Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 229/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. D. i B. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2021 r. nr 208/2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 2478/2020 z dnia 12 listopada 2020 roku odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny przy ul. [...] we W.

Od decyzji odwołali się A. D. i B. D., reprezentowanych przez adw. J. S.

Decyzją nr 208/2021 z dnia 23 lutego 2021 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w związku z otrzymaną skargą na wybudowanie na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W., niezgodnie z przepisami budynku garażowego, dobudowanie ganku wejściowego i zabudowę tarasu PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tej sprawie i ustalił, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W., w 1986 roku, zostały wykonane roboty budowlane na podstawie znajdującego się w aktach archiwalnych organu administracji architektoniczno- budowlanej pozwolenia na budowę z 1984 roku. Projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę obejmował wykonanie dwóch oddzielnych mieszkań na parterze i piętrze, wejścia do mieszkań z dobudowanej klatki schodowej, rozbudowę budynku od strony zachodniej o pokoje na piętrze z loggią i pokoje z tarasem i zejściem do ogrodu na parterze, a także budowę wiaty garażowej po stronie południowej istniejącego budynkumieszkalnego jednorodzinnego. Roboty budowlane zostały jednak wykonane z istotnymi zmianami w stosunku do pozwolenia na budowę, a także niezgodnie z przepisami. Wszczęto zatem postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. na dom dwurodzinny, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach. Na podstawie ustaleń z kontroli przeprowadzonej w dniu 23 maja 2017 roku, sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej, akt archiwalnych nieruchomości, mapy geodezyjnej udostępnionej na stronie internetowej Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu - stwierdzono, że decyzją Urzędu Dzielnicowego W. [...] nr 202/84 z dnia 11 maja 1984 roku A. D. i J. D. otrzymali pozwolenie na rozbudowę i adaptację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny przy ul. [...] we W. Jak wynika z zapisów dziennika budowy ww. roboty budowlane zostały zakończone 21 sierpnia 1986 roku. W dniu 29 grudnia 1986 roku inwestorzy dokonali we właściwym organie zgłoszenia do użytkowania rozbudowy ww. obiektu, co zostało potwierdzone zaświadczeniem Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia 9 marca 1987 roku. Mimo że w dzienniku budowy kierownik budowy oświadczył, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, to jednak stan faktyczny obiektu tego nie potwierdza. Wykonano bowiem następujące zmiany w stosunku do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę: - zamiast projektowanej wiaty garażowej od strony południowej nieruchomości wykonano garaż, którego południowa ściana zewnętrzna została usytuowana na granicy nieruchomości, wiatę projektowano w odległości 97 cm od granicy działki, - wiatę garażową projektowano o szerokości 5,38m i długości 6,3m, a wykonano garaż o szerokości 6,2m i długości 10,35m, - zwiększono szerokość i długość klatki schodowej mierzoną po zewnętrznym obrysie ścian z projektowanych 2,77m na 5,77m oraz z 2,92m na 6,02m, - zwiększono długość projektowanej rozbudowy budynku od strony tylnej o 1 m tj. pomieszczenia o projektowanej szerokości 3,9m posiadają szerokość 4,9m, - w elewacji tylnej zamiast projektowanego tarasu na słupkach wykonano balkon ze schodami zewnętrznymi o 13 stopniach zamiast projektowanych 11 stopni. Do protokołu z kontroli inwestor wniósł oświadczenie, że budynek przy ul. [...] we W. istnieje w obecnym kształcie od zakończenia robót budowlanych w roku 1987. Dodał, że rozbudowę budynku wykonano na postawie pozwolenia na budowę z 1984 roku. Stwierdzono, że rozbudowę budynku wykonano z istotnymi zmianami w stosunku do pozwolenia na budowę, bowiem dokonano zmian w zakresie: - projektu zagospodarowania terenu (zwiększono obrys rozbudowy budynku, wykonano garaż zamiast wiaty, garaż usytuowano na granicy nieruchomości), - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, długości i szerokości (poprzez zwiększenie długości rozbudowanej części budynku od strony tylnej oraz zwiększenie wymiarów klatki schodowej i garażu w stosunku do projektowanej wiaty zwiększono zarówno kubaturę obiektu jak i powierzchnię zabudowy). Dokonanie zgłoszenia do użytkowania budynku po rozbudowie, o którym mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku (prawo budowlane obowiązujące w dacie wykonania rozbudowy) nie czyni niemożliwym prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiego obiektu. Przepis ten wprowadzał bowiem jedynie obowiązek inwestora o zawiadomieniu o oddaniu obiektu do użytku. I o ile zawiadomienie to stanowiło faktycznie o zakończeniu procesu budowlanego, o tyle nie nakładało na organ żadnych obowiązków w związku z jego złożeniem. Zawiadomienie takie było jedynie obowiązkiem zagrożonym sankcją z art. 59 ust. 1 pkt 8 ustawy. Jego dokonanie nie wyłączało też dalszych czynności organu. Szczególnie w zakresie zbadania zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym lub podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku zatem z wykonaniem rozbudowy i adaptacji budynku w sposób istotnie odstępujący od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach decyzją nr 2027/2017 z dnia 8 sierpnia 2017 roku nałożono na inwestora A. D., celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego rozbudowę i adaptację (przebudowę) budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na decyzję, w dniu 7 grudnia 2017 roku, inwestor przedłożył w inspektoracie trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i adaptacji budynku przy ul. [...] we W. Projekt ten nie został jednak sporządzony zgodnie z przepisami, dlatego postanowieniem nr 431/2018 z dnia 5 marca 2018 roku nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia, wskazując na szereg nieprawidłowości w przedłożonym opracowaniu - m. in. na niezgodności zamieszczonych rozwiązań z warunkami technicznymi i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak zapewnienia udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, niezgodność projektu z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Na wniosek inwestora postanowieniem nr 685/2018 z dnia 16 kwietnia 2018 roku przedłużono termin na doprowadzenie projektu budowlanego zamiennego do zgodności z przepisami o 1 miesiąc od otrzymania tego postanowienia. W dniu 22 maja 2018 roku inwestor przedłożył trzy egzemplarze poprawionej dokumentacji projektowej. Projekt budowlany zamienny nadal nie spełniał jednak obowiązujących przepisów stąd pismem z dnia 30 sierpnia 2018 roku zawiadomiono inwestora o nieprawidłowościach i brakach w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym oraz o konieczności ich usunięcia. Ponownie wskazano na szereg nieprawidłowości w przedłożonym projekcie - m. in. na niezgodności zamieszczonych rozwiązań z warunkami technicznymi i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodność projektu z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Prezydent Wrocławia decyzją nr 3010/2018 z dnia 20 czerwca 2018 roku uchylił decyzję udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji na postawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Od tej decyzji inwestor złożył odwołanie do organu II instancji. Wojewoda Dolnośląski decyzją nr 0- 662/18 z dnia 8 listopada 2018 roku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnie Prezydenta Wrocławia. Po rozpatrzeniu wniosku I. D. postanowieniem nr 2544/2018 z dnia 14 grudnia 2018 roku PiNB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. na dom dwurodzinny, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach, w którym wydano ostateczną decyzję nr 2027/2017 z dnia 8.08.2017 roku. Postanowieniem nr 263/2019 z dnia 26 lutego 2019 roku Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie nr 2544/2018 z dnia 14 grudnia 2018 roku i przekazał nam sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem nr 474/2020 z 26 lutego 2020 roku PINB wznowił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. na dom dwurodzinny, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach. Postanowieniem nr 473/2020 z 27 lutego 2020 roku PINB odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr 2027/2017 z 8.08.2017 roku. Mimo upływu terminu określonego w decyzji nr 2027/2017 z 8.08.2017 roku inwestor nie przedłożył zgodnego z przepisami projektu budowlanego zamiennego obejmującego adaptację i rozbudowę budynku przy ul. [...] we W., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Mając na uwadze dyspozycję art. 9 k.p.a. pismem z dnia 28 lutego 2020 roku poinformowano inwestora o konsekwencjach wynikających z braku wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nadal nie przedkładał projektu budowlanego zamiennego, dlatego pismem z dnia 8 kwietnia 2020 roku PINB zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i gotowości do wydania decyzji oraz o prawie stron do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z uwagi na ogłoszony stan epidemii w Polsce i wprowadzone przepisy tzw. tarczy anty kryzysowej pismem z dnia 28 maja 2020 roku przedłużono stronom termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz możliwość skorzystania z wglądu do akt sprawy. W dniu 4 czerwca 2020 roku inwestor skorzystał z możliwości wglądu do akt sprawy. Postanowieniem nr 501/2020 z dnia 4 czerwca 2020 roku Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie nr 473/2020 z dnia 27 lutego 2020 roku odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nr 2027/2017 z dnia 8.08.2017 roku. Decyzją nr 1283/2020 z dnia 17 czerwca 2020 roku PINB odmówił uchylenia decyzji nr 2027/2017 z dnia 8.08.2017 roku. Decyzją nr 944/2020 z dnia 20 października 2020 roku Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję nr 1283/2020 z dnia 17 czerwca 2020 roku. W dniu 19 września 2020 roku weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego. Jednak do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej Prawo budowlane stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Wynika to z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Wobec braku uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego PINB dla miasta Wrocławia decyzją nr 2478/2020 z dnia 12 listopada 2020 roku, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny przy ul. [...] we W. W terminie prawem zakreślonym powyższa decyzja została zaskarżona przez A. D. I . D., reprezentowanych przez adw. J. S.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, stwierdził co następuje. Podstawę prawną podjętej w dniu 12 listopada 2020 roku przez PINB dla miasta Wrocławia decyzji nr 2478/2020 stanowi art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 4 P budowlanego: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie." Według dyspozycji wskazanego przepisu właściwy organ wydaje decyzję "w sprawie". formułowanie to oznacza, że chodzi zarówno o decyzję pozytywną - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jak i o decyzję negatywną – odmawiającą zatwierdzenia przedłożonego projektu i wznowienia robót. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że przyimek "w" łączący się ze "sprawą" tworzy wyrażenie precyzujące zakres możliwości podejmowanej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że na gruncie postępowania cywilnego nie istnieją wątpliwości co do tego, iż wyrażenie "postępowanie w sprawie" oznacza postępowanie tzw. dwukierunkowe, a więc zarówno uwzględniające, jak i oddalające wniosek strony. Unormowanie zawarte w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nasuwa pewne uwagi uzasadniające w efekcie pogląd o "dwukierunkowości" wydawanych na jego podstawie decyzji. Wymieniony przepis stwarza możliwość merytorycznego decydowania w określonej sprawie, zarówno przez organ stopnia powiatowego, jak i organ nadrzędny. Stanowisko takie jest zbieżne z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stwierdzono, że: "Samo brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 342/11; z dnia 19 maja 2015 sygn. akt il OSK 2517/13). W konsekwencji, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy organ może wydać decyzję zarówno o zatwierdzeniu przedłożonego projektu zamiennego jak również decyzję odmawiającą zatwierdzenia przedłożonego projektu. Jeżeli organ po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego stwierdzi, że posiada on braki i uchybienia w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego powinien wezwać w drodze postanowienia, zgodnie z art. 35 ust. 3 do usunięcia wskazanych nieprawidłowości wyznaczając termin wykonania wezwania. W razie bezskutecznego upływu terminu organ może wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji wzywał wielokrotnie (postanowienie nr 431/2018 z dnia 5.03.2018 r., postanowienie nr 685/2018 z dnia 16.04.2018 r., pismo z dnia 30.08.2019 r. 28.02.2020 r.) inwestora do usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej i jej uzupełnienia. Nie zostało to jednak prawidłowo dokonane. Organ wyjaśnia, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 51 ust. 51 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, dotyczy istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Istotą takiego postępowania jest ustalenie czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian. Nie budzi wątpliwości organu, że inwestor dokonał istotnych odstąpień od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Dzielnicowego W. [...] nr 202/84 z dnia 11 maja 1984 roku. Wykonano bowiem następujące zmiany w stosunku do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę: - zamiast projektowanej wiaty garażowej od strony południowej nieruchomości wykonano garaż, którego południowa ściana zewnętrzna została usytuowana na granicy nieruchomości, wiatę projektowano w odległości 97 cm od granicy działki, - wiatę garażową projektowano o szerokości 5,38m i długości 6,3m, a wykonano garaż o szerokości 6,2m i długości 10,35m, - zwiększono szerokość i długość klatki schodowej mierzoną po zewnętrznym obrysie ścian z projektowanych 2,77m na 5,77m oraz z 2,92m na 6,02m, - zwiększono długość projektowanej rozbudowy budynku od strony tylnej o Im tj. pomieszczenia o projektowanej szerokości 3,9m posiadają szerokość 4,9m, - w elewacji tylnej zamiast projektowanego tarasu na słupkach wykonano balkon ze schodami zewnętrznymi o 13 stopniach zamiast projektowanych 11 stopni. Powyższe zmiany dotyczą zatem - zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu (zwiększono obrys rozbudowy budynku, wykonano garaż zamiast wiaty, garaż usytuowano na granicy nieruchomości); - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, długości i szerokości (poprzez zwiększenie długości rozbudowanej części budynku od strony tylnej oraz zwiększenie wymiarów klatki schodowej i garażu w stosunku do projektowanej wiaty zwiększono zarówno kubaturę obiektu jak i powierzchnię zabudowy). Zmiany wprowadzone w trakcie rozbudowy budynku przy ul. [...] we W. spowodowały, że budynek po jego rozbudowie narusza obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozbudowując budynek o garaż zamiast wykonania wiaty (projektowana wiata nie posiadała ściany od strony południowej) spowodowano usytuowanie zewnętrznej ściany południowej budynku na granicy działki co jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Dodatkowo wykonanie garażu usytuowanego na granicy działki powoduje naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, określonych w § 271 ust 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego powinna (w przypadku budynków mieszkalnych) wynosić co najmniej 8 m. Z uwagi, iż odległość między zewnętrznymi ścianami budynków przy ul. [...] jest mniejsza niż 8m - ściana boczna rozbudowanej części budynku przy ul. [...] (ściana garażu) winna spełniać wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zewnętrzna ściana boczna rozbudowanej części budynku przy ul. [...] we W. nie jest ścianą oddzielania przeciwpożarowego, gdyż nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonych w § 235 rozporządzenia, co narusza warunki techniczne. Zwiększenie wymiarów zewnętrznych dobudowanej klatki schodowej spowodowało zbliżenie budynku do granicy z działką nr [...] w sposób również niezgodny z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Organ zauważa, iż zaskarżona decyzja nr 2478/2020 z dnia 12 listopada 2020 roku jest konsekwencją wykonania istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę i braku wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją nr 2027/2017 z dnia 8 sierpnia 2017 roku (sporządzenia zgodnego z przepisami projektu budowlanego zamiennego uwzględniajcego wykonane zmiany). W postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji nr 2027/2017 nie stwierdzono podstaw do jej uchylenia. Decyzja PINB nr 1283/2020 z 17 czerwca 2020 roku odmawiająca uchylenia tej decyzji została utrzymana w mocy decyzją DWINB nr 944/2020 z 20 października 2020 roku. Nie jest zatem możliwe przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji nr 2478/2020 z dnia 12 listopada 2020 roku ponowne weryfikowanie faktów stwierdzonych w uprzednim ostatecznym rozstrzygnięciu. Natomiast przedłożony, w ramach wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr 2027/2017 z dnia 8 sierpnia 2017 roku projekt budowlany zamienny z listopada 20l7 roku sporządzony przez mgr inż. arch. T. N. nie spełnia, zdaniem PINB i DWINB, wymagań warunkujących jego zatwierdzenie w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzone nieprawidłowości projektu dotyczą braku zgodności opracowania z: - rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego m. in. w zakresie braku dokładnego wskazania przedmiotu inwestycji (opisu projektowanej rozbudowy budynku, jej usytuowania i funkcji), braku wyróżnienia graficznego projektowanej rozbudowy i jej zwymiarowania, niewłaściwego określenia liczby kondygnacji budynku, braku wskazania układu konstrukcyjnego obiektu, nie wskazania zakresu robót pozostałych do wykonania, braku rysunków rzutu fundamentów i przekroju budynku, braku określenia na rysunkach kolorystyki elewacji, - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zaprojektowanie usytuowania zewnętrznej ściany południowej garażu i północnej ściany klatki schodowej niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przy braku załączenia do projektu budowlanego zamiennego uzgodnienia z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej spełnienia tych wymagań w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, - wymogami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...] we W. obowiązującego dla obszaru, na którym znajduję się nieruchomość przy ul. [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku, poprzez: zaprojektowanie rozbudowanej części budynku zlokalizowanej od strony zachodniej istniejącego budynku bez zachowania wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy (przedstawiona w projekcie, powstała w wyniku rozbudowy część obiektu przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy); przekroczenie przez budynek po projektowanej rozbudowie dopuszczonej planem wartości udziału powierzchni obszaru zabudowanego w powierzchni działki budowlanej. Organy nadzoru budowlanego, będące zobligowanymi do kontrolowania przestrzegania i stosowania przepisów prawa, nie mogą zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego sporządzonego w sposób niezgodny z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i ustawą Prawo budowlane oraz zawierającego rozwiązania sprzeczne z określonymi w przepisach techniczno-budowlanych, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa. Projekt budowlany zamienny, przedłożony w wyniku nałożenia obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, musi spełniać wymogi, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 34 Prawa budowlanego. Powyższe wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego in fine, który stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Powyższe oznacza, że przy ocenie projektu budowlanego zamiennego przepisy dotyczące art. 34 Prawa budowlanego, stanowiącego o zawartości projektu budowlanego, należy stosować odpowiednio do zmian w stosunku do projektu pierwotnego. To w jakim zakresie projekt budowlany zamienny będzie musiał spełniać wymogi projektu budowlanego, zależy od tego, jakich zmian dopuścił się inwestor, czyli jak dalece odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Projekt budowlany zamienny powinien być opracowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przede wszystkim należy zaś stwierdzić, że projekt budowlany zamienny powinien zawierać rozwiązania zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Projekt budowlany zamienny musi również posiadać wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W związku z tym, że projekt budowlany zamienny zastępuje dotychczasowy projekt pierwotny, to organ nadzoru budowlanego może zatwierdzić tylko taki projekt zamienny, który nie będzie naruszał obowiązującego w dacie lego zatwierdzenia porządku prawnego.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnia co następuje. W orzecznictwie sądowym przyjęto zasadę, że legalizacja robót budowlanych wykonanych bez odpowiednich zgód lub z odstępstwami od pozwolenia na budowę lub zgłoszenia następować powinna na podstawie aktualnych przepisów, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego w postępowaniu naprawczym zastosowanie mają przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji, a nie w chwili realizacji budowy. W zaskarżonej decyzji organ stopnia powiatowego wskazał przepis § 12 ust. 1 warunków technicznych obowiązujących w dacie wykonania rozbudowy budynku, jaki został naruszony poprzez usytuowanie garażu na granicy działki. Jednocześnie wskazał też jakie konkretnie przepisy obecnych warunków technicznych zostały naruszone poprzez zmiany wprowadzone w trakcie rozbudowy obiektu. Wobec powyższego organ stopnia powiatowego podkreśl, iż wprowadzone zmiany w trakcie realizacji rzeczonej inwestycji naruszają zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jak i aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powoływanie się przez skarżących na § 13 warunków technicznych z 1980 roku, jest zatem bezpodstawne, a ponadto zauważyć należy, iż przepis ten nie ma zastosowania w stosunku do rozbudowy budynku przy ul. [...] we W., bowiem dotyczy budynku gospodarczego, a w wyniku wprowadzonych podczas budowy istotnych zmian przy granicy działki został zlokaiizowany garaż, a nie budynek gospodarczy.

Zarzut naruszenia art. 7, 77 Kpa w zakresie braku wskazania o jakie dowody organ dokonał ustaleń dotyczących parametrów obiektu i zaniechania przeprowadzenia inwentaryzacji i ekspertyzy obiektu jest chybiony. W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin nr [...] z dnia 23 maja 2017 roku, w którym szczegółowo opisano stan faktyczny nieruchomości. W trakcie oględzin dokonano również niezbędnych pomiarów uwzględniających zmiany wprowadzone podczas rozbudowy budynku. Organ wskazuje, iż ustalenia mają na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez sprawdzenie stanu rzeczy naocznie przez ten organ. Ponadto oględziny należą do systemu środków dowodowych zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Przeprowadzenie tej czynności zależy od uznania organu administracji, lecz w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie sposób negować celowości, czy wręcz konieczności przeprowadzenia takiego dowodu. Protokół z oględzin jest dowodem w sprawie, w oparciu o który organy nadzoru budowlanego mogą wydawać rozstrzygnięcia. W tym miejscu organ zaznaczy, iż skarżący brali udział w oględzinach i nie wnieśli żadnych uwag co do pomiarów dokonanych przez pracowników organu nadzoru budowlanego, a protokół podpisali. Ponadto rysunek projektu zagospodarowania terenu projektu budowlanego zamiennego został sporządzony na mapie do celów projektowych, na której został geodezyjnie zainwentaryzowany budynek przy ul. [...] we W. w jego obecnym kształcie i wskazane zostały jego wymiary. Brak jest zatem podstaw do żądania sporządzenia dodatkowej inwentaryzacji czy ekspertyzy nieruchomości w sprawie. Organ wskazuje, że maksymalna szerokość garażu (od strony frontowej) została wskazana na mapie do celów projektowych i zwymiarowana przez projektanta w takiej samej wartości jak ta pomierzona przez PINB podczas oględzin (6,2m).

Odnosząc się do kwestii zgłoszenia zakończenia realizacji inwestycji wraz z dokonanymi zmianami, a tym samym z brakiem możliwości wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, organ wyjaśnia że w aktach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej znajduje się zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na rozbudowę projekt budowlany, są tam też dokumenty dotyczące zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy lecz nie ma żadnych dokumentów dotyczących uzgodnienia odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, o których jest mowa w odwołaniu od decyzji. Ponadto przy zgłoszeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też w dzienniku budowy nie ujawniono wprowadzonych w trakcie budowy zmian. Jak wynika z ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane obowiązującej w dacie dokonana zgłoszenia obiektu do użytkowania, przepis art. 41 ust. 2 mówił jedynie o możliwości zawiadomienia właściwego terenowego organu administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytkowania, dokonanie tej czynności stanowiło o zakończeniu procesu budowlanego. Zawiadomienie takie było obowiązkiem zagrożonym tylko sankcją z art. 59 ust. 1 pkt 8 Pb z 1974 r., jego dokonanie nie wyłączało też dalszych czynności właściwego organu administracji publicznej, szczególnie w zakresie zbadania zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym lub podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w sytuacji usunięcia pozwolenia na budowę z obrotu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 481/11), a czynności takie zostały określone w art. 36-40 Pb z 1974 r. Równocześnie aktualnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane nie wyłączyła możliwości stosowania jej przepisów do zamierzeń budowlanych wykonanych przed wejściem w życie tej ustawy. Zatem w związku z tym, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie bezsprzecznie wskazuje, że w trakcie realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. na dom dwurodzinny, istotnie odstąpiono od warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanego przez Urząd Dzielnicowy W. [...] nr 202/84 z dnia 11 maja 1984 r., PINB prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze na gruncie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Zarzut nie zastosowania przez PINB przepisu art. 103 ustawy Prawo budowlane jest chybiony, w tym miejscu wskazać należy, iż jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z rozbudową budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz z rozbudową budynku wykonaną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach. W niniejszej sprawie nie ma zatem zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku realizacji inwestycji z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego należy przeprowadzić procedurę naprawcza, określoną w art. 50-51 Praw budowlanego. Do zmian istotnych wprowadzonych w trakcie budowy obiektu zastosowanie mają, jak wyżej wskazano, obecne przepisy, w tym też planistyczne czy warunki techniczne. Z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...] we W., obowiązującego dla obszaru, na którym znajduję się nieruchomość przy ul. [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku wynika, że rozbudowana część budynku zlokalizowana od strony zachodniej istniejącego budynku zaprojektowana jest bez zachowania wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy (przedstawiona w projekcie, powstała w wyniku rozbudowy część obiektu przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy). Ponadto analiza planu wskazuje na przekroczenie przez budynek po projektowanej rozbudowie dopuszczonej planem wartości udziału powierzchni obszaru zabudowanego III w powierzchni działki budowlanej. Przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym [...]. Zgodnie z § 19 ust. 3 ww. planu "Na terenach, o których mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) pkt 14 udział powierzchni obszaru zabudowanego III w powierzchni działki budowlanej nie może być większy niż 30% Przez obszar zabudowany III zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 7 planu należy rozumieć obszar zajęty przez budynek lub budynki, ograniczony jego lub Ich zewnętrznym obrysem na poziomie terenu. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki wynoszącą [...] m

i powierzchnię zabudowy budynku wynoszącą [...] m

, stwierdzić jednoznacznie, iż przedmiotowy budynek przekroczył dopuszczoną planem wartość udziału powierzchni obszaru zabudowanego Ml w powierzchni działki budowlanej i wynosi 33,4%. W świetle ustalenia, że złożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogów organ powiatowy nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło. Reasumując powyższe rozważania organ doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i należy ją utrzymać w mocy. Organ II Instancji nie dostrzegł uchybień w sposobie w jaki PINB prowadził postępowanie w sprawie mających istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję nr 208/2021 z dnia 23.02.2021 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, w imieniu skarżących, na podst. art. 3 § 2 pkt 1, 50 § 1, 52 § 1, 53 § 1 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) [dalej: p.p.s.a ], wniosła pełnomocnik. Decyzję zaskarżyła w całości i zarzuciła 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj: naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej: k.p.a.).polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji podczas gdy w niniejszej sprawie nie powinno być prowadzone postępowanie naprawcze, ponieważ inwestycja została definitywnie zakończona i skutecznie zgłoszona do użytkowania w 1986 r., które to zgłoszenie powinno zostać ocenione z uwzględnieniem całego materiału dowodowego oraz wówczas obowiązujących przepisów tj. na podstawie rozporządzenia Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z póżn. zm.) (dalej; Rozporządzenie WT 1980 r.) z .uwagi na brzmienie § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). (dalej: rozporządzenie WT 2002).; 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów w zakresie obowiązku przechowywania dokumentów oraz dokumentów archiwalnych, a przez to naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierzetelny z uwagi na wydanie decyzji bez uwzględnienia treści dokumentów archiwalnych, wybiórcze odczytanie treści dokumentów znajdujących się w aktach, brak uwzględnienia wszystkich informacji zawartych w dokumentach, w tym informacji o zmianach dokonanych w projekcie, podczas gdy zmiany te zostały tam wprost wskazane i potwierdzają, iż zgłoszenie zakończenia inwestycji było skuteczne, a obecne prowadzenie procedury naprawczej i nakładanie obowiązków na Inwestora na podst. art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. pozbawione jest podstaw; 3. art. 7 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów w zakresie możliwości zastosowania obecnie obowiązujących przepisów aktu prawa miejscowego do inwestycji zrealizowanej i zakończonej przed ponad 30 laty, co uniemożliwiło zapoznanie się z argumentacją organu, co do zasadności nałożonego na Inwestora obowiązku i skutkowało naruszeniem art. 8 i u k.p.a. 4. art. i07§3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów w zakresie zrealizowanego balkonu, co uniemożliwiło zapoznanie się z argumentacją organu, co do zasadności nałożonego na Inwestora obowiązku i skutkowało naruszeniem art. 8 i 11 k.p.a. 5. art. 75 § 1 k.p.a. polegający na odmowie przeprowadzenia dowodu z inwentaryzacji nieruchomości; 6. Art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierzetelny i wybiórczy, dokonanie błędnej oceny zebranych w sprawie dowodów poprzez: i. dokonanie ustaleń stanu faktycznego z pominięciem pisma z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, które informowało, iż mapy zasadnicze zostały sporządzone błędnie, wobec czego nie powinny stanowić podstawy ustaleń faktycznych; II. dokonanie ustaleń stanu faktycznego przy błędnym odczytaniu mapy do celów projektowych z 2017 r., która ukazuje, że budynek nie znajduje się na granicy z nieruchomością, lecz w odległości 50 cm od granicy działki; III. dokonanie ustaleń stanu faktycznego w zakresie wymiarów klatki schodowej bez uwzględnienia wykonanych tynków i płytek przeworskich; IV. uznanie, że doszło do zbliżenia klatki schodowej do działki numer [...], m podczas gdy z porównania map projektowych z 1984 r. oraz 2017 r. wynika, że doszło do zwiększenia odległości od granicy z działką nr [...], tym samym nie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które naruszałoby przepisy prawa; V. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia materiałów z jakich został wybudowany garaż będący przedmiotem postępowania, a przez to błędne przyjęcie, że został on wykonany z materiałów o niewystarczającej odporności ogniowej;

Z uwagi na wyżej podniesione zarzuty: 1. na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a. wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji zaskarżonej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu i poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia 12.11.2020 r. nr 2478/2020 i umorzenie postępowania; 2. na podst. art. 200 p.p.s.a. wnoszę o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wg norm prawem przepisanych.

Na uzasadnienie strona opisała stan faktyczny sprawy, a następnie przeszła do uzasadnienia zarzutów skargi: zarzut 1: skarżący w całości podtrzymują stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w kontekście zasadności prowadzenia postępowania naprawczego. Poprawiony projekt nie został przedłożony organowi, bowiem w ocenie skarżących nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. Decyzja organu II instancji jest nieprawidłowa, ponieważ powinna była uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie naprawcze. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, odstąpienia od projektu były uzgadniane z organem architektoniczno-budowlanym i zostały uwidocznione w dokumentacji, tym samym doszło do skutecznego zgłoszenia obiektu użytkowania, które uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego. Zmiany w projekcie są nieistotne, tym samym Inwestor przy ich uzgadnianiu nie został zobowiązywany do dokonywania jakichkolwiek uzgodnień bądź poprawek. Zmiany zostały zaakceptowane przez organ, bowiem były zgodne z prawem. Powyższe nie stanowi wyłącznie oceny Skarżących, ale stanowisko poparte konkretną argumentacją i dowodami. Wymaga podkreślenia, że organy nadzoru budowlanego nie poddały analizie wszystkich mających zastosowanie przepisów prawnych wówczas obowiązujących. Tymczasem jest to konieczne, aby wszechstronnie i całościowo rozważyć stan faktyczny sprawy. Organy powinny były tak zrobić, bowiem na podstawie § 330 rozporządzenia WT 2002 r.. Rozporządzenie WT1980 r. ma do inwestycji zastosowanie. Gdyby tak było, organ ustaliłyby, że dokonane zmiany z perspektywy ówcześnie obowiązujących przepisów, w dacie ich wykonania nie wymagały de facto jakichkolwiek działań ze strony inwestora, bo były zmianami nieistotnymi i z tego powodu nie było wówczas prowadzone postępowanie mimo ujawnienia dokonanych zmian. Należy bowiem zauważyć, że jako zmianę sprzeczną z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa PINB upatruje jedynie naruszenie art. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do odległości w jakiej garaż został usytuowany względem granicy z działką. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że mowa jest o obiekcie będącym garażem, a nie domem jednorodzinnym. Wobec czego należałoby kwestie te rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów § 155 działu 5 rozdział 4 zacytowanego rozporządzenia, które odnosi się do garaży wprost. Zgodnie z jego treścią możliwe jest sytuowanie garaży na granicy działek w odległości 3 m od sąsiednich budynków. Należy dodatkowo nadmienić, że Inwestor posiadał zgodę sąsiada na takie usytuowanie garażu. Te okoliczności były podstawą uzgodnień zmian dokonanych przez Inwestora z organem architektoniczno-budowlanym. Takie natomiast uzgodnione zmiany w powiązaniu z udokumentowanym zgłoszeniem zakończenia budowy, w którym jeszcze dodatkowo wyszczególniono fakt wybudowania garażu zamiast wiaty, należy uznać za prawnie skuteczne, a tym samym uniemożliwiające prowadzenie postępowania naprawczego. Wskazuje na to wyrok NSA z 9.04.2013 r., II OSK 2370/11, LEX nr 1337347- takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50- 51 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2002, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 88, z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK (w:) CBOSA). Z tego wyroku wynika ponadto, że za skuteczne prawnie uznaje się zgłoszenie prac, które nie odbiegają zasadniczo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy wskazały na wyłącznie jedną sprzeczność z warunkami technicznymi wówczas obowiązującymi, która w rzeczywistości nie jest trafna i została stwierdzona bez rzetelnej analizy ówcześnie obowiązujących przepisów, które powinny zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, a także bez jakichkolwiek dowodów potwierdzających ten fakt (o czym poniżej). W konsekwencji stwierdzić należy, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, do czego został zobowiązany skarżący jest bezpodstawne, bowiem postępowanie naprawcze nie powinno w tym przypadku mieć miejsca, tym samym naruszono art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.p.b.

Zarzut 2: następnie należy wskazać, że organ II instancji odniósł się wybiórczo do podniesionych przez skarżących zarzutów i argumentów, bowiem do części z nich w ogóle się nie ustosunkował. Zgodnie z ogólną dyrektywą przeprowadzania postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i tylko całokształt materiału dowodowego może stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazano w odwołaniu od decyzji organu I instancji, brak jest podstaw do żądania od skarżących projektu budowlanego zamiennego poprawionego według wytycznych wskazanych przez organ, ponieważ nie zostało w postępowaniu udowodnione, iż zmiany dokonane w projekcie nie zostały zaakceptowane po zgłoszeniu zakończenia inwestycji przez odpowiednie organy. Wręcz przeciwnie, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że fakt dokonania odstępstw został wielokrotnie uwidoczniony w taki sposób, że nawet jeśli organy nie miały obowiązku weryfikowania zgłoszenia, to nie było możliwości, aby nie wiedziały o fakcie dokonania odstępstw, które notabene inwestor - skarżący osobiście uzgadniał z organem. Jak wskazują skarżący od samego początku, ogół materiału dowodowego pozwala na sformułowanie wniosku, że takie uzgodnienie miało miejsce. Co więcej, fakt zgłoszenia ówczesnemu organowi dokonanych zmian został przyznany przez PINB w postanowieniu nr 2544/2018 z 14.12.2018 r., w którym wskazano w toku postępowania zwyczajnego oraz bezsporna i niekwestionowana przez I. D. jest również okoliczność, iż zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonane w trakcie rozbudowy i adaptacji budynku przy ul. [...] we W., zostały zgłoszone przez inwestorów właściwemu organowi wraz ze zgłoszeniem rozbudowy tego budynku do użytkowania w dniu 20.12.1986 r. " Skarżąca podkreśla, że sam fakt dokonania uzgodnień i ich akceptacji przez organ potwierdza brak wszczęcia postępowania z art. 37 d.u.p.b. i nast. mimo ujawnienia i zgłoszenia zmian w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego przez właściwy organ. Skoro zatem organowi, któremu zgłoszono zakończenie realizacji inwestycji, znane były zmiany i nie podjął on jakichkolwiek czynności, to brak jest podstaw, aby obecnie uznawać, że są podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego. PINB wskazuje, iż przy zgłoszeniu organ nie miał obowiązku sprawdzać dokumentacji, jednakże w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość wiadomo, że organ o zmianach wiedział - został poinformowany, a mimo to nie podjął żadnych czynności. Organ nadzoru budowlanego w ogóle nie odniósł się kwestii przyznanej okoliczności i obecnie próbuje przekonać, że organy nie miały wiedzy o odstępstwach od projektu. W decyzji organ II instancji wskazuje, iż żadne z dokumentów nie informują o dokonaniu odstępstw, jednakże takie stanowisko tylko potwierdza, że materiał dowodowy nie został rzetelnie zbadany i oceniony. Należy bowiem wskazać, że fakt dokonania odstępstwa wynika wprost z dokumentu, w którym właściciel sąsiedniej działki wyraził zgodę na wybudowanie garażu (!) w mniejszej odległości niż prawnie dozwolona. Ponadto fakt budowy garażu został także wprost uwidoczniony w treści dziennika budowy - strona 3, gdzie zapisano między innymi: wykonano ławy fundamentowe garażu (!). Także w dokumencie: .."Zgłoszenie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części"(!) zaznaczono, że nie wykonano tynku wewnątrz garażu. Jeśli zatem wprost w zgłoszeniu obiektu do użytkowania wskazano, że został wybudowany garaż, to nie jest wiadome w jaki jeszcze sposób skarżący mógłby bardziej zasygnalizować tą kwestię, w szczególności jeśli prawo nie przewidywało wówczas ku temu jakichkolwiek procedury. Uwzględniając powołany materiał dowodowy należy przyjąć, że gdyby organ nie wiedział o odstępstwie (a wiedział, bo skarżący dokonał w tym zakresie uzgodnień z organem), to niewątpliwie nawet bez kontroli obiektu i wnikliwego studiowania złożonej dokumentacji był w stanie to ustalić, bo zostało wskazane już na zgłoszeniu do użytkowania. Nadto, fakt iż odstępstwa były nieznaczące i znalazły akceptację organu potwierdza także okoliczność, iż odstępstwa od wówczas obowiązujących przepisów mieszczą się w ramach wówczas obowiązujących przepisów prawa. Strona wskazuje, że ściana garażu znajduje się 50 cm (przód garażu) i 72 cm (tył garażu) od granicy działki. Rozporządzenie WT 1980 r. w dziale 5 Rozdziale 4 § 156 stanowiło o tym, że usytuowanie garażu zbudowanego z materiałów niepalnych może znajdować się w odległości co najmniej 3 m od budynków sąsiednich wykonanych z materiałów niepalnych, a nie od granicy działki. Odległość ta przy realizacji inwestycji została zachowana, ściana została wykonana z materiałów niepalnych a nadto Inwestor legitymował się zgodą sąsiada, wobec czego brak było podstaw ze strony organu, aby bardziej ingerować w dokonane odstępstwo. Tym samym nie jest zrozumiałe z jakiego powodu organ twierdzi, że do ustalenia możliwości dokonania odstępstw w ogóle nie doszło i że okoliczność ta nie została ujawniona wobec organu. Twierdzenia organu nadzoru budowlanego nie polegają w tym zakresie na prawdzie. Organy nadzoru budowlanego w ogóle nie odniosły się do wskazanych dokumentów archiwalnych, stąd też dokonana przez nie ocena dowodów i dokonanie ustalenia faktyczne nie są prawidłowe i naruszają art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dalej strona skarżąca zwraca uwagę na kwestię, iż inwestor dla inwestycji nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej i techniczno-budowlanej. Inwestor dokonał uzgodnienia odstępstw, jednakże nie dysponuje dokumentem, który potwierdza ten fakt. Niemniej jednak wynika pośrednio z innych dowodów zebranych w sprawie, o czym była mowa powyżej, organy nadzoru budowlanego z niewyjaśnionych powodów wydają się akceptować i dawać wiarę tylko dowodom w postaci dokumentu, z którego bezpośrednio wynika dana okoliczność. Natomiast wszechstronne i wielowymiarowe rozpoznanie sprawy wydaje się być niemożliwe. Organy pominęły w ocenie materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego w szczególności dokumenty zgromadzone w czasie realizacji inwestycji tj. w latach 80’. Organy nie dokonały także oceny zebranego materiału dowodowego przez pryzmat kwestii obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej. Uprzednio obowiązujące prawo budowlane z 1974 r. (dalej: d.u.p.b.) nie przewidywało obowiązku przetrzymywania dokumentacji projektowej, wobec czego nie powinny być wyciągane względem inwestora negatywne konsekwencje braku możliwości wykazania dokonanych z organem uzgodnień w zakresie odstępstw, o których Inwestor wielokrotnie wspominał. Żaden przepis p.b. nie wprowadza domniemania samowoli budowalnej tylko dlatego, że inwestor lub jego następca po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. (WSA Gliwice II SA/GL 322/19). Z faktu, że nie ma domniemania samowoli budowlanej, w stosunku do robót budowlanych realizowanych w czasie gdy nie obowiązywał odpowiadający treści art. 63 ust 1 p.b. przepis nakładający na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania m.in. pozwolenia na budowę, domniemanie ich legalności (VII Sa/Wa 341/19 WSA w Warszawie). Skoro zatem domniemanie legalności obejmuje samowolę budowlaną, to tym bardziej będzie ono obejmowało dokonanie odstępstwa od projektu, w szczególności, jeśli odstępstwo to zostało wprost uwidocznione i było zgodne z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to organy nadzoru powinny udowodnić, że do uzgodnienia nie doszło, tymczasem w sprawie nie został przedstawiony jakikolwiek dowód na tą okoliczność. W konsekwencji obecnie nie ma podstaw do tego, aby prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne wobec robót budowlanych, które zostały zakończone w 1987 r. Potwierdził to także Wojewoda Dolnośląski w swojej decyzji nr O-662/18 z 8 listopada 2018 r. wydawanej przy rozpatrywaniu tej sprawy, w której wskazał, że skarżący dopełnił wymaganych formalności związanych z rozbudową i adaptacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny przy ul. [...] we W. Cała przedstawiona argumentacja nie spotkała się z jakimkolwiek merytorycznym odniesieniem ze strony organów II instancji, stąd też w ocenie Skarżących doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a także 8 i 11 k.p.a. Zarzut 3- odnosząc się do kwestii obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, wskazać należy, skoro organ w swojej argumentacji powołuje się na utrwalone orzecznictwo administracyjne, nie powinien uwzględniać go wybiórczo. Zgodnie z wyrokami sądów administracyjnych w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego dla inwestycji zakończonych wiele lat wcześniej należy uwzględnić wówczas obowiązujące przepisy planistyczne. W wyroku z dnia 28.11.2018 r. II OSK 2954/16 NSA wskazał, że (...) warto przypomnieć, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. dotyczącej przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. przyjęto, że w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów (techniczno-budowlanych), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza wynikającą z art 2 Konstytucji RP zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art 21 ust. 1, art 64 ust 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art 31 ust 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, a konkretnie w czasie realizacji robót budowlanych, można wyprowadzić wniosek, że odnośnie takich robót regułą jest...... Zdaniem skarżącej trzeba również zaakcentować, że w każdym przypadku zmiany planu miejscowego organ administracji ma obowiązek zastosować zawarte w akcie prawa miejscowego przepisy przejściowe oraz regulację art. 35 u.p.z.p. stanowiącego, że tereny, których przeznaczenie planu miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania, zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. (...) Powyższe uwarunkowania będą musiały być uwzględnione w ramach postępowania naprawczego, o ile nowe ustalenia faktyczne lub nowe okoliczności prawne nie spowodują, że wyrażona ocena prawna przestanie być aktualna. Wymaga podkreślenia, że mimo, iż NSA odwołał się do uchwały dotyczącej samowoli budowlanej, zobowiązał do uwzględnienia uwarunkowań dotyczących poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście procedury naprawczej. Tym samym mimo takiego obowiązku, co wynika z treści orzeczenia, PINB w trakcie postępowania nie dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z perspektywy ustalenia jak dokonane zmiany mają się do wówczas obowiązującego prawa miejscowego, a więc miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy i wyjaśnienia czy w dacie realizacji inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym jest nieruchomość, jakie były jego założenia i jak dokonane zmiany mają się do ówcześnie obowiązującego planu. Organ nie przedstawił także merytorycznej contrargumentacji do przedstawionego stanowiska, stąd też w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Zarzut 4: organ II instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do argumentacji skarżących dotyczącej wybudowania tarasu/balkonu. Skarżący podtrzymują swoje stanowisko w tym zakresie i podkreślają, że nie ma prawnej definicji balonu, loggi czy też tarasu, a jedyne odniesienie w tym zakresie może dać orzecznictwo administracyjne, które jak wskazywano w odwołaniu rozróżnia głównie loggię od tarasu. Różnica tkwi bowiem w zabudowaniu obu części budynkiem. Loggia jest otwarta jedynie z jednej strony, natomiast taras jest otwarty i odkryty na zewnątrz budynku. Jak wskazał sąd Apelacyjny w Poznaniu: Pod pojęciem balkonu (także tarasu) jako części budynku stanowiącego zarazem część lokalu mieszkalnego należy rozumieć przestrzeń wewnętrzną, z reguły wyodrębnioną podłogą i balustradą, a niekiedy ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej (l ACa SA z dnia 31.01.2020 r. Mając na względzie powyższe, nie jest zrozumiałe na czym polega sprzeczność zmiany polegająca na budowie balkonu zamiast tarasu. Organ nie powołał się w tym zakresie na żadne przepisy i nie uzasadnił swojego stanowiska, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że tak należy zrobić. Organ II instancji nie przedstawił jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, choć powinien, ponieważ kwestia istotna, gdyż dotyczy zobowiązania nałożonego na inwestora. Tymczasem jak wykazano, zobowiązanie takie jest pozbawione jakichkolwiek podstaw, stąd też organ nie odnosząc się do tej kwestii naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Zarzut 5 - organy dokonały również naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, co skutkowało nieprawidłowymi ustaleniami stanu faktycznego także rzutujących na zakres nałożonych przez organ na Inwestora obowiązków. Zdaniem skarżącej, w pierwszej kolejności, odnosząc się do kwestii przeprowadzenia dowodu z oględzin, należy zauważyć, że organ II instancji wskazał, iż oględziny mają na celu naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ, a w postępowaniu przed organami nie sposób negować celowości czy też konieczności przeprowadzania takiego dowodu. Takie uwagi organu II instancji nie są dla skarżących zrozumiałe, bowiem nie negowali konieczności czy też celowości przeprowadzenia dowodu z oględzin, a jedynie zakwestionowali fakt, iż w stosunku do tak wiekowego obiektu, dowód z oględzin jest wystarczający. Strona przypomina, że inwestycja zakończyła się ponad 30 lat temu, obiekt w tym czasie zużył się technicznie i aby rzetelnie oddać w pełni jego obecny stan, zwykłe oględziny są po prostu nie wystarczające. Skarżący podpisem pod protokołem oględzin potwierdzili, że pomiary zostały dokonane, i nie oznacza to, że nie mogą go kwestionować, jeśli ujawniły się okoliczności, które potwierdzają, że okoliczności stwierdzone w protokole nie są zgodne z prawdą. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem garaż w rzeczywistości ma 5,7 m szerokości a nie 6,2 m. Organy nadzoru błędnie odczytują mapę do celów projektowych z 2017 r. Zauważyć bowiem należy, że tylko w jednym fragmencie zachodzącym na dom skarżących garaż ma szerokość 6,2 m i jest to słup podtrzymujący nadproże garażu, który jest zlicowany ze ścianą budynku. Nie można definiować szerokości obiektu, przez jego jeden element architektoniczny, podczas gdy w rzeczywistości budynek przez całą długość ma szerokość 5,7 m. Określanie szerokości garażu jako 6,2 m jest nierzetelne, ponieważ nie oddaje faktycznej długości obiektu, a jedynie małego wycinka, który nie ma wpływu na zbliżenie obiektu do nieruchomości i obiektów sąsiednich. Kolejno należy zauważyć, że organ dokonał ustaleń stanu faktycznego w oparciu o mapę, która została opublikowana na stronie Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu. Tymczasem mapa geodezyjna ze strony internetowej Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, na którą powołuje się DWINB, była niezgodna ze stanem rzeczywistym. Zostało to jednoznacznie potwierdzone pismem Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z 30 lipca 2018 roku nr [...]. Przyznano w nim, że w wyniku popełnionych błędów w 2007 roku przy scalaniu map zasadniczej i ewidencyjnej, mapa zasadnicza na której, między Innymi, opiera swoją decyzję DWINB była niezgodna z rzeczywistością. W konsekwencji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został opracowany na błędnej mapie, która wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy wg. nieprawidłowego położenia budynku. Jednakże oba organy nadzoru budowlanego zupełnie zignorowały przedłożone do akt sprawy wspomnianej pismo, nie odnosząc się w ogóle do kwestii z niego wynikających. Okoliczność ta świadczy o wybiórczym i nierzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Następnie w ramach dokonywania ustaleń faktycznych, organ uznał, że "zwiększono szerokość i długość klatki schodowej mierzone po zewnętrznym obrysie ścian z projektowanych na 5.77/11 na 2.92/n na 6.02/n" Tymczasem wskazać należy, że jest to różnica wynikająca z zewnętrznych tynków i płytek przeworskich, których grubość z każdej strony to ok. 5 cm. Tym samym od podanych wymiarów należałoby odjąć po 10 cm, a wówczas różnica wynosi nie więcej niż 2%, a więc nawet jeśli za zasadne uznać prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy (z czym skarżący nie zgadzają się), to i tak nie byłoby to odstępstwo istotne. Należy zwrócić uwagę, o czym zapominają organy nadzoru budowlanego, że pomiary zostały wykonane w obecnym stanie budynku, czyli z istniejącą elewacją a urzędy nadzoru budowlanego odnoszą te wymiary do projektu, w którym wymiary dotyczą nieocieplonych murów. Ponadto, organ błędnie uznał, iż w efekcie zwiększenia wymiarów klatki schodowej doszło do jej zbliżenia do działki nr [...]. Należy zauważyć, że na mapie z 1984 r. odległość od działki nr [...] wynosi 1,97 m, natomiast na mapie z 2017 r. wynosi 2,06 m. Wynika to wprost z dokumentów, którymi dysponują organy, jednakże mimo to ustalenia przez nie dokonane są nieprawidłowe.

Na sam koniec skarżący wskazują, że organy błędnie wskazują, iż garaż został wybudowany z materiałów o niskiej odporności ogniowej. Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Podczas oględzin dokonane były wyłącznie pomiary obiektu, a mimo to PINB arbitralnie stwierdził o naruszeniu przepisów przeciwpożarowych nie powołując się przy tym na jakiekolwiek dowody bądź argumentację. Należy wskazać, że ściana garażu została wykonana z pełnych cegieł o odporności ogniowej El 120 właśnie w celu umożliwienia usytuowania obiektu w bliskiej odległości od obiektu na sąsiedniej działce, zgodnie z przepisami Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. Ustalenia PINB w tym zakresie są niezgodne z prawdą i niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym. Wobec wykazanych nieprawidłowości w zakresie ustaleń stanu faktycznego obiektu, wniosek o przeprowadzenie rzetelnej inwentaryzacji obiektu jest tym bardziej zasadny, ponieważ oględziny nie były wystarczającym środkiem dowodowym, a postępowanie dowodowe przeprowadzono nierzetelnie. Reasumując, w ocenie skarżących brak jest podstaw do prowadzenia obecnie postępowania naprawczego. Wprowadzone do projektu zmiany zostały uzgodnione z właściwymi organami, gdy inwestycja była realizowana. Ujawnienie, iż doszło do budowy garażu zamiast wiaty, a tym samym uzgodnienie z organami tego faktu potwierdzają dokumenty archiwalne, które organy nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu kompletnie pominęły. Pozostałe zmiany w zakresie parametrów obiektu, garażu oraz schodów również były uzgadniane z organem w trakcie realizacji inwestycji i organ nie miał zastrzeżeń co do wprowadzonych zmian, ponieważ zmiany te były zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Niezależnie od tego poczynione w niniejszym postępowaniu ustalenia stanu faktycznego są błędne, a uwzględnienie poszczególnych okoliczności, wykazanych powyżej, dorowadziłoby organy do wniosku, że nie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wreszcie, organy nie powinny oceniać zgodności inwestycji przez pryzmat obecnie obowiązującego dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania prawa miejscowego w zakresie zagospodarowania przestrzennego, bowiem ocena zgodności powinna uwzględniać ówczesny stan prawny, co jednak nie miało miejsca.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest niezasadna.

Badając legalność zaskarżonych do sądu administracyjnego orzeczeń sąd ten uprawniony jest do badania tychże (decyzji lub postanowień) wydanych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i formalnym.

W pierwszym rzędzie należy zatem wyjaśnić, że inwestorzy A. i J. D. dysponowali ostateczną decyzją Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia 11 V 1984 r.(nr 202/84) w sprawie pozwolenia na rozbudowę i adaptację budynku mieszkalnego, wydaną na podstawie art. 29 "starego" prawa budowlanego. Zdaniem sądu nie jest i w niniejszej sprawie wadliwym ustalenie, że w wyniku wykonania inwestycji doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatwierdzonego wskazaną decyzją. Co dalej istotne do wniosku o "zatwierdzenie projektu i wydanie zezwolenia na adaptację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny przy ul. [...] we W." inwestorzy dołączyli 1. Zaświadczenie o współwłasności; 2.zgodę sąsiada na wybudowanie wiaty blisko granicy działek oraz 3. projekt architektoniczno-konstrukcyjny. Na stronie 2 tego projektu w p. 2 (-ogólna koncepcja rozwiązania- zanotowano, że "wejście do mieszkań (przewiduje się – przyp sądu) z dobudowanej klatki schodowej; istniejący rzut kondygnacji powiększa się o dobudowaną od strony zachodniej część, w której mieszczą się (....), na parterze z tarasem i wejściem do ogrodu. Rysunki, stanowiące integralny element projektu wskazują, że według zatwierdzonego projektu wiata na 2 samochody (a nie wybudowany ostatecznie garaż !) winna być odsunięta od granicy działki sąsiedniej (vide: plan realizacyjny szczegółowy- granica między posesjami nr [...] - działka zainwestowania-, a posesją [...]). Planowana wiata miała pomieścić dwa samochody i widoczna jest na rysunku elewacji zachodniej i wschodniej, na rysunkach widnieją także taras i balkon. Nadto na s. 6 określono pow. zabudowy "budynku z wiatą 176,85 m2; części dobudowanej 97,05 m2". W dniu 23 XII 1986 r. inwestorzy zgłosili przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, oświadczając, że następujące roboty nie zostały wykonane: tynk wewnętrzny w klatce schodowej, tynk wewnętrzny garażu ! okładzina cokołu części dobudowanej płytkami ceramicznymi, instalacja dzwonkowa. Dalej z akt wynika, że w dniu 9 III 1987 r. Urząd Miejski Wrocławia wydał inwestorom zaświadczenie o zgłoszeniu do użytkowania nowowybudowany budynek mieszkalny (?) we W., przy ul. [...] (rozbudowa). W związku z tym Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego UM Wrocławia wydał w dniu 9 III 1987 r. zaświadczenie potwierdzające ten fakt.

Inwestycja została zatem zrealizowana pod rządami ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r., co w dalszej konsekwencji powoduje, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.).- przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w toku postępowania "legalizacyjnego mają zastosowanie przepisy aktualnie obowiązujące, zgodnie z zasadą, że organy administracji publicznej działając na podstawie i w granicach prawa stosują – co do zasady- przepisy aktualnie obowiązujące.

Następnie, wobec uzyskanych informacji organ I instancji, dnia 23 V 2017 r. dokonał kontroli na terenie nieruchomości w obecności skarżących, z której sporządzono protokół i wykonano dokumentację zdjęciową. Z protokołu tego wynika, w tym (między innymi) ze zdjęć, że w miejsce planowanej wiaty garażowej od strony południowej nieruchomości wykonano dwustanowiskowy garaż i co także istotne jedna z jego ścian przebiega przy granicy z sąsiednią nieruchomością, Z protokołu wynika także, że w toku czynności kontrolnych dokonano obmiarowania garażu i zapisano, że garaż ma wymiary 6,2 x 10,35 x 2,23 m (h). Obmiarowano także klatkę schodową dobudowaną. Według zapisów protokołu szerokość i długość klatki schodowej mierzona po zewnętrznym obrysie ścian wynosi 2,92 m na 6,02 m, podczas gdy zarówno z rzutu parteru, jak i pięta wynika, że w organ architektoniczno-budowlany zatwierdził projekt o wymiarach 2,77 m na 5,77 m. Z kolejnych ustaleń kontroli wynika następnie, że także niezgodnie z zatwierdzonym projektem tył budynku został wydłużony o 1 m., a także w miejsce tarasu wybudowano balkon; projektowano schody zewnętrznymi o 11 stopniach, a wykonano o 2 więcej. W końcowej części protokołu obecny na wizji skarżący oświadczył, że kontrolowany budynek od zakończenia robót budowlanych w roku 1987 nie uległ zmianom. Dodał, że rozbudowę budynku wykonano na postawie pozwolenia na budowę z 1984 roku.

Suma wskazanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu musi prowadzić do wniosku, że rozbudowę wykonano z istotnymi zmianami w stosunku do pozwolenia na budowę, w zakresie projektu zagospodarowania działki poprzez zwiększenie obrysu rozbudowy budynku, wybudowanie garażu, podczas gdy w zatwierdzonym projekcie planowana była wiata, zmianie w konsekwencji uległy parametry budynku w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, długości i szerokości (poprzez zwiększenie długości rozbudowanej części budynku od strony tylnej oraz zwiększenie wymiarów klatki schodowej i garażu w stosunku do projektowanej wiaty; zwiększono zarówno kubaturę obiektu jak i powierzchnię zabudowy).

Dalej, co w niniejszej sprawie bardzo istotne, należy pamiętać, że na obecnym etapie sądowej kontroli podlega decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, zaś kwestię wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego ostatecznie i prawomocnie przesądzono decyzją PINB z 8 VIII 2017 r. nr 2027/2017 wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a i 83 ust. 1 P.b. Mając na względzie przywołane unormowanie organ w tej decyzji nałożył, określając trzymiesięczny termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami...., sporządzonego zgodnie z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi i planistycznymi ....uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wskazaną decyzją przesądzono zatem o tym, że w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Trzeba powtórzyć, że ustalenia w tym zakresie są ostateczne i wiążące zarówno dla organów nadzoru budowlanego jak również i sądów administracyjnych. W konsekwencji można dodać, że obowiązek nałożony kwestionowanymi obecnie decyzjami znajdował podstawę w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W związku z tym należy wskazać, odpowiadając na sformułowane w odwołaniu i uzasadnieniu skargi zarzuty, że decyzja ta w tym zakresie stanowi podstawę do egzekwowania obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przebudowy i adaptacji budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ten obowiązek znajdował uzasadnienie właśnie w przywołanym przepisie, z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego, które pozostają poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie. W tej sprawie ocenie podlegają natomiast decyzje organów nadzoru budowlanego (I i II instancji) odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przedłożonego przez inwestora w wykonaniu opisanej decyzji PINB nr 2027/2017, nakładającej na niego taki obowiązek. W tego rodzaju postępowaniu, zgodnie z odesłaniem z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego, przy czym następuje to w zakresie stwierdzonych zmian. Zgodnie więc z art. 51 ust. 4 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Trafnie zatem organy wskazały, że projekt budowlany zamienny powinien być przy tym sprawdzony w zakresie objętym art. 35 ust. 1 P.b., mającym odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w tym o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw, w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt zamienny musi zatem odpowiadać wszelkim wymogom normatywnym dla projektu budowlanego. Powinien także zawierać oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4 P.b. W tym kontekście sąd zauważa, że decyzja z art. 51 ust. 4 P.b. zastępuje dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę, która w razie wydania ostatecznej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest uchylana (taka sytuacja ma miejsce także w niniejszej sprawie - k. 23 i 28 akt organu I instancji). Nadto, projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. W ocenie sądu przedłożony przez inwestora projekt zamienny trafnie nie został uznany za spełniający wymagania prawa i podlegający zatwierdzeniu. Dodatkowo, w związku z tym trzeba powiedzieć, że z akt sprawy wynika także, że postanowieniem z dnia 16 IV 2018 r. organ I instancji, wobec uznania, że przedłożony projekt nie spełnia wymagań odpowiednich przepisów, na wniosek inwestora przedłużył mu termin do uzupełnienia tego projektu o kolejny miesiąc. W sprawie jest również niekwestionowane to, że inwestorzy próbowali w trybie nadzwyczajnym wyeliminować z obrotu prawnego dotychczasowe decyzje, jednakże te próby nie doprowadziły do takiej eliminacji. Organy obu instancji w sposób niewadliwy wskazały w motywach decyzji, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymagań pozwalających na zatwierdzenie w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Jak trafnie oceniły organy nadzoru budowlanego nieprawidłowości projektu dotyczą braku jego zgodności z przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego, w tym rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez brak dokładnego wskazania przedmiotu inwestycji w dokumencie (nie zawarto opisu projektowanej rozbudowy budynku, jej usytuowania i funkcji), brak wyróżnienia graficznego projektowanej rozbudowy i jej wymiarów, niewłaściwe określono liczbę kondygnacji budynku, dokument nie zawiera rysunku konstrukcyjnego budynku ani rysunków rzutu fundamentów i przekroju budynku, nie wskazano także zakresu robót pozostałych do wykonania, ani nie określono kolorystyki elewacji (por. – mn. § 11 i 12 rozporządzenia). Co dalej istotne należy także pamiętać, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 12 ust. 1 pkt 2 określa sposób usytuowania budynku w odległości 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z kolei § 207 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 (w przypadku budynku (...) powierzchnia użytkowa wynosi 708,15 m2) spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1 jest możliwe w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy (por. § 207 ust. 2 rozporządzenia). Obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...] we W. dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość przy ul. [...] powoduje, że rozbudowana część budynku od strony zachodniej istniejącego budynku bez zachowania wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy (przedstawiona w projekcie, powstała w wyniku rozbudowy część obiektu przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy); przekroczenie przez budynek po projektowanej rozbudowie dopuszczonej planem wartości udziału powierzchni obszaru zabudowanego w powierzchni działki budowlanej. W tym kontekście trzeba powiedzieć, że skarżąca podnosi zarzut niebadania unormowań z poprzednimi planami. W rozpoznawanej sprawie trzeba pamiętać, że wobec realizowania inwestycji na podstawie "starych" przepisów, do takich stanów faktycznych nie stosuje się art. 48 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego, natomiast (tak jak w tym przypadku) organy nadzoru budowlanego wszczynają tzw. postępowanie legalizacyjne, przy czym w takim postępowaniu stosuje się już przepisy aktualnie obowiązujące. Sąd wskazuje, że w sprawie mamy do czynienia z procedurą legalizacyjną. W takiej sytuacji nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że legalizacja obiektu ma uwzględniać aktualne w dacie orzekania prawo i nie można nie dostrzegać, że inwestor wykonał obiekty budowlane niezgodnie z uzyskaną wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę. Istotą oceny organów podzielanej przez sąd w tej sprawie jest to, że z uwagi na istotne odstępstwo od posiadanego wcześniej pozwolenia budowlanego, które nie obejmowało garażu, a jedynie wiatę, a także na zakres odstąpienia (szczegółowo opisany wcześniej), jest niezbędne stosowanie w tym przypadku przepisów aktualnie obowiązujących, w szczególności rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zatem nawet zgadzając się ze stroną skarżącą, że istotnie takiego badania organy nie dokonały, to wobec znacznego odstępstwa od zatwierdzonego projektu to uchybienie nadzoru budowlanego nie może prowadzić do eliminacji orzeczeń z obrotu prawnego. Analizując dalej inwestycję trzeba dodać, iż z projektu wynika, że "kubatura budynku miała wynosić 1139,13 m3, pow. zabudowy 176,85 m2" (k. 6 projektu) zaś według projektu zamiennego kubatura budynku wynosi 1583 m3, zaś pow. zabudowy 216,7 m2 (k. 8 projektu zamiennego). Jeśli chodzi o zarzut sporządzenia planu na podstawie niewłaściwie sporządzonej mapy, to bez odpowiednich sprostowań we właściwym trybie dokumenty te są dla organów wiążące. Dalej trzeba podnieść, że istotnie w aktach znajduje się zgoda na przysunięcie do granicy od uprzedniego właściciela działki nr [...] jednakże pochodzi ono z 15 IV 1984 r., natomiast w decyzji zatwierdzającej projekt mowa jest o wiacie, zatem ta zgoda (bez względu na jej skuteczność) nie dotyczyła obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Dalsza analiza projektu budowlanego zamiennego dokonana przez organy jest właściwy i wskazuje na jego niekompletność i wykonanie niezgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Projekt nie spełnia także wymagań dotyczących formy i zakresu projektu budowlanego.

Reasumując, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.