Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1876/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pk 1 lic c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.23 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.
article: art 7, art 77 par.1, art. 80, art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 13 lit. a, art. 81 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 1-2, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania inwestycji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2012 r., którym negatywnie zaopiniowano, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. Z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o obszarach morskich", wniosek o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji pn. "B. [...]".

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołano poniższe okoliczności, które w ocenie organu przemawiały za negatywnym zaopiniowaniem.

Wniosek obejmuje proces przygotowania, budowy i długoletnią eksploatację morskiej farmy wiatrowej na obszarze M. - w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej - na obszarze wyznaczonym współrzędnymi geograficznymi podanymi we wniosku. Inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze o minimalnej odległości [...] km od linii brzegowej, w strefie głębokości [...] m, na obszarze akwenu o wielkości ok. [...] km2.

Z wniosku wynika, że omawiana farma jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 [...]. Jednakże - jak wskazano - kwestie odnoszące się do oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze nie stanowiły przesłanki do negatywnego zaopiniowania wniosku.

Przyczyną negatywnej opinii Ministra Środowiska był natomiast fakt – wynikający z "Atlasu parametrów litologicznych osadów powierzchniowych [...]" (tablica nr [...]), opracowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny (zwanego dalej "Atlasem") - zlokalizowania analizowanej farmy wiatrowej w obrębie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego. Podstawą wyznaczenia i charakterystyki obszarów perspektywicznych wraz z propozycją, bloków koncesyjnych dla poszukiwania surowców okruchowych w polskich obszarach morskich była analiza parametrów litologicznych. W południowym B. istnieją perspektywy surowcowe dla kruszywa piaskowego i piaskowo-żwirowego, piasków szklarskich, minerałów ciężkich i bursztynu. Drugim istotnym aspektem zadania było określenie stabilności i stopnia odnawialności morskich złóż kruszywa oraz zbadanie stanu środowiska, w aspekcie zmian sedymentologicznych, w obrębie złóż eksploatowanych. Powierzchnię dna zbudowaną z osadów żwirowych i żwirowo-piaszczystych tworzących złoża kruszywa naturalnego w warunkach hydrodynamicznych południowego B. można uznać za stabilną, niepodlegającą procesom erozji. Rozmieszczenie osadów na dnie cechuje strefowy układ, polegający na zmniejszaniu się średnicy ziaren wraz z głębokością akwenu. Jest to, wynikiem selekcji materiału w procesie transportu pod wpływem falowania i prądów przydennych. Tego typu dobrze wysortowane osady stanowią cenny surowiec, którego eksploatacja w przyszłości może być ekonomicznie uzasadniona, dlatego obszar ten wymaga szczególnej ochrony.

W skardze na postanowienie wnioskodawca o udzielenie pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (tu - farmy wiatrowej) – G. Sp. z o.o., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) - zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie art. 107 w zw. z art. 104 i 124 K.p.a.; wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 oraz 124 K.p.a., zasady praworządności tj. art. 6 K.p.a., zasady prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 K.p.a., zasady udzielania informacji - art. 9 K.p.a., zasady przekonywania z art. 11 K.p.a.

- przepisów prawa materialnego - art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, poprzez niewskazanie podstaw prawnych wydanego postanowienia oraz niewykazanie zagrożeń, jakie niesie planowana inwestycja.

Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie, przywołano następujące okoliczności:

- postanowienie Ministra Środowiska jako wadliwe, jako wydane bez wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia; podstawą uzasadnienia nie jest odwołanie do konkretnych przepisów prawa, a odniesienie się jedynie do Atlasu; organ winien wskazać materialne przepisy leżące u źródła jego rozstrzygnięcia i co ważne - przepisy leżące w zakresie jego kompetencji, w oparciu o które jest zobowiązany do wydania opinii i do badania zagrożeń; skoro takich przepisów nie wskazał, całościowe postanowienie jest w istocie pozbawione mocy prawnej i rażąco narusza art. 124 § 1 i 2 K.p.a.,

- zgodnie z art. 23 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o obszarach morskich, odmawia się wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, jeżeli jego wydanie pociągnęłoby za sobą określone zagrożenie; zagrożenie to ustala się na podstawie przepisów odrębnych; organ w swoim uzasadnieniu jednoznacznie i dobitnie wskazuje, że podstawą, opinii negatywnej jest fakt zlokalizowania farmy - jak wynika z Atlasu - w obrębie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego,

- postanowienie wydane przez Ministra Środowiska zostało oparte tylko i wyłącznie na danych zawartych w Atlasie; powołanie się na niego nie może być traktowane jako podanie odstawy prawnej; przede wszystkim, odnosi się on do ogromnego obszaru, a nie konkretnie do tego, na którym Skarżący planował swoją inwestycję; organ nie jest w stanie ustalić na podstawie jednej tablicy, zawartej w Atlasie dla całego południowego B., że na owym terenie występują zagrożenia, uniemożliwiające realizację inwestycji; zawiera on bowiem informacje ogólne, bez wskazania jak te informacje ogólne mają się do obszaru, na którym Skarżący planuje swoją inwestycję, bardzo konkretnie określoną współrzędnymi geograficznymi; żeby pozyskać taką wiedzę, Minister musiałby dysponować konkretnymi wynikami badań, które poparte przepisami prawa, stanowiłyby podstawę wydania negatywnej opinii; pomimo braku wiedzy Minister całkowicie autorytarnie opiniuje negatywnie inwestycje, nie mając w istocie żadnych konkretnych danych przemawiających przeciwko jej realizacji;

- w tablicy 1 Atlasu podano punkty o próbowania osadów na zawartość frakcji ziarnowych, z czego można wywnioskować, że na przedmiotowym akwenie pobrano zaledwie kilka prób, co uniemożliwia z kolei, dokonanie dokładnej analizy przedmiotowego obszaru; Atlas nie określa również w sposób prawnie wiążący ani miąższości ani bilansowości złóż,

- Atlas wyznacza tylko obszary perspektywiczne do poszukiwania surowców okruchowych w polskich obszarach morskich na całym południowym B.; same przypuszczenia, perspektywy, nie mogą stanowić podstaw decyzji, czy postanowienia; Atlas zatem nie przesądza o istnieniu zasobów, tylko o perspektywicznym - a więc możliwym - ich występowaniu; z zasady praworządności wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika, że podstawa faktyczna musi istnieć w dniu wydania postanowienia; w związku z tym organ administracji publicznej nie ma kompetencji do wydania postanowienia - negatywnej opinii - w sytuacji, gdy przewidywany stan faktyczny jeszcze nie istnieje,

- organ musi orzekać biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia; jeżeli podstawą faktyczną wydania negatywnej opinii są tylko hipotetyczne założenia, to takie postanowienie nie może ostać się w obrocie prawnym; powyższe potwierdza także - naruszony zaskarżonym postanowieniem - art. 8 K.p.a.; przepis ten statuuje zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa i określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności; z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności; tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i postanowienia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań zainteresowanych; zasadom z art. 8 K.p.a. nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględnia się tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków strony reprezentującej inne interesy,

- według wiedzy Wnioskodawcy zostały wydane już wcześniej pozytywne opinie na przeprowadzenie analogicznych inwestycji na innych akwenach w tym obszarze; jeżeli przyjąć, że podstawę stanowił jedynie Atlas, to wyżej wskazane pozwolenia nie powinny być wydane, przy takiej ogólności danych, którymi dysponuje organ; różnicuje on zatem zdecydowanie pozycję podmiotów wyciągając odmienne wnioski z tych samych danych,

- to, że w południowym B., występują perspektywy surowcowe dla kruszywa piaskowego i piaskowo-żwirowego, piasków szklarskich, minerałów ciężkich i bursztynu, nie znaczy wcale, że będą one kiedykolwiek poszukiwane, czy też wydobywane; jeżeli za każdym razem rozpatrywanie danej sprawy opierałoby się na badaniu jedynie perspektyw i możliwości, to nie powstała by żadna inwestycja odmienna od przedmiotowego wydobywania kruszyw czy bursztynu; w celu uniknięcia takiej sytuacji, racjonalny ustawodawca, wprowadził art. 27c pkt. 5 ustawy o obszarach morskich, zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń, Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej niezwłocznie zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego tego Ministra ogłoszenie o możliwości składania kolejnych wniosków o wydanie pozwolenia dotyczących akwenu objętego tym wnioskiem; termin na złożenie tych wniosków wynosi 60 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej; jeżeli więc jakiś podmiot miałby zamiar poszukiwać lub wydobywać na tym terenie określone surowce, winien był się zgłosić i przedstawić swoje zamiary; nic takiego jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło, a więc brak jest podstaw do zasłaniania się tym, że może ktoś kiedyś będzie chciał wydobywać tam surowce, a farma wiatrowa będzie to uniemożliwiała,

- nie jest pewne czy farma wiatrowa będzie uniemożliwiała eksploatację surowców, biorąc pod uwagę być może nowe rozwiązania technologiczne dotyczące farm wiatrowych; w żaden sposób dzisiaj nie można wykluczyć możliwości współużytkowania przestrzeni morskiej przez morską energetykę wiatrową i wydobywanie kruszywa; morska farma wiatrowa, co prawda może stanowić utrudnienie organizacyjne w pracach eksploracyjnych, ale nie oznacza ona niebezpieczeństwa dla tych prac w sposób automatyczny; w praktyce może to oznaczać zmiany procedur pracy, które pozwolą na utrzymanie bezpieczeństwa pracy na akceptowalnym poziomie,

- nie sposób zrozumieć, na czym opiera się "gradacja" inwestycji stosowana przez Ministra, który torpeduje inwestycję zdecydowanie proekologiczną, powołując się na potencjalną inwestycję, która zdecydowanie bardziej ingeruje w środowisko - dewastując dno morskie i zanieczyszczając wodę morską - niż farmy, które po jednorazowym postawieniu i ingerencji w dno morskie stają się sztuczną rafą zasiedlaną przez organizmy morskie; zatem farma wiatrowa wzbogaca faunę i florę a nie niszczy jej, jak inne inwestycje wydobywcze,

- zgodnie z art. 106 § 4 K.p.a. organ administracji obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające; Minister Środowiska, wydał swoją negatywną opinię, jedynie w oparciu o Atlas, nie odnosząc się do żadnych przyczyn leżących u podstawy prawa; to w gestii Ministra było pozyskanie informacji, na których mógłby oprzeć swoje postanowienie; odniósł się on jedynie ogólnie do publikacji naukowej, mając 90 dni na sporządzenie opinii i nie przedstawiając żadnego zarzutu dotyczącego konkretnej lokalizacji,

- jedną z podstaw, z których Minister mógł wywieść występowanie lub niewystępowanie zagrożeń, mogłoby stanowić rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2005 r. w sprawie kryterium bilansowości złóż kopalin (Dz. U. Nr 116, poz. 978); wskazuje ono, jaką miąższością musi charakteryzować się powierzchnia, aby złoże mogło zostać uznane za bilansowe; nie jest możliwe stwierdzenie takich cech powierzchni na podstawie Atlasu, gdyż było on opracowany jedynie pod kątem perspektywy występowania złóż i obszarów poszukiwań; organ na tej podstawie nie jest w stanie stwierdzić, że określone złoża występują na pewno oraz że ich wydobycie jest opłacalne; trudno oczekiwać, że to wnioskodawca będzie wskazywał podstawy prawne dla oceny występowania zagrożeń; we wskazywanym rozporządzeniu w tabeli nr 36 wskazuje się 2 m., jako wartość minimalną złoża (miąższość) – a jest to tylko jedna z przesłanek żeby uznać za złoże i nie jest spełniana; Minister nie przedstawił czy to argumentacji, czy dowodów, że takie złoże - w rozumieniu w/w rozporządzenia - w ogóle istnieje; z racji, że w morzu jest piasek, nie można potraktować całego południowego B., jako "złoże kruszywa piaskowego oraz bursztynu"; Minister powinien do tego dopisać niemal wszystkie polskie plaże, bo na nich na pewno takie "złoża" występują,

- argumentacja organu wydaje się całkowicie odbiegać od realiów i gospodarczych i logicznych tej sytuacji - gdyż mowa o zasobach morskich a nie lądowych; samo wydobycie piasków i takich popularnych kruszyw w odległości do brzegu gdzie ma znajdować się farma, jest ekonomicznie nieopłacalne, co wydaje się oczywistym; wyjątkowo można sobie wyobrazić eksploatacje takiego złoża ok. 30 km od brzegu, gdyby złoże było wyjątkowo znakomicie ułożone, co w tym przypadku na pewno nie ma miejsca, skoro nie ma ono nawet cech formalnych złoża,

- Strona skarżąca przeprowadziła we własnym zakresie, płytkie badania geologiczne i sejsmiczne na obszarze, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia; ze wstępnych wyników przeprowadzonych badań wynika, że przedmiotowy akwen wcale nie musi być uznany za perspektywiczny, w dużej bowiem jego części nie występuje wystarczająca miąższość osadów, która pozwoliłyby uznać je za zasoby bilansowe, zgodnie z wyżej wymienionym. rozporządzeniem; aby jednak stwierdzić, czy powierzchnia cechuje się odpowiednią miąższością, konieczne jest przeprowadzenie dalszych badań, które będą przeprowadzane na potrzeby oceny oddziaływania środowiska, co nastąpi na dalszym etapie po uzyskaniu pozwolenia przez Stronę; właśnie takie sugestie w postanowieniu mogły się znaleźć - jako wytyczne dla organu prowadzącego postępowanie główne, aby ten zobowiązał wnioskodawcę do przeprowadzenia badań w przyszłości w tym kierunku, warunkując od ich efektu zgodę na realizację; Minister natomiast już na tym etapie odmawia definitywnie prawa do realizacji inwestycji, nie wiedząc konkretnie dlaczego; jeżeli organ nie dysponował odpowiednimi materiałami do wydania niniejszego postanowienia, winien wydać opinię pozytywną, z ewentualnym zastrzeżeniem lub rekomendacją do przyszłych badań środowiskowych, które pozwolą stwierdzić, czy obszar jest perspektywicznie zagrożony, a jeżeli tak, to czy jest to zagrożenie niepozwalające na realizację przedsięwzięcia przez Stronę skarżącą,

- postanowienie Ministra jest dotknięte wadą prawną polegającą na braku podstawy prawnej która winna być zawarta w treści rozstrzygnięcia a nie tylko w samym uzasadnieniu; art. 138 K.p.a. stanowi tylko o formie rozstrzygnięcia a nie materialnej podstawie, wskazanej w istocie dopiero w połowie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia; nie ma oczywiście żadnych innych konkretnych materialnych podstaw prawnych, w oparciu o które Minister negatywnie zaopiniował wniosek, a przecież to w istocie tylko z nimi wnioskodawca mógłby polemizować; nie czyni tego, gdyż nie wymieniono ich w podstawie rozstrzygnięcia; brak też ich wskazania, jako podstawy argumentacji Ministra,

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz je poprzedzającego i o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę (z 28 czerwca 2012 r.) Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Przytoczono szerszą argumentacje przemawiającą - zdaniem organu - za wydaniem negatywnej opinii. Wskazano m.in., że teren gdzie planowana jest inwestycja znajduje się na obszarze objętym konkretnym wnioskiem koncesyjnym na poszukiwanie złóż kopalin (ropy naftowej i gazu ziemnego).

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 36-38) inwestor podniósł dodatkowo, że stanowisko organu wnoszącego o oddalenie skargi jest całkowicie nieuzasadnione. Spółka G. Sp. z o.o. wraz z innymi spółkami (G. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o.) należy do grupy spółek G. Sp. z o.o., które to również wystąpiły o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji polegającą na budowie i eksploatacji morskiej farmy wiatrowej zlokalizowanej na M. w wyłącznej strefie ekonomicznej RP. Wnioski te analogicznie zostały przekazane do zaopiniowania Ministrowi Środowiska, który wydal dwukrotnie opinię negatywną, co skutkowało wniesieniem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu administracji publicznej. Minister Środowiska, po zapoznaniu się z treścią ww. skarg, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uwzględnił je w całości, uchylił swoje wcześniejsze postanowienia i tym samym zaopiniował pozytywnie pozostałe inwestycje. Skargi w innych sprawach zostały wniesione w terminie późniejszym (10 i 19 lipca 2012 r.) Ma więc miejsce sytuacja, w której Minister Środowiska skargi wniesionej przez G. Sp. z o.o. nie uwzględnia, aby następnie osiem kolejnych skarg o analogicznej treści, dotyczących analogicznych inwestycji uwzględnić, uchylić wcześniejsze postanowienia i wydać tym samym opinię pozytywną. Jest to działanie wewnętrznie sprzeczne, całkowicie niezrozumiałe dla strony skarżącej, tym bardziej, że skarg uwzględnionych jest aż osiem, nie można by więc mówić o przypadkowym błędzie Ministra, co do ich uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są słuszne.

Zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Podstawą prawną rozstrzygania w przedmiocie wydania pozwolenia na usytuowanie określonych konstrukcji na terenie obszarów morskich jest art. 23 ustawy o obszarach morskich. W myśl art. 23 ust 1 i 2 ustawy pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, po zaopiniowaniu m.in. przez ministra właściwego do spraw środowiska (w danym przypadku Ministra Środowiska). Opinii zasięga się w trybie art. 106 K.p.a. Przepisy ustawy o obszarach morskich nie wskazują wprost katalogu przesłanek uzasadniających wydanie opinii negatywnej, w przeciwieństwie do katalogu przyczyn skutkujących odmową wydania pozwolenia na wznoszenie wyżej wskazanych budowli i konstrukcji. Są one wymienione w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Odmawia się mianowicie wydania pozwolenia, jeżeli pociągnęłoby to za sobą m.in. zagrożenie dla środowiska i zasobów morskich czy bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi (pkt 1 i 8). Pozostałe zagrożenia wymienione w tym przepisie nie są związane z zakresem działania Ministra Środowiska. Z kolei z art. 23 ust. 4 wynika, że wystąpienie konkretnych zagrożeń ustala się na podstawie przepisów odrębnych.

Obowiązek zaopiniowania wynikający z art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich jest - w ramach kompetencji danego ministra - uprawnieniem do oceny przedstawionego projektu przedsięwzięcia w zakresie właściwości danego organu centralnego i nie ma charakteru wiążącego. To minister właściwy do spraw gospodarki morskiej ma wyłączne uprawnienie do ostatecznego decydowania o tym czy istnieją ustawowe przesłanki do wydania pozwolenia czy też nie (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 708/10 – dostępny w CBOSA).

Wobec wskazanych uwarunkowań formalnych Minister Środowiska ma uprawnienie do opiniowania przedsięwzięcia w ramach przysługujących mu kompetencji. Zakres działania Ministra Środowiska został zakreślony w art. 28 ustawy z dnia 24 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437). Do jego zadań należą sprawy z zakresu ochrony i kształtowania środowiska, racjonalnego wykorzystania jego zasobów, geologii, gospodarki zasobami naturalnymi (ust. 1 pkt 1,3 i 4). Jednocześnie, skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich wymienił przyczyny odmowy wydania pozwolenia, uprawniony jest wniosek, że opiniujący Minister głównie przez pryzmat tych przesłanek, powinien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie i wskazać organowi podejmującemu ostateczną merytoryczną decyzję czy są jakiekolwiek zagrożenia, których istnienie uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji (pozwolenia). Zagrożenia te określają przepisy odrębne (art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich). Opinia każdego z wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich organów ma samodzielny byt, jednakże łącznie każda z nich ma dać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia określonego wniosku.

Działając w granicach przysługujących Ministrowi Środowiska uprawnień i w granicach przepisów odrębnych organ winien zatem wskazać rodzaj potencjalnych zagrożeń, jakie mogą powstać w związku z planowaną inwestycją. Jak trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, poza granicami niniejszej sprawy jest zagadnienie oddziaływania na środowisko w zakresie, w jakim kwestie te podlegają ocenie w procedurze ocen oddziaływania na środowisko uregulowanej ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach",. Organ nie zajmował więc stanowiska, co do przesłanek negatywnych wydania zezwolenia, wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o obszarach morskich. Natomiast - wobec faktu wskazania problematyki ochrony kopalin w odrębnej jednostce redakcyjnej ust. 3 (w pkt 8) - wypowiedział się w tym zakresie.

Przepisami odrębnymi, na podstawie których powinno dojść do ustalenia, czy rzeczywiście występują określone zagrożenia w danym zakresie, są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.). Akty te określają zasady ochrony środowiska i warunki korzystania z jego zasobów (art. 1 pkt 1 lit a ustawy – Prawo ochrony środowiska i art. 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze). Środowiskiem jest, zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 ust. 39 ustawy – Prawo ochrony środowiska, ogół elementów przyrodniczych, a w szczególności m.in. kopaliny, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy elementami środowiska. Ochrona środowiska polega m.in. na racjonalnym gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit a ustawy – Prawo ochrony środowiska). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związane z eksploatacją złoża są określone ustawą - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska) a także art. 125 i 126 tej ustawy ramowej.

Wskazany wyżej zakres ochrony kopalin, zakreśla kompetencje Ministra Środowiska przy ocenie możliwości powstania zagrożeń wskazanych w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich, w związku z treścią art. 23 ust. 4 tej ustawy.

W tak zarysowanym stanie prawnym należy więc ustalić czy Minister Środowiska, wydając zaskarżone postanowienie, w sposób wyczerpujący wyjaśnił istotne w sprawie okoliczności i na tej podstawie sformułował opinię.

Powodem odmowy wydania pozytywnej opinii był fakt, że inwestycja zlokalizowana jest w obrębie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może być powodem odmowy pozytywnego zaopiniowania przez Ministra Środowiska przedsięwzięcia okoliczność związana z zazębianiem się projektowanych inwestycji z terenami gdzie występuje perspektywa występowania nawet znaczących złóż kopalin W żaden sposób, bowiem nie wywiedziono, ani twierdzeń w tym zakresie nie oparto na wiarygodnym materiale dowodowym wskazanym w orzeczeniu, aby nie było możliwe równoczesne wykorzystywanie określonych akwenów, jako tereny poszukiwania kopalin a potem ich eksploatacji oraz dla funkcjonowania elektrowni wiatrowych. Jest to uchybienie o tyle rażące, że w ramach środków zaskarżenia (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnioskujący o zezwolenie te kwestie podnosił.

Można się zgodzić z argumentem, że co do zasady istnienie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego może być powodem do odmowy udzielenia zgody na posadowienie na tym terenie elektrowni wiatrowych. W tym zakresie, jako dowód w sprawie mogły posłużyć wszelkie wiarygodne źródła, w polskim procesie administracyjnym nie obowiązuje bowiem zasada formalizmu dowodowego (patrz art. 75 § 1 K.p.a.), a więc także przywoływane przez organ opracowanie wykonane przez instygację wyspecjalizowaną – Atlas. Jednocześnie jednak Minister Środowiska, w ramach przysługujących kompetencji, był obowiązany wnikliwie rozważyć, w jakim stopniu realizacja planowanego przedsięwzięcia wykluczy poszukiwanie a potem eksploatację złóż, czy będzie stanowić realne zagrożenie generalnie dla możliwości realizacji tych działań i jakie jest realne prawdopodobieństwo podjęcia eksploatacji złóż w przewidywalnym czasie, skoro pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony. Konkretne konstatacje powinny również znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (dostępne opracowania, analizy itp.). Ogólne stwierdzenie o istnieniu prawdopodobieństwa utrudnień w związku z możliwością prowadzenia prac poszukiwawczych i wydobywczych, jakie mogą powstać w związku z inwestycją wymagania konkretności uzasadnienia nie spełniają.

Minister Środowiska, wydając postanowienie, występuje w danym przypadku w roli organu wyspecjalizowanego a treść jego opinii powinna być wynikiem określonego - znajdującego oparcie w logice i przepisach prawa - procesu decyzyjnego. Zarówno w przypadku wydawania decyzji kończących sprawę - wywierających określone skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów stosunku administracyjnoprawnego - jak i w przypadku wydawanie niewiążących opinii, organ administracji publicznej powinien działać zgodnie z zasadą budowania zaufania obywateli do Państwa (art.8 K.p.a.) a jego rozstrzygnięcie powinna mieścić się w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Strona, do której skierowano akt administracyjny, powinna mieć możliwość, na podstawie treści tego aktu, poznania motywów, jakimi kierował się organ wydając - tak jak w tym przypadku - postanowienie. Konkretnie - jakie były przesłanki sformułowania negatywnego stanowiska.

Wskazanych wyżej merytorycznych argumentów w zaskarżonym postanowieniu brak. Jego uzasadnienie jest lakoniczne a podniesione w nim argumenty nie wyjaśniają kwestii kluczowych. Fakt, że opinia nie ma charakteru wiążącego nie znaczy, że może być dowolna. Jak wskazuje się w orzecznictwie "postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję" (patrz: tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1421/10 - dostępny w CBOSA).

Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 106 § 4 K.p.a.), co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 5 i art. 126 K.p.a.) stanowiło, w danym przypadku o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - przedwczesna jest konstatacja, że przywołane w uzasadnieniu okoliczności mogą być realnym zagrożeniem. Jak trafnie wskazano w skardze, uchybiono tym samym także zasadom wyrażonym w art. 8 i 11 K.p.a. a także - w tym kontekście - zasadzie praworządności (art. 6 K.p.a.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości utrzymania w mocy kwestionowanej środkami odwoławczymi negatywnej opinii. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w kontekście ustaleń faktycznych.

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

Wskazanej wadliwości uzasadnienia nie może sanować szersza argumentacja sformułowana w odpowiedzi na skargę, gdzie przytoczono także dodatkowo nowe okoliczności sprawy – toczące się postępowanie koncesyjne, dotyczące rozpoznania zasobów innych kopalin niż wskazywane przez organ, których to złoża miałyby być zagrożone przedsięwzięciem. To bowiem na etapie rozstrzygania w sprawie, organ administracji był obowiązany wnikliwie rozważyć wszelkie uwarunkowania faktyczne, a opis jego rozumowania winien był znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia.

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia z [...] kwietnia 2012 r., nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanym przypadku kluczową wadą kwestionowanego orzeczenia jest nie odniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie wskazano, że chybiony jest argument zawarty w postanowieniu jakoby lokalizacja inwestycji stanowiła zagrożenie dla poszukiwania surowców okruchowych w polskich obszarach morskich. Dalej wskazano, że powoływanie się na "perspektywy surowcowe dla kruszywa piaskowego, piaskowo-żwirowego, piasków szklarskich, minerałów ciężkich i bursztynu", wobec wyników wstępnych analiz litologicznych, nie może stanowić wystarczającej przesłanki potwierdzającej występowanie na tym obszarze wartościowych kruszyw i minerałów. Zdaniem strony opis makroskopowy, analiza granulometryczna osadów powierzchniowych zalegających na obszarze planowanej inwestycji oraz interpretacja dodatkowych pomiarów pozwalały wykluczyć występowanie w tym rejonie złóż bursztynu, piasków szklarskich i nagromadzenie minerałów ciężkich. W obszarze lokalizacji farmy wiatrowej mogą istnieć perspektywy surowcowe dla kruszywa piaskowego i piaskowo-żwirowego, ale w istotnie ograniczonym zakresie, ze względu na miąższość warstwy do kilkudziesięciu centymetrów, zalegającej nad glinami zwałowymi i iłami. Nieuzasadnione jest stwierdzenie organu, że znajdujące się na terenie inwestycji osady "stanowią cenny surowiec, którego eksploatacja w przyszłości może być ekonomicznie uzasadniona".

Sam organ administracji odnotował w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego aktu argumentację Strony, jednak - jak wskazano - w sposób stosownie wnikliwy się do niej nie odniósł.

Wobec nie wyjaśnienia przez organ administracji istotnych okoliczności faktycznych, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy w danym przypadku wyrażenie opinii negatywnej jest w kontekście danego przedsięwzięcia zasadne. Kwestię tę rozważy organ administracji orzekając ponownie w sprawie po przeanalizowaniu wszystkich istotnych okoliczności.

Nie są zasadne natomiast zarzuty Strony skarżącej, dotyczące przyjęcia przez organ opiniujący, jakoby wartość polegająca na ochronie kopalin i możliwości ich wydobycia podlegała większej ochronie niż ochrona środowiska poprzez budowanie wiatrowni do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, która ma mniej negatywne oddziaływanie na środowisko niż wydobywanie kopalin z dna morza. Należy wskazać, że w danym przypadku opinia organu dotyczy jedynie ewentualnych przesłanek odmowy wydania zezwolenia wskazanych w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Nie jest rolą organu opiniującego przesądzanie, które wartości uznać za priorytetowe. Wypowiada się on wyłącznie w kontekście wystąpienia ewentualnych zagrożeń (wskazanych w art. 23 ust. 3 - w zakresie swojej właściwości). Kwestia, czy planowana ingerencja w środowisko - polegająca na realizacji farm wiatrowych w danym miejscu - jest dopuszczalna i pod jakimi warunkami w kontekście korzyści i skutków ingerencji w środowisko (w tym potencjalne wykluczenie czy ograniczenie w pewnym zakresie możliwości eksploatacji surowców – kopalin) będzie przedmiotem dalszej analizy na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko, prowadzonej na podstawie przepisów odrębnych. Możliwe jest jej prowadzanie już po uzyskaniu zgody wymaganej w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich (patrz a contrario art. 72 ust. 1 ustawy o ocenach), a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Niezasadny jest także szereg dalszych zarzutów z następujących przyczyn:

- niniejsze postępowanie siłą rzeczy musi dotyczyć oceny zagrożeń przyszłych - jedynie prognozowanych; stąd nie zrozumiałe są generalne zarzuty, że organ odnosi się do kwestii hipotetycznych,

- Strona skarżącą nie wykazała przekonywająco, ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, istotnego naruszania zasady ogólnej wskazanej w. art. 9 K.p.a.,

- nie przywołanie w samej sentencji orzeczenia materialnoprawnych podstaw zajęcia określonego stanowiska nie stanowi wady, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy; z kolei w ogóle nie powołanie materialnoprawnych podstaw orzekania przez organ nie może mieć istotnego znaczenia, o ile podstawy takie obiektywnie istnieją w systemie prawnym i faktycznie w ich kontekście wydano orzeczenie (co miało miejsce w danym przypadku, choć bez wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego),

- bez znaczenia jest uzyskanie przez innych inwestorów (spółki powiązane kapitałowo ze Stroną skarżącą) korzystnych rozstrzygnięć w ramach zastosowania przez organ środków autokontroli, o ile nawet stany faktyczne w sprawach byłyby w pełni analogiczne; nie było to przedmiotem badania przez Sąd, bowiem tzw. precedens nie kształtuje w polskim systemie sytuacji prawnej podmiotu, nie ma więc znaczenia w kontekście sądowego badania legalności orzeczenia w przedmiotowej sprawie; o ile jednak sytuacja w szeregu przypadków jest analogiczna - co sygnalizuje Strona - obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów (patrz zasada budzenia zaufania do organów władzy publicznej oraz przekonywania – art. 8 i 11 K.p.a.), organ odniesie się więc do podnoszonych kwestii rozpoznając ponownie sprawę,

- istnienie regulacji, które służą rozstrzyganiu pierwszeństwa do eksploatacji obszarów morskich (wskazana instytucja podania do publicznej wiadomości wniosków o uzyskanie pozwolenia) nie zdejmują z wyspecjalizowanego organu opiniującego obowiązku ochrony interesu publicznego w kontekście wskazania potencjalnych zagorzeń, jakie może wywołać wydanie pozwolenia; stąd, jeżeli organ w istocie wykaże, że lokalizacja obiektu w rzeczywiście skutkuje zagrożeniem, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich, byłoby uprawnione wyrażenie przez niego negatywnej opinii w przedmiocie wniosku,

- przepisy dotyczące bilansowości złóż nie mają bezpośrednio zastosowania w niniejszej sprawie, jednak organ administracji winien wyjaśnić w sposób przekonywający, że istnieje konkretne zagrożenie dla badania a potem ewentualnej eksploatacji złóż, jeżeli dane okoliczności miałyby stanowić podstawę sformułowania negatywnej opinii.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji.

Orzekając w pkt. III wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi -- 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego Stronę skarżącą - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie orzekał mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.