Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 123/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 123/04 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 kwietnia 2007r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr), Asesor: WSA Beata Cieloch, Asesor: WSA Maja Chodacka, Protokolant: Bożena Wąsik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007r., sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie Inspektorat w Oświęcimiu, na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie, z dnia 3 grudnia 2003r. nr EG-724/563/03, w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych, skargę oddala


UZASADNIENIE

Skarżący tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie Inspektorat w Oświęcimiu wystawił tytuły wykonawcze o nr W 47/7040-7280/03 oraz W 47/7322-8435/03 w liczbie 1 355sztuk dotyczące zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i przesłał je celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu. Tytuły nie były zaopatrzone w klauzule wykonalności, a z dołączonego pisma wynikało, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie Inspektorat w Oświęcimiu nie posiada możliwości prowadzenia egzekucji we własnym zakresie, albowiem nie jest mu znane źródło, z którego mogłoby nastąpić zaspokojenie egzekwowanych należności.

Postanowieniem nr EG/720-271/03 z dnia 4 listopada 2003r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu zwrócił tytuły wykonawcze uzasadniając, iż nie jest właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a to z uwagi na fakt, że Dyrektor Oddziału ZUS w Chrzanowie nie przystąpił z urzędu do egzekucji przesłanych tytułów wykonawczych.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Naczelnik Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu wskazał, że zgodnie z art. 19 §4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 110 poz. 968 ze zmianami) uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne jest Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, któremu uprawnienie to przysługuje w zakresie egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych. Organ ten stosownie do art. 26 § 4 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będąc jednocześnie wierzycielem, jest jednak zobligowany z urzędu do wszczęcia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, a dopiero po bezskuteczności w całości lub w części wszczętej egzekucji w ramach posiadanych uprawnień może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgodnie z §6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 9 poz. 106).

W złożonym zażaleniu Skarżący podał, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego Inspektorat w Oświęcimiu dokonał czynności ustalających, czy jest możliwe prowadzenie przez Dyrektora Oddziału egzekucji we własnym zakresie. Ustalono, że brak jest praw majątkowych, z których mogłoby nastąpić zaspokojenie egzekwowanych należności w ramach środków enumeratywnie wyliczonych w art. 19 §4 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem Skarżącego bezzasadny był zarzut Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu naruszenia art. 26 § 4 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albowiem oczywistym jest, że Dyrektor ZUS działający jako organ egzekucyjny, przystąpiłby do egzekucji, gdyby dłużnik posiadał prawa majątkowe podlegające egzekucji prowadzonej przez ten organ. Dodatkowo Skarżący podniósł, że niesłuszne jest też wskazanie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako przepisu bezwzględnie obowiązującego w świetle przepisów ust. 3 i 4 tegoż paragrafu. Wierzyciel nie dysponował jakimikolwiek informacjami na temat zobowiązanych, ich majątku, posiadanych rachunków bankowych, wierzytelności pieniężnych, lub nabycia przez nich praw do świadczeń z ubezpieczenia społecznego albo wynagrodzeń za pracę.

Skarżący dodawał, że stosowana interpretacja przepisów przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu powodowałaby, że Dyrektora Oddziału ZUS jako organ egzekucyjny nie posiadając informacji na temat praw, które mogłyby podlegać zajęciu zmuszony byłby do doręczania tytułów wykonawczych, bo obowiązujące przepisy wymagają aby wszczęcie postępowania egzekucyjnego wiązało się z zastosowaniem środka egzekucyjnego.

W końcowej części zażalenia Skarżący powołał się na treść pisma Ministerstwa Finansów z 19 czerwca 2002r. nr SP2-K-861-477-613/02, w którym wyrażono pogląd, że wierzyciel nie musi udowadniać organowi egzekucyjnemu braku wiedzy o majątku zobowiązanego. Stąd, jego zdaniem, tylko w razie posiadania przez naczelnika urzędu skarbowego wiedzy o prawach majątkowych mogących być przedmiotem zajęcia przez dyrektora oddziału ZUS, uzasadnionym byłby zwrot tytułów wykonawczych.

Postanowieniem nr EG-724/563/03 z dnia 3 grudnia 2003r. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawach tytuły wykonawcze dotyczyły należności składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy, a więc ustawowym obowiązkiem Dyrektora Oddziału ZUS w Chrzanowie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanych.

Dopiero po wykorzystaniu przez Dyrektora Oddziału ZUS przyznanych środków egzekucyjnych przez ustawę, gdy egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym stosownie do zapisu § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego.

W ocenie organu II instancji niedopuszczalne było, jak w przedmiotowych sprawach, kierowanie tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu bez podjęcia ze strony wierzyciela, będącego organem egzekucyjnym, jakichkolwiek działań w stosunku do zobowiązanych. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może też, jako organ egzekucyjny na podstawie art. 36 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skorzystać z przysługujących mu uprawnień. Żaden Naczelnik Urzędu Skarbowego nie podaje w wątpliwość ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże nie do zaakceptowania jest sytuacja gdy organ będący wierzycielem nie przystępuje w ogóle do egzekucji czego dowodem jest brak klauzuli o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji.

Na powyższe postanowienie ostateczne Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie zostały złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł następujące zarzuty:

nieprawidłową interpretację przepisów prawa materialnego dokonaną przez Dyrektora Izby Skarbowej, gdyż na podstawie takiej interpretacji Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku niemożności dokonania czynności egzekucyjnej musiałby doręczyć zobowiązanemu sam tytuł wykonawczy. Tymczasem żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie upoważnia organu uprawnionego do prowadzenia egzekucji z rachunku bankowego, wierzyte1ności pieniężnych, wynagrodzenia za pracę, czy też świadczeń z ubezpieczeń społecznych do doręczenia odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania czynności egzekucyjnej tj. zajęcia wymienionych wyżej praw majątkowych.

stosownie do stanowiska wyrażonego w piśmie Ministerstwa Finansów z 19 czerwca 2002 r. mak: SP2-K-447-613/02, kierowanego do Izby Skarbowej w Katowicach, dyrektor oddziału ZUS może kierować tytuł wykonawczy do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, jeżeli nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek, z którego mógłby prowadzić egzekucję. Żaden przepis nie wymaga od wierzyciela udowadniania organowi egzekucyjnemu, do którego kieruje tytuł wykonawczy, nieznajomości majątku zobowiązanego. Jeżeli zatem w opinii naczelnika urzędu skarbowego wierzyciel jest w posiadaniu informacji o majątku zobowiązanego, do którego może skierować egzekucję, ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na tym organie.

zgodnie z §6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego, co oznacza, że wierzyciel w taki przypadku zwolniony jest z obowiązku podejmowania czynności egzekucyjnych.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonych postanowieniach i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem sporu pomiędzy stronami była możliwość przekazania naczelnikowi urzędu skarbowego (działającemu jako organ egzekucyjny) przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (będącego jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym) tytułów wykonawczych dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne bez uprzedniego nadania klauzuli wykonalności i bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez tegoż dyrektora oddziału ZUS.

Poza sporem pozostawało, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 969 ze zm. ) zwanej dalej ustawą egzekucyjną naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z zastrzeżeniem, że dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń.

Jak wynika z powyższych unormowań, dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występuje w podwójnej funkcji wierzyciela - podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym oraz organu egzekucyjnego - organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych.

Organ egzekucyjny administracji podatkowej (Naczelnik Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu ) powołując się m.in. na powyższe uregulowania zwrócił tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek ZUS i ich pochodnych wierzycielowi - Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie uznając za niedopuszczalne przekazywanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie w ramach posiadanych uprawnień.

Stanowisko powyższe zdaniem Sądu, należy uznać za uzasadnione w świetle art. 26 §4 ustawy egzekucyjnej w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.)określanego dalej rozporządzeniem wykonawczym.

Wierzyciel - dyrektor oddziału ZUS będąc jednocześnie organem egzekucyjnym na podstawie art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.

Postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności organu egzekucyjnego oraz innych podmiotów / uczestników/ tego postępowania, przy czym są to czynności, które nie mają jednolitego charakteru prawnego. W postępowaniu egzekucyjnym możemy wyróżnić czynności procesowe i wykonawcze (por. D. Jankowiak, Zobowiązany kontra organ egzekucyjny, 2003, str.322-325 ).

Przez czynności procesowe należy uważać czynności odnoszące się do samego wszczęcia postępowania oraz czynności dokonywane w toku postępowania. W ramach tych czynności organ egzekucyjny będący także wierzycielem po wystawieniu tytułu wykonawczego podejmuje czynności wstępne, których zadaniem jest zbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Gdy organ egzekucyjny zaopatrzy tytuł wykonawczy w klauzule o skierowaniu go do egzekucji, organ egzekucyjny podejmuje czynności rozpoznawcze w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego. Do czynności wykonawczych organ przystępuje po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego.

Z treści art. 26 § 4 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawi tytuł wykonawczy jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Ustawa egzekucyjna nie zawiera przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny.

Częściowo tę kwestie regulują przepisy § 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy egzekucyjnej.

Kluczowe znaczenie ma przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego ( w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 2003 r.) , który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje odpis tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę skierowania go do egzekucji do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej pozwala wyciągnąć jedyny możliwy wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego.

Nie jest więc tak, jak to dowodzi w skardze Skarżący, że przepis §6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego zwalnia wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym z obowiązku wszczęcia postępowania egzekucyjnego. To ustawa (art. 1 w brzmieniu obowiązującym w 2003r.) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków, o których mowa w art. 2, a także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. W konsekwencji przepisy wykonawcze nie mogą naruszać ram postępowania egzekucyjnego wyznaczonego ustawą. Przepisy wykonawcze jedynie "wypełniają" zakres postępowania określany przez ustawę. Stąd zdaniem Sądu powoływanie się przez Skarżącego na ww. §6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z pominięciem treści art. 26 §4 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest nieuzasadnione.

W rozpoznawanych sprawach bezspornym jest, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu nie prowadził postępowania egzekucyjnego (czynności wstępnych, rozpoznawczych i wykonawczych ).

Świadczy o tym m.in. brak w tytułach wykonawczych przekazanych do "skarbowych" organów egzekucyjnych, klauzuli organu egzekucyjnego (Dyrektora Oddziału ZUS w Chrzanowie)o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

Przy czym brak takiej klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej.

W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut podnoszony przez Skarżącego, że żaden przepis ustawy egzekucyjnej nie upoważnia organu uprawnionego do prowadzenia egzekucji do doręczenia odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania jednocześnie konkretnych czynności egzekucyjnych, albowiem żaden też przepis ustawy egzekucyjnej nie obliguje organu egzekucyjnego do podejmowania czynności wykonawczych bezpośrednio i natychmiast po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego.

Treść § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego wskazuje na konieczność wykazania przez dyrektora oddziału ZUS, że podjęte przez niego czynności egzekucyjne w toku postępowania egzekucyjnego okazały się bezskuteczne.

W ocenie składu orzekającego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie nie wykazał także w sposób wiarygodny, że podejmowane były jakiekolwiek czynności rozpoznawcze w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego z wykorzystaniem posiadanych uprawnień (np. art. 36, art. 71 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Pismo kierowane do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, informujące, że brak jest możliwości prowadzenia przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie nie jest wystarczającym dowodem, że takie czynności zostały w ogóle podjęte.

Sąd nie podzielając stanowiska Skarżącego, że podstawą prawną do przekazania tytułów wykonawczych właściwym naczelnikom urzędów skarbowych jest § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, według którego jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na terenie, którego znajduje się majątek zobowiązanego, przyjął, że przepis ten daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu zdeterminowane jest posiadaniem wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy za przekazaniem tytułów wykonawczych do naczelnika urzędu skarbowego nie poszły ze strony Dyrektora Oddziału ZUS w Chrzanowie żadne informacje o istnieniu na ich terenie majątku należącego do zobowiązanych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego.

W tym stanie sprawy w ocenie Sądu Naczelnik Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu zasadnie odmówił przyjęcia przedmiotowych tytułów wykonawczych do realizacji wykorzystując tryb określony w art. 29 ustawy egzekucyjnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.