Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 535/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] stycznia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności, wydanej przez Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz"), decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2007 r. (dalej: "decyzja Burmistrza nr [...]") oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Kwestionowaną decyzją Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci rozbudowy istniejącego składowiska odpadów komunalnych, polegającej na budowie kwatery nr [...] do składowania odpadów wraz z drenażem odcieku, budowie zasieków na surowce wtórne i magazynu odpadów niebezpiecznych oraz modernizacji i rozbudowie bezodpływowego zbiornika na odcieki z pompownią i rurociągiem tłocznym, na terenie działki [...].

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Stowarzyszenia zarzucił, że decyzja Burmistrza nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż – wbrew zapisowi w uzasadnieniu decyzji – teren planowanej inwestycji nie posiadał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Burmistrz w żaden sposób nie wskazał źródła owej zgody, do której nawiązuje w uzasadnieniu swej decyzji. W konsekwencji wydanie decyzji w ogóle było niemożliwe.

Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę prawną art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówiło wszczęcia z urzędu na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...].

Uzasadniając SKO wyjaśniło, że Stowarzyszenie – pomimo uzyskanej możliwości wypowiedzenia się co do przesłanek żądania w zakreślonym przez organ dodatkowym terminie – nie wykazało, jakim interesem społecznym uzasadnione jest jego żądanie wszczęcia postępowania oraz udziału w postępowaniu. Argumentacja w tym zakresie powinna wynikać już z wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie Stowarzyszenie w ogóle nie wskazywało na konkretny interes społeczny, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, iż wynika on wprost z celów regulaminowych Stowarzyszenia oraz wymagań racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawie mającej istotny wpływ na życie społeczności, tj. inwestycji (składowiska odpadów komunalnych) wymagającej oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie SKO nie można przyjąć, że interes społeczny wynika wprost z celów statutowych Stowarzyszenia, ani z samego faktu, że jest ono uczestnikiem wielu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych pozostających we właściwości organów właściwych dla terenu wsi [...]. Stowarzyszenie, podejmując się roli "reprezentanta społecznego", powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz że działając w interesie społecznym, przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Tymczasem z wyjaśnień złożonych przez Stowarzyszenie wynika, że wszczęcie kolejnego postępowania ma służyć nie interesowi społecznemu, a dokonywaniu przez Stowarzyszenie swoistej kontroli kolejnych decyzji, jakie w organie I instancji zostały wydane. Tryb nadzwyczajny postępowania nieważnościowego – którego wszczęcia żąda Stowarzyszenie – nie służy do realizacji "kontroli" przez organizację społeczną i w ten sposób pojmowany być nie może. Tym bardziej, że przedmiotem decyzji było ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie rozbudowy już istniejącego składowiska odpadów komunalnych, a ponadto, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, przed jej wydaniem nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Zdaniem SKO, w interesie społecznym i zgodne z celami statutowymi Stowarzyszenia byłoby raczej zainicjowanie działań zmierzających do ustalenia ewentualnych negatywnych oddziaływań w obszarze oddziaływania składowiska przez właściwe organy w celu sprawdzenia, czy rzeczywiście ze strony tej inwestycji istnieje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców [...], zamiast wszczynania kolejnych postępowań administracyjnych w oparciu o wnioski Stowarzyszenia nie poparte żadnymi danymi o występowaniu szkodliwej emisji składowiska na danym terenie. W konsekwencji Stowarzyszenie nie wykazało, że za wszczęciem takiego postępowania przemawia interes społeczny. W ocenie organu, Stowarzyszenie w istocie działa w swoim partykularnym interesie, pojmowanym jako prawo Stowarzyszenia do wszczynania postępowań nadzwyczajnych w celu dokonywania "kontroli", jedynie formalnie powołując się na wystąpienie interesu społecznego. SKO podkreśliło, że sam fakt wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy funkcjonującego składowiska odpadów komunalnych, czyli inwestycji, która ma charakter publiczny, oraz chęć Stowarzyszenia do skontrolowania decyzji wydanej przez Burmistrza, nie powodują, że w interesie społecznym jest wszczynanie postępowania nieważnościowego w tej sprawie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Stowarzyszenia, w nawiązaniu do treści art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, oraz oświadczył, iż Stowarzyszenie nie jest zadowolone z otrzymanego postanowienia. Podkreślił, że działania Stowarzyszenia nie służą partykularnym interesom tej organizacji, lecz są podejmowane w interesie społecznym, albowiem w interesie społecznym jest usunięcie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących wsi, w której mieszkają członkowie Stowarzyszenia.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę prawną art. 31 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie własne z 18 lutego 2013 r.

W obszernym uzasadnieniu SKO podtrzymało i rozszerzyło dotychczasową argumentację. Powtórzyło, że Stowarzyszenie w odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania interesu prawnego wskazało ogólnikowo na kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie mającej istotny wpływ na życie społeczności – inwestycji (składowiska odpadów komunalnych) wymagającej oceny oddziaływania na środowisko. W nawiązaniu do powyższego SKO podkreśliło, że sprawa dotyczy rzekomego rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej celu publicznego (poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów), a nie decyzji środowiskowej. Tym samym, w ocenie organu, Stowarzyszenie nie tylko nie wskazuje, jaki jest interes społeczeństwa we wszczęciu postępowania nieważnościowego, ale nawet nie potrafi dokładnie określić przedmiotu sprawy i swojego żądania. Zdaniem SKO również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały zawarte konkretne argumenty dotyczące występowania interesu społecznego we wszczęciu postępowania. Wskazano jedynie, że w interesie społecznym leży wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących wsi Rabowice, nie precyzując jednak, na czym miałoby owo "szkodzenie" polegać. W konsekwencji organ uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż za żądanym wszczęciem postępowania nieważnościowego przemawia interes społeczny.

Ponadto organ wytknął, że z wniosków Stowarzyszenia wcale nie wynika, iżby decyzja Burmistrza nr [...] rzeczywiście była obarczona rażącym naruszeniem prawa. Skoro Stowarzyszenie ma wiedzę lub przepuszczenia, że do wydania decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa, winno już na tym etapie, wykazując interes społeczny, poprzeć swój wniosek konkretnymi argumentami, tak aby organ mógł uznać, iż wszczęcie postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione. Gdyby zaś kierować się logiką Stowarzyszenia, to każdemu aktowi administracyjnemu można by było (nawet bezzasadnie) zarzucić rażące naruszenie prawa, nie popierając tego stosownymi argumentami, nie uprawdopodobniając tego twierdzenia, i powoływać się jedynie na teoretyczne sformułowanie, iż eliminowanie aktów prawnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa leży w interesie społecznym, a zatem przesłanka interesu społecznego została spełniona. Stowarzyszenie nie wskazuje, na czym opiera swoje twierdzenie, że teren inwestycji nie posiadał zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i wydanie decyzji było niemożliwe. W ocenie SKO, zgromadzone w sprawie wydania przedmiotowej decyzji dokumenty nie dają podstaw do jakichkolwiek podejrzeń, że mogłoby przy jej wydawaniu dojść do rażącego naruszenia prawa. Jeżeli Stowarzyszenie uważa inaczej i na tej podstawie żąda, aby organ wszczął postępowanie nieważnościowe, powinno takie okoliczności uprawdopodobnić, czego nie uczyniło.

Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego G. W. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie – polegające na niewłaściwym uznaniu przez SKO, że Stowarzyszenie nie może występować z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego składowiska odpadów komunalnych, gdyż nie przemawia za tym interes społeczny, "w sytuacji, gdy jest akurat oczywiście odwrotnie" – Skarżący wniósł o:

1) uwzględnienie przez SKO skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), poprzez uchylenie obu wydanych postanowień;

2) uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd w przypadku nieuwzględnienia skargi przez SKO w trybie autokontroli;

3) zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 697 zł [wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł (2 x stawka minimalna), koszt wpisu 200 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł].

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że nie można zgodzić się z kluczowym zarzutem, iż Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Jego zdaniem działania podejmowane od samego początku istnienia tej organizacji nie służyły i nie służą partykularnym interesom samej organizacji, a były i są podejmowane w interesie społecznym, albowiem w interesie społecznym jest usunięcie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących wsi [...], których zgodnie z prawem być nie powinno.

Dalej Skarżący wyjaśnił, że Stowarzyszeniu, którego członkami są mieszkańcy wsi [...] oraz osoby posiadające nieruchomości na terenie rzeczonej wsi, zależało na przeprowadzeniu kontroli, czy wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie istniejącego składowiska odpadów komunalnych, usytuowanego na terenie wsi, a więc na terenie, na rzecz którego Stowarzyszenie działa – co wynika wprost z regulaminu – była zgodna z prawem. Żądanie organizacji odpowiadało wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej i działaniem w nim organów administracyjnych. Kontrola społeczna w przedmiotowej sprawie była i jest jak najbardziej uzasadniona, a nawet konieczna, i ma swoje oparcie w regulaminie Stowarzyszenia. Zdaniem Skarżącego, SKO wykazało się daleko idącą niekonsekwencją. Skoro bowiem, jak sam organ przyznaje, sprawa ma istotny wpływ na życie społeczności, to nie można jednocześnie twierdzić, że za wszczęciem postępowania na żądanie organizacji – reprezentującej przecież tę społeczność, w tej konkretnej sprawie – nie przemawia interes społeczny. W ocenie pełnomocnika Skarżącego niedopuszczalne jest twierdzenie organu o "rzekomości" rażącego naruszeniu prawa bez uprzedniego zbadania sprawy, tj. bez przeprowadzenia stosownego postępowania. Natomiast twierdzenie, iż Stowarzyszenie nie potrafi dokładnie określić przedmiotu sprawy i swojego żądania, nie dość, że jest kłamliwe, to jest także próbą zdyskredytowania organizacji oraz świadczy o niedopuszczalnym braku szacunku i awersji do członków Stowarzyszenia.

Zdaniem Skarżącego, skoro "w interesie społecznym, tu: w interesie wsi [...]", było branie udziału w postępowaniu mającym na celu określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – rozbudowy składowiska odpadów, niewątpliwie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko o powierzchni całkowitej powyżej 35.000 m2, to tym samym żądanie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wydanej, w ocenie organizacji, z rażącym naruszeniem prawa, także musi leżeć w interesie społecznym. W ocenie pełnomocnika "[ż]ądanie udowodnienia i uzasadnianie tak oczywistego związku jest czystym absurdem". Jego zdaniem "[z]agrożenia związane z funkcjonowaniem składowiska odpadów są tak oczywiste, że nie wymagają uzasadnienia – nikt przecież nie chce mieć «pod nosem pachnącego problemu»", na dowód czego Skarżący wskazał na uciążliwości i zagrożenia, jakie dla otoczenia niesie składowisko odpadów, podkreślając, że wieś [...] znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu.

W konkluzji pełnomocnik Stowarzyszenia stwierdził, że to, iż wszczęcie postępowania było uzasadnione wprost celami regulaminowymi, "nie może budzić jakichkolwiek, nawet najmniejszych wątpliwości". Natomiast działania mające na celu odmowę wszczęcia postępowania nie są niczym innym, jak tylko próbą "zamknięcia ust" Stowarzyszeniu; są działaniami przeciwko wsi [...].

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W jego ocenie Stowarzyszenie nadal powołuje jedynie ogólne stwierdzenia, które mają dawać jemu prawo do wszczynania postępowań nadzwyczajnych w każdej sprawie i sprawowania "kontroli społecznej". Nie jest prawdą, że organy wzbraniają się przed prowadzeniem takich postępowań, ale też nie mogą ich wszczynać w sytuacji braku spełniania przesłanek do ich wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO podkreśliło, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego dopuszczenia. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie to odpowiada prawu.

Podstawę prawnoprocesową żądania Stowarzyszenia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu stanowił przepis art. 31 § 1 k.p.a., w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania, (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle cytowanego przepisu organizacja społeczna ubiegająca się o wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie lub o dopuszczenie do udziału w nim zobowiązana jest wykazać: (i) związek tego żądania z celami statutowymi organizacji oraz (ii) istnienie interesu społecznego przemawiającego za uczynieniem zadość temu żądaniu. Ponadto w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – żądanie dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to organizacja społeczna winna jeszcze: (iii) uprawdopodobnić określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość tej decyzji (tak trafnie wyrok WSA z 16.06.2009 r., VII SA/Wa 549/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"; podobnie A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 250).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełniona została tylko ostatnia z wymienionych przesłanek, tj. Stowarzyszenie w dostatecznym stopniu uprawdopodobniło wystąpienie przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (co oczywiście jeszcze nie oznacza, że zarzucana wadliwość decyzji rzeczywiście ma miejsce). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ewentualne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej w skrócie: "decyzja u.l.i.c.p.") pomimo braku wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – co zarzucono decyzji Burmistrza nr [...] we wniosku Stowarzyszenia – w świetle art. 61 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p.") może zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt zaś braku udokumentowania takiej zgody w aktach administracyjnych sprawy, pomimo wzmianki w uzasadnieniu decyzji u.l.i.c.p., iż zgoda została uzyskana – z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu, stanowi dostateczne uprawdopodobnienie wystąpienia zarzucanej wadliwości decyzji. To zaś, czy w rzeczywistości wspomniana zgoda nie była w danym przypadku wymagana, a wzmianka o jej uzyskaniu w uzasadnieniu decyzji była tylko wynikiem omyłki pisarskiej, stanowi materię ustaleń merytorycznych, czynionych już w fazie właściwej postępowania nieważnościowego, dlatego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wszczęcia (bądź odmowy wszczęcia) postępowania.

Odnosząc się zaś do przesłanki zgodności żądania wszczęcia postępowania z celami statutowymi organizacji społecznej, zdaniem Sądu organ co najmniej przedwcześnie uznał, że wymóg ten został przez Stowarzyszenie spełniony.

Nie ulega wątpliwości, że Skarżący, jako stowarzyszenie zwykłe, nie posiada statutu, lecz tylko regulamin. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi jednak na stanowisku, że użyte w art. 31 § 1 k.p.a. określenie "cel statutowy" winno być rozumiane szeroko, jako cel określony w podstawowym akcie normującym ustrój i funkcjonowanie danej organizacji, a więc nie tylko w statucie, ale także np. regulaminie, a nawet akcie rangi ustawowej lub podustawowej powołującym daną organizację do życia lub regulującym jej działalność.

Z drugiej strony, treść konkretnych postanowień zawartych w tak szeroko rozumianym "statucie" (akcie ustrojowym) nie może już być interpretowana w sposób rozszerzający, a wręcz musi być tłumaczona wąsko w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych (por.: wyrok NSA z 02.06.2009 r., II OSK 897/08, CBOSA; wyrok WSA z 24.04.2006 r., IV SA/Wa 1399/05, CBOSA; A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 226).

W konsekwencji zasadnie twierdzi się, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu), powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyroki WSA: z 02.10.2006 r., IV SA/Wa 911/06 oraz z 11.10.2007 r., II SA/Wr 266/07 – CBOSA), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje. Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r. (II OSK 1499/06, CBOSA), "określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony." Chodzi przy tym o związek merytoryczny o charakterze prawnym, a nie wyłącznie faktycznym (por. wyrok WSA z 02.03.2007 r., VII SA/Wa 2275/06, CBOSA). Ponadto nie bez znaczenia jest tu także cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej, która to cecha, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, "pozwala rozpoznać autentyczne organizacje społeczne spośród pseudo-organizacji społecznych, których powstawanie i działanie jest szczególnie dostrzegalne w ostatnich latach" (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 228).

Zgodnie z pkt 7 Regulaminu Stowarzyszenia (w wersji z dnia 02 marca 2013 r. – k. 13 akt sądowych) celem Stowarzyszenia jest: (a) działanie na rzecz wsi [...], (b) tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi. W myśl pkt 8 Regulaminu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: (a) organizowanie spotkań, (b) występowanie z podaniami do właściwych organów administracji publicznej, (c) występowanie na prawach strony przed organami administracji publicznej we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących wsi [...] (tj. w szczególności od studium do wydania pozwolenia na użytkowanie), (d) występowanie w charakterze skarżącego lub uczestnika postępowania przed sądami administracyjnymi, (e) wspierania działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców wsi, (f) inne działania.

Z twierdzeń Skarżącego wynika, że upatruje on koniecznego powiązania pomiędzy celami "statutowymi" (regulaminowymi) Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie występuje, w ocenie swojego wniosku jako "działania na rzecz wsi [...]" w rozumieniu pkt 7 lit. a Regulaminu. Zdaniem Sądu tak określony cel statutowy Stowarzyszenia jest jednak sformułowany w sposób zbyt ogólnikowy (niekonkretny) i wieloznaczny, aby pozwalał na ustalenie rzeczywistych, podstawowych kierunków działalności Stowarzyszenia, a co za tym idzie – aby stanowił należytą podstawę dla wykazania przez tę organizację wymaganego związku pomiędzy działalnością Stowarzyszenia a przedmiotem danego postępowania (w tym przypadku: postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...]). Na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego ogólnego zwrot: "działanie «na rzecz» kogoś lub czegoś" znaczy bowiem tyle, co działanie na czyjąś korzyść lub dla czyjegoś dobra [por. m.in.: Nowy słownik poprawnej polszczyzny PWN, pod red. A. Markowskiego, Warszawa 2002; Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; Mały słownik języka polskiego, pod red. E. Sobol, Warszawa 1999 – hasło "rzecz"]. A zatem regulaminowe "działanie «na rzecz» wsi [...]", znaczy tyle, co działanie "na korzyść" lub "dla dobra" tej wsi. Takie określenie celu działania Stowarzyszenia, bez zrelatywizowania do konkretnych wartości, tj. bez choćby wstępnego wskazania (uściślenia), co przez ową "korzyść" lub "dobro" organizacja ta rozumie, nie mówi zaś nic o rzeczywistych kierunkach działalności Stowarzyszenia. W jednakowym stopniu pozwala bowiem na legitymizację działań całkowicie przeciwstawnych, skoro w pojęciu "działań na rzecz wsi [...]" w powyższym rozumieniu mieścić się będą, przykładowo, zarówno inicjatywy (działania) podejmowane na rzecz dalszego uprzemysłowienia wsi [...], jak i działania na rzecz przywrócenia jej rolniczego charakteru. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sposób określenia w Regulaminie celów działalności Stowarzyszenia uniemożliwił tej organizacji wykazanie – a organowi administracji następczą weryfikację – istnienia wymaganego, ścisłego związku pomiędzy celami "statutowymi" Stowarzyszenia, a przedmiotem sprawy stwierdzenia nieważności decyzji [...], której dotyczył wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie.

Ubocznie godzi się zauważyć, że przedmiotowego wniosku nie sposób także zakwalifikować jako "wspierania działań proekologicznych", wskazanego w pkt 8 lit. e Regulaminu jako jeden ze środków służących realizacji celów Stowarzyszenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie analizuje się bowiem szczegółowo, ani nie limituje, wpływu inwestycji na środowisko, gdyż te działania zarezerwowane zostały dla postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (według terminologii obowiązującej w dacie wydania decyzji [...]: "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia").

Niezależnie od powyższego, Sąd w pełni podziela stanowisko SKO oraz argumentację przywołaną na jego poparcie, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] rzeczywiście przemawia interes społeczny.

Uzupełniając argumentację organu należy zauważyć, że z treści uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uzasadnienia skargi wynika, że owego interesu społecznego Stowarzyszenie upatruje w "usunięciu z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących wsi [...]". Innymi słowy, w świetle argumentacji Skarżącego, interes społeczny mający przemawiać za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] wyraża się w konieczności doprowadzenia w trybie nadzwyczajnym do wyeliminowania tej, w ocenie Stowarzyszenia wadliwej, decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu takie stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na akceptację, i to co najmniej z dwóch przyczyn. Po pierwsze, w świetle fundamentalnych rozstrzygnięć ustawodawczych o charakterze systemowym – wyrażających się przede wszystkim w przyjęciu ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), a także regulacji szczegółowych ograniczających możliwość usuwania (uchylania, stwierdzania nieważności lub wygaśnięcia) wadliwych decyzji z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych (por. choćby art. 146 oraz art. 156 § 2 k.p.a.) – istotne wątpliwości budzi w ogóle zasadność formułowania kategorii interesu społecznego, który miałby sprowadzać się do eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. Po drugie, nawet jeśliby uznać za dopuszczalne upatrywania interesu społecznego w samym tylko eliminowaniu rozstrzygnięć wadliwych, to w sprawie takiej, jak niniejsza – a więc dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – tak pojmowany interes nie może zasługiwać na uwzględnienie ani ochronę. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 53 ust. 7 zd. pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stwierdza się nieważności decyzji u.l.i.c.p., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Nie sposób zaś kwalifikować jako zgodnego z interesem społecznym działania, którego przepis prawa wyraźnie zakazuje.

W odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej kwestionowanej w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie upływ terminu wskazanego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie może budzić wątpliwości, skoro decyzja Burmistrza nr [...] została wydana przed ponad sześciu laty ([...] stycznia 2007 r.). W tym stanie rzeczy powołanie się przez Stowarzyszenie, dla wykazania interesu społecznego, który miałby przemawiać za wszczęciem postępowania nieważnościowego, na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji u.l.i.c.p. rażąco wadliwej i szkodzącej wsi [...] – w sytuacji, gdy wyraźny przepis prawa (art. 53 ust. 7 zd. pierwsze u.p.z.p.) na taką eliminację nie zezwala – oznacza w istocie brak wykazania przez Stowarzyszenie istnienia interesu społecznego w uwzględnieniu Jego wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie SKO, pomimo nie w pełni prawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.