Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1235/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 44 w zw. z art. 129 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 509/08 w sprawie ze skargi K. K-K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K.K-K. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 509/08 uwzględniając skargę K.K-K. uchylił postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia K.K. ze Służby Więziennej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył motywy postanowienia Ministra Sprawiedliwości, wydanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. stwierdzając, że decyzja o zwolnieniu ze Służby Więziennej została wysłana na adres stałego miejsca zamieszkania i zameldowania K.K. Wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, doręczyciel pocztowy pozostawił ją w placówce pocztowej, a zawiadomienie o tym (awizo) dwukrotnie w dniach 7 i 16 sierpnia 2002 r. pozostawiał w skrzynce oddawczej adresata. W ocenie organu, zostały wykonane czynności, o których mowa w art. 44 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w sierpniu 2002 r.), niezbędne do przyjęcia domniemania, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem 7 dni od złożenia przesyłki w urzędzie pocztowym i umieszczeniu o tym zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Skoro przedmiotowa przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym w dniu 7 sierpnia 2002 r. i w tym dniu pierwszy raz doręczyciel zawiadomienie o tym fakcie pozostawił w skrzynce oddawczej K.K., to należało przyjąć, że przesyłka zawierająca decyzję o zwolnieniu go ze służby została mu skutecznie doręczona z upływem 14 sierpnia 2002 r. Minister stwierdził, że decyzja ta weszła z tym dniem do obrotu prawnego, natomiast od dnia 15 sierpnia 2002 r. rozpoczął bieg 14-dniowy termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określony w art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. W takiej sytuacji wniosek złożony w dniu 10 września 2002 r. należało uznać za złożony z uchybieniem terminu.

W skardze na postanowienie K.K. zarzucił naruszenie art. 170, art. 171 i art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej P.p.s.a., oraz art. 44 i art. 86 K.p.a.

Podał, iż wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1083/06 Sąd uchylił postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2002 r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok został wydany wskutek uchylenia poprzedniego orzeczenia w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt OSK 186/04, który wskazał na konieczność ustalenia, czy przesyłka została prawidłowo doręczona, a jeżeli doręczenie nastąpiło – określenie daty doręczenia. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpatrujący sprawę uchylając zaskarżone postanowienie zaznaczył, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak było adnotacji o pozostawieniu na drzwiach skarżącego lub jego skrzynce pocztowej informacji o możliwości odbioru pisma w urzędzie pocztowym zgodnie z art. 44 K.p.a. Ponadto, nie wyjaśniono nieścisłości dotyczących daty awizowania i zwrotu pisma nadawcy.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku. Wskutek skargi strony WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd przytoczył motywy wyroku WSA sygn. akt II SA/Wa 997/06 z 20 grudnia 2006 r., w którym uchylając zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Minister Sprawiedliwości, uznając wniosek K.K. z dnia 10 września 2002 r. za złożony z uchybieniem terminu, nie uwzględnił wskazań wynikających z orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt OSK 186/04 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok z dnia 8 maja 2003 r. sygn. akt II SA 4123/02 oddalający skargę K.K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, że gdyby przyjąć datę awizowania przesyłki w dniu 16 sierpnia 2002 r., to powinna być zwrócona najwcześniej 30 sierpnia 2002 r. Jeżeli awiza dokonano 14 sierpnia 2002 r. (o czym świadczy data umieszczona na kopercie), to zwrot mógł nastąpić najwcześniej 28 sierpnia 2002 r. Sąd zaznaczył, że ocena prawna przedstawiona w wyroku sądu administracyjnego jest dla organu wiążąca. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przesyłka adresowana do skarżącego, zawierająca decyzję o zwolnieniu ze służby, została pozostawiona w placówce pocztowej na okres 14 dni, a nie na 7 dni, jak wymagało ówczesne brzmienie art. 44 K.p.a. Tę okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny przesądził. Wobec tego należało ustalić, w którym dniu dokonano awizacji, w szczególności, czy był to 14 sierpnia 2002 r., czy 16 sierpnia 2002 r.

Sąd I instancji wskazał nadto, iż podejmując rozstrzygnięcie w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości powinien rozważyć kwestię skuteczności doręczenia oraz ustalić, jakie znaczenie ma dla skarżącego fakt pozostawienia w urzędzie pocztowym przesyłki na okres 14 dni od daty 16 sierpnia 2002 r., a nie na 7 dni. Zastosowanie fikcji doręczenia jest skuteczne wtedy, gdy wszystkie czynności tworzące tę fikcję zostaną przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z kolei pozostawienie pisma w urzędzie pocztowym na okres dłuższy, niż określał to art. 44 K.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym, nie może rodzić ujemnych konsekwencji dla samego adresata. Zakreślenie przez urząd pocztowy dłuższego okresu pozostawienia przesyłki do odbioru przez jej adresata nie wpływa również na prawidłowość doręczenia. Jeśli w terminie 14 dni, a więc dłuższym, niż wymagał tego art. 44 K.p.a., adresat podjąłby przesyłkę, wówczas wydłużenie terminu nie ma żadnego wpływu na prawidłowość doręczenia. Jedynie pozostawienie przesyłki w urzędzie pocztowym na okres krótszy, niż wymagają tego obowiązujące przepisy prawa, skutkuje wadliwością doręczenia.

W ocenie Sądu, skoro urząd pocztowy poinformował skarżącego o pozostawieniu przesyłki na okres 14 dni, a nie na okres 7 dni, to przesyłka mogła zostać zwrócona najwcześniej w dniu 30 sierpnia 2002 r. Zatem w tym dniu powinno dojść do doręczenia przesyłki w trybie zastępczym. Oznacza to, że skierowany przez skarżącego w dniu 10 września 2002 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 879/05; art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; art. 44 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przesyłka zawierająca decyzję personalną nr [...] Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2002 r. ([...]) została doręczona stronie w trybie zastępczym w dniu 30 sierpnia 2002 r. Wskazując na powyższe, Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 375/07 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższą skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, iż trafny okazał się zarzut naruszenia art. 44 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 czerwca 2005 r. Zgodnie z tymi przepisami, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia siedmiodniowego terminu liczonego od umieszczenia zawiadomienia. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnosi się natomiast w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 K.p.a.).

Z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że przesyłkę zawierającą rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2002 r. skierowaną do K.K. awizowano w dniach 7 i 16 sierpnia 2002 r. W świetle jednoznacznej treści art. 44 K.p.a. przesyłkę należało zatem uznać za doręczoną w tzw. trybie zastępczym z dniem 14 sierpnia 2002 r. Fakt powiadomienia adresata przez pocztę o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym na 14, a nie na 7 dni, nie uprawnia do innej interpretacji tego przepisu, w szczególności przyjmowania późniejszej daty doręczenia zastępczego. Trafnie wskazał Minister Sprawiedliwości, że w przypadku nieodebrania przesyłki przez adresata, skutek doręczenia następuje z upływem terminu wskazanego w art. 44 K.p.a., co jednak nie oznacza, że przesyłka nie może być odebrana w dłuższych terminach określonych przez pocztę w zawiadomieniu (awizo), jeżeli nie została jeszcze zwrócona nadawcy. W przypadku odebrania pisma przez stronę, domniemanie z art. 44 K.p.a. nie zachodzi, bowiem należy uznać je za doręczone bezpośrednio adresatowi, a terminem odbioru będzie data wskazana w pokwitowaniu (art. 39, art. 40 § 1 w zw. z art. 42 § 1 K.p.a.).

Skutek prawny doręczenia zastępczego wynika wyraźnie z przepisów prawa i następuje we wskazanym w przepisach terminie. Pozostawienie pisma przez pocztę w placówce pocztowej na okres dłuższy niż wymagany przez art. 44 K.p.a. stwarza dla strony korzystniejszą sytuację niż określona w tym przepisie. Przesyłka oczekuje na adresata w placówce pocztowej dodatkowe siedem dni, w których może on ją podjąć osobiście lub przez przedstawiciela – co powinno być zasadą w postępowaniu administracyjnym. Należy zaznaczyć, że tak długo, jak przesyłka znajduje się w placówce pocztowej i nie nastąpił jej zwrot do nadawcy, skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 K.p.a. ulega zawieszeniu (do tego momentu możliwe jest odebranie przesyłki przez stronę).

Wyznaczenie przez pocztę dłuższego terminu do podjęcia przesyłki nie stwarza również podstawy do kwestionowania skuteczności doręczenia zastępczego z upływem terminu wskazanego w art. 44 K.p.a., jeżeli strona – mimo takiej możliwości – nie odebrała pisma także w dodatkowym, wyznaczonym przez pocztę, terminie. Przepisy te miały charakter powszechnie obowiązujący i kreowały dla strony swoistą gwarancję, że może ona bez obaw o wystąpienie skutków prawnych z art. 44 K.p.a., odebrać przesyłkę osobiście lub przez przedstawiciela, nawet w ostatnim dniu wyznaczonego 14-dniowego terminu.

Nadto NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien uwzględnić zawarte w wyroku wskazania co do wykładni prawa (art. 190 P.p.s.a.) oraz rozważyć wzajemną relację między postępowaniem w sprawie, a postępowaniem z wniosku K.K. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę i wydając opisany na wstępie wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na przepis art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Sąd przytoczył również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie I OSK 376/07 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie zarządzenia wypłaty świadczeń pieniężnych oraz na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie zwolnienia ze Służby Więziennej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę powinien uwzględnić wszystkie, orzeczenia wydane w ramach sprawy w ujęciu materialnoprawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 186/04 polecił, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę ze skargi K.K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości, ustalił, czy pismo przeznaczone dla strony zgodnie z art. 44 K.p.a., zostało złożone na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy oraz czy umieszczono zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, w skrzynce na korespondencję lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1083/04 postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2002 r. w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest na zwrotnym poświadczeniu odbioru pisma adnotacji doręczyciela o pozostawieniu na drzwiach skarżącego lub w jego skrzynce pocztowej informacji o możliwości odbioru pisma w urzędzie pocztowym, tak jak przewiduje art. 44 K.p.a.

Pismem z dnia 29 listopada 2004 r. skarżący wycofał wniosek w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uwzględniając wniosek, postanowieniem z [...] grudnia 2004 r. organ umorzył postępowanie w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 997/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2006 r. w przedmiocie uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie zwolnienia K.K. ze Służby Więziennej. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ powinien rozważyć kwestię skuteczności doręczenia oraz ustalić, jakie znaczenie ma dla skarżącego fakt pozostawienia przesyłki w urzędzie pocztowym na okres 14 dni, a nie na 7 dni. Podkreślił ponadto, że zastosowanie fikcji doręczenia jest skuteczne wtedy, gdy wszystkie czynności tworzące fikcję zostaną przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 375/07 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 997/06, stwierdził, że w przypadku nieodebrania przesyłki przez adresata, skutek doręczenia następuje z upływem terminu wskazanego w art. 44 K.p.a. Podkreślił ponadto, że wyznaczenie przez pocztę dłuższego terminu do podjęcia przesyłki nie stwarza również podstawy do kwestionowania skuteczności doręczenia zastępczego z upływem terminu wskazanego w art. 44 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd dokonał kompilacji wytycznych wydanych w przedmiotowej sprawie, jako całości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.

Następnie Sąd I instancji powołał się na art. 44 K.p.a., w brzmieniu na datę doręczenia przedmiotowego rozkazu, zgodnie z którym "w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres 7 dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy, w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu".

Sąd stwierdził, iż bezsporne jest, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym, na okres 7 dni (w przedmiotowej sprawie na okres dni 14, bowiem "potwierdzenie odbioru", nie zostało przez niego, w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skuteczne, wypełnione.

Z powołanego przepisu wynika wprost, jakie przesłanki muszą być spełnione, aby "fikcja" doręczenia zastępczego mogła wywoływać skutki prawne.

Sąd podkreślił, że z potwierdzenia odbioru ma wynikać wyczerpująco i wystarczająco, w jaki sposób działał doręczyciel i czynność ta nie może być zastąpiona dowodem z przesłuchania doręczyciela, jak to uczynił organ w sprawie niniejszej.

Wobec tego, że w aktach brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym, bowiem "potwierdzenie odbioru" nie zostało przez niego wypełnione, w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skuteczne, Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja została doręczona w trybie określonym w art. 44 K.p.a.

W tej sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego organ obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny mający istotny wpływ na wynik sprawy:

1) polegające na przyjęciu, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., tj. z naruszeniem art. 44 K.p.a. oraz na pominięciu przez Sąd w postępowaniu dowodowym dodatkowych wyjaśnień złożonych przez Naczelnika Urzędu Pocztowego Warszawa 108 w piśmie z dnia 22 października 2002 r. i z dnia 3 grudnia 2004 r. oraz przez doręczyciela w dniu 21 grudnia 2005 r.;

2) naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 879/05 oraz przyjęcie, iż bezsporne jest, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym, na okres 14 dni;

3) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem z uwagi na pominięcie materiału dowodowego, o którym mowa wyżej, a także ustaleń dokonanych w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2004 r., sygn. akt OSK 186/04 i z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 375/07;

4) naruszenie art. 44 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki zawierającej decyzję personalną nr [...] Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2002 r. ([...]) o zwolnieniu K.K. ze Służby Więziennej z dniem [...] sierpnia 2002 r. na okres 14 dni w placówce pocztowej nie zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie albo uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oddalenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte i uzasadnione w obszernych motywach, w których przytaczając fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku kasator nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu jakoby niewypełnienie "potwierdzenia odbioru" przesądzało o braku podstaw do uznania, że decyzja została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Zdaniem organu Sąd orzekający rozpatrując ponownie sprawą pominął w swoich rozważaniach całość materiału dowodowego zgromadzonego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 879/05, który to wyrok nakazał organowi ustalenie, z jaką datą decyzja organu pierwszej instancji została skarżącemu doręczona i czy w ogóle można w tym przypadku mówić o tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego.

Wyrok ten, z mocy art. 153 i 170 ustawy P.p.s.a. wiązał Ministra Sprawiedliwości zarówno co do oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść tego wyroku, Minister Sprawiedliwości ściśle wykonał czynności dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd. Czynności te polegały na przesłuchaniu w charakterze strony w dniu 20 grudnia 2005 r. K.K. oraz w dniu 21 grudnia 2005 r. świadka A.P. – listonosza, pracownika Urzędu Pocztowego Warszawa [...], doręczającego K.K. przesyłkę poleconą nr [...]. Przesyłka ta zawierała decyzję personalną nr [...] Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] o zwolnieniu ww. ze Służby Więziennej z dniem [...] sierpnia 2002 r. Organ administracji publicznej wyjaśnił ponadto rozbieżności dotyczące daty drugiego awiza wymienionej przesyłki oraz daty zwrotu przesyłki, nieodebranej w terminie, do nadawcy. Konieczność dokonania tych ustaleń wynikała z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 1083/04. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przesyłka była pierwszy raz awizowana w dniu 7 sierpnia 2002 r., a powtórna awizacja doręczona została do skrzynki odbiorczej K.K. w dniu 16 sierpnia 2002 r. (powtórne awizo doręcza się nie później niż 7 dni po pierwszej awizacji, a zwrot przesyłki następuje po 14 dniach roboczych od daty pierwszej awizacji). Została ona zwrócona do nadawcy z urzędu w dniu 28 sierpnia 2002 r. zaś Urząd Pocztowy Warszawa [...] doręczył przedmiotową przesyłkę nadawcy, jako zwrotną, dnia 30 sierpnia 2002 r. Różnica dat (pomiędzy 28 sierpnia a 30 sierpnia 2002 r.) wynikała z powodu drogi przejścia jaką przesyłka musiała przebyć z Urzędu Pocztowego Warszawa [...] (tj. z urzędu, w którym K.K. mógł podjąć przesyłkę) do Urzędu Pocztowego Warszawa [...] (urzędu właściwego dla nadawcy przesyłki).

Ustalenia stanu faktycznego dokonane uprzednio jak i będące wynikiem realizacji wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 879/05, zostały zawarte w obszernym uzasadnieniu uchylonego postanowienia z dnia 20 marca 2006 r.

Minister Sprawiedliwości przyjął za udowodnione, że decyzja personalna nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o zwolnieniu K.K. ze Służby Więziennej z dniem [...] sierpnia 2002 r. została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 Kpa, a datą doręczenia jest dzień 14 sierpnia 2002 r., tj. po upływie 7 dni od dnia umieszczenia zawiadomienia (pierwsze awizo 7 sierpnia 2002 r.) o przesyłce pocztowej zawierającej ww. decyzję w skrzynce odbiorczej adresata. W związku z powyższym postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. wydane w oparciu o art. 129 § 2 K.p.a. jest prawidłowe.

Ustaleń powyższych dokonał organ na podstawie pism Naczelnika Urzędu Pocztowego Warszawa [...] z dnia 22 października 2002 r. i z dnia 3 grudnia 2004 r., wyjaśnień doręczyciela przedmiotowej przesyłki złożonych w dniu 21 grudnia 2005 r. Dokonanie tych czynności potwierdzają dodatkowo pieczątki znajdujące się na odwrocie koperty przedmiotowej przesyłki. Organ w prowadzonym przez siebie postępowaniu zebrane dowody ocenił kierując się prawidłami logiki, doświadczenia życiowego i wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy, przez co w pełni zrealizował zasadę prawdy.

Naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. nastąpiło poprzez wydanie wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 879/05 oraz przez przyjęcie, iż bezsporne jest, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w u rzędzie pocztowym, na okres 14 dni. Kasator powołuje się na wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04 (ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), w którym Sąd ten wskazał, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 144 § 4 ustawy P.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio chociażby ze zdania drugiego art. 188 tej ustawy. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny. Innymi słowy, nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia co ustaliły organy administracyjne, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie.

Biorąc pod uwagę powyższe, odnosząc się do zaskarżonego wyroku kasator zauważa, iż Sąd w zaskarżonym wyroku ograniczył się do przedstawienia stanu faktycznego ustalonego przez Ministra Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia [...] marca 2006 r., jednakże z wyłączeniem tych ustaleń, których organ dokonał po wydaniu wyroku z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 879/05, tj. dodatkowych wyjaśnień złożonych przez Naczelnika Urzędu Pocztowego Warszawa [...] w piśmie z dnia 3 grudnia 2004 r. oraz przez doręczyciela w dniu 21 grudnia 2005 r. Brak też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania, które ustalenia dokonane przez Ministra Sprawiedliwości zostały przyjęte przez Sąd, a które nie, a stwierdzenie że "z potwierdzenia odbioru ma wynikać wyczerpująco i wystarczająco, w jaki sposób działał doręczyciel i czynność ta nie może być zastąpiona dowodem z przesłuchania doręczyciela" nie stanowi wyjaśnienia, dlaczego Sąd orzekający odmówił wiary temu dowodowi oraz pominął inne dowody na tę okoliczność zgromadzone w aktach postępowania. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu o braku potwierdzenia, że doręczyciel pozostawił w skrzynce informację o złożeniu decyzji. Takie stwierdzenie, w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 12 maja 2004 r., sygn. akt OSK 186/04 i z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 375/07, jest po prostu nieprawdziwe, tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w pełni uzasadniony.

Sąd orzekający naruszył również art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu (i w uzasadnieniu wyroku) tych okoliczności, które wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także ustaleń dokonanych w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2004 r., sygn. akt OSK 186/04 i z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 375/07, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd I instancji wydając wyrok w dniu 2 lipca 2008 r. popełnił błędy w rozstrzygnięciu i przez to w sposób wadliwy wykonał funkcję kontrolną, o której mowa w przywołanych przepisach ustawy ustrojowej. Z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2004 r., sygn. akt OSK 186/04, wynika, iż cyt. "Z pisma tego (pisma Urzędu Pocztowego Warszawa 108 z dnia 22 października 2002 r.) wynika, że było pozostawione zawiadomienie o przesyłce w skrzynce lokatorskiej, że przesyłka czeka do odebrania 14 dni w urzędzie pocztowym". Z tego względu należy podnieść, iż skoro fakt skutecznego zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję o zwolnieniu został przesądzony w prawomocnym wyroku NSA z dnia 12 maja 2004 r. i kwestią sporną było jedynie czy okres pozostawienia tej przesyłki wpływa na skuteczność doręczenia zastępczego w myśl art. 44 K.p.a., co zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07, to Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie wykonał funkcję kontrolną i wyszedł poza granice orzekania, które wskazał mu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący K.K.-K. wniósł o jej oddalenie opowiadając się za trafnością stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzuty naruszenia przepisów: art. 145 § 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 44 K.p.a., art. 133 § 1, art. 146 § 4 ustawy P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., Sąd uznał za trafne.

Zaskarżony wyrok, uchylający postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 marca 2006 r., został wydany w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy – po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07 poprzedniego orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. II SA/Wa 997/06, którym uchylone zostało postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r.

Rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości wniesioną w tej sprawie uwzględnić należy, iż ocena legalności aktów wydanych przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy była dokonywana kilkakrotnie przez sądy administracyjne obu instancji. Po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt II S/Wa 1083/04, uchylającego niekorzystne dla strony postanowienie organu z [...] listopada 2002 r. – Minister Sprawiedliwości podjął dodatkowe czynności w celu wyjaśnienia kwestii prawidłowości awizowania przesyłki, zawierającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. i skuteczności doręczenia.

W wyniku ustaleń poczynionych na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego (w tym zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz wyjaśnień Naczelnika Urzędu Pocztowego Warszawa [...] z 22 października i 3 grudnia 2002 r.) uzupełnionego w grudniu 2005 r. wyjaśnieniem strony oraz zeznaniem świadka A.P. – doręczyciela przesyłki – organ przyjął, że decyzja personalna nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 K.p.a., zaś datą doręczenia jest 14 sierpnia 2002 r., czyli po upływie 7 dni od dnia umieszczenia zawiadomienia w skrzynce pocztowej adresata (pierwsze awizo 7 sierpnia 2002 r.). Te ustalenia faktyczne oraz ich ocena stały się podstawą do wydania w dniu [...] marca 2006 r. postanowienia przez Ministra Sprawiedliwości stwierdzającego uchylenie terminu do wniesienia środka prawnego.

Orzeczenie WSA z 20 grudnia 2006 r. II SA/Wa 997/06, które zostało uchylone wyrokiem NSA z 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07 z uwagi na naruszenie przepisu art. 44 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. nie kwestionowało ustalonego przez organ stanu faktycznego.

W wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07, uwzględniającym skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, z którego wynika, że przesyłkę zawierająca rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2002 r. Sąd odwoławczy ocenił nadto, iż "w świetle jednoznacznej treści art. 44 K.p.a. przesyłkę należało uznać za doręczoną w trybie zastępczym z dniem 14 sierpnia 2002 r. Fakt powiadomienia adresata przez pocztę o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym na 14, a nie na 7 dni nie uprawnia do innej interpretacji tego przepisu w szczególności przyjmowania późniejszej daty doręczenia zastępczego".

Jako trafne ocenił Sąd odwoławczy stanowisko organu, że w przypadku nieodebrania przesyłki przez adresata, skutek doręczenia następuje z upływem terminu wskazanego w art. 44 K.p.a., co jednakże nie oznacza, że przesyłka nie może być odebrana w dłuższych terminach określonych przez pocztę w zawiadomieniu, jeżeli nie została jeszcze zwrócona.

NSA nie podzielił poglądu Sądu I instancji jakoby w przypadku wskazania przez pocztę dłuższego niż określony w art. 44 K.p.a. terminu odbioru przesyłki doręczenie zastępcze następowało dopiero z ostatnim dniem tak wskazanego terminu.

Zaakceptowane przez Sąd odwoławczy ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz ocena prawna zawarta w wyroku I OSK 375/07 na podstawie art. 190 ustawy P.p.s.a. wiązały Sąd I instancji.

Dlatego też ponownie orzekając w dniu 2 lipca 2008 r. w sprawie II SA/Wa 509/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując – przy niezmienionym stanie faktycznym i wbrew dowodom zebranym w postępowaniu wyjaśniającym, że brak jest potwierdzenia o pozostawieniu na drzwiach mieszkania lub w skrzynce pocztowej przez doręczyciela informacji o złożeniu tam, przesyłki – naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu i wydając wyrok w myśl art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd I instancji czyni to na podstawie akt sprawy, zaś w przypadku ponownego rozpoznania sprawy obowiązany jest także uwzględnić oceną prawną wyrażoną przez Sąd odwoławczy (art. 190 ustawy P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku stosownie do art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. winien wskazując podstawę prawną orzeczenia wyjaśnić motywy jej zastosowania, dokonanie takiej, nie zaś innej oceny kontrolowanego aktu, a w tej sprawie dodatkowo wskazać z jakich powodów odstąpił od wiążącej go oceny Sądu drugiej instancji.

Nieuprawnionym – w świetle materiału dowodowego sprawy – było stwierdzenie Sądu I instancji o dokonaniu "kompilacji wytycznych wydanych w przedmiotowej sprawie". W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż wytyczne Sądu jak również ocena prawna wiążą Sąd i organ tylko w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym.

Zważyć należy, iż przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia, wydawane w różnym czasie oraz postępowaniach prowadzonych ze skarg K.K., uwzględniały inny stan faktyczny.

W tej zaś sprawie, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego przez Ministra Sprawiedliwości w grudniu 2005 r. stan faktyczny ustalony w postanowieniu z dnia [...] marca 20906 r., następnie w wyroku WSA z dnia 20 grudnia 2006 r. II SA/Wa 997/06 został przyjęty i przesądzony wyrokiem NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07, który zawierał nadto wiążącą ocenę prawną.

Za dowolne i nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym należy uznać przytoczone wyżej twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Błędnie Sąd wywodzi – bez przywołania podstaw twierdzenia, iż jedynym dokumentem, z którego ma wynikać sposób doręczenia jest potwierdzenie odbioru.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów K.p.a. – nie przewidziano innych poza art. 82 ograniczeń dowodowych. W myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Naruszało prawo i doprowadziło w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. przekonanie Sądu o niemożności ustalenia sposobu doręczenia przesyłki w drodze przesłuchania osób, jeżeli sposób wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru nie był prawidłowy.

Na skutek takiej oceny dowodu doręczenia Sąd pominął część materiału dowodowego, co trafnie zarzucił kasator upatrując w tym przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Stwierdzenie Sądu I instancji o tym, że decyzja Ministra Sprawiedliwości nie weszła do obrotu prawnego jest zatem całkowicie dowolna, a wskazania dla organu o konieczności stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sprzeczne z prawem.

Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. orzekając o kosztach w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie oraz wysokości poniesionych kosztów sądowych.