Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2574/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1279/14 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia 24 czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lipca 2015r., sygn. akt IV SA/Po 1279/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia 24 czerwca 2014r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - część południowa.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 24 czerwca 2014r. Rada Gminy T. P., zw. dalej Radą Gminy, podjęła uchwałę nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - część południowa. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. S., zw. dalej skarżącym, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności nieruchomości na drodze wyłączenia możliwości jej zabudowy, a tym samym de facto pozbawienie właściciela nieruchomości uprawnień właścicielskich, gdy tymczasem nie było ku temu żadnych przesłanek wynikających z interesu publicznego bądź ochrony środowiska naturalnego; (2) art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie zapisów planu sprzecznych z obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w jego części opisowej; (3) art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia wszechstronnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, pomimo iż okoliczność wyłączenia niektórych terenów z możliwości określonego zagospodarowania poprzez likwidację ich dotychczasowego potencjału inwestycyjnego będzie miała dla gminy konsekwencje finansowe wynikające z art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ich wartość spadnie; (4) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie załatwienia uwag skarżącego zawartych w jego piśmie z 7 kwietnia 2014r. z powołaniem na okoliczność, iż były one rzekomo "niejasne", co miałoby uzasadniać całkowity brak merytorycznego odniesienia się do owych uwag, co tym samym w stopniu rażącym narusza ustawowe prawo właściciela nieruchomości do aktywnego udziału w procesach planistycznych obejmujących jego grunt. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim przeznacza ona nieruchomości, których właścicielem jest skarżący pod teren rolniczy oraz pod teren rolniczy z dopuszczeniem zalesienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w działaniu gminy ograniczającym prawa skarżącego brak jest wymaganej prawem proporcjonalności i właściwego wyważenia interesów, w szczególności analizy interesu właściciela nieruchomości. Doszło wyłącznie do ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich skarżącego bez sprzężonej z tym realizacji nadrzędnego interesu publicznego. Ani przeznaczenie tych konkretnych nieruchomości pod uprawy rolne nie jest konieczne z uwagi na ochronę środowiska naturalnego, ani też nie posiada znaczenia dla osób trzecich, jako stan zagospodarowania realizujący potrzeby zbiorowe, w szczególności jako obiekt użyteczności publicznej lub teren rekreacyjny, ani też do ingerencji nie dochodzi w związku z inwestycją celu publicznego.

Skarżący wyjaśnił, iż godził się na prowadzenie na terenie nieruchomości prac i inwestycji bez wynagrodzenia czy odszkodowania. Wykonanie przez gminnego inwestora przyłączy instalacji sanitarnych dla nieruchomości skarżącego tylko utwierdziło go w przekonaniu, iż nic nie zagraża jego uprawnieniu do swobodnego zagospodarowania terenu. Skarżący argumentował, że dopiero część graficzna obowiązującego studium pokazała, iż istnieje zupełnie odmienna koncepcja co do przyszłego zagospodarowania terenu. Zwrócił uwagę, iż nieruchomości zostały, mocą planu, przeznaczone pod tereny upraw rolnych z dopuszczeniem zalesień, co całkowicie wyłącza możliwość ich zagospodarowania w sposób zgodny z wolą ich właściciela. Skarżący odnosząc się do postanowień studium wskazał, że cześć graficzna, która przewiduje na nieruchomościach skarżącego tereny upraw rolnych wydaje się oderwana nie tylko od pisemnie sformułowanych kierunków zagospodarowania przestrzennego tej części gminy, ale także od rzeczywistości, w której to grunty te z trudem nadają się pod jakiekolwiek uprawy z uwagi na niską klasę bonitacyjną gleby, z której aż 72% to klasa V. Położenie nieruchomości w dynamicznie rozwijającej się części aglomeracji p., w pobliżu kluczowych układów komunikacyjnych stwarza dla niej natomiast bardzo atrakcyjne warunki inwestycyjne. Wskazał, że nieruchomość posiadała zatem potencjał inwestycyjny, z uwagi na który w ogóle została nabyta przez skarżącego. W tych okolicznościach, obowiązkiem gminy była analiza tej kwestii. W ocenie skarżącego, prawidłowo przeprowadzona w tym zakresie kalkulacja winna była doprowadzić co najmniej do zakwestionowania potrzeby uchwalania planu dla działek gruntu nr ...,..., ..., ... i ...

Odnośnie naruszenia procedury planistycznej skarżący wskazał, że decyzja o nieuwzględnieniu uwag była bezpodstawna z uwagi na swą przedwczesność. Organ nie mógł wiedzieć czy z uwagami się zgadza, czy też nie, skoro w ogóle, jak twierdzi, ich nie zrozumiał i w związku z tym nie rozpatrzył. W tych okolicznościach doszło do podjęcia uchwały z rażącym naruszeniem art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem plan uchwalono, pomimo nierozpatrzenia uwag.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przez Radę Gminy T. P. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan nie pozbawił właściciela nieruchomości uprawnień właścicielskich (teren wcześniej nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), a jedynie przeznaczył teren na podstawie Studium pod teren rolniczy - dz. nr ... oraz tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesień - dz. nr ..., ..., ..., ... Organ wyjaśnił, że plan miejscowy nie zmienia przeznaczenia nieruchomości, które powodowałoby skutki, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalenie planu nie uniemożliwiło korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób (teren użytkowany rolniczo) lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (brak planu, brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczenie zgodne z planem miejscowym). Z tego względu prognoza nie zawiera takich kosztów dla budżetu gminy. Organ zwrócił uwagę, że Rada Gminy w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do miejscowego planu (załącznik nr 2 do uchwały Nr ...) nie uwzględniła uwag skarżącego, nie zgadzając się ze stwierdzeniami sformułowanymi w uwadze.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przeznaczenie działek skarżącego na tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesień ingeruje w jego prawo własności, co uzasadnia tezę, że interes skarżącego został naruszony. W ocenie Sądu, zachowano również wymogi proceduralne określone w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Rada Gminy w dniu 11 grudnia 2012r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt ogłosił w prasie lokalnej oraz w drodze obwieszczenia, wywieszonego na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczonego na stronie internetowej BIP, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia 6 lutego 2013r. Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. W toku postępowania wpłynęły wnioski od Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., W. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Operatora Gazociągów Przemysłowych G. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, E. Sp. o.o., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P., Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, Powiatowego Konserwatora Zabytków, E. E. S.A., Zarządu Dróg Powiatowych w P., P. S. E. oraz od osób fizycznych. Wnioski instytucji zostały uwzględnione. Natomiast wnioski osób fizycznych z uwagi na niezgodność z postanowieniami studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu nie uwzględniono, z wyjątkiem częściowego uwzględnienia jednego z wniosków. Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko. W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia. Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Stosownie do art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego ze Starostą P., Zarządem Powiatu, P. S. E.– Z. S.A., Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej w P., Zarządem Dróg Powiatowych w P., Zarządem Województwa W., Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wojewodą W., Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 24 lutego 2014r. do 28 marca 2014r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 12 marca 2014r., określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 14 kwietnia 2014r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie, jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na stronie internetowej BIP. W dniu 12 marca 2014r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego. Do projektu planu zostało wniesionych szereg uwag, w tym skarżącego. W dniu 24 czerwca 2014r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część południowa, w której stwierdzono, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Do uchwały załączono rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu I instancji, organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę.

Odnosząc się do zarzutu braku sporządzenia wszechstronnej prognozy skutków finansowych Sąd wskazał, iż zarzut ten jest niezasadny. Skarżący uzasadniając swój zarzut powołał się na okoliczność wyłączenia niektórych terenów z określonego zagospodarowania, co zmniejszyło ich potencjał inwestycyjny. Powyższe w ocenie skarżącego będzie miało dla gminy konsekwencje finansowe.

Odnosząc się do powyższego, WSA wywiódł, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Sąd zwrócił uwagę, iż ustalenie odpowiedzialności wymaga jednoznacznego stwierdzenia czy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Stąd w sytuacji, gdy osoba nie legitymowała się np. pozwoleniem na budowę brak jest podstaw do uznania, iż doszło do zmiany, o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, samo przeświadczenie skarżącego o potencjale inwestycyjnym nieruchomości nie jest wystarczające do uznania, iż korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy jest niemożliwe czy też ograniczone. Zdaniem Sądu, należy mieć również na uwadze, iż dla nieruchomości skarżącego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Nadto w niniejszej sprawie organ wskazał, że nie zmieniło się jej dotychczasowe przeznaczenie. Z powyższych względów, nie można uznać, iż prognoza skutków finansowych jest sporządzona nieprawidłowo, skoro kwestia wypłaty ewentualnych odszkodowań jest niepewna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona uchwała zawiera rozstrzygnięcie o sposobie załatwienia uwag. Załącznik nr 2 do uchwały zawiera wykaz uwag oraz rozstrzygnięcie czy uwaga została uwzględniona, czy też nie. Nadto zgodnie z § 12 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1587) oraz załącznikiem nr 9 do ww. rozporządzenia, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało przygotowane w formie tabelarycznego wykazu zawierającego informacje o sposobie rozstrzygnięcia uwag podpisanego przez Burmistrza. Sąd zaznaczył, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest niezaskarżalne i nie podlega uzasadnieniu. Tym samym nawet ewentualne uchybienie w tym zakresie nie ma znamion istotnego naruszenia trybu postępowania, albowiem w żaden sposób nie mogło wpłynąć na treść uchwały.

Nadto, w ocenie Sądu, analiza treści uwag w świetle postanowień obowiązującego studium, polityki państwa w zakresie zalesiania oraz braku przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, prowadzi do wniosku, że organ zasadnie odmówił uwzględnienia uwag skarżącego.

Sąd I instancji wskazał również, że jak wynika z wypisu i wyrysu studium teren stanowiący własność skarżącego objęty przedmiotowym planem w studium przeznaczony został pod zalesienie oraz częściowo pod rolniczą przestrzeń produkcyjną. Nadto zgodnie z założeniami studium grunty słabe, o niskiej przydatności rolniczej, należy przeznaczyć pod zalesienie lub w zależności od charakteru siedlisk pozostawić w formie nieużytków spontanicznie regenerujących się (analiza w zakresie uwarunkowań str. 26).

Jak wskazał sam skarżący we wniesionej skardze nieruchomości stanowiące jego własność posiadają niską klasę bonitacyjną gleby, z której aż 72% to klasa V.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, określenie w planie miejscowym dla przedmiotowego terenu funkcji rolniczej z dopuszczalnym zalesieniem oraz częściowo wyłącznie rolniczą uznać należy za zgodne z postanowieniami studium. Nadto określenie w studium kierunków zagospodarowania terenu w danej kolejności nie oznacza, że cały teren objęty postanowieniami studium ma być przeznaczony zgodnie z funkcją określoną w pkt 1. Z powyższych względów, zdaniem Sądu, uznać należy, iż nie zachodzi sprzeczność między postanowieniami planu, a postanowieniami studium. Sąd nie dostrzegł również wzajemnej sprzeczności pomiędzy postanowieniami studium. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podniósł także, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd argumentował, że nie ulega wątpliwości, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, choć ograniczenia te mogą wynikać wyłącznie z ustawy tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty prawa własności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe są podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego, a kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. W ramach realizacji tych zadań gmina była uprawniona do obejmowania kolejnych obszarów planami w tym z przeznaczaniem ich pod zalesienie.

Sąd omówił również regulacje związane z Krajowym Programem Zwiększenia Lesistości i Protokołu z Kioto, podkreślając jednocześnie, że zawarcie w planie miejscowym zapisu o przeznaczeniu określonej nieruchomości lub jej części pod zalesienie nie jest równoznaczne z utratą własności przez jej właściciela.

Mając na uwadze wyżej przytoczone okoliczności Sąd uznał, iż gmina, będąc związana postanowieniami studium oraz mając na względzie politykę państwa w zakresie zalesienia nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U.2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy T. P. z dnia 24 czerwca 2014r. nr ... w zaskarżonej części, lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r., poz. 121) w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez zaakceptowanie bytu prawnego aktu prawa miejscowego bezpodstawnie ograniczającego prawo własności nieruchomości na drodze wyłączenia możliwości jej zabudowy, a tym samym de facto pozbawienie właściciela nieruchomości uprawnień właścicielskich, gdy tymczasem nie było ku temu żadnych przesłanek wynikających z interesu publicznego bądź ochrony środowiska naturalnego,

2. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie bytu prawnego planu miejscowego o zapisach sprzecznych z obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w jego części opisowej,

3. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie bytu prawnego planu miejscowego sporządzonego bez wszechstronnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, pomimo iż okoliczność wyłączenia niektórych terenów z możliwości określonego zagospodarowania poprzez likwidację ich dotychczasowego potencjału inwestycyjnego będzie miała dla gminy konsekwencje finansowe wynikające z art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p., albowiem ich wartość spadnie,

4. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez usankcjonowanie bytu prawnego planu miejscowego, który został uchwalony bez rozstrzygnięcia o sposobie załatwienia uwag skarżącego zawartych w jego piśmie z 7 kwietnia 2014 roku, które organ całkowicie zignorował z powołaniem na okoliczność, iż były one rzekomo "niejasne i nieprecyzyjne", co tym samym w stopniu rażącym narusza ustawowe prawo właściciela nieruchomości do aktywnego udziału w procesach planistycznych obejmujących jego grunt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, przez co należy rozumieć, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. W odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez zaakceptowanie bytu prawnego aktu prawa miejscowego bezpodstawnie ograniczającego prawo własności nieruchomości na drodze wyłączenia możliwości jej zabudowy, a tym samym de facto pozbawienie właściciela nieruchomości uprawnień właścicielskich, gdy tymczasem nie było ku temu żadnych przesłanek wynikających z interesu publicznego bądź ochrony środowiska naturalnego.

Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje, że ograniczenie własności dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy. Tak więc prawo własności nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawane przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Należy zatem przyjąć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala radom gminy, uchwalającym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, na ograniczanie prawo własności, a plan przestrzenny jest jedynie aktem wykonującym ustawę. Uwagi te odnoszą się w takim samym stopniu do zarzutu naruszenia art. 140 k.c., w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak więc właściciel może wykonywać prawo własności, w sposób określony w tym przepisie, w granicach wyznaczonych przez ustawy. W niniejszej sprawie granice te wyznacza ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.zp.p. i uchwalony na jej podstawie plan zagospodarowania przestrzennego (p. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1947/10). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przepisy art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. wprowadzają ograniczenia własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic, przewidzianych w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Konstytucyjną ochronę prawa własności potwierdza art. 64 Konstytucji; własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy, realizując przyznane gminie uprawnienie do decydowania o kształcie przestrzeni, zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w sposób pośredni poprzez uchwalanie studium oraz w sposób bezpośredni poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego.

W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane są uprawnienia, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Analiza zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że organ planistyczny będąc związany zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym podmiotu będącego właścicielem nieruchomości, której przeznaczenie nie uległo zmianie. Należy bowiem wskazać na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy powinna zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 3154/13 Lex nr 151937, z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 66/13 Lex 1519416). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2769/13, Lex 2089962).

Jak wynika z uzasadnienia uchwały Nr ... Rady Gminy T. P. z dnia 11 grudnia 2102r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - część południowa, celem opracowania planu jest "dążenie do zagospodarowania terenu zgodnie z polityką gminy wyrażoną w Studium oraz zgodnie z zasadami ładu przestrzennego oraz z uwzględnieniem ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał i uzasadnił swoje stanowisko, że zaskarżony plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. (uchwała Nr ... Rady Gminy T. P. z dnia 21 czerwca 2011r.), zw. dalej studium. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd nie naruszył art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie bytu prawnego planu miejscowego o zapisach sprzecznych z obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w jego części opisowej.

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, natomiast skarga dotyczy uchwalonego już planu, wobec którego Rada Gminy T. P. na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdziła, że nie narusza on ustaleń studium,

Bezsporne jest w sprawie, że z części graficznej studium wynika, że nieruchomości skarżącego przeznaczono pod zalesienie oraz częściowo pod rolniczą przestrzeń produkcyjną. W planie tereny te, zgodnie z zapisami studium przeznaczono pod teren rolnicze - dz. nr ... oraz tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesień – dz. nr ...,...,...,... Skarżący kasacyjnie zarzuca sprzeczność z częścią opisową studium, przy czym nie wskazuje na konkretny zapis. Sąd I instancji trafnie wskazał, że w części opisowej studium określone zostały kierunki zagospodarowania terenu w kilku punktach, co nie oznacza, że cały teren objęty postanowieniami studium ma być przeznaczony pod funkcję określoną w pkt 1, czyli pod mieszkalnictwo. Należy zwrócić uwagę, że w pkt 14 (str. 7) określono, że "zasięgi przestrzenne rozwoju funkcji określa rysunek Studium". Rysunek, czyli część graficzna studium określa przeznaczenie nieruchomości skarżącego, jako tereny rolne oraz przeznaczone pod zalesienie. Sąd I instancji podniósł także, że w Studium (pkt 1.3.1 analizy w zakresie uwarunkowań, k. 26) określono, że grunty słabe, o niskiej przydatności rolniczej należy przeznaczyć pod zalesienie lub w zależności od charakteru siedlisk pozostawić w formie nieużytków spontanicznie regenerujących się. Grunty skarżącego, o niskiej klasie bonitacyjnej przeznaczono w większości pod zalesienia.

W związku z powyższym uznać należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż nie zachodzi sprzeczność miedzy postanowieniami studium a zapisami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla także, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej (p. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1947/10). Zasadą tą kierował się Sąd I instancji, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie bytu prawnego planu miejscowego sporządzonego bez wszechstronnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, pomimo iż okoliczność wyłączenia niektórych terenów z możliwości określonego zagospodarowania poprzez likwidację ich dotychczasowego potencjału inwestycyjnego będzie miała dla gminy konsekwencje finansowe wynikające z art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p., albowiem ich wartość spadnie.

Zarzut naruszenia tego przepisu Sąd mógł rozpatrywać w kontekście niemożliwego lub istotnie ograniczonego w związku z uchwaleniem planu korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem przez skarżącego kasacyjnie (art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 u.p.z.p.). Sąd trafnie podkreślił, że istotne jest, iż dla nieruchomości skarżącego nie wydano dotychczas ani decyzji o warunkach zabudowy, ani pozwolenia na budowę, nie zmieniło się także dotychczasowe przeznaczenie. Brak jest zatem podstaw do uznania, że prognoza skutków finansowych została sporządzona nieprawidłowo.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez usankcjonowanie bytu prawnego planu miejscowego, który został uchwalony bez rozstrzygnięcia o sposobie załatwienia uwag skarżącego, zawartych w jego piśmie z 7 kwietnia 2014r., które organ całkowicie zignorował z powołaniem na okoliczność, iż były one rzekomo "niejasne i nieprecyzyjne", co tym samym w stopniu rażącym narusza ustawowe prawo właściciela nieruchomości do aktywnego udziału w procesach planistycznych obejmujących jego grunt.

Rada Gminy T. P. rozstrzygnęła negatywnie uwagi, ale nie odniosła się do uwag skarżącego w sposób precyzyjny. Nie można jednak uznać, że jest to istotne naruszenie trybu postępowania. Nie miało wpływu na treść uchwały. Z załącznika do uchwały w sprawie planu wynika jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Tak więc uznać wypada, że podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wywody wnoszącego skargę kasacyjną nie podważają one zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem. W tym stanie faktycznym, skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak wyroku.