Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 366/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 8 , art. 11 , art 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135 , art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 597 zł ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem nr [...] z dnia 15 czerwca 2016 r. znak [...] , na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 201 5 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) zobowiązał Ł.P . do wykonania i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. , w terminie do dnia 15 września 2016 roku, ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych pod istniejącym zadaszeniem, na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. , w zakresie utwardzenia terenu na powierzchni ok. 4,78 x 5,12 m, z określeniem wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny budynku zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], potwierdzającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i sztuką budowlaną, określającą - w razie konieczności - zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania przy przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane pod istniejącym zadaszeniem (wiatą), na dz. ew. nr [...] , położonej w miejscowości M. , zakwalifikowane jako utwardzenie terenu na powierzchni ok. 4,78 x 5,12 m. Zadaszenie (wiata), pod którym wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane, stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...]., zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 02.11.2015 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 22.10.2014r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, stwierdził brak konieczności nałożenia na inwestora Ł.P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych pod istniejącym zadaszeniem, na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. , w zakresie utwardzenia terenu, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 07.07.2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy. Zaskarżona przez M.O. do WSA w Krakowie decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, została uchylona wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1085/15.

Przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, biorąc także pod uwagę ustalenia wynikające z kontroli przeprowadzonych w dniach 10.08.2007 r., 27.11.2008 r., 23.09.2009 r. oraz 30.06.2014 r. w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł okoliczności faktycznych potwierdzających, że roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem administracyjnym stanowią rozpoczętą rozbudowę istniejącego budynku, kwalifikując je jako utwardzenie powierzchni gruntu.

W zakresie uzasadnienia prawnego organ wskazał, że na mocy art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 wspomnianej ustawy, podlega uprzedniemu zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W związku z brakiem tego zgłoszenia w przedmiotowym postępowaniu, potwierdzonym dokumentacją załączoną do pisma z dnia 08.08.2014 r., zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do usunięcia naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie, ponieważ jednak roboty związane z utwardzeniem gruntu zostały zakończone, organ uznał, że nie zachodzi konieczność wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych bez zgłoszenia, a rozstrzygnięcie powinno nastąpić w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ww. ustawy. W związku z powyższym, w oparciu o art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ zdecydował o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, żądając od inwestora dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych przy rzeczonej inwestycji.

Zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. złożył M.O. zarzucając, że organ przedwcześnie przesądził o charakterze robót budowlanych będących przedmiotem postępowania, niewłaściwie uznając, że zostały ukończone i nie stanowią kontynuacji samowolnej rozbudowy, które to stwierdzenie nie odpowiada rzeczywistości oraz ekspertyzie technicznej dotyczącej przedmiotowej budowy autorstwa dr inż. W.B. .

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 18 stycznia 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: P.b.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 15 kwietnia 2017 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności podniósł, iż zaskarżone postanowienie, którego podstawą jest art. 81c ust. 2 P.b. jest postanowieniem dowodowym, więc postępowanie, w którym jest podejmowane, stanowi postępowanie wpadkowe, bądź element wyjaśnienia okoliczności mogących uzasadniać jego wszczęcie. Przedmiotem postępowania organu jest ocena wykonanych robót budowlanych, a ww. podstawa prawna umożliwia mu zebranie niezbędnego materiału dowodowego. Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji dotyczące konieczności przedłożenia ekspertyzy podnosząc dodatkowo, że spośród dwóch opracowań technicznych dotychczas dołączonych do sprawy, jedno jest stosunkowo stare (2007 r.) i kwestionowane przez organ nadzoru budowlanego, zaś drugie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/15 uznał za lakoniczne i niepełne. Zauważył, że mimo tych zastrzeżeń, organ dokonał oceny obu opracowań. Biorąc po uwagę powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że w związku z istnieniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości przeprowadzonych robót budowlanych w związku z utwardzeniem terenu, spełnione są warunki określone w art. 81c ust. 2 P.b., więc zachodzi konieczność przedłożenia ekspertyzy.

Następnie organ II instancji potwierdził, że prawidłowe jest określenie przedmiotu postępowania jako utwardzenie terenu bez wymaganego zgłoszenia oraz fakt zakończenia przedmiotowych robót.

M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 18 stycznia 2017 r., znak: [...] , domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 62 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez prowadzenie odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących budowy i rozbudowy tego samego budynku, tworzącego konstrukcyjnie jedną całość;

- art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie kluczowej okoliczności jaką jest fakt, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania to jeden budynek, podlegający rozbudowie.

Ponadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci dokumentu: "Ekspertyza Techniczna na temat stanu zabudowy zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w M. przylegającej bezpośrednio do budynku zlokalizowanego na posesji sąsiedniej przy ul. [...] w M " autorstwa dr inż. S.K. oraz mgr inż. W.B. z 13 listopada 2015 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego prowadzą dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące robót budowlanych, w ramach których inwestor zrealizował, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, budynek na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości M. , a następnie również bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczął jego rozbudowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadzi postępowanie znak: [...] w przedmiocie robót budowlanych wykonanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w M. w zakresie budowy parterowego podpiwniczonego budynku o konstrukcji murowanej o wymiarach w rzucie poziomym 5,05 x 5,96 metra. Postępowanie to toczy się ponownie w wyniku uchylenia wydanych w nim uprzednio decyzji administracyjnych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/15. Ponadto równolegle toczy się postępowanie, w którym wydano postanowienie będące przedmiotem niniejszej skargi, które toczy się w sprawie robót budowlanych, będących - w ocenie skarżącego - kontynuacją nielegalnej budowy budynku na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości M. , ponieważ stanowią początek jego rozbudowy, polegający na realizacji fundamentu pod dalszą - planowaną część budynku. Organy nadzoru budowlanego nazywają powyższe roboty budowlane niejasnym określeniem cyt.: "robót wykonanych pod istniejącym zadaszeniem na dz. ew. nr [...] w miejscowości M , w zakresie utwardzenia terenu na powierzchni ok 4,78 x 5,12 m." Tymczasem, jak jasno wynika z treści "Ekspertyzy Technicznej na temat stanu zabudowy zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w M. przylegającej bezpośrednio do budynku zlokalizowanego na posesji sąsiedniej przy ul. [...] w M. autorstwa dr inż. S.K oraz mgr inż. W.B. z 13 listopada 2015 r., wszelkie roboty wykonywane z tyłu istniejącego, samowolnie wzniesionego budynku na działce o numerze ewidencyjnym [...], służą rozbudowie tego budynku, o czym świadczą między innymi wyprowadzone poza obręb murów stalowe pręty zbrojeniowe do kontynuacji płyty stropowej.

Powyższe ma, zdaniem skarżącego, o tyle duże znaczenie, że przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż inwestor wykonał jedynie utwardzenie, a nie fundament pod dalszą część budynku, otwiera inwestorowi drogę do realizacji samowolnej rozbudowy niejako "na raty". Finalnie, fundamenty wykonane bez nadzoru osoby uprawnionej oraz niezbędnych obliczeń statycznych wraz z opinią techniczną na temat wpływu wykonywanych robót budowlanych na budynek sąsiedni, zostaną obciążone ścianami rozbudowywanego budynku. Sytuacja ta spowoduje przeniesienie obciążeń rozbudowywanego samowolnie budynku na budynek sąsiedni istniejący na działce [...] , będący własnością skarżącego. Brak całościowego ujęcia tego problemu spowoduje, że wykonane nieudolnie fundamenty, zakwalifikowane jedynie jako utwardzenie terenu, a więc bez sprawdzenia ich nośności, będą w przyszłości pełniły funkcję fundamentów w zwartej zabudowie, gdzie pracujące elementy rozbudowanego samowolnie budynku będą oddziaływać niekorzystnie na budynek sąsiedni i jego fundamenty, co może doprowadzić do naruszenia statyki istniejącego budynku i doprowadzić do katastrofy budowlanej.

W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie prowadzą oddzielne postępowania administracyjne w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w ramach samowolnej rozbudowy jednego budynku, zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, będących kontynuacją tej samej samowolnie prowadzonej budowy.

Skarżący wskazał, że w 2007 r. inwestor Ł.P. rozpoczął roboty budowlane polegające na rozbudowie samowolnie wzniesionego budynku, w ramach których powstała między innymi wiata nad fundamentami rozbudowywanego budynku. Obiekt budowlany w postaci zadaszenia (wiaty) został wzniesiony bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej w ramach nielegalnej rozbudowy budynku istniejącego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w M.

Wyjątkowo długotrwałe postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej budowy powyższego budynku nie zakończyło się do dnia dzisiejszego, a tymczasem inwestor kontynuuje budowę samowolnie wzniesionego budynku, poprzez wykonanie fundamentów pod nową część budynku, na tyłach działki o numerze ewidencyjnym [...] Działanie organów nadzoru budowlanego stanowi, zdaniem skarżącego, rażący przykład przewlekłości i braku skuteczności w nadzorowaniu przestrzegania prawa budowlanego.

W ramach rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wykonane zostały różnego rodzaju roboty budowlane, pomimo braku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Część wiaty, której dotyczy postępowanie, w którym wydano postanowienie będące przedmiotem niniejszej skargi, powstała jeszcze latach w 70-tych XX w., następnie była ona przedmiotem robót budowlanych stanowiących samowolę budowlaną. Przykładowo w latach 1995 - 1996 wykonano prowizoryczne zadaszenie, które - w ocenie skarżącego - ma jedynie ukryć przed wzrokiem sąsiadów zakres robót budowlanych wykonywanych z tyłu istniejącego samowolnie zrealizowanego parterowego budynku, na wykonanie którego nie uzyskano pozwolenia na budowę. Zadaszenie, o którym mowa, jest wsparte na kotwach umieszczonych w budynku, którego współwłaścicielem jest skarżący.

Zatem już powyższe przesądza o błędnej kwalifikacji prowadzonego postępowania, bowiem podstawą do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższy przepis znajduje zastosowanie bez względu na to, czy budowa takiego obiektu budowlanego została ukończona lub czy obiekt taki jest użytkowany.

Przeprowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie, tj. w oparciu o art. 51 P.b. w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa.

Organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonych czynności kontrolnych w pierwszej kolejności powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość zakres robót budowlanych, a następnie zbadać, czy zostały one wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Jest to o tyle istotne, że w materiale dowodowym znajdują się sprzeczne zeznania inwestora, który twierdzi, iż wykonał jedynie 15 cm warstwę podsypki z tłucznia, na którą następnie wylana została 12 cm warstwa betonu żwirowego, podczas gdy świadkowie zeznali, że inwestor wykonał wykop o głębokości ok. 80 cm wzdłuż ściany ich domu, a następnie wykopy te w całości zalane zostały betonem, tworząc monolit ze ścianą budynku należącego do skarżącego.

Ponadto skarżący wskazał, że organy obu instancji oparły się poprzednio na treści opinii technicznej autorstwa inż. L.D. , która, jako opinia biegłego, została w całości zdyskredytowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1085/15, którym sąd uchylił wydane wcześniej w powyższej sprawie decyzje administracyjne organów obu instancji wskazując, że w toczącym się postępowaniu nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ponieważ organy opierały się na wadliwej opinii technicznej sporządzonej przez L.D. .

Zdaniem skarżącego analiza akt przedmiotowego postępowania wskazuje również na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i zastosowanie w stanie faktycznym rozbudowy samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jaki został wzniesiony przez Ł.P. . Bezrefleksyjne przyjęcie, iż roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania polegają jedynie na utwardzeniu wylewką betonową części działki jest o tyle rażące, iż o zamiarze rozbudowy budynku oświadczył sam Ł.P. jak i arch. L.D. w swojej opinii technicznej. Podczas pierwszych czynności kontrolnych trwały roboty budowlane stanowiące rozbudowę budynku. Świadczą o tym również znajdujące się na terenie działki [...] pryzmy pustaków, o które wsparta jest konstrukcja wiaty. Jest to materiał budowlany przygotowany do wymurowania ścian rozbudowywanego budynku i kontynuacji samowolnej budowy budynku na działce [...].

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia 18 stycznia 2017r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie MWINB zobowiązujące inwestora Ł.P. do wykonania i przedłożenia w określonym terminie w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych pod istniejącym zadaszeniem, na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. , w zakresie utwardzenia terenu na powierzchni ok. 4,78 x 5,12 m, z określeniem wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny budynku zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] potwierdzającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i sztuką budowlaną, określającą - w razie konieczności - zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania przy przedmiotowej inwestycji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 81c ust. 2 P.b., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Należy zwrócić uwagę, że przepis ten został zamieszczony w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie ww. przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 353/11, wszystkie orzeczenia dostępne na witrynie orzeczenia.nsa.gov.pl). To oznacza, że powinien być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne, a więc – winien znajdować zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego właściwy organ żąda dostarczenia dokumentów o charakterze w nim wskazanym. Art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter ogólny, kompetencyjny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/2008 (Lexis.pl nr 2475082), stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r., VII SA/Wa 1051/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2005 r., II SA/Wr 2805/2002, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 81c P.b. nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2016/98).

Skoro art. 81c ust. 2 P.b. znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, może więc być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. W art. 81c P.b. zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 P.b., jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu właściwe organy mogą żądać m.in, gdy prowadzą postępowanie administracyjne.

Należy więc zauważyć, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie administracyjnej, np. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51, art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto ze względu na użycie w art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II OSK 865/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę po pierwsze na cel, jakiemu służy postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego (w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie), którym jest doprowadzenie wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem; ponadto należy zaakcentować podkreślany w skardze fakt długotrwałości postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego i sukcesywnie podejmowanych przez inwestora Ł.P. kolejnych prac, czy robót budowlanych na działce ew. nr [...] przy ul. [...] , położonej w miejscowości M.

Jak wynika z akt administracyjnych, w wyniku zawiadomienia z dnia 16 lipca 2007 r., dotyczącego szerokiego zakresu robót budowlanych na działce ew. nr [...] , przy ul. [...] , położonej w miejscowości M. , organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania administracyjne.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...] są roboty budowlane wykonane pod istniejącym zadaszeniem (wiatą), na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości M. , kwalifikowane przez organy obu instancji jako utwardzenie terenu na powierzchni ok. 4.78 x 5.12 m pod wiatą. Skarżone postanowienie zostało wydane w toku tego postępowania i w związku z wydaniem przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 26 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1085/15, dotyczącego sprawy związanej z robotami budowlanymi wykonanymi pod istniejącym zadaszeniem na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. .

Organ pierwszej instancji wskazuje w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2016 r., że zadaszenie (wiata), pod którym wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane, objęte ekspertyzą techniczną opracowaną w listopadzie 2015 r. przez W.B. , stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...] . zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 listopada 2015 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę, istnieje też sprawa zarejestrowana w PINB pod znakiem [...] dotycząca robót budowlanych wykonanych na działce nr ewid. [...] w M. w zakresie budowy parterowego podpiwniczonego budynku o konstrukcji murowanej o wymiarach w rzucie poziomym 5,05 x 5,95 m.

Skarżący akcentuje, że inwestor Ł.P. zrealizował, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, budynek na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości M. , a następnie również, bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczął jego rozbudowę, o czym świadczą – zdaniem skarżącego, współautora wniosku z dnia z dnia 16 lipca 2007 r. - między innymi wyprowadzone poza obręb murów stalowe pręty zbrojeniowe do kontynuacji płyty stropowej.

Skarżący twierdzi ponadto, że przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż inwestor wykonał jedynie utwardzenie, a nie fundament pod dalszą część budynku, otwiera inwestorowi drogę do realizacji samowolnej rozbudowy niejako "na raty". Brak całościowego ujęcia tego problemu spowoduje, że wykonane nieudolnie fundamenty, zakwalifikowane jedynie jako utwardzenie terenu, a więc bez sprawdzenia ich nośności, będą w przyszłości pełniły funkcję fundamentów w zwartej zabudowie, gdzie pracujące elementy rozbudowanego samowolnie budynku będą oddziaływać niekorzystnie na budynek sąsiedni i jego fundamenty, co może doprowadzić do naruszenia statyki istniejącego budynku i doprowadzić do katastrofy budowlanej.

Sąd wskazuje, że kwestii tej organ w ogóle nie zbadał, ograniczając – bez zbadania istoty sprawy - skarżone rozstrzygnięcie jedynie do robót budowlanych wykonanych pod istniejącym zadaszeniem, na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. , w zakresie utwardzenia terenu na powierzchni ok. 4,78 x 5,12 m.

Skarżony organ zatem naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Organ w zaskarżonym postanowieniu zaaprobował przedmiot postępowania określony przez organ I instancji, nie wnikając dostatecznie i nie rozważając kwestii wynikającej z zeznań świadków M.O. i A.O.-K. , którzy zeznali, że inwestor wykonał wykop o głębokości ok. 80 cm wzdłuż ściany ich domu, a następnie wykopy te w całości zalane zostały betonem, tworząc monolit ze ścianą budynku należącego do skarżącego.

Stosowne ustalenie stanu faktycznego i jego należyta analiza mogłaby mieć wpływ na kwalifikację wykonanych przez inwestora robót oraz na tryb postępowania prowadzonego przez PINB.

Nie ma przy tym racji organ twierdząc, że przedmiot postepowania został zaaprobowany przez WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 26 listopada 2016 r., co determinuje przedmiot postępowania i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1085/15, w której Sąd uchylił wydane wcześniej w powyższej sprawie decyzje administracyjne organów obu instancji, Sąd zdyskredytował ekspertyzę techniczną autorstwa L.D./ wskazując, że w toczącym się postępowaniu nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ponieważ organy opierały się na wadliwej ww. opinii technicznej.

Należy też zaakcentować, że obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia organu wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jego wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 7 K.p.a., jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien wziąć pod uwagę wszystkie toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowania dotyczące robót budowlanych samowolnie wykonanych przez Ł.P. na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. i rozważyć połączenie ich celem całościowego rozstrzygnięcia, zmierzającego do wyeliminowania – we właściwym trybie wynikającym z ustawy Prawo budowlane - wszystkich ewentualnych niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i sztuką budowlaną. Organ rozważy też przydatność, w charakterze dowodu, dokumentu "Ekspertyza Techniczna na temat stanu zabudowy zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w M. przylegającej bezpośrednio do budynku zlokalizowanego na posesji sąsiedniej przy ul. [...] w M. j" autorstwa S.K. oraz W.B. z 13 listopada 2015 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jego uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego skarżącego - w stawce minimalnej 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.