Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 806/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155 par. 1  Kpa, art. 104 Kpa, art. 7 Kpa, art. 77 par. 1 Kpa i art. 80 Kpa, art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 61 par. 1 Kpa, art. 63 par. 2 Kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działający

z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...]

Nr [...] wydaną na podstawie art. 155 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), z art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia[...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej C. O. S. S.G. o zmianę decyzji nr [...] znak [...] w ten sposób, że podmiotem zobowiązanym do uiszczania opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym o powierzchni rzutu poziomego [...]będzie Spółka A. odmówił dokonania wnioskowanej zmiany decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich wydał, na wniosek inwestora Spółdzielni Mieszkaniowej C.O.S. S.G. decyzję nr [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.

Decyzja, która stała się ostateczna [...], zezwalała na realizację inwestycji pn. "," i ustalała opłatę za to zajęcie. Jednym z elementów decyzji było ustalenie opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej o pow. [...] i nałożenie obowiązku jej wnoszenia do [...] każdego roku, począwszy od [...] z góry za dany rok.

[...] do Zarządu Dróg Miejskich wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "" C. O. S. S. G. (), zwanej dalej Spółdzielnią, reprezentowanej przez radcę prawnego K. T., o zmianę tejże decyzji w ten sposób, że podmiotem zobowiązanym do uiszczania opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym o powierzchni rzutu poziomego [...] będzie Spółka A. Wniosek ten pozostawiony został bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia jego braków przez wnioskodawcę.

W dniu 27 sierpnia 2012 r. Spółdzielnia złożyła nowe podanie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że ustalenia, poczynione przez zarząd drogi nie pozwalają na dokonanie wnioskowanej przez stronę zmiany decyzji, jak również na przyjęcie, że dokonanie takiej zmiany jest możliwe.

Wskazując na treść art. 155 k.p.a. organ zwrócił uwagę na nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, w którym wydawana jest decyzja oparta o ten przepis.

W ocenie zarządu drogi w rozpatrywanej sprawie przesłanki określone w art. 155 k.p.a. nie zostały spełnione, ponieważ zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne i są nimi przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych, ustanawiające obowiązek wnoszenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, natomiast sposób ustalania opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą reguluje art. 40 ust. 5. Jest to opłata roczna, która w przypadku Spółdzielni została ustalona w decyzji [...] w wysokości [...] i musi być wnoszona do każdego roku, począwszy od [...]z góry za dany rok.

Organ ustalił, że urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym

umieściła Spółdzielnia Mieszkaniowa C. O. S.S. G., będąca inwestorem przedsięwzięcia pn. " ". Zezwolenie zarządu drogi na umieszczenie urządzeń nastąpiło na podstawie decyzji nr [...] wydanej przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Informacje uzyskane przez zarząd drogi od tego organu potwierdziły, że decyzja nie była zmieniana, uchylana ani przenoszona, tym samym nie nastąpiła zmiana podmiotu realizującego inwestycję (inwestora). W trakcie prowadzonego postępowania sama Spółdzielnia nie potrafiła wykazać, że zbyła przedmiotową infrastrukturę na rzecz innego podmiotu lub w inny sposób udokumentować, że nie jest właścicielem tej infrastruktury. Nie można, zdaniem organu uznać, że sprzedaż dokumentacji projektowej (przedłożona kopia umowy kupna-sprzedaży nr [...] jest takim dowodem, ponieważ przedmiotem sprzedaży była jedynie dokumentacja projektowa a nie infrastruktura techniczna wybudowana na jej podstawie. Również wzywana w tym celu Spółka A. nie przedłożyła żadnych dowodów i oświadczeń w tej sprawie. Natomiast podmiotem wykazującym inicjatywę i wolę ponoszenia kosztów z tyt. umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych była Spółka A., której wniosek, z powodu braku przymiotu strony, nie mógł być przez zarząd drogi rozpatrzony.

Tak więc, w ocenie zarządu drogi, art. 40 ust. 3, 5 i 13a ustawy są przepisami szczególnymi, ograniczającymi zastosowanie art. 155 K.p.a. i pozwalającymi na wzruszenie decyzji w tym trybie, ponieważ przy braku możliwości ustalenia następcy (nowego właściciela urządzeń), zostałby zniesiony obowiązek uiszczania opłaty, ustalonej w decyzji nr [...] Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich wydanej [...] (L. K.W. w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków" pod L.K.W.

i A. M.,).

Organ powołał się ponadto na wyrok NSA z dnia 4.01.2011 r. (I OSK 339/10)

i stwierdził, że zmiana decyzji w sposób wskazany przez Spółdzielnię spowodowałaby zmianę jej adresata co, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, jest niedopuszczalne.

Od wyżej opisanej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa C. O. S. S. G.0. Zaskarżając przedmiotową decyzję w całości zarzuca naruszenie przepisów prawa postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

• art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. lub art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu przez organ I instancji dowodu w postaci protokołu z dnia [...], lub ewentualnie zaniechanie przez organ I instancji wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił uznania wiarygodności i mocy dowodowej przedmiotowego protokołu, podczas gdy uwzględnienie powyższego dowodu mogło doprowadzić organ I instancji do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie dróg gminnych,

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych w sprawie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przejawiające się w przyjęciu przez organ I instancji, iż to skarżąca umieściła urządzenia infrastruktury technicznej w pasie dróg gminnych -, podczas gdy z pisemnych wyjaśnień skarżącej, stanowiska Spółki A. oraz protokołu z dnia [...] wynika, iż przedmiotową infrastrukturę umieścił ostatni wymieniony podmiot,

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. art. 83 k.p.a. i art. 86 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ I instancji, w sytuacji wyraźnej sprzeczności zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia dalszych dowodów, w tym przesłuchania strony lub świadków, celem wyjaśnienia istotnej dla wyniku sprawy okoliczności: podmiotu, który faktycznie umieścił urządzenia infrastruktury technicznej w pasie dróg gminnych,

• art. 155 k.p.a. polegające na przyjęciu przez organ I instancji, iż możliwość zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] wyłącza przepis szczególny, a mianowicie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985.r o drogach publicznych, podczas gdy należało uznać, iż to właśnie norma prawna stąd wynikająca wymaga, aby decyzja została zmieniona zgodnie z żądaniem skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego K. T. wniosła o :

1. uchylenie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji w całości

i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, ewentualnie

2. uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji w całości

i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wywiodła, że ustalenia powzięte przez organ I instancji są sprzeczne z treścią zgromadzonego materiału dowodowego i jako takie skutkują naruszeniem przepisu art. 155 k.p.c. Organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż zmiana decyzji nr [...] jest niemożliwa z uwagi ha przepis art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p., nakładający obowiązek uiszczania stosownych opat.

Zdaniem strony prawidłowe ustalenia faktyczne, oparte na wnikliwej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, powinny skłonić organ I instancji do odmiennego stanowiska, a mianowicie, iż to właśnie przepis art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p. wymaga, aby ustalone tam opłaty regulował podmiot, który faktycznie umieścił urządzenia infrastruktury technicznej w pasie dróg gminnych i czerpie z ich dalej określone korzyści.

Tylko zmiana decyzji nr [...] doprowadzi do określenia obowiązków związanych z regulowaniem opłat związanych z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie dróg gminnych -, zgodnie z treścią powołanych przepisów prawa.

Uwzględnienie wniosku skarżącej jest zasadne również ze względu na pozostałe przesłanki wskazane ww. przepisie, tj. słuszny interes strony - skarżąca bez wygaszenia obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] nie może zakończyć postępowania likwidacyjnego oraz interes społeczny, który zostanie zaspokojony poprzez obciążenie obowiązkiem ponoszenie sporej opłaty przez podmiot, który zamieścił urządzenia infrastruktury technicznej w pasie dróg gminnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku pozycja 267),

- art. 40 ust. 1,2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity DZU z 2013 roku, poz. 260),

- art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity DzU z 2001 roku nr 79, pozycja 856 ze zmianami), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po opisaniu treści decyzji organu I instancji oraz treści odwołania stwierdziło, że odwołanie to nie zasługuje na uwzględnienie,

a będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja organu I instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 155 KPA, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zgodnie zaś z art. 162 § 1 pkt 1 KPA, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji (§ 3).

Kolegium uznało ustalenia organu pierwszej instancji za dokonane w sposób prawidłowy i wskazało, że wbrew twierdzeniom odwołującej się, dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii możliwości zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej roczną opłatę za to zajęcie, poprzez zmianę podmiotu obowiązanego do ponoszenia tej opłaty, nie było niezbędne ustalenie podmiotu, który faktycznie dokonał umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. To Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to Spółdzielnia jest adresatem decyzji zezwalającej na to zajęcie. Spółdzielnia występuje także

w dokumentacji budowlanej (pozwolenie na budowę) jako inwestor. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego daje jedynie uprawnienia jej adresatowi na zajęcie pasa i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, zarządca drogi nie ma obowiązku ustalenia, czy w przyszłości zostanie ono faktycznie zrealizowane. Zajmujący pas drogowy musi się legitymować zezwoleniem w chwili dokonywania zajęcia. W przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zajmującym pas drogowy jest inwestor. Podmiotem określonym jako inwestor w niniejszej sprawie, zarówno w dokumentacji budowlanej (pozwolenie na budowę) jak i w stosownym wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jest Spółdzielnia i to Spółdzielnia, w sposób prawidłowy, została wskazana jako adresat decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Kolegium zgodziło się z odwołującą się, że jeśli doszło do zbycia urządzenia umieszczonego w pasie drogowym na rzecz innego podmiotu (TP SA), to dalsze obciążanie jej opłatą roczną z tytułu umieszczenia takiego urządzenia w pasie drogowym jest nielogiczne i niezgodne z jej słusznym interesem. Jednak nie można przyjąć, aby ten stan mógł być usunięty przez zastosowanie art. 155 KPA.

W ocenie Kolegium, jeśli dochodzi do zbycia urządzenia umieszczonego w pasie drogowym na rzecz innego podmiotu, to należy uznać, że zmianie uległ stan faktyczny sprawy w sposób prowadzący do bezprzedmiotowości decyzji w części odnoszącej się do określenia rocznej opłaty. Na skutek zbycia urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, decyzja odnosząca się do opłat rocznych za kolejne lata jest bezprzedmiotowa. Przekształceniu bowiem uległ stan faktyczny, który był podstawą ustalenia opłat. Nie można przyjąć za właściwe istnienia obowiązku po stronie podmiotu, który uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i na który nałożono obowiązek uiszczania opłat z tego tytułu, gdyż odpadła przyczyna jego powstania. Przyczyną ustalenia opłaty było umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Z tego faktu wypływa obowiązek określony w art. 40 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych, jednak może on być przypisany tylko temu podmiotowi, który posiada urządzenie umieszczone w pasie drogowym. Jeśli Spółdzielnia nie posiada takiego urządzenia to w jej interesie, ale i interesie społecznym jest uchylenie decyzji, w zakresie takiego obowiązku. Osiągnięcie tego celu nie może jednak być zrealizowane przez zastosowanie art. 155 KPA. Niemożność stosowania tej podstawy prawnej wynika z faktu, że dyspozycja art. 155 KPA dotyczy sfery określenia praw i obowiązków, a nie ich wykonania. W rozpatrywanej sprawie chodzi zaś o ocenę możliwości realizacji ostatecznej decyzji. W tym kontekście w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 162

§ 1 pkt 1 KPA, jeśli zostałoby ustalone, że faktycznie doszło do przejścia własności urządzeń umieszczonych w pasie drogowym na inny podmiot, a konsekwencją zastosowania tego przepisu powinno być orzeczenie o wygaśnięciu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części określającej opłaty roczne od umieszczonego urządzenia.

Spółdzielnia we wniosku inicjującym postępowanie, jednoznacznie i wyraźnie określiła sposób weryfikacji decyzji, żądając jej zmiany w trybie art. 155 KPA, a tym samym zakreśliła przedmiot postępowania. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ograniczył się do zbadania, czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 KPA i w ten sposób uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy. Prawidłowo także ustalił zachodzący stan faktyczny w niezbędnym dla sprawy zakresie i stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. W związku z tym, że z omówionych wyżej przyczyn, art. 155 KPA nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, Kolegium doszło do przekonania, że nie są uzasadnione zarzuty odwołującej się do postępowania organu I instancji, w zakresie nieprzeprowadzenia, czy nie dokonania oceny wskazanych w odwołaniu dowodów oraz w zakresie błędnych, zdaniem odwołującej się, ustaleń faktycznych i przyjęcia, że to Spółdzielnia umieściła urządzenia w pasie drogowym, czego następstwem jest błędne zastosowanie art. 155 KPA. W sprawie prowadzonej w celu wzruszenia ostatecznej decyzji wg trybu określonego w art. 155 KPA, nie ustala się ponownie okoliczności, które miały znaczenie w czasie wydawania decyzji pierwotnej, która ma być zmieniona. Tryb ten znajduje zastosowanie do decyzji, które nie były dotknięte żadną z kwalifikowanych wad w chwili ich wydawania i wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania bez naruszenia przepisów uzasadniających jego wznowienie.

W ocenie organu odwoławczego, okoliczności wskazywane przez odwołującą się nie są istotne dla zmiany decyzji w tym trybie (art. 155 KPA). Organ I instancji nie był więc obowiązany do ich ustalenia i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie.

Spółdzielnia Mieszkaniowa C. O. S. S. G. w likwidacji reprezentowana przez Radcę prawnego K.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną.

Skarżąca decyzji tej zarzuciła :

• naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a i art. 80 k.p.a. polegające na sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych w sprawie ze zgromadzonym materiałem dowodowym przejawiające się w niewyjaśnieniu, czy skarżącej przysługuje prawo rzeczowe lub obligacyjne do urządzeń umieszczonych w pasie ulicy,

• naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez organ II instancji, iż w sprawie miała miejsce zmiana stanu faktycznego polegająca na przeniesieniu własności urządzeń umieszczonych w pasie uzasadniająca zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., zamiast wnioskowanej przez skarżącą zmiany decyzji nr [...] i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji oparł swoje stanowisko na przekonaniu, iż wobec zmiany stanu faktycznego przejawiającej się w postaci sprzedaży urządzeń umieszczonych w pasie drogowym ulicy, zasadnym jest stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nr [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia związanych z tym opłat w trybie art. 162 § 1 K.p.a., nie zaś - jako domagała się skarżąca - w trybie przepisu art. 155 k.p.a.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż w przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji wyjaśnił i prawidłowo ustalił wszystkie istotne okoliczności dla sprawy żądanej zmiany, przy czym równolegle wskazał, że nie było niezbędne - dla jej rozstrzygnięcia - ustalenie podmiotu, który faktycznie dokonał umieszczenia urządzeń w pasie drogowym.

Zdaniem skarżącej postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji

nr [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia związanych z tym opłat jak i w konsekwencji również wspomniane rozstrzygnięcie, od samego początku obarczone są wadami.

Skarżąca, działając w przekonaniu, iż urządzenia będą służyć jej inwestycji, złożyła wniosek o zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie ruchu drogowego, co zainicjowało postępowanie administracyjne, w toku którego wydana została wspomniana decyzja. Jednakże w toku wspomnianego postępowania organ administracji publicznej, opierając się wyłącznie na wniosku skarżącej i załączonych dokumentach, nie wyjaśnił, czy skarżąca rzeczywiście jest właścicielem lub zarządcą tych urządzeń. Tymczasem skarżąca nigdy nie nabyła ani prawa własności wspominanych urządzeń ani nie objęła ich w zarząd. Urządzenia zostały umieszczone w pasie drogowym przez inny podmiot - Spółkę A.

Z tej przyczyny skarżąca w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem złożonym w dniu [...] starała się wykazać, iż nie posiada i w istocie nigdy nie nabyła żadnych praw ani rzeczowych ani obligacyjnych do urządzeń umieszczonych w pasie. Wbrew poglądom organu II instancji powyższa okoliczność, w ocenie skarżącej, jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na treść art. 155 k.p.a. skarżąca stwierdziła, że przedmiotem ustaleń i oceny dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinny być wyłączne przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a.

Tymczasem Organ II instancji jakkolwiek wyraził swoje stanowisko odnośnie trybu wyeliminowania decyzji nr [...] z obrotu prawnego, to w ogóle nie ustosunkował się do wspomnianych przesłanek, ani tym bardziej zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu. Ponadto, choć organ I instancji ustalił, iż w sprawie nie miała miejsca zamiana "właścicielska" w zakresie urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, a organ II instancji wskazał, iż poczynione ustalenia są prawidłowe, to równolegle tenże organ II instancji powołał się na zmianę stanu faktycznego wywołaną przeniesieniem własności wspomnianych urządzeń. Podobne założenie jest zatem niespójne i nielogiczne. Nie można bowiem jednej strony twierdzić, iż ustalenia organu I instancji są prawidłowe, a z drugiej wskazywać inny tryb weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z powołaniem się na odmienny stan faktyczny.

W ocenie skarżącej wyjaśnienie, czy jest ona właścicielem lub zarządcą urządzeń umieszczonych w pasie drogowym jest istotne dla oceny przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a.

Jeśli bowiem organy administracji publicznej obu instancji doszłyby do przekonania, że skarżąca faktycznie nigdy nie nabyła rzeczonych własności ani innych praw obligacyjnych do przedmiotowych urządzeń, to powinny również uznać,

iż w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu, który sprzeciwiałby się żadnej zmianie. Istotą przepisu art. 40 ust. 1 i nast. jest nakazanie pobrania stosownej opłaty za zajęcie pasa drogowego od podmiotu, który faktycznie dokonuje umieszczenia tam stosownych urządzeń lub instalacji i dalej jest ich beneficjentem.

W okolicznościach faktycznych sprawy, zwłaszcza wobec pisma Spółki A. z dnia [...] znak: [...] (), wydawałoby się, że jest oczywistym, iż skarżąca nie jest i nie była właścicielem, zarządcą, beneficjentem urządzeń umieszczonych w rejonie. Jak bowiem z treści powołanego pisma wynika Spółka A. już w dniu [...] zbyła ww. urządzenia na rzecz TP spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Jednakże zwłaszcza organ I instancji doszedł do odmiennego przekonania, wbrew twierdzeniom samego właściciela. Należy wskazać, iż prawo własności jest kategorią prawa cywilnego, o jego istnieniu albo nieistnieniu nie mogą zatem świadczyć wyłącznie dokumenty o charakterze administracyjnym, w tym decyzja pozwolenie na budowę.

Reasumując, skoro w zakresie pierwszej przesłanki wynikającej z art. 155 K.p.a. można wywieść wniosek uprawniający do stwierdzenia, iż przepis prawa nie sprzeciwia się żądanej zmianie, należy dalej ocenić, czy w sprawie zachodzi wymóg uzasadniający tę zmianę w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

W tym względzie skarżąca powołała się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które trafnie i słusznie wskazało, iż nie można przyjąć za właściwe istnienia obowiązku uiszczania stosownych opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie ruchu drogowego w sytuacji, gdy odpadła przyczyna powstania takiego obowiązku. Tym bardziej, w ocenie skarżącej, nie można zgodzić się z sytuacją, gdy obowiązkiem powyższym, na skutek wadliwości "pierwotnego postępowania administracyjnego", został obarczony podmiot - w tym przypadku skarżąca - nieposiadający urządzeń umieszczonych w pasie drogowym.

W tym stanie rzeczy żądanie zmiany decyzji nr Roz [...] jest uzasadnione również ze względu na interes społeczny jak i słuszny interes strony skarżącej.

W ocenie skarżącej uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

od wyjaśnienia kwestii własności ww. urządzeń jako istotnej dla sprawy, miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podniosła dodatkowo, iż nie podziela stanowiska organu I instancji zgodnie z którym, skoro skarżąca jednoznacznie i wyraźnie określiła sposób weryfikacji decyzji, żądając jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a., to organ I instancji prawidłowo ograniczył się do zbadania czy zachodzą przesłanki żądanej zmiany. Zdaniem skarżącej, żądanie strony, w którym wskazano okoliczności uzasadniające zastosowanie określonego instrumentu zmiany decyzji ostatecznej, powinny być rozpatrzone z uwzględnieniem możliwości jego zastosowania bez równoległego wskazania innych rozwiązań prawnych. Przeciwne stanowisko naruszałoby przepisy art. 8 i 9 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia istoty sporu zaistniałego w niniejszej sprawie niezbędne jest poczynienie kilku uwag odzwierciedlających stanowisko Sądu

w kwestiach związanych z trybami postępowania administracyjnego, gdyż wynikające

z uzasadnienia skargi poglądy strony skarżącej dotyczące tych zagadnień nie są przez Sąd podzielone.

Po pierwsze, zasadą prawa administracyjnego, wynikającą z art. 61 § 1 K.p.a.

w związku z art. 63 § 2 k.p.a. jest to, że przedmiotem postępowania w sprawie wszczynanej na wniosek strony określa w żądaniu podania sama strona.

Jeśli zatem strona wniosła o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., to organ decyzyjny nie był uprawniony do rozpatrzenia podania w jakimkolwiek innym przedmiocie sprawy niż wynikający z podania.

Gdyby zaś organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie w innym przedmiocie, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wychodząc poza granice przedmiotowe sprawy rozpoznawanej i rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Po drugie, ze sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej wynika nadzwyczajny charakter przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego trybów postępowania zmierzających do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zarówno w orzecznictwie sądowo – administracyjnym jak i w doktrynie prawnej ugruntowane jest stanowisko, że przepisy dotyczące nadzwyczajnych trybów postępowania należy stosować ściśle, właśnie z uwagi na ich nadzwyczajny charakter oraz nie można ich stosować zamiennie. Dlatego organ odwoławczy uprawniony był do wyrażenia stanowiska o możliwości wygaszenia decyzji ostatecznej (w innym postępowaniu) decyzji ostatecznej, która stała się bezprzedmiotowa, ale nie mógł, bez naruszenia prawa, rozstrzygnąć sprawy ani w kontekście art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, ani w żadnym innym postępowaniu nadzwyczajnym niż wskazany we wniosku strony tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 155 Kpa.

Po trzecie, na gruncie niniejszej sprawy trzeba przypomnieć, że wznowienie postępowania administracyjnego prowadzi do weryfikacji decyzji ostatecznej z powodu istotnych wad postępowania, które zakończyło się weryfikowaną decyzją. Stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy ciężkich wad prawnych weryfikowanej decyzji. Natomiast zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 dotyczy decyzji niewadliwych lub obarczonych wyłącznie wadami nieistotnymi. Każdy z wyżej wskazanych trybów nadzwyczajnych rządzi się odmiennymi zasadami procesowymi oraz kodeksowymi przesłankami jego zastosowania.

Po czwarte, rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo (lub nałożono na stronę obowiązek) nie może przerodzić się w merytoryczne, ponowne rozpatrzenie sprawy, już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Nie można zatem w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym w trybie art. 155 K.p.a. rozstrzygać, czy weryfikowana decyzja ostateczna wydana została na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych lub czy są prawidłowo zastosowane w niej podstawy prawne.

Rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. jest ustalenie czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy wnioskodawca jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją ostateczną, czy wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną wyrażają zgodę na jej zmianę, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie wskazanej we wniosku decyzji ostatecznej i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powstały w niniejszej sprawie spór posiada dwoisty charakter, z uwagi na pewną ewolucję twierdzeń strony. Wniosek strony o zmianę decyzji ostatecznej opierał się w głównej mierze na twierdzeniu, że wobec likwidacji Spółdzielni, związanej z tym konieczności uporządkowania jej spraw majątkowych konieczne jest przeniesienie zawartego w decyzji ostatecznej obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na Spółka A., która będzie wyłącznym zarządcą urządzeń objętych decyzją z chwilą likwidacji Spółdzielni.

W toku postępowania i w odwołaniu skarżąca argumentowała natomiast,

że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, której dotyczy wniosek o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. było od początku wadliwe ponieważ Spółdzielnia nigdy nie była właścicielem przedmiotowych urządzeń telekomunikacyjnych umieszczonych w pasie drogowym.

Podkreślenia wymaga, że żadna z tych argumentacji nie mogła odnieść

i zasadnie nie odniosła pożądanego przez skarżącą skutku.

Odnosząc się do pierwszej wersji twierdzeń skarżącej stwierdzić trzeba, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że zmiana decyzji w trybie art. 155 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do zmiany adresata tej decyzji ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują zmiany wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego polegającej na przeniesieniu obowiązku uiszczania obligatoryjnej opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego na inny podmiot. Organ I instancji zasadnie zwrócił uwagę na charakter prawny decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i związaną z tym opłatę ustaloną w tejże decyzji za to zajęcie. Tego rodzaju decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Tymczasem, jak trafnie wyłożył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.04.2012 r. sygn. II OSK 188/11 (dostępnym w bazie internetowej orzeczeniansa.gov.pl) "Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien " ". Tylko w obszarze tego " " wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 K.p.a. można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy." ( LEX nr 1251871).

Stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie w powyższej kwestii uzupełnić trzeba spostrzeżeniem, że w stanie faktycznym kontrolowanej obecnie sprawy wszczętej w trybie nadzwyczajnym oczywiste jest, że Telekomunikacja Polska SA nie występowała jako strona postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną we wniosku decyzją ostateczną.

Warunek "zgody strony", o którym mowa w art. 155 § 1 K.p.a. rozumieć należy jako zgodę wszystkich stron biorących udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Warunek ten nie jest zatem spełniony w stosunku do nowej strony, to jest podmiotu, który nie był strona decyzji ostatecznej, a dopiero na mocy decyzji zmieniającej miałby się stać adresatem, a zatem i stroną, pozwolenia na zajęcie pasa drogowego i związanego z nim obowiązku uiszczenia określonej w tym pozwoleniu opłaty. Podzielić zatem trzeba wyrażone w tej kwestii stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie. Na konieczność zaistnienia tożsamości elementów podmiotowych decyzji ostatecznej i decyzji kończącej postępowania prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w trafnie przywołanym i cytowanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 339/2010

Dlatego w pełni zasadna jest uwaga organu odwoławczego, co do potrzeby

– w razie zmiany właściciela urządzeń umieszczonych w pasie drogowym – wygaszenia, jako bezprzedmiotowej, dotychczasowej decyzji ostatecznej i złożenia nowego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenie opłaty za uiszczone w nim urządzenia telekomunikacyjne, przez podmiot aktualnie dokonujący tego zajęcia. W stwierdzeniu tym nie ma żadnego naruszenia prawa a w szczególności zarzucanego skarga naruszenia art. 155 § 1 K.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Nie można też przypisać zaskarżonej decyzji braku logiki w rozumowaniu. Skarżąca, jak się wydaje nie rozróżnia, choć organ odwoławczy wyraźnie na to wskazał, istnienia stanu faktycznego objętego decyzja ostateczną od stanu faktycznego wymagającego rozważenia na etapie rozstrzygania w przedmiocie sprawy wywołanej wnioskiem o zmianę tej decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy akcentując potrzebę rozróżnienia tych stanów faktycznych, wypowiedział się co do istnienia podstawy prawnej do wygaszenia decyzji ostatecznej w razie zmiany stanu faktycznego już na etapie realizacji (wykonania ) decyzji, co nie jest równoznaczne z brakiem konsekwencji tego organu co do oceny ustaleń organu I instancji.

Jak z powyższych rozważań wynika, również stawiany skargą zarzut naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. jest całkowicie chybiony. Czynienie ustaleń w kierunku wskazanym w tym zarzucie prowadziłoby wprost do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej z jednoczesnym naruszeniem art. 155 § 1 K.p.a., gdyż w istocie rzeczy kreowałoby kolejną instancję w administracyjnym toku instancji, co jest niedopuszczalne i co stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Mieć trzeba na uwadze także to, że postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony, która, w przypadku zmiany w toku tego postępowania istotnych okoliczności faktycznych powinna zawiadomić o takim fakcie organ. Wnioskodawca, jeżeli utracił interes prawny w popieraniu swojego wniosku, może również wniosek ten cofnąć.

W razie zaś błędów co do ustaleń faktycznych mających znaczenie dla sprawy, wnioskodawca ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji oraz skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną. Skarżąca Spółka z żadnej

z tych możliwości we właściwym procesowo czasie nie skorzystała.

W realiach niniejszej sprawy również drugi argument uzasadnienia żądanej zmiany decyzji został prawidłowo dostrzeżony i rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Jeśli bowiem skarżąca twierdzi, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] było wadliwe, a decyzja wydana została

w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, to z całą pewnością błąd co do adresata decyzji i określonego w niej obowiązku uiszczania opłaty z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być rozpatrywany w trybie przewidzianym dla zmiany decyzji niewadliwej lub obarczonej wadą nieistotną. Tego skarżąca najwyraźniej nie rozumie, skoro forsuje skargą pogląd o konieczności dokonania w postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 K.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w zakresie ustalenia, kto był właścicielem przedmiotowych urządzeń umieszczonych w pasie drogowym w dacie decyzji zezwalającej na ich umieszczenie i określającej opłatę z tego tytułu i czyni zarzut organom orzekającym w sprawie, że takich ustaleń nie dokonały.

Okoliczność, że Spółdzielnia posiada interes w szybkim i skutecznym pozbyciu się obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] nie stanowi żadnego uzasadnienia dla pozytywnego zastosowania w stosunku do tej decyzji art. 155 § 1 K.p.a., gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy stanowiłoby to orzeczenie contra legem.

Z tych wszystkich względów Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanych skargą naruszeń prawa ani żadnych innych naruszeń, podlegających uwzględnieniu w granicach wynikających z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dlatego należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.