Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 295/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia 23 maja 2013 r. znak: [....] , orzekającą o odmowie wydania nakazów uregulowania stosunków wodnych i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 7 listopada 2001 r. H.T. domagała się wydania nakazu A.K. prawidłowego zabudowania i o właściwej średnicy przepustu w jego prywatnym przejeździe przez ciek wodny, wydania nakazu S.L. prawidłowego odprowadzania wody z rynien oraz wbudowania, zgodnie z techniką budowlaną korytek odwadniających jego prywatną drogę wybudowaną za pieniądze gminy, wydania nakazu J.T. , aby ciek był o prawidłowym przekroju i była dokonywana renowacja, wydania nakazu S.S. prawidłowego odprowadzania wody z rynien i piwnicy, aby nie spływała na jej posesję oraz usunięcia dwóch śmietników położonych tuż przy granicy z jej posesją.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2003 r. znak: [....] Wójt Gminy C. odmówił zobowiązania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością będącą własnością H.T. do przebudowy przepustów i przebudowy rowów odwadniających grunty sąsiednie w miejscowości K.

Decyzją z dnia 20 października 2009 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło nieważność powyższej decyzji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 27 kwietnia 2010 r., na której stawili się H.T. , i inni..... Wnioskodawczyni w ostatecznie sprecyzowanym stanowisku domagała się zlikwidowania zbędnych przepustów pod przejazdem do posesji małżonków T. i zasypania rowu wzdłuż ich działki. Dodatkowo zażądała ograniczenia szybkości pojazdów poruszających się po jej posesji do 30 km/h oraz zakazu wjazdu na drogę prywatną samochodów o ładowności nie większej niż 12 ton, ponieważ droga jest prywatna i nie jest ujęta w żadnej księdze wieczystej.

W dniu 7 grudnia 2010 r. znak: [....] Wójt Gminy C. wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie uregulowania stosunków wodnych poprzez przebudowę przepustów oraz przebudowę rowów odwadniających grunty sąsiednie w miejscowości K. , wszczęte z wniosku H.T. .

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2011 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C. z dnia 7 grudnia 2010 r. znak: [....] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie wskazanych uchybień i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa.

Realizując wytyczne organu II instancji Wójt Gminy C. ponownie ustalił krąg uczestników postępowania administracyjnego i przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające, w wyniku czego decyzją z dnia 23 maja 2013 r. znak: [....] orzekł o odmowie:

- wydania decyzji nakazującej A. i S. małżonkom K. wykonania prawidłowego zabudowania i o właściwej średnicy przepust w ich prywatnym przejeździe przez ciek wodny,

- wydania decyzji nakazującej S. i S. małżonkom L. prawidłowe odprowadzanie wody z rynien, oraz wbudowania korytek odwadniających ich prywatną drogę,

- wydania nakazu J.T. , aby ciek był o prawidłowym przekroju i była dokonywana renowacja,

- wydania nakazu S. i J. małżonkom S. prawidłowego odprowadzania wody z rynien i piwnicy, aby nie spływały na posesję nr ewd. [....] ,

- wydania nakazu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. prawidłowego odprowadzenia wody z rowu bocznego drogi gminnej, do którego dołączyli się właściciele dróg prywatnych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, iż J.T. i jej córka dokonały przekopania rowów na działce nr [....] od istniejącego na ich terenie cieku wodnego po to, aby nadmiar wody spłynął z ich posesji i nie spowodował zalania domu oraz zabudowań gospodarczych, w konsekwencji czego woda dokonała zniszczeń na nieruchomości H.T. . Wskazanymi działaniami J.T. i jej córka zmieniły stan wody na gruncie, kierując korytem wykopanego rowu wodę na nieruchomość H.T. , które to działanie wyrządziło sąsiadce szkody majątkowe.

Organ stwierdził, że żądanie wydania nakazu J.T. , aby ciek był o prawidłowym przekroju i była dokonywana renowacja, jest bezzasadne, bowiem, jak wynika z notatki służbowej spisanej w dniu 29 października 2001 r. już wówczas ten rów był właściwie utrzymany i drożny. Ponadto w trakcie rozprawy administracyjnej i z wykonanych zdjęć stwierdzono, że od głównego cieku wodnego nie istnieje inny rów, który byłby skierowany na posesję państwa S.

Odnośnie do pozostałych żądań wniosku, organ podniósł, że wydanie nakazu małżonkom K. , małżonkom L. , małżonkom S. oraz Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. było zbędne, bowiem podmioty te, jak ustalono, nie dokonywały zmiany stosunków wodnych na gruncie, a tym samym nie ingerowały w naturalny spływ tych wód.

Od ww. decyzji Wójta Gminy C. odwołanie złożyła H.T. , reprezentowana przez r. pr. J.M. , zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a, poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, co wpłynęło na brak prawidłowego uzasadnienia decyzji z dnia 23 maja 2013 r. oraz naruszenie art. 10 oraz art. 81 K.p.a. poprzez dokonanie dowodu z oględzin w terenie bez zawiadomienia o jego terminie wnioskodawczyni H.T. , co skutkuje naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a także przepisów prawa materialnego: art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do nakazania osobom naruszającym stan wody na gruncie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu podniosła, iż zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej. Organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. W związku z powyższym organ administracji musi wydać decyzję uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Jednakże z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwołuje się do ustaleń sprzed lat i do oświadczeń stron złożonych w czasie dokonywania tych ustaleń.

Nadto, jak podniosła odwołująca się, zaniechanie przez organ przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego doprowadziło w konsekwencji do uznania, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, co z kolei stało się podstawą do zaskarżenia obecnie rozstrzygnięcia. W ocenie odwołującej, dowód z opinii przynajmniej biegłego z zakresu hydrologii pozwoliłby na ustalenie podstawowych w sprawie kwestii - czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych i czy wpływa to szkodliwie na grunty sąsiednie.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji ponownie prowadząc sprawę nie zastosował się do wszystkich wskazówek zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 7 kwietnia 2011 r. W decyzji tej tut. Kolegium zwróciło bowiem m.in. uwagę na prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania, który wyznaczony jest treścią żądania wnioskodawcy, a który to przedmiot w dalszym ciągu nie został prawidłowo zakreślony.

W szczególności z wniosku strony H.T. wynika, że zmiany stosunków wodnych miały nastąpić na kilku nieruchomościach będących przedmiotem odrębnej własności, nie stanowiły jednego przedsięwzięcia i nie były podejmowane wspólnie, nie były jednorodzajowe, zaś na poszczególnych działkach następowały w zupełnie różnych okolicznościach oraz w różnym czasie. Organ pierwszej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do prowadzenia w tych różnych sprawach jednego postępowania administracyjnego. Powyższe zaś skutkowało dokonaniem uchybień proceduralnych takich, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią 62 K.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

W ocenie organu odwoławczego, treść wniosku H.T. pozwala na wyodrębnienie kilku różnych spraw nawiązujących do podstaw materialnoprawnych przewidzianych w art. 29 Prawa wodnego, do prowadzenia których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Łącznemu rozpoznaniu tych spraw stoi jednakże na przeszkodzie brak tożsamości stanu faktycznego wymaganego przy koncepcji współuczestnictwa materialnego, czy brak jednorodzajowości stanu faktycznego (taki sam stan faktyczny) koniecznego przy koncepcji współuczestnictwa formalnego. Norma wyrażona w art. 29 Prawa wodnego dotyczy wprost i bezpośrednio właścicieli gruntów poszkodowanych naruszeniem stosunków wodnych, lecz wprowadza dla właścicieli nieruchomości obwarowanych sankcją zakaz określonych zachowań, względnie odpowiedzialność za działania osób trzecich, czy nawet czynników zewnętrznych. W kontrolowanym postępowaniu, mając na uwadze żądania zawarte w treści w/w wniosku, brak jest, zdaniem organu odwoławczego, wymaganej tożsamości pomiędzy sprawami odnoszonymi do hipotezy powyższego przepisu.

W/w uchybienie proceduralne poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej przez organ pierwszej instancji art. 62 K.p.a, mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. O ile nie jest spełniony wymóg wynikający z art. 62 K.p.a. strona przed wydaniem decyzji nie jest w stanie realnie ocenić, które kwestie oraz dowody uznać za istotne, a także, jakie zgłosić wnioski.

Zatem dopiero po prawidłowym ustaleniu przedmiotu postępowania, organ I instancji winien ustalić krąg stron postępowania oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, odpowiadające wymogom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności mając na uwadze treść art. 75 § 1 K.p.a. zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Kolegium podzieliło zarzut odwołania, iż ustalenia faktyczne poczynione przed dziesięciu laty nie są miarodajne dla oceny aktualnie istniejącego stanu faktycznego i w istocie nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji w takiej sprawie.

Organ I instancji winien także odnieść się do żądania odwołującej się dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W ocenie organu odwoławczego, zaniechanie przez organ I instancji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.T. , wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ I instancji zbadał żądania H.T. , które zostały jednoznacznie sprecyzowane we wniosku z dnia

7 listopada 2001 roku, a które to stanowisko strona podtrzymała, zatem nieprawidłowo zarzuca organ II instancji, uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji, że organ ten nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do prowadzenia w różnych sprawach jednego postępowania administracyjnego.

Jej zdaniem organ I instancji prawidłowo dokonał ustalenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie H.T. , mając na uwadze wniosek wnioskodawczyni. Ponadto H.T. nie negowała ustaleń przedmiotu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie kręgu stron.

Skarżąca wskazała, że wnioskodawczyni H.T. w żadnym wniosku nie stwierdziła faktu, iż zmiana stosunków wodnych na gruncie dokonała się w różnym okresie czasu, tak jak to błędnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga niezasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. . W takim przypadku Sąd bada, czy w sprawie zaistniały przesłanki, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Prawidłowość zastosowania przez SKO w N. art. 138 § 2 k.p.a. trzeba zbadać na gruncie kontrolowanej sprawy, w której zastosowano art. 29 Prawa wodnego oraz art. 62 k.p.a.

Kwestia sporną jest zasadność stanowiska SKO w N., które zakwestionowało prawidłowość, zgodność z prawem zastosowania art. 62 k.p.aprzez Wójta Gminy C. do przedmiotowej sprawy z zakresu stosunków wodnych z wniosku H.T..

W związku z tym trzeba zestawić ze sobą treść art. 29 Prawa wodnego i art. 62 k.p.a. i ustalić zgodność z prawem zakresu ich zastosowania przez organy administracyjne do stanu faktycznego sprawy z wniosku H.T. .

W myśl art. 29 Prawa Wodnego: " 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

Z kolei art. 62 k.p.a. stanowi, że "W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony".

W sprawie jest bezsprzeczne, że pismem z dnia 7 listopada 2001 r. H.T. zwróciła się do Wójta Gminy C. z wnioskiem o wydanie nakazu A.K. prawidłowego zabudowania i o właściwej średnicy przepustu w jego prywatnym przejeździe przez ciek wodny, wydania nakazu S.L. prawidłowego odprowadzania wody z rynien oraz wbudowania, zgodnie z techniką budowlaną korytek odwadniających jego prywatną drogę wybudowaną za pieniądze gminy, wydania nakazu J.T. , aby ciek był o prawidłowym przekroju i była dokonywana renowacja, wydania nakazu S.S. prawidłowego odprowadzania wody z rynien i piwnicy, aby nie spływała na jej posesję oraz usunięcia dwóch śmietników położonych tuż przy granicy z jej posesją.

W nadesłanym do Urzędu Gminy C. piśmie z dnia 13 stycznia 2010 r., w związku z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania - H. T. wnioskuje o poszerzenie kręgu stron postępowania, gdyż według niej brak we wniosku "L., A.K. , natomiast z [....] – [....] , [....] i inni, którzy podłączyli się do rowu biegnącego wzdłuż posesji A.P. i W.p. " (karta 64 administracyjnych akt sprawy). Z kolei w nawiązaniu do zawiadomienia z dnia 8 stycznia A.P. i W.P. wnioskują o wyłączenie ich jako stron z przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Na tle tak sformułowanego jak przytoczono powyżej wniosku H.T. z dnia 7 listopada 2001 r., uzupełnionego w trakcie postępowania m.in. treścią jej pisma z 13 stycznia 2010 r. powstaje uzasadnione pytanie, czy wniosek dotyczy tego samego, czy też różnych stanów faktycznych. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przyjął, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 62 k.p.a., co pozwala na wniosek, że organ ten stwierdził, iż wniosek H.T.. dotyczy spraw, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej.

Analiza treści art. 29 Prawa wodnego prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten składa się z trzech ustępów, z których każdy ma odpowiednie i istotne znaczenie normatywne.

W art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustawodawca zawarł zakaz adresowany do właściciela, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie zmieniania stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego ustawodawca zawarł zakaz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

W art. 29 ust. 2Prawa wodnego ustawodawca nałożył na właściciela gruntu obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W art. 29 ust. 3Prawa wodnego ustawodawca przewiduje sankcję dla sformułowanych w art. 29 ust. 1 i 2 nakazów i obowiązków właściciela gruntu i stwierdza, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z analizy treści art. 29 Prawa wodnego trzeba przyjąć, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, o których jest mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego - mogą być spowodowane nie tylko jego bezpośrednimi działaniami o których jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) Prawa wodnego ale również zaniechaniami, o których jest mowa a contrario w art. 29 ust. 2 Prawa wodnego.

Podsumowując prowadzoną wykładnię at. 29 Prawa wodnego trzeba stwierdzić, że treść art. 29 ust. 3 sankcjonuje wypowiedzi ustawodawcy zawarte w art. 29 ust 1 i ust. 2 Prawa wodnego.

Z akt sprawy wynika, że motywem, ale jednak nie jedynym, wniosku H.T. dnia 7 listopada 2001 r. wszczynającego postępowanie był stan faktyczny zaistniały na jej działce w związku z powodzią. Jednakże, co trzeba podkreślić, z treści samego wniosku nie wynika, że wniosek ten w odniesieniu do poszczególnych osób w nim wskazanych dotyczy tego samego stanu faktycznego.

Treść wniosku wskazuje na to, że H.T. posiłkując się treścią Prawa wodnego zwróciła się do właściwego organu z wnioskiem o uporządkowanie stosunków wodnych zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, przy czym nie wskazała we wniosku, że zakłócenie tych stosunków wodnych nastąpiło wskutek sprzężonego przyczynowo-skutkowego działania właścicieli działek posiadającego znamiona tego samego stanu faktycznego, co do których wnosi o zobowiązanie ich przez organ do podjęcia działań jak we wniosku. Takiego związku przyczynowo-skutkowego posiadającego walor tego samego stanu faktycznego nie wykazał też organ I instancji. W prawie administracyjnym obowiązuje zasada: jedna sprawa jedna decyzja. Oczywiście w jednej sprawie istnieje po stronie organu administracyjnego obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania mając na uwadze kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a. – w związku z tym w jednej sprawie może występować wielość stron postępowania administracyjnego.

Wyjątek od wskazanej zasady, jedna sprawa jedna decyzja, znajduje się w treści art. 62 k.p.a. Trzeba jednak podkreślić, że stosowanie przez organ administracyjny art. 62 k.p.a. ma charakter fakultatywny i ma się przyczyniać do uproszczenia postępowania administracyjnego a celowościowo ma służyć ekonomice postępowania administracyjnego polegającej na przejrzystym, sprawiedliwym proceduralnie, sprawnym w czasie, zgodnym z zasadą prawdy materialnej wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Skład rozpoznający jest zdania, tak jak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 164/08, że "Przepis art. 62 k.p.a. definiuje współuczestnictwo formalne, co należy odnosić do wielości spraw administracyjnych łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu. Z prawnego punktu widzenia skutkiem współuczestnictwa formalnego jest to techniczne (procesowe) połączenie czynności procesowych. W takim postępowaniu podejmuje się tyle decyzji ile spraw połączyło się w jednym postępowaniu. Każda ze stron będzie adresatem decyzji w tej sprawie, a tylko czynności postępowania poprzedzającego wydanie tych decyzji są wspólne. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od takiej decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach( LEX nr 516039)".

Objęcie jednym postępowaniem wielu spraw jest jednak możliwe przy tym samym stanie faktycznym i tej samej podstawie prawnej. O ile podstawa prawna jest tożsama tak tożsamość stanu faktycznego budzi wątpliwości.

W związku z tym, wydaje się uzasadniony pogląd SKO w N. podnoszący, że z wniosku strony H.T. wynika, że zmiany stosunków wodnych które miały nastąpić na kilku nieruchomościach będących przedmiotem odrębnej własności, nie stanowiły jednego przedsięwzięcia i nie były podejmowane wspólnie, nie były jednorodzajowe, zaś na poszczególnych działkach następowały w zupełnie różnych okolicznościach oraz w różnym czasie.

Analiza akt sprawy pozwala także podzielić pogląd, że organ pierwszej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do prowadzenia w tych w/w sprawach jednego postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 Prawa wodnego.

Z treści decyzji Wójta Gminy C. wynika, że jego decyzja z dnia 23 maja 2013 r. jest wydana na wniosek H.T. . Z uzasadnienia decyzji wynika, że wykonując ustalenia SKO w N. zawarte w decyzji z dnia 7 kwietnia 2011 r., dotyczące powinności ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, którymi "powinni zostać co najmniej właściciele nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele nieruchomości, które w wyniku tej zmiany ponoszą szkodę" – organ I Instancji stwierdził w decyzji z dnia 23 maja 2013 r.: " w związku z powyższym za strony niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne uznani zostali właściciele nieruchomości, którzy w wyniku tej zmiany ponoszą szkodę a to: " Pani H.T. właścicielka działki nr [....] , PP J. i S.S. właściciele działki nr [....] , P.P. i A.i S.K. (....) właściciele działki [....] , Panią S.L. właścicielkę działki nr [....] i Pani J.T. właścicielka działki nr [....] oraz Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. jako administrator dróg gminnych." (s. 5 uzasadnienia w/w decyzji). Ten fragment uzasadnienia organu I instancji jest napisany przy braku zachowania składni języka polskiego, ale niezależnie od tej uwagi wynika z niego, że w. w osoby są uznane za właścicieli nieruchomości, którzy w wyniku zmian stosunków wodnych ponieśli szkodę. Przytoczony fragment uzasadnienia świadczy albo o braku zrozumienia dla wypowiedzi SKO zawartej w jego decyzji z dnia7 kwietnia 2011 r., albo o innym błędzie organu I instancji. Jedno jest pewne , że to stwierdzenie budzi wątpliwości w przedmiocie prawnej kwalifikacji stron przedmiotowego postępowania co ich statusu prawnego, interesów prawnych i roli w jakiej występują w przedmiotowym postępowaniu. Powstaje pytanie, czy wszyscy są poszkodowanie przez zmianę stosunków wodnych, których dokonali nawzajem, czy też której dokonał ktoś inny. Z treści sentencji decyzji oraz dalszego uzasadnienia wynika, że nie, ale tego typu sformułowania jak przytoczone kwalifikują decyzję organu I instancji do uchylenia z uwagi na naruszenie zasady prawdy materialnej (art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.).

W aktach sprawy (karta 62 akt administracyjnych) znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, a mianowicie, że na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., z dniem 8 stycznia 2010 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie uregulowania stosunków wodnych poprzez przebudowę przepustów oraz przebudowę rowów odwadniających grunty sąsiednie w m. K. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest bardzo ogólne, nie precyzuje dokładnie przedmiotu postępowania, nie jest nim uwidocznione, że jest to postępowanie wszczęte na wniosek H.T. , a ze wskazanych podstaw prawnych wynika, że może być wszczęte zarówno na wniosek jak i z urzędu. Podobny zarzut można postawić w stosunku do zawiadomienia z dnia 23 listopada 2010 r. o zakończeniu postępowania dowodowego (karta 79 administracyjnych akt sprawy).

Te w/w uchybienia organu I instancji świadczą o braku precyzji w informowaniu stron o charakterze prowadzonego postępowania co stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Trzeba też przyznać rację organowi II instancji, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego administracyjnego w trybie art. 62 k.p.a. posiada swoją specyfikę, gdy porównać takie postępowanie z postępowaniem prowadzonym według zasady jedna sprawa jedna decyzja.

Sąd podziela pogląd organu II instancji, że nie jest bowiem obojętne w jakiej sprawie albo sprawach prowadzi się postępowanie wyjaśniające. Obowiązki organu względem stron jeszcze przed wydaniem decyzji wynikają m.in. z ar. 61 § 4k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 78-79 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a.. Nie jest też bez znaczenia, czy w aktach administracyjnych gromadzi się środki dowodowe dotyczące spraw, pomiędzy którymi występują więzi faktyczne uzasadniające ich połączenie do jednego postępowania, czy w aktach jednego postępowania znajduje się dowodowy dla spraw niepowiązanych w taki sposób. O ile nie jest spełniony wymóg wynikający z art. 62 k.p.a., strona przed wydaniem decyzji nie jest w stanie realnie ocenić, które kwestie oraz dowody uznać za istotne, a także jakie zgłosić wnioski.

Prawidłowo ustaliło SKO w N. ,że organ I instancji w pierwszej kolejności powinien prawidłowo wszechstronnie wyjaśnić przedmiot postępowania/postępowań, następnie krąg stron ustalonego, wyjaśnionego przedmiotu postępowania, i czy w sprawach znajduje zastosowanie art. 62 k.p.a. Skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 432/08, że "Istotą postępowania administracyjnego jest, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Z niejasnego przepisu art. 62 k.p.a. wynika w każdym razie, że odstępstwa od tej zasady wymagają istnienia łącznika między różnymi sprawami, w postaci wspólnego stanu faktycznego i tożsamej podstawy prawnej".

Z treści kontrolowanej decyzji organu I instancji wynika, że organ I instancji skupił się na stanie faktycznym związanym z przekopaniem przez J. T. rowu biegnącego od cieku przebiegającego przez jej nieruchomość, w obliczu zagrożenia jej nieruchomości przez powódź w 2001 r., którym to rowem, przez działkę S.J. S. ,nadmiar "powodziowej" wody przepłynął na działkę H. T .Rów ten, jak wynika z akt sprawy jest obecnie zasypany. Sprawę z art. 29 Prawa wodnego powstałą na tle tego stanu faktycznego bezpośrednio związanego z powodzią i działaniami J. T. , organ I instancji połączył z innymi sprawami zawartymi we wniosku H. T. , czyniąc tym samym - powstaje pytanie, czy uzasadnione - wrażenie, że wniosek w stosunku do innych właścicieli sąsiednich gruntów ma na uwadze zaszłości związane z powodzią. Wątpliwości SKO w N. w przedmiocie prawidłowości połączenia spraw z wniosku H. T. do jednego postępowania są uzasadnione.

Z ustaleń decyzji kasatoryjnej SKO w N. wynika dla organu I instancji jednoznaczny wniosek, że organ ten powinien, po ponownej dokładnej analizie przedmiotu każdego z wniosku H.T. , aktualizowanych podczas wieloletniego postępowania administracyjnego, i stron postępowania adekwatnych dla przedmiotu każdego z wniosku, mając na uwadze zarazem aktualny stan faktyczny i prawny w odniesieniu do każdego z wniosku H.T. – rozważyć zasadność zastosowania względem spraw z tego wniosku art. 62 k.p.a. Ustalenia te organu II instancji są prawidłowe, nie mogły być samodzielnie dokonane, "uzdrowione" przez organ II instancji, w związku z czym organ II instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zauważa, że w toku instancji każdy z organów administracyjnych, z zastrzeżeniem art. 153 p.p.s.a., ma prawo do wykładni prawa i stosowania prawidłowo określonego przepisu prawa do ustalonego, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, stanu faktycznego sprawy. Z treści decyzji SKO w N. wynika powinność, którą Sąd uznał za zgodną z prawem, rozważenia przez organ I instancji prawidłowości zastosowania do wszystkich z spraw z wniosku H. T. art. 62 k.p.a.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że z akt sprawy wynika, że prawne znaczenie może mieć zarzut adresowany pod adresem Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. w przedmiocie prawidłowego odprowadzenia wody z rowu bocznego drogi gminnej, do którego dołączyli się właściciele dróg prywatnych. Tymczasem ten zarzut H.T. , podobnie jak inne, został przez organ I instancji przeanalizowany przy nieuwzględnieniu wszystkich postanowień art. 29 Prawa wodnego. W odniesieniu do każdej ze spraw, organ powinien się wypowiedzieć przez pryzmat całej przedstawionej powyżej treści art. 29 Prawa wodnego.

Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie stosunków wodnych mogących mieć wpływ na nieruchomość H.T. wynika tylko z jej wniosku z dnia 7 listopada 2001 r., podtrzymanego następnie przez jej pełnomocnika zawodowego J.M. . Cały szereg wniosków istotnych, nieobojętnych dla przedmiotu postępowania i ewentualnie stron prowadzonego przez organ I instancji, H.T. zawarła także w piśmie "wnoszącym punkty do protokołu rozprawy administracyjnej w dniu 27 kwietnia 2010 r. w sprawie uregulowania stosunków wodnych zapobiegających zalewaniu i niszczeniu na posesji Klęczany 122 własność H.T. (karta 69 administracyjnych akt sprawy).

Ze specyfiki prawa administracyjnego wynika rozwój w czasie spraw administracyjnych, który powinien uwzględniać zmianę stanu faktycznego. Stosowanie prawa administracyjnego polega na badaniu, która norma prawa administracyjnego przystaje do tego stanu faktycznego i wywiedzenie stąd skutku prawnego. Sprawa wszczęta z wniosku H.T. w roku 2001 rozwija się, zmienia w czasie i jest załatwiana - skoro nie została załatwiona do tej pory ostateczną decyzją/decyzjami organu administracyjnego - w nawiązaniu do obecnego stanu faktycznego. Organ I instancji powinien zatem rozważyć jak obecnie, aktualnie ma przebiegać zastosowanie art. 29 Prawa wodnego do wniosku H.T. z roku 2001, aktualizowanego przez nią w ramach trwającego do 2013 r. postępowania administracyjnego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że sprawy z zakresu regulowania stosunków wodnych są sprawami bardzo istotnymi życiowo z punktu widzenia interesów prawnych podmiotów powołujących się na brzmienie art. 29 Prawa wodnego., i że w odniesieniu do każdego z wniosków organ powinien rozważać możliwość zastosowania wszystkich postanowień art. 29 Prawa wodnego i wyprowadzać wnioski wynikające z prawa dla sprawy.

Długotrwały przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku H.T. w żadnym wypadku nie może eliminować w sprawie stosowania zasady aktualności, która oznacza, że działając w trybie zwyczajnym organ wydaje decyzję w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji administracyjnej.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej J.T. , Sąd stwierdza, że cały powyższy wywód wykazał, iż organ I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do prowadzenia w różnych sprawach jednego postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić w tym miejscu, że sam fakt nie wskazania przesłanek jakimi się organ kierował przy stosowaniu art. 62 k.p.a. nie stanowi naruszenia prawa w sytuacji, gdy połączenie kilku spraw do jednego postępowania nie budzi żadnych wątpliwości. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, co zostało wykazane, tak nie jest. Z przyczyn wskazanych szczegółowo powyżej trudno jest przyjąć, że organ I instancji prawidłowo dokonał ustalenia kręgu stron postępowania – skoro połączył kilka spraw do jednego postępowania, nie precyzując dokładnie ich przedmiotu w nawiązaniu do konkretnego stanu faktycznego, w świetle kompleksowo rozumianego art. 29 Prawa wodnego - w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie H.T. . Zdaniem Sądu, na tle prawidłowo ustalonego przez organ I instancji przedmiotu postępowania, który jest m.in. determinowany stanem konkretnym stanem faktycznym i kompleksowo rozumianą treścią art. 29 Prawa wodnego, należy oceniać zasadność żądań H. T. formułowanych podczas całego, trwającego w czasie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.