Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 15/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2c
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: par. 47 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 7 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. K. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu (dalej także jako OWINGiK) z dnia 7 listopada 2016 r., nr [...] wydana na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dopisek Sądu - dalej jako K.p.a.), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 17 czerwca 2016 r., nr [...], orzekającą o odmowie zapisu w ewidencji gruntów działki nr a, obręb [...] według stanu na dzień 16 czerwca 1961 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr b, nr c, nr d, nr e, o łącznej powierzchni 0,7300 ha, własność K. K. oraz o odmowie zapisu w ewidencji gruntów działki f, obręb [...] według stanu na dzień 28 sierpnia 1960 r., który miałby obecnie przedstawiać się następująco: działki nr g i nr h (lub scalone w jeden numer) o łącznej powierzchni 0,200 ha, własność K. K.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Głubczycki wydał w dniu 17 czerwca 2016 r. decyzję nr [...], orzekającą o odmowie zapisu w ewidencji gruntów działki nr a obręb [...], według stanu na dzień 16 czerwca 1961 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr b, nr c, nr d i nr e o łącznej powierzchni 0,7300 ha - własność K. K. oraz o odmowie zapisu w ewidencji gruntów działki f obręb [...], według stanu na dzień 28 sierpnia 1960 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr g i nr h (lub scalone w jeden numer) o łącznej powierzchni 0,2000 ha, własność K. K. i S. W. po 1/2 części idealnie niewydzielonej.

W odwołaniu od ww. decyzji K. K., wniosła o jej uchylenie.

Skarżąca wyjaśniła, iż winien nastąpić zwrot całej działki siedliskowej na jej rzecz, bowiem 10 lipca 1954 r. jej poprzednik prawny (ojciec J. R.) otrzymał działkę siedliskową o numerze i i powierzchni 0,99 ha położoną we wsi [...]. Następnie, na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. nr 27, poz. 250) działka f stała się z mocy prawa własnością odwołującej. Strona wskazała, iż w wyniku tego nabycia zmienił się numer przedmiotowej działki oraz nastąpił ubytek powierzchni. Ponadto podała, że decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczeń z dnia 22 czerwca 1981 r. orzeczono, że budynki gospodarcze i mieszkalne położone na przedmiotowej działce o numerze i są własnością J. R. Równocześnie wskazała, iż na przestrzeni lat w sposób nieuzasadniony zmieniała się powierzchnia przedmiotowej działki oraz dokonano podziału gruntów bez jej zgody. Stwierdziła, iż przez niewłaściwe działania organu straciła dostęp do swoich gruntów oraz została pozbawiona własności budynków. Ponadto wyjaśniła, iż w wyniku wymiany gruntów przeprowadzonej w 1987 r. numer przedmiotowej działki został zmieniony na h. W odwołaniu podniesiono ponadto, iż w związku z wadliwymi decyzjami Starosty Głubczyckiego strona została pozbawiona prawa własności do swojej działki siedliskowej.

Organ odwoławczy ustalił, że K. K. zwróciła się do Starosty Głubczyckiego pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. o wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nr [...], z dnia 31 stycznia 2014 r., oraz nr [...], z dnia 24 kwietnia 2014 r., "poprzez przywrócenie stanu prawnego na gruncie istniejącego przed wydaniem wadliwych i sprzecznych z prawem decyzji, w sposób przywracający moje prawo własności, umożliwiający ujawnienie go w Księdze wieczystej".

OWINGiK zaznaczył, że Starosta Głubczycki w wyniku przeprowadzonego postępowania wydał decyzję nr [...], z dnia 24 listopada 2014 r. orzekającą o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez ujawnienie w operacie danych zawartych w akcie nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] nr [...] z dnia 10 lipca 1954 r. Od decyzji tej odwołała się K. K. podnosząc, iż orzeczenie to nie odpowiada merytoryczne treści wniosku z dnia 18 sierpnia 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania od ww. decyzji wydał w dniu 16 lutego 2015 r. decyzję nr [...], orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy stwierdził wówczas, iż Starosta Głubczycki rozpatrując ponownie wniosek K. K. winien dokonać rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim strona wnosiła, a więc w kwestii uporządkowania stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości w trybie przepisów regulujących nadawanie gruntów, w tym dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1951 r. nr 46, poz. 340, ze zm.).

Po doprecyzowaniu wniosku przez stronę w taki sposób, że K. K. zażądała przywrócenia stanu na gruncie oraz przywrócenia zapisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr a według stanu na dzień 16 czerwca 1961 r., który miałby się przedstawiać obecnie następująco: działki nr b, nr c, nr d, nr e, o łącznej powierzchni 0,7300 ha, własność K. K. oraz przywrócenia stanu na gruncie, a także przywrócenia zapisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działki nr f, według stanu na dzień 28 sierpnia 1960 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr g i nr h (lub scalone w jeden numer) o łącznej powierzchni 0,2000 ha, własność K. K. i S. W. po 1/4 części idealnie niewydzielonej i przeprowadzeniu ponownie postępowania administracyjnego, Starosta Głubczycki wydał decyzję nr [...] z dnia 23 lutego 2016 r., orzekającą o odmowie zmiany zapisu w ewidencji gruntów dotyczącego działki nr a obręb [...], według stanu na dzień 16 czerwca 1961 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr b, nr c, nr d i nr e, o łącznej powierzchni 0,7300 ha, własność K. K. oraz o odmowie zmiany zapisu w ewidencji gruntów dotyczącego działki f, obręb [...] według stanu na dzień 28 sierpnia 1960 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr g i nr h (lub scalone w jeden numer) o łącznej powierzchni 0,2000 ha, własność K. K. i S. W. po części idealnie niewydzielonej.

W związku z odwołaniem K. K. od tej decyzji, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu przeprowadził postępowanie administracyjne i decyzją nr [...], z dnia 28 kwietnia 2016 r. orzekł o ponownie o uchyleniu decyzji Starosty Głubczyckiego wobec faktu, iż organ ten naruszył podstawowe zasady postępowania. Organ pierwszej instancji prowadził bowiem jedno postępowanie w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikały z odmiennej podstawy prawnej. Dlatego organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek K. K. z dnia 18 sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji winien przeprowadzić odrębne postępowania zakończone wydaniem stosownych decyzji, realizując tym samym wniosek strony w poszczególnych częściach, których zakres wynika z zapisów zawartych w pismach strony z dnia 15 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 14 maja 2015 r.

W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że zawiadomieniem nr [...] z dnia 16 maja 2016 r. Starosta Głubczycki poinformował zainteresowane strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach: b, c, d, k, g, h, obręb [...] poprzez przywrócenie zapisu w ewidencji gruntów dotyczącego nr działki a według stanu na dzień 16 czerwca 1961 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr: b, c, d, e, o łącznej powierzchni 0,7300 ha własność K. K., oraz przywrócenia zapisu w ewidencji gruntów dotyczącego działki nr f, według stanu na dzień 28 sierpnia 1960 r., który miałby się przedstawiać obecnie następująco: działki nr: g i h (lub scalone w jeden nowy numer) o łącznej powierzchni 0,2000 ha, własność K. K. i S. W. po 1/4 części idealnie niewydzielonej. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nieważności aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] nr [...] z dnia 22 października 1970 r. w przedmiocie nadania J. R. gospodarstwa we wsi [...] (decyzja [...] z dnia 31 stycznia 2014 r.) oraz nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia 22 października 1970 r. w przedmiocie nadania J. R. gospodarstwa we wsi [...] (decyzja nr [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r.).

OWINGiK odnotował, że prowadząc postępowanie administracyjne Starosta Głubczycki zbadał zebrany materiał dowodowy i ustalił aktualny stan nieruchomości, dokonując oględzin nieruchomości oraz wznowienia granic przedmiotowych działek. Według organu odwoławczego, przedstawione przez Starostę dowody wskazały, iż dokumentem stanowiącym podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa do przedmiotowych gruntów jest prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że K. K. nabyła jako posiadacz samoistny na własność działki nr l (po zmianie numeracji nr h), nr ł (nr b), nr [...] (nr d) i dodatkowo działkę nr [...] (nr e) oraz na współwłasność po 1/2 części z J. R. działkę nr [...] (nr c). K. K. wniosła rewizję od powyższego postanowienia, którą Sąd Wojewódzki w [...] oddalił postanowieniem z dnia 27 listopada 1985 r., sygn. akt [...].

Organ odwoławczy podał, że zmiana numeracji przedmiotowych działek nastąpiła w ramach scalenia gruntów wsi [...], zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] z dnia 8 listopada 1982 r. nr [...], orzekającą o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi [...] w powiecie Głubczyckim. Od decyzji tej zarówno K. K. jak i J. R. nie wnieśli odwołania. W dalszej kolejności OWINGiK podkreślił, że w trakcie trwania postępowania nie wpłynęła jakakolwiek nowa dokumentacja, która mogłaby stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek o numerach: g, h, b, c, d i e.

Organ odwoławczy zgodził się ze Starostą Głubczyckim, że jako podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków należało przyjąć art. 22 ust 1, art. 24 ust 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, dalej przywoływana także jako Prawo geodezyjne i kartograficzne lub ustawa) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, dalej zwane rozporządzeniem). Przedstawił regulacje prawne dotyczące prowadzonej ewidencji, akcentując, że zgodnie z art. 7d ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, starostowie prowadzą państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym, stosownie do art. 22 ust.1 ustawy ewidencję gruntów i budynków stanowiącą jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach oraz ich właścicielach. Dodał, że prawo własności do gruntów i budynków oraz lokali, stosownie do § 12 ust 1 rozporządzenia uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądowych; umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; ostatecznych decyzji administracyjnych; dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; umów dzierżawy. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, po myśli art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy, w drodze czynności materialno-technicznych na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w przypadku, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Natomiast w myśl art. 24 ust. 2c ustawy, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że fakt braku możliwości przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowych działek stanu sprzed 1961 r., w związku z obowiązywaniem prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r., sygn. [...], znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. (I OSK 719/07), w którym stwierdzono, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji, a razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w zebranym materiale dowodowym brak jest dokumentów, które potwierdzałyby nabycie przez J. R. całej działki siedliskowej o numerze i i powierzchni 0,99 ha. Nadmienił, że jak wskazują orzeczenia o wykonaniu aktów nadania, Powiatowa Komisja Ziemska w [...] aktem nadania z dnia 10 lipca 1954 r., nr [...], nadała na własność J. R. gospodarstwo nr m położone w [...], obejmujące działkę siedliskową o numerze i i powierzchni 0,20 ha. Równocześnie Powiatowa Komisja Ziemska w [...] aktem nadania z dnia 10 lipca 1954 r., nr [...], nadała na własność J. R. gospodarstwo nr [...] położone w [...] obejmujące 1/4 działki siedliskowej o numerze i i powierzchni 0,20 ha.

OWINGiK ustalił też, iż aktem nadania nr [...] z dnia 10 lipca 1954 r. Powiatowa Komisja Ziemska w [...] nadała J. R. gospodarstwo numer [...], w skład którego wchodziła między innymi działka o numerze a o powierzchni 0,73 ha. Wobec powyższego, w przekonaniu organu odwoławczego, zebrana dokumentacja potwierdzała, iż działka siedliskowa o numerze i i powierzchni 0,20 ha co najmniej od dnia uprawomocnienia się decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] mnr [...] datowanej na 2 kwietnia 1969 r., funkcjonuje w operacie ewidencji gruntów jako działka nr f o powierzchni 0,21 ha.

Nadto organ odwoławczy argumentował, iż mimo stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nieważności aktów administracyjnych w tym: decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] nr [...], z dnia 2 kwietnia 1969 r., uchylającej akt nadania nr [...], z dnia 10 lipca 1954 r., w części dotyczącej nadania działki siedliskowej J. R., aktu nadania nr [...], z dnia 10 lipca 1954 r., w części dotyczącej nadania działki siedliskowej i działki nr a J. R. (decyzja nr [...], z dnia 15 października 2010 r.), aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] nr [...], z dnia 22 października 1970 r., w przedmiocie nadania J. R. gospodarstwa we wsi [...] (decyzja nr [...], z dnia 31 stycznia 2014 r.), decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...], z dnia 22 października 1970 r., w przedmiocie nadania J. R. Gospodarstwa we wsi [...] (decyzja nr [...], z dnia 24 kwietnia 2014 r.), brak jest w chwili obecnej możliwości dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. W obrocie prawnym pozostaje bowiem postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r., sygn. akt [...], wydane w oparciu o ww. akty administracyjne. Postanowienie to potwierdza fakt, iż K. K. nabyła jako posiadacz samoistny na własność działki o numerach l (obecnie nr h), działkę ł (obecnie nr b), działkę [...] (obecnie nr d), działkę [...] (obecnie nr e) oraz na współwłasność po 1/2 z J. R. działkę [...] (obecnie nr c).

W tym stanie rzeczy, w ocenie OWINGiK, aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie, o jaki wnosiła K. K. będzie możliwa po przeprowadzeniu postępowania cywilnego w zakresie dotyczącym wzruszenia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r.

We wniesionej do Sądu skardze K. K. żądała uchylenie w całości decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 listopada 2016 r.

Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., w zw. z art. 85 K.p.a. i z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Równocześnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a, art. 7 K.p.a, art. 77 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, jaką powinien kierować się organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję. W jej ocenie, organ niewłaściwie zastosował i dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, będących podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia, doprowadzając do naruszenia art. 7 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez sprawdzenia, czy skarżącej przysługuje w całości prawo własności przedmiotowej działki siedliskowej o powierzchni 0,99 ha, położonej we wsi [...], Nadto doprowadził do naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie w sposób pozbawiający obywatela jakiegokolwiek zaufania do organów państwa, stanowiący przejaw niedopuszczalnego i sprzecznego z jego istotą stosowania przez organ subiektywnego wyboru materiału dowodowego.

Skarżąca zakwestionowała sposób rozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutów podniesionych w odwołaniu, a więc nieodniesienia się do ustaleń stanu faktycznego poczynionego przez organ pierwszej instancji. Ponownie wywodziła, że J. R., ojciec skarżącej, jej poprzednik prawny, nabył w całości działkę siedliskową o numerze i, o powierzchni 0,99 ha, położoną we wsi [...]. Przekonywała, że zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, działka nr f przeszła na własność skarżącej. Dodała, że organ nie uwzględnił faktu, iż decyzją Wojewódzkiej Komisji Do Spraw Uwłaszczeń z dnia 22 czerwca 1981 r. orzeczono, że budynki gospodarcze i mieszkalne posadowione na tejże nieruchomości (działce nr a) są własnością J. R. Podkreśliła, że z przedłożonych przez nią dokumentów wynika, że J. R. w dniu 10 lipca 1954 r. otrzymał działkę siedliskową w innym miejscu, co oznacza, że nie mógł być współwłaścicielem działki i a. Nadto uznała, że nie została rozstrzygnięta okoliczność odnosząca się do zmian w powierzchni przedmiotowej działki, a także zmiany bezprawnego podziału nieruchomości, które zostały dokonane bez zgody skarżącej. Nie godziła się również z działaniami administracji w kwestii wymiany gruntów w 1987 r., które doprowadziły do zmiany numeracji działki na h.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej, powołując się na art. 125 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgłosił wniosek o zawieszenie postępowania, podnosząc, że zostanie złożone zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 270 Kodeksu karnego, tj. o podrobienie podpisu skarżącej na dokumencie "rejestr szacunków porównawczych gruntów poddawanych scaleniu (rejestr przed scaleniem, dokument księgi robót [...]".

Pełnomocnik organu oświadczyła, że nie oponuje wnioskowi o zawieszenie postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2017 r., zapadłym na rozprawie, Sąd zawiesił postępowanie sądowe oraz wyznaczył skarżącej termin jednego miesiąca do wszczęcia postępowania, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2017 r. podjęto zawieszone postępowanie.

Na rozprawie w dniu 19 września 2017 r., wskutek wniosku pełnomocnika skarżącej, na zasadzie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuszczono dowód z opinii kryminalistycznych badań dokumentów z dnia 2 sierpnia 2017 r., autorstwa biegłego sądowego – T. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził opisanych wyżej wad i naruszeń, co skutkowało oddaleniem skargi.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków to, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 powoływanej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 cyt. ustawy).

Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest, wynikająca z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem - zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1).

Zgodnie z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

f) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

g) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

h) wpisów w innych rejestrach publicznych,

i) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Kompetencje organów ewidencyjnych, jak zasadnie przyjęto w sprawie, sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX nr p05, z dnia 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, LEX nr 46224, z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00, LEX nr 53361).

W postępowaniu aktualizacyjnym możliwa jest też korekta danych czyli usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych. Możliwość tę przewiduje § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje również w celu wyeliminowania danych błędnych. Jednakże podlegające korekcie błędne wpisy muszą mieć jednak charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych) omyłek. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2013 r., II SA/Kr 1048/12, LEX nr 1301267, wyroki WSA w Rzeszowie w sprawach o sygnaturach II SA/Rz 647/12, II SA/Rz 15/14, II SA/Rz 158/14 i II SA/Rz 1572/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływana jako CBOSA) - dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez korygowanie błędów lub omyłek nie jest wyłączone, jeżeli pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (tak: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 15.05.2012 r., III SA/Lu 86/12, LEX Nr 1166264).

W niniejszej sprawie skarżąca oczekiwała od organów geodezyjnych orzeczenia w kwestii przywrócenia jej prawa do własności nieruchomości i umożliwienie ujawnienia go w księdze wieczystej, poprzez przywrócenie stanu prawnego na gruncie, istniejącego przed wydaniem Aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia 22 października 1970 r., nr [...], w przedmiocie nadania J. R. gospodarstwa we wsi [...].

Wobec tak określonego żądania, organ pierwszej instancji wystąpił do skarżącej o jego doprecyzowanie, poprzez wskazanie, czy jego przedmiotem jest żądanie: 1) przywrócenia stanu na gruncie oraz zapisu w ewidencji gruntów działki nr a, według stanu na dzień 16 czerwca 1961 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr b, nr c, nr d i nr e o łącznej powierzchni 0,7300 ha, własność K. K.; 2) przywrócenia stanu na gruncie oraz zapisu w ewidencji gruntów działki nr f według stanu na dzień 28 sierpnia 1960 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr g i nr h (lub scalone w jeden nowy numer) o łącznej powierzchni 0,2000 ha, własność K. K. i S. W. po 1/2 części idealnie niewydzielonej; 3) podjęcia innych czynności, jeżeli tak, to o ich dokładne, jednoznaczne i precyzyjne określenie, pozwalające na podjęcie odpowiednich działań przez organ.

W tym miejscu zwrócić uwagę przyjdzie na treść żądania skarżącej, która w pismach z dnia 15 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 14 maja 2015 r. doprecyzowała uprzednio złożony wniosek, podkreślając, iż organ dokonał jego prawidłowej interpretacji, gdyż wnioskowała ona o przywrócenia stanu prawnego i faktycznego oraz zapisu w ewidencji gruntów działki nr a oraz nr f, zgodnie ze stanem wskazanym w akcie nadania z dnia 10 lipca 1954 r., nr [...], Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] oraz w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], nr [...], z dnia 28 sierpnia 1960 r.

Z powyższego wynika, że w istocie skarżąca domagała się wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków danych historycznych, co do właściciela działek, numeracji działek oraz ich powierzchni. Żądane zmiany miały obejmować działki nr a, obręb [...], według stanu na dzień 16 czerwca 1961 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr b, nr c, nr d i nr e o łącznej powierzchni 0,7300 ha własność K. K. oraz działki f, obręb [...], według stanu na dzień 28 sierpnia 1960 r., który miałby przedstawiać się obecnie następująco: działki nr g i nr h (lub scalone w jeden numer) o łącznej powierzchni 0,2000 ha, własność K. K. i S.W. po 1/2 części idealnie niewydzielonej.

Inaczej mówiąc, skarżąca zmierzała do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków wpisów na podstawie aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia 1 lipca 1954 r. nr [...] (karta nr [...] akt adm.), na rzecz J. R. działki rolnej (użytków rolnych o powierzchni ok. 6 ha) we wsi [...] wraz ze współwłasnością budynków, oraz na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia 16 czerwca 1961 r., nr [...], o wykonaniu aktu nadania nr [...], w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa rolnego - działki, zwalniającego J. R. od obowiązku uiszczania ceny nabycia gospodarstwa nr [...] położonego w [...] o powierzchni 6,69 ha.

Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjneo w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

W art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian, jak wyżej powiedziano, reguluje ww. rozporządzenie. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych przy uwzględnieniu treści przywołanego wyżej art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja gruntów to zatem zbiór gromadzący dane dotyczące zmian w zakresie oznaczania samych nieruchomości, ich powierzchni, granic, klas bonitacyjnych oraz osób władających nieruchomościami pod różnymi tytułami. Ewidencja ta służy do wpisywania zmian wynikających z innych dokumentów, a nie samodzielnego tworzenia nowego stanu prawnego dotyczącego tak samej działki jak i jej właściciela. W szczególności brak jest podstaw do wprowadzania w ewidencji gruntów zmian na podstawie twierdzenia wnioskodawcy. Organy ewidencyjne nie mają kompetencji do badania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych.

Rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu.

W rozpoznawanej sprawie zamiarem skarżącej jest w istocie doprowadzenie do przyznania prawa własności działki nr i a, położonej we wsi [...], według powierzchni i numeracji na dzień 28 sierpnia 1960 r. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że K. K. na podstawie wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] Aktów Własności Ziemi z dnia 11 grudnia 1972 r., nr [...] oraz z dnia 10 grudnia 1972 r., nr [...], została właścicielem gospodarstwa, uprzednio należącego do J. R. Orzeczenia te odnosiły się do działek ewidencyjnych nr: n, o, p, r oraz n (karta nr [...] i [...] akt adm.), nadto postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r. , sygn. akt [...](karta nr [...] akt adm.) potwierdza fakt, iż K. K. nabyła jako posiadacz samoistny na własność działki o numerach o numerach l (obecnie nr h), działkę ł (obecnie nr b), działkę [...] (obecnie nr d), działkę [...] (obecnie nr e) oraz na współwłasność po 1/2 z J. R. zam. w [...] działkę [...] (obecnie nr c).

Zatem, jak trafnie stwierdziły organy obu instancji, aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie o jaki wnosiła skarżąca będzie możliwa po przeprowadzeniu postępowania cywilnego w zakresie dotyczącym wzruszenia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r. w związku ze stwierdzeniem nieważności aktów administracyjnych, które stanowiły podstawę wydania tegoż postanowienia, tj. stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] nr [...], z dnia 2 kwietnia 1969 r., uchylającej akt nadania nr [...], z dnia 10 lipca 1954 r., w części dotyczącej nadania działki siedliskowej J. R., aktu nadania nr [...], z dnia 10 lipca 1954 r., w części dotyczącej nadania działki siedliskowej i działki nr a J. R. (decyzja [...] z dnia 15 października 2010 r.), aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] nr [...]z dnia 22 października 1970 r. w przedmiocie nadania J. R. gospodarstwa we wsi [...] (decyzja [...] z dnia 31 stycznia 2014 r.), decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr. [...] z dnia 22 października 1970 r. w przedmiocie nadania J. R. gospodarstwa we wsi [...] (decyzja nr [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r.).

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaaprobować przyjdzie stanowisko organów, że w chwili obecnej brak jest możliwości dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Podkreślić i powtórzyć przyjdzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie stwierdzono, iż z przepisów art. 20, 22 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. W świetle powyższego uznaje się, że przepisy ustawy nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a organy prowadzące ewidencje nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmiany osoby właściciela w oparciu o własne ustalenia.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym to wpis w księdze wieczystej decyduje o stanie prawnym nieruchomości, wpis ten jest wiążący dla wszystkich, również dla organów prowadzących ewidencje gruntów i budynków. Wpis w księdze wieczystej dotyczący stanu prawnego nieruchomości i wynikające z niego domniemanie może zostać obalone, ale tylko w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóki to nie nastąpi nieruchomość ma ustalony stan prawny, który jest wiążący (tak: w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2403, CBOSA).

Organy prawidłowo więc uznały, że działki nr: h, b,d i s, ujawnione w księdze wieczystej nr [...], stanowią własność K. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r. (sygn. akt [...]) o nabyciu własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego, natomiast działka nr c - ujawniona w księdze wieczystej nr [...], stanowi współwłasność po 1/2 części fizycznie niewydzielonej S. W. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], stałe roki sądowe w [...], z dnia 31 maja 1999 r., sygn. akt [...], o nabyciu spadku po zmarłych J. R. i E. R, oraz K, K, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydziału [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r., sygn. akt [...], o nabyciu własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego.

Ewidencja jest zatem zgodna z zapisami w ww. wskazanych księgach wieczystych, na co wskazuje treść oznaczenia księgi wieczystej (karta [...] i nast. akt adm.).

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżąca okoliczności ewentualnych nieprawidłowości związanych z obecną numeracją działek, to zaakcentować przyjdzie, że zmiana numeracji przedmiotowych działek nastąpiła w ramach scalenia gruntów wsi [...], zgodnie z decyzją Wojewódzkiego biura Geodezji i Terenów Zielonych w [...] z dnia 8 listopada 1982 r., nr [...], orzekającą o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi [...] w powiecie głubczyckim. Od decyzji tej zarówno K. K., jak i J. R. - poprzednik prawny uczestniczki postępowania S. W., nie wnieśli odwołania. Stąd, decyzja scaleniowa uzyskała przymiot ostateczności, pozostaje w obiegu prawnym, co z kolei powoduje, że prawidłowość prowadzonego przez organy postępowania w tym przedmiocie, w tym kwestia autentyczności podpisu skarżącej na dokumencie "rejestr szacunku porównawczego gruntów poddawanych scaleniu (rejestr przed scaleniem - ks. robót [...]), nie mogła wpłynąć na ocenę przez Sąd, prawidłowości zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy zapisu w ewidencji gruntów.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, uprawniony jest pogląd, że zmiana operatu ewidencji gruntów i budynków, o jaką wnosiła skarżąca, będzie możliwa po przeprowadzeniu postępowania cywilnego w zakresie dotyczącym wzruszenia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 sierpnia 1985 r., w związku ze stwierdzeniem nieważności aktów administracyjnych, które stanowiły podstawę wydania tegoż postanowienia.

Z przedstawionych względów Sąd podziela pogląd organów co do odmowy wprowadzenia zmian w żądanym przez skarżącą zakresie. Zaskarżoną decyzję ocenia zaś jako legalną, nie naruszającą prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.