Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1592/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/17 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w N. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. Sp. z o.o. w N. na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r. oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Sąd I instancji orzekał w oparciu o ustalony stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 17 grudnia 2013 r., którą na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.; dalej: u.s.s.e.) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stwierdził wygaśnięcia, na wniosek Spółki z dnia [...] października 2013 r., zezwolenia Nr [...] z dnia [...].10.2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej Krakowski Park Technologiczny, zmienionego decyzjami Ministra Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. (na mocy tego zezwolenia Spółka zobowiązała się do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości co najmniej 100 000 000 Euro w terminie do [...].12.2010 r. oraz utworzenia co najmniej 650 nowych miejsc pracy do [...].12.2013 r. i utrzymania zatrudnienia na ww. poziomie do [...].12.2018 r.). Zdaniem Ministra nie można uznać, że z uwagi na rezygnację z zezwolenia stało się ono bezprzedmiotowe, a z chwilą złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia Spółka zwolniła się z obowiązków wynikających z zezwolenia. W sytuacji gdy Spółka skorzystała z przywileju, jakim jest pomoc publiczna z tytułu działalności w strefie, na Spółce spoczywają obowiązki wynikające z tego zezwolenia, a skoro istnieje obowiązek, brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2890/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Spółki z o.o. w N. (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Gospodarki (dalej: Minister) z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

WSA uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że została ona wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Sąd wskazał, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.s.s.e. na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Zdaniem Sądu art. 19 ust. 5 ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy orzekania przez organ w takim przypadku, ale znajdzie tu zastosowanie także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że o wygaśnięciu decyzji (zezwolenia) organ może orzec, jeśli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, albo nakazuje przepis prawa, albo orzeczenie takie leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd uznał, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stanowi przepis szczególny, nakazujący stwierdzić wygaśniecie decyzji (zezwolenia), co następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2433/15 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2890/14 oraz zasądził od skarżącej spółki na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zestawiając ze sobą oba przepisy: art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stwierdził, iż w treści tego drugiego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodziła skarżąca Spółka, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (zezwolenia), jak to przyjął Sąd.

W ocenie sądu kasacyjnego można powiedzieć, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. ma podwójny niejako charakter, bowiem przede wszystkim wskazuje właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia organ, co dowodzi kompetencyjnego charakteru normy. Z kolei możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy sugeruje procesowy charakter omawianego przepisu. W żadnym jednak razie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia decyzji i w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w znakomitej części zgodne.

Odnosząc się do wyroku, na który powołał się Sąd I instancji (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II FSK 86/12), zauważyć należy, że nie dotyczył on sprawy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, lecz zobowiązania w podatku dochodowym przedsiębiorcy, któremu właściwy organ wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia, gdzie kwestią zasadniczą było rozstrzygnięcie charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia i daty, od której liczyć należy skutki prawne tej decyzji. Jednak również w tym orzeczeniu NSA potwierdził kompetencyjny charakter art. 19 ust. 5, stwierdzając, że uprawnia on Ministra Gospodarki do wydania na wniosek strony decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Natomiast z zawartą w tym wyroku oceną, że omawiany przepis jest szczególną normą prawną nakazującą wygaszenie decyzji, rozpatrujący niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się.

NSA zaznaczył, że z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można wyprowadzić nakazu, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem przepis ten nie formułuje żadnych poza procesowym (wniosek przedsiębiorcy) warunków, których ziszczenie determinowałoby obowiązek podjęcia przez organ wskazanego tą normą działania. Tym samym należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, zdaniem którego z przepisu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. wynika jedynie tyle, że minister właściwy do spraw gospodarki jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w razie, gdy zainteresowany przedsiębiorca złożył stosowny wniosek. Jeżeli więc, jak prawidłowo przyjął na wstępie Sąd I instancji, podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to ostateczna ocena WSA, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. jest "przepisem szczególnym nakazującym wygaśnięcie decyzji (zezwolenia)" jest błędna.

Sąd kasacyjny wskazał, że nawet gdyby przyjąć pogląd Sądu, to pozostaje kwestia oceny istnienia drugiej i podstawowej przesłanki, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. przesłanki bezprzedmiotowości decyzji. Potrzeby dokonania oceny istnienia tych przesłanek Sąd I instancji – jeśli dostrzegł – to nie zostało to jasno wyrażone w uzasadnieniu. Rozważania Sądu poczynione w związku z oceną organu, że nie mógł wydać żądanej decyzji wobec niewywiązania się przez Spółkę z jej zobowiązań, dotykają wprawdzie kwestii bezprzedmiotowości zezwolenia, lecz uzasadniają jedynie tezę o dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, mimo skorzystania z pomocy publicznej. Nie jest wiadome jakie znaczenie Sąd przypisał stwierdzeniu – oraz czy czynił to w kontekście oceny bezprzedmiotowości zezwolenia – iż na dzień złożenia wniosku skarżąca Spółka nie uchybiła warunkom określonym w zezwoleniu.

Twierdzenie zawarte w cyt. wyżej wyroku NSA, na którym oparł się Sąd I instancji, że złożony przez przedsiębiorcę, w oparciu o art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z rezygnacją z uzyskanego zezwolenia, wniosek stanowi o bezprzedmiotowości tego zezwolenia i kreuje bezwzględny obowiązek właściwego organu stwierdzenia jego wygaśnięcia, nie wynika z językowej analizy wskazanego przepisu, ale co bardziej istotne, kłóci się z wynikiem celowościowej i systemowej analizy tego przepisu. Nie do zaaprobowania jest więc również stanowisko, że w obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym, przedsiębiorca mógł w dowolnym momencie funkcjonowania strefy i zezwolenia zrezygnować z tego uprawnienia bez ponoszenia negatywnych konsekwencji i uzyskać na swój wniosek stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Akceptacja poglądu Sądu I instancji zaprzeczałaby idei specjalnych stref ekonomicznych tworzonych przez Radę Ministrów dla osiągnięcia celów określonych przepisem art. 3 u.s.s.e., czyniłaby nieracjonalnym działanie zarządzającego strefą związane z planem rozwoju strefy (art. 8 ust. 1 ) i podważałaby sens przyjętego art. 5a ust. 2 ustawy zakazu znoszenia strefy. Nadto, z perspektywy reprezentującego interes publiczny podmiotu tworzącego strefę, pozbawione zostałoby wartości zezwolenie, stanowiące z racji określonych nim warunków swoiste, bo noszące administracyjnoprawny charakter, zobowiązanie przedsiębiorcy, które w zależności od dokonanej przez niego oceny warunków i możliwości, może lecz nie musi być realizowane.

Podsumowując, NSA stwierdził, iż WSA w Warszawie w oparciu o przedstawioną wykładnię przepisów art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dokona powtórnej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/17 oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w N..

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że należało podzielić stanowisko organu, że decyzja staje się bezprzedmiotowa w momencie, gdy wynikające z niej prawa i obowiązki przestają istnieć. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca bowiem w dniu składania wniosku warunek dotyczący poziomu zatrudnienia nie został spełniony przez skarżącą. Wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi bowiem realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej.

W ocenie Sądu rację ma organ, że skoro na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie zezwolenia Nr [...] składało się uprawnienie Spółki w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia, to rezygnacja z uprawnień, przy jednoczesnym wcześniejszym skorzystaniu z nich i niezrealizowaniu obowiązków uzasadniających skorzystanie z tego uprawnienia, nie może być uznana za powodującą ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, jakim jest jego przedmiot, na który składają się zarówno uprawnienia, jak i obowiązki. Nie można zatem uznać, że z uwagi na rezygnację z zezwolenia stało się ono bezprzedmiotowe, a z chwilą złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia Spółka zwolniła się z obowiązków wynikających z zezwolenia. W sytuacji gdy Spółka skorzystała z przywileju, jakim jest pomoc publiczna z tytułu działalności w strefie, na Spółce spoczywają obowiązki wynikające z tego zezwolenia, a skoro istnieje obowiązek, brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.

WSA uznał, iż słusznie wskazał organ, że wykonanie obowiązku wynikającego z zezwolenia Nr [...] nastąpiłoby w przypadku, gdyby skarżąca do dnia [...] grudnia 2013 r., zatrudniła 650 osób i utrzymała ten poziom zatrudnienia do [...] grudnia 2018 r. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

WSA za niezasadne uznał, stanowisko skarżącej, że doszło do milczącego wydania decyzji przez organ w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Sąd uznał za przekonujące wyjaśnienia organu w tej kwestii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w piśmie z dnia [...] października 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2013 r., a decyzja w sprawie niestwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia została wydana [...] grudnia 2013 r. czyli przed upływem 2 miesięcy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono już, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może mieć zastosowania do wszystkich spraw przedsiębiorcy, które wymagają rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (np. wyrok z 20 października 2015 r., II GSK 1922/14). Ograniczeń w zakresie zastosowania tego przepisu dopatrywano się w prawnych przesłankach jego wprowadzenia do tej ustawy - dyrektywie 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U.UE.L2006.376.36) i implementującej tę dyrektywę do krajowego porządku prawnego ustawie z 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278).

W świetle dyrektywy przewidziana w niej instytucja dorozumianej zgody czy fikcji prawnej pozytywnego rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy odnosi się do postępowań związanych z udzieleniem zezwoleń na prowadzenie określonej działalności lub innych form reglamentujących podejmowanie takiej działalności (art. 13 ust. 1-4 dyrektywy). Jednak dyrektywa zawiera w art. 3 ust. 1 i 2 liczne wyłączenia przedmiotowe z zakresu jej zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tryb ten nie dotyczy postępowania o wznowienie.( wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2266/14).

Sąd zauważył, że postępowanie niniejsze toczyło się w trybie nadzwyczajnym bo za taki należy uznać uregulowane w art. 162 k.p.a. instytucję wygaśnięcia stosunku administracyjnego. Należało zatem uznać, że także w takim postępowaniu z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. postępowaniu, którego przedmiotem było wygaśnięcie zezwolenia udzielone stronie, nie mogła mieć zastosowania konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji chybione jest stanowisko skarżącej w tym przedmiocie (wyrok NSA za 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 3778/16).

Podsumowując Sąd uznał, że w takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

M. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie, w przypadku uwzględnienia zarzutu dot. braku rozpoznania wniosku w terminie i naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skutkujących przyjęciem fikcji rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie niniejszej skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 162 § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 274, dalej również: "ustawa o SSE") poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a także niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, iż fakt skorzystania z pomocy publicznej automatycznie oznacza brak możliwości skorzystania z instytucji wygaszenia zezwolenia podczas, gdy zgodnie z ww. przepisami konieczne jest zweryfikowania czy istnieją prawa i obowiązki oraz czy od momentu ich nałożenia w decyzji zmianie nie uległ stan faktyczny co mogłoby samo w sobie w powiązaniu z istnieniem interesu strony lub społecznego uzasadniać bezprzedmiotowość decyzji. Sąd I instancji nie dokonał weryfikacji ww. przesłanek pomimo jasnych wytycznych NSA i wykazania przez Stronę w toku postępowania wszystkich przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1, tj.:

- istnienia bezprzedmiotowości wynikającej z powstania po dniu wydania decyzji (tj. zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, dalej również: "Zezwolenie", zmienionego decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [..] marca 2009 r. oraz decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.) nowych okoliczności faktycznych (światowy kryzys gospodarczy połączony ze zmianą regulacji na rynku rosyjskim polegającą na wprowadzeniu w tym kraju 25% stawki celnej dla samochodów użytkowych, co spowodowało gwałtowny spadek zamówień), które uczyniły ją niemożliwą do wykonania - nierealne stało się osiągnięcie zamierzonego - realnego w dacie pierwotnego wydania Zezwolenia - celu (w związku z czym Zezwolenie należało uznać za bezprzedmiotowe), a ponadto

- a także interesu społecznego, jak i interesu strony (utrzymanie utworzonych już na terenie specjalnej strefy ekonomicznej miejsc pracy);

2) art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj, z dnia 24 kwietnia 2013, Dz. U. z 2013 r. poz.672 - dalej również: u.s.d.g.) poprzez błędną wykładnię ww. przepisuj jego niezastosowanie ze względu na wadliwe rozumienie treści normy w nim zawartej i wskutek tego wyprowadzenie z ww. przepisu treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, tj. uznanie, że w niniejszym postępowaniu nie mogła mieć zastosowania konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, podczas gdy z ww. przepisu wynika jednoznacznie, że przesłanką uruchamiającą fikcję pozytywnego rozpoznania sprawy jest niewydanie rozstrzygnięcia w terminie miesiąca {zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a), a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej w terminie 2 miesięcy, przy czym w tej drugiej sytuacji tylko o tyle, o ile jest to uzasadnione rodzajem sprawy, a organ dostrzegając taką sytuację o tym wnioskodawcę uprzedzi podając z uzasadnieniu decyzji powody, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił tym samym sprawa powinna już na skutek upływu terminu zostać rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem Spółki.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej polegające na oddaleniu skargi Spółki oraz nieuchyleniu Decyzji, pomimo, że Decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie przez Organ całego materiału dowodowego, w tym w szczególności niezbadanie i nie odniesienie się do kluczowej dla rozpoznania sprawy okoliczności, tj. wskazanej przez Spółkę we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej z dnia [...].10.2013 r. (dalej również: "Wniosek Spółki") zmiany stanu faktycznego, która uniemożliwiła Spółce wykonanie obowiązków Zezwolenia, skutkujące niedokładnym i niewyczerpującym wyjaśnieniem stanu faktycznego (brak zbadania przez Organ, czy podniesione we wniosku Spółki okoliczności uzasadniają przyjęcie, że powstały nowe okoliczności faktyczne uniemożliwiające wykonanie wszystkich obowiązków określonych w zezwoleniu, które w konsekwencji sprawiają, że Zezwolenie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., połączony z brakiem dogłębnego zbadania, czy wygaszenie decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony), co w konsekwencji skutkowało niedokładnym i niewyczerpującym wyjaśnieniem stanu faktycznego, w tym dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i doprowadziło do wydania Decyzji sprzecznej z prawem.

b) art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. z dnia 24 kwietnia 2013, Dz. U. z 2013 r. poz.672 - dalej również: u.s.d.g.) w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie Decyzji sprzecznej z wnioskiem Spółki pomimo niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym, przy jednoczesnym braku uzasadnienia i niepoinformowaniu o przyczynach rozstrzygnięcia sprawy w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie (określonym w art. 35 § 3 k.p.a. w zw. żart. 107 § 3 k.p.a), czyli rozstrzygnięcie sprawy, w terminie w którym sprawa na skutek instytucji tzw. fikcji prawnej została już na skutek bezczynnego upływu terminu rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy;

w efekcie czego Sąd I Instancji nie stwierdził uchybień związanych z wydaniem Decyzji i błędnie uznał za prawidłowe utrzymanie w mocy Decyzji.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw.: z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej polegające na oddaleniu skargi Spółki oraz nieuchyleniu Decyzji, w sytuacji, gdy Decyzja powinna zostać uchylona w obliczu rażącego naruszenia przez Organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 162 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o SSE") poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na uznaniu, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, przy jednoczesnym braku faktycznego zbadania czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki świadczące o bezprzedmiotowości decyzji (zezwolenia), podnoszone przez Spółkę we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, oraz wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ocenę tylko jednej ze wskazywanych podstaw wniosku,

podczas gdy we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wskazane zostały okoliczności potwierdzające łączne spełnienie przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1, tj.:

- bezprzedmiotowość ("decyzja stała się bezprzedmiotowa") wynikająca z powstania po dniu wydania decyzji (tj. zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, dalej również: "Zezwolenie", zmienionego decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.) nowych okoliczności faktycznych (światowy kryzys gospodarczy połączony ze zmianą regulacji na rynku rosyjskim polegającą na wprowadzeniu w tym kraju 25% stawki celnej dla samochodów użytkowych, co spowodowało gwałtowny spadek zamówień), które uczyniły ją niemożliwą do wykonania - nierealne stało się osiągnięcie zamierzonego - realnego w dacie pierwotnego wydania Zezwolenia - celu (w związku z czym Zezwolenie należało uznać za bezprzedmiotowe), a ponadto

- stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia uzasadnione było zarówno ze względu na interes społeczny jak i interes strony ("(...) gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony"), związany z możliwością utrzymania utworzonych na .terenie specjalnej strefy ekonomicznej miejsc pracy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez wyrywkowe wskazanie motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd, i oparcie rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia wyroku na fragmentarycznej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. (sygn. akt: II GSK 2433/15, dalej również: "Wyrok NSA"), i brak dokonania kompleksowej powtórnej kontroli zaskarżonej Decyzji pod kątem zgodności z prawem, w szczególności poprzez:

- dokonanie przez WSA jedynie fragmentarycznej analizy spełnienia przesłanek niezbędnych do stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia, nie wypełniając tym samym wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dokonania powtórnej kontroli zaskarżonej Decyzji;

- nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. zmiany okoliczności faktycznych oraz wystąpienia interesu Skarżącej i interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia Zezwolenia.

W konsekwencji uzasadnienie Wyroku uniemożliwia niejako prawidłową kontrolę instancyjną w pozostałym zakresie.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii złożył odpowiedz na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz Ministra zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2433/15, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2890/14 uwzględniający skargę spółki i uchylający zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki utrzymującą w mocy jego decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu skargi przez Sąd I instancji na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od uprzednio wydanego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zawarł wykładnię przepisów prawa, która w tej sprawie wiązała Sąd I instancji. W takiej sytuacji sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wynika to wprost z treści przepisu art. 190 p.p.s.a. Tak więc ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przede wszystkim zbadania, czy Sąd I instancji wydając ponownie wyrok będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zastosował się do dyrektyw wynikających z treści art. 190 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że ustawodawca przewidział sytuacje w których Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa ale są to okoliczności o charakterze wyjątkowym stanowiącym odstępstwo od wskazanej wyżej zasady. W szczególności sytuacja taka może zaistnieć gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyrok Sądu Najwyższego z 9.07. 1998 r., I PKN 226/98, publ. OSNAP z 1999 r. Nr 15, poz. 486; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.09. 2008 r., I OSK 1311/07). Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (vide wyrok NSA z 14.12. 2005 r., II OSK 342/05). Niezwiązanie wykładnią prawa dotyczy także sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku Sądu drugiej instancji odnoszące się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA z 2008 r. Nr 5, poz. 75). W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych sytuacji nie występowała.

Reasumując tę część rozważań jeszcze raz należy podkreślić, że związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie uwzględnić zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do wykładni prawa ustalonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2433/16.

W związku z powyższym podkreślić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni przepisów art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i ich wzajemnej relacji oraz znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.s.e., zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Zezwolenie, jak stanowi art. 19 ust. 3 u.s.s.e., może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli po stronie przedsiębiorcy zaistnieją okoliczności wskazane w tym ustępie. Przepisy art. 19 ust. 4 i ust. 5 u.s.s.e., przewidują także, na wniosek przedsiębiorcy, możliwość zmiany zezwolenia lub wydanie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia.

W myśl art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Natomiast art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 9 maja 2017 roku w sprawie sygnatura akt II GSK 2433/15 przepis art. 19 ust. 5 u.s.s.e. zawiera jedynie normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw gospodarki do orzekania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jako przepis prawa materialnego, określa materialnoprawne przesłanki konieczne do stwierdzenia wygaśnięcia tych zezwoleń.

Trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, że z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego odstępstwo od ogólnej - wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych - wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i w drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony (vide wyrok NSA z dnia 30.01.2013 r. sygn. akt II GSK 2030/11).

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631). Przyjmuje się również, że norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, w przypadku zaś gdy kwestia ta nie została uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości należy oceniać na zasadach ogólnych a dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (vide wyrok NSA z dnia 30.01. 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07, wyrok WSA w Kielcach z dnia 17.09. 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 383/08).

W związku z powyższym podkreślić należy, na co zwraca także uwagę NSA w wyroku dnia 9 maja 2017 roku w sprawie sygnatura akt II GSK 2433/15, a którym to stanowiskiem był związany Sąd I instancji ponownie rozpatrujący sprawę, że treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie zezwolenia składa się z uprawnienia skarżącej w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie z obowiązku spełnienia określonych warunków jej udzielenia. W przypadku rezygnacji z uprawnień (przy jednoczesnym uprzednim skorzystaniu z nich) i w trakcie realizacji obowiązków przewidzianych w zezwoleniu oraz w sytuacji, gdy wniosek o wygaszenie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej jest złożony przed upływem terminu na realizację przyjętych na siebie zobowiązań w zakresie stworzenia określonej w tym zezwoleniu miejsc pracy, nie może być mowy o bezprzedmiotowości zezwolenia. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło.

W tym miejscu należy także zauważyć i podkreślić, że podstawowym celem tworzenia specjalnych stref ekonomicznych jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, którego instrumentem jest, między innymi, działanie polegające na tworzeniu nowych miejsc pracy, co w praktycznym wymiarze wyraża się w tym, że obligatoryjnym elementem zezwolenia jest warunek stworzenia określonej w zezwoleniu liczby nowych miejsc pracy i utrzymania zatrudnienia na tym poziomie przez wskazany w zezwoleniu okres czasu.

W tym stanie rzeczy biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację oraz fakt, że w myśl art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko wskazujące na prawidłowość rozstrzygnięcia Minister Gospodarki.

Autor skargi kasacyjnej podważając w powyższym zakresie stanowisko Sądu I instancji w istocie podejmuje polemikę z dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2433/15 wykładnią prawa, co pozostaje w sprzeczności z art. 190 p.p.s.a.

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 11 ust.9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej.

W szczególności zauważyć należy, że w wyroku z dnia 9 maja 2017 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II GSK 2433/15 NSA uchylając wyrok Sądu I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w zakresie wynikającym z uzasadnienia wyroku sądu kasacyjnego, to znaczy w zakresie odnoszącym się do wykładni art. 19 ust.5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt k.p.a.

Ponadto w pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że postępowanie odnoszące się do wygaszenia stosunku administracyjnioprawnego uregulowane w art. 162 k.p.a. posiada cechy wskazujące na nadzwyczajny tryb tegoż postępowania. Z uwagi więc na wyjątkowy charakter tegoż postępowania, statuujący to postępowanie na równi z innymi przewidzianymi w k.p.a. nadzwyczajnymi trybami postępowania, w zakresie w jakim objęty on został regulacją prawną określoną w tym przepisie prawa nie można uznać aby do postępowania prowadzonego w tym trybie znajdowała zastosowanie instytucja unormowana w art. 11 ust.9 u.s.d.g. Ponadto wskazać należy, że regulacja prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na stwierdzenie jej bezprzedmiotowości. Tak więc przepis ten określa materialnoprawne przesłanki konieczne do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Podkreślić więc należy, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji (zezwolenia) jest decyzją deklaratoryjną. Taka decyzja wywołuje skutki prawne ex tunc, to znaczy od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Skoro więc brak było podstaw do uznania, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej udzielone skarżącej nie stało się bezprzedmiotowe, to tym samym nie można uznać aby w trybie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja wygaszająca zezwolenie mimo braku materialnoprawnej przesłanki warunkującej wydanie takiej decyzji.

Również brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy zauważyć i przypomnieć że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).

Tak więc zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku może się okazać zasadny tylko wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.