Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2870/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. a-c , art 200 i 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi V. S. A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nierozpatrzenia protestu dotyczącego negatywnej opinii o celowości inwestycji I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...]; II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz V. S. A. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. znak [...] Minister Zdrowia, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez V. S. A. z siedzibą w K., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku V. S. A. z dnia [...] czerwca 2018 r. o wydanie opinii o celowości inwestycji w zakresie utworzenia P. R. M. w P. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 95d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.), wydał w dniu [...] lipca 2018 r. opinię znak: [...] negatywnie opiniującą celowość ww. inwestycji, przyznając jej 791 punktów.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. V. S. A. złożyła protest od ww. negatywnej opinii, wskazując na okoliczności, które przemawiają za zasadnością i celowością wnioskowanej inwestycji.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 95i ust. 9 pkt 2 i ust. 10 w zw. z art. 95i ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a., orzekł o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu dotyczącego wydanej przez Wojewodę [...] opinii z dnia [...] lipca 2018 r.

Po analizie protestu Minister Zdrowia stwierdził, że wnioskodawca – V. S. A. w złożonym proteście nie zawarła znaku opinii oraz miejsca jej wydania. Wobec powyższego, z uwagi na naruszenie art. 95i ust. 9 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zachodziła, zdaniem organu, podstawa do pozostawienia bez rozpatrzenia protestu, o czym spółka została poinformowana pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Minister Zdrowia nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w sprawie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu orzekania przez organ nieuprawniony, Minister Zdrowia wyjaśnił, że z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika wprost, iż w przypadku negatywnej opinii o celowości inwestycji podmiotowi wnioskującemu przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Protest wnosi się do ministra właściwego do spraw zdrowia, natomiast w przypadku, gdy organem wydającym opinię jest wojewoda, protest wnosi się za jego pośrednictwem i to minister właściwy do spraw zdrowia rozpatruje protest wydając opinię w sprawie protestu, a w przypadku braków formalnych, wydaje postanowienie w przedmiocie nierozpatrzenia protestu. Organ wyjaśnił również, że nie zgadza się z zarzutem niepełnego pouczenia przez Wojewodę [...] o wymaganiach formalnych protestu, albowiem art. 95g ust. 2 pkt 8 ustawy nie nakazuje zawarcia w pouczeniu informacji o elementach obligatoryjnych, jakie środek odwoławczy powinien zawierać. Wnioskodawca, składając protest od negatywnej opinii, zachował jego formę, tj. złożył protest w formie papierowej. Konieczność zawarcia elementów obligatoryjnych znajduje odzwierciedlenie w art. 95i ust. 1-5 ustawy, który to przepis, zdaniem Ministra Zdrowia, był spółce znany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła V. S. A., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., jak również nakazanie organowi rozpoznania złożonego przez spółkę protestu.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ do tego nieuprawniony,

- art. 95i ust. 9 pkt 2 w związku z art. 95i ust. 10 ww. ustawy poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie nierozpoznania protestu w sytuacji braku prawidłowego pouczenia składającego protest, o którym mowa w art. 95g ust. 2 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

II. mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 124 § 2 k.p.a. poprzez podanie zbyt ogólnikowego i niekompletnego uzasadnienia postanowienia, faktycznie pozbawiającego stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę proporcjonalności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że art. 95i ust. 10 cyt. ustawy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe postanowienie powinno zostać wydane przez "organ wydający opinię" - a zatem w niniejszym przypadku Wojewodę [...], nie zaś Ministra Zdrowia. Kwestią bezsporną jest bowiem to, że opinię, w stosunku do której złożono protest, wydał Wojewoda [...], nie zaś Minister Zdrowia. Strona skarżąca podała również, że ustawodawca wyraźnie uzależnił możliwość nierozpatrzenia protestu od "prawidłowego pouczenia" składającego protest, tj. pouczenia spełniającego ustawowe wymogi przepisu art. 95g ust. 2 pkt 8 ustawy. Zarzuciła w tym zakresie, że pouczenie Wojewody [...] znajdujące się w opinii o celowości inwestycji z dnia 2 lipca 2018 r. nie spełnia ustawowych wymagań, nie zawiera bowiem informacji co do "formy protestu". Pouczenie odnosi się do terminu wniesienia protestu (14 dni) i trybu (Minister Zdrowia za pośrednictwem Wojewody), nie zawiera natomiast jakichkolwiek informacji dotyczących jego formy, tj. zarówno postaci papierowej lub elektronicznej protestu, jak i obligatoryjnych elementów, które protest musi zawierać (art. 95i ust. 3 i ust. 4 ustawy). Spółka zwróciła również uwagę na to, że braki w postaci nieoznaczenia "znaku opinii" oraz "miejsca wydania opinii" miały charakter oczywistych i mało istotnych uchybień, które w żaden sposób nie wpływały na możliwość merytorycznego rozpoznania protestu przez Ministra Zdrowia. W związku z powyższym rozstrzygnięcie organu o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nastąpiło z przyczyn wyłącznie "pretekstowych". Tego rodzaju działania organu jest oczywistym zaprzeczeniem zasady zaufania do Państwa, ale przede wszystkim narusza zasadę proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości jest zobowiązany ocenić zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga okazała się zasadna, albowiem Minister Zdrowia, wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, dopuścił się naruszenia prawa, które ze względu na swoją postać nakazywało wyeliminować oba wskazane akty ze skutkiem ex tunc, tj. stwierdzić ich nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r., którym organ w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie pozostawiające bez rozpatrzenia protest od negatywnej opinii Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie celowości inwestycji dotyczącej utworzenia przez skarżącą spółkę Pracowni Rezonansu Magnetycznego. W ocenie Sądu, powyższe postanowienia Ministra Zdrowia zostały wydane w sposób wadliwy wobec błędnego rozważenia w sprawie tego, który organ posiada wyznaczoną przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych kompetencję do wydania postanowienia w przedmiocie nierozpatrzenia protestu, o którym mowa w art. 95i ust. 10 cyt. ustawy. Przebieg zakończonego postępowania w sprawie przeprowadzenia oceny celowości inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych wskazuje, że zdaniem Ministra Zdrowia jest on organem właściwym tak do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (opinii w sprawie protestu), jak również do wydania rozstrzygnięcia formalnego o nierozpatrzeniu protestu z przyczyn określonych w art. 95i ust. 9 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 95g ust. 2 pkt 8 ustawy został on wniesiony po terminie lub nie spełnia wymagań określonych w ust. 3 zdanie drugie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, na którym oparł się organ, nie uznaje jednakże za prawidłowe, albowiem, jak trafnie wskazuje w swojej skardze strona skarżąca, organem właściwym do oceny terminowości złożenia protestu i spełniania przez tenże środek prawny wszystkich wymagań przewidzianych prawem pozostaje organ wydający opinię, a zatem w tym przypadku – Wojewoda [...], który wydał opinię z dnia [...] lipca 2018 r. i powinien również wiążąco wypowiedzieć się odnośnie do poprawności złożonego przez skarżącą spółkę protestu, co pozwalałoby jej poddać to rozstrzygnięcie procesowe wydane w formie zaskarżalnego postanowienia kontroli instancyjnej oraz sądowej.

Zgodnie z art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w przypadku, o którym mowa w ust. 9, organ wydający opinię wydaje postanowienie w przedmiocie nierozpatrzenia protestu, na które służy zażalenie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawodawca posługując się wyrażeniem "organ wydający opinię" w sposób bezpośredni odwołał się do sposobu rozumienia tego określenia, jakie wynika z treści art. 95d ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, "Wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia, zwany dalej "organem wydającym opinię", wydaje opinię o celowości inwestycji [...]". Nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom, że w świetle tego przepisu zarówno wojewoda, jak i Minister Zdrowia są organami upoważnionymi do wydania opinii, co powoduje, że w poszczególnych przepisach Działu IVa ustawy ("Ocena potrzeb zdrowotnych"), które odwołują się do sformułowania "organ wydający opinię" (art. 95d ust. 1, art. 95d ust. 3, art. 95e ust. 2, art. 95e ust. 3, art. 95f ust. 2, art. 95f ust. 3, art. 95f ust. 4, art. 95f ust. 6, art. 95f ust. 9, art. 95g ust. 2, art. 95i ust. 2, art. 95i ust. 3, art. 95i ust. 10) ustawodawca ma na uwadze bądź działanie podejmowane przez wojewodę, bądź ministra właściwego do spraw zdrowia, a ocena różnicująca, który z tych dwóch organów będzie w sprawie właściwy rzeczowo, uzależniona jest od konkretnych uwarunkowań faktycznych łączących się ze stwierdzeniem, czy podlegający ocenie wniosek został złożony przez jeden z podmiotów wymienionych w art. 95d ust. 3 pkt 1-6 cyt. ustawy. Żadne względy nie uzasadniają wyłączenia zastosowania powyższej ogólnej zasady względem art. 95i ust. 10 ustawy, co determinuje stwierdzenie, że wskazanie przez ustawodawcę, iż postanowienie w przedmiocie nierozpatrzenia protestu jest wydawane przez "organ wydający opinię", uniemożliwia przypisanie tejże kompetencji ministrowi właściwemu do spraw zdrowia tylko z tego powodu, że jest on wyłącznie właściwy do rozpatrzenia protestu (art. 95i ust. 6 ustawy). Zdaniem Sądu, zastrzeżenie zamieszczone w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ("Wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia, zwany dalej [...]") ma charakter definicyjny w stosunku do sformułowania "organ wydający opinię", przez co nie tylko odwołanie się do zasady konsekwencji terminologicznej, nazywanej również zakazem wykładni homonimicznej (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 120) sprzeciwia się uznaniu za prawidłowe stanowiska sformułowanego w zaskarżonym postanowieniu. Jego podzielenie w sposób oczywisty powodowałoby bowiem, że kierunek wykładni nadawanej art. 95i ust. 10 ustawy prowadziłby do nadania zwrotowi "organ wydający opinię" odmiennego znaczenia od tego, które powinno zostać przyjęte na gruncie ustawy w związku z koniecznością rozróżniania etapu, w którym dochodzi do wydania opinii o celowości inwestycji, etapu badania protestu pod kątem sporządzenia go we właściwej formie i złożenia w terminie, a wreszcie etapu, w którym opinia negatywna podlega merytorycznej kontroli, w toku której jest weryfikowana ponownie prawidłowość oceny wniosku. Przepisy Działu IVa ustawy wyłącznie w odniesieniu do tego ostatniego etapu wskazują na wyłączną właściwość ministra właściwego do spraw zdrowia, określając termin, w którym Minister jest zobowiązany rozpatrzeć protest w art. 95i ust. 6 ustawy ("Minister właściwy do spraw zdrowia rozpatruje protest w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia"), a także stwierdzając w art. 95i ust. 7 ustawy jaką formę powinno przyjąć rozstrzygnięcie wydane przez Ministra ("W wyniku rozpatrzenia protestu minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu"). Przepisy art. 95i ustawy kształtujące procedurę badania prawidłowości oceny wniosku expressis verbis rozdzielają kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia oraz organu wydającego opinię, przyjmując, że pierwszy z nich jest zobowiązany do poinformowania podmiotu wnoszącego protest na piśmie o nierozpatrzeniu wniosku, w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia, natomiast drugi, wydania w tej sprawie postanowienia, na której służy zażalenie. Z tego względu wyraźne zastrzeżenie, że wydanie postanowienia w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku należy do "organu wydającego opinię" a nie ministra właściwego do spraw zdrowia należy odczytywać jako świadome wydzielenie przez ustawodawcę z zadania polegającego na ponownej ocenie wniosku, po złożeniu protestu, tych czynności orzeczniczych, które są nakierowane na procesowe stwierdzenie wadliwości formalnej środka odwoławczego.

Sąd ma świadomość, że model jurysdykcyjnego postępowania odwoławczego przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego jest oparty na generalnym założeniu, że kontrola dopuszczalności środka odwoławczego i ocena terminowości jego złożenia należy do obowiązków procesowych organu odwoławczego (art. 134 k.p.a.), stąd organ I instancji nie ma kompetencji, by w tym przedmiocie zajmować jakiekolwiek stanowisko procesowe, tak jak ma to miejsce na gruncie art. 95i ust. 10 ustawy w przypadku, gdy organem wydającym opinię jest wojewoda. Znaczącą specyfiką charakteryzuje się również przyjęta w art. 95i ust. 9 ustawy koncepcja, zgodnie z którą organ wyższego stopnia, stwierdzając nieskuteczność środka odwoławczego, jedynie informuje o swoim ustaleniu podmiot ten środek wnoszący, natomiast opinia ta znajduje swój procesowy wyraz dopiero w postanowieniu, które wydaje organ niższego stopnia, jeżeli to on, a nie minister właściwy do spraw zdrowia prowadził postępowanie opiniodawcze. Wskazane aspekty nie mogą jednakże determinować w żaden sposób oceny modelu postępowania odwoławczego zainicjowanego protestem od opinii wydanej w sprawie celowości inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej z tego względu, że art. 95i ust. 11 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zasadniczo (z niewielkimi odstępstwami) wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. Świadoma decyzja ustawodawcy, której wyrazem jest obowiązywanie określonych odrębności procesowych względem modelu ogólnego kodeksowego postępowania administracyjnego, powinna być przez Sąd uwzględniona w procesie wykładni przepisów tej ustawy, tym bardziej jeżeli ogólna spójność rozwiązań obowiązujących na gruncie postępowania zmierzającego do rozpatrzenia protestu nie powinna zostać, zdaniem Sądu, zanegowana. Zauważyć przy tym należy, że w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawą z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1128), ustawodawca zrezygnował z procedury informowania przez Ministra Zdrowia wnioskodawcy o nierozpatrzeniu protestu i przyznał organowi wydającemu opinię nową kompetencję autokontrolną (art. 95i ust. 8b ustawy). Stan prawny, który zobowiązany był uwzględnić w sprawie organ ze względu na treść art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 kwietnia 2018 r., wskazanej zmiany nie obejmował, niemniej należy traktować ją jako dodatkowo upraszczającą postępowanie wywołane protestem, a przy tym nie zmieniającą obowiązującej dotąd koncepcji procesowej, zgodnie z którą minister właściwy do spraw zdrowia jest upoważniony do wydania postanowienia o nierozpatrzeniu protestu tylko w tym przypadku, gdy przedmiot wniosku czynił go organem prowadzącym całe postępowanie, a więc był on organem wydającym opinię. Wydaje się, że nałożenie obowiązku wydania postanowienia o nierozpatrzeniu protestu na organ wydający opinię i zaangażowanie Ministra Zdrowia w postępowanie jako organu orzekającego jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie zgadza się z zajętym w tym zakresie stanowiskiem i wnosi zażalenie, w założeniu służy przede wszystkim realizacji zasady sprawności i szybkości postępowania i przeciwdziała przenoszeniu bez potrzeby rozpoznania sprawy dotyczącej wyłącznie kwestii formalnych na organ wyższego stopnia, gdy nie nabrała ona realnie jeszcze charakteru spornego (wnioskodawca nie złożył zażalenia, nie zgadzając się z nierozpatrzeniem protestu). Nadawany przez Sąd art. 95i ust. 10 ustawy kierunek wykładni w zakresie określającym organ właściwy do wydania postanowienia w przedmiocie nierozpatrzenia zarzutów pozostaje stąd zbieżny z funkcją rozwiązań odnoszących się do postępowania odwoławczego i postępowania sądowoadministracyjnego, które należałoby wyznaczyć w świetle art. 95j ust. 1-6 i art. 95k ust. 1-4 ustawy (skrócenie terminów rozpatrzenia sprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w odniesieniu do analizowanego problemu w opracowaniu komentarzowym do ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyrażone zostało stanowisko zbieżne z prezentowanym przez Ministra Zdrowia w zaskarżonym postanowieniu, a zatem przyjmujące, że zarówno opinię w sprawie protestu (rozstrzygnięcie merytoryczne), jak i postanowienie o nierozpatrzeniu protestu (rozstrzygnięcie formalne) wydaje minister właściwy do spraw zdrowia (por. E. Fryźlewicz-Chrapisińska [w:] Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, red. A. Pietraszewska-Macheta, Warszawa 2018, s. 679 i n.). Ten pogląd interpretacyjny nie został jednakże uzupełniony o jakąkolwiek dodatkową argumentację, która nakierowana byłaby na ujawnienie jego przesłanek, stąd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podzielając go, nie czuje się zobowiązany do zamieszczenia dalszych uwag poza wyżej przedstawionymi.

W kontekście poczynionych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r., a także postanowienie go poprzedzające z dnia [...] sierpnia 2018 r. zostały wydane z kwalifikowanym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 95i ust. 10 i 11 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z dyspozycją art. 19 k.p.a. organy administracji są zobowiązane z urzędu przestrzegać swej właściwości. Wypływający z tego przepisu obowiązek spoczywający na organie administracji w zakresie badania swej właściwości rozumiany jest nie tylko jako konieczność podjęcia odpowiednich czynności przed wszczęciem postępowania, ale rozciąga się także na fazę prowadzenia postępowania, na każdym jego etapie. Zignorowanie przepisów o właściwości rodzi doniosłe skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności aktu wydanego z ich naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 1 k. p. a.). Ustawodawca zdecydował bowiem, iż orzeczenie wydane przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięte tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Minister Zdrowia wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu od negatywnej opinii Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., pomimo że zgodnie z art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych właściwym do wydania tego rozstrzygnięcia był organ wydający opinię, tj. Wojewoda [...]. Naruszenie to skutkowało zaistnieniem w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia. Analogiczną ocenę odnieść należy do zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2018 r. Wprawdzie ukształtowany przepisami Działu IVa ustawy tok instancji wskazuje, że Minister Zdrowia jest organem wyznaczonym do rozpoznawania zażaleń na postanowienia wojewodów o nierozpatrzeniu protestu, niemniej w niniejszej sprawie Minister Zdrowia poddał kontroli własne postanowienie, pomimo że przedmiot wniosku skarżącej spółki (nieobjęty zakresem art. 95d ust. 3 pkt 1-6 cyt. ustawy) wymagał wydania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia stwierdzającego nieskuteczność złożonego protestu i dopiero ten akt mógł stanowić przedmiot zażalenia. Obowiązek rozważenia zachowania przez organ właściwości instancyjnej sankcjonowany normą art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma wymiaru abstrakcyjnego, ale podlega badaniu w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Wzgląd zatem na fakt, że Minister Zdrowia w świetle przepisów pełni rolę organu rozpatrującego zażalenie nie uniemożliwia postawienia temu organowi zarzutu naruszenia przepisów o właściwości w przypadku, gdy w określonej sprawie rozpoznaniu podlegał inny środek odwoławczy, a przy tym został on wniesiony na rozstrzygnięcie organu nieuprawnionego, prowadząc do utrzymania go w mocy. W kontrolowanej sprawie opisana sytuacja miała miejsce, skoro Minister Zdrowia rozpoznał wniosek skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własnym postanowieniem Ministra o nierozpatrzeniu protestu, zamiast zażalenie od postanowienia Wojewody [...]. Minister Zdrowia nie dostrzegając kwalifikowanej wady prawnej we własnym postanowieniu, zaskarżonym postanowieniem doprowadził do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia wydanego przez organ niewłaściwy, co – zdaniem Sądu – prowadzi jednocześnie do zaistnienia przesłanki wydania postanowienia z dnia [...] września 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli bowiem określoną wadę prawną aktu (wydanie go przez organ niewłaściwy) ustawodawca kwalifikuje jako bezwzględną podstawę do stwierdzenia jego nieważności, to niedostrzeżenie tejże wady, skutkujące nieuchyleniem w toku kontroli instancyjnej wadliwego aktu jest rażącym uchybieniem obowiązkom spoczywającym na organie wyższego stopnia rozpatrującym środek odwoławczy.

Oceniając prawidłowość wydanych w rozpatrywanej sprawie przez Ministra Zdrowia postanowień, Sąd uznał ich wadliwość również z tego powodu, że stanowisko organu odnośnie do zasad, w oparciu o które powinna być przeprowadzana kontrola protestu, wskazywało na dokonanie przez Ministra Zdrowia błędnej wykładni 95i ust. 9 pkt 2 w zw. z art. 95g ust. 2 pkt 8 i art. 95i ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W tym zakresie Sąd w całości podziela tym samym zarzut sformułowany w skardze przez skarżącą spółkę i towarzyszącą mu argumentację.

Należy przypomnieć, że art. 95i ust. 3 cyt. ustawy wskazuje, iż protest wnoszony w postaci papierowej lub elektronicznej powinien zawierać: 1) oznaczenie organu, do którego wnosi się protest; 2) imię i nazwisko lub nazwę (firmę) podmiotu wnioskującego oraz jego numer KRS w przypadku osób prawnych albo numer REGON lub NIP w przypadku osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej; 3) oznaczenie siedziby albo adresu zamieszkania, albo adresu podmiotu wnioskującego; 4) znak opinii, od której protest jest wnoszony, oznaczenie organu wydającego opinię oraz datę i miejsce wydania opinii; 5) wskazanie kryterium, z oceną spełniania którego podmiot wnoszący protest się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; 6) oświadczenie, o którym mowa w ust. 4; 7) podpis osoby upoważnionej do wniesienia protestu. Zaistniały w sprawie problem prawny nie mógł zostać zawężony przez Ministra Zdrowia wyłącznie do stwierdzenia, że złożony przez spółkę protest nie spełniał wymagań wynikających z punktu 4. (brak zamieszczenia znaku opinii i miejsca jej wydania), jeżeli nie towarzyszyło temu ustalenie, czy Wojewoda [...], wydając opinię negatywną o celowości inwestycji z dnia [...] lipca 2018 r., zawarł w niej właściwe pouczenie o treści wymaganej zgodnie z art. 95g ust. 2 pkt 8 ustawy. W myśl ww. przepisu, opinia, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy, zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu do ministra właściwego do spraw zdrowia zawierające wskazanie terminu wniesienia protestu, a także formy i trybu jego wniesienia - w przypadku opinii negatywnej. W złożonej skardze spółka trafnie zarzuciła Ministrowi Zdrowia, że pouczenie o formie i trybie wniesienia protestu powinno obejmować obowiązek zamieszczenia w nim wskazania o obowiązku spełnienia przez protest wymagań określonych w art. 95i ust. 3 zdanie drugie ustawy. Przeciwne stanowisko nie znajduje uzasadnienia już przez wzgląd na treść art. 95i ust. 9 ustawy, w którym obie przesłanki nierozpatrzenia protestu (wniesienie protestu po terminie/niespełnienie wymagań określonych w art. 95i ust. 3 zdanie drugie ustawy) zostały poprzedzone zastrzeżeniem, że taki skutek procesowy organ jest uprawniony wywieść w ściśle określonej sytuacji, tj. gdy wnioskodawca dopuścił się tychże uchybień "mimo prawidłowego pouczenia". Ścisłe powiązanie o charakterze wynikowym zachodzące pomiędzy rodzajowo określonymi brakami wniosku a obowiązkiem zawarcia pouczenia o wymaganiach, które powinien spełniać protest oznacza, że wbrew stanowisku Ministra Zdrowia, pouczenie Wojewody [...] powinno było nawiązywać również do wymagań określonych w art. 95i ust. 3 zdanie drugie ustawy. Nie da się "formy" protestu, o której mowa w art. 95g ust. 2 pkt 8 ustawy, odnieść wyłącznie do możliwości jego złożenia w postaci papierowej lub elektronicznej, gdyż ustawodawca poprzez wprowadzenie w art. 95i ust. 9 ustawy bezpośredniego odesłania do art. 95i ust. 3 zdanie drugie, pojęcie to rozumie jako równoważne wyszczególnionym w tym przepisie wymaganiom, którym protest powinien odpowiadać. Protest stanowi czynność procesową podejmowaną przez wnioskodawcę w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania opinii o celowości inwestycji, w związku z czym warunki formalne czyniące tę czynność skuteczną wchodzą w zakres pouczenia, które organ wydający opinię zobowiązany jest w niej zawrzeć.

Sąd jest zobowiązany dodatkowo zauważyć, że w przeciwieństwie do procedury badania kompletności wniosku o wydanie opinii (art. 95f ust. 2 ustawy) ustawodawca nie przewidział wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych protestu, co nakazuje uznać, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia jest dopuszczalne wyłącznie w takich okolicznościach i z takich przyczyn, które zostały wnioskodawcy w pełni ujawnione jako czyniące protest nieskutecznym. Tylko taki wniosek odpowiada zasadzie sprawiedliwości (rzetelności) proceduralnej, która powinna zostać zachowana w każdym postępowaniu zmierzającym do realizacji konstytucyjnych praw i wolności. Jej źródłem są normy Konstytucji, w tym sama zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2), stąd wyłączenie w kontrolowanym postępowaniu stosowania kodeksowych zasad postępowania administracyjnego nie może przemawiać za ustanawianiem w ustawie procedury nadmiernie ograniczającej dochodzenie praw przez jednostkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie został zanegowany wniosek, iż konsekwencją niespełnienia wymagań formalnych przewidzianych dla określonego instrumentu procesowego powinna być jego nieskuteczność. Formalizm procesowy jest konieczny dla zapewnienia sprawności i szybkości postępowania, ale także jego stabilności, jak i przewidywalności wydawanych rozstrzygnięć. Przepisy przewidujące odrzucenie lub pozostawienie bez rozpoznania określonego środka bez wzywania do uzupełnienia jego braków samoistnie nie naruszają zasady sprawiedliwości proceduralnej, niemniej jednak w pewnych wypadkach procedura, która nie przewiduje wezwania działającej starannie strony do usunięcia braków wniesionego środka procesowego może zostać zakwalifikowana jako naruszająca wywodzone z zasady sprawiedliwości proceduralnej prawo strony do wysłuchania (zasada audiatur et altera pars). W szczególności może być to uzasadnione przyjętym przez ustawodawcę kształtem procedury kontroli dopuszczalności danego środka procesowego, który nieproporcjonalnie ogranicza możliwość jego skutecznego wniesienia (por. wyrok TK z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. SK 49/08, OTK ZU nr 6/A/2011). Za istotną przesłankę przemawiającą za uznaniem zbytniej surowości sankcji jest w orzecznictwie Trybunały Konstytucyjnego uważana sytuacja nieokreślenia przez ustawodawcę, co składa się na kompletność składanego środka procesowego, co prowadzi do niedopuszczalnego przerzucenia obowiązku określenia tego wymagania na podmiot, który z tego środka zamierza skorzystać (por. wyrok TK z dnia 30 października 2012 r. sygn. SK 8/12, OTK-A 2012/9/111). W postępowaniu wszczętym protestem wprawdzie nie da się uznać, że podmiot zamierzający go wnieść nie jest w stanie ustalić, jakie wymagania formalne w świetle przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych protest powinien spełniać, niemniej wziąć pod uwagę trzeba, że tenże środek odwoławczy nie jest wnoszony przez podmioty reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników. Przywołana ustawa takiego wymagania nie przewiduje, jest to zaś o tyle istotne, że dopuszczalność stosowania surowszego rygoru w odniesieniu do pism procesowych obarczonych brakami formalnymi powinna mieć na uwadze profesjonalizm reprezentacji i być odnoszona zasadniczo tylko do pism wnoszonych przez pełnomocników procesowych będących profesjonalistami (por. wyrok TK z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. SK 20/07, OTK-A 2008/5/86; wyrok TK z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. SK 33/07, OTK-A 2008/9/154). Z powyższych powodów kierunek wykładni, którą Sąd zobowiązany był nadać regule wynikającej z art. 95i ust. 9 pkt 2 w zw. z art. 95g ust. 2 pkt 8 i art. 95i ust. 3 ustawy nie pozwalał zaaprobować stanowiska interpretacyjnego zajętego w sprawie przez Ministra Zdrowia, co prowadzi do jego podważenia jako błędnego.

Nie można również zgodzić się z Ministrem Zdrowia w zakresie, w jakim w odpowiedzi na skargę tenże organ wywiódł, że ocena zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2018 r. nie może zostać przeprowadzona przez pryzmat wymagań przewidzianych w art. 8 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. Jest to wynikiem uznania, że wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzone w art. 95i ust. 11 ustawy nie dotyczy zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. W myśl art. 95i ust. 10 ustawy, do zażalenia na postanowienie w przedmiocie nierozpatrzenia protestu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co należy rozumieć konsekwentnie jako obowiązek poddania postępowania zażaleniowego wszystkim regułom kodeksowym, w tym także rozstrzygnięć wydawanych w tym postępowaniu przez Ministra Zdrowia.

Powyższemu wnioskowi nie towarzyszy jednakże uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a., albowiem, zdaniem Sądu, zawierało ono uzasadnienie prawne, które w wystarczający sposób ujawniało stronie skarżącej przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Inną kwestią, do której Sąd odniósł się we wcześniejszych uwagach, jest zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia, niemniej jego wadliwość nie może być zwalczana zarzutem odwołującym się do naruszenia przez organ ogólnego obowiązku zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania, w tym postępowania zażaleniowego, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. Pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy podejmowanie przez organ działań, które wzbudzić mogą u strony poczucie niesprawiedliwości. Takiego poczucia, zdaniem Sądu, nie mogło jednakże w sposób usprawiedliwiony w sprawie spowodować wymaganie od wnioskodawcy, by w złożonym proteście zawarł wszystkie wymagane prawem elementy, w tym również oznaczył miejsce wydania kwestionowanej opinii i jej znak, jeżeli taki obowiązek ustawowy, po pierwsze, jest w założeniu poprzedzony prawidłowym pouczeniem nakierowanym na ujawnieniu wnioskodawcy obowiązywania tego wymagania, po drugie nie jest nadmiernie skomplikowany i do jego prawidłowego dochowania wystarczające jest zachowanie zwykłej staranności, a ponadto, po trzecie, działanie takie służy wnioskodawcy, w należyty bowiem sposób tak indywidualizuje składany przez niego środek odwoławczy, jak i przyspiesza postępowanie zainicjowane jego wnioskiem o wydanie opinii o celowości inwestycji. Powyższą ocenę prawną Sąd zobowiązany jest opatrzeć jednakże uwagą, iż sformułowane wnioski powinny być traktowane jako ogólna wypowiedź dotycząca istoty wymagań, które powinien spełniać protest, nie powinno się ich natomiast w sposób automatyczny odnosić do sytuacji skarżącej, albowiem – jak to zostało podkreślone – o możliwości zastosowania sankcji w postaci pozostawienia protestu bez rozpatrzenia decyduje prawidłowe pouczenie wnioskodawcy o wymaganiach, które tenże środek prawny powinien spełniać, co w rozpoznawanej sprawie nie stanowiło zagadnienia, które Sąd, stwierdzając nieważność postanowień Ministra Zdrowia, mógł objąć swoim rozważeniem. Tę analizę powinien prawidłowo przeprowadzić organ do tego kompetencyjnie właściwy, a zatem - Wojewoda [...].

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność obu rozstrzygnięć wydanych w sprawie przez Ministra Zdrowia.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej protestem, właściwy organ, tj. Wojewoda [...] powinien rozważyć skuteczność tego środka odwoławczego, formułując swoją ocenę w tym zakresie przez pryzmat art. 95i ust. 9, który zezwala na nierozpatrzenie protestu wyłącznie w takim przypadku, gdy podmiotowi go wnoszącemu została doręczona opinii zawierająca prawidłowe pouczenie. Kierując się oceną prawną Sądu odnośnie do sposobu rozumienia art. 95g ust. 2 pkt 8 ustawy, organ powinien rozważyć, czy opinia z dnia [...] lipca 2018 r. takie pouczenie zawiera, a jeżeli nie, doprowadzić do umożliwienia wnioskodawcy złożenia skutecznego protestu od negatywnej opinii. Sąd zauważa, że art. 95i ust. 9 ustawy nie wskazuje, jakie działania powinien organ podjąć, stwierdzając, że w sprawie doszło do uchybienia obowiązkowi określonemu w art. 95g ust. 2 pkt 8, co w sytuacji braku stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 112 k.p.a., stwarzać może problem, w jaki sposób tego rodzaju wada procesowa powinna zostać usunięta. Zdaniem Sądu, uchybienie to powinno podlegać ocenie przez pryzmat ogólnych zasad prawnych kształtujących skuteczność czynności procesowych, co powoduje, że opinia Wojewody [...], gdyby została wydana z naruszeniem art. 95g ust. 2 pkt 8 ustawy z powodu pominięcia w jej treści (prawidłowo określonych) wszystkich elementów składowych, powinna być traktowana jako bezskuteczna, a więc niewywołująca skutków prawnych w zakresie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia protestu. Z tym wiąże się obowiązek organu ponownego doręczenia opinii o celowości wnioskowanej inwestycji zawierającej wszystkie konieczne elementy, która będzie podlegać zaskarżeniu na ogólnych zasadach.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota 597 zł obejmuje wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).