Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1728/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 82 UST. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spraw.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H.R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz H. R. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmawiającą przyznania A.B. świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej również ustawą emerytalną, jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby świadczenie to mogło zostać przyznane. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Natomiast zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej, a także w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych oraz trudnej sytuacji materialnej.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia specjalnego wystąpiła A.B. Wniosek swój motywowała tragiczną śmiercią swojego męża C.D., zastrzelonego w dniu [...] w L. w czasie wykonywania obowiązków służbowych [...]. Wnioskodawczyni podniosła, iż jej mąż był osobą szanowaną przez otoczenie. Ponadto strona, działąjąc przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wskazała, że w dzień po zdarzeniu Prezes Rady Ministrów złożył kwiaty na miejscu tragedii, a okoliczność ta stanowi dowód uznania tego zdarzenia za szczególny przypadek losowy, uzasadniający jego szczególne potraktowanie w obrębie art. 82 ustawy emerytalno-rentowej. Jednocześnie zwróciła uwagę na uhonorowanie pośmiertnie C.D. Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski, wręczonym wnioskodawczyni przez Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego podczas pogrzebu zamordowanego.

W toku postępowania Prezes Rady Ministrów ustalił przebieg zatrudnienia wnioskodawczyni, ze wskazaniem kolejno zajmowanych stanowisk, od 1969 r. do chwili obecnej.

Analizując sytuację majątkową strony Prezes Rady Ministrów przytoczył złożone w tym przedmiocie przez stronę oświadczenie.

Organ podkreśłił również, że będąc zobowiązany do ustalenia sytuacji majątkowej wnioskodawczyni, wystąpił do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o przedstawienie aktualnej sytuacji socjalno-bytowej wnioskodawczyni, o czym również zawiadomił jej pełnomocnika.

Jednakże, jak wyjaśnił dalej organ, według informacji przekazanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wniokodawczyni odmówiła przekazania jakichkolwiek danych pracownikowi socjalnemu i nie chciała potwierdzić swojego oświadczenia w formie pisemnej. W tej zaś sytuacji organ przeprowadził dowód z dokumentu w postaci oświadczenia majątkowego A.B. [...], złożonego według stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. W oparciu o powyższe oświadczenie Prezes Rady Ministrów stwierdził, że wnioskodawczyni posiada środki pieniężne zgromadzone w walucie polskiej w wysokości [...] zł, a w 2011 r. uzyskała łączny dochód [...] zł [...]. Dodatkowo ustalił, że A.B. posiada m.in. własność hipoteczną do mieszkania [...] oraz do innej nieruchomości [...].

Następnie Prezes Rady Ministrów stwierdził, że decyzją z dnia [...] stycznia

2013 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pieniężnego, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik A.B. przedstawił dotychczas zajęte w sprawie stanowisko.

Rozponając sprawę ponownie organ zobowiązał pełnomocnika strony do złożenia kopii wyroków wydanych w sprawie karnej przeciwko zabójcy C.D. i przeprowadził z nich dowód. Na podstawie tych dokumentów Prezes Rady Ministrów ustalił, iż oskarżony E.F. został uznany za winnego bezpośredniego pozbawienia życia C.D., za co Sąd wymierzył mu karę dożywotniego pozbawienia wolności i zasądził na rzecz pokrzywdzonej A.B. zadośćuczynienie w kwocie [...], a na rzecz C.D., syna wnioskodawczyni i zamordowanego, zadośćuczynienie w kwocie [...].

Ponadto z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika także, iż oskarżony [...].

Według Prezesa Rady Ministrów zarówno ww. dokumenty, jak też dodatkowe oświadczenia pełnomocnika wnioskodawczyni oraz wykazane w toku postępowania okoliczności nie dają podstaw do przyznania A.B. świadczenia specjalnego, ponieważ w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zdaniem organu, zgodnie z przyjętą wykładnią, przypadek ten na gruncie konkretnie rozponawanej sprawy, powinien w ramach ustalonego stanu faktycznego przybrać formę zdarzenia losowego lub wybitnych zasług po stronie samego wnioskodawcy lub osoby, po której wnioskodawca ubiega się o przyznanie świadczenia specjalnego.

W ocenie Prezesa Rady Ministrów, zabójstwo C.D., mimo iż poruszyło opinię publiczną i wywołało powszechne oburzenie dla dokonanej zbrodni oraz solidaryzowanie się z bólem wnioskodawczyni po stracie bliskiej dla niej osoby, nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej – nie ma elementu wyjątkowości. Wg organu, prawidłowość takiego twierdzenia potwierdzają statystyki Policji, zamieszczone na stronie www.statystyka.policja.pl. Wynika z nich bowiem, że na przestrzeni lat 1999-2012, w Polsce wszczęto w sumie 11.927 postępowań o zabójstwo, co średniorocznie stanowi 852 postępowania, natomiast łącznie 12.824 przestępstw w tym zakresie zostało stwierdzonych, co w przeliczeniu na jeden rok kalendarzowy wynosi 916. Zgodnie z dostępnymi danymi statystycznymi przestępstwo z art. 148 k.k. jest najczęściej popełniane w miastach powyżej 500 tys. mieszkańców oraz na wsiach.

Organ stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie zobowiązany był również wziąć pod uwagę sytuację materialną wnioskodawczyni, na co z kolei zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05.

Zdaniem organu, wnioskodawczyni posiada prawo do własnej emerytury w kwocie znacznie przekraczającej przeciętną wysokość emerytur wypłacanych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz przekraczającej kwotę podstawowych wydatków.

Ponadto, jak stwierdził Prezes Rady Ministrów, świadczenie, o które ubiega się wnioskodawczyni nie stanowi odzkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia. Natomiast zadośćuczynienie zostało zasądzone na rzecz wnioskodawczyni i jej syna wyżej opisanym wyrokiem Sądu Okręgowego w L.

Z tego powodu, Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r.

Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2013 r. stała się przedmiotem skargi A.B., reprezentowanej przez adwokata, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracynego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 9, art. 10, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia doprowadziły w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450) oraz art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca uznała wydane w sprawie decyzje za dowolne i arbitralne i wniosła o ich uchylenie. Wystąpiła również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Uzasadniając postawione w skardze zarzuty, A.B. podniosła, że użyte w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej będącym podstawą prawną zaskarżonych decyzji, pojęcie “w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym zawierającym elementy ocenne, które nie są tożsame z uznaniem administracyjnym. Oznacza to, że to organ w oparciu o ustalone w sprawie fakty zobowiązany jest do wypełnienia tego rodzaju pojęcia treścią, wskazując tym samym na sposób jego rozumienia.

Skarżąca powołała się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także pogląd wyrażony, w cytowanym przez organ, wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stwierdziła, że o istnieniu “szczególnie uzasadnionych przypadków" mogą świadczyć posiadane przez daną osobę cechy wyróżniające, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej, sportowej czy społecznej potwierdzające zasługi danej osoby dla społeczeństwa, bądź też nadzwyczajne okoliczności zdarzenia losowego, które doprowadziły do określonej sytuacji danej osoby. Podkreśliła również, że ocena przesłanek decyzji wydawanej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej winna być dokonywana z zachowaniem właściwych proporcji, tzn. przesłanki związane z sytuacją zdrowotną, rodzinną i bytową wnioskodawcy nie mogą zastępować ustaleń i oceny danego zdarzenia losowego pod kątem przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Dopiero bowiem dokonanie stosownych ustaleń i analiza zaistniałego zdarzenia losowego w powiązaniu z jego konsekwencjami dla wnioskodawcy pozwoli na podjęcie prawidłowej decyzji.

Odnosząc powyższe twierdzenia do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżąca wywiodła, że Prezes Rady Ministrów, odmawiając zmarłemu wybitnych zasług, zakwestionował w rezultacie postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o nadaniu zmarłemu, w trybie art. 12 ustawy o orderach i odznaczeniach, Orderu Odrodzenia Polski V klasy. Skoro bowiem order ten jest “nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu“, to stwierdzenie, że zmarły nie odznaczył się w sposób wyjątkowy, dyskredytuje akt urzędowy głowy Państwa i jednocześnie narusza godność zmarłego.

Wskazała też, że organ analizując jej sytuację majątkową nie dostrzegł, iż ustawodawca w art. 82 ustawy emerytalnej w sposób jednoznaczny stwierdził, że świadczenie w tym trybie przyznawane jest “na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie", a taki sposób regulacji odrywa decyzję od sytuacji majątkowej wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe organ powtórzył twierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.

Dokonując wykładni powołanego przepisu należy zatem – z jednej strony – zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazywałoby na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a – z drugiej strony – należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków", co z kolei nakładałoby na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Natomiast, wbrew dawniejszym poglądom doktryny, uznanie administracyjne nie jest wprowadzane w przypadku występowania w przepisie ogólnych stwierdzeń (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych), bo trzeba ich znaczenie ustalić w toku wykładni w odniesieniu do konkretnej indywidualnej sprawy (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA. Komentarz", 8. wyd. Warszawa 2006, str. 471).

Oznacza to, że na gruncie omawianego przepisu mamy do czynienia, obok uznania administracyjnego, z pojęciem niedookreślonym. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego (por. wyroki z NSA: z dnia 15 stycznia 1982 r., II SA 752/81, niepubl., z dnia 25 lutego 1997 r., II SA/Lu 582/96, niepubl., z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08, Lex nr 526575; z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1319/11 CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2008 r., II SA/Wa 771/08). Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekroczyły granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego. Zaznaczyć trzeba także, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli decyzji administracyjnych i to również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nieostre, przy czym sądy badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, że zarówno w przypadku pojęć niedookreślonych, jak i uznania administracyjnego, chodzi o pewne luzy normatywne, funkcjonujące jednak na dwóch poziomach. I tak, na pierwszym poziomie mamy do czynienia z wykładnią i interpretacją pojęć nieostrych oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Natomiast uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, Lex nr 526575; por. także M. Jaśkowska "Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych", Zeszyty Naukowe NSA nr 5-6 (32)/2010).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela powyżej przedstawiony pogląd prawny. Nawet zatem w sytuacji, gdy ustawodawca poprzez pojęcie nieostre nadaje organom szerokie uprawnienia ocenne, to taka treść pojęcia nieostrego nie zrównuje go z uznaniem administracyjnym. Taka zaś sytuacja dotyczy w szczególności zwrotów szacunkowych, czyli zwrotów porównawczych, stanowiących jeden z rodzajów zwrotów ocennych, np. terminu "uzasadnione okoliczności", czy też terminu "szczególnie uzasadniony przypadek". W przeciwieństwie do innych wyrażeń wieloznacznych, zwroty szacunkowe oparte są nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy prawnej zapisanej nieostro lub niewyraźnie, ile na dokonaniu wartościowania określonego stanu. W przypadku takich pojęć stwierdzenie faktów "zlewa" się z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń, czy procesów z punktu widzenia przyjętych przez podmiot oceniający kryteriów (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt II OPS 6/09, Lex nr 577571, cyt. za M. Jaśkowska op. cit.).

Dlatego zawsze tam gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre, organ stosując taki przepis winien i to w pierwszej kolejności w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast ze złożonych do Sądu akt administracyjnych, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym.

Oceniając w ten sposób działanie organu, Sąd w pierwszej kolejności winien wyjaśnić, czym w istocie jest "szczególnie uzasadniony przypadek" wymieniony w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Kwestia ta była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w ramach badania zgodności art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. P 38/05, OTK-A 2006/9/123), a zatem zasadnym jest odwołanie się do stanowiska Trybunału.

Na wstępnie Trybunał zauważył, że Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej, powoduje, że "jego podmiotów" nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmioty, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych. Zróżnicowanie to ma zatem mocne uzasadnienie w ratio legis przepisu art. 82 ust. 1 ustawy, czyli uhonorowaniu i zapewnieniu godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Jednocześnie Trybunał podniósł, że uzyskiwane na jego podstawie świadczenia nie zależą wprost ani od wystąpienia niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo, ani od osiągnięcia wieku emerytalnego.

Z kolei w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" Trybunał odwołał się zarówno do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które łączy znaczenie użytego określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/1954/04, Lex 171678), jak i do tego, które stwierdza, że w sprawach tego świadczenia brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/144/05, Lex 171714).

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego, powołała się na okoliczność śmierci swojego męża C.D. – [...], co oznacza, że okoliczność ta była znana organowi. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż w toku prowadzonego postępowania organ uzyskał informację, iż zmarły został odznaczony pośmiertnie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski za wybitne osiągnięcia w działalności zawodowej i społecznej podejmowanej w służbie Państwu i społeczeństwu. Organ zebrał również materiał dowodowy w postaci dwóch wyroków skazujących wydanych w sprawie E.F. oskarżonego o zabójstwo C.D., a mianowicie wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...], a uzasadnienia tych wyroków zawierały szczegółowy opis zarówno samego czynu, jak i motywów jego popełnienia.

Pomimo powyższych ustaleń organ odmówił przyznania świadczenia specjalnego żonie zmarłego, przyjmując za podstawę odmowy brak istnienia po stronie zmarłego wybitnych zasług oraz brak elementu wyjątkowości zdarzenia, w wyniku którego nastąpił zgon, a po stronie wnioskodawczyni wystarczających przesłanek o charakterze ściśle materialnym (bytowym).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes Rady Ministrów pominął dwa istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody w postaci postanowienia Prezydenta RP, na mocy którego C.D. został odznaczony Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski oraz przywołanych wyroków Sądu Okręgowego i Sądu Apelacyjnego wskazujących motywy i okoliczności popełnienia czynu, wskutek którego C.D. poniósł śmierć.

Otóż, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – Bronisław Komorowski postanowieniem z dnia [...] r. o nadaniu orderu ([...]), odznaczył pośmiertnie C.D. Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski za wybitne osiągnięcia w działalności zawodowej i społecznej podejmowanej w służbie państwu i społeczeństwu. W myśl zaś art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450), ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 4 lutego 1921 r. Order Odrodzenia Polski jest nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu. Z kolei, jak stanowi art. 12 ust. 3 tejże ustawy, Order Odrodzenia Polski jest nadawany osobom, które zasłużyły się Polsce, zwłaszcza poprzez: 1) wybitne osiągnięcia w podejmowanej z pożytkiem dla kraju działalności państwowej i publicznej, 2) szczególne zasługi dla umacniania suwerenności i obronności kraju, 3) szczególne zasługi dla rozwoju gospodarki narodowej, służby publicznej oraz wybitną twórczość naukową, literacką i artystyczną, 4) wybitne zasługi dla rozwoju współpracy Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami i narodami.

Całkowite pominięcie przez organ faktu odznaczenia C.D. opisanym orderem stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także naruszenie urzeczywistniających tę zasadę przepisów procedury administracyjnej (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywatela do Państwa. Prezes Rady Ministrów, wydając bowiem zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, uznał, że zmarły wybitnych zasług nie posiadał.

Nie można także zgodzić się z organem, że zdarzenie, w wyniku którego doszło do zabójstwa męża wnioskodawczyni, nie posiada wymaganego elementu wyjątkowości.

Organ nie uwzględnił okoliczności i motywów działania sprawcy E.F. szczegółowo opisanych w uzasadnieniach ww. wyroków Sądów. Z wyroków tych wynika, iż Sądy dokonały kumulatywnej kwalifikacji czynu E.F., a czyn ten wypełnił dyspozycję art. 148 § 1 k.k., art. 119 § 1 k.k. w zw. art. 11 § 2 k.k. I tak, Sąd Okręgowy w L. w uzasadnieniu wyroku uznał, że konieczne było powołanie w kwalifikacji prawnej czynu sprawcy art. 119 § 1 k.k. Zgodnie z tym przepisem, kto stosuje przemoc lub groźbę bezprawną wobec grupy osób lub poszczególnej osoby z powodu jej przynależności narodowej, etnicznej, rasowej, politycznej, wyznaniowej lub z powodu jej bezwyznaniowości, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Sąd Okręgowy wyjaśnił, że "oskarżony nakreślił sobie plan działania, a plan ten dotyczył zabójstwa dwóch osób związanych z partią, której poglądów nie podzielał, którą w swoim pozbawionym głębszej refleksji rozumowaniu, obciążył odpowiedzialnością za sytuację w kraju, która nie odpowiada jego wyobrażeniom. Dla oskarżonego, zarówno C.D. (będący członkiem P.), jak i P.K. (niebędący członkiem tej partii) byli związani z partią P., przy czym nie było dla niego istotne, czy posiadają legitymacje partyjne". Na prawidłowość takiej kwalifikacji prawnej czynu zwrócił również uwagę Sąd Apelacyjny w L. W tej części uzasadnienia Sąd II instancji stwierdził, że "jedynym powodem, dla którego oskarżony zaatakował pokrzywdzonych była ich, w przekonaniu E.F., przynależność do określonej partii politycznej". Sąd Apelacyjny podniósł, że "oskarżony nie znał pokrzywdzonych, nie miał z nimi nigdy wcześniej kontaktu i nie żywił do nich żadnej urazy mającej podłoże osobiste. Z wyjaśnień oskarżonego wynika natomiast, że chciał zabić po dwóch przedstawicieli różnych partii politycznych, ale w pierwszej kolejności i przede wszystkim członków "P.". Dalej Sąd Apelacyjny wskazał, że "oskarżony zaatakował osoby znajdujące się w biurze poselskim tej partii w przeświadczeniu, że są one członkami tej partii. Jego atak był skierowany przeciwko tak rozumianej grupie społecznej – szeroko rozumianej klasie politycznej".

Analiza przedstawionych uzasadnień wyroków prowadzi do wniosku, że czyn sprawcy nie wyczerpywał jedynie znamion przestępstwa zabójstwa w typie podstawowym określonego w art. 148 § 1 k.k., ale wyczerpywał również znamiona czynu określonego w art. 119 § 1 k.k., który penalizuje stosowanie przemocy fizycznej lub groźby bezprawnej wobec grupy ludności lub nawet poszczególnej osoby, opartej na motywach dyskryminacyjnych, które stanowią proces decyzyjny o charakterze intelektualnym, u podłoża którego leży negacja, a nawet pogarda dla (...) wartości, które chroni art. 119 § 1 k.k. (tak: A. Marek w Komentarzu do art. 119 k.k., System Informacji Lex – Lex Omega). Kwestia ta została całkowicie pominięta przez organ administracji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ w sposób jedynie wybiórczy i cząstkowy poddał analizie włączone do materiału dowodowego wyroki Sądów Karnych. Skoncentrował się bowiem tylko na aspekcie majątkowym wydanych rozstrzygnięć, a mianowicie na kwestii zasądzenia na rzecz wnioskodawczyni kwoty pieniężnej tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.

W ten sposób Prezes Rady Ministrów przyjął odwrotną kolejność ustaleń i zamiast uwzględnić opisane powyżej dowody i ocenić w ich świetle, czy w sprawie występuje szczególne zdarzenie, skoncentrował się na analizie sytuacji bytowej wnioskodawczyni, która, co wymaga podkreślenia, może, ale nie musi, być następstwem takiego zdarzenia i nie ma, w zestawieniu z pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", charakteru samodzielnego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bez wątpienia wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. W tym zakresie Sąd dokonał wykładni przepisu art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej w sposób, do którego zobowiązany był organ. Na dokonanie takiej wykładni pozwalał niebudzący wątpliwości materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, zarówno uznanie wybitnych zasług zmarłego C.D. poprzez nadanie mu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski oraz ustalone w toku procesu karnego okoliczności, w których poniósł śmierć, odpowiadają treści pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak już wyżej wspomniano, łączy się bowiem znaczenie "szczególnie uzasadnionego przypadku" z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej i politycznej a nadto ze zdarzeniami losowymi. W sytuacji zatem, gdy Prezydent RP w ramach swoich prerogatyw (art. 138 Konstytucji RP), odznaczając C.D. wspomnianym orderem, uznał, że posiadał on wybitne osiągnięcia w działalności zawodowej i społecznej podejmowanej w służbie Państwu i społeczeństwu, to kwestia ta nie może podlegać odmiennej ocenie w toku postępowania administracyjnego.

Kontrola działań Prezesa Rady Ministrów w rozpoznanej sprawie przeprowadzona pod względem legalności, w szczególności w świetle przedstawionych na wstępie rozważań, prowadzi do wniosku, że organ ten w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni i interpretacji pojęcia nieostrego, mimo dysponowania wystarczającym materiałem dowodowym.

Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, stosownie do treści

art. 153 P.p.s.a., ma obowiązek zastosować ocenę prawną (wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku") wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, a będąc związany tą oceną winien rozważyć, w granicach uznania administracyjnego, kwestię przyznania przedmiotowego świadczenia. Rozstrzygając natomiast sprawę w ramach uznania administracyjnego organ będzie rzecz jasna ograniczony zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) i będzie w tym zakresie zobowiązany wyważyć te dwa interesy, przy czym, jeżeli interes społeczny nie będzie stał temu na przeszkodzie i będzie leżało to w możliwości organu administracji, będzie on miał obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, LEX 82004; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, ONSA 2002/3/124; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99, LEX 79239 oraz wydany w sprawie renty specjalnej wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, LEX 320931).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszyły zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania, w pkt 3 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 § 1 tej ustawy.