Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 765/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, 169, 171 i 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 804/16 w sprawie ze skargi S. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. S. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 804/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę S. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń dokonanych przez sąd pierwszej instancji Wojewoda Podlaski uzyskał informację, że S. S. będąc Radnym Rady Miejskiej w [...], zarazem jako przedsiębiorca świadczy usługi na rzecz gminnych osób prawnych i jednostek organizacyjnych gminy, w której sprawuje mandat. Informacja przekazana została Radzie Miejskiej w [...] celem rozważenia podjęcia przez ten organ uchwały na podstawie przepisów art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm., K.w.), tj. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego. Zobowiązano Radę do udzielenia odpowiedzi w terminie do dnia 6 czerwca 2016 r. W piśmie z powyższej daty Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wyjaśnił, że w wyznaczonym terminie Rada nie zajęła stanowiska. Następnie Wojewoda w piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. skierował do Rady Miejskiej w [...] szczegółową informację o dokonanych ustaleniach faktycznych i prawnych w zakresie legalności sprawowanego przez S.S. mandatu radnego wraz z wezwaniem do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Poinformowano o możliwości wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., Usg). We wskazanym terminie Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wojewoda Podlaski opisanym na wstępie zarządzenie zastępczym z dnia [...] października 2016 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu S.S. z powodu naruszenia art. 24f ust. 1 Usg, poprzez naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat.

Jak dalej w wyroku II SA/Bk 804/16 wskazano, z ustaleń poczynionych przez Wojewodę wynika, że S.S. jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" S.S., 16-100 [...],[...], w kadencji 2014-2018, zgodnie z profilem aktualnie prowadzonej działalności, zawierał umowy z jednostkami organizacyjnymi Gminy [...] tj.: przedszkolami samorządowymi oraz z gminnymi osobami prawnymi (Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Miejskim Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej). Tymczasem, jak wskazał organ nadzoru, z art. 24f ust. 1 Usg wynika generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Organ nadzoru stwierdził, że wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonych w pieniądzu. Dlatego usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy, korzysta z mienia gminnego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożył S.S., który zarzucił naruszenie:

1. art. 24f ust. 1 Usg w zw. z art. 22 oraz 32 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy", bezzasadnie rozszerzającą pojęcie mienia gminy na mienie oddane do dyspozycji samodzielnym jednostkom organizacyjnym, nad którymi gmina sprawuje nadzór;

2. art. 24f ust. 1 Usg przez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "wykorzystania mienia gminy" i uznanie, że każda zapłata za usługę wykonaną przez radnego – przedsiębiorcę na rzecz wyodrębnionej organizacyjnie gminnej jednostki dysponującej środkami finansowymi jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia w sposób utrudniający kontrolę instancyjną, naruszający zasady jasności i logiki;

4. art. 24f ust. 1 Usg przez błędną wykładnię pojęcia "wykorzystywanie mienia gminy", sprzeczną z wykładnią systemową i celowościową;

5. prawa procesowego mające istotny wpływ na treść zarządzenia poprzez pominięcie art. 8, 9 K.p.a.;

6. art. 32 ust. 2 Konstytucji RP;

7. art. 31 ust. 1 Konstytucji RP;

8. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść zarządzenia, przez odstąpienie z naruszeniem art. 10 K.p.a. od odebrania od radnego wyjaśnienia co do braku konfliktu interesów (art. 383 § 2 i 3 K.w.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zarządzenia zastępczego.

Opisanym na wstępie wyrokiem skargę WSA w Białymstoku oddalił.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że naruszony został zakaz z art. 24f ust. 1 Usg i wystąpiły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przez Radę Miejską w [...], a na skutek jej bezczynności w tym zakresie – przez Wojewodę jako organ nadzoru.

Oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego sąd pierwszej instancji uznał, że dokonana przez organ nadzoru interpretacja przepisu art. 24f ust. 1 Usg nie pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, w tym z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zasadą równości wobec prawa. Spór dotyczył pojęcia sposobu rozumienia pojęcia "wykorzystywanie mienia komunalnego gminy", przy bezspornym ustaleniu, że skarżący świadczył za wynagrodzeniem stosowne usługi komunalnym jednostkom organizacyjnym Gminy [...], w której piastował mandat radnego. Sąd wojewódzki stwierdził, że działalność ta nie miała przy tym charakteru incydentalnego. WSA w Białymstoku podzielił stanowisko Wojewody Podlaskiego, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, a wypłata wynagrodzenia za świadczone odpłatnie usługi jest formą korzystania z mienia gminnego. Za bezzasadny uznano zarzut braku odebrania od radnego wyjaśnień, z przepisu art. 383 § 3 Kw wynika, że taki obowiązek miałaby rada gminy, a nie organ nadzoru.

Skargą kasacyjną S.S., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył w całości ww. wyrok i na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., Ppsa) temuż orzeczeniu zarzuca naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego

wyroku, a to:

art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważenia

prawnoustrojowych i konstytucyjnych aspektów funkcji i celu normy art. 24f ust. 1a Usg oraz rozważań uwzględniających prokonstytucyjną wykładnię praw podmiotowych o charakterze ustrojowym, które występują w sprawie, tj.: ograniczenie biernego prawa wyborczego, ograniczenie samodzielności jednostki samorządu, ograniczenia dostępu do służby publicznej osób prowadzących działalność gospodarczą, kwestii zakresu prawa do sądu i do obrony oraz konstytucyjnie gwarantowanej ochrony samodzielności jednostek samorządu, w tym odstąpienie od pogłębionego rozważenia proporcjonalności ingerencji normy we wskazane prawa konstytucyjne jednostki przez przekroczenie granic dozwolonych rozumowań prawniczych i metod wykładni, które doprowadziły do ograniczenia skarżącemu prawa do sądu;

art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 "K.p.a." (w skardze kasacyjnej nie wskazano bliżej tak oznaczonego aktu, przyjdzie zatem uznać, że chodzi o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego zarzutu, że zaskarżone zarządzenie zastępcze orzeczone wobec skarżącego narusza jego konstytucyjne prawo do obrony będące częścią prawa do sądu rozumianego jako prawo do podważenia przypisanego mu arbitralnie zarzutu złamania zakazu korzystania z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach i przy wykorzystaniu swojej pozycji radnego w gminie, przez uznanie, że odebranie od niego wyjaśnienia obowiązuje tylko radę gminy oraz odstąpienie w uzasadnieniu od powinności sądu zgodnie z zasadą pewności prawa i zupełności systemu prawnego wskazania in concreto, na czym polegało wykorzystywanie funkcji radnego przez skarżącego;

art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji, co wynika z art. 178 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, obligując sąd do zbadania czy w zaskarżonej decyzji nie została naruszona żadna norma konstytucyjna i tym samym czy przestrzegana jest wyrażona w art. 8 ust 1 zasada jej nadrzędności gwarantując bezstronność i rzetelność sądowej kontroli decyzji Wojewody;

II. przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 24f ust. 1 Usg polegające na błędnej, dokonanej z przekroczeniem granic dozwolonych rozumowań prawniczych i metod wykładni pojęcia "prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia gminy", pomijającej podstawowe prawa jednostki o charakterze prawnoustrojowym co doprowadziło do uznania, że każda usługa wykonana na rzecz jednostki budżetowej stanowi prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia gminy i powoduje konieczność wygaszenia mandatu radnego prowadzącego działalność na jej terenie, w sytuacji gdy przepis nie mówi o świadczeniu odpłatnych usług na rzecz gminy, lecz o prowadzeniu działalności z wykorzystaniem mienia gminy, co wskazuje na powinność sądu zgodnie z zasadą pewności prawa i zupełności systemu prawnego każdorazowego wskazania in concreto, że wykorzystywanie funkcji przez radnego ma miejsce i na czym polega;

b) art. 24f ust. 1 Usg w zw. z art. 8, 45 i 178 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" z każdym korzystaniem nawet pośrednim tego mienia, bez uwzględnienia takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji, co wynika z art. 178 Konstytucji RP, które to uchybienie pozbawiło sądową kontrolę decyzji organu przymiotu bezstronności i sprawiedliwości;

c) art. 2, art. 8, art. 16 ust. 2, oraz art. 31 ust. 3 i art. 60, art. 165 ust. 2, art. 169, 171 i 178 Konstytucji RP wobec pominięcia przy sądowej kontroli decyzji praw jednostki o charakterze prawnoustrojowym zagwarantowanych tymi przepisami, takich jak: bierne prawo wyborcze, prawo dostępu do służby publicznej, prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy rozpoznawaniu legalności ingerencji organu nadzoru - Wojewody w zakresie dokonania wykładni pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy", z pominięciem takiej interpretacji normy ustawowej w której możliwe jest urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP,

W związku z powyższym strona skarżąca wnosi o:

rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie,

uchylenie wyroku na podstawie art. 188 Ppsa i rozpoznanie skargi przez

zmianę wyroku sądu pierwszej instancji, ewentualnie o:

III. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, oraz

IV. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, obszernie rozwijając sformułowane podstawy kasacyjne, podniesiono, że skarżący nie oddziaływał na decyzję osoby zlecającej mu wykonanie usługi. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, aby skarżący wykonując swój mandat za pośrednictwem pracy w komisjach, w których zasiada, miał jakikolwiek wpływ na wybór jego firmy do wykonania usług za które wystawiał incydentalne faktury. Usługi te świadczył od wielu lat również przed objęciem mandatu.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy, czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważenia prawnoustrojowych i konstytucyjnych aspektów funkcji i celu normy art. 24f ust. 1a Usg oraz rozważań uwzględniających prokonstytucyjną wykładnię praw podmiotowych o charakterze ustrojowym, naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego zarzutu, że zaskarżone zarządzenie zastępcze orzeczone wobec skarżącego narusza jego konstytucyjne prawo do obrony będące częścią prawa do sądu oraz naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji, co wynika z art. 178 Konstytucji RP, pozostają ze sobą w związku, przeto powinny zostać rozpoznane łącznie.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia enumeratywnie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a., to jest on zupełnie chybiony, skoro przepisów tego Kodeksu nie stosuje się do tej formy prawnej działania organu nadzoru nad samorządem terytorialnym, którą jest zarządzenie zastępcze. Stanowiska takie prezentowane jest w judykaturze, gdzie akcentuje się, iż wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., II OSK 2055/10, LEX nr 786782). Skoro skarżony organ podejmując zarządzenie zastępcze działał w formie prawnej, do której nie ma zastosowania Kodeks, przeto nie mógł sąd wojewódzki naruszyć art. 141 § 4 Ppsa nie odnosząc się do naruszeń tych przepisów K.p.a., które wyłuszczono w skardze kasacyjnej.

W treści przepisu art. 141 § 4 Ppsa określono składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko sądu, które wskazuje z jakich przyczyn sąd wojewódzki wydał rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez skarżony organ przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie narusza natomiast swego obowiązku odnośnie prawidłowego uzasadnienia podjętego orzeczenia sąd administracyjny, gdy – w subiektywnym przekonaniu strony skarżącej – nie dokonał oznaczonych rozważań określonych aspektów sprawy, względnie nie dokonał takiej interpretacji przepisu prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie, którą to interpretację strona skarżąca uznaje za prawidłową.

Zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 poprzez pominięcie w wyroku "takiej interpretacji normy ustawowej", która ma umożliwiać urzeczywistnienie oznaczonych wartości konstytucyjnych, w tym wskazanych przez autora skargi kasacyjnej – niezawisłości sędziowskiej oraz zasady nadrzędności Konstytucji RP – nie można podzielić. Wykładnia sądowa mająca charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego koherentność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Przede wszystkim jest zobligowany do dokonywania wykładni prawa kierując się regułą, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).

Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami sądu wojewódzkiego i nie jest usatysfakcjonowany sposobem argumentacji kwestionowanego orzeczenia w aspekcie oznaczonych wartości konstytucyjnych, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia i dowodzić naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że przepis art. 24f ust. 1 Usg stanowi podstawę rozwiązań prawnych tworzących gwarancję rzetelności władz publicznych. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), które w działaniach władz publicznych rzetelności jej wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Trafnie sąd pierwszej instancji dostrzegł, że przyjęty w ustawie zakaz nie pozbawia jednostki pełnej swobody wyboru co do podjęcia funkcji publicznej, czy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Wskazanej regulacji – odmiennie aniżeli zdaje się uważać skarżący – nie można uważać za ingerencję nieproporcjonalną. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., II OSK 2759/15, LEX nr 2037476).

B. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, te z nich, które sprowadzają się do dokonania błędnej wykładni art. 24f ust. 1 Usg, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku.

WSA w Białymstoku oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 Usg. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., II OSK 2094/12, LEX Nr 1291960).

W myśl przepisu art. 24f ust. 1 Usg: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów.

Podkreślić przy tym należy, że norma art. 24f ust. 1 Usg nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 Usg nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). W tym aspekcie nie mogły odnieść skutku te elementy argumentacyjne skarżącego, który oczekiwał – jakby to wynikało z motywów skargi kasacyjnej – aby wykazywać sposób, w jaki maiłby ewentualnie wpływać na korzystne dla siebie rozporządzanie mieniem gminnym przez podmioty komunalne.

Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 Usg opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 530/15, LEX nr 1780636; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07, LEX nr 341083).

Skarżący, będąc radnym Rady Miejskiej w [...] w kadencji 2014 – 2018, w tym samym czasie był przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą, co wynika z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Przedmiotem sporu wymagającym rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy działalność skarżącego prowadzona była z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 Usg. Wbrew zarzutom i argumentom skargi skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. Mienie komunalne obejmuje wszak aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 Usg, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jak wynika z materiału aktowego skarżący zgodnie z profilem prowadzonej działalności, zawierał umowy z jednostkami organizacyjnymi Gminy [...] tj. przedszkolami samorządowymi oraz z gminnymi osobami prawnymi, świadczył za wynagrodzeniem usługi naprawcze oraz serwisowe urządzeń elektrycznych i parowych. Usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych – korzysta z mienia gminnego. Jest to zatem działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zaznaczyć należy, że w aktach administracyjnych znajduje się ponad dwadzieścia faktur VAT dokumentujących usługi i otrzymane za nie wynagrodzenie tylko w trakcie kadencji 2014 – 2018. Trafnie zatem uznał sąd pierwszej instancji, że skoro w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie dot. omawianej materii (por. wyrok z dnia 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14, LEX nr 1658036). To właśnie bowiem takim sytuacjom ma zapobiegać wynikający z art. 24f ust. 1 Usg zakaz. Skoro użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 Usg zwrot normatywny: "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, to nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, sprawując mandat, radny wykorzystywał mienie gminne w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

C. Legalności skontrolowanego zarządzenia nie sposób kwestionować na podstawie powoływanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP i zawartych w nich zasad (między innymi zasady demokratycznego państwa prawnego, czy zasady gwarantującej obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych prawo dostępu do służby publicznej). Nie ograniczają one właściwych organów administracji w podejmowaniu działań określonych prawem. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyna wygaśnięcia mandatu w rozpoznawanej sprawie (zasada incompatibilitas - art. 383 § 1 pkt 5 K.w.) jest na tyle poważna, że nie można także mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie naruszono także innych wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych, a odnoszących się do uczestnictwa samorządu w wykonywaniu zadań publicznych (art. 16 ust. 2), sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2).

Co się tyczy przywołanych przepisów art. 8, 169, 171 i 178 Konstytucji RP, to przepisy te mają złożoną budowę (dzielą się na ustępy). W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym obowiązku jej autora odnośnie prawidłowego pod względem formalnym jej skonstruowaniu, nie pozwala rozpoznać powyższych zarzutów.

D. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.