Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 838/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 , art. 63
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 56 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania W. 22 , reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 stycznia 2018 r., nr [...], ustalającej na wniosek Firma A warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i pochylnią na działce nr [...] i [...] obr. [...] wraz ze zjazdem na działkach nr [...] obr. jw. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." oraz umarzającej postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...]

utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 24 stycznia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek Firma A na wniosek Firma A warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i pochylnią na działce nr [...] i [...] obr. [...] wraz ze zjazdem na działkach nr [...] obr. jw. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." oraz umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji organ l instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Wskazano, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreślono przy tym, że w toku postępowania uzyskano także wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Organ I instancji ustosunkował się także do uwag wniesionych przez strony postępowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła W. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 2 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie ustaleń na okoliczność weryfikacji podanych przez projektanta granic obszaru analizowanego, jak również naruszenie przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez błędne oznaczenie obszaru analizowanego oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczącego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na nasłonecznienie okolicznej zabudowy. Strona odwołująca się zarzuciła także zaskarżonej decyzji wewnętrzną sprzeczność wskazując, że na s. 4 części tekstowej analizy wskazano jako dolny parametr wskaźnika zabudowy 23%, a następnie określono wskaźnik w przedziale od 26% do 30%. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. (data wpływu do organu – 3 kwietnia 2018 r.) strona odwołująca się uzupełniła i rozwinęła zarzuty odwołania, w szczególności podnosząc, że w jej ocenie przyjęto zbyt szeroki obszar analizowany po to, aby uwzględnić działkę [...], która w istotny sposób wpływała na kształt wskaźników i parametrów zabudowy. Ponadto zarzucono, że przy ustalaniu parametru górnej krawędzi elewacji frontowej nie wzięto pod uwagę działki nr [...], tj. działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a w rezultacie przyjęty parametr wysokości nie powinien był przekraczać 14,39 m. Strona odwołująca się zakwestionowała także ustalenia w zakresie geometrii dachów, wskazując, że jej zdaniem z analizy wynikał obowiązek kontynuacji formy dachu połaciowego, tj. geometrii dachów reprezentowanej przez dachy budynków sąsiednich wielorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Dodatkowo strona odwołująca się podniosła, że organ nie uznał argumentacji jednej ze stron postępowania dotyczącej zbyt małej liczby miejsc postojowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z aktami sprawy opisało na wstępie instrumenty (miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, indywidualne decyzje administracyjne) oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego, powołując w tym zakresie stosowne regulacje u.p.z.p. (w tym przede wszystkim art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4 oraz art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p.) oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (§ 2 pkt 1, § 3, § 4-8) i w oparciu o powyższe unormowania wskazało na konieczność uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w ww. rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., powinny być przestrzegane i realizowane. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że w celu ustalenia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, tj. mgr inż. U. N.-B., której powierzono także sporządzenie projektu decyzji. Zaznaczono również, że w analizie wokół terenu inwestycji – stosownie do treści § 3 ww. rozporządzenia – wyznaczono obszar analizowany. W nawiązaniu do powyższego podano, że główny wjazd na teren inwestycji kubaturowej odbywał się będzie z terenu ul. [...], w którym to miejscu szerokość frontu działki wynosiła 48 m. Tym samym wskazano, że trzykrotna szerokość frontu działki wynosiła 144 m i dlatego też w tej odległości wyznaczono obszar analizowany wokół terenu inwestycji. Stąd też organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione zarzuty strony odwołującej się, jakoby obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Podkreślono bowiem ponownie, że określona w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia trzykrotna szerokość frontu działki stanowi minimum granic obszaru analizowanego, co oznacza, że może on być wyznaczony w odległości większej, przy czym analizator musi taki wybór uzasadnić. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości, iż front działki miał szerokość ok. 48 m, zatem obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 144 m. Dodano przy tym, że okoliczność, iż dz. nr [...] (częściowo teren inwestycji kubaturowej) stanowiła własność Gminy Miejskiej K. nie wpływała na ustalenie frontu działki, a w związku z tym także granic obszaru analizowanego. Ponadto zwrócono uwagę, że nawet wyznaczenie frontu działki w odległości 126 m nie spowodowałoby wykluczenia zabudowy na dz. nr [...] z obszaru analizowanego. Organ odwoławczy wskazał również, że w analizie podano, iż teren objęty wnioskiem położony był w południowo-zachodniej części K., po północnej stronie ul. [...]. Wyjaśniono, że w rejonie występowała intensywna zabudowa wielorodzinna zlokalizowana przy ul. [...] (m.in. [...], ul. [...]), jak również luźna zabudowa jednorodzinna przy ul. [...], [...] i ul. [...]. Podkreślono przy tym, że jak wynikało z dalszej części analizy zróżnicowanie to wpływało na sposób ukształtowania cech, wskaźników i parametrów zabudowy, wpływając tym samym na ich zróżnicowanie.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych parametrów zabudowy, przywołując przy tym odpowiednie regulacje rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się linii zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) wskazało, że w przedmiotowej sprawie w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie zabudowy na dz. nr [...] w odległości 14 m od północnej granicy działki drogowej nr [...] (tj. ul. [...]). Z kolei w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji wskazano, że budynki po północnej stronie ul. [...] usytuowane zostały w odległości od ok. 7 m do ok. 43 m, a po południowej stronie tej ulicy w odległości od 11,5 m do ok. 24 m. Podano również, że budynki w głębi terenu nie wyznaczały czytelnych linii zabudowy, dlatego też mając na uwadze sposób kształtowania się linii zabudowy wzdłuż ul. [...] dla przedmiotowej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w nawiązaniu do linii zabudowy na dz. nr [...]. Organ II instancji podniósł przy tym, że w jego ocenie analiza akt sprawy, w tym załączników graficznych oraz samej analizy urbanistyczno-architektonicznej prowadziła do wniosku, iż linię zabudowy wyznaczono w sposób prawidłowy.

Odnosząc się natomiast do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) podano, iż w przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono w przedziale od 26% do 30%, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie 50%. Z kolei w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, iż wskaźnik ten w obszarze analizowanym był zróżnicowany i wynosił od ok. 4% (budynki zabudowy jednorodzinnej) do ok. 37% (zabudowa wielorodzinna). Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało przy tym, że średni wskaźnik dla obszaru wynosił ok. 26%, zaś dla zabudowy wielorodzinnej ok. 30%, natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej wynosił od 25% do 90%. Zwrócono również uwagę, że ponieważ przedmiotowa zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie, dolny parametr wyznaczono na poziomie wskaźnika średniego w obszarze, zaś górny na poziomie ok. 30%, nawiązując do średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym. Mając na uwadze analizę urbanistyczno-architektoniczną, w szczególności dane z obszaru zamieszczone w tabeli (k. 144) organ odwoławczy uznał, że wskaźnik ten został wyznaczony prawidłowo i znajdował oparcie w analizie. Ponadto odpierając zarzuty odwołania, organ II instancji podkreślił, że w jego ocenie nie budziło wątpliwości, iż wskaźnik został w przedmiotowej decyzji wyznaczony w przedziale od 26% do 30%, natomiast w istocie na s. 4 załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji omyłkowo wskazano 23%. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle treści zaskarżonej decyzji oraz całokształtu materiału dowodowego była to jednak oczywista omyłka pisarska, która podlegać mogła sprostowaniu w trybie art. 113 k.p.a. i dlatego też należało uznać, że przedmiotowy wskaźnik został wyznaczony prawidłowo.

Z kolei w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 została ona ustalona na poziomie 35 m z tolerancją do 20% w dół, tj. w rzeczywistości w przedziale od 28 do 35 m. Jednocześnie zaznaczono, że w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, iż szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym były bardzo zróżnicowane i wynosiły od ok. 10,5 m do ok. 77 m. Podano bowiem, że średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosiła ok. 35 m, zaś średnia szerokość elewacji frontowych budynków w zabudowie wielorodzinnej wynosiła ok. 42 m. Wskazano również, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowych zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia prowadziłoby – zdaniem organu odwoławczego – do nietrafnych rozstrzygnięć z punktu widzenia ładu przestrzennego. Dlatego też ustalono, iż zasadne było wyznaczenie tego parametru na poziomie średniej z obszaru z dopuszczeniem wyznaczenia mniejszej wartości. Wyjaśniono przy tym, że sposób kształtowania się tego parametru w obszarze analizowanym szczegółowo przedstawiono w tabeli stanowiącej załącznik do analizy (k. 144), zaś analiza akt sprawy prowadziła do wniosku, że wyznaczenie tego parametru znajdowało oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie i w ocenie organu odwoławczego było prawidłowe.

Dodatkowo odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji została ona określona w przedziale od 14 m do 17 m, jednak nie niżej niż rzędna 258,58 m n.p.m. Z kolei w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, iż wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych były zróżnicowane i wynosiły od ok. 3,5 m (do okapu) do nawet ok. 25 m. Podkreślono przy tym, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna charakteryzowała się niższymi wartościami tego parametru, zaś zabudowę mieszkaniową wielorodzinną cechowały wartości wyższe od ok. 9,3 do ok. 12,5 (do okapu) oraz od ok. 13,5 m do ok. 16,5 m (do kalenicy). Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że przeanalizowano także rzędne terenu inwestycji w pobliżu planowanej inwestycji w oparciu, o które wskazano, iż istniejące uwarunkowania przestrzenne, tj. zabudowa wielorodzinna w bezpośrednim sąsiedztwie, wzdłuż ul. [...], o średniowysokich elewacjach frontowych – powodowały, że dla planowanej zabudowy możliwe było ustalenie wysokości w przedziale od 14 m do 17 m. Wyjaśniono również, że dolny parametr odzwierciedlał wysokość attyki dachu płaskiego budynku wielorodzinnego na dz. nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, zaś górny odpowiadał średniej wysokości attyki dachu płaskiego budynków wielorodzinnych w obszarze. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe ustalenia znajdowały oparcie w analizie, a tak ustalony parametr wysokości wpisywał się w zastany układ przestrzenny wyznaczony przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, nie prowadząc przy tym do powstania dominanty. W ocenie organu odwoławczego, stanowić on będzie płynne przejście pomiędzy sytuowanymi po północnej stronie ul. [...], jako że budynek będzie posadowiony między budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym na dz. nr [...] o wysokości 12,5 do okapu i 16 m do kalenicy/attyki oraz budynkiem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej usytuowanym na dz. nr [...] o wysokości do okapu 19 m i do kalenicy/attyki 25 m. Tym samym według organu II instancji należało uznać, że parametr wysokości został wyznaczony prawidłowo.

Ponadto w odniesieniu do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji ustalono dach płaski, natomiast w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym występują różne formy dachów. Wyjaśniono bowiem, że budynki mieszkalne wielorodzinne pokryte były w większości dachami płaskimi, a jednorodzinne dachami połaciowymi. Dodano również, że z uwagi na charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono dach płaski. Jednocześnie organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że w jego ocenie w analizie nie znajdował oparcia postulat, jakoby w przedmiotowej sprawie należało nakazać kontynuację formy dachu połaciowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie występowała wręcz sytuacja przeciwna, gdyż większość budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kryta była dachami płaskimi.

Organ odwoławczy podkreślił również, że w jego ocenie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełniało także pozostałe kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Wyjaśniono bowiem, że teren inwestycji posiadał bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Podniesiono przy tym, że nie wymagał on także zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, zaś w rejonie inwestycji występowało pełne uzbrojenie miejskie umożliwiające zaopatrzenie zamierzenia inwestycyjnego w media. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że w zaskarżonej decyzji ustalono też warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, m.in. pod względem ochrony środowiska, ochrony wód i gospodarki wodnej, a ponadto zawarto odrębne rozstrzygnięcie dotyczące liczby miejsc postojowych w zakresie w jakim jest to dopuszczalne na tym etapie postępowania (tj. zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W tym zakresie organ odwoławczy nadmienił, że ustalając ilość miejsc parkingowych kierowano się uchwałą Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. – Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa, która określała jedynie politykę przestrzenną Gminy w tym względzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że uwzględniając powyższe przepisy, określono wskaźniki liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia – dla samochodów osobowych 1,2 miejsca na 1 mieszkanie, zaś dla rowerów 0,5 miejsca na 1 mieszkanie. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, wobec obowiązujących przepisów prawa oraz stanowiska judykatury uznać należało, że liczbę miejsc postojowych na tym etapie procesu inwestycyjnego ustalono w sposób prawidłowy.

Ponadto odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spowoduje zacienienie innych budynków, organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tym zakresie organ II instancji zwrócił uwagę, że strona odwołująca się swoje zarzuty oparła m.in. na § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis dotyczył odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że kwestie te będą przedmiotem analizy dopiero w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca – W. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według obowiązujących norm, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa strony skarżącej.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

2) przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego wpływu zamierzenia objętego postępowaniem na nasłonecznienie okolicznej zabudowy – poprzez zaniechanie zbadania nasłonecznienia budynków sąsiadujących oraz stopnia i wpływu zacienienia budynków sąsiadujących wskutek wzniesienia budynku objętego zaskarżoną decyzją, a w konsekwencji naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.;

3) prawa materialnego – § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób w zakresie określenia górnej krawędzi elewacji frontowej;

4) prawa materialnego – § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób w zakresie określenia geometrii dachów.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 września 2018 r., uczestnik postępowania – Firma A wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że inwestor na etapie ustalania warunków zabudowy w żaden sposób nie musi legitymować się prawem do terenu inwestycji objętego wnioskiem, gdyż jest to dopiero warunek konieczny wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego wadliwego ustalenia kręgu stron wskazano, że podstawą do ewentualnego przyznania statusu strony poszczególnym właścicielom lokali w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej wynikającego z ewentualnego faktu zacieniania ich lokali, stanowić będą przepisy techniczno-budowlane, będące przedmiotem analizy w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto uczestnik postępowania szczegółowo odniósł się do sposobu ustalenia parametrów inwestycji, wyjaśniając przy tym, że zostały one prawidłowo i jednoznacznie ustalone w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej znajdującej się w aktach sprawy, co w jego ocenie nakazywało uznać zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jako niezasadna podległa oddaleniu z przyczyn wskazanych poniżej. Kontrolowana decyzja jest bowiem zgodna z obiektywnym powszechnie obowiązującym w dniu jej wydania porządkiem prawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2018 r., wydana po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 stycznia 2018 r., ustalającą na wniosek Firma A warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i pochylnią na działce nr [...] i [...] obr. [...] wraz ze zjazdem na działkach nr [...] obr. jw. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." oraz umarzającą postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...].

Materialnoprawnym wzorcem kontrolowanej decyzji jest m.in. treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.2017.1073 t.j., zgodne z którym: "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.".

Artykuł 63 u.p.z.p. stanowi, że: " 1. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. 2. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. 3. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. 4. Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy".

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd stwierdza, że w jego ocenie kontrolowany organ II instancji, który zasadnie i zgodnie z prawem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - nie naruszył przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy i ten wniosek Sądu rozciąga się na ocenę prawidłowości postępowania w zakresie wszystkich ustaleń stanu faktycznego relewantnych dla istoty sprawy pozwalających skontrolować zarazem zgodność z prawem wszystkich ustaleń materialnoprawnych kontrolowanej decyzji. Prawo materialne zostało wyłożone i zastosowane przez organ II instancji też w sposób prawidłowy. Na samym początku trzeba stwierdzić, że Sąd nie podziela zarzutów odnoszących się do naruszenia przez kontrolowane organy art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Dz.U.2003.164.1588, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez jak twierdzi strona skarżąca, błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.: " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Z kolei § 2 rozporządzenia stanowi, że "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 4) obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania; 5) froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Argumentacja skargi podnosząca, że "zgodnie z przedłożonymi projektami, budynek powstać ma na działkach [...] i [...]. Jednakże działka [...] nie stanowi własności inwestora, wobec czego realnym jest uznanie, że projekt zostanie stosownie zmodyfikowany w ten sposób, aby był on położony na terenie będącym w dyspozycji inwestorów, tj. na działce [...]. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszaru, który w chwili obecnej nie jest możliwy do uwzględnienia przy wydawaniu choćby decyzji na budowę, mija się z celem" - pomija w ocenie Sądu ten istotny normatywny element obowiązującego stanu prawnego zawarty w przywołanym powyżej art. 63 ust. 1-2 u.p.z.p., z którego jasno i bezsprzecznie wynika, że podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi wykazywać i posiadać tytułu prawnego do terenu, dla którego żąda od właściwego organu ustalenia warunków zabudowy. Sąd skontrolował akt stosowania prawa przez organ II instancji także i w tym omawianym zakresie oraz podziela jego stanowisko i argumentację, że w przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości, iż front działki miał szerokość ok. 48 m, zatem obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 144 m. zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. W konsekwencji - nie mają prawnego i praktycznego znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu - dalsze twierdzenia strony skarżącej, że ustalony obszar analizowany co do samej działki [...] będzie różny od obszaru dla działek [...] oraz [...], co pociąga za sobą dalsze konsekwencje w postaci odmiennych wyników analiz dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, szerokości elewacji frontowej.

W ocenie Sądu nie jest także uzasadniony zarzut podnoszący, że kontrolowane organy naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego wpływu zamierzenia objętego postępowaniem na nasłonecznienie okolicznej zabudowy, a zatem przez zaniechanie zbadania nasłonecznienia budynków sąsiadujących oraz stopnia i wpływu zacienienia budynków sąsiadujących wskutek wzniesienia budynku objętego zaskarżoną decyzją, a w konsekwencji naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.

Co do zarzutu braku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wskazać należy, status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. Zgodnie z nią "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy; źródłem interesu prawnego nie jest też art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). Trzeba w tym miejscu wskazać, że kwestie nasłonecznienia okolicznej zabudowy stanowią przede wszystkim materię Prawa budowalnego i wartości chronione postanowieniami pozwolenia na budowę. W skardze, zdaniem Sądu, nie wskazano takich szczególnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego, z których wynikałaby jakaś kwalifikowana prawem potrzeba szczegółowego zajęcia się tym zagadnieniem już na etapie postanowień decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu strona skarżąca zarzuca kontrolowanym organom, że organy te nie ustaliły z urzędu, kto jest stroną postępowania niezasadnie, wywodząc przy tym ewentualne, potencjalne prawa poszczególnych właściciel lokali w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej do występowania jako strona postępowania z ewentualnej okoliczności/ faktu zacieniania ich lokali. Przy czym, jak to było sygnalizowane, podstawą do takiego ustalenia kręgu stron są przepisy techniczno-budowlane, które stanowią zasadniczy przedmiot analizy w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jednocześnie w żaden natomiast inny sposób strona skarżąca nie wykazała, aby wynik postępowania miał wpływ na interes prawny lub obowiązek innych jeszcze podmiotów, niż będące stronami w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Trzeba w tym miejscu także dodatkowo wyjaśnić, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17, którego stanowisko Sad orzekający obecnie podziela, odnoszącym się do kwestii niedopuszczalności uwzględnienia z urzędu przez sąd pozbawienia strony udziału w postępowaniu: Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W prowadzonym postępowaniu sądowym żaden podmiot, poza stroną skarżącą, nie wniósł pisma podnoszącego tę okoliczność.

Idąc dalej nie zasługują, w ocenie Sądu, kolejne zarzuty skargi podnoszące naruszenie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób w zakresie określenia górnej krawędzi elewacji frontowej; a także przez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób w zakresie określenia geometrii dachów.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:" 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.". Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji wysokość górnej attyki inwestycji została ustalona na podstawie § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z opisu ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi kalenicy lub attyki w terenie analizowanym to dla dachów połaciowych ok. 15m, a dla dachów płaskich: ok. 17m. Stąd, w ocenie Sądu, wyznaczenie tej wielkości dla planowanej inwestycji przez kontrolowane organy na poziomie od 14-17m (przy ustaleniu dachu płaskiego) jest prawidłowe i odnosi się nie tylko do średniej wysokości w terenie analizowanym, ale także do ukształtowania budynków w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Szczegółowe i zgodne z prawem uzasadnienie takiego ustalenia podane jest w punkcie II. 1. lit. d Załącznika Nr 1 do decyzji organu I instancji; a także odpowiednio w Załączniku nr 3 pkt 3 lit. e (s. 5 z 6). Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. A zatem, w ocenie Sądu, ustalenie dachu płaskiego dla inwestycji jest także zgodne ze stanem faktycznym w obszarze analizowanym, gdzie dla inwestycji wielorodzinnych przeważają dachy płaskie, a dach połaciowe są charakterystyczne dla domów jednorodzinnych. Powyższe ustalenie takie jest zgodne wprost z treścią § 8 rozporządzenia, a uzasadnienie takiego ustalenia wynika z treści pkt 3 lit. f załącznika Nr 3 do decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższych ustaleń, Sąd dokonał pełnej kontroli treści kwestionowanej przez skarżącą stronę decyzji organu II instancji i uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem obowiązującym na dzień jej wydania, podzielając bez niepotrzebnego powtarzania w tym miejscu argumentację organu II instancji w odniesieniu do spełniania przez nią wymogów zasad dobrego sąsiedztwa, w tym kontynuacji funkcji, o których stanowi art. 61 u.p.z.p. a także prawidłowości ustalonych cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania. Kontrolowana decyzja organu II zawiera prawidłowe i zgodne z prawem ustalenia w przedmiocie ww. cech i wskaźników, w tym także dotyczącego powierzchni zabudowy, o których jest mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu i ww. rozporządzeniu, a także została wydana z uwzględnieniem wymaganych prawem opinii i uzgodnień, o których jest mowa w obu kontrolowanych decyzjach.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.