Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 22/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158 par. 1 w zw. z art. 156,  art. 157 par. 2,  art. 156 par. 1  pkt 2,  art. 138 par. 1 pkt 3 w zw. z  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości gruntowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. NT [...], po rozpatrzeniu wniosku M.Sz. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako: działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że SKO we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzyło zainicjowane przez M.Sz. postępowanie odwoławcze dotyczące w/w decyzji podziałowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że dokonanie scalenia i podziału ewidencyjnego przedmiotowych nieruchomości gruntowych w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie dotyczyło interesu prawnego odwołującego M.Sz., a tym samym nie przysługiwał mu status strony tego postępowania. W konsekwencji uznano, że nie ma on legitymacji procesowej do kwestionowania decyzji z dnia [...] r. w postępowaniu odwoławczym.

W związku ze w/w rozstrzygnięciem Kolegium M.Sz. podaniem z dnia 16 czerwca 2011 r. (data wpływu do Kolegium 20 czerwca 2011 r.) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 5 maja 2011 r., ze względu na "oczywiste naruszenie" przepisów art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz uchwały Rady Gminy D. z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi W. "poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału geodezyjnego, w szczególności zakładającego wydzielenie działki gruntu mającej służyć wg ustaleń planu jako droga dostępna publicznie (w szczególności - dla nieruchomości sąsiednich), położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, nie stanowi postępowania dotyczącego interesu prawnego skarżącego".

Następnie Kolegium decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r..

Nie godząc się z dokonanym przez Kolegium rozstrzygnięciem, M.Sz. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że "wszelkie zarzuty zawarte w piśmie wnioskodawcy z dnia 9 czerwca 2011 r. oraz wniosku z dnia 11 sierpnia 2011 r. w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji merytorycznej, pozostają aktualne". Wnioskodawca stwierdził również, że "zaskarżona decyzja godzi w zasadę legalizmu, a przede wszystkim powinności przestrzegania przez organy administracji publicznej zgodności treści wydawanych aktów administracyjnych zobowiązującymi przepisami prawa, w tym aktami prawa miejscowego. (...) Fakt, że plan rozstrzyga o publicznym dostępie przesądza o interesie faktycznym i prawnym skarżącego do unoszenia środków zaskarżenia. Odmienne w tym zakresie ustalenia organu prowadzą do rażącej sprzeczności decyzji z przepisem prawa miejscowego, a co za tym idzie - do rażąco wadliwej wykładni art. 28 k.p.a. Za godzącą (...) w zasadę wnikliwego rozpoznania sprawy i zasadę wzbudzania zaufania strony do działania organów administracji należy uznać fakt, że organ w doręczonej decyzji nie odniósł się do zarzutu sprzeczności treści wydanej decyzji merytorycznej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W. z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu MPZP (co skarżący potwierdził przedkładając dodatkowo opinię urbanistyczną), ograniczając rozpoznanie sprawy do zbadania statusu strony. Winien bowiem - w razie wątpliwości co do statusu strony - wszcząć postępowanie z urzędu". We wniosku podniesiono też, że "nie sposób (...) przyjąć, że dla stwierdzenia nieważności decyzji rażąco, w sposób oczywisty, widoczny prima facie naruszającej prawo. konieczne jest dodatkowe stwierdzenie, że nastąpiło pokrzywdzenie strony (sic!). Taka wykładnia jest niedopuszczalna, ale również przeczy istocie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji". Wnioskodawca wskazał także, że "źródła interesu prawnego wnioskodawcy należy (...) upatrywać w przysługującym mu prawie do korzystania z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem. Tym samym nie można zgodzić się z organem, jakoby postępowanie podziałowe dotyczące sąsiednich nieruchomości nie miało wpływu na interes prawny wnioskodawcy. Obowiązkiem organu jest bowiem uwzględnienie wskazanego indywidualnego interesu strony. W takiej zatem sytuacji należy uznać istnienie interesu prawnego wnioskodawcy, zatem jego wniosek winien być poddany merytorycznemu rozstrzygnięciu. (...) Skarżący (...) z mocy uchwały MPZP posiada uprawnienie do żądania ustanowienia na jego rzecz na działce o szerokości nie mniejszej niż 10 m w obrębie dzielonych działek, prawa przechodu i przejazdu, korzystania z działki przeznaczonej w MPZP na drogę (jako warunek dopuszczający dalszy podział działek), a zatem - ograniczonego prawa rzeczowego (choćby służebności) na nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji podziałowej. Jedynie zaś stwierdzenie, że skarżący nie posiada żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości stanowić może o uznaniu braku statusu strony w postępowaniu. Skarżący zaś posiada materialnoprawne uprawnienie wywodzone z treści uchwały MPZP i przysługującego mu z tego względu uprawnienia rzeczowego".

W dniu 17 października 2011 r. do Kolegium wpłynęło podanie M.Sz. z dnia 14 października 2011 r., zatytułowane "pismo w sprawie wypowiedzenia się strony co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie", w którego treści powtórzono argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniesiono o przeprowadzenie dowodu z "uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 27 sierpnia 2004 r. oraz mapy, którą załączam, na okoliczność jej treści".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższy wniosek zważyło, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminację z obrotu prawnego — ze skutkiem ex tunc - decyzji dotkniętych wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być jakiekolwiek uchybienie popełnione przy jej wydawaniu, ale tylko takie, o którym mowa w przepisach wskazanych w zdaniu poprzednim. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.. Z tego powodu może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Dlatego wykładnia przesłanek zawartych w powołanych przepisach prawa winna mieć charakter ścieśniający. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się do tej kwestii (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ. "Probl. Praw." 1984, nr 10, s. 28, w którym Sąd wyraźnie wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a.; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 544/05, publ. LEX nr 298465).

Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. zostało wszczęte na wniosek M.Sz., tj. osoby będącej adresatem tej decyzji, którą stwierdzono, że M.Sz. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Innymi słowy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek osoby, do której skierowano kwestionowaną decyzję Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tu Kolegium wskazało, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). W rozpatrywanym przypadku organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W..

Nadto organ wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nie może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "PiP" 2001, z. 8, s. 31). Zastrzegł przy tym, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowość weryfikowanego rozstrzygnięcia jest oceniana według stanu prawnego istniejącego w dacie jego wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, publ. ONSA 1998, Nr 3, poz. 101).

W związku z powyższym skład orzekający Kolegium dokonał analizy przepisów prawa obowiązujących w dniu 5 maja 2011 r., tj. w dacie wydania badanej decyzji. Kolegium, mając na uwadze powyższe, oceniło decyzję z dnia [...] r. w świetle wszystkich podstaw przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby potencjalnie uzasadnić stwierdzenie nieważności tego aktu administracyjnego.

Przechodząc do meritum sprawy zauważyć trzeba, że analiza zarzutów sformułowanych przez M.Sz. pozwala na spostrzeżenie, iż wolą wnioskodawcy było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. w oparciu o podstawę nieważnością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.. W takiej sytuacji Kolegium uznało, że w pierwszej kolejności zbadać należy, czy decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie "rażącego"' naruszenia prawa może nastąpić tylko w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w bezspornym stanie prawnym i faktycznym nie mogłaby zostać wydana decyzja o danej treści. W tym miejscu zauważenia wymaga, że Kolegium zgadza się z wnioskującym w tym, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie wymaga dodatkowego stwierdzenia, że nastąpiło pokrzywdzenie strony.

Podstawę prawną do wydania badanej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niedopuszczalne jest więc rozpatrzenie odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania.

W ocenie Kolegium brak jest bezpośredniego związku pomiędzy decyzją podziałową z dnia [...] r., a sytuacją prawną M.Sz. - właściciela sąsiedniej nieruchomości. Kolegium przypomina, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. było wydzielenie z dotychczas istniejących nieruchomości gruntowych nowych działek ewidencyjnych, po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią. Zmiana stanu ewidencyjnego nieruchomości gruntowych - poprzez wydzielenie nowych działek gruntu - nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuacje prawne właścicieli sąsiednich nieruchomości. Słusznie zatem, stronami postępowania podziałowego są właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości podlegających podziałowi, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Te podmioty również -jako strony - mogą odwołać się od decyzji podziałowej, a także żądać weryfikacji decyzji podziałowej w trybach nadzwyczajnych. Podkreślić bowiem trzeba, że udział w postępowaniu o podział ewidencyjny nieruchomości jest uprawnieniem związanym z prawem do nieruchomości dzielonej. Tak więc interes prawny do bycia stroną posiadają podmioty, które są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Stronami tego postępowania nie mogą być osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości. Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione.

Przedstawiony wyżej pogląd od dawna jest ugruntowany w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym w sprawach dotyczących geodezyjnego podziału nieruchomości. Ze względu na odesłanie zawarte w art. 98b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy go też odnieść do decyzyjnego trybu uproszczonego postępowania scaleniowego i podziałowego (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek [red.], Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2005, s. 351 oraz przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 933/98, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt l SA/Wa 1775/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt l OSK 1184/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 306/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także powołane w tych wyrokach orzecznictwo sądów administracyjnych). Takiego zapatrywania nie zmienia także argumentacja M.Sz. sformułowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolegium zauważył także, że - wobec powołanych wyżej poglądów judykatury i doktryny - argumenty podnoszone przez M.Sz. wskazują - co najwyżej - na jego interes faktyczny, a nie prawny. Dostęp należących do niego działek gruntu nr 108/1 oraz nr 108/2 do drogi publicznej jest już realizowany - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ul. [...], oznaczoną w tymże planie symbolem D1. Podział nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla wykonywania np. służebności, skoro po zatwierdzeniu podziału nieruchomości prawa te nadal są wykonywane w sposób i w zakresie terytorialnym, jaki wynika z aktów ustanowienia tych praw. Wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy kwestii określania stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego nieuzasadnionym jest powoływanie tych orzeczeń w celu wykazania, iż M.Sz. może wnieść skutecznie odwołanie od decyzji z dnia [...] r..

Na marginesie Kolegium wskazało, że interes prawny M.Sz. może być bezpośrednio naruszony dopiero w wyniku faktycznej realizacji drogi na spornej działce. W takim jednak przypadku powinien on poszukiwać ochrony prawnej w przepisach prawa budowlanego, a nie poprzez kwestionowanie decyzji podziałowej. Nie można zatem stwierdzić, że decyzja Kolegium, którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane przez M.Sz., została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), bowiem Kolegium prawidłowo umorzyło to postępowanie odwoławcze ustaliwszy, że M.Sz. - jako właściciel nieruchomości sąsiedniej - nie jest stroną w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119).

Odnosząc się do podstawy nieważnościowej określonej w pierwszej części art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ stwierdził, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji z dnia 5 maja 2011 r.. Podstawę tę stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Odnosząc się do podstawy nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, skonstatować trzeba, że decyzja z dnia [...] r. została wydana przez właściwy organ administracji publicznej, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W..

Odnosząc się do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., Kolegium zauważyło, że nie zachodzi w niniejszej sprawie podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. przewidziana w tym przepisie (res iudicatd). Ponadto Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] r. została skierowana do M.Sz., czyli osoby, która zainicjowała postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji podziałowej z dnia [...] r.. W niniejszym postępowaniu M.Sz. jest zatem stroną, gdyż decyzją z dnia [...] r. rozstrzygnięto o jego uprawnieniach procesowych. Niedopuszczalnym jest więc stwierdzenie nieważności badanej decyzji ze względu na podstawę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] r. - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, jako że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Tak samo organ stwierdził w kwestii ewentualnego wywołania wykonaniem decyzji z dnia [...] r. czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Skoro bowiem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie podlega wykonaniu, nie można w ogóle skonstatować, że jej wykonanie może wywołać czyn zagrożony karą. Odnosząc się do art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja z dnia [...] r. zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Brak było bowiem takiego szczególnego przepisu prawa. Tym samym, skoro decyzja z dnia [...] r. nie została obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekł jak na wstępie.

Kolegium zaznaczyło także, że nie analizowało w niniejszym postępowaniu zarzutów dotyczących decyzji podziałowej z dnia [...] r., gdyż w tym postępowaniu badało "jedynie", czy wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. jest dotknięta decyzja z dnia [...] r.. Przeprowadzenie zaś dowodów, o których mowa w podaniu z dnia 14 października 2011 r., nie miałoby wpływu na wynik niniejszego postępowania, z przyczyny o której mowa w zdaniu poprzednim.

W skardze na powyższe postanowienie M.Sz. wniósł o jego uchylenie w całości, celem nadania biegu w sprawie, tj. nadania biegu odwołaniu złożonemu przez stronę od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił wadliwe ustalenie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie niepełnego lub sprzecznego z prawem ustalenia stanu sprawy na dzień wydania orzeczenia administracyjnego, w konsekwencji skutkujących nieadekwatnym do okoliczności sprawy zastosowaniem art. 138 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. i art. 28 k.p.c.. Ponadto zarzucił wadliwą wykładnię art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności wobec faktu, że projektowany podział jest niezgodny z ustaleniami MPZP (§ 7 uchwały Rady Gminy D. z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr [...]) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Naruszenia te powodują niezgodność decyzji (poddanych badaniu w postępowaniu nieważnościowym) z postanowieniami obowiązującego dla terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzje o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego w niniejszej sprawę naruszają prawo.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł ponadto, że ustalenia uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje konieczność dokonywania podziału działek gruntowych z zachowaniem wynikających z treści uchwały. Jednym z założeń jest wymieniony expressis verbis obowiązek zapewnienia (przy podziale konkretnej działki będącej przedmiotem postępowania) dostępnej dla wszystkich działki drogowej o przeznaczeniu publicznym i szerokości nie mniejszej niż 10 m. Mając na uwadze fakt, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nie przesądza ani o funkcji ani o sposobie nowo wydzielonych działek gruntu, w istocie zasada ta jest realizowana w każdym przypadku, gdy działki mają mieć określone wymiary w celu ich przeznaczenia na określone w MPZP cele. O ile zatem działki nie mogą być mniejsze niż 800 m2 to działka podłużna (drogowa) powstająca po podziale nie może mieć szerokości mniejszej niż 10 m. Ponadto plan przewiduje obowiązek dla podmiotu wnioskującego o podział zapewnienia dostępnej publicznie drogi, tj. takiego podziału nieruchomości, aby w wyniku podziału powstała co najmniej jedna działka, na której należy ustanowić ograniczone prawo rzeczowe przejazdu i przechodu - skuteczne erga omnes – a resztę terenu podzielić na działki nie mniejsze niż 800 m2. Podział zaprezentowany w decyzji merytorycznej, której stwierdzenia nieważności skarżący domaga się, nie pozwala na jednoczesne ustanowienie drogi o zakładanej w planie szerokości i zachowania działek o powierzchni 800 m2. Podłużna działka (przeznaczona na drogę) ma szerokość 6 m, brakujące 4 należałoby "zabrać" – zdaniem skarżącego - z działek budowlanych, co jednak spowoduje, że nie będą miały faktycznie 800 m2 pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący zaznaczył przy tym, że działka gruntu będąca przedmiotem postępowania umożliwia podział zgodny z założeniami MPZP tak, aby nowopowstałe działki były z nim zgodne. Jednak w takiej sytuacji powstanie mniejsza ilość działek budowlanych, niż chcieliby wnioskodawcy. Jednak w sytuacji, gdy plan ma określone założenia, należy go stosować bez względu na interes wnioskodawców - to bowiem wynika wprost z zasady praworządności i legalizmu, do których stosowania organy są obowiązane.

Tymczasem organ bezzasadnie odmawia stronie nie tylko interesu dotyczącego zaskarżenia decyzji, która stanowi ingerencję w sferę przyznanych praw dostęp do publicznie dostępnej drogi o szerokości co najmniej 10 m, z którą nieruchomość skarżącego bezpośrednio sąsiaduje, ale i w sposób arbitralny przyjmuje, że wymóg zachowania określonych parametrów nowotworzonych działek przewidziany w MPZP może być pominięty. Stąd zatem wniosek, że organ działał bez rozważenia ani szczególnych uwarunkowań zawartych w MPZP, ani również - bez uwzględnienia wynikających z tych zapisów uprawnień stron postępowania administracyjnego. Jak wskazał skarżący prawo przejazdu i przechodu, "publiczne", skuteczne erga omnes, a zatem i przysługujące skarżącemu względem w/w nieruchomości powoduje, że posiada on prawo rzeczowe do nieruchomości w rozumieniu wykładni przepisów art. 28. Zgodnie z § 7 ust. 4 uchwały Rady Gminy D. z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. ustala się dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1M obowiązek wydzielenia publicznie dostępnych dróg dojazdowych o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 10 m realizowanych i utrzymywanych przez właścicieli terenu lub ustanowienia służebności przejazdu w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej oraz realizacji infrastruktury technicznej. Powyższy zapis w MPZP w sposób jednoznaczny przesądza o konieczności wydzielenia działki "drogowej", tzn. wydzielenia pasa gruntu nadającego się do wydzielenia działki drogowej, do której właściciele sąsiedniej nieruchomości posiadają prawo przejazdu i przechodu (bezsporne). Fakt zaś posiadana w/w uprawnienia (prawa rzeczowego) uprawnia właściciela sąsiedniej działki do uzyskania statusu strony w postępowaniu podziałowym realizowanym w trybie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Opisane powyżej wady powodują – zdaniem skarżącego - obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, zaś fakt, że skarżący posiada prawo rzeczowe na nieruchomości objętej planem, uniemożliwia uznanie, że decyzja dotycząca umorzenia postępowania jest prawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/10). Analogiczne wnioski wypływają z przedłożonej przez skarżącego do sprawy opinii urbanistycznej. M.Sz. - jako właściciel sąsiedniej nieruchomości - jest zatem stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., co organ konsekwentnie pomija, tak jak i istnienie po jego stronie uprawnienia wynikającego z MPZP, tj. prawa przejazdu i przechodu przez publicznie dostępną drogę o szerokości 10 m, której ustanowienie jest warunkiem wyrażenia zgody na podział działki. Legitymacja czynna innego podmiotu uzależniona jest od wykazania interesu prawnego, którego źródłem winien być konkretny przepis prawa materialnego. W ocenie skarżącego jego interes prawny wynika z okoliczności, że jest on właścicielem nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki, która jest wyznaczona pod publicznie dostępną drogę dojazdową i po myśli art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) ma on prawo korzystania z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych.

Wobec faktu, że planowana działka 563/1 nie spełnia wymogów MPZP (§ 7 pkt 4 uchwały Nr [...], a nadto jej umiejscowienie jest niezgodne z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tym samym został naruszony słuszny interes obywatela do dostępu i korzystania z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem.

Ponadto uzasadnianie przez organ swojej decyzji faktem, że wnioskodawca ma umożliwiony dostęp do drogi dojazdowej przez ul. [...] godzi w definicję "publicznego" dostępu do drogi. Publiczny dostęp nie może być bowiem wyłączony przez sam fakt, że wnioskodawca korzysta obecnie z alternatywnego dojazdu do nieruchomości, zaś jego prawo do korzystania z przyszłej drogi jest wyraźnie określone w MPZP. Źródła interesu prawnego wnioskodawcy należy zatem upatrywać w przysługującym mu prawie do korzystania z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, zaś stwierdzenie nieważności decyzji winno uwzględniać fakt, że decyzja o umorzeniu postępowania zapadła z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.. Tym samym nie można się zgodzić z organem jakoby postępowanie podziałowe dotyczące sąsiednich nieruchomości nie miało wpływu na interes prawny wnioskodawcy. Obowiązkiem organu jest bowiem uwzględnienie wskazanego indywidualnego interesu strony.

W istocie na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Wskazuje się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja) mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). O interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiedniej przesądza zarówno treść uprawnień i obowiązków wynikających z MPZP, a ponadto – zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA594/99, publ. Lex nr 54166; wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, publ. Lex 160631). Status strony w postępowaniu jest zatem determinowany granicami oddziaływania planowanej inwestycji, przy czym oddziaływanie takie może polegać np. na emisji zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Obszar oddziaływania może z jednej strony być tak niewielki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, z drugiej jednak strony, zwłaszcza przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nieruchomości nie tylko sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą planami inwestycyjnymi (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II 206/10).

W odniesieniu do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skarżący wskazał, że art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności wobec faktu, że projektowany podział jest niezgodny z ustaleniami MPZP (§ 7 uchwały Nr [...]) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wadliwość ta ma charakter trwały (nieusuwalny bez jej całkowitego wyeliminowania z obrotu).

Co do decyzji umarzającej postępowanie - rażące naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz uchwały Nr [...] poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału geodezyjnego, w szczególności zakładającego wydzielenie działki gruntu mającej służyć według ustaleń planu jako droga dostępna publicznie (w szczególności - dla nieruchomości sąsiednich) położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego nie stanowi postępowania dotyczącej interesu prawnego skarżącego, w sytuacji gdy z orzecznictwa NSA, a także charakteru ograniczonych praw rzeczowych wynikają wnioski odmienne.

Ponadto skarżący wskazał, że projekt podziału nieruchomości, zatwierdzony zaskarżoną decyzją, zakłada podział geodezyjny działki na działki budowlane o powierzchni 800-1390 m2, przy czym działka wyznaczona pod drogę dojazdową (wewnętrzną) ma szerokość 6 m. Tymczasem według uzgodnień MPZP, dla terenu oznaczonego symbolem 1M (tj. właściwym dla przedmiotowych działek) istnieje obowiązek wyznaczenia publicznie dostępnych dróg dojazdowych, o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 10 m. Obecny podział nie respektuje powyższego obowiązku. Ponadto obowiązek publicznego dostępu do drogi wymaga zrealizowania wymogów określonych dla przyłączenia się do drogi głównej - ul. [...]. Tymczasem wynikający z projektu odstęp pomiędzy kolejnymi skrzyżowaniami (zjazdami) na drodze wojewódzkiej nie przekracza 150 m. Wobec faktu, że planowana działka 563/1 nie spełnia wymogów MPZP (§ 7 uchwały Nr [...]) jej ewentualne dostosowanie do obowiązku wynikającego z planu uniemożliwia utrzymanie podziału działek 563/2-563/15. Przy wymaganej szerokości co najmniej 10 m działki 563/2-563/15 nie będą miały powierzchni co najmniej 800 m2 (§ 7 pkt 3 ppkt 3 uchwały). To zaś oznacza, że wymagane jest ponowne sporządzenie projektu podziału geodezyjnego, w sposób zgodny z ustaleniami MPZP. Dodatkowo należy uwzględnić fakt, że wydzielona działka drogowa musi zostać zaplanowana w innym niż dotychczas miejscu, w celu zapewnienia zgodności umiejscowienia drogi w relacji z drogą klasy (G/GP) - tj. minimum 500 m odstępu między zjazdami (§ 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Utrzymanie zaś w obrocie prawnym decyzji w sposób rażący naruszającej prawo powoduje w aspekcie zasady legalizmu jej następczą niewykonalność o charakterze trwałym. To zaś przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Interes prawny zarówno w postępowaniu odwoławczym zwykłym jak i nadzwyczajnym (tj. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji) i jej definitywnego wyeliminowania z obrotu prawnego, tak jak i żądania wstrzymania jej wykonania, skarżący wywiódł na podstawie uprawnienia relewantnego do obowiązku z MPZP (wymóg dostępu publicznego do planowanej działki numer 563/1, jako działki planowanej w bezpośrednim sąsiedztwie moich działek o nr. 108/1 i 108/2). Interes strony wskazywany wyżej jest całkowicie uzasadniony, istnieje bezpośredni relewantny związek przyczynowo-skutkowy między podziałem a możliwością naruszenia praw skarżącego. Organ bowiem sprzecznie z ustaleniami MPZP zakłada możliwość przeznaczenia działki o szerokości 6 m na drogę, w sytuacji gdy obowiązek jej wytyczenia o szerokości 10 m wynika z MPZP, przy zachowaniu 800 m2 działek budowlanych na tym samym terenie. Wada oceny prowadzi do wniosku, że organ uznał interes skarżącego za ewentualny, w sytuacji gdy jest on jak najbardziej aktualny i konkretny. W razie zatwierdzenia prawomocnego decyzji podziałowej, działki będą miały po 800 m2, a droga 6 m (więc niezgodnie z planem) albo drogę będzie trzeba poszerzyć do minimum 10 m, jednak wtedy działki budowlane nie zachowają 800 m 2 powierzchni, a będą mniejsze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga M.Sz. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako: działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3. Podstawą zaś jej na podjęcia są przepis art. 158 § 1 w związku z art. 156 k.p.a..

Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. W niniejsze sprawie decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, dotyczy jego interesu prawnego, bowiem umorzono nią postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez M.Sz. odwołaniem.

Natomiast przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] zarzucił w/w decyzja, że w sposób oczywisty narusza prawo, tj. art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz uchwały Rady Gminy D. z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi W. "poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału geodezyjnego, w szczególności zakładającego wydzielenie działki gruntu mającej służyć wg ustaleń planu jako droga dostępna publicznie (w szczególności - dla nieruchomości sąsiednich), położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, nie stanowi postępowania dotyczącego interesu prawnego skarżącego".

W ocenie Sądu powołane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty nie stanowią podstawy do przyjęcia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1290/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1490/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2319/96, niepubl.).

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, publ. GAP z 1988 r., nr 17). Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625).

Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006r., sygn. akt V SA/Wa 2616/05, niepubl.).

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746).

Należy również zauważyć, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, publ. LEX nr 322283) i musi to być jednak wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest jednak następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, publ. LEX nr 243791). Ponieważ zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, niepubl.).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące.".

W rozpatrywanej sprawie podstawą podjęcia decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, stanowi przepis prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., na podstawie których organ odwoławczy stwierdzając, że osoba wnoszacza odwołanie nie jest stroną postępowania, umarza postępowanie odwoławcze bez merytorycznego rozstrzygania sprawy (tu scalenia i ponownego podziału nieruchomości nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3.

W tym miejscu należy wskazać, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Postępowanie takie jest wszczynane - zgodnie z przepisem art. 98b ust. 1 w/w ustawy – na wniosek właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie, którzy mogą domagać się ich połączenia i ponownego podziału na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami są właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych scaleniem i ponownym podziałem. Skarżący jest zaś właścicielem działek nr 108/1 i nr 108/2, które jedynie sąsiadują z nieruchomościami objętymi scaleniem i ponownym podziałem. Zatem nie był niewątpliwie stroną postępowania podziałowe (co zostało potwierdzone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 21/12).

Takie też stanowisko jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane. Właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 3467/95, publ. ONSA 1997/4/180; wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99 - niepubl.; wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, publ. ONSA 2002/2/69). W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 93-98 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wyłącznie wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej podziałem żadnego tytułu prawnego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 81/10).

Stąd też decyzją z dnia [...] r. Nr [...] rozpoznając odwołanie M.Sz. od decyzji w/w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w sposób prawidłowy umorzyło postępowanie odwoławcze. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako rażąco naruszającej prawo.

Ponadto organ II instancji odniósł się do pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonych w art. 156 k.p.a., stwierdzając, że żadna z nich nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.