Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 175/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R.S. i P.S. wspólników spółki cywilnej [...] s.c., [...] [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. i R. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka Cywilna P. S., R. S. w [...], pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...], [...],[...] i [...] obr. [...][...], jednostka ewidencyjna [...][...] - etap III.

W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy: P. S. i R. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka Cywilna, w dniu [...] lutego 2020 r. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...], [...], [...] i [...] obr. [...] [...] - etap III. Inwestorzy dołączyli do wniosku cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

W toku postępowania organ sprawdzał zgodność projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego. Po analizie dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków w terminie 60 dni od otrzymania pisma. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. ponownie zobowiązał do uzupełnienia stwierdzonych braków. Inwestorzy w dniu [...] sierpnia 2020 r. uzupełnili dokumentację.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J., T. P., reprezentowanych przez Z. K. - w sprawie uznania za strony postępowania oraz odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy powoływali się na prawo współwłasności działki nr [...].

Organ i instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. odniósł się do tych zastrzeżeń i odmówił wnioskującym uznania za stronę postępowania.

Analizując dodatkowo przymiot strony A. i E. S. jako współwłaścicieli działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami [...] i [...], objętymi inwestycją wskazał, że projektowana zabudowa jest niska, zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wpłynie negatywnie na możliwość zabudowy i zagospodarowania działki nr [...].

Organ ocenił przedstawiony projekt budowlany, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

Odwołanie od decyzji Starosty, wnieśli: A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J., T. P.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J., T. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. - uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewoda [...] wskazał, że inwestor wnioskował o pozwolenie na budowę zamierzenia polegającego na budowie zespołu jednorodzinnych budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej Etap III. Jednak z dokumentacji projektowej wynikało, że inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę jedynie części planowanego zamierzenia inwestycyjnego – to jest 4 z 12 budynków. Wprawdzie w projekcie budowlanym wskazano, że inwestycja ma być wykonana w 3 etapach, jednakże kwestia etapowania nie została określona we wniosku, który dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych. Z wniosku musi jednoznacznie wynikać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy dotyczy tylko pewnej części zamierzenia.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może dotyczyć (na wniosek inwestora) wybranych obiektów lub zespołu obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Inwestor zobowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Przedmiotowym wnioskiem objęto część inwestycji, planowanej jako etapowej. Według organu wojewódzkiego nieprawidłowe było zamieszczenie w "Zeszycie I. Projekt zagospodarowania terenu" dwóch projektów zagospodarowania terenu znajdujących się na str. 71 i 72. Projekt zagospodarowania terenu rys. PZT.1 na str. 71 przedstawiał całość zamierzenia budowlanego - zrealizowanego w trzech etapach, natomiast Projekt zagospodarowania terenu rys. PZT.2 na str. 72 przedstawiał etap III inwestycji.

Projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego.

W przypadku przedłożenia przez inwestora dwóch projektów zagospodarowania terenu - organ nie jest w stanie określić, który z nich odzwierciedla rzeczywisty zamiar inwestora, tym samym nie może zweryfikować poprawności jego wykonania zgodnie z przepisami.

Zdaniem organu odwoławczego, planowane zamierzenie budowlane nie zostało doprowadzone do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935).

Organ I instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i uznał, iż stronami postępowania są jedynie inwestorzy. Z dołączonych do odwołania dokumentów wynikało, że odwołujący się są współwłaścicielami działki nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Obsługa komunikacyjna została zapewniona poprzez zjazdy z działek inwestycyjnych na działkę nr ew. [...], której współwłaścicielami są odwołujący.

Zdaniem Wojewody [...], sposób usytuowania dojazdu do nieruchomości inwestorów, na której mają być usytuowane przedmiotowe budynki - poprzez działkę nr ew. [...] będącą współwłasnością odwołujących, uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Powyższe legitymuje odwołujących się, a także pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] do udziału w postępowaniu.

Usunięcie wskazanych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności,.

Wojewoda [...] stwierdził, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej konieczne jest przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania. Prowadząc ponowne postępowanie, organ I instancji powinien wezwać inwestorów do uzupełnienia braków, a następnie dokonać sprawdzeń zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, pamiętając o art. 107 § 3 K.p.a.

R. S. i P. S. wnieśli sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1.naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty [...], podczas gdy:

a) odwołanie było niedopuszczalne, ponieważ dotyczyło decyzji ostatecznej, organ II instancji powinien był stwierdzić jego niedopuszczalność, a nie merytorycznie rozpoznać sprawę.

b) odwołanie pochodziło od podmiotów, które nie wykazały, że mają interes prawny.

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, że osoby, które złożyły odwołanie posiadają interes prawny.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenia Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. inwestorzy odebrali osobiście w dniu 26 sierpnia 2020 r. w siedzibie Urzędu. W tym samym dniu, jako jedyne strony postępowania, złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania. Przedmiotowa decyzja uzyskała w dniu [...] sierpnia 2020 r. przymiot ostateczności i prawomocności, co potwierdzała pieczęć Starosty widniejąca na str. 5 decyzji.

W dniu [...] września 2020 r. odwołanie wnieśli: A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J., T. P. - którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

Organ II instancji uchylił decyzję Starosty [...] pomimo, iż posiadała walor ostateczności. Odwołanie, było niedopuszczalne, ponieważ dotyczyło decyzji ostatecznej, oraz nie pochodziło od stron postępowania. Wojewoda naruszył art. 134 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przez ich niezastosowanie. Odwołanie nie dawało podstaw do merytorycznego badania sprawy i rozpoznawania zarzutów.

Skarżący złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania, skutkiem czego decyzja Starosty [...] uzyskała w dniu [...] sierpnia 2020 r. status ostateczności i prawomocności. Materialnoprawnym wyrazem potwierdzenia, że decyzja była ostateczna, stanowiło wydanie inwestorom dziennika budowy.

Złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania w dniu jej doręczenia spełnia warunek określony w art. 127a § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 873/19, wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1849/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn., akt II OSK 2180/19 - przyjął, że zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym tj. przyjętym przez organ administracji publicznej.

Organ pominął fakt uzyskania przez decyzję Starosty [...] przymiotu ostateczności i wbrew art. 134 K.p.a. oraz art. 16 K.p.a., rozpoznał merytorycznie odwołanie.

Nadto Wojewoda wadliwie uznał, że odwołanie złożyły osoby, które wykazały, że posiadają interes prawny wywodząc go z tytułu prawa do działki drogowej nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji.

Z dokumentacji projektowej wynikało, że obsługa komunikacyjna zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach [...], [...], [...], [...], została zapewniona przez zaprojektowany zjazd na działkę drogową nr [...], której współwłaścicielami są odwołujący.

Inwestor zapewnił możliwość połączenia inwestycji z drogą publiczną poprzez drogę dojazdową (działkę nr ew. [...]), stanowiącą współwłasność odwołujących się, ale również inwestorów. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], poz. [...]), działka [...] stanowi drogę dojazdową umożliwiającą włączenie do układu komunikacyjnego sąsiednich działek, w tym przedmiotowej inwestycji.

Na działce nr [...] nie zostały przewidziane żadne roboty budowlane. Zjazd na tę drogę będzie realizowany na działkach inwestycyjnych, a nie działce nr [...]. Realizacja inwestycji nie wpływa na dotychczasowy sposób wykorzystania i zagospodarowania działki drogowej nr [...].

Wojewoda [...] w odpowiedzi na sprzeciw R. S. i P. S., wnosił o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wniesiony sprzeciw należało oddalić.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sprawy. Bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W szczególności Sąd nie stwierdził aby naruszony został przepis art. 138 § 2 w związku z art. 134 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Poddana kontroli sądowej decyzja, mająca za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Odwołania od decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę wniosły podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym decyzję organu I instancji, już po złożeniu przez inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

Dla oceny sformułowanych w sprzeciwie zarzutów, istotne znaczenie miała kwestia skutków prawnych tego oświadczenia, względem podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu (odwołujących się), ale wskazujących na swój interes prawny, w sytuacji gdy wniosły odwołanie w terminie do złożenia środka zaskarżenia przewidzianym dla strony uczestniczącej w tym postępowaniu.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że w przypadku strony która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Wobec takiego podmiotu (wyłączając przypadki oczywistego braku interesu prawnego), organ odwoławczy nie może stwierdzić niedopuszczalności odwołania tylko z tego względu, że nie brał on udziału w postępowaniu. Musi bowiem ocenić interes prawny odwołującego się i dopiero w przypadku stwierdzenia, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, umorzyć postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 127a § 1 k.p.a. stanowi, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej który wydał decyzję. Zgodnie z § 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Z przywołanego przepisu wynika, że prawo do zrzeczenia się odwołania przysługuje każdej ze stron postępowania, przy czym skutek ostateczności i prawomocności decyzji, następuje z dniem doręczenia organowi oświadczenia przez ostatnią ze stron postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku wielości stron postępowania, skutek ten nie może wystąpić, gdy tylko jedna ze stron zdecyduje się na złożenie tego oświadczenia, a pozostałe zaskarżą decyzję.

Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania, to w przypadku złożenia tego środka zaskarżenia przez podmioty pominięte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy powinien ustalić, czy odwołalnie pochodzi od strony postępowania oraz czy wniesiono je w terminie.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2019r., sygn. akt II SA/Rz 702/19 - stwierdzono, że odwołanie służy każdej osobie której przysługuje przymiot strony postępowania, a nie tylko stronie która brała udział w postępowaniu, dlatego należy przyjąć, że termin do złożenia odwołania, jest również terminem na "ujawnienie się" jako strona lub też tylko tak uważająca (co podlegać będzie ocenie organu).

Zdaniem Sądu orzekającego, w okolicznościach tej sprawy, oświadczenie jedynego podmiotu uznanego za stronę przez organ pierwszej instancji o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie mogło automatycznie doprowadzić do skutku w postaci uzyskania przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności, w stosunku do osób, które formalnie nie zostały przez organ I instancji uznane za stronę postępowania, ale wniosły w terminie odwołanie, powołując się na własny interes prawny. Przepis art.127a k.p.a. stanowi bowiem, że skutek ten następuje dopiero po złożeniu oświadczenia przez ostatnią ze stron postępowania.

Nie można zatem przyjmować, iż taki skutek wystąpił - bez wcześniejszego zbadania przez organ II instancji, że podmiot pominięty w postępowaniu, który złożył odwołanie w terminie, ma przymiot strony. Tym samym okoliczność, że inwestor skorzystał z prawa do zrzeczenia się odwołania nie miała, zdaniem Sądu, wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania dla podmiotu który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie uczestniczył, ale obiektywnie był stroną.

W przypadku wielości stron postępowania skorzystanie z prawa do zrzeczenia się odwołania przez jedną ze stron, nie wpływa negatywnie na sytuację procesową pozostałych stron, także tych pominiętych przez organ I instancji. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do naruszenia praw procesowych stron pominiętych, powodując konieczność wznowienia postępowania (prowadzenia postępowania nadzwyczajnego), w sytuacji gdy istnieją możliwości weryfikacji decyzji w trybie instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym przez skarżących wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn., akt II OSK 2180/19 przyjął, że "zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. I wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127 a § 2 k.p.a. tj. ostateczność decyzji. Organ bowiem w tym postępowaniu tj. na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem prawa swoje podmiot, który twierdzi, że jest stroną - będzie realizował poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas będzie podlegała badaniu kwestia legitymacji i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego".

Natomiast w wyroku z dnia 6 listopada 2020r., sygn. akt II OSK 2674/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez stronę wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania prowadziłoby do pozbawienia prawa uczestnictwa w postępowaniu stron, które nie z własnej winy, formalnie nie brały udziału w postępowaniu, a zwłaszcza gdy ewidentnie zostały pominięte przez organ administracji. Wówczas takie strony miałyby prawo dochodzić swych praw jedynie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Pozbawiono by je prawa do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji tj. złamania zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a."

Choć orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jeszcze jednolite w ocenie tych kwestii, to zdaniem Sądu orzekającego, Wojewoda prawidłowo uznał, że podmioty które wniosły odwołanie zostały pominięte przez organ I instancji jako strony postępowania, to z kolei determinowało skutki oświadczenia inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone przez inwestora, mogłoby skutkować uzyskaniem waloru ostateczności decyzji, gdyby inwestor był jedyną stroną postępowania. Tak jednak nie było, a osoby pominięte jako strony postępowania wniosły odwołanie w terminie przewidzianym dla strony biorącej udział w postępowaniu (art. 129 § 2 K.p.a.).

W dniu [...] września 2020 r. (a więc w terminie potencjalnie otwartym do wniesienia odwołania przez stronę faktycznie biorącą w nim udział), odwołanie wniosły osoby które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania mające miejsce po złożeniu przez inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, spowodowało bezskuteczność tego oświadczenia.

Założenie organu I instancji o złożeniu oświadczeń przez wszystkie strony było wadliwe, a zatem nie zachodziła sytuacja z art. 127a § 2 K.p.a. Wobec braku oświadczeń wszystkich stron o zrzeczeniu się odwołania, nie było możliwe wywołanie skutków wynikających z ww. przepisu (nabycie przez decyzję ostateczności i prawomocności).

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera analizy w zakresie uzyskania przez decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. przymiotu ostateczności, jednak byłaby ona konieczna, gdyby organ uznał za zasadne wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). W przypadku zaskarżanej decyzji, uznać należy, iż brak uzasadnienia w odniesieniu do tej kwestii, nie jest wadliwością mającą wpływ na rozstrzygnięcie, a poprzez przyznanie odwołującym się przymiotu strony, organ w efekcie prawidłowo przyjął formalną dopuszczalność odwołania.

Wojewoda, słusznie uznał, że odwołanie złożyły osoby, które wykazały, że posiadają interes prawny wywodząc go z prawa współwłasności działki drogowej nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji.

Fakt, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...]sierpnia 2011 r., Nr [...], poz. [...]), działka nr [...] ma symbol [...], nie powoduje że uzyskała przez to statusu drogi publicznej. Nie przestała być bowiem nieruchomością określonych osób fizycznych, mających wyłączne uprawnienie do korzystania z niej. Zatem możliwość realizacji połączenia z drogą publiczną, poprzez dojazd przez działkę nr [...], wpływa na prawa jej współwłaścicieli, stąd udział odwołujących się w postępowaniu jako strona był uzasadniony.

W konsekwencji stwierdzić należy, że nietrafne były zarzuty naruszenia przez organ art. 134 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w takim zakresie, w jakim wskazuje się na rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez wadliwe ustalenie przymiotu strony odwołujących się.

Sąd uznał, że organ II instancji zasadnie zarzucił pominięcie w postępowaniu przed organem pierwszej odwołujących się, co stanowiło o naruszeniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie zapewnił bowiem wszystkim stronom udziału w postępowaniu, a zwłaszcza możliwości merytorycznego odniesienia się do zamiaru budowlanego inwestorów. Nie było możliwe sanowanie tego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego. Oznaczałoby to zaakceptowanie sytuacji, w której strona byłaby pozbawiona prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a więc także w postępowaniu przed organem I instancji.

Wobec stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji nie ustalono właściwie stron postępowania, w wyniku czego doszło do przeprowadzenia postępowania bez udziału odwołujących się, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w następstwie którego zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując bezzasadne były zarzuty skargi, gdyż Wojewoda [...] nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.