Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 741/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 54 pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 3, par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: par. 68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 209 i art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] 2016 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. – dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez A. C. (dalej również: zainteresowana; strona; skarżąca) decyzję Wójta Gminy Z. (dalej również: Wójt; organ I instancji; organ) z dnia [...] 2016 r. znak [...] – o ustaleniu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej przebudowie i rozbudowie budynku inwentarskiego, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski oraz budowie zbiornika na gnojowicę w istniejącym gospodarstwie rolnym, przewidzianych do realizacji w [...] przy ul. [...], dz. nr [...].

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy Z., po rozpatrzeniu wniosku L. i B. B. (dalej: inwestorzy; wnioskodawcy) decyzją z dnia [...] 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku inwentarskiego, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski oraz budowie zbiornika na gnojowicę w istniejącym gospodarstwie rolnym, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].

W ramach poszczególnych wskaźników, cech i parametrów zabudowy Wójt m.in. określił, następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego:

a) budowa zbiornika, przebudowa i rozbudowa budynków inwentarskich oraz zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w nieprzekraczalnych liniach zabudowy wg załącznika graficznego nr 1,

b) dachy o nachyleniu połaci do 25°, wysokość zabudowy maks. 8 m,

c) zbiornik na gnojowicę o pojemności do 96 mł,

d) powierzchnia zabudowy do 100% powierzchni w nieprzekraczalnych liniach zabudowy,

e) obsada gospodarstwa po rozbudowie - 47.65 DJP.

W zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ stwierdził, że:

a) decyzją znak [...] z dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy Z. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia,

b) odprowadzenie wód opadowych i roztopowych - powierzchniowe na teren własny.

Ponadto w ustaleniach w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich Wójt stwierdził, że inwestycja nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich ani pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w szczególności przez: pozbawienie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wójt uznał, iż przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji. Wskazał też, że wnioskodawcy posiadają gospodarstwo rolne o obszarze przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...].

Do decyzji zostały dołączone dwa załączniki: zał. graficzny nr 1 – mapa zasadnicza [kopia] w skali 1:500, załącznik nr 2 – analiza wymagań dla nowej zabudowy.

W załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy zatytułowanym "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", stwierdzono, że wniosek dotyczy przebudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w gospodarstwie rolnym w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]. W odniesieniu do wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie – inwestorzy spełniają ten warunek. Ponadto w odniesieniu do wymogu art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stwierdzono, że działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4.

W odniesieniu do wymogów wynikających z przepisów odrębnych wyjaśniono z kolei, że w toku przeprowadzonej analizy nie stwierdzono niezgodności niniejszej decyzji z przepisami odrębnymi, wobec czego spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie m.in. inwestycja planowana jest na gruntach klasy Br-RIVa, lecz jej realizacja nie zmienia rolniczego sposobu użytkowania terenu w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205, z późn. zm. – dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zaś w odniesieniu do wymogu przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm. – dalej: ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko) zaznaczono, że decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] Wójt Gminy Z. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Ponadto wyjaśniono, że działka nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów [...] i [...], jest częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym i zabudową gospodarczą, a teren inwestycji przylega do drogi publicznej (drogi gminnej) stanowiącej działkę nr [...].

Ponadto w analizie wyjaśniono, że zgodnie z przepisami art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja nie wymaga uzgodnienia. W podsumowaniu analizy stwierdzono natomiast, że przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy wykazała, że możliwie jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu A. C., działająca za pośrednictwem pełnomocnika, podniosła, że budynek inwentarski, w którym planuje się hodowlę bydła znajduje się na samej granicy działki skarżącej, a ponadto otwory wentylacyjne w tym obiekcie skierowane są na jej posesję. Ponadto stwierdziła, że z uwagi niższe położenie jej działki uważa, iż będzie dochodziło do emisji nieczystości na jej teren (spływ nieczystości).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdziło, że wcześniej w przedmiotowej sprawie rozpatrywało już odwołanie od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] 2014 r., a w swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., uchylającej decyzję Wójta, Kolegium wskazało na uchybienia proceduralne polegające na braku ustalenia stron postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, brak określenia materialnoprawnej podstawy wydania decyzji i brak podpisów organu na załącznikach do decyzji.

Kolegium, odwołując się do treści art. 59 oraz art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków; od wymogu łącznego spełnienia tych warunków ustawodawca przewiduje odstępstwo określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ odwoławczy stwierdził, że gospodarstwo wnioskodawców spełnia te kryteria, co oznacza, że dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie nie jest wymagane spełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa". Idąc dalej, organ II instancji stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. [w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. 2003 r. nr 164, poz.1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze z 2003 r.] i z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego działki wykazała, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. dla ustalenia planowanych warunków zabudowy – rozbudowy i przebudowy budynku inwentarskiego oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego i budowy zbiornika na gnojownicę.

Kolegium podniosło, że spełnienie wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków zobowiązuje organ do wydania pozytywnej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że zarzut odwołania o usytuowania budynku przy granicy działki nie jest uzasadniony, gdyż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się usytuowania projektowanych obiektów w stosunku do istniejących na działkach objętych analizą.

W skardze (i piśmie uzupełniającym skargę) na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r. A. C. zarzuciła organowi II instancji stronniczość i bezprawne działanie, ponieważ "wiarę daje tylko dokumentom przedstawionym przez Inwestora". Skarżąca zarzuciła też, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji powinno zamykać się granicach działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o co walczy już od dawna. Zarzuciła, że inwestor "B. B." z tytułu funkcji [...] i koligacji rodzinnych z Wójtem ma pełne poparcie u Niego i w Radzie Gminy". Skarżąca podniosła, że bezpodstawnie odmawiano przyznania jej statusu strony w postępowaniu dotyczącym przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz w postępowaniu prowadzonym przez PIINB w Z. w sprawie o sygn. [...], która dotyczy właśnie zabudowy wskazanej we wniosku inwestora. Strona nie zgodziła się z decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] 2013 r. znak [...], że dla przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedstawiła również okoliczności nieskutecznego wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wydaną w tej sprawie decyzję organu II instancji.

Skarżąca, nie zgadzając się z decyzją Kolegium, domagała się od tutejszego Sądu poszanowania jej uprawnień jako strony postępowania oraz zobowiązania inwestora do przestrzegania prawa.

Ponadto do skargi, jak i pisma zatytułowanego "odnośnik do odwołania z dn. 21.08.2016 r." strona załączyła szereg pism, w tym kierowanych do [...] Wojewódzkiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB w Z.) sprawie zabudowy działki nr [...] oraz pismo PINB w Z. z dnia 21 sierpnia 2014 r. znak [...], wyjaśniające, że organ ten prowadzi postępowanie mające na celu doprowadzenie stanu zgodnego z prawem robót budowlanych "związanych z rozbudową budynku inwentarskiego usytuowanego przy ul. [...] w [...], dz. nr [...]".

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew zarzutom skargi przy wydawaniu decyzji wzięto pod uwagę wszystkie dokumenty załączone do akt sprawy, zaś pisma skarżącej zawierające zarzuty co do legalności wcześniejszej zabudowy na działce nr [...] w [...], naruszającej w jej ocenie przepisy Prawa budowlanego, nie były i nie mogą być dowodem przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi, a także wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej stronie pomocy prawnej z urzędu.

Skarżąca poparła twierdzenia pełnomocnika oraz podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Ponadto podkreśliła, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie odzwierciedla położenia istniejącej zabudowy oraz stanu faktycznego granic nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej argumenty okazały się trafne.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] 2016 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku inwentarskiego, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski oraz budowie zbiornika na gnojowicę w istniejącym gospodarstwie rolnym, przewidzianych do realizacji na nieruchomości bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu określonego w pkt. 1, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Inne wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to: teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Szczegółowy sposób badania, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg "dobrego sąsiedztwa", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został z kolei określony w przywołanym rozporządzeniu wykonawczym z 2003 r. do art. 61 u.p.z.p. Trzeba jednakże znaczyć, że z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Omawiany przepis znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt lI OSK 1536/07 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia/nsa.gov.pl) pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być rozumiane w sensie potocznym, a zatem jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 171/15, dostępny jw.). Dodać należy, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, z późn. zm.) nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 101/15, dostępnym jw.).

Zwolnienie zabudowy zagrodowej z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dotyczy tylko warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nie rozciąga się na pozostałe punkty art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie też z § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się nie tylko w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także pkt. 2-5 tego przepisu, co wprost wynika z § 3 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07, dostępny jw.).

Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy istotne znaczenie również ma to, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczynane jest na zasadzie skargowości (wnioskowości). Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Przy czym przepis art. 52 ust. 2 wskazuje szczególne wymogi stawiane wnioskowi o ustalenie warunków zabudowy, w tym: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1); charakterystykę inwestycji (pkt 2) według kryteriów określonych pod lit. a-c.

Na wstępie dalszych rozważań merytorycznych, odnoszonych do realiów przedmiotowej sprawy, trzeba również zaznaczyć, że w odniesieniu do tej inwestycji Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Wójta z dnia [...] 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 71, art. 84 i art. 85 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Skarga A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została odrzucona przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 831/14. Wobec tego tutejszy Sąd poza zakresem swoim rozważań pozostawia kwestię wymogów związanych z oceną wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, bowiem kwestia ta została rozstrzygnięta już ostateczną decyzją organu II instancji, która funkcjonuje w obrocie prawnym.

Co się zaś tyczy pozostałych aspektów sprawy należy stwierdzić, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału i treści decyzji wydanych w tej sprawie przez organy obu instancji budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego ustalenia, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach art. 61 u.p.z.p. co do spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p., a także art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Na podstawie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać między innymi określenie obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Wniosek z 14 października 2013 r. złożony przez inwestora powyższych danych nie zawierał.

Skarżąca zarzuciła, iż organ nie wykazał okoliczności wskazujących na przekroczenie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, tj. spełnienia warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Sąd uznał ten zarzut za zasadny, zważywszy że ani w zaskarżonych decyzjach ani w aktach postępowania administracyjnego nie ma żadnej informacji pozwalającej na ustalenie wskaźnika średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Brak jakiejkolwiek informacji w tym zakresie uniemożliwia zweryfikowanie przedmiotowej okoliczności mającej bardzo istotne znaczenie, bowiem rozstrzyga ona wyborze uproszczonego trybu postępowania, a więc z pominięciem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Taki uproszczony tryb wydania decyzji o warunkach zabudowy zastosowały w niniejszej sprawie organy.

Sąd zwrócił również uwagę na brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 6 stosowanego w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Pod pojęciem "użytki rolne" mieszczą się zaś z mocy § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) m. in. grunty orne, łąki trwałe i rowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że należy wyraźnie odróżnić wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 stosowanego w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami od wymogu uzyskania ewentualnej zgody na wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co stanowi odrębne zagadnienie prawne rozpatrywane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest przez wydaniem pozwolenia na budowę (zob. art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Nie jest ono wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, kom. do art. 53 ustawy). Organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

W realiach niniejszej sprawy organ lokalizacyjny nie mógł być więc zwolniony z rozpoznania kwestii ochrony gruntów rolnych poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego z organem administracji właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 czerwca 2012 r. II SA/Wr 168/12, wyrok WSA w Kielcach z 22 czerwca 2016 r. II SA/Ke 120/16, wyrok z 24 lutego 2006 r. WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2088/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązku tego orzekające w przedmiotowej sprawie organy nie wykonały.

W decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest bliższe określenie miejsca lokalizacji inwestycji na nieruchomości, które to określenie będzie wiążące dla organu administracji wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, (a także dla organu nadzoru budowlanego). Na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 tejże ustawy. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. W konsekwencji w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Najczęściej będą to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja, (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r. sygn. II OSK 101/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z takiej możliwości skorzystały orzekające w sprawie organy wyznaczając dokładne położenie budynków, przy czym nieprawidłowo dokonały tego poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy z każdej strony inwestycji. Skoro jednak taka sytuacja zaistniała organy winny odnieść się do konsekwentnie stawianego przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisów: rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, (Dz. U. z 1997 poz. 877), w zakresie niezachowania odległości planowanej zabudowy od nieruchomości należących do skarżącej. Zwrócić należy uwagę w szczególności na treść § 4 ostatniego z wymienionych rozporządzeń, zgodnie z którym usytuowanie budowli rolniczych i projekt zagospodarowania działki lub terenu powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Związanie organów architektoniczno budowlanych, (organów nadzoru budowlanego), określeniem miejsca lokalizacji planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do braku możliwości usunięcia ewentualnego uchybienia w zakresie zachowania ww. odległości na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.

Nieprawidłowym było wyznaczenie kilku "nieprzekraczalnych linii zabudowy" z każdej strony inwestycji. Stanowi to naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego skoro obowiązującą linię nowej zabudowy należy wyznaczyć tylko jedną taką linię od strony frontu działki. W niniejszej sprawie w przypadku ustalenia, iż zachodzi przypadek wymieniony w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organy powinny zrezygnować z wyznaczenia ww. linii. Organy będą natomiast mogły wskazać miejsce inwestycji na konkretnej części nieruchomości – zgodnie z wnioskiem inwestora – poprzez nakreślenie na załączniku graficznym linii rozgraniczających teren inwestycji, (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r. sygn. II OSK 101/15, publ. jak wyżej).

Podsumowując wszystkie dotychczasowe rozważania, Sąd podkreśla, że stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Błędy popełnione w postępowaniu rozpoznawczym powodują, że ustalenia faktyczne organów okazały się niepełne lub zbyt słabo umotywowane, w ten sposób zaś po części wymykające się sądowej weryfikacji.

Organy administracji nie tylko naruszyły poszczególne wyżej przywołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, ale zarazem naruszyły art. 7 K.p.a., co doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charakter i przełożyły się na poważne niedostatki uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a). Tym bardziej, że doprowadziły do ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie została rozstrzygnięta podstawowa kwestia dotycząca zwolnienia planowanej inwestycji z zachowania warunku "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Z wszystkich przedstawionych powyżej powodów uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to wynikło zaś z wadliwego zastosowania podstawowych reguł, jak i odstępstw od reguł ustalania warunków zabudowy. Co za tym idzie – wnioski organów poczynione w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy muszą być uznane za co najmniej przedwczesne.

Sąd zarazem uznał, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy niezbędne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powoduje, że uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy rzeczą organów będzie przeprowadzanie analizy urbanistycznej uwzgledniającej wszystkie wyżej poczynione uwagi w zakresie wymogów prawnych i rozstrzygnięcie co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora. W pierwszym rzędzie należy posłużyć się analizą urbanistyczną, której zakres będzie uzależniony od stwierdzania, czy w sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem, czy planowana inwestycja zwolniona jest od obowiązku zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa". W dalszej kolejności organy ocenią zgodność inwestycji z pozostałymi przepisami u.p.z.p., które zostały przywołane w niniejszym uzasadnieniu, jak również szczególną uwagę zwrócą na omówienie kwestii zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, (Dz. U. z 1997 poz. 877), oraz potrzebą uzyskania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.– dalej: P.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie rozstrzygał o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu w ramach prawa pomocy. Przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-262 P.p.s.a., po złożeniu przez tegoż pełnomocnika stosownego oświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3285/1, dostępny jw.).