Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 77/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18,40  ust. 1, 94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 17, 44
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 8 czerwca 2009 r., nr XXVII/155/09 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę i zasad zwrotu wydatków stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.


UZASADNIENIE

Rada Miejska podjęła w dniu 8 czerwca 2009 r. uchwałę Nr XXVII/155/09 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę i zasad zwrotu wydatków. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44, art. 96 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 23, poz. 295 ze zm.).

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w części obejmującej: § 1, § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 i § 7. Skarżący zarzucił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj:

- art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r.

o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez określenie w § 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, a tym samym wkroczenie przez Radę Miejską, bez upoważnienia, w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy;

- art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 44 oraz art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie w § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 uchwały zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale;

- art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych poprzez uznanie w § 7 uchwały, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1379, ze zm.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 i § 7.

W uzasadnieniu skargi strona w pierwszej kolejności podniosła, że ustawodawca, określając w art. 44 ustawy o pomocy społecznej, materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granice tego upoważnienia. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy (Rada Miejska) na podstawie tego przepisu, obowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków, kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem już uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, natomiast podejmując zaskarżony przepis - § 1 uchwały - Rada Miejska wkroczyła bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez przepis ustawowy.

Następnie Prokurator wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło również do rażącego naruszenia art. 44 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę. Skarżący podniósł, że delegacja ustawowa nie dała Radzie Gminy (Radzie Miejskiej) prawa do określenia zwrotu kosztów pochówku sprawionego przez Gminę zawartego w § 5 ust. 1 uchwały i w konsekwencji możliwości żądania takiego zwrotu, koszty pogrzebu powinny być poniesione przez Ośrodek Pomocy Społecznej ze środków przeznaczonych na zadania własne pomocy społecznej

o charakterze obowiązkowym. Kwestia dotycząca zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel została uregulowana w art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego, to przepis ustawy określa z jakich źródeł gmina organizująca pogrzeb może uzyskać zwrot wydanych na ten cel środków. Powyższe oznacza również, że rada gminy nie ma upoważnienia do uregulowania tej kwestii

w uchwale. To samo odnieść należy do kwestii unormowanej w § 5 ust. 2 tej uchwały.

Prokurator podkreślił też, że Rada naruszyła art. 13 pkt 2 ustawy z dnia

20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez uznanie w § 7 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 7 zaskarżonego aktu Rada Miejska wskazała, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, uznając tym samym, że stanowi akt prawa miejscowego. Tymczasem akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez organy samorządu terytorialnego i za ich pomocą organy te w sposób władczy określają reguły zachowania dotyczące generalnie określonych podmiotów w abstrakcyjnie wskazanych sytuacjach. Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny. Aktem prawa miejscowego jest zatem akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Uchwała skierowana jest bowiem wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę działania tej jednostki, tj. Ośrodka Pomocy Społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty Prokuratora Rejonowego

w całości za zasadne i zobowiązał się na najbliższej sesji uchylić uchwałę z 8 czerwca 2009r. Wniósł również o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej także w skrócie u.s.g.). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Według art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu przez gminę i zasad zwrotu wydatków. Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowił art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44 oraz art. 96 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.s.", oraz art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 - dalej "ustawa o cmentarzach").

W pierwszej kolejności należało ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały, tj. dokonać jej kwalifikacji jako aktu prawa miejscowego, bądź aktu prawa wewnętrznego. Stwierdzić należy zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.

Pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego.

Zgodnie art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak również zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przywołana już wcześniej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu regulacje prawne nie pozwalają, na przyjęcie, że można uznać go za akt prawa miejscowego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ani art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma charakter ustrojowy, czy też art. 44 u.p.s., który ma charakter materialnoprawny, nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego (por.m.in. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14, z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14, WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 583/13, WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/po 113/13).

Zarówno akty prawa miejscowego jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone, lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone prze organy jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej organ organizacyjnej (M. Stahl, stanowienie prawa miejscowego jako forma prawna działania organów samorządu terytorialnego /w:/ System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A.Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013 ).

Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez upoważnione organy. W świetle powyższego akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.

Słusznie wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Kontrolowana uchwała indywidualizuje adresata tego aktu, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień jednostki organizacyjnej Gminy.

Należy nadto stwierdzić, że przywołane w uchwale podstawy prawne nie wypełniają warunku upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Kompetencji do stanowienia aktu o charakterze powszechnie obowiązującym nie można domniemywać, konieczna jest każdorazowa wyrażna podstawa prawna. Rada jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Przepisy prawa materialnego takiego upoważnienia do określenia sprawienia pogrzebu przez gminę oraz zasad zwrotu wydatków w formie uchwały rady gminy nie zawierają. Przepis art. 44 u.p.s., który został przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ma charakter materialnoprawny i nie może stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 44 u.p.s. sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przytoczony przepis nie zastrzega wprost kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie. Również pozostałe przepisy prawa materialnego podane w podstawie prawnej uchwały takiego upoważnienia nie zawierają. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s. stanowi, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu osobie bezdomnej, natomiast zgodnie z art. 96 ust. 3 u.p.s. w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej regulują kwestie materialnoprawne, nie stanowią jednak delegacji dla rady gminy do podjęcia uchwały w danym przedmiocie. Wobec tego należało rozważyć, czy w zakresie ustanowionej w art. 18 ust. 1 u.s.g., zasady domniemania właściwości rady gminy, organ ten był uprawniony do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazana regulacja przypisuje radzie gminy wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Podnieść należy, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźnie, a nie tylko pośrednio wynikać z ustawy. Ponadto powinien wskazywać organ administracji publicznej do wydania danego aktu normatywnego.

Należy wskazać, że problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje ustawa o cmentarzach. Treść art. 10 ust. 1 tej ustawy, potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek ich pochowania obciąża gminę miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Natomiast ustawa o pomocy społecznej w art. 17 ust. 1 pkt 15 stanowi, że organizacja pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy z zakresu pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s.). W Dziale II tej ustawy zatytułowanym "Rodzaje Świadczeń" został określony katalog świadczeń z pomocy społecznej, w którym sprawienie pogrzebu ustawa zaliczyła do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. f u.p.s.). Natomiast z przepisu art. 106 u.p.s. wynika, że co do zasady przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Jednakże, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według zaś art. 110 u.p.s., wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że o świadczeniach z pomocy społecznej decyduje organ wykonawczy gminy.

W sytuacji, w której sprawienie pogrzebu znalazło się w katalogu świadczeń pomocy społecznej, brak jest jakichkolwiek podstaw do jego odmiennego potraktowania w tym względzie. Jedyna odmienność wynika z tego, że w przypadku decydowania o udzieleniu tego świadczenia, nie może być wydana decyzja, gdyż nie ma podmiotu posiadającego zdolność prawną. W tym więc zakresie organ wykonawczy podejmuje innego rodzaju czynność. W przypadku organu monokratycznego będzie to zarządzenie. W żadnym razie nie można opierać się w tym zakresie na domniemaniu kompetencji rady gminy.

Dodatkowo należy zauważyć, że zawarte w art. 44 u.p.s. sformułowanie, że gmina określa sposób sprawienia pogrzebu nawiązuje bezpośrednio do art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, określającego obowiązek gminy pochowania zwłok. Natomiast nie przesądza to o właściwości organów gminy, którą z wyżej już podanych przyczyn należy przesądzić na rzecz organu wykonawczego. Skoro chodzi o konkretne świadczenie z pomocy społecznej, to - jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej - rozstrzygnięcie w kwestii tego świadczenia powinno dotyczyć konkretnego przypadku, nie polega natomiast na ustalaniu ogólnych zasad. Już sam art. 44 wskazuje konieczność różnicowania sposobu organizacji pogrzebu ze względów religijnych (zgodnie z wyznaniem zmarłego). W praktyce zróżnicowanie to może wynikać także z innych względów, np. w przypadku uhonorowania osób zasłużonych, i to też w różnym stopniu i skali. Powyższe wymaga każdorazowego uwzględnienia tych okoliczności w indywidualnej sprawie.

Gdy natomiast chodzi o stanowienie ogólnych zasad w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, to ustawa o pomocy społecznej wskazuje wyraźnie kompetencje rady gminy. Przykładowo można wskazać art. 38 ust. 6 u.p.s, który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3; art. 43 ust. 10 u.p.s., zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, art. 96 ust. 2, według którego rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych, czy art. 97 ust. 5, który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.

W sytuacji zatem, gdy kompetencja do załatwienia sprawy wynika z przepisów szczególnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, to nie obowiązuje domniemanie kompetencji rady gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego przewidziane w art. 18 ust. 1 u.s.g.

Konsekwencją kwalifikacji przedmiotowej uchwały jako aktu o charakterze porządkowym (a nie aktu prawa miejscowego) jest stwierdzenie błędnej regulacji zawartej w § 7 tego aktu prawnego, który dotyczy daty wejścia w życie uchwały, stanowiąc że wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DZ.U. 2017 poz. 1523) przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. § 7 zaskarżonej uchwały narusza przytoczony przepis art. 4 ust. 3 ustawy. Wskazać również przyjdzie, że analiza treści zaskarżonej uchwały dowiodła trafności pozostałych zarzutów skargi. § 1 uchwały poprzez określenie kręgu osób, którym przysługuje prawo do pochówku (czyli osoby zmarłe, które zamieszkiwały lub przebywały na terenie Gminy), narusza przepis art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach ( zgodnie z którym właściwa jest gmina m.in. ze względu na miejsce zgonu); w § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rada Miejska ustaliła zasady zwrotu kosztów pochówku, które to zagadnienie zostało w całości uregulowane w art. 96 ust. 3 u.p.s. Stosownie do treści wskazanego przepisu w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Regulacja zawarte w § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisu zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu – tj. ustawie, tym samym istotnie naruszając obowiązującą hierarchię żródeł prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. W myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Sąd orzekł, że uchwała jest niezgodna z prawem. Orzekając o niezgodności w całości zaskarżonej uchwały z prawem Sąd miał na uwadze zakres przepisów dotkniętych wadą prawną oraz stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

Należy zauważyć, że uchwałą z dnia 1 lutego 2018 r. Nr XXXI/234/18 Rada Miejska uchyliła przedmiotową uchwałę Nr XXVII/155/09 z dnia 8 czerwca 2009 r. Pomimo tego, że w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała nie funkcjonowała w obrocie prawnym, nadto mając na uwadze, że nie była ona aktem prawa miejscowego Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie Sądu zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, przy czym stanowisko to należy odnieść do aktów, o których mowa w art. 101 u.s.g., tj uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/ 94, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. II OSK 1783/10, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 448/06). Sąd miał na względzie odmienność skutków prawnych uchylenia aktu prawnego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz stwierdzenia przez sąd, że dany akt prawny jest niezgodny z prawem, na podstawie art. 94 u.s.g. Należy zauważyć, że w wypadku uchylenia uchwały przez organ stanowiący nie dochodzi do oceny legalności danej uchwały, co ma miejsce w wypadku badania uchwały przez sąd administracyjny. Wobec powyższego uchylenie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi do sądu nie w każdej sytuacji oznacza bezprzedmiotowość postępowania sądowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. orzeczono jak w sentencji wyroku.