Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 364/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 96 poz 592
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za składowanie odpadów w 1998r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2006 r., Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U z 2001 r. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 roku o odpadach (Dz.U Nr 96, poz. 592) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) -po rozpatrzeniu wniosku Zakładów C. z dnia 19 sierpnia 2004 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty z tytułu składowania odpadów w 1998 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy w oparciu o dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i podał, że postępowanie to zainicjował wniosek z dnia 19 sierpnia 2004 r. złożony przez Zakłady C. o wydanie decyzji administracyjnej regulującej sprawę zaistniałych nadpłat z tytułu składowania odpadów w latach 1998 i 1999 na łączną kwotę - wg stanu na dzień 21.06.2004 r.- 16.633.848,09 zł. Do wniosku strona załączyła kartę informacyjną o ilości umieszczonych na składowisku odpadów w 1998 roku oraz o czasie ich składowania, "Analizę opłat wniesionych przez Zakłady C. z tytułu umieszczania odpadów na składowisku odpadów w latach 1998 i 1999" sporządzoną przez pracowników firmy WP "B." z B. oraz opinię prawną prof. M. G. dotyczącą obowiązku ponoszenia opłat z tytułu składowania odpadów oraz postępowania w przypadku powstania nadpłaty z tego tytułu.

Pierwszą decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie w dniu 13 czerwca 2005r. organ odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za składowanie odpadów w 1998 roku wskazując na brak nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę sposobu naliczania opłat za składowanie odpadów w tym okresie oraz tożsamość danych zawartych w karcie informacyjnej o rodzaju i ilości odpadów umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania, przedstawionych zarówno pierwotnie, jako podstawę naliczenia opłaty, jak też w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty. Nadto organ uznał przedstawione przez stronę opracowanie i opinię prof. M. G. za dokumenty pozbawione obiektywizmu i odmówił im mocy dowodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 16 września 2005 r. uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 13 czerwca 2005r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja nie podejmuje podniesionej przez stronę podstawy roszczenia, w decyzji tej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnie kwestionowanego odpadu, jak również nie przywołano przepisów, które pozwoliłyby na uznanie prawidłowości dokonanego pierwotnie przez stronę wyliczenia opłaty. Nadto organ nie zweryfikował sposobu wyliczenia opłaty w oparciu o wykazy przedstawione przez stronę. Nie wskazał również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich powodów za niewiarygodne uznał przedstawione przez stronę argumenty dotyczące sposobu obliczania opłaty. W ocenie Kolegium opinia w postaci "Analizy opłat wniesionych przez Zakłady C. z tytułu umieszczania odpadów na składowisku odpadów w latach 1998. i 1999" stanowi jeden z dowodów w sprawie, podlegający swobodnej ocenie organu, nie ma charakteru wiążącego, a ocena jego wiarygodności i mocy dowodowej wymaga szczegółowego uzasadnienia. Ocena przedstawionych w sprawie dowodów pod kątem ich wiarygodności wymaga analizy ich treści.

W dniu 8 listopada 2005 r. Marszałek Województwa [...] wydał kolejną decyzję w przedmiotowej sprawie odmawiającą stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za składowanie odpadów w 1998 roku. W decyzji organ szczegółowo przedstawił sposób obliczenia wysokości opłaty za składowanie odpadów przez Zakłady C. w 1998 roku oraz po dokonaniu analizy przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty za składowanie odpadów wskazał na brak adekwatności opinii prof. Marka G. do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 8 listopada 2005 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na niewłaściwą metodologię obliczeń, którą posłużyła się pierwotnie strona przy ustalaniu wysokości opłaty za składowanie odpadów w 1998 roku i organ przy weryfikacji prawidłowości wielkości uiszczonej opłaty oraz na prawidłowy sposób obliczenia wysokości przedmiotowej opłaty zastosowany przez Zakłady C..

Dnia 7 kwietnia 2006 r. wydana została kolejna decyzja organu I instancji odmawiająca stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za składowanie odpadów w 1998 roku. W jej uzasadnieniu wskazano, iż ponowna wnikliwa analiza przedstawionych przez stronę dowodów doprowadziła do powtórnej weryfikacji dotychczasowego sposobu postępowania, prezentowanego przez organ w wydanych uprzednio decyzjach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 czerwca 2006 r. uchyliło w całości decyzję z dnia 7 kwietnia 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż rozpatrywana sprawa składowania odpadów w 1998 roku w sposób nieselektywny na składowisku fosfogipsów musi być rozpatrywana wg przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.), natomiast wysokość opłaty należy ustalić na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 roku (Dz. U. Nr 162, poz. 1128).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji stwierdził że istotą sprawy jest kwestia wysokości opłaty za nieselektywne gromadzenie odpadów na składowisku odpadów w 1998 roku. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z mieszaniną odpadów, a jedynie z gromadzonymi nieselektywnie odpadami: fosfogipsami, żużlami i popiołami lotnymi oraz poneutralizacyjnymi osadami ściekowymi. Składowane nieselektywnie odpady strona zdefiniowała w przekazanej informacji podając ich kod jak i ilość zdeponowaną na składowisku fosfogipsu w 1998 roku. Wobec powyższego Zakłady C. nie zdeponowały na składowisku mieszaniny odpadów, tylko dokonały czynności nieselektywnego gromadzenia odpadów. Pojęcie mieszaniny odpadów określił w sposób jednoznaczny prof. M. G. w opinii prawnej przedstawionej przez stronę. Na str. 2 i 3 tej opinii, mieszaninę odpadów zdefiniowano jako odpady zmieszane do tego stopnia, dla którego nie da się już odróżnić - określić (jednoznacznie) zawartości i ilości poszczególnych rodzajów odpadów wchodzących w skład tej mieszaniny.

Organ podniósł również, że kwestia leżąca u podstaw ostatniej decyzji kasacyjnej Kolegium dotycząca potrzeby weryfikacji czasu składowania odpadów jest niesporna. Opłatę rozliczono z uwzględnieniem zapisu z art. 31 ustawy o odpadach, zgodnie z którym "w przypadku składowania odpadów przez niepełny rok kalendarzowy opłatę za czas składowania uiszcza się w wysokości 1/12 opłaty ustalonej przy zastosowaniu stawki rocznej określonej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 za każdy pełny miesiąc kalendarzowy". Różnica kwoty opłaty została rozliczona przy uzgodnieniach salda wzajemnych obrotów pieniężnych za rok 1998.

Zakłady C. w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 31 sierpnia 2006 r., wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie nadpłaty z tytułu składowania odpadów w 1998 r. w kwocie 4 097 373,72 zł.

Odwołująca się Spółka zarzuciła, że organ I instancji posługuje się argumentacją podważoną zarówno przez stronę jak i Kolegium. Nadto błędnie twierdzi, że istotą sporu jest kwestia wysokości opłaty za składowanie odpadów w 1998 r. Według strony sporną kwestią jest metodologia obliczania opłaty za składowanie odpadów, bowiem organ I instancji błędnie – wbrew przepisom ustawowym – wyłącza z mieszaniny odpadów jeden odpad i stosuje do niego wzór określony w rozporządzeniu, służący do odliczenia zawartej w odpadzie wody.

W odniesieniu do pozostałych odpadów oblicza natomiast opłatę oddzielnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia

13 października 2006 r. [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 92, poz. 592 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję oraz orzekło o obowiązku zwrotu na rzecz Zakładów C. kwoty 4 097 373,72 zł tytułem nadpłaty za składowanie odpadów w 1998 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że roszczenie strony z tytułu zaistniałej nadpłaty w opłatach za składowanie odpadów w 1998r., zasadza się na twierdzeniu dokonania pierwotnie błędnych obliczeń wysokości rzeczonej opłaty, wynikających z niewłaściwie zastosowanych przepisów regulujących sposób wyliczenia należności za nieselektywne składowanie mieszaniny odpadów. W skład przedmiotowej mieszaniny odpadów wchodzą następujące rodzaje odpadów: fosfogipsy o kodzie 060901 w ilości 1.962.134,30 Mg (w przeliczeniu na suchą masę), żużle i popioły lotne o kodach 100101 i 100102, w ilości 50.280,00 Mg (w przeliczeniu na suchą masę), oraz osady z oczyszczania ścieków przemysłowych, poneutralizacyjnych o kodzie 190808 w ilości 59.953,56 Mg (o uwodnieniu średnio 75,312 %).

Podstawą faktyczną żądania zwrotu nadpłaty z tytułu uiszczenia opłat za składowanie odpadów w okresie 1998 r., zgłoszonego przez Zakłady C. - wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2004r. jest karta informacyjna o rodzaju i ilości odpadów umieszczonych na składowisku odpadów w 1998 r. oraz o czasie ich składowania, złożona przez stronę w wykonaniu obowiązku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592) w dniu 19 stycznia 2000r. i dokonana na jej podstawie ponowna analiza należności ustalonej przez skarżącą Spółkę, w oparciu o przedstawiony w sprawie dokument "Analiza opłat wniesionych przez Zakłady C. z tytułu umieszczania odpadów na składowisku odpadów w latach 1998 i 1999", sporządzony przez pracowników firmy "B." z B. oraz opinię prawną prof. M. G., dotyczącą obowiązku ponoszenia opłat z tytułu składowania odpadów oraz postępowania w przypadku powstania nadpłaty z tego tytułu.

Pierwotnego ustalenia spornej opłaty dokonała strona według następujących reguł. Dla odpadu - osad z oczyszczania ścieków przemysłowych, poneutralizacyjnych, uwodnionego - o kodzie 190808, oznaczonego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997r. (Dz.U. Nr 162, poz.1116)w sprawie opłat za składowanie odpadów, indeksem 1, obliczono opłatę jednostkową stosując wzór wskazany w przywołanym rozporządzeniu, a następnie tak wyliczoną stawkę jednostkową pomnożono przez masę odpadu, uzyskując kwotę opłaty za analizowany odpad. Dalsze składniki przedmiotowej mieszaniny odpadów, tj. fosfogipsy o kodzie 060901, żużle i popioły lotne o kodach 100101 i 100102, obliczono przyjmując, zgodnie z rozporządzeniem stawkę opłaty jednostkowej za ten rodzaj odpadu, za który stawka opłat jest najwyższa, w tym przypadku równą dla każdego z powyższych odpadów, wynoszącą 10 zł/1Mg. Iloczyn jednostkowej kwoty opłaty i sumy mas ww. odpadów wyznaczył kwotę opłaty za mieszaninę odpadów o kodach 060901, 100101 i 100102. Jako ostatnie działanie w przedstawionym rozliczeniu, dokonane zostało zsumowanie kwot opłat za odpad o kodzie 190808 i odpadów o kodach 060901, 100101 i 100102, uzyskując kwotę opłaty całkowitej za składowanie przedmiotowej mieszaniny. Tak przedstawiony sposób ustalenia rozważanej opłaty, początkowo aprobowany przez zobowiązaną i stanowiący podstawę uiszczonych opłat, został następnie przez odwołującą się Spółkę zakwestionowany. Przedstawiona przez stronę w niniejszym postępowaniu metodologia obliczenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska w analizowanym zakresie, opiera się na założeniu prawidłowości zastosowania wzoru na "odliczenie" wody zawartej w odpadzie (obliczeniu kwoty opłaty jednostkowej dla odpadów o odpowiednim stopniu uwodnienia) dla całości mieszaniny, jakkolwiek tylko jeden z odpadów w jej skład wchodzący (o kodzie 190808) opatrzony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997r. indeksem1, zezwalającym na zastosowanie ww. wzoru.

Stosownie do przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce w okresie do dnia 31 grudnia 2001r., w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, opłat za szczególne korzystanie z wód oraz opłat za składowanie odpadów oraz w sprawach administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozważana w niniejszym postępowaniu opłata dotyczy składowania odpadów w 1998r., a zatem właściwymi w ocenie sposobu jej ustalania będą przepisy uchylonej ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.), dla ustalenia zaś jej wysokości stawki opłat obowiązujące w okresie, kiedy korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 9 ust. 4 ustawy wprowadzającej), tj. stawki ustalone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1116) w sprawie opłat za składowanie odpadów.

Na podstawie art. 26 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach wytwarzający odpady zobowiązany został do naliczania i wnoszenia opłat za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów oraz za czas ich składowania - będących opłatami za gospodarcze korzystanie za środowiska. Stawki opłat, z mocy delegacji ustawowej, zawartej w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, określone zostały w drodze rozporządzenia Rady Ministrów.

W postępowaniu administracyjnym przedmiotem spornych ustaleń była mieszanina odpadów składowanych nieselektywnie.

Podstawą prawną, bezpośrednio regulującą kwestię naliczenia opłat za składowanie odpadów zmieszanych jest przepis art. 32 cyt. ustawy, zgodnie z którym, jeżeli odpady ulegają zmieszaniu w procesach technologicznych w miejscu ich powstawania lub przy usuwaniu na składowisko, w czasie transportu lub w wyniku nieselektywnego gromadzenia, za podstawę obliczenia opłaty przyjmuje się stawkę opłaty za ten rodzaj odpadów, za który stawka opłat jest najwyższa. Przywołany przepis ustanawia regułę ustalania opłaty za mieszaninę odpadów, a mianowicie według stawki najwyższej, ustalonej dla jednego z rodzajów odpadu wchodzącego w skład mieszaniny. Ta stawka była podstawą ustalenia opłaty za mieszaninę odpadów, niezależnie od sposobu jej powstania uwzględnionego analizowanym przepisem, a mianowicie, zarówno powstałej w procesie technologicznym w miejscu powstawania odpadów lub przy usuwaniu ich na składowisko, jak też w czasie transportu lub w wyniku nieselektywnego gromadzenia. Niezależnie od wskazanych w przepisie źródeł zmieszania odpadów, powstała w ich wyniku mieszanina, w aspekcie ustalenia opłaty, zakwalifikowana została rozważanym przepisem jako całość i jako taka podlega rygorom wszelkich przepisów regulujących sposób ustalenia opłaty za jej składowanie. Analizowany przepis nie dawał podstaw do jakiejkolwiek interpretacji zmierzającej do odrębnego traktowania poszczególnych składników mieszaniny według kryterium możliwości określenia zawartości ich masy w mieszaninie, czy też cech poszczególnych składników mieszaniny. To ostatnie kryterium mogłoby mieć ewentualnie znaczenie przy rozważaniu możliwości mieszania ze sobą określonych odpadów. Skoro przywołany przepis traktuje mieszaninę jako całość, co potwierdza jego norma nakazująca ustalenie jednej dlań opłaty, według stawki najwyższej, a zatem rozciągająca regulacje dotyczące jednego z jej składników na pozostałe składniki mieszaniny, niezależnie od zawartości najdroższego składnika w całej masie mieszaniny, tym samym każda z pozostałych cech poszczególnych jej składników jest cechą mieszaniny jako całości i jeśli podlega szczególnej regulacji prawnej, to regulacji tej winna być poddana cała mieszanina.

Kolegium zwróciło uwagę na bardzo istotną- jego zdaniem- relację pomiędzy cytowanym wyżej przepisem ustawy, a przepisem rozporządzenia Rady

Ministrów, regulującym szczególny sposób obliczenia stawki odpadu tzw. uwodnionego, uwzględniający, zasadę niepłacenia za wodę zawartą w odpadzie. Przepisy rozporządzenia, jak wskazano w delegacji ustawowej art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, mają określać stawki opłat, zróżnicowane w zależności od rodzaju odpadów. W rozporządzeniu uszczegółowiony został nadto sposób naliczenia stawki opłaty w przypadku zawartości wody w odpadzie poprzez wskazanie wzoru na odliczenie wody. Stosownie do przypisu 1) w załączniku nr 1 do rozporządzenia , opłatę za składowanie na składowisku odpadów zawierających wodę oblicza się mnożąc całkowitą masę odpadu zawierającego wodę przez stawkę jednostkową obliczoną według wzoru Q=(100-W) x 0,01 x n x q, w którym Q- to jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie na składowisku odpadu zawierającego wodę w zł/Mg; W- to zawartość wody w odpadzie w %;g – to jednostkowa stawka opłaty określona w tabeli w zł/Mg; n- to współczynnik, którego wartość zależy od zawartości wody w odpadzie. Jednocześnie rozporządzeniem wskazano odpady, do których zastosowany może być wspomniany wzór.

Analizowane przepisy nie przewidują możliwości wyłączenia odpadu uwodnionego z mieszaniny odpadów, w celu obliczenia opłaty za jego umieszczenie na składowisku, a dla pozostałych odpadów z mieszaniny naliczenie opłaty oddzielnie jak dla odpadów zmieszanych. Taka konstrukcja obliczenia opłaty za rozważaną mieszaninę odpadów, zastosowana przez organ I instancji, nie tylko nie znajduje oparcia w zestawionych przepisach prawnych, ani też w innych przepisach regulujących rozważaną materię, ale wręcz sprzeciwia się sensowi zapisu art. 32 ustawy o odpadach, z mocy którego mieszanina, jako całość stanowi podstawę do naliczenia opłaty, nie zaś poszczególne jej składniki. Dopuszczalne wskazanym przepisem zmieszanie odpadów doprowadziło do powstania masy, która w aspekcie ciężarów związanych z jej składowaniem traktowana jest jako jeden przedmiot, o cechach właściwych dla poszczególnych składających się na nią odpadów. Relacja pomiędzy cytowanym przepisem rozporządzenia, a przepisem ustawy jest według organu odwoławczego następująca. Przepis rozporządzenie określa stawki dla poszczególnych rodzajów odpadów, nie przewiduje i nie określa stawek dla mieszaniny, nie reguluje również w żaden sposób i nie uszczegóławia mieszaniny. Nie można, zatem w oparciu o przepisy rozporządzenia weryfikować sposobu ustalenia opłaty za mieszaninę, w sytuacji, w której przepis ustawowy sposób taki określił. Skoro cechą mieszaniny, uzyskaną poprzez cechę jednego z jej składników jest jej uwodnienie to cechę tę należy uwzględnić przy obliczaniu wysokości opłaty. Nie uprawnia do zmiany istoty mieszaniny i stosowania odmiennych zasad ustalenia tej opłaty fakt, iż jeden z odpadów zawiera wodę. Żaden przepis na to nie zezwala.

Powyższe wskazuje tylko i wyłącznie, zdaniem Kolegium, na zakaz weryfikowania ustawowego sposobu ustalenia opłaty rozporządzeniem, poprzez rozbijanie mieszaniny na część uwodnioną i część tzw. suchą, który to sposób naliczenia zastosował organ I instancji w decyzji z dnia 8 listopada 2005r. uchylonej decyzją z dnia 6 lutego 2006r., jak też w decyzji zaskarżonej. Wyraźnego podkreślenia wymaga zasada, iż w aspekcie ustalenia opłaty mieszanina traktowana jest z mocy przepisu art. 32 ustawy o odpadach jako całość. Nie znajduje uzasadnienia, w świetle wskazanego przepisu dokonana przez organ I instancji zasada dzielenia mieszaniny dla ustalenia opłaty.

Zezwolenie organowi na taki sposób ustalenia opłaty prowadzi do zakwestionowania składowania mieszaniny i traktowania odpadów w jej skład wchodzących jako odpadów składowanych samodzielnie, a co najmniej do odłączenia od składowanej mieszaniny odpadu uwodnionego. Nie można pominąć zasadniczego faktu, którego wydaje się nie dostrzegać organ I instancji, a mianowicie zdefiniowania indeksu ,,1)" w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997r. w sprawie opłat za składowanie odpadów. Opłatę za składowanie odpadów na składowisku odpadów zawierających wodę oblicza się mnożąc całkowitą masę odpadu zawierającego wodę przez stawkę jednostkową obliczoną według wzoru. Powyższe wskazuje na sposób obliczenia opłaty za składowanie odpadów uwodnionych, przy weryfikacji stawki jednostkowej według wzoru. Wzór ten wymaga podstawienia stawki jednostkowej wynikającej z tabeli, przy odniesieniu tego kryterium do mieszaniny odpadów, za stawkę tę przyjąć należy stawkę za odpad najdroższy, a następnie tę stawkę podstawić do wzoru na obliczenie jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie na składowisku odpadu zawierającego wodę. A zatem nie doznaje naruszenia zasada wynikająca z przepisu art. 32 ustawy o odpadach nakazująca zastosowanie stawki najwyższej, gdyż stawka ta jest zastosowana, jednakże wobec posiadania cechy uwodnienia stawka ta podlegać musi przekształceniu w oparciu o wskazany wyżej wzór.

Obowiązek uiszczenia opłaty za składowanie odpadów musi być adekwatny do zakresu korzystania przez podmiot ze środowiska. Skoro ustawodawca przewidział regulację uwzględniającą odstępstwo od opłaty za wodę, która wyparuje, nie można reglamentować tej regulacji w zależności od kontekstu, w którym odpad zaistnieje. Jest to zasada, która musi mieć zastosowanie w każdym przypadku wystąpienia odpadu uwodnionego, a źródłem tej regulacji jest słuszne założenie, które dostrzega i wskazuje w swej decyzji Marszałek, że za wodę w odpadzie nie należy płacić. Zasada ta nie doznaje uszczerbku w sytuacji składowania dozwolonej przepisami mieszaniny odpadów. Poprzez zmieszanie odpadów nie następuje pozbycie się przez odpad uwodniony tej cechy. Zmienia się jedynie proporcja wody w całej mieszaninie w stosunku do proporcji tejże tylko w odpadzie uwodnionym. Stąd wzór, którego zastosowanie zostało zakwestionowane winien uwzględniać ilość wody w mieszaninie.

W zaistniałej sytuacji, prawidłowym jest zastosowanie do stawki mieszaniny wynikającej z art. 32 ustawy o odpadach, wzoru na odliczenie wody, a dopiero w tak uzyskanej wysokości stawkę pomnożyć przez masę odpadów. Pogląd taki wyraziło w swym piśmie z dnia 15 stycznia 2003r. Ministerstwo Środowiska, udzielając odpowiedzi na zapytanie dotyczące sposobu obliczenia opłat za składowanie odpadów, stwierdzając, iż cyt. "w przypadku zmieszania odpadu suchego i zawierającego wodę należy przede wszystkim ustalić stopień uwodnienia mieszaniny, a następnie obliczyć opłatę za składowanie odpadów na składowisku według wzoru (wartość Q) określonego w objaśnieniach do rozporządzeń (...). Za podstawę do obliczeń opłaty za składowanie odpadów (wartość Q) należy przyjąć jednostkową stawkę opłaty (wartość q) z tabeli objaśnień rozporządzenia, dla tego rodzaju odpadu występującego w mieszaninie, dla którego jednostkowa stawka opłaty jest najwyższa."

Przepis art. 32 ustawy o odpadach tworzy w ocenie organu odwoławczego fikcję prawną powstania jednego przedmiotu podlegającego regulacji jako całość. W tym, sensie twór ten posiada cechy jego składników, zwłaszcza w zakresie odniesienia doń szczególnych regulacji dotyczących poszczególnych składników. Mieszanina, jako podlegająca regulacjom prawnym całość musi uwzględniać szczególne kryteria dotyczące jej składników.

Składniki mieszaniny nie mogą być analizowane osobno, ale ich cechy muszą w świetle przepisu art. 32 ustawy o odpadach odnosić się do mieszaniny. Zmiana proporcji wody w mieszaninie w stosunku do wody w samym odpadzie uwodnionym ma istotny wpływ na ostateczną wysokość stawki opłaty ustalonej w oparciu o ukonstytuowany wzór. W tym kryterium upatrywać należy zabezpieczenia przed ewentualnymi niepożądanymi skutkami celowego mieszania odpadów. Kryterium owo określone współczynnikiem W kształtuje wysokość stawki. Ustawowe wskazanie stawki dla ustalenia opłaty za mieszaninę nie niweczy zasady niepłacenia za wodę, a w konsekwencji możliwości zastosowania wzoru na jej odliczenia, z tym tylko zmodyfikowaniem, iż wzór ten należy odnieść do mieszaniny, co wywiedziono wyżej.

Z tych to względów, co do zasady Kolegium uznało za uprawnione żądanie zwrotu nadpłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną za składowanie mieszaniny odpadów, a wynikającą z przedłożonego zweryfikowanego sposobu jej obliczenia.

Ze względu na to, że organ I instancji nie kwestionuje ilości odpadów, jak też czasu ich składowania oraz dokonanych wpłat, a jedynie metodologię obliczenia opłaty za składowanie, Kolegium uznało za wiarygodne dowody w postaci karty informacyjnej o ilości umieszczonych odpadów na składowisku odpadów w 1999r. i czasie ich składowania oraz o kwotach dokonanych wpłat i na tej podstawie dokonało wyliczenia należnej opłaty.

Wysokość opłat wniesionych przez Zakłady C. z tytułu umieszczenia odpadów na składowisku oraz za czas ich składowania w roku 1998 wyniosła 20 562 177,28 zł, zaś wysokość opłat, jakie winna uiścić strona, zgodnie z przeliczeniem dokonanym, z uwzględnieniem zaaprobowanej przez Kolegium metody wyliczenia opłat wynosi 16 464 803,56 zł. Uwzględniając dokonaną przez stronę wpłatę, Kolegium za uzasadnione uznało roszczenie o zwrot nadpłaty w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy należną a dokonaną wpłatą, wynoszącą 4 097 373,72 zł. przedstawiając równocześnie sposób wyliczenia należnej opłaty: ilość odpadów zmieszanych składowanych w 1998r. wyniosła 2 072 367,86 Mg, pomnożona przez stawkę równą 7,8256 zł dała kwotę 16 217 521,93 zł wraz z opłatą za czas ich składowania w kwocie 6583,43 zł stanowi łącznie kwotę 16 224 105,41 zł. Do tak ustalonej należności należało doliczyć opłatę za czas składowania innych odpadów w 1998 r. wynoszącą 240698,16 zł, co stanowiło łącznie należną za 1998 r. opłatę w wysokości 16 464 803,56 zł.

Wysokość stawki za mieszaninę odpadów wyliczono podstawiając do wzoru na jej obliczenie stawkę najwyższą równą 10 zł:

Q=(100-1,38% zawartości wody w mieszaninie) pomnożone przez 0,01

pomnożone przez 0,8 pomnożone przez 10 co równa się 8,67856zł.

Pomniejszenie dokonanej wpłaty w wysokości 20 562 177,28 zł o opłatę należną w wysokości 16 464 803,56 zł uprawniło Spółkę do żądania zwrotu różnicy w kwocie 4 097 373,72 zł.

Ustosunkowując się do materiału dowodowego sprawy, a w szczególności przywołanych przez organ I instancji dowodów z opinii Ministerstwa Środowiska, na których organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie, Kolegium zauważyło, iż według opinii Ministerstwa Środowiska z dnia 14 kwietnia 2003r., możliwość zastosowania generalnej zasady odliczania wody zawartej w odpadzie, w myśl intencji ustawodawcy, iż za wodę zawartą w odpadzie płacić nie należy, wymaga każdorazowego rozważenia czy rzeczywiście woda zawarta w mieszaninie (suchego i uwodnionego) odpadów wpływa w sposób istotny na stopień uwodnienia mieszaniny, a zatem nie jest zakwestionowaniem samej możliwości jej zastosowania. Ponadto w oparciu o przedstawioną opinię Ministerstwa, pismo z dnia 18 lutego 2003r., organ stwierdził, iż "istotny wpływ na stopień uwodnienia mieszaniny", przyjąć należy w oparciu o kryterium procentowej zawartości wody w odpadzie. Możliwość odliczenia wody dla odpadu technologicznie uwodnionego pojawia się dopiero przy jej procentowym udziale w odpadzie od 30% wzwyż. Powyższe założenie wywiedzione zostało z zapisu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat za składowanie odpadów, mocą którego ustawodawca określił najniższy współczynnik zawartości w odpadzie, jako n=0,8 dla odpadu uwodnionego o procentowej zawartości wody w odpadzie poniżej 40%. Jednocześnie Minister wskazał, iż zasada uznająca odliczenie wody zawartej w odpadzie, w których jej procentowa zawartość jest niższa aniżeli wspomniane 30% winna być rozciągnięta na mieszaninę odpadów. Uzasadnieniem dla tak rozumianego zapisu rozporządzenia jest stwierdzenie, iż przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do niedopuszczalnej konieczności odliczania wody w odpadzie nawet w sytuacji, gdy jej zawartość wynosi 1 %, co z kolei pociągałoby za sobą niebezpieczeństwo celowego i niezasadnego mieszania odpadów suchych i uwodnionych, jedynie dla zmniejszenia wysokości opłaty. Kolegium za bezpodstawne uznało zawarte w niej tezy interpretacji rozważanego zagadnienia. Przepisy, wyżej omówione, a regulujące kwestie ustalenia opłaty za składowanie mieszaniny, nie ustanawiają kryterium wskazanego w przywołanym piśmie, a mianowicie "istotnego wpływu wody na stopień uwodnienia mieszaniny", ani też takiego kryterium wyprowadzić się nie da z przedstawionej w opinii analizie wysokości współczynników "n", w poszczególnych przedziałach procentowego udziału wody w odpadzie. Niezrozumiała dla organu odwoławczego jest tak daleko idąca dowolność w interpretacji przepisów dotyczących ustalenia opłaty za odpad uwodniony, która stawia tezę o możliwości jej odliczenia dopiero w sytuacji, gdy zawartość wody w odpadzie wynosi powyżej 30%, co Minister wywiódł z zapisu rozporządzeniu ustalającego współczynnik n=0,8 dla przedziału do 40%. Taki zapis należy odczytywać wprost, wskazany współczynnik jest właściwy dla udziału wody w odpadzie w przedziale od powyżej 0% do 40%.

Pozbawiony podstaw jest argument organu o braku przymiotu mieszaniny przez składowane odpady, które traktować należy jedynie w aspekcie ich nieselektywnego gromadzenia, albowiem w takiej sytuacji odpadła by w ogóle podstawa prawna ustalenia opłaty na podstawie przepisu art. 32 ustawy, który wprost reguluje sposób ustalenia opłaty za składowanie odpadów zmieszanych. Pojęcie odpady zmieszane jest w rozumieniu tego przepisu tożsame z pojęciem mieszanina odpadów, a podnoszone przez organ ich nieselektywne gromadzenie jest jednym ze sposobów wskazanych tymże przepisem powstania mieszaniny. Skoro przyznaje organ w zaskarżonej decyzji, iż mamy do czynienia z odpadami gromadzonymi nieselektywanie, nazywając je notabene odpadami zmieszanymi, to tym samym przyznaje, że mamy do czynienia ze składowaniem mieszaniny, która jest efektem nieseletywnego gromadzenia odpadów,

Za naruszającą zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego Kolegium uznało dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę opinii prof. M. G., z jednej strony służąca za podstawę ustalenia braku cech mieszaniny przedmiotowym odpadom składowanym nieselektywnie. Z drugiej strony oceniona przez organ jako dowód "nie mogący znaleźć oczekiwanego uznania ze względu na to, że nie dotyczy takiego stanu faktycznego, jak w niniejszej sprawie".

Ustalenia swe Kolegium oparło na załączonej do akt sprawy informacji Zakładów C. w postaci karty informacyjnej o rodzaju. i ilości odpadów umieszczonych na składowisku odpadów w 1998r., organ I instancji dokonał wyliczenia zawartości wody w przedmiotowej mieszaninie odpadów, uwzględniając: ilość odpadów o kodzie 060901- 1962134,30 Mg (w przeliczeniu na suchą masę), odpadów o kodach 100101 i 100102 -50280,00 Mg (w przeliczeniu na suchą masę), odpadu o kodzie 190808 - w ilości 59953,56 Mg (o uwodnieniu średnio 75,312 %). Wartość procentowa wody w mieszaninie wyniosła 2,18 %.

Kolegium podniosło, iż ocena dowodów w sprawie prezentowana już w kolejnych decyzjach kasacyjnych tego organu pozostaje niezmienna.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia

13 października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wywiódł Prokurator Apelacyjny w S. Zarzucając decyzji naruszenie przepisu art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. z 1997 r. nr 96 poz. 592 z późn zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku nieselektywnego składowania odpadów doszło do wytworzenia mieszaniny stanowiącej jeden niepodzielny przedmiot regulacji prawnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że określa on jedynie sposób wyliczenia opłaty, stanowiącej swoistą sankcję finansową za niedozwolone nieselektywne składowanie odpadów oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za składowanie odpadów (Dz.U. Nr 162 poz. 1116) poprzez zastosowanie przy wyliczeniu opłaty za składowanie odpadów wzoru na odliczenie masy wody do odpadów, co do których cyt. rozporządzenie nie przewiduje możliwości uwodnienia i tym samym stosowania wyżej wymienionego wzoru, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że decyzja Kolegium z dnia

13 października 2006 r., na mocy której orzekło o obowiązku zwrotu na rzecz Zakładów C. kwoty 4.097.373,72 zł z tytułu nadpłaty za składowanie odpadów w 1998 r., stanowiła kolejne, czwarte już rozstrzygnięcie tego organu. Poprzednie decyzje miały jednak charakter kasatoryjny i każdorazowo przekazywały sprawę do ponownego rozpoznania Marszałkowi Województwa [...].

W ocenie urzędu prokuratorskiego decyzja ta zapadła w wyniku wskazanego w zarzutach skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, co spowodowało konieczność zaskarżenia jej przez prokuratora w trybie art.50 i 53§3 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący podkreślił, że w myśl art.9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001r. nr 100, poz.1085 z późn.zm.) za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce w okresie do dnia 31 grudnia 2001 r., w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, opłat za szczególne korzystanie z wód oraz opłat za składowanie odpadów oraz w sprawach administracyjnych kar pieniężnych stosować należy przepisy dotychczasowe. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważania swoje oparło na interpretacji przepisów wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (określaną niżej jako ustawa o odpadach) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997r. w sprawie opłat za składowanie odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając właściwie przepisy przeprowadziło jednak taką ich wykładnię, z którą w ocenie Prokuratora nie sposób się zgodzić.

Zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało bowiem na wadliwym założeniu, że art.32 ustawy o odpadach stanowi, iż w wyniku nie selektywnego zmieszania odpadów powstaje mieszanina stanowiąca jeden niepodzielny przedmiot regulacji prawnej, podlegający zarazem wszelkim przepisom regulującym sposób ustalania opłaty za składowanie każdego jej składnika. Wyraża to sformułowany na stronie 4 zaskarżonej decyzji pogląd SKO, iż zawarta w art.32 norma nakazująca ustalenie jednej opłaty za mieszaninę odpadów powinna być rozumiana jako "rozciągająca regulacje dotyczące jednego z jego składników na pozostałe składniki mieszaniny, niezależnie od zawartości najdroższego składnika w całej masie mieszaniny, tym samym każda z pozostałych cech poszczególnych jej składników jest cechą mieszaniny jako całości i jeśli podlega szczególnej regulacji prawnej, to regulacji tej powinna być poddana cała mieszanina.".

Powyższe stwierdzenie nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa, prowadzi zaś do konkluzji całkowicie wypaczających ratio legis przywołanej ustawy.

Żaden z przepisów ustawy o odpadach ani wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych nie reguluje pojęcia "mieszaniny odpadów", ani nawet nie posługuje się tego rodzaju terminem. Nie ulega wątpliwości, że gdyby ustawodawca uznał za konieczne uregulowanie bytu prawnego takiego tworu, niewątpliwie zawarłby stosowną regulację w wyżej powołanej ustawie, w szczególności definiując to pojęcie w zawierającym katalog definicji legalnych artykule 3. Tymczasem, poza przepisem art. 32 ustawy o opadach, zagadnienie mieszania odpadów pojawia się w omawianej ustawie jedynie w art. 24 ust. 1 w którym nakazano przechowywać odpady selektywnie oraz w przepisach karnych: art. 46 i 54 wyznaczających w określonych w nich sytuacjach sankcje karnoprawne wobec osób odpowiedzialnych za nieselektywne mieszanie odpadów. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, art. 32 ustawy o odpadach, zawarty w rozdziale "Opłaty i kary pieniężne", nie tworzy nowego bytu prawnego w postaci mieszaniny odpadów, lecz określa jedynie sposób wyliczenia opłaty, stanowiącej swoisty rygor finansowy za niedozwolone nieselektywne składowanie odpadów.

W taki właśnie sposób interpretowany jest w doktrynie zarówno przepis omawiany, jak i stanowiący jego odpowiednik art. 280 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. nr 129, poz.902 ze zm.). Przyjęta w nim konstrukcja prawna określana jest jako "swoista represja" (ustawa o odpadach z komentarzem. Wojciech Radecki i inni. Wrocław 1999r. str.121) czy też "swoista sankcja finansowa" (ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Elżbieta Kaleta-Jagiełło i inni. Wrocław 2001 Centrum Prawa Ekologicznego s. 1045). Akcentowany jest również praktyczny aspekt przepisu, który w przypadku zmieszania odpadów upraszcza lub w niektórych przypadkach wręcz umożliwia wyliczenie stosownej opłaty.

Omawiany przepis w sposób jednoznaczny i wydawałoby się prosty, zdaniem Prokuratora, określił zasady wyliczania opłaty w przypadku niedopuszczalnego na gruncie ustawy zmieszania odpadów: opłatę wyznacza najwyższy zmieszany odpad, tak aby skutecznie zapobiegać nieselektywnemu ich składowaniu. Zarówno umieszczenie art.32 w rozdziale "Opłaty i kary" pieniężne jak i odniesienie tego przepisu do pozostałych unormowań ustawy, nie pozostawiają wątpliwości, że jego istotą było wyłącznie stworzenie dolegliwości finansowej mającej skłonić podmioty zobowiązane do składowania odpadów do czynienia tego w sposób selektywny, a zatem najkorzystniejszy dla środowiska naturalnego.

Przyjęcie natomiast interpretacji zaprezentowanej w ślad za uczestnikiem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prowadziłoby do rezultatów zgoła odwrotnych. Niczym nieuzasadnione rozciągnięcie wszelkich skutków prawnych dotyczących jednego z nieselektywnie składowanych odpadów na pozostałe, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której przedsiębiorcy byliby wręcz zachęcani do mieszania odpadów czyli praktyki, która - co należy podkreślić - w sytuacjach określonych w art.46 i 54 cyt. ustawy o odpadach mogłaby stanowić przestępstwo lub wykroczenie. Wystarczyłoby bowiem zmieszać jakikolwiek odpad z choćby niewielką ilością nieznacznie uwodnionego innego odpadu aby w miejsce poniesienia dolegliwych konsekwencji finansowych tej niedozwolonej praktyki, znacząco obniżyć wysokość opłat należnych za składowanie odpadów. Z drugiej strony podmioty ściśle przestrzegające wynikającego z ustawy o odpadach wymogu bezwzględnej selekcji odpadów byłby "karane" ponosząc wyższe koszty ich przechowywania niż podmioty łamiące prawo.

Powyższe wywody sprowadzające się do zarzutu obrazy przepisu art.32 ustawy o odpadach poprzez błędną jego wykładnię, bezpośrednio wiążą się z podniesionym w pkt 2 niniejszej skargi zarzutem naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za składowanie odpadów. Skoro bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało wszystkie składowane przez Zakłady C. odpady za stanowiącą całość i podlegającą wszelkiej regulacji prawnej mieszaninę, to doprowadziło to do sytuacji której konsekwencją musiało być ewidentne naruszenie przepisów ww. rozporządzenia. Naruszenie polegające na zastosowaniu wzoru obliczeniowego opłaty przeznaczonego wyłącznie dla odpadów uwadnianych, wobec tych odpadów dla których prawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ich uwodnienia i stosowania takiego wzoru. Cyt. rozporządzenie zawiera bowiem enumeratywne wskazanie tych rodzajów odpadów, do których ma zastosowanie wzór na odliczenie masy wody w odpadzie. Należą do nich m.in. osady z oczyszczania ścieków przemysłowych, poneutralizacyjnych (kod 190808), ale nie zaliczono do nich pozostałych odpadów składowanych przez Zakłady C.. czyli: fosfogipsów (kod 060901), żużli (kod 100101) oraz popiołów lotnych z węgla kamiennego (kod 100102).

Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do stosowania wyżej wskazanego wzoru wobec fosfogipsów, żużli i popiołów lotnych z węgla kamiennego, które w rozporządzeniu nie zostały przez prawodawcę opatrzone stosownym indeksem. Nie przewidziano również prawnej możliwości stosowania wzoru wobec nieselektywnie zmieszanych ze sobą odpadów uwadnialnych czyli opatrzonych indeksem 1 nieuwadnialnych. Przesądza o tym już choćby treść objaśnienia do tegoż wzoru, w którym wprost mówi się o opłacie za składowanie na składowisku "odpadów zawierających wodę" .

Reasumując skarżący stwierdził, że przepisy prawa nie zezwalają na stosowanie wzoru na odliczenie wody wobec tych rodzajów odpadów, które nie zostały przez ustawodawcę określone jako uwadniane i wody nie zawierają, bowiem z natury swej zawierać jej nie mogą.

Prokurator podkreślił, że poddanie ocenie sądowej stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie przez organy administracyjne jest uzasadnione nie tylko z uwagi na doniosłość niniejszego przypadku, ale również w związku z precedensowym charakterem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od możliwości pojawienia się kolejnych analogicznych roszczeń dotyczących okresu regulowanego omawianymi przepisami, stwierdzić należy że obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. nr 129, poz.902 - tj. z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. 2005r. nr 260 poz.2176 z późn. zm.) nieznacznie tylko różnią się od unormowań funkcjonujących w okresie objętym przedmiotowym sporem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania- Zakłady C. w piśmie procesowym z dnia 9 października 2007 r. wniosły o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma uczestnik podniósł, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 32 ustawy o odpadach ustanawia regułę ustalania stawki opłat za odpady w przypadku ich zmieszania z przyczyn w tym przepisie określonych tj. przepis ten stanowi, iż za podstawę obliczenia opłat przyjmuje się stawkę opłaty za ten rodzaj odpadów, za który stawka opłat jest najwyższa. Prawidłowo- zdaniem uczestnika- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, iż analizowany wyżej przepis nie daje podstaw do jakiejkolwiek interpretacji zmierzającej do odrębnego traktowania poszczególnych składników wchodzących w skład zmieszanych odpadów. Relacja pomiędzy przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997r. a przepisami ustawy jest taka, iż przepisy rozporządzenia określają stawki dla poszczególnych rodzajów odpadów, a nie określają stawki dla masy odpadów zmieszanych. Wobec tego nie można dokonywać weryfikacji sposobu ustalania opłaty za odpady zmieszane, która została ustalona w ustawie o odpadach, w oparciu o przepisy w/w rozporządzenia.

Zgodnie z przepisami ustawy o odpadach - w aspekcie ustalenia opłaty - zmieszane odpady w rozumieniu przepisu art. 32 tej ustawy traktowane są jako całość. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, iż nie znajduje uzasadnienia przyjęta przez organ I instancji zasada dzielenia zmieszanej masy dla ustalenia opłaty. Nie zmienia tego również fakt, iż jeden z odpadów wchodzący w skład zmieszanej masy odpadów zawiera wodę.

Natomiast w przypadku gdy masa zmieszanych odpadów jest uwodniona na skutek tego, iż jeden z odpadów zawiera wodę, to cechę tę należy uwzględnić przy obliczaniu wysokości opłaty .

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997r. w sprawie opłat za składowanie odpadów stanowią, że opłatę za składowanie odpadów na składowisku odpadów zawierających wodę oblicza się mnożąc całkowitą masę odpadu zawierającego wodę przez stawkę jednostkową obliczona według wzoru. Wzór ten wymaga podstawienia stawki jednostkowej wynikającej z tabeli, przy odniesieniu tego kryterium do zmieszanych odpadów- za stawkę tę przyjąć należy stawkę za odpad najwyższą, a następnie stawkę tę podstawić do wzoru na obliczenie jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie na składowisku odpadu zawierającego wodę. W tej sytuacji nie doznaje naruszenia zasada wynikająca z przepisu art. 32 ustawy o odpadach nakazująca zastosowanie stawki najwyższej.

Skoro ustawodawca przewidział regulację uwzględniającą odstępstwo od opłaty za wodę, nie można tej zasady reglamentować. Zasada musi być stosowana w każdym przypadku. Powyższy pogląd potwierdziło Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia 15 stycznia 2003r. Niezależnie od powyższego, uczestnik podkreślił, że organ I instancji nie kwestionował ilości odpadów oraz dokonanych wpłat opłat, a jedynie metodologię obliczania opłat za składowanie ich w roku 1998.

Uczestnik postępowania nie podzielił także zarzutu skarżącego, że przepis art. 32 ustawy o odpadach stanowi swoisty rygor finansowy za niedozwolone nie- selektywne składowanie odpadów. Wręcz przeciwnie, ustawodawca w przepisie art. 32 ustawy dopuścił możliwość zmieszania odpadów, ustalając jednocześnie opłatę dla zmieszanych odpadów.

Nie można również doszukać się uszczerbku finansowego z tego tytułu, gdyż dla zmieszanej masy odpadów stosowana jest opłata według najwyższej stawki za odpad, który wchodzi w skład tej masy odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym.

Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Artykuł 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a." określa, kiedy decyzje podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez Prokuratora Apelacyjnego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 13 października 2006 r. uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 31 sierpnia 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za składowanie odpadów w 1998 r. oraz orzekająca o obowiązku zwrotu z tego tytułu na rzecz Zakładów C. kwoty 4 097 373,72 zł.

Stan faktyczny sprawy wskazuje, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Zakładów C. z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie zwrotu nadpłat z tytułu składowania odpadów w latach 1998 i 1999 na łączną kwotę wynoszącą 16 633 848,09 zł według stanu na dzień 21 czerwca 2004 r. Wnioskodawca oparł swój wniosek o treść karty informacyjnej o ilości odpadów umieszczonych na składowisku w 1998 i 1999 roku oraz czasie ich składowania. Przedłożył nadto sporządzone z inicjatywy strony przez firmę "B." w B. opracowanie pt. "Analiza opłat wniesionych przez Zakłady C. z tytułu umieszczenia odpadów na składowiskach w latach 1998 i 1999" oraz opinię prof. M. G. z dnia 12 lutego 2003 r. dotyczącą obowiązku ponoszenia opłat z tytułu składowania odpadów oraz postępowania w przypadku powstania nadpłat z tego tytułu.

Marszałek Województwa [...] decyzjami z dnia 13 czerwca 2005 r., 8 listopada 2005 r., 7 kwietnia 2006 r. i 31 sierpnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za składowanie odpadów przez Zakłady C. za 1998 r. Organ stwierdził, że odpady, wbrew obowiązkowi ustawowemu, były składowane stronę nieselektywnie i stąd też konsekwencją powyższego było zastosowanie sankcji poprzez naliczenie opłat w podwyższonej wysokości, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 92, poz. 592 ze zmianami). Organ podniósł przy tym, że powołany wyżej przepis nie zawiera w swej treści sposobu obliczenia opłaty dla odpadów gromadzonych nieselektywnie (zmieszanych) wskazując jedynie, że podstawą opłaty jest stawka opłaty za ten rodzaj odpadów, za który stawka jest najwyższa.

Okolicznością w sprawie bezsporną jest, że Zakłady C. gromadziły nieselektywnie odpady suche (fosfogipsy, żużle i popioły) łącznie z odpadami uwodnionymi - osadami poneutralizacyjnymi z oczyszczalni ścieków.

Istota sporu sprowadziła się zatem do ustalenia zasadności zastosowania do obliczenia należności za odpady składowane nieselektywnie wzoru właściwego dla odpadów uwodnionych w sytuacji, gdy część odpadów wody nie zawierała.

Zdaniem Kolegium, które uznało roszczenie Zakładów C. i orzekło o obowiązku zwrotu nadpłaty z tytułu opłat za składowanie odpadów w 1999 r. wskazując, że art. 32 ustawy o odpadach nie daje podstaw do jakiejkolwiek interpretacji zmierzającej do odrębnego traktowania poszczególnych składników mieszaniny według kryterium zawartości ich masy w mieszaninie, czy też cech poszczególnych składników mieszaniny. Jeżeli przepis traktuje mieszaninę jako całość, każda z cech poszczególnych jej składników jest cechą mieszaniny jako całości i jeśli podlega szczególnej regulacji prawnej, to regulacji tej powinna być poddana cała mieszanina. Skoro cechą mieszaniny jest jej uwodnienie, to cechę tę należy uwzględnić przy obliczeniu wysokości opłaty. W tej sytuacji zdaniem Kolegium, w odniesieniu do mieszaniny zawierającej wodę- a tak jest w przypadku nieselektywnie składowanych odpadów Zakładów C. - należy zastosować wzór na odliczenie wody, a następnie pomnożyć odpowiednią stawkę przez masę odpadów.

Ze stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić.

Prokurator Apelacyjny słusznie zauważył, że ustawa o odpadach nie posługuje się pojęciem "mieszanina odpadów" w przeciwieństwie do terminu "odpady zmieszane", które są wyznacznikiem zastosowania sankcji określonych w art. 32 w postaci ustalenia opłaty w wysokości podwyższonej.

Przepis art. 32 ustawy o odpadach stanowi, że jeżeli odpady ulegają zmieszaniu w procesach technologicznych w miejscu ich powstania lub przy usuwaniu na składowisko, w czasie transportu lub w wyniku nieselektywnego gromadzenia, za podstawę obliczenia opłaty przyjmuje się stawkę opłaty za ten rodzaj odpadów, za który stawka opłat jest najwyższa.

Treść tego przepisu w ocenie Sądu jest jednoznaczna i nie wymaga takich zabiegów interpretacyjnych, jak to poczyniło Kolegium w treści zaskarżonej decyzji.

Zmieszanie odpadów jest na gruncie ustawy czynnością zakazaną, albowiem zasadą jest selektywne ich składowanie. Stąd też - w sytuacjach naruszenia zakazu, wymienionych w art. 32 - za nieselektywne gromadzenie odpadów przewidziano opłatę, którą wyznacza najwyższa stawka za odpad wchodzący w skład odpadów zmieszanych.

Ustawodawca nie przewidział przy tym rozciągnięcia skutków prawnych dotyczących jednego ze składników nieselektywnie składowanych odpadów na pozostałe składniki- w tym przypadku uwodnienia odpadów zmieszanych nawet w sytuacji, gdy cecha ta dotyczy tylko jednego odpadu- osadów z oczyszczania ścieków przemysłowych poneutralizacyjnych, których średnia uwodnienia wynosi 76,544%.

Zastosowanie wzoru dotyczącego odpadów uwodnionych w odniesieniu do pozostałych odpadów (m.in. fosfogipsów, żużli i popiołów lotnych z węgla kamiennego), jest nieuprawnione i sprzeczne z ratio legis powołanego wyżej przepisu. Zdaniem Sądu, taką interpretację powołanego wyżej przepisu – na co zwrócił uwagę skarżący- uzasadnia jego charakter będący swoistą sankcją finansową za nieselektywnie składowane odpady. Z drugiej strony, podkreślić należy, że pobieranie opłaty podwyższonej, mającej charakter kary finansowej za składowanie odpadów zmieszanych, niezależnie od tego na jakim etapie ten proces nastąpił, powinno mieć charakter uproszczony i tak należy odczytać intencję ustawodawcy. Niewątpliwie uproszczenie obliczania opłaty nie oznacza jednocześnie możliwości jej zaniżania na skutek zmieszania odpadów suchych i uwodnionych.

Wskazać również należy, że opracowanie "B." jak i opinia prawna prof. M.G., załączone przez uczestnika postępowania do wniosku inicjującego postępowanie, dotyczące innego sposobu obliczania opłat za składowanie odpadów gromadzonych nieselektywnie, są dokumentami prywatnymi podlegającymi ocenie w postępowaniu dowodowym. W przekonaniu Sądu, zważywszy na powyższe rozważania, uznać należało, że Kolegium w istocie bazując na treści tych opracowań przyjęło wadliwą metodę obliczania opłat za nieselektywne gromadzenie odpadów i stąd tez niezasadnie uznało słuszność żądania Zakładów C. o zwrot nadpłaty za składowanie odpadów.

Niewątpliwe jest, że wadliwa interpretacja art. 32 ustawy o odpadach miała istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.