Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 739/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik(spr.) sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku M. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [..] listopada 2012 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1965 r., nr [...] – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość położona przy ul. [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej "dekret". Nieruchomość ta stanowiła własność F. i W. małżonków O. Z dniem 21 listopada 1945 r. - na podstawie art. 1 dekretu - grunt ww. nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a z chwilą likwidacji gmin – na własność Skarbu Państwa. Następnie, z dniem 27 maja 1990 r., grunt przedmiotowej nieruchomości, stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy – Gminy W. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), grunt ten stał się własnością Miasta W.. Obecnie grunt ten wchodzi w skład działek nr ew. [...] (stanowiących własność Miasta W.), przy czym działka nr ew. [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym M.

W dniu 3 lutego 1949 r., poprzedni właściciele ww. nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1965 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło F. i W. O. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną (parking i zieleń). Organ powołał się także na lokalizację z dnia [...] września 1965 r., nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji. W konsekwencji, w jego ocenie, korzystanie z gruntu przez wnioskodawców nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. następcy prawni byłych właścicieli dekretowych – [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1965 r., podnosząc że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1965 r., nr [...] o odmowie przyznania F. i W. O. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy - w art. 7 ust. 2 - jako jedyną podstawę do nieuwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) wymienia niezgodność korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (tj. zagospodarowania przestrzennego). Kolegium podkreśliło, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1965 r. oparte zostało na bliżej nieokreślonym planie zagospodarowania, a także lokalizacji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1965 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w dniu wydawania odmownego orzeczenia dekretowego obowiązywał nadal Ogólny Plan Zabudowy W. zatwierdzony w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość położona przy ul. [...] położona jest w obszarze oznaczonym kolorem czerwonym. Jest to strefa nr II a, dla której plan przewidywał luźny lub grupowy sposób zabudowy, II kondygnacje oraz powierzchnię zabudowy - 30 %. Ponadto, Kolegium podkreśliło, że przywoływana w orzeczeniu administracyjnym decyzja lokalizacyjna nie mogła mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 dekretu. O przyznaniu bowiem, bądź odmowie przyznania, prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] decyduje jedynie jej przeznaczenie w obowiązującym, w dniu rozpoznania wniosku, planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Kolegium uznało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia stanowiska Prezydium, że korzystanie z ww. gruntu nieruchomości [...] nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu. Tym samym, w ocenie organu pierwszej instancji, orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1965 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Jednocześnie organ wskazał, że ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej i było poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na poparcie powyżej zaprezentowanego stanowiska Kolegium przywołało liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzut dotyczący niedokonania ustaleń co do tożsamości działek gruntu objętych orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1965 r. i będących obecnie w użytkowaniu wieczystym Fundacji, nie jest uzasadniony. W decyzji, wskazano bowiem, iż obecnie grunt nieruchomości przy ul. [...], objętej orzeczeniem dekretowym z 1965 r. wchodzi w skład działek nr ew. [...] stanowiących własność Miasta W., a działka nr ew. [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym M. Kolegium przywołało art. 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stwierdzając, że jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] (wcześniej prawa własności czasowej) była niemożność pogodzenia korzystania z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planu zabudowy). Przy czym chodzi tutaj o plan obowiązujący w dniu wydawania orzeczenia administracyjnego, tj. zatwierdzony przez właściwy organ. Organ dekretowy, aby więc odmówić byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego winien był wykazać w orzeczeniu administracyjnym, że korzystanie przez nich z gruntu w żadnym wypadku nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według aktualnie obowiązującego planu. Uznając ustalenia organu pierwszej instancji za prawidłowe, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanym orzeczeniu z 27 grudnia 1965 r. rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, co skutkuje - na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - stwierdzeniem jego nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Odnosząc się zaś do zarzutu, zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w kwestii nieprawidłowości podpisów na decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w skład kolegium wchodzą: prezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin organizacyjny kolegium uchwalany przez właściwe zgromadzenie ogólne kolegium (ust. 2). Nazwiska osób składu orzekającego w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. znajdują się na pierwszej stronie decyzji ze wskazaniem przewodniczącej składu i jednocześnie sprawozdawcy w sprawie i w takiej kolejności zostały złożone podpisy składu orzekającego. Wyjaśniając zaś zarzut, podniesiony w postępowaniu odwoławczym, dotyczący doręczenia przez organ pierwszej instancji kserokopii decyzji zamiast oryginału - organ odwoławczy podkreślił, że dokonana forma doręczenia decyzji jest prawidłowa. Organ administracji publicznej jest zobowiązany bowiem z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. 109 § 1 kpa), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., gdyż prawidłowo wywiódł organ pierwszej instancji, że ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...], nastąpiło nie na podstawie kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z 1965 r., lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej, poprzedzonej wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Stan taki oznacza, że kwestionowane w tym postępowaniu orzeczenie dekretowe z 1965 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła M.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest uwierzytelnionym odpisem oryginału decyzji, co stanowi wadliwość decyzji powodującą jej nieważność z mocy prawa,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do decyzji z dnia 14 listopada 2012 r. w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki jego zastosowania oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. polegające na odmowie jego zastosowania w wypadku, gdy zachodzą przesłanki jego zastosowania.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 roku.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że dostarczony pełnomocnikowi M. dokument opatrzony datą [...] listopada 2012 r. nie czyni zadość warunkom ważności decyzji przewidzianym w art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. W świetle bowiem tych norm prawnych decyzja powinna być podpisana z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz doręczona stronie na piśmie. Tymczasem doręczona pełnomocnikowi kserokopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nie została poświadczona za zgodność z oryginałem; na dokumencie nie została w ogóle odciśnięta pieczęć poświadczenia za zgodność z oryginałem. W rezultacie na ostatniej stronie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nie znajdują się własnoręczne podpisy członków składu orzekającego, lecz kserokopie tych podpisów. W konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji jest nieważna z mocy prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Z kolei stwierdzenie, że powyższy dokument opatrzony datą [...] listopada 2012 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu prawa prowadzi do wniosku, w świetle którego stronie nie doręczono skutecznie decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy istniała podstawa prawna do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). W tym czasie dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowy W., który nie może być uznany za obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gdyż był aktem o charakterze planistycznym. Wbrew więc stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, powyżej opisane okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny powołanej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była kontrola orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1965 r., nr [...], mocą którego odmówiono F. i W. O. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Powyższą odmowę organ uzasadnił tym, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną, tj. parking i zieleń. Ponadto, organ powołał się na lokalizację z dnia [...] września 1965 r., nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji, w konsekwencji stwierdzając, że korzystanie z gruntu przez wnioskodawców nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę materialnoprawną ww. orzeczenia z 1965 r. stanowiły m.in. przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 i art. 5 dekretu gmina W. uzyskiwała z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) jedynie własność gruntów. Natomiast budynki znajdujące się na tych gruntach stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy gruntu z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (po zmianach własności czasowej za opłatą symboliczną, a później użytkowania wieczystego). W przepisie tym prawodawca wyznaczył także 6-miesięczny termin na zgłaszanie ww. roszczeń do gruntu nieruchomości [...], określając że jego bieg otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę W. gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według art. 4 dekretu właściwi ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Jak wynika z powyższych aktów, skutek prawny polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego W., w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. W konsekwencji, dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości [...] zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego).

W niniejszej sprawie, powyższe okoliczności dotyczące zachowania przez F. i W. O. terminu przy składaniu wniosku dekretowego nie zostały wprawdzie przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze przeanalizowane, jednakże stan faktyczny sprawy oraz jej materiał dokumentacyjny uprawniają do stwierdzenia, że wniosek dekretowy z dnia 1 lutego 1949 r. (wpływ do organu w dniu 3 lutego 1949 r.) został złożony z zachowaniem terminu. Okoliczność ta, nie jest kwestionowana także przez stronę skarżącą. Z akt sprawy dotyczącej bowiem działki położonej także przy ul. [...], stanowiącej własność S. W. wynika, że teren przy ul. [...] został objęty w posiadanie Gminy W. w dniu [...] sierpnia 1948 r. (zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1954 r.). Ponadto, dokonane na wniosku F. i W. O. odręczne notatki (najprawdopodobniej przez pracownika organu) wskazują na publikator aktu normatywnego - Dz. U. z 1948 r., Nr 20 i ostateczny termin do złożenia wniosku przypadający na dzień 16 lutego 1949 r. Analiza tego aktu, tj. Ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] potwierdza te informacje. Zatem, należy stwierdzić, że termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. i w niniejszej sprawie nie został przekroczony.

Wobec tego, przy ocenie zastosowania w 1965 r. przez Prezydium Rady Narodowej w W. przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, obowiązkiem organu nadzorczego było wykazanie, iż organ dekretowy dokonał błędnej analizy planistycznej albo, w przypadku prawidłowej analizy, wykazanie, że organ dekretowy dokonał błędnej oceny co do możliwości korzystania z gruntu przez wnioskodawcę o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Z kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia z 1965 r. wynika, że Prezydium - przy przesądzaniu, że teren spornej nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną, tj. parking i zieleń – powołało się na dwa dokumenty, tj. bliżej nieokreślony plan zagospodarowania przestrzennego oraz lokalizację z dnia [...] września 1965 r., nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji.

Jeżeli chodzi o przywołaną przez organ dekretowy ww. lokalizację z dnia [...] września 1965 r., nr [...] – to należy podkreślić, że na gruncie rozpatrywania spraw dekretowych orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii jest jednolite i stanowi, że ustalenia zaświadczenia lokalizacyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 dekretu. O przyznaniu bowiem bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] decyduje jedynie jej przeznaczenie w obowiązującym, w dniu rozpoznania wniosku, planie zagospodarowania przestrzennego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, niepubl., Sąd stwierdził, iż błędne jest odniesienie się zamiast do ustaleń planu wyłącznie do ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji (zaświadczenia lokalizacyjnego), i na tej podstawie stwierdzenie, że korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Późniejsze orzecznictwo ten pogląd utrzymało, stwierdzając, iż zaświadczenia lokalizacyjne nie mogły być uznane za istotne do badania zgodności z prawem odmownego orzeczenia dekretowego, skoro przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu stanowiło ustalenie, że korzystanie z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie daje się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązującym w dacie wydania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., I OSK 976/08, Lex Polonica nr 2475457). Tak więc, materiał dowodowy w postaci zaświadczenia lokalizacyjnego wskazującego na przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną w postaci parkingu i zieleni nie może zastąpić przeznaczenia nieruchomości wynikającego z obowiązującego planu.

Odnosząc się zaś do kwestii planu zagospodarowania przestrzennego przywołanego w orzeczeniu dekretowym, organ pierwszej instancji ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 grudnia 1965 r. obowiązywał nadal Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony w dniu [...] sierpnia 1931 r. Jeżeli bowiem okaże się, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie była objęta do dnia wydania decyzji ostatecznej powojennym planem zagospodarowania, stosownie do przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 16, poz. 109), to obowiązkiem organu administracji jest, w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości, odnieść się do Ogólnego Panu Zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VII reg 1000/31), a wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Z 1939 r., Nr 34, poz. 216).

Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość położona przy ul. [...] położona jest w obszarze oznaczonym kolorem czerwonym tj. w strefie nr IIa, dla której plan przewidywał luźny lub grupowy sposób zabudowy, II kondygnacje oraz powierzchnię zabudowy - 30 %. Skoro więc, plan zabudowania nie przewidywał żadnych ograniczeń w zakresie korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznało, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia z 1965 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej, w którym organ dekretowy nie ocenił czy obowiązujący plan zabudowania stoi na przeszkodzie uwzględnienia wniosku Państwa O. Ponadto Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdza, aby plan zabudowania z 1931 r. przewidywał dla przedmiotowego terenu przeznaczenie pod użyteczność publiczną, wykluczającą korzystanie z terenu przez właścicieli dekretowych. Nie ma przy tym znaczenia kwestia ówczesnego, późniejszego oraz obecnego sposobu wykorzystywania nieruchomości, gdyż przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego odnosi się do planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru uznał, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie słusznie Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje bowiem na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji (w niniejszym postępowaniu orzeczenia z dnia [...] grudnia 1965 r.). W przypadku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. będzie to upływ 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej wyżej wymienioną kwalifikowaną wadą prawną (pierwsza przesłanka negatywna). Natomiast w przypadku wszystkich wad nieważnościowych – będzie to sytuacja, gdy kontrolowana decyzja w postępowaniu nadzorczym wywołała nieodwracalne skutki prawne (druga przesłanka negatywna).

Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie nie zaistniała pierwsza negatywna przesłanka. Odnosząc się zaś do braku drugiej negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1965 r. wyjaśnić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Przede wszystkim, wskazać należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, co należy podkreślić, nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza brzmienie przepisu art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek".

W tym stanie rzeczy nieodwracalny skutek prawny orzeczenia dekretowego z 1965 r. można byłoby wiązać wyłącznie ze zbyciem omawianej nieruchomości dokonanym w drodze umowy cywilnoprawnej. Tymczasem ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego aktualnie działkę nr [...] położonego przy ul. [...] na rzecz M. nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej, lecz poprzedzonej wydaniem decyzji administracyjnej. Wprawdzie w tym zakresie Kolegium nie poczyniło szczegółowych wyjaśnień (co niewątpliwie jest wadą uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji), jednakże z analizy materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1990 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] Urząd Dzielnicowy W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami oddał w użytkowanie wieczyste na lat 99 - na rzecz S. – grunt opisany w księdze wieczystej KW nr [...] . Jednocześnie organ stwierdził, że pozostała część gruntu o pow. [...] m2 objęta tą księgą została oddana na rzecz K. uchwałą Rady Dzielnicy [...]. Powyższe decyzje stanowiły podstawę do zawarcia, w dniu [...] grudnia 1992 r., umowy o oddaniu na rzecz K. w użytkowanie wieczyste ww. gruntów (akt notarialny, nr repertorium A Nr-[...]). W dniu 9 grudnia 1996 r., Gmina W. oraz K. ustanowiły M. Do majątku założycielskiego Fundacji, K. wniósł prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], stanowiącej część przejętego gruntu [...] w 1965 r. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] września 1997 r., repertorium A nr [...] K. przeniósł na rzecz Fundacji – tytułem pokrycia majątku założycielskiego tej Fundacji - prawo użytkowania wieczystego ww. działki nr [...]. Powyższy akt notarialny uwidoczniony został w zapisach księgi wieczystej prowadzonej dla działki gruntu nr [...], odłączonej z księgi wieczystej KW nr [...], przywoływanej w ww. decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...].

W tym stanie sprawy, zarzuty M. podniesione w skardze dotyczącej postępowania nadzorczego wobec orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1965 r. nie są usprawiedliwione, zaś wyjaśnienia Kolegium w ich zakresie (poczynione już na etapie postępowania odwoławczego) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał za wystarczające.

W konsekwencji, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

7