Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3202/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., E. S., A. S., B. L. i Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1119/17 w sprawie ze skargi M. S., E. S., A. S., B. L. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1119/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) określanej dalej jako "P.p.s.a." – oddalił skargę M. S. , E. S., A. S., B. L. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] marca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1974 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Urzędu m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1974 r. nr [...] odmawiających przyznania prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości warszawskiej położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni 3621 m2 w zakresie, w jakim decyzje te odnoszą się do obecnej działki nr [...] z obrębu [...].

Z uzasadnienia rozstrzygnięć Kolegium wynika, że ww. nieruchomość objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wnioskiem z 31 stycznia 1949 r. (złożonym w terminie określonym w art. 7 ust. 1 ww. dekretu) jej dotychczasowi współwłaściciele – E. S., K. N. i K. S. wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej. Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z [...] stycznia 1974 r. odmówił przyznania przedwojennym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną – porządkowanie otoczenia [...] na podstawie uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1974 r. Postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe w stosunku do ww. decyzji (w zakresie w jakim decyzja ta odnosi się do obecnej działki nr [...]) zainicjował wniosek M. S. z 2 marca 2016 r. W toku postępowania nadzorczego organ potwierdził następstwo prawne skarżących po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej. Ustalił, że obszar nieruchomości objętej działaniem dekretu wchodzi w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...]. Ustalił także, że na dzień wydania kwestionowanych decyzji dekretowych przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego z 10 lipca 1969 r. zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Powyższa nieruchomość zaznaczona została na planie kolorem żółtym ZD - tereny ogrodów działkowych oraz PI-PII ulice ruchu pośpiesznego wg klas. Decyzją lokalizacyjną z [...] stycznia 1972 r. (nr [...]) wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy ustalono lokalizację ulicy [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] przy ul. [...]. Następnie uchwałą z [...] listopada 1973 r. nr [...] ustalono szczegółowe przeznaczenie przedmiotowego terenu nieruchomości przy ul. [...] - do rozbiórki budynki mieszkalne i gospodarcze - całość zabudowań, uporządkowanie terenu i zagospodarowanie zielenią. Kolegium wyjaśniło, że art. 7 ust. 2 dekretu przewidywał odmowę przyznania prawa własności czasowej w sytuacji, gdy korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zwróciło także uwagę, że w dacie wydania orzeczenia obowiązywał art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Przepis ten stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa, organ orzekający mógł dojść do konkluzji, że zamierzenia planistyczne dla tego terenu uniemożliwiałyby zagospodarowanie terenu przez osoby prywatne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna (oraz przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego) przesądzała o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. W rozpatrywanej sytuacji zatem, odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była w świetle przepisów art. 7 dekretu w zw. z art. 51 ust. 1 (po nowelizacji w 1961 r. – art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uzasadniona, co wyłączało możliwość stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał na charakter postępowania nadzorczego. Zwrócił uwagę, że ze względu na zasadę stabilności decyzji administracyjnej przesłanki umożliwiające stwierdzenie jej nieważności nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Wyjaśnił następnie, jak w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa powinno się wykładać przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznał, że w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do decyzji z [...] stycznia 1974 i [...] kwietnia 1974 r. wada ta nie występuje. Wskazując na art. 7 ust. 2 dekretu wyjaśnił, że poza sporem pozostaje fakt złożenia wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowość oceny przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Przyjął, że planistyczne przeznaczenie sprzeciwiało się uwzględnieniu wniosku. Zarówno bowiem założenie i prowadzenie ogrodów działkowych, jak i budowa i eksploatacja trasy szybkiego ruchu, które w ówczesnym czasie, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, niewątpliwie stanowiły obiekty użyteczności publicznej, nie mogły być realizowane przez osobę fizyczną. W ocenie Sądu, wynikające z powołanego przez organ nadzoru planu, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, potwierdzone treścią przywołanej decyzji o lokalizacji, uniemożliwiało dotychczasowym współwłaścicielom korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie. Byli współwłaściciele nie mogli bowiem realizować tego rodzaju zabudowy i działalności. W tej sytuacji art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Prawidłowo zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1974 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Urzędu m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1974 r.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów Sąd wyjaśnił, że dla oceny legalności orzeczenia dekretowego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł mieć znaczenia późniejszy sposób zagospodarowania nieruchomości, w szczególności kwestia, czy w pełni został zrealizowany cel wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego, na który powoływał się organ dekretowy. Organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym bada jedynie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów. Na tę ocenę nie mogą mieć wpływu ewentualne okoliczności mające miejsce już po wydaniu orzeczenia dekretowego. Wyjaśnił też, że obecna działka nr [...], jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy w skali 1:1000 wykonanej przez uprawnionego geodetę mgr inż. Z. O.(stanowiącej załącznik nr 4 do pisma z dnia 11 lipca 2012 r.), nie jest tożsama z działką opisaną w księdze hipotecznej nr [...]. Jak wynika z treści opracowania uprawnionego geodety p.t. "Rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości Tabela likwidacyjna [...]" działka nr [...] cz. posiada powierzchnię 0,2346 ha. Fakt, że dzisiejsza działka nr [...] nie jest ewentualnie objęta w całości dawną decyzją lokalizacyjną, co w ocenie skarżących świadczy, że działka ta "była zbędna" na cele budowy [...], nie może zatem wywrzeć zamierzonych skutków prawnych. Sąd zwrócił też uwagę, że jak wyjaśnił uprawniony geodeta w powołanym wyżej piśmie z dnia 11 lipca 2012 r., za całe nieruchomości ozn. nr hip. [...] zostało przyznane odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nadto w ostatnim akapicie swojego pisma geodeta wyjaśnił, że w stosunku do nieruchomości hip. nr [...] decyzja dekretowa z [...] marca 1974 r. (w piśmie błędnie podano rok 1972) dotycząca powierzchni 0,3621 ha oraz kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dekretowa z dnia [...] sierpnia 1972 r. dotycząca powierzchni 0,0714 ha razem "obejmują całą nieruchomość" hipoteczną.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że pogląd organu nadzoru co do możliwości oparcia decyzji nadzorczej na przepisie art. 51 ust. 1 (odpowiednio w późniejszym stanie prawnych art. 54 ust. 1) ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dość dyskusyjny. Jednakże skoro oceniane w trybie nadzorczym decyzje wydane zostały jedynie w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r., co wynika z ich treści, a przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego był jedynie fakt, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej, to w ocenie Sądu zagadnienie to nie miało wpływu na sposób i wynik rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej w sprawie. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był bowiem fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłych współwłaścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego).

W odniesieniu do zarzutu skarżących obciążenia decyzji dekretowej również wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że "kwestia powierzchni spornej działki nie jest i nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym. Powstałe ewentualnie w tym zakresie rozbieżności mogą być przedmiotem postępowań w zupełnie innych trybach wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne". Podkreślił, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje dotyczyły części gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], o powierzchni wynoszącej 3621 m2. Również postępowanie nadzorcze mogło zatem dotyczyć tylko tego, co było przedmiotem decyzji dekretowej. Także wniosek skarżących dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej jedynie "w części nieruchomości (...) o pow. 3621 m2 w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do obecnej działki nr [...]...".

Za niezasadny Sąd uznał także postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie stanowił on materialnoprawnej podstawy wydanych decyzji i nie był on, ani nie mógł być, stosowany w rozpatrywanej sprawie, która nie dotyczy kwestii ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego postępowania dekretowego stanowił natomiast art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i toczące się postępowanie nadzorcze musiało ograniczyć się w sferze materialnoprawnej jedynie do badania prawidłowości zastosowania przez organ tego właśnie przepisu.

W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym jakiegokolwiek naruszenia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Protokołu 1 Dodatkowego, art. 1 oraz art. 21 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.p.s.a oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (tolerowanie takiego naruszenia dokonanego przez SKO) w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego i prawnego niezgodnego ze stanem rzeczywistym:

a) a w szczególności wadliwe ustalenie, mimo braku dowodów w tej sprawie, że przedmiotowy plan zagospodarowania został ogłoszony, a tym samym wszedł w życie i tym samym mógł być podstawą rozstrzygnięć WSA oraz SKO w postaci nieprawidłowego uzasadnienia wyroku i związane z tym utrzymaniem w mocy decyzji organu opartej na błędnych ustaleniach dowodowych,

b) wadliwe ustalenie, że decyzje dekretowe, wydane w latach 70 - tych obejmują całość nieruchomości hipotecznej, mimo iż z porównania powierzchni wynikającej z zaświadczenia hipotecznego oraz wskazanej w decyzjach dekretowych wynika, że nie zostały nimi objęte ok. 100 m2 ,

c) wadliwe ustalenie, że na przedmiotowej nieruchomości mógł faktycznie być założony ogród działkowy.

2) naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo tj. decyzji w której nie odniesiono się w ogóle do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego który miałby obowiązywać w dacie wydania decyzji, natomiast treść dokumentu do którego się odniesiono nie uzasadnia odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego,

3) naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały, polegający na tym, że przedmiotową decyzją nie orzeczono o całości nieruchomości, brak jest załącznika graficznego i nie wiadomo gdzie znajduje się brakujące 100 metrów kwadratowych, co do których wniosek dekretowy musi być jeszcze rozpoznany.

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez SKO w toku postępowania przed tymi organami

5) a w konsekwencji, naruszenie art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. tj. wadliwe i wybiórcze wykonanie funkcji kontrolnej, które to naruszenia w pkt 1 – 4 powyżej miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżący wskazali na:

6) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy i oparciu rozstrzygnięcia o plan zagospodarowania przestrzennego, co do którego nie ustalono czy obowiązywał,

7) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie istnieją materiały geodezyjne mogące być podstawą do przeprowadzenia w chwili obecnej podziału geodezyjnego w wykonaniu zaskarżonej decyzji dekretowej, mimo że w sprawie takich materiałów nie ma,

8) naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym w brzmieniu z 14 sierpnia 1961 r. poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia czy przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał,

9) naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i art. 7 ust. 2 i nieustalenie czy na przedmiotowej działce mógł rzeczywiście zostać utworzony ogród działkowy,

10) z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie,

11) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z treścią Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – Protokołu 1 Dodatkowego, art. 1 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym naruszenie w pkt 4-11 powyżej polega na błędzie w subsumcji tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej.

W oparciu o tak skonstruowane jak wyżej podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wnieśli ponadto o połączenie sprawy do wspólnego rozpoznania razem ze sprawą ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie I SA/Wa 1118/17. Skarżący zażądali również zwrotu kosztów postępowania w sprawie i przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżących przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy skargi kasacyjnej ujętej w punkcie 1 a dotyczącej braku ustaleń organu i Sądu pierwszej instancji w kwestii obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść przesądziła o niespełnieniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu koniecznej dla przyznania prawa własności czasowej tj. możności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem planistycznym, należy zauważyć, że istotnie kwestia samego obowiązywania planu nie była w uzasadnieniach obu decyzji w szczególny sposób badana i analizowana. Organ wskazał jedynie, że na dzień wydania decyzji dekretowej przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 10 lipca 1969 r. Podobnie Sąd pierwszej instancji zagadnienia obowiązywania planu szczególnie nie weryfikował, być może z tego względu, że nie powziął jakichkolwiek wątpliwości w tym przedmiocie, a fakt ten znany był mu z urzędu. Skarżący do chwili wniesienia skargi kasacyjnej również nie podnosili jakichkolwiek wątpliwości w kwestii obowiązywania ww. planu. Wyjaśnić jednak należy, że podstawą skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej mogło być jednak nie tyle "wadliwe ustalenie, że plan obowiązywał" (takiego ustalenia zresztą Sąd nie poczynił), czy też niewyjaśnienie okoliczności czy obowiązywał, ile fakt, że nie obowiązywał. Dopiero wówczas można by podważyć poprawność ustaleń organu w zakresie "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy", o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu. Zatem obszerne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące niemożności rozstrzygania przez organ dekretowy na podstawie nieobowiązującego planu wsparte cytatami wielu orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do problematyki obowiązywania, a także ogłaszania planu, miałyby w niniejszej sprawie sens tylko wtedy, gdyby miejscowy plan na który wskazał organ i Sąd pierwszej instancji rzeczywiście nie obowiązywał lub byłyby jakiekolwiek wątpliwości w tej materii. Powołany w podstawach materialnoprawnych skargi kasacyjnej art. 25 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47) stanowił natomiast, że "[p]lany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu". Uchwała Nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 10 lipca 1969 r. zatwierdzająca plan ogólny zagospodarowania przestrzennego – stosownie do powołanego przepisu - została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. st. Warszawy z 20 listopada 1969 r. nr 15/93-94 dostępnym m. in. w Mazowieckiej Bibliotece Cyfrowej. Powyższe przesądza jednoznacznie o bezzasadności tych podstaw skargi kasacyjnej (procesowych i materialnych), które odnosiły się do problematyki obowiązywania planu - zarzuty 1 a, 6 i 8.

Kontynuując zagadnienia dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obowiązującego" w chwili wydawania decyzji dekretowych należy zauważyć, że w ramach skargi kasacyjnej skarżący nie zakwestionowali ani poprawności zweryfikowania przez Sąd pierwszej instancji tych ustaleń organu, które dotyczyły przeznaczenia nieruchomości w planie (tereny ogrodów działkowych i ulice ruchu pośpiesznego wg klas), ani też oceny przesłanki możności pogodzenia tego przeznaczenia z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący upatrują nie tyle w niezasadnej ocenie niespełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, ile w tym, że organ dekretowy nie zbadał planu. Dodatkowo, skarżący wywodzą, że wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obarczona jest również decyzja nadzorcza z [...] maja 2017 r. z tego względu, że ta odwołała się nie do ustaleń planistycznych, lecz do innych dokumentów (m. in. uchwały nr [...] z [...] listopada 1973 r. w sprawie uporządkowania otoczenia [...]). W uzasadnieniu do zarzutu oznaczonego nr 2 skarżący, powołując wiele orzeczeń sądów administracyjnych wywiedli: "W tym punkcie należy również zwrócić uwagę na fakt, że jak wynika jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, organ wydający decyzję dekretową, nie zbadał istnienia i treści planu zagospodarowania przestrzennego. Organ miał obowiązek zbadać te kwestię. Nie ulega wątpliwości, że do tego nie doszło. To Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało zbadania treści planu (ponad 40 lat po wydaniu decyzji dekretowej). SKO wyszło tym samym poza zakres postępowania nadzorczego i dokonało (w sposób niedokładny – nie ustaliło faktu opublikowania planu) czynności wymaganych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. SKO miało za zadanie kontrolę prawidłowości wydania decyzji dekretowej. To, że samo sprawdziło przesłankę konieczną, nie zmienia faktu, że organ właściwy wydający decyzję działał z pominięciem tej przesłanki przez co rażąco naruszył prawo. Tym samym WSA utrzymał w mocy decyzję nieważną przez co naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a." Powyższy fragment wskazuje, że zdaniem skarżących zarówno decyzja dekretowa, jak i decyzja organu nadzoru rażąco naruszają prawo. Ta pierwsza - z uwagi na brak zbadania planu, ta druga z kolei - z uwagi na jego zbadanie w ramach postępowania nadzorczego. Stanowisko to jest jednak błędne. Wprawdzie decyzja z [...] sierpnia 1972 r. z racji lakoniczności uzasadnienia nie odpowiada obecnym standardom działania administracji publicznej, tym niemniej odwołuje się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia terenu pod użyteczność publiczną – porządkowanie otoczenia [...] na podstawie uchwały Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] listopada 1973 nr [...] (w planie m. in. ulice ruchu pośpiesznego wg klas). Dodatkowo wadliwość ta i tak mogłaby co najwyżej być postrzegana w kategoriach naruszeń proceduralnych mających co najwyżej wpływ na wynik sprawy, a nie w kategoriach rażącego tj. kwalifikowanego naruszenia prawa. Wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, stąd nie ma potrzeby jej ponownego prezentowania skarżącym. Z kolei w ramach postępowania nadzorczego obowiązkiem organu było zbadanie, czy decyzja dekretowa wydana w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu w istocie w ogóle ten przepis naruszała. Wymagało to bezwzględnie zbadania treści planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości. Pozostałe wywody skarżących co do niemożności oparcia decyzji dekretowej na decyzji lokalizacyjnej (skarżący twierdzą, że decyzja lokalizacyjna nie obejmowała działki nr [...]), czy też oparcia decyzji nadzorczej na uchwale w sprawie uporządkowania otoczenia [...], nie mają większego znaczenia wobec oceny Sądu pierwszej instancji, że przeznaczenie planistyczne wykluczało możliwość przyznania prawa własności czasowej. Z przeznaczeniem planistycznym pozostają w związku także te podstawy skargi kasacyjnej, które zostały ujęte w punktach 1 c i 9. W ich uzasadnieniu, skarżący, nawiązując do uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08 i orzecznictwa dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości pod ogródki działkowe, wskazali, co następuje: "Warto wskazać, że zgodnie z treścią art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, pracowniczy ogród działkowy powinien obejmować co najmniej 40 działek każda o obszarze od 100 do 500 m2. Oznacza to, że powierzchnia ogrodu działkowego powinna wynosić co najmniej 4000 metrów plus jakieś co najmniej 500 metrów na komunikację (ścieżki). Przedmiotowa sprawa dotyczy gruntu o powierzchni 3621 metrów. Z powyższego wynika, że sam grunt pochodzący z przedmiotowej nieruchomości był za mały, aby na nim został utworzony ogród działkowy. Powyższe oznacza, że nie był to teren odpowiedni na utworzenie ogrodu działkowego i zapewne z tej przyczyny utworzenie ogrodu działkowego nie było wskazane w decyzji dekretowej jako podstawa do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Jednakże, jeżeli by uznać, że przedmiotowa uchwała konkretyzowała plan zagospodarowania przestrzennego, to trzeba podkreślić, że przewidywała ona rozebranie budynków oraz zagospodarowanie terenu zielenią. Nie przewidywała powstania na tym terenie ogrodu działkowego. Takie czynności mogły być wykonywane przez byłego właściciela. Brak jest jakiegokolwiek przepisu który by wskazywał, że takie czynności mogą być dokonane jedynie przez organy władzy państwowej". Wyjaśnić zatem trzeba, że jak słusznie podnoszą skarżący, uchwała w sprawie uporządkowania terenu [...] konkretyzowała jedynie plan. Podstawą zaś odmowy przyznania prawa własności było przeznaczenie w planie m. in. "pod ulice ruchu pośpiesznego według klas", przy czym takiego przeznaczenia nie można zawężać wyłącznie do budowy samej drogi czy jezdni bez uwzględnienia jej otoczenia w formie np. zieleni. Również nie jest zasadny argument dotyczący niemożności realizacji na nieruchomości poprzedników prawnych skarżących ogródków działkowych. To, że obszar tej nieruchomości nie był wystarczający dla realizacji ogródków nie oznacza przecież, że w połączeniu z innymi nie mógł służyć temu celowi. Spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem planistycznym nie sposób też odnosić do samej czynności rozebrania budynków w celu uporządkowania "otoczenia [...]", czy urządzenia ogródków działkowych. Przeznaczenie pod ogródki działkowe wyłączało możliwość ustanowienia prawa własności czasowej. Było ono bowiem nie do pogodzenia z przepisami ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r., Nr 18, poz. 117). Wystarczy wskazać chociażby na treść jej art. 1 ust. 1 - 4 (1. Pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku, określonego w ust. 2. 2.Celem pracowniczego ogrodu działkowego jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. 3. Pracownicze ogrody działkowe mogą być użytkowane przez pracowników, zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub stosunku służbowego, osoby pobierające z tytułu takiego stosunku bądź innego szczególnego tytułu zaopatrzenie z ubezpieczenia społecznego, z funduszów Skarbu Państwa bądź z innych funduszów publicznych oraz przez osoby korzystające ze świadczeń społecznych. 4. Pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej.), czy też przepisy art. 2 ust. 1 (Zarząd pracowniczymi ogrodami działkowymi należy do Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych) na zasadach wyłączności.), jak również art. 6 ust. 1 (Instytucje, obowiązane do zakładania i utrzymywania pracowniczych ogrodów działkowych, zamieszczą na ten cel odpowiednie sumy w swoich budżetach. Wydatkowanie tych sum następuje w sposób, określony przez Zrzeszenie Pracowniczych Związków Zawodowych). Przeznaczenie planistyczne pod ogródki działkowe, podobnie jak pod drogi, wyłączało zatem możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2017 r. I OSK 1771/16 i z 6 września 2017 r. I OSK 2949/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - cbois.nsa.gov.pl).

Kolejne podstawy skargi kasacyjnej ujęte w punktach 1 b i 3, a także 7 dotyczą problemu niewykonalności decyzji dekretowej z [...] sierpnia 1972 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tym zarzutem skarżących związany jest ich wniosek o połączenie do wspólnego rozpoznania spraw ze skarg kasacyjnych od dwóch wyroków WSA w Warszawie wydanych 22 marca 2018 r. pod sygnaturami I SA/Wa 1119/17 i I SA/Wa 1118/17. Pierwszego z nich dotyczy niniejsza sprawa. Ta druga zaś dotyczyła kontroli sądowej decyzji nadzorczej SKO w W. również z [...] maja 2017 r. z tym że odnoszącej się do odmownej decyzji dekretowej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] sierpnia 1972 r. Jej przedmiotem była część nieruchomości warszawskiej poprzedników prawnych skarżących położonej przy ul. [...] o powierzchni 714 m2. Należy wyjaśnić, że obie skargi kasacyjne w tych dwóch sprawach rozpoznawane są na tym samym posiedzeniu niejawnym i przez ten sam skład orzekający. Jak wynika z treści skargi i skargi kasacyjnej skarżący wadliwości o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. upatrują w różnicy powierzchni nieruchomości jaka wynika z sumowania tej objętej decyzjami (714 m2 i 3621 m2) i tej jaka została wskazana w zaświadczeniu hipotecznym z 9 marca 1974 r. wystawionym przez Państwowe Biuro Notarialne w którym stwierdzono, że "zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej (...) tytuł własności do placu oznaczonego nr [...] o powierzchni 4423 mtr. kw. zapisany jest przez zastrzeżenie (...)" (k. 4 akt administracyjnych). W związku z powyższym skarżący twierdzą, że decyzje będące przedmiotem kontroli w ww. sprawach nie obejmują całej nieruchomości dekretowej i do rozpatrzenia pozostaje nadal wniosek dekretowy co do powierzchni 88 m2 (skarżący podają 100 m2) "natomiast nikt nie wie, w którym miejscu te metry się znajdują". Argumentują: "W tym przypadku mamy do czynienia z przeszkodą faktyczną. Adresaci decyzji nie mogli wiedzieć, który fragment nieruchomości został objęty decyzją dekretową, gdyż nie dołączono do niej żadnego załącznika, który by to precyzował. Również w aktach brak jest śladów świadczących o tym, że sam organ orzekający ustalił, którego fragmentu dotyczy jego rozstrzygnięcie. W związku z powyższym niemożliwością było wykonanie tej decyzji." i dalej "Dodatkowo Sąd zdaje się nie dostrzegać istoty zarzutu sformułowanego przez skarżących. Decyzje objęły powierzchnię 3621 m2 oraz 714 m2 czyli łącznie 4335 m2. Działka nr [...] miała powierzchnię 4423 m2. Natomiast WSA na stronie 11 pisma, opierając się na błędnej opinii geodety przyjął, że decyzje objęły całą nieruchomość. Jest to nieprawdą, decyzje nie objęły całej nieruchomości hipotecznej ale jej część, przy czym nie istnieje możliwość ustalenia jakiej konkretnie części dotyczyły decyzje". Analizując ten problem i zagadnienie z tym związane należy zauważyć, że powierzchnia dawnej nieruchomości hipotecznej jest w dokumentach sprawy różnie wskazywana. W akcie notarialnym umowy darowizny z 10 czerwca 1960 r. określona jest na "44 ary i 23 metry kwadratowe". Z kolei w decyzji odszkodowawczej z [...] marca 1974 r. ustalającej w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za "nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]" mowa o powierzchni 4335 m2. W jej uzasadnieniu wskazuje się jednak: "Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. część nieruchomości o powierzchni 830 m2 położona w W. przy ul. [...] została przekazana pod inwestycje państwowe. Decyzją o odszkodowaniu objęto pozostałą część nieruchomości o powierzchni 3505 m2 jako nie nadającą się do użytkowania dla b. właścicieli z uwagi na przewidywane inwestycje w najbliższej przyszłości". Zwrócić należy uwagę, że w cytowanym fragmencie mowa wyraźnie o "pozostałej części nieruchomości". Także sama treść decyzji dekretowej Urzędu m. st. Warszawy z [...] kwietnia 1974 r. wskazuje, że jej przedmiotem była pozostała część nieruchomości nr hip. [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał: "Orzeczenie to (mowa o decyzji pierwszoinstancyjnej – dop. Sądu) zaskarżone zostało przez stronę która wnosi o przejęcie dodatkowo na własność Państwa części jej gospodarstwa rolnego zlokalizowanego przy ul. [...] i wypłacenie z tego tytułu odszkodowania pieniężnego. Ponieważ odnośnie pozostałego terenu znajdującego się w posiadaniu strony nie zachodzi konieczność przejmowania pod inwestycję brak jest podstaw prawnych do odmowy w tej części przyznania praw do gruntu i przejmowania terenów rolnych w administrację miejską". W tej decyzji mowa o innych nieruchomościach hipotecznych stron, nie tej położonej przy [...]. Powyższe świadczy, że adresaci ww. rozstrzygnięć nie mieli jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że dwie decyzje dekretowe dotyczą całości ich nieruchomości nr hip. [...]. Tak więc stwierdzenie zawarte w opinii uprawnionego geodety, że dwie decyzje dekretowe dotyczące nieruchomości hipotecznej nr [...] "obejmują całą nieruchomość" znajduje dodatkowo potwierdzenie także w pozostałym materiale dowodowym sprawy. Skoro zatem twierdzenia skarżących na których oparta została cała koncepcja niewykonalności decyzji dekretowej nie są zasadne, to nie ma potrzeby rozważania na czym polega i w czym w ogóle przejawia się wykonalność odmownej decyzji dekretowej. Rozważania te bowiem miałyby w niniejszej sprawie charakter wyłącznie teoretyczny.

Kolejny zarzut naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami również jest chybiony. Rozpoznawana sprawa nie dotyczyła bowiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Także zarzut naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie mógł być skuteczny. Kwestia rzeczywistego zagospodarowania nieruchomości objętej decyzjami odmawiającymi przyznania prawa własności czasowej nie mogła mieć znaczenia. Również zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerokie rozważania (vide: str. 16-18 skargi kasacyjnej) na temat niemożności oparcia odmownej decyzji nadzorczej w stosunku do decyzji dekretowej na art. 51, a w późniejszym stanie prawnym na art. 54 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, były zbędne skoro nie odnosiły się do żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej. Prawidłowo zresztą Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były podstawą odmowy stwierdzenia nieważności. Podstawą odmowy był bowiem fakt, że w stanie faktycznym sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.