Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1400/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 173 par. 1, art. 174 pkt 2, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Janusz Zajda sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 26 kwietnia 2013 r.; sygn. akt III SA/Wr 75/13 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2013 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 26 kwietnia

2013r. (sygn. akt III SA/Wr 75/13) oddalił skargę E. M. na decyzję Zakładu

Ubezpieczeń Społecznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. w przedmiocie odmowy

umorzenia należności z tytułu składek.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. przywołaną na

wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2012r.

odmawiającą E. M. umorzenia zaległych należności z tytułu:

1. składek w części finansowanej przez płatnika:

a) na jego własne ubezpieczenia, w tym na ubezpieczenie społeczne za okres od

grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 4.057,68 zł, na ubezpieczenie

zdrowotne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 1.095,69 zł,

Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2002 roku do sierpnia 2003r. w kwocie

288,84 zł,

b) na ubezpieczenia ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, w tym na

ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie

3.178,54 zł, na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2002r. do sierpnia

2003r. w kwocie 428,86 zł,

2. odsetek od składek na własne ubezpieczenia płatnika składek oraz na ubezpieczenia

ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika

i przez ubezpieczonych naliczonych na dzień 21.08,2012r. w łącznej kwocie 15.998,00

zł,

3. kosztów upomnienia w kwocie 140,80 zł,

4. opłaty dodatkowej w kwocie 1.762,00 zł

oraz

1. składek w części finansowanej przez płatnika na jego własne ubezpieczenia, w tym z

tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia

2003r. w kwocie 4.057,68 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002r.

do sierpnia 2003r. w kwocie 1.095,69 zł, na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od

grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 288,84 zł,

2. odsetek od ww. składek naliczonych na dzień 21.08.2012r. w kwocie 6.402,00 zł.

Ogółem stanowiło to kwotę 26.950,41 zł. Organ powołał się na dyspozycję art. 28

ust. 1-2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego

należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w

przypadku ich całkowitej nieściągalności, z tym, że należności z tytułu składek na

ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na

te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich

całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy całkowita nieściągalność

zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości

niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił

przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza

kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest

następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na

osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie

upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z

którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości

przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z

dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a)wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w

postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego

można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot

przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ zapewnił, że w prowadzonym postępowaniu rozważył wszechstronnie

przesłanki całkowitej nieściągalności określone w ustawie o systemie ubezpieczeń

społecznych. W sprawie rozważeniu podlegały przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4a,

pkt 5-6 ustawy. Odnośnie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a organ wskazał, że zaległe

składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia, co sprawia, że przesłanka ta

nie została spełniona. Rozpatrując przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy organ

wskazał, że wobec zaległości skarżącej na wnioski jej wierzycieli prowadzono

postępowania egzekucyjne, które zostały zakończone przez Komornika Sądowego przy

Sądzie Rejonowym dla W. Ś. postanowieniami o umorzeniu

postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności. Z kolei w sprawie zaległości

zaewidencjonowanych na koncie rozliczeniowym ZUS było prowadzone postępowanie

egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który zwrócił tytuły wykonawcze z

informacją, że skarżąca nie mieszka w Polsce pod wskazanym adresem, od 3 lat pracuje

za granicą. Uwzględniając to organ rentowy uznał omawiane przesłanki z art. 28 ust. 3

pkt 5 i 6 ustawy za spełnione.

Organ wskazał dalej, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji wszechstronnie

rozważył przesłanki umorzenia zaległych należności na podstawie rozporządzenia

Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie

szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie

społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Co do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 tego

rozporządzenia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego

wynika, że skarżąca nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, nie jest nigdzie

zatrudniona, zaś ze składanych oświadczeń wynika, że zamieszkuje u rodziców i

wymaga stałej opieki w związku z chorobą. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe

wspólnie z matką oraz siostrą. Matka skarżącej ma dochód w kwocie 1.800 zł

miesięcznie, a siostra nie osiąga dochodów. Ojciec skarżącej współuczestniczy w

kosztach utrzymania, ale nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą.

Wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 1980,00 zł (miesięczne opłaty, koszty

związane z leczeniem, inne wydatki). Skarżąca posiada inne zobowiązania związane z

prowadzoną wcześniej działalnością gospodarczą (działalność gospodarcza prowadzona

przez skarżącą została wykreślona z ewidencji z dniem 10 września 2003r.) w wysokości

61.278,13 zł (bez doliczonych odsetek). Skarżąca nie ma możliwości jednorazowej spłaty

zadłużenia, stąd przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 organ uznał za spełnioną.

Organ stwierdził dalej, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania

przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Nie wykazano bowiem strat materialnych

poniesionych w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych. Nie można też

mówić o zagrożeniu dla dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż obecnie

skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej.

Organ ustalił, iż w sprawie nie spełniono również przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3

rozporządzenia. Skarżąca powołała się wprawdzie na ciężką sytuację zdrowotną i

przedłożyła do sprawy dokumentację medyczną oraz oświadczenie rodziców, że

wymaga stałej opieki oraz pomocy osób trzecich, jednakże nie przedłożyła

zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że choroba uniemożliwia jej osiąganie

dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia.

Organ podkreślił w dalszej kolejności, że nawet w przypadku wystąpienia

przesłanki umorzenia należności, tj. przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w

art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także ważnego

interesu osoby zobowiązanej, określonej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie

ubezpieczeń społecznych, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Ustawowym

obowiązkiem ZUS jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków

przymusowego dochodzenia należności. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter

należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na

które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do

szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również

podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie

umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest

zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym, a

interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany. Akceptowanie stanu, w

którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w

prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania

ubezpieczonych. Umorzenie należności jest zatem instytucją nadzwyczajną.

Z uwagi na to organ stwierdził, że aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie jest

wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia

składek, które z uwagi na publicznoprawny charakter, jest rozwiązaniem o charakterze

wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami

E. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego we W. podnosząc, że narusza ona art. 28 ust. 3a ustawy o

systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skarżąca powołując się na art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych, przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek w

uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, zwróciła

uwagę, że określenie "może" nie stanowi jednak o dowolności rozstrzygania przez organ

w tej kwestii, zaś w zaskarżonej decyzji organ przekroczył prawnie wyznaczone granice

uznania administracyjnego, naruszając powyższy przepis.

E. M. podniosła, że znajduje się w sytuacji finansowej i życiowej,

głównie zdrowotnej, uzasadniającej umorzenie zobowiązań, co wykazane zostało w

skierowanych do organu pismach. Aktualnie nie posiada środków finansowych

pozwalających na zapłatę zobowiązania, a bardzo zły stan jej zdrowia uniemożliwia

jakąkolwiek pracę, co potwierdza przedstawiona w trakcie postępowania dokumentacja

lekarska. W konsekwencji nawet brak formalnego zaświadczenia o niezdolności do pracy

ma znaczenie drugorzędne. Skarżąca cierpi bowiem na schorzenie uniemożliwiające

zatrudnienie, co zmusza ją m.in. do rezygnacji z pracy poza granicami kraju. Skarżąca

podniosła również, że kilkakrotnie rejestrowała się w urzędzie pracy, a obecny brak

rejestracji wynika z braku możliwości przedstawienia w PUP zaświadczenia o okresie

składkowym, którego strona nie mogła otrzymać z ZUS, a także z tego, że z uwagi na

stan zdrowia wszystkie czynności urzędowe wiążą się dla niej z nadmiernym wysiłkiem.

Ponadto E. M. podkreśliła, że sytuacja zadłużenia wobec ZUS jest

przez nią niezawiniona. Doszło do niej na skutek utraty przez skarżącą płynności

finansowej i bankructwa działalności gospodarczej z powodu długotrwałego remontu

węzła komunikacyjnego w pobliżu prowadzonego przez stronę sklepu. Kwestia ta została

w postępowaniu ominięta w sposób nieuprawniony i bezzasadny. Organ natomiast w

sposób arbitralny i niejasny orzekł, że powołane we wniosku okoliczności są istotne, ale

nie aż tak bardzo, jak trzeba. Stanowisko to zdaniem skarżącej jest błędne, bowiem

możność umorzenia zobowiązania winna podlegać obiektywnej ocenie okoliczności

przywołanych przez stronę. Tymczasem organ zaniechał jednoznacznego ustalenia, czy

sytuacja finansowa skarżącej pozwala na spłatę zaległości wobec ZUS, czy też nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę E.

M. za zasadne uznał przyjęcie przez organ, że w sprawie nie została spełniona

przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, gdyż choć skarżąca zaprzestała prowadzenia

działalności gospodarczej, to po jej stronie są następcy prawni. Skarżąca nie spełniła

także przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a, gdyż zaległe składki znacznie przekraczają

wartość kosztów upomnienia. Biorąc pod uwagę przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6

ustawy, Sąd za zgodne z ustalonym stanem faktycznym uznał stanowisko Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych, że zaległości skarżącej z tytułu składek były przedmiotem

bezskutecznego postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił

bowiem tytuły wykonawcze z informacją, że skarżąca nie mieszka w Polsce pod

wskazanym adresem, od 3 lat pracuje za granicą. Egzekucję na wniosek wierzycieli

skarżącej komornik sądowy zakończył natomiast postanowieniami umarzającymi te

postępowania z powodu bezskuteczności. Uwzględniając to organ uznał więc za

spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s.

W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo - rozważając przesłanki umorzenia

zaległych należności według rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki

Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. - poczynił ustalenia dotyczące sposobu

gospodarowania skarżącej, a także posiadanych przez stronę innych zobowiązaniach i

na tej podstawie uznał za spełnioną przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1. Organ stwierdził także

prawidłowo, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przesłanka z § 3 ust. 1 pkt

2 rozporządzenia, bowiem nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku

zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych. Brak jest też zagrożenia dla dalszego

prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż skarżąca jej nie prowadzi.

Sąd stwierdził w dalszej kolejności, że tak jak to ustalił organ, w sprawie nie

zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżąca wprawdzie powołała się

na ciężką sytuację zdrowotną, przedkładając dokumentację medyczną oraz

oświadczenie rodziców, że aktualnie wymaga stałej opieki oraz pomocy osób trzecich,

jednak nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że choroba

uniemożliwia jej osiąganie dochodów na spłatę zadłużenia poprzez podjęcie w

przyszłości zatrudnienia. Istnieje więc szansa na uzyskanie przez skarżącą stałych

dochodów. Sąd podkreślił, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że

wobec skarżącej nie orzeczono trwałej niezdolności do pracy. Skarżąca jako osoba

młoda, zaledwie 34 letnia, urodzona po dniu 30 września 1973r., zgodnie z art. 24 ust. 1a

pkt 85 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.), według stanu prawnego

obowiązującego od 1 stycznia 2013r., osiągnie wiek emerytalny po ukończeniu co

najmniej 67 lat, czyli za około 33 lata.

Stwierdzenie, że w sprawie zachodzi aktualnie całkowita nieściągalność

należności, określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. oraz przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1

rozporządzenia, pozwalało organowi na rozważenie kwestii umorzenia zaległych składek

skarżącej. Zaistnienie tych przesłanek stwarza bowiem możliwość umorzenia należności,

lecz nie nakłada na organ prawnego obowiązku ich umorzenia . Sąd podkreślił, że to z

woli ustawodawcy organy orzekające ZUS mają kompetencję do działania w trybie

uznania administracyjnego. W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji obejmuje wyłącznie

zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym

postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania

administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać

organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, nie ocenia także celowości wydanej

decyzji, zasad słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie

umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy bowiem do kompetencji jego organów. Sąd

nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do

umorzenia należności zgodnie z żądaniem skargi.

Uwzględniając dokonane ustalenia Sąd stwierdził, że organ przy wydaniu

zaskarżonej decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.

Bezzasadne i nieudokumentowane są zatem zarzuty strony skarżącej, że organ naruszył

w postępowaniu art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że organy orzekające nie były

obowiązane do badania przyczyn powstania zadłużenia. Przy badaniu przesłanek z art.

28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. istotna jest

ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby zobowiązanej, a nie przyczyny

powstania zaległości, zawinione czy subiektywnie niezawinione, które nie zostały

przewidziane jako samodzielna przesłanka umorzenia należności (wyrok NSA z dnia 15

listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 832/10).

Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego, organy obu instancji

prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy.

Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz powołuje się na prawidłową

podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Prezes ZUS

utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu

składek. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia

aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej. Znalazło to oparcie w materiale

dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy wskazały, że zebrany

materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Organy wzięły pod uwagę

wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania

dowody. Biorąc pod uwagę podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sformułowano

wnioski mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Podnosząc, że sytuacja skarżącej została zbadana, a organ uwzględnił wszystkie

istotne okoliczności faktyczne sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W.

uznał, że brak jest podstaw do przypisania znamion dowolności dokonanej w sprawie

ocenie. Uwzględniając wyjątkowy charakter instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu

składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu, kierując się

szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są

przeznaczone. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami

powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem

społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez

organ naruszone.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.

M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art.

174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie :

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy,

niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości

zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania

wszystkich zarzutów skargi wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego

wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do

podniesionych przez stronę zarzutów sposób lakoniczny, ogólnikowy, podczas gdy

uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych

zarzutów, a nadto w sposób pełny i wszechstronny zarzuty te rozważać,

3) art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia

przez organy przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. wynika,

że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,

biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w

przypadkach ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2

p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą

kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na

ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się

do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających

zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny poza

wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może

zatem z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi

w skardze - wad orzeczenia sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny będąc

związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do powtórnego badania

zgodności z prawem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu administracyjnego w

jego całokształcie, skoro w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od

orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice

badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny istotne znaczenie ma należyte ich

sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona

postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego

podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może poruszać

się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten

element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r.,

sygn. akt I OSK 1058/06, publ. zbiór Lex nr 323453).

W niniejszej sprawie przedstawienie powyższych uwag dotyczących podstaw

kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd

Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące

naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę

kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli

uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej

normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się

podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać na przepisy postępowania, które w

ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także

uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem

proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca w

punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wskazała na uchybienie art. 134 § 1 p.p.s.a.,

polegające na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę

wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału

dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi.

Wbrew stanowisku skarżącej nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu we W. naruszenia wyżej wskazanego przepisu, gdyż Sąd ten

wziął pod rozwagę cały materiał dowodowy, w tym również dowody przedłożone przez

skarżącą. Nie została zatem naruszona zasada z omawianego przepisu - orzekania

przez sąd w granicach sprawy administracyjnej, gdyż żadna z przesłanek możliwości

umorzenia należności z tytułu składek, przewidziana w art. 28 u.s.u.s., nie została w

zaskarżonym wyroku pominięta. W tej mierze stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art.

134 § 1 p.p.s.a., mógłby być uznany za uzasadniony w sytuacji wykazania przez autora

skargi kasacyjnej, że rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonał oceny pod

względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i

podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo w sytuacji wykazania -

co nie wynika jednak ze skargi kasacyjnej - że w kontrolowanym postępowaniu

popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd administracyjny

powinien był je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów skargi.

Zauważyć należy, że zarzuty skargi E. M. wobec decyzji Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. koncentrowały się na

dwóch okolicznościach, tj. na ciężkiej sytuacji zdrowotnej uniemożliwiającej jej podjęcie

zatrudnienia oraz na przyczynie powstania zaległości w opłacaniu składek, które - w

ocenie skarżącej - przemawiać miały za zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

i umorzeniem należności z uwagi na ważny interes zobowiązanej. Sąd I instancji

prawidłowo wskazał, że brak jest orzeczenia, z których wynikałaby niezdolność E.

M. do pracy, a tym samym brak perspektyw na uzyskanie przez stronę

samodzielności finansowej. Stanowisko to stanowi potwierdzenie słuszności stanowiska

organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Z kolei dopiero na etapie

postępowania sądowoadministracyjnego E. M. powołała się na

niezawionone przez nią okoliczności powstania zaległości. Podkreślić należy, iż

rozpoznające wniosek o umorzenie należności z tytułu składek organy nie były

zobowiązane do czynienia ustaleń w tym zakresie, bowiem przyczyny nieuiszczenia

należnych składek nie stanowią przesłanki umożliwiającej umorzenie należności z tego

tytułu, o których stanowi ustawodawca w przepisie art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3

rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić nadto należy, że Sąd pierwszej

instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone w sprawie z wniosku E. M.

postępowanie administracyjne pod kątem nakładającego obowiązek wyczerpującego

zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego przepisu art. 77 k.p.a.

Okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów

zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1

pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zauważyć należy, że kasator nie wskazał w sposób jednoznaczny

przepisów prawa procesowego, których naruszenia dopuścił się organ, a których Sąd I

instancji nie dostrzegł, a powinien. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie

dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek

odniesienia się do zawartych w niej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. mimo braku

skutecznego ich powiązania z przepisami p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu

Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS

10/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny po

przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut

naruszenia prawa przez WSA i uznał, zawarty w niej zarzut w istocie dotyczy naruszenia

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Kasator stwierdził w

uzasadnieniu, że naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego nastąpiło przez

oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem

podstawowej zasady postępowania określonej w art. 77 k.p.a.

Postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia wyżej wymienionego przepisu

byłoby zasadne, gdyby Sąd ten stwierdził naruszenie przez organ przepisów k.p.a., które

mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie zastosował się do dyspozycji

normy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ

przepisów k.p.a., sam zaś przy rozpoznawaniu sprawy nie stosował ustawy - Kodeks

postępowania administracyjnego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się do obowiązku

organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który w

niniejszej sprawie został prawidłowo zrealizowany, gdyż materiał dowodowy

zgromadzono w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Kasator poza polemiką z ww. ustaleniami nie wskazał, co zostało pominięte w

ustaleniach faktycznych lub czego zabrakło do uznania, iż możliwe jest wydanie

końcowego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych

w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji ustosunkował się do

wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie

postępowania. Organ przeanalizował dokładnie sytuację finansową skarżącej i odniósł ją

do przepisów art. 28 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Ustaleniami objęto wszystkie

przychody i wydatki gospodarstwa domowego skarżącej podane w złożonych przez nią

oświadczeniach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stwierdzić

należy, że w skardze kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie wymieniono przepisu

prawa materialnego, którego naruszenia miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji.

Kasator naruszenia przywołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. upatruje

jedynie - podobnie jak w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - w

nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia przez organy

przepisów postępowania. Skoro przywołane wyżej przepisy mają charakter blankietowy,

wymagający każdorazowego wskazania jakie przepisy prawa zostały naruszone, a czego

nie dostrzegł Sąd I instancji, a skarga kasacyjna w ogóle ich nie wskazuje, to Naczelny

Sąd Administracyjny z uwagi na nieprecyzyjność zarzutów - uniemożliwiającą

merytoryczne się do nich odniesienie - uznał je za nieuzasadnione.

W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4

p.p.s.a. poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez stronę

zarzutów w sposób lakoniczny, ogólnikowy, podczas gdy uzasadnienie odnosić się

powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto w sposób

pełny i wszechstronny zarzuty te rozważać,

Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa

jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono

zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze,

stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego

zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki

sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim

przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów

postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i taki wniosek, że

zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z

przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i

stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu

Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub

stosowanych przez Sąd I instancji. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako

dotyczący braku lub niedostatecznego rozwinięcia prawem przewidzianych składników

uzasadnienia wyroku, nie jest skutecznym narzędziem podważania zaakceptowanych

przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy administracji

publicznej.

Skarżąca w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosi, że Sąd I

instancji nie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompleksowy

wszystkich okoliczności dotyczących jej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej w

kontekście spełnienia przesłanek dotyczących umorzenia należności. Z uzasadnienia

tego zarzutu wynika, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu I instancji akceptujące

ocenę ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS dotyczących jego sytuacji. Skarżąca

przedstawia własną ocenę okoliczności faktycznych.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w

uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił dokonaną przez ZUS ocenę ustaleń

faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, a także ocenę prawną co do

przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w

żadnym jego zakresie nie uniemożliwiła skarżącej sformułowania w sposób prawidłowy

zarzutów co do przyjętej przez Sąd oceny ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej, a

także nie uniemożliwiła kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na

odstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

10

13

11