Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2990/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018r., znak: [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] Sp. z o.o. reprezentowanej przez radcę prawnego M. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] lipca 2018r., znak: [...], nakładające na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej składowiska odpadów zlokalizowanego na terenie działek o nr ew. [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości [...] w szczególności w zakresie: 1) stanu technicznego drenaży odwodniających poszczególne kwatery z odprowadzeniem i zagospodarowaniem odcieków, 2) właściwej retencji zbiorników na odcieki oraz ich stanu technicznego, 3) stanu technicznego instalacji odgazowania wraz z urządzeniami oraz określenie wykorzystania powstałej energii, 4) stanu technicznego geomembrany zabezpieczającej przenikanie odcieków do wód gruntowych biorąc pod uwagę obecne warunki, jakie występują na obiekcie, 5) określenie nośności podłoża z jego analizą - prawidłowości wykonanych zabezpieczeń i wzmocnień (jeżeli występują) pod kwaterami zakończonymi i będących obecnie w czynnej eksploatacji - biorąc pod uwagę obecne warunki i parametry obiektu, 6) określenie miąższości odpadów w zakończonych kwaterach, 7) analiza prawidłowości eksploatacji obiektu z obowiązującymi przepisami i normami. W przypadku wystąpienia nieprawidłowości lub/i uwag należy określić roboty budowlane lub/i inne czynności do przeprowadzenia aby doprowadzić obiekt do zgodności lub innych działań przewidzianych prawem. Ocena winna być sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem tej izby - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że 31 marca 2016r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo Starosty [...] z [...] marca 2016r. znak: [...], przy którym przekazano e-maila J. S. w sprawie przekroczenia wysokości składowiska odpadów [...]. Następnie 20 kwietnia 2016r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo mieszkańców powiatu [...] z [...] kwietnia 2016r. z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w w/w sprawie.

Organ powiatowy przeprowadził 2 czerwca 2016r. czynności kontrolne, w trakcie których pełnomocnik spółki - radca prawny M. B. oświadczyła, że przedsiębiorca nie został poinformowany zgodnie z obowiązującymi przepisami o zamiarze przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kontroli. Ustalono wówczas, że książki obiektu nie są prowadzone na bieżąco - brak jest przeglądu rocznego wszystkich obiektów zlokalizowanych na terenie składowiska.

Kolejne oględziny na terenie składowiska odpadów komunalnych [...] przeprowadzono 21 czerwca 2016r. Stwierdzono, że kwatera nr 1 składowania wybudowana została na podstawie decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 1997r. znak: [...]. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 1998r. znak: [...] została dopuszczona do użytkowania kwatera Nr 1 składowiska odpadów komunalnych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] oraz obiektów towarzyszących (zbiorniki odcieków, przepompownia, budynek wagi, budynek biurowo-socjalny) w [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2005r. Nr [...] znak: [...], udzielono pozwolenia na użytkowanie kwatery Nr 2 składowiska odpadów komunalnych zrealizowanych na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...].04.1997r. W instrukcji prowadzenia składowiska odpadów z 2014r. na str. 8 wskazano docelową rzędną wysokości składowania, która powinna wynosić 157,2 m n.p.m., natomiast zgodnie z zatwierdzonym projektem rzędna gruntu wynosi 134,0 m n.p.m. Według inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej max. rzędna w kwaterze nr 1 (po rekultywacji) wynosi 158,3 m n.p.m. Warstwa rekultywacyjna dopuszczalna jest do 2,0 m nasypu. Stwierdzono również, że kwatera nr 2 jest wyeksploatowana w 70%. Przedłożony dziennik budowy Nr [...] z [...] listopada 1999r. na kontynuację robót budowlanych składowiska prowadzony jest na bieżąco. Ostatni wpis z dnia 20 czerwca 2016r. geodety uprawnionego G. K.

Następnie organ powiatowy pismem z 18 lipca 2016r. oraz z 19 sierpnia 2016r. wezwał spółkę [...] Sp. z o.o. do złożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej omawianego składowiska odpadów. Spółka 7 grudnia 2016r. przedłożyła dokumentację, w tym odpis dziennika budowy oraz książki obiektu.

Zawiadomieniem z 14 grudnia 2016r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności obiektu budowlanego - składowiska odpadów na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...]. [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości [...].

Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na spółkę [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej zgodność omawianego składowiska we wskazanym w w/w rozstrzygnięciu zakresie. W wyniku postępowania zażaleniowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2017r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji [...] czerwca 2017r., przeprowadził czynności kontrolne. Ustalono, że książka obiektu budowlanego założona w 1 czerwca 2011r. prowadzona jest na bieżąco. Ostatni wpis z 5 czerwca 2017r. dotyczy rocznej kontroli stanu technicznego. Okazano protokół z okresowej kontroli 5-letniej z 10 sierpnia 2016r. W zaleceniach protokołu zawarto wskazanie, że w budynku biurowo-socjalnym należy wykonać opaskę wokół niego oraz drenaż z odprowadzeniem do zbiornika naturalnego - zalecenie wykonano w IV kwartale 2016r. W budynku wagi należy wykonać wymianę wokół dachu - pozostało do wykonania. Droga na kwaterę - wykonać rampę rozładunkową z płyt MON -wykonano w III kwartale 2016r. W 2016r. wykonano zmianę przeznaczenia zbiornika przeciwpożarowego na oczko wodne. Od strony wschodniej realizowana jest naprawa bramy i ogrodzenia - pozostały roboty naprawcze od strony południowej. W 2016r. wykonano także stanowisko przeciwpożarowe do poboru wody.

Z protokołu kontroli rocznej z 5 czerwca 2017r. wynika, że w budynku wagi należy wykonać orynnowanie dachu - planowane do wykonania w III kwartale 2017r. W trakcie realizacji jest uzupełnienie powierzchni drogi oraz uzupełnienie placu manewrowego masą asfaltową. Do wykonania w II kwartale 2018r. planowane jest nowe ogrodzenie i brama od strony północnej oraz naprawa od strony południowej. Według oświadczenia K. P. - kierownika zakładu wykonany drenaż jest sprawny. Ostatnie czyszczenie miało miejsce w 2017r. Na terenie składowiska występują 3 zbiorniki na odcieki: zbiornik nr 1 pełni funkcję ppoż. o objętości 1500 m3, drugi zbiornik ma objętość 600 m3 - został uszczelniony w 2014r., natomiast trzeci zbiornik o objętości 900 m3 został uszczelniony w listopadzie 2015r. Wszystkie te zbiorniki są czyszczone i uszczelniane w ramach bieżącej konserwacji. Przeprowadzona została próba ciśnieniowa szczelności po wykonaniu w/w robót. W kwaterze nr 1 zakończona została eksploatacja - drenaż podfoliowy wykorzystywany jest do kontroli jakości wód gruntowych wypływających spod składowiska. Wykonano trzy punkty poboru próbek wód - badania w normie. Na kranach przyległych do składowiska wykonano sieć pizometrów w celu badania jakości wód podziemnych - badania w normie. Studnia wiercona wykorzystywana jest tylko do celów technologicznych i socjalnych. Woda do celów spożywczych dostarczana jest z zewnątrz. Membrana w zbiornikach na odcieki składa się z następujących części: bentomata, folia PEHD o grubości 2 mm, zgrzewana podwójnym spawem, na zewnątrz geowłóknina. Stan dróg wewnętrznych i rampy jest zgody z ostatnim przeglądem rocznym. Rów opaskowy od strony wschodniej jest w trakcie czyszczenia. Instalacja biogazu wraz z przetwarzaniem na energię elektryczną prowadzona jest przez firmę [...].

Pełnomocnik spółki [...] SP. z o.o. - radca prawny M. B. przedłożyła 6 lipca 2017r. protokoły remontu, protokoły z okresowej kontroli oraz pozostałe dokumenty dotyczące omawianego składowiska.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2017r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego omawianego składowiska odpadów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2018r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie.

Zawiadomieniem z 23 lutego 2018r. organ powiatowy poinformował, że prowadzone jest postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego - składowiska odpadów na terenie działek o nr ew. [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości [...]. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...], nałożono na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej składowiska odpadów zlokalizowanego na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości [...] (szczegółowo opisane na wstępie).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...] września 2018r. zawiadomił strony o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie organu pierwszej instancji i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 15 października 2018r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego - organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego mają prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych m.in. z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi - organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia .

Przepis stanowi regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Wymienione uprawnienia umożliwiają zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do cytowanego powyżej przepisu, organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: 1. jakości wyrobów budowlanych lub 1. jakości wykonywanych robót budowlanych bądź 2. stanu technicznego obiektu budowlanego.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2440/06: postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania .

Organ podkreślił - ,,skorzystanie z dyspozycji art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego winno mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do załatwienia sprawy, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie. Uprawnienie do nałożenia obowiązku przedłożenia ocen i ekspertyz odnosi się jedynie do sytuacji, w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń co do rodzącego wątpliwości stanu technicznego budynku, a przedłożona dokumentacja i przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie zezwalają w tej mierze na sformułowanie niezbędnych ocen, od których uzależnione jest wydanie przez organ rozstrzygnięć kończących co do istoty postępowanie główne ".

Organ drugiej instancji ocenił, że opisane powyżej przesłanki zaistniały gdy zważyć szczególny charakter inwestycji jaką jest składowisko odpadów, stanowiące całość techniczno-użytkową. Przesłanką uzasadniającą konieczność wykonania oceny technicznej obiektu jest to, że jego stan nie może zostać prawidłowo zweryfikowany w oparciu o dokumentację przeglądu rocznego oraz pięcioletniego. Dokumentacja ta bowiem sporządzona została przez R. S., który posiada uprawniania budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...]. Zasadnicze obiekty i ich elementy, które należy zaliczyć do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska pozostały bez profesjonalnej oceny. Przegląd w tym zakresie nie został przeprowadzony przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności.

Organ drugiej instancji podzielił również prawidłowość nałożonego obowiązku wobec ustalenia przez organ pierwszej instancji, że stan projektowy przewidywał miąższość odpadów do 15,0 m, natomiast rzeczywista wysokość liczona od poziomu przyległego terenu do korony wynosi ok. 24,0 m. Z tego względu zmianie mogły ulec obciążenia, jakie oddziałują na poszczególne elementy składowiska oraz podłoże. Składowisko znajduje się w odległości ok. 1000 m od urządzeń służących do zbiorowego zaopatrywania w wodę m.in. ujęcia wód podziemnych oraz stację uzdatniania wody w [...] gdzie stale zaopatrywani są mieszkańcy miejscowości [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe okoliczności sprawy upoważniają do oceny, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego składowiska odpadów jako całego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym właściwe było nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej, w zakresie jak opisano to szczegółowo w postanowieniu organu drugiej instancji. Organ I instancji nie może samodzielnie ocenić takich części składowiska jak: drenaże odwadniające, retencja zbiorników na odcieki, instalacja odgazowania i określenie wykorzystania powstałej energii, stan geomembrany, określenie nośności podłoża z jego analizą, określenie miąższości i analiza prawidłowości eksploatacji obiektu. Ponadto jak słusznie wskazał organ powiatowy z uwagi na czas eksploatowania składowiska (ok. 20 lat) oraz usytuowanie w pobliżu urządzeń służących do zbiorowego zaopatrywania w wodę mieszkańców pobliskich miejscowości należy określić stan techniczny wyszczególnionych w ww. postanowieniu części składowiska.

Zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy - Prawo budowlane, które regulują utrzymanie obiektów budowlanych, na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym, co oznacza, że to on jest odpowiedzialny za stan tego obiektu i ponosi konsekwencje zaniedbań (art. 61). Koszty ekspertyzy ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jeżeli nie zostanie ona dostarczona w terminie lub też niedostatecznie wyjaśni sprawę, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie takiej oceny na koszt zobowiązanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wydane postanowienie ma charakter dowodowy i pozwoli na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego obiektu. To w interesie właściciela leży przedłożenie opracowania, które będzie odnosić się do uzasadnionych wątpliwości organu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez radcę prawnego M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit a), b), c) p.p.s.a. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym wręcz naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. , jak również art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. odnoszących się do prowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. Naruszenie to przejawia się w fakcie utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji przy zaniechaniu przez organ II instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz powielaniu oczywiście błędnych ustaleń faktycznych.

Zdaniem skarżącej spółki doszło też do naruszenia art. 82c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w dniu wydania postanowienia dysponowała ona wymaganym przeglądem, dokonanym przez specjalistów posiadających specjalności oczekiwane przez organy nadzoru budowlanego. Przedkładany protokół z przeglądu Nr [...] z [...] października 2018r., sporządzony przez R. W. (uprawnienia: projektant instalacji sanitarnych) i inż. I. K. (uprawnienia konstrukcyjno- budowlane i konserwatorskie) potwierdza brak odstępstw na ocenianym obiekcie od wymagań określonych w przepisach jednocześnie wskazując, że nadaje się on do eksploatacji, nie zagraża bezpieczeństwu środowiska i użytkownikom. Tym samym dokument potwierdza, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie było podstaw do jakichkolwiek wątpliwości co do stanu technicznego obiektu.

Skarżąca spółka stwierdziła, że wprawdzie opisany powyżej dokument nie był znany nieznanym organowi II instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, ale był dokumentem istniejącym w tym dniu. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem skarżącej, sam brak opracowania przeglądu przez dodatkowego specjalisty nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 82c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i może być stosowany tylko w sytuacji, w której stan obiektu budzi uzasadnione wątpliwości.

Brak poinformowania spółki o niepełnej, jak ocenił organ dokumentacji, stanowi naruszenie zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 k.p.a. - organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Udzielenie takiej informacji doprowadziłoby do uzupełnienia przeglądu o ocenę wymaganego specjalisty. Nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy w takiej sytuacji stanowi naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady pogłębiania zaufania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady ochrony słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.)

Ponadto skarżąca spółka wskazała, że na składowisku na bieżąco jest prowadzony monitoring, którego celem jest ocena stopnia ewentualnego oddziaływania składowiska na środowisko naturalne, w tym wody podziemne co pośrednio pozwala na bieżąco określać stan techniczny geomembrany dna składowiska i szybką identyfikację jej ewentualnej nieszczelności, której dotychczas nie odnotowano. Organ drugiej instancji zobowiązany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Spółka stwierdziła też, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia istniały jeszcze inne dowody i okoliczności, nieznane organowi II instancji, które mogły mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5) K.p.a.) - "Rys. 1 Lokalizacja składowiska, piezometrów głębokich oraz mapa hydroizohips w rejonie wysypiska odpadów komunalnych [...]"; "Mapa hydrogeologiczna Polski w skali 1:50000, Arkusz [...]" - opracowanie sporządzone przez mgr inż. M. P., pod redakcją prof. dr hab. B. P., wydane przez Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w 1997 r., wybrane fragmenty ze "Statystycznego Vademecum Samorządowca z 2015 i z 2016 x.", wydanego przez Urząd Statystyczny w [...]; "Ocena jakości wody w powiecie [...] w 2016 r." i "Ocena jakości wody w 2017 r. w powiecie [...]" sporządzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Dowody potwierdzają, że stan wód podziemnych w miejscowościach wskazywanych w zaskarżonym postanowieniu odpowiada normom, co dodatkowo potwierdza bezzasadność przypuszczenia, że składowisko jest źródłem ich zanieczyszczenia.

Potwierdzenie, że obiekt nie sanowi zagrożenia dla środowiska, w tym wód podziemnych i to nawet w jego bezpośrednim otoczeniu stanowi również kolejny dowód, nieznany organowi II instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia w postaci ekspertyzy z 2013 r. sporządzonej przez specjalistów - "Ekspertyza dotycząca wpływu składowiska odpadów w [...] na jakość wód podziemnych oraz gleby we wskazanych miejscach gminy [...]" sporządzona 21 października 2013 r. przez [...] Sp. z o.o.

Ponadto, istotne są też Raporty z badań realizowanych w ramach monitoringu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w miejscowości [...] w 2016 r. i 2017 r. Wskazana w tych badaniach ponadnormatywna zawartość ogólnego węgla organicznego w piezometrach P-l i P-5 wynika z przedostawania się węgla z podmokłego, bogatego w materię organiczna podłoża (na co zresztą wskazywali również autorzy komentowanej wcześniej ekspertyzy). Piezometry te są zlokalizowane na podłożu torfowym, obfitującym w roślinność. Pozostałe parametry badane w wodach podziemnych przy składowisku mieściły się w granicach określonych dla dobrego stanu wód. Na przestrzeni wielu lat wyniki badań monitoringowych wód podziemnych nie ulegają pogorszeniu i tym samym brak jest podstaw do uznania, że składowisko zagraża czystości tych wód.

Zdaniem skarżącej spółki z treści przedkładanych ocen wynika, że wodociąg publiczny w miejscowości [...] zaopatruje w wodę mieszkańców miejscowości [...] i [...], natomiast wodociąg publiczny w miejscowości [...] zaopatruje w wodę mieszkańców miejscowości: [...], [...], [...] i [...] (str. 4-5 oceny z 2017 r. i str. 5-6 oceny z 2018 r.). Woda z wodociągów zlokalizowanych w [...] i [...] jest zdatna do spożycia. Ewentualne zanieczyszczenia ulegały eliminacji po wyczyszczeniu urządzeń (ujęć wody), a zatem nie były skutkiem działalności składowiska.

Zdaniem skarżącej spółki opisane powyżej dowody cyt. "ucinają wszelkie spekulacje, domniemania i wątpliwości dotyczące rzekomo negatywnego wpływu składowiska na wody podziemne, w tym w daleko położonych miejscowościach i tym samym potwierdzają, że nie ma potrzeby wykonania dodatkowej, szczegółowej oceny stanu technicznego tego obiektu. Ich istnienie i charakter stanowią podstawę do wznowienia postępowania i świadczą o jego kwalifikowanej wadliwości proceduralnej."

Skarżącą zarzuciła, że obowiązku sporządzenia ekspertyzy nie uzasadnia również argument, że stan projektowy przewidywał miąższość odpadów do 15,0 m, natomiast rzeczywista wysokość liczona od poziomu przyległego terenu do korony wynosi ok. 24,0 m. Z tego względu zmianie mogły ulec obciążenia, jakie oddziałują na poszczególne elementy składowiska oraz podłoże. Organ drugiej instancji bezrefleksyjnie przyjął ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podczas gdy w zażaleniu wykazywano, że wysokość składowiska jest zgodna z projektem budowlanym - Opracowanie "Składowisko "[...]" [...]. Określenie rzędnych szczytów koron pobliskich drzew" z grudnia 2017 r. To samo dotyczy kwatery nr 2 składowiska, która jest niższa od kwatery nr 1. Kwatera ta jest ponadto w procesie formowania, więc ocena jej wysokości na tym etapie byłaby przedwczesna.

W ocenie skarżącej, osobną podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego stanowi okoliczność nie zapewnienia udziału wszystkim stronom. Instalacja odgazowująca zlokalizowana na składowisku stanowi własność innego podmiotu i jest przez ten podmiot zarządzana, Podmiotowi temu nie zapewniono jednak udziału w postępowaniu, na żadnym jego etapie. Nie ma też podstaw prawnych do nakładania na skarżącą spółkę obowiązku sporządzenia ekspertyzy dla instalacji stanowiącej własność innego podmiotu.

Zdaniem skarżącej spółki doszło też do naruszenia art. 82c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie wykazano istnienia uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w ww. przepisie. Z treści zaskarżonego postanowienia wprost wynika, że przyczynę nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy nie stanowią rzeczywiste, ustalone przez organy obiekcje dotyczące stanu tego obiektu, ale jedynie nie poparte niczym domniemanie, że z uwagi na czas eksploatacji i nie dokonanie przeglądu przez dodatkowego specjalistę powinien on zostać gruntownie przebadany, choć przecież potrzebie takiej przeczą wyniki badań monitoringowych, kontroli, przeglądów oraz treść licznie wykonywanych przez skarżącą ekspertyz. Przepis może być stosowany tylko wówczas, gdy organ sam nie jest w stanie usunąć wątpliwości Tymczasem, organ przeprowadzając w prawidłowy sposób postępowanie dowodowe, był w stanie usunąć wszelkie wątpliwości dotyczące stanu składowiska i jego ewentualnego wpływu na otoczenie.

Skarżąca spółka podniosła również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienie z [...] lutego 2017 r., Nr [...] nakładające na Spółkę obowiązek sporządzenia ekspertyzy w zakresie niemalże identycznym co w postanowieniu utrzymanym zaskarżonym postanowieniem. Postanowienie to zostało uchylone w całości postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w którym podkreślono m. in., że obowiązek dostarczenia przez osoby wymienione w ww. przepisie ustawy odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być nałożony tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przy tym nie są wystarczające jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą mieć one kwalifikowany charakter.

Spółka podniosła też zarzut naruszenia opisanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wobec braku przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego, braku własnych ustaleń, a nawet oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Związane jest to również z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie zaś ww. zasad postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracji.

W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie narusza również art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz naczelną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 11 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy wydawaniu postanowienia. Organ nie dostrzegł, że postanowienie organu pierwszej instancji zawiera sformułowania ogólne, niedookreślony i ma charakter "otwarty", co może stwarzać problemy z jego wykonaniem. Okoliczności te, podobnie jak nie wskazanie specjalności, którymi powinni legitymować się autorzy oceny technicznej stwarza pole do nadużyć ze strony organu nadzoru budowlanego, który będzie oceniał ekspertyzę. W wadliwy sposób wyznaczono również termin do sporządzenia ekspertyzy, który upłynął tuż po wydaniu zaskarżonego postanowienia stawiając Skarżącą w niekorzystnej sytuacji prawnej. Okoliczności te świadczą ponownie o naruszeniu przez Organ I instancji art. 11 k.p.a.

Zdaniem skarżącej spółki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przez wiele lat nie chce umorzyć postepowania, poszukując pretekstów do jego kontynuowania, co ma też związek z naciskiem opinii publicznej, podsycanej grą polityczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd podziela ustalenia i argumentację organu, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, przyjmuje za własne.

Zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Przepis art. 81 c ustawy Prawo budowlane stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu i utrwalonym orzecznictwem poza sporem pozostać musi to, że przepis ów ma zastosowanie w szczególnych okolicznościach. Nałożenie przewidzianego tam obowiązku uzależnione jest od istnienia po stronie organu "uzasadnionych wątpliwości". Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Może to czynić wówczas gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku skarżącej, szczególna specyfika obiektu oraz materiał dowodowy przedłożony przez spółkę, podkreślmy w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie pozwalał na samodzielną ocenę, bezpośrednio przez organ nadzoru budowlanego, stanu wysypiska z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Tym samym organ miał podstawę uznać, że niezbędne jest odwołanie się do wielowątkowego opracowania, pochodzące od osób wyspecjalizowanych w odpowiednich zakresach, dysponujących stosownymi uprawnieniami zawodowymi. I temu właśnie dał wyraz organ pierwszej instancji w ww. postanowieniu.

Należy zauważyć, że skarżąca spółka powołując się na protokół z przeglądu Nr [...] z [...] października 2018r., sporządzony przez R. W. (uprawnienia: projektant instalacji sanitarnych) i inż. I. K. (uprawnienia konstrukcyjno- budowlane i konserwatorskie) stwierdziła, że nie był znany organom orzekającym w sprawie jednak istniał w dniu wydania zaskarżonego postanowienia i miał istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowi to zatem przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5) K.p.a., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W tym kontekście wskazać należy, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie obliguje Sądu do oceny czy stwierdzona przesłanka do wznowienia postępowania miała wpływ na treść decyzji. Inaczej bowiem niż przy stwierdzeniach naruszenia przepisów prawa określonych w lit. a i c omawianego przepisu kwestia wpływu na wynik sprawy (w tym wypadku czy mogłaby zapaść jedynie decyzja tej samej treści) została wyłączona wolą ustawodawcy z oceny sądu na tym etapie postępowania.

Ujawnienie nowych nieznanych organowi dowodów może być podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy jest to skutkiem naruszenia prawa przez organ. Wynika to wprost z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się bowiem w tym przepisie sformułowaniem "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Przyjąć należy, że gdyby ustawodawca uznał, że zaistnienie każdej z podstaw wznowienia jest tożsame z naruszeniem prawa, to działając racjonalnie nie powinien tego zastrzegać poprzez kryterium "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia".

W razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Jednak do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie wystarczy samo ustalenie, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, ale konieczne jest wykazanie, że przesłanka wznowieniowa zaistniała na skutek naruszenia przepisów prawa przez organ administracji. Taki stan rzeczy nie miał miejsca w podnoszonych przez spółkę okolicznościach niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła też, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia istniały jeszcze inne dowody i okoliczności, nieznane organowi II instancji, które mogły mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) Również w tym zakresie należy przywołać ww. wskazania sądu odnoszące się do przesłanki wznowieniowej. Na marginesie zaś zauważyć należy, że powoływanie się na dokumentację sprzed wielu lat nie zdaje się być celowe w kontekście badania aktualnego stanu obiektu i zgodności z przepisami prawa.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy, w oczywisty sposób uzasadnia również argument, że stan projektowy przewidywał miąższość odpadów do 15,0 m, natomiast rzeczywista wysokość liczona od poziomu przyległego terenu do korony zakończonej kwatery wynosi ok. 24,0 m przy czym brak informacji o miąższości odpadów. Jak słusznie oceniły organy obu instancji z tego względu zmianie mogły ulec obciążenia, jakie oddziałują na poszczególne elementy składowiska oraz podłoże. I znów powoływanie się przez skarżącą spółkę na stan wysypiska opisany w dokumentach z 2017 r nie odnosi się z pewnością do stanu na datę orzekania w sprawie.

Skarżąca spółka nie może skutecznie podnosić zarzutu braku udziału innych podmiotów w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Okoliczność ta jest przesłanką, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Może się na nią powołać li tylko podmiot pominięty w postępowaniu a mający przymiot strony tego postępowania. Instalacja odgazowująca zlokalizowana na składowisku nie mogła zostać pominięta w przedmiotowym nakazie zważywszy, że stanowi integralny element badanego obiektu. Adresat nakazu odpowiada ustawowemu katalogowi. Przepis art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane odwołuje się do ust. 1 tego przepisu. Nakaz może być zatem skierowany do uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Poza sądową oceną w niniejszej sprawie muszą pozostać orzeczenia poprzedzające postanowienia kontrolowane w niniejszym postępowaniu tj. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z [...] lutego 2017 r., Nr [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., [...].

W ocenie Sądu nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. oraz naruszenia, przez organ drugiej instancji, zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, 77 107 § 3 k.p.a.

Organ drugiej instancji rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada zaś dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Organ zasadnie podkreślił specyficzny i złożony zarazem charakter obiektu wymuszający dalece specjalistyczną ocenę jego stanu i zgodności z przepisami prawa. Nade wszystko prawidłowo odniósł się też do oceny, że dokumentacja przedłożona przez właściciela wskazuje na zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznym składowiska.

Sąd nie podziela zastrzeżeń skarżącej spółki co do redakcji nakazu sformułowanego w postanowieniu organu pierwszej instancji. Jest on prawidłowo zredagowany. Nałożony obowiązek dotyczy oceny technicznej składowiska odpadów, obiektu tam opisanego zaś w siedmiu punktach określono szczególne wskazania, które opracowanie winno zawierać. Określenie, że ocena powinna zostać sporządzona przez osoby posiadające "stosowne" uprawnienia wynika li tylko z braku potrzeby wymieniania poszczególnych uprawnień. Z pewności będzie to dokument wynikający z pracy osób o różnych uprawnieniach budowlanych. Dotyczyć będzie bowiem obiektu, który z tego punktu widzenia jest bardzo złożony.

Nie jest uzasadniony także zarzut dotyczący określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, w szczególności nie doszło w tym zakresie do naruszenia zasady opisanej w art. 11 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).