Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 390/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 150
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 90
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 30b ust. 1, , art. 41 ust. 1 ust. 2 pkt 4, art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt  4, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi F Spółki Akcyjnej S.K.A. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 I. uchyla zaskarżoną uchwałę, w części dotyczącej projektu strony skarżącej nr [...], II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej F Spółka Akcyjna S.K.A. kwotę 574 (pięćset osiemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Dnia [...] kwietnia 2011 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...], którą zmienił swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje Priorytet II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013. Uchwała w tym zakresie, zgodnie z wskazaniem w niej zawartym, podjęta została na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz. U. z 2009 r. nr 84 poz. 712 ze zm.).

Zgodnie z § 1 tej uchwały uchwała nr [...] została zmieniona stosownie do treści załącznika. Zgodnie natomiast z treścią załącznika, z zakresu projektów objętych dofinansowaniem w ramach konkursu usunięto projekt nr [...] pt. "Rozbudowa firmy F S.A. poprzez zakup innowacyjnej maszyny do obróbki detali wielkogabarytowych". O podjęciu tej uchwały spółka (w tej dacie funkcjonująca w zmienionej strukturze jako F Spółka Akcyjna S.K.A.) została zawiadomiona pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], doręczonym w dniu 15 kwietnia 2011 r. W piśmie tym wskazano, że przyczyny usunięcia z listy projektów zakwalifikowanych do dofinansowania wynika z braku możliwości samodzielnego osiągnięcia zakładanych celów oraz ścisłego powiązania z innym beneficjentem pomocy realizującym projekt nr [...]. Wynika to z przeprowadzonej przez Instytucję zarządzająca analizy.

W odpowiedzi na to pismo w spółka wniosła protest na negatywną ocenę projektu dokonaną wskazaną uchwałą. W odpowiedzi na powyższy protest, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] organ wyjaśnił przyczyny podjęcia zakwestionowanej uchwały podkreślając, że w sprawie uchwały stronie nie przysługuje prawo wniesienia protestu.

W dniu 2 maja 2011 r. do organu wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym spółka zwróciła się o uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zmieniającej uchwałę nr [...] Zarządu Województwa oraz ewentualne podjęcie uchwały w przedmiocie przyjęcia do dofinansowania projektu nr [...] w ramach konkursu nr [...]. Zdaniem skarżącej dokonana zmiana stanowiska instytucji zarządzającej była nieprawidłowa i nie została poparta żadnymi argumentami merytorycznymi. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

2. Na przedmiotową uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. w dniu [...] czerwca 2011 r. spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z wnioskiem o nakazanie organowi nadzoru jej uchylenia w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucją zarządzająca w przypadku programu operacyjnego jest Zarząd Województwa. Obowiązkiem organu przygotowującego program operacyjny jest m. in. stworzenie systemu realizacji programu, w tym przygotowanie kryteriów wyboru projektów, w oparciu o te kryteria – wybór projektów, które będą dofinansowane, a następnie zawarcie umowy z beneficjentami w przedmiocie dofinansowania. Żadne ze stworzonych przez organ dokumentów dotyczących realizacji konkursu [...] nie zawiera upoważnienia do usunięcia z listy przyjętego do dofinansowania projektu i do ponownej oceny merytorycznej projektu już ocenianego, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Organ dokonuje oceny projektu przed jego zakwalifikowaniem do dofinansowania, natomiast nie stworzył żadnych środków, które usprawiedliwiałyby dokonanie ponownej oceny merytorycznej projektu po podjęciu uchwały w przedmiocie umieszczenia na liście projektów przeznaczonych do dofinansowania.

Skoro pierwotna ocena merytoryczna nie została zakwestionowana – stała się ostateczna, organ nie mógł ponownie dokonywać jego oceny skutkującej usunięciem projektu z listy. W konkluzji podkreśliła, że organ nie był uprawniony do ponownej oceny projektu i podjęcia uchwały o usunięciu go z listy projektów przyjętych do dofinansowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu a nie jego bezczynność, w związku z tym podstawę prawną wniesionej skargi stanowić może jedynie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, uprawniający każdego czyj interes prawny bądź uprawnienie zostało naruszone przepisem aktu prawa miejscowego do zaskarżenia tegoż aktu do sądu administracyjnego,. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że jego zdaniem skarga jest niezasadna także ze względów merytorycznych, co stanowić powinno podstawę jej ewentualnego oddalenia.

3. Postanowieniem z dnia 19 października 2011 r., (sygn. akt II SA/Go 536/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W jego uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie było usunięcie projektu skarżącej nr [...] z listy projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu nr [...] mocą uchwały Zarządu Województwa nr [...] w rezultacie podjęcia uchwały nr [...]. Jako niesporne uznał, że projekt ten został negatywnie oceniony w rozumieniu art. 30b ust 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zdaniem Sądu, dokonując wykładni przyjętego w tym przepisie określenia "negatywna ocena" należy rozumieć szeroko i uznać, że obejmuje ono całokształt sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzyskuje dofinansowania projektu, o które występował. W rezultacie skarżący po wyczerpaniu procedury kwalifikacyjnej projektu, w tym procedury odwoławczej w postaci złożenia protestu jest uprawnionym do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Zarząd Województwa powiadomił skarżącą pismem z dnia [...] kwietnia 2011 roku o usunięciu z listy projektów wybranych do dofinansowania, w związku z czym umowa o dofinansowanie nie zostanie zawarta. Pismo zostało doręczone adresatowi w dniu [...] kwietnia 2011 roku. Protest został wniesiony bezpośrednio do siedziby organu. Zarząd Województwa odmówił uwzględnienia protestu w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 roku. W piśmie tym wyraził pogląd, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do wniesienia protestu. Jednocześnie wskazał przepis dotyczący zasad wnoszenia odwołań. Pismo zostało doręczone adresatowi w dniu 8 czerwca 2011 r. Pełnomocnik skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 16 czerwca 2011 roku za pośrednictwem Zarządu Województwa, którą organ skierował do Sądu w dniu 20 lipca 2011 roku.

Wobec treści przepisu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju termin do wniesienia skargi upłynął skarżącej z dniem 22 czerwca 2011 roku, co zgodnie z dyspozycją przepisu art. 30c ust. 5 pkt 1 tej ustawy skutkowało pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia.

Wskazał przy tym, że zarówno skarżący, jak i organ wadliwie jako podstawę prawną skargi wskazywali przepisy art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem sądu przepis art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje szczególny tryb wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w odniesieniu do realizacji programów operacyjnych przewidzianych tą ustawą. Dopiero przepis art. 30e ustawy przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3–6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

4. Od postanowienia spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 5 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego zastosowanie, mimo że nie istniały ku temu przesłanki a podstawa prawna skargi była zupełnie inna;

2) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten odnosi się do zaskarżania aktów prawa miejscowego;

3) nierozpoznanie istoty sprawy poprzez uznanie, że system realizacji programu operacyjnego nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega kontroli na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, podczas gdy skarżący nigdy nie twierdził, że system realizacji programu operacyjnego jest aktem prawa miejscowego a jako podstawę skargi wskazał art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, a nie sam art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa;

4) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, poprzez uznanie, że uchwała w przedmiocie usunięcia projektu nie stanowiło czynności prawnej powodującej naruszenie interesów skarżącego, o którym mowa w niniejszym przepisie.

5. Po rozpoznaniu tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r. (II GSK 2447/11) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że Sąd z kontrolowanego stanu faktycznego sąd I instancji wysnuł błędne wnioski przyjmując jako okoliczność bezsporną, iż przedłożony przez skarżącą projekt został negatywnie oceniony w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co spowodowało błąd w ocenie skuteczności środka odwoławczego (protestu) wniesionego po zakończeniu procedury konkursowej i trybu zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i regulamin konkursu dla przedmiotowego programu operacyjnego nie przewidują podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego i wyłonieniu beneficjentów do dofinansowania projektów, nie przewidują ponownej oceny merytorycznej projektu, co nastąpiło przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Przepisy prawa przewidują natomiast, że umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania (art. 30a.1 cyt. ustawy) w terminie 42 dni od dnia zaakceptowania/przyjęcia przez Zarząd Województwa protokołu z posiedzenia, na którym podjęto stosowną uchwałę w sprawie wyboru projektów (Regulamin konkursu – umowa o dofinansowanie projektu – pkt 7). Postępowanie konkursowe z udziałem skarżącej zakończyło się pozytywną oceną projektu i wyłonieniem jej jako beneficjenta oraz umieszczeniem na liście do dofinansowania projektu, co znalazło wyraz w powołanej uchwale z dnia [...] września 2009 r., następnie zmienionej zaskarżoną uchwałą.

W konsekwencji pozostawienie przez sąd I instancji skargi bez rozpoznania nastąpiło z naruszeniem art. 30c ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten nie powinien bowiem mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem została ona wniesiona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa.

Wskazał również, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu (a także stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r.), że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz regulamin konkursu nie przewiduje środków odwoławczych od uchwały zmieniającej listę beneficjentów, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania, wykluczałoby jakąkolwiek kontrolę czynności podejmowanych po zakończeniu postępowania konkursowego i wyłonieniu beneficjentów, w tym samym naruszyłoby prawo obywatela do sądu zagwarantowane w art. 45 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość zaskarżenia uchwały Zarządu Województwa wynika z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Odpowiednie stosowanie art. 90 ustawy o samorządzie województwa oznacza, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych z zakresu administracji publicznej w formie uchwał organów samorządu województwa (m.in. zarząd), może po bezskutecznym wezwaniu tegoż organu do usunięcia naruszenia prawa wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminach określonych w art. 90 ust. 4 tej ustawy. Uchwałę podjętą w niniejszej sprawie przez organy samorządu województwa (zarząd) należy traktować jako czynności prawne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, inne niż stanowienie aktów prawa miejscowego lub czynności faktyczne, jako uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym, skierowaną do określonego kręgu podmiotów, bowiem dotyczy ona de facto rozdziału środków unijnych. Na tego rodzaju uchwałę służy skarga do sądu administracyjnego.

6. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Zarząd Województwa w dniu [...] czerwca 2012 r. złożył pismo procesowe, w którym podtrzymał w całości twierdzenia uzasadniające odmowę udzielenia dofinansowania stronie skarżącej z uwagi na niekompletność i niewykonalność projektu nr [...], wskazane w odpowiedzi na skargę (k. 471-484 akt sądowych). W piśmie tym przedstawił rozwinięte uzasadnienie odmowy udzielenia dofinansowania stronie skarżącej dla wskazanego projektu z uwagi na niespełnienie przez stronę wymogów formalnych konkursu, to jest nieposiadanie statusu małego lub średniego przedsiębiorcy wobec istniejącego powiązania ze spółką P S.A. S.K.A.

W ocenie organu zmiana stanowiska, pomimo pierwotnie pozytywnej oceny formalnej i merytorycznej wniosku, nawet po podjęciu uchwały w przedmiocie wpisania strony skarżącej na listę podmiotów uprawnionych do dofinansowania posiada uzasadnienie prawne w zakresie obowiązku instytucji zarządzającej odmowy udzielenia dofinansowania. Wynika ono z art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zgodnie z którym Instytucja Zarządzająca odpowiada za prawidłową realizację programu operacyjnego, w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do dofinansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Ponadto wskazał, że obowiązek prawidłowego zarządzania środkami unijnymi wynika również z ustawy z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która określa obowiązek Instytucji Zarządzającej zarządzania środkami finansowymi przeznaczonymi na realizacje programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 10) oraz nałożono na nią odpowiedzialność za prawidłową realizację tego programu (art. 25 pkt 1).

Organ wyjaśnił, że obowiązek sprawdzenia czy dany wnioskodawca jest uprawniony do aplikowania o dofinansowanie w ramach danej rundy konkursowej także przed podpisaniem umowy, co wynika z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Weryfikacja statusu przedsiębiorstw ubiegających się o dofinansowanie możliwa jest również na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy, bowiem beneficjent musi spełniać warunki pomocy w chwili zawarcia umowy. Dopiero podpisanie umowy o dofinansowanie kończy ocenę zgłoszonego projektu, a zatem aż do tego momentu instytucja zarządzająca jest uprawniona do dokonywania oceny spełniania przez wnioskodawcę warunków konkursu. W ocenie organu beneficjent musi bowiem spełniać wymogi nabycia prawa do pomocy także w chwili zawarcia umowy o dofinansowanie. W tym zakresie powołał się również na ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych.

Nadto wskazał, że ponowna weryfikacja nie została przeprowadzona wbrew regulacjom wydanym przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym. Wprawdzie w Regulaminie konkursu określającym jego cel, zakres, zasady organizacji, warunki uczestnictwa i sposobu wyboru projektów oraz pozostałe informacje niezbędne w zakresie przygotowania wniosków, nie określono zasad przeprowadzenia ponownej oceny w sytuacjach budzących wątpliwości dotyczące spełnienia przez projekt kryteriów przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO, to jednak takie prawo, a wręcz obowiązek wynika z przywołanych przepisów prawa, w tym w szczególności z treści art. 60 Rozporządzenia Rady oraz art. 26 ust. 1 pkt 10 i art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zaznaczył, że Podręcznik Procedur Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym, przyjęty uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2009 r. obowiązującej od dnia 14 czerwca 2011 r. w wyniku wejścia w życie uchwały Zarządu Województwa nr [...] stanowi w rozdziale 2.10.3. pkt 16, że w przypadku odmowy Beneficjenta na realizację projektu zgodnie z pierwotnymi założeniami oraz potrzymaniem wnoszonych zmian, Instytucja Zarządzająca może podjąć decyzję o dokonaniu oceny projektu w wersji pierwotnej (ponowna ocena) lub w wersji ze zmianami. Każda decyzja w tej sprawie będzie podejmowana indywidualnie – w odniesieniu do okoliczności. Wyniki oceny będą podlegały procedurze odwoławczej.

Stanowisko strony skarżącej nie uległo zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

7. Przed rozważaniami dotyczącymi oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zaznaczyć, że specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach związania wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. (II GSK 2447/11). Zostało ono przedstawione w pkt 5 niniejszego uzasadnienia i obowiązkiem składu orzekającego było je zrealizować w ponowionym postępowaniu (art. 190 p.p.s.a.).

W tym zakresie kontrola legalności podjętej uchwały wymaga odniesienia się do specyfiki regulacji prawnych związanych z realizacją zasad polityki rozwoju. Nie ulega bowiem wątpliwości, co akcentuje strona skarżąca, że wniesienie skargi jest żądaniem przyznania ochrony sądowej wobec zastosowania przez instytucję zarządzającą trybu weryfikacji dokonanej wcześniej, pozytywnej oceny projektu w trybie nie wynikającym z przepisów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Z tych przyczyn strona skarżąca wskazuje, że wniesienie skargi w oparciu o przepisy art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa stanowi dla niej jedyny sposób sądowej kontroli sporu, prowadzącego do podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały pogarszającej jej indywidualną sytuację prawną jako beneficjenta pomocy.

Jeśli o chodzi o przepisy art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa (których odpowiednikami są art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. oraz art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; t.j. Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ma on charakter dopełniającego środka prawnego w stosunku do środka kierowanego przeciw aktowi prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, odpowiednio art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym). Jak wskazuje dotychczasowa praktyka stosowania przepisów art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa (lub jego odpowiedników na gruncie pozostałych ustaw samorządowych) przedmiotem kontroli sądowej były przede wszystkim przypadki bezczynności organów, w sytuacji obowiązywania jakichś norm publicznoprawnych nakazujących organowi podjęcie określonych czynności prawnych i faktycznych, w tym także tzw. czynności materialno-technicznych. Natomiast stosunkowo rzadkie były sprawy, w których zastosowanie przepisu art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa dotyczyło kontroli czynności prawnych lub faktycznych podjętych bez podstawy prawnej albo podjętych z naruszeniem prawa. Niemniej taka kompetencja sprowadzająca się do zastosowania środków kontroli aktów prawa miejscowego wynika z treści wskazanego przepisu, jeśli konsekwencją czynności prawnej lub faktycznej organu będzie naruszenie prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Natomiast przepis ust. 2 art. 91 ustawy o samorządzie województwa wprowadza dodatkowe i fakultatywne uprawnienie sądu do uruchomienia czynności nadzorczych w celu usunięcia stanu bezprawności wywołanego czynieniem albo bezczynnością organu.

8. Rozważając dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie trybu określonego we wskazanych przepisach należy mieć na względzie jego odniesienie do przedmiotu postępowania związanego z wykonywaniem przez organ publiczny zadań tzw. polityki rozwoju. Celem tej polityki, wyrażonym w art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jest zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenie konkurencyjności gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Poza wskazaną ustawą oraz przepisami ustawy o samorządzie województwa jest ona regulowana przez przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25-78).

Do istotnych elementów wykonywania tej polityki należy postępowanie zmierzające do wyboru projektów dofinansowanych ze środków budżetu Wspólnoty Europejskiej, opierające się na systemie konkursów organizowanych w ramach danych programów operacyjnych. Z woli ustawodawcy ten zakres organizacji polityki rozwoju został w znacznej mierze scedowany na rzecz instytucji zarządzającej. Dotyczy to nie tylko wykonywania kompetencji określonych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ale, co budziło od początku jej obowiązywania kontrowersje, scedowania kompetencji do normatywnego ukształtowania organizacji przyznawania środków, w tym systemu wyłaniania projektów do dofinansowania oraz jego kontroli.

Zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast na podstawie art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedura odwoławcza została zawężona jedynie do przypadku negatywnej oceny projektu, przy czym można wnieść tylko środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego w terminie, trybie i na warunkach w tym programie określonych. System ten, jak wskazano musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy (ust. 2 art. 30b). Zgodnie natomiast z przepisem art. 30c ust. 1 tej ustawy po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie, przewidziano możliwości wniesienia w tym zakresie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od otrzymania informacji.

Ze wskazanych przepisów wynika, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ogranicza dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli działań podejmowanych przez m. in. instytucję zarządzającą, nie przewidując możliwości zaskarżenia wszystkich działań podejmowanych w postępowaniu konkursowym, jak również i działań podejmowanych po zamknięciu tego postępowania i wyłonieniu beneficjentów. Kwestia ta, uznana za bodaj najbardziej kontrowersyjną w całej ustawie, stała się podstawą pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W jego następstwie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 (OTK-A z 2011 r., Nr 10, poz. 115):

- art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, został uznany za niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

- art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, został uznany za niezgodny z art. 87 Konstytucji.

- art. 30c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, został uznany za niezgodny z art. 87 Konstytucji.

W orzeczeniu tym Trybunał wskazał jednak, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Okres ten w dacie orzekania w niniejszej sprawie jeszcze nie upłynął.

9. Dla dalszych rozważań nie jest potrzebne cytowanie uzasadnienia orzeczenia Trybunału. Konieczne jest natomiast odniesienie jego skutku, jak i przedstawionej w nim argumentacji do problemu dopuszczalności zastosowania przez skarżącego żądanego trybu ochrony sądowej oraz oceny zasadności skargi. Otóż Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do kontrowersji towarzyszących stosowaniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w szczególności w zakresie ustalania przez instytucję zarządzającą standardów i trybu kontroli wyraźnie opowiedział się za stanowiskiem, że ani jednolita praktyka organów administracji, ani spójne orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogą zastąpić bezpośredniego uregulowania formy prawnej systemów realizacji w zaskarżonej ustawie. To, jakie podmioty i w jaki sposób mają prawo normować sytuację uczestników konkursów organizowanych w ramach regionalnych programów operacyjnych, ma bowiem istotne znaczenie prawne.

Powołując się na wartości i zasady konstytucyjne Trybunał stwierdził, że szczególnie drastycznym naruszeniem art. 87 Konstytucji jest przewidziana w art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) delegacja do uregulowania w systemie realizacji procedury odwoławczej, przysługującej uczestnikowi konkursu. Wskazał przy tym, że obowiązujący w tym obszarze standard konstytucyjny dotyczy nie tylko decyzji administracyjnych w rozumieniu prawa administracyjnego, lecz wszystkich aktów indywidualnych i konkretnych, które kształtują sytuację prawną podmiotów prawa, niezależnie od formy i nazwy danego aktu stosowania prawa.

W tym też kontekście należy opowiedzieć się dopuszczalnością sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w trybie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa. Podkreślić przy tym należy, że przewidziane w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączenie zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mające umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają, więc kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Taka wykładnia wyżej wskazanych przepisów wypełnia normę art. 45 Konstytucji RP w zakresie prawa obywateli do sądu, gdyż z punktu widzenia tej normy nie jest prawnie dopuszczalne zamknięcie postępowania bez możliwości jego sądowej kontroli, a ta zasada ma odniesienie również do postępowania przed sądami administracyjnymi (wyrok TK z dnia 2 czerwca 2009 r., SK 31/08, OTK -A 2009/6/83, wyrok SN z dnia 16 września 2009 r., l PK59/09, Lex nr 550994, postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r., l FZ 144/09, Lex nr 574254).

Wprawdzie orzecznictwo przyjmując, że negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej opowiada się za szeroką wykładnią przepisów art. 30a, 30b i 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wykorzystaniem tej właśnie drogi do kontroli prawidłowości dokonanych ocen (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 r., II GSK 248/10, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA), to jednak nie oznacza to wykluczenia innej drogi przyznania ochrony. Ponad kwestie dotyczące zastrzeżeń co do konstytucyjności przyjętego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozwiązania przemawiają za tym okoliczności niniejszej sprawy. Organ unikał bowiem zdefiniowania przedmiotowej uchwały jako czynności polegającej na ponownej ocenie projektu, mimo że w istocie do tego jej treść się sprowadza nie informując skarżącej ani w postanowieniach regulaminu ani też przy powiadomieniu o treści uchwały o możliwości i trybie jej kontroli.

Za dopuszczalnością zastosowania trybu ochrony przewidzianego w art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa opowiedział się wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 marca 2012 r. wydanym w tej sprawie.

Jeśli zaś chodzi o interes prawny skarżącej spółki został on wykazany, gdyż przedmiotowa uchwała wprost ingeruje w stosunek materialnoprawny wynikający z pierwotnego wyniku konkursu modyfikując go na niekorzyść strony.

10. Odnosząc się do problemu kompetencji organu do podjęcia zaskarżonej uchwały należy wskazać, że skoro wzorce kontroli regulowane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób rażący naruszają podstawowe standardy państwa prawa, to tym bardziej są nimi przypadki, w których nawet te wzorce nie są zachowane. Takim przypadkiem jest, w ocenie niniejszego składu orzekającego podjęcie zaskarżonej uchwały. Jej treść, co wyżej wskazano sprowadza się do zmiany przytoczonej uchwały z dnia [...] września 2009 r., poprzez wykreślenie skarżącej z listy beneficjentów wyłonionych w konkursie do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu po uprzednim pozytywnym przejściu wszystkich etapów jego oceny i zakwalifikowaniu do dofinansowania. Przed jej podjęciem przeprowadzono ponowne merytoryczne badanie projektu w zakresie, który z niewyjaśnionych i niewykazanych przez organ przyczyn, nie został zrealizowany na etapie "pierwotnej" oceny projektu, choć istniały takie możliwości. W tym aspekcie – rozumianym jako władcza ingerencja w ustabilizowany stosunek prawny powstały na skutek zakończenia postępowania pozytywną oceną merytoryczną, przedmiotowa uchwała nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dotyczy to zarówno przepisów prawa rozumianego jako akty normatywne powszechnie obowiązujące i zaliczane do konstytucyjnego systemu źródeł prawa, ale również postanowień regulaminu konkursowego, pojmowanego jako sui generis akt normatywny, skonstruowany przez jednostkę zarządzającą wyłącznie dla potrzeb przedmiotowego programu operacyjnego.

Ani bowiem ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przepisy ustawy o samorządzie województwa (w szczególności powołane przez organ art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), przepisy prawa wspólnotowego, w tym Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, ani ustanowiona przez jednostkę zarządzająca procedura konkursowa nie zawierają przepisów określających kompetencje, przesłanki i tryb podejmowania uchwał po zamknięciu postępowania konkursowego i wyborze konkretnych projektów, sprowadzających się w treści do ponownej oceny merytorycznej projektu i ingerencji w ustaloną listę projektów zakwalifikowanych już do dofinansowania.

Należy również zwrócić uwagę, że w analizowanej sprawie Zarząd Województwa, wypełniał zadania i korzystał z kompetencji przewidzianych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W związku z powyższym organu skierowane były na realizację zadań związanych z prowadzeniem polityki rozwoju, przez którą, jak wskazano powyżej, należy rozumieć zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej (art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ze względu na przedmiot sprawy Zarząd nie wypełniał stricte zadań organu samorządu województwa, wynikających z ustawy samorządowej, lecz realizował zadania związane z polityką rozwoju. A zatem, stosownie do treści art. 5 pkt 2 ustawy, Zarząd Województwa był w analizowanej sprawie Instytucją Zarządzającą, działającą wedle trybu określonego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższe potwierdza zasadność konstatacji, że przepisy prawa nie dały podstawy do podjęcia skarżonej uchwały. W szczególności przywołana we wstępie uchwały podstawa prawna, w ocenie Sądu, ze względu na treść skarżonego aktu prawnego (wynikającej de facto z powtórnej merytorycznej oceny wniosków), nie upoważniała do jego podjęcia.

W ocenie organu zachodzi, nieograniczona w czasie i co do przesłanek, możliwość weryfikacji postępowania konkursowego. Stanowiska tego organ bliżej nie uzasadnia, ani też nie wynika ono z powoływanych w uchwale podstaw prawnych. Również z przepisów powoływanych przez organ w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r.

Wbrew temu co twierdzi się w tym piśmie w orzecznictwie nie jest utrwalone stanowisko o dopuszczalności ponownej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, tym bardziej zaś co do legalności uchwały w kontekście przesłanek art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa. W powołanym przez organ wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. wydanych w sprawach II GSK 1380/11 i II GSK 1381/11 rozpoznanie skarg kasacyjnych nastąpiło po wyczerpaniu procedury protestowej i skargowej na podstawie szczególnej, to jest art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W uzasadnieniu obu wyroków wskazano wprawdzie, że przyznanie dofinansowanie decyzją, o której mowa w pkt 4.3 Wytycznych, nie jest zatem nabyciem prawa do otrzymania pomocy. Prawo to beneficjent uzyska dopiero wraz z zawarciem umowy o dofinansowanie (pkt 36 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 oraz art. 2 pkt 11 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jednakowoż przesłanki konieczne do spełnienia do zawarcia tej umowy regulują zaś postanowienia programu operacyjnego, w szczególności kryteria wyboru projektu. Z wskazanych przepisów oraz programu operacyjnego nie wynika kompetencja do podjęcia aktu przybierającego postać przedmiotowej uchwały oraz do ponownej oceny tych okoliczności, które organ był zobowiązany zbadać i badał podejmując uchwalę o zakwalifikowaniu projektu skarżącej do dofinansowania.

11. Istotne w tym zakresie jest również odniesienie do stabilizacji praw uczestnika postępowania konkursowego. Choć ustawowa regulacja jest ułomna i fragmentaryczna, to już w jej ramach należy wskazać na zasady procedury konkursowej gwarantujące podmiotowi ubiegającemu się o dofinansowanie stabilizację sytuacji prawnej. Mianowicie zgodnie z art. 29 ust. 4 i 4a ustawy o polityce rozwoju, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków (tzw. klauzula stand still).

Zasadę te realizują przepisy nakładające na organ obowiązek informowania o konkursie wskazując, między innymi, że ogłoszenie o konkursie powinno zostać zamieszczone przez właściwą instytucję na jej stronie internetowej; zawierać informacje na temat: rodzajów projektów podlegających dofinansowaniu; rodzaju podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie; kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów; poziomu dofinansowania projektów; maksymalnej kwoty dofinansowania projektu (jeżeli taka kwota została ustalona); kryteriów wyboru projektów; terminu rozstrzygnięcia konkursu; terminu, miejsca i sposobu składania wniosków o dofinansowanie projektu; środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji, a nadto zawierać wzór wniosku i umowy o dofinansowanie projektu (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Zgodnie zaś z art. 30a ust. 1 ustawy umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu organ ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania oraz wysyła do każdego wnioskodawcy pisemną informację o wynikach oceny jego projektu (art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Jeżeli ocena ta jest negatywna, informacja ma zawierać "uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść" - art. 30b ust. 1 zdanie drugie tej ustawy).

11. Choć ustawa nie rozstrzyga wyraźnie kwestii dopuszczalności powtórnej oceny tego samego projektu, w świetle obowiązywania wskazanej klauzuli, nie sposób wnosić że na to dozwala. I ta zresztą klauzula jest wkomponowana w spójny system zasad konstytucyjnych gwarantujących jednostce stabilizację sytuacji prawnej, poczynając od stanowienia prawa (zasada pewności, zasada ochrony prawa nabytych, zasada ochrony interesów w toku, zasada ne bis in idem), po zasady procesowe służące stabilizacji skutków prawomocnych orzeczeń lub ostatecznych decyzji administracyjnych (zasada prawomocności, zasada trwałości decyzji ostatecznych).

Na gruncie prawa publicznego, w ramach którego funkcjonuje system dysponowania środkami wspólnotowymi zasadą jest, że decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawie. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia bowiem trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Dlatego postuluje się potrzebę szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II GSK 902/09, LEX nr 746320; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 372/10, LEX nr 745225).

To, że przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyklucza zastosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że procedura ustanowiona przez jednostkę zarządzającą może naruszać podstawowe standardy utrwalone i aprobowane bez wyjątku w każdym cywilizowanym porządku prawnym i społecznym. Podobne wymienione wyżej zastrzeżenia dotyczą przecież każdej innej procedury krajowej. Nawet w sferze prawnoprywatnej, charakteryzującej się największym zakresem swobody, standard ochrony wyznaczają zasada pacta sunt servanda oraz klauzula rebus sic stantibus. W przedmiotowej sprawie argumenty te stają się o tyle silniejsze, że organ nie przewidział nawet możliwości weryfikacji oceny w ustanowionej przez siebie procedurze konkursowej oraz nie określił jej warunków oraz trybu, w jakim ma być to dokonywane.

12. Nadto odnosząc się do przyczyn podjęcia uchwały należy wskazać, że przedmiotowe dofinansowanie w ramach opisanego schematu dotyczy wsparcia mikroprzedsiębiorców. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że posiada taki status w rozumieniu norm prawa unijnego zaś instytucje – pośrednicząca i zarządzająca - dokonując oceny wniosku muszą zatem podjąć działania aby ustalić, czy wnioskodawca rzeczywiście odpowiada definicji mikroprzedsiębiorcy. Definicja taka została zamieszczona w Załączniku I Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem, znajdującego bezpośrednie zastosowanie do oceny kwalifikowalności wniosków zgłoszonych w ramach konkursu. Według art. 1 Załącznika, za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub konsorcja prowadzące regularną działalność gospodarczą. Przepis art. 2 ust.1 stanowi przy tym, że do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP") należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników, i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR a/lub całkowity bilans roczny nie przekracza 43 milionów EUR. Stosownie do ust. 3 – w kategorii MŚ mikroprzedsiebiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 2 milionów EURO.

Stosownie do treści art. 6 ust.1 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji, w przypadku przedsiębiorstwa samodzielnego dane dotyczące liczby pracowników ustalane są wyłącznie na podstawie jego ksiąg rachunkowych. W przypadku przedsiębiorstwa mającego przedsiębiorstwo partnerskie lub przedsiębiorstwa powiązane, dane – w tym dane dotyczące liczby pracowników – określa się na podstawie ksiąg rachunkowych i innych danych przedsiębiorstwa lub, jeżeli istnieje, skonsolidowanego sprawozdania finansowego danego przedsiębiorstwa lub skonsolidowanego sprawozdania finansowego innego przedsiębiorstwa, w którym ujęte jest dane przedsiębiorstwo.

Dla uznania, że dany przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) należy do kategorii mikroprzesiębiorców, oprócz wymienionych kryteriów zatrudnienia oraz finansowego, musi także spełniać kryterium niezależności. Art. 3 Załącznika I – określający rodzaje przedsiębiorstw brane pod uwagę przy obliczaniu pułapu zatrudnienia i pułapu finansowego - stanowi w ustępie 1, że "Przedsiębiorstwo samodzielne" oznacza każde przedsiębiorstwo, które nie jest zakwalifikowane jako przedsiębiorstwo partnerskie w rozumieniu ust. 2 ani jako przedsiębiorstwo powiązane w rozumieniu ust. 3.

Według ust. 2 – "Przedsiębiorstwa partnerskie" oznaczają wszystkie przedsiębiorstwa, które nie zostały zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa powiązane w rozumieniu ust. 3 i między którymi istnieją następujące związki: przedsiębiorstwo działające na rynku wyższego szczebla (typu upstream) posiada, samodzielnie lub wspólnie z co najmniej jednym przedsiębiorstwem powiązanym w rozumieniu ust. 3,25 % lub więcej kapitału lub praw głosu innego przedsiębiorstwa działającego na rynku niższego szczebla (typu downstream). Przedsiębiorstwo można jednak zakwalifikować jako samodzielne i w związku z tym niemające żadnych przedsiębiorstw partnerskich, nawet jeśli niżej wymienieni inwestorzy osiągnęli lub przekroczyli pułap 25 %, pod warunkiem że nie są oni powiązani, w rozumieniu ust. 3, indywidualnie ani wspólnie, z danym przedsiębiorstwem:

a) publiczne korporacje inwestycyjne, spółki kapitałowe podwyższonego ryzyka, osoby fizyczne lub grupy osób prowadzące regularną działalność inwestycyjną podwyższonego ryzyka, które inwestują w firmy nienotowane na giełdzie, pod warunkiem że całkowita kwota inwestycji tych inwestorów w jedno przedsiębiorstwo nie przekroczy 1.250.000 EUR;

b) uczelnie wyższe lub ośrodki badawcze nienastawione na zysk;

c) inwestorzy instytucjonalni, w tym regionalne fundusze rozwoju;

d) niezależne władze lokalne jednostki administracyjnej z rocznym budżetem poniżej 10 milionów EUR oraz liczbą mieszkańców poniżej 5.000.

Stosownie do ust. 3 natomiast – Przedsiębiorstwa powiązane oznaczają przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym z poniższych związków:

a) przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka;

b) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa;

c) przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo zgodnie z umową zawartą z tym przedsiębiorstwem lub postanowieniami w jego statucie lub umowie spółki;

d) przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, zgodnie z umową z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.

Przyjmuje się, że wpływ dominujący nie istnieje, jeżeli inwestorzy wymienieni w ust. 2 akapit drugi nie angażują się bezpośrednio lub pośrednio w zarządzanie danym przedsiębiorstwem, bez uszczerbku dla ich praw jako udziałowców/ akcjonariuszy. Przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym ze związków opisanych w akapicie pierwszym z co najmniej jednym przedsiębiorstwem, lub inwestorów, o których mowa w ust. 2, również traktuje się jako powiązanych. Przedsiębiorstwa pozostające w jednym z takich związków z osobą fizyczną lub grupą osób fizycznych działających wspólnie również traktuje się jak przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą swoją działalność lub część działalności na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych.

Natomiast za "rynek pokrewny" uważa się rynek dla danego produktu lub usługi znajdujący się bezpośrednio na wyższym lub niższym szczeblu rynku w stosunku do właściwego rynku.

Z wskazanych uregulowań wynika, że celem rozporządzenia jest wspieranie małych, średnich i mikro przedsiębiorstw, które z istoty swej są słabiej funkcjonujące w warunkach konkurencji na rynku. Chodzi tu nie tyle o ramy prawne w jakich działają, gdyż one mogą się różnić, zważywszy na odmienności szczegółowych rozwiązań prawnych w prawie krajowym danego państwa członkowskiego, ale o to, czy faktycznie są przedsiębiorstwami o takim statusie, bez względu na formę prawną. W tym celu trzeba ustalić, czy nie działają między innymi poprzez różnorakie powiązania z innymi podmiotami, przez co de facto mają silną pozycję ekonomiczną, ponieważ w gruncie rzeczy stanowią jeden organizm gospodarczy. Podzielić należy zatem poglad wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. II GSK 624/10, że chodzi tu o także powiązania pośrednie, faktyczne sprawowanie kontroli nad przedsiębiorstwem, jak należy wnosić z brzmienia art. 3 ust. 3 Załącznika I. Takie celowościowe rozumienie przepisów Załącznika I znajduje wyraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, np. w wyroku (Sądu I instancji) z dnia 14 października 2004 r. w sprawie T-137/02 Pollmeier Malchow GmbH & Co. KG przeciwko Komisji Europejskiej, w którym stwierdzono, że Komisja dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania dla ustalenia, czy spółki będące częścią grupy winny być traktowane jako jedna jednostka gospodarcza, czy raczej jako podmioty autonomiczne pod względem prawnym i finansowym ( pkt. 45 i 46 oraz 51, 52, 54, 56, 60 – 62).

Podobnie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-91/01 Republika Włoska przeciwko Komisji Europejskiej, Trybunał zajął stanowisko, że kryteria kwalifikacji przedsiębiorcy jako małego lub średniego należy stosować z uwzględnieniem celu, dla którego małe i średnie przedsiębiorstwa objęte są korzystniejszymi zasadami przyznawania pomocy publicznej. Celem tym jest przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom, dla których rozmiar działalności jest przyczyną szeregu trudności w dostępie do czynników produkcji oraz implikuje słabszą pozycję rynkową.W rezultacie przedsiębiorcy, którzy spełniają formalne przesłanki uznania za małe lub średnie przedsiębiorstwo, lecz działają w ramach dużej grupy kapitałowej, zapewniającej im warunki działalności podobne jak w przypadku dużych przedsiębiorstw, nie mogą korzystać ze zwiększonych limitów dopuszczalnej pomocy publicznej (pkt 49 - 51).

Podobne stanowisko zajmuje Komisja Europejska (decyzja Komisji z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie C 8/2005 Nordbrendenburger Umesterungswerke, 2006/904/WE).

Odnosząc wskazane wyżej złożone i wieloaspektowe okoliczności do przedmiotowej uchwały należy wskazać, że nie zawierała ona uzasadnienia. Przyczyny zmiany uchwały pierwotnej zostały przedstawione w pismach wyjaśniających organu z dni [...] lutego 2011 r. oraz [...] marca 2011 r. W istocie rozwinięte stanowisko oragnu, odnoszące się do opisanych wyżej kwestii pojawiło się dopiero w na etapie postępowania sądowego i zostało w pełni zaprezentowane w piśmie procesowym nadesłanym w dniu [...] czerwca 2012 r. Nie może być ono jednak traktowane jako uzasadnienie zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r., w szczególności gdy jej kontrola nie przebiega w ramach postępowania regulowanego art. 30 a do 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lecz na zasadzie generalnej kontroli aktów władczych podjętych w sferze prawa publicznego.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Natomiast przedmiotem niniejszej kwalifikacji nie jest odrębne postępowanie prowadzone w przedmiocie ponownej oceny negatywnej projektu w trybie art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tym bowiem trybie wniesione zostały skargi strony zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Go 313/12, II SA/Go 314/12.

12. Jeśli zaś chodzi o treść rozstrzygnięcia, to niezwiązanie sądu granicami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przy uznaniu dopuszczalności wskazanego przez stronę skarżąca trybu przemawiało za wyborem środka prawnego adekwatnego do powstałej w następstwie naruszenia prawa sytuacji prawnej. Mając na względzie opisane wyżej kontrowersje dotyczące konstytucyjności trybu ochrony przewidzianego ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz obowiązki i kompetencje sądu administracyjnego określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., sąd uznał, że niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały powoduje konieczność jej uchylenia w oparciu o przepisy art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przedmiotowa uchwała ma bowiem charakter aktu (czynności prawnej) podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej a naruszającej prawa osoby trzeciej. Nie jest natomiast aktem prawa miejscowego.

W ocenie sądu specyfika relacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do ustawy samorządowej w okolicznościach konkretnej sprawy sprowadzające się do badania legalności dopuszczalności weryfikacji indywidualnego przypadku dokonanej uprzednio oceny projektu przemawia, za zastosowaniem art. 150 p.p.s.a., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a.

Dokonując, na potrzeby niniejszej sprawy, interpretacji wskazanych powyżej przepisów Sąd kierował się wykładnią funkcjonalną. Należy bowiem zwrócić uwagę na charakter postępowań opartych na przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w których istotną kwestią jest prawidłowy, racjonalny, podejmowany zgodnie z prawem rozdział środków finansowych przeznaczonych na rozwój gospodarczy. Właśnie owa specyfika przemawiała za wyborem środka prawnego, który zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej, zmierzać będzie bezpośrednio do eliminacji z obrotu prawnego wadliwego aktu prawnego.

W granicach sprawy przedmiotowa uchwała została uchylona wyłącznie w części dotyczącej przedmiotowego projektu skarżącej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wydając orzeczenie Sąd kierował się przy tym treścią skargi, która zmierzała do weryfikacji uchwały zakresie złożonych przez nią projektów, nie oceniając stanowiska organu odnośnie do projektów złożonych przez inne podmioty prawne, w ramach konkursu [...].

W takiej sytuacji nie było już potrzeby realizacji fakultatywnego rozwiązania przewidzianego art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.