Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 724/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 2, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 829/19 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 października 2019 r., II SA/Kr 829/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji a punkcie II. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. (dalej jako: "organ I instancji") orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,2036 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. P. m. K., na rzecz J. C. (dalej jako: "skarżąca").

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca, wskazując, że pismem z 13 kwietnia 2017 r. znak: [...] w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zbycia działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P., położonej przy ul. B., zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n."), organ zawiadomił ją o zamiarze użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i poinformował o możliwości jej zwrotu. Podkreślono także, że organ administracyjny zawiadamiając o zamiarze użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu musiał bowiem przed zawiadomieniem przeanalizować, jaki był cel jej wywłaszczenia i czy cel ten został zrealizowany. W ocenie skarżącej, organ przy próbie sprzedaży tej nieruchomości natknął się prawdopodobnie na wątpliwości nabywcy lub notariusza i nie mając zamiaru tej nieruchomości zwracać usiłował tę wątpliwość "zaspokoić przez tak skonstruowane zawiadomienie, niezgodne z treścią art. 136 ust. 2 u.g.n. oraz postępowanie administracyjne zmierzające do uzyskania prawomocnej decyzji o odmowie zwrotu". Równocześnie rozpatrując tę sprawę organ odwoławczy, niezależnie od skomplikowanej treści zawiadomienia z 13 kwietnia 2017 r. powinien potraktować ten dokument jako podstawowy dowód w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie skarżąca powołała się na treść art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a., w oparciu o które wskazała, że według niej, ww. pismo organu stanowiło dokument urzędowy i w swej treści potwierdzało, iż nie został zrealizowany cel, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa działka, natomiast Skarb Państwa chce ją przeznaczyć na inny cel, do sprzedaży. Ponadto, zgromadzony przez organ I instancji obszerny materiał dowodowy nie potwierdzał zrealizowania celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Zarzucono również, że organ I instancji nie odniósł się w ogóle do celów, na jakie pozwalają wywłaszczać nieruchomości odpowiednie ustawy. Zdaniem skarżącej, celem wywłaszczenia nieruchomości nie były podziemne linie energetyczne, które można zrealizować poprzez służebność gruntową, ani też nie były nim takie czynności jak grillowanie lub gra w piłkę.

Decyzją z [...] maja 2019 r Wojewoda Małopolski (dalej jako: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie byłoby możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze w stosunku do ww. nieruchomości zastosowanie znajdował art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n., gdyż decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – P. z [...] lutego 1978 r. znak: [...] zmieniono decyzję z [...] października 1975 r. znak: [...] w punkcie 2 i orzeczono, w trybie ustawy z 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o wywłaszczeniu m.in. przedmiotowej działki, stanowiącej własność M. P. na podstawie prawomocnego Aktu Własności Ziemi z [...] maja 1977 r. znak: [...]. Dodatkowo podano, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyła skarżąca – spadkobierca poprzedniej właścicielki nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza Wydział I Cywilny (sygn. akt I Ns 2031/8/P) z 16 grudnia 1988 r. Wojewoda wskazał, że kolejną przesłanką, której spełnienie warunkuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości była jej zbędność na cel wywłaszczenia. W tym zakresie Wojewoda przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n., w którym zawarto legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zaznaczając przy tym, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia konieczne jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe wskazano, że jak wynikało z decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z [...] lutego 1978 r., wymienione w tej decyzji nieruchomości, w tym przedmiotowa działka, zostały wywłaszczone na cele zagospodarowania domów studenckich Akademii Medycznej decyzją z [...] października 1975 r., natomiast decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – P. z [...] lutego 1978 r. zmieniała oznaczenia działek i ustalenia dotyczące właścicieli nieruchomości wywłaszczonych decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – P. z [...] października 1975 r. Szczegółowo cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w decyzji z [...] października 1975 r., w której wskazano, że przedmiotowe nieruchomości wywłaszcza się na wniosek Zarządu Inwestycji Akademii Medycznej w K. z 25 lipca 1974 r. uzupełniony pismem z 12 marca 1975 r., gdyż są "niezbędne na cele zagospodarowania terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. i uzbrojenia magistralnego zespołu Akademii Medycznej K. P. zgodnie z decyzjami z dnia [...].II.1973 r. Nr [...] i z dnia [...].I.1973 r. Nr [...], wydanymi przez b. Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, zatwierdzającymi plan realizacyjny tej inwestycji". Wojewoda podkreślił, że jak wynikało z akt sprawy i zaskarżonej decyzji organu I instancji z [...] listopada 2018 r., decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] lutego 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. – poszerzenie granicy lokalizacji o teren A, B, C, zakreślony na czerwono na załączniku do decyzji. Jednocześnie zaznaczono, że na podstawie ww. załącznika organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa plansza przedstawiała zagospodarowanie terenu, tj. narysowane ciągłą linią cztery budynki (odpowiadające aktualnemu położeniu domów studenckich i stołówki) oraz ich infrastrukturę: drogi wewnętrzne, parkingi, boiska sportowe i zadrzewienia. W tym zakresie podano także, że w północnym narożniku przedmiotowej działki znajdowała się droga wewnętrzna prowadząca do parkingu, a na pozostałej części budynek (oznaczony linią przerywaną). Jednocześnie wskazano, że na części nieruchomości zaplanowano drzewa i krzewy, a na przedmiotowej planszy widoczne były również na terenie położonym poniżej wywłaszczonej nieruchomości inne budynki wrysowane linią przerywaną. Wojewoda zaznaczył przy tym, że jak ustalił organ I instancji decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] stycznia 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny uzbrojenia magistralnego Zespołu Akademii Medycznej K. – P. pod względem urbanistycznym. Wyjaśniono bowiem, że jak wynikało z załącznika graficznego do tej decyzji pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne uzbrojenia terenu dla I etapu", na przedmiotowej działce planowano budowę jednego z budynków "internatu pielęgniarek" i 2 linie przesyłowe biegnące do zespołu domów studenckich i stołówki, tj. "projektowaną kanalizację sanitarną" i "projektowaną kanalizację deszczową". Zwrócono też uwagę, że przedmiotowe sieci techniczne były podłączone do domów studenckich i stołówki położonych powyżej wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto wrysowany na załączniku do decyzji z [...] lutego 1973 r. budynek "internatu pielęgniarek" miał pełnić inne funkcje niż wskazane w obu decyzjach zatwierdzających plany realizacyjne: domy studenckie i stołówka. Dlatego też przy uwzględnieniu ww. dokumentów, Wojewoda wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym celem wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. było zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P., natomiast lokalizacja wrysowanego na planach budynku "internatu pielęgniarek" nie była jeszcze zatwierdzona i była planowana w kolejnych etapach. Tym samym w ocenie Wojewody, kluczowe dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia było ustalenie, czy była ona już zagospodarowana na potrzeby domów studenckich i stołówki w dacie złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do 22 września 2004 r. (zgodnie z wyrokiem TK z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Wojewoda podał, że do akt przedmiotowej sprawy Uniwersytet [...] w K. Collegium Medicum przesłał organowi I instancji: dokumentację powykonawczą dla Nowego Zespołu Akademii Medycznej K. – P. – oświetlenie zewnętrzne ulicy Ś., w tym protokół odbioru końcowego "ośw. zewn. ul. Ś. przy AM z 5 listopada 1977 r.", "protokół badania kabla dla obiektu pn. Domy studenckie "A", "B", "C" i Droga Ś. AM P. – sieć kablowa oświetlenia zewnętrznego z dnia 5 listopada 1977 r.", z zestawieniem materiałów wbudowanych dla linii kablowej oświetlenie Drogi Ś., mapę z planu oświetlenia terenu sieci kablowej ww. obiektu, datowaną na styczeń 1974 r., mapę sytuacyjno-wysokościową nr [...], na której przewody uzbrojenia podziemnego wkreślono na podstawie pomiaru terenowego w dniu 30 marca 1986 r. oraz mapę zasadniczą do celów projektowych z 2017 r. W oparciu o mapy z 1986 r., 2013 r. i 2017 r. zdaniem Wojewody potwierdzić należało, że w przedmiotowym terenie w dacie sporządzenia ww. map istniały już projektowane w planie realizacyjnym sieci kanalizacji ogólnospławnej (deszczowej) i sanitarnej, co potwierdzać miało również pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z 16 stycznia 2018 r., zawierające informację, iż na przedmiotowej działce znajdowały się przewody pozostające poza eksploatacją MPWiK S.A. Dodano przy tym, że pismem z 29 grudnia 2017 r. T. S.A. Oddział w K. poinformował, iż przez przedmiotową działkę przechodzą 2 relacje kablowe LSN, istniejące od lat 80-tych, zaś w 1998 r. wykonano ich kapitalny remont, co potwierdzał protokół odbioru kabli CALD z 5 listopada 1987 r. i protokół z 30 października 1987 r. próby i pomiary stanu izolacji linii kablowej wysokiego napięcia. W ocenie Wojewody przedmiotowe dokumenty potwierdziły zatem, że na nieruchomości zrealizowano w wymaganych terminach (z uwzględnieniem wyroku TK z 13 marca 2014 r.) sieci infrastruktury technicznej projektowane w planie realizacyjnym inwestycji "zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i pawilonu stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. i uzbrojenia magistralnego Zespołu Akademii Medycznej P.". Ponadto, zdaniem Wojewody, fakt zrealizowania celu wywłaszczenia potwierdzały również: zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 30 kwietnia 1987 r. i z 24 września 1993 r., protokół z rozprawy z 23 listopada 2017 r., w trakcie której dokonano oględzin nieruchomości oraz przesłuchano w charakterze świadków dwóch pracowników Akademii Medycznej, tj. E. S. i A. K. Dodano także, że w trakcie oględzin terenu ustalono, iż przedmiotowa działka położona jest przy ul. B., która stanowi dojazd do zespołu domów studenckich Collegium Medicum UJ, składającego się z trzech domów studenckich z infrastrukturą. Zaznaczono także, że granica zachodnia i południowa działki przebiega wzdłuż ul. B. (zachodnia – w odległości 2,5 m od krawędzi drogi, a południowa: 2,5 m do 12 m). Jednocześnie podano, że granica północna biegnie wzdłuż chodnika prowadzącego do parkingu, zaś w północnej części działki teren porośnięty był trawą o średniej wysokości, natomiast w pozostałej części był porośnięty drzewami, wysoką, niekoszoną trawą oraz samosiejkami drzew i krzewów. Wojewoda zwrócił również uwagę, że w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2018 r. dodano, iż północno-zachodni narożnik działki zajęty był w części przez drogę dojazdową do parkingu przed domami studenckimi, który to opis – zdaniem Wojewody – potwierdzała powszechnie dostępna mapa Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta K. Jednocześnie wskazano, że z zeznań E. S. (pracownika Sekcji Eksploatacji Działu Inwestycji, Remontów i Eksploatacji Collegium Medicum) wynikało, iż domy studenckie funkcjonowały od lat 1978-1979, a na przedmiotowej działce koszono trawę, gdyż wykorzystywano ją do celów rekreacyjnych: gry w piłkę nożną i siatkówkę, a nadto istniało tam też palenisko. Ponadto, na części działki były ogródki działkowe, które istniały jeszcze w 2004 r., przy czym pracownicy UJ z czasem usuwali budy drewniane, żeby nie szpeciły one terenu. Ponadto Wojewoda wskazał, że A. K. (konserwator obiektów Akademii Medycznej od 1968 r.) zeznał, iż domy studenckie oddano do użytku w 1973 r. (w tym pierwszy blok "A"), zaś teren przedmiotowej działki w części był zajęty przez trawiaste boisko, na którym studenci grali w piłkę, wobec czego był to teren użytkowany do celów rekreacyjnych. W części południowej pracownicy domów studenckich użytkowali teren jako ogródek warzywny, natomiast przedmiotowy teren stał się ugorem ok. 10 lat temu, przy czym był on w części północnej wzdłuż drogi koszony m.in. przez świadka, zaś w dolnej części nie był on koszony z uwagi na uprawy. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że na podstawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z 30 kwietnia 1987 r. i z 24 września 1993 r., organ I instancji ustalił, iż 9 i 15 lat po dacie wywłaszczenia zrealizowane zostały już 3 budynki studenckie i stołówka wraz z układem dróg wewnętrznych, a na części działki znajdowała się już wówczas droga wewnętrzna. Ponadto podkreślono, że przedmiotowa działka znajdowała się w obrębie dróg wewnętrznych. Tym samym, w ocenie Wojewody stwierdzić należało, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, gdyż zarówno sieci techniczne, jak i teren zielony wykorzystywany do celów rekreacyjnych, czy też droga wewnętrzna w kompleksie domów studenckich mieściły się w głównym celu wywłaszczenia wieloetapowej inwestycji, tj. zagospodarowania terenu domów studenckich, gdyż były z nim związane. Zwrócono również uwagę, że jakkolwiek cel wywłaszczenia powinien być co do zasady interpretowany ściśle, to jednak wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli, co oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W tym zakresie przyjmuje się bowiem, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez TK, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu, a to z uwagi na następujący zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych, który to fakt musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Ponadto podkreślono, że budowa kompleksu domów studenckich może być traktowana jak budowa osiedla mieszkaniowego, gdyż w rzeczywistości jest to osiedle mieszkaniowe dla określonej grupy osób, tj. studentów. W tym też zakresie Wojewoda zwrócił uwagę, że budowa osiedla obejmuje nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również budowę wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Tym samym zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie należało mieć na uwadze, że zamierzenia inwestycyjne takie jak zagospodarowanie terenu domów studenckich, niewątpliwie wymagało oprócz wzniesienia samych budynków mieszkaniowych także urządzenia infrastruktury towarzyszącej, takiej jak zieleńce pomiędzy blokami mieszkalnymi, ciągi komunikacyjne, infrastruktura techniczna. W ocenie Wojewody, w świetle powyższego za bezzasadny należało zatem uznać zarzut, że celem wywłaszczenia nie może być wykorzystywanie nieruchomości na cele rekreacyjne i przeprowadzenia sieci technicznych związane z inwestycją główną, tj. kompleksem domów studenckich. Ponadto na marginesie wskazano, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele związane z przeprowadzeniem sieci technicznych. Wskazano również, że pismo Urzędu Miasta K. z 13 kwietnia 2017 r. informujące skarżącą, stosownie do art. 136 ust. 2 u.g.n., o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, miało jedynie charakter informacyjny. Przedmiotowym zawiadomieniem organ jedynie zawiadomił spadkobiercę poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel i możliwości złożenia wniosku o jej zwrot, a dopiero w przypadku złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobiercę poprzedniego właściciela, wszczynającego tym samym postępowania w tej sprawie, organ administracji w ramach prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może gromadzić dowody, na podstawie których ustala stan faktyczny i prawny sprawy i wydaje stosowne rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 136 ust. 7 u.g.n. dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., 801). Zgodnie z art. 4 tej ustawy "Do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7". Sąd I instancji podzielił także w całości stanowisko organów w przedmiocie celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, którym było zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. Natomiast nie była nim lokalizacja wrysowanego na planach budynku "internatu pielęgniarek", która nie była jeszcze zatwierdzona i była planowana w kolejnych etapach.

Sąd I instancji podał również, że w decyzji z [...] lutego 1978 r. cel wywłaszczenia nie został bezpośrednio wskazany. Ww. decyzja zmieniała decyzję Naczelnika Dzielnicy K. – P. z [...] października 1975 r. w związku z uwłaszczeniem władających. W tejże decyzji wskazano, że wywłaszczono nieruchomości na cel oznaczony jako: zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. i uzbrojenia magistralnego zespołu Akademii Medycznej K. P., zgodnie z decyzjami z [...] lutego 1973 r. i z [...] stycznia 1973 r., wydanymi przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K., zatwierdzającymi plan realizacyjny.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe i zgodne z prawem jest stanowisko organów, że celem wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. było zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P., natomiast lokalizacja wrysowanego na planach budynku "internatu pielęgniarek" nie była jeszcze zatwierdzona i była planowana w kolejnych etapach. W związku z tym rozstrzygające dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia było ustalenie, czy była ona już zagospodarowana na potrzeby domów studenckich i stołówki w dacie złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do 22 września 2004 r. (zgodnie z wyrokiem TK z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11).

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że pismo Urzędu Miasta K. z 13 kwietnia 2017 r. jest zasadniczym, fundamentalnym dowodem w kontrolowanej sprawie eliminującym powinność weryfikacji w trybie art. 137 ust. 1 u.g.n. zbędności przedmiotowej nieruchomości/działki na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu I instancji bezsprzecznie właśnie w obliczu tego pisma przeprowadzone i kontrolowane obecnie postępowanie wyjaśniające i zastosowanie w jego wyniku przez organ art. 137 ust. 1 u.g.n. powinno w całej rozciągłości "modelowo" spełniać wymogi k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego a uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać uzasadnionych wątpliwości co do istotnych, relewantnych dla prawa ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego, a te okoliczności mają miejsce w kontrolowanej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a także "refleksowo" odpowiednio art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy w związku z czym kontrolowane decyzje organu II i I instancji jako przedwczesne i nieoparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zostały wyeliminowane z obiegu prawnego. Sąd I instancji zauważył bowiem, że organ pominął m.in. refleksowe odziaływanie wydawanej decyzji na treść art. 137 ust. 2 u.g.n. i jej ewentualne potencjalne znaczenie dla skarżącej, gdyż nienależnie od tego, że kontrolowane postępowanie prowadzone jest na wniosek, który dotyczy zwrotu całej działki, organ powinien dokonywać aktu stosowania prawa z uwzględnieniem zasady zaufania do administracji publicznej i zasady informowania strony a więc przy subsydiarnym, pomocniczym rozważeniu kwestii, o której stanowi art. 137 ust. 2 u.g.n. Inaczej mówiąc chodzi o to, aby w przypadku orzekania przez organ administracyjny w sprawie zwrotu działki, w domyśle całej działki – z uzasadnienia kontrolowalnej decyzji wynikało jednoznacznie i bezsprzecznie, że teren całej działki został zagospodarowany na cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej lub teoretycznie, że niewykorzystane części terenu nie posiadają racjonalnie waloru samodzielnych działek. Ma to bowiem istotne znaczenie, gdyż jak wynika z treści przywołanych przepisów prawnych wskazane w nich podmioty prawa mogą się starać o zwrot całej nieruchomości lub jej części w zależności od okoliczności sprawy. Chodzi więc o to, aby przy rozstrzyganiu kwestii zwrotu całej nieruchomości organ jednoznacznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wykazał, że rzeczywiście w terminach relewantnych dla sprawy na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej została zagospodarowana cała nieruchomość. Doprowadzenie do ustatecznienia się i uprawomocnienia się decyzji odmawiającej zwrotu całej nieruchomości przy nierzetelnie, niewszechstronnie i nieadekwatnie do okoliczności ustalonym stanie faktycznym może bowiem wywierać skutki prawne wobec potencjalnego żądania zwrotu części nieruchomości. W związku z tym w kontrolowanej sprawie w myśl obiektywnego porządku prawnego nie powinny wzbudzać wątpliwości – na tle znajdujących się w aktach sprawy dowodów – ustalenia organu co do zagospodarowania całej nieruchomości na cele wywłaszczenia nieruchomości. Potencjalnie nie można wykluczyć, że w ramach postępowania o zwrot nieruchomości może się zmienić zakres żądania, jeżeli wynika to z okoliczności stanu faktycznego i zgodnego z prawem przebiegu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji stanowisko kontrolowanego organu, że – zarówno sieci techniczne jak i teren zielony wykorzystywany do celów rekreacyjnych, czy też droga wewnętrzna w kompleksie domów studenckich mieszczą się w głównym celu wywłaszczenia wieloetapowej inwestycji, tj. zagospodarowania terenu domów studenckich, gdyż są z nim związane – powinno także konkludować w oparciu o ocenę stanu faktycznego, że stan tego zagospodarowania w układzie przestrzennym całej wnioskowanej nieruchomości determinuje odmowę jej zwrotu w całości. Sąd I instancji podkreślił, że dopiero zgodnie z prawem przeprowadzone wyjaśniające postępowanie administracyjne z uwzględnieniem powyższej oceny Sądu pozwoli organom na merytoryczną materialnoprawną ocenę, czy wnioskowana do zwrotu cała nieruchomość kwalifikuje się do takiego żądanego zwrotu jako zbędna na cel wywłaszczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że podziela ustalenia organu w przedmiocie zgodnego z prawem zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez umieszczenie w niej infrastruktury technicznej w terminie relewantnym dla art. 137 ust. 1 u.g.n., co uzasadnia wykorzystanie wnioskowanej nieruchomości w tej części co najmniej na jakiej ta sieć techniczna się znajduje zgodnie z celem wywłaszczenia. Pod pojęciem terminu relewantnego należy rozumieć termin, w którym przedmiotowa nieruchomość była już zagospodarowana na potrzeby domów studenckich i stołówki w dacie złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do 22 września 2004 r. (zgodnie z wyrokiem TK z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Decyzja z [...] października 1975 r. stała się ostateczna z dniem 1 grudnia 1975 r. i od tej daty zdaniem Sądu I instancji należy obliczać rozpoczęcie biegu terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast decyzja z [...] lutego 1978 r. stała się ostateczna z dniem 14 marca 1978 r. W oparciu o mapy z 1986 r., 2013 r. i 2017 r. kontrolowane organy prawidłowo i zgodnie z prawem stwierdziły, że w przedmiotowym terenie w dacie sporządzenia ww. map istniały już projektowane w planie realizacyjnym sieci kanalizacji ogólnospławnej (deszczowej) i sanitarnej, co potwierdza pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z 16 stycznia 2018 r., zawierające informację, iż na przedmiotowej działce znajdowały się przewody pozostające poza eksploatacją MPWiK S.A. Ponadto pismem z 29 grudnia 2017 r. T. S.A. Oddział w K. poinformował, że przez przedmiotową działkę przechodzą 2 relacje kablowe LSN, istniejące od lat 80-tych.

Sąd I instancji podzielił wyjaśnienia kontrolowanego organu, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele związane z przeprowadzeniem sieci technicznych. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że celem wywłaszczenia nieruchomości nie były podziemne linie energetyczne, które można zrealizować poprzez służebność gruntową. W tym przypadku istotna jest potencjalna możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cel przeprowadzenia sieci technicznych a nadto, że przedmiotowa sieć energetyczna służyła zagospodarowaniu terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. W tym zakresie organ I instancji trafnie powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z 21 października 2015 r., II SA/Łd 370/15.

W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej decyzji organy pominęły natomiast kwestie związane z przebiegiem, usytuowaniem w przestrzeni na wnioskowanej nieruchomości omawianej sieci technicznej. Zdaniem Sądu I instancji wielkość i konfiguracja działki a także sposób umieszczenia w niej ww. infrastruktury technicznej nie uzasadnia odmowy zwrotu całej działki w związku z czym istotne są kolejne ustalenia dowodowe, w myśl których organ uzasadniał odmowę zwrotu działki. Zdaniem Sądu te ustalenia są niewystarczające i powinny być uzupełnione pod kątem ocen prawnych wyrażonych przez Sąd.

Sąd I instancji nie podzielił również przedwczesnych ustaleń organu, że fakt zrealizowania celu wywłaszczenia bezsprzecznie dodatkowo potwierdzają: zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 30 kwietnia 1987 r. i z 24 września 1993 r., protokół z rozprawy z 23 listopada 2017 r., w trakcie której dokonano oględzin nieruchomości oraz przesłuchano w charakterze świadków dwóch pracowników Akademii Medycznej, tj. E. S. i A. K.

Po pierwsze – zbyt ogólny i niepoparty pisemnie odzwierciedloną w aktach sprawy analizą obrazu poniżej wymienionych zdjęć – jest wniosek kontrolowanego organu II instancji, że "na części działki znajdowała się już wówczas droga wewnętrzna". Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pozyskano fotografie lotnicze wykonane w dniu 30 kwietnia 1987 r. i w dniu 24 września 1993 r. Zdaniem organu I instancji: "W/w zdjęcia wykonane 9 i 15 lat po dacie wywłaszczenia potwierdzają, iż wybudowane zostały 3 budynki domów studenckich Akademii Medycznej w K. oraz pawilon stołówki wraz z układem dróg wewnętrznych. Przedmiotowa działka (zgodnie z dołączoną do zdjęć przeskalowaną mapą ewidencyjną, zawierającą granice przedmiotowej działki) położona jest wewnątrz dróg dojazdowych do obiektów uczelni i wolna jest od zabudowy". Zdaniem Sądu I instancji 3 budynki studenckie i pawilon, jak można przypuszczać stołówki, wraz z układem dróg wewnętrznych są widoczne na wskazanych zdjęciach. Z kolei jeżeli dowodem/przesłanką na zagospodarowanie wnioskowanej nieruchomości na cel wywłaszczenia ma być w oparciu o dowód z fotografii istnienie na tej nieruchomości m.in. fragmentu drogi wewnętrznej w czasie relewantnymi dla treści art. 137 ust. 2 u.g.n. to byt i przebieg tej drogi na wnioskowanej nieruchomości powinien być odwzorowany według obrazu z fotografii w sposób opisowy w uzasadnieniu decyzji poddający się kontroli Sądu. Brak szczegółowego opisu zdjęć w tymże zakresie drogi wewnętrznej pozwala jedynie domyślać się jaki był tok rozumowania i oceny ww. fotograficznego materiału dowodowego i tzw. "nakładki" przeskalowanej mapy ewidencyjnej obrazującej działki ewidencyjne i usytuowanie dzięki temu wnioskowanej nieruchomości na zdjęciu. Kontrolowany organ II instancji nie wyjaśnił przy tym jaka jest relacja przestrzenna pomiędzy ww. drogą wewnętrzną znajdującą się wg niego na wnioskowanej nieruchomości na zdjęciu a północno-zachodnim narożnikiem działki zajętym obecnie – co wynika z aktualnych oględzin nieruchomości – w części przez drogę dojazdową do parkingu przed domami studenckimi, co jego zdaniem potwierdza powszechnie dostępna mapa z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta K. Sąd w tym zakresie ma kontrolować organy stosujące prawo a nie zastępować je w akcie stosowania prawa.

Po drugie, w ocenie Sądu I instancji, kontrolowane organy powinny oceniać materiał dowodowy wynikający z zeznań świadków przy uwzględnieniu tezy, że zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. jako sformalizowany cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości – powinno posiadać znamiona względnie zorganizowanego, planowanego działania podmiotu zarządzającego/dysponującego przedmiotowym terenem tj. Zarządu Inwestycji Akademii Medycznej w K. Nie mieści się w tym pojęciu spontaniczne, samoczynne, żywiołowe, niezorganizowane "zagospodarowanie" tego terenu przez podmioty, w tym studentów, nieposiadające tytułu prawnego do zarządzania, dysponowania wywłaszczoną nieruchomością. Jak również nie mieści się w tym pojęciu zagospodarowanie terenu niezgodne potencjalnie z celem wywłaszczenia. W sprawie brak jest jednoznacznych wyjaśnień, czy na terenie wnioskowanej działki miały miejsce realizacja boisk sportowych i zorganizowane, planowe zadrzewienia o jakich jest mowa w ww. dokumentacji dot. celu wywłaszczenia. Nie wiadomo w jaki sposób było sformalizowane korzystanie z tego terenu przez studentów i pracowników. W związku z tym nie wiadomo z odpowiednim stopniem szczegółowości z jakich uzasadnionych powodów kontrolowane organy uznały, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w całości przez podmiot uprawniony jako teren zielony wykorzystywany do celów rekreacyjnych dla studentów i pracowników UJ. Z zeznań E. S. (pracownika Sekcji Eksploatacji Działu Inwestycji, Remontów i Eksploatacji Collegium Medicum) według organu wynika, że "domy studenckie funkcjonowały od lat 1978 - 1979, a na przedmiotowej działce koszono trawę. Działkę wykorzystywano do celów rekreacyjnych: gry w piłkę nożną i siatkówkę. Istniało też palenisko. Na części działki były ogródki działkowe, które istniały jeszcze w 2004 r., przy czym pracownicy UJ z czasem usuwali budy drewniane, żeby nie szpeciły one terenu".

Zdaniem Sądu I Instancji w akt sprawy wynika, że organ nie podał wszystkich szczegółowych informacji wynikających z zeznań ww. świadka. Świadek poddał m.in., że "w pozostałej części p. K. (sprzątaczka miała działkę, na której uprawiała warzywa, działki mieli także: 2 konserwatorów (pisownia niewyraźna – uwaga Sądu, w nawiasie podane są dwa nazwiska do wyjaśnienia) oraz mieszkańcy sąsiednich domów. Oni dbali o ten teren, myśmy się im nie wtrącali. My kosiliśmy co się dało, a nie było zajęte pod ogródki. Jak kończyłem tu pracę w 2004 r. jeszcze jakieś ogródki były, ok. sześć (pisownia nieczytelna – do ew. wyjaśnienia – uwaga Sądu) drewnianych bud usuwaliśmy aby nie szpeciły teren. Kontrolowany organ nie ustalił, o jakie domy chodziło pod pojęciem "mieszkańcy sąsiednich domów". Z zeznań świadka wynika, że w części północnej tej działki studenci grali w piłkę np. siatkówkę (siatkę wypożyczali) oraz nożną. Prawdopodobnie kilka metrów od obecnego ogrodzenia (północna część) było palenisko (ognisko, grill – teren zabezpieczony przed ogniem".

Z kolei A. K. (konserwator obiektów Akademii Medycznej od 1968 r.) zeznał, według organu, że "domy studenckie oddano do użytku w 1973 r. (w tym pierwszy blok "A"). Teren przedmiotowej działki w części był zajęty przez trawiaste boisko, na którym studenci grali w piłkę. Był to zatem teren użytkowany do celów rekreacyjnych. W części południowej pracownicy domów studenckich użytkowali teren jako ogródek warzywny. Przedmiotowy teren stał się ugorem około 10 lat temu, przy czym był on w części północnej wzdłuż drogi koszony m.in. przez świadka. W dolnej części nie był on koszony z uwagi na uprawy". Z zeznań tych wynika, czego organ nie podał, że w części południowej działki pracownicy domów studenckich użytkowali ten teren jako ogródek warzywny. Na pytanie pracownika organu kiedy ten teren stał się ugorem, świadek odpowiedział "jak pracownicy przestali uprawiać ogródki, co najmniej 10 lat może więcej. Teren był koszony przez świadka w części północnej oraz wzdłuż ulicy do zakrętu. W dalszej części nie z uwagi na uprawy".

Zdaniem Sądu I instancji nawet jeżeli przyjąć, że koszenie nieruchomości było wyrazem jej zagospodarowania na cel wywłaszczenia, i że miało to związek z rekreacją i sportem to z ww. zeznań, wynika, że nie cała nieruchomość była koszona a nadto organ nie ustosunkował się bliżej do tego, czy ww. ogródki działkowe czy też odpowiednio warzywne wraz z budami o jakich mowa powyżej mieściły się w celu wywłaszczenia, gdzie konkretnie i na jakiej konkretnie przestrzeni były usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości, kto je urządził, czy i jaka była ich formalizacja, i przez jaki czas funkcjonowały. Wyjaśnienia wymaga fakt na czyje zlecenie była koszona trawa, czy nie miało to np. związku funkcjonalnego przede wszystkim z wymienionymi ogródkami działkowymi/warzywnymi. To samo dotyczy ww. paleniska. W tym przypadku istotne są proporcje, czy wnioskowana nieruchomość np. w jakiejś części zasadniczo nie służyła jako np. teren pracowniczych ogródków działkowych, czy też szerzej z uwagi na mieszkańców okolicznych domów "dzikich" ogródków działkowych. Organ powinien także zweryfikować, czy wykorzystywanie wnioskowanej nieruchomości na cele rekreacji pracowników UJ mieści się w pojęciu zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. Nie ustalono także jaki konkretnie obszar był zajęty pod granie w piłkę.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zeznania świadków są sprzeczne co do daty oddania do użytku domów studenckich, co może mieć znaczenie dla precyzji innych złożonych przez nich zeznań. Z akt sprawy wynika, że wnioskowani byli także inni świadkowie, organ ich nie wezwał, gdyż w jego ocenie zeznania tych świadków są wystarczające. Zdaniem Sądu I instancji ta ocena kontrolowanego organu jest przedwczesna i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zmierzać w kierunku przesłuchania wszystkich świadków o ile to możliwe, tak aby wyjaśnić powyższe wątpliwości włącznie z faktem czasu realizacji i przebiegu drogi wewnętrznej. Co istotne A. K. nawiązuje do roku 1973, a więc czasu uprzedzającego wydanie decyzji wywłaszczeniowej, co miało miejsce w dniu 29 października 1975 r. Już wtedy na tym terenie według niego grano w piłkę: "studenci grali tu w piłkę bramki sobie robili a także opalali się, natomiast w części poza granicami działki stał grill i teren ten tworzył kompleks do wypoczynku".

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji zwrócił się do Uniwersytetu Jagiellońskiego w K. Collegium Medium z prośbą o wskazanie pracowników, którzy mogą zostać wezwani na przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, w szczególności w latach 1978-1988 lub ewentualnie na okoliczność aktualnego wykorzystywania na cele związane z wywłaszczeniem. Uczelnia wskazała 6 pracowników, z których wytypowano do przesłuchania: A. K. – pracownika Sekcji Eksploatacji Działu Inwestycji, Remontów i Eksploatacji Collegium Medicum i E. S. – pracownika Zespołu Obiektów Działalności Statutowej Działu Zarządzania Majątkiem Collegium Medicum. Zdaniem Sądu I instancji organ I instancji nie wyjaśnił kryteriów tego "wytypowania" świadków o jakim jest mowa powyżej. Ww. osoby rozstały przesłuchane w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2017 r. zgodnie z wymogami prawa po uprzednim poinformowaniu o przepisach dotyczących odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zdaniem Sądu organ I instancji przedwcześnie zaniechał przesłuchania pozostałych zgłoszonych, przedwcześnie przyjmując, że świadkowie posiadali dużą wiedzę w przedmiocie przesłuchania, a ich zeznania były wyczerpujące i spójne ze sobą, ale także z pozostałym zebranym materiałem dowodowym. Sąd I instancji zauważył, że zeznania świadków były złożone ogólnikowo bez precyzyjnego lokowania na terenie nieruchomości opisywanych przez nich okoliczności. Nie były podane przybliżone powierzchnie w m. kw., czy np. teren zajmowany pod boisko miał wielkość standardową, czy generowaną przez kształt terenu. Kontrolowany organ powinien rozważyć także przesłuchanie świadków z ewentualnego wniosku skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny kierować się powyższą oceną Sądu.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja dotycząca sieci technicznych potwierdza, że sieci infrastruktury technicznej na potrzeby Collegium Medicum zostały zrealizowane w czasie relewantnym dla treści art. 137 ust. 1 u.g.n., jednakże przedwczesna – bo nie oparta o prawidłowo zgromadzony lub/i należycie opisany i oceniony materiał dowody – jest konkluzja kontrolowanych organów, że zeznania świadków i zdjęcia lotnicze potwierdzają fakt wykorzystywania przedmiotowego terenu na cele dojazdu do budynków domów studenckich jak również cele rekreacyjne przez studentów i pracowników UJ.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako: "k.p.a.") przez niedostrzeżenie braków w zgromadzonym materiale dowodowym i jego nieprawidłową ocenę, a przez to sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 r., poz. 70, z póżn. zm.) przez kategoryczne stwierdzenie w części uzasadnienia wyroku dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania, że sieci infrastruktury technicznej zostały zrealizowane w czasie relewantnym dla treści art. 137 ust. 1 u.g.n. i przyjęcie bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele związane z przeprowadzeniem sieci technicznych;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 2 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie i wskazanie w części uzasadnieniu wyroku dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania, że pismo Urzędu Miasta K. z 13 kwietnia 2017 r. nie jest zasadniczym, fundamentalnym dowodem w kontrolowanej sprawie, a jedynie stanowi pewien kontrowersyjny element stanu faktycznego i w konsekwencji błędną interpretację przepisu art. 136 ust. 2 u.g.n. i zalecenie weryfikacji przesłanek zbędności wynikających z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pozornie korzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ze względu na sprzeczne z prawem wskazania zawarte w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, bez ich zakwestionowania przez skarżącą w jedyny możliwy sposób, przez złożenie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwia już na tym etapie odzyskanie niewykorzystanej na cel wywłaszczenia przedmiotowej działki w całości oraz czyni wątpliwym odzyskanie tej nieruchomości nawet w części.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny, czy Wojewoda podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), czy w wyczerpujący sposób zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz czy jego ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wyniki tej oceny, wraz z przyjętym przez Sąd stanem faktycznym, nie znalazły swojego odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji, że podziela ustalenia kontrolowanego organu w przedmiocie zgodnego z prawem zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez umieszczenie w niej infrastruktury technicznej w terminie relewantnym dla art. 137 ust. 1 u.g.n., co uzasadnia wykorzystanie wnioskowanej nieruchomości w tej części co najmniej na jakiej ta sieć techniczna się znajduje zgodnie z celem wywłaszczenia, przesądza, że organy administracyjne odmówią zwrotu jakiejś części działki nr [...].

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w dokumentach brak przechodzących przez przedmiotową działkę relacji kablowych LSN, które zostały wykonane dopiero w latach 80-tych oraz sieci oświetleniowych. Niezasadne więc jest jednoznaczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotowa sieć energetyczna służyła zagospodarowaniu terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. Zarówno bowiem z dat zrealizowania tych sieci jak również z treści decyzji wywłaszczających oraz uzasadniających wywłaszczenie załączników to nie wynika. Ponadto zarówno z treści wniosku Zarządu Inwestycji Akademii Medycznej w K. jak i zeznania jednego ze świadków wynika, że w datach dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (rok 1975 i 1978) istniały i funkcjonował domy studenckie i stołówka Akademii. Świadek – konserwator obiektów Akademii Medycznej od 1968 r. zeznał, że domy studenckie oddano do użytku w 1973 r. Funkcjonowanie domów studenckich bez podłączenia do sieci kanalizacyjnych i zasilania energetycznego jest niemożliwe. Należy więc ustalić daty oddania do użytku domów studenckich Akademii Medycznej w P. oraz termin oddania do użytku sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz kabli zasilających w energię elektryczną, wykonanych z przeznaczeniem dla tych obiektów. Istnieje bowiem uzasadniona wątpliwość, czy w roku 1975 i 1978 wywłaszczono przedmiotową nieruchomość pod potrzeby wykonania tej kanalizacji i zasilania w energię i czy kanalizacja ta i sieć energetyczna nie zostały wykonane przed datami wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości lub już po jej wywłaszczeniu, ale decyzja wywłaszczeniowa ich nie obejmowała (kable energetyczne). W dalszym ciągu wyjaśnienia wymaga fakt, że Akademia Medyczna nigdy wywłaszczoną nieruchomością nie władała i obecnie nieruchomość ta nie stanowi własności Collegium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego. Nie mogła więc realizować celu wywłaszczenia i ponosić na ten cel nakłady związane z jego realizacją na gruncie, którym nie władała.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że już samo literalne brzmienie art. 3 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie pozwala na tak jednoznaczne wskazanie dalszej drogi postępowania, jak uczynił to Sąd I instancji. Takie stanowisko Sądu kieruje bowiem jednoznacznie przyszłe postępowanie w stronę jednoznacznej odmowy zwrotu tej części przedmiotowej nieruchomości, na której znajdują się elementy uzbrojenia terenu. Tymczasem ówcześnie obowiązujące przepisy prawa wyraźnie zalecały jedynie możliwość czasowego zajmowania nieruchomości dla zakładania na niej podziemnych lub naziemnych urządzeń technicznych. Równocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii wskazuje jednoznacznie, że budowa infrastruktury technicznej co do zasady, nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co wynika również z faktu, że przepisy prawa dotyczącego wywłaszczeń przewidują również inny tryb udostępniania nieruchomości na potrzeby realizacji infrastruktury technicznej. Pogląd taki wyrażono w licznych wyrokach sądów administracyjnych.

Skarżąca kasacyjnie wskazał, że występowanie infrastruktury technicznej na działce objętej postępowaniem nie koliduje z możliwością jej zwrotu na rzecz byłych właścicieli tylko w sytuacji, gdy nie stanowiła ona celu wywłaszczenia, a jej budowa związana była z realizacją innej inwestycji (wyrok NSA z 20 września 2013 r., I OSK 643/12). W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło co prawda w zamiarze zrealizowania zagospodarowania terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej K. – P. i uzbrojenia magistralnego zespołu Akademii Medycznej K. P., ale Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje obydwu instancji odmawiające zwrotu nieruchomości z powodu wątpliwości co do zrealizowania celu głównego, jakim było zagospodarowanie terenu. Zalecając dalsze badanie tej kwestii, za zbyt daleko idące i naruszające art. 141 § 4 u.p.s.a w zw. z art. 153 u.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 35 ust.1 i ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należy uznać jednoznaczne wskazanie Sądu, że uzbrojenie działki nr [...] ogranicza możliwości jej zwrotu w całości. Ponadto, jak wynika z treści pisma Urzędu Miasta K., prowadzone jest postępowania w sprawie zbycia całej działki nr [...], wraz z istniejącą na niej infrastrukturą techniczną.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie zawiadomienie Urzędu Miasta K. z 13 kwietnia 2017 r. powinno stanowić podstawowy dowód we wszczętym na skutek wniosku skarżącej postępowaniu administracyjnym o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności przepis ten wymienia również dokumenty. Przepis art. 76 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że dokumenty urzędowo sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wspomniane pismo jest dokumentem urzędowym i w swej treści potwierdza, że nie został zrealizowany cel, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa działka nr [...], a Skarb Państwa chce ją przeznaczyć na inny cel, do sprzedaży. Pismo to stanowi obecnie podstawowy, dowód na podstawie którego organ odwoławczy powinien był podjąć decyzję o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie uzasadnia uchylenia wyroku, albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek ten oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach argumentów, jakie wprost zostały podane w samej skardze kasacyjnej.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Z okoliczności sprawy i uzasadnienia zarzutów nie wynika, aby Sąd I instancji uchybił związaniu oceną prawną lub wskazaniami zawartymi w wiążącym go prawomocnym wyroku. Okoliczność, że w razie uprawomocnienia, ocena i zalecenia zawarte w zaskarżonym wyroku będą wiążące na podstawie art. 153 p.p.s.a., nie dowodzi naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji, takie sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia wskazanego przepisu nie jest prawidłowe i nie może wywołać zamierzonego skutku.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uniemożliwia kontrolę instancyjną, albowiem nie pozwala na ustalenie przesłanek, którymi kierował się sąd. Sporządzone w sprawie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym określenie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, stanowisko Sądu I instancji poddaje się weryfikacji w każdym z aspektów sprawy, tak faktycznym, jak i prawnym. Brak akceptacji strony dla przedstawionej przez sąd argumentacji, w tym przyjętej wykładni, oceny zgromadzonego materiału czy kwalifikacji prawnej stanu faktycznego nie świadczą o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez który należy rozumieć treść rozstrzygnięcia sądu I instancji.

Prawidłowa konstrukcja zarzutu kasacyjnego wymaga wskazania zarówno naruszonych przepisów postępowania sądowoadministarcyjnego, jak i przepisów będących podstawą orzekania przez organ administracji, naruszenie prawa przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia norm procesowych i materialnoprawnych przez organy administracji (wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 199/11). Nieskuteczność zarzutów odnoszących się do przepisów p.p.s.a. nie zwalnia sądu II instancji od odniesienia się do pozostałych zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zgodnie z uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Wbrew wskazanej w skardze podstawie kasacyjnej, zarzuty te odnoszą się zarówno do przepisów procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do relacji między przepisami art. 136 ust. 2 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Dokonanie zawiadomienia poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie rozstrzyga jednocześnie, że w odniesieniu do tej nieruchomości wystąpiła przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zawiadomienie pochodzi od "właściwego organu", podczas gdy uprawnionym do orzeczenia o zwrocie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Udzielając informacji o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, organ właściwy zawiadamia o tym zamiarze, jednocześnie informując o możliwości zwrotu. Postępowanie o zwrot nie jest jednak w takim przypadku wszczynane z urzędu, ale wyłącznie na wniosek. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 4 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), zgodnie z którym do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (14 maja 2019 r.) stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7, który nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Zgodnie z przepisami u.g.n. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, zawiadomienie, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., zawiera w szczególności informację, że z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty (art. 136 ust. 2b pkt 4 u.g.n.). Złożenie takiego wniosku inicjuje postępowanie, w toku którego badane są przesłanki do zwrotu, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., w tym zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Kwestia ta, stanowiąca warunek zwrotu, podlega rozstrzygnięciu przez właściwego starostę w formie decyzji, w postępowaniu administracyjnym z udziałem strony. Nie można zgodzić się z tezami strony skarżącej kasacyjnie, że starosta właściwy do orzeczenia zwrotu miałby być związany stanowiskiem organu informującego o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w wywłaszczeniu, a przesłanka zbędności byłaby ustalana bez udziału strony i poza granicami postępowania administracyjnego. Taka interpretacja, bazująca zasadniczo na konkluzji, że w przypadku realizacji celu wywłaszczenia, organ może nieruchomością dowolnie dysponować, bez zawiadamiania byłych właścicieli, nie znajduje potwierdzenia w regulacji art. 136 ust. 2b pkt 4 i ust. 3 u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. wprost warunkuje możliwość zwrotu przesłanką zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. i nie wyłącza jego stosowania w odniesieniu do wniosków złożonych w wyniku zawiadomienia, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n.

Za uzasadnione natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznaje argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do trafności uznania przez Sąd I instancji, że wszystkie sieci infrastruktury zlokalizowanej na działce potwierdzają jej wykorzystanie na cel wywłaszczenia w części zajętej pod tę infrastrukturę. Stanowisko Sądu I instancji jest uzasadnione w odniesieniu do sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, których powstanie zostało przewidziane w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] stycznia 1973 r. zatwierdzającej plan realizacyjny uzbrojenia magistralnego Zespołu Akademii Medycznej pod względem urbanistycznym. Jak wynika z załącznika graficznego do tej decyzji "Założenia techniczno-ekonomiczne uzbrojenia terenu dla I etapu", na działce [...] zaplanowano m. in. 2 linie przesyłowe biegnące do zespołu domów studenckich i stołówki: projektowanej kanalizacji deszczowej i projektowanej kanalizacji sanitarnej. Oznaczony w decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-P. z [...] października 1975 r. cel wywłaszczenia obejmował zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilony Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K.-P. i uzbrojenia magistralnego zespołu Akademii Medycznej, zgodnie m. in. z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z [...] stycznia 1973 r. Jak nadto ustalono, sieci te powstały, ich przebieg potwierdzają mapy, w tym z 1986 r., zaś w piśmie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z 16 stycznia 2018 r. stwierdzono, że znajdujące się na działce przewody kanalizacji znajdują się poza eksploatacją tego przedsiębiorstwa. Trafności tych ustaleń nie podważają argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące na wątpliwości dotyczące daty oddania do użytkowania domów studenckich i oddania do użytkowania przedmiotowych instalacji kanalizacyjnych, albowiem przedmiotem postępowania nie jest legalność wydania wymienionych wyżej decyzji zatwierdzających plany realizacyjne i orzekających o wywłaszczeniu. Nie ma też znaczenia dla dopuszczalności zwrotu nieruchomości ustalanie przyczyn, z powodu których Akademia Medyczna nie uzyskała prawa zarządu nieruchomością, a następnie prawa użytkowania wieczystego, skoro prawo to nie zostało ustanowione, to ta przeszkoda w zwrocie nieruchomości nie istnieje.

Stanowisko Sądu I instancji nie jest natomiast uzasadnione, jeżeli chodzi o przesądzenie przez ten Sąd, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy również zajęcie części działki pod przebieg linii kablowych LSN i sieci oświetleniowych. Trafne jest przy tym twierdzenie Sądu I instancji, że wobec prawnych możliwości uzyskania zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, duże znaczenie ma określenie, jakie części nieruchomości zostały zagospodarowane na potrzeby celu wywłaszczenia i w związku z jego realizacją. Posługiwanie się w tym zakresie zbiorczą kategorią sieci infrastruktury technicznej nie jest uzasadnione. Należy odróżnić przypadki, w których następuje realizacja infrastruktury technicznej (np. doprowadzenie energii elektrycznej) dla potrzeb obiektów, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie od przypadków, w których infrastruktura techniczna jest realizowana jako samodzielna i odrębna inwestycja. W pierwszym przypadku, nawet jeśli zebrane materiały dotyczące celu wywłaszczenia nie zawierają informacji o wykonywaniu takiej infrastruktury, jeżeli warunkuje ona funkcjonowanie obiektu stanowiącego cel wywłaszczenia, jej realizacja stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu, świadczy bowiem o realizacji celu wywłaszczenia. Do takich przypadków można też odnieść twierdzenie Sądu I instancji, że ustawa z 1958 r. umożliwiała wywłaszczenie na cele związane z przeprowadzeniem sieci technicznych. Gdy realizacja tej infrastruktury stanowi samodzielną inwestycję, nie objętą celem wywłaszczenia, wówczas jej wykonanie na działce nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia i nie może być przeszkodą w zwrocie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 643/12, przywołanym w skardze kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do wyjaśnienia, jaki status mają wskazane linie względem celu wywłaszczenia. W odniesieniu do linii kablowych LSN ustalono jedynie, że istnieją od lat 80-tych XX wieku i były poddane remontowi w roku 1998. Nieco szerzej opisano status sieci kablowej oświetlenia wskazując, że jej wykonanie i przebieg ujęte są w dokumentacji powykonawczej dla Nowego Zespołu Akademii Medycznej K.-P., w tym oświetlenia ulicy Ś., protokołu badania kabla dla obiektu Domy studenckie "A", "B", "C" i Drogi Ś. AM P. W odniesieniu do tych linii ograniczono się jednak do wymienienia nazw materiałów archiwalnych, bez oceny związku tych linii z obiektami stanowiącymi cel wywłaszczenia. Nie jest też zupełnie jasny status kabli wysokiego napięcia CALD, odebranych w listopadzie 1987 r. Na podstawie tego materiału stanowcze stanowisko Sądu I instancji, że organy potwierdziły, że przedmiotowa sieć energetyczna w całości służyła zagospodarowaniu terenu domów studenckich i stołówki AM nie jest oparte na dostatecznie jednoznacznych podstawach. Nie zostały ani precyzyjnie zidentyfikowane rodzaje linii znajdujących się na działce, ani nie określono, jakie jest ich znaczenie dla celu wywłaszczenia, nie podjęto próby określenia podstawy prawnej ich wykonania. Z tego powodu zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszania art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zasadność tego zarzutu nie wpływa jednak na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji, który uchylił obie wydane w sprawie decyzje odmowne. Za takim rozstrzygnięciem przemawia również wskazana wyżej konieczność poczynienia ustaleń dotyczących znaczenia linii kablowych przebiegających przez działkę dla celu wywłaszczenia, a w konsekwencji ewentualnych przeszkód do zwrotu w tej części.

Nie znajduje natomiast potwierdzenia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie został on w skardze kasacyjnej uzasadniony, przedmiotem zaś postępowania nie była ani kontrola przesłanek wywłaszczenia w oparciu o tę ustawę, ani kwestia udzielania zezwolenia na przeprowadzenie ciągów, przewodów czy urządzeń. Problem dopuszczalności objęcia decyzją wywłaszczeniową urządzeń infrastruktury technicznej związanych z celem wywłaszczenia został przedstawiony powyżej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skutkiem uwzględnienia części zarzutów skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji jest wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu I instancji, która obejmuje uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej. Oznacza to, że organy, ponownie rozpoznając sprawę oraz Sąd, nie są związani, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w tej części uzasadnienia, w to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.