Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2051/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 447/19 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Województwa [...] na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019r., sygn. akt V SA/Wa 447/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Województwa [...] – w pkt 1 uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2019r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w części dotyczącej kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonymi od tej kwoty; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 3 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku – Sąd I instancji wskazał, że w zakresie zadania ustawowego Województwa pn. dofinansowanie kosztów tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej skarżące Województwo zawarło w dniu [...] listopada 2013r. umowę nr [...] z [...] o dofinansowanie kosztów działania [...], zmienioną aneksami: nr 1 z dnia [...] stycznia 2014r. w zakresie struktury kosztów działania objętych załącznikiem nr 1 do umowy i rozszerzeniem informacji według załącznika nr 2 do umowy oraz nr 2 z dnia [...] września 2014r., m.in. zwiększającym dofinansowanie ze środków Funduszu o kwotę [...] zł w poz. 12 preliminarza kosztów działania według załącznika nr 1 do umowy, z przeznaczeniem na zakup pojazdu z zabudową skrzyniową. Część dofinansowania dla [...] w kwocie łącznej [...] zł była wykorzystana niezgodnie z zapisami tej umowy, z czego: kwota [...] zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie, a kwota [...] zł została pobrana w nadmiernej wysokości. W zakresie tych nieprawidłowości Województwo ustaliło, że wydatki na łączną kwotę [...] zł - uznane za niezgodne z przeznaczeniem - obejmowały pozycje nie przewidziane w preliminarzu kosztów działania [...], stanowiącym załącznik nr 1 do umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2013r., natomiast wykorzystanie kwoty [...] zł przekraczało limity wyznaczone w tym preliminarzu na poszczególne jego pozycje. W związku z brakiem zwrotu przez [...] środków określonych w wezwaniu, decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Marszałek Województwa [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez [...] na rachunek bankowy Województwa tych należności, zaś na wniosek [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. umorzył należności określone decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., w wysokości łącznej [...] zł wraz z należnymi odsetkami. W tych okolicznościach Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. nakazał Województwu zwrot środków Funduszu, przekazanych w 2014r. samorządowi, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo [...] na pokrycie kosztów działania [...], w łącznej kwocie [...] zł, wraz z odsetkami naliczonymi od kwoty [...] zł od dnia [...] września 2014r. do dnia wpłaty, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zdaniem Prezesa Zarządu PFRON, Województwo bezpodstawnie rozdysponowało środki Funduszu poprzez zwiększenie kosztów działania [...] w kwocie przeznaczonej na zakup środka transportu niepełnosprawnych. Tymczasem zgodnie z § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz. U. z 2012r. poz. 850), zwanego rozporządzeniem, zakup środków transportu może być finansowany w ramach kosztów utworzenia zakładu, natomiast nie jest przewidziany w katalogu kosztów działania zakładu finansowanych ze środków Funduszu, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Województwo dokonało rozdysponowania środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem określonym przepisami rozporządzenia, co w następstwie skutkowało wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem przez [...] środków PFRON w kwocie [...] zł. W przypadku kwoty [...] zł, wykorzystanej przez [...] niezgodnie z zapisami umowy, wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu środków było niezależne od zobowiązanego do zapłaty, zatem naliczenie odsetek od podlegających zwrotowi środków Funduszu w kwocie [...] zł, nie jest zasadne. Natomiast w przypadku kwoty [...] zł, o którą to kwotę strona bezpodstawnie podwyższyła dofinansowanie ze środków Funduszu na działanie [...] (z przeznaczeniem na zakup samochodu), wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu środków było zależne od zobowiązanego do zapłaty, zatem naliczenie odsetek od podlegających zwrotowi środków Funduszu w kwocie [...] zł, jest zasadne. Wskazał, że Województwo decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. dokonało umorzenia beneficjentowi, na podstawie art. 57, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 869), zwanej u.f.p., niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, nie skorzystała zaś z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2018r. poz. 511 ze zm.), zwanej ustawą o rehabilitacji, uprawniającego organy i podmioty powołane do zawierania umów, których przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, do umorzenia - na wniosek dłużnika lub strony umowy - w części lub w całości należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Z uwagi na powyższe, zdaniem Prezesa PFRON, art. 49e ust. 5 ustawy o rehabilitacji dotyczący braku obowiązku zwrotu należności umorzonych w trybie, o którym mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1, nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Uwzględniając skargę Województwa [...] na tę decyzję – Sąd I instancji uznał, że niesłusznie Prezes PFRON zakwestionował zwiększenie dofinansowania kosztów działania [...] w postaci zakupu samochodu ciężarowego wykorzystanego do świadczenia usług stolarskich i ogrodniczych. Wyjaśnił, że w § 7 rozporządzenia jako koszt możliwy do sfinansowania w ramach kosztów tworzenia zakładu wskazano w pkt 5 "zakup lub wynajem środków transportu". Jak zauważył organ tego typu koszt nie został wprost wskazany w ramach kosztów działania zakładu (§ 8 rozporządzenia). W ocenie Sądu nie można jednak z tego tytułu zakwestionować poniesionego przez [...] wydatku, a w konsekwencji faktu jego dofinansowania przez Województwo. Przedmiotowa część dofinansowania mieściła się bowiem w ramach kosztów działania [...] finansowanych ze środków Funduszu, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia, gdzie przewidziano możliwość dokonywania zakupów przez działający już [...] - niezbędnych do realizacji rehabilitacji, obsługi i prowadzenia działalności wytwórczej lub usługowej - innych niż wymienione enumeratywnie w tym przepisie.

Sąd I instancji za nieprawidłową uznał interpretację przepisów rozporządzenia, że dofinansowanie ze środków PFRON w zakresie środków transportu możliwe jest wyłącznie na etapie utworzenia zakładu. Zauważył bowiem, że w sytuacji, gdyby użytkowany przez beneficjenta tego dofinansowania środek transportu uległby poważnej awarii bądź został zniszczony w toku działania zakładu, podmiot ten nie miałby możliwości występowania o środki na jego naprawę lub wymianę, co wiązałoby się z utrudnieniem bądź uniemożliwieniem jego normalnego funkcjonowania. Tego typu rozwiązanie wydaje się nielogiczne i mogłoby powodować wiele problemów w prawidłowym funkcjonowaniu zakładów aktywności zawodowej, których działanie w dużej mierze uzależnione jest właśnie od otrzymywanych dotacji. Organ naruszył zatem zdaniem Sądu I instancji w tym zakresie § 8 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowo zastosował art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zobowiązując stronę do zwrotu dofinansowania w kwocie 69.918,70 zł, co skutkowało zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W zakresie pozostałej kwoty objętej decyzją o zwrocie Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Województwa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku w zakresie pkt 1 wywiódł Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 1 pkt 12 w zw. z § 7 pkt 5 rozporządzenia polegającą na uznaniu, że zakup środków transportu może być finansowany w ramach kosztów działania zakładu ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że normodawca wyraźnie rozgraniczył rodzaj kosztów, które mogą być finansowane ze środków Funduszu wyłącznie na utworzenie zakładu aktywności zawodowej, zaliczając do tej kategorii w § 7 pkt 5 rozporządzenia wydatek na zakup środków transportu, nie przewidując natomiast takiego wydatku wśród kosztów działania zakładu finansowanych ze środków PFRON w § 8 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a., Prezes wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia 22 stycznia 2019r. w części dotyczącej kwoty [...] zł i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w wyżej wskazanej części i merytoryczne rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; oraz zasądzenie na rzecz Prezesa Zarządu PFRON kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zgłoszonego zarzutu kasacyjnego. Skarga ta, oparta na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej, zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu, zakreślonego zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni § 8 ust. 1 pkt 12 w zw. z § 7 pkt 5 rozporządzenia, sprowadza się do tego, czy zawarte w pierwszym z tych przepisów sformułowanie "inne niezbędne [koszty działania zakładu – dopisek NSA] do realizacji, obsługi i prowadzenia działalności wytwórczej lub usługowej" obejmuje swoim zakresem zakup środka transportu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w ramach kosztów działalności już utworzonego i działającego zakładu aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych nie mieści się tego rodzaju zakup, gdyż może on być sfinansowany ze środków PFRON wyłącznie na etapie tworzenia tego zakładu.

Rozpoznając tak zarysowaną istotę sporu Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie wyjścia zauważa, że rehabilitacji osób niepełnosprawnych został poświęcony rozdział 3 ustawy o rehabilitacji. Kolejne przepisy tego rozdziału zawierają definicję rehabilitacji (art. 7) oraz rodzaje rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a mianowicie rehabilitację zawodową (art. 8), rehabilitację społeczną (art. 9) oraz rehabilitację leczniczą (art. 7 ust. 2), jak i określają formy aktywności wspomagającej proces rehabilitacji, tj. warsztaty terapii zajęciowej, turnusy rehabilitacyjne i zajęcia klubowe (art. 10 i n.). W aspekcie zarysowanego w tej sprawie sporu, a związanego z funkcjonowaniem zakładów aktywności zawodowej jako zakładów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, kluczowe znaczenie ma rehabilitacja zawodowa osób niepełnosprawnych. Ten rodzaj rehabilitacji osób niepełnosprawnych ma na celu – jak wprost wskazuje ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy o rehabilitacji - ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Dla realizacji tego celu zostały przewidziane różnego rodzaju instrumenty wymienione w ust. 2 art. 8 ustawy o rehabilitacji, w tym dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie (pkt 4); oraz określenie środków technicznych umożliwiających lub ułatwiających wykonywanie pracy, a w razie potrzeby - przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, sprzętu rehabilitacyjnego itp. (pkt 5). Uszczegółowienie tej formy rehabilitacji osób niepełnosprawnych zawierają kolejne rozdziały ustawy o rehabilitacji określające szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych (rozdział 5) oraz zakłady pracy chronionej i zakłady aktywności zawodowej jako formy aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych (rozdział 6). Ten ostatni istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy zawiera m.in. zasady dofinansowania kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej. Zawarty w tym rozdziale przepis art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji stanowi, że środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Z kolei art. 29 ust. 3 ustawy o rehabilitacji określa warunki współfinansowania ze środków PFRON kosztów utworzenia zakładu aktywności oraz działania tego zakładu. Choć określone przez ustawodawcę działania i formy, mające urzeczywistniać cele rehabilitacji osób niepełnosprawnych, nie mają charakteru wyczerpującego, to jednak poprzez wskazanie zasadniczych i kierunkowych, w ujęciu normatywnym (nie zaś faktycznym), przejawów tych działań, uregulowania te nakreślają ogólne ramy, w jakich powinny się mieścić przedsięwzięcia, w tym finansowane ze środków PFRPON, aby mogły być one uznane za formy rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji (tak wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r., II FSK 101/15). Z woli ustawodawcy rehabilitacja zawodowa osób niepełnosprawnych winna być nakierowana na zaspokojenie bezpośrednich potrzeb tych osób związanych z wykonywaniem przez nich aktywności zawodowej. Ma to tę dalszą konsekwencję, że przy kwalifikacji wydatków zakładu aktywności zawodowej należy mieć na uwadze, czy wprost służą one ułatwieniu wykonywania pracy zawodowej przez osoby niepełnosprawne, nie zaś potrzeb samego zakładu aktywności zawodowej jako przedsiębiorcy i podmiotu obrotu gospodarczego i prawnego. Wskazane szczegółowo w rozporządzeniu rodzaje wydatków, które mogą być finansowane ze środków PFRPON, powinny być interpretowane i rozumiane przy uwzględnieniu wskazanych ustawowych ram i uwarunkowań prawnych dotyczących realizacji głównego celu ustawy – rehabilitacji osób niepełnosprawnych w jej poszczególnych rodzajach (tak wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r., II FSK 101/15). Rozważając w tym kontekście dopuszczalność sfinansowania ze środków PFRON kosztów działania zakładów aktywności zawodowej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wskazane w § 8 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia, a odnoszone do kosztów działania zakładu aktywności zawodowej, sformułowanie "inne niezbędne dla realizacji rehabilitacji, obsługi i prowadzenia działalności wytwórczej lub usługowej" winno być interpretowane – w razie wątpliwości – przy uwzględnieniu potrzeb osób niepełnosprawnych związanych z ich aktywnością zawodową, w tym warunkami pracy, koniecznymi do wykonywania pracy narzędziami, a więc celu, jakiemu służyć ma ten rodzaj rehabilitacji osób niepełnosprawnych – rehabilitacji zawodowej. Wymienione w pozostałych punktach tego przepisu wydatki możliwe do sfinansowania ze środków PFRON potwierdzają taki sposób interpretacji tego spornego w sprawie pojęcia. Zauważyć bowiem trzeba, że w pozostałych jednostkach tego przepisu wymienione są te wydatki, które są związane bezpośrednio ze sferą osobową zakładu, a mianowicie wynagrodzeniami za pracę, w tym osób niepełnosprawnych, ich dodatkowymi wynagrodzeniami rocznymi, odprawami emerytalnymi i pośmiertnymi, nagrodami jubileuszowymi, składkami na ubezpieczenie społeczne, FGŚPiFP, szkoleniami osób niepełnosprawnych i personelu zakładu; oraz sferą techniczno-organizacyjną związaną z wykonywaną pracą, a mianowicie koszty materiałów, energii, usług, transportu i dowozu niepełnosprawnych pracowników zakładu, wymianą zamortyzowanych maszyn, urządzeń i wyposażenia niezbędnych do produkcji lub świadczenia usług, wymianą maszyn i urządzeń w związku ze zmianą profilu działalności zakładu czy z wprowadzeniem ulepszeń technicznych lub technologicznych. Są to zatem tego rodzaju wydatki działalności zakładu aktywności zawodowej, które służą wprost umożliwieniu wykonywania pracy zawodowej osób niepełnosprawnych w tym sensie, że służą wykonywaniu przez osoby niepełnosprawne czynności zawodowych na ich stanowiskach pracy, w tym obniżenia kosztów pracy przez pracodawcę, co stanowi instrument zachęty podejmowania działań na rzecz osób niepełnosprawnych. Nie sposób nie zauważyć i tej okoliczności, że normodawca rozróżnia koszty zakupu maszyn, urządzeń do produkcji lub świadczenia usług, a także zakupu lub wynajmu środka transportu osób niepełnosprawnych jako koszty utworzenia zakładu aktywności zawodowej, w związku z utworzeniem stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej i jej transportu (§ 7 pkt 3 i 4 rozporządzenia) oraz koszty wymiany zamortyzowanych (a już posiadanych i zapewne zakupionych w związku z utworzeniem zakładu) maszyn, urządzeń i wyposażenia ewentualnie wymiany wynikłej ze zmiany profilu działalności zakładu lub wdrożeniem nowych technologii oraz transportu i dowozu niepełnosprawnych pracowników zakładu jako koszty działania już utworzonego zakładu (§ 8 pkt 10, 11 i 6 rozporządzenia). Skoro zatem normodawca wyraźnie rozróżnia koszty, które mogą być sfinansowane na etapie utworzenia zakładu i jego działania, to nie jest dopuszczalne w drodze wykładni rozszerzanie tych kosztów poprzez przyjęcie, wbrew wyraźnej woli normodawcy, że do kosztów działania zakładu można zaliczyć również wydatki wymiany posiadanego środka transportu na nowy. W pkt 6 § 8 rozporządzenia wprost są wymienione koszty transportu i dowozu niepełnosprawnych, co wskazuje na koszty ponoszone w związku z transportem tych osób, co może obejmować każdy rodzaj wydatku poniesionego na przemieszczenie pracownika niepełnosprawnego, podczas gdy w pkt 5 § 7 rozporządzenia wymieniono zakup lub wynajem środka transportu, co wskazuje na koszty związane z nabyciem pojazdu lub jego wypożyczenia w celu transportu osób niepełnosprawnych. Oznacza to, iż do kosztów działalności zakładu można zaliczyć – odmiennie niż w przypadku maszyn czy urządzeń, możliwych do nabycia na etapie utworzenia i działania zakładu -wyłącznie koszty eksploatacji (używania) środka transportu. Dodać można, że o ile na etapie utworzenia zakładu aktywności zawodowej zakres kosztów finansowanych ze środków PFRON obejmuje, co wskazuje zawarty w § 7 rozporządzenia zamknięty wykaz wydatków, wydatki o charakterze techniczno-organizacyjnym, związane z przystosowaniem pomieszczeń produkcyjnych lub usługowych dla potrzeb osób niepełnosprawnych, przygotowaniem ich stanowisk pracy, surowców i materiałów do produkcji lub usług, a także zakupu środka trwałego w postaci samochodu, również do potrzeb osób niepełnosprawnych, o tyle na etapie działania zakładu są to już zasadniczo wydatki związane z kosztami zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, w tym jego transportem, jego stanowiskiem pracy wykonywanymi przez niego czynnościami zawodowymi. Słusznie więc zauważa skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że gdyby intencją normodawcy było wyręczenie samorządów i organizacji społecznych z finansowania utworzenia lub działania zakładów aktywności zawodowej, to nie wyszczególniałby katalogu towarów i usług, które mogą być pokryte ze środków PFRON. Co więcej normodawca ma swobodę określenia tego, jakie wydatki mogą być współfinansowane ze środków PFRON, jak i na jakim etapie funkcjonowania zakładów aktywności zawodowej, a więc w jakim zakresie PFRON ma współfinansować wydatki działania samorządu terytorialnego, do którego zadań należy wspieranie osób niepełnosprawnych (art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, t.j.: Dz.U. z 2019r. poz. 511, art. 7 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 506). Zgodnie bowiem z pominiętym przez Sąd I instancji przepisem art. 48 ust. 1 ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu. Wobec tego za nieprawidłowy należy uznać tok rozumowania Sądu I instancji, który dokonując nieuprawnionej rozszerzającej wykładni § 8 pkt 12 rozporządzenia prowadzącej do finansowania ze środków PFRON nieograniczonych wydatków działania zakładu, przyjął, że "w sytuacji, gdyby użytkowany przez beneficjenta tego dofinansowania środek transportu uległby poważnej awarii bądź został zniszczony w toku działania zakładu, podmiot ten nie miałby możliwości występowania o środki na jego naprawę lub wymianę, co wiązałoby się z utrudnieniem bądź uniemożliwieniem jego normalnego funkcjonowania. Tego typu rozwiązanie wydaje się nielogiczne i mogłoby powodować wiele problemów w prawidłowym funkcjonowaniu zakładów aktywności zawodowej, których działanie w dużej mierze uzależnione jest właśnie od otrzymywanych dotacji". Wyrażona w tym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku obawa utrudnienia działalności zakładu aktywności zawodowej wobec wskazanej już treści § 8 pkt 6 rozporządzenia nie zachodzi. W takiej bowiem sytuacji zakład ze środków PFRON będzie mógł pokryć wydatki przewozu pracowników niepełnosprawnych innym środkiem transportu. Uwadze Sądu I instancji umknął też fakt, iż ze środków PFRON nie są pokrywane w całości wydatki, wymienione w spornych przepisach, lecz tylko do pułapu określonego w art. 68c ust. 2 ustawy o rehabilitacji, a koszty utworzenia, jak i działania zakładu ponosi też odpowiednio także organizator i samorząd województwa stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Na mocy bowiem art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji do zadań samorządu województwa realizowanych w ramach ustawy należy dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej.

Uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, bowiem przedmiotem sporu była wykładnia prawa materialnego przy niespornych okolicznościach faktycznych – Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).