Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 861/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. B., K. K. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 września 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania K. K., M. M. i Z. B. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 21 lutego 2011 r., nr [...], ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 986 430,00 złotych dla K. K., M. M. i Z. B. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. "x", położonej w L., przy ul. N., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – utrzymało tę decyzję w mocy.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 17 listopada 2005 r. Rada Miasta L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], która obejmowała w szczególności teren działki nr ewid. "x", o powierzchni 2,2039 ha, położonej w L., przy ul. N., obręb [...].

Umową z dnia 15 maja 2008 r., zawartą w formie aktu notarialnego, rep. A nr [...], współwłaścicielki wskazanej działki nr ewid. "x", to jest K. K. (udział 2/8), M. M. (udział 3/8) i Z. B. (udział 3/8), sprzedały swoje udziały we współwłasności tejże działki za łączną cenę 8 374 820,00 złotych.

Zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta L. poinformował byłe współwłaścicielki działki nr ewid. "x" o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. [...].

Decyzją z dnia 3 listopada 2008 r. Prezydent Miasta L. ustalił dla K. K., M. M. i Z. B. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości omawianej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego w wysokości łącznej 1 500 795,00 złotych. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 stycznia 2009 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na niedokonanie przez ten organ oceny operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 15 kwietnia 2009 r. ustalił dla K. K., M. M. i Z. B. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości omawianej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego w wysokości łącznej 1 500 795,00 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, iż operat szacunkowy z dnia 24 lipca 2008 r., na którym oparł się organ pierwszej instancji ustalając wysokość opłaty planistycznej, został negatywnie oceniony przez Zespół Opiniujący Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. W opinii z dnia 19 października 2009 r. Zespół Opiniujący uznał, że powyższy operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, a więc nie mógł być podstawą do ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

W dniu 30 czerwca 2011 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. kolejny operat szacunkowy, uzupełniony w dniu 20 stycznia 2011 r. Z treści tego operatu wynikało, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 2 519 600,00 złotych, a po jego uchwaleniu 5 807 700,00 złotych.

Opierając się na treści tego operatu szacunkowego, Prezydent Miasta L. wymienioną na wstępie decyzją z dnia 21 lutego 2011 r. ustalił dla byłych współwłaścicielek działki nr ewid. "x", przy ul. N. w L., opłatę planistyczną w kwocie łącznej 986 430,00 złotych, to jest – stosownie do wielkości udziałów we współwłasności przedmiotowej działki – 246 607,50 złotych dla K. K., 369 911,25 złotych dla M. M. i 369 911,25 złotych dla Z. B.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. z dnia 17 listopada 2005 r., przeznaczona została pod:

- tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwych obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkalnych ("AGc");

- drogę gminną ("KDD-G").

Na obszarze tym plan dopuszcza sytuowanie obiektów handlowych-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, gdyż wskazana działka położona jest w strefie lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych "X3".

Do dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczenie przedmiotowej działki określone było w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986 r., nr [...]. W świetle ustaleń tego planu omawiana działka znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "III D 2R" – tereny upraw polowych i ogrodniczych o zróżnicowanej strukturze użytkowania; ustalenia realizacyjne – kontynuacja produkcji rolnej i ogrodniczej z adaptacją i możliwością powiększenia istniejących oraz stworzenia nowych ogródków działkowych.

Organ ustalił, że przed uchwaleniem "nowego" planu miejscowego faktyczny sposób przedmiotowej nieruchomości był zróżnicowany. Część tej nieruchomości, o powierzchni 0,2159 ha, stanowiąca siedlisko, była zabudowana budynkiem jednorodzinnym, budynkiem gospodarczym i budynkiem składowym. Pozostała część tejże nieruchomości, o powierzchni 1,9880 ha wykorzystywana była jako grunt rolny nieużytkowany, stanowiący potencjalny teren inwestycyjny.

Zdaniem organu operat szacunkowego, sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. w dnia 30 czerwca 2010 r., jest prawidłowy, a wynikająca z tego operatu opinia rzeczoznawcy co do zwiększenia wartości ocenianej nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu jest logicznie uzasadniona, zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego nadając komercyjny charakter przeznaczeniu ocenianej nieruchomości, sprawił, że stała się ona niezwykle atrakcyjna dla potencjalnych inwestorów. Fakt, iż "nowy" plan uzależnił możliwość zabudowy przedmiotowej działki od posiadania minimalnego areału 5,0 ha, czyni działkę jeszcze bardziej pożądaną przez ewentualnego inwestora, albowiem staje się ona niezbędna do realizacji zamierzenia inwestycyjnego.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie powyższego operatu szacunkowego wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia "nowego" planu miejscowego wyniósł 3 288 100,00 złotych. Określona w tej uchwale stawka procentowa opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie kwota tej opłaty wynosi 986 430,00 złotych.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 lutego 2011 r. złożyły K. K., M. M. i Z. B., wnosząc m.in. o zlecenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wydania opinii dotyczącej poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie.

Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie w dniu 8 lipca 2011 r. wydało opinię co do operatu szacunkowego T. J. z dnia 30 czerwca 2010 r., uznając ten operat za prawidłowy.

Utrzymując w mocy wskazaną decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia 5 września 2011 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Kolegium podkreśliło, iż wobec wyrażenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych pozytywnej opinii co do poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie, upadł zasadniczy zarzut odwołania, dotyczący błędnego określenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie zaszły zatem przesłanki do ustalenia odwołującym się opłaty planistycznej, gdyż jak wynika z operatu szacunkowego, sporządzonego na podstawie art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości po uchwaleniu planu wzrosła. Ponadto wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego, to jest od dnia 24 stycznia 2006 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, iż nie dopatrzył się w sprawie naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły K. K., M. M. i Z. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2011 r. strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominięcie dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. W. z grudnia 2008 r.,

- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji,

- art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwe przyjęcie, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości, która należała do skarżących.

Zdaniem skarżących operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 czerwca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. jest wadliwy. Operat ten nie uwzględnia bowiem otoczenia przedmiotowej nieruchomości, którą stanowiła zabudowa siedliskowa i mieszkalno-usługowa. Biegła sporządzając operat ograniczyła się do zbadania przeznaczenia działki w ewidencji gruntów, bez zbadania możliwości i potencjału tej działki.

Wadliwie również biegła ustaliła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, gdyż z naruszeniem art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznała za nieruchomości podobne nieruchomości sąsiednie, nabyte przez tego samego inwestora, który kupił działkę skarżących. Autorka operatu skoncentrowała się jedynie na okolicznościach subiektywnych, czego konsekwencją było "ustalenie wysokości renty planistycznej w oparciu o ceny ustalone przez strony umowy".

Operat szacunkowy pomija ograniczenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki wynikające z planu miejscowego, a zwłaszcza z jego § 75 ust. 2, który uniemożliwia realizację inwestycji na nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 5 ha. Ponadto powyższa nieruchomość znajduje się w strefie polityki przestrzennej "X3", która wprowadza wymóg zachowania zieleni i terenów biologicznie czynnych na 70% powierzchni działki. Uchwalenie planu miejscowego w takim kształcie wpłynęło więc, zdaniem skarżących, nie na wzrost, a na istotne obniżenie wartości nieruchomości.

W ocenie strony skarżącej biegła na s. 25 operatu błędnie zastosowała współczynnik korekcyjny, z uwagi na niematerialną cechę nieruchomości – czynniki emocjonalne, naruszając wymogi określone w pkt 6.1 Noty Interpretacyjnej nr 1, na którą powołuje się biegła. Mimo, iż z punktu widzenia skarżących zastosowanie niniejszego współczynnika było korzystne, to biegła nie miała do tego podstaw.

Bezzasadnie pominęły organy administracji operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony w grudniu 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W.. Organy nie uwzględniły rozbieżności pomiędzy tym operatem a przyjętym przez nie za podstawę orzekania operatem z dnia 30 czerwca 2010 r. W tej sytuacji organ obowiązany był przeprowadzić z urzędu dowody w celu wyjaśnienia tych rozbieżności, na przykład przeprowadzić rozprawę z udziałem biegłej i zespołu oceniającego komisji rzeczoznawców majątkowych. Zamiast tego Kolegium przerzuciło na skarżące obowiązek przeprowadzenia dowodu – na ich koszt – z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, naruszając tym samym art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącego, Kolegium bezkrytycznie oparło się na wywodach zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji, uchylając się od oceny prawidłowości tego operatu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie odniósł się do zawartych w opinii Zespołu Opiniującego zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2010 r.

Strona skarżąca podkreśliła, iż zawarty w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji zapis o terminie uiszczenia opłaty planistycznej był prawnie wadliwy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (ust. 4).

W świetle ust. 11 powołanego artykułu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych,

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie (ust. 1a).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 21 lutego 2011 r., nr [...], ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 986 430,00 złotych dla K. K., M. M. i Z. B. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. "x", położonej w L., przy ul. N., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż w myśl zapisów Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia 30 grudnia 1986 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 23 października 1993 r. ([...]) przedmiotowa działka o powierzchni 2,2039 ha położona była w obszarze oznaczonym symbolem "III D 2 R" - tereny upraw polowych i ogrodniczych o zróżnicowanej strukturze użytkowania. Szczegółowe ustalenia realizacyjne dla tego terenu obejmowały:

- kontynuację produkcji rolnej i ogrodniczej z adaptacją i możliwością powiększenia istniejących oraz stworzenia nowych ogródków działkowych,

- uściślenie struktury przestrzennej i sposobu użytkowania do ustalenia na etapie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego (l.p. 25, s. 2 akt adm. I inst.).

Bezspornym jest również, że zgodnie z nowym planem miejscowym, który został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. [...] ([...]), zasadnicza część przedmiotowej działki, obejmująca ok. 95% jej obszaru, znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny aktywności gospodarczej – AGc" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwych obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych. Na terenach tych dopuszcza się m.in. lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 pod warunkiem, że teren jest objęty odpowiednią strefą polityki przestrzennej, a także realizację usług komercyjnych, w tym stacji paliw (§ 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-2). Wąski pas opisanej nieruchomości, przebiegający wzdłuż zachodniej granicy działki i przylegający do ul. D., który obejmuje około 5% jej powierzchni, znajduje się natomiast w obszarze przeznaczonym pod tereny tras komunikacyjnych i oznaczony jest symbolem "KDD-G" – drogi (ulice) dojazdowe kategorii gminnej (§ 41 ust. 1-3).

Ponadto w świetle zapisów "nowego" planu obszar, na którym leży przedmiotowa działka, znajduje się w strefach polityki przestrzennej: "X3" – strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, "Y3" – strefa podmiejska oraz "SOK 4a" – strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny B.

W świetle zapisów nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stawka procentowa opłaty planistycznej wynosi 30% (§ 76).

Nie ulega także wątpliwości, że w dniu 15 maja 2008 r., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego, to jest 24 stycznia 2006 r., skarżące zbyły swoje udziały we współwłasności omawianej działki za kwotę 8 374 820,00 złotych (l.p. 1 akt adm. I inst.).

Z akt administracyjnych wynika, iż na zlecenie Gminy L. sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. J. operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2011 r., uzupełniony w dniu 20 stycznia 2011 r. W świetle tego operatu, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 2 519 600,00 złotych, a po jego uchwaleniu 5 807 700,00 złotych. W wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o 3 288 100,00 złotych.

Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości tego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności.

W świetle art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że "organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. (...) Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.).

Przede wszystkim należy podkreślić, iż przedmiotowy operat uzyskał, w trybie określonym w powołanym art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozytywną opinię Zespołu Oceniającego Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W.

Z opinii tego Zespołu z dnia 8 lipca 2011 r., nr [...], wynika bowiem, iż operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2011 r. jest kompletny z punktu widzenia calu, któremu miał służyć, zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego sporządzenia i zgodny z zadeklarowanymi standardami. Zdaniem autorów opinii, oszacowana wartość jest zgodna z przyjętymi założeniami i ze stanem rynku na datę oszacowania. Przedmiot, zakres i cel wyceny oraz jej podstawa prawna określono prawidłowo. Autorka w pkt 6.2-6.4 operatu wymieniła wszystkie istotne dla celu oszacowania źródła danych o nieruchomości, a daty istotne dla określenia wartości nieruchomości ustalono trafnie. Opis stanu nieruchomości został przedstawiony prawidłowo i – w ocenie Zespołu Opiniującego - jest on wyczerpujący. Prawidłowo również ustalone zostało przeznaczenie nieruchomości obowiązujące po uchwaleniu planu miejscowego. Operat szacunkowy zawiera obszerną i wyczerpującą analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny aktywności gospodarczej "AGc" wraz ze strefami polityki przestrzennej "X3" i "Y3". Wyróżnione przez autorkę i przeanalizowane w operacie segmenty rynku nieruchomości są adekwatne do przyjętego w operacie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz do przeznaczenia terenu ustalonego w planie. Zdaniem Zespołu Opiniującego do oszacowania wartości nieruchomości należycie zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ponadto w opinii podkreślono, iż pomimo pewnych uchybień dotyczących szczegółowych rozwiązań przyjętych przy określeniu wartości nieruchomości oceniany operat uznać należy za prawidłowy (s. 3, 7-10, 13, 16-18, 20, 23 "Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego...").

W tym miejscu wskazać należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w powyższej opinii, że dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w niniejszej sprawie rozważyć należało, czy w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania hipotetycznie można byłoby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (s. 12, 13). Zdaniem Sądu organ administracji wydający decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie ma obowiązku badania, czy wyceniana nieruchomość, dla której warunki zabudowy nie były ustalone, spełniała przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach jej zabudowy w sposób zgodny z przeznaczeniem wynikającym z uchwalonego planu. W przypadku, gdy – tak, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – przeznaczenie działki w "starym" i w "nowym" planie miejscowym nie jest tożsame, a w okresie pomiędzy uchyleniem "starego" i uchwaleniem "nowego" planu nie została wydana dla tej działki ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, to w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu, należy porównać wartość nieruchomości uwzględniającej przeznaczenie w "nowym" planie w stosunku do wartości nieruchomości uwzględniającej faktyczne wykorzystywanie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 września 2011 r., II SA/Lu 335/11, niepubl.). Ubocznie należy zauważyć, że w świetle zapisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość, jak wskazano wyżej, znajdowała się na obszarze przeznaczonym wyłącznie pod uprawy polowe i ogrodnicze o zróżnicowanej strukturze użytkowania.

Niezasadny jest zarzut skarżących, iż ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości było wadliwe, gdyż nie uwzględniono ograniczeń jej zagospodarowania wprowadzonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 75 ust. 2 "nowego" planu miejscowego istotnie stanowi, że w obszarze strefy lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 – "X3" wyklucza się możliwość inwestowania w granicach obecnych własności, a warunkiem realizacji inwestycji jest opracowanie koncepcji zagospodarowania całości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, przy czym wielkość działki przeznaczonej pod indywidualną inwestycję nie może być mniejsza niż 5 ha. Zgodnie zaś z § 68 ust. 1 pkt 2 w obszarach strefy podmiejskiej "Y3" o dopuszczonej zabudowie udział zieleni i terenów biologicznie czynnych powinien wynosić co najmniej 70% powierzchni działki.

Z treści operatu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że podobieństwo działek przyjętych do porównania wynika także ze wskazanych wyżej ograniczeń w zagospodarowaniu tych działek wynikających z ustaleń planu. Te właśnie ograniczenia, nieobowiązujące na innych obszarach, były powodem zawężenia liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Także w tym przypadku podano cechy różniące działki przyjęte do wyceny, a dane uzasadniające skorygowanie cen podano w tabelach. Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczył wzrost wartości sprzedanej nieruchomości.

Błędny jest również pogląd skarżących, iż w wyniku powyższych zapisów planu miejscowego nie nastąpił wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, ale wręcz doszło do obniżenia tej wartości. Pogląd ten opiera się na zawartym w skardze założeniu, że do daty uchwalenia "nowego" planu miejscowego nie było przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia inwestowaniu na ich działce, a ponadto na przekonaniu o narzuceniu ceny zakupu nieruchomości przez nabywcę dążącego do uzyskania nieruchomości o powierzchni umożliwiającej inwestowanie.

Zauważyć jednak należy, że formułując wspomniane zarzuty skarżący nie wzięli pod uwagę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących realizacji inwestycji na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54), jak i decyzja o warunkach zabudowy (art. 61) mogą być bowiem wydane jedynie w razie spełnienia szeregu określonych w nich przesłanek, w tym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Konsekwencją ich niespełnienia jest odmowa ustalenia lokalizacji czy ustalenia warunków zabudowy. Brak jest także wystarczającej argumentacji, aby podzielić ocenę skarżących o narzucaniu cen przez nabywców, usiłujących zakupić nieruchomości o obszarze umożliwiającym im inwestowanie. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której ta właśnie okoliczność będzie wystarczającym powodem dla podnoszenia cen przez właścicieli nieruchomości.

Biegła w operacie szacunkowym zwróciła uwagę na związek pomiędzy procedurą planistyczną i reakcją rynku, polegającą na uaktywnieniu rynku obrotu nieruchomościami, ostatecznie przekładającą się na popyt i ceny nieruchomości. To właśnie logika i doświadczenie życiowe, na które powołują się skarżący, pozwalają stwierdzić, że kwota 8 374 820,00 złotych, za jaką sprzedali nieruchomość o powierzchni 2,2039 ha jest dobitnym potwierdzeniem zasadności wywodów dotyczących tej kwestii, zawartych zarówno w operacie, jak i wspomnianym piśmie uzupełniającym. Uzyskana ze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez skarżące kwota przekracza o ponad dwa i pół miliona złotych wskazaną przez biegłą w operacie kwotę wzrostu wartości nieruchomości.

Wbrew też przekonaniu skarżących ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonano nie w kontekście całego obszaru objętego planem, ale w odniesieniu do konkretnej działki nr 19. Powodu do zakwestionowania decyzji nie sposób upatrywać w przyjęciu przez biegłą współczynnika emocjonalnego korygującego wysokość uzyskiwanych cen. Zarzut ten jest ponadto niezrozumiały, skoro – jak przyznają sami skarżący – zastosowanie tego współczynnika było dla nich korzystne.

Kwestia ta została podjęta także w powołanej wyżej opinii z dnia 8 lipca 2011 r. dotyczącej prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zespół Opiniujący podkreślił bowiem, iż pomimo specyficznej sytuacji, w jakiej znajdowali się sprzedający i kupujący przedmiotową działkę oraz inne działki położone w jej sąsiedztwie, wynikającej z opisanych wyżej ograniczeń w zagospodarowaniu działek, nie można odmówić tym transakcjom rynkowego charakteru. Zdaniem Zespołu "każda ze stron była w podobnej, w pewnym sensie przymusowej sytuacji, ponieważ obie pozostawały na siebie skazane". W związku z tym "wykorzystanie opisanych transakcji do określenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia po uchwaleniu planu było właściwe" (s. 19 "Oceny...").

Z tych samych względów nie można uznać za zasadny zarzutu skarżących, iż autorka operatu szacunkowego wadliwie ustaliła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, gdyż z naruszeniem art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznała za nieruchomości podobne nieruchomości sąsiednich, które zostały nabyta przez tego samego inwestora, który nabył działkę skarżących.

Zgodnie z przepisem art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Mimo, że biegła nie powołała treści tego przepisu w operacie, a wyjaśniając pojęcie wartości rynkowej nieruchomości odwołała się do jego definicji zawartej w Krajowym Standardzie Wyceny Podstawowym (KSWP) nr 1 "Wartość rynkowa i wartość odtworzeniowa", to okoliczność ta, jak słusznie zwrócił uwagę Zespół Oceniający, nie mogła mieć znaczenia dla prawidłowości dokonanej wyceny nieruchomości.

Treść omawianego operatu szacunkowego jest logiczna i spójna, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanej wyżej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, iż operat ten może stanowić podstawę naliczenia opłaty planistycznej, a jego uchybienia nie miały wpływu na wynik sporządzonej wyceny. Przedmiotowy operat odpowiada wymogom formalnym określonym w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skarżących.

Wbrew stanowisku strony skarżącej organy administracji nie miały obowiązku odnosić się do dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. W. z grudnia 2008 r. Przepis art. 75 k.p.a. stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Należy mieć na uwadze, iż powołany operat został negatywnie oceniony przez Zespół Oceniający Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W., a tym samym wskazany operat, stosownie do art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, od dnia wydania tej oceny, to jest od dnia 19 października 2009 r., utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 tejże ustawy. Oznacza to więc, iż uwzględnienie powyższej opinii biegłego przy ustalaniu wzrostu wartości przedmiotowej działki byłoby sprzeczne z prawem.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie także innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji – z uwagi na jego lakoniczną treść – nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., to uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Kolegium prawidłowo oceniło, iż operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2011 r. mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu nie można skutecznie zarzucić organom obu instancji uchybienia tego przepisu w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji wydanych przez te organy.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem strony skarżącej, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie terminu uiszczania opłaty planistycznej oraz orzeczenia w sprawie odsetek za zwłokę, w sytuacji gdy przepisy te nie dają podstaw organowi administracji do wypowiadania się w przedmiotowych sprawach w drodze decyzji.

Podkreślić należy, iż kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji organu pierwszej instancji ma jedynie charakter informacyjny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż co do zasady decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Decyzja ta podlega natomiast wykonaniu z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności. Od tego momentu wymagalne są więc obowiązki nakładane tą decyzję, w szczególności obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. Zamieszczenie w sentencji decyzji organu pierwszej instancji zwrotu, iż ustaloną opłatę należy uiścić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna stanowi jedynie informację o sposobie wykonania decyzji i jest dla stron korzystne, gdyż umożliwia wykonanie decyzji w okresie późniejszym niż data, z jaką decyzja ta stała się ostateczna.

Za pozbawiony podstaw należy uznać także zarzut odstąpienia przez organy od przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłej sporządzającej operat szacunkowy.

Zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2).

Z treści art. 156 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organ administracji, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego jest obowiązany umożliwić osobom, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoby te mogą żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania im uwierzytelnionych odpisów operatu szacunkowego, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tych osób. Z akt sprawy nie wynika, by organy uniemożliwiały skarżącym korzystanie z przysługujących im uprawnień. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżące znały treść "Oceny" tego operatu, sporządzonej na ich zlecenie, przez Zespół Opiniujący Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. W tej sytuacji zaniechanie przeprowadzenia rozprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględniania skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.