Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 10/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1,  art. 12 par. 1 i  par. 2,  art. 35 par. 1, par. 2 i  par. 3,  art. 36 par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Alicja Palus, Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca), Anna Siedlecka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie budowy miejsc postojowych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do załatwienia wniosku strony zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania akt sprawy; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała charakteru rażącego; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. B.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wniosku o podjęcie działań wynikających z przepisów ustawy – Prawo budowlane, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") przez pozostawienie i wnosząc o:

1) zobowiązanie organu do podjęcia czynności wynikających z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlanego. Celem czynności kontrolnych powinno być podjęcie działań zapewniających przywrócenie warunków utrzymywania obiektu skarżącej w stanie technicznym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności w sprawie;

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła ponadto, że w dniu 2 sierpnia 2016 r. złożyła do PINB wniosek o podjęcie działań administracyjnych związanych z ujawnionym uszkodzeniem jej budynku w wyniku podsięku wilgociowego ze strony sąsiedniej posesji A.Ż. w L., przy ul. [...]. We wniosku wskazała, że w następstwie podniesienia na posesji A.Ż. o około 0,5 m poziomu płyty parkingu przyległego do ściany szczytowej budynku skarżącej względem poziomu podłogi w pokoju dziennym następuje spiętrzenie wód opadowych, które nie posiadają żadnego odprowadzenia do kanalizacji deszczowej i powodują przenikanie do wnętrza jej budynku. Podczas budowy parkingu została naruszona izolacja przeciwwilgociowa budynku skarżącej, dostosowana do warunków zabudowy szeregowej. W wyniku zmiany tych warunków przez inwestora i wybudowania parkingu na terenie przewidzianym pierwotnie w projekcie zagospodarowania działki jako powierzchnia biologicznie czynna, doszło do uszkodzenia izolacji wodochronnej budynku skarżącej, co skutkuje pojawieniem się wykwitów solnych i pleśniowych w podstawie ściany szczytowej, przyległej do posesji Pana Ż.. Fakty te zostały szczegółowo opisane w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. i poparte kopiami znacznie wcześniej zgłaszanych wystąpień zarówno do inwestora (które zostały zignorowane) jak i do PINB (z dnia 24 stycznia 2012 r., które pozostało bez rozpatrzenia).

W doktrynie prawa przyjmuje się, że organ nadzoru budowlanego, który otrzymuje formalne zawiadomienie o stanie zagrożenia dla substancji budowlanej, ma obowiązek bezzwłocznego wszczęcia czynności, o których mowa w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzenia kontroli obowiązkowej w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, gdy uzyskuje informację o stanie zagrożenia stwarzanego przez obiekt budowlany dla ludzi, mienia lub środowiska. Stan zawilgocenia w budynku skarżącej, który narasta i przejawia się w formie rozległych wykwitów solnych i pleśniowych, wskazuje w sposób ewidentny na stan zagrożenia substancji budowlanej. Brak podjęcia tych działań kontrolnych przez PINB oznacza podważenia zaufania obywatela do organów państwa, o których mowa jest w Rozdziale 2. Zasady ogólne k.p.a.

Ponieważ przez dwa kolejne miesiące skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi od PINB, w dniu 6 października 2016 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożyła do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę na bezczynność PINB w L.. W odpowiedzi organ w postanowieniu z dnia 4 listopada 2016 r. Nr [...] wyznaczył PINB 30-dniowy termin załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W następstwie postanowienia DWINB, PINB pismem z dnia 22 listopada 2016 r. zawiadomił skarżącą, że "organy nadzoru budowlanego ze względu na nakazowy charakter podejmowanych czynności podejmują je wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek". Tym samym PINB potwierdził brak woli wszczęcia czynności, jakie nakłada na niego ustawa - Prawo budowlane w art. 81.

W tej sytuacji pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. skarżąca zwróciła się ponownie do DWINB z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wynikającej z art. 81 ustawy - Prawo budowlane z poziomu organu drugiej instancji, skoro PINB pozostaje w bezczynności i uchyla się od podjęcia działań kontrolnych. W odpowiedzi skarżąca została pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. pouczona, że wobec wyczerpania środków zaskarżenia jedynym środkiem prawnym do zwalczania bezczynności organu jest skarga do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżąca przesłała pismo z dnia 2 sierpnia 2016 r. "o podjęcie działań administracyjnych, związanych z uszkodzeniem mojego budynku w wyniku podsięku wilgociowego ze strony sąsiedniej posesji państwa A. A. Ż. (...) w następstwie podniesienia o około 0,5 m poziomu parkingu". Jak wyjaśnił organ, B.M. oraz A. i A.Ż. są właścicielami sąsiadujących ze sobą działek, na których znajdują się budynki mieszkalne. Budynek skarżącej jest zlokalizowany na działce nr 155/90 obręb 8 przy ul. [...] w L. i jedną ze ścian przylega do granicy z działkami 155/106 i 155/7. Od kiedy na sąsiednich działkach zaczęła się budowa, skarżąca ustawicznie zwracała się do organów nadzoru budowlanego z doniesieniami "o podsiękach wilgociowych" powodujących rzekome "uszkodzenie hydroizolacji" oraz "rozwój zjawisk wilgociowo-pleśniowych" w jej budynku, zawierające żądanie naprawienia szkód. Pisma te kierowała również do inwestora budowy na sąsiadujących działkach, co pozwala przypuszczać, że zdawała sobie sprawę z cywilnoprawnego charakteru swoich roszczeń. Wielokrotnie wyjaśniano skarżącej w różnej formie (stosownie do wnoszonych podań), że: zgodnie z art. 61 ustawy - Prawo budowlane wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać go w odpowiednim stanie technicznym, w tym także usuwać ewentualne nieprawidłowości - bez względu na przyczyny ich powstania, a dochodzenie ewentualnych roszczeń finansowych wobec sąsiadów jest możliwe jedyna drodze sądowej; z uwagi na powyższe interes skarżącej nie jest interesem prawnym, lecz faktycznym, którego wnoszący nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego (w tym przypadku - Prawa budowlanego, bo tylko w zakresie tej ustawy organ nadzoru budowlanego na podstawie właściwości w niej określonej jest władny wydać decyzję), mającego stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji. Pomimo wyczerpujących wyjaśnień skarżąca wystąpiła z kolejnym pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r., informując tym razem, że na skutek utwardzenia terenu działki sąsiadów (nazywając to bez faktycznego uzasadnienia budową parkingu) została uszkodzona hydroizolacja jej budynku na poziomie stanu zerowego, co powoduje "podsięki i zawilgocenia". Przy czym, skarżąca nie nawiązuje do poprzednich pism i nie informuje czy ma na myśli te same "podsięki i zawilgocenia", o których informowała już w 2011 r., czy powstały nowe. Nie wskazała też jakich działań żąda od organu nadzoru budowlanego, a w skardze na bezczynność "żąda przywrócenia warunków utrzymania swojego obiektu", co nie może być spełnione w wyniku decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego.

PINB nadmienił przy tym, że w orzecznictwie przyjął się pogląd, iż organy nadzoru budowlanego ze względu na nakazowy charakter podejmowanych czynności podejmują je wyłącznie z urzędu (za wyjątkiem typowo wnioskowych - o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, pismo skarżącej z dnia 2 sierpnia 2016r. zostało rozpatrzone w trybie skargowym, określonym w Dziale VIII k.p.a. i w myśl art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomiono wnoszącą o sposobie załatwienia skargi.

Wobec faktu, że zgodnie z art. 29 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a w myśl artykułu 30 tejże ustawy nie wymaga też zgłoszenia właściwemu organowi, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż nie doszło do naruszeń przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in.:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Po myśli natomiast art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2).

W niniejszej sprawie B.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o podjęcie działań wynikających z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlanego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie zażalenie takie skarżąca wniosła pismem z dnia 6 października 2016 r. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uwzględnił powyższe zażalenie, wyznaczając organowi 30-dniowy termin (liczony od dnia otrzymania postanowienia) celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. Do czasu rozpoznania skargi organ sprawy nie rozpatrzył. Jak wynika z akt PINB pismem z dnia 22 listopada 2016 r. jedynie zawiadomił, na podstawie art. 237 § 3 k.p.a., że po rozpatrzeniu treści pisma z dnia 22 sierpnia 2016 r. zawierającego skargę dotyczącą szkód powstałych w związku z wykonaniem przez A. i A.Ż. utwardzenia na działkach nr 155/106 i 155/107 obręb 8 w L. przy ul. [...] w L., stosownie do przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową ustala się na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych i w przypadku organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego właściwość tę ustala się na podstawie przepisu art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej "Pr.bud."). Organy nadzoru budowlanego ze względu na nakazowy charakter podejmowanych czynności podejmują je wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Zgodnie z art. 29 pkt 5 Pr.bud. wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a w myśl art. 30 Pr.bud. nie wymaga też zgłoszenia właściwemu organowi. Jeśli chodzi o odniesienia do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), to organ zauważył, że przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. W tym wypadku nie mają one więc zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, organ wyjaśnił - jak już informowano w odpowiedzi na poprzednie pisma (m.in. w sprawie szkód w termoizolacji z 2012 r. i inne) – że rozpatrzenie żądania sprowadzającego się w istocie do żądania naprawienia lub zrekompensowania szkody mają charakter cywilnoprawny i rozpatrywanie takich spraw jest możliwe jedynie w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Z uwagi na powyższe skargę uznano za bezzasadną.

Należy tutaj zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to po pierwsze - brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. skarżąca złożyła do PINB wniosek o podjęcie działań administracyjnych związanych z ujawnionym uszkodzeniem jej budynku w wyniku podsięku wilgociowego ze strony sąsiedniej posesji A.Ż. w L., przy ul. [...], spowodowanego podniesieniem – zdaniem skarżącej - o około 0,5 m poziomu płyty parkingu przyległego do ściany szczytowej budynku skarżącej względem poziomu podłogi w pokoju dziennym następuje spiętrzenie wód opadowych, które nie posiadają żadnego odprowadzenia do kanalizacji deszczowej i powodują przenikanie do wnętrza jej budynku. Przy czym podkreślić należy, że skarżąca we wniosku domagała się wszczęcia działań administracyjnych, powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2b Pr.bud. oraz § 29, § 309 oraz § 315 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wniosek wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 3 sierpnia 2016 r. PINB potraktował to pismo – po wydaniu przez DWINB postanowienia uwzględniającego zażalenie na bezczynność - jako skargę złożoną w trybie art. 237 k.p.a., w którym jednocześnie wyjaśnił powody niepodjęcia żądnego rozstrzygnięcia, traktując żądania skarżącej jako mające charakter cywilnoprawny.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, bowiem od dnia 3 sierpnia 2016 r. do czasu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. przez trzy i pół miesiąca, organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę. Biorąc to pod uwagę koniecznym stało się na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej dotyczącego robót budowlanych, które powodują podsiąkanie jej budynku. Istotne w sprawie jest to, że skarżąca domaga się podjęcia działań związanych z robotami budowlanymi dokonanymi na sąsiedniej działce. Fakt, że roboty te powodują szkody na nieruchomości skarżącej, był jedynie przyczyną złożenia wniosku o przeprowadzenie kontroli i podjęcia stosownych aktów. Tym samym, organ nie mógł powołując się na cywilny charakter skutków działań inwestora (A.Ż.), pozostawić żądania bez odpowiedzi, a tym bardziej potraktować je jak skargę powszechną. Skarżąca wskazywała na konkretne naruszenia jej interesu i żądała konkretnych rozstrzygnięć, wielokrotnie też swoje żądania ponawiała, kwestionując stanowisko organu. Intencje skarżącej były przy tym dość oczywiste i sprowadzały się do wszczęcia i przeprowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych przy budowie parkingu. Taki zaś przedmiot mieści się w merytorycznych kompetencjach i kognicji organu nadzoru budowlanego.

Jakkolwiek rzeczywiście zasadą jest, że organ nadzoru działa z urzędu, to okoliczność ta nie wyklucza wszczęcia i rozpoznania sprawy na wniosek. Organ nie stwierdził potrzeby wszczęcia takiego postępowania w sprawie parkingu, ale jednocześnie nie stwierdził, aby wniosek pochodził od osoby nielegitymującej się interesem prawnym. Tak więc, choć przez wiele lat podtrzymywana była bogata korespondencja, to skarżąca (o ile legitymowała się interesem prawnym) pozbawiona została możliwości zweryfikowania ustaleń i ocen organu zarówno co do faktu budowy parkingu i podniesienia poziomu terenu pod płyta parkingową, jak i co do naruszenia jej praw właścicielskich przy budowie parkingu.

Podkreślić jeszcze należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Organ więc, oprócz powinności uwzględnienia unormowania z art. 61 k.p.a., ma też obowiązek rozważenia przesłanek z art. 61a k.p.a. Zainicjowane wnioskiem strony postępowanie powinno zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego, nie zaś odpowiedzią udzielaną w trybie skargowym. Ewentualne zaś wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku, winny być przedmiotem pytania kierowanego do strony.

Jest niewątpliwe, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu wielokrotnie powtarzanych żądań skarżącej. Skargę należało więc uwzględnić, formułując treść rozstrzygnięcia w nawiązaniu do aktualnej treści przepisów k.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, że prawidłowym sposobem załatwienia wniosku skarżącej okazać się może odmowa wszczęcia postepowania. W każdym razie sprawa zgłaszana przez skarżącą winna być załatwiona w formie procesowej. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Przechodząc natomiast do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

W niniejszej sprawie – przez okres trzech i pół miesiąca od dnia wpłynięcia wniosku skarżącej z dnia 2 sierpnia 2016 r. – PINB poza dokonaniem wizji lokalnej w dniu 27 września 2016 r. nie podjął żadnej czynności, ani również nie wystosował do strony żadnego zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. Bezczynność organu nie stanowi jednak - zdaniem Sądu rozpoznającego skargę – rażącego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Zestawienie kodeksowych terminów załatwiania sprawy z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego nie pozwala dostrzec rażącego naruszenia reguł określonych w art. 35 k.p.a. Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).