Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2142/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.75 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 155/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2011 r. nr DNS-HŻ.TL.0943/8/11 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach urzędowych kontroli żywności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 155/11, oddalił skargę A. S. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2011 r., nr DNS-HŻ.TL.0943/8/11, w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach urzędowych kontroli żywności. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2010 r., ustalającą opłatę w wysokości 150 zł za czynności wykonane w ramach urzędowych kontroli żywności w dniach 27 października i 5 listopada 2010 r. w Barze gastronomicznym "(...)" w L.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 20 października 2010 r. A. S. złożyła wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W dniu 27 października 2010 r. podczas urzędowej kontroli zakładu w ramach nadzoru sanitarnego ujawniono nieprawidłowości, stanowiące naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U.UE.L.2004.139.55), zw. dalej rozporządzeniem 853/2004.

Pismem z dnia 3 listopada 2010 r. A. S. poinformowała Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie o usunięciu wszystkich nieprawidłowości, w związku z czym 5 listopada 2010 r. w obiekcie przeprowadzono kontrolę sprawdzającą, która potwierdziła usunięcie niezgodności stwierdzonych w trakcie kontroli z dnia 27 października 2010 r.

W związku z powyższym, dnia 9 listopada 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie wydał decyzję zatwierdzającą zakład oraz zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego oraz w celu sprawdzenia, czy niezgodności zostały usunięte.

Od decyzji tej A. S. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, twierdząc, że kontrole przeprowadzone 27 października 2010 r. oraz dnia 5 listopada 2010 r. nie były urzędowymi czynnościami kontrolnymi organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz były to czynności o bliżej nieokreślonym charakterze, o których mowa w art. 31 ust. 2 lit. b rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191/1 z 30.4.2004), zw. dalej rozporządzeniem 882/2004.

Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, wskazując, że dokonane przez organ czynności w obiekcie należącym do strony nosiły charakter urzędowej kontroli żywności, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.), a ujawnione niezgodności z prawem żywnościowym rodziły obowiązek pokrycia opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonanymi w ramach tej kontroli. Dodatkowo organ powołał przepisy art. 28 i art. 31 ust. 2 lit. d rozporządzenia 882/2004. Organ podał, że skarżąca uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej w dniu 1 września 2005 r., a zatem w dniach kontroli jej sklep funkcjonował jako obiekt produkcji i dystrybucji żywności, i w związku z tym argument o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, wskazany w odwołaniu, nie jest prawdziwy. Uzasadniając wysokość opłaty organ wyjaśnił, że według protokołu kontroli z dnia 27 października 2010 r. czas trwania czynności kontrolnych wyniósł 2 godziny i 45 minut, a kontrola sprawdzająca z dnia 5 listopada 2010 r. trwała 1 godzinę, co według § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656) dało kwotę 150 zł.

Na powyższą decyzję A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie i decyzji organu pierwszej instancji oraz dopuszczenia dowodu z akt sprawy III SA/Lu 107/10 oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że w dacie kontroli nie działała na rynku spożywczym, gdyż z dniem złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu zaprzestała prowadzenia sklepu spożywczego. Ponadto podniosła, że wizytacja w zakładzie w związku z jego zatwierdzeniem nie jest urzędową kontrolą żywności, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 882/2004 kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia. Natomiast skarżąca umawiała się z pracownikami organu pierwszej instancji na konkretny dzień i godzinę wizyty w zakładzie. Nadto zgodnie z art. 3 pkt 3 rozporządzenia 882/2004 urzędowe kontrole przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz lub żywności oraz zwierząt i produktów zwierzęcych, w przepisie tym nie ma jednak wzmianki, że urzędowe kontrole żywności stosuje się również w postępowaniu o zatwierdzenie zakładu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który stanowi, że podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności: 1) jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności; 2) związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności, o których mowa w pkt 1, zostały usunięte. Natomiast rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 ze zm.) określa wysokość opłat za te czynności.

Sąd przypomniał, że skarżąca A. S. (prowadząca wcześniej punkt sprzedaży detalicznej - sklep spożywczy) złożyła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie wniosek o zatwierdzenie nowego rodzaju działalności: baru szybkiej obsługi z produkcją drobiu, przygotowywaniem dań fast food i zestawów obiadowych z półproduktów, w następstwie którego organ przeprowadził w dniu 27 października 2010 r. kontrolę sanitarną, z której sporządzony został protokół. W protokole opisano stwierdzone nieprawidłowości. Po ich usunięciu, w dniu 5 listopada 2010 r. przeprowadzono czynności kontroli sprawdzającej, z której również sporządzono protokół. W następstwie tych czynności organ pierwszej instancji decyzją z dnia 9 listopada 2010 r. zatwierdził zakład (bar gastronomiczny).

Sąd Wojewódzki wskazał, że zasadnicze argumenty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że czynności organów Inspekcji Sanitarnej dokonane w dniach 27 października i 5 listopada 2010 r. nie miały charakteru urzędowej kontroli żywności w rozumieniu art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a zatem nie było podstaw do nakładania na skarżącą obowiązku pokrycia opłat. Jednakże w procedurze zatwierdzania zakładów, które produkują lub wprowadzają do obrotu określonego rodzaju żywność zastosowanie mają nie tylko przepisy krajowe, w szczególności art. 61 i nast. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ale także akty prawa Unii Europejskiej. Z punktu zaś widzenia badanej sprawy szczególne znaczenie mają przepisy rozporządzenia 882/2004. Zgodnie z art. 31 ust. 2 tego rozporządzenia, regulującym zatwierdzenie zakładów przedsiębiorstwa paszowego i żywnościowego, właściwe organy ustanawiają procedury, które mają być stosowane przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe przy składaniu wniosku o zatwierdzenie ich zakładów zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.139.1), zw. dalej rozporządzenie 852/2004, rozporządzeniem (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.Urz. Dz.U.UE.L.2004.139.206), zw. dalej rozporządzeniem 854/2004, dyrektywą Rady 95/69/WE z dnia 22 grudnia 1995 r. ustanawiająca warunki i środki dla zatwierdzania i rejestracji określonych zakładów i pośredników prowadzących działalność w sektorze pasz zwierzęcych i zmieniająca dyrektywy 70/524/EWG, 74/63/EWG, 79/373/EWG i 82/471/EWG (Dz.U.UE.L.1995.332.15), zw. dalej dyrektywą 95/69/WE lub z przyszłymi rozporządzeniami dotyczącymi higieny pasz. Po otrzymaniu wniosku o zatwierdzenie od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe właściwy organ składa wizytę na miejscu. Właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe wykazał, że spełnia odpowiednie wymagania prawa paszowego i żywnościowego. Ponadto właściwy organ poddaje zatwierdzenie zakładu przeglądowi w przypadku, gdy przeprowadza kontrole urzędowe.

Kontrola urzędowa, według definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 1 rozporządzenia 882/2004, oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Definicja ta mieści w sobie również pojęcie "wizyty", użyte w art. 31 ust. 2 lit. b rozporządzenia 882/2004.

Sąd Wojewódzki odwołał się też do wykładni systemowej i celowościowej tego rozporządzenia. Zgodnie z preambułą (pkt 6), Państwa Członkowskie powinny egzekwować prawo paszowe i żywnościowe, reguły dotyczące zdrowia zwierząt i ich dobrostanu oraz monitorować i sprawdzać, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Do tego celu powinny być organizowane kontrole urzędowe. W świetle zaś punktu 32 preambuły, należy zapewnić dostępność odpowiednich środków finansowych przeznaczonych na organizowanie kontroli urzędowych. Dlatego właściwe organy Państw Członkowskich powinny mieć możliwość nakładania opłat i należności w celu pokrycia kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych. W ramach tego procesu, właściwe organy Państw Członkowskich będą miały swobodę w ustalaniu opłat i należności jako kwoty ryczałtowe w oparciu o poniesione koszty oraz biorąc pod uwagę szczególną sytuację przedsiębiorstw. W przypadku, gdy opłaty są nakładane na podmioty gospodarcze, należy stosować wspólne zasady. Zadaniem Sądu uzasadnione jest zatem ustanowienie kryteriów służących określaniu poziomu opłat za inspekcje. W odniesieniu do opłat mających zastosowanie do kontroli przywozowych, właściwe jest bezpośrednie ustalenie stawek dla podstawowych towarów przywożonych w celu zapewnienia jednolitego ich stosowania, aby zapobiegać zakłóceniom w handlu.

Przepis art. 1 ust. 1 rozporządzenia 882/2004 ustanawia ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na zapobieganie, eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne oraz gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta, łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom.

Powyższe argumenty dają podstawę do szerokiego rozumienia pojęcia kontroli urzędowej na gruncie rozporządzenia 882/2004, którym należy obejmować nie tylko czynności kontrolne dokonywane w odniesieniu do przedsiębiorcy już prowadzącego działalność (kontrola ex post), ale również w odniesieniu do czynności, mających na celu zbadanie, czy przedsiębiorca zamierzający podjąć działalność wymagającą zatwierdzenia, spełnia określone wymogi szeroko rozumianego prawa żywnościowego. Fakt, że w art. 31 ust. 2 lit. b użyto sformułowania "wizyta na miejscu" nie zmienia charakteru tych czynności jako kontroli urzędowej, a jedynie precyzuje konieczność bezpośredniej wizytacji zakładu, który ubiega się o zatwierdzenie działalności celem sprawdzenia wymogów prawa paszowego. Skoro zatem w stanowiącym podstawę do nałożenia opłaty przepisie art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia użyto sformułowania "urzędowe kontrole żywności", nie ma uzasadnionych podstaw, aby nadawać temu pojęciu odmienne znaczenie, niż przyjęte w art. 31 rozporządzenia 882/2004, stanowiące podstawowy akt regulujący procedurę kontroli urzędowych przeprowadzanych w sprawie zgodności z prawem żywnościowym. Zatem czynności dokonane przez pracowników Inspekcji Sanitarnej w dniach 27 października i 5 listopada 2010 r. w zakładzie skarżącej miały charakter urzędowej kontroli żywności, co stanowiło podstawę do zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności. W czasie pierwszej kontroli stwierdzone zostały określone nieprawidłowości. Z treści protokołu wynika, że nieprawidłowości te naruszają przepisy rozporządzenia 852/2004 oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności. Zachodziła zatem niezgodność z przepisami prawa żywnościowego, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co uzasadnia wniosek, że opłata za dokonane czynności obciąża podmiot działający na rynku spożywczym (podmiot kontrolowany). Druga kontrola była kontrolą sprawdzającą, przeprowadzoną na wniosek skarżącej w celu sprawdzenia, czy nieprawidłowości zostały usunięte. Prawidłowo zatem zastosowano art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który opłatą za ponowne czynności kontrolne obciąża podmiot kontrolowany. W ocenie Sądu, pojęciem kontroli urzędowej należy objąć nie tylko czynności kontrolne dokonywane w odniesieniu do przedsiębiorcy już prowadzącego działalność, ale również w odniesieniu do czynności mających na celu zbadanie, czy przedsiębiorca zamierzający podjąć działalność wymagającą zatwierdzenia spełnia określone wymogi szeroko rozumianego prawa żywnościowego.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że w chwili kontroli nie była ona podmiotem działającym na rynku spożywczym, podlegającym urzędowym kontrolom w rozumieniu art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 22) tej ustawy, podmiot działający na rynku spożywczym to podmiot w rozumieniu art. 3 pkt 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1), zw. dalej rozporządzenie 178/2002. Powołany przepis stanowi, że określenie podmiot działający na rynku spożywczym oznacza osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. W świetle przytoczonych przepisów nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że warunkiem uznania określonego podmiotu za podmiot działający na rynku spożywczym i jednocześnie warunkiem przeprowadzenia kontroli urzędowej żywności jest uprzednie formalne zatwierdzenie zakładu prowadzonego przez ten podmiot. To właśnie warunkiem zatwierdzenia zakładu jest spełnienie określonych wymagań higienicznych i sanitarnych, w szczególności zaś wymogów prawa żywnościowego, o których mowa w art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002.

Sąd Wojewódzki uznał również za chybiony zarzut nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań Sądu, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 107/10. Z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, ale tylko w danej sprawie. Skutki te nie rozciągają się na sprawy dotyczące innych decyzji, nawet jeśli były wydane w podobnym stanie faktycznym i prawnym.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zw. dalej p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, przez co zostały naruszone:

- przepisy prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 31 ust. 2 rozporządzenia 882/2004 poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezastosowaniu wykładni językowej i uznaniu, że wizytę, którą złożył organ w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o zatwierdzenie zakładu, który produkuje lub wprowadza do obrotu żywność, należy uznać za kontrolę urzędową, z czym wiąże się nałożenie na podmiot odpowiedniej opłaty;

- przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo iż zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji na skutek naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy, w związku z niezauważeniem błędnego zastosowania przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez organy administracji polegającego na uznaniu, iż skarżąca w trakcie wizyty organu była podmiotem działającym na rynku.

Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie mógł obciążyć skarżącej kosztami dokonanych czynności, które nie miały charakteru "kontroli urzędowej" w rozumieniu przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wskazano, że zatwierdzenie odbywa się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu 882/2004, które w art. 31 ust. 2 pkt a i b nie posługuje się pojęciem "kontrola" lecz "wizyta". Wizyta związana jest zatem z załatwieniem wniosku o zatwierdzenie zakładu do wprowadzania do obrotu żywności, nie jest zaś kontrolą urzędową. Dlatego też nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące zasad ponoszenia opłat za tego rodzaju kontrole, tj. zawarte w art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którymi podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane w określonych wypadkach do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności. Skarżąca podniosła, że w chwili wykonywania wizyty przez organ kontrolny nie była "podmiotem działającym na rynku", bowiem dopiero zakończenie procedury zatwierdzenia daje możliwość podlegania przepisom o kontrolach urzędowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Można ją oprzeć wyłącznie na dwu podstawach prawnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.: naruszeniu (przez Sąd pierwszej instancji) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu (przez Sąd pierwszej instancji) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna odpowiada warunkom formalnym z art. 176 p.p.s.a., jednakże wadliwie wskazano w niej naruszone przepisy. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. określa zakres kontroli dokonywanej przez sąd. Przepis ten nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu. Natomiast przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Nadto autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty odnoszące się do przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. przedstawił argumentację świadczącą o mylnym odczytaniu znaczenia tych przepisów. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd w ogóle nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem bądź przy zastosowaniu środków pozaustawowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, to omawiany zarzut okazał się nietrafny.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 75 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 31 ust. 2 rozporządzenia 882/2004 poprzez ich błędną wykładnię, wskazać należy, iż koncentrują się one na kwestionowaniu charakteru czynności organu, jako kontroli urzędowych, w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o zatwierdzenie zakładu wprowadzającego do obrotu żywność, a w konsekwencji kwestionowaniem nałożonej opłaty. Mając na uwadze tak skonstruowany zarzut oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, należy wskazać, że jej autor w sposób wadliwy powołał w skardze kasacyjnej naruszenie całego ust. 2 z art. 31, chociaż przepis ten składa się z sześciu jednostek redakcyjnych (lit. a-f), należało zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretną jednostkę redakcyjną tego przepisu. Tylko bowiem pkt b tego przepisu odnosi się do złożenia przez organ wizyty na miejscu.

W tym miejscu należy wskazać, że od 1 stycznia 2006 r. wspólnotowe ramy prawne dla urzędowych kontroli żywności tworzą przepisy rozporządzenia 178/2002, rozporządzenia 882/2004 w sprawie urzędowej kontroli przeprowadzanej w celu zapewnienia weryfikacji wypełniania wymogów prawa żywnościowego i paszowego oraz regulacji odnoszących się do zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz rozporządzenia 854/2004 ustanawiającym szczegółowe wymagania dotyczące organizacji urzędowej kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Z tym, że generalne zasady dotyczące urzędowych kontroli żywności zawiera rozporządzenie 882/2004. Rozporządzenie to utrzymuje wspólnotowe szerokie podejście do tworzenia i rozwoju urzędowych kontroli żywności w poszczególnych Państwach Członkowskich, obejmuje wszystkie aspekty związane z jego modelem i określa zakres kompetencji organów oraz jego zasady. Rozporządzenie to - jako akt powszechnie obowiązujący w krajach Wspólnot - stanowi podstawę prawną organizowania oraz działania urzędowych kontroli żywności, zarówno na poziomie krajowym w Państwach Członkowskich, jak i na poziomie wspólnotowym.

Od momentu, gdy zaczęły obowiązywać ramowe rozporządzenia dotyczące urzędowych kontroli żywności (rozporządzenia 882/2004 oraz 854/2004), krajowe organy działają przede wszystkim na podstawie przepisów rozporządzeń ramowych. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) przepisy wspólnotowe zawarte w rozporządzeniach są bowiem bezpośrednim źródłem prawa i obowiązków dla wszystkich adresatów będących stronami stosunków prawnych regulowanych przez prawo wspólnotowe, bez względu na to, czy są to Państwa Członkowskie czy podmioty indywidualne. W rozporządzeniach nie zostały jednak uregulowane wszelkie zagadnienia związane z urzędowymi kontrolami żywności. W kwestiach nieuregulowanych w rozporządzeniach zastosowanie znajdują akty wykonawcze wydawane przez Komisję lub przepisy krajowe.

Od 1 stycznia 2006 r. obowiązuje również legalna definicja, zawarta w rozporządzeniu 882/2004, zastępującym dyrektywę Rady z dnia 14 czerwca 1989 r.

w sprawie urzędowej kontroli środków spożywczych (89/397/EWG) (Dz.U.UE.L.1989.186.23), zw. dalej dyrektywą 89/397, zgodnie z którą "urzędowa kontrola oznacza wszelkie formy kontroli przeprowadzanej przez władze Państw Członkowskich lub przez Wspólnotę w celu uzyskania potwierdzenia, iż wymogi określone prawem żywnościowym, prawem paszowym oraz przepisami odnoszącymi się do zdrowia i dobrostanu zwierząt zostały spełnione".

Definicja określona w rozporządzeniu 882/2004, odmiennie niż definicja wskazana w dyrektywie 89/397, nie odwołuje się do przepisów mających na celu zapobieganie zagrożeniom zdrowia publicznego, gwarantujących uczciwe transakcje handlowe lub chroniących interesy ekonomiczne konsumenta, ale odwołuje się wprost do wszelkich przepisów prawa żywnościowego. Pojęcie "prawo żywnościowe" zdefiniowane zostało w rozporządzeniu 178/2002. Zgodnie z tą definicją "prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych". Zakres prawa żywnościowego jest bardzo szeroki, a co za tym idzie - szeroki jest także zakres urzędowych kontroli żywności. Urzędowa kontrola żywności obejmuje zatem wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz środków żywienia zwierząt i odnosi się do wszelkich wymogów zakreślonych prawem żywnościowym.

W rozporządzeniu 882/2004, inaczej niż w dyrektywie 89/397/EWG, zdefiniowane zostało pojęcie "urzędowa kontrola", aby uniknąć wątpliwości co do tego, że postanowienia rozporządzenia 882/2004 znajdują zastosowanie także do środków żywienia zwierząt. Rozporządzenie 882/2004 odnosi się bowiem nie tylko do żywności, jak było to w przypadku dyrektywy 89/397/EWG, ale także do urzędowej kontroli środków żywienia zwierząt oraz zwierząt. Biorąc pod uwagę, że prawo żywnościowe obejmują także wszelkie przepisy dotyczące środków żywienia zwierząt oraz to, że urzędowe kontrole żywności obejmuje wszelkie etapy produkcji żywności, w tym produkcję pasz, należy uznać, że pojęcia "urzędowa kontrola" użytego w rozporządzeniu 882/2004 można używać zamiennie z pojęciem "urzędowej kontroli żywności".

Z definicji sformułowanej w rozporządzeniu 882/2004 wynika, że urzędowa kontrola żywności polega nie tylko na sprawdzaniu zgodności żywności, składników żywności czy materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością z odpowiednimi przepisami, ale polega na sprawdzaniu, czy wszelkie wymogi określone przepisami prawa żywnościowego zostały spełnione. Definicja ta odnosi się do całego procesu produkcji i obrotu żywnością, począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta.

Przepisy prawa wspólnotowego określają zatem model urzędowej kontroli żywności, z którego wynika, że urzędowa kontrola żywności nie oznacza wyłącznie kontroli oraz nie odnosi się wyłącznie do żywności. W prawie wspólnotowym pojęciu temu przypisana jest swoista treść, wykraczająca w zakresie realizowanych funkcji poza kontrolę, a w zakresie przedmiotowym poza żywność.

W rozważaniach zawartych w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że pojęciu kontrola w ujęciu funkcjonalnym nadawane są szczególne nazwy, takie jak inspekcja, lustracja, rewizja czy wizytacja. Zastosowanie konkretnej nazwy wynika z różnych przesłanek, ale podstawowe znaczenie w rozróżnieniu ma tryb wykonywania kontroli. Inspekcja jest kontrolą wykonywaną w drodze bezpośredniej obserwacji zachowania się podmiotu kontrolowanego, przebiegu i efektów jego działania. Lustracja, w przeciwieństwie do inspekcji, nie zajmuje się kontrolą działania, ale kontrolą rzeczywistego stanu badanego przedmiotu. Rewizja na ogół dotyczy kontroli finansowej, tj. kontroli stanu składników majątku z odpowiednią dokumentacją. Natomiast wizytacja zmierza do całościowej oceny kontrolowanej jednostki i prowadzić ma do sformułowania ogólnej i szerszej oceny realizacji przez jednostkę kontrolowaną nałożonych na nią zadań (por. S. Jędrzejewski, H. Nowicki, Kontrola administracji publicznej, Łódź 1995, s. 7; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, s. 376; Z. Leoński, Nauka administracji, s. 128.).

W świetle powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całej rozciągłości stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że czynności dokonane przez pracowników Inspekcji Sanitarnej w dniach 27 października i 5 listopada 2010 r. w zakładzie skarżącej miały charakter urzędowej kontroli żywności. Czynności te bowiem zmierzały do całościowej oceny kontrolowanej jednostki w celu załatwienia wniosku skarżącej o zatwierdzenie zakładu do wprowadzenia do obrotu żywności. Tym samym istniała podstawa do zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, na podstawie którego ustalono opłatę za przeprowadzone czynności. Przyjęcie zaś poglądu przeciwnego prowadziłoby do pokrywania ze środków publicznych kosztów związanych z uruchomieniem prywatnego przedsięwzięcia związanego z obrotem żywnością. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.