Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 917/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. art. 134 § 1, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

I.P. w okresie od [...].05.1996 r. do [...].10.1996 r. pracowała na umowę o pracę w Zakładzie [...]. Następnie w okresie od [...].11.1996 r. do [...].07.2004 r. zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Następnie w okresie od [...].11.2008 r. do [...].05.2009 r. i od [...].05.2011 r. do [...].06.2013 r. I.P. uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego na męża J.P., który legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z którego wynika, że jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji do [...].06.2018 r.

9 lipca 2013 r. I.P. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem J.P.. Do wniosku dołączone zostało orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...].06.2013 r.

Po przeprowadzeniu [...] lipca 2013 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, w wyniku którego stwierdzono, iż wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę nad ojcem, Prezydent (w iminieniu którego działał Inspektor Miejskiego Osrodka Pomocy Społeczej), decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], odmówił przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Przywołujac w motywach rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w zakresie dotyczącym specjalnego zasiłku opiekuńczego organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 16a powołanej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec której ciąży na wnioskodawcy, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, obowiązek alimentacyjny. Zdaniem organu I.P. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Zatrudniona była do [...].10.1996 r., nastepnie wyrejestraowała się z Powiatowewego Urzędu Pracy, a wiec zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej, gotowej do pracy.

W odwołaniu od decyzji I.P. podniosła, że spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia, jej mąż jest inwalidą niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Wskazała, że w trudnej sytuacji finansowej specjalny zasiłek opiekuńczy da jej rekompensatę za utracone zarobki.

Powołaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odowławczy przytoczył, obowiązujące od 1 stycznia 2013 r., nowe regulacje prawne, wprowadzone ustawą ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, normujące prawo do nowego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt pozostwania bez zatrudnienia z uwzględnieniem okresu bezrobocia i rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy od [...].07.2004 r.

W skardze I.P. wskazała, że pobierała świadczenie pielęgnacyjne na męża, którego odebranie nastąpiło [...].07.2013 r. Wyjaśniła, że do zarejestrowania się w urzedzie pracy jako osoba bezrobotna została zmuszona sytuacją materialną pośrednio przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Spolecznej, starając się o jakąkolwiek pomoc finansową z uwagi na tragiczną sytuację materialna. Do tego momentu cały czas była przez MOPS uważana za rezygnującą z pracy, natomiast teraz okazuję się, że juz nią nie jest i oczekuje się rezygnacji z pracy. Skarżąca wskazała, że obecnie nie może zrezygnować z zatrudnienia bowiem od lat musi opiekować się chorym mężem.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej: ppsa) podstawą do uchylenia kontrolowanej decyzji w całości lub części stanowi stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej zwanej ustawą) nową instytucję wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Świadczenie to uregulowane zostało w art. 16a ustawy, który zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Stosownie do jego treści specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują one z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio).

Pomimo tego, iż specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nową regulację, to stwierdzić należy, iż niewątpliwie nawiązuje on do poprzednio obowiązujących przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy, w kształcie unormowanym do 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, iż obydwie instytucje prawne: świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy wykazują wiele zbieżnych cech i niewątpliwie łączy je to, iż możliwość skorzystania z nich związana była i jest z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe spostrzeżenie ma istotne znaczenie dla dokonania wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. odkodowania zawartych w nich przesłanek jego nabywania.

Wykładnia językowa przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on jako warunek konieczny do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w rozumieniu art. art. 3 pkt 22 tej ustawy ) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o jakiej mowa w tym przepisie.

Wskazany sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania i warunkujący prawidłowe jego odczytanie. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286).

Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 kwietnia 2012 r. II SA/Go 202/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie (tamże oraz wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., l OSK 1668/09; dnia 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10 oraz dnia 12 stycznia 2010r., l OSK 1105/09; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.).

Zauważyć w związku z tym należy, iż w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że wśród osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach "znaczną część stanowią osoby nadużywające pomocy finansowej ze strony państwa. Zauważalna jest również postępująca tendencja do wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w swoich rodzinach jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Konieczne jest więc inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Projekt zakłada rozróżnienie podmiotowe grupy osób, na które będzie pobierane świadczenie pielęgnacyjne, a nie, jak do tej pory planowano, grup osób które świadczenie to będą pobierać. Możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie osobom, które sprawują opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18. lub 25. roku życia".

W świetle tego uzasadnienia uznać – zdaniem Sądu - należy, iż nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego (na zasadach określonych ostatecznie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych) wprowadza się w celu zrekompensowania podmiotom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach, a nie spełniającym warunków dodanych ustawą nowelizacyjną z dnia 7 grudnia 2012 r. co powoduje, niemożność jego uzyskania na nowych warunkach. Przy czym chodzi wyłącznie o te osoby, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonując wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, iż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi wyłącznie w wyniku rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu niweczy cel nowelizacji i jednocześnie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Podzielić przy tym należy wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie akt II SA/Go 550/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Tym samym to fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostawać musi decydujący dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez względu na to czy chodzi o niepozostawanie w zatrudnieniu spowodowane rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Fikcją i stwarzaniem pola do nadużyć (które nowelizacja miała przecież wyeliminować) byłoby bowiem wymaganie od osoby niezatrudnionej ze względu na sprawowanie faktycznie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyłącznie po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia tej przesłanki otrzymania świadczenia (vide: wyrok WSA z Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. III SA/Gd 630/13). Nie może bowiem umykać z pola widzenia, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celu tego nie może niweczyć – prowadząc w konsekwencji do pozbawienia prawa do tego świadczenia - forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu orzekającego, zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, wyrażonym w powołanym wyroku, iż "nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji treści art. 16a ustawy należy wziąć także pod uwagę dotychczasowe poglądy orzecznictwa sądowoadministacyjnego wyrażane na gruncie art. 17 ustawy, o treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., czyli dotyczące poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. W tej mierze wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). Zauważyć w związku tym należy, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki (podmioty), w których specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 550/13). Zdaniem Sądu przyjąć należy, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że nie posiadające definicji legalnej pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. "Bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna ubiegając się o przyznanie omawianego świadczenia – będąc zdolna do pracy - rezygnuje ze stanu gotowości do pracy, a zatem pozbawia się możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną.

Konieczność szerokiej wykładni pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", wiążąca się z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i wartościami wynikającymi z Konstytucji tj. obowiązkiem ochrony i opieki nad osobami niepełnosprawnymi (art. 68 ust. 3 Konstytucji) uwzględniać musi też i to, by ustalenie kręgu osób uprawnionych – na gruncie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy – nie prowadziło do pozbawienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w powołanym przepisie, opieki i pomocy ze strony najbliższych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy, odmawiając skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzestały jedynie na ustaleniu trybu ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej i daty stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji u jej męża, konstruując w oparciu o nie wniosek o braku związku przyczynowo-skutkowego między ustaniem zatrudnienia skarżącej, a koniecznością sprawowania opieki nad nim opieki.

Organy całkowicie w swych rozważaniach pominęły okoliczność, iż skarżącej przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad mężem. Tymczasem wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 7 grudnia 2012r., uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest odo dnia 1 stycznia 2013 r. wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemiej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale wyeliminowanie wskazanych uprzednio zjawisk patologicznych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. W świetle powołanych zasad, osoby którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje identyczna i polega na przyznaniu rekompensaty finansowej osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Utratę zatrudnienia spowodowanego upływem okresu na jaki zawarta została umowa o pracę, przy jednoczesnym podjęciu starań o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało przyznane decyzją wydaną przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, nie sposób traktować jako brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Faktyczne sprawowanie opieki nad członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało bowiem możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. Podzielić w związku z tym należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 2013 r. w sprawie II SA/Sz 830/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ), iż fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji więc związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nie należy upatrywać, jak to przyjęły organy w odniesieniu do ostatniego zatrudnienia skarżącej, lecz w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analogiczne stanowisko wyrażone zostało też przez Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. W wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Bd 523/13, Sąd ten stwierdził, iż osoby, które przed 1 stycznia 2013 r. nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei w wyroku z dnia z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Bd 458/13, wskazał on, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (vide: baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Ograniczenie się organów do badania wyłącznie faktu ostatniego zatrudnienia skarżącej oraz jej sytuacji stanowi o naruszeniu obowiązku orzekania przez organy według stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji. Zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi odnosić się bowiem musi do stanu faktycznego sprawy ustalonego w chwili złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie czasu przeszłego, sprzed powstania prawnej możliwości orzekania o takim świadczeniu (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2013 r. II SA/Rz 642/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl.). Pominięcie przez organy orzekające w sprawie - jak wynika z poczynionych rozważań - istotnej dla wyniku sprawy administracyjnej, okoliczności kontynuowania sprawowanej opieki, stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa i w konsekwencji naruszeniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskutek jego niewłaściwego zastosowania.

Tymczasem przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej.

Dokonując powyżej omówionej wykładni przepisów regulujących od 1 stycznia 2013 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zauważyć końcowo należy, iż wynikający z projektu cel ustawy nowelizacyjnej (wyeliminowanie spośród świadczeniobiorców osób nadużywających pomocy finansowej ze strony państwa przez wyszukiwanie w swoich rodzinach niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą ) może być w stosunku to takiej grupy podmiotów zrealizowany na gruncie nowych regulacji przez wdrożenie przewidzianych w ustawie mechanizmów kontroli. Wprowadzono niezbędne procedury umożliwiające organom właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych weryfikację przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku dokonanych zmian przewidziana została w ustawie możliwość aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego po upływie 6 miesięcy oraz w każdej innej sytuacji gdy wystąpią wątpliwości co do spełnienia przesłanek warunkujących prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 24 ust. 4 f ustawy oświadczeniach rodzinnych).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy obu instancji – kierując się jedynie wykładnią językową, która nie pozwala na prawidłowe odczytanie rzeczywistej normy prawnej zawartej w przepisie art., 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - błędnie uznały, iż skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem będącym osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponownie rozpoznając sprawę organy, mając na uwadze treść art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Ustalając okoliczność sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad mężem uznają iż wyczerpały zakres niezbędnego w okolicznościach sprawy postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe zważania Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i 135 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.