Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 237/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 237, art. 241
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 107 par.1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. Starosta Powiatu Braniewskiego (dalej organ I instancji) zobowiązał A. sp. z.o.o. (dalej Skarżąca, Spółka) do sporządzenia i przedłożenia Staroście Braniewskiemu przeglądu ekologicznego w zakresie określonym w art. 238 pkt 1 lit. a-d, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska - w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że o wszczęcie przedmiotowego postępowania zwrócił się Wójt Gminy P. wobec wniosków mieszkańców C. Organ dokonał analizy dokumentacji, w tym protokołów kontroli dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie Delegatura w Elblągu w latach 2012 – 2020 i protokołu kontroli własnej z 2020 r. Po przeprowadzonej analizie stwierdzono okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ zaznaczył, ze Spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Działalność polega na rozładunku, załadunku, składowaniu, sortowaniu i sprzedaży węgla, co powoduje niezorganizowaną emisję pyłu węglowego do środowiska. Starosta wywiódł następnie, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Jak zaznaczono, w związku z aktywnością podejmowaną przez Spółkę pylenie występuje w szczególności w trakcie sortowania węgla, co może wykraczać poza teren działalności podmiotu i być uciążliwe dla mieszkańców działek sąsiednich. Organ I instancji przyjął, że w przeglądzie, należy określić czy faktycznie negatywne oddziaływanie następuje i jakie należy podjąć działania, aby je ograniczyć lub wyeliminować. Określono zakres przeglądu, przy uwzględnieniu zakresu oddziaływania i jego zasięgu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wskazała, że błędnie uznano, że zachodzą przesłanki umożliwiające nałożenie na Spółkę obowiązku z art. 237 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) (dalej: p.o.ś.), tj. obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, co pozostaje nieadekwatne do zakresu badania, nie wyjaśniono stanu faktycznego, w szczególności w zakresie występowania możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, nie przedstawiono przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku - nakazanie opracowania przeglądu ekologicznego w zakresie emisji pyłów, które nie podlegają prawnej reglamentacji, gdyż normy dotyczą jedynie produktów spalania węgla, zdawkowo uzasadniono decyzję, nieprawidłowo oznaczono adresata decyzji, jako oddział spółki z o.o., który nie posiada prawnego wyodrębnienia i w istocie nie jest stroną postępowania, nie zawiadomiono Spółki o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Decyzją z 10 stycznia 2022 r. SKO w Elblągu (dalej Kolegium, Organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił m.in. art. 237 p.o.ś., zgodnie z którym w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Kolegium podkreśliło, że przywoływany przepis nie wskazuje jako przesłanki zobowiązania do przedłożenia przeglądu ekologicznego wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, lecz wskazuje jedynie na "możliwość" wystąpienia takich skutków, czyli potencjalnych następstw. Kolegium zastrzegło, że nawet w przypadku dochowania dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. W tym kontekście Kolegium zaznaczyło, że do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń, natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą dopiero wnioski wypływające właśnie z samego przeglądu.

Kolegium przedstawiło następnie wnioski płynące z kolejnych przeprowadzonych w wobec Spółki kontroli. Zwrócono uwagę, że za każdym razem obserwowano obecność pyłu węglowego na terenie zakładu jak też w jego sąsiedztwie. Kolegium nawiązując do przedstawionych wyżej ustaleń wywiodło, że wskazują one, na wystąpienie potencjalnej możliwości negatywnych oddziaływań na środowisko. Organ II instancji podkreślił, że nieprawidłowości w zakresie zapylenia wskazują od lat nie tylko mieszkańcy, ale również wynika to bezsprzecznie z ustaleń organów kontrolnych. Zwrócono również uwagę, że ustalenia te są de facto zbieżne pomimo upływu czasu. Na zaleganie pyłu węglowego wskazywano już w kontroli w 2012 r (protokół kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Olsztynie Delegatura w Elblągu nr 111/2012). Identyczne zapisy zawarto również w protokole kontroli z 2020 r. (protokół

kontroli nr 205/2020 Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Olsztynie Delegatura w Elblągu) co wskazuje, że nie miało to charakteru incydentalnego i nie zostało w sposób trwały wyeliminowane. Kolegium zwróciło również uwagę, że Prezes odwołującej się Spółki miał świadomość wskazanego wyżej stanu rzeczy bowiem uczestniczył w kontrolach i nie zgłaszał zastrzeżeń do ustaleń jakie utrwalone zostały w protokołach. Kolegium zwróciło również uwagę, że zakład nadal nie posiada automatycznego systemu zraszania, przy czym zajmuje się nie tylko przeładunkiem, ale również sortowaniem, czy rozdrabnianiem węgla (kruszarka). Pryzmy z węglem nie są w żaden sposób osłonięte, czy zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych.

Kolegium wskazało następnie, że cechy zanieczyszczenia w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś. to emisje, które mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, mogą pogarszać walory estetyczne środowiska lub mogą kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Na Spółce zaś spoczywa obowiązek zapobiegania takim oddziaływaniom - art. 6 ust. 1 p.o.ś. W tym kontekście Kolegium zwróciło uwagę na nieskuteczność dotychczasowych działań kontrolnych, w tym kontroli WIOŚ, skoro nie wyeliminowały one nieprawidłowości. Zaznaczyło również, że działania Spółki powodują wystąpienie specyficznego oddziaływania na środowisko – ma ono charakter emisji niezorganizowanej, bez określonej normy, a jego skala jest zależna od warunków atmosferycznych i intensywności działania podmiotu oraz zastosowanego reżimu pracy. Kolegium zaznaczyło przy tym, że zakres przeglądu został dokładnie wskazany w decyzji w oparciu o enumeratywnie powołane punkty z przepisu art. 238 ustawy p.o.ś. statuujące zawartość danych jakie winy być umieszczone w przeglądzie.

Kolegium odniosło się również do kwestii określenia przez Organ I instancji strony postępowania. Jak wywiodło Kolegium skoro oddział spółki nie stanowi samodzielnego podmiotu prawa, to prowadzenie postępowania ze wskazaniem spółki i tego właśnie oddziału nie przestaje być postępowaniem prowadzonym w stosunku do spółki jako jedynego podmiotu, który może być i jest podmiotem tego postępowania. Kolegium podkreśliło, że w sentencji decyzji wskazano zarówno oddział spółki, jak i siedzibę spółki zasadniczej, powołano oba adresy, a dane odpowiadają tym zawartym w Krajowym Rejestrze Sądowym - Rejestrze Przedsiębiorców. Decyzja została doręczona na adresy obydwu podmiotów, analogicznie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, czy zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Skargę na decyzję Kolegium wywiodła Spółka, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 237, 238, 239 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż zachodzą przesłanki umożliwiające nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, pomimo ich braku i naruszenia w tym względzie uznaniowości organu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niewyjaśnienie całego stanu faktycznego w szczególności w zakresie, czy występuje możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko;

- art. 107 § 3 k.p.a, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku rozważenia

całokształtu okoliczności sprawy i odniesienia ich do mających zastosowanie w sprawie

przepisów, co w efekcie doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez organ, że w niniejszej sprawie występuje konieczność nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, a nadto polegające na zdawkowym zaledwie uzasadnieniu, które nie odnosi się wyczerpująco do przyjętych przez organ podstaw decyzji,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo przesłanek zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchyleniu decyzji organu I instancji w całości, względnie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (błędne oznaczenie adresata decyzji, brak dokonania w sprawie prawidłowych doręczeń stronie, brak prawidłowo i kompleksowo przeprowadzonego postępowania dowodowego), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi Spółka w pierwszej kolejności zwróciła uwagę, że w decyzji należy wskazać stronę postępowania, co oznacza w szczególności konieczność stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do oznaczonej strony, co w niniejszej sprawie - na etapie wydania decyzji przez organ I instancji - zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. Spółka zaznaczyła w tym kontekście, że nie jest wystarczające wskazanie strony jako osoby, której doręczono decyzję. Dalej Skarżąca wywiodła, że oddział spółki prawa handlowego nie posiada osobowości prawnej, nie może być również uznany jako odrębna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o której mowa wart. 29 k.p.a., cały czas pozostaje bowiem częścią spółki. Z powyższego wynika, że oddział spółki prawa handlowego nie może występować samodzielnie w obrocie prawnym i być adresatem decyzji administracyjnej.

Spółka zwróciła również uwagę, że żaden przepis k.p.a. nie dopuszcza możliwości doręczenia przesyłki skierowanej do jednostki organizacyjnej na adres jej oddziału. Doręczenie przez organ administracji decyzji jednostce organizacyjnej danej strony, w tym wysłanie korespondencji na adres oddziału, nie zaś na-adres siedziby głównej, nie może być uznane jako skuteczne doręczenie przesyłki. Skarżąca powtórzyła również, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie zostało jej doręczone zawiadomienie, o jakim mowa wart. 10 § 1 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca podniosła, że z treści art. 237 p.o.ś. wynika, że jego zastosowanie może mieć miejsce w przypadku "możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Podstawowym elementem uzasadniającym nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest więc wystąpienie w obrocie prawnym "instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. - jej brak czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym. Następnie organ administracji powinien wskazać, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Spółka zwróciła jednak uwagę, że w praktyce podkreśla się, że przesłanką wystarczającą do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego nie jest sam fakt prowadzenia przez oznaczony podmiot jakiejkolwiek instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, lecz konkretnej instalacji, z funkcjonowaniem której mogą się wiązać takie skutki, a w rezultacie obowiązkiem organu jest ustalenie, czy w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie taka instalacja istnieje. Pogląd ten Skarżąca oparła o stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., (sygn. akt II OSK 2017/10).

W kontekście powyższych rozważań Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 31 p.o.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o prowadzącym instalację, rozumie się przez to podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie.

Skarżąca spółka wywiodła dalej, że organ zobowiązując jakikolwiek podmiot do opracowania przeglądu ekologicznego mimo dyskrecjonalnego charakteru tej decyzji, ma obowiązek wskazania przesłanek uzasadniających nałożenie powyższego obowiązku. Zatem organ musi ustalić nie tylko to, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym. Ponadto, skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych.

W ocenie skarżącej, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe skutkowało zebraniem niepełnego materiału dowodowego i barkiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Spółka podkreśliła, że wystąpienie przesłanki w postaci zaistnienia "okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jest konieczne dla podjęcia decyzji o zobowiązaniu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji, dla wydania prawidłowej decyzji w tym przedmiocie i to zarówno o charakterze pozytywnym, jak i negatywnymi koniecznym było, by organy ustaliły i uwzględniły przy rozstrzyganiu sprawy wszelkie realnie możliwe do ustalenia aspekty funkcjonowania przedmiotowego zakładu oraz dokonały ich kompleksowej analizy w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ tego rodzaju ustaleń i rozważań zabrakło. Jak wskazała w dalszej kolejności, żaden z organów nie podjął takich czynności dowodowych, które pozwoliłyby na ustalenie podstawowych okoliczności związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, takich jak przykładowo rodzaj i stopień emisji zanieczyszczeń pyłowych z instalacji podczas załadunku i rozładunku węgla, ilości węgla magazynowanego w instalacji na przestrzeni danego roku (kalendarzowego lub gospodarczego) i w poszczególnych miesiącach, ilość kursów pojazdów dostarczających i odbierających węgiel z instalacji, czy też sposób załadunku i rozładunku węgla.

Spółka zaznaczyła, że okoliczności ustalone podczas kontroli przeprowadzanych przez WIOŚ przy pominięciu nawet kwestii ich aktualności, nie dają wystarczającej podstawy do ustalenia wszelkich aspektów funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania węgla, a więc i do wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie zobowiązania strony do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Spółka wywiodła, że w konsekwencji, nie można zaaprobować poglądu organów I i II instancji, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wartościowy. Skarżąca podkreśliła także, że samo niezadowolenie mieszkańców z działalności prowadzonej przez skarżącą nie jest tożsame z istnieniem okoliczności świadczących o możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko.

Wskazano również, że zaskarżone rozstrzygniecie nie przykłada znaczenia do stosowanej przez Spółkę technologii oraz zastosowanych już działań mających na celu ograniczenie lub całkowite wyeliminowanie wpływu na środowisko. Skarżąca wymieniała np. wybrukowanie drogi dojazdowej, by w ślad za poruszającymi się po niej pojazdami nie unosił się pył. Spółka zwróciła również uwagę, że organ nie wyciągnął prawidłowych wniosków z treści protokołów pokontrolnych WIOŚ, które niemal każdorazowo kończyły się brakiem uwag co do wpływu prowadzonej działalności na środowisko. Jedyne zastrzeżenie, jakie przez lata pojawiło się względem Spółki to brak trwałego utwardzenia drogi. Ta wada została już jednak wyeliminowana. Skarżąca zaznaczyła, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie ustalił jakie to dokładnie okoliczności wskazywały na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, jak też nie wyjaśnił na czym to potencjalnie negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko miało polegać.

Skarżąca spółka zastrzegła równocześnie, że nawet gdyby jednak przyjąć, że występujące niezorganizowane emisje zanieczyszczeń pyłowych spowodowane przeładunkiem węgla wyczerpują przesłankę "stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" o której mowa w art. 237 p.o.ś., w kwestii czego brak jest jasnych i jednoznacznych ustaleń organu odwoławczego, to i tak powyższe nie byłoby wystarczające do nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Ustalenie niezgodności emisji pyłowych z obowiązującymi przepisami prawa nie jest możliwe ze względu na fakt, iż nie obowiązują przepisy ustalające dopuszczalne normy w powyższym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 ( Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Organ w odpowiedzi na skargę, Skarżąca temu wnioskowi nie oponowała.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, wobec czego nie zachodziła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną przesłanką wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Stosownie do art. 237 p.o.ś. w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Jeżeli natomiast możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, art. 237, 239 pkt 2 i art. 240 stosuje się odpowiednio (art. 241 ust. 1 p.o.ś.).

W niniejszej sprawie niesporne jest że Skarżąca spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Spółka faktu tego na żadnym etapie postępowania nie negowała. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. ilekroć w ustawie mowa o podmiocie korzystającym ze środowiska - rozumie się przez to: przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 994 i 1641), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Skarżąca spółka spełnia powyższe kryteria.

Podniesiony przez Spółkę w uzasadnieniu skargi argument, zgodnie z którym podstawowym elementem uzasadniającym nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest więc wystąpienie "instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. i teza, że brak takiej instalacji czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym, nie może być zaakceptowany przez Sąd. Brzmienie art. 241 ust. 1 p.o.ś. pozwala bowiem na odpowiednie stosowanie art. 237 p.o.ś. także w sytuacji działalności podmiotu korzystającego ze środowiska inaczej niż przez eksploatację instalacji.

W przedmiotowej sprawie nie było zatem istotne czy prowadzona działalność Spółki stanowi eksploatację instalacji (choć sama Skarżąca niejednokrotnie używała tego pojęcia: ".Zdaniem Spółki, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę także rodzaju instalacji stosowanej przez A. sp. z.o.o."). Tylko pomocniczo zaznaczyć należy, że Spółka w ramach swojej działalności stosuje urządzenia takie jak: sortowania i kruszarka. Istnieje zatem potencjalna możliwość uznania, że kompleks używanych przez Spółkę urządzeń może stanowić instalację w rozumieniu p.o.ś. Podkreślić należy jednak, że wobec brzmienia art. 241 p.o.ś. okoliczność ta nie ma znaczenia kluczowego dla sprawy. Organy przyjąć mogły, że nawet wobec braku występowania "instalacji" (s. 3 decyzji organu I instancji) zastosowanie w sprawie znajduje art. 237 p.o.ś.

Zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie było ustalenie potencjalnego negatywnego wpływu działalności Skarżącej na środowisko. Przepis art. 237 p.o.ś. wymaga przy tym jedynie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzenia okoliczności wskazujących na samą możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale oczywiście nie tylko. Jako oddziaływanie na środowisko powoływana ustawa definiuje bowiem również oddziaływanie na zdrowie ludzi (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Konstrukcja przywołanego przepisu (art. 237 p.o.ś) wskazuje, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ ochrony środowiska w zakresie swoistego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Warunkiem zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego nie jest zatem wystąpienie jakichkolwiek negatywnych skutków w środowisku. Przegląd ma przeciwdziałać powstaniu takich negatywnych skutków poprzez ustalenie działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko. Jak podkreślił organ w zaskarżonej decyzji, dopiero sporządzony przegląd ma wykazać w jakim zakresie negatywne oddziaływanie występuje lub może wystąpić.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2017r. (sygn. akt II OSK 2417/15 orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA) wyraźnie wskazał, że przegląd ekologiczny jest instytucją prawną realizującą założenia zasad prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 p.o.ś. Materialną przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu jest bowiem stwierdzenie przez organ okoliczności, które wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Wystarczy zatem wystąpienie ryzyka możliwości powodowania takiego oddziaływania. Dalej NSA wywiódł, że organ nie ma obowiązku wykazania (udowodnienia), że takie oddziaływanie ma miejsce. Możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko powinna być uzasadniona i wynikać z konkretnych okoliczności sprawy. Organ nie musi mieć pewności co do wystąpienia negatywnego oddziaływania. Uzasadnione ryzyko możliwego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, może stanowić wystarczającą podstawę do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że ustalenie przez organy skutków lub efektów działań Skarżącej potencjalnie negatywnie oddziałujących na środowisko, będzie już stanowiło wystarczająca podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 237 p.o.ś.

Sporna działalność polega na rozładunku, załadunku, składowaniu, sortowaniu i sprzedaży węgla (okoliczność niesporna). W związku z tą działalnością występuje kilka źródeł niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń (przeładunek, praca urządzeń mechanicznych i środków transportu, praca sortowników, emisja pyłu węglowego z hałd).

Skarżąca Spółka podnosi, że istniejące regulacje ustalające dopuszczalne normy pyłów zawieszonych dotyczą jedynie pyłów, które są produktem spalania, nie zaś -·jak w niniejszym przypadku - węgla niepoddanego obróbce cieplnej. Dalej Skarżąca argumentowała, że nie sposób przyjąć, że działalność spółki narusza jakiekolwiek przepisy w zakresie emisji pyłów. W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie argumentacja ta nie może jednak prowadzić do wykluczenia stosowani art. 237 p.o.ś. W tym kontekście wskazać należy na stanowisko WSA w Lublinie zawarte w wyroku z 28 lutego 2018r. (II SA/Lu 1019/17, CBOSA). Sąd wskazał w przywoływanym judykacie, że oddziaływanie instalacji na środowisko (zwłaszcza wobec faktu, iż pod pojęciem tym mieści się również oddziaływanie na zdrowie ludzi - art. 3 pkt 11 p.o.ś.) może mieć charakter negatywny nawet wówczas, gdy poszczególne jego czynniki mieszczą się w granicach dopuszczalnych norm (por wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1568/12, CBOSA). WSA w Lublinie podkreślił również, że dla nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji wystarczające jest już samo stwierdzenie możliwości jej negatywnego oddziaływania na środowisko. Sam przegląd ma natomiast służyć potwierdzeniu bądź zaprzeczeniu występowania takiego zagrożenia.

Podobne stanowisko zajął WSA w Białymstoku w wyroku z 30 czerwca 2015r. (sygn. akt II SA/Bk 272/15 CBOSA). Sąd wskazał, że wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2017/10, LEX nr 1138042). Jednakże, negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. Podkreślić należy, że z art. 237 u.p.o.ś. wynika, iż wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na "potencjalnie" występujące zagrożenie. Analogiczny pogląd sformułował również WSA w Łodzi w wyroku z 7 lutego 2019r. (sygn. akt II SA/Łd 1054/18 CBOSA).

Jeśli zatem brak przekroczenia przez instalację określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska, nie wyklucza nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, to tym bardziej brak określenia przez ustawodawcę wyraźnych limitów dotyczących określonego typu emisji nie może stanowić przeszkody dla nałożenia tego typu obowiązku. Brak norm określających limity emisji pyłów pochodzących z węgla niepoddanego obróbce cieplnej, stwarza sytuację w której przegląd ekologiczny będzie jedynym instrumentem pozwalającym określić wpływ działalności podmiotu dokonującego takiej emisji na środowisko. Nie sposób bowiem – w oparciu o przewidziane prawem limity emisji – określić skali wpływu takiej dzielności na środowisko. Musi być ona zatem oceniona indywidualnie.

Nie można zgodzić się także z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie niewątpliwie wykazuje na zaistnienie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko zakładu prowadzonego przez Spółkę. Organy omówiły protokoły kontroli prowadzonych w Spółce na przestrzeni lat. Odniosły się do poczynionych w toku kontroli ustaleń, wskazując, że były one dokonywanie w różnym czasie i w różnych warunkach atmosferycznych. Organy ponad wszelką wątpliwość wykazały, że działalność prowadzona w zakładzie prowadzonym przez Skarżącą Spółkę wiąże się z emisją pyłu węglowego. Czynnikami szkodliwymi dla środowiska są hałas i zapylenie. Występuje kilka źródeł niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń (przeładunek, praca urządzeń mechanicznych i środków transportu, praca sortowników, emisja pyłu węglowego z hałd). Na nieruchomości skarżącej oraz na terenach do niej przyległych stwierdzono występowania pyłu węglowego. Powyższe okoliczności wynikają wprost z treści dokumentów dołączonych do akt administracyjnych.

Nie budzi zatem wątpliwości, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na możliwość negatywnego odziaływania Spółki na środowisko, a zatem spełnione były przesłanki do wydania, na podstawie art. 237 u.p.o.ś. decyzji nakazującej sporządzenie przeglądu ekologicznego. Raz jeszcze należy podkreślić, że przesłanką dla sporządzenia przeglądu ekologicznego nie jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko (na podstawie innych dowodów, ekspertyz, przekraczania dopuszczalnych norm emisji czy hałasu), ale sama potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Konieczne jest również odniesienie się do podnoszonych przez Skarżącą Spółkę zarzutów dotyczących błędnego oznaczenie strony w decyzji organu I instancji jak również braku dokonania prawidłowych doręczeń stronie. W tym kontekście zaznaczyć należy, że w sentencji decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano: "zobowiązać firmę A. Spółka z o.o. Oddział B., ul. G., [...] B., Terminal C., [...] P., (NIP [...], REGON [...]), prowadzącą działalność w C, [...] P., do sporządzenia i przedłożenia Staroście Braniewskiemu przeglądu ekologicznego..." Organ podał zatem dwa adresy, zarówno ten dotyczący oddziału spółki jak i jej siedziby. Decyzja przesłana została przy tym zarówno na adres oddziału spółki jak i jej siedziby. W części decyzji zawierającej dekretację co do rozdzielnika korespondencji oznaczono, zarówno nazwę i adres Spółki (pkt 1) jak i nazwę i adres oddziału spółki (pkt 2). Nie ma zatem wątpliwości, że decyzja doręczona została Skarżącej Spółce (vide: potwierdzenie odbioru k. 101 akt organu I instancji). Podobnie Skarżącej Spółce doręczone zostało przewidziane art. 10 k.p.a. zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (vide potwierdzenie odbioru k. 97 akt organu I instancji). Kwestią wymagająca rozważenia jest zatem tylko wpływ niedokładnego oznaczenia nazwy podmiotu w sentencji decyzji. W dekretacji dotyczącej doręczenia decyzji oznaczono bowiem Skarżącą Spółkę w sposób prawidłowy. Bez znaczenia jest zaś równoległe doręczenie decyzji zarówno do siedziby spółki jak i jej oddziału.

Słusznie Kolegium w odpowiedzi na skargę wskazało, że skierowanie decyzji do oddziału spółki skutkuje przyjęciem, iż nastąpiło skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości, co jednak nie jest wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. Również słusznie wskazało Kolegium, że w sentencji decyzji wskazano zarówno oddział spółki, jak i siedzibę spółki zasadniczej, powołano oba adresy, a dane odpowiadają informacjom zawartym w Krajowym Rejestrze Sądowym - Rejestrze Przedsiębiorców. Decyzja została doręczona na adres obydwu podmiotów, analogicznie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, czy zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Kolegium zasadnie zwróciło również uwagę że pełnomocnictwo do sporządzenia odwołania, jak i skargi w imieniu spółki zostało opieczętowane pieczęcią właśnie oddziału tej spółki.

Sformułowaną przez Kolegium argumentację uzupełnić należy o wskazanie, że z przepisów k.p.a. nie wynika w jakim fragmencie decyzji administracyjnej ma nastąpić oznaczenie strony. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji, której jednym z koniecznych elementów jest wskazanie strony (o czym stanowi art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.), obojętnym jest czy nastąpi to w jej nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu czy rozdzielniku. Istotne jest wyłącznie by była ona w niej określona w sposób jednoznaczny. Treść obowiązku została w sentencji określona w sposób jednoznaczny. Nie mogło również budzić wątpliwości jaki podmiot jest stroną postępowania skoro w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wyraźnie (w części nagłówkowej) wskazano A. Sp. z.o.o. z siedziba w C. (k. 3 akt organu I instancji). Dokument przesłano równolegle na adres spółki jak i jej oddziału. Podobnie w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania administracyjnego z 9 lipca 2021 r. Organ I instancji wskazał A. Sp. z.o.o. z siedziba w C. (k. 96 akt organu I instancji). Samo pismo, tak jak wcześniejsze przesłano równolegle na adres spółki jak i jej oddziału. Nie ulega jednak wątpliwości, ze stroną postępowania, do której kierowano wszelkie pisma w postępowaniu była spółka a nie jej oddział. Spółka oznaczona została także w decyzji Organu I instancji w rozdzielniku korespondencji. Jedynie w sentencji decyzji organu I instancji doszło do wadliwego określenia dokładnej nazwy strony przez wskazanie jej oddziału. Zarówno biorąc pod uwagę całość akt sprawy jak i treść decyzji organu I instancji nie może budzić jednak wątpliwości, że to Skarżącą Spółka została zindywidualizowana jako strona postępowania i adresat decyzji. Wada w określeniu jej dokładnej nazwy w sentencji ma charakter omyłki, którą uznać można za oczywistą omyłkę pisarską.

Wskazać należy również na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 17 grudnia 2020r. (sygn. akt I OSK 2271/18 CBOSA) zgodnie z którym oznaczenie strony jest tym elementem (częścią) decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., którego brzmienie może być skorygowane w postępowaniu odwoławczym, pod warunkiem jednak, że nie następuje zmiana adresata decyzji, a organ stwierdzi jedynie, że został on oznaczony nieprawidłowo. Kolegium w niniejszej sprawi, usunęło wątpliwości co do oznaczenia strony postępowania.

W konsekwencji powyższych ocen, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury, w szczególności w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać tutaj należy, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie na podstawie przepisów prawa z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynił stosowne ustalenia w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.