Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 850/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 12, art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1013/16 w sprawie ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1013/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.), na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. S. i J. S. (dalej skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] listopada 2015 r. Starosta: I. ustalił odszkodowanie w wysokości 25.529,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0132 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...] (dalej Gmina), na cele realizacji inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do pętli w [...], rozbudowa skrzyżowania ulic [...]" na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.; II. powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. 1.276,45 zł; III. orzekł o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 1 powiększonego o kwotę ustaloną w pkt II, tj. w łącznej wysokości 26.805,45 zł, na rzecz J. S. i S. S. dotychczasowych właścicieli na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej; IV. zobowiązał Gminę [...] do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie I. powiększonego o kwotę ustaloną w punkcie II – odszkodowania w łącznej wysokości 26.805,45 zł na rzecz J. S. i S. S. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Ustalając wysokość odszkodowania Starosta oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym dnia 6 października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. (dalej rzeczoznawca), który oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 25.529,00 zł.

Odwołanie od decyzji decyzja z [...] listopada 2015 r. złożyli J. i S. S., zarzucając rzeczoznawcy zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, a także nieokreślenie wartości przedmiotu wyceny położonego w części zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU) oraz w części, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), według jej wartości komercyjnej. Skarżący wskazali na położenie nieruchomości w centrum lokalnego osiedla, w pobliżu przystanku, z doskonałą ekspozycją ewentualnej powierzchni wystawowej dla usług, zarzucając niekonsekwencje metodologiczne w procesie szacowania i przyznanie rozbieżnych ocen cechy "lokalizacja" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" dla działki o cenie minimalnej i maksymalnej. Wskazali na przyjęcie tylko jednej transakcji z 2015 r. i niewłaściwą ocenę cechy "kształt i topografia", "możliwości zagospodarowania" i "lokalizacja" przyznanych wycenianej nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że podstawę nabycia na rzecz Gminy spornej nieruchomości gruntowej stanowiły art. 12 ust. 1 i 4 ustawy [z dnia 10 kwietnia 2003 r.] o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2013 r., poz. 687; zm. z 2014, poz. 40, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid], zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.), zmienionej decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2014 r., którą orzeczono o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do pętli w [...], rozbudowa skrzyżowania ulic [...]....", przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej [...], obejmującej działkę nr [...] (z której powstała działka nr [...] - zajęta pod inwestycję drogową i przejęta przez Gminę [...]), według stanu na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dziale II. tej księgi jako właściciele nieruchomości ujawnieni byli J. i S. S. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej; działy III. i IV. były wolne od wpisów.

Operatem szacunkowym z 6 października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy T. B. podejściem porównawczym określił wartość rynkową nieruchomości na kwotę 25.529,00 zł. W związku z obowiązującymi przepisami normującymi ustalanie wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego winna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej.

Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie]. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy [o gospodarce nieruchomościami] bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Zapisy ustawowe określają możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ugn, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 3 ugn).

W niniejszej sprawie autor sporządzonej wyceny dla jej przedmiotu położonego w dniu określania stanu ([...] sierpnia 2013 r.) w części zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU) oraz w części zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki określił stosownie do art. 134 ust. 3 ugn, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z terenu jednostek ewidencyjnych [...] i [...] miasta [...], co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami drogowymi, w wyniku której biegły stwierdził, że średnie ceny transakcyjne nieruchomościami pod zabudowę mieszkaniową są wyższe niż średnie ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi. W przedmiotowym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości.

Pismem z 28 marca 2016 r. zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie powodów przyznania nieruchomościom o cenie minimalnej i maksymalnej, położonym w tej samej lokalizacji, tj. [...] ul. L. [...] oceny cechy "lokalizacja" odpowiednio pośredniej i centralnej (s. 15 i 16). Poproszony o informację, czy w okresie analizy rynku w 2015 r. wystąpiła wyłącznie jedna transakcja nieruchomością podobną, biegły pismem z 25 kwietnia 2016 r. odpowiedział, że "7. nieruchomość o cenie minimalnej i maksymalnej nie są położone w tej samej lokalizacji. Nieruchomości położone są w dwóch różnych obrębach ewidencyjnych, przy tej samej ulicy [...], której długość wynosi około 4 km. Biorąc pod uwagę niewielki obszar, który podlegał analizie: [...], j. ewidencyjna [...], obręby: od [...] do [...] oraz [...], j. ewidencyjna [...], obręby: [...] ulica [...] przebiega przez cały analizowany obszar na terenie j. ewidencyjnej [...]. Biorąc pod uwagę próbkę nieruchomości przyjętych do porównania, informacje uzyskane w wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości oraz aspekty brane pod uwagę dla cechy Lokalizacja (tabela strona 10) nieruchomość minimalna otrzymała wartość «Pośrednią», natomiast nieruchomość maksymalna otrzymała wartość cechy «Centralna.2». Na dzień sporządzenia operatu szacunkowego 06.10.2015 r. rzeczoznawca posiadał informacje na temat jednej transakcji, która została odnotowana w 2015 r. dnia 19 marca".

Wojewoda uznał za nieuzasadnione, w świetle art. 154 ust. 1 i 2, i art. 4 pkt 16 ugn zarzuty skarżących o nieprawidłowym przyjęciu do analizy nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w kontekście położenia przedmiotu wyceny w terenie zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie do analizy nieruchomości przeznaczonych pod usługi byłoby zaprzeczeniem definicji nieruchomości podobnej, o której mowa w dyspozycji art. 4 pkt 16 ugn.

Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca stosując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych i przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegły uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości...". Wyboru nieruchomości porównawczych, jak również określenia cech rynkowych mających wpływ na dany rynek nieruchomości oraz ich ocen dokonuje po dokonanej stosownej analizie rynku rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem, nieruchomości porównawcze winny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt ugn, co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych powyżej informacji nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia o wartości nieruchomości zawiera uzasadnienie, które pozwala dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Biegły wskazał w operacie szacunkowym i szczegółowo uzasadnił przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Fachowo przedstawił wnioski i zamieścił w operacie szacunkowym wszystkie elementy, jakie winien on zawierać, wypełniając dyspozycję § 56 ust. 1 rozporządzenia. Nieuzasadniony był zarzut nieprzedstawienia w operacie szacunkowym publikacji, opracowań specjalistycznych, analiz, bowiem sposób dokonywania analizy rynku określa rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne, stosowne i niezbędne uprawnienia, i kwalifikacje.

Zdaniem Wojewody rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości; uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, by stwierdzić prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści, zawartej w operacie z 6 października 2015 r. Operat sporządzono prawidłowo, zatem może stanowić dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania. Wymienione okoliczności dowodzą, że dokonaną w ten sposób wycenę należy ocenić pozytywnie. Ów operat szacunkowy może stanowić dowód w niniejszej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy odnosząc się do pozostałych uwag skarżących stwierdził, że pismo biegłego z 27 kwietnia 2015 r. w sposób precyzyjny wyjaśnia kwestię objętą zapytaniem, tj. że "Na dzień sporządzenia operatu szacunkowego 6.10.2015 r. rzeczoznawca posiadał informacje na temat jednej transakcji, która została odnotowana w 2015 r. dnia 19 marca". Brak jest podstaw do kwestionowania przyjętego przez biegłego materiału porównawczego stanowiącego podstawę ustalenia wartości odszkodowania. To do biegłego jako osoby o stosownych uprawnieniach i odpowiedniej wiedzy należy dokonanie analizy rynku nieruchomości i w konsekwencji wybór odpowiednich nieruchomości porównawczych. W odpowiedzi na zarzut, zgodnie z którym wskutek wydzielenia działki nr [...] nastąpiło zmniejszenie możliwej powierzchni zagospodarowania działki nr [...] przez lokalizację zatoki w narożniku pn.-wsch. (13% powierzchni), co w aspekcie finansowym pomniejsza wartość działki pozostałej w gestii inwestora - Wojewoda zaznaczył, że przedmiotem decyzji jest tyko i wyłącznie ustalenie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia w ramach tego odszkodowania rekompensaty za ewentualne pogorszenie się parametrów działki pozostałej przy dotychczasowych właścicielach.

J. S. i S. S. wnieśli w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący zarzucili naruszenie: art. 12 ust. 4f, 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez ustalenie odszkodowania w wysokości niewspółmiernej do rzeczywistej wartości nieruchomości; art. 7, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i niewystarczające wyjaśnienie zasadności przesłanek zapadłych rozstrzygnięć, w szczególności nie uwzględnienie, że na skutek podziału pozostałe we władaniu skarżących części nieruchomości utraciły dla nich wartość inwestycyjną. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ponowne rozpoznanie sprawy.

W uzasadnieniu skargi J. S. i S. S. podnieśli, że organy administracji ustaliły niewspółmierną do wartości nieruchomości wysokość odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 1 uzrid, odszkodowanie winno zostać ustalone według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W ocenie skarżących przeznaczenie nieruchomości objętych zaskarżonymi decyzjami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU), predestynuje nieruchomości do szacowania ich wartości według przydatności komercyjnej. Nieruchomość położona jest w centrum lokalnego osiedla, w pobliżu przystanku i z doskonałą ekspozycją ewentualnej powierzchni wystawowej dla usług. Występuje możliwość zabudowy ciągu handlowego z witrynami wzdłuż ulicy. Skarżący wskazali, że nie godzą się z pominięciem faktu, że na skutek podziału pozostałe we władaniu skarżących części nieruchomości utraciły dla nich wartość inwestycyjną, ze względu na ich nową konfigurację i zmniejszoną powierzchnię. Odszkodowanie winno uwzględniać także ten spadek wartości.

Skarżący zwrócili następnie uwagę na niekonsekwencje metodologiczne w procesie szacowania odszkodowania. Zarówno dla działki [...] jak i dla działki [...] wskazano rozbieżne oceny w aspekcie lokalizacji oraz sąsiedztwa i otoczenia dla działki o cenie maksymalnej i minimalnej, mimo że obie zlokalizowane są przy tej samej ul. [...]. Dla działki o cenie minimalnej wskazano lokalizację pośrednią a sąsiedztwo przeciętne, podczas gdy dla działki o cenie maksymalnej wskazano lokalizację centralną a sąsiedztwo korzystne.

Według treści punktu "informacje o transakcjach..." przyjęty dla oszacowania okres liczony jest od października 2013 do dnia wyceny, tj. 6 października 2015 r. W istocie dla dokonania wyceny przyjęto tylko jedną transakcję z roku 2015.

Skarżący nie zgodzili się z oceną, że działki nr [...] i nr [...], wprawdzie nieregularne, lecz zbliżone w możliwościach zagospodarowania, oceniono pod tym względem niekorzystnie. Dla porównania działkę trójkątną (cena maksymalna) uznano za działkę o kształcie przeciętnym. Zdaniem skarżących wadliwym jest oszacowanie jako przeciętne z punktu widzenia możliwości zagospodarowania zarówno działki pod zabudowę jednorodzinną, jak i działki pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zrównanie obu działek pod tym względem wskazuje na istotne niedostatki w zakresie oszacowania wartości działki mieszkaniowo-usługowej. W kontekście możliwej zabudowy usługowej oszacowanie lokalizacji przedmiotowej działki jako "pośredniej" jest zastanawiające, gdy weźmie się pod uwagę bardzo dogodną komunikację ze zjazdem na autostradę [...] i obwodnicę [...] w odległości 500 m od działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 1013/16 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Odszkodowanie w niniejszej sprawie było ustalane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej ugn). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid). Istotne znaczenie ma w tym zakresie przede wszystkim art. 18 ust. 1 uzrid, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie, wynikające z art. 134 ust. 1 ugn, w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn).

Zasady wyceny nieruchomości zostały uregulowane w Dziale IV ugn - Wycena nieruchomości. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 ugn). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ugn). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 ust. 3 ugn).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn). Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). W art. 159 ugn zawarto delegację ustawową, w myśl której Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

W wykonaniu art. 159 ugn Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W podejściu kosztowym stosuje się metodę kosztów odtworzenia i metodę kosztów zastąpienia (20 rozporządzenia). Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach (§ 21 ust. 1). Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych (§ 21 ust. 2). Przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych (§ 22 ust. 1 rozporządzenia). Przy metodzie kosztów zastąpienia określa się koszty zastąpienia części składowych gruntu częściami składowymi o takiej samej funkcji i podobnych parametrach użytkowych, jakie mają części składowe, których wartość określa się, lecz wykonanymi przy wykorzystaniu aktualnie stosowanych technologii i materiałów (§ 22 ust. 2 rozporządzenia).

Dla wyceny wartości nieruchomości w sprawie niniejszej istotne znaczenie ma § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów uzrid określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W myśl § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Z powyższych regulacji wynika, że podstawowym i niezbędnym dowodem przy wycenie nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Organ administracji publicznej nie może ustalić należnego odszkodowania nie mając dowodu w postaci opinii biegłego, tj. operatu szacunkowego. Operat ten musi spełniać wymogi, wynikające z przepisów ugn i rozporządzenia.

Operat niespełniający wymogów formalnych nie może zostać przyjęty za podstawę ustaleń co do wartości nieruchomości i w konsekwencji za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Nawet spełniający formalne kryteria operat szacunkowy nie wiąże w sposób bezwzględny ani organów administracji, orzekających w sprawie odszkodowania, ani sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania tych organów. Operat szacunkowy podlega - jak każdy inny dowód - ocenie w toku postępowania. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustawodawca nie posłużył się pojęciem "swobodnej oceny dowodów" i nie wskazał kryteriów takiej oceny, lecz zarówno orzecznictwo, jak i nauka prawa uznaje ten przepis za wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów. W doktrynie rozumie się ją, jako ocenę materiału dowodowego na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (między innymi: A. Wróbel - komentarz do art. 80 kpa, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, [s. 508-511, uw. 1, 2, 7, 8; Wolters Kluwer 2018, s. 546-548, uw. 1, 2, 7, 8]; C. Martysz - komentarz do art. 80 kpa, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l , Zakamycze, 2005, [s. 723, uw. 1]; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6.10. 1993 r. l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Podobne kryteria wskazuje orzecznictwo. Podnosi się w nim, że art. 80 kpa statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia i wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ winien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (wyrok NSA z: 9.8.2016 r. I OSK 484/15, Lex 2118772; 27.3.2013 r. II GSK 1940/11, Lex 1331838).

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany ocenić operat, jak każdy dowód w sprawie, zatem pod każdym względem, tak formalnym, jak i merytorycznym (wyrok NSA z 2.2.2016 r. I OSK 626/15, Lex 2036132). Organ nie może się ograniczyć tylko do jego oceny z formalnego punktu widzenia, ale także dokonać oceny pod względem merytorycznym. To organ wydaje władcze rozstrzygniecie, ustala bowiem odszkodowanie, ustalając prawa i obowiązki uprawnionego do otrzymania odszkodowania i obowiązanego do wypłaty, nie może zatem bezkrytycznie przyjmować wyliczonej wartości nieruchomości. Niewystarczające jest stwierdzenie, że operat to wiedza specjalistyczna biegłego, której organ nie ma prawa badać (wyrok NSA z 2.2.2016 r. I OSK 1179/14, Lex 2035940). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego (...) To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii (wyrok WSA w Poznaniu z 18.8.2016 r. II SA/Po 309/16, Lex 2110182; podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 6.7.2016 r. II SA/Gd 675/15, Lex 2077963). Weryfikacja operatu szacunkowego dokonywana w trybie art. 80 (...) kpa dotyczy prawidłowości jego sporządzenia, w szczególności czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób jej określania (wyrok NSA z 16.6.2015 r. I OSK 1390/14, Lex 1794738). Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi, analizuje rynek i decyduje jaki okres zawarcia transakcji uznaje za miarodajny (wyrok NSA z 10.7.2015 r. I OSK 2546/13, Lex 1794862). W sytuacji wniesienia zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego, rolą organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zgłoszonych zastrzeżeń, a w przypadku ich uwzględnienia przez rzeczoznawcę - o sporządzenie korekty lub uzupełnienia operatu w postaci aneksu z jednoczesnym wyjaśnieniem, z jakich powodów rzeczoznawca uznał zastrzeżenia za zasadne (wyrok NSA z 14.1. 2016 r. I OSK 1036/14, Lex 2032645).

Przechodząc od rozważań teoretycznych do analizy niniejszej sprawy i kontrolowanych decyzji organów administracji publicznej Sąd I instancji zauważył, że w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,0132 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...], na cele realizacji inwestycji drogowej pozyskane zostały dwa operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego T. B.

Pierwszy z operatów, sporządzony dnia 9 czerwca 2014 r., zakwestionował Wojewoda [...], który decyzją z [...] września 2015 r. znak [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. znak [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca nie podał w sposób szczegółowy powodów uwzględnienia stanu cechy: powierzchnia przed podziałem w kontekście określania wartości przedmiotu wyceny i zaznaczył, że byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie wyłącznie za utraconą część nieruchomości. Biegły nie uzasadnił w sposób wystarczający powodów uwzględnienia wśród nieruchomości porównawczych nieruchomości charakteryzujących się wielokrotnie większą powierzchnią, niż powierzchnia nieruchomości wycenianej i nie uzasadnił dopuszczalności zastosowania współczynników korygujących przy tak dużych różnicach powierzchni.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta uzyskał kolejny operat, sporządzony dnia 6 października 2015 r., który przyjęto za podstawę ustaleń w decyzji z [...] listopada 2015 r. i decyzji zaskarżonej.

Biegły T. B. wskazał w tym opracowaniu, że wartość wyceny odnosi się do dnia 6 października 2015 r.; stan przedmiotu wyceny uwzględniono na dzień [...] sierpnia 2013 r. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej. Takie przyjęcie daty wyceny i stanu nieruchomości odpowiada wymogom art. 18 ust. 1 uzrid.

Biegły ustalając wartość gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a w odniesieniu do składników podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę składnikową.

Rzeczoznawca przeanalizował stan prawny nieruchomości, opisał jej lokalizację, otoczenie, zagospodarowanie i stan techniczno-użytkowy. Określił możliwość zagospodarowania przestrzennego wskazując, że wyceniana nieruchomości znajduje się częściowo na terenie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", dalej Plan). Według Planu przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach oznaczonych symbolem: [...] - zabudowa mieszkaniowo-usługowa (przeznaczenie przeważające). W pozostałej, północnej części działka znajduje się na terenie nie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (dalej Studium) ta część nieruchomości położona jest w terenach oznaczonych symbolem: [...] - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności,

Biegły podał, że dla potrzeb wyceny przeanalizował transakcje obrotu nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie miasta [...], wskazując na rozpiętości cen i na ceny tansakcyjne. Przeanalizował ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę na terenach najbardziej podobnych do przedmiotowej nieruchomości. Analizą objęto obszar znajdujący się na terenie osiedli [...] i na terenie osiedli: [...]. Na analizowanym obszarze odnotowano około 20 transakcji. Na przedmiotowej nieruchomości istnieje możliwość realizacji m. in. zabudowy usługowej wolnostojącej. Z uwagi dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy usługowej na nieruchomościach podobnych o przeznaczeniu [...] - mieszkaniowa jednorodzinna, do wyceny dopuszczono grunty o innym, podobnym przeznaczeniu. Wpływ na wartość nieruchomości powodowany różnicami w możliwościach zagospodarowania wycenianej nieruchomości w odniesieniu do próbki reprezentatywnej uwzględnia cecha cenotwórcza "Możliwości zagospodarowania".

W operacie wskazano, że najwyższe ceny osiągają działki położone w atrakcyjnej lokalizacji, blisko centrum, z bardzo dobrą dostępnością komunikacyjną, a zarazem walorami widokowymi i przyrodniczymi. Wyższe ceny jednostkowe notowano w dzielnicy [...] aniżeli w [...]. Najbardziej pożądanym sąsiedztwem dla gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jest bliskość lokalnych obiektów handlowo-usługowych, usług publicznych, terenów sportu i rekreacji. Niepożądane jest sąsiedztwo uciążliwych obiektów komercyjnych, zwłaszcza przemysłowych, starej zaniedbanej zabudowy, terenów kolejowych, dróg o dużym natężeniu hałasu. Najbardziej pożądany jest bezpośredni wjazd na działkę z drogi o nawierzchni asfaltowej. Istotną cechą jest uzbrojenie w media. Na rynku nie odnotowano zależności między ceną jednostkową gruntu, a powierzchnią, co zobrazowano w tabeli nieruchomości porównawczych. Za podobne pod względem powierzchni przyjęto nieruchomość o powierzchni do 15 arów. Co istotne, biegły zaznaczył, że działki wąskie, silnie wydłużone, albo o nieregularnych kształtach, cieszą się znacznie mniejszym zainteresowaniem. Preferowana forma władania to własność bez ograniczeń, ograniczenia w postaci służebności obniżają wartość nieruchomości. Na wartość gruntu mają wpływ specyficzne uwarunkowania nieruchomości ograniczające możliwości użytkowania działki takie jak: kształt, infrastruktura utrudniająca użytkowanie, stara zabudowa do rozbiórki, itp. Biegły wyjaśnił, że do wyceny wybrał 12 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Cena maksymalna wyniosła 240,89 zł/m2 za działki o pow. 0,494 ha położone przy ul. [...]; cena minimalna wyniosła 123,18 zł/m2 i dotyczyła działki o pow. 0,1188 ha przy ul. [...]. Biegły wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, odwołując się przy tym do § 36 ust. 1 rozporządzenia.

W dalszej części operatu szacunkowego przedstawiono transakcje najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości w liczbie dwunastu, w tym: dwie z roku 2013, dziewięć z roku 2014 i jedna z roku 2015 (s. 9 operatu). Dokonano charakterystyki cech cenotwórczych nieruchomości wyjaśniając, na jakich podstawach je ustalono (własna analiza cen na runku lokalnym, analiza równoległych rynków nieruchomości, preferencje potencjalnych nabywców). Cechy te dokładnie przedstawiono i omówiono w tabeli (s. 10 operatu). Biegły uwzględnił cechy takie jak: lokalizacja (centralna, pośrednia i peryferyjna); sąsiedztwo i otoczenie (korzystne, przeciętne, niekorzystne); kształt i topografia (korzystna, przeciętna, niekorzystna); możliwość zagospodarowania (korzystna, przeciętna, niekorzystna); ograniczenia i atuty (atuty, brak, ograniczenia) a także uzbrojenie (pełne, częściowe, brak). Każdej z cech przypisał wpływ na zróżnicowanie cen. Wyjaśnił, z jakich przyczyn nie zastosował korekty cen z uwagi na upływ czasu.

Przedstawiając sposobu wyceny biegły wskazał, że wartość gruntu określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Odwołał się przy tym do treści art. 153 ust. 1 ugn; wyjaśnił, że metodę korygowania ceny średniej zastosował z uwagi na wystarczającą liczbę transakcji w obrocie nieruchomościami na badanym obszarze. Wartość składników budowlanych określił w podejściu kosztowym, jako koszt odtworzenia, pomniejszony o wartość zużycia tych części składowych, przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej.

Określając wartość gruntu rzeczoznawca obliczył ceny: minimalną, maksymalną, średnią i wyliczył zakres współczynników korygujących. Dokonał charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej, obrazując ich cechy cenotwórcze (s. 15-16 operatu), po czym przedstawił cechy cenotwórcze nieruchomości wycenianej (s. 16 operatu). Przyjął w tym zakresie jej lokalizację jako pośrednią, sąsiedztwo i otoczenie jako przeciętne, kształt i topografię jako niekorzystną z uwagi na mocno nieregularny kształt, możliwość zagospodarowania jako przeciętną, wskazał na brak ograniczeń i atutów oraz pełne uzbrojenie. Dla każdej z cech obliczył zakres współczynników korygujących, wyliczając ich wartości przez interpolację między dolnym i górnym ich zakresem. Na tej podstawie wyliczył wartość jednostkową (cenę m2) i wartość całego gruntu (s. 17 operatu). Rzeczoznawca obliczył wartość składnika budowlanego - ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych, a także wartość składników roślinnych (drzew: grabu i dwu kasztanów). Wartość nieruchomości obliczył, sumując wartość rynkową gruntu i wartość odtworzeniową składników (s. 18 operatu).

Z uwagi na zarzuty odwołania Wojewoda zwrócił się do biegłego pismem z 5 kwietnia 2016 r. o wyjaśnienie powodów przyznania nieruchomościom o cenie maksymalnej i minimalnej, położonym przy tej samej drodze publicznej (ul. [...]) różnych cech lokalizacyjnych (pośrednia i centralna) oraz o informację, czy w okresie analizy rynku w roku 2015 wystąpiła wyłącznie jedna transakcja nieruchomością podobną. W odpowiedzi (pismo z 25 kwietnia 2016 r.) biegły wyjaśnił, że nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej nie są położone w tej samej lokalizacji, bowiem znajdują się w różnych obrębach ewidencyjnych, a ul. [...] ma długość ok. 4 km. Wyjaśnił, że na dzień sporządzania operatu posiadał informację na temat jednej transakcji, odnotowanej w roku 2015.

Wydając decyzję z [...] lipca 2016 r. znak [...], Wojewoda poddał analizie ów operat szacunkowy, uwzględniając również pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy. Zweryfikował, czy opinia biegłego spełnia wymogi formalne, wynikające z przepisów ustawy z 2003 r., ugn i rozporządzenia. Ocenił wartość dowodową opinii, odnosząc się do jej uzasadnienia i uznając ją za prawidłową.

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda uczynił zadość wymogowi wynikającemu z art. 80 kpa, a jego ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego z 6 października 2015 r. należy podzielić. Dowód ten zawiera wszystkie wymagane prawem elementy wyliczone w § 56 rozporządzenia; pozwala na prawidłowe ustalenie wartości spornej nieruchomości. Biegły wykorzystał dane o cenach transakcyjnych kilkunastu nieruchomości podobnych. Nie budzi zastrzeżeń - w związku z wyjaśnieniami, zawartymi w piśmie z 25 kwietnia 2016 r. – ujęcie w operacie tylko jednej ceny transakcyjnej z roku 2015. Przyczyny zróżnicowania cen transakcyjnych wyjaśniono przekonująco, w tym biegły wytłumaczył różnicę cenową między dwiema nieruchomościami, położonymi przy tej samej ulicy (ul. [...]). Za przekonujące należy uznać scharakteryzowanie nieruchomości porównywanych, jak i wycenianej pod kątem cech cenotwórczych. W zakresie cechy: lokalizacja biegły uwzględnił bliskość centrum, dostępność komunikacji, walory przyrodnicze i widokowe. Oceniając sąsiedztwo i otoczenie wziął pod uwagę sąsiedztwo zabudowy atrakcyjnej, bliskość terenów zielonych, obiektów użyteczności publicznej i handlowych (oceniając te uwarunkowania jako korzystne); sąsiedztwo terenów zaniedbanych, obiektów w złym stanie technicznym, obiektów uciążliwych (jako niekorzystne). Trafnie scharakteryzował kształt i topografię, uznając za korzystne cechy kształt regularny, zwarty i płaski teren; za przeciętne - kształt nieregularny z niewielkimi deniwelacjami terenu a za niekorzystne - m.in. teren wydłużony lub mocno nieregularny kształt niezależnie od ukształtowania terenu. Za korzystną możliwość zagospodarowania uznał zabudowę usługową, za przeciętną - zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową (a zatem w obu wypadkach - całość działki z przeznaczeniem budowlanym); za niekorzystny - jedynie częściowe budowlane przeznaczenie działki. Przyjął, że wyceniana nieruchomość nie ma ani atutów, ani ograniczeń, uzbrojenie uznając za pełne. Przyjęte w opinii kryteria nie mogą budzić zastrzeżeń, są logiczne i odpowiadają doświadczeniu życiowemu. Takiej pozytywnej oceny operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustaleń faktycznych nie zmieniają zarzuty skargi, które nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący podnosili, że przeznaczenie nieruchomości w Planie predestynuje ją do szacowania z uwzględnieniem przydatności komercyjnej. Zarzutu tego nie sposób podzielić w sytuacji, gdy działka o nieregularnym kształcie i niezbyt wielkiej powierzchni (1 ar 32 m2) jedynie częściowo objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze istniejącą w okresie wydawania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zabudowę i sposób zagospodarowania sąsiednich działek (mapa z projektem podziału nieruchomości, stanowiąca załącznik do decyzji z [...] sierpnia 2013 r.) nie sposób podzielić twierdzeń skargi, jakoby istniała możliwość zabudowy ciągu handlowego z witrynami wzdłuż ulicy.

Biegły wyjaśnił podnoszoną w skardze rozbieżność ocen lokalizacji, sąsiedztwa i otoczenia dwu działek, położonych przy ul. [...]. Wyjaśnienia te nie mogą budzić wątpliwości z uwagi na długość tej ulicy, która rozciąga się na kilka kilometrów, rozpoczynając się relatywnie blisko centrum miasta i w obszarze zabudowy zwartej (rejon [...]), na terenie obsługiwanym przez linie autobusowe i w odległości kilkuset metrów od komunikacji tramwajowej, a kończy się na peryferiach miasta, w obszarze nie obsługiwanym przez komunikację miejską.

Nie stanowi wady opinii przyjęcie wśród nieruchomości porównywanych tylko jednej transakcji z roku 2015. Biegły wyjaśnił, że inne transakcje z tego roku nie były mu znane. Wyjaśnił w opinii, że na przedmiotowym rynku nieruchomości w okresie dwu lat, poprzedzających wydanie opinii nie zaobserwowano wyraźnej tendencji wzrostowej ani malejącej.

Skarżący kwestionowali ocenę spornej działki jako niekorzystnej z uwagi na nieregularny kształt, wskazując że jako mającą kształt przeciętny zakwalifikowano działkę trójkątną. Również ten zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw. Wyceniana nieruchomość ma kształt nieregularnego sześcioboku, w dodatku jest znacznie mniejsza od działki trójkątnej, wskazywanej w skardze (działka o cenie maksymalnej, powierzchnia ponad 4a); mimo że biegły nie wskazał tego wprost w opinii, zdaniem Sądu nieregularność przebiegu granic działki pogarsza cechę cenotwórczą, związaną z jej kształtem tym bardziej, im mniejsza jest jej powierzchnia.

Przyjęcie jako przeciętnej możliwości zabudowy tak mieszkaniowo-usługowej, jak mieszkaniowej, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Biegły za korzystne możliwości zabudowy uznał sytuację, gdy całość działki mogła mieć przeznaczenie wyłącznie usługowe; za niekorzystne - niemożliwość zabudowania całości nieruchomości. Nie można - w przypadku uwzględniania szeregu cech i przypisania im zróżnicowanej wagi wraz z różnym wpływem danej cechy na cenę - wymagać od biegłego wprowadzania nadmiernej ilości kategorii, tym bardziej że ocena podobieństwa zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej opiera się na jego doświadczeniu zawodowym. Doświadczenie życiowe pokazuje, że usługi w wypadku terenu o przeznaczeniu mieszanym są znacznie ograniczone w stosunku do obszarów, posiadających przeznaczenie wyłącznie komercyjne.

Skarżący kwestionowali przyjęcie lokalizacji wycenianej nieruchomości jako pośredniej, wskazując na bardzo dogodną komunikację ze zjazdem na autostradę i obwodnicę [...] w odległości 500 m. W tym zakresie zauważyć należy, że tak niewielkie oddalenie od węzła autostradowego, charakteryzującego się znacznym natężeniem ruchu (jeden z głównych wyjazdów z [...] na autostradę [...]) nie musi oznaczać korzystnej lokalizacji z uwagi na niedogodności, związane z natężeniem hałasu i zanieczyszczeniem powietrza. Biegły wyraźnie wyliczył wśród opisu lokalizacji "centralnej" takie walory, jak położenie najbliżej centrum, bardzo dobrą komunikację, walory przyrodnicze i widokowe. Wypada zauważyć, że wyceniana nieruchomość położona jest praktycznie na obrzeżach [...], w rejonie obsługiwanym przez linie autobusowe o niewielkiej częstotliwości kursowania, nie pozwalające na dotarcie bezpośrednio do centrum miasta, bez komunikacji tramwajowej czy kolejowej. Terenu, gdzie znajduje się sporna działka, nie sposób uznać za atrakcyjny widokowo czy przyrodniczo.

Niezasadny jest ogólnie sformułowany zarzut naruszenia art. 12 ust. 4f i 5 w zw. z art. 18 ust. 1 uzrid przez ustalenie odszkodowania w wysokości niewspółmiernej do rzeczywistej wartości nieruchomości. Zarzut ten ocenić należy jako bezpodstawny, oparty na polemice z ustaleniami wynikającymi z opinii biegłego, której rzetelności skarżący nie zakwestionowali skutecznie.

Zarzut naruszenia szeregu przepisów kpa, w istocie koncentrujący się na braku uwzględnienia utraty wartości inwestycyjnej części nieruchomości, która po podziale utraciła dla skarżących wartość inwestycyjną, także nie mógł zostać uwzględniony. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, zgodnie z przepisami ustawy z 2003 r. odszkodowanie przyznawane jest wyłącznie za te nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 i 4f w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 uzrid), a zatem za te nieruchomości, których własność została odjęta dotychczasowym właścicielom. Organy administracji publicznej nie mają podstaw do ustalenia odszkodowania za ewentualny spadek wartości tych nieruchomości, które po podziale w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie zostały wywłaszczone.

Skargę kasacyjną wywiedli J. S. i S. S., reprezentowani przez r. pr. A. K., zaskarżając wyrok II SA/Kr 1013/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 12 ust. 4f, 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez ich nieprawidłowe zastosowanie;

2. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące niestwierdzeniem ich naruszenia przez organy administracyjne, w szczególności w zakresie że skutek podziału nieruchomości pozostałe we władaniu skarżących utraciły dla nich wartość inwestycyjną.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] ani Gmina Miasta [...] nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo, że autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), to zarzut 2 (drugi) jest w istocie zarzutem z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Mimo tej wady, zarzut nadawał się do rozpoznania (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09).

Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów (w tym konkretnych paragrafów bądź ustępów), konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK1449/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/ 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/ 36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Niezasadny okazał się zarzut art. 12 ust. 4f, 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031). Innych wzorców kontroli w zakresie odszkodowania ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazał.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 uzrid). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid).

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. nr 7, poz. 36 ze zm. , dalej dawna Konstytucja), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6. 1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r. K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4).

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r., poz. 446).

Trybunał konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji. Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (L. Garlicki, M. Zubik w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, uw. 20 do art. 21, s. 550-552; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3 i 4 uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r., I OSK 990/11), gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto.

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1), który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia.

W konsekwencji zmniejszenie wartości pozostałego we władaniu skarżących gruntu nie może stanowić elementu wpływającego na wysokość przedmiotowego odszkodowania. Szkoda wynikła z wywłaszczenia części nieruchomości, przejawiająca się zmniejszeniem wartości niewywłaszczonej części nieruchomości, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie jest objęta odszkodowaniem, o którym mowa w art. 12 ust. 4f, 5 i art. 18 ust. 1 uzrid.

Wykładnia systemowa nakazuje dostrzec, że w ustawie z 2003 r. ustawodawca ma na uwadze nieruchomość wyodrębnioną dla potrzeb realizacji inwestycji drogowej, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 9, art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, 6, art. 12 ust. 1 uzrid). To wyodrębniona nieruchomość lub jej część, której podział zatwierdza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 uzrid), stanowi nieruchomość, co do której następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu zarzutu 1 skargi kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 i 868) okazał się niezasadny.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów przez ich niewłaściwe niezastosowanie skutkujące nie stwierdzeniem ich naruszenia przez organy administracyjne, w szczególności "w zakresie że na skutek podziału nieruchomości pozostałe we władaniu skarżących części nieruchomości utraciły dla nich wartość inwestycyjną". Ponieważ przepisy materialnoprawne, mające zastosowanie w kontrolowanej sprawie (art. 12 ust. 4f, 5 i art. 18 ust. 1 uzrid), nie dają podstaw do ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym w zakresie utraty wartości inwestycyjnej części nieruchomości niewywłaszczonej, czynienie ustaleń w tej materii nie dotyczyło okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa). Organy obu instancji dochowały zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) w zakresie okoliczności mających znaczenie dla kontrolowanej sprawy (art. 78 § 1 kpa) i dały temu wyraz w uzasadnieniach spełniających wymogi art. 107 § 3 kpa. Wojewoda, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 kpa), w sposób należyty wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości uwzględnienia w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 12 ust. 4f, 5 i art. 18 ust. 1 uzrid, rekompensaty za ewentualne pogorszenie się parametrów działki pozostałej przy dotychczasowych właścicielach (s. 5/6 decyzji z [...] lipca 2016 r.), a Sąd I instancji pogląd ów prawidłowo aprobował (s. 22 uzasadnienia II SA/Kr 1013/16). Wojewoda nie miał podstaw do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 724-725, nb 9).

Sąd I instancji trafnie uznał, że mając na uwadze istniejącą w okresie wydawania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. zabudowę i sposób zagospodarowania działek sąsiednich, brak było podstaw do ustalenia, jakoby istniała możliwość zabudowy ciągu handlowego z witrynami wzdłuż ulicy (s. 20 akapit 3 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1013/16; s. 2 akapit 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.