Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2392/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 24, art. 17 pkt 6b, art. 39 ust. 3 pkt 8 i ust. 5, art. 42 ust. 2, art. 45
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 345/13 w sprawie ze skargi G.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz G.K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu 12 czerwca 2013 r. oddalił skargę G.K na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy Ostrzeszów na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), powoływanej dalej jako K.p.a. i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623, z późn. zm.) stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z częścią gastronomiczną, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] 9 w Ostrzeszowie, jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym teren miasta Ostrzeszów, zatwierdzonym uchwałą nr XV/220/2005 Rady Miejskiej w Ostrzeszowie z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 97 poz. 2803), zmienionego uchwałą nr XX/141/2008 Rady Miejskiej w Ostrzeszowie z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 186, poz. 3099).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 5 grudnia 2012 r. wpłynął wniosek G.K. dotyczący wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznaczony jest w planie miejscowym symbolem MN – teren zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ podkreślił, że z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika natomiast, że obecna działalność usługowa w budynku wykracza poza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie powierzchnia użytkowa przeznaczona na działalność gospodarczą wynosi 115 m², co stanowi 46,62% powierzchni całkowitej budynku, a część mieszkalna wynosi 131,7 m², co stanowi 53,38% powierzchni całkowitej budynku.

Pismem z dnia 22 grudnia 2012 r. G.K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. i wskazał w uzasadnieniu, że kwestionowane postanowienie rażąco narusza prawo jako wydane bez podstawy prawnej. Przywołane bowiem przez organ przepisy prawne nie odnoszą się w żaden sposób do wydanego zaświadczenia, a nadto podano niewłaściwą numerację uchwał. Poza tym podniósł, że Prawo budowlane w żaden sposób nie definiuje pojęcia "teren zabudowy jednorodzinnej", tymczasem pojęcie zabudowy jednorodzinnej nie jest tożsame z pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem G.K. organ I instancji pominął zupełnie w swoich rozważaniach § 19 ust. 1 pkt 2 powołanego planu miejscowego, dopuszczającego uzupełniające lokalizowanie nieuciążliwych usług wbudowanych i wolnostojących umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 tego planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zamiarem skarżącego jest zmiana przeznaczenia przyziemia i piętra budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] na działalność usługową, handlową nieuciążliwą, obejmująca również usługi farmaceutyczne i zgodnie ze złożonym wnioskiem na działalność gospodarczą mają być przeznaczone 192,40 m², a na funkcję mieszkalną 54,30 m² powierzchni użytkowej budynku. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego symbol MN oznacza tereny budownictwa mieszkalnego w rozumieniu Prawa budowlanego, co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy rozumieć jako odesłanie do definicji z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie, całkowita powierzchnia przedmiotowego budynku po rozbudowie wyniesie 246,70 m², a zatem dopuszczalna powierzchnia użytkowa (30%) wynosi maksymalnie 74,01 m². Tymczasem zamierzona przez skarżącego powierzchnia użytkowa wynosi 192,40 m², co – zdaniem organu - oznacza brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ zaznaczył, że nawet na obszarze oznaczonym symbolem MU – tereny budownictwa mieszkaniowo-usługowego powierzchnia użytkowa nie może przekraczać 50% całkowitej powierzchni budynku.

Pismem z dnia 19 lutego 2013 r. G.K. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, art. 11 K.p.a., art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, § 5 ust. 3 pkt 1 powołanej uchwały z dnia 28 kwietnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię utożsamiającą teren zabudowy jednorodzinnej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, § 19 ust. 1 pkt 2a tejże uchwały poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, ani też nie wykazało, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego spowoduje utratę statusu budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ II instancji nie udowodnił, że planowana zmiana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie podano również przepisu planu miejscowego, który miałby zostać naruszony w razie zrealizowania omawianej inwestycji. Tym bardziej, że na omawianym terenie dopuszczalne jest uzupełniające lokowanie nieuciążliwych usług wbudowanych i wolnostojących umożliwiających realizację przedsięwzięć komercyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że G.K. zwracając się do Burmistrza Miasta i Gminy Ostrzeszów o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] 9 wskazał, że wspomniany obiekt budowlany użytkowany jest obecnie jako budynek mieszkalny z częścią gastronomiczną, przy czym powierzchnia mieszkalna wynosi 131,7 m², a powierzchnia zajęta pod działalność gospodarczą – 115 m². Zamierzona zmiana sposobu użytkowania tego budynku zakłada natomiast, że przyziemie oraz piętro budynku zostaną przeznaczone na działalność usługową, handlową, nieuciążliwą, obejmująca również usługi farmaceutyczne, przy czym powierzchnia mieszkalna wynosić będzie 54,3 m², a powierzchnia pod działalność gospodarczą – 192,40 m².

Sąd pierwszej instancji ocenił, że z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dla działki skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr XXV/220/2205 Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woje Wlkp. Nr 97, poz. 2803) i zmieniony uchwałą nr XX/141/2008 Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 186, poz. 3099). Działka nr [...] została oznaczona w powyższym planie miejscowym symbolem MN, który wedle § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego obejmuje "tereny zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane". Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wprawdzie skarżący trafnie wskazuje na pewną różnicę terminologiczną, polegającą na posługiwaniu się wyrażeniem "teren zabudowy jednorodzinnej" w powołanym planie miejscowym oraz wyrażeniem "budynek mieszkalny jednorodzinny" w ustawie Prawo budowlane, lecz zróżnicowanie to nie ma istotnego znaczenia, bowiem § 5 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego wyraźnie odsyła do postanowień ustawy – Prawo budowlane, a ponadto ten ostatni akt normatywny pozostaje w naturalnym, funkcjonalnym związku z przepisami regulującymi kształtowanie ładu przestrzennego. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na gruncie systemowych reguł wykładni za bezzasadne należy uznać kwestionowanie możliwości odwoływania się w rozpatrywanej sprawie do definicji z art. 3 pkt 2a wymienionej ustawy Prawo budowlane. Tym samym dokonując oceny, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania omawianego budynku, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, należało sięgnąć do kryterium maksymalnej powierzchni użytkowej. W razie zrealizowania zamierzonej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, powierzchnia mieszkalna wynosiłaby tylko 54,30 m², stanowiąc zaledwie ok. 22% powierzchni całkowitej obiektu; natomiast powierzchnia użytkowa wynosiłaby 192,40 m², a więc ok. 78% powierzchni całkowitej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w efekcie realizacji rozważanej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] obiekt ten nie mieściłby się już w pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego prowadziłoby więc do naruszenia § 5 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego.

Nadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] mogłaby mieścić się w pojęciu nieuciążliwej usługi wbudowanej umożliwiającej realizację przedsięwzięć komercyjnych, lecz nie ulega wątpliwości, że taki rodzaj zabudowy może jedynie uzupełniać przeważającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem z wniosku G.K. z dnia 12 grudnia 2012 r. wynika, że w efekcie planowanej zmiany sposobu użytkowania na przedmiotowej działce zaczęłaby dominować zabudowa związana z realizacją działalności gospodarczej. Inwestycja, jaką skarżący chciałby zrealizować na swojej nieruchomości, nie miałaby ze względu na swoją wielkość charakteru uzupełniającego, a zatem doszłoby do naruszenia § 19 ust. 1 cytowanego planu miejscowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zamierzona zmiana sposobu użytkowania rozważanego obiektu budowlanego byłaby niezgodna z § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego i nie mieściłaby się w ramach zabudowy uzupełniającej, o jakiej mowa w § 19 ust. 1 tego planu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez G.K. na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1, art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., określanej dalej jako "p.p.s.a.") zaskarżono w całości wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 345/13 z 12 czerwca 2013 r. i wnosząc o jego uchylenie powołano, jako podstawę skargi kasacyjnej, naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2a w związku z § 4 pkt 10 i § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr XXV/220/2005 Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta Ostrzeszów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G.K. podniósł, że WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji uznając, że projektowana zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynikało z błędnej wykładni § 19 ust. 1 pkt 2a, w związku z § 4 pkt 10 uchwały Nr XXV/220/2005 Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 28 kwietnia 2005 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Poznaniu mylnie rozumuje, iż:

budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne musi dominować na konkretnej (tu: przedmiotowej) działce, a nie terenie lub obszarze oznaczonym symbolem MN; a nie ustalono, aby planowana zmiana sposobu użytkowania spowodowała dominację usług nieuciążliwych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN; przewaga nie musi mieć miejsca w ramach tej samej działki,

projektowana zmiana nie ma charakteru uzupełniającego, o którym mowa w § 19 ust. 1 pkt 2 mpzp, gdy w istocie ma taki charakter i planowana zmiana jest oczywiście dopuszczalna.

Dalej skarżący kasacyjnie stwierdził, że ocena WSA w Poznaniu byłaby prawidłowa, gdyby ustawa Prawo budowlane zawierała w swym słowniczku (art. 3) definicję terenu zabudowy jednorodzinnej, bowiem teren zabudowy jednorodzinnej to nie to samo, co budynek mieszkalny jednorodzinny. Wskazał, że przepis § 19 ust. 1 pkt 2a przedmiotowego miejscowego planu powoduje, że utrata cech budynku mieszkalnego jednorodzinnego na rzecz budynku mieszkalnego z przewagą w nim powierzchni związanej z działalnością gospodarczą nieuciążliwą, na przedmiotowym terenie, jest zgodna z prawem.

Skarżący kasacyjnie dodał, że planowana zmiana z pewnością nie zniszczy w żadnym razie "ładu przestrzennego" w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, G.K. podniósł, że skoro projektowana zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna, to nie może być zabroniona, a wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.

Nie zasługuje na uznanie – zdaniem skarżącego kasacyjnie - stanowisko organów dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono. Każde zagospodarowanie, jeśli mieści się w przyjętych planem zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu, tak jak w przedmiotowej sprawie, należy zakwalifikować jako zgodne z planem, a sposób zagospodarowania określony jako podstawowy nie może być traktowany jako zagospodarowanie obowiązkowe każdej działki geodezyjnej, warunkującej realizację zagospodarowania dopuszczalnego.

Ponadto w skardze podniesiono, że doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie uchylono orzeczenia SKO w Kaliszu Nr [...] z [...] lutego 2013 r. i poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Ostrzeszowa znak: [...] z [...] grudnia 2012 r., czyli zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], którym Burmistrz Miasta i Gminy Ostrzeszów na podstawie art. 123 K.p.a. i art. 71 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z częścią gastronomiczną, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] 9 w Ostrzeszowie, jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym teren miasta Ostrzeszów, zatwierdzonym uchwałą nr XV/220/2005 Rady Miejskiej w Ostrzeszowie z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 97, poz. 2803), zmienionego uchwałą nr XX/141/2008 Rady Miejskiej w Ostrzeszowie z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 186, poz. 3099)

Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej istotne jest, że przepis art. 217 § 2 K.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy, a celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów oraz wskutek wyraźnych zakazów ustanowionych w przepisach prawa.

Odnosząc się do prawnej konstrukcji kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji aktu stwierdzić również należy, że zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest typowym zaświadczeniem, lecz – na co zwraca się uwagę w judykaturze – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11, CBOSA, J. Siegień, w: Prawo budowlane i inne teksty prawne, Warszawa 2007, s. XXIII) - stanowi akt szczególnego rodzaju z dwóch powodów.

Po pierwsze odpowiada – pod względem skutków prawnych dla dopuszczalności dokonania zmiany sposobu użytkowania - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwym jest bowiem, że przedłożenie takiego zaświadczenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania warunkuje możliwość dokonania tej zmiany, choć zaświadczenie samo nie przyznaje uprawnienia. Po drugie zaświadczenie to stanowi akt interpretacyjny, opierający się nie na przywołaniu danych np. rejestrowych, lecz wymagający dokonania uprzedniej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz tych przepisów, które mają zastosowanie wespół z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie odzwierciedlenia informacji wynikających np. z ewidencji znajdujących się w posiadaniu organu, a stanowi wynik interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Taki stan rzeczy implikuje istnienie dodatkowych kryteriów oceny zaświadczenia wydanego na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do zaświadczeń stanowiących pochodną danych będących w posiadaniu organu, w związku z czym stwierdzić można, że w przypadku zaświadczenia z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane o jego materialnoprawnej prawidłowości decyduje właściwe odkodowanie norm prawnych.

W rozpatrywanej sprawie okoliczności, których potwierdzenia w drodze zaświadczenia żądał skarżący kasacyjnie, dotyczyły zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ uczynił negatywną przesłanką rozstrzygnięcia uznanie, że obecna działalność usługowa prowadzona w budynku skarżącego kasacyjnie wykracza poza dopuszczalne uwarunkowania, wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zestawiając planowaną zmianę z definicją legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego stwierdził, że teren zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznaczony jest w planie miejscowym symbolem MN – teren zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W momencie występowania o zaświadczenie powierzchnia użytkowa przeznaczona na działalność gospodarczą przedmiotowego budynku miała 115 m², co stanowi 46,62% powierzchni całkowitej budynku, a część mieszkalna wynosiła 131,7 m², tj. 53,38% powierzchni całkowitej budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego stwierdza, że objęta wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego działka nr [...] została oznaczona w powyższym planie miejscowym symbolem MN, który wedle § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego obejmuje "tereny zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane". Zawarta w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) definicja zabudowy jednorodzinnej wskazuje, że należy przez nią rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Słusznie Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 3 pkt 2 i 2a ustawy Prawo budowlane wskazując, przy posiłkowaniu się wykładnią systemową, jak należy rozumieć pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W kontekście brzmienia skargi kasacyjnej należy jednak mieć na względzie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 19 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego miejscowego planu. Wedle że § 19 ust. 1 powołanego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych symbolem MN ustala się podstawowe przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a uzupełniające (dopuszczalne): (a) nieuciążliwe usługi wbudowane i wolnostojące umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, (b) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, (c) ulice dojazdowe i miejsca postojowe, (d) zieleń ozdobną i rekreacyjną. Sąd pierwszej instancji uznał, że wprawdzie zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] mogłaby mieścić się w pojęciu nieuciążliwej usługi wbudowanej umożliwiającej realizację przedsięwzięć komercyjnych, lecz nie ulega wątpliwości, że taki rodzaj zabudowy może jedynie uzupełniać przeważającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd pierwszej instancji uznał, że z wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2012 r. wynika, że w efekcie planowanej zmiany sposobu użytkowania na przedmiotowej działce zaczęłaby dominować zabudowa związana z realizacją działalności gospodarczej, a inwestycja, jaką skarżący chciałby zrealizować na swojej nieruchomości, nie miałaby ze względu na swoją wielkość charakteru uzupełniającego, co powodowałoby naruszenie § 19 ust. 1 planu miejscowego.

Takie rozumowanie Sądu pierwszej instancji - jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie - jest niewłaściwe, bowiem badanie zachowania uzupełniającego charakteru zabudowy usługowej należałoby odnieść nie do terenu działki skarżącego kasacyjnie, lecz do terenu zabudowy jednorodzinnej. Innymi słowy należy uznać, że przedmiotowe kryterium uzupełniającego charakteru zabudowy odnosi się do terenu, a nie do przeznaczenia obiektów znajdujących się na konkretnej działce. Odmienne rozumienie przepisów przedmiotowego planu stanowiłoby ich zawężającą wykładnię, nie znajdującą oparcia w przepisach.

Mimo bowiem, że § 4 pkt 11 przedmiotowego planu stanowi, że "przeznaczenie uzupełniające przeznaczenie podstawowe, to część przeznaczenia terenu lub obiektu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu", a zatem przepis ten wskazuje, że wyznacznikiem charakteru uzupełniającego może być obiekt, to jednak z § 19 przedmiotowego planu wynika, że przeznaczenie oznaczone symbolami MN ustala się dla terenu, a nie obiektu, o czym świadczy chociażby użyty w ty przepisie zwrot "Dla terenu przeznaczonego...". Znaczenie § 19 przedmiotowego planu jest dodatkowo zaakcentowane przez wyraźne odesłanie zawarte w § 4 planu w kwestii sposobu rozumienia pojęcia "przeznaczenie uzupełniające" do "sposobu określonego w ustaleniach planu".

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie wystarcza zatem odwołanie się do braku spełnienia przez budynek skarżącego kasacyjnie wyznaczników budynku jednorodzinnego, lecz konieczne jest ustalenie znaczenia prawnego § 19 przedmiotowego planu dla możliwości wydania zaświadczenia. Stąd należy uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej koncentrujący się na znaczeniu § 19 ust. 1 pkt 2a przedmiotowego planu, jako przepisie decydującym o przeznaczeniu uzupełniającym.

Podniesienia przy tym wymaga, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Analiza istoty postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu dała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu asumpt do twierdzenia, że przedmiotem podstawy kasacyjnej jest przesłanka niewłaściwego rozumienia przepisu § 10 ust. 1 pkt 2a przedmiotowego planu, mylnie odczytanego jako przepisu odnoszącego się do działki, a nie terenu. Błędne uznanie, że badanie zachowania uzupełniającego charakteru zabudowy usługowej należałoby odnieść nie do terenu działki skarżącego kasacyjnie, lecz do terenu zabudowy jednorodzinnej jest konsekwencją błędnej wykładni prawa (a nie subsumpcji).

Naczelny Sąd Administracyjny odczytał jednak zarzuty skargi kasacyjnej z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej, zakładającej, że celem skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia przepisów w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i uznał, że na aprobatę zasługuje zarzut skarżącego kasacyjnie, wywiedziony w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (naruszenia art. 151 p.p.s.a.), jako immanentnie związanych z uznanym za skuteczny, opisanym wyżej zarzutem, wynika z przedstawionych wcześniej uwag.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę powinien wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię i ponownie rozważyć, czy organy prawidłowo oceniły, iż zmiana utrata cech budynku mieszkalnego jednorodzinnego na rzecz budynku mieszkalnego z przewagą w nim powierzchni związanej z działalnością gospodarczą nieuciążliwą, na przedmiotowym terenie, nie jest zgodna z miejscowym planem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a.