Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2031/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 133 par. 1, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2409/15 w sprawie ze skarg Prokuratora [...] w [...] oraz W. O. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2409/15, po rozpoznaniu skarg Prokuratora Okręgowego w [...] oraz W. O. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. O. i M. O. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze, na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. L. w S.

Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) badając decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., pod kątem zgodności z ustaleniami zawartymi w wiążących decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uwzględnił i nie zajął stanowiska w kwestii tego, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności. Okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynikała już z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., którą stwierdzono nieważność kontrolowanej decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2009 r. Mianowicie Wojewoda [...] wskazał, że skarżący W. O. pismem z dnia 11 lipca 2011 r. przesłał kopie rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydanych w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie których udzielono przedmiotowego pozwolenia na budowę, w tym – dotyczącą nieruchomości 1397 - decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz A. D. i kolejną decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr "[...]" wydanej na rzecz U. D. w przedmiocie warunków zabudowy dla działki [...]. Ponadto, Sąd I instancji podniósł, że skarżący wskazują także na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i nr [...], przenoszących na obojga inwestorów warunki zabudowy wynikające z decyzji nr [...] i "[...]".

Następnie, Sąd Wojewódzki zaznaczył, że sankcja nieważności stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa, ma konsekwencje prawne pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania (ex tunc). Oznacza to, że decyzji o warunkach zabudowy nie było już w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Skoro została stwierdzona nieważność decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydana została decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], to okoliczność ta może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.".

Sąd I instancji stwierdził, że GINB powinien więc dokonać analizy sprawy przy uwzględnieniu unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy, biorąc też pod uwagę przyczyny dla których stwierdzono nieważność decyzji. Winien odnieść się także do zarzutu skarżącego Prokuratora, że "wydanie pozwolenia na budowę dla garażu o pow. 400m2 i to bez ścian ogniowych na zewnątrz jak i wewnątrz oraz "jednolitego" budynku bez ściany nośnej w środku, winno być poprzedzone procedurą planistyczną na taki właśnie obiekt i że inwestorzy winni przedstawić organowi jedną decyzję o warunkach zabudowy na obiekt 400m2, a nie dwie decyzje o warunkach zabudowy ustalone dla odrębnych obiektów garażowych każdy po 200m2".

Mając na uwadze, iż w sprawie nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy, co skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia istotnych z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa okoliczności stanu faktycznego sprawy, a ponadto zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyrok. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli U. D. i A. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz ze zwrotem kwoty 34 złotych, z tytułu uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegające na pominięciu, iż GINB w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. odniósł się do zarzutu Prokuratora, że "wydanie pozwolenia na budowę dla garażu o pow. 400m2 i to bez ścian ogniowych na zewnątrz jak i wewnątrz oraz "jednolitego" budynku bez ściany nośnej w środku, winno być poprzedzone procedurą planistyczną na taki właśnie obiekt i że inwestorzy winni przedstawić organowi jedną decyzję o warunkach zabudowy na obiekt 400m2, a nie dwie decyzje o warunkach zabudowy ustalone dla odrębnych obiektów garażowych każdy po 200m2";

2) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., wskutek czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wymaga kwestia istnienia ścian ogniowych i ściany nośnej w budynku wzniesionym na podstawie ww. decyzji;

3) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie wyłącznie decyzji GINB z dnia [...] listopada 2012 r. oraz zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., przy jednoczesnym wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, iż w sprawie nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy, co skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy;

4) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, w jakim zakresie oraz jakim wymogom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a., nie odpowiada decyzja GINB z dnia [...] listopada 2012 r.;

5) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], może w niniejszej sprawie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r.;

6) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., prowadzącą do uznania, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło do zrealizowania inwestycji budowlanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. O. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia wskazanych w punktach 1-4 skargi kasacyjnej przepisów postępowania.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Wprawdzie w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., brak jest szczegółowych rozważań Sądu I instancji, to nie jest to taka wada, na tyle istotna mająca wpływ na wynik sprawy, która przemawiałaby za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, a tylko taka okoliczność może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego. Tym bardziej, że słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził naruszenie ww. przepisu. W uzasadnieniu aktu organu administracji publicznej wszelkie bowiem okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Taką okolicznością było stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy będących podstawą wydanego pozwolenia na budowę. GINB miał świadomość zaistnienia tego faktu – wynikał on m.in. z kontrolowanej przez organ odwoławczy decyzji Wojewody [...] - jednakże w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie go pominął i nie uczynił przedmiotem żadnych rozważań. Niewadliwie także Sąd I instancji wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której zawarta jest teza, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.". Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie przesądził o wyniku sprawy, rzeczą bowiem organu jest dokonanie ustaleń w tym zakresie. Ponadto, Sąd wskazał, że GINB powinien dokonać analizy sprawy przy uwzględnieniu unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy biorąc też pod uwagę przyczyny dla których stwierdzono nieważność decyzji. Pogląd ten jest zbieżny z prezentowanym przez skarżących kasacyjnie. To zadanie, czynienie dalszych analiz, należy do organu administracji, nie do sądów administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę. Tym samym także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt 5 skargi kasacyjnej), nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Wbrew zapatrywaniu wnoszących skargę kasacyjną, Sąd Wojewódzki nie był obowiązany uchylić także decyzji organu I instancji. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". W judykaturze ugruntował się pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. W konsekwencji uprawnieniu sądu administracyjnemu nie odpowiada żądanie skarżącego objęcia zakresem orzekania innych niż zaskarżony aktów. Przyjmuje się zatem, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1937/11). Ponadto, w ramach zarzutu dotyczącego tej kwestii, autor skargi kasacyjnej nie wykazał w sposób należyty, w jakim to zakresie Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga od GINB uprzedniego wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji, wedle skarżących kasacyjnie, stanowiłoby de facto o obowiązku zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Krytyką wnoszących skargę kasacyjną, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno być objęte również to, że Sąd I instancji wyraził stanowisko, że GINB ponownie rozpatrując sprawę, winien odnieść się do zarzutu Prokuratora, że "wydanie pozwolenia na budowę dla garażu o pow. 400m2 i to bez ścian ogniowych na zewnątrz jak i wewnątrz oraz "jednolitego" budynku bez ściany nośnej w środku, winno być poprzedzone procedurą planistyczną na taki właśnie obiekt i że inwestorzy winni przedstawić organowi jedną decyzję o warunkach zabudowy na obiekt 400m2, a nie dwie decyzje o warunkach zabudowy ustalone dla odrębnych obiektów garażowych każdy po 200m2". Był to jeden z zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji, nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby organ odwoławczy zajął się również tym zagadnieniem. Niewątpliwe GINB w takim zakresie nie odniósł się do powyższej kwestii. Istotą tego zarzutu nie było to, czego nie dostrzegają skarżący kasacyjnie, formułując także nieuprawniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., czy sporny obiekt spełnia m.in. wymogi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, jak i inne określone rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz to, czy inwestorzy winni się legitymować jedną decyzją o warunkach zabudowy dla całego zamierzenia budowlanego o określonym kształcie. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się bowiem wskazywać, że w ocenie WSA w Warszawie istnienie w spornym obiekcie ścian ogniowych oraz ściany nośnej nie jest pewne, a przez to kwestia ta stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie", stanowi niedopuszczalną nadinterpretację wyrażonego przez Sąd Wojewódzki stanowiska, który jedynie nakazał odnieść się organowi odwoławczemu do zarzutu skarżącego Prokuratora, nie przesądzając jednocześnie niczego w sprawie.

W końcu także niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., prowadzącą do uznania, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło do zrealizowania inwestycji budowlanej. Po pierwsze, Sąd I instancji, nie dokonywał wykładni powyższego przepisu. Po drugie, ewentualnemu stwierdzeniu nieważności decyzji w niniejszej sprawie, nie stoi na przeszkodzie fakt jej zrealizowania, nie stanowi on bowiem sam z siebie o nieodwracalnych skutkach prawnych, o który mowa w dyspozycji tego przepisu. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zrealizowanie obiektu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestycję tę realizowano/zrealizowano. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy bowiem rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy więc ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Tymczasem skarżący kasacyjnie oceniają nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się bowiem wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Dodać przy tym można, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem ww. decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki (zob. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2139/16; z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3010/17).

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).