Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 99/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 12b par. 1, art. 46 par. 2a i 2b, art. 49 par. 1, art. 57 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E.F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 696/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

E.F. (dalej "skarżąca") wniosła drogą elektroniczną skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Podpisem elektronicznym zostało podpisane jedynie pismo przewodnie z [...] czerwca 2020 r., skarga zaś (stanowiąca załącznik) nie została opatrzona takim podpisem.

W związku z powyższym Przewodniczący Wydziału II WSA w Bydgoszczy wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi przez jej podpisanie lub nadesłanie podpisanego odpisu skargi, pod rygorem jej odrzucenia.

W odpowiedzi skarżąca nadesłała podpisaną własnoręcznie kopię skargi niezawierającą jej podpisu elektronicznego.

Następnie skarżąca została wezwana do podpisania skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Wezwanie to doręczono skarżącej 10 października 2020 r.

Tego samego dnia skarżąca przesłała do Sądu drogą elektroniczną pismo procesowe z 10 października 2020 r., do którego załączyła podpisaną własnoręcznie kopię skargi. Po dokonaniu weryfikacji ustalono, że przesłana jako załącznik do pisma przewodniego skarga nie zawiera kwalifikowanego podpisu elektronicznego.

Postanowieniem z 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 696/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę E.F. na postanowienie SKO we Włocławku z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Sąd stwierdził, że termin do uzupełnienia braku podpisu upłynął 19 października 2020 r., jednak skarżąca nie złożyła w tym terminie kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub własnego pod skargą, stanowiącą załącznik do pisma z 28 czerwca 2020 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o rozpatrzenie skargi w całości lub przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła sądowi naruszenie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374).

Wskazała, że ustawodawca umożliwił obywatelom składanie dokumentów do sądu z podpisem elektronicznym. Konstrukcja złożenia wniosku po uzupełnieniu danych formalnych polegała na złożeniu pisma przewodniego wraz z załącznikami. Ustawodawca przewidział, że pismo główne zawierające podpis elektroniczny stanowi integralną całość wraz z załącznikami. Sąd nie negował zaś, że załączniki zostały złożone z pismem głównym.

Skarżąca wskazała również, że załączniki zostały podpisane przez nią osobiście i przesłane do Sądu w takiej właśnie formie 10 września 2020 r., co sąd pominął w swoich ustaleniach.

Ponadto, wskazała, że pismo główne jest ograniczone ilością znaków, jak i możliwością włączenia skanów i dlatego są możliwości przesyłania załączników.

Sąd wymusza składanie podpisu kwalifikowanego w konstrukcji rozwiązań technicznych (EPUAP), które obywatel posiada. Zmusza również – w dobie szczególnego zagrożenia epidemiologicznego – do wychodzenia z domu do przestrzeni publicznej w celu wysłania pism procesowych (podpisanych własnoręcznie) do operatora pocztowego. Stanowi to daleko posunięty formalizm procesowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie – przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a (art. 12b § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 46 § 2a p.p.s.a. w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W myśl art. 46 § 2b p.p.s.a. zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.

Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.

W niniejszej sprawie, skarżąca wniosła skargę drogą elektroniczną, przy czym skarga ta stanowiła załącznik do pisma przewodniego zatytułowanego "odwołanie", zaś podpis elektroniczny został złożony wyłącznie pod tym pismem przewodnim. Wobec tego, Sąd I instancji wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych skargi przez jej podpisanie, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie skarżąca nie uzupełniła poprawnie braku formalnego skargi. Do pisma przewodniego załączyła bowiem skan własnoręcznie podpisanej skargi. Kopia podpisanego dokumentu nie jest zaś dokumentem prawidłowo podpisanym. Aby mówić o prawidłowo podpisanym dokumencie konieczne jest albo jego podpisanie własnoręcznie i przesłanie oryginału do sądu, albo podpisanie podpisem kwalifikowanym.

W tym miejscu wskazać należy, że pismem w sprawie jest zarówno pismo przewodnie, jak i skarga. Ze względu zaś na kategoryczne brzmienie art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. nie można przyjmować, że samo opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20, z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OZ 747/20 oraz z 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 815/20 i I OZ 816/20 i przywołanej w tych uzasadnieniach argumentacji dotyczącej zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, a w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Rozważania w tych orzeczeniach pomijały bowiem okoliczność, że Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) służąca do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób nie jest systemem sądowym, ale systemem państwowym, na którego funkcjonowanie sąd nie ma wpływu. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza natomiast możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego lub podpisu kwalifikowanego.

Platforma ePUAP nie pozwala technicznie na podpisywanie załączników do wysyłanej korespondencji. W tym celu należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. Podpisywarka), do którego odwołuje się sam ePUAP – użytkownik przed zalogowaniem dostaje dużą informację: czy chce zalogować się na swoje konto, czy też podpisać plik. W sensie informatycznym ePUAP posługuje się określonym formatem pisma (pismo ogólne – w realiach niniejszej sprawy odpowiednik pisma przewodniego). Użytkownik może w takim piśmie zawrzeć swoje stanowisko i z poziomu ePUAP podpisać to pismo podpisem zaufanym czy podpisem kwalifikowanym. (jak zrobiła skarżąca, wnosząc zażalenie) W przypadku dodania do tego pisma załącznika, z poziomu platformy ePUAP nie da się tego załącznika podpisać – należy wcześniej skorzystać ze wskazanego rozwiązania, czyli Podpisywarki. Wystarczy prosta próba – jeżeli wyślemy pismo ogólne, do którego dołożymy załącznik (np. skarga) po czym podpiszemy, to pismo ogólne to "wyciągnięcie" (wyodrębnienie) załącznika – np. poprzez jego zapisanie na dysku celem przesłania dalej – pokaże, że nie jest on podpisany. Stąd też ustawodawca w art. 46 § 2b p.p.s.a. nałożył obowiązek podpisywania załączników.

Strona, składając skargę do organu, może wpisać jej treść w formularz pisma ogólnego (dokument w formacie xml) lub załączyć w postaci pliku (doc, pdf itp.) do tego formularza. Nie ma technicznej możliwości przesłania samego pliku – to zawsze będzie załącznik do formularza pisma ogólnego. Formularz jest kontenerem, który zawiera w sobie części składowe w postaci plików – załączniki.

Podsumowując, platforma ePUAP jest pozbawiona technicznych możliwości nadesłania samego załącznika (bez jego uprzedniego "zapakowania" do formularza pisma ogólnego), jak również podpisania załącznika do formularza pisma ogólnego. O ile formularz pisma ogólnego można podpisać zarówno podpisem zaufanym, jak i kwalifikowanym, o tyle nie ma technicznej możliwości podpisania z poziomu ePUAP załącznika. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza w ogóle możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenie do korespondencji. Należy zwrócić także uwagę na to, że strona nie musi załączać żadnych dodatkowych plików – treść jej żądania może być zawarta w piśmie ogólnym, które można podpisać w wymagany sposób.

Zauważyć również należy, że ustawodawca w art. 46 p.p.s.a. rozróżnił podpisywanie dwóch elementów korespondencji elektronicznej: podpisywanie pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego (§ 2a) oraz podpisywanie załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (§ 2b), których dotyczą zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a p.p.s.a.

Tożsamy pogląd, że opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym nie skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, w tym skargi stanowiącej załącznik do dokumentu, został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 814/20, z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 884/20, z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 937/20, I OZ 938/20, I OZ 939/20, I OZ 940/20 i I OZ 987/20, z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1031/20, I OZ 1032/20, I OZ 1033/20 i I OZ 1034/20, z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 1000/20, I OZ 1003/20, I OZ 1014/20, I OZ 1015/20 i I OZ 1022/20 oraz z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1061/20 i I OZ 1062/20, z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OZ 19/21, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

W konsekwencji należało uznać, że prawidłowo uznał Sąd I instancji, że złożona skarga nie została podpisana. Opatrzone podpisem było jedynie pismo ogólne. Wobec tego Sąd I instancji zasadnie wezwał stronę do podpisania skargi, którego to zobowiązania strona nie wykonała. Nie przesłała bowiem załącznika (skargi) popisanego podpisem elektronicznym ani pisma podpisanego własnoręcznie w oryginale.

Sad I instancji słusznie więc stwierdził, że pomimo wezwania nie zostały uzupełnione braki formalne skargi i odrzucił ją na mocy art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Nie ma przy tym racji skarżąca, że Sąd zmuszał ją do skorzystania z usług operatora pocztowego. Mogła bowiem podpisać skargę za pomocą Podpisywarki, a następnie wysłać ją za pośrednictwem systemu ePUAP na skrzynkę Sądu I instancji. Takich czynności natomiast skarżąca nie wykonała.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji