Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1000/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 1 i 4, par. 5, ust. 2, par. 7 ust. 1 i 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym oraz przebudowie zjazdu z ulicy A ( działce drogowej 67/13), planowanej do realizacji na działkach o nr: 70/6, 76/16, 76/21 i 75/2 przy ul. B /ul. A.

W toku postępowania ustalono, iż w dniu 5 listopada 2007r. P. B. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przy ul. B/A w Ł. (na działkach o numerach ewidencyjnych 70/6,76/16,76/21, 75/2, znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...]), polegającej na budowie budynków mieszkalnych z usługami (w tym handel o pow. sprzedaży do 350 m2) i garażami oraz przebudowie zjazdu z ul. A.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło ww. decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym organ I instancji, po ponownym przeprowadzeniu analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, decyzją z dnia [...] uzgodnił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniósł R. W. właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, zarzucając zaskarżonej decyzji błędne ustalenie linii zabudowy przez przyjęcie wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od strony ul. B, a także przyjęcie w decyzji rozwiązań zaproponowanych w analizie urbanistycznej, mimo powierzchownego ujęcia w analizie tematu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszenia zasad określonych w art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 i 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący wskazał, iż analizę urbanistyczną wykonał architekt posiadający wprawdzie stosowne uprawnienia, ale będący jednocześnie urzędnikiem przygotowującym zaskarżoną decyzję. Przy czym nie bez znaczenia jest fakt, iż decyzję wydano na rzecz byłego Dyrektora Wydziału.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie za niezasadne i utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W treści uzasadnienia Kolegium powołało się na art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie stwierdziło, że granice obszaru analizowanego są prawidłowe dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo - usługowa, usługowa, biurowa oraz dawne budynki pofabryczne pełniące obecnie funkcje usługowo - biurowe.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując jednocześnie na cel, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu II instancji celem tym była przede wszystkim ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wskazuje na to wprowadzenie przepisów nakazujących przeprowadzenie analizy terenu oraz treść § 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., który określa pojęcie obszaru analizowanego oraz sposób jego wyznaczenia. W ocenie Kolegium, ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką na której powstanie inwestycja, a działką sąsiednią. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się także w pewnej odległości od terenu inwestycji. Ratio legis art. 61, a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu było zagwarantowanie ładu przestrzennego, co przemawia za szerokim pojęciem sąsiedztwa uwzględniającego wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Reasumując, działką przez pryzmat której organ dokonać ma oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia, jest każda działka sąsiednia czyli każda działka wchodząca w skład obszaru analizowanego. Wyznacznikiem dla nowej zabudowy jest zatem wszelka zabudowa istniejąca w obszarze poddanym analizie, a nie dominująca czy istniejąca na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Czyni to zatem bezzasadnymi te zarzuty odwołania, które wskazują, iż dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy (a w szczególności wymagań co do wysokości elewacji frontowej) winna być wzięta pod uwagę zabudowa na działce odwołującego się, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Z tego względu okoliczność, że działki na których znajdują się wielokondygnacyjne budynki mieszkalne, które posłużyły jako wyznacznik dla ustaleń w zakresie wysokości planowanych budynków, nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie oznacza, że działki te są pozbawione waloru "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że są one położone w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w sposób określony w § 3 rozporządzenia i organ ma obowiązek brać je pod uwagę ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Następnie Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołującego się w kwestii wadliwego przeprowadzenia analizy, bowiem zarówno w części tekstowej jak i graficznej analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów i jak stanowi § 3 rozporządzenia, analizie poddano teren usytuowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki wokół terenu będącego przedmiotem wniosku.

Kolegium wskazało, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Urbanista lub architekt będący autorem projektu decyzji ( a i analizy urbanistycznej) nie musi, ale może być pracownikiem administracji. W każdym razie brak jest podstawy prawnej do wykluczenia takiej osoby jako sporządzającej, z tego powodu, że jest ona jednocześnie pracownikiem organu wydającego decyzję. Poza tym projekt przygotowany przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy, podlega akceptacji organu właściwego w sprawie, który ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Organ uznał również za niezasadny zarzut o braku obiektywizmu osób biorących udział w wydaniu zaskarżonej decyzję, w sytuacji gdy jest ona wydawana na rzecz byłego Dyrektora Wydziału.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzja uznaniową. Organ jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, a tle tylko w zakresie określenia terenu inwestycji, przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych oraz ich funkcji, zgodnie z obligatoryjną zawartością wniosku wynikającą z ustawy. Sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy czynić musi natomiast zadość przepisom § 4 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a determinujące dla przyjętych parametrów są cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Podstawę do określenia zasad wnioskowanej zabudowy stanowiła sporządzona analiza urbanistyczna. W pkt II. l "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zaskarżonej decyzji sprecyzowano zarówno funkcję planowanych obiektów, jak również pozostałe ich cechy, zgodnie z ww. rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. Obowiązującą linię nowej zabudowy od strony ul. A wyznaczano jako przedłużenie linii istniejącej sąsiedniej zabudowy tj. budynku ewidencyjnego przy ul. A [...] oraz budynku narożnego przy ul. B [...] - zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Obowiązującą linię nowej zabudowy od strony ul. B wyznaczono jako kontynuację zabudowy ul. B, na odcinku od ul. C do ul. A (przygotowanej do planowego poszerzenia ul. B) z uwzględnieniem przebiegu ul. B i wymaganej odległości od krawędzi jezdni tej ulicy (drogi powiatowej) - zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji ustalono do 0,6 - zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. jako wynikający z analizy, przy czym jest on niewiele większy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszący 0,45 i jednocześnie mieszczący się przedziale wielkości tego parametru z obszaru, który kształtuje się od 0,22 do 0,68. Szerokość elewacji frontowej ustalono do pełnej szerokości działki, nie mniej niż 80% szerokości frontu terenu - zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, mając na uwadze konieczność uzupełnienia istniejącej zabudowy pierzejowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony ul. A wyznaczono jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku przy ul. A [...] – zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, natomiast od strony ul. B wyznaczono do 20m z możliwością podniesienia zabudowy do 24m pod warunkiem wycofania elewacji ostatniej kondygnacji w stosunku do głównej bryły budynku o min. 1,5m – zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia przy czym, jak wskazują wyniki analizy, ustalona od strony ul. B wielkość tego parametru stanowi przedłużenie gzymsu budynku przy ul. B [...]. Ponadto ustalona wielkość mieści się w przedziale tych wielkości z obszaru analizowanego (od 4m do 38,5m) i odpowiada średniej wielkości 21m, zaś możliwość podniesienia tej wysokości o jedną kondygnację obwarowana została koniecznością jej wycofania w stosunku do głównej bryły budynku, co zapobiegnie wrażeniu dominacji. Geometrię dachu ustalono jako kąt nachylenia połaci dachowej do 15° odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium wyznaczenie cech nowej zabudowy spełnia zatem wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach, albowiem obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów, jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organ I instancji.

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Na przywołaną, ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł R. W., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec nieuwzględnienia, że działka sąsiednia dla planowanej nowej zabudowy jest zabudowana w sposób nie pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz kształtowania terenu w tym zwłaszcza gabarytów obiektów zabudowy i linii zabudowy, a także art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec naruszenia zasad obowiązujących dla decyzji o planowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza zasady zagwarantowania ładu przestrzennego. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie jego interesu prawnego, jako właściciela działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości na której planowana jest określona zaskarżoną decyzją zabudowa na działkach 70/6, 76/16, 76/21 i 75/2 przy ul. B i ul. A w postaci chociażby prawa do widoku.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty podniesione w treści odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło także, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i jako taka nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego, prawidłowo organ I instancji określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Ponadto zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Uwzględniając skargę, sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...], którą Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym oraz przebudowie zjazdu z ulicy A ( działce drogowej 67/13), planowanej do realizacji na działkach o nr: 70/6, 76/16, 76/21 i 75/2 przy ul. B/ul. A w Ł.

Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przywoływanej dalej jako ustawa a także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przystępując do rozważań przypomnieć należy, że przepis art. 59 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazane warunki ustala się i ocenia w oparciu o szczegółowe zapisy przywołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo uznało, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem jego specyfiki, która pozwoliła na stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niewątpliwym jest, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej w tym wielorodzinnej, a także usługowej i handlowej występującej w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących, co zdaje się postulować skarżący (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009r., IV SA/Po 295/09, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 553444, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r., VIII SA/Wa 7/09, niepubl., dostępny Lex nr 564153). Uznać należy również, że zachowana została zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Wskazany w analizie teren pozwala również na ocenę pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy, i ustalenia organu w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z całą stanowczością zaznaczyć należy, iż decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy dla ewentualnego, przyszłego procesu inwestycyjnego, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody tychże osób, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Dopiero występując o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest okazać dokument poświadczający jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z zawartej w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że teren analizy to zabudowa śródmiejska i w obszarze analizowanym w sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występują działki z zabudową zlokalizowaną w granicach z działkami sąsiednimi, z zabudową pierzejową lub zabudową położoną w bliskiej odległości granicy z działkami sąsiednimi. Wobec powyższego na aprobatę zasługuje konstatacja organów o kontynuacji cechy istniejącej w obszarze analizowanym, jako cechy lokowania obiektów budowlanych również w granicach działek lub zabudowy pierzejowej. Zatem – wbrew twierdzeniom skargi – projektowany obiekt nie będzie stanowił wyłomu i nie zaburzy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organów, że wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły na wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w kwestionowanej decyzji w odniesieniu do ul. A i ul. B, a zgodny z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie uzasadnienie w sporządzonej analizie znalazły określone w decyzji parametry: wskaźnika zabudowy ( § 5 ust. 2 rozporządzenia ), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ( § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia ) oraz geometrii dachu ( § 8 ). Wymienione parametry zostały w sposób prawidłowy, szczegółowo omówione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Przechodząc zaś do rozważań dotyczących argumentów skargi stwierdzić należy, że zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności stwierdzić należy, ze organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia" uznając, że nie dotyczy ono jedynie działek bezpośrednio działek ze sobą graniczących. Jak słusznie podkreślało już to Kolegium, w orzecznictwie utrwalony został już pogląd, że przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, IV SA/Wa 920/05, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, II OSK 551/05, dostępny dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 194346).

Nie może odnieść również skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to przede wszystkim z uwagi na ogólny charakter uregulowań zawartych we wskazanych przepisach, jak również na treść art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącego w postaci prawa do widoku stwierdzić należy za wywodami organu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami szczególnymi, a takie zapisy dotyczące ochrony przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, jak również ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera.

Mając powyższe na uwadze, sąd podzielił stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając tym samym za niezasadne zarzuty i argumenty skargi.

W związku z tym stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

j.m.