Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 55/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust.1, ust.1a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 190 ust.1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda P., działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta B. P. I. G. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta.

W uzasadnieniu wskazanego zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2013r. został zawiadomiony przez Dyrektora Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w B. o naruszeniu przez I. G. - radnego Rady Miasta B. P. zakazu określonego w art. 24 f ust. l ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., póz. 594 z późn. zm.), poprzez pełnienie w okresie od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012r. jednocześnie funkcji radnego Rady Miasta B. P. oraz członka Zarządu B. Klubu Sportowego T. w B. P., który jest stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta B. P.. Analizując Statut ww. Klubu organ ustalił, że jego majątek powstaje ze składek członkowskich, sprzedaży kart i zbiórek publicznych, darowizn, spadków, reklam, zapisów oraz dochodów z własnej działalności gospodarczej i posiadanego majątku. Klub może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych, a zarządzanie majątkiem Klubu, w tym podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działalności gospodarczej, przyjęcia zapisów darowizn, spadków należy do kompetencji Zarządu Klubu. Z informacji uzyskanych na stronie internetowej, organ ustalił też, że Klub oferuje sprzedaż biletów na mecze piłki nożnej i koszykówki oraz miejsca na umieszczanie reklam na terenie stadionu. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej potwierdziły ponadto sprawozdania i deklaracje składane przez Klub w Urzędzie Skarbowym w B. P., z których jednoznacznie wynika, iż Klub pomimo nie wpisania do Rejestru Przedsiębiorców KRS, w okresie zasiadania przez I. G. we władzach Klubu, prowadził działalność gospodarczą zgodnie z możliwością przewidzianą Statutem i w wyniku tej działalności uzyskał przychody. Z treści Statutu Klubu wynikało dodatkowo, iż korzysta on z bazy materiałowo technicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w B. P. - MOSiR - będącego jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej B. P. (statut MOSiR), z którym Klub współpracuje w zakresie szkoleń, spraw organizacyjnych i wykorzystania bazy szkoleniowej. Z zawartego zaś pomiędzy Klubem, a MOSiR porozumienia wynikało również m.in., iż dyrektor MOSiR zobowiązuje się m. in. do bezpłatnego udostępniania pomieszczeń sportowych i obiektów. Na podstawie danych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w B. P., organ ustalił też, że Klub w latach 2011 - 2013 otrzymywał dotacje

z budżetu miasta B. P., które są prawami majątkowym i stanowią tym samym mienie gminy.

Konkludując Wojewoda P. uznał, że radny I. G. naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą, tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a naruszenie to w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, póz. 1190 oraz z 2011 r. Nr 34, póz. 172) stanowiło podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wywiódł radny I. G. zarzucając mu naruszenie:

- art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą w wykorzystaniem mienia Miasta,

- art. 7, 8, 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że będąc członkiem zarządu Klubu w okresie [...].03.2011r. do[...].01.2012r. uczestniczył w jego posiedzeniach zaledwie dwa razy, a więc w takiej sytuacji trudno mówić o zarządzaniu. Ponadto, jak podkreślił skarżący, jego decyzja o wstąpieniu do zarządu wynikała z przeświadczenia o konieczności angażowania się radnego w działalność społeczną na rzecz środowiska lokalnego. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, iż będąc radnym nie głosował w sprawie przyznania dotacji dla B. Klubu Sportowego T. w B. P. i nie miał żadnego wpływu na wysokość przyznanej kwoty. Konkludując zarzuty skargi jej autor zaakcentował, że będąc jednocześnie radnym i członkiem zarządu Klubu nie osiągnął z tego tytułu jakichkolwiek korzyści.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest też dotknięte innymi wadami, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej bezsporne jest, że radny Rady Miasta B. P. I. G. w okresie od [...] marca 2011r. do [...] stycznia 2012r. pełnił jednocześnie funkcję radnego Rady Miasta B. P. oraz członka Zarządu B. Klubu Sportowego T. w B. P., który jest stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta B. P. Zagadnieniem wymagającym jest natomiast ustalenie, czy w zaistniałym staniem faktycznym radny naruszył zakaz, przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Niezaprzestanie zaś przez radnego zakazanej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi, zgodnie z art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Kodeks Wyborczy. W niniejszej sprawie postawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stanowił jednak, jak trafnie przyjął to Wojewoda P., przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010r. nr 176, poz. 1190 ze zm.). Ustawa z dnia 12 października 2012r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2012r., poz. 1399) stanowi bowiem wprost, że do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. Ordynację i ustawę o bezpośrednim wyborze wójta).

Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza w drodze uchwały właściwa rada gminy, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli rada gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej przepisu, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Regulacja art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia kategoryczny zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej (na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub pozostawanie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis powyższy dodany został do ustawy o samorządzie gminnym artykułem 19 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997r. Nr 106, poz. 679) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998 roku. Ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, której interpretacja musi mieć charakter ścisły i podporządkowany funkcji przepisu. U podstaw wprowadzenia zakazu łączenia stanowiska radnego z działalnością gospodarczą wykonywaną z wykorzystaniem mienia gminy legło dążenie do usunięcia jednego z potencjalnych źródeł korupcji i nadużyć. Zakaz miał zapobiegać powstawaniu układów, w których bezinteresowność osób pełniących funkcje publiczne mogłaby zostać narażona poprzez zaangażowanie się we własną działalność gospodarczą (lub innych podmiotów) i poprzez uwikłanie się w niepożądane zależności. Norma ma charakter prewencyjny i dotyczy – w ocenie Sądu – każdego przypadku powiązania działalności gospodarczej radnego z mieniem komunalnym, bez konieczności badania bezpośredniego znaczenia wykorzystanego mienia gminy dla istoty tejże działalności gospodarczej. Wykorzystanie mienia komunalnego jest zatem wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie (tak: NSA w wyrokach: z dnia 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, z dnia 1 lipca 2010r. II OSK 921/10, z 1 października 2013r. II OSK 1933/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powołana regulacja ma niewątpliwie charakter represyjny, bowiem naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Przypomnieć jednak należy, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania. Antykorupcyjne przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla wlanych korzyści. Przepisy te mają z jednej strony zabezpieczyć radnego przed naciskami ze strony organów jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś – uniemożliwić wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu (uchwała NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 12 czerwca 2007r. (sygn. akt II OSK 132/07) podkreślając, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnym korupcyjnym wykorzystaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. W związku z tym, iż radny jest osobą zaufania społecznego, może sprawować swój mandat prawidłowo tylko wówczas, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44). W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie zaakcentować należy również, że przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pozbawiony kryteriów ocennych, pozwalających na "modyfikowanie" zakazu w zależności od okoliczności sprawy. Nie ma w treści przepisu sformułowań relatywizujących, pozwalających na interpretację mniej lub bardziej korzystną dla zainteresowanego. Pozbawionego walorów ocennych odczytywania treści przepisu wymaga interes społeczny i zewnętrzny odbiór każdego przypadku powiązania mienia komunalnego z działalnością gospodarczą radnego.

Konfrontując powyższe rozważania z okolicznościami zaistniałymi w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że pełnienie przez skarżącego jednocześnie funkcji radnego Rady Miasta B. P. oraz funkcji członka Zarządu B. Klubu Sportowego T. w B. P., narusza zakaz określony w art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak wynika z akt sprawy w/w Klub jest stowarzyszeniem kultury fizycznej prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta B. P.. Zapis § 24 Statutu Klubu stanowi, że jego majątek powstaje ze składek członkowskich, sprzedaży kart i zbiórek publicznych, darowizn, spadków, reklam, zapisów oraz dochodów z własnej działalności gospodarczej i posiadanego majątku. Klub może też prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych. Zarządzanie majątkiem Klubu, w tym podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działalności gospodarczej, przyjęcia zapisów darowizn, spadków należy zaś do kompetencji Zarządu Klubu (§ 19 pkt 7). Ponadto, jak wynika z informacji uzyskanych na stronie internetowej www[...]., Klub oferuje sprzedaż biletów na mecze piłki nożnej i koszykówki oraz miejsca na umieszczanie reklam na terenie stadionu i wbrew temu co podnosi autor skargi nie są to bilety bezpłatne. Sądowi z urzędu wiadome jest również (informacje uzyskane podczas rozprawy w dniu 13 marca 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 52/14), że Klub w ramach prowadzonej działalności gospodarczej uzyskał w latach 2010-2011 przychód ze sprzedaży towarów i usług, w tym z tytułu usług reklamowych. Z zapisu §5 ust. 6 Statutu wynika również, iż działalność Klubu prowadzona jest z wykorzystaniem bazy materiałowo technicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w B. P. - MOSiR - będącego jednostką organizacyjną Gminy B. P., z którym Klub współpracuje w zakresie szkoleń, spraw organizacyjnych i wykorzystania bazy szkoleniowej. Z dołączonego do akt sprawy porozumienia z dnia 6 marca 1997r. zawartego pomiędzy Klubem, a MOSiR można wyczytać także, że dyrektor MOSiR zobowiązuje się m. in. do bezpłatnego udostępniania pomieszczeń sportowych i obiektów. Ponadto na podstawie danych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w B. P., ustalono również, że Klub w latach 2011 - 2013 otrzymywał dotacje z budżetu Miasta B. P., które są prawami majątkowymi i tym samym stanowią mienie gminy. Powyższe okoliczności w sposób niezaprzeczalny potwierdzają, że B. Klub Sportowy T. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B. P.

W każdym bowiem przypadku, gdy stowarzyszenie korzystając z gminnych obiektów sportowych pobiera opłaty za reklamy, sprzedaż biletów, wynajęcie boiska, oznacza to, że prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy (tak m.in. NSA w wyroku z 12 stycznia 2006r. II OSK 787/05 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z 3 września 2009r. II SA/Bk 242/09, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przytoczone wyżej okoliczności prowadzą do konkluzji, że radny Rady Miasta B. P. I. G. będąc członkiem zarządu Klubu Sportowego T., zarządzał działalnością gospodarczą tego Klubu z wykorzystaniem mienia gminy B. P. Powyższa okoliczność sama w sobie uzasadniania konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na skutek naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaś Rada Gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawiona wykładnia prawa, z uwagi na antykorupcyjną regulację prawną, nie może być uznana, wbrew poglądowi, jaki prezentuje w tym zakresie – skarżący, za restrykcyjną. Celem tej regulacji jest bowiem umacnianie gwarancji rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko jest konsekwentnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również tutejszego Sądu, a wydane w niniejszej sprawie orzeczenie stanowi kontynuację przyjętej linii orzeczniczej.

Zaprezentowanej wykładni nie podważają też skutecznie pozostałe argumenty skargi dotyczące m.in. nie wpisania Klubu Sportowego T. do Rejestru Przedsiębiorców KRS. W orzecznictwie utarty jest bowiem pogląd, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie konstytuuje jej żaden wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Nadto nie ma (i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej subiektywnie jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 grudnia 2010 r., III SA/Gd 556/10, Lex nr 756387 oraz wyrok NSA z 12 maja 1994 r., sygn. akt SA/Łd 365/93, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997, nr 2, s. 42). W ocenie Sądu gospodarczego celu działalności Stowarzyszenia nie niweczy również fakt, że dochód z działalności był przeznaczany na działalność statutową. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych okoliczność, iż dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzonej działalności są przeznaczane na takie, czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności (m.in. NSA w wyroku z 8 sierpnia 2006r. II OSK 753/06, WSA w Warszawie z 19 lipca 2006r. II SA/Wa 90/06).

Na uwzględnienie nie zasługuje również argument skarżącego, iż nie osiągnął on żadnych, osobistych korzyści z prowadzonej działalności, albowiem jak obszernie wyjaśniono już wyżej, celem regulacji art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przeciwdziałanie (zapobieganie) nadużyciom, a więc nie sankcjonowanie ewentualnego, uprzywilejowanego traktowania radnego czy też osiągnięcia przez niego wymiernej korzyści. Wystarczająca jest zatem potencjalna możliwość pozyskiwania przez zarządzane przez radnego stowarzyszenie, dochodów z działalność opartej na korzystaniu z mienia gminy.

Odnosząc się z kolei do zarzutów natury procesowej dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa stwierdzić należy, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewoda P. prawidłowo przeprowadził postępowanie, a zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.