Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1251/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 § 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 183 § 1, art. 184, art. 190, art. 269
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 89 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 36a ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 337/11 w sprawie ze skargi Gminy Mińsk Mazowiecki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr LEX.I.0911/3/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Wa 337/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Mińsk Mazowiecki na rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr LEX.I.0911/3/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły – uchylił powyższe rozstrzygnięcie, określił że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości, zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Mińsk Mazowiecki kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powołanym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia 19 grudnia 2007 r., nr 54/2007 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziółce K. G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 36 a ust. 5 i ust. 5b w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2527 ze zm., dalej jako ustawa o systemie oświaty) Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce zarządzonego na dzień 3 grudnia 2007 r. Następnie Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki powiadomił Mazowieckiego Kuratora Oświaty o wynikach przeprowadzonego konkursu. Mazowiecki Kurator Oświaty w wymaganym 14 dniowym terminie nie zgłosił umotywowanych zastrzeżeń do przedstawionego kandydata. Z uwagi na powyższe oraz stosownie do art. 36 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki zarządzeniem z dnia 19 grudnia 2007 r., nr 54/2007 powierzył K. G. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce od dnia 20 grudnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. W dniu 28 grudnia 2008 r. do Urzędu Gminy w Mińsku Mazowieckim wpłynęło pismo, znak KO.ADM.I.GM.1103-558-1/07/08 Mazowieckiego Kuratora Oświaty informujące, że z dniem 13 grudnia 2007 r. wniesione zostało pisemne zastrzeżenie znak KO. ADM.I.GM 1103-558/07 dotyczące powierzenia K. G. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce. W załączeniu Mazowiecki Kurator Oświaty przedstawił dowód wysłania ww. pisma z dnia 13 grudnia 2007 r. pocztą oraz faksem. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 2 u.s.g. wszczął postępowanie nadzorcze w przedmiocie zarządzenia Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z 19 grudnia 2007 r.

W ocenie organu nadzoru, zarządzeniem tym Wójt naruszył art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który zezwala organowi prowadzącemu na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki pod warunkiem, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Ustalono, że Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki pismem z dnia 4 grudnia 2007 r. poinformował Mazowieckiego Kuratora Oświaty o przeprowadzonym w dniu 3 grudnia 2007 r. konkursie, w wyniku którego wyłoniono kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce w osobie K. G., zaś Mazowiecki Kurator Oświaty pismem z dnia 13 grudnia 2007 r., wniósł zastrzeżenia do powierzenia K. G. stanowiska dyrektora. W tym stanie rzeczy uzasadnienie zarządzenia, z którego wynika, że organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił umotywowanych zastrzeżeń w ustawowym terminie, nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistym stanie faktycznym. Wojewoda Mazowiecki stwierdził ponadto, że Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki naruszył art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty powierzając stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji, gdy na to stanowisko został już wyłoniony w drodze konkursu przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2007 r. inny kandydat, w stosunku do którego Mazowiecki Kurator Oświaty nie wniósł zastrzeżeń. Przepis art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje konkurs jako sposób wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora stwierdzając jednocześnie, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska, gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosił zastrzeżeń. Wojewoda przedstawiając przebieg działań poprzedzających wydanie przez Wójta zakwestionowanego zarządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. podkreślił, że konkurs, który odbył się 26 czerwca 2007 r. jest ważny, a ponowne przeprowadzenie konkursu w dniu 3 grudnia 2007 r. nie miało podstawy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty i wniósł o uchylenie go w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 512/09 oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Gmina Mińsk Mazowiecki wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1326/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. było pozbawienie strony postępowania sądowoadministracyjnego możliwości obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skoro zarządzenie Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia 19 grudnia 2007 r. nr 54/2007 powierzało K. G. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w Starej Niedziałce, przyjąć należy, że akt ten dotyczy sfery uprawnień K. G., przez co stała się ona uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd zauważył, że podobna sytuacja dotyczy T. W. wyłonionego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w Starej Niedziałce na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2010 r. w wyniku konkursu przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2007 r., gdyż nie doszło do skutecznego unieważnienia konkursu z dnia 26 czerwca 2007 r. jak również do kandydatury T. W. Mazowiecki Kurator Oświaty nie wniósł zastrzeżeń. Zatem jest on uprawniony do bycia uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu sądowowadministracyjnym o powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w Starej Niedziałce. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że K. G. i T. W. powinni zostać zawiadomieni i wziąć udział w sprawie stanowiącej przedmiot wyrokowania. Tymczasem o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, która odbyła się w dniu 16 czerwca 2009 r. zostali powiadomieni tylko Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki i Wojewoda Mazowiecki.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 570/10 uznał, iż skarga Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 roku obowiązkiem sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania z udziałem K. G. oraz T. W. W przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, na naruszenie przez Zarządzenie nr 54/2007 Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia 19 grudnia 2007 r. art. 36 a. ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez nieuwzględnienie przez organ samorządu terytorialnego, że Mazowiecki Kurator Oświaty wniósł umotywowane zastrzeżenia co do powierzenia stanowiska dyrektora szkół w Starej Niedziałce K. G. oraz art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez powierzenia stanowiska dyrektora K. G. w sytuacji, gdy na to stanowisko został wyłoniony w drodze konkursu inny kandydat, co do którego organ nadzoru nie zgłosił zastrzeżeń. Sąd uznał, że jest poza sporem, iż Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki w dniu 4 grudnia 2007 r. poinformował Mazowieckiego Kuratora Oświaty o przeprowadzonym w dniu 3 grudnia 2007 r. konkursie na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce i wyłonieniu K. G. na to stanowisko. Bezsporne jest również, że Mazowiecki Kurator Oświaty w piśmie z dnia 13 grudnia 2007 r. skierowanym do Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki stwierdził, że wnosi zastrzeżenia do powierzenia K. G. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce. Pismo to trafiło na pocztę w Warszawie w dniu 17 grudnia 2007 r., zaś na pocztę w Mińsku Mazowieckim w dniu 27 grudnia 2007 r. Natomiast zarządzenie nr 54/2007 Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki zostało wydane w dniu 19 grudnia 2007 r. Sformułowanie art. 36a ust. 2 wskazuje jednoznacznie, że brak zastrzeżeń ze strony organu sprawującego nadzór pedagogiczny jest warunkiem sine qua non ważnego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Z wykładni językowej wspomnianego przepisu wynika jednoznacznie obowiązek przedstawienia organowi nadzoru pedagogicznego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionego w trybie konkursowym. Dyspozycja tego przepisu wskazuje bez żadnych wątpliwości, że powierzenie takiej funkcji może nastąpić wówczas, gdy stosowny organ nadzoru nie zgłosi w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. W przedmiotowej sprawie organ gminy w sposób ewidentny nie dopełnił warunku wynikającego ze wspomnianego przepisu, a będącego niezbędnym elementem poprzedzającym skuteczne powołanie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Podejmując decyzję w trybie określonym w art. 36a ust. 4 powyższej ustawy, organ prowadzący szkołę powinien brać pod uwagę możliwość złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny umotywowanego zastrzeżenia. Skoro takie zastrzeżenie zostało nadane 17 grudnia 2007 r. w polskiej placówce pocztowej (18 grudnia 2007 r. upływał termin 14 -dniowy) to należy przyjąć, że został zachowany termin 14 dniowy do złożenia takiego zastrzeżenia. Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki wydał zarządzenie nr 54/2007 w dniu 19 grudnia 2007 r., nie upewniając się wcześniej w żaden sposób, czy zastrzeżenie przez organ nadzoru pedagogicznego nie zostało złożone. Zatem to strona skarżąca nie dopełniła należytej staranności przy wydawaniu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego zarządzenia, a nie organ nadzoru pedagogicznego. Sąd nie zgodził się z zarzutem braku umotywowania zastrzeżenia. Jak wynika z treści zastrzeżenia Mazowiecki Kurator Oświaty stwierdził, że zachodzi przeszkoda do powierzenia K. G. stanowiska dyrektora szkoły, gdyż poprzedni konkurs został unieważniony przez Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z naruszeniem art. 36 a ust. 5 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Zastrzeżenie Mazowieckiego Kuratora Oświaty dotyczy osoby kandydatki na dyrektora o tyle, że nie mogła być wyłoniona ta kandydatura ze względu na to, że w drodze poprzedniego konkursu wyłoniony już został inny kandydat, do którego organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił zastrzeżenia. W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 288/08 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że nie ma żadnych przesłanek, by uznać, że przepis art. 36a ustawy o systemie oświaty, daje organowi prowadzącemu szkołę kompetencję do oceny zasadności zastrzeżeń, o których mowa w art. 36a ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie miało to, że unieważnionym przez Wojewodę zarządzeniem nr 54/2007 Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki powierzył stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji, gdy wyłoniony był w drodze konkursu, przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2007 r. inny kandydat, co do którego kurator nie wniósł zastrzeżeń, a zarządzenie nr 45/2007 z dnia 9 listopada 2007 r. Wójta Gminy Mińsk o unieważnieniu tego konkursu - w trybie nadzorczym unieważnił Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 stycznia 2008 r., które następnie poddane zostało kontroli sądowej w obu instancjach. W wyniku tej kontroli skarga Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki została oddalona, a zatem konkurs przeprowadzony w dniu 26 czerwca 2007 r., w którym wyłoniono kandydata na dyrektora szkoły, jest ważny. Powierzając w takiej sytuacji stanowisko dyrektora szkoły innemu kandydatowi organ prowadzący szkołę naruszył, jak słusznie wskazał Wojewoda Mazowiecki, przepis art. 36 ust. 2. W tej sytuacji organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność zarządzenia nr 54/2007 Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia 19 grudnia 2007 r., jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Mińsk Mazowiecki. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.:

1) art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że organ nadzoru pedagogicznego wniósł umotywowane zastrzeżenia do kandydatury K. G. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce z zachowaniem 14-dniowego terminu, oraz że zastrzeżenia Mazowieckiego Kuratora Oświaty zawarte w piśmie z dnia 13 grudnia 2007 r. są należycie umotywowane w rozumieniu powołanego przepisu;

2) rażące naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym zastosowanie znajdzie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i co za tym idzie nadanie przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty pisma z dnia 13 grudnia 2007 r. zawierającego zastrzeżenia do kandydatury K. G. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce, w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z zachowaniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty;

3) rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego charakteru terminu, o jakim mowa w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Powołując się na powyższe zarzuty Gmina Mińsk Mazowiecki wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego bezsprzecznie zostało wykazane, że pismo Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 13 grudnia 2007 r. zawierające zastrzeżenia do kandydatury K. G. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce wpłynęło do Urzędu Gminy Mińsk Mazowiecki dopiero w dniu 28 grudnia 2007 r., a więc po 10 dniach od upływu terminu na zgłoszenie umotywowanych zastrzeżeń. Wobec tego Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki był w pełni uprawniony do powierzenia K. G. w dniu 19 grudnia 2007 r. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce. Fundamentalną kwestią jest fakt, że art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest przepisem prawa materialnego i nie znajduje tu zastosowania 57 k.p.a. Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że postępowanie organu nadzoru pedagogicznego było prawidłowe i tym samym niezasadnie oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lutego 2008 r. Tym samym powołanie K. G. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce nastąpiło zgodnie z prawem. W ocenie pełnomocnika skarżącej Gminy, niezasadnie przyjęto, iż zastrzeżenia zgłoszone przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty do kandydatury K. G. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce, zostały należycie umotywowane. Zastrzeżenie "umotywowane" w rozumieniu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty powinno odnosić się do przedstawionej organowi nadzoru pedagogicznego kandydatury, a nie do trybu, w jakim nastąpi powierzenie stanowiska dyrektora. Brak w piśmie zawierającym zastrzeżenia elementu ich umotywowania stanowi wadę, powodującą bezskuteczność wniesionych zastrzeżeń. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej Gminy podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Sąd w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących przede wszystkim charakteru terminu, o jakim mowa w art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd nie określił, czy w jego ocenie - co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie - termin ten ma charakter terminu prawa materialnego, czy jest to termin, o jakim mowa w art. 57 kpa. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1868/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Określony w art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 ze zm.) 14 dniowy termin do zgłoszenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny umotywowanych zastrzeżeń co do kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest terminem do doręczenia zastrzeżeń organowi prowadzącemu szkołę" a więc przesądził, iż wpływ pisma Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 13 grudnia 2007 r. do Urzędu Gminy Mińsk Mazowiecki nastąpiło po upływie w/w terminu z art. 36 a ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Wa 337/11 uwzględnił skargę Gminy Mińsk Mazowiecki i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z uwagi na uznanie, iż 14 dniowy termin (określony w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty) na wniesienie przez organ nadzoru pedagogicznego zastrzeżeń – nie został zachowany – tym samym zgłoszone przez organ nadzoru zastrzeżenie nie mogło wywołać określonego skutku prawnego tj. niepowierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły K. G. wyłonionej w konkursie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany w/w wykładnią prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty - w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 kwietnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 56, poz. 458) - w związku z art. 89 u.s.g. polegającą na przyjęciu, że termin na zajęcie stanowiska przez organ nadzoru pedagogicznego jest tożsamy z terminem na doręczenie tego stanowiska

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego

orzeczenia, poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, a w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu i ograniczenie się do zbadania jedynie zarzutu dotyczącego zgłoszenia zastrzeżenia przez organ nadzoru pedagogicznego oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu prawomocnych orzeczeń: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2008 r. I SA/Wa 379/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1205/08, mających podstawowe znaczenie z punktu widzenia możliwości przeprowadzenia konkursu, w wyniku którego została wyłoniona kandydatura Pani K. G.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Wojewody podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 kwietnia 2009 r.) Zdaniem Wojewody Mazowieckiego termin zakreślony w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty na zgłoszenie zastrzeżeń został przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty dochowany, a Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki, powierzając stanowisko Pani K. G., naruszył wskazany przepis. Zdaniem skarżącego kasacyjnie do obliczania terminu wskazanego w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty ma zastosowanie art. 89 u.s.g., bowiem zakreślone w art. 89 terminy odnoszą się do "zajęcia stanowiska", a nie do jego doręczenia określonemu organowi. Zdaniem skarżącego dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty, z jaką termin zostaje zachowany, należy sięgnąć do zasad określonych w rozdziale 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako k.p.a.). W myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo (w opisywanym przypadku zastrzeżenia Mazowieckiego Kuratora Oświaty) zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zdaniem organu nadzoru termin 14 dniowy, liczony zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy upływał 18 grudnia 2007r. Pełnomocnik Wojewody podniósł, iż organ gminy w sposób ewidentny nie dopełnił warunku wynikającego z art. 36a ust. 2, będącego niezbędnym elementem poprzedzającym skuteczne powołanie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Podejmując decyzje w trybie określonym w art. 36a ust. 4 powyższej ustawy, organ prowadzący szkołę powinien brać pod uwagę możliwość złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny umotywowanego zastrzeżenia. Skoro zatem zastrzeżenie zostało nadane 17 grudnia 2007 r. w polskiej placówce pocztowej a 18 grudnia 2007 r. upływał termin 14-dniowy na zgłoszenie zastrzeżeń to zgodnie z art. 57 k.p.a. termin został zachowany. Należy więc przyjąć że Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki wydając Zarządzenie Nr 54, w którym powierzył stanowisko Pani K. G. bez wcześniejszego upewnienia się, że zastrzeżenia przez kuratora oświaty nie zostały złożone stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności tego typu zarządzenia. Zdaniem pełnomocnika Wojewody nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wójta jakoby powierzając stanowisko dyrektora pozostawał w usprawiedliwionej niewiedzy o zgłoszonych zastrzeżeniach. Tym bardziej, że w dniu 13 grudnia 2007 r. drogą faksową do Urzędu Gminy Mińsk Mazowiecki dotarło pismo, w którym Mazowiecki Kurator Oświaty o tych zastrzeżeniach informuje. Pełnomocnik Wojewody podniósł także, że materialny charakter terminu z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie przesądza o braku możliwości zastosowania art. 57 k.p.a. i potraktowaniu terminu 14 - dniowego na zgłoszenie zastrzeżeń jako terminu do nadania zastrzeżeń organowi prowadzącemu szkołę. Pełnomocnik Wojewody uznał za niedopuszczalne, powierzenie Pani K. G. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce w sytuacji, w której stanowisko to powinien objąć kandydat wyłoniony w pierwotnym, ważnym zdaniem organu nadzoru konkursie. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. I OSK 1205/08, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1326/09. Ze względu na trwające od blisko 4 lat postępowania sądowe dotyczące ważności konkursu przeprowadzonego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Starej Niedziałce, w którym wyłoniono na to stanowisko Panią K. G., winny uwzględniać prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiążący nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, w którym uznano prawidłowość wyboru kandydata na ww. stanowisko w osobie Pana T. W. Według skarżącego Sąd pierwszej instancji nie zbadał sprawy merytorycznie bowiem nie uwzględnił podstawowego zarzutu, podnoszonego w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego, że na stanowisko dyrektora została już wyłoniona osoba, czym naruszył przepis art. 134 p.p.s.a. Pełnomocnik Wojewody podkreślił, iż na gruncie niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma ocena prawna dopuszczalności przeprowadzenia konkursu w sytuacji, gdy dyrektor został wyłoniony w poprzednim konkursie. Zdaniem organu nadzoru, konkurs, który miał miejsce w dniu 3 grudnia 2007 r. został przeprowadzony w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Koniecznym było więc stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr 54 powierzającego to stanowisko kandydatowi wyłonionemu w drugim konkursie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 roku, IV SA 527/97, LEX nr 47275; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, s. 474 ).

Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa wyłącznie wówczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny podejmie uchwałę w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierającą odmienną wykładnię prawa od dokonanej w tym orzeczeniu, bądź jeżeli nastąpi zmiana stanu prawnego i to pod warunkiem, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego lub zmiana stanu prawnego będzie miała miejsce po wydaniu orzeczenia, w którym Sąd ten dokonał wykładni prawa, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takich przypadkach wykładnia prawa zawarta w wyroku uchylającym przestaje wiązać sądy administracyjne.

W niniejszej sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1868/10 (uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 570/10), a przed wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 337/11 nie zmienił się stan prawny jak też Naczelny Sąd Administracyjny nie podjął - w zakresie objętym dokonaną w tym wyroku wykładnią prawa - uchwały w trybie art. 269 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadnie powołał się na przepis art. 190 p.p.s.a. i wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem, poddanego kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lutego 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, ma zagadnienie dotyczące charakteru terminu określonego w art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1991 r. o systemie oświaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na materialny charakter terminu określonego w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, do ustalania biegu tego terminu nie znajduje zastosowania art. 57 § 5 pkt. 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Określony w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty 14 dniowy termin do zgłoszenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny umotywowanych zastrzeżeń co do kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest terminem do doręczenia zastrzeżeń organowi prowadzącemu szkołę. Brak doręczenia umotywowanych zastrzeżeń w ustawowym terminie wywołuje skutek prawny w postaci powierzenia przez organ prowadzący szkołę stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. Sąd twierdził, że w rozpoznawanej sprawie kandydatura dyrektora szkoły została przedstawiona organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny przez Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki w dniu 4 grudnia 2007 r., a zastrzeżenia organ złożył dopiero w dniu 28 grudnia 2007 r. należało przyjąć, że powierzenie K. G. stanowiska dyrektora szkoły w Niedziałce, nie naruszało art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, albowiem w ustawowym terminie organ sprawujący nadzór pedagogiczny skutecznie nie złożył umotywowanych zastrzeżeń o jakich mowa w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę był związany oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku w zakresie tych kwestii, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni podziela powyższe rozważania. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż stanowisko dotyczące interpretacji omawianego art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty (sprzed zmian z dnia 22 kwietnia 2009 r.) jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie to zostało przesądzone w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 187/06, w którym Sąd wskazał, że "po upływie 14 - dniowego terminu na skorzystanie ze środka nadzoru w postaci "zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia" wobec kandydata na stanowisko dyrektora szkoły zgłoszenie takich zastrzeżeń nie jest skuteczne i nie wywołuje skutków prawnych., a także w wyroku z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. I OSK 590/07 stanowiącego, że "ustanowiony w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. - termin, jest terminem materialnym, który nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. W art. 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty został expressis verbis ustanowiony termin 14 dni od dnia przedstawienia kandydata. Termin ten zaczyna biec od doręczenia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny kandytatury na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. W ustawowym terminie organ sprawujący nadzór pedagogiczny obowiązany jest zebrać informacje i zająć stanowisko w sprawie. W razie niezajęcia stanowiska w ustawowym terminie, wygasa dopuszczalność ingerencji nadzorczej" (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od dnia 22 kwietnia 2009 r. treść ust. 2 art. 36a jest inna i w ogóle brak jest tam jakiegokolwiek terminu do zajęcia stanowiska przez kuratora oświaty a więc powyższe rozważania odnoszą się do poprzedniego stanu prawnego.

Jednocześnie zważyć należy, iż przepis art. 190 p.p.s.a. zdanie drugie stanowi, iż nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec tego stwierdzić należy, iż zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wykładnia przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie jest sprzeczna z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu w pełnym zakresie a kwestie te, wobec rozstrzygnięcia podstawowej kwestii – wykładni art. 36 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w wersji obowiązującej na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego - przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 26 stycznia 2011 r. nie wymagają szczegółowego odniesienia.

W tym miejscu zwrócić można jedynie uwagę, na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 03 lipca 2008 r., sygn. II PK 10/08 "iż kandydat na stanowisko dyrektora szkoły wyłoniony w drodze konkursu ma roszczenie o nawiązanie stosunku pracy na tym stanowisku, a sąd pracy władny jest ocenić legalność zastrzeżenia zgłoszonego przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.