Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2239/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 346/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 346/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 i 3 oraz art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku "[...]" przy [...], ze szczególnym uwzględnieniem dachu i wskazaniem przyczyn zalewania budynku - w terminie jednego miesiąca od otrzymania postanowienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej Spółdzielni, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 p.b. uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB i orzekł co do istoty sprawy nakładając na skarżącą, na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 i 3 oraz art. 61 i art. 83 ust. 2 p.b. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny części handlowej budynku, zwanej "[...]", ze szczególnym uwzględnieniem dachu i wskazanie przyczyn zalewania budynku. Nałożony obowiązek podlega wykonaniu w terminie miesiąca, od dnia otrzymania postanowienia.

WINB wyjaśnił, że skarżąca została w sposób skuteczny zawiadomiona o terminie i godzinie oględzin jej budynku. Nieobecność przedstawiciela Spółdzielni w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r. nie miała wpływu na zmianę ustaleń w zakresie stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości z uwagi na wykonaną dokumentację fotograficzną, która oddaje stan faktyczny zastany podczas kontroli. WINB zwrócił uwagę na poczynione ustalenie zgodnie z którymi na ścianach widoczne są spękania, odspojenia i zawilgocenia. Głównie degradacja/zniszczenia widoczne są na głównych ciągach komunikacyjnych i dotyczą sufitów. Części konstrukcji i okładzin sufitów zdemontowana, a część pozostawiona i nie zabezpieczona. Widoczne, pozostawione i niezabezpieczone instalacje wentylacji i instalacje elektryczne (widoczne trasy kablowe i przewody elektryczne). Większość sufitów wykonana z profili i płyt kartonowo-gipsowych. W dniu kontroli widoczne luźne elementy sufitów wiszących swobodnie nad głowami osób będących klientami galerii. Widoczne spore obszary zawilgocenia przy świetlikach oraz ścianach. Widoczne spękania na ścianach oraz w okolicy otworów drzwiowych. Dokonano demontażu częściowo sufitów oraz ścian przy witrynach sklepowych (z płyt G-K). Widoczne również spękania na styku ściana-ściana i ściana-sufit. W okolicy głównej klatki schodowej (komunikacja pomiędzy piętrem a parterem) widoczne ubytki w ścianie. Słupy usytuowane przy głównym wejściu do galerii - ich osłony uszkodzone. Natomiast na elewacji widoczne są już pierwsze oznaki degradacji mocowań płyt elewacyjnych jak i samych płyt. Wymagane pilne zabezpieczenie widocznych zdegradowanych ww. prac i elementów.

Na zły stan techniczny części handlowej budynku, poza ustaleniami PINB, wskazuje także treść przedłożonego przy zażaleniu protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego przeprowadzonej [...] marca 2019 r. autorstwa mgr inż. P.Ż. oraz mgr inż. K.H..

WINB zwrócił też uwagę, że część dokumentacji fotograficznej dołączonej do ww. protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego budynku pokrywa się z dokumentacją fotograficzną sporządzoną przez PINB. Wprawdzie autor opracowania wskazał, że stan techniczny galerii jest zadowalający, niemniej jednak stoi to w opozycji do materiału zdjęciowego załączonego zarówno do protokołu z kontroli okresowej jak i protokołu kontrolnego organu nadzoru budowlanego.

Biorąc pod uwagę upływ czasu i fakt, że zgodnie z dokumentacją fotograficzną nie wykonano części prac wskazanych w protokole z okresowej kontroli stanu technicznego budynku, konieczne jest określenie aktualnego stanu technicznego części handlowej budynku, ze wskazaniem przyczyn jego zalewania, co nie zostało wskazane w ww. opracowaniu. Zdaniem WINB przedłożone przy zażaleniu opracowanie techniczne nie podaje szczegółowego zakresu robót niezbędnych do wykonania, a wskazuje jedynie na konieczność naprawy, co nie daje podstaw do sformułowania konkretnych nakazów.

Opisane wyżej wadliwości stwierdzone podczas kontroli PINB budzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, wypełniając dyspozycję art. 81 c p.b. Przeprowadzenie niezbędnych badań oraz sformułowanie ewentualnych obowiązków obciążających zarządcę nie jest możliwe jedynie w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB. Konieczne jest przeprowadzenie aktualnych specjalistycznych badań i analizy poszczególnych elementów obiektu. Sama obserwacja budynku jest w niniejszej sprawie niewystarczająca do oceny stanu technicznego ze wskazaniem przyczyn jego zalewania. Ustalenia poczynione przez PINB dają podstawę do przyjęcia, że stan techniczny budynku w kontrolowanej części jest niezadowalający i uzasadnia wątpliwości, o jakich mewa w art. 81 c ust. 2 p.b. Spełniona jest także druga przesłanka tego przepisu tj. wyjaśnienie powyższych wątpliwości wymaga wiedzy specjalistycznej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 346/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na ww. postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 63 ust. 2 p.b. zawiera katalog możliwych reakcji organu na stwierdzony zły stan techniczny obiektu. Przepis ten przewiduje, że nadzór budowlany - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Organ może na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. , w zależności od okoliczności sprawy, wydać albo decyzję zawierającą nakaz przeprowadzenia kontroli i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale też może w decyzji zobowiązać tylko do przeprowadzenia kontroli, bądź też wydać postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia samej ekspertyzy. Nie jest więc tak jak sugeruje skarżąca, że brzmienie art. 62 ust. 3 p.b. wymusza bezwzględną i nie poddającą się jakiejkolwiek modyfikacji sekwencyjność działań organów nadzoru. W sytuacji, w której strona przedkłada w prowadzonym postępowaniu aktualny protokół kontroli wykonanej w ramach obowiązków z art. 62 ust. 1 pkt 1-3 p.b., nie ma podstaw aby organ ponownie zlecał tego rodzaju kontrolę tylko po to, by "wyczerpać" swoisty "tryb działania" i następnie i tak wydać postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, która udzieli kluczowej odpowiedzi na to w jaki sposób należy usunąć stwierdzone przez organ nieprawidłowości w budynku.

W celu zastosowania art. 62 ust. 3 p.b. organy mają ustalić nieodpowiedni stan techniczny i powiązać go z zagrożeniem dla co najmniej jednego z dóbr chronionych wymienionych w tym przepisie. Nie jest w tym przypadku wymagane wykazanie i udowodnienie złego stanu budynku (w rozumieniu wskazania przyczyny jego powstania), a wyłącznie stwierdzenie złego stanu technicznego mogącego zagrażać dobrom chronionym. Nie jest wymagane wykazanie, że dobro chronione jest już zagrożone, a że zagrożone być może.

Skontrolowany przez PINB obiekt galerii handlowej znajduje się (a przynajmniej znajdował się w dacie orzekania przez PINB i MWINB) w niewłaściwym stanie technicznym, który uzasadniał jednocześnie przekonanie o możliwym zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzi powszechnie z niego korzystających (obiekt użyteczności publicznej). Sąd zwrócił uwagę na przedłożone do akt sprawy (w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 77/20) protokoły nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i protokół nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. z okresowych pięcioletnich i rocznych kontroli stanu technicznego budynku galerii i jego instalacji. Protokoły te wskazują na konkretne uszkodzenia obiektu i jego instalacji. Wynika z nich, zwłaszcza z protokołu nr [...], że dach części usługowej budynku jest w stanie powodującym przeciekanie wody, która dostaje się do wnętrza i powoduje uszkodzenie m.in. elementów obudowy sufitów nad traktami komunikacyjnymi. Wszystkie wskazane protokoły stwierdzają brak zagrożeń przy niewątpliwie nieodpowiednim stanie technicznym, przy czym jednocześnie wskazują na potrzebę wykonania bieżącej konserwacji, naprawy bieżącej lub głównej w celu zapewnienia pełnej sprawności technicznej budynku. Obrazują to jednoznacznie zdjęcia załączone do wskazanych protokołów (zwłaszcza protokołu nr [...]) oraz te wykonane następnie przez PINB w dniu [...] września 2019 r. W kontekście tego Sąd podzielił uwagi organów, że wiszące nad traktami komunikacyjnymi uszkodzone przez działanie wody płyty G-K, widoczne odkryte trasy kablowe m.in. przewodów energetycznych, nie mogą być uznane za prawidłowy stan techniczny obiektu, w dodatku będącego ogólnodostępną galerią handlową. Uzasadnia to przekonanie, że taki stan stwarza potencjalną możliwość wystąpienia zdarzenia, w którym osoba postronna może doznać co najmniej uszkodzenia ciała np. wskutek upadku uszkodzonej przez wodę płyty G-K.

Porównania zdjęć obrazujących stan techniczny obiektu w marcu-kwietniu 2019 r. oraz z okresu wrzesień-pażdziernik 2019 r. wynika, że wewnątrz galerii handlowej doszło do widocznego pogorszenia stanu technicznego spowodowanego dalszym przeciekaniem dachu i widocznych uszkodzeń płyt G-K zawieszonych nad trasami komunikacji klientów. W ocenie Sądu przy uwzględnieniu wyników poprzedniej kontroli, wcześniejszych protokołów przedłożonych przez stronę, a także braku wyjaśnienia w toku obecnego postępowania powodów niewykonania dotychczas naprawy uszkodzonych elementów, uzasadniało to przyjęcie poglądu, że stan budynku może zagrażać życiu lub zdrowiu klientów galerii handlowej.

Sąd I instancji stwierdził, że Spółdzielnia została prawidłowo powiadomiona o planowanej kontroli (na adres [...]). W dniu kontroli PINB stawił się w budynku galerii, wykonując czynności w jej wnętrzu, które niewątpliwie wykazały przeciekanie dachu tej części obiektu. Z powyższej czynności spisano protokół nr [...]. Odrębny protokół spisano natomiast z przebiegu kontroli dachu budynku, do której w rzeczywistości nie doszło z uwagi na jego nie udostępnienie (protokół [...]). Z dołączonych zdjęć wynika, że przedstawiciel PINB usiłował w tym dniu uzyskać bezpośredni kontakt z przedstawicielami Spółdzielni , a wobec ich bezskuteczności, kontroli w tym zakresie nie przeprowadzono. Spółdzielnię powiadomiono o zamiarze przeprowadzenia kontroli, zaś w dniu kontroli jej przedstawiciel po prostu nie wziął w nich udziału. Nadto, brak udziału skarżącej w kontroli w żaden sposób nie przekłada się na jej wynik.

Sąd zaznaczył, że z uwagi na rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zbędne było formalnoprawne rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów zgłoszonego na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., o tyle zasadne jest odniesienie się do okoliczności mających wynikać z dowodów przedkładanych przez stronę wraz ze skargą.

Sąd wskazał, że poza jego kontrolą pozostaje protokół z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku z dnia [...] listopada 2019 r. Dokument ten, jako sporządzony po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie, nie może stanowić elementu oceny działania organu. Co do zasady bowiem, prawidłowość rozstrzygnięcia organu ocenia się na datę jego wydania.

Odnośnie do pozostałych dokumentów tj. protokołów oględzin budynku i jego dachu z dnia [...] listopada 2019 r. oraz protokołu z dnia [...] listopada 2019 r. sporządzonych przez PINB, to sporządzono je przed wydaniem rozstrzygnięcia przez WINB, choć organ ten w dacie orzekania niewątpliwie nimi nie dysponował, zaś strona o tym fakcie go również nie informowała. Tłumaczy to brak odniesienia się przez WINB do tych dokumentów. Z protokołów tych wynika przy tym, że wnętrze budynku zostało poddane naprawie, przez co - jak wynika z zapisów PINB - nie zagraża obecnie życiu i zdrowiu ludzi. Z protokołu oględzin dachu wynika jednak, że wprawdzie wykonano na nim pewne roboty budowlane, jednakże nie zostały one ostatecznie zakończone. Organ I instancji stwierdził prowadzenie robót budowlanych na poziomie niższego patio. W momencie kontroli PINB zaawansowanie wykonywanych robót było na etapie wykonania izolacji i warstw zewnętrznych, a zatem nie zostały one zakończone. Powód z uwagi na który doszło do zlecenia ekspertyzy technicznej mającej prowadzić do zakończenia sprawy nie został zatem jeszcze wyeliminowany.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 62 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż zobligowanie właściciela lub zarządcy budynku do zapewnienia należytej dbałości o obiekt budowlany, w tym do przeprowadzania cyklicznych kontroli oraz prowadzenia książki obiektu budowlanego, przesądza o możliwości automatycznego nałożenia na właściciela lub zarządcę obowiązku sporządzenia ekspertyzy bez istnienia prawdziwych i rzeczywistych podstaw do nałożenia takiego obowiązku;

2. art. 62 ust. 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ nakładając na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, nie jest zobligowany do potwierdzenia zaistnienia ustawowych przesłanek umożliwiających nałożenie na stronę takiego obowiązku, w tym w szczególności organ nie jest zobligowany do wyjaśnienia w oparciu o jakie fakty i okoliczności stwierdził, że stan techniczny obiektu budowlanego jest nieodpowiedni oraz że organ nie jest zobligowany do wyjaśnienia czy ów nieodpowiedni stan techniczny pozostaje w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, czy bezpieczeństwa mienia bądź środowiska;

3. art. 62 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu faktu, iż zgodnie z treścią tegoż przepisu uprawnianie organu do żądania od strony przedłożenia stosownej ekspertyzy powstaje jedynie w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do istnienia nieprawidłowości bez odniesienia ich do kwestii technicznych - a jedynie opierając się o wrażenia wizualne.

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż to na stronie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich możliwych działań w celu uczestniczenia w czynnościach prowadzonych przez organ, w sytuacji gdy to na organie spoczywa obowiązek jak najpełniejszego informowania strony o okolicznościach tak faktycznych jak i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie zakresu obowiązków strony, co w konsekwencji podważa zasadę zaufania do władzy publicznej oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, w sytuacji gdy uzupełnienie materiału dowodowego potwierdziłoby fakt nieistnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 62 ust 3 p.b., uprawniających organ do nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy; Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy - pochodzący wyłącznie od podmiotu będącego autorem zaskarżanego postanowienia i świadczący wyłącznie na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dokumenty w sposób obiektywny i niezależny przedstawiające okoliczności sprawy;

6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 122 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zbędne rozstrzyganie o wnioskach dowodowych zgłoszonych przez stronę, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie istnieją poważne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w zakresie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, czyli co do okoliczności mającej podstawowe znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. W takiej zaś sytuacji, Sąd mimo rozpoznawania sprawy w postępowaniu uproszczonym miał możliwości skierowania jej na rozprawę, celem rozstrzygnięcia ww. wątpliwości;

7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 278 § 1 k.p.c., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w sposób prawidłowy i rzetelny kontroli legalności działalności organu administracji, uznając w sposób arbitralny, iż w dacie przeprowadzania kontroli przez organ obiekt budowlany był w niewłaściwym stanie technicznym, w sytuacji gdy poczynienie ustaleń w zakresie stanu technicznego budynku wymaga wiadomości specjalnych, a Sąd nie dysponując wiedzą w tym temacie winien skorzystać z pomocy odpowiedniego biegłego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości , uchylenie postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wbrew bowiem przyjętemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny założeniu, przedstawienie stosownej ekspertyzy technicznej budynku nie wynika z samego faktu zobligowania właściciela lub zarządcy budynku do zapewnienia należytej dbałości o obiekt budowlany. Obowiązki w zakresie utrzymania budynku określone zostały bowiem w art. 62 ust 1 p.b. Nałożenie na stronę dodatkowego obowiązku, przewidzianego w art. 62 ust 3 p.b. możliwe jest zaś jedynie w przypadku zaistnienia określonych ustawowo okoliczności tj. stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Owo stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego powinno mieć oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ. Organy administracyjne nie wskazały choćby przykładowo na czym polegają nieprawidłowości w stanie technicznym budynku [...]. W szczególności zaś nie wskazały na podstawy stwierdzenia nieprawidłowości w stanie technicznym części budynku jaką jest dach galerii. Czynnościom kontrolnym przeprowadzonym w dniu [...] września 2019 r. nie został poddany dach budynku. Niemożliwym zatem było czynienie ustaleń w zakresie jego stanu technicznego.

Sąd I instancji dokonał wykładni art. 62 ust 3 p.b. w sposób sprzeczny z interpretacją wskazaną w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OPS 4/15. W uchwale tej bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 62 ust. 3 p.b. nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym, postanowienie w przedmiocie zobowiązania strony do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku poprzedzone być powinno przeprowadzeniem stosownej kontroli. Szczególne okoliczności uzasadniające możliwość odstąpienia od nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli, nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Za absurdalne należy uznać przyjęcie przez Sąd I instancji, że fakt stwierdzenia zaistnienia ustawowej przesłanki, czyli okoliczności nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, nie powinien być w żaden sposób uzasadniony. Dowodem w sprawie nie może być bowiem jedynie oświadczenie pracownika organu o stwierdzeniu danej okoliczności, bez poparcia tego oświadczenia stosownym materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaś powołując się na okoliczność rozpoznawania sprawy w postępowaniu uproszczonym, zrezygnował z przeprowadzenia postępowania dowodowego. Trudno bowiem uznać, że zawarte na 19 stronie uzasadnienia zaskarżanego wyroku odniesienie się do zgłoszonych przez stronę dowodów, świadczy o przeprowadzeniu dowodu, w tym dokonaniu jego prawidłowej oceny przez Sąd. Stan techniczny budynku opisany w protokole rocznej kontroli z dnia [...] listopada 2019 r. jest stanem rzeczywistym, na podstawie którego organy powinny wydawać stosowne decyzje i postanowienia.

W związku z poczynieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnych ustaleń stanu faktycznego, w tym w zakresie istnienia przesłanek ustawowych uprawniających organ do nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, koniecznym jest w ocenie skarżącej kasacyjnie ponowne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowień o oddaleniu wniosków dowodowych z dokumentów załączonych do skargi z dnia [...] stycznia 2020 r. Przedstawione dokumenty świadczą nie tylko o stanie technicznym budynku istniejącym w dniu wytworzenia tych dokumentów. Przesądzają one również o błędnych ustaleniach poczynionych w czasie kontroli w dniu [...] września 2019 r. i zaniedbaniach organu prowadzącego oględziny oraz przede wszystkim o nieprawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z przedstawionej dokumentacji jasno wynika bowiem, że najpóźniej w dniu [...] listopada 2019 r. stan techniczny budynku mieszkalno-usługowo-handlowego [...], położonego przy [...] był dobry lub co najmniej zadowalający, i nie stwarzał zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. mający polegać zdaniem skarżącej kasacyjnie, na błędnej ocenie skutków braku udziału przedstawiciela skarżącej w przeprowadzonej przez PINB kontroli budynku. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, skarżąca kasacyjnie została w sposób skuteczny powiadomiona o dacie planowanej kontroli. W dniu kontroli pracownik PINB stawił się w budynku galerii, wykonując czynności w jej wnętrzu i z których to czynności spisano protokół nr [...]. Co się tyczy kontroli dachu, to pracownik PINB w tym zakresie sporządził odrębny protokół, z którego wynika, że nie był w stanie przeprowadzić bezpośredniej kontroli w tym zakresie z powodu nieudostępnienia wejścia na dach budynku. Na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, z dołączonych do akt zdjęć wynika, że przedstawiciel PINB usiłował w tym dniu uzyskać bezpośredni kontakt z przedstawicielami Spółdzielni, co jednak okazało się bezskuteczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia braku udziału przedstawiciela skarżącej kasacyjnie została prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji. Została ona bowiem powiadomiona o dacie kontroli, a jej przedstawiciel nie wziął w niej udziału. Na co także zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, brak udziału przedstawiciela skarżącej kasacyjnie, nie wykluczał możliwości podważenia wyników kontroli, w toku postępowania, czego skarżąca kasacyjnie nie uczyniła.

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów miało polegać w ocenie skarżącej kasacyjnie, na błędnej ocenie przez Sąd I instancji, iż zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie był wystarczający dla wykazania przesłanek uprawniających do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy usprawiedliwiał ocenę, że przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym i stan ten stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi z niego korzystających. Na zły stan techniczny budynku wskazują wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracownika PINB w dniu [...] września 2019 r. Ustalono, że na ścianach widoczne są spękania, odspojenia i zawilgocenia. Zniszczenia i degradacja występują przede wszystkim na sufitach w głównych ciągach komunikacyjnych. Część konstrukcji i okładzin sufitów została zdemontowana, a pozostawiona część jest niezabezpieczona. Widoczne są niezabezpieczone instalacje wentylacji i elektryczna. Większość sufitów wykonana z profili i płyt G-K. W dniu kontroli widoczne są luźne elementy sufitów, wiszących swobodnie nad głowami osób będących klientami galerii. Widoczne zawilgocenia przy świetlikach oraz ścianach, spękania na ścianach oraz w okolicy otworów drzwiowych, dokonano częściowego demontażu sufitów oraz ścian przy witrynach sklepowych. Zaobserwowano również spękania na styku: ściana-ściana i ściana- sufit. W okolicy głównej klatki schodowej (komunikacja pomiędzy piętrem a parterem) widoczne ubytki w ścianie. Uszkodzone osłony słupów usytuowanych przy głównym wejściu do galerii. Natomiast, na elewacji widoczne są oznaki degradacji mocowań płyt elewacyjnych, jak i samych płyt. Sąd I instancji dokonując oceny materiału dowodowego zebranego przez organy nadzoru budowlanego zasadnie powołał się także na protokoły nr [...] i [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i protokół nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. z okresowych pięcioletnich i rocznych kontroli stanu technicznego budynku galerii i jego instalacji. Niezależnie od oceny zagrożenia wynikającego ze stwierdzonego stanu technicznego, wynika z nich, że dach części usługowej budynku jest w stanie powodującym przeciekanie wody, która dostaje się do wnętrza i powoduje uszkodzenie m.in. elementów obudowy sufitów nad traktami komunikacyjnymi.

Wskazane powyżej okoliczności, udokumentowane w aktach sprawy, uzasadniając stanowisko Sądu I instancji, iż organy nadzoru budowlanego w sposób przekonujący ustaliły, że przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Prawidłowa była także ocena, że wiszące nad traktami komunikacyjnymi uszkodzone przez działanie wody płyty G-K, widoczne odkryte trasy kablowe m.in. przewodów energetycznych, znajdujące się w ogólnodostępnej części obiektu, uzasadniają przyjęcie, iż stan ten stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi z niego korzystających.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 122 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji miał dopuścić się naruszenia tych przepisów rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym i nieprzeprowadzając wnioskowanych przez stronę dowodów.

Po pierwsze wskazać należy, że art. 119 pkt 3 p.p.s.a. pozwalał Sądowi I instancji na rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym.

Po drugie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Należy zauważyć, że przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny, ma charakter wyjątkowy i następuje gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, nie wydał formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłaszanych przez skarżącą wniosków dowodowych, jednak odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania rozstrzygnięcia, zatem protokół z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego sporządzony już po wydaniu postanowienia WINB, nie miał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę stanu technicznego budynku nie mogły mieć także protokoły oględzin budynku i jego dachu z dnia [...] listopada 2019 r. oraz protokół z dnia [...] listopada 2019 r. Sąd I instancji trafnie ocenił, że wynika z nich jedynie, iż skarżąca kasacyjnie podjęła działania zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jednak nie wynika z nich, że nieprawidłowości te zostały już wyeliminowana. Zatem na dzień orzekania przez WINB budynek pozostawał w złym stanie technicznym, który zagrażał zdrowiu u życiu ludzi.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 278 § 1 k.p.c., które miało polegać na błędnej kontroli działania organów nadzoru budowlanego w zakresie ustalonego stanu faktycznego, bowiem poczynienie ustaleń w zakresie stanu technicznego budynku wymaga wiadomości specjalnych, a Sąd nie dysponując wiedzą w tym temacie winien skorzystać z pomocy odpowiedniego biegłego.

Wyjaśnić należy, że przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny, ma charakter wyjątkowy i jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające, jedynie z dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie zaś dowodu z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, bowiem jest to zupełnie inna kategoria dowodu, którego przeprowadzenia nie przewidują przepisy p.p.s.a.

W końcu niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w pkt 1-3 skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. art. 62 ust. 3 p.b. przyjmując, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie tego przepisu, nie musi być uzależnione od uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 p.b.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, właściwy organ może na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. wydać decyzję zawierającą nakaz przeprowadzenia kontroli i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale też może w decyzji zobowiązać tylko do przeprowadzenia kontroli, bądź wydać postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r., II OSK 1657/11 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r. II OSK 602/18; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 788-790).

W toku postępowania organy nadzoru budowlanego zebrały materiał dowodowy wskazujący, iż budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się w złym stanie technicznym i stan ten zagraża zdrowiu i życiu ludzi. Okoliczności te pozwalały na wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. Ponadto w takich okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wydania spornego postanowienia, bez uprzedniego podejmowania odrębnego rozstrzygnięcia nakazującego przeprowadzenie kontroli w trybie art. 62 ust. 3 p.b. Należy mieć bowiem na uwadze, że przewidziane w art. 62 ust. 3 p.b. środki możliwe do zastosowania, a więc kontrole i ekspertyzy techniczne służą temu, aby właściwy organ uzyskał informację o stanie technicznym obiektu budowlanego i ewentualnej potrzebie podjęcia dalszych działań. Skoro organ nadzoru budowlanego z urzędu przeprowadził kontrole spornego budynku, a także dysponował protokołem z okresowej kontroli stanu technicznego budynku przeprowadzonej 21 marca 2019 r., to zbędne było dodatkowe nakładanie obowiązku przeprowadzenia kontroli przez właściciela lub zarządcę, stosownie do art. 62 ust. 1 p.b.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.