Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 479/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2014 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. po przprowadznieu postepowania na wniosek G. E. Co. D.M. decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. numer [...] (nr sprawy [...]), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 647 – dalej u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. obecnie j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 – dalej k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – mieszkalnego z podziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb Ł., położonej przy ul. W. [...] w P. W decyzji ustalono obowiązujaca linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym) od strony ul. W. w odległości 5,0m od frontowej granicy działki, a od strony ul. R. w odległości 5,0m od granicy działki. W decyzji ustalono, iż wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi max. 26% powierzchni działki. Zgodnie z decyzją szerokośc elewacji frontowej od strony ul. W. ma wynosic maks. 16 m, a od strony ul. R. maks. 18 m. Budynek ma być przykryty dachem płaskim o spadku 12°, a jego wysokośc ustalono na maks. III kondygnacje nadziemne i wysokość budynku do 9,5m, dopuszczając realizację kondygnacji podzimnej (pełniącej funkcę garażu podziemnego) o pow. 727 m2. W decyzji wskazano, iż pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie inwestycji, w ilości min. dla obiektów biurowych - 3,0 miejsca postojowe na każde 100m2 powierzchni użytkowej, dla mieszkalnictwa -1,5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny; dopuszczając się realizację nie więcej niż 2 wymaganych miejsc postojowych poza terenem inwestycji (zgodnie z wymaganiami określonymi przez Zarząd Dróg Miejskich). Powołując się na opinię wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...].06.2012r., poinformowano, że obsługa komunikacyjna działki nr [...], na której planowana jest budowa budynku biurowo - mieszkalnego może odbywać się jednym istniejącym zjazdem z ul. W., który należy przebudować i jednym nowoprojektowanym zjazdem z ul. R. dla obsługi garażu podziemnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. W., M. K., A. K. i A. W. domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucili, że w decyzji pominięto, że sąsiadujący budynek przy W. [...] posiada dwie wysokości 9,5 m i 8,5 m przedzielone uskokiem w ten sposób że niższa część /8,5 m/ jest od strony planowanej do zabudowy działki przy ul. W. [...], a z drugiej strony mamy budynek przy R. [...] o wys.7 - 7,5 m. Naturalnym stopniem architektonicznym byłaby zatem zdaniem odwołujących wysokość 8m. Zdaniem skarżących proponowana wysokość 9,5 m nie spełnia zatem warunków kontynuacji dobrego sąsiedztwa o których mowa w art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p. Skarżacy wskazali, że w obszarze analizowanym nie ma kondygnacji podziemnej pełniącej funkcję hali garażowej. W rozpatrywanym obszarze są do każdej nieruchomości przyporządkowane po 1-2 garaże w poziomie 0,0 m lub wkopane na głębokość co najwyżej 1,5m. Zdaniem skarżących w trakcie postępowania pominięto analizę uciążliwości, związaną z nowym wjazdem od ul. R. do hali garażowej na 30 samochodów. Istnienie tak uciążliwego wjazdu nie spełnia zasady "dobrego sąsiedztwa" w zakresie intensywności wykorzystania terenu. W odwołaniu wskazano również, iż trakcie postepowania pominięto analizę powierzchni biologicznie czynnej na działce objętej w/w decyzją i sąsiednich działkach, pominięto analizę płytkiego stanu wód gruntowych i kierunkowości przepływu tych wód a także pominięto analizę wpływu głebokiego wykopu pod halę garażową na płytsze fundamenty ściany nośnej budynku przy ul. R. [...].

Samorządowe Kolegium Odwolawcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art.61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Ponadto Kolegium wskazało, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588 – dalej rozporządzenie) i je opisało.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona obiektami pomocniczymi (budynki gospodarcze i garażowe), a także występuje budynek wielorodzinny oraz budynek o funkcji mieszkalno-usługowej. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane stanowi uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że zabudowa zlokalizowana przy ul. W. i R. usytuowana jest w uporządkowanej linii zabudowy znajdującej się w odległości 5 m od linii rozgraniczającej teren drogi, co oznacza, że zasadnym jest przy uwagledneiniu zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia, wskazanie lokalizacji budynku w odległości 5 m od ul. W. i ul. R.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 26 %, a kształtuje się od 10 % - ul. J. [...] do 45 % - ul. J. [...], co powoduje, że planowana inwestycja w zakresie powierzchni zabudowy jest równa średniemu wskaźnikowi intensywności zabudowy występującemu na obszarze przyjętym do analizy.

Kolegium uznało, że organ prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji wskazując wartość max 16 m od strony ul. W. oraz 18 m od strony ul. R., bowiem szerokość ta jak wynika z analizy urbanistycznej, nie przekracza max. szerokości budynków w zabudowie bliźniaczej, gdzie uwzględniając oba segmenty ona wynosi 18 m (ul. W. [...]). Powołując się na ustalenia organu I instancji wskazano, że zabudowa w obszarze analizowanym posiada od II do Vl kondygnacji naziemnych, przy czym udział zabudowy II kondygnacyjnej jest największy (3m-7m), zaś występująca zabudowa III kondygnacyjna (ul. W. 11) posiada wysokość do gzymsu 9,5m, a budynek przy ul. R. [...] 7-7,5m. Kolegium stwierdziło zatem, że organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie ust. 4 § 7 rozporządzenia i ustalił parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy występującej w obszarze analizowanym na maksymalnym poziomie występującym w obszarze analizowanym: wysokość gzymsu do 9,5 m.

Na zakończenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 up.z.p. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie decyzji pozytywnej niemożliwym. Jednakże wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało odwołującym, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu tj. kwestii zwiększonego ruchu oraz niedogodności dla właściciela sąsiedniej działki, związanej ze zwiększonym hałasem, wskazano, że oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Organ odwoławczy powołując się utrwaloną linię orzeczniczą, wskazał że ochronę interesów osób trzecich należy ocenić w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszenie jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Kwestia przebywania na sąsiedniej nieruchomości osób, które potencjalnie będą korzystać z usług świadczonych w budynku biurowym, ma w ocenie Kolegium charakter interesu faktycznego, który w niniejszym postępowaniu nie podlega ochronie. Mimo, że budowa budynku biurowo-mieszkalnego może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło również, że dostrzegło, iż analiza urbanistyczna nie stanowi odrębnego od wyników analizy dokumentu, jednakże stwierdziło, że nie ma to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S. W., M. K., A. K., A. W. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przez organy orzekające odległości wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego od okien budynku przy ul. W. [...] i R. [...], naruszenia przepisów dotyczących odległości wjazdu od granicy działki tj. naruszenia przepisów § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu w części dotyczącej niezgodnego z wynikami analizy określenia wysokości projektowanego budynku, braku w obszarze analizowanym kondygnacji podziemnej pełniącej funkcję hali garażowej i pominięcia analizy uciążliwości, związaną z nowym wjazdem od ul. R. do hali garażowej na 30 samochodów. W skardze wskazano również, iż trakcie postępowania pominięto analizę powierzchni biologicznie czynnej na działce objętej w/w decyzją i sąsiednich działkach, pominięto analizę płytkiego stanu wód gruntowych i kierunkowości przepływu tych wód a także pominięto analizę wpływu głębokiego wykopu pod hale garażową na płytsze fundamenty ściany nośnej budynku przy ul. R. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Mając na uwadze nie uiszczenie wpisu przez M. K., A. K. i A. W., Sąd postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014r. odrzucił skargę tychże skarżących

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zarówno decyzja organu II instancji, jak i organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – mieszkalnego z podziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb Ł., położonej przy ul. W. [...] w P.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Szczególnie istotnym warunkiem wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 jest zaistnienie przesłanki określanej jako zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd opowiada się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego, służącej zachowaniu ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Z powyższego, dla niniejszej sprawy wynika, że tak wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama analiza, winny uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy trafnie uznał, że wytyczenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób prawidłowy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust 1 .pkt 1 u.p.z.p. (patrz : wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54). W ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji, obejmujący trzykrotność frontu działki (3 x 28 m = 84 m), na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 8 maja 2012 r., jak i w samej osnowie decyzji z dnia 8 stycznia 2013r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy tak w najbliższym sąsiedztwie, jak i w całym obszarze poddanym analizie.

W rozpatrywanej sprawie analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, datowana na 8 maja 2012r., jakkolwiek jej wyniki w części tekstowej są dość zwięzłe, to jednak w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na zbadanie stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego obszar ul. W. i R. w P., pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy. Ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne, skoro organ ustalił istnienie w obszarze analizowanym dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wielorodzinnej oraz zabudowy mieszkalno usługowej (budynek przy ul. R. [...]) i wielorodzinnej (budynek przy ul. W. [...]). To zaś prowadziło do wniosku, że planowana nowa zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy realizacji budynku biurowo-mieszkalnego.

Wymóg kontynuowania funkcji zabudowy należy odnosić do występowania w sąsiedztwie obiektów usługowych, za które również należy uważać biurowe. Istotnej wskazówki interpretacyjnej w tym zakresie dostarcza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), które w § 4 pkt 5 i 9 lit. c ustala wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu rozwiązań projektu planu miejscowego, w którym mowa jest o tymczasowych obiektach usługowo-handlowych i powierzchni obiektów usługowych, a w § 9 ust. 1 i załączniku nr 1 określa podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Co więcej, w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589 – dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) w określonym sposobie zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mowa jest wyłącznie o zabudowie usługowej (pkt 1 lit. b), nie wymienia się zaś w ogóle zabudowy biurowej. Mając na uwadze znaczenie i częstotliwość występowania obiektów handlowych w zabudowie miejskiej, należy przyjąć, że gdyby prawodawca traktował je jako zasadniczo inny rodzaj zabudowy niż usługowa, to wyraziłby to wprost w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie przepisów tej ustawy. Wobec powyższego uznać należy, że zabudowa biurowa jest rodzajem zabudowy usługowej. Nie ma zatem sprzeczności pomiędzy treścią wniosku inwestora, a przeprowadzoną analizą urbanistyczną i określonymi warunkami zabudowy. Wymóg kontynuacji funkcji zabudowy przez planowane przedsięwzięcie jest zachowany, skoro w obszarze analizowanym występują zarówno obiekty służące funkcji mieszkalnej (wielorodzinnej) z usługami.

W tym miejscu, przed omówieniem poszczególnych zarzutów dotyczących ustalenia poszczególnych wskaźników, parametrów i cech nowej zabudowy, zasadne jest odniesienie się do zarzutów dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Otóż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a zatem w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy zatem przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz tylko takich przepisów, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, to zaś zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Z samego tylko faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 255/11, LEX nr 1153742, dostępny jw.).

Jak już wspomniano, szczegółowe określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych są całkowicie chybione. Przepisy o warunkach technicznych nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p., a to czy planowana inwestycja jest zgodna z tym rozporządzeniem podlegać będzie badaniu na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 156, poz. 1126, z późn. zm. [aktualnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.]) i zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych, a co za tym idzie może być bezpośrednio stosowane jedynie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia wprost wynika, że przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Wobec tego brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy.

Odnosząc się do kwestii uchybienia organu odwoławczego polegającego do braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, stwierdzić należy, że co do zasady jest on zasadny, lecz powyższe uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy.

W kontekście formułowanych zarzutów dotyczących wysokości nie ulega bowiem wątpliwości, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być w pierwszej kolejności wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od powyższej zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie, wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wskazać należy jednak, iż zgodnie z §7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 3 ust. 4 rozporządzenia).

Jak wskazuje skarżący sąsiedni budynek przy ul. W. [...] posiada dwie wysokości 9,5 i 8,5 m (niższa część od strony planowanej zabudowy) z drugiej strony budynek znajdujący się przy ul. R. [...] o wys. 7-7,5 m. Oznacza to, iż zasadnym jest zastosowanie ma §7 ust. 3 rozporządzenia. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze nie oznacza to obowiązku zastosowania naturalnego progu wysokościowego wynoszącego 8 m. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia decyzji i analizy funkcji i cech zabudowy, w której wskazano, iż terenie przeważa zabudowa dwukondygnacyjna z dachami płaskimi oraz dachami skośnymi. W każdym przypadku wysokość gzymsów kształtuje się na jednakowym poziomie 7 m. Organ wskazał jednak na występujące w obszarze analizowanym dwa budynki o trzech kondygnacjach nadziemnych z dachami płaskimi (W. [...] i R. [...]), których gzymsy znajdują się na wys. 9,5 m. Powyższe w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie oznacza, iż organ I instancji uzasadnił określenie wysokości gzymsu w sposób odpowiadający § 3 ust. 4 rozporządzenia przedstawiając szczegółową argumentację w tym względzie w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2009 r. sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1525/07 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 39 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dotyczy powierzchni, która w odniesieniu do określonej kategorii zabudowy, w tym działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną wymaga urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis przewiduje zatem określony wskaźnik tego rodzaju powierzchni, dopuszczając jego inne ustalenie w planie miejscowym i – w przeciwieństwie do § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, którego zgodność z u.p.z.p. i ustawą Prawo budowlane jest kwestionowana w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10, LEX nr 1121197, dostępny jw.) – nie zawiera żadnego odniesienia do decyzji o warunkach zabudowy. Dodać należy, że powyższy wskaźnik nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 wcześniej przywołanego rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa), z którego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. przez określenie powierzchni zabudowy, w tym powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej jednak ostatnia z powołanych okoliczności prawnych, jako wskazana jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (tj., zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., odpowiednio decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy) nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Jak już wspomniano, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia wykonawczego), natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest przedmiotem regulacji warunków techniczno-budowlanych, które dopuszczają jego inne ustalenie jedynie w planie miejscowym. Wobec tego kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do działki z planowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną będzie przedmiotem badania w następnej fazie procesu budowlanego.

Nie mogły spowodować uwzględnienia skargi także podnoszone przez skarżącego zarzuty, iż zbudowanie podziemnej hali garażowej spowoduje zniszczenia budynków na działkach sąsiednich oraz zarzuty dotyczące poziomu wód gruntowych. Okoliczność czy sposób realizacji danej inwestycji nie stanowi zagrożenia dla budynków istniejących na działkach sąsiednich i czy zastosowana technologia przy uwzględnieniu poziomu wód gruntowych nie spowoduje osiadania, stanowić bowiem będzie przedmiot oceny w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego to na projektancie ciąży bowiem obowiązek opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami Prawa budowlanego oraz innymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Końcowo należy wskazać, iż dopuszczenie budowy budynku biurowo – mieszkalnego z garażem podziemnym w obszarze, w którym bark jest podziemnych hal garażowych nie zmienia funkcji i przeznaczenia terenu.

Odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej zaliczenia powierzchni garażu podziemnego do wskaźnika intensywności zabudowy, a tym samym przekroczenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy wynoszącego w analizowanym obszarze 26% wskazać należy, że istotnym w tym zakresie jest ocena, czy planowany w ramach inwestycji garaż podziemny powinien być wliczany do powierzchni zabudowy (jak twierdzi skarżący) czy też nie (jak wnosi inwestor i co akceptuje organ).

Z decyzji wynika, że garaż podziemny będzie znajdował się nie tylko pod częścią mieszkalną budynku, ale także poza obrysem budynku, obejmując teren całej działki. Oznacza to, i zasadnym jest wyjaśnienie pojęcia "wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", które pochodzi z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zarówno w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak też w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. mowa jest o "wymaganiach dotyczących nowej zabudowy" oraz o "zagospodarowaniu terenu". Do określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagań dotyczących zagospodarowania terenu ustawodawca zaliczył (po zwrocie "w tym") gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Pojęcie "intensywności wykorzystania terenu" nie pojawia się natomiast ani w treści art. 61 ust. 6 u.p.z.p., ani w treści art. 61 ust. 7 u.p.z.p. (w którym ustawodawca określił, co powinno się znaleźć w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.), ani w treści samego rozporządzenia. Przepis art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. nakazuje natomiast określenie w rozporządzeniu wymagań dotyczących ustalania "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu". Uwzględniając, że pozostałe punkty art. 61 ust. 7 u.p.z.p. mówią o linii zabudowy, linii zabudowy (pkt 1), szerokości elewacji frontowej (pkt 3), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 4), geometrii dachu (pkt 5) - a więc o parametrach dotyczących kształtu i usytuowania bryły obiektu budowlanego, a nie stosunku powierzchni zajmowanej przez tą bryłę do powierzchni terenu – wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu należy uznawać za wskaźnik obrazujący intensywność wykorzystania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zwrot odnoszący się do "wielkości powierzchni zabudowy" został użyty przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten stanowi część wyliczenia obowiązkowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdza, że w planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Ustawodawca dla celów ustalania sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w ramach stanowienia planu zagospodarowania przestrzennego posługuje się zatem pojęciem "intensywności zabudowy", które to pojęcie definiuje jako porównanie dwóch wartości – powierzchni (całkowitej) zabudowy i powierzchni działki budowlanej. Jako element ładu przestrzennego ustawodawca traktuje zatem określenie, jaką część powierzchni działki budowlanej może ulec zabudowaniu.

Ten sam cel tj. zachowanie ładu przestrzennego, tyle że nie w ramach planowanej ogólnej koncepcji - planu zagospodarowania przestrzennego, ale istniejącego w dającym się zbadać otoczeniu - należy przypisać zawartemu w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogowi dopasowania planowanej konkretnej inwestycji, której ramy ma zakreślić decyzja o warunkach zabudowy, do istniejącej w sąsiedztwie intensywności wykorzystania terenu. Temu właśnie służy zbadanie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu (art. 71 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.) i określenie tej wielkości w decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać należy również, że w przeciwieństwie do art. 15 ust. 1 pkt 6 up.z.p. - w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca nie wskazuje na wymóg ustalania "całkowitej" powierzchni zabudowy tj. nie nakazuje, aby pod uwagę brać także powierzchnię tej części budynku, która jest całkowicie niewidoczna na powierzchni terenu. Powyższe prowadzi do wniosku, że badając, czy zachowany jest określony w decyzji o warunkach zabudowy parametr "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" (art. 61 ust. 7 pkt 2 p.z.p.) należy uwzględniać powierzchnię zabudowy tej części budynku, która jest widoczna ponad poziom terenu – bez względu, czy w świetle przepisów techniczno – budowlanych owa część budynku zalicza się do kondygnacji podziemnych czy naziemnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 601/12, opubl. w CBOSA oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, publ. w CBOSA), wskazuje się również , że zabudowa podziemna nie wpływa na ocenę kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Jeżeli więc nadziemna zabudowa zachowuje zabudowę mieszkalno – usługową w obszarze analizowanym, garaż podziemny stanowiący jej uzupełnienie na stanowi naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa".

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.