Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2513/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART 7,77 PAR 1 I 80 ORAZ ART 15 I 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: ART 50-51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 369/10 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 września 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 369/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych: uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata E. R. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz 17 (siedemnaście) złotych za opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową komina.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 13 grudnia 2006 r. E. K. domagała się od organu I instancji interwencji w sprawie rozbudowy pawilonu handlowego usytuowanego przy ul. C. nr 5 w Małogoszczu na działce nr 1988 i zbadania uciążliwości przebudowanego komina wentylacyjnego na komin dymowy.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 19 stycznia 2007 r. ustalono, że na działce nr 1988 w Małogoszczu znajduje się budynek pawilonu sklepowego (wraz z kotłownią) o wymiarach 6,25 x 15,70 m oraz wiatrołap o wymiarach 3,35 x 4,35 m. Część pawilonu, o wymiarach 6,50 x 9 m została wybudowana w 1988 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 sierpnia 1988 r. Z kolei budowa kolejnych części budynku (w tym kotłowni) miała miejsce w latach 1991-1993 i była prowadzona bez pozwolenia na budowę. Natomiast sporny komin był odbudowany w związku z uszkodzeniem go w wyniku pożaru na sąsiedniej działce, jaki miał miejsce w 2003 r., zaś w październiku 2006 r. inwestor wymienił piec węglowy na nowy piec firmy Defro.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie nałożył na inwestora A. P. obowiązek opracowania i przedłożenia oceny technicznej ww. budynku – na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą Prawo budowlane).

W dniu 30 stycznia 2009r. przedłożono wymaganą dokumentację wraz z projektem zmian i przeróbek.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie, działając w oparciu o art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz art. 83 ust. 1 i art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazał A. P. wykonanie w terminie do dnia 30 września 2009 r. następujących robót budowlanych zgodnie z projektem zmian i przeróbek przy ww. budynku pawilonu sklepowego: 1) istniejącą przymierzalnię adaptować na pomieszczenie socjalne dla personelu i wyposażyć w: szafkę ubraniową, umywalkę, zlewozmywak, kuchenkę elektryczną i miejsce do spożywania posiłków; 2) zamurować wejście do istniejącej przymierzalni ścianką z siporeksu gr. 12 cm posadowioną na posadzce, wybić otwór drzwiowy w ścianie gr. 12 cm od strony holu i wmurować nadproże LI9, zamontować drzwi szer. 90 cm; 3) doprowadzić wentylację pomieszczenia socjalnego do wolnego kanału w holu ze wspomaganiem mechanicznym; 4) wykonać dodatkową wentylację dla pomieszczenia sklepowego oznaczonego na rysunku rzutu przyziemia - 0/2; 5) umieścić umywalkę z podajnikiem mydła i suszarkę do rąk w przedsionku w-c, wykonać wentylację w-c ze wspomaganiem mechanicznym; 6) zastosować elektryczne kurtyny powietrzne przy drzwiach zewnętrznych do sklepów; 7) położyć glazurę do wysokości 2,0 m w w-c i pomieszczeniu socjalnym, powyżej pomalować farbą akrylową; 8) wydzielić pomieszczenie na odpadki stałe zgodnie z projektem; 9) kotłownię powiększyć o wydzielone miejsce do składowania opału oraz pojemnik na popiół; 10) wykonać zalecenia zgodnie z projektem zmian i przeróbek instalacji sanitarnych zawartych na str.48 i 49 opracowania; 11) wykonać zalecenia zgodnie z projektem zmian i przeróbek instalacji elektrycznych zawartych na str. 63 opracowania.

E. K. wniosła odwołanie od w/w decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. organ odwoławczy uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. w części określającej termin wykonania nakazanych robót budowlanych i w tym zakresie orzekł, że obowiązek wykonania tych robót winien być zrealizowany w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 666/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi E. K. na decyzję organu II instancji, uchylił to rozstrzygnięcie. Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, iż odbudowa komina miała miejsce pod rządem Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Tymczasem organ odwoławczy ocenił prawidłowość wykonania przedmiotowych robót pod kątem zgodności z przepisami nieobowiązującego wówczas Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ).

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 5 marca 2010 r. ustalono, iż inwestor wykonał wszystkie zalecenia wskazane w złożonym projekcie zmian i przeróbek istniejącego sklepu. Ponadto A. P. zamontował również nasadę kominową na przedmiotowym kominie, doprowadzając to urządzenie do zgodności z przepisem § 143 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn zm.).

Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 105 § 1 k.p.a.

1. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie z dnia [...] lipca 2009 r. nakazującą A. P. wykonanie określonych robót budowlanych zgodnie z projektem zmian i przeróbek przy przedmiotowym budynku pawilonu sklepowego, 2. umorzył postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego komina.

W uzasadnieniu wskazano, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 48 i 49b Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., gdyż realizacja komina wraz z pozostałymi urządzeniami kotłowni nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części w myśl obowiązujących przepisów (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), a jedynie realizację urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawo budowlane). Jednocześnie, zdaniem organu, wykonanie robót budowlanych wewnątrz pomieszczenia budynku nie stanowi budowy nowej części budynku, lecz jego przebudowę. Mając na uwadze fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane nie zostały w treści art. 29 ustawy Prawo budowlane wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazano, iż ich samowolne wykonanie uzasadnia wszczęcie procedury przewidzianej w art. 50 i 51 Prawo budowlane. Organ odwoławczy, analizując prawidłowość usytuowania wylotu przedmiotowego komina przytoczył treść § 140 ust. 1 oraz § 142 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz punkt 3.3.2.1. normy PN-89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły". Kierując się treścią tych przepisów stwierdził, iż według przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów z nim związanych wysokość wylotu komina uzależniana jest od kąta nachylenia połaci dachowych i rodzaju pokrycia dachu ze względów pożarowych, a ponadto ze względu na wysokość krawędzi przesłaniających znajdujących się w odległości do 10 m od wylotu komina. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie połać dachowa ma spadek 6°, a wylot przedmiotowego przewodu dymowego znajduje się na wysokości większej od poziomu kalenicy niż dopuszczalna 0,6 m, a zatem ze względów pożarowych wysokość komina jest odpowiednia. Ponadto, jak wynika z przedłożonej oceny technicznej, wylot komina znajduje się w odległości 11,5 m od górnej krawędzi połaci dachowej budynku na sąsiedniej działce nr 1989 oraz w odległości 3,5 m od górnej krawędzi połaci dachowej budynku E. K. na działce nr ewid. 1987. Autorzy tej inwentaryzacji na podstawie własnych pomiarów określili, że kąt zawarty między szczytem komina, a górną krawędzią połaci dachowej budynku skarżącej wynosi 3°, a zatem jest mniejszy od dopuszczalnego maksimum wynoszącego 12° w przypadku komina znajdującego się w odległości od 3 do 10 m od tej przeszkody (w niniejszym przypadku odległość ta wynosi 3,5 m). Tym samym wysokość spornego komina względem poziomu najwyższej przeszkody, tj. górnej krawędzi połaci dachowej sąsiedniego budynku E. K., nie narusza obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zatem brak jest podstaw prawnych do wydawania nakazu podwyższenia komina.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. K. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji z powodu jej niezgodności z prawem, wskazując w szczególności na naruszenie art. 7 k.p.a. Strona zarzuciła, iż pomimo dokonanych przez inwestora zmian, dym wydobywający się z przedmiotowego komina wciąż utrudnia korzystanie z jej nieruchomości. W skardze zakwestionowano jednocześnie stanowisko organu II instancji o zgodności przedmiotowego komina z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 23 września 2010 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie § 140 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., podnosząc, że legalizacja powinna następować na podstawie art. 48 a nie 51 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., a przedmiotowy komin nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej ustawy, lecz częścią składową obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględniając skargę E. K. wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 369/10 zauważył, że zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 666/09. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Są tam bowiem zawarte wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych działań.

Mając na względzie powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zarówno organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd związani są wyrokiem Sądu z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 666/09.

Z uzasadnienia powołanego wyroku wynika, iż wobec zrealizowania robót budowlanych przy odbudowie komina w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności winien wyjaśnić i ustalić dokładnie, jaki zakres prac został wykonany przez inwestora pod rządem obowiązywania tej ustawy, a w szczególności, czy prace związane z odbudowaniem komina wymagały pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdyby okazało się, że poza wybudowaniem komina inwestor wykonał jeszcze jakieś prace konieczne będzie rozważenie, czy ich legalizacja może nastąpić w trybie art. 51, czy też art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność zrealizowania przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach – w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym – powyższych zaleceń. Organ ustalił bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, iż w 2006 r. w pawilonie handlowym przy ul. C. nr 5 w Małogoszczu A. P. wykonał w pomieszczeniu dobudowanym od strony zachodniej budynku, w miejscu poprzednio istniejącego przewodu, komin oraz zainstalował nowy piec węglowy. Zasadnie przy tym stwierdzono, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania ani art. 48 ustawy, który reguluje tryb postępowania w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, ani 49b ustawy, dotyczącego budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Wynika to z faktu, iż, wbrew stanowisku skarżącej zaprezentowanym na rozprawie, komin wraz z niezbędnym do korzystania z niego piecem stanowią urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy i do skutków samowoli w tym zakresie odnosi się art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przy tym Sąd zaznaczył, iż przepisy te znajdują zastosowanie w innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 ustawy przypadkach wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wskazania także wymaga, iż urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik (art. 3 pkt 9 ustawy). Nie budzi jednocześnie wątpliwości Sądu, iż kwestionowane przez E. K. roboty budowlane polegające na wybudowaniu komina wraz z odpowiednim oprzyrządowaniem nie zostały w treści art. 29 ustawy wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd Wojewódzki podniósł, iż w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt: II SA/Ke 666/10 wskazano organowi na konieczność przeanalizowania możliwości zalegalizowania samowolnie prowadzonych robót pod kątem zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dodając, iż wiąże się to "z obowiązkiem ustalenia na miejscu, czy podnoszone przez skarżącą zarzuty związane z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu komina są uzasadnione". Ponadto, zdaniem Sądu "za niewystarczające uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne stwierdzenie, że wszystkie warunki dotyczące wyprowadzenia wylotów przewodów kominowych ponad dach, wymagane Polską normą (PN-89/B-10425) zostały spełnione, zwłaszcza, iż nie wynika ono z ustaleń poczynionych samodzielnie przez organ".

Jakkolwiek organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował kwestię zgodności spornego urządzenia budowlanego z wskazanymi powyżej przepisami, to – ograniczając się do przyjęcia za punkt odniesienia wartości przedstawionych w tym zakresie przez inwestora w złożonej przezeń ocenie technicznej – nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń. Treść uzasadnienia wyroku z dnia 13 stycznia 2010r. prowadzi do wniosku, iż Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach winien był samodzielnie – w drodze przeprowadzonych z udziałem stron oględzin – ustalić wszelkie parametry przedmiotowego komina i jego uwarunkowania lokalizacyjne, zwłaszcza wobec wielokrotnie powtarzanych przez E. K. argumentów o zagrożeniu dla bezpieczeństwa mieszkańców jej domu.

W powyższym zakresie Sąd pierwszej instancji przypomniał, iż zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych. Jednocześnie podkreślił, iż organ miał zapewnioną możliwość zbadania wszelkich parametrów odnoszących się do spornego komina, jako że w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonano w dniu 5 marca 2010 r. powtórnych oględzin. Tymczasem podczas przedmiotowych czynności dowodowych ograniczono się jedynie do sprawdzenia, czy inwestor wykonał wszystkie roboty określone w decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. stosownie do przedstawionego projektu zmian i przeróbek. Odnośnie komina stwierdzono jedynie założenie nań nasady kominowej – zgodnie z § 143 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach brak samodzielnego sprawdzenia przez organ, czy sporny komin jest rzeczywiście zgodny z obowiązującymi przepisami, przesądza o niewyjaśnieniu przezeń wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznawanej sprawy, jak również świadczy o zebraniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący. Jednocześnie nie zostały zachowane reguły oceny materiału dowodowego wskazane w art. 80 k.p.a. W ten sposób doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., co przesądza o braku wykonania w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego zaleceń sformułowanych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 666/09. Mianowicie, jak już to wskazano powyżej, wytyczne te dotyczą nałożenia na organ "obowiązku ustalenia na miejscu, czy podnoszone przez skarżącą zarzuty są uzasadnione". Organ odwoławczy, opierając się wyłącznie na danych przedstawionych przez inwestora w projekcie zmian i przeróbek, orzekł z naruszeniem zasady bezpośredniości dowodów.

Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przeprowadzając w dniu 5 marca 2010 r. oględziny nie zbadano w jakikolwiek sposób parametrów przedmiotowego komina. Tymczasem oględziny to środek dowodowy, który bardziej niż wszystkie inne środki dowodowe czyni zadość postulatowi bezpośredniości, bowiem organ ma tu możność dokonywania bezpośrednio spostrzeżeń dotyczących faktów będących przedmiotem dowodu. Bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podlegającym poznaniu stwarza w jego świadomości pewność, że przeszkody do poznania prawdy w postaci błędów popełnianych przez świadków lub biegłych nie zachodzą. Nie budzi przy tym jakichkolwiek wątpliwości Sądu, iż w niniejszej sprawie – wobec ewidentnego konfliktu pomiędzy stronami – zaistniała potrzeba, o jakiej mowa w art. 85 § 1 k.p.a. – uzasadniająca konieczność uwzględnienia w przeprowadzonych oględzinach parametrów odnoszących się do spornego komina.

Ubocznie Sąd zauważył, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności – poprzez przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym oględzin przez organ I instancji – z naruszeniem art. 136 k.p.a. Zgodnie z ostatnim z przepisów organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast na gruncie rozpoznawanej sprawy Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zamiast przewidzianego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, dokonał w istocie całościowej powtórnej kontroli stanu faktycznego – w zakresie mającym decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ ten ustosunkowuje się do zawartego w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia sprawy bez jakiegokolwiek kontaktu z tym organem. Jeżeli organ odwoławczy zleci przeprowadzenie dodatkowego postępowania organowi I instancji – jest wysoce prawdopodobne, iż organ ten będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego decyzją.

Sąd uznał także że w dyspozycji zaskarżonej decyzji administracyjnej organ odwoławczy nie odniósł się do całości prowadzonego postępowania. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jakkolwiek uchylił decyzję I – instancyjną w całości, to orzekł o umorzeniu postępowania jedynie w zakresie robót budowlanych związanych z przebudową spornego komina. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w niniejszym postępowaniu nie orzeczono w jakikolwiek sposób co do pozostałej części postępowania, wszczętego w przedmiocie budowy pawilonu sklepowego wykonanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. służy organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w przypadkach, w których konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, lecz równocześnie brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Natomiast organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji nie ma uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i bezpodstawnie wydał decyzję umarzającą postępowanie uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy, podczas gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia było uzasadnione;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji nie rozpoznał wszechstronnie całości materiału dowodowego, stosując dowolną ocenę dowodów z pominięciem bezpośredniego dowodu w postaci oględzin, godząc w zasadę dwuinstancyjności postępowania - czym zdaniem Sądu - naruszył art. 7, 15, 77 § 1, 80, 136 k.p.a., podczas gdy organ uzupełnił materiał dowodowy w zakresie istotnych regulacji wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art.81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy regulacja ta stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym;

- art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ zastosował się jedynie częściowo do wiążącej oceny i wskazań Sądu, zaś w pozostałym zakresie nie wykonał wytycznych, podczas gdy uszło uwadze Sądu, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego a wskazania zawarte w prawomocnym wyroku zostały przez stronę zrealizowane w trakcie postępowania.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te nie są uzasadnione z następujących powodów:

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach naruszył art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ocenę, że organ administracji bezpodstawnie wydał decyzję umarzającą postępowanie uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są zgodne, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Dodatkowo w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 21 września 2010 r. II OSK 1393/09, LEX nr 611777). W innym miejscu wskazuje się natomiast, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (tak NSA w wyroku z dnia 20 września 2011 r. I OSK 697/11, LEX nr 1068530).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej winno skutkować wydaniem decyzji o charakterze merytorycznym to jest orzekającej co do istoty sprawy. Skarżąca konsekwentnie żądała bowiem interwencji w sprawie rozbudowy pawilonu handlowego oraz zmiany usytuowania komina wskazując, iż dym wydobywający się z niego utrudnia jej korzystanie z nieruchomości oraz zagraża życiu i zdrowiu. A zatem żądała wydania decyzji określonej treści. Powyższe wskazywało, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, a zatem brak jest podstaw do jego umorzenia w oparciu o art.105 § 1 k.p.a.

Nie może także ujść uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. wobec nie objęcia rozstrzygnięciem całości prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że wprawdzie Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w całości jednakże orzekł o umorzeniu postępowania jedynie w zakresie robót budowlanych związanych z przebudową spornego komina. Trafne zauważył Sąd, że powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszym postępowaniu organ nie orzekł o pozostałej części postępowania wszczętego w przedmiocie budowy pawilonu sklepowego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji nakładało na inwestora obowiązek wykonania szeregu robót (zmian i przeróbek) przy budynku pawilonu sklepowego, przy czym nie dotyczyły one komina. Tymczasem organ umorzył postępowanie jedynie w zakresie robót wykonanych przy kominie. Rozstrzygnięcia organów I i II instancji są zatem niespójne.

Tym samym jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

Słusznie również wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że kontrolowana przez niego decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a dodatkowo, że organ naruszył zasady określone w art. 15 i 136 k.p.a. Trafnie podkreślił Sąd, że zarówno organ jak i Sąd związani byli oceną prawną wyrażoną w wyroku tego Sądu z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Ke 666/09, który uchylając kontrolowaną przez siebie decyzję wskazał na konieczność ustalenia jaki zakres prac był wykonany przez inwestora pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a w szczególności czy prace związane z odbudową komina wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz czy ewentualne roboty są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podkreślił przy tym, że analiza ta winna być poprzedzona ustaleniem na miejscu czy podnoszone przez skarżącą zarzuty związane z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu komina są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że powyższe wytyczne zostały zrealizowane jedynie w części. O ile bowiem organ ustalił, że przedmiotowy komin został zrealizowany pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane oraz że legalizacja powyższej samowoli winna odbywać się w oparciu o przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego albowiem komin wraz z oprzyrządowaniem stanowi urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, o tyle nie zostało ustalone w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. czy komin ten działa prawidłowo, a w szczególności czy spełnia wymogi określone w warunkach technicznych. Z akt postępowania administracyjnych wynika, że organ przeprowadził wprawdzie dnia 5 marca 2010 r. dowód z oględzin jednakże w kwestionowanym przez skarżącą zakresie – prawidłowości funkcjonowania komina - ustalił jedynie, że inwestor zamontował samonastawną nasadę kominową tzw. "strażak". Trafnie wskazał zatem Sąd I instancji, że nie zostało wyjaśnione podczas tej kontroli czy prawidłowe są zarzuty skarżącej co do nieprawidłowości w funkcjonowaniu komina.

Rację ma wprawdzie skarżący kasacyjnie co do tego, że przepis art. 81 c Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednakże okoliczność ta w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji - w pierwszej kolejności organ administracji związany był oceną prawną przedstawioną w wyroku z dnia 13.01.2010 r., zgodnie z którą organ winien dokonać analizy prawidłowości funkcjonowania urządzenia budowlanego po uprzedniej jego kontroli na gruncie. Po drugie zaś wymaga podkreślenia, że postanowienie wydane w trybie art. 81 c Prawa budowlanego nakładające obowiązek przedstawienia określonych ocen technicznych i ekspertyz ma charakter dowodowy. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego w sytuacjach określonych w tym przepisie zamiast przeprowadzać inne dowody, w tym z opinii biegłego, uprawniony jest w pierwszej kolejności do zobowiązania uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy do złożenia takiego dowodu. Nie zwalnia to jednak organu od przeprowadzenia innych dowodów w tym szczegółowych z oględzin (kontroli na gruncie) zwłaszcza jeżeli został do tego zobowiązany przez Sąd. Pozostają przy tym bez znaczenia zarzuty skarżącego kasacyjnie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazujące na to, że wytyczne sądu mogą jedynie wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Wskazania sądu nie mogą także naruszać zasady swobody oceny dowodów. Należy wszak podkreślić, że zarzuty te mogły by być co najwyżej podniesione w stosunku do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13.01.2010 r. w sprawie II SA/Ke 666/09. W uzasadnieniu kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia Sąd I instancji wielokrotnie podkreślał, że związany jest w/w rozstrzygnięciem Sądu w oparciu o art. 153 P.p.s.a. Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić biorąc pod uwagę, że wyrok ten jest prawomocny, co oznacza, że wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał ale i inne sądy i organy państwowe (art.170 P.p.s.a).

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. O ile bowiem, jak wynika z wyjaśnień organu, prace wymienione w decyzji organu pierwszej instancji zostały częściowo wykonane przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, o tyle nie zostało wykazane czy występują nieprawidłowości przy funkcjonowaniu komina, czy też spełnia on wymagania zawarte w warunkach technicznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty za nieuzasadnione – w oparciu o art. 184 P.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną.