Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1250/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 185 § 1, art. 188, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1376/14 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Żarki z [...] lipca 2014 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz B. B. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1376/14 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta i Gminy Ż. pismem z dnia [...] października 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w Ż. przy ul. [...] (dz. o nr [...],[...],[...]). Organ wskazał, że właścicielem nieruchomości jest R. G. zam. przy ul. [...], a postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości, B. B.. Zdaniem skarżącego, doszło bowiem do niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez rozbudowę warsztatu samochodowego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy Ż., z uwagi na fakt, iż w stosunku do nieruchomości położonej w Ż. przy ul. [...]jednocześnie toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. oraz przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w K., zawiesił postępowanie w sprawie uznając, iż rozstrzygniecie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jest uzależnione od wyników postępowań prowadzonych przez dwa ww. organy. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł B. B.. Wskutek jego rozpoznania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że Burmistrz Miasta i Gminy Ż. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Podejmując dalsze postępowanie wyjaśniające organ I instancji postanowił o dopuszczeniu dowodów z zeznań złożonych osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie przez strony postępowania oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. Takie zeznania pisemne złożyli:

- A. K., zam. w W., przy ul. [...], która oświadczyła, iż na spornej nieruchomości jest prowadzona działalność niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ż., a nadto wskazała na hałas i zanieczyszczenie gleby powodowane działalnością warsztatu samochodowego,

- D. B., zam. w W., przy ul. [...], która oświadczyła,

iż działalność prowadzona na spornej nieruchomości jest prowadzona sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dokonywane tam naprawy powodują poważne uciążliwości dla otoczenia.

Zeznania ustnie (do protokołu) złożyła T. S. działająca w imieniu swego męża A., oświadczając, że funkcjonowanie zakładu naprawy pojazdów powoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Zeznający zaś do protokołu A. S. oświadczył, iż prowadzona na spornej nieruchomości działalność nie powoduje nadmiernych uciążliwości.

Ponadto w ramach postępowania organ I instancji ustalił, iż działalność gospodarcza przy ul. [...] była prowadzona już w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, a z dokumentów przedstawionych przez R. G. o oraz jego żonę E. G. wynika, iż pierwotnie na nieruchomości zlokalizowany był zakład garbarski. Organ wskazał, że w latach dziewięćdziesiątych na nieruchomości funkcjonował salon samochodowy wraz z punktem serwisowym i naprawy pojazdów, a okoliczność tę potwierdzają wpisy do ewidencji działalności gospodarczej, zeznania świadków oraz faktury wystawione przez przedsiębiorstwo prowadzone przez E. G.. Następnie organ podał, że w latach 2008-2011 na terenie spornej nieruchomości działała firma [...], zaś obecnie, na podstawie umowy dzierżawy, sporna nieruchomość jest wykorzystywana przez A. K., który prowadzi warsztat naprawy pojazdów osobowych i ciężarowych.

Dodatkowo, w dniu 9 kwietnia 2014 r. zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że na posesji znajdowało się 9 samochodów, w tym jeden typu bus.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie obowiązywania ustawy, natomiast do zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości położonej w Ż. przy ul. [...] doszło w latach dziewięćdziesiątych, czyli pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł B. B., zarzucając Burmistrzowi Miasta i Gminy Ż. nieuwzględnienie okoliczności, iż prowadzona na nieruchomości przy ul. [...] w Ż. działalność jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ż.. Odwołujący się wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 tego planu, dla terenu zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności dopuszczalne jest co prawda prowadzenie działalności usługowej, jednakże przeznaczenie uzupełniające, w tym działalność gospodarcza nie może powodować uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości i nie może przekraczać 30% powierzchni funkcji podstawowej. Tymczasem cała sporna nieruchomość jest zajęta pod prowadzoną działalność. W ocenie odwołującego się nie tylko zmiana sposobu zagospodarowania, ale również jej intensyfikacja może podlegać sankcjom, o których mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni zaakceptował dokonaną przez organ I instancji wykładnię, iż art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może znaleźć zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych do dnia wejścia w życie tego aktu, zaś w niniejszej sprawie zmiana zagospodarowania w ocenie organu nastąpiła już w latach 90 ubiegłego wieku.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył B.B.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

- naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię (przyjęcie, iż wspomniany przepis nie znajdzie zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy),

- naruszenie 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w tym pominięcie dowodu z załączonych fotografii, pominięcie dowodów z zeznań świadków,

- pominięcie okoliczności, iż działalność jest prowadzona na 100% powierzchni nieruchomości, a zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren prowadzenia działalności nie może przekraczać 30% powierzchni działki,

- przyjęcie, że z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz przedstawionych faktur musi jednoznacznie wynikać, iż w latach 90-tych na spornej nieruchomości faktycznie były naprawiane samochody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoją dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przytaczając treść art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) podał, że przepis ten stanowi instrument zapobiegający samowolnej zmianie zagospodarowania terenu bez uzyskania prawem wymaganej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji zawarte w nim rozwiązanie znajdzie jednak zastosowanie w przypadku zmian, o których mowa w art. 59 u.p.z.p., które miały miejsce w czasie jej obowiązywania (czyli po dniu 11 lipca 2003 r.), co wynika m.in. z faktu, iż poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r. nie przewidywała rozwiązań tego typu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podniósł, że uprawnienie wynikające z przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowane do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od dnia 11 lipca 2003 r. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, należało uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie były prawidłowe. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że bezspornie wykazano bowiem, iż na spornej nieruchomości, już w latach dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku funkcjonował warsztat serwisowy i naprawy pojazdów, o czym świadczą nie tylko zeznania świadków, ale również dokumenty urzędowe (m. in. wpisy do ewidencji działalności gospodarczej). Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie można było w sprawie zastosować rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w następstwie czego Sąd I instancji uznał, iż bezcelowe jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – B.B..

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1. na podstawie 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. naruszenie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis znajduje zastosowanie tylko w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającej na przeznaczeniu obiektu do innego rodzaju użytkowania, przy pominięciu, iż znajduje on zastosowanie także w sytuacji zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, a w konsekwencji uznanie, iż brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a.art.1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przejawiające się w szczególności: pominięciem dowodu z załączonych przez skarżącego do akt sprawy fotografii, pominięciem dowodu z zeznań świadków D. B., A. K., T. S., A.K., pominięciem dowodu z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2014 r., niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, tj. zaświadczeń o wpisie do ewidencji i działalności gospodarczej z dnia [...] września 1992 r., [...] grudnia 1992 r., [...] maja 1993 r., [...] września 1996 r., a także kopii faktur wystawionych w latach dziewięćdziesiątych za wykonane usługi, a także nieustosunkowaniem się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

b. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono:

- czy w latach 90-tych XX w. na przedmiotowej nieruchomości faktycznie była prowadzona działalność gospodarcza polegająca na naprawie pojazdów,

- jaki jest rozmiar prac polegających na naprawie samochodów osobowych i ciężarowych na przedmiotowej działce oraz jakie jest natężenie tych prac, a także jaka część powierzchni przedmiotowej działki jest wykorzystywana pod tę działalność,

- czy doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowej działki od momentu prowadzenia działalności gospodarczej przez A. K.,

- czy pomiędzy rokiem 1998 a 2008 była prowadzona działalność gospodarcza na przedmiotowej nieruchomości i na czym ona polegała,

Co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż w latach 90-tych XX w. przeprowadzano naprawy samochodów i już wówczas doszło do zmiany zagospodarowania terenu, w związku z czym nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jako mający zastosowanie do zmian zagospodarowania terenu, które miały miejsce po dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. po dniu 11 lipca 2003 r.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie, na zasadzie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 210 § 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość stanowiąca własność uczestnika postępowania, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ż., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ż. nr VIII/47/2007 z dnia 15 czerwca 2007 r., jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z tym że w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczono możliwość adaptacji istniejących budynków, z przeznaczeniem na usługi, a także realizację nowej zabudowy usługowej, w tym rzemiosła, pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic własności i nieprzekroczenia 30% powierzchni funkcji podstawowej w obrębie działki budowlanej. Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że od 1 czerwca 2013 r. na całej powierzchni przedmiotowej nieruchomości, prowadzona jest działalność gospodarcza przez Firmę [...] A. K. polegająca głównie na wykonywaniu napraw samochodów ciężarowych, dostawczych, osobowych, ciągników rolniczych i maszyn budowlanych. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, co negatywnie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, a także na zdrowie mieszkańców, bowiem budynek zlokalizowany na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie został dostosowany do prowadzenia w nim tego rodzaju działalności. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób błędny rozumiał art. 59 u.p.z.p., naruszając tym samym powyższy przepis. Po pierwsze, zdaniem skarżącego kasacyjnie, co było już podnoszone w toku niniejszego postępowania, a co w zupełności nie zostało wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji, że powyższy przepis znajdzie zastosowanie nie tylko w sytuacji zmiany rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także w sytuacji znaczącego zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że Sąd ten nie wziął pod uwagę powoływanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2144/10) zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 u.p.b. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Po drugie w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, iż już w latach 90-tych XX w. na przedmiotowej działce była prowadzona działalność gospodarcza polegająca na naprawie pojazdów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób z samych wpisów do ewidencji działalności gospodarczej i faktur przyjąć, iż faktycznie była prowadzona taka działalność. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że należy mieć na uwadze, iż miejscem wykonywania działalności gospodarczej polegającej na naprawie pojazdów, na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] maja 1993 oraz [...] września 1996 r, były nie tylko ul. [...]w Ż. (dotyczy niniejszego postępowania), ale również ul. [...] w M., ul. [...] w M. i ul. [...] w C.. Tym samym zdaniem skarżącego kasacyjnie naprawa pojazdów mogła odbywać się w innym miejscu wykonywania działalności, niż przedmiotowa działka. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, iż przedmiotowe faktury dotyczą jedynie sprzedaży samochodów marki Fiat 126p, Uno i Cinquecento, natomiast żadna z faktur nie dotyczy usługi serwisowej czy naprawczej, a wystawcą wszystkich faktur jest Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] E. G. [...] (faktury nie posiadają żadnej wzmianki o serwisie czy naprawach). Ponadto – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – zdaniem skarżącego kasacyjnie zeznania, świadków A. K., D. B., T. S., A. K. nie zawierają twierdzeń, iż w powyższym okresie była na przedmiotowej nieruchomości prowadzona naprawa samochodów. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że jedynie R. G. zeznał, iż od 1992 r. jego żona prowadziła sprzedaż, serwis i naprawę samochodów marki Fiat. Trudno jednak zdaniem skarżącego kasacyjnie uznać jako wiarygodne zeznania osoby, która będąc uczestnikiem niniejszego postępowania i właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jest zainteresowana korzystnym dla niej rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie nie zostały w dotychczasowym postępowaniu zebrane żadne wiarygodne dowody przemawiające za faktem, iż faktycznie w latach 90-tych XX w. były prowadzone na przedmiotowej nieruchomości naprawy pojazdów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w oparciu o błędnie zanalizowany materiał dowodowy, Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie z samych zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedłożonych przez uczestnika postępowania, nie wynika fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości była faktycznie prowadzona działalność gospodarcza w sposób ciągły. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że okoliczność tę mógłby potwierdzić dodatkowy materiał dowodowy, który nie został zgromadzony w niniejszej sprawie, np. zeznania świadków, dowody opłacania składek do ZUS, faktury za usługi związane z naprawą aut, czy dokumentacją odprowadzania podatku VAT i dochodowego.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, umknęło organom, jak i Sądowi I instancji, iż w ustalonym stanie faktycznym istnieje luka czasowa w prowadzeniu działalności na przedmiotowej nieruchomości – chodzi o okres pomiędzy datą [...] września 1996 r., tj. ostatnim zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (ewentualnie rokiem 1998 kiedy to została wystawiona przez firmę [...] ostatnia faktura) a rokiem 2008, kiedy to na terenie nieruchomości rozpoczęła działalność firma [...]. Skarżący kasacyjnie podniósł, że z zebranego materiału dowodowego ustalono, iż od lat 70-tych XX w. na terenie nieruchomości prowadzono zakład garbarski, następnie Sąd I instancji przyjął, iż od 1992 r. do [...] września 1996 r. (ostatnie zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej) był prowadzony salon, serwis i naprawa samochodów FIAT, natomiast kolejna firma, tj. [...], prowadziła działalność w latach 2008-2011. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie zostało zatem ustalone w dotychczasowym postępowaniu co działo się na przedmiotowej działce pomiędzy rokiem 1996 a 2008, tj. czy w tych latach była prowadzona działalność gospodarcza na przedmiotowej działce i na czym polegała. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ustalono też kiedy E. G. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...]. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. przed dniem wejścia w życie u.p.z.p., była prowadzona działalność gospodarcza o odmiennym charakterze niż wynikająca z przedłożonych przez uczestnika zaświadczeń lub działalność ta mogła nie być prowadzona w ogóle (np. E. G. mogła zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej pod koniec lat 90-tych XX w., a na początku XXI w., przed dniem 11 lipca 2003 r. mogła być prowadzona na przedmiotowej nieruchomości działalność o zupełnie odmiennym charakterze). W ocenie skarżącego kasacyjnie wobec faktu, iż Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i uznał, że w latach 90-tych XX w. funkcjonował warsztat serwisowy i naprawy pojazdów i na tej podstawie stwierdził niemożność zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., niezasadnie nie rozpoznał zarzutu podniesionego w skardze, tj. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przejawiające się w szczególności:

- pominięciem dowodu z załączonych do akt sprawy fotografii na okoliczność prowadzenia przez Firmę [...] A. K. na całej powierzchni przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu napraw samochodów ciężarowych, dostawczych, ciągników rolniczych i maszyn budowlanych oraz określenia poziomu intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości,

- pominięciem dowodu z zeznań świadków D. B., A.i K., T. S., A. K. na okoliczność prowadzenia przez Firmę [...] A. K. na całej powierzchni przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu napraw samochodów ciężarowych, dostawczych, ciągników rolniczych i maszyn budowlanych oraz określenia poziomu intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości,

- pominięciem dowodu z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2014 r. oraz znajdujących się w nim pomiarów terenu i budynków na okoliczność prowadzenia przez Firmę [...] A. K. działalności gospodarczej niezgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ż., tj. przekroczenia 30% powierzchni funkcji podstawowej w obrębie przedmiotowej działki budowlanej,

- niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, tj. zaświadczeń o wpisie do ewidencji i działalności gospodarczej z dnia [...] września 1992 r., [...] grudnia 1992 r., [...] maja 1993 r., [...]września 1996 r., a także kopii faktur wystawionych w latach 90-tych za wykonane usługi oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyznaniu mocy dowodowej ww. dokumentom, podczas gdy z samego faktu dokonania wpisu do ewidencji nie można wysuwać wniosku, iż od lat 90-tych XX w. do chwili wejścia w życie u.p.z.p. na przedmiotowej nieruchomości była nieprzerwalnie prowadzona działalność gospodarcza,

- nieustaleniem przez organ, czy od lat 90-tych XX w. na przedmiotowej nieruchomości faktycznie była prowadzona działalność gospodarcza, ewentualnie jaki był jej rozmiar i natężenie.

Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie uwzględnił przy wyrokowaniu uchybień w gromadzeniu i rozpatrywaniu materiału dowodowego, jakich dopuściły się organy w niniejszej sprawie, a przede wszystkim nie zbadano, czy doszło do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ż., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ż. nr VIII/47/2007 z dnia 15 czerwca 2007 r., gdzie zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z tym że w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się i ustala możliwość adaptacji istniejących budynków, z przeznaczeniem na usługi, a także realizację nowej zabudowy usługowej, w tym rzemiosła, pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic własności i nieprzekroczenia 30% powierzchni funkcji podstawowej w obrębie działki budowlanej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, doszło zatem do samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości z uwagi na przekroczenie powyższych ustaleń planu miejscowego, zaś organy administracji nie dokonały pod tym kątem analizy i oceny zebranego materiału, m.in. pominięto dokumentację fotograficzną z której jednoznacznie wynika, iż działalność A. K. jest prowadzona na całej powierzchni przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie odniesiono się w zupełności do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2014 r., nie dokonano stosownego obliczenia powierzchni działki zajętej pod działalność gospodarczą, w oparciu o pomiary znajdujące się w ww. protokole, dla określenia czy doszło do naruszenia miejscowego planu i tym samym samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z pomiarów bram garażowych budynków posadowionych na przedmiotowej nieruchomości wynika jednoznacznie, iż nie ma możliwości aby wjechał tam samochód inny niż osobowy, co jednoznacznie pozwala stwierdzić, iż naprawy pojazdów o większych niż osobowy rozmiarach, są dokonywane poza budynkami, co zostało zupełnie pominięte przez organy. Skarżący kasacyjnie powołał się przy tym na treść zeznań A. K. (notatka służbowa z dnia [...] marca 2014 r.), gdzie w ocenie skarżącego kasacyjnie przyznał on, iż prowadzona przez niego działalność jest wykonywana na powierzchni całej nieruchomości. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że z zeznań świadków oraz oświadczenia skarżącego wynika również, iż od kiedy działalność prowadzi A. K., wzrosła ingerencja działalności na działki sąsiednie, stając się uciążliwą i niebezpieczną oraz mogącą powodować niekorzystne skutki, co zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzają również zeznania T. S., A. i K. oraz D. B.. W ocenie skarżącego kasacyjnie o negatywnym oddziaływaniu prowadzonej działalności gospodarczej na sąsiednie nieruchomości świadczy także załączona do sprawy dokumentacja fotograficzna, na której widać wydobywające się spaliny z silników naprawianych aut, co w sposób jednoznaczny wskazuje, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zmiana ta powoduje niekorzystne dla otoczenia skutki. Tym samym zdaniem skarżącego kasacyjnie, nawet przy założeniu prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i uznaniu, iż do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez przeznaczenie do innego rodzaju użytkowania doszło już w latach 90-tych XX w. (z którym to stanowiskiem skarżący nie zgadza się), doszło również do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, a to – w ocenie skarżącego kasacyjnie – miało już miejsce na gruncie obowiązującej ustawy, zatem powyższy przepis powinien mieć zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym. Przy założeniu bowiem, że w latach 90-tych XX w. była faktycznie prowadzona działalność gospodarcza polegająca na naprawie samochodów osobowych (co skarżący kwestionuje), do powyższej intensyfikacji doszło na skutek rozszerzenia działalności o samochody ciężarowe, tiry, dźwigi, ciągniki rolnicze itp. i opisanego wyżej wpływu tej działalności na otoczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd II instancji zauważa, że zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego wyznacza w pewien sposób treść przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie. Co prawda, w doktrynie trafnie podnosi się, że stosowanie prawa administracyjnego polega na tym, że organ zastanawia się, czy do ustalonego przez niego zgodnie z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego przystaje ustalony przez niego stan prawny, jednak w praktyce organy powinnościowo znają prawo i badają pod kątem znanych im przepisów prawnych istniejące w rzeczywistości stany faktyczne. Jest bezsprzeczne, że w realiach kontrolowanej przez Sąd I i II instancji sprawy administracyjnej pewnym wzorcem dla działalności właściwych organów jest m.in. treść art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), zgodnie z którym w całym jego brzmieniu: " 1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Na tle przywołanej treści należy odróżnić zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, od zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, o której jest mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W tym miejscu Sąd II instancji zwraca uwagę, że interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) należy uznać, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd I i II instancji sprawie. Nie sposób bowiem założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być odpowiednie, a zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu nie może jednocześnie wyznaczyć terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tej prostej przyczyny, że dla terenu dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (zob. Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/09).

Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że przywołany przepis stanowi instrument zapobiegający samowolnej zmianie zagospodarowania terenu bez uzyskania prawem wymaganej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tak samo prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że zawarte w nim rozwiązanie znajdzie zastosowanie w przypadku zmian, o których mowa w art. 59 u.p.z.p., które miały miejsce w czasie jej obowiązywania (czyli po dniu 11 lipca 2003 r.), co wynika m.in. z faktu, iż poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r. nie przewidywała rozwiązań tego typu. W judykaturze podnosi się, że uprawnienie wynikające z przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowane do a sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od dnia 11 lipca 2003 r.

Jednak, pogląd Sądu I instancji podnoszący, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie były prawidłowe, oznacza, że Sąd ten przedwcześnie utrzymał w mocy przez oddalenie skargi, decyzje administracyjne, które były wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że skarżący kasacyjnie zaczął kwestionować przed właściwymi organami sposób zagospodarowania przedmiotowych sąsiednich działek związany według niego z prowadzeniem od [...] czerwca 2013 r. przez Firmę [...] A. K. na całej powierzchni, przede wszystkim niezabudowanej, przedmiotowej nieruchomości, działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu napraw samochodów ciężarowych, dostawczych, ciągników rolniczych i maszyn budowlanych, przy czym, według skarżącego kasacyjnie wzrósł w związku z tą działalnością poziom intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, włącznie z tym, że pod działalność została przejęta całość terenu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, co negatywnie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, a także na zdrowie mieszkańców, bowiem budynek zlokalizowany na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie został dostosowany do prowadzenia w nim tego rodzaju działalności.

Dalej trzeba podkreślić, że skarżący kwestionuje przede wszystkim zmianę zagospodarowania terenu w zakresie niezabudowanym, niezależnie od tego, że wypowiada się także o zmianie sposobu zagospodarowaniu budynków. Z kolei organy w sprawie działają według wskazanych przez siebie podstaw w postaci art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Sąd II instancji zauważa, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie istnieją dwa wątki ustaleń w zakresie stanu faktycznego na tle treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jako że na ten przepis powołuje się organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Pierwszy wątek dotyczy założenia/wykładni tego przepisu, zgodnie z którą zmiana sposobu zagospodarowania nie jest kontynuacją dotychczas istniejącego/ prowadzonego sposobu zagospodarowania terenu danej nieruchomości. W odniesieniu do tego wątku Sąd II instancji podziela zarzuty skargi kasacyjnej dot. naruszenia w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a przez organy, a zatem pośrednio przez Sąd I instancji, polegające na braku ustalenia, czy została zachowana ciągłość w prowadzeniu sprzedaży, serwisu i napraw samochodów, po zweryfikowaniu faktycznego prowadzenia tej działalności w zakresie serwisowania i napraw. W ocenie Sądu II instancji, hipotetycznie mogło bowiem dojść do sytuacji, że zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. miała miejsce dwukrotnie: pierwszy raz w 1992 r. (choć skarżący kwestionuje, iż doszło do faktycznej zmiany) i po raz drugi po wejściu w życie u.p.z.p. W sprawie nie ustalono też kiedy E. G. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...], gdyż nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. przed dniem wejścia w życie u.p.z.p., była prowadzona działalność gospodarcza o odmiennym charakterze niż wynikająca z przedłożonych przez uczestnika zaświadczeń lub działalność ta mogła nie być prowadzona w ogóle. Na przykład E. G. mogła zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej pod koniec lat 90-tych XX w., a na początku XXI w., przed dniem 11 lipca 2003 r. mogła być prowadzona na przedmiotowej nieruchomości działalność o zupełnie odmiennym charakterze.

Drugi wątek naruszeń przepisów postępowania administracyjnego niedostrzeżonych przez Sąd I instancji związany z błędnym ustaleniem zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego, który nie został zachowany przez organy, co też stanowi naruszenie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a i wynika stąd, że w przekonaniu Sądu II instancji zmiana sposobu zagospodarowania terenu w znaczeniu terenu niezabudowanego może także mieć miejsce w sytuacji znaczącego zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na danym niezabudowanym terenie określonej. Można tutaj, w pewnej analogii do powoływanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2144/10) stwierdzić, że skoro przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 u.p.b., to także zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie polegająca na zabudowie przez znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności na tym terenie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody. W przekonaniu Sądu, w trakcie postępowania administracyjnego nie odniesiono się z zachowaniem wymogów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a na tle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2014 r., a tym samym nie ustalono, czy w relewantnym dla sprawy czasie nie doszło ewentualnie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, nie dokonano stosownego obliczenia powierzchni działki zajętej pod działalność gospodarczą, w oparciu o pomiary znajdujące się w ww. protokole, nie poczyniono ustaleń stanu faktycznego pod kątem oceny, czy doszło do naruszenia miejscowego planu. Organy nie ustosunkowały się, a Sąd I instancji to zaaprobował, do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że z pomiarów bram garażowych budynków posadowionych na przedmiotowej nieruchomości wynika jednoznacznie, iż nie ma możliwości, aby wjechał tam samochód inny niż osobowy, co jednoznacznie pozwala stwierdzić, iż naprawy pojazdów o większych niż osobowy rozmiarach, są dokonywane poza budynkami, co zostało zupełnie pominięte przez organy. Zostały też pominięte oceny i wnioski co do znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej co do ew. intensyfikacji i zmiany sposobu zagospodarowania terenu włącznie z brakiem ustaleń co do ew. emisji zanieczyszczeń, przechowywania, magazynowania, parkingowania rzeczy, w tym pojazdów widocznych na tych zdjęciach.

Jednocześnie Sąd II instancji nie podziela naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą według skarżącego kasacyjnie na przyjęciu, iż przepis znajduje zastosowanie tylko w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającej na przeznaczeniu obiektu do innego rodzaju użytkowania, przy pominięciu, iż znajduje on zastosowanie także w sytuacji zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, a w konsekwencji uznanie, iż brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie; gdyż sposób sformułowania omawianej podstawy skargi kasacyjnej oznacza, że skarżący kasacyjnie nie odróżnia treści art. 59 ust. 3 od postanowień tego przepisu zawartych w pozostałej części tj. w art. 59 ust. 1-2 u.p.z.p. Tę różnicę powinny mieć na uwadze zarazem organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Sąd II instancji wypowiedział się powyżej rozważając zakres ustaleń stanu faktycznego.

W związku z powyższymi ustaleniami, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., gdyż pominął błędy postępowania popełnione przez organy administracyjne a mające wpływ na wynik sprawy, przedwcześnie w związku z tym oddalił skargę, a zatem jego wyrok zasługuje na uchylenie. Z uwagi na to, że zarzuty skargi skierowanej do Sądu Instancji pokrywają się w pewnym zakresie z uwzględnionymi zarzutami skargi kasacyjnej a istota sprawy jest wyjaśniona dla potrzeb ponownie prowadzonego postępowania, Sąd II instancji rozpatrzył skargę skierowaną do Sądu I instancji i działając na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny kierować się oceną prawną i stanowiskiem Sądu II instancji.

Zatem podsumowując powyższe ustalenia, Sąd w pkt I sentencji wyroku działając na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji a także zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.