Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1833/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 39, art. 39(1) § 1 i art. 217 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Q." Spółki jawnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1076/14 w sprawie ze skargi "Q." Spółki jawnej w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "Q." Spółki jawnej w Tychach na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1076/14, oddalił skargę "Q." S. i W. Spółki Jawnej z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniach 19, 23 oraz 24 maja 2011 r. w aptece zlokalizowanej w T. przy ul. E. [...] - należącej do skarżącej - w oparciu o art. 122b ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), została przeprowadzona kontrola, z której wynikało, że apteka ta - ogólnodostępna - dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek ogólnodostępnych, hurtowni farmaceutycznych oraz do innych podmiotów nieuprawnionych. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach prowadząc postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia wystąpił do Śląskiej Izby Aptekarskiej z wnioskiem o wydanie opinii w tym zakresie. Prezydium Rady Śląskiej Izby Aptekarskiej podjęło uchwałę, którą pozytywnie zaopiniowało wniosek organu w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia, co nastąpiło decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia polecając rozważenie przeprowadzenia dowodu zgłoszonego w odwołaniu. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny ponownie rozpoznając sprawę wielokrotnie wzywał wspólników skarżącej Spółki do osobistego stawiennictwa, celem ich przesłuchania w charakterze strony, jednakże bezskutecznie. Jednocześnie w toku postępowania skarżąca składała wnioski dowodowe, które organ uwzględniał. Wobec tego, że skarżąca nie stawiła się na przesłuchania w charakterze strony, pomimo wystosowania do niej 7 wezwań, organ I instancji po zawiadomieniu skarżącej o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego nie skorzystała, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "Q.", zlokalizowanej w T. przy ul. E. [...]. Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazał dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych. Jako podstawę prawną powołał m.in. przepisy art. 72 ust. 1 i 3, art. 86 ust. 1-5 i ust. 8-9, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 88 ust. 5 pkt 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca prowadząc obrót hurtowy produktami leczniczymi nie legitymowała się stosownym zezwoleniem na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a to powoduje, że nie mogła ona prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Dokonywanie więc przez skarżącą w aptece ogólnodostępnej sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych (innych aptek ogólnodostępnych, hurtowni farmaceutycznych lub przedsiębiorstw usługowo-handlowych) stanowiło naruszenie art. 87 ust. 2, art. 86 ust. 2 - 5 i 8 oraz art. 96 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Postępowanie przedsiębiorcy naruszające przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, świadczy o tym, że nie daje on rękojmi należytego prowadzenia apteki, a utrata rękojmi oznacza, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki. To zdaniem organu odwoławczego świadczyło o zaistnieniu przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia, określonej w art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez wadliwe przyjęcie, iż przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu w tym, że nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., m.in. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności niniejszej sprawy, jak również naruszenie innych zasad postępowania, w tym art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a.;

3) art. 40 § 1 w zw. z art. 6 i art. 14 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącej, który w związku z dokonanym w dniu 22 stycznia 2014 r. wypowiedzeniem pełnomocnictwa nie był już jej pełnomocnikiem w momencie doręczenia decyzji;

4) art. 391 § 1 pkt 1 oraz art. 46 w zw. z art. 6 i art. 14 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji za pomocą operatora pocztowego, w sytuacji gdy skarżąca wnosiła o załatwienie niniejszej sprawy w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie jej, stosownie do art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.) stwierdził na wstępie, że materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w T. przy ul. E. [...] stanowił przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a zgodnie z art. 101 pkt 4 tej ustawy, wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Użycie w art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne określenia "cofa zezwolenia" oznacza, że ww. wskazana sytuacja obliguje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Odnosząc się do pojęcia rękojmi należytego prowadzenia apteki Sąd powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego ich wykonywania (przez którą należy rozumieć nie tylko wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale także sumienność i rzetelność). Pojęcie rękojmi należy odnieść do pojęcia przedsiębiorcy. Skoro rękojmia stanowi ogół cech pozytywnych predystynujących do wykonywania określonej działalności gospodarczej, to prowadzenie działalności sprzecznie z prawem stanowi o utracie rękojmi. Prowadzenie obrotu z innymi podmiotami - uczestnikami obrotu produktami leczniczymi - uzasadniało zarzut, że skarżąca prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, który wymaga odrębnego zezwolenia. Organy w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że apteka ogólnodostępna prowadzona przez skarżącą dostarczała produkty lecznicze do innych aptek ogólnodostępnych oraz do hurtowni farmaceutycznych oraz innych przedsiębiorstw, o czym świadczą wyniki przeprowadzonej kontroli. Organy słusznie więc przyjęły, że skarżąca przestała spełniać przesłankę rękojmi należytego prowadzenia apteki, gdyż jej postępowanie naruszało przepisy regulujące prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podnoszona w skardze kwestia wiedzy bądź braku wiedzy wspólników o fakcie naruszenia prawa, czy też zaprzestanie niezgodnej z prawem działalności zaraz po kontroli, pozostaje bez znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej - adwokatowi R.G. w dniu 28 stycznia 2014 r., gdyż informacja o wypowiedzeniu pełnomocnictwa dotarła do organu dopiero w dniu 17 lutego 2014 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu doręczenia zaskarżonej decyzji za pomocą operatora pocztowego, w sytuacji gdy skarżąca wnosiła o załatwienie sprawy w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie jej, stosownie do art. 391

§ 1 pkt 1 k.p.a. za pomocą środków komunikacji elektronicznej Sąd wskazał, że pełnomocnik skarżącej w złożonym odwołaniu zawarł wniosek o doręczanie mu korespondencji w postępowaniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 16 grudnia 2013 r. wezwał pełnomocnika do wskazania, w terminie 3 dni, konta użytkownika na platformie

e-PUAP, celem przesłania decyzji w formie dokumentu elektronicznego. Nadto w piśmie tym pouczył, że brak wskazania tego konta spowoduje, że decyzja zostanie doręczona w trybie art. 39 k.p.a. Do dnia wydania decyzji pełnomocnik skarżącej nie wskazał żądanego konta, dlatego też zaskarżoną decyzję doręczono zgodnie z pouczeniem w formie tradycyjnej.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydany wyrok, a to art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne z w. z art. 101 pkt 4 tej ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, iż przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, w tym, że nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, w tym, że nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki w sytuacji, gdy ten sam przedsiębiorca prowadził inne apteki, a organ administracji nie cofnął ani nie prowadził przeciw temu samemu przedsiębiorcy postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to art. 391 § 1 pkt 1 oraz art. 46 w zw. z art. 6 i art. 14 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji za pomocą operatora pocztowego w sytuacji, gdy ówczesny pełnomocnik odwołującego się wnosił o załatwienie sprawy w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie jej, stosownie do art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. za pomocą środków komunikacji elektronicznej;

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich twierdzeń i dowodów zaprezentowanych w skardze oraz w pismach procesowych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Podniosła, że ustawodawca jak dotąd nie stworzył przepisu umożliwiającego organowi skuteczne żądanie doręczenia decyzji przy pomocy elektronicznych środków przekazu z użyciem certyfikowanego podpisu. Sąd nie odniósł się przy tym do kwestii braku obowiązku posiadania adresu na platformie

e-PUAP oraz do przesłanego przez skarżącą zaświadczenia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 22 września 2014 r., z którego wynika, że w stosunku do skarżącej w latach 2008-2014 nie było prowadzone postępowanie w sprawie o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych położonych w T. przy ul. Ż. [...] i w I. przy ul. F. [...]. Prowadzi to, zdaniem skarżącej do wniosku, że w tym samym stanie faktycznym organy administracji podjęły różne decyzje - wszczynając postępowania o cofnięcie zezwolenia apteki ogólnodostępnej m. in. przy ul. E. w T., a dysponując tymi samymi dowodami nie uczyniły tego wobec skarżącej prowadzącej apteki również w T. przy ul. Ż. [...] i w I. przy ul. F. [...]. Powyższe narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz konstytucyjną zasadę równości i państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że sprzedaż przez stronę skarżącą, poprzez aptekę ogólnodostępną "Q." zlokalizowaną w T. przy ul. E. [...], wskazanym w zaskarżonej decyzji nieuprawnionym podmiotom uznać należało za obrót hurtowy produktami leczniczymi, w rozumieniu art. 72 ustawy - Prawo farmaceutyczne, a w konsekwencji, jako działanie polegające na naruszeniu art. 96 ust. 1 tej ustawy uzasadniające przyjęcie, że strona - jako przedsiębiorca - przestała spełniać określone przepisami prawa wymagania do wykonywania działalności gospodarczej określonej w wydanym jej zezwoleniu, albowiem utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie wymienionej apteki ogólnodostępnej. Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji przedstawionej w ich uzasadnieniu wynika natomiast, że wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje deficytach jego uzasadnienia, a także w naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w niej przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz w prowadzeniu postępowania w sprawie w sposób naruszający zasadę określoną w art. 8 k.pa., a także w sposób dający - zdaniem strony - podstawę do wznowienia tego postępowania z uwagi na wadliwość doręczenia zaskarżonej decyzji.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie są usprawiedliwione, a przez to nie mogą być uznane również za skuteczne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy podkreślić należy, że ocena ich zasadności nie może nie uwzględniać tego, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną - w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku - jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji - kontrola legalności decyzji wydanej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - uzasadnia twierdzenie, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Podkreślając w kontekście przedstawianego przez stronę skarżącą sposobu naruszenia wymienionego przepisu, że - jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w relacji do zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi - sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10) podnieść należy, że okoliczność braku merytorycznej analizy wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez sąd kasacyjny, wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 107/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08; z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt

I GSK 1172/09; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 779/10; 11 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 294/10; z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1084/13; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego tego elementu nie zawiera, ani w zakresie odnoszącym się do eksponowanej na jego gruncie kwestii zaświadczenia z dnia 22 września 2014 r., a więc z daty późniejszej, niż data wydania zaskarżonej decyzji - o czym mowa będzie jeszcze dalej w kontekście odnoszącym się do oceny zarzutów z pkt 1. i pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej oraz znaczenia w sprawie wymienionego zaświadczenia - ani też w zakresie odnoszącym się do kwestii trybu, w jakim w rozpatrywanej sprawie doszło do doręczenia zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do drugiej spośród tych kwestii podnieść należy, że argumentacja prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pomija tę okoliczność - która nie pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności omawianego zarzutu - że kontrola zaskarżonej decyzji objęła również swoim zakresem szczegółową analizę sytuacji odnoszącej się do zastosowanego przez organ trybu doręczenia tej decyzji, co jak podkreślił Sąd I instancji, nastąpiło w formie tradycyjnej, albowiem "do dnia wydania decyzji pełnomocnik skarżącej nie wskazał żądanego konta" [poczty elektronicznej], o wskazanie którego organ administracji wystąpił pismem z dnia 16 grudnia 2013 r.

Wskazana okoliczność - której strona skarżąca nie kwestionuje - oraz okoliczność skutecznego doręczenia stronie zaskarżonej decyzji przez operatora pocztowego - co również nie jest w sprawie kwestionowane - nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu z pkt 3. petitum skargi kasacyjnej upatrującego wadliwości zaskarżonego wyroku w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji tego, że postępowanie w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było w sposób uzasadniający jego wznowienie, albowiem strona której to postępowanie dotyczyło nie brała w nim udziału bez własnej winy.

Omawiany zarzut nie jest usprawiedliwiony. Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że strona skarżąca pozbawiona była prawa udziału w toczącym się postępowaniu bez własnej winy z tego powodu, że - jak wywodzi - zaskarżona decyzja została jej doręczona w trybie art. 39 k.p.a., a więc tradycyjnie przez operatora pocztowego, nie zaś - o co wnosiła - drogą elektroniczną, to jest w trybie art. 39¹ § 1 k.p.a. Z ostatniego spośród przywołanych przepisów wyraźnie wynika, iż doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli - co należy podkreślić - strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków, a mianowicie złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (pkt 1), albo wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (pkt 2), albo wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (pkt 3). Uwzględniając treść przywołanej regulacji stwierdzić należy więc, że w sytuacji takiej jak ta, która zaistniała w rozpatrywanej sprawie, samo wystąpienie do organu administracji publicznej o takie doręczenie nie może być uznane za wystarczające dla oceny spełnienia warunku, o którym mowa w tym przepisie. Ziszczenie się tego warunku, a w konsekwencji aktualizacja adresowanego do organu obowiązku doręczenia pisma drogą elektroniczną wymaga - jak wyraźnie wynika to z przywołanego przepisu, na gruncie którego ustawodawca operuje koniunkcją - wskazania organowi administracji publicznej adresu elektronicznego. Przesądza to bowiem o samej możliwości stosowania omawianego trybu doręczania pism, co z oczywistych wręcz względów uznać należy za logiczne. Tym samym, brak wskazania adresu poczty elektronicznej, nie dość, że oznacza brak spełnienia warunku, o którym mowa w przywołanym przepisie, to czyni również po prostu niemożliwym dokonanie doręczenie pisma drogą elektroniczną.

W sytuacji więc, gdy w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że na wezwanie organu administracji publicznej, stanowiące konsekwencję wystąpienia strony o dokonywanie doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, strona nie wskazała temu organowi adresu elektronicznego, na który doręczenia te mogłyby być dokonywane, to za uzasadniony uznać należy wniosek o braku ziszczenia się warunku, o którym mowa w art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji również wniosek o braku aktualizacji obowiązku organu administracji do dokonania doręczenia w trybie, o którym mowa w przywołanym przepisie.

W konsekwencji, za nieuzasadnione uznać należy stanowisko strony skarżącej, że bez własnej winy pozbawiona została ona prawa do udziału w toczącym się postępowaniu, jak również, że odniosła niepozostający bez wpływu na jej udział w postępowaniu uszczerbek w związku z doręczeniem jej zaskarżonej decyzji nie drogą elektroniczną, lecz za pośrednictwem operatora pocztowego. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika również - jak należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a - na czym dokładnie miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, w przedstawionym powyżej rozumieniu pojęcia "wpływu", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ponadto, gdy podkreślić, że doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony za pośrednictwem operatora pocztowego odniosło właściwy skutek, wyrażając się w realizacji prawa do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. W korespondencji do powyżej już przedstawionych argumentów, stanowisku strony skarżącej przeciwstawić należy również i ten kolejny już argument, a mianowicie, że przepis art. 391 § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego, co oznacza, że jeśli doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (jego pełnomocnika) w formie papierowej, to nie można skutecznie twierdzić, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów, a tym samym, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego (por. również wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3013/13).

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało również, pozostające ze sobą w funkcjonalnym związku, zarzuty z pkt 1. i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca zmierzała do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne z w. z art. 101 pkt 4 tej ustawy oraz naruszenia art. 8 k.p.a., w związku z tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z treści zaświadczenia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 września 2014 r., z którego wynika, że w stosunku do "Q." S. i W. Sp. J., w latach 2008 - 2014 nie było prowadzone postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych położonych w T. przy ul. Ż. [...] i w I. przy ul. F. [...].

Tak skonstruowane zarzuty, odwołujące się w ich uzasadnieniu do znaczenia wymienionego zaświadczenia dla oceny ziszczenia się przesłanki cofnięcia zezwolenia, o której mowa w przepisie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne, nie mogą być uznane za usprawiedliwione, a przez to i skuteczne.

W punkcie wyjścia podkreślić należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być stosowany dany przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W tym kontekście przypomnienia wymaga również - co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia przywołanych powyżej przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne - że skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, wobec tego, że każdorazowo pozostaje on w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, wymaga podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny I instancji za podstawę wyrokowania z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem.

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi podkreślenia wymaga, że strona skarżąca w ogóle nie podważa okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie, a mianowicie okoliczności świadczących o tym, że wbrew udzielonemu zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w T. przy ul. E. [...] oraz niwecząc cel wydania tego zezwolenia, a tym samym (normatywne) funkcje apteki ogólnodostępnej, o których mowa w art. 86 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy, za pośrednictwem tej apteki prowadziła hurtowy obrót produktami leczniczymi. Ze skargi kasacyjnej, ani też z jej uzasadnienia nie wynika, aby w zakresie odnoszącym się do tego istotnego elementu ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie, strona skarżąca zarzucała jakikolwiek deficyt, gdy chodzi o fakty, których brak ustalenia albo oceny przez organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji dawałby podstawę do formułowania wniosku, że gdyby nie doszło do ich pominięcia to wynik sprawy, z punktu widzenia prawnej oceny tych faktów dokonywanej na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne, byłby inny. Tak się nie stało, a wbrew stanowisku strony skarżącej, znaczenia tego rodzaju nie można przypisać zaświadczeniu, na które się powołuje.

W tym względzie, za uprawione uznać należy bowiem twierdzenie, że ocena zasadności stanowiska strony skarżącej oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji mającej przekonywać do tezy o naruszeniu w sprawie przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz procesowego, nie może pomijać charakteru oraz funkcji samego zaświadczenia.

I tak, zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Z przywołanego przepisu wynika, iż zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Nie stanowi więc ono wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego. Jest więc ono pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, wraz ze zmianą których dezaktualizuje się, co tworzy podstawy do wydania nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnym faktom lub aktualnemu stanowi prawnemu. Zaświadczenie ma więc wyłącznie walor dowodowy. Jakkolwiek przemawia za nim domniemanie prawdziwości, to jednak wskazany walor zaświadczenia może być podważony przez przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 44/08). Stanowiąc, jak wyżej już wskazano oświadczenie wiedzy, nie zaś oświadczenie woli organu, zaświadczenie nie tworzy żadnych skutków prawnych, potwierdzając jedynie ich istnienie.

W przeciwieństwie więc do decyzji administracyjnej, zaświadczenie - zważywszy na wskazany jego charakter i funkcje - nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem, jak wyżej wskazano, wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 186/11). Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 88/06 oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09). Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje bowiem nowej sytuacji prawnej, ani też w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków adresata (postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14).

Uwzględniając powyższe, w tym również podkreślając - co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych - że zaświadczenie, na znaczenie którego powołuje się strona pochodzi z daty późniejszej (22 września 2014 r.), niż data wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej kończącej postępowanie w sprawie ([...] stycznia 2014 r.), nie ma podstaw, aby twierdzić, że przyjęty za podstawę wyrokowania w sprawie stan faktyczny, który nie jest również kwestionowany przez stronę skarżącą, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej dekodowanej z przepisów, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, tylko z tego powodu, że Sąd I instancji nie ocenił znaczenia wymienionego powyżej zaświadczenia. Zaświadczenie to, w świetle przedstawionych powyżej argumentów nie ma bowiem znaczenia i waloru, które przypisuje mu strona skarżąca, a jego treść - wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu omawianych zarzutów - w żadnym stopniu nie determinuje - bo nie może - uprawnień organu administracji publicznej i możliwości podejmowania w ich wykonaniu stosownych działań - w tym w przyszłości nieodległej od daty wydania zaskarżonej decyzji - również w odniesieniu do zezwoleń wydanych na prowadzenie wymienionych powyżej aptek ogólnodostępnych, co zdaje się również potwierdzać stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. 4 uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną). W konsekwencji, nie sposób więc również braku dokonania przez Sąd I instancji oceny przywołanego zaświadczenia oceniać, nie dość, że jako naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - o czym mowa była już powyżej - to również, jako naruszenia art. 8 k.p.a., w sposób w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Zwłaszcza gdy w tym względzie podkreślić, że nie każde naruszenia prawa - o ile rzeczywiście dojdzie do wykazania jego naruszenia - oznacza prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.