Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 753/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 26 marca 2021 r. nr XXXIII/256/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXIII/256/2021 z dnia 26 marca 2021 r. Rada Miejska w Mroczy, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej powoływanej jako "uoz"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2021, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (dalej powoływany jako "Program").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części – obejmującej § 3 w zakresie w jakim zaniechano określenia listy społecznych opiekunów oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących, § 4 ust. 4, § 8 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 Programu - w oparciu o podniesione zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.:

- art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i zbyt ogólnikowe uregulowanie w § 3 Programu kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, co stwarza niebezpieczeństwo braku realizacji zadania zaliczonego przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów programu,

- art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz poprzez brak wskazania w § 8 ust. 1 Programu jednego konkretnego gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich w przypadku wystąpienia zdarzenia wymagającego zapewnienia im opieki i wskazanie na dwa różne oznaczone podmioty,

- art. 11a ust. 2 pkt 1 uoz poprzez brak zapewnienia schroniska dla odłowionych bezdomnych zwierząt w konsekwencji zawarcia w § 4 ust. 4 Programu zapisu, że w sytuacjach wyjątkowych odłowione zwierzęta będą przewożone do Punktu Zatrzymań Zwierząt w Ostrowie zamiast do schroniska dla zwierząt,

- art. 11 ust. 5 uoz poprzez dokonanie w § 10 ust. 1 Programu podziału środków na poszczególne zadania Programu w sposób zbyt ogólny i niejasny.

W uzasadnieniu skargi, Prokurator podniósł m.in., że § 4 ust. 4 Programu powoduje niezrealizowanie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 1 uoz, z uwagi na brak dokładnego określenia w tym zapisie w jakim konkretnie schronisku dla zwierząt zapewniono miejsce bezdomnym zwierzętom. Podniósł przy tym, że z obowiązku tego nie zwalnia brak miejsc w schroniskach istniejących, oraz że za schronisko nie można uznać kojców, które tomogą pełnić jedynie funkcje miejsca tymczasowego przetrzymywania wyłapanych zwierząt do czasu ich przewiezienia do schroniska. Tymczasem, jak wskazał, w zaskarżonym zapisie § 4 ust. 4 Programu, wskazano, że w sytuacjach wyjątkowych odłowione zwierzęta będą przewożone do Punktu Zatrzymań Zwierząt w Ostrowie, nie zaś do schroniska dla zwierząt, co pozostaje w sprzeczności z art. 11 ust. 2 pkt 1 uoz. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego § 10 ust. 1 Programu, Prokurator podkreślił, że Rada Miejska wprawdzie wskazała środki finansowe, które zabezpieczyła w budżecie na realizację Programu, jednak nie określiła jednocześnie zgodnie z prawem sposobu wydatkowania tych środków, a w szczególności nie dokonała podziału ww. środków na poszczególne zadania ujęte w Programie - dzieląc je jedynie na dwie grupy i nie uwzględniając pośród nich zadań polegających na odławianiu bezdomnych zwierząt oraz poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt - oraz nie zawarła w Programie żadnych unormowań regulujących sam tryb/sposób wydatkowania środków finansowych.

W odpowiedzi na skargę organ nie zakwestionował jej zasadności, wskazując jednocześnie, że na sesji Rady Miejskiej podejmie stosowną uchwałę zgodnie, z którą przyjęty zostanie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2021 z uwzględnieniem zarzutów skargi, a zaskarżona uchwała utraci moc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "ppsa") kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej powoływanej jako "usg"), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do zaskarżonych przez Prokuratora przepisów § 3, § 4 ust. 4 i § 10 ust. 1 Programu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 uoz umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a uoz, obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej w Mroczy nr XXXIII/256/2021 z dnia 26 marca 2021 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 uoz. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Miejska w Mroczy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia wyznaczone art. 11a ust. 2 i ust. 5 uoz. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa ma miejsce z jednej strony w sytuacji wykroczenia poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś w razie niewypełnienia zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym.

Podkreślić należy również, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a uoz, potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Niewystarczające jest zatem ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego wskazania na bliżej nieokreślone podmioty jako na wykonawców programu. Nie realizuje to bowiem wykonawczego charakteru programu i nie stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Program powinien zaś spełniać ustawowy cel jakim jest dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy, a ponadto spełniać wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjny dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy. Za powyższą oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a uoz. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd podzielił podniesiony w skardze zarzut dotyczący nienależytej realizacji w zaskarżonej uchwale delegacji ustawowej, wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, obligującej radę gminy do uregulowania kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. W § 3 ust. 1 Programu organ uchwałodawczy określił bowiem, że dokarmianie wolno żyjących kotów Gmina Mrocza realizuje w systemie całorocznym poprzez wydawanie karmy nieodpłatnie, raz w tygodniu wyłącznie opiekunom społecznym, którymi mogą być pełnoletni mieszkańcy Miasta i Gminy Mrocza, wpisani na listę opiekunów, prowadzoną przez Urząd Miasta i Gminy w Mroczy, którzy zadeklarowali m.in. że będą dokarmiać wolnożyjące koty, utrzymywać miejsca dokarmiania w czystości, monitorować ilość kotów w miejscach dokarmiania oraz informować o nowych miejscach bytowania kotów wolnożyjących. Z tak sformułowanego przepisu wynika po pierwsze to, iż faktyczna realizacja zadania wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz w zakresie dokarmiania wolno żyjących kotów spoczywa jedynie na ww. opiekunach społecznych, którymi zostać mogą pełnoletni mieszkańcy po wpisaniu się na stosowną listę i zadeklarowaniu, że będą realizować ww. poszczególne czynności związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami. Możliwość bycia opiekunem społecznym, jak wynika z treści § 3 ust. 1 Programu, jest fakultatywna. Z treści uchwały (jak też akt sprawy) nie wynika jednoznacznie, że ww. lista opiekunów zawiera jakichkolwiek opiekunów społecznych, którzy zadeklarowali realizację w roku 2021 zadania dokarmiania wolno żyjących kotów. W przypadku więc braku osób chętnych do pełnienia tej funkcji, może wystąpić sytuacja, w której nie będzie w ogóle podmiotów mających podejmować działania związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami w zakresie ich dokarmiania. Tym samym, zważyć należy, że wskazany przez Radę Miejską sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami w analizowanym zakresie, zdaniem Sądu, jest niepewny i niedookreślony. Uzależnia on realizację zdania wynikającego z ustawy od faktycznego wpisania się pełnoletnich mieszkańców gminy na listę opiekunów społecznych oraz zadeklarowania przez nich, iż będą wypełniać czynności z zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami – co uznać należy za zbyt hipotetyczne i stwarzające niebezpieczeństwo braku realizacji zadania zaliczonego przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów programu. W konsekwencji za wadliwe z podanych wyżej powodów uznać należy też zapisy § 3 ust. 2 i 3 Programu w zakresie w jakim powierzają określone zadania (tj. monitoring ilości oraz miejsc bytowania kotów wolnożyjących oraz zgłaszanie konieczności udzielenia pomocy weterynaryjnej) ww. "hipotetycznym" opiekunom społecznym. Ponadto, jak zasadnie wskazał Prokurator, organ nie określił w § 3 Programu w sposób prawidłowy konkretnego sposobu działania w zakresie samej czynności dokarmiania kotów wolno żyjących. Realizację dokarmiania w sposób jak najbardziej efektywny i odpowiadający potrzebom zwierząt, umożliwia z pewnością monitorowanie ich ilości oraz miejsc bytowania – na które to działanie Rada Miejska wskazała co prawda w § 3 ust. 1 i ust. 2 Programu. Niemniej jednak samo monitorowanie stanowi tylko pewne narzędzie instrumentalne, z którego to ustaleń wynikają dopiero konkretne kierunki działań opiekuńczych gminy (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18 – dostępny jw.). Dla skutecznej i realnej realizacji Programu w omawianym zakresie, zasadnym byłoby zatem określenie sposobu dokarmiania kotów wolno żyjących (częstotliwości i miejsc dokarmiania) z uwzględnieniem czynników wynikających z bieżącego monitorowania populacji ww. zwierząt na terenie gmin (ich ilości oraz miejsc bytowania), czego w Programie zabrakło. Innymi słowy, w zaskarżonej uchwale zabrakło powiązania konkretnego sposobu realizacji dokarmiania kotów wolno żyjących z wynikami monitorowania aktualnej populacji kotów wolno żyjących na terenie gminy, co dopiero zapewniłoby realizowanie dokarmiania w taki sposób, który będzie uwzględniał bieżące potrzeby populacji tych kotów oraz pozwoliłoby na elastyczne dostosowywanie systemu ich dokarmiania do aktualnej sytuacji (uzależnionej m.in. od zmieniającej się ilości zwierząt oraz miejsc w jakich bytują) w ciągu danego roku. Biorąc pod uwagę ww. uchybienia, Sąd zważył, iż prawodawca lokalny w § 3 Programu nie wypełnił delegacji ustawowej i nie uregulował w sposób pełny, konkretny oraz pozwalający na efektywną i właściwą realizację obowiązku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, materii dotyczącej sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami, a w szczególności ich dokarmiania.

Sąd podzielił także argumentację Prokuratora w zakresie zarzutu dotyczącego zapisu § 10 ust. 1 Programu. Analiza treści kontrolowanej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 5 uoz, wymóg wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny. W przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalanego przez organ gminy programu obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania tych środków. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celem i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Organ w kontrolowanej uchwale wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie Miasta i Gminy Mrocza na 2020 rok na realizację Programu, niemniej jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim na gruncie zaskarżonej uchwały nie dokonano podziału ww. środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Miejska podając wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Miasta i Gminy Mrocza na realizację Programu, podzieliła je na dwie grupy, do których przyporządkowała określone cele i zadania. Taki podział w uznaniu Sądu jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na wyodrębnione przez organ ww. dwie grupy, natomiast uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Zauważyć należy ponadto, że w ramach tych wyodrębnionych dwóch grup środków finansowych, pominięto zadania polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt oraz poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (zadania te nie zostały wprost wyszczególnione w ramach wyodrębnionych grup, na które rozdzielone zostały środki finansowych). W Programie nie zawarto też żadnych unormowań regulujących sam tryb/sposób wydatkowania środków finansowych (np. podstaw ich wydatkowania). Należy podkreślić, że wykonawczy i konkretny charakter programu, wiąże się z powinnością formułowania w nim norm w sposób dookreślony, jasny i czytelny, nie zaś niepełny, niejednoznaczny czy budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsca w przypadku zapisu § 10 Programu. Zdaniem Sądu, analiza całości regulacji wynikającej z § 10 Programu, a w szczególności kwestia całkowitego pominięcia na jej gruncie niektórych zadań realizowanych na podstawie Programu (odławiania bezdomnych zwierząt oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt), odstąpienia od wskazania konkretnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu (nieprzyporządkowanie określonej kwoty środków finansowych do poszczególnych zadań, które ujęte zostały w Programie), oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, stanowią o istotnej wadliwości omawianego zapisu z uwagi na brak zrealizowania w nim w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 uoz. Za sprzeczne z treścią art. 11a ust. 5 uoz uznać należy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowanie tegoż sposobu np. w zawieranych umowach cywilnoprawnych. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Jak wskazano już wcześniej i co wynika ze sposobu redakcji art. 11a ust. 5 uoz ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale skutkuje istotnym naruszeniem prawa, które prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Tym samym, skoro Rada Miejska w zaskarżonej uchwale nie określiła konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów wskazanych w Programie oraz nie wskazała sposobu wydatkowania tych środków, to takie naruszenie art. 11a ust. 5 uoz przesądza o istotnej wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w całości. Podkreślenia wymaga bowiem, że prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych programem ma zasadnicze znaczenie dla faktycznej realizacji całej uchwały (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 154/21; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20 – dostępne jw.).

Przechodząc do oceny legalności kolejnego zaskarżonego zapisu Programu, tj. § 4 ust. 4, wskazać należy, że w ocenie Sądu jest on wadliwy, jednak z innych przyczyn, niż te na które wskazał Prokurator. Po pierwsze wskazać należy, że analiza treści oraz sposobu usystematyzowania zapisów Programu prowadzi do wniosku, że przepis § 4 ust. 4 podjęty został przez Radę Miejską nie w celu wykonania obowiązku ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 1 uoz, dotyczącego zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt – na którego naruszenie wskazał Prokurator – a art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz, dotyczącego odławiania bezdomnych zwierząt. Potwierdza to zarówno umiejscowienie zaskarżonej regulacji w § 4 Programu zatytułowanym "Odławianie bezdomnych zwierząt", jak i analiza treści § 2 Programu zatytułowanego "Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt", gdzie w ust. 2 wskazano na konkretne schronisko dla zwierząt, wraz z określeniem jego adresu, z którym Gmina Mrocza ma podpisaną umowę i do którego przekazywane są odłowione zwierzęta. Wobec tego, skoro Rada Miejska – w § 2 ust. 2 Programu - zapewniła, bezdomnym zwierzętom miejsca w konkretnie oznaczonym schronisku, to tym samym w sprawie nie doszło do zarzucanego niewypełnienia przez organ delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 1 uoz, a argumentacja Prokuratora nie zasługuje w tym zakresie na uwzględnienie. Ponadto na podstawie całościowej analizy zapisów Programu, nie sposób uznać, aby Rada Miejska przyjęła, że Punkt Zatrzymań Zwierząt w Ostrowie miałby w wyjątkowych sytuacjach zastępować schronisko dla zwierząt, tj. stanowić miejsce docelowe w którym miałoby być zapewniane schronienie bezdomnym zwierzętom. Jak wynika bowiem z § 2 Programu, Punkt Zatrzymań Zwierząt w Ostrowie jest jedynie miejscem, w którym umieszcza się odłowione zwierzęta na okres do 7 dni, a w tym czasie podejmowane są działania w zakresie odszukania dotychczasowego właściciela czy też adopcji zwierzęcia. W przypadku zaś niepowodzenia tych działań, zwierzęta przekazywane są do Schroniska dla zwierząt prowadzonego przez Fundację na Rzecz Bezdomnych Zwierząt "Radość Psiaka", z którym Gmina Mrocza ma podpisaną umowę. Punkt Zatrzymań Zwierząt w Ostrowie, jak wynika z zapisów uchwały, pełni zatem funkcję miejsca tymczasowego przetrzymywania odłowionych zwierząt przed przewiezieniem ich do schroniska, co Rada Miejska miała prawo określić w uchwale w ramach szczegółowego trybu odławiania zwierząt bezdomnych. Z przepisów uchwały nie wynika, aby Punkt ten miał zastępować schronisko i zapewniać miejsce (docelowe o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1 uoz, a nie tymczasowe) zwierzętom bezdomnym. Zaskarżony § 4 ust. 4 Programu reguluje bowiem wyłącznie to, do jakiego miejsca zwierzę zostanie przewiezione niezwłocznie po odłowieniu, tj. do schroniska czy też do Punktu Zatrzymań Zwierząt – na co wskazano dosłownie w treści tego przepisu - nie odnosząc się przy tym do dalszych działań i nie wskazując, że w sytuacji przewiezienia zwierzęcia do ww. Punktu, miejsce to może zastępować schronisko dla zwierząt. Za bezzasadny uznać należało zatem zarzut, który Prokurator podniósł wobec omawianego § 4 ust. 4 Programu. Niemniej jednak – pomimo nietrafności ww. argumentacji podniesionej przez Prokuratora - analiza treści zaskarżonego zapisu Programu doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że jest on istotnie wadliwy, a wadliwość ta wynika z braku spójności z pozostałymi zapisami Programu oraz posłużenia się na gruncie tego przepisu pojęciem niedookreślonym. Skoro bowiem zgodnie z przedstawioną powyżej procedurą odławiania zwierząt, ustaloną w § 2 i § 4 ust. 1 Programu, w pierwszej kolejności mają być one umieszczane na okres do 7 dni w Punkcie Zatrzymań, a następnie – dopiero w razie niepowodzenia działań w zakresie m.in. poszukiwania dotychczasowego właściciela zwierzęcia – przekazywane do schroniska, to tym samym zapis § 4 ust. 4 Programu wskazujący, że regułą jest przewożenie zwierząt po odłowieniu niezwłocznie do schroniska jest sprzeczny z ww. zapisami Programu. Ponadto odwołuje się w swojej treści do "sytuacji wyjątkowych", co uznać należy za pojęcia zbyt ogólne i niedookreślone. W konsekwencji zapis § 4 ust. 4 Programu jako sprzeczny względem pozostałych zapisów uchwały oraz skonstruowany przy użyciu niedookreślonego pojęcia, uznać należało za istotnie wadliwy.

Na uwzględnienie nie zasłużył natomiast zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz, poprzez wskazanie w § 8 ust. 1 Programu na dwa różne oznaczone gospodarstwa zamiast na jeden konkretny podmiot. Zdaniem Sądu Rada Gminy wskazując w ww. zapisie Programu na dwa konkretne gospodarstwa rolne, oznaczone z adresu, które zapewniają miejsca dla zwierząt gospodarskich, wypełniła bowiem należycie delegację ustawową. Regulacja ta jest konkretna i jednoznaczna, a tym samym gwarantuje ona realizację określonego w niej zadania Programu, poprzez umieszczanie zwierząt gospodarskich w jednym z dwóch wskazanych gospodarstw rolnych. Wbrew stanowisku Prokuratora określenie dwóch konkretnych podmiotów zapewniających miejsce zwierzętom gospodarskim w zaskarżonej uchwale wcale nie prowadzi do wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony i pod jakim adresem upoważniony jest do zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przyjąć należy bowiem, że w tej sytuacji podmiotami, które realizują zadanie określone w art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz są obydwa wymienione w § 8 ust. 1 Programu gospodarstwa rolne, tj. Przedsiębiorstwo Rolno-Przemysłowe "Przem-Rol" Spółka z o.o w Mroczy oraz Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjno-Usługowa Wyrza w Mroczy. Uznać należy zatem, że Rada Miejska we wskazanej regulacji wypełniła upoważnienie ustawowe w zakresie obligatoryjnego wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, a ponadto fakultatywnie wskazała drugie gospodarstwo, które również realizuje to zadanie na terenie Gminy Mrocza.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie przede wszystkim niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Miejską w Mroczy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 i ust. 5 uoz, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym ww. wadliwe regulacje zaskarżone przez Prokuratora - naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 i 5 uoz. Wskazać należy jednocześnie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie (niepełne zrealizowanie) przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi zatem prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (zob. przykładowo wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1109/20 – dostępne jw.).

Odnosząc się zaś do wyrażonej na gruncie odpowiedzi na skargę deklaracji organu co do podjęcia na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Mroczy stosownej uchwały, zgodnie z którą przyjęty zostanie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2021 z uwzględnieniem zarzutów skargi oraz wskazania, że zaskarżona uchwała utraci moc, należy wyjaśnić, że okoliczności te nie mają jakiegokolwiek wpływu na konieczność przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny oraz nie uzasadniają umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. Uchylenie bądź zmiana uchwały nie oznacza bowiem, że uchwała ta nie była i nie mogła być stosowana w okresie od jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia lub zmiany. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały powoduje ten skutek. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego rodzi zatem inny skutek (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc), gdyż eliminuje ją w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc powoduje sytuację taką, jakby zaskarżona uchwała nigdy w obrocie prawnym nie pozostawała. W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków adresatów norm. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417 ¹§ 2 ww. ustawy Kodeks cywilny).

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wskazane uchybienia zaskarżonej uchwały, które pozbawiają przedmiotowy Program charakteru wykonawczego - w tym w szczególności wadliwe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych zadań wskazanych w Programie oraz niewypełnienie delegacji ustawowej w sposób pozwalający na realizację obowiązku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz - Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 ppsa jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.