Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2702/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania S. Ł. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) decyzją z [...] marca 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: p.b., nakazał S. Ł. wyłączenie w całości z użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gmina L., a ponadto wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów budynku narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich (osób postronnych), jak również umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, nadając decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja została wydana w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku oraz groźbą jego zawalenia spowodowaną działaniem aktywnego osuwiska terenu, na którym usytuowany został budynek. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2011 r. PINB na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. oraz § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury, nakazał S. Ł. rozbiórkę ww. budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], wyznaczając termin rozpoczęcia rozbiórki na dzień następny, przypadający po upływie ośmiu tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji. Termin zakończenia rozbiórki wraz z uporządkowaniem terenu PINB wyznaczył na dzień 31 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy L. z [...] marca 2011 r. nr [...] działka nr ew. [...] znajduje się w wykazie obszarów, na którym nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi. Przedmiotem postępowania pozostaje obiekt budowlany, który został wyłączony z użytkowania. Znajduje się on w złym stanie technicznym oraz nie nadaje się do remontu i odbudowy. Nieodpowiedni stan techniczny budynku, jak zauważył PINB, wynika przede wszystkim z ustaleń przeprowadzonej kontroli (oględzin), które wykazały uszkodzenia na elementach konstrukcyjnych obiektu. Brak możliwości remontu czy jego odbudowy można z kolei wywieść na podstawie kart dokumentacyjnych osuwiska oraz opinii geologicznej określających osuwisko jako niemożliwe do stabilizacji ze względu na bardzo duże koszty jej wykonania, przekraczające wielokrotnie wartości chronionych obiektów. W ocenie PINB ciągła aktywność osuwiska objawiająca się stałym zsuwem jego czoła przekreśla możliwość remontu przedmiotowego budynku, wobec czego należało przyjąć, że zaistniały stan faktyczny wyczerpuje hipotezę art. 67 ust. 1 p.b. PINB zaznaczył, że zastosowana procedura wymaga przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która z uwagi na nieobecność wezwanej strony jednakże nie odbyła się. Z uwagi na fakt, że w takim przypadku w stosunku do stron postępowania nie ma możliwości stosowania środków przymusu (art. 88 k.p.a.) i w związku z brakiem jakichkolwiek wyjaśnień ze strony S. Ł. dotyczących niestawienia się na rozprawę należało przyjąć, że strona dobrowolnie zrezygnowała z przysługującego jej uprawnienia do uczestniczenia w rozprawie i składania wyjaśnień. Wskazana okoliczność, zdaniem organu, przy zebranym dotąd materiale dowodowym nie powinna wpływać na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Pismem z 5 listopada 2018 r. S. Ł. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 2011 r. wskazując, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Wymieniona decyzja została wydana w związku z zaistnieniem na obszarze, na którym m.in. został zlokalizowany budynek skarżącego, zagrożeń osuwiskowych. Sam budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] nie ucierpiał jednakże na skutek ruchów osuwiskowych i nie stwarzał żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców. Najbardziej miarodajnym w tej mierze dowodem, na co zwrócił uwagę wnioskodawca, jest fakt, że przez cały czas - od czasu osunięć ziemi na terenie Gminy L. - dom ten jest przez niego zamieszkały i znajduje się w dobrym stanie technicznym.

[...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2011 r., przyjmując, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi (art. 156 § 1 k.p.a.) powodującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W odwołaniu od tej decyzji S. Ł. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem. Wskazał, że być może w dacie wydania przedmiotowej decyzji uzasadnione było stanowisko PINB co do potencjalnej możliwości wystąpienia zagrożenia dla budynku ze strony ruchów osuwiskowych ziemi, tym bardziej, że osuwiska są zjawiskiem nieprzewidywalnym. Jednakże w chwili obecnej upływ czasu, w którym nie występują dla budynku jakiekolwiek zagrożenia, przemawiają za zmianą przedmiotowej decyzji. Jak zauważył, od wystąpienia ruchów osuwiskowych minęło 8 lat - przez ten czas na budynku nie stwierdzono żadnych uszkodzeń, na działce nie wystąpiły żadne ślady jakichkolwiek ruchów ziemi. W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, że przy wydaniu decyzji rozbiórkowej naruszono prawo.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wskazaną wyżej decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w całości podzielając ustalenia stojące za wydanym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ale wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1—7 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina L. w związku z powstałym w wyniku powodzi z 2010 r. osuwiskiem. Z karty dokumentacyjnej osuwiska z 21 czerwca 2010 r. sporządzonej przez doc. dr hab. A. W. oraz mgr. J. C. z Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego Oddział [...], wynikał "brak możliwości ustabilizowania czynnego osuwiska ze względu na powierzchnię i miąższość kuluwium! (...) Domy o numerach [...],[...],[...] stoją na aktywnej części osuwiska i w związku z tym także konieczne jest przesiedlenie mieszkańców". Jak wynikało z protokołu kontroli z 25 marca 2011 r. nr [...] przeprowadzonej przez pracowników PINB w L. na działce nr ew. [...] w obecności Geologa Powiatowego P. W., sporny budynek mieszkalno-gospodarczy posiadał liczne zarysowania i pęknięcia na ścianach konstrukcyjnych oraz liczne ubytki materiałowe, potwierdzone dokumentacją fotograficzną. Wskazano, że "z obserwacji pobliskiego terenu wynika, iż osuwisko w tym rejonie nadal jest aktywne, o czym świadczy ciągły zsuw czoła osuwiska na drogę powiatową". Natomiast "w przypadku zsuwu osuwiska nad budynkiem będzie ono bezpośrednio zagrażało budynkowi". Ustalenia te prowadziły, jak zauważył GINB, do wydania decyzji z [...] marca 2011 r. nakazującej wyłączenie budynku w całości z użytkowania, a w dalszej kolejności kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. nakazującej S. Ł. rozbiórkę przedmiotowego budynku. GINB wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji rozbiórkowej stanowi art. 67 ust. 1 p.b., zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przesłanką do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 67 p.b. jest stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony tub zniszczony i że w każdym z tych przypadków nie nadaje się on do remontu, wykończenia lub odbudowy. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego (np. obiekt może stwarzać bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, którego nie można zlikwidować) lub obiekt nie spełnia wymagań umożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na fakt, że decyzją z [...] marca 2011 r. PINB wyłączył przedmiotowy budynek z użytkowania, budynek ten traktowano jako nieużytkowany. Biorąc pod uwagę dokumentację osuwiska z 21 czerwca 2010 r., z której wynika, że budynek będący własnością wnioskodawcy stoi na aktywnej części osuwiska, a także opinię Geologa Powiatowego wyrażoną w trakcie oględzin przeprowadzonych 25 marca 2011 r., GINB stwierdził, iż zaistniała sytuacja uniemożliwiała doporowadzenie obiektu do stanu, w którym nie stwarzałby on bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa, gdyż nie ma możliwości ustabilizowania osuwiska.

Organ nadzoru zaznaczył, że szczegółowe postępowanie w sprawie rozbiórki, o której mowa w art. 67 p.b., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury, a zatem trafnie [...]WINB podniósł, iż w postępowaniu nieważnościowym należało poddać kontroli to, czy została zrealizowana procedura przewidziana w tym akcie. Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 p.b., właściwy organ: 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; 3) przeprowadza rozprawę. Ekspertyzę techniczną wykonuje się, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego (§ 4 ust. 1). Zdaniem GINB, zgodzić się należy z [...]WINB, że w sprawie nie było podstaw do wykonania ekspertyzy technicznej, gdyż biorąc pod uwagę właściwość gruntu, na którym posadowiony został sporny budynek, nie mogło być wątpliwości co do zagrożenia, jakie on stanowi dla przebywających w nim, jak również w jego otoczeniu osób. Pismem z 29 marca 2011 r., znak: [...] PINB wezwał wnioskodawcę na rozprawę wyznaczoną na [...] kwietnia 2011 r., jednakże S. Ł. w wyznaczonym terminie nie stawił się, dlatego rozprawa nie odbyła się. Niemniej jednak z uwagi na aktywne osuwisko bezpośrednio zagrażające otoczeniu (opinia geologiczna), niecelowy byłby remont budynku będącego w złym stanie technicznym i dlatego nie było, zdaniem GINB, potrzeby uzyskania stanowiska właściciela budynku odnośnie do planów inwestycyjnych z nim związanych. W tych warunkach GINB przyjął, że [...]WINB prawidłowo w kontrolowanej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. ocenił, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, a więc nie jest ona obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, GINB podkreślił, że dokonując oceny decyzji pod kątem wad nieważnościowych organ nadzoru orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] października 2019 r. złożył S. Ł., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji ją poprzedzającej wydanej przez [...]WINB.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego oraz usprawiedliwionego interesu indywidualnego skarżącego wskutek uznania, że decyzja o rozbiórce budynku podjęta wyłącznie na podstawie zagrożenia osuwiskiem w sytuacji, gdy osuwisko nie spowodowało żadnych negatywnych skutków dla stanu budynku, które mogłyby powodować stan zagrożenia dla budynku lub dla skarżącego jako osoby w nim zamieszkującej nie narusza prawa w sytuacji, gdy obecny stan faktyczny ujawnił, iż wnioski opinii geologicznych co do braku stabilności terenu nieruchomości okazały się nieprawidłowe. W istocie na podstawie przypuszczeń i swoistej chęci "zapobieżenia niebezpieczeństwu" organy w sposób rażący naruszyły prawo własności skarżącego, pozbawiając go bezpodstawnie miejsca zamieszkania i miejsca, z którym jest sentymentalnie związany. Obrona "dobrego imienia" organów nadzoru budowlanego nie może być skuteczna, skoro w 2019 r. nie ma żadnych oznak osuwiska (to które wówczas powstało ustabilizowało się w sposób trwały, o czym świadczy fakt, iż o ile po powstaniu osuwiska ziemia przesuwała się na drogę powiatową i musiała być regularnie zbierana, to od wielu już lat taka sytuacja nie występuje. Zarówno na nieruchomości skarżącego, jak i na działkach sąsiednich nie ma żadnych śladów osuwiska, nie występują żadne szkody, teren jest całkowicie ustabilizowany);

- art. 9 k.p.a. w związku z art. 67 ust 1 p.b. poprzez pominięcie istotnej dla stwierdzenia nieważności decyzji okoliczności, iż organy nadzoru budowlanego nie poczyniły wystarczających starań, aby powiadomić skarżącego, że zostanie orzeczony nakaz rozbiórki w przypadku zaniechania remontu budynku. Zgodnie z art 67 p.b. nakaz rozbiórki może być wydany, jeśli budynek nie nadaje się do remontu. Jednakże uszkodzenia stwierdzone w trakcie oględzin (które nie miały związku z osuwiskiem, bo gdyby osuwisko na działce skarżącego wystąpiło, to stan domu już dawno by się technicznie pogorszył) mogły być i mogą być nadal z łatwością usunięte (niewielkie pęknięcia i zarysowania ścian występują praktycznie w każdym budynku, zwłaszcza, że dom skarżącego zbudowany jest z drewnianych bali, co powoduje, że pęknięcia tynku powstają na skutek pracy drewna);

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach powyżej opisanych nie doszło do naruszenia prawa;

- art. 67 p.b. poprzez uznanie, iż zachodziły podstawy do jego zastosowania w sytuacji, gdy w sprawie doszło do rażącego naruszenia jego wykładni, co doprowadziło do skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia praw chronionych Konstytucją.

W uzasadnieniu skargi skarżący, rozwijając podniesione zarzuty, wskazał, że z akt zebranych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż ze względu na zachodzące procesy osuwiskowe, ogromną skalę osuwiska i ze względów ekonomicznych polegających na tym, że koszt realizacji zabezpieczeń w stosunku do możliwych do osiągnięcia korzyści byłby niezwykle kosztowny i nie dałby gwarancji trwałości - nie ma możliwości stabilizacji całości lub fragmentów osuwiska. Z takiej treści informacji nie wynika jednak w sposób jasny, czy zabezpieczenia budynku skarżącego i związany z tym jego remont byłby możliwy do przeprowadzenia i skutkowałby stabilizacją budynku, czy też w ogóle żaden remont i żadne prace stabilizacyjne nie mogłyby być skutecznie zrealizowane. Argumentem, na który powołany się organy, był koszt wykonania takich robót. Ocena jednak wielkości kosztów robót budowlanych i zasadności ich ponoszenia przez inwestora nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zabrakło w ustaleniach organów istotnej kwestii, mianowicie wskazania, jakie to roboty budowlane mogłyby być zrealizowane przez skarżącego, w jakim zakresie i w jakim czasie. Tym samym wadą wydanej decyzji było niepoprzedzenie jej wydania wyraźnym zwróceniem się do skarżącego z żądaniem przedstawienia ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa, co do wskazania, jakie roboty budowlane mogłyby być podjęte i czy sama strona zamierza je - w określonym terminie - podjąć celem poprawy stanu technicznego budynku. Oczywiście także sam organ mógł wskazać, na czym takie roboty mogłyby polegać i wyznaczyć skarżącemu termin do ustosunkowania się. W skardze zauważa się również, że skarżący był osobą nieporadną, zagubioną w procedurach, nie przyjmującą do wiadomości faktów i informacji przekazywanych przez organy prowadzące postępowanie. Wymagało to szczególnej staranności, zwłaszcza, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą ingerencją w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie ani też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, który został rozpatrzony zaskarżoną decyzją, pozostaje decyzja PINB nakazująca skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Odniesienie się do oceny prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności tejże decyzji poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

To ostatnie zastrzeżenie jest o tyle ważne, że zasadniczym powodem zainicjowania postępowania nieważnościowego, jeżeli uwzględnić argumentację zamieszczoną we wniosku, w złożonym przez stronę odwołaniu, a wreszcie w skardze, jest przekonanie skarżącego, iż rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę z uwagi na zachodzące w pobliżu zabudowy procesy osuwiskowe było niesłuszne, ponieważ wykazane zagrożenie stabilności budynku i groźba jego katastrofy powodowane brakiem możliwości ustabilizowania czynnego osuwiska nie ziściły się. Z perspektywy czasu dzielącego decyzję rozbiórkową (2011 r.) oraz żądanie stwierdzenia jej nieważności (2018/2019) decyzja podjęta przez PINB musi być stąd traktowana jako naruszająca prawo, albowiem wadliwe rozstrzygająca o zaistnieniu przesłanek określonych w art. 67 § 1 p.b.

Tak formułowanej argumentacji w zakresie ważkości powodów każących skarżącemu sprzeciwić się obowiązywaniu nakazu rozbiórki Sąd nie kwestionuje. Zasadniczo nie da się bowiem nie podzielić poglądu, że ustanie przyczyny stojącej za nakazem rozbiórki obiektu budowlanego zagrożonego zawaleniem powinno stanowić podstawę do podważenia nakazu, jeżeli jego nałożenie miało służyć celom, które stały się nieaktualne.

Zasadność takiego stanowiska uzależniona jest jednakże od wykazania, że przyczyna stanowiąca podstawę faktyczną decyzji rozbiórkowej w rzeczywistości ustała, a tejże kwestii, jak się wydaje, nie można rozstrzygnąć bez stosownych opinii geologicznych, ponieważ nie może ich zastąpić własna obserwacja skarżącego sprowadzająca się do twierdzenia, że na przestrzeni kilku ostatnich lat nie da się dostrzec żadnych ruchów osuwiskowych. Problematyka ta wymaga niewątpliwie wiedzy eksperckiej i bardziej pogłębionych analiz, skoro wnioski wypływające z opinii geologicznej terenu osuwiska z 10 listopada 2010 r. (k. 17 akt) formułowały potrzebę nie tylko przesiedlenia mieszkańców zagrożonych domów, ale także wyłączenia w planach zagospodarowania przestrzennego terenu całego osuwiska i jego strefy buforowej z zabudowy mieszkaniowej. Stosowną korekta tego poglądu jest tym niemniej jak najbardziej możliwa.

Zasadność wskazanego wyżej stanowiska bezpośrednio jest uzależniona równocześnie od uruchomienia przez stronę tego trybu postępowania nadzwyczajnego, którego istota stwarza warunki do uwzględnienia przez organ wskazywanej zmiany warunków. Sąd zauważa, że to nie tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), ale zasadniczo przepisy art. 154-155 k.p.a. regulują postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, którego celem ustawowym jest sanowania rozstrzygnięć "wadliwych w czasie", a więc takich, które nie były dotknięte kwalifikowanymi wadami, ale których rozstrzygnięcia mogą być postrzegane jako nieadekwatne do zmienionych w czasie okoliczności. W piśmiennictwie T. Kiełkowski na tym tle trafnie rozróżnia dwie jakościowo różne sytuacje: po pierwsze, stan, gdy wydając decyzję, organ popełnił, już przy istniejących wcześniej okolicznościach faktycznych, błąd w zakresie ich oceny; po drugie sytuację, gdy decyzja ta była pierwotnie prawidłowa, także z celowościowego punktu widzenia, ale następcza zmiana okoliczności faktycznych spowodowała, że straciła ten walor i stała się w pewnym sensie dysfunkcjonalna (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 1043-1044).

Tę uwagę Sąd kieruje wyłącznie na marginesie wyjaśnień odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. celem lepszego zobrazowania ram prawnych, które stały za wydanym przez GINB rozstrzygnięciem. Nie można bowiem organowi nadzoru postawić w niniejszej sprawie skutecznie zarzutu niewzięcia pod uwagę powołanych przez skarżącego w toku postępowania argumentów odwołujących się do obecnego stanu technicznego budynku i stabilizacji osuwiska, jeżeli organ był związany zainicjowanym przez skarżącego trybem postępowania (tryb stwierdzenia nieważności decyzji), a przez to też zasadami orzekania w jego ramach, w szczególności bezwzględnym nakazem weryfikacji legalności decyzji z punktu widzenia okoliczności istniejących w dacie jej wydania.

Próba powiązania tychże zmian z wadliwością polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia w sytuacji niepotwierdzenia przesłanek określonych w art. 67 § 1 p.b., w ocenie Sądu, nie mogła być skuteczna. O nielegalności wydanej decyzji nie może przesądzać bowiem to, że "obecny stan faktyczny ujawnił", iż wnioski opinii geologicznych co do braku stabilności terenu okazały się nieprawidłowe. Nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zastosowania przepisu, którego, po pierwsze, hipoteza opiera się na ocennym przesądzeniu przez organ, że określony stan ze względu na konkretne cechy, jakie go charakteryzują, spełnia ogólny warunek dyspozycji zamieszczonej w tym przepisie normy. A po drugie, którego zastosowanie w indywidualnej sprawie zakłada, że określony stan podlega konkretyzacji wyłącznie na dany moment.

Tak zaś należy kwalifikować stwierdzenie przez organ przesłanki nienadawania się budynku do remontu, odbudowy lub wykończenia w rozumieniu art. 67 § 1 p.b., jeżeli akceptacja takiego stanu była spowodowana oparciem się przez organ nadzoru budowlanego na racjonalnym założeniu, zgodnie z którym każdy budynek wyłączony z użytkowania ze względu na stan techniczny, leżący na terenie zagrożonym osuwiskiem, którego aktywność w świetle dostępnych na dany moment badań trwa i nie może być powstrzymana, z zasady musi pozostawać obiektem "nienadającym się do remontu, odbudowy lub wykończenia". PINB miał podstawy do przyjęcia takiej wykładni art. 67 § 1 p.b., której wniosek sprowadza się do twierdzenia, że treść przytoczonej przesłanki jest spełniona nie tylko wtedy, gdy ujawniona wola właściciela obiektu budowlanego potwierdza, iż nie jest on zainteresowany remontem lub odbudową nieużytkowanego obiektu, ale także wtedy, gdy - niezależnie od przejawianej przez właściciela woli - brak jest obiektywnych warunków do tego, by jego zamiar miał szansę się urzeczywistnić, a przez to, by mógł zostać w sprawie uwzględniony, kształtując treść decyzji. Taka wykładnia, w ocenie Sądu, jest dopuszczalna w świetle treści art. 67 § 1 p.b. oraz funkcji, jaką tenże przepis pełni, wobec czego oparcie się na niej przez PINB, nawet jeżeli trafność wysuniętych wniosków interpretacyjnych z określonego punktu widzenia mogłaby być kwestionowana, nie mogło stanowić podstawy do podważenia legalności decyzji z [...] kwietnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ przyjął, że kontrolowana decyzja PINB nie zawiera żadnej z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nakaz rozbiórki nie został orzeczony z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być z tego względu, jak to zostało już wcześniej wyjaśnione, wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one ze sobą w sprzeczności. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. sygn. I OSK 1953/18; wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1444/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. I OSK 767/17). Takiej postaci wady badana przez GINB decyzja PINB nie zawiera. Ma bowiem rację GINB wskazując, że szczególne okoliczności sprawy determinowały uznanie, że budynek skarżącego, jak przyjął PINB, nie nadawał się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Ustalenia, które taki wniosek potwierdzały, zostały oparte na materiale dowodowym, w skład którego wchodziły informacje o stanie technicznym budynku skarżącego pozyskane wskutek dokonania jego oględzin oraz dokumentacja geologiczna osuwiska. Rozważenie tego materiału w ramach postępowania dowodowego nie było arbitralne, stąd próba jego zakwestionowania odwołująca się do rażącego naruszenia w sprawie reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może znaleźć akceptacji Sądu. Materiał dowodowy jednoznacznie potwierdzał, że osuwisko ma charakter postępujący, ze względu na wielkość osuwiska miąższość koluwiów oraz stopień aktywności nie jest możliwe jego zabezpieczenie, a ponadto, że w razie zsuwu nadal postępujące osuwisko, będzie zagrażało wyłączonemu z użytkowania budynkowi skarżącego, którego stan wykazywał nieprawidłowy stan techniczny, w tym pęknięcia ścian konstrukcyjnych. Realne zagrożenie dla budynku i przebywających w nim osób nie pozostawiało wątpliwości i stanowiło wystarczający powód do ingerencji w prawo własności. Ten wniosek, co zobowiązany jest jeszcze raz podkreślić Sąd, odpowiadał stanowi faktycznemu ujawnionemu w materiale dowodowym będącym podstawą wydania decyzji z [...] kwietnia 2011 r., wobec czego nie ma podstaw do rozciągnięcia go na aktualny stan zabudowy działki należącej do skarżącego.

Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 67 ust 1 p.b. poprzez pominięcie w sprawie okoliczności, iż organy nadzoru budowlanego nie poczyniły wystarczających starań, aby powiadomić skarżącego, że zostanie orzeczony nakaz rozbiórki w przypadku zaniechania remontu budynku nie może w świetle przedstawionych wyżej wyjaśnień mieć wpływu na ocenianą z punktu widzenia art. 156 § 1 k.p.a. legalność decyzji PINB, skoro wyłączony z użytkowania na mocy decyzji z [...] marca 2011 r. budynek nie mógł podlegać remontowi, a samo nastawienie skarżącego do poddania go robotom określonym w art. 3 pkt 8 p.b. polegającym na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu pozostawało bez znaczenia z uwagi na nadane przez PINB pojęciu budynku "nienadającego się do remontu" (art. 67 § 1 p.b.) znaczenie. Analogiczną ocenę należy wyrazić względem twierdzenia, iż wydana decyzja nie została poprzedzona ekspertyzą określającą, jakie roboty budowlane powinny zostać podjęte celem poprawy stanu technicznego budynku.

Sąd miał trudności z odniesieniem się do części zamieszczonych w skardze zarzutów, które bazując na ocenie prawnej sformułowanej w jednym z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wadliwość działania organu nadzoru budowlanego wyprowadziły ze stanu faktycznego niezaistniałego w kontrolowanej sprawie. O ile Sąd mógł nie traktować za istotne uchybienie zarzutów skargi odwołujących się do działań podjętych w sprawie przez "właścicielkę budynku", to za utrudnioną należało uznać ocenę zachowania przez PINB właściwej procedury, jeżeli skarżący wskazał, iż w kontrolowanej sprawie organy dokonały oględzin budynku "skarżącej", oceniły jego stan techniczny, a wreszcie "przeprowadziły rozprawę" (s. 2 skargi) w sytuacji, gdy to właśnie nieprzeprowadzenie rozprawy z udziałem skarżącego GINB uznał za jedną z wadliwości, które zobowiązany był rozważyć w kontekście naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek w skardze kwestia ta nie została podniesiona, to we wskazanym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko GINB, iż obowiązek przeprowadzenia rozprawy z udziałem właściciela obiektu budowlanego pozostaje obligatoryjnym elementem procedury orzekania o rozbiórce nieużytkowanego budynku. Tym niemniej organ temu wymaganiu w sprawie nie uchybił w stopniu rażącym, jeżeli skierował do skarżącego wezwanie do stawiennictwa na rozprawie, a jej nieodbycie się było skutkiem niestawienia się na nią skarżącego. Niestawienia się zawinionego, jeżeli uwzględnić, że w toku postępowania skarżący odmawiał odbierania kierowanej do niego korespondencji, wobec czego procesowy skutek jej doręczenia następował po podwójnej awizacji, względnie po jej zwrocie z adnotacją "adresat odmówił przyjęcia".

Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, którym zostało nadane prawidłowe znaczenie prawne. Zostały one w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną, uznając wszystkie jej zarzuty za chybione.