Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1184/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1 art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 art. 77 art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz T. G. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 449/19 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od P. F. na rzecz T. G. i Z. B. solidarnie kwotę 644 (sześćset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 449/19, po rozpoznaniu skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. F. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), zgodnie z § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"), ustalił na wniosek złożony przez T. G. i Z. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu myjni samochodowej wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, pylonu reklamowego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. G. w M.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. F.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. F., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że działka objęta wnioskiem położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej zlokalizowanej na fragmencie ulicy W. i G.. Działka położona jest przy skrzyżowaniu ulic G., S. i W.. Front działki został określony od ulicy S.. Szerokość frontu działki wynosi ok. 49 m., zatem zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszar analizowany objął teren wokół przedmiotowej działki o promieniu 150 m. Dalej, organ podał, że w pasie szerokości ok. 40 m. wzdłuż ul. W. zlokalizowana jest przeważnie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową uzupełniającą. W północnej części obszaru analizy przy ul. S. zlokalizowany jest zespół garaży wielostanowiskowych M. [...] oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która charakteryzuje się jednolitym układem budynków na działkach oraz jednolitym charakterem pod względem gabarytów i architektury. Zabudowa usługowo-handlowa w obszarze analizy została zrealizowana w oparciu o dojazd z ul. W. (na dz. [...]) oraz ul. G. (na działce nr ewid. [...]). Są to m.in. usługi: handlu, gastronomii, bankowe, medyczne, oświatowe itp.; budynki usługowo-handlowe w obszarze analizowanym przeważnie realizowane są w formie zabudowy szeregowej oraz bliźniaczej, o znacznej szerokości elewacji frontowej 30 m - 41 m, w większości przypadków w granicy działek sąsiednich. Ponadto w obszarze analizowanym przy ul. P. [...] zlokalizowany jest obiekt sportu, kryta pływalnia oraz przy ul. W. skup złomu i metali kolorowych i budynki do obsługi infrastruktury technicznej M. w M. Projektowany obiekt myjni samochodowej zlokalizowany będzie przy głównych drogach, przejazdowych i obciążonych komunikacyjnie, przy skrzyżowaniu ulic w formie ronda, w pobliżu garaży wielostanowiskowych oraz zabudowy handlowo-usługowej.

Organ podkreślił, że ze względu na położenie terenu przy skrzyżowaniu ulic, w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy gospodarczo-garażowej (zlokalizowanej w granicy działki wnioskodawcy) oraz terenach M., przy obliczaniu wskaźników zabudowy uwzględniono zabudowę usługowo-garażową M. oraz gospodarczo-garażową w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - do analizy wysokości obiektu i kształtu dachu. Przy obliczaniu ww. wskaźników nie uwzględniono budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnych oraz obiektu sportowego.

Następnie organ zauważył, że istniejące budynki garażowe na działce sąsiedniej nr ewid. [...] zlokalizowane są w granicy działki, w liniach rozgraniczających ulicy G., natomiast budynek mieszkalny zlokalizowany jest ok. 6 m od linii rozgraniczających ulicy W.. Od strony ul. G. istniejąca zabudowa gospodarczo-garażowa wykształciła linię zabudowy w odległości około 3 m od granicy działki drogowej. Projektowana myjnia samochodowa, składająca się z wiat i kontenera będzie zlokalizowana od strony ul. G. w odległości około 19 m od granicy działki ulicy gminnej oraz około 12 m od granicy działki ulicy w. Dla projektowanej inwestycji linie zabudowy należy przyjąć od strony ul. W. około 6 m od linii rozgraniczających, jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr ewid. [...]. Od strony ul. G. linie zabudowy przyjęto jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr ewid. [...], ok. 3 m od granicy działki ulicy g. Od strony ulicy S. linię zabudowy określa zabudowa wielorodzinna, zlokalizowana na obrzeżach obszaru analizy, w północnej części oraz zabudowa gospodarczo-garażowa zlokalizowana na dz. nr ewid. [...]. Istniejące budynki mieszkalne wielorodzinne, zlokalizowane są w odległości około 35 m od krawędzi jezdni ul. S., a budynki garażowe na dz. nr ewid. [...] w odległości około 23 m. Projektowana inwestycja dotyczy budowy otwartej myjni samochodowej, która nie stanowi zabudowy kubaturowej. Linia zabudowy dla obiektu myjni przyjęta została zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 lutego 1985 r. o drogach publicznych - analogicznie jak dla terenu niezabudowanego - 15 m od krawędzi jezdni drogi gminnej.

Organ wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynków usługowych, garażowych wielostanowiskowych położonych w obszarze analizy w stosunku do powierzchni działek zawiera się w przedziale 0,06 - 0,47. W przypadku realizacji inwestycji o pow. zabudowy ok. 120m2 wskaźnik ten dla terenu inwestycji wyniósłby 0,20. Z punktu widzenia ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu wniosku inwestora i wyników analizy dopuszcza się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale wartości od 0,06 do 0,20. Szerokość elewacji frontowej obiektu myjni mieści się w przedziale wartości od 5 m do 35 m, tj. w przedziale wartości średnich obliczonych w obszarze analizowanym. Ponadto, zauważył, że w obszarze analizowanym budynki usługowe posiadają wysokość od 3,5 m (kiosk handlowy) do 10 m (budynki usługowo-handlowe). W kontekście powyższego stwierdził, że wnioskowana wysokość obiektu myjni (do 4,5 m) oraz pylonu reklamowego (9 m) nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego i nie przekroczy granicznych wysokości budynków. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (między innymi w granicy działki wnioskodawcy) zlokalizowana jest zabudowa gospodarczo-garażowa o zbliżonych gabarytach w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokość wnioskowanej zabudowy stanowi przedłużenie tej krawędzi 4,5 m. Wniosek inwestora dotyczy budowy obiektu myjni samochodowej o wysokości 1 kondygnacji nadziemnej.

Organ podniósł, że układ dachów w obszarze analizy wskazuje na ich różnorodność. Występują dachy strome dwuspadowe, wielospadowe (w tym kopertowe) oraz dachy płaskie. Kąt nachylenia połaci dachowych na budynkach zawiera się w przedziale 10-40. Dachy kryte blachą lub blachodachówką. Układ kalenic w stosunku do frontu działki - prostopadły lub równoległy. Wiaty przystankowe w sąsiedztwie terenu inwestycji posiadają dachy łukowe. Planowana myjnia będzie posiadała gabaryty i architekturę zbliżoną do wiat przystankowych, kiosku handlowego oraz istniejącej zabudowy gospodarczo-garażowej na działce sąsiedniej. Będzie to obiekt jednokondygnacyjny, z dachem płaskim. Geometrie dachu dla wnioskowanej inwestycji przyjęto jak w obszarze analizy, uwzględniając wniosek inwestora. Dopuszcza się zatem zaprojektowanie na obiekcie myjni dachu płaskiego lub dachu stromego, jednospadowego lub dwuspadowego lub wielospadowego, a spadku połaci głównych od 10-40 stopni, z układem kalenicy w przybliżeniu równoległym lub prostopadłym do bocznych granic działki.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył P. F.

Skarżący podniósł, że naruszony został § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ organ I instancji ustalił granicę analizowanego obszaru w oparciu o część działki, która nie stanowi frontu działki w rozumieniu ww. rozporządzenia. Wskazał, że część działki nr [...], która została przyjęta przez organ I instancji za front działki (tj. część od strony ul. S.), nie przylega do drogi. Działka numer [...] przylega do drogi od strony ul. W. Odcinek działki przylegający do ul. W. jest znacznie krótszy niż odcinek drogi na długości ul. S. (ale nieprzylegający do ulicy S.), co w ocenie skarżącego winno wpływać na wyznaczenie obszaru analizowanego o mniejszej powierzchni. Naruszono również art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie przez organ I instancji jaka jest długość frontu analizowanej działki, a co za tym idzie, brak wyjaśnienia jaki jest zasięg granicy analizowanego obszaru. Dla skarżącego nie jest jasne z czego wynika odległość 150 m przyjęta w decyzji jako granica tego obszaru. Ponadto, został naruszony także przepis art. 52 ust. 1 pkt 2 b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 §1 k.p.a., poprzez wskazanie przez organ I instancji w treści decyzji rozwiązań wariantowych w niedozwolonym zakresie - w sposób nieodpowiedni określono co najmniej ukształtowanie dachu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę wskazał, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie sprecyzowały w sposób wymagany prawem geometrii dachu obiektu myjni samochodowej. Organy dopuściły niedozwolone z punktu widzenia treści § 8 rozporządzenia warianty geometrii dachu. Ustalono bowiem, że planowana myjnia będzie posiadać: dach płaski lub dach stromy jednospadowy lub dwuspadowy lub wielospadowy o spadku połaci głównych od 10 stopni do 40 stopni, z układem kalenicy w przybliżeniu równoległym lub prostopadłym do bocznych granic działki. Zdaniem Sądu, dopuszczenie przez organy tak szerokiego wachlarza rozwiązań w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji niewątpliwie narusza § 8 rozporządzenia, który nie pozwala w sposób aż tak swobodny kształtować przedmiotowego rodzaju parametru technicznego przedsięwzięcia. Co prawda autor analizy charakteryzuje geometrię dachów elementów zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki nr [...], jednakże nie wyraża w niej jednoznacznego wniosku dla organu rozstrzygającego, którego realizacja najpełniej realizowałaby wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Na jej podstawie nie można ustalić jaka geometria dachu z punktu widzenia ładu przestrzennego dominującego na danym terenie będzie najkorzystniejsza i czy to rozwiązanie mieści się w żądaniach zgłoszonego wniosku. Sąd stwierdził także, że rozpatrywany warunek zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada treści zgłoszonego przez inwestorów żądania. Inwestorzy, wnioskując o wydanie decyzji wskazali wyraźnie, że przewidują dach myjni samochodowej jako dach płaski jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 10 stopni. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta [...] warunkuje spadek połaci głównych dachu od 10 do 40 stopni. Zatem decyzja nie odpowiada żądaniu stron wnioskujących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji dostrzegł także niewłaściwe z punktu widzenia wykładni przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia ustalenie warunków zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Wskazał przy tym, że szerokość elewacji frontowej określono w postaci wartości minimalnych i maksymalnych, tj. od 5 m do 35 m. Stwierdzono bowiem w analizie, iż budynki usługowe posiadają szerokość elewacji frontowych od 5 m do 35 m. Natomiast wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono w przedziale od 0,06 do 0,20, co zostało umotywowane tym, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynków usługowych, garażowych wielostanowiskowych, położonych w obszarze analizy w stosunku do powierzchni działek zawiera się w przedziale 0,06 - 0,47. Sąd uznał, że tak sporządzona analiza nie spełnia wymagań z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem użyte w ww. przepisach sformułowania "średni wskaźnik tej wielkości" (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) czy "średnia szerokość elewacji frontowej" nie pozostawiają wątpliwości, że chodzi o średnią arytmetyczną wyciągniętą z danych uzyskanych z obszaru analizowanego (takie dane zawierają materiały pomocnicze do analizy terenu uwidocznione na kopii mapy ewidencyjnej). W jego ocenie, nie jest możliwe określenie tej średniej jako niedookreślonego parametru mieszczącego się w przedziale "od... do...". Sąd zauważył, że w myśl przepisów rozporządzenia możliwe jest ustalenie współczynnika zabudowy czy szerokości elewacji frontowej na innym poziomie niż średni. Dopuszczalne byłoby także ustalenie tego wskaźnika jako wielkości mieszczącej się w określeniu "od... do...", ale powinno to wynikać z analizy. Jednakże punktem wyjścia powinno być zawsze dookreślenie konkretnej wartości średniej, nie zaś dolnych i górnych ram kształtowanego parametru zabudowy w celu stwierdzenia, że mieszczą się one w limitach obszaru analizowanego. Ponieważ analiza nie zawiera dokładnych wyliczeń średnich parametrów o jakich mowa w § 5 i § 6 rozporządzenia, to wydana na jej podstawie decyzja jest wadliwa pod względem procesowym – art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż nie uwzględnia tych okoliczności faktycznych, które należało ustalić w świetle przepisów prawa materialnego. To uchybienie rzutuje na rozstrzygnięcie organu dotyczące powierzchni biologicznie czynnej w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonej w przedziale 20-70 %. Zdaniem Sądu, określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno następować w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Dlatego też przy ustalaniu tego współczynnika zastosowanie znajdą zasady określone w § 5 rozporządzenia, czego zaniechał autor analizy nie podając średniej dla tego parametru, a przyjmując, że działki przeznaczone pod usługi w niektórych przypadkach są utwardzone w 80%, co niestety nie obrazuje średniej dla tego wskaźnika.

Sąd wskazał, że uchybienia pojawiły się także na tle stosowania przez organy § 7 ust. 1 rozporządzenia, który przewiduje, aby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczać dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu, jeżeli wiadomym jest, że wysokość obiektu myjni na poziomie 4,5 m z tolerancją plus - minus 20 %, będzie stanowić przedłużenie krawędzi zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (działka sąsiednia - § 7 ust. 1 rozporządzenia - oznacza bowiem działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), tak nie wyjaśniono przyczyn dopuszczenia wysokości pylonu reklamowego w przedziale "do 9 m". Organ nie określił dolnej granicy tej wysokości, a ponadto nie wyjaśnił w oparciu o kryteria ww. regulacji rozporządzenia przyczyn określenia jej górnej wysokości – 9 m. Sąd zwrócił uwagę, iż określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jednakże w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. W świetle prawa nie jest możliwe określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie w decyzji wskaźnika maksymalnego, jak również posługiwanie się w tym celu pojęciami nieskonkretyzowanymi jak np. około, średnia występująca w obszarze.

Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego w sposób niezbity wynika, iż działka nr [...] jest działką drogową, na której znajduje się ul. S. a także chodnik, czyli część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Zatem organ prawidłowo przyjął za analizą urbanistyczną, że frontem działki jest ta część działki inwestowanej, która przylega do działki drogowej o nr [...]. Autor sporządzający ww. analizę wyjaśnił w jej treści sposób w jaki ustalono granice obszaru analizowanego. Wyjaśniono bowiem, że szerokość frontu działki, tj. tej części, która przylega do działki [...] wynosi około 49 m, zatem granice obszaru analizowanego wynoszą około 150 m wokół terenu inwestycji. Odległość pomiędzy liniami wyznaczającymi granice obszaru analizy, a terenem inwestycji wynosi w przybliżeniu nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki – trzykrotność 49 m - objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd podzielił także stanowisko organów, że w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji usługowej to w ramach zasady dobrego sąsiedztwa należy dopuścić realizację planowanej funkcji usługowej niezależnie od jej rodzaju. Projektowane usługi nie muszą być tymi samymi jakie już istnieją w najbliższym sąsiedztwie. Wystarczy, aby inwestowany teren znajdował się w sąsiedztwie obiektu o tej samej funkcji gospodarczej. Z przedłożonej dokumentacji jednoznacznie wynika, iż w analizowanym obszarze znajdują się obiekty o przeznaczeniu, dla którego myjnia samochodowa będzie stanowić uzupełnienie. Chodzi tu o zabudowę garażową i mieszkaniową, której użytkownicy będą zainteresowani planowaną inwestycją.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz T. G. i Z. B.

Skarżący kasacyjnie organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucił rozstrzygnięciu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 rozporządzenia, przez przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy zawiera rozwiązania wariantowe, dozwalając na stan dowolności i grożąc zaburzeniem ładu przestrzennego rozumianego jako dominacja ustalonego w analizie układu geometrii dachów, przez niesprecyzowanie geometrii dachu myjni samochodowej i ustalenie wachlarza rozwiązań oraz przy braku w analizie jednoznacznego wniosku, które z nich najpełniej realizowałaby zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy przedmiotem postępowania i analizy jest obiekt usługowy o nietypowej konstrukcji i rozwiązaniach użytkowych, a geometria dachu ustalona została odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym, która w rozstrzyganej sprawie jest różnorodna, przy czym oczekiwania wnioskodawcy zawierają się w wynikach analizy i ustaleń decyzji, a wskazana geometria dachu nawiązuje do architektury i geometrii dachów charakterystycznych dla zabudowy w terenie analizowanym, nie grożąc zaburzeniem ładu przestrzennego;

b) art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 rozporządzenia, przez uznanie, że orzeczenie w zakresie geometrii dachu nastąpiło niezgodnie z wnioskiem inwestora przewidującym dach płaski jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 10 stopni i niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie o spadku połaci dachowych od 10 do 40 stopni, a także brak zbadania, czy objęty wnioskiem układ połaci dachowych i stopień ich nachylenia jest zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa i czy da się pogodzić z występującym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze swej istoty stanowi informację o tym jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może wybudować na danym terenie bez obrazy przepisów prawa, przez co nie można wymagać jej całkowitej zgodności z wnioskiem i w wyniku czego wynikające z analizy wskaźniki i charakterystyczne parametry mogą się różnić od przedstawionych we wniosku, o ile pomiędzy decyzją a wnioskiem inwestora nie istnieje sprzeczność i oczekiwania wnioskodawcy zawierają się w wynikach analizy i ustaleniach decyzji, co w rozstrzyganej sprawie zostało wykazane oraz przy uwzględnieniu, że chodzi o obiekt myjni samochodowej o gabarytach i architekturze zbliżonej do wiat przystankowych i kiosku handlowego o różnych rozwiązaniach konstrukcyjnych i geometrii dachu;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 i § 6 rozporządzenia, przez uznanie za niewłaściwe z punktu widzenia wykładni przepisów ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, to jest określenie szerokości elewacji frontowej w postaci wartości minimalnych i maksymalnych od 5 do 35 m, gdyż taką szerokość posiadają budynki w obszarze analizowanym, zaś wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale od 0,06 do 0,20, gdyż taki jest wskaźnik budynków usługowych w obszarze analizowanym, a w ocenie Sądu, użyte w tych przepisach sformułowanie "średni wskaźnik" tej wielkości oznacza, że chodzi o "średnią arytmetyczną", a przez to niedopuszczalne było ustalenie przez organ wskaźników w przedziale "od... do ...", jako dolnych i górnych ram tych współczynników, mimo że nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej, jako że zgodnie z treścią tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy, a w obszarze analizowanym występuje różnorodna zabudowa i wyznaczenie tych współczynników ze średniej arytmetycznej byłoby niewłaściwym automatyzmem, a przy tym przyjęte w decyzji rozwiązanie nie wprowadza żadnej nowej wartości, która stanowiłaby dysproporcję w odniesieniu do istniejącego ładu przestrzennego;

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 rozporządzenia, przez uznanie za niedopuszczalne wyznaczenia górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odniesieniu do obiektu pylonu reklamowego, bez wyjaśnienia przyczyn dopuszczenia jego wysokości "w przedziale do 9" i bez dolnej granicy tej wysokości, a zatem określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie przez podanie w decyzji wskaźnika maksymalnego, jak również posługiwanie się niedopuszczalnym pojęciem "około", "średnia", pomimo że posłużenie się przez organ ww. sformułowaniami na etapie ustalania warunków zabudowy jest dopuszczalne przez określenie parametrów nowej zabudowy przy użyciu takich sformułowań jak: maksymalnie; od-do; około, a ponadto w rozstrzyganej sprawie brak określenia dolnej wysokości nie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego, ponieważ nie może go spowodować wzniesienie obiektu pylonu reklamowego jako zbyt niskiego, a zwłaszcza niższego od budynków usytuowanych w obszarze analizowanym, o wysokości do 10 m;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przedwcześnie organy uznały, że spełnione zostały przesłanki przewidziane tym przepisem, pomimo braku naruszeń tych przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przy jednoczesnym braku wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania jakich dopuścić się miał organ, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd nie dokonał w motywach zaskarżonego wyroku oceny zebranego materiału, nie określił w sposób przekonujący wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy, uniemożliwiając ustalenie z jakich przyczyn, w ocenie Sądu I instancji, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim nie zawarł jasnych wskazań co do dalszego sposobu postępowania już po uchyleniu zaskarżonych decyzji.

Skarżący kasacyjnie T. G. i Z. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucili natomiast rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 8 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż według tego przepisu wymagane jest, aby decyzja o warunkach zabudowy zawierała konkretne rozwiązanie architektoniczne dachu, mimo że w przepisie tym użyto sformułowania, wedle którego, geometrię ustala się "odpowiednio". To zaś oznacza, że według prawidłowej wykładni tego przepisu nie jest wymagane zastosowanie konkretnego rozwiązania nawiązującego do przeważającej geometrii dachów lub jednej z występujących na danym terenie, a wymagane jest wyłącznie odpowiednie nawiązanie do tej geometrii;

b) § 5 i § 6 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z przepisów tych wynika, że pojęcie "średnia", o którym mowa w przepisie odnosi się wyłącznie do średniej arytmetycznej, a nie także średniej określonej "od...do..." lub innego rodzaju wartości uśrednionej;

c) § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, poprzez uznanie, że w kontekście tych przepisów nie jest możliwe ustalenie wyłącznie wysokości maksymalnej dla pylonu reklamowego jeżeli parametr średniej wysokości został ustalony dla pozostałej części elewacji;

d) § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że na podstawie tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest możliwe określenie wysokości pylonu reklamowego, poprzez wskazanie maksymalnej jego wysokości, niżej od maksymalnej wysokości wynikającej z analizy;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 ,77, 80 k.p.a., poprzez uznanie, że organy administracji I i II instancji nie zachowały przesłanek i standardów określonych tymi przepisami oceniając materiał dowodowy i ustalając oraz analizując stan faktyczny sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c" p.p.s.a. w zw. z art. 15 i 127 k.p.a., poprzez uznanie, że organ II instancji nie zachował przesłanek i standardów określonych tymi przepisami przy rozpoznaniu odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że zawierają one usprawiedliwione podstawy.

Skargi kasacyjne zawierają zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego, jednakże są one ze sobą powiązane, dlatego też zostaną poddane kontroli kasacyjnej łącznie.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym zarzut w tym przedmiocie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z przyjętym, jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie tutejszego Sądu, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, jak również gdy nie zawiera niezbędnych elementów konstrukcyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1748/15; z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 337/17; z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2802/17). Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Sąd wskazał przyczyny, dla których uwzględnił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. - z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 rozporządzenia. Wyjaśnił także w czym upatruje naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - "ponieważ analiza nie zawiera dokładnych wyliczeń średnich parametrów o jakich mowa w § 5 i § 6 rozporządzenia, to wydana na jej podstawie decyzja jest wadliwa pod względem procesowym – art. 7, 77 i 80 K.p.a., gdyż nie uwzględnia tych okoliczności faktycznych, które należało ustalić w świetle przepisów prawa materialnego", w dalszej części uzasadniając, jaki wpływ na wynik sprawy miało wskazane naruszenie. Nie można także zgodzić się z organem administracji, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Wprawdzie zostały one zredagowane w sposób ogólnikowy – "organy ponownie, prowadząc postępowanie usuną dostrzeżone nieprawidłowości dotyczące wadliwie sporządzonej analizy oraz na tej podstawie dokonają wiążących i jednocześnie konkretnych rozstrzygnięć, uwzględniających istniejący ład przestrzenny, wyrażone we wniosku żądania inwestorów, jednocześnie nie dopuszczając do dowolności projektowanych rozwiązań", jednakże wynikają one w sposób bezsprzeczny ze stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadna jest ta grupa zarzutów skarg kasacyjnych, która odnosi się do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia przepisu § 8 rozporządzenia. Sąd wojewódzki stanął na stanowisku, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie sprecyzowały w sposób wymagany prawem geometrii dachu obiektu myjni samochodowej. Organy dopuściły niedozwolone z punktu widzenia treści § 8 rozporządzenia warianty geometrii dachu. Ustalono bowiem, że planowana myjnia będzie posiadać: dach płaski lub dach stromy jednospadowy lub dwuspadowy lub wielospadowy o spadku połaci głównych od 10 stopni do 40 stopni, z układem kalenicy w przybliżeniu równoległym lub prostopadłym do bocznych granic działki. Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczenie przez organy tak szerokiego wachlarza rozwiązań w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji niewątpliwie naruszało § 8 rozporządzenia, który nie pozwala w sposób aż tak swobodny kształtować przedmiotowego rodzaju parametru technicznego przedsięwzięcia. Sąd podkreślił przy tym, że błąd organów wynikał z nieprawidłowo sporządzonej analizy geometrii dachów obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Dodał, że autor analizy, co prawda charakteryzuje geometrię dachów elementów zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki nr [...], jednakże nie wyraża w niej jednoznacznego wniosku dla organu rozstrzygającego, którego realizacja najpełniej realizowałaby wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Na jej podstawie nie można ustalić jaka geometria dachu z punktu widzenia ładu przestrzennego dominującego na danym terenie będzie najkorzystniejsza i czy to rozwiązanie mieści się w żądaniach zgłoszonego wniosku. Sąd zaznaczył także, że rozpatrywany warunek (geometrii dachu) nie odpowiada treści zgłoszonego przez inwestorów żądania. Otóż inwestorzy, wnioskując o wydanie decyzji wskazali wyraźnie, że przewidują dach myjni samochodowej jako dach płaski jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 10 stopni, tymczasem decyzja Prezydenta Miasta [...] warunkuje spadek połaci głównych dachu od 10 do 40 stopni. Zatem decyzja nie odpowiada żądaniu stron wnioskujących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro inwestorzy nie modyfikowali swego żądania w toku postępowania administracyjnego, to nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie o takim spadku połaci głównych, bowiem nie odpowiadało to żądaniu płynącemu z treści zgłoszonego wniosku.

W odniesieniu do powyższej kwestii, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dopuszczenie przez organy tak szerokiego wachlarza rozwiązań w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji niewątpliwie naruszało § 8 rozporządzenia, który nie pozwala w sposób aż tak swobodny kształtować przedmiotowego rodzaju parametru technicznego przedsięwzięcia. Zgodnie z ww. przepisem, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie powtarzając już przyjętych przez organ parametrów w zakresie konstrukcji dachu, to każdy z zakreślonych rozwiązań układu połaci dachowych znajduje uzasadnienie w wynikach analizy obszaru analizowanego ("układ dachów (...) różnorodny). Dopuszczenie więc wariantów w zakresie geometrii dachów, nie można uznać za okoliczność, która przemawiałaby za przyjęciem, iż w sposób zbyt swobodny ukształtowano przedmiotowy parametr techniczny przedsięwzięcia. W przypadku takiej różnorodności dachów występujących w sąsiedztwie działki nr [...], co potwierdza także dokumentacja fotograficzna (wydruki Google), trudno jest także wymagać od autora sporządzającego analizę, ażeby wypowiadał się w sposób szczegółowy, jaka geometria dachu, z punktu widzenia ładu przestrzennego dominującego na danym terenie, będzie najkorzystniejsza i czy to rozwiązanie mieści się w żądaniach zgłoszonego wniosku. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16).

Ponadto, zauważyć należy, jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie organ, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter tak zwanej promesy. Jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Uwzględniając cel i charakter decyzji organ ustalający warunki zabudowy, nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie oznacza to jednak, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może bowiem istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. Zatem organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Jeszcze raz należy podkreślić, że to rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Treść decyzji o warunkach zabudowy może zatem nie w pełni odpowiadać zgłoszonemu przez inwestora żądaniu. Gdyby przyjąć, iż organ administracji związany jest treścią żądania wnioskodawcy, to praktycznie niewielki procent wniosków pozytywnie mógłby zostać rozpatrzony. Trudno bowiem przypuszczać, aby inwestor we własnym zakresie, dokonał prawidłowej, tj. zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy warunków zabudowy planowanej inwestycji, która dałaby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego otaczającego terenu.

Na uwzględnienie zasługują także te zarzuty, które odnoszą się do niewłaściwego, zdaniem Sądu I instancji, z punktu widzenia wykładni przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia, ustalenia warunków zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, jak również, które pojawiły się na tle stosowania § 7 rozporządzenia, czyli przepisu, który reguluje sposób wyznaczania wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Sąd wojewódzki uznał, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie spełnia wymagań z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem użyte w ww. przepisach sformułowania "średni wskaźnik tej wielkości" (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) czy "średnia szerokość elewacji frontowej" nie pozostawiają wątpliwości, że chodzi o średnią arytmetyczną wyciągniętą z danych uzyskanych z obszaru analizowanego. Stwierdził, że nie jest możliwe określenie tej średniej jako niedookreślonego parametru mieszczącego się w przedziale "od... do...". Przy czym zauważył, że w myśl przepisów rozporządzenia możliwe jest ustalenie współczynnika zabudowy czy szerokości elewacji frontowej na innym poziomie niż średni. Dopuszczalne byłoby także ustalenie tego wskaźnika jako wielkości mieszczącej się w określeniu "od... do...", ale powinno to wynikać z analizy. Jednakże punktem wyjścia powinno być zawsze dookreślenie konkretnej wartości średniej, nie zaś dolnych i górnych ram kształtowanego parametru zabudowy w celu stwierdzenia, że mieszczą się one w limitach obszaru analizowanego. Ponadto, Sąd I instancji zarzucił, że jeżeli wiadomym jest, że wysokość obiektu myjni na poziomie 4,5 m z tolerancją plus - minus 20 %, będzie stanowić przedłużenie krawędzi zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (działka sąsiednia - § 7 ust. 1 rozporządzenia - oznacza bowiem działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), tak nie wyjaśniono przyczyn dopuszczenia wysokości pylonu reklamowego w przedziale "do 9 m". Organ nie określił dolnej granicy tej wysokości, a ponadto nie wyjaśnił w oparciu o kryteria ww. regulacji rozporządzenia przyczyn określenia jej górnej wysokości – 9 m.

Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela stanowisko wielokrotnie prezentowane już w orzecznictwie, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "około" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Podkreślić bowiem trzeba, że zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już istniejących. Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i zabraniającej organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. Inaczej rzec ujmując w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w § 5 do 7 rozporządzenia może nastąpić na trzy sposoby, to jest poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny (zob. wyroki NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18).

Celem przepisów art. 61 ustawy o planowaniu jest określenie przesłanek zmiany zagospodarowania określonego terenu, w tym rozwoju na nim zabudowy, o ile istnieją ku temu niezbędne warunki w zakresie uzbrojenia terenu, jednocześnie przy poszanowaniu istniejących cech zagospodarowania i zabudowy terenu oraz istniejącego przeznaczenia terenu.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Podobnie rzecz się ma przy wyznaczaniu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6 rozporządzenia). Otóż wyznacza się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże z tolerancją do 20%, także i tu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Naczelny Sąd Administracyjny za słuszny uznaje pogląd prezentowany przez skarżący kasacyjnie organ, iż w powołanym rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwych odstępstw od generalnych reguł. Analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu to coś więcej niż wyłącznie wyliczanie średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków. W sytuacjach nietypowych występujących w praktyce nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. Ponadto, gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych planowanej inwestycji bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym istnieje różnorodna zabudowa i wyznaczanie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, byłoby niewłaściwym automatyzmem.

W kontekście powyższych rozważań, niewadliwie było stanowisko organu, który dopuścił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale wartości od 0,06 do 0,20. Zostało to poparte wynikami analizy, gdzie wskazano, że jego ustalenie na tym poziomie, nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Dla przypomnienia, ustalono, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynków usługowych, garażowych wielostanowiskowych położonych w obszarze analizy w stosunku do powierzchni działek zawiera się w przedziale 0,06 - 0,47, zaś w przypadku realizacji inwestycji o pow. zabudowy ok. 120m2 wskaźnik ten dla terenu inwestycji wyniósłby 0,20. Co zaś tyczy się ustalenia parametru powierzchni biologicznie czynnej, w przedziale 20% - 70%, przy wnioskowanych przez stronę 50 %, to nie sposób jest przyjąć, aby wskaźnik ten, w okolicznościach tej sprawy, gdzie jak wynika z analizy, działki przeznaczone pod usługi w niektórych przypadkach utwardzone są w 80 %, przy prawidłowym ustaleniu wskaźnika wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie od 0,06 do 0,20, wyznaczony został na nieakceptowanym poziomie, godzącym w zasadę dobrego sąsiedztwa. Szerokość zaś elewacji frontowej słusznie wyznaczono w nawiązaniu do istniejących szerokości elewacji frontowych dla zabudowy w obszarze analizowanym (od 5 m do 35 m), co jak wskazano także nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. W kwestii natomiast ustalenia w przypadku obiektu myjni samochodowej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki obiektu na poziomie 4,5 m z tolerancją ± 20, zaś w przypadku wysokości pylony reklamowego jego wysokości na poziomie do 9 m, to należy uznać, że miało to także uzasadnienie w realiach tej konkretnej sprawy. Jak podano w opracowaniu, w obszarze analizy budynki usługowe posiadają wysokość od 3,5 m (kiosk handlowy), do 10 m (budynki usługowo-handlowe). Wnioskowana wysokość myjni wynosi 4,5 m, zaś pylonu reklamowego nie więcej niż 9 m. Jak wskazał autor analizy, wnioskowana wysokość myjni samochodowej oraz pylonu reklamowego nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego, pozwala na swobodne zagospodarowanie działki wnioskodawcy, a jednocześnie nie przekroczy granicznych wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizy. Ponadto, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (między innymi w granicy działki wnioskodawcy) zlokalizowana jest zabudowa gospodarczo-garażowa o zbliżonych gabarytach w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokość wnioskowanej zabudowy nie zaburzy tej krawędzi. W tym miejscu zauważyć należy, że wątpliwości Sądu I instancji, wzbudziło dopuszczenie wysokości pylonu reklamowego w przedziale do "9 m", w zakresie stosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia, gdzie mowa jest o "działce sąsiedniej". Pod tym pojęciem, w ocenie Sądu wojewódzkiego, należy rozumieć, działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwie rację ma Sąd I instancji, wskazując na powyższe, jednakże pojęcie "działki sąsiedniej" należy także interpretować szerzej, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Projektowany pylon reklamowy, jakkolwiek jest obiektem budowlanym (wbrew twierdzeniu organu administracji), w rozumieniu art. 3 pkt 1) i pkt 3) ustawy Prawo budowlane, to z uwagi na jego charakter (nie jest obiektem kubaturowym), konstrukcję oraz funkcję jaką ma pełnić (wspomaga funkcję usługi, którą inwestor zamierza prowadzić), nie sposób jest uznać, aby jego realizacja zaburzała istniejący ład przestrzenny, tym bardziej, że jak wynika z analizy, w badanym obszarze występują budynki usługowe o wysokość do 10 m. Nie ma więc uzasadnienia, aby obiekt ten porównywać z elementami wymiaru elewacji budynku istniejącego na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji.

Odnosząc się do zgłoszonych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że wobec uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, za trafne uznać należy także i te zarzuty. Przypisanie organom administracji naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanych w zarzutach skarg kasacyjnych, stanowiło bowiem następstwo dokonanej przez Sąd I instancji wadliwej wykładni przepisów o charakterze materialnoprawnym, co skutkowało stwierdzeniem, że organy uchybiły przepisom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo przepisom art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a.

Stąd też wobec zasadności skarg kasacyjnych należało je uwzględnić, a zaskarżony wyrok uchylić jako wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów i w oparciu o nią dokonał analizy uchybień procesowych przypisanych decyzjom organów administracji, to mógłby dojść do wniosku, że nie uzasadniają one uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, gdyż odpowiadają one prawu, a tym samym, że wniesiona przez P. F. skarga, nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności z przyczyn szczegółowo wyjaśnionych już powyżej, jak również ze względu na bezzasadność podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu (zasady dobrego sąsiedztwa) oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co do których wypowiedział się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i co zostało przywołane wyżej przy opisywaniu stanu faktycznego sprawy, słusznie nie stwierdzając ich naruszenia.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., czemu dano wyraz w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku.