Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1214/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35; art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 406/14 w sprawie ze skargi B. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 406/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.O.na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie odprowadzania ścieków, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego (pkt 1), stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Staroście [...] grzywnę w wysokości 300 zł (pkt 3) oraz zasądził od Starosty [...] na rzecz B.O. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia:

Pismem z dnia 4 marca 2012 r. B. O. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszania przepisów o ochronie środowiska - zanieczyszczania cieku wodnego "bez nazwy" na posesji nr [...] w [...] przez mieszkańców ul.[...] . We wniosku podniosła, iż na wysokości należących do niej działek nr [...] i [...] ciek wodny "bez nazwy" w zlewni potoku [...] zanieczyszczany jest ściekami o charakterze fekalnym i socjalno- bytowym.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił wydania decyzji w sprawie naruszania przepisów o ochronie środowiska w zakresie odprowadzania płynnych ścieków z budynków mieszkalnych i handlowo-usługowych przy ul. [...] w [...] do cieku wodnego bez nazwy w zlewni potoku[...] . Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji oraz jednocześnie "skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w przedmiotowej sprawie". Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanowieniem z [...] września 2014 r., znak [...] uznało zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowanie za niezasadne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. O. domagała się uznania przez sąd, że postępowanie prowadzone przez Starostę [...] w sprawie naruszania przepisów o ochronie środowiska w zakresie odprowadzania płynnych ścieków fekalnych i socjalno-bytowych z budynków mieszkalnych i handlowo-usługowych przy ul. [...] w [...] do cieku wodnego bez nazwy w zlewni potoku [...] na działce stanowiącej jej własność nr [...] prowadzone było w sposób przewlekły.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na skutek wniosku B. O. z dnia 4 marca 2012 r., organ dwukrotnie w dniach 29 marca 2012 r. oraz 15 maja 2012 r. przeprowadził wizje w terenie celem przeprowadzenia dowodu z oględzin na okoliczności wskazane we wniosku strony. Ustalono, iż Gmina [...] posiada na wysokości posesji skarżącej wylot kanalizacji opadowej z ul.[...] . Wylot i odprowadzanie ścieków deszczowych objęte są decyzją Starosty [...] - pozwoleniem wodnoprawnym, znak [...] z [...] marca 2003 r. Przedmiotem pozwolenia są jedynie zanieczyszczenia w ściekach deszczowych takie jak: zawiesina ogólna i substancje ropopochodne. Przegląd urządzenia wodnego objął zarówno wylot kanalizacji deszczowej jak również poprzedzające ten wylot dwie studzienki kanalizacji opadowej nr P-1 i nr D-31 w ciągu drogi gminnej - ul.[...]. W dniu kontroli nie stwierdzono, by płynęły w nich ścieki bytowe. Organ wskazał, że w części dotyczącej odprowadzania płynnych ścieków fekalnych i socjalno-bytowych do cieku wodnego bez nazwy w zlewni potoku[...] , przy ul. [...] w[...] , organem właściwym jest Burmistrz[...] , natomiast w części dotyczącej szczelności zbiorników na płynne ścieki fekalne i socjalno-bytowe oraz prawidłowości wykonania kanalizacji opadowej przy ul. [...] w[...] , organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] . Mając powyższe na uwadze zawiadomieniem z 21 maja 2012 r. Starosta [...] przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Burmistrzowi [...] częściowo wniosek B. O. w celu jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Jednocześnie Starosta [...] w piśmie z 21 maja 2012 r., wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie o podjęcie odpowiednich działań w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu 15 maja 2012 r. przez pracowników organu. B. O. w piśmie z 2 października 2012 r. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie, wnosząc zastrzeżenia formalne i merytoryczne dotyczące czynności kontrolnych jednostki wojewódzkiej. W związku z powyższym postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Starosty [...] z [...]października 2013 r. do momentu zbadania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie sprawy prawidłowości przeprowadzonych badań. Na niniejsze postanowienie strony nie złożyły zażalenia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie w piśmie z 06 grudnia 2013 r. poinformował skarżącą, iż zobowiązał Małopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie do przeprowadzenia kontroli wraz z badaniami wody w cieku oraz z wylotu kanalizacji opadowej objętego pozwoleniem wodnoprawnym Starosty [...] z [...] marca 2003 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie, w ślad za w/w pismem GIOŚ w Warszawie, w piśmie z 10 stycznia 2013 r., poinformował B. O. oraz organ, iż podejmie kontrolę wraz z ponownym badaniem próbek wiosną 2013 r. W dniu 13 grudnia 2013 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] pismo WIOŚ w Krakowie informujące o przeprowadzeniu kontroli interwencyjnej w Gminie [...] . Do pisma dołączono sprawozdanie z wyników badań nr [...] z [...] maja 2013 r. Według badań wód deszczowych z wylotu kanalizacji opadowej objętego pozwoleniem wodnoprawnym nie stwierdzono w nich przekroczeń wartości dopuszczalnych określonych w decyzji Starosty [...] z [...] marca 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., podjął z urzędu postępowanie w sprawie. Następnie w piśmie z 31 grudnia 2013 r. strony postępowania zostały poinformowane w trybie art.10 K.p.a. o przysługującym im prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia żądań. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku B. O. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. organ II instancji uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Starosta [...] rozpatrując ponowienie sprawę stwierdził, iż podstawą prawną działania, w związku z wnioskiem B. O., jest art. 362 ust.1 w związku z art. 378 ust.1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu materiału dowodowego ustalił, iż wniosek dotyczył kompetencji Starosty w zakresie w jakim udzielił on pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy [...] decyzją z [...] marca 2003 r., znak [...]zezwalającą Gminie [...] na odprowadzenie oczyszczonych ścieków deszczowych, spływających z projektowanego chodnika i jezdni ul. [...] w [...] wylotem do cieku wodnego bez nazwy w zlewni potoku[...] . Na podstawie badań ścieków opadowych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie ustalono, iż nie są naruszane warunki określone w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym odnośnie jakości ścieków deszczowych. Tym samym uznał, że brak jest przesłanek do nałożenia na Gminę [...] obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego w trybie art. 362 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W piśmie z 17 kwietnia 2014 r., organ poinformował strony postępowania o przysługującym im prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a następnie decyzją z [...] maja 2014 r., Starosta [...] odmówił wydania decyzji w sprawie. Starosta [...] konkludował, że w świetle czynności organu l instancji nie można mówić o jego bezczynności w odniesieniu do złożonej skargi, gdyż dotyczy ona sprawy zakończonej ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami organów obu instancji.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności stwierdził, że B. O.wyczerpała tryb z art. 37 § 1 k.p.a. ponieważ złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w piśmie z 4 czerwca 2014 r. zatytułowanym "odwołanie" także zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę[...] , które postanowieniem z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało za nieuzasadnione.

Sąd wskazał, że Starosta [...] po wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej wydał decyzję o jego umorzeniu dopiero w dniu [...] stycznia 2014 r., a następnie ponownie rozpatrując sprawę po uchyleniu przez organ II instancji ww. decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – wydał decyzję [...] maja 2014 r. o odmowie wydania decyzji w sprawie naruszenia przepisów o ochronie środowiska w zakresie odprowadzania płynnych ścieków feralnych i socjalno-bytowych. Oceniając powyższe Sąd stwierdził, że wprawdzie w okresie od przekazania sprawy Burmistrzowi [...] i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie odprowadzania ww. ścieków i szczelności szamb, do dnia wydania decyzji z [...] stycznia 2014 r. o umorzeniu postępowania organ I instancji podejmował różne czynności, to jednak czynności te nie dotyczyły postępowania w sprawie wniosku skarżącej, która w swoim pismach wyraźnie podnosiła, iż jej wniosek dotyczy zanieczyszczenia cieku bez nazwy, do którego są odprowadzane płynne fekalia i ścieki socjalno- bytowe z nieszczelnych osadników, podczas gdy do przedmiotowego cieku powinny być odprowadzane jedynie wody opadowe. Z żadnego pisma skarżącej zdaniem Sądu nie wynikało, że kwestionuje ona jakość wód opadowych odprowadzanych kanalizacją opadową do przedmiotowego cieku bez nazwy, ale konsekwentnie zarzucała i domagała się kontroli instalacji odprowadzającej ścieki fekalne i socjalno-bytowe, wskazując na dodatkowe "orurowanie" przedmiotowego cieku. W tej sytuacji postępowanie organu nakierowane na badanie jakości odprowadzanych do przedmiotowego cieku wód opadowych, co wynika z treści protokołów kontroli przeprowadzonej w dniach 29 marca 2012 r. i 15 maja 2012 r. trudno uznać za prawidłowe i celowe. Sąd podkreślił, że ani we wniosku, ani w innych pismach skarżąca nie kwestionowała funkcjonowania kanalizacji opadowej i jakości wód opadowych wprowadzanych do cieku wodnego na działce nr[...] , akcentowała natomiast, że zanieczyszczenie ścieku jest wynikiem "źle usytuowanych przepływowych osadników, niewybieranych prawidłowo", które są " w rowie lub w jego pobliżu".

Niezależnie od podejmowanych przez organ działań Sąd uznał, że postępowanie prowadzone przez Starostę [...] należy ocenić jako przewlekłe, gdyż wniosek skarżącej z 4 marca 2012 r. o naruszenie przepisów o ochronie środowiska organ otrzymał w dniu 7 marca 2012 r. natomiast zawiadomienie o planowanej kontroli na dzień 29 marca 2012 r. skierował do strony dopiero w dniu 15 marca 2012 r. W ocenie Sądu mając na uwadze terminy wskazane w art. 35 K.p.a. nie można ocenić tego działania jako odpowiadającego prawu. O przewlekłości w załatwieniu sprawy stanowi bez wątpienia także to, że organ potrzebował ponad 3 tygodni do wydania decyzji z [...] stycznia 2014 r. o umorzeniu (wcześniej zawieszonego) postępowania po jego podjęciu w dniu [...] grudnia 2013 r. Z kolei, po wydaniu decyzji kasacyjnej przez SKO w Krakowie w dniu [...] kwietnia 2014 r. i po przekazaniu akt sprawy w dniu 17 kwietnia 2014 r. – co nie jest kwestionowane przez Starostę [...] – organ I instancji potrzebował 28 dni na wydanie decyzji w dniu [...] maja 2014 r. Sąd podkreślił, iż w okresie od 17 kwietnia 2014 r. do wydania decyzji z [...] maja 2014 r. Starosta [...] nie prowadził postępowania dowodowego, ani innych czynności procesowych. Zatem Starosta [...] działał nieefektywnie i opieszale. Z uwagi jednak na wydanie przez organ decyzji w dniu [...] maja 2014 r. Sąd uznał, że niemożliwe jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu i w tym zakresie postępowanie umorzył. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził jednocześnie, że ocena czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania. Uznał tym samym biorąc pod uwagę czasokres trwającej przewlekłości oraz utrwaloną nieefektywność postępowania, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też orzekł o wymierzeniu organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta[...] . Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj.:

1. ustawy z dnia 13 września 19996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), zwłaszcza art. 5, art. 6 i art. 9 u w zw. z art. 362 i art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do zakresu kompetencji jakie przysługują Burmistrzowi [...] w sprawie,

2. art. 362 i nast. oraz art. 367 i art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez nieuwzględnienie ich treści przy ocenie celowości działań podejmowanych przez organ I instancji, oraz pominięcie właściwości rzeczowej Starosty w sprawie,

3. art. 9 ust. 14 lit. c) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy jego treść w powiązaniu z żądaniem strony wskazuje, że działania organu były celowe i zasadne,

Z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Sąd II instancji, że art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego podniósł zarzut jego naruszenia w zakresie wskazanym w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania w pkt 4 i pkt 5.

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. -, dalej, jako p.p.s.a.w zw. z art. 10 K.p.a., a także art. 35 § 1, § 2 i § 5 K.p.a., art. 12 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organ pozostawał w zwłoce,

2. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a polegające na przyjęciu, że działania organu były niecelowe, uznaniu, że wniosek dotyczył wyłącznie zanieczyszczeń wynikających z nieszczelnych osadników na ścieki oraz nieuwzględnieniu wszystkich twierdzeń B. O. wynikających z jej wniosku,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na lakonicznym odniesieniu się do materiału dowodowego, niewyjaśnieniu na podstawie jakich przesłanek przyjęto, że naruszenie prawa było rażące oraz co uzasadniało wymierzenie grzywny,

4. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację pojęcia "rażącego naruszenia prawa",

5. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny mimo braku podstaw,

6. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej oddalenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Starosta [...] podniósł, że Sąd I instancji poprzez nieuwzględnienie zakresu w jakim wniosek skarżącej został skierowany do innych organów nie rozpoznał istoty sprawy. Bezpodstawnie w związku z tym przyjął, że czynności podejmowane przez Starostę nie dotyczyły wniosku skarżącej i były niepotrzebne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu trudno jest w ogóle prowadzić polemikę ze stanowiskiem Sądu wobec tego, że nie tylko nie dokonał on żadnej analizy obowiązujących w tym względzie przepisów prawa materialnego, ale nawet ich nie zastosował, co świadczy o tym, że sprawa nie została rozpoznana. Sąd w sposób wybiórczy powołał się na czynności podejmowane przez organ uzasadniając przewlekłość postępowania. Z niewiadomych przyczyn pominął okoliczność, że organ miał obowiązek (art. 10 k.p.a.) wyznaczyć stronom odpowiedni czas na zajęcie w sprawie stanowiska, zatem podejmował czynności procesowe, do których był zobligowany. Pominął również okresy zwieszenia postępowania, ogólnikowo jedynie stwierdzając, że decyzja została wydana po upływnie dwóch lat od złożenia wniosku, nie uwzględniając tego, co faktycznie działo się w sprawie zwłaszcza tego, że wydanie decyzji uzależnione było od czynności niezależnych od organu. Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu jakie motywy spowodowały, że wymierzono organowi grzywnę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego, zatem stan faktyczny ustalony zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sąd Administracyjnego wiążący.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, nie publ.).

Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga analizy sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, oceny faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088). Takiej oceny Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał, a Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela.

Spośród zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, której naruszenie skarżący kasacyjnie organ zarzuca, jest normą materialnoprawną (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim) nie narusza normy materialnoprawnej, zawartej w art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim uznał, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zachodzą podstawy do przyjęcia, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że Starosta [...] prowadził postępowanie z wniosku B. O. z dnia 4 marca 2012 r. w sprawie naruszenia przepisów o ochronie środowiska w zakresie odprowadzania ścieków fekalnych i socjalno – bytowych z budynków przy ul. [...] w [...] do cieku wodnego bez nazwy, w zlewni potoku[...] , położonego na działkach wnioskodawczyni. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że z żadnego pisma skarżącej, w tym również z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 maja 2012 r., do którego odwołuje się skarga kasacyjna, nie wynikało, by B. O. kwestionowała jakość wód opadowych odprowadzanych kanalizacją opadową do cieku wodnego. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. jakoby Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy gdyż nie uwzględnił zakresu w jakim wniosek został skierowany do innych organów jest zupełnie chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że z pism Starosty [...] z dnia 21 maja 2012 r. skierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Burmistrza [...] wynika, że wniosek B. O. w istocie został w całości przekazany tym organom bez jakiejkolwiek informacji skierowanej do skarżącej, w jakim wobec tego zakresie postępowanie to będzie prowadził Starosta[...] . Domniemywać jedynie należy, że organ ten przy pomocy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zamierzał badać jakość odprowadzanych do cieku wód opadowych, czego skarżąca nie kwestionowała. Natomiast z pisma z dnia 15 listopada 2012 r. wynika, że własne postępowania organ ten prowadził w części dotyczącej spełniania przez Gminę [...] warunków pozwolenia wodnoprawnego, co zupełnie nie pozostaje w związku z treścią wniosku B. O..

Mając zatem na uwadze treść tego wniosku za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do zakresu kompetencji jakie przysługiwały Burmistrzowi[...], bowiem w toku postępowania Starosta[...] nie wykazał, aby istotnie powziął informacje o tym, że naruszone mogą być przepisy ustawy o ochronie środowiska w zakresie, w jakim byłby zobowiązany do scedowania na inne organy określonych czynności. Z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika wprost, że to starosta jest organem ochrony środowiska obowiązanym do przeprowadzenia postępowania. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że Starosta [...] podejmował niepotrzebne działania, bo nie uzasadniały ich ani żądania strony ani w tej sytuacji przepisy prawa materialnego.

Niezasadnie tym samym doszło w sprawie do zawieszenia postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. do czasu zbadania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska prawidłowości pomiarów jakości ścieków odprowadzanych wylotem gminnej kanalizacji opadowej oraz pomiarów jakości wody płynącej w cieku wodnym. Było to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencją wadliwego zlecenia przez organ Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wykonania pomiarów jakości ścieków odprowadzanych wylotem gminnej kanalizacji opadowej oraz pomiarów jakości wody płynącej w cieku wodnym. Ostatecznie zatem Starosta [...] poza przekazaniem Burmistrzowi [...] sprawy w części dotyczącej odprowadzania płynnych ścieków fekalno – bytowych do cieku wodnego oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] w części dotyczącej szczelności zbiorników na płynne ścieki, nie przeprowadził przez dwa lata (wszczęcie postępowania 4 marca 2012 r.), żadnych innych czynności w zakresie złożonego wniosku, a w dniu [...] stycznia 2014 r., wydał decyzję umarzającą postępowanie. Następnie ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji przez SKO w Krakowie wydał decyzję z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie wydania decyzji w sprawie naruszenia przepisów o ochronie środowiska. Podkreślić w tym miejscu należy również, czego skarżący kasacyjnie organ nie zauważa, że okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów ustawowych przewidzianych na załatwienie spraw. Tak więc, poza okresem zawieszenia, o prawidłowości przebiegu postępowania decydować będzie zachowanie przez organ terminów prawnie określonych według art. 35-36 K.p.a. oraz realizacja zasad ogólnych wynikających z art. 7, 8 oraz 12 K.p.a.

Przewlekłości prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie w żadnym razie nie może usprawiedliwiać fakt przesłania do stron informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 K.p.a.), oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Czynienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu jest nieprozumieniem. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten nie formułował poglądu, jakoby organ winien postąpić w sposób sprzeczny z treścią art. 10 § 1 K.p.a. Pierwsze pismo informujące strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów nosi datę 20 września 2012 r., następne 31 grudnia 2013 r., a kolejne 17 kwietnia 2014 r. co oznacza, że wystosowano je w sześć, dwadzieścia jeden i dwadzieścia pięć miesięcy po wszczęciu postępowania. Zatem siedmiodniowy termin wyznaczony stronom w tych pismach nie odgrywał roli przesądzającej o niepozostawaniu w zwłoce przez organ. Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy faktu tego nie pominął, jak sugeruje skarga kasacyjna.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Powyższe uzasadnia, dokonaną przez Sąd I instancji, kwalifikację naruszenia art. 35 K.p.a., jako naruszenie rażące. Organ nie dochował bowiem obowiązku każdorazowego zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, bowiem przez okres ponad 2 lat takie zawiadomienie wystosował do stron tylko raz (pismo z dnia 13 stycznia 2014 r.), czym naruszył przepis art. 36 K.p.a. W judykaturze przyjmuje się, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. i 36 K.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. W świetle powyższego, wskazane fakty i postawa objętego skargą organu uzasadniały przyjęcie, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność o charakterze kwalifikowanym. Te okoliczności zostały uwzględnione przez Sąd I instancji przy ocenie charakteru stwierdzonej bezczynności organu, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji powyższych przepisów.

Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wszak nie można zaaprobować stanu, w którym czynności wyjaśniające w sprawie organ podejmował co kilka miesięcy, a jednocześnie zaniechał realizacji obowiązku powiadomienia skarżącego o przedłużeniu postępowania ze wskazaniem daty jego zakończenia, wyjaśnienia przyczyn przedłużenia postępowania, a przede wszystkim podjęcia decyzji w rozsądnym terminie. Nie ulega wątpliwości, że organ działał nieefektywnie i opieszale, zaś przyczyny tej opieszałości pozostały nieusprawiedliwione. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji zapadło w zgodzie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

W związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowano podnosząc, że Sąd I instancji w sposób ogólny i lakoniczny odniósł się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z uzasadnienia zaś skargi kasacyjnej wynika, że również ten zarzut dotyczy niezasadnego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przyjęcia przez Sąd I instancji zaistnienia stanu przewlekle prowadzonego postępowania po stronie Starosty[...]. W odniesieniu do tak sformułowanego przez organ zarzutu, należy przede wszystkim podkreślić, że powyższy przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W zakresie oceny przewlekle prowadzonego postępowania przez Starostę [...] uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie działanie organu było nieefektywne i opieszałe. Sąd ocenił stanowisko organu nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności jej stanowiska.

W tej sytuacji zasadne było również wymierzenie organowi grzywny. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wskazana kwota 300 zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w przewlekłości w tej sprawie, przy uwzględnieniu, iż ostatecznie postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Jakkolwiek Sąd I instancji nie przedstawił odrębnych, zindywizualizowanych przesłanek uzasadniających wymierzenie grzywny w tej konkretnej wysokości, to samo jej wymierzenie wynikało z ogólnego nawiązania do okoliczności przesądzających o wystąpieniu przewlekłości i o jej rażącym charakterze. Sąd I instancji odwołał się bowiem do postawy organu oraz obiektywnych realiów sprawy, które trzeba uwzględnić kształtując wysokość grzywny, będącej rodzajem sankcji za zaniechanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny nie jest wygórowana. Mieści się w granicach zakreślonych przez przepisy prawa - art. 154 § 6 p.p.s.a. Odpowiada także stopniowi zawinienia organu.

Zupełnie na marginesie poza zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że w sytuacji, w której w dacie wniesienia skargi na przewlekle prowadzone postępowanie, decyzja w sprawie została wydana, właściwym rozstrzygnięciem jest oddalenie skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a nie umorzenie postępowania w tym zakresie jak uczynił to Sąd I instancji. W żadnym natomiast razie wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi