Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1147/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 16, art. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2018 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Fundacji [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2018 r. Fundacji [...] o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. (które wpłynęło do organu 23 marca 2018 r.) Fundacja [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zwróciła się do Ministerstwa Zdrowia o udostępnienie danych źródłowych, przyjętych założeń z uzasadnieniem i przeprowadzonych obliczeń, które doprowadziły do oszacowania, że "bez RSS [instrumentów dzielenia ryzyka] można by się spodziewać przeciętnie wzrostu o 43 proc. cen leków w zakresie samych programów [...]" wskazując, iż takie stwierdzenie zostało podane do wiadomości publicznej w portalu "Polityka Zdrowotna" z datą publikacji [...] stycznia 2018 r., jako odpowiedź Ministerstwa Zdrowia na pytania portalu.

Minister Zdrowia pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia [...] maja 2018 r., ze względu na szeroki zakres żądanych informacji.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Minister Zdrowia odmówił Fundacji [...] udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w celu dokonania oszacowania o którym mowa we wniosku o dostęp do informacji publicznej, Ministerstwo Zdrowia otrzymało od Narodowego Funduszu Zdrowia zestawienie leków objętych refundacją wraz ze wskazaniem urzędowych cen zbytu i cen maksymalnych, wynikających z zawartych instrumentów dzielenia ryzyka.

Minister Zdrowia stwierdził, iż po dokonaniu analizy żądanych we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. dokumentów doszedł do przekonania, iż dane w nich zawarte, tj. instrumenty dzielenia ryzyka, czyli porozumienia, które Minister Zdrowia zawarł z wnioskodawcami, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1844 z późn. zm.), stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Przytaczając treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podniósł, iż wyjaśnienia użytego tam terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy szukać w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419), zgodnie z którą przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4).

Odwołując się do powyższej definicji organ podkreślił, że instrumenty dzielenia ryzyka, ustalenia pomiędzy Wnioskodawcami a Ministrem Zdrowia dotyczące ofert cenowych, stanowią dane tworzące politykę ekonomiczną, a w szczególności również element strategii sprzedażowej, mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Informacje te nie są ujawniane do publicznej wiadomości, posiadają wartość gospodarczą dla firmy, jak też podjęto działania celem zachowania ich w poufności (zastrzeżenia w zapisach instrumentów dzielenia ryzyka).

Organ zaznaczył jednocześnie, że polityka cenowa w zakresie kształtowania ceny leków jest elementem handlowego know-how danego przedsiębiorcy, które ze względów strategicznych musi mieć charakter poufny.

Przejawy polityki cenowej przedsiębiorców w postaci m.in. instrumentów dzielenia ryzyka, omawiane podczas negocjacji cenowych z Komisją Ekonomiczną, jako nośniki pewnych wartości gospodarczych, stanowią więc tajemnicę przedsiębiorstwa, którą ustawodawca zaliczył wprost, jako składnik przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.). Oferty cenowe, instrumenty dzielenia ryzyka stanowią dane tworzące politykę ekonomiczną, a w szczególności również element strategii sprzedażowej. Zwłaszcza propozycje cenowe, sposób ich wyliczenia pokazujący potencjał metody kalkulacji ceny leku oraz instrument dzielenia ryzyka, który zawierany jest indywidualnie dla danego leku. Instrumenty dzielenia ryzyka są uzgadnianie w trudnym i skomplikowanym procesie podejmowania decyzji refundacyjnej. Stanowią strategię biznesową danej firmy, od której uzależnia się zyski i straty. Powyższe stanowi cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów działających na rynku. Wysoce prawdopodobne jest również, że udostępniona informacja mogłaby zostać wykorzystana przez te podmioty.

Przedmiotowe dane są istotą tajemnicy przedsiębiorcy w ramach postępowań toczących się na podstawie ustawy o refundacji, niezależnie od podstawy prawnej prowadzonego postępowania (np. postępowania na podstawie art. 155 K.p.a.), ale również np. art. 31n pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ich ochrona jest przewidziana np. w postępowaniu przed Agencją Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji. Pełnią one również kluczową rolę w budżecie systemu opieki zdrowotnej. "Porozumienia podziału ryzyka zawierane są we wszystkich nowoczesnych systemach refundacyjnych na świecie, pozwalają bowiem uzyskać szerszy dostęp do nowoczesnych i jednocześnie kosztowych technologii [...], przy jednoczesnym zabezpieczeniu stabilności finansowej płatnika publicznego. Stosowanie RSS leży w interesie każdego państwa, które nie posiada silnego przemysłu innowacyjnego, a więc również w interesie Rzeczypospolitej Polskiej" (Sprawozdanie z wykonania ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych" - druk sejmowy nr 1377, datowany na 8 marca 2017 r.).

Państwa członkowskie stosują system cen referencyjnych, oparty na cenach produktów poprzez ich porównywanie pomiędzy poszczególnymi krajami, co powoduje, że firmy farmaceutyczne nie chcą obniżać oficjalnych urzędowych cen zbytu. Poufne instrumenty dzielenia ryzyka stosowane są w celu ograniczenia wydatków publicznych polegających na ustalaniu cen dla świadczeniodawców niższych niż wskazane w obwieszczeniu Ministra Zdrowia. Zawarcie poufnych instrumentów dzielenia ryzyka powoduje oszczędności dla budżetu płatnika publicznego, co pozwala na zwiększanie dostępności pacjentów do nowych terapii. Konieczność ujawnienia tajemnic przedsiębiorstwa spowoduje więc, iż dostęp do różnych metod leczenia dla chorych w Polsce będzie istotnie ograniczony.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja [...] ( wcześniej Fundacja [...]) zarzuciła zaskarżanej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419, dalej u.z.n.k.) oraz art. 8 § 2 K.p.a., przez przyjęcie, że interes publiczny, ważny interes państwa oraz interes organizacji pacjentów i przedsiębiorców polegający na umożliwieniu rozpoznania uzasadnionego oczekiwania w udostępnieniu wnioskowanej informacji, obejmującej w szczególności "zestawienie leków objętych refundacją wraz ze wskazaniem urzędowych cen zbytu i cen maksymalnych, wynikających z zawartych instrumentów dzielenia ryzyka" nie przeważają nad interesem przedsiębiorców polegającym na ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa, czym organ przekroczył granice uznania, czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

Wobec powyższego Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2018 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z wiążącymi wytycznymi odnoszącymi się do relacji w przedmiotowej sprawie pomiędzy interesem publicznym, ważnym interesem państwa oraz interesem organizacji pacjentów i przedsiębiorców polegającym na umożliwieniu rozpoznania uzasadnionego oczekiwania w udostępnieniu wnioskowanej informacji, a interesem przedsiębiorców polegającym na ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Fundacja nie neguje, że instrumenty dzielenia ryzyka i inne szczegółowe informacje o warunkach finansowania mogą być skutecznie zadeklarowane przez przedsiębiorcę jako tajemnica przedsiębiorstwa przy spełnieniu wymogów podanych w dotychczasowych wyrokach ze skarg Fundacji (m.in. wyrok z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/17). Co więcej, Fundacja zgadza się ze stwierdzeniami Ministra Zdrowia o tym, że "instrumenty dzielenia ryzyka, ustalenia między Wnioskodawcami a Ministrem Zdrowia dotyczące ofert cenowych, stanowią dane tworzące politykę ekonomiczną, a w szczególności również element strategii sprzedażowej.

Fundacja zwróciła jednak uwagę, że każda sytuacja ograniczenia dostępu do informacji publicznej musi być interpretowana zawężająco z zachowaniem ogólnej zasady in dubio pro libertatis, a ograniczenie tego dostępu na podstawie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma charakteru absolutnego. Oznacza to, że nie wystarczy samo stwierdzenie, że dana informacja jest tajemnicą przedsiębiorstwa, ale należy zestawić konsekwencje zarówno jej ujawnienia, jak i nieujawnienia z innymi dobrami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo.

Nie każda tajemnica przedsiębiorstwa automatycznie wyłącza bowiem zastosowanie prawa do informacji publicznej, zwłaszcza w kontekście jawności gospodarowania środkami publicznymi, z której wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponują podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 w związku zań. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Takim majątkiem jest niewątpliwie ponad 12 miliardów złotych rocznie składek zdrowotnych, wydawanych na leki refundowane. Obok publicznego charakteru tych środków kluczowe znaczenie ma przeznaczenie tych środków na finansowanie świadczeń lekowych. Z tym szczególnym przeznaczeniem wiąże się fundamentalny interes publiczny w tym, aby te środki były wydawane w sposób zapewniający uzyskanie optymalnych efektów zdrowotnych w ramach danego budżetu, w zależności od stanu klinicznego w mechanizmie poprawy lub utrzymania stanu zdrowia albo zatrzymania lub zahamowania jego pogorszenia. Jest to możliwe w ocenie Fundacji tylko wtedy, gdy zachowane zostaną poniższe zasady:

- równy dostęp do tych świadczeń opieki zdrowotnej (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP),

- poszanowanie prawa każdego (również podmiotów gospodarczych ubiegających się o objęcie ich produktów refundacją) do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, rozwinięty w art. 8 ust. 1 K.p.a.),

- prawo do rozstrzygnięcia zgodnego z dotychczasową praktyką decyzyjną organu (zasada uprawnionego oczekiwania, art. 8 ust. 2 K.p.a.),

- przejrzystość umożliwiająca (a) faktyczną realizację prawa do uzasadnionego oczekiwania, w przeciwnym razie żaden przedsiębiorca ani organizacja pacjentów nie będą wiedzieć jaka jest praktyka decyzyjna organu i jakiego rozstrzygnięcia w swojej sprawie mają prawo oczekiwać oraz (b) elementarną kontrolę społeczną nad władzą publiczną dysponującą dużymi publicznymi środkami na leki w demokratycznym państwie prawa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

Fundacja podkreśliła, że to w reakcji na publiczne twierdzenia Ministerstwa Zdrowia poprosiła o udostępnienie informacji publicznej, o charakterze analizy, czy innego oszacowania, które doprowadziło do wyliczenia wartości 43% jako wielkości wzrostu cen leków w programach [...] jakoby z powodu braku utajnianych RSS.

W ocenie Fundacji jedynym zwycięzcą obecnej sytuacji utajnianych efektywnych (rzeczywistych) cen leków są globalne firmy farmaceutyczne - kosztem interesów publicznych i ważnych interesów państwowych Polski i wszystkich pozostałych krajów świata.

Z tego względu, zdaniem Fundacji, prawo do informacji publicznej musi obejmować wszelkie dokumenty wytworzone lub uwzględnione w trakcie każdego z refundacyjnych procesów decyzyjnych, w tym w szczególności precyzyjne warunki finansowania wnioskowane, proponowane w negocjacjach i przyjęte jako ostateczne w decyzjach administracyjnych, w tym również instrumenty dzielenia ryzyka.

W przypadku natomiast decyzji refundacyjnych odnoszących się do leków innowacyjnych (a więc bez produktów bezpośrednio konkurencyjnych), z uwagi na zapewnienie możliwości przeprowadzenia przez przedstawicieli administracji publicznej skutecznych negocjacji z wnioskodawcami-firmami farmaceutycznymi Fundacja uznaje, że prawo do pełnej informacji o przebiegu negocjacji i proponowanych warunkach finansowania powinno prawdopodobnie zostać ograniczone do momentu po zakończeniu danego procesu decyzyjnego i tym samym

negocjacji. Fundacja jednocześnie nie widzi niczego złego w sytuacji, gdy dzięki poznaniu oferty, oczekiwań negocjacyjnych Ministerstwa, gotowości do ustępstw firmy-wnioskodawcy i końcowych warunków finansowania konkurencyjna firma będzie mogła skonstruować "lepszą ofertę".

Utajnianie cen efektywnych (m.in. poprzez utajnianie instrumentów podziału ryzyka) faktycznie niszczy natomiast konkurencję między podmiotami, czyniąc Ministra Zdrowia jedynym dysponentem informacji kluczowej dla rozpoznania uzasadnionego oczekiwania. Z tej perspektywy pełna przejrzystość refundacyjnych procesów decyzyjnych po ich zakończeniu jawi się jako element chroniący prawdziwą konkurencję, opartą na rzetelnej a nie zmanipulowanej informacji i dobrze rozpoznanym uzasadnionym oczekiwaniu.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ wskazał, iż instrumenty dzielenia ryzyka stanowią element realizacji strategii cenowej przedsiębiorców, który jako ustalony zbiór działań przedsiębiorcy, ukierunkowanych na uzyskanie konkretnych korzyści, ma lub może mieć przełożenie na wskaźniki o charakterze gospodarczym, np.: cena, obrót danym lekiem i wpływać tym samym na sytuację ekonomiczną danego podmiotu. Istotne znaczenie ma również sposób, przebieg i ilość prowadzonych negocjacji cenowych, których wynikiem jest kompromis bądź brak porozumienia z Zespołem Negocjacyjnym, a także instrumenty dzielenia ryzyka. Instrumenty dzielenia ryzyka, są trudnym i skomplikowanym procesem podejmowania decyzji, stanowią strategię biznesową danej firmy, od której uzależnia się zyski i straty. Powyższe stanowi cenne źródło dla innych konkurencyjnych podmiotów działających na rynku. Wysoce prawdopodobne jest również, że udostępniona informacja mogłaby zostać wykorzystana przez te podmioty. Utrzymanie poufnego charakteru instrumentów dzielenia ryzyka, służy więc zabezpieczeniu interesu wszystkich obywateli, gdyż każdy obywatel może stać się pacjentem, poprzez zapewnienie jak największej liczby opcji terapeutycznych dostępnych pacjentom. Tym samy należy uznać, iż Minister Zdrowia działa w celu realizacji obowiązku określonego w art. 68 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania dokumentów, będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, których udostępnienia odmówiono zaskarżoną decyzją, organ nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zestawienia urzędowych cen zbytu oraz cen maksymalnych leków sporządzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia według stanu nadzień 21 grudnia 2017 r.

W kolejnym piśmie procesowym organ wyjaśnił, że przedmiotowe zestawienie stanowi odzwierciedlenie poufnych porozumień zawartych, w instrumentach dzielenia ryzyka, pomiędzy Ministrem Zdrowia a Wnioskodawcami tj. ustalonych cen maksymalnych leków, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie są podawane do publicznej wiadomości, jak w przypadku oficjalnych, urzędowych cen zbytu leków, podawanych do wiadomości publicznej w postaci Obwieszczenia Ministra Zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych powyższej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje uwzględnienie, lecz z innych względów niż podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie.

Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą zatem obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie.

W ocenie Sądu z wniosku Fundacji [...] z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Ministerstwa Zdrowia nie wynikało w sposób jednoznaczny, co jest przedmiotem żądania wnioskodawcy. We wniosku tym Fundacja określiła w sposób bardzo ogólny że wnosi udostępnienie "danych źródłowych, przyjętych założeń z uzasadnieniem i przeprowadzonych obliczeń, które doprowadziły do oszacowania, że "bez RSS [instrumentów dzielenia ryzyka] można by się spodziewać przeciętnie wzrostu o 43 proc. cen leków w zakresie samych programów [...]" wskazując, iż takie stwierdzenie zostało podane do wiadomości publicznej w portalu "Polityka Zdrowotna" z datą publikacji [...] stycznia 2018 r., jako odpowiedź Ministerstwa Zdrowia na pytania portalu.

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Z decyzji tej nie wynika jednak jakich konkretnie dokumentów, czy informacji Minister Zdrowia odmówił udostępnienia w ramach realizacji tego wniosku.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania dokumentów, będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, których udostępnienia odmówiono zaskarżoną decyzją, organ nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zestawienia urzędowych cen zbytu oraz cen maksymalnych leków sporządzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia według stanu nadzień 21 grudnia 2017 r.

W kolejnym piśmie procesowym organ wyjaśnił, że przedmiotowe zestawienie stanowi odzwierciedlenie poufnych porozumień zawartych, w instrumentach dzielenia ryzyka, pomiędzy Ministrem Zdrowia a Wnioskodawcami tj. ustalonych cen maksymalnych leków, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie są podawane do publicznej wiadomości, jak w przypadku oficjalnych, urzędowych cen zbytu leków, podawanych do wiadomości publicznej w postaci Obwieszczenia Ministra Zdrowia.

W decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Minister Zdrowia stwierdził natomiast, iż po dokonaniu analizy żądanych we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. dokumentów doszedł do przekonania, iż dane w nich zawarte, tj. instrumenty dzielenia ryzyka, czyli porozumienia, które Minister Zdrowia zawarł z wnioskodawcami, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1844 z późn. zm.), stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W oparciu o powyższe trudno ustalić, co w ocenie organu było przedmiotem żądania wnioskodawcy oraz jakich informacji Minister Zdrowia odmówił udostępnienia zaskarżoną decyzją (czy odmowa dotyczyła udostępnienia zestawienia urzędowych cen zbytu oraz cen maksymalnych leków sporządzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia według stanu nadzień 21 grudnia 2017 r., które zostało przesłane Sądowi, czy instrumentów dzielenia ryzyka, czyli porozumień, które Minister Zdrowia zawarł z wnioskodawcami, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a także należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13 (publ. CBOSA) wskazał natomiast, iż kontrola sądowa podejmowanych działań w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Sąd musi zatem mieć możliwość zapoznania się z dokumentami, których udostępnienia odmówiono z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, analiza treści wniosku Fundacji oraz wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie dają możliwości dokonania przez Sąd oceny, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji odmownej. Wobec tego uznać należy, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe uchybienia obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Zdrowia, winien w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jakie informację są przedmiotem żądania wnioskodawcy. Następnie powinien dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych dokumentów organ obowiązany jest wskazać, których dokumentów utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Możliwa być musi bowiem Sądowa weryfikacja prawidłowości stanowiska odnośnie do charakteru (statusu) żądanych informacji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.