Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3075/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a w zw z art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 128
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 629/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 629/12, po rozpoznaniu skargi M. Cz. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił przyznania M. Cz. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – R. Cz., bowiem w ocenie organu pierwszej instancji, ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, w rozpatrywanym przypadku spełniona jest negatywna przesłanka przyznania świadczenia, ponieważ R. Cz. pozostaje w związku małżeńskim.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. Cz..

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] 3 kwietnia 2012 r. Kolegium badając czy spełnione zostały wymogi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 17 ust. 5 ustawy, określający negatywne przesłanki do przyznania tegoż świadczenia, wywiodło, iż wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, bowiem osoba potrzebująca opieki – jej mąż – pozostaje w związku małżeńskim, zaś odwołująca się, jako współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy świadczenia jest okoliczność, iż osoba wymagająca sprawowania opieki pozostaje w związku małżeńskim, a ponadto osobą wnioskującą o przyznanie powyższego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki. Wskazano, iż kwestię obowiązku alimentacyjnego określa Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który to obowiązek nie jest tożsamy z obowiązkiem przyczyniania się do kosztów utrzymania rodziny, o którym stanowi art. 27 k.r.o., gdzie wskazano, iż oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. Cz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną.

W ocenie Sądu wykluczenie przez organy administracyjne – w drodze literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych – możliwości przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem, dowodzi nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu przedmiotowej kwestii stanowiska zajętego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07). Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy do organów stosujących przepisy tej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii również w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. WSA przypomniał, że przedstawione przez sąd pierwszej instancji zapatrywanie w przedmiotowej kwestii nie jest li tylko odosobnionym – zajętym w pojedynczej sprawie – stanowiskiem, lecz stanowi wyraz utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu prawnego. Sąd nie dostrzegł okoliczności usprawiedliwiających odstąpienie przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie od wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ dokonywanej przez sądy administracyjne z poszanowaniem wartości wyrażonych w ustawie zasadniczej w sposób spójny z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

– przepisów Konstytucji, tj. art. 10 ust. 1 w związku z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 175 ust. 1 oraz art. 184 – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w postaci zaniechania wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych i przeprowadzenia – bez poszanowania kompetencji prawodawczych właściwych organów – zmiany powszechnie obowiązujących norm prawa z wykorzystaniem jednoaspektowej (nieuwzględniającej niektórych zasad konstytucyjnych) wykładni przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

– art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) – polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w postaci dokonania nieprzystającej do zebranego materiału dowodowego oceny o znamionach dowolności i w konsekwencji wykroczenia poza należącą do kompetencji sądu administracyjnego kontrolę zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym oraz prawem procesowym;

– art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 23 i art. 27 oraz art. 128 k.r.o. – polegające na rażąco błędnej wykładni tych przepisów w postaci zaliczenia do grupy podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby spełniającej negatywne przesłanki ustawowe przyznania tego prawa.

2) naruszenie przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), polegające na błędnym przyjęciu, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

– art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie zgodności z Konstytucją obecnie obowiązujących norm prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a/ w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 128 k.r.o., poprzez ich błędną wykładnię, który okazał się nieusprawiedliwiony. Wskazywane również w tym zarzucie oraz w zarzutach opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. należy uznać w związku z tym także za bezpodstawne, jako że przepis ten ma jedynie wynikowy charakter.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. stanowi zaś, że "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r., II CZP 38/82, OSNCP 1983/2–3/31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, nr 4, poz. 42). Także nowsze orzecznictwo przesądza, że "z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r. o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne bowiem raty alimentacyjne służą do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej" (zob. wyrok SN z dnia 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00). Obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., nie można zatem sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1–3, art. 21 i art. 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uwaga 2 /w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16).

Uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem w niniejszym przypadku skarżąca M. Cz., jeżeli faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem i na której "ciąży obowiązek alimentacyjny". Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., nie dotyczy zatem małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie – jak wskazano wyżej – w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. I taka jest prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego – jak wyżej wyjaśniono – obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 107). Skarżąca nie jest ponadto niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Może nie dość precyzyjnie wyłożył to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, odwołując się głównie do wywodów zawartych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, tym niemniej stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości co do istoty uprawnień M. Cz. Sąd uznał bowiem, że pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r, a więc art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. nie może być wykładany tak, jak przyjęły to organy orzekające w sprawie.

Nie jest też prawdą twierdzenie SKO zawarte w skardze kasacyjnej, że wykładnia gramatyczna (językowa) przepisu, nieuwzględniająca całego kontekstu normatywnego, ma jakikolwiek prymat nad pozostałymi metodami wykładni prawa. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 77).

Nie narusza więc powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji (art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1) fakt odwoływania się przez Sąd I instancji do wykładni systemowej (między innymi jak rozumieć obowiązek alimentacyjny na gruncie k.r.o.) oraz do zasad konstytucyjnych omówionych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w celu ustalenia właściwej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r, którego gramatyczne brzmienie może budzić wątpliwości zarówno konstytucyjne, jak i związane z celem regulacji.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) ani poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (dowolną ocenę stanu prawnego), ani poprzez wykroczenie poza swoją właściwość. Sprawa kontroli decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego niewątpliwie należy do właściwości sądów administracyjnych, a tylko tego oraz kryteriów sprawowanej przez sąd kontroli (zgodność z prawem) dotyczy norma zawarta w powołanym przepisie. "Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. normuje zakres kontroli przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Zaś to czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., I FSK 103/08, LEX nr 541990). Wskazanego przepisu nie narusza więc sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanego aktu administracyjnego, bowiem sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Ponadto "przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, LEX nr 1068420). Przy tak skonstruowanej właściwości sądu administracyjnego kontrola wykładni i zastosowania w akcie administracyjnym przepisów prawa materialnego nie oznacza wykroczenia poza właściwość sądu lub niewłaściwego zastosowania przepisu, tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze sposobem ustalenia jego treści, dokonanym przez sąd.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem."

Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 193 Konstytucji daje tylko prerogatywę sądowi do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i przyjmuje ona postać obowiązku tylko wówczas, gdy sąd ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją. Poza tym pytanie prawne wymaga wykazania związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie powtarzano, że pytanie prawne nie może służyć do rozstrzygnięcia sporów interpretacyjnych czy uzyskania wiążącej wykładni zaskarżonych regulacji (por. postanowienie z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK ZU-A 2004, nr 4, poz. 36). Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości. Przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02, OTK ZU-A 2004, nr 7, poz. 76). Trybunał Konstytucyjny wskazywał także, że "skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z dnia 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU-A 2007, nr 9, poz. 118). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Skoro więc w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. i uczynił to w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji, to nie było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Potwierdzeniem tego może być postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53), którym TK umorzył postępowanie z pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., z uwagi właśnie na brak związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego, powodowany faktem, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.