Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 739/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek -Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2017r., sygn. akt [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 13 kwietnia 2017r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. Ć. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. Ć. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z dnia 13 kwietnia 2017 r., nr [..], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i szczelnego zbiornika na ścieki w obrębie działki nr [.] o pow. 0,6333 ha, oznaczonej jako rola klasy R lllb, R lVb w miejscowości L., gmina Ż.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza Gminy projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Organ, opierając się na przepisach art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), zwanej dalej u.o.g.r.l., wyjaśnił, że analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że obszar gruntu chronionego – rola klasy RIIIb, obejmuje nie tylko działkę nr [..], ale również sąsiednią nieruchomość nr [..], tworząc obszar użytku rolnego klasy RIIIb, znacznie przekraczający powierzchnię 0,5ha. Stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia kryterium określonego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

W zażaleniu A. Ć. zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię 0,6333 ha, a obszar gruntu chronionego – rola klasy RIIIb obejmuje zarówno działkę nr [..], jak i sąsiednią nieruchomość nr [..], tworząc zwarty obszar użytku rolnego klasy RIIIb znacznie przekraczający powierzchnię 0,5 ha. W tym zakresie strona wskazała, że zarówno jej wniosek, jak i projekt decyzji obejmuje tylko działkę nr [..] o powierzchni gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III – 0,3797 ha, czyli nie przekraczających powierzchni 0,5 ha, spełniając tym samym wszystkie warunki wskazane w art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l.

Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 0,6333 ha i stanowi użytki rolne – grunty orne RIIIb i RIVb, których przeznaczenie na cele nierolnicze nie wymaga zgody właściwego ministra m.in. wtedy, gdy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha bez względu na to czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części (art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 u.o.g.r.l.). Odnosząc się do zawartego w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia, że obszar gruntu chronionego - rola klasy RIIIb, obejmuje nie tylko działkę nr [..] ale również sąsiednia nieruchomość nr [..], tworząc zwarty obszar użytku rolnego klasy R lllb, znacznie przekraczający powierzchnię 0,5 ha, Kolegium stanęło na stanowisku, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. W powyższym zakresie Kolegium oparło się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 494/10, (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium zauważając, że wyrok ten został wydany w odniesieniu do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., stwierdziło, że jednak identycznym pojęciem "użytków rolnych" co w art. 7 ust. 2 pkt 1, ustawodawca posłużył się także w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzono, że skoro nie zdefiniowano pojęcia "użytków rolnych" w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., to należy pojęcie to rozumieć w sposób identyczny, jak w pozostałych przepisach tej ustawy, w tym w taki sposób, jaki wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

Zdaniem organu uznanie, że ww. kryterium dotyczy tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwia on bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W skardze A. Ć. zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania, tj. art. 6-11 k.p.a., a także art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2a pkt 4 u.g.r.l.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przywołany przez Kolegium pogląd odnośnie kryterium obszarowego został wyrażony w czasie, kiedy obowiązywała ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zmieniona ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2008 r., poz. 237, poz. 1657). Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, choć od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l. można zaobserwować liberalizację przepisów dotyczących gruntów rolnych, to ewidentnie ustawodawca nie "rozluźnił" ochrony w stosunku do gruntów leśnych. Do dnia 1 stycznia 2009 r. zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagały grunty wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 1-5 u.o.g.r.l., natomiast od tego dnia zgody takiej wymagają jedynie grunty wymienione m.in. w art. 7 ust. 2 pkt 1, tj. grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha.

Dalej skarżący podniósł, że od momentu nowelizacji u.o.g.r.l. z dniem 10 października 2015 r. przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. daje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów wysokich klas inaczej niż przez sporządzenie (zmianę) planu miejscowego, w przypadku spełnienia wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią dany obszar - teren, działka, działki - objęte wnioskiem muszą spełnić wszystkie warunki zawarte w tym przepisie, jednakże mało która działka (działki) o powierzchni do 0,5 ha gruntów rolnych klasy I-III będzie miała taką konfigurację, gdzie grunty te muszą łącznie, ściśle spełnić podane warunki. Natomiast zakres pojęcia "obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., został uregulowany przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego z przepisu art. 52 tej ustawy wynika, że to inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza, że może to być działka geodezyjnie wydzielona cała lub część działki, ewentualnie kilka działek lub ich części. Zdaniem skarżącego organ uzgadniający nie może więc rozszerzać obszaru przeznaczonego do zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd, badając w granicach sprawy, legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2017r. oraz postanowienie Starosty z dnia 13 kwietnia 2017 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postanowienia te odmawiają uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i szczelnego zbiornika na ścieki w obrębie działki nr [..] w miejscowości L., o powierzchni 0,6333 ha, oznaczonej jako rola klasy RIIIb i RIVb.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska albo roboty niewymagające pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymogiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.

Ustalenie, czy wymagana jest zgoda ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi przedmiot uzgodnienia z właściwym organem. Powyższe uzgodnienie dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), a organ uzgadniający działa opierając się na przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ uzgadniający, w tym wypadku starosta, dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Przepisami, które winny stanowić dla organu uzgadniającego w niniejszej sprawie właściwy wzorzec normatywny, były przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), zwanej dalej u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania uzgodnienia.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a.

Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W obowiązującym stanie prawnym możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, może być dokonane w decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Ustawodawca przewidział natomiast, że zwolnienie z konieczności uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze użytków rolnych klas I-III, uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Weryfikacja zaistnienia kumulatywnego tych przesłanek winna była stać się głównym zadaniem organów uzgadniających w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały tej weryfikacji w sposób wadliwy, a uchybienia w tym zakresie miały wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wniesiony przez skarżącego jako inwestora obejmował realizację inwestycji wyłącznie na działce nr [..]. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "terenem", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r.l. jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem, którym organy orzekające o warunkach zabudowy są związane. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka objęta inwestycją, według wypisu z rejestru gruntów, ma łączną powierzchnię 0,6333 ha, na którą składają się dwa rodzaje użytków rolnych. Część działki o powierzchni 0,3797 ha stanowi użytek klasy RIIIb, a część o powierzchni 0,2536 ha stanowi użytek klasy RIVb. Z punktu widzenia oceny, czy nierolnicze przeznaczenie tej działki wymaga zgody ministra, czy nie, istotna dla organów winna być wyłącznie część działki stanowiąca użytki RIIIb, gdyż zgodnie z u.o.g.r.l. tylko przeznaczenie użytków klas I-III na inne cele niż rolnicze i leśne podlega ściśle określonym ograniczeniom. Użytki klasy IV pozostają poza zakresem regulacji art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a u.o.g.r.l. Wobec tego organy winny były uwzględnić wyłącznie powierzchnię działki stanowiącej użytek RIIIb, który wynosi 0,3797 ha i spełnia jedno z czterech kryteriów określone w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l.

W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób nieuzasadniony, naruszający przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a u.o.g.r.l., odmówiły uzgodnienia inwestycji objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, przewidzianej na działce nr [..] uznając, że część użytków rolnych klasy RIIIb znajdujących się na tej działce razem z użytkami tej samej klasy znajdującymi się na działce sąsiedniej o nr [..], tworzą zwarty obszar użytku rolnego klasy RIIIb, znacznie przekraczający powierzchnię 0,5 ha. Organy w tym zakresie posłużyły się pojęciem "zwartego obszaru" użytków rolnych, pochodzącego z treści art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r., które rodziło trudności interpretacyjne, będące jedną z przyczyn zmiany przywołanego przepisu i w ogóle rezygnacji z tego pojęcia. Art. 7 ust. 2 pkt 1 zmieniony został przez art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503). Przepis ten przed zmianą brzmiał następująco: "przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej".

Aktualne, w dacie podejmowania kontrolowanych rozstrzygnięć, brzmienie przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2a u.o.g.r.l., nie dawało podstaw do sięgania do pojęcia, z którego zrezygnował ustawodawca. Art. 7 ust. 2a został dodany przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1338), zmieniającej ustawę z dniem 10 października 2015 r. Ustawa ta wprowadziła możliwość odrolnienia gruntów klas I–III o powierzchni do 0,5 ha poza planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy oraz jeżeli grunty te znajdują się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej.

Materiały z prac legislacyjnych poprzedzających powyższe zmiany, dostępne na stronie www.sejm.gov.pl, potwierdzają, że usunięcie z treści art. 7 ust. 2 pkt 1 zwrotu "zwarty obszar" i wprowadzenie mechanizmu ochronnego określonego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. był celowym zabiegiem legislacyjnym. W ten sposób ustawodawca zastąpił dotychczasowy sposób ochrony najwartościowszych gruntów rolnych oparty na kryterium zwartości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, wprowadzając nową konstrukcję umożliwiającą zmianę przeznaczenia gruntów rolnych opartą o łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Kolegium tymczasem, co zostało wyraźnie wyjaśnione w uzasadnieniu, zweryfikowało konieczność zgody na nierolnicze przeznaczenie działki nr [..] w zakresie użytków rolnych klasy RIIIb w powiązaniu z użytkami tego samego rodzaju znajdującymi się na działce sąsiedniej nr [..], opierając się na nieaktualnej w dacie orzekania kategorii "zawartego obszaru" użytków rolnych. Nie było uzasadnione również odwołanie się przy tym do, nieaktualnej w dacie procedowania, argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 494/10 (LEX nr 643758). Wyrok ten wydany został na tle odmiennych regulacji prawnych, sprzed wejścia w życie powołanych wyżej nowelizacji u.o.g.r.l., które celowo wyeliminowały z treści art. 7 ust. 2 pkt 1 pojęcie "zawartego obszaru" jako warunku uzależniającego konieczność uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntu na nierolnicze lub nieleśne.

Oznacza to, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a u.o.g.r.l. w sposób nieprawidłowy odwołując się do nieaktualnej przesłanki "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia. Pominięto w ten sposób konsekwencje wprowadzenia powołanych wyżej zmian u.o.g.r.l., które zgodnie z zamiarem ustawodawcy, miały usunąć problemy interpretacyjne i wprowadzić skuteczne instrumenty ochrony najbardziej wartościowych gruntów rolnych.

Powyższe uchybienia skutkowały również tym, że organy nie rozpoznały w gruncie rzeczy istoty sprawy, albowiem nie ustaliły, czy w odniesieniu do działki nr [..], spełnione zostały przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l., które skutkowałoby brakiem konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Oznacza to, że organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem pominęły ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę administracyjną jest zebranie całego materiału dowodowego, czyli zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znacznie prawne dla sprawy faktów. Określenia tych faktów dokonuje organ w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty potwierdzają, że poza rozważeniem wystąpienia nieaktualnej już przesłanki "zwartego obszaru" organy obu instancji nie rozważyły wszystkich przesłanek braku konieczności uzyskania zgody na przeznaczanie użytków rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 13 kwietnia 2017 r.

W konsekwencji ponownie zaktualizuje się potrzeba dokonania przez organy właściwe uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce nr [..] w miejscowości L., z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy oraz oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organy ponownie oceniając projektowaną inwestycję z punktu widzenia wymogów ochrony gruntów rolnych i leśnych winny skupić się wyłącznie na ocenie przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w odniesieniu do działki nr [..]. Organ uzgadniający jest zobowiązany i uprawniony do weryfikacji inwestycji w kształcie zaprojektowanym przez inwestora. Skoro inwestycja objęła działkę nr [..] to nieuzasadnionym, w świetle aktualnych przepisów, było sięganie do działki nr [..], tym bardziej, że koncepcja "zwartego obszaru", na której oparły się organy, uległa dezaktualizacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.