Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 217/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi "P" sp. z o.o. w W. na Uchwałę Nr XLV/587/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części - a to w zakresie § 8 ust. 2 pkt 7; 2. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego "P" sp. z o.o. w W. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. sp. z o.o. w W. wniosła w dniu 4 stycznia 2021 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia 16 maja 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. -S." (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 21 czerwca 2012 roku, poz. 2862) w zakresie § 8 ust. 2 pkt 7.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Ustawa o PIZP") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 Ustawy o PIZP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień MPZP, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych - a to poprzez uchwalenie skarżonych postanowień MPZP, które ustanawiając ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym ww. planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty" i wprowadzenie szeregu arbitralnych zakazów, uzależnia w praktyce możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji;

2. art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności 8 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wywodziła, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczenie w możliwości lokalizowana na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, m.in. poprzez wprowadzenie niezdefiniowanego pojęcia "dominanta", oraz uznaniowego wymogu "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", "kształtowania anten tak, aby wpisywały się w panoramę pasma S. i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu" oraz "nie przesłaniania punktów i osi widokowych". W praktyce więc każdorazowo możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury jest pozostawiona do uznania organów administracji, w tym m.in. w zakresie spełnienia kryteriów wskazanych w postanowieniach planu, co może oznaczać praktyczny zakaz ich lokalizowania.

Na obszarze objętym planem strona skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny zamierzała i nadal zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, aby użytkownikom sieci P. zapewnić lepszą łączność w tym rejonie jako wypełnienie przez operatora zobowiązań wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Skarżone postanowienia planu uniemożliwiają stronie skarżącej uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również praktycznie czynią niemożliwym skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych dla stacji zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym. W takim stanie rzeczy, biorąc pod uwagę naruszenie interesu prawnego strony skarżącej polegające na bezprawnym uniemożliwieniu jej realizacji jej działalności, jak również mając na względzie przepis art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, konieczne stało się złożenie skargi.

Strona skarżąca nadmieniła, że pismem z dnia 30 października 2020 roku wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 3 listopada 2020 roku. W dniu 30 listopada 2020 roku odpowiedzi udzielił Prezydent Miasta K., uznając wezwanie za niezasadne i zastrzegając, że nie jest to stanowisko organu wezwanego w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta K. do dnia wniesienia niniejszej skargi odpowiedzi na wezwanie nie udzieliła, wobec powyższego termin do jej wniesienia upływa 2 stycznia 2021 roku, ulegając przedłużeniu do dnia 4 stycznia 2021 roku.

W ocenie strony skarżącej na konieczność usunięcia skarżonych postanowień z obrotu prawnego wyraźnie wskazują:

- przepisy art. 87 ust. 2 i art 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 Ustawy o PIZP, zgodnie z którymi akt prawa miejscowego zajmuje w hierarchii aktów prawa miejsce niższe niż ustawa, a precyzyjnie rzecz biorąc, jest aktem o ograniczonym zakresie obowiązywania i ma za zadanie jedynie uzupełniać postanowienia ustaw (aktów prawa powszechnie obowiązującego), w żadnym zaś wypadku nie może być z nimi sprzeczny czy wykraczający poza ramy wskazane w ustawach (bogate orzecznictwo TK, sądów administracyjnych, SN i sądów powszechnych dot. granic "władztwa planistycznego gminy", przykładowo: II OSK 1063/05, II SA/Bd 939/2011, II SA/Go 516/2010)

- przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 ustawy o PIZP, wyraźnie wskazujące na intencję ustawodawcy, jaką było uwzględnienie w planach szczególnie doniosłej i znaczącej roli sieci telekomunikacyjnych dla funkcjonowania społeczności lokalnych;

Skarżone postanowienia uchwalone zostały z naruszeniem ww. przepisów, jako że wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, organ dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa. Plan stawia bowiem w uprzywilejowanej sytuacji dostawców usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie przesyłania danych, świadczących te usługi wyłącznie w oparciu o naziemne i podziemne sieci kablowe, w stosunku do strony skarżącej jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego świadczącego usługi z zakresu telefonii bezprzewodowej, których podstawą i niezbędnym elementem są wyniesione zasadniczo powyżej stanu zabudowy urządzenia radiowe tworzące sieć telekomunikacyjną. W ten sposób w praktyce uniemożliwia się spółce prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na obszarze objętym postanowieniami planu, jako że arbitralnie ogranicza się lokalizowanie niezbędnych urządzeń telefonii bezprzewodowej. Przyjęte rozwiązanie nie jest uzasadnione na gruncie wskazanych w petitum skargi przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej, a jednocześnie nie jest konieczne biorąc pod uwagę przepisy ustaw szczegółowych, które mają zastosowanie na etapie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowych (m.in. przepisów środowiskowych). Utrzymanie w mocy postanowień planu prowadzi bowiem do sytuacji, w której cel publiczny tj. rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych został w sposób nadmierny ograniczony, w praktyce uniemożliwiając lokalizowanie niezbędnych urządzeń bez jakiekolwiek wskazania, jakiemu celowi ma służyć takiego właśnie ograniczenie. W rezultacie zaś, skarżone postanowienie stało się narzędziem niezgodnego z prawem ograniczenia swobody działalności gospodarczej i nierównego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co czyni w pełni zasadnym zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej.

Strona skarżąca podkreśliła, że w sprawie sygn. akt II SA/Kr 292/20 stwierdzono nieważność identycznych do skarżonych w niniejszej sprawie postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. -M.", wskazując w ślad za NSA (wyrok z dnia 14 stycznia 2020 roku, sygn. akt II OSK 447/18), że przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu ich "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art 2 Konstytucji. Również w sprawie sygn. akt II SA/Kr 978/20 WSA w Krakowie stwierdził nieważność podobnych do skarżonych w niniejszej sprawie postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 27 marca 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "A. - P.", które wprowadzały nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń m.in. poprzez wprowadzenie niezdefiniowanego pojęcia "dominanta" oraz uznaniowego wymogu niewidoczności z poziomu przechodnia od strony drogi publicznej oraz "nieingerowania w walory architektoniczne budynków".

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności organ przedstawił proces sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zaznaczył, że miejscowy plan zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie sporządzenia tego planu miejscowego, podlegał zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W swoim stanowisku w przedmiocie opinii o projekcie planu, zawartym w piśmie z dnia 11 lipca 2011 r., znak: [...], Prezes UKE stwierdził, że przyjęte w planie rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają jakiejkolwiek spółce telekomunikacyjnej prowadzenie działalności w zakresie związanym z realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Prezydent Miasta K. nie zgodził się również z zarzutem, że określenie "dominanta" stanowi pojęcie nieostre i nieokreślone. Wskazał, że zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca

2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Organ odwołał się do definicji "dominanty" zamieszczonej w słowniku języka polskiego PWN oraz podawanej w literaturze przedmiotu odnoszącej się do architektury i wskazał, że w kontekście powyższego nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że pojęcie ,,dominanta" jest zwrotem niedookreślonym i nieznanym w literaturze fachowej, zwłaszcza w kontekście ustalania reguł kompozycyjnych przestrzeni. W ocenie organu nie zachodziła potrzeba zdefiniowania w skarżonym planie pojęcia ,,dominanta", gdyż to określenie specjalistyczne jest znane i często używane w literaturze przedmiotu.

Dalej organ wyjaśnił, że intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w kwestionowanych zapisach planu, było ustanowienie nakazu, aby stacje telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Ich gabaryty i wysokość powinny natomiast mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itp.). Wymogi te dotyczą zarówno lokalizowanych stacji bazowych telefonii komórkowych w formie wolnostojących obiektów lub na istniejących budynkach, czy też innych telekomunikacyjnych obiektów i urządzeń budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów, że zapisy skarżonego planu są sprzeczne z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm. - dalej "ustawa szerokopasmowa"), gdyż w praktyce uniemożliwiają realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, organ wskazał, że ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone, nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 roku, poz. 293 ze zm.). Ponadto, na takie sformułowanie wymogów dotyczących lokalizacji stacji telefonii komórkowych, uwzględniających walory środowiskowe i przyrodnicze, miały wpływ wytyczne zawarte w Podręczniku dla urbanistów (stan sierpień 2011 roku) w związku z wejściem w życie tzw. ,,ustawy szerokopasmowej", stanowiące materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zgodnie z nimi (str. 36 Poradnika) "art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, by postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor". Ponadto, zalecenia zawarte na str.67-68 Poradnika zawierały wyraźne zalecenia, na podstawie których "W miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego można wprowadzić zapisy odnoszące się do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej. Warto w tym miejscu wskazać, iż urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne nie muszą szpecić krajobrazu bądź miejskiego rynku, bo można je w rożny sposób zamaskować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. Jest wiele przykładów takich rozwiązań, które można zastosować i na polskim gruncie. Stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można świetnie ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym. Zresztą i w Polsce mamy pierwsze przykłady pokazujące techniki maskowania. W planie miejscowym można wprowadzić postanowienie, że stacja bazowa ma być wkomponowana w krajobraz. Co ważne, można określić też sposób maskowania. Należy na przykład wskazać, że stacja ma przypominać drzewo, pomnik czy komin."

W związku z powyższym - ze względu na konieczność ochrony walorów widokowych obszaru - w ustaleniach planu zawarto stosowny nakaz, sformułowany według wskazań specjalistów.

Ponadto przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w kontekście ustalenia zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, były przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W tym zakresie organ przywołał argumentacje podniesioną w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 roku, sygn. II SA/Gd 541/19, NSA z dnia 18 grudnia 2019 roku, sygn. II OSK 3131/18, WSA w Poznaniu dnia 28 listopada 2019 roku, sygn. IV SA/Po 739/19. W świetle wywodów sądów, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.) oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez stronę skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Skarga jest zasadna, ponieważ w kontrolowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, w zakresie zaskarżonego § 8 ust. 2 pkt 7.

Zaskarżony został § 8 ust. 2 pkt 7 planu, zgodnie z którym

w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej

- infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej), obowiązują zasady:

a. stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach, a w przypadku ich lokalizacji w formie wolnostojącej obowiązuje nakaz maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu,

b. nakaz takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma S. i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu,

c. lokalizacja w sposób nie przesłaniający punktów i osi widokowych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy

o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane

w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu".

Regulacja zaskarżonego § 8 ust. 2 pkt 7 odwołuje się również co istotne do tzw. dominant bez ich zdefiniowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - dalej: "rozporządzenie", wyraźnie mowa jest o wymogach dotyczących stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości.

W skarżonym w kontrolowanej sprawie przepisie pojęcie "dominanty" jest niezdefiniowane, nieostre i nasuwa wątpliwości interpretacyjne w zakresie jego interpretacji, co prowadzi do uznaniowego ograniczenia możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniając możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji co do tego, czy stacje bazowe będą pełnić rolę dominant.

W treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Przed zastosowaniem konkretnych przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany, jak i organ nadzoru budowlanego, mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią planu zagospodarowania przestrzennego). Stwierdzenie braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 447/18, LEX nr 2798846 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 292/20, LEX nr 3040634).

Niezrozumiały, z punktu widzenia poprawności legislacyjnej, jest też zawarty

w § 8 ust. 2 pkt 7 uchwały nakaz maskowania stacji bazowych wolnostojących, nawiązującego "do istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Z zaskarżonego zapisu planu nie wynika, w jaki sposób miałby być realizowany ten nakaz maskowania. Skoro to na organie wydającym decyzję lokalizacyjną będzie ciążył obowiązek oceny, czy wolnostojąca stacja bazowa jest należycie zamaskowana i nawiązuje do "istniejącego naturalnego pokrycia terenu", ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny. Przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", czy ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu ich "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (por. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33). Zatem zasadny jest zarzut skargi uchwalenia spornych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego.

Powyższe rozważania i argumentacja NSA odnoszą się bowiem w pełni także do zawartych w zaskarżonym § 8 ust. 2 pkt 7 ppkt b i c nieostrych nakazów takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma S. oraz w sposób nie przesłaniający punktów i osi widokowych. Stosowanie

w praktyce orzeczniczej organów administracji tych nakazów prowadziłoby do uznaniowego ograniczenia możliwości lokalizacji stacji bazowych, wynikającego

z interpretacji nieprecyzyjnych i niejednoznacznych sformułowań "harmonijnego wpisywania się w panoramę", czy "w sposób nie przesłaniający punktów i osi widokowych".

Organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy, co wynika z art. 94 Konstytucji, według którego organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi akt prawa miejscowego (jakim jest MPZP) zajmuje w hierarchii aktów prawa miejsce niższe niż ustawa, a precyzyjnie rzecz biorąc, jest aktem o ograniczonym zakresie obowiązywania i ma za zadanie jedynie uzupełniać postanowienia ustaw (aktów prawa powszechnie obowiązującego), w żadnym zaś wypadku nie może być z nimi sprzeczny czy wykraczający poza ramy wskazane w ustawach. Nadto przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraźnie wskazujące na intencję ustawodawcy, jaką było uwzględnienie w MPZP znaczącej roli sieci telekomunikacyjnych dla funkcjonowania społeczności lokalnych.

Szersza argumentacja związana z oceną nieostrych sformułować planu miejscowego w odniesieniu do inwestycji telefonii komórkowej została zawarta w cytowanym wyroku NSA II OSK 447/18, którą sąd w całości podziela.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 147

§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając nieważność § 8 ust. 2 pkt

7 zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).