Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1091/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uzgodnieniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r., [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej - GDOŚ), na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), określana dalej jako: "u.p.z.p.", w związku z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, będącego fragmentem kompleksów lasów państwowych w miejscowości B., w gminie O., wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz umorzyć postępowanie uzgodnieniowe przed organem I instancji.

Organ przytoczył następujący stan sprawy.

Wójt Gminy O. wnioskiem z dnia 1 października 2019 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, będącego fragmentem kompleksów lasów państwowych, w miejscowości B., w gminie O. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., znak; [...], odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, iż założenia przedmiotowego projektu planu miejscowego, w postaci powierzchniowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody Parku Krajobrazowego "[...]", pomnik przyrody "[...]" oraz na funkcjonowanie regionalnego korytarza migracyjnego ssaków kopytnych Lasy O.

Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zażalenie złożył Wójt Gminy O. Skarżący zarzucił, że odmowa uzgodnienia nie została oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz że odmowa uzgodnienia nie zabezpiecza możliwości eksploatacji złoża kopaliny.

Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wywodził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt sporządza projekt planu miejscowego, a na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tej ustawy, Wójt uzgadnia ten projekt z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu, na podstawie przepisów odrębnych, takich jak ustawa o ochronie przyrody, jeśli teren objęty planem położony jest w jednej z form ochrony przyrody.

Stosownie do art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej parku krajobrazowego wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.

Teren objęty planem miejscowym, położony jest w granicach Parku Krajobrazowego "[...]". Obszar opracowania obejmuje powierzchnię ok. 293 ha. W granicach obszaru opracowania wyodrębniono tereny lasów ochronnych, z przeznaczeniem na lasy, tereny lasów ochronnych, z przeznaczeniem na lasy i powierzchniową eksploatację złoża kruszywa naturalnego, tereny lasów ochronnych, z przeznaczeniem na lasy i drogę wewnętrzną oraz tereny ciągu pieszo-jezdnego.

Organ I instancji procedował już wcześniej projekt planu miejscowego dla tego terenu, co zakończyło się ostatecznym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], odmawiającym uzgodnienia projektu planu. Ówczesny wniosek Wójta Gminy O. z dnia 22 sierpnia 2019 r. dotyczył uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, będącego fragmentem kompleksów lasów państwowych, w miejscowości B. W granicach obszaru opracowania wyodrębniono wtedy tereny lasów ochronnych, z przeznaczeniem na lasy, tereny powierzchniowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, drogę wewnętrzną oraz ciąg pieszo-jezdny.

Analizując oba projekty planów miejscowych organ wnioskował, że ich założenia są bardzo zbliżone, różnią się jedynie oznaczeniami literowymi oraz tym, że projekt planu miejscowego przedłożony wraz z wnioskiem Wójta Gminy O. z dnia 1 października 2019 r. zawiera zapisy, iż powierzchniowa eksploatacja złoża kruszywa naturalnego ma mieć charakter tymczasowy i będzie podlegać rekultywacji, a projekt planu miejscowego, przedłożony wraz z wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., nie zawiera takich zapisów. Wydzielenia przeznaczone pod lasy, powierzchniową eksploatację złoża kruszywa naturalnego oraz drogi w obu projektach planu miejscowego są zlokalizowane na tych samych terenach. W opinii organu należy ustalić, czy oba postępowania nie są tożsame, aby zapobiec orzekania powtórnie w tej samej sprawie. Organ skupił się na rozpatrzeniu, czy wnioskodawca powołuje się na nowe okoliczności, nie będące przedmiotem analizy w postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną, czy też na okoliczności, stanowiące podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone przez niego dowody. Organ podkreślił, że niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Można wśród nich wydzielić dwie podgrupy: fakty o charakterze pierwotnym, determinujące istnienie sprawy administracyjnej i wpływające na wszczęcie postępowania administracyjnego, oraz fakty wtórne, nie mniej istotne od faktów pierwotnych, wpływające bowiem na treść decyzji administracyjnej przez konkretyzację normy prawa materialnego. Organ, odwołując się do orzecznictwa (wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 696/19) wywodził, że okoliczności, które nie rzutują w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy - tzw. fakty prawnie obojętne – przy dokonywaniu oceny tożsamości sprawy nie powinny być brane pod uwagę.

W ocenie organu sprawy będą tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej: okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków, a mianowicie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że oba postępowania uzgodnieniowe, zarówno to zakończone postanowieniem organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r, jak i wcześniejsze - zakończone postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. dotyczą tej samej sprawy. Są to postępowania tożsame, co do podmiotów postępowania, przedmiotu postępowania, a także stanu prawnego oraz stanu faktycznego. Organ argumentował, że oba wskazane postanowienia wydane zostały w oparciu o te same przepisy prawa, w ramach postępowania w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, będącego fragmentem kompleksów lasów państwowych, w miejscowości B. w gminie O.

Fakt, iż projekt planu miejscowego, przedłożony wraz z wnioskiem Wójta Gminy O. z dnia 1 października 2019 r. zawiera zapisy, iż powierzchniowa eksploatacja złoża kruszywa naturalnego ma mieć charakter tymczasowy i będzie podlegać rekultywacji, a projekt planu miejscowego, przedłożony wraz z wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2019 r. nie zawiera takich zapisów, jest faktem prawnie obojętnym - nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody), zgodnie z którymi projekty planów miejscowych wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, a mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego oraz w kontekście przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, z poźn. zm.), które nakładają obowiązek rekultywacji gruntów po każdej działalności górniczej. Tym samym każda powierzchniowa eksploatacja złoża kruszywa naturalnego ma charakter tymczasowy i podlega rekultywacji.

W związku z tym organ wyraził stanowisko, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie już raz rozstrzygniętej przez organ I instancji i należało uchylić je w całości, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej zwanej: "K.p.a.").

W skardze, wywiedzionej dnia 16 marca 2020 r. Wójta Gminy O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wskutek przyjęcia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że w sprawach rozpoznawanych przez

Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zachodziła tożsamość spraw, dotyczących uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, będącego fragmentem kompleksów lasów państwowych w miejscowości B., wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, co skutkowało uchyleniem orzeczenia organu I instancji i umorzeniem postępowania. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 106 K.p.a., w związku z art. 24 ust 2 u.p.z.p., poprzez brak wskazania konkretnych warunków uzgodnienia sporządzonych przez Gminę projektów dokumentów planistycznych, t.j. planu i prognozy oddziaływania na środowisko.

W ocenie skarżącego, postanowienie GDOŚ nie odnosi się do argumentacji merytorycznej sprawy, bezpodstawnie skupiając się jedynie na aspektach formalnych (badanie tożsamości spraw rozstrzyganych przez RDOŚ).

Stosując się do wymogów, wynikających z art. 24 ust. 1 i 2 u.p.z.p. RDOŚ - w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. o odmowie uzgodnienia pierwszej wersji projektu planu miejscowego, wraz z pierwszą wersją prognozy oddziaływania na środowisko – określił warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić:

- co do prognozy oddziaływania na środowisko: analiza i ocena wpływu na pomnik przyrody - Źródło rzeki O. i na funkcjonowanie korytarza migracyjnego ssakow kopytnych - Lasy O., oraz uwzględnienie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego oraz Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", z poźn. zm.,

- co do projektu planu miejscowego: uwzględnienie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego oraz rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", z poźn. zm.

Zdaniem skarżącego, druga wersja projektu planu miejscowego i druga wersja prognozy oddziaływania na środowisko spełnia określone pierwotnie przez RDOŚ warunki uzgodnienia. Warunki uzgodnienia dokumentu, określone w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. oraz w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r. są tożsame. Różnice sprowadzają się do żądania obecnie "dokładnych" i "szczegółowych" analiz i ocen zamiast "analiz i ocen" żądanych we wrześniu.

Stąd też wniosek skarżącego, że warunki wskazane w uzgodnieniu zostały zredagowane w sposób niejednoznaczny, nieprecyzyjny i ogólnikowy. Rozpatrując sprawę po raz drugi RDOŚ - powtórnie - nie określił warunków w sposób wymagany prawem t.j aby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny zrobić z konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi spośród zaproponowanych. Oceniając dwa rozwiązania projektowe, wraz z ich uzasadnieniami oraz dwie prognozy oddziaływania na środowisko (wersję pierwotną i skorygowaną) RDOŚ sformułował w ten sam sposób te same warunki. Stan ten – zdaniem Wójta - dowodzi bezsprzecznie, że określone w sposób niejednoznaczny, nieprecyzyjny i ogólnikowy warunki uzgodnienia nie wskazują organowi rozwiązania, które może zostać przyjęte przez RDOŚ.

Tak określone warunki uzgodnienia uniemożliwiają stanowiska, uwzględniającego w uporządkowanych relacjach często rozbieżne lub całkowicie się wykluczające stanowiska organów biorących udział w procedurze planistycznej.

Powyższa konkluzja stała się jednym z powodów zaskarżenia do GDOŚ postanowienia RDOŚ z dnia [...] listopada 2019 r.

Kolejne wersje - projektu planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, powstały w ramach spełnienia warunków uzgodnienia określonych, przez RDOŚ na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., oraz poddane zostały uzgodnieniu zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b, w związku z art. 24 ww. ustawy.

Wskazane przez RDOŚ warunki dotyczyły przede wszystkim korekty prognozy oddziaływania na środowisko. Co do projektu planu miejscowego - warunki dotyczyły jedynie "uwzględnienia", z mocy art. 20 ust. 4a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Planu Ochrony Parku Krajobrazowego oraz Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" z poźn. zm. W ocenie organu, obecna wersja projektu planu miejscowego uwzględnia te dokumenty.

Prognoza oddziaływania na środowisko została skorygowana zgodnie z określonymi przez RDOŚ wymogami.

W zaskarżonym obecnie postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, badając tożsamość spraw - postępowania przed RDOŚ w sprawie pierwszej i kolejnej wersji - projektu planu miejscowego i prognozy oddziaływania na środowisko, dokonał porównania jedynie projektów planów miejscowych i na tej podstawie wywiódł wniosek o tożsamości ocenianych w dwóch postępowaniach przed RDOŚ dokumentów. Zauważone różnice pomiędzy dwoma wersjami projektu planu miejscowego GDOŚ uznał za prawnie obojętne i nieprawotwórcze, tj. nie mające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Równocześnie GDOŚ całkowicie pominął różnice, występujące pomiędzy dwoma wersjami prognozy oddziaływania na środowisko, pomimo iż - jak podniesiono wcześniej - określone przez RDOŚ warunki, dotyczyły przede wszystkim korekty prognozy oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się szczegółowo, do zagadnienia tożsamości spraw, skarżący podniósł, że prezentowane w tym zakresie stanowisko GDOŚ narusza art. 24 ust. 2 u.p.z.p. poprzez określenie warunków uzgodnienia w sposób niejednoznaczny, nieprecyzyjny i ogólnikowy.

Rozpatrując sprawę po raz drugi RDOŚ - powtórnie - nie określił warunków w taki sposób, aby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny zrobić z konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi spośród zaproponowanych. Oceniając dwa rozwiązania projektowe, wraz z ich uzasadnieniami oraz dwie prognozy oddziaływania na środowisko (wersję pierwotną i skorygowaną) RDOŚ sformułował w ten sam sposób te same warunki. To wskazuje, że określone tak warunki uzgodnienia nie naprowadzają właściwego organu na rozwiązanie, które może zostać zaaprobowane przez RDOŚ.

Nadto skarżący zarzucił brak wskazania przepisów prawa stanowiących podstawę odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego. Podnieść należy, że Plan Ochrony Parku Krajobrazowego nie jest prawem miejscowym i jako taki - nie może ograniczyć konstytucyjnie chronionego prawa własności nieruchomości.

Zakwestionował ponadto wykazanie w jaki sposób zaproponowane rozwiązania projektowe naruszają bądź nie uwzględniają rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" z poźn. zm.;

W ocenie Wójta doszło również do naruszenia art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 868), art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) - z uwagi na fakt, iż odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego nie zabezpiecza możliwości eksploatacji złoża kopaliny oraz do naruszenia art. 15 u.p.z.p. - poprzez żądanie regulowania w planie miejscowym czasokresu oraz ilości wydobywanej kopaliny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, określanej dalej jako "P.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

2. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, procesowe – w odniesieniu do postanowienia organu II instancji i merytoryczne – w stosunku do aktu pierwszoinstancyjnego, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

3. Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obowiązany jest między innymi do wystąpienia o opinie o projekcie planu do organów wskazanych w pkt 6 lit. a oraz do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z organami wskazanymi w pkt 6 lit.b. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska, zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne (zob. w szczególności S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81). Podobne stanowisko jest formułowane także w orzecznictwie (por. np.: wyrok NSA z dnia z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84, ONSA 1985, z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 120).

Uzgodnienia, dokonywane w trybie art. 106 K.p.a. dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa, opierając się na stosownych przepisach, normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ, właściwy w sprawach, będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności projektu planu z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. Co prawda, zajęcie stanowiska przez organ w ramach uzgodnienia mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego", nie oznacza ono jednak wcale zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 1990 r., sygn. akt I PR 170/90 "Wokanda" 1991 Nr 7, wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., sygn. akt II SA 883/82 PiP Nr 6 str. 141). Okoliczność zaś, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu - ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono bowiem opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej, posiadanej przez organ, winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając postanowienie organ zobligowany jest bowiem do szczegółowego podania przesłanek, jakimi się kierował, działając w granicach uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie nie może zatem posiadać jakichkolwiek cech dowolności, tym bardziej w kontekście wskazanego wyżej związania organu prowadzącego postępowanie, stanowiskiem organu uzgadniającego.

3. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania uzgodnieniowego, z uwagi na tożsamość rozpatrywanej sprawy.

Na tle jej okoliczności szczególne znaczenie ma zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA103/97, OSP 1999/ 1/19, s. 50-51).

Na gruncie K.p.a., tożsamość sprawy oznacza jej rozstrzygnięcie kolejno następującymi po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Niedopuszczalne jest więc ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej, w warunkach tożsamości sprawy została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona, w sposób prawem przewidziany. Istotą res iudicata jest więc podjęcie decyzji organu rozstrzygającej ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną w razie zaistnienia tożsamości sprawy. O tym, czy sprawa jest już rozstrzygnięta inną decyzją decyduje to co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej. Tożsamość sprawy zachodzi zaś w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot rozumiany jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów, a także ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Tożsamość przedmiotową należy więc rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych. Res iudicata ma zastosowanie również do decyzji, podjętych we wznowieniowym postępowaniu, jeśli organ wydaje dwie decyzje nadzwyczajne w tym samym stanie prawnym i faktycznym w oparciu o te samą wadę kwalifikowaną postępowania zwykłego, zakończonego decyzją ostateczną. Zaistnienie res iudicata stanowi przesłankę zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1021/11, LEX nr 1149102). Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy, załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest bowiem możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1519/14, LEX nr 1643928), zaś żądanie wydania decyzji w tym trybie, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Z mocy odesłania, zawartego w art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Reguła zawarta w art. 126 K.p.a. dopuszcza w klasycznym postępowaniu administracyjnym możliwość skorzystania w trybów nadzwyczajnych w wypadku gdy rozstrzygnięcie administracyjne przybiera formę nie decyzji, lecz postanowienia.

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd wskazuje, że przekonująca jest argumentacja Wójta, dotycząca błędnego nieuwzględnienia przez organ II instancji, że przedmiotem zażalenia jest postanowienie, odnoszące się do już uprzednio zmienionego projektu, a zatem innego, niż będące przedmiotem rozpatrzenia poprzednio (w stosunku do pierwszego projektu, przedłożonego wraz z wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2019 r.).

Wójt wyjaśnił, że wersje projektu planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, powstały w ramach spełnienia warunków uzgodnienia określonych, przez RDOŚ, na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., oraz poddane zostały uzgodnieniu zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b, w związku z art. 24 ww. ustawy. Wskazane przez RDOŚ warunki dotyczyły przede wszystkim korekty prognozy oddziaływania na środowisko. Co do projektu planu miejscowego - warunki dotyczyły jedynie "uwzględnienia", z mocy art. 20 ust. 4a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Planu Ochrony Parku Krajobrazowego oraz Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]". W ocenie organu, obecna wersja projektu planu miejscowego uwzględnia te dokumenty. Wójt w toku postępowania wskazywał, że prognoza oddziaływania na środowisko została skorygowana, zgodnie z określonymi przez RDOŚ warunkami.

Doszło zatem do zmiany między pierwszą i drugą wersją dokumentów planistycznych, przy czym w ocenie Sądu, organ niezasadnie modyfikacje te ocenił, jako niewpływające na tożsamość sprawy. Jest to rozumowanie o tyle błędne, że organ specjalistyczny powinien oceniać kwestie, leżące w jego domenie, właściwości materialnej, a nie odnosić do merytorycznego zakresu całego projektu miejscowego planu. Wypowiedź organu współdziałającego zdeterminowana jest bowiem merytorycznym obszarem współdziałania, z natury rzeczy węższym, niż meritum postępowania głównego. Odnosząc do skali postępowania uzgodnieniowego, Sąd wskazuje, że zmiany wskazanego przez Wójta jawią się jako istotne w skali postępowania uzgodnieniowego i tym samym zmieniające tożsamość sprawy (sprawa z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. w stosunku do sprawy z wniosku z dnia 1 października 2019 r.).

Nie sposób zatem tych postępowań zakwalifikować – tak jak to uczynił organ II instancji - jako postępowań tożsamych, co do podmiotów postępowania, przedmiotu postępowania, a także stanu prawnego oraz stanu faktycznego. Odmienny podgląd, wyrażony przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], narusza art. 17 pkt 6 lit. b, art. 24 ust. 1 u.p.z.p., jak również art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak jest bowiem przesłanki umorzenia postępowania, z uwagi na niewystąpienie tożsamość przedmiotu oceny organu uzgodnieniowego, wskutek zmiany projektu planu. Takie stanowisko organu narusza podstawową zasadę działania organu na podstawie przepisów prawa, co do zasady działania merytorycznego, chyba, że rzeczywiście wystąpią przeszkody, uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

4. Dla oceny postanowienia organ I instancji istotne jest również, że zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

W odróżnieniu od zaopiniowania (wydania opinii) uzgodnienie jest "silną" formą współdziałania organów, przewidzianą prawem materialnym jest działanie po uzgodnieniu, oznaczające, że oba współdziałające organy muszą wypracować wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia w zakresie okoliczności wymagających uzgodnienia. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje zwykle, o ile ustawodawca nie postanowi inaczej, treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, a stanowisko zajęte przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która jest wydawana przez organ decydujący. Tego rodzaju zależności wymuszają konieczność ściślejszej współpracy pomiędzy organami zaangażowanymi w powstawanie rozstrzygnięcia, ale nie pozostają też bez wpływu na etap postępowania rozpoznawczego, w którym współdziałanie jest realizowane. Organ, który ma uzgodnić z innym organem treść rozstrzygnięcia w sprawie, powinien do tych uzgodnień przystąpić wtedy, gdy zgromadzi materiał dowodowy pozwalający mu na sformułowanie wstępnych założeń co treści tego rozstrzygnięcia i opracowanie jego projektowanej wersji. Tę wersję przedstawia organowi, z którym ma obowiązek je uzgodnić. Kompetencje organu uzgadniającego, realizowane są poprzez zaakceptowanie zaprojektowanej wersji rozstrzygnięcia albo stwierdzenie, że w zaprojektowanej wersji rozstrzygnięcie nie zostanie uzgodnione (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r. II GSK 1519/15, http/orzeczenia.nsa.gov.pl/, strona określana dalej jako CBOSA, że w razie stwierdzenia niedopuszczalności uzgodnienia z uwagi na to, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w normie prawej, nakładającej obowiązek uzgodnienia, nie ma kompetencji do dokonania uzgodnienia. Wówczas zachodzi przypadek bezprzedmiotowości, obligujący organ uzgadniający do umorzenia postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 144, w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. (por. też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1489/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 391/20, CBOSA).

Postanowienie o odmowie uzgodnienia ma zdecydowanie merytoryczny, a nie procesowy charakter.

Przedstawiona konstrukcja powoduje, że postanowienie uzgodnieniowe powinno być jasne, w czytelny sposób przedstawiać uwarunkowania zgody lub przyczyny odmowy. W przeciwnym razie nie będzie wykonalne. Niewykonalność zaś postanowienia powoduje, że organ prowadzący postępowanie główne, w rozpatrywanej sprawie – planistyczne, nie ma możliwości wdrożenia warunków, przewidzianych w postanowieniu. Instytucję uzgodnienia czyni to iluzoryczną, a w związku z przytoczonym wyżej art. 126 K.p.a. – może oznaczać wadę nieważności.

Brak jasności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2019 r. spowodował konieczność uchylenia go przez Sąd, z powodu wadliwego wykonania art. 24 ust. 1 u.p.z.p.

5. Ponadto organ orzekający w pierwszej instancji nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego uzgodnienie w proponowanym przez organ planistyczny kształcie jest niemożliwe. Argumentacji w tym zakresie była bardzo ogólnikowa, co narusza art. 107 § 3 K.p.a.

6. Sąd nie ocenił merytorycznych argumentów Wójta, dotyczących Praw ageologicznego i górniczego oraz prawa ochrony środowiska, z uwagi na przedwczesność twierdzeń, które byłyby wysunięte w tym zakresie.

7. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 P.p.s.a., w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł, karta 15 akt sądowych).

Rozpoznając ponownie sprawę organy zastosują się do wszystkich wytycznych, zawartych w uzasadnieniu. Szczegółowa analiza sprawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w szczegółowym uzasadnieniu, zawierającym konkretną argumentację, na poparcie przyjętego stanowiska, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.