Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2310/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1 i 5, art. 60 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2388/12 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Województwa [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2388/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ww. decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ustalającą na rzecz Gminy [...] odszkodowanie w kwocie 164.948,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0602 ha, położonej w obrębie [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] na odcinku od km 0+000 do km 23+233,92, od km 43+339,42 do km 45+373,48 oraz od km 46+651,27 do km 47+579 na terenie gmin: ... [...] ... wraz z przebudową sieci uzbrojenia terenu. Inwestycją tą objęta została m.in. stanowiąca własność Gminy [...] (prawo własności nieruchomości ujawniono w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]) działka nr [...] (wymieniona w załączniku nr 3 do decyzji Wojewody, pod poz. nr 53), położona w całości w istniejącym pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...].

W następstwie tych rozstrzygnięć nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dalej: decyzja z.r.i.d., wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym działka nr [...]), stały się z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej: specustawa, własnością województwa [...] z dniem, w którym decyzja z.r.i.d. stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania odszkodowawczego, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., powołując się na art. 12 ust. 4, 4a i 5 oraz art. 18, art. 22 ust. 1, art. 23 specustawy oraz art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., ustalił na rzecz Gminy [...] odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 11 grudnia 2010 r. określił wartość nieruchomości na łączną kwotę 164.948,00 zł, w tym wartość rynkową gruntu na kwotę 102.340,00 zł. W ocenie organu operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] podnosząc, że nakłady poniesione na wybudowanie drogi publicznej wojewódzkiej zostały dokonane przez Województwo [...]. Zatem ten sam podmiot jest zobowiązany do zapłaty już poniesionych nakładów podwójnie. Odwołujący się zakwestionował też przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego metodę porównawczą podnosząc, że organ nie zauważył, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele związane z drogami publicznymi, a zatem jest wyłączona z obrotu.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 11 grudnia 2010 r., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia 30 maja 2012 r. Wyceny gruntu dokonano na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Odwołując się do treści operatu Minister podał, że biegła wskazała, iż wyceniana nieruchomość położona jest w [...] w centrum miasta, stanowi niewielki fragment jezdni asfaltowej przy ul. [...] - drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...], w niedalekiej odległości od ulicy [...]. Usytuowana jest w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z usługami z dostępem do pełnej infrastruktury technicznej. Na dzień wydania decyzji z.r.i.d. obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., w którym nieruchomość przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z usługami, z wyznaczonym terenem pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]. Z przesłanego zaś organowi odwoławczemu przez Urząd Miejski w [...] pisma z dnia 23 lutego 2012 r. wynika, że działka nr [...] nigdy nie była objęta w/w planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 1999 r., zgodnie z którym działka ta położona była na terenie przeznaczonym pod ulicę zbiorczą oznaczoną symbolem 31 KZ. W dalszej kolejności organ wskazał, że w toku wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania 11 wyodrębnionych na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi w latach 2009 - 2010. W badanym przez nią okresie ceny takich nieruchomości wahały się od 64,36 zł do 170,00 zł za m2. Szacując wartość rynkową gruntu autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznała im odpowiednie wagi. Następnie dokonała korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące nieruchomości, ustalając ostatecznie wartość prawa własności szacowanego gruntu na kwotę 102.340,00 zł. Z kolei wartość drogi biegła ustaliła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową - na kwotę 62.608,00 zł.

Mając na względzie to, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej, a wyceniana nieruchomość w dacie wydania decyzji z.r.i.d. była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę zbiorczą, to zdaniem organu przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zobowiązania Zarządu Województwa [...] do zapłaty odszkodowania obejmującego również wartość drogi wojewódzkiej, która została wybudowana z środków Województwa [...] organ stwierdził, że obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa, odpowiadające wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje zaś, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W dalszej kolejności, powołując się na przepisy kodeksu cywilnego wywodził, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Na skutek połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Tym samym właściciel nieruchomości uprawniony jest do otrzymania odszkodowania zarówno za grunt, jak i znajdujące się na nim części składowe. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii pozostaje natomiast okoliczność, kto ponosił koszty utrzymania ww. drogi.

Na powyższą decyzję w części ustalającej odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na gruncie działki nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...], domagając się jej uchylenia w części obejmującej wartość drogi w wysokości 62.608,00 zł, względnie stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jak też nie uchybiły w sposób istotny przepisom postępowania administracyjnego.

Wskazał, że stan faktyczny sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, mimo formułowanych w tym względzie zarzutów, został przez organy ustalony prawidłowo. Okolicznością niesporną jest bowiem, że położona w obrębie [...] działka nr [...] objęta została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną w trybie przepisów specustawy i z mocy tej decyzji znalazła się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji polegającej na poszerzeniu drogi wojewódzkiej. W konsekwencji przeszła ona, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, na własność Województwa [...] z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, co z kolei skutkowało koniecznością ustalenia na rzecz byłego właściciela odszkodowania odpowiadającego wartości utraconego prawa.

Poza sporem również jest to, że działka ta w całości stanowiła w dacie wydania decyzji z.r.i.d. drogę wojewódzką nr [...]. Okoliczności tej, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, organy nie zakwestionowały. Prawidłowo także organy ustaliły, na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...], byłego właściciela przejętej nieruchomości, tj. Gminę [...].

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."). W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości, do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartością, o której stanowi ww. przepis, jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). W drodze wyjątku może nią być także wartość odtworzeniowa. Ma to miejsce wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W obrocie rynkowym nie występują bowiem transakcje nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne, gdyż jako tzw. reges extra commercium wyłączone są one z powszechnego obrotu. Konsekwencją tego stanu rzeczy było więc ustalenie w procesie wyceny wartości odtworzeniowej nieruchomości, która to wartość z mocy art. 135 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu (a więc ceny gruntu możliwej do uzyskania w obrocie wolnorynkowym) oraz wartości jego części składowych, wg kosztów ich odtworzenia lub zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części (art. 151 ust. 2 u.g.n. i § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a więc hipotetycznych kosztów wytworzenia "repliki" znajdujących się na gruncie obiektów infrastruktury technicznej, z uwzględnieniem rodzaju zastosowanych materiałów, rozwiązań konstrukcyjnych i funkcjonalnych, przy jednoczesnym uwzględnieniu aktualnego ich stanu.

Sąd I instancji wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania, wartość odtworzeniowa nieruchomości przejętej przez Województwo [...] określona została w sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym z dnia 11 grudnia 2010 r. Aktualność tej wyceny, a więc możliwość jej wykorzystania dla ustalenia odszkodowania, potwierdzona została przez rzeczoznawcę, w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., stosowną klauzulą aktualizacyjną z dnia 30 maja 2012 r.

Punktem wyjścia w procesie wyceny gruntu było wyodrębnienie przez rzeczoznawcę transakcji dokonywanych w latach 2009 - 2010 na rynku lokalnym nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi nabywanymi pod inwestycje drogowe. Wyodrębniła ona 11 takich transakcji. Następnie określiła cechy cenotwórcze mające wpływ na wartość nieruchomości takie jak: lokalizacja, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i uzbrojenie nieruchomości, ustaliła wagi poszczególnych cech, określiła średnią cenę transakcyjną dla tych transakcji oraz zakresy współczynników korygujących, którymi w dalszej kolejności dokonała korekt ceny średniej (wynoszącej 80,44 zł/m2), ustalając ostatecznie wartość wycenianego gruntu na kwotę 102.340 złotych (przy cenie jednostkowej 170,00 zł/m2). Znajdujące się na gruncie w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej naniesienia, w postaci nawierzchni asfaltowej drogi rzeczoznawca wyceniła - stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia i technikę wskaźnikową - na kwotę 62.608,00 złotych, przy założeniu 60% zużycia technicznego tejże nawierzchni. Jako punkt wyjścia do tej wyceny przyjęła ona dane zawarte w Biuletynie cen obiektów budowlanych - obiektów inżynieryjnych z III kwartału 2010 r. W ocenie organów operat ten, z punktu widzenia obowiązujących przepisów specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r., jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania.

Sąd I instancji podał, że ocenę tę w pełni podziela. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny, nie zawierał przy tym niejasności, istotnych pomyłek, czy braków. W toku zaś szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała się do sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji z.r.i.d., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji i przy nieuwzględnieniu nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu jej wydania decyzji. Stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej dysponowała ona odpowiednio wyselekcjonowanym rynkiem transakcji nieruchomościami podobnymi, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., obejmującym ponad 10 transakcji nieruchomościami, czego z kolei wymagał § 4 ust. 4 zdanie pierwsze przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którym do porównań przy tej metodzie przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Porównywane nieruchomości, wg informacji podanych przez rzeczoznawcę były nieruchomościami nabywanymi na potrzeby inwestycji drogowych, co z kolei zgodne było z dyspozycją normy prawnej zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Sposób wyceny znajdujących się na gruncie naniesień, z punktu widzenia zastosowanego podejścia oraz przyjętej metody i zastosowanej techniki, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, tj. art. 153 ust. 3 u.g.n. i § 22 powołanego rozporządzenia także nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących bezpodstawnego ustalenia odszkodowania za znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości naniesienia w postaci drogi asfaltowej, bez uprzedniego ustalenia, kto tych naniesień dokonał, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Powyższe odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji z.r.i.d. przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy).

Sąd I instancji wskazał, że w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji, to jest w dniu [...] października 2009 r., właścicielem działki nr [...] w całości zajętej częścią drogi wojewódzkiej była Gmina [...]. Organy orzekające w sprawie trafnie zdaniem tego Sądu uznały, że skoro zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to Gminie [...] przysługuje odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdującą się na nim drogę asfaltową. Tracąc własność gruntu, Gmina utraciła wszak również własność znajdujących się na nim naniesień i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać ją w tej części odszkodowania. Wobec jednoznacznej treści przywołanych przepisów, bez znaczenia prawnego w ocenie Sądu I instancji jest, kto naniesień takich dokonał i kto jest zarządcą drogi. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 in fine rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie uwzględnia się jedynie nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, gdyż znajdujące się na działce nr [...] trwale związane z gruntem naniesienia infrastruktury drogowej, posadowione zostały jeszcze przed wydaniem decyzji z.r.i.d.

Sąd I instancji zgodził się również z Ministrem, że powoływane przez stronę skarżącą uregulowania zawarte w art. 88 ust. 2 u.g.n. oraz art. § 34 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, jako odnoszące się do wyceny nieruchomości dokonywanej na potrzeby ustalenia opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu (użytkowania), nie mogły mieć zastosowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą w trybie specustawy drogowej nieruchomość. W tej sytuacji czynienie organowi zarzutu naruszenia tych przepisów, poprzez ich niezastosowanie, nie ma zdaniem Sądu I instancji usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś ustalona w oparciu o operat szacunkowy wysokość odszkodowania odpowiada wartości odjętego prawa, to nie można także takiemu rozstrzygnięciu zarzucić braku zgodności z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. "Słuszne odszkodowanie" bowiem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Tytułem przykładu Sąd I instancji wskazał na pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90, w którym Trybunał przyjął, że "odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości". Taki właśnie postulat, zdaniem Sądu I instancji, spełnia odszkodowania nawiązujące do wartości odjętego prawa własności gruntu i trwale z nim związanych naniesień.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), którego to naruszenia Województwo upatruje w pominięciu w toku postępowania zarządcy posadowionej na działce drogi, w nieprzesłaniu stronom operatu szacunkowego, nieustaleniu właściciela przedmiotowego gruntu zajętego drogą oraz nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Zważyć bowiem należy, że zarządcą drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich jest w myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarząd województwa. W niniejszej sprawie był to Zarząd Województwa [...]. Podmiot ten miał zaś zapewniony udział na każdym etapie postępowania (vide: pismo Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. informujące o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy), do niego też skierowane zostały wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Fakt, że zadania swoje w zakresie zarządu dróg ww. podmiot wykonuje poprzez wojewódzką jednostkę budżetową - [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], do której to jednostki korespondencja nie była kierowana, nie oznacza, że w sprawie doszło do pominięcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Także właściciel nieruchomości (tu Gmina [...]), wbrew subiektywnemu przekonaniu strony, został prawidłowo zidentyfikowany, a jego tytuł do nieruchomości potwierdza urządzona księga wieczysta. Przeprowadzenie zaś rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowawczej, jak trafnie zauważył Minister, nie jest obligatoryjne i determinowane jest jedynie zaistnieniem przesłanek, o których stanowi art. 89 k.p.a., w tym m.in. potrzebą wyjaśnienie sprawy przy udziale biegłych. Taka jednak potrzeba w sprawie nie zaistniała, gdyż istotą sporu nie były wątpliwości związane z zastosowaną przez rzeczoznawcę metodologią wyceny nieruchomości, wymagające wyjaśnienia w toku rozprawy, ale sama zasada ustalania odszkodowania z uwzględnieniem wartości znajdujących się na przejętym przez województwo gruncie elementów infrastruktury drogowej. Czynienie natomiast zarzutu organowi, że nie przesłał stronom przed wydaniem decyzji operatu szacunkowego, jest o tyle nieuzasadnione, że żadna ze stron nie wnioskowała o jego doręczenie.

Całkowicie chybiony jest także zdaniem Sądu I instancji zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na jej trwałą niewykonalność, co uzasadniać ma stwierdzenie jej nieważności. Tym bardziej, że strona nie precyzuje w czym tej niewykonalności upatruje. Zakwestionowana decyzja określa zarówno kwotę odszkodowania, podmiot zobowiązany do jego wypłaty i termin wykonania tego obowiązku, jak też beneficjanta odszkodowania. Była więc w dacie wydawania i jest nadal wykonalna. Nie sposób więc dopatrzeć się w tym rozstrzygnięciu kwalifikowanej wady prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Niezasadny jest także w ocenie Sądu I instancji zarzut nieuwzględnienia przez Ministra zgłoszonego w toku postępowania przez Województwo [...] wniosku o powołanie biegłego i powtórne oszacowanie wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie takie winno być uwzględnione, jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Norma prawna zawarta w tym przepisie nakłada zatem na organ obowiązek przeprowadzenia wnioskowanego dowodu jedynie w sytuacji, gdy określona okoliczność stanu faktycznego (istotna z punktu widzenia stosowanych norm prawa materialnego) nie została udowodniona lub wprawdzie została udowodniona, ale ze względu na uzasadnione wątpliwości co do zgodności z prawdą obiektywną poczynionych w oparciu o zgromadzone dowody ustaleń, istnieje konieczność ich zweryfikowania w oparciu o ten nowy dowód. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ dysponował wszak operatem szacunkowym, którego wiarygodność nie została podważona. To natomiast, że strona nie akceptuje ustaleń poczynionych w oparciu o ten dowód, nie jest okolicznością, która obligowałaby organ do jego odrzucenia i zlecenie przeprowadzenia nowej wyceny. Tym bardziej, że strona nie popiera swojego stanowiska jakimkolwiek dowodem, np. kontrwyceną, mogącą wskazywać na nieadekwatność ustalonej przez rzeczoznawcę wartości przejętej działki, czy też opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, kwestionującej prawidłowość operatu.

W ocenie Sądu I instancji, błędem organu było nieustosunkowanie się do tego żądania w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasad postępowania uregulowanych w art. 8 (zasady zaufania) i art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania). Uchybienie tym przepisom nie może jednak uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem motywy podjętej decyzji są w jej uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane i sam rezultat postępowania jest zgodny z prawem (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), to wyłącznie formalne naruszenie ww. przepisów, przejawiające się w braku wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia określonego wniosku dowodowego, czy brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania nie może być oceniane jako istotne.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Sąd I instancji podał, że rozstrzygnięcie to wydane zostało w odrębnej sprawie, a tym samym - mimo istniejących podobieństw w zakresie stanu faktycznego pomiędzy sprawą administracyjną nią rozstrzygniętą, a sprawą zakończoną zaskarżoną decyzją, nie może rzutować na ocenę legalności tej ostatniej.

Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji odszkodowawczej nie doszło do naruszenia przywoływanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak również nie uchybiono w sposób istotny normom procedury administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Województwo [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4, art. 151 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w wartości odszkodowania dla byłego właściciela gruntu, na którym znajduje się droga publiczna - droga wojewódzka, należy ująć wartość tej drogi, mimo że własność drogi wojewódzkiej przysługuje właściwej jednostce samorządu, tj. właściwemu województwu, podczas gdy właściwa interpretacja przywołanych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, gdyż zasada słusznego odszkodowania nakazuje w takim przypadku stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprost lecz z odpowiednimi modyfikacjami i niewliczanie do wartości gruntu wartości naniesień w postaci istniejącej na gruncie drogi wojewódzkiej.

Powołując się na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z gruntem, na którym jest już i była w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, posadowiona droga publiczna - droga wojewódzka - i jest to okoliczność bezsporna. Na gruncie byłego właściciela, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istniała już droga wojewódzka, której to własność, zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przysługiwała właściwemu województwu, tj. w rozważanym przypadku Województwu [...]. To właśnie ten podmiot drogę utrzymywał, naprawiał, remontował i sprawuje funkcję inwestora. W związku z powyższym, w tym szczególnym przypadku, gdy na gruncie jest już posadowiona droga publiczna, w wartości odszkodowania nie powinno uwzględniać się wartości naniesień w postaci tej drogi, gdyż i tak naniesień tych w określonej w przedmiotowej decyzji - w aktach sprawy - nie dokonywał były właściciel (co nie było kwestionowane przez strony), lecz właściwy zarządca drogi, zaś wliczanie do wartości odszkodowania wartości naniesień nie spełnia wymogów zasady słuszności odszkodowania. Skarżący zgodził się z Sądem I instancji co do przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 1990 r. w sprawie K2/90, zgodnie z którym "odszkodowanie winno stanowić ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości." Jednakże w rozważanym przypadku mamy do czynienia z nieruchomością, która nie jest poddana regułom obrotu rynkowego. W takim przypadku, gdy wywłaszczenie odbywa się na zasadzie przywołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowanie wprost przepisów w zakresie ustalania wartości nieruchomości za grunty wraz z naniesieniami stanowi naruszenie przywołanej konstytucyjnej zasady słuszności. Nie można w rozważanym przypadku przyjąć, że wliczenie do wartości gruntu, nabywanego na zasadach przywołanej ustawy, wartości posadowionej na niej drogi, czyni zadość ekwiwalentności wartości nieruchomości, gdyż jest to sprzeczne z przeznaczeniem i celem nabywanego gruntu pod inwestycję.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że w niniejszej sprawie należy stosować wprost przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli art. 12 ust. 5 w zw. z art. 23 ustawy oraz w zw. z art. 2 u.g.n. wskazuje, iż stosowanie tych przepisów nie uchybia stosowaniu innych przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami, zaś z pewnością nie może być sprzeczne z zasadą słuszności odszkodowania, i w takim przypadku, gdy na wywłaszczonym na mocy specustawy gruncie znajduje się droga wojewódzka, wartość tej drogi nie może być uwzględniana przy ustalaniu wartości odszkodowania za grunt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była zgodność z prawem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. ustalającą odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną. Organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie na podstawie wskazanych w decyzji przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Beneficjentem odszkodowania w wysokości 164 948,00 zł jest Gmina [...], przy czym na wysokość odszkodowania składają się: wartość rynkowa nieruchomości gruntowej w wysokości 102 340,00 zł oraz wartość naniesień, czyli wartość drogi asfaltowej w wysokości 62 608,00 zł. Województwo [...] zobowiązane do wypłaty odszkodowania kwestionuje zasadność decyzji w części dotyczącej odszkodowania za naniesienia (drogę asfaltową).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy organ ustalający odszkodowanie prawidłowo orzekł, doliczając do wartości nieruchomości gruntowej naniesienia. Chodzi przy tym o szczególny rodzaj naniesień, jakie stanowi droga asfaltowa i w nietypowej sytuacji, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyła rozbudowy drogi już istniejącej, kategorii drogi wojewódzkiej, a nieruchomość położona jest w pasie drogowym, który już istniał na długo przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto objęta tą decyzją droga była już w 1998 r. drogą wojewódzką.

W zaistniałej sytuacji przed rozstrzygnięciem podstawowej kwestii – zasadności doliczenia do odszkodowania wartości naniesień - "drogi asfaltowej" wskazane jest poczynienie rozważań dotyczących przejmowania gruntów pod drogi i związanych z tym faktem zmian własnościowych dotyczących dróg publicznych, a w szczególności regulacji stanowiących o nabyciu z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Zachodzi zatem potrzeba przypomnienia, że powyższe kwestie zostały przez ustawodawcę uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Odnośnie nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego zajętych pod drogi publiczne, w art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy ustawodawca postanowił, że nieruchomości te z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 5 art. 73 wymienionej ustawy, przy ustalaniu odszkodowania nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Z regulacji tych w sposób jednoznaczny wynika, że w przypadku nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego zajętych pod drogi gruntów nie stanowiących własności jednostek samorządu terytorialnego do odszkodowania nie wlicza się wartości drogi asfaltowej. Powstaje zatem pytanie, czy w sytuacji nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego (województwo) gruntów stanowiących również własność jednostki samorządu terytorialnego (gminy) istnieją podstawy do stosowania innych zasad obliczania odszkodowania. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej z tym dniem stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jakkolwiek nabycie mienia państwowego przez jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie następowało z mocy prawa, to jednak badanie, czy spełnione zostały przesłanki nabycia określone w art. 60 ust. 1 ustawy, następowało w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją wojewody, wydawaną na podstawie dokonanych w tym postępowaniu ustaleń. Tryb przewidziany w art. 60 ust. 1 ustawy dotyczył także mienia państwowego znajdującego się we władaniu jednostek organizacyjnych państwowej administracji drogowej, które to mienie, po przekształceniu mającym na celu dostosowanie organizacji tych jednostek do organizacji administracji publicznej, miało zostać przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. W związku ze zróżnicowaniem charakteru dróg publicznych (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) i przyznaniem prawa własności do nich odpowiednio Państwu, samorządom województwa, powiatu i gminy, nastąpiły też zmiany zarządu drogami. Od 1 stycznia 1999 r. zarządcami dróg są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - organ wykonawczy gminy, przy czym zarządcy dróg wojewódzkich, powiatowych czy gminnych swoje obowiązki mogą wykonywać przy pomocy powołanej przez siebie jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Od dnia 1 stycznia 1999 r. weszły też w życie ustawy o samorządzie województwa i ustawy o samorządzie powiatu, na które przechodziła z tym dniem własność dróg publicznych określonej kategorii, a ich organy wykonawcze stały się zarządcami tych dróg.

Nie sposób również pominąć, że przy przekazywaniu mienia drogowego bardzo istotną rolę odgrywały protokoły zdawczo – odbiorcze. Na podstawie stanowiącego delegację ustawową przepisu art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027). Celem tego rozporządzenia było dokonanie reorganizacji istniejących struktur organizacyjnych administracji drogowej w celu przejęcia ich z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym rozporządzeniem z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone w: 1) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, 2) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia, 3) jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Natomiast według § 3 rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r., stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1 - powstałych w wyniku reorganizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05 (ONSAiWSA 2006/3/70) stwierdził, że protokoły zdawczo-odbiorcze (by odzwierciedlić stan faktyczny władania mieniem), miały być sporządzone na dzień 31 grudnia 1998 r. po to, by z dniem 1 stycznia 1999 r., zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego, które przejmowały państwowe jednostki organizacyjne służb drogowych, zostały uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa znajdującym się we władaniu tych jednostek. Tak więc, mimo że przepisy rozporządzenia, a zwłaszcza jego § 3, nie dawały bezpośredniej podstawy prawnej do nabycia majątku państwowego przez samorządy, sporządzone na ich podstawie protokoły zdawczo-odbiorcze, odzwierciedlając stan faktyczny władania tym mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia.

Równolegle ustawodawca dokonał zasadniczych zmian w ustawie o drogach publicznych. Ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), a dokładnie przepisem art. 52, dokonano istotnych zmian w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Ustawa ta wprowadziła od dnia 1 stycznia 1999 r. nowy przepis do ustawy o drogach publicznych - art. 2a.

Stosownie do treści wskazanego wyżej art. 2 a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych: "1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. 2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy." Treść powołanego powyżej przepisu nawiązuje niewątpliwie do postanowień art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Niewątpliwie też zgodnie z wolą ustawodawcy, gdy mowa o własności drogi (w art. 2 a), to mowa o drodze, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Zachodzi zatem pytanie, czy nie była celowym zamierzeniem ustawodawcy, który jest przecież ustawodawcą racjonalnym, taka regulacja, aby w odniesieniu do nabycia z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przy wyliczeniu odszkodowania stosować ust. 5 art. 73 ( wyłączający doliczenie drogi asfaltowej jako naniesień), zaś w odniesieniu do dróg będących dotychczas własnością jednostek samorządu terytorialnego (np. gmin) miałaby zastosowanie reguła określona w art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Jeśli zatem droga - w rozumieniu budowli - stała się własnością samorządu województwa z dniem 1 stycznia 1999 r., to czy zachodzi obecnie możliwość stosowania przepisów specustawy drogowej i odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. w zakresie rozliczenia nakładów (drogi asfaltowej).

Ponadto nasuwa się pytanie, czy odszkodowanie ustalone za drogę asfaltową jest słusznym odszkodowaniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wykładnię pojęcia "słuszne odszkodowanie" w odniesieniu do gruntów zajmowanych pod drogi znajdujemy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2000 r., SK 11/2002 (OTK ZU 2004/7A, poz. 66). We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny" (OTK ZU 2004/7A, poz. 66). To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie w kontekście wyżej poczynionych rozważań.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy trzeba zatem zwrócić uwagę, że decyzja Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2009 r. dotyczyła rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], czyli drogi już istniejącej, zaś działka nr [...] położona jest w pasie drogowym (wymieniona w załączniku nr 3 do decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod poz. 53). Droga wojewódzka nr [...] została wymieniona w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Wymienione rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Zatem w dniu 1 stycznia 1999 r. droga nr [...] była już drogą wojewódzką wraz ze wszelkimi tego konsekwencjami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonano w niniejszej sprawie wnikliwej analizy wszystkich okoliczności w kontekście opisanych regulacji prawnych, a tym samym przedwcześnie zastosowano instrumenty służące ustaleniu odszkodowania, literalnie odczytując przepisy specustawy drogowej. Przy przejmowaniu nieruchomości w zarząd dróg przez jednostki samorządu terytorialnego sporządzane były protokoły zdawczo – odbiorcze regulujące kwestie związane z wyposażeniem tych jednostek w mienie i z określonymi rozliczeniami. Nie został także ustalony stan prawny przedmiotowego gruntu przed 1 stycznia 1999 r., czy był to również grunt zajęty pod drogę i kto sprawował faktyczne władanie tym gruntem. Jeżeli istotnie, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, Gmina [...] ani nie wybudowała drogi, ani nie ponosiła jakichkolwiek nakładów z tym związanych, to ustalenie na jej rzecz odszkodowania za drogę asfaltową nie jest słusznym odszkodowaniem, którego wykładnię przedstawił Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie.

Powyższych okoliczności nie wziął pod uwagę Sąd I instancji, jak również organy administracji orzekające w przedmiocie odszkodowania. Niewątpliwie zatem w znaczeniu wyżej opisanym doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również art. 21 ust. 2 Konstytucji.

W tym stanie sprawy brak prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego doprowadził do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego. Wskazując na wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd I instancji z przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy i subsumcji norm prawa materialnego bez uwzględnienia opisanej wyżej specyfiki regulacji dotyczących przejmowania gruntów pod drogi publiczne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok skorzystał z dyspozycji art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę, a uznając ją za uzasadnioną – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.