Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1831/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne: Jednostki badawczo-rozwojowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 617
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 807/13 w sprawie ze skargi C. na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od C. na rzecz Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 807/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę C. na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zasądzając przy tym od Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor Narodowego Centrum Nauki odmówił C. przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. "Geneza silnych korelacji elektronowych w związkach metali przejściowych". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek został złożony do konkursu nr 1, organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki w ramach finansowania badań podstawowych. Organ stwierdził, że wniosek spełniał wymagania formalne i został poddany ocenie merytorycznej przez Zespół Ekspertów. W wyniku oceny dokonanej na podstawie kryteriów wskazanych w Regulaminie przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych przedmiotowy projekt badawczy nie został jednak zakwalifikowany do drugiego etapu oceny merytorycznej.

Po rozpatrzeniu odwołania C., Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchyliła powyższą decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Nauki i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki uznała, że decyzja Dyrektora Narodowego Centrum Nauki została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie § 4 ust. 3 trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, wprowadzonego zarządzeniem Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z dnia 1 czerwca 2011 r. nr 11/2011, z uwagi na brak przeprowadzonej przez Zespół Ekspertów oceny w trybie kolegialnym. Zdaniem Komisji, trudno za taką uznać obliczoną na spotkaniu panelowym średnią arytmetyczną z dokonanych przez dwóch członków Zespołu Ekspertów indywidualnych ocen. Komisja wskazała, że Zespół Ekspertów podczas oceny wniosków o finansowanie projektów badawczych jest w pełni autonomiczny i nie jest związany ocenami indywidualnymi, które stanowią jedynie punkt wyjścia do dyskusji. W związku z powyższym, nie można, zdaniem Komisji, uznać za rzetelną oceny, polegającej na obliczeniu średniej z dwóch wzajemnie wykluczających się indywidualnych ocen. Komisja stwierdziła, że wzajemna sprzeczność tych ocen przejawia się zarówno w przyznanej wnioskowi liczbie punktów, jak i w ocenie każdego istotnego dla oceny wniosku kryterium (ocena dorobku naukowego kierownika projektu, zespołu wykonawców, poziom wnioskowanych do finansowania badań, etc). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu dyskusji i uzasadnienia takiej właśnie oceny wniosku dokonanej przez Zespół Ekspertów. Komisja wyjaśniła, że na pierwszym etapie oceny merytorycznej tryb oceny wymaga uzyskania dwóch niezależnych ocen indywidualnych właśnie ze względu na potrzebę dysponowania podczas spotkania panelowego w miarę szerokim materiałem pod ostateczną dyskusję. W opinii Komisji, tak sprzeczne dwie oceny wymagają szczegółowego omówienia wniosku i uzasadnienia rzeczywistych mocnych i słabych stron wnioskowanego projektu. Komisja Odwoławcza nakazała, by w ramach ponownego postępowania, Dyrektor Narodowego Centrum Nauki wyjaśnił, jaka jest rzeczywista wartość przedmiotowego wniosku w oparciu o dwie dokonane dotychczas indywidualne oceny i w miarę potrzeby zlecił ocenę wniosku dodatkowemu zewnętrznemu ekspertowi na okoliczność wyjaśnienia rozbieżności między ocenami indywidualnymi.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, Dyrektor Narodowego Centrum Nauki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], powołując się na przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 617 ze zm.), odmówił C. przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. "Geneza silnych korelacji elektronowych w związkach metali przejściowych". W motywach podjętej decyzji organ wskazał, że podczas ponownej oceny przedmiotowego wniosku uznano, iż dorobek kierownika projektu jest wprawdzie znaczący, jednakże w ostatnich latach wskazuje na niską aktywność naukową, gdyż wśród prac, które mają wysoki impact factor, tylko jedna powstała w ciągu ostatnich 10 lat (2003 r.), a ogromna większość pochodzi z lat 80-tych. Także spadła częstotliwość, z jaką cytowane są prace wnioskodawcy. Znacząca część wniosku ma charakter pozamerytoryczny, bowiem wnioskodawca, zamiast opisać metodykę planowanych badań, odsyła do swoich publikacji, przedstawiając polemikę z edytorami, którzy nie przyjęli jego prac do publikacji. Nadto Komisja Nauk Ścisłych i Technicznych Rady Narodowego Centrum Nauki, po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz przedłożonymi ocenami i wynikami przeprowadzonej dyskusji, zdecydowała nie rekomendować przedmiotowego wniosku do finansowania. Organ wyjaśnił także, że z uwagi na fakt, iż wniosek był ponownie rozpatrywany, nie było możliwości jego oceny w trybie konkursowym, jaki przewidziany jest do oceny wniosków, zgodnie z obowiązującym Regulaminem przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych oraz staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora. Wniosek był oceniony przez eksperta, a następnie skierowany do zaopiniowania przez właściwą z uwagi na treść wniosku Komisję Rady NCN, tj. Komisję Nauk Ścisłych i Technicznych.

Od powyższej decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki wniesione zostało odwołanie przez C., w którym zarzucono, że organ nie wywiązał się z nałożonego na niego przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] obowiązku ustalenia rzeczywistej wartości wniosku w oparciu o dwie dokonane dotychczas oceny i nie zlecił oceny wniosku dodatkowemu zewnętrznemu ekspertowi na okoliczność wyjaśnienia rozbieżności między ocenami indywidualnymi. Podniesiono, że w motywach decyzji organ I instancji, zamiast wyjaśnić merytoryczne powody odmowy, skoncentrował się na ocenie aktywności naukowej kierownika projektu w ostatnich latach. Zdaniem strony, grono ekspertów zatrudnianych i opłacanych przez Narodowe Centrum Nauki nie jest w stanie dokonać rzeczywistej oceny wartości naukowej wniosku i udzielić odpowiedzi na konkretne naukowe pytania. Podniesiono także zarzut dotyczący przekroczenia terminu załatwienia odwołania, gdyż zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, procedura odwoławcza w niniejszej sprawie powinna była zakończyć się do dnia 28 listopada 2012 r., a przeciągnęła się do dnia 15 grudnia 2012 r.

Po rozpoznaniu odwołania, Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiła C. przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. "Geneza silnych korelacji elektronowych w związkach metali przejściowych". Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki uznała, że decyzja organu I instancji została oparta wyłącznie na przesłankach merytorycznych. Wskazano w niej jednoznacznie, że decydujący wpływ na końcową ocenę wniosku miała ocena dorobku naukowego kierownika projektu oraz ocena merytoryczna wniosku, tj. poziom naukowy badań, nowatorstwo oraz wpływ realizacji projektu na rozwój dyscypliny naukowej. Wskazano, że dorobek kierownika projektu jest istotny, choć najważniejsze prace naukowe zostały opublikowane wiele lat przed złożeniem przedmiotowego wniosku. Fakt, że znacząca część wniosku dotyczy kwestii pozamerytorycznych, również miał wpływ na końcową ocenę wniosku. Organ II instancji podkreślił, że eksperci podczas oceny merytorycznej oceniają projekt wyłącznie na podstawie informacji zawartych we wniosku, toteż nie można uznać, że publikacje kierownika projektu zawierają wystarczająco rozwinięty opis teoretyczny zaproponowanych badań, gdyż powinien on być zamieszczony we wniosku. Organ II instancji dodał, że eksperci Narodowego Centrum Nauk podczas oceny wniosków oceniają je zgodnie z kryteriami ustalonymi w Regulaminie przez Radę Narodowego Centrum Nauki, a nie na podstawie pytań złożonych przez wnioskodawcę. Ponadto końcowa ocena wniosku dokonywana jest na tle innych złożonych do konkursu wniosków.

Organ II instancji stwierdził, iż wbrew twierdzeniom odwołującego się, postępowanie odwoławcze zostało zakończone w terminie. Odwołanie wpłynęło bowiem do Narodowego Centrum Nauki w dniu 28 grudnia 2011 r., a decyzja Komisji Odwoławczej została wydana w dniu 7 marca 2012 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu. Zdaniem organu II instancji, odwołujący się błędnie interpretuje ponowną ocenę wniosku, mylnie łącząc ją z postępowaniem odwoławczym. Natomiast ponowna ocena wniosku trwająca około 8 miesięcy spowodowana była koniecznością znalezienia właściwych ekspertów, którzy nie byliby w żaden sposób zaangażowani w ocenę przedmiotowego wniosku na wcześniejszych etapach. W związku z powyższym, w ocenie Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki, brak jest podstaw do postawienia zarzutu bezczynności organowi I instancji.

Zdaniem organu II instancji, z uwagi na brak uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym, stanowisko Zespołu Ekspertów było dla Dyrektora Narodowego Centrum Nauki wiążące, ponieważ to Zespołowi Ekspertów prawodawca przyznał prawo do oceny i kwalifikacji projektów badawczych, dlatego nie mógł on wbrew temu stanowisku przyznać wnioskodawcy środków finansowych na realizację projektu badawczego. Podsumowując, Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centami Nauki stwierdziła, że nie dopatrzyła się uchybień w procedurze konkursowej prowadzonej przez organ I instancji, a w konsekwencji uznała, że brak jest podstaw do przyznania środków na realizację przedmiotowego projektu badawczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego C. zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, poprzez niepodjęcie decyzji w sprawie w terminie 3 miesięcy od daty złożenia odwołania, tj. do dnia 28 marca 2012 r. (odwołanie złożono w dniu 28 grudnia 2011 r.). Zdaniem strony skarżącej, procedura odwoławcza w Narodowym Centrum Nauki trwała od dnia 28 grudnia 2011 r. do dnia 15 grudnia 2012 r., czyli prawie 12 miesięcy, zamiast ustawowo wymaganych 3 miesięcy. Strona podniosła również, iż właściwą stroną postępowania jest Narodowe Centrum Nauki, reprezentowane przez Dyrektora, a nie Komisja Odwoławcza. Zdaniem strony skarżącej, argument organu o pozamerytorycznym charakterze części wniosku jest chybiony, gdyż zgłoszony projekt badawczy jest nowatorski z uwagi na istniejącą kontrowersję naukową w tym przedmiocie. Formułując przedstawione zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze zwróceniem uwagi Dyrektorowi Narodowego Centrum Nauki na potrzebę dokładnego badania wniosków projektowych.

Ponadto strona skarżąca wniosła także o zobowiązanie Dyrektora Narodowego Centrum Nauki do: 1) objęcia ochroną prawną własności intelektualnej strony skarżącej i prof. R., naruszonej przez część uzasadnienia oceny eksperta; 2) spowodowania udzielenia odpowiedzi na merytoryczne naukowe pytania (15 pytań w języku angielskim), które były zawarte w pierwotnym wniosku z dnia 19 czerwca 2011 r., a kserokopia tej strony z pytaniami znajduje się w załączniku do odwołania z dnia 2 stycznia 2013 r.; 3) spowodowania udzielenia odpowiedzi na 4 pytania zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r.; 4) stworzenia warunków do przeprowadzenia sporu naukowego pomiędzy prof. R. a ekspertami Narodowego Centrum Nauki ze wskazanych w skardze dziedzin.

W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśniła także, że zgodnie z art. 33 ust. 2 i 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, Komisja Odwoławcza jest podmiotem powołanym do wydawania decyzji w II instancji, co w świetle art. 32 i art. 34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) przemawia za uznaniem jej jako strony niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei przepis art. 3 § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych ustawach. Za przepis szczególny, w rozumieniu art. 3 § 3 ww. ustawy, Sąd uznał art. 33 ust. 4 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, mocą którego kognicji sądu administracyjnego poddano skargi na decyzje Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki, wydawane w trybie ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z przepisami art. 33 ust. 2 i 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki, rozpoznając odwołanie od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w przedmiocie środków finansowych, podejmuje decyzję o przyznaniu lub odmowie ich przyznania, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. W ocenie Sądu, jest to zarazem przepis szczególny względem art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Zdaniem WSA w Krakowie, przepisy powołanej ustawy o Narodowym Centrum Nauki nie wskazują innego kryterium kontroli zaskarżonej decyzji Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki, jak tylko kryterium zgodności z prawem. Z tych względów tylko kryterium zgodności z prawem, stosownie do art. 3 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi wzorzec kontroli zaskarżonego atu. W myśl art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawując kontrolę, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu, podkreślenie powyższych zasad kontroli zaskarżonej decyzji jest szczególnie uzasadnione wobec stanowiska strony skarżącej, która oczekuje, by przedmiotem oceny na płaszczyźnie zgodności z prawem była także kontrola zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do jej wniosku. W opinii Sądu, oczekiwanie to nie znajduje oparcia w przepisach, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego, który pozwalałby poddać ocenie Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki weryfikację zasadności ocen przyjętych przez ekspertów podczas analizy wniosku. Z tych samych względów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej. Natomiast dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi – zdaniem Sądu – do wniosku, że skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn, niż zostały w niej podniesione.

Sąd zwrócił uwagę, że wskazany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki wskazuje na to, że istotą rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przyznanie środków finansowych w następstwie złożonego odwołania. W świetle brzmienia tego przepisu, stosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa jest zatem wyłączone, gdyż ustawa nie przewiduje rozstrzygnięcia w formie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, przepis art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki stanowi w stosunku do art. 138 § 2 kpa przepis szczególny i z tego względu znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, natomiast kontrola postępowania prowadzi do wniosku, że zostało ono przeprowadzone z naruszeniem treści tego przepisu. Mianowicie decyzja będąca przedmiotem skargi wydana została w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania w stosunku do decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki uchyliła mocą decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, tym samym doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki.

WSA w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę uwzględnienia skargi na decyzję, stanowi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę do stosowania powyższego przepisu stanowi – zdaniem Sądu – takie uchybienie przepisom postępowania, które rodzi prawdopodobieństwo, że bez tego uchybienia wynik sprawy mógłby być inny. Dostrzeżone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w każdym razie – w opinii Sądu – nie jest możliwe stwierdzenie, że wynik tej sprawy byłby taki sam, gdyby do powyższego uchybienia nie doszło.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyeliminował z obrotu prawnego wydane w ramach kontrolowanego postępowania decyzje, tj. zarówno decyzję dotkniętą bezpośrednio naruszeniem art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, jak i zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą, jako wydane w następstwie tego naruszenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie kontrola działalności administracji publicznej odbywa się na podstawie art. 3 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy; art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki oraz art. 138 § 2 kpa, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i błędne ustalenie, że art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki wyłącza stosowanie art. 138 § 2 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia naruszenia przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki przepisów postępowania i uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku nie uznał za zasadny żadnego innego zarzutu strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są właściwie sformułowane i trafne.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przeprowadził w niniejszej sprawie kontrolę działalności administracji publicznej, ale nie można zgodzić się, że Sąd ten uchybił treści art. 3 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy. Powołując się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na treść art. 3 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, WSA w Krakowie stwierdził jedynie, że jest to przepis, który pozwala przyjąć do rozpoznania także i takie decyzje, których osnowa i treść odbiega od tych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), a które z mocy przepisu szczególnego zostały poddane kontroli sądu administracyjnego. Przepis szczególny może bowiem modyfikować treść rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu odwoławczym, co wcale nie musi oznaczać, że przez to rozstrzygnięcia te tracą swój walor decyzji drugoinstancyjnych. W tym zakresie regulacje szczególne mogą więc wprowadzać rozwiązania, które najczęściej wiążą się ze specyfiką i przedmiotem danej sprawy, a tak właśnie jest w przypadku spraw dotyczących redystrybuowania środków finansowych na realizację projektów naukowo-badawczych. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1-4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 617 ze zm.), środki finansowe na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2, przyznaje Dyrektor Narodowego Centrum Nauki, w drodze decyzji (ust. 1). Od decyzji Dyrektora wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji o wynikach konkursu (ust. 2). Komisja Odwoławcza Rady podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (ust. 3). Na decyzję Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 4). Z przepisu art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki wynika, że decyzja Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki, a więc decyzja podejmowana w trybie odwoławczym, ma być w swej osnowie decyzją rozstrzygającą o przyznaniu lub odmowie przyznania środków finansowych. Jest to zatem decyzja odmienna w swej treści od rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 kpa, choć ww. ustawa o Narodowym Centrum Nauki nie wyłącza stosowania przepisów kpa w procedurze redystrybuowania środków finansowych, przeznaczonych na realizację projektów naukowo-badawczych. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja takiego rozstrzygnięcia ma bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, co jednak nie odbiera jej waloru decyzji drugoinstancyjnej, zaskarżalnej do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 33 ust. 4 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki.

W tym też znaczeniu należy rozumieć wywód Sądu I instancji, odwołujący się do treści art. 3 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sama odmienność osnowy nie odbiera jednak takiemu rozstrzygnięciu waloru decyzyjnego, co wynika wprost z analizowanego przepisu, to natomiast pozwala na wniosek, że decyzja taka, pomimo odmiennej osnowy, może być kwalifikowana jak decyzja administracyjna, podlegająca kontroli sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak już zostało zaznaczone, WSA w Krakowie wadliwie przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, bowiem w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], a to z tego względu, że decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i jako taka nie mogła podlegać kontroli Sądu w zwykłym toku instancji (art. 16 § 1 kpa – zasada trwałości decyzji administracyjnych). Decyzja ta, jakkolwiek wadliwa, bo naruszająca w swej osnowie treść art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, spowodowała ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], odmawiających C. przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. "Geneza silnych korelacji elektronowych w związkach metali przejściowych". Zatem to te decyzje zostały poddane kontroli Sądu I instancji i to one powinny stanowić przedmiot jego kontroli i oceny. Tymczasem WSA w Krakowie, pomijając fakt, że decyzja Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uzyskała walor ostateczności, przez pryzmat jej wadliwości dokonał oceny decyzji wydanych na nowo, uznając niejako, że one także naruszają treść art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki. Przepis ten dotyczy jedynie rozstrzygnięć podejmowanych przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki, a więc w postępowaniu drugoinstancyjnym (w tym zakresie przepis art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki wyłącza stosowanie art. 138 § 2 kpa), nie dotyczy zaś decyzji wydawanych przez Dyrektora Narodowego Centrum Nauki. Podjęta przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w swej osnowie odpowiada treści art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, wszak odmawia przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego, jak tego wymaga ww. przepis, a zatem powodem wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie mogło być stwierdzenie o jego naruszeniu, tym bardziej więc z tej przyczyny nie mogło dojść do uchylenia decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], jak to uczynił w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej w jej podstawach nie wskazuje wprost na powyższe kwestie, co świadczy o częściowo nieprawidłowym sformułowaniu zarzutów, niemniej jednak, podnosząc zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Narodowym Centrum Nauki, poprzez kwestionowanie oceny Sądu I instancji, że wyłącza on stosowanie art. 138 § 2 kpa, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie o wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bowiem powód, dla którego Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uprawniał do wydania takiego wyroku.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.