Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 748/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145, 152, 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi H. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia r. nr ...., II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. na rzecz skarżącej kwotę .... złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. H., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, powołując się na swą trudną sytuację majątkową.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zaległości z tytułu składek powstały w wyniku działań byłego męża wnioskodawczyni – W. – w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W Spółce L. H. była pracownikiem biurowym i nie brała udziału w podejmowaniu jakichkolwiek decyzji dotyczących prowadzonej działalności. W Spółce H., której wnioskodawczyni była wspólniczką również nie miała wpływu na podejmowanie decyzji związanych z funkcjonowaniem Spółki, zajmowała się prowadzeniem domu. W dalszej działalności gospodarczej prowadzonej pod jej imieniem i nazwiskiem także nie uczestniczyła. Strona ufała swemu mężowi i nie była świadoma ciężkich kłopotów finansowych.

Podniesiono, że wnioskodawczyni utrzymuje się z minimalnego wynagrodzenia za pracę zwolnionego od egzekucji i nie ma żadnego majątku. W szczególności nie posiada żadnego tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości, mieszka u ojca.

Pełnomocnik strony powołał się na przepis art. 28 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wskazał na możliwość umorzenia zaległości na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 pkt 6, ust. 3 a, 3 b oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne: własne za październik i grudzień 1998 r. w kwocie 275,01 zł wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników z tytułu składek za okres od października do grudnia 1998 r. w kwocie 2.155,10 zł wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, ubezpieczenia społeczne z tytułu składek finansowanych przez płatnika za okres od maja 2001 r. do maja 2002 r. w kwocie 11.063,46 zł wraz z odsetkami oraz z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych od składek finansowanych przez ubezpieczonych za okres od maja 2001 do maja 2002 r., ubezpieczenie zdrowotne z tytułu składek finansowanych przez płatnika za okres od maja 2001 r. do maja 2002 r. w kwocie 1.168,89 zł wraz z odsetkami i kosztami upomnienia oraz z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych od składek finansowanych przez ubezpieczonych za okres od maja 2001 do maja 2002 r., na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu składek za okres od maja 2001 do maja 2002 r. w kwocie 1.348,16 zł wraz z odsetkami i kosztami upomnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że od 9 lipca 1998 r. do 21 maja 1999 r. H. prowadziła działalność w formie spółki cywilnej (handel żwirem, usługi budowlane, transport ciężarowy). Z dniem 17 listopada 2000 r. zgłosiła natomiast działalność gospodarczą w zakresie towarowego transportu drogowego – ciężarowego, mechaniki pojazdowej oraz pośrednictwa usługowego. Działalność ta została wykreślona z ewidencji w dniu 31 maja 2006 r. Zdaniem Zakładu w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawczyni jest osobą prawdopodobnie rozwiedzioną, która w 2008 r. uzyskała z tytułu zatrudnienia łączny dochód w wysokości 14.413,47 zł. H. mieszka u ojca, nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego. Średnie wydatki miesięczne za energię elektryczną wynoszą 246 zł. Na dzień 19 listopada 2009 r. zaległość strony wobec organu podatkowego wynosiła 772.546,92 zł. Wnioskodawczyni nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej, nie ma zobowiązań cywilnoprawnych, nie pobiera też świadczeń emerytalno – rentowych. Organ podał też, że H. nie przedłożyła informacji o ewentualnych osobach prowadzących z nią gospodarstwo domowe, ani o innych członkach rodziny.

Wskazał również, że zadłużenie za okres od października do grudnia 1998 r. oraz od maja 2001 do maja 2002 r. jest objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 23 października 2007 r. i 29 lipca 2005 r. i choć wynagrodzenie strony aktualnie zwolnione jest spod zajęcia, nie oznacza, iż ten stan rzeczy ma charakter trwały.

Mając na względzie obecną sytuację wnioskodawczyni Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że nie została spełniona przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Decyzją z tej samej daty Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 123 oraz art. 30, 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, umorzył postępowanie w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek na:

– ubezpieczenie społeczne za okres od maja 2001 r. do maja 2002 r. w kwocie 6.200,50 zł,

– ubezpieczenie zdrowotne za okres j/w w kwocie 2.512,29 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na przepis art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 powyższej ustawy.

Pełnomocnik strony nie godząc się z decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucono naruszenie art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię pojęcia bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego (realnych możliwości płatniczych strony, przyczyn powstania odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych itd.) i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn pominięcia przy ocenie materiału dowodowego części informacji wynikających z zebranych w sprawie dowodów. Wniesiono o uchylenie decyzji i orzeczenie o umorzeniu spornych należności. Podniesiono też , iż organ ustalił tylko wydatki wnioskodawczyni w zakresie opłat za energię elektryczną (246 zł), a nie uwzględniono pozostałych wydatków dotyczących prowadzenia gospodarstwa domowego. Nie ustalono ponadto sytuacji rodzinnej H. (posiadania dzieci na utrzymaniu). W ocenie zobowiązanej w toku postępowania administracyjnego należy ustalać faktyczną sytuację zarobkową i materialną dłużnika, a nie tworzyć hipotez dotyczących takiej sytuacji w przyszłości. W uzasadnieniu wniosku postawiono także zarzut nierozważenia okoliczności dotyczącej bardzo wysokiego zadłużenia strony z tytułu zobowiązań podatkowych.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 27 września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 czerwca 2010 r..

Organ ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i jak poprzednio wskazał, że nie znalazł podstaw umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Zakład ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą rozwiedzioną, wychowującą syna, na którego otrzymuje 300 zł alimentów miesięcznie. Mieszka w mieszkaniu rodziców, ponosząc wydatki na wspólne gospodarstwo domowe (prąd, telefon – średnio 251,46 zł i 106,45 zł miesięcznie). Strona ma w sumie dochody miesięczne w kwocie 1.576 zł netto (1.276 zł wynagrodzenie za pracę (netto), alimenty – 300 zł), tj. po 788 zł na członka rodziny. Nie korzysta ze wsparcia pomocy społecznej. Posiada zadłużenie podatkowe w kwocie 772.546,92 zł. Organ wskazał, iż Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2007 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na wniosek wierzyciela A. na kwotę 552.759,39 zł wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.

Zakład prowadził natomiast postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego, którego postanowieniem z dnia 16 lipca 2010 r. zostało ono umorzone z powodu nieściągalności stwierdzonej na podstawie protokołu stanu majątkowego z dnia 18 stycznia 2010 r.

Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności.

Zakład uznał też, iż sytuacja H. jest trudna i jednorazowa spłata przedmiotowych należności nie jest możliwa. W ocenie organu strona wykazała wobec tego zaistnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Pomimo tego organ odmówił jednak uwzględnienia wniosku i umorzenia zaległości uznając, że realna jest spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona (reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata) wniosła o uchylenie decyzji ZUS z dnia 27 września 2010 r., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 11 kpa poprzez dowolne ustalenie, iż spłata spornych należności jest realna w dłuższym okresie czasu, dokonanie niewyczerpujących ustaleń w zakresie sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej, wadliwe uzasadnienie skarżonej decyzji i naruszenie zasady przekonywania.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uznanie realnych możliwości spłaty spornych należności w dłuższym okresie czasu zostało przyjęte przez organ w sposób dowolny i nie wynikało z analizy sytuacji materialnej i finansowej strony skarżącej ujawnionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że organ nie porównał dochodów i wydatków wnioskodawczyni, ani nie zestawił ich z jej wysokimi zobowiązaniami podatkowymi. Nie wykazano żadnych okoliczności uzasadniających możliwość przyjęcia tezy, iż w przyszłości sytuacja skarżącej ulegnie zmianie, nie wskazano choćby w przybliżeniu okresu, w którym spłata byłaby realna. Zakład, zdaniem strony skarżącej, miał ponadto obowiązek skupienia się na aktualnej sytuacji zobowiązanej, a nie na hipotetycznych stanach przyszłych i niepewnych.

Na koniec skargi podniesiono, że w szczególności decyzje odmowne powinny być przekonywująco uzasadnione tak co do faktów jak i co do prawa.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ wskazał, m. in., iż stwierdzono całkowitą nieściągalność przedmiotowego długu z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Strona wykazała ponadto, w ocenie organu, istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ odmówił jednak umorzenia zaległości uznając, że realna jest ich spłata w dłuższym okresie czasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

– dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

– sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze;

– nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;

– nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

– wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

– naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

– jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a).

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że może być dowolna. Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje zaś zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2009 r., III SA/Gl 1421/08, lex nr 484073).

Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach, co oznacza, że należy odnieść się do przesłanek w nich wskazanych.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95).

Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien więc generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Z obowiązku tego nie zwalania organu konieczność wykazywania przez samą stronę postępowania odpowiedniej aktywności w wyjaśnianiu jej sytuacji materialnej i rodzinnej, w szczególności, jeśli chodzi o wykazanie istnienia przesłanek z rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Organ uznał ostatecznie w niniejszej sprawie istnienie przesłanki wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dotyczącej całkowitej nieściągalności spornego zobowiązania publicznoprawnego z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można wyegzekwować należności) oraz w § 3 ust. 1 pkt. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dotyczącej wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). Pomimo stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia należności wobec ZUS organ odmówił uwzględnienia wniosku H., powołując się na swoje uprawnienia w zakresie uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie tego rodzaju było dopuszczalne w ramach istniejącego uznania administracyjnego, jednak decyzja organu podjęta w tym zakresie winna być szczegółowo i wyczerpująco uzasadniona (jak już wskazano powyżej). W przedmiotowej sprawie Zakład ograniczył się tymczasem do lakonicznego stwierdzenia, iż realna jest spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10 października 2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., V SA/Wa 2247/07, lex nr 484964). Jednym z głównych dowodów umożliwiających dokonanie tych ustaleń faktycznych jest uzyskanie od strony szczegółowego oświadczenia o jej stanie majątkowym, rodzinnym i zdrowotnym. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, by H. była wzywana w toku postępowania o przybycie do organu celem spisania kwestionariusza o aktualnym stanie majątkowym strony, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji I instancji (str. 3). W piśmie z dnia 22 grudnia 2009 r. doręczonym stronie w dniu 28 grudnia 2009 r. wzywano stronę jedynie o przedłożenie dokumentów dotyczących jej stanu majątkowego oraz usunięcie określonych braków formalnych wniosku o umorzenie zaległości (k. 10 akt). Organ nie uzyskał wobec powyższego dowodu w postaci kwestionariusza ze stosownym oświadczeniem strony o jej majątku, dochodach, wydatkach, sytuacji rodzinnej i nie dysponował w miejsce tego dokumentu innym dowodem, np. z zeznań strony, na podstawie których jednoznacznie i dokładnie wyjaśniono by wszystkie okoliczności istotne dla rozpoznania wniosku w przedmiocie umorzenia składek, co wydaje się konieczne w sytuacji niezbyt dużej aktywności skarżącej w tym zakresie i wówczas kiedy organ przy uznaniu, że istnieje całkowita nieściągalność oraz przesłanka z cytowanego wyżej rozporządzenia odmawia umorzenia składek.

Kierując się doświadczeniem życiowym należy mieć na względzie również wydatki na żywność, odzież, kształcenie dziecka. Dodatkowo Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji błędnie organ wyliczył miesięczny dochód netto strony. Według Zakładu wynosi on 1.576,00 zł, w tym z tytułu wynagrodzenia za pracę 1.276,00 zł netto. Ze znajdującego się w aktach zaświadczenia (k. – 19) wynika natomiast, że jest to kwota brutto, a wynagrodzenie netto wynosi 894,20 zł.

Powyższe, w ocenie Sądu, może mieć znaczenie przy ocenie rzeczywistych możliwości spłaty całości zadłużenia przez H. w przyszłości.

Niezależnie od tych wątpliwości dotyczących dokonywania przez organ ustaleń faktycznych związanych z aktualną sytuacją materialną strony skarżącej Zakład nie poczynił bowiem w zasadzie jakichkolwiek rozważań, które dawałyby podstawę do przyjęcia tezy, że istnieją realne szanse na uiszczenie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W szczególności organ nie przeprowadził analizy możliwości płatniczych strony w przyszłości, mając na względzie m. in. jej wiek, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe, stan zdrowia, sytuację na rynku pracy oraz biorąc pod uwagę wysokość zaległych zobowiązań względem ZUS i bardzo wysokie zadłużenie wobec Urzędu Skarbowego (na dzień 19 listopada 2009 r. 162.913, 21 zł plus odsetki – łącznie 772.546,92 zł). Nie wskazano przez to konkretnych środków i kwot pozostających w dyspozycji skarżącej obecnie lub w przyszłości, za pomocą których mogłaby ona skutecznie uregulować zaległe należności bez uszczerbku dla niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny. Rację ma strona skarżąca, że nie wskazano też chociażby w przybliżeniu okresu, w którym spłata byłaby realna.

Sąd stwierdził również, iż z akt administracyjnych sprawy i uzasadnień decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r. i 24 września 2010 r. nie wynika jednoznacznie, czy dochodzone należności nie uległy w części przedawnieniu. Tymczasem nie ma wątpliwości, iż w sprawie dotyczącej umorzenia zaległości z tytułu składek organ administracyjny może rozważać taką możliwość jedynie wobec składek istniejących, wymagalnych, a więc takich, które nie uległy przedawnieniu z powodu upływu odpowiednich terminów ustawowych. Nie wiadomo, czy Zakład rozważył kwestię, czy część należności (składek wraz z odsetkami) nie wygasła na skutek przedawnienia, co stanowiłoby przeszkodę prawną w prowadzeniu sprawy w przedmiocie ich ewentualnego umorzenia. Zgodnie bowiem z art. 59 §1 Ordynacji podatkowej (stosowanym do składek ZUS na mocy art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) należności z tytułu składek wygasają m. in. na skutek przedawnienia. Wygaśnięcie należności sprawia, że nie mogą być one skutecznie dochodzone przez podmiot uprawniony.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po znowelizowaniu ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. podstawowy termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosi 10 lat. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy ma zastosowanie jedynie do tych należności z tytułu składek, które nie przedawniły się przed wejściem w życie tej nowelizacji, czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r. (zob. m. in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08, lex nr 549018; wyrok SN z 23 stycznia 2009 r., I UK 204/08, M.P. Pr. 2009/7/375; wyrok WSA z 14 stycznia 2009 r., I SA/Po 1481/08, lex nr 506627).

Na dzień 1 stycznia 2003 r. należności skarżącej wobec ZUS (obejmujące okres od października 1998 r.) nie były przedawnione, wobec czego objęte zostały nowym, 10 letnim ustawowym terminem. Na podstawie art. 24 ust. 5 b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być przy tym uznane tylko takie czynności (orzeczenia, pisma kierowane do strony itd.), z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności (zob. m. in. teza 2 wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt V S.A./Wa 1479/09, lex nr 583503).

W uzasadnieniu decyzji z dnia 24 września 2010 r. organ wskazał, że było prowadzone postępowanie egzekucyjne, umorzone ostatecznie postanowieniem z dnia 16 lipca 2010 r. Zakład nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego pomimo tych okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywano merytorycznie wniosek H. dotyczący umorzenia składek od października do grudnia 1998 r. Organ wskazał co prawda, iż zadłużenie za okres od października do grudnia 1998 r. oraz od maja 2001 do maja 2002 r. było objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 23 października 2007 r. i 29 lipca 2005 r., jednakże nie wyjaśnił tej kwestii szerzej. Nie podał, który tytuł wykonawczy dotyczy zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne i ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników za okres od października do grudnia 1998 r., na kogo tytuły wykonawcze były wystawione i kiedy powyższe tytuły zostały doręczone stronie skarżącej.

Ponieważ akta administracyjne nie dokumentują postępowania egzekucyjnego w żaden sposób, w szczególności brak nich tytułów egzekucyjnych, niemożliwa jest w zasadzie kontrola decyzji w powyższym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie dokonując niezbędnych ustaleń w zakresie jej aktualnej sytuacji materialnej i wynikających z niej realnych możliwości płatniczych także w przyszłości.

Mając na względzie powyższe zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 8 czerwca 2010 r. podlegała uchyleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględni uwagi i rozważania Sądu. Przede wszystkim organ zobowiązany jest wyjaśnić, czy nie doszło do przedawnienia części składek i po uzupełnieniu materiału dowodowego ponownie rozważyć kwestię umorzenia należności objętych wnioskiem.

Gdyby zaś Zakład nie zmienił swego dotychczasowego stanowiska i nie znalazł podstaw do choćby częściowego umorzenia zadłużenia winien szczegółowo i w przekonujący sposób, po pełnej analizie stanu finansów strony i jej możliwości płatniczych wyjaśnić, dlaczego w ocenie organu, zasadna i realna jest teza o spłacie w przyszłości zaległych należności tak, aby nie narazić się na zarzut dowolności rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie decyzji powinno natomiast spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 kpa i nie naruszać zasady wyrażonej w art. 11 kpa.

Ponieważ doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach zastępstwa procesowego i o wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy, jak w punktach 2 i 3 orzeczenia.