Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2010/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135n ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 933/17 w sprawie ze skargi G. K. na orzeczenie Zastępcy Komendanta Głównego Policji z dnia [..] kwietnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia kary oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 933/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. K. na orzeczenie Zastępcy Komendanta Głównego Policji z dnia [.]. kwietnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia kary, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [..]stycznia 2017 r., nr [..].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem nr [.] z dnia [..] grudnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko podinsp. G.K. (dalej skarżący), zarzucając mu, że: 1) w dniu 6 listopada 2015 r. w K. przekroczył przysługujące mu uprawnienia w zakresie realizacji zadań służbowych w ten sposób, iż nie posiadając umocowania do działania na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w sprawie umowy na wykonanie zamówienia dotyczącego zaprojektowania i wybudowania w ramach zadania inwestycyjnego pn. "[..]" skierował z własnej inicjatywy pismo do radców prawnych Gabinetu Komendanta Głównego Policji, którego treść podważyła kompetencje Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., tj. dopuścił się czynu z art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) w zw. z § 2 i 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", 2) nadto, że w dniu [..] listopada 2015 r. w K.przekroczył przysługujące mu uprawnienia w zakresie realizacji zadań służbowych poprzez pisemne wystąpienie we własnym imieniu do Naczelnika Wydziału Kontroli KWP w .K. celem uzyskania dla własnych potrzeb informacji na temat dokonywanych w wymienionym wydziale z polecenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. ustaleń w sprawie sporządzonego i wysłanego przez niego do radców prawnych Gabinetu Komendanta Głównego Policji pisma z dnia 6 listopada 2015 r., tj. dopuścił się czynu z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

W toku postępowania dyscyplinarnego ustalono, iż w dniu [..] listopada 2015 r. obwiniony samowolnie, pomijając drogę służbową, skierował pismo o sygn. [..] do radców prawnych Gabinetu Komendanta Głównego Policji. Z analizy pisma wynikało, że w związku z wydaną w dniu 3 listopada 2015 r. opinią prawną w sprawie możliwości zawarcia umowy na wykonanie zamówienia dotyczącego zaprojektowania i wybudowania w ramach zadania inwestycyjnego pn. "[.]." skarżący poinformował, iż w tej sprawie działał inny radca prawny Zespołu Prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Ponadto skarżący zwrócił się do radców prawnych o informację dotyczącą dokumentów, na podstawie których została wydana przez nich opinia. Skarżący zwrócił także uwagę na możliwość bezpodstawnego wydatkowania na podstawie opinii wymienionych radców prawnych kwoty brutto [.] zł. Po odpowiedzi Zastępcy Dyrektora Gabinetu KGP, kolejnym pismem z dnia [.] listopada 2015 r. skarżący zwrócił się o przekazanie informacji w jakim trybie i w oparciu o jaką podstawę faktyczną i prawną Wydział Kontroli wszczął i prowadził ustalenia, oraz w jakiej formie Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał polecenie - zlecił Wydziałowi Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w K. prowadzenie ustaleń okoliczności wystąpienia pismem z dnia [..] listopada 2015 r.

Przesłuchany w charakterze obwinionego skarżący nie przyznał się do popełnienia zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych.

Orzeczeniem z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał skarżącego winnym popełnienia zarzucanych mu czynów i wymierzył karę dyscyplinarną nagany.

Po rozpatrzeniu odwołania G. K. od tego orzeczenia, zaskarżonym orzeczeniem zastępca Komendanta Głównego Policji utrzymał je w mocy. Organ stwierdził, że opis zarzutów pozwala na stwierdzenie, że w obu przypadkach zachowanie obwinionego polegało na naruszeniu dyscypliny służbowej w postaci przekroczenia uprawnień określonych w przepisach prawa, przy czym w zakresie czynu opisanego w pkt I. dodatkowo spowodowało ono naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta. W kwestii zarzutu podinsp. G. K., dotyczącego naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez zastosowanie tego przepisu jako samoistnej kwalifikacji naruszenia dyscypliny służbowej, organ stwierdził, że podjęte przez podinsp. G. K. działania świadczyły o naruszeniu dyscypliny służbowej. Kwalifikacja prawna czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej określona w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, wbrew wywodom skarżącego, jest właściwa i nie budzi wątpliwości. Ponadto zarzut ten wyraźnie wskazuje, iż naruszenie dyscypliny służbowej przez obwinionego polegało na przekroczeniu uprawnień oraz określa, w jakich okolicznościach i kiedy owe przekroczenie uprawnień miało miejsce. Odnosząc się do zarzutu strony naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez bezzasadne przyjęcie, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu wyjaśnione zostały wszelkie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych, a całościowa analiza materiału dowodowego wykazała, że jest on logiczny i spójny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to orzeczenie wniósł G.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne, jak również orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z § 2 i § 23 Załącznika do Zarządzenia Nr [..] Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie “Zasad etyki zawodowej policjanta. W ocenie Sądu, przekroczenie uprawnień, o którym jest mowa w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a którą to kwalifikację prawną organ zastosował w odniesieniu do obu czynów zarzuconych obwinionemu, nie może występować jako samoistna kwalifikacja prawna naruszenia dyscypliny służbowej. Tymczasem tak to ujęte zostało w opisach zarzucanych czynów i przypisanej im kwalifikacji. Przepis art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wyraźnie stanowi o przekroczeniu uprawnień określonych w przepisach prawa. Zresztą poprzez przykładowe wyliczenie w art. 132 ust. 3 możliwych naruszeń dyscypliny służbowej ustawodawca odsyła do generalnej klauzuli z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji. Naruszenie dyscypliny służbowej (w postaci przekroczenia uprawnień) musi mieć zatem swe źródło w konkretnych przepisach prawa.

Sąd stwierdził również, że w opisach obu czynów zarzuconych policjantowi organ dyscyplinarny nie powiązał zarzutów zachowania obwinionego z konkretnym przepisem prawa, na gruncie którego można byłoby dokonać oceny, czy w istocie nastąpiło przekroczenie uprawnień pozwalające kwalifikować czyny policjanta jako naruszenie dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji). Postawiony skarżącemu zarzut I. i II. jest sformułowany w taki sposób, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że stanowi przewinienie dyscyplinarne, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Z tego względu Sąd stwierdził naruszenie powołanego przepisu prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważył nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego pojawia się element próby kwalifikowania zachowania skarżącego opisanego w zarzucie I. orzeczenia dyscyplinarnego jako działania z pominięciem drogi służbowej, jednakże policjanta o takie działanie nie obwiniono, nie zastosowano właściwej w tym zakresie kwalifikacji prawnej i nie powołano jej w orzeczeniu dyscyplinarnym. Dodatkowo choć w kwalifikacji prawnej przewinienia dyscyplinarnego zarzuconego w punkcie I. orzeczenia organ przywołał art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (czyli potraktował działanie policjanta jako naruszenie dyscypliny służbowej), to jednocześnie działanie opisane w zarzucie zakwalifikował jako naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta (art. 132 ust. 1 ustawy o Policji). Przekroczenie uprawnień nie może być powiązane z przepisami dotyczącymi problematyki moralnej, o której stanowi zarządzenie nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3) oraz załącznik do tego zarządzenia.

Odnosząc się natomiast do zastosowanej przez organ kwalifikacji prawnej działania skarżącego opisanego w zarzucie I orzeczenia dyscyplinarnego jako naruszenia zasad etyki zawodowej policjanta, tj. kwalifikacja prawna z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 i § 23 "Zasad etyki zawodowej policjanta", Sąd stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący poprzez opisane w tym zarzucie działanie naruszył zasady etyki zawodowej policjanta określone w tych przepisach. Sąd stwierdził, że na gruncie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, w jaki sposób policjant kierując w dniu [..] listopada 2015 r. pismo do radców prawnych Gabinetu Komendanta Głównego Policji w okolicznościach powołanych w zarzucie miałby naruszyć powołaną zasadę. Organ dokonał zatem błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował w tej sprawie art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 i § 23 wymienionych "Zasad (...)", co miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 §1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135j ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji przez uchylenie prawidłowego orzeczenia dyscyplinarnego Zastępcy Komendanta Głównego Policji nr [..] z dnia [..] kwietnia 2017 r.

a) na skutek uznania, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (przez błędną wykładnię i zastosowanie), uchybieniu zasadom redagowania opisu i kwalifikacji prawnej przewinień dyscyplinarnych, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,

b) nadto przez nieczytelne wyjaśnienie charakteru naruszenia prawa materialnego polegające na twierdzeniu o błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przytoczonych w kwalifikacji prawnej przewinień dyscyplinarnych, przy jednoczesnym zakwestionowaniu możliwości zakwalifikowania zachowania skarżącego jako przewinień dyscyplinarnych w ogóle, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 132 ust. 3 pkt 3 i art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 2 i 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie " Zasad etyki zawodowej policjanta" poprzez to, iż Sąd :

a) dokonał wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów uznając tj. art. 132 ust. 3 pkt 3 i art. 132 ust. 1 w z § 2 i 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie " Zasad etyki zawodowej policjanta", że zachowanie skarżącego opisane w zarzucie nr 1 uchylonego orzeczenia dyscyplinarnego nr [..] z dnia [..] kwietnia 2017r. nie stanowiło przewinienia dyscyplinarnego, mimo że skarżący działał bez umocowania prawnego,

b) niezasadnie przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym nie sposób było przyjąć, iż zachowanie skarżącego opisane w zarzucie nr 1 orzeczenia dyscyplinarnego nr [..] z dnia [..] kwietnia 2017 r. nie obniżyło prestiżu Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz nie podważyło jego kompetencji, czym doprowadził do błędnej wykładni przepisów § 2 i 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie " Zasad etyki zawodowej policjanta"

c) nie uwzględnił okoliczności, że zachowanie skarżącego opisane w zarzucie nr 2 orzeczenia dyscyplinarnego nr .[.]. z dnia [..] kwietnia 2017 r. zostało podjęte we własnym imieniu, co zmieniło sposób oceny zachowania skarżącego w kontekście zastosowanej kwalifikacji prawnej przypisanego przewinienia dyscyplinarnego, czym doprowadził do błędnego zakwalifikowania zachowania skarżącego, jako nieprzystającego do hipotezy art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W tej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż interpretacja przepisu art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji przesądza o ocenie zarzutów naruszenia prawa procesowego. Sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała bowiem przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja powołanych wyżej przepisów.

Istota sporu prawnego sprowadza się do wyjaśnienia, czy przypisane G.K. w zaskarżonym orzeczeniu opisy obu czynów, zawierające tylko stwierdzenie "przekroczył przysługujące mu uprawnienia w zakresie realizacji zadań służbowych" i powołanie się na kwalifikację prawną wyłącznie z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, było wystarczające do przyjęcia, iż naruszył on dyscyplinę służbową, o której mowa w powołanym przepisie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przekroczenie uprawnień, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie może występować jako samoistna kwalifikacja prawna naruszenia dyscypliny służbowej i konieczne jest wskazanie związku tego przepisu z innymi przepisami prawa. Nie można bowiem wymierzać policjantowi kary dyscyplinarnej za przekroczenie uprawnień, jeżeli nie zostały wskazane przepisy określające te uprawnienia w sposób jednoznaczny, na gruncie których można byłoby dokonać oceny, czy w istocie nastąpiło przekroczenie uprawnień pozwalające kwalifikować czyn lub czyny policjanta jako naruszenie dyscypliny służbowej. Ponadto Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż przekroczenie uprawnień, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji , nie może być powiązane z przepisami dotyczącymi problematyki moralnej, o której stanowi zarządzenie nie nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r., nr 1 poz. 3) oraz załącznik do tego zarządzenia "Zasady etyki zawodowej policjanta", gdyż nie określają one uprawnień, o których mowa w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a których naruszenie może być na gruncie ustawy o Policji kwalifikowane wyłącznie jako naruszenie dyscypliny służbowej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie przepis art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji mógł wystąpić jako samoistna kwalifikacja prawna przewinienia dyscyplinarnego. Komendant Główny Policji w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego mógł ocenić, czy wykonanie przez nadinsp. G. K. czynności służbowych nastąpiło z przekroczeniem uprawnień.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, definicję pojęcia "naruszenie dyscypliny służbowej" zawiera art. 132 ust. 2 ustawy o Policji. Jest nim czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Katalog otwarty przypadków zakwalifikowanych jako naruszenie dyscypliny służbowej określa art. 132 ust. 3 omawianej ustawy. W świetle art. 132 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy jest nim m.in. przekroczenie uprawnień określonych w przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, iż przy dokonywaniu wykładni tego przepisu niezbędne jest uwzględnienie podanej wyżej definicji pojęcia "naruszenie dyscypliny służbowej". Oznacza to, że dla wykazania, iż policjant dopuścił się przekroczenia uprawnień, konieczne jest wskazanie związku tego przepisu (tj. art. 132 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy) z innym przepisem lub innymi przepisami prawa, które w sposób precyzyjny określają uprawnienia policjantach w określonych stanach faktycznych. Uwzględniając powyższe zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że niedopuszczalna jest samoistna kwalifikacja prawna naruszenia dyscypliny służbowej i powołanie się wyłącznie na podstawę prawną z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wyraźnie stanowi o przekroczeniu uprawnień określonych w przepisach prawa. Regulacja ta odwołuje się expressie verbis do innych przepisów prawa, które normują określona uprawnienia policjanta na gruncie stanów faktycznych opisanych w hipotezach tych przepisów. Skoro zatem organy Policji uznały tą kwalifikację za trafną, to powinny były taksatywnie wskazać jakie konkretnie uprawnienia skarżący przekroczył wraz ze wskazaniem przepisów, z których wynikają te uprawnienia, czemu organy nie sprostały. Taka wykładnia przepisu art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji jest powszechnie przyjęta w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 5.12.2017 r., sygn. akt I OSK 231/16, wyrok NSA z dnia 9.11.2018 r., sygn. akt I OSK 2845/16).

Słusznie uznał także sąd pierwszej instancji, iż uprawnień policjanta nie można wywieść z "Zasad etyki zawodowej policjanta", gdyż nie określają one uprawnień w rozumieniu art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" nakłada na policjanta obowiązek przestrzegania określonych zasad (m.in. zasad współżycia społecznego) w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w zasadach etyki. Nie sposób tym samym powiązać naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który odwołuje się do naruszenia uprawnień określonych w innych przepisach, z § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", który znajduje zastosowanie w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa. W przypadku naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji chodzi o precyzyjny przepis prawa określający uprawnienie policjanta. Nie jest nim § 2 cytowanych Zasad, który nakłada obowiązek stosowania przez policjanta zasad moralnych do swojego postępowania w przypadkach nieuregulowanych prawem. Także § 23 "Zasad etyki zawodowej policjanta" nie określa żadnego uprawnienia policjanta, a jedynie nakłada na niego obowiązek dbałości o społeczny wizerunek Policji. Nie jest tym samym możliwe naruszenie tego przepisu w sposób wskazany przez organ.

W niniejszej sprawie organy niezmiennie, a więc zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, odwoławczym, jak i przed Sądem pierwszej instancji, ale również w skardze kasacyjnej, prezentują stanowisko, że każde działanie policjanta bez umocowania, z własnej inicjatywy niezależnie od celu w jakim zostało powzięte samo w sobie jest przewinieniem dyscyplinarnym. Konsekwencją tego stwierdzenia był brak wykazania zarówno w opisie czynów, jak i w uzasadnieniu orzeczenia, związku art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji z innymi przepisami prawa, które umożliwiałyby rozważenie zasadności odpowiedzialności dyscyplinarnej G.K. w okolicznościach tej sprawy. Z przyczyn wskazanych powyżej organy dokonały błędnej wykładni powyższego przepisu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 132 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, co czyni zarzut jego naruszenia sformułowany w punkcie II. a, b i c niezasadnym.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania określonych w punkcie I. skargi kasacyjnej.

Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa procesowego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego nie zostało powiązane z naruszeniem z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz z literą "a" tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś umocowany do korygowania błędów autora skargi kasacyjnej. Z zarzutu I. a wynika także, że skarżący naruszenie prawa, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wiąże z naruszeniem prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Zarzut ten został sformułowany niewłaściwie, gdyż w pierwszym rzędzie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazywać na naruszenie przepisów procesowych, których dopuścił się sąd rozpoznający sprawę, a jeśli naruszenie przepisów procesowych jest następstwem naruszenia przepisu materialnego należy powołać ten przepis i wykazać związek, tj. wpływ naruszenia prawa materialnego na naruszenie wskazanych przepisów procesowych. Skarżący kasacyjnie nie wywiązał się prawidłowo z obowiązku wywiedzenia związku naruszenia prawa materialnego z następczym naruszeniem prawa procesowego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala również na ustalenie tej relacji. Przede wszystkim zaś zarzut opiera się na założeniu, iż autor skargi kasacyjnej dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Założenie to okazało się bezpodstawne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną co do wykładni przepisów prawa materialnego, co bezpośrednio oddziałuje na bezzasadność tego zarzutu.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wyjaśniając w zasadzie w treści skargi kasacyjnej na czym miało polegać ich naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny jest w stanie odnieść się do zarzutu naruszenia pierwszego z tych przepisów, gdyż ze względu na zakres przedmiotowy jego regulacji zachodzi możliwość skontrolowania orzeczenia Sądu I instancji z tego punktu widzenia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten ma charakter proceduralny, a zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, w którym podano, jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego stwierdzono, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Skarżący kasacyjnie w zarzucie wskazał także na naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie określił jednak zupełnie na czym miałoby polegać jego naruszenie i jaki był wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn zarzut ten nie mógł wywołać zamierzonych przez skarżącego skutków, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami i nie jest uprawniony do doprecyzowywania zarzutów i ewentualnego zastępowania autora skargi kasacyjnej w formułowaniu zarzutów kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.