Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 1351/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
658
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 197 § 2, art. 246 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 201/14 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu w sprawie ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy "na złożony w terminie wniosek z dnia 27 marca 2014 r." postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 17 lipca 2015 r., IV SAB/Wr 201/14, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu w sprawie ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy "na złożony w terminie wniosek z dnia 27 marca 2014 r.".

Dnia 7 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynął wniosek skarżącego o zwolnienie go z kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu.

Postanowieniem z 14 kwietnia 2015 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odmówił przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu oraz umorzył postępowanie sądowe wszczęte wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych.

Następnie 4 maja 2015 r. skarżący złożył sprzeciw od powyższego postanowienia.

Postanowieniem z 17 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu. Sąd podniósł, że postępowanie sądowoadministracyjne wywołane tym wnioskiem należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem skarżący, na mocy art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zwolniony jest z obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów sądowych (opłat sądowych i wydatków). Nie ma bowiem obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących pomocy i opieki społecznej. Wniosek skarżącego o ustanowienie pełnomocnika procesowego w postaci adwokata nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie, ponieważ zmierza on w istocie do spowodowania przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast okoliczności towarzyszące wnoszonym przez skarżącego licznym skargom do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na różnego rodzaju akty i czynności lub na bezczynność względnie przewlekle prowadzenie postępowania dowodzą, że wykorzystuje on instytucję prawa pomocy niezgodnie z jego celem, nie dla ochrony swoich praw, lecz wyłącznie w celu odroczenia rozprawy a następnie formułowania zarzutu o przewlekłości tego postępowania. Na taką ocenę składa się nie tylko przedstawiona przez skarżącego argumentacja uzasadniająca przyznanie prawa pomocy, ale także znane Sądowi z urzędu okoliczności, tj. że niemal każdorazowo, po wyznaczeniu rozpraw, skarżący składa wniosek o przyznanie prawa pomocy i towarzyszący mu wniosek o odroczenie rozprawy.

Powyższe postanowienie, w punkcie drugim dotyczący odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu, stało się przedmiotem zażalenia Z. R. z 10 sierpnia 2015 r., w którym wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania i uchylenie orzeczenia. W uzasadnieniu podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu "próbuje sobie ulżyć i dwa wnioski wniesione na dwóch odrębnych formularzach o przyznanie prawa pomocy rozpoznaje jednym postanowieniem, jak to jest w postanowieniu z 23 lipca 2015 r. o sygn. IV SA/Wr 519/14 i IV SA/Wr 561/13. Zgodnie z cytowanym postanowieniem NSA z dnia 16 lipca 2015 r. o sygn. I OZ 852/15 narusza to w sposób zdecydowany art. 165 p.p.s.a. upoważniający do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia tym bardziej, że w uzasadnieniu sądu pomija się totalnie okoliczności danej sprawy koncentrując się na innych, pomimo iż jego zdaniem nie doszło do zarządzenia połączenia spraw". Zdaniem skarżącego z tego względu "orzeczenia należy uchylić, jako przejaw oczywistej stronniczości i przedwczesne".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Prawo dostępu do sądu, będąc jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu, stanowi podstawowe uprawnienie jednostki, którego respektowanie jest warunkiem sine qua non funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Funkcją prawa jest zapewnienie każdemu prawnie skutecznej możliwości zwrócenia się do organu sądowego o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnie z treścią prawa materialnego. Instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego – art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo ciężką sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą postępowania sądowego jest ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu. Każda osoba wszczynająca postępowanie winna się zatem liczyć z wydatkami na ten cel. Dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona winna znaleźć pokrycie w swych dochodach przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania (post. SN z 24 lipca 1980 r., I CZ 99/1980, Lex 8257). Udzielenie prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i winno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona rzeczywiście nie ma środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (post. NSA z 4 kwietnia 2011 r., II FZ 103/11; 25 lutego 2011 r., I FZ 26/11).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu bądź zaufanie do prawa (wyr. TK z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000/4/109).

Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej. Podkreślić należy, że Sąd, jako gospodarz postępowania, będący jednocześnie dysponentem środków publicznych w tym zakresie, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącego licznych, merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych, zostałyby sfinansowane przez Skarb Państwa (post. NSA z 19 grudnia 2014 r., I OZ 1171/14).

W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszaw 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochronę prawną (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: dnia 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, akceptowane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442).

Podkreślenia wymaga, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie ocenił żądanie przyznania prawa pomocy skarżącemu jako nadużycie tego uprawnienia, bowiem prawo pomocy stanowiące formę realizacji prawa do sądu, nie może być przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać np. działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Na poparcie tego stanowiska dokonano analizy liczby spraw wszczętych skargami i wnioskami skarżącego oraz charakteru rozstrzygnięć wydanych przez Sąd. Z przeprowadzonej analizy wynika m. in. że w okresie od 2009 r. do 2014 r. skarżący wniósł kilkaset skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. W większości rozpoznanych spraw, skargi zostały odrzucone, a więc nie doszło do ich merytorycznego rozpoznania. W tym samym okresie skarżący złożył również kilkaset wniosków o przyznanie prawa pomocy, przy czym część wniosków pozostawiono bez rozpoznania, a część oddalono na podstawie art. 247 p.p.s.a. z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. W wielu sprawach umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Analiza akt spraw zawisłych przed Sądem i rozpoznanych, w których reprezentował skarżącego wyznaczony z urzędu pełnomocnik dowodzi także tego, że w większości tych spraw składał on opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżący wypowiadał również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Równocześnie w dużej ilości spraw (ponad 140 z ogólnej liczby) skarżący złożył wnioski o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń kończących postępowanie sądowe, wnioski o stwierdzenie nieważności postępowania oraz wnioski o dokonanie wykładni orzeczeń i wstrzymanie ich wykonania. Skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia kończącego postępowanie zostały odrzucone, ponieważ nie zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika.

Przywołane przez skarżącego w zażaleniu postanowienie NSA z 16 lipca 2015 .r., I OZ 852/15, nie ma związku z niniejszą sprawą, albowiem w omawianej sprawie Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny wniosku Z. R. i postanowieniem z 17 lipca 2015 r. zasadnie i zgodnie z przepisami prawa odmówił przyznania prawa pomocy w żądanym zakresie. Natomiast we wskazanej przez skarżącego sprawie – I OZ 852/15, NSA uchylił zaskarżone postanowienie w części obejmującej umorzenie postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie dotyczącym ustanowienia adwokata i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, albowiem Sąd ten wcześniejszym postanowieniem z 29 kwietnia 2015 r., IV SA/Wr 254/13, umorzył postępowanie w części dotyczącej ustanowienia adwokata z urzędu, nie dokonując merytorycznej analizy wniosku o przyznanie prawa pomocy. Tym samym żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności postępowania i uchylenia orzeczenia nie jest zasadne.

.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że działania procesowe skarżącego stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, jest prawidłowa i skutkować winna odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd I instancji trafnie wyważył indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec ograniczenia środków publicznych, przyznanie skarżącemu prawa pomocy oznaczałoby wydłużenie postępowania w pozostałych sprawach sądowoadministracyjnych, które są wszczynane dla samego faktu zainicjowania sprawy, a zatem godzić mogłoby w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (post. NSA z: 18 marca 2014 r., I OZ 175/14; 18.12.2014 r., I OZ 1163/14; 19 grudnia 2014 r., I OZ 1179/14).

W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie adwokata z urzędu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.