Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 11/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 11/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił A. T. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek strony o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., zgodnie z którym skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W piśmie z dnia 16 października 2006 roku zatytułowanym "odwołanie", A. T. podniosła, że jest osobą samotną i niepełnosprawną. Nie ma renty, jest zatrudniona w Zakładzie Pracy Chronionej. Nie wiedziała, iż wniosek należy złożyć do końca maja 2006 roku, bowiem nie stać jej na zakup bieżącej prasy. Zmuszona była również rozwiązać umowę z lokalnym operatorem telewizji kablowej.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania odwołująca się złożyła w dniu 6 września 2006 roku. W treści wniosku A. T. wniosła o wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od 1 kwietnia 2005 roku do 30 września 2005 roku w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 roku.

Przepis art. 145a § 1 k.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z treści art. 145a § 2 k.p.a. wynika, że w sytuacji określonej w § 1 skargę wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt

P 4/05), które otwiera możliwość wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczania wysokości dodatku mieszkaniowego, zapadło 9 maja 2006 roku i zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 roku, Nr 84, pod pozycją 587. Stosownie do treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W niniejszej sprawie termin miesięczny należy liczyć od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a zatem od dnia ogłoszenia w organie publikacyjnym. Dzień ogłoszenia, to dzień wydania organu publikacyjnego - jak wynika z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, Nr 190, poz. 1606 ze zm.). W związku z powyższym organ I instancji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., prawidłowo przyjął, że wniosek A. T. - złożony w dniu 6 września 2006 roku, wpłynął po terminie, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a. Termin ten upłynął w dniu 19 czerwca 2006 roku (z uwagi, iż dzień 18 czerwca 2006 roku przypadał w niedzielę tj. dzień wolny od pracy). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dodatków mieszkaniowych - oprócz ogłoszenia w wyżej wskazanym Dzienniku Ustaw, był publikowany w prasie ogólnopolskiej, jak również był szeroko omawiany w mediach.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że stronie przysługiwało prawo wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Strona nie skorzystała z tej możliwości.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. T. ponownie wskazała na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną, podkreślając, że nikt jej nie poinformował o możliwości wcześniejszego złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony.

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przyjmując, że pismo skarżącej z dnia 16 października 2006 roku stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącej nie była bowiem tak jednoznaczna, jak uznało Kolegium. W piśmie tym strona ewidentnie wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego – kłopoty zdrowotne, brak pieniędzy na prasę i telewizję, w której informowano i komentowano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc zachodzą wątpliwości, czy pismo skarżącej z dnia 16 października 2006 roku, choć zatytułowane "odwołanie", nie zawierało w swojej treści także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu. Jednakże odmowa wznowienia postępowania, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.

Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.

Skoro na podstawie pisma skarżącej nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a były przesłanki by sądzić, iż domaga się ona również przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to rzeczą organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania.

W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.), sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.

W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 roku (I SA 367/90) Naczelny Sad Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".

Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.

Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy przyjęcie, iż zamiarem skarżącej jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do jego wniesienia, zgodne jest z jej rzeczywistą wolą, czy też może A. T. wniosła także o przywrócenie terminu, skoro nie kwestionuje faktu, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła po terminie określonym w art. 145a k.p.a. i podnosi argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu.

W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego treść pisma skarżącej z dnia 16 października 2006 roku, rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązek rozważenia, czy pismo stanowiło wyłącznie odwołanie od decyzji organu I instancji, czy tez może zawierało wniosek o przywrócenie terminu. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W wyroku z dnia 12 października 1987 roku, wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 334/87 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Uchylenie decyzji powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy skarżącej zostaną skrupulatnie i poważnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim prawnych.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.

Nie sposób przy tym pominąć okoliczności (na którą powoływała się skarżąca w toku postępowania), że A. T. jest osobą chorą na schizofrenie paranoidalną. Schorzenie takie, jak również związana z tym konieczność przyjmowania silnych leków nie pozostających bez wpływu na psychofizyczną kondycję osoby chorej, pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że nie można było od strony wymagać takiej umiejętności formułowania wniosków jak od osoby zdrowej. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1986 roku, SA/Ka 1123/83 (GAP z 1986 roku, Nr 4, s. 45), stwierdzono, że powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o całkowitym braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie cytowanego wyżej art. 9 k.p.a., ale również innej naczelnej zasady procedury administracyjnej – a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wynika z powyższych rozważań, rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej przez Sąd w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję niekorzystną dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowanie, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego odwołania, intencją strony jednoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie można jeszcze wskazać, iż pismo strony z dnia 16 października 2006 roku zatytułowanie "odwołanie", wskazywało na jedną tylko decyzję organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy potraktował je jako odwołanie od wszystkich sześciu decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy wznowienia postępowania. Ta kwestia również winna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez A. T. pisma z dnia 16 października 2006 roku i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że konsekwencją ustalenia intencji strony równoczesnego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu jest konieczność rozpoznania tegoż wniosku w pierwszej kolejności przez właściwy organ.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd odstąpił od orzekania w tym zakresie.