Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1155/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 142
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 566/13 w sprawie ze skargi M. S.-T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Gd 566/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. S., B. K., J. K. i W. K. pismami z dnia 28 i 29 grudnia 2005 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Gdyni o odszkodowanie za część działki nr [...]/235 Km 55 o powierzchni 279 m², stanowiącej fragment ulicy [...]. Podstawę prawną wniosku stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.).

Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni i wyznaczył do załatwienia wniosków Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Gdyni nieruchomość położona w Gdyni oznaczona jako działka nr [...]/235 o powierzchni 279 m², zajęta pod drogę gminną.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S., B. K., J. K. i W. K. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 337/235 o powierzchni 279 m² oraz odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz J. B. i J. B.

Od decyzji tej odwołania złożyli: Gmina Miasta Gdyni, J. B. i J. B..

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. umorzył w całości postępowanie prowadzone przed Prezydentem Miasta Gdańska.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust.1, wypłaca: gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Z art. 73 ust.4 ustawy wynika natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy).

W sprawie o odszkodowanie właściwym organem jest zatem starosta, na obszarze właściwości którego położona jest wywłaszczona nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Art. 4 pkt 9 b ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Wskazując na wyrok dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie II SA/Gd 502/12, Wojewoda stwierdził, że wydane postanowienie o wyłączeniu Prezydenta Miasta Gdyni od załatwienia wniosku o odszkodowanie i wyznaczeniu Prezydenta Miasta Sopotu spowodowało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez organ niewłaściwy. W niniejszej sprawie organem właściwym był bowiem Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, a nie Prezydent Miasta Gdańska. Z tych względów organ odwoławczy uznał postępowanie przed organem niewłaściwym - Prezydentem Miasta Gdańska za bezprzedmiotowe i z tej przyczyny podlegające umorzeniu. Jednocześnie organ stwierdził, że wniosek powinien zostać rozpatrzony przez Prezydenta Miasta Gdyni.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. S., domagając się jej uchylenia. W jej ocenie postanowienie z dnia 12 września 2006 r. wyłączające Prezydenta Miasta Gdyni było zgodne z aktualnym orzecznictwem. Wskazała, iż wyrok wydany w sprawie II SA/Gd 502/12 jest jedynie jednostkowym orzeczeniem, a ponadto nadal wiążąca jest wykładnia zawarta w uchwale OPS 1/03.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi podkreślił, iż przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr 337/235 o powierzchni 279 m² położoną w Gdyni, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Gdyni, jako że została zajęta pod drogę gminną.

Sąd pierwszej instancji przywołując podstawę prawną orzeczenia wskazał, iż zgodnie z treścią art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei z art. 73 ust.4 ustawy wynika, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Tryb i sposób ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określa rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przytoczony przepis zdaniem Sądu pierwszej instancji ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

W dalszej części Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 142 u.g.n., który stanowi, iż o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że przytoczony ustęp 2 wprowadzony został wskutek nowelizacji u.g.n. z dniem 22 października 2007 r., a treść znowelizowanego przepisu jednoznacznie przemawia za wykładnią wykluczającą wyłączenie tego organu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą. W sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organem właściwym do jej rozpatrzenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na obszarze właściwości którego wywłaszczona położona jest nieruchomość, przy czym prezydent miasta na prawach powiatu nie jest wyłączony od wydawania decyzji w tym przedmiocie, mimo że nieruchomość ta stanowi własność reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 380/07 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 502/12 (LEX nr 1248819), wraz z rozważaniami poczynionymi na tym tle, co do tego że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115) podjęta na tle sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przepisy u.g.n. nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. W konsekwencji w ocenie Sądu pierwszej instancji, trafnie wskazał organ odwoławczy, że organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Właściwość tego organu uzasadnia również art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578) oraz wydane na podstawie art. 3 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652), w którym Gdynia jest wymieniona jako miasto na prawach powiatu. Przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego wyznaczyły Prezydentowi Miasta Gdyni wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, rolę organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która jest położona na terenie Gminy Miasta Gdyni. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a..

Sąd wskazał też, że na taką ocenę prawną nie ma wpływu fakt pozostawania w obrocie prawnym postanowienia wyłączającego Prezydenta Miasta Gdyni i wyznaczającego do rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość inny organ – w tym przypadku Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Natomiast niewątpliwie skutkiem bezpodstawnego wyłączenia była decyzja Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 18 grudnia 2012 r., rozstrzygającego sprawę odszkodowania w pierwszej instancji, a więc podjęta przez organ niewłaściwy.

Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji niewłaściwy w niniejszej sprawie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym prawidłowe było zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 k.p.a.. Sąd wskazał na stanowisko sądów administracyjnych w podobnych przypadkach: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81, ONSA z 1981 r. nr 1, poz. 21; z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81, ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 5; z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 190/96, LEX nr 29764; z dnia 13 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 12/96, LEX nr 30603.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S..

Zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego związku z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t. jedn. z dnia 19 maja 2010r., Dz.U. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. ) w związku z art. 73 ust. 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż istniała podstawa do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 22 sierpnia 2011 r. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, a także art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie sprawy w sposób naruszający zaufanie skarżącej do władzy publicznej, a także zaaprobowanie takiego prowadzenia sprawy przez organ administracyjny. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do możliwości rozpatrywania sprawy przez Prezydenta Miasta Gdyni, ponieważ w ocenie skarżącej kasacyjnie zachodzą przesłanki do jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr 337/235 Km 55 o pow. 279 m2, położona w Gdyni i stanowiąca część ulicy Żwirki i Wigury z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Gdynia jako nieruchomość zajęta pod drogę gminną, co też stwierdził Wojewoda deklaratoryjną decyzją z dnia 19 maja 2008 r. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanowiący, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Z art. 73 ust.4 ustawy wynika natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje zatem obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Z kolei art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzuje, iż organem ustalającym odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W sprawie o odszkodowanie właściwym organem jest zatem starosta, na obszarze właściwości którego wywłaszczona położona jest nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Zgodnie zaś z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Ponadto art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia, iż ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni, jednocześnie wyznaczając do prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta Gdańska. Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta Gdynia podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta Gdynia. Wskazał przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Jednocześnie ten sam Wojewoda, w dalszym toku postępowania nie podtrzymał własnego stanowiska i w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił i umorzył postępowanie przed organem przez siebie wyznaczonym do rozpatrzenia sprawy.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego i wskazał, iż w jego ocenie brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Gdyni od rozpatrywania złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni. Okoliczność, że Prezydent Miasta Gdynia jako reprezentant Gminy Miasta Gdyni miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za nieruchomość, która jako droga gminna z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta Gdyni, nie stanowi bowiem w ocenie Sądu pierwszej instancji podstawy do wyłączenia tegoż organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość organu do rozpatrzenia konkretnej sprawy określają przepisy prawa materialnego, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (właściwość miejscowa i funkcjonalna). Art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, iż właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości.

Znaczenie jakie ustawodawca nadaje rozpatrzeniu sprawy przez organ właściwy określa sankcja określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Akty administracyjne wydane przez organ niewłaściwy są dotknięte wadą nieważności. Bez znaczenia jest przy tym prawidłowość merytoryczna samego orzeczenia w sprawie. Z tych przyczyn zmiana właściwości organu może następować wyjątkowo, ściśle w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Z art. 25 § 1 k.p.a. wynika, iż zmiana właściwości organu w drodze wyłączenia organu może nastąpić wówczas, gdy organ ten ma załatwić sprawy dotyczące interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; (tj. swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli)],

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

W świetle powyższych przepisów organ nie podlega zatem wyłączeniu nawet wówczas gdy rozstrzyga sprawy majątkowe podmiotu, który reprezentuje. Oczywiście przepisy prawa mogą przewidywać możliwość wyłączenia organu w takich sytuacjach, jednakże zawsze musi to wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu rangi ustawowej. Do takich wyjątków od zasad ogólnych ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego zalicza się przepis, wskazywany również przez Sąd pierwszej instancji, zawarty w art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym nieruchomości zamiennej oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postpowania administracyjnego.

Zgodzić się zatem należy z argumentacją przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż brak takiego odpowiednika w art. 129 tej ustawy, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, oznacza, iż wyłączenie organu i pracownika może nastąpić na zasadach ogólnych określonych odpowiednio w art. 25 i 24 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja określoną w art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta Gdyni nie rozpoznawał własnej sprawy majątkowej, jak również żadnej z osób z którymi łączą go więzy rodzinne, czy też przysposobienie, opieka lub kuratela.

Rozważenia zatem wymaga, czy, tak jak stanowi skarga kasacyjna doszło do naruszenia art. 24 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po pierwsze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłączenie pracownika organu nie może prowadzić do wyłączenia całego organu, ponieważ skutek taki przewidziany jest jedynie w dwóch przypadkach określonych w art. 25 K.p.a. Z treści obu przywołanych przepisów wynika, iż osoba sprawująca funkcję organu nie może podlegać wyłączeniu w sprawie przez siebie rozpoznawanej, jeżeli sprawa ta nie dotyczy jej interesów majątkowych lub osób jej bliskich. Niewątpliwie wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania może mieć wpływ na ocenę prawidłowości sprawowania przez jego kierownika funkcji organu, jednakże nie można traktować tej sprawy jako sprawy majątkowej osoby piastującej tę funkcję. Chybiona jest przy tym argumentacja, iż taka decyzja może wpływać na sposób gospodarowania mieniem podmiotu reprezentowanego. W istocie znaczna część decyzji podejmowanych przez organ może mieć bezpośredni skutek na mienie i majątek gminy. Nie oznacza to jednak, iż organ ten powinien wyłączać się za każdym razem ze sprawy.

Oczywiście ustawodawca dopuszcza inne możliwości zmiany właściwości organu, chociażby poprzez porozumienie pomiędzy organami o przekazaniu kompetencji, jednakże ta sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Po drugie w niniejszej sprawie istotne jest zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Prezydentowi Miasta Gdynia wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 stwierdził, że "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie." Również w uchwale z dnia 9 października 2000 r., podjętej w sprawie o sygnaturze OPK 14/00, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela."

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (zob. NSA w wyroku z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, NSA w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04).

Wskazać przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 (Dz.U.RP 2009/187/1456, LEX nr 523793) orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 są zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.

W dalszej części uzasadnienia Trybunał podkreślił, że wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Nadto Trybunał wskazał, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

Przepisy prawa decydują o tym czy jest on organem administracji publicznej posiadającym kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Z tych orzeczeń wynika także, iż co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. I OSK 551/08, dostępnym na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl, zob. także powołane tam orzeczenia).

Ponadto w orzeczeniach tych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania.

W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odpowiedniego stosowania uchwały z dnia 19 maja 2003 r. i wskazywania innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty powinien również podlegać wyłączeniu. Nie znajduje bowiem podstaw wyprowadzanie wyłączenia organu administracji w drodze wykładni, prowadzące do pozbawienia kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zatem Prezydent Miasta Gdynia jako organ wykonawczy Gminy Miasta Gdynia i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako starosta - organ właściwy do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o odszkodowanie nie podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowego wniosku. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.. Mając powyższe na uwadze należało uznać bezzasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego związku z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t. jedn. z dnia 19 maja 2010r., Dz.U. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. ) w związku z art. 73 ust. 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. W konsekwencji nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie został również naruszony przepis art. 8 K.p.a.. Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Niewątpliwe wydanie decyzji przez organ niewłaściwy naruszyłoby powyższą zasadę.

Orzeczenie zawarte w sentencji wyroku podjęto zgodnie z art. 184 p.p.s.a.