Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1351/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Koncesje
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 838/18 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 22 maja 2018 r. nr PR.543.28.2018 Ldz.16862/05/2018/ŁI w przedmiocie opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 838/18, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. B. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie, decyzją z [...] czerwca 2017r. ustalił skarżącemu i jego żonie opłatę podwyższoną za wydobycie bez koncesji 4 386 ton piasku w kwocie 101 755,20 zł.

Na skutek odwołania strony, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że niezbędne jest prawidłowe ustalenie strony postępowania.

Decyzją z [...] marca 2018 r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej wobec żony skarżącego. Inną decyzją, również z [...] marca 2018 r., ww. organ ustalił stronie opłatę podwyższoną za wydobycie bez koncesji 4 386 ton piasku z działki nr [...] w miejscowości K. w wysokości 101 755,20 zł.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie z [...] marca 2018 r. ustalającej opłatę podwyższoną.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 roku, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie z [...] marca 2018 roku, ustalającą skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji 4 386 ton piasku.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący kwestionuje ustalenie organów, że w okresie, który objęła decyzja o ustaleniu opłaty podwyższonej na działce [...] wydobywał on piasek i twierdził jednocześnie, że prowadził tam jedynie prace związane z wykonaniem stawu nie negując jednocześnie, że to on prowadził działalność na działce [...].Twierdzeniom tym Sąd nie dał jednak wiary, bowiem o fakcie prowadzenia działalności wydobywczej świadczą ustalenia kilkakrotnie przeprowadzanych oględzin. Okoliczność prowadzenia wydobycia potwierdziły trzykrotne wizje: z 6 lipca 2016 r., 30 listopada 2016r. i 24 stycznia 2017r., a ich ustalenia różnią się tylko w zakresie ilości wydobytej kopaliny, która rosła wraz z upływem czasu. W czasie pierwszej z nich potwierdzono fakt istnienia w północnej części działki [...] wyrobiska wgłębno-stokowego i wgłębnego, zawodnionego w części środkowej, których głębokość dochodziła do 2,5-3m. Także w wyniku czwartej wizji z 26 października 2017r. nie doszło do zanegowania wcześniejszych ustaleń, a jedynie do ustalenia, że wyrobisko w części północnej zostało zasypane masami ziemnymi i karpami drewnianymi, (co potwierdza tylko fakt, że wcześniej musiał istnieć dół po eksploatacji, który mógł być nimi wypełniony), a na południe od wyrobiska zawodnionego została nawieziona ziemia wymieszana z gruzem budowlanym i pokruszonym asfaltem.

Sąd zauważył, że skarżący dokonał zgłoszeń wykonania dwóch różnych zbiorników na potrzeby nawadniania upraw maliny, żaden z nich jednak nie obejmował tej lokalizacji, w jakiej stwierdzono prowadzenie wydobycia.

Pierwsze zgłoszenie robót budowlanych jest datowane na 10 lutego 2016r. i dot. budowy mniejszego stawu o wymiarach 12 x 12m i w odległości 4 m od granicy z działką [....], który jednak nie był realizowany. Kontrola przeprowadzona przez pracowników PINB w B. 6 grudnia 2017r. potwierdziła, że w tym miejscu nie prowadzono robót budowlanych i był tam jedynie grunt porośnięty trawą. Drugie zgłoszenie, z 8 grudnia 2016r. dotyczyło dużego zbiornika o wymiarach 23 x 21,74m, który jednak był wykonywany w innym miejscu (w południowej części działki) niż obszar objęty eksploatacją górniczą (część północna i środkowa). Sąd podkreślił, że faktu braku koncesji nie neguje nawet sama strona, w związku z tym spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej.

Co do ustalenia kwoty tej opłaty zaznaczyć należy, że w decyzji organu pierwszej instancji znajduje się szczegółowe jej wyliczenie, dokonane przy uwzględnieniu objętości wydobytego kruszywa ustalonej przez osobę posiadającą kwalifikacje mierniczego górniczego, a zatem posiadającą wiedzę i umiejętności praktyczne, gwarantujące prawidłowe wykonanie pomiaru i przy użyciu specjalistycznych urządzeń pomiarowych. Sąd podkreślił, że wobec usunięcia mas ziemnych niemożliwe było precyzyjne ustalenie ich składu, ale ich gęstość przyjęto w najmniejszej możliwej wysokości, a zatem z korzyścią dla strony.

II

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skarżący, zaskarżając go w całości.

Na podstawie 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach i zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez dowolną ocenę dowodów w postaci protokołów oględzin działki skarżącego, które zważywszy zasady doświadczenia życiowego, oraz obowiązujące przepisy szczególne nie mogły w istniejącej postaci stanowić dowodów na nielegalną eksploatację kopalin.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. 2021 poz. 2351 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") i art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie: Dz. U. 2021 poz. 1990; dalej jako: "Prawo geodezyjne i kartograficzne") oraz niewłaściwe zastosowanie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2017 poz. 2126 ze zm.; dalej jako: "p.g.i.g."), co miało ten wpływ na treść orzeczenia, iż Sąd skargę oddalił, ponieważ prawidłowa ocena dowodów i właściwe zastosowanie powołanych przepisów skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Biorąc pod uwagę powołane zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd , a nadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania się na konkretne przepisy prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wymienienie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji).

Podkreślić należy, że mimo iż przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Dopełnienie wskazanych warunków jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Trzeba podkreślić, że zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

W tym miejscu przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podzielając powyższe stanowisko, należy podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienia, jakich dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie jej autora do naruszenia wskazanego przepisu prawa doszło na skutek nie tyle wadliwej oceny dowodów ale na skutek nie przeprowadzenia dowodów z opinii uprawnionego geodety. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprzeprowadzenie takiego dowodu przy ocenie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy prowadzi do naruszenia zasad oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym.

Przechodząc do oceny tak sformułowanego zarzutu, NSA podnosi, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, który słusznie sformułował sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazują, że postępowania dotyczące opłat prowadzone są przez wyspecjalizowany i fachowy organ. Oznacza to, że już sam ustawodawca uznał, że ze względu na specyfikę tych spraw organ ma być zawodowo przygotowany do ich prowadzenia. Skoro tak, to działania podejmowane przez organ mają być profesjonalne. Analiza przebiegu postępowania poddanego kontroli wskazuje, że ten standard został zachowany. NSA podkreśla także, że postępowanie administracyjne posiada tę specyfikę, że postępowanie dowodowe nie jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Skutkiem tego nie ma w nim równoważności formalnej środków dowodowych, a więc reguły, że każdemu środkowi przedstawianemu przez organ można procesowo przeciwstawić środek dowodowy strony. Owszem organ ma ocenić wszystkie dowody pojawiające się w postępowaniu, ale to nie jest równoznaczne z przyjęciem ich wszystkich jako podstawy orzekania. Wprost to wynika z treści art. 78 § 2 k.p.a., który ogranicza zakres żądań strony co do prowadzenia dowodu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 524/19).

W rozpoznawanej sprawie istotne ustalenia dla rozstrzygnięcia zostały stwierdzone protokołami kontroli i stosownym operatem sporządzonym przez osobę upoważnioną w zakresie prawa górniczego. Dowody te nie zostały zakwestionowane przez stronę jako wadliwe, zatem dowód z opinii biegłego nie był tym środkiem, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Uwzględniając więc materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że pomiary zostały wykonane przez pracownika organu posiadającego wymagane prawem uprawnienia geodezyjne oraz, że wykonane pomiary stanowiły podstawę do opracowania dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji.

W ocenie NSA nie są również zasadne związane z wyżej omówionym zarzutem naruszenia przepisów postępowania zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy pomocy których skarżący kasacyjnie zmierza do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, poprzez wskazanie na konieczność zastosowania opisanych w tym zarzucie przepisów prawa, a tym samym niewłaściwe zastosowanie art.140 ust.1 p.g.i.g.

W tym miejscu należy więc przypomnieć, że z treści art. 140 ust. 1 p.g.i.g. wynika, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Z kolei art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.i.g. stanowi, że opłata podwyższona za wydobywanie kopalin ustalana jest w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny. Oznacza to, że dla wymierzenia opłaty podwyższonej, a tym samym zastosowania wskazanej wyżej regulacji prawnej konieczne jest ustalenie, czy nastąpiło wydobycie określonej rodzajowo kopaliny, czy wydobycie to miało miejsce bez koncesji oraz jak była wielkość wydobytej kopaliny.

Odwołując się do treści art.57 ust.1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz do treści art.43 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała okoliczności wskazujących na zaistnienie ustawowo określonych przesłanek warunkujących zastosowanie regulacji przewidzianej w art.140 ust.1 i ust.3 pkt 3 p.g.i.g.

Przepis art.57 ust.1 pkt 5 Prawa budowlanego określa jeden z załączników jakie muszą być dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a więc nie znajduje zastosowania w postępowaniu o określenie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Natomiast przepis art.43 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje w jakich zakresach nadaje się uprawnienia zawodowe.

Przypomnieć więc należy, że podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania na czym polegała błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2434/18). Podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może opierać się na kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów prawa procesowego (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 200/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.