Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 111/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, art. 28, art. 134, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2019 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 listopada 2019 r., nr [...], w którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją własną organu z 30 sierpnia 2019 r.

Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy decyzją z 30 maja 1995 r. nr [..] zatwierdził projekt podziału działki nr [..] położonej w B., należącej do D. W., L. W. i B. W. i orzekł, że wydzielona pod drogę działka nr [..] o łącznej powierzchni 1974 m2 przechodzi na własność Gminy bez odszkodowania.

Z. K. i B. W. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy bez odszkodowania działki nr [..] położonej w B.

Rozpoznając ww. wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 sierpnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 30 maja 1995 r. w części, to jest w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy działki nr [..] położonej w B. bez odszkodowania. Zdaniem Kolegium, decyzja Wójta Gminy z 30 maja 1995 r. jest wadliwa, gdyż w części, w jakiej Wójt orzekł o przejściu wydzielonej tą decyzją działki nr [..] na własność Gminy bez odszkodowania, wydana była bez podstawy prawnej. Ponadto, prawo własności działki nowowydzielonej przechodziło z mocy prawa, a nie na skutek wydania decyzji jakikolwiek organu administracji.

Rozpoznając wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 30 maja 1995 r. w części dotyczącej nieodpłatnego przejęcia działki nr [..] oraz o orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej nieodpłatnego przejęcia działki Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 29 listopada 2019 r., powołując się na art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że powodem niedopuszczalności wniosku Gminy jest to, że organ wydający decyzję, w tym przypadku Wójt Gminy, nie jest stroną postępowania; są nią tylko adresaci decyzji.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 listopada 2019 r. wniosła Gmina, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca stwierdziła, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Ponieważ decyzja Kolegium z 30 sierpnia 2019 r. została wydana na skutek wniosku o stwierdzenie jej nieważności złożonego przez uprawniony podmiot, czyli właściciela dzielonej nieruchomości, a Gmina na żadnym etapie tego postępowania nie ma przymiotu organu wydającego decyzję oraz nabyła własność działki wydzielonej pod drogę, spełnione zostały przesłanki uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Z kolei, w piśmie z 24 marca 2020 r. Z. K. wniósł o odrzucenie skargi ze względu na fakt wniesienia jej przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd ustala, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części.

Rozpoznanie skargi należy poprzedzić uwagami natury ogólnej. Mianowicie, wyjaśnienia wymaga kwestia legitymacji skargowej Gminy, która wprawdzie nie była kwestionowana przez żadną ze stron, lecz zdaniem sądu nie sposób pominąć jej w rozważaniach. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że w niniejszej sprawie Gmina posiada legitymację skargową. Dokonując tych ustaleń sąd miał na uwadze m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (publ. OSNP nr 1/2002, poz. 4), w którym stwierdzono, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.) jest gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. Sąd Najwyższy jako trafny ocenił pogląd, że nie można utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01 (publ. OSNP nr 8/2002, poz. 177). Stanowisko to pozostaje aktualne mimo zmiany stanu prawnego odnoszącego się do sądownictwa administracyjnego, wywołanej przywołanymi na wstępie ustawami: ustrojową i procesową.

W aktualnym stanie prawnym wypowiedział się z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, (publ. OTK-A 2009 r., nr 9, poz. 139) stwierdzając, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych.

Mając to na uwadze orzekający sąd uznał, że w okolicznościach zawisłej przed nim sprawy zasadne jest przyznanie Gminie legitymacji skargowej, a w konsekwencji – wniosek o odrzucenie skargi ze względu na wniesienie jej przez podmiot nieuprawniony - nie zasługuje na uwzględnienie.

Uznanie, że przedmiotowa skarga Gminy została wniesiona przez podmiot uprawniony i w związku z tym jest dopuszczalna, umożliwia następnie sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta wykazała, że Kolegium dopuściło się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia Kolegium był art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z mocy art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się to także do organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazana regulacja dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego lub toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje jednak warunków, jakie decydują o dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w danej sprawie.

Jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia, przyczyną uznania, że złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny było stwierdzenie, że autor wniosku nie posiada przymiotu strony w sprawie, której dotyczy kwestionowana wnioskiem decyzja. Co przy tym istotne, postanowienie to zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, tj. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że kwestie związane z ustaleniem, czy dany podmiot może być stroną postępowania administracyjnego zostały uregulowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto art. 29 k.p.a. przewiduje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Zasady te, w ocenie sądu, obowiązują także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jak stanowi bowiem art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 1 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Mając więc na uwadze zasadę racjonalnego prawodawcy należy uznać, że skoro w przepisach tych ustawodawca posługuje się pojęciem strony, bez odmiennego zdefiniowania tego pojęcia, to badania przymiotu strony w postępowania nadzwyczajnego należy dokonywać w kontekście art. 28 i art. 29 k.p.a. Żądania stwierdzenia nieważności nie może zatem skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji, ze względu na naruszenie jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1589/14, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji przyjąć trzeba, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest więc kwestia, czy taki interes prawny w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta orzekającej o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, posiada Gmina, która nabyła własność tej nieruchomości.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego – jako osoba prawna – może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy tej jednostki będą mogły bronić jej interesu prawnego w ramach uprawnień procesowych przysługujących stronie na podstawie przepisów k.p.a. W przypadku jednak, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wówczas organ ten będzie mógł "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl., uchwała składu 5 sędziów z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, niepubl., wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.).

Pogląd ten zyskał również aprobatę przedstawicieli nauki prawa, którzy wskazali dodatkowo, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo z 2006 r., z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 9, 42-43, T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Samorząd Terytorialny z 2004 r., nr 12, s. 79, E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, Samorząd Terytorialny z 2007 r., nr 9, s. 38-40).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela powyższy pogląd, lecz zauważa, że nie znajduje on jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Z okoliczności tej sprawy wynika bowiem, że Wójt Gminy, reprezentujący skarżącą Gminę, występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową, która jednocześnie orzekała o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego tych nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogę. Tymczasem, jak już wskazano, rozważana w niniejszym postępowaniu kwestia dotyczy udziału Gminy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 30 maja 1995 r. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których odnoszą się przedstawione wyżej poglądy judykatury i nauki prawa.

W związku z tym godzi się zauważyć, że interes prawny Gmina nabyła względem postępowań dotyczących wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi dopiero wówczas, gdy decyzje te stały się ostateczne. Wprawdzie w niniejszym postępowaniu sąd nie może rozstrzygnąć, czy Wójt Gminy był uprawniony do zawarcia w decyzji podziałowej orzeczenia o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę, to jednak zdaniem orzekającego sądu skutek przejścia tego prawa następował w dniu nabycia przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, a to oznacza, że Gmina nie posiadała uprawnień właścicielskich do wydzielonych działek w trakcie postępowania zwyczajnego, lecz uzyskała je na skutek wydanej w nim decyzji administracyjnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (zob. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/13; wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 69/14, dostępne w CBOSA; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, s. 31).

W związku z tym, w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym Wójt Gminy nie występuje jako organ administracji, tj. nie przysługuje mu władztwo administracyjne, ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. Dlatego też na żadnym etapie nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Co więcej, Wójt nie jest też podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. To wszystko oznacza, że zaprezentowane poglądy dotyczące statusu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniach dotyczących kontroli (instancyjnej, nadzwyczajnej czy sądowej) wydawanych przez organ tej jednostki decyzji, nie może być wprost odnoszone do kontrolowanej sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy może bowiem być konieczne odstąpienie od reguły wyłączającej możliwość dochodzenia ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przez organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym.

Trafne jest więc, w ocenie sądu wojewódzkiego, stanowisko Gminy, oparte na poglądach doktryny zaakceptowanych w orzecznictwie, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo z 2003 r., nr 4, s. 32-44; wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, dostępny w CBOSA).

Taka właśnie sytuacja, w ocenie sądu wojewódzkiego, ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak zauważył NSA w wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13 (orzekając również w sprawie dotyczącej decyzji podziałowej), stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. To oznacza, że obowiązujące przepisy prawa nie przyznają wójtowi gminy uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej ten organ. Kompetencje w tym zakresie posiada, stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Zarazem – wskutek tej decyzji ostatecznej – gmina nabyła prawo własności do części nieruchomości objętych decyzją podziałową. Z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Zapatrywanie to znajduje wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Przy tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego iluzoryczna, jeżeli jednostka ta nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ – czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Stanu tego nie konwaliduje prowadzenie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego ewentualnego postępowania administracyjnego wskutek stwierdzenia przez organ nadrzędny nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w takim przypadku organ wspomnianej jednostki będzie związany osnową decyzji i zawartymi w niej wytycznymi (zapatrywaniami prawnymi), wydanymi w postępowaniu, w którym jednostka ta nie miała możliwości przedstawić swoich racji. Dodać też wypada, że prezentowane zapatrywanie sprzyja zapewnieniu praworządności działania organów administracji wyższego szczebla, a zatem realizacji dyspozycji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu nieważnościowym biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie organu.

W konkluzji NSA stwierdził, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Sąd wojewódzki orzekający w tej sprawie w pełni zgadza się z przedstawionym poglądem.

W niniejszej sprawie, interes prawny Gminy, stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej (w ramach kompetencji), wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działek wydzielonych pod drogi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela, z wszystkimi tego konsekwencjami. Potwierdza to również treść art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470), który stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Skoro zatem w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej nie orzekał Wójt, tylko organ nadrzędny, postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem względem tego toczącego się w trybie zwykłym, a nadto skarżąca Gmina jest właścicielem nieruchomości wydzielonych pod drogę, co do których toczy się spór, należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do przyznania jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji, której wydanie jest niezbędne do uzyskania przez tę jednostkę prawa własności wydzielonych pod drogi działek gruntu, dotyczy interesu prawnego Gminy, który znajduje oparcie w jej uprawnieniach właścicielskich, podlegających ochronie prawnej. Konstytucyjną gwarancją ochrony własności i innych praw majątkowych objęto bowiem także jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji; zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, publ. OTK 3/00, poz. 87; z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, a także z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00).

Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że legitymację procesową w tej sytuacji ma Wójt, który wydawał kontrolowaną decyzję, gdyż jest on jedynie podmiotem reprezentującym Gminę. Z przepisu art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) wynika wprost, że wójt jest organem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym oraz sądowo-administracyjnym, bowiem gmina jako osoba prawna działa w tych postępowaniach poprzez swoje organy. W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Oznacza to, że gmina, jako strona postępowania administracyjnego jest w postępowaniu tym reprezentowana właśnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dotyczy to zarówno postępowań zwyczajnych, jak i prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też podania składne przez nią w tym postępowaniu dla swojej skuteczności powinny być podpisane przez wójta. Nie reprezentuje on jednak interesów własnych, lecz gminy, która jest autorem podania (tu: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), i która występuje we własnym interesie, a nie jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję ostateczną w trybie zwykłym.

Reasumując, w ocenie sądu wojewódzkiego Kolegium błędnie uznało, że Gmina wnosząca o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta w części, nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Organ ten pominął, że niniejsza sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, a zatem Gmina nie zmierza do kontroli aktu wydanego przez organ wykonawczy tej jednostki i nie uwzględnił, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji podziałowej), ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji Kolegium nie dokonało wnikliwej oceny, czy Gmina posiada interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, w kwestionowaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji podziałowej Wójta w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Gminy własności nieruchomości wydzielonej pod drogę.

Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy co oznacza, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w porządku prawnym. Stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną, czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może nastąpić bowiem tylko wtedy, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z treści środka inicjującego kontrolę instancyjną decyzji wynika, że pochodzi on od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Taka sytuacja, zdaniem sądu, nie miała jednak w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie, czy podmiot składający niniejszy wniosek jest podmiotem do tego uprawnionym nie mogło zostać wywiedzione po prostej analizie akt i zbadaniu kręgu stron postępowania toczącego się przed Wójtem, lecz wymagało kompleksowej i wnikliwej analizy okoliczności sprawy. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla sprawy zakresie oznacza, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie jest wadliwe i narusza art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a także art. 28 k.p.a.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię przepisów prawa i rozpoznać wniesiony przez Gminę, jako podmiot uprawniony, wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy od decyzji własnej z 30 sierpnia 2019 r.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej (480 zł).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.