Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1944/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy oraz A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1977/16 w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr LXIII/1731/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1977/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr LXIII/1731/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu D1.2.MW; 2. odrzucił skargę w pozostałej części; 3. zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. B. i A. B. solidarnie kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 29 sierpnia 2013 r. Rada m.st. Warszawy (dalej też jako "Rada" lub "organ") podjęła Uchwałę nr LXIII/1731/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem"). Uchwała ta dla terenu D1.2MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) przewidziała m.in. maksymalną wysokość zabudowy – 20 m, nie więcej niż sześć kondygnacji (§ 21 ust. 2 pkt 2 lit. c), a także maksymalną intensywność zabudowy dla działki budowlanej – 3.0 (§ 21 ust. 2 pkt 2 lit. a).

Pismem z 23 grudnia 2013 r. A. i A. B. (dalej też jako "skarżący") wezwali Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem Uchwały. W wezwaniu, oprócz zarzutów naruszenia procedury planistycznej, podnieśli także zarzuty odnośnie do treści Planu, wskazując, że "na szczególną uwagę w tym zakresie" zasługuje kwestia "ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy na obszarze D1.2".

W dniu 28 lutego 2014 r. A. i A. B., reprezentowani przez adw. J. G., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę, wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie:

– art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), polegające na podjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...], pomimo jego sprzeczności z wcześniej przyjętym studium;

– art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. polegające na uchybieniu procedurze stwierdzenia zgodności planu z uprzednio przyjętym studium, które to uchybienie znalazło swój wyraz w zawarciu stwierdzenia zgodności planu ze studium poza zakresem normatywnym uchwały Rady;

– art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., polegające na uchybieniu procedurze stwierdzenia zgodności planu z uprzednio przyjętym studium, które to uchybienie znalazło swój wyraz w jednoczesnym uznaniu zgodności planu ze studium i uchwalaniu samego planu, podczas gdy pierwsza z wymienionych czynności winna być dokonana uprzednio;

– art. 18 ust. 4 u.p.z.p. (z uzasadnienia wezwania należy wywieść – jak stwierdził Sąd I instancji – że skarżącym w rzeczywistości chodzi o art. 18 ust. 1 u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie – gdyż nie wykazali, na czym miałby polegać negatywny wpływ zapisów Planu w zakresie wysokości zabudowy na terenie D1.2MW na obecne i planowane użytkowanie ich nieruchomości – a ponadto uznając za niezasadne zarzuty skargi, w tym co do niezgodności postanowień Planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (zwanego dalej "Studium").

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 10 czerwca 2014 r. skarżący oświadczyli, że są właścicielami działki położonej na obszarze jednostki oznaczonej symbolem D1.1MN/U, przylegającej do pasa drogowego ulicy [...] 21 KDD. Podnieśli, że źródła ich interesu prawnego w sprawie upatrują w tym, że intensywna zabudowa kwestionowanej przez nich jednostki planistycznej (D1.2MW) spowoduje paraliż komunikacyjny. Ulica [...], która obsługuje pod względem komunikacyjnym zarówno nieruchomość skarżących, jak i ww. jednostkę planistyczną, nie jest bowiem przygotowana do obsługi znacznie zwiększonego ruchu komunikacyjnego pojazdów. Obecnie droga ta z trudem umożliwia mijanie się dwóch pojazdów.

Wyrokiem z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 686/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżący nie wykazali, iż doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą – a więc nie wykazali naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") – a dodatkowo nie doszło do istotnych naruszeń w zakresie procedury planistycznej ustalonej w art. 19 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wyrokiem z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2593/14, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. i A. B., uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że podzielił zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. W ocenie NSA, WSA w kontrolowanym wyroku nie wypowiedział się co do podstawowych wymogów formalnych wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. (uprzedniego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tożsamości zawartych tam zarzutów z zarzutami skargi, zachowania terminu do jej wniesienia), lecz przystąpił do merytorycznego badania zasadności zarzutów skargi (co do zgodności zaskarżonego planu ze studium, miejsca i sposobu wyrzeczenia o tej zgodności przez organ planistyczny), aby w konkluzji stwierdzić, iż "skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą." Jednocześnie NSA podzielił dominującą linię orzeczniczą, zgodnie z którą jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony. Tym samym każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego, oraz jest on właścicielem takiej nieruchomości na dzień wydania wyroku przez sąd. W konsekwencji NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, WSA zweryfikuje warunki formalne wniesienia skargi w trybie art.101 u.s.g., a w przypadku pozytywnego jej zakończenia przystąpi do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem przesłanek wynikających z art. 28 u.p.z.p. oraz zarzutów skargi. W tym kontekście NSA podkreślił, że oczywistym jest, iż wymagana przez ustawę zgodność unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy nie oznacza ich pełnej tożsamości, ale i nie oznacza pełnej dowolności w kształtowaniu przeznaczenia i warunków zagospodarowania w m.p.z.p. przez organy planistyczne. Skoro w studium podano pewne współczynniki lub wartości, to mają one charakter graniczny (maksymalny lub minimalny). Stwierdzenie, że mają one charakter orientacyjny dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych w kontekście przyjęcia określonych kategorii wysokości zabudowy: 12 m n.p.t., 20 m n.p.t., 30 m n.p.t. i powyżej 30 m n.p.t., a zasięg terenów o różnych kategoriach zabudowy wskazano na rysunku Studium, zdaniem NSA oznacza, że ponad te maksymalnie wyznaczone wartości wysokości (w przypadku wartości: 12 m, 20 m i 30 m) nie można kreować wysokości zabudowy w ustaleniach planu miejscowego. Odmienna interpretacja tych zapisów Studium, w ocenie NSA, nie oznaczałaby swobody organów planistycznych przy tworzeniu i uchwalaniu m.p.z.p., lecz skutkowałaby całkowitą ich dowolnością w tym zakresie, czyniąc tym samym związanie ustaleniami wynikającymi ze Studium całkowicie iluzorycznym, a wręcz fasadowym.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez WSA w Warszawie, na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował skargę, wskazując, że interes prawny skarżących dotyczy terenu D.1.1MW/U (sformułowano m.in. zarzut dotyczący dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej) oraz sąsiedniego terenu D.1.2.MW. W odpowiedzi pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym terenu D.1.2.MW.

Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, w jakiej zakwestionowano postanowienia Planu odnoszące się do terenu D.1.2.MW. W tej części Plan jest bowiem niezgodny z postanowieniami Studium dotyczącymi wskaźników wysokości zabudowy i intensywności zabudowy dla obszaru M 2.12, które należy traktować – zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w tej sprawie wyroku z 21 czerwca 2016 r. – jako wskaźniki o charakterze granicznym (maksymalnym). Natomiast w pozostałej części skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.). Doszło bowiem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, do rozszerzenia zakresu skargi w porównaniu z wezwaniem, przy czym zarzuty skarżących dotyczące terenu D.1.1.MW/U zostały po raz pierwszy przedstawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA.

Przechodząc do oceny interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu postanowień Planu dotyczących terenu D.1.2.MW, Sąd I instancji stwierdził, że interes taki i jego naruszenie zostały wykazane. Po pierwsze, w aktach sprawy znajdują się wydruki z elektronicznej księgi wieczystej nieruchomości skarżących położonych na terenie Planu, a pełnomocnik skarżących na rozprawie 30 marca 2017 r. potwierdził aktualność stanu prawnego tych nieruchomości. Po drugie, NSA dokonał w wyroku z 21 czerwca 2016 r. analizy postanowień Studium istotnych z punktu widzenia zarzutów skarżących w odniesieniu do terenu D1.2.MW, a zatem co najmniej nie wykluczył, że interes prawny skarżących może być naruszony również przez postanowienia Planu dotyczące terenów sąsiadujących. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący do czasu ponownego rozpoznania sprawy przez WSA nie kwestionowali innych postanowień Planu niż te dotyczące właśnie sąsiedniego terenu D1.2.MW. Po trzecie, skład orzekający Sądu Wojewódzkiego podzielił ten kierunek orzecznictwa, który dopuszcza kwestionowanie również postanowień m.p.z.p. dotyczących nieruchomości sąsiednich. Wyjaśnił, że teren D1.2.MW oddzielony jest od nieruchomości skarżących położonych na terenie zabudowy jednorodzinnej jedynie bardzo wąską ulicą [...]. Realizacja wysokiej (20 m) zabudowy wielorodzinnej w tak bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej zawsze powoduje poważne zwiększenie uciążliwości dla właścicieli domów jednorodzinnych sąsiadujących z taką inwestycją. Dotyczy to już etapu budowy (np. intensywny ruch ciężkiego sprzętu, emisje hałasu i pyłu), ale również etapu użytkowania budynku wielorodzinnego (np. intensywny ruch samochodowy, poranne dostawy do lokali usługowych, lokale gastronomiczne otwarte do późnych godzin wieczornych). W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że mamy tu do czynienia z pogorszeniem warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich, a tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Konstatacja ta, jak zastrzegł Sąd Wojewódzki, nie przesądza jeszcze o zasadności skargi, ale otwiera drogę do badania zgodności Planu z obiektywnym porządkiem prawnym.

Z kolei przeszedłszy do oceny owej zgodności Uchwały z porządkiem prawnym, Sąd I instancji nie stwierdził uchybień w trakcie procedury planistycznej, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania Planu z porządku prawnego. Za zasadny uznał natomiast zarzut niezgodności Planu w części dotyczącej terenu D1.2MW z postanowieniami Studium, wskazując, że chodzi tu o obowiązujące w Studium dla obszarów M2.12 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) w strefie miejskiej wskaźniki wysokości zabudowy (12 m) oraz intensywności zabudowy brutto (1.0). Przypomniał, że zgodnie z wiążącą w tej sprawie wykładnią Studium dokonaną przez NSA w wyroku z 21 czerwca 2016 r.: "Skoro w studium podano pewne współczynniki lub wartości, to mają one charakter graniczny (maksymalny lub minimalny). Stwierdzenie, że mają one charakter orientacyjny dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych w kontekście przyjęcia określonych kategorii wysokości zabudowy: 12 m nad poziomem terenu, 20 m nad poziom terenu, 30 m nad poziom terenu i powyżej 30 m nad poziom terenu, a zasięg terenów o różnych kategoriach zabudowy wskazano na rysunku Studium (str. 115 Studium) oznacza, że ponad te maksymalnie wyznaczone wartości wysokości (w przypadku wartości 12 m, 20 m i 30 m) nie można kreować wysokości zabudowy w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego. Mogą być one niższe (właśnie dlatego, że wskazane w Studium wysokości określone zostały jako orientacyjne), jeżeli wynikać to będzie z badania chłonności terenów i opracowanych wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p. Odmienna interpretacja tych zapisów Studium nie oznaczałoby swobody organów planistycznych przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz skutkowałaby całkowitą ich dowolnością w tym zakresie, czyniąc tym samym związanie ustaleniami wynikającymi ze Studium całkowicie iluzorycznym, a wręcz fasadowym". Zatem, zdaniem Sądu I instancji, próba twierdzenia, że chodzi o wartości orientacyjne (ogólne wytyczne dla planów miejscowych o charakterze przybliżonym) stanowiłaby niedopuszczalną polemikę z wiążącymi w tej sprawie ocenami wyrażonymi przez NSA. W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że na terenie D1.2MW, jako położonym na obszarze M2.12 Studium, maksymalna wysokość zabudowy określona przez Studium to 12 m, zaś maksymalna intensywność zabudowy brutto to 1.0. Tymczasem w § 21 ust. 2 Planu rzeczone wartości ustalono odpowiednio na 20 m oraz 3.0. Tym samym doszło do naruszenia m.in. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji zaznaczył, iż rzeczona niezgodność dotyczy całego terenu D1.2MW, a nie poszczególnej działki, stąd stwierdzono nieważność tej części zaskarżonego aktu planu miejscowego.

Skargi kasacyjne od opisanego wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Miasto Stołeczne Warszawy oraz A. B. i A. B..

Miasto Stołeczne Warszawa (dalej też jako "Miasto") zaskarżyło ów wyrok co do punktów 1 i 3, i w tym zakresie zarzuciło naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 133 § 1 i 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. – poprzez dokonanie błędnych i dowolnych ustaleń i wniosków, wskutek pominięcia dokumentacji i wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy, polegające na hipotetycznym uznaniu, jakiego rodzaju oddziaływania może powodować ustalone w zaskarżonej uchwale przeznaczenie i sposób zagospodarowania zabudowy wielorodzinnej w jednostce D.1.2.MW;

– [art.] 134 § 1 p.p.s.a. – polegające na wykroczeniu w rozstrzygnięciu poza granice danej sprawy, wyznaczonej granicami naruszonego interesu prawnego skarżących;

– [art.] 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi;

– art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku podstaw do oceny naruszenia prawa przez Radę m. st. Warszawy;

II. prawa materialnego, tj.

– art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że w zakresie skargi co do terenu D.1.2.MW skarżący posiadają interes prawny, który zaskarżona uchwała narusza;

– art. 144 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2017 poz. 459; dalej w skrócie "k.c."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie przepisy te prowadzą do uznania, że skarżący posiadają interes prawny, który został naruszony;

– art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, w analizie możliwości naruszenia interesu prawnego skarżących, specyfiki położenia nieruchomości skarżących i terenu D.1.2.MW w [...] części W., co rzutuje na społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności tych nieruchomości.

Wskazując na powyższe, Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt 1 i 3, i odrzucenie skargi co do części graficznej i tekstowej w odniesieniu do terenu D.1.2.MW, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z kolei A. i A. B. zaskarżyli ww. wyrok WSA w części obejmującej pkt 2 sentencji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, iż interes prawny strony skarżącej do zaskarżenia Uchwały należy oceniać z perspektywy konkretnych jednostek planistycznych, a nie z perspektywy planu, jako całości, co niosło za sobą skutek w postaci częściowego odrzucenia skargi A. i A. małż. B.. Z powołaniem się na ten zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną, pełnomocnik Miasta wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podkreślił, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie oparł odrzucenia skargi w przedmiotowym zakresie na uznaniu, że zarzuty formułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wyznaczają w sposób bezwzględny zakres interesu prawnego warunkującego możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., lecz wskazał w sposób wyraźny, że sformułowanie przez skarżących dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy zupełnie nowych zarzutów dotyczących innego terenu (tj. D.1.1.MW/U) jest niedopuszczalne w świetle zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymogu uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Miasta, pełnomocnik A. i A. B. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał m.in., że za istnieniem interesu prawnego po stronie skarżących przemawia także uprzednio formułowana argumentacja Miasta, opierająca się na koncepcji, zgodnie z którą zawarte w studium, czy też samym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczenia w zakresie intensywności zabudowy lub jej wysokości są spełnione, jeżeli korespondują one ze średnią tych parametrów przyjętych dla danej jednostki planistycznej. Z koncepcji takiej wynika prosta konstatacja, iż podniesienie wskaźnika wysokości, czy intensywności zabudowy "wymusza" konieczność obniżenia tych kryteriów dla innych nieruchomości objętych daną jednostką planistyczną, "w imię" zachowania pozorów zgodności planu z uprzednio uchwalonym studium. Konstrukcja ta ma cechy swoistego systemu naczyń połączonych, w których zmiana w zakresie zagospodarowania jednej z działek determinuje zmiany w odniesieniu do innych nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. pełnomocnik Miasta podtrzymał wnioski i wywody sporządzonej przez siebie skargi kasacyjnej oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i A. B., zaś pełnomocnik tych ostatnich podtrzymał wnioski i wywody zawarte w swojego autorstwa skardze kasacyjnej oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych unormowań prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach obie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie – przez: (1) Miasto Stołeczne Warszawa co do pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku oraz (2) A. i A. B. co do pkt 2 zaskarżonego wyroku – należy stwierdzić, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna Miasta została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Jednakże wszystkie one nakierowane zostały na podważenie stanowiska Sądu I instancji co do tego, że poprzez uchwalenie kwestionowanych postanowień Planu dotyczących terenu D.1.2.MW doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

Przepis ten – w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie – stanowił, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Sposób rozumienia owego "naruszenia interesu prawnego" w przypadku skarg na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został objaśniony w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2593/14, który na mocy art. 190 p.p.s.a. wiąże także obecny skład orzekający tego Sądu. W wyroku tym w szczególności skonstatowano – z powołaniem się na wcześniejsze orzecznictwo NSA – że "jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony". Należy podkreślić, że cytowana wypowiedź nie może być rozumiana w ten sposób, iż właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym danym planem miejscowym jest "automatycznie" legitymowany do zaskarżenia tego planu w pełnym zakresie (co do wszystkich jego postanowień) – lecz tylko w takim zakresie, w jakim zostanie wykazane, że określone unormowania kwestionowanego planu "oddziałują" na (wpływają, współkształtują) sytuację prawną tej nieruchomości, w szczególności (acz nie wyłącznie) na wspomniane wyżej przeznaczenie nieruchomości. Tylko bowiem w takim zakresie (co do tych unormowań) można mówić o "naruszeniu" interesu prawnego jej właściciela postanowieniami m.p.z.p. Oznacza to, że właściciel danej nieruchomości może skutecznie skarżyć nie tylko postanowienia planu miejscowego odnoszące się wprost do jego nieruchomości (do wydzielonego terenu obejmującego jego nieruchomość), ale także unormowania dotyczące innych nieruchomości (innych terenów) – najczęściej sąsiednich – o ile tylko wykaże ich prawnie relewantny wpływ na jego nieruchomość (na przysługujące jemu uprawnienia właścicielskie do tej nieruchomości).

W ocenie Sądu I instancji ów relewantny wpływ kwestionowanych ustaleń planistycznych przyjętych dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej D.1.2MW na, oddzieloną jedynie wąską ulicą [...], nieruchomość skarżących (położoną w obszarze zabudowy jednorodzinnej i usługowej D.1.1MN/U) wyrażać się ma w "poważnym zwiększeniu uciążliwości", jakie "zawsze powoduje" realizacja tego rodzaju wysokiej (20 m) zabudowy wielorodzinnej dla właścicieli domów jednorodzinnych sąsiadujących z taką inwestycją. Należy jednak zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej Miasta, że egzemplifikowane przez Sąd Wojewódzki rodzaje owych przewidywanych oddziaływań ("uciążliwości") – zarówno już na etapie budowy ("intensywny ruch ciężkiego sprzętu, emisje hałasu i pyłu"), jak i później, na etapie użytkowania budynku wielorodzinnego ("intensywny ruch samochodowy, poranne dostawy do lokali usługowych, lokale gastronomiczne otwarte do późnych godzin wieczornych") – abstrahując nawet od ich hipotetycznego charakteru, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tj. w warunkach zabudowy śródmiejskiej (i wobec związanego z tym m.in. wyższego progu "przeciętnej miary" oddziaływań, w rozumieniu art. 144 k.c.), mogą stanowić zasadniczo jedynie źródło interesu faktycznego, a nie prawnego.

Nie oznacza to jednak, że kwestionowane przez skarżących ustalenia Planu dotyczące terenu D.1.2MW nie naruszają ich interesu prawnego. Źródeł tego naruszenia należy jednak upatrywać w zastosowanej przez organy Miasta przy opracowywaniu ustaleń Planu swoistej koncepcji (metody) "bilansowania" parametrów planistycznych, w celu zachowania zgodności z odnośnymi parametrami zawartymi w Studium, uznawanymi przez Miasto za wartości graniczne "uśrednione". Jak bowiem wyjaśniał pełnomocnik Miasta w załączniku do protokołu rozprawy z 14 października 2016 r., przewidziane w Studium wskaźniki intensywności zabudowy brutto oraz wysokości zabudowy – w tym przypadku: określone dla terenu oznaczonego w Studium symbolem M.2.12., w granicach którego zawierają się m.in. przedmiotowe tereny oznaczone na rysunku Planu symbolami D.1.2MW i D.1.1MN/U – mają wprawdzie charakter graniczny, ale nie jednolity dla wszystkich budynków na całym terenie, lecz uśredniony. "[T]ak więc mogą być na danym terenie wyznaczane również fragmenty dla zabudowy wyższej – nawet – co wprost zapisano – dominanty przestrzenne – jednak pod warunkiem «zbilansowania» tego odpowiednio niższą wysokością pozostałej zabudowy oraz uwzględnienia spójności kompozycji przestrzennej. Taka właśnie sytuacja dotyczy terenu D.1.2MW w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...]." Z koncepcji tej wynika, że podniesienie w Planie wskaźnika wysokości czy intensywności zabudowy dla jednego terenu (np. jednostki planistycznej, nieruchomości) – w stosunku do wartości przewidzianych w Studium – powoduje konieczność "skompensowania" tego wzrostu, odpowiednim obniżeniem odnośnych wskaźników dla innych terenów. Na gruncie tej koncepcji planowanie planistyczne wykazuje zatem cechy swoistego "systemu naczyń połączonych" – jak trafnie skonstatowano w odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta – w których zmiana w zakresie parametrów zagospodarowania jednej z jednostek planistycznych determinuje odpowiednie zmiany w odniesieniu do innych, w celu zachowania zgodności z parametrami ustalonymi w Studium, traktowanymi przez organ planistyczny jako wielkości "uśrednione".

Pozostając zatem przy przykładzie parametru wysokości zabudowy – skoro w Studium dla terenu M.2.12. graniczną wielkość tego parametru określono na 12 m, a dla kwestionowanego obszaru D.1.2MW w Planie wysokość zabudowy ustalono na 20 m, to jest jasne, że takie podwyższenie tego parametru odbyło się "kosztem" pozostałych obszarów w granicach jednostki studyjnej M.2.12, na których parametr ten określono na niższym poziomie niż dla D.1.2MW, w tym obszaru D.1.1MN/U, w obrębie którego mają swą nieruchomość skarżący.

W ten sposób, na gruncie zastosowanej przy opracowywaniu Planu ww. metody wzajemnego "bilansowania" parametrów planistycznych, doszło do prawnie relewantnego powiązania ustaleń planistycznych przyjętych dla obszaru D.1.2MW z ustaleniami m.in. dla obszaru D.1.1MN/U – w czym należy upatrywać naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Godzi się zauważyć, że okoliczność, iż przyjęta przez organ planistyczny koncepcja traktowania parametrów ze Studium jako wartości "uśrednionych", a nie maksymalnych, została krytycznie oceniona w uprzednio zapadłym w tej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2593/14, pozwala stwierdzić, że doszło tą drogą nie tylko do naruszenia interesu prawnego skarżących, ale także obiektywnego porządku prawnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna Miasta nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu I instancji w zaskarżonym tą skargą zakresie, tj. co do pkt 1 i 3, pomimo w części błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwała również skarga kasacyjna wywiedziona przez A. B. i A. B., skierowana przeciwko punktowi 2. sentencji wyroku Sądu I instancji.

Należy od razu zauważyć, że Sąd I instancji odrzucając w tym punkcie wyroku ww. skargę "w pozostałej części" – tj. w części w jakiej wykraczała ona poza kwestie zgodności z prawem Planu w zakresie terenu D.1.2MW, a więc, w jakiej dotyczyła terenu D.1.1.MN/U – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, swego rozstrzygnięcia nie oparł na stwierdzeniu braku interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu Planu w owej pozostałej części, lecz na spostrzeżeniu, że co do tej części skarga nie została poprzedzona wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Nie ulega wątpliwości, że zbadanie tożsamości zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wystosowanym przez skarżących przed wniesieniem skargi, z zarzutami zawartymi w samej skardze, nakazał wyraźnie Sądowi I instancji Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym uprzednio w tej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 2593/14. Jest jasne, że takie wskazanie opierało się na ocenie, iż w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym wniesienie skargi na uchwałę rady gminy było dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Już tego względu nie może budzić zastrzeżeń stwierdzenie Sądu I instancji, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. był związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Owo "związanie" wyraża się w tym, że skarga w części przekraczającej zakres uprzedniego wezwania podlega odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela.

Godzi się zauważyć, że skarżący w swej skardze kasacyjnej nie zakwestionowali ustalenia Sądu I instancji o nietożsamości zakresów przedmiotowych wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz skargi do WSA. Bezpodstawnie natomiast przypisali temu Sądowi twierdzenie o "nieistnieniu interesu prawnego skarżących w odniesieniu do obszarów wykraczających poza obszar D.1.2MW", którego ów Sąd nie sformułował.

W tym kontekście godzi się zaakcentować to, co wcześniej zostało już wyraźnie podkreślone w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2593/14 – że mianowicie uprzednie wezwanie organu przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa oraz wystąpienie naruszenia interesu prawnego skarżących to dwa odrębne wymogi formalne skargi na uchwałę rady gminy (tu: w sprawie m.p.z.p.) wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., które ówcześnie warunkowały dopuszczalność skargi. Sąd I instancji oparł swe rozstrzygnięcie w zaskarżonym zakresie (tj. co do odrzucenia skargi "w pozostałej części") na stwierdzeniu braku spełnienia przez skarżących w tej części pierwszego z wymienionych wymogów formalnych. Tymczasem skarżący w swej skardze kasacyjnej skoncentrowali się w istocie na wykazywaniu wystąpienia drugiego z tych wymogów – co też trafnie wytknął pełnomocnik Miasta w odpowiedzi na skargę. Już z tych względów skarga kasacyjna A. i A. B. nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie, mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku).