Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 620/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P.H.P. "W." D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę /-/i.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/B.Popowska


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].01.2006r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.. 717 ze zm. – dalej ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) ustalił na rzecz wnioskodawcy - Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjnego "W." warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...],[...], [...] ark. [...] obręb Ż. [..]., [...] i [...] ark. [...] obręb Ż. położonych w P. przy ulicy Ch.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. wnosząc odwołanie, w którym zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, iż obszar na którym zamierzona jest inwestycja wyłączony jest całkowicie z zabudowy. Zgodnie z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania" (Uchwała Rady Miasta Poznania nr XXII/276/III/99 z dnia 23.11.1999r. zm. Uchwała nr XXV/171/IV/2003 z dnia 10.07.2003r.) przedmiotowy teren definiowany jest jako teren wyłączony z zabudowy, preferowane funkcje, które tworzą i mogą tworzyć tereny parków i zieleni osiedlowej. Ponadto skarżący w odwołaniu podniósł, iż z zamiarem budowy zespołu mieszkaniowego nie godzą się obecni mieszkańcy osiedla, wskazał na niewystarczającą obsługę komunikacyjną inwestycji i na brak uzgodnień z konserwatorem w celu określenia czy na obszarze inwestycji nie istnieją elementy krajobrazu kulturowego podlegającego ochronie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] czerwca 2006r, wydało decyzję Nr [...], w której po przeanalizowaniu akt sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania nie jest aktem prawa miejscowego, który jest podstawą ustalenie warunków zabudowy. Ponadto właściciel terenu miał prawo do wystąpienia o ustalenia warunków zabudowy a organ I instancji miał obowiązek taki wniosek rozpatrzyć. Organ odwoławczy wskazał również na fakt, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie został włączony do obszaru, dla którego Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Park". Odnosząc się do wniosku dotyczącego opinii o ewentualnych elementach krajobrazu kulturalnego na terenach ruin wytwórni domów organ odwoławczy stwierdził, iż jest ona nieuzasadniona.

Prokurator Okręgowy w Poznaniu działając na podstawie art. 184 §1, §2 i §3 kpa pismem z dnia 21 lutego 2007r. złożył sprzeciw od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 15, art. 138 §1 pkt 1 i art. 107 §3 kpa polegające na rozpoznaniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, zgodnie z którymi organ odwoławczy winien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę, a fakt ten powinien znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prokurator zarzucił również rażące naruszenie przepisu art. 60 ust. 4 ustawy polegające na niespełnieniu wymogu sporządzenia projektu zaskarżonej decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Ponadto wskazano na rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy nie wszystkie działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W związku z powyższym Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu powyższego sprzeciwu decyzją z dnia [...].04.2007r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...].06.2006r. nr [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprzeciwu złożonego przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].08.2007r. nr [...] utrzymało w mocy w/w własną decyzję z dnia [...].04.2007r.

Skargę na decyzję z dnia [...].08.2007r. wniósł do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w Poznaniu. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 480/07.

Po wniesieniu skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54 § 3 i art. 134 ppsa decyzją z dnia [...].10.2007r. uchyliło własną decyzję z dnia [...].08.2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2007 r. (sygn. II GPS 2/06), w której to przesądzono, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia (art. 24 § 1 pkt 5 kpa). Z uwagi na fakt, iż taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, decyzję z dnia [...].08.2007r. należało uchylić. Prawomocnym postanowieniem z dnia 25 października 2007 r. postępowanie w sprawie IISA/Po 480/07 zostało umorzone na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Decyzja z dnia [...] października 2007r. została zaskarżona do Sądu przez D.W., właściciela Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "W.". Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tego samego pracownika Kolegium, który wydał uchyloną decyzję. Wskazał, że w składzie orzekającym Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji były dwie osoby, które orzekały przy wydaniu decyzji z dnia [...].08.2007 r. Nadto zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 54 § 3 ppsa, bowiem przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy organ uwzględnia w całości wniesioną skargę. Tymczasem zaskarżona decyzja nie uwzględnia wniesionej skargi w całości, co sprawia, że skarga ta winna zostać rozpoznana przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Poznaniu po rozpoznaniu powyższej skargi w dniu 28 maja 2008r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Po 526/07 wydał wyrok, w którym uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].10.2007r. i [...].08.2007r. Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...].10.2007r. narusza dyspozycję art. 54 §3 ppsa, gdyż nie uwzględniała ona skargi w całości, co jest podstawową przesłanką zastosowania tego przepisu. Jak wynika z jej uzasadnienia, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007r. została uchylona z zupełnie innych powodów niż podniesione w skardze prokuratora na tę decyzję - organ miał bowiem na uwadze jedynie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do zasadności zarzutów podniesionych przez prokuratora w skardze. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął też sprawy merytorycznie, uchylając bowiem decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. uruchomił nowy tok instancji w sprawie, która już tok instancji przeszła i została przecież rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r.

Również decyzja organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007r. musiała, zdaniem Sądu, zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 135 ppsa, bowiem została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Decyzja ta została podjęta w trybie art.127 § 3 kpa, w wyniku złożenia przez prokuratora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. odmawiającej stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. Zarówno przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r., jak i decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. brało udział tych samych dwóch członków kolegium. Sąd powołał się przy tym na uchwałę z dnia 22 lutego 2007r., II GPS 2/06 (lex nr 235169, ONSA/WSA 2007/3/61), w której Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika określone w art. 24 § 1pkt 5 kpa mają zastosowanie również do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji.

W tej sytuacji prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po ponownym rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2007r., decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] orzekło o uchyleniu w całości własnej decyzji z dnia [...].04.2007r. nr [...] i stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło o wycofaniu z obrotu prawnego swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. albowiem uznało zasadność zarzutu podniesionego przez Prokuratora Okręgowego w P. dotyczącego braku wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. przez co naruszono dyspozycję art. 107 §3 kpa. Organ odwoławczy podzielając zarzuty podniesione przez Prokuratora, orzekł również o stwierdzeniu nieważności swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2006r.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po ponownym rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2006r nr [....] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji przy ulicy Ch. w P. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...], decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja położona jest na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem organ I instancji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadą wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy. Wszelkie dyspozycje w tym przepisie zawarte muszą wystąpić łącznie by organ I instancji mógł ustalić warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Ponadto planowana inwestycja musi spełniać wymogi przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych organ odwoławczy wykazał, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2006r zapadła mimo tego, że planowana inwestycja nie posiadała, w dniu jej wydania, dostępu do drogi publicznej. Inwestycja projektowana była do przeprowadzenia na terenie kilku działek. Dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] - zapewnia wyłącznie ulica [..] będąca drogą wewnętrzną. Ulica [...] zapewnia także dostęp do drogi publicznej dla działek [...] i [...], a skarżąca Spółdzielnia nie wyraziła zgody na dojazd ulicą [...], brak jest także wyodrębnionych dróg wewnętrznych. Zwrócono również uwagę, na to że przepis art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy przewiduje dostępność inwestycji do drogi publicznej, pod czym należy rozumieć zarówno dostęp bezpośredni lub przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie służebności drogowej. Dotyczy to zatem dostępności w chwili ustalania warunków zabudowy a więc zarówno droga publiczna, jak i wewnętrzne muszą istnieć w chwili wydania decyzji a nie być w sferze zamiaru. W tej sprawie ustalono, że projektowane budynki nie miały dostępu do drogi publicznej w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a drogi wewnętrzne były jedynie planowane. Zauważono także, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji jedynie w sferze projektu pozostawała ulica [...] mająca zapewnić dostęp planowanych obiektów do drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego, w trakcie postępowania przed organem I instancji, nie badano także czy planowana inwestycja nie narusza w sposób istotny istniejącego już na tym obszarze ładu przestrzennego.

Nie pozostaje to bez znaczenia bowiem ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona "ładu przestrzennego". Na gruncie wymienionej ustawy, zgodnie z art. 2 pkt. 1, jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Jakkolwiek określenia te są ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej zaś szerszy interes społeczny rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Powyższe ustalenia są niezbędne do prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy zarówno w fazie sporządzania analizy urbanistycznej jak i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ze zgromadzonych w powyższej sprawie dokumentów, zdaniem organu odwoławczego wynika również, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez inwestora było niemożliwe ponieważ poprzedzająca wydanie decyzji przez organ I instancji, analiza urbanistyczna została sporządzona przez osobę, która nie wykazała czy posiadała kwalifikacje do jej sporządzenia. W ocenie organu odwoławczego wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił o to inwestor, doprowadziłoby również do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej zabudowy a w konsekwencji -jak wskazano powyżej - do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze.

Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjnego "[...]" D.W. reprezentowane przez adwokat D.B., wniosło skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej obrazę przepisów art. 136 i 140 kpa. polegającą na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji postępowania od początku oraz na nieprzeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów art. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4 art. i art. 61 ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie. Jak zauważył skarżący, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z powołaniem na definicję ustawową ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) przyjęło założenie, iż "wydanie decyzji [zgodnie z wnioskiem Inwestora] doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy". Powyższy argument nie uzasadnia zdaniem skarżącego uchylenia decyzji organu I instancji. Zasady logiki wskazują, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadziło będzie w każdym (bez wyjątku) wypadku do powstania nowego ładu przestrzennego, a wzniesienie jakiejkolwiek budowli będzie zagęszczało zabudowę.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany ładu przestrzennego, ale określa również w jakich granicach ład ten może zostać zmieniony. Jeśli więc zostaną spełnione warunki z art. 61 ustawy, w szczególności zaś gdy zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości mieściła będzie się w granicach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz będzie posiadała cechy dotychczasowego ładu przestrzennego, organ będzie miał obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem właściciela nieruchomości gruntowej. Gdyby więc organ II instancji w niniejszej sprawie uznał, że wymagania określone w art. 61 ustawy nie zostały spełnione, a zwrócić uwagę potrzeba, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego takiego stwierdzenia nie zawiera, wówczas powinien odmówić wydania warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem. W skardze wskazano również, że teren którego dotyczy wniosek skarżącego przedsiębiorstwa, poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną w obrębie ul. [...], [...] oraz [...], przede wszystkim położony jest w pobliżu osiedli mieszkaniowych - Osiedla [...], Osiedla [...], Osiedla [...], Osiedla [...] (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), podczas gdy "do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1060/07, LEX nr 372443). W ocenie organu I instancji ustalenie warunków zabudowy zaproponowanych przez skarżącego będzie kontynuowało funkcję dla analizowanego obszaru. Skarżący powołując się na orzecznictwo stwierdził, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można również wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, decyzja ta nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Natomiast obwarowana jest szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogą jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Skarżący wskazał również, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wykładnia tego przepisu wskazuje zdaniem skarżącego, że chodzi tu o jakikolwiek dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy więc rozumieć możliwie jak najszerzej. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, iż nieruchomość objęta wnioskiem spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dostęp ten istnieje i istniał w chwili wydania uchylonej decyzji organu I instancji; zapewniony jest on przez ulicę [...]. Ponadto decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą jedynie na przebudowie istniejącej ulicy [...] do parametrów ulicy dojazdowej oraz budowie pasa wyplotu w ul. P., przewidzianą do realizacji na działkach nr [...], ark. [...] obręb Z.; nr [...], [...], [...], [...], [..], ark. [...], obręb Z. Nadto przed Sądem Rejonowym [...] w P. pod sygnaturą [...] toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej na ulicy Ch. Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż wymóg ustawowy opisany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, wbrew twierdzeniom organu II instancji jest w niniejszej sprawie niewątpliwie zachowany. Ponadto w skardze wskazano, że nie jest uprawnione twierdzenie, jakoby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy podlegała uchyleniu z powodu niewskazania w jej treści, że analiza urbanistyczna sporządzona została przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Artykuł 60 ust. 4 ustawy oraz pozostający z nim w związku § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stawia wymóg, iżby sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz załączników do niej, powierzone zostało osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ustawa w żadnym razie nie uzależnia ważności decyzji od wskazania w jej treści, tego że osoba, która ją sporządziła posiada wymagane kwalifikacje i uprawnienia, a jedynie od tego, ażeby osoba ta właściwe uprawnienia posiadała. Według wiedzy skarżącego, mgr inż. arch. L.M., który sporządził projekt przedmiotowej decyzji, posiada legitymację Wielkopolskiej Izby Architektonicznej nr [...], więc wymóg z art. 60 ust 4 ustawy został spełniony. W każdym razie w tym zakresie zdaniem skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało oczekiwać przeprowadzenia w trybie art. 136 kpa dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zmierzających do wyjaśnienia wątpliwej kwestii. Końcowo w skardze wskazano, że obszar objęty wnioskiem nie jest objęty ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy. Jeśli organ II instancji powziął co do tego wątpliwości powinien był ustalić to w trybie w trybie art. 136 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Biorący udział postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta P., argumentując, iż stwierdzone uchybienia skutkować powinny stwierdzeniem nieważności przez organ odwoławczy. Pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i osoby reprezentujące organizację społeczną "[...]" dopuszczoną do niniejszego postępowania w charakterze uczestnika wnieśli o oddalenie skargi.

Po zamknięciu rozprawy pełnomocnik Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjnego "[...]" D.W. wniósł o otwarcie rozprawy na nowo i zawieszenie niniejszego postępowania w trybie art. 125 §1 pkt 1 ppsa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym [...] w P. z wniosku [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z .o. w S. przy udziale Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. i Miasta P. o ustanowienie drogi koniecznej dla działek [...], [...] oraz [...], sygn. akt: [...], gdyż zdaniem wnioskodawcy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od treści postanowienia Sądu w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2009r. nr [...] uchylającej w trybie art. 138 §1 pkt 1 kpa decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2006r nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji przy ulicy Ch. w P. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...] i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Z dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia pięciu wskazanych tam warunków. W/w przepis wymaga aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zaistnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. ustalenie czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja miała dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym ustalenia warunków zabudowy. Przy czym podkreślić należy, iż stan ten musi istnieć na dzień wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym późniejsze spełnienie tego warunku nie konwaliduje braków istniejących na dzień wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym za bezzasadnym uznać należy wniosek zgłoszony przez pełnomocnika skarżącego o zawieszenie niniejszego postępowania w trybie art. 125 §1 pkt 1 ppsa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym [...] w P. z wniosku [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z .o. w S. przy udziale Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. i Miasta P. o ustanowienie drogi koniecznej dla działek [...], [...] oraz [...], sygn. akt: [...]. Wynik tego postępowania wywołujący skutki na przyszłość nie mógł mieć bowiem wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd przeprowadza bowiem kontrolę legalności decyzji wg stanu prawnego i faktycznego na dzień orzekania przez organ administracji.

W związku z powyższym rozważania należy rozpocząć od wskazania, iż w art. 2 pkt 14 ustawy zawarta jest legalna definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej", zgodnie z którą przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W związku z treścią przywołanej definicji koniecznym było dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących położenia przedmiotowej działki względem znajdujących się w jej pobliżu dróg publicznych. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni.

Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej:

a) poprzez ustanowienie służebności drogowej,

b) poprzez drogę wewnętrzną.

W tym kontekście wskazać należy, iż dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać - w przeciwieństwie do służebności drogowej - dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej działki. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze.

Przenosząc powyższe na stan fatyczny sprawy stwierdzić należy, iż w terenie na którym leżą działki objęte decyzją o warunkach zabudowy drogą publiczną jest ul. [...], do której dostęp dla działek nr [...] i [...] zapewniała ul. M. Stwierdzić należy jednak, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wyraziła zgody na dojazd ul. Ch. Mając więc na względzie fakt, iż z treści art. 59 § 1 ust 1 i 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zależna jest między innymi od tego, czy budowa wymienionego w liczbie pojedynczej obiektu budowlanego łączy się z dostępnością do drogi publicznej (zob wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.11.2006r. sygn. AK II SA/Po 328/06, wyrok NSA z dnia 22.04.2009r. sygn akt II OSK 838/07), stwierdzić należy, że zasadnym jest wymóg dostępu dla każdej działki, na której mają być wzniesione i traktowane oddzielnie obiekty budowlane. Powoduje to, iż jednoznacznym jest fakt, że dostępu bezpośredniego jak i pośredniego na dzień wydawania decyzji nie posiadały pozostałe działki objęte decyzją o warunkach zabudowy. W treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazano bowiem na projektowaną nową ulicę wewnętrzną od ul. P., była to jednak droga będąca w fazie planów. Brak dostępu części działek objętych decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest przesłanką wystarczającą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 60 ust. 4 ustawy, stwierdzić należy, iż zgodnie z w/w przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych poszerzających wymogi kpa odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe nie oznacza jednak, iż brak stosownej adnotacji w aktach przedłożonych przez organ I instancji uniemożliwia organowi odwoławczemu podjęcie stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jak słusznie podnosił skarżący treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B.Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Przyznane mu kompetencje kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2) stanowią wyjątek od zasady powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjętego przez organ odwoławczy założenia, iż "wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem Inwestora doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy" zgodzić należy się z argumentacją skarżącego, iż ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany ładu przestrzennego, ale określa również w jakich granicach ład ten może zostać zmieniony. Jeśli więc zostaną spełnione warunki z art. 61 ustawy, w szczególności zaś gdy zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości mieściła będzie się w granicach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz będzie posiadała cechy dotychczasowego ładu przestrzennego, organ będzie miał obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem właściciela nieruchomości gruntowej.

Wskazać należy jednak, iż oceny tej dokonuje się po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Dokonując wykładni § 3 rozporządzenia, jak słusznie zauważył skarżący jak i organ odwoławczy należy mieć na względzie ratio legis art. 61 ustawy, którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.09.2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2006r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z mapy tej nie wynika jednak w sposób wyraźny granica obszaru analizowanego, w uzasadnieniu decyzji brak jest również uzasadnienia dotyczącego ustalenia granic obszaru analizowanego, które powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Powyższe uchybienia wskazują, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji zasadnie wskazał na braki w zakresie badania planowanej inwestycji pod kątem naruszenia istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego.

Na marginesie wskazać należy na zawarte w decyzji organu odwoławczego uchybienia wynikające z powołania nieprawidłowej podstawy prawnej i pominięcia w trakcie postępowania odwoławczego części uczestników. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż w decyzji wskazano na art. 138 §1 pkt 1 kpa stanowiącego o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ wydał decyzję uchylający w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ta niedokładność we wskazaniu przepisów może być oceniana jako naruszenie art. 107 § 1 kpa, który wśród elementów decyzji administracyjnej wymienia m.in. powołanie podstawy prawnej, przy czym naruszenie to - zdaniem Sądu - nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Podobnie zakwalifikować należy zaistnienie w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania, poprzez pominięcie stron postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, jest naruszeniem art. 28 kpa ale nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ppsa, to jest mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2008r. sygn akt I OSK 1405/07 LEX nr 498338). Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszej instancji ma bowiem ten skutek, że po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpozna odwołanie z udziałem wszystkich uczestników postępowania.

Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie przez Prokuratora Okręgowego wniosku o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, uzasadnianego zaistnieniem w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, zwrócić należy uwagę na fakt, iż z treści pisma wszczynającego postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym wyraźnie wynika, iż stanowi ono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru, jakim jest m.in. stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156 – 158 kpa. W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać bowiem na podstawie art. 156 kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (wyrok NSA z dnia 5.1.1982 r., sygn. akt II SA 919/81, ONSA 1982, Nr 1, poz. 5). Podkreślić przy tym należy, że jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, powinno ono być załatwione w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed trybami nadzoru. Tok instancyjny jest bowiem zgodnie z art. 15 kpa regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw. Ponadto logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi (zob. komentarz do art. 156 kpa - G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, LEX, 2007, wyd. II). Nie oznacza to jednak, iż warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jej ostateczność (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, s. 724). Nie ma bowiem przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nie ostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7.1.1992r. sygn. akt III SA 946/91, PS 1993, Nr 7-8, s. 98). Z odwołania wszczynającego post. przed SKO wyraźnie wynika iż stanowi ono odwołanie, tym samym w przypadku zasadnym jest więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 §2 kpa.

W związku z czym na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska

za nieobecnego sędziego

/-/ B. Popowska

ja