Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 848/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 1, par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 107, art. 151, art. 155, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] i decyzji Burmistrza W. z dnia [...] znak [...], z dnia [...] znak: [...], z dnia [...] znak: [...] oraz z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...]r., podpisanym przez M. K. inwestorzy, określeni jako "M. i C., P. K." wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, określonej jako "budynek handlowo – magazynowo – mieszkalny W., ul. A., dz. nr ewid.[...]".Określając zapotrzebowanie na wodę i energię oraz sposób odprowadzania ścieków, wskazano we wniosku istniejące przyłącze energetyczne oraz projektowane przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej. Charakteryzując parametry techniczne inwestycji wskazano powierzchnię zabudowy - 300,00 m2, powierzchnię użytkową - 360,00 m2, kubaturę - 1.800,00 m3, ilość kondygnacji I + II oraz 30% podpiwniczenia. Określono też, że powierzchnia sprzedaży w projektowanym obiekcie wynosić będzie 300 m2.

Decyzją nr [...] z dnia [...]r., Burmistrz W., działając na podstawie art. 59, art.60, art.62, art.63 i art.64 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), "po rozpatrzeniu wniosku M., C.i P. K. z dnia [...]r." ustalił warunki zabudowy budynku handlowo – mieszkalnego, dwukondygnacyjnego na działce nr [...] przy ul. A w W. Określając ustalenia, dotyczące rodzaju zabudowy wskazano na zabudowę usługowo – mieszkalną. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określono jako budynek handlowo – mieszkalny wraz z zagospodarowaniem działki, na terenie której należy przewidzieć miejsca postojowe dla samochodów osobowych i dostawczych, ustalenia zaś dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego – odwołując się do wyznaczonych linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (projektowanej i istniejącej łącznie w stosunku do powierzchni działki), nie mogącego przekroczyć 45 %, przy czym 30 % powierzchni działki winno zostać zachowane jako teren biologicznie czynny (niezabudowany i nieutwardzony). Gabaryty i forma projektowanego budynku winna zapewnić harmonię brył, również z najbliższym otoczeniem. Zalecono również zastosowanie systemu grzewczego opartego na paliwach ekologicznych oraz usuwanie odpadów w sposób niezakłócający środowiska naturalnego. Obsługa komunikacyjna działki przewidziana została od strony ulicy Staszica. Zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną oraz odprowadzenie ścieków – zgodnie z uzyskanymi warunkami technicznymi. Ustalono nadto wymagania, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując, że realizacja w/w inwestycji nie może pobawić dostępu do drogi publicznej nieruchomości sąsiednich oraz utrudnić możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, nadto zaś nie może ograniczyć dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, jak również powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji.

Decyzja powyższa doręczona została w dniu [...]r. jedynie M. K.

W dniu [...]r. J. S. wniósł o "cofnięcie wydanej decyzji Urzędu Miejskiego w W. nr [...](...)", wskazując na liczne zastrzeżenia do projektowanej inwestycji. Podniósł, iż o wydanej decyzji dowiedział się dopiero z pisma Starostwa Powiatowego w W. z dnia [...]r., informującego go o złożonym przez inwestora wniosku o pozwoleniu na budowę.

W dniu [...]r. M. K., C. K. i P. K. wnieśli o zmianę decyzji Burmistrza W. z dnia [...]r. poprzez zmianę przebiegu linii zabudowy wzdłuż granicy pasa drogi i nieruchomości , poprzez dodanie w decyzji punktu 2a określającego, że pierwsza kondygnacja (parter) zostanie cofnięta od granicy pasa drogowego (linii zabudowy) i podparta słupami przybliżonymi do granicy pasa drogowego. Wnieśli również o zmianę linii zabudowy od strony ulicy A., dostosowując ją do linii zabudowy już istniejącego budynku na tej działce.

Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) odmówił zmiany ustalenia warunków zabudowy, określonych w decyzji z dnia [...]r. Decyzja powyższa nie została podpisana.

W dniu [...]r. M. K. złożył kolejny wniosek o zmianę decyzji z dnia [...]r. , w części dotyczące wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, wnosząc o "zwiększenie wskaźnika zabudowy (...) na poziomie działek sąsiednich".

Decyzją z dnia [....]r. znak [...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) zmienił decyzję własną z dnia [...]r. poprzez wykreślenie zeń zapisów dotyczących powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Decyzja powyższa doręczona została jedynie M. K. w dniu [...]r.

W dniu [...]r. J. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. "o sprawdzenie trafności i zgodności z obowiązującymi przepisami decyzji (...) nr [...]z dnia [...]r. wraz z korektą tej decyzji (...) z dnia [...]r.". Wezwany do sprecyzowania stanowiska, podniósł, iż jego żądanie winno być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie budowy domu handlowo – magazynowo – mieszkalnego na działce nr [...], przy ul. A. w W.

Postanowieniem z dnia [....]r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze S., działając na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 148 i art. 150 § 1 k.p.a. przekazało wniosek J. S. B. W. jako organowi właściwemu.

Postanowieniem z dnia [....]r. znak [...] Burmistrz W., na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy budynku handlowo – mieszkalnego, dwukondygnacyjnego na działce nr [...] przy u. A. w W.

Decyzją z dnia [...]r. znak [...] organ I instancji, powołując się na treść art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnych z dnia [...]r. i [...]r. podnosząc, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tej samej treści.

Decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...]r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. S. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...]r. inwestorzy C.K. i M. K., na wezwanie Burmistrza W. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji, określili parametry użytkowe inwestycji w sposób odmienny od zawartego we wniosku. Przedłożyli nadto mapę sytuacyjno – wysokościową, zawierającą propozycję usytuowania projektowano obiektu, wskazując, iż obiekt usytuowany będzie w granicach sąsiednich nieruchomości.

Decyzją z dnia [...]r. znak [...], Burmistrz W., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 146 § 2 k.p.a. ponownie odmówił uchylenia decyzji własnych z dnia [...]. i [...]r.w wskazując, J. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spornej inwestycji.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [....] rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Burmistrz W., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia [....]r. oraz odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r.

W uzasadnieniu wskazał, iż rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ kierować się musi treścią przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Organ nie może zaś odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponieważ, w ocenie organu, wniosek inwestorów spełnia wymagania formalne, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja z dnia "[...]r." spełnia zaś wymagania formalne, co do zakresu jej treści. W decyzji ustalono wysokość budynku, określono jego funkcję, wyznaczona została linia zabudowy oraz ustalono wskaźnik intensywności zabudowy. Dla ochrony interesów osób trzecich, w tym właściciela działki nr [...], wprowadzono stosowane zapisy. Określono też obowiązek przewidzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych i dostawczych. Zarzuty, podnoszone przez J. .S., dotyczą natomiast w większości rozwiązań zaproponowanych przez projektanta, winny zatem być rozpatrzone na etapie starania się o pozwolenie na budowę. Na etapie postępowania o warunki zabudowy, organ nie ma prawa żądać dokumentacji projektowej. To dokumentacja techniczna winna odpowiadać warunkom zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C. i M. K. wnosząc o "utrzymanie wydanych dotychczas obu decyzji na budowę obiektu magazynowo – handlowego (...)"

W dniu [...]r. J. S. złożył pismo, sprecyzowane następnie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. Podniósł, iż decyzja ta wydana została bez opracowania warunków analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowani terenu – co, w jego ocenie, spowodowało wydanie mylnych lub nieokreślonych parametrów, dotyczących zabudowy działki. Działka inwestorów jest zaś bezsprzecznie działką o przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zaś budowy sklepu, gdyż użytkową powierzchnię sprzedaży podano na 300m2, przy całkowitej powierzchni użytkowej budynku 360m2. Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, wydana decyzja nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż linia zabudowy działki nie została należycie sprecyzowana, co wykorzystał projektant i założył zabudowę elewacją frontową całą szerokość działki. Nieprawidłowe jest także określenie wskaźnika zabudowy (45%), co potwierdza później wykonana analiza (wskaźnik ten powinien kształtować się na poziomie 30-33 %). Decyzja nie precyzuje też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki, zaś funkcja zabudowy (budynek handlowo-mieszkalny) jest niezgodna z powołanym wyżej rozporządzeniem.

Decyzją z dnia [...]r., nr [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania C. i M. K. od decyzji Burmistrza W. z dnia [...]r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż organ I instancji musiał uchylić decyzję własną z dnia [...]r., ponieważ na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., zgodę wyrazić musiały wszystkie strony postępowania. Z uwagi zaś na fakt, iż J. .S.nie wyraził zgody na wnioskowaną zmianę, wspomniany tryb zmiany decyzji został zastosowany wadliwie.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. prawidłowe jest również rozstrzygnięcie Burmistrza W. co do odmowy uchylenia własnej decyzji z dnia [...]r., bowiem w wyniku jej uchylenia wydana zostałaby decyzja tej samej treści.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] natomiast, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]Burmistrza W. z dnia [...]r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla realizacji budynku handlowo - mieszkalnego, dwu-kondygnacyjnego, na działce nr [...] przy ulicy A. w W. oraz wydanej - po wznowieniu postępowania - decyzji Burmistrza W. z dnia [....]r., znak:[...] uchylającej decyzję własną z dnia [....]r. zmieniającą decyzję z dnia [....]r. i odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...]r.

W uzasadnieniu wskazało, iż konfrontując zarzuty wobec decyzji z dnia [...]r. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i jego oceną prawną, należało dojść do wniosku, że w sprawie przedmiotowej nie występuje rażące naruszenie prawa, jak również naruszenie prawa w inny sposób. W ocenie organu nadzoru, niejasności wynikające z akt sprawy, dotyczące spóźnionej daty podpisania przez autora analizy jej części opisowej, stanowi uchybienie w prawidłowym dokumentowaniu czynności w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]. Nie jest to jednak, w ocenie Kolegium, rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja ta musiała być poprzedzona analizą urbanistyczną, o czym świadczą zawarte w aktach sprawy "robocze" załączniki graficzne do takiej analizy. Niezasadny jest również zarzut, iż ustalono warunki zabudowy dla domu handlowo – mieszkalnego na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem działka nr [...] zabudowana w podobny sposób, zasadnie zatem przyjęto, iż spełniony został warunek z art. 61 us. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji określona też została nieprzekraczalna linia zabudowy, zarówno w stosunku do ulicy A jak i B. Ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 45 % nie pozostaje natomiast w sprzeczności ze sporządzoną analizą urbanistyczną. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 30-33 %, jednakże przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza odmienne ustalenie tego wskaźnika, o ile wynika to z analizy. Również zarzut, iż określony w decyzji rodzaj zabudowy jest niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury nie jest, w ocenie Kolegium, trafny. Rozporządzenie w § 2 pkt 1 określa bowiem jedynie przykładowe rodzaje zabudowy. Niedokokreślona jest również w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jednakże wobec różnorodności zabudowy w obszarze analizowanym, autor analizy uznał (do czego, w świetle § 7 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, był uprawniony), iż nie jest konieczne ścisłe określenie wysokości budynku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. wskazał na rażącą sprzeczność pomiędzy ustalonymi warunkami zabudowy (budynek handlowo – mieszkalny) a przeznaczeniem terenu inwestycji (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne). Podniósł, iż również w opracowanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego omawiana działka zaliczona jest do budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Opracowany plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu w 2008r. również teren tego rejonu przewiduje pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Stwierdzenie w decyzji SKO, że jeżeli na działce nr [...] znajduje się podobny obiekt to zasadnie przyjęto, iż na działce nr [...] można wybudować budynek handlowy z częścią mieszkalną, stanowi, w ocenie wnioskodawcy, nadużycie. Sklep na działce nr [...] zlokalizowany jest bowiem przy ulicy C. Od tej ulicy znajduje się też elewacja frontowa, jedyne wejście na działkę oraz wejście do sklepu. Przy ulicy C. zlokalizowane są tylko sklepy i składy handlowe, bez jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej. Powoływanie się zatem na zabudowę działki nr [...]jest, w ocenie J. S., nietrafne i nieuzasadnione. Powtórnie wskazał na wadliwe określenie szerokości i górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu w decyzji oraz sporządzonej analizie jak również różnicę w określeniu linii zabudowy "na różnych załącznikach graficznych".

W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...]r.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r., uznając ją za prawidłową.

W motywach podniosło, iż nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]Burmistrza W. z dnia [...]r., ustalającej warunki zabudowy dla realizacji budynku handlowo -mieszkalnego, dwukondygnacyjnego, na działce nr [...]przy ulicy A. w W. oraz wydanej - po wznowieniu postępowania - decyzji Burmistrza W. z dnia [...]r., znak: [...] uchylającej decyzję własną z dnia [...]r. zmieniającą decyzję z dnia [...]r. i odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...]r.

Podkreślono, iż w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie administracyjnym utrwalony został pogląd, że przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego z uwagi na istnienie w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją, obowiązuje niewątpliwy stan prawny, tj. treść przepisu prawa, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

W ocenie Kolegium, zarzuty wnioskodawcy, sformułowane pod adresem kwestionowanej decyzji, a dotyczące nieposiadania wszystkich wymaganych elementów, takich jak określenie szerokości elewacji frontowej oraz jej górnej krawędzi a także geometrii dachu (kąta nachylenia i wysokości kalenicy), są chybione.

Wymagane prawem elementy decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich określenie:

1/ rodzaju inwestycji;

2/ warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów szczególnych, a w szczególności w zakresie:

a/warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b/ ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków

oraz dóbr kultury współczesnej,

c/ obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d/ wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e/ ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3/ linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali.

Oceniana decyzja zawiera, zdaniem Kolegium, wszystkie wymagane prawem elementy. Określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W zakresie kwestionowanym przez wnioskodawcę, tj. gabarytów i formy architektonicznej budynku, decyzja zawiera ustalenie, że projektowany budynek winien w tym zakresie zapewniać harmonię brył, również z najbliższym otoczeniem. Takie ogólne określenie gabarytów i formy architektonicznej budynku wynika z przeprowadzonej analizy w zakresie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, która doprowadziła do ustalenia, że w analizowanym terenie występuje różnorodność zabudowy, pochodzącej z różnych okresów (wolnostojąca, zbliźniaczona, towarzysząca gospodarcza związana z zabudową jednorodzinną), która nie pozwala na szczegółowe określenie gabarytów i formy architektonicznej budynku, dlatego należało określić je ogólnie. Nawet jeżeli uznać takie określenie wskazanych elementów w zakresie kształtowania ładu przestrzennego za zbyt ogólne, to jednak nie można uznać takiego braku za rażące naruszenie prawa, ponieważ nie posiada ono cechy oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Nadto wynika z przeprowadzonej przez uprawnionego projektanta analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu oraz jego stanu faktycznego, co przydaje mu walor poprawności.

Również zarzut, iż ustalono warunki zabudowy dla domu handlowo - mieszkalnego na działce o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co powoduje kolizję funkcji terenu, jest, zdaniem SKO, bezzasadny. Ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rejon miasta W., obejmujący między innymi działkę nr [...] przy ul. A., nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O tym, czy można dla danego terenu ustalić warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji, decydują przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym, na działce nr [...], znajduje się obiekt o podobnej funkcji (handlowej) do obiektu planowanego. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy spełniony został zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, ponieważ - jak wynika z graficznego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy - działka nr [...], na której usytuowany jest obiekt o funkcji handlowej, położona jest przy ul. B., do której również bezpośrednio przylega działka nr [...]. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć - zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazany przepis nie uzależnia natomiast spełnienia warunku dostępu z tej samej drogi publicznej od usytuowania elewacji frontowej zabudowy nieruchomości czy też wjazdu na tę nieruchomość.

Zdaniem organu nadzoru, także określenie pozostałych warunków zabudowy jest zgodne z przepisami prawa, zwłaszcza zaś w zakresie wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, z uwagi na dopuszczalność określenia tego wskaźnika w wielkości innej niż średni wskaźnik tej wielkości na analizowanym terenie (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W obszernej skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. S., szczegółowo opisując dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzył zarzuty, zawarte w składanych uprzednio odwołaniach oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W petitum skargi zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, w jej konkluzji zaś - żądanie stwierdzenia nieważności zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji Burmistrza W. z dnia [...]r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 1.kwietnia 2009r., wydanym na rozprawie, dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania P. K..

Uczestnicy postępowania P. K. i M. K. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz pozostałe, wydawane w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięcia, dotknięte są wadami prawnymi, których ciężar, skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.

Rozpoczynając analizę od decyzji Burmistrza W. z dnia [...]r., objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wskazać należy, iż:

1. w przypadku P. K. i C. K. została ona skierowana do osób nie będących wnioskodawcami w spawie. Wniosek został bowiem złożony wyłącznie przez M. K., decyzja została zatem częściowo skierowana do osób niebędących stroną w sprawie;

2. charakter zamierzenia inwestycyjnego, określony we wniosku (budynek handlowo-magazynowo-mieszkalny) odbiega od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (budynek handlowo-mieszkalny); wniosek inwestora w zakresie rodzaju inwestycji pozostawał natomiast wiążący dla organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 4.października 2007r., sygn.akt IV SA/Wa 1381/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 394823);

3. zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie wskazują na to, by wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzedzone zostało analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu; jest bowiem niewątpliwe, iż "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" sporządzone zostały dopiero w dniu 12.września 2006r., zatem blisko rok po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Próby uznania wspomnianych działań, jedynie za "podpisanie" analizy w tej dacie, przy założeniu, iż musiała powstać wcześniej z uwagi na zachowane w aktach sprawy "roboczych załączników graficznych", stanowią nadużycie. Po pierwsze nie jest bowiem jasne, kiedy owe "robocze załączniki graficzne" zostały sporządzone, ponieważ nie mają one charakteru załączników do wydanej decyzji (zgodnie zaś z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia winny mieć), po wtóre trudno uznać nieczytelne zapiski, uczynione ołówkiem na odwrocie załącznika graficznego do wykonanej we wrześniu 2006r. analizy, za przejaw czegokolwiek prócz braku staranności ich autora. (Zgodnie z treścią § 9 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, część graficzną analizy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy).

4. Przyjęcie zaś iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagana przez przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, faktycznie nie została sporządzona przed wydaniem decyzji z dnia[...]r., dyskwalifikuje wspomnianą decyzję oraz wszelkie zawarte w niej ustalenia, związane z oceną spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zapisy związane z linią zabudowy, wielkością powierzchni zabudowy, szerokością elewacji frontowej, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu uznać należy zatem za dowolne. Ponadto, w § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarto regulację, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in. linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Jeżeli w decyzji tak określonych parametrów nie wskazano, to doszło do naruszenia wyżej wymienionego przepisu. Obowiązkiem organu jest poczynienie ustaleń zgodnie ze wskazaniem § 1 rozporządzenia, bowiem z jego treści nie wynika upoważnienie do dowolnego kształtowania wymagań dotyczących nowej zabudowy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn.akt IV SA/Wa 1120/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 299865). W tym kontekście życzeniowy zapis w decyzji, iż "gabaryty i forma projektowanego budynku winna zapewnić harmonię brył, również z najbliższym otoczeniem", nie stanowi o realizacji wymagań, określonych w § 1 pkt 3-5 rozporządzenia. Takie określenie warunków zabudowy nie może być uznane za prawidłowe, gdyż w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być natomiast tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia a także praw lub obowiązków z niej wynikających. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.października 2007r., sygn.akt II SA/Kr 20/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 372493 oraz z dnia 16.listopada 2005r., sygn.akt IV SA/Wa 1485/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 2143559).

5. Odnosząc się natomiast do załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazać należy, iż zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589), w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Część graficzną decyzji, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń. W rozpoznanej sprawie, na załączniku graficznym decyzji brak jest adnotacji o charakterze użytej kopii mapy, zastrzeżenia budzi sposób naniesienia linii rozgraniczających teren inwestycji (kolorem niebieskim o szerokości około 5 mm), nadto zaś nie jest jasne z jakich przyczyn od strony ulicy A. określona została obowiązująca linia zabudowy, od strony ulicy B. zaś – nieprzekraczalna (§ 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posługuje się jedynie pojęciem "obowiązującej linii nowej zabudowy").

Wymienione powyżej braki i uchybienia wskazują jednoznacznie, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...]. dotknięta jest licznymi wadami, o różnym ciężarze gatunkowym. Ich nagromadzenie, w szczególności niezamieszczenie w jej treści koniecznych zapisów oraz ustalenie warunków zabudowy bez sporządzenia niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść naruszonych decyzją, wskazanych wyżej przepisów prawa, bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jakkolwiek zatem, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie zaistnienie przesłanki, powodującej stwierdzenie nieważności, jest oczywiste a charakter licznych naruszeń prawa powoduje, że wydana przez Burmistrza W. decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W odniesieniu natomiast do skierowania (adresowania) decyzji do osób nie będących wnioskodawcami w sprawie (C. K. i P. K.) decyzja z dnia [...]r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był stroną postępowania, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku zaś wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo (por. szerzej w tej materii np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.czerwca 2008r., sygn.akt II OSK 674/07, niepubl. w zbiorze urzędowym. Dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 467518).

Tym samym też, wobec faktu, iż dotknięta wadą nieważności decyzja Burmistrza W. z dnia [...] nie została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowania z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wadą tą dotknięte są również zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [....]r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.września 1984r., sygn.akt II SA 828/84, PiŻ 1985 nr 1, str.15; B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, str.677) Dodatkowo Kolegium, orzeczeniem objęło decyzję Burmistrza W. z dnia [...]r., chociaż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji nie zostało nawet wszczęte (wniosek J. S. dotyczył jedynie decyzji z dnia [...]r.). Oznacza to, iż w trybie nadzwyczajnym rozpoznano oraz merytorycznie orzeczono w zakresie nie będącym przedmiotem postępowania, wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności (stosowne postępowanie w tym zakresie nie zostało zaś wszczęte z urzędu). W konsekwencji, bez podstawy prawnej orzeczono w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Niezależnie od tego podnieść należy, iż decyzją z dnia [...]r. Burmistrz W., po wznowieniu postępowania, powołując się na wzajemnie wykluczające się przepisy art. 151 § 1 "ust.1 i 2" uchylił decyzję własną z dnia [...]r. oraz odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. W pierwszym przypadku wydał zatem rozstrzygnięcie nieznane ustawie (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje bowiem jednoczesne uchylenie decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcie o istocie sprawy; w niniejszej sprawie oznaczało to konieczność merytorycznego orzeczenia w przedmiocie wniosku inwestora z dnia [...]r.), w drugim odmówił uchylenia decyzji, dotkniętej oczywistą wadą prawną, przy czym nie jest jasne co w istocie legło u podstaw rozstrzygnięcia – wskazany w jej podstawie prawnej przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (zatem brak podstaw z art. 145 k.p.a., co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazaną podstawą rozstrzygnięcia w punkcie 1.decyzji) czy też fakt, iż w ocenie organu, w wyniku wznowienia postępowania zapaść mogłaby wyłącznie decyzja, odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (co zdaje się sugerować uzasadnienie decyzji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...]r., po rozpoznaniu odwołania C. i M. K. utrzymało w mocy opisaną decyzję w całości, choć przedmiotem odwołania było jedynie orzeczenie w części, dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...]r. (pkt 1.decyzji z dnia [...]r.). W zakresie objętym odwołaniem orzekło zatem o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pozbawionego podstawy prawnej, w części, dotyczącej odmowy uchylenia decyzji z dnia [...r. – z urzędu, w zakresie rozstrzygnięcia o charakterze ostatecznym. Obie wskazane wyżej decyzje są zatem dotknięte wadami rażącego naruszenia prawa.

Rażąco naruszają prawo również decyzje organu I instancji z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Pierwsza ze wskazanych decyzji, rozstrzygająca wniosek M. K., C. K. i P. K. z dnia [...]r. o zmianę decyzji z dnia [....]r. o ustaleniu warunków zabudowy, nie zawiera prawidłowego oznaczenia organu administracji oraz podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. Druga natomiast, w oparciu o art. 155 k.p.a. orzeka (na wniosek jednej ze stron) o zmianie decyzji z dnia [...]r., eliminując zeń dodatkowo konieczny element decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (§ 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), bez przeprowadzenia stosownej analizy, której wyniki stanowiłyby podstawę dla dokonanej zmiany.

Wskazane wyżej, ciężkie wady obu decyzji pozwalają na zakwalifikowanie ich do kategorii rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dostrzeżone w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, oczywiste wady podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć, skutkują stwierdzeniem ich nieważności. Sąd administracyjny, w świetle art. 135 p.p.s.a. jest bowiem upoważniony i zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, w celu usunięcia naruszania prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach danej sprawy, o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przypadku postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności czy też we wznowionym postępowania, zakresem orzekania powinny zostać objęte decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego przedłużenie czy też powtórzenie. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.czerwca 2000r., sygn.akt FSP 12/99, ONSA 2001/1/7).

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzono nieważność decyzji, wymienionych w punkcie 1. sentencji wyroku.

Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzona zaś na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu.

Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (nienadającej się do wykonania i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekania w sprawie jej wykonywania do czasu uprawomocnienia się wyroku, w trybie art. 152 p.p.s.a.

D.T.

.