Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 623/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, organ) działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku G. Ł. (skarżący) z dnia [...] listopada 2011 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Nr: [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy reklamowej o powierzchni [...] m2 w okresie od [...] października 2001 r. do [...] grudnia 2003 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 (w km 503+660 strona lewa) w miejscowości B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GDDKiA wskazał, że skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r., Nr: [...], podając że przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa i w konsekwencji narusza interes jego i jego rodziny. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19. poz. 115 ze zm., zwana dalej ustawą o drogach publicznych), poprzez nie zastosowanie art. 30 w/w ustawy przy wydawaniu decyzji.

Organ wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy dana decyzja jest (czy też nie jest) obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest więc konkretna decyzja, a nie sprawa. Organ działając jako organ kasacyjny rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Wskazał, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ nie prowadzi dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Zdaniem GDDKiA badana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa, stosuje je wybiórczo i w konsekwencji narusza interes prawny jego i jego rodziny.

Decyzją Nr [...] GDDKiA z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Organ ponownie wyjaśnił, iż przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki to wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu upoważniającego organ administracji do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, natomiast przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a więc takie które koliduje z zasadą praworządności działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie może być kwestią przypuszczeń czy też dociekań. O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne, zewnętrzne. O rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które decyzja wywołuje. Dla ustalenia czy decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenie wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podał, iż orzeczona decyzją Nr: [...], kara pieniężna w kwocie [...] zł za rzekome zajęcie pasa drogowego drogi nr E-7 oraz decyzją Nr: [...] druga kara pieniężna w kwocie [...] zł za rzekome umieszczenie bez zezwolenia zarządcy tablicy reklamowej były niezasadne. Przy wydawaniu ww. decyzji umyślnie pominięto art. 30 ustawy o drogach publicznych, wedle którego "utrzymanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi". Skarżący zarzucił, że za rzetelne wykonanie wynikających z ustawy o drogach publicznych obowiązków, to jest utrzymania zjazdu z drogi E-7, łącznie z przepustem, niezgodnie z prawem został ukarany karą pieniężną w kwocie [...] zł, zaś za rzekome umieszczenie bez zezwolenia zarządcy tablicy reklamowej został ponownie ukarany karą pieniężną w kwocie [...] zł.

Ponadto podniósł, iż posadowiona na gruncie tablica była informacyjna, wynikała z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, to jest sprzedaży auto-części, umieścił działając w dobrej wierze, w interesie społecznym i rodziny, będąc przekonany, że postawił ją na własnej działce i w obszarze zabudowanym, który od dawna jest oznaczony tablicą informacyjną z nazwą miejscowości. Nałożenie bardzo wysokiej kary pieniężnej wraz z kosztami egzekucyjnymi łącznie w kwocie [...] zł spowodowało, że wydane decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GDDKiA odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, tegoż organu z dnia [...] maja 2004 r. Nr: [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy reklamowej o powierzchni [...] m2 w okresie od [...] października 2001 r. do [...] grudnia 2003 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 (w km 503+660 strona lewa) w miejscowości B. Kwestionowana decyzja GDDKiA (odmawiająca stwierdzenia nieważności) wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, co nie pozostaje bez wpływu na sposób oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym mają bowiem inny przedmiot niż decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, co ma wpływ na zakres sądowej kontroli.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż tryb stwierdzania nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości, określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu administracyjnym są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy co do istoty, ale sprawdzenie czy decyzja wydana w sprawie będącej przedmiotem postępowania nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, iż rozstrzygając w postępowaniu zwykłym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 k.p.a. oraz wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 523/10, wyroki WSA w Warszawie z 10 maja 2011 r., VII SA/Wa 2525/10 oraz z 6 maja 2011 r., I SA/Wa 2321/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Analogicznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Analizując natomiast rozstrzygnięcie kończące postępowanie nieważnościowe sąd ocenia czy organ prawidłowo stwierdził wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych nieskutkujacych stwierdzeniem nieważności decyzji czy naruszeń kwalifikowanych zobowiązujących do stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Przeprowadzona z zastosowaniem powyższych reguł kontrola sądowa w sprawie niniejszej nie wykazała, aby GDDKiA dopuścił się uchybień i niezgodnie z prawem odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z [...] maja 2004 r. (w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy reklamowej o powierzchni [...] m2 w okresie od [...] października 2001 r. do [...] grudnia 2003 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 (w km 503+660 strona lewa) w miejscowości B.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§ 2).

Tryb, o który wnioskuje skarżący jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i dla stwierdzenia nieważności decyzji potrzebne jest stwierdzenie trzech przesłanek: oczywistość rażącego naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne i ekonomiczne. Charakter tego naruszenia w zestawieniu z przepisem musi dawać skutki nienadające się do zaakceptowania w państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Identyczne stanowisko zaprezentował NSA w wyrokach z 18 maja 2011 r., II OSK 878/10 oraz z 7 marca 2012 r., I OSK 1337/11 (dostępnych w CBOSA).

Wedle argumentów skarżącego wydana w postępowaniu zwykłym decyzja rażąco narusza art. 30 ustawy o drogach publicznych. Twierdzi on, że posadowiona na gruncie tablica była informacyjna, wynikająca z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, to jest sprzedaży auto części. Tablicę tą umieścił działając w dobrej wierze, w interesie społecznym i rodziny, będąc przekonany, że postawił ją na własnej działce i w obszarze zabudowanym, który od dawna jest oznaczony tablicą informacyjną z nazwą miejscowości.

W ocenie Sądu prezentowane zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ww. argumenty skarżącego dotyczące posadowienia tablicy na własnym gruncie, były przedmiotem oceny organu w toku postępowania zwykłego, a wydana w tym zakresie decyzja jest prawomocna. Wskazywane przez skarżącego zarzuty, mające wykazać błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji rażące naruszenie prawa nie są zasadne. Z powyższego wynika, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, a GDDKiA prawidłowo stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.