Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 573/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.85 ust.2,4, art.92a ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art.77 ust.6, art.79a ust.6 pkt 7, art.83
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 992/13 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi "S." sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia 12 [...] 2013 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Pismem z dnia 20 [...] 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił "S." sp. z o.o. w M. o zamiarze przeprowadzenia kontroli, zwracając się o przygotowanie wyszczególnionych w piśmie dokumentów, o przedłożenie których wezwano przedsiębiorcę kolejnym pismem z dnia 7 [...] 2012 r., tj. w dniu rozpoczęcia kontroli, obejmującej okres od 7 [...] 2011 r. do 7 [...] 2012 r. Z kolei przedsiębiorca pismem z dnia 7 [...] 2012 r. wyraził zgodę na przeprowadzenie kontroli w siedzibie organu.

Następnie, w dniu 3 [...] 2012 r. doręczono przedsiębiorcy protokół kontroli, zawierający opis naruszeń przepisów w zakresie transportu drogowego oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pouczając o możliwości złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni.

W odpowiedzi, pismem z dnia 4 [...] 2012 r. spółka poinformowała m. in., że brak wykresówek kierowcy S. S. wynikał z ich zatrzymania przez policję niemiecką, dołączając protokół i kopie zatrzymanych tarcz tachografu, zaś brak wykresówek kierowcy J. K. za okres [...] czerwca, spowodowany był opóźnieniem w ich zdaniu do firmy. Do pisma dołączono brakujące tarcze tachografu.

Decyzją z dnia 2 [...] 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę "S." karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzonych naruszeń, wymienionych w pkt 5.1.1.; 5.1.2; 5.2.2.; 5.3.1; 5.3.2; 5.4.1; 6.3.1; 6.3.6 pkt 4; 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na wynik kontroli, zawarł opis poszczególnych naruszeń, podał podstawę prawną i wysokość kary. Odnosząc się do nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek kierowcy J. K. za [...] 2012 r., organ uznał, że wyjaśnienia przedsiębiorcy i okazanie wykresówek w trakcie prowadzonego postępowania nie może uzasadniać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Natomiast w odniesieniu do przypadku kierowcy S. S. podał, że należało umorzyć postępowanie wobec ich zatrzymania przez policję niemiecką.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 [...] 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzonych naruszeń. W ocenie organu, fakt dostarczenia wykresówek kierowcy J. K. już po zakończeniu czynności kontrolnych, nie uzasadniał odstąpienia od ukarania za nieokazanie tych dokumentów w toku tych czynności.

W skardze do sądu administracyjnego "S." sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości [...] zł za nieokazanie podczas kontroli wykresówek kierowcy J. K. za okres 25 - 29 [...] 2012 r. Spółka wyjaśniła, że w dniu rozpoczęcia kontroli w jej siedzibie brak było tych dokumentów z przyczyn obiektywnych. Kierowca zobligowany był do ich posiadania przy sobie przez okres 1-go miesiąca, czyli do końca lipca. Następnie jednak, na przełomie [...] i [...] 2012 r., przebywał on w służbowej podróży poza granicami kraju i zdał je dopiero po powrocie, co nastąpiło już po rozpoczęciu kontroli. Przed podpisaniem protokołu kontroli i po zapoznaniu z jej ustaleniami, spółka została pouczona o możliwości nadesłania brakujących dokumentów, co też uczyniła pismem z dnia 4 [...] 2012 r., składając wyjaśnienia i przedkładając brakujące tarcze tachografu obu kierowców, tj. J. K. i S. S. Nietrafne jest zatem powoływanie się na naruszenie przepisu 6.3.7. załącznika, w sytuacji, gdy organ orzekający był już w posiadaniu dokumentów, lecz uwzględnił je tylko w przypadku kierowcy S. S.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, że w trakcie kontroli strona nie poinformowała organu o trudnościach w gromadzeniu materiału dowodowego w celu przedstawienia go organom kontrolnym, a fakt przebywania kierowcy poza siedzibą przedsiębiorcy, nie zwalnia z analizy czasu pracy i przechowywania wykresówek. Okazanie wykresówek w trakcie postępowania administracyjnego, nie mogło zaś stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 k.p.a. Decyzja organu I instancji zawierała bowiem rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych naruszeń ustawy o transporcie drogowym oraz o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, kwestionując jedynie rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej. Zatem w pozostałym zakresie, tj. w części umarzającej postępowanie, decyzja uzyskała walor ostateczności. Tymczasem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nałożeniu kary pieniężnej w niższej wysokości. Oznacza to, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania i w tym zakresie organ odwoławczy nie wydał żadnego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podkreślił, że w istocie decyzja organu odwoławczego ma charakter decyzji częściowej, mimo że nie wynika to z jej treści, gdyż nie zapowiada wydania kolejnej decyzji. Brak przy tym podstawy prawnej do wydania decyzji częściowej, skoro odwołanie wniesiono od części rozstrzygnięcia i brak przesłanek do działania z urzędu w trybie art. 139 k.p.a. Stąd też zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, gdyż jej wydanie nastąpiło z naruszeniem kompetencji organu odwoławczego, wynikających z treści art. 138 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Sąd ten podzielił stanowisko skarżącej Spółki co do braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia, określonego w pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Skarżąca nie okazała podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek kierowcy J. K. za dni [...] 2012 r. Wykresówki te zostały zaś nadesłane pismem z dnia 4 [...] 2012 r., podczas gdy podpisanie protokołu kontroli nastąpiło w dniu 3 [...] 2012 r. Abstrahując od przyczyn nadesłania dokumentacji już po zakończeniu czynności kontrolnych, naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, ustawodawca zaliczył do kategorii naruszenia przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju – naruszenie zasad i warunków używania urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego (pkt 6.3 załącznika nr 3 do ustawy). Celem tej regulacji jest zatem przeciwdziałanie unikania przez przedsiębiorcę sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy, nie stosowanie urządzeń rejestrujących lub nie okazywanie ich organom kontrolnym. Sąd nie podzielił argumentacji organu odwoławczego, że celem tej regulacji jest zapewnienie prawidłowego przebiegu kontroli, bowiem chodzi w tym wypadku o samą możliwość kontroli czasu pracy kierowców. Ustawodawca odrębnie uregulował przypadek niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, jako naruszenie ogólnych zasad i warunków wykonywania transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne (pkt 1.5. załącznika nr 3 do ustawy). Tymczasem przedłożenie dokumentacji z opóźnieniem, tj. już po sporządzeniu protokołu kontroli, nie uniemożliwia organowi kontrolującemu jej zbadania i sprawdzenia pod kątem przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, ani też nie pozbawia organu kompetencji do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych naruszeń w zakresie czasu pracy kierowców. Wszelkie obowiązki przedsiębiorcy w zakresie gromadzenia i przechowywania dokumentacji czasu pracy kierowców służą jedynie umożliwieniu zbadania przestrzegania regulacji o czasie pracy kierowców. Skoro więc przedsiębiorca z opóźnieniem, lecz niezwłocznie po wszczęciu postępowania administracyjnego, przedłożył wymaganą dokumentację, umożliwiając tym samym jej zbadanie organom kontrolującym, brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej z tytułu, określonego w tym przepisie. Możliwe też było sporządzenie dodatkowego protokołu (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 50/08).

Dodatkowo, w okolicznościach niniejszej sprawy, opóźnienie w przekazaniu dokumentacji czasu pracy kierowcy J. K. Sąd uznał za usprawiedliwione. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, jako datę przewidywanego terminu jej zakończenia, wskazywało termin przewidziany w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tymczasem przepis ten określa jedynie maksymalny czas trwania kontroli u przedsiębiorcy. Jego przywołanie w treści upoważnienia nie spełnia zatem wymogu z art. 85 ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten jednoznacznie wymaga wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli. Nie jest więc wystarczające przywołanie jedynie przepisu z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – bez wskazania konkretnej daty.

W rozpatrywanej sprawie, kontrola w siedzibie przedsiębiorcy została przeprowadzona jedynie w dniu jej rozpoczęcia, tj. w dniu 7 [...] 2012 r. Protokół kontroli został zaś sporządzony w dniu 3 [...] 2012 r. bez uprzedniego umożliwienia przedsiębiorcy złożenia wyjaśnień. Z możliwości takiej skarżąca mogła zatem skorzystać dopiero w dniu 3 [...] 2012 r., a więc już po doręczeniu protokołu kontroli. Zatem nie znając terminu zakończenia kontroli i nie będąc uprzednio wzywana do złożenia wyjaśnień, skarżąca spółka nie była w stanie przedłożyć brakujących dokumentów, którymi nie dysponowała w dacie rozpoczęcia kontroli. Przepis pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy nawiązuje zaś do czasu kontroli, a nie – daty jej rozpoczęcia. W art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca jednoznacznie przewidział też możliwość żądania przez kontrolującego od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień. W rozpatrywanej sprawie spółka nie miała takiej możliwości, a zatem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, należało należycie ustalić stan faktyczny w oparciu o dokumenty i wyjaśnienia, przedłożone w wyznaczonym 7-dniowym terminie po wszczęciu postępowania administracyjnego. Skoro więc spółka przedłożyła brakujące wykresówki kierowcy J. K., to zdaniem Sądu, nie ma prawnego znaczenia fakt, że nastąpiło to już po sporządzeniu protokołu kontroli. Taki stan rzeczy nie podpada pod przesłanki ustawowe naruszenia, wymienionego w pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy.

Odnosząc się do argumentacji organu odnośnie do niewykazania przez przedsiębiorcę okoliczności wymienionych w art. 92 b i art. 92 c ustawy o transporcie drogowym, Sąd I instancji wyjaśnił, że wymienione tam przesłanki uwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności za naruszenia przepisów, dotyczą sytuacji, gdy naruszenie takie obiektywnie wystąpiło. Taka sytuacja dotyczyła właśnie przypadku braku wykresówek kierowcy – S. S. Przedsiębiorca nie przedłożył tych dokumentów, ani w toku kontroli, ani już w toku postępowania administracyjnego, gdyż wykazał, że zostały one zatrzymane przez policję niemiecką. Nie może zatem ponosić odpowiedzialności za brak wykresówek zgodnie z art. 92 c pkt 1 ustawy. Natomiast w przypadku kierowcy J. K. przepis ten nie ma zastosowania, gdyż brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 a ust. 1 ustawy, wynika z faktu niepopełnienia naruszenia, opisanego w pkt 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie podpada bowiem pod przesłanki ustawowe, skoro spółka przedłożyła wymagane dokumenty w toku postępowania administracyjnego, umożliwiając tym samym kontrolę czasu pracy kierowcy J. K.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przywołanych przepisów k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego, uzyskała walor ostateczności, gdyż skarżąca nie odwołała się od tej części orzeczenia i tym samym organ II instancji działał tutaj z urzędu, ku czemu brak było podstaw, zaś jego rozstrzygnięcie miało charakter decyzji częściowej, gdyż nie obejmowało tego zakresu sprawy, podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do treści art. 15 i art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. zobowiązany był rozpoznać merytorycznie sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze fakt, iż decyzja organu I instancji wydana w oparciu o treść art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zawierała w istocie rzeczy jedno, niepodzielne rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej za niektóre z naruszeń stwierdzonych w toku kontroli w przedsiębiorstwie i zarazem o umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie pozostałych ustaleń tej kontroli, a zatem rozstrzygała jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, wobec czego organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę uprawniony był do uchylenia orzeczenia organu I instancji w całości i orzeczenia co do całokształtu sprawy, skoro zaś nie nałożył kary za pozostałe ze stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości, to znaczy, że uznał, iż brak było ku temu przesłanek,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skoro kontrola w siedzibie przedsiębiorcy prowadzona była tylko w dniu jej rozpoczęcia, tj. 7 [...] 2012 r., zaś pozostałe czynności kontrolne wykonywane były za zgodą strony w siedzibie organu, a organ nieprawidłowo określił w upoważnieniu do kontroli termin jej zakończenia i przed sporządzeniem kończącego ją protokołu nie wezwał skarżącej do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów, to skarżąca mogła wypowiedzieć się w sprawie dopiero po doręczeniu jej protokołu kontroli i nie była w stanie wcześniej przedłożyć brakujących wykresówek, którymi nie dysponowała w dacie rozpoczęcia kontroli, podczas gdy o tym, jakie dokumenty powinny być przygotowane i okazane do kontroli skarżąca mogła dowiedzieć się już z zawiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia przez organ, a następnie szczegółowego wezwania doręczonego w dniu rozpoczęcia kontroli, a który to obowiązek wynika wprost z przepisów prawa materialnego, i na którego wypełnienie strona miała czas do formalnego zakończenia czynności kontrolnych, a więc w terminie, co do którego nie mogło być żadnych wątpliwości, czego jednak nie uczyniła nawet w momencie doręczenia jej protokołu kontroli zawierającego opis stwierdzonych naruszeń, i z którego treścią została zapoznana, a który następnie jej reprezentant podpisał opatrując adnotacją "Brak zastrzeżeń", zaś Sąd I instancji nie dostrzegł ponadto, że w aktach sprawy znajduje się "Protokół z okazania dokumentów" z dnia 7 [...] 2012 r. na którym widnienie oświadczenie osoby reprezentującej kontrolowaną, iż "nie posiada ona żadnych innych dokumentów niż okazane na żądanie organu;

z ostrożności procesowej zarzucono jednocześnie:

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

3) art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie tej normy prawnej zawierała kilka rozstrzygnięć, nadających się do samodzielnego rozpoznania, a więc rozstrzygała kilka spraw administracyjnych i była podzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy mogło być tylko nałożenie kary pieniężnej za niektóre ze stwierdzonych w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorstwia naruszeń, albowiem strona podnosiła zarzuty wyłącznie co do tej części decyzji pierwszo-instancyjnej, podczas gdy decyzja organu I instancji zawierała rozstrzygnięcie kształtujące jednorodny obowiązek w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za stwierdzone w toku kontroli naruszenia i umorzenia postępowania co do pozostałych z nich,

4) art. 13, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedłożenie przez przedsiębiorcę wymaganej dokumentacji czasu pracy kierowcy już po kontroli, bo dopiero w toku wszczętego z tego powodu postępowania administracyjnego, powoduje, iż brak jest podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w oparciu o lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., zaś organ powinien przeprowadzić kontrolę tych wykresówek pod kątem przestrzegania regulacji o czasie pracy kierowców i sporządzić dodatkowy protokół z tej kontroli, podczas gdy każda z wykładni przywołanych norm prawnych, zarówno językowa, systemowa jak i funkcjonalna, wskazują jednoznacznie, iż sankcji określonej pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. podlega już samo tylko zachowanie polegające na nieokazaniu podczas kontroli zapisów z urządzenia rejestrującego, bez względu na to, czy dokumenty te znajdują się w ogóle w posiadaniu przedsiębiorcy i zostaną następnie przez niego przedłożone w toku postępowania, czy też takowymi dokumentami - wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów prawa materialnego - kontrolowany nie dysponuje, natomiast dopuszczenie dowodu z ww. wykresówek na inne okoliczności, niż stwierdzone w protokole zakończonej już kontroli, np. przestrzegania norm socjalnych, prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 83 ust. 1 w związku z dyspozycją art. 77 ust. 7 u.s.d.g. i jako takie nie mogłyby one stanowić dowodu w sprawie;

5) art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że:

- nieprawidłowe było wskazanie przez organ w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli terminu jej zakończenia poprzez odesłanie do terminu przewidzianego w art. 83 ust. 1 u.s.d.g., co według Sądu I instancji nie spełnia wymogu z art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d., gdyż jest to termin określający jedynie maksymalny czas jej trwania, zaś organ powinien wskazywać na przewidywany termin zakończenia kontroli, czyli konkretną datę, podczas gdy określenie przez organ przewidywanego terminu zakończenia czynności kontrolnych, poprzez odesłanie do przepisu wskazującego na możliwy okres jej trwania, w powiązaniu ze wskazaniem konkretnej daty rozpoczęcia kontroli w żaden sposób nie może być uznane za sprzeczne z dyspozycją ww. norm prawa materialnego, gdyż nie pozostawiało wątpliwości, do jakiego dnia kontrola ta powinna się zakończyć, zaś w praktyce nigdy nie jest możliwe wskazanie przez organ już na etapie sporządzania upoważnienia do kontroli konkretnej daty kalendarzowej jej zakończenia, gdyż kontrolującym przed rozpoczęciem kontroli nie jest wiadome, czy kontrolowany jest mikroprzedsiębiorcą, małym lub średnim przedsiębiorcą, czy też powinien być zaliczony do kategorii pozostałych przedsiębiorców, od czego uzależniony jest wymiar czasu trwania kontroli i co determinuje faktyczny termin jej zakończenia;

- organ w każdym przypadku zobowiązany jest jeszcze przed sporządzeniem protokołu kontroli umożliwić przedsiębiorcy wypowiedzenie się co do stwierdzonych naruszeń oraz do przedłożenia brakujących dokumentów, podczas gdy kontrolowany o obowiązku przedłożenia konkretnych dokumentów jest informowany zarówno w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli jak i szczegółowym wezwaniu doręczanym w toku kontroli i ma na to czas przez cały okres jej trwania, a ponadto przepisy przewidują że kontrolowany ma prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli przed jego podpisaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli stanowiły decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym dotyczy tego, czy - jak przyjął to Główny Inspektor Transportu Drogowego, a zakwestionował Sąd I instancji – po pierwsze, istotnie jest tak, że podejmowana na podstawie ustawy o transporcie drogowym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter niepodzielny i załatwia jedną sprawę administracyjną, co oznacza, iż rozpatrując odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł i umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie (naruszenia kierowcy J. K. z dnia [...] oraz [...] 2012 r.; nieokazanie wykresówek kierowcy S. S. z dnia [...] 2012 r.), Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylając tę decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, uczynił to bez naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 92a ust. 1, 3 i 6 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, po drugie zaś tego, czy istotnie kontrola przedsiębiorcy przeprowadzona została bez naruszenia prawa w zakresie odnoszącym się do określenia w upoważnieniu do jej przeprowadzenia przewidywanego terminu jej zakończenia, a w związku z tym, czy jej ustalenia w dostatecznym stopniu uzasadniały podstawę, aby przypisać skarżącej spółce naruszenie ustawy o transporcie drogowym, o którym mowa w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy (nieokazanie podczas kontroli wykresówek kierowcy J. K. za [...] 2012 r.).

Według Naczelnego Sądy Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji tylko i wyłącznie w zakresie odnoszącym się do pierwszej spośród wskazanych powyżej kwestii spornych, co nie stanowi jednak dostatecznej podstawy do uchylenia kontrolowanego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozumieniu przywołanego przepisu, orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wyroku nie uległaby zmianie (por. np. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 758/11, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1207/11). W szczególności ma to miejsce wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do jej uwzględnienia i w konsekwencji do uchylenia kontrolowanego aktu. W rozpatrywanej sprawie - jak już to powyżej zasygnalizowano - stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym nie jest zgodna z prawem uznać należy za zasadniczo prawidłowe i trafne, jakkolwiek nie wszystkie przesłanki i argumenty prawne, którymi kierował się w tej mierze WSA w Warszawie są uzasadnione.

Z całą pewnością, za nieuzasadnione uznać należy bowiem te spośród nich, w oparciu o które Sąd I instancji zarzucił Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 k.p.a. Oznacza to, że za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych przepisów k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), a także pozostający z nim w komplementarnym związku i oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do omawianej kwestii spornej - a mianowicie, czy organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną, czy też wiele takich spraw - w punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym nie uwzględnił tego, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle spraw omawianego rodzaju prezentowany jest ugruntowany już pogląd. U jego podstaw, w zakresie odnoszącym się do regulacji zwartej w ustawie o transporcie drogowym, legło założenie o potrzebie uwzględniania tego istotnego aspektu, który wiąże się z zagadnieniem istoty decyzji administracyjnej w sensie procesowym oraz istoty decyzji administarcyjnej w sensie materialnym. Mianowicie, w sensie procesowym (formalnoprawnym), pojęcie decyzji administracyjnej zakotwiczone jest w treści art. 104 k.p.a. w związku z art. 105 i 107 k.p.a., a także art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), która kończy postępowanie w danej instancji i rozstrzyga sprawę co do istoty. Pojęcie decyzji sensie materialnym, stanowi zaś rezultat ustaleń doktryny i judykatury, w świetle których, decyzja w ujęciu materialnym to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".

W związku z powyższym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że skoro, jak wynika z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, to przyjąć należy, że na gruncie przywołanego przepisu chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie więc od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Treść art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym uzasadnia twierdzenie, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Ich suma, w odniesieniu do kary (łącznej) nakładanej podczas jednej kontroli, jest ograniczona do wysokości określonej w ust. 3 art. 92a przywołanej ustawy. W przypadku więc nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie, organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej. Tożsamość podmiotowa nie może być kwestionowana. Adresatem obowiązku uiszczenia kar za wszystkie stwierdzone naruszenia jest bowiem ten sam przedsiębiorca. Przedmiotem sprawy, są zaś wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. W tej mierze, istotne znaczenie ma i to, że ust. 6 art. 92a ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do tej ustawy. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnej metody i trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami, przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92a ust. 2 i ust. 3 tej ustawy sumy kar pieniężnych, byłoby w praktyce niemożliwe. W kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Takiej możliwości ustawodawca nie dopuścił także w przepisie szczególnym, tj. ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie stosowania do art. 92a ust. 2 i ust. 3 przywołanej ustawy, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach. Należy więc przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1049/08; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 681/09; wyrok NSA z dnia z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 977/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 254/10; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 64/11).

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając kontrolowaną przez ten Sąd decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. Skoro podejmowana na podstawie ustawy o transporcie drogowym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter niepodzielny i załatwia jedną sprawę administracyjną, to rozpatrując odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł i umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie (tj. odnośnie do naruszeń kierowcy J. K. z dnia [...] oraz 8 [...] 2012 r. i odnośnie do nieokazania wykresówek kierowcy S. S. z dnia [...] 2012 r.), Główny Inspektor Transportu Drogowego bez naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 k.p.a. i art. 92a ust. 1, 3 i 6 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uchylił tę decyzję w całości - co wymaga podkreślenia - a następnie orzekł co do istoty sprawy. Kara pieniężna nałożona tą decyzją za wszystkie stwierdzone podczas (jednej) kontroli naruszenia, stanowiła bowiem przedmiot jednej sprawy administracyjnej, która załatwiona została tą właśnie (jedną) decyzją.

Z przedstawionych względów stanowisko Sądu I instancji wyrażone odnośnie do pierwszej spośród spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii uznać należało więc za nieprawidłowe.

Nie oznacza to jednak - jak wyżej już podkreślono - że w świetle regulacji zawartej w art. 184 p.p.s.a. in fine, kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu.

Sąd I instancji słusznie bowiem podważył legalność kontrolowanej decyzji z punktu widzenia tego wzorca kontroli jej zgodności z prawem, który wynika z przepisu art. 85 ust. 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd I instancji trafnie ocenił, że kontrola przedsiębiorcy w zakresie odnoszącym się do określenia w upoważnieniu do jej przeprowadzenia przewidywanego terminu jej zakończenia przeprowadzona została z naruszeniem przepisów przywołanych ustaw, co nie pozostawało bez wpływu na ocenę prawidłowości ustaleń kontroli w tej ich części, która stanowiła podstawę przypisania stronie naruszenia ustawy o transporcie drogowym wymienionego pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy, a mianowicie nieokazanie podczas kontroli wykresówek kierowcy J. K. za [...] 2012 r.

Podzielając słuszność stanowiska Sądu I instancji, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że penalizowanym na gruncie ustawy o transporcie drogowym naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jest nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z kar kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień (art. 92a ust. 1 i ust. 6 w związku z lp.6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy). Z punktu widzenia istoty spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia, zasadnicze znaczenie przypisać należy znamionom czasownikowym wymienionego deliktu oraz znamionom czasu i miejsca jego popełnienia. Chodzi mianowicie o "nieokazanie podczas kontroli" wymienionych w przywołanym przepisie dokumentów. W ich świetle, nie powinno budzić wątpliwości, że fakt nieokazania przez przedsiębiorcę określonych dokumentów jest penalizowany na gruncie przywołanego przepisu o tyle, o ile brak ich okazania następuje w czasie kontroli, co jednoznacznie wynika z operowania przez ustawodawcę określeniem "podczas kontroli". Wobec tego, (skuteczne) przypisanie przedsiębiorcy omawianego deliktu wymaga ustalenia, że określone nim zachowanie (naruszenie) nastąpiło podczas kontroli, a co za tym idzie, jednoczesnego ustalenia, że kontrola podczas której naruszenie to miało miejsce, była kontrolą, której czas trwania został określony w sposób zgodny z przepisami obowiązującego prawa, a mianowicie, że upoważnienie do jej przeprowadzenia określało nie dość, że wskazanie daty jej rozpoczęcia, to również przewidywany termin jej zakończenia. Tego rodzaju wymóg kontroli przeprowadzanej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, gdy chodzi o wskazanie jej terminu początkowego – tj. daty rozpoczęcia - i terminu końcowego – tj. przewidywanego terminu jej zakończenia - jako konieczny warunek jej prawidłowości, ustawodawca przewidział w art. 85 ust. 4 pkt 7 przywołanej ustawy. Rozwiązanie to wprost nawiązuje do unormowań przyjętych na gruncie podstawowej z omawianego punktu widzenia regulacji, a mianowicie na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co wprost wynika z art. 79a ust. 6 pkt 7 tej ustawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą przywołanych regulacji oraz przyjętych na ich gruncie rozwiązań prawnych jest nie dość, że leżące u ich podstaw założenie o potrzebie egzekwowania od organu kontroli racjonalności działań podejmowanych przez ten organ wobec przedsiębiorcy – w oparciu o przyjętą pragmatykę działania, organ kontroli określa zakres przedmiotowy kontroli, którą zamierza przeprowadzić, przyjmując jednocześnie jej plan oraz harmonogram czynności kontrolnych realizowanych w jej trakcie wobec przedsiębiorcy – to przede wszystkim, założenie o potrzebie określenia jasnych czasowych ram, w których dana (konkretna) kontrola przedsiębiorcy może być realizowana, co z punktu widzenia podmiotu kontrolowanego ma ten istotny walor, że z jednej strony udziela jasnej odpowiedzi na pytanie o przewidywalną perspektywę czasu trwania kontroli i pozostawania w jej trakcie do dyspozycji kontrolujących, z drugiej zaś, przeciwdziała dowolności organu kontroli w tym zakresie, który - jak wskazano powyżej - ma działać w sposób racjonalny, a w konsekwencji również i transparentny wobec przedsiębiorcy i przewidywalny dla niego. Omawiana regulacja, zobowiązując organ kontroli do wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, ma wobec tego organu charakter dyscyplinujący, wobec zaś przedsiębiorcy charakter gwarancyjny. Wnioskowi temu w żadnym stopniu nie sprzeciwia się to, że na gruncie przepisów przywołanych ustaw, prawodawca operuje określeniem "przewidywanego terminu zakończenia kontroli". Wskazane podejście prawodawcy jest racjonalne. Determinowane jest ono bowiem świadomością braku możliwości przewidzenia przez organ i działających w jego imieniu kontrolujących, wszystkich możliwych okoliczności, których ryzyko zaistnienia w toku kontroli, nie będzie pozostawało bez wpływu na czas jej trwania. Stąd, obowiązek wskazania przez organ właśnie przewidywanego terminu zakończenia kontroli, którego określenie - w świetle powyżej przywołanych argumentów - nie jest przecież niemożliwe. W tej mierze przypomnienia wymaga również, że zaistnienie niezależnych od organu przyczyn uniemożliwiających zakończenie kontroli w przewidywanym terminie, może uzasadniać przedłużenie czasu jej trwania, co wprost wynika z art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Z punktu widzenia powyżej przedstawionych argumentów, obowiązek określenia przewidywanego terminu zakończenia kontroli i notyfikowania tego terminu kontrolowanemu przedsiębiorcy, nie ma więc charakteru czczej formalności, ani też niczemu nie służącej fasady, co oznacza, że obowiązek ten musi być wykonany przez organ kontroli w sposób przewidziany i nakazany przepisami przywołanych ustaw. Skoro na ich gruncie ustawodawca operuje pojęciem "terminu", to nie może budzić żadnych wątpliwości, że określenie "przewidywanego terminu zakończenia kontroli" może nastąpić, zarówno poprzez wskazanie (przewidywanej) daty jej zakończenia - np. nie dłużej/nie później niż do dnia ... - jak również poprzez określenie tego (przewidywanego) terminu w dniach – poprzez wskazanie przewidywanej liczby dni trwania kontroli - na co nota bene, słusznie i trafnie wskazuje również sam autor skargi kasacyjnej (por. s. 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Z całą pewnością, zadość omawianemu obowiązkowi nie czyni sposób, w jaki wykonany on został rozpatrywanej sprawie, co polegało na tym, że przewidywany termin zakończenia kontroli w upoważnieniu do jej przeprowadzenia z dnia 1 [...] 2012 r., określony został poprzez wskazanie (wyjaśnienie?) w polu nr [...] tego upoważnienia - "Data przewidywanego terminu zakończenia kontroli" - "nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Opisane działanie organu nie realizuje przedstawionych powyżej celów oraz funkcji regulacji zawartej w art. 85 ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym i w art. 79a ust. 6 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jest z nimi wręcz sprzeczne i jako takie, w świetle przywołanych przepisów, nie może być uznane za zgodne z prawem, o czym przekonuje również treść ust. 6 art. 79a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Dowolne i blankietowe odwołanie się w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli do treści art. 83 przywołanej ustawy, nie mogło być uznane za prawidłowe i z tego powodu, że wskazany przepis nie służy określaniu przewidywanego terminu zakończenia danej i konkretnej kontroli. Istota i cel regulacji zawartej w tym przepisie, a także i jego funkcje są bowiem zupełnie inne. Z jego treści wprost wynika, że określa on maksymalny, a tym samym i dopuszczalny czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym. Odwoływanie się więc przez organ do art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jako nie przydatne, nie jest wykonaniem obowiązku nałożonego na ten organ w art. 85 ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym.

W związku z powyższym, podważenie zgodności z prawem upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, którym w rozpatrywanej sprawie legitymowali się kontrolujący, uzasadnia wniosek, że skoro organ nie określił i nie wskazał w przewidziany prawem sposób, przewidywanego terminu zakończenia kontroli, to również i podstawy przypisania skarżącej spółce naruszenia prawa wymienionego pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w zakresie odnoszącym się do nieokazania podczas kontroli wykresówek kierowcy J. K. za [...] 2012 r., nie mogły być uznane za prawidłowe i zgodne z prawem. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego - w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów - oceny tej nie podważa okoliczność sporządzenia w dniu 3 [...] 2012 r. (i doręczenia stronie) protokołu kontroli. Nie podważa jej również podnoszony przez stronę skarżącą kasacyjnie argument z judykatu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 1916/11. Pomijając to, że autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia wszystkich istotnych różnic między okolicznościami stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i sprawy, na gruncie której wyrażony został pogląd, na który się powołuje, co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na ocenę przydatności tak podnoszonego argumentu, to również - jeżeli nie przede wszystkim - nie uwzględnia on całokształtu kontekstu, w jakim wskazany pogląd został wyrażony. Świadczy o tym pominięcie tego elementu wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu przywoływanego orzeczenia NSA, który wprost odnosi się do art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zwłaszcza zaś do konsekwencji jego stosowania w sytuacji opisanej w jego hipotezie - dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno - skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Odpowiada ona tej sytuacji, z którą mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zwłaszcza, że istota jej sporu prawnego, wobec niezgodnego z prawem określenia przez organ przewidywanego terminu zakończenia kontroli, odnosi się do zagadnienia oceny zrealizowania przez stronę znamion deliktu określonego pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, co w tym kontekście wiąże się również z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przedstawione przez stronę po dniu 3 [...] 2012 r. wykresówki kierowcy J. K., okazane zostały "podczas kontroli", czy też już po jej zakończeniu, a ponadto, jaki skutek - z punktu widzenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w relacji do określonych w art. 85 ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym prawnych wymogów treści upoważnienia do przeprowadzenia kontroli - miało przedstawienie kontrolującym wskazanych wykresówek po dniu 3 [...] 2012 r. To zaś wymaga, a wręcz rodzi konieczność oceny zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji przez pryzmat art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 75 § 1 k.p.a. - stanowić to będzie zadanie organu w ponownie prowadzonym w sprawie postępowaniu. W tej mierze znamienne jest, że przedstawione wnioski zbieżne są z tymi, które zawarte zostały w uzasadnieniu przywołanego powyżej judykatu. W jego uzasadnieniu, NSA stwierdził, że "[...] zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. [...] Według art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli - z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli - nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno - skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Tak więc i w tej materii, od wypowiedzenia się, czy dowody przedstawione przez skarżącą zostały okazane "podczas kontroli", zależy ocena, czy dowody te nie są "sprzeczne z prawem" - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a." Powyższe dowodzi więc tezy przeciwnej niż ta, prezentowana przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W tym też kontekście, podzielić należy trafność stanowiska WSA w Gliwicach, że przedstawienie kontrolującym przez stronę wykresówek kierowcy J. K. za [...] 2012 r. po dniu [...] 2012 r., a więc po dniu sporządzenia protokołu kontroli, nie zaś w dacie rozpoczęcia kontroli, tj. w dniu 7 [...] 2012 r., nie mogło być ocenione przez organ, nie dość, że jako pozbawione prawnego znaczenia, to zwłaszcza, jako okoliczność uzasadniająca stwierdzenie dopuszczenia się przez kontrolowanego przedsiębiorcę naruszenia, o którym mowa pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skoro bowiem, jak powyżej już to wykazano, przewidywany termin zakończenia kontroli nie został prawidłowo określony przez organ, to podważyć należało stanowisko organu, że nieokazanie przez stronę wymienionych wykresówek miało miejsce podczas – w czasie – kontroli przeprowadzanej w przedsiębiorstwie strony, a to dlatego właśnie, że przewidywany termin jej zakończenia nie został określony w sposób przewidziany prawem.

W tej mierze, za chybiony uznać należy argument strony skarżącej kasacyjnie, że skoro na wezwanie organu z dnia 7 [...] 2012 r., spółka nie okazała w tym dniu wszystkich żądanych dokumentów, oświadczając jednocześnie w protokole z ich okazania z dnia 7 [...] 2012 r., że nie posiada żadnych innych dokumentów, niż okazane na żądanie organu, to nieokazanie w tymże dniu wykresówek kierowcy J. K. za [...] 2012 r. jest wystarczający do przypisania przedsiębiorcy wiążącego się z tym naruszenia, o którym mowa pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Stanowisku strony skarżącej kasacyjnie przeciwstawić należy przede wszystkim ten zasadniczy argument, że kontrola nie jest celem samym w sobie. Kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy należałoby bowiem utożsamiać z działaniami mającymi na celu weryfikację, czy przedsiębiorca nie narusza w toku wykonywania działalności gospodarczej obowiązków wynikających z przepisów prawa lub aktów indywidualnych. Ponadto, stanowisku strony skarżącej kasacyjnie i prezentowanemu przez nią podejściu do omawianej kwestii przeciwstawić należy również argument z normatywnej treści art. 85 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Z przywołanego przepisu, gdy chodzi o określone nim uprawnienia kontrolujących nie wynika, że mogą być one, czy też, że powinny być realizowane tylko i wyłącznie w dniu rozpoczęcia kontroli. Tego rodzaju ograniczeń ustawodawca nie formułuje, a wręcz przeciwnie uprawnia kontrolujących do podejmowania określonych przywołanym przepisem działań i czynności w toku przeprowadzanej przez nich kontroli i nie ogranicza ich, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do prawa żądania pisemnych lub ustnych wyjaśnień lub okazania dokumentów, do jednorazowych wystąpień, czy też wezwań adresowanych do podmiotu kontrolowanego. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie było formalnoprawnych przeszkód, aby niezależnie od wezwania z dnia 7 [...] 2012 r. - zwłaszcza wobec stwierdzenia braku spornych wykresówek - wezwanie tego rodzaju ponowić albo/i zażądać od spółki stosownych wyjaśnień odnośnie do przyczyn braku wykresówek kierowcy J. K. za [...] 2012 r., co w sytuacji, gdyby okazało się, że przeszkoda w ich okazaniu w dniu 7 [...] 2012 r. miała usuwalny charakter, umożliwiałoby złożenie ich w ustalonym przez organ terminie, tj. innym niż wskazany w pierwotnym żądaniu, a w konsekwencji również ich weryfikację z punktu widzenia oceny przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, której wynik zostałby odzwierciedlony w protokole kontroli. Ponownie podkreślając, że kontrola nie jest celem samym w sobie, nie sposób więc zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji niweczy sens istnienia normy prawnej z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz, że "[...] niweczy pociągnięcie [przedsiębiorcy] do odpowiedzialności za ewentualne naruszenia" (por. s. 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Obawy te nie są uzasadnione. Podobnie, jak kontrola nie jest celem sama w sobie, tak również i celem samym w sobie nie jest egzekwowanie odpowiedzialności od przedsiębiorcy, zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, przesłanki jej egzekwowania nie są oczywiste. Jej dochodzenia na podstawie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – wbrew tezie strony skarżącej kasacyjnie - nie niweczy stanowisko wyrażone w kontrolowanym wyroku, lecz jak wyżej już to wykazano, działanie samego organu, który w rozpatrywanej sprawie określił przewidywany termin zakończenia kontroli niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w istocie rzeczy, terminu tego nie wskazał, co zobowiązany był uczynić. Aby więc skutecznie egzekwować odpowiedzialność za wskazany delikt, w związku z tym, że określone nim naruszenie pozostaje w ścisłym związku z czasem przeprowadzania kontroli, w pierwszej kolejności to sam organ kontrolujący i orzekający następnie w sprawie, musi uczynić zadość adresowanym do niego obowiązkom wiążącym się w szczególności z wydaniem prawidłowego upoważnienia do kontroli i wskazania w nim, zarówno daty rozpoczęcia kontroli, jak i przewidywanego terminu jej zakończenia. W przeciwnym wypadku, będziemy bowiem mieli do czynienia jedynie z domniemywaniem ziszczenia się znamion omawianego deliktu, nie zaś z jednoznacznym stwierdzeniem ich zaistnienia.

W związku z powyższym, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty postawione w pkt 2 i w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie mogą odnieść również zarzuty błędnej wykładni, które postawione zostały w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że autor skargi zarzucił wyrokowi Sądu i instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego wyjaśnić należy, że zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej oraz wsparcia prezentowanego w tej mierze stanowiska odpowiednią argumentacją, co wprost wynika z art. 176 p.p.s.a.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego, które w ramach podstawy określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. postawione zostały w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez ich autora. Przede wszystkim z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni wskazanych przepisów prawa krajowego i unijnego - co odnieść należy w szczególności do przepisów art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 4 pkt 22 lit. a) ustawy o transporcie drogowym i art. 13 oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 - a tym samym, aby w odniesieniu do tych przepisów wyraził pogląd, którego prawidłowość podważa strona skarżąca kasacyjnie. Skoro tak, to z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej podjął polemikę z "poglądem", którego Sąd I instancji w ogóle nie wyraził, gdy chodzi o określone rozumienie przywołanych przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podjął w odniesieniu do wskazanych przepisów żadnych zabiegów interpretacyjnych, których rezultatem miałby być "pogląd" kwestionowany przez stronę skarżącą.

Tym samym zarzuty błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa materialnego nie mogą być uznane za skuteczne. Odnośnie natomiast do zarzutu błędnej wykładni pozostałych spośród wymienionych w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, zwłaszcza zaś lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, odwołać należy się do powyżej już przedstawionych ocen i wniosków.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.