Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1873/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz ( spr.) Sędziowie WSA Piotr Głowacki AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2003 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) udzielił R. P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie szeregowej, wybudowanego na działce nr ewid. 1 przy ul. [...] w K. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1992 r. znak: [...], [...], [...], zgodnie z inwentaryzacją i opinią techniczną opracowaną przez Z. S. (upr. Nr [...]), stanowiącą załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] października 1992 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził plan realizacyjny inwestycji i udzielił T. O., R. P. i A. P. pozwolenia na budowę obejmującą zespół [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z usługami na parterze, w zabudowie szeregowej, na działce nr 2 przy ul. [...] (obecnie przy ul. [...]) w K.. Decyzja ta została zmieniona w dniu [...] września 1996 r. decyzją znak: [...]. R. P. wybudował budynek mieszkalny z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Inwestor przedstawił inwentaryzację i opinię techniczną, z której wynika, że po wykonaniu zaleceń budynek nie będzie stwarzać zagrożenia dla życia i mienia. Inwestor wykonał nakazane zalecenia tj. schody na poddasze oraz balustrady na schodach zewnętrznych, tarasach i balkonie, co potwierdził nadzór budowlany w wyniku kontroli. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał zaświadczenie z dnia [...] marca 2003 r. znak [...], w którym stwierdził, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Następnie inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, do którego dołączył: inwentaryzację budowlaną z opinią techniczną opracowaną przez Z. S., protokół kontroli urządzeń kominowych, protokół przeglądu instalacji gazowej, protokół odbioru technicznego przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. W tej sytuacji organ I instancji udzielił mu pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Od decyzji tej odwołanie wniósł A. P. - właściciel sąsiedniego budynku usytuowanego na działce nr 3 przy ul. [...] podnosząc, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji. Zarzucił zaskarżonej decyzji cały szereg uchybień. Skarżący nie zgadza się z treścią inwentaryzacji budowlanej powykonawczej. Z opisu do projektu zagospodarowania działki wynika, że budynki sąsiednie są przesunięte w stosunku do budynku środkowego (stanowiącego własność R. P.), co według skarżącego jest nieprawdą, gdyż to segment środkowy - na działce nr 1 - jest przesunięty w kierunku północnym o ok. 3 m. Treść przedłożonej przez R. P. inwentaryzacji budowlanej stanowi zagrożenie interesów skarżącego przede wszystkim z tego względu, że nie po to skarżący starał się wybudować swój budynek na działce Nr 3 zgodnie z projektem, żeby R. P. sugerował, że jest przesunięty. Ponadto z przedstawionego przez inwestora szkicu polowego pomiaru budynku wynika, że budynek na działce R. P. jest szerszy niż wyznacza granica działki. Naruszono przepisy art. 57 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż w aktach sprawy brak dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym lub jego zmianami, oświadczenia o braku sprzeciwu Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, a także brak kopii rysunków z projektu w związku z brakiem stwierdzenia, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o wydanie decyzji, która w sposób skuteczny będzie chroniła jego interesy.

W trakcie postępowania odwoławczego inwestor R. P. przedłożył dziennik budowy przedmiotowej inwestycji, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu, kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] września 2002 r. Znak: [...], którą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nałożono na niego obowiązek wykonania przeróbek w przedmiotowym budynku oraz wymienione w decyzji I instancji zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzające wykonanie powyższych przeróbek.

A. P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2003 r. podniósł kolejne zarzuty. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza jest jego zdaniem niewiarygodna, bowiem brak w niej stwierdzenia że budynek został posadowiony na gruncie zgodnie z projektem technicznym. Stwierdzenie w inwentaryzacji powykonawczej, że budynek na działce 1 jest wybudowany prawidłowo, a budynek na działce 3 jest przesunięty jest nieprawdziwe. Z nowego szkicu polowego wynika, że teraz budynek na działce 1 mieści się w szerokości działki, z czym skarżący nie zgadza się i uważa, że szkic i inwentaryzacja winny być wykonane "na bazie projektu technicznego". Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę inwestor miał obowiązek zgłosić budynek do użytkowania w terminie do 20 grudnia 2002 r., lecz terminu tego nie dotrzymał. Inwestor uchylił się od obowiązku złożenia wszystkich dokumentów wymaganych dla wniosku o pozwolenie na użytkowanie, nie zachował również wymogów art. 56 prawa budowlanego, a przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z planem zagospodarowania. Ponadto skarżący podnosi, że R. P. bezpodstawnie kwestionuje i utrudnia funkcjonowanie sklepu w jego budynku, zniesławiając skarżącego i utrudniając klientom parkowanie samochodów, przedstawia publicznie fałszywe fakty i zrzuca na skarżącego winę za przesunięcie budynków w szeregu. Ze względu na takie zachowanie R. P., skarżący nie zgadza się na udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr 1 do czasu, gdy R. P. zrekompensuje skarżącemu wyrządzone krzywdy.

Wojewoda decyzją z dnia 8 lipca 2003 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 82 ust. 3 prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Obowiązek uzyskania przez inwestora R. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu będącego przedmiotem postępowania wynika z art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązek taki istnieje w przypadku, gdy właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzję nakazującą dokonanie określonych zmian lub przeróbek. Z uwagi na fakt, że właściwy organ nadzoru budowlanego doprowadził przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem, co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia 3 marca 2003 r., a także ze względu na fakt, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor uzupełnił dokumenty wymagane przepisami prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny (segment w zabudowie szeregowej), a dla takiego obiektu przepisy szczególne nie wymagają uzyskania opinii o bezpieczeństwie użytkowania zrealizowanego obiektu, wyrażonej przez organy określone w art. 56 prawa budowlanego. Nie doszło również do naruszenia przepisów art. 57 ust. 1 i 2 prawa budowlanego odnośnie wymogu złożenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie w sposób istotny odstąpiono od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wskutek czego budynek R. P. był przedmiotem postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., który doprowadził ten budynek do zgodności z prawem. W tej sytuacji niemożliwe jest żądanie od kierownika budowy złożenia oświadczenia o zgodności wykonania obiektu z projektem i pozwoleniem na budowę oraz rysunków ze zmianami. Zamieszczone w części opisowej inwentaryzacji budowlanej stwierdzenie dotyczące cyt. "budynków sąsiednich budowanych z przesunięciami w stosunku do segmentu środkowego" (stanowiącego własność inwestora) znajduje potwierdzenie w zgromadzonych dokumentach, w tym również w geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku skarżącego na działce nr 3, przedłożonej przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2003 r. Według tej inwentaryzacji budynki w zabudowie szeregowej na działkach nr 4, 1 i 3 nie zostały usytuowane w jednej linii zabudowy lecz z uskokami (przesunięciami) względem siebie. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza obiektu została wykonana przez uprawnionego geodetę, a dokumentację z nią związaną przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu 2 czerwca 2003 r. i zaewidencjonowano pod nr 5. Wobec powyższego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do kwestionowania tej inwentaryzacji, która czyni zadość przepisom art. 57 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego. Dokumenty przedłożone przez inwestora potwierdzają przydatność omawianego obiektu do bezpiecznego pełnienia funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i takiej funkcji dotyczy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 31 marca 2003 r.

Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego A. P. Zwrócił uwagę, że inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza przedłożona przez inwestora wykazała przesunięcie przedmiotowego budynku o ok. 0,6 m na działkę skarżącego, co nie zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Nie zostały również rozpatrzone wszystkie zarzuty podniesione w pismach wnoszonych przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 57 prawa budowlanego inwestor powinien na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta K. przedłożyć oryginał dziennika budowy, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Pomimo, że nie przedłożył tych dokumentów, organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W piśmie z daty 17 maja 2005 r. skarżący sprecyzował, że domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem decyzja administracyjna, która może zostać uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 k.p.a. in fine). Inwestor R. P. samowolnie, w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Decyzja organu I instancji naruszyła art. 107 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu nie odniesiono się do zarzutu skarżącego co do naruszenia granicy działki oraz nie przeprowadzono dowodu na powyższą okoliczność, decyzję wydano przy braku dokumentów wymaganych przez art. 57 prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 59 prawa budowlanego (brak protokołu ze sprawdzenia terenu budowy). Dokumenty o jakich mowa w art. 57 prawa budowlanego zostały przedstawione przez inwestora dopiero w toku postępowania odwoławczego. Należy także chronić interes osób trzecich, czego nie uczyniono. Inwestor naruszył własność skarżącego (posadowienie budynku 3 m na jego działce), a organy obu instancji te okoliczności pominęły, tym samym sankcjonując stan niezgodny z prawem. Wojewoda za istotne odstąpienie od projektu budowlanego i warunków pozwolenia uznał jedynie brak schodów na poddasze i brak balustrad na schodach zewnętrznych, tarasach i balkonie (zgodnie z decyzją [...]), pomijając przekroczenie przez inwestora granicy działki. W ocenie skarżącego wymienione okoliczności wskazują, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody wydane zostały z naruszeniem prawa, bez wymaganych dokumentów (art. 56, 59 prawa budowlanego) i bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie (art. 75, 77 i 107 k.p.a.).

Odpowiedzi na skargę udzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., ponieważ ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718) zmieniono ustawę Prawo budowlane w zakresie właściwości rzeczowej organów i zadania, których dotyczy skarga, przekazano do jego właściwości. W odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ administracji zauważył, że podłożem roszczeń skarżącego jest sprawa naruszenia granicy. Z treści pozwolenia na budowę z dnia 3 października 1992 r. wynika, że w 1992 r. zostało wydane jedno pozwolenie na jednej wówczas działce geodezyjnej (nr 2 przy ul. [...]) na budowę sześciu budynków dla trzech inwestorów. Na podstawie dziennika budowy stwierdzono, że zalanie ław fundamentowych budynku dokonane zostało w dniu [...] października 1992 r. co jednoznacznie utrwaliło usytuowanie budynku w obecnym miejscu. W decyzji z dnia [...] września 1996 r. zmieniającej pozwolenie na budowę wspomniano, że "działka nr 2 została podzielona na kilka mniejszych działek". Zatem podział działki pomiędzy inwestorów, dokonany na podstawie innych przepisów niż prawo budowlane, nastąpił po jednoznacznym utrwaleniu przedmiotowego budynku w terenie, przy czym budynek R. P. jest środkowym budynkiem w szeregu trzech budynków, przylegających do siebie ścianami, stanowiących własność trzech inwestorów, którzy uzyskali w 1992 r. pozwolenie na budowę miedzy innymi tych trzech budynków, ale na jednej wówczas działce. Jeżeli obecnie budynek R. P. usytuowany jest w niewielkiej części na działce A. P., to oznacza to, że podział wykonany został niestarannie, można było bowiem dopasować granicę do istniejącej już ściany budynku. Przede wszystkim jednak organ II instancji stwierdził, że kwestie własnościowe mogą być rozstrzygane tylko przez sąd cywilny, a skarżący chce rozpatrzenia tych kwestii przez organy administracji. W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi.

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

zaskarżoną decyzję należało uchylić, gdyż przy jej wydawaniu organ naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli podczas realizacji robót budowlanych doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, należy podjąć czynności zmierzające do legalizacji obiektu. Art. 51 prawa budowlanego szczegółowo reguluje procedurę zmierzającą do legalizacji obiektu w przypadku, gdy odstępstwo od projektu zostało stwierdzone w trakcie budowy, natomiast do robót już zakończonych nakazuje stosować tę procedurę odpowiednio. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1a stwierdzał, że po wykonaniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do robót już zakończonych oznacza konieczność wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, podczas, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w tej sprawie jedynie zaświadczenie. W tej sytuacji późniejsza decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, jest dotknięta wadą powodującą konieczność jej uchylenia.

Pomimo wskazania jako podstawy prawnej wydanej decyzji art. 59 ust. 1 prawa budowlanego przez organ I instancji, nie spełnił on wymogów nałożonych tym przepisem. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. W aktach sprawy brak jest protokolarnego stwierdzenia powyższych kwestii (zgodność z warunkami pozwolenia na budowę może być stwierdzona jedynie w zakresie, w jakim nie było prowadzone postępowanie legalizacyjne). W szczególności nie jest wystarczający protokół kontroli nr [...] sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 27 lutego 2003 r. Kontrola ta została przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego, a nie organ wydający pozwolenie na użytkowanie, a ponadto dotyczyła wyłącznie wykonania obowiązków nałożonych na inwestora celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W ponownym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie kwestii pozwolenia na użytkowanie należy poprzedzić wydaniem decyzji w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (obecnie obowiązek wydania takiej decyzji wynika wprost z art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego) oraz, wobec zmiany treści art. 59 prawa budowlanego, po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 59a tej ustawy.

Natomiast przekroczenie granicy przy budowaniu budynku przez R. P. nie stanowiło naruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem - jak zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę - pozwolenie na budowę wydane zostało w odniesieniu kilku budynków mających powstać na jednej nieruchomości, która dopiero potem uległa podziałowi. Strony mają możliwość uregulowania tej kwestii na drodze cywilnoprawnej np. przez ustanowienie odpowiedniej służebności lub realizację roszczenia o wykup zajętej części działki na podstawie art. 321 kodeksu cywilnego. Nie można jednak od uregulowania sporu o granicę uzależniać zgody na użytkowanie wybudowanego obiektu.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.