Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 161/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 165a ust. 2, 5 i 6
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art.  236
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 80 ust. 4, art. 90, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski, asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 8 lipca 2009r. nr XXXVIII/461/09 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego I. stwierdza nieważność § 3 pkt 3 załącznika do uchwały stanowiącego, że "Przez wydatki, o których mowa w ust.1 i 2 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki na inwestycje , remonty oraz opłaty stałe wnoszone przez rodziców, podzieloną przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego", II. zasądza od Rady Miejskiej w Piszu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Piszu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako: "u.s.o."), podjęła 8 lipca 2009 r. uchwałę nr XXXVIII/461/09 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Pisz szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonym przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego.

Zgodnie z § 3 pkt 3) Załącznika do ww. uchwały "przez wydatki, o których mowa w ust. 1 i 2 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany roku budżetowy, pomniejszoną o wydatki na inwestycje, remonty oraz opłaty stale wnoszone przez rodziców, podzieloną przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego." Rada Gminy Pisz dokonała w ten sposób zdefiniowania użytego w § 3 ust. 1 i 2 pojęcia "wydatków bieżących" ponoszonych w przedszkolu.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 2009 r. nr 174 poz. 2395 i stosownie do § 4 weszła w życie z dniem 1 września 2009 r. Została zmieniona na podstawie uchwały nr XI/106/11 Rady Miejskiej w Piszu z 24 czerwca 2011 r., Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 30 sierpnia 2011 r. nr 123 poz. 2050. Następnie została uchylona z dniem 13 stycznia 2017 r. uchwałą Rady Miejskiej w Piszu nr XXVII/348/12 z 28 grudnia 2012 r. Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z 2013 r., poz. 2635.

A.K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę nr XXXVIII/461/09 na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W petitum skargi, uzupełnionej pismem procesowym z 19 marca 2019 r., skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do § 3 pkt 3) Załącznika do uchwały, jak też zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzuciła Radzie Miejskiej przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie definicji "wydatków" stanowiących podstawę obliczania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, co stanowiło modyfikację ustawowych zasad udzielania dotacji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że prowadzi Przedszkole Niepubliczne "A." w "[...]". Powołując art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdziła, że posiada legitymację skargową, gdyż uchwała skutkowała zmianą sposobu naliczania dotacji podmiotowo - celowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez nią przedszkola w stosunku do zasad, jakie wynikały bezpośrednio z przepisów u.s.o. W konsekwencji ograniczenia pojęcia "wydatków bieżących w przedszkolach publicznych" względem znaczenia ustawowego tego terminu, uchwała doprowadziła do zaniżenia kwot dotacji i naruszyła sferę uprawnień majątkowych skarżącej. Przy czym fakt, iż zaskarżona uchwała została uchylona nie stanowi przeszkody do jej weryfikacji i stwierdzenia nieważności, na tle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r. sygn. akt W 5/94.

W ocenie strony, definiując w § 3 pkt 3) Załącznika do uchwały pojęcie "wydatki", Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową. Z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji poprzez określenie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Przepis ten nie daje natomiast uprawnienia do wskazywania dodatkowych kryteriów, czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Tymczasem w zaskarżonej uchwale podstawę obliczania dotacji ograniczono tylko do niektórych wydatków bieżących w przedszkolach publicznych, wyłączając wydatki na remonty i finansowane wpłatami rodziców.

Autor skargi podniósł, że przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały nie upoważniał do ograniczania lub redefiniowania użytego w art. 90 ust. 2b u.s.o. pojęcia "wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia". W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że pojęcie to zostało użyte w znaczeniu, jakim posługuje się ustawa o finansach publicznych, dzieląca wydatki na bieżące i majątkowe (wyroki: NSA z 24 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 284/08; NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 320/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 2/15).

Zdaniem strony skarżącej definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Wobec użycia pojęcia "wydatków bieżących" w § 3 pkt 3) Załącznika do uchwały niecelowe było wskazywanie w pkt 3, że nie uwzględnia się wydatków na inwestycje. Wprawdzie nie jest to zabieg zmieniający znaczenie przepisu prawa, jednak narusza on zasadę przyzwoitej legislacji (zbędne powtórzenia). Ponadto skoro ustawa mówi o wydatkach bieżących (wszystkich), to brak podstaw do wyłączania z nich wydatków remontowych, które w świetle ustawy o finansach publicznych są wydatkami bieżącymi (w przeciwieństwie do modernizacji). Dodatkowo ustalając znaczenie pojęcia "wydatków" i wyłączając niektóre z nich według kryterium źródła dochodu Rada Miejska dopuściła się nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. W orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1954/06), jak też orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym zakresie szereg zasad, jakie należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej.

Zgodnie z wykładnią literalną przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o. przy obliczaniu dotacji uwzględnia się wydatki wszystkich przedszkoli publicznych bez wyjątku. Przepis nie różnicuje wydatków według kryterium źródła dochodów na ich pokrycie. W podstawie naliczania dotacji powinny być zatem uwzględniane wszystkie wydatki bieżące, które zostały ujęte w planie finansowym. Są to zarówno wydatki pokrywane z dochodów własnych gmin, jak i opłat wnoszonych przez rodziców bez względu na to z jakich źródeł dochodów konkretne wydatki będą finansowane. Taki pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie administracyjnym, np. w wyroku NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2404/11. Wobec tego fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie. Zdaniem strony dopiero od 1 września 2013 r. wprowadzono nowelizację u.s.o. zmieniającą m.in. zasady naliczania dotacji poprzez umożliwienie odejmowania wpłat rodziców, co przemawia za tym, że do 31 sierpnia 2013 r. nie było podstaw do takiego uszczuplania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pisza, wnosząc o jej oddalenie, wskazał, że uchwała podlegała badaniu Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, która nie stwierdziła przekroczenia ustawowych uprawnień. W kwestii zaś wykładni pojęcia wydatków bieżących organ odwołał się do pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z 20 lipca 2011 r., znak: DKOW-WJST-BN-337-52/11. Uznał, że do podstawy ustalenia dotacji nie należy zaliczać wpłat rodziców za czynności opiekuńczo – wychowawcze i żywienie dzieci. Powołał się na stanowisko WSA w Olsztynie wyrażone w wyroku z 11 września 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 296/08 i za słuszne uznał wskazanie, iż wydatki bieżące to również wydatki remontowe, jednakże mimo takiego zapisu w ww. uchwale, do wyliczania podstawy dotacji nie było tego typu wyłączenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej w Piszu z 8 lipca 2009 r. nr XXXVIII/461/09 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Pisz szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonym przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego. Wskazać należy, że przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Wyżej wymieniona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 2009 r. nr 174 poz. 2395 i stosownie do § 4 weszła w życie z dniem 1 września 2009 r..

W dacie podjęcia przedmiotowej uchwały art. 90 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty miał następujące brzmienie:

Art. 90. 1. Niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

1a. Niepubliczne przedszkola, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

2a. Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

2b. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

2c. Jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych przedszkoli w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku niepublicznego przedszkola na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 75 % wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

2d. Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

2e. Jeżeli niepubliczną formą wychowania przedszkolnego, o której mowa w ust. 2d, jest objęty uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej tę formę wychowania przedszkolnego, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2d, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych form wychowania przedszkolnego w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku niepublicznej formy wychowania przedszkolnego na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 40 % wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia.

3. Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

3a. Placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

3b. Szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu.

4. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Przypomnieć należy, że upoważnienie do podjęcia spornej uchwały wynika z art. 90 ust. 4 u.s.o. i ogólnie rzecz ujmując uprawnia do uregulowania zasad udzielania dotacji (środków publicznych) niepublicznym formom działalności wychowawczo- oświatowej (podmiotom prywatnym). Zasady dysponowania dotacją wynikają zatem częściowo z przepisów ustawowych (art. 90 u.s.o.), a częściowo z uchwał podejmowanych na podstawie upoważnienia zawartego w wymienionym wyżej art. 90 ust. 4 u.s.o..

Przystępując do badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd uznał, iż spełnione zostały formalne wymogi poddania uchwały kontroli sądowej. Nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 t.j. z dnia 2019.03.15, dalej u.s.g.) Skarga została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Z powyższego należy wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 729/15).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skarżąca prowadzi Przedszkole Niepubliczne "S." w "[...]". Posiada legitymację skargową, gdyż uchwała definiowała sposób naliczania dotacji podmiotowo - celowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez nią przedszkola.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 90 ust. 4 u.s.o.. Zgodnie z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego w przepisach art. 90 ust. 4 u.o.s. dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach ustawy o systemie oświaty.

Dokonując pod tym kątem wykładni przepisów spornej uchwały, które zaskarżyła strona, należy także mieć na uwadze spójność przepisów uchwały z innymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres upoważnienia dla prawodawcy podustawowego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada Miasta, podejmująca sporną uchwałę. Jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel ustawowej delegacji i to jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie przepisu art. 90 ust. 4 u.o.s., w którym upoważnia się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie “ (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw“. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano, bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania“, precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu“ (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie“ (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy“ i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego“ upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek ( art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji ( art. 90 ust. 3f u.s.o.).

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak wynika z powyższego, intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. CBOSA). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu udzielania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Podstawą ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych powinny być ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (art.90 ust. 2b UoSO). Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 90 ust. 2b UoSO). Ustawa o systemie oświaty nie definiuje jednak, co należy rozumieć przez pojęcie "wydatków bieżących".

Wyjaśnienie tego pojęcia można odnaleźć w innym akcie powszechnie obowiązującym – ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 t.j. z dnia 2017.11.10), wcześniej w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W ustawie dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1241 z dnia 2009.09.24), w art. 85 wskazano, że "Traci moc ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.).

W dacie podjęcia uchwały obowiązywała ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są tam ujmowane w podziale na: wydatki bieżące i wydatki majątkowe. Do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się natomiast wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi (art. 165a ust. 2, 5 i 6 ustawy o finansach publicznych). W ustawie o finansach publicznych z 2009r. , w art. 236 wskazano, że "W planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych. W ustawie wskazano, że " Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi" .

W kwestionowanym zapisie § 3 pkt 3 załącznika do ww. uchwały wskazano, że "przez wydatki, o których mowa w ust. 1 i 2 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany roku budżetowy, pomniejszoną o wydatki na inwestycje, remonty oraz opłaty stale wnoszone przez rodziców, podzieloną przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego." Rada Gminy Pisz dokonała w ten sposób zdefiniowania użytego w § 3 ust. 1 i 2 pojęcia "wydatków bieżących" ponoszonych w przedszkolu, do czego nie miała prawa.

Dopuszczalności zbadania legalności zaskarżonego aktu nie wyklucza również fakt, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (Dz.U. Nr 109, poz. 527), ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę oraz po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jako że zaskarżona uchwała mimo jej uchylenia, stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych w przedmiotowej sprawie i na jej podstawie udzielono skarżącej dotacje oświatowe, to tym samym jej uchylenie nie stoi na przeszkodzie dokonania jej sądowej kontroli.

Uchwała w przedmiotowym zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.o.s.o. . W związku z tym zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 101 ust. u.s.g. Dodatkowo należy wskazać, że identycznym zagadnieniem zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wyroku z dnia 3.10. 2018r., sygn. akt I SA/OL 423/18. Sąd uwzględnił skargę skarżącej na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 grudnia 2012r., nr XXVII/348/12 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego. Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców". Uznając zarzuty skargi za zasadne, "skonstatował , że art. 90 ust. 4 u.s.o., upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji poprzez określanie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Uchwała nie może natomiast modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji". Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni ten pogląd podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2019r. , sygn. akt I GSK 3493/18 oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Piszu od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

W oparciu o treść art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania zaliczono wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.