Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 68/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.35 ust 1, art. 15 a ust. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7,77 § 1,,80, 84 § 1,107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Anna Milicka – Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. P i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania A. P. i M. P. (dalej: "skarżący"), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji ww. Starosty z [...] lipca 2020 r., nr [...], znak: [...], udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "inwestor") zezwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą (kat. obiektu: XXIX), na terenie dz. nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w M. - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Starosta decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. spółce pozwolenia na (wskazaną powyżej) budowę.

Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 16 grudnia 2020 r., złożonym 17 grudnia 2020 r. wnieśli o wznowienie przedmiotowego postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 p.b.), gdyż w ich ocenie bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. pozwolenia na budowę. Ponadto wnieśli (na podstawie art. 152 § 1 k.p.a.) o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę.

Odrębne pismo tożsamej treści (tj. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie), złożył również 17 grudnia 2020 r., R. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Starosta [...], postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...] znak: [...], wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...]. Następnie postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji z [...] lipca 2020 r. Z kolei, decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z [...] lipca 2020 r. o pozwoleniu na budowę.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli odwołanie.

Organ odwoławczy opisał przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, określone w art. 145 § 1 k.p.a. Podał, że ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. i przytoczył ich treść.

Wojewoda uznał, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu, zakończonym decyzją z [...] lipca 2020 r., o pozwoleniu na budowę na terenie dz. nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w M.. Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego dodał, że termin do złożenia żądania wznowienia postępowania nie może być liczony od daty zdarzeń, które miały miejsce przed zakończeniem postępowania w sprawie. Przy tym przepis ten musi być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie k.p.a., stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i w art. 145a k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Powyższe świadczy o tym, że tylko wola podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania decyduje o czynnościach procesowych prowadzących do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Przytoczył treść ich złożonych wniosków, cyt.: "O wydaniu Pozwolenia na budowę Wnioskodawcy dowiedzieli się w dniu 3 grudnia 2020 r. Informacja w tej sprawie została przekazana Wnioskodawcy - Panu M. P. telefonicznie przez Pana S. W. K., poprzedniego współwłaściciela nieruchomości objętej Pozwoleniem na budowę. Następnie, Pan M. P. podczas spotkania z Panem S. W. K. zapoznał się z egzemplarzem pozwolenia na budowę, po czym poinformował o tej decyzji swoją małżonkę Panią A. P. oraz m.in. innego bezpośredniego sąsiada nieruchomości objętej inwestycją, Pana R. T.".

Starosta postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody, skarżący dochowali terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedzieli się 3 grudnia 2020 r., a wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wnieśli 17 grudnia 2020 r. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że wniosek strony o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. to wówczas powinien zbadać, czy podanie zostało skierowane przez osobę będącą stroną w postępowaniu.

Skarżący podali w treści uzasadnienia ww. wniosku, że są współwłaścicielami dz. nr ew. [...] w M. przy ul. [...] (księga wieczysta nr [...]). Działka ich graniczy bezpośrednio z fragmentem nieruchomości dz. nr ew. [...], na której ma być wybudowana inwestycja, tj. stacja bazowa telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Zatem ww. działka skarżących nr ew.[...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W piśmie z 1 marca 2021 r., uszczegółowili zarzuty postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, w zakresie: błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji; dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia jako radiolinii; oddziaływania pól elektromagnetycznych wskazanych anten sektorowych na działki sąsiednie; nieprawidłowego przyjęcia, że ww. inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; sporządzenie kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...]pod względem oddziaływania na środowisko - przez osobę nieuprawnioną; sporządzenie projektu zagospodarowania terenu ww. inwestycji na nieaktualnej mapie do celów projektowych.

Do powyższych zarzutów inwestor odniósł się w pismach z 26 kwietnia 2021 r. i z 27 maja 2021 r. Uzasadnienie znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, a przede wszystkim w przepisach obowiązującego prawa.

Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") Miasta M. [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta M. Nr [...] z [...] maja 2016 r., ww. działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 4 MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług nieuciążliwych. Dla powyższych terenów dopuszcza się lokalizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Stacje bazowe spełniają dopuszczalne funkcje jako usługi telekomunikacyjne. Na wieży [...] o wysokości całkowitej H=24,8 m (łącznie z cokołem betonowym, kotwą oraz odgromnikiem) zamontowano, na wysokości 23,0 m n.p.t., po dwie anteny sektorowe na azymutach 0°, 120°, 240°. Projektowana wieża antenowa usytuowana będzie w odległości 5 m od granicy dz. nr ew. [...], kolejno 5 m od granicy dz. nr ew. [...] oraz 117 m od drogi gminnej [...] (dz. nr ew. [...]) - ulicy [...] w M.. Dla działek sąsiednich zgodnie z ustaleniami MPZP, maksymalna wysokość zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi 12 m, a dla budynków gospodarczych i garażowych wynosi 6 m. Wiązki główne promieniowania elektromagnetycznego przy tilcie 12° na długości 5 m (0,57 + 4,43 m) wynoszą 20,0 m (str. 108-113 projektu). Zatem realizowana w maksymalnych wymiarach zabudowa do wysokości 12 m, zapewnia około 6 m bezpiecznej przestrzeni do maksymalnego pochylenia wiązki.

Uznał natomiast, że sama inwestycja w żaden sposób nie ogranicza swym zakresem możliwości i sposobu zabudowy działek sąsiednich w zakresie kubatury, funkcji i przedmiotu użytkowania zgodnego z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych (s. 108-113 projektu) wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 2448), dokumentuje przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych oraz ich wyniki w formie graficznej. Ich obrys w rzucie poziomym (s. 110) nie przekracza granicy działki inwestycyjnej, czyli nie zachodzi na dz. nr ew. [...] skarżących, wykluczając ich jako strony postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku rozpatrywanej stacji bazowej, jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi są anteny nadawcze stacji. Same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej istotnej ze względu na oddziaływanie biologiczne. Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] (s. 92-107) została wykonana w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), które reguluje sposób i zakres przygotowywania informacji o oddziaływaniu na środowisko obiektów telekomunikacyjnych. W kwalifikacji uwzględnia się równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) w osi głównej wiązki promieniowania dla pojedynczej anteny, z wyłączeniem radiolinii. W celu kwalifikacji przedsięwzięcia nie bierze się pod uwagę emisji pola elektromagnetycznego ani całego zespołu anten. Na podstawie ww. opracowania rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Polskie prawo nie ustala żadnych kryteriów co do kwalifikacji, wykształcenia i doświadczenia, które powinien spełniać autor dokumentacji dotyczącej ochrony środowiska, tj. kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej oraz graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych dla projektowanej inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że w piśmie skarżących z 1 marca 2020 r. (stanowiącym uzupełnienie wniosku z 16 grudnia 2020 r, o wznowienie postępowania), dokonano sumowania mocy poszczególnych anten na wszystkich azymutach i próbowano na podstawie uzyskanej wartości przyporządkować inwestycję do rodzaju przedsięwzięć. Stoi to w rażącej sprzeczności z zapisami ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż mowa jest o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny" oraz o "osi głównej wiązki promieniowania anteny". Organ dodał, że zamieszczona w projekcie mapa do celów projektowych odzwierciedla stan faktyczny działki i terenów przyległych. Projektant ww. inwestycji potwierdził zgodność podkładu geodezyjnego, na którym sporządzono projekt zagospodarowania terenu ww. inwestycji, z oryginałem mapy do celów projektowych. W obecnym stanie prawnym nie ma przepisów regulujących ważność mapy do celów projektowych, a zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r.. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r., poz. 1935), za aktualność mapy odpowiada projektant.

Organ wskazał, że na skarżących ciążył obowiązek wykazania, że posiadają własny indywidualny interes do bycia stroną w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a., a interes ten musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Jednakże nie wykazali, że posiadają własny indywidualny interes prawny, uprawniający do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] lipca 2020 r.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 28 ust. 2 p.b., jednoznacznie określił kto jest stroną, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 p.b. Tak skonstruowane pojęcie strony dla potrzeb tego postępowania jest niewątpliwie zawężeniem pojęcia strony z art. 28 k.p.a., jednak wprowadzenie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w ustawie, ogranicza zakres dowolności i uznaniowości organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w granicach umowy najmu nr [...] z [...] września 2015 r., aneksowana w [...] marca 2017 r., dz. nr ew. [...] przy ulicy [...] w M..

Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, że prawo do zagospodarowania tej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do inwestora. Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać z nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziaływuje na ich prawa i nie narusza, ani nie ogranicza tych praw. Prawo własności inwestora musi być tak samo chronione, jak prawo własności właściciela sąsiedniej działki. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Podkreślił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem, sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W przedmiotowej sprawie skarżący posiadają interes faktyczny. Zainteresowani są rozstrzygnięciem postępowania. Jednak nie mogą wykazać, że projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewoda (odnosząc się do zarzutów odwołania) wyjaśnił, że nie podważają one oceny prawnej stanu faktycznego. dokonanej zarówno przez organ I, jak i II instancji. Każda inwestycja powoduje zazwyczaj uciążliwości i utrudnienia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co nie jest jednak równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w postępowaniu o jego wznowienie. Przedmiotowe postępowanie prowadzone przez Wojewodę nie ma na celu ponownej oceny projektu budowlanego, a ustalenie czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] lipca 2020 r. Organ odwoławczy (na tym etapie postępowania) nie miał podstaw do podważania treści ww. decyzji i kwestionowania zgodności projektu budowlanego z przepisami. Dopiero stwierdzenie, że zaistniały przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania, (tj. stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), daje organowi możliwość analizy zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa. Uznał zatem, że nie została spełniona ww. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zaskarżona decyzja Starosty z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.

W konsekwencji, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

2. A. P. i M. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody z [...] listopada 2021 r., zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z art. 15a ust. 18 p.b., poprzez brak dokonania weryfikacji uprawnień projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt budowlany i pominięcie faktu, że dokumentacja projektowa została sporządzona i podpisana przez osoby nieposiadające uprawnień budowlanych w wymaganej specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty z [...] lipca 2020 r., nr [...], na podstawie dokumentacji projektowej sporządzonej z rażącym naruszeniem prawa oraz doprowadziło do bezpodstawnej, a z pewnością przedwczesnej odmowy przyznania skarżącym statusu strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.b., w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. poz. 1839, dalej: "rozporządzenie") oraz w związku z art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.; dalej: "p.o.ś.") oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.Dz.U. z 2021 r. poz. 247; dalej: "u.o.ś.") poprzez zaniechanie zbadania rzeczywistych, a nie deklarowanych przez inwestora parametrów (maksymalnych mocy oraz tzw. tiltów) urządzeń nadawczych instalowanych w ramach przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji zaniechanie ustalenia rzeczywistego obszaru jego oddziaływania;

c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów skarżących, podniesionych w odwołaniu w zakresie obejmującym zagadnienia wskazane w pkt a i b powyżej;

d) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnej interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., skutkujące bezpodstawną odmową przyznania skarżącym statusu strony postępowania oraz odmową uchylenia pozwolenia na budowę.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie (w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wnieśli o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz decyzji Starosty z [...] lipca 2020 r., nr [...], a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przestawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów podjętych we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w których odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., zezwalającej inwestorowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą (kat. obiektu: XXIX), na terenie dz. nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w M. ze względu na to, że skarżącym nie przysługiwał status strony (tj. ze względu na brak wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Zdaniem skarżących, błędne są ustalenia organów wskazujące na to, że odziaływanie inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości, na której inwestycja ta ma być realizowana. Właściciel nieruchomości znajdującej się w "obszarze oddziaływania" obiektu budowlanego posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącym. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1443/19).

2. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W związku z tym zasadnie organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. wznowił postępowanie, gdyż skarżący dochowali terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania (o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedzieli się 3 grudnia 2020 r. a wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wnieśli 17 grudnia 2020 r.).

3. Ze okoliczności sprawy wynikają następujące istotne kwestie mające znaczenie dla sprawy:

- skarżący są współwłaścicielami dz. nr ew. [...] w M. przy ul. [...];

- działka ich graniczy bezpośrednio z fragmentem nieruchomości dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w M., na której ma być wybudowana inwestycja, która została zrealizowana w granicach umowy najmu nr [...] z [...] września 2015 r. (aneksowana [...] marca 2017 r.);

- na terenie inwestycji obowiązuje MPZP (uchwała Rady Miasta M. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Szkolna" dla obrębu [...] w M.); działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 4 MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług nieuciążliwych (§ 16 pkt 1 MPZP); dla powyższych terenów dopuszcza się lokalizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 11 pkt 1 MPZP); "usługi nieuciążliwe" to usługi nie zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 3 MPZP);

- dla dz. sąsiednich maksymalna wysokość zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi 12 m, a dla budynków gospodarczych i garażowych wynosi 6 m (§ 16 pkt 2 lit h MPZP);

- stacje bazowe telefonii komórkowej spełniają dopuszczalne funkcje jako "usługi telekomunikacyjne"; w przypadku stacji bazowej jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi są anteny nadawcze stacji; same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej istotnej ze względu na oddziaływanie biologiczne;

- kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] (s. 92-107) została wykonana w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), które reguluje sposób i zakres przygotowywania informacji o oddziaływaniu na środowisko obiektów telekomunikacyjnych; w kwalifikacji uwzględnia się równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) w osi głównej wiązki promieniowania dla pojedynczej anteny, z wyłączeniem radiolinii; w celu kwalifikacji przedsięwzięcia nie bierze się pod uwagę emisji pola elektromagnetycznego ani całego zespołu anten; na podstawie ww. opracowania rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (spełnia też definicję "usługi nieuciążliwej" w rozumieniu MPZP); miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych (co również wynika z analizy powszechnie dostępnych map) ;

- na wieży o wysokości całkowitej 24,8 m zamontowano, na wysokości 23 m n.p.t., po dwie anteny sektorowe na azymutach 0°, 120°, 240°; projektowana wieża antenowa usytuowana będzie w następujących odległościach: 5 m od granicy dz. nr ew. [...]; 5 m od granicy dz. nr ew. [...]; 117 m od drogi gminnej [...] (dz. nr ew. [...]) - ulicy [...] w M.;

- wiązki główne promieniowania elektromagnetycznego przy tilcie 12° na długości 5 m (0,57 + 4,43 m) wynoszą 20 m (s. 108-113 projektu);

- realizowana w maksymalnych wymiarach zabudowa do wysokości 12 m (wynikająca z postanowień MPZP), zapewnia około 6 m bezpiecznej przestrzeni do maksymalnego pochylenia wiązki;

- graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych (s. 108-113 projektu) wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) dokumentuje przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych oraz ich wyniki w formie graficznej; ich obrys w rzucie poziomym (s. 110) nie przekracza granicy dz. inwestycyjnej (inaczej mówiąc - nie zachodzi na dz. nr ew. [...] skarżących).

4. W ocenie Sądu, zasadnie twierdzą organy, że działka skarżących nie znajduje się w "obszarze oddziaływania inwestycji", wykluczając ich tym samym jako strony niniejszego postępowania. Wynikające z art. 28 ust. 2 p.b. ograniczenie kręgu stron dotyczy zarówno postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/22). Elementem koniecznym, by uznać interes prawny właścicieli sąsiedniej nieruchomości jest to, że działka ta znajduje się w strefie oddziaływania konkretnego obiektu znajdującego się na drugiej działce (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 226/21).

Przepisy ustawy p.b. regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Zauważyć należy, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 p.b. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie podkreśla się, że nie można podzielić stanowiska zgodnie z którym w obszarze oddziaływania obiektu mogą również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodzi do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i na które przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać w inny sposób. Pogląd dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy p.b. dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1443/19).

5. Zdaniem Sądu, zasadnie twierdzą organy, że instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, należy wskazać, że polskie prawo nie ustala żadnych kryteriów co do kwalifikacji, wykształcenia i doświadczenia, które powinien spełniać autor dokumentacji dotyczącej ochrony środowiska, tj. kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej oraz graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych dla projektowanej inwestycji. Zatem twierdzenie skarżących, że "(...) dokumentacja nie została natomiast ani sporządzoną ani sprawdzona przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych" jest bezzasadne. Wskazywany w skardze art. 15a p.b. dodany został ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. poz. 695), która weszła w życie 30 kwietnia 2019 r. W przepisach ust. 1-24 szczegółowo unormowano zakres poszczególnych uprawnień w określonych specjalnościach. Czym innym są jednak uprawnienia w zakresie "ochrony środowiska" a czym innym "uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych" (art. 15a pkt 18 p.b.).

W piśmie z 1 marca 2020 r. skarżących (stanowiącego uzupełnienie wniosku z dnia 16 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania), dokonano sumowania mocy poszczególnych anten na wszystkich azymutach i próbowano na podstawie uzyskanej wartości przyporządkować inwestycję do rodzaju przedsięwzięć. Takie działanie stoi w rażącej sprzeczności z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż mowa jest o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny" oraz o "osi głównej wiązki promieniowania anteny". Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: "(...) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

W niniejszej sprawie zamieszczona w projekcie mapa do celów projektowych odzwierciedla stan faktyczny działki i terenów przyległych. Projektant ww. inwestycji potwierdził zgodność podkładu geodezyjnego, na którym sporządzono projekt zagospodarowania terenu ww. inwestycji, z oryginałem mapy do celów projektowych. Podkreślić również trzeba to, że w obecnym stanie prawnym nie ma przepisów regulujących ważność mapy do celów projektowych, a zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), za aktualność mapy odpowiada projektant.

5. Zasadnie twierdzą organy, że to na wnioskodawcach ciąży obowiązek wykazania, iż posiadają oni własny indywidualny interes do bycia stroną w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Interes ten musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, iż posiadają własny indywidualny interes prawny uprawniający ich do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r.

Prawo do zagospodarowania tej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, należy do inwestora. Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać z nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziałuje na ich prawa i nie narusza, ani nie ogranicza tych praw (por. wyrok NSA z 15 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1082/05). Prawo własności inwestora musi być tak samo chronione, jak prawo własności właściciela sąsiedniej działki.

Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 246/16).

Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Go 708/07).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem, sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). W przedmiotowej sprawie mamy właśnie do czynienia z interesem faktycznym skarżących, którzy są zainteresowani rozstrzygnięciem postępowania, jednak nie mogą wykazać, iż projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Każda inwestycja zazwyczaj powoduje uciążliwości i utrudnienia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co nie jest jednak równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w postępowaniu o jego wznowienie.

6. Dodatkowo podkreślić trzeba to, że postępowanie wznowieniowe nie ma na celu ponownej oceny projektu budowlanego, a ustalenie czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] lipca 2020 r. Zatem zarzuty zawarte w skardze wskazujące na kwestionowanie prawidłowość dokumentacji projektowej nie mogły odnieść właściwego rezultatu w postępowaniu wznowieniowym.

Na tym etapie postępowania nadzwyczajnego organy nie mają podstaw do podważania decyzji Nr [...] z [...] lipca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz do kwestionowania zgodności projektu budowlanego inwestycji z przepisami. Dopiero stwierdzenie, iż zaistniały przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania, tj. stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) daje organowi możliwość analizy zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa. Jednak na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W związku z tym wszelkie zarzuty zawarte w skardze wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.) należało uznać za bezzasadne.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.