Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 237/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 5pkt 8, art. 44. ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1493/17 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A.W. kwotę 1160 (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1493/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. (skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił skarżącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i zjazdem w [...] ul. [...] (działka ew. nr [...] oraz fragment nr [...], obr. [...]). Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie RDOŚ w [...].

W uzasadnieniu wskazał, że [...] grudnia 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny działki przeznaczonej pod zabudowę, w trakcie których ustalono, że działka inwestycyjna jest położona na wzniesieniu; porośnięta odrostami drzew i krzewami; przylega do zadrzewień leśnych a na sąsiednich działkach znajdują się zabudowania. Stwierdzono, że położona jest na terenie znajdującym się w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "[...]".

Następnie po analizie zebranej dokumentacji organ odwoławczy wskazał, że słuszne jest stanowisko organu I instancji, że przedłożony projekt decyzji sprzeczny jest z § 3 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Wyjaśnił, że w myśl tego przepisu na terenie Zespołu jest zakazane uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby. Organ wskazał, że § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały zawiera dwa niezależne ograniczenia, co wynika z redakcji tego przepisu oraz wykładni celowościowej. Wskazał, że niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo jej zanieczyszczenie, będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Jednocześnie podniósł, że łączne występowanie obu przesłanek ma miejsce bardzo rzadko dlatego, w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu), obie przesłanki należy rozpatrywać osobno. Organ wskazał, że w literaturze specjalistycznej uznaje się, ze uszkodzenie gleby to "wszelkie naruszenia i zmiany jej wierzchniej warstwy, obejmujące pośrednio zranienia i niszczenie korzeni drzew oraz roślin runa" (tak: R. Suwała, Uszkodzenia gleby w drzewostanach sosnowych przy pozyskiwaniu drewna w praktyce leśnej, Leśne Prace Badawcze, 1, Warszawa 2004, str. 29). Zdaniem organu skoro na obszarze Zespołu nie można realizować działań, skutkujących zniszczeniem gleby, np. prac ziemnych, związanych z posadowieniem obiektu budowlanego, gdyż doprowadzą one do zniszczenia gleby, to realizacja inwestycji, polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, stanowiąca integrację w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej; tym samym naruszy zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt. 3 Uchwały.

Organ II instancji wskazał, że mając na uwadze zakres prac stwierdzono, że planowana zabudowa stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a w następstwie realizacji inwestycji część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz miejsca garażowego, co spowoduje stałe przekształcenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. GDOŚ wskazał również, że podniesiona przez organ I instancji niezgodność projektowanej decyzji o warunkach zabudowy z zakazem przekształcania obszaru nie ma oparcia w stanie faktycznym. Organ zauważył, że parametry planowanej inwestycji są niewielkie w porównaniu do wielkości obszaru objętego ochroną, cześć działek sąsiadujących z inwestycyjną, jest zabudowana, zaś o uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru można mówić w przypadku inwestycji, których realizacja w sposób znaczący wpłynie na walory krajobrazowe np. takie jak: niwelacja wzgórza, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu czy też budowa budynku o znacznych parametrach, niewpisującego się w lokalny krajobraz.

Ponadto organ podniósł także, że Inwestorowi przesłano zawiadomienie o planowanych oględzinach [...] grudnia 2016 r. - 4 dni po wpłynięciu wniosku o uzgodnienie - zaś oględziny zaplanowano na [...] grudnia 2016 r. - 10 dni po wysłaniu zawiadomienia, zatem w jego ocenie, biorąc pod uwagę ograniczony czas do podjęcia rozstrzygnięcia, podjęto niezbędne czynności w tym zakresie, bez naruszenia procedury przewidzianej w k.p.a.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i we wniesionej skardze zarzuciła mu naruszenie: art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 3 ust 1 pkt 3 Uchwały, § 2 ust. 4 Uchwały, art. 79 § 1 i 2 k.p.a.,

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wyjaśnił, że stanowisko organu odnoszące się do zakazu sformułowanego w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały jest słuszne, zaś argumentację organu w tym zakresie uznaję za własną. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą o ochronie przyrody zespoły przyrodniczo-krajobrazowe są tworzone w celu zachowania fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługującego na ochronę, ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43), zatem w tym kontekście nie bez znaczenia jest to, czy określony teren stanowi obszar zadrzewiony (faktyczne zagospodarowanie gruntu) lub nieużytek rolny (wedle danych ewidencyjnych), czy też jest zurbanizowany. Zdaniem Sądu kwestia czy możliwa jest na terenach dotąd niezainwestowanych realizacja nowej zabudowy może mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia kształtowania walorów krajobrazowych a więc także ich ochrony, zatem możliwość ustanowienia zakazów na danym obszarze o określonych granicach nie oznacza, że muszą one dotyczyć całego terenu, objętego daną formą ochrony (patrz §. 3 ust. 3 Uchwały). Sąd wyjaśnił także, że poza oceną pozostaje kwestia, czy w przedmiotowej sprawie zakaz, wynikający z Uchwały jest zasadny, gdyż mogła by być ona badana wyłącznie w ramach skargi na akt prawa miejscowego. Podkreślił również, że zakaz zabudowy dotyczy w tym wypadku wyłącznie realizacji przedsięwzięć na terenach, które dotąd były wykorzystywane w innych celach niż zabudowa. Ponadto wskazał, że brak możliwości zabudowy działki inwestycyjnej nie oznacza braku możliwości jej wykorzystywania, zgodnie z przeznaczeniem na dotychczasowe cele, jako rolnej.

Sąd I instancji wskazał również, że trafny jest zarzut skargi, że organ błędnie przyjął, że realizacja budynku na gruncie mogła zostać objęta pojęciem uszkodzenia czy wręcz zniszczenia gleby, w myśl przepisów Uchwały, gdyż gospodarczo uzasadnione i racjonalne wykorzystywanie powierzchni ziemi, której gleba jest elementem, nie mogłoby być bowiem w ten sposób określone. Podniósł, że w tym kontekście bez znaczenia staje się kwestia, czy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały, dotyczy tylko sytuacji, gdy oba zdarzenia występują kumulatywnie, czy także rozdzielnie. Nie mniej jednak, w ocenie Sądu, błędne przyjęcie przez organ, że realizacja zabudowy prowadziła także do uszkodzenia gleby nie ma znaczenia dla zasadności oceny, że uzgodnienie nie było dopuszczalne, wobec treści innego zakazu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja narusza chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich;

2. art. 45 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2005 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) i § 3 ust 1 pkt 3 Uchwały poprzez błędną wykładnię pojęcia "uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby" i mylne przyjęcie, że planowana inwestycja doprowadzi do takiej sytuacji;

3. art. 45 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust 1 pkt 7 Uchwały poprzez błędną wykładnię pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi" i przyjęcie, że ma zastosowanie w niniejszej sprawie § 2 ust. 4 Uchwały dodany 18 marca 2015 r. poprzez jego nie uwzględnienie;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności:

1. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zawiadomienie strony o oględzinach dopiero w dniu przeprowadzenia tej czynności przez organ, co uniemożliwiło udziału strony w czynnościach;

2. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że w niniejszej sprawie może dojść do uszkodzenie i zanieczyszczania gleby oraz że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania chronionego obszaru.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowa działka stanowi wyłącznie grunty rolne niskiej klasy, nie ma wartości estetycznych i widokowych, nie występują na niej cenne obiekty przyrodnicze, zatem nie można zaakceptować stanowiska, jakoby planowany budynek miał powodować niszczenie, czy uszkadzanie obszaru chronionego, w szczególności gleby. Ponadto użyty w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały spójnik "i" nie ma innego niż przyjęte powszechnie znaczenia to jest koniunkcji, a zatem wskazane tam dwa przypadki muszą występować łącznie W jej ocenie, gdyby należało ten przepis interpretować inaczej wskazane w nim kategorie byłyby umieszczone w odrębnych punktach tego paragrafu .

Zdaniem skarżącej trudno się zgodzić z poglądem, że planowany budynek byłby czynnikiem powodującym degradację gleby, tym bardziej, że sam organ wskazuje, iż zakres inwestycji jest niewielki, nawet w obszarze samej działki i znikomy w skali całego chronionego obszaru.

Podkreśliła również, że nieruchomość nie zawiera żadnych cennych elementów biologicznych. Występują na niej jedynie odrosty klonowe oraz trzy rodzaje krzewów nie podlegających ochronie, działka nie obejmuje gruntów leśnych (jedynie przylega do lasu) i stanowi niezagospodarowany teren o niskiej jakości gleby rolnej klasy. W zaistniałych okolicznościach wskazać należy, że organ I instancji błędnie określił grunty nieruchomości w swojej decyzji, zaś organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Ponadto działka leży w granicach administracyjnych [...], a zatem zdaniem skarżącej nie ma do niej zastosowanie art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji tylko dwie działki są niezabudowane, tj. działka inwestycji oraz działka nr [...], zatem planowana inwestycja nie zakłócałaby krajobrazu, ale byłaby dobrym uzupełnieniem zabudowy. Podkreśliła również, ze przewidziany w § 3 ust 1 pkt 7 Uchwały zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie odnosi się wprost do wznoszenia nowych obiektów i nie obejmuje bezwzględnego zakazu budowy, czego potwierdzeniem jest zapis § 2 ust 4 Uchwały.

Wskazała również, że postanowienia organów ochrony środowiska w analizowanym obszarze były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sąd Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 560/15. We wskazanej sprawie inwestor otrzymał zgodę na zabudowę o powierzchni do [...] m2 , a zatem 10-cio krotnie większa niż ta o jaka wystąpiła skarżąca.

Zwróciła także uwagę na uchybienia proceduralne, które uniemożliwiły jej uczestniczenie w przeprowadzonym dowodzie i składaniu wyjaśnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Poddając ocenie zasadność zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm., zwana dalej u.o.p.) zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 u.o.p.). Oznacza to, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, pod kątem oceny wpływu zamierzenia inwestycyjnego na zachowanie krajobrazu podlegającego ochronie. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, bowiem organy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zaakceptował powyższe stanowisko, poprzestały na analizie pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi", w konsekwencji dochodząc do wniosku, że należy przez to rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, na skutek, których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi. W ocenie organu, co uzyskało akceptację Sądu I instancji, działalność budowlana ze swej istoty powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Takie stanowisko w konsekwencji prowadzi do automatycznego zrównania zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały to jest zmiany sposobu użytkowania ziemi z najsurowszym zakazem dotyczącym zakazu zabudowy. Taka wykładnia powyższego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieprawidłowa, przy czym za jej odrzuceniem przemawia wielość argumentów.

W pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że regulacje prawne zawarte w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" zostały wydane w oparciu o obowiązującą w tej dacie treść art. 44 ust. 2 u.o.p., a więc mają charakter przepisów podustawowych (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 784/15). Podkreślić należy, że ustawa o ochronie przyrody w art. 6 ust. 1 ustanawia pewną hierarchię form ochrony przyrody i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe są dopiero na dziewiątym miejscu w tej hierarchii.

Poza tym należy zauważyć, że np. w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.p. ustawodawca wprowadził wprost zakaz zabudowy, czego nie uczynił w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc przyjmować, że takie zakazy wynikają wprost również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z: 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346, 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917, 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566, 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285, 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059, 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482).

Należy zauważyć, że ustawodawca w niektórych przepisach ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wprowadził zakaz zabudowy, to gdyby intencją ustawodawcy było, aby taki zakaz obowiązywał na obszarze zespołu przyrodniczo–krajobrazowego, to zostałby on wprost wymieniony w art. 45 ust. 1 u.o.p. Podkreślić także należy, że zakazy jakie mogą zostać wprowadzone na obszarze tej formy ochrony przyrody zostały enumeratywnie wymienione w art. 45 ust. 1 u.o.p. i organ ustanawiający zespół przyrodniczo-krajobrazowy nie może w tym akcie wprowadzać innych zakazów, niż w tym przepisie wymienione. Tym bardziej brak jest podstaw do tak rozszerzającego rozumienia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, który każdorazowo prowadziłby do zakazu zabudowy, bez analizy zasadności zmiany sposobu użytkowania ziemi w kontekście celów dla jakich zespół przyrodniczo-krajobrazowy został utworzony.

Podkreślić przy tym należy, że organ stwierdził jedynie, iż nastąpi zmiana sposobu użytkowania ziemi nie dokonując w tym kontekście analizy powyższego zakazu w powiązaniu z celami, dla których został ustanowiony zespół przyrodniczo-krajobrazowy [...]. Z § 2 ust. 1 Uchwały wynika, że celem ochrony tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentów doliny odcinka Neru oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe. Mimo, że organ I jak i II instancji nie odniósł się do celów powyższej ochrony w kontekście zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, to Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował takie stanowisko jako prawidłowe. Zapatrywania Sądu I instancji nie można jednak podzielić, albowiem organy nie wyjaśnił z jakich przyczyn z punktu widzenia powyższych celów, dla ochrony których została ustanowiona ta forma przyrody, nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji. Zauważyć należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, iż sąsiednie działki są zabudowane może mieć znaczenie w kontekście oceny ochrony celów, dla których ta forma przyrody została ustanowiona.

Podkreślić przy tym należy, że zmiana sposobu użytkowania ziemi jest pojęciem niejasnym, zwłaszcza w kontekście przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.). Pod pojęciem tym należy rozumieć faktyczną zmianę sposobu użytkowania gruntu w stosunku do dotychczasowego sposobu użytkowania. Naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi powinno być w każdym przypadku oceniane z uwzględnieniem celów ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ta forma ochrony przyrody ma chronić "walory widokowe lub estetyczne", zatem zmiana sposobu użytkowania ziemi musi powodować negatywną zmianę walorów widokowych lub estetycznych danego terenu. Organ powinien w każdej sprawie dokonać indywidualnej oceny czy projektowana zabudowa nie będzie stała w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, z 19 listopada 2015 r., II OSK 671/14, z 16 maja 2018 r., II OSK 2926/17). Z tego powodu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 4 uchwały realizacja celów ochrony w zakresie krajobrazu kulturowego będzie polegała na zachowaniu zabudowy zasługującej na ochronę ze względu na jej walory widokowe lub estetyczne oraz kształtowaniu nowej zabudowy w sposób nienaruszający walorów widokowych lub estetycznych krajobrazu naturalnego i kulturowego obszaru objętego ochroną.

Powyższe przesądza o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" oraz naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 80 k.p.a.

Odniesienie się zaś do zarzutów naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 ust. 4 Uchwały było przedwczesne. W pierwszej kolejności bowiem organy powinny wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonać oceny czy dokonana na skutek planowej budowy zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie stała w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a zwłaszcza czy inwestycja będzie naruszać chronione walory widokowe i estetyczne, i czy akurat na tym terenie takie walory występują.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zaakceptował w tym zakresie stanowiska organów administracji i uznał, że organy błędnie przyjęły, iż realizacja budynku na gruncie może zostać objęta pojęciem uszkadzania czy zniszczenia gleby.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut dotyczący naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Podniesienie zarzutów naruszenia prawa procesowego musi zostać powiązane z wykazaniem wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie każde bowiem - ewentualne - uchybienie przepisom postępowania może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Może nią być ono jedynie, jeżeli mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy - co wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać. Wynika to wprost z treści przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano jakie wpływ na wynik sprawy miało naruszenie powołanego w tym zarzucie przepisu postępowania.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będąc związane przedstawionymi powyżej zapatrywaniami prawnymi, ocenią czy planowana inwestycja będzie naruszać zakaz związany ze zmianą sposobu przeznaczenia ziemi mając na względzie cel dla jakiego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]".

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.