Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1854/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 83/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" [...] na bezczynność Ministra Finansów w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 21 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 83/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady [...] na bezczynność Ministra Finansów zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 21 października 2013 r. znak SK/847/2013 o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rada [...] (dalej: "skarżąca") pismem z dnia 21 października 2013 r. zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") informacji na temat kwoty nagród przyznanych w 2008, 2009, 2010 i 2012 roku oraz I półroczu 2013 r., poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej i Departamentu Kontroli Skarbowej.

W odpowiedzi na powyższe, Minister Finansów pismem z dnia 28 października 2013 r. nr [...] poinformował skarżącą, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Przedmiotowe informacje stanowią informacje o charakterze prywatnym (ad personam) i wobec tego nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p.

Skarżąca pismem z dnia 17 maja 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 października

2013 r. W uzasadnieniu podkreśliła, iż żądane dane stanowią informację publiczną, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Powołując się na obszerne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych wskazała, iż w myśl art. 7 Konstytucji RP, działanie organów władzy publicznej powinno odbywać się na podstawie i w granicach przepisów prawa, zaś prawo do dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym.

Jednocześnie skarżąca wskazała, iż w tym zakresie nie powinno być sporu, gdyż organ udzielał już informacji w podobnych kwestiach. Skarżąca zarzuciła zatem naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W rezultacie skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku;

2) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej;

3) zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o nałożenie grzywny.

Organ podniósł, iż żądane przez skarżącą we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to informacje o charakterze prywatnym (ad personam) i wobec tego nie podlegają udostepnieniu. Odpowiadając na zarzuty skargi Minister wywiódł, że zgodnie z art. 11¹ Kodeksu pracy, jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników, których ochronę gwarantują art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Ministra informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie. Podkreślił także, że rozpowszechnianie informacji o wynagrodzeniu danej osoby można traktować również w kategoriach naruszenia danych osobowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zauważył jednocześnie, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne", w praktyce istnieją problemy interpretacyjne, co do zakresu podmiotowego pojęcia. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych.

Minister Finansów wskazał, że osoby zajmujące stanowisko Dyrektora

i Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej i Departamentu Kontroli Skarbowej realizują określone w regulaminie organizacyjnym Ministerstwa Finansów oraz wewnętrznym regulaminie organizacyjnym danego Departamentu zadania nałożone na Ministra Finansów. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził w konsekwencji, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. Wyjaśnił, iż przytaczane przez skarżącą orzecznictwo nie ma związku z przedmiotowym wnioskiem, gdyż wyroki zapadające w sprawach dotyczyły innego stanu faktycznego oraz osób pełniących funkcje publiczne. W rezultacie Minister powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że w danej sprawie wyłączona jest forma decyzji, zatem nie można zarzucić organowi bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i powołanym wyżej wyrokiem zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 21 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Sąd I instancji wskazał również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Sąd wskazał, że istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia wysokości nagród pieniężnych przyznanych w poszczególnych latach (2008, 2009, 2010 i 2012 roku oraz I półroczu 2013 roku) dyrektorom oraz wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej i poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom Departamentu Kontroli Skarbowej, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dokonując oceny w tym zakresie Sąd I instancji podniósł na wstępie, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Sąd I instancji podkreślił, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych.

W niniejszej sprawie, wnioskowane przez skarżącą informacje o wysokości nagród pieniężnych w poszczególnych latach przyznanych dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, są, w ocenie Sądu I instancji, bez wątpienia informacją publiczną w rozumieniu w art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem WSA w Warszawie nie ulega wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub pomocniczy.

Sąd I instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona, jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, skierowano żądanie podania wysokości nagród pieniężnych przyznanych poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom za lata wymienione we wniosku, a więc funkcjonariuszom publicznym, nie domagając się przy tym podania ich nazwisk.

W tej sytuacji, Sąd I instancji uznał, że argumenty Ministra wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie, a skoro organ nie udostępnił skarżącej żądanej przez nią informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, skarga jest zasadna. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności, brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że Minister Finansów powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej organizacji związkowej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tych informacji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów reprezentowany przez radcę prawnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 47 i 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym, jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne, a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wywiedzeniu, że informacje o wysokości nagród przyznanych w 2008, 2009, 2010 i 2012 roku oraz I półroczu 2013 roku poszczególnym dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej stanowią informację publiczną, ponieważ wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, podczas gdy informacje o wynagrodzeniach tych osób mają charakter prywatny;.

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, poprzez wywiedzenie, że ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, podczas gdy z samego faktu pełnienia funkcji publicznej nie wynika obowiązek ujawniania informacji o posiadanym majątku i otrzymywanym wynagrodzeniu, a obowiązek taki musi wynikać wprost z przepisów o charakterze ustawowym.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy Minister Finansów nie pozostaje w bezczynności, albowiem żądane przez skarżącą informacje o wysokości nagród przyznanych w 2008, 2009, 2010 i 2012 roku oraz I półroczu 2013 roku poszczególnym dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, nie są zaliczane do sfery spraw publicznych w rozumieniu ustawy, są to informacje o charakterze osobistym (ad personam);

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie (nadających się do wykonania) wskazań, co dalszego postępowania organu w szczególności poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego wskazania przez Sąd, na jakiej podstawie lub w związku, z jakimi przepisami uznał, iż osoby zajmujące stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej są osobami, których wynagrodzenie jest jawne;

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów z akt sprawy.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że pracownicy Ministerstwa Finansów zajmujący stanowiska dyrektora i wicedyrektora Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej są funkcjonariuszami publicznymi, którym nie przysługuje konstytucyjne prawo do ochrony prywatności, a w konsekwencji informacje o wysokości ich wynagrodzenia są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Sąd nie wskazał wyraźnej podstawy prawnej, z której wynika obowiązek udostępniania informacji o wynagrodzeniach osób zajmujących stanowiska dyrektora i wicedyrektora Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, czym niewątpliwie naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Podstawa taka, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie może wynikać z wykładni niejasnych, budzących wiele wątpliwości interpretacyjnych przepisów u.d.i.p.

Skarżący kasacyjnie odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, iż wnioskodawca żądając podania wysokości nagród pieniężnych przyznanych w 2008, 2009, 2010 i 2012 roku oraz I półroczu 2013 roku poszczególnym dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej nie domagał się przy tym podania ich nazwisk, zauważył, że pełne wykazy z podaniem imienia i nazwiska wszystkich dyrektorów i wicedyrektorów biur i departamentów Ministerstwa Finansów znajdują się na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Daje to możliwość identyfikacji pracowników Ministerstwa Finansów zajmujących stanowisko Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej i Departamentu Kontroli Skarbowej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu pracy oraz ustawy o ochronie danych osobowych, dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania. W przypadku członków korpusu służby cywilnej ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) nie zawiera przepisów ustanawiających jawność wynagrodzenia.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że Sąd I instancji uznając w zaskarżonym wyroku, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika obowiązek udostępnienia wszelkich informacji o osobie pełniącej funkcje publiczne, w tym również informacji o charakterze prywatnym oraz że osoba taka w żadnym zakresie nie ma prawa do prywatności, dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię.

Podniesiono również, że wykładnia przepisów dokonania przez Sąd I instancji prowadzi do nadużycia prawa do informacji publicznej, pozbawia obywateli konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do prywatności, mimo że żaden przepis ustawy nie nakłada na wskazanych we wniosku dyrektorów departamentów i ich zastępców obowiązku ujawniania wynagrodzenia.

Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że art. 149 § 1 P.p.s.a. wprost nakazuje sądowi wskazanie aktu, w tym informacji publicznej o skonkretyzowanym zakresie, która ma być wydana, a nie nakazanie organowi ponownego rozpoznania sprawy. Specyfika postępowania w sprawach skarg na bezczynność nie pozbawia sądu administracyjnego możliwości prowadzenia stosownych ustaleń np. w drodze odebrania od stron precyzyjnych oświadczeń i wyjaśnień lub zażądania dokumentów o charakterze ewidencyjnym. Pozwoli to na dokładne ustalenie stanu fatycznego sprawy, a w szczególności na precyzyjne ustalenie przedmiotowego zakresu bezczynności organu, w celu spełnienia wynikającego z przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. wskazania organowi konkretnego obowiązku, jaki ma wykonać. Ustalenia faktyczne poprzedzone być muszą analizą charakteru prawnego żądanej informacji, w tym przede wszystkim tego, czy mieści się ona w pojęciu "informacji publicznej" w znaczeniu nadanym przepisem art. 61 Konstytucji RP i przepisami ustawy. Tylko w takim bowiem zakresie organ administracji publicznej może pozostawać w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem do wykazania, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i w tym zakresie Sąd I instancji dokonał błędnej oceny, co z kolei determinuje wadliwe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że żądana przez skarżącą informacja o wysokości nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takimi są niewątpliwie dyrektorzy i wicedyrektorzy Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej Ministra Finansów, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma, bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skoro informacja publiczna, której udostępnienia żąda skarżąca organizacja związkowa, dotyczy funkcjonariusza publicznego, to niejako automatycznie w pełni wyłączona zostaje ochrona prywatności tego funkcjonariusza.

W tym kontekście zauważyć należy, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia (nagród) na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe, bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zwraca uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu, w szczególności o przyznanych nagrodach, danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej, mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

W rozpoznawanej sprawie treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny. Skarżąca domagała się informacji o wysokości nagród przyznanych w latach: 2008, 2009, 2010, 2012 oraz pierwszym półroczu 2013 r. poszczególnym dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej Ministerstwa Finansów, a więc osób pełniących funkcje publiczne, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zatem niezasadny. W świetle powyższego nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 47 i art. 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym, jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne.

W tym zakresie warto przypomnieć, że kwestia zgodności art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP była już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W przywołanym już powyżej orzeczeniu z dnia 20 marca 2006 r. Trybunał w sprawie sygn. akt K 17/05, orzekł o zgodności z art. 31 ust. 2, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji, że informacja o kwotach nagród przyznanych wskazanym pracownikom Ministerstwa Finansów jest informacją publiczną. Nadto należy zauważyć, że kwestia ochrony prywatności zarówno w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, jak i osób takich funkcji niepełniących, ma znaczenie, choć w każdej z tych kategorii ochrona ta ma różny zakres. Dodać należy, iż rację ma Sąd Wojewódzki stwierdzając, że skoro Minister Finansów nie udostępnił skarżącej organizacji związkowej żądanej przez nią informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, to należy uznać zasadność skargi na bezczynność.

Wyjaśnić także należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż wydając wyrok na podstawie akt sprawy, uwzględnił zgromadzony tam materiał dowodowy i nie pominął żadnych innych kwestii pozostających w granicach tej konkretnej sprawy administracyjnej. Podobnie zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem może on stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim, bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.