Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1481/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1935/13 w sprawie ze skargi A. P. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1935/13 oddalił skargę A. P. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Sierż. szt. A. P. pełnił służbę w Policji od dnia 10 stycznia 1991 r., ostatnio na stanowisku referenta w Ogniwie [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Prokuratura Rejonowa w [...] wszczęła śledztwo, w toku którego dnia 1 marca 2013 r. A. P. przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 178 a § 1 Kodeksu karnego, polegającego na tym, że w dniu [...] lutego 2013 r. w miejscowości O. prowadząc samochód w stanie nietrzeźwości, doprowadził do kolizji drogowej. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia A. P. ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.; dalej ustawa o Policji). Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zwolnił A. P. ze służby w Policji z dniem 15 maja 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, to jest art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a.

Komendant Powiatowy Policji w [...], ponownie rozpoznając sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz art. 108 k.p.a., zwolnił A. P. ze służby w Policji z dniem 30 lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oczywiste jest, że A. P. w dniu [...] lutego 2013 r. dopuścił się czynu zabronionego wyczerpującego znamiona przestępstwa przewidzianego w art. 178 a § 1 Kodeksu karnego. Nie budzi również wątpliwości fakt, że wymieniony doprowadził do kolizji drogowej, prowadząc samochód osobowy w stanie nietrzeźwości. Przeprowadzone badania laboratoryjne wykazały w krwi kierowcy zawartość 3,8 promila alkoholu etylowego. Z powyższych względów oraz biorąc pod uwagę charakter formacji, której A. P. jest funkcjonariuszem, uznać należy, że zachodzą przesłanki do rozwiązania z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz nadania decyzji zwolnieniowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

[...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że A. P. dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa i popełnienie przez niego czynu przewidzianego w art. 178a § 1 Kodeksu karnego jest oczywiste. Świadczą o tym między innymi spójne zeznania świadków, wyniki badań krwi kierowcy oraz protokół oględzin miejsca wypadku drogowego. [...] Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił także, że możliwość zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie zależy od wcześniejszego zakończenia postępowania w sprawie karnej. Z tych względów oraz z uwagi na specyfikę zawodu policjanta oraz zakres i charakter zadań powierzonych Policji nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu I instancji, że rozwiązanie z A. P. stosunku służbowego na przyjętej podstawie było uzasadnione, bowiem dalsze pozostawanie tego policjanta w służbie nie jest możliwe. Komendant Powiatowy Policji w [...] przed podjęciem swej decyzji zasięgnął wymaganej opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów oraz przeprowadził swe postępowanie z należytą starannością i wnikliwością. [...] Komendant Wojewódzki Policji zwrócił ponadto uwagę, że w sprawie bezsporne jest, że A. P. raportami z dnia 26 lutego 2013 r. i z dnia 28 lutego 2013 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zwolnienie go służby w Policji w związku uzyskaniem wieku emerytalnego. Komendant Powiatowy Policji w [...], w ocenie organu odwoławczego, nie był zobowiązany do uwzględnienia powyższych żądań. Organ I instancji wszczął bowiem postępowanie w sprawie zwolnienia A. P. ze służby na innej podstawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy rozwiązywaniu z funkcjonariuszem Policji stosunku służbowego tryb przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (zwolnienia policjanta ze służby na jego wniosek) nie ma bezwzględnego pierwszeństwa przed trybem, o jakim mowa między innymi w art. 41 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy. Jeżeli w sprawie zachodzi kilka podstaw zwolnieniowych organ Policji ma prawo wyboru trybu, w jakim rozwiąże z policjantem stosunek służbowy. [...] Komendant Wojewódzki Policji dodał, że stosunek służbowy z A. P. został rozwiązany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 a nie w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, jednakże data zwolnienia policjanta ze służby, wyznaczona na dzień 15 maja 2013 r., mieściła się w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia wystąpienia ze służby.

Powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji A. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także nakazanie organowi rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji A. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż podlega on zwolnieniu z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, a także przez odmowę zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi A. P. powołał się na swe raporty o zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Podkreślił, że organ w ogóle nie odniósł się do tych wniosków, mimo złożonego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. A. P. stwierdził ponadto, że [...] Komendant Wojewódzki Policji w zaskarżonej decyzji określił termin zwolnienia skarżącego ze służby na dzień 15 maja 2013 r., a więc datę wskazaną w rozkazie personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. Tymczasem ten ostatni rozkaz utracił byt prawny. W rozkazie personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] jako dzień zwolnienia A. P. ze służby wskazał dzień 30 lipca 2013 r., a więc dwa miesiące po upływie trzymiesięcznego terminu wynikającego z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Dlatego nie sposób podzielić poglądu, że na dzień [...] lipca 2013 r., a więc na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, Komendant Powiatowy Policji w [...] dysponował możliwością wyboru podstawy zwolnienia policjanta ze służby. Organ miał możliwość wyboru podstawy prawnej do zwolnienia skarżącego ze służby jedynie do dnia 1 czerwca 2013 r. Skoro w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] lipca 2013 r., a więc już po upływie wskazanego terminu i przewidziano w niej zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 30 lipca 2013 r., to jedynym zgodnym z prawem terminem rozwiązania stosunku służbowego powinien być dzień 1 czerwca 2013 r., a wyłącznie możliwą do przyjęcia podstawę prawną stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), skargę A. P. oddalił. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną rozwiązania z A. P. stosunku służbowego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten przewiduje fakultatywne zwolnienie policjanta ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego może wówczas nastąpić w razie kumulatywnego spełnienia następujących warunków, to jest w razie oczywistego popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego oraz gdy nie jest możliwe pozostawanie funkcjonariusza w służbie ze względu na charakter przypisywanego mu przestępstwa. W niniejszej sprawie obie ustawowe przesłanki zostały spełnione. Pierwszą z nich, czyli oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa należy oceniać na podstawie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Stan ten w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Ze zgromadzonego materiału wynika, że skarżący w dniu [...] lutego 2013 r. dopuścił się popełnienia czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Popełniony czyn stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Oczywistość popełnienia czynu znajduje jednoznaczne odzwierciedlenie między innymi w protokole z przebiegu badania stanu trzeźwości kierowcy, protokole oględzin miejsca wypadku, protokole oględzin pojazdu, protokołach przesłuchań świadków zdarzenia i notatkach urzędowych Policji. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że w dniu [...] lutego 2013 r. doszło do kolizji drogowej, a skarżący został zatrzymany bezpośrednio na miejscu zdarzenia w samochodzie, którym spowodował tę kolizję. W sprawie nie naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zebrany w jego toku materiał dowodowy należy uznać za pełny i wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto materiał ten został wyczerpująco i spójnie oceniony przez organy administracji. W sprawie wykazano również istnienie drugiej przesłanki warunkującej możliwość zwolnienia policjanta ze służby. Organy administracji obu instancji przekonująco uzasadniły bowiem brak możliwości pozostawienia skarżącego w służbie w Policji. Prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości zalicza się do kategorii przestępstw szczególnie negatywnie postrzeganych w społeczeństwie oraz systematycznie zwalczanych i ściganych przez Policję. Charakter przypisywanego skarżącemu przestępstwa przesądza o utracie nieposzlakowanej opinii funkcjonariusza, który dopuścił się wskazanego czynu. Organy trafnie również odwołały się do regulacji zawartej w ustawie o Policji, w tym art. 1 i art. 25 tej ustawy, określających zadania Policji jako formacji przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi i porządku publicznego. W rozpoznawanej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki umożliwiające zwolnienie A. P. ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie tego przepisu, Sąd I instancji stwierdził, że powyższy wytyk jest niezasadny. Na akceptację nie zasługuje ponadto proponowana przez A. P. wykładnia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu I instancji złożenie przez policjanta prośby o zwolnienie ze służby na podstawie wskazanego przepisu, w sytuacji gdy równocześnie spełnione zostały przesłanki zwolnieniowe przewidziane w art. 41 ust. 1 lub art. 41 ust. 2 i gdy takie postępowania zostały wszczęte z urzędu to nie można mówić o pierwszeństwie do zwolnienia policjanta ze służby na jego wniosek. Treść art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, może sugerować obligatoryjny charakter tego trybu. Jednakże obligatoryjność ta oznacza jedynie to, że organ po otrzymaniu wniosku policjanta o zwolnienie go ze służby powinien zwolnić funkcjonariusza w terminie do 3 miesięcy, ale tylko wtedy, gdy w tym terminie nie zostało wszczęte postępowanie zwolnieniowe z urzędu. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ma chronić policjantów, ale przed taką sytuacją, w której po złożeniu omawianego wniosku o zwolnienie organ nie podejmowałby decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby lub określałby dowolnie znacznie dłuższy termin zwolnienia. Tryb zwolnienia policjanta na jego wniosek nie służy natomiast ochronie funkcjonariuszy w takich przypadkach, gdy równocześnie spełnione zostały przesłanki do zastosowania trybów zwolnienia przewidzianych w art. 41 ust. 1 lub art. 41 ust. 2 ustawy o Policji. Zatem złożenie wniosku o zwolnienie nie powoduje, że tryby określone w art. 41 ust. 1 lub art. 41 ust. 2 ustawy są wyłączone. Odmienna, proponowana przez skarżącego interpretacja prawa prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o Policji oraz do niemożności zastosowania przez organy Policji innych trybów zwolnienia. Dlatego też w niniejszej sprawie złożenie przez A. P. wniosku o zwolnienie go ze służby nie mogło wyłączyć trybu zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz uniemożliwić organom rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie. Sąd I instancji dodał ponadto, że A. P. wnioski swe złożył już po popełnieniu przez niego czynu przestępczego, co uprawnia do stwierdzenia, że strona chciała w ten sposób uniknąć zwolnienia go ze służby w innym trybie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1935/13 złożył A. P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w związku z nietrafnym przyjęciem przez Sąd I instancji, iż zakreślony w art. 41 ust. 3 tejże ustawy termin zwolnienia policjanta ze służby nie ma zastosowania w przypadku, gdy w tym terminie wszczęte zostało z urzędu inne postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji została wydana z naruszeniem z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej omówiono treść skargi złożonej w niniejszej sprawie do WSA w Warszawie. Następnie A. P. stwierdził, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że domagał się on zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z uwagi na to, że postępowanie zainicjowane tym żądaniem zostało wszczęte wcześniej niż postępowanie prowadzone na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy. Skarżący nigdy jednak nie kwestionował utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, że organ dysponuje możliwością wyboru podstawy, na jakiej zwalnia ze służby funkcjonariusza. Wskazał natomiast, iż w jego ocenie organ może dokonać takiego wyboru jedynie w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie go ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Prowadzone bez zbędnej zwłoki i zgodnie z prawem postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji powinno zakończyć się w terminie umożliwiającym dokonanie przez organ wyboru podstawy zwolnienia. Po tym terminie organ na skutek własnej opieszałości lub wadliwości postępowania prowadzonego z urzędu traci taką możliwość. Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 27 lipca 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 466/06 stwierdził, iż w terminie wskazanym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, to jest terminie trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez policjanta pisemnego wystąpienia ze służby, organ administracji może uwzględnić zgłoszony wniosek, względnie zwolnić policjanta ze służby w oparciu o inną podstawę prawną, jeżeli wystąpią ku temu podstawy. Inaczej mówiąc, organ administracji dysponuje zawitym terminem, w trakcie którego może rozwiązać z policjantem stosunek służbowy, powołując się na inną podstawę prawną, jednakże z chwilą upływu omawianego terminu przysługująca organowi administracji możliwość wyboru trybu zwolnieniowego odpada. Organ jest wówczas zobligowany uwzględnić zgłoszony wniosek policjanta o zwolnienie ze służby. Upływ wskazanego terminu wywołuje określone prawem skutki i organ administracji nie może tego terminu wydłużyć. Również prowadzenie postępowania zmierzającego do zwolnienia policjanta ze służby w oparciu o inną podstawę prawną nie stanowi przesłanki umożliwiającej przerwanie biegu tego terminu czy też całkowite jego pominięcie. Skarżący w pełni podziela ten pogląd. WSA w Warszawie, wbrew literalnemu brzmieniu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz sprzecznie z poglądem wyrażonym w przytoczonym orzeczeniu WSA w Gliwicach błędnie wywiódł, iż termin wskazany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji znajduje zastosowanie jedynie wówczas, jeśli w terminie tym nie zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, a odmienna interpretacja "prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy". Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie to właśnie przyjęcie wykładni takiej jak sugeruje Sąd I instancji prowadziłoby do obejścia prawa. Wystarczyłoby bowiem sukcesywnie wszczynać kolejne (nawet bezpodstawne) postępowania administracyjne na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, aby wbrew intencjom ustawodawcy uniemożliwić odejście funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i norma tam zawarta stałaby się przepisem martwym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ wystarczająco wykazał, iż brak jest możliwości pozostawienia skarżącego w służbie, co jest jedną z przesłanek określonych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Tymczasem gdyby organ prawidłowo odniósł się do wniosku funkcjonariusza o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, to jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skutek ten zostałby zrealizowany, gdyż najpóźniej z dniem 1 czerwca 2013 r. skarżący kasacyjnie zostałby zwolniony ze służby. W ocenie A. P. Sąd I instancji niezasadnie podzielił pogląd organu, iż podstawą zwolnienia funkcjonariusza winien być przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. W konsekwencji doszło do naruszenia przez Sąd prawa materialnego, którego konsekwencją winno być uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzono, że A. P. po złożeniu raportów w sprawie zwolnienia go ze służby pismem z dnia 27 lutego 2013 r. został jedynie poinformowany przez organ, że prośby te zostały rozpatrzone odmownie. Organ nie wydał w tym zakresie żadnej decyzji administracyjnej, pozbawiając stronę możliwości dochodzenia swoich praw w toku instancyjnego postępowania administracyjnego. Ponadto wydając decyzję na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji organ również nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosków skarżącego o zwolnienie ze służby. W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowi to ewidentnie naruszenie art. 104 i art. 107 k.p.a.

Dalej autor skargi kasacyjnej odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 173/06, stwierdził, że zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 3 nie jest tożsame ze zwolnieniem funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Nie można przyjąć, iż na podstawie przepisów ustawy o Policji istnieje jedna sprawa administracyjna dotycząca zwolnienia policjanta ze służby. Ponadto autor skargi kasacyjnej odwołał się do poglądu wyrażonego w glosie Andrzeja Świątkowskiego do wyroku NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 699/95 (Prok. i Pr. 1997,1.105), w której stwierdzono, że brak wymaganej art. 41 ust 3 ustawy o Policji reakcji ze strony właściwego komendanta na żądanie funkcjonariusza nie powoduje, iż po upływie trzech miesięcy od doręczenia tego żądania nastąpi rozwiązanie służbowego. Funkcjonariusz Policji, którego żądanie zwolnienia ze służby w Policji nie zostanie uwzględnione, ma prawo złożyć skargę na milczenie organu administracyjnego. Zdaniem A. P. taki właśnie przypadek miał miejsce w jego sprawie, w której co do wniosku skarżącego o zwolnienie go ze służby - mimo upływu terminu - stosowna decyzja administracyjna nie została wydana. Skarżący zwracał na to uwagę w swej skardze złożonej do WSA w Warszawie. Sąd I instancji nie odniósł się jednak do tych zarzutów. Milczące usankcjonowanie tego uchybienia przez Sąd w ocenie skarżącego doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, NSA uznał, że złożona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Bezzasadny jest przed wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem A. P. miały polegać na oddaleniu przez WSA w Warszawie jego skargi na decyzję w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust 2 pkt 8 ustawy o Policji, mimo naruszenia przez organ administracji art. 104 i art. 107 k.p.a. na skutek niewydania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej raportami policjanta o zwolnienie go ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu, należy przede wszystkim przypomnieć, że przepisy ustawy o Policji określają różne podstawy zwolnienia policjanta ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego może nastąpić z inicjatywy samego funkcjonariusza, o ile złoży on wystąpienie ze służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Pozostałe wyszczególnione przez ustawodawcę przypadki dotyczą sytuacji, gdy postępowanie zwolnieniowe wyszczane jest przez organ z urzędu. Wykluczenie policjanta z grona funkcjonariuszy Policji może mieć przy tym charakter obligatoryjny, gdy zachodzą przesłanki wyszczególnione w art. 41 ust. 1 a w sytuacjach określonych w art. 41 ust. 2 – charakter fakultatywny. Każda z przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek stanowi odrębną podstawę rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Na podstawie przepisów ustawy o Policji nie można zatem mówić o jednej zwolnieniowej sprawie administracyjnej. Trafnie na to zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 173/06 lex-302685. Autor skargi kasacyjnej powołał się na powyższy wyrok, trafnie przytaczając wskazaną wyżej tezę, ale z niezrozumiałych względów nie wyciągnął z tego należytych wniosków. Zauważyć nadto należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że sprawę administracyjną stanowi (...) przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (T. Woś, Glosa do wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/06 OSP z 1991 nr 4/95). O tym czy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, decydują przepisy prawa materialnego, które konkretyzują prawa lub obowiązki strony, a konkretyzacja następuje w formie decyzji administracyjnej (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne - ogólne i egzekucyjne, Toruń 2003, s. 29). Skoro przepisy ustawy o Policji przewidują różne podstawy rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, to oczywistym jest, że w sprawie zwolnienia ze służby na każdej z dopuszczalnych podstaw zwolnieniowych prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. Każda z tych spraw ma odrębny charakter. W ramach każdej z nich organ zobowiązany jest ocenić, czy zachodzą przesłanki do rozwiązania stosunku służbowego na przyjętej postawie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń podjąć stosowne działania kończące postępowanie w danej sprawie.

Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie został wydany po rozpatrzeniu skargi A. P. na decyzję w przedmiocie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Kontrolując legalność tej decyzji, Sąd I instancji zobowiązany był ocenić przestrzeganie prawa materialnego i procesowego w tej konkretnej sprawie. Nie mógł natomiast analizować czy organ powinien wydać decyzję w odrębnej sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony złożonym w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji - niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie oznacza to jednak, że nie jest on związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot. Przedmiot postępowania sądowego wyznaczony jest zakresem tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest łącznie jego elementami podmiotowymi i przedmiotowymi (podstawą prawną i faktyczną). Wykluczyć wobec tego należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innych działań niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Sąd I instancji tak pojmowanych granic orzekania nie mógł przekroczyć. Przedmiotem zaskarżenia i rozpoznania przez WSA w Warszawie była decyzja o zwolnieniu A. P. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zatem Sąd I instancji mógł i orzekał w granicach sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonej przedmiotem zaskarżonego doń aktu.

Informacyjnie stronie skarżącej kasacyjnie wskazać należy, że sądy administracyjne rozpatrują skargi określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym nie tyko skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) ale też skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest wyłącznie na skutek skargi złożonej przez uprawniony podmiot. Zatem to strona decyduje czy wniesie skargę jedynie na decyzję administracyjną wydaną w konkretnej sprawie, czy także skargę na działalność organu w innej sprawie administracyjnej (np. na bezczynność organu). A. P. w sprawie zainicjowanej jego raportami złożonymi w trybie przewidzianym art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ograniczył się wyłącznie do złożenia zażalenia na niezałatwienie tej sprawy w terminie. Z możliwości złożenia skargi na bezczynność organu w tej sprawie nie skorzystał. Tym samym skarżący sam pozbawił się prawa do kontroli sądowej w tej sprawie.

Z powyższych względów uznać należy, że WSA w Warszawie nie można zarzucić, iż nie dostrzegł on rzekomego złamania przez organ administracji w kontrolowanej sprawie art. 104 i 107 k.p.a., gdyż w kontrolowanej sprawie do takich naruszeń prawa nie doszło. Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 104 i art. 107 k.p.a. jest zatem całkowicie chybiony.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Oczywistym zatem jest, że organ ma obowiązek rozwiązania z policjantem stosunku służbowego nie później niż w ciągu 3 miesięcy od daty złożenia przez funkcjonariusza stosownego wniosku. Taka regulacja nie oznacza, że to policjant zawsze decyduje o tym, w jakim trybie nastąpi rozwiązanie z nim stosunku służbowego, a ponadto że jeżeli funkcjonariusz zadeklaruje chęć wystąpienia ze służby, to organ pozbawiony jest możliwości zwolnienia tego policjanta ze służby na innej, dopuszczonej ustawą podstawie. Na powyższe trafnie zwróciły uwagę organy Policji orzekające w niniejszej sprawie oraz WSA w Warszawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że jeżeli organ do upływu terminu przewidzianego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji dysponuje inną podstawą do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, to wybór dokonywanego zwolnienia należy do uprawnionego organu. W takich przypadkach wniosek policjanta o zwolnienie go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie ma bezwzględnego pierwszeństwa. W razie zaistnienia odrębnych, samoistnych przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o Policji organ władny jest zdecydować o innej podstawie wykluczenia policjanta z grona funkcjonariuszy omawianej formacji. Nie ma przy tym znaczenia data wszczęcia z urzędu postępowania, a mianowicie czy organ uruchomił swe postępowanie jeszcze przed złożeniem przedmiotowego raportu, czy też w okresie biegu terminu, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Istotne jest to, aby wybór innej podstawy rozwiązania z policjantem stosunku służbowego został dokonany we wspomnianym okresie. Podkreślić ponadto należy, że celem wprowadzenia regulacji przewidzianej w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest ochrona policjantów przed niepodejmowaniem przez przełożonego decyzji zwolnieniowej lub określeniem innego niż ustawowy terminu rozwiązania stosunku służbowego. Norma ta nie zapewnia natomiast bezwzględnej ochrony przed skutkami innych zdarzeń z udziałem danego policjanta, a w konsekwencji przed zastosowaniem wobec niego innych trybów zwolnieniowych wyszczególnionych w art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji.

W rozpoznawanej sprawie z miarodajnych, niezakwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że A. P. w dniu [...] lutego 2013 r. prowadząc w stanie nietrzeźwości (powyżej 3 promile alkoholu we krwi) swój samochód, doprowadził do kolizji drogowej, uderzając w pojazd innego uczestnika ruchu drogowego. Bezpośrednio po tym zdarzeniu raportem opatrzonym datą [...] lutego 2013 r., a złożonym w dniu 27 lutego 2013 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...] A. P. wystąpił o zwolnienie go ze służby z dniem 27 lutego 2013 r. Prośbę tę podtrzymał w kolejnym raporcie, z tym że wyraził w nim wolę odejścia ze służby z dniem 1 czerwca 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w dniu otrzymania pierwszego z tych wniosków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ orzekł o rozwiązaniu z A. P. stosunku służbowego na powołanej podstawie. Taka reakcja przełożonego mieściła się w terminie, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, co jednoznacznie wynika z zestawienia daty zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby (27 luty 2013 r.) oraz daty podjęcia rozkazu i wyznaczonej w nim daty zwolnienia policjanta ze służby (15 maja 2013 r.).

Rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. został uchylony przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policja rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. Nowa decyzja zwolnieniowa Komendanta Powiatowego Policji w [...] zapadła w dniu [...] lipca 2013 r. W tym czasie nie istniał już zbieg dwóch dopuszczalnych podstaw zwolnieniowych. Wniosek A. P. z dnia 27 lutego 2013 r. stał się bowiem nieaktualny, gdyż w jego wyniku nie zwolniono skarżącego ze służby w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia raportu, czyli najpóźniej do dnia 26 maja 2013 r. Organ I instancji w czasie ponownego orzekania zobowiązany był uwzględnić obowiązujący wówczas stan prawny oraz istniejący stan faktyczny sprawy. Skoro w czasie ponownego orzekania przez Komendanta Rejonowego Policji w [...] wniosek A. P. był już nieaktualny, to brak było podstaw do rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Nadal natomiast zachodziły przesłanki do wykluczenia policjanta z grona funkcjonariuszy na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Komendant Powiatowy Policji w [...] uprawniony był do zakończenia wszczętego z urzędu postępowania i zastosowania instytucji zwolnieniowej przewidzianej w powołanym przepisie. Niewątpliwie celem takiej regulacji jest niezwłoczne usunięcie z Policji tych policjantów, którzy w sposób oczywisty dopuścili się czynu o znamionach przestępstwa i którzy z uwagi na okoliczności danej sprawy nie powinni nadal pełnić służby w formacji. Leży to w interesie samej Policji, ale też Państwa oraz jego obywateli.

Z tych względów Komendantowi Powiatowemu Policji w [...], który w dniu [...] lipca 2013 r. zadecydował o zwolnieniu A. P. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie można zarzucić naruszenia powołanych przez stronę skarżącą przepisów prawa materialnego. Przepisów tych nie naruszył też [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji oraz WSA w Warszawie oddalając złożoną przez A. P. skargę.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.