Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1779/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 97 par. 1, art. 127
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1201/07 w sprawie ze skargi A. G. i K. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 1201/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarga Kazimierza G. została odrzucona.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Starosta Nowotarski zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, częściowo podpiwniczonego, parterowego z poddaszem użytkowym wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. 869 położonej w C..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. G. i K. G. podnosząc zarzut, że nie zgadzają się na przedmiotową budowę na działce o nr ew. [...] w C., gdyż ich zdaniem działka ta nie ma ustalonych granic. Zdaniem odwołujących się działka o nr ew. [...] została skrócona o 4 m podczas gdy działka inwestora o nr ew. [...] została wydłużona o 4 m kosztem działki o nr ew. [...]. odwołujący się wskazali, że określenie granic działki jest przedmiotem sporu pomiędzy odwołującymi się, a inwestorem.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że działka o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, gdyż znajduje się ponad 20 m. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają maksymalną odległość między budynkami na 8 m. Nawet gdyby przyjąć, że granica jest sporna, to nie ograniczałoby to zabudowy działki odwołujących się. Biorąc pod uwagę, iż działka odwołujących się nie znajduje się

w granicach oddziaływania projektowanego obiektu nie mogą być oni uznani

za stronę postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku na działce

o nr ew. [...]. uzasadnia to umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez odwołujących się.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyli A. G. i K. G. podnosząc zarzut naruszenia

art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów służących ustalenia jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji na ich działkę o nr ew. [...] w C. co skutkowało odmówieniem im statusu strony postępowania. Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja polega nie tylko na wzniesieniu budynku mieszkalnego ale także zbiornika na nieczystości. Nadto skarżący zarzucili naruszenie przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego, którego wynik może zależeć od wyniku toczącego się postępowania karnego. Zdaniem skarżących organ administracji odmawiając przyznania im statusu strony pozbawił ich możliwości obrony swoich praw.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 1201/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Skarga A. i K. G. została odrzucona.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. zawężając krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Z projektu zagospodarowania działki o nr ew. 869 wynika,

że odległość planowanej inwestycji od granicy z działka o nr ew. [...] wynosi ponad 30 m, a od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce dodatkowo

o 2,5 m. Tymczasem z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie maksymalna odległość między budynkami wynosi 8 m. planowana lokalizacja zbiornika na ścieki nie narusza dyspozycji § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 wymienionego wyżej rozporządzenia. Zbiornik ten jest usytuowany w odległości ponad 30 m od granicy z działką o nr ew. [...] jak i budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce.

Toczący się spór graniczny, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nawet gdyby granica została przesunięta tak jak

to postulują skarżący, to i tak wymagane przez przepisy odległości byłyby

z naddatkiem zachowane. Nie zachodziły tym samym podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła A. G. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowego sytuacji, gdy jego wynik zależał od ustaleń toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego zarzutów do operatu modernizacyjnego wsi C. zgłoszonych przez A. i K. G. w dniu [...] listopada 2005 roku,

2. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy k.p.a. to jest:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów służących ustaleniu jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji, a co za tym idzie niepodjęcie wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy kroków, skutkiem czego błędnie odmówiono A. i K. G. statusu strony,

b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie sprawy w sytuacji,

w której wydanie decyzji powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem sądu karnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można zgodzić się z zarzutem wnoszącej skargę kasacyjną,

iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowego. Z przepisu tego wynika, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy m.in. od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną postępowanie należałoby zawiesić, gdyż złożone zostały zarzuty do operatu modernizacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie mogła być podstawą zawieszenia postępowania sądowego.

Po pierwsze wskazać należy, iż z przytoczonego wyżej przepisu wynika,

że Sąd może zawiesić postępowanie sądowe. Nie jest to więc obowiązek zawieszenia postępowania tylko możliwość jego zawieszenia. Jeżeli w danej konkretnej sprawie Sąd dochodzi do przekonania, iż może wydać rozstrzygnięcie bez konieczności oczekiwania na wynik innego toczącego się postępowania administracyjnego, to nie może to być uznane za naruszenie art. 125 § 1 pakt 1 p.p.s.a. Nie może być bowiem uznane za naruszenie prawa skorzystanie przez z uprawnień, które wynikają z danego przepisu.

Po drugie stwierdzić należy, iż organ administracji wydający pozwolenie na budowę bierze pod uwagę granice nieruchomości wynikające z aktualnych danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego lub innego postępowania, w którym kwestionowany jest przebieg granic nie pozbawia mocy prawnej danych zawartych w wymienionej wyżej ewidencji. Dopóki nie zapadnie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego lub ostateczne orzeczenie organu administracji, z którego wynika zmiana przebiegu granic dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące dla organu administracji wydającego pozwolenie na budowę. Tym samym wynik toczącego się postępowania, w którym kwestionowany jest przebieg granicy działki nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Brak jest więc podstaw do tego, by organ rozpoznający wniosek o wydanie takiego pozwolenia zawieszał prowadzone postępowanie. W tej sytuacji brak jest też podstaw do zawieszenia postępowania sądowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący decyzję o pozwoleniu na budowę.

Za nieuzasadniony uznać również należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 97 § 1 k.p.a.

Na wstępie zauważyć należy, iż art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Wnosząca skargę kasacyjną winna więc wskazać, który paragraf lub które paragrafy tego przepisy zostały naruszone. Biorąc jednak pod uwagę, że zarzut obejmuje art. 7 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uznać należy, iż wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiał dowodowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy został przez organy administracji zebrany i oceniony prawidłowo. Zasadnie odmówiono odwołującym się statusu trony postępowania w sprawie o wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Przepis ten stanowi więc jednoznacznie, iż od decyzji wydanej przez organ I instancji odwołanie może wnieść wyłącznie strona.

Z kolei zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawa z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) zawiera jednak własną definicję strony stosowaną dla potrzeb postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 tejże ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić czy o odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę złożył właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości oraz czy w związku z realizacją planowanej inwestycji właściciel lub użytkownik wieczysty dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki. Ograniczenie w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust.1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, iż na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone.

Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być podstawą do ustalenia, iż danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie w sprawie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.). Z § 156

tego rozporządzenia wynika, iż dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa. Z kolei z § 157 wynika, że strefa bezpieczeństwa może być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, lecz wewnątrz tej strefy nie dopuszcza się wznoszenia budowli oraz składowania materiałów palnych. Właściciel nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż niemógłby zrealizować na niej jakiejkolwiek budowli.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż pozwolenie na budowę dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami do sieci infrastruktury. Jest to budynek parterowy z poddaszem użytkowym o wysokości

7, 6 m. Odległość planowanego do realizacji budynku od granicy działki należącej do wnoszącej skargę kasacyjną wynosi ponad 20 m. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć by projektowany obiekt znajdujący się w takiej odległości mógł np. zacieniać pomieszczenia znajdujące się w budynku położonym na działce należącą do wnoszącej skargę kasacyjną, powodował niemożność zabudowy tej działki itp.

Wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje żadnego przepisu prawa, który w związku z budową na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu jej działki. Z całą pewnością ograniczenia takie nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Biorąc pod uwagę treść tych przepisów usytuowanie budynku na działce o nr ew. 883 nie uniemożliwia wnoszącej skargę kasacyjną budowy na własnej działce budynku mieszkalnego lub gospodarczego lub rozbudowy istniejącego budynku jak również zagospodarowania należącej do niej działki w inny sposób. Ograniczenia takie nie wynikają także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z innych przepisów prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że wnoszącej odwołanie nie przysługuje status strony, gdyż planowana inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki

o nr ew. [...]. Spór co do przebiegu granic między nieruchomościami,

w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wskazuje na istnienie, po stronie wnoszącej skargę kasacyjną, interesu faktycznego, a nie prawnego. Jak to zostało już bowiem wyżej wskazane brak jest podstaw prawnych do tego, by organ administracji wydający pozwolenie na budowę przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał obowiązek brać pod uwagę okoliczność, iż toczy się spór co do przebiegu granicy działki, na której planowana jest realizacja inwestycji. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi na tę decyzję nie mogło więc naruszać tych przepisów i było w pełni uzasadnione.

Bezzasadny jest również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną organ administracji był zobowiązany zawiesić postępowanie administracyjne do czasu wydania przez sąd kary orzeczenia w związku z nadużyciami jakich mieli się dopuścić geodeci i pracownicy starostwa przy opracowywaniu dokumentów, które były podstawą ustalenia przebiegu granicy między działkami o nr ew. [...] i [...].

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje, by toczyło się jakiekolwiek postępowanie przed sądem karnym. Z akt administracyjnych można jedynie ustalić, iż w 2007 roku toczyło się postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Nowym Targu o sygn. akt [...]. Twierdzenie, iż postępowanie to zakończy się aktem oskarżenia jest twierdzeniem niczym nieuzasadnionym przez wnoszącą skargę kasacyjną. Nawet jednak gdyby jednak hipotetycznie przyjąć, że tak się stało lub stanie to ewentualny wyrok sądu karnego niemiałby żadnego znaczenia dla w postępowaniu o wydanie decyzję o pozwoleniu na budowę. Ewentualne stwierdzenie przez sąd karny, iż doszło do popełnienia przestępstwa przy sporządzaniu dokumentacji będącej podstawą ustalenia granic nieruchomości mogłoby mieć znaczenie w postępowaniu administracyjnym lub sądowym dotyczącym ustalenia przebiegu tej granicy. Ponownie natomiast stwierdzić należy, że zainicjowanie postępowania mającego na celu weryfikację przebiegu granic nieruchomości nie pozbawia mocy prawnej aktualnie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i nie powoduje konieczności wstrzymania się, przez organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, z wydaniem decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy. Spór co do przebiegu granicy między nieruchomościami rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu. Jeśli spór ten zostanie rozstrzygnięty do czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i ustalony zostanie nowy przebieg granic organ administracji wydający tę decyzję weźmie pod uwagę ten nowy przebieg granicy nieruchomości. Jeśli spór dotyczący

przebiegu granic nieruchomości nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji przy wydawaniu decyzji bierze pod uwagę przebieg granic wynikający z ewidencji gruntów. Musiałby istnieć wyraźny przepis prawa nakazujący organowi administracji zawieszenie postępowania lub wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy istnieje spór co do przebiegu granic nieruchomości. Takiego zaś przepisu, w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, nie ma.

Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.