Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1121/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 15zzze4, art. 31zo
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 146 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. przy uczestnictwie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2020 r. nr WnCovDot/20/00524/MMAC w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie.


UZASADNIENIE

I.1. B. P. (dalej: Skarżący) wnioskiem z dnia 21 grudnia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Grodzkiego Urzędu Pracy w Krakowie (dalej: DGUP) o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie art. 15zze4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19). Skarżący we wniosku podał, że prowadzi działalność gospodarczą według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem: 7990A – jako rodzaj przeważającej działalności.

I.2. DGUP działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent PMK) pismem z dnia 29 grudnia 2020 r., znak sprawy WnCovDot/20/00524/MMAC, poinformował Skarżącego, że wniosek został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu swojego stanowiska DGUP wskazał, że "Z danych zawartych w rejestrze REGON wynika, że na dzień 30 września 2020 roku nie prowadził Pan działalności gospodarczej oznaczonej kodem (PKD) 79.90.A".

II.1. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której zakwestionował stanowisko Prezydenta.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że "iż wspomniany kod (PKD): 79.90.A, podawany był przeze mnie we wszystkich dotychczasowych wnioskach i korespondencji z właściwymi urzędami. Stało się tak również, w przypadku pozytywnie rozpatrzonej decyzji o udzielenie mikropożyczki w wysokości 5000 złotych, wydanej na postawie tego samego aktu prawnego (Ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), przez wspomniany wyżej organ Grodzki Urząd Pracy w Krakowie w dniu 30 kwietnia 2020 roku. (...)

Kod (PKD) 77.39.Z, widniejący jako pierwszy we wpisie mojej firmy C., faktycznie stosuje się wyłącznie do wykonywania przeze mnie działalności w charakterze pilota wycieczek i przewodnika turystycznego, przy użyciu specjalistycznych systemów, zwanych "tour guide". Ich rola polega na wykorzystaniu urządzeń audio nadajnik z mikrofonem oraz odbiornik ze słuchawkami, służących do bezprzewodowej transmisji głosu osoby oprowadzającej, umożliwiając wykonywanie usług pilota wycieczek i przewodnika turystycznego w trudnych okolicznościach (m.in.: hałas, niepogoda, tłok, zła kondycja fizyczna), co stanowi wartość dodaną wobec małej liczby tożsamych usług na rynku lokalnym. Pragnę nadmienić, że w ewidencji nie istnieje kod PKD dla pilotowania i oprowadzania turystów przy użyciu wspomnianych urządzeń. W związku z tym, wpisałem kod PKD, charakteryzujący urządzenia nagłaśniające, który nie stanowi jednak przeważającej dziedziny mojej działalności. Jak wynika z powyższego opisu, systemy tour guide są bowiem wyłącznie narzędziem, ułatwiającym wykonywanie zleceń w charakterze przewodnika turystycznego i pilota wycieczek, których użycie nie ma zastosowania bez wykonania usługi, widniejącej pod kodem (PKD): 79.90.A. Ich użycie nie jest również niezbędne do realizacji zleceń pilotażu i/lub oprowadzania. Wielokrotnie nie były przeze mnie używane, w celu świadczenia wspomnianych usług. Na podstawie powyższych wyjaśnień nie ulega wątpliwości, że to właśnie działalność pilota wycieczek i przewodnika turystycznego była i jest przeważającym obszarem, prowadzonej przeze mnie działalności gospodarczej. Pragnę jednocześnie nadmienić, iż pracę we wspomnianym charakterze, rozpocząłem już w 2013 roku, uzyskując Licencję Marszałka Województwa Małopolskiego w zakresie pilota wycieczek (nr: [...]) oraz przewodnika miejskiego po K. (nr: [...]). W kolejnych latach, uzyskałem uprawnienia do oprowadzania po muzeach, takich jak: P. (2014), P.1 (2014), F. (2014) oraz M. (2020). Nieprzerwanie od 2013 roku działalność pilota wycieczek i przewodnika turystycznego jest głównym źródłem mojego utrzymania. W związku z pandemią COVID-19 znalazłem się w niezwykle trudnym położeniu, niemal pozbawiony dochodów, które w ujęciu rocznym spadły drastycznie. W listopadzie 2020 roku (a zatem w miesiącu, wskazanym przeze mnie we wniosku do Grodzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z 21 grudnia 2020 roku) osiągnęły 0 złotych, oznaczając stratę w wysokości 100%, w porównaniu do analogicznego okresu z roku ubiegłego. Ponadto, ze względu na zakaz zgromadzeń, zamknięcie muzeów oraz utrudnienia w przemieszczaniu się, nie odnotowałem żadnych dochodów również w grudniu 2020 roku. Niejasna sytuacja globalna przyczynia się do coraz większych obaw, że osiągania jakichkolwiek dochodów będę pozbawiony także w nadchodzących miesiącach. (...)

Należy również nadmienić, iż decyzja Grodzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia 29 grudnia 2020 roku nie zawiera podpisu. Nie przewiduje także możliwości wniesienia odwołania bądź zażalenia, unikając jednocześnie szczegółowych wyjaśnień w kwestii negatywnego rozpatrzenia wniosku, który został rozpoznany bez wykonania niezbędnych czynności, na co wskazuje pospieszny tryb wydania decyzji (przyjęcie wniosku w dniu 29.12.2020 r. o godz. 13:11:42 s., negatywne rozpatrzenie w tym samym dniu o godz. 13:13:02 s.).

Na podstawie niniejszych wyjaśnień oraz powołując się na Zasadę Sprawiedliwości Społecznej, a także zasady: praworządności, pewności prawa oraz niedyskryminacji, zawarte w preambule Ustawy "Prawo przedsiębiorców" z dnia 6 marca 2018 roku, wnoszę o: uwzględnienie mojej skargi; uchylenie negatywnej decyzji, wydanej przez Grodzki Urząd Pracy w Krakowie, jak również; przyznanie mi dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy".

II.2. PMK w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

II.3. Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik), w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 648, dalej: "ustawa o Rzeczniku") w związku z art. 8 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.),. zawiadomił Sąd o wstąpieniu do postępowania i wniósł o merytoryczne rozpatrzenie i, o ile to możliwe, uwzględnienie skargi Skarżącego i uchylenie w całości skarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Rzecznika skarżone rozstrzygnięcie nie jest trafne, zaś PMK przy jej wydawaniu kierował się wyłącznie literalnym brzmieniem przepisów ustawy o COVID-19 pomijając całkowicie okoliczności faktyczne sprawy tj. fakt rzeczywistego prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej, której klasyfikacja statystyczna (kod PKD) daje prawo do uzyskania wnioskowanego wsparcia.

III. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 254/21 odrzucił skargę Skarżącego. Sąd odrzucając skargę wskazał, że zaskarżony akt nie mieści się w zakresie rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 P.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

IV. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Skarżący, zaskarżając je w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie.

V. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 1260/22 uchylił zaskarżone postanowienie WSA i jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie Prezydenta dotyczy zakresu administracji publicznej, które odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu i należy je uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

VI.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z kolei stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponownie rozpoznając sprawę, wskazać należy w pierwszej kolejności na skutki, jakie dla dalszego toku niniejszej sprawy wynikają z faktu uznania przez NSA zasadności wniesionej skargi kasacyjnej i w konsekwencji tego uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez wykładnię prawa, o której mowa w przytoczonym art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego, ponownego rozpoznania sprawy, WSA nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez NSA w wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne, muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi (por. np. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 727/10, z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec niezaistnienia wskazanych powyżej przesłanek odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu NSA z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I GSK 1260/22, tym samym Sąd obecnie rozpatrujący skargę Skarżącego nie może uznać, że jest niewłaściwy rzeczowo do rozpoznania skargi.

VI.2. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej opisane zasady, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego, a zatem skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest spełnienie przez Skarżącego przesłanki do uzyskania dotacji dla mikro i małych przedsiębiorców na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej - prowadzenia na dzień 30 września 2021 r. działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania tej dotacji.

Istota sporu w sprawie dotyczy zasadności odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 15zze4 ustawy o COVID-19. Wniosek strony został rozpoznany negatywnie, ponieważ jak stwierdził Prezydent, z danych zawartych w rejestrze REGON wynika, że na dzień 30 września 2020 r. Skarżący nie prowadził działalności gospodarczej oznaczonej kodem (PKD) 79.90.A. A zatem wbrew wymogom przepisów na dzień 30 września 2020 r. Strona nie posiadała przeważającego PKD, które jest ujęte w ustawie o COVID-19.

Ocena zasadności skargi wymaga przypomnienia, że wnioskowana przez Skarżącego dotacja jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo jako wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Pomoc ta stanowi pomoc publiczną zatwierdzoną na podstawie Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01- Dz.U.UE C z dnia 20 marca 2020 r. oraz kolejnych jego zmian). Dotacja na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej dla mikroprzedsiębiorców i małych przedsiębiorców ze środków Funduszu Pracy jest wsparciem branżowym zatwierdzonym na podstawie Sekcji 3.1. Tymczasowych ram - decyzją Komisji nr programu SA.60376(2020/N) (oraz zmiany wynikające z decyzji KE nr SA.62078 (2021/N), z decyzji KE nr SA.100902(2021/N)).

W pierwszym (i kolejnych również) Komunikacie Komisji podkreślony został wpływ epidemii na gospodarkę, wskazano że wprowadzone przez państwa członkowskie rozmaite środki powstrzymujące rozprzestrzenianie wirusa – ograniczenie kontaktów personalnych, restrykcje w zakresie przemieszczania się, kwarantanny, zamknięcia placówek handlowych i kulturalnych itp. – mają na celu jak największe ograniczenie skali i czasu trwania kryzysu. Środki te mają bezpośredni wpływ zarówno na popyt, jak i na podaż; poważnie dotykają one przedsiębiorstwa i pracowników, zwłaszcza w sektorze zdrowia, turystyki, kultury, handlu detalicznego i transportu. Poza bezpośrednim wpływem na mobilność i handel epidemia COVID-19 niesie też coraz większe konsekwencje dla przedsiębiorstw wszelkiego rodzaju – zarówno dla małych i średnich ("MŚP"), jak i dla dużych korporacji – we wszystkich sektorach. Skutki odczuwane są również na światowych rynkach finansowych, w szczególności w zakresie płynności finansowej. Nie ograniczą się one do jednego konkretnego państwa członkowskiego; zaszkodzą gospodarce Unii jako całości. Wskazano że komunikat ma na celu określenie ram, które pozwolą państwom członkowskim rozwiązywać problemy, z jakimi borykają się obecnie przedsiębiorstwa, przy zachowaniu integralności unijnego rynku wewnętrznego oraz zapewnieniu równych warunków działania.

Ustawodawca krajowy mając również na uwadze ww. Komunikat (i kolejne jego zmiany) wprowadził (wprowadza) szereg rozwiązań prawnych mających na celu pomoc przedsiębiorcom, w tym zawarte w ustawie o COVID-19. Ustawa o COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, którymi są zmieniane i wprowadzane nowe formy pomocy – programy (w tym również dodany art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw – (Dz.U.2020.2255), przepis art. 15zze4, który wszedł w życie z dniem 19 grudnia 2020 r.) tworzą tzw. tarczę antykryzysową, która ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. Jest to pakiet rozwiązań, które ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią.

Art. 15zze4 ustawy o COVID-19 zalicza się do pomocy branżowej, tj. skierowanej do danych sektorów/branż odczuwających skutki pandemii koronawirusa, mi.in. poprzez niemożność czy utrudnienie prowadzenia działalności ze względu na wprowadzone przez państwo środki w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa lub muszących ponieść koszty związane z ograniczeniami sanitarnymi, co spowodowało spadek liczby klientów.

W przepisie art. 15zze4 ustawy o COVID-19 przewidziana została pomoc w postaci dotacji z Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez mikroprzedsiębiorców lub małych przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w październiku albo listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w październiku albo listopadzie 2019 r.

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. (ust. 3).

Zgodnie z art. 15zze4 ustawy o COVID-19 ustalenie prawa do dotacji następuje na wniosek mikroprzedsiębiorcy albo małego przedsiębiorcy, zawierający oświadczenia:

1) o posiadaniu statusu mikroprzedsiębiorcy albo małego przedsiębiorcy;

2) o prowadzeniu na dzień 30 września 2020 r. działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1, (- w sprawie niniejszej 79.90.A);

3) potwierdzające, że przychód z działalności uzyskany w październiku albo listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w październiku albo listopadzie 2019 r.;

4) o niezawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej na okres obejmujący dzień 30 września 2020 r.

Ubiegający się o pomoc składa oświadczenie o spełnieniu ww. warunków zaliczenia do kręgu uprawnionych do pomocy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (ust. 5)

W ocenie Sądu dla prawidłowego odczytania kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy niezbędne jest odkodowanie pojęcia "przeważającej działalności".

Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r., NR 251, POZ. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 459, ze zm., dalej: u.o.s.p.). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7 wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana.

Natomiast w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 u.o.s.p. wskazano, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: rozporządzenie o metodologii).

Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy.

A § 9 ust. 2 pkt 3 stanowi, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku: osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla:

a) działalności wpisanej do CEIDG,

b) działalności rolniczej,

c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku

- na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W świetle przywołanych przepisów - jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych.

A zatem należy stwierdzić, że podmiot o jakim mowa w art. 15zze4 ustawy o COVID-19, to przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził przeważającą działalność we wskazanym zakresie (wg podanego PKD; w sprawie 79.90.A), a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Po takim odkodowaniu pojęcia "przeważającej działalności", konieczne jest odniesienie się do wprowadzonego przez ustawodawcę sposobu potwierdzenia spełnienia ww. warunku.

Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca wprowadził w tej materii dwojakie rozwiązanie. Po pierwsze w ust. 3 art. 15zze4 ustawy o COVID-19 wskazał, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Po drugie przewidział, że przedsiębiorca składa w tym zakresie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 15zze4 ust. 5 ustawy o COVID-19).

W tym miejscu niezbędne jest omówienie charakteru wpisu w rejestrze REGON, i w tym zakresie Sąd odwoła się do orzecznictwa Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 (http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo) Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową." SN stwierdził, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp. Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki zapadły na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r., która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej."

Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne dla właściwego, zgodnego z jego celem odczytania art. 15zze4 ustawy o COVID-19.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, przyjęty przez ustawodawcę jako jedyny sposób weryfikacji – warunku prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD – tj. wpis w REGON na dzień 30 września 2020 r., nie przyczynia się do realizacji celu przepisu pomocowego i jest nieproporcjonalny w kontekście skutków, jakie wywołuje i w efekcie prowadzi również do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP.

Jeszcze raz Sąd podkreśla, że omawiane przepisy stanowią reakcję państwa na skutki spowodowane epidemią koronawirusa, w tym wywołane działaniami podejmowanymi przez państwo w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa, na co przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu. Pomoc przewidziana omawianym przepisem nie ma charakteru typowej ulgi, jest to pomoc publiczna, której wprowadzenie jest spowodowane pandemią i której zamierzeniem jest ratowanie gospodarki, poprzez wsparcie przedsiębiorców, którzy ją kształtują. Mając na uwadze dalekosiężny negatywny wpływ pandemii na funkcjonowanie gospodarki zostały wdrożone określone, dedykowane konkretnym podmiotom (zagrożonym branżom) środki pomocowe (w sprawie jako pomoc publiczna zatwierdzone decyzją Komisji Europejskiej), których rozdysponowanie do rąk właściwych (ustawowo zamierzonych) podmiotów powinno być skutecznie zagwarantowane. Pomoc jest selektywna, tzn. skierowana do wybranych branż (ponoszących straty w danym okresie) i nie powinno, z uwagi na procedurę jej udzielania, dochodzić do dodatkowej nieuzasadnionej selekcji skutkującej w efekcie wykluczeniem uprawnionych.

W ocenie Sądu w sprawie wprowadzony jako jedyny sposób (dowód) spełnienia spornego warunku - wpis w rejestrze REGON na dany dzień - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do wsparcia podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur, a takie zdaje się być jego zamierzenie.

Wpis w rejestrze nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o wsparcie na pewno spełnia wymagane kryterium, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia warunku.

Ponadto, jak wskazano wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie składane we wniosku (dodatkowo pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń).

Nie ulega również wątpliwości, że uproszczenie procedur (w tym skrócenie procedury, aby środki pomocowe, jak najszybciej trafiły do przedsiębiorców, których działalność jest zagrożona) ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia - do czego jednak ww. sposób oceny warunku nie prowadzi. Wpis w rejestrze jako jedyny sposób oceny spełnienia warunku pomocy de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej kryterium spełniają (tzn. prowadzą na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalność wg podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej. Tak przyjęty sposób weryfikacji spełnienia warunku jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. W ocenie Sądu weryfikacja warunku nie powinna w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek ubiegania się o pomoc spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

Przyjęte rozwiązanie, zdaniem Sadu, prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP, tj. równego dostępu do pomocy podmiotów, które znajdują się w tej samej sytuacji. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD i ich sytuacji, po zastosowaniu wprowadzonego sposobu weryfikacji ww. wymogu, tj. wpisu w rejestrze.

Wymóg wpisu w rejestrze na dzień 30 września 2020 r. jako miernik spełnienia prawa do wsparcia prowadzi do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. rzeczywiście prowadzą na dzień 30 września 2020 r. jako przeważającą działalność gospodarczą we wskazanym zakresie wg PKD, z uwagi na powyższy wymóg formalny (niespełniony), przy jednoczesnej możliwości wykazania przez nie spełnienia warunku w inny sposób – zostały pozbawione dostępu do środków pomocy. Wprowadzony sposób weryfikacji spełnienia warunku powoduje więc w skutkach nierówny dostęp do pomocy.

Sąd zwraca także uwagę, że ustawodawca w art. 15zze4 ust. 14 ustawy o COVID-19 przewidział, że starosta dochodzi nienależnie udzielonych dotacji. A zatem starosta będzie również miał możliwość (czy obowiązek) zweryfikowania spełnienia warunku prowadzenia danej działalności, jako przeważającej na dany dzień według podanego PKD. Przy czym sprawdzenie na podstawie samego wpisu w rejestrze REGON nie daje pewności, że pomoc była udzielona należnie. Sam wpis w REGON nie czyni danej działalności przeważającą w rozumieniu wynikającym z omawianych przepisów.

Podkreślić również należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała sytuacja, która w oczywisty sposób pokazuje, że kwestia wpisu w rejestrze REGON nie powinna być jedynym sposobem na potwierdzenie spełnienia warunku prowadzenia danej działalności jako przeważającej. Sąd również zauważa, że powiązanie przez ustawodawcę warunków otrzymania pomocy z uwagi na epidemię koronawirusa z dopełnieniem obowiązków z u.o.s.p., stanowiło dla przedsiębiorców zaskoczenie. A w tej szczególnej sytuacji (pandemia, zmieniające się warunki funkcjonowania oraz ilość i zmienność przepisów), przedsiębiorca nie powinien napotykać na dodatkowe bariery formalne uniemożliwiające otrzymanie przewidzianej pomocy, o ile w rzeczywistości warunki spełnia.

Sąd podziela pogląd, wyrażany w orzecznictwie, że nie jest prawidłowe takie rozumienie art. 15zze4 pkt 1 ustawy o COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, to jest rejestru REGON (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1383/21).

Na tle analogicznych regulacji ustawy o COVID-19 (art. 31zo ust. 10 i 11) odnoszących się do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ZUS, orzecznictwo sądowe, (w tym również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - ponad 100 prawomocnych wyroków) niejednokrotnie podkreślało, że wyłącznie językowy rezultat wykładni tej ustawy w zakresie spełnienia warunku przeważającej działalności na podstawie rejestru REGON, prowadzi do wypaczenia jej celów, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19 związanym przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii.

W ocenie Sądu stanowisko zajęte przez Prezydenta w sprawie spowodowało, że Skarżący został wykluczony z kręgu podmiotów mogących się ubiegać o pomoc bez uwzględnienia faktycznego prowadzenia danej działalności jako przeważającej na dzień 30 września 2020 r., co może zostać wykazane innymi dowodami.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu. Prezydent winien umożliwić Skarżącemu wykazanie spełnienia spornego warunku na podstawie innych dowodów niż rejestr REGON.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na to, że Skarżący, po pierwsze był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżący w sprawie występował, bez profesjonalnego pełnomocnika.