Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 108/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252.
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 90 ust. 3,  art. 90 ust. 3d,e,f,  art. 90 ust. 4.
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Beata Kozicka, Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A Sp. z o.o. w Ł., dalej Spółka, od decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] określającej kwotę zaległości z tytułu zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta T. w 2010 r. dla Spółki na prowadzenie szkół policealnych w T. w kwocie [...]zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., dalej Kolegium, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i stwierdziło, że Spółka dotację w łącznej wysokości [...]zł, udzieloną w roku 2010 z budżetu Miasta T., na prowadzenie szkół policealnych w T.:

– pobrała w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł,

– wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że wydając zaskarżoną odwołaniem decyzję organ pierwszej instancji wskazał, iż Spółka jako organ prowadzący szkołę odmówiła przedłożenia dokumentacji finansowej potwierdzającej wykorzystanie dotacji w siedzibie dotowanych szkół, czym naruszyła art. 90 ust. 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa). W odwołaniu od tej decyzji Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i § 3, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. oraz art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 i 1241 ze zm., dalej ustawa o finansach), a nadto art. 90 ust. 3 d i 3 f ustawy.

Kolegium do dalszych rozważań przyjęło przepisy art. 90 ust. 3d – 3f ustawy obowiązujące od dnia 22 kwietnia 2009 r. cytując te normy prawne i stwierdzając – z powołaniem orzecznictwa, że organ jednostki samorządu terytorialnego korzysta z kompetencji do kontroli wykorzystania przez beneficjenta, wypłaconej mu dotacji pod względem zgodności z celami, na jakie może być ona przeznaczona, określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy. Ponadto cytując przepis art. 90 ust. 4 tej ustawy wskazało, że na mocy ustanowionej tam delegacji Rada Miasta Tychy uchwałą z dnia 25 czerwca 2009 r. Nr 0150/XXXII/711/09 ustaliła tryb udzielania i rozliczania przedmiotowych dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, przytaczając § 4 ust. 6 tej uchwały zgodnie, z którym organowi dotującemu lub innej upoważnionej przez organ dotujący jednostce przysługuje prawo kontroli:

1) dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły i placówki, na podstawie której sporządzono miesięczną informację o rzeczywistej liczbie uczniów stanowiącą podstawę naliczenia dotacji w danym miesiącu,

2) dokumentów finansowych potwierdzających prawidłowość wydatkowania środków z otrzymanej dotacji.

Kolegium podkreśliło, że jedną z przesłanek uzyskania uprawnień szkoły publicznej jest spełnienie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy (cytując ten przepis), a następnie stwierdzając, że kontrola dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz dokumentacji finansowej dotyczącej wykorzystania dotacji pobranych przez Spółkę na prowadzenie przedmiotowych szkół, wykazała szereg nieprawidłowości związanych z prowadzeniem ksiąg uczniów, arkuszy ocen, dzienników lekcyjnych oraz z ocenianiem i promowaniem uczniów, nie realizowanie programów nauczania uwzględniających podstawy programowe, nie spełnienie warunku realizowania zajęć w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu, nie stosowanie zasad klasyfikowania i promowania umów oraz nie przeprowadzenie egzaminów, sprawdzianów oraz nie prowadzenie dokumentacji przebiegu nauczania ustalanej dla szkół publicznych. Uznano tym samym, że w kontrolowanym okresie Spółka nie spełniła warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy oraz w przepisach wykonawczych tj. rozporządzeniach Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.) i Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 83, poz. 562 ze zm.), a więc warunków, od których prawodawca oraz Rada Miasta Tychy uzależnili udzielenie dotacji.

Jako istotne Kolegium uznało to, że w toku kontroli beneficjent odmówił przedłożenia dokumentacji finansowej w siedzibie dotowanych szkół, co uniemożliwiło kontrolującym weryfikację złożonych informacji dotyczących wykorzystania dotacji, co naruszało art. 90 ust. 3f ustawy. Wobec powyższego, po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, organ prowadzący to postępowanie wielokrotnie wzywał beneficjenta do złożenia wyjaśnień dotyczących sposobu wykorzystania dotacji, z uwagi na konieczność jej szczegółowego rozliczenia, poprzez dostarczenie stosownych dowodów, jednak dowodów, które w jego ocenie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nie otrzymał, zaś beneficjent dotacji wskazywał, że przedmiotowe dotacje mają charakter podmiotowy i jedynym warunkiem ich otrzymania jest złożenie w przewidzianym terminie stosowanej informacji o liczbie uczniów, udzielający dotacji nie decyduje o sposobie jej wydatkowania, jednocześnie proponując przeprowadzenie kontroli w siedzibie biura rachunkowego. W tym stanie rzeczy organ prowadzący postępowanie uznał, że beneficjent nie wykazał, że przekazane mu dotacje zostały wykorzystane na określony w ustawie cel.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1 oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1 ustawy, nie jest działalnością gospodarczą wobec czego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 80a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Podało, że w związku z wnioskiem Spółki o dokonanie oględzin dokumentacji dotyczącej wykorzystania dotacji w siedzibie biura rachunkowego, organ prowadzący postępowanie zwrócił się do beneficjenta o udzielenie szczegółowych wyjaśnień odnośnie sposobu prowadzenia dokumentacji, celem ustalenia, czy sposób prowadzenia dokumentacji dotowanych szkół pozwoli na przeprowadzenie efektywnej kontroli w siedzibie biura rachunkowego. Ponieważ nie uzyskał w tym zakresie odpowiedzi wniosek Spółki został oddalony wobec uznania, że oględziny dokumentacji dotyczącej kilkudziesięciu (prowadzonych przez Spółkę) szkół na terenie całego kraju (umowy, listy płac, wyciągi z kont bankowych, faktury, rachunki, których adresatem była Spółka) bez szczegółowych informacji o przeznaczeniu towaru lub usługi na konkretną szkołę oraz informacji, z dotacji jakiej jednostki samorządu terytorialnego wydatek został sfinansowany, nie pozwoli na rzetelną ocenę prawidłowości wykorzystania spornej dotacji. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium stwierdziło, że skoro strona, pomimo wezwań w toku całego postępowania, nie przedstawiła dowodów, w świetle których możnaby było uznać, że przyznana jej dotacja była należna i została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, musi pogodzić się z niekorzystnym dla niej ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

Kolegium zauważyło, że z uwagi na treść art. 90 ust. 3d i 3e ustawy nie ulega wątpliwości, iż dopuszczalne jest rozliczenie dotacji przez udzielającego pod kątem wykorzystania na zadania ustawowe. Dodatkowo wskazało, że przepis art. 252 ustawy o finansach znajduje w sprawie zastosowanie mimo nowelizacji powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r. poprzez wprowadzenie przepisu § 25a ust. 1 nakazującego skreślenie słuchacza z listy słuchaczy w przypadku opuszczenia w danym semestrze więcej niż 50 % godzin przeznaczonych na obowiązkowe zajęcia, co było następstwem § 24 ust. 1 tego rozporządzenia określającego warunki dopuszczenia słuchacza do egzaminu semestralnego. Przepisy te wprowadzono w celu przeciwdziałania nieuprawnionemu pobieraniu przez szkoły dotacji na słuchaczy, którzy nie uczęszczają na zajęcia edukacyjne.

Odnosząc się do zagadnień związanych ze zwrotem przedmiotowych dotacji Kolegium podało, że zagadnienia te regulują art. 251 i 252 ustawy o finansach, a następnie zacytowało drugi z nich stwierdzając, że ustawa ta nie stanowi o decyzjach określających kwotę zaległości z tytułu zwrotu spornej dotacji, zaś sam obowiązek jej zwrotu, ze względu na art. 252 ust. 5 ustawy o finansach, dotyczy tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości, a organ pierwszej instancji winien był wskazać te sytuacje.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją pierwszoinstancyjną i w konsekwencji umorzenie postępowania w sprawie zarzucając naruszenie:

– art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez Spółkę w toku postępowania,

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego, a w konsekwencji uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.,

– art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę skarżącą, a w konsekwencji nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

– art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

– art. 252 ustawy o finansach poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z prawem,

– art. 90 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do merytorycznej kontroli rozliczania i wykorzystania dotacji w zakresie przewyższającym rozliczanie faktycznej liczby uczniów,

– art. 90 ust. 3d i 3f ustawy poprzez jej błędną interpretację i uznanie, iż beneficjent dotacji zobowiązany jest do przedłożenia dokumentacji finansowej potwierdzającej wykorzystanie dotacji w siedzibie Spółki.

Uzasadniając skargę Spółka przedstawiła warunki formalne i merytoryczne jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna podnosząc, że skarżona decyzja warunkom tym nie odpowiada, a nadto że nie uwzględniła argumentacji oraz wniosku strony o dokonanie oględzin dokumentacji dotyczącej wykorzystania przedmiotowej dotacji, w siedzibie biura rachunkowego Spółki, co oznaczało, że materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie w pełni rozpatrzony. Spółka podkreśliła, że oddalenie wniosku dowodowego jest w zasadzie niemożliwe w sytuacji, gdy wniosek dowodowy ma istotne znaczenie dla ustalenia prawdy materialnej. Dodała, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym.

Odnosząc się merytorycznie do problematyki objętej zaskarżoną decyzją Spółka wskazała, że dotacje o których mowa w art. 80 i 90 ustawy są dotacjami podmiotowymi (na każdego ucznia) w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach, co skutkuje niemożnością rozliczenia ich według kryterium celowościowego. Podniosła, że stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i wyrażone przez Naczelnika Izby Kontroli a nawet Kolegium w decyzji z dnia [...] Nr [...], której obszerne fragmenty Spółka zacytowała. Podała, że jako organ prowadzący sporne szkoły gromadzi całość swojej dokumentacji finansowej zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisami, w mieście siedziby Spółki – w biurze rachunkowym. Prowadzi odrębną ewidencję wydatkowanych środków finansowych otrzymywanych przez szkoły, a dokumentacja ta może być udostępniona na każde żądanie organów kontrolnych w siedzibie biura rachunkowego. Podkreśliła, że szkoły niepubliczne nie posiadają osobowości prawnej dlatego faktury wystawiane są na organ prowadzący (Spółkę).

Skarżąca przedstawiła analizę przepisu w tym art. 80a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o rachunkowości, art. 90 ust. 3f ustawy i § 23 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 95, poz. 798), dowodząc że wolą ustawodawcy było, aby dokumentacja księgowa, a także wszelkie kontrole prowadzone były w siedzibie przedsiębiorcy. Podkreśliła, że udostępnienie dokumentacji w siedzibie szkoły jest niemożliwe ze względów technicznych albowiem dokumentacja prowadzona jest w szczególny i złożony sposób ze względu na fakt, iż Spółka prowadzi filie w 80 miastach na terenie Polski. Podział kosztów klasyfikowany jest na 3 płaszczyznach – szkoły, miasta i organu prowadzącego i są od siebie współzależne. Koszty przypisane bezpośrednio do Oddziału w T. to koszty, które w całości dotyczą szkół prowadzonych w T. (wykładowcy, sale, wynagrodzenia pracowników oddziału, sekretariat itp.) lub część kosztów wspólnych, którą można w sposób dokładny przypisać do oddziału oraz koszty wspólne częściowo przypisane do oddziału, których nie można dokładnie przypisać do żadnego oddziału (np. koszty wynagrodzenia, obsługi kadrowej, administracyjnej, biura rachunkowego itp.) wedle klucza podziału. Spółka podniosła, że kontrolujący z wielu miast niejednokrotnie prowadzili kontrolę dokumentacji finansowej dotyczącej danej szkoły właśnie w siedzibie biura rachunkowego w Ł. Dlatego też kontrola dokumentacji winna być prowadzona w miejscu jej przechowywania.

Spółka przedstawiła okoliczności w wyniku których traci się status słuchacza podnosząc, że rezygnacja i skreślenie z listy słuchaczy ma skutek natychmiastowy, zaś utrata przez słuchacza tegoż przymiotu w przypadku jego skreślenia z listy słuchaczy z uwagi na władczo administracyjny charakter tej czynności oznacza, że słuchacz traci swój przymiot dopiero z okresem uprawomocnienia się decyzji o skreśleniu go z listy słuchaczy. W przypadku słuchaczy niepromowanych na kolejny semestr uchwała rady pedagogicznej w tym przedmiocie odnosi swój skutek dopiero z końcem roku szkolnego/semestru. Do chwili podjęcia takiej uchwały dana osoba posiada status słuchacza.

W odniesieniu do dokonanych korekt ocen cząstkowych i semestralnych (skreśleń, poprawek itp.) oraz zapisów niechronologicznych w dziennikach lekcyjnych Spółka wskazała, że miało to charakter indywidualny i było wynikiem pomyłek. Szkoła dokłada wszelkich starań nad wyeliminowaniem popełnionych błędów, w tym rozpoczęto dodatkowe szkolenia w zakresie prowadzenia dokumentacji. Skarżąca wyraźnie podkreśliła, że szkoła prowadzi dokumentację przebiegu nauczania w postaci dzienników zajęć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Wszelkie zauważone nieprawidłowości są na bieżąco korygowane, aby zachować rzetelność i spójność ze stanem faktycznym dokumentacji szkolnej. Podobnie rzecz się ma z zarzutami związanymi z brakiem podpisów, dat i pieczęci na protokołach.

Spółka wyjaśniła, że z uwagi na treść przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. nie powinno budzić wątpliwości, iż egzamin poprawkowy dotyczył zajęć edukacyjnych, zaś egzaminy w terminach dodatkowych wyznaczone były zgodnie z tym rozporządzeniem uznaniową decyzją dyrektora szkoły, opartej na uzasadnionych przyczynach przedstawionych przez słuchaczy. Spółka uznała za zasadne zarzuty związane z rejestrem świadectw wskazując, że są to nieprawidłowości w zakresie pracy sekretarzy szkoły. Podniosła, że dokumenty dostarczone przez słuchaczy w procesie rekrutacji są dokumentami, które słuchacze mogą odebrać po zakończeniu nauki albo też jej przerwaniu stąd w niektórych dokumentach słuchaczy brakuje dokumentów, które zostały przez nich odebrane czasowo lub też trwale. Takie sytuacje potwierdzone są odpowiednimi dokumentami z pisemnym poświadczeniem odbioru bądź też np. wykonywana jest kserokopia świadectwa, która następnie zostaje potwierdzona za zgodność z oryginałem przez dyrektora. Dzieje się tak zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 14 marca 2005 r. (Dz. U. Nr 58, poz. 504 ze zm.).

W związku z powyższym Spółka stwierdziła, że "szkoły realizują programy nauczania z uwzględnieniem podstaw programowych i spełniają warunki realizowania zajęć edukacyjnych oraz realizują zasady klasyfikowania i promowania uczniów, jak również przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów i prowadzą dokumentację przebiegu nauczania w sposób ustalony dla szkół publicznych".

Spółka podniosła, że wywiązała się z wszelkich ustawowych obowiązków w zakresie otrzymania dotacji, w tym z obowiązku przewidzianego w art. 90 ustawy. Nie zgodziła się z tym, że zapis § 25 a ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej zmieniającego rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2007 r. oznacza, że z dniem przekroczenia przez słuchacza limitu 50 % nieobecności jest on automatycznie skreślony z listy słuchaczy, skoro uchwała rady pedagogicznej o niepromowaniu bądź nieklasyfikowaniu danego słuchacza odnosi swój skutek z końcem roku szkolnego/semestru, zaś przymiot słuchacza traci osoba, która nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do złożenia wniosku o powtarzanie semestru, który składa się do końca semestru, co oznacza, że do końca trwania semestru (koniec ferii letnich lub zimowych) osoba taka jest uczniem i przysługuje na nią dotacja. Ponadto zgodnie z § 24 ust. 4 wskazanego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r. można prowadzić egzaminy w terminie dodatkowym (do końca lutego w semestrze zimowym i do dnia 15 września w semestrze letnim).

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że w zakresie słuchaczy, którzy mając przekroczony próg 50 % nieobecności zostali dopuszczeni do egzaminów i złożyli je z wynikiem pozytywnym w obecnej sytuacji nawet uznając, że zostali dopuszczeni do egzaminu zawodowego przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną w sposób nieprawidłowy, nie można stwierdzić, iż nie byli ono słuchaczami szkoły, albowiem obejmuje ich ochrona praw nabytych w zakresie uzyskania kwalifikacji zawodowych. Ponadto Spółka podkreśliła, że zgodnie z obowiązującym prawem obecność na zajęciach nie jest przesłanką warunkującą zwrot dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia, zaś "Status ucznia jest pojęciem formalnym. Powstaje przez wpisanie na listę uczniów szkoły, a ustaje przez wykreślenie z niej" (tak wyrok SN z dnia 15 lipca 1999 r. sygn. II UKN 46/99).

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte stanowisko i jego argumentację.

Przy piśmie złożonym już po zamknięciu rozprawy a przed ogłoszeniem wyroku skarżąca przedłożyła wykaz kontroli przeprowadzonych w Spółce oraz w prowadzonych przez nią szkołach za okres od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 22 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Oceniając legalność zaskarżonego orzeczenia stwierdzić należy, że sporne w sprawie były w istocie dwie kwestie proceduralne dotyczące zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się poza szkołami, których przedmiotowe dotacje dotyczyły oraz materialne odnoszące się do stosowania przepisów regulujących przyznawanie i zwrot przedmiotowych dotacji, w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie.

Bezsporne było, że szkoły prowadzone przez Spółkę otrzymały przedmiotowe dotacje, oraz że w okresie od 1 czerwca do 4 lipca 2011 r., na podstawie stosownych upoważnień, przeprowadzono kontrolę dokumentacji dotyczącej wykorzystania tych dotacji, zaś Spółka odmówiła przedłożenia dokumentacji finansowej w tym zakresie w trakcie wszczętego, postanowieniem z dnia [...], w przedmiotowej sprawie postępowania, domagając się przeprowadzenia dowodu z ich oględzin w biurze rachunkowym Spółki.

Poza sporem było także, iż w trakcie prowadzonych kontroli i postępowania ujawniono szereg nieprawidłowości i uchybień w dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej dotowanych szkół ustalonych i szczegółowo opisanych w decyzji pierwszoinstancyjnej, co strona skarżąca (również w skardze) w części przyznała wskazując na wyjątkowość takich sytuacji oraz błędy i pomyłki pracowników w konkretnych sytuacjach.

Zgodnie z treścią art. 60 pkt 1 ustawy o finansach "Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności (...) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie". W myśl art. 252 ust. 1 tej ustawy "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

– podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2". Definicję dotacji pobranych w nadmiernej wysokości zawiera przepis art. 252 ust. 3, zaś dotacji nienależnych art. 252 ust. 4 ustawy o finansach.

Stosownie do brzmienia art. 67 ustawy o finansach do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a więc przepisy dotyczące zobowiązania podatkowego. Z powyższego wynika, że w sprawach tych nie stosuje się innych przepisów Ordynacji podatkowej, w tym regulujących postępowania podatkowe, oraz że postępowanie prowadzone w tych sprawach regulowane jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy o oświacie, o ile w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę – należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne (pkt 5), uczniach – należy przez to rozumieć także słuchaczy i wychowanków (pkt 11). Szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną lub niepubliczną (art. 5 ust. 1 ustawy). Szkoła i placówka (...), może być zakładana i prowadzona przez osobę prawną (art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy). Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 684 z późn. zm.) i organizacyjnej szkoły lub placówki (art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy). W celu wykonania zadań wymienionych w ust. 7, organy prowadzące szkołę i placówkę mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wysoką obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 7 pkt 3 (art. 5 ust. 9 ustawy).

W myśl art. 90 ust. 3 d, e i f ustawy dotacje (...), są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d). Organy jednostek samorządu terytorialnego (...), mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (ust. 3f).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji (...), oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczania dotacji (art. 90 ust. 4 ustawy). Wykonując uprawnienie wynikające z tego przepisu Rada Miasta Tychy uchwaliła uchwałę z dnia 25 czerwca 2009 r. Nr 0150/XXXII/711/09 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej uchwała).

W myśl art. 83a ust. 1 ustawy prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1 (...), nie jest działalnością gospodarczą. "Działalność prowadzona w formie szkoły, placówki lub zespołu szkól niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą nawet wtedy, gdy spełnia przesłanki uznania jej za taką działalność w świetle art. 2 u.s.d.g." (tak wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II FSK 1811/10). Oznacza to, że do działalności polegającej na prowadzeniu szkoły lub placówki albo zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1 ustawy, w zakresie regulowanym ustawą, nie stosuje się przepisów regulujących działalność gospodarczą w tym przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.) dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Samo prowadzenie szkoły lub placówki nie jest działalnością gospodarczą, a przez organ prowadzący taką szkołę lub placówkę – w rozumieniu ustawy – w zakresie ich prowadzenia, nie jest przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Z powyższego wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, w zakresie regulowanym ustawą o systemie oświaty nie jest przedsiębiorcą, zaś prowadzenie szkoły lub placówki nie jest działalnością gospodarczą. Z przytoczonych przepisów wynika również, że dotacje otrzymuje nie organ prowadzący szkołę lub placówkę lecz dana szkoła lub placówka, przy czym dotacje te mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących takiej szkoły lub placówki, a więc nie na potrzeby organu je prowadzącego, oraz że obowiązek prowadzenia dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania ciąży na szkołach lub placówkach, a nie na organie je prowadzącym, zaś w celu kontroli tych dokumentów, w zakresie prawidłowości wykorzystana dotacji, ustanowiono przepisy regulujące m. in. miejsce przeprowadzenia takiej kontroli wskazując na szkoły lub placówki zobowiązane do prowadzenia odpowiedniej dokumentacji, to tym samym przyjęto, że dokumentacja ta powinna znajdować się nie w siedzibie organu prowadzącego szkołę lub placówkę (jego biurze rachunkowym) lecz na terenie szkoły lub placówki otrzymującej taką dotację.

Skoro ustawodawca, w art. 90 ust. 3f ustawy, przewidział kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkoły i placówki (a nie przez organy prowadzące), w tym prawo wstępu do szkół i placówek (a nie siedziby organu prowadzącego) oraz wglądu do prowadzonej przez nie tj. szkoły i placówki (a nie organu prowadzącego) dokumentacji tam wymienionej – w tym finansowej, to tym samym prowadzenie tego rodzaju kontroli, w innym miejscu niż kontrolowana szkoła lub placówka, nie znajduje uzasadnienia.

Szkoła i placówka oraz organ je prowadzący w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, to odrębne jednostki (podmioty), przy czym obowiązki ciążące na szkołach i placówkach w zakresie dotacji nie są tożsame z obowiązkami organów (w tym osób prawnych) je prowadzących.

Należy w tym miejscu zauważyć, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy), a nie na rachunek organu prowadzącego, z przeznaczeniem na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3d ustawy), a nie zadań organu prowadzącego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że ustawodawca, korzystając z przyznanych mu prerogatyw określił organy kontrolne (art. 90 ust. 3e ustawy) oraz miejsce kontroli i wglądu do dokumentacji (art. 90 ust. 3f ustawy) przyznając osobom uprawnionym do przeprowadzenia kontroli prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji, w tym finansowej. Ustawodawca, w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom, nie przewidział prawa wstępu do siedziby organu prowadzącego (lub jego biura rachunkowego) ani prawa wglądu do prowadzonej przez ten organ dokumentacji. Wskazane w przepisie art. 90 ust. 3f ustawy prawo "wstępu" należy bezpośrednio powiązać z prawem "wglądu". Prawo wstępu do danej szkoły ma umożliwić realizację prawa wglądu do dokumentacji przez szkołę tę prowadzonej.

Oznacza to, że wszelka dokumentacja dotycząca wykorzystania przedmiotowych dotacji powinna znajdować się w szkołach lub placówkach, które dotacje otrzymały, a nie w innych miejscach np. siedzibie organu prowadzącego lub jego biura rachunkowego, gdyż kontrola w omawianym zakresie w tych jednostkach i w tych miejscach prowadzona być nie może. Podobnie organ, o którym mowa w art. 90 ust. 3e ustawy, nie może prowadzić kontroli dokumentacji prowadzonej przez inne podmioty niż szkoły lub placówki i w zakresie innym niż tam opisanym.

Dlatego też twierdzenie strony skarżącej o możliwości przeprowadzenia oględzin spornej dokumentacji w siedzibie Spółki lub jej biura rachunkowego nie były uzasadnione, zaś powoływanie się na naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. było bezprzedmiotowe. Sąd stwierdza, że w toku postępowania organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz że przeprowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, skoro wielokrotnie zwracały się do Spółki o dostarczenie przedmiotowej dokumentacji do wglądu w miejscu wyznaczonym ustawą o systemie oświaty, zaś Spółka odmówiła jej dostarczenia. W niniejszej sprawie organy wywiązały się prawidłowo z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego dostępnego im materiału dowodowego.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl art. 76a § 1 zd. 3 k.p.a., gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie. Zamiast oryginału dokumentu, strona może złożyć odpis dokumentu, w warunkach przewidzianych art. 76 a § 2 k.p.a. Dostarczenie dokumentu umożliwia przeprowadzenie przez organ dowodu z dokumentu. Stosownie do treści art. 85 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny (§ 1). Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2).

Dowód z dokumentu i dowód z oględzin (np. dokumentu) to dwa różne środki dowodowe. W zasadzie przedmiotem oględzin nie może być dokument, gdyż wówczas stosuje się przepisy o dowodzie z dokumentu. Tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy forma zewnętrzna dokumentu ma znaczenie w sprawie można przedstawić dowód z jego oględzin. Nie można natomiast sporządzić dowodu z oględzin dokumentu celem stwierdzenia jego treści, gdyż w tym przypadku nie chodzi o jego oględziny (zewnętrzne) lecz o to co w dokumencie takim zostało zawarte, jego istotę i okoliczności które udowadnia.

W niniejszym postępowaniu nie mógł być zastosowany środek dowodowy w postaci oględzin dokumentów, gdyż forma zewnętrzna spornych dokumentów nie była przedmiotem badania organu, przedmiotem takim miała być treść tych dokumentów świadcząca o wykorzystaniu lub niewykorzystaniu przedmiotowych dotacji w sposób prawidłowy.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że stosując przepisy art. 76a k.p.a. organ mógł zażądać dostarczenia stosowanych dokumentów (bądź ich odpisów), zaś strona, organ prowadzący szkołę lub placówkę, dokumenty w tej formie i postaci, powinien dostarczyć do organu, niezależnie od ich ilości czy miejscu przechowywania. Ustawa o systemie oświaty, w celu zgodnym z interesem strony (brak obowiązku dostarczenia dokumentu do organu czy brak obowiązku sporządzenia ich odpisów), przewidziała prawo wglądu do spornych dokumentów w miejscu ich wytworzenia tj. w szkole lub placówce. Wgląd do dokumentów oznacza ich badanie jako dowodu z dokumentów a nie ich oględziny.

Tym samym dokumentacja finansowa prowadzona przez szkoły i placówki w zakresie odpowiadającym kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji nie musi być dostarczona do organu, gdyż wgląd do niej następuje w danej szkole lub placówce.

Żądanie przeprowadzenia dowodu na okoliczność, która dowodem tym stwierdzona być nie może, lub dowodu na okoliczność, dla której wykazania przewidziano inny środek dowodowy, nie znajduje uzasadnienia, podobnie jak żądanie przeprowadzenia dowodu w sposób sprzeczny z prawem, bo w miejscu do tego nieprzewidzianym.

Skoro na stronie postępowania administracyjnego, wskutek żądania organu (art. 76a § 1 k.p.a.) ciąży obowiązek dostarczenia dokumentów (lub ich uwierzytelnionych odpisów), a jednocześnie dokumenty te z mocy prawa (art. 80 ust. 3f ustawy o systemie oświaty) powinny pozostawać do wglądu w dotowanych szkołach lub placówkach a nie w innym miejscu, to tym samym odmowa takiemu żądaniu organu lub brak wglądu do takich dokumentów w miejscu przewidzianym ustawą oznacza, że okoliczności mające być stwierdzone takim dowodem nie zostały przez stronę ujawnione, a tym samym nie mogły stanowić materiału dowodowego o którym mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a.

W skardze strona skarżąca przyznała, że prowadzi odrębną ewidencję wydatkowanych środków finansowych otrzymanych przez przedmiotowe szkoły, a dokumentacja ta może być udostępniona na każde żądanie organów kontrolnych w siedzibie biura rachunkowego w Ł. Wiedząc więc o prowadzonej kontroli i postępowaniu oraz konieczności wykazania wydatkowania tych środków mogła dokumentację tę udostępnić w wyznaczonym do tego miejscu.

O ile dana okoliczność podlega udowodnieniu w sposób i w miejscu prawem do tego przewidzianym, to działania strony oznaczające brak możliwości przeprowadzenia takiego dowodu w takim miejscu i w taki sposób, nie stanowi naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe ani nie powoduje naruszenia zasady przewidzianej w art. 8 tego kodeksu.

Na marginesie należy wyjaśnić, że fakt, iż faktury dotyczące wydatków szkół i placówek są wystawione na organ prowadzący nie oznacza, że w ich treści nie powinny być ujawnione dane pozwalające na powiązanie danego wydatku z daną szkołą lub placówką. Warto przy tym przypomnieć, że szkoły te i placówki muszą mieć rachunek bankowy, na który przekazywane są dotacje (art. 90 ust. 3c ustawy oświatowej).

Stwierdzić również należy, że wgląd do dokumentacji, o którym mowa w art. 90 ust. 3f ustawy, to forma przeprowadzenia dowodu z dokumentów, a nie ich oględziny. Z treści takiej dokumentacji wynikają bowiem istotne dla zbadania zasadności danych wydatków oraz na rzecz jakiej szkoły lub placówki zostały one poczynione. Ilość takich dokumentów czy sposób prowadzenia rachunkowości przez organ prowadzący dotowaną szkołę lub placówkę, nie wpływa na stosowanie obowiązujących przepisów ani nie modyfikuje ich treści.

Sąd zauważa ponadto, że przedmiotowe dotacje, z uwagi na wprowadzenie do ustawy oświatowej przepisów art. 90 ust. 3d do 3g oraz nowelizacja przepisu art. 90 ust. 4 tej ustawy, z dniem 22 kwietnia 2009 r., nie mogą być traktowane jako dotacje podmiotowe lecz stanowią dotacje o charakterze podmiotowo-celowym skoro poza przesłanką odnoszącą się do uczniów (ich liczby) dodano przesłankę odnoszącą się do wykorzystania dotacji przez wskazanie celów, na które dotacje te są (mogą być) przeznaczone (art. 90 ust. 3d ustawy oświatowej). Ustawodawca wprowadził jednocześnie mechanizmy kontroli wydatkowania przedmiotowych dotacji (art. 90 ust. 3e i 3f ustawy oświatowej), w tym upoważnił stosowne organy do określenia (uchwałą) trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej).

Oznacza to, że z chwilą wprowadzenia powołanych wyżej zmian ustawowych doszło do określenia sposobu wykorzystania spornych dotacji co ma wpływ na zasady dokumentowania wydatków poczynionych z takich dotacji. Od tego czasu dotacje otrzymane przez szkołę lub placówkę mogą być wykorzystywane wyłącznie przez szkoły lub placówki, którym dotacje przyznano i to tylko na pokrycie wydatków bieżących (a nie żadnych innych) takich szkół lub placówek. Powoduje to ten skutek, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, o których mowa w art. 90 ustawy oświatowej, nie może dowolnie dysponować kwotą dotacji lecz musi ją przeznaczyć na cele i pokrycie wydatków (danej szkoły czy placówki), w przepisie tym oznaczone. Zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji" bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 14/13).

W świetle powyższego twierdzenia Spółki o podmiotowym charakterze dotacji i niemożności merytorycznej kontroli ich rozliczania i wykorzystania w zakresie przewyższającym rozliczanie faktycznej liczby uczniów pozostaje w sprzeczności z obowiązującym, w badanym okresie, prawem tj. powołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z treścią art. 252 ust. 3, 4 i 5 ustawy o finansach dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższe niż niezbędne na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Stwierdzenie okoliczności, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a przez to podlegają zwrotowi do budżetu (wraz z odsetkami) następuje w drodze wydania stosownej decyzji przez organ do tego upoważniony. Decyzja taka musi zawierać ustalenie wystąpienia wskazanych okoliczności, zaś ich wystąpienie powoduje skutki prawne opisane w art. 262 ust. 1 ustawy o finansach, niezależnie od tego czy dotyczą pkt 1 czy też pkt 2 tego przepisu.

Dotacja udzielona bez podstawy prawnej to taka, której udzielenie nie znajdowało oparcia w przepisach prawa regulujących jej otrzymanie, zaś dotacja pobrana w nienależnej wysokości, to również dotacja otrzymana w wysokości wyższej niż określona w ustawie o systemie oświaty (art. 90 tej ustawy), natomiast dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka która została wydatkowana na inne cele niż te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana.

Jeżeli więc dana dotacja miała określone przeznaczenie, a w toku prowadzonego postępowania nie wykazano by została ona wykorzystana zgodnie z tym przeznaczeniem, albo też wykazano, że pobrano ją w nienależnej wysokości, to dotacja taka podlega zwrotowi w trybie i na zasadzie określonych art. 262 ustawy o finansach. Udowodnienie tych okoliczności, jako elementu stanu faktycznego, ciąży na organie, który z urzędu lub na wniosek strony podejmuje wszelkie czynności niezbędne do ich dokładnego wyjaśnienia (art. 7 k.p.a.). Zawarty w art. 7 k.p.a. zwrot "wszelkie" dotyczy wyłącznie takich czynności, które pozostają w zgodzie z prawem, i tylko w tym zakresie w jakim dana okoliczność może być ustalona dostępnymi organowi środkami dowodowymi. O ile więc dana czynność, z przyczyn prawnych lub faktycznych, nie może być dokonana (podjęta) przestaje być czynnością, o której mowa w art. 7 k.p.a., a przez to nie jest czynnością niezbędną do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak czynności (dowodu) niezbędnej do wyjaśnienia sprawy mimo podejmowania starań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podjęcia takiej czynności, spowodowanej działaniem lub zaniechaniem strony oznacza, że organ rozstrzyga (załatwia) sprawę na podstawie dostępnego mu materiału dowodowego z pominięciem dowodu, którego przeprowadzenie okazało się niemożliwe. Skoro ustawodawca w art. 90 ust. 3f ustawy oświatowej zagwarantował konkretnym podmiotom prawo wglądu do konkretnej dokumentacji w konkretnym miejscu, to rzeczą kontrolowanego było udostępnienie tej dokumentacji takim podmiotom w sposób w przepisie tym przewidzianym, a więc obowiązek umożliwienia realizacji tego prawa w sposób tam przewidziany (udostępnienie dokumentacji do wglądu w szkole lub placówce). Prawu do kontroli odpowiada obowiązek poddania się takiej kontroli.

Dlatego też należało stwierdzić, że niemożność (faktyczna) lub niedopuszczalność (prawna) podjęcia danej czynności procesowej oznacza, że zaniechanie jej przeprowadzenia nie stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzenia takiej czynności nie oznacza, że jej rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Nieprzedłożenie przez stronę, mimo wezwań organu, dokumentacji niezbędnej dla wyjaśnienia sprawy bądź brak takiej dokumentacji w określonym miejscu, powoduje konieczność jej rozstrzygania na podstawie zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem faktu braku dostępu do wskazanej dokumentacji oznaczającej, że okoliczność mająca tymi dowodami być wykazana nie została udowodniona. Tak też było w niniejszej sprawie odnośnie kwoty dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, skoro mimo podejmowanych czynności organu okoliczności, że dotacja została w ten sposób wykorzystana nie mógł ustalić.

Twierdzenie Spółki, iż udostępnienie przedmiotowej dokumentacji w siedzibie szkoły było niemożliwe ze względów technicznych albowiem dokumentacja ta prowadzona jest w szczególny i złożony sposób (wielo poziomowo), nie ma istotnego znaczenia dla wykazania faktów mających znaczenie dla oceny prawidłowości wydatkowania kwot dotacji. Sposób prowadzenia lub przechowywania takiej dokumentacji należy do danej szkoły (organu prowadzącego), tym niemniej szkoła lub organ prowadzący powinien ją udostępnić kontrolującym w miejscu przewidzianym do tego z mocy samego prawa, a nie w miejscu wyznaczonym przez Spółkę.

Co do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości wskazać należy, że w istocie rzeczy chodzi o ustalenie rzeczywistej liczby uczniów (słuchaczy), na których dotacje takie przysługują, a w szczególności ich promowania lub powtarzania semestru lub też przekroczenie 50 % nieobecności uczniów na zajęciach edukacyjnych prowadzonych w szkolnym planie nauczania.

Odnosząc się do tej kwestii na wstępie należy stwierdzić, że czym innym jest dotacja, która przysługuje na jednego ucznia (słuchacza), a czym innym dotacja otrzymana na taką osobę, oraz że dotacje otrzymane wiążą się z osobami uczestniczącymi w zajęciach edukacyjnych, a nie takim, którzy w tych zajęciach nie uczestniczą.

Zgodnie z § 25a ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, wprowadzonym w życie z dniem 1 września 2010 r., słuchacz szkoły dla dorosłych, który nie spełnił warunków określonych odpowiednio w § 24 ust. 2-5, nie otrzymuje promocji na semestr programowo wyższy i zostaje skreślony z listy słuchaczy. W myśl § 24 ust. 2 tego rozporządzenia do egzaminu semestralnego w szkole dla dorosłych kształcącej w formie stacjonarnej dopuszcza się słuchacza, który uczęszczał na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w szkolnym planie nauczania, w wymiarze co najmniej 50 % czasu przewidzianego na te zajęcia, oraz uzyskał z tych zajęć oceny uznane za pozytywne w ramach wewnątrzszkolnego oceniania.

Przepisy te oznaczają, że słuchacz szkoły (placówki), o których tam mowa, nie otrzymuje promocji i zostaje skreślony z listy słuchaczy, jeżeli m. in. nie uczęszczał na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, tam wskazane, w rozmiarze 50 % ich czasu. Tym samym, niezależnie od innych okoliczności, brak uczestnictwa (nieobecność) na przedmiotowych zajęciach w wymiarze wyższym niż 50 % ich czasu powoduje skreślenie danej osoby (słuchacza) z listy słuchaczy.

W decyzji organu pierwszej instancji co do każdej szkoły (placówki), Spółki dokładnie (w tabelach) podano imiona i nazwiska, pesel, adres zamieszkania i informacje co do braku uczestnictwa osób, które już w miesiącu listopadzie 2010 r. przekroczyły 50 % nieobecności w zajęciach edukacyjnych przewidzianych w szkolnym planie nauczania, a które w miesiącu grudniu 2010 r. zostały wykazane w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów, co do których szkoła (placówka) otrzymała dotacje. Procentowy udział słuchaczy na zajęciach edukacyjnych ustalono na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych przedłożonych do kontroli.

Zgodnie z treścią § 25a ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenie dyrektor szkoły dla dorosłych może wyrazić zgodę na powtórzenie semestru na pisemny wniosek słuchacza uzasadniony sytuacją życiową lub zdrowotną słuchacza, złożony w terminie 7 dni od dnia zakończenia zajęć dodatkowych (ust.3). Słuchacz może powtarzać semestr jeden raz w okresie kształcenia w danej szkole. W wyjątkowych przypadkach dyrektor szkoły po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej może wyrazić zgodę na powtórzenie semestru po raz drugi w okresie kształcenia w danej szkole (ust. 4).

W decyzji pierwszoinstancyjnej wymieniono (w odpowiednich tabelach), za miesiąc marzec 2010 r. słuchaczy, którzy zgodnie z księgą uczniów nie zostali promowani na następny semestr w lutym 2010 r. i za miesiąc wrzesień i październik, słuchacza, który według księgi uczniów nie otrzymał promocji na następny semestr od dnia 1 września 2010 r., słuchaczy, którzy bez zgody dyrektora na powtarzanie semestru zostali wpisani do księgi słuchaczy oraz słuchaczy, którzy nie zwrócili się z prośbą o możliwość powtarzania semestru, który powtarzali semestr po raz drugi. Mimo zaistnienia tych okoliczności słuchacze ci zostali wykazani w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów danej szkoły.

Skarżąca w istocie nie podważała tych okoliczności, zaś kwestią sporną było to z jakim momentem dana osoba traci przymiot słuchacza, z którym związana jest przedmiotowa dotacja. Spółka twierdziła, że w przypadku skreślenia z listy słuchaczy przymiot słuchacza traci się z momentem uprawomocnienia się decyzji o takim skreśleniu, natomiast w przypadku braku promocji na kolejny semestr (rok szkolny) uchwała rady pedagogicznej w tym przedmiocie ma inny charakter niż decyzja o skreśleniu z listy słuchaczy i odnosi swój skutek z końcem roku szkolnego (semestru). Zdaniem Spółki do chwili podjęcia uchwały przez radę pedagogiczną w tym zakresie dana osoba posiada status słuchacza.

Na wstępie należy zauważyć, że w rozstrzyganej sprawie rozróżnienia wymaga pojęcie słuchacza w znaczeniu formalnym, a więc osoby zapisanej i nie wykreślonej z listy i w znaczeniu rzeczywistym, a więc osoby realnie uczestniczącej w zajęciach do momentu uzyskania lub nieuzyskania promocji na następny rok nauczania (semestr).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy oświatowej do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów (pkt 2), oraz podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów (pkt 5). Podejmowanie uchwał w powołanych sprawach stanowi jedynie potwierdzenie zaistniałego stanu faktycznego i prawnego skutkującego promowaniem lub brakiem promowania ucznia (słuchacza), albo też jego skreśleniem z listy uczniów. Uchwała taka nie tworzy (nowego) stanu prawnego, lecz stwierdza taki stan, wobec ustalenia określonych prawem okoliczności. Oznacza to, że podjęcie takiej uchwały jest stwierdzeniem stanu już istniejącego, a tym samym, że już z chwilą zaistnienia okoliczności skutkujących brakiem promocji lub skreśleniem z listy uczniów (słuchaczy), dana osoba w znaczeniu realnym traci przymiot słuchacza (ucznia), mimo braku stosownej uchwały rady pedagogicznej. Należy bowiem zauważyć, że o promocji lub braku promocji albo skreśleniu z listy decyduje przepis prawa, a nie uchwała rady pedagogicznej. O ile więc w roku szkolnym powstaną okoliczności powodujące skreślenie z listy słuchaczy lub oznaczające brak promocji, rzeczą organu prowadzącego szkoły jest powiadomienie o tym fakcie poprzez odpowiednie informacje w comiesięcznym wykazie o rzeczywistej liczbie uczniów.

Osobę, której nieobecność na zajęciach lub brak promocji powodował skreślenie z listy słuchaczy, nie można uznać za ucznia, w rozumieniu ustawy oświatowej, uczestniczącego w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, skoro brak udziału w tych zajęciach powodował skreślenie z listy słuchaczy, a brak promocji oznaczał niemożność kontynuowania nauki, uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych. Samo zapisanie do szkoły nie oznacza uczestniczenia w zajęciach.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących stwierdzonych uchybień w przedmiocie dokumentacji egzaminacyjnej i przebiegu nauczania należy wskazać, że zgodnie z powołanym wcześniej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r., szkoły i placówki prowadzone przez Spółkę powinny posiadać: księgi uczniów, dziennik lekcyjny dla każdego oddziału, arkusz ocen ucznia, księgi arkuszy ocen. Dokumentację przebiegu nauczania stanowią także uchwały rady pedagogicznej dotyczące m. in. klasyfikowania i promowania uczniów oraz ukończenia szkoły.

Jak wynika z akt sprawy organ kontrolny i prowadzący postępowanie stwierdził chaotyczny sposób prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania oraz liczne nieprawidłowości, niezgodności, błędy, omyłki oraz inne braki formalne tak w zakresie prowadzonych dzienników lekcyjnych, jak i dokumentacji związanej z klasyfikacją słuchaczy, w tym brak jednoznacznego określenia w protokołach typu egzaminu poprawkowego (z zajęć edukacyjnych, semestralnych) oraz prowadzenie egzaminów wyłącznie w terminach dodatkowych, brak konkretnych uchwał rady pedagogicznej, brak uchwał tej rady w sprawie klasyfikacji słuchaczy po egzaminach poprawkowych, podejmowanie uchwał wspólnych w sprawie klasyfikacji dla wszystkich kształcących się w zawodzie, nieprawidłowości w rejestrze świadectw szkolnych, czy brak świadectw ukończenia szkoły średniej.

Sąd stwierdza, że okoliczności te nie mają w sprawie istotnego znaczenia skoro jej przedmiot wyznacza treść art. 262 ustawy o finansach, a na ustalenia poczynione w tym przedmiocie nie ma wpływu dokumentacja przebiegu nauczania w zakresie szerszym niż określenie rzeczywistej liczby słuchaczy (szkoły lub placówki) i wykorzystania przyznanych (szkole lub placówce) dotacji. Dlatego też zarzuty skargi w zakresie przekraczającym przedmiot sprawy nie podlegały merytorycznej ocenie Sądu w niniejszej sprawie.

Warto przy tym stwierdzić, że w przypadku decyzji dotyczącej zwrotu dotacji ustaleniu podlegają wyłącznie okoliczności związane z przeznaczeniem dotacji i jej wykorzystaniem (art. 90 ust. 3d ustawy oświatowej), zaś zakres kontroli szkół i placówek ogranicza się do prawidłowości wykorzystania dotacji przez nie otrzymanych (art. 90 ust. 3e ustawy oświatowej). O ile na podstawie, przedstawionej do wglądu, prowadzonej przez szkołę lub placówkę, dokumentacji organizacyjnej i finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3f ustawy oświatowej), w sposób zgodny z prawem ustalono inną niż deklarowana liczbę dotowanych uczniów (słuchaczy) oraz brak przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej czy wykorzystanie dotacji na inne cele niż pokrycie wydatków bieżących danej (dotowanej) szkoły lub placówki, to wszelkie inne uchybienia w stosowaniu prawa, w tym przepisów powołanych wcześniej rozporządzeń w zakresie takiej dokumentacji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku zwrotu otrzymanych dotacji.

Braki i uchybienia dokumentacji szkoły lub placówki, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której obowiązek prowadzenia i przedstawienia do wglądu ciążył na szkole lub placówce (organie prowadzącym) mogły stanowić podstawę do prawidłowego ustalenia dokonanego przez organy, że zaistniały okoliczności uzasadniające zwrot pobranych dotacji.

Bezzasadne okazało się twierdzenie skarżącej, że wywiązała się z wszystkich ustawowych obowiązków w zakresie otrzymania dotacji, skoro przedstawienie, w określonym terminie, właściwemu organowi, planowanej liczby słuchaczy, nie stanowi otrzymania dotacji lecz jedynie podstawę i możliwość jej uzyskania, zaś dotacja otrzymana wiąże się nie z planowaną lecz rzeczywistą, w danym miesiącu, liczbą słuchaczy dotowanej szkoły lub placówki. Wynika to wprost z § 3 ust. 3 uchwały Rady Miasta, w której stwierdzono, że miesięczna kwota dotacji na ucznia obliczona jest w poszczególnych miesiącach (z zastrzeżeniem ust. 6) na podstawie rzeczywistej liczby uczniów wykazywanej w comiesięcznej informacji, sporządzonej na podstawie dokumentacji nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły i placówki. Informację taką składa się w terminie do 13 dnia każdego miesiąca (§ 3 ust. 4 uchwały) z możliwością dokonania jej korekty (§ 3 ust. 8 i 9 uchwały). Ponadto zgodnie z § 4 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały organowi dotującemu lub innej upoważnionej przez organ dotujący jednostce przysługuje prawo kontroli: dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły i placówki, na podstawie której sporządzono miesięczną informację o rzeczywistej liczbie uczniów, stanowiącą podstawę naliczania dotacji w danym miesiącu (pkt 1) oraz dokumentów finansowych potwierdzających prawidłowość wydatkowania środków z otrzymanej dotacji (pkt 2).

Potwierdza to wyrażony wcześniej pogląd, że organ wymieniony w art. 90 ust. 3e ustawy oświatowej nie ma prawa wglądu do innych dokumentów, w tym organu prowadzącego daną szkołę lub placówkę, niż te, o których mowa w art. 90 ust. 3f ustawy oświatowej, a w szczególności prawa kontroli dokumentów organu prowadzącego innych niż związanych z prowadzeniem działalności opisanej w art. 83a ust. 1 tej ustawy, w tym dokumentów prowadzonej przez ten organ działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dokumenty te dotyczą różnych sfer działalności organu prowadzącego (Spółki), a tym samym odmiennych zasad prowadzenia kontroli i różnych organów uprawnionych do takiej kontroli.

Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż skarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym odniesienie się do argumentacji Spółki, umożliwiające jej weryfikację w świetle art. 80 k.p.a.

W zgodzie z tym ostatnim przepisem organy rozpoznające sprawę oceniły, na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności prawidłowo oceniły okoliczność braku wglądu do dokumentacji finansowej przedmiotowych szkół i wpływu tej okoliczności na ustalenie faktyczne przedmiotowej sprawy. Organy ustosunkowały się do każdego zgromadzonego w sprawie dowodu z uwzględnieniem ich wzajemnych powiązań oraz po podjęciu wszelkich dopuszczalnych prawem i możliwych działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów.

Dlatego też wobec braku stwierdzenia naruszeń prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 ze zm.) Sąd na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.