Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3385/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4, art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1820/18 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. nr 764/2018 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1820/18 oddalił skargę A. T. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2018 r., nr 764/2018 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r., nr llOT/624/2017 wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]

w [...], wykorzystywanego jako żłobek, i nałożył na skarżącą - właścicielkę lokalu, obowiązek przedstawienia następujących dokumentów:

1. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego

w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach;

2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania lokalem na cele budowlane;

4. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności sposobu użytkowania lokalu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. opinii rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i do spraw sanitarnohigienicznych, dotyczących zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania;

6. ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny lokalu i urządzeń technicznych związanych z jego eksploatacją wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz wpisaną na listę członków izby samorządu zawodowego.

Wcześniej organ w dniach: 24 maja 2017 r., 5 września 2017 r. i 10 listopada 2017 r. przeprowadził oględziny lokalu. Ustalił, że jest on dwupoziomowy: część składająca się z pokoju położona jest na kondygnacji pierwszej, a na kondygnacji parteru znajdują się następujące pomieszczenia: hall, kuchnia, łazienka, trzy pokoje (w jednym z nich umiejscowione są schody na poziom pierwszy oraz pomieszczenie gospodarcze – magazynek). Na cel żłobka wykorzystywane są dwa pokoje (jako sale wielofunkcyjne), kuchnia, łazienka, hall i pomieszczenie gospodarcze. Trzeci pokój,

w którym znajdują się schody na poziom pierwszy, oraz pomieszczenie na poziomie pierwszym nie są użytkowane na ten cel; pełnią funkcję mieszkalną. W przynależnym do budynku ogrodzie zagospodarowano część pasa ogrodzenia o szerokości ok. 4 m, kładąc wykładzinę ze sztucznej trawy oraz ustawiając nieprzytwierdzone do gruntu zabawki w postaci małej piaskownicy, domku zabaw i zjeżdżalni. Usytuowanie placu zabaw nie utrudniało dostępu ani do drugiego wejścia (od tarasu budynku), ani do elewacji budynku.

Skarżąca poinformowała organ o wykreśleniu przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r. z rejestru żłobków i klubów dziecięcych żłobka prowadzonego w powyższym lokalu przez [...] sp. z o.o. (wpisanego do rejestru w dniu 29 czerwca 2017 r.), oraz o wpisaniu w tym samym dniu trzech osób do wykazu dziennych opiekunów prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy; nie zmieniło się miejsce sprawowania opieki, również podmiotem prowadzącym dla dziennych opiekunów pozostała wspomniana spółka.

Z uwagi na niewykonanie przez skarżącą ciążącego na niej obowiązku,

a także wynik kolejnych oględzin, z dnia 14 lutego 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia 9 marca 2018 r., nr IIOT/129/2018, na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) nakazał skarżącej przywrócenie lokalu, wykorzystywanego na cele opieki nad dziećmi, do poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne. Uznał, że lokal, w którym został zorganizowany punkt opieki nad dziećmi, niezależnie od tego, czy funkcjonuje on jako żłobek, czy też miejsce sprawowania dziennej opieki, powinien spełniać odpowiednie wymagania techniczno-budowlane przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r.

w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia

i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1657, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie). Uruchomienie w obiekcie mieszkalnym żłobka lub punktu opieki nad dziećmi wymusza bowiem potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w związku z powołaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie sanitarno-higienicznym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów. Organ zwrócił też uwagę na inne niż dotychczas obciążenia konstrukcji budynku.

Następnie w dniu 9 kwietnia 2018 r. odbyła się kontrola lokalu, podczas której stwierdzono, że przebywa w nim 13 dzieci oraz 5 opiekunek, a docelowo 20 dzieci.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 30 maja 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję

w mocy. Podzielił stanowisko, że przekształcenie pomieszczeń mieszkalnych na cele opieki dziennej (wcześniej żłobka) jest samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podkreślił, że nie ma znaczenia, czy w lokalu prowadzona jest opieka nad dziećmi przez opiekuna dziennego, czy żłobek, jeśli przebywa w nim docelowo 15 - 20 dzieci oraz 5 opiekunek. Przyznał, iż wprawdzie nie każde prowadzenie działalności opiekuńczej w lokalu o przeznaczeniu mieszkalnym automatycznie zmieni warunki higieniczno-sanitarne, bezpieczeństwa pracy, bezpieczeństwa pożarowego bądź wielkość lub układ obciążeń, lecz odróżnił sytuację, gdy lokal mieszkalny zamieszkuje rodzina wielopokoleniowa, od prowadzenia zorganizowanej działalności gospodarczej polegającej na sprawowaniu opieki i edukacji małych dzieci niespokrewnionych z osobą prowadzącą taką działalność oraz niezamieszkujących na stałe w lokalu.

Skarżąca złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że organy błędnie przyjęły, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. Sąd odnotował, że spółka "[...]" w lokalu skarżącej w okresie od dnia 29 czerwca 2017 r. do dnia 21 grudnia 2017 r. prowadziła żłobek "[...]", a od tej daty punkt dziennej opieki "[...]". Stwierdził, że skarżąca jest członkiem zarządu spółki, wpisanej do rejestru w dniu 22 marca 2017 r., że przedmiotem działalności gospodarczej spółki jest opieka dzienna nad dziećmi oraz że wedle jej strony internetowej we wspomnianym punkcie funkcjonują 3 grupy dzieci oraz 5 opiekunek. Zastrzegł, iż w sprawie znaczenie ma nie treść ewidencji działalności gospodarczej czy rejestru przedsiębiorców, lecz ustalenia dotyczące faktycznie prowadzonej działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Jak podkreślił, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać zarówno na przeznaczeniu ich do innego rodzaju użytkowania, jak i zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania. W konsekwencji, nawiązując do wyników kontroli przeprowadzonych w dniach 9 kwietnia 2018 r. i 12 czerwca 2018 r., nie zgodził się ze skarżącą, która z samego faktu zmiany formy opieki na dziećmi (ze żłobka na opiekę dzienną) wywodziła brak potrzeby przeprowadzenia zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Sąd powołał następnie przepisy art. 2 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 1 i 1a oraz art. 37 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3

(Dz. U. z 2019 r. poz. 409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1324, ze zm.)

i uznał postępowanie skarżącej za obejście prawa. W celu uniknięcia przeprowadzenia procedury zmiany sposobu użytkowania lokalu zmieniła ona bowiem formę prowadzonej działalności (w ramach spółki, w której jest jednym

z dwóch członków zarządu) ze żłobka na opiekę sprawowaną przez dziennych opiekunów. Sąd przychylił się zatem do stanowiska organu, zgodnie z którym uruchomienie punktu opieki nad 15 - 20 dzieci wymusza potrzebę dostosowania obiektu dla potrzeb tej działalności (odpowiednie zaplecze socjalne, sanitarne, gastronomiczne i in.), ze względu na zmianę warunków dotyczących korzystania

z istniejących instalacji i urządzeń, dostaw mediów, związanych z odprowadzeniem zwiększonej ilości ścieków i odpadów stałych, a także mogących powodować inne niż dotychczas obciążenie konstrukcji budynku. Zauważył, że użytkowanie obiektu

z przeznaczeniem na cele opieki nad dziećmi może również naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy.

Z tych powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.)

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., zaskarżając go

w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Pełnomocnik zarzucił mianowicie naruszenie:

1. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez:

a) jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji a priori, że prowadzenie działalności opiekuńczo-wychowawczej (opiekun dzienny) w stosunku do dzieci do lat 3 mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, konsekwencją czego było uznanie, iż skarżąca winna dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, w sytuacji gdy prowadzenie takiej działalności nie powoduje zmiany sposobu użytkowania lokalu i nie stwarza zagrożenia dla wartości chronionych przez ustawę - Prawo budowlane;

b) błędne zastosowanie i ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, mimo iż organy obu instancji nie wyjaśniły, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania;

2. art. 71a ust. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, podczas gdy prowadzona w lokalu działalność nie wymaga dokonania zgłoszenia, a postępowanie skarżącej nie miało charakteru działania preater legem, ponieważ skarżąca działała zgodnie z przepisami prawa, które nie nakazują przeprowadzenia żadnych prac adaptacyjnych lokalu mieszkalnego, a więc i przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia lokalu przeznaczonego na działalność prowadzoną w formie opieki dziennej;

3. art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy jedynym warunkiem prowadzenia działalności w formie dziennej opieki nad dziećmi do lat 3 i warunków, jakim ma sprostać lokal, w którym jest ona prowadzona, jest zapewnienie bezpiecznej opieki nad dziećmi;

4. art. 42 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że dzienny opiekun jest formą opieki nad jednym bądź kilkorgiem dzieci, której cel niweczy skumulowanie kilku dziennych opiekunów i ich podopiecznych w jednym lokalu, w sytuacji gdy z literalnego brzmienia ustawy wynika, że - w jednym lokalu może być sprawowana opieka przez więcej niż jednego dziennego opiekuna, z tym że w jednym pomieszczeniu przeznaczonym na zbiorowy pobyt dzieci może być sprawowana opieka tylko przez jednego dziennego opiekuna, co w dalszej kolejności spowodowało błędną ocenę, iż doszło do zmiany przeznaczenia lokalu;

5. § 4 i 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy uregulowano nim wymagania stawiane dla punktów przedszkolnych oraz zespołów wychowania przedszkolnego;

6. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) poprzez niezastosowanie

i oddalenie skargi przez co ograniczone zostało prawo własności skarżącej do lokalu w sytuacji, gdy nie zaistniały okoliczności umożliwiające ograniczenie skarżącej

w korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności, a tym samym doszło do nieuprawnionego ograniczenia właściciela w realizacji prawa własności;

7. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie

i brak rozważenia wszelkich okolicznościach sprawy i brak wnikliwej oceny zarzutów podniesionych w skardze, tj. wskazanych w jej pkt I ppkt a-e zarzutów naruszenia:

a) art. 7 w związku z art. 8 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie

i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy zaniechały rozpatrzenia wyjaśnień składanych w toku postępowania przez stronę, które to wyjaśnienia wskazywały wprost na to, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu;

b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz zaniechaniu przeprowadzenia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo tego, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracyjny zobowiązany jest do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w tym zakresie;

c) art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez:

– niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż wydane przez organy obu instancji decyzje były obarczone istotnymi błędami polegającymi na oparciu rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i arbitralnym uznaniu, że doszło do zmiany przeznaczenia lokalu mimo braku dowodów, które mogłyby wskazywać, że do takiej zmiany rzeczywiście doszło, co zostało następnie zaaprobowane przez Sąd;

– błędne zastosowanie i uznanie, iż doszło do zmiany przeznaczenia lokalu,

a w konsekwencji i spowodowania innych niż dotychczas obciążeń na konstrukcję budynku (co miało by być skutkiem nowej funkcji budynku), mimo że nie poczyniono w tym zakresie żadnych ustaleń i nie zebrano dowodów mających wskazywać, że doszło do jakichkolwiek zmian w sposobie używania lokalu, co zostało pominięte przez Sąd orzekający w sprawie;

– błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, jaka wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, których to wymagań nie sprecyzowano zarówno w decyzjach, jak i w zaskarżonym wyroku;

– błędną ocenę materiału dowodowego i pominięcie przy jego ocenie pozytywnej opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej

w przedmiocie stanu zabezpieczenia pożarowego, w sytuacji gdy opinia niewątpliwie wskazuje na to, że prowadzenie działalności opiekuńczo-wychowawczej nie narusza przepisów prawa, w związku z czym prowadzenie działalności nie stwarza zagrożenia dla wartości chronionych przez ustawę-Prawo budowlane;

8. art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie

i niedopuszczenie strony do udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych,

a mianowicie oględzinach lokalu przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2018 r, w tym pozbawienie strony możliwości składania oświadczeń i udzielania wyjaśnień, które to oględziny stanowiły podstawę dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, mimo że strona w rozmowie telefonicznej z przedstawicielem organu nadzoru budowlanego wskazała, że niezwłocznie stawi się w lokalu i chce uczestniczyć w czynnościach;

9. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w związku z art. 1 § 2 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej oceny działalności obu organów i niedostrzeżeniu przez Sąd, iż stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie został wyjaśniony w sposób niewątpliwy i pełny poprzez:

a) pominięcie przy dokonaniu oceny sprawy notatki ze spotkania

z przedsiębiorcami prowadzącymi placówki niepubliczne z dnia 20 grudnia 2017 r.,

z której wynika brak konieczności zmiany sposobu użytkowania lokali, w których prowadzona jest działalność dziennego opiekuna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi;

b) pominięcie przy rozstrzygnięciu pozytywnej opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie stanu zabezpieczenia pożarowego, wskazującej na brak naruszenia przepisów Prawa budowlanego uzasadniających ewentualną zmianę przeznaczenia użytkowania lokalu;

c) błędną ocenę materiału przez Sąd pierwszej instancji i oddalenie skargi,

w sytuacji gdy brak jest dowodów wskazujących na zmianę przeznaczenia sposobu użytkowania, w tym ustalenia konkretnych parametrów zmieniających m.in. obciążenie konstrukcji budynku, zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego czy higieniczno-sanitarnego;

d) niedopuszczenie strony do udziału w czynnościach dowodowych, w tym oględzin lokalu w dniu 9 kwietnia 2018 r., które to czynności stanowiły podstawę dla wydania obu decyzji, co następnie pominął Sąd pierwszej instancji;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny i uznanie, że postępowanie skarżącej miało charakter działania preater legem - obejścia prawa, gdyż skarżąca chcąc uniknąć przeprowadzenia procedury zmiany sposobu użytkowania lokalu, zmieniła formę prowadzonej działalności, w sytuacji gdy działanie skarżącej mieściło się w granicach prawa, a ustawy nie wymagają dla prowadzenia działalności w formie dziennego opiekuna przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia lokalu, z kolei prowadzona poprzednio działalność w sposób istotny różni się od działalności prowadzonej w lokalu po zmianie;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że uruchomienie punktu opieki nad 15 - 20 dzieci wymusza potrzebę dostosowania obiektu dla potrzeb tej działalności, w sytuacji gdy ocena ta została dokonana w oderwaniu od konkretnego przypadku, a rozważania organów obu instancji, powtórzone następnie w wyroku Sądu pierwszej instancji, mają charakter jedynie teoretycznych dywagacji.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto kwestie poruszone w jej zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed rozpoznaniem podniesionych w niej licznych zarzutów skonstatować trzeba, że wszystkie one, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, koncentrują się wokół jednej zasadniczej kwestii w sprawie spornej. Kwestionują mianowicie stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podzielił pogląd organów, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu skarżącej z mieszkalnego na miejsce prowadzenia działalności polegającej na sprawowaniu opieki nad małymi dziećmi. Poruszają one przy tym kilka zagadnień cząstkowych, nierzadko wielokrotnie

i w odniesieniu do tych samych przepisów, w różnych aspektach składających się łącznie na podnoszone naruszenia prawa, mających jednak wspólną, wskazaną wyżej istotę. Uzasadnia to wyodrębnienie tych zagadnień, a następnie rozważenie ich w uporządkowanej sekwencji, wyznaczonej przez kryterium problemowe, nie zaś przez kolejność zarzutów kasacyjnych.

W rozpatrywanym zakresie można wyróżnić dwa generalne wątki. Pierwszy przywiązuje wagę do uchybień procesowych, akcentując różne mankamenty postępowania dowodowego: niekompletność zebranego materiału, pominięcie niektórych dowodów oraz błędy przy przeprowadzaniu innych. Drugi ma charakter bardziej materialnoprawny i podważa ocenę, że w stanie faktycznym sprawy, niezależnie od stopnia, w jakim go ustalono, nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania lokalu. Przed odniesieniem się do tych problemów należy przy tym zaznaczyć w kontekście zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenie art. 141

§ 4 P.p.s.a., że Sąd pierwszej instancji w obu przywołanych przypadkach przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, choć niekiedy na pewnym poziomie ogólności, bez roztrząsania wszystkich szczegółów, o których mowa

w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej. Nawiązał bowiem do ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, w szczególności do dokonanych w nich oględzin, i wyjaśnił przyczyny, dla których podzielił konkluzje, jakie w ich wyniku sformułowano, a zarazem odrzucił argumenty skarżącej odwołujące się do sposobu, w jaki zarejestrowano działalność prowadzoną w lokalu. Jego wywód jest przy tym jednoznaczny, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i jako taki umożliwia podjęcie polemiki w ramach skargi kasacyjnej

i jednocześnie poddaje się zainicjowanej nią kontroli instancyjnej. Nie wykracza on także poza granice sprawy, odnosząc się jedynie do przedmiotu skargi,

tj. poprzestając na ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem zarówno procesowym, jak i materialnym. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem również art. 134 § 1 P.p.s.a., zobowiązującego go do orzekania w tych granicach, niezależnie od wniosków i zarzutów skargi.

Odnosząc się do kasacyjnych zarzutów procesowych, zauważyć wypada, że nie podważyły one w najmniejszym stopniu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Żaden z licznych zarzutów zwalczających konkluzje wynikające z oględzin lokalu, najczęściej podnoszących naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie neguje przecież kluczowej okoliczności, jaką podczas nich stwierdzono, a mianowicie, że w lokalu trzy opiekunki zajmują się kilkunastoma małymi dziećmi oraz że tę część lokalu, która nie pełni nadal funkcji mieszkalnej, dostosowano do potrzeb tej działalności. Pełnomocnik skarżącej wręcz te ustalenia potwierdził, przyznając, że w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie tyle właśnie opiekunek zarejestrowało swoją działalność, wskazując ten lokal jako miejsce sprawowania dziennej opieki.

Analogicznie ocenić należy przedłożoną przez skarżącą pozytywną opinię

o stanie bezpieczeństwa pożarowego, na którą powołano się w skardze kasacyjnej. Po pierwsze bowiem był to zaledwie jeden z kilku dokumentów wymienionych

w postanowieniu organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji dnia 20 listopada 2017 r., które - po drugie - służyły zbadaniu, czy lokal spełnia warunki odpowiadające jego nowemu przeznaczeniu. W myśl art. 71a ust. 1 ustawy, stanowiącego podstawę prawną tego postanowienia, wydaje się je wszak w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, więc po stwierdzeniu, że tego rodzaju zmiana nastąpiła. Skarżąca została wezwania o stosowne dokumenty, w tym o ten dotyczący bezpieczeństwa pożarowego, w celu ustalenia nie tego ostatniego stanu rzeczy, lecz tego, czy zachodzą przesłanki jego legalizacji. Brak kompletu wymaganych dokumentów nie pozwala na wykonanie tego zadania w pełnym zakresie, czyli wykraczającym poza sferę bezpieczeństwa pożarowego, będącą tylko jedną z okoliczności objętych wezwaniem skierowanym do skarżącej. Wedle art. 71a ust. 4 ustawy w takim przypadku organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co też w sprawie uczyniono.

Również zarzut naruszenia reguł przeprowadzania dowodów, określonych

w art. 79 w związku z art. 10 § 1 K.p.a., nie może przynieść skutków zakładanych przez pełnomocnika skarżącej. Wprawdzie bowiem skarżąca nie mogła skorzystać

z wynikającego z tych przepisów prawa do czynnego udziału w oględzinach, których dokonano pod jej nieobecność, mimo że deklarowała chęć uczestniczenia w nich, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Były to przecież zaledwie jedne z kilku oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, w wyniku których ustalono zresztą dokładnie takie same fakty. Ponadto skarżąca, jak już była o tym mowa, nigdy nie zakwestionowała wyniku żadnej z tych czynności dowodowych, poprzestając na krytyce ich interpretacji w świetle przepisów prawa materialnego.

Uzasadnia to przejście do drugiego z zasygnalizowanych wyżej wątków.

W tych ramach na wstępie zauważyć trzeba, że w przywołanym pośród podstaw kasacyjnych art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy zdefiniowano zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Poprzedzenie tego wyliczenia słowem "w szczególności" wskazuje na jego niewyczerpujący charakter, co sprawia, że w art. 71 ust. 1 ustawy jedynie przykładowo wymieniono działania (zaniechania) wpływające na zmianę sposobu użytkowania czy raczej następstwa tych działań, które powinny być za tę zmianę uznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 606/16, LEX nr 2431821). Katalog ten można więc rozszerzyć na inne sfery objęte wymaganiami dotyczącymi obiektów budowlanych, w tym – co istotne na gruncie niniejszej sprawy, jeżeli zważyć, że postępowanie w niej wszczęto wskutek sygnalizacji wspólnoty mieszkaniowej – ochronę przed hałasem

i konieczność poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej (zob. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i pkt 9 ustawy). Zmiana sposobu użytkowania powinna bowiem przejawiać się we wpływie na zmianę (w istocie podwyższenie) wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie

z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 748/18, LEX nr 2798932).

Cel i przedmiot postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadza się w pierwszej kolejności do ustalenia, czy doszło do tej zmiany. Ustalenia takie można poczynić przede wszystkim poprzez porównanie dotychczasowego i obecnego sposobu użytkowania, w obu przypadkach sprowadzającego się do nawiązania do obiektywnych okoliczności mających wpływ na charakterystykę obiektu we wskazanych wyżej zakresach. Uszło to uwadze pełnomocnika skarżącej, który przywiązał wagę nie do tego rodzaju rzeczywistych wyznaczników czy parametrów działalności wykonywanej w lokalu, lecz do wtórnych z tego punktu widzenia kwestii formalnych, łączących się ze sposobem, w jakim działalność zarejestrowano. To jednak, czy działalność zarejestrowano jako żłobek, czy jako opiekę dzienną lub nawet nie zarejestrowano jej w ogóle, choćby

z naruszeniem obowiązków określonych przez właściwe przepisy, może mieć znaczenie z punktu widzenia tych przepisów, lecz - jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji - nie ma wpływu na jej ocenę przez organ nadzoru budowlanego. Jak wspomniano, za kryterium tej oceny przyjąć trzeba okoliczności faktyczne,

w niniejszej sprawie ponadprzeciętną liczbę dzieci i opiekunek przebywających

w lokalu pełniącym pierwotnie funkcję mieszkalną. Doprowadziły one zaś do intensyfikacji zarówno oddziaływania lokalu na otoczenie, łączących się np.

z ograniczeniem możliwości parkowania czy hałasem, jak i sposobu korzystania

z niego, wymagającym przynajmniej rozważenia dostosowania urządzeń sanitarnych oraz innych rozwiązań technicznych do potrzeb małych dzieci, i to w większej grupie, w szczególności celem zapewnienia ich bezpieczeństwa oraz dogodnych warunków pobytu i rozwoju. Te fakty pozostały bez zasadniczych zmian zarówno wtedy, gdy działalność była zarejestrowana jako żłobek, jak i po tym, gdy pracownice żłobka zgłosiły się jako osoby sprawujące dzienną opiekę. Jeżeli zważyć natomiast na to, że ta zmiana formy działalności nastąpiła podczas postępowania administracyjnego

w sprawie i wyłącznie dla jego celów, to podzielić można pogląd Sądu pierwszej instancji, iż nosiła ona cechy obejścia prawa. Świadczy ona wszak o instrumentalnym traktowaniu przepisów regulujących opiekę nad małymi dziećmi i jednocześnie przesądza o błędzie argumentacji odwołującej się do prawnej kwalifikacji działalności wykonywanej w lokalu, w oderwaniu od jej obiektywnych cech. Z tego powodu całkowicie chybione jest w szczególności powoływanie się na notatkę

z przedsiębiorcami funkcjonującymi w tej branży, niezależnie od braku jej prawnego znaczenia dla sprawy. Oczywistym przecież jest, że prowadzenie w lokalu dziennej opieki przez jednego opiekuna powinno być oceniane w postępowaniu

w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego lokalu inaczej niż w przypadku, gdy w lokalu funkcjonuje trzech takich opiekunów, zajmujących się łącznie znacznie większą ilością dzieci. Zmiana, jaka wówczas następuje, ma przy tym wymiar trwały, nie okazjonalny, i łączy się z profesjonalną działalnością zawodową, co odróżnia ją od podanych na rozprawie przez Sądem pierwszej instancji przykładów korzystania

z lokalu mogących powodować podobne skutki, tj. urządzania w nim hucznych przyjęć oraz zajmowania go przez rodzinę wielopokoleniową.

Odnotować warto, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1719/20 (LEX nr 3309480), formułując tezę, że podjęcie działalności polegającej na sprawowaniu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, w stosunku do użytkowania lokalu jako mieszkalnego, zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i sanitarno-higienicznego, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. W wyroku tym Sąd również odróżnił sferę faktów, czyli rzeczywiste sprawowanie pieczy nad dziećmi do lat 3, od ich prawnej oceny, będącej wynikiem procesu stosowania prawa, subsumpcji stanu faktycznego, do której należy forma prawna, w jakiej działalność jest prowadzona. Zwrócił nadto uwagę, że wprowadzenie oryginalnych unormowań

w zakresie obiektów, w których może być prowadzona działalność polegająca na opiece nad takimi dziećmi, znajduje uzasadnienie w konieczności zapewnienia jak najwyższych standardów ich bezpieczeństwa, uwarunkowanych stopniem rozwoju psychofizycznego oraz ograniczonymi możliwościami poruszania się i samodzielnego dbania o siebie. Z tych powodów uznał za właściwe posłużenie się podczas wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania przepisami regulującymi wymagania lokalowe

i sanitarne, jakie musi spełniać miejsce, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, normującymi szczególne wymagania higieniczno-sanitarne.

W tym ostatnim kontekście podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej i inaczej niż organy, nie nawiązał do tych przepisów w związku z wykładnią wspomnianego pojęcia. Odwołał się do nich wyłącznie celem porównania obu form, jakie zastosowano odnośnie do lokalu skarżącej (żłobka i dziennej opieki), by wykazać, że z obejściem tych przepisów formę tę zmieniono tylko dla potrzeb postępowania w niniejszej sprawie. Nie opowiedział się natomiast za koniecznością sięgnięcia po te przepisy w celu określenia warunków, jakim powinien odpowiadać lokal, chociaż w świetle przytoczonego poglądu orzeczniczego, który Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie orzekającym podziela, takie pomocnicze ich uwzględnienie stanowiłoby zabieg uzasadniony i niepozostający w sprzeczności z prawem.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.