Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2247/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 119 § 1 i § 2, art. 126
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi O. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r., na podstawie art. 119 i 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020r., poz. 1427 ze zm.) nałożył na O. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 złotych, z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...].10.2017 - tj. wykonania zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ul. S. w S., wskazanych w decyzji Mazowieckiego WINB z dnia 13 czerwca 2013 nr 838/2013.

Równocześnie organ wezwał zobowiązaną do: wpłacenia grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wykonania obowiązku w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia. Nadto obciążył O. M., opłatą za wydanie postanowienia, w wysokości 68 złotych.

W uzasadnieniu organ powiatowy wyjaśnił, że decyzją z dnia 13.06.2013r Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie wybudowanego w 1992 roku, w warunkach samowoli budowlanej i użytkowej, budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. S. w S. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2011r. i nakazał małoletniej O., reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych T. i M. M.:

I. w zakresie robót budowlanych obejmujących zmiany w budynku usługowo-mieszkalnym (stanowiącym własność małoletniej O. M.), zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. S. w S.:

1. w elewacji zachodniej budynku - zamurować otwory lub wypełnić je pustakiem szklanym (przy zachowaniu przepisu § 203 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r.);

2. w elewacji północnej - zamurować otwór drzwiowy w parterze oraz zamurować lub wypełnić luksferami otwór drzwi balkonowych na piętrze;

3. w elewacji wschodniej:

a) zamurować lub wypełnić luksferami otwór okienny na piętrze znajdujący się najbliżej sąsiedniego budynku na działce nr ew. [...];

b) obudować istniejące schody zewnętrzne wraz z gankiem wejściowym części mieszkalnej budynku - wykonując w przygranicznej ścianie pożarowej otwory wypełnione luksferami w celu naświetlenia nowopowstałej części budynku, doprowadzając przy tym ściany elewacji zachodniej i północnej do wymogów ścian przeciwpożarowych, poprzez usunięcie części połaci i dachu, wysuniętych poza lico tych ścian;

II. w zakresie czynności dot. Ww. budynku:

a) opracowanie (po wykonaniu robót naprawczych) i przedłożenie dokumentacji powykonawczej budynku usługowo-mieszkalnego (z wewnętrznymi instalacjami) - wraz z niezbędnymi uzgodnieniami (opiniami rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych) oraz opinią techniczną wykonanych robót.

Wobec zaskarżenia powyższej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od lipca 2013r. toczyło się postępowanie sądowo-administracyjne, zakończone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 października 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/16, oddalającym skargi (prawomocny od dnia 22.11.2016r.)

Mając na uwadze półroczny termin na wykonanie nakazanych robót budowlanych - w dniu 8.06.2017r. dokonano kontroli. Stwierdzono, że zobowiązana nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 13.06.2013r., w następstwie czego, przesłano małoletniej O. M. reprezentowanej przez ustawowych pełnomocników, upomnienie Nr [...] z dnia [...].06.2017r, wzywające do wykonania obowiązku. Upomnienie doręczono w dniu 16.06.2017r.

Ostateczny termin wykonania obowiązku upływał 15 sierpnia 2017r. Z uwagi na brak informacji o wykonaniu obowiązku - zawiadomiono O. M. o ponownej kontroli sprawdzającej. T. M., pełnomocnik O. M. złożyła wniosek o wstrzymanie oględzin - załączając kserokopię postanowienia WSA w Warszawie z dnia 30.08.2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/16 o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 20.10.2016r. Załączyła również kserokopię postanowienia WSA w Warszawie z dnia 30.08.2017r., odmawiającego wstrzymania wykonania wyroku z dnia 20.10.2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1015/16.

W dniu 12.10.2017r., przeprowadzono kolejne oględziny i stwierdzono, że nie wykonano nakazanych robót.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].10.2017r. wystawił - małoletniej O. M., reprezentowanej przez ustawowych przedstawicieli Tytuł Wykonawczy nr [...], wszczynając postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku określonego w decyzji MWINB z dnia 13.06.2013r. Tytuł został skutecznie doręczony zobowiązanej, w dniu 24.10 2017r.

T. i M. M., jako ustawowi przedstawiciele małoletniej O. M. (pismem z dnia 27.10.2017r.) zgłosili zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - wnioskując o jego umorzenie. Twierdzili, że wystawienie tytułu jest przedwczesne – wobec przywrócenia terminu na złożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA z dnia 20.10.2016r.

W ocenie wierzyciela zarzut ten był bezzasadny i kontynuował wszczęte postępowania egzekucyjnego - poprzez zastosowanie jednego ze środków egzekucyjnych.

Postanowieniem z [...].11.2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uznał za bezzasadny zarzut wniesiony przez zobowiązaną.

MWINB postanowieniem z dnia 30.01.2018r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W dniu 7. 08.2018r. wpłynęło do PINB w [...] postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018r., sygn. akt IIOSK 1724/18 o wstrzymaniu wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13.06.2013r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...].08.2018r. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez NSA sprawy o sygn. akt II OSK 1724/18.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020r., sygn. akt II OSK 1724/18 oddalił skargę kasacyjną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].03.2021 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie wobec uchlania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...].10.2017r., postanowieniem z dnia [...].04.2021. nałożył na małoletnią O. M. - grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17.05.2021r., umorzył postępowanie zażaleniowe - wobec wniesienia zażalenia przez osobę do tego nieupoważnioną, bowiem ustawowe przedstawicielstwo dla małoletniej O. M. wygasło z chwilą uzyskania przez nią pełnoletności. MWINB wskazał, iż z uwagi na wadliwe doręczenie zaskarżone postanowienie nie zaczęło funkcjonować w obrocie prawnym.

Kontynuując postępowanie egzekucyjne, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].05.2021r. nałożył na O. M. - grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14.07.2021r., po rozpatrzeniu zażalenia - uchylił zaskarżone postanowienie. MWINB wskazał na brak uzasadnienia wysokości kwoty, w jakiej nałożono na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył ponownie na O. M. grzywnę w maksymalnej wysokości: 10.000 zł. Fakt wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości uzasadnił uporczywym uchylaniem się przez zobowiązaną (w imieniu której do czasu osiągnięcia przez nią pełnoletniości w 2020 roku, działali rodzice T. i M. M.) od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...].10.2017r.

Rodzice O. M. mieli pełną wiedzę o konieczności doprowadzenia samowolnie zrealizowanej budowy do stanu zgodnego z prawem.

W postępowaniu wszczętym w 2011 r., PINB w [...] ustalił, że w 2006 roku dokonano podziału działki nr ew. [...], w wyniku którego powstała działka nr ew. [...] (na której usytuowany był sporny piętrowy budynek usługowo-mieszkalny). T. i M. M. zakupili ją od rodziców – W. i L. M. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...].01.2007 - dokonując jednocześnie, tym samym aktem darowizny na rzecz małoletniej córki O. M. (przy wiedzy na temat stanu techniczno-użytkowego budynku), przebudowując kondygnację piętra na mieszkanie.

Po wydaniu decyzji MWINB z dnia 13.06.2013 - przedstawiciele ustawowi małoletniej O. M. inicjowali postępowania, by usunąć egzekwowaną decyzję z obrotu prawnego (skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2016r, sygn. akt VII Sa/Wa 1015/16 - oddalającego skargi A. M. i małoletniej O. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13.06.2013r.).

W ocenie PINB - potwierdza to umyślne działania zobowiązanej zmierzające do odstąpienia od egzekwowania obowiązku doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Spośród środków egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, przewidzianych ustawą z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najbardziej skutecznym i najmniej represyjnym. Wysokość grzywny zależy od uznania organu, nie mniej przy jej wymierzaniu organ zawsze ma na uwadze, aby ten środek w danej sytuacji spełnił swoją rolę, tj. wymusił na zobowiązanym wykonanie ciążącego na nim obowiązku.

Z treści przepisów ustawy o egzekucji w administracji nie można wywodzić, że organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro ten może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 16 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1148/04 oraz z 1 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1140/04. Istotnym jest by organ egzekucyjny kierował się zasadą celowości oraz skuteczności stosowanego środka.

Celem zastosowania grzywny w celu przymuszenia nie jest wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości finansowej, ale bezpośrednie zapewnienie wykonania nakazu, będącego podstawą postępowania egzekucyjnego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 września 2021 r., Nr 1400/2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) po rozpatrzeniu zażalenia O. M. na postanowienie PINB w [...] z dnia [...].07.2021 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 13.06.2013 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z niewykonaniem przez O. M. obowiązku wskazanego w decyzji MWINB z dnia 13.06.2013 r. - organ powiatowy, działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

W dniu 16.06.2017 r. zobowiązanej zostało doręczone upomnienie z dnia 14.06.2017 wzywające do wykonania wynikającego z w/w decyzji obowiązku.

W dniu [...].10.2017 r. PINB w [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który doręczono zobowiązanej w dniu 24.10.2017 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 27.10.2017 r. T. i M. M. jako ustawowi przedstawiciele małoletniej O. M. wnieśli zarzuty w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie, wskazując na art. 33 § 1 pkt 6 ustawy.

PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].11.2017 r., uznał zarzut za bezzasadny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30.01.2018 r., utrzymał w mocy to postanowienie.

PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].04.2021 r. nałożył na małoletnią O. M. reprezentowaną przez przedstawicieli ustawowych – T. i M. M. grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku.

Zażalenie na to postanowienie wniosła T. M. jako pełnomocnik małoletniej O. M.

MWINB postanowieniem z dnia 17.05.2021 r., umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że postanowienie organu powiatowego zostało wadliwie doręczone osobom reprezentującym małoletnią O. M., a nie pełnoletniej już O. M. - stronie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

PINB w [...] wobec uchylania się przez zobowiązaną od wykonania ciążącego na niej obowiązku, postanowieniem z dnia [...].05.2021 r., nałożył na O. M. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia.

MWINB postanowieniem z dnia 14.07.2021 uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].07.2021 nałożył na O. M. grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 13.06.2013 r.

O. M. wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji.

MWINB uznał, że zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją MWINB z dnia 13.06.2013 r. Wobec powyższego organ powiatowy miał obowiązek nałożenia na O. M. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji.

Zgodnie z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji:

§ 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

§ 2. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym".

Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, ze w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do dyspozycji tego przepisu.

Pomimo, iż decyzja MWINB z dnia 13.06.2013 r. jest ostateczna, O. M. nie wykonała nałożonego na nią obowiązku w całości. W sprawie tej nie zapadło żadne rozstrzygnięcie skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym.

Nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego decyzją, organ prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem jego wyegzekwowania.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB uzasadnił (strony 4 i 5 postanowienia organu powiatowego) wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwota 10.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanej, co prawdopodobnie przyczyni się do podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Grzywna ta ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanej odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wysokość grzywny wypełnia powyższe zadanie.

Poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej. Grzywna jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu.

Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu."

Ponadto zgodnie z art. 126 ww. ustawy "na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości."

Zdaniem MWINB argumentacja podniesiona przez zobowiązaną w zażaleniu, pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego przez PINB w [...] rozstrzygnięcia.

O. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10.09.2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...].07.2021 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 126 k.p.a. polegające:

- na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, brak ustalenia czy zachodzą przesłanki do nałożenia grzywny, a jeśli tak to w jakiej wysokości;

- dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i błędnym wskazaniu na uporczywe uchylanie się od nałożonego obowiązku.

b) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania przyczyn nałożenia grzywny w takiej, a nie innej wysokości, braku wykazania uporczywego uchylania od nałożonych obowiązków,.

c) art. 119 oraz art. 121 § 4, § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie zostały wskazane żadne fakty potwierdzające słuszność nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości 10000 zł, w tym odnoszące się do jej sytuacji.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ma 19 lat i do osiągnięcia pełnoletniości reprezentowali ją rodzice –T. i M. M.

Mazowiecki WINB uchylił poprzednio wydane postanowienie dotyczące nałożenia grzywny w wysokości 10000 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę nie wypełnił zobowiązań i ponownie nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości 10000 zł bez uzasadnienia dlaczego nakłada taką, a nie inną grzywnę.

Organ, ustalił że skarżąca uporczywie uchyla się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powołał okoliczności faktyczne polegające na wykorzystywaniu środków prawnych przewidzianych przepisami prawa. Zarówno rodzice jak i skarżąca podejmowali działania mające na celu odwrócenie krzywdzącej decyzji organu oraz zmianę wydanych w sprawie wyroków. Korzystali z instytucji prawnych przewidzianych obowiązującymi przepisami.

Na żadnym etapie postępowania trwającego kilka lat nie został przedstawiony zarzut nadużycia prawa. Błędnym było twierdzenie, że korzystanie z przysługujących środków odwoławczych stanowiło podstawę do twierdzenia o uporczywym uchlaniu się od wykonywania nałożonych obowiązków. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sparwie o sygn. akt II OSK 1724/18, został wydany w dniu 15.12.2020 r.

Uchybieniem zaskarżonego postanowienia było sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny. Organ ograniczył się do poinformowania o zasadności nałożenia grzywny i jej wysokości. Skarżąca nie została przez organ wysłuchana na żadnym etapie postępowania. Obecnie jest studentką i nie osiąga żadnych dochodów, pozostając na utrzymaniu rodziców.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się bezzasadna.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym rozstrzygnięciem po rozpatrzeniu zażalenia O M utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego PINB w [...] o nałożeniu na O. M. grzywny w kwocie 10,000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 13.06.2013 r.

Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020r., poz. 1427 ze zm., w skrócie u.p.e.a.) w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zwrot "zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku" nie został ustawowo określony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 547/21) dokonując analizy orzecznictwa odnoszącego się do tej problematyki stwierdził, że zwrot ten może być rozumiany na dwa sposoby. Można przyjąć, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań w celu jego wykonania. Tak też pojęcie to było rozumiane w starszym orzecznictwie, w którym wypowiadano pogląd, że wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych bezzwłocznie po upływie terminu wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji lub z przepisu prawa (wyrok NSA z 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792). Powyższy pogląd został podtrzymany w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II FSK 3197/14, LEX nr 2175724).

Analizowany zwrot może być również rozumiany jako nakładający na wierzyciela konieczność ustalenia, że zobowiązany uchyla się od obowiązku, tj. świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Określenie "uchyla się" wskazuje na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale także stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być zatem "zawiniony" przez zobowiązanego. Zobowiązany powinien przystąpić do wykonania obowiązku bezzwłocznie po tym, gdy obowiązek stał się wymagalny. Brak działań zobowiązanego świadczy wówczas o tym, że uchyla się on od wykonania obowiązku.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę pojęcie "uchylanie się od wykonania obowiązku "użyte w art. 6 § 1 u.p.e.a. powinno być rozumiane szeroko i stosowane elastycznie.

Dokonując jego wykładni należy odnosić się do konkretnej sprawy i uwzględniać jej okoliczności faktyczne i prawne. Organ egzekucyjny ma obowiązek podjecia czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań do jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (wyroki NSA z: 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1820/08; z 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1988/17, III FSK 440/21 z 30 marca 2022).

Organy zasadne oceniły postawę zobowiązanej (reprezentowanej wcześniej przez rodziców) jako "uchylane się od wykonania obowiązku" co obligowało do uruchomienia środków prawnych niezbędnych do realizacji obowiązków wynikających z decyzji.

Nałożony na skarżącą obowiązek, nie został wykonany do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego - pomimo, że decyzja zobowiązująca stała się ostateczna i wykonalna. Uwzględniając brak działań w celu realizacji egzekwowanej decyzji, od ostateczności decyzji upłynęło kilka lat. Sama skarżąca nie wskazywała aby podjęła jakiekolwiek czynności celem wykonania decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd uznał, że w realiach faktycznych i prawnych w jakich orzekały organy, skarżącej należało przypisać uchylanie się od obowiązku nałożonego decyzją. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przepisy u.p.e.a. w przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym dopuszczają stosowanie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Z zasady postępowania egzekucyjnego określonej w art. 7 § 2 (zasady racjonalnego działania) wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Z art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.).

Zdaniem Sądu organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny, dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności. Wskazać należy, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.).

To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze, które jest alternatywą, wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.).

Przy ustaleniu wysokości grzywny należy także uwzględnić, że środek ten stanowi formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i wykonania obowiązku. Wymierzając grzywnę organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. II OSK 813/11, CBOSA).

W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru środka przymusu w postaci grzywny i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości grzywny. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.