Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1019/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-25 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 179a, art. 151, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: § 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Miasta Rydułtowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 lipca 2018 r. nr NPII.4131.1.350.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Miasta Rydułtowy z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 44.420.2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r. o sygn. akt III SA/Gl 1019/18, 2. zasądza od Miasta Rydułtowy na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 1019/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi Miasta Rydułtowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 27 lipca 2018 r. nr NPII.4131.350.2018 stwierdził nieważność § 1 punktu 1 podpunktu 2 uchwały nr 44.420.2018 Rady Miasta Rydułtowy z 21 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako niezgodnej z przepisem art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej określanej jako "ustawa o wychowaniu w trzeźwości). W pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd ustalił następujący stan sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 lipca 2018 r. nr NPII.4131.1.350.2018 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr 44.420.2018 Rady Miasta Rydułtowy z 21 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w całości - jako niezgodnej z przepisem art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości).

U podstaw rozstrzygnięcia legło ustalenie, że w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada przyjęła, iż: "punkt sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się w najbliższej okolicy przedszkoli, szkół, placówek oświatowo- wychowawczych, ośrodków zdrowia, przychodni zdrowia, szpitali, budynków i obiektów kultu religijnego. Z kolei w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wskazała, iż "przez najbliższą okolicę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, rozumie się obszar zdefiniowany w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Zgodnie z powołanym w uchwale przepisem "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw."

W ocenie organu nadzoru sposób określenia odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od wskazanych w uchwale miejsc jest niejednoznaczny i nieprecyzyjny. W konsekwencji może prowadzić do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości, co w praktyce może prowadzić do obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Nadto, za niezgodne z prawem organ nadzoru uznał postanowienie zawarte w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym "punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się w lokalach gastronomicznych położonych w pobliżu dróg publicznych, o ile przed tymi lokalami nie ma barierek, łańcuchów lub innych tego typu odpowiednich zabezpieczeń". Stwierdził bowiem, że przez zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć zasady rozmieszczenia punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w terenie, w tym w szczególności, względem miejsc czy obiektów chronionych przez ustawę oraz uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994r., sygn. akt SA/Gd 2824/93, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Punktem odniesienia dla usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu powinny być obiekty chronione ustawowo oraz te, które - zgodnie z wolą rady - zostaną objęte tą ochroną. Istotą uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest określenie przez radę wymogów geometrycznych odnośnie umiejscawiania takich punktów. W uchwale powinny zatem znaleźć się regulacje zawierające wytyczne co do konkretnej odległości ich od określonych miejsc czy obiektów, bądź określające inne wskaźniki przestrzenne lub powierzchniowe. W konsekwencji należy uznać, że w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy nie mogą być ustalane - tak jak w przedmiotowej sprawie - konkretne kategorie miejsc, w których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych. W ramach upoważnienia zawartego w powołanym unormowaniu nie mieści się uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów. Zresztą, posłużenie się sformułowaniem "o ile przed tymi lokalami nie ma barierek, łańcuchów lub innych tego typu odpowiednich zabezpieczeń" sprawia, że wydanie zezwolenia będzie związane z oceną spełnienia przez punkt sprzedaży niedookreślonych i nieprecyzyjnych kryteriów.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Miasto Rydułtowy wniosło o uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

- art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotą uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu jest określenie przez radę wymogów geometrycznych odnośnie umiejscowienia takich punktów,

- art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w następstwie błędnej wykładni art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W ocenie skarżącego argumentacja przytoczoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest błędna. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że rada nie ma obowiązku określania usytuowania punktu sprzedaży czy podawania alkoholu poprzez precyzyjne wskazywanie odległości od obiektów chronionych.

Podobnie, w ocenie skarżącego nie istnieją przeszkody prawne do określenia usytuowania lokali gastronomicznych, w których podawane są napoje alkoholowe względem innych obiektów, jakimi są drogi publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 1 punktu 1 podpunktu 2 uchwały nr 44.420.2018 Rady Miasta Rydułtowy z 21 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uznał bowiem, że Rada Miasta wprowadziła wysoce nieprecyzyjne pojęcie położenia lokalu gastronomicznego "w pobliżu drogi publicznej". Po drugie, uzależniła w istocie zgodę na sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym od zamontowania przed jego wejściem barierek, łańcuchów lub innych zabezpieczeń. Zatem faktycznie określiła warunki sprzedaży alkoholu, a nie usytuowania punktu sprzedaży, czy podawania alkoholu.

Odnosząc się do kwestii nieprecyzyjnego, w ocenie organu nadzoru, określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu wskazał, że organ nie wykazał istnienia związku pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży położnych najbliższej okolicy obiektów uznanych przez gminę za chronione, w okolicy zdefiniowanej w art. 2’ ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, np. kościoła lub szkoły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 800, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, to jest naruszenie:

1) art. 148 i art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 138 P.p.s.a. oraz w związku z art. 98 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu polegającym na stwierdzeniu (w pkt 1 sentencji wyroku) "nieważności paragrafu I punktu 1 podpunktu 2 zaskarżonej uchwały", podczas gdy przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego, a nie uchwala Rady Miasta Rydułtowy. To z kolei oznacza, że rozstrzygniecie Sądu błędnie odnosi się do legalności uchwały zakwestionowanej uprzednio przez organ nadzoru, zamiast do zaskarżonego aktu nadzoru, co w konsekwencji powoduje wątpliwość co do oceny prawomocności tego aktu nadzoru;

2) art. 138 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia, polegającą na tym, że pkt 1 sentencji stanowi o stwierdzeniu nieważności § 1 pkt 1 ppkt 2 uchwały a pkt 2 sentencji wskazuje na oddalenie skargi w pozostałym zakresie, tymczasem z uzasadnienia orzeczenia wynika, iż zamiarem Sądu było uchylenie aktu nadzoru w części stwierdzającej nieważność § 1 pkt 1 ppkt 1 i pkt 2, § 2, § 3, § 4 i § 5 uchwały, a w pozostałym zakresie oddalenie skargi.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 1356 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż sposób określenia odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od wskazanych w uchwale miejsc przy użyciu wyrazów: ,.w najbliższej okolicy" jest wystarczający dla prawidłowej realizacji delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu.

W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 179a P.p.s.a. stanowi, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zatem istotą autokontroli jest skontrolowanie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia (naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego). W konsekwencji jej zastosowanie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a P.p.s.a. ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 P.p.s.a. Zatem orzeczenie autokontrolne powinno zawierać co najmniej dwa rozstrzygnięcia: jedno kasacyjne z ewentualnymi kosztami postępowania kasacyjnego i drugie ponownie rozpoznające sprawę wraz ze wszystkimi elementami, jakie powinno zawierać orzeczenie sądu pierwszej instancji. W konsekwencji wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w całości konsumuje pierwotne orzeczenie.

Za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. art. 148 i art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 138 P.p.s.a. i ary. 141 § 4 P.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. W konsekwencji zgodnie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Przy czym, na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 870). Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Zatem sąd winien był albo, uwzględniając skargę, uchylić to rozstrzygnięcie w całości lub w części albo oddalić skargę. Tymczasem w wyroku zawarto rozstrzygnięcie nie odpowiadające normie art. 148 P.p.s.a. lecz odpowiadające normie art.147 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W konsekwencji pojawiła się rozbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia a rozstrzygnięciem zwartym w sentencji wyroku. Przy czym uzasadnienie nie mogło uzupełniać, czy zastępować rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a, w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydany jest na podstawie akt sprawy to tym samym, badając legalność zaskarżonego aktu, sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgormadzonego w postępowaniu nadzorczym materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, w jaki sposób sąd wykroczył poza granice sprawy. Oparł swoje ustalenia na rozstrzygnięciu nadzorczym i kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale.

Wobec powyższego, kierując się normą art.179a P.p.s.a. należało uznać, że skarga kasacyjna organu ma oczywiście usprawiedliwione podstawy. Ta konkluzja skutkuje koniecznością uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 1019/18.

Ponownie rozpoznając sprawę na wstępie wypada zauważyć, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przytoczona regulacja prawna umożliwia gminie realizację zadań opisanych w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolej w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Zatem kompetencja rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 3) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 7 ustawy).

Opisana wyżej regulacja pozwala na wniosek, że zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami uregulowanymi wprost w ustawie o wychowaniu w trzeźwości – w szczególności w art. 14 i 15 ustawy - ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 1, 2 i 3). Zatem, poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawarł wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania przez rade gminy kompetencji określonych w art. 12 ust. 3. W konsekwencji granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). W konsekwencji nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).

Dalej zauważyć należy, że wskazana już reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych nie ogranicza się tylko do działania rady gminy w opisanym zakresie. Bowiem sprzedaż napojów alkoholowych wymaga także indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6).

Zatem procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy).

Należy w tym miejscu podkreślić, że uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej na terenie gminy i w miejscach do tego celu wskazanych. Dlatego też w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych.

Rację ma skarżący, że z regulacji art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie wynika obowiązek określania odległości pomiędzy punktem sprzedaży, czy podawania alkoholu, a obiektem chronionym (z ustawy czy uchwały rady gminy). Tym bardziej, że jej podstawowym celem nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych, lecz ograniczenie spożycia alkoholu.

Uzasadniając zarzut nieprecyzyjnego określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu organ nadzoru nie wykazał istnienia związku pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży położnych najbliższej okolicy obiektów uznanych przez gminę za chronione, w okolicy zdefiniowanej w art. 2’ ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, np. kościoła lub szkoły. W szczególności należałoby wykazać, że mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Zwłaszcza, że sam ustawodawca uznał ją za wystarczająco dokładną.

Odrębną kwestią jest ocena, czy tak sformułowany przepis jest czytelny dla jego adresatów i odpowiada pojęciu zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Stosownie bowiem do treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast zgodnie z § 143 do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Zaznaczyć także należy, ze w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uchwała rady gminy, wydana na podstawie ustawowego upoważnienia, nie może zawierać w sobie powtórzenia treści normatywnej zawartej w ustawie. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 910/16, podzielone także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1079/18 (CBOSA), iż "Dotyczy to także art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także ograniczenia się do prostego odesłania do niego. Nie jest to wprawdzie zacytowanie treści przepisu ustawy, ale w rezultacie sprowadza się do tego samego. Tymczasem Rada Miejska powinna mieć na uwadze, że akt prawa miejscowego powinien być kompletny treściowo, czytelny, zrozumiały, tak by organy stosując jego zapisy przy wydawaniu stosownych aktów administracyjnych (decyzji, zezwoleń, opinii) nie miały wątpliwości dotyczących interpretacji przepisów uchwały (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07). Zredagowanie przepisów uchwały, poprzez odesłanie do definicji zawartej w ustawie, nie stwarza jasnych, zrozumiałych dla osób starających się np. o zezwolenie na sprzedaż alkoholu, przesłanek usytuowania punktów sprzedaży i spożycia alkoholu."

W ocenie sądu wskazany zapis nie wypełnia kryterium czytelnej zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Dla realizacji kompetencji wynikającej z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości niezbędnym jest odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi. mierników, które, z jednej strony będą wskazówkami dla organu wydającego pozwolenie na sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych, a z drugiej będą chroniły osoby ubiegające się o takie pozwolenia przed dowolnością działania organu wydającego takie pozwolenie. Zgodzić się należy z organem, że podanie odległości i skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych jest jedną z możliwych metod do zastosowania. Niemniej brak przepisu prawa, który nakazywałby jej zastosowanie Do rady gminy należy wybór sposobu opisania zasady usytuowania punktu sprzedaży i podawania alkoholu.

Odesłanie do definicji ustawowej nie wyczerpuje pojęcia ustanowienia zasady usytuowania punktu sprzedaży i podawania alkoholu.

Nie ma także racji skarżący, kwestionując pogląd organu o niezgodności z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości § 1 pkt 1 ppkt 2 uchwały, zgodnie z którym "punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się w lokalach gastronomicznych położonych w pobliżu dróg publicznych, o ile przed tymi lokalami nie ma barierek, łańcuchów lub innych tego typu odpowiednich zabezpieczeń".

Rada Miasta wprowadziła bowiem wysoce nieprecyzyjne pojęcie położenia lokalu gastronomicznego "w pobliżu drogi publicznej". Po drugie, uzależniła w istocie zgodę na sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym od zamontowania przed jego wejściem barierek, łańcuchów lub innych zabezpieczeń. Zatem faktycznie określiła warunki sprzedaży alkoholu, a nie usytuowania punktu sprzedaży, czy podawania alkoholu. Trudno także znaleźć zależność pomiędzy zamontowaniem zabezpieczeń, a wpływem tych zabezpieczeń na wielkość sprzedaży alkoholu w lokalu gastronomicznym położonym w pobliżu drogi publicznej. W jaki sposób może to wpłynąć na zmniejszenie spożycia alkoholu. Wreszcie użyła niezdefiniowanego pojęcia "w pobliżu drogi publicznej".

Podkreślić raz jeszcze należy, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania alkoholu ma m.in. bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej.

Wobec powyższego skargę, skoro skarga kasacyjna okazała się skuteczna, sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 179a P.p.s.a. (w trybie autokontroli), a po ponownym skargi, uznając ją za nieuzasadnioną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. związku z przepisami § 14 ust. usta. 1c i ust. 2 pkt 2 lit. b, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), gdyż organ wygrał w postępowaniu kasacyjnym i był reprezentowana przed sądem przez radcę prawnego.