Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 771/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 par 3, art. 145 par 1 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 92a ust.5, art. 4 pkt 22
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 31 ust. 4-6
journal: Dz.U. 2018 poz 623
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. Spółka z o.o. w Ł. na decyzję [...] Inspektora Pracy w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] [...] Państwowy Inspektor Pracy Inspektor Pracy nałożył na H.. V. I.. T. Sp. z o.o. w Ł. (dalej jako "Spółka"), karę pieniężną w wysokości [...] zł (przy sumie kar [...] zł) za:

1. Przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu,

2. Przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin

w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin,

3. Przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin

w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone,

4. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku,

5. Skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego,

6. Skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej,

7. Skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku,

8. Skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone,

9. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

10. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy

w międzynarodowym okazjonalnym przewozie osób,

11. Przekroczenie dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej,

12. Przekroczenie maksymalnego 60-godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, o którym mowa w art. 12 ust. 2 i art. 26c ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców

13. Skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin,

14. Skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin.

15. Przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu kolejnych dwóch tygodni.

16. Przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu.

17. Przekroczenie maksymalnego 48 godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy.

Powyższe naruszenia stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniach [...] grudnia 2018 r. oraz [...] stycznia, [...] lutego i [...] marca 2019 r. dotyczącej przestrzegania przepisów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L. 06.102.1 z dnia 11 kwietnia 2006 r.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Do kontroli wykorzystano dane cyfrowe, przekazane przez pracodawcę, uprzednio skopiowane z kart kierowców.

Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji wskazując na:

- wadliwą wykładnię art. 4 lit d w związku z art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 poprzez uznanie, iż okresy gotowości, o których mowa w art. 34 ust. 5 pkt iii nie mogą być traktowane jako okresy przerwy,

- rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 58 - dalej "u.t.d.") poprzez nieprzestrzeganie zasad określonych w art. 89c u.t.d. - przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz naruszenie zasad określonych w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez porzucenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Pracy decyzją z dnia [...]. nr [...], w oparciu m.in. o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy z art. 107 § 3 k.p.a., tj. uzasadnienie faktyczne i prawne wraz z przywołaniem podstawy prawnej - art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. Przy czym wskazano w niej ustalenia faktyczne udokumentowane w formie protokołu z kontroli z dnia 7 marca 2019 r., opis każdego sankcjonowanego karą naruszenia oraz informację w jakim zakresie inspektor pracy uwzględnił odstępstwa od powstałych naruszeń. Ponadto inspektor pracy, przed wydaniem decyzji umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu oraz możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, z czego strona skorzystała, jednakże nie złożyła żadnych dodatkowych dokumentów ani wyjaśnień okoliczności powstałych naruszeń, na podstawie których można by było uznać odstępstwo w trybie art. 92b u.t.d. Organ II instancji powołując się na wskazany w zaskarżonej decyzji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 podkreślił, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Ogranicza to zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach k.p.a. Skoro bowiem w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców,

to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu bierności organu w zakresie poszukiwania dowodów organ II instancji wyjaśnił, że okoliczności wskazane w art. 92b i 92c u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem. Tymczasem ani na etapie postępowania kontrolnego, ani też w trakcie postępowania odwoławczego nie wykazano, że przedsiębiorca wdrożył właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych i skutecznie egzekwował jej przestrzeganie przez kierowców. W aktach osobowych kierowców znajdują się oświadczenia potwierdzające zapoznanie kierowców z obowiązującymi przepisami dotyczącymi czasu pracy, a także kopie dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje wykonywania zawodu kierowcy, jednakże nie ma dokumentów potwierdzających, że strona dołożyła wszelkich starań, chociażby w postaci organizacji szkoleń w zakresie czasu pracy kierowców, czasu jazdy, obowiązkowych przerw i postojów kierowców, mających na celu ugruntowanie prawidłowych nawyków wśród kierowców. Ustalenia dokonane w toku kontroli wykazały liczne naruszenia mające regularny charakter, zaś stwierdzone nieprawidłowości oraz ich rozmiar wykazują, że pracodawca podejmował działania w niewystarczającym zakresie, celem uświadamiania pracowników o obowiązujących przepisach i prowadzenia właściwej organizacji czasu pracy. Poza tym to rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących, a przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń prawa. Przepis art. 92 ust. 1 u.t.d. wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa.

Za niezasadny organ uznał zarzut niepowiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli wskazując, że Inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy, a art. 24 ust. 1 ustawy o p.i.p. uprawnia do przeprowadzania kontroli, bez uprzedzenia o każdej porze dnia i nocy.

W zakresie wykładni art. 4 lit d w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 organ II instancji wyjaśnił, że "okresy gotowości" oznaczają okresy inne niż te odnoszące się do przerw i okresów odpoczynku, podczas których pracownik wykonujący czynności związane z przewozem nie jest zobowiązany pozostawać na swoim stanowisku pracy, ale musi być dostępny, aby odpowiedzieć na każde wezwanie do rozpoczęcia lub kontynuowania jazdy lub wykonania innej pracy. Z powyższego wynika, że "okres gotowości" nie jest równoznaczny z okresem "odpoczynku", stąd nie może być traktowany jako przerwa.

Natomiast zdaniem organu zgodzić należało się ze Spółką, że doszło do zawyżenia kary w stosunku do naruszenia polegającego na skróceniu przez kierowców G. S. i M. S. odpowiednio dziennego odpoczynku oraz tygodniowego odpoczynku, ale z uwagi na to, że łączna suma kar za naruszenia objęte decyzją [...]) znacznie przekracza kwotę kary ograniczoną ustawowo do [...] zł, to uchybienie to pozostaje bez wpływu na ogólny wymiar kary.

Następnie organ szczegółowo opisał wszystkie, liczne stwierdzone naruszenia wykazane względem kierowców w tym polegające na:

- przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę,

- przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienna do 10 godzin o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny, o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin, za każda rozpoczętą godzinę od 2 godzin, za każda rozpoczęta godzinę od 13 godzin i 30 minut, w przypadku braku jakiejkolwiek przerwy lub odpoczynku trwającego co najmniej 4 godziny i 30 minut,

- przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny, o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin, za każda rozpoczętą godzinę od 2 godzin, za każda rozpoczęta godzinę od 15 godzin, w przypadku braku jakiejkolwiek przerwy lub odpoczynku trwającego co najmniej 4 godziny i 30 minut,

- skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę,

- skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego przy wykonywaniu transportu drogowego: o czas do 1 godziny, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut, za każda rozpoczęta godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut,

- skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno

w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: o czas do 1 godziny,

o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i za każda rozpoczęta godzinę powyżej 2 godzin,

- skróceniu tygodniowego czasu wypoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każda następną rozpoczęta godzinę,

- na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego, o czas do 2 godzin, o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin oraz o czas powyżej 4 godzin,

- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut, za każde następne rozpoczęte 30 minut,

- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut, w międzynarodowym okazjonalnym przewozie osób, w godzinach od 2200 do 600, gdy pojazd obsługuje jeden kierowca: o czas do mniej niż 1 godzina i 30 minut i o czas od 1 godziny i 30 minut),

- przekroczeniu dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej , o czas d 1 godziny do mniej niż 3 godzin i za każdą rozpoczęta godzinę od 3 godzin,

- przekroczeniu maksymalnego 60-godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, o którym mowa w art. 12 ust. 2 i art. 26c ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców o czas od 1 godziny do mniej niż 5 godzin, o czas od 5 godzin do mniej niż 10 godzin oraz za każda rozpoczęta godzinę od 10 godzin ,

- skróceniu obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi

od 6 do 9 godzin o czas do mniej niż 10 minut, o czas od 10 minut do mniej niż 20 minut oraz o czas od 20 minut,

- skróceniu obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin - o czas do mniej niż 15 minut, o czas od 15 minut do mniej niż 25 minut oraz o czas od 25 minut,

- przekroczeniu całkowitego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o powyżej 1 godziny do 4 godzin i za każda następną rozpoczęta godzinę,

- przekroczeniu maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas do mniej niż 10 godzin, o czas od 10 godzin do mniej niż 15 godzin, o czas od 15 godzin do mniej niż 22 godzin i 30 minut i za każda rozpoczęta godzinę od 22 godzin i 30 minut,

- przekroczeniu maksymalnego 48 godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, w przypadku, gdy niedozwolonym było jego przedłużenie do 60 godzin.

Przy czym organ powołał się na brak dokumentu (zapisu na odwrocie wykresówki/wydruku z urządzenia rejestrującego/planie pracy), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków oraz na fakt, że pracodawca również nie wskazał w odwołaniu powodu wystąpienia naruszenia.

Na zakończenie podkreślił, że wobec stwierdzonych naruszeń, które zgodnie

z taryfikatorem sankcjonowane byłyby karą w kwocie [...]zł uznał nałożenie kary

w wysokości [...] zł za w pełni uzasadnione zwłaszcza, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy, o której mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d.

Spółka zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż jedyne przesłanki egzoneracyjne dotyczące organizacji czasu pracy kierowców związane są wyłącznie z przepisami art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 (WE) w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia,

- zasad określonych w art. 7a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w sprawie istotnych różnic w poszczególnych rozstrzygnięciach sądowych odnośnie zasad stosowania przepisu art. 2 pkt 35a ustawy p.r.d.,

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy,

- art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W motywach skargi Spółka podniosła, że kontrolujący pobierając do kontroli pliki z zarejestrowanymi okresami aktywności kierowców, tj. pliki z kart kierowców oraz pliki z tachografu cyfrowego nie dokonał ich analizy samodzielnie, lecz posłużył się programem komputerowym do automatycznej analizy danych, w wyniku czego doszło do nałożenia kary za czyny nie będące faktycznie naruszeniami. Wadliwa ocena materiału dowodowego dotyczy m.in. kierowcy P. P., który w dniu [...] maja 2018 r. miał dopuścić się skrócenia wymaganego okresu odpoczynku o 10 godzin i 10 minut w odniesieniu do normy 11 godzin, zaś w dniu [...] czerwca 2018 r. skrócenia wymaganego okresu odpoczynki o 7 godzin i 46 minut w odniesieniu do normy 11 godzin. W obu tych przypadkach organ powinien był potraktować zapis pracy jako omyłkę (z uwagi na niemożliwe świadczenie pracy przez 25 czy 37 godzin) i zastosować sankcje za niewłaściwe operowanie selektorem wyboru aktywności w tachografie, które to naruszenie zagrożone jest karą w wysokości 100 zł. Również w stosunku do naruszenia M. S. polegającego na tym, że w okresie 6 okresów 24 godzinnych od godziny 15:44 dnia [...] stycznia 2018 r. nie wykorzystał prawidłowego okresu odpoczynku tygodniowego, Spółka wywiodła, że okres innej pracy zarejestrowany był błędnie i w tym przypadku kierowca korzystał już z odpoczynku tygodniowego, czego dowodzi złożone przez niego oświadczenie, pominięte przez organy. Z kolei za czyn M. Z., który w dniu [...] sierpnia 2018 r. miał dopuścić się skrócenia wymaganego okresu odpoczynku o 34 minuty do normy 11 godzin, organ uznał za uzasadnione nałożenie kary w wysokości 500 zł, podczas gdy zgodnie z Ip. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (w wersji obowiązującej przed 3 września 2018 r., tj. właściwej dla stwierdzonego naruszenia) skrócenie dziennego czasu odpoczynku od czas powyżej 15 minut do jednej godziny sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości 100 zł. Powyższe więc świadczy o tym, że doszło do uchybienia art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. Nadto, zdaniem skarżącego, organ w wielu przypadkach stwierdził przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (art. 7 rozporządzenia 561/2006) w sytuacjach, gdy przerwy te w rzeczywistości były wykorzystywane przez kierowców, jednak zarejestrowane były jako okresy "gotowości", a nie okresy "odpoczynku". Analiza zatem przerw narusza zasady określone w art. 6 k.p.a. i skutkuje wyciągnięciem nieprawidłowych wniosków co do prawidłowości wykorzystanych przerw. Poza tym organ arbitralnie uznał zasadność nałożenia kary pomimo istnienia dowodów (oświadczeń kierowców i przewoźnika) umożliwiających rezygnację dokonania penalizacji za poszczególne czyny na zasadzie art. 92b i 92 c u.t.d. Co więcej nie podjął nawet próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 k.p.a.), przerzucając cały ciężar dowodowy na stronę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut dotyczący kary za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę Z. M. w dniu [...] sierpnia 2018 r. Organ zgodził się ze Spółką, że ww. naruszenie powinno być usankcjonowane zgodnie z nowym taryfikatorem, karą w wysokości 100 zł, gdyż powstało i zostało ujawnione po dniu [...] sierpnia 2018 r., który był dniem wejścia w życie nowej ustawy. Jednakże mając na uwadze, że pomyłka ta nie wpływa na ogólny wymiar kary pieniężnej, zaś pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Z kolei z przepisu art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że przy ocenie legalności zaskarżonego aktu sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i - co do zasady - nie wykracza poza znajdujący się w nich materiał dowodowy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, przy czym to treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tym zakresie. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku ma zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie jest ona stosowana. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz ocenia legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zaznaczyć trzeba, że zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą Spółkę, jako prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie przepisów dotyczących warunków i obowiązków przewozów drogowych, w zakresie czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynków. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary stanowiła ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zwana dalej: "u.t.d.", która w art. 92a ust. 1 ustanawia odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz ustala granice wysokości kary za stwierdzone naruszenia. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12000 zł za każde naruszenie, przy czym na zasadzie ust. 5 pkt 3 tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 50 do2 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli - nie może przekroczyć 25000 zł.

Przepis art. 92a ust. 5 u.t.d. określa limit łącznej wysokości kar stwierdzonych podczas jednej kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, uzależniając jej wysokość od liczby zatrudnionych kierowców. Z kolei regulacja zawarta w art. 92a ust. 7 ustawy odsyła do załącznika nr 3 ustawy wskazując, że zawiera on wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Przy czym kary pieniężne, określone w załączniku nr 3 do ustawy, zostały ustalone w sposób sztywny, tym samym, ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów, a zatem nie mogą nałożyć kary w innej wysokości niż określona w załączniku.

Podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 4 pkt 22 u.t.d. przyjąć należy,

że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a także rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem nr 561/2006). Odpowiedzialność ta, co należy podkreślić, nie jest jednak uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Istotą nałożonej kary, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa.

W kontekście zarzutów skargi, oceniając w pierwszej kolejności legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy w toku postępowania, sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Decyzje dotyczące nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie [...]zł wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy po dokonaniu kontroli u skarżącej. Postępowanie kontrolne, które poprzedza postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, nie stanowi jego formalnej części. Pozostaje jednak z nim w ścisłym związku. W postępowaniu kontrolnym prowadzone są czynności wyjaśniające w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, natomiast ustalenia dokonane w tym postępowaniu stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania kontrola u skarżącego została przeprowadzona w dniach [...] grudnia 2018 r.,[...] stycznia 2018 r., [...] lutego 2018 r. oraz [...] marca 2018 r. Przebieg postępowania kontrolnego, w trakcie którego ustalony został stan faktyczny, utrwalono w stosownym protokole z dnia [...] marca 2018 r. Z materiału dowodowego wynika, że do protokołu tego skarżący odniósł się pismem z dnia [...] marca 2019 r. na które inspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Zachowany zatem został tryb z art. 31 ust. 4-6 ustawy o z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 623), zwanej dalej "ustawą o PIP".

Stwierdzić też należy, że w protokole w obszerny sposób, szczegółowo omówiono wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody, co powoduje, że spełniał on wymogi określone w art. 31 ust. 2 ustawy o PIP.

Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, podmiot kontrolowany ma obowiązek zapewnić inspektorowi pracy warunki i środki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności niezwłocznie przedstawić żądane dokumenty i materiały, zapewnić terminowe udzielanie informacji przez osoby, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3, udostępnić urządzenia techniczne oraz, w miarę możliwości, oddzielne pomieszczenie z odpowiednim wyposażeniem. W przypadku kontroli zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązek ten dotyczy przede wszystkim zapewnienia dostępu do danych analogowych i cyfrowych z tych urządzeń. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że podczas kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, kontrolujący jest wyposażony w urządzenia umożliwiające: pobieranie danych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe oraz z karty kierowcy, odczyt pobranych danych i ich analizę oraz sprawdzanie wykresówek.

Skarżąca kwestionowała w postępowaniu administracyjnym przypisanie jej pełnej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, w szczególności odnoszące się do czasu pracy kierowców. Zauważyć należy, że to przedsiębiorca, w celu podważenia ustaleń w zakresie stwierdzonego naruszenia, powinien przedstawić stosowne dowody usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów wskazanych w protokole kontroli oraz decyzjach nakładających karę. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swoich zarzutów w zakresie nieprawidłowego odczytania zapisów z wykresówek. Opierał je jedynie na własnej ocenie, która jako sprzeczna z ustaleniami organu dokonanymi na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz przepisami prawa regulującymi te kwestie, nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokumentowanie czasu pracy kierowców określone zostało w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006, natomiast odstępstwa od tych obowiązków wynikają wprost z art. 12. Jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie adnotacja odręczna kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego albo w planie pracy. Tych dowodów skarżąca nie przedstawiła. Posługiwanie się zatem innymi dowodami byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem, w tym m.in. z dyspozycją art. 75 k.p.a.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego zweryfikował wysokość nałożonej kary z [...] zł na [...] zł uznając za zawyżoną karę w stosunku do naruszenia przez kierowcę M. S. odpoczynku tygodniowego zgodnie z art. 8 pkt 6 rozporządzenia (WE) 561/2006. Zmniejszenie kary cząstkowej z [...] zł na [...] zł pozostało jednak bez wpływu na sumę kar wynoszącą [...] zł.

Organ prawidłowo dokonał analizy przepisów art. 92b i 92c u.t.d. wskazując na ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie tych przepisów spoczywający na przedsiębiorcy. Zwrócił uwagę, że na etapie postępowania kontrolnego oraz postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała, że wdrożyła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych i skutecznie egzekwował jej przestrzeganie przez kierowców. Nie wykazano prowadzenia szkoleń w zakresie przestrzegania czasu pracy kierowców, czasu jazdy, obowiązkowych przerw i postojów, dokumentowania tych czynności w celu ugruntowania prawidłowych nawyków wśród kierowców. Zapowiedź szkoleń oraz kontroli wewnętrznej w przedsiębiorstwie oraz zmotywowanie pracowników kontrolujących czas pracy kierowców do bardziej skrupulatnych czynności w tym zakresie została zadeklarowana w wyjaśnieniach do protokołu kontroli z dnia 13 marca 2019 r., jednakże są to działania na przyszłość.

Sąd nie uwzględnił również zarzutów podniesionych w skardze. Przypomnieć należy w tym miejscu, mając na uwadze uzasadnienie zarzutów, ustawowe kompetencje sądu, który ocenia legalność zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W istocie, odpowiedzialność przedsiębiorcy nie ma charakteru absolutnego, jednakże należy przyznać rację organowi, że uwolnienie się od odpowiedzialności tylko poprzez odebranie od kierowców oświadczeń o przestrzeganiu przepisów dotyczących czasu pracy jest niewystarczająca. Sama skarżąca przyznała się w toku postępowania do tego, że jej pracownicy nie analizują wystarczająco dobrze tej kwestii. Skutkiem w braku właściwego nadzoru są m.in. stwierdzone naruszenia.

Prawidłowo- zdaniem sądu, organ zastosował również przepisy art. 3 lit. d dyrektywy 2002/15/WE z 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego odnoszące się do okresów gotowości. Przepis ten jest sprecyzowany na tyle jasno, że okres gotowości nie może być utożsamiany z czasem odpoczynku. Z tego powodu ustalenia organu dotyczące dopuszczalnego prowadzenia pojazdu bez przerwy, w odniesieniu do których okresy gotowości potraktowano jako przerwę, są prawidłowe.

W świetle dotychczasowych rozważań uznać należy, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania kontrolnego doprowadziło do właściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji również do rzetelnego jej rozpoznania i do dokonania prawidłowych ustaleń. Na ich podstawie organy stwierdziły zaistnienie naruszeń wskazanych załączniku nr 3 do u.t.d. Wzięły pod uwagę również zmiany przepisów ustawy, a co za tym idzie- stosowały w odniesieniu do ujawnionych naruszeń przepisy względniejsze dla strony, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji. Nie można też zarzucić organowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji czyni zadość wymogom wynikającym z tego przepisu.

W konsekwencji dokonanej oceny sąd uznał, że prawidłowe były ustalenia organów co do stwierdzenia naruszeń w zakresie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego. Z tych względów, wobec braku wykazania przez skarżącą Spółkę okoliczności uzasadniających zwolnienie jej z odpowiedzialności administracyjnej, przyjąć należało, że zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej. Kara ta została prawidłowo ustalona i wymierzona w odpowiedniej kwocie, stosownie do art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d. W tym zakresie organy właściwie uwzględniły średnią liczbę około 50-250 kierowców zatrudnianych przez skarżącego w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia pierwszej kontroli.

Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.