Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 467/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust.1 pkt 9, art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt , art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...[...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowo–gospodarczego.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Nr [...] organ pierwszej instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego (5 stanowisk), do realizacji na działce nr ewid. 612/6, położonej przy ul. A 14 w Z., obręb [...], bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. 612/9.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. D., podnosząc, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, w sposób arbitralny uznając, że nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie ww. pozwolenia na budowę. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego jej rozpatrzenia.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania była badana przez organ I instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] Nr [...]. Organ ten w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawca dochował terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wynoszącego jeden miesiąc od dnia, w którym dowiedział się o decyzji. W ocenie organu odwoławczego nie ma więc podstaw do podważania deklaracji zawartej we wniosku M. D. co do terminu powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji, w którym oznajmił, iż o decyzji dowiedział się dopiero w dniu 25 sierpnia 2018 r., kiedy odebrał ją od organu I instancji w ramach ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 25 września 2017 r. w organie I instancji został wniesiony z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu i Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., prawidłowo wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo również zastosowany został art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawą prawną zaskarżonej decyzji z dnia [...] Skoro bowiem wnoszącemu podanie o wznowienie postępowania nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, to należało odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] z uwagi na brak podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Wojewoda [...] wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja zlokalizowana na działce nr ewid. 612/6 w Z. przy ul. A 14 polega na budowie budynku garażowo-gospodarczego (5 stanowisk) i usytuowana jest bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki nr ewid. 612/9 oraz w odległości 3,00 m od drogi wewnętrznej nr ewid. 612/10, której współwłaścicielem jest M. D. Obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę inwestora nr ewid. 612/6 oraz sąsiednią nr ewid. 612/9. Natomiast skarżący w swoim wniosku podnosi kwestię oddziaływania inwestycji na działki nr ewid. 612/8, 48/94, 48/98, 48/85 i 48/100, których jest właścicielem, jak i na działki nr ewid. 612/10, 48/99 i 48/101, stanowiące drogę wewnętrzną zapewniającą dostęp do drogi publicznej, których jest współwłaścicielem. Z powodu dojazdu do garaży, który odbywać się będzie przez drogę wewnętrzną, skarżący uważa, że narusza to jego interes prawny i powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), powoływanej dalej jako: "Pr. bud.", który jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda wskazał przy tym, że działki budowlane nr ewid. 612/8, 48/94, 48/98, 48/85 i 48/100 usytuowane są w odległości powyżej 50,00 m od przedmiotowej inwestycji. Ponadto działki nr ewid. 612/10, 48/99 i 48/101 stanowiące drogę wewnętrzną, których wnioskodawca jest współwłaścicielem, także nie znajdują się w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 Pr. bud. i wskazał, że każde zagospodarowanie działki może powodować dyskomfort dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednak nie ponad przeciętną miarę w odniesieniu do norm określonych przepisami prawa. Zdaniem Wojewody [...] w niniejszej sprawie nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że nieokreślony konkretnie wzrost ruchu pojazdów przez drogę wewnętrzną i związane z nim uciążliwości uniemożliwią lub ograniczą możliwość zagospodarowania działek skarżącego, w tym działki nr ewid. 612/8, oddalonej około 50 m od przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że prawo korzystania z drogi wewnętrznej (działki nr ewid. 612/10 i 48/99) przysługuje wszystkim współwłaścicielom bez względu na wielkość udziału. Z powyższych względów organ uznał, iż nietrafny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia konstytucyjnego prawa własności.

W dalszej kolejności Wojewoda [...] podkreślił, że aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, także w trybie wznowieniowym, należy wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w jej sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że podnoszone przez skarżącego kwestie nie mogą być uznane za ograniczenie możliwości zabudowy jego działek, w sytuacji gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W niniejszej sprawie projektowana inwestycja, poza działką nr ewid. 612/9, w żaden sposób nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, co oznacza, iż działki nr ewid. 612/8, 48/94, 48/98, 48/85 i 48/100 nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem Wojewody [...] podnoszone przez skarżącego kwestie nie dają podstaw, aby można było uznać go za stronę przedmiotowego postępowania o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji odwołanie M. D. nie zasługuje na uwzględnienie i zaskarżona decyzja powinna być pozostawiona w obrocie prawnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wniósł M. D., zarzucając zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. pominięcie, że skarżący został w sposób arbitralny pozbawiony możliwości występowania jako strona w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], w sytuacji gdy nieruchomości należące do skarżącego znajdują się w niewielkiej odległości od terenu, na którym realizowana jest inwestycja i jednoznacznie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez bezpodstawną odmowę wnioskodawcy przymiotu strony, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo iż działka wnioskodawcy jest działką znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego oraz poprzez przyjęcie nieuprawnionego i zawężonego znaczenia pojęcia "ograniczenia w zagospodarowaniu w nieruchomości", podczas gdy aktualne orzecznictwo sądowe nakazuje rozumieć to pojęcie w sposób funkcjonalny.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w zbyt wąsko określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 Pr. bud. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu", w której "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". W ocenie skarżącego trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane, ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Skarżący zauważył przy tym, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji.

Skarżący podkreślił dalej, że w okolicznościach sprawy nie dokonano żadnych ustaleń w zakresie możliwości ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na należące do niego nieruchomości, co należy uznać za uchybienie przepisom prawa. Wyjaśnił, że działka nr 612/6 graniczy bezpośrednio z należącymi do niego działkami nr 612/10, 48/99 i 48/101. Fakt, że działki te są tzw. drogą wewnętrzną nie może oznaczać automatycznie, iż w takim wypadku nie ma możliwości, aby znalazły się w strefie oddziaływań działki, na której jest planowana budowa. Przeciwne stanowisko jest pozbawione podstaw prawnych. Poza tym inne działki należące do skarżącego, tj. działki nr 48/94, 48/98, 48/85, 48/100 oraz 612/8 znajdują się w niewielkiej odległości od działki nr 612/6. Zdaniem skarżącego działki te także znajdują się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego, bowiem obiekt ten ma istotny wpływ na sposób korzystania i zagospodarowania nieruchomości należących do wnioskodawcy. Skarżący podkreślił przy tym, że poruszanie się działkami drogowymi nr 612/10, 48/99 i 48/101 jest utrudnione, bowiem są one zastawione samochodami. Ponadto w części działki nr 612/10 została postawiona brama bez zgody wszystkich właścicieli działki, uniemożliwiając tym samym korzystanie z drogi przez współwłaścicieli. Jednocześnie wraz z wybudowaniem planowanego obiektu korzystanie z przedmiotowych działek utraci dla skarżącego dotychczasowe znaczenie, bowiem nie będzie już istniał cel, dla których je nabył. Skarżący podkreślił, że upatruje zagrożenia swoich uzasadnionych interesów w bezpodstawnym i nadmiernym w stosunku do celu ograniczeniu jego prawa własności (art. 140 i art. 144 k.c.). Wskazał, że będzie zmuszony znosić hałas, nieprzyjemne zapachy, widok odpadów budowlanych, pył oraz inne niedogodności związane z natężonym ruchem pojazdów - tak i poruszających się po terenie budowy, jak i w celach dojazdu do budowy - a w przyszłości ruchu pojazdów także dużej ilości lokatorów tego budynku. Korzystanie z drogi wewnętrznej dla potrzeb ruchu drogowego generowanego przez projektowany budynek może wpływać na sferę uprawnień skarżącego związanych z korzystaniem z nieruchomości, zwłaszcza, że droga ta była dotychczas wykorzystywana jako dojazdowa jedynie do nieruchomości jej współwłaścicieli i nie miała charakteru ogólnodostępnego. Wobec powyższego pozbawienie skarżącego przymiotu strony jest wysoce krzywdzące i nie znajduje podstawy ani w przepisach prawa, ani okolicznościach faktycznych sprawy. Nadto - w ocenie skarżącego - brak uzasadnienia takiego, a nie innego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący dodał, iż w przypadku obiektu budowlanego sytuowanego na działce nr 612/6 nie zachowano wymagań, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Dalej skarżący zauważył, że uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., a które powinny być uwzględnione w procesie budowlanym, muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związanymi z budowanym obiektem mogą być również przepisy prawa cywilnego, które w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. W ocenie wnoszącego skargę zatem - wbrew ustaleniom organu - przepisy Kodeksu cywilnego także powinny zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a te doznały uchybienia wskutek wadliwie wydawanych decyzji, w szczególności o pozwoleniu na budowę.

Podsumowując skarżący podkreślił, że konkluzja organu dotycząca legitymacji procesowej nie została poparta żadnymi ustaleniami co do oddziaływania planowanych robót budowlanych, w tym dokonanymi z uwzględnieniem charakteru tych robót oraz ich ewentualnych uciążliwości, a także wymogów technicznych, których niespełnienie może mieć wpływ na bezpieczne użytkowanie innych nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu. To zaś uniemożliwia ustalenie, jakie okoliczności faktyczne podlegały ocenie organu oraz jakie fakty organ uznał za udowodnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 lipca 2018 r. skarżący zajął stanowisko w sprawie otrzymanej odpowiedzi na skargę. Skarżący podkreślił, że w jej treści organ nie odniósł się do żadnych argumentów ani zarzutów zawartych w skardze. Zaznaczył, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie możliwości ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na należące do skarżącego nieruchomości, co należy uznać za uchybienie przepisom prawa. Podkreślił ponownie, że działka nr 612/6 graniczy bezpośrednio z należącymi do niego działkami nr 612/10, 48/99 i 48/101, a fakt, że działki te są drogą wewnętrzną nie może oznaczać automatycznie, iż w takim wypadku nie ma możliwości, by znalazły się w strefie oddziaływań działki, na której jest planowana budowa. Skarżący zaznaczył również, że posadowienie garaży w granicy działki narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wyłącza działek drogowych ze strefy oddziaływania obiektu.

Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. skarżący poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja lub postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz proceduralnymi normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę ich usunięcia z obrotu prawnego w drodze uchylenia w całości.

Na wstępie należy wskazać, że powyższe rozstrzygnięcia organów administracyjnych obu instancji podjęte zostały w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, określone w regulacjach zawartych od art. 145 do art. 152 k.p.a. Postępowanie to uruchomiono na wniosek skarżącego M. D., który powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdził, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego (5 stanowisk), do realizacji na działce nr ewid. 612/6, położonej przy ul. A 14 w Z., obręb [...].

Tytułem przypomnienia należy ponadto wskazać, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., którego poprawność na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń, właściwy organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), określanego potoczenie postępowaniem właściwym. Postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a., a mianowicie organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję, w której odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wówczas wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Na gruncie niniejszej sprawy organy prowadzące postępowanie stwierdziły, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego (5 stanowisk), do realizacji na działce nr ewid. 612/6, położonej przy ul. A 14 w Z., obręb [...], bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. 612/9, co uzasadniało - w ich przekonaniu - odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, że u podstaw takiego stanowiska znalazło się przekonanie organów obu instancji, że nieruchomości należące do skarżącego oznaczone jako nr ewid. 612/8, 48/94, 48/98, 48/85 i 48/100 oraz działki stanowiące drogę wewnętrzną nr ewid. 48/99 i 48/101, w tym także działka nr ewid. 612/10, stanowiąca drogę wewnętrzną, bezpośrednio sąsiadująca z działką inwestora, nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wobec czego w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wskazanego pozwolenia na budowę. Organy orzekające zgodnie w tym względzie przyjęły, że ww. działki należące do skarżącego nie znajdują się we wspomnianej sferze oddziaływania obiektu, albowiem działki budowalne nr ewid. 612/8, 48/94, 48/98, 48/85 i 48/100 usytuowane są w odległości powyżej 50 m od przedmiotowej inwestycji, zaś dziłaki nr ewid. 612/10, 48/99 i 48/101, stanowiące drogę wewnętrzną, których wnioskodawca jest współwłaścicielem, także nie znajdują się w sferze tego oddziaływania obiektu, gdyż nie narusza on konkretnych norm materialnych, jakimi są przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot może wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania. Organy nie zgodziły się przy tym z twierdzeniem skarżącego, że nieokreślony konkretnie wzrost ruchu pojazdów przez drogę wewnętrzną i związane z tym uciążliwości uniemożliwiają lub ograniczą możliwość zagospodarowania działek skarżącego, w tym dziłaki nr ewid. 612/8, oddalonej ok. 50 m od przedmiotowej inwestycji, podkreślając przy tym, że prawo korzystania z drogi wewnętrznej (dz. nr ewid. 612/10 i 48/99) przysługuje wszystkim współwłaścicielom, bez względu na wielkość udziału. Konstatacja ta w ocenie organu odwoławczego czyni nietrafnym zarzut skarżącego dotyczący naruszenia konstytucyjnego prawa własności, na co zresztą wskazywał także organ I instancji.

W ocenie Sądu, o ile na pierwszy rzut oka, zaprezentowane wyżej stanowisko organów obu instancji wydaje się być uzasadnione, bowiem w istocie nieokreślony konkretnie wzrost ruchu pojazdów przez drogę wewnętrzną i związane z tym uciążliwości wydają się nie uniemożliwiać i ograniczać możliwości zagospodarowania działek skarżącego, w tym działki nr ewid. 612/8, oddalonej ok. 50 m od przedmiotowej inwestycji, to już lektura akt administracyjnych dowodzi, że ocena posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] nie została poprzedzona dogłębną i wyczerpującą analizą owych akt pod kątem wystąpienia przesłanek z art.3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Wyjaśnić przy tym należy, że w świetle art. 28 ust. 2 Pr. bud,. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zdaniem Sądu celem przywołanego art. 28 ust. 2 Pr.bud., w odróżnieniu od art. 28 k.p.a. definiującego pojęcie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że o przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie decyduje spełnienie kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, konieczne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Określenie rzeczonego obszaru jest niewątpliwie czynnością wstępną w każdym postępowaniu o pozwolenie na budowę, które powinno opierać się na ustaleniach stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i jego charakterystycznych cech. Ustalając obszar oddziaływania obiektu należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle przywołanych norm prawnych, podkreśla się, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju. Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art.3 pkt 20 Pr.bud. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 Pr.bud. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym, w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. nie należą jedynie, jak trafnie wskazywał skarżący, przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych (zob. art. 7 ust. 1 Pr. bud.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne. Przejawami takiego oddziaływania są więc np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Zauważa się również, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Pr.bud., formułującego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", przepis ten wykładać należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 531/16 – Lex nr 2427607, 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16 – Lex nr 2426949, 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16 – Lex nr 2342052, 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/14 – dostępny w CBOiS). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (vide: wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 - Lex nr 1352906) oraz, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (vide: wyroki NSA z dnia: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11 - Lex nr 1217437, 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2171/11 - Lex nr 1358498, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 996/15 - Lex nr 1939379, wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 427/15 - Lex nr 1948845). Pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie zbyt automatycznie podeszły do kwestii wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, przyjmując w istocie, że obszar jej oddziaływania obejmuje działkę, na której został zaprojektowany, a w zasadzie – jak wskazuje skarżący - wybudowany już sporny budynek garażowo-gospodarczy oraz działkę budowlaną nr 612/9, z uwagi na usytuowanie tego budynku bezpośrednio przy granicy z tą działką. W żadnej mierze organy nie wykazały, że w obszarze oddziaływania nie znajdują się działki skarżącego, w tym zwłaszcza działka nr 612/10 bezpośrednio sąsiadująca z działką inwestora. Rację ma zatem skarżący, iż organy arbitralnie przyjęły, iż nie przysługiwał mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, nie czyniąc przy tym żadnych ustaleń w zakresie możliwości ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na należące do niego nieruchomości. Podzielić przy tym należy stanowisko skarżącego, że fakt, iż działki nr 612/10, 48/99 i 48/101 są tzw. drogą wewnętrzną, nie oznacza i nie może oznaczać automatycznie, że w takim przypadku nie ma możliwości, aby znalazły się w sferze oddziaływań spornego obiektu. Zwrócić trzeba również uwagę na fakt, iż projektowany, a w tej sprawie wybudowany budynek, w świetle wymogów ustawowych musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ten zaś, jak podaje skarżący, odbywa się przez ww. działki stanowiące drogę wewnętrzną. Słusznie przy tym podnosi skarżący, że korzystanie z owej drogi dla potrzeb ruchu drogowego generowanego przez sporny budynek może wpływać na jego sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, zwłaszcza że droga ta była dotychczas wykorzystywana jako dojazdowa jedynie do nieruchomości jej współwłaścicieli i nie miała charakteru ogólnodostępnego. Jako najbliższy sąsiad skarżący nie chce przy tym odczuwać spalin, skutków hałasu, wibracji i zakłóceń związanych z tym budynkiem. Bez znaczenia w rozważanym kontekście, wbrew twierdzeniom organów, pozostaje przy tym kwestia, iż ze wspomnianej drogi wewnętrznej mogą korzystać wszyscy jej współwłaściciele bez względu na posiadany udział.

W ocenie Sądu organy rozpatrujące sprawę nie uwzględniły całokształtu charakteru inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, która bez wątpienia wiąże się z emisjami na sąsiednie nieruchomości, takimi jak choćby wspomniany wyżej hałas, czy spaliny. Zdaniem sądu organy nie rozważyły z należytą starannością wpływu opisanych wyżej warunków na nieruchomości skarżącego, w tym zwłaszcza na dz. nr 612/10. Tymczasem uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasem stanowią z całą pewnością o zasadności przyznania przymiotu strony skarżącej, będącego właścicielem (współwłaścicielem) sąsiedniej nieruchomości. Pozwoliłoby to zapewnić skarżącemu należytą ochronę przed przyszłymi skutkami zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku którego zostanie zrealizowany obiekt, mogący spowodować ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Zasady zagospodarowania nieruchomości, przepisy prawa budowlanego, ograniczające konstytucyjne prawo własności i uprawnienia właściciela do dowolnej zabudowy jego nieruchomości związane są m.in. z koniecznością ochrony właścicieli nieruchomości sąsiadujących przed nadmiernym wpływem planowanej zabudowy i planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W konsekwencji należało uznać, że skarżący został pozbawiony realnej ochrony przysługującego mu prawa własności nieruchomości, a działania organów w niniejszej sprawie, uczyniły stanowisko Wojewody o konieczności utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji gołosłownym.

Jednocześnie w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podkreślić, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej - warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Podobnie niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) nie pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w takim postępowaniu. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i odwrotnie i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 – dostępny w CBOiS).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do zbyt rygorystycznego ograniczenia rozumienia oddziaływania obiektu, na skutek czego odmówiono skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji oznacza to, iż Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W przekonaniu Sądu nie może być tak, że jedynym i ostatecznym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu jest wyłącznie dokumentacja projektowa i przyjęte w niej założenia projektanta i inwestora (vide: str. 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...]). Materiały te powinny zostać poddane szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organów obu instancji, które w oparciu o wyznaczony obszar oddziaływania obiektu ustalają krąg stron postępowania. Tego zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy ewidentnie zabrakło, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na marginesie należy dodać, że przyznanie skarżącemu przymiotu strony, nie oznacza automatycznie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku, uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w Zasądzona kwota 200 zł stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi.

M.K.