Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4025/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 952/19 w sprawie ze skarg Rady Miasta S. i A. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasądzenie od A. B. na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 952/19, po rozpoznaniu skarg Rady Miasta S. i A. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę A. B. i odrzucił skargę Rady Miasta S.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na brak uchwały Rady Miasta S. w przedmiocie wniesienia skargi, a tym samym brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., skarga Rady Miasta S. podlegała odrzuceniu.

Odnosząc się natomiast do skargi A. B. Sąd stwierdził, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., co uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.

Podkreślono, że skarżący pełniąc funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni [...] w S., ma bezspornie kompetencję do zarządzania spółdzielnią, która jest osobą prawną. Spółdzielnia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zawarła umowę z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczącą wykonywania na rzecz Gminy S. określonych w tej umowie czynności zarządu lokalami (obejmujących m.in. obsługę lokatorów w zakresie naliczania, przyjmowania i rozliczania czynszu najmu i innych opłat w zastępstwie Gminy, prowadzenia dokumentacji czynszowej, zawierania umów podnajmu lokali w imieniu Gminy oraz przyjmowania i przekazywania najemcom lokali protokołami zdawczo-odbiorczymi), zaś Gmina S. wypłaca jej z tego tytułu ryczałtowe miesięczne wynagrodzenie, które zgodnie z aneksem do umowy nr [...] wynosi [...] zł brutto. Nie budzi wątpliwości, że skarżący - z racji pełnionej funkcji Prezesa Zarządu - jest osobą, z uwzględnieniem wskazanego w art. 24f u.s.g. warunku, prowadzącą działalność gospodarczą wspólnie z innymi osobami, zaś fakt otrzymywania od Gminy wynagrodzenia za wykonywane czynności zarządu oznacza, że w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą Spółdzielnia korzysta z mienia komunalnego w postaci środków pieniężnych.

Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w skardze Sąd podniósł, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz korzystania przez radnego z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Nie ma również znaczenia zasada proporcjonalności. Brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, dotyczących charakteru bądź zakresu działalności gospodarczej, jak też uzyskiwanych z tej działalności przychodów.

Zaakcentowano nadto, że wykładnia literalna i celowościowa art. 98a ust. 1 u.s.g. pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż wystąpienie przesłanek wynikających z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 684 z późn. zm.) zobowiązuje radę gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały o treści żądanej przez wojewodę, po bezskutecznym upływie terminu określonego w ust. 1 art. 98a (ust. 2 art. 98a u.s.g.). Wydanie przez Radę Miasta S. uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie wygaszenia mandatu radnego nie pozbawia wojewody kompetencji do wydania zarządzenia zastępczego. Nie jest to uchwała w rozumieniu art. 98a ust. 1 u.s.g., będąca "odpowiednim aktem" tj. obejmującym rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, a tylko taka uchwała, zdaniem Sądu, wykluczałaby możliwość wydania przez wojewodę tego rodzaju zarządzenia.

Z tych względów uprawnione było zastosowanie przez wojewodę art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego i art. 24f ust. 1 u.s.g. wobec niewydania przez Radę Miasta S. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego A. B., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta S. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oraz po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 85 i art. 88 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Świętokrzyski załatwił sprawę według przepisów o nadzorze nad działalnością gminną,

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej w skrócie K.p.a. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46) poprzez nadanie biegu anonimowi z dnia 14 lutego 2019 r. zamiast pozostawić go bez rozpoznania;

b) art. 91 ust. 1 w związku z art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez uznanie, że wydanie zarządzenia zastępczego nie jest uzależnione od wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie wygaszenia mandatu radnego;

c) art. 24f ust. 1 w związku z art. 98a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez przyjęcie, że samo stwierdzenie naruszenia przez radnego zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego skutkuje wygaszeniem mandatu.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Świętokrzyskiego w [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 241 K.p.a. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46) polegającą na nadaniu biegu anonimowi z dnia 14 lutego 2019 r. zamiast pozostawieniu go bez rozpoznania.

Postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego prowadzone jest na podstawie art. 98a w związku z art. 98 u.s.g. Nie jest to jurysdykcyjne postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z 1 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1425/19; NSA w wyroku z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 73/19). Nie jest to także postępowanie w sprawie skarg i wniosków prowadzone na podstawie art. 221-259 K.p.a. Zgodnie z art. 241 K.p.a. przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Wniosek załatwia się w jednoinstancyjnym uproszczonym postępowaniu administracyjnym w drodze czynności materialno-technicznej, na którą nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (tak np. NSA w postanowieniu z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3694/21; NSA w postanowieniu z 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 196/11). Nie są to bowiem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (postanowienie NSA z 10 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 958/22).

Tym samym skoro do postępowania objętego art. 98a u.s.g. nie stosuje się działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego regulującego tryb załatwiania skarg i wniosków, to także nie ma zastosowania podniesiony w skardze kasacyjnej § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 226 K.p.a. i zawiera szczegółową regulację dotyczącą skarg i wniosków objętych działem VIII K.p.a.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego (a więc przede wszystkim jego organów) podlega nadzorowi na podstawie kryterium legalności. Jednym zaś z podstawowych organów nadzoru jest wojewoda (art. 171 § 2 Konstytucji RP). Stosownie do art. 383 § 2 Kodeku wyborczego rada gminy w ciągu jednego miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, stwierdza w drodze uchwały wygaśnięcie tego mandatu. Jeżeli upłynie ten termin bez podjęcia stosownej uchwały, to wówczas stosownie do art. 98a ust. 1 u.s.g. wojewoda wzywa radę gminy do podjęcia, w terminie 30 dni, uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Nie ma znaczenia źródło, na podstawie którego rada gminy lub wojewoda zasięgną informacji wskazujących na zaistnienie przyczyny wygaśnięcia mandatu. Każda bowiem okoliczność, która wskazywałaby na zaistnienie przesłanki określonej w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, powinna uzasadniać przeprowadzenie jej oceny w pierwszej kolejności przez organ stanowiący gminy. Jeżeli jednak rada gminy mimo wystąpienia podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie podejmie stosownej uchwały, wówczas art. 98a u.s.g. zobowiązuje wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego.

Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez uznanie, że sama możliwość wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. jest uzależniona od wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały rady gminy odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Kwestia zależności między uchwałą rady gminy odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego a dopuszczalnością wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego była już przedmiotem licznych orzeczeń sądowych. Zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym podjęcie uchwały o odmowie wygaszenia mandatu nie stoi na przeszkodzie do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu z uzasadnieniem, że rada nie podjęła odpowiedniej uchwały (tak np. NSA w wyroku z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 823/11; NSA w wyroku z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2475/17).

Uchwała o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie ma cech aktu kształtującego stosunek prawny. Taka uchwała jedynie potwierdza, że dana osoba nadal jest radnym i nie zaistniały żadne okoliczności uzasadniające stwierdzenia wygaśnięcia jej mandatu.

Natomiast uchwała rady gminy lub zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśniecie mandatu radnego ma charakter kształtujący. Skutkiem takiej uchwały jest bowiem pozbawienie danej osoby statusu radnego. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę w art. 98a u.s.g. instytucji zarządzenia zastępczego było wyeliminowanie sytuacji, w których mimo zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego, rada gminy albo w ogóle nie podejmowałaby takiej uchwały, albo też w drodze uchwały stwierdzałaby brak zaistnienia podstawy do wygaszania mandatu. Instytucja zarządzenia zastępczego stanowi, jak wynika to już z samej jej nazwy, zastąpienie aktu prawnego organu gminy wymaganego przepisami prawa. Ustawodawca powinien bardzo ostrożnie wyposażać organy nadzoru w możliwość wydawania zarządzeń zastępczych, ponieważ ich celem nie jest kontrola wydanego przez organ samorządu aktu, ale właśnie zastąpienie danego organu w jego działalności. Wprowadzenie tej instytucji w art. 98a u.s.g. jest jednak w pełni uzasadnione, ponieważ pozwala na skuteczne wyeliminowanie z podejmowania uchwał tych radnych, wobec których ziściły się przesłanki wygaszania ich mandatów, a mimo to rady gmin nie podejmowały uchwał o wygaszaniu takich mandatów. Nie można uznać, aby ochronie podlegała sytuacja, w której osoba wobec której ziściła się przesłanka wygaśnięcia mandatu nadal mogła go wykonywać i podejmować czynności w imieniu i na rzecz wspólnoty samorządowej.

Dlatego zasadnie zostało przyjęte, że w takich okolicznościach samo rozstrzygniecie nadzorcze sprowadzające się jedynie do unieważnienia uchwały o odmowie wygaszania mandatu radnego mogłoby w ogóle nie doprowadzić do podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, a dzięki temu taki radny zyskałby niczym nieuzasadnioną ochronę. W związku z tym podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie stanowi przeszkody przed wydaniem, stosownie do art. 98a u.s.g. zarządzenia zastępczego stwierdzającego zamiast danej rady wygaśnięcie tego mandatu. Dla pewności obrotu prawnego organ nadzoru powinien jednak oceniając legalność uchwały odmawiającej wygaszanie mandatu, skorzystać wobec takiej uchwały ze swoich uprawnień nadzorczych. Uchwała odmawiająca stwierdzenia nieważności mandatu radnego podlega postępowaniu nadzorczemu wojewody, mimo że jej podjęcie nie wyłącza kompetencji wojewody do wydania na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zarządzenia zastępczego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, wydane w tej sprawie zarządzenie zastępcze nie narusza art. 91 ust. 1 u.s.g., który to przepis dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie zarządzenia zastępczego. Są to dwa różne akty nadzoru nad samorządem.

Mając powyższe należy także stwierdzić, że nie jest zasadnym kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 85 i art. 88 u.s.g. polegające na przyjęciu, że w tej sprawie Wojewoda Świętokrzyski załatwił sprawę według przepisów o nadzorze nad działalnością gminną.

Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W tej sprawie właściwy wojewoda trafnie uznał, że skoro ziściła się przesłanka wynikającą z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. i Rada Miasta S. nie podjęła uchwały wygaszającej mandat skarżącego kasacyjnie jako radnego, to zgodnym z prawem było wydanie zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu. W okolicznościach tej sprawy, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, taki akt był zgodny z prawem i przepis ten został prawidłowo zastosowany.

Zgodnie z art. 88 u.s.g. organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Powyższy przepis umożliwia organowi nadzoru ustalenie okoliczności faktycznych niezbędnych w postępowaniu nadzorczym. Ma on także zastosowanie do postępowania zmierzającego do wydania zarządzenia zastępczego. W tej sprawie Wojewoda Świętokrzyski zwrócił się do Rady Miasta S. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wygaszania mandatu radnego A. B. i poinformowania Wojewody o poczynionych ustaleniach oraz o wyniku załatwienia sprawy (pismo z 25 lutego 2019 r.). Stosowne wyjaśnienia były przekazywane Wojewodzie Świętokrzyskiemu, co znajduje potwierdzenie zarówno w materiale dowodowym tej sprawy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji zarządzenia zastępczego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...]. Ponadto sam skarżący kasacyjnie nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym zarzut naruszenia art. 88 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji jest niezasadny.

Nie znajduje uzasadnienia także i ostatni zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24f ust. 1 w związku z art. 98a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez błędne przyjęcie, że samo stwierdzenie naruszenia przez radnego zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego skutkuje wygaszeniem mandatu.

Z akt sprawy wynika, czego nie kwestionuje żadna ze stron, że radny A. B. jako Prezes Zarządu Spółdzielni [...] w S. zawierał w imieniu tej Spółdzielni w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej umowy z Gminą S. Potwierdza to w skardze kasacyjnej sama strona skarżąca podnosząc jednocześnie, że umowy te nie stanowiły podstawowego zakresu prowadzonej działalności i uzyskany na ich podstawie zysk nie miał podstawowego znaczenia dla funkcjonowania tej Spółdzielni.

Mienie gminy obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 3641/21). Środki te wliczane są do mienia gminy w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym skoro Spółdzielnia [...] w S. zawierała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umowy z Gminą S, w której Prezes Zarządu uzyskał mandat radnego, to sama okoliczność otrzymywania zapłaty przez Spółdzielnię uzależnioną od wartości zawartych umów ze środków budżetowych tej Gminy stanowi o korzystaniu z jej mienia.

Nie ma istotniejszego znaczenia podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia wysokości dochodu uzyskiwanego przez tę Spółdzielnię w umów zawieranych z Gminą S. lub też realizowaniu na podstawie tych umów przez Gminę zadań publicznych. Jak wynika z akt sprawy, umowy te były zawierane od dłuższego okresu czasu (od 2005 r.) i mają charakter umów długoterminowych. Nie było to więc sporadyczne zawarcie umowy, ale uzyskanie przez Spółdzielnię stałego źródła dochodu pochodzącego z budżetu Gminy S.

Art. 24f u.s.g. zawiera przepisy antykorupcyjne mające na uwadze ochronę interesu publicznego. Ma on na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje.

Ponadto radny jest członkiem organu stanowiącego gminy, a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. jedną z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (burmistrza). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność urzędu miasta, a więc także i burmistrza. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności burmistrza, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp. Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony kierowana przez radnego Spółdzielnia zawiera umowy z Burmistrzem S. w zakresie wykonywania konkretnych usług na rzecz Gminy, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego Burmistrza, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do organu wykonawczego Gminy. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 3641/21).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. W tej sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 11 grudnia 2020 r., zaś pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego zostało wniesione w dniu 4 lutego 2022 r.