Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 568/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 123 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a." odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku L. Z. (zwanego dalej również "skarżącym") o wszczęcie postępowania w sprawie podjęcia działań zmierzających do usunięcia zagrożeń związanych z budową i utrzymaniem drogi – połączenie ul. C. z granicą Gminy G. – ul. Z.

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie połączenia pomiędzy ul. C. w G., a działkami R. – Gmina G., a kontrola nie wykazała podstaw do wszczęcia postępowania.

Między ul. C., a działkami R. został wysypany tłuczeń, a przedmiotowe miejsce nie jest wyposażone w żadne instalacje, nie wykonano przepustów ani odwodnienia. Organ I instancji cytując treść wyroku NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 249/08 wskazał, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wynika, iż obiektem budowlanym jest także utwardzenie nawierzchni gruntu na działkach budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenia na budowę, ale wymaga to zgłoszenia. Wysypanie tłucznia nie stanowi też materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tego rodzaju rozsypanie kamienia nie podlega też nadzorowi ze strony organów administracji. Ponadto zdaniem PINB skarżący zamieszkuje w odległości 150 m od ww. miejsca, co powoduje, że nie przysługuje mu przymiot strony.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł L. Z. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. W jego ocenie postanowienie PINB nie zawiera uzasadnienia prawnego na poparcie stanu faktycznego. Wskazał, że skoro Prawo budowlane nie definiuje pojęcia drogi to organ powinien sięgnąć do ustawy o drogach publicznych, gdzie zdefiniowano pojęcie drogi (art. 4 pkt 2) oraz pojęcie budowy drogi ( art. 4 pkt 17). Ponadto zacytował treść art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i na tej podstawie uznał, że błędne jest przekonanie PINB, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia tylko z wysypaniem tłucznia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.

W jego ocenie PINB błędnie uznał, że nie jest on stroną postępowania, bowiem ma on prawo z tej drogi korzystać. Skoro tak to oczekuje od organów podjęcia takich działań by nie tylko miał możliwość korzystania z drogi, ale również aby mógł korzystać z drogi wybudowanej prawidłowo. Droga powinna być wybudowana legalnie tj. w oparciu o pozwolenie na budowę, ale również zgodnie z tym pozwoleniem. Ta druga okoliczność podlega natomiast weryfikacji w ramach procedury przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. PINB nie wskazał na podstawie jakich dowodów stwierdził, że doszło do przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz jaki dowód świadczy o wynikach kontroli. PINB nie wskazał również, że w ciągu drogi nie ma urządzeń infrastruktury technicznej, sieci gazowej, wodnej, przesyłu prądu, z których korzysta strona. Organy gminy udostępniły wszystkim przejazd po rozsypanym tłuczniu, co wywołuje negatywne skutki. Nie ma znaczenia czy strona mieszka w odległości 150m od ww. miejsca czy np. w Krakowie, gdyż PINB nie wykazał osób, którym gmina zabroniła poruszania się po rozsypanym tłuczniu.

W ocenie skarżącego postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 126 w zw. z art.107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowy uwzględnienia żądania. Zaniechanie przez organ czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością postanowienia. Brak wyjaśnienia istotnych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB oraz o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność przeświadczenia organów, iż przedmiotowa droga jest drogą publiczną oraz, że ma on prawo jej użytkowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] października 2013 r. przeprowadzono kontrolę na ul. C. w G., w wyniku której ustalono, że na działkach nr [...],[...] i [...] dokonano nasypania tłucznia betonowego na istniejącym terenie (szerokość [...] m – [...] m). Działki te nie były wyposażone w żadne instalacje, nie wykonano przepustów, ani odwodnienia. WINB wskazał, że PINB po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania w pierwszej kolejności zobligowany był do zbadania, czy osoba która wnosi podanie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, a żądanie może doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie WINB ustalenie interesu prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego, jednak skarżący wykazał jedynie interes faktyczny, powoływanie się na szereg przepisów powszechnie obowiązujących, założeń planu miejscowego czy fakt korzystania z dojścia do szkoły przez jego dzieci nie stanowi o posiadaniu interesu prawnego. WINB powołał się na treść art. 61a § 1 k.p.a. oraz uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 348/13 i wskazał, że gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten należy zastosować gdy w sposób oczywisty, bez prowadzenia procesu wykładni przepisów prawa materialnego można ustalić brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie. Zdaniem WINB w niniejszej sprawie podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

WINB uznał również, w oparciu o stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 249/08, że rozsypanie kamienia w celu utwardzenia gruntu nie podlega nadzorowi ze strony organów administracji. Zobowiązanie się gminy do bieżącego utrzymania działek drogowych w zamian za udostępnienia dojazdu do terenu gminy, nie świadczy o podjęciu się budowy drogi, a tym bardziej nie świadczy o jej powstaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. Z. zarzucił postanowieniu WINB naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 k.p.a., art. 156 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. za art. 6 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organów obydwu instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że m.in. w porozumieniu z dnia [...] lipca 2011 r. zawartym między Gminą G., a Miastem G. odcinek na obszarze o symbolu na rysunku planu [...],[...] oraz [...] nazywany był drogą. Pismem z dnia [...] września 2013 r. zażądał od Starosty podjęcia działań w celu wyeliminowania bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi w tym również wydania właściwemu powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego polecenia podjęcia działań mających na celu usunięcia zagrożeń związanych z budową i utrzymaniem drogi na obszarze oznaczonym w uchwale nr [...]Rady Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy przemysłowej przy ul. K. w G. symbolem [...],[...] oraz [...]. W wyniku wybudowania drogi każdy przejazd samochodem po suchych drogach powoduje unoszenie się pyłu na wysokość 2m oraz na całą szerokość drogi. Jego dziecko idąc do szkoły nie może uniknąć tego zapylenia, przez co w szkole jest brudne, a powrót ze szkoły rozpoczyna od prysznica i prania ubrań. Droga nie ma chodnika, jest nieoświetlona, nie przystosowana do poruszania się osób niepełnosprawnych, a unoszący się pył po zmroku ogranicza widoczność następnym jadącym za sobą kierowcom, co powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia jego rodziny. Przytoczył brzmienie art. 1 ustawy o drogach publicznych wskazując, iż z dróg publicznych może korzystać każdy, w związku z czym posiada on interes prawny do korzystania z tej drogi, a organ nadzoru budowlanego przez brak nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego naruszył ten interes.

Wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego wnosił o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego – zbadanie pisma z dnia [...] stycznia 2014 r., z którego wynika, że Wydział Mienia Komunalnego, Referat Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. zwrócił się do niego o zrzeczenie się służebności drogi koniecznej obiciążającej grunty stanowiące własność Miasta G. zapisane w księdze wieczystej nr [...] położone w G. przy ul. K. i ul. C. Skoro wystąpiono do niego o zrzeczenie się służebności, to oznacza, że taka służebność mu przysługuje. Jak stwierdził skarżący z załącznika do ww. pisma wynika, że przysługująca mu służebność wpisana jest do ww. księgi wieczystej i obejmuję m.in. kontrolowane przez PINB działki nr [...],[...] i [...]. Tym samym skarżący na podstawie art. 140 i 285 Kodeksu cywilnego wywiódł, iż w przedmiotowej sprawie przysługuje mu interes prawny.

Zdaniem skarżącego przywołany w uzasadnieniu postanowienia WINB wyrok WSA, zapadł w innych okolicznościach faktycznych, bowiem w przywołanej sprawie strona żądanie swoje opierała o interes społeczny. Natomiast w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z interesem prawnym, który wynika z przysługującej skarżącemu służebności gruntowej.

W ocenie skarżącego PINB winien zbadać, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na działkach nr [...],[...] i [...]wysypanie tłucznia i czy takie wysypanie zapewnia wszelką niezbędną - ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia – łączność z drogą publiczną, umożliwiającą normalne, gospodarcze korzystanie z nieruchomości.

Skarżący podniósł, że zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania.

Ponadto zdaniem skarżącego WINB nie zauważył, że postanowienie organu I instancji nie zawiera oznaczenia stron biorących udział w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. i przesłankę do stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 k.p.a. Utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji WINB naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. WINB zacytował treść art. 61a § 1 k.p.a. i wskazał, że w sprawie wystąpiły obydwie wskazane w tym przepisie przesłanki, bowiem podanie został wniesione przez osobę nie będącą stroną oraz nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego, którego realizacja i stan techniczny mieściłyby się w ramach kompetencji organów nadzoru budowlanego. Na przedmiotowych działkach doszło jedynie do wysypania tłucznia, które według organu nie miało cech trwałego powiązania tego materiału z podłożem. Zastosowany materiał podlega wymywaniu przez wodę i przemieszczaniu się na sąsiednie tereny przy ruchu pojazdów, a w wyniku nasypania tłucznia nie powstało podłoże spełniające minimalne kryteria powierzchni jezdni w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Zdaniem WINB skarżący wykazał jedynie interes faktyczny. Dojazd do jego działki odbywa się poprzez działkę nr 12/38 , która w swej północnej części przylega do granicy Gminy G. i działki nr [...] znajdującej się już na terenie Miasta G.. Ustanowienie służebności, nie stanowi o tym, iż skarżący ma interes prawny w sprawie budowy i utrzymania drogi. W księdze wieczystej brak jest zapisu na rzecz skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący wystąpił do Starosty G. o podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożeń związanych z budową i utrzymaniem drogi stanowiącej połączenie ul. C. w G. z granicą Gminy G. – ul. Z. Pismo to przekazane zostało wg. właściwości do PINB w G. Następnie PINB podjął czynności kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), na podstawie których organ uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem rozsypanie kamienia nie podlega nadzorowi ze strony organów administracji. Zdaniem organu w wyniku rozsypania tłucznia nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cech urządzenia technicznego. Organ uznał również, że nie jest możliwym wszczęcie postępowania bowiem skarżący legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Brak interesu prawnego zdaniem organu nie pozwala uznać go za stronę postępowania i tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania.

Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że na działkach o [...],[...] i [...] w G. wysypano tłuczeń betonowy. Z kolei znajdującego się w aktach sprawy porozumienia zawartego w dniu [...] lipca 2011 r. pomiędzy Gminą G., a Miastem G. wynika, że Gmina G. zobowiązała się do bieżącego utrzymania drogi przebiegającej przez działki nr [...] ark. [...] i nr [...] ark. [...]. Zgodnie z treścią porozumienia droga ta stanowić miała drogę tymczasową o nawierzchnie wzmocnionej tłuczniem betonowym i stanowi jedyny dojazd do terenów Gminy G., dla którego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] września 2000 r. uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego terenów stanowiących częściowe obszary wsi O. i S.. Następnie w wyniku aneksu z dnia [...] września 2013 r. treść porozumienia została zmieniona w ten sposób, że jego przedmiotem uczyniono działki o nr [...],[...] ark. [...],[...],[...],[...],[...] ark. [...].

Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy dokonanie nasypania tłucznia na wskazanych powyżej działkach stanowi roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie błędnie i przedwcześnie uznały, iż wykonane prace nie podlegają nadzorowi organów administracji, bowiem prace te nie stanowią robót budowlanych w myśl wskazanej ustawy i w ich wyniku nie powstała droga. Rozważenia przez organy wymagało bowiem czy w wyniku tych prac nie powstał innego rodzaju obiekt budowlany taki jak np. budowla ziemna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że przez pojęcie robót budowlanych należy przez rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury;

Przez budowlę natomiast, zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Ustawodawca nie wskazał w jaki sposób należałyby rozumieć pojęcie budowli ziemnej, jednak na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym musi to być obiekt budowlany, musi więc stanowić całość techniczno – użytkową. Tak wskazał m.in. NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. w spawie II OSK 813/06, wskazując jednocześnie, że taką całość techniczno – użytkową, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji czy urządzeń, stanowi np. wał przeciwpowodziowy lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu.

Z kolei w wyroku z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1828/00 NSA stwierdził, że przez budowle ziemne należy bowiem rozumieć wszelkie wytwory ludzkiej działalności nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane z ziemi lub podobnego materiału, które są podobne do obiektów wymienionych w tym przepisie.

Powyższe uwagi pozwalają przyjąć, iż organy w niniejszej sprawie w sposób zbyt pobieżny zbadały charakter prac wykonanych na przedmiotowych działkach. Dla prawidłowej oceny, czy w rozpatrywanej sprawie wykonane zostały roboty budowlane prowadzące do powstania obiektu budowlanego, a więc czy sporna droga stanowi obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, niezbędnym było również zbadanie charakteru prac jakie zostały wykonane do jej powstania. Organ ograniczył się jednak do stwierdzenia, iż na działkach tych miało miejsce jedynie wysypanie tłucznia, co nie podlega nadzorowi organów administracji. Na poparcie swojego stanowiska organ dość niefortunnie powołał się na uzasadnienie wyroku NSA sygn. akt II OSK 249/08, nie zwracając jednak uwagi, iż cytowany fragment nie stanowił stanowiska NSA, a jedynie część zawierająca ustalenia stanu faktycznego, tj. część w której NSA opisywał stanowisko zajęte przez WSA w zaskarżonym wyroku. Ponadto wyrok ten zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych sprawy.

Tymczasem z akt sprawy wynika, iż skarżący w toku postępowania przed organem odwoławczym wniósł o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych przez niego dokumentów, m.in. faktur za wykonane prace. Wynika z nich m.in. że do budowy spornej drogi użyto i to w ilości kilkuset ton betonu kruszonego, żużlu paleniskowego oraz szlaki. Wskazane faktury obejmują również pracę równiarki oraz walca wibracyjnego. Z treści uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego nie wynika jednak, aby dokumenty te były przedmiotem oceny organu. Organ nie odniósł się również w żaden sposób do złożonego przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu dokumenty przedstawione przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego wskazują, iż wbrew twierdzeniem organu, przeprowadzone roboty nie polegały jedynie na wysypaniu tłucznia, ale również jego utwardzeniu. Brak ustaleń w powyższym zakresie zasadnym czyni podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a.

Ponadto wskazać przyjdzie, iż organy w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 61a § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu PINB był uprawniony do podjęcia czynności kontrolnych w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego przed wszczęciem postępowania. Postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (postanowienia NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09 oraz dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć jednak należy, że czynności kontrole prowadzone są w celu ustalenia zasadności podjęcia stosownych działań przez organ nadzoru budowlanego, nie obejmują jednak badania interesu prawnego strony.

W rozpoznawanej sprawie po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w zakresie wykonanych robót PINB doszedł do przekonania, iż żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną w postępowaniu. Zdaniem organu zasadnym było wiec wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnić jednak należy, że we wstępnym etapie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania organ administracji przeprowadza badanie żądania pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania.

W sytuacji gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż zostało ono zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić jedynie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji zobowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania (B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 296).

Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że podmiot żądający wszczęcia postępowania ze względu na naruszenie interesu prawnego, takiego interesu nie posiada, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Żądając podjęcia działań przez organy administracji, skarżący w piśmie z dnia [...] września 2013 r. na taki interes się powołał. Wskazał on bowiem wprost, iż posiada on interes prawny do "korzystania z dróg o symbolach [...],[...] oraz [...]".

Organ I instancji natomiast dokonał oceny interesu prawnego skarżącego poza postępowaniem. Wskazał, iż skarżący mieszka w odległości 150 m od ww. działek, co powoduje, iż nie może on zostać uznany za stronę postępowania. Organ odwoławczy z kolei w celu ustalenia interesu prawnego skarżącego przeprowadził badanie treści księgi wieczystej. Już powyższe wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Organy podjęły bowiem konkretne czynności celem ustalenia interesu prawnego skarżącego. Czynności te powinny jednak zostać podjęte w toku postępowania, celem zapewnienia skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Organy administracji w niniejszej sprawie dokonały wadliwej interpretacji treści art. 61a § 1 k.p.a. Przeprowadziły bowiem postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy skarżący posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podjęcie tych czynności wskazuje, iż organy miały wątpliwości co do posiadania przez skarżącego interesu prawnego, które wymagały wyjaśnienia i dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie. W tym stanie rzeczy organ administracji nie powinien jednak odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz je wszcząć, a następnie w razie przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowanie to powinien umorzyć. Wobec powyższego uznać należało, że organ niewłaściwie zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. Sąd jednak nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie wniosku skarżącego stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, iż zaskarżone postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] marca 2014 r. naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić wytyczne przedstawione przez Sąd w treści uzasadnienia. Organ ponownie przeanalizuje dokumentację zebraną w trakcie postępowania celem ustalenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego. Ponadto organ zobligowany będzie, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag oraz przedstawionych przez skarżącego dokumentów, do ustalenia charakteru wykonanych robót, a nadto ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu.