Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 112/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 824/14 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 824/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że Starosta N. decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (obiekt bez podpiwniczenia, parterowy z poddaszem użytkowym, z wbudowanym garażem, całość wykonana w technologii murowanej) wraz z urządzeniami budowlanymi infrastruktury technicznej: zalicznikowa linia energetyczna z szafki pomiarowej zlokalizowanej w linii ogrodzenia do projektowanego budynku, przyłącze wodociągowe z istniejącej sieci miejskiej, wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej do projektowanej studzienki kanalizacyjnej oznaczonej symbolem S2, utwardzony plac pod pojemnik na śmieci, dwa miejsca postojowe (w tym jedno w garażu) na działce nr [...] w R.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren objęty inwestycją położony jest w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. poz. [...]). Działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług. Ponadto teren inwestycyjny znajduje się w strefie ochronnej "B" uzdrowiska w obszarze i terenie górniczych wód leczniczych, co uwzględniono w rozwiązaniach projektowych. Zgodnie z ww. planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę. Przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy [...] istniejącym zjazdem poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ewid. [...]).

Inwestor przedstawił oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dostarczył wymagane przepisami prawa dokumenty. Do projektu budowlanego dołączył także oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego stosowanie do zapisu art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i wpisane na listy właściwych izb samorządu zawodowego, posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia.

Ponadto organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] został uchylony wyrokiem Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., jednakże ze względu na fakt, iż wyrok sądu nie jest prawomocny, należy uznać, że plan nadal obowiązuje.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł K. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia;

- art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., poprzez podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny;

- art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, poprzez niezapewnienie obiektowi dostępu do drogi publicznej zgodnie z § 1 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U nr 43, poz. 430 ze zm.) z uwzględnieniem § 5 oraz § 55 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia;

- art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115), poprzez zaproponowanie zjazdu z drogi wewnętrznej stanowiącej działkę ew. nr [...] oraz poprzez zwrócenie się o wyrażenie zgody na planowany zjazd do Gminy [...] (nie jest właścicielem gruntu) zamiast do wszystkich właścicieli gruntów wchodzących w skład tej drogi;

- art. 32 ust. 4 pkt 4a ustawy Prawo budowlane, poprzez zaakceptowanie istnienia na przedmiotowej działce budowli (kanał samochodowy) zrealizowanej bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu odnosząc się do podniesionych zarzutów organ II instancji podał, że o wszystkich działaniach organów związanych zarówno z zawieszeniem postępowania jak i podjęciem zawieszonego postępowania strony postępowania były informowane. W trakcie zawieszenia i po podjęciu postępowania nie zmieniła się zawartość materiału dowodowego, dlatego przed wydaniem przedmiotowej decyzji Starosta N. nie miał obowiązku zawiadamiać ponownie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed otrzymaniem potwierdzenia doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania wszystkim stronom, to okoliczność ta jest bez znaczenia dla prowadzonego postępowania. Starosta nie naruszył żadnych przepisów podjąwszy tego samego dnia zawieszone postępowanie i wydając następnego dnia zaskarżoną decyzję.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania bez oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt. II SA/Kr 795/11, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] ([...]) z dnia [...] maja 2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], jednak wyrok ten nie jest prawomocny. Ponadto pomiędzy zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której przedmiotem jest stwierdzenie nieważność uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawą której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę nie występuje bezpośrednia zależność. Wobec braku prawomocności ww. wyroku z dnia 13 lipca 2011 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy orzekające o pozwoleniu na budowę, winny orzekać w oparciu o ciągle obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Również zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 a pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, poprzez niezapewnienie obiektowi dostępu do drogi publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że projekt budowlany jest zgodny z ww. przepisami. Na powyższe wskazuje rysunek stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a także pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. W piśmie tym Burmistrz Miasta [...] podał, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi gminnej ulicą [...], poprzez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr [...] (do której przylega działka nr [...]). Ponadto inwestor dołączył do akt sprawy pismo z dnia 5 listopada 2011 r., w którym poinformował, iż jest współwłaścicielem działki stanowiącej drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem K.DW - tereny komunikacji - dz. nr [...] oraz dowód opłacania podatków od działki.

Inwestor przedłożył także kopię aktu notarialnego z dnia 3 listopada 2011 r. umowy darowizny udziału we współwłasności działki, na której projektowana jest inwestycja, a także drogi wewnętrznej.

Za bezpodstawny uznano zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 4a ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] potwierdził fakt dokonania przez inwestora rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu na działce nr [...]. Nie istnieją zatem powody uzasadniające zastosowanie ww. przepisu, z akt sprawy nie wynika, aby na działce objętej pozwoleniem na budowę znajdował się samowolnie wzniesiony kanał samochodowy.

Inwestor dołączył do akt sprawy oryginał mapy sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedstawiony w taki sposób rysunek projektu zagospodarowania terenu, jest gwarancją poprawności, prawidłowości wrysowania granic działki i podanych odległości względem granic. Najmniejsza odległość usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem względem granic działki to 6.00 m - od strony wschodniej granicy działki. Budynek zlokalizowany został w odległości 16,07 m od granicy z działką odwołującego się.

Projektowana inwestycja jest zgodna z i ciągle obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany spełnia wymagania podane w art. 34 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy, jest także zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, jest kompletny posiada wymagane opinie, uzgodnieni, pozwolenia.

K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...]. W ocenie skarżącego decyzje organu l i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, w sytuacji gdy rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wymagało weryfikacji czy zamierzenia inwestora są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nieprawomocnym wyrokiem stwierdzono nieważność planu miejscowego. Skarżący podkreślił, że Wojewoda [...] miał świadomość sprzeczności planu ze studium jeśli chodzi o teren objęty inwestycją ([...], nieruchomość [...]), gdyż 11 kwietnia 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując właśnie na niezgodność planu z ustaleniami studium. Podał, że działanie Wojewody jest o tyle niezrozumiałe, że musiał zdawać sobie sprawę, że wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji skutkować będzie zabudową działki (nr ewid. [...]) przeznaczonej w studium wyłącznie na strefę zieleni uzdrowiskowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 871/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, wskazując, że w dacie orzekania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11 stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był prawomocny. Wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta [...]. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o plan miejscowy, który - jako nieważny - został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego, ocenić należy jako pozbawioną podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja taka bowiem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest w zupełnie innym reżimie i na innej podstawie (zgodność z decyzją o warunkach zabudowy). Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu merytorycznym wyroku wskazał, mając na uwadze związanie ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., że skarga K. G. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie prowadzi do wniosku, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym uwzględnieniem skargi. Zauważył, że zarówno decyzja l jak II instancji zostały wydane po stwierdzeniu - nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11 – nieważności m.p.z.p. Miasta i Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r., którego ustalenia obejmowały także działkę inwestora nr [...]. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 11 maja 2012 r., tj. w dniu oddalenia wyrokiem NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12 skargi kasacyjnej Rady Miasta [...].

Dalej, zaznaczył, że podstawowa i zasadnicza kwestia mająca w niniejszej sprawie znaczenie dla jej końcowego rozstrzygnięcia jest związana z pytaniem czy prawidłowe jest wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji gdy w dacie wydania ww. decyzji nieprawomocnym wyrokiem WSA została stwierdzona nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu objętego inwestycją określoną w przedmiotowym projekcie budowlanym.

Mając na uwadze, zgodnie z dyspozycją z art. 190 p.p.s.a. związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., Sąd wojewódzki stwierdził, że fakt utraty przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] - stanowiący zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podstawę prawną skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji - mocy obowiązującej, jaki miał miejsce po wydaniu ww. decyzji nie powoduje uznania, że zostały one wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Wynika to bowiem ze szczególnych uregulowań i pozostaje w zgodzie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 k.p.a. Zauważył, że wskazana w przepisie art. 147 § 2 p.p.s.a. wadliwość ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK). Ustawodawca dopuszcza zatem, w imię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, pomimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym przepisem prawa. Wskazuje na to także dyspozycja zawarta w art. 65 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w którym ustawodawca wyłączył w takiej sytuacji możliwość wygaszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo jej sprzeczności z planem miejscowym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia dyspozycji z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ II instancji w sytuacji gdy ze względu na nieprawomocne stwierdzenie nieważności planu miejscowego zachodziły warunki do zawieszenie postępowania, Sąd I instancji wskazał, iż zarzut ten nie jest zasadny, gdyż jak wynika z powołanego przepisu warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym. W wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe.

Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11, WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 212 r, sygn. akt II SA/Rz 917/11, WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 112/12).

Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wojewódzki, stwierdził, że toczące się postępowanie w związku ze skargą kasacyjną Rady Miasta i Gminy [...] złożoną od ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, którym nieprawomocnie stwierdzono nieważność planu miejscowego - Miasta i Gminy [...] nie stanowiło zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla terenu objętego obowiązującym w dacie wydania decyzji ww. planem miejscowym. Zagadnieniem wstępnym jest bowiem tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. A zatem organy l i II instancji nie były zobligowane do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce ewid. nr [...] w R.

Następnie, Sąd I instancji wskazał na art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 1, 3, 4, art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz podkreślił, że dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu prawnego tj. decyzji wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] marca 2012 r. - sąd administracyjny uwzględnia stan prawny i stan faktyczny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu prawnego, a nie w okresie późniejszym. Oznacza to, że dla oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydujący jest stan obowiązujący w dniu 23 marca 2012 r., kiedy zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. Miasta i Gminy [...] działka nr [...] znajdowała się w terenie o symbolu [...] - tereny budowy mieszkaniowej i usług, przy czym bez znaczenia pozostawał fakt, iż zgodnie z ww. wyrokiem WSA z dnia 13 lipca 2011 r. została stwierdzona nieważność tego planu ponieważ wyrok ten uprawomocnił się dopiero w dniu 11 maja 2012 r., co oznacza, iż do dnia 11 maja 2012 r. ustalenia planu były obowiązujące.

Nadto, stwierdził, że organ l instancji przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] w R. wykonał prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone na niego ww. przepisami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z niniejszej skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wpływające w sposób istotny na wynik spraw, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie uchylił zaskarżonej decyzji, gdyż w wyniku niewłaściwej interpretacji normy prawnej zakodowanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd przyjął jakoby rozstrzygnięcie w toczącej się sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie było zagadnieniem prejudycjalnym, warunkującym możliwość rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę, wydawanego w oparciu o ustalenia planu miejscowego w stosunku do którego toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że kwestia prejudycjalności rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu prawnego stanowiącego podstawę prawną dla wydania decyzji administracyjnej, czy też rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie niezgodności z ustawą zasadniczą takiego aktu prawnego, pozostaje zagadnieniem kontrowersyjnym zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie. W ocenie skarżącego, Sąd w zaskarżonym wyroku, uzasadniając wnikliwie i obszernie wyrażony tam pogląd prawny, zgodnie z którym kwestia nieważności planu miejscowego nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w sposób wybiórczy powołał orzeczenia i wypowiedzi doktryny, pomijając stanowiska odmienne, postulujące obowiązek stosowania art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. we wszelkich takich sprawach gdzie określone rozstrzygnięcie kwestii wstępnej spowoduje obowiązek podjęcia określonego rozstrzygnięcia w analizowanym postępowaniu administracyjnym. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się przy tym na poglądy prezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III RN 77/01, OSNAPiUS 2003 r., nr 7, poz. 163, wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 3224/01, LEX nr 81759, wyroku NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 27/10, LEX nr 1081015, wyroku NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 640/10, LEX nr 1071292, oraz przez C. Kocińskiego w "Związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją lokalizacyjną", "Nowe Zeszyty Samorządowe", 2007 r., nr 3, s. 35.

W ocenie skarżącego, oceniając legalność procedowania organów administracji publicznej przy wydaniu indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę, opartego na akcie prawa miejscowego, który był dotknięty nieważnością, między innymi na niezgodne z prawem przeznaczenie na tereny budowlane obszarów wcześniej zarezerwowanych dla zieleni uzdrowiskowej w studium, należy mieć na uwadze wysokie prawdopodobieństwo wytworzenia szkodliwej praktyki, w której organ uchwałodawczy, odpowiadając na zapotrzebowanie wybranych inwestorów, będzie świadomie ignorował ograniczenia wynikające ze studium, mając świadomość, że wystarczy aby owi wybrani inwestorzy, zdążyli przed stwierdzeniem nieważności planu uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zgodną z planem miejscowym (który z kolei pozostaje sprzeczny ze studium), by skutecznie obejść ograniczenia jakie studium powinno wprowadzać w stosunku do planu. Dokładnie taka praktyka ma właśnie miejsce w gminie uzdrowiskowej [...], gdzie wybrani inwestorzy w ekspresowym tempie uzyskali upragnione decyzje o pozwoleniu na budowę, umożliwiające zabudowę usługową oraz mieszkaniową na terenach zarezerwowanych w studium pod zieleń uzdrowiskową.

Mając na uwadze występowanie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącej wpływu późniejszego stwierdzenia nieważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na wydane wcześniej w oparciu o ten nieważny plan miejscowy indywidualne decyzje administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę, skarżący wniósł o rozważenie przez Sąd w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a. czy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej nie zachodzą przesłanki do odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia powyższego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu siedmiu sędziów tego Sądu. Ewentualna uchwała w tym zakresie wyłączy bowiem związanie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12, który uchylając wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 871/12, całkowicie zakwestionował stanowisko wyrażane wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności stanowiące tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.135 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegający na tym że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie uchylił zaskarżonej decyzji, gdyż w wyniku niewłaściwej interpretacji normy prawnej zakodowanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd przyjął jakoby rozstrzygnięcie w toczącej się sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie było zagadnieniem prejudycjalnym, warunkującym możliwość rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę, wydawanego w oparciu o ustalenia planu miejscowego w stosunku do którego toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Mówiąc inaczej przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (zob. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06, z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 2274/10, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1710/12).

Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że toczące się postępowanie w związku ze skargą kasacyjną Rady Miasta i Gminy [...] złożoną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, którym nieprawomocnie stwierdzono nieważność planu miejscowego - Miasta i Gminy [...] nie stanowiło zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla terenu objętego obowiązującym w dacie wydania decyzji ww. planem miejscowym. Zagadnieniem wstępnym jest bowiem tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną organy architektoniczno-budowlane nie były zobligowane do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce ewid. nr [...] w R.

Istotne jest też, że w niniejszej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z mocy art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd II instancji. Podkreślić także należy, że ww. przepis wprowadza swoisty zakaz, zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. K. G. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, m.in. poprzez wniosek o rozważenie możliwości przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu, próbuje podważyć, związanie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Sądu wojewódzkiego, jak również obecnie rozpatrującego sprawę Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153, art. 170 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany był i zastosował się do wspomnianego wyroku, w którym w sposób jednoznaczny odniesiono się do kwestii ważności decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

W ocenie zaś składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wyłoniło się takie zagadnienie, aby budziło poważne wątpliwości, które przemawiałoby za jego przedstawieniem do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. Ponadto, wyjaśnienie wątpliwości należy wiązać z brakiem pewności dotyczącej określonego zagadnienia prawnego, które powstaje na gruncie większej ilości spraw danego rodzaju. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał tymczasem poza przywołaniem jednego orzeczenia (sygn. akt II OSK 400/11), aby kwestia do której odnosił się wyrok sygn. akt II OSK 2868/12, wywołała znaczne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.