Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2215/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Przepisy proceduralne są tego rodzaju przepisami, które zawsze muszą być wykładane ściśle. Wymaga tego bowiem materia prawna, którą regulują. Dla wszystkich musi być oczywiste, w jaki sposób i na jakich zasadach jest prowadzone określone postępowanie. Strony muszą mieć pewność swoich praw a obowiązki procesowe muszą być zawsze przestrzegane w sposób jednolity. Dlatego też przepisy proceduralne nie mogą być "wykładane" w sposób nieprecyzyjny i zróżnicowany w zależności od charakteru danej sprawy czy podmiotów w niej występujących.

TEZY

Przepisy proceduralne są tego rodzaju przepisami, które zawsze muszą być wykładane ściśle. Wymaga tego bowiem materia prawna, którą regulują. Dla wszystkich musi być oczywiste, w jaki sposób i na jakich zasadach jest prowadzone określone postępowanie. Strony muszą mieć pewność swoich praw a obowiązki procesowe muszą być zawsze przestrzegane w sposób jednolity. Dlatego też przepisy proceduralne nie mogą być "wykładane" w sposób nieprecyzyjny i zróżnicowany w zależności od charakteru danej sprawy czy podmiotów w niej występujących.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 302/16 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 302/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę S.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S.W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1.art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.— Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej również jako "p.u.s.a. ") - poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister Infrastruktury i Budownictwa przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego PRN w m.st. Warszawie z dnia 28 grudnia 1966 r.,

2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Ministra, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) Minister wyszedł poza granice postępowania nadzorczego i za wszelką cenę poszukiwał uzasadnienia dla bezprawnej odmowy przyznania prawa własności czasowej, co de facto skutkuje ponownym rozpatrzeniem wniosku dekretowego po upływie 50 lat od zakończenia postępowania zwykłego;

(b) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, Organ zaniechał w szczególności wyjaśnienia, jaki plan zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście obowiązywał odnośnie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Kostrzyńskiej 6, jak również czy przeddekretowe właścicielki nieruchomości posiadały kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego;

(c) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób pełny i wyczerpujący zebrać materiał dowodowy bowiem dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwala na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie dokonał pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż zakończył badanie okoliczności sprawy w momencie gdy wykazał, że "Perspektywiczny plan ogólny, z założeniami do 1965 r." został zatwierdzony uchwałą nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, co oznaczało potwierdzenie tezy organu, lecz było sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

(d) nie zostało zbadane (prawidłowo ustalone), czy Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy było nieuprawnione do zatwierdzenia rzeczonego planu (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.);

(e) nie zostało wzięte pod uwagę tego, iż "Perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965 r." nie został opublikowany w dzienniku promulgacyjnym i nie mógł stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.);

(f) Minister bezzasadnie zaniechał poszukiwania dziennika urzędowego w którym publikowany byłby plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 roku zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 z uwagi na błędne uznanie, iż w stosunku do w/w planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania ustawa z dnia 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47), a w konsekwencji w sposób wadliwy dokonał oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 9 lipca 1999 r., (Nr GN.5.3.-WP-318/99) z uwagi na uznanie, iż w dacie wydania przez PRN w m.st. Warszawie decyzji z dnia 28 grudnia 1966 roku odmawiającej przyznania prawa własności czasowej obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 roku zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13, jako należycie ogłoszony na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 roku o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109);

(g) nie zostało wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, że. plan zagospodarowania przestrzennego nigdy nie ma charakteru wywłaszczeniowego i musi honorować stany zastane;

(h) Minister pominął fakt, że w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu negatywnej przesłanki dekretowej in genere, albowiem co do zasady możliwe było prowadzenie upraw ogrodniczo-warzywnych przez osoby fizyczne;

(i) postępowanie dowodowe zostało zakończone przedwcześnie, mimo iż nie było ono wystarczające i kompletne, gdyż uzyskane informacje nie rozwiały wątpliwości odnośnie posiadania przez przeddekretowe właścicielki kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 grudnia 2015 roku, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, po pierwsze, że organ wyszedł poza granice postępowania nadzorczego, po drugie, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (poprzednio Ministra Infrastruktury i Rozwoju), i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie, z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak domagał się tego skarżący (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wypowiedział się w ogóle co do części zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzutu braku właściwej publikacji planu,

(b) Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył art. 156 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji PRN w m.st. Warszawie z dnia 28 grudnia 1966 roku według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania tej decyzji (tj. z dnia 28 grudnia 1966 roku), wyszedł poza granice postępowania nadzorczego,

(c) ocena przesłanki obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 roku zatwierdzonego" uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 na podstawie art. 25 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 roku, o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109) tj. "ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości" została dokonana,

-) z pominięciem zasad ogłoszenia planów zagospodarowania przestrzennego wynikających z uchwały Nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 27 lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzeniu projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenów m.st. Warszawy (Dz. U. Rady Narodowej m.st. Warszawa z 1960 t. Nr 3 poz. 22),

-) z uwzględnieniem w żaden sposób nieudowodnionego rzekomego sposobu opublikowania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 roku zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 w formie rozplakatowania na słupach ogłoszeniowych, które nie zostały wymienione w dekrecie z dnia 2 kwietnia 1946 roku jako miejsce ogłaszania planów zagospodarowania przestrzennego, zaś w aktach sprawy nie ma dowodu w postaci plakatu lub obwieszczenia dotyczącego ogłoszenia Planu Ogólnego Warszawy lub Uchwały Nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 roku w sprawie zatwierdzenia planu - podczas, gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 grudnia 2015 r., co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej,

4 art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.- poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do zarzutu, iż już tylko samo pominięcie w orzeczeniu dekretowym planu stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 06 sierpnia 2009 roku, I OSK 1152/08),

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 roku: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik prany ",

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że te pominięte aspekty sprawy w ogóle nie były kontrolowane, bo gdyby były, wówczas musiałoby nastąpić uchylenie decyzji ze względów procesowych (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

II. prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię, a to:

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, że orzeczenie administracyjne PRN w m.st. Warszawie z dnia 28 grudnia 1966 roku nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy:

a) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem dawnym właścicielce odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz. 279) - obligujących organ do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy,

b) nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ w ogóle nie wskazał na jakim planie oparł rozstrzygnięcie odmowne i z jakich przyczyn niemożliwe jest pogodzenie korzystania z nieruchomości z zapisami planu, lecz arbitralnie wskazał, iż grunt został przeznaczony pod budowę kombinatu szklarniowego, co stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.);

c) orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z 17 marca 1921 roku, albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego;

7. art. 156 k.p.a. - poprzez błędną ocenę legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 grudnia 1966 roku nieuwzględniającą stanu akt sprawy z dnia wydania zaskarżonego orzeczenia dekretowego z 1966 roku i wyjście poza granice postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z 06 sierpnia 2009 roku, IOSK1152/08, wyrok NSA z 25 maja 2011 roku, IOSK1096/10),

8. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz.279) - poprzez błędne przyjęcie, że nie istniała możliwość wykorzystania gruntu przez dawnych właścicieli pod uprawy ogrodniczo-warzywne podczas gdy, posiadali oni (względnie dość łatwo mogli uzyskać) kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a plan nie nakazywał wywłaszczenia działek poniżej 1 ha i należało uwzględniać stan zastany, a zatem "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu np. uprawy ogrodniczo-warzywne, nawet w przypadku, gdyby taka funkcja tego terenu wynikała z powszechnie obowiązującego planu (zgodnie z orzecznictwem1 nie może to być plan uchwalony 31 stycznia 1961 roku),

9. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia26 października 1945 roku o własności i ubytkowaniu gruntów na obszarze m- st. Warszawy - w zw. z art. 30 w zw. z art. 25 oraz w zw. z art. 29-dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109) w zw. z uchwałą Nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 27 lutego 1960 r. w prawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzenia projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenów m.st. Warszawy (Dz. U. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1960 r. Nr 3 poz. 22) - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, które miało kompetencje do uchwalania planów przestrzennych oraz że w dacie rozpoznania wniosku dekretowego przyjętym sposobem w m.st. Warszawie ogłaszania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego było obwieszczenie na słupach ogłoszeniowych, w sytuacji gdy usankcjonowanym administracyjnie sposobem ogłaszania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętym na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy był obowiązek ogłoszenia miejscowego planu w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy oraz na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy,

10. art. 160 kodeksu cywilnego (w brzmieniu z dnia wydania kwestionowanego orzeczenia PRN w m.st. Warszawie z dnia 28 grudnia 1966 r.), jak również § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przynoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż przeddekretowe właścicielki powinny być traktowane jak nabywca czy spadkobierca gospodarstwa rolnego, podczas gdy realizują one jedynie swoje uprawnienia określone w dekrecie warszawskim, którego przepisy winny mieć pierwszeństwo przed innymi regulacjami, w tym dotyczącymi ograniczenia obrotu nieruchomościami rolnymi,

11. art.31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasada proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP — zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władca dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 k.p.a.) i odmówienie stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji dekretowej, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności,

12.art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) - poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jego spadkodawców (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701/94 — Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece — dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu — www.echr.coe.int. w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Baimunia),

13.postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przywidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie). "

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej – w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z tym, że wielokrotnie argumentacja im towarzysząca była tożsama. Dotyczy to przy tym zarówno zarzutów procesowych, jak i materialnoprawnych. Powyższe świadczy zaś o tym, że nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej były sformułowane w sposób prawidłowy. Zarzuty materialnoprawne winny bowiem zarzucać sądowi pierwszej instancji albo błędną wykładnię prawa, albo jego wadliwe zastosowanie (art. 172 pkt 1 p.p.s.a.) podczas, gdy zarzuty procesowe mogą dotyczyć jedynie uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem, jeśli ta sama argumentacja jest przytaczana zarówno przy danym zarzucie procesowym jak i innym zarzucie materialnym, to już - co do zasady – należy przyjąć, że taki sposób sprzędzenia skargi kasacyjnej nie odpowiadał powyższej regulacji prawnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy stwierdzić, że nie były one uzasadnione. Jak wyżej wspomniano, nie były one w pełni sformułowane poprawnie, w zasadzie zawierały jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego a ponadto nie były też one konsekwentne.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z poglądem, że oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi S.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 grudnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 maja 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Powiatowej Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 28 grudnia 1966 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], naruszało w sposób istotny przepisy art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.— Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., określają bowiem jedynie rodzaje wyroków wydawanych przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, a zatem mają tylko charakter blankietowy. Ich zastosowanie jest zatem determinowane wynikiem kontroli zaskarżonej decyzji. Sam zaś fakt, że w niniejszej sprawie doszło do wydania wyroku, a więc skarga S.W. została rozpoznana merytorycznie przez Sąd I instancji a rozpoznanie to oparte było o kryterium zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, dowodzi, że zarzuty dotyczące art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., również nie zostały przez Sąd pierwszej instancji w żaden sposób naruszone.

Rozpoznawana sprawa prowadzona była w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji a zatem nie ulega wątpliwości, że jej istotą nie było rozstrzyganie o prawie własności czasowej (prawie użytkowania wieczystego) do dawnej nieruchomości warszawskiej - na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz.279) dalej: "dekret warszawski" - a o legalności decyzji, która w takim postępowaniu została już wcześniej wydana (decyzji z dnia 28 grudnia 1966 r.). Tym niemniej, skoro w tym postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru miał za zadanie ocenić, czy odmowa przyznania A i Z prawa użytkowania wieczystego do w/w opisanej nieruchomości warszawskiej stanowiła rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – a z materiałów dokumentacyjnych, pochodzących z postępowania zwykłego, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty nie wynikały, to organ nadzoru okoliczności te był zmuszony wyjaśnić w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Nadmienić bowiem w tym miejscu trzeba, że pojęcie rażącego naruszenia prawa nie może być sprowadzane do braków postępowania dowodowego, które było prowadzone w postępowaniu zwykłym, gdyż tego rodzaju uchybienia mogą być usuwane tylko w trybie zaskarżenia orzeczenia organu I instancji zwykłym środkiem odwoławczym. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie miała zaś miejsca.

Z tych powodów twierdzenie, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.7, 77 § 1, art. 80 i art. 156 k.p.a. bo nie dostrzegł, że Minister wyszedł poza granice postępowania nadzorczego oraz, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, nie było zasadne.

W toku postępowania nadzorczego ustalono, że sporna nieruchomość leżała na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nr 4/13, akcentowana zaś przez skarżącego kwesta ważności planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. była już przedmiotem analizy w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z analizy tej natomiast wynikało - jak trafnie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny – że powyższy plan miał moc wiążącą. Na terenie m. st. Warszawy obowiązywały bowiem przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) a na podstawie art. 14 w/w ustawy, w odniesieniu do obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w całej części kraju, aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie m. st. Warszawy) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany wspomniany wyżej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nr 4/13. W dniu bowiem 1 stycznia 1951 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się okoliczność zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy. Chociaż więc nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów tego ostatniego aktu prawnego, to jednak - per desuetudinem - przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy, do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy) jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego obowiązków (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących m. st. Warszawy uchwalonych przez Radę (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10, 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1643/11, 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1712/13, 9 lipca 2015 r. I OSK 2627/13, 15 lipca 2015 r. I OSK 2663/13, 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2014/16 i 27 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1859/15).

Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie a to prowadzi do wniosku, iż w analizowanym przypadku, z powodu nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów prawa, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju. W rezultacie zatem w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały zaś, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Brak zaś precyzji w zapisie przepisu, dotyczącego rozumienia sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

Okoliczność natomiast, że powyższej wykładni prawa skarżący nie podzielał, nie mogła dowodzić, że w toku postępowania administracyjnego niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona a Sąd Wojewódzki tego faktu nie dostrzegł. Wskazać w tym miejscu też należy, że w przypadku prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może z góry zakładać, że w danym przypadku miały miejsce okoliczności, których zaistnienie mogłoby mieć wpływ na ważność decyzji kontrolowanej.

Nieusprawiedliwione było również stanowisko autora skargi kasacyjnej, sprowadzające się do poglądu, iż sąd administracyjny ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Obowiązek taki bowiem istnieje, ale jedynie w odniesieniu do zarzutów istotnych, to jest mogących wywierać wpływ na rozstrzygnięcie. Tym wymogom natomiast zaskarżony wyrok w pełni odpowiada. W związku z tym, zarzuty odnoszące się do art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie były trafne.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie miały one charakter zasadniczy. Istota bowiem zagadnienia, które wystąpiło w niniejszym przypadku sprawdzała się do przesądzenia, czy decyzja odmawiająca A. i Z. przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. K., rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego z tego powodu, iż korzystanie z tej nieruchomości przez dotychczasowe właścicielki nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, którego ważność została wyżej omówiona.

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się też uwagę, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną wspomnianą, kwalifikowaną wadą to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Oceniając zatem w tym kontekście wskazane w zarzutach kasacyjnych przepisy prawa materialnego, skład orzekający uznał, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący.

Dotyczy to przede wszystkim art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez byłego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Generalnie zatem odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją, przypisaną nieruchomości, w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że owo "korzystanie" z nieruchomości musi odnosić się do podmiotu, na rzecz którego prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) miałoby zostać ustanowione. W przeciwnym bowiem wypadku praktycznie zawsze można by było twierdzić, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie. Można by było bowiem przecież zawsze wykazywać, że chociaż wprawdzie były właściciel gruntu warszawskiego (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować, to jednak mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. W takiej jednak sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) służyłoby nie realizowaniu celu, ujętego w planie obowiązującym w dacie orzekania a zupełnie innemu, jakim byłoby prowadzenie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) rozmaitej, zarobkowej działalności gospodarczej. Taka sytuacja byłaby zatem niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i - w istocie rzeczy - prowadziłaby do jego obejścia. Z tego powodu należy przyjąć, że przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) – w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu, zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (vide np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2018 r. I OSK 2001/16, z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 233/17, z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2949/15 i z dnia 21 maja 2014 r. I OSK 2684/12 ).

Pogląd ten podziela także skład obecnie orzekający a to prowadzi do wniosku, że skoro zgodnie z planem z 1961 r. przedmiotowa nieruchomość o powierzchni 892,72 m kw. znajdowała się na obszarze, który wraz z innymi terenami był przeznaczony pod budowę kombinatu szklarniowego, to z oczywistych powodów byłe właścicielki nie mogły tej funkcji samodzielnie zrealizować. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że - jak wynikało z opinii biegłego geodety, który konkretyzował cel określony w planie – nieruchomość położona przy ul. K. znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod uprawy ogrodniczo-warzywne, przy zastrzeżeniu, że minimalna działka winna mieć 1 ha powierzchni. Powyższe dowodzi bowiem tego, iż w tym przypadku prowadzenie upraw miało być dokonywane na znacznym obszarze gruntu a więc miało być prowadzone w sposób zorganizowany. Przyjęcie zatem przez organ orzekający w 1966 r., iż realizacja tak określonego celu uniemożliwiała byłym właścicielkom korzystania z tej nieruchomości zgodnie z przeznaczenie ujętym w planie, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Sporna nieruchomość miała bowiem o wiele mniejszą powierzchnię niż wymagał tego plan a byłe jej właścicielki nie miały wpływu na sposób zagospodarowywania nieruchomości sąsiednich.

Z tych powodów nie można było uznać, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższe pozostaje bez wpływu również fakt powoływania się w skardze kasacyjnej na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 899/11), gdyż przytoczona w skardze kasacyjnej wypowiedź została wyrwana z pewnego kontekstu (wyrok ten dotyczył specyficznego przeznaczenia nieruchomości warszawskiej w planie, jakim była użyteczność publiczna).

Ponadto dodatkowo też w tym miejscu zauważyć wypada, że stanowisko reprezentowane w sprawie przez skarżącego nie było konsekwentne. Z jednej bowiem strony podważał on prawne obowiązywanie planu z 1961 r. a z drugiej strony - polemizował z Sądem Wojewódzkim i organem, że – w świetle ustaleń wynikających z przeznaczenia spornej nieruchomości w tym właśnie planie – korzystanie z w/w nieruchomości j przez jego poprzedniczki prawne było możliwe.

Całkowicie niezrozumiałe okazały się natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art.31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zdaniem składu orzekającego, przepisy proceduralne są tego rodzaju przepisami, które zawsze muszą być wykładane ściśle. Wymaga tego bowiem materia prawna, którą regulują. Dla wszystkich musi być oczywiste, w jaki sposób i na jakich zasadach jest prowadzone określone postępowanie. Strony muszą mieć pewność swoich praw a obowiązki procesowe muszą być zawsze przestrzegane w sposób jednolity. Dlatego też przepisy proceduralne nie mogą być "wykładane" w sposób nieprecyzyjny i zróżnicowany w zależności od charakteru danej sprawy czy podmiotów w niej występujących.

Skoro natomiast przedmiotowa sprawa, jak wyżej już to kilkakrotnie nadmieniono, prowadzona była w trybie postępowania nieważnościowego (w którym wszak nie orzeka się o przyznaniu prawa lub jego odmowie) to nie miały w tym przypadku zastosowania przepisy Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) ani Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Natomiast zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że stosowanie w analizowanej sprawie przez Ministra a następnie przez Sąd Wojewódzki art. 160 k.c. (w brzmieniu z dnia wydania kontrolowanego orzeczenia) oraz § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przynoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych nie było prawidłowe. Skład orzekający podziela bowiem pogląd, iż dekret warszawski stanowił wystarczającą podstawę materialnoprawną dla decyzji, wydawanych w sprawach "dekretowych" bo kompleksowo regulował sprawy związane z gruntami warszawskimi. Był zatem aktem autonomicznym w stosunku do innych ustaw (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA/95 i wyroki: z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 20001/16, z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1118/12, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1364/09 i z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 580/06). Brak jest poza tym jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego by odnosić zasady obowiązujące przy przenoszeniu na drodze cywilnej własności nieruchomości rolnych, znoszenia ich współwłasności oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych do zasad, na jakich organ w postępowaniu administracyjnym orzekał o przyznaniu własności czasowej (prawie użytkowania wieczystego) do gruntu objętego działaniem dekretu warszawskiego.

Uznanie jednak, że zaskarżony wyrok naruszał w/w przepisy prawa cywilnego, nie oznacza, że skarga kasacyjna, wniesiona w analizowanej sprawie, mogła okazać się skuteczną. Zaskarżony wyrok, mimo bowiem częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał, jak wyżej to wyjaśniono, prawu.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.