Wyrok NSA, sygn. akt II SA 315/95
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Powołane przepisy: article: art. 41, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz. 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz. 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 18 ust. 15
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Gmina uchwalając przepisy gminne może odnieść je do wszystkich placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy, ale także do niektórych z nich /np. oddzielnie do placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych oraz zakładów usługowych/.

2. Skoro uchwala w istocie ceduje część uprawnień rady gminy na burmistrza, skoro w sposób generalny określa godziny otwarcia i zamknięcia m.in. placówek handlu detalicznego prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, a jednocześnie ustala niczym nie ograniczoną możliwość decyzyjnych odstępstw od tych reguł w indywidualnych sprawach przez burmistrza /wymagana jest jedynie nie wiążąca opinia właściwej rady miejskiej/ to tym samym narusza istotę gminnych przepisów powszechnie obowiązujących.

3. Rada gminy nie może upoważnić wójta /burmistrza/ do regulowania czasu pracy placówek handlowych oraz zakładów gastronomicznych i usługowych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych.

Rada gminy nie może cedować nawet części swych uprawnień na burmistrza miasta.

TEZY

1. Gmina uchwalając przepisy gminne może odnieść je do wszystkich placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy, ale także do niektórych z nich /np. oddzielnie do placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych oraz zakładów usługowych/.

2. Skoro uchwala w istocie ceduje część uprawnień rady gminy na burmistrza, skoro w sposób generalny określa godziny otwarcia i zamknięcia m.in. placówek handlu detalicznego prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, a jednocześnie ustala niczym nie ograniczoną możliwość decyzyjnych odstępstw od tych reguł w indywidualnych sprawach przez burmistrza /wymagana jest jedynie nie wiążąca opinia właściwej rady miejskiej/ to tym samym narusza istotę gminnych przepisów powszechnie obowiązujących.

3. Rada gminy nie może upoważnić wójta /burmistrza/ do regulowania czasu pracy placówek handlowych oraz zakładów gastronomicznych i usługowych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych.

Rada gminy nie może cedować nawet części swych uprawnień na burmistrza miasta.


SENTENCJA

stwierdza nieważność par. 2 zaskarżonej uchwały; w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 13 października 1994 r. Rada Miejska w I., powołując się na podstawę prawną z art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks pracy, ustaliła m.in.:

w par. 1 - minimalny ośmiogodzinny czas funkcjonowania działających na terenie miasta placówek:

1. handlu detalicznego ze sprzedażą napojów alkoholowych - w godz. 6.00 - 20.00,

2. zakładów gastronomicznych z wyszynkiem alkoholu - w godz. 6.00 - 22.00,

w par. 2 - obowiązek uzyskania zgody Burmistrza Miasta, po zasięgnięciu opinii właściwej komisji Rady Miejskiej, na wydłużenie oraz skrócenie czasu funkcjonowania placówek wymienionych w par. 1. (...).

Dnia 23 listopada 1994 r. Jacek P. wezwał Radę Miejską w I. do uchylenia powyższej uchwały z dnia 13 października 1994 r. z powodu naruszenia prawa, poprzez jednostronne narzucenie właścicielom zakładów gastronomicznych, zakładów usługowych i handlowych -godzin pracy. Zdaniem wnioskodawcy, uchwała godzi w prawo własności, które nie może być zmienione aktem prawnym niższego rzędu.

W odpowiedzi, Rada Miejska w I. - odmówiła uchylenia uchwały stwierdzając, iż jest ona zgodna z delegacją zawartą wart. XII par. 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy w brzmieniu nadanym art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r., a ponadto ma związek z wykonaniem ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości (...) /Dz. U. nr 35 poz. 230 ze zm./, której celem jest ochrona spokoju i ciszy nocnej osób mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie placówek handlowych sprzedających alkohol.

Uchwała ta -podkreślono -zawiera ponadto dyspozycję dla Burmistrza do indywidualnego odstępstwa w drodze decyzji administracyjnej do stosowania godzin otwarcia placówek określonych uchwałą w miejscach, gdzie jest to uzasadnione potrzebami konsumentów, a nie wpływa na ograniczenie spokoju nocnego mieszkańcom sąsiadujących mieszkań. (...)

W skardze na uchwałę z dnia 13 października 1994 r. Jacek P., powołując się na art. 101 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym, zarzucił jej niezgodność z prawem. (...).

W uzasadnieniu skargi Jacek P. stwierdził, że powołany przepis art. XII par. 1 upoważnia organy samorządu do określenia godzin otwarcia i zamykania wszystkich placówek handlu detalicznego, a nie tylko tych, które szczegółowo w par. 1 pkt 1 i 2 wymienia zaskarżona uchwała. (...)

Tym samym -zdaniem skarżącego -uchwała ta godzi w prawo i istotne interesy osób prowadzących handel detaliczny na terenie działania Rady Miasta I.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w I. stwierdziła, że z mocy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest uprawniona do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów gminnych jako norm prawa wiążących wspólnotę samorządową, a w zaskarżonej uchwale w oparciu o wyżej wymienioną delegację zawartą wart. XII par. 1 cytowanej ustawy Rada wyczerpała część swoich uprawnień. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Problem prawny sprowadza się do zagadnienia czy podjęta przez Radę Miejską w I. uchwała znajdowała oparcie wart. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Przepis ten daje upoważnienie gminie do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, wszelako pod tym warunkiem, że do ich wydania istnieje upoważnienie ustawowe.

W sprawie niesporne jest, że uchwała Rady Miejskiej w I. z dnia 13 października 1994 r. (...) zawiera owe przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art. 40 ust. 1 cyt. ustawy. (...)

Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy w brzmieniu ustalonym przez art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 34 poz. 198/ posiada następującą treść:

"Dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina".

Skarżący wywodził w skardze, że przepis ten stanowić może podstawę prawną do określenia godzin pracy wszystkich placówek handlu detalicznego, a nie tylko niektórych, a mianowicie prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych.

Stanowisko to nie wydaje się zasadne.

Gmina uchwalając przepisy gminne mogła istotnie odnieść je do wszystkich placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy, ale także jedynie do niektórych z nich /np. oddzielnie do placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych oraz zakładów usługowych/.

Nie narusza to, zdaniem sądu - art. 140 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że prawo własności może być realizowane, w granicach określonych przez ustawy.

Brak też jest, zdaniem sądu, podstaw do stwierdzenia, iż odniesienie się w cytowanej uchwale jedynie do placówek handlu detalicznego prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych wykracza poza upoważnienia ustawowe w cytowanym wyżej przepisie art. XII par. 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Sąd podzielił w tej mierze stanowisko prezentowane przez Radę Miasta I.., że skoro upoważnienie to obejmuje zakresem przedmiotowym m.in. placówki handlu detalicznego, to tym samym dotyczy ono wszystkich placówek tego handlu prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych na terenie tej gminy.

Warunkiem tak rozumianego upoważnienia jest, aby uchwała w tym przedmiocie nie była zindywidualizowana w tym sensie, w jakim sprawy z zakresu administracji załatwiane są w drodze decyzji administracyjnych, w tym bowiem zakresie wyłączną kompetencję mają organy wykonawcze gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że organem właściwym do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących /przepisów gminnych/ jest wyłącznie rada gminy, zupełnie wyjątkowo zarząd gminy /zarządzenia "porządkowe"/, nigdy natomiast organ jednoosobowy /art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/. Tak więc funkcji tej, rada gminy nie może przenosić na organy wykonawcze /por. w tej mierze wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., SA/Kr 2564/94/.

W niniejszej sprawie nie mamy wprawdzie do czynienia wprost z taką sytuacją, ale zaskarżona uchwała w par. 2 w istocie ceduje część uprawnień Rady Gminy na Burmistrza. W sposób generalny określa godziny otwarcia i zamknięcia m.in. placówek handlu detalicznego prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych i jednocześnie ustala niczym nie ograniczoną możliwość decyzyjnych odstępstw od tych reguł czynionych przez Burmistrza w indywidualnych sprawach.

Zdaniem sądu dla tego rodzaju upoważnienia istnieć musiałaby podstawa prawna, a takiej jest brak zarówno w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jak i w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w tym w szczególności nie zawiera jej art. XII par. 1 cytowanych wyżej przepisów wprowadzających Kodeks pracy w brzmieniu ustalonym wart. 22 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r.

Uznając zatem, że skarga z art. 101 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym jest częściowo zasadna - sąd uznał nieważność przepisu zawartego w par. 2 zaskarżonej uchwały. W pozostałym natomiast zakresie sąd skargę oddalił, na podstawie art. 207 par. 5 Kpa jako niezasadną.