Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2236/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 73 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. U. kwotę 15 386 (piętnaście tysięcy trzysta osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ odwoławczy/II instancji, Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. U. reprezentowaną przez adw. B. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej jako organ I instancji/Prezydent) nr [...] z [...] stycznia 2017r. orzekającej o ustaleniu ww. jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uchyliło decyzję w części i umorzyło postępowanie I instancji, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z [...] maja 2017r. Prezydent ustalił B. U. (dalej jako skarżąca) jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 463 536 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] obręb [...] o powierzchni 18 513 m2, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie "Północnej Dzielnicy Przemysłowej", oraz zobowiązał ją do uiszczenia wskazanej opłaty w terminie 14 dni, od dnia uprawomocnienia wydanej decyzji na rachunek bankowy Urzędu Miasta, tj.: [...] lub w kasie Urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu złożonego od wskazanej decyzji odwołania decyzją z [...] października 2014 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić czy w okresie przerwy planistycznej właściciel nieruchomości miał potencjalną możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu usługowego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie opisuje nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz aby organ pierwszej instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ocenę zarzutów do operatu szacunkowego sformułowanych w piśmie strony z 24 czerwca 2014 r. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, Prezydent decyzją z [...] stycznia 2015r. nr [...] ustalił skarżącej jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 463 536 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt trzy tysiące pięćset trzydzieści sześć złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] oraz zobowiązał ją do uiszczenia ww. opłaty na rachunek bankowy Urzędu Miasta lub w kasie Urzędu. Od tej decyzji B. U. reprezentowana przez adw. A. B. złożyła odwołanie. Kolegium decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium podniosło, iż organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu nie uwzględnił wskazań organu odwoławczego zawartych w poprzednio wydanej decyzji. Organ odwoławczy zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do uzupełnienia operatu szacunkowego o szczegółowy opis wybranych przez niego nieruchomości oraz uzasadnienie dokonanego wyboru przyjętych cech nieruchomości i wskaźników korygujących w kontekście zastrzeżeń podnoszonych przez stronę. Po uzupełnieniu operatu organ I instancji powinien dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo. Kolegium zaznaczyło, że rzeczą organu nie jest skopiowanie wyjaśnień rzeczoznawcy, ale analiza (ocena) jego wyjaśnień.

Prezydent w ponownie wydanej decyzji powinien opisać cechy nieruchomości, które zadecydowały o uznaniu tych nieruchomości za podobne do nieruchomości wycenianej. Po dokonaniu tych ustaleń organ powinien odnieść się do zasadności argumentów strony. W podstawie prawnej wydawanej decyzji należy wskazać, czy zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zasada określona w art. 37 ust. 1 czy też w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z udziałem strony organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalił skarżącej jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 463 536 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt trzy tysiące pięćset trzydzieści sześć złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] oraz zobowiązał ją do uiszczenia ww. opłaty na rachunek bankowy Urzędu Miasta lub w kasie Urzędu. Od tej decyzji B. U. ponownie złożyła odwołanie z [...] grudnia 2015r. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Kolegium decyzją z [...] marca 2016r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wydanej decyzji Kolegium, dokonało oceny sporządzonego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty planistycznej operatu szacunkowego wraz z jego uzupełnieniami i wskazało na wątpliwości co do ustaleń rzeczoznawcy w zakresie podobieństwa nieruchomości. Kolegium ustaliło, że dokonując porównania nieruchomości niezabudowanych z przeznaczeniem pod zabudowę przemysłowo - usługową wg przeznaczenia wycenianej nieruchomości w starym planie (położonej na terenach pod zabudowę produkcyjno - usługową), rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomości o przeznaczeniu KDCL/UKSDN, tzn. tereny centrum logistycznego transportu i parking dla tirów oraz tereny usług w zakresie stacji diagnostycznych i o nieruchomości przeznaczeniu P położone na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Ww. nieruchomości stanowiły też materiał porównawczy do określenia ceny rynkowej działki nr [...], która po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową. Kolegium wskazało, że rzeczoznawca powinien wykazać wzrost wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia nieruchomości w nowym planie i przed uchwaleniem nowego planu. Ponadto organ odwoławczy wskazał wątpliwości przy doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej wg jej przeznaczenia na cele rolne. Organ odwoławczy przytoczył również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 857/14 dotyczący szacowania nieruchomości, która po wejściu w życie planu uległa podziałowi. Kolegium zauważyło, że decyzją z [...] lutego 2016 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty planistycznej dla działek nr geod. [...], [...] i [...] obręb [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie ponownej decyzji w sprawie niniejszej powinna poprzedzać decyzja organu I instancji umarzająca prowadzone na wniosek B. U. postępowanie w części dotyczącej ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...]. Organ II instancji wskazał też, że przepisy ustaw mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania strony do uiszczenia opłaty planistycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z [...] stycznia 2017r. nr [...] ustalił B. U. zamieszkałej w [...] przy ul. [...] jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 456 896zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt sześć tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt sześć złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] oraz zobowiązał ją do uiszczenia ww. opłaty na rachunek bankowy Urzędu Miasta lub w kasie tutejszego Urzędu. Organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe: operat rzeczoznawcy majątkowego E. K., który utracił aktualność z dniem 6 marca 2016 r. oraz operat rzeczoznawcy majątkowego B. L. z dnia 24 lipca 2016 r., który stanowi podstawę wydania decyzji. Organ dokonał analizy i oceny operatu szacunkowego i stwierdził, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości nr [...] obręb [...] wzrosła o 1 522 988 zł. Prezydent wyliczył, iż opłata planistyczna od tego wzrostu wynosi 456 896 zł (30% x 1 522 988 zł). Od tej decyzji skarżąca reprezentowana przez adw. B. W. złożyła odwołanie z [...] lutego 2017 r., w którym zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 73 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 8 i 12 K.p.a. poprzez odmowę sporządzenia odpisu złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. z pominięciem przewidzianej dla tego rodzaju działania formy postanowienia oraz w sytuacji, w której organ zobowiązany był do sporządzenia i doręczenia odwołującej odpisu przedmiotowego operatu; naruszenie przepisów postępowania, tj. 6, 7, 8, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., podczas gdy przedmiotowy operat jest niespójny, nielogiczny, niekompletny i zawiera błędy, wobec czego nie może stanowić podstawy ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji, ustalenia wartości opłaty planistycznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: nałożenie na odwołującą obowiązku zapłaty opłaty planistycznej w sytuacji, kiedy nie doszło do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; co do obszaru 7000 m2 - ze względu na fakt, iż w uprzednio obowiązującym planie i obecnym planie nie doszło do zmiany przeznaczenia tej części działki, co do obszaru 11 513 m2 - ze względu na błędne przyjęcie, iż w okresie luki planistycznej faktycznym wykorzystaniem tego obszaru było wykorzystanie dla celów rolniczych:

3. wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż odwołująca jest zobowiązana do zapłaty opłaty planistycznej na wskazany w treści decyzji numer rachunku bankowego bądź w kasie Urzędu, podczas gdy przywołane wyżej zapisy ustawy nie dają organowi podstawy do rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania strony do uiszczenia opłaty planistycznej.

Odwołująca wniosła o:

1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści fotografii załączonych do niniejszego odwołania potwierdzających nieprawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L.;

2) przeprowadzenie dowodu w postaci kolejnego operatu szacunkowego celem ustalenia, czy wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] października 2012 roku doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a jeśli tak, celem oszacowania zmiany wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej;

3) ewentualnie, zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania B. U. wskazała, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji był nowy operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., który również obarczony jest błędami powodującymi brak przydatności w niniejszej sprawie. Uzasadniając sformułowane na wstępie odwołania zarzuty skarżąca podniosła, że mimo złożonego wniosku o wydanie kserokopii lub odpisów operatu szacunkowego operat ten nie został jej doręczony. Ponadto, nie zostało wydane postanowienie, przez co strona została pozbawiona możliwości kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, dokonana w niewłaściwej formie odmowa sporządzenia kserokopii/odpisu dokumentu znajdującego się w aktach sprawy stoi w sprzeczności z wyrażoną w treści art. 6 i 8 K.p.a. zasadą prowadzenia przez organy administracji postępowania, na podstawie przepisów prawa oraz w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. W dalszej części odwołania skarżąca przedstawiła uchybienia sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Stwierdziła, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., obarczony jest błędami, powodującymi, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty planistycznej. Zauważyła, iż rzeczoznawca majątkowy odwołuje się do niewłaściwej księgi wieczystej nieruchomości. Mianowicie podaje numer i dane księgi wieczystej o nr [...], podczas gdy dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. W zakresie ustalonego przez rzeczoznawcę faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca nie zawarł w treści sporządzonego operatu żadnej analizy dotyczącej faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zbadał także, czy istniała potencjalna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu usługowego. B. U. powołała się na decyzję Kolegium z [...] października 2014r., w której Kolegium zobowiązało organ I instancji do poczynienia ustaleń w zakresie faktycznego sposobu wykorzystania. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy wypowiedział się co do tego, że możliwość określonego wykorzystania nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej, powinna być uwzględniona w toku postępowania. B. U. wyjaśniła, że decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2012 r. ustalono, iż na części przedmiotowej nieruchomości może powstać zabudowa usługowa. Decyzją Kolegium uchylono warunki zabudowy ze względu na ustalenie wskaźników zabudowy wyższych niż średnie dla obszaru analizowanego. Skarżąca, podkreśliła, że decyzja nie została uchylona ze względu na niedopuszczalność powstania zabudowy usługowej na wyznaczonym terenie, lecz ze względu na ustalenie wskaźników zabudowy wyższych niż średnie dla obszaru analizowanego. Skarżąca wskazała, że gdyby nie została podjęta uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, możliwe byłoby zaskarżenie wskazanej decyzji do Sądu. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2012r. jest w ocenie B. U. - niezwykle istotnym elementem stanu faktycznego, wpływającym na określenie "faktycznego" wykorzystywania nieruchomości w okresie luki planistycznej. Fakt, iż przedmiotowa decyzja nie dotyczyła całości działki [...] jest jej zdaniem nieistotna. Skoro na sąsiednich działkach oraz na części przedmiotowej działki możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy zakładających zabudowę usługową, to należy uznać że ze względu na położenie nieruchomości w mieście, charakter sąsiadującej zabudowy, studium uwarunkowań przestrzennych oraz inne czynniki, uzyskanie takiej decyzji dla całej działki było wysoce prawdopodobne. Ta okoliczność nie została uwzględniona przez organ I instancji.

B. U. reprezentowana przez adw. B. W. zarzuciła, iż rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił, z jakich względów dokonał oceny wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej, bazując na nieruchomościach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Podkreśliła przy tym, że tego rodzaju przeznaczenie nie wynika ani z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, ani z wcześniej obowiązującego. Przyjęcie zatem tego rodzaju przeznaczenia wymagało wyjaśnienia ze strony rzeczoznawcy. Skarżąca wskazała, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny w zakresie gruntów rolnych określił, iż waga wskaźnika bonitacji, przyjęta na potrzeby wyceny, wynosi 30%. Cecha ta wpłynęła na zastosowanie współczynnika korekcyjnego. Zdaniem skarżącej, tego rodzaju działanie rzeczoznawcy majątkowego jest nieuzasadnione przez wzgląd na wykorzystanie nieruchomości. Na terenie nieruchomości nigdy nie była i nie będzie prowadzona działalność rolnicza. Wskaźnik bonitacji nie ma zatem takiego znaczenia, jakie nadał mu rzeczoznawca majątkowy. Sposób wykorzystania nieruchomości oraz plany inwestycyjne jej dotyczące powodują, że wskazane byłoby uwzględnienie w zespole cech rynkowych nieruchomości innej cechy - możliwości inwestycyjnych. Przedmiotowa cecha jest bowiem bardziej adekwatna dla wycenianej nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny w sposób bezpodstawny i nieuprawniony dokonał oceny dostępu do drogi publicznej uwzględniając, iż część nieruchomości posiada dostęp do drogi publicznej, a część nie posiada tego rodzaju dostępu. Podniosła, iż nieruchomość stanowi jedną całość i nie ma żadnych prawnych podstaw do przyjęcia, w szczególności na potrzeby ustalenia zasadności naliczenia opłaty planistycznej, iż nieruchomość może być podzielona w określony sposób, z czym wiąże się okoliczność braku posiadania przez jedną z działek dostępu do drogi publicznej. Ponadto wskazała, że na dzień [...] grudnia 2012 roku działka [...] miała bezpośredni dostęp do drogi krajowej, natomiast planowane były różne drogi dojazdowe, m.in. przez działkę [...] oraz działkę o nr ew. [...], która była drogą na dzień sprzedaży nieruchomości. Jej zdaniem rzeczoznawca majątkowy nie był uprawniony do dokonywania własnych ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej. W zakresie doboru nieruchomości podobnych B. U. reprezentowana przez adw. B. W. wskazała, iż w decyzji Kolegium z [...] marca 2016 roku organ ten zarzucił autorowi poprzedniego operatu szacunkowego dobór na potrzeby wyceny niewłaściwych nieruchomości podobnych. Organ przywołał przy tej okazji dobór nieruchomości, których przeznaczenie zostało określone jako KDCL/UKSDN, tzn. tereny centrum logistycznego transportu i parking dla tirów i tereny usług w zakresie stacji diagnostycznych; P, tzn. nieruchomości położone na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Mimo to, operat szacunkowy, który stał się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, również posiada analogiczne uchybienia. W zbiorze nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem transakcji na lokalnym rynku nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, rzeczoznawca majątkowy przyjął do badania nieruchomości przy ul. [...], której przeznaczenie według planu oznaczone jest symbolem 3 UKSDN, tj. teren usług w zakresie stacji diagnostycznych i napraw samochodów z dopuszczeniem usług w branży motoryzacyjnej oraz 1KDCL, tj. centrum logistyczne transportu i parking dla tirów i przy ul. [...] - której przeznaczenie według planu oznaczone jest symbolem 2UKS, tj. tereny usług w zakresie obiektów i urządzeń komunikacji samochodowej, zaś niewielka części działek przeznaczona jest pod drogę publiczną dojazdową 3 KDD. Według odwołania autor operatu szacunkowego powielił błędy przy doborze nieruchomości podobnych. Wobec faktu, że nieruchomość po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod zabudowę usługową, nie sposób uznać, że ww. nieruchomości są nieruchomościami podobnymi. B. U. wskazała ponadto, że przy doborze nieruchomości podobnych, przy okazji oszacowania wartości rynkowej gruntów rolnych bez prawa zabudowy, rzeczoznawca majątkowy popełnił błąd wskazując, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości podobnych znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Porównując otoczenie nieruchomości, do otoczenia nieruchomości uznanych za podobne, nie sposób zgodzić się z wnioskami wynikającymi z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Załączone do odwołania fotografie potwierdzają, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości uznanych za podobne, nie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dobór nieruchomości podobnych należy zatem uznać za nieprawidłowy. Skarżąca zarzuciła ponadto, że rzeczoznawca majątkowy badając nieruchomości rolne, przyjął w celu porównania jedynie 4 transakcje dotyczące nieruchomości bez prawa zabudowy. Tymczasem na terenie nieruchomości wycenianej znajduje się budynek mieszkalny. Dodatkowo, nieruchomości uznane przez rzeczoznawcę majątkowego za podobne, bądź nie posiadają dostępu do drogi publicznej, bądź posiadają dostęp jedynie do drogi gruntowej. Nieruchomość natomiast ma bezpośredni dostęp do ul. [...] - odcinka drogi krajowej 63 relacji [...] - [...]. Zatem, w opinii skarżącej nie można mówić o podobieństwie nieruchomości w tym zakresie. W kontekście doboru transakcji obejmującej nieruchomości podobne wskazała, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie spełnia podstawowego wymogu stawianego stosowanej metody wyceny. Zgodnie z podejściem porównawczym, transakcja o cenie maksymalnej powinna posiadać wszystkie najlepsze cechy rynkowe, czyli co najmniej cechy nieruchomości podlegającej wycenie. W przypadku przedmiotowego operatu szacunkowego nie uwzględniono tej zasady.

W dalszej części odwołania, skarżąca stwierdziła, że konsekwencją uchybień proceduralnych jakich dopuścił się organ jest naliczenie opłaty planistycznej w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki do jej naliczenia. Wskazała przy tym, iż przedmiotowa działka nie jest jednorodna. W starym pianie obowiązującym do 2003r. część przedmiotowej działki, tj. 7 000 m2, miała identyczne przeznaczenie jak w obecnie obowiązującym planie. Stwierdzając niekonstytucyjność art. 37 ust. 1 w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż właściciele nieruchomości nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. Jej zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego konsekwencjami w zakresie opłat. Wynika stąd, iż w przypadku, gdy doszło do powstania luki planistycznej pomiędzy planami, w których dana nieruchomość miała takie samo przeznaczenie, naliczenie opłaty planistycznej - niezależnie od faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie luki - jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że obszar 7 000 m2, na którym w poprzednim planie przeznaczenie określone zostało jako usługowo-produkcyjne, w ogóle nie powinien być przedmiotem renty planistycznej. Co do pozostałego obszaru - 11 513 m2 - należy stwierdzić, iż organ błędnie przyjął, że wskazany obszar stanowi grunty rolne. Należy odróżnić sytuację tego obszaru od omówionego powyżej obszaru 7 000 m2, doszło tu bowiem do zmiany pomiędzy poprzednim planem a obecnym. W takiej sytuacji, w przypadku wystąpienia luki planistycznej, zarówno na podstawie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jak i art. 155 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami znaczenie ma faktyczne wykorzystanie nieruchomości. Do prawidłowej oceny faktycznego wykorzystania nieruchomości należy wziąć pod uwagę okoliczności takie jak położenie nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości sąsiednich, a w przedmiotowej sytuacji - także fakt. iż znaczna część nieruchomości ma przeznaczenie na cele usługowe a także wszelkie wydane w sprawie decyzje (w szczególności decyzję z [...] sierpnia 2012 r.). Mając to na uwadze - według odwołania - należy dojść do wniosku, że przeznaczenie nieruchomości w części 11 513 m2 nie uległo zmianie poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nawet jeżeli takiej zmianie uległo - to w stopniu nieznacznym. Co jednak istotniejsze, wszelkie wskazane powyżej okoliczności były organowi znane i wskazywane już wcześniej. Fakt, iż zostały one pominięte świadczy o tym, iż organ dopuścił się nie tylko poważnych uchybień proceduralnych, ale także błędów w interpretacji przepisów prawa materialnego. W punkcie IV odwołania skarżąca opisała, iż w pkt 2 decyzji została ona zobowiązana uiścić opłatę planistyczną na wskazany rachunek bankowy Urzędu Miasta lub w kasie Urzędu. B. U. wskazała, iż decyzja w pkt 2 została wydana mimo to, że przepisy prawa nie przewidują możliwości zobowiązania strony do uiszczenia opłaty planistycznej. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, że organ administracji uprawniony jest jedynie do ustalenia wysokości opinii planistycznej. Potwierdza to treść uzasadnienia decyzji wydanej przez Kolegium z [...] stycznia 2016r., z którego wynika, że przepisy ustaw mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania strony do uiszczenia opłaty planistycznej. Następnie powołując stanowisko judykatury skarżąca podkreśliła, że w przypadku zgłoszenia tak znacznej ilości uwag podkreślających brak prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, organ bezwzględnie powinien podjąć kroki odnośnie weryfikacji operatu, bądź poprzez zarządzenie sporządzenia drugiego operatu, bądź też poprzez kontrole operatu na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej w sprawie konieczne staje się podjęcie przez organ czynności zmierzających do weryfikacji sporządzonej opinii. B. U., wobec powtarzających się uchybień organu w zakresie ustalenia podstaw do naliczenia opłaty planistycznej zastrzegła sobie możliwość przedłożenia na potrzeby prowadzonego postępowania kontroperatu szacunkowego. Na koniec skarżąca wskazała, że odwołanie jest w pełni uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie zastosował się do wytycznych wskazanych przez organ II instancji, mimo iż, zgodnie z przepisami prawa, jest tymi wytycznymi związany. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak kontroli operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania przedmiotowej decyzji, wskazane uchybienia proceduralne poskutkowały naruszeniem przepisów prawa materialnego w taki sposób, że odwołującej naliczona została nienależna opłata planistyczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2017r. uchyliło decyzję w części dotyczącej punktu 2 i umorzyło postępowanie I instancji w tej części, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżąca zaskarżyła w części ww. decyzję w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2017r., tj. w pkt 2 i zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zw. dalej "upzp"), poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku zapłaty opłaty planistycznej w sytuacji, w której nie doszło do faktycznego wzrostu wartości Nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

a) co do obszaru 7000 m2 - ze względu na fakt, iż przeznaczenie tej części Nieruchomości przewidziane w aktualnie obowiązującym planie było tożsame z przeznaczeniem przewidzianym w uprzednio obowiązującym planie,

b) co do obszaru 11 513 m2 - ze względu na błędne przyjęcie, iż w okresie luki planistycznej faktycznym wykorzystaniem tego obszaru były cele rolnicze, co stoi w sprzeczności z położeniem nieruchomości, charakterem sąsiadującej zabudowy, studium uwarunkowań przestrzennych oraz innymi czynnikami świadczącymi o tym, że przedmiotowej części Nieruchomości możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy zakładającej zabudowę usługową;

II. inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, 77 oraz 80 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego

(zw. dalej "K.p.a.") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., podczas gdy przedmiotowy operat jest niespójny, nielogiczny, niekompletny i zawiera błędy, w szczególności w zakresie doboru nieruchomości podobnych, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia wartości Nieruchomości oraz wysokości opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7, 10 § 1 oraz 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego mimo, iż:

a) w treści odwołania skarżąca zawarła wniosek o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami,

b) skarżąca przedłożyła kontroperat szacunkowy z którego wynikają odmienne wartości nieruchomości aniżeli przyjęte w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., a nadto w sytuacji, w której skarżącej odmówiono wydania z akt sprawy odpisu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, co uniemożliwiło zlecenie przez Skarżącą dokonanie jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z uwagi na wymóg przedłożenia przez osobę zlecającą dokonanie kontroli poświadczonego odpisu przedmiotowego dokumentu;

- art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez pominięcie przez Kolegium ustaleń wynikających z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...] w sytuacji, w której operat ten, stanowi dowód z dokumentu podlegający ocenie na równi z innymi dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy i wbrew twierdzeniom organu nie zawiera założeń nieadekwatnych do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, co przyczyniło się do braku powzięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., które uzasadniałyby zlecenie dokonania oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych operatu, który jest podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej;

- art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, jak również działanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz niebudzący zaufania stron i innych uczestników postępowania do władzy publicznej a nadto poprzez zbyt ogólnikowe i niepełne odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącą w treści odwołania;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stanowiące rażące naruszenie przepisów prawa utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy pkt 2 decyzji wydanej przez Prezydenta w dniu [...] stycznia 2017 roku w sytuacji, w której istniały podstawy do jej uchylenia, w szczególności w sytuacji, w której wbrew twierdzeniom Kolegium naruszenie art. 73 § 1 i 2 K.p.a. oraz 74 § 2 K.p.a. popełnione przez organ I instancji miało wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. o uchylenie decyzji w zaskarżonej części wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Prezydenta z [...] stycznia 2017r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ramach oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.) Oznacza, to że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji,, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji przyjął operat szacunkowy z 24 lipca 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. jako dowód w postępowaniu o naliczenie i pobranie opłaty planistycznej.

Prezydent Miasta [...] pismem z 26 września 2016 r., zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., poinformował pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie w siedzibie organu.

Pełnomocnik skarżącej pismem z 4 października 2016 r. zwrócił się do organu I instancji o przesłanie na adres pełnomocnika kserokopii dokumentu w postaci operatu szacunkowego. W przypadku braku możliwości wykonania kserokopii wniósł o sporządzenie odpowiednich odpisów tego dokumentu.

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ I instancji pismem z 6 października 2016 r., wskazując na treść art. 73 § 1, 1a i 2 k.p.a., poinformował pełnomocnika skarżącej, że powyższe przepisy nie wskazują na możliwość sporządzania i wydawania niepoświadczonych kserokopii akt. Pełnomocnicy postepowania maja prawo wglądu i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, sporządzania kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie mogą jednak żądać, aby te kopie wykonywał organ prowadzący postępowanie. Organ nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie takich odpisów i notatek ustawodawca pozostawił stronie. Strona postępowania może żądać od organu sporządzenia i uwierzytelnienia wskazanych przez siebie dokumentów jedynie w przypadkach wyjątkowych, uzasadnionych ważnym interesem strony. W rozpatrywanym przypadku obowiązują zasady ustalone art. 73 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe pismo, pełnomocnik skarżącej pismem z 20 października 2016 r. złożył wniosek o sporządzenie i dostarczenie odpisu operatu szacunkowego. Pełnomocnik powołał się na ważny interes strony. Interes ten uzasadnił tym, że operat szacunkowy zawiera informacje aktualne oraz niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ważny interes przejawia się w tym, że operat szacunkowy jest jednym z najistotniejszych dokumentów w sprawie, a sprawa dotyczy znaczących kwot ewentualnej opłaty.

Organ I instancji pismem z 4 listopada 2016 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 6 października 2016 r.

Pełnomocnik skarżącej pismem z 22 listopada 2016 r. ponownie złożył wniosek o sporządzenie i doręczenie odpisu operatu szacunkowego. Wskazał jednocześnie, że odmowa sporządzenia odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, stosowanie do art. 74 § 2 k.p.a.

Z notatki znajdującej się w aktach sprawy na k-416 wynika, że w dniu 24 listopada 2016 r. Pani A. U. wykonała zdjęcia operatu szacunkowego z 24 lipca 2016 r.

Organ I instancji [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję ustalająca skarżącej jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 456 896 zł.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznało, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 73 § 1 i § 2 oraz art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o odmowie wydania z akt kopii operatu szacunkowego, jednakże uchybienie to nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 listopada 2016 r. Pani A. U. wykonała zdjęcia operatu szacunkowego z 24 lipca 2016 r. W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji zapewniły stronie czynny udział.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji, gdy zostanie wykazane, że naruszenie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Z kolei zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu - § 1a.

Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony - § 2.

Art. 74 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Pełnomocnik skarżącej składając wniosek o sporządzenie i doręczenie odpisu operatu szacunkowego, z jednej strony powołał się na ważny interes skarżącej i uzasadnił go, z drugiej zaś strony nie wskazał, że żąda wydania uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego. To budzi wątpliwości, czy wniosek o sporządzenie i doręczenie odpisu operatu szacunkowego oparty jest o przepis art. 73 § 1 k.p.a., czy art. 73 § 2 k.p.a.

W przypadku wątpliwości co do treść żądania strony, organ winien wezwać stronę do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a.

Wskazać należy, że problem związany z umożliwieniem wykonania przez stronę kserokopii lub odpisów dokumentów z akt sprawy administracyjnej był niejednokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W ramach orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyodrębniły się dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwsze z nich zostało zaprezentowane w wyroku NSA z 27 listopada 1996 r., I SA/Lu 139/96 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym "artykuł 73 § 1 i 2 k.p.a. nie przewiduje obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie". Z kolei w wyroku WSA w Lublinie z 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 157/10 Sąd wskazał, iż "organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne". Podobnie wypowiedziały się sądy administracyjne w: wyroku WSA w Białymstoku z 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 122/12; wyroku WSA w Lublinie z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 923/11; wyroku NSA z 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1462/10; wyroku WSA w Lublinie z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 790/10; wyroku WSA w Olsztynie z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 458/08; wyroku WSA w Gdańsku z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 276/08; wyroku NSA z 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Powyższe stanowisko zdaje się również prezentować organ I instancji w piśmie z 6 października 2016 r.

Druga linia orzecznicza stanęła na stanowisku, że co prawda z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie wynika wprost obowiązek organu do doręczenia stronie kserokopii dokumentów z akt sprawy to jednak przepis ten nie wyłącza obowiązku organu do zapewnienia stronie możliwości sporządzenia tych kserokopii na własny koszt w siedzibie organu. Według wyroku WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2007 r., II SA/Ol 1008/07 "kserowanie dokumentów z akt administracyjnych mieści się w pojęciu wykonania przez stronę odpisów tychże dokumentów. Użycie kserokopiarki, czy też innego urządzenia, oznacza bowiem tylko sposób sporządzenia takich notatek czy odpisów. (...) Niemniej jednak ciężko wymagać od strony, która nie jest profesjonalistą, ażeby do organu administracji publicznej przychodziła z własną kserokopiarką. W ocenie Sądu przyjąć więc należy, iż to organ winien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy (...). ". Z kolei w wyroku WSA we Wrocławiu z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 324/08 Sąd uznał, iż "w przypadku gdy organ posiada techniczne możliwości sporządzenia kserokopii ekspertyzy, powinien umożliwić skarżącym jej wykonanie, za ewentualnym zwrotem związanych z tym kosztów". W wyroku NSA z 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1270/07 Sąd podkreślił, że prawo strony do przeglądania akt sprawy i utrwalania na własny użytek informacji zawartych w aktach sprawy musi być rozumiane szeroko i to nie tylko w związku z czynnym udziałem strony w postępowaniu, ale także w związku z szeroko rozumianą zasadą jawności działania administracji publicznej. Językowa wykładnia art. 73 § 1 k.p.a. nie uprawnia do interpretacji zmierzającej do wyłączenia możliwości sporządzenia - na wniosek strony i na jej koszt - odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym za pomocą kserokopiarki. Organ powinien umożliwić stronie uzyskanie kserokopii, szczególnie, gdy na terenie urzędu działa odpowiedni punkt usługowy. Należy umożliwić stronie sporządzenie kserokopii na jej koszt, z kolei organ może domagać się zwrotu poniesionych kosztów wykonania kserokopii. W wyroku WSA w Gdańsku z [...] stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 529/10 Sąd wskazał, że jeżeli umożliwienie stronie wykonania kserokopii z akt sprawy jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Natomiast w postanowieniu NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 Sąd przypomniał o konieczności interpretacji art. 73 i 74 k.p.a. przez pryzmat zasad ogólnych postępowania (m.in. art. 9 i 10 k.p.a.). Regulacja określona w art. 73 k.p.a. ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. (art. 8 k.p.a.) - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w CBOSA.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugie z prezentowanych stanowisk uznając, że interpretacja art. 73 § 1k.p.a. powinna gwarantować nie tylko realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego (m.in. zasady jawności, zasady czynnego udziału strony, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), ale również wyrażonego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP prawa dostępu każdego do dotyczących go urzędowo dokumentów i zbiorów danych.

Organ może żądać od strony wykazania ważnego interesu, gdy strona żąda uwierzytelnienia przez organ sporządzonych przez siebie odpisów, czy wydania jej uwierzytelnionych odpisów, o czym stanowi art. 73 § 2 k.p.a. Dopiero wówczas wymaga się od strony by legitymowała się ważnym interesem, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że już sama potrzeba posiadania przez stronę określonych dokumentów z akt sprawy, które mogą być wykorzystane w danej sprawie administracyjnej lub też poza jej zakresem uzasadnia istnienie ważnego interesu strony.

W doktrynie przyjmuje się, że konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów.

Strona w oparciu o art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma prawo do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca wykazała, że realizacja tego uprawnienia wiąże się z koniecznością przedstawienia organizacji rzeczoznawców majątkowych odpisu lub kopii poświadczonego za zgodność z oryginałem operatu szacunkowego.

W słowniku języka polskiego odpis to tekst odpisany od oryginalnego dokumentu, stanowiący kopię tego oryginału. Odpisem dokumentu jest każde odwzorowanie oddające wiernie treść oryginału. Odpis może zostać wykonany odręcznie, poprzez opisanie wyglądu dokumentu i jego treści. Obecnie odpisy tworzy się przy użyciu technik reprograficznych, najczęściej kserokopiarki, skanera lub nawet aparatu fotograficznego. Kopie wykonane każdą z tych technik są odpisami, które mogą być poświadczone (uwierzytelnione) przez uprawnione do tego osoby. Słowo odpis to najczęściej używane sformułowanie w aktach prawa na określenie dokumentów niebędących oryginałem.

Jak już wyżej wskazano, w sprawie budzi wątpliwości, czy wniosek skarżącej o sporządzenie i doręczenie odpisu operatu szacunkowego został złożony w trybie art. 73 § 1 k.p.a., czy w trybie art. 73 §2 k.p.a. Wątpliwość ta nie została wyjaśniona przez organ I instancji, ani organ odwoławczy. Ma to istotne znaczenie, gdyż już w odwołaniu skarżąca podnosiła, że nie wydano jej odpisu operatu szacunkowego, a wobec zgłoszenia do niego zastrzeżeń, wniosła o zwrócenie się przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem poddania ocenie prawidłowości jego sporządzenia. Oczywiście organy dokonując oceny operatu i nie mając wątpliwości co do poprawności jego sporządzenia nie mają obowiązku korzystania z trybu oceny operatu przewidzianego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże tak sformułowany zarzut, dał sygnał, że strona sama, nie dysponując odpisem operatu szacunkowego, który byłby uwierzytelniony, nie mogła skorzystać z uprawnienia oceny sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Ponieważ sama strona, czy jej pełnomocnik, nie otrzyma do dyspozycji akt postępowania administracyjnego celem sporządzenia odpisu operatu szacunkowego, np. poprzez sporządzenie kopii na kserokopiarce, gdyż czynność tę wykona pracownik organu, niezrozumiała jest odmowa wydania operatu szacunkowego nawet w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Kwestia doręczenia odpisu operatu szacunkowego na adres kancelarii pełnomocnika strony, czy też poinformowania pełnomocnika o możliwości jego odpisu w siedzibie organu, jest już drugorzędną sprawą.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że uzasadniony jest zarzut skarżącej naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Ponieważ uchybienie to może być wyeliminowane również na etapie postępowania odwoławczego, uzasadnione było uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego. Kolegium ponownie rozpatrując odwołanie, zapewni stronie czynny udział w postępowaniu w pełnym zakresie, w tym poprzez realizację uprawnień wynikających z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a.

Uwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. powoduje, że merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji jest przedwczesne.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny mi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.