Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 366/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80 w zw. z art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...], Prokuratora Okręgowego w [...] oraz M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dna [...] grudnia 2018 r., znak: [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]po rozpatrzeniu odwołań:

Prokuratora Okręgowego w [...] oraz G. L., P. K., K. R., D. H., M. P., M. K., M. K., G. G., R. G., A. S., G. S., reprezentowanych przez R. W., M. C., S. G. oraz J. P.,

od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wód podziemnych (w studniach indywidulanych) oraz gleb i gruntów na terenie osiedla [...] w [...]

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że RDOŚ otrzymał zgłoszenie złożone w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r., poz. 954), dalej: ustawa szkodowa, dotyczące szkody w środowisku powstałej w skutek zanieczyszczenia wód podziemnych oraz gleb i gruntów przez silnie toksyczne związki chemiczne związane z profilem produkcyjnym dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w [...]. W ww. zgłoszeniu wskazano, że w związku z występowaniem w wodach podziemnych fenoli, toluenów i innych niezidentyfikowanych związków organicznych nie nadają się one do wykorzystania nie tylko do celów pitnych, ale również do hodowli zwierząt i ryb, nawodnień rolniczych, kąpieli a nawet podlewania trawników. Z racji płytkiego występowania wód podziemnych, w tym na powierzchni terenu, dochodzi do zanieczyszczenia gleb i gruntów. Miejscem wystąpienia szkody jest obszar osiedla [...], zamieszkanej przez około 814 osób, gdzie w świetle badań AGH z 2017 r., zidentyfikowano występowanie nawet 5 chmur zanieczyszczeń związanych genetycznie z różnymi ogniskami zanieczyszczeń użytkowanymi przez dawne Zakłady Chemiczne "[...]" w [...] na terenie osiedla [...]. Emisja zanieczyszczeń z ognisk na terenie dawnych Zakładów Chemicznych nie została zatrzymana, lecz trwa nieprzerwanie do chwili obecnej, także zanieczyszczenie rozprzestrzeniło się na cały obszar osiedla [...]. Przedmiotowa szkoda w środowisku jest potwierdzona przez wyniki badań jakości płytkich wód podziemnych, ujmowanych na terenie osiedla [...] przez studnie indywidulane oraz badania jakości wód powierzchniowych w ciekach wodnych wykonanych w okresie wrzesień - grudzień 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], RDOŚ wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z ww. zgłoszeniem. W uzasadnieniu wskazano, że otrzymane od WIOŚ w [...] sprawozdania z badań wykonanych przez akredytowane laboratorium WIOŚ w [...] w obszarze oddziaływania Zakładów Chemicznych "[...]" potwierdzają występowanie zanieczyszczeń w wodach podziemnych i powierzchniowych.

W pismach z dnia 5 lipca 2018 r. oraz z dnia 20 lipca 2018 r., udział w postępowaniu wszczętym postanowieniem RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2018 r. zgłosili Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] A. S. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] A. K..

Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. [...] z siedzibą w [...] wniosło - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - o dopuszczenie na prawach strony do udziału w ww. postępowaniu. Wyżej wskazany wniosek z uwagi, iż nie został rozpatrzony przez organ instancji, został rozpatrzony przez GDOŚ w toku postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], GDOŚ postanowił o dopuszczeniu na prawach strony [...] z siedzibą w [...] do udziału www. postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. RDOŚ umorzył postępowanie w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wód podziemnych (w studniach indywidualnych) oraz gleb i gruntów na terenie osiedla [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że "Badania wód podziemnych przeprowadzone przez AGH w [...] w 2017 r. na terenie osiedla [...] w ramach projektu naukowo-badawczego WODA+, potwierdzają migrację zanieczyszczeń pochodzących z obszaru kompleksu składowisk "[...]", w tym najgroźniejszego ogniska, którym jest składowisko siarczynu pofenolowego, zlokalizowane na działce nr [...], obręb [...], będącej we władaniu firmy [...] sp. z o.o. Stan zanieczyszczenia wód podziemnych w rejonie zespołu składowisk "[...]" dowodzą także inne liczne dokumenty oraz opracowania eksperckie. Wynika z nich jednoznacznie, że składowisko odpadów "[...]" stanowi ognisko zanieczyszczeń o największym potencjale skażenia środowiska gruntowo-wodnego. Chmura zanieczyszczeń organicznych i nieorganicznych migrujących w czwartorzędowych wodach podziemnych ze składowiska odpadów "[...]" rozciąga się w kierunku północno-wschodnim i sięga za ujęcie barierowe. Substancje te przemieszczają się w wodach podziemnych w kierunku północno-wschodnim i sięgają za ujęcie barierowe. Substancje te przemieszczają się w wodach podziemnych w kierunku dolnych tarasów [...] i osiedla mieszkaniowego [...] w [...], gdzie na skutek różnicy poziomu terenu przenikają do różnego rodzaju urządzeń wodnych typu rowy, otwarte zbiorniki bądź studnie kopane. Potwierdzają to badania wykonane na zlecenie Miasta [...] w listopadzie 2016 r. (Ocena jakości wody podziemnej w studniach przydomowych na terenie osiedla [...] w [...],[...], listopad 2016 r.) oraz kolejne, przeprowadzone rok później przez AGH w [...] w ramach projektu naukowo-badawczego WODA+.

W przebadanej przez naukowców z AGH w październiku i listopadzie 2017 r. wodzie pobranej z 57 studni indywidulanych, 13 cieków powierzchniowych i 7 zbiorników powierzchniowych stwierdzono niezadowalający lub zły stan jakościowy wód m.in. ujmowanych płytkimi studniami przydomowymi na terenie osiedla [...]. W żadnej z badanych studni woda nie spełniała standardów przydatności do spożycia. Z analizy powyżej przedstawionego stanu faktycznego wynika, że zdarzeniem, które wywołało szkodę w środowisku, której skutki obserwowane są w postaci zanieczyszczeń w indywidulanych studniach mieszkańców [...] w [...] jest działalność polegająca na składowaniu w latach 1950- 1975 odpadów niebezpiecznych na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] przez nieistniejące Zakłady Chemiczne "[...]" S.A. w [...], których następcą prawnym jest [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej.

Organ zwrócił uwagę, że w stosunku do działki [...] obręb [...] na której znajduje się tzw. składowisko odpadów niebezpiecznych (tj. siarczyn pofenolowy) przez RDOŚ została w dniu [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wydana decyzja w trybie art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w przedmiocie nałożenia na syndyka obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], GDOŚ uchylił ww. decyzję RDOŚ z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] i umorzył postępowanie I instancji w całości. Z treści rozstrzygnięcia GDOŚ wynika, że zakres szkody w środowisku której dotyczy decyzja RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. jest w ocenie organu odwoławczego tożsamy z przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej. W związku z tym dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody [...] wydana w trybie art. 13 ustawy szkodowej, brak jest możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań w trybie art. 15 przedmiotowej ustawy. RDOŚ jest związany ww. rozstrzygnięciem GDOŚ. Dalej Organ wskazał, że na uwzględnienie zasługuje także okoliczność, że tereny użytkowane przez [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, wcześniejszych poprzedników prawnych Spółki obejmowały rozległy teren wynoszący około 1600 ha. Brak jest aktualnych i szczegółowych informacji na temat stanu środowiska gruntowo-wodnego tego obszaru, w związku z czym nie można wykluczyć hipotezy, że substancje wykazane w 2017 r. przez AGH w [...] w studniach indywidulanych mieszkańców osiedla [...] mogą mieć także inne, niż składowisko "[...]" źródła zanieczyszczeń, w tym ogniska dawno już nieistniejące lub zlikwidowane jeszcze w trakcie funkcjonowania Zakładów Chemicznych.

GDOŚ w decyzji, która jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, podzielił ustalenia RDOŚ zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w zgłoszeniu grupy 100 mieszańców osiedla [...] wskazano m.in. miejsce wystąpienia zaistniałej szkody, tj. "obszar osiedla [...], zamieszkanej przez około 814 osób (...) granica obszaru objętego szkodą biegnie od północy wzdłuż rzeki [...] w kierunku południowym do granicy miasta [...], a następnie tą granicą okalając Wypaleniska od strony południowo - zachodniej w kierunku północnym do ul. [...] i tą ulicą w kierunku północnym po linii kolejowej [...] - [...] do [...]i tym torem w kierunku południowo wschodnim do rzeki [...]. W granicach obszaru objętego szkodą w środowisku znajdują się następujące ulice: [...],[...] od ul. [...] do końca, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] od nr [...] do końca i od nr [...] do końca, [...]". Wyżej wskazane zgłoszenie zawierało również opis stwierdzonej sytuacji wskazującej na występowanie szkody w środowisku wraz z określeniem jej rodzaju. Zgłaszający wskazali, iż "Zanieczyszczenia powodujące powstanie szkody w środowisku na terenie osiedla [...] przenikają z łącznie nawet 20 ognisk zanieczyszczeń położonych na terenie i w sąsiedztwie obszaru dawnych Zakładów Chemicznych "[...]", a następnie w strumieniu wód podziemnych są transportowane w kierunku rzeki [...] i [...]. Zanieczyszczenia występujące w wodach podziemnych oraz glebach i gruntach bezdyskusyjnie są związane z profilem produkcyjnym dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...] i pochodzą z różnego rodzaju ognisk, w większości składowisk, instalacji oraz innych obszarów aktywności tego zakładu". Załączone do ww. zgłoszenia wyniki badań wód podziemnych przeprowadzone przez AGH w [...] w 2017 r. na terenie osiedla [...]w ramach projektu naukowo-badawczego WODA+, potwierdzają migrację zanieczyszczeń pochodzących z obszaru kompleksu składowisk "[...]", w tym najgroźniejszego ogniska, którym jest składowisko siarczynu pofenolowego, zlokalizowane na działce nr [...], położonej w [...]. Składowisko odpadów "[...]" stanowi ognisko zanieczyszczeń o największym potencjalne skażenia środowiska gruntowo-wodnego. Potwierdzają to badania wykonane na zlecenie Miasta [...] w listopadzie 2016 r. (Ocena jakości wody podziemnej w studniach przydomowych na terenie osiedla [...] w [...],[...], listopad 2016 r.) oraz kolejne, przeprowadzone rok później przez AGH w [...] w ramach projektu naukowo-badawczego WODA+.

W ocenie organu odwoławczego analiza ww. zgłoszenia prowadzi do wniosku, że zakres tego zgłoszenia tożsamy jest z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wprost wynika, że sprawa dotyczy nieczynnego, czy tez zamkniętego już w 2007 r. (s. 31-36 wniosku o wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., obszary A-D na załączniku graficznym nr 4 do tego wniosku) składowiska odpadów. Decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej, zgodnie z którym uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych następuje w drodze decyzji. W decyzji tej uzgodniono warunki przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowo-wodnego w rejonie ul. [...]na terenie Zakładów Chemicznych [...] SA. w [...].

Dalej Organ podkreślił, że dostrzega, że od momentu uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., do czasu zgłoszenia szkody przez grupę 100 mieszańców osiedla [...], doszło do zmiany zasięgu i intensywności szkody w środowisku gruntowo-wodnym, tj. doszło do rozprzestrzenienia się zanieczyszczeń z terenu Zakładów Chemicznych [...]S.A. w [...] na przyległe obszary, w tym teren osiedla [...].

Niemniej jednak – zdaniem Organu - powiększenie obszaru zanieczyszczonego jest wynikiem braku faktycznego podjęcia skutecznych działań naprawczych o charakterze ograniczającym. Nie można poczytywać więc zgłoszonej przez grupę 100 mieszańców osiedla [...] szkody w środowisku jako "nowej szkody", gdyż w istocie ma ona charakter następczy i jest skutkiem niepodjęcia skutecznych działań naprawczych w stosunku do stwierdzonej już w 2007 roku na obszarze Zakładów Chemicznych [...] S.A. w [...] szkody w środowisku. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty Skarżących zawarte w odwołaniach, zgodnie z którymi aktualnie mamy do czynienia z inną szkodą w środowisku niż w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z 2007 r. bowiem zmienił się zakres i intensywność szkody. Owszem zmiana taka nastąpiła, ale jest to cały czas ta sama szkoda w środowisku, której charakter uległ zmianie, ale na skutek braku prowadzenia adekwatnych do jej naprawy działań naprawczych, a nie prowadzonej działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, o której mowa w art. 3 ustawy szkodowej. Tym samym dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., uzgadniająca na podstawie art. 13 ustawy szkodowej, warunki przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowo-wodnego w rejonie ul. [...] na terenie Zakładów, to brak jest podstaw do wydania decyzji, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Ponadto Organ zwrócił uwagę, że na gruncie przedmiotowej sprawy, w chwili obecnej nie może być mowy o przeprowadzeniu działań zapobiegawczych skoro samą szkodę w środowisku stwierdzono już w roku 2007. Natomiast przedmiotem decyzji wydawanej w trybie art. 15 ustawy szkodowej nie może być uzupełnienie działań naprawczych uzgodnionych przez organ w decyzji wydawanej na podstawie art. 13 tej ustawy. Rozstrzygnięcie wydawane w trybie przewidzianym w art. 15 omawianej ustawy obejmuje ten sam przedmiot co rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 13 ustawy i może być wydane wyłącznie alternatywnie, tj. zamiast decyzji na podstawie art. 13 ustawy szkodowej. Tym samym w celu orzeczenia innych działań naprawczych aniżeli wynikające z decyzji Wojewody [...] z 2007 r. organy ochrony środowiska mogłyby jedynie rozważyć wzruszenie ww. ostatecznej decyzji poprzez uruchomienie nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych.

Dalej Organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć brak tożsamości kontrolowanej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., w zakresie zasięgu i intensywności zanieczyszczenia, to przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe gdyż ograniczające zanieczyszczenie działania naprawcze zostały przewidziane już decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], następnie zmienionej decyzją z 2004 r. (zob. akta sprawy GDOŚ). Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., Wojewoda [...] orzekł w pkt I ppkt 16 o zobowiązaniu Zakładów Chemicznych "[...]" w [...] do realizacji przejęcia zanieczyszczonych wód gruntowych w rejonie składowisk przy ul. [...]. Z decyzji tej wynikał obowiązek działania o charakterze ograniczającym zanieczyszczenie, a więc taki, który mógłby być aktualnie orzeczony, dlatego też nie ma podstaw do orzekania także w takim zakresie na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej.

GDOŚ wskazał ponadto, że należy - mając w szczególności na uwadze argumentację odwołań dotyczącą konieczności podjęcia natychmiastowych działań w celu zapobieżenia powiększaniu się zasięgu szkody w środowisku - iż RDOŚ w [...] podjął działania faktyczne w kierunku przeprowadzenia działań naprawczych o charakterze ograniczającym szkodę w środowisku w postaci bariery studni. Wynika to także z ogólnie dostępnej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez Organ I instancji m. in. z załącznika nr [...] do SIWZ w przedmiocie /zamówienie nr [...]/ Projektu Robót Geologicznych (PRG) na potrzeby odwiercenia studni przechwytujących, iniekcyjnych i piezometrów obserwacyjnych oraz na wywiercenie studni przechwytujących, iniekcyjnych i piezometrów obserwacyjnych w rejonie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...] - postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na remediacji w postaci bariery studni oraz Informacji i wymagań /zamówienie nr [...] na przygotowanie projektu technicznego innowacyjnej instalacji mobilnej przeznaczonej do remediacji terenów zanieczyszczonych w rejonie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" oraz w zakresie budowy innowacyjnego systemu oczyszczania.

Biorąc zatem – zdaniem Organu - pod uwagę treść art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, w którym ustawodawca użył spójnika "albo" (alternatywa rozłączna) należy zauważyć, że w sytuacji podjęcia działań naprawczych przez organ ochrony środowiska na podstawie przesłanki zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi na podstawie art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej także z tego powodu nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska działań naprawczych na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Takie zresztą działanie RDOŚ wydaje się także najbardziej racjonalne w świetle powyżej omówionych regulacji, które uniemożliwiają wydanie kolejnej decyzji przewidującej dodatkowe działania naprawcze oraz zaprzestania realizacji obowiązku nałożonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r., następnie zmienioną decyzją z 2004 r.

Podkreślił także Organ, że w zaistniałych okolicznościach kluczowym działaniem zmierzającym do rozwiązania problemu związanego z zanieczyszczeniami po byłych Zakładach, nie jest nakładanie kolejnymi decyzjami obowiązków podjęcia działań naprawczych, ale skuteczna egzekucja znajdujących się w obrocie prawnych decyzji, które obowiązek takich działań już nałożyły. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w wyniku przekształcenia Zakładów Chemicznych [...], powstała [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, która tym samym jest następcą prawnym Zakładów Chemicznych [...].

Podjęcie przez Organ I instancji działań naprawczych, zgodnie z art. 24 ust. 5 w związku z art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej, także stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Wydanie takiej decyzji stanowiłoby bowiem jedynie powielenie obowiązku, który już wynika z ostatecznej i bezterminowej decyzji administracyjnej, a także działań podjętych przez organ ochrony środowiska.

Z uwagi na powyższe zasadne było działanie RDOŚ, który działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wód podziemnych (w studniach indywidulanych) oraz gleb i gruntów na terenie osiedla [...] w [...]. Funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. uzgadniającej na podstawie art. 13 ustawy szkodowej, warunki przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowo-wodnego w rejonie ul. [...] na terenie Zakładów Chemicznych [...] S.A. w [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r., następnie zmienionej decyzją z 2004 r., jak również podjęcie przez RDOŚ w [...] faktycznych czynności w celu przeprowadzenia działań naprawczych o charakterze ograniczającym szkodę w środowisku w postaci bariery studni, wyłącza możliwość wydania decyzji nakładających obowiązek podjęcia innych działań naprawczych.

Odnosząc się do kwestii ilości źródeł zanieczyszczeń na terenie dawnych Zakładów Chemicznych [...] – organ wskazał, że RDOŚ dokonując w 2016 r. inwentaryzacji ognisk zanieczyszczeń na terenie dawnych Zakładów Chemicznych [...] stwierdził 19 takich ognisk. Należy wskazać, że w stosunku do dotąd zidentyfikowanych ognisk zanieczyszczeń środowiska usytuowanych na terenie dawnych Zakładów Chemicznych [...], RDOŚ prowadzi odrębne postępowania administracyjne. Jednocześnie RDOŚ wskazał, że nie prowadzi i nie prowadził dotychczas postępowania administracyjnego dotyczącego składowiska odpadów paleniskowych zlokalizowanego w Wypaleniskach - [...]. Teren ten jest nlezwiązany z działalnością [...], użytkowany przez PGE, stanowiący składowisko odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Z uwagi na charakter odpadów deponowanych przez PGE na tym składowisku (odpady paleniskowe) składowisko to nie może być źródłem związków charakterystycznych dla produkcji Zakładów Chemicznych [...], których obecność stwierdzono w studniach indywidulanych na terenie osiedla [...].

Organ końcowo wskazał, że nie kwestionuje wyników przeprowadzonych badań; organ odwoławczy posiadał wiedzę o podjętych przez RDOŚ faktycznych czynnościach w celu przeprowadzenia działań naprawczych o charakterze ograniczającym szkodę w środowisku. Organ odwoławczy uznał także pozbawiony uzasadnionych podstaw zarzut braku zasięgnięcia opinii biegłych lub specjalistów w zakresie koniecznych wiadomości specjalnych z zakresu mechanizmów zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego; ponieważ rozważania w tym zakresie, z uwagi na formalny charakter zapadłego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, pozostają bez wpływu na jego wynik. GDOŚ uznał, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podjęcia rozstrzygnięcia i został on prawidłowo oceniony przez RDOŚ.

Skargi na powyższą decyzję GDOŚ wnieśli: [...] z siedzibą w [...], Prokurator Okręgowy w [...] oraz M. K..

Prokurator zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalne było wydanie decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowowej z uwagi na funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wydanej na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej, co skutkowało nieuzasadnionym uznaniem, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, mimo braku tożsamości spraw załatwionych ww. decyzjami;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2018 r.

Skarżący przede wszystkim zwrócił uwagę, że zgodnie z opracowaniem sporządzonym przez naukowców z AGH w [...] pod nazwą "Syntetyczny raport z realizacji projektu naukowo-badawczego WODA+ (...)", źródeł zanieczyszczenia wód na terenie osiedla [...] jest aż pięć. Tymczasem organy I i II instancji skupiły się wyłącznie na ocenie chmury nr 2, związanej ze składowiskiem odpadów "[...]", pomijając zupełnie źródło nr 1, tj. plac spalań w [...]. Za nietrafny Prokurator uznał argument, dotyczący aktualnego statusu prawnego ww. składowiska. Prokurator nie podzielił także poglądu, iż zakres szkody w środowisku, objętej niniejszym postępowaniem, tożsamy jest z zakresem przedmiotowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. [...]. Decyzja ta dotyczy bowiem wyłącznie składowisk odpadów, znajdujących się w rejonie ul. [...].

Prokurator wskazał, że zgodnie z informacją zawartą w piśmie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...], prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w administracji obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z ww. decyzji. Z informacji uzyskanych przez Wojewodę wynika jednak, że na terenie w/w składowiska znajdują się niebezpieczne odpady, co stanowi realną przeszkodę w przeprowadzeniu prac wskazanych w decyzji. Jednocześnie z w/w pisma wynika, że Zakłady Chemiczne [...] S.A. w [...] poinformowały RDOŚ w 2011 r. (w trakcie prowadzenia prac naprawczych), że nie zostanie osiągnięty zakładany efekt ekologiczny, a prowadzenie prac metodą wskazaną w omawianej decyzji Wojewody [...] będzie nieskuteczne. Prokurator podkreślił, że przedmiotem ww. decyzji Wojewody [...] były wyłącznie działania związane z oczyszczaniem gruntu w obrębie występowania odpadów, a nie działania związane z oczyszczaniem wód podziemnych, z tego też względu egzekucja omawianej decyzji nie wpływa na zakres szkody zgłoszonej przez mieszkańców osiedla [...].

Zdaniem skarżącego nietrafne jest stanowisko GDOŚ, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie działań zapobiegawczych z uwagi na stwierdzenie szkody w środowisku w 2007 r. Jak bowiem wynika z przytoczonych wyżej okoliczności, szkoda stwierdzona w 2007 r., której dotyczy wskazana wyżej decyzja Wojewody [...], swoim zakresem obejmowała przeprowadzenie działań naprawczych w związku z zanieczyszczeniem dotyczącym działki [...] obr. [...], gdzie znajdowało się składowisko odpadów. Natomiast w obecnej chwili wystąpieniem szkody w środowisku w postaci zanieczyszczenia wód podziemnych zagrożone są inne działki, których dotyczyło zgłoszenie i w tym zakresie przeprowadzenie działań zapobiegawczych jest konieczne.

Prokurator wskazał, że podobne stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2019 r., zapadłym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 3138/18, dotyczącym analogicznego stanu faktycznego, ustalonego w toku postępowania RDOŚ w [...] o sygn. [...] w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych, których celem jest przeciwdziałanie dalszemu pogłębianiu się szkody w środowisku, powstałej na skutek negatywnego oddziaływania odpadów niebezpiecznych, zdeponowanych na terenie działki nr [...] obr. [...].

[...] z siedzibą w [...] oraz M. K. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 1 - ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tj. Dz. U. z 2019 r, poz. 1862 ze zm., dalej jako: "ustawa szkodowa") - poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja ewentualna merytoryczna będzie miała na celu uzupełnienie działań naprawczych w sprawie szkody w środowisku, która już wystąpiła; natomiast, w przedmiotowej sprawie, decyzja taka dotyczyłaby działań zapobiegawczych lub naprawczych w zakresie nowej szkody w środowisku;

2) art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 11 lit. b i lit. c ustawy szkodowej - poprzez brak wydania decyzji o konieczności przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w zakresie nowej szkody w środowisku, mimo spełnienia przesłanek ustawowych w tym zakresie; a także brak analizy wystąpienia szkody w gruntach;

3) art. 16 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej - poprzez brak wydania decyzji o konieczności przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w zakresie nowej szkody w środowisku, pomimo że żadne działania naprawcze nie zostały określone w wymaganym przez prawo trybie;

4) art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, mimo że, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe ani w całości, ani w części, a przedmiotowa sprawa dotyczy nowej szkody w środowisku;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezebranie w sprawie relewantnego materiału dowodowego, a także brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym brak ustalenia, że przedmiotowa sprawa dotyczy nowej szkody w środowisku;

6) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o niektóre dowody zebrane w sprawie, przy pominięciu innych i to bez wskazania przez Organ dlaczego tym innym dowodom

odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, bez merytorycznej oceny materiału dowodowego w sprawie;

7) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k p a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a przede wszystkim lakoniczne, niewyczerpujące, niejasne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji RDOŚ, jak i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 366/20, IV SA/Wa 367/20, IV SA/Wa 368/20 i prowadzić je pod sygn. akt IV SA/Wa 366/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie jest związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi.

W ocenie Sądu skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem decyzja organu I, jak i II instancji narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że kwestie dotyczące postępowania w przypadku wystąpienia szkód w środowisku reguluje ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r., poz. 954) dalej: ustawa szkodowa. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 1. spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; 2 spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Nadto przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2)

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 24 ustawy szkodowej.

Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 24 ust.4 ustawy szkodowej).

Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Pamiętać jednak należy, że wszczęcie postępowania nie przesądza o charakterze jego ostatecznego rozstrzygnięcia.

Zatem nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego, dokonanym na podstawie posiadanych informacji. Konieczność ustalenia stanu początkowego wynika z definicji szkody w środowisku (art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej) i ma na celu określenie rozmiaru tej szkody, co jest niezbędne do nałożenia obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Nie każda bowiem zmiana negatywna, w świetle przepisów ww. ustawy, stanowi szkodę w środowisku.

Zgłoszenie mieszkańców dotyczyło szkody w środowisku powstałej w skutek zanieczyszczenia wód podziemnych oraz gleb i gruntów przez silnie toksyczne związki chemiczne związane z profilem produkcyjnym dawnych Zakładów Chemicznych [...] S.A. w [...]. W ww. zgłoszeniu wskazano, że w związku z występowaniem w wodach podziemnych fenoli, toluenów i innych niezidentyfikowanych związków organicznych nie nadają się one do wykorzystania nie tylko do celów pitnych, ale również do hodowli zwierząt i ryb, nawodnień rolniczych, kąpieli a nawet podlewania trawników.

W toku postępowania RDOŚ wskazał, że otrzymane od WIOŚ w [...] sprawozdania z badań wykonanych przez akredytowane laboratorium WIOŚ w [...] w obszarze oddziaływania Zakładów Chemicznych "[...]" potwierdzają występowanie zanieczyszczeń w wodach podziemnych i powierzchniowych. Z pisma WIOŚ z [...] czerwca 2018 r. wynika, że pomimo rozbieżności wyniki przeprowadzonych badań wskazują na znaczące zanieczyszczenie wód podziemnych na kontrolowanym obszarze (k. 268 akt admin. 2/2). Organ I instancji wskazał też, że przedłożone przez mieszkańców badania potwierdzają migrację zanieczyszczeń pochodzących z obszaru składowisk "[...]", tj. działki nr ewid. [...] obr. [...] w [...], przy czym Organ zwrócił uwagę, że nie można wykluczyć hipotezy, że substancje wykazane w badaniach AGH w [...] w studniach indywidualnych na terenie osiedla [...] mogą mieć także inne źródła, niż składowisko przy ul. [...].

Organy obu instancji uznały, iż w odniesieniu do ww. składowiska odpadów brak jest możliwości wydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej po pierwsze z uwagi na to, że w obiegu prawnym funkcjonuje inna decyzja administracyjna o tożsamym zakresie przedmiotowym, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. [...], wydana w trybie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], następnie zmienionej decyzją z 2004 r.

Po drugie wskazano, że organ podjął własne działania na podstawie art. 16 ustawy szkodowej, w związku z tym także brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej.

W ocenie Sądu powyższe stanowiska organów należy uznać za przedwczesne.

Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać należy, że nie można podzielić zapatrywania Organu II instancji, iż zakres zgłoszenia szkody w środowisku tożsamy jest z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., lub innymi wcześniej wydanymi rozstrzygnięciami.

Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu kształtuje się inaczej zakres stron tego postępowania, czy czas powstania/wykrycia szkody. Poza tym – co istotne w sprawie - wskazana decyzja z 2007 r. dotyczyła szkody powstałej na terenie dawnych Zakładów Chemicznych [...] S.A. w [...], zaś niniejsza sprawa dotyczy szkody polegającej na zanieczyszczeniu wód podziemnych oraz gleb i gruntów na terenie osiedla [...] w [...]. Obszary te w żaden sposób się nie pokrywają. Zasięg terytorialny i podmiotowy obu rozstrzygnięć jest inny. Zwrócić należy uwagę, że w sytuacji gdy mamy doczynienia z jednym źródłem zanieczyszczeń, nie wykluczone jest powstanie różnych szkód w środowisku, w odrębnych odstępach czasowych, na różnych terenach i o różnej intensywności. Wpływ na to mogą różne uwarunkowania: geologiczne, fizyczne, czy środowiskowe. Poza tym podjęte działania naprawcze, czy zapobiegawcze podjęte w stosunku do jednego określonego terenu, na którym stwierdzono szkodę, nie uniemożliwiają wydania decyzji w tym przedmiocie co do innych obszarów, które nie były objęte takimi działaniami, a także co do nich szkoda została stwierdzona. Zasięg szkody i siła jej oddziaływania mogą ulegać zmianie.

Zatem należy rozważyć, czy w niniejszej sprawie, jak podnoszą to skarżący, nie mamy do czynienia z nowym stanem faktycznym, odrębną podstawą prawną niż w poprzednio rozstrzygniętych sprawach. A związku z tym, czy nie mamy do czynienia z nową szkodą w środowisku.

Ekspertyzy nie zakwestionowane przez Organ wykazały, iż nastąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, w obrębie wód i gruntów, nieobjętych pierwotnie prowadzonym postępowaniem. Dostrzega to sam Organ II instancji, stwierdzając, iż: "doszło do zmiany zasięgu i intensywności szkody w środowisku gruntowo-wodnym, tj. doszło do rozprzestrzenienia się zanieczyszczeń z terenu Zakładów Chemicznych [...] S.A. w [...] na przyległe obszary, w tym teren osiedla [...]".

W przywoływanej przez Strony skarżące opiniach (autorstwa dr inż. M. C., dr inż. D. P., Akademia [...] w [...], czerwiec 2016 oraz opracowanie Akademii [...] w [...], pod nazwą "[...]: "Ocena skali zanieczyszczenia wód powierzchniowych i płytkich wód podziemnych w rejonie miejscowości [...] i [...], w strefie niekorzystnego oddziaływania dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...], autorstwa dr hab. inż. M. C., [...] styczeń 2018) stwierdzono, że zgłoszona szkoda w środowisku nie powstała przed rokiem 2007 r., nie jest wynikiem działalności zakończonej przed 2007 r., od zdarzenia ani emisji powodującej szkodę nie upłynęło więcej niż 30 lat, co więcej emisja ta nadal trwa, a szkoda w środowisku obejmuje nowe tereny, a jej zakres się istotnie zwiększa na skutek zaistnienia kolejnych zdarzeń.

Wobec tego uwzględniając powyższe należałoby uznać, że mamy doczynienia z "nową szkodą", a w związku z tym, tym bardziej rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 13 ustawy szkodowej z 2007 r. nie będzie tożsame z postępowaniem prowadzanym w trybie art. 15 ustawy szkodowej, mimo, że źródło zanieczyszczeń jest to samo. Dalej idąc podnieść należy, że też działania naprawcze określone w decyzji w 2007 r. swoim zakresem przedmiotowym i podmiotowym nie obejmują nieruchomości położonych we wsi [...]. Jak wskazano we wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowo-wodnego w rejonie ul. [...] na terenie [...] S.A. w [...] – teren projektowanych prac znajduje się na terenie działki [...] pomiędzy ul. [...] i [...] (k. 8 wniosku z 2007 r., akt admin. 1/2). Podobnie nie można uznać, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że w obrocie prawnych funkcjonuje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r., zmieniona decyzją z 2004 r., w której Wojewoda orzekł w pkt I ppkt 16 o zobowiązaniu Zakładów Chemicznych "[...]" w [...] do realizacji przejęcia zanieczyszczonych wód gruntowych w rejonie składowisk przy ul. [...]. Również i ta decyzja określa zasięg działań zapobiegawczych jakie miały podjąć Zakłady i obejmują one jedynie teren przy ul. [...].

Organ analizując sprawę nie odniósł się do powyższych kwestii m.in. nie ustalił, kiedy powstała szkoda na działkach wnioskodawców, intensywności powstałych zanieczyszczeń, a w związku z tym zakresu działań naprawczych w stosunku do określonych terenów, których zakres skażenia może być inny i które wymagają konkretnych/specjalnych/indywidualnych działań. Organ nie rozważył również podjęcia działań dalej idących realizujących zasadę prewencji i przezorności, o charakterze zapobiegawczym, mając jednocześnie na uwadze, że zasięg zanieczyszczeń ulega zmianom, a także nieefektywne wcześniejsze działania.

Powyższe wskazuje, iż przedmiotowa sprawa nie jest tożsama z innymi sprawami powołanymi przez Organy, w których wydano już decyzje ostateczne.

Wskazać także należy, że nie można podzielić utożsamiania przez Organ II instancji art. 13 ustawy szkodowej oraz art. 15 ustawy szkodowej. W przedmiotowej sprawie, decyzja wydawana w trybie art. 15 ustawy szkodowej nie będzie miała na celu uzupełnienie działań naprawczych, lecz określenie działań zapobiegawczych lub działań naprawczych w stosunku do nowo powstałej szkody w środowisku. Organ II instancji nie zauważa, że od wydania przywoływanych przez niego decyzji z 2000 r. i 2007 r. upłynęło już kilkanaście lat i skuteczne działania naprawcze nie zostały przeprowadzone, co powoduje powstawanie nowych szkód w środowisku.

W doktrynie podnosi się, że w sytuacji gdy podmiot nie wykonuje wydanej w trybie art. 13 ustawy szkodowej decyzji, czyli nadal nie podejmuje działań zapobiegawczych i naprawczych, będzie to podstawa do ewentualnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie do wydania kolejnej decyzji w tym trybie (por. Federczyk W., Kosieradzka-Federczyk A., Komentarz do art. 15 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, LEX). Sytuacja taka, jak wskazano wyżej, ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy.

Zatem wobec powyższych uwag nie można mówić o tożsamości spraw wszczętych w trybie art. 13 i 15 ust. 1 ustawy szkodowej.

Za niewyjaśnioną należy także uznać okoliczność – powołania się przez RDOŚ w niniejszej sprawie na decyzję GDOŚ z dnia [...] września 2018 r. [...], którą uchylono decyzję RDOŚ z dnia [...] stycznia 2018 r. nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych, których celem jest przeciwdziałanie dalszemu pogłębianiu się szkody w środowisku powstałej na skutek negatywnego oddziaływania odpadów niebezpiecznych zdeponowanych na terenie działki nr [...] obręb [...] w [...] i umarzono postępowanie I instancji w całości.

Odnosząc się do stanowiska RDOŚ, należy wskazać, że - na co zasadnie zwrócili uwagę skarżący - powyższa decyzja GDOŚ z [...] września 2019 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylona wyrokiem z dnia 11 marca 2019 r., zapadłym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 3138/18. Poza tym organ w niniejszym postępowaniu nie wyjaśnił, powołując się na ww. rozstrzygnięcie, czy zasięg terytorialny ww. decyzji objął również teren należący do wnioskodawców, co stanowiłoby ewentualnie przesłankę do rozważenia bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Ogólne stanowisko organu w tym zakresie, w okolicznościach skomplikowanego stanu faktycznego, nie zostało w sposób przekonywujący uzasadnione.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Organu odwoławczego, który wskazał, że w sprawie nie może zostać wydana decyzja w trybie art. 15 ustawy szkodowej, z uwagi na to, że zostały podjęte działania przez RDOŚ na podstawie art. 16 ustawy szkodowej, należy wskazać, że również w tym zakresie stanowisko Organu należy uznać za przedwczesne.

W ocenie Sądu zasadnie podnosi strona skarżąca, że deklarowane w decyzji Organu II instancji - podjęcie działań faktycznych, nieokreślonych w żadnej decyzji - nie stanowi przeszkody do wydania decyzji określającej działania zapobiegawcze i naprawcze w przedmiocie wystąpienia nowej szkody w środowisku (zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej).

Art. 16 ustawy szkodowej ma charakter subsydiarny. Nie zwalnia w żadnym razie podmiotu korzystającego ze środowiska od obowiązków podejmowania działań zapobiegawczych i naprawczych. Artykuł 16 ma zastosowanie, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie podjął działań zapobiegawczych i naprawczych, pomimo iż norma prawna go do tego zobowiązuje. Może on być stosowany także dopiero po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji w trybie art. 15 komentowanej ustawy i tylko, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie przeprowadza działań zapobiegawczych lub naprawczych wynikających z tej decyzji. Dopiero w trzeciej kolejności ustawodawca przewiduje obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych przez organ administracji publicznej.(Rakoczy Bartosz, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Komentarz do art. 16 ustawy szkodowej, Rakoczy Bartosz, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz Opublikowano: LexisNexis 2008).

Poza tym należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że Projekt "Remediacja terenów zanieczyszczonych w rejonie dawnych Zakładach Chemicznych "[...]" S.A. w [...] w celu likwidacji zagrożeń zdrowotnych i środowiskowych, w tym dla obszaru Natura 2000 [...] oaz Morza [...]", którego celem jest likwidacja bezpośredniego zagrożenia środowiskowego w obszarze oddziaływania dawnych Zakładów Chemicznych [...] na kierunku migracji zanieczyszczeń z rejonu kompleksu składowisk przy ul. [...] w [...], obejmuje konkretny teren, na którym mają być podjęte działania w postaci wykonania 7 studni głębinowych na potrzeby remediacji środowiska gruntowo-wodnego. Celem Projektu jest przeprowadzenie remediacji – ale tylko - na części działek nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] w [...], tj. terenie o powierzchni 26,9 ha poprzez oczyszczanie środowiska gruntowo-wodnego w postaci gruntów i wód podziemnych z substancji niebezpiecznych (informacje i wymagania dot. Postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie dialogu konkurencyjnego, [...], - teczka 1/2 oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]).

Organ odwoławczy powołując się na ww. remediację nie odniósł się do kwestii jej zakresu terytorialnego, tj. czy obejmuje ona także działki wskazane w zgłoszeniu dokonanym w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Okoliczność ta zdaniem Sądu jest istotna i nie była brana przez Organ pod uwagę.

Ponadto zasadnie zauważono, że nie można podzielić również argumentów Organu II instancji, iż nałożenie kolejnych obowiązków na sprawcę szkody będzie stanowić nieuprawnioną sankcję administracyjną. Po pierwsze, przeprowadzenie działań zapobiegawczych lub naprawczych nie stanowi samo w sobie sankcji (kary), lecz jest obowiązkiem administracyjnym. Po wtóre, w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja możliwości ukarania podmiotu korzystającego ze środowiska dwukrotnie za ten sam czyn, bowiem, jak już wykazano nie zaistniała tożsamość spraw administracyjnych, a nowa szkoda stanowi skutek innych rodzajowo zdarzeń, względem wcześniej stwierdzonych.

Trzeba zwrócić dodatkowo uwagę, że organ ochrony środowiska powinien w każdej sytuacji być odpowiedzialny za życie i zdrowie ludzi. Są to wartości, których ochrona nie może być zaniechana poprzez opieszałość organu administracji publicznej bądź poprzez bierne oczekiwanie, aż podmiot korzystający ze środowiska wykona swoje obowiązki. Zagrożenie życia lub zdrowia ludzi musi być oceniane konkretnie w każdej sprawie. Organ musi podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze, kierując się ochroną życia lub zdrowia ludzi, jeśli istnieje konieczność natychmiastowego podjęcia takich działań.

Zatem niedokonanie przez organy oceny zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego w jego całokształcie, a - pomimo tego - przyjęcie za słuszne umorzenie postępowania w sprawie szkody w środowisku było przedwczesne. Wobec niewyjaśnienia sprawy w sposób kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia, w konsekwencji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargi.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Dodatkowo Organ zweryfikuje podnoszoną przez Prokuratora okoliczność dotyczącą składowiska w Żółwinie i jego aktualnego statusu prawnego.

Wobec wykazanego wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 105 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania postanowił na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty postępowania złożyły się: - w przypadku obu skarg - wpisy sądowe, wynagrodzenie radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego skarżących powiększone o kwotę opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa.