Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 2070/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126, art. 127, art. 131, art. 221 ust. 1, art. 236 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 98
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 80 ust. 3d, art. 90 ust. 1, ust.3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 14, art. 13, art. 221 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1118
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień uchwały budżetowej Gminy na rok 2015 po zmianach wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] w dniu [...] lipca 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmian w budżecie Gminy [...] na 2015 rok.

W dniu [...] lipca 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] ( dalej: KRIO ) na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. dalej: u.s.g.) podjęło uchwałę Nr [...]. W uchwale tej wskazano, iż uchwała Rady Miejskiej w [...] została podjęta sprzecznie z przepisami prawa. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] ustaliło termin do usunięcia wskazanych nieprawidłowości do dnia 18 sierpnia 2015 r. pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i zawiadomiło, że sprawa zostanie rozpatrzona w dniu [...] sierpnia 2015 roku.

W wyniku analizy postanowień ww. uchwały z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzono, że Rada Miejska nie wyeliminowała wskazanych przez KRIO w uchwale Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 roku nieprawidłowości, dotyczących uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2015 roku.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], na podstawie art. 12 ust. 2 i ust. 3, art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.):

1. Stwierdziło nieważność postanowień uchwały budżetowej Gminy [...] na 2015 rok po zmianach wprowadzonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy [...] na rok 2015 w części obejmującej ustalenie wydatków: w dziale 801, rozdział 80104, w § 6190 w kwocie [...] zł, z powodu sprzeczności z prawem.

2. Dokonało ustalenia zastępczego wydatków w wymienionych postanowieniach uchwały budżetowej Gminy [...] na 2015 r. Dokonując ustalenia zastępczego KRIO między innymi zwiększyło o kwotę [...] zł planowane w dziale 758, rozdział 75818 w § 4810 wydatki o kwotę [...] zł do kwoty [...] zł (o kwotę [...] zł zwiększono rezerwę ogólną). Jednocześnie dostosowano wielkość wydatków określonych w treści uchwały budżetowej Gminy [...] na 2015 rok, jak i załącznikach do niej do wprowadzonych niniejszą uchwałą Kolegium Izby zmian.

W uzasadnieniu uchwały wskazano na przepis art.126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) i podniesiono, że sposób finansowania niepublicznych przedszkoli został uregulowany w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Prawo do dotacji nabywa każdy podmiot o cechach określonych w art. 80 i art. 90 powołanej wyżej ustawy, zaś ich wykorzystanie podlega rozliczeniu wydatkami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d tej ustawy.

KRIO wskazało, że zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i na co takie dotacje mogą być wykorzystane.

Wskazany przepis wyznaczył granice wykorzystania środków dotacyjnych, nie tylko z uwagi na ich celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych. Zgodnie z tym przepisem przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. KRIO wskazała także na art. 127 ustawy o finansach publicznych, który określa jakimi środkami są dotacje celowe.

KRIO nie negując prawa podmiotów niepublicznych do realizacji zadań ze środków publicznych, wskazała na przepis art. 43 ustawy o finansach publicznych, który przyznaje prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zasada ta znajduje doprecyzowanie w art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1180, ze zm.), a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1 powołanego przepisu. Z regulacji tego przepisu wynika, że przedmiotem finansowania w formie dotacji celowej mogą być cele publiczne związane z realizacją zadań danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc takich, które zostały albo konkretnymi przepisami prawa materialnego przypisane jej do wykonania, albo na podstawie konkretnych delegacji ustawowych. Jednakże w aktualnym stanie prawnym, zadanie określone jako "Modernizacja budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych" nie jest zadaniem własnym gminy. Obowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują zlecania zadań na prowadzenie przedszkola na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego ani na podstawie umowy z podmiotem niepublicznym.

Biorąc powyższe pod uwagę wspieranie przez gminę w formie dotacji celowej modernizacji budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych nie może być uznane za realizację zadań własnych gminy. Tym samym brak jest podstaw prawnych do planowania i udzielania z budżetu Gminy ww. dotacji celowej na modernizację budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], zarzucając jej naruszenie:

1. art. 11 ust. 1-2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez jego błędne niezastosowanie,

2. art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez jego błędne niezastosowanie,

3. art. 221 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego błędne niezastosowanie,

4. art. 127 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego błędne niezastosowanie,

5. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim poprzez nieustalenie na rzecz jakiego podmiotu ma zostać dokonana dotacja celowa, co było w niniejszej sprawie niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik postępowania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu - informacji z CIKRS, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że KRIO niewłaściwie ustaliło zastępczo wielkości wydatków. Zwiększenie wydatków w tej klasyfikacji, tj.: w dziale 801, rozdział 8010, w § 6190 nastąpiło w związku z zamiarem zlecenia realizacji zadania pod nazwą "Modernizacja budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych". W ramach tego konkursu organizacji pozarządowej udzielona miała zostać dotacja celowa na dofinansowanie zadania publicznego mieszczącego się w zadaniach własnych gminy i objętego sferą zadań publicznych. Zadanie miało polegać na inwestycji - modernizacji budynku przedszkolnego będącego własnością organizacji pozarządowej.

Pełnomocnik skarżącej wskazał na przepis art. 11 ust. 1-2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, art. 127 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który określa, iż dotacje celowe, to środki przeznaczone między innymi na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym oraz finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Taką inwestycją jest niewątpliwie budynek przedszkola, który ma zostać odnowiony celem zapewnienia w Gminie opieki przedszkolnej dla dzieci. Art. 221 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi, iż podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie sfera zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust. 1, obejmuje zadania w zakresie: nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania. Nie ma żadnych wątpliwości, iż do tej grupy zalicza się również przedszkole.

Pełnomocnik skarżącej przytoczył odpowiedź na interpelację nr 16144 w sprawie możliwości zakupu środków trwałych przez organizacje pozarządowe w ramach dotacji samorządowych, w której stwierdzono, iż: " zgodnie z art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Z przywołanego przepisu wynika, że w przypadku gdy podmiot, o którym mowa w art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, będzie realizował cele publiczne związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego, to w ramach realizacji tych celów może otrzymać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotację celową na dofinansowanie inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego po spełnieniu warunków określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych mogą być udzielane dotacje na dofinansowanie inwestycji w ramach realizacji celów publicznych tej jednostki podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Pojęcie "inwestycji", o których mowa w ww. art. 221 ustawy o finansach publicznych, należy interpretować szeroko, tj. powinno ono obejmować zarówno zakup/wybudowanie obiektu budowlanego, jak i zakup środków trwałych (zakup inwestycyjny), analogicznie jak ma to miejsce w przypadku inwestycji w zakresie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym, których koszty realizacji dofinansowane są poprzez dotacje celowe udzielane z budżetu państwa".

W przedmiotowej sprawie dotacja miała zostać udzielona na rzecz Stowarzyszenia na [...]"[...]" im. [...] w [...], które jest wpisane do Rejestru Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] w [...], [...] Wydział Gospodarczy KRS pod numerem [...] jako organizacja pożytku publicznego. Ponadto należy podkreślić, iż Stowarzyszenie widnieje jako "podmiot nie wpisany do rejestru przedsiębiorców".

W świetle powyższego, Gmina [...] nie widzi przeszkód w realizacji uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zmian w budżecie gminy [...] na rok 2015 w części obejmującej zwiększenie planowanych wydatków w dziale 801, rozdział 8010, w § 6190 o kwotę [...] zł, która ma stanowić dotację celową na dofinansowanie inwestycji - modernizacja budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powodu braku uchwały Rady Miejskiej w [...] o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, ewentualnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę RIO szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż skarga nie podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Skutkiem braku uchwały jest konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie akt taki zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 106/12 ).

W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na uchwałę Nr [...] i tym samym skargę należało rozpoznać.

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Rada Miejska w [...] w dniu [...] lipca 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmian w budżecie Gminy [...] na rok 2015, w której m.in. ustaliła wydatki w dziale 801, rozdziale 80104, § 6190 w kwocie [...] zł na zadanie pn. "Modernizacja budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych".

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. KRIO w [...] wskazało, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została podjęta sprzecznie z przepisami prawa.

W wyznaczonym terminie Rada Miejska w [...] nie usunęła wskazanych nieprawidłowości, tj. nie dokonała zmian polegających na zmniejszeniu o kwotę [...] zł (do wartości zerowej) planowanych wydatków klasyfikowanych w dziale 801, rozdział 80104, § 6190 - "Dotacje celowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, udzielone w trybie art. 221 ustawy, na dofinansowanie inwestycji w ramach zadań zleconych do realizacji organizacjom prowadzącym działalność pożytku publicznego", przeznaczonych na realizację zadania pn. "Modernizacja budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych".

Na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2015 r. KRIO w [...] podjęło uchwałę Nr [...] stwierdzającą nieważność postanowień uchwały budżetowej Gminy [...] na 2015 rok po zmianach wprowadzonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy [...] na rok 2015 w części obejmującej ustalenie wydatków: w dziale 801, rozdział 80104, w § 6190 w kwocie [...] zł i ustaliło zastępczo wielkości wydatków w wymienionych postanowieniach treści uchwały budżetowej Gminy [...] na 2015 r. oraz w załącznikach do tej uchwały po zmianach wprowadzonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Udzielenie dotacji z budżetu może więc nastąpić jedynie wtedy, gdy wynika to z ustawy o finansach publicznych, innych ustaw lub umów międzynarodowych.

Sposób finansowania niepublicznych przedszkoli reguluje ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm.). W oparciu o art. 80 i 90 tej ustawy dotację może otrzymać każdy podmiot spełniający warunki określone w tych przepisach, a jej wykorzystanie musi być rozliczone wydatkami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d tej ustawy. Z uregulowań art. 131 ustawy o finansach publicznych stanowiącego, że dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej, oraz art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wynika, że dotacje "oświatowe" są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, a także zakup wymienionych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Ustalone zostały tym samym granice wykorzystania dotacji z uwagi na ich celowość (przeznaczenie tego wykorzystania), ale także formę rozdysponowania (poniesienie wydatku). Przez wydatki bieżące należy rozumieć wydatki nie będące wydatkami majątkowymi - art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1381/13). Z kolei art. 127 ustawy o finansach publicznych określa przeznaczenie dotacji celowych. Podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z tym podmiotem (art. 221 ust. 1 i 2 ustawy). Chodzi tu o zadania przypisane do wykonania jednostce samorządu terytorialnego konkretnymi przepisami prawa materialnego albo na podstawie konkretnych delegacji ustawowych.

Zadanie określone jako "Modernizacja budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych" nie jest zadaniem własnym gminy. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują zlecania zadań na prowadzenie przedszkola na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tak więc brak jest podstaw do planowania i udzielenia dotacji celowej z budżetu Gminy na takie zadanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący potwierdził, że zwiększenie wydatków w budżecie Gminy wiązało się z zamiarem zlecenia realizacji zadania pn. "Modernizacja budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych" w ramach konkursu organizacji pozarządowej oraz udzielenia tej organizacji dotacji celowej na dofinansowanie "zadania publicznego mieszczącego się w zadaniach własnych gminy i objętego sferą zadań publicznych" i przytoczył brzmienie przepisów prawa materialnego wskazanych we wstępie skargi jako naruszone przez KRIO. Zdaniem skarżącego odnowienie przedszkola celem zapewnienia w Gminie opieki przedszkolnej dla dzieci jest inwestycją, na którą może zostać przyznana dotacja celowa w oparciu o art. 127 ustawy o finansach publicznych. Nie ma też żadnych wątpliwości, że przedszkole zalicza się do grupy zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dla potwierdzenia zgodności z prawem planowanego wydatku, wnoszący skargę powołał się też na odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na interpelację poselską nr 16144 w sprawie możliwości zakupu środków trwałych przez organizacje pozarządowe w ramach dotacji samorządowych i jednocześnie wskazał, że dotacja miała być udzielona Stowarzyszeniu na [...] "[...]" im. [...] w [...] - organizacji pożytku publicznego nie wpisanej do rejestru przedsiębiorców.

Przedstawione w skardze argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Przytaczając wybrane przepisy ustawy o finansach publicznych i ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, skarżący pominął całkowicie ustawę o systemie oświaty, która reguluje sposób finansowania niepublicznych przedszkoli.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy niepubliczne przedszkola, [...] otrzymują dotacje z budżetu gminy. W następnych przepisach tego artykułu uregulowane zostały zasady dofinansowania przedszkoli. Zwrócić należy uwagę, że dotacji tych udziela się jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej, co wskazuje na charakter podmiotowy dotacji. Z art. 90 ust. 3d ustawy wynika bowiem, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1.pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego,

2. zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

książki i inne zbiory biblioteczne,

środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

sprzęt sportowy i rekreacyjny,

meble,

pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Ustawa o finansach publicznych formułuje w art. 126 definicję dotacji jako podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Charakter dotacji "oświatowej" jest determinowany przepisami ustawowymi i nie podlega modyfikacjom na poziomie aktów prawa miejscowego. W tym zakresie zadania gminy finansowane z dotacji znalazły swoje unormowanie w ustawie o systemie oświaty.

W obecnym stanie prawnym art. 90 ust. 1d ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość przyznania dotacji z budżetu gminy niepublicznemu przedszkolu po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert ogłaszanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do ogłoszenia otwartego konkursu ofert stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przepisy te odnoszą się jednak wyraźnie do dotacji, o których mowa w ust. 1b i 1c art. 90 ustawy o systemie oświaty, czyli w odniesieniu do przedszkola - do dotacji na każdego ucznia w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy - i dodatkowo po spełnieniu szeregu innych warunków wymienionych w ustępie 1b. Nie ma więc możliwości prawnej przekazania dotacji niepublicznemu przedszkolu na cele inwestycyjne. Założenie przedszkola możliwe jest po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek (art. 82 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy), a zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających:

a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych,

b) realizację innych zadań statutowych,

c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu,

d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Tym samym obowiązkiem podmiotu prowadzącego przedszkole jest spełnienie wymogów ustawowych w tym zakresie.

Należy również podkreślić, że z żadnego przepisu ustaw odrębnych nie wynika zadanie gminy polegające na finansowaniu inwestycji - modernizacji budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych. Stąd powoływanie się przez skarżącego jedynie na art. 127 ustawy o finansach publicznych określający przeznaczenie dotacji celowych, w oderwaniu od ustawowej definicji dotacji z art. 126 ustawy, w której zaakcentowano podstawę prawną jej udzielenia, prowadzi do błędnych wniosków.

Przytoczony przez skarżącego fragment odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na interpelację nr 16144 w sprawie możliwości zakupu środków trwałych przez organizacje pozarządowe w ramach dotacji samorządowych z dnia 18 czerwca 2010 r. odnosi się do art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazującego na przesłanki udzielenia dotacji celowej. Z uregulowania tego wynika, że przedmiotem finansowania w formie dotacji celowej mogą być cele publiczne, związane z realizacją zadań danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc takich, które zostały przypisane jej do wykonania konkretnymi przepisami prawa materialnego. Z żadnego przepisu nie wynika, aby modernizacja budynków przedszkolnych będących własnością organizacji pozarządowych było zadaniem własnym gminy. Tak szerokie rozumienie celów publicznych związanych z realizacją zadań gminy, jakie próbuje nadać skarżący planowanemu w budżecie zadaniu, prowadzi do nieograniczonego dokonywania nakładów na cudzy majątek.

Zarzut, że organ nadzoru nie ustalił "na rzecz jakiego podmiotu ma zostać dokonana dotacja celowa", i wskazanie przez skarżącego konkretnego przyszłego beneficjenta dotacji, świadczy o pozornych czynnościach Gminy powołującej się na zamiar zlecenia zadania w ramach konkursu przeprowadzanego w oparciu o ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Skoro znany jest uprzednio beneficjent dotacji, to konkurs ofert byłby fikcją.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) oddalił skargę.