Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1359/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

25Sygn. akt II SA/Kr 1359/15 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 31 października 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. C. s. W., N. K., A. W., J. W., P. S., M. L., A. P., R. P., W. C. s. J. orzekł o odmowie zwrotu części działek nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] w granicach parceli l.kat. [...], b. gm. kat. P. powstałych z podziału działki nr [...] na rzecz wyżej wymienionych. W uzasadnieniu organ wskazał, że parcela l. kat. [...] o pow. 5754 m2 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, w użytkowanie Zakładów [...] w K., na cele eksploatacji [...] na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 27 lutego 1965 r. Wspomniane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i po rozpatrzeniu odwołania P. C. zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lutego 1966 r. Według aktualnego odpisu z księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., stanowi własność Gminy. W księdze wieczystej nie ujawniono podziału działki nr [...] na działki: nr [...], nr [...] i nr [...]. Stosownie do postanowień art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są 1/ wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; 2/ objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części), tj. nieruchomości, w stosunku, do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3/ zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest spełnienie dwóch pierwszych przesłanek. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona organ dokonał oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu o wywłaszczeniu w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści uzasadnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 27 lutego 1965 r. dotyczącego m. in. parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. P., wynika, że nieruchomości wywłaszczone tym orzeczeniem były niezbędne na cele eksploatacji [...], zgodnie z decyzją nr [...] o zmianie sposobu wykorzystania terenu, wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 14 października 1964 r. na rzecz Zakładów [...] w K.. Wspomniana decyzja o zmianie sposobu wykorzystania terenu została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym oraz Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgodny na zmianę sposobu wykorzystania terenów. W decyzji o zmianie sposobu wykorzystania terenu z dnia 14 października 1964 r. wyrażono zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu polegającą na eksploatacji piasku i żwiru bez dokonania inwestycji budowlanych na terenie położonym w K. w rejonie stawów [...]. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie Zakładów [...] w K. zostało wydane na ich, wniosek zawarty w piśmie z dnia 8 września 1964 r. Z treści tego pisma wynika, że wniosek dotyczył wywłaszczenia nieruchomości poł. w b. gm. kat. P. i P., pod eksploatację [...] i place składowe oraz zezwolenia na niezwłoczne zajęcie parcel gruntowych przeznaczonych w większości do odkrywki dla eksploatacji [...] w latach: 1964 - 1965, na drogi dojazdowe, zasobniki surowca, pomieszczenia pomocnicze i place na odkłady ziemi. Do wniosku dołączono wykaz nieruchomości wśród których wymieniono parcelę l. kat. [...] oraz plan sytuacyjno - wysokościowy z odpisem treści podłużnej pieczęci o treści: "Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury zał. do decyzji o zmianie sposobu wykorzystania terenu nr [...] z dnia 14.X.64 r.", na którym naniesiono granice terenu przewidzianego do wywłaszczenia oraz mieszczące się w tym obszarze nieruchomości niezbędne do niezwłocznego zajęcia. Natomiast pismem z dnia 8 września 1964 r. Zakłady [...] wystąpiły do Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o zezwolenie na bezzwłoczne zajęcie nieruchomości, według załączonego wykazu, z przeznaczeniem pod eksploatację żwiru, przejazdy, składowanie nadkładu i składowanie produktu. Wśród tych nieruchomości wymieniona została parcela l. kat. [...]. Pismem z dnia 10 listopada 1964 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych zatwierdził wniosek Zakładów [...] z dnia 8 września 1964 r. o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pod eksploatację [...] w latach: 1964 - 1965 oraz budowę drogi dojazdowej i placów składowych na podstawie art. 41 ustawy. Zezwoleniem z dnia 16 listopada 1964 r. wydanym na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych, zezwoliło Zakładom [...] w K. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w K., wymienionych w załączonym wykazie, wśród których znalazła się parcela l. kat. [...]. Z treści udzielonego zezwolenia wynika, że: "Niezwłoczne zajęcie tych nieruchomości uzasadnione jest koniecznością eksploatacji [...] dla budownictwa [...] w L., jeszcze w roku bieżącym i 1965 oraz na drogi i place składowe". Z pisma Zakładów [...] z dnia 3 kwietnia 2013 r. wynika, że protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 12 lutego 1959 r. Przedsiębiorstwo Państwowe Zakłady [...] przejęło od Zakładów [...] zakład "[...]" o pow. 14 ha 22 a, na podstawie zgody Ministerstwa Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. W latach 60 - tych XX wieku Zakłady [...] prowadziły działalność przemysłową na tym obszarze, lecz obecnie nie jest możliwe określenie czy nieruchomości wchodzące w jego skład były wykorzystywane pod: eksploatację, zaplecze czy ciągi komunikacyjne. W latach 70 - tych XX wieku całkowicie zakończono eksploatację, a teren został uporządkowany i odebrany komisyjnie w dniu 25 sierpnia 1987 r., po czym został wygaszony zarząd terenu państwowego o pow. 29 ha 18 a 08 m2. Niestety nie zachowały się dokumenty dotyczące jego rekultywacji. Dodatkowo w piśmie tym zawarto informację, że ze względu na znaczny upływ czasu od chwili rozpoczęcia eksploatacji [...] na wywłaszczonych nieruchomościach nie jest możliwe wskazanie osób, które mogłyby się podzielić wiedzą na temat sposobu zagospodarowania działek objętych wnioskiem o zwrot. W piśmie z dnia 29 października 2013 r. Zakłady [...] potwierdziły swoją działalność przemysłową na działkach: [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Do pisma załączono między innymi mapę w skali 1:1000 zatytułowaną: "Siatka wierceń geologiczno – poszukiwawczych terenów do eksploatacji K.", z naniesionymi granicami. Z treści mapy wynika, że teren objęty roszczeniem o zwrot znajdował się w obszarze przeznaczonym pod składowanie nadkładu z odkrywki (parcele: l. kat [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...]) oraz pod składowanie urobku (fragment parceli l. kat. [...], który obecnie stanowi część lądową nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu). Takie przeznaczenie terenu, jak potwierdziły w swym piśmie Zakłady [...], jest elementem działalności górniczej. Z pisma Zakładów [...] z dnia 31 marca 1987 r. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. wynika, że: "Z" zakończyły działalność przemysłową i wykonały roboty rekultywacyjne na tym terenie kilkanaście lat temu. Od tego czasu zbiornik wraz z przyległymi terenami jest użytkowany przez innych użytkowników." Z kolei z notatki służbowej z wizji w terenie w dniu 6 maja 1987 r., przeprowadzonej na działce nr [...] obr. [...] dz. adm. P., która powstała m. in. z wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. P., wynika, że stanowiła ona teren zrekultywowany. Stwierdzono, że w ramach rekultywacji nastąpiło zniwelowanie terenu i brzegów, wyrównanie skarp, obsianie trawą i wyasfaltowanie alejek. W aktach niniejszej sprawy znajduje się także decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 28 września 1987 r. o wygaśnięciu zarządu terenu państwowego położonego w K. w b. gm. kat. P., będącego dotychczas w zarządzie Zakładów [...] w K., w zakresie dotyczącym działki nr [...] o pow. 6,4622 ha, pół. w obr. [...] dz. adm. P.. W uzasadnieniu tej decyzji potwierdzono, że wspomniany teren został uporządkowany po zakończeniu działalności przemysłowej Zakładów. Decyzja ta stała się ostateczna, co potwierdza zaświadczenie z dnia 28 października 1987 r. wydane przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.. Z kolei na podstawie pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z dnia 14 lutego 2014 r. ustalono, że część działki nr [...], obejmująca akwen wodny wraz z częścią brzegową zbiornika "[...]" została oddana w dzierżawę na czas nieoznaczony na podstawie umowy z dnia 8 marca 2006 r. zawartej przez Gminę z Polskim Związkiem Wędkarskim Okręg K. oraz aneksu nr 3 z dnia 22 maja 2012 r. Z pisma tego wynika ponadto, że objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...] oraz pozostała objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...], której nie dotyczy wspomniana umowa dzierżawy, nie są obciążone prawami obligacyjnymi (najmu, dzierżawy, użyczenia) oraz prawami rzeczowymi ustanowionymi na rzecz osób trzecich. Natomiast na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. ustalono, że części działek: nr [...] i nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] znajdują się poza pasem drogowym drogi publicznej - ul. Z.. W dniu 4 kwietnia 2014 r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu. W trakcie tej rozprawy na podstawie mapy sytuacyjno - wysokościowej z granicami działek ewidencyjnych, z naniesio6+ną parcelą l. kat. [...] zlokalizowano w terenie położenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Stwierdzono wówczas, że część działki nr [...] w granicach parceli l. kat. [...], stanowi wysoką skarpę ziemną, której wierzchołek zlokalizowany jest na wysokości budynku nr [...] przy ul. Z., opadającą w kierunku lustra wody zbiornika wodnego "[...]". Teren skarpy porośnięty jest wysoką, niekoszoną trawą oraz pojedynczymi samosiejkami drzew. Natomiast część działki nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] stanowi na powierzchni około 1/5 cz. dalszą część skarpy opisanej na działce nr [...], łagodnie opadającą ku Zalewowi [...]. W sąsiedztwie wody teren tej działki jest porośnięty przybrzeżną roślinnością wodną, natomiast w pozostałym zakresie nieruchomość stanowi obszar wodny (część Zalewu [...]), z wyjątkiem skarpy o szerokości około 3 m zlokalizowanej przy zachodniej granicy. Podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami w dniu 14 sierpnia 2014 r. działający na zlecenie Starostwa Powiatowego w K. geodeci okazali granice przedmiotu roszczenia o zwrot, tj. parceli l. kat. [...], odpowiadającej obecnie częściom działek: nr [...] i nr [...]. Z okazania granic parceli l. kat. [...] została sporządzona mapa podpisana przez geodetę uprawnionego. W protokole z tej rozprawy zawarto stwierdzenie, że opis zagospodarowania nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot jest zgodny z opisem zawartym w treści protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu 4 kwietnia 2014 r. z tą różnicą, że przy ul. Z. w obszar objęty wnioskiem o zwrot wchodzi część asfaltu i pobocza ul. Z.. Z pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęć lotniczych dotyczących obszaru nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu, wykonanych: w dniu 14 września 1970 r., tj. 4 lata po wywłaszczeniu, w dniu 22 sierpnia 1975 r., tj. 9 lat po wywłaszczeniu oraz w 1982 r., tj. 16 lat po wywłaszczeniu, w porównaniu do zdjęcia wykonanego w dniu 8 czerwca 1959 r., tj. 6 lat przed wywłaszczeniem, wynika, że stan zagospodarowania tego terenu po jego wywłaszczeniu niewątpliwie uległ znaczącej zmianie. Na zdjęciu wykonanym 6 lat przed wywłaszczeniem parceli l. kat. [...] widoczne jest, że stanowiła ona użytek rolny (pole orne), z wyjątkiem niewielkiego fragmentu we wschodniej części nieruchomości, która stanowiła nieużytek pozbawiony roślinności. Z kolei z protokołu z dnia 26 listopada 1964 r. zawierającego opis nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia wynika, że na parceli wykonana była orka zimowa. Natomiast w elaboracie szacunkowym z grudnia 1964 r., opracowanym przez biegłego rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej Krakowa w zakresie rolnictwa obliczono odszkodowanie za utratę plonu żyta na pow. 2877 m2, tj. na połowie powierzchni parceli.mNatomiast ze zdjęcia wykonanego w dniu 14 września 1970 r., tj. 4 lata po wywłaszczeniu wynika, że przeważająca część wywłaszczonej nieruchomości, tj. około 3/4 jej obszaru, która na zdjęciu z 1959 r. stanowiła użytek rolny oraz nieużytek pozbawiony roślinności, stała się częścią akwenu wodnego wraz z linią brzegową (w południowej i zachodniej części parceli l. kat. [...]). Oznacza to, iż w tym miejscu po wywłaszczeniu eksploatowano [...], a wyrobisko zostało zalane wodą. Natomiast pozostała część parceli, według tego zdjęcia, stanowiła obszar położony na zachód od linii brzegowej wyrobiska. Na tej części wywłaszczonej nieruchomości widoczny jest zarys terenu odpowiadającego swoim kształtem wzniesieniu terenu opisanemu w protokole z rozprawy w dniu 4 kwietnia 2014 r. oraz widocznemu na aktualnej mapie sytuacyjno - wysokościowej. Ponadto na tym zdjęciu widoczna jest ścieżka przecinająca obszar, prowadząca od środkowej części granicy południowej w kierunku narożnika północno - wschodniego, a następnie, już poza terenem parceli, usytuowana wzdłuż linii brzegowej zbiornika wodnego. Z kolei na zdjęciach wykonanych: w dniu 22 sierpnia 1975 r., tj. 9 lat po wywłaszczeniu oraz w 1982 r. tj. 16 lat po wywłaszczeniu, stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie uległ zasadniczej zmianie, jedynie w jej południowo - zachodniej części pojawiła się ścieżka prowadząca od ul. Z. do ścieżki widocznej na zdjęciu z dnia 14 września 1970 r. Organ stwierdził, że nie można uznać objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości odpowiadających parceli l. kat. [...], za zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany w terminach wynikających z tego przepisu.

Od tej decyzji odwołanie wniosła N. K. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W treści odwołania strona podniosła, że zasadniczym zadaniem organu było ustalenie po pierwsze, jaki był ceł wywłaszczenia oznaczony w decyzji o wywłaszczeniu, po drugie czy ten cel został zrealizowany. Organ rozpatrujący sprawę, pomimo zebrania obszernego materiału dowodowego z zadania tego się mnie wywiązał, przez co decyzja opiera się na nieprawdziwych założeniach. Odwołanie wnieśli również J. W. i A. W. podnosząc, że decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. o zmianie sposobu wykorzystania terenu z 14 października 1964 r. wyrażono zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu polegającą na eksploatacji piasku i żwiru bez dokonywania inwestycji budowlanych na terenie położonym w K. w rejonie stawów [...], podczas gdy zarówno wniosek Zakładów [...] w K. o wywłaszczenie z 8 września 1964 r. jak i tej samej daty pismo Zakładów o niezwłoczne zajęcie nieruchomości dotyczył nie tylko eksploatacji piasku i żwiru, ale także na drogi dojazdowe, zasobniki surowca, pomieszczenia pomocnicze i place na odkłady ziemi, czy przejazdy, a Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych zatwierdził ten wniosek Zakładów 10 listopada 1964 r. oraz zezwolił 16 listopada 1964 r. na zajęcie niezwłoczne nieruchomości wyraźnie wskazując na wykorzystanie tej nieruchomości nie tylko na eksploatację, ale na inwestycję czyli drogi i place składowe.

Wojewoda decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ma zapis w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 27 lutego 1965 r. dotyczący m.in. parceli l. kat. [...], zgodnie z którym nieruchomość ta była przeznaczona na cele eksploatacji [...]. W powołanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym decyzji nr [...] o zmianie sposobu wykorzystania terenu z dnia 14 października 1964 r. na rzecz Zakładów [...] w K. wyrażono zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu polegającą na eksploatacji piasku i żwiru bez dokonania inwestycji budowlanych na terenie położonym w K. w rejonie stawów [...]. Należy przy tym zauważyć, iż ustawa z 12 marca 1958 r. nie przewidywała legalnej definicji eksploatacji. Zgodnie ze słownikowymi ujęciami tego terminu "eksploatacja" to wydobywanie bogactw naturalnych, użytkowanie maszyn i urządzeń, maksymalne wykorzystanie kogoś albo czegoś, wykorzystywanie czegoś w sposób racjonalny. W kontekście przywołanych definicji znaczenia słowa "eksploatacja" zasadnym jest w ocenie Wojewody przyjęcie, iż użyte w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzenie "na cele eksploatacji [...]" obejmowało swym zakresem nie tylko przeznaczenie nieruchomości na pozyskiwanie wskazanej kopaliny, ale również m.in. pod wykonanie urządzeń i obiektów służących i związanych z eksploatacją pokładów tego surowca naturalnego jak i w dalszej kolejności np. jego składowania, transportowania celem jego racjonalnego wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem. W związku z tym, iż przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w części pod wydobycie [...], zaś w części pod składowanie urobku, a więc wykorzystywanie jej na potrzeby procesu eksploatacyjnego, w ocenie organu odwoławczego, mieści się co do zasady we wskazanym powyżej celu wywłaszczenia określonym jako "eksploatacja [...]". W tym też zakresie organ odwoławczy nie podzielił podniesionego w treści odwołania zarzutu strony dotyczącego nieuprawnionego rozszerzenia przez Starostę rozumienia celu wywłaszczenia nieruchomości. Jednak organ odwoławczy nie zgodził się z ustaleniami organu i instancji w zakresie doprecyzowania pojęcia "eksploatacja [...]", w szczególności na części działki nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] oraz części lądowej części działki nr [...]. Jak bowiem ustalił organ I instancji w oparciu o analizę mapy zatytułowanej "Siatka wierceń geologiczno - poszukiwawczych terenów do eksploatacji K." fragment zawnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. [...], "stanowiący obecnie część lądową nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot", znajdował się w obszarze przeznaczonym pod składowanie urobku. Na omawianej mapie brak jest jednak przede wszystkim precyzyjnego określenia granic terenu przeznaczonego pod składanie urobku jak również terenu składania nadkładu. Co więcej wbrew ustaleniom organu I instancji, w ocenie organu odwoławczego, z analizy pozyskanego do akt sprawy przez organ I instancji egzemplarza mapy wynika, iż teren składania urobku mieścił się w granicach obszaru eksploatacyjnego, oznaczonego przerywaną linią. Ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji jedynie w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jak i w kontekście zarzutów podniesionych w treści odwołań, są nieprecyzyjne. W ocenie organu odwoławczego, zwłaszcza w kontekście braku możliwości przesłuchania pracowników Zakładów [...], na okoliczność sposobu wykorzystywania stanowiącej przedmiot postępowania części działki nr [...] i części lądowej części działki nr [...], na co wskazano w piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r., koniecznym było podjęcie prób pozyskania przez organ I instancji dowodu z przesłuchania innych świadków np. mieszkańców budynków na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, w szczególności mieszkańców budynku na nieruchomości oznaczonej numerem [...], który to budynek zlokalizowany na nieruchomości znajdującej się w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] istnieje co najmniej od roku 1950, a jego mieszkańcy mogą posiadać wiedzę dotyczącą sposobu użytkowania tego terenu przez Zakłady [...] w istotnym dla sprawy okresie. Z przedłożonego do akt sprawy materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego, nie wynika obecnie czy na pozostałej części stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości (tj. części działki nr [...] jak również części lądowej części działki nr [...]) zrealizowano cel wywłaszczenia obejmujący proces eksploatacji [...]. W świetle przedstawionego materiału dowodowego nie można bowiem obecnie uznać, aby w sposób nie budzący wątpliwości zostało wykazane, czy na tej części nieruchomości, którą obecnie stanowi skarpa, część asfaltu i pobocza ul. Z. zrealizowano cel wywłaszczenia. Zgromadzone na tę okoliczność dotychczas dowody tj. wyżej omawiana już mapa wierceń, zdjęcia lotnicze (z analizy których wynika jedynie, iż jakkolwiek pomiędzy rokiem 1950 a 1970 zmienił się sposób zagospodarowania część lądowej zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości to jednak nie sposób w oparciu o ten dowód ustalić sposobu wykorzystania tego terenu), czy nawet również pismo Zakładów [...] S.A. z dnia 3 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 13 marca 2014 r. w którym wskazano, iż na terenie stanowiących przedmiot postępowania działek nr [...] i nr [...] prowadzona była eksploatacja [...], bez szczegółowego ustalenia jak w istocie wykorzystywana była ta część zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w ramach procesu eksploatacyjnego nie pozwalają przyjąć, iż organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym uczynił zadość przepisom postępowania ustalając, iż na całej powierzchni nieruchomości wnioskowanej do zwrotu został zrealizowany cel wywłaszczenia. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, w szczególności gdyby poczynione prawidłowo ustalenia pozwoliły na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, organ I instancji winien uwzględnić także fakt, iż część działki nr [...] stanowi asfalt i pobocze ul. Z. i w tym zakresie ustalić zarówno charakter drogi ul. Z., jak i zasięg jej pasa drogowego. Starosta winien, zatem wykazać wszelkimi dostępnymi środkami dowodowym, w tym zeznaniami świadków, istnienie bądź nie okoliczności świadczących o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 136 K.p.a. oraz bezzasadne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewodę zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy, zakwestionowanie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie sposób uznać, aby przesłuchanie świadków wyraźnie przez organ II instancji oznaczonych, stanowiło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wątpliwości może budzić też posiadanie wiedzy przez okolicznych mieszkańców na temat szczegółowego zagospodarowania terenu przedsiębiorstwa wydobywczego, niedostępnego dla osób niezatrudnionych. Natomiast kwestia przebiegu pasa drogowego wyjaśniona została jednoznacznie przez zarządcę drogi Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowe działki znajdują się poza pasem drogowym drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego, wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie stanowisko to wypracowane zostało przed zmiana przepisu dokonaną nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r. w ustawie o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r. Nr 6 poz. 18) tym niemniej nowelizacja ta w ocenie sądu nie zmieniła prawnego charakteru decyzji kasacyjnych i generalnych zasad ich stosowania a miała jedynie na celu bardziej precyzyjne ujęcie przesłanek warunkujących możliwość wydania tego typu decyzji. Za zmianą przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie poszła bowiem zmiana innych przepisów postępowania (jak art. 15 k.p.a. czy art. 136 k.p.a) warunkujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego istotą jest dwukrotna, merytoryczna ocena ustalonego stanu faktycznego dokonywana przez organy administracji i urzeczywistniająca się w postaci wydawanych decyzji merytorycznych. Dokonania doktryny i orzecznictwa w wyżej wskazanym zakresie, w ocenie sądu w znacznej części, zachowują w dalszym ciągu swą aktualność.

Przesłankami warunkującymi skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości, jakie mu daje przepis art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji typu kasacyjnego to stwierdzone przez ten organ naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, który musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oba te warunki muszą być spełnione kumulatywnie. Organ odwoławczy nie może uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na stwierdzone braki w postępowaniu dowodowym. Organ ten ponownie rozpoznaje tę samą sprawę administracyjną i ma pełne możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego, które stosownie do dyspozycji art. 136 K.p.a. może przeprowadzić sam lub zlecić tą czynność organowi I instancji. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. II OSK 2323/12 rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (LEX nr 1495262). Także w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. II OSK 1274/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (LEX nr 1358392). Tak samo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r. II OSK 1725/10 (LEX nr 1152012). Poglądy wyżej przytoczone w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu przyczyną uchylenia decyzji I-instancyjnej jest to, iż zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób była wykorzystana część lądowa działki nr [...] w kontekście realizacji na niej celu wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien poczynić próby pozyskania dowodu z zeznań świadków – mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością stanowiącą przedmiot postępowania, w szczególności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na której znajdujący się budynek istnieje co najmniej od 1950 r. a jego mieszkańcy mogą posiadać wiedzę dotyczącą sposobu użytkowania tego terenu w istotnym dla sprawy okresie (str. 4 uzasadnienia). Stanowisko to jest wadliwe. Jak wskazano w wyżej przytoczonych orzeczeniach, przeprowadzenie nawet kilku dowodów w sprawie jest w kompetencjach organu odwoławczego. Jeżeli organ ten ma wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji, mógł dowody te sam przeprowadzić bądź zlecić czynność tą organowi I instancji. Co więcej - uchylając do ponownego rozstrzygnięcia decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazując dowody, jakie w sprawie należy przeprowadzić nie miał żadnej pewności, czy dowody te przeprowadzić faktycznie można. Nie wiadomo bowiem, czy we wskazanym domu na działce nr [...] jakiekolwiek osoby zamieszkują a szczególnie takie które wiedzę na temat zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości okresie prowadzonej tam eksploatacji (a więc w okresie czasowo odległym) posiadają. Poza wskazaną wyżej zasadą niedopuszczalności korzystania z art. 138 § 2 K.p.a. z powodu konieczności uzupełnienia dowodów tym większym przewinieniem organu odwoławczego jest uchylanie decyzji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli nawet nie ma pewności czy jakiekolwiek dodatkowe postępowanie dowodowe może być przeprowadzone.

Ponownie rozpoznając sprawę, w zależności od oceny dostępnego materiału dowodowego, organ odwoławczy bądź to przeprowadzi dowody uzupełniające (ewentualnie powierzy tą czynność organowi I instancji) i rozstrzygnie sprawę w oparciu o nowe dowody, bądź też rozstrzygnięcie swoje oprze o materiał dowodowy już dostępny – w szczególności zdjęcia lotnicze tego terenu, które zdaniem sądu dostatecznie obrazują zagospodarowanie terenu z okresu przed dokonania wywłaszczenia jak i po tym fakcie.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.