Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1486/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant ref. staż. Anna Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani S. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], umarzającej wszczęte na wniosek Pani S. Z. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o. o., Oddział Zakład Gazowniczy [...], pozwolenia na przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia z rur PE 100 SDR 17.6 dn. 160x9.1 usytuowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], ul. [...]) w części dotyczącej działki nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek Pani S. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o. o. , Oddział Zakład Gazowniczy [...], pozwolenia na przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia z rur PE 100 SDR 17.6 dn. 160x9.1 usytuowanego na działkach nr ewid. [...],[...], [...],[...] położonych w miejscowości [...] , ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2037/12 uchylił ww. postanowienia, wskazując że ocena czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania winna nastąpić po wszczęciu tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13 oddalił skargę kasacyjną GINB od ww. wyroku WSA. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wprawdzie ww. stanowiska Sądu Wojewódzkiego, jednak wskazał, że organy błędnie ograniczyły się do oceny przymiotu strony Wnioskodawczym wyłącznie w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem ocena ta powinna być dokonana także w kontekście art. 28 Kpa.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r., poinformował o wszczęciu na wniosek Pani S. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] umorzył postępowanie wskazując, że Pani S. Z. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła Pani S. Z. Odwołanie wpłynęło w terminie.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

"Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej" (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji" (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 03 września 2008 r" sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

W ocenie organu II instancji analiza akt sprawy potwierdza, że Pani S. Z. nie posiada legitymacji materialnoprawnej do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] zarówno w rozumieniu art. 28 Kpa jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z treści wniosku Pani S. Z. wynika, że wywodzi ona swój interes w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] z art. 5 ust. 1 pkt 9 (utrudnienie w przyszłości ogrodzenia działki np. ogrodzeniem na podmurówce), art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (nieustalenie właścicieli i użytkowników wieczystych znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji), art. 140 Kodeksu cywilnego (naruszenie granic działki nr [...] w m-ci [...]). Ponadto Wnioskodawczyni podnosiła, że trasa gazociągu styka się z jej działką. W kolejnych pismach w sprawie (zażalenie, odwołanie, skarga) Pani S. Z. podnosiła, że według dokonanych przez nią obliczeń odległość gazociągu od granicy działki nr [...] wynosi od 0,2 do 0,3 m, natomiast według obliczeń dokonanych przez organy granica działki nr [...] stanowi jednocześnie granicę strefy kontrolowanej, co w przyszłości ma ograniczyć możliwości jej zagospodarowania ponieważ na posadzenie drzew lub żywopłotu konieczna będzie zgoda operatora gazociągu. Wnioskodawczyni wskazuje również na ujęcie działki nr [...] w znajdującym się w aktach sprawy skróconym wypisie z rejestru gruntów oraz że inwestycja dotyczyła przebudowy istniejącego gazociągu zlokalizowanego na tej działce bez pozwolenia na budowę.

GINB wskazał, że z analizy projektu budowlanego wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], obejmuje swym zakresem przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia usytuowanego na działkach nr ewid. [...],[...], [...],[...] położonych w miejscowości [...], ul. [...]. Nowy odcinek gazociągu niskiego ciśnienia projektuje się z rur PE 100 SDR 17.6 dn. 160 mm.

Pani S. Z. jest natomiast współwłaścicielką działek nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] (Księga Wieczysta Nr [...]).

Analiza akt sprawy (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1 z pieczęcią zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej) wykazała, że odległość najbliżej położonej działki wnioskodawczyni, tj. działki nr ewid. [...] od projektowanej inwestycji wynosi od 0,5 m do 1,5 m.

Organ odwoławczy wskazuje dalej, że mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie projektowanego obiektu, jak również jego przeznaczenie - przebudowa gazociągu niskiego ciśnienia - stwierdzić należy, że nieruchomości należące do Pani S. Z. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...] i [...]. Innymi słowy, Pani S. Z. może bez przeszkód zagospodarować - w sposób dozwolony prawem - działki będące jej współwłasnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

W szczególności działki wnioskodawczyni (nr ewid. [...] i [...]), nie podlegają ograniczeniom w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (tekst jednolity - Dz. U z 2001 r. Nr 97, poz. 1055 ze zm.).

Zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. W strefach kontrolowanych, stosownie do treści § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągów, powinna wynosić dla gazociągów niskiego i średniego ciśnienia 1,00 m (§ 9 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r.), tj. po 0,5 m od osi gazociągu z każdej strony.

W związku z tym, że przedmiotowy gazociąg zaprojektowany został w odległości minimum 0,5 m od granicy z najbliżej położoną działką wnioskodawczyni - działką nr ewid. [...] stwierdzić należy, że zarówno działka nr ewid. [...] jak i działka nr ewid. [...], w najmniejszej nawet części, nie znajdują się w strefie kontrolowanej wyznaczonej dla przedmiotowego gazociągu, Tym samym nie ma przeszkód aby Pani S. Z. ogrodziła swoje działki czy posadziła na nich drzewa. Jak wskazano powyżej odległość gazociągu od granicy działki nr [...] wynosi co najmniej 0,5 m w związku z czym argumenty Wnioskodawczyni odnośnie naruszenia jej prawa własności czy sytuowania gazociągu w odległości 0,2 - 0,3 m nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym - projektant jednoznacznie zwymiarował odległość gazociągu od granic działki nr [...] na projekcie zagospodarowania terenu. Okoliczność ewentualnej realizacji ww. obiektu budowlanego w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Organem właściwym w ww. zakresie jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Bez znaczenia dla przymiotu oceny strony pozostaje również okoliczność, że w projekcie budowlanym znajduje się wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...]. Krąg stron w postępowaniu ustala bowiem organ prowadzący sprawę a nie projektant.

W rezultacie GINB uznał, że Pani S. Z. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...]. Tym samym zasadnym było umorzenie przez Wojewodę [...] wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], znak: [...] z przyczyn podmiotowych.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na powyższe podnoszone w odwołaniu zarzuty pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ I instancji wykazał, że Wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony, w związku z czym postępowanie podlega umorzeniu. W takim przypadku wydanie decyzji 4 dni po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/14, por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11 i z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1122/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast, skarżąca nie wskazała jakich konkretnie dowodów nie mogła w sprawie przedstawić. Ponadto, mimo że Wnioskodawczyni miała ograniczone możliwości wypowiedzenia się odnośnie materiału dowodowego (zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrała 1 dzień przed wydaniem decyzji), wobec braku jej interesu prawnego i bezprzedmiotowości postępowania naruszenie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

Przytoczenie przez Wojewodę [...] w treści zaskarżonej decyzji sentencji decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], znak: [...] zawiera wprawdzie błąd (wśród działek na których wydano pozwolenie na budowę zamiast działki nr [...] organ wojewódzki wpisał działkę nr [...]) jednak błąd ten stanowi jedynie oczywistą omyłkę nie mającą wpływu na wynik sprawy. Nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 105 § 1, 107 § 3 Kpa. Natomiast merytoryczne zarzuty nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia.

Skargę na tę decyzję złożyła S. Z. Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1. Naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej:

1. Art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady legalności/ praworządności polegające na bezkrytycznym przyjęciu błędnych i niepełnych ustaleń Wojewody [...] w zakresie nie przyznania mi przymiotu strony.

2. Art. 32 w związku z artykułem 64. ust.1, polegające na nierównym traktowaniu podmiotów postępowania przez uwzględnienie jednego interesu, przedkładając jednostkowy interes publiczny ( gazociąg zasila w gaz dwa gospodarstwa indywidualne) nad słuszny interes obywateli polegający na naruszeniu zasady ochrony posiadania, ochrony majątku poprzez nie uznanie skarżącej, jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] znak; [...] z dnia [...] .11.2011 roku, którą to organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce Gazownictwa Sp . z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...], ul. [...],[...], pozwolenia na przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia z rur PE 100 SDR 17.6 dn, 160x9.1 w miejscowości [...] ul. [...] dz. Nr [...] w związku z przebiegiem trasy sieci gazowej w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki oznaczonej nr ewid. [...], której jestem współwłaścicielką, a którego strefa kontrolowana według moich ustaleń w oparciu o projekt zagospodarowania terenu (którego kserokopie otrzymałam od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]) obejmuje działkę oznaczona nr ewid. [...]. Natomiast według ustaleń organu I i II instancji w najbliższym punkcie granica strefy kontrolowanej nakłada się na granicę wyżej wymienionej działki stanowiącej moją współwłasność.

Naruszenie prawa materialnego:

1. § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. z 2001 roku, Nr 97,poz.1055) polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów rozporządzenia celem wyznaczenia strefy kontrolowanej gazociągu.

2. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezkrytycznym uznaniu, że działka oznaczona nr ewid. [...] położona w miejscowości [...], ulica [...], gmina [...] Wymiarki nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji.

Naruszenia przepisów zasad postępowania i procedury postępowania

administracyjnego.

1. Art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię pojęcia strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji polegające na błędnym przyjęciu , jako prawdziwego twierdzenia, że mój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparty został na interesie faktycznym a nie prawnym.

2. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w tym kserokopii planu sytuacyjnego projektowanej inwestycji (projektu zagospodarowania terenu) dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pominięcia całkowicie, że w projekcie technicznym został zamieszczony skrócony wypis z rejestru gruntów z treści, z którego wynika, że krąg stron ustalony przez projektanta był szerszy niż ten, który przyjął Starosta [...] w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego inkryminowaną decyzją, czy też podania w decyzji błędnie numeru działki, w której umieszczony został gazociąg podając, że wynika to z mojego wniosku z dnia [...] lutego 2012 roku, co moim zdaniem miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Uznania przez organ II instancji wyżej wymienionych nieprawidłowości, jako nieistotnych i nie mających wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji . Ponadto organ II instancji rozszerzył swoją argumentację w treści uzasadnienia skarżonej decyzji o działkę nr [...], która nie była przedmiotem mojego wniosku o stwierdzenie nie ważności decyzji Starosty [...]. Takie postępowanie organu II instancji można uznać, jako działanie celowe, którego celem jest odwrócenie uwagi od nieprawidłowości występujących w związku sąsiedztwem inwestycji z działka nr [...].

3. Art. 80 kpa polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów, uznając tylko racje organu I instancji .

4. Art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z niewykazaniem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości.

5. Art. 107 § 3 przez powierzchowne uzasadnienie faktyczne i nie jasne uzasadnienie prawne.

6. Rażące naruszenie art. 7 ustawy kodeks postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, co zdaniem strony skarżącej miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

7. Rażące naruszenie art. 8 ustawy kodeks postępowania administracyjnego przez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa polegające na bardzo krótkim okresie wszczętego postępowania, który został ograniczony do pięciu dni ( dla organu) licząc od daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania do daty wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast uwzględniając datę doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania stronie skarżącej, postępowanie wyjaśniające trwało zaledwie niespełna jeden dzień. Zdaniem strony skarżącej miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podał nieprawdziwą informacje, z której wynika, że projektant jednoznacznie zwymiarował odległość gazociągu od granicy działki nr [...] na projekcie zagospodarowania terenu, podczas gdy organ I instancji w uzasadnieniu podkreślił, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość sieci gazowej od granicy z działkami sąsiednimi nie została zwymiarowana to odległości te zostały naniesione na jednym z rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego. Takie postępowanie organu II instancji , który celowo podał nieprawdziwą informację, sprawić wrażenie, że projekt zagospodarowania został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy faktycznie projekt zagospodarowania terenu nie został zwymiarowany miało również istotny wpływ na wynik sprawy.

8. Rażące naruszenie art. 11 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niezbyt jasne/ błędne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek swojego rozstrzygnięcia oparte praktycznie na tych samych przepisach prawnych, które były podstawą do wydania przez organ I i II instancji postanowień odmawiających wszczęcia postępowania, a które zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

9 Naruszenia art. 6 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w związku z powyższymi zarzutami.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...].

Podstawą tego rozstrzygnięcia było uznanie, że składająca wniosek o stwierdzenie nieważności nie posiadała interesu prawnego w tym postępowaniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w swojej decyzji a traktujące o podstawie ustalania przymiotu strony w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym o do zasady, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 (publ. lex nr 339465), że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę.

Chociaż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a więc także osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, to krąg tych podmiotów, co do zasady jest jednakowy.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej powiedzieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano ponadto, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/2007 oraz z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej w realiach niniejszej sprawy ustalenie interesu prawnego S. Z. wyłącznie w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego nie jest wystarczające.

Wynika to z treści rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., zapadłego w przedmiotowej sprawie. NSA wskazał, że ocena przymiotu strony w niniejszym postępowaniu winna być dokonana także w kontekście art. 28 k.p.a.

Jednakże w pierwszej kolejności należało ustalić, czy sporna w niniejszej sprawie inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, należało zbadać wszystkie możliwe aspekty tegoż oddziaływania. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji znalazły aprobatę sądu rozpoznającego skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych, czy rzeczywiście inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie a w szczególności nieruchomości Skarżącej. W tym stanie rzeczy - zgadzając się ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - należy powiedzieć, że prawidłowo organ odwoławczy ocenił w zaskarżonej decyzji, iż odległość planowanej inwestycji od działki Skarżącej spełnia wymogi przepisów odrębnych.

Za organem należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. W strefach kontrolowanych, stosownie do treści § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągów, powinna wynosić dla gazociągów niskiego i średniego ciśnienia 1,00 m (§ 9 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r.), tj. po 0,5 m od osi gazociągu z każdej strony.

Z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że odległość gazociągu od granicy nieruchomości o nr ew. [...] winna wynosić 50 cm.

Wobec tego należy powiedzieć, iż zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru budowlanego doszedł do uprawnionego wniosku, że skoro planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości Skarżącej, to tym bardziej nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomości Skarżącej w sposób ograniczający ich zagospodarowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie doszukał się także takich okoliczności związanych z budową gazociągu, które by w jakikolwiek sposób wpływały na prawa lub obowiązki Skarżącej.

W szczególności nie sposób uznać aby przebieg gazociągu wpływał na możliwość wykonania ogrodzenia działki Skarżącej lub posadzenia drzew, które to okoliczności wskazywała Skarżąca jako uzasadnienie istnienia po jej stronie interesu prawnego.

To zaś oznacza, że składającej wniosek o wszczęcie postępowania nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności spornego pozwolenia na budowę. Co więcej sama Skarżąca nie podała zasadnych argumentów, które mogłyby ten wniosek obalić.

Konkludując wskazać należy, że organ II instancji prawidłowo ustalił przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co czyni bezzasadnym zarzuty naruszenia prawa art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego podnoszone w skardze.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładnie ustalił stan faktyczny istotny w sprawie. Następnie wyczerpującego rozpatrzył materiał dowodowy podejmując w toku postępowania wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia. W oparciu o te ustalenia wyraził swoje stanowisko, nie przekraczając przy tym granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne-wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych, w świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego nie znajdują uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.