Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1270/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Gabriela Jyż Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2058/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. S. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 16 kwietnia 2012 r. o sygnaturze I SA/Wa 2058/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. nr [...] i utrzymaną w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] w przedmiocie zastosowanie wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji. Stwierdził też, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Orzekł także o zwrocie kosztów sądowych na rzecz strony skarżącej.

Sąd I instancji przyjął, że organ w obu decyzjach nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawą taką nie jest wskazany w decyzjach art. 195a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis , jest przepisem kompetencyjnym i wskazuje tylko uprawnienie ministra do orzeczenia o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych. Nie stanowi podstawy prawnej decyzji. Zdaniem Sądu, żaden z przepisów dotyczących odpowiedzialności zawodowej pośrednika, nie zawiera instrumentów badania stopnia winy i poszukiwania okoliczności osobistych obciążających czy też łagodzących działanie pośrednika nieruchomości. Przepis nie zezwala na badanie stopnia winy - organ czynić tego nie może. Oznacza to, że [...] nie działał w imieniu [...], ponieważ jako przedsiębiorca, prowadził działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie art. 179 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji podniósł, że przepis art. 179 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym jak i poprzednim brzmieniu (tj. sprzed nowelizacji cyt. ustawy z 10 kwietnia 2010 r.), umożliwiał przedsiębiorcom prowadzenie działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, pod warunkiem, że czynności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, będą wykonywane przez pośredników w obrocie nieruchomościami. Z umowy zawartej w dniu 2 grudnia 2003 r. przez [...], którego właścicielem był [...] wynika, że Biuro zleciło Kancelarii świadczenie usług w zakresie wykonywania czynności zmierzających do zawarcia umów wymienionych w art. 180 ust. 1 ustawy, nabycia lub zbycia praw do nieruchomości, nabycia lub zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej oraz najmu lub dzierżawy nieruchomości. Wskazał przy tym, że w dniu [...] marca 2006 r. [...] zawarł z B[...], reprezentowanym przez właściciela [...], umowę pośrednictwa, w której powierzył pośrednikowi w obrocie nieruchomościami podjęcie czynności zmierzających do zawarcia umowy zamiany lokalu. Umowa z dnia [...] grudnia 2003 r. nie obejmowała lokali tzw. kwaterunkowych, podlegających odrębnym regulacjom prawnym. Wyjaśnił przy tym, że [...] nie podejmował żadnych czynności odnośnie lokalu [...]. Podniósł też, że wobec niewyjaśnienia przez organ należycie stanu faktycznego sprawy, przedwczesne jest badanie ewentualnych naruszeń przepisów prawa materialnego

W ocenie Sądu I instancji, to przedsiębiorca [...] decydował o tym, nad jakimi czynnościami ma sprawować nadzór pośrednik nieruchomości [...], a nie odwrotnie. Powyższe wynika z analizy treści umowy z [...] grudnia 2003 r., zawartej pomiędzy [...] W związku z tym, nie można czynić zarzutu pośrednikowi nieruchomości, że nie sprawował on nadzoru. Ponadto, z żadnego z zapisów ww. umowy ani z przepisu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późń. zm.; dalej: ustawa) nie wynika, że pośrednik w obrocie nieruchomościami - [...] - któremu przedsiębiorca [...] zlecił świadczenie usług pośrednictwa, miałby kontrolować zlecającego. Organ nie wskazał również, aby przedsiębiorca [...] posiadał pisemne upoważnienie od pośrednika w obrocie nieruchomościami [...] do wykonywania czynności pomocniczych pod jego nadzorem.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy w pierwszej kolejności przeanalizować umowę z [...] grudnia 2003 r. łączącą przedsiębiorcę z pośrednikiem w obrocie nieruchomościami, mając w szczególności na uwadze art. 179 ust. 3 oraz 180 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej (przedsiębiorcę) pośrednika w obrocie nieruchomościami, wykonywanie czynności pośrednictwa przez pośrednika osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem - za których czynności ponosi odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie, a następnie umowę z dnia [...] marca 2006 r. Jana Ike-Duninowskiego z przedsiębiorcą, biorąc pod uwagę status lokalu mającego podlegać zamianie, a następnie wziąć pod uwagę stosowne przepisy prawa materialnego.

Powyższe podstawy przyczyniły się do uwzględnienia skargi złożonej przez stronę skarżącą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Chodzi o art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), art. 7, 15, 77 § 3, 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, art. 183 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) jako naruszenia przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji niezasadnie uchylił obie decyzje. Wadliwie też przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że poczynił niezbędne ustalenia stanu faktycznego. Organ nie oceniał działalności gospodarczej przedsiębiorcy [...], gdyż nie posiada do tego uprawnień. Ocenie organu, podlegało postępowanie pośrednika w obrocie nieruchomościami [...]. Działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, nie mógł prowadzić [...], ponieważ nie posiadał licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zawarł on w dniu [...] grudnia 2003 r. stosowną umowę z [...] Na mocy tej umowy, pośrednik w obrocie nieruchomościami [...], zobowiązany był do osobistego wykonywania czynności pośrednictwa na rzecz przedsiębiorcy [...]. Wykonywanie czynności pośrednictwa przyznano osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności. Powyższe, potwierdzone jest nadaniem licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. O ile przedsiębiorca mógł zawierać umowy pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w swoim imieniu, to czynności pośrednictwa, wynikające z tych umów mogła wykonywać tylko osoba posiadająca stosowną licencję zawodową. Okoliczność, że umowa z dnia [...] grudnia 2003 r. upoważniała dodatkowo [...] do zawierania w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy [...] umów pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, nie oznacza, że pośrednik powinien wykonywać wyłącznie czynności zawodowe wynikające tylko z tych umów, które sam zawrze w imieniu przedsiębiorcy. Za wszelkie bowiem czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wynikające z umów zawartych przez przedsiębiorcę [...] odpowiadał pośrednik w obrocie nieruchomościami [...]. Cel taki miało zawarcie umowy z dnia [...] grudnia 2003 r., które umożliwiało przedsiębiorcy prowadzenie działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Fakt podpisywania przez [...] umów pośrednictwa in blanco świadczy o tym, że swoją licencją zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami tylko firmował działalność przedsiębiorcy [...].

Skarżący podał, że pośrednik w obrocie nieruchomościami [...] zobowiązał się do osobistego wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami u przedsiębiorcy [...]. Wykonywanie ich przez przedsiębiorcę, nieposiadającego licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami, było łamaniem przepisów prawa. Akceptacja takiej sytuacji w obrocie nieruchomościami, jest niedopuszczalna. Pomocnicze czynności [...] mógł wykonywać pod bezpośrednim nadzorem pośrednika [...]. W przypadku stwierdzenia przez tego ostatniego braku rzeczywistego wpływu na czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywane u przedsiębiorcy, (za które był osobiście odpowiedzialny), winien on rozwiązać umowę z dnia [...] grudnia 2003 r.

W ocenie skarżącego organu, w obu decyzjach organ powołał się na przepis art. 195a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w sentencji) oraz art. 183 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy (w uzasadnieniu). W związku z tym, prawidłowo wskazano podstawę prawną decyzji. Powyższe przepisy określają bowiem - kto (minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej) jaki akt prawa administracyjnego (decyzja o zastosowaniu kary dyscyplinarnej) powinien wydać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż ustalenie, które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie pozwala określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić czy były one należycie dokonane. Natomiast jako wtórne w okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić uchybienia procesowe.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy wszczętego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej licencjonowanego pośrednika w obrocie nieruchomościami [...] w związku ze skargą [...] z dnia [...] października 2006 r. Domagał się on podjęcia działań ze strony [...], a mającej na celu niezwłoczny zwrot od przedsiębiorcy [...], właściciela [...], zaliczki w kwocie [...] zł, a więc działań zmierzających do odebrania licencji nr 808 pośrednikowi, w imieniu którego działał [...]. Oznacza to, że sformułowane w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty zmierzały do podważenia stanowiska Sądu i instancji, że na licencjonowanym pośredniku w obrocie nieruchomościami [...] spoczywał obowiązek nadzoru nad działalnością osób, którymi się posłużyli i nie posiadali licencji zawodowej. Postawiony w tym zakresie zarzut błędnej wykładni art. 183 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) usprawiedliwia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przepis powyższy w ust. 1 określił, że pośrednik w obrocie nieruchomościami niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181, podlega odpowiedzialności zawodowej. W ust. 2 określono zaś, że wobec takiego pośrednika mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, kary dyscyplinarne wymienione tam enumeratywnie. W pkt 3 wymieniono zawieszenie licencji zawodowej na okres od 3 miesięcy do 1 roku. Oznacza to, że o ile w ust. 1 tego przepisu jest mowa o niewypełnieniu obowiązków, o których mowa w art. 181 ustawy, podlega odpowiedzialności zawodowej. Przepis wymienionego wyżej art. 181 ust. 1 ustawy stanowi, że pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Zobowiązany jest on także do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. Przepis ten wskazuje, w jaki sposób pośrednik powinien wykonywać czynności w nim wskazane. Omawiany przepis określa zatem obowiązki pośrednika, przy czym art. 179 ust. 1 i 2 ustawy określił co to jest pośrednictwo w obrocie nieruchomościami, a ust. 2 określił pośrednika w tym obrocie jako osobę fizyczną posiadającą licencję zawodową nadaną w trybie przepisów rozdziału IV niniejszego działu. W myśl art. 180 ust. 1, pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na zawodowym wykonywaniu przez pośrednika w obrocie nieruchomościami czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby umów. Przepis ten określa w pkt 1 do 4 rodzaj umów. Natomiast w ust. 2 tego przepisu określono, że pośrednik wykonuje te czynności osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Z kolei z treści art. 180 ust. 3 ustawy wynika, że zakres czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określa umowa pośrednictwa, która wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności i w umowie wskazuje się w szczególności pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie, numer jego licencji zawodowej oraz oświadczenie o posiadanym ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Treść powyższych uregulowań oznacza, że organ uprawniony do prowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 183 ust. 1 ustawy, zobowiązany jest badać czy konkretny pośrednik wykonywał czynności zawodowe określone w art. 180 ust. 1 i ust. 1a ustawy z naruszeniem art. 180 ust. 2 tej ustawy, a w konsekwencji czy dopełnił obowiązki, które nakłada na niego przepis art. 181 ust. 1 ustawy. Treść tych regulacji oznacza, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 183 ust. 1 ustawy należy ustalić i ocenić, czy działania podejmowane przez pośrednika odnośnie wykonywanych czynności zawodowych pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, były czynnościami faktycznie przez niego wykonywanymi bądź bezpośrednio nadzorowanymi w sposób realny, w znaczeniu jakie mu nadaje przepis art. 180 ust. 2 ustawy.

Wykładnia powyższych przepisów oznacza, że kwestię wykonywania czynności zawodowych u pracodawców bądź też nadzorowania prac przez pośrednictwo w obrocie nieruchomościami przez pośrednika, należy rozpatrywać w kontekście jego odpowiedzialności zawodowej. Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 183 ust. 2 ustawy należało uznać za uzasadniony, a stanowisko w tym zakresie zaprezentowane przez Sąd I instancji za błędne. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że organ nie wskazał podstawy prawnej, co też czyni trafnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 145 § 1 lit. c/ ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w ramach tych przepisów naruszenie art. 7, 77 § 3 i 80 k.p.a. Odmienna ocena zgromadzonych w sprawie przez organ dowodów, zaakceptowana przez Sąd I instancji w świetle zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na uchybienia w ocenie tego materiału dowodowego. Zarzuty wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania oceny ustalonego stanu faktycznego. Podniesione zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania powodują uwzględnienie skargi kasacyjnej, a więc jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy ocenić odpowiedzialność pośrednika posiadającego licencję zawodową, gdyż wszczęte postępowanie dotyczyło oceny jego odpowiedzialności zawodowej. Niewątpliwie, ponownie należy przeanalizować umowę z dnia [...] grudnia 2003 r. łączącą przedsiębiorcę z pośrednikiem w obrocie nieruchomościami, mając na uwadze przepisy prawa materialnego, które zostały omówione wyżej. Ponowna ocena powyższych wywodów winna być dokonana oczywiście w kontekście zasadności zarzutów sformułowanych w skardze.

Z przyczyn powyższych, orzeczono na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 do 3 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.