Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 985/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta W., jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany ukształtowania terenu działki nr 1 oraz likwidacji rowu odwadniającego na działce nr 2, zlokalizowanej w U. przy ul. [...], wszczętego na wniosek skarżących E. S. i J. S. oraz uczestnika postępowania S. S. jako współwłaścicieli działki sąsiedniej nr 3.

Jednakże wskutek ich odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o nakazaniu D. C., jako właścicielce działki nr 4, montażu urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie szczelnego obrzeża łącznika na rogu, zlokalizowanym przy północno-zachodnim słupku bramy wjazdowej od strony ulicy, sięgającego od linii wschodniej tej ulicy i po drugiej stronie do linii północnej asfaltu łącznika i wystającego co najmniej 10 cm powyżej poziomu asfaltu. Jako podstawę prawną nakazu organ powołał art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121).

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku realizacji robót na przedmiotowej działce, zmieniło się jej ukształtowanie i nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Zmiany te nastąpiły kilkakrotnie, lecz opierając się na opinii biegłego M. K., organ stwierdził, że tylko jedna zmiana miała niekorzystny wpływ na działkę skarżących. Polegała ona na błędnym wykonaniu połączenia zjazdu z ulicy. W świetle opinii biegłego, pozostałe zmiany wręcz zmniejszyły strumień wody spływającej na działkę skarżących. Zmiany te polegały na:

1) wykonaniu układu rynien na budynku mieszkalnym i skierowaniu wody opadowej i roztopowej z wylotu tych rynien do studni chłonnej z zabudowaną w zbiorniku szczelnym w tej studni pompą,

2) wykonaniu wału po zachodniej stronie działki i ogrodzenia na tym wale i ewentualnej likwidacji bezodpływowego rowu,

3) utwardzeniu kostką brukową terenu po stronie północnej garażu ze spadkiem w stronę północną oraz w granicy z działką sąsiednią na południu, czyli w przeciwspadku. Zdaniem organu, na wysokość poziomu wód gruntowych w tym rejonie zasadniczy wpływ ma bliskość rzeki [...] i poziom wód w jej korycie, co potwierdza fakt zalania piwnic budynków w 2010 r. i może powodować zamakanie ścian piwnic przy prawdopodobnie niedostatecznej izolacji przeciwwilgociowej i braku drenażu opaskowego budynku skarżących.

Zdaniem biegłego, bez znaczenia dla stosunków wodnych była likwidacja rowu, o ile w ogóle istniał - był to rów bezodpływowy. Opierając się na tej opinii, organ uznał, że istniała potrzeba nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z powodu nieszczelności obrzeża wykonanego łącznika, co powoduje, że woda opadowa i roztopowa z tego fragmentu wjazdu może wpływać poprzez ogrodzenie na teren działki skarżących.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 29 ustawy – Prawo wodne oraz art. 7 i 10 kpa z powodu pominięcia robót, polegających na ułożeniu kostki betonowej na przedmiotowej działce, uniemożliwienia im udziału w jej oględzinach, nieuwzględnienie ich uwag do opinii biegłego oraz braku określenia zmian rzędnych wysokości terenu działki. Skarżący podnieśli, że znaczne podniesienie gruntu, kierowanie wody z rynien oraz utwardzenie ok. 90% powierzchni działki sąsiedniej, wpływa niekorzystnie na ich działkę, a zwłaszcza podpiwniczony budynek. Opinia biegłego zawiera też ewidentny błąd matematyczny, co do powierzchni przedmiotowej działki, z którego wynikało błędne stwierdzenie co do zmniejszenia strumienia wody na ich działce.

Stąd też domagali się nakazania wykonania muru oporowego lub drenażu wzdłuż granicy, bądź przywrócenia stanu poprzedniego. Za konieczne uznali wypiętrzenie o 15 cm krawężnika ograniczającego powierzchnię uszczelnioną wzdłuż całej granicy działki.

Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i omówieniu stanowisk stron stwierdziło bowiem, że brak podstaw do kwestionowania opinii biegłego, która koresponduje z ustaleniami faktycznymi, także poczynionymi przez organy nadzoru budowlanego. Skarżący pomijają bowiem stan ich budynku, ani też nie przedłożyli własnej opinii i nie wnioskowali o powołanie innego biegłego. Zdaniem Kolegium, w postępowaniu przeanalizowano stan wody na obu działkach sąsiednich oraz uwzględniono fakt podwyższenia zjazdu i jego uszczelnienia kostką brukową. Nie naruszono też art. 10 kpa, gdyż strony miały możliwość wypowiedzenia się w sprawie i organ I instancji odniósł się do ich uwag.

Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację, skarżący podnieśli, że nie brali udziału w oględzinach, przeprowadzonych przez biegłego z powodu niedopuszczenia ich przez właścicielkę, a więc bez własnej winy. Kolegium nie odniosło się zaś do ich zarzutów co do opinii biegłego, który nie ustalił prawidłowo kierunku spływu wody z podjazdu wskutek cofnięcia linii rozgraniczającej drogi i popełnił błąd matematyczny w obliczeniach odpływu wody co do powierzchni działki. Nie zbadał też kierunku odpływu wody z układu rynien budynku sąsiedniego.

Stąd też ich zdaniem, opinia biegłego jest niewystarczająca dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś organ odwoławczy zrezygnował z wezwania biegłego na rozprawę z powodu postawionych przez niego warunków finansowych.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podał, że organy nie mają uprawnień do nakazania wpuszczenia stron na teren prywatny. Kwestia ta była też przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, które umorzyły postępowanie, zaś skargę oddalono na mocy wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 939/17.

W kolejnym piśmie z dnia 19 stycznia 2019 r. skarżący odnieśli się do treści odpowiedzi na skargę. Ich zdaniem, przywołany wyrok dotyczył bowiem stanu działki w 2016 r., który następnie uległ zmianie poprzez dalsze uszczelnienie kostką brukową i dachem zabudowanej hali garażowej.

Niedopuszczalne jest też odwoływanie się do konfliktu stron. Kolegium nie uwzględniło też ich wniosków dowodowych w zakresie:

- wykonania geodezyjnych pomiarów rzędnych terenu działki po dokonanych zmianach w celu weryfikacji poglądu biegłego co do rzeczywistych spadków powierzchni i kierunku odpływu wody oraz udokumentowania, czy i gdzie spływa woda,

- dokonania odkrywek instalacji odprowadzania wody opadowej z dachów budynku i hali garażowej,

- sprawdzenia, czy pod kostką brukową dojazdu do hali garażowej znajduje się studnia chłonna.

Do pisma dołączono pisemne stanowisko skarżącej do opinii biegłego, opinię co do geotechnicznych warunków posadowienia budynku skarżących, analizę obliczeniową skarżącej, protokołów kontroli stanu konstrukcyjno-budowlanego budynku skarżących.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących wskazał na wady i braki opinii biegłego oraz brak konsekwencji w działaniu Kolegium, które zamierzało wezwać biegłego na rozprawę, co wskazuje na nabranie przez organ wątpliwości co do opinii, lecz ostatecznie wycofało się z wezwania biegłego, ani też nie zobowiązało go do pisemnego uzupełnienia opinii. Skoro skarżący nie zostali dopuszczeni do oględzin, nie mogli przedłożyć własnej opinii. Pełnomocnik podkreślił też fachowość skarżącej. Wniósł o przeprowadzenie dowodów, wskazanych w piśmie skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku.

Zarzucane wady i braki opinii biegłego oraz uniemożliwienie skarżącym wejścia na teren działki sąsiedniej w toku oględzin, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zasadniczą kwestią, wymagającą rozważenia jest bowiem stwierdzenie zasadności zastosowania trybu z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., wyżej powołanej w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), do zmiany stanu wody na gruncie w niniejszej sprawie.

Zdaniem składu orzekającego, ustawa – Prawo wodne, nie ma zastosowania do likwidacji skutków wadliwie wykonanych robót budowlanych. Ocena procesu budowlanego należy bowiem do kompetencji organów nadzoru budowlanego z mocy art. 81 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Budowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy i wykonywanie robót budowlanych (pkt 6) podlega kontroli przez organy nadzoru budowlanego, nawet wówczas, gdy nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, tj. nie wymagają pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, ONSA i WSA 2017/1/2).

Obiektem budowlanym jest budynek, zjazd z drogi publicznej oraz sama droga publiczna. Utwardzenie powierzchni działki budowlanej stanowi zaś roboty budowlane zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Przepis § 29 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości sąsiedniej. Jego redakcja jest zbliżona do treści art. 29 ustawy – Prawo wodne. Różnica polega jedynie na tym, że zastosowanie trybu z ust. 3 tego przepisu wymaga stwierdzenia, że zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tymczasem dla podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego nie jest konieczne stwierdzenie szkody na gruntach sąsiednich, lecz samo naruszenie wymogów techniczno-budowlanych, planu miejscowego co do powierzchni biologicznie czynnej, bądź też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, czy zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Na takie rozróżnienie reżimów prawnych wskazał już tut. Sąd w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku, wydanym wskutek skargi skarżących na decyzję organów nadzoru budowlanego. Przedmiotem postępowania przed tymi organami była ocena legalności i zgodności z wymogami technicznymi obiektów zrealizowanych na działce sąsiedniej, w tym utwardzenia terenu tej działki. Sąd w wyroku tym wyraził pogląd, że jedynie prace związane z niwelacją, nadsypaniem, czy obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił powyższy pogląd z tą różnicą, że o ile tego rodzaju działania, zmierzające do zmiany naturalnego ukształtowania terenu i kierunku spływu wód, mają na celu budowę obiektu budowlanego, bądź też utwardzenie powierzchni działki budowlanej – po uprzedniej zmianie poziomu gruntu, ich ocena i podjęcie działań należy do organów nadzoru budowlanego. Bez podjęcia działań w stosunku do wykonanych robót budowlanych, nie można bowiem rozstrzygnąć sprawy zmiany stanu wody na gruncie. Nie da się bowiem oddzielić robót ziemnych od robót budowlanych.

Zatem o ile utwardzenie powierzchni działki budowlanej obejmowało teren, który uprzednio podwyższono, obniżono, zniwelowano, właściwym do kontroli całości procesu jest organ nadzoru budowlanego.

Zdaniem składu orzekającego, zarzuty skarżących dotyczą zaś przede wszystkim prawidłowości wykonania robót budowlanych, a mianowicie sposobu odprowadzania wód z dachów obiektów budowlanych, utwardzonej powierzchni działki sąsiedniej oraz zjazdu – po uprzednim podniesieniu terenu o ok. 60-80 cm, a także sposobu odprowadzania wód z nawierzchni asfaltowej drogi gminnej. Kwestionowanie pojemności studni chłonnej oraz charakter studzienki przy granicy, z powodu uniemożliwienia skarżącym wstępu na nieruchomość sąsiednią przez jej właścicielkę, nie mają zatem żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przedmiotowa studnia chłonna służy bowiem do odbierania wody z układu rynien. Zdaniem biegłego, studnia przy granicy nieruchomości jest zaś studzienką kanalizacyjną. Nieistotny dla wyniku sprawy jest też oczywisty błąd matematyczny w opinii biegłego co do powierzchni utwardzonej przedmiotowej działki (przyjęcie do obliczeń 0,5 ha, zamiast – 0,05 ha, tj. 500 m²). Obliczenia te dotyczyły ilości wody spływającej z terenu tej działki na nieruchomość skarżących, przed zmianami, związanymi z dokończeniem budowy budynku i wykonaniem wjazdu oraz po tych zmianach. Biegły obliczył, że przed zmianami strumień wody był 48 razy większy, niż po zmianach. Zatem przy uwzględnieniu błędu matematycznego, różnica wynosiłaby 4,8 razy. Logiczne jest też stanowisko biegłego, że przelewająca się woda ze studni chłonnej musiałaby zalewać budynek mieszkalny na działce inwestora. W niniejszej sprawie zbędne było też określenie zmian rzędnych wysokości terenu przedmiotowej działki, czego domagali się skarżący. Biegły wykonał próbę wodną dla ustalenia kierunku spływu wody na zjeździe z przedmiotowej działki na drogę publiczną. Zjazd stanowi obiekt budowlany. Prawidłowość jego wykonania podlega ocenie przez organu nadzoru budowlanego.

Zdaniem sądu administracyjnego, trybowi z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, podlegać mogły jedynie zmiany, polegające na zasypaniu (likwidacji) rowu wzdłuż przedmiotowej działki oraz usypanie w jego miejsce wały ziemnego. Kwestia ta była przedmiotem opinii biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska, gospodarki odpadami i prawa wodnego.

Do opinii biegły dołączył mapy Google, dokumentujące stan poprzedni obu nieruchomości oraz materiał fotograficzny. Zdaniem biegłego, o ile rów istniał, to nie wiadomo kiedy i przez kogo został zlikwidowany. Zdaniem skarżących, rowek wzdłuż działki został zasypany na skutek cofnięcia linii rozgraniczającej drogi i wykonania zjazdu. Ich zdaniem ok 2001 r. Gmina modernizowała ulicę, podnosząc wzdłuż przedmiotowej działki jej niweletę i kładąc nawierzchnię asfaltową, co zwiększyło znacznie różnice wysokościowe pomiędzy rzędnymi drogi a rzędnymi tej działki. Zatem chodzi o ocenę robót budowlanych. Biegły stwierdził też, że w wyniku prac ziemnych spadek terenu został lokalnie zmieniony (str. 18 opinii). Od strony zach. przedmiotowa działka sąsiaduje z ulicą, od której oddziela ją ogrodzenie z siatki stalowej usytuowane na wale ziemnym obsadzonym tujami i roślinnością ozdobną. Biegły uznał, że były to działania korzystne dla działki skarżących, bo zablokowały spływ wody na teren ich działki, a także ze skarpy wschodniej ulicy. Odnosząc się zaś do uwag skarżących, w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. biegły wyjaśnił, że wobec głębokiego posadowienia wody gruntowej, nasyp na przedmiotowej działce nie powoduje negatywnego wpływu wód gruntowych na ich działkę i budynek (str. 4 pisma biegłego). Sposób zagospodarowania przedmiotowej działki przedstawia mapa, stanowiąca zał. nr 4 do opinii. Od strony działki skarżących znajduje się opaska żwirowa (na wysokości ich budynku), a dalej tłuczeń i otoczaki.

Zdaniem biegłego, o ile zaś istniał rów wzdłuż przedmiotowej działki, to miał charakter bezodpływowy. Zatem nie pełnił roli odwadniającej, lecz wręcz przeciwnie – powodował wtórne nawodnienie terenu działek w okresie suchym (str. 34-35 opinii).

Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw do ferowania zarzutu dowolności opinii biegłego w tym zakresie. Biegły logicznie objaśnił swoje stanowisko, przyrównując rów bezodpływowy do wanny z drobnymi szczelinami, bez odpływu.

Powtórnie też należy stwierdzić, że legalność i prawidłowość wykonania samego zjazdu podlegać winna ocenie organów nadzoru budowlanego.

Wreszcie, rozważenia wymaga kwestia wykonania nasypu z tłucznia wzdłuż ogrodzenia siatkowego na działce skarżących. Ich zdaniem, powoduje to niszczenie tego ogrodzenia i obumieranie roślin. Jednakże w ocenie Sądu, kwestie te dotyczą utwardzenia terenu działki sąsiedniej poprzez jego wybrukowanie. Sam wał z tłucznia stanowi zakończenie tego terenu (zał. nr 4 do opinii). Kwestia, czy wał pełni funkcję ochronną, zapobiegającą przed przedostawaniem się wody na teren skarżących, jest bez znaczenia w niniejszej sprawie, jako że kwestia utwardzenia działki sąsiedniej należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i była już rozpatrywana przez te organy. Niszczenie substancji ogrodzenia oraz roślin wskutek ewentualnego naporu mas nasypu z tłucznia i dochodzenie roszczeń z tego tytułu ma zaś charakter cywilnoprawny.

Nie było zatem potrzeby uzupełnienia opinii biegłego w drodze jego przesłuchania, bądź też zażądania kolejnych pisemnych wyjaśnień. Podniesione w skardze okoliczności, dotyczące wad i błędów opinii, dotyczyły bowiem kierunku spływu wody z wjazdu i samej drogi jako obiektów budowlanych oraz układu rynien na budynku mieszkalnym oraz sposobu odprowadzania wody z terenu utwardzonego. O ile nawet zmiany w tym zakresie, związane z prowadzeniem robót budowlanych (budowa garażu), nastąpiły także po wyroku tut. Sądu, dotyczącym decyzji organów nadzoru budowlanego, sprawa w tym zakresie nie podlega rozstrzygnięciu na gruncie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie jest bowiem dopuszczalne dublowanie postępowań przed różnymi organami.

Nie mógł też odnieść skutku wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, dołączonych do ich pisma. Mają one bowiem w istocie walor opinii biegłego. Do przeprowadzenia nie jest zaś uprawniony sąd administracyjny w ramach postępowania dowodowego z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/06.

Faktem jest, że skarżący nie byli zobligowani do złożenia opinii biegłego, sporządzonej na ich zlecenie. Sąd administracyjny nie podważa też faktu, że skarżący z uwagi na wykształcenie techniczne i stopień naukowy, legitymują się wiedzą fachową. Jednak podważenie stanowiska biegłego i zarzucany brak konsekwencji Kolegium, nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż opinia ta wykracza w kwestionowanym zakresie poza ramy postępowania, prowadzonego w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Naruszenie art. 10 kpa z powodu uniemożliwienia skarżącym wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej z powodu sprzeciwu jej właścicielki, nie może być oceniane w kategoriach naruszenia prawa, skutkującego wznowieniem postępowania. W istocie chodziło bowiem o ustalenie pojemności studni chłonnej oraz faktu ukrycia kolejnej studni przy granicy nieruchomości skarżących, odprowadzającej wody z obiektów budowlanych. Tymczasem biegły dołączył materiał fotograficzny, przedstawiający wygląd nieruchomości i urządzeń na niej się znajdujących, w tym tejże studni. Biegły wyjaśnił też w piśmie uzupełniającym opinię, że woda ze studni chłonnej kierowana jest przez pompę do potoku – po przeciwnej stronie od nieruchomości skarżących.

Wreszcie, zdaniem składu orzekającego, wydany nakaz wykonania szczelnego obrzeża łącznika (zjazdu z wyasfaltowanym odcinkiem drogi publicznej) nie narusza w sposób rażący prawa.

Stąd też uchylenie decyzji na niekorzyść skarżących jest niedopuszczalne z mocy art. 134 § 2 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie bowiem nakaz ten dotyczy sposobu wykonania robót budowlanych – zjazdu z drogi publicznej.

Poza ramami niniejszej sprawy musi też pozostać ustalenie przyczyn zamakania piwnic budynku mieszkalnego skarżących i jego stanu technicznego.

Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowienie tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

mr