Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 537/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 par. 1, art. 8 par.2, art 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 usr. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 104/20 w sprawie ze skargi M. W. i W. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 104/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. W. i W. W. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący pismem z 9 lipca 2019 r. wystąpili do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji i zezwolenia na budowę zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działek nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości L.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję, którą nie zezwolił skarżącym na lokalizację zjazdu indywidualnego z DK [...] do nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...], celem obsługi komunikacyjnej działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości L.

Na skutek wniesionego wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu [...] listopada 2019 r. zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2019 r. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej jako: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu organ podkreślił, że zakwalifikowanie DK [...] do kategorii dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), jak również przepisy dotyczące warunków technicznych dróg powodują, że uzyskanie zezwolenie na zjazdy jest dopuszczalne wyłącznie wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest możliwe wykonanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni. Organ zaznaczył, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie nie zachodzi taki wyjątkowy przypadek, ponieważ możliwe jest zapewnienie dojazdu do nieruchomości skarżących z wykorzystaniem drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]. Tym bardziej, że gmina Kroczyce poinformowała też organ o tym, że działka drogowa nr [...] jeszcze w 2019 r. miała zostać przebudowana, poprzez ułożenie nawierzchni asfaltowej o szerokości 4 metrów oraz utwardzeniu poboczy na szerokości 75 cm po obu stronach drogi. Dodatkowo, organ odwoławczy podniósł, że za odmową wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących przemawiają również pomiary natężenia ruchu drogowego, wskazujące na konieczność dopełnienia szczególnej staranności po stronie tego organu jako zarządcy drogi o zapewnienie warunków gwarantujących jak najwyższy poziom bezpieczeństwa pojazdów poruszających się po DK [...]. Zlokalizowanie bowiem kolejnego zjazdu na analizowanym odcinku DK [...] prowadziłoby, w ocenie organu odwoławczego, do obniżenia poziomu bezpieczeństwa w ruchu, w związku z czym od 2011 r., organ jako zarządca drogi nie udzielał zgód na lokalizowanie nowych zjazdów.

Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja ta wydana została zgodnie z prawem i nie była obciążona żadną z wad, które mogłyby prowadzić stwierdzenia jej nieważności, bądź wydania jej z naruszeniem prawa, jak też jej uchylenia. W ocenie Sądu organ przeprowadził w sposób rzetelny i zgodny z wymogami określonymi przez ustawodawcę w k.p.a., a w szczególności w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonując następnie w oparciu o ten materiał prawidłowych ustaleń faktycznych. Wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez organ, a następnie ich subsumpcja do ustalonego stanu faktycznego również przeprowadzone zostały przez organ w sposób prawidłowy.

Sąd podkreślił, że przepisy o warunkach technicznych dróg wyraźnie wskazują na wyjątkowy charakter możliwości stosowania zjazdów na drodze klasy GP, albowiem zlokalizowanie zjazdu z drogi tej klasy jest ostatecznością. Stosowanie zjazdów w takiej sytuacji stanowi bowiem odstępstwo od reguł mających zapewniać wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd podkreślił także, że ocena bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku DK [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działek należących do skarżących została oparta na specjalistycznych badaniach przeprowadzonych w 2015 r. Sąd powołując się na powyższe badania wskazał, że natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku DK [...] wyniosło 7.629 pojazdów na dobę, w tym 1.860 samochodów ciężarowych. Takie obciążenie należało zatem uznać za znaczące.

Wobec tego Nie ulega bowiem wątpliwości, co również prawidłowo ustalił organ, że DK [...] jest drogą klasy GP, a w konsekwencji to, że znajduje do nięj zastosowanie przywołane powyżej unormowanie § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. To z kolei oznacza, że GDDKiA był uprawniony by powoływać się na tę regulację odmawiając, na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skarżącym. 14.

W ocenie Sądu organ dokonał przy tym prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz interesu skarżących. Zapewnienie płynności ruchu na jednej z głównych arterii w kołowym ruchu krajowym, a w konsekwencji również bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem pośrednio ochrony najcenniejszych dóbr prawnych, takich jak życie i zdrowie mogło, bowiem uzasadniać ograniczenie indywidualnych uprawnień związanych z własnością nieruchomości.

Sąd podkreślił także, że organ trafnie ocenił, że istnieje możliwość zapewnienia dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej w sposób odmienny od oczekiwanego przez nich zlokalizowania bezpośredniego zjazdu z DK [...]. Realności alternatywnego, przedstawionego przez organ sposobu skomunikowania nieruchomości skarżących z systemem dróg publicznych skarżący skutecznie nie podważyli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył także, że podtrzymuje prezentowany dotychczas i przywołany przez organ w zaskarżonej decyzji pogląd, w myśl którego dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona będzie mogła wnieść do organu o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię w konsekwencji wydania wyroku w oparciu o nieznane kryteria techniczne odnośnie bezpieczeństwa użytkowników drogi oraz potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

b. art. 29 ust. 1 i u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej jako: "rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie") w zw. z art. 145 § 1 i 2 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w realiach rozpatrywanej sprawy istnieje inna możliwość ustanowienia drogi dojazdowej do nieruchomości niż poprzez ustanowienie zjazdu indywidualnego;

c. art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez Wędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy powyższe dają organowi nieograniczoną swobodę przy podejmowaniu decyzji w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr DK [...] do nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości L., co skutkowało wadliwym wyrokowaniem, powielającym błędne założenia decyzji organu administracyjnego, a opartym na uznaniu, iż pozostawienie przez ustawodawcę do uznania organu oceny zasadności i celowości podjęcia decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oznacza całkowitą dowolność bez zachowania zasad działania w sposób budzący zaufanie jego uczestników poprzez kierowanie się zasadą i proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasady prawdy obiektywnej biorąc na wzgląd także słuszny interes obywatela,

d. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego przez automatyczne przyjęcie, że w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego stoi nad interesem indywidualnym oraz ochrona prawa własności;

e. art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywatel wobec prawa, co nastąpiło poprzez odmowę skarżącym lokalizacji zjazdu na nieruchomość z drogi krajowej DK [...] z powołaniem się na okoliczność nieudzielania takich zgód przez zarządcę drogi, gdyż prowadzi to do obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu, pomimo istnienia około 30 zjazdów indywidualnych na odcinku drogi, którego dotyczy przedmiotowa sprawa;

1.. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

f. art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p,a., poprzez nierozważenie braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej zgodnie z przepisem art. 145 § 1 i 2 k.c., w tym zapewniający bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a co za tym idzie przedwczesnego i nieuzasadnionego przyjęcia pierwszeństwa bezpieczeństwa w ruchu przed bezpieczeństwem życia i zdrowia właścicieli i użytkowników nieruchomości skarżących (w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej), a także przed ochroną prawa własności;

g. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego, mimo, że pozostają one w sprzeczności z rzeczywistością i nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym, a które sprowadzają się do przyjęcia, że przedmiotowe działki należące do skarżących o nr ewid. [...] i [...] mają obiektywną możliwość skomunikowania się z drogą publiczną niższej klasy - drogę gminną przez sąsiadujące nieruchomości, gdy taka możliwość, w chwili obecnej nie występuje;

h. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego, polegających na wskazaniu pomiarów natężenia ruchu drogowego oraz konieczności zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, mimo tego, że nie zostały one poparte żadnymi dokumentami, ani wartościami wskazanymi w zaskarżonym wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na zasadzie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący oświadczyli, że ich interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, wyraża się w konieczności ustanowienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Nadto, na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

III

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszące skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej numer [...] w miejscowości L., gmina K., do nieruchomości stanowiących działki nr ewid. [...] i [...], pozostawałoby w sprzeczności z przepisami art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozważenie braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej i tym samym przedwczesne przyznanie pierwszeństwa bezpieczeństwu w ruchu przed zabezpieczeniem interesów właścicieli nieruchomości.

W pełni należy podzielić prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2572/20).

Ponadto NSA zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawę wydania skarżonych decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p. Przepis ten wyznacza więc granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, tym samym określa zakres postępowania wyjaśniającego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać, iż zakres postępowania wyjaśniającego winien obejmować określone w przepisach ustawy Kodeks cywilny przesłanki warunkujące ustanowienie służebności drogi koniecznej. Pamiętać bowiem należy, że ustanowienie służebności drogi koniecznej może nastąpić w umowie między właścicielem nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej a właścicielem nieruchomości, przez którą będzie przebiegać droga, a także w drodze decyzji administracyjnej (jeżeli ustawa to przewiduje np. art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku decyzji wywłaszczeniowej) czy w drodze orzeczenia sądu powszechnego. W tym ostatnim przypadku ustalenie okoliczności warunkujących zastosowanie regulacji, o której mowa w art. 145 § 1-3 k.c. należy do sądu powszechnego prowadzącego w tym zakresie postępowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt g oraz pkt h petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 133 § 1 p.p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (vide: wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 1377/13, LEX nr 1773008). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2506/14, LEX nr 2100628). Wynikający z art. 133 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach danej sprawy. Do naruszenia tego przepisu może dojść wówczas, gdy sąd pierwszej instancji oparłby swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który został zgromadzony w aktach sprawy. Podstawą oceny, przez sąd administracyjny zaskarżonego wyroku, jest bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania toczącego się przed organem pierwszej i drugiej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1745/14, LEX nr 2032575). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, LEX nr 2119367, a także wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1422/14, LEX nr 2035971).

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i doszedł do prawidłowego wniosku, że organy wyjaśniły należycie okoliczności istotne dla rozpatrzenia tej sprawy.

W zakresie odnoszącym się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie przy tym do treści art. 29 ust. 4 tej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Taką też interpretację przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przyjął Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku. Przypomnieć należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zapewnienie bowiem płynności ruchu na jednej z głównych arterii w kołowym ruchu krajowym, a w konsekwencji również bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem pośrednio ochrony najcenniejszych dóbr prawnych, takich jak życie i zdrowie uzasadniało ograniczenie indywidualnych uprawnień związanych z własnością nieruchomości. Wobec tego zasadnie uznano, że organ nie mógł wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Prawidłowo też Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz interesu skarżących. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na dokonaną w postępowaniu administracyjnym, a nie zakwestionowane przez stronę skarżącą ocenę bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku DK [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działek należących do skarżących, tj. ustalenia dotyczące natężenia ruchu na wskazanym odcinku DK [...], które wynosiły 7.629 pojazdów na dobę, w tym 1.860 samochodów ciężarowych. Takie obciążenie należało uznać za znaczące, a w związku z tym argument organu odwołującego się do bezpieczeństwa za kluczowy i rzetelny. Podkreślić także należy, że z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenia organów w zakresie możliwości alternatywnego komunikowania działki skarżących, poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej z wykorzystaniem drogi zlokalizowanej na działce numer [...]. Oczywiście dla zrealizowania dojazdu konieczne jest porozumienie między właścicielami lub orzeczenie sądu powszechnego w zakresie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Dopiero zaś w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, Sąd podkreślił, że strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08), do czego w istocie zmierza skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Skarżący kasacyjnie uzasadniając podniesiony zarzut wskazał bowiem, że w przedmiotowej sprawie nie zostały w dostateczny sposób ustalone okoliczności faktyczne pozwalające na ustalenie czy działka skarżących posiada możliwość dostępu do drogi krajowej w inny sposób niż poprzez zlokalizowanie spornego zjazdu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zaś odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 20011 r., sygn. akt I FSK 1128/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu w zakresie należytego wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa, co w sposób należyty przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.