Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 103/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.6j, ust. 1 i 2 i 3,l art.6 l ust 1.
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka – Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. P. O. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 26 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: 1. § 2 ust. 2 zdanie trzecie; 2. § 2 ust. 4 w części obejmującej zwrot "jednak miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej"; 3. § 3 ust. 3 zdanie pierwsze.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Gminy Sztutowo nr VI/37/2015 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 812)

w zakresie:

- § 2 ust. 2 zdanie trzecie;

- § 2 ust. 4 w części obejmującej zwrot "jednak miesięczna opłata

za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść mniej niż 40 zł

od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej";

- § 3 ust. 3 zdanie pierwsze.

Zaskarżonym regulacjom zarzucił naruszenie art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r.

poz. 1289; określanej dalej jako "u.u.c.p.g.") w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego

i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów. Jednocześnie wniósł

o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia

ze sprawami sygn. akt I SA/Gd 104/18 i I SA/Gd 105/18.

Uzasadniając skargę Rzecznik podniósł, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Sztutowo postanowiła, że jedyną obowiązującą metodą ustalania wysokości opłaty pobieranej od właścicieli nieruchomości zamieszkanych będzie metoda uzależniona od ilości zużytej wody (§ 2 ust. 1 uchwały VI/37/2015). Jednocześnie,

w dalszych ustępach § 2 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy wskazała szczegółowy sposób obliczania wysokości opłaty. W szczególności doprecyzowała, że generalną zasadą jest obliczanie wysokości opłaty w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości za rok poprzedni, z uwzględnieniem odliczeń ilości wody zużytej

na cele "gospodarskie", przy czym jako minimalne zużycie wody na 1 mieszkańca, przyjęto 2 m3 (§ 2 ust. 2 zdanie trzecie zaskarżonej uchwały). Na podobnej zasadzie określono zasadę obliczania wysokości opłaty od gospodarstw rolnych,

których nie wyposażono w podliczniki obrazujące zużycie wody na cele "gospodarskie", a także od nieruchomości w ogóle niewyposażonych w wodomierze, przy czym w odniesieniu do tych rodzajów nieruchomości przewidziano jednocześnie minimalną, określoną kwotowo wysokość opłaty (§ 2 ust. 4). Dodatkowo Rada Gminy wskazała, że minimalna wysokość opłaty od danej nieruchomości zamieszkanej nie może być, w przeliczeniu na 1 mieszkańca, niższa niż iloczyn stawki opłaty i liczby 2 (§ 3 ust. 3 zdanie pierwsze).

W ocenie Rzecznika zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy uchwały nr VI/37/2015 Rady Gminy Sztutowo wykraczają poza granice upoważnienia przyznanego w art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W szczególności, z treści upoważnienia zawartego w powyższym przepisie wynika, że ostateczna wysokość opłaty ma być wyłącznie wynikiem kalkulacji, dokonywanej w oparciu o reguły określone w tym przepisie i wydanej na jego podstawie uchwale rady gminy. Uchwala wydawana w oparciu o przepis art. 6k

nie może przesądzać o wysokości opłaty, a wyłącznie precyzować reguły ustalania jej wysokości. Tymczasem, zaskarżona uchwała wprowadza minimalną wysokość opłaty należnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości zamieszkanych. Właściciele tych nieruchomości zobligowani zostali do uiszczania opłaty w tak określonej wysokości, choćby z dokonanej w oparciu o wybraną

przez Radę Gminy Sztutowo metodę ustalania wysokości opłaty wynikało,

że ich zobowiązanie jest niższe. Minimalna wysokość opłaty wynosi miesięcznie,

co do zasady, zgodnie z określonymi w § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały stawkami: 9.60 zł (w przypadku zadeklarowania segregacji odpadów) lub 18.00 zł (w przypadku zadeklarowania braku segregacji odpadów). W odniesieniu zaś do nieruchomości,

o których mowa w § 2 ust. 4 uchwały minimalną wysokość opłaty określono wprost kwotowo na 40 zł (niezależnie od zadeklarowania segregacji lub braku segregacji odpadów).

Regulacje, będące przedmiotem niniejszej skargi nie znajdują zatem oparcia w art. 6k u.u.c.p.g. naruszając tym samym również przepis art. 94 Konstytucji RP.

Skarżący podkreślił jednocześnie, że nie czyni przedmiotem zaskarżenia § 2 ust. 3 a także § 2 ust. 4 (w części nieokreślającej "minimalnej" wysokości opłaty) zaskarżonej uchwały wyjaśniając, że jakkolwiek ich brzmienie jest podobne

do zakwestionowanych regulacji, jednak treść normatywna może zostać uznana

za mieszczącą się w granicach upoważnienia wynikającego z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p. Regulacja § 2 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 i regulacja § 2 ust. 4 w niezaskarżonej części w zw. z § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały (wbrew jednoznacznej deklaracji zawartej w § 2 ust. 1, że obowiązującą w gminie Sztutowo metodą ustalania wysokości opłaty jest metoda uzależniająca jej wysokość od ilości zużytej wody) stanowią de facto uzależnienie wysokości opłaty od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. Takie jest rzeczywiste znaczenie normatywne tych regulacji. Opłata w odniesieniu do tego rodzaju nieruchomości jest uzależniona od liczby osób je zamieszkujących i można ją uznać za ustalaną w oparciu o metodę, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sztutowo wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała podlegała badaniu pod względem oceny jej zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa przez Wojewodę Pomorskiego oraz przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Gdańsku. W wyniku przeprowadzonej kontroli organy nie przedstawiły Radzie Gminy Sztutowo jakichkolwiek zastrzeżeń natury formalno - prawnej.

W ocenie organu, możliwy jest zapis uchwały Rady Gminy, zgodnie z którym opłatę ustala się w stosunku do ilości zużytej wody z danej nieruchomości, przy czym opłata ta nie może wynosić mniej niż stawka minimalna określona w złotych polskich, albowiem tego rodzaju zapisy mieszczą się w katalogu rozwiązań dopuszczonych

do stosowania przepisami ustawy (art. 6k ust. 1 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych aktów prawa miejscowego z prawem.

Sposoby naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały wskazane w art. 6j u.u.c.p.g. Naliczanie opłat zależy od stanu nieruchomości,

w ustawie bowiem odrębnie unormowano sposób naliczania opłat dla nieruchomości zamieszkanych i niezamieszkanych. Nieruchomości zamieszkane podlegają opłatom ustalonym jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość

i stawki ustalanej na podstawie art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. lub jako iloczyn zużytej

przez mieszkańców wody i stawki ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g.

lub jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i wyżej wskazanej stawki.

Odmiennie unormowano sposób naliczania opłaty za nieruchomości,

na których znajdują się domy letniskowe lub domy wykorzystywane na cele rekreacyjno – wypoczynkowe przez część roku (art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g.).

W odniesieniu do takich nieruchomości uchwalana jest stawka ryczałtowa

jako iloczyn średniej ilości odpadów powstałych na takich nieruchomościach, w danej gminie wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki za pojemniki o określonej pojemności ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.

Przyjęty w zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 2 zd. trzecie zapis, że opłata

za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości jest ustalana z uwzględnieniem minimalnego zużycia wody dla jednej osoby

w gospodarstwie domowym w ilości 2 m3 miesięcznie nie jest zgodny z prawem.

Przyjęte kryterium prowadzi do ustalenia minimalnej wysokości opłaty niezależnej od przyjętej metody wyliczenia opartej na art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.

Zastosowany co do zasady art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., czyli ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na terenie nieruchomości zamieszkałej jako iloczyn zużytej wody oraz określonej stawki opłaty znajduje odzwierciedlenie w § 2 ust. 2 zd. 3 uchwały.

W pierwotnym brzmieniu przepis ten określał bowiem w ust. 1 na zasadzie alternatywy rozłącznej sposób ustalania opłaty, na co wskazywało posłużenie się ustawodawcę spójnikiem "albo" przy wymienianiu poszczególnych sposobów ustalania opłaty. Takie rozwiązanie było powszechnie krytykowane za brak elastyczności i wyłączenie możliwości uwzględnienia specyfiki różnorodnych warunków występujących na terenie tej samej gminy. Uwzględniając te głosy,

w obecnej chwili poszczególne sposoby ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców zostały oddzielone od siebie spójnikiem "lub", będącym z punktu widzenia logiki przejawem alternatywny niemającej charakteru rozłącznego. Ustalanie wysokości należnej opłaty następuje przy wykorzystywaniu równocześnie nawet dwie lub trzy z metod ustalania opłaty, co oczywiście nie wyklucza możliwości bazowania także na jednym z dotychczasowych kryteriów. W obecnej chwili przy ustalaniu sposobu obliczania opłaty można wykorzystać zarówno np. liczbę mieszkańców danej nieruchomości,

jak i ilość zużywanej wody. Na dopuszczalność takich rozwiązań bezpośrednio wskazują także postanowienia art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach, dopuszczającego stosowanie więcej niż jednej metody

na terenie jednej gminy. Model mieszany gwarantuje rzeczywiste ponoszenie opłat przez mieszkańców wytwarzających odpady (por. Gruszecki Krzysztof, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; LEX/el. 2013).

W ocenie Sądu nie jest zatem dopuszczalne stosowanie dowolnych rozwiązań stanowiących prawną kompilację ustawą przewidzianych możliwości ustalania opłat.

Zmiany art. 6j wprowadzone ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprowadzają się do odstąpienia od określenia różnych metod gwarantujących ponoszenie opłat za wytworzone odpady. Nie jest dopuszczalne pobieranie opłat za wielkości odpadów ustalone hipotetycznie w wielkości minimalnej niezależnie od mierzalnych danych związanych z rzeczywistym zużyciem wody.

Zmiana ustawy nie umożliwia wprowadzenia dodatkowych metod ustalania opłaty. Zapis § 2 ust. 2 zd. 3 u.u.cp.g. nie odpowiada alternatywnej możliwości wyliczania jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub powierzchni lokalu mieszkalnego lub ilości zużytej wody w danej nieruchomości.

Wprowadzony został kwalifikator minimalnego zużycia wody dla jednej osoby w gospodarstwie domowym nie znajdujący oparcia w przepisie art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.

W istocie wprowadzone kryterium minimalnego hipotetycznego zużycia prowadzi do ryczałtowego określenia minimalnej wysokości opłaty

za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości zabudowanej, co jest prawnie niedopuszczalne w świetle art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Sprecyzowanie

w § 3 ust. 3 zd. 1 uchwały, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi

nie może wynosić mniej niż w przeliczeniu na osobę równowartość opłaty za zużycie 2 m3 wody narusza przepisy prawa.

Sformułowanie to odnosi się również do analogicznie określonej w § 2 ust. 4 uchwały opłaty dla gospodarstw rolnych (nie posiadających podliczników)

oraz budynków nie podłączonych do sieci wodociągowej.

Dla ustalenia opłaty przyjmuje się "średnie zużycie wody na 1 mieszkańca

tj. 2 m3 na osobę na miesiąc, z tym że rzeczywista opłata nie może wynieść mniej

niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej". Należy zauważyć, że w sytuacji braku możliwości wyliczenia rzeczywistego zużycia wody dopuszczalne jest przyjęcie średniego zużycia wody

na jednego mieszkańca, jednak wprowadzenie stawki minimalnej w kwocie 40 złotych nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W skardze Rzecznik Praw Obywatelskich zasadnie zauważył, że w świetle powyższego z powodu wprowadzenia kwotowo określonej opłaty minimalnej również § 2 ust. 4 w części dotyczącej zwrotu "jednak miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego

lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej" jest niezgodny z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.

Powołany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. (sygn. akt II FSK 1072/17) został wydany w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia była stawka zryczałtowana dopuszczalna w świetle art. 6j ust. 3b i 3c u.u.c.p.g.

Rozróżnienie przez ustawodawcę stawek zryczałtowanych oraz ustalanych według metod wskazanych w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. stanowi istotny argument pozwalający na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w części zaskarżonej narusza prawo.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w wyroku.