Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3296/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa została w całości uchylona decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2002r. nr [...] i orzeczono o wykreśleniu dla działek Nr 53/2 i 53/5 w obrębie ewidencyjnym [...] władającego Urząd Miejski w L. i wpisaniu jako władającego tymi działkami właściciela - Panią E. P..

W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny:

Pani E. P. we wniosku z dnia 19.01.2001r. domagała się sprostowania danych w ewidencji gruntów, kwestionując wpisanie jako władającego działkami 53/2 i 53/5 Urzędu Miejskiego w L. podnosząc, iż ona włada tą nieruchomością.

Wymienioną wyżej decyzją Organ I instancji odmówił wprowadzenia zmian w zapisach ewidencji gruntów przedmiotowych działek podnosząc, że wpis został dokonany na skutek odnowienia ewidencji, przeprowadzonej zgodnie z warunkami technicznymi, ze stanem faktycznym i zgodnie z Uchwałami Rady Powiatu w L. z dnia [...] września 2000r. i Rady Miejskiej z [...] października 2000r. na mocy których ulica Ł. jest zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Organ II instancji uzasadniając swoją decyzję powołał art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego na mocy którego źródłem informacji o gruntach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami wpisywane do ewidencji muszą pochodzić, ze źródeł określonych prawem: prawomocnych aktów administracyjnych, orzeczeń sądowych i aktów notarialnych. Organ prowadzący ewidencję gruntów nie ma uprawnień do samodzielnego rozstrzygania w zakresie tytułów prawnych podlegających wpisowi do ewidencji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina L. powoływała się na § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38, poz. 454) na mocy którego prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie m.in. dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, a poza sporem jest, że działki położone są pod drogą. Powołując się natomiast na art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację

publiczną Dz.U.Nr 133, poz. 872 ze zm) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zdaniem skarżącego już ta ustawa zakłada, że działki gruntu pod drogami publicznymi znajdują się we władaniu Skarbu Państwa lub gmin ze względu na specyficzna kategorię nieruchomości poddaną szczególnemu reżimowi prawnemu, ponieważ trudno wyobrazić sobie, aby drogami publicznymi władały osoby fizyczne. Powołał się na przepisy art. 19 ust. 2 pkt. 3 i 4, art. 22 ust.l i 2 ustawy o drogach publicznych w przedmiocie wykonywania zarządu drogami publicznymi w świetle ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego nie zachodzi sprzeczność między formalnym tytułem własności spornych działek p. E. P., a władaniem zarządcy drogi, który realizuje swoje zadania.

Jednocześnie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa poprzez wpisanie w ewidencji właściciela także jako władającego, o ile jest to ta sama osoba z tym, że nie wskazał jaki przepis prawa został naruszony.

M. Urząd Wojewódzki w odpowiedzi na skargę domagał się jej oddalenia podnosząc, że wpis władającego nastąpił niezgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym w postępowaniu odwoławczym orzeczono o jego wykreśleniu. Powołane przepisy art. 73 ust.l przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Powołał przy tym pogląd zajęty w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że uchwały dotyczące zaliczenia dróg do odpowiedniej kategorii nie są aktami, które mogą być uznane za dokumenty urzędowe rozstrzygające o tytułach prawnych wpisywanych do ewidencji gruntów. Ponadto za władającego w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć osobę, która nie tylko faktycznie włada gruntem ale, która ma do tego tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wywodzący się z innego orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Wywodził, iż nie można dochodzić swoich uprawnień do władania nieruchomością poprzez zapisy w ewidencji gruntów i powołał się przy tym na szereg orzeczeń NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały

wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu,

czy też zarzuty skarżącej Gminy L. są uzasadnione.

Przesłanką materialnoprawną wydanych decyzji jest art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 100, poz. 1086), gdzie zostały określone informacje, jakie powinna zawierać ewidencja gruntów i budynków. Jeżeli chodzi o grunty, to informacje te dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

W ewidencji gruntów wykazuje się także właściciela i jego miejsce zamieszkania, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty.

W myśl art. 23 tej ustawy, właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Zasadę wprowadzania zmian w ewidencji wyraża także z § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813) przewidując, iż zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych.

Z powyższego wynika, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. (wyrok NSA z

dnia 2001.04.19 sygn. II SA 862/00 (LEX nr 53361) Naczelny Sąd Administracyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniał, że zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (wyroki II SA 1824/95, II SA 1718/95 i II SA 1155/92, II SA 1231/97, wyrok NSA z dnia1999.08.05 sygn. II SA 1007/99 (LEX nr 46218).

W wyroku z 24 października 1997 r. sygn. II SA 119/97 NSA stwierdził, że przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, ale która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub administracyjnego.

Powyższej zasady nie zmienia unormowanie zawarte w § 30 ust. 4 cyt. rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r. z którego wynika, iż w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zmiany w ewidencji mogą być dokonywane także na podstawie innych dokumentów (por. art. 76 § 1 kpa). Nie oznacza to jednak, by jako władający mogła być wykazywana obecnie osoba nie posiadająca tytułu prawnego do władania nieruchomością

Organ II instancji prawidłowo ustalił, że skarżący samodzielnie rozstrzygnął kwestię swoich uprawnień do gruntu oznaczonego jako działki Nr 53/2 i 53/5 i bezpodstawnie uznał, że takie uprawnienie dał mu przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną(Dz.U.Nr 133,poz.872 ze zm) stanowiący, że nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte przez drogi publiczne, z dniem 1.01.1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Należy podzielić stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, iż cytowany wyżej przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto skarżący nie twierdził, by przed wpisaniem do ewidencji swojego władania ubiegał się o wydanie stosownej decyzji stwierdzającej nabycie praw własności przedmiotowych działek w oparciu o powoływaną ustawę.

Brak dokumentu stwierdzającego nabycie własności spornych nieruchomości przez Urząd Miejski w L. oznacza, iż wbrew prawu dokonano wpisu do rejestru ewidencji gruntów w zakresie władztwa tychże działek na rzecz Urzędu. Prezydent Miasta L. odmawiając wykreślenia tego wpisu w ewidencji naruszył zatem prawo i prawidłowo postąpił organ II

instancji uchylając jego decyzję i orzekając o wykreśleniu dla działek Nr 53/2 i 53/5 w obrębie ew. [...] władającego Urząd Miejski w L.

Odnośnie zaś zarzutu Skarżącego co do bezprzedmiotowego wpisu Pani E. P. jako władającej (obec legitymowania się tytułem własności) Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Naczelnego Sądu

Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroków z dnia 21 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 725/97 oraz z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt IISA 914/98 (LEX nr 41816) gdzie trafnie zostało podkreślone, że przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) - wprowadza zasadę wpisywania do rejestru ewidencji gruntów jedynie właściciela nieruchomości na podstawie dokumentów dotyczących własności gruntu (aktów notarialnych, orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych). Skoro rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej - wpis właściciela jako władającego jest zbędny.

Należy bowiem stwierdzić, iż wpisanie w ewidencji wyłącznie właściciela jest jednoznaczne z tym, że włada on niepodzielnie swoją nieruchomością. Wpis własności jest bowiem dalej idący nią wpis stanu władania, ponieważ - co wyżej podkreślono w orzecznictwie - władanie innej osoby fizycznej bądź prawnej musi wynikać z tytułu prawnego pochodzącego od właściciela.

W świetle powołanego wyżej przepisu art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 100, poz. 1086), dodatkowy wpis właściciela jako władającego nie jest prawidłowy, jako zbędny. Nie stanowi jednakże naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie zmienia bowiem ani stanu prawnego, ani nie wpływa na stan posiadania. Natomiast nie jest sprzeczny z celem ustawy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 ustawy celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami -jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego.

Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej.

Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz. 1270).