Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2212/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Skarżący J. R. złożył wniosek z 15 grudnia 2005 r. o umorzenie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadnił go brakiem możliwości realizacji zaproponowanego mu układu ratalnego. Wyjaśnił, że otrzymuje zasiłek chorobowy w kwocie 430 zł, a jego żona zarabia jako sprzedawca 420 zł. Pensja żony przeznaczona jest na spłatę kredytu bankowego. Na niezbędne leki ([...], kwalifikująca do przeszczepu. Skarżący przeznacza 120 zł miesięcznie. W tym stanie zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności za okres od lutego 2000 r. do lutego 2003 r. z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne w kwocie 13.953,38 zł i odsetek w kwocie 11.307,50 zł; ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2.59,60 zł i odsetek w kwocie 1.823,57 zł oraz na Fundusz Pracy w kwocie 1.006,77 i odsetek w kwocie 816,80 zł; a także kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł.

Z dokonanych przezeń ustaleń faktycznych wynikało, że Skarżący od 3 lutego 1998 r. do 7 lutego 2003 r. prowadził działalność gospodarczą. Od 17 sierpnia 2005 r. przebywa natomiast na zwolnieniu lekarskim, spowodowanym ciężką [...]. Zatrudniony jest w D. jako kierowca mechanik. Aktualnie otrzymuje "chorobowe" (430 zł), a żona zarabia 412 zł. Skarżący posiada nieruchomość - dom i działkę, wobec której Zakład podjął czynności zabezpieczające (hipoteka). Jego ruchomości to telewizor, sprzęt AGD i kuchenka gazowa.

Zakład stwierdził, że trudności materialne i zdrowotne Skarżącego są niewątpliwie ciężkie. Przyjął jednakże, iż sytuacja ta może mieć charakter przejściowy i nie została wywołana nadzwyczajnymi, niezależnymi od jego woli zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Prowadzenie działalności gospodarczej, której celem jest osiągnięcie zysku nierozerwalnie związane jest z ryzykiem, które nie może obciążać Zakładu. Każdy podmiot gospodarczy musi się bowiem liczyć z koniecznością ponoszenia nie tylko podatków, ale i składek na ubezpieczenia.

Zdaniem Zakładu przedstawione we wniosku okoliczności nie dają podstaw do ustalenia stanu całkowitej nieściągalności, a zatem nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.u.s.".

W piśmie, określonym jako odwołanie od powyższej decyzji, Skarżący wniósł o umorzenie jego zobowiązań. Wyjaśnił, że wnioskował o rozłożenie spłaty należności na raty po 100 zł miesięcznie. Jednakże Zakład odmówił, wskazując, iż miesięczna rata wyniosłaby ok. 400 zł. Skarżący ponowił argumentację o złym stanie zdrowia oraz uzyskiwanych dochodach. Podkreślił, że nie wystarczają one na bieżące potrzeby, ponieważ większość środków pochłania leczenie. Po opłaceniu raty kredytu niewiele pozostaje na utrzymanie.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Przytoczył przepisy określające przesłanki umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na ich nieściągalność, tj. art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ustosunkowując się do dodatkowych dokumentów przedłożonych przez Skarżącego stwierdził, że jego stan zdrowia jest niewątpliwie ciężki, o czym świadczą przedłożone zaświadczenia lekarskie. Nieruchomość Skarżącego obciążona jest hipoteka na zabezpieczenie kredytu bankowego. Zdaniem Prezesa Zakładu w chwili zawarcia umowy pożyczki hipotecznej Skarżący świadomy był swojego stanu zdrowia oraz dochodów, jakie uzyskuje. Zakład, jako wierzyciel, nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika np. banków, a płatnik nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy ponad zobowiązania względem Zakładu.

Prezes Zakładu stwierdził, że Skarżący, nie podniósł nowych okoliczności, nie znanych Zakładowi przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. W jego ocenie trudności materialne, na które powołuje się Skarżący są niewątpliwie ciężkie. Skarżący nie przedstawił jednakże wystarczających dokumentów świadczących o trudnej sytuacji finansowej. Ze względu na wiek Skarżącego oraz fakt, iż powstała sytuacja może mieć charakter przejściowy i nie została ona wywołana nadzwyczajnymi, niezależnego od jego woli zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać, nie można przyjąć, że "nie zachodzą" w tym przypadku przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.

Prezes Zakładu powtórzył także argumentację organu pierwszej instancji o konieczności ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka oraz liczenia się z obowiązkiem zapłaty nie tylko podatków, ale i składek na ubezpieczenia.

Organ odwoławczy powołał się również na art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wprowadzający, jako wyjątek od "zasady nieściągalności", możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141 z 2003 r., poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Przewidziano w nim możliwość umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki.

Zdaniem Prezesa Zakładu w przypadku Skarżącego nie zachodzi wyjątek od powyższej zasady. Podkreślił, że umorzenie zadłużenia ma charakter instytucji nadzwyczajnej, bowiem zasadą jest opłacanie składek. Jego zdaniem na uwadze należy mieć to, że ewentualna decyzja o umorzeniu należności może mieć negatywny wpływ na powstanie prawa oraz wysokość świadczeń z ubezpieczeń społecznych.

Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie. Ponownie wniósł także o umorzenie zaległości w oparciu o powołane zapisy ustawowe. W przypadku odmowy umorzenia zaległości, wnioskował o rozłożenie zaległości na raty z maksymalną ratą w wysokości 100 zł miesięcznie.

Zarzucił, iż w zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę stanu faktycznego, a mianowicie: Skarżący od 14 lutego 2006 r. został uznany za niezdolnego do pracy. Przyznano mu II grupę inwalidzką. Zmiana statusu zdrowotnego będzie możliwa dopiero po udanej operacji przeszczepu [...]; ciężki stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie pracy i nie ma charakteru przejściowego.

Skarżący podniósł, że zwrócił się z wnioskiem o umorzenie zaległości ze względu na stan majątkowy opisany w rozporządzeniu o umarzaniu składek. Jego dochód to 520 zł renty, z czego 300 zł to wydatki na leki. Dochód żony to 412 zł brutto. Z wyliczenia wynika, że Skarżący i jego żona nie mają środków na pokrycie zaległości. Kredyt, zaciągnięty na zakup nieruchomości, spłacany jest przy pomocy matki żony. Kłopoty zdrowotne rozpoczęły się w dwa lata po jego zaciągnięciu. Skarżący podniósł, iż to właśnie stan zdrowia stal się przyczyną kłopotów finansowych i powstania zadłużenia. Okoliczności powstania zadłużenia nie były od niego zależne i miały charakter nadzwyczajny, będąc zdarzeniem losowym. Zdaniem Skarżącego zachodzą zatem przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.

Skarżący wyjaśnił również, że nieruchomość, jaką zasiedla z żoną nie ma charakteru mieszkalnego. Jest to prowizorycznie zaadoptowany budynek gospodarczy. Jego sprzedaż nie jest możliwa z uwagi na hipotekę. Gdyby nawet do niej doszło powstałyby koszty związane z wynajęciem mieszkania. Skarżący podniósł, że stan jego zdrowia pogarsza się, czego dowodem jest przejście na rentę. To z kolei powoduje zwiększenie wydatków na leki, a w przyszłości rehabilitacja po przeszczepie pochłonie środki z renty i wynagrodzenia żony. Życie bez pomocy rodziny nie jest już możliwe, a w przyszłości stanie się konieczne. Tym samym przesłanki umorzenia zgodne są z "delegacją ustawodawcy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji. Wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję Skarżący odebrał 12 maja 2006 r., natomiast skarga wpłynęła do Inspektoratu ZUS w Grudziądzu 12 czerwca 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sąd oparł się tu na treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Prezes Zakładu w odpowiedzi na skargę wskazał, że Skarżący zaskarżoną decyzję odebrał 12 maja 2006 r., natomiast skarga wpłynęła do Inspektoratu ZUS w Grudziądzu 12 czerwca 2006 r. Porównanie tych dat sugeruje, że skargę złożono z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., którego rezultatem musiałoby być odrzucenie skargi. Przewidziany w tym przepisie 30-dniowy termin na wniesienie skargi upływał 11 maja 2006 r. - w niedzielę. Zgodnie zaś z art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Oznacza to, że składając skargę 12 czerwca 2006 r. Skarżący nie uchybił terminowi i jego skarga podlegała rozpatrzeniu przez Sąd.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

W sprawie niniejszej Skarżący, uzasadniając wniosek o umorzenie należności powoływał się na trudności finansowe związane ze stanem jego zdrowia, uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia.

Organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek Skarżącego wyłącznie z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., tj. dotyczących całkowitej ich nieściągalności. Pominął natomiast całkowicie unormowania art. 28 ust. 3a tejże ustawy oraz rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie powołał ich w podstawie prawnej decyzji, ani też w jej uzasadnieniu. Jednoznacznie stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.

W ocenie Sądu, treść wniosku Skarżącego uzasadniała jego rozpatrzenie nie tylko w świetle przepisów warunkujących umorzenie należności z uwagi na ich nieściągalność, ale także w oparciu o przepisy umożliwiające umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zważyć bowiem należało, że Skarżący nie wskazał podstawy prawnej swego wniosku, a organ nie żądał jego uzupełnienia w tym zakresie.

Dopiero Prezes Zakładu, rozpatrując "odwołanie" Skarżącego, ocenił jego sytuację z punktu widzenia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu o umarzaniu składek. Uznał tym samym celowość ich uwzględnienia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o zasadności wniosku Skarżącego.

Zdaniem Sądu działanie takie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Skoro bowiem organ pierwszej instancji w ogóle nie wypowiedział się co do tych przesłanek, to uzupełniając jego rozstrzygnięcie w tym zakresie, Prezes Zakładu nie tylko uniemożliwił Skarżącemu poznanie stanowiska organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, ale też skorzystanie z kontroli instancyjnej tego stanowiska.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie może jednakże zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji co do istnienia przesłanek, których organ ten w ogóle nie badał. Przeczy to bowiem zasadzie dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przytoczono w nim wprawdzie przepisy prawa, jednakże uzasadnienie faktyczne ograniczone jest w gruncie rzeczy do stwierdzenia, że przesłanki umorzenia nie zachodzą. Brak w nim odniesienia się do ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz przytoczenia okoliczności uzasadniających stwierdzenia organu. Zawiera też stwierdzenia sprzeczne. Z jednej bowiem strony Prezes Zakładu trudności materialne, na które powołuje się Skarżący uznaje za "niewątpliwie ciężkie", z drugiej zaś podnosi, iż Skarżący nie przedstawił wystarczających dokumentów świadczących o "trudnej sytuacji finansowej".

Zasadnie zatem Skarżący podnosił, opierając się na treści decyzji, że Prezes Zakładu nie uwzględnił powołanych przez niego okoliczności faktycznych.

Zdaniem Sądu Prezes Zakładu, aczkolwiek prawidłowo przytoczył przepisy prawa, to uzasadniając swoje rozstrzygnięcie pomija okoliczność, iż przewidują one całkowicie odmienne przesłanki umorzenia należności, a zatem wymagające oceny z różnych punktów widzenia. Tymczasem należy mieć na względzie, że okoliczności nieistotne dla istnienia jednej z przesłanek mogą uzasadniać stwierdzenie o wystąpieniu innej. Prezes Zakładu argumentował brak przesłanek całkowitej nieściągalności należności powołując się na stan zdrowia i wiek Skarżącego oraz przejściowy charakter jego sytuacji, a zatem okoliczności w tym przypadku nieistotne. Sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. To właśnie przesłanki wymienione w rozporządzeniu o umarzaniu składek mogą obejmować różne stany faktyczne, w których istotne znaczenie ma sytuacja materialna i zdrowotna wnioskodawcy.

Rzeczą organu jest rozważenie, czy konkretny stan faktyczny uzasadnia udzielenie zobowiązanemu wnioskowanej ulgi. Wymaga to od organu odrębnej oceny przesłanek z art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

Okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia organu drugiej instancji z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym konkretnym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności.

Całkowicie chybione jest wskazanie Prezesa Zakładu w nagłówku decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest on bowiem organem podejmującym tę decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Ponieważ z treści sentencji decyzji wynika jednoznacznie, że podjął ją właściwy w sprawie organ tj. Zakład, Sąd uznał, że uchybienie powyższe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wyjaśnić również należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Decyzję wydaną z naruszeniem prawa Sąd eliminuje z obrotu prawnego, uchylając ją lub stwierdzając jej nieważność. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności lub rozłożenia ich płatności na raty należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest władny uwzględnić wniosku Skarżącego o umorzenie obciążających go należności z tytułu składek, ani też o rozłożenie spłaty należności na raty. Możliwość spłaty zadłużenia w ratach wymaga przy tym zawarcia umowy między zobowiązanym a Zakładem (art. ust. 1a u.s.u.s.).

Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ usunięcie stwierdzonego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga uchylenia przez Prezesa Zakładu decyzji organu pierwszej instancji, Sąd za celowe dla końcowego załatwienia sprawy uznał uchylenie także decyzji Zakładu (art. 135 p.p.s.a.)

Ponownie rozpatrując sprawę Zakład oceni wniosek Skarżącego o umorzenie obciążających go należności z tytułu składek z punktu widzenia zarówno przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak i w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Uwzględni przy tym stan faktyczny sprawy istniejący w dacie, w jakiej będzie podejmował rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Zakres w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżący nie wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.