Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2608/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8, art. 25 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany warunków udzielonej koncesji oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 maja 2010 r., Gmina R., powołując się na art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – dalej także jako P.g.g. - wystąpiła o zmianę warunków koncesyjnych nr 231/93 z dnia 7 grudnia 1993 r. (ze zm.) na wydobywanie rudy miedzi przez [...] S.A.:

- ze złoża [...] - poprzez zwiększenie przedmiotowego terenu górniczego i objęcie nim miejscowości R., G., B.;

- ze złoża [...] i [...] poprzez zwiększenie przedmiotowych terenów górniczych i objęcie nimi miejscowości R., M. i J.;

- powiększenie filara ochronnego przy składowisku odpadów poflotacyjnych [...]

Jednocześnie Gmina R. wystąpiła o ustanowienie zabezpieczenia roszczeń mieszkańców tych miejscowości oraz zobowiązanie przedsiębiorcy górniczego do usuwania szkód powstających w wyniku prowadzonej działalności górniczej w tym:

- do ponoszenia kosztów remontów i usuwania uszkodzeń powstałych wskutek wykonywania działalności objętej koncesją;

- do pokrywania kosztów wzmocnień fundamentów i innych nakładów, ponoszonych na zabezpieczenie wznoszonych obiektów przed negatywnymi skutkami wykonywanej działalności objętej koncesją.

We wniosku podkreślono, iż wielkość zabezpieczenia obejmować powinna rzeczywiste nakłady ponoszone przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości (lub ich części) oraz koszty sporządzenia niezbędnej dokumentacji (ekspertyz budowlanych, kosztorysów itp.).

W uzasadnieniu wniosku, powołano się na zanotowane w ciągu ostatnich lat na terenie miejscowości R., G., B., R., M. i J. zwiększenie ilości wstrząsów spowodowanych działalnością Zakładów Górniczych [...] i [...] należących do [...] S.A. Podkreślono, iż wstrząsy występowały od czasu rozpoczęcia działalności górniczej, Gmina R. rozpoczęła pomiary w październiku 2001 r., dzięki zamontowanym piezoelektrycznym przetwornikom drgań.

Podkreślono, iż tylko w okresie od [...] października 2001 r. do [...] listopada 2003 r. zarejestrowano 51 zjawisk sejsmicznych na obydwu stanowiskach pomiarowych.

Aktywność wstrząsowa zapoczątkowana w 1972 r. z początkiem lat 90 zaczęła systematycznie rosnąć tak pod względem ich ilości jak i poziomu (energii).

W ostatnim czasie ilość i siła zarejestrowanych wstrząsów górniczych, zwłaszcza pochodzących z Zakładów Górniczych [...], znacznie się zwiększyła, co znalazło potwierdzenie w statystykach prowadzonych przez Wyższy Urząd Górniczy w K., jak też w zapisach akcelerogramów urządzeń administrowanych przez Gminę.

Podkreślono, że mieszkańcy ww. miejscowości odczuwają skutki tych tąpnięć spowodowanych działalnością przedsiębiorcy górniczego na tym terenie i występujących niewątpliwie poza ustalonym terenem górniczym powodujących uszkodzenia budynków - i zwracają się o zwrot kosztów napraw powstałych szkód do przedsiębiorcy górniczego. Jednak z uwagi na fakt, że obszary tych wsi znajdowały się poza terenem górniczym, ww. przedsiębiorca odmawiał dokonywania oględzin uszkodzonych budynków i finansowania kosztów ich napraw.

Podkreślono, iż dotychczas przedsiębiorca bagatelizował zgłoszenia drobnych uszkodzeń i traktował je jako wady budowlane lub elementy naturalnego zużycia budynków, negując ich związek przyczynowy ze wstrząsem wskazując, że budynki te nie znajdowały się na terenie górniczym.

Ponadto, według wiedzy Gminy R., Zakłady Górnicze [...] prowadzące działalność w obszarze górniczym [...] i [...] mają zamiar objąć wydobyciem, wyłączony obecnie z eksploatacji, teren gminy R., co wpłynie niewątpliwie na zwiększenie częstotliwości i siły rejestrowanych wstrząsów pochodzenia górniczego.

Zdaniem Gminy zasadne zatem byłoby powiększenie ww. terenów górniczych, gdyż rejestrowane i odczuwane wstrząsy, powodowane działalnością objętą koncesją górniczą występują już poza ustalonym terenem górniczym, a zwiększą się jeszcze po podjęciu eksploatacji na obecnie wyłączonych z działalności górniczej terenach Gminy R.

Pismem z dnia 14 czerwca 2010 r., w odpowiedzi na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wykazania interesu prawnego, negując zasadność wezwania, Gmina R. wyjaśniła, iż posiada legitymację strony w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji na wydobywanie rud miedzi ze złoża [...] oraz ze złoża [...] Umocowanie dla tej legitymacji upatrywała w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Wniosek Gmina R. złożyła z uwagi na fakt, iż szkody powstałe na skutek wstrząsów wywołanych działalnością górniczą powstają na obiektach stanowiących mienie Gminy, która ponosi koszty napraw, jako właściciel tych nieruchomości. Dodatkowo wskazano, iż Gmina jest zobligowana do ochrony interesów mieszkańców wspólnoty samorządowej, którzy także doznają szkód w wyniku działalności górniczej.

Ponadto podkreślono, iż wówczas gdy decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Podniesiono bowiem, że w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej".

Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r., [...] S.A. uznała wniosek Gminy R. z dnia [...] maja 2010 r., za bezzasadny.

Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. Gmina R. uzupełniła swe stanowisko w sprawie wskazując, iż w jej opinii wpływy działalności górniczej wywołują powstawanie także drobnych uszkodzeń obiektów budowlanych, które kumulują się w czasie, powodując pojawienie się uszkodzeń wymagających naprawy.

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Minister Środowiska wydał decyzje, orzekające odrębnie w zakresie zmiany warunków koncesyjnych na wydobywanie rudy miedzi przez [...] S.A. ze złoża [...]- [...] i [...] ze złoża [...] oraz złoża [...] oraz w zakresie powiększenia filara ochronnego przy składowisku odpadów poflotacyjnych [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Gminy R. z dnia 7 maja 2010 r. o zmianę warunków koncesyjnych na wydobywanie rudy miedzi przez [...] S.A. ze złoża [...] Minister Środowiska umorzył postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, że nie stwierdził okoliczności wskazujących na to, iż strona legitymuje się w rozpatrywanej sprawie interesem prawnym, gdyż przedstawione żądania zmiany warunków udzielonej koncesji nie dotyczą praw oraz obowiązków Gminy R.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na to, że Gmina wymieniła w swym żądaniu nazwę terenu górniczego [...], pismo Gminy R. potraktowano jako wniosek o zmianę w żądanym zakresie koncesji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., udzielonej [...] S.A. w L. na wydobywanie rud miedzi z części złoża [...] objętego obszarem górniczym [...]

Organ analizując interes prawny strony podkreślił, że postępowanie w sprawach udzielenia przedmiotowej koncesji nie odnosiło się do kwestii praw czy obowiązków Gminy R., ani koncesja ta nie nakładała na gminę żadnych obowiązków oraz nie dawała jej jakichkolwiek uprawnień, zatem nie może ona w sprawie dotyczącej zmiany tej koncesji uzyskać przymiotu strony postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii nieruchomości gruntowych stanowiących mienie gminy, organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 7 ust. 1 P.g.g., złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Zdaniem organu, nie można również wywieść istnienia interesu prawnego gminy, z uwagi na brak bezpośredniego związku uprawnień wynikających z prawa rzeczowego z prawami wynikającymi z Prawa geologicznego i górniczego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził ponadto, że nie znajduje podstaw do zastosowania zasady prawa refleksowego. Zgodnie z art. 6 pkt 8 P.g.g., obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Terenem górniczym stosownie do art. 6 pkt 9 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jest zaś przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Zdaniem organu nie można było zatem uznać interesu prawnego przysługującego właścicielowi nieruchomości położonej w terenie górniczym, w granicach której nie jest prowadzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny. Posiadanie przez dany podmiot prawa własności do nieruchomości położonej w terenie górniczym stanowi jego interes faktyczny, który niewątpliwie nie jest tożsamy z interesem prawnym. Gmina R. nie wykazała istnienia konkretnej normy prawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa i obowiązki w zakresie zgłoszonego żądania. Z tytułu zaś posiadania jedynie statusu gminy nie przysługują jej dodatkowe uprawnienia procesowe.

Dodatkowo organ stwierdził, że przymiot strony nie wynikał także z art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Przywołane również przez gminę przepisy art. 25 ust. 1 i 3 ww. ustawy nie miały związku z przedmiotowym postępowaniem. Odnosząc się do żądania zobowiązania przedsiębiorcy w decyzjach koncesyjnych do ponoszenia kosztów remontów i usuwania uszkodzeń powstałych wskutek wykonywania działalności objętej koncesją oraz pokrywania kosztów wzmocnień fundamentów i innych nakładów, ponoszonych na zabezpieczenie wznoszonych obiektów przed negatywnymi skutkami wykonywanej działalności (zapobieganie powstającym szkodom), organ stwierdził, że bezspornie obowiązki te wynikają bezpośrednio z przepisów art. 91 ust. 3 i art. 99 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a w związanych z nimi sporach właściwymi będą wyłącznie sądy powszechne. Niedopuszczalne byłoby zatem nakładanie tego rodzaju obowiązków na przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej.

W odniesieniu do argumentów w zakresie uszkodzeń budynków zlokalizowanych poza terenem górniczym wyznaczonym przedmiotową koncesją, położonych w granicach wymienionych we wniosku miejscowości organ zauważył, iż zgodnie z art. 91 ust. 3 P.g.g., to nie gmina a przedsiębiorca prowadzący działalność regulowaną ustawą ponosi wszelkie koszty związane z naprawianiem wyrządzonej ruchem zakładu górniczego szkody, więc nie można także w tych okolicznościach wywodzić bezpośredniego czy pośredniego interesu prawnego Gminy R.. W świetle cytowanego przepisu odpowiedzialność za tzw. szkody górnicze nie jest bowiem powiązana z istnieniem terenu górniczego.

Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2010 r. Gmina R. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wpływy powodowane działalnością przedsiębiorcy przekraczają granice określonego w koncesji terenu górniczego, co uzasadnia wnioskowaną zmianę koncesji, a ocena rzeczywistego wpływu działalności górniczej na istniejące budynki powinna uwzględniać kumulację odnotowanych wstrząsów, zwłaszcza tych o niskiej energii. Jednocześnie wnioskodawca zarzucił organowi koncesyjnemu, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2010 r. rozważył głównie to, czy Gmina R. posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, nie odniósł się natomiast do przytoczonych przez wnioskodawcę argumentów. Nie zawarł również informacji czy korzystał z opinii biegłych, w celu weryfikacji przedłożonych dokumentów, mimo iż w orzecznictwie przyjmuje się, że dla prawidłowego wyprowadzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze czy także w terenie górniczym z "prawa refleksowego" wymagane jest rozważenie, czy uprawnienia koncesjonariusza wpływają na zakres uprawnień właścicielskich.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy wspomnianą decyzję z [...] sierpnia 2010 r. wskazując w uzasadnieniu, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie ujawniło nowych okoliczności w sprawie, a skoro Gmina R. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, to tym samym nie przysługuje jej prawo skutecznego zainicjowania postępowania w żądanym zakresie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podkreślił, że właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie posiada interesu prawnego w sprawach dotyczących koncesji na wydobywanie kopalin, niezależnie czy występuje jako osoba fizyczna czy prawna, zatem nie miała w tej sytuacji zastosowania zasada prawa refleksowego i nie mogła tutaj pośrednio oddziaływać na interes prawny Gminy R.. Organ podkreślił, iż treść uregulowań art. 22, 25 i 26b w zw. z art. 6 pkt 8 i 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze świadczy o tym, że stanowią one normy prawa materialnego, które niewątpliwie kształtują sytuację prawną koncesjonariuszy, brak jednak jest podstaw do przyjęcia, że każdy podmiot korzystający z nieruchomości położonej w terenie górniczym ma przymiot strony postępowania koncesyjnego.

Pismem z dnia 23 listopada 2010 r., Gmina R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję z wnioskiem o uchylenie obu decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 22, 25 i 26b w zw. z art. 6 pkt 8 i 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, iż z przepisów tych nie można wywieść by właścicielowi nieruchomości położonej w terenie górniczym przysługiwał status strony i legitymacja do żądania zmiany warunków koncesyjnych;

- art. 7 i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak podstaw do zastosowania prawa refleksowego;

- przepisów postępowania tj. w szczególności art. 7, 11 i 77 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie należycie postępowania, w szczególności niezbadanie czy w niniejszym postępowaniu wykonywanie decyzji koncesyjnej przez przedsiębiorcę górniczego narusza uprawnienia właścicielskie skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła, iż jej zdaniem posiada legitymację strony do występowania w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji na wydobywanie rud miedzi z części złoża [...] objętego obszarem górniczym [...]. Umocowanie dla tej legitymacji stanowią wprost przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, określające tryb i zasady ustalania oraz zmiany granic terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 P.g.g.). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 3 ustawy koncesja na wydobywanie kopalin powinna wyznaczać m. in. granice obszaru i terenu górniczego w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Z kolei art. 26b ustawy dopuszcza możliwość odmowy udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność wydobywcza uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Wskazane wyżej przepisy prawa geologicznego i górniczego kształtują sytuację prawną objętych nimi podmiotów w tym właścicieli działek na terenie górniczym, którzy mogą domagać się konkretyzacji swoich uprawnień i obowiązków w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji. Postępowanie to ma na celu wykazanie legalności danej koncesji, między innymi czy zakres uprawnień przedsiębiorcy prowadzącemu zakład górniczy został udzielony z uwzględnieniem interesów osób narażonych na szkodliwy wpływ robót górniczych posiadających nieruchomości w obszarze terenu górniczego.

Skarżąca podkreśliła, iż wniosek dotyczący powiększenia ww. terenów górniczych złożono z uwagi na fakt, iż szkody powstałe na skutek wstrząsów wywołanych działalnością górniczą powstają na obiektach stanowiących mienie Gminy, która ponosi koszty napraw, jako właściciel tych nieruchomości, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo, skarżaca podkreśliła, iż po formalnej zmianie granic terenu górniczego właściciele nieruchomości, które znalazły się poza tym terenem, nie tracą legitymacji strony postępowania w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie kopalin (wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. II GSK 146/06, z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2008 r. VI SA/Wa 686/08). We wskazanych orzeczeniach Sądy wzięły pod uwagę fakt, iż w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Skarżąca gmina podkreśliła, że w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego" (H. Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06).

Zdaniem strony skarżącej organ wybiórczo posiłkował się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomijając fragment uzasadnienia wyroku stanowiący, iż "w ocenie NSA zgodzić należy się z tym, że w omawianych typach spraw interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. z tzw. "prawa refleksowego" wywodzony może być z praw właścicielskich. Wymaga to jednak odniesienia się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadania, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że dla prawidłowego wyprowadzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze czy także na terenie górniczym z "prawa refleksowego", wymaga rozważenie czy uprawnienia koncesjonariusza wpływają na uprawnienia właścicielskie wskazane w art. 140 k.c. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżąca powołała wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 59/06 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sprawie o sygn. akt II GSK 100/06.

Zdaniem skarżącej we wniosku z dnia 7 maja 2010 r. niewątpliwie wykazała, iż działalność koncesjonariusza uniemożliwia wykorzystywanie nieruchomości wchodzących w zakres zasobu gminnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Minister podkreślił, że Gmina R. nie wykazała, aby jakiekolwiek jej prawa podmiotowe były naruszony koncesją, a w szczególności by dotyczyło to wykorzystania nieruchomości stanowiących jej własność niezgodnie z przeznaczeniem.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r., [...] S. A., odniosła się do treści skargi oraz odpowiedzi na skargę, podkreślając brak interesu prawnego Gminy R. w niniejszym postępowaniu. Popierając argumentacje organu, uczestnik podkreślił, że nie ma sporu w doktrynie i w judykaturze, że interes prawny powinien znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego, jest jednolite. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Skarżąca spółka, powołując się na przepisy art. 22, art. 25 i art. 26b w związku z art. 6 pkt 6 i art. 9 P.g.g., wywodziła interes prawny w postępowaniu o zmianę warunków koncesji z (jak stwierdzała) przysługującego jej prawa własności do nieruchomości objętych koncesją, a nadto z oddziaływania tzw. “prawa refleksowego" polegającego na tym, że prawo podmiotowe beneficjenta koncesji prowadzi do naruszenia nieobojętnych dla Gminy R. interesów wynikających z norm prawnych.

Przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 22, art. 25 i art. 26b oraz art. 6 pkt 8 i 9 P.g.g. nie stanowią podstawy prawnej do przyjęcia tezy, że właściciel nieruchomości w terenie górniczym, tylko z faktu posiadania prawa własności do nieruchomości, ma status strony w postępowaniu o zmianę warunków koncesji, podobnie jak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. wydany w sprawie II GSK 504/08).

Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje taki status, zostało oparte w art. 28 K.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Cechami interesu prawnego jest jego indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność, a jego istnienie znajduje umocowanie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a (co do zasady) normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Co oznacza, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Aby mieć przymiot strony, należy więc wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Rozumienie interesu prawnego, według kryteriów wskazanych wyżej, jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pojmowane jednolicie i utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. w sprawie II GSK 310/05, z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie IV SA 1132/00, z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie 2312/99).

Podmiot, który na podstawie właściwego przepisu prawa materialnego nie potrafi wykazać własnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego lub nie potrafi wykazać jakie obowiązki lub prawa wynikają dla niego z postępowania administracyjnego (z decyzji), nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest legitymowany do skutecznego inicjowania postępowania administracyjnego, na przykład w celu zmiany podjętych rozstrzygnięć przez organ administracji publicznej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę zgłoszonego przez niego roszczenia.

Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne i decyzja wydana jako jego wynik może dotyczyć interesu prawnego danego podmiotu bezpośrednio lub pośrednio. Możliwość wywodzenia pośredniego interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego" polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (H.Knysiak-Molczyk – glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 oraz powołana tam literatura, OSP 2007/4/42). W sferze materialnej wyraża się to tym, że przyznanie uprawnień jednemu podmiotowi wpływa na uprawnienia drugiego podmiotu, a w sferze formalnej oznacza uprawnienie do szukanina ochrony procesowej przez podmiot dysponujący "prawem refleksowym" w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, której efekt będzie miał wpływ na stworzenie, modyfikację lub zniesienie jego sytuacji prawnej w całości lub w części. Należy jednak podkreślić, że możliwość dochodzenia ochrony procesowej przez podmiot powołujący się na przysługujące mu "prawo refleksowe" może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podmiot ten wykaże naruszenie jego interesu wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, niekoniecznie tożsamej z normą prawną kształtującą interes prawny adresata decyzji. W każdym jednak przypadku interes prawny wywodzony z norm "prawa refleksowego" musi spełniać kryteria wskazane wyżej, przy omawianiu zasad wywodzących się z art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu w składzie orzekającym Gmina R., żądając zmiany warunków koncesji, nie wykazała, by jej prawa zostały naruszone przedmiotową koncesją, lub by koncesja ta nakładała na gminę obowiązki naruszające jej prawa.

Stosownie do treści art. 6 pkt 8 P.g.g. obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z Kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 P.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów określa w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, pojęcie "obszaru" oraz "terenu górniczego" i zdaniem Sądu nie daje podstawy do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości, którym mieni się Gmina R., przysługuje status strony i legitymacja do żądania zmiany warunków koncesji wskazanej na wstępie przez powiększenie terenu górniczego i filara ochronnego przy składowaniu odpadów poflotacyjnych w zakresie podanym we wniosku oraz przez ustanowienie zabezpieczenia roszczeń mieszkańców podanych miejscowości w zakresie ponoszenia kosztów przez uprawnionego z koncesji za szkody powstałe w związku z prowadzoną przez niego działalnością górniczą.

Uzasadniając swój interes prawny skarżąca gmina powiązała wymienione przepisy z art. 22 oraz art. 25 ust. 1 P.g.g., zgodnie z którymi koncesja powinna wyznaczać m.in. granice obszaru i terenu górniczego. W myśl art. 25 ust. 3 P.g.g. organ koncesyjny zmienia decyzję w zakresie dotyczącym granic terenu górniczego - jeżeli rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczą granice terenu górniczego określonego w koncesji. Treści przywołanych uregulowań stanowią normy prawa materialnego, które niewątpliwie kształtują sytuację prawną lecz odnoszącą się do koncesjonariuszy (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r. wydany w sprawie II GSK 62/09). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, w świetle wcześniejszych i następnych wywodów, że wymienione regulacje dają każdemu podmiotowi korzystającemu z nieruchomości (także na prawach własności) przymiot strony w postępowaniu o zmianę warunków koncesji.

Zgodnie z art. 26b P.g.g. odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. (...). Zdaniem Sądu również na podstawie cytowanego przepisu nie można przyznać skarżącej statusu strony postępowania w postępowaniu o zmianę warunków koncesji. Przepis ten stwarza możliwość odmowy udzielenia koncesji w przypadku, gdyby zamierzona działalność uniemożliwiała "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem", dotyczy ona zatem sytuacji udzielenia koncesji, a nie zmiany jej warunków, uznając za istotne to, czy możliwe jest wykorzystanie nieruchomości objętej koncesją zgodnie z jej przeznaczeniem. Podzielić w związku z tym należy pogląd, że "przeznaczenie" nieruchomości, o którym mowa w ww. przepisie, odnieść należy do przeznaczenia wynikającego z aktu o charakterze generalnym. (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 504/08 /w/ wyroku NSA z dnia 28 września 2009 r. w sprawie II GSK 62/09 oraz przywołane tam piśmiennictwo: R. Mikosz "Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin"; Ratio est anima legis; Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, W-wa 2007, s. 275-290).

Przepis art. 26b P.g.g., nawiązując do treści art. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazującego na zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy stanowi, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym.

W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód (art. 143 k.c.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 P.g.g. ruda miedzi jest zaliczana do kopalin podstawowych, na której poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 P.g.g. wymagana jest koncesja. Należy więc mieć również na uwadze przepis art. 7 P.g.g., zgodnie z którym kopaliny niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. W granicach określonych przez ustawy Skarb Państwa może, z wyłączeniem innych osób, korzystać ze złóż kopalin oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użytkowania górniczego i te uprawnienia Skarbu Państwa wykonują organy właściwe do udzielania koncesji. W świetle wymienionych przepisów nie można mówić o związku, w szczególności bezpośrednim, uprawnień wynikających z prawa własności do gruntu z prawami wynikającym z Prawa geologicznego i górniczego i z tego związku wywodzić istnienie interesu prawnego właściciela gruntu w postępowaniu o zmianę warunków koncesji. Skutkiem wszczęcia postępowania koncesyjnego i wydania koncesji na wydobywanie kopaliny przestają one stanowić części składowe nieruchomości właściciela gruntu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r. wydany w sprawie I OSK 79/07), gdyż korzystanie i dysponowanie kopaliną przestaje być zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości zgodnym z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem zakreślonym prawem właściciela gruntu przez przepis art. 143 k.c.

Skarżąca z przepisów prawa cywilnego wywodzi uprawnienia i obowiązki administracyjne dążąc do nałożenia w koncesji obowiązków na koncesjonariusza przez zmianę warunków koncesji. Tymczasem koncesja nie reguluje praw i obowiązków gminy lecz wyłącznie prawa i obowiązki koncesjonariusza. Gmina R. nie była również stroną postępowania koncesyjnego, gdyż udział jej organu w trybie art. 106 k.p.a. w postępowaniu o udzielenie koncesji nie przydał jej legitymacji strony w tym postępowaniu. W świetle cytowanych przepisów i wymienionego orzeczenia uzasadnionym staje się wniosek o braku możliwości wywodzenia interesu prawnego w postępowaniu o zmianę warunków koncesji wyłącznie na podstawie prawa własności do gruntu. To nie samo uprawienie właścicielskie do nieruchomości determinuje powstanie interesu prawnego w postępowaniu o zmianę warunków koncesji lecz przepis prawa materialnego określający w jakim zakresie te prawa zostały naruszone w sposób bezpośredni lub pośredni. Z samego faktu udzielenia koncesji zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie może wywodzić naruszenia praw skarżącej gminy. Tymczasem Gmina R. nie wykazała w jakim zakresie jej prawa zostały naruszone udzieloną koncesją, co uzasadniałoby żądanie zmiany jej warunków.

Stosownie do treści art. 16 ust. 5 P.g.g. udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia (w trybie art. 106 k.p.a.) z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta i uzgodnienie takie w sprawie zostało przeprowadzone. Uprawniony jest zatem wniosek, że przepis art. 26b P.g.g. określa przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji, nie stanowi natomiast materialnoprawnej podstawy do ustalenia stron postępowania o wydanie lub zmianę warunków koncesji, gdzie w istocie stroną tych postępowań jest wyłącznie koncesjonariusz (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie VI SA/Wa 615/06). Zatem także z treści tego przepisu nie można wyprowadzić prawa właściciela nieruchomości w terenie górniczym do wszczęcia postępowania o zmianę warunków koncesji. Natomiast wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 59/06, z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie II GSK 100/06, z dnia 4 października 2006 r. w sprawie II GSK 146/06 (powołane w skardze), odnosiły się do innych stanów faktycznych, dotyczyły sytuacji wszczęcia przez organ koncesyjny postępowania koncesyjnego (dotyczącego koncesji), a nie możliwości zainicjowania takiego postępowania przez osobę trzecią nie będącą koncesjonariuszem.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, by zagrożenie powstania szkody lub fakt jej zaistnienia, w związku z wykonywaniem koncesji, implikowały interes prawny po stronie skarżącej gminy, a w konsekwencji jej status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany warunków przedmiotowej koncesji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 970/04). Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. wydanym w sprawie II GSK 504/08, wskazując na powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, możliwość wywiedzenia interesu prawnego z prawa własności do gruntów objętych terenem górniczym budzi uzasadnione wątpliwości prawne, ponieważ uprawnienia właścicielskie są w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Zgodnie z art. 92 P.g.g. do naprawienia szkody wyrządzonej ruchem zakładu górniczego, w okolicznościach wskazanych przez przepisy art. 91 ust. 1 i 2 P.g.g., obowiązany jest przedsiębiorca uprawniony do wydobywania kopaliny w obszarze górniczym, przy czym w sprawach o naprawienie szkody, zgodnie z art. 97 P.g.g., właściwy jest sąd powszechny. Zatem także i w tym zakresie nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, by zagrożenie powstania szkody lub fakt jej zaistnienia, w związku z wykonywaniem koncesji, uzasadniało interes prawny po stronie skarżącej gminy, a w konsekwencji jej status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany warunków przedmiotowej koncesji. Powstanie czy zagrożenie powstania szkody górniczej nie powoduje bezpośrednio ani pośrednio w całości lub w części zmiany lub modyfikacji sytuacji prawnej Gminy R., stwarza jedynie roszczenie o naprawienie ewentualnej szkody i ten obowiązek [...] S.A. (uczestnika postępowania) wynika z koncesji.

Skarżąca gmina przedkłada również jako argument za posiadaniem interesu prawnego nałożenie na nią zadań związanych z utrzymaniem gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych (art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Należy zatem stwierdzić, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 4 listopada 2002 r. wydany w sprawie IV SA 2747/00 - uzasadnienie), iż interesu prawnego gminy nie można wyprowadzać, powołując się na jej samodzielność w zakresie wykonywania zadań własnych (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym), lecz należy wskazać przepis prawa materialnego sytuujący gminę jako mającą interes prawny w sprawie. Nie można bowiem utożsamiać norm określających zadania z normami kształtującymi interes prawny w konkretnych okolicznościach faktycznych, stanowiących przesłankę do zastosowania określonego przepisu prawa materialnego. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, określane w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako jej zadania własne, zostały wymienione przykładowo, jak określa to ten przepis – "w szczególności". Artykuły 7 ustawy o samorządzie terytorialnym, który zawiera wyliczenie przykładowe zadań własnych gminy, mówi raczej o tym, czym się gminy mogą zajmować (wymienia "zadania"), lecz nie stanowi wyraźnie, o czym mogą decydować. Powołany przepis jest regulacją prawa ustrojowego, ustala jedynie zakres działania organów gminy i nie jest przepisem prawa materialnego na podstawie, którego można wywodzić interes prawny, a tylko taki charakter przepisu mógł uzasadniać stanowisko Gminy R. w tym zakresie. Skarżąca nie wykazała więc, zdaniem Sądu, także w oparciu o przytoczoną argumentację interesu prawnego w żądaniu zmiany warunków koncesji.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.