Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2169/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 132,  art. 145  par. 1  pkt  1c,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz M. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 290/15 uwzględnił skargę M. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązując Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotowy wniosek dotyczył udostępnienia następujących informacji:

1. Liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia niniejszego wniosku.

2. Imiona i nazwiska wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów, oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku.

3. Wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika.

4. Lista podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów.

5. Wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku).

6. Liczba skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż żądane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) a Wójta Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tych informacji, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami.

Powyższy wyrok stał się prawomocny.

Wójt Gminy K. stwierdził, iż na datę złożenia wniosku organ nie dysponował gotową informacją, albowiem żaden przepis prawa nie zobowiązywał go do sporządzania zestawień czy sprawozdań w zakresie żądanym przez M. S. Wnioskowane informacje nie mogą także zostać udostępnione w formie źródłowej. Udostępnienie żądanych informacji wymaga nakładu pracy, dokonania zestawień i analiz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie organu, żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej i dlatego, pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. Wójt wystąpił do wnioskodawcy z wezwaniem do wykazania szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji.

W odpowiedzi, pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r. M. S. odmówił wykazywania szczególnego interesu publicznego, zaprzeczając zakwalifikowaniu żądanych wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. informacji, jako informacji przetworzonych oraz podnosząc bark wykazania przez organ, odnośnie każdej z żądanych informacji, cech świadczących o zakwalifikowaniu ich jako informacji przetworzonych.

W tym stanie sprawy Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 104 Kpa odmówił udostępnienie żądanych we wniosku z dnia [...] października 2014 r. informacji wskazanych pod poz. 1, 3, 4, 5, 6 tego wniosku.

W uzasadnieniu organ przywołał art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych i podniósł, iż żądane informacje nie mają szczególnej istotności dla interesu publicznego i nie mają żadnego realnego wpływu na funkcjonowanie instytucji publicznych.

Na skutek odwołania M. S. sprawę rozpatrzyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., które decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odwołało się do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i omówiło pojęcia informacji publicznej prostej oraz informacji publicznej przetworzonej, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę.

SKO uznało, iż w niniejszej sprawie - mając na uwadze treść żądania M. S. - należy przyjąć, że żądane informacje stanowią informacje publiczne przetworzone. Dla udostępnienia kserokopii żądanych informacji, tj.: liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku; osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Gminy; listy podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów; wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku); liczby skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg - konieczne jest dokonanie szeregu czynności faktycznych związanych z analizowaniem zasobu dokumentów i wyborem niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. M. S. - pomimo wezwania organu I instancji z dnia 17 sierpnia 2015 r. - nie wykazał żadnego interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji. Prawidłowo zatem Wójt Giny K. odmówił decyzją z dnia [...] września 2015 r. udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji nie zawiera imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji - to jednak takie naruszenie przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miało wpływu na wynik sprawy.

M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 107 § 1-3 Kpa. W konkluzji skargi wniósł o rozpoznanie jej w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi M. S. zakwestionował zakwalifikowanie żądanych informacji jako przetworzonych. Podkreślił, iż wszystkie z żądanych informacji organ posiada "wprost" i ich udostępnienie wymaga tylko odnalezienia i przekazania ich skarżącemu. Niektóre z tych informacji (np. w zakresie pkt. 1 wniosku) mogą być udostępnione w zasadzie "od ręki".

Argumentował, iż samo poszukiwanie, selekcjonowanie czy też przygotowywanie do udostępnienia informacji będących w posiadaniu organu nie stanowi przetwarzania informacji, o którym mowa jest w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że informacjami przetworzonymi są wszystkie te informacje, których udostępnienie wymaga zaangażowania jakiegoś pracownika, prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że wszystkie informacje publiczne mają charakter informacji przetworzonych, gdyż bez zaangażowania przynajmniej jednej osoby nie da się udostępnić żadnej informacji. Natomiast jeżeli organ nie jest w stanie realizować konstytucyjnego obowiązku informacyjnego przy aktualnej liczbie zatrudnionych pracowników, to znaczy, że powinien liczbę pracowników zwiększyć. Inaczej każdy organ, obowiązany do udostępniania informacji publicznych, mógłby uchylać się od tego obowiązku twierdząc, że nie dysponuje środkami do ich udostępnienia. Nie może być bowiem tak, że ta sama informacja, w zależności np. od liczby zatrudnionych pracowników, w jednym urzędzie byłaby informacją prostą, a w innym przetworzoną.

Nie można uznać za przetworzoną informacji o liczbie pracowników zatrudnionych w danej jednostce w danym momencie. Jest to informacja, którą można wprost odczytać z różnych stosowanych powszechnie w urzędach dokumentów kadrowych (np. list obecności, miesięcznych zestawień wypłat wynagrodzeń) i nie wymaga to praktycznie żadnego wysiłku. Co oczywiste, nie wymaga to również jakiegokolwiek przetwarzania posiadanych informacji, a jedynie "wyciągnięcia" ich z dostępnych dokumentów.

Nie wymaga żadnego przetwarzania informacja na temat wysokości wypłaconych nagród i premii (pkt 3 wniosku), listy podróży zagranicznych (pkt 4 wniosku), wykazu postępowań sądowych albo kopii orzeczeń sądowych (pkt 5 wniosku) czy też liczby wniesionych skarg na działalność wójta (pkt 6 wniosku). Informacje te są zawarte w dokumentach posiadanych przez organ i wystarczy je z nich "wyciągnąć", nie dokonując przy tym żadnych analiz, opracowań, itp.

Zauważyć przy tym należy, że ani organ I ani II instancji nie wskazały w szczególności, by w Gminie K. w 2014 r. (do dnia złożenia wniosku) wypłacono tak liczne nagrody i premie, by przedstawienie informacji na ten temat uniemożliwiło właściwemu pracownikowi realizowanie innych obowiązków. Nie wskazały także, czy Gmina była we wskazanym okresie uczestnikiem tak wielu postępowań sądowych, że udostępnienie skanów orzeczeń wydanych w tych postępowaniach sparaliżowałoby bieżące prace w urzędzie, ani też, czy we wskazanym okresie wpłynęło tak wiele skarg na działalność wójta, że przekazanie informacji na temat ich liczby i rezultatu rozpatrzenia wymagałoby nadmiernego nakładu pracy.

Skoro organ I instancji nie przedstawił wyjaśnień, co do rzekomo szerokiego zakresu wnioskowanych informacji, to niemożliwe jest podjęcie z nim rzeczowej polemiki i wydana przez niego decyzja winna była zostać uchylona, gdyż w istocie wymykała się ona kontroli instancyjnej.

W odniesieniu do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 § 2 Kpa wskazać należy, że gdyby zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, zgodnie z którym niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma wpływu na wynik postępowania, to oznaczałoby to, że obowiązek każdorazowego podawania tej informacji jest w istocie iluzoryczny. Wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie dysponowałby bowiem żadnym środkiem prawnym, przy pomocy którego mógłby "wymusić" na organie ujawnienie którzy pracownicy zajęli stanowisko w toku postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż przedmiotem zaskarżonych decyzji organów obu instancji są jedynie pkt 1, 3, 4, 5 i 6 wniosku M. S. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2014 r. (W uzasadnieniu niniejszego wyroku przyjęto numerację żądań wniosku skarżącego zgodnie z treścią tego wniosku i z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 290/15). Nadmienić w tym miejscu należy, iż decyzje te nie orzekają w zakresie żądania wskazanego w pkt 2 wniosku.

W niniejszej sprawie zagadnienia:

- zakwalifikowanie informacji, żądanych wnioskiem z dnia [...] października 2014 r., jako informacji publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- uznanie Wójta Gminy K. za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej;

zostały ostatecznie i prawomocnie przesadzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 290/15. Zatem ustalenia tego Sądu, w powyższym zakresie, są wiążące także dla niniejszej sprawy, co wprost wynika z treści art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnoście pkt. 3 wniosku, w decyzji organu pierwszej instancji jak i w decyzji SKO zmieniono treść powyższego żądania. We wniosku z dnia [...] października 2014 r. żądanie to brzmi: " Wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika." Natomiast w decyzji żądaniu temu nadano treść: "W części dotyczącej osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Gminy". Taka zmiana przedmiotu żądania stanowi o wadliwym rozpatrzeniu wniosku M. S. o udostepnienie informacji publicznej, albowiem oba organy rozpatrzyły w istocie inny, iż zgłoszony we wniosku przedmiot żądania. Nadto z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, z jakich przyczyn dokonano takiej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega, okoliczność, iż pytanie wniosku nie rozróżniało pracowników zwykłych od pełniących funkcje publiczne, jednakże jeżeli, to zagadnienie było powodem takiego sformułowania, przedmiotowego żądania w części stanowczej decyzji organu pierwszej instancji, to należało zagadnienie to omówić w uzasadnieniu decyzji. Organ nie był natomiast uprawniony do autorytarnej zmiany treści żądania wniosku.

W niniejszej sprawie brak jest argumentacji przemawiającej za zakwalifikowaniem żądań wniosku z dnia [...] października 2014 r. jako żądań udostepnienia informacji publicznej przetworzonej, odwołującej się do materii tej konkretnej sprawy. Powyższa wada w sposób istotny dla wyniku niniejszej sprawy narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Trafny jest w tej materii zarzut skargi - braku wykazania zarówno w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy K., jak i w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., dlaczego i z jakich konkretnych powodów uznano wszystkie żądania wniosku, wskazane w pkt 1, 3, 4, 5 i 6, za informacje publiczną przetworzoną.

Oba organy odwołują się w materii pojęcia "informacja publiczna przetworzona" do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny, jednakże brak w uzasadnieniach obu decyzji odniesienia do przedmiotu konkretnej sprawy. W szczególności oba organy nie wykazały jakie konkretne czynności, co do każdego z wyszczególnionych punktów wniosku, należałoby podjąć w celu udostepnienia żądanych informacji, nie wykazały też na szczególne trudności w przeprowadzeniu tych czynności. Nie wykazano tu jakie konkretne analizy, opracowania czy sposoby badania dokumentów należy przeprowadzić. Zatem w tym zakresie uzasadnienie obu decyzji jest gołosłowne i nie poparte żadnym materiałem faktycznym, z którego można by wyprowadzić tezę o istnieniu w niniejszej sprawie informacji przetworzonej.

W zakresie zakwalifikowania danej informacji publicznej do grona informacji publicznej przetworzonej nie wystarczy powołać się na definicje tego pojęcia oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, ale należy wykazać, iż w tym konkretnym przypadku żądana informacja wykazuje cechy informacji przetworzonej, poprzez dokładne wskazanie na konkretne czynności niezbędne do jej udostepnienie i jednoczesne wykazanie, iż dokonanie takich czynności obiektywnie wskazuje na wyjątkowe nakłady pracy.

Nadto, czego oba organy w ogóle nie dostrzegają, podstawową cechą informacji publicznej przetworzonej, jest to, iż w wyniku przetworzenia istniejących informacji prostych powstanie nowa jakościowo informacja, wcześniej nie znana.

W niniejszej sprawie oczywiste jest, iż aby odpowiedzieć na 1 pytanie, wystarczy sięgnąć do list płac albo list obecności pracowników Gminy dotyczących wskazanych przez skarżącego dwóch dat. W tym zakresie nie można zaakceptować poglądów, iż niniejsza informacja jest informacją przetworzoną.

Nie wymaga także żadnego przetwarzania informacja na temat wysokości wypłaconych nagród i premii (pkt 3 wniosku), listy podróży zagranicznych (pkt 4 wniosku), wykazu postępowań sądowych albo kopii orzeczeń sądowych (pkt 5 wniosku) czy też liczby wniesionych skarg na działalność wójta (pkt 6 wniosku). Informacje te są zawarte w dokumentach posiadanych przez organ i wystarczy je po prostu podać, nie dokonując przy tym żadnych analiz, opracowań, itp.

Trafny jest także zarzut skargi naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – braku podania imion nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższego zapisu ustawy nie można traktować jedynie w kategoriach instrukcyjnych.

Powyższe zarzuty (stanowiły one także podstawę odwołania) powinny spowodować uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzji organu pierwszej instancji. Brak takiego rozstrzygnięcia spowodował naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. art. 138 § 1 Kpa.

Z uwagi na wyżej przedstawione istotne uchybienia merytoryczne w rozpatrzeniu niniejszej spawy, zaskarżaną jak i utrzymaną nią w mocy decyzję należało uchylić.

Wójt Gminy K. ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego o udostepnienie informacji publicznej, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132, art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 200 przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.