Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 64/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 maja 2014 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

M.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z 22 maja 2014 r. M.B. wystąpiła do Prokuratora Rejonowego w N. o udzielenie informacji publicznej poprzez nadesłanie kopii wyszczególnionych dokumentów z akt prokuratorskich sygn. [...] tj.:

- korespondencji kierowanej w tej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w N. do Komisariatu Policji w K. (tzw. wytycznych),

- pisma z 29 listopada 2013 r. kierowanego w tej sprawie do Prokuratury Rejonowej W –M. do sprawy sygn. [...].

M.B. jest adwokatem A.S. oskarżonej o przestępstwo z art. 157 § 3 Kodeksu karnego.

Pismem z 30 maja 2014 r. Prokurator Rejonowy w N. poinformował wnioskodawczynię, że dostęp do akt sprawy prokuratora regulowany jest nie ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz przepisami odrębnymi i wskazał na uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13.

W skardze M.B. podniosła, że prokurator mieści się w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podejmowane przez niego czynności mieszczą się w pojęciu realizacji zadań publicznych objętych ustawą.

Skarżąca wskazała, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełniał wymagania formalne, określał przedmiot i zakres żądania w sposób pozwalający na prawidłowe odczytanie i załatwienie, jednakże nie został on zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w N. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że kierowane do jednostki policji wystąpienia pisemne mają charakter wewnętrzny instruktażowy i nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podobnie jak korespondencja między jednostkami prokuratur w ramach pomocy prawnej. Ponadto, choć opisane dokumenty, znajdujące się w aktach podręcznych sprawy, nie stanowiły informacji publicznej, poprzez ich dołączenie do akt głównych sprawy walor taki uzyskały i strony postępowania mają do nich dostęp w trybie przepisów kodeksu postępowania karnego.

Postanowieniem z 7 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 248/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd stanął na stanowisku, że nie posiada kompetencji do badania dostępu do informacji publicznej zawartej w aktach postępowania przygotowawczego i aktach podręcznych prokuratora z uwagi na fakt, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy K.p.k.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej postanowieniem z 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 678/15, uchylił opisane wyżej postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu sąd odwołał się do stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku 5 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2889/12, w którym podano, że nie można przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej może kreować uprawnienie dostępu do akt podręcznych prokuratora. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 k.p.k.), to dostęp do akt podręcznych związanych z tym postępowaniami nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych, to mając na uwadze, że w aktach tych znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i w aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją w ramach procedury karnej. Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt podręcznych. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o jej przepisy jest skonkretyzowanie wniosku. Ustawa nie kreuje natomiast uprawnienia polegającego na dostępie bądź wglądzie do akt.

Sąd wskazał, że również, że w uchwale NSA z 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13 dopuszczono możliwość ubiegania się o konkretną informację publiczną zawartą w aktach sprawy, o ile czynione jest to precyzyjnym wnioskiem i informacje te nie podlegają udostępnieniu w innym trybie.

NSA podkreślił, że skarżąca nie wnosiła o dostęp do akt podręcznych prokuratora, lecz o dwa dokumenty w nich zawarte. Tym samym, w ocenie NSA, sąd pierwszej instancji powinien był zweryfikować, czy żądane dokumenty zawierają informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak bowiem wskazano, w orzecznictwie przyjmuje się, że akta podręczne prokuratora nie są aktami, o których mowa w art. 156 § 5 k.p.k., a zatem może mieć zastosowanie do niektórych informacji w nich zawartych tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto NSA zaznaczył, że jeżeli sąd pierwszej instancji uzna żądane dokumenty za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wówczas – z uwagi na ich charakter i kontekst faktyczny sprawy – powinien także zważyć, czy znajduje w sprawie zastosowanie przesłanka uzasadniająca ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w postaci konieczności ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m. in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 1769/13). W takim jednak przypadku skarga podlegać będzie jednak oddaleniu, a nie – odrzuceniu. W przypadku, zaś gdy ta przesłanka nie będzie miała zastosowania skarga może być uwzględniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Rozważania prawne rozpocząć należy od przytoczenia treści przepisu art.190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. stanowiącego, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2013 r., sygn. III SA/Gl 1704/12). Na marginesie można wskazać, że o związaniu sądu I instancji wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., można mówić pod warunkiem, że przepisy, których wykładni dokonał sąd wyższej instancji (NSA), są adekwatne (odpowiednie) do stanu faktycznego mającego miejsce w danej sprawie, co powinien sprawdzić sąd, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1594/11).

Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Krakowie był związany dokonaną przez NSA oceną, że:

- wniosek dotyczył informacji zawartych w aktach podręcznych prokuratora; akta podręczne prokuratora nie są aktami o których mowa w art. 156 § 5 K.p.k., a zatem może mieć zastosowanie do niektórych informacji w nich zawartych tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

- nie jest wykluczone domaganie się informacji publicznej zawartej w aktach podręcznych prokuratora, czym innym jest bowiem żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru dokumentów, a czym innym sprecyzowany wniosek o konkretne dokumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zweryfikowanie, czy żądane dokumenty zawierają informację publiczną, a w razie uznania, że tak rozważenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie przesłanka uzasadniająca ograniczenie prawa do informacji z uwagi na ochronę "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Ponownie rozpatrując sprawę sąd doszedł do wniosku, że żądane informacje tj. korespondencja kierowana przez Prokuratora Rejonowego w N. do Komisariatu Policji w K. zawierająca tzw. wytyczne odnośnie prowadzenia postępowania oraz do Prokuratury Rejonowej W. –M. w ramach wniosku o pomoc prawną - nie stanowiły informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2014 r., poz. 782). W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej już uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 jednoznacznie wskazał, że jakkolwiek żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to jednak nie jest wykluczone, że w aktach tych znajdują się dokumenty, które zawierają informację publiczną, tj. dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem jakim organ posługuje się w pismach urzędowych. Tytułem przykładu sąd wskazał metrykę sprawy o której mowa w art. 66a kpa, która zawiera informację o zasadach i sposobie funkcjonowania organu władzy publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie informacji publicznej interpretowane jest bardzo szeroko. Przyjmuje się, że "informacją publiczną" jest – co do zasady – każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem). W konsekwencji, gdy chodzi o informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych), to należy przyjąć, że akta takie mogą zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej – pod warunkiem, że procedura udostępniania nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13).

We wniosku z 22 maja 2014 r. skarżąca wystąpiła do Prokuratora Rejonowego w N. o udzielenie informacji publicznej poprzez nadesłanie kopii wyszczególnionych dokumentów z akt prokuratorskich sygn.[...] tj.: korespondencji kierowanej w tej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w N. do Komisariatu Policji w K. nad D. (tzw. wytycznych zawartych w piśmie z 26 marca 2013 r.) oraz pisma z 29 listopada 2013 r. przesłanego do Prokuratury Rejonowej W.-M. do sprawy sygn. [...] w ramach wniosku o udzielenie pomocy prawnej. Rozważenia wymagało zatem czy wymienione wyżej dokumenty stanowiły informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niesporne jest, że objęte żądaniem dokumenty zostały wytworzone w toku postępowania przygotowawczego i stanowiły czynności prokuratora nadzorującego prowadzone przez policję dochodzenie. Przedmiotem wniosku były zatem dokumenty wytworzone w trakcie postępowania w indywidualnej sprawie. W art. 6 zawarto katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 przeprowadził dogłębną analizę treści art. 6 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy. W szczególności wskazał, że "w postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące te postępowania nie tylko akty administracyjne (w postępowaniu administracyjnym), czy też wszelkie rozstrzygnięcia (w postępowaniu cywilnym, karnym). Są to przede wszystkim dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, np. protokół z zeznań świadka, przesłuchania strony. Te konkretne dokumenty procesowe nie zostały w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienione. Przyjęcie, że do dokumentów urzędowych wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i li. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze.

Zauważyć jeszcze należy, że istotną wskazówkę interpretacyjną, w zakresie informacji publicznej związanej z postępowaniem przed organami państwa stanowią przepisy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 5 ust. 1-4 regulują ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Jednak z treści art. 5 ust. 3 wynika jednocześnie, że informacja o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, stanowi informację publiczną. Podobnie, przepis art. 5 ust. 4 w związku z ust. 3, niezależnie od dyspozycji dotyczącej ograniczenia dostępu, wyraźnie kwalifikuje jako informacje publiczną, informację o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.

Jest bezsporne, że katalog zawarty w art. 6 ust. 1 ustawy nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego. Wynika to bezpośrednio z użycia zwrotu "w szczególności". Podstawowe znaczenie w tej mierze mają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że regulacja art. 6 ust. 1 pozbawiona jest treści normatywnej. Stanowi ona legalną definicję zakresową cząstkową. Definicja tego rodzaju zmniejsza nieostrą definicję równościową, stanowi ujednoznacznienie definicji równościowej. Jest to więc definicja niepełna, z wyliczeniem przykładowym, ale jednak legalna definicja (patrz: Andrzej Malinowski [w:] "Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy. Akty wykonawcze. Prawo miejscowe", pod red. A. Malinowskiego, Lexis Nexis 2009, s. 303; Sławomira Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej", Wydawnictwo Sejmowe 2004, s. 289-290; Lech Morawski "Zasady wykładni prawa", "Dom Organizatora" 2010, s. 105-106; wyrok NSA z 5. 03. 2015 r, sygn.. I OSK 1948/14) .

Treść normatywna definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że określa szereg konkretnych informacji i danych jako informację publiczną. Dostrzec należy, że określenia z katalogu zawartego w art. 6 ust. 1 tylko w części mają charakter otwarty (przykładowy). W przypadku każdego z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1-5 najpierw następuje wskazanie, że informacja o określonej sferze społecznej jest informacją publiczną (np. art. 6 ust. 1 pkt 3 – informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1), a następnie podane są, poprzez wyliczenie przykładowe, niektóre z tych zasad (np. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d – informacją publiczną jest informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw). Ze sformułowań art. 6 ust. 1 in pricipio wynika także podział na sfery działalności publicznej, które w katalogu zostały poddane regulacji ustawowej dziedziny z ust. 1 pkt 1-5 poprzedzone zostały zwrotem "w szczególności") i te sfery, które tej regulacji nie zostały w art. 6 ust. 1 poddane."

Naczelny Sąd Administracyjny konkludował, że ustalenie publicznego charakteru informacji nie może zatem mieć miejsca z pominięciem definicji sformułowanej w art. 6 ust. 1, ani w sprzeczności z normami ustawowymi zawartymi w art. 6 ust. 1 pkt 1-5.

Powyższe prowadzi do wniosku, że dokumenty w ich oryginalnej formie wytworzone w toku postępowania, których celem było w przypadku pierwszego pisma - ukierunkowanie prowadzącego dochodzenie Komisariatu Policji w K, co do koniecznych do przeprowadzenia czynności dowodowych oraz w przypadku drugiego pisma uzupełnienie wniosku o pomoc prawną innej miejscowo prokuratury rejonowej – nie stanowiły informacji publicznej. Ww. dokumenty w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez organy państwa w sprawach indywidualnych, nie mieszczą się w zakresie definicji cząstkowej sformułowanej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ust. 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają bowiem określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty. Cytowany wyżej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wprowadza wyraźne rozróżnienie między treścią dokumentu urzędowego, a jego postacią czy formą. Ustawodawca wyłącznie w odniesieniu do treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, a także treści orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu wspomina o obowiązku udostępnienia zarówno treści informacji publicznej, jak i nośnika w którym została zawarta. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że wnioskowanych dokumentów nie sposób zaliczyć do żadnej z powyższych kategorii spraw.

Rozważenia wymaga również, czy treść opisanych dokumentów stanowiła informację publiczną. W tym celu zasadne będzie przypomnienie celu jakiemu służy ustawa o dostępie do informacji publicznej. Uregulowania ustawy stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 ustawy, który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).

Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13, w którym wskazano, że "nie można uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) nie stanowi "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy i tym samym nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w jej przepisach. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p.

Taką właśnie przesłanką uzasadniającą ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji, z dochowaniem przewidzianych prawem terminów. Nie wszystkie jednak tego typu materiały – tylko z tej racji, że zostały wytworzone czy znalazły się w posiadaniu osób piastujących funkcję organu władzy (czy innych funkcjonariuszy publicznych) – stają się z tego powodu informacjami publicznymi. Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich – nawet nieoficjalnych i roboczych – materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy." Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 procesowi podejmowania decyzji (przez organ władzy publicznej) nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest wręcz twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg. Osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Nie sposób uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ stanowi informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu (tak wyrok NSA z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13).

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27 lutego

2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13) zwrócił uwagę na "odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Efektem takiego sądowego wyważania wskazanych wartości jest m.in. przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcja tzw. dokumentu wewnętrznego. Zakłada ona, że treści zawarte w materiałach – mówiąc najogólniej – roboczych (wewnętrznych), pozyskanych lub wytworzonych przez organ władzy publicznej w toku postępowania prowadzącego do skorzystania z kompetencji, nieprzesądzających o kierunkach działania organu, nie w każdym przypadku podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych." Podobny sposób interpretacji art. 61 Konstytucji w związku z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w konkretnych stanach faktycznych zasadne jest wyłączenie dokumentów wewnętrznych z zakresu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sama okoliczność, że żądana informacja została wytworzona przez organ władzy publicznej i jest w posiadaniu takiego organu nie oznacza automatycznie, że stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Pisma, których udostępnienia żądała skarżąca stanowią niezaprzeczenie dokumenty wewnętrzne, zawierają bowiem wytyczne odnośnie prowadzenia postępowania czy przeprowadzania konkretnych czynności procesowych organów uczestniczących w postępowaniu przygotowawczym. Nie mają one charakteru rozstrzygnięcia, ale służą gromadzeniu materiału dowodowego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że zamieszczone zostały w aktach podręcznych, które stanowią zbiór dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.) - por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2998/12.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu i jest niezależne od istnienia po stronie wnioskującego interesu prawnego, ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, ale także wglądu do dokumentów urzędowych. Oczywistym jest, że nieograniczone udostępnianie informacji wynikających z dokumentacji wewnętrznej wytworzonej w toku postępowania karnego nie tylko nie leży w interesie państwa i może wręcz paraliżować prace organów ścigania, ale jest to co do zasady sprzeczne z interesem osób, które biorą udział w postępowaniu w charakterze podejrzanego, pokrzywdzonego czy nawet świadka. Nie ulega wątpliwości, że w aktach sprawy znajdują się dane wrażliwe, które nie sprowadzają się jedynie do danych osobowych, stąd sama czynność anonimizacji nie jest w stanie zapobiec naruszeniom dóbr osobistych obywateli z udziałem których prowadzone jest to postępowanie. Wreszcie udostępnianie wszelkich dokumentów gromadzonych w związku z prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi osobom bezpośrednio zainteresowanym wynikiem takich postępowań mogłoby w poważny sposób zagrozić prawidłowemu działaniu prokuratury, której postępowanie z założenia jest postępowaniem o ograniczonej jawności.

Konkludując sąd doszedł do przekonania, że żądana informacja publiczna nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pisma zostały wytworzone na potrzeby indywidualnego postępowania karnego, mają charakter wewnętrzny, nie stanowią dokumentu o którym mowa w art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby uznać wewnętrzną korespondencję między organami stanowiącą wytyczne prokuratora nadzorującego konkretne postępowanie przygotowawcze za mającą charakter publiczny, której udostępnienia może żądać każdy obywatel. Co więcej jest to w oczywisty sposób – z powodów już opisanych - szkodliwe dla porządku prawnego w rozumieniu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.