Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 41/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 9, 15, 50 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98, 150
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...],


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 98 ust.1 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania T. O. wtórnika prawa jazdy z powodu zmiany danych z "kat. A, B, C, BE" na "kat. A, B, C, BE, CE", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji odmówił wydania T. O. wydania wtórnika prawa jazdy poprzez zmianę danych z "kat. A, B, C, BE" na "kat. A, B, C, BE, CE" z uwagi na to, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest stosownych dokumentów potwierdzających odbycie przeszkolenia oraz zdania egzaminu państwowego w zakresie kategorii CE.

W odwołaniu T. O. podniósł, że dysponował starym prawem jazdy, które uprawniało go do kierowania m.in. autobusami oraz pojazdami samochodowymi łącznie z przyczepą i staroście nie wolno było ograniczać uprawnień wynikających z dokumentu urzędowego; wnioskodawca nie może odpowiadać za brak w aktach dokumentów potwierdzających odbycie przeszkolenia i zdanie egzaminu na kat. CE, zaś posiadanych uprawnień nie można umniejszać w trakcie wymiany prawa jazdy. Nie rozumie również, dlaczego starosta, rozpatrując jego wniosek, ograniczył się tylko do kwestii wydania wtórnika prawa jazdy. Takiej zmiany sie nie domagał.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 98 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) o utracie prawa jazdy, o jego zniszczeniu w stopniu powodującym jego nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nich zawartych.

T. O. wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. o wydanie wtórnika prawa jazdy z powodu zmiany danych z kat. A, B, C, BE na kat. A, B, BE, CE. Według przytoczonego wyżej przepisu ustawy wydanie wtórnika posiadanego prawa jazdy może nastąpić wyłącznie z trzech powodów, z których dwa pierwsze nie mogą mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Należy natomiast zastanowić się, czy zmiana stanu faktycznego wymagająca zmiany danych zawartych w prawie jazdy obejmuje sytuację sprowadzającą się do zmiany posiadanej kategorii prawa jazdy. Na tak postawione pytanie odpowiedź może być jedynie negatywna. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym jest prawo jazdy określonej kategorii. Zmiana kategorii prawa jazdy jest więc zmianą nie w zakresie stanu faktycznego, lecz prawnego. Do zmian stanu faktycznego zawartych w prawie jazdy, uprawniających do ubiegania się o wydanie jego wtórnika, należy zaliczyć zmianę imienia lub nazwiska kierowcy oraz adres stałego pobytu.

Organ odwoławczy stwierdził również, że prawo jazdy na blankiecie nowego wzoru T. O. uzyskał w trybie wymiany w dniu [...] maja 2006 r. (kat. A, B, C i BE). Skoro obecnie kwestionuje prawidłowość tej czynności, to powinien doprowadzić do weryfikacji decyzji o wymianie prawa jazdy w trybie stwierdzenia jej nieważności.

Na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] T. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazywał, iż przy okazji wymiany wtórnika prawa jazdy umniejszono jego uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący nie otrzymał decyzji w 2006 r. przy okazji wymiany prawa jazdy, więc nie może jej wzruszyć. Skoro w pierwszej instancji wydany by był wtórnik prawa jazdy, to nie zawierałaby ta decyzja uzasadnienia, dlaczego umniejszono uprawnienia kierującego. Skarżący zarzuca kolegium, że – wbrew treści tej decyzji – widzi w niej jedynie wydanie wtórnika prawa jazdy. Natomiast decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] listopada 2007 r. jest jedyną decyzją, z której skarżący dowiedział się, dlaczego nie potwierdzono w pełni jego uprawnień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją naruszająca są wadliwe, bowiem wydano je z naruszeniem art. 9, 15, 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Uchybienia te polegają na zaniechaniu ustaleń w przedmiocie treści żądania oraz samodzielnym doprecyzowaniu niejasnego wniosku strony, na nieinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, na naruszeniu zasady dwuinstancyjności oraz na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2007 r. złożonym na urzędowym formularzu. Na formularzu tym T. O. zaznaczył literą "X" na stronie 1 w sekcji C.1 "Ubiegam się o wymianę dokumentu zaznaczonego w dziale B na podstawie art. 150 ustawy" oraz w sekcji D.1 "Ubiegam się o wydanie wtórnika prawa jazdy, z powodu zmiany danych z A B C BE na A B BE CE."

Z sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że podanie to zostało przez organ pierwszej instancji zakwalifikowane jako wniosek o wydanie wtórnika, jednakże w uzasadnieniu wykazano, że dokonano weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami służących skarżącemu i w związku z tym odmówiono wydania wtórnika prawa jazdy z uwagi na nieodbycie wymaganego dla kat. CE szkolenia i brak uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego dla tej kategorii.

W odwołaniu skarżący wskazał, że nie domagał się weryfikacji dokumentów, tylko wymiany prawa jazdy z uwzględnieniem uprawnień wynikających ze "starego" prawa jazdy, a nie wydania prawa jazdy z ograniczeniem uprawnień do prowadzenia pojazdów mu służących.

Organ drugiej instancji potraktował wniosek z dnia [...] października 2007 r. jak wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu orzeczenia, że starosta powołał niewłaściwą podstawę prawną i niewłaściwie uzasadnił swoją decyzję i umotywował to tym, że zmianami danych uzasadniającymi wydanie wtórnika prawa jazdy są zmiany danych faktycznych takich jak zamiana imienia, nazwiska, adresu pobytu stałego, a nie zmiany kategorii uprawnień do kierowania pojazdami.

W ocenie sądu organy nieprawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu.

Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ postępowania wyjaśniającego celem ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Między innymi z powyższych względów decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], nie mogą ostać się w obrocie prawnym.

Postępowanie, w wyniku którego wydano obie decyzje, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony. Z pism skarżącego nie można było jednoznacznie wnioskować, że domaga się on wydania wtórnika prawa jazdy poprzez zmianę kategorii A, B, C, BE na A, B, BE, CE.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47).

Dla prawidłowego bowiem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony (po odpowiednim pouczeniu strony - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania) oraz poczynienie ustaleń w powyższym przedmiocie. W tym celu organ administracji winien wyjaśnić rzeczywisty zamiar strony. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Tymczasem ani organy, ani obecnie sąd – bez dodatkowych ustaleń – nie jest w stanie z analizy wewnętrznie sprzecznego wniosku skarżącego z dnia [...] października 2007 r. jednoznacznie wywieść, czy wnioskodawca wnosi o wymianę prawa jazdy w trybie określonym w art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej u.p.r.d., czy wnosi o uchylenie czynności materialno-technicznej, jaką była wymiana prawa jazdy skarżącego w trybie art. 150 u.p.r.d. na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2006 r., czy wnosi o wydanie wtórnika prawa jazdy w trybie określonym w art. 98 u.p.r.d., czy też wnosi o wydanie prawa jazdy zawierającego wszystkie posiadane jego zdaniem uprawnienia na zasadach ogólnych.

Podkreślić należy, że powyższe wstępne ustalenia będą miały zasadniczy wpływ na tryb prowadzonego postępowania, uprawnienia organu do weryfikowania uprawnień skarżącego lub brak tych uprawnień oraz na wynik sprawy. W rzeczywistości bowiem organy nie zastosowały żadnego ze wskazanych w przepisach trybów.

Zakwalifikowanie wniosku skarżącego jako podania o wymianę prawa jazdy w trybie art. 150 ust. 1 u.p.r.d., zgodnie z którym prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane, skutkowałoby rozpatrzeniem go pozytywnie w formie czynności materialno-technicznej lub negatywnie w formie decyzji odmownej. Błędna była bowiem sugestia organu, że w trybie art. 150 u.p.r.d. wydawana jest decyzja administracyjna, któremu to wydawaniu towarzyszy weryfikacja uprawnień wnioskodawcy do prowadzenia pojazdów. Jak stwierdził bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SA/Po 34/06) wydanie dokumentu w postaci prawa jazdy poprzedza wydanie decyzji o przyznaniu prawa jazdy (...), zaś zarówno czynność wymiany prawa jazdy, jak i wydania jego wtórnika mają charakter czynności materialno-technicznej, stąd do czasu wzruszenia pierwotnej decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, nie jest możliwa odmowa wymiany posiadanego dotychczas dokumentu (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 414/06).

Konsekwencją powyższego jest fakt, że w ramach postępowania o wymianę prawa jazdy w trybie określonym w art. 150 u.p.r.d. nie mają zastosowania przepisy, które odnoszą się do weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Zatem w trybie wymiany prawa jazdy wydawane jest prawo jazdy z dokładnie takim samym zakresem uprawnień jak to, które traci ważność.

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1344/06), twierdząc, że w trybie art. 150 u.p.r.d. i aktu wykonawczego wydanego na jego podstawie może być dokonana jedynie wymiana starego dokumentu, który traci już swoją ważność, na nowy dokument (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1609/03, opubl. ONSAiWSA 2006/3/83).

Wniosek skarżącego mógł być także zakwalifikowany jako wniosek o uchylenie czynności materialno-technicznej wymiany prawa jazdy w trybie art. 150 u.p.r.d.

Czynności materialno-techniczne zaliczane są do grupy czynności faktycznych, które wywołują skutki prawne drogą faktów, przy czym czynności materialno-techniczne o charakterze zewnętrznym muszą mieć za podstawę normy kompetencyjne – ustrojowe, materialne i proceduralne. Czynności materialno-techniczne zewnętrzne to czynności, za pomocą których administracja w sposób władczy wkracza w sferę praw i obowiązków obywateli oraz podmiotów usytuowanych na zewnątrz określonego układu organizacyjnego administracji (por. Z. Duniewska, B. Jaworska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Difin, Warszawa 2004, s. 408-410). Czynności materialno-techniczne podlegają kontroli sądowo-administracyjnej w świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy czym sąd administracyjny rozstrzyga także skargi na bezczynność organów administracji we wskazanym zakresie.

Zakwalifikowanie wniosku skarżącego z dnia [...] października 2007 r. jako wniosku o wydanie wtórnika istotnie polegałoby na zastosowaniu art. 98 u.p.r.d. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. nr 24, poz. 215 ze zm.) oraz na ocenie, czy zakres wniosku skarżącego dotyczący zmiany danych odpowiadać będzie ustawowym przesłankom wydawania wtórników.

Należałoby również rozważyć, czy wniosek T. O. nie zmierza do uruchomienia trybu nadzwyczajnego rozpatrzenia sprawy.

Bowiem zwrot "wydanie prawa jazdy" może występować w dwóch znaczeniach. Po pierwsze może on oznaczać wydanie decyzji administracyjnej nadającej stronie uprawnienie do kierowania pojazdami lub pojazdami określonego rodzaju. Po drugie zaś może on być użyty dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. I wówczas mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 972/05, LEX nr 265767).

Przedwczesne jednak byłoby przesądzanie na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, jaki charakter prawny miało "wydanie prawa jazdy" skarżącemu w dniu [...] czerwca 2006 r. dokonanie w trybie wymiany tego dokumentu.

Niewyjaśnienie tej podstawowej wątpliwości, tj. jakiej treści było w rzeczywistości żądanie wnioskodawcy narusza podstawowe zasady k.p.a. Jedną z tych podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające, jest wspominana powyżej wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Rozwiązanie to nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają więc obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2447/00, LEX nr 54741; B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s.78-80).

Jak wynika z akt sprawy, organ administracji nie dopełnił w niniejszej sprawie ciążącego na nim obowiązku udzielania informacji prawnej i faktycznej stronie, bowiem mimo że z wniosku wprost wynikała sprzeczność żądania, nie udzielił stronie szczegółowych informacji w materii ubiegania się o wymianę prawa jazdy i wydanie wtórnika prawa jazdy.,

Rozważania sądu w kwestii doniosłości stosowania zasady postępowania uregulowanej w art. 9 k.p.a. potwierdzają liczne orzeczenia sądowe. I tak Sąd Najwyższy (patrz: wyrok z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, Orzecznictwo gospodarcze 1992/4, poz. 92) przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać mu ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kodeksu. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy zwrócił ponadto uwagę na fakt, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 1989 r., K. 3/89 OTK 1989, poz. 5; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lutego 1991 r., W 3/90, OTK 1991/I, poz. 27; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lutego 1992 r., K. 14/91, OTK 1992/I, poz. 7 i z dnia 29 stycznia 1992 r., K. 15/91, OTK 1992/I, poz. 8; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 1992 r., K. 8/91, OTK 1992/I, poz. 5; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1990 r., U. 1/90, OTK 1990, poz. 9), jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (z dnia 14 lutego 1991 r., I PRN 1/91, OSNCP 1992/11, poz. 207) utrwaliła się tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, że odnoszące się doń działania (między innymi informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu.

Powtórzyć przy tym należy za J. Borkowskim, że w rozumieniu przepisu art. 9 k.p.a. szkodą będzie każdy uszczerbek, materialny lub moralny, postradanie możliwości uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zarówno co do jego istoty, jak i czasu, w którym miałoby zapaść. Można powiedzieć, że każde pogorszenie sytuacji faktycznej lub prawnej strony, utrata możliwości jej zmiany na lepsze, odsunięcie na czas późniejszy rozstrzygnięcia sprawy, które mogło być podjęte wcześniej, będzie szkodą dla strony w rozumieniu przepisu art. 9 kodeksu (Glosa aprobująca: J. Borkowski, OSP 1994/5, str. 256, do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 15 października 1992 r., SA/Ka 766/92, OSP 1994/5, poz. 100).

W innym orzeczeniu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1995 r., sygn. akt SA/P 437/95, Prawo gospodarcze 1995/12, str. 29) podniesiono, że polski Kodeks postępowania administracyjnego odrzuca zasadę ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi), a naruszenie tego obowiązku przez organ administracji polegające na udzieleniu błędnej informacji lub nieudzieleniu takiej informacji musi być traktowane jako naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem ani Starosta Powiatowy, do którego został złożony wniosek T. O., którego to wniosku treść mogła nastręczać wątpliwości co do jego charakteru, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy, nie podjęły żadnych czynności w celu jednoznacznego ustalenia zamiaru skarżącej, podczas gdy było do tego zobowiązane przepisami art. 7 i ww. art. 9 k.p.a.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia - w tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128, 140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175).

Dodać również trzeba, że organ miał możliwość skorzystania z przepisu art. 50 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. W przedmiotowej sprawy – dla jednoznacznego ustalenia treści żądania wnioskodawcy niezbędne było wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, jakiej treści jest jego żądanie.

Ponadto sąd dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 8, Warszawa 2006, s. 96-97). Tymczasem stwierdzić należy, że z uzasadnień obu decyzji, pierwszo- i drugoinstancyjnej wynika, że organy rozpatrywały dwie różne sprawy, Starosta rozstrzygał o wniosku o wydanie prawa jazdy zawierającego określone kategorie uprawnień doprowadzenia pojazdów, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy z uwagi na zmianę danych. Powyższe stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzającego go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy. W związku z tym sąd uchylił decyzję organu zarówno drugiej, jak i pierwszej instancji.

Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.