Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1294/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 a pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 86  w zw. z art. 83 par. 2 i 3  oraz  art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W. W. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 lipca 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 50a ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania B. A.-W. i R. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego z dnia 23 listopada 2017 r., Nr [...] (znak: [...]), którą w związku z wykonaniem robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r., nr [...] (znak: [...]) nakazano współwłaścicielom nieruchomości: R. W., B. A.-W. rozbiórkę placu składowo-postojowego (o pow. 2248 m2) na terenie dz. nr [...] w m. [...], poprzez usunięcie całości nawiezionego gruzu i kruszywa kamiennego do poziomu gruntu rodzimego,

uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte z urzędu, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania kontrolnego (znak: [...]), którego wyniki dały podstawę do wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania pod sygnaturą [...] Podkreślono przy tym, że asumpt do działań organu nadzoru budowlanego stanowiły pisemne zgłoszenia W. W. z dnia 20 lutego 2014 r. (k. nr [...] akt PINB) oraz [...] S.A. z dnia 7 kwietnia 2014 r. (k. nr [...] akt PINB), po których w dniu 10 marca 2014 r. i 23 kwietnia 2014 r. przeprowadzono kontrole na dz. nr [...] w m. [...]. Organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2014 r. stwierdzono, iż dokonano podwyższenia terenu, zaś działka została wysypana gruzem oraz kruszywem łamanym i w najwyższych punktach podniesienie terenu mieściło się w granicach 1,0m-1,5 m (k. nr [...] akt PINB). W dalszej kolejności podano, że w dniu [...] Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego stawił się R. W. i oświadczył w protokole, że jest właścicielem dz. nr [...] w [...] oraz inwestorem robót budowlanych. Inwestor określił przy tym na czas, w którym zrealizowano roboty wskazując, że ok. [...] zrealizowano przyłącz energetyczny do działki, w 2013 r. zrealizowano przyłącz wodociągowy (przy czym projekt przyłączy uzgodniono w ZUDP, a wykonane roboty zostały zinwentaryzowane), od ok. 2001 r. na teren działki sukcesywnie nawożono ziemię, gruz, tłuczeń podnosząc teren. Wyjaśniono również, że na etapie uzgodnień z GDDKiA pozostawał projekt trzech zjazdów z drogi krajowej nr [...] do dz. nr [...], zaś dz. nr [...] w [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miała przeznaczenie komercyjno-usługowe. Ponadto inwestor wskazał, że planuje zabudowę działki obiektem budowlanym, a nadto, że posiada uzgodnienie z GDDKiA na lokalizację 3 kontenerów biurowych na dz. nr [...], które posłużą jako zaplecze budowy lub zaplecze biurowo-administracyjne. Dodano też, że dz. nr [...] docelowo będzie wyasfaltowana lub wybrukowana kostką, jak również, że utwardzenie dz. nr [...] nie zostało poprzedzone dokonaniem zgłoszenia, ani uzyskaniem pozwolenia na budowę (k. nr [...] akt PINB).

W dalszej kolejności wskazano, że w dniu 28 października 2014 r. została przeprowadzona przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego kontrola, w trakcie której ustalono, że na terenie dz. nr [...] w [...] zlokalizowano ogrodzenie z krat typu Wiśniewski o wysokości ok. 150 cm (k. nr [...] akt PINB). Następnie podano, że w dniu 23 lipca 2015 r. została ponownie przeprowadzona kontrola przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego na terenie dz. nr [...] w [...] w wyniku której ustalono, że stan utwardzenia od czasu ostatniej kontroli nie uległ zmianie (k. nr [...] akt PINB).

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] zobowiązał współwłaścicieli dz. nr [...] w [...] do dostarczenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2016 r., m.in. inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót (k. nr [...] akt PINB), a następnie postanowieniem z dnia 30 września 2016 r., nr [...] wyznaczył nowy termin dostarczenia wymaganych dokumentów na dzień 31 grudnia 2016 r. (k. nr [...] akt PINB).

Następnie wskazano, że w dniu 25 sierpnia 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo z dnia 22 sierpnia 2016 r. (znak: [...]) od Wójta Gminy M. dotyczące wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy M. uchwałą Nr [...] z dnia 2 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r. Nr [...], poz. 659 – k. nr [...] akt PINB). Z kolei w dniu 23 sierpnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo ze Starostwa Powiatowego w K. z Wydziału Geodezji, Kartografii i [...] dotyczące przesłania niezaktualizowanej odbitki mapy zasadniczej w skali 1:1000 (k. nr [...] akt PINB). Organ podkreślił również, że inwestor nie dostarczył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wymaganych dokumentów, ale zamiast tego kolejnym pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. wniósł o przedłużenie terminu na dostarczenie wymaganych dokumentów do 30 czerwca 2017 r. podnosząc, iż wykonanie obowiązku nie było możliwe z przyczyn technicznych oraz z uwagi na niemożliwość zapoznania się z aktami sprawy. W dalszej kolejności wskazano, że w dniu 14 marca 2017 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny na terenie dz. nr [...] w [...], w trakcie których ustalono, iż działka utwardzona kruszywem kamiennym z kopalni w m. [...] została ogrodzona i posiada powierzchnię 0,25 ha – 2500 m2. Ponadto zaznaczono, że od strony wschodniej koniec utwardzenia zlokalizowano w odległości ok. 2 m od granicy, zaś na północnej części działki zlokalizowano pusty plac. Z kolei w środkowej części na utwardzeniu zlokalizowano ekspozycje domków, altan, garaży, galanterii drewnianych, będącą w posiadaniu firmy [...]. Dalej podano, że w południowej części działki na utwardzeniu zlokalizowano komis samochodowy firmy [...], przy czym według oświadczenia R. W. nie miał on wiedzy czy auta (przeznaczone do sprzedaży) były eksponowane w ramach komisu. Podkreślono, że do działki doprowadzono prąd i wodę, zaś roboty rozpoczęto wiosną 2013 r., a zakończono w grudniu 2016 r. Ponadto wskazano, że na połowę 2017 r. zaplanowano dokończenie robót. Nadmieniono też, że miejscami teren porośnięty był samosiejkami roślin. Dodatkowo podano, że od strony zachodniej utwardzenie dokonane zostało ok. 15 cm wyżej od nawierzchni drogi serwisowej na całej długości działki, zaś od strony wschodniej teren podniesiony został od 0,8 m ÷ 1,1 m. Wyjaśniono przy tym, że na linii słupów wysokiego napięcia poziom drogi krajowej E7 (Zakopianka) znajdował się ok. 1,5 m ÷ 2,0 m powyżej drogi serwisowej. Organ dodał także, że w toku oględzin wykonano zdjęcia cyfrowe (k. nr [...] akt PINB).

Następnie pismem z dnia 27 marca 2017 r. (znak: [...]), organ I instancji zawiadomił na podstawie art. 61 § 4 oraz art. 9 k.p.a., że toczy się postępowanie pod znakiem [...] w sprawie legalności robót budowlanych na terenie dz. nr [...] w m. [...] gm. M. (k. nr [...] akt PINB). Ponadto postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r., nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie dz. nr [...] w m. [...], polegających na budowie placu składowo-postojowego oraz nałożeniu obowiązku przedłożenia niezbędnych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej ww. placu składowo-postojowego (k. nr [...] akt PINB), na które zażalenie wnieśli R. W. i B. A.-W. (k. nr [...] akt znak: [...]).

W dalszej kolejności podano, że w dniu 3 lipca 2017 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika W. W., w którym poinformowano, że z posiadanych przez ww. stronę informacji wynikało, iż pomimo wydania powyższego postanowienia na działce w dalszym ciągu prowadzone były prace budowlane, w tym m.in. polegające na wyrównaniu oraz utwardzeniu jej terenu, na dowód czego strona przedłożyła płytę CD zawierającą nagranie wykonane w dniu 19 czerwca 2017 r., na którym widać było prowadzenie na terenie działki prac budowlanych za pomocą walca budowlanego (k. nr [...] akt PINB). W następstwie powyższego inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniach 7 lipca 2017 r. i 31 lipca 2017 r. przeprowadzili kontrole na terenie dz. nr [...] w m. [...], podczas których stwierdzono, iż nie były prowadzone roboty budowlane. Podano bowiem, że na północnej części działki zlokalizowano rozłożoną na powierzchni terenu konstrukcje metalową przygotowaną do montażu oraz dwie maszyny budowlane (prawdopodobnie agregaty prądotwórcze wraz z lampami, oświetleniowymi – k. nr [...] akt PINB). Dodatkowo podkreślono, że w dniu 3 października 2017 r. do siedziby organu I instancji, na wezwanie stawili się R. W. i B. A.-W., która oświadczyła, że "działka nr [...] w [...] była ubijana walcem". B. A.-W. wyjaśniła również, że ubijanie walcem dz. nr [...] było spowodowane chęcią jej wynajęcia, a także, że na placu ma powstać wystawa kamienia. Oboje wezwani podnieśli, że nie mieli świadomości, iż ubijanie placu walcem stanowi wykonywanie robót budowlanych (k. nr [...] akt PINB). Organ dodał również, że w dniu 6 października 2017 r. została przeprowadzona ponowna kontrola przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, podczas której stwierdzono, iż w północnej części działki nr [...] w [...] złożono okładzinowe materiały kamienne w workach i na paletach, stojaki metalowe, konstrukcję stalową pod kontenery, płyty warstwowe do budowy kontenerów, dwie maszyny oświetleniowe (k. nr [...] akt PINB).

W następstwie powyższych ustaleń, po uprzednim zawiadomieniu stron o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, decyzją z dnia 23 listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 50a pkt 1 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazał rozbiórkę wykonanego obiektu budowlanego (k. nr [...] akt PINB).

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli B. A.-W. i R. W.. Organ I instancji, przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego powołując się na treść art. 110 § 1 i art. 126 zd. 1 k.p.a., podał na wstępie, że treść postanowienia organu I instancji z dnia 27 marca 2017 r., nr [...] (znak: [...]) zmienionego, w zakresie terminu wyznaczonego do przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, ostatecznym postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]), wiążąco wskazała, że inwestor na wykonanie przedmiotowego placu składowo-postojowego powinien był legitymować się pozwoleniem na budowę. Zwrócono przy tym uwagę, że inwestor, w osobach współwłaścicieli dz. nr [...] w m. [...] takiej decyzji nie posiadał, a okoliczność tą potwierdził właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. (znak: [...] – k. nr [...] akt PINB). Podkreślono również, że samowolne wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego, tj. placu składowo-postojowego na dz. nr [...] w m. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiło samowolę budowlaną i skutkowało koniecznością zastosowania art. 48 ust. 1 u.p.b. Zaznaczono jednak, że ustawodawca dopuścił możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych przy spełnieniu warunków określonych w art. 48 ust. 2 u.p.b. W tym zakresie wskazano, że nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie było prawnych możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, bądź w sytuacji, gdy inwestor odstąpi od warunków zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia z dnia 27 marca 2017 r., nr [...] (znak: [...] – k. nr [...] akt PINB), umożliwił inwestorowi zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że ze względu na zastany stan obiektu, nie znaleziono podstaw do wskazania na konieczność wykonywania po jego wydaniu jakichkolwiek robót zabezpieczających. Tym samym podniesiono, że w takiej sytuacji wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych w obiekcie budowlanym wznoszonym w ramach samowoli budowlanej, którego to budowę wstrzymano – z uwagi na treść art. 50a pkt 1 u.p.b. – bezwzględnie uzasadniałoby wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do całego nielegalnie realizowanego obiektu. Niemniej jednak organ odwoławczy zaznaczył, że przerwanie postępowania legalizacyjnego i nakazanie rozbiórki na mocy art. 50a pkt 1 u.p.b. wymagało nie budzącego żadnych wątpliwości udokumentowania, że pomimo wstrzymania roboty budowlane były wykonywane, czego – zdaniem Inspektor Nadzoru Budowlanego – organ I instancji nie uczynił. Zwrócono bowiem uwagę, że organ I instancji oparł się wyłącznie na treści pisma z dnia 28 czerwca 2017 r., którym pełnomocnik W. W. poinformował, że pomimo wydania powyższego postanowienia z dnia 27 marca 2017 r. na dz. nr [...] w m. [...] w dalszym ciągu prowadzone były prace budowlane, w tym m.in. polegające na wyrównaniu oraz utwardzeniu jej terenu, do którego to pisma dołączono zapisane na płycie CD nagranie, na którym uwidoczniono przemieszczający się walec drogowy. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na treść art. 3 pkt 6 i 7 u.p.b. wskazał, że co do zasady każda wykonana robota budowalna ze swej istoty prowadzi do zmian w obiekcie budowlanym. Podkreślono jednak, że w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie udokumentował, iż poruszanie się po utwardzonym placu walca spowodowało zmiany w obiekcie budowlanym, które mogłyby wskazywać na wykonywanie robót budowlanych. Nadmieniono bowiem, że w aktach sprawy brak było dokumentów, np. potwierdzających zwiększenie wskaźnika zagęszczenia, czy też zwiększenia powierzchni utwardzonego placu, zaś przyjęcie, iż sam przejazd maszyny budowlanej świadczył o wykonywaniu robót budowlanych było niewystarczające. Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł wprawdzie, że w oświadczeniu inwestora złożonym do protokołu z dnia 3 października 2017 r., po wezwaniu na podstawie art. 51 k.p.a., wskazano, iż "działka nr [...] w [...] była ubijana walcem" z uwagi na chęć jej wynajęcia oraz przeznaczenie terenu pod wystawę kamienia (k. nr [...] akt PINB), to jednak czynność ta została dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z naruszeniem art. 83 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 86 zd. 2 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł bowiem, że w związku z dokonanym wezwaniem, przyjęcie do protokołu oświadczeń strony co do wykonywanych robót budowlanych, przy braku innych dowodów potwierdzających, że przejazd walca (maszyna budowlana) stanowił o wykonywaniu zagęszczania placu składowo-postojowego, wypełniało dyspozycję art. 86 zd. 1 k.p.a., niemniej jednak brak treści pytania, które zaowocowało ww. oświadczeniem, jak i brak wymaganego pouczenia o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania nie pozwalał przyjąć, że złożone do protokołu zeznanie w sposób prawnie dopuszczalny i wystarczający dokumentowało, iż inwestor po wstrzymaniu wykonywał roboty budowlane. Dodatkowo Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że przeprowadzone przez organ I instancji kontrole w dniu 7 lipca 2017 r., tj. bezzwłocznie po otrzymaniu informacji o możliwym prowadzeniu robót budowlanych i w dniu 31 lipca 2017 r., nie potwierdziły faktu wykonywania robót budowlanych w dacie ich przeprowadzenia. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie mogło budzić wątpliwości, że przerwanie procedury naprawczej było przedwczesne. Dlatego też organ odwoławczy powołując się na treść art. 138 § 2 k.p.a. podniósł, że ww. naruszenie przepisów postępowania powodowało, iż organ I instancji nieprawidłowo, tj. przedwcześnie i bez należytego udokumentowania, zastosował normę zawartą w art. 50a pkt 1 u.p.b. Zwrócono przy tym uwagę, że w toku prowadzonego postępowania konieczne będzie ustalenie, czy faktycznie po wstrzymaniu były wykonywane roboty budowlane, gdyż będzie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślono również, że ponieważ w aktach nie zalegały dokumenty wskazujące na wskaźnik zagęszczenia placu w momencie wstrzymania robót budowlanych, to organ I instancji powinien dokonać ponownego przesłuchania stron i ewentualnych świadków zachowując procedury określone właściwymi przepisami k.p.a.

Sprzeciw od ww. decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący W. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym uchylenie decyzji I instancji, która została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w rezultacie legalizowanie bezprawnych działań inwestorów;

2. art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w rezultacie dokonanie przez organ oceny sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w tym błędne ocenienie dowodu z nagrania dostarczonego przez skarżącego oraz odebranie mocy dowodowej oświadczeniom inwestorów;

3. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości decyzji I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to wobec błędnego przyjęcia, że organ I instancji przedwcześnie i bez należytego udokumentowania zastosował normę zawartą w art. 50a pkt 1 u.p.b.

W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący wskazał, że w jego ocenie z nagrania w sposób oczywisty wynikało, iż poruszanie się walca po placu, którego powierzchnia usypana jest luźnym kamieniem i gruzem, musi powodować zmiany w obiekcie budowlanym w postaci zagęszczenia i utwardzenia gruntu. Zwrócono również uwagę, że brak utrwalenia poziomu wyjściowego uniemożliwia porównanie aktualnego stanu do stanu poprzedniego. Ponadto odnosząc się do kwestii konieczności ponownego przesłuchania świadków, skarżący wskazał, że dokonanie tej czynności możliwe jest w oparciu o art. 136 k.p.a., bez konieczności przedłużania postępowania na skutek uchylenia decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu II instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Tym samym, podstawowe znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma określenie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, którą wyznacza wniesienie środka zaskarżenia (sprzeciwu od decyzji lub skargi).

Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została wydana w dniu 27 lipca 2018 r., a następnie została ona doręczona skarżącemu w dniu 13 sierpnia 2018 r., który w dniu 27 sierpnia 2018 r. (data stempla pocztowego) wniósł za pośrednictwem Inspektor Nadzoru Budowlanego sprzeciw od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2018 r. (znak: [...]) wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też należało przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 27 sierpnia 2018 r. wraz z wniesieniem przez skarżącego W. W. środka zaskarżenia od ww. decyzji. Wobec powyższego, w kontrolowanej sprawie mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r., w następstwie czego od zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a p.p.s.a. Prawidłowe ustalenie tej okoliczności ma istotne znaczenie, gdyż wpływać będzie m.in. na granice rozpoznania sprawy, które w przeciwieństwie do mających za przedmiot kontroli rozstrzygnięcia organów, na które przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku postępowań zainicjowanych wniesieniem sprzeciwu od decyzji zostały określone w sposób zawężony.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy nowelizującej, tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2018 r. (znak: [...]), uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego z dnia 23 listopada 2017 r., Nr [...] (znak: [...]), którą w związku z wykonaniem robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r., nr [...] (znak: [...]) nakazano współwłaścicielom nieruchomości: R. W., B. A.-W. rozbiórkę placu składowo-postojowego (o pow. 2248 m2) na terenie dz. nr [...] w m. [...], poprzez usunięcie całości nawiezionego gruzu i kruszywa kamiennego do poziomu gruntu rodzimego.

Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Tym samym istota "sporu" w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy przyjęta przez organ odwoławczy ocena dotycząca konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przed podjęciem ewentualnego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 50a pkt 1 u.p.b., poprzez ponowne przesłuchanie stron i ewentualnych świadków uzasadniała w rozpatrywanej sprawie podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ II instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, a wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym nie mogły zostać uzupełnione, w trybie art. 136 k.p.a. Wymaga bowiem w tym miejscu ponownie podkreślenia, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ II instancji mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W szczególności nie można uznać, że to jedynie na organie I instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ocenienia na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją organu I instancji, poprzez dokonanie oceny, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja ta jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu II instancji należy przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego, kwestionując prawidłowość przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego jednego z dowodów, tj. odebrania oświadczenia od stron postępowania na podstawie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 83 § 2 i 3 k.p.a., ograniczył się w zasadzie do wskazania, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zobowiązany będzie dokonać ponownego przesłuchania stron i ewentualnych świadków zachowując procedury określone właściwymi przepisami k.p.a.

Co jednak istotne, organ odwoławczy nie wskazał przy tym na konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie jakiegokolwiek innego (dalszego) dowodu, który byłby niezbędny do merytorycznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W szczególności wydaje się, że pomimo pewnej niekonsekwencji (początkowo organ odwoławczy podnosząc brak należytego udokumentowania wykonywania robót budowlanych po wstrzymaniu ich wykonania oraz uznając za niewystarczające dla wykazania powyższej okoliczności powołanie się przez organ I instancji na zapis na płycie CD przedstawiający przemieszczanie się walca drogowego po terenie ww. dz. nr [...] zarzucił brak zgromadzenia w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego zwiększenie wskaźnika zagęszczenia w następstwie powyższego zdarzenia), Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ostatecznie, iż to właśnie brak w aktach sprawy dokumentów określających wskaźnik zagęszczenia placu w dacie wstrzymania wykonania robót budowlanych, uniemożliwiający tym samym porównanie tego wskaźnika z zagęszczeniem placu po przejeździe walca drogowego oraz wobec niepotwierdzenia w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniach 7 i 31 lipca 2018 r. faktu wykonywania robót budowalnych na dz. nr [...], nakazywał ograniczyć wskazania odnośnie ponownie prowadzonego postępowania do ponownego przesłuchania przez organ I instancji stron i ewentualnych świadków z zachowaniem procedury określonej właściwymi przepisami k.p.a. Stąd też, w ocenie Sądu, z uwagi na charakter i zakres wymaganych do przeprowadzenia czynności powinny one zostać uzupełnione przez Inspektor Nadzoru Budowlanego na etapie postępowania odwoławczego, a w związku z tym nie mogły one stanowić podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dysponuje bowiem wystarczającymi narzędziami procesowymi do przeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, który jak już wyżej wspomniano w przedmiotowej sprawie nie przekracza znacznej miary, ograniczając się – zdaniem organu – jedynie do ponownego przesłuchania stron i ewentualnych świadków.

Wymaga w tym miejscu również podkreślenia, że zdaniem Sądu, zakwestionowanie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego dowodu w postaci odebrania przez organ I instancji oświadczenia od stron postępowania wyłącznie z uwagi na niezamieszczenie w protokole przyjęcia stron treści pytania oraz stosownego pouczenia w myśl art. 86 k.p.a. w zw. z art. 83 § 2 i 3 k.p.a. było, co najmniej przedwczesne. W tym zakresie należy bowiem zwrócić uwagę, że prawidłowe pouczenie świadków/stron faktycznie warunkuje możliwość pociągnięcia ich – w przypadku złożenia fałszywych zeznań – do odpowiedzialności karnej. Niemniej jednak samo pouczenie stron/świadków nie gwarantuje jeszcze, że złożą oni zeznania zgodnie z prawdą. Podobnie też brak stosownego pouczenia stron/świadków nie jest równoznaczny z tym, że zeznawali oni nieprawdę. Dlatego też Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym formalna dyskredytacja zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci zeznań (oświadczeń złożonych do protokołu) stron/świadków bez dokonania ich oceny w kontekście całości tego materiału nie znajduje uzasadnienia. Brak bowiem odnotowania w protokole faktu pouczenia stron/świadków o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, czy możliwości odmowy odpowiedzi na pytanie, sam w sobie nie przekreśla z góry ich ewentualnej mocy dowodowej, która powinna być oceniona z uwzględnieniem całości materiału dowodowego sprawy, jej okoliczności faktycznych, zasad doświadczenia życiowego oraz dotychczasowego przebiegu postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/14, LEX nr 1816752). Tym samym należy przyjąć, że organ odwoławczy powinien w takim przypadku każdorazowo uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, ocenić wzajemną relację i ewentualne rozbieżności zgromadzonych w sprawie dowodów i dopiero w oparciu o tak dokonane ustalenia wypowiedzieć się, co do wartości dowodowej poszczególnych dowodów, ewentualnie zaś, gdyby tak ustalony materiał dowodowy okazał się niewystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, przeprowadzić w niezbędnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że w ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było zatem przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał oceny waloru dowodowego złożonych do protokołu przez strony postępowania – R. W. i B. A.-W., w dniu 3 października 2017 r. oświadczeń w kontekście zalegającego w aktach sprawy dowodu z zapisu na płycie CD z dnia 19 czerwca 2017 r. przedstawiającego przemieszczanie się walca drogowego po terenie ww. dz. nr [...] w [...]. Tym bardziej, że inwestorzy nie przeczyli, aby należąca do nich działka nr [...] w [...] była "ubijana" za pomocą walca drogowego, a jedynie podnosili brak świadomości, że tego rodzaju czynności, klasyfikowane są jako roboty budowlane, które w tym przypadku zostały wstrzymane na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego z dnia 27 marca 2017 r. Stąd też, zadaniem Inspektor Nadzoru Budowlanego w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniony na podstawie art. 136 k.p.a., zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, czy prowadzone przez inwestorów czynności polegające na "ubijaniu walcem" dz. nr [...] w [...] należało zakwalifikować, jako roboty budowlane prowadzone po wstrzymaniu tych prac, uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia w myśl art. 50a pkt 1 u.p.b.

Tym samym opisane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniają, w ocenie Sądu, uchylenia decyzji organu I instancji bez przeprowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a. wyjaśnienia opisanych wątpliwości oraz ewentualnego uzupełnienia dowodów. Powyższe czynności sprowadzające się do ponownego przesłuchania stron i ewentualnych świadków nie wymagają szczególnie utrudnionych działań, zarówno ze strony samego organu odwoławczego, czy zlecenia ich organowi I instancji, bez uchylania jego decyzji. Dlatego też, zdaniem Sądu, należało uznać, że o ile zaistniały w ocenie organu II instancji określone wątpliwości w powyższym zakresie, to sama ta okoliczność nie uprawnia jeszcze organu odwoławczego do unikania zbadania ich we własnym zakresie poprzez przeprowadzenie odpowiednich czynności i wydania decyzji merytorycznej. Samo zatem stwierdzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. opisanych braków w zgromadzonym materiale dowodowym nie mogło skutkować w przedmiotowej sprawie uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek działania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia powyższych okoliczności samodzielnie w trybie art. 136 k.p.a. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało uznać, że organ odwoławczy w przedstawionym zakresie w sposób naruszający art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. ograniczył się jedynie do wymieniania dowodów koniecznych do przeprowadzenia w ponownie prowadzonym postępowaniu, bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy też orzeczenia w sprawie w sposób merytoryczny.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu, dokona ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ustalając stan faktyczny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, korzystając przy tym – w razie potrzeby – z uprawnień określonych w art. 136 k.p.a., a w szczególności w art. 136 § 1 k.p.a.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.).