Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1948/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej M.G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane -Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołań G F, J F, K F oraz A i W B od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M G pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...], w granicy z działkami nr ew. [...] i [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] podjętą z upoważnienia Wójta Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku Inwestora z dnia 7 października 2003r., odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu usytuowanego w granicy z działkami sąsiednimi, dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] w miejscowości [...] w gminie [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że projektowana lokalizacja garażu jest niezgodna z decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...], jak również z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy [...] Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2000r.), które to ustalenia nie przewidują możliwości budowy w ostrej granicy z działkami sąsiednimi.

Od ww. decyzji organu I instancji odwołał się Inwestor W G, do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchybienia wskazane w decyzji organu odwoławczego dotyczyły naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, który mówi o tym iż projekt zagospodarowania działki powinien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych oraz brak dokładnego określenia przebiegu przyłącza gazowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...], który przejął prowadzenie przedmiotowej sprawy, w związku z wygaśnięciem uprawnień organu gminy do wydawania decyzji na podstawie Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] zatwierdził przedstawiony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę garażu w ostrej granicy z działkami sąsiednimi. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] powołał się na utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. [...]) decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, iż ustalenia warunków zabudowy wiążą organ I instancji, fakt więc wydania pozytywnej dla inwestora decyzji zawierał w sobie już na tym etapie postępowania zgodę na lokalizację w ostrej granicy z działkami sąsiednimi spornego obiektu.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez A i W B, decyzją z dnia [...] września 2004r. znak: [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na kwestię spełnienia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r). Organ odwoławczy wskazał jako zasadne rozważenie wystąpienia do Ministra Infrastruktury o odstępstwo od przepisu techniczno- budowlanego, zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego. Jako dodatkowe uchybienia organ II instancji wskazał brak potwierdzenia aktualności mapy do celów projektowych przez uprawnionego geodetę oraz brak części opisowej projektu zagospodarowania.

Starosta pismem z dnia [...] lutego 2005 r. (znak [...]) wystąpił do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Minister Infrastruktury pismem znak: [...] udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dobudowę garażu. Organ I instancji zezwolił inwestorowi postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] na usytuowanie budynku garażowego bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi po uzyskaniu upoważnienia od Ministra Infrastruktury. Tym samym wyeliminowano uchybienia wskazane w decyzjach wydanych przez organ odwoławczy. Jak wskazał Starosta [...] rozstrzygnięcie takie uzasadnione było niewystarczającymi rozmiarami działki, ze względu na istniejące uzbrojenie terenu, proponowana zabudowa przy granicy z sąsiednimi działkami nie narusza warunków zawartych w art. 5 Prawa budowlanego, dotyczących m. in. poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] przez G F oraz A i W B Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy nie uznał podniesionych przez odwołujących się argumentów za podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i po analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] pod uwagę wziął między innymi spełnienie przez Inwestora warunków nałożonych na niego w trakcie prowadzonych w przedmiotowej sprawie postępowań. Organ odwoławczy nie stwierdził innych naruszeń czy niezgodności skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii zacieniania działki organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma podstaw by kwestionować prawidłowość przyjętych rozwiązań. Poza tym biorąc pod uwagę rozmiar planowanego obiektu, w ocenie organu II instancji nie zachodzi obawa zacieniania pomieszczeń mieszkalnych w budynku sąsiada. Wojewoda [...] stwierdził, iż zarzut właściciela sąsiedniej nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w świetle przedstawionej dokumentacji budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w związku z uzyskaniem przez Inwestora zgody na odstępstwo niezasadne są zarzuty niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] uzasadnił, iż art. 9 Prawa budowlanego, poruszający zasady uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, reguluje tę kwestię niejako "w zastępstwie" ww. dokumentu, bowiem dopuszcza w szczególnych przypadkach możliwość innej niż przewidziana w decyzji wzizt czy w planie miejscowym, zabudowy.

Po zaskarżeniu ww. decyzji Wojewody [...]ego przez A i W B wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1668/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art.107 § 3 kpa prowadzące do naruszenia art. 9 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły warunki szczególne zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego, dopuszczające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie lokalizacji projektowanego garażu w granicy z działkami sąsiednimi. W szczególności biorąc pod uwagę powierzchnię i ukształtowanie działki objętej planowaną inwestycją, sposób zagospodarowania działek sąsiednich, a także charakter przepisu techniczno- budowlanego, którego dotyczy odstępstwo. Ponadto wskazał na potrzebę merytorycznego odniesienia się do zacieniania pomieszczeń mieszkalnych, a także rozważenie innej lokalizacji projektowanego garażu.

W dniu [...] czerwca 2007 r. decyzją nr [...] . Wojewoda [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2005r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M G pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] , gm. [...], w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] .

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że działka nr ew. [...] położona w [...] jest działką narożną, graniczącą z liniami rozgraniczającymi dwóch ulic. Plan Miejscowy wyznaczając nieprzekraczalne linie zabudowy uniemożliwia racjonalne zlokalizowanie garażu w innym miejscu działki. Wpływ na optymalną lokalizację projektowanej dobudowy garażu w granicach z działkami sąsiednimi ma również "szczupłość działki", wynikająca z istniejącego uzbrojenia terenu. Przez działki nr ew. [...],[...],[...], stanowiące własność inwestora przebiegają media takie jak gaz i woda, które to media obsługują także działki sąsiednie nr ew. [...] i [...] (czyli własność osób skarżących). Takie właśnie intensywne zagospodarowanie działki sieciami medialnymi- służącymi dla potrzeb okolicznych mieszkańców stanowi w ocenie organu szczególne uwarunkowania dla wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych. Inna lokalizacja wymagałaby daleko idącej przebudowy sieci, a koszty tego poniósłby nie tylko inwestor, lecz wszystkie strony z tych sieci korzystające.Za słuszny interes publiczny oraz słuszny interes stron uznano więc lokalizację planowanego garażu w granicy działki. Istotne w sprawie jest również to, że inwestor nabył działkę z rozpoczętą budową i nie miał wpływu na usytuowanie budynku mieszkalnego.

Biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania działek sąsiednich Starosta [...] podtrzymał, iż projektowana zabudowa przy granicy z sąsiednimi działkami nie narusza zawartych w art. 5 ust. 1 pakt 9 Prawa budowlanego zasad poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ I instancji wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r. konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczyła całego procesu budowlanego. Ustawodawca nie definiował tego pojęcia, ale w sposób precyzyjny określał zakres przedmiotowy tej ochrony, która obejmowała w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z mediów, a także dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Podczas przeprowadzania postępowania wyjaśniającego zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie poruszona została w sposób merytoryczny kwestia zacieniania pomieszczeń mieszkalnych. Inwestor przedłożył dokumentację, sporządzoną przez osobę uprawnioną (arch. M M), dotyczącą analizy nasłonecznienia. Jak wskazał Starosta [...] z ww. dokumentacji wynika ,iż lokalizacja projektowanego budynku nie ma negatywnego wpływu na oddziaływanie na budynki sąsiednie, nie pogarsza ich dostępu do światła (zgodnie z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) . Relacja już rzucanego cienia od istniejącego na dz. nr ew. [...] budynku mieszkalnego na działki sąsiednie, zmieniona została poprzez lokalizację projektowanej bryły garażu tylko w znikomym zakresie, nie naruszając § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwestia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak widać z przeprowadzonej analizy, projektowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich i nie ogranicza użytkowania działek sąsiednich.

Starosta [...] wskazał także, że związku z zabudową sąsiedzką, zlokalizowaną w ostrej granicy z działkami sąsiednimi (m. in na dz. nr ew. [...]- własność skarżącego), dobudowa projektowanego garażu w ostrej granicy z działkami sąsiednimi nie zaburzy ładu przestrzennego wsi [...]. Budynki lokalizowane w granicy działek, nie są na tym terenie rzadkością. Poza tym zauważył, że projektowana inwestycja i jej lokalizacja w granicy z działkami sąsiednimi zgodna jest z przepisami prawa, po uzyskaniu od Ministra Infrastruktury zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W przeprowadzonym postępowaniu odniesiono się także do przepisów obowiązujących w okresie wydania zaskarżonej decyzji. Obecnie stan prawny uległ zmianie. Na terenie obrębu [...] obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia 7 kwietnia 2011r, która w § 8 ust. 3 pkt.7 jednoznacznie dopuszcza sytuowanie zabudowy ze ścianą bez otworów przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 od tej granicy.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji złożonego przez G F, J F, K F oraz A i W B Wojewoda [...] wydał powołaną na wstępie decyzję kasatoryjną.

W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego zobowiązują podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę do spełnienia warunków wskazanych w ustawie prawo budowlane, w tym do złożenia wymaganych dokumentów, niezbędnych w procesie budowlanym warunkujących prawidłowe rozpoznanie złożonego wniosku. Takimi dokumentami są zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, projekt budowlany wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) wraz z uzgodnieniami i pozwoleniami, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzja o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także wymagane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stosownie do potrzeb, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych i zarządcy drogi oraz, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich.

Przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę, organ prowadzący postępowanie w sposób kompleksowy i wyczerpujący winien sprawdzić wypełnienie przez inwestora warunków zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrouy zdrowia oraz czy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, by w razie stwierdzenia naruszeń nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie.

W ocenie Wojewody [...] organ I instancji nie dokonał sprawdzeń projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Załączony do projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu winien spełniać wymogi § 8 ust 1 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Znajdujący się w projekcie budowlanym opis projektu zagospodarowania terenu nie został sporządzony zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia. Natomiast część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu winna obejmować przykładowo granice działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania i oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (§ 8 ust. 3 ww. rozporządzenia). Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie zawiera m.in. zwymiarowych odległości w stosunku do istniejącej zabudowy, co uniemożliwia organowi odwoławczemu ocenę zgodności inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi.

Ponadto Wojewoda [...] powołał się na treść § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku zaś ust. 2 - rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Wobec powyższego w przypadku gdy inwestycja polegać ma na wzniesieniu budynku w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, koniecznym jest dołączenie do dokumentacji projektowej ekspertyzy technicznej istniejącego budynku, celem wykazania, że planowane zamierzenie budowlane nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu sąsiedniego lub obniżenia jego wartości użytkowej. Organ podał, że w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej brak jest prawidłowo sporządzonej ekspertyzy technicznej budynków znajdujących się na działce inwestycyjnej oraz nieruchomości sąsiedniej nr ew [...]. Prawidłowo sporządzona ekspertyza winna jasno wskazywać na podstawie jakich informacji dokonano oceny stanu technicznego i wytrzymałości obiektu budowlanego oraz na podstawie jakich operacji matematycznych i logicznych poczyniono wnioski z niej wynikające. Dopiero tak sporządzona ekspertyza techniczna pozwala organowi administracji architektoniczno-budowlanej na dokonanie oceny, czy zebrany w toku ekspertyzy materiał dowodowy jest wystarczający oraz czy wnioskowania przeprowadzone na podstawie tego materiału są prawidłowe.

Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno - budowlany, który stosownie do § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu winien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie brak jest opisu technicznego sporządzonego zgodnie z ust. 2 pkt 1-11 ww. paragrafu.

Ponadto organ II instancji podniósł, że w dokumentacji brak jest oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymaganego art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ww. ustawy.

Mając na uwadze powyżej dokonane ustalenia, w ocenie Wojewody [...], dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Starosta [...] powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wskazanych uchybień. Niewyjaśnienie przez organ I instancji przedmiotowych kwestii stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Starosta [...] jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania, dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że organ I instancji pominął znaczną część postępowania wyjaśniającego. Natomiast przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której projekt budowlany byłby całościowo i wnikliwie analizowany tylko przez organ odwoławczy.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M G.

W skardze zwrócił uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1668/05 w którym Sąd nakazał zbadanie i wyjaśnienie niektórych nieścisłości, któ®e pojawiły się w postępowaniu administracyjnym. Wskazała, że w trakcie postępowania zostały złożone i uzupełnione dokumenty a wobec wypełnienia przez Inwestora wszystkich warunków w zakresie prawidłowości i obowiązków stawianych prawem od 2003r., Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2013r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę garażu, obszernie i szczegółowo uzasadniając wydaną decyzję.

Skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] nie odniósł się do kwestii, że w tych samych okolicznościach faktycznych decyzją z dnia [...] października 2005r. utrzymał w mocy uprzednią decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę przedmiotowego garażu, uzasadniając pełną zgodność z przepisami prawa w zakresie projektu budowlanego i spełnienia warunków przez Inwestora oraz nie uwzględnił wypełnienia i uzupełnienia przez Inwestora zastrzeżeń i uwag wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2006r. sygn. akt VII SA /Wa/ 1668/05, co było podstawą do podjęcia decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] . Skarżąca podniosła, że wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] jest dla niej niezrozumiała, dalece krzywdząca i narusza jej interesy jako obywatela. Wskazała bowiem, że sporna budowa w żaden sposób nie narusza interesów osób trzecich (sąsiadów) w żadnym zakresie. Budowa garażu pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu negatywnego na nieruchomości sąsiadów, ani w żaden sposób nie ogranicza dowolnego dysponowania i korzystania przez sąsiadów z własnych nieruchomości. Podkreśliła, że ma pełne konstytucyjne prawo jako właściciel do korzystania z własnej nieruchomości z poszanowaniem praw osób trzecich, które to prawa zostają nienaruszone w przypadku zabudowy garażu na mojej nieruchomości, co zostało już wykazane w toku niniejszego postępowania. Budowa garażu dla samochodu, który służy skarżącej jako narzędzie pracy jest dla niej sprawą bardzo istotną, gdyż parkowanie na nieosłoniętym podjeździe powoduje znaczną dewastację i uszkodzenia pojazdu. Skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] nie odniósł się do bezpodstawnych uwag A i W B, że budowa garażu pogorszy rzekomo warunki rekreacyjne i sposób wykorzystania ich działki dla własnych celów. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zarówno moja działka jak i działki sąsiadów są działkami budowlanymi przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne i nie posiadają statusu działek rekreacyjnych, a korzystanie z posiadanych działek nie jest niczym ograniczone w/g przyjętego prawa i obyczaju społecznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy

W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez [...]WINB decyzji kasacyjnej.

Podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było ustalenie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, albowiem projekt budowlany nie zawiera m.in. zwymiarowych odległości w stosunku do istniejącej zabudowy, co uniemożliwia organowi odwoławczemu ocenę zgodności inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi, bark jest ekzspertyzy, o której mowa w § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a także opisu technicznego oraz oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Sądu dotychczasowy długotrwały przebieg postępowania administracyjnego oraz dokonane wcześniej ustalenia organów obu instancji wksazują, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] nie jest prawidłowe, a organ w sposób wadliwy unika merytroycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Przede wszystkim należy zwróćić uwagę, że postępowanie administracyjne dotyczące budowy garażu usytuowanego w granicy z działkami sąsiednimi, dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] w miejscowości [...] w gminie [...] toczy się od 2003 r., czyli 11 lat, a w sprawie Wojewoda [...] wydał już trzy decyzje kasatoryjne (w dniu [...] lutego 2004r. w dniu [...] września 2004r.oraz w dniu [...] czerwca 2007 r.). Należy zatem uznać, że w toku całego postępowania instytucja określona w art. 138 § 2 kpa była już nadużywana powodując ewidentną przewlekłość postępowania. Co więcej należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wiążącym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1668/05 uchylił wyłącznie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005r. uznając, że brak jest podstaw do eliminowania również decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie zgodził się z interpretacją art. 9 Prawa budowlanego zaprezentowaną przez Wojewodę [...] nakazując temu organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odniesienie się także "merytorycznie do sformułowanego w odwołaniu zarzutu zacienienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku w kontekście ewentualnego naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." A zatem należy stwierdzić, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę [...] po ww. wyroku nie było prawidłowe i stanowiło swoiste przerzucenie obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy na organ I instancji. Tym bardziej nie jest uzasadnione ponowne wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa po wydaniu nowej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...]. Na tym etapie postępowania obowiązkiem Wojewody [...] jest merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Okoliczności, na które powołuje się Wojewoda [...] nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. Dostrzeżone przez organ uchybienia nie miały charakteru rażącego i nie spowodowały pozbawienia strony realizacji jej uprawnień. Dotyczyły one w istocie pewnych braków w dokumentacji, z których większość może zostać uzupełniona. Należy pamiętać, że obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko dokonanie kontroli instancyjnej ale przede wszystkim rozpatrzenie ponownie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, ze wszystkimi jej elementami faktycznymi i prawnymi, w czym wyraża się właśnie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] w sposób nieuzasadniony uchylił się od rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i zajęcia merytorycznego stanowiska dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wadliwe działanie organu II instancji powoduje nieuzasadnione przedłużenie i tak już długotrwałego postępowania administracyjnego, co skutkuje przewlekłością postępowania administracyjnego.

Należy także zwrócić uwagę, że dokumentacja projektowa była w niniejszej sprawie już wielokrotnie uzupełniania, a Wojewoda [...] - na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca - w decyzji z dnia [...] października 2005r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...]uznał kompletność i prawidłowość tej dokumentacji. Należy jeszcze raz powtórzyć, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005r. nie została uchylona ze względu na daleko idące braki w dokumentacji projektowej ale ze względu na ponowną analizę zastosowania art. 9 Prawa budowlanego oraz merytorycznego odniesienia do kwestii zacieniania, do czego Sąd zobowiązał Wojewodę [...], a nie Starostę [...].

Reasumując, w niniejszej sprawie nie istniały żadne przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny w oparciu o jedną z podstaw przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył przepis postępowania administracyjnego błędnie stosując art. 138 § 2 i wydając decyzję kasacyjną.

Wojewoda [...] zobowiązany będzie do rozpoznania merytorycznego odwołania, z rozważeniem ewentualnego zastosowania art. 136 kpa i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Zarówno dotychczas zgromadzony, jak uzupełniony materiał dowodowy stanowić będzie wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.