Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 336/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art.10 i art. 73 § 1, art. 74 § 1, art. 156 § 1 pkt 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 511/20 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2020 r., nr SKO 4030/2/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 października 2021r., sygn. akt III SA/Wr 511/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm. ,obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. T. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej też: "SKO", "Kolegium") z 11 maja 2020r., nr SKO 4030/2/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotacji przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Ostateczną decyzją z 2 lipca 2019r. ([...]) Wójt Gminy B. określił skarżącemu kwoty należności z tytułu dotacji za 2014r. pobranej w nadmiernej wysokości (37.799,93 zł), wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (6.086,24 zł) przypadające do zwrotu do budżetu Gminy B.

Pismem z 26 stycznia 2020r. strona zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności oznaczonej na wstępie decyzji Wójta Gminy B., zaś jako podstawę swojego żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 256 , dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że ostateczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na:

1) nadaniu części materiałom charakteru "tajne" i oparcie na nich wydanej decyzji, w sytuacji gdy nie było przesłanek do nadania takiego statusu oraz brak jest w aktach adnotacji w tym zakresie;

2) odmowie dostępu strony do części materiału dowodowego i oparcie decyzji na materialne, z którym strona nie mogła się zapoznać, a którego zakres jest niejasny;

3) oparciu decyzji na dowodach nieprzeprowadzonych w sprawie, tj.: a) w postępowaniu nie przeprowadzono dowodów, a z uzasadnienia decyzji wynika, że organ oparł swoje stanowisko na zeznaniach świadków, których w sprawie nie przeprowadzono, b) dowody w postępowaniu administracyjnym zostały zgromadzone na 9 kartach, zaś zakres pozostałej dokumentacji w sprawie pozostaje niejasny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 maja 2020r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej, uznając że będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy B. z 2 lipca 2019r. wolna jest od wadliwości określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie SKO w kontekście charakteru wadliwości dostrzeżonych przez stronę zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów. Wskazał, że uprawnienie strony z art. 73 § 1 k.p.a. może zostać ograniczone wyłącznie w przypadku dostępu do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 k.p.a.). Są to więc przypadki o charakterze wyjątkowym i nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Wyłączenie od wglądu innych akt sprawy, niż te które objęte są klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne" wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń przez organ administracyjny, który musi stwierdzić, czy zachodzi potrzeba ochrony ważnego interesu państwowego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 5 ustawy z 6 czerwca 1997r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020r., poz. 30, z późn. zm., dalej: "k.p.k."), jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Zapewnienie stronom prawa dostępu do akt postępowania karnego zarówno na etapie postępowania jurysdykcyjnego, jak i przygotowawczego powoduje konieczność wyważenia i znalezienia takiego rozwiązania, które z jednej strony umożliwi zachowanie realnego prawa do obrony, z drugiej zaś zagwarantuje niezbędne zachowanie obiektywnej tajności postępowania przygotowawczego. Dochodzi zatem do swoistej kolizji dobra postępowania z jedną z gwarancji rzetelnego procesu, jaką jest prawo do zaznajomienia się z aktami. Istotne pozostaje, że Wójt Gminy B. nie pozostawał, ani też nie pozostaje nadal dysponentem akt prowadzonego postępowania przygotowawczego, tym samym nie był uprawnionym do swobodnego rozstrzygania w kwestii ewentualnego dostępu strony do przedmiotowych akt. Co prawda dokumenty pozyskane przez organ w trybie przepisów k.p.k. stanowiły istotny w sprawie materiał dowodowy, to jednak nie tylko w oparciu o nie organ rozstrzygnął w przedmiocie określenia kwoty należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy B. Sama bowiem strona, chcąc zapoznać się z materiałami zebranymi dotychczas w postępowaniu przygotowawczym, mogła to uczynić z zachowaniem trybu określonego w przepisach k.p.k. jako najwłaściwszego w związku z wówczas niezakończonym postępowaniem karnym.

Tym samym, zdaniem Kolegium, zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa polegającego na odmowie dostępu strony do części materiału dowodowego i oparcie decyzji na materiale, z którym strona nie mogła się zapoznać, a którego zakres jest niejasny, nie okazał się uzasadniony.

Podkreślił również, że przed załatwieniem sprawy decyzją z 2 lipca 2019r. Wójt Gminy B., postanowieniem z 18 czerwca 2019r. (FB.3032. 0121.2019; FB.KW-1248/19), odmówił stronie możliwości wglądu, sporządzania notatek, kopii i odpisów akt prowadzonego postępowania administracyjnego, tym samym kwestię dostępu strony do części akt sprawy rozstrzygnął we właściwej formie procesowej. Przedmiotowe postanowienie, z uwagi na przymiot ostateczności, korzysta z domniemania zgodności z prawem, tym samym brak jest podstaw do czynienia odmiennych, czy nawet sprzecznych z tym postanowieniem ustaleń co do możliwości dostępu strony do tej części akt postępowania, które uzyskane zostały w ramach wglądu organu do akt postępowania przygotowawczego. Organ istotnie włączył do akt postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu dokumenty z akt postępowania karnego prowadzonego przez prokuraturę, czemu jednak nie sprzeciwiają się przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Kolegium, brak możliwości udostępnienia tej część akt stronie organ pierwszej instancji wywodził z ich charakteru prawnego oraz sposobu pozyskania, o czym rozstrzygnął uprzednio odmawiając stronie możliwości wglądu, sporządzania notatek, kopii i odpisów akt prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem organu okoliczności objęte wskazanym zarzutem nie mają więc potwierdzenia w realiach sprawy.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 października 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że rozstrzygana sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z 2 lipca 2019r. w sprawie określenia kwoty należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu.

Przywołując przepisy mające zastosowanie w sprawie podkreślił,że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Wyjaśnił, że oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Oznacza to, w ocenie WSA, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności. Przenosząc powyższe na grunt rozstrzyganej sprawy wskazał, że strona w skardze nie wskazuje jakie podniesione w niej uchybienia procesowe miały rzeczywisty a nie hipotetyczny wpływ na wadliwość treści kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Wyjaśnił, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, czy też oparcie decyzji na materiale zgromadzonym w postępowaniu karnym) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi zatem o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących rażącego - w jej ocenie - prowadzenia przez organ I instancji postępowania w związku z odmową dostępu stronie do części materiału dowodowego oraz nadaniu części materiałom charakteru "tajne" i oparcie na nich wydanej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona danego postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zauważył, że jak wynika z akt postępowania Wójt postanowieniem z 18 czerwca 2019r. ([...]; [...]), odmówił stronie możliwości wglądu, sporządzania notatek, kopii i odpisów akt postępowania administracyjnego dotyczącego określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy B. za rok 2014 w zakresie materiału dowodowego uzyskanego w związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym. Po rozpatrzeniu zażalenia strony SKO postanowieniem z 25 lipca 2019r. utrzymało je w mocy. Przedmiotowe postanowienie, jako ostateczne, korzysta z domniemania zgodności z prawem. Tym samym postanowienie to nie może być przedmiotem oceny w trybie nadzwyczajnym.

W ocenie WSA wbrew twierdzeniom skargi wydanie przedmiotowego postanowienia w trybie art. 74 § 2 w związku z art. 73 k.p.a. niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego i odmowa dostępu do części tego właśnie materiału dowodowego nie może być w trybie nadzwyczajnym podstawą zarzutu, że organ działał w tym zakresie rażąco. Tym samym, zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa polegającego na odmowie dostępu strony do części materiału dowodowego i oparcie decyzji na materiale, z którym strona nie mogła się zapoznać, nie okazał się uzasadniony. Kwestię bowiem dostępu strony do części akt sprawy organ rozstrzygnął we właściwej formie procesowej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa polegającego na oparciu decyzji na dowodach nieprzeprowadzonych w sprawie, stwierdził, że i ta wadliwość nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W cytowanym przepisie chodzi zatem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania.

W skardze kasacyjnej M. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z 2 lipca 2019r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie przez błędną ocenę naruszeń:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 74 § 1 k.p.a. w zw. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. :

- przez ich nieuwzględnienie i uznanie, że postanowienie z 18 czerwca 2019r. korzysta z domniemania zgodności z prawem i nie może być oceniane w trybie nadzwyczajnym, podczas gdy mamy do czynienia z rażącą wadliwością procedury, która uniemożliwiła realizację stronie nie tylko zasady jawności, ale przede wszystkim możliwości obrony swoich praw przez zapoznanie się z materiałem sprawy i do niego odniesienie, sytuacja w której zostaje wydana decyzja administracyjna de facto w poprzedzającym jej postępowaniu niejawnym dla strony jest na tyle nadzwyczajna i sprzeczna z ww. zasadami, że nie można uznać, że mamy do czynienia z wadliwością, którą można usunąć na drodze postępowania odwoławczego;

- w wyniku braku odniesienia się do błędnej kwalifikacji przez Wójta Gminy postępowania karnego jako "tajne" i posługiwania się w treści decyzji z 2 lipca 2019r. tą że klauzulą, co z kolei świadczącym o oparciu ustaleń na niedookreślonym "postępowaniu tajnym", podczas gdy organy władzy publicznej działają na postawie i w granicach prawa, w konsekwencji język prawny decyzji me może mieć charakteru przypadkowego, skoro zatem organ posługuje się sformułowaniem "postępowanie tajne", to winien określoną klauzulę "tajne" nadać, czym innym bowiem jest postępowanie przygotowawcze, a czym innym "postępowanie tajne", takie określenia nie tylko wprowadzają w błąd stronę, ale również wprost godzą w zasadę legalizmu, a oparcie i używanie w decyzji sformułowań, które w sprawie nie mają zastosowania, świadczy o rażącym naruszeniu prawa, a z kolei brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do ww. zarzutów stanowi kolejne istotne naruszenie;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 73 § 1 k.p.a. w zw. z 74 § 1 k.p.a, w zw. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że postanowienie o odmowie dostępu do akt sprawy korzysta z domniemania zgodności z prawem, podczas, nie tylko ze względów wskazanych w zarzucie a), tiret pierwszy, domniemanie to zostało obalone, dodatkowo bowiem ze względu na brak adnotacji w aktach sprawy w tym zakresie uprawniającej i uzasadniającej podstawę prawną w k.p.a. pozwalająca na odmowę dostępu do tychże materiałów, możliwe jest bowiem dołączanie akt sprawy karnej, niemniej kwestia dostępności do tychże dokumentów jest regulowana w k.p.a. z chwilą dołączenia stają się bowiem dowodem z dokumentów w sprawie administracyjnej i przepisy tej procedury mają zastosowanie, nawet jeśli organ uznał, że ważny interes państwa przemawia za odmową - wobec braku adnotacji i podstaw prawnych, należy wskazać, iż domniemanie zgodności z prawem odmowy dostępu do akt zostało obalone, co istotne w zaskarżonym wyroku brak jest odniesienia do ww. kwestii;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku pominięcia, że decyzja Wójta Gminy z 2 lipca 2019r. nie jest spójna, przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym czynności i materiału dowodowego, które rozpoczyna się postanowieniem o wszczęciu i kończy zawiadomieniem o zakończeniu, co w przedmiotowej sprawie stanowiło 9 kart, a okoliczność, iż organ przesyła wszystkie dokumenty, które w sprawie miał a nie włączył do postępowania administracyjnego nie jest równoznaczna z przeprowadzonymi prawidłowym ich przeprowadzeniem i możliwością powoływania się na nie w decyzji, a powoływanie się na dowody nieprzeprowadzone w postępowaniu i oparcie na nich decyzji stanowi istotne naruszenie prawa;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z 75 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku przyjęcia, za SKO, że jako dowód należy przyjąć wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, niemniej nie powinno to oznaczać, iż organ administracji może zaniechać prowadzenia własnego postępowania w tym przesłuchania świadków, a tylko opierać swoje ustalenia na dokumencie stanowiącym protokół zeznań świadka, myląc dowód z dokumentów z faktycznym przesłuchaniem świadka i wskazując w treści decyzji "zeznania/wyjaśnienia świadka", co z kolei sugeruje, iż sam te dowody przeprowadził, a wobec braku przeprowadzenia tychże czynności dowodowych takie wadliwe sformułowania i brak rozróżnienia źródeł dowodów i oparcie decyzji na dowodach, które nie zostały przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego, stanowi istotne naruszenie prawa, w istocie bowiem decyzja w żaden sposób nie odzwierciedla poprzedzającego ją postępowania administracyjnego;

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z 75 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z naruszeniami prawa w zakresie ustaleń faktycznych, które można wyłącznie kwestionować w trybie odwoławczym, podczas gdy charakter wadliwości postępowania - postępowania niejawnego, w pełni odmawiającego stronie dostępu do akt, oparcie decyzji na dowodach, które nie zostały w przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego, powoływanie się na dowody nieistniejące - przesłuchania świadków, których nie było, świadczy o tym, że nie mamy do czynienia ze zwykłym kwestionowaniem stanu faktycznego, zarzuty te są daleko idące i świadczą o poważnym naruszeniu przepisów procedury, które miały wpływ decyzji;

f) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z 75 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że strona miała rzeczywisty a nie hipotetyczny wpływ na treść decyzji Wójta Gminy B. z 2 lipca 2019r., podczas gdy przy braku dostępu do akt sprawy, niejawnym charakterze postępowania, oparciu decyzji na dowodach nieprzeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, do których strona, w żaden sposób nie mogła się odnieść, ze swojej istoty stanowi rzeczywiste naruszenie, które wpływa na podstawowe i fundamentalne prawa skarżącego jako jednostki - do jawnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadami legalizmu, czynnego udziału w sprawie i zgodnie z procedurą.

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w wyniku braku odniesienia się przez WSA we Wrocławiu do tegoż zarzutu i oddaleniu skargi, mimo, iż decyzja Wójta Gminy z 2 lipca 2019r. została oparta na materiale niejawnym, do którego dostępu i możliwości weryfikacji treści nie miała strona, a nadto z uwagi na nieprecyzyjne określenia "postępowania tajnego", a nawet brak sygn. akt, nie było możliwości skonkretyzowania sprawy z której pochodziły dokumenty, skutkiem czego nie zostało zapewnione prawo do jawnego, rzetelnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony o charakterze pieniężnym, co stanowiło istotne naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Podkreślić należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, tak jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność tego postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się ze wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art.10 i art. 73 § 1 k.p.a.). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Wyjątek od jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania administracyjnego ustanawia art. 74 § 1 k.p.a., który wyłącza stosowanie art. 73 k.p.a. do akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy, co może dotyczyć także części akt sprawy lub poszczególnych materiałów (dokumentów). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wyłączenie jawności akt sprawy lub ich części, a także poszczególnych informacji może nastąpić tylko ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub ze względu na ważny interes państwowy.

Wyłączenie od wglądu innych akt sprawy, niż te które objęte są klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne" wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń przez organ administracyjny, który musi stwierdzić, czy zachodzi potrzeba ochrony ważnego interesu państwowego. Pojęcie ważnego interesu państwowego wymaga indywidualizacji, skonkretyzowania, w każdym przypadku jego stosowania przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wglądu do akt sprawy. Podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia tego pojęcia nie oznacza, że organ działa na zasadzie swobodnego uznania, ponieważ jest to tylko ustalenie znaczenia normy prawnej w drodze wykładni, mając na uwadze dwie klauzule ochrony informacji niejawnych, które chociaż nie są wymienione w art. 74 § 1, to podlegają ochronie karnej, jak również inne tajemnice prawnie chronione. Ochrona tych różnych informacji niejawnych leży w interesie państwa prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017r., str. 427).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym o ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c), p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skutkuje stwierdzeniem przez Sąd nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami, z mocą ex tunc. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018r., sygn. akt I FSK 443/16).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak trafnie wskazał to WSA decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2017r., sygn. I OSK 2721/15).

Zwrócić także trzeba uwagę, że przed załatwieniem sprawy decyzją z 2 lipca 2019r. Wójt Gminy B., postanowieniem z 18 czerwca 2019r. ([...]; [...]), odmówił stronie możliwości wglądu, sporządzania notatek, kopii i odpisów akt prowadzonego postępowania administracyjnego, tym samym kwestię dostępu strony do części akt sprawy rozstrzygnął we właściwej formie procesowej. Przedmiotowe postanowienie, z uwagi na przymiot ostateczności, korzysta z domniemania zgodności z prawem, a tym samym brak jest podstaw do czynienia odmiennych, czy nawet sprzecznych z tym postanowieniem ustaleń co do możliwości dostępu do tej części akt postępowania, które uzyskane zostały w ramach wglądu organu do akt postępowania przygotowawczego. Organ włączył do akt postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu dokumenty z akt postępowania karnego prowadzonego przez prokuraturę.

W konsekwencji stwierdzić należy, że wynikające z przepisów prawa ograniczenie stronie dostępu do części materiału dowodowego (w związku z wyłączeniem określonych dokumentów pochodzących z postępowania karnego z akt sprawy) nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Natomiast podkreślić należy, że trafnie wskazał Sąd I instancji, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przepisie tym chodzi wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania.

Zasadnie wskazał WSA, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015r.).W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Nie mogły też zostać uwzględnione argumenty autora skargi kasacyjnej o nie odniesieniu się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności błędnie wskazanego jako naruszenie prawa materialnego Niezależnie bowiem od okoliczności, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a., który stanowiłby podstawę kasacyjną do sformułowania takiego zarzutu, to autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.