Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1137/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 864, art. 860
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 4 ust. 1i 2, art. 75 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 28, art. 29, art. 145 § 1 pkt 4, Dziennik Ustaw z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym art. 4, art. 5 ust. 1,2,3, art. 8, art. 11 ust. 1, art. 921 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, b, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 263/06 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. G. kwotę 920 /dziewięćset dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 263/06 po rozpoznaniu skargi D. G. – wspólnika spółki cywilnej "PPHU T." wniesionej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 1.535,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 5, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088) oraz l.p. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym po rozpatrzeniu odwołania D. G. wspólnika spółki cywilnej "PPHU T." w [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji na wykonywanie transportu drogowego w części dotyczącej oznaczenia adresata decyzji oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W dniu 4 kwietnia 2005 r. przeprowadzono kontrolę drogową samochodu Scania nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], kierowanego przez W. B., zatrudnionego na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 11 października 2004 r. pomiędzy nim a spółką "PPHU T.", który okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] wystawiony dla przedsiębiorcy PPHU T. B. F. na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Organ ustalił, że w dniu kontroli transport drogowy rzeczy wykonywany był przez dwóch przedsiębiorców tj. D. G. i B. F. w ramach spółki cywilnej pod nazwą "PPHU T.", którzy powinni legitymować się oddzielnymi licencjami na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W toku postępowania administracyjnego D. G. wyjaśniła, że nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy.

Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu stwierdził, że spółka cywilna nie posiada podmiotowości prawnej, bowiem jest ona jedynie umową cywilnoprawną. Zdaniem organu skoro licencji na transport drogowy udziela się na indywidualny wniosek przedsiębiorcy, oznacza to, że każdy ze wspólników winien uzyskać licencję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. W myśl art. 87 ust. 1 i 2 powołanej ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku.

Stosownie do treści art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15000 zł. Wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez posiadania wymaganej licencji wskazana jest w l.p. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym i wynosi 8000 zł.

Sąd podniósł, że w sprawie organ przyjął, iż skontrolowany przejazd wykonywany był dla spółki cywilnej "PPHU T.", a więc dla obu wspólników, tj. B. G. oraz B. F.. Powołując się na istotę spółki cywilnej, która nie posiada podmiotowości prawnej organ wywiódł, że nie jest ona przedsiębiorcą a zatem każdy ze wspólników winien posiadać licencję transportową. Zdaniem organu, licencja udzielona jednemu ze wspólników, tj. B. F. nie uprawnia drugiego wspólnika – skarżącej do wykonywania tego rodzaju transportu.

Sąd stwierdził, że stanowisko organu, co do tego, jaki status ma (na gruncie ustawy o transporcie drogowym) spółka cywilna nie jest jednoznaczne. Z jednej strony organ wskazał, że są to odrębni przedsiębiorcy. Z drugiej zaś dostrzegł, że jest to jeden podmiot – organizacja wspólników prowadzących wspólne przedsięwzięcie gospodarcze.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów obydwu instancji, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym może toczyć się tylko wobec jednego wspólnika dwuosobowej spółki cywilnej. Spółka cywilna stanowi formę organizacyjną prowadzenia przez wspólników – przedsiębiorców – działalności gospodarczej, w ramach której na zasadach określonych umową spółki oraz obowiązującymi przepisami, dążą oni do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, solidarnie odpowiadając za zobowiązania tejże spółki. Każda sprawa związana z działalnością gospodarczą spółki dotyczy wszystkich jej wspólników i toczy się z ich udziałem, a wszyscy wspólnicy odpowiadają solidarnie za zobowiązania spółki. Także za zobowiązania dotyczące kar administracyjnych nakładanych na wspólników za wadliwą organizację przedsięwzięcia realizowanego przez spółkę.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nałożenie przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji przewidzianej przepisami prawa administracyjnego kary pieniężnej na jednego ze wspólników za naruszenie przepisów w związku z prowadzoną w ramach spółki działalnością winno być efektem postępowania administracyjnego, którego stronami powinni być wszyscy wspólnicy (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2450/98). Tymczasem w sprawie pomimo tego, że w uzasadnieniach obu decyzji zawarto stwierdzenie, iż w trakcie kontroli był wykonywany transport drogowy rzeczy przez przedsiębiorców B. F. oraz D. G. działających w ramach spółki cywilnej, zarówno stroną postępowania jak i adresatem decyzji była tylko i wyłącznie skarżąca zamiast wymienionych obojga wspólników. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącej, że w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na podstawie ustawy o transporcie drogowym po stronie organu leży konieczność ustalania, jakie zadania wykonują w ramach kontrolowanej spółki cywilnej poszczególni wspólnicy. Sąd wskazał, że każdy ze wspólników działający w ramach spółki cywilnej, prowadzi działalność gospodarczą wymienioną w decyzji o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, znajdującą odzwierciedlenie w umowie spółki. Sąd za mylną uznał sugestię skarżącej, że któryś ze wspólników może prowadzić w ramach tej samej umowy spółki odrębną działalność.

Ponadto Sąd nie podzielił argumentacji strony, co do posiadania przez spółkę cywilną na gruncie ustawy o transporcie drogowym statusu przedsiębiorcy, co jak wywodziła skarżąca czyniło zbędnym odwoływanie się na podstawie art. 96 powołanej ustawy o transporcie drogowym do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (uprzednio Prawo działalności gospodarczej). Sąd wskazał, że w prawie polskim funkcjonuje kilka pojęć terminu przedsiębiorca, np. definicja zawarta w kodeksie cywilnym (art. 431 K.c.), definicja wskazana w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807, zwana dalej u.s.d.g.), gdzie w art. 4 ust. 1 stwierdzono, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Sąd wskazał także, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.s.d.g. za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 96 ustawy o transporcie drogowym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz.1178 ze zm.), zastąpionej przez powołaną wyżej ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji przedsiębiorcy, a zatem odesłanie zamieszczone w cytowanym wyżej art. 96 należy traktować jako konieczność odpowiedniego stosowania przepisu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej definiującego przedsiębiorcę. Wyeliminowanie spółki cywilnej z grona przedsiębiorców nastąpiło z dniem 1 stycznia 2001 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. o działalności gospodarczej. Potwierdzenie utraty statusu przedsiębiorcy przez spółkę cywilną i uznanie za przedsiębiorców wspólników spółki cywilnej zostało dokonane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej z 2004 r. Sąd uznał, że pozbawienie spółki cywilnej statusu przedsiębiorcy zostało stwierdzone ustawowo, ale w istocie to brak zdolności prawnej przesądza o tym, iż spółka cywilna nie może być przedsiębiorcą. Spółka cywilna może otrzymać wpis do urzędowego rejestru gospodarki narodowej (REGON) i związany z nim numer statystyczny. W ten sposób spółka cywilna (a nie wspólnicy tej spółki) uznani zostali za podmiot gospodarki narodowej. Numer statystyczny zawiera informację o wszystkich wspólnikach spółki cywilnej, oraz informację, że działają oni w formie spółki cywilnej. Spółka cywilna jest podmiotem prawa podatkowego i podatnikiem podatku VAT, posiada własny numer ewidencji podatkowej NIP, niezależny od numerów NIP jakie posiadają jej wspólnicy, jest również pracodawcą w rozumieniu przepisu art. 3 Kodeksu pracy.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 75 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż uzyskanie licencji wymaga wykonywania działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Obowiązek taki ustanawia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy, a więc m.in. osobie fizycznej – prowadzącej przedsiębiorstwo w ramach spółki cywilnej. Wydana licencja, w której organ określa m.in. przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres, zakres oraz rodzaj przewozów uprawnia do wykonywania przewozów na obszarze, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, a więc także z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 skutkuje, zgodnie z art. 92 ust. 1 powołanej ustawy nałożeniem kary pieniężnej.

W ocenie Sądu uznanie, że każdy ze wspólników spółki cywilnej musi posiadać własną licencję, a jej brak u każdego z nich stanowi oddzielne naruszenie ustawy o transporcie drogowym prowadzi do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Z punktu widzenia realizowania celów ustawy, a także w związku z jej literalnym brzmieniem licencja obejmuje podjęcie i wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego, we wskazanej przez niego formie prawnej. Także w formie spółki cywilnej. Ta forma w jakiej działalność ma być prowadzona znana jest organowi licencyjnemu w momencie udzielania licencji bowiem znając REGON i NIP wnioskodawcy organ wie, że udziela licencji wspólnikowi spółki cywilnej, który nie będzie działać samodzielnie, tylko w spółce. Organ zatem wie, że przedsięwzięcie gospodarcze w istocie podejmować i prowadzić będą wszyscy wspólnicy. W ocenie Sądu, wprowadzenie w dyspozycji art. 5 ustawy o transporcie drogowym sformułowania "innego przedsiębiorcy" nie stanowi o tym, że ustawodawca wprowadził do tej ustawy pojęcie przedsiębiorcy właściwe dla gałęzi prawa transportu drogowego, obejmujące spółkę cywilną. Powyższe stanowisko prezentowane, przez skarżącą, nie znajduje oparcia zarówno w literalnym brzmieniu powołanego przepisu jak i wykładni celowościowej przepisów ustawy. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że w razie ubiegania się o licencję przez "innego przedsiębiorcę" np. wspólnika spółki cywilnej -- "osoby prowadzące działalność gospodarczą", tj. pozostali wspólnicy spółki cywilnej, muszą spełniać wymogi dobrej reputacji. Z analizy pozostałej części tego przepisu wynika natomiast (ust. 3 pkt 2), że certyfikatem kompetencji zawodowych musi się legitymować, co najmniej jeden ze wspólników spółki cywilnej, niekoniecznie występujący o wydanie licencji, bowiem w umowie spółki strony mogą wyznaczyć zadania dla każdego z jej wspólników w tym "dla zarządzania przedsiębiorstwem" oraz "zarządzania w przedsiębiorstwie transportem drogowym". Sytuacja finansowa, o której mowa w art. 3 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy dotyczy w istocie majątku wspólników spółki (cywilnej), bowiem "majątek przedsiębiorstwa" stanowi współwłasność łączną. Nie ma również sprzeczności w regulacji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy albowiem warunki wymienione w tym przepisie mają spełniać albo "przedsiębiorcy osobiście", tj. każdy ze wspólników albo "zatrudnieni przez przedsiębiorcę".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca w odniesieniu do przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej, ubiegającego się o licencję uwzględnił jego specyficzną sytuację prawną, bowiem z jednej strony nałożył obowiązek na wszystkich wspólników (dobra reputacja z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy), a z drugiej respektował specyficzne kwestie własnościowe (art. 5 ust. 3 pkt 3–5).

Jednocześnie żaden przepis ustawy nie mówi o mnogości licencji koniecznych do prowadzenia jednego wspólnego przedsięwzięcia ani też żaden przepis nie mówi, że działalności w zakresie transportu drogowego nie można podejmować w ramach spółki cywilnej. W ocenie Sądu wobec faktu, że przepisy o konieczności posiadania licencji ograniczają swobodę działalności gospodarczej należy uznać, iż nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Sąd za wadliwą uznał dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy nie ma umocowania w obowiązujących przepisach.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 3, art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji art. 92 ust. 1 powołanej ustawy oraz Lp. 1.1.1.

W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:

– w zw. z art. 28 K.p.a. w sytuacji, gdy brak było podstaw do przypisania interesu prawnego wspólnikowi skarżącej D. G.,

– ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w konsekwencji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania przyczyn zastosowania tego przepisu, co wyłącza możliwość kontroli kasacyjnej orzeczenia tej treści,

– w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez pominiecie w toku subsumcji istotnej okoliczności, że w udzielonej licencji nie wskazano, iż działalność gospodarcza prowadzona jest w ramach spółki cywilnej;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej wytyczanej przez normy sankcjonujące i sankcjonowane ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tj. orzekanie w zakresie postępowania o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd błędnie uznał, że stroną postępowania administracyjnego o wymierzenie kary pieniężnej jest także podmiot posiadający licencję, jeżeli jest tylko wspólnikiem osoby, która licencji nie uzyskała. Stwierdzenie posiadania przez wspólnika skarżącej wymaganej licencji powodowało, że nie miał on interesu prawnego w postępowaniu, które toczyło się przeciw osobie pozostającej z nim w spółce. Nie sposób interesu takiego wywieść z cywilnoprawnej solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej, bowiem przepisy te nie mają administracyjnego charakteru i nie można w nich poszukiwać uzasadnienia dla przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a także orzeczona kara nie obciążała majątku wspólnego wspólników. Jak wynika z decyzji organu odwoławczego nałożono ją na osobę fizyczną i to z jej majątku kara ta powinna być zapłacona. Egzekucja nałożonej kary nie mogła prowadzić do uszczuplenia majątku podmiotu, który nie był stroną postępowania, nawet jeśli pozostawał ze stroną w stosunkach wynikających z umowy cywilnej. W razie skierowania egzekucji do majątku spółki, zaspokojeniu podlegałby majątek wspólny stosowny do udziału w nim strony, a nie jej wspólnika. Sąd Wojewódzki jako podstawę uchylenia decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sytuacji, gdy jak to wynika z uzasadnienia wyroku przyczyną tej decyzji procesowej był brak udziału strony (wspólnika D. G.) w postępowaniu (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), przez co uniemożliwia to kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny tej decyzji procesowej i kwestia ta wymaga doprecyzowania przez Sąd Wojewódzki.

Organ wskazał ponadto, że Sąd naruszył nakaz zachowania tożsamości sprawy, bowiem oceniał ostateczne i prawomocnie zakończone postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia licencji, podczas gdy przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie była sprawa o udzielnie licencji wspólnikowi skarżącej, ale sprawa o wymierzenie kary pieniężnej za brak tej licencji. Zdaniem organu Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że z przepisów ustawy transportowej nie wynika obowiązek uzyskania licencji przez wszystkie osoby wykonujące transport drogowy w ramach spółki cywilnej, która za wspólny przedmiot ma taką właśnie działalność gospodarczą. Pogląd ten narusza zasadę praworządności wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, bowiem stwarza możliwość obchodzenia przepisów ustawy transportowej, w szczególności przez dopuszczenie wykonywania przewozów drogowych przez osoby, które nie spełniają podmiotowych warunków niezbędnych do uzyskania licencji. Organ stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy inspekcyjne wymagają ażeby każdy ze wspólników spółki cywilnej posiadał oddzielną licencję na przewozy drogowe, jeżeli przedmiotem ich wspólnego przedsiębiorstwa jest transport drogowy. Na gruncie art. 5 ust. 3 in principio ustawy transportowej nie sposób jednak dopatrzyć się istnienia takiego zakazu. Co więcej z procesowego punktu widzenia nie ma przeszkód do prowadzenia jednego postępowania wobec wielu podmiotów prawa (art. 62 K.p.a.). Jeśli z przyczyn podatkowych strony prowadzą działalność w formie spółki cywilnej i żądają udzielenia jednej licencji przewozowej, to wówczas brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia takiego wniosku. Uzyskawszy taką "wielopodmiotową" licencję (decyzję) każdy ze wspólników jest uprawniony do wykonywania przewozów w ramach utworzonej spółki i nie narusza przepisów ustawy w zakresie obowiązku posiadania licencji. Zaniechanie uzyskania licencji takiej treści nie czyni zadość wymogom art. 5 ust. 1 ustawy i przez to musi być uznane za naruszenie ustawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 1200 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, chociaż należy zgodzić się z jej autorem odnośnie tego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie o niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., podczas gdy powinien powołać art. 145 § 1 pkt 1 lit. b wymienionej ustawy.

Uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji winien uczestniczyć B. F. było równoznaczne ze stwierdzeniem naruszenia prawa obligującym do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym uzasadniało uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Podniesiona nieprawidłowość pozostaje jednak bez istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Należy bowiem zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż stronami postępowania przed organami administracji publicznej, które zostało przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie powinni być wszyscy wspólnicy spółki cywilnej.

W myśl art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) stanowiąc w art. 5 ust. 1 i ust. 2, iż podjecie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której udziela się przedsiębiorcy, nie zawiera definicji tego pojęcia.

W takiej sytuacji dla określenia przedsiębiorcy należy posłużyć się definicją zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorcy D. G. i B. F. wspólnie, w formie spółki cywilnej prowadzili działalność gospodarczą, polegającą m.in. na wykonywaniu transportu drogowego. Zgodnie z art. 864 Kodeksu cywilnego za zobowiązania spółki cywilnej, za długi spółki wynikające ze zobowiązań powstających w czasie istnienia spółki, wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie.

W tej sytuacji postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na jednego ze wspólników dwuosobowej spółki cywilnej, a więc kary ściśle związanej z prowadzoną wspólnie przez przedsiębiorców działalnością gospodarczą powinno się toczyć z udziałem obydwu przedsiębiorców – wspólników.

Stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są w myśl art. 28 K.p.a. wszyscy wspólnicy, którzy w dacie naruszenia przepisów byli stronami umowy spółki zawartej na podstawie art. 860 i następnych Kodeksu cywilnego.

Pozbawienie zatem B. F. prawa uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. skutkującego uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Tym samym niewłaściwe wskazanie przez Sąd jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało ocenić jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę nie powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., mając jednak na względzie wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na gruncie art. 5 ustawy o transporcie drogowym pogląd prawny, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu transportu drogowego nie jest wymagane posiadanie licencji przez wszystkich wspólników spółki cywilnej, jak również mając na uwadze związane z tym zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest odnieść się do tej kwestii.

Autor skargi kasacyjne w tym zakresie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej wytyczanej przez normy sankcjonujące i sankcjonowane ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 3, art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię.

Zarzuty te są częściowo uzasadnione, bowiem należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż zasadniczą kwestią podlegającą ocenie Sądu I instancji było rozstrzygnięcie o zasadności ukarania D. G. karą pieniężną za wykonywanie w dniu 4 kwietnia 2005 r. transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji w kontekście ustaleń poczynionych przez organ, podczas gdy Sąd kwestię tę pominął, koncentrując się na ocenie stanowiska organu, zgodnie z którym w przypadku wykonywania transportu drogowego rzeczy przez wspólników prowadzących działalność w formie spółki cywilnej wymagane jest posiadanie licencji na wykonywanie transportu przez wszystkich wspólników.

Powyższe spowodowało, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest brakiem wyjaśnienia przez Sąd podstawowego zagadnienia, a mianowicie czy D. G. tak jak przyjął to organ wykonywała transport drogowy w dniu 4 kwietnia 2005 r., co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadnym, jednakże należy uznać, że pomimo opisanych wyżej nieprawidłowości, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do ukarania D. G.na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ustawy o transporcie drogowym karą pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Do takiego wniosku doszedł też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i chociaż uczynił to inną drogą, koncentrując się na ogólnych rozważaniach związanych ze statusem spółki cywilnej oraz zasadami prowadzenia przez nią licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, zasadnie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ukarania D. G. karą pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgadzając się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w obowiązującym stanie prawnym wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy nie ma umocowania w przepisach prawa (tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. I OSK 1087/06 i OSK1203/06), należy przede wszystkim odnieść się do pominiętej w rozważaniach Sądu I instancji kwestii zarzucanego D. G. naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, skutkującego nałożeniem na nią kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy.

Zgodnie z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wymaga uzyskania licencji.

Konsekwencję powyższego wymogu stanowi przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga odpowiedniej licencji. Warunki na jakich przedsiębiorca może ubiegać się o licencję zostały określone w art. 5 ust. 3 i art. 8 ust. 1 ww. ustawy.

W myśl ostatniego z wymienionych przepisów licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy.

Wydana licencja, w której stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy organ określa m.in. przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres, zakres oraz rodzaj przewozów uprawnia do wykonywania przewozów na obszarze, na który została udzielona.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub innych wymienionych w art. 92 ust. 1 jest karane.

Oznacza to, że wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego bez wymaganej licencji jest przez ww. przepis sankcjonowane.

Nałożenie kary pieniężnej wymaga wykazania przez organ administracji publicznej przesłanki wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, przy czym przesłanka ta musi być zindywidualizowana, co oznacza w przypadku działalności gospodarczej prowadzonej w formie spółki cywilnej, która nie ma podmiotowości prawnej obowiązek wskazania przez organ konkretnego przedsiębiorcy – wspólnika, któremu można przypisać naruszenie obowiązków lub warunków określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz innymi przepisami, wymienionymi w art. 92 ust. 1 tej ustawy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie nie wynika, aby D. G. w dniu 4 kwietnia 2005 r. wykonywała transport drogowy przewozu rzeczy.

Zawarte w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Krakowie ustalenie, że w dniu kontroli transport drogowy rzeczy był wykonywany prze dwóch przedsiębiorców, tj. D. G. i B. F. w ramach spółki cywilnej działającej pod nazwą PHU T. s. c. D. G., B. F. jest wadliwe.

Z uwagi na to, że spółka cywilna nie ma statusu przedsiębiorcy, nie można przypisać jej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zarzut taki może być podniesiony wyłącznie do tego przedsiębiorcy – wspólnika, który w dniu kontroli wykonuje transport drogowy nie posiadając wymaganej licencji. Jest bowiem poza wszelkimi wątpliwościami, że transport drogowy może być wykonywany tylko przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednią licencję.

Licencja nie jest wymagana w odniesieniu do osoby, która nie wykonuje transportu drogowego, chociażby był nią wspólnik spółki cywilnej.

Należy przy tym odróżnić wykonywanie transportu, od zlecenia jego wykonania. To że spółka zlecała i firmowała usługę w dniu 4 września 2005 r. nie jest równoznaczne z wykonywaniem przez nią transportu, z uwagi na brak przymiotu przedsiębiorcy.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 kwietnia 2005 r. transport drogowy przewozu rzeczy wykonywany był przez B. F., legitymującego się odpowiednią licencją, przy pomocy kierowcy przez niego zatrudnionego.

W tej sytuacji przypisywanie D. G., która transportu nie wykonywała, zarzutu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, tylko z tego powodu, że pozostaje wspólniczką B. F., z którym prowadzi działalność gospodarczą zorganizowaną w formie spółki cywilnej, nie znajduje uzasadnienia.

Tym samym jako nietrafne należy ocenić te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzają do wykazania, że D. G. nie wykonując transportu drogowego, a tylko z racji pozostawania wspólnikiem spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą m.in. w tym zakresie, musi posiadać licencję o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.