Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 321/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w paragrafie 2 pkt 1 lit. a-c


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu 24 sierpnia 2018 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr XLVI/400/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 3549. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 1 ust. 1 i art. 12 ust 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. 2016, poz. 487, z późn. zm., dalej: u.w.w.t.).

W § 2 pkt 1 lit. "a" - "c" wskazanej uchwały postanowiono, że punkty sprzedaży oraz punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od takich obiektów jak szkoły, przedszkola, obiekty sakralne i cmentarze, z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii, obiekty sportowe, publiczne i niepubliczne podmioty lecznicze.

2. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. 2017, poz. 1767 z późn. zm. dalej: pr.prok.) Prokurator Regionalny w B. wywiódł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy S.

Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. u.w.w.t. polegające na postanowieniu w § 2 pkt 1 lit. "a" - "c" ww. uchwały, że punkty sprzedaży oraz punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od takich obiektów jak szkoły, przedszkola, obiekty sakralne i cmentarze, z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii, obiekty sportowe, publiczne i niepubliczne podmioty lecznicze, która to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały Rady Gminy S. z dnia 24 sierpnia 2018 r. Nr XLVI/400/18.

W uzasadnieniu podniósł, że § 2 pkt 1 lit. "a" - "c" ww. uchwały pozostaje w całkowitej i oczywistej sprzeczności z celami u.w.w.t. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów tej ustawy, a tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Prokurator wskazał, że przyjęcie przez Radę Gminy S. odległości 20 metrów od punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży od miejsc chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu, ani nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wręcz przeciwnie, jaskrawo kłóci się z celami profilaktyki w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania alkoholizmowi.

3. Rada Gminy S. wywiodła odpowiedź na skargę, wnosząc przy tym o jej oddalenie. Podała, iż w jej ocenie odległość 20 m jest wystarczająca w celu realizacji obowiązku ograniczania dostępu do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich, oraz tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania.

Rada Gminy S. zauważyła, że u.w.w.t., stanowiąca podstawę podjęcia zaskarżonej Uchwały XLVI/400/18, nie przewiduje i nie rozróżnia jakiegokolwiek kryterium minimalnej odległości, w tym kryterium bliskości czy bezpośredniości sąsiedztwa miejsc chronionych oraz punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży.

Podniosła, że mówiąc o dostępności do alkoholu należy mieć na uwadze dwa jej rodzaje, tj. dostępność ekonomiczną (za którą odpowiada rząd, bo jest to cena) oraz dostępność fizyczną (za którą odpowiadają samorządy gminne na podstawie stosownych, ustawowych upoważnień). Połączenie obu tych ograniczeń dostępności alkoholu może realnie zrealizować cel ustawy u.w.w.t., zaś zakładanie, że odległość 20 metrów w żaden sposób nie ogranicza dostępu do alkoholu oraz nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania, choć podnoszona w często trafnym orzecznictwie, opiera się na przesadnej dowolności oraz niedocenieniu zasadniczego, ekonomicznego ograniczenia dostępności alkoholu z pominięciem ratio legis przepisów art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.w.w.t.

Rada Gminy S. zwróciła uwagę, że skarga nie wykazała, aby ustalone w ww. uchwale fizyczne ograniczenie dostępności alkoholu, wprowadzające odległość nie mniejszą niż 20 metrów do miejsc chronionych, stanowiło bliską odległość i bezpośrednie sąsiedztwo. W jej ocenie ustawowy zakaz sprzedaży alkoholu osobom nieletnim jest wystarczającym ograniczeniem dostępności alkoholu, a jedynie zwiększenie cen alkoholu, a nie odległości od miejsc chronionych, mogłoby dodatkowo wspomóc realizację celów u.w.w.t.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

2. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007/5–6, s. 47 i n.).

3. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 2 pkt 1 lit. a-c skarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 metrów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa.

W § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono, iż miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od: (a) szkól, przedszkoli, (b) obiektów sakralnych i cmentarzy, z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii, (c) obiektów sportowe, publicznych i niepublicznych podmiotów leczniczych.

Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy S., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie mniejsza niż 20 metrów oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.w.t.).

Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

4. W ocenie Sądu określona w § 2 pkt 1 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności do alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną.

Jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała w § 2 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi.

5. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.