Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 891/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 28, art.70, art. 73 par. 1 i 2, art. 74 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzymniak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. K. i K. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt sprawy; uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej w skrócie: "PINB"), postanowieniem z dnia [...] 2018r., nr [...], odmówił udostępnienia T. R. części akt sprawy oraz umożliwienia sporządzenia z nich fotokopii oraz elektronicznych kopii, w zakresie zdjęć wnętrza budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] zlokalizowanej w K. przy ul: O. , będącej własnością S. i K. K..

W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. [...] r. poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Jednakże stosownie do art. 74 § 1 K.p.a. ogranicza stosowanie ww. przepisu w przypadku akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W dniu 07 czerwca 2018 r. PINB w G. przeprowadził na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. czynności kontrolne dot. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] zlokalizowanej w K. przy ul: O. , będącej własnością S. i K. K., celem aktualizacji stanu faktycznego w sprawie, w związku z decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2018 r. znak [...] W trakcie kontroli z której sporządzono stosowny protokół [...] nr [...] Państwo Kląskała zwrócili się z "o nieudostępnianie stronom sporządzanej przez organ dokumentacji fotograficznej obejmującej wnętrze naszego domu".

Dalej organ zauważył, iż ochrona życia prywatnego i rodzinnego podlega ochronie konstytucyjnej (art. 47 Konstytucji RP). Ponadto PINB w świetle art. 4 p.7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (Ue) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych dalej RODO) (Dz.U.UE.L.2016.119.1) jest administratorem danych osobowych na którym spoczywa cały szereg określonych w RODO obowiązków. Należą do nich m.in. przetwarzanie danych osobowych zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 RODO, zapewnienie bezpieczeństwa danych zgodnie z art. 24 i 32 RODO, zadbanie o domyślną prywatność w myśl art. 25 RODO, wszystko to pod odpowiedzialnością i groźbą sankcji finansowych określonych w rozdziale VIII RODO. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że organy nadzoru budowlanego dysponują finansami publicznymi i za nie odpowiadają zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, narażenie tychże środków na potencjalne straty w wyniku naruszenia ww. przepisów stanowi w niniejszym przypadku ważny interes państwowy o którym mowa w art. 74 § 1. K.p.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie T. R. podniósł, iż zgodnie z częścią tekstową protokołu nr [...] kontroli obiektu budowlanego, na poddaszu znajdowały się "dwie stare szafy stojące przekryte folią oraz niewielkie biurko oraz krzesło. Ponadto znajdują się przedmioty nieużytkowane w chwili obecnej przez domowników". Stąd też niezrozumiałe jest dla strony w jaki sposób fotografie tych przedmiotów podlegają ochronie ze względu na obowiązywanie Rozporządzenia o Ochronie Danych Osobowych. Rozporządzenie to dotyczy danych osobowych, które zostały zdefiniowane w jego art. 4. Strona nie zgadza się też ze stanowiskiem, iż udostępnienie całości akt sprawy mogłoby w świetle przepisów RODO narazić finanse publiczne na "potencjalne straty", co stanowi jakoby ważny interes państwowy, a więc zgodnie z art. 74 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do odmowy wglądu w przedmiotowe akta. Stanowisko to jest oczywiście bezzasadne. Interpretacja przepisów powołanych w postanowieniu uniemożliwiłaby de facto prowadzenie wielu czynności procesowych przez organy administracji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) postanowieniem z 13 września 2018 r. o nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 73 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Takie prawo przysługuje również po zakończeniu danego postępowania administracyjnego. WWINB zauważył, że T. R. został uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy strychu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr ewid.[...], położonej w K. przy ul. [...], należącej do K. K. i S. K., a to znaczy, że posiada on prawo do wglądu do całości zgromadzonych w sprawie akt, w tym do zdjęć sporządzonych podczas kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzonej w toku sprawy. Fotografie te są częścią akt i jako takie stanowią całość, która winna być udostępniona wszystkim stronom postępowania administracyjnego. WWINB zauważył też, iż akta administracyjne zgromadzone w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji nie zawierają żadnych dokumentów i informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", nadto informacje te nie godzą w ważny interes państwowy.

Bezzasadne jest także powoływanie się na przepisy Konstytucji czy też ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo regulują kwestię wglądu strony w akta sprawy, w tym w art. 10 § 1 K.p.a., wskazują, iż organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

WWINB podzielił także uwagi T. R., że udostępnienie fotografii, wykonanych podczas kontroli przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego, będących częścią akt administracyjnych, nie mieści się w zakresie ochrony o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego I Rady (Ue) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE.

Wobec powyższego, w ocenie WWINB, w związku z brakiem uzasadnienia odmowy udostępnienia wzglądu w całość akt sprawy, należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie PINB (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zauważono przy tym, że zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia, o którym stanowi art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, należało zaskarżone postanowienie uchylić w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. i K. K. podnieśli, iż nie życzą sobie, co zastrzegli wcześniej, aby sąsiedzi oglądali wnętrze ich domu. Stwierdzili, że ich dom stanowi ich prywatność i chcą czuć się bezpieczni, a nie być prześladowani i podglądani.

Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 13 lutego 2019r. pełnomocnik z urzędu skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W ocenie pełnomocnika skarżących organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, iż T. R. posiada przymiot strony, a tym samym ma prawo wglądu do akt sprawy. Nie wskazano interesu prawnego o którym mowa w art. 28 K.p.a. Strona skarżąca zauważyła przy tym, iż dom Państwa Radczyk nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżących, więc kwestia istnienia okien na strychu lub ich braku nie pozbawia ich prywatności. Samo sąsiadowanie nieruchomości należącej do państwa Radczyk z nieruchomością stanowiącą własność skarżących nie wydaje się bowiem istotnym czynnikiem, wpływającym na oddziaływanie na jakikolwiek interes T. R. czy A. R.. W tej sytuacji T. R. - w braku sensownie uzasadnionego czy też obiektywnie istniejącego interesu prawnego - nie powinien zostać w ogóle uznany za stronę postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., możliwość wglądu do akt sprawy przysługuje osobie niewątpliwie posiadającej przymiot strony postępowania

Ponadto podniesiono, że w opisanym stanie faktycznym, skarżący czują się niejako oszukani przez PINB. Nie sposób uznać, że organowi wolno włączać do akt postępowania dowolne materiały dotyczące stron postępowania. Zdjęcia, których ujawnienia sąsiadom skarżący chciał zapobiec, czemu dał wyraz w protokole kontroli, zostały pozyskane z uchybieniem zasadzie zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz zasady wyjaśniania przysługujących obywatelom uprawnień i obowiązków. Skarżący zastrzegł, że nie wyraża zgody na udostępnienie tych materiałów osobom trzecim. Takie zastrzeżenie organ przyjął i umieścił w protokole kontroli. Urzędnik administracji publicznej powinien mieć wiedzę o tym, że takie zastrzeżenie jest bezskuteczne w związku z treścią art. 73 K.p.a. Gdyby takiej informacji udzielono skarżącemu, nie wyraziłby zgody na wykonanie zdjęć, ani na ich włączenie do akt postępowania. Należy wskazać, że wykonanie dokumentacji fotograficznej w przebiegu kontroli nie jest wymagane i nie stanowi obligatoryjnego elementu protokołu kontroli. Najzupełniej wystarczającym jest pisemny protokół sporządzony na podstawie oględzin dokonanych przez urzędników. Organ pozyskał te materiały wprowadzając Skarżącego w błąd, przyjmując zastrzeżenie o nieujawnianiu tych materiałów wbrew temu co stanowią K.p.a. w tej materii, powodując że w aktach sprawy znalazły się materiały naruszające prywatność Skarżących, a które były zbędne. Zdaniem strony skarżącej nie można w takim razie uznać, że takie materiały, które naruszają prywatność skarżących, powinny w ogóle stanowić akta postępowania, skoro sami skarżący nie zgodzili się na ich upublicznienie komukolwiek, poza organem. W tej sytuacji, nawet gdyby T. R. uznać za stronę postępowania, to zdjęcia wnętrza budynku, z uwagi na wyraźny sprzeciw skarżących, wyrażony w protokole kontroli, w ogóle nie powinny stanowić akt sprawy, zwłaszcza że w gruncie rzeczy nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, a jedynie naruszają konstytucyjne prawo skarżących do prywatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] 2018 r., którym uchylone zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2018r. o nr [...] o odmowie udostępnienia T. R. części akt sprawy oraz umożliwienia sporządzenia z nich fotokopii i elektronicznych kopii, w zakresie zdjęć wnętrza budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] zlokalizowanej w K. przy ul: O. , będącej własnością S. i K. K..

Akta sprawy, do których pełnego dostępu domagał się T. R., dotyczyły postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych na poddaszu budynku należącego do S. i K. K. i zlokalizowanego na działce nr [...] zlokalizowanej w K. przy ul: O. .

Prawo strony dostępu do akt sprawy jest w postępowaniu administracyjnym jedną z form realizacji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego – "K.p.a."). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Należy jednocześnie wskazać, że kwestia udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1Kk.p.a. Zawsze jest powiązana ze sprawa główną, do której dokumentacji strona żąda dostępu.

Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić, ale wyłącznie stronie, przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2 art. 73 k.p.a.). Jak już wspomniano wyżej, odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). W świetle art. 74 § 1 K.p.a. ograniczenie dostępu strony do akt sprawy ma miejsce w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także gdy akta organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika nadto, że przepis art. 74 § 2 K.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyrok WSA W Warszawie z 14 grudnia 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 994/18 oraz powołane w nim orzecznictwo – wyrok jest dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Strona skarżąca zarzuciła, iż organy obu instancji rozpoznając żądanie T. R., nie zbadały, czy posiada on przymiot strony. Zdaniem pełnomocnika skarżących T. R. nie ma interesu prawnego w sprawie, a wiec akta tej sprawy nie powinny być mu udostępnione.

Powyższe stanowisko skarżących jest chybione. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne, dla którego prowadzone są przedmiotowe akta, dotyczą robót budowlanych wykonanych na poddaszu budynku należącego do S. i K. K.. W ramach tych robót wykonano okna w szczytowej ścianie poddasz od strony sąsiednich działek budowlanych o nr [...] Okna te wykonano z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem ich odległość od granicy z sąsiednimi działami wynosi 1,35 m i 3,75 metra. Wykonanie powyższych okien z naruszeniem ww. przepisu zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r. II SA/Po 377/15. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu wiąże zarówno organy jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Powyższe oznacza, iż T. R., jako właściciel działki budowlanej o nr [...], posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym legalności wykonania ww. robót budowlanych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 1373/09 (wyrok jest dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony, nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony.

W uchwale z 7 sędziów z 27 lutego 2017 r. II OPS 3/16 Naczelny Sad Administracyjny zauważył, iż celem uregulowań i ograniczeń przewidzianych w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest ochrona prawa zabudowy działki sąsiedniej, co oznacza konieczność uwzględnienia istniejącej lub planowanej zabudowy działki sąsiedniej oraz korzystania z niej.

W rozpoznanej sprawie wykonane roboty naruszały przepisy techniczno-budowlane określone w § 12 ww. rozrządzenia, co skutkowało niedopuszczalnym oddziaływaniem budynku położonego na działce skarżących na nieruchomość T. R. i niewątpliwie legitymizowało go do bycia stroną w ww. postępowaniu.

Tym samym T. R. prawidłowo został uznany przez organy nadzoru budowlanego jako strona postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych na poddaszu budynku należącego do S. i K. K. i zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul: Ogrodowej 9A, a w konsekwencji przysługuje mu prawo dostępu do akt ww. sprawy.

Niemniej Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie PINB w G. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, nie kwestionując uprawnienia T. R. do dostępu do akt sprawy, posiada jednak istotne wątpliwości, czy wszystkie zdjęcia pomieszczeń poddasza, których udostępnienia domaga się T. R., a które zostały załączone od protokołu kontroli obiektu budowlanego z 7 czerwca 2018 r. o nr [...], winny stanowić materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, a tym samym powinny znajdować się w aktach sprawy i być razem z nimi udostępnianie stronom postępowania.

Niewątpliwie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "akta sprawy", ponadto akt ten nie zawiera w tym zakresie kompleksowej i syntetycznej regulacji. Kwestie związane z prowadzeniem "akt sprawy" i ich zawartością są zawarte w przepisach rozproszonych, a niektóre zagadnienia dotyczące "akt sprawy administracyjnej" nie znalazły w polskiej regulacji prawnej bezpośredniej podstawy prawnej. Niemniej zakładanie akta sprawy, a także wszystkie szeroko rozumiane czynności związane z ich prowadzeniem, powinny być zgodne z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek podejmowania (na wniosek lub z urzędu) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wymaga nie tylko realnego wykonania takich czynności, ale również "utrwalenia" ich w aktach sprawy w sposób oddający rzeczywistą treść przeprowadzonej czynności lub określonego ich zespołu. Z drugiej strony zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co wskazuje, iż w aktach sprawy winny zostać utrwalone jedynie materiały ( w tym dowody ) istotne dla rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Akta powinny być też prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 K.p.a.). Zatem utrwalony w tych aktach materiał powinien służyć jednemu celowi: zakończeniu konkretnej, zindywidualizowanej sprawy administracyjnej.

Zasada proporcjonalności nakłada na organy obowiązek podejmowania działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Nie powinny być zatem nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu. Zasada ta została także wskazana w Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.2011/C 285/03), stanowiącym szczegółowe wyjaśnienie dla Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE 2010/C 083/02). W art. 6 stwierdzono, iż w "toku podejmowania decyzji urzędnik dopilnuje, aby podjęte działania były proporcjonalne do wyznaczonego celu. Urzędnik w szczególności unika ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeśli ograniczenia te bądź obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewnia sprawiedliwe wyważenie interesów osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego"

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż zgodnie z art. 67 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (§ 1 ). Protokół sporządza się m.in. z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej ( § 2 pkt 3 ). Elementy składowe protokołu zostały określone w art. 68 K.p.a. Z tego przepisu wynika, iż protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Ponadto w świetle art. 70 K.p.a. organ administracji publicznej może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy. Z powyższego wynika, iż do protokołu można załączyć inne dokumenty (publiczne jak i prywatne) w tym dokumentację fotograficzną (patrz. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 1062/13 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o ile mają one znaczenie dla sprawy. Co istotne, decyzja o dołączenie tego typu materiałów pozostawiona jest jednak uznaniu organu. Dokumentacja ta może uzupełniać protokołu, nie może jednak go zastępować, ani też być interpretowana w oderwaniu od jego treści (patrz ponownie wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 1062/13).

W ocenie Sądu, skoro dokumentacja fotograficzna nie stanowi elementu obligatoryjnego protokołu kontroli (oględzin) i posiada charakter uzupełniający do ustaleń zawartych w tym protokole, to powinna ona obrazować jedynie te elementy stanu faktycznego, które są istotne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, do protokołu nie powinny być załączone dokumenty nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności zawierające informacje nie mające takiego znaczenia. Oceny istotności materiału uzupełniającego protokół powinien dokonać organ administracyjny sporządzający protokół, przy uwzględnieniu ww. zasad postępowania administracyjnego, w tym wskazanej wyżej zasady proporcjonalności. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż narusza powyższą zasadę gromadzenie w aktach sprawy materiału dowodowego nie mającego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a który dotyka prawa strony do prywatności. Dotyczy to także materiału potwierdzającego pewne okoliczności faktyczne, które mogą być utrwalone w aktach sprawy w mniej uciążliwy dla stron postępowania sposób.

W rozpoznawanej sprawie dokumentacja fotograficzna została załączona do protokołu z 07 czerwca 2018 r. z woli organu, za warunkową zgodą stron postępowania – właścicieli nieruchomości objętej kontrolą. Z akt sprawy nie wynika, aby ta dokumentacja nie mogła zostać zastąpiona w inny sposób – np. poprzez opis ustaleń z dokonanych oględzin lub stosownych szkiców. W sytuacji, gdy strona wyraźnie zastrzegła, iż zgadza się na wykonanie tej dokumentacji fotograficznej z zastrzeżeniem jej nieudostępniania innym stronom postępowania, to organ nadzoru budowlanego winien był, mając na uwadze ww. zasady art. 8 K.p.a., rozważyć zasadność jej wykonania i załączania do protokołu, a tym samym do akt sprawy. Tym bardziej, iż z ww. protokołu kontroli nie wynika, aby przed udzieleniem warunkowej zgody na wykonanie fotografii K. K. i S. K. zostali poinformowani przez kontrolerów z PINB w G., iż dokumentacja ta zostanie dołączona od akt sprawy, do których dostęp na podstawie art. 73 K.p.a. posiadać będą, oprócz organu, także inne strony postępowania.

Stąd też, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ I instancji powinien, przed rozpoznanie wniosku o udostępnienie akta sprawy T. R. rozważyć, czy dokumentacja fotograficzna wnętrza budynku należącego do K. K. i S. K. wykonana za warunkową zgoda jej właścicieli, stanowi w przedmiotowej sprawie materiał mający znacznie dla sprawy i czy dokumentacja ta powinna zostać umieszczona w aktach sprawy. Innymi słowy, PINB w G., winien rozważyć, mając na wglądzie zasadę proporcjonalności, oraz wyraźnie zastrzeżenie K. K. i S. K. zwarte w protokole kontroli z 7 czerwca 2018 r., wyłączenie z akt sprawy dokumentacji fotograficznej wnętrza budynku.

Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje uprawnienia T. R. do wglądu w akta sprawy i podziela stanowisko WWINB, iż ww. dokumentacja fotograficzna nie podlega wyłączeniu w oparciu o przepis art. 74 § 1 K.p.a, niemniej doszedł do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest rozważenie przez organ I instancji trwałego wyłączenia tej części dokumentacji z akt sprawy z uwagi na konieczność realizacji kodeksowej zasad proporcjonalności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej w związku z obowiązkiem poszanowania prawa do prywatności tych osób (art. 47 Konstytucji RP).

Z tych też przyczyn, Sąd uchylił zaskarżone postanowienia, jak też postanowienie PINB w G. z [...] 2018r. o nr [...], jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 pkt 1 lit.c P.p.s.a.