Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2725/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady [...] z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 października 2011 r. J. L., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (w części obejmującej:

1) ustalenie na terenie nieruchomości skarżącego, stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...] lokalizacji terenu ogólnodostępnej ścieżki rowerowej i ciągu pieszego "[...]":

- w §12 ust 1 pkt 4 wyrazy: "[...]"

- §15 ust. 3 pkt 1

- § 41 ust. 1

-§41ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 8,11

2) ustalenie zakazu obsługi komunikacyjnej, nieruchomości skarżącego stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...], od strony [...]

- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2

3) ustalenie nakazu podłączenia nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej [...]

- § 40 ust. 4 pkt 2 lit d

- § 40 ust. 4 pkt 4 lit a

- § 40 ust 4 pkt 5 lit a

- § 40 ust. 4 pkt 6 lit a

4) ustalenie nakazu podłączenia nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej [...]

- § 42 ust 4 pkt 2 lit b

- § 42 ust. 4 pkt 2 lit d

- § 42 ust. 4 pkt 3 lit b

- § 42 ust. 4 pkt 4 lit a

Skarżący wniósł o stwierdzenie powyższej części uchwały na terenie wskazanych działek oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiących trzy działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] położonych w [...] W., w kwartale pomiędzy ulicami: [...]. Uchwała ustala dla działek skarżącego następujące przeznaczenie:

(1) dz. nr [...] - cele [...] ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej wydzielony liniami rozgraniczającymi z terenów sąsiednich;

(2) dz. nr [...] - na cele pierwotnie oświatowe [...], obecnie bez wskazania przeznaczenia jednostki planistycznej;

(3) dz. nr [...] na cele [...] - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej

Przepis § 2 pkt 17 uchwały definiuje działkę budowlaną, jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i niniejszej uchwały (...)".

Przepis § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały stanowi, że ustala się w obszarze planu przestrzenie publiczne: ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej - [...].

Przepis § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały stanowi, że ustala się realizację ścieżek rowerowych: w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszo - rowerowych, wskazanych na rysunku planu.

Przepis § 16 uchwały stanowi, że dla obszaru planu ustala się zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Realizację sieci infrastruktury technicznej ustalono w liniach rozgraniczających m.in. dróg wewnętrznych, ciągów pieszych, ciągów pieszo-rowerowych, terenów zieleni urządzonej.

W przepisach szczegółowych dla terenów [...] (§ 40) oraz [...] (§ 42) ustalono obowiązkowe zasady obsługi tych terenów w zakresie infrastruktury technicznej, wskazując w niektórych przypadkach nakaz podłączenia wyłącznie do sieci zaprojektowanych w liniach rozgraniczających kwestionowanego ciągu. Dla terenu [...] wprowadzono zakaz zjazdów z [...].

Skarżący wskazał, że w świetle powyższych przepisów zabudowanie działki przeznaczonej pod zabudowę (działka [...]) jest niemożliwe ze względu na brak dostępu do drogi publicznej. Plan przewiduje połączenie tej działki wyłącznie z ulicami: [...], od której oddzielona jest pięcioma cudzymi działkami oraz [...], od której oddzielona jest trzema cudzymi działkami.

Plan wyklucza zjazd z [...], do której z tej nieruchomości jest najbliżej (przez jedną cudzą działkę).

Lokalizacja kwestionowanego ciągu pieszo - rowerowego odcina przeznaczoną pod zabudowę działkę nr [...] od nie mającej przeznaczenia działki nr [...], przylegającej do drogi publicznej ul. [...].

W decyzji podziałowej ustalono natomiast, że dla działki nr [...] należy zapewnić dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez działki nr [...].

W odniesieniu do części inwestycyjnych nieruchomości, położonych na terenach [...], uchwała ustaliła obowiązek podłączenia do sieci miejskich, które mają być zrealizowane w nieistniejącym jeszcze, kwestionowanym ciągu.

Inwestycja na przeznaczonej pod zabudowę działce nr [...] może zostać podłączona do kanalizacji deszczowej w ulicach [...] wyłącznie przez projektowany kanał w kwestionowanym ciągu.

Zaopatrzenie w ciepło, energię elektryczną oraz usługi telekomunikacyjne działki nr [...] również może mieć miejsce wyłącznie za pośrednictwem sieci projektowanych w nieistniejącym kwestionowanym ciągu.

Inwestycje na działce nr [...] położonej na terenie [...], pomimo bezpośredniego dostępu tej działki do ulicy [...], mogą zostać podłączone do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej wyłącznie przez infrastrukturę poprowadzoną w nieistniejącym jeszcze, kwestionowanym ciągu.

Należącą do skarżącego działkę nr [...] o pow. [...] m² przeznaczono na cele ogólnodostępnego ciągu i zieleń urządzoną z zakazem grodzenia. Zaplanowany ciąg o szerokości ok. [...] m projektuje się pomiędzy ul. [...] przez 10 prywatnych działek, przecinając je w poprzek na ok. połowie szerokości. Właściciele nieruchomości nie mają prawa tego gruntu zagospodarować na własne cele; zobowiązani zostali do jego przeznaczenia na zieleń publiczną i ciąg komunikacyjny oraz infrastrukturę sieciową obsługującą tereny [...].

Powołane przepisy uchwały naruszają prawo własności skarżącego w sposób wykraczający poza granice władztwa planistycznego gminy, co prowadzi do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Status prawny terenu przewidzianego pod kwestionowany ciąg, ogólnodostępny obiekt liniowy, nie stanowiący celu publicznego, a zajmujący liczne działki prywatne, wyklucza realizację ustaleń planu. Gmina nie ma podstaw prawnych do wywłaszczenia gruntów zajętych pod ciąg, może jedynie wykupić te grunty na zasadach rynkowych. Kwestionowany ciąg mógłby więc powstać jedynie za zgodą wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w jego granicach. Zgoda właścicieli działek zajętych pod ciąg jest również niezbędna do realizacji w tym ciągu sieci kanalizacyjnej, energetycznej, cieplnej i gazowej, co warunkuje zagospodarowanie przez skarżącego nieruchomości zgodnie z planem.

Tereny [...] otoczone są z trzech stron istniejącymi drogami publicznymi ([...]), a od północy projektowaną ul. [...]. W zaskarżonej uchwale ustalono obowiązkowo dla działek skarżącego dostęp do infrastruktury technicznej od strony kwestionowanego ciągu projektowanego przez środek obszaru inwestycyjnego, przecinającego 10 prywatnych działek. Warunek ten jest niemożliwy do spełnienia przez skarżącego, co stanowi trwałą przeszkodę zagospodarowaniu jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.

Całkowicie bezpodstawny jest zakaz zjazdu na teren [...] z [...] i nakaz obsługi komunikacyjnej całej jednostki planistycznej z ulic [...].

[...] jest na tym odcinku mało uczęszczaną ulicą osiedlową, rozpoczynającą swój bieg przy bazie technicznej [...]. Brak podstawy prawnej dla zakazu zjazdu z tej ulicy do obsługi kwartału zabudowy pomiędzy ulicami [...]. Zakaz ten nie wynika ani z obowiązku zachowania określonej odległości miedzy skrzyżowaniami, ani z innych względów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mimo to, zjazdu z [...] dla celów obsługi komunikacyjnej terenu [...], w uchwale wprost zakazano, uzależniając dojazd do nieruchomości od uzgodnień z licznymi właścicielami działek sąsiednich, kosztem ich gruntu budowlanego.

W celu sprawdzenia możliwości wykonania ustaleń planu skarżący skierował do właściwych organów i instytucji zapytania o termin realizacji kwestionowanego ciągu oraz infrastruktury przewidzianej w jego liniach rozgraniczających.

Pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. Burmistrz [...] zajął następujące stanowisko:

"Miasto podejmie konkretne działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego w/w nieruchomości z chwilą, kiedy zostaną spełnione następujące warunki:

stworzone zostanie odpowiednie zadanie inwestycyjne, które umieszczone będzie w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym , obowiązującym w latach 2011 – 2014,

przeznaczone i zabezpieczone zostaną odpowiednie środki finansowe w budżecie W. [...] niezbędne do realizacji w/w zadania".

(2) W piśmie z dnia 10 sierpnia 2011 r. organ oświadczył m in., że:

"Obecnie inwestycja ta nie znajduje się ani w budżecie na 2011 rok, ani w planach inwestycyjnych [...] do roku 2016 ujętych w obowiązującej Wieloletniej Prognozie Finansowej W. na lata 2011 - 2033.

Warunkiem rozpoczęcia inwestycji przez W. jest pozyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. poprzez wykup. Wcześniej na ten cel muszą zostać zabezpieczone środki finansowe w budżecie.

Z uwagi na uwarunkowania finansowo - własnościowe wskazane powyżej, obecnie nie sposób określić w jakiej perspektywie czasowej inwestycja ma szanse realizacji".

W piśmie z dnia 17 sierpnia 2011 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. nie wskazało żadnego przewidywanego terminu budowy sieci, odsyłając do zamierzeń inwestycyjnych władz [...] w zakresie budowy ścieżki rowerowej i przekazania środków na infrastrukturę. Inwestycji tej nie umieszczono w aktualnym Wieloletnim Planie Inwestycyjnym. "W związku z powyższym, przewidywany termin realizacji przedmiotowej inwestycji będzie można określić dopiero po otrzymaniu odpowiedniego zgłoszenia z Biura Infrastruktury W.". Pozyskanie praw do gruntu może polegać wyłącznie na dobrowolnym ustanowieniu służebności przesyłu przez właścicieli działek położonych na terenie [...].

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. R. [...] odmówiło udostępnienia informacji publicznej na ten temat budowy kablowej sieci elektroenergetycznej na terenie kwestionowanego ciągu, stwierdzając że wszelkie "zobowiązania wobec Klienta mogą i powinny wynikać z umowy o przyłączenie".

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich stwierdził brak przeciwwskazań do obsługi komunikacyjnej dz. nr [...] poprzez zjazd z [...] na teren [...] w rejonie tej nieruchomości. ZDM zaopiniował pozytywnie możliwość wykonania zjazdu z [...] do obsługi komunikacyjnej dz. nr ew. [...] (z której wydzielono dz. nr [...]),[...] z obrębu [...] pod warunkiem utworzenia jednego wspólnego zjazdu dla tych działek oraz wykonania go zgodnie z warunkami technicznymi.

Skarżący podkreślił, że:

(-) nieruchomości skarżącego obciążono bezterminową rezerwą terenową na ścieżkę rowerową i alejkę spacerową o szer. ok. [...] m., nie stanowiącą inwestycji celu publicznego, bez realnego zamiaru wykupienia gruntu i wykonania tego obiektu w okresie obowiązywania planu,

(-) w okresie utrzymywania tej rezerwy terenowej skarżący będzie odpowiedzialny za porządek na terenie nieruchomości i opłacanie podatków, nie mogąc jej zagospodarować, a nawet ogrodzić;

(-) gestorzy mediów nie są zainteresowani budową ustalonej w planie miejscowym infrastruktury technicznej w ciągu ścieżki rowerowej kwestionowanego ciągu; pozyskanie gruntów na ten cel uzależniają od zgody wszystkich właścicieli działek przeznaczonych pod ciąg; sieć wodociągowa i kanalizacyjna może powstać dopiero po przekazaniu na ten cel środków z budżetu miasta, co nie jest przewidywane w dającym się określić terminie;

(-) zakaz obsługi komunikacyjnej terenu [...] od strony [...], pozbawiający nieruchomość skarżącego dostępu do drogi publicznej, nie jest uzasadniony ani względami technicznymi, ani bezpieczeństwem ruchu.

Z przebiegu procedury planistycznej oraz treści uchwały w jej pierwotnym brzmieniu można wnioskować, że plan przygotowano przy założeniu, że obszar pomiędzy ulicami [...] stanowi własność jednego podmiotu (Miasta) i zostanie przez niego kompleksowo zainwestowany.

Dowodem na to jest:

(-) ustalenie m.in. minimalnej szerokości frontu działki budowlanej na terenie [...] na [...] m (ustalenia uchwały w tym zakresie zostały wyeliminowane przez Sąd),

(-) zagospodarowanie całego terenu [...] jako jednej działki inwestycyjnej,

(-) pierwotne przeznaczenie tego terenu na cele oświaty publicznej, niezgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.,

(-) brak ustalenia komunikacji wewnętrznej terenów [...],

(-) niespotykana w innych planach miejscowych idea wybudowania nowych sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających ścieżki rowerowej oraz szerokość ścieżki rowerowej i alei pieszej - aż [...] m.

Struktura własnościowa obszaru objętego planem zmieniła się jednak jeszcze przed jego uchwaleniem. Nieruchomości, niegdyś wywłaszczone, zostały zwrócone dawnym właścicielom (działki skarżącego zwrócono mu w roku 2006). Zmiany tej Rada nie uwzględniła przy podejmowaniu uchwały.

Działkę nr [...], przeznaczoną pod ciąg, objęto obowiązkiem jej udostępniania osobom trzecim na koszt i odpowiedzialność właściciela.

Skarżący podkreślił, że uchwała narusza 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zakresie prawidłowego określenia w planie miejscowym:

przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, Rada wskazała w szczególności, co następuje:

1. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 127/10) stwierdzono nieważność § 42 uchwały, ustalającego dla terenu [...] jako przeznaczenie podstawowe - publiczne usługi oświaty.

2. Lokalizacja kwestionowanego ciągu na terenie objętym uchwałą była już przedmiotem kontroli sądowej.

W prawomocnym wyroku Sądu z dnia 3 marca 2010 r., sygn.akt IV SA/Wa 127/10), stwierdzono, co następuje:

- "wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym".

- "Gmina, dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanymi "władztwem planistycznym", ma prawo do podejmowania w tej mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa. W przedmiotowym zakresie gmina, zawierając w § 41 uchwały ustalenie [...] szerokości ciągów pieszo-rowerowych, działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego".

Kwestionowany ciąg stanowi przedłużenie istniejącego ciągu oznaczonego symbolem [...] z terenami sportowo-rekreacyjnymi oznaczonymi symbolem [...] oraz dalej z [...].

Rozwiązanie to służy zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych i krajobrazowych na tym terenie i jest rezultatem realizacji przez Gminę nałożonego przez ustawodawcę obowiązku uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ochrony środowiska, przyjmując za podstawę przeznaczenia terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Organ podkreślił, że nie kwestionując konieczności uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności, trzeba też jednak mieć na uwadze równoważny do uwzględnienia element jakim jest zachowanie równowagi przyrodniczej i ochrona środowiska ukierunkowane na zapewnienie możliwości zaspokajania potrzeb większej społeczności, a nie jedynie poszczególnych osób.

Wykonywanie władztwa planistycznego musi zatem niekiedy łączyć się z ingerencją w prawo własności pod warunkiem oczywiście zachowania racjonalnej proporcji owej ingerencji w stosunku do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ograniczenia prawa własności są ustanawiane.

Kwestionowana przez skarżącego ingerencja w prawo własności jego nieruchomości jest prawnie dopuszczalna, stanowiąc realizację władztwa planistycznego. Tym samym żądanie stwierdzenia nieważności powołanych zapisów ustawy jest bezzasadne.

Plan wprowadził ograniczoną akcesję od dróg wyższej klasy, a taką drogą jest [...] na odcinku oznaczonym w planie symbolem [...]. Natężenie ruchu w tym miejscu ulega rozładowaniu głównie poprzez ulicę [...] i dalej ulicą [...]. Odcinek [...] oznaczony w planie symbolem [...], z uwagi na swoje szczególne położenie jako "przedłużenie" [...] oznaczonej jako [...] - droga zbiorcza oraz szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania, pełni dla danego terenu specyficzną rolę.

Na terenie powyższym wskazuje się po pierwsze przebieg [...], ustala się realizację [...].

Wprowadzenie wspomnianego zakazu zjazdu umożliwi również stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż tej ulicy w nawiązaniu do istniejącego jej zagospodarowania na pozostałych odcinkach.

Mając na uwadze wszystkie powyższe uwarunkowania, w tym zasady bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, trudno – zdaniem organu – wyobrazić sobie sytuację kiedy z tejże drogi miałyby zostać urządzone dodatkowo zjazdy do każdej z kilku działek usytuowanych prostopadle do odcinka [...] pomiędzy ulicą [...], a takie ryzyko zaistniałoby w sytuacji uchylenia owego zakazu zjazdu dla nieruchomości skarżącego. Plan miejscowy ustalając zasady zabudowy i zagospodarowania na danym terenie powinien kształtować infrastrukturę komunikacyjną. Z drugiej jednak strony przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają aby plan miejscowy wyznaczał szczegółową lokalizację dojazdu do każdej działki, zapewniając jej bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Co więcej, przez "dostęp do drogi publicznej" w świetle art. 2 pkt 14) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi albo także dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Wskazane zapisy planu przewidują więc obsługę komunikacyjną terenu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy, spełniając jednocześnie wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sposób realizacji obsługi pozostawiony jest właścicielowi czy właścicielom danego terenu zależnie od ich indywidualnych potrzeb. Tak właśnie odbywała się zabudowa na przyległych terenach o takim samym przeznaczeniu, które analogicznie stanowiły tereny porolnicze.

Plan nie ogranicza możliwości skarżącego do porozumienia się z którymkolwiek z właścicieli nieruchomości sąsiednich celem wydzielenia drogi wewnętrznej i określeniem zasad jej uruchomienia. Ustanowienie dojazdu możliwe jest także w drodze: przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału geodezyjnego polegającego na wydzieleniu działki drogowej po terenie prywatnych nieruchomości w porozumieniu z ich właścicielami, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, ewentualnie ustanowienia w postępowaniu przed sądem cywilnym drogi koniecznej.

Organ podkreślił, iż dla oceny zapisów planu bez znaczenia pozostaje wymiana korespondencji skarżącego z ZDM po wejściu w życie planu. Plan miejscowy jako akt prawa obowiązuje wszystkich, w tym jednostki organizacyjne, które uzgadniały jego projekt.

Ponadto organ wskazał, że teren [...] jest terenem nowopowstałym na terenach porolniczych. Nigdy nie był i nie jest obecnie wyposażony w komplet sieci infrastruktury technicznej. Przyjęte w planie rozwiązania zakładają w większości obsługę tego terenu infrastrukturą techniczną położoną poza jego granicami poprzez m.in. rozbudowę czy budowę sieci w liniach rozgraniczających kwestionowanego ciągu.

Dostęp do infrastruktury technicznej nie został zaprojektowany według "dowolnej wizji" projektanta, ale w sposób, na jaki pozwoliły uwarunkowania terenu i zasady racjonalnej rozbudowy infrastruktury już istniejącej w sąsiedztwie.

Ustalenie dostępu do mediów terenu całkowicie ich pozbawionego nie może bowiem pozostawać w oderwaniu od rozmieszczenia istniejącego już uzbrojenia.

W tym przypadku "wchłanianie" pod zabudowę nowych terenów, w tym należących do skarżącego odbywa się od północy, pod kątem mediów od ulicy [...] poprzez istniejący już ciąg pieszo-rowerowy oznaczony symbolem [...], w którym część infrastruktury została już urządzona i dalej przez projektowany ciąg pieszo - rowerowy [...], będący jego przedłużeniem.

Od tej też strony ustalony został dostęp do większości mediów:

zaopatrzenie w ciepło (§ 40 ust.4 pkt 4 lit a) - z miejskiej sieci cieplnej poprzez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo-rowerowego [...];

Zgodnie z § 16 ust. 4 pkt 4 lit. b, w zakresie zaopatrzenia w ciepło, ustala się jako źródło zasilania istniejące magistrale położone m.in. w ulicy [...]; od ulicy [...] istnieje już rozprowadzenie z miejskiej sieci cieplnej w ciągu pieszo-rowerowym [...].

Racjonalnym więc rozwiązaniem jest przedłużenie istniejącej infrastruktury w projektowanym ciągu [...]

zaopatrzenie w energię (§ 40 ust.4 pkt 5 lit a) - poprzez budowę wnętrzowych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszego [...];

Zgodnie z § 16 ust. 4 pkt 5 lit. a ustala się zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejących stacji elektroenergetycznych [...], poprzez rozbudowę sieci.

Obecne rozmieszczenie sieci wskazuje, iż dostęp do energii możliwy jest zarówno od strony ul. [...] poprzez ciąg [...] (dokąd sieć jest doprowadzona), jak i od strony zabudowanego już terenu położonego wzdłuż ulicy [...].

Organ wskazał, iż konkretne rozwiązania w tym zakresie w dużej mierze zależą od gestora energii, który po uwzględnieniu możliwości inwestycyjnych, warunków technicznych oraz konkretnego zapotrzebowania odbiorców, ustali szczegółowe warunki przyłączenia do sieci.

Dostęp do telefonicznych połączeń kablowych (§ 40 ust.4 pkt 6 lit a) - poprzez realizację kanalizacji telekomunikacyjnej w terenie ciągu pieszo-rowerowego [...] oraz ulicy [...] i doprowadzenie odgałęzień do poszczególnych obiektów.

Zgodnie z § 16 ust.4 pkt 6 lit a, ustala się, że zaopatrzenie podstawowych usług telekomunikacyjnych odbywać się będzie poprzez wybudowanie odgałęzień kanalizacji telekomunikacyjnej od istniejących ciągów kanalizacji magistralnej przebiegającej dla terenu m.in. ul. [...]

odprowadzanie wód opadowych (§ 40 ust.4 pkt 2 lit. d) - poprzez kanał deszczowy położony w ulicy [...] oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo-rowerowego [...], ulicy [...].

Organ podkreślił, że wspomniana ulica [...], to również [...], który w tym miejscu znacznie się "wypłyca".

Projektowanie w takich warunkach dodatkowej infrastruktury - poza własną infrastrukturą [...], byłoby realizacyjnie bardzo utrudnione, jeżeli nawet nie skutkujące ryzykiem kolizji. Naraża ponadto miasto na dodatkowe koszty związane z rozbiórką już urządzonego ciągu komunikacyjnego.

Podsumowując organ wskazał, że działka skarżącego [...] posiada zgodnie z planem zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej uzależniony od usytuowania istniejących sieci i w zależności od potrzeb skarżącego i warunków ustalonych przez gestora sieci, od strony ulicy [...], w terenie ciągu pieszo-rowerowego [...] oraz ulicy [...]. Argument skarżącego, iż realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego [...] nie jest przewidziana w najbliższym czasie, nie ma związku z niniejszą sprawą. Po pierwsze prawo nie nakłada na organy gminy obowiązku natychmiastowej realizacji zaprojektowanych przedsięwzięć (zależy to od wielu czynników, w tym możliwości finansowych), po drugie nie ma przeciwwskazań do realizacji infrastruktury technicznej w projektowanej ścieżce pieszo - rowerowej, przed jej urządzeniem - budowa ścieżki nie jest warunkiem koniecznym do poprowadzenia w tym miejscu mediów.

W odniesieniu do będącego przedmiotem skargi nakazu podłączenia nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej [...], tj.:§ 42 ust. 4 pkt 2 lit b, §42 ust.4 pkt 2 lit d, § 42 ust.4 pkt 3 lit b, 42 ust 4 pkt 4 lit a organ powtórzył argumentacji powoływaną w pkt 3 odpowiedzi na skargę, a dotyczącej uzasadnienia projektowanych rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej w kontekście ich aktualnego usytuowania w ulicy [...], częściowo poprzez ścieżkę pieszo-rowerową [...] oraz ulicy [...]. Konsekwencją skupienia mediów na wskazanych odcinkach jest ustalenie dostępu do infrastruktury terenu oznaczonego pierwotnie [...] (obecnie bez przeznaczenia) od ul. [...] i od ul. [...] poprzez projektowane uzbrojenie w liniach rozgraniczających ciągu pieszo- rowerowego [...]

Wiodącą rolę w zakresie rozprowadzenia infrastruktury na danym terenie pełnią właśnie powyższe ciągi.

I tak dla objętego skargą terenu ustala się:

zgodnie z § 42 ust.4 pkt 2 lit b, odprowadzanie ścieków sanitarnych przez kanał sanitarny położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego [...]. Ustalenie takiego rozprowadzenia w projektowanym ciągu jest więc przejawem racjonalnego projektowania kanału od strony już istniejącej sieci.

zgodnie z § 42 ust 4 pkt 2 lit d, odprowadzanie wód deszczowych poprzez kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego [...]. Analogicznie jak w poprzednim punkcie - w tym przypadku kanał deszczowy urządzony jest w ulicy [...]

zgodnie z § 42 ust.4 pkt 3 lit b, zaopatrzenie w gaz z gazociągu średniego ciśnienia położonego w liniach rozgraniczających ulicy [...] po wybudowaniu sieci w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej [...] oraz ulicy [...]. Możliwości podłączenia terenu daw. [...] do sieci gazowej istnieją wiec poprzez rozbudowę sieci istniejącej w ul. [...] z trzech stron: od północy od ul. [...], od południa od ul. [...] oraz od wschodu w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego [...]

zgodnie z § 42 ust.4 pkt 4 lit a, dostarczenie ciepła z miejskiej sieci cieplnej planowanej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego [...] oraz po rozbudowie w ulicy [...]. Zgodnie z § 16 ust. 4 pkt 4 b ustala się jako źródło zasilania istniejące magistrale położone m.in. dla terenu objętego skargą w ul. [...] oraz odgałęzienia w m.in w ul. [...].stąd możliwości dostępu do sieci cieplnej istniejącej w ul. [...] przez ciąg pieszo-rowerowy [...] i dalej jako jego przedłużenie projektowany ciąg [...] oraz od strony ul. [...], zgodnie z warunkami ustalonymi przez gestora sieci.

Reasumując organ podkreślił, iż kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu dotyczące zarówno lokalizacji ogólnodostępnej ścieżki pieszo - rowerowej, ustalonych zasad obsługi komunikacyjnej, jak i dostępu do infrastruktury technicznej, w żaden sposób nie naruszają prawnie chronionego uprawnienia (prawa) skarżącego skumulowanego w prawie własności.

Plan określa bowiem zasady obsługi komunikacyjnej i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym:

określa układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

określa warunki powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

zawiera wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilości miejsc parkingowych dla poszczególnych obiektów.

Ponadto zaskarżony plan sporządzony został uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, po drugie działanie organu gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego w odniesieniu do poruszonych w skardze kwestii mieści się w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Skarżący podkreślił, że jeżeli ciąg ma pełnić funkcje publiczne, dla dobra ogółu, to cel ten powinien być również wskazany w studium. Z rysunku studium wynika, że ciąg zieleni publicznej [...] o szerokości ok. [...] m został uwzględniony tylko do ulicy oznaczonej w zaskarżonym planie jako [...].

Ciąg urządzonej zieleni publicznej w studium pokrywa się wyłącznie z terenem oznaczonym w planie [...]. Przedłużenie terenu [...] poza obszar wskazany w studium, stanowi zatem inicjatywę planu miejscowego, niezgodną ze studium.

Nie ma przy tym znaczenia - zdaniem skarżącego - okoliczność, że terenu przeznaczonego pod kwestionowany ciąg nie wymieniono wśród "terenów przeznaczonych na cele publiczne" w § 4 ust. 3 uchwały.

Skoro bowiem teren przeznaczony pod ciąg ustalono, jako ogólnodostępny (objęty zakazem grodzenia) ciąg komunikacyjny, przeznaczony bez zgody właścicieli do powszechnego korzystania, to tym samym przeznaczono go na cele publiczne.

Z punktu widzenia prawa własności nieruchomości, cel przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym może być tylko albo prywatny, albo publiczny. Ustalenie na gruncie prywatnym celu całkowicie wykluczającego dysponowanie i korzystanie z przedmiotu własności przez właściciela, ze względu na interes publiczny, jest równoznaczne z przeznaczeniem gruntu na cele publiczne.

Skarżący podkreślił, że argumentacja Rady odnosząca się do sposobu uregulowania obsługi komunikacyjnej oraz zasad zaopatrzenia w media nieruchomości skarżącego jest całkowicie niezasadna, a w części przedstawia okoliczności sprawy niezgodnie z prawdą.

Twierdzenia o wprowadzonej przez plan "ograniczonej akcesji do dróg wyższej klasy, a taką drogą jest [...] na odcinku [...] nie mają związku z przedmiotem skargi. Wzdłuż terenu [...] jest drogą lokalną, dla której nie obowiązują ograniczenia prawne w zakresie "akcesji do dróg wyższej klasy".

Skarżący nie domaga się "urządzenia dodatkowych zjazdów do każdej z kilku działek" lecz wskazuje, że cała środkowa część terenu [...] nie ma szans na dostęp do drogi publicznej, podczas, gdy ZDM wyraźnie stwierdza, że urządzenie zbiorczego zjazdu z [...] przez działkę [...] jest jak najbardziej dopuszczalne.

Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniami Rady o "szczególnych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" na początkowym odcinku [...] oraz o potrzebie stworzenia ciągłej pierzei wzdłuż tej ulicy na całym terenie [...], co stoi na przeszkodzie wykonania choćby jednego zjazdu z tego terenu na [...]. Jak można się bowiem przekonać w terenie (choćby z mapy satelitarnej W.) oraz z rysunku planu - ani "..po przeciwnej stronie [...], ani na jej sąsiednim odcinku, takiej pierzei nie ma i stan zagospodarowania gruntów jej utworzenie wyklucza".

Ogólne tezy organu o braku obowiązku zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dostępu do drogi publicznej dla "każdej działki", oraz o możliwości uzyskania pośredniego dostępu do drogi publicznej, przez służebności lub wydzielenie dróg wewnętrznych, nie korespondują z przedmiotem skargi.

Przedmiotem tego postępowania jest bowiem sytuacja prawna nieruchomości położonej przy drodze publicznej klasy lokalnej, do której plan dojazdu wprost zakazuje, a zarazem znacznie oddalonej od dróg publicznych, z których plan ustala dojazd do niej. Nieruchomość skarżącego ma co prawda, bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], ale dz. nr [...] jest od niej skutecznie odizolowana terenem ciągu pieszo-rowerowego, poprowadzonym przez środek kwartału zabudowy. Plan miejscowy zarówno zabrania skarżącemu zjazdu z [...], jak i uniemożliwia dostęp z dz. nr [...] do ul. [...].

Ten stan rzeczy ma miejsce w sytuacji, gdy zarządca [...] wyraża na piśmie aprobatę dla urządzenia obsługi komunikacyjnej działek położonych w centralnej części terenu [...] przez dz. nr [...].

Skarżący oczekuje, iż Rada wykaże, że w toku projektowania zakazu zjazdu z całego terenu [...] na drogę lokalną [...] stwierdzono przeszkody prawne, techniczne, architektoniczne lub wynikające z bezpieczeństwa ruchu drogowego, dla zezwolenia na taki zjazd, kosztem prawa do zagospodarowania nieruchomości prywatnej.

Załączone do skargi dokumenty ZDM wskazują, że zakaz nałożony na właściciela dz. nr [...] jest bezpodstawny; powoduje pozbawienie tej nieruchomości prawa zabudowy, chociaż znajduje się ona na terenie przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z którego dopuszczalne byłoby urządzenie zbiorczego zjazdu przez działkę nr [...].

Informacje Rady, dotyczące stanu faktycznego i możliwości zaopatrzenia nieruchomości skarżącego w media, zawarte w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. mijają się z prawdą.

W pierwszym rzędzie skarżący podniósł, że zdanie, iż "teren [...] nigdy nie był i nie jest obecnie wyposażony w komplet infrastruktury techniczne" ma na celu wprowadzenie mylnego obrazu sytuacji. Wszystkie sieci przebiegają w liniach rozgraniczających ul. [...]. Znajdują się więc znacznie bliżej nieruchomości skarżącego - ma ona do nich bezpośredni dostęp - niż wskazane przez organ sieci w ciągu pieszo-rowerowym [...], z którego podobno mają być "przedłużone" w granicach projektowanego ciągu pieszo- rowerowego [...].

Na tę okoliczność skarżący przedstawił pisma [...], stanowiące o aktualnej możliwości zaopatrzenia nieruchomości na terenach [...] we wszystkie media z istniejących sieci - bez potrzeby ich obowiązkowej budowy na terenie projektowanego ciągu pieszo - rowerowego [...].

W związku z powyższym skarżący zarzuca zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to polega na zakazie podłączenia nieruchomości do istniejącej infrastruktury w ul. [...], której gestorzy potwierdzają możliwość podłączenia oraz na nakazie podłączenia do sieci nieistniejących i projektowanych w sposób niewykonalny w okresie obowiązywania planu.

Podając argument, iż sieci infrastrukturalne zrealizowano dotychczas bez przeszkód w ciągu pieszo-rowerowym [...] i obecnie wystarczy je "przedłużyć" na ciąg pieszo-rowerowy [...], organ pominął istotną informację.

Ciąg pieszo-rowerowy [...] powstał bowiem w całości na gruntach należących do miasta i został wydzielony m.in. w celu obsługi w media gruntów należących do miasta, które następnie podzielono na działki budowlane i sprzedano prywatnym inwestorom.

W wyniku tego przedsięwzięcia powstał [...] na terenie [...] oraz intensywna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na terenach [...]. Kontynuacja komercyjnego obrotu nieruchomościami przez W. na terenie [...] okazała się jednak niemożliwa, z uwagi na obowiązek zwrotu tych gruntów ich poprzednim właścicielom.

Skarżący wskazał, że nieprawdą jest, jak to podaje organ na str. 5 swojego pisma, że podłączenie nieruchomości skarżącego do sieci elektroenergetycznej może nastąpić zarówno przez ciąg pieszo-jezdny [...], jak i z istniejącej sieci w ul. [...], a "konkretne rozwiązania zależą od gestora energii". W § 2 pkt 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastrzeżono bowiem, że działką budowlaną jest tylko taka działka, której "wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i niniejszej uchwały (...)".

W przepisach szczególnych planu wskazano natomiast, że zaopatrzenie w energię elektryczną dz. nr [...] ustala się tylko za pośrednictwem sieci projektowanych w nieistniejącym ciągu pieszo-rowerowym [...].

Pozostałe twierdzenia organu o możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci w ul. [...] są bezpodstawne. Wskazane w skardze przepisy uchwały stanowią, że zaopatrzenie w ciepło oraz usługi telekomunikacyjne dz. nr [...] ustalono wyłącznie za pośrednictwem sieci projektowanych w nieistniejącym ciągu pieszo-rowerowym [...].

Inwestycje na działce nr [...] położonej na terenie [...], pomimo bezpośredniego dostępu do ul. [...], mogą zostać podłączone do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej tylko przez projektowaną infrastrukturę w nieistniejącym ciągu pieszo-rowerowym [...].

Informacja, że projektowanie infrastruktury po stronie [...] jest niemożliwe, gdyż jest to "[...], które w tym miejscu znacznie się wypłyca", co powoduje, że umieszczenie dodatkowej infrastruktury "byłoby realizacyjnie bardzo utrudnione, jeżeli nawet nie skutkujące ryzykiem kolizji" jest gołosłownym przypuszczeniem, niczym nie udokumentowanym.

Analiza rysunku planu wskazuje, że [...] na odcinku wzdłuż terenu [...] oddala się od linii zabudowy o min. [...] m, przy czym na wysokości nieruchomości skarżącego jest to już ok. [...] m., a na południowym krańcu linia zabudowy terenu [...] oddala się od [...] o ok. [...] m. Miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych od tej strony pozostaje więc dużo, nawet bez "narażenia miasta na dodatkowe koszty związane z rozbiórką już urządzonego ciągu komunikacyjnego"

Odpowiedź organu nie zawiera żadnych, poza słownymi, argumentów przeciwko zarzutom skargi. Nie przytoczono przepisów prawa, uzasadniających wyrażone w planie expressis verbis zakazy korzystania przez skarżącego z istniejącej infrastruktury publicznej, znajdujące] się w zasiągu jego nieruchomości.

Zważywszy na okoliczność, że przedmiotem postępowania są rozwiązania planistyczne, skutkujące pozbawieniem skarżącego (podobnie, jak prawie wszystkich prywatnych właścicieli na terenach [...]) możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem - taka argumentacja jest niewystarczająca.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2012 r. skarżący wniósł również o stwierdzenie nieważności w § 4 ust. 3 uchwały wyrazów "[...]".

Odnosząc się do kwestii lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na gruntach prywatnych (ok. 10 działek należących do różnych właścicieli) ciągu pieszo - rowerowego z zielenią publiczną o szerokości [...] m, jako przedłużenia takiego ciągu komunikacyjnego, oznaczonego w planie symbolem [...], skarżący przedłożył:

zdjęcia terenu zielonego [...], na których uwidocznione zostało m.in. poprowadzenie na tym terenie ścieżki rowerowej slalomem, co zajmuje znacznie większą powierzchnię gruntu, niż dla ścieżki prostej; teren [...] stanowi zieleń izolującą zabudowę mieszkaniową od [...];

kopię wniosku Zarządu [...] do planu miejscowego z dnia [...] września 2006 r., w którym władze [...] postulują zachowanie w mpzp tego terenu zieleni, jako "[...]";

informację z rejestru gruntów wskazującą, że wszystkie 40 działek wchodzących w skład terenu [...] stanowią własność W., co umożliwiało jego utworzenie.

Zdaniem skarżącego koncepcja "przedłużenia" [...] na kolejny kwartał zabudowy nie znajduje zatem uzasadnienia merytorycznego. Nie jest takim uzasadnieniem konieczność skomunikowania terenów zabudowy z [...], gdyż cel ten można było osiągnąć prowadząc ciąg pieszo - rowerowy z zielenią publiczną wzdłuż [...], na terenie pomiędzy jezdnią, a linią zabudowy, o szerokości od [...] do [...] m.

Zdaniem skarżącego całkowicie zasadny jest zarzut niezgodności przeznaczenia terenu [...] na cele publiczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.

Przeznaczenie w Studium terenów na cele zabudowy mieszkaniowej, zakłada realizację w ramach tych terenów niezbędnej infrastruktury, takiej jak zieleń osiedlowa, drogi dojazdowe lub usługi. Przedmiotem niniejszej sprawy jednak, nie jest obiekt uzupełniający infrastrukturę osiedlową, lecz teren publiczny o znacznej powierzchni: ciąg komunikacyjny z zielenią publiczną i sieciami inżynieryjnymi wszystkich typów (wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, gazową, telekomunikacyjną oraz ciepłowniczą) o szerokości [...] m i łącznej powierzchni ok. [...] ha. Nie można zatem przyjąć, że obiekty tej skali mogą być tworzone w planach miejscowych, jako "osiedlowa infrastruktura uzupełniająca", nie zmieniająca ogólnego przeznaczenia terenu w Studium.

Zamieszczenie w tekście Studium ustaleń otwartych, zakładających szczegółowe zaplanowanie nowych terenów mieszkaniowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie zwalnia organu od przestrzegania zasady wyrażonej w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W studium nie ustalono przeznaczenia nieruchomości na terenie [...] na cele zieleni publicznej i sieci infrastrukturalnych z ciągiem komunikacyjnym o łącznej szerokości aż [...] m. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2012 r. Rada wskazała, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego odnośnie niezgodności zapisów planu dla terenu o symbolu [...] z ustaleniami studium. Skarżący wywodzi, iż teren o symbolu-[...] nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem [...].

Zgodnie z ustaleniami Studium:

główne kierunki zmian i przekształceń w strefie miejskiej dla obszarów zabudowy wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym ochrony i modernizacji istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenia nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (tekst Studium, str. 102),

dla kształtowania struktury przestrzennej terenów zieleni istotne jest podporządkowanie form zagospodarowania funkcjom przyrodniczym i tworzenie optymalnych warunków zamieszkania, pracy i wypoczynku (tekst Studium, str. 101),

rozwój systemu dróg dla ruchu rowerowego będzie następować poprzez budowę samodzielnych dróg rowerowych, poprowadzonych w terenie niezależnie od układu drogowego. Ponadto przewiduje się możliwość lokalizowania innych niż ustalone w studium dróg dla rowerów dla których opracowania studialne wykażą, iż jest to uzasadnione funkcjonalnie i technicznie (tekst Studium, str. 142).

Zdaniem organu ustalenie w studium, że na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych na rysunku symbolem M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej nie stoi w sprzeczności z zapisami planu dla terenu o symbolu [...]. Na terenach określonych w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej konieczne i niezbędne są takie elementy zagospodarowania terenu jak; ścieżki piesze i rowerowe, chodniki, zieleń trawniki i szpalery drzew.

Rada podkreśliła, że zdaniem WSA w Warszawie, orzekającym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 127/10 oraz zdaniem NSA, wyrażonym w sprawie II OSK 1303/10 (odrzucenie skargi kasacyjnej złożonej przez p. S. L. od wyroku IV SA/Wa 127/10), a także w sprawie II OSK 1275/09, istnieje konieczność znalezienia równowagi pomiędzy prawem własności a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale - obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art.1 ust.1 i 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń.

Dysponując "władztwem planistycznym’ gmina ma prawo do podejmowania w tej mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa. W przedmiotowym zakresie gmina, zawierając w § 41 uchwały ustalenie trzydziestometrowej szerokości ciągów pieszo - rowerowych, działała w ramach przyznanego jej władztwa.

Niezależnie od w/w orzeczeń sądowych Rada odwołała się do zasad sporządzania Studium, które jest dokumentem planistycznym określającym politykę zagospodarowania przestrzennego gminy sporządzanym dla całego jej obszaru, a jego głównym celem jest sformułowanie wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Część B rozdziału XIII, zawierająca wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, określa zasady stosowania wskaźników urbanistycznych i standardów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a więc w skali lokalnej. Zgodnie z zapisem w części B, pkt 6 (str. 116) podstawą do programowania i projektowania lokalnych elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej na terenach objętych procedurami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wskaźniki i standardy zawarte w rozdz. XIII.

Na etapie opracowywania każdego planu miejscowego obejmującego obszary zabudowy mieszkaniowej należy dokonać analizy i oceny zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie lokalnej infrastruktury transportowej, inżynieryjnej i społecznej. Wyniki analiz stanu istniejącego oraz założenia programowe rozwoju danego obszaru stanowią podstawę do sporządzenia projektu planu, w którym należy zaprojektować lokalne układy drogowe, wyposażanie terenu w urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury inżynieryjnej, a także infrastruktury społecznej z zakresu: oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych (handlu, gastronomii, usług rzemieślniczych).

Zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych i wytycznymi zawartymi w rozdz. XIII część B studium, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] dokonano analiz w zakresie potrzeb związanych z obsługą terenów planowanej zabudowy i wyznaczono tereny niezbędne do jej obsługi. Jednym z elementów zagospodarowania służącym obsłudze obszaru było wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo- rowerowego i zieleni urządzonej.

Ciąg pieszo - rowerowy z zielenią urządzoną [...] stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. [...] oznaczonego symbolem [...] i oznaczonego w studium symbolem [...].

Zarzut Skarżącego, że w studium nie wydzielono symbolem [...] terenu stanowiącego przedłużenie ciągu [...] nie znajduje uzasadnienia merytorycznego i prawnego. Brak takiego wydzielenia na rysunku studium oznacza bowiem, że decyzję co do przebiegu tego ciągu (stanowiącego powiązanie terenów mieszkaniowych z [...]) pozostawiono do decyzji planu miejscowego.

Przebieg ciągu na odcinku pomiędzy istniejącym [...] a zabudową mieszkaniową mógł zostać wyznaczony w ramach ustaleń studium, albowiem przebieg ten był ściśle zdefiniowany poprzez ukształtowanie istniejącej już zabudowy. Tereny położone na południe od ul. [...] są niezabudowane, a usytuowanie przyszłej zabudowy oraz terenów i obiektów służących jej obsłudze powinno zostać przesądzone w planie miejscowym.

Takie ustalenia zostały zatem dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez ustalenia dotyczące usytuowania kwartałów zabudowy oraz przebiegu układu komunikacyjnego, a także terenów zieleni, w tym także kontynuacji przebiegu ciągu pieszo - rowerowego łączącego tereny zabudowy mieszkaniowej [...].

Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut skargi odnoszący się do obsługi komunikacyjnej określonej w zaskarżonym planie miejscowym.

Zgodnie ze studium dla przekształceń przestrzennych w strefie miejskiej, którą objęty jest obszar planu, istotne jest wykształcenie układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań. Powiązaniem takim, oznaczonym na rysunku studium, jest pierzeja [...].

Okoliczność, że ani po przeciwnej stronie [...], ani na sąsiednim odcinku terenu taka pierzeja nie istnieje nie oznacza, że próby jej wytworzenia są bezzasadne. Temu służy właśnie plan miejscowy. Zapisy planu dotyczące wszystkich terenów położonych przy tej ulicy, w tym również skarżonego terenu [...] oraz sąsiedniego [...] zmierzają do wykształcenia takiego właśnie rozwiązania zgodnego ze studium.

Organ wskazał, że trudno uznać, że plan uniemożliwia skarżącemu dostęp z działki nr [...], położonej w terenie [...], do ul. [...], skoro od tej ulicy oddzielają tę działkę dwie inne działki ewidencyjne na terenie o odmiennym przeznaczeniu. Skarżący nie może wymagać, aby ustalenia planu dostosowywały się do wielkości i kształtu jego nieruchomości (długość działki - ok. [...] m). Byłoby to sprzeczne z zasadą racjonalnego wykorzystania przestrzeni.

W świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zakazu podłączania nieruchomości do istniejącej infrastruktury w ul. [...]. Plan daje możliwość podłączenia do sieci w tej ulicy przez ulicę [...]. Nieprawdziwe zatem jest twierdzenie Skarżącego, iż plan wprowadza zakaz podłączenia nieruchomości do infrastruktury w ul. [...] oraz nakaz podłączenia wyłącznie za pośrednictwem terenu [...], a zatem podniesiony przez Skarżącego zarzut naruszenia prawa jest nieuzasadniony.

Infrastruktura techniczna została zaplanowana w miejskich ogólnodostępnych ciągach komunikacyjnych, zgodnie zasadami projektowania; miejskiego uzbrojenia oraz z ekonomicznym wykorzystaniem możliwych do rozbudowy istniejących sieci i związanych z nimi urządzeń: Rozwiązania te gwarantują prawidłową obsługę wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną.

Sprzeczne z powyższymi zasadami byłoby poprowadzenie sieci indywidualnie przez każdego właściciela. Uzasadnieniem dla wprowadzonej przez plan możliwości poprowadzenia wszystkich sieci w ciągu pieszo-rowerowym jest skupienie tych sieci w jednym kanale zbiorczym (względy ekonomiczne, techniczne, prawne).

Organ dodał, że rozbudowa sieci od ul. [...], wzdłuż wschodniej strony [...] nie jest możliwa, ponieważ plan ustala przy zbiegu tych ulic i wzdłuż [...] (do [...] kondygnacji) [...]. Inwestycja ta nie pozostawia miejsca na prowadzenie sieci. Ewentualna budowa infrastruktury technicznej po zachodniej stronie tej ulicy wymagałaby przejścia [...], co może być niemożliwe dla większości mediów, ze względu na grubość nasypki znajdującej się [...].

Przyjęte w planie rozwiązania zakładają w większości obsługę tego terenu infrastrukturą techniczną położoną poza jego granicami poprzez m.in. rozbudowę czy budowę sieci w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego [...]. Dostęp do infrastruktury został zaprojektowany w sposób na jaki pozwoliły uwarunkowania terenu i zasady racjonalnej rozbudowy infrastruktury już istniejącej w sąsiedztwie. "Wchłanianie" pod zabudowę nowych terenów, w tym należących do skarżącego odbywa się od północy, pod kątem mediów od ulicy [...] poprzez istniejący już ciąg pieszo-rowerowy oznaczony symbolem [...], w którym część infrastruktury została już urządzona i dalej przez projektowany ciąg pieszo- rowerowy [...], będący jego przedłużeniem, jak również od strony ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa 1837/11 skargę oddalił.

Sąd wskazał, że przedmiot zaskarżenia zakreślony w skardze musi pokrywać się z przedmiotem zaskarżenia ujętym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący mógł skutecznie wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie uwzględnił przy orzekaniu zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r., a dotyczących 4 ust. 3 (wyrazy [...]), albowiem zarzut w tym zakresie nie został zawarty w wezwaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r.

Sąd wskazał, że skarżący upatruje naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego poprzez przyjęcie w planie rozwiązań, które w istotny sposób ograniczają, o ile nie uniemożliwiają wykonywanie przez skarżącego prawa własności należących do niego nieruchomości. W ocenie skarżącego powyższe jest rezultatem: 1) bezpodstawnego zlokalizowania na jednej z należących do skarżącego działek ciągu pieszo – rowerowego, 2) wadliwego ustalenia dojazdu z gruntów skarżącego do drogi publicznej, 3) wadliwego ustalenia sposobu obsługi działek skarżącego w media.

Zarzuty te są w ocenie Sądu nietrafne.

Zdaniem Sądu konstruując zarzuty skargi skarżący przedstawił odmienną od koncepcji przyjętej w planie, spójną wizję tego, jak w ocenie skarżącego winno wyglądać uregulowanie zagadnień z zakresu zagospodarowania przestrzennego, objętych kwestionowanymi postanowieniami planu, przy czym propozycje te istotnie zwiększyłyby dogodność korzystania z należących do skarżącego gruntów. Powyższe zdaniem Sądu nie wystarcza jednakże do uznania, że koncepcja przyjęta przez Gminę jest sprzeczna z prawem, a zatem narusza granice władztwa planistycznego.

Sąd podkreślił, że w pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego Rada w sposób obszerny i wnikliwy ustosunkowała się do zarzutów skarżącego, dotyczących wadliwego ukształtowania postanowień planu oraz towarzyszącej tym zarzutom argumentacji.

W ramach powyższego Rada wyjaśniła w wyczerpujący sposób przesłanki, jakimi kierowała się przy ustalaniu kwestionowanych regulacji, wskazując na celowość i niezbędność przyjętych rozwiązań. Skonfrontowanie powyższej argumentacji z obowiązującymi przepisami prawa oraz z materiałem dowodowym sprawy prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że argumentacja ta zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił stanowiska skargi, że ustalenie w planie lokalizacji ciągu jest sprzeczne z zapisami studium. Trafnie wywodzi Rada, że ustalenie w studium, że na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych na rysunku symbolem M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, nie stoi w sprzeczności z zapisami planu dotyczącymi lokalizacji kwestionowanego ciągu. Na terenach określonych w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej konieczne i niezbędne są bowiem takie elementy zagospodarowania terenu jak; ścieżki piesze i rowerowe, chodniki, zieleń, trawniki i szpalery drzew.

Zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych i wytycznymi zawartymi w rozdz. XIII część B studium, Rada była zobowiązana do dokonania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] analiz w zakresie potrzeb związanych z obsługą terenów planowanej zabudowy i wyznaczyła tereny niezbędne do jej obsługi. Jednym z elementów zagospodarowania służącym obsłudze obszaru było wyznaczenie terenu przeznaczonego pod kwestionowany ciąg.

Ciąg pieszo - rowerowy z zielenią urządzoną [...] stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. [...] oznaczonego symbolem [...] i oznaczonego w studium symbolem [...].

Fakt, że nie wydzielono symbolem [...] terenu stanowiącego przedłużenie ciągu [...] nie jest przesłanką uniemożliwiającą lokalizację kwestionowanego ciągu. Brak takiego wydzielenia na rysunku studium oznacza bowiem tyle, że decyzję co do przebiegu tego ciągu (stanowiącego powiązanie terenów mieszkaniowych z [...]) pozostawiono do decyzji planu miejscowego.

Przebieg ciągu na odcinku pomiędzy istniejącym [...], a zabudową mieszkaniową mógł zostać wyznaczony w ramach ustaleń studium, albowiem przebieg ten był ściśle zdefiniowany poprzez ukształtowanie istniejącej już zabudowy. Tereny położone na południe od ul. [...] są niezabudowane, a usytuowanie przyszłej zabudowy oraz terenów i obiektów służących jej obsłudze powinno zostać przesądzone w planie miejscowym.

Takie ustalenia zostały zatem dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez ustalenia dotyczące usytuowania kwartałów zabudowy oraz przebiegu układu komunikacyjnego, a także terenów zieleni, a w tym także kontynuacji przebiegu ciągu pieszo - rowerowego łączącego tereny zabudowy mieszkaniowej [...].

W konsekwencji powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do stanowiska wyrażonego w przywołanym przez Radę wcześniejszym orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 127/10) w przedmiocie zaskarżonej uchwały, stosownie do którego, zawierając w § 41 uchwały ustalenie [...] szerokości ciągów pieszo-rowerowych Gmina działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego.

W odniesieniu do zarzutu faktycznego pozbawienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej, czy też utrudnienia tego dostępu, Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie ze studium dla przekształceń przestrzennych w strefie miejskiej, którą objęty jest obszar planu, istotne jest wykształcenie układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań. Powiązaniem takim, oznaczonym na rysunku studium, jest pierzeja [...].

Okoliczność, że ani po przeciwnej stronie [...], ani na sąsiednim odcinku terenu taka pierzeja nie istnieje nie oznacza, że próby jej wytworzenia są bezzasadne. Temu służy właśnie plan miejscowy. Zapisy planu dotyczące wszystkich terenów położonych przy tej ulicy, w tym również skarżonego terenu [...] oraz sąsiedniego [...] zmierzają do wykształcenia takiego właśnie rozwiązania zgodnego ze studium.

Bez znaczenia z punktu widzenia kontroli legalności planu pozostaje wymiana korespondencji pomiędzy skarżącym a ZDM, do której doszło po wejściu planu w życie. Plan miejscowy jako akt prawa obowiązuje wszystkich, w tym jednostki organizacyjne W. W toku procedury planistycznej projekt planu został uzgodniony przez ZDM. Na odcinku, o którym mowa w skardze, [...] nie jest drogą publiczną (wg informacji z ZDM i U [...] W. nie ma przyznanej kategorii drogi publicznej). Tym samym uzyskana przez skarżącego opinia ZDM nie jest wiążąca.

Trudno również uznać, że plan uniemożliwia skarżącemu dostęp z działki nr [...], położonej w terenie [...], do ul. [...], skoro od tej ulicy oddzielają tę działkę dwie inne działki ewidencyjne na terenie o odmiennym przeznaczeniu. Skarżący nie może wymagać, aby ustalenia planu dostosowywały się do wielkości i kształtu jego nieruchomości (długość działki - ok. [...] m). Byłoby to sprzeczne z zasadą racjonalnego wykorzystania przestrzeni.

W odniesieniu do zarzutu niekorzystnego ukształtowania w planie kwestii obsługi nieruchomości skarżącego w zakresie mediów, Sąd wskazał, że w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zakazu podłączania nieruchomości do istniejącej infrastruktury w ul. [...]. Plan daje możliwość podłączenia do sieci w tej ulicy przez ulicę [...]. Nietrafnie podnosi zatem skarżący, iż plan wprowadza zakaz podłączenia nieruchomości do infrastruktury w ul. [...] oraz nakaz podłączenia wyłącznie za pośrednictwem terenu [...].

Infrastruktura techniczna została zaplanowana w miejskich i docelowo miejskich ogólnodostępnych ciągach komunikacyjnych, zgodnie zasadami projektowania miejskiego uzbrojenia oraz z ekonomicznym wykorzystaniem możliwych do rozbudowy istniejących sieci i związanych z nimi urządzeń: Rozwiązania te gwarantują prawidłową obsługę wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną.

Sprzeczne z powyższymi zasadami byłoby poprowadzenie sieci indywidualnie przez każdego właściciela. Uzasadnieniem dla wprowadzonej przez plan możliwości poprowadzenia wszystkich sieci w ciągu pieszo-rowerowym jest skupienie tych sieci w jednym kanale zbiorczym (względy ekonomiczne, techniczne, prawne).

Rozbudowa sieci od ul. [...], wzdłuż wschodniej strony [...] nie jest możliwa, ponieważ plan ustala przy zbiegu tych ulic i wzdłuż [...] (do [...] kondygnacji) [...]. Inwestycja ta nie pozostawia miejsca na prowadzenie sieci.

Ewentualna budowa infrastruktury technicznej po zachodniej stronie tej ulicy wymagałaby przejścia nad tunelem metra, co może być niemożliwe dla większości mediów, ze względu na grubość nasypki znajdującej się [...]. Przeprowadzenie nad nim np. wodociągu, który wymaga głębokości min. [...] m, a wykopu jeszcze głębszego może nie być możliwe, gdy nasypka ma [...].

Przyjęte w planie rozwiązania zakładają w większości obsługę tego terenu infrastrukturą techniczną położoną poza jego granicami poprzez m.in. rozbudowę czy budowę sieci w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego [...]. Dostęp do infrastruktury został zaprojektowany w sposób, na jaki pozwoliły uwarunkowania terenu i zasady racjonalnej rozbudowy infrastruktury już istniejącej w sąsiedztwie. Wchłanianie pod zabudowę nowych terenów, w tym należących do skarżącego odbywa się od północy, pod kątem mediów od ulicy [...] poprzez istniejący już ciąg pieszo-rowerowy oznaczony symbolem [...], w którym część infrastruktury została już urządzona i dalej przez projektowany ciąg pieszo - rowerowy [...], będący jego przedłużeniem, jak również od strony ul. [...].

W konkluzji powyższych rozważań Sąd stwierdził, że kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienia planu nie naruszają władztwa planistycznego, w związku z czym brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W sprawie nie doszło zatem, wbrew ocenie skarżącego, do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art.10 ust.2 pkt 6 i art.15 ust.2 pkt 1 i pkt 10 ustawy).

W świetle wskazanych wyżej okoliczności Sąd uznał, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1, art. 147 § 1 oraz 151 ppsa, poprzez błędną ocenę uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i brak poczynienia wystarczających ustaleń mających na celu wyjaśnienie, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przyznane gminie "władztwo planistyczne", skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, pomimo że:

- z rysunku studium wynika, że ciąg zieleni urządzonej ([...]) został uwzględniony tylko od ulicy oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...],

- z rysunku studium wynika, że ciąg zieleni urządzonej ([...]) w studium pokrywa się wyłącznie z terenem oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], a przedłużenie terenu [...] poza obszar wskazany w studium, stanowi inicjatywę planu miejscowego, niezgodną ze studium,

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu [...] na cele publiczne ze względu na sprzeczność ze studium uzasadnia wniosek, że należy stwierdzić również nieważność planu w części przeznaczającej obszar na ciąg pieszo-rowerowy ([...]),

- z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach brak jest informacji, iż [...] nie jest drogą publiczną w obszarze [...],

- Sąd oparł się na argumentach organu w zakresie natężenia ruchu, [...], podczas gdy argumentacja organu nie ma związku z sytuacją terenu o symbolu [...], bowiem dotyczy innej części obszaru nie związanej funkcjonalnie z tym terenem,

- organ w trakcie całego postępowania oraz procedury planistycznej nie przedstawił żadnego dowodu dotyczącego związku przestrzennego pomiędzy [...], a zakazem zjazdów z terenu [...], zaś strona skarżąca przedstawiła dowody świadczące o technicznej możliwości zrealizowania tak owych zjazdów (pismo ZDM),

- dotychczasowy stan zagospodarowania gruntów po przeciwnej stronie [...] oraz na odcinku sąsiednim wyklucza stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż ulicy na całym ternie [...],

- Rada W. nie wykazała, iż zakaz zjazdu z terenu [...] wynika z przeszkód technicznych, architektonicznych, formalnych, czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- załączone dokumenty z ZDM wskazują, iż nałożony zakaz zjazdów nie znajduje uzasadnienia,

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że zaopatrzenie działki ewidencyjnej nr [...] (teren o symbolu [...]) w ciepło, energię elektryczną oraz usługi

telekomunikacyjne może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem projektowanych sieci w ciągu pieszo-rowerowego [...],

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że podłączenie działki ewidencyjnej nr [...], pomimo bezpośredniego dostępu do ul. [...], do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego [...],

- brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej, że projektowanie infrastruktury po stronie [...] jest niemożliwe lub utrudnione,

- analiza rysunku planu wskazuje, że [...] na odcinku wzdłuż terenu [...] oddala się od linii zabudowy o minimum [...] m, na wysokości nieruchomości skarżącego to około [...] m, co oznacza, iż miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych jest wystarczająco,

- brak uzasadnienia dla zakazu korzystania przez skarżącego z publicznej infrastruktury technicznej znajdującej się wokół jego nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 134 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez błędną ocenę, iż skarżący mógł skutecznie wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a Sąd nie mógł uwzględnić przy orzekaniu zarzutu dotyczącego § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, albowiem zarzut w tym zakresie nie został zawarty w wezwaniu, podczas, gdy:

- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ppsa, nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyn tego pogorszenia,

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona,

- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne, a w związku z tym Sąd I instancji winien rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, tym bardziej w sytuacji, gdy tak owe wnioski oraz podstawa prawna zostały przez skarżącego w skardze wskazane.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w pkt 1) i 2) powyżej,

zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

3) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż skarżący mógł skutecznie wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie sformułowano w sposób bardzo ogólny, nie operuje numeracją kwestionowanych postanowień planu, poprzestając na ogólnym wskazaniu ich przedmiotu, podczas, gdy

- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy ppsa, nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyny tego pogorszenia,

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej numeracji postanowień planu i konkretnej normy prawnej, która została naruszona,

- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne,

- wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinno zawierać jedynie wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenie w planie miejscowym lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego nie jest sprzeczne z zapisami studium, bowiem ustalenie w studium dla terenu symbolu M1 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) nie stoi w sprzeczności z zapisami planu dotyczącymi lokalizacji kwestionowanego ciągu, podczas, gdy:

- brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, a ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych,

- część graficzna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego,

- istnieją rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego,

- studium na całym obszarze o symbolu M1 przewiduje od 25% do 40% powierzchni biologicznie czynnej, zaś plan miejscowy dla ciągu pieszo-rowerowego (symbol [...]) przewiduje wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 70 %;

5) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż fakt, że w studium nie oznaczono symbolem [...] terenu, na którym znajduje się ciąg pieszo-rowerowy ([...]) nie jest przesłanką uniemożliwiającą lokalizację ciągu, a brak takiego wydzielenia na rysunku studium oznacza, że decyzję co do przebiegu ciągu pozostawiono do decyzji planu miejscowego, podczas gdy:

- teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium, wprowadzeniem ciągów pieszo - rowerowych został w planie miejscowym całkowicie wyłączony spod zabudowy,

- określenie w planie miejscowym obszarów zieleni urządzonej jest możliwe jedynie wówczas, gdy w studium obszary te oznaczone zostały jako tereny zieleni,

- przeznaczenie w studium terenów na cele zabudowy mieszkaniowej zakłada realizację w ramach tych terenów niezbędnej infrastruktury, takiej jak: zieleń osiedlowa, drogi dojazdowe, chodniki, trawniki,

- założenie realizacji na przedmiotowym obszarze ciągu pieszo - rowerowego obejmuje teren publiczny o znacznej powierzchni, nie zaś uzupełnienie infrastruktury osiedlowej,

- obiekt o takiej powierzchni i skali (szerokość [...] metrów i powierzchnia [...] ha), stanowiący ciąg komunikacyjny z zielenią publiczną i infrastrukturą (wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, gazową, telekomunikacyjną i ciepłowniczą) winien zostać zlokalizowany już w studium,

- brak jest podstaw prawnych do tworzenia w planie miejscowym ciągu jako obiektu o znacznej powierzchni i skali, wskazując, iż jest to osiedlowa infrastruktura uzupełniająca niezmieniająca przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem M1.20 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna);

6) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ciąg pieszo-rowerowy z zielenią urządzoną ([...]) stanowi kontynuację takiego samego ciągu [...], oznaczonego w studium symbolem [...], a zatem mógł zostać ustalony dopiero w planie, podczas, gdy:

- tak owa decyzja (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) i związana z nią zmiana przeznaczenia terenu nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium;

7) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 6) i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenie w zaskarżonej uchwale trzydziestometrowej szerokości ciągów pieszo-rowerowych na nieruchomości skarżącego nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, pomimo że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżącego w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności;

8) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż chęć wykształcenia układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań uprawniał Radę W. do wprowadzenia zakazu zjazdów z [...] i w związku z tym nie narusza prawa własności skarżącego, podczas gdy:

- stan zagospodarowania gruntów w [...], w tym po przeciwnej stronie [...], oraz na odcinku sąsiednim wyklucza stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż ulicy na całym terenie [...],

- brak jest racjonalnego uzasadnienia dla zaniechania obsługi komunikacyjnej obszaru [...],

- zakaz zjazdu z terenu [...] nie wynika z przeszkód natury technicznej, architektonicznej, czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- istnieją techniczne możliwości zrealizowania zjazdu z terenu [...];

9) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż plan nie uniemożliwia skarżącemu dostępu z działki nr [...], położonej na terenie [...], do ul. [...], podczas, gdy:

- działkę nr [...] od ul. [...] oddziela między innymi obszar o symbolu [...], przeznaczony wyłącznie na realizację ciągu pieszo-rowerowego, na którym, zgodnie z planem (§ 41 skarżonej uchwały), brak jest podstaw do realizacji drogi dojazdowej do działki budowlanej nr [...], spełniającej wszelkie wymogi wynikające z prawa budowlanego;

10) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zakazu podłączenia nieruchomości do infrastruktury w ul. [...] oraz nie ma nakazu podłączenia wyłącznie za pośrednictwem terenu [...], podczas gdy:

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że zaopatrzenie działki ewidencyjnej nr [...] (teren o symbolu [...]) w ciepło, energię elektryczną oraz usługi telekomunikacyjne może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego [...] - § 40 ust. 4, pkt 4) lit. a), § 40 ust. 4, pkt 5) lit. a), § 40 ust. 4, pkt 6) lit. a),

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że podłączenie działki ewidencyjnej nr [...] (dawny teren [...]), pomimo bezpośredniego dostępu do ul. [...], do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego [...] - § 42 ust. 4, pkt 2) lit. b) i d), § 42 ust. 4, pkt 3) lit. b), § 42 ust. 4, pkt 4) lit. a);

11) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż rozbudowa sieci od ul. [...], wzdłuż wschodniej [...] nie jest możliwa, ponieważ plan ustala u zbiegu tych ulic [...], podczas, gdy:

- brak jest dokumentacji stanowiącej o tym, iż projektowanie infrastruktury po stronie [...] jest niemożliwe lub utrudnione,

- analiza rysunku planu wskazuje, że [...] na odcinku wzdłuż terenu [...] oddala się od linii zabudowy o minimum [...] m, na wysokości nieruchomości skarżącego to około [...] m, co oznacza, iż miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych pozostaje wystarczająco,

- brak uzasadnienia dla zakazu korzystania przez skarżącego z publicznej infrastruktury technicznej znajdującej się wokół jego nieruchomości.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o:

I. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie, w przypadku uznania, iż naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w pkt 1) i 2) zarzutów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie wniósł o:

II. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku w zaskarżonej części oraz o

III. zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 1406/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał na zasadność zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od zakresu objętego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga okoliczność, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, zdecyduje czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy też w części (zob. wyrok NSA z 17.11.2009 r., II OSK 1275/09). Zatem skoro strona musi wykazać naruszenie kwestionowaną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia to nie można, jak czyni to Sąd pierwszej instancji uzależniać możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego czy w wezwaniu do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strona sformułowała zarzut z powołaniem konkretnego przepisu planu. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stawia bowiem takich wymogów formalnych wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie do art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wskazano wprost innych wymagań wobec wezwania. Niewątpliwie wezwanie takie powinno wskazywać kwestionowaną uchwałę oraz określać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy. Treścią żądania wnioskodawcy będzie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Dodatkowo Sąd zauważył, że skoro zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną to brak jest podstaw na poparcie twierdzenia, że już w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strona musi bezwzględnie wskazać na konkretny przepis kwestionowanego aktu prawa miejscowego, naruszający interes prawny lub uprawnienie. Strona może w skardze sądu administracyjnego lub w kolejnych pismach procesowych wskazać postanowienia uchwały, które jej zdaniem prowadzą do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, zaś Sąd obowiązany jest merytorycznie takie zarzuty ocenić.

Sąd pierwszej instancji uznając, że nie może uwzględnić przy orzekaniu zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r., dotyczących § 4 ust. 3 (wyrazy [...]), gdyż zarzut w tym zakresie nie został zawarty w wezwaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r. wprowadził pozaustawowe przesłanki zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszając tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie przedstawił stan sprawy, w tym argumentację stron zawartą w składanych w toku postępowania pismach. Z części uzasadnienia, w której winny znaleźć się rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące rozstrzygnięcia merytorycznego, wynika, że te rozważania zostały zastąpione argumentacją Rady, która została przedstawiona w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. Sąd przytoczył argumentację Rady zawartą w niniejszym piśmie. Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał w sposób prawidłowy sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik W. wniosła o odrzucenie skargi lub zawieszenie postępowania (pisma z dnia 19 lutego 2013 r. oraz z dnia 25 marca 2013 r.).

W pismach procesowych z dnia 11 marca 2013 r. oraz dnia 10 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania oraz wniósł o uwzględnienie skargi. Podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą we wcześniej składanych pismach procesowych.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Okoliczność, że skarżący wyczerpał ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą została w sprawie przesądzona. Nie można uzależniać możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego czy w wezwaniu do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strona sformułowała zarzut z powołaniem konkretnego przepisu planu. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stawia bowiem takich wymogów formalnych wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w związku z tym brak jest podstaw na poparcie twierdzenia, że już w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strona musi bezwzględnie wskazać na konkretny przepis kwestionowanego aktu prawa miejscowego, naruszający interes prawny lub uprawnienie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił przy orzekaniu również zarzut podniesiony przez skarżącego w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r., a dotyczący § 4 ust. 3 (wyrazy [...]) zaskarżonej uchwały, który to zarzut nie został zawarty w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24 sierpnia 2011 r.

Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiących trzy działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] położone w [...] W., w kwartale pomiędzy ulicami: [...].

Zgodnie art. 15. ust. 2 pkt 10 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, iż ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje, iż wbrew zarzutom skargi Rada nie ma obowiązku, ustalenia zasad komunikacyjnych i dostępu do infrastruktury technicznej indywidualnie dla każdej z działek znajdujących się na obszarze objętym planem. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, teren na którym położona jest działka skarżącego jest terenem nowopowstałym. Dotychczas był to teren rolny, który nie był wyposażony w infrastrukturę techniczną.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżącego dotyczące przyjętych w planie rozwiązań zakładających w większości obsługę działki skarżącego infrastrukturą techniczną położoną w liniach rozgraniczających ciągu pieszo -rowerowego [...], który zlokalizowany jest poza granicami terenu na którym znajduje się działka [...]. Z wyjaśnień przedłożonych przez organ wynika, iż ciąg ten stanowi przedłużenie istniejącego już ciągu pieszo - rowerowego oznaczonego symbolem [...], w którym część infrastruktury została już urządzona. Dostęp do infrastruktury technicznej został więc zaprojektowany w sposób, na jaki pozwoliły uwarunkowania terenu i zasady racjonalnej rozbudowy infrastruktury już istniejącej w sąsiedztwie.

Zgodnie z § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 dla terenu [...], na którym znajduje się działka [...], ustala się obsługę komunikacyjną terenu ulicami: [...], natomiast zakazuje się zjazdów na teren z ulicy [...]. A zatem dla obszaru na którym znajduje się działka skarżącego, jak wynika z planu, określony został układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej.

Z przedstawionych przez organ wyjaśnień, wynika, iż plan wprowadził ograniczoną cesję od dróg wyższej klasy, a taką drogą jest [...] na odcinku oznaczonym w planie symbolem [...]. Natężenie ruchu w tym miejscu ulega rozładowaniu głównie poprzez ulicę [...] i dalej ulicą [...]. Odcinek [...] oznaczony w planie symbolem [...], z uwagi na swoje szczególne położenie jako "przedłużenie" [...] oznaczonej jako [...] - droga zbiorcza oraz szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania, pełni dla danego terenu specyficzną rolę. [...]. Wprowadzenie wspomnianego zakazu zjazdu umożliwi również stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż tej ulicy w nawiązaniu do istniejącego jej zagospodarowania na pozostałych odcinkach.

W ocenie Sądu przewidziany przez Radę ciąg komunikacyjny na tym terenie nie narusza interesu prawnego skarżącego. Z samego bowiem faktu, iż działka skarżącego zlokalizowana jest przy [...] nie można wywodzić uprawnienia do żądania zapewnienia jej obsługi komunikacyjnej z tej drogi w sytuacji, gdy brak takiej możliwości wynika zarówno z planowanej przez organ koncepcji zagospodarowania tegoż obszaru w sposób zapewniający ład przestrzenny na tym terenie, oraz z uwagi na bezpieczeństwo ruchu. Ponadto plan nie ogranicza także możliwości skarżącego do porozumienia się z którymkolwiek z właścicieli nieruchomości sąsiednich celem wydzielenia drogi wewnętrznej i określeniem zasad jej uruchomienia. Ustanowienie dojazdu możliwe jest także w drodze: podziału geodezyjnego polegającego na wydzieleniu działki drogowej po terenie prywatnych nieruchomości w porozumieniu z ich właścicielami, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, ewentualnie ustanowienia w postępowaniu przed sądem cywilnym drogi koniecznej (tym bardziej , iż działka [...] nie jest jedyną działką na tym obszarze, której skarżący jest współwłaścicielem, co z pewnością może mieć znaczenie, przy zawarciu stosownych porozumień, umów z właścicielami działek sąsiadujących na zasadzie powiązania wspólnych interesów w tym zakresie)

Powyższa kwestia (w stosunku do innej działki skarżącego objętej zaskarżoną uchwałą) została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa 2060/11.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej należy wskazać, iż zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu teren ten ma zapewniony dostęp do pełniej infrastruktury technicznej.

Zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d ustala się odprowadzanie wód opadowych poprzez kanał deszczowy położony w ulicy [...] oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo - rowerowego [...], ulicy [...].

Zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a ustala się zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej poprzez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo - rowerowego [...].

Zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a ustala się zaspokojenie zapotrzebowania na energię elektryczną poprzez budowę wnętrzowych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego [...].

Zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 6 lit. a ustala się zapewnienie podstawowych usług telekomunikacyjnych poprzez realizację kanalizacji telekomunikacyjnej w terenie ciągu pieszo – rowerowego [...] oraz ulicy [...] i doprowadzenie odgałęzień do poszczególnych obiektów.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż plan przewiduje rozwój sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określa warunki powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, a tym samym spełnione są wymagania wynikające z przywołanych powyżej przepisów prawa (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Podkreślić należy, że brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Reasumując, teren na którym znajduje się działka skarżącego ma zgodnie z planem zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej. Uzależniony on jest przy tym od usytuowania istniejących sieci i od potrzeb skarżącego oraz warunków ustalonych przez gestora sieci. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego [...] nie jest przewidziana w najbliższych planach gminy, jak również, iż nie został on uwzględniony jako inwestycja celu publicznego, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie w planie, dotyczy bowiem kwestii następczej, związanej z realizacją przez właściwe podmioty ustaleń przyjętych w planie.

Powyższa kwestia (w stosunku do innej działki skarżącego objętej zaskarżoną uchwałą) została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa 2060/11.

Odnosząc się do zarzutu nakazu podłączenia nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej [...] to wskazać należy, iż zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu teren ten ma zapewniony dostęp do pełniej infrastruktury technicznej. W § 42 określone zostały zasady obsługi terenu w infrastrukturę techniczną.

Zgodnie z § 42 ust. 4 pkt 2 lit. b ustala się odprowadzanie ścieków sanitarnych przez kanał sanitarny położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego [...].

Zgodnie z § 42 ust. 4 pkt 2 lit. d ustala się odprowadzenie wód deszczowych poprzez kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego [...].

Zgodnie § 42 ust. 4 pkt 3 lit. b ustala się zaopatrzenie w gaz z gazociągu średniego ciśnienia położonego w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej [...] oraz ulicy [...].

Zgodnie § 42 ust. 4 pkt 4 lit. a ustala się zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez budowę wnętrzowych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej [...] oraz ulicy [...].

Kwestionowane przez skarżącego powyżej opisane ustalenia planu nie zasługują na uwzględnienie bowiem obowiązkiem organu było zapewnienie dostępu do infrastruktury technicznej. Podkreślić należy, że ustalony w planie dostęp do infrastruktury technicznej jest zawsze wynikiem uwarunkowań terenu i racjonalnych zasad rozbudowy infrastruktury już istniejącej. Ponadto ze swego założenia plan zakłada możliwość zaplanowania w taki sposób infrastruktury technicznej, aby zagwarantować prawidłową obsługę wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę.

Kolejne zarzuty dotyczą lokalizacji na terenie nieruchomości skarżącego (działka nr ew. [...]) terenu ogólnodostępnej ścieżki rowerowej i ciągu pieszego [...] tj. w §12 ust. 1pkt 4 wyrazy "[...]", § 15 ust. 5 pkt 1 (ustala się realizację ścieżek rowerowych w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszo - rowerowych, wskazanych na rysunku planu), § 41 ust. 1 (przeznaczenie terenu, podstawowe: tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej) oraz § 41 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 8 i 11 (dotyczący warunków zabudowy powyższego terenu).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasadny jest podnoszony przez skarżącego zarzut niezgodności zapisów planu dla terenu o symbolu [...] z ustaleniami studium. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn.akt II OSK 1249/09 Naczelny Sąd Administracyjny (w odniesieniu do innej działki skarżącego objętej zaskarżoną uchwałą) wskazał, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej, poprzedzającej uchwałę o planie, nie skutkuje nieważnością planu. Sąd zgodził się, że redakcja art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale zaznaczył jednocześnie, iż wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego.

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (w odniesieniu do innej działki skarżącego objętej zaskarżoną uchwałą) wskazał, że istnieje konieczność znalezienia równowagi pomiędzy prawem własności a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art.1 u.1 i 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Gmina, dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanymi "władztwem planistycznym", ma prawo do podejmowania w tej mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa.

Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem [...] są tereny ciągów pieszo - rowerowych. Tak określone przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, ponieważ z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, w jakich miejscach można lokalizować ciągi pieszo - rowerowe, zwłaszcza w przypadku, gdy nie zostało to określone mianem celu publicznego.

Według art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę przeznaczania terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Pojęcie zrównoważonego rozwoju według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżącego, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nią prawa własności, jednak naruszenie to jest w ocenie Sądu uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy. Powyższa kwestia (w stosunku do innej działki objętej zaskarżoną uchwała) został już rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn.akt IV SA/Wa 2074/12).

Skoro Sąd uznał, że wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy i nie stwierdził nieważności w § 12 ust. 1 pkt 4 (dotyczącego ustalenia ciągu pieszo – rowerowego w zieleni urządzonej) to w dalszej kolejności nie mógł stwierdzić nieważności przepisów planu określonych w pkt I skargi wobec uznania, że są one konsekwencją wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem [...].

Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności w § 4 ust. 3 wyrazów "[...]" uchwały (teren przeznaczony pod inwestycje celu publicznego) to wskazać należy, że nieruchomości skarżącego położone są w obszarze oznaczonym w Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. symbolem M1.20 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej, na których ustala się priorytet lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Zdaniem Sądu zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Podkreślić należy, że "W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 powyższej ustawy stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. W sytuacji gdy radę gminy wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącego rozwiązań planistycznych" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10.

Porównując wszystkie zapisy studium w części tekstowej i graficznej oraz wszystkie zapisy planu w części tekstowej i graficznej, które dotyczą tego zagadnienia to wskazać należy, że w niniejszej sprawie wg ustaleń studium zakładano niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej o znaczeniu lokalnym. Kwestionowany przez skarżącego zapis zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - teren przeznaczony pod inwestycje celu publicznego – nie jest "innym" czy też "odmiennym" przeznaczeniem terenu. "Uszczegółowienie i skonkretyzowanie" nie oznacza odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium.

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.