Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 270/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 8,  art 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej; "organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności A.B. (dalej: "skarżąca") za pobyt syna D.W. w Domu Pomocy Społecznej w M (dalej: "DPS").

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej: "u.p.s.").

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1343/18 poprzednio wydanych w sprawie decyzji organu II, jak i I instancji.

W uzasadnieniu do wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] na podstawie, której D.W. został umieszczony w DPS, co uniemożliwia ustalenie daty umieszczenia, a co za tym idzie początkowej daty ponoszenia odpłatności.

Dalej Sąd wskazał na obowiązek wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich zobowiązanych, podczas gdy z akt wynika, że w sprawie wydano kilka decyzji w stosunku do różnych osób, nie wyjaśniając przyczyn, jak i podstaw takiego postępowania. Ponadto organ wydając przedmiotową decyzję wysłał ją do C. W., L.W., T. i W.T. wyłącznie do wiadomości podczas gdy osoby te powinny być stronami postępowania.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

1)decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego – III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...] o skierowaniu D.W. do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych,

2) decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Starosta umieścił D.W. w DPS w M dla osób przewlekle psychicznie chorych.

3) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] organ I instancji ustalił D.W. opłatę za pobyt w DPS w wysokości 451,24 zł, w punkcie 2 decyzji wskazał, że pozostałą kwotę stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca, a opłatą wnoszoną przez osobę obowiązaną wnosi Gmina Miasto .

4) decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta w pkt 1 ustalił A.B. opłatę za pobyt syna D.W. w DPS od 1 kwietnia 2017 r. w wysokości 259,42 zł. W pkt 2 wskazał, że bez zmian pozostają rozstrzygnięcia decyzji cząstkowej z dnia 9 listopada 2016 r.

5) decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] organ I instancji w pkt 1 odmówił C.W. częściowego zwolnienia i ustalił opłatę za pobyt syna D.W. w DPS w wysokości 2.551,12 zł miesięcznie, od 1 maja 2017 r. W kolejnych punktach decyzji: 2,3 i 4 odstąpił od ustalania opłaty w stosunku do L.W. – babki umieszczonego w DPS, T.T. – babki umieszczonego w DPS, W. T. - dziadka umieszczonego w DPS.

6) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta zmienił pkt 1 decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w ten sposób, że ustalił odpłatność D.W. w okresie od 1 marca do 31 marca 2017 r. w wysokości 507,08 zł, od 1 kwietnia 2017 r. w wysokości 614,18 zł. W punkcie 2 zmienił decyzję z dnia 24 kwietnia 2017 r. w ten sposób, ze ustalił C.W. odpłatność za pobyt syna w DPS za okres od 1 marca do 31 marca 2017 r. w wysokości 2.495,28 zł, od 1 kwietnia 2017 r. w wysokości 2.388,18 zł.

7) postanowieniem z dnia 13 września 2017 r. sprostowano opisaną w pkt 6 decyzję, w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej treści ustalono C.W. odpłatność za pobyt syna w DPS od 1 maja 2017 r. w wysokości 2.388,18 zł.

8) decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołaniu A.B. od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. ustalającej odpłatność za pobyt syna w DPS uchyliło powyższą decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

9) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]organ I instancji ustalił A.B. odpłatność za pobyt syna w DPS za okres od kwietnia 2017 r. do listopada 2017 r.

10) decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Kolegium utrzymało wyżej opisaną decyzję w mocy.

11) wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1343/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kolegium z dnia 21 sierpnia 2018 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia 28 marca 2018 r.

12) decyzją z dnia[...]stycznia 2019 r., nr [...] organ I instancji zmienił pkt 1 decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. w części ustalającej odpłatność D.W. za pobyt w DPS w ten sposób, że od 1 lipca 2018 r. ustalił odpłatność w wysokości 721,78 zł.

13) decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]zmieniającą decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] uzupełnioną decyzją z dnia[...] kwietnia 2017 r., zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., uzupełnioną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., ponownie zmienioną decyzją z dnia[...]stycznia 2019 r. w ten sposób, że ustalił C.W. opłatę za pobyt syna w DPS za okres od lutego do lipca 2018 r., w pkt 3 ustalił A.B. opłatę za pobyt w DPS za okres od lutego do listopada 2018 r., w pkt 4 pozostałą kwotą stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane począwszy od sierpnia 2018 r. ponosi Gmina Miasta .

14) decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]zmieniającą pkt 2 decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. i uzupełnionej decyzją z dnia[...] marca 2018 r. ostatni raz zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. w części ustalającej odpłatność D.W. w ten sposób, że ustalił opłatę za kwiecień 2019 r. w wysokości 865,49 zł od maja 2019 r. 783,59 zł, pozostałe rozstrzygnięcia utrzymując w mocy.

13) decyzją z dnia[...]października 2019 r. nr [...] organ I instancji rozpoznając sprawę po wyroku WSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1343/18ustlaił A.B. opłatę za pobyt syna w DPS od 9 listopada 2016 r. do lipca 2019 r. Wydanie odrębnych decyzji w sprawie w stosunku do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty organ I instancji tłumaczył podejmowanymi w stosunku do tych osób czynnościami, które kolejno poprowadziły do wydania względem tych osób decyzji.

Wyliczenie opłat stanowiło wynik wysokości należności określonej zarządzeniem właściwego starosty w zakresie kosztu utrzymania mieszkańca w DPS za poszczególne okresy, należności ustalonej w stosunku do mieszkańca oraz ustalonymi przez organ możliwościami finansowymi zobowiązanej.

Organ I instancji odniósł się do stawianych w toku postępowania zarzutów dotyczących kwestii wspólnego gospodarowania w rodzinie A.B., powołując się na stanowisko WSA . W dalszej kolejności przytoczył wyroki Sądów, które potwierdzają prawidłowość w doliczaniu do dochodu różnych składowych np. dochód z ha przeliczeniowych z gospodarstwa oddanego w dzierżawę (patrz wyrok WSA w Kielcach z dnia 28.04.2016r., sygn. II SA/Ke 39/16), kwota pożyczki (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.04.2016r., sygn. I OSK 1631/14), dodatek mieszkaniowy (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9.09.2015r., sygn. II SA/Bd 880/15), świadczenia o charakterze incydentalnym - odszkodowanie, darowizna, spadek (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21.04.2015r., sygn. II SA/Bd 1999/15).

Za dochód uznał również przychody z tytułu wnoszonych przez inną osobę niż właściciel mieszkania opłat czynszowych należnych za mieszkanie przy ul. W. Ś. 7/128, stanowiące własność A.B., wskazując, że spłata przez inną osobę zobowiązań właściciela mieszkania stanowi o przysporzeniu majątkowym, które nie jest ujęte w katalogu pomniejszeń sumy przychodów i w ocenie organu stanowi formę bezpłatnego przysporzenia (darowizny) realizowanej cyklicznie.

Wyjaśnił, że A. B. w oświadczeniach z dnia: 16 listopada 2016r., 8 grudnia 2017r., 16 maja 2018r., podała, iż osiąga dochód z wynajmu w wysokości netto 594,75 zł, (kwota 650,00 zł pomniejszona o należny podatek 55,25 zł) w okresie od października 2016r., do końca marca 2018r.

Od 1 kwietnia 2018r., czynsz za mieszkania wpłaca sama, gdyż umowa najmu została rozwiązana (ustalone w wywiadzie z dnia 19 czerwca 2018r.).

Organ I instancji wyjaśnił również, że w aktualnie prowadzonym postępowaniu dokonał naliczenia opłaty tylko A.B., z uwagi na fakt, iż opłata ustalona C.W. (drugiemu rodzicowi), została ustalona w odrębnej decyzji tj. decyzji z dnia 24 kwietnia 2017r., nr [...], która jest decyzją prawomocną. C. W. regulował zgodnie z nią należne mu opłaty. Gmina przekazywała na konto DPS w M opłatę zgodnie z art. 61 ust 2 pkt 3 tj. opłatę stanowiącą różnicę między średnim kosztem utrzymania w DPS, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (mieszkaniec i zobowiązani).

Zatem nie mając podstaw do unieważnienia prawomocnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...] nie mógł ponownie ustalić opłaty C.W., tak by wypełnić obowiązek ustalania opłaty wszystkim osobom zobowiązanych w jednej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że nie kwestionuje samego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt syna w DPS a jedynie sposób ustalenia wysokości tych opłat. Podała, że podejmowała próbę umownego ustalenia wysokości tych opłat ze wskazaniem kwot, które jest w stanie zapłacić ze względu na swoją sytuację finansową. Zarzuciła organowi I instancji uwzględnienie jako dochodu kwoty płaconej przez najemców mieszkania z tytułu należnego czynszu.

Zarzuciła również, że organ I instancji nie mógł w decyzji określić obowiązku płacenia za okresy wcześniejsze niż wydanie decyzji, oraz, że organ błędnie wydał osobne decyzje w stosunku do zobowiązanych do ponoszenia obowiązku odpłatności. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania:

- art. 7, 15 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję

naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez zaliczenie na poczet dochodu kwot wypłaconych przez najemców mieszkania skarżącej bezpośrednio do spółdzielni,

- art. 61 ust. 2 pkt. 2 lit. b u.p.s. oraz art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez włączenie dochodów męża skarżącej w celu wyliczenia wysokości opłaty wnosząc o

a) uchylenie w całości decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji ustalającej wysokość opłat za poszczególne miesiące w niższej wysokości bądź ustalającej brak opłaty za dane miesiące ewentualnie uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej wg norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie zarówno organy jak i Sąd na podstawie art. 153 P.p.s.a. związani byli opisanym wyżej prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1343/18.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji wg opisanych wyżej kryteriów Sąd zauważa na wstępie, że w aktach administracyjnych organu I instancji (k. 14) zalega decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], którą organ ten zmienił dotychczasowe decyzje o ustaleniu opłat: decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] , wydaną przez Zastępcę Dyrektora MOPS działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta , uzupełnioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] uzupełnioną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], ponownie zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w ten sposób, że:

Pkt 2 otrzymał brzmienie:

"Ustalić Panu C.W. – osobie zobowiązanej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt syna – Pana D. W. w DPS w M w następującej wysokości:

- za luty 2018 r. – 2 664,51 zł,

- za marzec 2018 r. – 2 658,47 zł,

- za kwiecień 2018 r. – 2 658,47 zł,

- za maj 2018 r. – 2 896,81 zł,

- za czerwiec 2018 r. – 2 892,01 zł,

- za lipiec 2018 r. – 2 775,28 zł,

którą należy uiścić w do kasy lub na rachunek bankowy MOPS przy ul. J. 26, PKO Bank Polski S.A. nr konta: [...], w terminie do 14 dni, gdy decyzja stanie się ostateczna".

Pkt 3 otrzymał brzmienie:

"Ustalić Pani A.B. – osobie zobowiązanej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt syna – Pana D. W. w M w następującej wysokości:

- za luty 2018 r. – 347,87 zł,

- za marzec 2018 r. – 353,91 zł,

- za kwiecień 2018 r. – 353,91 zł,

- za maj 2018 r. – 115,57 zł,

- za czerwiec 2018 r. – 120,37 zł,

- za lipiec 2018 r. – 129,50 zł,

- za sierpień 2018 r. – 120,37 zł,

- za wrzesień 2018 r. – 126,02 zł,

- za październik 2018 r. 84,02 zł,

- od 1 listopada 2018 r. – po 93,15 zł miesięcznie,

którą należy uiścić w do kasy lub na rachunek bankowy MOPS przy ul. J. 26, PKO Bank Polski S.A. nr konta:[...], w terminie do 14 dni, gdy decyzja stanie się ostateczna".

Dodać pkt 4 nadając mu brzmienie:

"Pozostałą kwotę, stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca Domu a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane zgodnie z art. 61 ust. 2, począwszy od 1 sierpnia 2018 r., wnosi Gmina Miasto ".

Decyzja ta nie jest opatrzona klauzulą ostateczności, ale z akt administracyjnych dostępnych Sądowi nie wynika, aby została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2019 r. opisuje zresztą decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]ustalającą opłaty dla C. W. używając sformułowania "z późniejszymi zmianami", co do wysokości opłat C. W. nawiązującą w swej treści do decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Opisując decyzje wydane w stosunku do A.B. organ ten milczy na temat decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Zakładając, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. pozostaje w obrocie prawnym wydanie kontrolowanej decyzji przez SKO mogło nastąpić z naruszeniem zasady res iudicata. SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającą opłaty za pobyt syna skarżącej w DPS za okres od 9 listopada 2016 r. do lipca 2019 r. i na przyszłość.

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustala opłaty z tego tytułu dla A.B. za okres od lutego 2018 r. do listopada 2018 r. i na przyszłość.

Prowadzi to do prostego wniosku, że kontrolowaną decyzją ustalono po raz drugi opłaty za DPS dla A.B. za okres od lutego 2018 r. do teraz. Należy podkreślić, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2019 r., która nie jest decyzją zmieniającą jakąkolwiek wcześniejszą decyzję.

Ocena skutków wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. będzie rzeczą SKO w ponownym postępowaniu (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I OSK 1699/18). Przesądza to o niewyjaśnieniu przez organ II instancji w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło przełożyć się na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż SKO nie wyjaśniło należycie kwestii wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącą z wynajmu mieszkania, stanowiącego jej wyłączną własność.

Organ I instancji przyjął, że opłaty czynszowe należne spółdzielni wnoszone przez inną osobę niż właściciel mieszkania są dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. gdyż stanowią przysporzenie majątkowe nie ujęte w katalogu pomniejszeń sumy przychodów i w ocenie organu stanowią formę darowizny realizowanej cyklicznie.

Rację ma skarżąca podnosząc, że organ II instancji w związku z brakiem szerszego uzasadnienia nie zbadał merytorycznie słuszności jej zarzutów ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że organ I instancji prawidłowo przyjął te wpłaty za przychód.

Chybione jest zdaniem Sądu stanowisko organów, że czynsz płacony bezpośrednio do spółdzielni przez najemców mieszkania stanowi formę darowizny na rzecz właściciela mieszkania. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej brak jest definicji darowizny, dlatego też należy sięgnąć po definicję z Kodeksu Cywilnego, a tam zgodnie z art. 888 przez darowiznę rozumie się zobowiązanie do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku. Bezpłatność tego świadczenia należy rozumieć w ten sposób, że po stronie darczyńcy nie dochodzi do uzyskania żadnej korzyści (tak orzekł NSA w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II FSK 545/15, patrz też Kidyba Andrzej (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część szczególna, wyd. II) – tymczasem najemca opłacając czynsz do spółdzielni odnosi korzyść w postaci możliwości dalszego zamieszkiwania w wynajmowanym lokalu. Uznanie takiej zapłaty czynszu za darowiznę musiałoby prowadzić do konkluzji, że skarżąca jako właścicielka lokalu jest zobowiązana do zapłaty podatku od darowizny co oczywiście byłoby zaprzeczeniem idei najmu lokalu i ponoszenia opłat z tego tytułu. Dalszą niewłaściwą konkluzją musiałoby być takie uznanie za dochód kwot, które najemcy płacą za media (a organ I instancji tego jednak za dochód nie przyjął).

Ponadto organ koncentruje się na definicji dochodu z art. 8 ust. 3 u.p.s. i wyłączeniach. Tymczasem zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o wyszczególnione poniżej w przepisie składniki.

Skarżąca w obszernej argumentacji powołała się na pojęcie przychodu w ustawach podatkowych.

Oceniając argumentację stron Sąd co do zasady przychyla się do konkluzji skarżącej, że nie jest jej dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.z. kwota czynszu płaconego spółdzielni przez najemcę mieszkania.

W sposób nieuzasadniony sięgnęła jednak skarżąca do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, tymczasem ustawa zawiera kompleksowe uregulowanie w kwestiach pomocy społecznej, wobec czego brak podstaw do tego, by przy ocenie kryterium dochodowego uprawniającego do tej pomocy brać pod uwagę przepisy znajdujące się w innych aktach prawnych, w tym w prawie podatkowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 162/15, LEX nr 2118722). Stosownie do art. 8 ustawy dochodem są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (ust. 3), z wyłączeniem przychodów wyraźne wymienionych (ust. 4). Nie ulega wątpliwości, że wyłączenia te w art. 8 ust. 4 ustawy mają postać katalogu zamkniętego (tak przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/17, a także np. wyrok tego Sądu z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/17, LEX nr 2436443). Dowodzi tego fakt, że nie zostały one poprzedzone zastrzeżeniem wskazującym na ich formę przykładową, np. zwrotem "w szczególności", czy otwartą poprzez odesłanie do innych ustaw lub stworzenie możliwości uzupełnienia katalogu w drodze przepisów odrębnych określających dalsze kategorie przechodów pozostających bez wpływu na ocenę wspomnianego kryterium dochodowego. Podzielić należy zatem stanowisko wypowiedziane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1699/11 (LEX nr 1096354), że w rozpatrywanej materii nie można odwoływać się do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz że w efekcie nawet zwolnienie określonych przychodów od tego podatku nie powoduje, że przychody te nie podlegają zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy.

Przychód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy, nie jest przychodem w znaczeniu podatkowym, jaki po odliczeniu kosztów jego uzyskania, stanowi dochód do opodatkowania. Jest on przysporzeniem, które po pomniejszeniu o obciążenia wyliczone w art. 8 ust. 3 ustawy – w tym obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, ustalone zatem z uwzględnieniem przychodu i dochodu w innej wysokości – ma wpływ na kryterium dochodowe będące przesłanką przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej (tak słusznie NSA w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2617/18).

Niewątpliwie wynajmowanie mieszkania wiąże się z uzyskiwaniem przez wynajmującego pożytków cywilnych w postaci czynszu. Czynsz, abstrahując od kwestii wysokości jego opodatkowania, jest kwota pozostawioną do dyspozycji wynajmującego. W oczywisty sposób spełnia on i tylko on kryteria dochodu z art. 8 ust. 3 u.p.s.

Zdaniem Sądu wysokość i rodzaj opłat włożonych na najemcę w związku z treścią umowy najmu, związanych z utrzymaniem i eksploatacją mieszkania, nie może być traktowane jako darowizna (o czym wspomniano już wyżej) czy też przychód polegający na zaoszczędzeniu wydatków, jak chcą organy procedujące w tej sprawie.

W stanie faktycznym sprawy, mimo nie przedłożenia przez skarżącą umów najmu, niesporne było, że czynsz do spółdzielni i opłaty na media obciążały najemców. W oczywisty sposób takie ukształtowanie stosunku umownego rzutowało na wysokość czynszu ustalonego w umowie i wypłacanego skarżącej.

W aktach administracyjnych zalega pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 29 marca 2017 r. (k. 84). Wynika z niego, co składa się na czynsz należny Spółdzielni za mieszkania. Obejmuje on, oprócz opłat za użytkowanie lokalu oraz pozycji "Inne", pozycję "Zaliczki na zakup mediów i usług". Te ostatnie opłaty to opłaty za centralne ogrzewanie i ciepłą wodę, wodę, ścieki, energię elektryczną.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 845) członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu.

Niezależnie od postanowień statutu niespornym jest, że czynsz pobrany przez spółdzielnię ma charakter niejednorazowy, łączy w sobie elementy stałe, związane z utrzymaniem mieszkania, a także koszty stricte eksploatacyjne.

Organy słusznie nie traktują opłat eksploatacyjnych uiszczanych przez najemcę za dochód skarżącej.

Wadliwe jednak odmiennie oceniły czynsz opłacany spółdzielni przez najemcę. Można przyjąć, że należy on do kosztów związanych z utrzymaniem i eksploatacją mieszkania i ponoszenie go przez najemcę zgodnie z umową najmu nie jest przysporzeniem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.a. Odmienna wykładnia tego przepisu przyjęta przez SKO przesądza o jego naruszeniu w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

SKO nie poczyniło ustaleń z tym zakresie.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że co do zasady o kwestii jakie obciążenia pozostają po stronie najemcy a jakie po stronie wynajmującego – właściciela lokalu – decyduje umowa najmu.

SKO dokonując tej oceny weźmie pod uwagę, że skarżąca odmówiła przedłożenia umowy najmu.

Trudno wiążąco dywagować na temat wysokości czynszu i wysokości przychodu skarżącej z tytułu najmu w rozumieniu art. 8 u.p.s., skoro ta odmówiła przedłożenia umowy najmu. SKO formalnie wezwie ją do przedłożenia tego dokumentu, a w sytuacji nieprzedłożenia umowy, oceni stan faktyczny sprawy przez pryzmat przepisów u.p.s. i k.p.a. o postępowaniu dowodowym.

Końcowo sformułowany zarzut skargi, polegający na naruszeniu art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. polegający na włączeniu dochodów jej męża do dochodu rodziny w celu wyliczenia opłaty jest chybiony. Sposób wyliczenia dochodu sformułowany w skardze oparty jest na wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2016 r. (IV SA/Wr 42/16) i wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. (I OSK 1016/15).

Taki sposób obliczenia opłaty w ocenie Sądu prowadzi do niesłusznego różnicowania sytuacji osób o niskich dochodach zobowiązanych do ponoszenia opłat, które mieszkają i gospodarują w rodzinie. Mianowicie osoby, które pozostają na utrzymaniu małżonka lub osiągają niski dochód w porównaniu z małżonkiem, nie ponosiłyby opłaty, bowiem formalnie nie osiągałyby żadnego dochodu (i to nawet gdy spełniony byłby w ich przypadku warunek przekroczenia 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, który dotyczy dochodu na osobę w rodzinie zobowiązanego), natomiast ponosiłyby ją osoby, które osiągają porównywalny ze swoim współmałżonkiem dochód (i to nawet w sytuacji, gdy dochód na osobę w rodzinie byłby dużo niższy niż w pierwszym przypadku). Zdaniem Sądu takie zróżnicowanie mogące powstać w ramach jednej rodziny, jak i w stosunku do rodzin osiągających zbliżony dochód na osobę w rodzinie, które w zależności od wysokości dochodów ponoszonych przez poszczególnych jej członków, mogą być obciążone (lub nie) przedmiotową opłatą, nie było intencją ustawodawcy. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 u.p.s. jest ustalenie wysokości opłaty stosownie do wysokości dochodów, którymi dysponuje osoba zobowiązana w ramach rodziny, w której funkcjonuje a nie dochodów własnych tej osoby. Nie oznacza to, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia opat za pobyt w domu pomocy społecznej, będą osoby niewymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Ponadto, w orzecznictwie zwrócono uwagę na to, że cytowany przepis art. 61 u.p.s. skorelowany jest z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego np. w zakresie subsydiarności obowiązku ponoszenia opłaty przez kolejne, wymienione w tym przepisie osoby, czy przesłanek ustalania wysokości opłaty (por. art. 129, 132 k.r.o. oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 roku sygn. akt I OSK 3029/13). W doktrynie podkreśla się, że przy ustalaniu możliwości majątkowych zobowiązanego (np. w myśl art. 129 k.r.o.) należy uwzględnić jego sytuację rodzinną (por. np. G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Pokrewieństwo i powinowactwo. Komentarz do art. 617-1441, Warszawa 2014, Komentarz do art. 129, pkt 3). Dlatego, również w rozpatrywanym przypadku powinno się wziąć pod uwagę sytuację rodzinną osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty, a nie indywidualny dochód tej osoby w oderwaniu od dochodu, którym rzeczywiście dysponuje (tj. dochodu uzyskiwanego w ramach rodziny, w której funkcjonuje).

Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granice opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.

Sąd w tym zakresie podziela w całości stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., I OSK 2820/16. W wyroku tym NSA nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1016/15, które nieuzasadnionego zróżnicowania wysokości opłat pobieranych od osób zobowiązanych o podobnym statusie materialnym i związanym z tym nieuzasadnionym ponoszeniem zwiększonych w ten sposób kosztów pobytu mieszkańców domów pomocy społecznej przez społeczeństwo. Sąd przychyla się tego poglądu.

Końcowo Sąd zauważa, że pomiędzy decyzją organu I i II instancji istotnie zmieniły się przepisy prawa materialnego będące ich podstawą. Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690) w zakresie, w jakim dokonała zmiany w art. 59, art. 61, art. 64, art. 64a, art. 65 u.p.s. weszła w życie 4 października 2019 r.

Istotny jest także art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., w szczególności art. 4 ust. 7, który stanowi, że do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Brak ustaleń SKO, czy nowe regulacje w szczególności art. 61 ust. 2c – 2f i nowe brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.s. wpływają czy też nie na prawidłowość decyzji organu I instancji przesądza o naruszeniu art. 107 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.