Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 644/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., Prezydent M. [...], działając na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosków M. K., M. K., R. C. (pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r.) oraz wniosku B. L. (pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r.) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta M. [...] Nr [...] z dnia

[...] czerwca 2020 r. (znak: UA.AB.6740.145.2020), zatwierdzającą projekt budowlany

i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części kondygnacji parteru, ze zjazdem do garażu podziemnego, garażem podziemnym na 50 miejsc postojowych oraz 5 miejsc postojowych, na terenie działek nr [...] obręb M. KM 01 przy ulicy [...] we [...], po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa, orzekł o odmowie uchylenia opisanej ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż pismem z dnia

[...] września 2020 r. (znak: UA.AB.6740.145.2020) wezwano M. K., M. K., R. C. i B. L. do wykazania swojego interesu prawnego do uczestnictwa jako strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Odpowiedzi na to wezwanie udzielili M. K., M. K. i R. C. (pisma z dnia [...] października 2020 r.). W pismach tych

(o jednakowej treści) jako główną przesłankę do uznania ich za strony postępowania M. K. i R. C. oraz M. K. podnieśli fakt, iż będące ich własnością, bądź też znajdujące się w ich użytkowaniu wieczystym, działki nr [...] i 88 obręb [...] KM 72/1 znajdują się w "bliskim sąsiedztwie" działek objętych zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto za przyznaniem im statusu stron postępowania powinien przemawiać fakt, iż w przypadku chęci zagospodarowania w przyszłości swoich działek będą zobligowani do sporządzenia analizy nasłonecznienia, a w przypadku konieczności uzyskania przez nich decyzji

o warunkach zabudowy, stronami w postępowaniu o ustalenie tychże warunków zabudowy będą zapewne mieszkańcy budynku objętego zaskarżoną decyzją

o pozwoleniu na budowę, którzy być może wniosą swoje zastrzeżenia. Zdaniem Skarżących, powstanie budynku wielorodzinnego może spowodować naruszenie przepisów § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dotyczących nasłonecznienia) oraz wprowadzić dodatkowe ograniczenia

w zagospodarowaniu ich działek (wynikające z zapisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego) poprzez naruszenie stosunków wodnych i hałas - co również przemawia za przyznaniem im statusu stron postępowania. Skarżący "od kilku miesięcy rozważają" budowę paneli słonecznych, która po zrealizowaniu budynku wielorodzinnego będzie nieopłacalna, w związku ze zredukowaniem nasłonecznienia ich działek. Strony wnosząc o wznowienie postępowania powołały się na przesłankę określoną w punkcie 4 artykułu 145 § 1 Kpa - czyli, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu.

W ramach wznowionego postępowania organ I instancji badał, czy M. K., M. K., R. C. i B. L. przysługuje przymiot strony w postępowaniu, a także, czy w powyższej sprawie wystąpiły inne przesłanki wznowienia, niż wskazane w podaniu skarżących.

Prezydent M. [...] ustalając krąg stron postępowania zbadał zarówno, czy projektowana inwestycja wprowadzi jakiekolwiek określone przepisami prawa materialnego ograniczenia w istniejącej zabudowie i zagospodarowaniu działek sąsiednich, jak i czy inwestycja ta może spowodować ograniczenia w przyszłej zabudowie i zagospodarowaniu tychże działek (czyli czy może oddziaływać w przyszłości na działki sąsiednie). Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania nie wykazują oddziaływania inwestycji na działki skarżących, tj. działki nr [...] i 88 obręb [...] KM 72/1, a przytoczone w pismach z dnia [...] października 2020r. wyroki sądów administracyjnych, zdaniem organu dotyczą w zdecydowanej większości przypadków, kiedy to działki skarżących graniczyły bezpośrednio z terenem inwestycji. W niniejszej sprawie działki objęte inwestycją nie graniczą bezpośrednio z działkami skarżących (są od nich oddzielone drogą publiczną) i oddalone są od najbliższej z działek skarżących (działka nr ew. 83) o ponad 11.5 metra, przy jednoczesnej odległości projektowanego budynku od tejże działki wynoszącej ponad 16,5 metra. Przytoczony wyrok o sygn. akt II SA/Bk 136/20 z 19 marca 2020 r. dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Z kolei wyrok o sygn. akt II SA/Ol 337/20 z dnia 30 czerwca 2020r. dotyczy budowy zakładu przetwórstwa drzewnego usytuowanego na terenie

o powierzchni 85 ha, obejmującego budynki i obiekty przemysłowe o powierzchni 12,5 ha oraz składowiska i drogi o powierzchni 22 ha.

Zdaniem Prezydenta M. [...] wyżej przytoczone wyroki nie mogą stanowić odniesienia w niniejszej sprawie, ze względu na odmienny charakter obiektów, których dotyczą.

Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w pismach skarżących (pisma z dnia [...] października 2020 r.) organ I instancji zauważył, że żaden

z przytoczonych wyroków nie przyznawał statusu strony jedynie na podstawie faktu położenia posiadanej nieruchomości w "bliskim sąsiedztwie" działek objętych skarżoną inwestycją. Nieuzasadnione wydają się być obawy związane z koniecznością sporządzania analizy nasłonecznienia w przypadku planowanej w przyszłości inwestycji. Odległość ewentualnej zabudowy wznoszonej na działkach skarżących od budynku objętego zaskarżonym pozwoleniem na budowę musiałaby wynosić co najmniej około

19 metrów (przy zachowaniu odległości wynikających z art. 43 ust. 1 pkt 3c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U z 2020 poz. 470 z późn. zm.), a trudno jest przypuszczać, by ewentualny obiekt miał wysokość większą niż 19 metrów, czyli większą od wysokości przesłaniania, o której jest mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również elewacja budynku wielorodzinnego zorientowana jest w kierunku północnym, a tym samym ewentualna zabudowa na działkach skarżących nie miałaby żadnego wpływu na zapewnienie wymaganego czasu nasłonecznienia okien w pokojach mieszkalnych, umieszczonych w tejże elewacji. Tym samym nie byłoby wymagane sporządzenie analizy nasłonecznienia.

Nie przesądzony w ocenie organu I instancji jest także udział mieszkańców zaprojektowanego budynku wielorodzinnego jako stron w ewentualnym postępowaniu

o ustalenie warunków zabudowy dla przyszłych inwestycji planowanych przez skarżących. Co do zasady stronami takiego postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na odmienne stanowisko skarżących w zakresie ustalania stron postępowania i konieczności sporządzenia analizy nasłonecznienia w przypadku własnych planów inwestycyjnych i w przypadku skarżonej inwestycji. Co do swych przyszłych zamiarów skarżący oczekują zawężenia kręgu stron postępowania

i zrezygnowania z opracowania analizy nasłonecznienia, natomiast w stosunku do skarżonej inwestycji zajmują stanowisko odmienne. Niemniej jednak zdaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej, zarówno konieczność (bądź jej brak) sporządzenia analizy nasłonecznienia, jak i ewentualny udział przyszłych mieszkańców bloku jako stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie stanowią przesłanki do przyznania skarżącym statusu strony w omawianym postępowaniu.

Odnośnie hałasu i naruszenia stosunków wodnych przez planowaną inwestycję organ I instancji zauważył, że główną funkcją zaprojektowanego obiektu jest funkcja mieszkalna, a funkcją uzupełniającą są usługi na części kondygnacji parteru. Takie przeznaczenie nie wiąże się z generowaniem nadmiernego hałasu, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że teren inwestycji oddziela od działek skarżących droga publiczna, przeznaczona do ruchu pieszego i kołowego dla wszystkich mieszkańców, a nie tylko dla mieszkańców najbliższej okolicy. Projekt nie przewiduje znaczących zmian

w ukształtowaniu terenu działek inwestora, dlatego też biorąc pod uwagę odległość tychże działek od nieruchomości skarżących trudno zdaniem organu jest uznać, że nastąpi naruszenie stosunków wodnych. Ponadto skarżący nie przedłożyli żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że immisje hałasu czy też ewentualna zmiana stosunków wodnych, utrudnią lub wręcz uniemożliwią korzystanie, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, z nieruchomości będących ich własnością. Nie wykazali oni związku między przywołanymi przepisami (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) a ich konkretną sytuacją prawną.

Odnośnie spełnienia warunków wynikających z zapisów § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zapisy § 57 tegoż rozporządzenia dotyczą zapewnienia odpowiedniego oświetlenia dziennego pomieszczeń w budynku projektowanym, poprzez zastosowanie okien o odpowiedniej powierzchni. Tym samym przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem rozwiązania projektowe nie dotyczą ingerencji w budynki skarżących i poza sprawą pozostaje fakt, czy pomieszczenia na pobyt ludzi w budynkach skarżących posiadają wymaganą powierzchnię okien w stosunku do powierzchni podłogi. Zapisy § 13 ww. rozporządzenia regulują problem zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń poprzez określenie wysokości przesłaniania, która co do zasady powinna być mniejsza od odległości między budynkami. W niniejszej sprawie wysokość przesłaniania wynosi około 14 metrów (jest to wysokość elewacji zaprojektowanego budynku najbardziej zbliżonej do granicy działek skarżących wynosząca 15,85 metra, pomniejszona o odległość dolnej krawędzi okien w tylnych elewacjach budynków skarżących od poziomu terenu ich działek przy tych oknach, wynoszącą około 1,5-2,0 metrów). Zatem wysokość przesłaniania jest ponad dwukrotnie mniejsza od odległości pomiędzy budynkiem projektowanym,

a budynkami skarżących (do wyliczeń przyjęto budynek położony na działce nr ew. 83, jako zlokalizowany najbardziej niekorzystnie w stosunku do zaprojektowanego bloku - tym samym wyliczenia te oraz wyniki analizy nasłonecznienia przywołanej poniżej pozostają aktualne dla pozostałych działek skarżących, czyli działek nr [...] i 88 obręb [...] KM 72/1) wynoszącej około 34 metrów. Tym samym budynki skarżących mają zagwarantowane naturalne oświetlenie. Organ zauważył, że budynki skarżących położone na działkach nr ew. 52 i 88 usytuowane są w sposób gwarantujący spełnienie wymagań określonych w § 13 przywołanego rozporządzenia bez względu na wysokość projektowanego obiektu. Z kolei działka nr ew. 82/2 pozostaje na obecną chwilę nieruchomością niezabudowaną. Również planowana w przyszłości przez skarżących zabudowa ich nieruchomości będzie miała w każdym przypadku zagwarantowane naturalne oświetlenie pomieszczeń, bowiem odległość między budynkami będzie musiała wynosić co najmniej około 19 metrów (odległość skarżonego bloku od hipotetycznych budynków posadowionych na działkach skarżących

z zachowaniem przepisów art. 43 ust. 1 pkt 3c ustawy o drogach publicznych) przy wysokości przesłaniania nie przekraczającej 15.85 metra (wysokość bloku

w największym zbliżeniu do granicy działek skarżących z jednoczesnym założeniem, że ewentualny budynek skarżących będzie miał okna usytuowane przy samym poziomie terenu działki).

Zdaniem organu I instancji dla rozpatrywanej inwestycji spełnione są również zapisy § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń. Zawarte na stronach 53 i 54 zatwierdzonego projektu budowlanego analizy cienia rzucanego przez projektowany budynek wykazują, że budynek ten nie ogranicza

w dniach równonocy dostępu słońca do okien w istniejących pokojach skarżących. Choć analizy takie przeprowadza się wyłącznie dla zabudowy istniejącej, to analizy załączone do zatwierdzonego projektu budowlanego wykazują również, że pokoje w budynkach realizowanych w przyszłości na działkach skarżących będą miały zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach od 7:00 do 17:00. Zgodnie z tymi analizami działki skarżących nie będą zacienianie przez zaprojektowany blok przez zdecydowanie przeważającą część dni równonocy, gwarantując dla przyszłej ich zabudowy co najmniej 3 godzinny czas nasłonecznienia pokoi.

Odnośnie planowanej budowy paneli słonecznych organ przyznał, że działki skarżących przez zdecydowaną większość dni równonocy będą miały zapewniony nieograniczony dostęp promieni słonecznych. Zakładając, że skarżącym nie chodzi

o montaż paneli na dachu ich istniejących budynków (zgodnie z załączoną analizą dachy tych budynków mają niczym nie ograniczony dostęp promieni słonecznych przez całe dni równonocy), tylko o ewentualną budowę konstrukcji i montaż na nich paneli słonecznych, organ I instancji zaznaczył, że obiekty budowlane mogą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 6 metrów od krawędzi jezdni dróg gminnych (a taką jest ulica [...]) - zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3c ustawy o drogach publicznych. Tym samym konstrukcje te wraz z panelami muszą być usytuowane co najmniej około 2,5 metra od granicy działek skarżących z pasem drogowym. Biorąc jednocześnie pod uwagę, że paneli takich nie ustawia się swobodnie na samym gruncie lecz na konstrukcjach wsporczych (czyli wyżej niż poziom przyległego terenu), tym samym zapewniony będą miały dostęp promieni słonecznych w dniach równonocy w czasie nawet dłuższym niż wykazany w analizie (strony 53 i 54 projektu budowlanego), która przedstawia zasięg cienia rzucanego na poziomie powierzchni terenu. Tak więc hipotetyczna budowa owych paneli nawet

w najbardziej niekorzystnym dla skarżących miejscu swoich nieruchomości (a wykazanie, że właśnie w takim miejscu planują budowę paneli leży w ich interesie) nie uczyni takiej inwestycji całkowicie nieopłacalną.

W tym miejscu podkreślono, że żadne przepisy prawa materialnego nie normują kwestii zacieniania terenu działek (w przeciwieństwie do zacieniania okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), a także, że teren działek skarżących jest już zacieniany (w różnym stopniu, zależnym od konkretnego dnia w roku) przez budynki istniejące.

P. z dnia [...] października 2000 r. R. C. przedstawił, na potwierdzenie przysługującego mu statusu strony postępowania, analizę zacieniania działek nr [...] i 88 obręb [...] KM 72/1 sporządzoną przez tech. bud. A. Z. oraz dwie opinie sporządzone przez mgr. inż. arch. J. P. oraz mgr. inż. arch. T. Ś.. Dokumenty te stwierdzają nieopłacalność montażu paneli słonecznych wynikającą z faktu zacieniania (w okresie zimowym) działek skarżących przez projektowany budynek. Ponadto załączone opinie wykazują, że realizacja projektowanego bloku ograniczy skarżącym widok na las i niebo oraz spowoduje spadek wartości ich działek.

Organ I instancji zaznaczył, że zacienianie działek, ograniczenie widoku i spadek wartości tychże działek stanowi wyłącznie interes faktyczny skarżących, nie unormowany żadnymi przepisami prawa materialnego. Ponadto przedłożona przez R. C. analiza zacieniania przeprowadzona została dla miesiąca grudnia, czyli dla miesiąca, który wraz ze styczniem są miesiącami o najmniejszej produkcji energii z instalacji fotowoltaicznych. Zawarte w § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymagania dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń odnoszą się do dni równonocy, jako dni najbardziej miarodajnych pod względem rozkładu rzucanego cienia. Wprawdzie unormowania te dotyczą pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci oraz pokoi mieszkalnych, niemniej jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej zauważył, że również w przypadku paneli fotowoltaicznych właściwym byłoby ewentualne analizowanie rzucanego cienia właśnie w dniach równonocy. Ponadto załączona analiza nie uwzględnia istniejących zadrzewień, znajdujących się przy południowych granicach działek skarżących, stwarzających porównywalne ryzyko zacieniania instalacji, jak objęty projektem budowlanym budynek.

Przedstawiona analiza dla dnia 22 grudnia, zdaniem organu I instancji, w żaden sposób nie jest podstawą do określenia ryzyka zacienienia instalacji także ze względu na wysokość montażu potencjalnej instalacji fotowoltaicznej (grunt, konstrukcja wsporcza). Istnieją techniczne możliwości optymalizacji instalacji fotowoltaicznej uwzględniające istniejące zacienienie - co także nie było poddane analizie. Zatem twierdzenie o całkowitej nieopłacalności budowy paneli słonecznych (stanowiącej również wyłącznie interes faktyczny a nie prawny) nie znajduje potwierdzenia w faktach. Ponadto analiza ta nie uwzględnia cienia rzucanego na działki skarżących przez budynki już istniejące (a więc zacieniania niezależnego od projektowanej inwestycji). Wątpliwym wydaje się również, ażeby skarżący planowali budowę paneli akurat na południowych fragmentach swych działek, stanowiących w zasadzie jedyne tereny rekreacyjne ich nieruchomości. Bardziej logicznym rozwiązaniem wydaje się być montaż paneli na dachach ich budynków (takie rozwiązanie stosowane jest w większości sytuacji dotyczących zabudowy jednorodzinnej, w przypadku działek o zbliżonej do działek skarżących powierzchni).

[...] jednak Prezydent M. [...] nie uważa, ażeby fakt zacieniania, w pewnych okresach roku kalendarzowego terenu działek skarżących, spadek ich wartości oraz ograniczenie widoku był tożsamy z posiadaniem przez nich statusu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Na marginesie wskazano też, że przedstawiony w analizie załączonej przez R. C. zasięg cienia rzucanego przez projektowany blok o godzinie 8:00 ma długość 7227 metrów. Gdyby stronami postępowania mieliby być właściciele lub użytkownicy wieczyści wszystkich działek, na które pada (w ciągu całego roku) cień od projektowanego bloku - wówczas ich liczba wyniosłaby zapewne co najmniej kilkaset osób.

Ponadto organ I instancji zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność dotycząca wykładni obszaru oddziaływania obiektu. Według części wyroków sama uciążliwość nie uzasadnia przyznania statusu strony (i z tym stanowiskiem utożsamia się Prezydent M. [...] zwłaszcza, że jak podnoszono w wielu wyrokach, każdy przejaw działalności człowieka wiąże się

z powstawaniem jakichś uciążliwości), z kolei według innych orzeczeń sama uciążliwość uzasadnia przyznanie statusu strony. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się w takiej sytuacji nadzwyczaj trudne, gdyż według różnych rozstrzygnięć pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (np. hałas), w tym immisji, których granice nigdy nie będą mogły zostać ustalone jednoznacznie (zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i projektantów). Prezydent M. [...] starał się w powyższych wyjaśnieniach wykazać, że zaprojektowana inwestycja jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przyjęte w projekcie rozwiązania nie ograniczą możliwości przyszłej zabudowy przewidzianej do realizacji na działkach skarżących ani też innego zagospodarowania tychże działek. Tym samym, zdaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaskarżona inwestycja nie niesie za sobą uciążliwości dla działek skarżących unormowanych w zapisach prawa materialnego. Na stronach 48-56 zatwierdzonego projektu budowlanego zawarta została analiza określająca obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wraz z analizą cienia rzucanego przez ten budynek w dniach równonocy), która wykazała, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji).

Tym samym udzielone decyzją Prezydenta M. [...] Nr [...] z dnia

[...] czerwca 2020 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego

z usługami na części kondygnacji parteru, ze zjazdem do garażu podziemnego, garażem podziemnym na 50 miejsc postojowych oraz 5 miejsc postojowych, na terenie działek

nr [...] obręb M. KM 01 przy ulicy [...] we [...], w ocenie organu I instancji w żaden sposób nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym

w zabudowie, działek nr [...] i 88 KM 72/1, będących własnością bądź też znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Po 159/20 stwierdzający, że nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się bowiem do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (tak m.in.: NSA w wyroku z 26 lutego 2015 r., w sprawie II OSK 2895/14).

Mając na uwadze, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje wyżej wymienionych działek nr [...] i 88, organ I instancji stwierdził, że M. K., M. K., R. C. i B. L. nie są w świetle zapisów art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę omawianego zamierzenia. W związku z powyższym nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zaprojektowany blok znajduje się

w odległości około 34 metrów od najbliższej istniejącej zabudowy skarżących,

a jednocześnie w odległości ponad 16,5 metra od granicy najbliższej z działek skarżących.

Ponadto organ zbadał, czy w powyższej sprawie wystąpiły inne przesłanki wznowienia, niż wskazane w podaniu stron i nie stwierdził ich istnienia. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania może nastąpić jedynie w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 i 145a Kpa skutkuje odmową uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa). Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1 i 145a Kpa i organ jest ściśle związany określonymi w nich przesłankami. W sytuacji, gdy przesłanki wznowienia nie wystąpiły, należało odmówić uchylenia decyzji ostatecznej.

W tym miejscu organ I instancji zauważył, że zgodnie z zapisami art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei art. 35 ust. 4 przywołanej ustawy stanowi, że w razie spełnienia określonych wymagań organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przedmiotowej sprawie wszystkie te wymagania zostały spełnione.

Na zakończenie przypomniano fakt, że od dnia 19 września 2020 r. weszły w życie zmiany w ustawie - Prawo budowlane, w tym zmiany definicji obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt. 20 ww. ustawy), zgodnie z którą przez obszar ten należy obecnie rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tym samym inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, zacienianie samej działki, a nie okien pomieszczeń) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Zmiana definicji obszaru oddziaływania inwestycji spowoduje znaczące ograniczenie kręgu stron w sprawach o uzyskanie pozwolenia na budowę i usprawni sam proces administracyjny, co od wielu lat leży u podstaw kolejnych zmian dokonywanych w Prawie budowlanym.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K., M. K.

i R. C. zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

. art. 28 KPA - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie nie posiadania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu;

. art. 8 KPA - poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym przez stwierdzenie że nie zachodzą przesłanki do uznania jako strony postępowania,

. art. 10 KPA - poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co dyskwalifikuje występowanie w obronie przysługujących praw,

. art. 84 KPA poprzez jego niezastosowanie, poprzez nie powołanie biegłego

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez arbitralne ustalenie, kto jest stroną postępowania w rozumieniu tego przepisu oraz jego błędną wykładnię zakładającą brak przymiotu strony postępowania, gdyż nie znajduję się w obszarze oddziaływania obiektu,

. art. 144 KC w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez jego niezastosowanie i arbitralne rozstrzygnięcie, iż nie ma możliwości występowania o zakaz immisji, chociażby z powodu zacienienia działki wskutek planowanej inwestycji,

. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

. § 57 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

. § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wobec powyższego odwołujący na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wnieśli o:

. wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla P. P. Sp. z o.o. - Spółka Komandytowa na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części kondygnacji parteru ze zjazdem do garażu podziemnego, garażem podziemnym na 50 miejsc postojowych oraz 5 miejsc postojowych na terenie dz. nr [...], obręb M. KM 1 przy ul. [...] we [...], a także wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odwołujący wskazali, że organ I instancji nie wyjaśnił, czemu nie zostali uznani za strony postępowania w sytuacji, gdy osoby wymienione w pkt od 4 do 13 (będące stronami postępowania przed organem I instancji) zostały za takie strony uznane. Ponadto Odwołujący zarzucili, że badanie oddziaływania obiektu należy oceniać

w kontekście przepisów prawa publicznego, ale także przepisów prawa cywilnego, które mogą być źródłem interesu prawnego, który wywodzą z ewentualnych immisji inwestycji na ich nieruchomości w postaci: zacienienia, które spowoduje mniejszą opłacalność montażu paneli fotowoltaicznych, nadmiernym hałasem, ograniczeniami w paleniu grilla, brakiem intymności czy też uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji. Odwołujący do oświadczeń końcowych złożonych przed organem pierwszej instancji, załączyli analizę zacienienia, ze względu na planowaną przez nich instalację paneli fotowoltaicznych. Wskazali przy tym, że organ I instancji winien przeprowadzić dowód

z opinii biegłego w zakresie zacienienia działek sąsiednich, gdyż w ich ocenie istnieją wątpliwości, że dokument prywatny przedstawiony przez Inwestora w postaci analizy nasłonecznienia zawiera błędne założenia. Odwołujący zarzucili również naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem terminu, jaki wyznaczył organ, na zapoznanie się z aktami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę każdorazowo zbadać obszar oddziaływania obiektu i właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w tym obszarze uznać za strony postępowania.

W niniejszej sprawie Prezydent M. [...], rozszerzył obszar oddziaływania obiektu wskazany przez projektanta tj. działkę inwestycyjną nr [...] i uznał za strony postępowania również współwłaścicieli działek nr [...], które to działki graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Tym samym Wnioskodawcy dysponujący prawem do działki nr [...] i 88 we [...] nie zostali uznani za stronę przedmiotowego postępowania.

W ocenie organu odwoławczego powyższa ocena jest zasadna, gdyż inwestycja została zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

[...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń

w zagospodarowaniu działek Odwołujących.

Odwołujący zarzucili, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie zostali oni uznani za strony postępowania w sytuacji, gdy osoby wymienione w pkt od 4 do 13 (będące stronami postępowania przed organem I instancji) zostały za takie strony uznane. Wnioskodawcy dookreślili, że ich nieruchomości znajdują się w niemal identycznej odległości od planowanej inwestycji co działki osób uznanych za strony postępowania.

Wojewoda wyjaśnił, że status stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego przysługiwał między innymi współwłaścicielom działek nr [...], które to działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Zgodnie z zapisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na działkach tych może powstać nowa zabudowa w odległości 3 lub 4 metrów od granicy z terenem objętym pozwoleniem na budowę. W konsekwencji zaprojektowany budynek może wprowadzać ograniczenia

w zabudowie ww. działek, które uznane zostały za obszar oddziaływania inwestycji. Natomiast działki Odwołujących, są oddzielone drogą publiczną od działki inwestycyjnej. Nadto działka inwestycyjna oddalona jest od najbliższej z działek Odwołujących tj. działki nr [...], o ponad 11,5 m, przy jednoczesnej odległości od zaprojektowanego budynku wielorodzinnego wynoszącej ponad 16,5 metra. W konsekwencji projektowany budynek nie wprowadza żadnych, określonych przepisami prawa materialnego, ograniczeń

w zabudowie działek skarżących.

W ocenie odwołujących badanie oddziaływania obiektu należy oceniać

w kontekście przepisów prawa publicznego, ale także przepisów prawa cywilnego, które mogą być źródłem interesu prawnego, który wywodzą z ewentualnych immisji inwestycji na ich nieruchomości w postaci: zacienienia, które spowoduje mniejszą opłacalność montażu paneli fotowoltaicznych, nadmiernym hałasem, ograniczeniami w paleniu grilla, brakiem intymności, czy też uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji.

Wojewoda K.-P. nie podzielił tej argumentacji i wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2146/17, jak i z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007r., sygn. akt II OSK 1241/06 "Zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności". Nawiązując do przywołanego wyroku NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06, zdaniem Wojewody należy przyjąć, że wyznaczenie tego obszaru powinno następować zasadniczo na podstawie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, w tym przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia

w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (tak też wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1011/09; z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 891/06;

z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 276/08). Unormowania o tym charakterze stanowić będą co do zasady źródło interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej

z projektowanym obiektem w sprawie prowadzonej w przedmiocie wydania pozwolenia na jego budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1665/12 - "Interes prawny to (...) interes chroniony

w przepisach materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki". W ocenie NSA takich podstaw nie zawierają przepisy Kodeksu cywilnego, które nie dają podstaw do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej. Zatem wszelkie ewentualne immisje mogą być rozstrzygane jedynie za pośrednictwem odpowiednich powództw cywilnych i nie mają znaczenia w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie odwołujących inwestycja zatwierdzona decyzją Prezydenta M. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., musi być uznana za taką, która wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek z uwagi na chęć zainstalowania na nich paneli fotowoltaicznych. Odwołujący wskazali przy tym, że organ I instancji winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego w zakresie zacienienia działek sąsiednich, gdyż w ich ocenie istnieją wątpliwości, że dokument prywatny przedstawiony przez Inwestora w postaci analizy nasłonecznienia zawiera błędne założenia. Nadto odwołujący do oświadczeń końcowych, ze względu na planowaną instalację paneli fotowoltaicznych, załączyli analizę zacienienia.

Wojewoda zauważył, że regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

[...] kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące nasłonecznienia, w szczególności § 13, nie przewidują ograniczeń z tytułu zacieniania działek, lecz normują kwestie zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przez inny obiekt budowlany. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1401/17, przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń

w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku'', (tak też wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt

II OSK 3105/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 572/17).

Wskazano też, że załączona do projektu budowlanego analiza zacienienia dotyczy, zgodnie z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dni równonocy. Natomiast analiza rzucanego cienia załączona przez Odwołujących dotyczy jedynie miesiąca grudnia. Wojewoda, jak i organ I instancji nie kwestionują prawidłowości przedstawionych przez Odwołujących danych dotyczących zacienienia ich działek, wskazując jedynie, że analiza rzucanego cienia na planowaną instalację fotowoltaiczną nie ma znaczenia na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Realizacja inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta M. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r., nie spowoduje bowiem ograniczeń w zagospodarowaniu działek Odwołujących. Instalacja paneli na ich działkach jest bowiem niezależna od planowanej inwestycji. Inną kwestią pozostaje opłacalność instalacji paneli, co organ pozostawił do uznania Odwołujących. Jednakże organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw prawnych, aby odmówić udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na planowane inwestycje na działkach położonych w pobliżu inwestycji, które w wyniku realizacji zaskarżonej inwestycji mogą być mniej korzystne, niż przed realizacją inwestycji. Natomiast zwrócenie się przez organ do niezależnego biegłego

o przeprowadzenie dowodu z opinii w sytuacji, gdy wymagane są wiadomości specjalne, jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedłożona przez Inwestora dokumentacja nie budzi wątpliwości, zaś kwestionujący ją nie złożyli przeciwdowodu o takim samym charakterze, a więc również sporządzonej przez specjalistę analizy nasłonecznienia zgodnie z § 60 rozporządzenia. Za taką analizę nie można zaś uznać przedłożonej przez Odwołujących analizy, ograniczonej do jednego miesiąca (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/GD 449/19).

Odwołujący wskazali również, iż realizacja inwestycji będzie z pewnością generować uciążliwości w postaci zakurzenia i zapylenia okolicy oraz zwiększy się hałas w trakcie budowy. Zdaniem Wojewody, każda inwestycja powoduje uciążliwości, jednakże samo zwiększenie uciążliwości takich jak hałas, czy kurz jest wyłącznie interesem faktycznym, a nie prawnym, więc nie daje podstaw do udzielenia przymiotu strony. Stanowisko to potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, w którym wskazał, iż "nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania inwestycji jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych".

W przedmiotowym postępowaniu, zdaniem Wojewody ocenie podlegała kwestia, czy realizacja spornej inwestycji ograniczyła wnioskujących w zagospodarowaniu ich nieruchomości, jednak wnioskujący nie wykazali, zaś organ odwoławczy nie dopatrzył się posiadania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta M. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...].

W szczególności, realizacja inwestycji, nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Wnioskodawców, dlatego też ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Skutkiem tego jest odmowa uznania inicjatorów niniejszego postępowania za stronę postępowania.

W przekonaniu Wojewody nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem terminu, jaki wyznaczył organ na zapoznanie się z aktami. Uregulowana w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie organ I instancji wystosował do stron postępowania zawiadomienie z dnia [...] października 2020 r., w którym wskazał, że stronom przysługuje prawo do zapoznania się z aktami i złożenia końcowych oświadczeń w terminie 7 dni od dnia daty otrzymania zawiadomienia. Ostatni dzień na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenie końcowego oświadczenia upływał dla R. C. dnia [...] października 2020 r., a dla M. K. i dla M. K. dnia [...] listopada 2020 r. R. C. pismem

z dnia [...] października 2020 r., złożył oświadczenie końcowe w sprawie. Natomiast M. K. i M. K. pismami z dnia [...] listopada 2020 r., złożyli tożsame oświadczenia końcowe, co R. C.. Zaskarżona decyzja została wydana dnia [...] listopada 2020 r., w której organ I instancji uwzględnił uwagi wniesione przez R. C. w piśmie z dnia [...] października 2020 r. Do dnia wniesienia odwołań, żadna ze stron postępowania, nie skorzystała z prawa do zapoznania się z aktami.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody należy stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przy czym należy odróżnić stwierdzenie, że doszło do naruszenia wspomnianego przepisu procesowego, od zagadnienia jego wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący w żaden sposób nie wykazali, aby wydanie decyzji jeden dzień przed upływem terminu do zapoznania się z aktami, uniemożliwiło im dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że zastrzeżenia związane z projektowaną inwestycją zostały przez Odwołujących podniesione w odwołaniu i zostały rozpatrzone przez tutejszy organ.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że skoro działki odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to w myśl art. 28 ust. 2 w zw.

z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie przysługiwał odwołującym status strony

w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Niezapewnienie odwołującym udziału w charakterze strony, w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Prezydenta M. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r. nie wypełnia więc przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie mogło stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W skardze do Sądu M. K. zaskarżyła w całości decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] lutego 2021 r., nr WIR. VIII.7840.1.205.2020.AC.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podtrzymując swoje stanowisko zawarte we wniosku do Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz w odwołaniu do Wojewody K.-P. z dnia [...] listopada 2020.

Skarżąca zauważyła, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w B. wpłynęła też inna skarga, tj. skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], dotycząca decyzji Prezydenta M. [...]

o warunkach zabudowy, która jest ściśle powiązana z przedmiotową, zaskarżoną decyzją - pozwoleniem na budowę (sygn. akt II SA/Bd 321/21).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku strony skarżącej, w którym wskazano na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzekające w sprawie organy obu instancji oceniły, że wskazana przesłanka nie wystąpiła, a to uzasadniało orzeczenie w I instancji

o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa.

Rozwijając to stanowisko Sąd przed wszystkim zauważa, że przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.)

w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. Na każdym z nich organ ustala

i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne.

Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po stwierdzeniu wystąpienia przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146).

Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazać w końcu należy, że art. 151 k.p.a. reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowania) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w sprawie zachowane; prawidłowo bowiem wznowiono postępowanie z wniosku skarżącej przyjmując, że osoba ta zachowała termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 2 k.p.a. oraz, że badanie przesłanki wznowienia wskazanej w tym wniosku może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu.

Sąd podziela także rozważania/argumenty obu organów, które dotyczą ustalenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnośnie do tej oceny i wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a więc: pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy), Sąd zauważa, że ważnym w tym zakresie było wyjaśnienie, czy wnioskodawczyni winna być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę z 25 czerwca 2020 r. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją wnosząca o wznowienie nie brała udziału.

Dokonując ustaleń we wskazanej kwestii należało z jednej strony uwzględnić okoliczności podnoszone przez skarżącą, z drugiej zaś: art. 28 ust. 2 pr. bud., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną

w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (także, zgodnie

z dominującym orzecznictwem, prowadzonych w trybach nadzwyczajnych), uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę stan prawny, przedmiot kwestionowanej decyzji, rozwiązania projektowe oraz argumentację skarżącej. W konsekwencji trafnie wywiedziono o braku wystąpienia w niniejszej sprawie wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie bowiem uznano, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania zwalczanej przez nią inwestycji, a podnoszone przez nią okoliczności wskazują co najwyżej na jej interes faktyczny w tej sprawie.

I tak, zważyć należy, że w myśl ww. przepisów, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) sąsiedniej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. Zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud., wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471, "ustawa zmieniająca"), przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Z tego ostatniego wynika, że chodzi wyłącznie o ograniczenia w zabudowie sąsiadującego z projektowanym obiektem terenu, znajdujące oparcie w konkretnej regulacji prawnej, a więc tego rodzaju ograniczenia, które uniemożliwiają lub ograniczają wykonywanie robót budowlanych z uwagi na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy inne - regulujące dodatkowe wymogi. Inne formy ograniczenia w kontekście obecnej treści art. 3 pkt 20 pr.bud., dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie mają natomiast prawnego znaczenia.

W regulacji przed zmianą, ograniczenia odnosiły się do zagospodarowania, w tym zabudowy terenu.

W orzecznictwie na tle tego przepisu dotychczas przyjmowano, że właściciele sąsiednich nieruchomości winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu

i możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie do zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość w sytuacjach, gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu. W okolicznościach niniejszej sprawy sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżącej. Okoliczności na które wskazuje skarżąca, głównie odnoszą się do mniejszej efektywności paneli fotowoltaicznych, gdyby ich nie sytuować na obiekcie

i choć tego rodzaju instalacja może być umiejscowiona w sposób nie zakłócający efektywnego jej wykorzystania, to nie wpływa też na ograniczenia wykorzystania terenu na cele budowlane według przepisów techniczno-budowlanych w tym odnoszących się do gwarancji właściwego nasłonecznienia obiektu. Nie zmienia tej oceny przedłożona przez skarżącą analiza, która została oceniona przez organ wykazując, że jej przeprowadzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie narusza warunków właściwego nasłonecznienia.

Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja ogranicza

w zabudowie jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie może o tym świadczyć ograniczenie w zagospodarowaniu terenu będące następstwem wzrostu obciążeń, czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu. Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału

w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania

w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji, przy czym znaczenie prawne mają wyłącznie te dotyczące zabudowy terenu.

Sąd zaznacza jednocześnie, że wobec tego, że cechą interesu prawnego jest to, że jest on nie tylko indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie ale też aktualny, ustalając w sprawie przymiot strony skarżącej, należało uwzględnić zmienione przez ustawodawcę - ww. ustawą zmieniającą - brzmienie art. 3 pkt 20 pr.bud. W przepisie tym, w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2020 r., zawężono pojęcie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Obecnie dotyczy on tylko terenu wyznaczonego w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zabudowie, a nie ograniczenia w szeroko rozumianym zagospodarowaniu tego terenu.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wykazał, że projekt spornej inwestycji nie tylko nie wpływa na możliwość zabudowy, ale też na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej. I tak, organ ten uwzględnił charakter inwestycji, jej usytuowanie, parametry (w tym wysokość), nadto – położenie względem nieruchomości, z którą skarżąca wiąże swój przymiot strony w sprawie. Analizując projekt zagospodarowania terenu, a także analizy czasu nasłonecznienia i przesłaniania, zasadnie uznał, że inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy działki należącej do skarżącej w odniesieniu do § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną). Inwestycja nie ograniczy także możliwości zabudowy działki należącej do skarżącej w odniesieniu do § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 -17:00) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Słusznie w ramach tej analizy organ II instancji zauważył też, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka należąca do skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką, na której będzie realizowana inwestycja, gdyż jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową (droga publiczna).

Zasadnie orzekający organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem ewentualnego obiektu na działce należącej do skarżącej, bowiem wysokość przesłaniania wynosi około 14 metrów (jest to wysokość elewacji zaprojektowanego budynku najbardziej zbliżonej do granicy działek po przeciwnej stronie drogi). Wysokość przesłaniania jest ponad dwukrotnie mniejsza od odległości pomiędzy budynkiem projektowanym, a budynkiem położonym na działce nr ew. 83, jako zlokalizowanym najbardziej niekorzystnie w stosunku do zaprojektowanego bloku - tym samym wyliczenia te oraz wyniki analizy nasłonecznienia pozostają aktualne dla pozostałych działek, czyli działek nr [...] i 88 obręb [...] KM 72/1) wynoszącej około 34 metrów.

Tym samym budynki znajdujące się na tych działkach mają zagwarantowane naturalne oświetlenie. Budynki położone na działkach nr ew. 52 i 88 usytuowane są

w sposób gwarantujący spełnienie wymagań określonych w § 13 przywołanego rozporządzenia bez względu na wysokość projektowanego obiektu. Z kolei działka nr ew. 82/2 (należąca do skarżącej) pozostaje nieruchomością niezabudowaną. Również planowana w przyszłości zabudowa nieruchomości będzie miała w każdym przypadku zagwarantowane naturalne oświetlenie pomieszczeń, bowiem odległość między budynkami, będzie musiała wynosić co najmniej około 19 metrów (odległość skarżonego bloku od hipotetycznych budynków posadowionych na ww. działkach z zachowaniem przepisów art. 43 ust. 1 pkt 3c ustawy o drogach publicznych) przy wysokości przesłaniania nie przekraczającej 15.85 metra (wysokość bloku w największym zbliżeniu do granicy działek, z jednoczesnym założeniem, że ewentualny budynek skarżących będzie miał okna usytuowane przy samym poziomie terenu działki).

Dla rozpatrywanej inwestycji spełnione są zapisy § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń. Zawarte na stronach 53 i 54 zatwierdzonego projektu budowlanego analizy cienia rzucanego przez projektowany budynek wykazują, że budynek ten nie ogranicza w dniach równonocy dostępu słońca do okien budynków na działkach nr [...] i 88 we [...] (działki skarżącej od 82/2-84), przy czym o ile analizy takie przeprowadza się wyłącznie dla zabudowy istniejącej, to analizy załączone do zatwierdzonego projektu budowlanego wykazują również, że pokoje

w budynkach realizowanych w przyszłości na wolnych działkach będą miały zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy

w godzinach od 7:00 do 17:00. Zgodnie z tymi analizami działki nie będą zacienianie przez zaprojektowany blok przez zdecydowanie przeważającą część dni równonocy, gwarantując dla przyszłej ich zabudowy co najmniej 3 godzinny czas nasłonecznienia pokoi.

Z uwagi na odsunięcie projektowanego budynku od działek skarżącej, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi wskazujące na pominięcie przez organy, że realizacja inwestycji ograniczy skarżącą w możliwości wykorzystania własnej działki do realizacji na niej planowanej w przyszłości instalacji paneli fotowoltaicznych. Słusznie orzekające

w sprawie organy I i II instancji wywiodły, iż analiza rzucanego cienia na planowaną instalację fotowoltaiczną, nie ma znaczenia na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Realizacja inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta M. [...] Nr [...]

z dnia [...] czerwca 2020 r., nie spowoduje bowiem ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącej. Instalacja paneli jest bowiem niezależna od planowanej inwestycji,

a inną kwestią jak wskazuje organ, pozostaje opłacalność instalacji paneli, jednakże organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw prawnych, aby odmówić udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na planowane inwestycje na działkach położonych w pobliżu inwestycji, które w wyniku realizacji zaskarżonej inwestycji mogą być mniej korzystne, niż przed realizacją inwestycji.

Dla prawidłowego zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyznaczenia strefy oddziaływania obiektu, nie mogły mieć prawnego znaczenia immisje w rozumieniu art. 144 k.c. Fakt immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, nie pozostaje jednak w sferze zainteresowania organów architektoniczno-budowlanych, bo wykracza poza definicję obszaru oddziaływania obiektu, tym bardziej w brzmieniu obecnie obowiązującym, wprowadzonym ustawą zmieniającą. Sąd zauważa przy tym, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających

z prawa cywilnego (m.in. prawa do ochrony prawa własności) z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Podniósł to NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. o sygn. akt

II OSK 1126/19 zauważając, że "Przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej weryfikacji udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany przepis stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości

i stosunków miejscowych. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Jednakże (...) przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów.

Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. (...) ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) (...) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015r., sygn.

II OSK 905/14)".

Podsumowując, Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi; uznał, że postępowanie w sprawie, w tym w zakresie kwestii formalnej – dotyczącej interesu prawnego skarżącej, zostało przeprowadzone właściwie, z uwzględnieniem również okoliczności ważnych dla samej zainteresowanej; uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia pełną analizę spornego zagadnienia, (spełniając wymóg z art. 107 § 3 k.p.a.), a analiza ta jest prawidłowa, także przy uwzględnieniu szerszej definicji obszaru oddziaływania obiektu, tj. w brzmieniu przed zmianą, która weszła

w życie 19 września 2020 r. To wszystko czyni prawidłowym zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec nie wystąpienia wady, o której mowa w tym ostatnim.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł o oddaleniu skargi.