Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 823/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 31 par 1 pkt 2, 7,8,10 par 3;15;77 par 1;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji C. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu P. S.A. w B., dalej Spółka, zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

P. S.A. w B. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695), dalej ustawa s.h.u.

Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., dopuścił Fundację C. w W., dalej skarżąca Fundacja, na jej żądanie, do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 41 ust. 1-3, art. 43 ust. 1-2 oraz art. 50 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych udzielił P. S.A. w B. zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z projektowanej instalacji spalania paliw, mianowicie bloków energetycznych nr 5 i 6.

Skarżąca Fundacja od decyzji Marszałka Województwa O. z [...] czerwca 2011 r. wniosła odwołanie, w którym przede wszystkim zakwestionowała zasadność udzielenia zezwolenia P. S.A. w B., twierdząc, że wbrew wymogom stawianym w art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, realizacja instalacji spalania paliw, której dotyczy udzielone zezwolenie, nie została podjęta przed dniem 31 grudnia 2008 r. Zdaniem Fundacji dla legalnego prowadzenia prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji spalania paliw, w świetle ustawy prawo budowlane, konieczne jest uprzednie uzyskanie przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, którego brak w aktach sprawy, zatem Spółka nie była w dniu wydania zaskarżonej decyzji uprawniona do uzyskania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych.

Ponadto skarżąca Fundacja podniosła, że Marszałek Województwa [...] naruszył art. 10 c Dyrektywy 2003/87/WE poprzez dokonanie interpretacji przepisu art. 50 ustawy niezgodnie z wydanymi na podstawie ww. art. 10 c "Wytycznymi w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE" (Komunikat Komisji nr 2011/C 99/03, Dz. Urz. UE z 31.03.2011 r. Nr C 99/9) (zwanego dalej "komunikatem Komisji"). Fundacja wskazała na konieczność interpretacji przepisów ustawy o systemie handlu zgodnie z art. 10 c Dyrektywy 2003/87/WE. Zdaniem skarżącej Fundacji, wnioskodawca nie spełnił przesłanek wynikających z Komunikatu Komisji, tj. w szczególności dotyczących faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych na terenie inwestycji przed dniem 31 grudnia 2008 r., (które zdaniem Fundacji nie mogło nastąpić ze względu na brak odpowiednich pozwoleń), lub podpisania umowy na budowę elektrowni najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r.

Zdaniem skarżącej Fundacji organ pierwszej instancji naruszył także przepisy postępowania, tj. art. Art. 7, 8, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a.

Minister Środowiska wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2011 r., nie zgadzając się z zarzutami odwołania, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącej Fundacji stwierdził, że zgodnie z interpretacją przepisów ustawy o systemie handlu w związku z przepisami prawa, dokonaną przez Głównego Inspektorem Nadzoru Budowlanego, prace przygotowawcze w rozumieniu Prawa budowlanego, mogą być wykonywane na terenie przeznaczonym pod inwestycję, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę bez wymogu posiadania pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia (roboty te nie wymagają zgody w formie aktu administracyjnego). Organ odwoławczy zgadzając się z taką interpretacją, stwierdził, że podjęcie prac przygotowawczych nie jest uwarunkowane legitymowaniem się przez prowadzącego instalację decyzją administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Ponadto Minister Środowiska podniósł, że interpretacja przepisu art. 10 c Dyrektywy 2003/87/WE stanowiła przedmiot uzgodnień między Ministrem Środowiska a Komisarzem Unii Europejskiej ds. działań w dziedzinie klimatu - Connie Hedegaard. W piśmie z dnia 20 lipca 2010 r. Komisarz Hedegaard wskazała, że w jej rozumieniu (w oparciu o interpretację przepisów przedstawioną, przez Ministra Środowiska w piśmie z dnia 9 lipca 2010 r.), fizyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego następuje w razie podjęcia prac przygotowawczych w rozumieniu polskiego prawa budowlanego, bez konieczności posiadania pozwolenia na budowę instalacji.

Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził, aby organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i zarzutu skarżącej Fundacji w tym zakresie uznał za nieuzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja C. z siedzibą w W. domagając się jej uchylenia w całości oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła decyzji Ministra Środowiska:

I. naruszenie następujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:

1) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przestrzegania praworządności, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) art 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa;

3) art. 10 §1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego zbadania i rozpoznania całości okoliczności sprawy przez organ drugiej instancji, w tym odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów i ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji;

5) art. 77 §1 k.p.a. przez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

lI. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, poprzez utrzymanie w mocy zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych podmiotowi, który nie podjął realizacji instalacji spalania paliw przez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r.;

2) art. 10 c Dyrektywy Parlamentu Europejskiego 2003/87/WE w brzmieniu ustalonym przez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej Dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63), poprzez utrzymanie w mocy zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych udzielonego podmiotowi, w przypadku którego nie wszczęto faktycznie procesu inwestycyjnego przed dniem 31 grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Fundacja wskazała m.in, że w jej ocenie zarówno organ I jak i II instancji w żaden sposób nie zbadały, czy i jakie dowody przedstawił wnioskodawca w niniejszym postępowaniu na okoliczność spełnienia przesłanek ustawowych otrzymania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy z 28 kwietnia 2011 r., co stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77§ 1 k.p.a. Ponadto Minister Środowiska działając jako organ drugiej instancji nie rozpoznał całości okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy z akt sprawy (z wniosku o wydanie decyzji) wynika niezbicie, że wnioskodawca spełnił przesłankę rozpoczęcia prac przygotowawczych przed dniem 31 grudnia 2008 r. Organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionych przez Fundację zarzutów, według których wskazane we wniosku przez podmiot ubiegający się o decyzję administracyjną czynności nie stanowią rozpoczęcia prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji. W ten sposób, zdaniem skarżącej Fundacji, organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a.. Zdaniem skarżącej Fundacji organ pierwszej instancji odstąpił także od zasady określonej w art. 10 §1 k.p.a. przez brak umożliwienia Fundacji wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie i zgłoszenia uwag i wątpliwości, które Fundacja zasygnalizowała w swoim wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r. Tym samym organ ten, przez pominięcie uwag strony naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W konsekwencji, strona skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził w swojej decyzji, że organ administracji może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. Tymczasem organ pierwszej instancji nie dokonał stosownej adnotacji w aktach sprawy o przyczynach odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu i tym samym naruszył także art. 10 § 3 K.p.a. W ocenie Skarżącej powołanie się na art. 10 § 2 K.p.a. przez organ pierwszej instancji było zatem nieuprawnione z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w cytowanym artykule. W niniejszym postępowaniu nie zachodziła przesłanka "grożącej niepowetowanej szkody materialnej".

Fundacja podtrzymała także argumenty zawarte w odwołaniu w odniesieniu do naruszenia przez organy art. 50 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2011r. i art. 10 c dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 249/12 oddalił skargę skarżącej Fundacji, uznając, że nie przysługiwała jej legitymacja skargowa, bowiem nie spełniła ona warunków określonych w art. 50 § 1 Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, Nr 153, poz. 1279 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Sąd stwierdził, że badania legitymacji skargowej "dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie". Wskazał, że dotyczy to w szczególności dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym na postawie art. 31 § 1 K.p.a. Oznacza to, że badając skargę sąd administracyjny dokonuje ponownej oceny czy sprawa leży w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej oraz czy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Oceniając zaś kwestię pozostawania sprawy w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej dokonuje własnych ustaleń i nie jest związany stanowiskiem organu, jakie ten wyraził wydając postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a.

Rozważając tę kwestię Sąd wskazał, że przedmiotem jego kontroli jest decyzja Ministra Środowiska utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji spalania paliw. Zdaniem Sądu, wydanie tego zezwolenia stanowi jedynie warunek skorzystania przez podmioty podejmujące realizację instalacji spalania paliw w przyszłości z bezpłatnych uprawnień do emisji. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w zezwoleniu tym nie przyznaje się uprawnień do emisji i nie określa wysokości opłaty, o której mowa w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Przyznanie tego zezwolenia stanowi jedynie swoistą promesę, która uprawniać będzie podmiot ją posiadający, do ubiegania się w przyszłości, to jest po oddaniu instalacji do użytkowania, o ubieganie się o przyznanie mu bezpłatnych uprawnień do emisji.

Sąd w omawianym wyroku przytoczył i przeanalizował cele statutowe skarżącej Fundacji i doszedł do wniosku, że tak zakreślone cele skłaniają do uznania, że rzeczywistym celem Fundacji jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska. W ocenie Sądu, wśród celów Fundacji nie zawarto właściwie w ogóle bezpośredniego działania na rzecz ochrony środowiska. Podniósł, że tak ogólnikowo i nieprecyzyjnie wskazane cele Fundacji sprowadzające się, w gruncie rzeczy, do doradztwa i promocji i w związku z tym nie uprawniają jej do udziału w sprawie.

W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że skarżąca Fundacja nie posiada legitymacji do zaskarżenia wymienionej decyzji Ministra Środowiska, bowiem jej przedmiot w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową.

Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca Fundacja w żadnym stopniu nie wskazała w jaki sposób jej udział w postępowaniu i domaganie się uwzględnienia skargi, ma służyć ochronie środowiska. Cała argumentacja skargi opiera się bowiem na twierdzeniu, że uczestnik postępowania (inwestor) nie spełnił warunków do pozytywnego załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie może skorzystać z nieodpłatnego nabycia uprawnień do emisji dwutlenku węgla, nie wskazując jaki miałoby mieć to wpływ na ochronę środowiska.

W wyniku skargi kasacyjnej skarżącej Fundacji, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2465/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał m.in., że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji daje podstawę do przyjęcia, że Sąd ten ocenił, iż dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Uzasadnienie to jednakże nie pozwala na ustalenie, jakie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie drugiej z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, mianowicie, czy za tym udziałem przemawiał interes społeczny. W tym zakresie stanowiska Sądu pierwszej instancji brak. Analiza statutu została dokonana powierzchownie. W uzasadnieniu wyroku zacytowano wprawdzie wszystkie postanowienia statutu mówiące o celach skarżącej Fundacji i środkach ich realizacji, jednakże wnioski oparto o wybrane postanowienia. Dochodząc do wniosku, że celem skarżącej Fundacji jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze "w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska" Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w szczególności § 5 ust. 1 punkt (i) tego statutu, w którym stwierdza się, że celem skarżącej Fundacji jest "podejmowanie działalności mającej na celu propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego". Z tej części statutu wynika, że celem skarżącej Fundacji jest także propagowanie i promowanie ochrony środowiska naturalnego, a więc działania ściśle związane z ochroną środowiska naturalnego, a nie jedynie "w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska".

NSA podniósł także, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się do, też powierzchownej, analizy przedmiotu sprawy, do której dopuszczono skarżącą Fundację, i w której wniosła ona następnie skargę. Stwierdzenie, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. nr 122, poz. 695 ze zm.) jest "swoistą promesą" nie jest wystarczające. Konieczne było przeanalizowanie miejsca tego zezwolenia w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz w ogóle znaczenia tego systemu dla ochrony środowiska naturalnego przed tak zwanym efektem cieplarnianym.

W tej sytuacji NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na niezasadnym przyjęciu, że przedmiot zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska nie wiąże się ze statutową działalnością skarżącej Fundacji, czyli, że dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Sąd pierwszej instancji naruszył powołany przepis, gdyż przedstawiona przez niego argumentacja nie uzasadniała przyjęcia, iż skarżąca Fundacja nie ma legitymacji skargowej.

Niezależnie od powyższego, NSA uznał, że sąd I instancji naruszył art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżącej Fundacji przysługiwała legitymacja skargowa z tego powodu, że zaskarżona przez nią decyzja została wydana na skutek odwołania wniesionego przez tą Fundację.

NSA stwierdził, że organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., jest w myśl art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, legitymowana do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania wniesionego przez tą organizację. Dlatego też NSA uznał, że skarżąca Fundacja była legitymowana do wniesienia skargi do WSA, gdyż została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu, a zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniesionego przez nią odwołania.

Wobec powyższego NSA stwierdził, że nie było podstaw do zakwestionowana legitymacji skargowej skarżącej Fundacji oraz że konieczne jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

NSA wskazał, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinien rozważyć czy zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania uprawnionego podmiotu.

NSA zwrócił uwagę, że co prawda, sąd pierwszej instancji w zasadzie już uznał, że dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było zgodne z prawem, gdyż jej udział w postępowaniu administracyjnym nie był uzasadniony jej celami statutowymi. Jednakże argumentacja w tym zakresie jest powierzchowna i z tego względu niewystarczająca. Powinna ona być dokonana z uwzględnieniem wszystkich postanowień statutu dotyczących zakresu działania skarżącej Fundacji oraz miejsca zezwolenia, którego dotyczy sprawa, w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz znaczenia tego systemu dla ochrony środowiska naturalnego.

Ponadto NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do tego czy za udziałem skarżącej Fundacji w postępowaniu administracyjnym przemawiał interes społeczny.

Następnie NSA wskazał, że jeżeli Sąd pierwszej instancji dojdzie do wniosku, że dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było zasadne, to będzie istniała podstawa do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy mimo braku odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot musi być bowiem uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Z kolei, jak wskazał NSA, jeżeli Sąd pierwszej instancji dojdzie do wniosku, że dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym było zasadne, to przejdzie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności, mając za podstawę art. 190 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w tej sprawie.

W związku z tym dokonując analizy wszystkich postanowień statutu dotyczących zakresu działania skarżącej Fundacji oraz miejsca zezwolenia, którego dotyczy sprawa, w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz znaczenia tego systemu dla ochrony środowiska naturalnego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że świetle art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Fundacji przysługuje legitymacja do żądania dopuszczenia jej do udziału w sprawie a prawach strony. Uzasadniają to jej cele statutowe i przemawia za tym interes społeczny.

Cele działalności Fundacji C. zostały określone w § 5 ust. 1 jej statutu. Są nimi działania polegające na:

1) propagowaniu i promowaniu kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego;

2) wspieraniu rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie;

3) walczeniu z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób, którym sytuacja materialnie nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług;

4) propagowaniu wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz."

Cele te są realizowane poprzez:

1) - prowadzenie i wspieranie działalności edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej dotyczących kwestii związanych z ochroną środowiska naturalnego;

2) - opracowywanie i wdrażanie projektów, ekspertyz, badań i programów dotyczących ochrony środowiska naturalnego;

3) - branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą;

4) - zapewnianie pomocy prawnej dla podmiotów, które jej potrzebują;

5) - wspieranie inicjatyw społecznych na rzecz ochrony oraz zapobieganiu degradacji

6) środowiska naturalnego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zagranicą;

7) - zbieranie funduszy na organizacją i koordynację programu Fundacji;

8) - współpracę z osobami fizycznymi i prawnymi prowadzącymi działalność zbieżną z celami Fundacji;

9) - współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, organizacjami pozarządowymi w Polsce i zagranicą w zakresie wymienionym w celach działania Fundacji. (art. 5 ust. 2 Statutu).

Jednym z istotnych celów Fundacji jest więc propagowanie i promowanie ochrony środowiska naturalnego w tym jego ochrony, przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego i branie udziału w postępowaniach sądowych z tym związanych.

Ochrona środowiska jest dobrem chronionym konstytucyjnie (art. 5, 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Definicja ochrony środowiska ma rangę ustawową i zawarta jest w art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Ustawa Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1232, dalej Poś). Jak to wskazuje doktryna w pojęciu "ochrona środowiska" mieszczą się działania i zaniechania, które "umożliwiają zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej" (Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Zbigniew Bukowski, Ewa Katarzyna Czech, Karolina Karpus, Bartosz Rakoczy, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2013, str. 26). Zestawienie tej definicji z celami Fundacji prowadzi do wniosku, że działania Fundacji mieszczą się w ujętym ustawowo pojęciu "ochrony środowiska", co skutkuje stwierdzeniem, że Jej działania obejmują problematykę ochrony środowiska. W ocenie Sądu, nie ma konieczności wykazywania, że działania organizacji społecznej mają być bezpośrednio nakierowane na ochronę środowiska. Wystarczy bowiem aby statutowe działania podmiotu były nakierowane na ochronę środowiska i temu celowi służyły. Zresztą NSA w powołanym wyżej wyroku przesądził, iż cele statutowe Fundacji nie stoją w sprzeczności z celami ochrony środowiska.

Drugim elementem koniecznym i pozwalającym organizacji społecznej na występowanie w sprawie w charakterze strony jest to aby przemawiał za tym udziałem interes społeczny.

Pojęcie "interesu społecznego" nie jest zdefiniowane w ustawie. Przyjmuje się w orzecznictwie, że występuje on, gdy udział organizacji społecznej w danym postępowaniu administracyjnym nie służy wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji. Ustalenie zakresu działalności statutowej podmiotu ubiegającego się o uzyskanie przymiotu strony wymaga porównania tego zakresu z przedmiotem konkretnej sprawy. Tego rodzaju podmiot musi działać na rzecz ochrony interesów wspólnych większej liczby podmiotów a więc w celu ochrony wartości wspólnych. Podstawą działalności organizacji społecznej jest przecież, co do zasady, działanie w interesie publicznym (por. wyrok NSA z 29.06.2012r., sygn. akt II OSK 614/11, Lex nr 1252126, wyrok NSA z 22. 12. 2010 r., sygn. Akt II OSK 1965/09, Lex nr 746857). Ponieważ pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym przyjmuje się, że podmiot ubiegający się o status strony nie ma obowiązku udowadniać spełnienia tej przesłanki. To organ a następnie Sąd ocenia czy dany podmiot spełnia przesłanki z art. 31 § 2 K.p.a.

Przedmiotem sprawy jest uzyskanie przez P. zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, ustanowiony Dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631 dalej jako: "dyrektywa 2003/87/WE") sprowadza się do nałożenia na operatorów instalacji elektrycznych spalania paliw obowiązku zakupu od państwa członkowskiego uprawnień do emisji – na aukcji czyli za opłatą. Tego rodzaju quasi fiskalny obowiązek ma służyć redukcji emisji szkodliwych substancji, które są przyczyną efektu cieplarnianego, a co za tym idzie zmian klimatycznych na całym Świecie. Poszczególne etapy systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych mają w końcowej fazie doprowadzić do przejścia od bezpłatnego rozdzielania uprawnień do systemu aukcyjnego (płatnego). System handlu uprawnieniami do emisji gazów jak i zezwolenie udzielone na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu, jak trafnie wskazuje PGE, ma istotne znaczenie "w zakresie osiągnięcia celów prośrodowiskowych w kontekście ochrony klimatu".

Nietrafne są jednak wywody P., że Fundacja dąży do osiągnięcia odwrotnych skutków.

Przydział przez Państwo członkowskie praw do bezpłatnych emisji jest wyjątkiem od zasady odpłatności i stanowi istotny, okresowy, czynnik prowadzenia polityki energetycznej, przy uwzględnieniu jej oddziaływania na środowisko. Fundacja poprzez branie udziału w postępowaniu mającym za przedmiot zezwolenie na nabycie bezpłatnych uprawnień instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, stanowi udział czynnika społecznego w procedurze przydziału bezpłatnych uprawnień, co z punktu widzenia ochrony środowiska stanowi ważny czynnik wpływający na realizację zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego tj. mających na celu redukcję ilości szkodliwych gazów wprowadzanych do atmosfery. Zawarte w wyżej powołanej Dyrektywie przepisy mają na celu ograniczenie emisji gazów cieplarnianych poprzez nałożenie na podmioty je emitujące obowiązku odpłatności, co sprzyja wprowadzaniu technologii mających skutkować wytwarzaniem energii przy jak najmniejszym zagrożeniu dla środowiska naturalnego oraz generalnie redukcją ilości szkodliwych substancji. Przewidziane Dyrektywą udzielanie zezwoleń na bezpłatne emisje szkodliwych gazów powinno pozostawać – w świetle zarysowanych celów Dyrektywy – pod szczególną kontrolą, gdyż podmioty uprawnione na podstawie takich zezwoleń, pozbawione będą ekonomicznej presji mającej na celu ograniczanie emisji a więc nie zadziałają wobec nich ekonomiczne mechanizmy wymuszające redukcję. Wyrazem tej społecznej kontroli jest umożliwienie, na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., organizacji statutowo ukierunkowanej na ochronę środowiska udziału w niniejszej sprawie.

Daje to podstawę do stwierdzenia, że dopuszczenie, Fundacji do postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia było zasadne, co skutkuje koniecznością oceny przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Podstawowym i źródłowym aktem prawnym, istotnym przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie Europejskiej, dalej Dyrektywa, oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, która w art. 10c daje państwom członkowskim możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkiem, że spełniony jest jeden z następujących warunków:

a) w roku 2007 krajowa sieć energii elektrycznej nie była pośrednio lub bezpośrednio połączona z siecią systemu połączeń wzajemnych, którą zarządza Unia ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej w Europie (UCTE);

b) w roku 2007 krajowa sieć energii elektrycznej była jedynie bezpośrednio lub pośrednio połączona z siecią zarządzania przez Unię ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej w Europie poprzez jedną linię o mocy przesyłowej mniejszej niż 400 MW lub

c) w roku 2006 ponad 30 % energii elektrycznej było wytwarzane z paliwa kopalnego jednego rodzaju, a Produkt Krajowy Brutto (PKB), na mieszkańca w cenach rynkowych nie przekroczył 50% średniego PKB na mieszkańca w cenach rynkowych we Wspólnocie.

Przydzielone bezpłatne uprawnienia są odejmowane od liczby uprawnień jakie dane państwo członkowskie mogłoby w zamian sprzedać na aukcji, zgodnie z art. 10 ust. 2 Dyrektywy. Państwo członkowskie może określić, że tego rodzaju uprawnienia mogą być wykorzystywane przez prowadzącego daną instalację jedynie w celu przedstawienia do rozliczenia uprawnień zgodnie z art. 12 ust 3 Dyrektywy, w odniesieniu do emisji pochodzących z tej samej instalacji w roku, w którym uprawnienia zostały przydzielone.

Implementacja tej Dyrektywy do polskiego porządku prawnego nastąpiła ustawą z 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych - art. 50 ust. 2.

Zgodnie z art. 228 (dawnym art. 249 TWE) w wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz UEC.2012.326.1) "dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków". Implementacja powinna prowadzić do pełnego przeniesienia regulacji i celów zawartych w dyrektywie do krajowego porządku prawnego.

W ocenie Sądu w przypadku powołanego art. 50 ust. 2 Ustawy tak się nie stało. Użyte w Dyrektywie pojęcie "faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego" zostało przez ustawodawcę polskiego znacznie zawężone przedmiotowo poprzez zapis zawarty w drugim zdaniu ust. 2 art. 50, według którego "za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznaje się dzień przed 31 grudnia 2008 r, w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji". Taka definicja ustawowa ogranicza szerokie w ujęciu Dyrektywy pojęcie procesu inwestycyjnego, do wykonywania prac na terenie budowy. Pomija zatem fazę przygotowania inwestycji polegającą na pracach nad technologią, projektowaniu, przygotowaniu lokalizacji a w tym przygotowaniu geodezyjnym oraz przygotowaniu finansowym i prawnym. Czynności wymienione w ostatnim zdaniu mieszczą się w użytym w Dyrektywie pojęciu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, zaś nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym polskiej ustawy implementującej Dyrektywę.

Wskazana wyżej wadliwa implementacja sprawia, że w stosunkach wertykalnych, czyli w relacji Państwo –podmiot prawa prywatnego, a więc i w sprawie administracyjnej o wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, można i należy odwołać się do Dyrektywy bezpośrednio a więc i stosować ją bezpośrednio. Ocena działania administracji publicznej dokonana przez sąd administracyjny powinna zatem być wywodzona wprost z Dyrektywy i z pominięciem wadliwie dokonanej, zawężającej Dyrektywę, implementacji.

A zatem, kierując się treścią art. 10 c Dyrektywy należy przyjąć, że bezpłatne uprawnienia można przydzielić:

a) -instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub

b) -instalacjom co do których, szeroko rozumiany proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkami o jakich mowa w art. 10c ust. 1 Dyrektywy.

Dokonując wykładni pojęcia "procesu inwestycyjnego" stwierdzić należy, że pojęcie to nie jest zdefiniowane w tym akcie prawnym ani w ogóle w prawie wspólnotowym. Na gruncie tego prawa podlega wykładni autonomicznej, według reguł gramatycznych, systemowych i celowościowych. Zawarte w Dyrektywie pojęcie procesu inwestycyjnego oznacza podejmowanie wszelkich czynności faktycznych i prawnych nakierowanych na stworzenie instalacji już od fazy przygotowania koncepcyjnego, technologicznego, projektowego, lokalizacyjnego i finansowego, jeśli z tym przygotowaniem wiąże się konieczność poniesienia nakładów przede wszystkim finansowych jako immanentnie związanych z każdego rodzaju inwestycjami.

Powoływany przez strony Komunikat Komisji Wytyczne w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c Dyrektywy (Dz. U. UE C z 31 marca 2011r, 2011/C 99/03) również nie zawęża pojęcia procesu inwestycyjnego do czynności faktycznych podejmowanych na placu budowy, tak jak to czyni art. 50 ust. 2 zd. 2 Ustawy s.h.u., który stanowi, że za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznaje się dzień przed dniem 31 grudnia 2008 r., w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji. W Komunikacie mowa jest tylko o faktycznym wszczęciu procesu inwestycyjnego do 31 grudnia 2008 r., przy czym ten proces inwestycyjny nie musi polegać na pracach przygotowawczych na terenie budowy.

Komisja w Komunikacie nie definiując ściśle procesu inwestycyjnego wskazuje na istotny czynnik w postaci woli i wiedzy występujących u operatora. Stwierdza, że bezpłatne uprawnienia mogą być przydzielone o ile ubiegający się o nie podmiot może wykazać, że na decyzję o inwestycji nie miała wpływu opcja przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji". Jako przesłanki do dokonania takiej oceny wskazuje się przykładowo rozpoczęcie faktycznych prac budowlanych w terenie i ich widoczność (pkt 15), podpisanie kontraktu na budowę przedmiotowej elektrowni a przedsiębiorstwem odpowiedzialnym za prace budowlane. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że przydzielenie uprawnień do bezpłatnych emisji możliwe jest przed rozpoczęciem faktycznym robót budowlanych. Przeczy zatem to twierdzeniu skargi, iż przydział uprawnień do bezpłatnych emisji jest uzależniony do rozpoczęcia robót na budowie, skoro sama Komisja określając działania uzasadniające przyjęcie, że "proces inwestycyjny faktycznie wszczęto", wskazuje takie, które nie wymagają wcześniejszego uzyskania np. pozwolenia na budowę. Fakt, że w Komunikacie mowa jest o pracach budowalnych, które faktycznie wszczęto nie znaczy, że pojęcia te należy rozumieć zgodnie z pojęciami (definicjami) prawa budowalnego.

Zdaniem Sądu art. 50 Ustawy nie ma w ogóle zastosowania do prawnej oceny decyzji w takim zakresie w jakim ogranicza i zawęża zawarte w Dyrektywie pojęcie procesu inwestycyjnego. Próba dokonania wykładni autentycznej przepisu sprzecznego z Dyrektywą poprzez odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy nie może zatem skutkować ustaleniem treści normy prawnej pod którą należy dokonać subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. Norma prawna zawarta w art. 50 Ustawy, jako przedmiotowo węższa a więc sprzeczna z Dyrektywą nie będzie miała zastosowania. Czyni to pozbawionymi prawnej doniosłości zarzuty skargi sprowadzające się do błędnej wykładni art. 50 Ustawy.

W ocenie Sądu organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Organy zebrały materiał dowodowy a następnie go oceniły a ocena ta znalazła odzwierciedlenie w treści uzasadnień.

Sąd stwierdził jednak, że organ I instancji naruszył art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Fundacji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji jednakże uchybienie to nie miału wpływu na treść rozstrzygnię cia.

Zgodnie z przepisem art. 10 § 2 K.p.a. organ administracji może odstąpić od zasady wysłuchania stron i czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 K.p.a. w przypadku, gdy "załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na (...) grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Zgodnie z art. 10 § 3 K.p.a. organ powinien umieścić w aktach adnotację o przyczynach odstąpienia od zasady wyrażonej w § 1.

W ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie niewydanie decyzji w terminie do 30 czerwca 2011 r. groziło dla spółki potencjalnie niepowetowaną szkodą materialną bowiem byłoby równoznaczne z utratą możliwości ubiegania się o darmowe uprawnienia do emisji dwutlenku węgla w okresie rozliczeniowym 2013 -2020. Poza tym Fundacja nie wykazała, że uchybienie to pozbawiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych i doprowadziło do naruszenia jej praw jako strony.

Organ II instancji, wbrew zarzutom skargi odniósł się do jej zarzutów w sposób wystarczający, odnosząc się do przesłanki "rozpoczęcia prac przygotowawczych" przyjmując, iż nie ma podstaw do uznania, że rozpoczęcie prac przygotowawczych należy rozumieć tak jak to wynika z definicji zawartych w ustawie prawo budowlane. Analiza treści uzasadnienia wskazuje, że organ II instancji poddał kontroli materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji a następnie go ocenił. Fakt, że organ odmiennie niż strona skarżąca interpretował to pojęcie nie stanowi o naruszeniu art. 15 K.p.a. Skutkuje to także brakiem naruszenia art. 7, 8, i 77 § 1 K.p.a.

Organ II instancji, wbrew wywodom skargi ocenił zebrany materiał dowodowy a przede wszystkim dowody przedstawione na okoliczność spełnienia przez P. przesłanek z art. 50 ustawy o systemie handlu i Dyrektywy wskazując, że z przedłożonych dowodów wynika, że wykaz prac przygotowawczych został przez podmiot ubiegający się o zezwolenie przedłożony wraz z wnioskiem. Analiza akt wskazuje, że wnioskodawca złożył do akt sprawy m.inn. dokumenty: mapę podziałową działki pod budowę bloków, plan monitorowania dla nich, opis działań świadczących o faktycznym rozpoczęciu procesu inwestycyjnego, odpis z KRS. Wynika z nich, że już w 2007 roku podjął decyzję o budowie bloków energetycznych 5 i 6 i poczynił konkretne przygotowania do ich wykonania. Owe przygotowania polegały na wystąpieniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla bloków 5 i 6, sporządzeniu oceny odziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia, sporządzeniu dokumentacji technicznej z tym związanej, wystąpienie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wniosek z 22.10. 2008 r., wystąpieniu o wydanie pozwolenia na budowę (wniosek z 29 grudnia 2008 r.) – zestawienie w załączniku 2 do wniosku.

Wszystkie te czynności i działania Spółki wiązały się z nakładem pracy, wydatkami i kosztami. Te elementy mieszczą się więc w szeroko rozumianym, a zawartym w Dyrektywie, pojęciem procesu inwestycyjnego. Są przejawem i elementem inwestowania.

Sąd nie podziela w tym wypadku twierdzeń Fundacji, że organ nie przeprowadził analizy materiałów przekazanych przez Spółkę a jedynie "zawierzył jej oświadczeniu". Z akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji wynika, że organ przeanalizował złożone dokumenty i je ocenił, jako wystarczające do przyjęcia, że proces inwestycyjny faktycznie wszczęto. Świadczą o tym choćby daty wyżej wskazanych czynności, które miały miejsce przed 31 grudnia 2008 r. Skoro bowiem wyżej wskazane działania organu mieszczą się w pojęciu "faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego" nie było podstaw do odmowy wydania zezwolenia.

Z tych powodów decyzja, jako zgodna z podlegającym stosowaniu w wertykalnych stosunkach prawnych art. 10 c ust 1 Dyrektywy, jest zgoda z prawem a skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) – podlega oddaleniu.