Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 207/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 152
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za grudzień 2020 oraz styczeń 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia 24 lutego 2021 r.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.M. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. (dalej: organ, ZUS) z dnia (...) marca 2021 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia (...)lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021r.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła 6 lutego 2021 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek wskazując, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła jako przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 5510Z (Hotele i podobne obiekty zakwaterowania) oraz że przychód z działalności w miesiącu grudniu 2020 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w miesiącu grudniu 2019 r. Organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W decyzji organ powołał art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. 2021 poz. 152, dalej: rozporządzenie COVID) i stwierdził, że w rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej (CEIDG) dokonano zmiany przeważającej działalności z kodu 5520Z na 5510Z w dniu 7 października 2020 r. Dalej wskazał, że nie można porównać spadku przychodów grudnia 2020 r. do grudnia 2019 r., ponieważ według wpisu w CEIDG strona w grudniu 2019 r. nie prowadziła działalności w zakresie kodu PKD 55.10.Z. Nie uwzględnił organ argumentacji strony, że zawsze prowadziła pensjonat, a jedynie miała wadliwie wpisany kod PKD.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) skarżąca nie zgodziła się z treścią decyzji ZUS. Wskazała, że działalność gospodarczą prowadzi od 2018 r. i zawsze jest to pensjonat, a jedynie otwierając działalność strona wadliwie wpisała kod PKD. Podkreśliła strona, że zawsze uzyskiwała i uzyskuje przychody z tego samego rodzaju działalności, czyli prowadzenia pensjonatu. Nadto zdaniem strony stanowisko ZUS stanowi nadinterpretację przepisów, ustawodawca wskazał na wymóg prowadzenia jako przeważającej działalności wg podanego kodu wyłącznie na dzień 30 listopada 2020 r. Powołała się strona na niekonsekwencję w podejmowanych przez ZUS decyzjach i przywołała przypadki, kiedy ZUS w tożsamych jak Jej sytuacjach udzielał zwolnienia. Argumentowała strona, że nie miała wpływu na decyzje Rządu, które spowodowały zamknięcie pensjonatu i nie powinna ponosić tego skutków, zwłaszcza, że w celu pomocy przedsiębiorcom zostały wprowadzone przepisy pomocowe. Wniosła strona o uchylenie decyzji jako naruszającej zasady współżycia społecznego, niesprawiedliwej, będącej przykładem nadinterpretacji prawa, a także krzywdzącej przedsiębiorcę w tym tragicznym okresie pandemii.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy rozporządzenia COVID i wskazał, że strona nie spełniła wymogów do zwolnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.

Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, ponieważ w rejestrze CEIDG w grudniu 2019 r. nie figuruje działalność oznaczona kodem PKD 55.10.Z., co uniemożliwia porównanie przychodów grudnia 2020 r. z przychodami grudnia 2019 r. Zmiana przeważającego rodzaju działalności w rejestrze CEIDG na kod PKD 55.10.Z. została dokonana dopiero w październiku 2020 r.

W sprawie zastosowanie znajduje § 10 ust. 1 - wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 31zy ust. 1 uCOVID - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. 2021 poz. 152), który przewiduje, że Zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,

2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

W pierwszej kolejności, mając na względzie argumentację organu, należy odnieść się do charakteru wpisów w rejestrach prowadzenia działalności gospodarczej (CEIDG/KRS).

W sprawie znaczenie ma ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2296 ze zm., dalej ustawa o CEIDG).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1010/13).

W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp. Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki wydane zostały na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób, która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN, wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę, stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej.".

Dalej również wskazać należy, że ustawa o zwalczaniu COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi (z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569)) oraz akty wykonawcze, w tym mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie COVID wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw tworzących tarcze Antykryzysowe, które mają stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych.

Prawidłowe więc dokonanie wykładni § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu przepisów antykryzysowych, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Jak wynika z tych przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD oraz ponoszące określone straty w przychodach w przewidzianym w przepisach okresie. Zauważa przy tym Sąd, że ustawodawca wymóg prowadzenia danej działalności (według konkretnego PKD) jako przeważającej powiązał wyłącznie z określoną datą, w sprawie jest to dzień 30 listopada 2020 r.

W ocenie Sądu przedstawione przez organ rozumienie regulacji stanowiącej podstawę przyznania zwolnienia we wnioskowanym przez skarżącą okresie, jest wadliwe i w nieuzasadniony sposób pomija kwestię faktycznej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID.

W ocenie Sądu, organ w sposób nieuprawniony pominął kwestię rzeczywiście prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, na co wskazywała strona, tj. jej jednorodność przez cały okres od momentu jej rozpoczęcia w 2018 r. – prowadzenie pensjonatu.

Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.

Stwierdzić zatem należy, że stosownie do wskazanych przepisów, w tym art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem ZUS było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Organ tego jednak nie uczynił i przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z rejestru, tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, gdyż przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że skarżąca spełnia kryteria przewidziane w przepisie.

Przyjęty przez organ na podstawie ww. regulacji § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID sposób weryfikacji spełnienia warunków do zwolnienia nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID i wydawanych na jej podstawie aktów wykonawczych.

Wobec powyższego, Sąd uznał kontrolowaną decyzję i decyzję ją poprzedzającą za wadliwą, jako wydaną przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu i umożliwić stronie wykazanie spełnienia kryteriów uprawniających do ulgi (spadek przychodów) na podstawie innych dowodów, aniżeli zapisy CEIDG.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.