Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1202/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jerzy Siegień asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. S.A. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]maja 2006 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. SA (Oddział [...]) z dnia [...] marca 2006 r. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...]powołując art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podał, że odwołująca nie wykazała by przed dniem 27 maja 1990 r. jej poprzednik prawny przedsiębiorstwo państwowe P. uzyskało w trybie prawem przewidzianym tytuł prawny do spornej nieruchomości. W konsekwencji powyższego sporna nieruchomość jako stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. własność ogólnonarodową (państwową), należąca wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie podlegająca wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, oraz położona na obszarze Gminy K. stała się według Wojewody własnością tej gminy.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] marca 2006 r. P. SA wywiodła swój tytuł prawny do spornej nieruchomości z faktu przejęcia przez przedsiębiorstwo państwowe P. [...]linii kolejowych według ich stanu z dnia 3 listopada 1918 r., oraz bezpośrednio z aktów normatywnych wydanych później w tym ustawy z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych (Dz. U. Nr 57, poz. 580), rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), a nadto z uwagi na obowiązek wyłączenia z komunalizacji spornego składnika służącego wówczas infrastrukturze P.

Według odwołującej wyłączenie to winno nastąpić z mocy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm) i ma także wynikać, zdaniem odwołującej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. , sygn. akt K 30/03 (Dz. U. z 2005 r., Nr 69, poz. 525).

Rozpatrując odwołanie oraz całokształt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że dla skomunalizowania mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych, tj. należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie, a mienie które zamierzało się skomunalizować winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy.

Organ drugiej instancji podniósł, że stan faktyczny i własnościowy spornej nieruchomości objętej decyzją Wojewody sprzed 27 maja 1990 r., jest określony w odpisie z księgi wieczystej nr [...] (k-31). Było to mienie Skarbu Państwa pozostające najpierw w faktycznym władaniu kolei powiatowej transwersalnej, a potem P. Stan własnościowy tej nieruchomości przed 27 maja 1990 r. nie jest kwestionowany. Sporna natomiast jest kwestia należenia tego mienia przed dniem 27 maja 1990 r. - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1.

Organ wskazał, że mieniem należącym wówczas (przed 27 maja 1990 r.) do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Stwierdził, że przedsiębiorstwo państwowe P. zostało utworzone w 1926 r.

Z treści obowiązującego w tamtym czasie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe wynikało, że przedsiębiorstwo P. prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Natomiast z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. z 1989 r., Nr 26, poz. 138), obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że mienie P. stanowiła wówczas wydzielona część mienia ogólnonarodowego (ust. 1 tego artykułu).

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) jak i wydzielanie oraz przekazywanie im przez właściwy organ, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało w tamtym czasie - przed dniem 27 maja 1990 r. - w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r., Nr 27, poz. 197 ze zm.) oraz w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że zarząd nieruchomością przed 27 maja 1990 r. ustanawiany był wyłącznie dla konkretnie oznaczonego składnika nieruchomego, a prawa zarządu nieruchomością nie można domniemywać ani wywodzić bezpośrednio z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego, nie przewidującego ustanowienia prawa zarządu z mocy samego prawa.

Organ drugiej instancji podniósł, że w odniesieniu do spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]odwołująca nie przedstawiła żadnego dokumentu na okoliczność istnienia zarządu.

Ponadto organ wskazał, że przedsiębiorstwo państwowe P. choć miało i ma ogólnokrajowy zasięg działania i jest nadzorowane przez właściwego ministra, nie zostało objęte wykazem przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji (patrz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. - Dz. U. z 1990 r., Nr 51, poz. 301). Przedsiębiorstwo to nigdy nie było i nie jest również obecnie organem ani podmiotem występującym w imieniu Skarbu Państwa, czy też reprezentującym jego interesy między innymi w postępowaniu komunalizacyjnym.

W konsekwencji mienie będące wtedy tylko w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma do tego przedsiębiorstwa państwowego zastosowania także art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z ust. 2 tego artykułu - ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Organ stwierdził, że niezależnie od tego z treści punktu 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 , oraz jego uzasadnienia - wyraźnie wynika, że nie tylko wydane przed 27 maja 1990 r. ale również późniejsze regulacje ustawowe odnoszące się do mienia P. w tym podlegającego komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji - nie dotyczą komunalizacji mienia (gruntów) o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli nie dotyczą konkretnych składników pozostających wtedy - przed 27 maja 1990 r. poza zarządem P., a które w efekcie należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Reasumując organ stwierdził, że z przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że sporna nieruchomość jako nie podlegająca wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i należąca wtedy w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stała się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym.

Organ dodał, że rezultat postępowania komunalizacyjnego stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego ponieważ skutki tego pierwszego następują z dniem 27 maja 1990 r., a tego drugiego później - z dniem 5 grudnia 1990 r.

Z tego względu, w ocenie organu drugiej instancji, przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34 i art. 34a, oraz art. 5 nowelizującej ją ustawy z dnia 28 marca 2003 r., które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. nie mogą dotyczyć mienia podlegającego komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.

Na powyższą decyzję skargę w terminie złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. SA w Warszawie. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że rozporządzeniem Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 97, po. 568) wyposażono to przedsiębiorstwo w majątek poprzez przekazanie majątku w zarząd powierniczy.

Następnie Minister Komunikacji obwieszczeniem z dnia 12 sierpnia 1948 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 43, poz. 312) niejako transmitował powyższe, przedwojenne uregulowania, na okres powojenny, co oznaczało, iż przedsiębiorstwo P. zarządza i eksploatuje państwowe nieruchomości kolejowe.

W ocenie skarżącej od 1926 r. istnieje ciągłość prawna przedsiębiorstwa P., a zatem również ciągłość prawna władztwa nad przekazanym majątkiem. Dlatego skarżąca nie może zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że jedynie decyzje o przekazaniu nieruchomości w zarząd pozwalają na ustalenie posiadanego przez przedsiębiorstwo tytułu do gruntu. Tym bardziej, że kolejne powołane wyżej akty prawne, regulujące sposób gospodarowania gruntami państwowymi, nie zobowiązywały do ponownego występowania o przekazanie nieruchomości, które pozostawały już w użytkowaniu, bądź zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej.

Skarżąca zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa pominęła fakt, że nieruchomości położone w Gminie K., obręb P., województwo [...], oznaczone jako działki nr [...],[...]o pow. [...] ha zostały przekazane w roku 1990 pod budowę linii kolejowej S.

Skarżąca podniosła również, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez odwołującą nieruchomości we władanie. Nie wyjaśnił także statusu tego mienia, a także podstawy jego nabycia przez P.

Zdaniem skarżącej nie jest zasadny pogląd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż zarząd powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej, bądź umowy o przekazaniu nieruchomości. Mienienie to mogło być także nabyte z mocy prawa lub na podstawie np. aktu erekcyjnego.

Dlatego istotne jest ustalenie, w jakiej dacie P. objęło we władanie sporną nieruchomość, co uzasadnia także wniosek skarżącej o uchylenie decyzji Wojewody [...].

Skarżąca podniosła również, że grunty znajdujące się w posiadaniu P. w dniu 27 maja 1990 r. należy zakwalifikować jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, co zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowiłoby okoliczność wyłączającą ich komunalizację.

P. było bowiem w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r., Nr 26, poz. 138 ze zm.), które gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę (art. 16 ustawy).

Spółka wskazała, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z

1990 r., Nr 79, poz. 464 ze zm.), a później art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), grunty Skarbu Państwa, które z dniem 27 maja 1990 r. uległy komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, z dniem 5 grudnia 1990 r. stały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego P.

Skarżąca powołując się na przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września

2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948) wskazała, że przepisy te, o charakterze szczególnym regulują stan prawny nieruchomości, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w posiadaniu P. SA. Nieruchomości te są zatem "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym.

Powołała się na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04 - Dz. U. z 2005 r., Nr 69, poz. 525, z którego wynika, że grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu P. co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów nie stały się własnością Gminy z mocy prawa. Grunty te pozostały własnością Skarbu Państwa. Gminy zaś mogły starać się o ich przekazanie.

W ocenie skarżącej dodatkową negatywną przesłanką komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa jest ich posiadanie przez P. w dniu 5 grudnia 1990 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że spór dotyczy wniosku o skomunalizowanie konkretnej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Skarżąca ani w pierwszej ani w drugiej instancji nie wskazała by przed 27 maja 1990 r. posiadała tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Tytuł taki do spornej działki nie wynika także z powołanych przez skarżącą ogólnie obowiązujących aktów normatywnych, gdyż tytułu prawnego do ściśle określonej nieruchomości i uzyskanego w ściśle określonej nieruchomości i uzyskanego w ściśle określonym czasie nie można domniemywać.

Organ zauważył, że ewentualne orzekanie w postępowaniu komunalizacyjnym, które składniki nieruchome i od kiedy należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do przedsiębiorstwa państwowego P., a które nie należały, stanowiłoby działanie realizowane przez organ niewłaściwy i z mocą wsteczną, a więc w konsekwencji byłoby dotknięte najwyższym stopniem wadliwości (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż wskazano w jej treści.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia - i właściwa gmina, gdyż postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu, gdy wykażą, że mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji (np. wyroki NSA z 21 kwietnia 1998 r. I S.A. 1206/97, LEX 45083, z 26 sierpnia 1998 r., I S.A. 873/98 LEX 45036, z 29 września 1998 r. I S.A. 57/98, LEX 45032, z 26 września 2000 r. I SA 1342/98, LEX 78921).

Z kolei uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym (osoby fizycznej lub prawnej) samo przez się nie czyni z niej strony postępowania. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w niniejszej sprawie (vide wyrok NSA z 10 maja 2001 r. I S.A. 2595/99, LEX 54752.

W przedmiotowej sprawie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji brały udział P. S.A. w W., a następnie złożyły odwołanie od decyzji tego organu.

Stosownie do treści art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji tylko stronie służy odwołanie. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oczywiście niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez osobę nie mającą takiej legitymacji.

Jeżeli jednak wnoszący odwołanie twierdzi (w niniejszej sprawie P. S.A.), że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas takie żądanie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, jednakże wszczęte w ten sposób postępowanie winno zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby interes odwołującego się (tu P. SA) nie znajdował podstaw w normach prawa materialnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że działka nr [...]w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała z zarządzie P. S.A. Tak sformułowany pogląd w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przemawia za brakiem po stronie P. SA interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym w rozumieniu art. 28 kpa.

Brak interesu prawnego pozbawia P. SA przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie i oddalił skargę. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, a sytuacja taka narusza art. 107 § 1 i § 3 kpa.

Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w odniesieniu do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli sądowej pod kątem jego prawidłowości.

W danej sprawie sentencja decyzji nie jest niespójna z jej uzasadnieniem. Wobec naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa kontrola taka jest niemożliwa, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).