Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 404/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w B. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punkcie 3; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. w B. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. DZ.U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o Inspekcji) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...] maja 2019 r. – [...] stycznia 2020 r. w M. Sp. z o.o. z siedzibą w B., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], wydał w dniu [...] marca 2020 r. zarządzenie pokontrolne nr [...]. Zarządzono nim:

1) Prowadzenie na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji dla odpadów o kodzie 19 12 12 powstających w wyniku prowadzenia działalności, z zastosowaniem kart przekazania odpadów, kart ewidencji odpadów za okres od [...] stycznia 2017 r. – termin realizacji wyznaczono na [...] kwietnia 2020 r.;

2) Sporządzenie korekt zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za lata 2017 i 2018 – termin realizacji wyznaczono na dzień [...] kwietnia 2020;

3) Uregulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie art. 50 ust. 1 pkt. 5 lit. c ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2019 poz. 701 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami o kodzie 19 12 12 – termin realizacji wyznaczono na dzień [...] kwietnia 2020.

Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wyznaczono na dzień [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu odnośnie nakazu z pkt 1 podano, że w trakcie kontroli stwierdzono prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w sposób nieprawidłowy. Od 2017 r. i w latach kolejnych do [...] maja 2019 r. w kontrolowanym podmiocie stwierdzono prowadzenie kilku kart ewidencji odpadów dla jednego rodzaju odpadu o kodzie 19 12 12, do których dokonywano wpisów z niezachowaniem miesięcznego terminu wpisując do kart ewidencji odpadów, dane z kart przekazania odpadów za dany miesiąc, w miesiącach poprzedzających wystawienie karty przekazania odpadu do kilku miesięcy wstecz. Zgodnie z art. 66 ust 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej "ewidencją odpadów". Zgodnie z art. 67 ust 1. pkt 1 lit. a i b ustawy, ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów: w przypadku posiadaczy odpadów: karty przekazania odpadów, karty ewidencji odpadów. Zgodnie w art. 70 ust. 2 ustawy, wpisów do kart ewidencji odpadów, o których mowa w art. 67 ust. 1, dokonuje się niezwłocznie po zakończeniu miesiąca, którego dotyczą. Z uwagi na treść pkt 3 zarządzenia pokontrolnego, przy sporządzeniu kart ewidencji odpadów w sprawie niniejszej należy wziąć pod uwagę uregulowania określone w art. 66 ust. 3 ustawy.

Odnośnie nakazu z pkt 2 podano, że w trakcie kontroli sporządzono analizy ewidencji odpadów za lata 2017 i 2018 dla odpadów o kodzie 19 12 12. W wyniku analizy kart ewidencji odpadów, kart przekazania odpadów oraz dokumentacji finansowej, która powinna być spójna z dokumentacją ewidencji odpadów, stwierdzono rozbieżności pomiędzy ilościami odpadów o kodzie 1912 12 podlegających obowiązkowi sprawozdawczemu w zakresie zbierania odpadów, co opisano szczegółowo w protokole kontroli oraz wykazano w Analizach ewidencji odpadów za lata 2017 i 2018. W roku 2017 stwierdzono rozbieżności w zakresie odpadu o kodzie 19 12 12: Zbierania - gdzie w dziale 4 Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach zebranych odpadów poz. 161 wykazano 1977,33 Mg, a w wyniku analizy ewidencji odpadów stwierdzono 11 764,06 Mg (gdzie nie ujęto zmiennych wynikających z rozbieżności pomiędzy kartami przekazania odpadów a fakturami wystawionymi do tychże kart). W roku 2018 stwierdzono następujące rozbieżności w zakresie odpadu o kodzie 19 12 12: Zbierania - gdzie w dziale 4 Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach zebranych odpadów poz. 159 wykazano 15 236,58 Mg. W wyniku analizy ewidencji odpadów stwierdzono różnicę pomiędzy ilościami odpadów wynikającą z ewidencji, a danymi na fakturze w ilości 48,34 Mg. Obowiązek złożenia sprawozdania wynika z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odnośnie nakazu z pkt 3 podano, że w trakcie kontroli sporządzono analizy ewidencji odpadów za lata 2017 i 2018 dla :opadów o kodzie 19 12 12. Szczegółowe ustalenia w przedmiotowym zakresie zostały zawarte w treści protokołu kontroli, a stanowisko organu kontroli w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami ponownie zostało przedstawione w odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu wniesione przez podmiot kontrolowany. Organ stwierdził, że ustalony stan faktyczny wyczerpuje definicję pośrednika w obrocie odpadami o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 20 ustawy. Faktem jest, że Spółka nie posiadała i nie posiada decyzji o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy. Niezależnie jednak od tego czy Spółka wchodziła w posiadanie odpadów, to wykonywała czynności faktyczne w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami bez uregulowanego stanu formalno-prawnego. Dlatego też złożenie wniosku o dokonanie wpisu, w przedmiotowym jest zasadne.

Skargę na to zarządzenie w całości do sądu administracyjnego wniosła Spółka i zarzuciła naruszenie:

1. art. 3 pkt 20 ustawy, przez przyjęcie, że strona była pośrednikiem w rozumieniu tego przepisu;

2. przepisów przez zobowiązanie strony do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie art. 50 ust 1 pkt 5 lit c ustawy, w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami o kodzie 19 12 12, poprzez:

- przekroczenie uprawnień organu,

- wydanie zarządzenia w momencie, gdy rzekome naruszenia już nie istniały, czym naruszono art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji,

- nie określenie lub zbyt ogólne określenie zakresu nakazu z pkt 3 zarządzenia.

Zarzucono także błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez uznanie, że strona wykonywała czynności jako pośrednik.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w punkcie 3 i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że nakaz z pkt 3 jest bezprzedmiotowy. Organ na s. 26 protokołu kontroli stwierdził, że umowy z firmą B. na przyjęcie i zagospodarowanie odpadów obowiązywały od [...] października 2017 r. do [...] marca 2019 r. Wobec tego wydanie zarządzenia nakazującego uregulowanie sytuacji, podczas gdy problem został wyeliminowany jest bezprzedmiotowe. Zarządzeń pokontrolnych nie wydaje się, gdy w toku kontroli stwierdzono naruszenia, ale przed jej zakończeniem zostały one wyeliminowane - taki wniosek wypływa z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji. Kontrola w sprawie niniejszej zakończona została w styczniu 2020 r., zaś odbioru odpadów i zagospodarowania ich zaprzestano [...] marca 2019 r. Nadto, zdaniem Spółki, organ nie ma prawa nakładać tak sformułowanego zobowiązania, bowiem postępowanie w tym zakresie wszczyna się na wniosek uprawnionego. Organ mógł ewentualnie zobowiązać stronę do okazania posiadania decyzji o której mowa w art. 50 ust 1 pkt 5 lit c ustawy i w momencie braku posiadania stosownego dokumentu zażądać zaprzestania naruszenia, ale nie miał prawa zobowiązać Spółki - wbrew jej woli do uzyskania decyzji w przedmiotowym zakresie. Zwłaszcza, że Spółka nie wykonywała usług jako pośrednik i nie zamierza ich wykonywać.

Spółka zarzuciła, że organ błędnie ustalił i ocenił stan faktyczny w sprawie a mianowicie bezpodstawnie przyjął, że wykonuje ona działalność jako pośrednik w odbiorze odpadów od firmy B. w W. - czym naruszył art. 3 pkt 20 ustawy. Wskazano, że obowiązki związane z gospodarowaniem i ewidencjonowaniem odpadów ustawa przypisuje posiadaczowi odpadów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Przepis art. 27 ust 2 ustawy mówi zaś o możliwości zlecenia wykonania obowiązku gospodarowania odpadami przez wytwórcę odpadów lub innego ich posiadacza. Następnie art 27 ust 3 ustawy wyraźnie stanowi, że jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art 50 ust 1 pkt 5 lit a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Co więcej - jeżeli po przekazaniu odpadów przez wytwórcę odpadów następnemu posiadaczowi odpadów nie jest możliwe ustalenie wytwórcy odpadów, za zagospodarowanie odpadów odpowiada aktualny lub poprzedni posiadacz odpadów - ust 3a ww. przepisu. Podkreślono, że prawidłowo funkcjonujący podmiot gospodarczy będący posiadaczem odpadów nie może zezwolić na odbiór i zagospodarowanie odpadów podmiotowi, który w wymagany sposób nie wylegitymuje się posiadaniem prawidłowej decyzji w tym zakresie. Spółka legitymuje się wszelkimi zezwoleniami, o jakich mowa w art. 27 ust 2 ustawy (posiada decyzję na zbieranie odpadów). Co więcej - M. jako posiadacz odpadów ponosi ustawową odpowiedzialności za odpady w trybie art. 27 ust 3a ustawy. Wskazano przy tym, że wytwórca może zawrzeć umowę na przyjęcie i zagospodarowanie odpadów, tak jak to miało miejsce w przypadku firmy B., która zleciła to firmie M. (umowy z 2017 r i 2018 r).

Spółka podała, że ustawa precyzuje pojęcia podmiotów związanych z gospodarką odpadami a mianowicie w art. 3 pkt 20 zawarto definicję pośrednika w obrocie odpadami; w art. 3 pkt 19 ustawy posiadacza odpadów a w art. 3 pkt 32 ustawy wytwórcy odpadów. Zdaniem Spółki, B. jako wytwórca odpadów podpisał zgodnie z ww. przepisami umowę na odbiór i zagospodarowanie odpadów z M.. Zgodnie z tą umową M. zobowiązane było przyjąć i zagospodarować odpady o kodzie 19 12 12. M. mogło w ramach umowy odmówić przyjęcia odpadów lub wstrzymać tymczasowo ich przyjmowanie do ZUOK (§ 1 ust 4 umowy). M. zobowiązało się do przekazania dostarczonych odpadów do zagospodarowania zgodnie z posiadanymi umowami oraz przepisami (§ 1 ust 5 umowy). Zleceniodawca miał obowiązek dostarczenia tych odpadów: B. ZUOK lub inna instalacja wskazana przez M. (§ 1 ust 4 umowy), przy czym miał on stosowne zezwolenie na transport odpadów. W tej umowie strony również określiły cenę za usługę, która to uwzględniała fakt dostarczania tych odpadów (transportu) do B. (§ 2 ust 1 umowy: Zleceniobiorca otrzyma od Zleceniodawcy całkowite wynagrodzenie jednostkowe za 1 Mg (tonę) dostarczonych/przekazanych odpadów w określone kwocie netto. Zdaniem Spółki już same zapisy umowy potwierdzają przeniesienie posiadania z wytwórcy na M.: zobowiązanie do przyjęcia i zagospodarowania odpadów, możliwość odmowy przyjęcia odpadów spoza kodu 19 12 12, władcze jednostronne decydowanie przez M., w którym miejscu odpady zostaną zagospodarowane, obowiązek wystawiania przez M. karty przekazania odpadów, faktyczne przejęcie przez M. odpowiedzialności za te odpady. Podkreślono, że w ramach realizacji tych umów, dokonywane było - w zależności od potrzeb: kontrola odpadów na pojazdach, przeładowanie tych odpadów na bazie M. przy ul. [...], na potrzeby realizacji umowy zabezpieczano ewentualne magazynowanie odpadów. Każdorazowo kierowca pojazdu transportującego otrzymywał polecenia od osób z ramienia M. co do sposobu przekazania i zagospodarowania odpadów. Jeśli organ miał wątpliwości co do tego, kogo należy rozumieć za podmiot będącą w posiadaniu odpadów, to w tym zakresie powinien odnieść się "do przepisów tytułu IV –"posiadanie" zawartych w K.c. w szczególności do art. 336. Wskazano, że w nauce prawa cywilnego podkreśla się, że "władztwo faktyczne nad rzeczą stanowi związek posiadacza z rzeczą. Ten związek musi zapewniać posiadaczowi możliwość wpływu na rzecz przy użyciu bezpośrednich środków fizycznych. Przy czym wystarczy sama możliwość sprawowania fizycznej władzy nad rzeczą, czego nie należy utożsamiać z zachowywaniem fizycznego kontaktu z rzeczą. Zdaniem Spółki za taką interpretacją pojęcia "posiadacza" przemawia transformacja definicji tego wyrażenia w wyniku ewaluacji przepisów; bowiem w myśl ustawy o odpadach z 2001 r. przez posiadacza należało rozumieć :

- art 3 ust 3 pkt 13 ustawy- każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Natomiast definicja posiadacza w stanie prawnym przypisanym dla okresu objętego kontrolą jest odmienna, nie uzależnia posiadania od faktycznego władztwa, pomija wręcz ten element i nawiązuje wyłącznie do ogólnej definicji posiadania.

Oznacza to, zdaniem Spółki, że w sytuacji gdy wytwórca odpadów zawrze stosowną umowę ze spółką na przyjmowanie i zagospodarowywanie odpadów, która będzie posiadała stosowne zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, to spółka jest posiadaczem odpadów. Podniesiono przy tym, że M. jako posiadacz ponosi większą odpowiedzialność niż jako rzekomy pośrednik (np. art. 27 ust 3 ustawy - odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami). Spółka przyjęła takie stanowisko od początku realizacji umowy i dlatego jako posiadacz odpadów prowadziła ewidencję odpadów zgodnie z wymaganiami prawa.

Spółka podniosła także zarzut nie określenia lub zbyt ogólnego określenia zakresu nakazu z pkt 3 zarządzenia - organ bowiem nakazał uregulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadów o kodzie 19 12 12, nie wskazując konkretnie zakresu tego nakazu. Podniesiono, że Spółka wykonuje działalność w wielu obszarach, podpisuje umowy z wieloma podmiotami, zasięg terytorialny też jest duży. Organ nie sprecyzował czego tak naprawdę dotyczy ten nakaz: czy każda czynność strony odnośnie odpadów o kodzie 19 12 12 ma być uznana za pośrednictwo.

Końcowo Spółka zarzuciła, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Zdaniem Spółki oczywiste błędy wynikają z niedokładności organu, nierozumienia obrotu gospodarczego, nierozumienia przepisów podatkowych; jest ich na tyle dużo, że wymagają ponownej analizy materiału dowodowego. Organ prowadził postępowanie od maja 2019 r do stycznia 2020 r. Zgromadził setki dokumentów, część z nich pominął z nieznanych przyczyn - pomimo ich przekazania organowi, część ocenił nieprawidłowo, co rzutowało na zalecenie w pkt 1-3 zarządzenia pokontrolnego. Spółka podniosła, że wskazywała na konieczność wydłużenia czasu na dokonanie przez nią analizy punkt po punkcie całego przekazanego materiału dowodowego i zestawienia go z treścią protokołu, jednak organ nie widział takiej potrzeby, czym naruszył jej prawo do obrony.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.), dalej: ustawa o Inspekcji, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1a i l ustawy o Inspekcji, do zadań Inspekcji należy, między innymi, kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz przestrzeganie przepisów ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 11 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Inspekcji, z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Z kolei przepis art. 12 ust. 1 tej ustawy reguluje zakres działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, które może być podjęte na podstawie ustaleń protokołu kontroli. Są to następujące działania:

1. wydanie zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2. wydanie na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej;

3. wszczęcie egzekucji, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). Z kolei przepis art. 31a ustawy o Inspekcji przewiduje dla osoby, która: w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień (pkt 1), niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem (pkt 2) - sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji, jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to, jedynie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (vide: wyrok w sprawie II SA/Bk 62/17 i w sprawie II SA/Sz 789/10 ). Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Zdaniem sądu, te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił.

Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego i przepisu prawa, ale bez odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli. Podkreślić należy, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Dlatego też odesłanie, zawarte w uzasadnieniu zarządzenia, do treści protokołu pokontrolnego jest nieprawidłowe. Nadto, treść zarządzenia pokontrolnego musi korespondować z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli ( vide: wyroki m.inn. NSA – II OSK 3441/18, WSA w Poznaniu – IV SA/Po 1028/19, WSA w Krakowie – II SA/Kr 160/19, WSA w Białymstoku – II SA/Bk 360/18 ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej, Sąd zaznacza, że zajmował się kontrolą prawidłowości sformułowania punktu 3. zarządzenia pokontrolnego, ponieważ akt ten został zaskarżony tylko w tym zakresie. Z punktu 3. zarządzenia wynika, że M. sp. z o.o. ma " uregulować stan formalno-prawny w zakresie art. 50 ust.1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami o kodzie 191212, z terminem realizacji na dzień [...] kwietnia 2020 r."

Z pobieżnego i bardzo krótkiego uzasadnienia do punktu 3. (Ad. 3) zarządzenia można tylko wywnioskować, że Inspektor uznał, za lata 2017-2018, że skarżąca była pośrednikiem w obrocie odpadami o kodzie 191212 i nie posiadała na tą działalność odpowiedniej decyzji (zezwolenia), a powinna się taką legitymować. Stąd też nakazano w zarządzeniu pokontrolnym " uregulowanie stanu formalno-prawnego".

W ocenie Sądu, wymogów proceduralnych nie spełnia ani sentencja zarządzenia ani jego uzasadnienie. O niepełności uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego świadczy porównanie jego treści z treścią odpowiedzi na skargę, w której odpowiadając na zarzuty skargi wyjaśniono stronie motywy podjętego zarządzenia. Jednakże odpowiedź na skargę nie jest pismem procesowym wiążącym dla strony (nie jest aktem władczym), jak też etap formułowania odpowiedzi na skargę następuje już po wydaniu władczego zarządzenia pokontrolnego i nie może prowadzić do wypełnienia luki braku należytego uzasadnienia tego zarządzenia.

Organ, w sposób niedopuszczalny, zawarł odesłanie do treści protokołu pokontrolnego, który nie jest przecież częścią składową zarządzenia pokontrolnego.

Faktem jest, że dopiero po zapoznaniu się z protokołem można się zorientować, jakie zarzuty postawiono skarżącej. Natomiast nie wynika to z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego.

Okazuje się, że spór w postępowaniu sądowym opierał się o ustalenia poczynione przez organ w postępowaniu kontrolnym ponieważ skarżąca neguje okoliczność, że była pośrednikiem w obrocie odpadami i to dotyczyło firmy z W. o nazwie " B.". Sąd administracyjny nie jest kompetentny do prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego też Sąd oddalił wniosek dowodowy, zgłoszony na rozprawie sądowej przez pełnomocnika organu, a dotyczący materiału pozyskanego po zakończeniu kontroli na okoliczność, że skarżąca była pośrednikiem w obrocie odpadami nie tylko firmy " B.", ale też innych podmiotów.

Odnośnie sentencji punktu 3. zarządzenia pokontrolnego, to jego redakcja jest zupełnie niezrozumiała. Powstaje pytanie, w jaki sposób ma nastąpić uregulowanie " stanu formalno-prawnego" w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami? Po zapoznaniu się z treścią przepisu podanego w spornym punkcie 3. można przypuszczać, że chodzi o nakazanie skarżącej uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Skoro w protokole kontroli stwierdzono, że skarżąca realizowała umowy zawarte z firmą "B." w ramach pośrednictwa w okresie od [...].10.2017 r. do [...].03.2019 r., to powstaje dylemat, czy jest możliwe uzyskanie przez skarżącą decyzji zezwalającej na określoną działalność z datą wsteczną? Zdaniem Sądu takie zalecenie nie jest wykonalne.

W ocenie Sądu, sformułowanie sentencji i uzasadnienia aktu władczego jakie ma miejsce w sprawie jest nieprawidłowe, narusza zasadę informowania i mimo że do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie oznacza że zasada informowania nie obowiązuje organów administracji publicznej jakimi są organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie (legalnie) i w granicach prawa (praworządnie). Rozstrzygnięcie, czyli władcza forma wypowiedzi organu, dla uznania jej za akt prawidłowy i przekonujący, powinna zawierać uzasadnienie wyjaśniające stronie przypisane naruszenia i sposób ich ustalenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a oraz par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.15 w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ).