Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 42/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119, art. 149 par. 1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu grzywnę w wysokości 2.000 (dwóch tysięcy) złotych, 5) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. N., zwaną dalej także skarżącą, jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 14 lipca 2014 r., nr [...], Burmistrz Nysy umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W dniu 18 sierpnia 2014 r. (data wpływu) organ pierwszej instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie A. N. od powyższej decyzji wraz z aktami sprawy.

Pismem z dnia 18 września 2014 r. Kolegium, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., przedłużyło termin rozpoznania sprawy z odwołania skarżącej do 28 listopada 2014 r. Jako przyczynę zwłoki organ wskazał trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium.

W dniu 28 listopada 2014 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym zespół orzekający Kolegium postanowił odroczyć rozpatrzenie sprawy w celu wezwania organu pierwszej instancji do dostarczenia brakujących akt sprawy.

Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. Kolegium wezwało Burmistrza Nysy do przekazania brakujących dokumentów, zakreślając 7-dniowy termin na wykonanie wezwania. Jednocześnie Kolegium zawiadomiło strony, na podstawie art. 36 K.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy do 19 stycznia 2015 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

W dniu 7 stycznia 2015 r. Burmistrz Nysy udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie.

Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. Kolegium wezwało skarżącą o wyjaśnienie kwestii związanej z dokumentacją przekazaną przez A. N. przy piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. i ewentualne jej przekazanie. Równocześnie, na podstawie art. 36 K.p.a., organ wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do 27 lutego 2015 r., podając jako przyczynę zwłoki konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. (2 luty 2015 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu.

W dniu 3 marca 2015 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym zespół orzekający Kolegium postanowił odroczyć rozpatrzenie sprawy w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Pismem z dnia 6 marca 2015 r. Kolegium zwróciło się do skarżącej o udzielenie kolejnych wyjaśnień w kwestii dokumentacji przekazanej organowi pierwszej instancji oraz wyznaczyło nowy termin rozpoznania sprawy do 31 marca 2015 r. Jako przyczynę zwłoki Kolegium wskazało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Przy piśmie z dnia 27 marca 2015 r. (1 kwietnia 2015 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca przekazała organowi odwoławczemu brakującą dokumentację.

W dniu 1 kwietnia 2015 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym skład orzekający Kolegium postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. (21 sierpnia 2015 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca, w związku z brakiem informacji na temat rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w art. 35 oraz art. 36 K.p.a., wezwała organ odwoławczy o poinformowanie o wyniku postępowania.

Kolejnym pismem - z dnia 8 kwietnia 2016 r. (12 kwietnia 2016 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca, ponownie wezwała organ odwoławczy o poinformowanie o wyniku postępowania oraz usunięcie naruszenia prawa w terminie 14 dni.

Pismem z dnia 19 maja 2016 r. (20 maja 2015 r. - data wpływu do Kolegium) A. N., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do WSA w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę A. N. wskazała, że od momentu złożenia odwołania Kolegium nie wydało stosownej decyzji. Tym samym organ naruszył podstawowe zasady K.p.a. dotyczące terminów załatwienia sprawy. Skarżąca podała również, że złożone do Kolegium wezwanie z dnia 8 kwietnia 2016 r. nie zostało przez organ rozpatrzone, co jednak nie powoduje, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyła postanowienie NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1024/13. Dalej, odwołując się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, skarżąca dowodziła, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu jest również zobowiązany dokonać z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania w sprawie i podniosło, że nie pozostawało w bezczynności w związku z odwołaniem skarżącej. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że decyzja zapadła na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2015 r. podlega wysłaniu stronie dopiero po sporządzeniu jej pisemnego uzasadnienia. Kolegium dowodziło również, że datą wydania decyzji przez organ kolegialny jest dzień podpisania jej przez ostatniego członka składu orzekającego. Podjęta w sprawie decyzja jest opatrzona datą 1 kwietnia 2015 r., przy czym protokół z posiedzenia potwierdza, że właśnie w tym dniu odbyło się posiedzenie niejawne, na którym skład orzekający uzgodnił treść decyzji, opartej o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że do wydania decyzji doszło właśnie w tym dniu. Poza tym Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowany jest pogląd, że przepisy K.p.a. nie utożsamiają wydania decyzji z jej doręczeniem. Nie można więc uznać, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że wniesiona przez A. N. skarga dotyczy zarówno przewlekłości, jak i bezczynności, przy czym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w pismach z dnia 17 sierpnia 2015 r. i z dnia 8 kwietnia 2016 r., odnoszą się jedynie do bezczynności Kolegium. W związku z tym należy przyjąć, że skarga, w zakresie w jakim dotyczy przewlekłości postępowania, nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co jest formalnym warunkiem skuteczności skargi w świetle art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu 19 lipca 2016 r. Kolegium przesłało do tut. Sądu oraz stron postępowania decyzję z dnia 1 kwietnia 2015 r., nr [...], którą uchyliło decyzję Burmistrza Nysy z dnia 14 lipca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wyjaśnić przyjdzie, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego - w myśl art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia, stąd środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie Sądu, pismo skarżącej z dnia 8 kwietnia 2016 r., złożone do Kolegium, należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. W piśmie tym skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na niezałatwienie sprawy, oczekując w tym zakresie reakcji organu, poprzez usunięcie naruszenia prawa w terminie 14 dni i poinformowanie o wyniku postępowania. Stosownie do powyższego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Odnośnie zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska Kolegium dotyczącego niedopełnienia przez skarżącą wymogu poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w części dotyczącej przewlekłości postępowania, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że z uwagi na brak legalnych definicji pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym, a także ze względu na związane z tym trudności w rozróżnieniu ich zakresów, niecelowe jest wymaganie od strony, aby na etapie wnoszenia zażalenia bądź skargi konkretyzowała przedmiot zaskarżenia w sposób wiążący organ wyższego stopnia oraz sąd. Jeżeli więc strona złożyła jedno zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei, przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2567/14 i przytoczone tam orzecznictwo; dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sygnalizowany brak legalnych definicji pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" wymaga ich bliższego omówienia. Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 271). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.

Wykładając z kolei treść pojęcia "bezczynności", zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, odnotować trzeba, że odwołanie skarżącej wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 18 sierpnia 2014 r. Pierwszym działaniem podjętym przez Kolegium w toku tego postępowania było wystosowanie do skarżącej pisma, datowanego na dzień 18 września 2014 r. i wysłanego 19 września 2014 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 28 listopada 2014 r. Wskazanie tak długiego terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy upłynął już miesięczny termin do jej załatwienia i gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, stanowi o nieuprawnionym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. Dostrzec przyjdzie, że powody podane przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, w postaci trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą stanu przewlekłości. Dlatego działanie organu podjęte na tej podstawie należy ocenić jako pozorne. Zwrócić trzeba też uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). Analizując dalej przebieg postępowania odwoławczego, dostrzec trzeba, że w okresie od 18 września 2014 r. do 28 listopada 2014 r. organ również nie podjął żadnych działań prowadzących do zakończenia postępowania wydaniem stosownego orzeczenia. Kolejny etap przewlekłego działania Kolegium związany był z faktem odroczenia rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu w dniu 28 listopada 2014 r. w związku z koniecznością uzupełnienia akt sprawy i wystosowania w tym celu pisma do organu pierwszej instancji dopiero po prawie miesiącu od dokonanego odroczenia. Również po udzieleniu odpowiedzi przez Burmistrza Nysy w dniu 7 stycznia 2015 r. organ podjął kolejną czynność dopiero w dniu 27 stycznia 2015 r., kierując tym razem pismo do skarżącej o nadesłanie dokumentacji i wyznaczając kolejny termin załatwienia sprawy na 27 lutego 2015 r. Wyznaczonego terminu załatwienia sprawy organ jednak nie dotrzymał, ponieważ posiedzenie składu orzekającego odbyło się w dniu 3 marca 2015 r., na którym ponownie odroczono rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, brak jest również jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla ponad piętnastomiesięcznej zwłoki w doręczeniu skarżącej decyzji datowanej na dzień 1 kwietnia 2015 r. W tym miejscu odnotować trzeba, że z akt sprawy wynika, że rozpatrzenie odwołania przez zespół orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu w dniu 1 kwietnia 2015 r., z którego został sporządzony jedynie protokół podpisany przez członków składu orzekającego. Natomiast decyzja opatrzona datą "1 kwietnia 2015 r." oraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego została wyekspediowana do strony dopiero w dniu 19 lipca 2016 r., co wynika z adnotacji uwidocznionej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy. Z uwagi na wyrażone przez Kolegium stanowisko, wedle którego decyzja kończąca sprawę zapadła przed sporządzeniem skargi, wskazać należy, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie przez sąd skargi na przewlekłe postępowanie organu nawet w razie wydania przez organ decyzji jeszcze przed wniesieniem skargi przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). Niezależnie jednak od tego, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji przed wniesieniem skargi przez skarżącą, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. Tym samym okoliczności podniesione przez organ nie mogą skutkować oddaleniem skargi. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ (podobnie NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06). Po myśli art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, z późn. zm.), kolegium - co do zasady - orzeka w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, orzeczenia kolegium zapadają m.in. na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (ust. 1 i 2) i są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym dotyczące warunku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisania decyzji organu kolegialnego przez osoby upoważnione do jej wydania, zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a. Z tego względu nie jest uprawnione twierdzenie, że warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że protokół z narady posiada moc wiążącą. Dlatego odnotowane w nim rozstrzygnięcie należy uznać jedynie za projekt, a nie wyraz woli organu, która to ujawniana jest dopiero w decyzji. Zauważenia wymaga bowiem, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych oraz stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się dwukrotnie w składzie poszerzonym - siedmiu sędziów NSA. W uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, wskazano, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona, a więc spełniająca wymogi formalne, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Natomiast w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, stwierdzono, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego, co w sposób bezsporny wynika z art. 109 § 1 w związku z art. 110 K.p.a. W świetle tych uregulowań nie można przyjąć, że podjęcie przez organ decyzji administracyjnej jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, to nie może wywołać żadnego skutku prawnego. W rozpatrywanej sprawie decyzja nie została zatem formalnie wydana w dniu 1 kwietnia 2015 r., czyli przed wniesieniem skargi. Natomiast z całą pewnością jej wydanie nastąpiło nie później niż w dacie jej wyekspediowania do stron, tj. w dniu 19 lipca 2016 r., a zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd.

Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez organ odwoławczy, nie może być wątpliwości, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły. Nadto Sąd stwierdził, że dopiero w dniu 19 lipca 2016 r. ustała bezczynność organu, zatem oczywiste jest, że organ nie wydał decyzji w wymaganym prawem terminie. Nie zaistniały też okoliczności usprawiedliwiające prawie dwuletni okres załatwiania sprawy.

Jak wskazano wyżej, ocena skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z omawianego przepisu wynika również, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku ustaje bowiem stan bezczynności, co uzasadnia umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Skoro zatem sprawa związana z odwołaniem skarżącej została załatwiona przez wydanie decyzji opatrzonej datą 1 kwietnia 2015 r., nr [...], to pomimo, iż decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu (co wyjaśniono wyżej), nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Natomiast w kwestii przewlekłości postępowania powtórzyć przyjdzie, że z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, iż Kolegium działało opieszale, a czynności procesowe podejmowane były w zbyt długich odstępach czasu. Skoro odwołanie wpłynęło do organu 18 sierpnia 2014 r., to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do załatwienia odwołania, określony w art. 35 § 3 K.p.a. W tych okolicznościach, złożona w dniu 20 maja 2016 r. skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w momencie jej wniesienia skarżąca nie miała żadnej wiedzy, czy organ zamierza odnieść się do jej wezwania z dnia 8 kwietnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa; nie została też poinformowana o fakcie rozpatrzenia sprawy w dniu 1 kwietnia 2015 r. Sąd zgodził się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. Niewątpliwie działania organu odwoławczego pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisami art. 35 oraz 36 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania spraw przez organ odwoławczy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić należało, że organ pozostawał w bezczynności, jak również prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co uzasadnia orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stopień stwierdzonych naruszeń prawa przez organ odwoławczy, Sąd zważył, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Jak podnosi się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy niż ten, jaki został określony w art. 35 § 3 K.p.a. Czas załatwiania przez Kolegium odwołania wniesionego przez skarżącą, liczony od daty wpływu odwołania do organu wraz z aktami sprawy do daty wysłania decyzji stronie, wynosił bowiem prawie dwa lata. W przekonaniu Sądu, nie sposób też zaakceptować sytuacji, w której termin załatwienia sprawy jest przedłużany z uwagi na braki kadrowe, a sporządzanie uzasadnienia decyzji przez członka Kolegium będącego sprawozdawcą w sprawie trwa ponad piętnaście miesięcy. Okoliczności te wiążą się jednoznacznie z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od członka sprawozdawcy albo innych członków zespołu orzekającego obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Ponadto z okoliczności sprawy wynika, że nawet wniesienie przez skarżącą wezwania z dnia 17 sierpnia 2015 r., czy też z dnia 8 kwietnia 2016 r. nie wpłynęło w żaden sposób na opieszałość działań organu i nie wywołało skutku w postaci sporządzenia uzasadnienia i doręczenia decyzji. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny w powyższym zakresie było zatem orzeczenie w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd uznał za zasadny wniosek skarżącej o wymierzenie Kolegium grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. (Mon. Pol. z 2016 r., poz. 145) - w 2015 r. wyniosło 3.899,78 zł. Orzekając w pkt 4 wyroku o wymierzeniu grzywny w kwocie 2.000 zł, Sąd wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącej charakteru rekompensacyjnego oraz fakt, iż stan bezczynności ustał dopiero po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, w pkt 5 wyroku, Sąd orzekł na wniosek skarżącej, na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił żądania skarżącej o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż do takiego orzeczenia brak jest podstaw prawnych w przepisie art. 149 P.p.s.a.