Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1995/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1995/18 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1995/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. J., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] października 2009 r., znak: [...], Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi ("inwestor") pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...], w Łodzi przy ul. T. 15 i S.40.

Pismem z 3 października 2016 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazał, że jest właścicielem działki nr ew. A sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją objętą tą decyzją. Podał, że decyzja ta narusza jego interes prawny poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego budynku usytuowanego ścianą w ostrej granicy z jego nieruchomością, w oparciu o zgodę organu na odstępstwo od warunków technicznych, która to nie została w ogóle uzasadniona.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda Łódzki odmówił, po rozpoznaniu ww. wniosku, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 2009 r. Wskazał, że kwestionowania decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Została wydana na wniosek i zgodnie z jego zakresem, nadto w oparciu o dokumenty do niego załączone. Inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z [...] lutego 2007 r., nr [...], o warunkach zabudowy, a sposób jej usytuowania nie narusza prawa. Wprawdzie została zlokalizowana w ostrej granicy z działkami nr ew. A i B, ale nastąpiło to w oparciu o postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 2009 r., po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury, udzielające zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku na działce nr ew. C bezpośrednio przy granicy ww. działek. Zdaniem Wojewody, zarzut naruszenia art. 9 Prawa budowlanego nie może być rozpatrywany w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych została udzielona w odrębnym trybie. Miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o pozwoleniu na budowę i mogło być zaskarżone w odwołaniu od kwestionowanej decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie znaczenie ma sam fakt wydania dla inwestycji postanowienia z [...] października 2009 r., którym Prezydent Miasta Łodzi udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Odwołanie złożył skarżący, kwestionując ocenę organu dokonaną w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Według odwołującego się, z samego faktu, iż stronie przysługiwało prawo do zaskarżenia postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w odwołaniu do decyzji), nie wynika jeszcze, by organ zwolniony był w niniejszej sprawie z obowiązku dokonania oceny prawidłowości wydania powyższego postanowienia. W konsekwencji skarżący nie zgodził się z Wojewodą, aby ten badając kwestionowaną decyzję mógł ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że ww. postanowienie (w oparciu o art. 9 ustawy Prawo budowlane) zostało wydane.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r.

GINB podał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działkami nr ew. D/2, C, E/4, F/14 i F/5) na cele budowlane. Ponadto inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 16 lutego 2007 r., nr [...], ustalającą na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego z garażem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. C, E/4 w Łodzi przy ul. T. 15 (przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z [...] września 2007 r., nr [...], na rzecz inwestora). Tym samym, jak stwierdził GINB, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi. Dokonana analiza (którą to organ zawarł w uzasadnieniu) nie wykazała, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 2009 r., naruszały rażąco ustalenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy, jak również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

W szczególności, wobec stanowiska skarżącego, GINB zauważył, że Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Łodzi dotyczącego upoważnienia do udzielenia zgody inwestorowi na odstępstwo od § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiającego wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku mieszkalnego na działce budowlanej nr ew. C bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. B i A, przy ul. T. w Łodzi, pismem z 6 października 2009 r. upoważnił Prezydenta Miasta Łodzi do wyrażenia takiej zgody w drodze postanowienia. Natomiast Prezydent Miasta Łodzi, postanowieniem z [...] października 2009 r., zgodę na takie odstępstwo wyraził. Art. 9 Prawa budowlanego dopuszcza odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Wydane w oparciu o wskazaną normę prawną postanowienie znosi, w granicach określonych w tym orzeczeniu, konieczność zachowania przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. W kontekście postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności istotne jest, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 9 Prawa budowlanego ma charakter uznania administracyjnego; z tego też powodu nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej w konsekwencji oceny dokonanej w rozstrzygnięciu ją poprzedzającym. GINB dodał, że ocena zgodności z prawem zastosowania art. 9 Prawa budowlanego wiązałaby się z koniecznością dokonania wykładni tego przepisu, a w szczególności określenia kiedy zachodzą "przypadki szczególnie uzasadnione". Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Główny Inspektor podkreślił, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych, a ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Organ odwoławczy wskazał też w ww. kontekście, że prawne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości związane ze sporną inwestycją nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sam fakt, że przedsięwzięcie ogranicza nieruchomości sąsiednie w ich zagospodarowaniu nie oznacza jeszcze, że przedsięwzięcie zostało zaprojektowane z naruszeniem prawa.

GINB dodał, że zatwierdzony projekt budowlany spornych budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt ten został również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 2009 r. nie jest więc obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę złożył M. J., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] grudnia 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1 . art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego zespołu budynków wielorodzinnych w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 7, 77 § 1, 8, 10, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania oraz zasady wysłuchania stron, jak również poprzez naruszenie zasad, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone prawidłową analizą w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd stwierdził, że w sprawie zabrakło pełnej analizy w kontekście tego przepisu w związku z okolicznościami istotnymi dla skarżącego i konsekwentnie przez niego podnoszonymi. Stanowiska wyrażone w uzasadnieniach obu wydanych decyzji nie tyle bowiem oparte są na koniecznej w kwestii spornej ocenie, co na poglądach wskazujących w istocie "na brak możliwości" dokonania takowej. Stąd też, zdaniem Sądu, zarzuty skargi są w pełni trafne.

Sąd zauważył, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 2009 r., skarżący wskazał na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego przewidującego usytuowanie jednego z budynków (na działce nr C) w ostrej granicy m.in. z jego nieruchomością o nr ew. A. Dokumentacja budowlana zatwierdzona kwestionowaną decyzją potwierdza powyższy sposób lokalizacji inwestycji, zaś z akt postępowania zakończonego tą decyzją wynika, że na wniosek inwestora (złożony w trakcie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę), Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z [...] października 2009 r., na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku mieszkalnego na działce budowlanej nr ew. C bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. B i A przy ul. T. w Łodzi. Uzasadnienie tego postanowienia wskazuje na złożenie wniosku przez inwestora o wydanie zgody na odstępstwo w ww. trybie art. 9, wydanie przez Ministra upoważnienia do wyrażenia takiej zgody i stwierdzenie, że wprowadzone odstępstwo nie pogorszy warunków, w tym użytkowych działki i obiektu. Ten stan kwestionował skarżący podnosząc, że nie uzasadniono (szczególnymi okolicznościami) potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie ww. art. 9 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, świadczy to o wydaniu badanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd wskazał, że w decyzji pierwszej instancji, organ odnosząc się do powyższego zagadnienia, wskazał jedynie na to, że w niniejszym postępowaniu ważne jest tylko to, że postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo zostało wydane. Oceny tej Sąd nie podzielił. Według Sądu, rację ma organ wskazując, że ww. postanowienie jako niezaskarżalne mogło być kwestionowane w odwołaniu od decyzji, ale fakt jego niezaskarżalności (odrębnym środkiem - zażaleniem) nie powoduje (wbrew argumentacji organu), że nie może być ono obecnie oceniane, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na jego podstawie.

Sąd w pełni zgodził się ze skarżącym, że postanowienie to stanowiło element stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia końcowego; miało znaczenia dla jego prawidłowości, i wymagało wobec tego zbadania w niniejszym postępowaniu nadzorczym - z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez skarżącego, dotyczących m.in. skutków wywołanych wydaniem tego postanowienia. Postanowienia wydanego w przedmiocie zgody na odstępstwo nie można bowiem traktować jako merytorycznie odrębnego od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zatem, wobec "odstąpienia" od dokonania właściwej analizy, decyzję organu pierwszej instancji, Sąd uznał za wadliwą i co najmniej przedwczesną. W ocenie Sądu, pełnej analizy spornego zagadnienia zabrakło także na etapie drugiej instancji. Organ odwoławczy również nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego (w omawianej kwestii spornej) i odstąpił od zbadania czy ww. postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo jest zgodne z przepisami prawa. Wadliwie bowiem przyjął, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter uznania administracyjnego, a w takim przypadku nie można mówić o oczywistym, rażącym naruszeniu prawa. Stanowiska tego Sąd także nie podzielił i zauważył, że art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego nie tyle oparty jest na uznaniu administracyjnym, co posługuje się pojęciem nieostrym; niemniej nie oznacza to, że nie może dojść do rażącego jego naruszenia, w sytuacjach oczywistych ewidentnie wskazujących na to, że nie ziściła się przesłanka w nim wskazana, a wobec tego zgoda na odstępstwo nie mogła być w oparciu o ten przepis udzielona. Sąd stwierdził jednocześnie, że w niniejszej sprawie, wobec braku rozważań co do prawidłowości udzielenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych (tak w postanowieniu o wyrażeniu zgody na odstępstwo, jak i w badanej decyzji), należało (kierując się stanem sprawy z daty wydania kwestionowanego aktu) ustalić, czy zastosowanie art. 9 ust. 1 mogło mieć w tym przypadku miejsce, a tego na żadnym etapie nie uczyniono; w tym też Sąd upatruje wadliwości w działaniu organów obu instancji, uznając decyzje wydane w sprawie za oparte na niepełnej analizie.

Sąd dostrzegł przy tym, że zgodnie z ww. art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych ustawodawca dopuścił odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie mogło powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Na podstawie art. 9 ust. 2, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udzielał bądź odmawiał zgody na odstępstwo. Zatem, wskazana instytucja mogła znaleźć zastosowanie wyłącznie "w przypadku szczególnie uzasadnionym", co oznacza, że w każdej konkretnej sprawie organ właściwy obowiązany był ocenić, czy może uznać je za taki szczególny przypadek, i zezwolić na modyfikację szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. To zaś wymagało uwzględnienia treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo i zbadania (w jego kontekście) ukształtowania nieruchomości, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań. Zgodnie z orzecznictwem, za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu ww. art. 9 ust. 1, należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia tej nieruchomości na takie cele zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (wobec ograniczeń wynikających z przepisów, w tym prawa miejscowego) nie może realizować swojego prawa (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt Il OSK 381/06). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego klauzulą generalną opartą na zastosowaniu pojęcia nieostrego, wymagało zatem od organu analizy sprawy, w efekcie wykazania konieczności/celowości/zasadności zastosowania tej regulacji i udzielenia na jej podstawie zgody na odstępstwo (por wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt Il OSK 1835/16). Co przy tym równie istotne, od dokonania oceny w ww. zakresie, nie zwalniało organu uzyskanie upoważnienia Ministra do udzielenia takiej zgody (wskazane upoważnienie nie obliguje bowiem organu do pozytywnego załatwienia wniosku). Wobec tego, że w niniejszej sprawie, ani w postanowieniu z [...] października 2009 r. wydanym na podstawie ww. art. 9 ust. 1 i 2, ani w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z tej samej daty, nie wskazano powodów, dla których uznano, że zachodzi podstawa do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, należało wyjaśnić, czy te powody rzeczywiście istniały.

Z tych przyczyn Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. art. 9 ust. 1 tej ustawy i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd uznał, że rację ma bowiem skarżący podnosząc, że organy orzekające nie były "zwolnione" z obowiązku dokonania oceny prawidłowości wydania postanowienia z [...] października 2009 r., którym organ udzielił zgody na odstępstwo, w wyniku czego jeden z projektowanych budynków wielorodzinnych zlokalizowano w ostrej granicy z jego nieruchomością. Sąd podziela również stanowisko skarżącego, że od oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia, organy orzekające winny uzależnić stwierdzenie zgodności wydanej decyzji z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który obligował organ do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nie budzi przy tym wątpliwości, że stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego orzeczenia), jeżeli z przepisów § 13, 60 i E -2 73 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikały inne wymagania, budynek na działce budowlanej należało sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Skoro więc zaprojektowano budynek w ostrej granicy (w sposób odbiegający od tej regulacji), to należało wyjaśnić, czy postanowienie stanowiące podstawę dla akceptacji takiego rozwiązania, zostało wydane z zachowaniem przepisów prawa (nie tylko w zakresie formalnym), w istocie - czy nie jest ono dotknięte wadą nieważności. Należało przy tym wziąć pod uwagę, że jak wywodzi skarżący, powyższe uniemożliwiło mu racjonalne zagospodarowanie i wykorzystanie jego działki, w zgodzie z wydaną 4 sierpnia 2009 r. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przewidzianą do realizacji na działce nr ew. 265/1 1 i A przy ul. T. 13 w Łodzi. Należało także uwzględnić treść wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo i przywołane tam okoliczności. Brak rozważenia tych kwestii Sąd ocenia jako istotne naruszenie przepisów postępowania, bo mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszyły ww. przepisy postępowania w związku z brakiem ustalenia, czy w sprawie mogło mieć miejsce zastosowanie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego oraz brakiem analizy kwestionowanej decyzji w celu wykazania konieczności, celowości i zasadności zastosowania regulacji określonej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem okoliczności przez Pana M. J., co oznaczałoby, że zobowiązane były do ponownego rozpoznania sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji lit. c P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ją poprzedzającej pomimo, że naruszenie ww. przepisów nie miało miejsca.

W oparciu o powyższy zarzut GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przed dalszymi uwagami odnotować trzeba brak wskazania aktu normatywnego wiążącego się z powołanym w zarzucie przepisem art. 156 § 1 pkt 2. Z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywnioskować, że chodzi o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mimo tej wadliwości możliwe jest zatem merytoryczne odniesienie się do zarzutów kasacyjnych.

Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne uznanie, że organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszyły ww. przepisy postępowania w związku z brakiem ustalenia, czy w sprawie mogło mieć zastosowanie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego oraz brakiem analizy w celu wykazania konieczności, celowości i zasadności zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, jest uwarunkowana tym, czy badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta Łodzi, z dnia [...] października 2009 r., jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od konstatacji, że nie ma podstaw do wyłączenia z zakresu objętego hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszeń przepisów prawa procesowego (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 878).

Uwaga ta jest konieczna z uwagi na to, że przyczyną dla której Sąd pierwszej instancji uchylił obie decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym był brak po stronie organu analizy sprawy, w efekcie wykazania konieczności, celowości, zasadności zastosowania regulacji art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego i udzielenia na tej podstawie zgody na odstępstwo. Sąd stwierdził, że ani w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r., wydanym na podstawie art. 9 ust. 1 i 2, ani w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z tej samej daty, nie wskazano powodów, dla których uznano, że zachodzi podstawa do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Według Sądu pierwszej instancji, należało wyjaśnić, czy postanowienie stanowiące podstawę dla akceptacji rozwiązania, polegającego na zaprojektowaniu usytuowania budynku w ostrej granicy działki, zostało wydane z zachowaniem przepisów prawa (nie tylko w zakresie formalnym). Zdaniem Sądu, należało wziąć pod uwagę, że powyższe uniemożliwiło skarżącemu wykorzystanie jego działki w zgodzie z decyzją z dnia 4 sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowego z infrastrukturą techniczną i drogową. Sąd dodał, że należało uwzględnić treść wniosku i przywołane tam okoliczności.

Sąd pierwszej instancji podsumował, że brak rozważenia tych kwestii ocenia jako istotne naruszenie przepisów postępowania, bo mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Formułując zaś wskazanie co do dalszego postępowania, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekając ponownie, Wojewoda winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu i raz jeszcze zweryfikować badaną decyzję, z odniesieniem się do ww. zagadnienia, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Przytoczenie argumentacji Sądu i powtórzenie użytych przezeń stwierdzeń jest o tyle konieczne, że pozwala na zrekonstruowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji. Najpierw odnotować trzeba, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszeniem przepisów postępowania dotknięte są decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, co wynika wprost z powołania się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., jako podstawy orzeczenia zawartego w sentencji.

Jednak zasadnicze znaczenie ma ta część przywołanych wywodów, która wprost wskazuje na uznanie przez Sąd, że punktem wyjścia, przy ocenie naruszeń prawa, powinny być uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postanowienia o zgodzie na odstępstwo. Jest oczywiste, że dostrzeżone przez Sąd naruszenie, którym dotknięta jest weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter procesowy. Opisane przez Sąd pierwszej instancji zagadnienia wiążą się jednak z kontrowersyjnym w niniejszej sprawie materialnym problemem usytuowania projektowanej budowy w granicy nieruchomości. Zaaprobowanie projektu budowlanego przewidującego takie usytuowanie jest zagadnieniem związanym z podstawą prawną decyzji w tym zakresie i wyjaśnieniem tej podstawy. Obowiązki organu w tej mierze przewiduje dyspozycja art. 107 § 3 K.p.a.

Podstawę prawną dla usytuowania budynku w granicy, stanowił w niniejszej sprawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten został zastosowany poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 9 ust. 2, przy czym postanowienie zostało poprzedzone trybem przewidzianym w art. 9 ust. 2-3 Prawa budowlanego (wniosek organu do Ministra, zgoda Ministra).

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa w zakresie usytuowania obiektu w granicy działki z punktu widzenia wymagania przeprowadzenia stosownego trybu uzyskiwania zgody na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia.

Wymogiem materialnoprawnym zgody na odstępstwo jest przesłanka w postaci szczególnego uzasadnienia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego. Od razu zauważyć trzeba, że jakkolwiek jest to przesłanka o charakterze nieostrym, ocennym, to pewne okoliczności wiążące organy są wskazane w art. 9 ust. 2 zdanie drugie.

Należy zgodzić się z poglądem, według którego, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę konieczne jest szczegółowe wykazanie przyczyn, dla których dopuszczono do odstępstwa (patrz: powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1835/16).

Jednak w postępowaniu nadzorczym, obwarowanym koniecznością uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz przesłanką rażącego naruszenia prawa, do podważenia decyzji ostatecznej nie wystarczy wątpliwość co do zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 9 ust. 1. Konieczne jest ustalenie, że w omawianym zakresie doszło do oczywistego, rażącego naruszenia prawa.

Ocena ta jest możliwa po przeprowadzeniu procedury nadzorczej, która nie może polegać na kolejnym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Procedura nadzorcza nie jest postępowaniem odwoławczym, czy innym postępowaniem o charakterze apelacyjnym. Weryfikuje ona decyzję w oparciu o akta sprawy, w tym treść sentencji i uzasadnień weryfikowanych aktów.

Z pewnością nie można aprobować, także w postępowaniu nieważnościowym, rozstrzygnięć pozbawionych uzasadnienia, w zakresie istotnych kwestii, wpływających na prawa innych stron postępowania administracyjnego.

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Prezydent Miasta Łodzi, w uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedstawił przebieg czynności związanych z udzieleniem zgody na odstępstwo, w tym nawiązał do wydanego postanowienia z dnia [...] października 2018 r. o udzieleniu zgody na odstępstwo w zakresie budowy w granicy oraz stwierdził, że wniosek inwestora spełnia wymagania określone przepisami Prawa budowlanego.

Oceniając wywiązanie się Prezydenta z obowiązku uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej w zakresie zgody na odstępstwo, nie można pomijać treści uzasadnienia postanowienia o zgodzie. Organ udzielający pozwolenia na budowę opierał się przecież na własnym postanowieniu. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2018 r., Prezydent stwierdził zaś, że wprowadzenie odstępstwa, tj. wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie budynku mieszkalnego na działce budowlanej nr ewid. C, przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ewid. B i A, przy ul. T. w Łodzi, nie pogorszy w sposób istotny warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych działki i obiektu, nie wpłynie też na stan środowiska.

Okoliczności wpływające na dopuszczalność odstępstwa zostały przez Prezydenta wskazane także we wniosku o upoważnienie, skierowanym do Ministra. Wniosek ten zawiera elementy wymagane przepisami art. 9 ust. 3 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Charakteryzując inwestycję Prezydent stwierdził m.in., że budynek średniowysoki przy ul. T. 15, na działce nr C, zlokalizowano wzdłuż granic z działkami budowlanymi nr B i A, do wysokości istniejącego muru stojącego na działce nr C (około 7 m). Prezydent dodał, ze mur ten był częścią istniejących tam wcześniej budynków dwukondygnacyjnych.

Prezydent podał następnie powody uzasadniające wprowadzenie odstępstwa:

- optymalne, racjonalne wykorzystanie terenu inwestycji,

- interesujące rozwiązanie funkcjonalno przestrzenne w zakresie koncepcji architektonicznej,

- wykorzystanie istniejącego w granicy muru jako pozostałości po dawnej zabudowie.

Powyższe ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie zgody na odstępstwo, tj. co do zastosowania art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie, w zakresie usytuowania obiektu w granicy nieruchomości.

Decyzja Prezydenta o pozwoleniu na budowę obarczona jest natomiast naruszeniem procesowym, w zakresie wymogów uzasadnienia. Lakoniczne uzasadnienie prawne decyzji nie stanowiło jednak uchybienia o charakterze rażącym. Odczytanie obiektywnych przyczyn udzielenia zgody na usytuowanie projektowanego budynku na działce nr C w granicy działki, umożliwia bowiem ocenę, że uchybienie procesowe w zakresie art. 107 § 3 K.p.a., którym dotknięta jest decyzja o pozwoleniu na budowę, nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Po pierwsze bowiem, z powołanych wyżej dokumentów procesowych, t.j. wniosku, postanowienia i decyzji o pozwoleniu na budowę wynika stanowisko organu co do przyczyn udzielenia zgody na odstępstwo. Po drugie zaś, nie podważono ustalenia, według którego, usytuowanie projektowanej zabudowy, tj. budynku na działce nr C, w granicy działki, stanowi kontynuację wcześniejszego sposobu wykorzystania przestrzeni budowlanej.

Jeśli dodać do tej analizy bezsporny fakt zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2007 r., to w podsumowaniu skonstatować należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie wykazano zaistnienia, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, przesłanki stwierdzenia jej nieważności, w postaci rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. F i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.