Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2552/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku E. W. i Z. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r., nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] października 1963 r., nr [...] odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1964 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymało w mocy ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W.

Następnie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1999 r, nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 1999 r.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku E. W. i Z. L. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1999 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1999 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2009 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt 1 SA/Wa 2074/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu nadzorczego z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury dokonując kontroli legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r. i z dnia [...] lipca 1999 r. pominął to, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kontrolując decyzje, których podstawę materialnoprawną stanowił art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) nie wyjaśnił, czy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. był planem obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych. Sąd powołał przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) oraz ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) podnosząc, że w sytuacji gdy okaże się (po ustaleniach organu), że plan z 1961 r. nie obowiązywał, to organ dokona oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1999 r. pod kątem rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że prawidłowo Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w swoich decyzjach jako podstawę planistyczną własnych ustaleń uczynił Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...].

W wyniku wniosku E. W. i Z. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., nr j.w.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że do oceny ważności Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. r. niezbędne jest ustalenie podstawy prawnej w oparciu o którą został on uchwalony. Zdaniem Ministra, do spornego planu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7 poz. 47), gdyż weszły one w życie po jego uchwaleniu, tj. w dniu [...] sierpnia 1961 r. Tym samym, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyń, przepisów ustawy planistycznej z 1961 r. nie można odnosić do planu uchwalonego przed dniem wejścia jej w życie. W konsekwencji, w ocenie organu, kwestię uchwalenia planu i jego publikacji odnieść należy do wcześniejszych przepisów. Minister wyjaśnił, że od 1947 r. przepisami regulującymi kwestię planów W. była ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Zgodnie z art. 9 tej ustawy plany zagospodarowania przestrzennego W., uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W., uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 1951 r. w związku z likwidacją Ministerstwa Budownictwa, który wcześniej przejął kompetencje Ministra Odbudowy. W tym miejscu Minister powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać bowiem odpadła podstawa do działania Naczelnej Rady W., a nastąpiło to w wyniku zmiany struktury organów administracji centralnej. Dalej Minister wyjaśnił, że zgodnie art. 6 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie W. prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykonywało Biuro Odbudowy Stolicy, które było organem Ministerstwa Budownictwa, a następnie w wyniku likwidacji tego Biura prace dotyczące sporządzania planów przejęła Rada Narodowa W.. Urząd Ministra Budownictwa zniesiono zaś z dniem 1 stycznia 1951 r. - mocą art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Powołane wyżej przepisy tworzące w miejsce urzędu Ministra Budownictwa urzędy Ministra Budownictwa Przemysłowego, Ministra Budownictwa Miast i Osiedli oraz Komitet do Spraw Urbanistyki i Architektury, nie przewidywały jednak usytuowania przy którymkolwiek z nich Biura Odbudowy Stolicy. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że po likwidacji urzędu Ministra Budownictwa nie było urzędu przy którym mogłoby działać Biuro Odbudowy Stolicy. Tym samym, w wyniku wygaśnięcia przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. podstawę prawną do uchwalenia planu z 1961 r. stanowiły przepisy dekretu 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.), które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Za dzień wejścia w życie planu należy przyjąć dzień jego ogłoszenia. Minister podkreślił, że aktualnie, po przeszło 50 latach, nie można jednoznacznie ustalić, czy został zachowany tryb publikacji, skoro następował on w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin. Brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza "sposób przyjęty w danej miejscowości", w ocenie Ministra, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło to się odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej - przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. Organ wyjaśnił także, że uchwała Prezydium Rady Narodowej W. w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego planu została uchylona uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. na rok 1985 (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 15 poz. 94). Z powyższego wynika więc, że skoro Prezydium Rady Narodowej W. uchwaliło utratę mocy uchwały nr [...] to ww. plan zagospodarowania z [...] stycznia 1961 r. zatwierdzony powyższą uchwałą był planem posiadającym moc obowiązywania, był aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, a poprawność jego publikacji nie budziła wątpliwości. Dalej Minister podkreślił, że ustaleń co do publikacji planu z [...] r. nie zakwestionował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 899/11. Tym samym, oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach planu z [...] r. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Jednocześnie organ stwierdził, że skoro przez kilkadziesiąt lat kwestia stosowania przez organy tego planu nie budziła wątpliwości i stanowił on podstawę do wydania tysięcy decyzji budowlanych, to trudno mówić o oczywistej wadliwości rozstrzygnięcia organu w porównaniu z ówczesnym systemem prawnym. Możliwa więc była ocena, czy istnieją w świetle ustaleń tego planu przeszkody do uwzględnienia wniosku dekretowego (zob. M. Gdesz "Rewindykacja gruntów warszawskich, zagadnienia administracyjnoprawne," Warszawa 2012, wydanie 1, str. 119-120). W konsekwencji, w ocenie Ministra, prawidłowo Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako podstawę planistyczną swoich rozstrzygnięć uczynił przedmiotowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony uchwalą Prezydium Rady Narodowej W., w którym dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] przeznaczona została pod ulicę.

Następnie Minister wskazał, że wobec powyższych ustaleń kluczowe dla sprawy jest rozstrzygnięcie czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ dekretowy powyższej funkcji w planie co do możliwości jej realizowania przez prywatnego właściciela. Minister podkreślił, że ocena ta powinna być oparta na tle przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji, które umożliwiałyby lub ograniczały działanie właściciela nieruchomości. Ponadto, drogi a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zgodnie z ustawą z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 20, poz. 90) budowa i utrzymanie dróg publicznych w miastach należało do kompetencji Ministra Gospodarki Komunalnej. Słusznie zatem, zdaniem Ministra, organ I instancji wskazał, że przyznanie dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg i byłoby sprzeczne z zamierzeniami planistycznymi. Istniejący w dacie orzekania porządek prawny uniemożliwiał bowiem zagospodarowanie przez osobę prywatną przedmiotowej nieruchomości pod komunikację drogową, co potwierdza zasadność podjętych rozstrzygnięć organów dekretowych z dnia [...] stycznia 1964 r. i z dnia [...] października 1963 r. i oceny dokonanej w decyzjach z dnia [...] lipca 1999 r. i z dnia [...] kwietnia 1999 r.

Dodatkowo Minister podkreślił, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. organ oparł się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, w tym - na nadesłanych przez wnioskodawczynie - skorowidzach alfabetycznych do Monitora Polskiego za rok 1961 i do Dziennika Urzędowego Rady Narodowej W. z lat 1961 - 1965, które to dzienniki są organowi znane z urzędu. W następstwie powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ nie stwierdził, aby zaistniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Od powyższej decyzji skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w Warszawie wniosła E. W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Z uwagi na wyżej wymienione naruszenia przepisów skarżąca, wniosła o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r.

E. W. wskazała, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. złożyła do organu pismo z dnia 12 sierpnia 2011 r. wraz z sześcioma kserokopiami Skorowidzów alfabetycznych do "Dziennika Urzędowego Rady Narodowej W." z lat 1961 - 1965 i Skorowidza "alfabetycznego do "Monitora Polskiego" za 1961 rok - wnosząc o zaliczenie ich w poczet materiału dowodowego. Materiały powyższe wskazują, że od 1961 r. do 1965 r. nie został opublikowany plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r., a w związku z tym nie wszedł on w życie. Odnosząc się do stwierdzeń organu, że "organ nie odnalazł publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności należy uznać, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego W., ale i jako podstawa prawna" – strona skarżąca wskazała, że organ myli sferę stosowania , ze sferą prawa.

Zdaniem strony skarżącej, wywody Ministra pozostają w sprzeczności z załączoną do materiału dowodowego sprawy Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzenia projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenów m.st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 3, poz. 22), która obligowała Prezydium Rady Narodowej W. do ogłoszenia na tablicy ogłoszeń, jak również ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W. zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zdaniem skarżącej, skutki prawne nie opublikowania planu zagospodarowania przestrzennego są takie, iż taki plan nie wszedł w życie i nie stał się obowiązujący.

E. W. zarzuciła, że Minister nie dostrzegł, iż zarówno z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] października 1963 r., jak i z decyzji z dnia [...] stycznia1964 r. nie wynika, że organy administracji nie odniosły się do warunków zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego, co więcej, określiły przeznaczenie terenu ("pod użyteczność publiczną" i "na cele użyteczności publicznej") - lecz nie przywołały ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego ono wynika. Strona skarżąca podniosła, że z materiału dowodowego faktycznie wynika, że teren ww. gruntu został przeznaczony pod ulicę, ta jednak nie powstała do dnia dzisiejszego. Ponadto dodała, że dekret z dnia 26 października 1945 r. nie posługuje się - w art. 7 ust. 2 - pojęciem "użyteczność publiczna".

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, odmowa przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom, którzy w terminie złożyli stosowny wniosek - tj. w dniu 13 października 1948 r. - z powołaniem się na okoliczności nie wynikające z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zdaniem E. W. Minister zignorował prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10, nie wskazując "w jakim dzienniku urzędowym został opublikowany" plan zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Natomiast, sugerowanie przez organ w decyzji z dnia [...] października 2012 r., że sporny plan mógł zostać opublikowany w formie obwieszczenia np. na słupie ogłoszeniowym, nie może być w żaden sposób wiarygodne, gdyż Minister nie może przedstawić tekstu przedmiotowego obwieszczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. strona skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji nie naruszyły prawa.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do uwzględnienia faktu, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

I tak, w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia z dnia [...] marca 2010 r., Sąd zawarł wiążące organ administracji zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury pominął to, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kontrolując decyzje dekretowe, których podstawę materialnoprawną stanowił art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], nie wyjaśnił, czy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. był planem obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych. Aby rozstrzygnąć tę kwestię, Sąd wskazał na przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) oraz ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) nakazując Ministrowi: po pierwsze: wyjaśnienie, czy plan plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r. został ogłoszony, po drugie" w jakim dzienniku urzędowym został opublikowany, i po trzecie: (w sytuacji gdy okaże się, że plan z 1961 r. nie obowiązywał) dokonanie oceny legalności decyzji Prezesa Rozwoju i Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1999 r. pod kątem rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

W tym miejscu, Sąd rozpoznający aktualnie sprawę zauważa, że wprawdzie w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. zalecono organowi wyjaśnienie w jakim dzienniku urzędowym został ogłoszony plan z 1961 r., jednakże wobec faktu, iż Sąd w wyroku tym nie przesądził jednoznacznie czy w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., czy też ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. wyrok ten należy interpretować w ten sposób, iż druga wytyczna wiązałaby organ w sytuacji ustalenia, że w kwestii obowiązywania planu z [...] r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, które w art. 25 wskazywały, iż plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu.

Zasadniczą kwestią sporną jest więc wyjaśnienie, czy słusznie organ nadzoru przyjął, że podstawę prawną do uchwalenia planu z 1961 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (a nie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym), które w zakresie publikacji planów stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości lub przez wywieszenie obwieszczenia w zarządzie gminnym (...) - art. 25 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. Tym samym, czy słusznie organ stwierdził, że wobec braku definicji: "w sposób przyjęty w danej miejscowości", ogłoszenie planu z [...] r. mogło odbyć się np. w formie wówczas bardzo popularnej - przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest o tyle istotne, gdyż tylko plan obowiązujący, a więc uchwalony i ogłoszony (ew. opublikowany), mógł wywoływać określone skutki prawne wynikające z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 tego dekretu gmina jest obowiązana uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej działaniem ww. dekretu (jego następcy prawnego) - o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (...).

I tak, skład orzekający w przedmiotowej sprawie akceptuje zaprezentowaną przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretację przepisów prawa materialnego, odnoszącą się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r.

Trafnie bowiem Minister przyjął, że do ww. planu z 1961 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, gdyż te weszły w życie w dniu 14 sierpnia 1961 r., tj. po jego uchwaleniu. Zatem istotnie, kwestię uchwalenia i publikacji planu należy odnieść do przepisów wcześniejszych. Na obszarze W., od 1947 r., przepisami regulującymi kwestię planów była ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Zgodnie z art. 9 tej ustawy plany zagospodarowania przestrzennego W., uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W., uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Prawidłowo jednak Minister podkreślił, że przepisy tej ustawy przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 1951 r. Wprawdzie nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów ww. ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., to jednak - per desuetudinem - przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy [...], do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i [...] (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy), jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa - Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze [...] (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe oznaczało, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa.

Powyższej interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie dotyczącym mocy wiążącej planu z 1961 r. Minister dokonał zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10. Ponadto, jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, analiza treści Monitorów Polskich wykazała, że od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących W. uchwalonych przez Radę. W rezultacie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.

W konsekwencji, prawidłowo Minister wskazał (w zaskarżonej decyzji) na przepisy art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., które przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W.), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową, uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości lub przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Słusznie przy tym organ zauważył, że niezdefiniowanie w dekrecie co oznacza "sposób przyjęty w danej miejscowości", pozwala na twierdzenie, że mogło się to odbyć, np. poprzez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

Co istotne, interpretacja powyższa dotycząca mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. znalazła także potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem jest wyrok tego Sądu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11, a także w doktrynie (zob. Mirosław Gdesz "Rewindykacja gruntów warszawskich, zagadnienia administracyjnoprawne," Warszawa 2012, wydanie 1).

Brak zaś jednoznacznych dowodów - na okoliczność powyższej formy ogłoszenia - w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (po kilkudziesięciu latach i w sytuacji gdy plan z [...] r. był podstawą wielu decyzji budowlanych) - nie stanowi, w ocenie Sądu, przesłanki do wzruszenia orzeczenia dekretowego. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi bowiem nowego materiału dowodowego tak jak w postępowaniu zwykłym. Wszelkie zaś wątpliwości co do ustaleń, że orzeczenie zostało wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności kontrolowanej decyzji.

Ponadto, zdaniem składu orzekającego, o tym, iż plan zagospodarowania z 1961 r., zatwierdzony w dniu 31 stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...], obowiązywał i wywoływał określone skutki prawne (wbrew zarzutom skargi) świadczyły także okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych na podstawie, których wznoszono inwestycje (o czym Sąd wspomniał wyżej), oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej W..

Tym samym, skoro w dacie wydawania orzeczeń dekretowych nie miała zastosowanie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, która wprost określała w art. 24 ust. 1 i art. 25 przesłanki obowiązywania uchwał o zatwierdzeniu planów miejscowych, jak też wprost odnosiła się do obowiązku ogłaszania w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu – zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji, skarżąca nie mogła odnaleźć przedmiotowego planu analizując treść Skorowidza Dziennika Urzędowego Rady Narodowej W. z lat 1961 - 1965 i Skorowidza alfabetycznego do Monitora Polskiego za 1961 r., które w ramach uzupełnienia materiału dowodowego przedłożyła. Organ nadzoru podkreślając, że dokumentacja ta jest znana mu z urzędu, dokonał oceny wartości dowodowej złożonych skorowidzów dla toczącej się sprawy – stwierdzając, iż dąży do ustalenia prawdy materialnej według swojej wiedzy, doświadczenia i wewnętrznego i przekonania.

Tak więc, biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny, zarzuty skargi, tj. naruszenie art. 7, 75, 76, 77 i 80 k.p.a. nie mają podstaw.

Konstatując, nie ma racji strona skarżąca, że Minister zignorował zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., Dokonując bowiem ponownie kontroli decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 1999 r. Minister ustalił, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. - w dacie wydania decyzji dekretowych – obowiązywał, a zatem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo czynił go jako podstawę planistyczną swoich rozstrzygnięć. A skoro tak, Minister dokonał następnie oceny czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1963 r. - z uwagi na brak rażącego naruszenia przez organ dekretowy przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Należy wskazać, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu. Skoro więc zarówno plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., jak i opinia urbanistyczna Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1962 r., bezspornie wskazywały na przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod ulicę (pod urządzenia komunikacyjne, trasa drogowa – N.), a przeznaczenia gruntu pod ulicę nie kwestionuje także strona skarżąca) – zasadnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych i stanowisko to słusznie zaakceptował Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej kontrolując legalność działania Prezesa.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że Minister nie dostrzegł, iż zarówno w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] października 1963 r., jak i w decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r. organy nie przywołały ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika przeznaczenie terenu pod użyteczność publiczną, Sąd stoi na stanowisku, że taki brak w uzasadnieniu ww. orzeczenia i decyzji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Innymi słowy, w takiej sytuacji, w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia i decyzji dekretowej, które mówią ogólnie o przeznaczeniu nieruchomości pod użyteczność publiczną zachodzi konieczność ustalenia przez organ w postępowaniu nadzorczym jaki plan obowiązywał w dniu wydania badanego w tym postępowaniu orzeczenia dekretowego i jakie było wskazane w nim przeznaczenie nieruchomości – co też w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju uczynił, a akceptacji jego stanowiska prawidłowo dokonał w kolejnym postępowaniu nadzorczym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Dokonując kontroli decyzji Prezesa prawidłowo Minister wskazał na przepisy ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 20, poz. 90), zgodnie z którymi budowa i utrzymanie dróg publicznych w miastach należało do kompetencji Ministra Gospodarki Komunalnej. Słusznie zatem Minister ocenił, że istniejący w dacie wydawania orzeczeń dekretowych porządek prawny uniemożliwiał zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości pod komunikację drogową przez osobę prywatną. Zresztą, kwestia ta jest przesądzona w orzecznictwie administracyjnym, gdyż takiego przeznaczenia terenu w planie (pod drogę) nie można pogodzić z korzystaniem z tej nieruchomości przez poprzednich właścicieli. Zarzut dotyczący niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości pod drogę, ale nawet ewentualna późniejsza zmiana przeznaczenia terenu i faktyczne wykorzystanie go na inny cel niż określony w planie obowiązującym w dacie wydania orzeczenia i decyzji dekretowych – nie ma doniosłości prawnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., gdyż orzekając na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. organ rozstrzyga na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ wystarczająco wyjaśnił, dlaczego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2