Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2651/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1857/13 w sprawie ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Wójta Gminy K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1857/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy K. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2002 r., po rozpoznaniu wniosku M. T. B., o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, dalej rozporządzenie) decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy należący do majątku ziemskiego pn. [...] K. W. nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13, dalej dekret), Wojewoda Łódzki stwierdził, że przedmiotowy zespół dworsko - parkowy o ogólnej powierzchni [...] ha stanowiący byłą własność M. T. B. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po kolejnym rozpoznaniu odwołania M. T. B., uchylił powyższą decyzję i w całości orzekł, że przedmiotowy zespół dworsko – parkowy nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Organ wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż o ile obiektom pałacowo - parkowym trudno przyznać atrybut rolny, to istotną w sprawie jest kwestia funkcjonalnego związania z nieruchomością ziemską, tzw. związku funkcjonalnego. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania zespołu dworsko – parkowego z resztą nieruchomości niezależnie od siebie. Przedmiotowy zespół dworsko - parkowy stanowił terytorialnie wydzieloną część majątku ziemskiego i spełniał funkcję mieszkalną. Zarówno charakter zabudowań, jak i ich przeznaczenie pozwalają na wyodrębnienie w tej nieruchomości części rezydencjalnej i części gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy K. W., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenie nieważności decyzji własnej z [...] marca 2010 r. Organ nie zgodził się z zawartym w rozpoznanym wniosku stwierdzeniem, iż kontrolowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Minister wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 przepis § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stanowisko powyższe podzielono także w uchwale siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. Zaś w uchwale z dnia 18 maja 2011 r. sygn. III CZP 21/11 Sąd Najwyższy stwierdził, że w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia. To orzecznictwo, zdaniem organu, potwierdza moc obowiązującą § 5 rozporządzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy K. W. poddał w wątpliwość zastosowany w niniejszej sprawie tryb administracyjny. Zdaniem Wójta, rozporządzenie z 1945 r. miało charakter wykonawczy wobec dekretu PKWN i nie może być stosowane, a w rezultacie § 5 rozporządzenia nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. We wniosku powołano się ponownie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 stwierdzające, że moc obowiązująca § 5 rozporządzenia wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50-tych XX wieku działań związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej, a jego dalsze stosowanie jest bezpodstawne. W postanowieniu tym Trybunał wskazał ponadto, że tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu pozostawał w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej, a jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Zatem ze względu na pierwotny cel reformy rolnej stosowanie § 5 rozporządzenia po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu.

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzając, że istotnie w myśl stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyczerpała się moc obowiązująca § 5 rozporządzenia i rozporządzenie to nie może być obecnie stosowane przez organy władzy publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Organ wyjaśnił jednocześnie, że przedmiotowe postanowienie nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Minister przytoczył także stanowiska zawarte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10 oraz Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. Akt III CZP 21/11 dotyczące możliwości stosowania przez organy administracyjne § 5 rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy K. W. zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Skarżący ponownie przytoczył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. oraz stwierdził, że ze względu na pierwotny cel reformy rolnej stosowanie § 5 rozporządzenia po przeprowadzeniu reformy i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu, gdyż celem dekretu nie jest w żadnym razie odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. i w opinii skarżącego nie może on służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister prawidło dokonał weryfikacji decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r. i wobec niestwierdzenia by przy jej wydawaniu doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub naruszenia prawa w stopniu rażącym, bądź też zaistnienia innych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Sąd wyjaśnił, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął budzącą poważne kontrowersje w orzecznictwie sądowym kwestię i uznał, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stanowisko powyższe zostało podtrzymane uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono między innymi, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia, a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Bowiem postanowienie to nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą taką jest dopiero stwierdzenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie w następstwie wydania tej decyzji sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Sąd podkreślił także, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że doszło do "rażącego" naruszenia prawa, jak również wydania decyzji bez podstawy prawnej, czyli sytuacji oparcia rozstrzygnięcia na przepisie nieobowiązującym lub w ogóle na żadnym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy K. W. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia poprzez niesłuszne przyjęcie jego mocy obowiązującej w dacie wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie powołano się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/8. Wskazano, że Trybunał stwierdził, że tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej pozostawał w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej, a jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ze względu na pierwotny cel reformy rolnej stosowanie § 5 rozporządzenia po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B., I. P. i A. B. spadkobiercy uczestniczki M. B. (na potwierdzenie czego złożyli akt poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2014 r. sporządzony przez Notariusza E. P. w W. Rep [...]) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Podali także, że uczestniczka M. B. zmarła w dniu [...] kwietnia 2014 r., a oni będąc jej jedynymi spadkobiercami przystępują do postępowania w jej miejsce.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, bowiem zaszła nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji i oddalenie skargi, ponieważ stanowisko Sądu pierwszej instancji było słuszne.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł okoliczność wskazującą na nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zaskarżony wyrok został wydany na rozprawie 23 kwietnia 2014 r. Z odpisu skróconego aktu zgonu sporządzonego przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] W. wynika, że skarżąca M. B. zmarła dnia [...] kwietnia 2014 r. Zatem w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie żyła. Wobec tego osoba ta utraciła zdolność sadową a jej spadkobiercy zostali pozbawieni możności obrony swoich praw, co stosownie do treści art. 183 pkt 2 i 5 p.p.s.a. powoduje nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r., który po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. uchylającej w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2002 r. stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn. [...] K. W., stanowiący byłą własność M. B., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13) - zwanego dalej dekretem - i orzekającej, że ten zespół dworsko - parkowy nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa na podstawie wspomnianego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Należy tu wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu czy zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów.

Materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowił art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), który precyzował jakiego rodzaju nieruchomości ziemskie zostaną przeznaczone na cele reformy rolnej. Aktem wykonawczym do tego dekretu było rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), które w § 5 i 6 ustanawiało administracyjny tryb rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu (dotyczyło to wyłącznie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Zgodnie z § 5 rozporządzenia strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość (przedmiotowy zespół dworsko-parkowy) jest wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia obowiązywania § 5 rozporządzenia budziła poważne kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06) uznał, że może on stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie w sprawie zgodności § 5 rozporządzenia z Konstytucją ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W ocenie Trybunału mimo, że ani dekret, ani rozporządzenie nie zostały nigdy formalnie uchylone to prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania tego rozporządzenia w sposób dorozumiany (skoro obowiązywało wyłącznie w celu wykonania dekretu, zatem wyłącznie w czasie kiedy przeprowadzana była reforma). Prawdą jest, że kwestia ustalenia, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przez sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Jednak już w dniu orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takich wątpliwości nie było. Rozwiała je bowiem uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). NSA wskazał w uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010 r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych.

Odnosząc się więc do zarzutu skargi, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. wydana została bez podstawy prawnej, skoro Trybunał Konstytucyjny stojąc na zaprezentowanym stanowisku w wyżej przytoczonym postanowieniu stwierdził, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych w tym również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592). Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego uchwale składu siedmiu sędziów NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w uchwale dnia 10 stycznia 2011 r., bowiem odmienna argumentacja skarżącego co do obowiązywania § 5 rozporządzenia oparta na stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, z powodów podanych w uzasadnieniu tej uchwały NSA nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy tu jedynie wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, zgodnie z którym "Mimo to, że ani dekret, ani rozporządzenie z 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów wynikały ramy czasowe ich obowiązywania" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08). Trybunał Konstytucyjny przyjął, że cezurę dla reformy rolnej stanowił rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odrzucić tezę zaprezentowaną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r., sygn. akt P 107/08, przypisującą ustawodawcy "dorozumianą" intencję derogowania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w chwili wejścia w życie wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Nie sposób przyjąć, że w świetle zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji) adresat określonej normy prawnej ma obowiązek identyfikować, w oparciu o niedające się jednoznacznie ustalić przesłanki, "dorozumiane" zamiary prawodawcy, związane z określeniem czasowego zakresu obowiązywania takiej normy prawnej, i na tej podstawie opierać swoją działalność. O ile bowiem od jednostek należy wymagać znajomości prawa w prawidłowy sposób opublikowanego, o tyle trudno oczekiwać od jednostek opierania swojej działalności na zamiarach prawodawcy, które nie zostały zwerbalizowane wprost w przepisach prawa, tym bardziej w sytuacji, gdy tego typu przypuszczenia miałyby pozostawać w opozycji do działalności organów władzy publicznej stosujących prawo.

Z tych przyczyn niedopuszczalne byłoby przyjęcie przez NSA w niniejszej sprawie, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie obowiązuje od ponad 50 lat. Konsekwencją takiego stanowiska byłaby konieczność uznania, że decyzje wydane w tym okresie na podstawie wymienionej regulacji były pozbawione podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznaczałoby to, że efekty starań obywateli, którzy – działając w uzasadnionym zaufaniu do organów stosujących prawo – uzyskiwali decyzje na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., mogłyby zostać z mocą wsteczną zniweczone na skutek modyfikacji poglądów prawnych przez te same organy władzy publicznej, które we wspomnianym okresie stosowały wspomniany przepis rozporządzenia, uznając go za element obowiązującego systemu prawa. W licznych przypadkach mogłoby to powodować konieczność inicjowania przez jednostki kolejnego postępowania (tj. postępowania cywilnego), mimo wcześniejszego dochowania przez te jednostki właściwej staranności w dochodzeniu przysługujących im praw. Tego typu sytuacja nie daje się pogodzić z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z 1958r.

Oceniając kwestię obowiązywania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. trzeba mieć również na względzie działania legislacyjne ustawodawcy, wskazujące na funkcjonowanie w systemie prawa dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jako aktu obowiązującego.

Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie został dotychczas derogowany przez prawodawcę. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszna jest teza formułowana konsekwentnie od wielu lat w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą przepis obowiązuje w systemie prawa dopóki na jego podstawie są podejmowane indywidualne akty stosowania prawa (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99). Powyższe założenie – niezależnie od różnorodności poglądów doktrynalnych dotyczących samego pojęcia obowiązywania prawa – odpowiada konstytucyjnej zasadzie zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej implikacją klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). NSA podziela stanowisko, zgodnie z którym "ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza, gdy praktyka jest jednolita i trwała w określonym okresie czasu, zaś przepisy na gruncie których owa praktyka została ukształtowana nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności. Określając treść konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa nie można ignorować podstawowego faktu, że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 listopada 1997 r., sygn. akt U 11/97). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko w sposób najpełniejszy odpowiada zasadzie zaufania obywatela do państwa. NSA dostrzega, że w każdym systemie prawa mogą ujawniać się wątpliwości dotyczące treści norm zmieniających lub uchylających, bądź też skutku derogacyjnego określonych zdarzeń prawnych. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, gdy owe zdarzenia prawne następowały w takim okresie funkcjonowania państwa, w którym nie były jeszcze dostatecznie ukształtowane standardy przyzwoitej legislacji. "Ofiarami" tego typu wątpliwości nie mogą jednak stawać się jednostki. Nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywatela do państwa byłoby uznanie, że adresat danej normy prawnej – dostrzegając brak w systemie prawa przepisu derogującego określoną normę oraz konsekwentną praktykę jej stosowania przez organy władzy publicznej – powinien mieć jakiekolwiek podstawy do uznawania, że norma taka nie jest elementem systemu prawa.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, ze przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby kontrolowana decyzja obarczona była jakąkolwiek z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. w tym wady rażącego naruszenia prawa. Warto w tym miejscu podkreślić, że co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. (vide: wyrok NSA z 8.03.2012 r., sygn. I OSK 363/11). Zatem stwierdzić należy, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowieniu TK (co miało miejsce w niniejszej sprawie) nie oznacza również "rażącego" naruszenia prawa, jak również wydania decyzji bez podstawy prawnej, czyli sytuacji oparcia rozstrzygnięcia na przepisie nieobowiązującym lub w ogóle na żadnym przepisie.

Konkludując, stwierdzić należy, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo dokonał weryfikacji legalności własnej decyzji i wobec niestwierdzenia by przy jej wydawaniu doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub naruszenia prawa w stopniu rażącym, bądź też zaistnienia innych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Motywy zaś podjętego w tym względzie rozstrzygnięcia wyjaśnił w sposób przekonujący i zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast ustalone w toku rozpoznawania sprawy okoliczności stanu faktycznego, znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została uwzględniona z innych powodów niż zarzucił skarżący kasacyjnie na podstawie art. 207 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie.