Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 286/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 2 art 141 § 4 art 3 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 515/13 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 515/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Białostockiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] a także postanowienia Starosty Powiatu Białostockiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wznowieniu postępowania nr [...], stwierdził, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania pomiędzy stronami.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Starosta Powiatu Białostockiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. S. i M. W., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch zbiorników szczelnych na działce o nr geod. [...], położonej w miejscowości K. Z decyzji wynikało, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycji- przedmiotowej działki. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] marca 2012 r.

W dniu 26 marca 2012 r. wpłynęło do organu I instancji pismo P. K., zawierające wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją i wstrzymanie jej wykonania. P. K. wskazywał na negatywne oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość, oznaczoną nr geod. [...], graniczącą bezpośrednio z terenem inwestycji.

Pismu powyższemu, mimo jego wpływu do organu w ostatnim dniu do wniesienia odwołania, organ nie nadał biegu jako odwołaniu, natomiast postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., Starosta Powiatu Białostockiego, powołując się na art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł o wznowieniu na wniosek P. K. postępowania administracyjnego, zakończonego opisaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]. Wznowienie postępowania nastąpiło już po dokonanym w dniu [...] czerwca 2013 r. przez inwestorów zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.

W trakcie wznowionego postępowania organ wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w dniu [...] października 2012 r. postanowienie zawieszające z urzędu wznowione postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Burmistrza C. kwestii wpływu zrealizowanej inwestycji na naruszenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla nieruchomości P. K., które to postanowienie zostało uchylone przez Wojewodę Podlaskiego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta Powiatu Białostockiego, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., orzekł o umorzeniu w całości wznowionego postępowania. W uzasadnieniu decyzji podał, że Wojewoda Podlaski, badając zażalenie na zawieszenie wznowionego postępowania, stwierdził fakt wszczęcia wznowionego postępowania w momencie, gdy decyzja organu o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze ostateczna. Zatem otwarte przez Starostę Powiatu Białostockiego postępowanie wznowieniowe powinno się zakończyć na etapie wstępnym odmową wznowienia postępowania. W konsekwencji wadliwie wznowione postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu odwołania P. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie wznawia się wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, przy czym samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna już nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym). Zatem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na żądanie strony zostaje wszczęte z datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wszczyna fazę wstępną postępowania, która powinna się zakończyć załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. W odniesieniu do sprawy niniejszej oznacza to, że postępowanie w sprawie wznowienia wszczęte zostało w dacie 26 marca 2012 r., tj. w dacie gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie miała waloru ostateczności. Powyższe skutkować powinno odmową wznowienia postępowania, a ponieważ do wznowienia doszło, skutkować musi umorzeniem bezprzedmiotowego postępowania wznowionego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. K., domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę, stwierdzając, iż mimo, że zaskarżonej decyzji umarzającej niedopuszczalnie wznowione postępowanie nie można bezpośrednio zarzucić naruszenia prawa, to jednak uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego i katalog przysługujących sądowi administracyjnemu ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)- dalej P.p.s.a. środków eliminacji wszystkich aktów naruszających prawo, wydanych w granicach kontrolowanej sprawy, nie pozwolił sądowi na zaakceptowanie zarówno decyzji kończących niedopuszczalnie wznowione postępowanie, jak i postanowienia niedopuszczalnie wznawiającego postępowanie administracyjne.

Sąd wskazał, że bezspornym jest zarówno, iż decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosty Powiatu Białostockiego o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem [...] marca 2012r., jak i to, że pismo skarżącego P. K., zawierające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją, zostało złożone w dniu 26 marca 2012., czyli na dzień przed dniem, w którym kwestionowane pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Powołując się na orzecznictwo, Sąd stwierdził, że Starosta Powiatu Białostockiego nie powinien był nadawać pismu skarżącego z 26 marca 2012 r. biegu jako wnioskowi o wznowienie postępowania mimo takiego jego nazwania, gdyż należało potraktować to pismo jako dopuszczalny w danym momencie środek zaskarżenia, w tym przypadku odwołanie od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku zaznaczono również, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia na wniosek strony mimo uchybienia terminu, któremu uchybić można zarówno przez spóźnione złożenie wniosku jak też przez przedwczesność jego złożenia, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w wyniku tak wznowionego postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że dopuszczalność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania podlega kontroli sądowoadministracyjnej dopiero na etapie kontroli zaskarżonych do sądu decyzji kończących wznowione postępowanie albowiem postanowienie o wznowieniu postępowania- z racji nieprzysługiwania na nie zażalenia- samodzielnie jest niezaskarżalne. Na objęcie wyrokiem postanowienia o wznowieniu postępowania pozwala, zdaniem Sądu, art. 135 P.p.s.a. Dopiero wyeliminowanie w wyniku kontroli sądowej, zarówno decyzji umarzających wznowione postępowanie, jak i postanowienia o wznowieniu postępowania, otworzy organowi II instancji drogę do rozpoznania wniesionego w terminie odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę i wypowiedzenia się w kwestii dysponowania przez skarżącego statusem strony postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podlaski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się niewłaściwą kontrolą legalności działalności administracji publicznej przez Sąd poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ I instancji był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia umarzającego własne postępowanie, które wszczął w wyniku wadliwej oceny, utrzymanego w mocy przez organ II instancji;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga P. K. powinna ulec oddaleniu, albowiem decyzja Wojewody Podlaskiego oraz decyzja Starosty Białostockiego w ustalonym stanie faktycznym były prawidłowe i zgodne z prawem;

3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji umarzającej niedopuszczalnie wznowione postępowanie w sytuacji, gdy traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że decyzjom tym nie można zarzucić naruszenia prawa;

4) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 k.p.a. i art. 126 k.p.a. wobec stwierdzenia nieważności postanowienia, w stosunku do którego przepisy prawa nie przewidują zażalenia;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia wyroku bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zakresie kontroli, którą sprawują sądy administracyjne, mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w orzecznictwie sądowym uznaje się jednak konieczność ostrożnego korzystania z instytucji pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Utrwalone już zostało w orzecznictwie, iż stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył, ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Skarżący kasacyjnie powołał się również na treść art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie administracyjne wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na żądanie strony zostaje wszczęte z datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wszczyna fazę wstępną postępowania. Natomiast jedno pismo może stanowić albo wniosek o wznowienie postępowania, albo odwołanie. W przedmiotowej sprawie przyjęcie pisma skarżącego jako odwołania od prawomocnej decyzji, narażało stronę na konsekwencje wynikające z uchybienia terminu do ewentualnego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podanie P. K. złożone do organu I instancji stanowiło wyraźny wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Starosty Białostockiego z dnia [...] marca 2012 r. Niemniej jednak, skarżący kasacyjnie wskazał, że w zaistniałej sytuacji Starosta Białostocki, mając na uwadze złożenie żądania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nieostateczną, był zobowiązany zakończyć swoje postępowanie już na etapie fazy wstępnej przez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie wielokrotnie wskazuje się, że jeśli w wypadku wadliwej oceny organ wszczął postępowanie, pomimo że nie występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Tylko wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego pozytywnego czy też negatywnego przez Starostę Białostockiego w badanym postępowaniu wznowieniowym stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie ostateczne umorzenie wadliwie wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego kończy to postępowanie. Zakończenie postępowania oznacza zaś, że nie może być mowy o istnieniu w obrocie prawnym postanowienia o wznowieniu postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne wraz z lakonicznym odniesieniem się do meritum sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał w jaki sposób organy administracji winny zakończyć błędnie wznowione postępowanie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. K., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że jeżeli przedmiotowa decyzja Wojewody Podlaskiego w terminie wniesienia przez P. K. wniosku o wznowienie postępowania nie była ostateczna, to organ powinien potraktować ją jako odwołanie od tej decyzji. Ponadto podniesiono, że umorzenie postępowania przez Starostę Powiatu Białostockiego po prawie 11 miesięcznym postępowaniu nie tylko stanowi naruszenie art. 12 i 15 k.p.a., ale pozbawia też odwołującego się możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o wznowienie postępowania, co narusza jego interes prawny. Działanie takie należy uznać za naruszenie jednej z podstawowych zasad ogólnych wyrażonej w art. 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł, iż organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa zarówno przez wznowienie postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej, jak i poprzez nierozpoznanie w należytym trybie wniesionego odwołania. Rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd I instancji jest prawidłowe, ponieważ umożliwia rozpoznanie wniesionego odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść podniesionego zarzutu wskazuje, że Wojewoda Podlaski zmierza do podważenia prawidłowości wyeliminowania przez Sąd I instancji z obrotu decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Białostockiego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, jako przyczynę wskazując okoliczność, iż decyzjom tym nie można zarzucić naruszenia prawa. Niewątpliwie rację ma Wojewoda Podlaski, iż konieczne jest ostrożne korzystanie z instytucji pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie ich stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych. Sytuacją taką musi być jednak dopuszczenie się przez organ administracji publicznej naruszenia prawa w stopniu rażącym, o czym wprost stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd I instancji słusznie skonstatował, że wydanym decyzjom w przedmiocie umorzenia wadliwie wznowionego postępowania nie można w sposób bezpośredni zarzucić naruszenia prawa. W orzecznictwie za ugruntowany należy bowiem uznać pogląd, zgodnie z którym, w sytuacji gdy organ nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania powinien (przy braku możliwości wydania decyzji o odmowie wznowienia) umorzyć postępowanie (por. wyr. NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10; wyr. WSA w Gdańsku z 28 maja 2008r.,II SA/Gd 18/08, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga jednak podkreślenia, że ocena tego, czy w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia prawa, oraz jaki charakter miało to naruszenie, nie może abstrahować od tego, że uchybienie organu w postaci wadliwego wznowienia postępowania przejawiało się zastosowaniem przez organ niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji. Okoliczność taka uznawana jest w orzecznictwie za przykład rażącego naruszenia prawa (por. wyr. NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 116/97, niepubl.) Na gruncie przedmiotowej sprawy o rażącym naruszeniu prawa świadczy nieprawidłowa kwalifikacja prawna wniesionego przez P. K. środka zaskarżenia (wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego), dokonana z pominięciem okoliczności, iż jedynym dopuszczalnym w tym stadium postępowania środkiem procesowym było odwołanie od decyzji organu I instancji. Pogląd, zgodnie z którym potraktowanie przez organ I instancji odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa, został wyrażony również w wyroku NSA z dnia 4 września 1981 r., II SA 52/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 83).

Istotne jest, że jeżeli w terminie do wniesienia odwołania zostało w sprawie wniesione pismo, w którym strona wyraża swoje niezadowolenie z decyzji organu I instancji, to organ co do zasady powinien zakwalifikować je jako odwołanie (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1742/04, lex 198831; wyr. WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2240/02, lex 235291; wyr. SN z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16). Co prawda decyzja Starosty Powiatu Białostockiego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie została doręczona P. K., to jednak wskazać należy na ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a uważająca, iż jest jego stroną, może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu (por. wyr. NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pismo P. K. z dnia 26 marca 2012 r., uzupełnione pismem z dnia 17 lipca 2012 r., w którym wniósł on o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., zawierało wyraźne wskazanie, że pominięcie go jako strony w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji w postaci budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych przez K. S. i M. W., na rzecz których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, doprowadziło do wybudowania budynku z naruszeniem Prawa wodnego oraz trwałą szkodą dla jego posesji. Powyższe stanowisko należało z pewnością uznać za przejaw niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu I instancji. Spełnione zostały tym samym wymogi przewidziane dla odwołania jako "niesformalizowanego co do treści środka prawnego" (por. Z. Janowicz, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 1995 r., str. 311).

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie otwartym do wniesienia odwołania należy traktować jako odwołanie, a nie przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania dopuszczalne jest bowiem tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Również w doktrynie podkreśla się, że choć fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy w postępowaniu wznowieniowym wskazuje na podobieństwo tej instytucji do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych ( G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Tom II. Komentarz do art. 104- 269, lex 2010). Oparcie dopuszczalności wznowienia postępowania na przesłance ostateczności decyzji jest uzasadnione niekonkurencyjnością środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną prowadziłaby do konkurencji pomiędzy odwołaniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy a wznowieniem postępowania. Biorąc pod uwagę odmienną konstrukcję prawną tych instytucji procesowych, dopuszczenie w zakresie wskazanym konkurencji pomiędzy nimi byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, ograniczającej zakres weryfikacji decyzji nieostatecznych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, str. 543).

Naruszeniem prawa w stopniu rażącym na gruncie przedmiotowej sprawy było zatem zarówno wznowienie postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej, jak i nierozpoznanie w należytym trybie wniesionego odwołania. Co więcej, w niniejszej sprawie doszło również do pogwałcenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że wypełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa możliwe jest również poprzez niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu (por. wyr. WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Rz 194/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie organ dopuścił się m.in. istotnego naruszenia art. 12 k.p.a., tj. prawa do szybkiego rozpoznania sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane [...] sierpnia 2012 r., natomiast decyzję o umorzeniu postępowania organ I instancji wydał dopiero [...] lutego 2013 r. Tymczasem okoliczność, na którą powołał się organ I instancji umarzając postępowanie, można było ustalić na podstawie dokumentów, które od początku znajdowały się w aktach sprawy. Niemniej istotne pozostaje, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, po tak długim okresie od jego wadliwego wznowienia, uniemożliwia odwołującemu się wystąpienie z ponownym wnioskiem o wznowienie postępowania. Działanie takie, skutkujące pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw, stanowi przejaw naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Bezsporne pozostaje, że z pism wniesionych przez P. K. wynika, że domagał się on "wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.". Wymaga jednak podkreślenia, że to do obowiązków organów administracji należy prawidłowa kwalifikacja prawna wniosków wnoszonych przez strony, dopuszczalnych na danym etapie prowadzonego postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 9 k.p.a. organy administracji czuwają bowiem nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ustawodawca kładzie tu zatem nacisk na obowiązek organów administracji publicznej, uniezależniając go od znajomości prawa przez obywateli (por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji nie mogą w postępowaniu przez siebie prowadzonym powoływać się na zasadę ignoranatia iuris nocet dla uzasadniania swoich działań i rozstrzygnięć (por. wyr. NSA z 17 stycznia 1990 r., I SA 28/89, ONSA 1990, nr 2, poz. 30). W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2013 r. (II SA/Wr 497/13, Legalis) sformułowano pogląd, iż art. 9 k.p.a. stanowi wręcz odwrotność w/w zasady. Regulacja ta została wprowadzona po to, aby z uwagi na nieznajomość prawa strona nie poniosła szkody (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2015 r., str. 54). W wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. (III AUa 1166/13, Legalis ) podkreślono, że w sytuacji, gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa obowiązkiem organu jest rozważenie (przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz dbałości by nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa) wszystkich możliwych środków- dopuszczonych przepisami prawa- służących należytemu załatwieniu sprawy. Organ administracji powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji czuwania nad słusznym interesem strony przejawia się także w tym, że nawet w sytuacji, gdy sformułowane przez stronę żądanie podjęcia przez organ określonego działania wyrażone zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości co do jej intencji, organ powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. Konsekwencją obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozytywności stron, zgodnie z którą to one decydują o tym, jaki rodzaj pisma wnoszą do organu administracji publicznej, nie może być ponoszenie przez strony ujemnych skutków prawnych związanych z błędnie zakwalifikowanymi środkami zaskarżenia, niedopuszczalnymi w określonym stadium postępowania.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 146 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia, w stosunku do którego przepisy prawa nie przewidują zażalenia. Słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji, że przepisem pozwalającym na objęcie wyrokiem postanowienia o wznowieniu postępowania jest art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Interpretacja tego przepisu wskazuje, że okoliczność, iż na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania nie przysługuje zażalenie, nie pozbawia Sądu uprawnienia do poddania go kontroli instancyjnej, w sytuacji, w której jest to konieczne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Zainicjowanie sądowej kontroli legalności decyzji umarzających niedopuszczalnie wznowione postępowanie powinno pociągać za sobą ocenę tego, czy wadliwe wznowienie postępowania pociągało za sobą skutki prawne w sferze uprawnień procesowych skarżącego. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, samo umorzenie niedopuszczalnie wznowionego postępowania nie skutkuje rozpoznaniem we właściwym trybie wniesionego przez P. K. odwołania od decyzji organu I instancji. Rozpoznanie przez organ administracji wniesionego środka zaskarżenia umożliwi dopiero wyeliminowanie w wyniku sądowej kontroli zarówno decyzji umarzających wznowione postępowanie, jak i postanowienia o wznowieniu postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie upatrywał zasadności podniesionych zarzutów w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrażającej się w uwzględnieniu skargi, w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany był umorzenia wadliwie wszczętego postępowania wznowieniowego. Wyjaśnić jednak należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma zatem charakter ustrojowy i mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Taka sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie, zaś Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego orzeczenia. Wymaga podkreślenia, że w zakresie kontroli działalności administracji publicznej mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami, które uzasadniałyby wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd I dostrzegł okoliczność niedopuszczalnego wznowienia w sprawie postępowania administracyjnego i kierując się ukształtowaną w orzecznictwie oceną charakteru opisanego naruszenia prawa zasadnie orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonych do Sądu decyzji oraz postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Tym samym również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikały z niego motywy uznania zaskarżonego orzeczenia za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku oraz wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się okoliczności stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.