Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 361/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr. ) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. ref. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. (K.) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. M. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., że w dniu [...] r. J. K. wszedł na teren jego działek i przy pomocy wynajętego spychacza zaczął spychać ziemię do głębokości 1-1,5 m a wykop zasypywać kamieniem. Działania te ocenił jako samowolną budowę drogi. Zarzut ten został powtórzony w kolejnym piśmie skierowanym do organu dnia [...] r. Prace mające miejsce w dniach od [...] i [...] r. zostały utrwalone w dokumentacji fotograficznej, znajdującej się w aktach (k. 87A).

Z akt sprawy wynika, że pomiędzy małżonkami K. a J. K. trwa spór dotyczący prawa przejazdu przez działki należące do skarżących do działki m. in. J. K. W związku ze sporem prowadzone były postępowania przed sądami powszechnymi, w tym dotyczące ustanowienia drogi koniecznej. Służebność drogi koniecznej została ustanowiona prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Służebność ta obciąża m. in. działki należące do małżonków A. i M. K. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W punkcie 22 tego postanowienia sąd zobowiązał A. i M. K. do usunięcia przeszkód na swoich działkach wzdłuż drogi koniecznej. W tym zakresie prawomocnym postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. udzielił wierzycielowi J. K. umocowania do wykonania czynności usunięcia przeszkód z trasy drogi koniecznej.

W związku z zawiadomieniem organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...]r. wezwał J. K. do złożenia wyjaśnień i dostarczenia ewentualnej dokumentacji związanej z prowadzonymi pracami.

Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny działek, które potwierdziły niwelację terenu oraz profilowanie drogi poprzez miejscowe pocięcie skarp i nadsypanie ziemi po stronie przeciwnej. Prace przeprowadzono na długości ok. 400 m wzdłuż południowo-zachodniej granicy działek skarżących w dniach [...] do [...] r. Ponieważ w dacie oględzin na działkach zalegał śnieg, w protokole zastrzeżono, że oględziny nie dały pełnego obrazu robót. W oparciu o zdjęcia przedstawione przez właściciela gruntu przyjęto, że doszło do nawiezienia kamienia stabilizującego nawierzchnię drogi.

J. K. w piśmie z dnia [...]r. opisał obszernie przebieg sporów dotyczących prawa przejazdu przez działki skarżących i wydane w związku z nimi rozstrzygnięcia organów administracji i sądów.

W związku z brakiem aktywności organu, pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] r. złożyła zażalenie na bezczynność, domagając się nakazania zaniechania dalszych robót, rozbiórki obiektu, doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego oraz ukarania wykonawcy robót grzywną lub karą pozbawienia wolności.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczył organowi I instancji 30 dniowy termin do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podał, że żądanie oceny legalności wykonanych robót oznacza domaganie się, aby organ administracji oceniał zgodność z prawem orzeczeń sądów, co jest niedopuszczalne. Przyjęto, że podstawą wykonania przez J. K. prac ziemnych było orzeczenie sądu powszechnego, którym został on jako wierzyciel upoważniony do zastępczego wykonania czynności, do których dłużnik M. K. został zobowiązany postanowieniem sądu dotyczącym ustanowienia drogi koniecznej. Co do zakresu prac uznano, że nie wykonał on robót przekraczających udzielone mu upoważnienie. Inwestor wykonał niwelację terenu oraz nasyp i nawiózł kamień stabilizujący podłoże. Zakres koniecznych do wykonania robót wyznaczony został w odniesieniu do protokołu Sądu z oględzin z dnia [...] r. W protokole tym stwierdzono, że część istniejącego uprzednio szlaku została zaorana a na części zostały wykonane nasypy uniemożliwiające przejazd.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji.

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 793/04 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowienie o ustanowieniu drogi koniecznej nie jest tytułem egzekucyjnym podlegającym zaopatrzeniu klauzulą wykonalności. Roszczeń z tytułu służebności można dochodzić w postępowaniu o ochronę służebności. Ustanowienie służebności nie stanowi umocowania do dysponowania cudzym gruntem i prowadzenia na nim robót. Prowadzenie robót budowlanych (a takie wedle Sądu zaistniały, skoro użyty był sprzęt ciężki do niwelacji terenu) wymaga natomiast dysponowania przez inwestora tytułem do nieruchomości. Powoływane przez strony postanowienia sądów powszechnych nie konwalidują tego braku. Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły legitymacji J. K. do podjęcia przez niego robót, nie ustalono także zakresu wykonanych robót. Pominięto wymogi z art. 28 i 29 prawa budowlanego. Stwierdzenie zaś, czy wykonane prace podlegają reżimowi z art. 28 czy też mieszczą się w katalogu z art. 29 ust. 2 prawa budowlanego warunkuje tryb i przebieg postępowania w sprawie. Podkreślono, że wydanie decyzji w sprawie legalności robót budowlanych wiąże się z koniecznością jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i jego oceną jak i z podaniem przesłanek rozstrzygnięcia.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał strony na rozprawę administracyjną w dniu [...] r. Dla pełnomocnik skarżących zostało ono przesłane na adres kancelarii w T., dotychczasowy adres wykorzystywany przez organ w korespondencji.

Dnia [...] pracownicy organu dokonali kontroli stanu nieruchomości. Stwierdzono istnienie szlaku komunikacyjnego na M. od strony W. Szlak umożliwia poruszanie się po nim samochodami, w tym osobowymi przy dobrych warunkach pogodowych i wysokim zawieszeniu. Szlak jest miejscowo korygowany utwardzeniami uszkodzeń wywołanych czynnikami atmosferycznymi.

Rozprawa w dniu [...] r. rozpoczęła się z udziałem M. K. Opuścił on jednak posiedzenie protestując przeciwko twierdzeniom uczestniczących w nim osób, jakoby istniejący szlak komunikacyjny został unieczynniony w [...] r. poprzez usypanie wałów ziemnych a wykonane na nim prace przywróciły przejezdność drogi istniejącej do roku [...].

Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B umorzył postępowanie w sprawie robót ziemnych wykonanych przez J. K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiących własność A. i M. K. W uzasadnieniu podano, że realizując wytyczne sądu przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego. Uznano, że roboty wykonane przez J. K. nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Istniejący szlak nie jest drogą, nie posiada podbudowy, warstwy odwadniającej, wyznaczonych krawędzi jezdni, nawierzchni utwardzonej.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżących zarzuciła błędne ustalenia faktyczne, sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez sąd administracyjny, brak podjęcia czynności wskazanych w wyroku wynikających z uznania przez sąd, że J. K. dopuścił się samowoli budowlanej. Nadto zarzucono pozbawienie strony udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie strony i jej pełnomocnika o terminie rozprawy administracyjnej, a również ignorowanie zaleceń Sądu dotyczących ustalenia legitymacji J. K. do rozpoczęcia robót. Zarzucono również naruszenie art. 33 i 52 prawa budowlanego poprzez zaniechanie żądania od J. K. wykazania się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, zaniechanie nałożenia na niego obowiązku zaprzestania robót, przywrócenia terenu do stanu poprzedniego oraz zaniechania nałożenia na niego kar przewidzianych prawem budowlanym. W uzasadnieniu pełnomocnik podniosła, że orzekający w sprawie sąd administracyjny ustalił, iż J. K. dokonał samowolnej budowy drogi. Natomiast po przeprowadzeniu wizji w terenie, o której stron nie powiadomiono, organ przyjął, że doszło jedynie do wykonania prac ziemnych polegających na przywróceniu przejezdności szlaku. Oceniono, że wniosek ten jest niezasadny, prace przeprowadzono w roku [...] i obecnie nie można stwierdzić jaki przeszkody były usuwane. Przeszkodami były nasyp ziemi i skład drewna. Nie można zatem uznać, że prace prowadzone na długości 450 m i szerokości 4 m zmierzały do usunięcia nasypu ziemi. Zarzucono, że organ pominął obszerną dokumentacje zdjęciową, obrazującą wykonane roboty. Nadto w odwołaniu powołano się na wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] znoszący służebność drogi koniecznej. Jak wynika z akt sprawy, wyrok ten został następnie zmieniony prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w ten sposób, że powództwo o zniesienie służebności zostało oddalone.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie wyłącznie do spraw związanych z obiektami budowlanymi. Wykonana droga nie jest obiektem budowlanym. Powołując się na stanowisko judykatury podkreślono, że nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy kamienia nie związanej betonem nie jest budową obiektu budowlanego podlegającą regulacji prawa budowlanego. Wprowadzony do prawa budowlanego nowelą z roku 2005 r. obowiązek zgłoszenia utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych dotyczy tylko działek budowlanych. W ocenie organu zmiana ta nie odnosi się do robót wykonanych przez J. K. na drodze służebnej. W konsekwencji wykonane roboty nie mogą zostać zaliczone do robót wymagających pozwolenia lub zgłoszenia. Wykonane utwardzenie nie jest drogą w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, nie ma statusu drogi publicznej ani nie odpowiada standardom technicznym drogi. Wskazano, że jeżeli przy dokonywaniu robót związanych z udrożnieniem służebności doszło do przekroczenia przez uprawnionych granic ustanowionego dla nich prawa i naruszenia własności skarżących, to sprawy stąd wynikłe nie podlegają rozstrzyganiu przez organy administracji.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżących wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa budowlanego. Podniesiono, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodów na okoliczność, że w terenie ustanowienia służebności brak było uprzednio jakiejkolwiek drogi. Naruszono zasadę udziału strony w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia stron i ich pełnomocnika o oględzinach z dnia [...] r. i rozprawie administracyjnej z [...] r., czym uniemożliwiono stronie ustosunkowanie się do zebranego materiału. Wedle pełnomocnika skarżących organ naruszył prawo budowlane albowiem nie zażądał od J. K. wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie podjął czynności w celu nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, nie zażądał od J. K. dostarczenia pozwoleń i uzgodnień wymaganych prawem budowlanym oraz nie nałożył na niego kar przewidzianych w prawie budowlanym. Pełnomocnik zarzuciła również, że organy naruszyły art. 66 § 1 kpa, albowiem nie pouczyły strony o konieczności powiadomienia odpowiednich organów o naruszeniach przepisów o ochronie przyrody, w tym art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił, że J. K. wykonał prace z użyciem ciężkiego sprzętu i nakazał ustalić, czy prace te wymagały pozwolenia czy zgłoszenia. Sąd nakazał także wyjaśnić legitymację inwestora do podjęcia robót. Nakazy te zostały przez organy zignorowane. Ustalenia organów są dowolne, wbrew istniejącej dokumentacji geodezyjnej, zdjęciowej. Zawiadomienia dla strony skarżącej organ wysyłał na nieaktualny adres kancelarii w T., mimo iż znany mu był aktualny adres w K. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik polemizuje nadto z ustaleniami dotyczącymi ewentualnego wcześniejszego istnienia szlaku komunikacyjnego na trasie ustanowionej służebności drogowej. Wskazuje również na opinie biegłych rzeczoznawców, w których scharakteryzowane zostały roboty wykonane przez uczestnika postępowania. Opinie te zostały dołączone do skargi. Z opinii biegłego A. S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wielkości strat w świecie roślinnym i zwierzęcym (...) powstałych podczas budowy drogi wynika, że wykonane roboty polegały na "wybudowaniu drogi z nawierzchni z tłuczniem, ściągnięciu wierzchniej warstwy ziemi i niwelacji części przylegającej skarpy". Opinia biegłego W. S. z dnia [...] r. "o stwierdzonym stanie rzeczowym i prawnym" stwierdza w pkt 4.1, że na nieruchomości skarżących zostały wykonane roboty, których skutkiem jest droga. Nawierzchnia została wykonana z tłucznia. Tłuczeń ułożony w warstwie niejednakowej grubości (do 30 cm) o szerokości 3-3,5 m nie został zagęszczony (uwałowany) lecz tylko częściowo ugnieciony kołami pojazdów." Stan ten został udokumentowany zdjęciami, włączonymi do opinii.

Stanowisko swoje skarżący podtrzymali na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. , składając na jego poparcie m. in. zdjęcia obrazujące stan sprzed i po budowie drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uchybienia proceduralne związane z zapewnieniem stronie udziału w postępowaniu, jakkolwiek niewątpliwe, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Wykonane roboty nie podlegają bowiem reżimowi prawa budowlanego. W wyroku z dnia 3 marca 2006 r. w sprawie II SA/Gl 793/04 sąd administracyjny nakazał ustalenie zakresu wykonanych robót, co organy wykonały.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma skarżącego, który zarzucał, iż na jego działce zostały wykonane prace budowlane w warunkach samowoli. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Wniosek teki uruchamia zatem postępowanie administracyjne. W jego toku organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy zachodzą materialne podstawy do jego działania. W razie ich braku organ winien wszczęte na wniosek postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie warunkiem dopuszczalności podjęcia przez organy nadzoru budowlanego władczych rozstrzygnięć było uprzednie stwierdzenie, czy wykonane roboty objęte są reżimem prawa budowlanego.

W przekonaniu Sądu, a wbrew stanowisku skarżących, kwestia ta nie została rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2006 r. sygn. II SA/Gl 793/04. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tego wyroku organy nie analizowały charakteru przeprowadzonych robót, albowiem oparły swoje rozstrzygnięcie na stanowisku, że roboty wykonane na mocy upoważnienia sądu cywilnego do usunięcia przeszkód z traktu drogi koniecznej nie mogą być kontrolowane przez organy administracji, gdyż o ich dopuszczalności rozstrzyga stanowisko sądu cywilnego. Uznając wadliwość takiego stanowiska Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania w zakresie istotnym z punktu widzenia prawa budowlanego, a zatem wykazującego reżim, jakiemu te prace podlegają oraz tytułu do ich prowadzenia. Jak podkreślono w uzasadnieniu, wydanie decyzji w zakresie legalności robót wiąże się z jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego i jego oceną, nie wystarcza natomiast powołanie orzeczeń rozstrzygających kwestie należące do sfery prawa cywilnego. Formułując zalecenia dla organów co do zakresu koniecznego postępowania, Sąd rzecz jasna nie mógł przesądzić wyników tego postępowania. Kryterium normatywnym kwalifikującym roboty jako roboty budowlane nie jest rodzaj użytego sprzętu do ich prowadzenia. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że sąd dokonał kwalifikacji robót i w tym zakresie istniało związanie organów oceną prawną.

Należy także zaznaczyć, że kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie jedynie w kontekście ewentualnego ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę lub w kontekście postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli. Czynności organów problemów tych nie dotyczyły, zatem brak jest podstaw do domagania się aby żądały od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O tym, czy roboty są samowolą budowlaną nie decyduje brak tytułu prawnego do nieruchomości a wykazanie się tym tytułem stanu samowoli nie usuwa, choć stanowi warunek ubiegania się o jej zalegalizowanie.

Okolicznością, której skarżący przypisywali duże znaczenie jest, czy roboty były wykonane w celu przywrócenia istniejącego traktu komunikacyjnego. Podnoszono, że w terenie, na którym doszło do robót, wcześniej nie istniała żadna droga a organom zarzucano, że okoliczności tej nie zweryfikowały i bezpodstawnie przyjmowały wcześniejsze istnienie jakiejś drogi. Istotnie, organy w toku postępowania i w uzasadnieniach decyzji na fakt wcześniejszego istnienia drogi zwracały uwagę. W przekonaniu Sądu okoliczność ta nie ma jednak żadnego znaczenia dla sprawy. W szczególności organy nie wykorzystywały tej okoliczności jako argumentu służącego kwalifikacji robót jako np. remontu. Bez względu na to, czy droga wcześniej istniała, wobec zarzutu samowolnych robót budowlanych organy zobowiązane były w pierwszej kolejności zbadać, czy doszło do robót budowlanych, następstwem tego ustalenia mogło być późniejsze rodzajowe określenie tych robót. Umarzając postępowanie organy przyjęły natomiast, że wykonane roboty nie są robotami budowlanymi i z tego powodu nie podlegają reżimowi prawa budowlanego. Stanowisko to należy w ocenie Sądu uznać za zasadne.

To, jakie prace zostały faktycznie wykonane na gruncie i co w ich efekcie powstało, jest w sprawie bezsporne. Skarżący przyznają, że doszło do niwelacji terenu spychaczem a następnie nawiezienia tłucznia. Tłuczeń ten został rozsypany na gruncie, nie został nawet uwałowany. Okoliczności te potwierdzają zdjęcia, protokoły oględzin czy w końcu opinie biegłych, które skarżący dołączyli do skargi.

Zasadą prawa budowlanego, wyrażoną w art. 28 § 1 prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wprowadzają przepisy art. 29 – 31 ustawy. Roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy, dotyczą obiektów budowlanych. Z obiektami budowlanymi związane bywają urządzenia techniczne, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza, urządzenia instalacyjne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 ustawy). Również te urządzenia, aby podlegały reżimowi prawa budowlanego, muszą pozostawać w związku z wykonywaniem robót budowlanych. Kategoria robót budowlanych jest wewnętrznie zróżnicowana, są nimi zarówno budowa, jak i przebudowa, montaż, remont, rozbiórka. W ocenie Sądu nie ma pierwotnego znaczenia dla sprawy rozważanie, czy i jakiego rodzaju roboty budowlane były wykonywane, pierwotne znaczenia ma ustalenie czy doszło do powstania obiektu budowlanego lub urządzenia w rozumieniu prawa budowlanego.

Rodzaje obiektów budowlanych wymienia art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Wykonanych robót nie można niewątpliwie zaliczyć ani do kategorii budynków, ani do kategorii obiektów małej architektury. Zważenia zatem wymaga, czy mieszczą się one w pojęciu budowli – najobszerniejszym rodzajowo katalogu obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem architektury, taki jak: lotniska , drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki a także części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia.

Katalog ten ma charakter otwarty, w związku z czym jako kolejne przykłady obiektów budowlanych poddanych reżimowi prawa budowlanego można wskazać np. płyty do składowania obornika, zbiorniki na gnojówkę, wiaty przystankowe, wolno stojące kabiny telefoniczne, szafy i słupki telekomunikacyjne i inne, o jakich mowa w art. 30 ustawy. Obiektem budowlanym jest też utwardzenie powierzchni gruntu, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym takie utwardzenie na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia, wymaga jednak zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy).

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że wykonane prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Niewątpliwie nie doszło do budowy drogi, albowiem wysypanie zniwelowanego terenu kamieniem nie odpowiada technicznym parametrom drogi, wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Niwelacja terenu nie stanowi również wykonywania budowli ziemnej.

W końcu wysypanie na grunt tłucznia nie stanowi utwardzenia gruntu na działce. Przez utwardzenie gruntu należy bowiem rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia.

Przedstawiona dokumentacja fotograficzna wyraźnie wykazuje, że na skutek korzystania z drogi doszło do częściowego zaniku utwardzenia. Jest ono efektem tego, że rozsypany kamień nie został trwale połączony z gruntem. W orzecznictwie stanowisko odmawiające poddania reżimowi prawa budowlanego robót polegających na wysypaniu terenu materiałem takim jak żwir, kamień, jest zresztą prezentowane w sposób konsekwentny i należy je ocenić jako uzasadnione.

Jako argument przemawiający za słusznością takiej interpretacji przepisów prawa budowlanego mogą posłużyć również względy o charakterze systemowym. Poddanie określonych obiektów prawu budowlanemu pociąga za sobą konsekwencje związane następnie z nadzorem organów administracji np. nad ich stanem technicznym. Organy są uprawnione do nakazania usunięcia nieprawidłowości, jeżeli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 prawa budowlanego). W stosunku do nawierzchni luźno wysypanej kamieniem trudno jest wyznaczyć parametry należytego stanu, zaś nakazane działania musiałyby polegać na nasypaniu kolejnej warstwy kamienia. Sąd nie akceptuje stanowiska, aby tego rodzaju stany w zamiarze ustawodawcy miały podlegać nadzorowi organów administracji, zobligowanych wszak do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego i pozbawienia strony skarżącej udziału w czynnościach organów administracji należy przyznać, że znajduje on uzasadnienie. Istotnie, brak jest w aktach dowodu, że pełnomocnik strony został zawiadomiony o rozprawie administracyjnej w dniu [...] r. Uchybienie to nie może jednak skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uchyla decyzję gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W niniejszym przypadku wpływu takiego stwierdzić nie można. Zarówno rozprawa ta, jak i poprzedzająca ją kontrola nieruchomości, nie doprowadziły do zmiany w ustaleniach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, to jest odnoszących się do rodzaju wykonanych prac. W tym zakresie stan nie zmienił się od roku [...], kiedy prace zostały wykonane. Miały one miejsce jednorazowo w okresie od [...] do [...] r. i zostały udokumentowane fotograficznie. Czynności z roku [...], w szczególności przedmiotowa rozprawa ustaleń tych nie zmieniły.

Analogicznie nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji zarzut, że organy wbrew art. 66 § 1 k.p.a. nie zawiadomiły strony o konieczności wnoszenia odrębnych podań w sprawach nie należących do właściwości nadzoru budowlanego. Sankcją za takie ewentualne zaniechanie nie jest bowiem wadliwość decyzji wydawanej w ramach właściwości organu.

Uznanie zaś za bezprzedmiotowe postępowania w sprawie legalności wykonanych robót czyni pozbawionym podstaw zarzut o bezczynności organów w zakresie nałożenia na inwestora kar, zobowiązania go do przedłożenia uzgodnień i pozwoleń czy zobowiązania do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością.

Natomiast przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w trybie administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego nie ma rzecz jasna wpływu na dopuszczalność postępowań przed innymi organami, w szczególności sądami powszechnymi, jeżeli uprawnieni ze służebności drogi koniecznej korzystają ze swego prawa z naruszeniem jego granic i przeznaczenia czy też dopuszczają się naruszenia własności skarżących. Stanowisko wyrażone w decyzjach organów i zaakceptowane przez Sąd nie rozstrzyga kwestii, czy doszło do bezprawnego naruszenia własności skarżącego oraz na kim ciąży obowiązek poniesienia kosztów wykonanych prac.

Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.