Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SAB/Wa 3/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
659
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 139 par. 1, art. 140,
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec- Kudiura, Sędzia WSA - Dariusz Zalewski (spr.), Protokolant - referent Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez Ministra Finansów postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę struktury kapitału zakładowego 1. stwierdza, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów; 2. stwierdza, że przewlekłe postępowanie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności; 4. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. spółka F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nazywana dalej: "Skarżącą", "Spółką"), na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., nazywanej dalej: "u.g.h.") złożyła wniosek o wyrażenie zgody o zmianę w strukturze kapitału zakładowego spółki z dotychczasowej na nową poprzez podwyższenie kapitału zakładowego o kwotę 43.753.500 zł w drodze ustanowienia 52.500 nowych udziałów o wartości nominalnej wynoszącej 833,40 zł każdy udział, przy przeznaczeniu na ten cel środków z kapitału zapasowego Skarżącej utworzonego z zysków Spółki.

2. Minister Finansów postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 r., na podstawie art. 216, art. 140 § 1 i art. 139 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., nazywanej dalej: "O.p.") oraz art. 8 i art. 52 ust. 1 u.g.h. w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wniosku spółki o wyrażenie zgody na zmianę struktury kapitału, wyznaczył termin załatwienia sprawy do 8 sierpnia 2014 r.

Następnie, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. organ wyznaczył nowy termin do 8 września 2014 r., zaś postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. wyznaczył termin do 17 października 2014 r.

3. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. Minister Finansów na podstawie art. 155 § 1 O.p. w zw. z art. 8, art. 52 ust. 1, 2 i 3 u.g.h. w związku z wnioskiem Skarżącej o wyrażenie zgody na zmianę struktury kapitału zakładowego, wezwał Spółkę do złożenia w terminie 20 dni od dnia doręczenia wezwania dodatkowych wyjaśnień w sprawie.

4. Spółka, odpowiadając na wezwanie z dnia 11 sierpnia 2014 r., w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r. złożyła wyjaśnienia, przesyłając również niezbędne dokumenty.

5. Postanowieniem z dnia 17 października 2014 r. Minister Finansów na podstawie art. 155 § 1 O.p. w zw. z art. 8, art. 52 ust. 1, 2 i 3 u.g.h. w związku z wnioskiem Skarżącej o wyrażenie zgody na zmianę struktury kapitału zakładowego, wezwał Spółkę do złożenia w terminie 20 dni od dnia doręczenia wezwania dodatkowych wyjaśnień w sprawie.

6. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 17 października 2014 r. Spółka odpowiedziała pismem z dnia 5 listopada 2014 r.

7. Pismami z dnia 24 października 2014 r. Minister Finansów zwrócił się w ramach korespondencji wewnętrznej do Departamentów w Ministerstwie Finansów tj.: Rachunkowości i Rewizji Finansowej, Departamentu Prawnego oraz Departamentu Kontroli Celnej, Podatkowej i Kontroli Gier, jak i zewnętrznej do Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie.

8. Pismem z 6 listopada 2014 r. odpowiedzi udzielił Departament Prawny.

9. W związku z brakiem odpowiedzi od pozostałych adresatów, Departament Regulacji Rynku Gier, pismami z dnia 21 listopada 2014 r. wystosował do Departamentów: Rachunkowości i Rewizji Finansowej oraz Departamentu Kontroli Celnej, Podatkowej i Kontroli Gier, a także do Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie prośbę o pilne udzielenie odpowiedzi na pisma z dnia 24 października 2014 r.

10. Pismem z dnia 30 października 2014 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przejawiającego się w przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego, zainicjowanego wnioskiem Spółki z dnia 25 kwietnia 2014 r. (doręczonym do organu 5 maja 2014 r.).

Spółka zarzuciła Ministrowi Finansów naruszenie art. 139 § 1 i § 2 w zw. z art. 140 § 1 O.p. poprzez nie załatwienie sprawy z terminie i ograniczenie się do wydawania postanowień wyznaczających nowy termin załatwienia sprawy oraz pozamerytorycznych wezwań nieprzybliżających rzeczywistego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy w oparciu o materiał dowodowy zaoferowany przez stronę możliwe było wydanie decyzji merytorycznej oraz naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 125 § 1, art. 187 3 O.p. poprzez naruszenie zasad, w tym zasady działania na podstawie przepisów prawa, pogłębiania zaufania do obywatela do organów państwa, zasady podejmowania działań wyłącznie niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz szybkości działania w kierunku załatwienia sprawy w zestawieniu z dysponowaniem przez Ministra Finansów z urzędu wiedzą i znajomością zagadnień związanych ze sprawozdawczością rachunkową i zasadami sporządzania bilansów rocznych oraz instytucji takiej jak kapitał zapasowy w spółkach kapitałowych, co przejawia się wykonywaniem przez Ministra finansów czynności pozornych oraz ponad potrzebę wynikających z istoty rozpatrywanej sprawy.

11. W dniu 25 listopada 2014 r. do Departament Regulacji Rynku Gier wpłynęła odpowiedź z Departamentu Rachunkowości i Rewizji Finansowej, w dniu 3 grudnia 2014 r. wpłynęła odpowiedź z Departamentu Kontroli Celnej, Podatkowej i Kontroli Gier, a 11 grudnia 2014 r. z Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie

12. Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki z dnia 25 kwietnia 2014 r. o wyrażenie zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego, wnosząc o zobowiązanie Ministra Finansów do wydania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie, decyzji rozstrzygającej merytorycznie w przedmiocie wniosku o wyrażenie zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego Spółki - znak sprawy (...), stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów przy procedowaniu nad sprawą znak (...) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi Finansów w wysokości kwoty 35.000 zł w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu skargi Skarżąca, powołując się na treść art. 139 § 1 O.p., podała, że pomimo upływu ponad siedmiu miesięcy od chwili zainicjowania postępowania w sprawie wyrażenia przez organ zgody na dokonanie zmiany w strukturze kapitału zakładowego w sprawie nadal nie doszło do wydania przez organ decyzji merytorycznie kończącej postępowanie. Zdaniem Spółki działania podejmowane przez Ministra Finansów świadczyły ewidentnie o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W okresie od 5 maja 2014 r. do 11 sierpnia 2014 r. organ nie podjął żadnych działań w sprawie, poza zdawkowym informowaniem strony o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z kolei z wystosowanych w znacznych odstępach czasu wezwań organu datowanych na 11 sierpnia 2014 r. i na 17 października 2014 r. wynikała oczywista pozorność działań podejmowanych przez Ministra Finansów. Zważyć bowiem należy, że objęta wnioskiem Spółki zmiana w strukturze kapitału zakładowego jest bardzo prosta i polega na podwyższeniu kapitału zakładowego Spółki o kwotę 43.753.500 zł wyłącznie ze środków pochodzących z kapitału zapasowego Spółki (art. 260 K.s.h. ). Projektowane podwyższenie kapitału zakładowego nie wiąże się z angażowaniem do Spółki środków pieniężnych przez dotychczasowych lub nowych wspólników, lecz polega na stricte technicznym księgowym przesunięciu pozycji kwotowych po stronie pasywów z kapitału zapasowego na kapitał zakładowy.

Spółka podkreśliła, że wszystkie informacje dotyczące standardów rachunkowości, znaczenia poszczególnych pozycji umieszczanych w sprawozdaniach finansowych (bilansach) spółek kapitałowych, są faktami znanymi Ministrowi Finansów (art. 187 § 3 O.p.) z urzędu.

W tych okolicznościach osobliwego wezwania Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2014 r nie można było, zdaniem spółki, traktować inaczej niż jako podjęcia czynności pozornej i pozbawionej z perspektywy rozstrzygnięcia sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wezwanie z dnia 17 października 2014 r. Spółka uznała za rodzaj rażącego/oczywistego lekceważenia obowiązującego w Polsce porządku prawnego, w tym norm proceduralnych (art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 125 § 1 oraz art. 187 § 3 O.p.) i rodzaj naigrywania się w imieniu organu ze Strony.

Po 17 października 2014 r. pozorowane czynności Ministra Finansów ograniczyły się w istocie do pytaniu samego siebie (innego Departamentu Ministerstwa) oraz Urzędu Kontroli Skarbowej, czy faktycznie według polskiego porządku prawnego możliwe jest podwyższenie kapitału zakładowego spółki z o.o. ze środków zapisanych na kapitale zapasowym tej spółki. Ponieważ kwestię tę czytelnie rozstrzyga art. 260 K.s.h., a Minister Finansów w świetle art. 120 O.p. jest zobowiązany do znajomości prawa i działania na podstawie przepisów prawa, powyższych czynności nie sposób traktować inaczej niż jako mających charakter pozorowanych.

Spółka wskazała, że zarzucanie przez Ministra Finansów w wezwaniach z dnia 11 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 17 października 2014 r., sygnowanych w imieniu organu przez funkcjonariusza publicznego - Naczelnika Wydziału Koncesji i Zezwoleń I instancji w Departamencie Regulacji Rynku Gier, że w sprawie zachodzi rzekomo niezgodność kapitału zapasowego Spółki zasilonego kwotami osiągniętego zysku netto i prezentowanego w sprawozdaniach finansowych (bilansach) każdorazowo po stronie pasywów, a to z tej racji, iż jakoby od wartości zysku netto wypracowanego w danym roku obrotowym odejmuje się wartość udzielonych pożyczek i poczynionych w tym roku obrotowym inwestycji, negatywnie rzutuje na wizerunek organu z punktu widzenia konieczności zapewnienia przestrzegania podstawowych standardów postępowania podatkowego. Mając na względzie dyspozycję art. 187 § 3 O.p., w zestawieniu z art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 125 § 1 O.p., nie może ulegać wątpliwości, że Minister Finansów z urzędu znający standardy rachunkowości, znaczenie poszczególnych pozycji wskazywanych w sprawozdaniach finansowych spółek kapitałowych, brzmienie przepisu art. 260 K.s.h. pozwalającego na podwyższenie kapitału zakładowego ze środków kapitału zapasowego (oba kapitały są ujmowane po stronie pasywów), rażąco naruszył w prowadzonym postępowaniu zasadę działania na podstawie przepisów prawa, zasadę pogłębiania zaufania przedsiębiorców do organów Państwa, zasadę podejmowania działań wyłącznie niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również zasadę szybkości działania w kierunku załatwienia sprawy.

Zdaniem pełnomocnika Spółki nie służyły wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy żądania Ministra Finansów w kierunku podania przez stronę "wartości inwestycji pomniejszających ujęty w bilansie zysk netto" (wezwanie Ministra z dnia 11 sierpnia 2014 r.), ani żądania organu, aby strona poszukiwała pasywów (wartości przypisanych do kapitału zapasowego każdorazowo ujmowanego w bilansie po stronie pasywów), po stronie aktywów (w bilansie środki pieniężne w kasie i na rachunkach bankowych są ujmowane każdorazowo po stronie aktywów) - wezwanie Ministra Finansów z dnia 17 października 2014 r.

Skarżąca podniosła, że jeżeli w wezwaniach wystosowanych w imieniu Ministra Finansów odpowiednio dnia 11 sierpnia 2014 r. i 17 października 2014 r., mających usprawiedliwiać przewlekłe prowadzenie sprawy, utrzymuje się, że zysk netto wypracowany przez spółkę kapitałową jest pomniejszany o dokonywane przez taką spółkę wydatki na udzielenie pożyczek, na inwestycje itp., a następnie, że środki wykazane w bilansie pod pozycją kapitału zapasowego (strona bilansu - pasywa) muszą istnieć "materialnie" w kasie spółki lub na kontach bankowych spółki (strona bilansu - aktywa), gdyż tylko wtedy możliwe będzie podwyższenie kapitału zakładowego ze środków zapisanych na kapitale zapasowym, to nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

13. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi.

Organ poinformował, że decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. (...) Minister Finansów udzielił zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego Spółki zgodnie z wnioskiem. W związku z powyższym, zdaniem organu, postępowanie przed sądem administracyjnym w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu stało się bezprzedmiotowe.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, na podstawie art. 149 P.p.s.a.

2. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

3. Po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarga jest zasadna ponieważ organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Nie mniej przewlekłość organu w tej sprawie nie miała charakteru rażącego.

4. Skład orzekający zgadza się z poglądem zaprezentowanym w orzeczeniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 1360/12, CBOSA, zgodnie z którym prawidłowe rozpoznanie skarg w takich sprawach zawsze wymaga rozstrzygnięcia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie oraz rozważenia kwestii wymierzenia organowi grzywny. Powyższe rozstrzygnięcie jest niezbędne niezależnie od faktu, że przed rozpoznaniem skargi na rozprawie, organ wydał decyzję w sprawie, w której zarzucano mu przewlekłość postępowania lub bezczynność.

W powołanym wyroku NSA słusznie zauważył, że wykładnia i zastosowanie znowelizowanego art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane czterema ustawami:

1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.),

2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.)

3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.).

4) z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (weszła w życie dnia 15 sierpnia 2015 r.)

Należy zauważyć ponadto, że ratio legis tych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostawało w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych wskazanych powyżej zmian w ustawach.

5. Przede wszystkim należy podnieść, że wydanie, w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne jedynie w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe.

Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), dalej: k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 4171 § 3 k.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego.

6. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego.

Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

Użycie w § 1a art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

7. W art. 139 § 1 O.p. ustawodawca wyraźnie określił zarówno termin załatwienia sprawy przez organ, który zasadniczo wynosi 1 miesiąc. Dłuższy termin, wynoszący 2 miesiące, ma zastosowanie w sprawach, szczególnie skomplikowanych i wynosi 2 miesiące od wszczęcia postępowania.

8. Termin z art. 139 § 1 ulega przedłużeniu, jeśli w sprawie będzie miał zastosowanie art. 140 O.p. Według art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzeczeniach sądów administracyjnych termin, o którym mowa w art. 139 § 1 O.p. (czyli termin miesiąca lub dwóch na załatwienie sprawy w pierwszej instancji) oblicza się z uwzględnieniem art. 140 § 1 O.p. Oznacza to, że termin ten przedłużany jest poprzez zawiadomienie o jego przedłużeniu przesłanym przez organ do strony, jeżeli zawiadomienie takie złożone jest w terminie, czyli przed upływem terminu rozpatrzenia sprawy.

9. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, iż pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu 5 maja 2014 r.) Skarżącą, na podstawie art. 52 ust. 1 u.g.h. złożyła wniosek o wyrażenie zgody o zmianę w strukturze kapitału zakładowego spółki z dotychczasowej na nową poprzez podwyższenie kapitału zakładowego o kwotę 43.753.500 zł w drodze ustanowienia 52.500 nowych udziałów o wartości nominalnej wynoszącej 833,40 zł każdy udział, przy przeznaczeniu na ten cel środków z kapitału zapasowego Skarżącej utworzonego z zysków Spółki.

Minister Finansów postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 r., na podstawie art. 216, art. 140 § 1 i art. 139 § 1 O.p. oraz art. 8 i art. 52 ust. 1 u.g.h. w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wniosku spółki o wyrażenie zgody na zmianę struktury kapitału, wyznaczył termin załatwienia sprawy do 8 sierpnia 2014 r.

10. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę uznaje, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy poprzez nie zakończenie postępowania odwoławczego w terminie dwóch miesięcy, określonego w art. 139 § 1 O.p. .

Skoro ustawodawca wyznaczył jako wzorzec, który organy mają obowiązek przestrzegać termin miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej dwóch miesięcy, to rozpoznanie sprawy po ponad 7 miesiącach od jej wpływu do organ, należy uznać za naruszenie powyższego określonego przepisem wzorca, a co za tym idzie prawa i nie wymaga dalszego uzasadnienia.

Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy." (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, publ. LEX nr 1369030).

Należy też wyjaśnić, że Sąd, badając bezczynność i przewlekłość postępowania, ocenia również, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu przewlekłość postępowania w tej sprawie nie ma jednak charakteru naruszenia rażącego, gdyż taki nie jest charakter naruszenia terminów zakończenia postępowania, który został dokonany poprzez zaniechania organu w przedmiotowej sprawie.

Przedmiotowa sprawa powinna być rozstrzygnięta w ciągu maksymalnie 2 miesięcy od czasu wpływu do organ wniosku Skarżącej (5 maja 2014 r.), a więc wydanie decyzji przez organ powinno nastąpić do dnia 5 lipca 2014 r. Z akt sprawy wynika zaś, że decyzja organu wydana w sprawie nosi datę (...)grudnia 2014 r., a więc jej wydanie trwało ponad 7 miesięcy, w tym, ponad 5 miesięcy ponad ustawowy termin zakończenia postępowania. Takie opóźnienie w wydaniu decyzji przez organ należy uznać za "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez ten organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Nie jest to jednak opóźnienie rażące, ponieważ odbiega od ustawowego wzorca czasu trwania postępowania odwoławczego w sposób "znaczny" (definiowane jako: "dość duży" wg. Słownika języka polskiego PWN – sj.pwn.pl), ale nie "rażący" (definiowane jako: "rzucający się w oczy, wyraźnym, bardzo duży" – wg. Słownika języka polskiego PWN).

W orzecznictwie przyjmuje się zwykle, że do rażących naruszeń prawa przez organ, dochodzi przy postępowaniach trwających z winy organu dłużej niż rok, czy też około rok, przy czym w trakcie postępowania dochodzi też do kilkumiesięcznych bezczynności w działaniu organu (zob. wyrok WSA Białystok z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SAB/Bk 38/15. W uzasadnieniu Sąd stwierdza m.in.: "Decyzja w sprawie została wydana niemal roku czasu, liczonego od daty postanowienia o wznowieniu postępowania. Była to kolejna zwłoka, po uprzednim 6-miesięcznym oczekiwaniu stron na postanowienie o wznowieniu postępowania. Także opieszałość organu spełnia przesłanki rażącej bezczynności i przewlekłości. Przez okres. ok. 1,5 roku organ nie podejmował żadnych czynności, nie uzupełniał materiału dowodowego".

W rozstrzyganej sprawie do tak rażącego naruszenia czasu trwania postępowania nie doszło, co Sąd wywodził powyżej.

11. Poza tym z akt sprawy wynika, że pomimo przewlekłości postępowania organ nie był w bezczynności. W ramach postępowania prowadzono bowiem postępowanie dowodowe, co poniekąd usprawiedliwia jego przedłużanie.

Z analizy akt wynika, że postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. Minister Finansów na podstawie art. 155 § 1 O.p. w zw. z art. 8, art. 52 ust. 1, 2 i 3 u.g.h. w związku z wnioskiem Skarżącej o wyrażenie zgody na zmianę struktury kapitału zakładowego, organ wezwał Spółkę do złożenia w terminie 20 dni od dnia doręczenia wezwania dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Spółka, odpowiadając na wezwanie z dnia 11 sierpnia 2014 r., w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r. złożyła wyjaśnienia przesyłając również niezbędne dokumenty.

Postanowieniem z dnia 17 października 2014 r. Minister Finansów na podstawie art. 155 § 1 O.p. w zw. z art. 8, art. 52 ust. 1, 2 i 3 u.g.h. w związku z wnioskiem Skarżącej o wyrażenie zgody na zmianę struktury kapitału zakładowego, organ wezwał Spółkę do złożenia w terminie 20 dni od dnia doręczenia wezwania dodatkowych wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 17 października 2014 r. Spółka odpowiedziała pismem z dnia 5 listopada 2014 r.

W międzyczasie, zanim organ dostał odpowiedź od Skarżącej, pismem z dnia 24 października 2014 r. Minister Finansów zwrócił się w ramach korespondencji wewnętrznej do Departamentów w Ministerstwie Finansów, tj.: Rachunkowości i Rewizji Finansowej, Departamentu Prawnego oraz Departamentu Kontroli Celnej, Podatkowej i Kontroli Gier, jak i zewnętrznej do Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie, będącej przedmiotem wniosku spółki, a więc kwestii wyrażenia zgody na zmianę struktury kapitału zakładowego skarżącej. Chodziło przede wszystkim o wątpliwości związane z faktem czy spółka dysponuje środkami na podwyższenie kapitału zakładowego.

Pismem z dnia 6 listopada 2014 r. odpowiedzi w przedmiotowej sprawie udzielił Departament Prawny. W związku z brakiem odpowiedzi od pozostałych adresatów, Departament Regulacji Rynku Gier, pismami z dnia 21 listopada 2014 r. wystosował do Departamentów: Rachunkowości i Rewizji Finansowej oraz Departamentu Kontroli Celnej, Podatkowej i Kontroli Gier, a także do Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie prośbę o pilne udzielenie odpowiedzi na pisma z dnia 24 października 2014 r.

Odpowiedzi od poszczególnych departamentów wymagały więc z pewnością wnikliwiej analizy ze strony organu przed wydaniem decyzji w sprawie. Nie mniej nie sposób zauważyć, że działania organu były prowadzone przewlekle. Pierwsze pismo do strony o wyjaśnienia w sprawie jej wniosku skierowano do niej dopiero 11 sierpnia 2014 r., a więc trzy miesiące po wpływie wniosku skarżącej do organu. Kolejne pismo w sprawie wyjaśnień skierowano 17 października 2014 r., a więc blisko dwa miesiące po odpowiedzi udzielonej przez Skarżącą na pierwsze pismo.

12. Skarżąca zarzuca organowi, że po 17 października 2014 r. pozorowane czynności Ministra Finansów ograniczyły się w istocie do pytaniu samego siebie (innego Departamentu Ministerstwa) oraz Urzędu Kontroli Skarbowej, czy faktycznie według polskiego porządku prawnego możliwe jest podwyższenie kapitału zakładowego spółki z o.o. ze środków zapisanych na kapitale zapasowym tej spółki. Ponieważ kwestię tę czytelnie rozstrzyga art. 260 K.s.h., a Minister Finansów w świetle art. 120 O.p. jest zobowiązany do znajomości prawa i działania na podstawie przepisów prawa, powyższych czynności nie sposób traktować inaczej niż jako mających charakter pozorowanych.

W ocenie Skarżącej, mając na względzie dyspozycję art. 187 § 3 O.p., w zestawieniu z art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 125 § 1 O.p., nie może ulegać wątpliwości, że Minister Finansów z urzędu znający standardy rachunkowości, znaczenie poszczególnych pozycji wskazywanych w sprawozdaniach finansowych spółek kapitałowych, brzmienie przepisu art. 260 K.s.h. pozwalającego na podwyższenie kapitału zakładowego ze środków kapitału zapasowego (oba kapitały są ujmowane po stronie pasywów), rażąco naruszył w prowadzonym postępowaniu zasadę działania na podstawie przepisów prawa, zasadę pogłębiania zaufania przedsiębiorców do organów Państwa, zasadę podejmowania działań wyłącznie niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również zasadę szybkości działania w kierunku załatwienia sprawy.

Zdaniem pełnomocnika Spółki nie służyły wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy żądania Ministra Finansów w kierunku podania przez stronę "wartości inwestycji pomniejszających ujęty w bilansie zysk netto" (wezwanie Ministra z dnia 11 sierpnia 2014 r.), ani żądania organu, aby strona poszukiwała pasywów (wartości przypisanych do kapitału zapasowego każdorazowo ujmowanego w bilansie po stronie pasywów), po stronie aktywów - wezwanie Ministra Finansów z dnia 17 października 2014 r.

Argumenty Skarżącej Sąd podziela jedynie częściowo. Organ jest tworem prawnym, a w jednostce organizacyjnej jaką jest Ministerstwo Finansów poszczególne departamenty zajmują się różnymi kwestiami, związanymi z całym spectrum spraw z zakresu poszczególnych podatków i różnych kwestii z zakresu finansów publicznych, i z pewnością cała wiedza służąca do wyjaśnienia spornej sprawy i rozstrzygnięcia wniosku Spółki nie była zgromadzona w całości w jednym z tych departamentów. Potrzeba zasięgnięcia dodatkowych opinii ze strony poszczególnych departamentów MF w ocenie Sądu jest więc usprawiedliwiona i nie podziela zarzutów co do braku tej zasadności.

Sąd uważa jednak, że nastąpiło to zbyt późno (zasięganie poszczególnych opinii od innych departamentów, dopiero po kilku miesiącach od wszczęcia postępowania), stąd ocenił postępowanie prowadzone w sprawie jako przewlekłe.

13. Odnosząc się do kwestii tych zarzutów skargi w których działaniu organu jest zarzucana bezczynność. Organ poinformował, że decyzją z dnia (...)grudnia 2014 r. nr (...) Minister Finansów udzielił zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego Spółki zgodnie z wnioskiem. W związku z powyższym, postępowanie przed sądem administracyjnym w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu stało się bezprzedmiotowe i Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

14. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.