Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1978/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1638/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Prezydenta Miasta T. na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 2711 (dwa tysiące siedemset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1638/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta Miasta T. kwotę 4.528,00zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Trasa [...] - odcinek Trasa [...] w osi ul. W. do ul. G., T.". Z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna Województwo [...] nabyło prawo własności do nieruchomości K. L. oznaczonej jako działki nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...]/1 i nr [...]/2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz K. L. odszkodowania w kwocie 1.742.609,00zł za odjęcie prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...]/1 i nr [...]/2 oraz zobowiązał Prezydenta Miasta T. do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz K. L., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta T. kwestionując sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia 1 października 2014r. W dniu 8 kwietnia 2016r. Prezydent Miasta T. wniósł o uwzględnienie w postępowaniu operatu szacunkowego z dnia 5 czerwca 2015r. Decyzją z dnia [...] września 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o zobowiązaniu Prezydenta Miasta T. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta T. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy z dnia 1 października 2014r., z klauzulą aktualności z dnia 30 października 2015r., zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 209, poz. 2107 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie", oraz jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", w szczególności art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n., a zatem odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Biegły, w związku z tym, że na rynku nieruchomości nie odnotowano transakcji o podobnym nasyceniu składnikami budowlanymi, określił wartość nieruchomości osobno wyceniając grunt i części składowe. Wyceniając wartość gruntu części nieruchomości przeznaczonej pod drogę biegły wziął pod uwagę transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, tożsamym z celem wywłaszczenia. Natomiast wyceniając wartość gruntu części nieruchomości przeznaczonej pod usługi, biegły przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi, w związku z tym, że nieruchomości przeznaczone pod usługi osiągają wyższe ceny, niż nieruchomości drogowe, co było zgodne z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że biegły w piśmie z dnia 25 marca 2015r. złożył wyjaśnienia odnośnie zarzutów Prezydenta Miasta T., podając powodowy określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia kosztowego, sposób ustalenia i wyceny części składowych nieruchomości. Biegły wyjaśnił też wpływ cechy "powierzchnia" na wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wskazując, że ta cecha ma 25% wpływ na ceny nieruchomości. Minister podkreślił, że 6 nieruchomości przyjętych do porównań ma różne powierzchnie, a ceny nieruchomości o zbliżonych powierzchniach nie świadczą o tym, że powierzchnia nieruchomości w sposób bezpośredni przekłada się na jej cenę. Biegły dostrzegł różnice w powierzchni nieruchomości i odpowiednio je skorygował. Organ odwoławczy odnosząc się z kolei do operatu szacunkowego z dnia 5 czerwca 2015r. wykonanego na zlecenie Prezydenta Miasta T. wskazał, że wątpliwości budzi zbadanie przez rzeczoznawcę majątkowego rynku nieruchomości podobnych. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego E. M., co do tego, że nieruchomości komercyjne położone przy ul. B., ul. D. i ul. K. (obręb [...]) nie spełniają kryterium "podobieństwa" do nieruchomości wycenianej. Podkreślił, że nieruchomości porównawcze z obrębu nr [...], przyjęte przez biegłego M. W. w operacie z dnia 1 października 2014r. nie różnią się zasadniczo, co do ich lokalizacji, z nieruchomością wycenianą. Wskazał, iż w obrębie 48 niektóre nieruchomości osiągały ceny niższe (nr 4), a różnice w lokalizacji zostały w operacie odpowiednio skorygowane. Otoczenie nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianych jest zbliżone. Także odległość szacowanej nieruchomości od drogi krajowej nr [...] nie jest drastycznie większa. Biegły wykazał zatem, że cel wywłaszczenia, w części przeznaczonej pod usługi, nie zwiększa wartości nieruchomości, a zatem jej wartość prawidłowo została określona na podstawie wartości nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z jej dotychczasowym, czyli usługowym. A zatem kontroperat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego E. M. nie mógł podważyć ustaleń wyceny biegłego M. W. Mając na uwadze to, że decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie daty wymagalności odszkodowania i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji odwoławczej.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent Miasta T. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, z powodu naruszenia art. 134 ust. 1 u.g.n. i § 36 rozporządzenia. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego E. M. z dnia 5 czerwca 2015r. na okoliczność wartości rynkowej szacowanej nieruchomości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego pojawiły się istotne wątpliwości dotyczące prawidłowości wyceny z dnia 1 października 2014r. sporządzonej na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. Wątpliwości te ujawniły się po złożeniu przez Prezydenta Miasta T. kontroperatu z dnia 5 czerwca 2015r. sporządzonego przez E. M. na zlecenie odwołującego się. W ocenie Sądu analiza obu operatów szacunkowych ujawniła szereg istotnych rozbieżności pomiędzy ustaleniami przyjętymi przez rzeczoznawców majątkowych i ich wnioskami wyciągniętymi z poczynionych ustaleń w postaci określonej wartości szacowanej nieruchomości. W operacie z 2014r. biegły ustalił, że sporna nieruchomość położona jest w strefie śródmiejskiej T. Przed wywłaszczeniem przeznaczona była w części pod drogę główną, a w części pod teren usług. Wobec tego określił dwa rodzaje rynku właściwego dla obu tych przeznaczeń. Jako pierwszy biegły określił rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod inwestycje drogowe z okresu październik 2012r. - wrzesień 2014r. Biegły ustalił, że na rynku lokalnym ceny nieruchomości drogowych zawierają się w przedziale od 31,32zł do 405,62zł za 1m2 (cena średnia 180zł za 1m2). Biegły wybrał do porównań 3 nieruchomości drogowe, podobne do wycenianej w przedziale cen 100,37zł - 405,62zł za 1m2 (cena średnia 291,48zł za 1m2). Wycenę części nieruchomości przeznaczonej pod drogę biegły wykonał w oparciu o przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, biorąc pod uwagę transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne zbiorcze i główne. Przyjął też cechy cenotwórcze i ich wagi, tj. lokalizacja – 80%, sąsiedztwo – 20%. Określając cenę części nieruchomości przeznaczonej pod drogę uzyskał wynik 116.263zł (cena 332,18zł za 1m2). Następnie biegły dokonał analizy rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę usługową i usługowo-produkcyjną. Biegły ustalił, że ceny na tym rynku są zróżnicowane, wahają się w przedziale od 40zł do ponad 600zł za 1m2. Biegły wybrał do porównań 6 nieruchomości podobnych do wycenianej z lat 2013 - 2014, których ceny zawierały się w przedziale od 217,89zł do 626,46zł za 1m2 (cena średnia 470,11zł za 1m2). Wśród 6 nieruchomości porównawczych biegły wybrał 4 położone przy ul. K., B. i D. Wycenę części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową biegły wykonał biorąc pod uwagę transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na tego rodzaju cele. Biegły przyjął cechy cenotwórcze i ich wagi, tj. lokalizacja - 50%, warunki techniczno-użytkowe - 25% i powierzchnia działki - 25%. Określając cenę części nieruchomości zajętej pod zabudowę usługową uzyskał wynik 456.554,00zł (cena 521,18zł za 1m2). Łączna wartość gruntu wyniosła 572.817,00 zł.

Z kolei w przedłożonym przez Prezydenta Miasta T. operacie z 2015r. rodzaj rynku określono jako: transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele komercyjne (produkcyjne, usługowe, pokrewne) oraz nieruchomościami nabywanymi na cele modernizacji lub budowy dróg publicznych – zabudowane i niezabudowane z lat 2013 - 2015. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że w bliskim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości ceny nieruchomości komercyjnych wynoszą od 150zł do 300zł za 1m2, a ceny nieruchomości drogowych od 264zł do 506zł za 1m2. Z tym, że rzeczoznawca zaznaczyła, że na rynku lokalnym widoczna jest jeszcze jedna grupa nieruchomości komercyjnych, których ceny jednostkowe zawierają się w przedziale od 400zł do 600zł za 1m2. Jednakże rzeczoznawca stwierdziła, że nieruchomości te nie spełniają kryterium "podobieństwa" do nieruchomości wycenianej. Zlokalizowane są przy ul. B., ul. K. i ul. D. w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] w strefie śródmiejskiej, w otoczeniu terenów przemysłowych o wysokim stopniu zainwestowania, gdy tymczasem nieruchomość wyceniana jest położona w strefie peryferyjnej przy drodze nie będącej główną arterią komunikacyjną, w sąsiedztwie zabudowy handlowo - usługowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej. Rzeczoznawca stwierdziła następnie, że przeznaczenie części szacowanej nieruchomości zgodnie z celem wyceny powoduje zwiększenie jej wartości wobec tego wartość całej nieruchomości określono w oparciu o tereny komunikacyjne stosując tzw. zasadę korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca majątkowy wybrała do porównań 4 nieruchomości drogowe, podobne do wycenianej z lat 2013 - 2015 w przedziale cen od 264zł do 405,62zł za 1m2 (cena średnia 333,05zł za 1m2). Rzeczoznawca przyjęła cechy cenotwórcze i ich wagi, tj. lokalizacja ogólna - 60%, otoczenie bezpośrednie - 40%. Określając cenę gruntu uzyskała wynik 355.515,00zł (cena 289,98zł za 1m2).

Sąd I instancji wskazał, iż analiza treści powyższych wycen wskazuje, że rzeczoznawcy majątkowi w różny sposób podeszli do wyceny nieruchomości mającej przed wywłaszczeniem przeznaczenie drogowo - usługowe. W pierwszym operacie podzielono szacowaną nieruchomość niejako na dwie części dobierając do każdej z tych części rynek nieruchomości porównawczych o rodzajowo tym samym przeznaczeniu. W drugiej wycenie uznano natomiast, że skoro część nieruchomości ma przeznaczenie drogowe, to całą nieruchomość należy wycenić w oparciu o nieruchomości porównawcze drogowe. W pierwszej wycenie biegły ocenił, że na rynku nieruchomości usługowych i usługowo - produkcyjnych ceny są wyższe, niż nieruchomości drogowych. Z kolei w drugim operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wyciągnął wniosek przeciwny wskazując, że ceny nieruchomości drogowych są wyższe, niż nieruchomości komercyjnych (usługowych, produkcyjnych, pokrewnych) i zastosował tzw. zasadę korzyści. Poza tym w drugim operacie rzeczoznawca majątkowy zanegował jako podobne nieruchomości porównawcze zlokalizowane przy ulicach B., D. i K., gdy tymczasem biegły w pierwszym operacie przyjął jako 4 nieruchomości porównawcze nieruchomości zlokalizowane właśnie przy tych ulicach, traktując je jako podobne. W obu operatach szacunkowych rzeczoznawcy majątkowi różnie ocenili lokalizację szacowanej nieruchomości. W pierwszym operacie biegły ocenił, że nieruchomość leży w strefie śródmiejskiej T., natomiast w drugim operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, że sporna nieruchomość położona jest w północno - wschodniej (peryferyjnej) części T., a zatem istnieją pomiędzy rzeczoznawcami majątkowymi rozbieżności, które mogły mieć znaczenie przy doborze nieruchomości "podobnych" oraz ustaleniu wagi cechy cenotwórczej "lokalizacja". Wobec tego wartość gruntu spornej nieruchomości określona przez każdego z rzeczoznawców majątkowych znacznie się różni (operat z 2014r. - 572.817,00zł, operat z 2015r. - 355.515,00zł). Różnica pomiędzy wartościami gruntu jest duża i wynosi 217.302,00zł.

Sąd I instancji mając na uwadze powyższe ustalenia wskazał na regulację art. 157 ust. 2 u.g.n. i stwierdził, że jeżeli w sprawie organ odwoławczy dysponował dwoma rozbieżnymi operatami szacunkowymi, wówczas jeden operat nie mógł być podstawą do oceny prawidłowości sporządzenia drugiego operatu szacunkowego. W takiej sytuacji trzeba mieć na uwadze, że oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skoro pomiędzy złożonymi dla niniejszej sprawy operatami szacunkowymi były istotne różnice, dotyczące przyjętych ustaleń, określonej wartości nieruchomości w ramach tożsamości przyjętych metod szacowania i zastosowanych podejść w wycenie nieruchomości, konieczne było wystąpienie przez organ odwoławczy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego na zlecenie organu.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że postępowanie o odszkodowanie za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.) prowadzone jest przez organ z urzędu. Wobec tego także na organie odwoławczym spoczywa obowiązek podejmowania czynności z urzędu lub na wniosek strony niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). W sytuacji istnienia szeregu wątpliwości, co podstawowych danych zawartych w treści operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. W. zaistniała podstawa do wystąpienia przez organ odwoławczy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ nie dostrzegł, że w sprawie odszkodowawczej zostały zgromadzone jako dowody dwa operaty szacunkowe istotnie różniące się między sobą w zakresie przyjętych przez rzeczoznawców ustaleń i określonej wartości nieruchomości, co ujawniło zasadnicze wątpliwości, co do prawidłowości wyceny sporządzonej na zlecenie organu, których to wątpliwości Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mógł usunąć bez uzyskania opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Sąd I instancji końcowo wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśni w pierwszej kolejności, czy operat szacunkowy z dnia 1 października 2014r. nadal zachowuje aktualność w rozumieniu art. 156 ust. 4 u.g.n. Jeżeli aktualność zostanie potwierdzona to organ odwoławczy wystąpi do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości wskazanego wyżej operatu szacunkowego. W zależności od okoliczności organ odwoławczy podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., polegające na wskazaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ, dysponując dwoma różniącymi się operatami szacunkowymi, powinien był zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia obu opinii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Postawiony zarzut kasacyjny - odwołując się do okoliczności niniejszej sprawy - podważa zaskarżony wyrok w zakresie zaprezentowanego w nim zapatrywania, iż dysponując dwoma różniącymi się od siebie operatami szacunkowymi, organ administracji powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu sporządzonego na zlecenie organu. Podejmując się analizy powyższej kwestii należy na wstępie wyjaśnić, kiedy organ rozstrzygający sprawę w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego powinien dokonać samodzielnej oceny tegoż dowodu, a kiedy zobowiązany jest skorzystać z rozwiązania przewidzianego w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Na wstępie należy zaznaczyć, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. jest generalnie uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 K.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powyższa konstatacja nie uwzględnia jednak tego, iż przepisy art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. statuują rozwiązanie prawne podważające możliwość dokonywania przez organ oceny operatu szacunkowego na podstawie ogólnych reguł dowodowych wyrażonych w K.p.a. Przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Ponadto oceny tej dokonuje się w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Tym samym zachodzi konieczność wyjaśnienia, jaka jest wzajemna relacja ww. regulacji odnoszących się do oceny materiału dowodowego sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest przekonanie, że z treści art. 157 u.g.n. nie można wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny operatu szacunkowego przez organ na gruncie przepisów K.p.a. Gdyby tak było, to organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, a to nie jest do pogodzenia z ustanowioną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, oznaczającą ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Gdyby ustawodawca chciał w art. 157 u.g.n. wprowadzić zasadę formalizmu dowodowego, jako odstępstwo od zasady obiektywnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, to jego wola w tym zakresie powinna być wyrażona wprost i jednoznacznie. Ograniczenia zasady obiektywnej oceny dowodów nie można domniemywać z treści art. 157 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2014r. sygn. akt I OSK 2638/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie i tej okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (vide: wyrok TK z dnia 2 grudnia 2002r. sygn. akt SK 20/01). Uwzględnienie wszystkich powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne gdy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 291/12, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018r. sygn. akt I OSK 2291/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe uwagi wskazują, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być przez organ w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015r. sygn. akt I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014r. sygn. akt I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014r. sygn. akt I OSK 611/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy bardziej zróżnicowane, które generalnie można podzielić na nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych, i te, które takich wiadomości dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009r. sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013r. sygn. akt I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 1906/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konsekwencji organ administracji jest zobowiązany do własnej merytorycznej oceny tych elementów opinii rzeczoznawcy, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych. W pierwszej kolejności organ winien zatem ustalić, które z okoliczności wskazanych w opinii rzeczoznawcy może ocenić na podstawie art. 80 K.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 1521/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do wyznaczenia linii demarkacyjnej pomiędzy powyższymi sferami merytorycznej oceny opinii rzeczoznawcy należy wskazać, iż organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek samodzielnie zbadać przedłożony operat pod względem jego zgodności z prawem, bowiem ten zakres nie wymaga wiadomości specjalnych. Nie ulega wątpliwości, iż ocena ta winna obejmować m.in. zgodność operatu z przepisami u.g.n. i rozporządzenia. Przepis art. 134 ust. 1 i 2 w związku z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wskazuje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Jednym z czterech podejść umożliwiających określenie wartość rynkowej nieruchomości jest podejście porównawcze, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 152 ust. 2 w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n.). Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyrażnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten definiując pojęcie nieruchomości podobnej wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podejście to nie pozwala zatem na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych ww. właściwościach. Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje aby w sporządzanym operacie szacunkowym znalazło się precyzyjne wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, odnoszące się m.in. do położenia, wielkości, kształtu, stanu prawnego i stanu zagospodarowania, w tym uzbrojenia działek, dojazdu, oraz zabudowy. Inaczej nie jest możliwa kontrola poprawności zastosowanego w opinii rzeczoznawcy podejścia porównawczego. Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się w oparciu o kryteria prawne wyrażnie opisane w ww. przepisach. Tym samym weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej, nie wymaga od organu administracji wiadomości specjalnych. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w tym zakresie ocena rzeczoznawcy majątkowego może stanowić wiarygodny dowód w sprawie, winno nastąpić na gruncie art. 80 K.p.a. nie zaś poprzez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Rzecz jasna powyższe uwagi nie dotyczą sytuacji istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.), w których elementem różnicującym operaty są inaczej dobrane nieruchomości podobne, przy czym nie budzi wątpliwości, iż nieruchomości te wypełniają definicję nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., a jednocześnie operaty te pozbawione są wad, które mogą być ujawnione poprzez kontrolę aspektów formalnych i merytorycznych nie wymagających wiadomości specjalnych. W takiej sytuacji weryfikacja operatów szacunkowych, pomimo tego, że dotyczy wyłącznie kwestii podobieństwa nieruchomości, winna nastąpić na gruncie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma zatem powodu aby kwestię tą bliżej omawiać.

Na marginesie powyższych uwag należy wyrażnie zaznaczyć, iż nie odnoszą się one do kwestii skorygowania cen nieruchomości podobnych ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, a zatem do okoliczności, o których nowa w art. 153 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Ocena sporządzonego operatu szacunkowego w tym zakresie, podobnie zresztą jak i w zakresie wskazanym w art. 154 ust. 1 u.g.n, wymaga wiadomości specjalnych, a zatem nie powinna być dokonywana przez organ administracji na gruncie art. 80 K.p.a.

Przenosząc to co zostało powyżej powiedziane na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, iż elementem różnicującym obie opinie rzeczoznawców majątkowych jest kwestia uznania czy nieruchomości położone w T. przy ulicach B., D. i K. wypełniają definicję nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej. Wycena sporządzona przez M. W. nieruchomości te uznawała za podobne do nieruchomości wycenianej, podczas gdy wycena E. M. uznawała je za niepodobne, co implikowało dalsze różnice obu wycen. Niezależnie jednak od dalszych różnic obu wycen, kwestią kluczową pozostawała odpowiedź na pytanie czy nieruchomości położone przy ww. ulicach pozostają podobne do nieruchomości wycenianej. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane kwestia ta, mogąca przesądzić o wadliwości jednego z operatów sporządzonych w niniejszej sprawie, nie wymagała wiadomości specjalnych. Było zatem możliwe jej rozstrzygnięcie przez organ administracji w trybie oceny przeprowadzonej na gruncie art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy - na co trafnie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej - ową kwestię rozważał w wydanej decyzji i uznał, że to wycena sporządzona przez M. W. odpowiada prawu i winna stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Sąd I instancji rozpoznając skargę od powyższej decyzji skonstatował wyłącznie fakt istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych i uznał, że okoliczność ta stanowi dostateczną podstawę do przeprowadzenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu w trybie art. 157 u.g.n. Konstatacja ta nie odpowiada poczynionym powyżej uwagom, że ocena operatu szacunkowego obejmująca aspekty formalne i merytoryczne, które nie wymagają wiadomości specjalnych, powinna być dokonywana w trybie art. 80 K.p.a. Do weryfikacji owej oceny zaprezentowanej w postępowaniu administracyjnym, uprawniony pozostawał Sąd I instancji bez konieczności odwoływania się do wiadomości specjalnych. Brak było zatem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i domagania się od organu odwoławczego przeprowadzenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.).

Odnosząc się do kluczowej w badanej sprawie kwestii podobieństwa nieruchomości położonych w T. przy ulicach B., D. i K. do nieruchomości wycenianej, położonej w T. przy ul. C., należy wskazać, iż wszystkie nieruchomości stanowią przedmiot prawa własności i położone są na terenie tej samej gminy, a zatem na terenie rynku lokalnego, w obrębach geodezyjnych bezpośrednio z sobą graniczących. Nieruchomość wyceniana położona jest w obrębie nr [...], zaś pozostałe nieruchomości w obrębie [...] miasta T. Żadna z nieruchomości przyjętych do wyceny nie znajduje się od nieruchomości wycenianej w odległości większej niż 1km. Powierzchnia nieruchomości wycenianej wynosi 0,1226ha, natomiast powierzchnia nieruchomości położonych przy ulicach B., D. i K. waha się od 0,0854ha do 0,1353ha. Tylko nieruchomość położona przy ul. K. ma bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...]. Pozostałe nieruchomości mają ten dostęp za pośrednictwem dróg niższych klas, a ich odległość od drogi krajowej nie przekracza 1km. Ponadto należy dostrzec, iż nieruchomość wyceniana, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (poza terenem przeznaczonym pod trasę średnicową) była przeznaczona pod usługi rzemieślnicze z zielenią, natomiast nieruchomości położone przy ulicach Batorego, D. i K. nie miały opracowanego planu miejscowego, zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ten teren miasta T. oznaczało jako usługowo - produkcyjny.

Mając na uwadze powyższe cechy nie sposób podzielić wniosku zawartego w wycenie nieruchomości sporządzonej przez E. M. o braku podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami położonymi w T. przy ulicach B., Dworcowej i K. Na gruncie art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Odwołanie się w owym przepisie do pojęcia nieruchomości porównywalnych oznacza, iż nie chodzi o nieruchomości identyczne. Jakkolwiek wynikające z przeprowadzonego powyżej porównania cechy wspólne nieruchomości wycenianej i przyjętych do wyceny, podważają tezę wyceny E. M. o różnicach w lokalizacji i otoczeniu owych nieruchomości, to należy zauważyć, że powyższe okoliczności nie przekreślają podobieństwa nieruchomości, w sytuacji gdy podobieństwo to znajduje potwierdzenie w zestawieniu wielu innych cech mających zasadnicze znaczenie dla jego istnienia (położenie, wielkość, stan prawny, przeznaczenie nieruchomości). Ponadto należy dostrzec, iż podejście porównawcze w szacowaniu nieruchomości przewiduje możliwość korekty ceny nieruchomości podobnych ze względu na cechy różniące te nieruchomości od nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 zdanie drugie u.g.n.). Zakłada zatem istnienie pewnych różnic w opisie nieruchomości, które jednak nie przekreślają ich podobieństwa. Powyższe uwagi pozwalają podważyć wiarygodność wyceny nieruchomości sporządzonej przez E. M., jako dowodu w zakresie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie zatem organ odwoławczy wydał decyzję określającą wysokość odszkodowania z pominięciem tegoż dowodu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze, to należy dostrzec, iż zmierzają one do merytorycznej weryfikacji wyceny sporządzonej przez M. W. w zakresie odnoszącym się do wiadomości specjalnych. Skarżący podważa bowiem przyjęte w opinii parametry wartościujące poszczególne cechy cenotwórcze nieruchomości i poza ogólnie przywołanymi przepisami art. 134 ust. 1 u.g.n. i § 36 rozporządzenia, nie wskazuje aby opinia rzeczoznawcy naruszała prawo. Jak już była o tym mowa tego rodzaju kontrola merytorycznych aspektów wyceny nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, a zatem winna odbyć się na gruncie art. 157 ust. 1 u.g.n. Przy czym taka kontrola staje się aktualna gdy organ administracji, dokonując analizy przedłożonej wyceny, nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości zawartych w tej wycenie ocen specjalistycznych, a więc takich, których nie jest władny rozstrzygnąć samodzielnie na gruncie art. 80 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018r. sygn. akt I OSK 2291/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wątpliwości tego rodzaju organ odwoławczy nie sygnalizował, w szczególności po tym jak rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 25 marca 2015r. złożył wyjaśnienia odnoszące się do zarzutów Prezydenta Miasta T. formułowanych wobec przedłożonej wyceny.

Niezależnie od powyższych uwag podkreślić należy, że przewidziana w art. 157 ust. 1 u.g.n. możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu pozostaje w dyspozycji każdej ze stron. Z żądaniem takim może zatem wystąpić nie tylko organ zamawiający operat, ale również podmiot, wobec którego zamawiający posługuje się wyceną (vide: S.Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. pod red. G.Bieńka, Warszawa 2011, s.667; G.Bieniek, Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, s.1022). Nic więc nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zgłosił sam skarżący. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystał. Przedstawił natomiast kontroperat, który - jak to wywiedziono powyżej - zawierał wady podważające jego wiarygodność jako dowodu na okoliczność wartości wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym ów kontroperat zasadnie nie stanowił dla organu odwoławczego źródła wątpliwości co do prawidłowości wyceny nieruchomości dokonanej na wniosek organu. W konsekwencji należało przyjąć, że organ odwoławczy miał podstawy do tego aby uznać, iż operat szacunkowy sporządzony przez M. W. stanowi wiarygodny dowód w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę jako bezzasadną (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.