Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 692/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 427/17 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Z. B. na rzecz I. K. i R. K. solidarnie kwotę 627 zł (sześćset dwadzieścia siedem) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 427/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi Z. B. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. .

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] października 2016 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku chlewni w systemie chowu rusztowego dla obsady 2000 sztuk tucznika /280 DJP/ o powierzchni zabudowy 1820,00 m², powierzchni użytkowej 1725,87m², kubaturze 8791,28 m², wraz z obiektami towarzyszącymi: 12 silosami paszowymi o pojemności 18 ton każdy, szambem szczelnym, konfiskatorem sztuk padłych, kategoria budynku II na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], na rzecz I. i R. K. (dalej: "Inwestorzy"). Wojewoda stwierdził, że projekt spełniał wszystkie ustalenia środowiskowe zawarte w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] maja 2016 r., tj. zaprojektowano w budynku 14 wentylatorów dachowych o wydajności 13000m}/h, o poziomie mocy akustycznej 78 dB każdy, odprowadzenie zanieczyszczeń 14 emitorami pionowymi otwartymi o minimalnej wysokości 7,5 m i średnicy 0,63m. Zaprojektowano 2 silosy paszowe o pojemności 18Mg każdy, szczelne zbiorniki na ścieki bytowe, szczelne kanały podrusztowe, szczelne zbiorniki na gnojowicę, wzdłuż granic działki od strony zabudowy mieszkaniowej najbliższej zaprojektowano pas zieleni z roślin zimozielonych o szybkim przyroście. Przedmiotową inwestycję pozytywnie uzgodnił Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Decyzja o pozwoleniu na budowę miała oparcie w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], oraz decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda wyjaśnił, że kwestia warunków zabudowy była rozpatrywana przez właściwy organ odwoławczy, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które utrzymało decyzję organu I instancji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Obie decyzje, tj. o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach są ostateczne i podlegają wykonaniu. Wojewoda dokonał sprawdzenia projektu budowlanego, pod względem zgodności planu zagospodarowania terenu z zapisami decyzji i ustalił, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej inwestycji stanowią grunty rolne i drogi gminne. Najbliższy budynek mieszkalny, usytuowany na działce o nr ew. [...], należący do Skarżącego, znajduje się 131,00 m, czyli powyżej 100,00 m, od budynku chlewni. Analiza projektu zagospodarowania działki pozwala na stwierdzenie, że warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia zostały spełnione. Odnosząc się do podnoszonej przez Skarżącego kwestii hałasu Wojewoda zwrócił uwagę, że projektant spełnił wymogi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2015 r. Zgodnie z jej treścią, nie dojdzie do przekroczenia norm hałasowych, ponieważ przeprowadzone w raporcie obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu wykazały, że podczas fazy eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, przy określonych w sentencji decyzji warunkach, dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie będą dotrzymane. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r.

W skardze Skarżący naprowadził, że inwestycja może powodować uciążliwości hałasu i zapachowe. Zamontowanie 14 wentylatorów o mocy akustycznej 78dB każdy w sytuacji, gdy dopuszczalny poziom hałasu w terenie zabudowanym w porze dziennej wynosi 60 dB a w porze nocnej 50 dB narusza normy w zakresie hałasu. Zarzucił także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") poprzez brak dokonania wyczerpującej analizy raportu oddziaływania na środowisko, treści wydanych w tej sprawie opinii i uzgodnień oraz uwag z udziałem społeczeństwa. Wskazał także na bliskie sąsiedztwo planowanej inwestycji od jego domu, jak również na bardzo duże zagęszczenie obiektów działu specjalnego rolnictwa w terenie (powiat żuromiński jest ewenementem w skali europejskiej ze względu na tak duże zagęszczenie inwestycji uciążliwych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podkreślił, że przedmiotowa inwestycja, w myśl § 2 pkt 1 ppkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: "ustawa z 2008 r."), przedsięwzięcie zaliczone do zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w każdym przypadku wymaga przeprowadzenia oddziaływania na środowisko. Ustawodawca w art. 59 ust. 1 ustawy z 2008 r. posłużył się zwrotem "przeprowadza się", który wyłącza jakikolwiek luz decyzyjny organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jest to obowiązek ustawowy i jego realizacja nie może być przedmiotem oceny organu wydającego decyzję środowiskową. Co do zasady, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1). Oznacza to, że ustalenia dokonane w postępowaniu określającym oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko są uwzględniane w decyzji środowiskowej. Dlatego stwierdzenie zawarte w decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r., że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest błędne i jego wadliwość nie mogła być pominięta przez organ wydający pozwolenie na budowę oraz organ odwoławczy. Nie można uznać, że obligatoryjna ocena oddziaływania inwestycji na środowisko może być pominięta w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ocena inwestycji pod względem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy nie jest wystarczająca. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. określono, że projektowana inwestycja nie powinna pogarszać warunków użytkowania nieruchomości, na której jest zlokalizowana, a jej użytkowanie nie może powodować uciążliwości w zakresie emisji hałasu, uciążliwości zapachowej, emisji spalin, bezpieczeństwa komunikacyjnego itp. dla terenów sąsiednich, uciążliwość powinna zamykać się w granicy działki, na której będzie realizowana niniejsza inwestycja. Pobieżna analiza przedsięwzięcia może prowadzić do wniosku, że jej oddziaływanie w zakresie określonym w decyzji może wykraczać poza granice działki zainwestowanej. W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę organ winien temu zagadnieniu poświęcić szczególną uwagę. Pomocnym w tym względzie może okazać się również przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA wnieśli Inwestorzy (dalej: "Skarżący kasacyjnie"). Zaskarżyli wyrok w całości i wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucili:

naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z 2008 r. poprzez dokonanie błędnej i rozszerzającej wykładni prowadzącej do uznania, że przedsięwzięcie zaliczone do zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko w każdym przypadku wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy o tym, czy konieczność przeprowadzenia takiej oceny w danej sytuacji zachodzi stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy;

naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: " P.b.") w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy w przedmiotowej sprawie spełnione są wymagania określone w przepisach prawa, tj. w art. 35 ust. 1 P.b. oraz art. 32 ust. 4 P.b., co obligowało organy administracji do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a dokonana przez WSA ocena spełnienia wymagań określona w przepisach prawa wykracza poza granice określone powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w zakresie kontroli projektu budowlanego;

naruszenie art. 4 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uniemożliwieniu Inwestorom realizacji prawa zabudowy w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i spełnione są pozostałe warunki wymagane przez przepisy do realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego;

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § l K.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły dostatecznie wszechstronnego postępowania dowodowego, tj. przeprowadziły ocenę inwestycji pod względem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w sposób niewystarczający, podczas gdy ocena ta została dokonana po dokładnym i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego;

naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niewłaściwe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisu prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji, WSA w przedmiotowym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

W uzasadnieniu wskazano, że zaliczenie inwestycji do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie pociąga za sobą automatycznej konieczności przeprowadzenia przedmiotowej oceny. O tym czy konieczność taka w danej sytuacji zachodzi rozstrzyga każdorazowo organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie okoliczności danej sprawy. W przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. W sprawie Burmistrz w dziale IV decyzji z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził, że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Twierdzenia WSA w tym zakresie są więc niezasadne. W sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone przepisami prawa, warunkujące wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pomimo przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, WSA uznał jednak, że pobieżna analiza przedsięwzięcia może prowadzić do wniosku, iż jej oddziaływanie w zakresie określonym w decyzji może wykraczać poza granice działki zainwestowanej. W przypadku tego typu przedsięwzięć oczekiwania różnych podmiotów' w tym względzie zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów indywidualnych. Interes osób trzecich nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 P.b. Wyrok WSA jawnie uderza w interes prawny inwestorów, którzy w sposób arbitralny zostali pozbawieni możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji i tym samym pełnego korzystania ze swojej własności. Skarżący kasacyjnie zarzucili także, że WSA nie wziął pod uwagę, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. oraz z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2015 r. w sposób wystarczający, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i jednoznacznie stwierdziły, iż wszystkie elementy wskazanych decyzji są zgodne z projektem przedstawionym przez wnioskodawców. W związku z tym, iż decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją wiązaną, co wynika z art. 35 ust. 4 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia określonych wymagań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, jednakże zasadnicze znaczenie ma zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazujący na naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z 2008 r. poprzez dokonanie błędnej i rozszerzającej jego wykładni prowadzącej do uznania, że przedsięwzięcie zaliczone do zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko w każdym przypadku wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy o tym, czy konieczność przeprowadzenia takiej oceny w danej sytuacji zachodzi stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Skarga kasacyjna wskazuje też na naruszenie art. 35 ust. 4 P.b., gdyż niezasadnie WSA przyjął, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przez co uniemożliwił realizację ustawowo gwarantowanego prawa zabudowy (art. 4 P.b.).

Stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 roku, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko unormowane zostało w art. 61 ust. 1 ustawy z 2008 roku. Przepis ten stanowi, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1; 3) postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji jej towarzyszącej (...). W myśl art. 61 ust. 2 ww. ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji, przy czym w realiach sprawy organem tym jest burmistrz (art. 75 ust. 1 pkt 4) ustawy z 2008 roku). Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z 2008 roku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Podkreślić też należy, że decyzja "środowiskowa", z mocy art. 86 ust. 1 pkt 2) ustawy z 2008 roku, wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Zasadnie WSA stwierdził, że planowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 1 ppkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Powyższe skutkowało obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez burmistrza, jako organu właściwego dla przedmiotowej inwestycji, przy czym wydanie decyzji "środowiskowej" musiało nastąpić przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1) ustawy z 2008 roku).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Inwestorzy przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę uzyskali decyzję "środowiskową". Lektura tej decyzji (z dnia [...] maja 2016 r.) załączonej do projektu budowlanego (k. 20) nie pozostawia żadnych wątpliwości, że w ramach postępowania zakończonego tą decyzją przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pozwoliło to Burmistrzowi na sformułowanie szczegółowych wymagań dla planowej inwestycji oraz stanowiło podstawę orzeczenia, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wymagana (punkt IV decyzji).

Jeśli chodzi o orzeczenie objęte punktem IV decyzji "środowiskowej" to wskazać należy, że o tym, czy ocena taka ma być ponownie przeprowadzona w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzyga organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z art. 61 ust. 1 pkt 2) ustawy z 2008 roku ("jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych" – a contrario) oraz z art. 88 ust. 1a tej ustawy (W przypadku gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia przedkłada raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Wobec tego mylny jest pogląd WSA, że orzeczenie zawarte w punkcie IV decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r. "jest błędne i jego wadliwość nie mogła być pominięta przez organ wydający pozwolenie na budowę oraz organ odwoławczy".

Jak już wyżej wskazano, decyzja "środowiskowa" wiązała organ wydający pozwolenie na budowę. Zatem z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organu administracji architektoniczno – budowlanej było sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przypadku zgodności projektu z wymaganiami decyzji "środowiskowej" a więc wymogami określonymi w decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r., organ architektoniczno – budowlany, będąc związany tą decyzją, nie był uprawniony do stawiania Inwestorowi dodatkowych, innych niż określone w decyzji "środowiskowej’, wymagań.

Hipotetycznie, jedynie w przypadku, gdy organ (architektoniczno – budowlany) stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji (o pozwoleniu na budowę) zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to w drodze postanowienia, nakłada obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu; na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. ust. 3 ustawy z 2008 roku). Także w przypadku stwierdzenia, że decyzja "środowiskowa" narusza prawo (rażąco), ma obowiązek wystąpienia do organu wyższego stopnia z postulatem wdrożenia przez ten organ, z urzędu, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji "środowiskowej". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby opisane wyżej hipotetyczne sytuacje w rozpoznawanej sprawie wystąpiły. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zasadnie skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna wymienia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i wskazuje na naruszenie tych przepisów poprzez bezzasadne przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły dostatecznie wszechstronnego postępowania dowodowego, tj. przeprowadziły ocenę inwestycji pod względem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w sposób niewystarczający, podczas gdy ocena ta została dokonana po dokładnym i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego.

W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. WSA zauważył, że ocena inwestycji, w aspekcie wymagań wynikających z tej decyzji, nie jest wystarczająca. Następnie, cytując fragment decyzji o warunkach zabudowy WSA skonstatował, że organy dokonały pobieżnej analizy przedsięwzięcia nie wskazując jednocześnie, w jakim zakresie organy uchyliły się od oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja - co wymaga przypomnienia - z mocy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz.1945), jest również wiążąca dla organu wydającego pozwolenia na budowę. Brak konkretnych wskazań oraz nieprawidłowe stanowisko, że "pomocnym może okazać się również przeprowadzenie oceny na środowisko" (ocena taka była przeprowadzona w ramach postępowania zakończonego decyzją "środowiskową") ma ten skutek, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest usprawiedliwiony.

Niezasadnie natomiast skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niewłaściwe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisu prawa przez organy, WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut ten nie został uzasadniony. Niezależnie od tego wymienione w petitum środka odwoławczego przepisy mają jedynie charakter ustrojowy, a uwzględnienie skargi, wbrew zapatrywaniu skarżących kasacyjnie Inwestorów, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Wyżej wymienione przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepisy te mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie występuje.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.