Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1087/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 330 pkt 1, par 207 ust 2, par 2 ust 2 i 3a
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku przy udziale Prokurator Prokuratury Regionalnej w W. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2457/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2014 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2457/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "P." na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2014 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej w skrócie PINB) decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. nr ... znak: ... na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu sprawy budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego "P." na terenie działek nr ..., ..., ..., ... przy ul. S. ... i ..., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "P." (zwanej dalej w skrócie Wspólnotą Mieszkaniową) wykonanie określonych tą decyzją robót budowlanych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy S. ... i ... celem doprowadzenia istniejącego obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem lub rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Wspólnota Mieszkaniowa.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej w skrócie WINB) decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r. nr ... znak: ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że w obrocie prawnym brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego a także pozwolenia na użytkowanie, gdyż WINB decyzją nr ... z dnia 18 stycznia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji PINB nr ... z dnia 4 kwietnia 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku oraz nakładającej obowiązek wykonania w terminie do 30 maja 2004 r. przejazdu z kostki brukowej i uporządkowanie terenów przyległych. Zdaniem WINB w przedmiotowej sprawie słusznie znalazł art. 51 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że w omawianej sprawie zaistniał stan nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzonej przez mgr inż. M. O. rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że w ww. obiekcie budowlanym przekroczono w części mieszkalnej dopuszczalną powierzchnię strefy pożarowej wynoszącej 5000 m2, nie zachowano odporności ogniowej elementów oddzielających pomieszczenia niezwiązane z funkcją garażu (komórki lokatorskie, pomieszczenia techniczne i pomocnicze) od przestrzeni stref pożarowych garaży podziemnych, przekroczono długości dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji wynoszącej w klatkach A i D powyżej 60 m. Występują przewężenia korytarzy służących do ewakuacji ludzi poniżej dopuszczalnej szerokości 1,2 m (dla korytarzy wykorzystywanych przez nie więcej niż 20 osób). Ponadto występują biegi klatek schodowych ze stopniami o wysokości powyżej 0,175 m, brak jest wyposażenia atrium w klatkach A i D (przerytych dziedzińców) w rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem, występują drzwi zewnętrzne stanowiące wyjście ewakuacyjne z klatek schodowych na zewnątrz obiektu poniżej wymaganej szerokości 1,2 m, brak jest zachowania odległości pomiędzy ścianą zewnętrzną klatek schodowych B i C, nieposiadających odporności ogniowej jak dla stropu budynku od ściany tego samego budynku z otworami zamkniętymi oknami bez odporności ogniowej, szerokość schodów zewnętrznych wynosi poniżej wymaganych 1,2 m.

Stwierdzenie w budynku już istniejącym występowania warunków technicznych niezapewniających możliwości ewakuacji, w szczególności w przypadkach wskazanych w pkt 1-6 ust. 1 § 12 prowadzi do uznania go za budynek zagrażający życiu ludzi i uprawnia organy do wydania nakazów zmierzających do doprowadzenia do zgodności z wymogami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest § 330 pkt 1 rozporządzenia zawierającego normę intertemporalną poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia znajdują zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy z § 330 pkt 1 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że tego przepisu nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ poza przytoczeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków w żaden sposób nie ustalił, jakie uchybienia występujące w przedmiotowym budynku wielorodzinnym mieszkalnym pozwalają na stwierdzenie, że zagraża on życiu ludzi (§ 207 ust. 2 rozporządzenia), w następstwie czego brak było podstaw do zastosowania przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie przez organ na jego podstawie, że budynek wielorodzinny mieszkalny zagraża życiu ludzi, podczas gdy przedmiotowe rozporządzenie straciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów;

3) naruszenie prawa materialnego, to jest § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie przez organ w treści wydawanej decyzji możliwości spełnienia przez Wspólnotę Mieszkaniową warunków ochrony przeciwpożarowej wynikających z rozporządzenia w sposób inny niż wskazany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki rozwojowo - badawczej albo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej oraz nierozważenie na etapie wydawania zaskarżonej decyzji alternatywnych i możliwych do wykonania rozwiązań, pozwalających na doprowadzenie i budynku do stanu zgodnego z prawem;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 85 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz niewyjaśnienie w toku postępowania istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności:

a) przyjęcie wyłącznie w oparciu o § 12 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków - nieobowiązującego w dacie orzekania, bez dokonania jakiejkolwiek analizy nieprawidłowości występujących w obiekcie, że budynek mieszkalny przy ul. S. ... i ... zagraża życiu ludzi, podczas gdy z treści oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez zespół ekspercki Ośrodka Rzeczoznawstwa i Techniki Budowlanej, na którą powołał się w treści uzasadnienia zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji jednoznacznie wynika, że na podstawie analizy protokołów z przeprowadzonych obowiązkowych ustawowych kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz wyników wizji lokalnych i szczegółowych oględzin elementów tego budynku należy stwierdzić, że w tym obiekcie budowlanym nie występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, katastrofa budowlana, pożarem wybuchem gazu, porażeniem prądem elektrycznym, zatruciem gazem;

b) niedokonanie przez organ oględzin obiektu, które pozwoliłyby na ustalenie najbardziej optymalnego rozwiązania, pozwalającego na doprowadzenie użytkowanej Inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji wydanie decyzji nakładającej na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek wykonania robót budowalnych, które w aktualnym kształcie z przyczyn natury faktycznej są niewykonalne oraz nieustalenie innych skonkretyzowanych obowiązków, które pozwoliłyby dostosować obiekt do stanu zgodnego z prawem;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyjętego przez organ ustalenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny zagraża życiu ludzi, w szczególności brak wyjaśnienia sprzeczności występującej pomiędzy ustaleniem organu, a wnioskami wynikającymi z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez zespół ekspercki Ośrodka Rzeczoznawstwa i Techniki Budowlanej, na którą powołał się w treści uzasadnienie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji;

6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej Instancji, podczas gdy obowiązkiem organu, zważywszy na treść zarzutów podniesionych w odwołaniu, było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał skargę za zasadną.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu naprawczym związanym z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, którego zasadność przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1035/13. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie WINB z dnia 28 lutego 2013 r. nr ... utrzymujące w mocy postanowienie PINB nr ... z dnia 8 stycznia 2013 r. nakazujące Wspólnocie Mieszkaniowej przedstawienie oceny technicznej wykonanych robót wraz z opinią dotyczącą warunków ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. ... i ... Podstawą materialno-prawną kontrolowanej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczący nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przy czym zastosowanie powinny mieć co do zasady przepisy z daty legalizacji.

W ocenie Sądu należy mieć na uwadze § 207 oraz § 330 ww. rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że do budynków użytkowanych istniejących które na podstawie przepisów odrębnych zostaną uznane za zagrażające życiu ludzi zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia z 2002 r. (z uwagi na ww. przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia). Dlatego trafnie organ odwoławczy w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej budynków poszukiwał uznania użytkowania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi, jednak uszło uwadze organu, że przywołane rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków już nie obowiązywało w dacie orzekania. Rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów utraciło moc 30 czerwca 2010 r. i nie mogło być zastosowane w sprawie. W tej sytuacji konieczne jest uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji jak i decyzji PINB nr ... z dnia 23 czerwca 2014 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji dokona w pierwszej kolejności oceny, czy istniejące użytkowane budynki Wspólnoty Mieszkaniowej zagrażają życiu ludzi na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr. 109, poz. 719), które weszło w życie 30 czerwca 2010 r. W razie zaś stwierdzenia zagrożenia życia ludzi zastosowanie będą miały § 330 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

I) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, polegającym na:

1) braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów postawionych przez skarżącą, w szczególności niedokonanie przez ten Sąd wnikliwej i szczegółowej oceny prawnej zaskarżonych decyzji w zakresie:

a) podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia polegającego na jego niezastosowaniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nieuwzględnieniu możliwości spełnienia przez Wspólnotę Mieszkaniową wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikających z ww. rozporządzenia w sposób inny niż wskazany w tym rozporządzeniu stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki rozwojowo – badawczej albo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej;

b) podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organy przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz 85 § 1 K.p.a. polegającego na nieprzeprowadzeniu przez organy wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności braku przeprowadzenia oględzin budynków, których dotyczy prowadzone postępowanie naprawcze, a w następstwie wydaniu decyzji nakładających na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek wykonania prac, które z uwagi na ich zasadniczą ingerencję w substancję budynku czynią decyzję, w wydanym przez organy kształcie, niemożliwymi do wykonania;

2) wadliwym (niepełnym) sformułowaniu zaleceń i wskazań co do dalszego prowadzenia przez organ sprawy, które może być przyczyną wątpliwości organu co do pozostających do wykonania czynności postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, które winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie doprowadzi do usunięcia wszystkich uchybień oraz do pełnej i niewątpliwej zgodności wydanej decyzji z prawem;

II) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 i z art. 28 K.p.a. polegające na braku przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pełnej i wszechstronnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie: a) właściwego określenia podstawy prawnej ich wydania i trybu procedowania organów b) właściwego określenia kręgu stron postępowania.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wniosła o oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej w całości, albowiem pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia wyczerpującej oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przedstawienie jednoznacznych i konkretnych wskazań co do dalszego przebiegu postępowania, które na podstawie art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. będą wiążące dla organów oraz doprowadzą do usunięcia wszystkich uchybień oraz do pełnej zgodności wydanej decyzji z prawem, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację wskazującą w ocenie autora skargi kasacyjnej na wadliwość zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne.

Samo żądanie skargi kasacyjnej budzi poważne wątpliwości. Zgodnie z powołanym art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o oddalenie swojej skargi kasacyjnej wskazując, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie zgadza się z wyrokiem zapadłym w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że skarga kasacyjna podlega w tej sprawie rozpoznaniu i w związku z tym należy ocenić zaskarżony wyrok ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wadliwym sporządzeniu uzasadnienia w zakresie braku odniesienia się do większości zarzutów postawionych przez skarżącą, w szczególności niedokonanie przez ten Sąd wnikliwej i szczegółowej oceny prawnej zaskarżonych decyzji w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia polegającego na jego niezastosowaniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nieuwzględnieniu możliwości spełnienia przez Wspólnotę Mieszkaniową wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikających z ww. rozporządzenia w sposób inny niż wskazany w tym rozporządzeniu stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki rozwojowo – badawczej albo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił większość z zarzutów podniesionych w skardze wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki, jakimi powinien w tej sprawie kierować się organ administracyjny. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w pełni zasługuje na uwzględnienie podstawowy zakres zarzutów skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową a dotyczący błędnego założenia przyjętego w sprawie przez organy, że znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) mimo złożenia wniosku o budowę budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przed datą wejścia w życie ww. rozporządzenia. Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji brak dokonania wnikliwej i szczegółowej oceny prawnej w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy nie mógł przesądzić, jakie przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynków będą miały zastosowanie wprost wskazując w wytycznych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, że w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji winien ustalić, czy budynek użytkowany przez Wspólnotę Mieszkaniową zagraża życiu ludzi na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej obowiązujących w dacie wydawania przez organy decyzji. Dopiero ustalenie, że użytkowany budynek ww. Wspólnoty zagraża życiu ludzi spowoduje zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to w związku z § 330 i § 207 ust. 2 tego rozporządzenia.

Powołany § 330 pkt 1 rozporządzenia wyłączył stosowanie przepisów tego rozporządzenia do przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. To wyłączenie nie obejmuje przypadku opisanego w § 207 ust. 2 rozporządzenia, tj. regulacji w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów oraz oświetlenia awaryjnego, która znajdują zastosowanie na podstawie ww. rozporządzenia, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a tego rozporządzenia, również do użytkowanych w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia istniejących budynków, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Poprzez odesłanie do stosowania § 330 w związku z § 207 § 2 rozporządzenia Sąd pierwszej instancji w żadnej mierze nie wyłączył możliwości zastosowania także § 2 ust. 2 i 3a tego rozporządzenia, które to przepisy pozwalają na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Sąd pierwszej instancji nie mógł przesądzić, w jaki sposób należy zapewnić bezpieczeństwo pożarowe, skoro w tej sprawie organy administracji nie ustaliły, czy stan użytkowania przedmiotowych budynków Wspólnoty Mieszkaniowej zagraża życiu ludzi.

Należy przy tym stwierdzić, że zastosowanie § 2 ust. 2 lub ust. 3a rozporządzenia zależy przede wszystkim od treści ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. To przede wszystkim na podstawie sporządzonych ekspertyz i opinii w zakresie bezpieczeństwa pożarowego organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane do wskazania, jakie czynności i w jakim zakresie należy wykonać, aby stan bezpieczeństwa pożarowego nie zagrażał życiu ludzi. Jeżeli ze sporządzonych ekspertyz zgodnie z powołanym § 2 ust. 2 lub 3a rozporządzenia będzie wynikało, że możliwym jest zapewnienie tego bezpieczeństwa w inny sposób niż wynikający z treści tego rozporządzenia, to organy nadzoru powinny takie ustalenia uwzględnić. Na tym jednak etapie rozpoznawania sprawy, Sąd pierwszej instancji nie mógł tej kwestii przesądzić, skoro nie ustalono czy w ogóle użytkowanie budynku zagraża życiu ludzi. Także Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, czy w ogóle w tej sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skoro przede wszystkim należy ustalić stopień zagrożenia życia ludzi w przedmiotowym budynku Wspólnoty Mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jedynie, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 330 i § 207 ust. 2 rozporządzenia jest prawidłowa i Sąd ten, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w żadnej mierze nie wyłączył możliwości zastosowania także § 2 ust. 2 lub 3a tego rozporządzenia w tej sprawie.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że nie jest zasadny i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwe (niepełne) sformułowanie zaleceń i wskazań co do dalszego prowadzenia przez organ sprawy, które może być przyczyną wątpliwości organu co do pozostających do wykonania czynności postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, które winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie wskazał jakie okoliczności winny być w sprawie ustalone i nie dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, której w tej sprawie winny mieć zastosowanie, skoro te wskazania zostały wprost zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Tym samym także zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji jest nietrafny, bowiem w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przekroczył granic orzekania w sprawie oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji poprzez niedokonanie przez ten Sąd wnikliwej i szczegółowej o ceny zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenia naruszenia przez organy przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i 85 § 1 K.p.a. polegającego na nieprzeprowadzeniu przez organy wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności braku przeprowadzenia oględzin budynków i w następstwie tego wydania decyzji nakładającej na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek wykonania prac, które z uwagi na ich zasadniczą ingerencję w substancję budynku czynią decyzję niemożliwą do wykonania.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje nakładające na stronę skarżącą kasacyjnie obowiązki i wskazał zakres czynności dowodowych niezbędnych do przeprowadzenia w tej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji ma ustalić, czy istniejący i użytkowany budynek Wspólnoty Mieszkaniowej zagraża życiu ludzi. To organ pierwszej instancji winien podjąć wszystkie niezbędne czynności dowodowe celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w istocie wskazał na naruszenia powołanych w skardze art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. trafnie zarzucając organom administracyjnym brak ustalenia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Zakres natomiast nakładanych na stronę skarżącą kasacyjnie prac na tym etapie rozpoznawania sprawy jest nieznany i nie podlega ocenie.

Nie jest zasadny także ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 i z art. 28 K.p.a. polegające na braku przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie właściwego określenia podstawy prawnej ich wydania i trybu procedowania organów i właściwego określenia kręgu stron postępowania.

Jak już była o tym mowa w uzasadnieniu tego wyroku, Sad pierwszej instancji wyraźnie wskazał, jakie przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej mają w tej sprawie zastosowanie i ustalenie jakiej okoliczności umożliwi stosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym nie budzi wątpliwości określenie trybu procedowania w tej sprawie przez organ pierwszej instancji.

Natomiast zarzut określenia niewłaściwego kręgu stron jest przedwczesny. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że zakres nakładanych na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków może mieć taki charakter, że prawdopodobnym jest ingerencja w zakresie robót budowlanych w prawo własności właścicieli poszczególnych lokali. Trafnie podnosi Wspólnota Mieszkaniowa, że w przypadku nałożenia obowiązków obejmujących także interesy prawne właścicieli lokali, powinni oni być stronami w postępowaniu administracyjnym obejmującym postepowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże przesądzanie tej kwestii na tym etapie rozpoznania sprawy jest przedwczesne już z tego powodu że nie wiadomo, czy w ogóle stan użytkowanego budynku zagraża życiu ludzi, a więc czy w ogóle jakiekolwiek obowiązki związane z ochroną przeciwpożarową będą nakładane w tej sprawie. Dopiero ustalenie tej kwestii spowoduje określenie zakresu robót budowlanych i wówczas może pojawić się konieczność poszerzenia kręgu stron także i tych właścicieli lokali, wobec których określone roboty budowlane będą dotyczyły ich prawa własności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego i dotyczącym budynku należącego do wspólnoty mieszkaniowej, stroną jest nie tylko wspólnota mieszkaniowa, ale również ci właściciele lokali, którzy mają własny interes prawny odrębny od interesów wspólnoty mieszkaniowej tzn. jeżeli przedmiot objętym tym postępowaniem dotyczy także praw tych właścicieli lokali (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2483/12, opub. w LEX nr 1476411; wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1417/08, opub. w LEX nr 597269; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 521/12, opub. w LEX nr 1605233). Na tym etapie rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, przesądzenie kręgu stron było przedwczesne i Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii tej nie rozstrzygał.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.