Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 10/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 18 ust. 1, art. 19, art. 20, art. 21 ust.1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 7 i 9, art. 28 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 i ust.7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 97 ust. 1, § 136 ust. 11
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi F.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu odłączenia kotła c.o. na paliwo stałe oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał K. i F.M., zam. ul. [...] odłączenie kotła c.o. na paliwo stałe wraz z zamurowaniem wlotu (otworu) do którego włączony jest kocioł c.o. zainstalowanego w pomieszczeniu piwnicy przynależnym do lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że K. i F. małżonkowie M. są właścicielami lokalu mieszkalnego przy ul. [...] od 2008 r. W pomieszczeniu piwnicy przybudowanej do lokalu nr 1 zamontowany został kocioł c. o. na paliwo stałe. Spaliny odprowadzane są do przewodu kominowego murowanego bez zabezpieczenia wkładem. Pomieszczenie nie posiada wentylacji nawiewno-wywiewnej. Kocioł został zabezpieczony naczyniem przeponowym. Zgodnie z oświadczeniem właścicieli instalacja c.o. została wykonana przez poprzednich właścicieli. Właściciele lokalu dokonali wymiany kotła ze zbiornikiem na wodę i rurarzem. Na ścianie zewnętrznej budynku zamontowana została rura PCV służąca jako wentylacja pomieszczenia łazienki lokalu nr 1. Zakończenie rury zostało umiejscowione poniżej parapetu okien pierwszego piętra. Starosta Powiatu nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę i nie zostało dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegające na montażu kotła c.o. wraz z urządzeniami i instalacjami we wskazanym wyżej budynku mieszkalnym. Z protokołu z dnia [...] czerwca 2011 r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego wynika, że przewód, do którego podłączony został kanał, należy zabezpieczyć wkładem żaroodpornym, wykonać wentylację nawiewno-wywiewną, oczyścić przewód z sadzy smolistej oraz wymienić zasmolony tynk na ścianie kominowej pierwszego piętra.

PINB wyjaśnił, iż przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane przewiduje zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 29 oraz 30 ustawy Prawo budowlane i obejmują one roboty budowlane, których wykonanie wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora, którego zamierzeniem jest wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Definicja legalna remontu została przewidziana w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i wynika z niej, że chodzi o odtworzenie stanu, który poprzednio istniał. Montaż nowego kotła c.o. na paliwo stałe wraz z urządzeniami i instalacjami w budynku mieszkalnym, który dotychczas takiej instalacji nie posiadał nie można traktować jako remont, co w konsekwencji oznacza, że roboty takie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 28 Prawa budowlanego. Pomieszczenie, w którym zamontowany został kocioł, nie spełnia również wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Polskiej Normy dotyczącej kotłowni na paliwo stałe. Podczas oględzin ustalono bowiem, że w pomieszczeniu w którym zamontowano kocioł, brak jest wentylacji nawiewno-wywiewnej. Aby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem należało zdaniem PINB wykonać wentylację nawiewno-wywiewną, np. wykuć otwór w ścianie zewnętrznej oraz zamontować przewód wentylacyjny.

Zdaniem organu nie jest możliwe nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ powyższe roboty budowlane podlegają reglamentacji prawa budowlanego, a na ich wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W przypadku gdy zrealizowane zamierzenie inwestycyjne w warunkach samowoli wymaga kontynuacji w celu jego dokończenia, w przypadku gdy pozostały zakres podlega reglamentacji Prawa budowlanego, inwestor powinien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę wydane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto powyższe roboty budowlane wiążą się z podjęciem działań inwestycyjnych przez inwestorów a organ nadzoru budowlanego nie jest upoważniony do nakładania na inwestorów obowiązków wymagających podjęcie takich działań. Jedyną możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest odłączenie kotła wraz z zamurowaniem wlotu (otworu) do którego włączony został kocioł.

Od powyższej decyzji PINB F.M. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem strony podczas oględzin organ pierwszej został poinformowany, że przedmiotowa kotłownia centralnego ogrzewania funkcjonuje co najmniej od 1988 r., co wynika z załączonego do odwołania protokołu zdawczo-odbiorczego mieszkania przy ul[...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., w którym jako element wyposażenia wymieniona została instalacja c.o. Dodatkowo do odwołania F.M. dołączył oświadczenie E.L., poprzedniej lokatorki mieszkania przy ul. [...], z którego wynika, że centralne ogrzewanie wykonane zostało w 1978 r. Ponadto zdaniem strony na gruncie obowiązujących wówczas przepisów pozwolenie na budowę nie było w tym przypadku wymagane. Odnośnie zastrzeżeń wymienionych w zaskarżonej decyzji inwestor poinformował, że rura PCV służąca jako wentylacja pomieszczenia łazienki lokalu nr 1 zamontowana na ścianie zewnętrznej budynku została zdemontowana, a otwór w ścianie zaślepiony. Wentylacja nawiewna do kotłowni wykonana została zgodnie z opinią kominiarską. Natomiast montaż zbiornika wyrównawczego zostanie wykonany w ciągu 2-3 tygodni.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej określenia adresatów nakazu, tj. K. i F.M. i orzekł w tym zakresie, że adresatami nakazu są K. i F.M., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu instalacji bądź urządzeń w użytkowanym legalnie obiekcie budowlanym nie jest na mocy postanowień art. 29 ust. 2 zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane wykonywanie takich robót wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli dane przedsięwzięcie budowlane jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, a w tym okresie obowiązywały różne uregulowania dotyczące oceny zgodności z prawem prowadzonych robót, to w takim przypadku zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania

Ustalenia organu pierwszej instancji wskazują natomiast, że w pomieszczeniu piwnicy przynależnej do lokalu nr 1 inwestorzy dokonali w 2008 r. wymiany kotła c.o. bez wymaganego pozwolenia, co obligowało organ do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Bez wpływu na konieczność podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań naprawczych w odniesieniu do wykonanych z naruszeniem prawa robót instalacyjnych w ww. piwnicy pozostaje okoliczność, iż przed wymianą kotła c.o. została wyrażona zgoda na wykonanie kotłowni przez zarządcę budynku. Dla oceny legalności wykonanych przez inwestorów robót budowlanych decydujący jest fakt, że nie uzyskali oni decyzji właściwego organu na ich realizację, czego wymagały przepisy prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że wykonanie w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na montażu kotła c.o. na paliwo stałe w piwnicy przynależnej do lokalu nr 1 nastąpiło z naruszeniem obowiązujących i wskazanych przez organ przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności w zakresie braku wentylacji pomieszczenia oraz słusznie zastosował art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dodatkowo, czego nie uwzględnił organ pierwszej instancji, pomieszczenie w którym zamontowano kocioł nie posiada wymaganej wysokości. W konsekwencji naruszony został również § 97 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym minimalna wysokość pomieszczenia technicznego nie powinna być mniejsza niż 2,0m, jeśli inne przepisy nie określają większych wymagań.

Ewentualne roboty zmierzające do wykonania wentylacji oraz uzyskania odpowiedniej wysokości pomieszczenia, w którym zamontowano kocioł, jak również odpowiedniej sprawności komina pomijając aspekt technicznej możliwości ich wykonalności, nie dotyczyłyby bezpośrednio zakresu robót już wykonanych i nie mogłyby być uznane za działania naprawcze. Stanowiłyby natomiast działania inwestycyjne polegające na wykonaniu robót mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli zamierzenia. Dokończenie zamierzenia oznacza w omawianym przypadku wykonanie wszystkich niezbędnych elementów pomieszczenia kotłowni zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przy czym w świetle ustaleń organu należy stwierdzić, iż inwestorzy dokonując montażu kotła c.o., poprzestali na wykonaniu stwierdzonego przez PINB zakresu robót. Zauważyć w związku z tym należy, że w sytuacji, gdy realizowane samowolnie zamierzenie inwestycyjne, po jego doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem przez organ nadzoru budowlanego, wymaga kontynuacji, inwestor w celu jego dokończenia powinien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę bądź dokonać zgłoszenia. Natomiast żaden przepis nie uprawnia organu administracji publicznej do nakładania obowiązku podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli. W zaistniałej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie nakazał inwestorom w drodze decyzji odłączenie kotła c.o. na paliwo stałe wraz z zamurowaniem wlotu (otworu), do którego włączony jest kocioł c.o. zainstalowanego w pomieszczeniu piwnicy przynależnym do lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym.

W sentencji decyzji z dnia [...] września 2011 r. PINB błędnie określił imię strony postępowania. Mianowicie zamiast K.M. wpisano K.M.. Z całości akt sprawy wynika, że stroną biorącą udział w postępowaniu jest K.M.. Powyższe potwierdza wypis z rejestru gruntów. W związku z tym organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w tym zakresie zaskarżoną decyzję, orzekając jednocześnie jak w sentencji decyzji. Bez wpływu na niniejszą decyzję pozostaje wyrażony w odwołaniu zamiar przeprowadzenia robót instalacyjnych związanych z postawieniem zbiornika wyrównawczego. Natomiast wykonanie przedmiotowej decyzji PINB nie wyklucza podjęcia przez inwestorów działań zmierzających do wykonania w sposób legalny instalacji wraz z kotłem c.o. dla potrzeb ogrzewania lokalu będącego ich własnością, to jest po uzyskaniu pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

F.M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80. k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dokonanie czynności zmierzających do doprowadzenia stanu technicznego kotłowni do stanu zgodnego z przepisami prawa nie może stanowić działań naprawczych.

Skarżący podał, że mieszkanie przy ul. [...] nabył w 2008 r. W momencie zakupu mieszkania, w przynależnej do niego piwnicy znajdowała się już kompletnie wyposażona kotłownia centralnego ogrzewania na paliwo stałe. Powstała ona w 1978 r. w zgodzie w ówczesnym prawem budowlanym, została wciągnięta do ewidencji PGKiM i funkcjonuje nieprzerwanie od 33 lat. W 2009 r. został przeprowadzony remont kotłowni polegający na wymianie kotła c.o. na nowy o takich samych parametrach technicznych. W przypadku kotłowni skarżącego miał miejsce remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Budowa kotła w 1978 r. i jego wymiana w 2009 r. nie stanowią żadnego ciągu zdarzeń i tak powinny być oceniane.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, iż ustaleń, czy dane zamierzenie stanowi samowolę budowlaną, należy dokonywać według daty jej dokonania, tj. przepisów obowiązujących w okresie budowy. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego zastosowanie znajduje art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który odsyła do rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru budowlanego (Dz. U. z 1975 Nr 8 poz. 48). Analiza zarówno § 19 (budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych) jak i § 44 (budownictwo osób fizycznych) tegoż rozporządzenia wskazuje, że w 1978 r. do wykonania w budynku mieszkalnym instalacji c.o. na paliwo stałe pozwolenie na budowę nie było wymagane. Natomiast w przypadku przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tzn. uznania, że pozwolenie na budowę było konieczne, organ nadzoru budowlanego zobowiązany byłby do zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oznacza to, że w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obowiązującej obecnie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego. Zacytowany przepis nakazuje wyłącznie zastosowanie art. 37 lub 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 37, zdaniem skarżącego zastosowanie powinien znaleźć art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czyli wydanie decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia kotłowni do stanu zgodnego z przepisami.

Zamiar wymiany kotła c.o. został co prawda zgłoszony zarządcy budynku, aczkolwiek nie było to zgodne z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednak wymiana kotła została przeprowadzona w sposób profesjonalny, a w toku postępowania PINB nie stwierdził w tym względzie żadnych uchybień. W związku z tym dokonane czynności remontowe same w sobie nie mogły być powodem zastosowania przez nadzór budowlany art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a postępowanie w tym zakresie powinno zostać uznane za bezprzedmiotowe.

Z usterek technicznych kotłowni wymienionych w opinii kominiarskiej i decyzji WINB te z nich, które nie wymagały zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (wentylacja nawiewna kotłowni, instalacja zbiornika wyrównawczego), zostały niezwłocznie usunięte. Realizacja części zaleceń zawartych w opinii kominiarskiej wiąże się z ingerencją w części wspólne nieruchomości, zaraz po jej otrzymaniu skarżący zwrócił się do zarządcy wspólnoty mieszkaniowej (PGKiM) o przygotowanie i poddanie pod głosowanie uchwały dającej upoważnienie skarżącemu do instalacji wkładu kominowego oraz wentylacji wywiewnej kotłowni. Skarżący zobowiązał się także do przeprowadzenia wszystkich prac remontowych na własny koszt, pomimo, że komin jest częścią nieruchomości wspólnej. Jednak ze względu na opieszałość zarządcy oraz sprzeciw ojca reprezentującego właścicielkę jednego z mieszkań, konieczne stało się złożenie wniosku do Sądu Rejonowego w celu uzyskania niezbędnego upoważnienia. Kolejnym etapem będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z informacją uzyskaną w Starostwie Powiatowym zarówno montaż wkładu kominowego jak i instalacja komina wentylacyjnego o wysokości 2 m takiego pozwolenia wymagają.

Skarżący zakwestionował również fakt skierowania decyzji organów nadzoru budowlanego do niego, a nie do wspólnoty mieszkaniowej za czym mogłoby przemawiać to, że komin stanowi część wspólną budynku. Dodatkowo w budynku wykonywane są regularne przeglądy kominiarskie. Gdyby zatem komin rzeczywiście nie nadawał się do normalnej eksploatacji, to taka uwaga z pewnością znalazłaby się w protokole kominiarskim. Stan komina istotnie nie jest zadowalający, ale właśnie dlatego skarżący podjął czynności zmierzające do jego naprawy. Z kolei wymaganie przez organ, aby pomieszczenie kotłowni miało wysokość wymaganą aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest sprzeczne z zasadą nieretroaktywności prawa, bowiem w 1978 r., gdy kotłownia powstawała, nie było takiego wymogu. Organ powinien wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia kotłowni do stanu zgodnego z prawem, a więc zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nakaz odłączenia kotła wraz z zamurowaniem otworu kominowego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi rozwiązanie ostateczne i byłby uzasadniony w sytuacji braku możliwości przeprowadzenia działań naprawczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego WINB wyjaśnił, iż jedna ze stron postępowania, tj. wspólnota mieszkaniowa, która tworzą właściciele lokali, została omyłkowo oznaczona – "Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...]" zamiast "Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...]", zaś krąg stron postępowania został ustalony na podstawie włączonego do akt sprawy administracyjnej wypisu z ewidencji gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku rozpoznawania niniejszej sprawy, na podstawie szeregu własnych czynności (m.in. zwrócenie się do Urzędu Stanu Cywilnego, do Starostwa Powiatowego, żądanie od stron wypisów z ksiąg wieczystych), Sąd ustalił krąg uczestników, którzy powinni brać udział w rozpoznawanej sprawie administracyjnej od samego jej początku i powinien im zostać zapewniony udział w tym postępowaniu. Są to inwestorzy K.M. i F.M. oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...].

Prawa i obowiązki właścicieli lokali wyodrębnionych, jak i zarząd nieruchomością wspólną zostały uregulowane w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. t.j. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W świetle art. 6 ustawy wspólnotę tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną (zdanie drugie art. 6), zatem wspólnota może być też stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W myśl art. 19 ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (tzw. wspólnota mała). Stosownie zaś do art. 20 jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (tzw. wspólnota duża). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy). Ze względu na treść art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, celem zapewnienia należytej reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w niniejszym postępowaniu sądowym, należało zapewnić w nim udział wszystkim jej obecnym członkom, tj. oprócz inwestorów M.B., M.C. i Gminie. M.C. oraz H.Ł., którym organy obu instancji doręczały wydane w sprawie decyzje, zmarli przed wszczęciem w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, zaś PGKiM jako zarządca wspólnoty, w świetle treści przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w szczególności art. 21 ust. 1, nie ma uprawnień do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu sądowym.

Porównanie kręgu stron postępowania ustalonych przez organy orzekające w sprawie oraz przez Sąd wskazuje, że jedyną osobą, której w toku postępowania administracyjnego nie zapewniono faktycznego udziału w sprawie, była M.B.. Okoliczność ta nie mogła jednak stanowić dla Sądu podstawy do uchylenia z urzędu zaskarżonej decyzji, bowiem w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi innych podmiotów biorących udział w danym postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do stwierdzenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, LEX nr 509705). M.B. nie podniosła zaś w toku postępowania sądowego zarzutu pominięcia jej w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pomimo, iż Sąd zapewnił wymienionej uczestniczce taką możliwość.

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do zbadania, czy organy orzekające w sprawie, w odniesieniu do robót budowlanych dokonanych przez F. i K.M. polegających na wymianie kotła c.o. na paliwo stałe, zamontowanego w budynku przy ul. [...], w pomieszczeniu piwnicy przynależnym do lokalu nr 1, prawidłowo zastosowały przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ nadzoru budowlanego nie naruszył obowiązujących przepisów prawa w stopniu, który skutkować winien jej uchyleniem, a dokonaną przez organy orzekające w sprawie analizę oraz ocenę prawną uznać należało za prawidłową.

W ocenie Sądu skarżący niezasadnie odnosi dokonane prze siebie samowolnie roboty budowlane związane z instalacją urządzeń technicznych i ich prawidłowym funkcjonowaniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (wykonane w 2008-2009 r.) z faktem, iż uprzedni w spornym budynku i lokalu mieszkalnym istniała i funkcjonowała instalacja centralnego ogrzewania. Wykonane przez skarżącego obecnie roboty budowlane, nawet jeżeli prowadzone były z wykorzystaniem elementów uprzednio funkcjonującej instalacji (jak wskazuje skarżący pond trzydziestoletniej), bez wątpienia stanowiły nową inwestycję, która winna spełniać obecnie obowiązujące przepisy, w tym przepisy techniczne.

W pierwszej kolejności należało rozważyć charakter inwestycji polegającej na zamontowaniu w budynku mieszkalnym kotła centralnego ogrzewania na paliwo stałe z uwzględnieniem wymogów stawianych w tym zakresie przez przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 3 pkt 7 ustawy, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do treści art. 3 pkt 9 ustawy przez użyte w ustawie pojęcie "urządzenia budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a ustawy urządzenia techniczne stanowiące wraz z budynkiem całość techniczno-użytkową stanowią element budynku i ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, oznacza to także budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi.

Z brzmienia przytoczonych powyżej przepisów ustawy jednoznacznie wynika zatem, że instalację centralnego ogrzewania budynku mieszkalnego należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane, na którego montaż wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż nie została ona wprost wymieniona w przepisach art. 29-31 ustawy wyłączających konieczność uzyskania na tego rodzaju inwestycję pozwolenia na budowę. Powyższy wniosek potwierdza dodatkowo orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2010 r. II SA/Go 74/10, LEX nr 618525 czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2005 r. II SA/Wr 2894/03, LEX nr 725140.

Stosownie do treści przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji – w przypadku ustalenia, iż inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ powinien ocenić, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, czy też należy nakazać przywrócenie stanu poprzedniego bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie roboty budowlane, które planował inwestor przystępując do ich realizacji, zostały już wykonane, zatem zbędnym było wydawanie przez organ postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania.

Z ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie wynika, że inwestycją, której niniejsze postępowanie dotyczy, jest zamontowanie nowego kotła c.o. na paliwo stałe podłączonego do znajdującego się w budynku przewodu kominowego. Nie znajduje uzasadnienia, w świetle przytoczonych przez organ przepisów ustawy Prawo budowlane, twierdzenie, iż zakres inwestycji obejmuje jedynie remont.

Z powyższej analizy przepisów prawa budowlanego wynika, że do tego rodzaju instalacji nie znajduje zastosowania wyłączenie ze sformułowanego w art. 29 tej ustawy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący, przystępując do realizacji inwestycji, nie legitymował się ostateczną decyzją pozwalającą na budowę w myśl art. 28 Prawa budowlanego. Przywołany przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją tego faktu było zastosowanie wobec niego sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej.

W odniesieniu do przedmiotowych robót zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 97 ust. 1 wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań. Z kolei stosownie do treści § 136 ust. 11 rozporządzenia w pomieszczeniu, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe lub olej opałowy, powinien być zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni.

W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na montażu kotła c.o. w przedmiotowym pomieszczeniu piwnicy należałoby nałożyć na inwestora obowiązek podjęcia działań inwestycyjnych mających na celu wykonanie wszystkich niezbędnych elementów pomieszczenia kotłowni zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji jedyną możliwością doprowadzenia istniejącego stanu do stanu zgodnego z prawem było wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazu wykonania wymienionych w sentencji decyzji czynności i robót w celu usunięcia skutków wykonanego zakresu robót dotyczących montażu kotła c.o., bowiem przepisy prawa budowlanego nie uprawniają organów administracji publicznej do nałożenia na inwestora obowiązku zainicjowania procesu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący nie kwestionuje, że w istocie zakres robót, który jest niezbędny celem zgodnego z obowiązującymi przepisami, i nie stwarzającego zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców funkcjonowania spornej instalacji, jest znaczny i wymaga przeprowadzenia dalszych robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

Wbrew zarzutom skargi organy nadzoru budowlanego nie mogły w sprawie prowadzić postępowania zmierzającego do legalizacji inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej. Na przeszkodzie takim działaniom stanęła ewidentna sprzeczność inwestycji z prawem materialnym, a ściślej z § 97 ust. 1 oraz § 136 ust. 11 przywołanego rozporządzenia. W sprawie pozostaje poza sporem, że kocioł na paliwo stałe nie został usytuowany w sposób, jakiego wymaga przepis wspomnianego rozporządzenia, a pomieszczenie w którym kocioł się znajduje, nie posiada wymaganej instalacji nawiewno-wywiewnej. Zatem brak było podstaw prawnych pozwalających na legalizację ujawnionej samowoli.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu usytuowania pomieszczenia kotłowni w pomieszczeniu o wysokości poniżej 2 m, w czasie obowiązywania starych, nieaktualnych już przepisów techniczno-budowlanych, które nie zawierały wymagania takiego jak obecny § 97 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. należy zwrócić uwagę, iż postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego ma na celu ustalenie możliwości ewentualnej legalizacji robót budowlanych. Postępowanie to nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego. Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa (podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 września 2010 r., VII SA/Wa 1118/10, LEX nr 759851). Tym samym brak jest również podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącego, iż zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, bowiem w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych, do wykonania w budynku mieszkalnym instalacji c.o. pozwolenie na budowę nie było wymagane.

Na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd nie mógł mieć również wpływu fakt, iż prawidłowa realizacja instalacji wywiewnej kotłowni oraz wkładu kominowego wymagałaby ingerencji w części wspólne budynku, na co jak dotąd nie wyrażał zgody przedstawiciel jednego z właścicieli lokali znajdujących się w budynku. Uzyskanie tego rodzaju zgody stanowi kwestię wewnętrznych stosunków między właścicielami lokali, w razie zaistnienia sporu podlegającą załatwieniu na drodze postępowania cywilnego. Ustawa Prawo budowlane wymaga stawia jedynie wymóg, aby osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na budowę złożyła zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z powyższych rozważań wynika, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozpoznały sprawę z punktu widzenia Prawa budowlanego oraz wadliwości technicznej realizacji instalacji centralnego ogrzewania. Dodatkowo można zauważyć, że w świetle charakteru inwestycji, przeznaczonej do wykorzystania paliwa stałego na cele grzewcze, należy wykazać ostrożność polegającą na ścisłym przestrzeganiu odpowiednich przepisów prawa i zasad sztuki budowlanej, aby wyeliminować ewentualne niebezpieczeństwo związane z rodzajem inwestycji.

Zważyć również przyjdzie, iż zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2, w tym nakazanie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W myśl przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 natomiast przesłanka do ingerencji organu nadzoru jest to, iż roboty budowlane prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W ocenie Sądu wadliwy i niezgodny z przepisami prawa materialnego obecny stan instalacji centralnego ogrzewania w tym elementów wymienionych w celu ogrzania lokalu mieszkalnego skarżącego, zwłaszcza stwierdzony w zgromadzonym materialne dowodowym brak wymaganej instalacji nawiewno-wywiewnej oraz wkładu kominowego (co oddziałuje także na sąsiedni lokal), zgodnie z obowiązującymi przepisami a także zasadami doświadczenia życiowego należy zakwalifikować jako tego rodzaju zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, którego nie mógł pominąć organ nadzoru budowlanego.

Nie ma wszakże przeszkód, aby skarżący po uzyskaniu stosownych pozwoleń zrealizował sporną inwestycję w taki sposób aby służyła ona założonemu celowi ale jednocześnie zapewniała bezpieczeństwo w jej użytkowaniu rodzinie skarżącego oraz pozostałym mieszkańcom budynku mieszkalnego i poszanowanie ich praw.

Z tych powodów, z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.