Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 177/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art.  147 par. 1 oraz art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r., nr LI.303.2014 w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica – Zdrój (OBSZAR 5 – CZARNY POTOK)" I. stwierdza nieważność § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c części tekstowej zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Krynica - Zdrój na rzecz skarżącej M.K. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Krynicy-Zdroju podjęła w dniu 31 stycznia 2014 r. uchwałę Nr LI.303.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok).

Uchwała ta, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez M. K., która wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim ustala przeznaczenie działki nr [...] pod tereny oznaczone symbolem 5.RZ/US.1 tj. "Tereny rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny rekreacyjno-sportowe" oraz stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c ww. uchwały stanowiącego normę otwartą, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy;

2. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania;

3. art. 140 k.c. poprzez bezzasadne wykluczenie w planie możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki;

4. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie i stwierdzenie, że plan jest zgodny ze studium, a ponadto, że ustalenie przeznaczenia w studium może stanowić merytoryczne uzasadnienie konkretnych rozwiązań przyjętych w planie;

5. art. 1 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 140 k.c. poprzez ustalenie sposobu wykonywania prawa własności względem działki w sposób sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

6. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie projektu planu na rysunku mapy w skali 1:2000, w sytuacji gdy nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości [...]. Zdaniem skarżącej, uchwała Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r. w zakresie, w jakim zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych, z nielicznymi wymienionymi wyjątkami, nie jest zgodna z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Uzdrowiskowej Krynica przyjętego uchwałą nr XXXIV/254/97 z dnia 28 sierpnia 1997 r. W ocenie skarżącej, całkowite wyłączenie możliwości zabudowy nie jest zgodne ze studium, które dopuszcza taką możliwość po spełnieniu określonych warunków. W tym zakresie skarżąca podniosła, że w toku procedury planistycznej w piśmie w sprawie rozpatrzenia uwag m. in. skarżącej stwierdzono, iż "włączenie analizowanej działki i obszarów z nią sąsiadujących do zabudowy wymaga zmiany ustaleń obowiązującego studium i akceptacji RDOŚ (...) ". Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, organ wydaje się potwierdzać, że dopuszczalne jest jednak sytuowanie w tym obszarze budynków, przy czym wymaga to podjęcia odpowiednich działań, w szczególności zmiany studium. Skarżąca podała, że organ nie podjął mimo tego żadnych kroków w tym zakresie, co jej zdaniem nie może motywować przeznaczenia działki jak w planie. Skarżąca zaznaczyła także, iż przedmiotowe studium uchwalono w 1997 r., a tym samym znaczny upływ czasu uzasadniał dokonanie stosownych zmian, zaktualizowania studium przez podjęcie działań zmierzających do uchwalenia planu. W ocenie skarżącej, zaniechania Rady w tym zakresie nie mogą natomiast obciążać skarżącej, zwłaszcza, że jak podkreśliła, brała ona czynny udział w trakcie procedury planistycznej, m.in. zgłaszając liczne uwagi i zastrzeżenia do projektu planu. Dalej skarżąca wskazała, iż uprawnienie do władczego określania przeznaczenia nieruchomości przez organy gminy nie jest nieograniczone, zaś nieuzasadnione kształtowanie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje podstaw normatywnych, w szczególności w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej, oczywistym jest, że organ w ogóle merytorycznie nie uzasadnił przyjętej koncepcji planistycznej odnośnie przeznaczenia działki, a takiego uzasadnienia – wyczerpującego, logicznego, przekonującego – należałoby od niego wymagać, w sytuacji gdy dochodzi do znacznego naruszenia prawa własności. Skarżąca podkreśliła również, że uzasadnienie uchwały wymagane przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwala na badanie zgodności uchwały z prawem oraz ocenę racjonalności przyjętych ustaleń, natomiast w realiach niniejszej sprawy organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów wyłączających działkę z zabudowy, a to – zdaniem skarżącej – kwalifikuje uchwałę do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie skarżącej, nie można kształtować przeznaczenia nieruchomości z pominięciem uzasadnionych zamierzeń inwestycyjnych właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem, chyba że w sposób przekonujący dojdzie do wskazania, że realizacja planowanych inwestycji nie jest możliwa z uwagi na naruszenie innych, co najmniej równorzędnych celów wynikających z u.p.z.p. lub przepisów szczególnych. Skarżąca dodała, że władztwo planistyczne gminy nie może być nacechowane dowolnością, a taki przypadek – jej zdaniem – ma miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy. Zaznaczyła przy tym, że nieruchomości przeznaczone w planie pod "tereny rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny rekreacyjno-sportowe, oznaczone symbolem 5.RZ/US.1" stanowią własność różnych osób. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że realizacja celu inwestycyjnego w postaci urządzenia poletek (czy stoków) narciarskich wymaga współdziałania właścicieli tych nieruchomości, co nie jest możliwe w praktyce głównie z uwagi na przyznanie tylko jednemu z nich możliwości zabudowy. Tym samym, w ocenie skarżącej, ustalenia planu nie tyle ograniczają, co faktycznie uniemożliwiają jakiekolwiek racjonalne wykonywanie prawa własności w stosunku do działki skarżącej. Nadto, zdaniem skarżącej, ustalone przeznaczenie jej działki jest sprzeczne z jej rzeczywistym ukształtowaniem oraz położeniem, jako że stopień nachylenia działki powoduje, iż nie jest możliwe zorganizowanie na niej poletek narciarskich. Stąd też, w ocenie skarżącej, podjętą uchwałą organ naruszył konstytucyjną zasadę równości uzasadniając to w sposób zupełnie chybiony, zamiarem wykluczenia roszczeń odszkodowawczych właściciela działki nr [...]. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w sytuacji, w której organ uznaje, że nie jest możliwa zabudowa na określonym obszarze, to konsekwentnie powinien wyrazić to w planie niezależnie od powstania ewentualnych roszczeń właścicieli. Skarżąca podniosła również, że nie było zasadne sporządzenie rysunku planu na mapie zasadniczej w skali 1:2000, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się na kopii mapy zasadniczej (ewentualnie katastralnej) w skali 1:1000, zaś odstępstwo od tej reguły wymaga spełnienia ustawowego kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku. Jednocześnie, zdaniem skarżącej wprowadzony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przepis § 6 ust. 1 dopuszczający możliwość sporządzania projektu rysunku planu na mapie w skali 1:2000 w przypadku obszarów o znacznej powierzchni należy uznać za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej i sprzeczny z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym, w ocenie skarżącej, sporządzenie rysunku planu na mapie w skali 1:2000, w sytuacji, gdy organ nie wykazał, że zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości, wobec spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej na stwierdzenie nieważności zasługuje § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c planu, jako że w postanowieniu tym został nałożony obowiązek uzgadniania sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych z [...] Zakładem Górniczym, który to organ nie może mieć umocowania do dokonywania jakichkolwiek wiążących uzgodnień.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krynicy-Zdroju wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona uchwała poprzedzona była uchwałą Nr XXXII.192.2012 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok), której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Krakowie wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 885/13. Rada Miejska w Krynicy-Zdroju podniosła przy tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, kierując się dyspozycją art. 28 ust. 2 u.p.z.p. powtórzyła czynności, które w związku ze stwierdzeniem nieważności wcześniejszej uchwały, były niezbędne do doprowadzenia projektu planu do zgodności z prawem. Dodatkowo organ zaznaczył, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez tę samą osobę, której skarga skutkowała stwierdzeniem nieważności uchwały Nr XXXII.192.2012 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju, a nadto została ona oparta na identycznych zarzutach jak poprzednia skarga. Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 885/13 stwierdził, że z urzędu skontrolował legalność uchwały Nr XXXII.192.2012 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju (która ma identyczną treść z uchwałą zaskarżoną w niniejszej sprawie) również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu. Dalej organ podał, że Sąd w szczególności, że przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 18 i n. u.p.z.p. i w tym zakresie nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania, jak również nie stwierdził naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Organ podkreślił przy tym, że jedynym powodem stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXII.192.2012, skutkującym jej nieważnością było natomiast istotne naruszenie procedury planistycznej polegające na zaniechaniu rozpatrzenia zgłoszonych do planu uwag indywidualnie. Rada Miejska w Krynicy-Zdroju wskazała bowiem, że na podstawie protokołu sesji Rady Miejskiej, Sąd ustalił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag nie było rozstrzygnięciem Rady a Burmistrza, ponieważ Przewodnicząca Rady nie poddała pod głosowanie uwag zgłaszanych do planu, a jedynie zapytała radnych czy nie mają uwag do rozstrzygnięć Burmistrza. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi (identycznych jak w niniejszej sprawie) Sąd w sprawie II SA/Kr 885/13 uznał je za bezpodstawne. W tej sytuacji Rada Miejska w Krynicy-Zdroju podała, że organy Gminy Krynica-Zdrój będąc związane wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 885/13 powtórzyły czynności planistyczne wyłącznie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia planu do zgodności z prawem wykonując w całości wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co potwierdza załączona dokumentacja planistyczna i inne dokumenty, w szczególności związane ze zwołaniem sesji, na której rozpatrzono zgłoszone do planu uwagi, a także protokół tej sesji. Dlatego też mając na uwadze powyższe w ocenie organu za zbędne należało uznać bardziej szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 1610/14) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z 31 stycznia 2014 r., Nr LI.303.2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (OBSZAR 5 – CZARNY POTOK), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r., Nr LI.303.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok), została wydana na skutek wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13), którym to wyrokiem Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXXII.192.2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok)". Sąd podkreślił przy tym, że wyrok z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13) został wydany na skutek skargi wniesionej m. in. także przez skarżącą. Sąd powołał się przy tym na treść art. 153 oraz 170 p.p.s.a. i przytoczył przyczyny wydania wyroku unieważniającego poprzednią uchwałę Rady miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXXII.192.2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok)". W ocenie Sądu, jedynym powodem unieważnienia ww. uchwały Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. był brak poddania ocenie i głosowaniu przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju uwag, jakie do projektu tejże uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone, co tym samym stanowiło istotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości, gdyż nie został dochowany wymóg wynikający z art. 20 u.p.z.p. Dodatkowo Sąd przytoczył stanowisko zajęte w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13), ponieważ jego zdaniem było ono wiążące i dla Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju i było w związku z art. 153 p.p.s.a. – wiążące dla Sądu ponownie rozpoznającego skargę w tej sprawie. Sąd stwierdził przy tym, że jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Krynicy-Zdroju po dniu, w którym ww. wyrok o sygn. akt II SA/Kr 885/13 stał się prawomocny, ponowiła procedurę uchwalania planu miejscowego w ten sposób, że na prawidłowo zwołanej sesji Rada Miejska w Krynicy-Zdroju odrębnymi uchwałami rozpoznała każdą z uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza przy ich poprzednim rozpoznawaniu, który to fakt potwierdzał przedłożony do akt sprawy protokół obrad sesji Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2014 r. nr LI/2014. Ponadto Sąd wyjaśnił, że dokonując z urzędu oceny treści skargi skarżącej wniesionej na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXXII.192.2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok)" z treścią skargi skarżącej wniesionej na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy – Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r. Nr LI.303.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica – Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok) stwierdził, że są to tożsame skargi. Według Sądu, także uzasadnienia przytoczonych zarzutów są tożsame w obu skargach. Tym samym Sąd stwierdził, że wprawdzie formalnie skarżąca w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1610/14 zaskarżyła inną uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju niż w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 885/13, to jednak treść tych uchwał jest dokładnie taka sama (identyczna). Sąd wskazał, że różnica pomiędzy uchwałami Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r. Nr XXXII.192.2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok)" i Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r. Nr LI.303.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica – Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok) polega tylko na tym, że podejmując tą ostatnią uchwałę Rada Miejska odrębnymi uchwałami przegłosowała każdą z uwag nieuwzględnionych poprzednio przez Burmistrza, przy czym wszystkie te uwagi zostały odrzucone. Sąd stwierdził, że rozpoznając przedmiotową sprawę jest związany oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13). Zdaniem Sądu, nie można bowiem dokonywać oceny sprawy, która już była przedmiotem oceny i te same zarzuty podnoszone przez stronę były już raz ocenione. Według Sądu, przy podejmowaniu uchwały przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r. Nr LI.303.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok), organy planistyczne prawidłowo zastosowały art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że każda zgłoszona uwaga nieuwzględniona przez Burmistrza została odrębnie rozpoznana przez Radę Miejską w odrębnej uchwale.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła M. K., zarzucają na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

I. art.153 p.p.s.a. przez jego zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2013 r. (sygn. II SA/Kr 885/13) zawarł w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] ocenę prawną zastosowania przez organ – Radę Miejską w Krynicy-Zdroju – przepisów: art. 140 k.c., art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zakresie przyjęcia, że studium może stanowić merytoryczne uzasadnienie konkretnych rozwiązań przyjętych w planie), art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP;

II. art. 153 p.p.s.a., przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie wynikające z przyjęcia, że stwierdzenie o bezzasadności skargi zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13) stanowiło ocenę prawną w rozumieniu tego przepisu wszystkich zarzutów skarżącej kasacyjnie wobec zaskarżonej uchwały, pomimo ustosunkowania się przez ten Sąd jedynie do części zarzutów wyartykułowanych w treści skargi – a to do zarzutu braku zgodności planu ze studium oraz zarzutu sporządzenia planu na mapie w niewłaściwej skali;

III. art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2013 r. (sygn. II SA/Kr 885/13) zawarł ocenę prawną o nieprzekroczeniu przez Radę Miasta w Krynicy-Zdroju granic władztwa planistycznego w sytuacji, gdy takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13) nie zawarł;

IV. art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nie odniesienie się in meriti do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju przepisów: art. 140 k.c., art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zakresie przyjęcia, że studium może stanowić merytoryczne uzasadnienie konkretnych rozwiązań przyjętych w planie), art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, wskutek błędnego przyjęcia o związaniu Sądu I instancji oceną prawną mającą być wyrażoną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13);

V. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że zachodziła tożsamość treściowa skarg w sprawach rozpoznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod sygn.: II SA/Kr 885/13 i II SA/Kr 1610/14, w sytuacji gdy skarga będąca przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. II SA/Kr 1610/14 zawierała nieujęty w skardze w sprawie o sygn. II SA/Kr 885/13 wniosek o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c planu, stanowiącego normę otwartą, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 153 p.p.s.a., pomimo niewyrażenia przez Sąd w sprawie II SA/Kr 885/13 oceny prawnej wadliwości przepisu planu oznaczonego jednostką redakcyjną: § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c;

VI. art.151 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Sąd I instancji związany był oceną prawną naruszenia przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju odnośnie do M. K. jako właścicielki dz. nr [...] przepisów: art.140 k.c., art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zakresie przyjęcia, że studium może stanowić merytoryczne uzasadnienie konkretnych rozwiązań przyjętych w planie), art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP – "mającą być wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2013 r. sygn. II SA/Kr 885/13".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że jej zdaniem jedyną przyczyną oddalenia skargi skarżącej kasacyjnie w sprawie o sygn. II SA/Kr 1610/14 uczynił Sąd I instancji związanie – mające zachodzić w ocenie tego Sądu – oceną prawną, jaka to miała zostać wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2013 r. (sygn. II SA/Kr 885/13) w odniesieniu do wszystkich zarzutów skarżącej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., dowolnie przyjął w uzasadnieniu swego wyroku, że wyrażona została przez Sąd orzekający w sprawie sygn. II SA/Kr 885/13 ocena prawna o nienaruszeniu przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju granic władztwa planistycznego. Bezpośrednim skutkiem naruszenia art. 153 p.p.s.a. w tym zakresie, w jakim Sąd przyjął związanie faktycznie niewyrażoną oceną prawną, było naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie w wyroku odniesienia się do sformułowanych w skardze zarzutów. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął w uzasadnieniu wyroku, naruszając tym samym art.141 § 4 p.p.s.a., że skarga w sprawie rozpoznawanej pod sygn. II SA/Kr 1610/14 zawierała jedynie te same zarzuty, które znalazły się w skardze, której dotyczyło postępowanie o sygn. II SA/Kr 885/13. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skarga w sprawie rozpoznawanej przez Sąd I instancji (sygn. II SA/Kr 1610/14) zawierała nieujęty i nie będący przedmiotem jakichkolwiek rozważań Sądu w sprawie II SA/Kr 885/13 zarzut przydania w planie uprawnień organowi, który takich uprawnień nie może posiadać – a to [...] Zakładowi Górniczemu – do uzgadniania sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych. Żądanie stwierdzenia nieważności tego przepisu – niezawarte w skardze rozpoznawanej pod sygn. II SA/Kr 885/13 – ujęte było w pkt 3) wniosków skargi, zaś uzasadnienie – w pkt IX uzasadnienia skargi. Niezgłoszenie przez skarżącą zarzutu wadliwości § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c planu w sprawie II SA/Kr 885/13 skutkuje oczywistym przyjęciem, że Sąd w tej sprawie, nie zawarł oceny prawnej w zakresie prawidłowości tego przepisu planu. W konsekwencji zaś Sąd I instancji pominął zupełnie zarzut skarżącej, naruszając art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.153 p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1004/15) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca kasacyjnie odnosi wszystkie podniesione zarzuty do art. 153 p.p.s.a., zaś wskazując ten przepisy, uzasadnia jego naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, istotny wpływ naruszenia ww. przepisu na wynik sprawy, a zatem na treść wyroku. Zdaniem Sądu, gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanego w skardze kasacyjnej, przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w jego ocenie Sąd I instancji rozpoznając skargę błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie jest związany oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2013 r. (sygn. II SA/Kr 885/13). Oceniając stanowisko Sądu I instancji w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżąca kasacyjnie w sprawie o sygn. II SA/Kr 1610/14 zaskarżyła inną uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju, niż w sprawie o sygn. II SA/Kr 885/13, bowiem Rada Miasta w Krynicy-Zdroju uchwaliła dwie odrębne uchwały podczas dwóch odrębnych sesji Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju. Ponadto skarżąca wniosła odrębne skargi na dwie odrębne uchwały Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju, a przy tym uchwały te posiadają odrębne oznakowanie i zostały ogłoszone w różnym czasie w odrębnych Dziennikach Urzędowych Województwa Małopolskiego pod odrębnymi pozycjami. Tym samym, zdaniem Sądu II instancji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, bez znaczenia jest to, że treść tych uchwał jest dokładnie taka sama (identyczna). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji rozpoznając sprawę o sygn. II SA/Kr 1610/14 nie był związany oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13). Sąd ten zgodził się również ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zachodziła tożsamość treściowa skarg w sprawach rozpoznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod sygn.: II SA/Kr 885/13 i II SA/Kr 1610/14, gdyż skarga będąca przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. II SA/Kr 1610/14 zawierała nieujęty w skardze w sprawie sygn. II SA/Kr 885/13, wniosek o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c planu, zaś Sąd w sprawie II SA/Kr 885/13 nie przedstawił oceny prawnej wadliwości przepisu planu oznaczonego jednostką redakcyjną: § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest podjęła w dniu 31 stycznia 2014 r. uchwała Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju Nr LI.303.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok).

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd przystępuje do oceny kwestionowanej uchwały po zapadłym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1004/15), będąc tym samym związany wiążącymi zaleceniami i oceną prawną dokonaną przez ten Sąd w ww. wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, co oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Stosownie zatem do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, tj. wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju. Ponadto skarga została wniesiona z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skarżąca posiada również legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jako że jest ona właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości [...], objętej ustaleniami planu, a jednocześnie kwestionowane zapisy tego planu ingerują w zakres przysługującego jej prawa własności. W nawiązaniu do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonego w postanowieniu z dnia 27 lipca 2016 r. , sygn. akt II OZ 753/16, które skład orzekający podziela, w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu.

Trzeba zarazem wskazać, że wniesienie skutecznej przez dany podmiot skargi z w trybie art. 101 u.s.g. z wykazaniem naruszenia interesu prawnego, skutkuje przede wszystkim kontrolą postanowień planu w odniesieniu do jego nieruchomości, w zakresie postanowień części opisowej i tekstowej planu względem tej nieruchomości, pod kątem naruszenia interesów prawnych tego podmiotu w sposób nie dopuszczony przez prawo. Jednak, Sąd jako nie związany granicami skargi, bada również przesłanki wyrażone w art. 28 u.p.z.p. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca z jednej strony wskazuje na konkretne postanowienia planu , które w odniesieniu do jej działki, w jej przekonaniu, naruszają jej indywidualne interesy prawne, z drugiej strony, skarżąca po wykazaniu, że kwestionowany plan miejscowy plan narusza jej interesy prawne i pozostawiając stopień tego naruszenia i zgodności z prawem kontroli Sądu, wskazuje także na okoliczność przekroczenia przez organ planistyczny zasad sporządzania planu i częściowo swojej właściwości, chociaż to przekroczenie nie przenosi się bezpośrednio na jej sytuację prawną. W przekonaniu Sądu, skuteczne uruchomienie kontroli Sądu nad kwestionowaną uchwałą/planem miejscowym, upoważnia i zobowiązuje Sąd do kontroli jej zgodności pod kątem treści art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami, dalej jako: u.p.z.p.), z uwagi na brak prawomocnych wypowiedzi sądu administracyjnego tym zakresie, o czym będzie odpowiednio mowa poniżej.

Przechodząc do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu, przy sporządzaniu planu miejscowego organy planistyczne Gminy Krynica-Zdrój nie naruszyły w sposób istotny trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd przeanalizował bowiem akta planistyczne w szczególności z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i n. u.p.z.p. i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nieobjętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wymaga przy tym podkreślenia, że to właśnie zachowanie trybu określonego w art. 17 u.p.z.p. jest jednym z zasadniczych warunków legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisie tym ustawodawca wskazał bowiem na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to uchwała inicjująca w przedmiotowej sprawie procedurę planistyczną obejmującą obszar "Uzdrowiska Krynica-Zdrój" została wydana przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju w dniu 1 kwietnia 2009 r., Nr XXXIV/243/2009. Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że ogłoszenie Burmistrza Krynicy-Zdroju w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukazało się w Dzienniku Polskim w dniu 30 kwietnia 2009 r., zaś obwieszczenie w tej sprawie – określające formę, miejsce i termin składania wniosków do planu – zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Krynicy-Zdroju w dniach od 30 kwietnia 2009 r. do 29 maja 2009 r., w którym to terminie możliwe było składanie wniosków do projektu planu. Ponadto z akt sprawy wynika, że o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, zawiadomiono także na piśmie, instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, jednocześnie informując, że wnioski i wskazania dotyczące wymienionego planu mogą być składane na piśmie w terminie 21 dni od daty doręczenia ww. zawiadomienia. Podkreślić należy, że sporządzony projekt uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia, a następnie w dniu 23 listopada 2011 r. opublikowano w Dzienniku Polskim ogłoszenie Burmistrza Krynicy-Zdroju o wyłożeniu do wglądu publicznego w dniach od 30 listopada 2011 r. do 29 grudnia 2011 r. omawianego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie na tablicy ogłoszeń Urzędu zostało wywieszone obwieszczenie Burmistrza o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego, zawierające informację o dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczonej na dzień 29 grudnia 2011 r. W następstwie powyższego sporządzono wykaz uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego w dniach 30 listopada 2011 r. do 29 grudnia 2011 r., o których sposobie rozpatrzenia zdecydował następnie Burmistrz. W wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych przez właścicieli nieruchomości projekt planu został ponownie przesłany do uzgodnienia. Dlatego też w dniu 26 marca 2012 r. opublikowano w Dzienniku Polskim ogłoszenie Burmistrza Krynicy-Zdroju o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego w dniach od 2 kwietnia 2012 r. do 8 maja 2012 r. oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego, w którym zawarto informację o publicznej dyskusji wyznaczonej na dzień 8 maja 2012 r. Następnie Burmistrz zdecydował ponownie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu, w efekcie czego w oświadczeniu z dnia 31 maja 2012 r. podał, że w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do wyłożonego po raz drugi do wglądu publicznego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie zaistniała konieczność ponownego, wynikającego z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., uzgodnienia ww. projektu, jako że wprowadzenie korekt do części tekstowej i graficznej projektu planu wynikających z uwzględnienia uwag nie narusza warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych. Tym samym w dniu 18 czerwca 2012 r. opublikowano w Dzienniku Polskim ogłoszenie Burmistrza Krynicy-Zdroju o kolejnym wyłożeniu projektu do wglądu publicznego w dniach od 25 czerwca do 24 lipca 2012 r. oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego, w którym zawarto informację o publicznej dyskusji wyznaczonej na dzień 24 lipca 2012 r. Następnie w dniu 28 sierpnia 2012 r. opublikowano w Dzienniku Polskim ogłoszenie Burmistrza Krynicy-Zdroju o kolejnym wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego w dniach od 4 września 2012 r. do 2 października 2012 r. oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego, w którym zawarto informację o publicznej dyskusji wyznaczonej na dzień 2 października 2012 r., która nie odbyła się jednak ze względu na nieobecność osób zainteresowanych. W konsekwencji w oświadczeniu z dnia 19 października 2012 r. Burmistrz Krynicy-Zdrój podał, że w okresie czwartego wyłożenia do wglądu publicznego projektu planu nie wpłynęła żadna uwaga do wyżej wymienionych dokumentów, a w związku z powyższym rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do wglądu publicznego projektu planu należało uznać za bezprzedmiotowe. Następnie Rada Miejska w Krynicy-Zdroju – z uwagi na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 885/13) – ponowiła procedurę uchwalania planu miejscowego w ten sposób, że na prawidłowo zwołanej sesji odrębnymi uchwałami rozpoznała każdą z uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza przy ich poprzednim rozpoznawaniu, odrzucając każdą z tych uwag, co potwierdza przedłożony do akt sprawy protokół obrad sesji Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2014 r. nr LI/2014 i w tym samym dniu podjęła ona uchwałę Nr LI.303.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok), wskazując jednocześnie na jej zgodność ze studium. Wojewoda Małopolski opublikował ww. uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2014 r. poz. 1151. Uchwała ta weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie została dotknięta istotnym naruszeniem trybu jej sporządzenia.

Kontynuując jednak ocenę przedmiotowego planu pod kątem zarzutów skargi i wymogów obiektywnego porządku prawnego wskazać należy, że w ocenie Sądu, przy sporządzaniu planu miejscowego organy planistyczne Gminy Krynica-Zdrój naruszyły w sposób wskazany poniżej zasady ogólne sporządzania planu miejscowego, wychodząc ponad granice przypisanych ustawą kompetencji, czym tym samym naruszając art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał wniosek skarżącej dotyczący stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c ww. uchwały stanowiący – w ocenie skarżącej – normę otwartą. Zgodnie z tym postanowieniem "Z uwagi na ochronę zasobów wód leczniczych, obowiązuje (...) w przypadku gdy stężenie CO2 określone w badaniu o zawartości CO2 w powietrzu glebowym przekroczy 2%, ochrona zasobów wód leczniczych realizowana będzie dodatkowo poprzez (...) uzgodnienie sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych, z [...] zakładem górniczym".

Zgodnie z art. 104 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, plan miejscowy może w szczególności określić obszary wyłączone z zabudowy, bądź takie w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań; koszt spełnienia tych wymagań ponosi przedsiębiorca. Trzeba jednak zauważyć, że rada gminy nie posiada uprawnień do wprowadzania do zapisów/norm planu procedur nieprzewidzianych przepisami prawa, ani tym bardziej do nadania uprawnień w takiej procedurze dla podmiotów, którym ustawodawca nie powierzył takich uprawnień w zakresie uzgadniania ustaleń dotyczących działalności inwestycyjnej na danym terenie. W planie miejscowym nie wolno nakładać dodatkowych, niewynikających z przepisów prawa obowiązków, polegających na uzyskaniu od organów dodatkowych stanowisk lub uzgodnień, mających na celu określenie sposobu zagospodarowania terenu. W tym kontekście sformułowanie "odpowiednie wymagania" musi być rozumiane wyłącznie jako skonkretyzowane, sprecyzowane wymaganie, którego dokładną treść i znaczenie można ustalić już na podstawie lektury treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagania te nie mogą być ogólne, niejasne, niepewne i uzależnione od stanowiska czy woli podmiotu będącego prywatnym przedsiębiorcą. Przepis ten nie upoważnia do wskazywania w planie miejscowym podmiotu, który ma uzgadniać zabudowę ww. kwalifikowanym prawem terenie. Zdaniem Sądu, to właśnie plan miejscowy powinien określać odpowiednie wymagania, które musi spełnić inwestor na danym terenie. Zakład Górniczy z natury rzeczy działać będzie w ochronie swojego szeroko rozumianego interesu gospodarczego i trudno byłoby mu nawet stawiać z tego tytułu zarzut, skoro znalazłby dodatkowo, nie przewidziane przez prawo, umocowanie do określonych działań w akcie prawa miejscowego, który z kolei jest konstytucyjnym źródłem prawa. Nawet, jeżeli interes przedsiębiorcy w tym przypadku polega na ochronie kopaliny, czyli na ochronie pewnej wartości będącej dobrem ogólnospołecznym, to jednak działania takiego przedsiębiorcy nie mogą pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą, a taka sytuacja miałaby miejsce przy pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego zapisu planu. Przedsiębiorca nie jest bowiem organem administracyjnym, wobec działań lub zaniechań którego obywatel może podjąć środki prawne przewidziane procedurą administracyjną.

Wskazać zarazem należy, że art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 14 u.p.z.p. wprowadza kompetencję dla rady gminy do określania w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Przepis ten nie uprawnia jednak do zawierania w planie zapisów o charakterze norm kompetencyjnych. Zaskarżona norma § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały, konstruuje natomiast normę kompetencyjną, wprowadzającą szczególne uprawnienia do uzgadniania poszczególnych projektów budowlanych w zakresie sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych. Zdaniem Sądu, kontrolowane ww. postanowienie części tekstowej planu miejscowego to należy ocenić nie inaczej, jak niedopuszczalne kreowanie kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotu prywatnego. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, LEX nr 144530). Normy kompetencyjnej nie można bowiem domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, ale musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04, LEX nr 137421). Tym samym pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W rozpoznawanej sprawie treść zaskarżonego postanowienia § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały nie budzi wątpliwości i wskazuje, że organ planistyczny wykreował kompetencje do wyrażania stanowiska mającego charakter silnej formy współdziałania (tj. uzgodnienia) i to kompetencje podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej. Kwestia ta jest szczególnie istotna, jeśli weźmie się pod uwagę, że jednym z celów którym ma służyć uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest możliwość wydawania w oparciu o jego postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę, z pominięciem etapu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie stosownie do treści art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten jasno wskazuje, że pozwolenia, uzgodnienia lub opinie, które w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę ma obowiązek pozyskać inwestor, mają pochodzić wyłącznie od organów administracyjnych, a nie od jakichkolwiek podmiotów. Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.b., w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Tym samym, obowiązujące przepisy prawa dają możliwość zrealizowania celu zamierzonego do uzyskania spornym zapisem planu miejscowego bez potrzeby uciekania się do kreowania nowych wymagań wobec potencjalnych inwestorów, pochodzących przy tym od nieuprawnionego podmiotu. Dlatego też, zdaniem Sądu wprowadzenie takiej regulacji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju i w związku z tym jako nielegalne.

Przedmiotowa uchwała, w zaskarżonym i kontrolowanym zakresie, jest zatem wynikiem naruszenia właściwości w zakresie sporządzania planu miejscowego przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju i w związku z tym uzasadnia to zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podkreśla przy tym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia § 4 ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały Rady miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r., Nr LI.303.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 – Czarny Potok) nie spowoduje dezintegracji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Odnosząc się, od tego miejsca, do kolejnych zarzutów skarżącej dot. naruszenia przez kwestionowany plan jej indywidualnych interesów prawnych, jako właścicielki konkretnej nieruchomości, Sąd ocenia te zarzuty skargi jako bezpodstawne.

W ocenie Sądu, zarzut sprzeczności planu ze Studium w odniesieniu do terenu działki skarżącej nie znajduje potwierdzenia w zapisach obu tych dokumentów. Zgodnie bowiem z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uzdrowiskowej Krynica uchwalonego w dniu 28 sierpnia 1997 r. (uchwała Nr XXXVI/254/1997) obszary położone w strefie "[...] " (w której to strefie znajduje się działka skarżącej nr [...]) zostały określone jako obszary ekspozycji zespołu, obejmujące partie stokowe wokół miasta, między granicą terenów osiedleńczych a linią lasów, w której to strefie szczególnej ochronie podlegają rozłogi pól, obudowa zielona jarów i potoków, zadrzewień śródpolowych i elementów małej architektury i w której obowiązuje zakaz zabudowy partii stokowych, a tereny zdegradowane wymagają uporządkowania w oparciu o program estetyzacji obszaru. Ponadto nieruchomość skarżącej leży częściowo w strefie ekologicznej rzek i potoków chronionej przed zainwestowaniem, na obrzeżach której dopuszczono zagospodarowanie dla wypoczynku wodnego. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie ma w tym zakresie sprzeczności z zapisami zaskarżonego planu, który tereny te przeznacza pod użytkowanie rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny sportowo-rekreacyjnego (oznaczone symbolem 5.RZ/US.1) z możliwością budowy infrastruktury technicznej także i obiektów służących uprawianiu narciarstwa (§ 11 ust. 3 ww. planu). W szczególności zapis Studium o zakazie zabudowy partii stokowych jest zgodny z zakazem zabudowy, o którym mowa w zaskarżonym planie. Trzeba przy tym zauważy, że nie jest to zakaz bezwzględny, gdyż na całym terenie objętym symbolem 5.RZ/US.1 obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowalnych za m.in. wyjątkiem: a) orczykowych wyciągów narciarskich, b) obiektów związanych z instalacją sztucznego śnieżenia, odwodnienia i oświetlenia tras narciarskich, c) obiektów budowalnych do magazynowana wody dla celów sztucznego śnieżenia tras narciarskich lokalizowanych na zasadach określonych w przepisach odrębnych, d) obiektów małej architektury związanych z funkcjonowaniem tras narciarskich, e) obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 8 części tekstowej planu, zasadą zagospodarowania tego terenu jest prowadzenie tras zjazdowych z maksymalnym wykorzystaniem naturalnej konfiguracji terenu dla zminimalizowania robót ziemnych. A zatem, zdaniem Sądu, roboty ziemne nie są w tym przypadku wykluczone, co pozwala odpowiednio korzystać z zagospodarowania terenu na prowadzenie tras narciarskich, w zależności od jej rodzaju.

Powyższe wynika również z dokonanego przez Sąd porównania wyrysów ze Studium i zaskarżonej uchwały Nr LI.303.2014 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (OBSZAR 5 – CZARNY POTOK) sporządzonych w jednej skali, w zakresie obejmującym działkę skarżącej (nr [...] ). W tym miejscu wymaga podkreślenia, że organ planistyczny był związany zapisami rysunku i części opisowej/treści Studium i dlatego też nie mógł on, w zgodzie z obowiązującymi przepisami, dopuścić możliwość zabudowy w partiach stokowych, przez które – wobec braku w treści opisowej studium definicji tego pojęcia – należy rozumieć wszelkie obszary, w których występuje spadek terenu. W przypadku gór mamy do czynienia ze szczytową partią grzbietu i z partiami stokowymi. Kwestia wielkości tego spadku, wobec postanowień rysunku i treści Studium, jest przy tym względnie irrelewantna prawnie. Ponadto organ planistyczny, będąc związany zapisami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), nie ma obowiązku uwzględniania stojących w sprzeczności do tych zapisów, zamierzeń inwestycyjnych właścicieli terenów leżących w obszarze uchwalania planów. Zarazem istniejąca przed uchwaleniem kontrolowanego planu możliwość prawna, wynikająca z uprzedniego planu, zabudowy terenów sąsiednich, a także ich zabudowa, nie może być w realiach kontrolowanego planu – wobec wyraźnych postanowień obowiązującego Studium i braku okoliczności wskazujących, że działka skarżącej jest terenem zdegradowanym wymagającym uporządkowania w oparciu o program estetyzacji obszaru - uzasadnionym źródłem interesu prawnego skarżącej i argumentem na uzasadnianie nierówność wobec prawa. Z analizy rysunku planu wynika, że rzeczywiście w części wschodniej działki nr [...] jest usytuowany budynek. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, nie jest istotne dla wyniku podejmowanej kontroli postanowień kwestionowanego planu, że organ planistyczny za zasadne nie uznał wyłączenia z zabudowy działki sąsiedniej w stosunku do działki M. K. - a to działki nr [...], stanowiącej własność W. S. - objętej tym samym przeznaczeniem Studium. W motywach odpowiedzi na uwagi na etapie procedury planistycznej, organ podał, że działka nr [...] objęta planem przyjętym uchwałą nr XVII/163/2000 z dn. 25.02.2000 r. w jej części wschodniej znajduje się w terenach umożliwiających realizację maksymalnie dwóch obiektów kubaturowych (budynku socjalno-administracyjnego i gastronomiczno-handlowego). Sąd podziela stanowisko organu planistycznego, że wskutek nieuwzględnienia w nowym planie dotychczasowego przeznaczenia terenów, właściciel może zwrócić się do Gminy z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w wypadku sprzedaży przedmiotowych działek w okresie 5-ciu lat od uchwalenia planu. W konsekwencji, organ miał prawo, mieściło się to bowiem w zakresie jego władztwa planistycznego, w pewnym nawiązaniu do instytucji ochrony praw dobrze nabytych, pozostawić przedmiotową działkę w nowym planie, w terenach o przeznaczeniu tożsamym, z przeznaczeniem określonym dla niej w obowiązującym wówczas planie, tym bardziej, że znajduje to także uzasadnienie w treści Studium.

Jednocześnie Sąd zauważa, że z tych samych powodów, co działka skarżącej, zachodnia część działki nr [...] ma analogiczne, jak jej działka, przeznaczenie w planie. A zatem zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa jest nieuzasadniony, z uwagi na zabudowę działki sąsiedniej jest nieuzasadniony .

Jak wynika z rozpatrzenia uwagi nr 16 w Załączniku nr 2 do kontrolowanej uchwały (s. 23), nie uwzględniono uwagi w części przeznaczenia pozostałej części działki nr [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (środkowa i wschodnia cześć działki nr [...] została przeznaczona w projektowanym planie pod usługi komercyjne związane z obsługą terenowa rekreacyjno-sportowych). Zachodnia część działki [...] została przeznaczona w nowym planie pod tereny rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny rekreacyjno - sportowe. Przeznaczenie części omawianego terenu pod tereny rekreacyjno-sportowe, w tym tereny sportów zimowych wynika z konieczności dostosowania zapisów planu do ustaleń studium. Omawiane tereny położone są w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w strefie urządzeń związanych z rozwojem sportów zimowych (w oparciu o opracowania programowo - przestrzenne). Tereny położone w ww. strefie w większości obejmują tereny rolno - leśno - zadrzewieniowe położone w obrębie strefy "[...]" ekspozycji zespołu, obejmującej partie stokowe wokół miasta między terenami osiedleńczymi, a linią kompleksów leśnych (zgodnie z rysunkiem studium). W strefie "[...]" zgodnie z ustaleniami studium ochronie podlega: rozłóg pól, obudowa zielona jarów i potoków, zadrzewienia śródpolne, elementy małej architektury. Zgodnie z zapisami studium w obszarach położonych w ww. strefie "[...]" obowiązuje zakaz zabudowy partii stokowych, a tereny zdegradowane wymagają uporządkowania w oparciu o program estetyzacji obszaru. W zapisach studium zamieszczono zapis o zakazie zabudowy w strefie "[...]" niemniej jednak w związku z zapisem dotyczącym wymogu estetyzacji obszarów zdegradowanych, możliwe jest inwestowanie w ww. obszarach zdegradowanych pod warunkiem, iż efektem inwestowania będzie estetyzacja. Na analizowanym terenie nie ma podstaw do stwierdzenia, iż istnieje konieczność estetyzacji obszaru poprzez uzupełnienie zabudowy w sąsiedztwie ww. działki. Nie ma więc podstaw do włączenia przedmiotowej działki do terenów budowlanych, zwłaszcza, iż w zapisach studium teren ten podlega wyłączeniu z zabudowy z uwagi na ochronę spójności przyrodniczej obszaru - Obszar NATURA 2000 oraz jego wyjątkowe walory krajobrazowe. Włączenie analizowanej działki i obszarów z nią sąsiadujących do zabudowy wymaga zmiany ustaleń obowiązującego studium i akceptacji RDOŚ z uwagi na położenie całego analizowanego terenu w Obszarze NATURA 2000 - PLH 120019 Ostoja Popradzka. W związku z powyższym stwierdza się, iż proponowane w projekcie planu przeznaczenie terenów jest zgodne z ustaleniami obowiązującego studium, a uwaga nie może zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), ustalenia obowiązującego na obszarze gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a rada gminy zgodnie z art. 20 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Dla działki oznaczonej numerem [...] obowiązuje plan miejscowy Krynica - Czarny Potok przyjęty Uchwałą NR XVII/163/2000 Rady Gminy Uzdrowiskowej w Krynicy z dnia 25 lutego 2000 r., w którym wschodnia część przedmiotowej działki znajduje się w terenach oznaczonych symbolem III.A.7- tereny dla lokalizacji usług rekreacyjnych - zaplecze socjalno-administracyjne dla terenów narciarskich, z możliwością realizacji max dwóch obiektów kubaturowych: budynku socjalno - administracyjnego i gastronomiczno-handlowego. Zachodnia część działki znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 11.7 - tereny rolne, użytkowane jako tereny rekreacji zimowej, tereny narciarskie - wyciągi i tereny zjazdowe. Należy zaznaczyć, że obowiązujący plan Krynica - Czarny Potok, został opracowany przed zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadziła obowiązek zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium. W sytuacji nie uwzględnienia w nowym planie dotychczasowego przeznaczenia terenów, czyli np.: zmiany przeznaczenia działek z terenów usług na tereny rolne, właściciel nieruchomości może zwrócić się do Gminy z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w wypadku sprzedaży przedmiotowych działek w okresie 5-ciu lat od uchwalenia planu i Burmistrz Miasta Krynica - Zdrój będzie zobligowany wypłacić odszkodowanie. Tym samym słusznym i zgodnym z przepisami obowiązującego prawa rozwiązaniem jest pozostawienie przedmiotowych działek w terenach o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem określonym dla nich w obowiązującym planie miejscowym, przyjętym Uchwałą Nr XVII/163/2000 Rady Gminy Uzdrowiskowej w Krynicy z dnia 25 lutego 2000 r.

W tym przypadku działki nr [...], w zakresie środkowej i wschodniej części tej działki nr [...] która została przeznaczona w projektowanym planie pod usługi komercyjne związane z obsługą terenowa rekreacyjno-sportowych - istnieje pewne wymierne prawnie kryterium uzasadniające rozstrzygnięcie organu planistycznego, mieszczące się w jego władztwie planistycznym. Plan ma zarazem uwzględniać także istniejące uwarunkowania rzeczywiste, w tym takie jak zabudowa.

W odniesieniu do działki skarżącej, zdaniem Sądu, organ planistyczny trafnie przyjął - wobec braku okoliczności wskazujących na to, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż istnieje konieczność estetyzacji jej działki poprzez uzupełnienie zabudowy innej niż dopuszczona planem - takie przeznaczenie działki jak w kontrolowanym planie. Prawodawca lokalny wobec jej działki zastosował się zgodnie z postanowieniami Studium, a brak m.in. konieczności estetyzacji działki skarżącej, w nawiązaniu do podnoszonej przez nią nierówności wobec prawa, i wskazanych w skardze działek zabudowanych nie uzasadnia - w świetle postanowień Studium i rzeczywistych uwarunkowań tej zabudowy wskazywanej jako wzorzec - dokonanie na rzecz skarżącej wyjątku od postanowień Studium, przez umożliwienie na jej działce innej zabudowy, niż dopuszczona kwestionowanym planem.

W związku z powyższymi ustaleniami, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że kontrolowany plan narusza w zakresie jej interesów prawnych art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Plan w tym zakresie jest bowiem zgodny ze Studium, co wykazano powyżej a ponadto ustalenie przeznaczenia w Studium jak najbardziej może stanowić merytoryczne uzasadnienie konkretnych rozwiązań przyjętych w planie. Jednocześnie Sąd, mając na uwadze wypowiedzi skarżącej, kwestionujące treść obowiązującego Studium i jego nieaktualność, podziela w tej mierze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., II OSK 1608/15, ustosunkowującego się do kwestii zaskarżenia planu zagospodarowania przestrzennego i jednoczesnego kwestionowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl poglądów zawartych w przywołanym wyroku, które Sąd podziela, w sytuacji, gdy skarżący w gruncie rzeczy, kwestionując wyrok Sądu I instancji, stara się poza zaskarżoną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakwestionować uchwałę w przedmiocie studium, wówczas taki zabieg nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie dopatrzył się również nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miejską Krynicy-Zdroju, polegającego na ograniczeniu, ponad konieczną i proporcjonalną miarę, uzasadnionej prawem ingerencji organu planistycznego w prawo własności skarżącej.

Wskazać bowiem należy, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, w granicach określonych w art. 140 k.c., który to przepis definiuje treść tego prawa, wskazując, że jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw, do których należy niewątpliwie zaliczyć m.in. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a stosownie do ust. 2 ww. przepisu, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Stanowisko to zostało również zaakceptowane w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że aktualnie nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, ponieważ ustalają one przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Podkreśla się przy tym, że wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 1932/07, LEX nr 490129). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p., jako że wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Stąd też nie można skutecznie wywodzić generalnie naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 6 u.p.z.p., skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ponadto w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż przy sporządzaniu planu miejscowego, należy w pierwszej kolejności uwzględnić ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w taki sposób, aby plan miejscowy był zgodny z dokumentem polityki planistycznej gminy (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), a równocześnie, aby nie naruszał on ustaleń studium (art. 20 ust.1 u.p.z.p.). W związku z tym, w ocenie Sądu nie można mówić o nadużyciu przez organy gminy posiadanego przez nie władztwa planistycznego, jeżeli podejmowane przez te organy działania są zgodne z polityką gminy określoną w dokumencie Studium, co jak zostało przedstawione powyżej, miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd w tym miejscu szczególnie podkreśla, że Skarżąca nie została bowiem wyzbyta istoty/jądra swego prawa własności, gdyż kwestionowany plan - w zakresie obejmującym także działkę skarżącej - przeznacza teren oznaczony symbolem 5.RZ/US.1 pod użytkowanie rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny sportowo-rekreacyjnego (oznaczone symbolem 5.RZ/US.1 ) z możliwością budowy infrastruktury technicznej także i obiektów służących uprawianiu narciarstwa (§ 11 ust. 3 ww. planu). Z kolei, sam zakaz zabudowy partii stokowych jest uzasadniony prawnie jako ingerencja mająca oparcie w powszechnie obowiązującym porządku prawnym i zgodna z zasadą adekwatności działania władzy publicznej i wartościami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakaz realizuje wartości, o których stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postanowienia kontrolowanego planu nie naruszają także art. 1 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 140 k.c., gdyż z powyższych ustaleń wynika, że uregulowany w planie miejscowym sposób wykonywania prawa własności względem działki skarżącej nie narusza prawa własności ponad potrzebę wynikającą z zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, które obok tego, że mają wymiar prawny, poosiadają także wymiar racjonalny, skoro zakładamy racjonalne działanie ustawodawcy. Sąd nie dostrzegł bowiem w tym przypadku nadużycia władztwa planistycznego, a nadto plan jest zgodny z walorami ekonomicznymi przestrzeni, o których wypowiedziało się obowiązujące Studium stanowiącej akt polityki, z którym kontrolowany plan jest zgodny.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sądu, postanowienia kontrolowanego planu w odniesieniu do działki skarżącej nie naruszają art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W kontrolowanym zakresie, w planie nie występuje, wobec działki skarżącej, ograniczenie jej prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej zgodnie z postanowieniami Studium oraz ponad usprawiedliwione prawem potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy. Wobec uzasadnionego prawem poszanowania przez organ planistyczny ochrony praw nabytych, a także wykazanego powyżej zachowania przez postanowienia planu jądra/istoty prawa własności przysługującego skarżącej, plan w kontrolowanym zakresie, wobec nieruchomości skarżącej, nie narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu za chybiony należało również uznać zarzut sporządzenia rysunku planu w "niewłaściwej" skali. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Tym samym, rację ma skarżąca w zakresie w jakim wskazuje, że sporządzenie rysunku planu w innej skali niż 1:1000 bez wskazania przyczyn uzasadnionego odstępstwa od tej zasady stanowi naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak, w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, naruszenie to jest na tyle nieistotne, że nie może ono przesądzać o nieważności planu, w sytuacji, kiedy - tak jak w kontrolowanym przypadku - rysunek planu sporządzony w niewłaściwej skali jest jednak w pełni czytelny. Sąd nie postrzega także konieczności kwestionowania konstytucyjności wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przepisu § 6 ust. 1, dopuszczającego możliwość sporządzania projektu rysunku planu na mapie w skali 1:2000 w przypadku obszarów o znacznej powierzchni. Przepis ten mieści się bowiem w podstawach delegacji ustawowej i nie jest sprzeczny z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż jest zgodny z kierunkiem ustawowej regulacji w tej mierze i doprecyzowuje jedynie wykonawczo, postanowienia ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w pkt I sentencji, zaś w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 557 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 300 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu.