Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 469/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi "C." sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia ... grudnia 2019 r. nr ... w przedmiocie obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi oddala skargę


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (zwanego dalej: "Dyrektorem Izby") z dnia (...) grudnia 2019 r. o numerze (...) w przedmiocie obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Naczelnik Urzędu Skarbowego W. w W. (zwany dalej: "Naczelnikiem Urzędu") prowadził postępowanie egzekucyjne wobec "C" spółki z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "Skarżącą"), na podstawie tytułów wykonawczych z dnia (...) lutego 2019 r., wystawionych przez wierzyciela – Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (...) – o numerach:

- (...) – obejmujący należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł;

- (...) – obejmujący opłaty egzekucyjne w kwocie 68,00 zł;

- (...) – obejmujący koszty upomnienia w kwocie 11,60 zł.

Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2019 r. Naczelnik Urzędu dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Skarżącej na łączną kwotę 53.090,80 zł (należność główna – 50.079,60 zł oraz koszty egzekucyjne – 3.011,20 zł). Zawiadomienie doręczono Skarżącej wraz z odpisami tytułów wykonawczych w dniu 7 marca 2019 r.

Pismem z dnia 11 marca 2019 r. wierzyciel poinformował Naczelnika Urzędu, że w dniu (...) marca 2019 r. wydał postanowienie o umorzeniu grzywny w celu przymuszenia określonej tytułem wykonawczym nr (...). Nadto poinformował, że kwoty pieniężne określone tytułami wykonawczymi o numerach: (...) i (...) zostały wpłacone w dniu 11 marca 2019 r. bezpośrednio na rachunek wierzyciela i w związku z tym należności określone tymi tytułami wykonawczymi wynoszą 0,00 zł.

W dniu (...) marca 2019 r. organ egzekucyjny dokonał aktualizacji zawiadomienia z dnia (...) marca 2019 r. ograniczając je do wysokości 3.011,20 zł, stanowiącej kwotę kosztów egzekucyjnych. Bank (...) S.A. zrealizował zajęcie, przekazując w dniu (...) marca 2019 r. na rzecz Naczelnika Urzędu kwotę 3.011.20 zł.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. Naczelnik Urzędu – działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.e.a.") – umorzył postepowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr S-21/19.

Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2019 r. Skarżąca wystąpiła o wydanie oraz doręczenie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych.

Zawiadomieniem z dnia (...) czerwca 2019 r. Naczelnik Urzędu poinformował Skarżącą o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w trakcie postepowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: (...), (...), (...) – w kwocie 3.011,20 zł. Zawiadomienie doręczono Skarżącej w dniu (...) lipca 2019 r.

Pismem z dnia (...) lipca 2019 r. Skarżąca wystąpiła o wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2019 r. o numerze (...) Naczelnik Urzędu obciążył Skarżącą kosztami egzekucyjnymi powstałymi w trakcie postepowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr (...), (...), (...) z dnia (...) lutego 2019 r. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z generalną zasadą określoną̨ w art. 64c § 1 u.p.e.a., koszty obciążają zobowiązanego, zaś ich zwrot może nastąpić jedynie w sytuacji wskazanej w art. 64c § 3 u.p.e.a., tj. jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Zdaniem organu I instancji sytuacja taka nie występuje w sprawie, bowiem egzekucja została prawidłowo wszczęta i prowadzona. W tej sytuacji należało naliczyć opłatę manipulacyjną (art. 64 § 6 u.p.e.a.) oraz opłaty egzekucyjne za zajęcie rachunku bankowego (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.).

Po rozpatrzeniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) grudnia 2019 r. Dyrektor Izby utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu z dnia (...) sierpnia 2019 r. Organ II instancji w całości podzielił stanowisko, że obciążenie Skarżącej kosztami umorzonego postępowania egzekucyjnego było zasadne, zaś obliczona wysokość opłat była prawidłowa. Dyrektor Izby dodatkowo odniósł się do podniesionej przez Skarżącą niekonstytucyjności przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i § 8 u.p.e.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Dyrektor Izby zauważył, że maksymalna opłata za zajęcie rachunku bankowego może wynieść nawet 21.375 zł., natomiast maksymalna wysokość opłaty manipulacyjnej wg 1% stawki procentowej może wynieść 4.275 zł dla każdego tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie opłata za zajęcie rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, podobnie jak opłata manipulacyjna w przypadku tytułów wykonawczych o numerach (...) oraz (...), została ustalona na poziomie minimalnym (opłata za zajęcie rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w kwocie po 4,20 zł za każdy tytuł wykonawczy, natomiast opłata manipulacyjna w kwocie po 1,40 zł za każdy tytuł wykonawczy). W przypadku tytułu wykonawczego nr (...) opłaty te zostały ustalone na poziomie odpowiednio: 2.500,00 zł (opłata za zajęcie rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego) oraz 500,00 zł (opłata manipulacyjna), co nie pozostaje w oderwaniu od wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby z dnia (...) grudnia 2019 r. Skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 § 1 pkt 4 oraz 61 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) uznano za niezgodne z Konstytucją w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne;

2) art. 61 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w treści ustalonej powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego;

Rozwijając zarzuty podniosła, że wobec braku reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. stosowanie wskazanych przepisów jest nieuprawnione, bowiem brak jest prawnej możliwości zastosowania maksymalnej stawki, co w niniejszej sprawie niewątpliwie winno nastąpić. Ponadto, w ocenie Skarżącej organ nie odniósł się w ogóle do możliwości obniżenia opłaty w świetle art. 61 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postepowania z uwagi na dobrowolną zapłatę̨ egzekwowanej należności. Skarżąca wskazała przy tym, że obowiązek egzekucyjny był wykonany już na etapie skierowania sprawy do ściągnięcia egzekwowanych kwot z tytułu nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując sprawę w ramach powyższych kompetencji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadą postępowania egzekucyjnego w administracji jest, że to zobowiązany ponosi odpowiedzialność za powstałe koszty egzekucji (art. 64c § 1 pkt 1 zdanie drugie u.p.e.a.). Jakkolwiek treść skargi nie wskazuje na to, że spór w sprawie zawisłej przed Sądem dotyczy obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi co do zasady, to jednak pamiętać trzeba, że omawiana zasada doznaje ograniczeń, które wynikają wprost z przepisów u.p.e.a. Stosownie do treści art. 64c § 3 u.p.e.a., jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Generalnie, zgodnie z poglądami judykatury, przyjmuje się na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., że zobowiązanego nie obciążają koszty egzekucyjne, gdy spowodowane one zostały niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. W przypadku bowiem, gdy to wierzyciel spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji, organ egzekucyjny powinien jego obciążyć tymi kosztami i wezwać go do ich zapłaty. Koniecznym więc warunkiem obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego jest wykazanie, że w sprawie prowadzonego postępowania zaistniały przesłanki określone w tym przepisie, tj. że niezgodne z prawem wszczęcie postępowania egzekucyjnego zostało spowodowane przez wierzyciela. Przepis ten stanowi, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Warunkiem zastosowania przywołanego przepisu jest, po pierwsze – ustalenie, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, po drugie – by stwierdzenie wadliwości postępowania egzekucyjnego nastąpiło już po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Przepis ten nie wymaga, oprócz zwrotu kosztów egzekucyjnych na rzecz zobowiązanego, jakichkolwiek dodatkowych wymogów formalnych, np. wniosku, zawiadomienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 22 marca 2011 r. o sygn. akt II FSK 2601/10, że przez określenie "okaże się" użyte przez ustawodawcę w art. 64c § 3 u.p.e.a. należy rozumieć przypadki, w których niezgodność z prawem stwierdzona zostanie orzeczeniem właściwego organu. Według NSA, będzie to stosowna decyzja organu administracji publicznej bądź wyrok sądowy, które w swej treści przesądza, że tytuł wykonawczy nie powinien być wydany lub został niewłaściwie wprowadzony do obrotu prawnego. NSA zauważył, że organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym, a więc wykonawczym bada jedynie dopuszczalność egzekucji, nie bada jednak zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.), gdyż żaden z przepisów ustawy do tego nie upoważnia. Istotą regulacji art. 64c § 3 u.p.e.a. jest bowiem ocena prowadzenia samej egzekucji, a nie ocena postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji publicznej. Ocena ta nie może przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak z kolei stwierdził NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. o sygn. akt II FSK 3020/12, ocena zgodności z prawem decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, może być realizowana w odpowiednim postępowaniu jurysdykcyjnym, na przykład w postępowaniu odwoławczym, nie zaś w postępowaniu egzekucyjnym. Określenie obowiązku zgodnie z prawem – w drodze decyzji administracyjnej – które podlegać może wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym i obciążenie kosztami tego postępowania na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., to dwie różne sprawy administracyjne. Z powyższego wynika, że: zgodność z prawem decyzji, na podstawie której wierzyciel wystawił i doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy, nie stanowi kryterium oceny zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że dysponując decyzją, mogącą stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, podmiot wykonujący funkcję wierzyciela obciążony jest obowiązkiem prawnym podjęcia działań zmierzających do wszczęcia i przeprowadzenia na jej podstawie postępowania egzekucyjnego, natomiast ocena zgodności z prawem decyzji stanowić może przedmiot odrębnego od egzekucyjnego właściwego postępowania administracyjnego.

Reasumując, określenie "niezgodność z prawem", o której mowa w treści przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a., dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących prowadzenie egzekucji administracyjnej. Zatem domagając się zwrotu kosztów egzekucyjnych zobowiązany mógłby powołać się jedynie na postanowienia, w których stwierdzono, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, jeśli w toku postępowania egzekucyjnego wydano by takie postanowienia, a organ egzekucyjny nie wziął pod uwagę tych orzeczeń, rozstrzygając kwestię zwrotu kosztów egzekucyjnych. W przedmiotowym postępowaniu, orzeczeń takich nie wydano.

Mając na uwadze wykładnię przepisów u.p.e.a zaprezentowaną w orzeczeniach sądów administracyjnych należy uznać także, że okoliczność umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie, nie może stanowić podstawy do uznania wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego za bezprawne i być podstawą zwrotu kosztów egzekucyjnych. Skoro w tej sprawie, w chwili wystawienia tytułu wykonawczego, postanowienie z dnia [...] maja 2018 r., będące jego podstawą istniało w obrocie prawnym i podlegała wykonaniu, zaś w chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, jak i samej egzekucji sytuacja ta nie uległa zmianie, stwierdzić należy, że egzekucja została wszczęta i prowadzona zgodnie z prawem. Zauważyć należy, że odpis tytułu wykonawczego został doręczony Skarżącej w dniu 7 marca 2019 r., natomiast dopiero w dniu (...) marca 2019 r. wierzyciel wydał postanowienie o umorzeniu grzywny w celu przymuszenia określonej tytułem wykonawczym nr (...), jak również w tym dniu zostały wpłacone przez zobowiązaną kwoty pieniężne określone tytułami wykonawczymi o numerach: (...) i (...) (bezpośrednio na rachunek wierzyciela). O tych okolicznościach organ egzekucyjny został poinformowany dopiero pismem z dnia (...) marca 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu (...) marca 2019 r. Nie można przy tym pominąć, że wprawdzie już postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. wierzyciel odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułu wykonawczego TW-2 nr (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. (w związku z decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. o nakazie rozbiórki), wskazując w jego uzasadnieniu, że w protokole z dnia (...) listopada 2018 r. stwierdzono całkowite wykonanie obowiązku rozbiórki, jednakże wymagany prawem wniosek o umorzenie grzywny w celu przymuszenia został złożony już po skierowaniu tytułów wykonawczych z dnia (...) lutego 2019 r. do organu egzekucyjnego. Podstawą prawną umorzenia nałożonej na Skarżącą grzywny w celu przymuszenia był przepis art. 125 § 2 u.p.e.a., który wymaga wniosku zobowiązanego. W niniejszej sprawie chodzi więc o to, że z uwagi na wykonanie obowiązku określonego w innym tytule wykonawczym (TW-2 nr (...) z dnia (...) grudnia 2017 r.)., grzywna nałożona w celu jego wykonania podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Nie powoduje to jednak samo w sobie, że postępowanie egzekucyjny dotyczące grzywny w celu przymuszenia do dnia jej umorzenia nosi cechę niezgodności z prawem. Jeśli natomiast Skarżąca wywodzi, że grzywna ta w ogóle nie powinna zostać nałożona przez wierzyciela, to zawsze istnieje możliwość skorzystania z trybu określonego w art. 168b § 1 u.p.e.a., w myśl którego, zobowiązany może dochodzić odszkodowania od organu egzekucyjnego lub wierzyciela na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej lub postępowania zabezpieczającego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "niezgodne z przepisami prawa wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej lub postępowania zabezpieczającego" dotyczy nie tylko odpowiedzialności za szkody wyrządzone orzeczeniem lub decyzją, lecz również innymi działaniami, które nie przybierają formy decyzji lub orzeczenia. Do takich działań ma natomiast zastosowanie art. 417 Kodeksu cywilnego, który stanowi o odpowiedzialności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego czy też innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.

Przechodząc natomiast do zasadniczego sporu między stronami, który dotyczy możliwości stosowania przepisów objętych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że wyrok ten dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Bezsprzecznym też jest, że ustawodawca, do dnia orzekania przez organ zaniechał uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem Trybunału i nie wdrożył rozwiązań legislacyjnych, które stanowiłyby wykonanie wskazań wynikających z tego wyroku. Niemniej jednak przypomnieć należy, że skutki wywierane przez wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydawane w kwestii konstytucyjności aktów prawnych, są zróżnicowane, w zależności od treści rozstrzygnięcia. W zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej. Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. W orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji.

Interpretacja omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była zresztą przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał w licznych orzeczeniach, że jest on orzeczeniem zakresowym. Zatem, wyrok ten – w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy tego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże, aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału.

Zarysowana w tej sprawie kwestia sporna wymaga spojrzenia na orzeczenie Trybunału w szerszym zakresie. Trybunał w uzasadnieniu analizowanego wyroku wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść lub niekorzyść organu). Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Ponadto z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy w określaniu wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z rozważań tych należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Podkreślić też należy, że Trybunał za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego uznał także normę prawną art. 64 § 8 u.p.e.a., zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Przepis ten nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem.

Uwzględniając zatem powyższe uwagi za prawidłowy należy uznać pogląd, że do czasu nowelizacji u.p.e.a. konieczne jest takie stosowanie tych przepisów, aby można je było uznać za konstytucyjne w świetle wyroku Trybunału. Skutkiem analizowanego orzeczenia Trybunału nie jest zatem wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał bowiem wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają, muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku. Zadaniem organów jest więc określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w szczególności w przepisach art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2). Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się po powołanego w skardze stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r. o sygn. akt II FSK 2576/18 – w oparciu o które Skarżąca zbudowała swoją argumentację i upatruje zasadność skargi – Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela krytyczną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowaną w wyroku z dnia 13 maja 2020 r. o sygn. akt II FSK 2950/19, odnośnie zapatrywania, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. Zapadły wyrok zakresowy nie powoduje bowiem uchylenia pewnego fragmentu normy, co jest typowe dla wyroku o charakterze zakresowym negatoryjnym, ale stwierdza będący skutkiem pominięcia prawodawczego brak normy (części normy), której istnienie jest niezbędne dla doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją. Nie eliminuje więc z porządku prawnego normy (tej części normy), która wykazuje zgodność z Konstytucją, ale stwierdza konieczność jej uzupełnienia o określoną treść normatywną. Nie przekonuje więc pogląd wyrażony w wyroku o sygn. akt II FSK 2576/18, jakoby wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia ustawodawczego mógł powodować utratę mocy obowiązującej normy niezupełnej, a zatem tylko częściowo wadliwie ukształtowanej. Prowadziłoby to bowiem do nadania wyrokowi Trybunału sensu sprzecznego z treścią, wyrażoną w jego sentencji, którą nie jest uznanie niekonstytucyjności normy (całej normy), a jedynie stwierdzenie niekonstytucyjności stwierdzonej w niej luki prawnej w postaci braku uregulowania pewnego aspektu przedmiotu regulacji. Istnienie innego jeszcze typu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego poza afirmatywnymi i negatoryjnymi nie powinno już budzić wątpliwości w sytuacji częstego wydawania przez Trybunał wyroków zakresowych i interpretacyjnych, cechujących się tylko częściową afirmatywnością lub negatoryjnością i nie wywołujących skutku derogacyjnego, co należy do istoty wyroków wyłącznie negatoryjnych. Skoro zatem z analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie sposób wywieść wprost skutku derogującego podlegające w nim ocenie przepisy u.p.e.a., nieuprawnione jest wywodzenie tego skutku możliwymi do zakwestionowania zabiegami interpretacyjnymi.

W ocenie Sądu, Dyrektor Izby prawidłowo wyjaśnił, dlaczego zastosowane w niniejszej sprawie normy u.p.e.a. zostały zinterpretowane zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Raz jeszcze sięgnąć wypada do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 2950/19, zgodnie z którym, skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, nadal prawidłowe jest ich obliczanie w oparciu o kryterium stosunkowe – w określonym procencie do kwoty egzekwowanej należności (wysokości obowiązku pieniężnego), z zastrzeżeniem limitu kwotowego, które opłaty te nie mogą przekroczyć. Celem uniknięcia dowolności w określeniu tego limitu, otwierającej drogę do sporów i subiektywizmu rozstrzygnięć, warto odwołać się do kryterium tyleż obiektywnego, co mającego niepodważalną podstawę normatywną. Tym kryterium jest przewidziana w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości, jest to bowiem jedyny przepis stanowiącego o wysokości opłat art. 64 u.p.e.a., który wspomniany limit kwotowy przewiduje. Ponieważ opłatę tę także oblicza się stosunkowo jako określony procent kwoty egzekwowanej należności, tym samym spełnia ona wszelkie kryteria konstytucyjności, opisane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stosując zatem uprawnioną i uzasadnioną w tym przypadku zasadę wnioskowania z analogii legis można uregulowanie przyjęte dla określenia wysokości opłaty maksymalnej za zajęcie nieruchomości odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej. Zarazem, ponieważ przy egzekucji z nieruchomości opłata maksymalna wynosi wprawdzie 34.200 zł, ale stawka stosunkowa wynosi 8% od kwoty egzekwowanej należności, podczas gdy w przypadku zajęcia wierzytelności pieniężnych (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) stawka stosunkowa wynosi 5%, a w przypadku opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) – 1%, zasadne jest odpowiednie skorygowanie wysokości opłat maksymalnych, z uwzględnieniem niższego poziomu stawek procentowych, niż w przypadku zajęcia nieruchomości. Ponieważ podzielenie maksymalnej kwoty opłaty za zajęcie nieruchomości (32.400 zł) przez przewidzianą dla tej czynności egzekucyjnej stawkę procentową w wysokości 8 daje kwotę 4.725 zł, można ją uznać za maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, która zasadniczo stanowi 1% egzekwowanej należności oraz – odpowiednio – pięciokrotność tej ostatniej kwoty, to jest kwotę 21.375 zł jako maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego (innej wierzytelności, niż z ubezpieczenia społecznego lub wynagrodzenia za pracę – art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), która zasadniczo stanowi 5% kwoty egzekwowanej należności. W ten sposób z treści art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz odnoszącego się do niego wyroku Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzić normę, że za zajęcie innych, niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych organ egzekucyjny pobiera 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak, niż 4 zł 20 gr i nie więcej, niż 21.375 zł; natomiast z treści art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz odnoszącego się do niego wyroku Trybunału Konstytucyjnego – że z tytułu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak, niż 1 zł 40 gr i nie więcej, niż 4.275 zł. Wolno wyrazić sugestię, że taki właśnie sposób recepcji wyroku Trybunału Konstytucyjnego najpełniej odpowiada wyrażonej w nim ocenie wymogów konstytucyjnych, które cechować powinny przepisy regulujące wysokość opłat egzekucyjnych. Jasne sprecyzowanie skutków tego wyroku powinno tez prowadzić do czytelności jego recepcji zarówno dla organów egzekucyjnych, jak i zobowiązanych, zapobiegając niejasnościom i dowolnościom interpretacyjnym. Ponieważ ma także mocne zakotwiczenie w konstytucyjnie niepodważonej normie prawnej wyrażonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., może być uznany za logiczny, racjonalny i zgodny z zasadami wnioskowania prawniczego (por. także wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. o sygn. akt II FSK 2094/18; z dnia 24 maja 2019 r. o sygn. akt II FSK 407/19 i z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II FSK 2549/17).

Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że obciążająca Skarżącą kwota kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr (...) – z tytułu opłaty manipulacyjnej w wysokości 500 zł oraz z tytułu opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w wysokości 2.500 zł – nie przekraczają maksymalnych kwot opłat wyliczonych przez odpowiednie zastosowanie analogii z maksymalną wysokością opłaty za zajęcie nieruchomości, tj. kwoty 4.275 zł oraz kwoty 21.375 zł. W odniesieniu zaś do opłat wyliczonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: (...) i (...) – organ egzekucyjny zastosował stawki minimalne – opłata za zajęcie rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w kwocie po 4,20 zł za każdy tytuł wykonawczy oraz opłata manipulacyjna w kwocie po 1,40 zł za każdy tytuł wykonawczy.

Sprawia to, że zarzut naruszenia przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz 61 § 6 u.p.e.a. – omyłkowo określonych w skardze jako "art. 61 § 1 pkt 4 oraz 61 § 1 pkt 6" nie mógł zostać uwzględniony.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 64 § 8 u.p.e.a. (omyłkowo wskazany jako art. 61 § 1 pkt 8), jakkolwiek zgodzić należało się ze Skarżącą, że działające w sprawie organy egzekucyjne nie rozważyły jego konstytucyjności w świetle wyroku Trybunału w odniesieniu do kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: (...) i (...). Zgodnie z tym przepisem, zapłata egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych nie zwalnia od obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej oraz opłat za czynności egzekucyjne i wydatków egzekucyjnych. Przy czym Trybunał uznał, że omawiany przepis, w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zarzut nie mógł odnieść swojego skutku, skoro wskazane koszty egzekucyjne zostały określone w kwotach minimalnych, a jak to już wyżej wskazano, brak jest podstaw prawnych by zaniechać stosowania tego przepisu, a tym samym zrezygnować z pobierania tych opłat. Tym samym, pominięcie rozważań organów w tym zakresie pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a.