Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 833/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu Tarnowskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 22 lutego 2016 r., Nr XV/149/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Wojnicz w miejscowości Wojnicz I. oddala skargę co do działki nr 1665/22 położonej w Wojniczu; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Wojniczu podjęła w dniu 22.02.2016 r. uchwałę nr XV/149/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Wojnicz w miejscowości Wojnicz.

Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie Powiat Tarnowski. Skarga zarzucała, iż powyższa uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w zakresie w jakim określa przeznaczenie dwóch działek stanowiących jej własność, tj.: nr 1665/22 oraz nr 1665/19 położonych w Wojniczu.

W zakresie dotyczącym pierwszej działki Powiat Tarnowski wskazał, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny poprzez wykluczenie możliwości przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku znajdującego się na tej działce. Zwracał przy tym uwagę, na zaklasyfikowanie spornej nieruchomości do terenu usług publicznych z przeznaczeniem pod usługi z zakresu oświaty i administracji oraz usług społecznych.

Odnośnie działki nr 1665/19 wskazano w skardze, że w planie miejscowym znalazła się ona w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem U.1., co oznacza przeznaczenie tego terenu do usług publicznych, pod usługi społeczne i komercyjne z zakresu kultury, gastronomii, hotelarstwa, sportu i rekreacji.

W oparciu o tak skonstruowany zarzut, strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, wskazując na naruszenie przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwe jego zastosowanie, w sytuacji, gdy Zarząd Powiatu Tarnowskiego dokonał uzgodnienia planu, pod warunkami zawartymi w postanowieniu z dnia 27.11.2015 r. (znak: GN.7002.10.2000.AF). Skutkiem tego doszło do uchwalenia planu bez uwzględnienia uwag do projektu planu.

Uzasadniając wskazane zarzuty skarga Powiatu Tarnowskiego podawała, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje nieruchomości stanowiące własność Powiatu Tarnowskiego, na których funkcjonują obiekty szkolne. Obszar ten jest oznaczony symbolem U.1. – jako teren zabudowy usługowej, gdzie wyklucza się nadbudowę istniejących obiektów, chyba że nadbudowa związana jest ze zmianą konstrukcji dachu, lecz nie więcej niż o 1 m. ponad wyjściową wysokość budynku. Ogranicza to możliwość rozbudowy istniejącego internatu. Strona skarżąca akcentowała, iż postanowieniem z dnia 27.11.2015 r. określiła warunki uzgodnienia planu, wskazując na:

- dopuszczenie możliwości przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku na działce nr 1665/22 w Wojniczu;

- zakwalifikowanie terenu do usług publicznych z przeznaczeniem pod usługi z zakresu oświaty i administracji oraz usług społecznych;

- zakwalifikowanie działki nr 1665/19 (oznaczonej w planie symbolem U.1) do terenu usług publicznych, z przeznaczeniem pod usługi społeczne i usługi komercyjne z zakresu kultury, gastronomii, hotelarstwa, spotu i rekreacji.

Mimo wyrażonego w sprawie stanowiska, uwagi te zostały pominięte w procedurze planistycznej. W reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miejska w Wojniczu, odmówiła zmiany uchwały.

Skarga wskazała na art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i podała, że plan miejscowy ogranicza właściciela budynku (Powiat Tarnowski) w zakresie inwestycji niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Zwracała uwagę, że brak jest racjonalnego uzasadnienia wprowadzonych ograniczeń, a na "przedmiotowej nieruchomości winno dopuścić się realizację usług społecznych, co stanowi jedno z zadań własnych powiatu."

Nadto, realizacja zamierzeń inwestycyjnych Powiatu jest uzasadniona opracowanym Lokalnym Programem Rewitalizacji Miasta Wojnicz w latach 2011-2020, w którym zakłada się walkę z wykluczeniem społecznym, poprzez powstanie domu pomocy dla niepełnosprawnych. Może być to zrealizowane po wprowadzeniu zmian do planu. Podkreślono także, iż Powiat planuje zmodernizować i rozbudować internat Zespołu Szkół Licealnych i Technicznych. Kwestionowany zapis planu, iż "w terenie U.1. wyklucza się nadbudowę istniejących obiektów, chyba, że jest ona związana ze zmianą konstrukcji dachu , lecz nie więcej niż o 1 m" – w ocenie strony skarżącej – wyklucza nadbudowę, przebudowę, rozbudowę budynku istniejącego internatu.

Zwrócono w skardze uwagę, że choć teren objęty jest ochroną konserwatorską, to nie ma to znaczenia dla potencjalnych zamierzeń inwestycyjnych, bowiem konserwator zabytków akceptuje możliwość nadbudowy, rozbudowy i przebudowy internatu, co stwierdził w piśmie z dnia 4.05.2015 r. i z dnia 18.11.2015 r., pozytywnie opiniując planowaną nadbudowę głównej części internatu o jedną kondygnację i dobudowę wschodniego skrzydła, a także zmianę sposobu użytkowania. Podkreślono, że teren działki 1665/22 błędnie został zakwalifikowany jako objęty ścisłą ochroną konserwatorską, co wynika z analizy mapy stanowiącej załącznik do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 4.07.1977 r. Internat nie stanowi bowiem zabudowy zabytkowej.

Naruszenia procedury planistycznej wiązano z błędnym uznaniem przez Radę Miejską w Wojniczu, że stanowisko Zarządu Powiatu Tarnowskiego wyrażone w postanowieniu z dnia 27.11.2015 r. zostało złożone po terminie wynikającym z przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca argumentowała, że Burmistrz Wojnicza w piśmie z dnia 3.09.2015 r. wyznaczył 14 dniowy termin na uzgodnienie projektu planu. Zarząd Powiatu odniósł się do tego w wyznaczonym terminie tj. w postanowieniu z dnia 16.09.2015 r., które "przerwało bieg 14 dniowego terminu przewidzianego na uzgodnienie projektu planu". Od tego postanowienia zostało wniesione zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, które uchyliło w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie SKO wpłynęło do skarżącej w dniu 30.10.2015 r., a nadto, od tego postanowienia przysługiwała skarga do WSA. Podkreśliła strona skarżąca, iż ewentualny termin na ponowne wniesienie uwag należy liczyć od dnia w którym postanowienie SKO stało się prawomocne, a nie ostateczne.

Odnosząc się w odpowiedzi na skargę do przedstawionych zarzutów, Rada Miejska w Wojniczu wniosła o oddalenie skargi.

Przedstawiła zawartość akt planistycznych, z których wynikać ma dochowanie procedury planistycznej. Wskazała Rada Miejska, że ustalone w planie przeznaczenie terenu zgodne jest postanowieniami studium uwarunkowań Gminy Wojnicz.

Podała, iż teren należący do strony skarżącej znajduje się w jednostce oznaczonej w planie symbolem U.1. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi publiczne i komercyjne z zakresu kultury, gastronomii, hotelarstwa, sportu i rekreacji. Przez "usługi publiczne" należy rozumieć usługi związane z realizacją celów publicznych w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a przez "usługi komercyjne" rozumie się usługi i urządzenia usługowe w zakresie: kultury, gastronomii, turystyki, sportu i rekreacji, hotelarstwa, realizowane w obiektach wolnostojących lub w wydzielonych lokalach użytkowych (§ 2 pkt 11 uchwały). Już samo zestawienie ustalonego przeznaczenia podstawowego z zadaniami samorządu powiatowego pozwala stwierdzić, że w planie zagwarantowano możliwość realizacji szeregu ustawowych zadań publicznych należących do kompetencji skarżącego powiatu.

Stwierdzała Rada Miejska w Wojniczu, że dla wskazanego powyżej terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wojnicz wprowadzono nakaz dostosowania gabarytów nowych obiektów do obiektów istniejących, utrzymania ich w charakterze i skali miejscowości, a także ustalono nakaz nowej zabudowy odpowiadającej gabarytem i formą tradycyjnej zabudowie zlokalizowanej w obrębie strefy konserwatorskiej, z ograniczeniem wysokość obiektów do 12 m. W ocenie Rady Miejskiej w Wojniczu, nie ma możliwości zwiększenia wysokości zabudowy w ramach terenu oznaczonego symbolem "U", mimo pozytywnej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, co do nadbudowy budynku internatu i zwiększenia jego wysokości w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy. W ramach procedury planistycznej organ sporządzający projekt planu związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nawet pozytywne stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków nie jest w stanie wyłączyć stosowania tejże zasady. Tym bardziej, że projekt planu został sporządzony zgodnie z wnioskami konserwatorskimi, a w procedurze planistycznej organ konserwatorski uzgodnił projekt planu w wersji, która później została uchwalona. Nie sposób wskazać także na stanowisko organu konserwatorskiego, który w uzgodnieniu projektu planu podnosił, że obiekty współczesne, powstałe w ramach zespołu dworsko-parkowego powinny zostać wyburzone. Powyższe pokazuje, że ustalenia planu w zakresie możliwości nadbudowy istniejących obiektów i ograniczenia ich wysokości, znajdują uzasadnienie nie tylko w dokumentach programowych gminy (studium uwarunkowań), ale także u organu konserwatorskiego. Zdaniem Rady Miejskiej w Wojniczu, takie rozwiązania w sposób optymalny równoważą interesy właścicieli nieruchomości na tym obszarze oraz chronione wartości, takiej jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój i ochrona dóbr kultury.

W ocenie Rady Miejskiej w Wojniczu, Lokalny Program Rewitalizacji Miasta Wojnicz na lata 2011-2020 nie stanowi podstawy prawnej, która potwierdzałaby słuszność zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Po pierwsze, zadania związane z rewitalizacją (przygotowanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji) stanowią zadania własne gminy, a nie powiatu. Po drugie, program ten nie wskazuje, że to na obszarze objętym planem miałyby być prowadzone działania związane z walką z wykluczeniem społecznym. Powyższe przesądza o tym, że brak ujęcia takiego zamierzenia w planie miejscowym nie wyłączy możliwości jego zrealizowania w innym miejscu na terenie gminy Wojnicz.

W ocenie Rady Miejskiej w Wojniczu zarzut dotyczący naruszenia procedury uchwalania planu jest nieuzasadniony. Podkreśliła Rada Miejska, że jedynym organem upoważnionym do ustalenia terminu uzgodnienia projektu planu jest organ sporządzający projekt planu miejscowego (w tym przypadku Burmistrz Wojnicza). Termin ten został określony w wystąpieniu z dnia 3 września 2015 r. jako czternastodniowy. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy, w terminie, wyznaczonym przez organ uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Brak stanowiska w terminie wyznaczonym przez organ planistyczny skutkuje tzw. milczącym uzgodnieniem projektu planu. Zdaniem Rady Miejskiej w Wojniczu, nie mają uzasadnienia i podstawy prawnej twierdzenia skarżącego, jakoby termin do wyrażenia stanowiska mijał wraz z terminem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie SKO w Tarnowie. Ewentualne wniesienie skargi na powyższe rozstrzygnięcie pozostawało bowiem bez wpływu na termin uzgodnienia projektu planu. Decyzja (postanowienie) posiadające walor ostateczności, ale nieprawomocna, są wykonalne i może być egzekwowana. Nawet samo wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonalności takiej decyzji (postanowienia).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności organ wskazał, iż współkształtowanie treści tego prawa przez miejscowy plan wraz z innymi przepisami prawa stanowi przewidziane w przepisie art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Burmistrz Wojnicza w piśmie z dnia 24.11.2016 r. (k. 41 i nast.) i załączonych do niego mapach, przestawił sytuację planistyczną działki nr 1665/22 w Wojniczu, zaś w piśmie z dnia 2.01.2017 r. (k. 87 i nast.) przedstawił uregulowania odnoszące się do działki nr 1665/19.

Na rozprawie w dniu 16.01.2017 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że wniesiona skarga dotyczy jedynie działki nr 1665/22. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej cofną skargę w pozostałym zakresie (k. 97). Wskazał, że zamiarem strony skarżącej jest przebudowa internatu i urządzenie tam domu pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 466) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi:

1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej;

2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem;

3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Odnośnie wymogu wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez Powiat Tarnowski - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia – wskazać należy, że strona skarżąca powyższego wymogu dochowała (pismo z dnia 22.03.2016 r.).

Jednocześnie należało uznać, że skarga Powiatu Tarnowskiego inicjująca sądowoadministracyjną kontrolę, została wniesiona w terminie. Zgodnie bowiem z art. 53 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718) w przypadku, w którym ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też teza 1 uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2.04.2007 r. II OPS 2/07).

W kontrolowanej sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miejska w Wojniczu udzieliła pismem z dnia 10.05.2016 r., które zostało odebrane przez Zarząd Powiatu Tarnowskiego w dniu 17.05.2016 r. Skarga zaś do sądu administracyjnego została wniesiona w dniu 15.06.2016 r. (k. 5 akt sądowych), co oznacza, dochowanie terminu do wniesienia tej skargi.

Nadto sąd uznał, że Powiat Tarnowski ma legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Wojniczu. Strona skarżąca jest bowiem właścicielem nieruchomości w skazanych w skardze (odpis z księgi wieczystej k. 64 i nast.), które znajdują się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Ta zaś uchwała, zdaniem Powiatu Tarnowskiego, narusza prawo tego podmiotu w sposób zaprezentowany w skardze.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., obowiązującym w dacie podjęcia przez Radę Miejską w Wojniczu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Wojnicz w miejscowości Wojnicz naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Rozważając przesłankę materialnoprawną tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Procedura sporządzania planu (tryb postępowania) to sekwencja czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Analizując akta planistyczne kontrolowanej sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia aby w uchwalaniu kwestionowanego planu brał udział jakikolwiek niewłaściwy organ. Zarzutów w powyższym zakresie nie zgłaszała też strona skarżąca.

Dokonując kontroli procedury planistycznej sąd nie stwierdził jej naruszenia w stopniu, o którym mówi cytowany wyżej przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazać bowiem w szczególności należy, że w dniu 7.05.2015 r. Rada Miejska w Wojniczu podjęła uchwałę nr VII/50/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Integralną część powyższej uchwały stanowił załącznik graficzny, wyznaczający granice obszaru objętego planem (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukazało się Gazecie Krakowskiej z dnia 11.06.2015 r. oraz na tablicy ogłoszeń urzędu, gdzie było wywieszone w dniach 11.06-2.07.2015 r. Nadto, informację w powyższej kwestii zawarto w biuletynie informacji publicznej. Wg treści tego obwieszczenia i ogłoszenia – wnioski do planu można było składać do dnia 2.07.2015 r. Zachowany zatem został termin minimum 21 dni o którym mówi przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p.

Akta planistyczne wskazują, że o podjęciu przez Radę Miejską w Wojniczu uchwały nr VII/50/2015 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Wojnicz w miejscowości Wojnicz zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz uzyskano niezbędne stanowiska organów. Wypełniono w ten sposób wymóg wynikający z art. 17 pkt 2 i pkt 6 u.p.z.p.

Burmistrz Wojnicza - rozpatrzył złożone do planu wnioski (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.).

Sporządzony projekt uzyskał wszelkie wymagane przepisami opinie i uzgodnienia.

W dniu 24.11.2015 r. w Gazecie Krakowskiej opublikowano obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Informacja powyższa znalazła się w dniu 24.11.2015 r. także na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Wojnicz. Wyłożenie planu odbywało się od dnia 1.12.2015 do dnia 21.12.2015 r. Powyższe czyni zadość art. 17 pkt 9 u.p.z.p., który nakazuje, aby projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony na okres co najmniej 21 dni. Wskazać jednocześnie należy, że zachowany został, wynikający z wymienionego przepisu termin (co najmniej 7 dni), który winien upłynąć między ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu, a dniem wyłożenia. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 21.12.2015 r. (w ostatnim dniu wyłożenia planu), co oznacza, iż dochowano terminu określonego we wskazanym wyżej przepisie. Uwagi do planu można było składać do dnia 8.01.2016 r. Wg art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Burmistrz wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Zakończenie czasu wyłożenia planu, jak wyżej wskazano przewidziano na dzień 21.12.2015 r., uwagi zaś można było składać do dnia 8.01.2016 r., co oznacza, że wskazany w cytowanym przepisie termin został zachowany. Uwagi do planu wniesione zostały wyłącznie przez stronę skarżącą w tej sprawie – Powiat Tarnowski. Zgłoszone uwagi do planu zostały rozpatrzone w terminie określonym w art. art. 17 pkt 12 u.p.z.p. tj. w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Burmistrz wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Następnie, projekt planu został przekazany do Rady Miejskiej Wojnicza wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). Rada Miejska podjęła w dniu 22.02.2016 r. uchwałę nr XV/149/2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Wojnicz w miejscowości Wojnicz, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 9.03.2016 r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2016 r., poz. 1648) i weszła w życie w dniu 24.03.2016 r.

Kolejnym, podlegającym badaniu przez sąd zagadnieniem była ocena, czy zostały zachowane zasady sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą jego merytorycznej treści, a więc obejmują badanie zawartości planu, kwestii braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowisk organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zdaniem sądu, plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Wojnicz zawiera wszystkie elementy (składniki) obligatoryjnie wymagane przez art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Nadto wskazany akt prawa miejscowego spełnia wynikające z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagania, co do koniecznych załączników do planu. Zawiera bowiem załącznik graficzny (zał. Nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (zał. Nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag (zał. Nr 3).

Wobec modyfikacji zawartego w skardze żądania (k. 97 akt sądowych) i ograniczenia zakresu zaskarżenia (por. niżej), zasadniczo istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do oceny dwóch kwestii.

Pierwsza dotyczyła zarzutu naruszenia procedury planistycznej, druga zaś odnosiła się do sposobu określenia w planie miejscowym przeznaczenia (zagospodarowania) działki nr 1655/22 w Wojniczu.

W zakresie zarzutu naruszenia procedury planistycznej strona skarżąca wskazywała na naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podała, że błędne było uznanie przez organ planistyczny, iż stanowisko Zarządu Powiatu Tarnowskiego wyrażone w postanowieniu z dnia 27.11.2015 r. zostało złożone po terminie określonym we wskazanym wyżej przepisie. Argumentowała przy tym, iż po uchyleniu przez SKO w Tarnowie postanowienia Zarządu Powiatu Tarnowskiego z dnia 16.09.2015 r. o odmowie uzgodnienia projektu przedmiotowego planu miejscowego, nowy termin na wniesienie uwag do planu, należy liczyć od dnia, w którym postanowienie SKO w Tarnowie stało się prawomocne, a nie ostateczne.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 25. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Stosownie do ust. 1a powyższego przepisu, organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. Ust. 2 stanowi, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, przewidzianym w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

W ocenianej sprawie Burmistrz Wojnicza pismem z dnia 3.09.2015 r. wyznaczył organom czternastodniowy termin na dokonanie uzgodnień opracowywanego projektu planu miejscowego. W wykonaniu tego obowiązku, Zarząd Powiatu Tarnowskiego wydał w dniu 16.09.2015 r. postanowienie odmawiające uzgodnienia tego projektu. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28.10.2015 r. zaś sprawa została przekazana organowi uzgadniającemu do ponownego rozpoznania. Kolegium uzasadniając rozstrzygnięcie podało m.in., że organ uzgadniający powinien wskazać konkretne warunki, których uwzględnienie przez organ planistyczny, zagwarantuje uzyskanie pozytywnego stanowiska, co do rozwiązań zawartych w procedowanym projekcie planu.

Wskazać zatem należy, że z uwagi na cytowane powyżej brzmienie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., przewidujące fikcję prawną uzgodnienia projektu planu w sytuacji nieprzedstawienia w terminie stanowiska przez organ uzgadniający, powstaje zagadnienie odnośnie terminu, w którym taki organ winien ponownie wyrazić stanowisko w sprawie projektu planu miejscowego, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniej wydanego postanowienia o odmowie uzgodnienia planu. W szczególności, w rachubę wchodzić może rozwiązanie, że organ uzgadniający winien zając ponowne stanowisko w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy wraz z ostatecznym w toku instancji kasatoryjnym postanowieniem organu odwoławczego, względnie, jak twierdzi strona skarżąca, będzie to termin, w którym upłynie czas na zaskarżenie tegoż orzeczenia do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu orzekającego w tej sprawie, miarodajny jest wyłącznie termin wskazany jako pierwszy.

Brak jest bowiem podstaw aby przyjmować, że dopiero upływ terminu do zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznego postanowienia organu odwoławczego uchylającego postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – określa na nowo czas na zajęcie przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie. Za poglądem tym przemawiają następujące argumenty:

1. na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie istnieją dostateczne racje do przyjmowania obowiązku organu planistycznego aby po uchyleniu postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu planu, kolejny raz wyznaczał ten organ termin dokonania uzgodnienia. Termin ten zostaje wyznaczony jednorazowo (art. 25 ust. 1 u.p.z.p.) i odnosi się zarówno do wszystkich organów współdziałających w procedurze uchwalania planu, jak też do całego toku trwania tej procedury. Ewentualne modyfikacje wyznaczonego terminu, możliwe są jedynie w oparciu o wyraźne żądanie organu uzgadniającego, wyrażone na podstawie art. 25 ust. 1a u.p.z.p. Powyższe oznacza, że - co do zasady – raz wyznaczony termin na uzgodnienie planu, nie podlega dalszej modyfikacji. Jego długość nie zależy też od oceny i woli organu uzgadniającego;

2. powiązanie terminu do wyrażenia stanowiska przez organ uzgadniający z upływem terminu do zaskarżenia ostatecznego postanowienia organu odwoławczego do sądu administracyjnego – oznaczałby de facto wydłużenie terminu na dokonanie tej czynności. Takie stanowisko oznaczałyby nieuprawnioną ingerencję w normatywnie określoną dynamikę czynności planistycznych.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wyznaczony przez organ planistyczny termin dokonania uzgodnień projektu planu przez współdziałające w procedurze organy, wiąże także w sytuacji, gdy postanowienie odmawiające uzgodnienia tego projektu zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, który jednocześnie przekazał sprawę organowi uzgadniającemu do ponownego rozpoznania (uzgodnienia). W tej jednak sytuacji powstaje pytanie o datę początkową obliczania spornego (wyznaczonego) terminu. W ocenie sądu, jest to dzień następujący po dniu otrzymania przez organ uzgadniający ostatecznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wraz z aktami sprawy. Od tej bowiem daty uzgadniający organ dysponuje kompletnymi materiałami (m.in. zna stanowisko będące powodem uchylenia uprzednio wydanego rozstrzygnięcia) pozwalającymi ponownie sprawę załatwić.

Odnosząc powyższe do ocenianej sprawy należy zauważyć, że w piśmie z dnia 5.01.2016 r. Zarząd Powiatu Tarnowskiego podał, że przedmiotowe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wpłynęło do tego organu w dniu 30.10.2015 r. Wskazaną datę, wobec jej niezakwestionowania przez stronę przeciwną, uznać należy za bezsporną. W dniu 27.11.2015 r. Zarząd Powiatu wydał ponowne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu wskazując warunki tego stanowiska. Zestawiając powyższe daty, i odnosząc je do zaprezentowanego wyżej poglądu uznać należy, że wskazany organ administracji wyraził swoje stanowisko z uchybieniem terminu do jego zajęcia. Termin 14 dni na dokonanie tej czynności upływał bowiem w dniu 13.11.2015 r. Zwłoka ta, uprawniała organ planistyczny do przyjęcia domniemania uregulowanego art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Konsekwencje przewidziane w art. 25 ust. 2 ustawy są niezależne od uznania organu. Regulacja ta stwarza fikcję prawną, iż wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu. Późniejsze działania organu uzgadniającego, przejawiające się w odmowie wyrażenia zgody na warunki planu nie mają znaczenia prawnego. W tych okolicznościach wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie wyznaczonego terminu było bezskuteczne i dokonane z naruszeniem art. 25 ust. 1a i ust. 2 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 613/13).

Nie był zasadny także drugi z zarzutów zawartych w skardze. Brak jest bowiem podstaw aby twierdzić, że regulacje zaskarżonego planu, w zakresie zarzutów skargi, nie są zgodne z prawem i stanowią przekroczenie przysługującego Miastu Wojnicz władztwa planistycznego. W zakresie tego zarzutu strona skarżąca wskazywała, iż zapis planu odnoszący się do działki nr 1665/22 "znacznie ogranicza możliwości w zakresie planowanej modernizacji i rozbudowy istniejącego budynku (internatu)". Podkreślała, iż powyższa działka zaliczona została do terenu oznaczonego w planie symbolem U.1, jako teren zabudowy usługowej. W terenie tym wyklucza się nadbudowę istniejących budynków, chyba że jest to związane ze zmianą konstrukcji dachu, lecz nie więcej niż o 1 m ponad wysokość wyjściową budynku. Zwracała nadto uwagę na niepoprawność określenia przeznaczenia spornego terenu, na którym winno dopuścić się realizację usług społecznych stanowiących zadania własne powiatu (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

W związku z tym zarzutem należy zauważyć, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (tak NSA w wyroku z dnia 5.06.2014 r.; sygn. akt II OSK 117/13). Treść zaś tego wezwania, jak i stanowiącej jego powtórzenie skargi do sądu administracyjnego, poza postulatami (oczekiwaniami) modyfikacji planu, nie akcentowała właściwie żadnych okoliczności wykazujących sprzeczność z prawem przyjętych rozwiązań planistycznych. Zauważyć należy w tym względzie, iż strona skarżąca nie kwestionowała przede wszystkim tego, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy Wojnicz. Dokonana przez sąd kontrola wskazanego aspektu sprawy wykazała, że zaskarżony plan ustaleń studium nie narusza (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W tym ostatnim dokumencie działka nr 1665/22 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem U (zabudowy usługowej) oraz ZP (zieleni urządzonej). W planie miejscowym zaś teren ten uzyskał oznaczenie U.1. (terenu zabudowy usługowej), ZR.1 (tereny zieleni naturalnej) oraz fragmentarycznie KDW.1 (tereny dróg wewnętrznych). W zakresie zatem kierunku przyjętego sposobu zagospodarowania działki 1665/22 stwierdzić należy, że ustalenia planu są symetryczne względem Studium. W dokumencie Studium, przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem "U" określono jako usługi sektora publicznego, tj. oświaty, kultury, służby zdrowia, instytucji publicznych oraz szerokiego wachlarza usług komercyjnych. Z kolei par. 8 ust. 1 planu stanowi, iż teren zabudowy usługowej oznaczony na rysunku planu symbolem U.1 ma podstawowe przeznaczenie pod usługi publiczne i usługi komercyjne z zakresu kultury, gastronomii, hotelarstwa, sportu i rekreacji. Także zatem i w tym zakresie uznać należy, iż postanowienie planu nie naruszają regulacji Studium. W końcu, sposób zagospodarowania spornego terenu w Studium określono m.in. jako dostosowanie gabarytów nowych obiektów do obiektów istniejących, utrzymanie ich w charakterze i skali miejscowości, ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi zespołami i obiektami zabytkowymi. W tym zatem aspekcie, kwestionowany przez stronę skarżącą zapis planu, co do zasady wykluczający nadbudowę istniejących budynków, niewadliwie implementuje treści Studium. Daje nadto pewien margines na dostosowanie wysokości budynku przy (ewentualnej) zmianie konstrukcji jego dachu. Rozwiązanie to ocenić należy jako niewadliwe, skoro przepisy u.p.z.p. nie wymagają aby plan stanowił wierne odzwierciedlenie studium. W ocenie sądu, strona skarżąca nie wykazała aby inne zapisy zaskarżonego planu mogły naruszać prawo, w szczególności wobec braku dysponowania przez skarżący Powiat wiedzą, co do aktualnej wysokości budynku internatu (por. oświadczenie k. 97 akt sądowych).

Z powyższych względów w pkt I orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718), oddalając skargę, co do działki nr 1665/22 w Wojniczu.

Na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powyższej ustawy, sąd w pkt II sentencji umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie objętym skargą (tj. co do działki 1655/19). Na rozprawie w dniu 16.01.2017 r. Powiat Tarnowski oświadczył bowiem, iż ogranicza wniesioną skargę wyłącznie do działki nr 1665/22, zaś w pozostałym zakresie, skargę cofa. Z art. 60 p.p.s.a. wynika, że skarżący może cofnąć skargę, a czynność ta, co do zasady wiąże Sąd. W ocenianym przypadku sąd uznał cofnięcie skargi za dopuszczalne. Powyższe nakazywało umorzyć postępowanie sądowe we wskazanym zakresie.