Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1168/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 § 4 w zw. z art.133 § 1, art. 185 § 1, art. 203 pkt1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 38 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art.22 ust.2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1373/15 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ł. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz Gminy Ł. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2016 r., II SA/Ol 1373/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ł.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną. Nie można przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy włącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Mamy tu do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym, skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na prawie administracyjnym, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych, akt ten podlega nadzorowi. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych.

Jako podstawę prawną odwołania ze stanowiska dyrektora organ w zaskarżonym zarządzeniu wskazał art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 594, ze zm., dalej jako "u.s.o."). Zezwala on na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, wskazanych w jego uzasadnieniu. Muszą one być przy tym konkretne i dowiedzione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego zarządzenia. Tylko te wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej i ocenę, czy podane przez organ przyczyny można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek (art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o.).

W sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu. Sfera uznania organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w art. 38. Przepis ten – jako zapewniający znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12).

Podkreślono również, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" dodał przysłówek "szczególnie", to nie ulega wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tej jednostki lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2012 r., IV SA/Po 1047/11, oraz WSA w Kielcach z 15 grudnia 2011 r., II SA/Ke 681/11, a także wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2010 r., III SA/Łd 535/10). Ponadto, oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01 oraz z 27 września 2012 r., I OSK 1615/12). Jeżeli w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 u.s.o. ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. Zarządzenie organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 winno zawierać uzasadnienie. Użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania ,,przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewody okazało się zasadne. Wójt, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez W. P. zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie go z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Przede wszystkim zaskarżone zarządzenie dotknięte jest wadami materialnoprawnymi. Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności poparte stosowną dokumentacją stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych. Z kolei argumenty przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia, jak przekroczenia w wykonywaniu planu finansowego i przyznanych środków budżetowych; nieopłacanie w terminie składek ZUS; brak odprowadzania środków na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych; występowanie zobowiązań wobec dostawców; nieterminowa wypłata wynagrodzeń za godziny nadliczbowe dla nauczycieli; nieprawidłowość wydatkowania dotacji; uchybienia w terminowym przedkładaniu wymaganych sprawozdań; nieprawidłowe i nierzetelne sporządzanie sprawozdań pod względem formalno-rachunkowym nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych. Wójt nie wykazał bowiem, że zaistniała sytuacja jest nadzwyczajna i nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie przez dotychczasowego dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania zespołu szkolno-przedszkolnego. Podnoszone przez Wójta okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż trwają już od dłuższego czasu. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że w zespole szkolno-przedszkolnym nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem, a nauczycielami powodująca destabilizację w realizacji funkcji tegoż zespołu i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez W. P. Również negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły nie mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych, bo wyczerpują dyspozycję art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o. Organ nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających ustalić stosunki między dyrektorem szkoły, a rodzicami dzieci. Nie przytoczono faktów pozwalających na ich ocenę. Organ nie wykazał, aby działania dyrektora należało zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co również nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ nie dokonał przekonywującego omówienia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie wskazano na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi dyrektorowi uchybieniami, a działalnością szkoły. Co więcej, żadne z zarzucanych dyrektorowi szkoły uchybień nie doprowadziło do zaistnienia szkody majątkowej po stronie szkoły, która by miała wpływ na realizację przez szkołę w danym okresie jej zadań.

Postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty dotyczyły negatywnej oceny pracy dyrektora i negatywnej oceny wykonywanych przez niego zadań, ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością, nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia. Organ nie wykazał, aby w sprawie faktycznie zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w związku z zagrożeniem interesu publicznego, jakim jest realizacja funkcji zespołu szkolno-przedszkolnego. Nawet wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie determinuje organu prowadzącego do podjęcia decyzji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Użyte w tym przepisie słowo "może" stanowi bowiem uprawnienie do rozważenia odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organu.

Dodatkowo wskazano, że art. 22 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 1551, dalej u.s.p.) chroni radnego przed każdą postacią rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w tym także przed wypowiedzeniem warunków pracy lub płacy, takie wypowiedzenie bowiem może również spowodować ustanie stosunku pracy. Sąd Najwyższy w wyroku z 14 lutego 2001 r. (I PKN 250/00, OSNAPiUS 2002, nr 21, poz. 524) stwierdził, że bez zgody rady powiatu niedopuszczalna jest zgoda warunków pracy w drodze wypowiedzenia zmieniającego pracownika samorządowego będącego radnym powiatu, zatrudnionego zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i mianowania. Istotnie bowiem omawiany przepis dotyczy bowiem wszelkich stosunków pracy, nie zaś tylko umownych, a więc odnosi się również do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania (tak SN w uchwale z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92, OSNCP 1993, nr 7-8, poz. 116). Wprawdzie w piśmie z 17 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Ł. wystąpił do Rady Powiatu O. o wyrażenia zgody na zwolnienie W. P. z pełnienia funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ł., lecz wydał unieważnione przez Wojewodę zarządzenie nr [...] z [...] września 2015 r. odwołujące W. P. ze stanowiska Dyrektora przed otrzymaniem uchwały Nr [...] Rady Powiatu w O. z [...] września 2015 r. niewyrażającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z w/w radnym. Zatem w dacie wydania zarządzenia Nr [...] nie dysponował zgodą właściwej Rady Powiatu, czym w sposób oczywisty naruszył art. 22 ust. 2 u.s.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Ł., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie istoty zarzutu wywiedzionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, tj. przyjęcie, że podstawą zarządzenia Wójta Gminy Ł. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o., były przyczyny przywołane przez Sąd (tj. negatywna ocena działalności dyrektora zespołu szkolno- przedszkolnego oraz inne wymienione na s. 11, ostatni akapit uzasadnienia wyroku), podczas gdy skarżący podkreślał, że podstawą jego działań była ocena zachowań i postaw dyrektora, prezentowanych po wszczęciu procedury oceny jego pracy i podjęciu decyzji o przeprowadzeniu audytu finansowego placówki, polegających na uniemożliwieniu przeprowadzenia oceny pracy dyrektora placówki oświatowej poprzez odmowę wydania dokumentacji), które to uchybienie, skutkowało nierozpoznaniem istoty zarzutów skarżącego wywiedzionych w skardze do WSA w Olsztynie i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem wadliwego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie, że ujawnione w zarządzeniu Wójta Gminy Ł. przyczyny nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadnionego umożliwiającego odwołanie dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego ze stanowiska w trybie powołanego artykułu,

b) art. 38 ust. 1 pkt u.s.o. i art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odwołanie ze stanowiska dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. wymaga uprzedniego uzyskania zgody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którego dyrektor jest członkiem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez WSA ocena argumentacji przywołanej w zarządzeniu Wójta Gminy Ł. w sposób niezrozumiały pomija wielokrotnie akcentowaną przyczynę podjęcia decyzji o odwołaniu dyrektora placówki oświatowej z zajmowanego stanowiska. Co więcej, wyrażona przez Sąd ocena, nie odnosi się do przypadku będącego przedmiotem rozpatrywania, albowiem wywód Sądu stanowi wyłącznie powielenie poglądu wyrażonego przez inny sąd, rozpatrujący być może podobne zagadnienie prawne, jednakże w realiach innego stanu faktycznego (identyczny w swej treści wywód odnoszący się do oceny stanu faktycznego i poczynionych w tym zakresie ustaleń, zawarty jest w wyroku NSA z 26 września 2014 r., I OSK 1433/14, w którym przywołane zostały motywy rozstrzygnięcia WSA w Gorzowie Wielkopolskim). Obowiązek właściwego uzasadnienia wyroku sądu, nie może sprowadzać się do przyjmowania jako własnych, ustaleń innych sądów odnoszących się do stanu faktycznego innej sprawy, a w konsekwencji bezkrytycznego przywoływania całych fragmentów uzasadnień innych rozstrzygnięć (bez wymaganego wskazania, że są to poglądy innych sądów). W niniejszej sprawie, powodem odwołania dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego w Ł., była ocena ogółu jego zachowania, po podjęciu przez organ decyzji o przeprowadzeniu audytu finansowego placówki oraz procedury oceny pracy dyrektora w trybie przepisów o ocenie pracy nauczycieli. Zachowania te polegały na odmowie wydania przez dyrektora placówki oświatowej dokumentacji odnoszącej się do przeprowadzonych postępowań w zakresie zamówień publicznych, następnie wystosowaniu do Wójta Gminy Ł. wezwania do zaprzestania naruszeń dóbr osobistych dyrektora placówki oświatowej i złożeniu doniesienia na Policję o rzekomym zaborze w/w dokumentacji zamówień publicznych przez Wójta Gminy. Skarżący kasacyjnie zarzucał, że organ administracji publicznej nie rozpatrzył istoty sprawy i pominął przywoływaną argumentację jak też rzeczywiste powody podjęcia decyzji o odwołaniu dyrektora ze stanowiska. Pomimo tego, Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, ograniczając się do przywołania faktów niestanowiących bezpośredniej przyczyny odwołania dyrektora. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Sąd I instancji uchybił obowiązkowi rozpatrzenia nie tylko wszystkich, ale przede wszystkim kluczowych aspektów sprawy. Skoro skarżący dowodził, że zmuszony był podjąć decyzję o odwołaniu dyrektora ze stanowiska ze względu na prezentowaną przez niego postawę przejawiającą się w sabotowaniu działań organu prowadzącego, to obowiązkiem Sądu była weryfikacja zgodności ze stanem faktycznym tych okoliczności, a następnie ocena czy w istocie powyższe przyczyny mogły stanowić podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. W konsekwencji, Sąd I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, uchybiając tym samym przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. podniesiono, że ujawnione od początku 2015 r. nieprawidłowości dotyczące funkcjonowania placówki oświatowej, stanowiły podstawę podjęcia działań zmierzających do ewentualnego określenia stopnia naruszeń i w razie ich potwierdzenia, wydania negatywnej oceny pracy dyrektora w trybie przepisów o ocenie pracy nauczycieli (dyrektora). Działania te z uwagi na postawę dyrektora musiały zostać zawieszone, albowiem nie było możliwym dokończenie procedury oceny w sytuacji celowego utrudniania pracy powołanego zespołu i odmowy przekazania dokumentacji podlegającej ocenie. Sytuacja ta wymusiła na organie prowadzącym podjęcie działań, zastrzeżonych dla zdarzeń o charakterze wyjątkowym. Trudno bowiem za zwyczajną uznać sytuację w ramach, której wystąpienia uprawnionych podmiotów (Komisja Rewizyjna Rady Gminy Ł., Wojewoda W.) wskazują na liczne nieprawidłowości w realizacji powierzonych zadań przez dyrektora placówki, a w następstwie działań podjętych przez dyrektora placówki (zawiadomienie Policji o zaborze dokumentów, wynajęcie pełnomocnika procesowego, wzywającego organ wykonawczy gminy do zaprzestania dokonywania naruszeń) uniemożliwia się organowi prowadzącemu przeprowadzenie przewidzianej prawem oceny pracy dyrektora. Co więcej, na podstawie przeprowadzonego audytu, ze względu na rozmiar stwierdzonych uchybień, dalsze kierowanie placówką, w sposób oczywisty zagrażało jej normalnemu funkcjonowaniu. W tej sytuacji dalsza akceptacja sposobu realizacji powierzonych działań przez dyrektora placówki oświatowej prowadziła do niewypłacalności nie tylko kierowanego przez niego podmiotu, ale także całej jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie zakresu spraw umożliwiających odwołanie ze stanowiska od popełnienia ciężkiego przestępstwa, to poprzestałby na wymienieniu w art. 38 ust. 1 pkt. 2 określonych kategorii przestępstw. Skoro jednak, mamy do czynienia ze zwrotem, którego zakres pojęciowy jest niedookreślony ("przypadek szczególnie uzasadniony") nie może ostać się stanowisko w ramach, którego Sąd nie tylko nie odnosi się do istoty problemu, sytuuje podstawę odwołania w innych przyczynach (przywoływanych wyłącznie dla zobrazowania tła problemu) a w końcu powołując się na występujące w orzecznictwie poglądy – ogranicza się do ich powielenia, konstatując, że w sprawie niniejszej, przypadek szczególnie uzasadniony nie zachodzi.

Co do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt u.s.o. i art. 22 ust. 2 u.s.p., poprzez błędną wykładnię podniesiono, że akt powierzenia stanowiska dyrektorskiego w szkole, jakkolwiek wywołuje skutki w sferze prawa pracy, jednakże nie jest aktem nawiązania stosunku pracy. W konsekwencji odwołanie ze stanowiska dyrektora pozbawia odwołanego nauczyciela jedynie stanowiska funkcyjnego nie prowadząc do rozwiązania nauczycielskiego stosunku pracy (odwołany dyrektor kontynuował pracę jako nauczyciel). Dlatego też, do odwołania radnego ze stanowiska dyrektora, nie mają zastosowania przepisy określające zasady ochrony jego stosunku pracy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lipca 2010 r., III SA/Łd 353/10, wskazano że "konsekwencją uznania, że odwołanie dyrektora szkoły nie powoduje rozwiązania stosunku pracy jest to, że odwołanie takie, w sytuacji gdy dyrektor jest radnym, nie wymaga zgody powiatu, art. 22 ust. 2 u.s.p. stanowi bowiem, że taka zgoda jest wymagana tylko w razie rozwiązania stosunku pracy z radnym". Przyjęty przez Sąd obowiązek konsultacji decyzji w zakresie odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej jest nie do pogodzenia z argumentacją odnoszącą się do przesłanek odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt u.s.o. W przypadku odwołania dyrektora, organ miał obowiązek konsultacji powyższego zamiaru wyłącznie z właściwym kuratorem oświaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie istoty zarzutu wywiedzionego w skardze (w szczególności s. 3 i 4 skargi) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ma usprawiedliwione podstawy. Wziąwszy pod uwagę fakt, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1), zaś uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4), trzeba wyraźnie podkreślić, że Sąd I instancji miał obowiązek ustosunkowania się do każdego sensownie sformułowanego zarzutu podniesionego w skardze. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono bowiem odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, przez co powinno umożliwiać skontrolowanie tak przez strony, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoich rozważaniach. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Przy czym zaznaczyć należy, że nie wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie i nie wszystkie zarzuty podnoszone w postępowaniu muszą być omówione w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, lecz tylko te, które są w sprawie istotne. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie do końca wywiązał się z tego zadania. Nie dokonał bowiem oceny twierdzeń skarżącego, że był on zmuszony podjąć decyzję o odwołaniu dyrektora ze stanowiska w trybie nadzwyczajnym ze względu na prezentowaną przez niego postawę przejawiającą się w sabotowaniu działań Wójta Gminy Ł., polegającą na tym, że dyrektor zespołu szkolno-przedszkolnego w Ł. W. P., już po podjęciu przez organ prowadzący decyzji o przeprowadzeniu audytu finansowego placówki oraz procedury oceny pracy dyrektora W. P. w trybie przepisów o ocenie pracy nauczycieli odmówił wydania dokumentacji odnoszącej się do przeprowadzonych postępowań w zakresie zamówień publicznych, a następnie wystosował do Wójta Gminy Ł. wezwanie do zaprzestania naruszeń jego dóbr osobistych i złożył doniesienie na Policję o rzekomym zaborze w/w dokumentacji zamówień publicznych przez Wójta Gminy. Skoro zarzuty te zostały podniesione w skardze, to obowiązkiem Sądu była weryfikacja, czy te zachowania stanowią część stanu faktycznego, a następnie ocena, czy w istocie mogły one być uznane za "przypadek szczególnie uzasadniony", a więc stanowić podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. W konsekwencji trzeba uznać, Sąd I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, uchybiając tym samym wymienionym powyżej przepisom postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ – jak z niego wynika – Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w całości.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt u.s.o. i art. 22 ust. 2 u.s.p. przez błędną wykładnię, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. wymaga uprzedniego uzyskania zgody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Faktem jest, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12), niemniej jednak, w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zakaz rozwiązania z radnym stosunku pracy bez zgody rady powiatu przewidziany w art. 22 ust. 2 u.s.p. nie obejmuje odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Odwołanie takie niewątpliwie nie jest rozwiązaniem stosunku pracy, ani do rozwiązania stosunku pracy nawet pośrednio nie prowadzi. Odwołany dyrektor pozostaje dalej nauczycielem – pracownikiem szkoły. Odwołanie nie wywołuje żadnych innych skutków prawnych, poza pozbawieniem stanowiska, a więc oznacza jedynie przekształcenie treści stosunku pracy nauczyciela. Nie ma natomiast w zamiarze i nie grozi definitywnym pozbawieniem pracy. Taka jak odwołanie – jednostronna zmiana warunków pracy i pracy na niekorzyść pracownika nie może być zatem kojarzona z wypowiedzeniem zmieniającym. Nie ma dostatecznych podstaw prawnych do sięgania w tym przypadku do art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez art. 42 § 1 w zw. z art. 69 Kodeksu pracy. Ustawodawca chroni kategorycznie niektóre osoby, pełniące określone funkcje publiczne, wyłącznie przed utratą pracy. Ta ochrona, stanowiąca wyjątkowe i daleko idące ograniczenie "przyrodzonych" pracodawcy kompetencji do zatrudniania pracowników, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający szczególnie wtedy, gdy uzyskuje wymiar ingerencji w sferę władczych działań administracyjnych gminy i w konsekwencji prowadzi do oddania innym podmiotom (w tym przypadku powiatowi) części władzy publicznej.

Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającego przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie Sąd wywiódł, że powołane przez niego zdarzenia w prowadzeniu szkoły przez Dyrektora nie dawały podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że W. P. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuścił się wszystkich uchybień wymienionych w uzasadnieniu Sądu I instancji, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z nich lub wszystkie łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, również stoi na stanowisku, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09). Zatem naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.