Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 829/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2 i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3, art. 140, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 623/18 w sprawie ze skargi W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 623/18 oddalił skargę W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w sytuacji, gdy Sąd ustalił, że część nieruchomości nie została zagospodarowana,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i poczynienia ustaleń w zakresie określenia celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, a przede wszystkim przy przyjęciu, że nieruchomość została zagospodarowana na cel osiedla mieszkaniowego, bez wskazania którego osiedla mieszkaniowego stanowi ona realizację i poczynienie w tym zakresie ustaleń pomimo braku w aktach sprawy Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. określenia kto, kiedy i w jakim celu zrealizował obiekty znajdujące się na poszczególnych, wnioskowanych do zwrotu działkach,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 § 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia czy stan faktyczny i prawny projektowanej, niezagospodarowanej działki o nr ew. [...] jest analogiczny ze stanem faktycznym i prawnym działki [...], zwróconej na rzecz poprzedniego właściciela,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. określenia kiedy nieruchomości o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (według stanu prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo braku realizacji na tej nieruchomości celu wywłaszczenia określonego w decyzji z [...] marca 1977 r.,

b) art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez przerzucenie na obywatela konsekwencji zaniedbań organów administracji państwowej w należytym przechowywaniu dokumentacji, tj. Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...], którego oryginalny tekst i rysunek planu z klauzulami zatwierdzenia zaginął, co zdaniem organu uniemożliwia ustalenie, na jaki dokładnie cel została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość,

c) art. 136 ust. 2 w związku z art. 136 ust. 1 u.g.n. przez brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a takim użyciem jest ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczącego działek o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...].

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Gmina L., w piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. skarżący kasacyjnie cofnęli wniosek o przeprowadzenie rozprawy zawarty w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje natomiast art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. I tak, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. in principio poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (pkt 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (pkt 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 i art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., opierają się na argumentacji zmierzającej do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął stan faktyczny sprawy jako prawidłowo ustalony, a konkretnie zaaprobował ustalenia poczynione przez organy administracyjne pomimo tego, że organy nie wyjaśniły i nie ustaliły celu wywłaszczenia nieruchomości, nie wykazały którego osiedla mieszkaniowego miało dotyczyć wywłaszczenie - przy przyjęciu, że nieruchomość została zagospodarowana na cel osiedla mieszkaniowego, nie określiły kto, kiedy i w jakim celu zrealizował obiekty znajdujące się na poszczególnych działkach wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości oraz nie określiły daty oddania w użytkowanie wieczyste działek o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...].

Zaznaczenia przy tym wymaga, że w niniejszej sprawie niesporne pozostają okoliczności dotyczące tego, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku I. J. z [...] sierpnia 2008 r., która domagała się zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...] i ul. [...], oznaczonej dawniej nr [...]. W trakcie postępowania roszczenie wnioskodawczyni w zakresie wskazania działek objętych wnioskiem o zwrot ulegało modyfikacjom, ostatecznie jednak pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. wskazał, że przedmiotem postępowania, zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2008 r., jest żądanie zwrotu całej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,5568 ha. W trakcie postępowania wnioskodawczyni zmarła, a w jej miejsce wstąpili następcy prawni: W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P. Wniosek powyższy dotyczył nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] marca 1977 r. znak: [...]. Przejęcia przedmiotowego gruntu dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W decyzji byłej właścicielce za wywłaszczony grunt i jego części składowe zostało przyznane odszkodowanie. Kolejno z niekwestionowanych ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku wynika, że Starosta L. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] rozstrzygnął o zwrocie nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako projektowane działki o numerach: [...],[...],[...] i [...], stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako działka nr [...] o pow. 0,5795 ha oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu działek oznaczonych w dokumentacji geodezyjnej jako działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wojewoda [...], na skutek rozpatrzenia odwołań Prezydenta Miasta L. oraz I. J., decyzją z [...] lutego 2015 r. znak: [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 214/15 uchylił decyzje organów obu instancji.

Starosta L. ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], kontrolowaną w niniejszym postępowaniu, odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a Wojewoda [...], na skutek rozpatrzenia odwołania W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P., decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem oddalił skargę W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P. na powyższą decyzję Wojewody [...]. Sąd uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego Sąd uznał materiał ten za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uznał także, że organy administracji dokonały właściwej wykładni prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie Sądu na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, zaś cały ten obszar został zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego. Przedmiotowy teren został zagospodarowany w taki właśnie sposób, ponieważ znajduje się na nim:

1) działka nr [...] ([...]) o pow. 0,0110 ha: narożnik budynku usługowego i pas zieleni osiedlowej;

2) działka nr [...] ([...]) o pow. 0,0315 ha: budynek usługowy i otoczenie;

3) działka nr [...] ([...]) o pow. 0,0153 ha: budynek usługowy i otoczenie;

4) działka nr [...] ([...] wydzielona z [...]) o pow. 0,1937 ha: plac zabaw dla dzieci, ciągi piesze, pas zieleni;

5) działka nr [...] ([...]) o pow. 0,0051 ha: otoczenie budynku usługowego;

6) działka nr [...] ([...]) o pow. 0,5795 ha: teren pozostający w zarządzie Szkoły Podstawowej nr [...] zajęty pod boisko trawiaste, asfaltowe, koszoną zieleń, drzewa;

7) działka nr [...] (wydzielona z [...], własność Gminy L.) oznaczona numerami:

– [...] (proj. działka nr [...]) o pow. 0,0926 ha - w części niezagospodarowanej, stanowiącej zachodni skraj wywłaszczonej nieruchomości, porosła trawą i chwastem;

– [...] o pow. 0,0286 ha - w części zajętej pod chodnik asfaltowy wraz z żywopłotem i oświetleniem (latarnią), w zachodnim skraju wywłaszczonej nieruchomości,

– [...] (proj. działka nr [...]) o pow. 0,0089 ha - w części zajętej pod wschodni odcinek ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej Nr [...],

– [...] (proj. działka nr [...]) o pow. 0,1534 ha - częściowo zajęty pod plac asfaltowy o zniszczonej nawierzchni użytkowany wcześniej jako boisko do koszykówki, korty tenisowe ziemne, częściowo niezagospodarowany i porosły trawą i chwastem,

– [...] o pow. 0,0054 ha - w części zajętej pod fragment chodnika z oświetleniem,

– [...] o pow. 0,0044 ha - w części zajętej pod fragment chodnika,

– [...] (proj. działka nr [...]) o pow. 0,0168 ha - w części niezagospodarowanej, porosłej trawą i chwastem.

Sąd pierwszej instancji uznał także, że w przypadku projektowanych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], konieczność wydania przez organy decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikała wprost ze związania organów oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 214/15. W odniesieniu zaś do projektowanych działek nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...] wydzielona z [...]) i nr [...] ([...]) możliwość zwrotu nieruchomości wykluczał fakt oddania tych nieruchomości w użytkowanie wieczyste osób fizycznych i prawnych.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji podziela skład orzekający.

Punktem wyjścia przeprowadzanej kontroli musi być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 214/15. Sąd pierwszej instancji rozpoznający niniejszą sprawę związany był bowiem, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może też jednak dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2523/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Przypomnieć należy, że w obszernym uzasadnieniu wyroku, wiążącym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekający w niniejszej sprawie, wskazano, że realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można obecnie ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Ponadto ustalenie rzeczywistej treści zamierzenia określonego w akcie wywłaszczeniowym, nie może abstrahować od okoliczności konkretnych uwarunkowań sprawy, kontekstu prawno-faktycznego towarzyszącego wywłaszczeniu oraz dalszych, zmieniających się ram prawnych normujących realizację inwestycji. Jest to tym bardziej istotne w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, a ograniczono się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji, co w ocenie Sądu, zaistniało w rozpoznawanej sprawie. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została bowiem wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Sąd przyjął, że nie jest kwestionowane, że w dacie wywłaszczenia działka objęta była Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "[...]", zatwierdzonym Uchwalą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...] z[...] stycznia 1972 r. Kolejno Sąd przyjął, że działka oznaczona nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, natomiast działka [...] na terenie przeznaczonym pod oświatę. Ustalenie szczegółowego przeznaczenia poszczególnych działek jest niemożliwe, a zagospodarowanie działek należy rozważyć w kontekście ogólnego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Na planie nie są zaznaczone numery działek, na których miałyby być realizowane poszczególne inwestycje. Z pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z [...] grudnia 2013 r. wynika, że według rysunku i tekstu planu "zawnioskowana" nieruchomość znajdowała się na terenach przewidzianych pod komunikację, zabudowę mieszkaniową ([...]) oraz zieleń ([...]). Z pisma wynika również, że według tekstu planu "linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania oznaczone na planie kreską ciągłą uznaje się jako postulowane z możliwością korekt których konieczność wyniknąć może w trakcie opracowania planów i projektów realizacyjnych jako konsekwencje rozwoju faktów potrzeb i poglądów". Odmówiono jednak przekazania kopii planu z uwagi na brak "właściwego dokumentu z klauzulami zatwierdzenia". Ponadto do tego zapisu zdaje się nawiązywać treść decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] marca 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedli [...] dzielnicy "[...]", w którym wskazuje się na "opracowanie planów realizacyjnych szczegółowych dla wytypowanych zespołów urbanistycznych w kolejności realizacji osiedla". Sąd w wyroku z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 214/15 uznał zatem, że okoliczności te uzasadniają konstatację, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przy czym Sąd podkreślił, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), a także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury. Sąd uznał zatem, że dla traktowania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia nie może mieć znaczenia stan techniczny urządzeń znajdujących się na nieruchomości albo stopień dbałości o zieleń osiedlową. Sąd wskazał, że wspomniane projektowane działki zostały wyodrębnione z wcześniejszej działki nr [...], z której wyodrębniono m.in. działki nr [...] i [...]). Według oględzin na działkach [...] i [...] znajduje się chodnik i oświetlenie, na działce zaś [...] chodnik. Z kolei działka [...] zajęta jest pod szkołę podstawową. Cały ten obszar jest zatem zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego. Sąd uznał, że stanowisko powyższe jest tym bardziej uzasadnione, jeśli zważyć, że poszczególne działki przeznaczone do zwrotu mają powierzchnię odpowiednio 926 m² ([...]), 89 m² ([...]), 1534 m² ([...]) i 168 m² ([...]). Na największej z nich znajdują się właśnie korty tenisowe i wyasfaltowany plac, przeznaczony wcześniej pod boisko do koszykówki.

W ocenie Sądu, zawartej w wyroku z 17 listopada 2015 r., organ słusznie odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...]. Została ona wyodrębniona z wcześniejszej działki nr[...], na której znajduje się Szkoła Podstawowa nr [...]. Według świadków szkoła powstała w tatach 90 –tych XX wieku. Ewidencji środków trwałych szkoły z 1993 r. potwierdza, że już wtedy istniały tu budynki, w tym sala sportowa, boiska i ich oświetlenie. Stan ten potwierdza decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1997 r. o przekazaniu Szkole w zarząd działki nr [...] o powierzchni 35405 m² w celu realizacji zadań statutowych. Szkoła w tym miejscu funkcjonuje również obecnie. Sąd zgodził się z organami, że data budowy szkoły nie uzasadnia zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Sąd ostatecznie wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy odmówią zwrotu projektowanych działek o numerach: [...] i [...].

Zalecony przez Sąd sposób zrekonstruowania celu wywłaszczenia stanowi ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. Wyznacza bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy sposób rozumienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określonej w art. 137 u.g.n., a konkretnie jak należy rozumieć sposób realizacji celu wywłaszczenia. W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia powinno zaś nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 214/15 powoduje zaś, że ani organ administracyjny, ani też Sąd pierwszej instancji, orzekając ponownie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, nie mogły nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tego Sądu. Istota przepisu art. 153 P.p.s.a. polega na tym, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza też, że Sąd pierwszej instancji nie mógł formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Skarga kasacyjna zaś czyni zarzuty Sądowi pierwszej instancji właśnie w zakresie tej materii, co do której Sąd pierwszej instancji i wcześniej organy administracyjne musiały podporządkować się zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i wyrażonej przezeń ocenie prawnej.

Skarga kasacyjna zarzucając niewłaściwe ustalenie celu wywłaszczenia, jednocześnie nie kwestionuje okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę orzekania w wiążącym wyroku z 17 listopada 2015 r., tj. że cel wywłaszczenia ustalony na podstawie wskazanych powyżej dokumentów został określony jako realizacja osiedla mieszkaniowego SBM "[...]" w L. Tym samym prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że celem wywłaszczenia miała być budowa osiedla mieszkaniowego, a w związku z tym nie było potrzeby ustalania czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu, ponieważ ówczesne przepisy prawne takich wymogów nie przewidywały. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie "nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia", a polegające na uznaniu, że dla zrealizowania celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment miejskiej infrastruktury, tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną, czy pod też tereny zielone, odpowiada rozumieniu przyjętemu w wyroku WSA w Lublinie z 17 listopada 2015 r. W szczególności mieści się w ramach zawartej w tym wyroku oceny prawnej przyjęcie, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Słusznie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że choć osiedle nigdy nie zostało nazwane "SBM [...]", to jednak nie zmienia to głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Podzielić należy ocenę Sądu Wojewódzkiego, że osiedle mieszkaniowe "[...]" było pojęciem zbiorczym dla szeregu inwestycji, tj. osiedli mieszkaniowych wznoszonych w ramach budownictwa spółdzielczego na terenie dzielnicy [...]. Jest to zatem teren zagospodarowany w pełni jako teren osiedla mieszkaniowego.

Nie mogły być więc zasadne zarzuty dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i poczynienia ustaleń w zakresie określenia celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, a także dotyczące poczynienia w tym zakresie ustaleń pomimo braku w aktach sprawy Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. Zarzut braku dokładnego wyjaśnienia czy stan faktyczny i prawny projektowanej, niezagospodarowanej działki o nr ew. [...] jest analogiczny ze stanem faktycznym i prawnym działki [...], zwróconej na rzecz poprzedniego właściciela, nie poddawał się ocenie w żądanym kierunku ze względu na podnoszone wielokrotnie związanie oceną prawną zawartą w wyroku z 17 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraźnie przesądził tam, że działka nr ew. [...] (proj. działka nr [...]) o pow. 0,0926 ha, w części niezagospodarowanej, stanowiącej zachodni skraj wywłaszczonej nieruchomości, nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla mieszkaniowego w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Z tego samego powodu niezasadny jest zarzut braku określenia kto, kiedy i w jakim celu zrealizował obiekty znajdujące się na poszczególnych, wnioskowanych do zwrotu działkach. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji reasumując, że związanie organów oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 214/15 samo w sobie stanowiło samodzielną podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do projektowanych działek o numerach: [...] i [...].

W odniesieniu zaś do części działek oznaczonych numerami: [...] i [...], co do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 17 listopada 2015 r. uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania ze względu na ograniczenie zakresu żądania zwrotu nieruchomości, skarga kasacyjna podnosi, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zaakceptował stan sprawy jako kompletnie ustalony, pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. określenia kiedy nieruchomości o numerach: [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste.

Nie jest sporne, że wymienione działki stanowią własność Gminy L. oraz że działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", działka nr [...] – [...] S.A., a działka nr [...] – P. B. Sąd pierwszej instancji uznał, że w odniesieniu do tych działek istnieje negatywna przesłanka zwrotu w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i niepozostawania we władaniu Skarbu Państwa ani Gminy L. Sąd podkreślił, że niezależnie od tego, jakie postępowanie dowodowe przeprowadziły organy, a więc czy dokonały uprzedniego zbadania celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, to i tak w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób nakładać na organy obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność celu przekazania części wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W odniesieniu bowiem do projektowanych działek nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...] wydzielona z [...]) i nr [...] ([...]) możliwość zwrotu nieruchomości wykluczał właśnie fakt oddania tych nieruchomości w użytkowanie wieczyste osób fizycznych i prawnych.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji należało uznać za słuszne. Okoliczności tej nie można bowiem pominąć rozważając kwestię zwrotu nieruchomości. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie mogło być zatem uwzględnione, już chociażby z tego powodu. Prawidłowo przy tym Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę z 13 kwietnia 2015 r. składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 3/14), w której NSA stwierdził, że: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n." W uzasadnieniu tej uchwały NSA przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazał NSA "roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna (...)". Wskazywana zatem w skardze kasacyjnej konieczność poczynienia ustaleń kiedy nieruchomości o numerach: [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste, nie może mieć znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Natomiast to, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy wyłącznie od jego woli.

W uchwale powyższej wyrażony został także pogląd, który stanowi odpowiedź na zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 u.g.n. przez brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a takim użyciem jest ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczącego działek o numerach: [...] i [...]. Otóż NSA wskazał, że ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem obowiązku powiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, jest umową nieważną, należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpią z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego (bez wskazania formy naruszenia prawa), tj. art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w związku z naruszeniem art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w istocie odnoszą się do ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania. Wskazują bowiem, że nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji nie przyjął ustaleń faktycznych, które niewątpliwie świadczą o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia oraz że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął jako prawidłowe ustalenia organów co do celu wywłaszczenia w decyzji z [...] marca 1977 r. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12; 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12; 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i II FSK 1690/15).

Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji polegającej na oddaleniu skargi wobec tego, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów u.g.n. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, są niezasadne.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną rozpoznaną na posiedzeniu niejawnym oddalił na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i art. 193 P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż Gmina L. w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).