Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1201/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 , art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b), art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. R., A. K., M. R. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. R. i M. R. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz skarżących A. K. i Z. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1201/18

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z [...] lipca 2018 r. nr [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej.

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku M. G. z [...] grudnia 2017 r. - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 56, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej" na działkach nr ew. 774/21 i 774/22 położonych w miejscowości R., gm. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i M. R., B. i T. S., M. P., A. i Z. K. (właściciele /współwłaściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji).

Wskazując na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) podnieśli wydanie decyzji bez wymaganego prawem uzgodnienia, błędne wyznaczenie obszaru analizowanego poprzez jego nieuprawnione poszerzenie oraz błędne wyznaczenie linii istniejącej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych projektowanych budynków, górnej krawędzi elewacji frontowych i niezgodność części graficznej wydanej decyzji z jej częścią tekstową

i wynikami analizy.

Zarzucili także naruszenie prawa procesowego w postaci art. 1 i art. 11, art. 107 § 3, art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80, art. 9 i art. 11 oraz art. 61 § 1 K.p.a.

SKO nie podzieliło zarzutów odwołania i opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p. - utrzymało w mocy decyzję organu

I instancji.

W uzasadnieniu stwierdziło zgodne z rozporządzeniem MI z 26 sierpnia 2003 r. wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz dokonanie analizy kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Podkreśliło, że niewielkie rozszerzenie obszaru analizowanego nie stanowiło jego naruszenia, pozwoliło natomiast na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia w oparciu o charakterystyczne cechy zabudowy

i zagospodarowania nieruchomości obejmujące obszar w ramach którego zrealizowano budynki mieszkalne jednorodzinne w formie budynków mieszkalnych wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo wyznaczono linię zabudowy wyjaśniając, że teren inwestycji od strony północno - zachodniej przylega do drogi gminnej nr ew. 750/2. W sąsiedztwie działki budynki usytuowane są w różnych odległościach od drogi gminnej, nie mniejszych jednakże niż 7 m od granicy pasa drogowego. Budynek mieszkalny istniejący na działce sąsiedniej nr 773/8 zlokalizowany jest w odległości ok. 10 m od ww. drogi i tworzy wraz z budynkiem na działce nr 775/14 jedną linię zabudowy. Jednocześnie budynki mieszkalne na działkach nr 772/9 i 774/12 tworzą drugą linię zabudowy w odległości ok. 15 m od drogi gminnej. Względy ekonomiczne przestrzeni oraz racjonalne zagospodarowanie działki budowlanej przemawia za odstąpieniem od zasady wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, stworzonej przez budynki usytuowane w dalszej odległości od drogi gminnej

i ustalenie tej linii w mniejszej odległości od drogi.

Organ wskazał również, że wzdłuż południowo - zachodniej granicy terenu objętego wnioskiem przebiega droga wewnętrzna oznaczona nr ew. 774/3. Budynki mieszkalne zrealizowane po tej samej co teren inwestycji stronie tej drogi posadowione zostały w odległościach nie mniejszych niż 7 m.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI wskazując, że w stosunku do planowanej zabudowy w sposób zrozumiały wyjaśniono odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Jak ustalono, średni wskaźnik zabudowy wynosi 15 %, zabudowy szeregowej 19 %, bliźniaczej do 24 %, maksymalny wskaźnik to 29 %. W decyzji przyjęto wskaźnik nie mniejszy niż 15 % i nie większy niż 25 %, które mieszczą się w tych wartościach i nie doprowadzą do dysharmonii w zagospodarowaniu obszaru będącego terenem intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w zurbanizowanej części gminy [...], w miejscowości R.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez określenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych projektowanych budynków mieszkalnych (wymiar od poziomu terenu do okapu dachu głównego) na 4,5 m z tolerancją +/-20%. Z analizy urbanistycznej wynika, że wysokości głównych kalenic dachów budynków nie przekraczają 10 m, wysokości zaś górnych krawędzi elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych wynoszą od ok. 2,5 m do ok. 6,5 m.

Jako prawidłowe ocenił także ustalenie szerokości elewacji frontowej

w przedziale od 7 do 12 m, wpisujące się w obszar analizowany, w którym szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynoszą od ok. 7 m (budynki

w zabudowie szeregowej) do ok. 17 m. W większości przypadków wymiar ten nie przekracza 12 m.

SKO za chybiony oceniło zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia polegający na niezgodności części graficznej z częścią tekstową.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących organ stwierdził, że podnoszenie tych zarzutów na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów odwołujących znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

W skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie A. i M. R. oraz A. i Z. K. zarzucili naruszenie:

I. Prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację, co doprowadziło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI

z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), polegające na uznaniu, że organ dokonał wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez jego nieprawidłowe poszerzenie jedynie w celu objęcia nim zabudowy która pozwoliła na uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia, a także brak rzeczywistej analizy urbanistycznej dla obszaru analizowanego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 3 wymienionego rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii istniejącej zabudowy w sposób błędny i dowolny, tj. bez uwzględnienia uskoku w linii istniejącej zabudowy, co spowodowało wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zbyt blisko drogi publicznej,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2 wymienionego rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu z pominięciem średniej wielkości wskaźnika

z obszaru analizowanego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 1 wymienionego rozporządzenia polegające na przyjęciu, że organ wydający zaskarżoną decyzję obowiązany jest zastosować średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 1 wymienionego rozporządzenia polegające na przyjęciu, że organ wydający zaskarżoną decyzję obowiązany jest wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

- § 9 ust. 1 i 2 wymienionego rozporządzenia polegające na niezgodności części graficznej z częścią tekstową w decyzji o warunkach zabudowy oraz wynikach analizy stanowiących załącznik do tej decyzji, sprzeczności wniosków decyzji

z analizą,

- art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji bez wymaganego prawem uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 1 i art. 11 K.p.a., poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcie wyjaśnień, wniosków i dowodów przedłożonych przez strony postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji (organ pominął milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniósł się do faktów istotnych dla sprawy),

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym w postaci niedostatecznego wskazania faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także braku uzasadnienia dla niektórych twierdzeń organu,

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez sporządzenie analizy w sposób niekompletny i niezgodny z przepisami prawa regulującymi właściwy sposób sporządzenia tego dowodu, co skutkowało nieprawidłowymi ustaleniami w stanie faktycznym,

- art. 8 i art. 80 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania wobec organów administracji, dowolnej ocenie zgromadzonych dowodów,

- art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (np. w piśmie z [...] marca 2018 r. dotyczącym odpowiedzi na zastrzeżenia odnoście projektów decyzji). Obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

- art. 11 K.p.a. poprzez nieprzedstawienie szczegółowych wyjaśnień dotyczących zasadności przesłanek którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (organ pominął milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniósł się do faktów istotnych dla sprawy),

- art. 15 K.p.a. w związku z art. 140, art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia,

- art. 61 § 1 K.p.a. poprzez zmianę treści wniosku inwestora, co jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu,

- art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji SKO wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazali, że analizą urbanistyczną objęto budynki znajdujące się poza obszarem analizowanym, w tym dwa budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej. W odniesieniu do zarzutów dotyczących wskaźnika zabudowy wskazali, że w bezpośrednim sąsiedztwem z inwestycją znajdują się budynki, których wskaźnik zabudowy wynosi odpowiednio: 15, 13 i 18 %. W związku z powyższym uważają, że ustalenie wskaźnika na poziomie od 15 do 25 % stanowi nadużycie. Powołując się na orzecznictwo wskazali, że przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy uzasadnia wniosek, że inwestycja nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Samo zaś przekroczenie średnich wartości zabudowy przez jednostkowe nieruchomości

z obszaru analizowanego nie uprawnia jeszcze do zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wskazali, że ostateczny projekt decyzji nie został uzgodniony z właściwymi organami; wniosek

o uzgodnienie został skierowany w stosunku do pierwszego projektu decyzji.

Końcowo wskazali, że planowana inwestycja jest niemożliwa do realizacji. Przyjmując bowiem szerokość elewacji frontowej 7 m i mnożąc przez ilość budynków (6), doliczając następnie linię zabudowy 10 m i uwzględniając długość działek na których planowana jest inwestycja, pozostanie wolne 2,5 m, co uniemożliwia realizację inwestycji ze względu na odległość od granicy mniejszą niż 3 m.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z 23 stycznia 2019 r. inwestor M. G. wskazał, że dom skarżących A. i M. R. usytuowany jest w odległości 12 m od drogi, a więc również niezgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Wyraził swoje niezadowolenie, że skarżący blokują jego prawo do zabudowy, pomimo iż przed zakupem nieruchomości otrzymał od nich zapewnienia, że nie mają nic przeciwko inwestycji. Zarzucił bezpodstawne jej wstrzymywanie i wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO z [...] lipca

2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z [...] kwietnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr 774/21 i 774/22 w R.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że skarga – po części z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek główna przyczyna determinująca konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ma swoje źródło w naruszeniu prawa materialnego, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; koreluje z tym prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2).

W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2

i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji

o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia ich spełnienia przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy

i układu połaci dachowych) określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Treść tego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym

w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób zagospodarowania i rodzaj zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich stanowi więc dla orzekających

w sprawie organów punkt odniesienia dla ustaleń, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W toku prowadzonego w tym przedmiocie postępowania organy są zobowiązane do zbadania, czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji zgodnie

z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą.

Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego

w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07, LEX nr 465665). Kontynuacja funkcji nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia.

Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kwestii kontynuacji funkcji nie wolno interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Celem wspomnianych regulacji jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

W tym znaczeniu pojęcie działki sąsiedniej powinno być rozumiane szeroko, obejmując wszystkie działki znajdujące się zarówno w całości jak i w części

w obszarze analizowanym. Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą

z nieruchomością na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. II OSK 204/15 - LEX nr 2177592 i z dnia 9 listopada 2016 r. II OSK 935/16 - LEX nr 2170827). Wszelkie zatem odstępstwa od zasady określania wymagań dla nowej zabudowy na podstawie wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), muszą wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i być merytorycznie uzasadnione, co wynika z treści § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Mimo że sposób ustalenia większości parametrów o jakich mowa w tym

w rozporządzeniu jest przez skarżących w odniesieniu do planowanej inwestycji kwestionowany - co bezpośrednio rzutuje na uznanie czy spełnia ona wymogi

o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - to abstrahując od zasadności związanych z tym zarzutów należy podkreślić, że punktem wyjścia do ustalenia prawidłowości tych parametrów jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy wymogowi temu uchybiły.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wynika, że wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, właściwy organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Jak wynika z zapisów analizy urbanistycznej, za front terenu inwestycji przyjęto północno - zachodnią granicę terenu objętego wnioskiem "od strony drogi,

z której odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji"; inaczej ujmując, za front terenu inwestycji uznano przylegający do drogi gminnej (działki nr 750/2) północno - zachodni bok działki nr 774/21 o długości ok. 28 m, wyznaczając stosownie do tego granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji

w odległości 84 m, tj. trzykrotnej jego szerokości.

Mimo że tak wyznaczona szerokość obszaru analizowanego

i przeprowadzona na tej podstawie analiza została zaakceptowana przez organ

I instancji w wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, to w zupełności nie koreluje to z pozostałymi zapisami tej decyzji oraz wskazaną w części graficznej analizy (załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy) zasadą obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji.

W tym zakresie uwagę zwraca zapis pkt 3.3) decyzji Burmistrza określający dostępność komunikacyjną terenu, wg którego odbywa się ona z drogi gminnej,

tj. działki nr 750/2 ale poprzez działkę nr 774/3, która zgodnie z pkt 3.1) stanowi dojazd i dojście do terenu inwestycji (do działki nr 750/2 faktycznie przylega północno - zachodni bok działki nr 774/21 o długości ok. 28 m, ale jednocześnie południowo - zachodni jej bok przylega do działki nr 774/3; działka nr 774/3 odchodzi prostopadle od działki nr 750/2 i stanowi drogę wewnętrzną, będącą współwłasnością osób fizycznych, w tym m.in. wnioskodawcy oraz skarżących A. i M. R., będąc wykorzystywana jako dojazd do przylegających do niej nieruchomości).

Na obsługę komunikacyjną terenu inwestycji z działki nr 774/3 (do której południowo - zachodnim bokiem przylega także położona za działką nr 774/21 działka nr 774/22) wskazano także w części graficznej analizy.

W pkt 3.2) decyzji Burmistrza znalazł się ponadto zapis: "szerokość elewacji frontowej (południowo - zachodniej) pojedynczego budynku winna zawierać się

w przedziale od 7,0 m do 12,0 m". Wynika z niego wprost, że elewacje frontowe budynków mają być usytuowane od strony południowo - zachodniej terenu inwestycji, a więc od strony drogi wewnętrznej - działki nr 774/3, z której ma się odbywać dojazd.

Powyższe zapisy w pełni korespondują z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymogiem posiadania dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, przez który zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W kontekście definicji frontu działki zawartej

w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. (przez który należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) wyklucza uznanie za front terenu inwestycji północno - zachodniego boku działki nr 774/21 przylegającego do drogi gminnej (działki

nr 750/2), gdyż nawet przy założeniu minimalnej szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku 7 m, wynikająca ze specyfiki zabudowy szeregowej suma szerokości sześciu takich elewacji przekracza długość tego boku wynoszącą 28 m.

Konsekwencją błędnego ustalenia frontu działki - za który ewidentnie w tych okolicznościach powinny być uznane przylegające do działki nr 774/3 południowo - zachodnie boki działek nr 774/21 i 774/22 (o łącznej długości ok. 55 m) - było wadliwe określenie obszaru analizowanego. Zachodzi bowiem zasadnicza różnica

w jego wielkości w zależności od tego, czy granice tego obszaru ustalone w oparciu o 3-krotną szerokość frontu działki będą wynosiły 84 m, czy też ok. 165 m (a więc

w praktyce będą prawie dwukrotnie większe).

Ponieważ wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w bezpośredni sposób przekłada się na prawidłowość istotnych dla określenia wymagań nowej zabudowy parametrów, cech i wskaźników o których mowa w rozporządzeniu MI - co wiąże się z ponowną koniecznością ich ustalenia w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany - Sąd za zbędne uznał odnoszenie się do związanych z tym zarzutów skargi (jako bezzasadny w związku z tym jawi się jednak zarzut skargi dotyczący nieuprawnionego poszerzenia obszaru analizowanego

w celu objęcia nim zabudowy szeregowej, która pozwoliła na uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie pozytywnej dla niego decyzji).

Niejako na marginesie Sąd pragnie jednak wskazać - gdyż nie wiąże się to

z wyznaczaniem obszaru analizowanego, że nie podziela zarzutu skargi błędnego wyznaczenia linii zabudowy, w zbytnim zbliżeniu (10 m) do drogi publicznej, tj. działki nr 750/2 (z uwagi na równoczesne sąsiedztwo terenu ze stanowiącą dojazd i dojście drogą wewnętrzną - działką nr 774/3, ustalono także drugą nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m od jej granicy). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI, co do zasady obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wskazano w analizie w odniesieniu do drogi publicznej, w przypadku działek

nr 773/8 i 775/14 stwierdzono usytuowanie budynków mieszkalnych w odległości

10 m od niej, zaś w przypadku działek nr 772/9 i 774/12 w odległości 15 m. Zgodnie

z § 4 ust. 3 rozporządzenia przemawiałoby to za wyznaczeniem linii zabudowy

w większej odległości; jeżeli bowiem linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku który znajduje się

w większej odległości od pasa drogowego. Ponieważ wg ust. 4 tego paragrafu, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1, wzgląd na wskazane w niej racjonalne zagospodarowanie działki budowlanej podyktowany zwłaszcza bezpośrednim sąsiedztwem z działką nr 773/8 na której budynek usytuowany jest w bliższej odległości, umożliwiał w ocenie Sądu przyjęcie tej odległości jako wiążącej przy wyznaczaniu linii zabudowy obowiązującej planowaną inwestycję od strony drogi publicznej.

Niezależnie od nieprawidłowego wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego, rację należy przyznać skarżącym, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy któremu odpowiadała decyzja organu I instancji, nie spełniał wymogu uzgodnienia o jakim mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z tym przepisem decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4,

i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Wprawdzie na etapie postępowania organu I instancji projekt decyzji pismami

z [...] stycznia 2018 r. został przesłany do uzgodnienia Staroście [...], przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] oraz Ministrowi Środowiska (na co organy te nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni, co w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. skutkowało uznaniem dokonania uzgodnienia), niemniej na skutek wnoszącego zastrzeżenia pisma A. i M. R., B. i T. S., M. P. oraz A. i Z. K. doszło do sporządzenia nowej analizy oraz odpowiadającego jej projektu decyzji, która takim uzgodnieniom nie została już poddana. Stanowi to o naruszeniu przez Burmistrza jako organ I instancji ustawowego trybu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (ubocznie należy zwrócić uwagę - czego organy nie wyjaśniły - że obszar analizowany wyznaczony dla potrzeb sporządzenia pierwotnego, poddanego procedurze uzgodnienia projektu decyzji był znacznie większy niż przyjęty dla potrzeb projektu zmienionego i decyzji wydanej na jego podstawie, chociaż także on nie spełniał wymogu prawidłowego jego wyznaczenia w sposób wyżej opisany).

Brak uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji o warunkach zabudowy powoduje wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. /decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu/, co z kolei musi skutkować uchyleniem decyzji bez względu na to, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.); por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2018 r. II SA/Gl 130/18,

LEX nr 2467847.

Ponieważ opisanych wyżej uchybień związanych z wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego i sporządzeniem na jego podstawie analizy urbanistycznej oraz brakiem uzgodnienia projektu decyzji nie dostrzegł i nie wyeliminował rozpatrujący sprawę na skutek odwołania organ II instancji, skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) P.p.s.a.

Wynikają z tego wprost wskazania co do dalszego postępowania przed organami administracji, w którym należy także uwzględnić upływ ważności oświadczenia

o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej do nieruchomości objętej wnioskiem.

O należnych skarżącym kosztach postępowania, obejmujących opłacone wpisy od skargi (2 x 500 zł) orzeczono stosownie do art. 200

w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.