Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 894/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. K. , A. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy lokalu handlowego w parterze budynku mieszkalno-handlowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K. i A. K. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 26 października 2022 r. Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 101 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia M. i A. K. (skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (PINB) z dnia 7 września 2022 r. wydanego w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie samowolnej przebudowy lokalu handlowego w parterze budynku mieszkalno - handlowego w miejscowości I. przy ul. [...] na działce nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zakwestionowane postanowienie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r. PINB wstrzymał roboty budowlane związane z przebudową lokalu handlowego usytuowanego w parterze budynku mieszkalno-handlowego, położonego w I. przy ul. [...] na działce nr [...], realizowane przez A. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowym postanowieniu organ nałożył obowiązek wykonania i przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną dot. prawidłowości ich wykonania (w szczególności elementy konstrukcyjne), użytych przy ich wykonaniu materiałów budowlanych oraz dot. sprawdzenia ich ewentualnego negatywnego wpływu na budynek.

Z uwagi na fakt, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską zawiadomienie z dnia 11 października 2019 r. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie przesłano do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy piśmie z dnia 12 listopada 2019 r.

W dniu 16 grudnia 2019 r. zobowiązany przedłożył wymaganą inwentaryzację z ekspertyzą techniczną, z której wynika, że roboty budowlane związane z przebudową wykonane zostały poprawnie pod względem konstrukcyjnym.

Postanowieniem z 19 grudnia 2019 r. PINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy lokalu handlowego usytuowanego w parterze budynku mieszkalno-handlowego, położonego w I. przy ul. [...] na działce nr [...], do czasu zakończenia sprawy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stwierdził, że w związku z wykonaniem robót budowlanych w obiekcie objętym ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do ewidencji zabytków, wobec pierwszeństwa ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nad ustawą Prawo budowlane koniecznym staje się spełnienie wymagań określonych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, co jest wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze względu na ochronę prawną (konserwatorską), może nastąpić po zakończeniu sprawy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W dniu 8 sierpnia do PINB wpłynęło pismo skarżących, w którym zwrócili się "o odwieszenie postępowania". Wskazali, że będący przedmiotem postępowania obiekt został wykreślony z Gminnej Ewidencji Zabytków gminy I. na skutek prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 169/21.

Postanowieniem z 7 września 2022 r. PINB odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie samowolnej przebudowy lokalu handlowego w parterze budynku mieszkalno - handlowego w miejscowości I. przy ul. [...] na działce nr [...] podkreślając, że rzeczony budynek nadal podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami bowiem w uchwale Nr V/45/2003 Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego Wsi I., K.. N. - Rozdział II Ustalenia realizacyjne dla całego obszaru objętego opracowaniem, w 3.6. Odnośnie ochrony wartości kulturowych, w pkt a) zamieszczono spis adresowy zabytków budownictwa i architektury wykonany w 1985 r., będący w posiadaniu Państwowej Służby Ochrony Zabytków w C., w którym wymieniono na ul. [...] dom murowany wśród obiektów uznanych za zabytkowe na terenie wsi I.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, że w treści art. 39 ustawy Prawo budowlane brak jest wzmianki, że uzgodnień z WKZ wymagają budynki wpisane jako zabytki wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

We wskazanym na wstępie postanowieniu z 26 października 2022 r. WINB stwierdził, że podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania (czy to na wniosek, czy również i z urzędu) jest dopuszczalne wyłącznie wówczas (art. 97 § 1 k.p.a.), gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie organ I instancji zawiesił do czasu zakończenia sprawy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postępowanie przed WKZ nie zostało zakończone, stąd zaskarżone rozstrzygnięcie PINB o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie samowolnej przebudowy lokalu handlowego w parterze budynku mieszkalno - handlowego w miejscowości w I. przy ul. [...] na działce nr [...] jest zgodne z prawem. Ze względu na to, że obiekt budowlany, którego dotyczą wykonane przez inwestora prace, znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, organy winny mieć na uwadze, iż do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie WINB skarżący zarzucili mu m.in. naruszenie:

Art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego artykułu do zawieszenia postępowania. Takie kooperacje urzędów są regulowane innymi artykułami prawa: k.p.a., Prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niewłaściwa podstawa prawna powoduje nieważność postanowienia, a w ich przypadku spowodowała przewlekłe prowadzenie sprawy oraz wprowadziła konserwatora zabytków jako stronę w sprawie.

Art. 6 k.p.a. poprzez przesłanie prośby "o podjęcie działań wynikających z właściwości WKZ" do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez podstawy prawnej.

Art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez kompletne pomięcie tego artykułu w postępowaniu mimo, że on wprost określa zasady na jakich Konserwator może wypowiadać się w sprawie legalizacji prac budowlanych. Organ narusza ten artykuł nie wznawiając swojego postępowania odnośnie samowoli budowlanej po wypisie z Gminnej Ewidencji Zabytków budynku, którego dotyczy sprawa.

Art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie ma zastrzeżeń co do prac budowlanych po niezajęciu przez urząd stanowiska w terminie 30 dni.

Art. 12 k.p.a. poprzez dobranie środków prowadzących do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całej argumentacji i materiału dowodowego.

Art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez PINB dlaczego zawiesił sprawę na podstawie art. 97 k.p.a. naruszając tym samym art. 39 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie postanowień organów obydwu instancji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.).

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez WINB.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być zatem jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (por. wyroki NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2930/19, z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18, CBOSA).

Jako przyczynę zawieszenia postępowania organy wskazały uprzednie zakończenie sprawy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W zawiązku z powyższym zwrócić należy uwagę zarówno na art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: Pb), jak i na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840, dalej: ustawa o ochronie zabytków). Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Pb., przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, ustawa ta nie narusza w szczególności przepisów Prawa budowlanego. Na tym tle w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mają charakteru lex specialis w stosunku do przepisów Pb. Sądy wskazują, że żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają kompetencji organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy postępowanie prowadzi też konserwator zabytków, bowiem ani w uregulowaniach Pb, ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie występują w tym względzie żadne wyłączenia (vide: wyrok NSA w sprawie II OSK 961/13, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 3/15 (z dnia 18 października 2016 r., CBOSA), ustawowym zadaniem organów konserwatorskich jest podejmowanie działań mających na celu strzeżenie dziedzictwa narodowego w postaci zabytków i w tym zakresie prowadzone przez organy konserwatorskie postępowanie ma charakter autonomiczny. Działania organów konserwatorskich nakierowane są zatem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej, zaś działania organów nadzoru budowlanego posługują się instrumentarium mającym zapewnić legalność prowadzonych prac. Tym samym przepisy ustawy o ochronie zabytków nie uzależniają możliwości wykorzystania przysługujących organom instrumentów nadzoru konserwatorskiego od legalności prowadzonych prac budowlanych pod względem wymogów stawianych przez Prawo budowlane. W tym więc znaczeniu nie są lex specialis wobec przepisów Pb, nie stanowią super norm wyłączających przepisy Pb i umożliwiających dokończenie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków. Powyższe stanowisko orzecznictwa, zdaniem sądu orzekającego w sprawie niniejszej, powinno być rozumiane w ten sposób, że brak stosunku lex specialis między ustawą o ochronie zabytków a ustawą Pb powoduje, iż przepisy ustawy o ochronie zabytków nie wyłączają przepisów ustawy Pb, a w konsekwencji przepisy tych dwóch ustaw mogą być w tej samej sprawie współstosowane. Ma to miejsce przykładowo w następujących sytuacjach: gdy przed pozwoleniem na budowę inwestor powinien uzyskać pozwolenie konserwatorskie, jeśli roboty mają dotyczyć obiektu wpisanego do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 Pb oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków), podobnie przed dokończeniem postępowania naprawczego lub legalizacyjnego przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, jak również w sytuacji gdy w trakcie realizacji pozwolenia na budowę obiekt, przy którym te prace są prowadzone zostanie wpisany do rejestru zabytków – wówczas dalsze prace powinny być prowadzone po uzyskaniu stosownych zgód konserwatorskich (vide orzeczenia w sprawach: II OSK 3/15, II OSK 1090/15, II OSK 1157/14, CBOSA).

Tymczasem organy nadzoru budowlanego, a w szczególności PINB, przytaczając stanowisko o pierwszeństwie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nad ustawą Prawo budowlane, niejako wyłączyły możliwość własnego orzekania i wycofały się więc de facto z realizacji własnych kompetencji. Stanowisko zajęte przez organy prowadzi do zastosowania reguły specjalności przez wyłączenie uprawnień nadzoru budowlanego na rzecz wyłącznie organu konserwatorskiego, co, jak wskazano, nie jest uprawnione.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postepowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu.