Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1271/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Topólka z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XX/180/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 24, § 6 ust. 4, § 13 ust. 3 pkt 1 w zakresie użytego określenia: " budowlanych", § 13 ust 3 pkt 2 w zakresie użytego określenia: " budowlanych", § 13 ust 3 pkt 3 w zakresie użytego określenia: " budowlanych", § 14 ust. 4 pkt 1, § 14 ust 5 pkt 1, § 19 ust. 9 pkt 3 uchwały nr XX/180/14 Rady Gminy Topólka z dnia 25 czerwca 2014 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Topólka dla obszaru w rejonie miejscowości Borek i Rybiny, ograniczonego granicami miejscowości Topólka drogą powiatową nr 2831C Pamiątka – Lubraniec, rzeką Zgłowiączką, drogą gminną, dz. Nr 70 w Borku oraz ponownie rzeką Zgłowiączką. 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy T. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla obszaru w rejonie miejscowości B. i R., ograniczonego granicami miejscowości T., drogą powiatową nr [...] P. – L., rzeką Z., drogą gminną, dz. nr [...] w B. oraz ponownie rzeką Z.

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na ww uchwałę zarzucając naruszenie przepisów:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zwanej dalej "ZTP",

b) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 27 u.p.z.p.,

c) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanej dalej "rozporządzeniem",

d) art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.),

Jednocześnie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie: § 6 ust. 4, § 13 ust. 3 pkt 1, 2, 3 w zakresie "budowlanych", §14 ust. 4 pkt 1, § 14 ust. 5 pkt 1, §19 ust. 9 pkt 3.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy T. w § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustaliła, że na terenach oznaczonych symbolami R dopuszcza się zalesienia gruntów stanowiących użytki rolne. Ponadto, w § 19 ust. 9 pkt 3 wprowadzono zapis: "linie rozgraniczające terenów są tożsame z granicami obszarów z możliwością zalesień lub dolesień, na warunkach wynikających z przepisów odrębnych". W ocenie organu skarżącego, plan miejscowy musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależnienia tego przeznaczenia lub jego regulacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Z analizy treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że przeznaczenie terenu musi być jednoznaczne.

Wojewoda podkreślił, że skoro ustawodawca powierzył radzie gminy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenie w nim, jakie przeznaczenie będą miały określone tereny, dla których plan ten jest uchwalany, to rada określając przeznaczenie tych terenów nie może ostatecznego ustalenia ich przeznaczenia pozostawiać innym, bliżej nieokreślonym podmiotom. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, rada gminy nie może wprowadzać w treści planu rozwiązań umożliwiających zmianę przeznaczenia terenów bez konieczności przeprowadzenia procedury planistycznej.

W ocenie organu nadzoru uznanie jako zgodnego z prawem dopuszczenia przez Radę Gminy T. zmiany przeznaczenia terenu oznaczałoby zaakceptowanie braku stabilności porządku prawnego obowiązującego na terenie Gminy T. Nie można bowiem mówić o stabilności porządku prawnego w sytuacji, gdy mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewiadome jest, jakie przeznaczenie ma określony teren objęty ustaleniami tego planu.

Wojewoda wskazał, że w treści przedmiotowej uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości (§ 13 ust. 2 uchwały), określając jednak parametry wskazane w rozporządzeniu wyłącznie dla działek budowlanych (§ 13 ust. 3 pkt 1, § 13 ust. 3 pkt 2, § 13 ust. 3 pkt 3 uchwały).

Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 rozporządzenia, na mocy, którego ustalenia te powinny określać - parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Powołując się na treść art. 4 pkt 3 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn., zm.) oraz art. 2 pkt 12 u.p.z.p., organu nadzoru uznał, iż pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Zatem ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rada zobligowana była określić parametry działek.

Wojewoda podał, że Rada Gminy T. w § 14 ust. 4 pkt 1 i § 14 ust. 5 pkt 1 ustaliła obowiązek rozpoznania warunków geotechnicznych gruntów zgodnie z przepisami odrębnymi. W jego ocenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. zawiera obowiązkowy i fakultatywny zakres ustaleń planu miejscowego. Nakładanie obowiązku wykonania badań geologiczno - inżynierskich w celu ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych nie należy do zakresu zarówno obowiązkowych, jak i fakultatywnych ustaleń planu.

Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych może być nałożony na inwestora przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, tj. w każdym indywidualnym przypadku. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463).

Organ nadzoru uznał, że wprowadzenie w § 14 ust. 4 pkt 1 i § 14 ust. 5 pkt 1 uchwały obowiązku rozpoznania warunków geotechnicznych gruntów na podstawie odrębnych przepisów tj. ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie ma uzasadnienia w przepisach u.p.z.p., przez co narusza art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., art. 34 ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy Prawo budowlane oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Z treści § 14 ust. 4 pkt 1 i § 14 ust. 5 pkt 1 przedmiotowej uchwały wynika, że sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu będzie zależny od uprzednio wykonanych badań.

Zdaniem Wojewody, Rada Gminy T. nakładając na inwestora obowiązki w zakresie wykonania badań geologiczno - inżynierskich dla nowych obiektów budowlanych nie tylko przekroczyła zakres umocowania ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., lecz również przerzuciła na inwestorów własne obowiązki w zakresie rozpoznania terenu pod kątem przydatności do zabudowy na etapie uchwalenia planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że zapisy § 6 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego wypełniają delegację przepisów wskazanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dopuszczeń w określonym przeznaczeniu terenu. Natomiast zapisy § 19 ust. 9 pkt 3 uchwały są dookreśleniem granic stosowania dopuszczenia określonego zapisami planu. W obszarze przedmiotowego planu miejscowego nie znajdują się chronione grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III. Stąd też Wójt uważa, że wprowadzone zapisy zawarte w § 6 ust. 4, § 19 ust. 9 pkt 3 uchwały ustalające możliwość zalesień określonych gruntów rolnych wyłącznie w terenach oznaczonych symbolami "R", nie pozostają również w sprzeczności z zapisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r, poz. 1205 z późn. zmianami). W opinii Wójta zapisy zawarte w § 6 ust. 4 oraz § 19 ust. 9 pkt 3 uchwały nie pozostają w sprzeczności z delegacją art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz 17 pkt 8 u.p.z.p., jak również nie stanowią scedowania uprawnień rady gminy na inny organ, gdyż to w urzędzie gminy wydawane będą wypisy i wyrysy z obowiązującego planu miejscowego, jako dokumenty poświadczające możliwości dokonania zalesień w określonych w planie miejscowym terenach i gruntach.

Zdaniem Wójta, zapisy § 6 ust. 4, § 19 ust. 9 pkt 3 uchwały nie stanowią zmiany przeznaczenia terenów realizowanej w trybie procedury zmiany planu miejscowego zgodnie z przepisem art. 27 u.p.z.p, a tym samym naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 27 cytowanej ustawy, jak również naruszenia § 149 ZTP.

Wójt wskazał, ze w § 13 ust. 3 pkt 1, § 13 ust. 3 pkt 2 uchwały oraz w § 13 ust. 3 pkt 3 uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, a nie parametry działek. Powyższa interpretacja w postaci dokonania ustaleń dla dzialek budowlanych wyniknęła z analizy stanowiska organu nadzoru przedstawionego w piśmie z dnia [...] znak [...] będącym zestawieniem najczęściej występujących naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych. W opinii Wójta, celowo posłużono się terminem "działka budowlana", tj. w § 13 ust. 3 pkt 1-3 ustalono parametry działek uzyskiwanych w wyniku scaleń i podziałów nieruchomości poprzez określenie "powierzchni działek budowlanych", oraz również szerokości frontów działek budowlanych" oraz "kąt położenia granic działek budowlanych w stosunku do linii rozgraniczających drogi publiczne". Jednocześnie ustalono, że dla pozostałych działek nie występuje potrzeba określenia parametrów oraz celowo wyłączono z powyższych regulacji działki na cele infrastruktury technicznej i dróg, czym uczyniono zadość przepisom art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p, w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia.

W ocenie Wójta ustalenia planu miejscowego określone w § 14 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 mają na celu zastosowanie najwłaściwszych form architektoniczno-budowlanych ze względów bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania budynków oraz obiektów poprzez wskazanie, że zachodzi potrzeba rozpoznania takich warunków z uwagi na szczególne warunki zagospodarowania terenów. Plan miejscowy wskazuje tereny, w których zachodzi szczególna potrzeba rozpoznania warunków posadowienia budynków lub innych obiektów budowlanych, gdzie w/w obszary wynikają z opracowania ekofizjograficznego dla obszaru planu, o czym mowa w § 5 ust. 1 pkt 11 i 12 uchwały.

Jednocześnie powyższe zapisy planu należy rozumieć jako warunki sytuowania obiektów budowlanych, a nie sposób zagospodarowania terenu, co nie jest równoznaczne z "nałożeniem obowiązku wykonania badań geologiczno-inżynierskich".

Zdaniem Wójta określenie "wysokości zabudowy" zawarte w § 5 ust. 1 pkt 24 uchwały, nie uważa się za powtórzenie lub modyfikację regulacji ustawowej wbrew przepisom powołanego ZTP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi wprost art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zakres kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w przypadku skargi na uchwałę (art. 147 § 1 p.p.s.a.), która została złożona przez organu nadzoru, zdeterminowany jest ww. unormowaniami przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, rozróżniającymi dwa typy wadliwości uchwał organów gminy przedkładanych organom nadzoru (istotne bądź nieistotne naruszenia prawa) z tym, że adresatem regulacji art. 91 ust. 4 jest wyłącznie organ nadzoru, co oznacza, że przepis art. 91 ust. 4 nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. i że w związku z tym sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałę ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa, a brak wystąpienia tej przesłanki obliguje do oddalenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11, publ. lex nr 11455200).

Przytoczone powyżej przepisy art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowią podstawę oceny legalności wszelkich uchwał podejmowanych przez organy stanowiące gmin i zarządzeń wydawanych przez ich organy wykonawcze. Odnośnie natomiast uchwał, w drodze których uchwalony zostaje plan miejscowy lub studium ustawodawca przewidział regulację odnoszącą się wyłącznie do tego rodzaju uchwał. Zawarta ona została w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści wskazano przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego i studium powodujących nieważność tych aktów. Są nimi: naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania projektu studium lub planu miejscowego. Omawiany przepis wprowadza zatem sankcję nieważności uchwały za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Należy zauważyć, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały i, uznawane jest więc za istotne naruszenie prawa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1054.13, lex nr 1407087)..

W przedmiotowej sprawie skarga organu nadzoru tj. Wojewody [...] na stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałę nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla obszaru w rejonie miejscowości B. i R., ograniczonego granicami miejscowości T., drogą powiatową Nr [...] P.-L., rzeką Z., drogą gminną, dz. nr [..] w B. oraz ponownie rzeką Z. została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda [...] nie skorzystał zatem z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały, co spowodowało możliwość założenia na nią skargi do sądu administracyjnego. Organ nadzoru zakwestionował w skardze przepisy § 6 ust. 4, §14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 pkt 1, § 13 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 w zakresie "budowlanych" oraz §19 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Ocena legalności zaskarżonej uchwały, w tym zanegowanych przez organ nadzoru przepisów zostanie dokonana z uwzględnieniem poczynionych powyżej uwag dotyczących zakresu kontroli legalności oraz kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w przypadku skargi na uchwałę stanowiącą plan miejscowy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów organu nadzoru dotyczących przepisów § 6 ust. 4 i § 19 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały wskazać należy, że przepisy § 6 ust. 4 stanowi, iż na terenach oznaczonych symbolem R dopuszcza się zalesiania gruntów stanowiących użytki rolne: 1) na gruntach zagrożonych osuwiskiem i erozją, niezależnie od klasy gleby; 2) na gruntach stanowiących gleby klasy V i VI; 3) na gruntach bezpośrednio przylegających do istniejących kompleksów leśnych, niezależnie od klasy gleby, natomiast przepis § 19 ust. 9 pkt 3 (odnoszący się do terenów rolniczych o symbolach 12.1R, 12.2R, 13R, 14R, 15R/ZZ oraz ich szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczania w użytkowaniu) określa, iż linie rozgraniczające terenów są tożsame z granicami obszarów z możliwością zalesień lub dolesień, na warunkach wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie organu nadzoru wskazane przepisy naruszają istotnie prawo, gdyż określają one w sposób niekonkretny i warunkowy przeznaczenie terenów i dopuszczają możliwość zmiany przeznaczenia terenów poza procedurą przewidziana do zmiany przeznaczenia terenów. Zdanie Sądu stanowisko organu w tym zakresie jest tytko częściowo zasadne. Niewątpliwie rację ma Wojewoda, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przekazuje gminie władztwo planistyczne, jako jednostce kompetentnej w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Kształtowanie i prowadzenia polityki przestrzennej następuje w szczególności w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwala zatem rada gminy. Obligatoryjne elementy planu wymienia enumeratywnie przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zaś fakultatywne przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowy określa się obowiązkowo przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z powyższego wynika, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają bowiem ograniczenia określone w ustawach, w tym zwłaszcza we wskazanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia te nie mogą być więc dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. W konsekwencji tego stwierdzić należy, że skoro przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obliguje tylko do określenia przeznaczenia terenu i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, bez narzucenia żadnych wyłączeń i ograniczeń w tym zakresie, to tym samym nie można twierdzić, że nadanie w planie temu samemu terenowi różnego przeznaczenia jest zakazane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, lex nr 1112543; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 517/10, lex nr 755638). Sama w sobie więc regulacja dopuszczająca na danym terenie realizację różnych funkcji i powodująca nadanie danemu terenowi różnego przeznaczenia, nie jest niezgodna z prawem, gdyż nie zakazuje takiego mieszanego określenia funkcji (przeznaczenia) terenów ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem, że funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11). Inną zupełnie kwestią jest zaś sposób określenie takiego mieszanego przeznaczenia danego terenu. Jeżeli więc przepis planu zastanie skonstruowany w taki sposób, iż -uwzględniając przedmiot przeznaczania - o zakresie takiego różnego przeznaczania (funkcji) terenu będzie decydował de facto inny organ, to tym samym może doprowadzić to do obejścia procedury przewidzianej do zmiany planu i przeniesienia kompetencji w zakresie władztwa planistycznego na inny niewłaściwy organ.

W przedmiotowej uchwale zakwestionowana regulacja § 6 ust. 4 dopuszcza na terenach rolniczych (tereny R) zalesienie gruntów stanowiących użytki rolne. Zasady przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia reguluje ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Ustawa ta określa grunty rolne, które mogą zostać przeznaczone do zalesienia oraz organ właściwy w zakresie określenia limitu zalesienia i przeprowadzenia procedury przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia stanowiąc, że organem tym jest starosta. W ocenie Sądu, taki ustawowy zakres kompetencji starosty w zakresie przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia i w konsekwencji wpływ tego organu na zakres obszarów gruntów rolnych, które przeznaczone zostaną do zalesienia powoduje w ramach przejętej w uchwale konstrukcji przepisu § 6 ust. 4, iż przepis ten wprowadza możliwość zmiany przeznaczenia (funkcji terenu) poza procedurą przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczególnie jest to uwidocznione w sytuacji zestawienia treści § 6 ust. 4 i § 19 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Ten ostatni przepis bowiem określa linie rozgraniczające przedmiotowe tereny poprzez odwołanie się do granic obszarów objętych możliwością zalesień na warunkach wynikających z przepisów odrębnych, a więc de facto odwołuje się tym samym do warunków określonych przez inny organ. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że w zaskarżonej uchwale przeznaczenie i granice terenów, o których mowa w tych przepisach zostały określone warunkowo, a nie konkretnie i do tego na warunkach, o których ostatecznie zdecyduje inny organ niż organ planistyczny. To zaś jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem efektem takich zapisów § 6 ust. 4 i § 19 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały jest nie tylko niedopuszczalne decydowania o przeznaczeniu i granicach danego terenu przez inny organ niż organ planistyczny, ale także wprowadzenie stanu niepewności co do przeznaczenia danego terenu i jego granic. Uzasadniony staje się zatem zarzut niedopuszczalnego decydowania o przeznaczeniu terenu oraz korygowania linii rozgraniczających w innym trybie niż przez zmianę planu oraz takiego nieprecyzyjnego określenia przeznaczenia (funkcji) terenu i wyznaczenia linii rozgraniczających, które powoduje stan niepewności prawa – to zaś jest nie do pogodzenia z celem i istotą planu miejscowego i przesądza o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 u.p.z.p. Nie do zaakceptowania jest wprowadzenie w planie przepisów pozwalających na zmianę położenia linii rozgraniczających tereny oraz funkcji i przeznaczania terenów, które zostały zredagowane w taki nieprecyzyjny sposób, że kreują stan niejasności prawa co do przeznaczenia (funkcji) terenów i linii rozgraniczających tereny oraz umożliwiają zmianę wskazanych obligatoryjnych elementów planu poza formalnoprawnym trybem przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie poczynionych uwag należy podkreślić, że zapis planu "dopuszcza się" nie jest równoznaczny z zapisem "przeznaczenia" się i że powołane przez radę gminy w odpowiedzi na skargę akty prawne przewidujące pomoc dla rolników z tytułu zalesienia gruntów rolnych mówią o dofinansowaniu do gruntów "przeznaczonych" w planie miejscowym do zalesienia, a nie o gruntach, względem których "dopuszczone" zostało zalesienie. Budzi także wątpliwość celowość zapisu uchwały o dopuszczeniu zalesienie gruntów rolnych w sytuacji, gdy sama ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia – przewiduje możliwość przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia. Poza tym wymienione w § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały rodzaje użytków rolnych objętych w planie możliwością zalesienia nie są tożsame z wymienionym w akcie powszechnie obowiązującym rangi ustawowej rodzajami gruntów rolnych, w stosunku do których ustawodawca przewidział możliwość przeznaczenia ich do zalesienia. Biorąc więc pod uwagę poczynione uwagi ąad stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych przepisów § 6 ust. 4 i § 19 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały i w związku z tym stwierdził ich nieważność.

Zdaniem Sądu, w sprawie zaistniały także podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów § 14 ust. 4 pkt 1 ust. 5 pkt 1 kontrolowanej uchwały. Przepisy te na określonych w nich terenach ustalają obowiązek rozpoznania warunków geotechnicznych gruntów zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak zaakcentowano to powyżej, samodzielne kompetencje gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są dowolne i nieograniczone, lecz oparte na obowiązujących przepisach prawa, w szczególności tych wyznaczających enumeratywnie zakres obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Wskazać należy, że żaden z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie uprawnia rady gminy do nałożenia w planie miejscowym przedmiotowego obowiązku. Obowiązek rozpoznania warunków geotechnicznych i geologicznych terenu w drodze odpowiednich badań został zaś określony i to fakultatywnie w akcie wyższego rzędu tj. w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis art. 34 tej ustawy, dotyczący elementów projektu budowlanego, w ust. 3 pkt 4 stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, zgodnie z delegacją z art. 34 ust. 6 ww. ustawy zostały zaś określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463). Zdaniem Sądu, nie leży w kompetencjach rady gminy decydowanie w akcie prawa miejscowego, kiedy ww. przepisy aktów wyższego rzędu mają zastosowanie do obszaru objętego planem, a kiedy zastosowania takiego nie mają. Ponadto skoro w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane przyjęto, że stosowne badania geologiczne i geotechniczne gruntu należy wykonać w zależności od potrzeb, co oznacza, że wymóg ich wykonania nie jest obligatoryjny, to tym samym odgórne nałożenie w planie miejscowym przedmiotowego obowiązku względem gruntów zlokalizowanych na danym terenie, tak jak zostało to uczynione w ocenianym planie, stanowi dokonanie w planie nieuprawnionej modyfikacji wymogu ustawowego. Co istotne, to nie rada gminy jest adresatem hipotezy przepisu art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ustawowy zwrot "w razie potrzeby" nie jest bowiem skierowany do organu planistycznego, lecz przede wszystkim konstruktora budynku. O zasadności oceny warunków i wykonania badań geologicznych i geotechnicznych gruntu decyduje projektant konstrukcji obiektu budowlanego, a weryfikuje to ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej (może żądać uzupełniania projektu w tym zakresie), natomiast co do zasady nie ma potrzeby sporządzenia takich badań na działce gruntu, gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1740/11; Komentarz Lex do art. 34 ustawy Prawo budowlane - Rober Dziwiński, Paweł Ziemski; Komentarz Lex do art. 34 ustawy Prawo budowlane – Artur Kosicki). Reasumując stwierdzić należy, że organ nadzoru trafnie zakwestionował przepisy §14 ust. 4 pkt 1 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, gdyż mocą tych przepisów nałożono bez podstawy prawnej (tej bowiem wbrew stanowisku organu planistycznego w żadnej mierze nie stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 9) obowiązek rozpoznania na określonych w planie terenach warunków geotechnicznych gruntów zgodnie z przepisami odrębnymi, modyfikując przy tym regulacje aktów wyższego rzędu, w szczególności ustawy Prawo budowlane (art. 34 ust. 3 pkt 4), określające zakres podmiotowy i przedmiotowy konieczności przeprowadzenia oceny warunków i badań geotechnicznych i geologicznych gruntu, z których to jednoznacznie wynika, że to nie na etapie uchwalania planu miejscowego może zaktualizować się wymóg dokonania tego typu oceny i badań oraz, że to nie rada gminy jest podmiotem uprawnionym do decydowania o zaistnienie potrzeby w tym zakresie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają granice władztwa planistycznego, w związku z tym nie ma podstaw do ich rozszerzającego interpretowania. Skoro więc mocą zanegowanych przepisów uchwały nałożono obowiązek nie wynikający z żadnego z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., określających zakres władztwa planistycznego gminy i jednocześnie obowiązek który został uregulowany w sposób odmienny w akcie prawa wyższego rzędu, to tym samym należało stwierdzić nieważność § 14 ust. 4 pkt 1 ust. 5 pkt 1 uchwały, jako przepisów istotnie naruszających art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podziela także zarzuty organu nadzoru dotyczące przepisów § 13 ust. 3 pkt 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały, a związane z niedopuszczalnym określeniem w tych przepisach warunków dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości, poprzez odwołanie się do parametrów wyłącznie działek budowlanych, zamiast ogólnie do pojęcia działek (gruntu). Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Wymóg szczegółowego określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi konsekwencję i wypełnienie dyspozycji z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem, że gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1 oraz, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Przepis art. 101 ust. 1 określa zaś, że przepisy rozdziału 2 ustawy (Scalenie i podział nieruchomości) regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu, natomiast art. 101 ust. 2, że przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W myśl art. 102 ust. 2 scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym, albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z przytoczonych regulacji wynika zatem wyraźnie związek przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z unormowaniami art. 102 w zw. z art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby zatem mogło zostać przeprowadzone przez gminę postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (art. 102), w art. 15 ust. 2 pkt 8 zobowiązano organ planistyczny do obligatoryjnego umieszczenia w planie miejscowym szczegółowych zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Sprecyzowanie wymogów w tym zakresie dokonane zostało w przepisie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), który to określa, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów "działek" uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z powyższego wynika zatem, że aby możliwe było w ogóle przeprowadzenie procedury scalenia i podziału nieruchomości, która może być dokona zarówno z urzędu jak i na wniosek (art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), muszą być w planie po pierwsze uszczegółowione zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a po drugie uszczegółowienie to winno dotyczyć wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu (a nie tylko w wyznaczonym w planie, stosownie do art. 15 ust. 3 u.p.z.p. obszarze wymagającym przeprowadzenia scalenia i podziału). Odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów można jedynie, gdy wykazane zostanie, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie (tereny przeznaczone w planie na cele rolnicze i leśne - art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W przedmiotowej sprawie rada gminy nie wykazała, że na spornym terenie zachodzą okoliczności faktyczne uprawniające do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Zatem należało określić je dla wszystkich nieruchomości objętych planem. Wobec tego ustalenie w zaskarżonej uchwale parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości wyłącznie dla działek budowlanych jest niezgodne z prawem. Ponadto zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. mówi się wprost o działkach, a nie działkach budowlanych. We wskazanym przepisie wykonawczym przewidziano wymóg określenia w planie parametrów powierzchniowych wszystkich działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie tylko działek budowlanych. Należy podkreślić, że ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje odrębnie pojęcie działki gruntu (art. 4 pkt 3) i działki budowlanej (art. 4 pkt 3a, w poprzednim stanie prawnym art. 2 pkt 12). Przepis art. 4 pkt 3 stanowi, że przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z kolegi zgodnie z art. pkt 3a działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Przytoczone definicje pojęć działki gruntu i działki budowlanej w sposób oczywisty potwierdzają, że pojęcia te nie są tożsame. Nie można ich w związku z tym utożsamiać. Z powyższego wynika, że przy określeniu zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a więc w ramach wypełniania przez organ planistyczny obligatoryjnego obowiązku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., należy posługiwać się pojęciem "działka" w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 457/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 178/14). Tego jednak w kontrolowanym planie nie uczyniono, gdyż ustalając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rada gminy wskazała, iż dotyczą one wyłącznie działek budowlanych pomimo, że w przepisach wykonawczych przewidziano wymóg określenia w planie parametrów powierzchniowych wszystkich działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie tylko działek budowlanych. Taki wymóg wynika też, jak wykazano powyżej, z przytoczonych regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim stanie rzeczy należało zatem, zgodnie z wnioskiem organu nadzoru, stwierdzić nieważność § 13 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej użytego w tych przepisach zwrotu "budowlanych".

Ponadto Sąd uznał także za konieczne stwierdzić nieważność § 5 ust. 1 pkt 24 uchwały. Przepis ten zawiera definicję pojęcia "wysokość zabudowy" określającą, że przez pojęcie to należy rozumieć wysokość obiektów budowlanych mierzoną od naturalnego poziomu terenu w najniższym punkcie obrysu budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu lub attyki budynku lub do najwyżej położonego punktu budowli, z wyłączeniem urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Z treści przytoczonej definicji wynika, że organ planistyczny powiązał przedmiotową definicję z pojęciem obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym, w świetle art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; b) budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; c) obiekt małej architektury. Przez budynek rozumie się zaś, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane wskazują jednoznacznie, że budynek jest jednym z rodzajów obiektu budowlanego. Definicję "wysokości budynku" zawiera natomiast § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) określając, że wysokość budynku służy do przyporządkowania budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia oraz, że mierzy się ją od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zestawienie treści definicji "wysokość zabudowy", zawartej w kontrolowanej uchwale z treścią definicji "wysokości budynku", określonej w ww. rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. dowodzi, iż definicje te nie są tożsame w treści. Skoro zatem organ planistyczny powiązał definicję "wysokość zabudowy" z pojęciem obiektu budowlanego, a budynek jest jednym z rodzajów obiektu budowlanego, zaś pojęcie "wysokości budynku" definiuje § 6 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sposób nie tożsamy z pojęciem "wysokość zabudowy" określonym w § 5 ust. 1 pkt 24 przedmiotowej uchwały, to tym samy stwierdzić należy, że organ planistyczny naruszył zasadny sporządzania planu miejscowego. Niedopuszczalne jest bowiem modyfikowanie w akcie niższego rzędu definicji pojęć określonych w akcie wyższego rzędu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1054.13, lex nr 1407087). Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż organ planistyczny definiując pojęcie wysokości zabudowy odnoszące się do obiektów budowlanych, w tym więc i budynku, w części dotyczące właśnie obiektu budowlanego w postaci budynku, ustalił znaczenie wysokości budynku, pomimo iż pojęcie to zostało już zdefiniowane w ww. rozporządzeniu i to w sposób nie tożsamy w stosunku do definicji zawartej w planie miejscowym. Podkreślić należy, że takie działanie organu planistycznego narusza nie tylko zasadny sporządzania planu miejscowego i zasady techniki prawodawczej, ale także wprowadza dla adresatów planu stan niejasności i niepewności prawa. Dlatego też należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 1 pkt 24 uchwały.

Dodatkowo wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale organ planistyczny zastosował tą samą jednostkę redakcyjną (§ 17 i § 18) dla kilku różnych przepisów. Stanowi to błąd legislacyjny dotyczący systematyzacji wewnętrznej aktu, który jednak nie upoważnia do stwierdzenia nieważności przepisów oznakowanych błędną jednostką redakcyjną, a prawidłowych co do treści, lecz obliguje organ planistyczny do podjęcia stosownych działań, celem wyeliminowania błędnej systematyzacji wewnętrznej przedmiotowej uchwały.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną, i w konsekwencji stwierdzić nieważność przepisów § 6 ust. 4 i § 19 ust. 9 pkt 3, § 13 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 w zakresie "budowlanych" oraz § 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a ponadto z urzędu nieważności § 5 ust. 1 pkt 24 uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku znajduje wsparcie w przepisie art. 152 wskazanej ustaw.