Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1330/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 124 ust 1pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art 62 ust 1
journal: Dz.U. 2005 nr 69 poz 622
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do  kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA: Monika Nowicka Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego B.-P. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 230/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego B.-P. w B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania psychologiczne uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w A. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 230/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego B.-P. w B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania psychologiczne.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B., na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w A. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania J. S. na badanie psychologiczne.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:

W dniu 11 stycznia 2008 r. J. S. kierował pojazdem mechanicznym znajdując się w stanie nietrzeźwości. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku w sprawie sygn. akt XV K 556/08 uznał J. S. winnym popełnienia opisanego wyżej czynu i orzekł w stosunku do niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat.

Prokurator Prokuratury Rejonowej B.-P. w B. wystąpił w dniu 1 grudnia 2008 r. do Komendy Powiatowej Policji w A. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie skierowania J. S. na badania psychologiczne w związku z wystąpieniem okoliczności, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w A. umorzył postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne J. S. wskazując, iż w rozpoznawanym przypadku postępowanie wszczęte zostało po upływie 30 dni od zaistnienia przedmiotowego zdarzenia, co skutkuje niemożnością skierowania zainteresowanego na ww. badania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej B.-P. w B..

Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podał, że w rozpoznawanej sprawie przekroczony został 30-dniowy termin do skierowania osoby, która prowadziła pojazd w stanie nietrzeźwości, na badania psychologiczne. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego przedmiotowy termin do skierowania na badania ma charakter zawity i nie jest możliwe działanie po jego upływie.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Prokuratury Rejonowej B.-P. w B. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W powołanym na wstępie wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż tryb kierowania na badania psychologiczne w stosunku do kierowców uczestniczących w ruchu w stanie nietrzeźwości (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) lub pod wpływem środka działającego podobnie został uregulowany w przepisach art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy (Dz.U. Nr 69, poz. 622 ze zm.). Stosowanie do tej regulacji badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega ww. kierujący skierowany na badanie przez organ kontroli ruchu drogowego (odpowiedniego komendanta policji) w terminie "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające skierowanie.

Podniósł, że kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie charakteru powyższego terminu, tj. czy termin ten ma charakter instrukcyjny – jak wywodził to skarżący – i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania na przedmiotowe badania, a kierowca ma obowiązek poddać się badaniu z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami nawet, jeśli skierowanie otrzymał po znacznym upływie czasu od zdarzenia stanowiącego jego podstawę.

W uzasadnieniu podkreślono, iż podstawowym podziałem terminów jest podział na terminy materialne i procesowe. W doktrynie wskazuje się jednakże, iż zakwalifikowanie określonego terminu do jednego z ww. rodzajów nie może następować na podstawie kryterium zamieszczania normy prawnej w ustawie materialnej czy procesowej, albowiem rozdział ten w polskim ustawodawstwie nie jest przestrzegany. Podkreśla się natomiast, iż wyłącznie miarodajnym kryterium dla tego rozróżnienia jest skutek prawny powstający w wyniku uchybienia jednemu z nich. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje bowiem utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego, a więc praw mających charakter materialnoprawny. Uchybienie terminowi procesowemu z kolei wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej w postaci bezskuteczności czynności procesowej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwa C.H. Beck, Warszawa 2006, wydanie 8, s. 327–328). Ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma więc na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Termin skierowania na badania psychologiczne określony w rozporządzeniu z dnia 1 kwietnia 2005 r., jako "nie dłuższy niż 30 dni" posiada wszelkie cechy terminu materialnego, a jego zachowanie lub nie w sposób bezpośredni wpływa na sytuację materialnoprawną kierowcy. Istota i sens poddania określonego kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości badaniom psychologicznym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest jak najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia. Cel ten może być osiągnięty tylko diagnozą przeprowadzoną "na bieżąco", (służy temu również wyznaczenie takiego samego, krótkiego terminu – 30 dni od daty otrzymania skierowania – zgłoszenia się na badanie przez kierowcę (§ 2 ust. 10 rozporządzenia z 1 kwietnia 2005 r.). Termin z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. nie porządkuje zatem postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie), ale wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na takie badania. Stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika również z wykładni gramatycznej i celowościowej tych przepisów. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wyraźnie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja skierowania osoby kierującej pojazdem pod wpływem alkoholu, na badania psychologiczne, po upływie 30 dni od dnia zdarzenia. Podzielając stanowisko, iż termin "nie dłuższy niż 30 dni" jest terminem procesowym (instrukcyjnym) należałoby zatem zaakceptować jako zgodny z prawem stan, w którym kierowca poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości może pozostawać w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie – skierowania na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Taką sytuację, w której kierujący korzystałby z uprawnień niejako warunkowo, do czasu skierowania go na badania psychologiczne uznać należy za niedopuszczalną.

Przesądzenie o materialnoprawnym charakterze terminu skierowania na badania psychologiczne skutkuje tym, że skierowanie takie musi być wydane w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego przeprowadzenie takich badań.

W ocenie Sądu I instancji decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. i poprzedzającą jej wydanie decyzja organu I instancji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, zapadły zgodnie z przepisami prawa. Bezspornie bowiem J. S. dopuścił się czynu stanowiącego podstawę skierowania na badania psychologiczne w dniu 11 stycznia 2008 r., zaś prokurator z wnioskiem w celu zainicjowania przedmiotowego postępowania wystąpił dopiero w dniu 1 grudnia 2008 r., przy czym samo postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 8 grudnia 2008 r. Tak więc od chwili zaistnienia zdarzenia do momentu podjęcia czynności upłynął okres przeszło 11 miesięcy, a więc ewidentnie z przekroczeniem terminu, o którym mowa w cytowanym wyżej rozporządzeniu.

Dodał, iż o niedopuszczalności wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne z przekroczeniem 30-dniowego terminu od dnia zdarzenia dającego podstawę do skierowania na takie badania, oprócz materialnoprawnego charakteru tego terminu przemawia również cel kierowania na takie badania. Skierowanie kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości na badania psychologiczne po przeszło roku od tego zdarzenia niweczy ten cel gdyż nie doprowadzi do uzyskania aktualnych na datę zdarzenia wyników badań. Uzyskanie aktualnych badań możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku ich wykonywania na bieżąco. Intencją jaką kierował się ustawodawca wprowadzając obowiązek kierowania na badania była chęć ustanowienia bieżącej, lekarskiej lub psychologicznej kontroli istnienia lub braku przeciwwskazań natury zdrowotnej lub psychologicznej u osób, które znalazły się w określonych w ustawie sytuacjach.

Nadto podkreślono, że aktualnie J. S. ma orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Orzeczenie takiego zakazu wobec skazanego nieposiadającego uprawnień do prowadzenia pojazdów ma ten skutek, że przez okres, na który orzeczono zakaz nie będzie on mógł ubiegać się o wydanie prawa jazdy. Ewentualne ubieganie się J. S. o prawo jazdy będzie zatem możliwe dopiero po upływie 3-letniego zakazu, co bez wątpienia spowoduje zdezaktualizowanie wyniku orzeczenia psychologicznego, o przeprowadzenie którego ubiega się skarżący.

Prokurator Rejonowy B.-P. w B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i orzeczenia reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz.U. z 2005 r. Nr 69, poz. 622 ze zm.), polegającą na uznaniu, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 125 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie do ustanowienia terminu zawitego do wydania skierowania na badania psychologiczne osób kierujących pojazdami w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka działającego podobnie do alkoholu, który to termin został ustalony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1. kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, w związku z czym upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów policji do wystawienia skierowania na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ta błędna wykładnia art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy poprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego rozszerzenia przesłanek materialnoprawnych, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym – wprowadzając dodatkową przesłankę (wydanie decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne w określonym terminie), której ustawodawca nie wprowadza ani wprowadzenia nie przewidział. Tym samym przez błędne odczytanie zakresu delegacji z art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Sąd Wojewódzki w Białymstoku dokonał równie błędnej wykładni art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ tejże ustawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii, czy ustanowienie terminu zawitego w akcie wykonawczym mieści się w ramach delegacji zawartej w art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Jednakże na podstawie treści uzasadnienia skarżonego wyroku należy wnosić, że organ ten uznał, iż przedmiotowa delegacja upoważnia Ministra Zdrowia do ustanowienia terminu zawitego do wydania skierowania na badania psychologiczne.

W tym miejscu podkreślić należy, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym nakładając na organ kontroli ruchu obowiązek wydania skierowania na badanie psychologiczne osoby kierującej pojazdem silnikowym – w przypadku zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek – nie zawiera regulacji dotyczącej terminu do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową materię, a w ocenie skarżącego, nie zawiera też delegacji nakazującej ustanowienie takiego terminu w akcie wykonawczym.

Podkreślono, że gdyby istotnie zamiarem ustawodawcy było zakreślenie materialnoprawnego terminu do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, niewątpliwie zawarłby on bezpośrednio w ustawie wyraźną i niepozostawiającą wątpliwości interpretacyjnych regulację tej kwestii, bądź wydałby wyraźne upoważnienie do jej uregulowania w drodze rozporządzenia. Tymczasem opisana delegacja zawarta w art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym nie zawiera upoważnienia do ustanowienia terminu materialnoprawnego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia omawianych przepisów winna zatem przedstawiać się następująco: literalne brzmienie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ nakazuje organowi kontroli ruchu wydanie skierowania na badania psychologiczne kierowcy, który kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub innego środka działającego podobnie, zaś art. 125 tej ustawy nie zawiera delegacji do ustanowienia w akcie wykonawczym terminu materialnoprawnego (którego upływ powoduje wygaśnięcie opisanego obowiązku nałożonego ustawą na organ kontroli ruchu, a tym samym skutkuje brakiem podstawy prawnej do wydania przedmiotowego skierowania). W konsekwencji termin określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 kwietnia 20005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy jest terminem instrukcyjnym, którego przekroczenie nie pozbawia organu kontroli ruchu uprawnienia do wydania skierowania na badania psychologiczne. Dodatkowa przesłanka do wydania skierowania na badania psychologiczne – wydanie decyzji w tej kwestii w określonym terminie – musiałaby być określona w ustawie lub na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego do uregulowania jej w akcie wykonawczym. Natomiast uznanie, iż termin do wydania skierowania na badania psychologiczne, wskazany w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, jest terminem zawitym, przy braku delegacji ustawowej do uregulowania tego zagadnienia w akcie wykonawczym, prowadzi do sprzeczności aktu wykonawczego z przepisem ustawy nakazującym poddanie kierowcy takiemu badaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Istotnym problemem prawnym, którego rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie w sprawie jest charakter terminu określonego w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz.U. Nr 69, poz. 622 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, zwanej dalej "ustawą", decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne, zwane dalej "badaniem", wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy.

Stosownie natomiast do art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. –Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany w drodze decyzji przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli:

a) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu,

b) przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.

Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym nie zakreśla terminu tak do wydania skierowania na badanie lekarskie jak i skierowania na badanie psychologiczne. Termin taki wynika jedynie z rozporządzeń wykonawczych.

Pierwsze z nich określające termin w jakim kierującego pojazdem można skierować na badanie lekarskie to rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i innych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15). Drugie to powołane już wcześniej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r.

Z powyższego wynika, że terminy przewidziane na wydanie skierowania w celu przeprowadzenia badań kierowców lub innych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami – badań lekarskich i badań psychologicznych nie są terminami ustawowymi. Nie są to także terminy, których upływ powodowałby wygaśnięcie uprawnienia organu do wydania decyzji o skierowaniu na badania.

W doktrynie jak i w orzecznictwie za termin zawity (prekluzyjny) uważa się termin, po upływie którego niemożliwe jest dochodzenia roszczeń lub termin do wykonania określonych praw kształtujących, po upływie którego niewykonanie określonych praw powoduje ich utratę. Terminy zawite z uwagi na ich doniosłe znaczenie w kształtowaniu stosunków materialnoprawnych zamieszczane są w aktach o randze ustawy. Zamieszczenie ich w rozporządzeniu może nastąpić jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. zostało wydane na podstawie art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten mówi, że "minister określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb kierowania osób na badania psychologiczne". Powyższy przepis nie zawiera upoważnienia do określenia przez ministra w rozporządzeniu terminu w jakim dopuszczalne jest skierowanie określonej osoby na badania psychologiczne.

Zgodnie z upoważnieniem ustawowym tryb i warunki kierowania osób na badania psychologiczne został określony w § 1 ust. 1 rozporządzenia. termin wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia ma służyć wyłącznie usprawnieniu postępowania, o jakim mowa w § 1 ust. 1. Jest więc to termin instrukcyjny, którego uchybienie nie powoduje, że komendant powiatowy (miejski, regionalny) Policji po upływie terminu określonego w § 2 ust. 1 rozporządzenia nie może już wydać decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne.

Podobny termin instrukcyjny zawarł ustawodawca w § 2 ust. 10 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że "Osoby, o których mowa w ust. 1, 3, 6, 7 oraz 8, zgłaszają się na badanie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania lub decyzji o skierowaniu na badanie". Uznanie, że termin określony w tym przepisie ma charakter terminu materialnego, tak jak to przyjął Sąd I instancji odnośnie terminu 30-dniowego określonego w ust. 1 § 2 rozporządzenia, doprowadziłoby do wypaczenia idei kierowania na badania psychologiczne osób określonych w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Osoby skierowane na badania stawiają się bowiem na nie dobrowolnie, zatem niestawiennictwo w terminie 30-dniowym, od dnia otrzymania skierowania lub decyzji o skierowaniu na badanie, powodowałoby niemożność ich przeprowadzenia, podczas gdy celem skierowania na badania psychologiczne jest sprawdzenie, czy osoba, która wykazała lekceważenie zasad ruchu drogowego i brak poszanowania dla innych uczestników tego ruchu, ma konieczne predyspozycje do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a zatem czy nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Powodem dla, którego terminy określone w § 2 ust. 1 i § 2 ust. 10 zostały ustanowione jest maksymalne zbliżenie momentu przeprowadzenia badania psychologicznego do daty zdarzenia wywołującego potrzebę takiego badania, gdyż ułatwia to ocenę, czy istnieją przeciwwskazania psychologiczne do kierowania pojazdem. Niedochowanie 30-dniowego terminu nie wyłącza jednak możliwości zarówno skierowania na badania psychologiczne (§ 2 ust. 1) jak i ich przeprowadzenia (§ 2 ust. 10) w terminie późniejszym.

Jak wcześniej wskazano termin ten ma na celu jedynie dyscyplinowanie organów administracji, zaś jego ewentualne naruszenie nie pozbawia właściwego organu prawa podjęcia decyzji, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. O tym, iż termin wynikający z powyższego przepisu ma charakter instrukcyjny wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie I OSK 197/07 (orzeczenie dostępne w internecie).

Mając na uwadze powyższe jak również i to, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.