Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 189/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 4, art. 15 par. 1, art. 17 par. 1, art. 18, art. 33 pkt 1 i 7, art. 79 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 42, art. 43, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 124 par. 2, art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej we W. na rzecz A. J. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej we W. (dalej "Dyrektor IS") – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania. administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), w związku z art. 33 pkt 1 i 7 oraz art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.") – po rozpatrzeniu zażalenia A. J. na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. (nr [...]) o uznaniu podniesionych zarzutów za bezzasadne w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] oraz nr [...], na pokrycie zobowiązań z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W., działając jako wierzyciel, wystawił tytuły wykonawcze wymienione w sentencji postanowienia.

Następnie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., działając jako organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego A. J., stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności, będącego organem rentowym. Odpisy zawiadomień o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych zobowiązana otrzymała w dniu [...] r.

W piśmie z dnia [...] r. zobowiązana podniosła zarzuty niedoręczenia jej upomnienia oraz przedawnienia obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem strony, brak uprzedniego doręczenia upomnienia stanowi naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a., wskutek czego egzekucja nie mogła być wszczęta. Z tych powodów A. J. wniosła o uchylenie w całości tytułów wykonawczych z dnia [...] r. oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), po rozpatrzeniu zarzutów objętych pismem A. J. z dnia [...] r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] oraz nr [...], uznał podniesione zarzuty za bezzasadne.

Organ ten powołał się na § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), według którego postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach określonych w tym przepisie.

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. stwierdził również, że zaległości objęte egzekucją nie uległy przedawnieniu.

W dniu [...] r. do Dyrektora Izby Skarbowej we W. wpłynęło pismo zobowiązanej z dnia [...] r., zatytułowane "skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego", w którym powtórzono żądanie zawarte w piśmie strony z dnia [...] r. oraz zarzuty naruszenia zasad zawartych w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13 k.p.a.

Dyrektor Izby Skarbowej we W., postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), oddalił skargę jako bezzasadną.

W zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. (nr [...]) A. J. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i uznanie go za bezzasadne z powodu rażącego naruszenia prawa przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., zarzucając ponownie naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez brak uprzedniego doręczenia upomnienia, co zdaniem strony uniemożliwiało wszczęcie egzekucji. Z tego też powodu nie zgodziła się z żądaniem zapłaty kosztów upomnienia wymienionych na tytułach wykonawczych. Podkreśliła przy tym, że nie ma zobowiązań wobec ZUS, czego dowodzi – wystawione na dzień [...] r. – zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek.

Skarżąca powołała się ponownie na przedawnienie obowiązku opłacenia składek wskutek upływu 5 lat od dnia ich wymagalności. Zwróciła również uwagę na niewłaściwą formę rozstrzygnięcia sprawy, które jej zdaniem powinno przybrać postać decyzji a nie postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Dyrektor Izby Skarbowej we W. wskazał najpierw na art. 18 u.p.e.a., według którego, jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Stosownie zaś do dyspozycji art. 144 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w rozdziale zatytułowanym "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wobec przywołanych regulacji, organ zażaleniowy wydał postanowienie, stosując odpowiednio art. 138 § 1 k.p.a.

Dyrektor IS wskazał, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), jak też brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (art. 33 pkt 7 u.p.e.a.). Według art. 15 ust. 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Pierwszy zarzut zażalenia dotyczył braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 pkt 7 u.p.e.a.). W związku z tym strona podniosła niezasadność domagania się od niej opłaty z tytułu kosztów upomnienia.

Zdaniem organu zażaleniowego, wbrew twierdzeniu zobowiązanej, upomnienia dotyczące zaległości objętych postępowaniem egzekucyjnym zostały jej doręczone w dniu [...] r. na podstawie art. 44 k.p.a. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki oraz koperta, w której wysłano upomnienia, wskazują, że w dniu [...] r., z powodu nieobecności adresata, na drzwiach jego mieszkania umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni. W związku z niepodjęciem przesyłki przez adresata w tym terminie, w dniu [...] r. ponownie pozostawiono zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Po upływie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia nieodebraną przesyłkę zwrócono nadawcy.

W takiej sytuacji zarzut ten nie znajduje zdaniem organu uzasadnienia w materiale dowodowym, gdyż organ egzekucyjny zastosował się do dyspozycji art. 15 u.p.e.a. W konsekwencji bezpodstawne jest również kwestionowanie zasadności domagania się opłaty z tytułu kosztów upomnienia.

Drugi zarzut zażalenia wskazywał na przedawnienie obowiązku ciążącego na stronie (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.).

Ustosunkowując się do tego zarzutu Dyrektor Izby Skarbowej wskazał na swoją szczególną pozycję procesową w rozpoznawanej sprawie, albowiem – stosownie do dyspozycji art. 34 § 1 u.p.e.a. – stanowisko wierzyciela (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) w zakresie zarzutów ujętych w art. 33 pkt 1 – 5 u.p.e.a. jest wiążące dla organu egzekucyjnego.

Zdaniem Dyrektora IS Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zastosował się do wytycznych wynikających z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r. (FSP 4/06, Lex nr 266785), nie wydając – w sytuacji gdy był jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym – odrębnego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, a swoją wypowiedź jako wierzyciel zawarł w postanowieniu w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. W takim przypadku ocena istnienia lub nieistnienia egzekwowanego obowiązku w kontekście regulacji zawartej w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. pozostaje zasadniczo poza kontrolą organu nadzoru w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., II FSK 333/08, Lex nr 512828).

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia zobowiązań z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące: [...], Dyrektor IS stwierdził, że stanowisko organu egzekucyjnego odpowiada obowiązującym przepisom w tym zakresie.

Jeśli chodzi o składki na ubezpieczenie zdrowotne za [...], organ zażaleniowy podniósł, że według z art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s.") – w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. – należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Według zaś art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Jednakże w wersji obowiązującej po dniu 1 stycznia 2003 r., w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przyjęto, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Organ zażaleniowy powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r. (II UZP 5/08), według której dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Pogląd ten został następnie powtórzony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r. (I UZP 4/08) oraz w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2009 r. (III UZP 2/08).

Ponieważ wskazane wcześniej należności były wymagalne przed 1 stycznia 2003 r. i nie uległy przedawnieniu do tej daty, stosuje się do nich zdaniem Dyrektora IS dziesięcioletni termin przedawnienia.

Organ zażaleniowy odniósł się odrębnie do przedawnienia zobowiązań z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za [...] oraz [...], gdyż zostały one objęte przepisami u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującymi po dniu 1 stycznia 2003 r. Wywiódł przy tym, że skoro należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, to – mając na względzie, że od terminu wymagalności zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za wspomniane miesiące nie upłynęło 10 lat – również te zobowiązania nie stały się przedmiotem przedawnienia.

Dyrektor IS podkreślił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wymienionych w osnowie postanowienia zostało wszczęte w [...] r. i dotychczas nie zostało zakończone. W takich okolicznościach doszło zdaniem organu zażaleniowego do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wspomnianych zaległości, co czyni zasadną egzekucję w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do informacji strony o dysponowaniu przez nią – wystawionym na dzień [...] r. – zaświadczeniem o niezaleganiu w opłacaniu składek, Dyrektor IS stwierdził, że zaświadczenie takie jest dokumentem potwierdzającym pewien stan na dany dzień. Nie może on zatem stanowić, po upływie ponad 3 lat, podstawy do kwestionowania wymagalności obowiązków objętych postępowaniem. Stan rozliczeń księgowych jest z zasady zmienny i zostaje modyfikowany pod wpływem wielu czynników, choćby korekt rozliczeń. W rozpatrywanej sprawie, w związku ze szczególną pozycją organu nadzoru i ograniczonym zakresem jego kontroli, organ ten nie jest odpowiedzialny w zakresie wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi. Stanowisko wierzyciela wyrażone w postanowieniu Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. (nr [...]) jest wiążące i nie ma podstaw do kwestionowania jego prawidłowości.

Chybiony jest zdaniem organu zażaleniowego zarzut błędnej formy zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż stosownie do art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy u.s.u.s. nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, co uczyniono w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. J. wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora IC z dnia [...] r., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

- rażące naruszenie prawa w zakresie postępowania dowodowego (chybione czynności dowodowe, pominięcie złożonych przez stronę dowodów);

- naruszenie prawa materialnego wskutek wadliwego postępowania dowodowego, nieprawidłowe ustalenie prawdy materialnej;

- wadliwą formę rozstrzygnięcia – postanowienie zamiast decyzji;

Skarżąca wystąpiła także o:

- przeprowadzenie postępowania w trybie jawnym z bezwzględnym udziałem stron postępowania;

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. J. podkreśliła, że informowała organy egzekucyjne o nieistnieniu po jej stronie należności wobec ZUS, o czym świadczą kontrole przeprowadzone od [...]do [...]r. za okres od [...] do [...] oraz zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek wystawione na dzień [...] r., z adnotacją, że wnioskodawca (płatnik składek) zobowiązany do płacenia składek nie ma zaległości między innymi z ubezpieczenia zdrowotnego.

Wobec wskazanych faktów skarżąca uznała za uzasadnione uchylenie tytułów egzekucyjnych w całości oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem strony skarżącej, według ustawy systemowej, organ rentowy wydaje decyzje a nie postanowienia. Już tylko z tego powodu wydane postanowienie powinno zostać zaskarżone, nie ma bowiem żadnych przesłanek, aby niniejsza sprawa nie była rozpoznawana zgodnie z ustawą systemową obowiązującą organ rentowy, bowiem na podstawie jej przepisów tylko w wyjątkowych wypadkach, o których ona nie stanowi, można zastosować k.p.a.

Również w kontekście zasad ogólnych ujętych w k.p.a., organ rentowy obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, oraz powinien czuwać nad tym, aby strona wzywana nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu winien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto jest zasadą ogólną, aby strona przed podjęciem jakiegokolwiek postępowania egzekucyjnego była wezwana do dobrowolnego spełnienia świadczenia, o czym organ rentowy powinien wiedzieć, bowiem zasada ta jest już stosowana w prawie rzymskim, a w obowiązujący prawie ujęta w art. 15 § k.p.a. i w kodeksie cywilnym. Gwarantuje to również Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Wszelkie dywagacje na temat egzekucji bez uprzedniego doręczenia upomnienia są zdaniem skarżącej całkowicie bezzasadne, zwłaszcza że w punkcie 49 kwestionowanych tytułów wykonawczych napisano o doręczeniu stronie upomnienia w dniu [...]r., do czego jednak organ rentowy się nie przyznaje, a wręcz próbuje udowodnić, łamiąc zasady logicznego rozumowania, że egzekucja bez upomnienia jest dopuszczalna.

Bezzasadne i pozbawione logicznego rozumowania jest zdaniem skarżącej twierdzenie organu, że w przypadku braku przepisów przejściowych zastosowanie mają inne przepisy niż te, które – jako nadrzędne – regulują zobowiązania cywilnoprawne ujęte w kodeksie cywilnym i stanowią, że okres przedawnienia jest krótszy niż 3 lata.

Według strony skarżącej, nie jest prawdą, że istnieją jakiekolwiek przepisy inne niż zapisane w ustawie kodeks postępowania cywilnego. Gdyby bowiem tak było, przepisy takie byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a taka niezgodność eliminowałaby ich funkcjonowanie w życiu społecznym.

Żądanie uiszczenia opłaty 8,80 zł za koszty upomnienia zawarte w pozycji 48 kwestionowanych tytułów egzekucyjnych (choć, jak wskazuje się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, upomnienia nie było), jest zdaniem skarżącej działaniem noszącym znamiona czynu niedozwolonego – wyłudzeniem nienależnych świadczeń, podobnie jak żądanie zapłaty zawarte w tytułach egzekucyjnych, które to zobowiązania zostały spełnione (załączniki zażalenia z dnia [...]r., potwierdzające wpłaty należności).

W zaskarżonym postanowieniu uznaje się podniesione zarzuty za bezzasadne, choć organ się do nich nie ustosunkowuje, mimo że skarżąca wykazała brak po jej stronie należności wobec organu rentowego, powołując się na kontrole przeprowadzone w tym zakresie od [...] do [...] r. oraz na wydane przez organ rentowy zaświadczenie o niezaleganiu na dzień [...]r. z należnościami wobec ZUS. Organ rentowy pominął w uzasadnieniu podnoszone zarzuty, choć uznał je za bezzasadne.

Zdaniem skarżącej Dyrektor IS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie przeprowadził jednak właściwego postępowania dowodowego i nie odniósł się do przedstawionych przez stronę dowodów zapłaty żądanych należności.

Wskazywane przez skarżącą dowody w postaci protokołów pokontrolnych oraz wydanych przez organ zaświadczeń o niezaleganiu z opłacaniem składek nie zostały poddane analizie dowodowej. Przeprowadzone kontrole w ogóle nie były ocenione, co zaś się tyczy zaświadczenia o niezaleganiu z płatnością składek, stwierdzono lakonicznie, że po ponad 3 latach nie może ono stanowić podstawy do kwestionowania zaległości objętych postępowaniem.

Wadliwego postępowania Dyrektora IS nie usprawiedliwia zdaniem skarżącej twierdzenie, że "nie jest on organem odpowiedzialnym w zakresie wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi." Obowiązkiem organu jest bowiem właściwe prowadzenie postępowania dowodowego oraz weryfikacja postępowania organu mu podległego, w tym przypadku Dyrektora Oddziału ZUS w W.

Według skarżącej, Dyrektor ZUS w W. przyznał, że upomnienie nie zostało stronie doręczone, gdyż – jak wywiódł – nie było takiego wymogu (art. 18 ust. 1 u.p.e.a.). Organ zażaleniowy nie odniósł się jednak do tej kwestii, zajmując stanowisko całkowicie odmienne i twierdząc, że upomnienie zostało doręczone w trybie fikcji, o czym w ogóle nie wspominał Dyrektor ZUS w W. Skarżącej nie przedłożono żadnego upomnienia, nie przedstawiono też żadnego dowodu na okoliczność doręczenia w trybie fikcji.

Skarżąca podniosła, że w czasie urlopu przebywała na wybrzeżu i z tego powodu upomnienie powinno być doręczone po okresie urlopowym ze względu na duże prawdopodobieństwo pobytu poza miejscem zamieszkania w lipcu i sierpniu, tym bardziej, że organ mógł wszcząć czynności w okresie wcześniejszych 10 lat, a nie w [...] r.

Zdaniem strony skarżącej, nie można zgodzić się z argumentacją organu zażaleniowego w zakresie przedawnienia roszczeń, skoro twierdzi on, że zaświadczenie o niezaleganiu nie może stanowić po ponad 3 latach podstawy do kwestionowania, a żądanie należności po upływie 10 lat jest niekwestionowalne, choć w niniejszej sprawie nie ma żadnego prawomocnego orzeczenia, a w obrocie prawnym znajdują się orzeczenia wskazujące, że należność można egzekwować jedynie za ostatnie 3 lata.

Według skarżącej, Dyrektor IS w opisie dotychczasowego postępowania nie wskazał, że postanowienie z dnia [...] r. zostało zaskarżone do Ministra Finansów, informując jedynie, że postanowienie to oddalało skargę jako bezzasadną.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, albowiem – jak stwierdził – w skardze nie wskazano okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę stanowiska organu. W ocenie Dyrektora IS akta sprawy dowodzą, że stanowisko organów obu instancji co do prawidłowości wydanych rozstrzygnięć w zakresie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego jest właściwe.

Odnosząc się do zarzutu stosowania przez organ administracji przepisów k.p.a., organ zażaleniowy podkreślił, że sprawa dotycząca zarzutów na postępowanie egzekucyjne jest sprawą z zakresu egzekucji administracyjnej uregulowaną w u.p.e.a. Dlatego też w sprawach nieuregulowanych w u.p.e.a. stosuje się właśnie przepisy k.p.a., a nie kodeksu postępowania cywilnego (art. 18 u.p.e.a.).

Z kolei forma prawna rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów na postępowanie egzekucyjne została wprost wskazana w art. 17 § 1 i art. 34 § 4 u.p.e.a., jako postanowienie. Z tego też względu rozstrzygnięcie organu drugiej instancji wydano na podstawie art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.

W kwestii zarzutów naruszenia prawa materialnego wskutek wadliwego postępowania dowodowego, co miało się przejawiać pominięciem w sprawie złożonych dowodów w aspekcie rozpoznania zarzutów w trybie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., organ zażaleniowy ponownie wskazał na szczególną pozycją procesową Dyrektora Izby Skarbowej we W. w niniejszym postępowaniu. Organ ten jest bowiem związany stanowiskiem wierzyciela – Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. – co do zarzutów zawartych w art. 33 pkt 1 – 5 u.p.e.a. w związku z art. 34 § 1 u.p.e.a., według którego wypowiedź wierzyciela w tym zakresie jest wiążąca dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Taka sytuacja wynikła z faktu, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r. (I FSP 4/06, Lex nr 266785). Nie wydał bowiem odrębnego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, lecz – będąc jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym – swoje stanowisko jako wierzyciel wyraził w postanowieniu w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, organ zażaleniowy był więc związany stanowiskiem wierzyciela.

Według utrwalonego orzecznictwa, uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 u.p.e.a.) nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 u.p.e.a.) – zob. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2009 r. (II FSK 333/08, LEX nr 512828), z dnia 14 listopada 2006 r. (II FSK 1480/05, LEX nr 289067), z dnia 31 marca 2010 r. (II FSK 1817/08), z dnia 30 września 2010 r. (II FSK 795/09). Tak więc ocena zarzutu wymienionego w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. pozostaje zasadniczo pozostaje poza kontrolą organu nadzoru w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego.

Niemniej jednak organ nadzoru odniósł się do wszystkich zarzutów strony, m.in. do kwestii przedawnienia zobowiązań z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne, wyczerpująco wyjaśniając podstawy prawne i okoliczności faktyczne.

W kwestii składek na ubezpieczenie zdrowotne za [...], Dyrektor IS wskazał, że według art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W myśl ustępu 5 bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Z kolei w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2003 r., w myśl art. 24 ust. 4 i ust. 5b u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, a bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Obecnie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Dyrektor IS ponownie przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r. (II UZP 5/08) w sprawie przedawnienia roszczeń, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r.

Organ zażaleniowy powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w kwestii przedawnienia zobowiązań z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za [...] oraz za [...].

Odnosząc się do powołanych przez stronę dowodów – zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek wystawionego na dzień [...] r. oraz protokołu pokontrolnego, świadczącego o braku należności wobec ZUS – Dyrektor IC zauważył, że organ egzekucyjny, działający jednocześnie w roli wierzyciela, miał obowiązek rozpoznać zarzuty na podstawie całokształtu dowodów w sprawie i nie ma powodów, by twierdzić, że dokumenty przedstawione przez stronę skarżącą nie zostały uwzględnione. Zdaniem organu, wzałączone dowody wpłaty dotyczyły [...] r., gdy tymczasem zaległości te nie są objęte niniejszym postępowaniem. Innych dowodów zobowiązana nie przedstawiła.

W sprawie zarzutu z art. 33 pkt 7 u.p.e.a., tj. braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, Dyrektor IS podkreślił, że organ nadzoru skorygował co prawda ocenę organu egzekucyjnego, niemniej jednak nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia obowiązujących przepisów prawa w zakresie doręczenia zobowiązanemu upomnienia.

Za chybiony zdaniem Dyrektora IS należy uznać zarzut błędnej formy rozstrzygnięcia, gdyż prawidłowo zastosowano art. 17 § 1 u.p.e.a.

Jeśli zaś chodzi o zarzut niewskazania, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. (nr [...]) w sprawie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną, zostało zaskarżone do Ministra Finansów, organ zażaleniowy zauważył, że jest to odrębna sprawa i do dnia przekazania odpowiedzi na skargę Minister Finansów nie przesłał swego rozstrzygnięcia w tej spawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu postanowienia z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Zaskarżone postanowienie nie może pozostać w zbiorze rozstrzygnięć zgodnych z prawem, jako że w rozpoznawanej sprawie organy nie rozważyły należycie zarzutów egzekucyjnych strony skarżącej.

Jeśli chodzi o podniesiony przez skarżącą zarzut nieistnienia po jej stronie żadnych należności względem ZUS, gdyż wszelkie zobowiązania wobec tego podmiotu zostały wykonane (co mieści się w podstawie zarzutu ujętej w art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) – o czym mają świadczyć przedstawione przez stronę dowody wpłaty, kontrole przeprowadzone od [...] do [...]r. za okres od [...] r. do [...] r. oraz zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek wystawione na dzień [...] r., z adnotacją, że wnioskodawca (płatnik składek) zobowiązany do płacenia składek nie ma zaległości między innymi z ubezpieczenia zdrowotnego – należy zauważyć, że ZUS, działający jako wierzyciel i organ egzekucyjny, nie odniósł się w postanowieniu do załączonych przez skarżącą dowodów wpłaty z [...] r. (k. 2 akt administracyjnych) i z [...] r. (k.1 akt administracyjnych). Do kwestii tej nie nawiązał również Dyrektor IS w zaskarżonym postanowieniu, a dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że "załączone dowody wpłaty dotyczyły okresów [...] r. a zaległości z tych okresów nie są przedmiotem postępowania" (s. 5 uzasadnienia). Tymczasem, zarówno w piśmie procesowym z dnia [...] r., jak i na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wskazał, że wpłata z [...] r. (oznaczona jako [...]) w kwocie [...] zł objęła [...] r. (po [...] zł za każdy miesiąc), natomiast kwota [...] zł, ujęta w dowodzie wpłaty z [...] r. (oznaczonym jako [...]), dotyczyła należności za [...] r. (po [...] zł za każdy miesiąc).

Gdyby dokonane przez skarżącą wpłaty zakwalifikować według wyjaśnień jej pełnomocnika, to nietrudno zauważyć, że – wbrew twierdzeniu Dyrektora IS w odpowiedzi na skargę – odnosiłyby się one do składek zdrowotnych objętych postępowaniem egzekucyjnym (za [...] r. oraz za [...] r.).

Ponieważ organy egzekucyjne nie wyjaśniły tak zarysowanej kwestii, a w konsekwencji nie ustosunkowały się należycie do zarzutu wykonania zobowiązania przez skarżącą (choćby w zakresie objętym wspomnianymi dowodami wpłaty), już z tego powodu zaskarżone postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy umożliwić organom egzekucyjnym sanowanie wspomnianych uchybień.

Do katalogu uchybień, które powinny być usunięte w ponownym postępowaniu, trzeba także zaliczyć nieodniesienie się przez organy egzekucyjne do przedstawionych przez stronę dowodów, które jej zdaniem zmierzały do wykazania nieistnienia zaległości w sferze składek na ubezpieczenia zdrowotne. Nie można zatem nie odnieść się do ustaleń zawartych w protokole kontroli za okres od [...] r. Nie sposób bowiem bez analizy treści tego dokumentu rozstrzygnąć, czy zawarte tam wnioski dotyczą również zobowiązań skarżącej za [...] r. oraz za [...] r., które są objęte postępowaniem egzekucyjnym.

Uwagę tę należy odnieść także do powoływanego przez skarżącą zaświadczenia o niezaleganiu przez nią w opłacaniu składek, z adnotacją, że wnioskodawca (płatnik składek) zobowiązany do płacenia składek nie ma zaległości między innymi z ubezpieczenia zdrowotnego.

Chybiony jest natomiast zarzut przedawnienia należności z tytułu składek za [...] r. z upływem pięciu lat od dnia ich wymagalności. Wprawdzie wymienione zobowiązania skarżącej względem ZUS powstały jeszcze pod rządem art. 24 ust. 4 u.s.u.s., który przewidywał pięcioletni termin przedawnienia, jednakże ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074; weszła w życie 1 stycznia 2003 r.) znowelizowano ten przepis (art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej), przedłużając termin przedawnienia należności z tytułu składek do lat dziesięciu.

Wskutek tej modyfikacji, jeżeli należności skarżącej z tytułu składek nie uległy przedawnieniu przed wejściem w życie nowej wersji art. 24 ust. 4 u.s.u.s., czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r., do należności tych ma zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia, liczony od dnia, w którym stały się wymagalne. Termin ten odnosi się bowiem do trwającego w dniu 1 stycznia 2003 r. zdarzenia w postaci niewykonania obowiązku uregulowania wspomnianych składek. Nie można go natomiast zastosować do zaległości składkowych, które przedawniły się według poprzednio obowiązujących zasad. Skoro więc w trakcie biegu terminu przedawnienia ustawodawca dokonał jego wydłużenia, należy stosować nowy termin przedawnienia (zob. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II GSK 651/08; z 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08; także orzeczenia SN: z 12 listopada 2007 r., I UK 147/07; z 8 lipca 2008 r., I UZP 4/08; z 16 października 2008 r., III UZP2/08; z 13 marca 2009 r., III UK 81/08).

Wbrew sugestii strony skarżącej, do omawianych należności nie mogą mieć zastosowania przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i nast. k.c.). Przewidziane tam terminy (art. 118 k.c.) odnoszą się bowiem do roszczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, a takiego charakteru nie mają należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Nie znajduje także uzasadnienia – ujęty w art. 33 pkt 7 u.p.e.a. – zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Z dokumentów przedstawionych przez organ egzekucyjny wynika bowiem, że takie upomnienie skierowano do strony i doręczono jej w dniu [...] r. w trybie art. 44 k.p.a., ponieważ w sprawie zaistniała niemożność doręczenia upomnienia w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. Takiemu doręczeniu nie stoi na przeszkodzie fakt przebywania skarżącej na letnim urlopie w innej miejscowości, jako że ustawodawca nie uzależnia skuteczności doręczeń od istnienia lub nieistnienia takich zdarzeń, jak przedstawione przez stronę.

Błędny jest także zarzut zastosowania przez organy niewłaściwej formy rozstrzygnięcia, co zdaniem skarżącej przejawiło się wydaniem postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Według zasady ujętej w art. 17 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Taką też formę nadano rozstrzygnięciom podjętym w rozpoznawanej sprawie.

W związku z podniesionym w piśmie procesowym z dnia [...] r. i na rozprawie sądowej zarzutem niedopuszczalności prowadzenia egzekucji z renty z tytułu trwałej niezdolności do pracy, należy zauważyć, że w przepisach u.p.e.a. nie przewidziano takiego ograniczenia. W art. 79 § 1 u.p.e.a. postanowiono bowiem o możliwości zajęcia przez organ egzekucyjny świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego osoby zobowiązanej, a także z jej renty socjalnej. Świadczeniami z zakresu zaopatrzenia emerytalnego są zaś emerytury i renty (zob. R. Hauser, Z. Leoński: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s. 294), na co wskazuje art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), stanowiący, że świadczenia określone w tej ustawie obejmują: emeryturę, rentę z tytułu niezdolności do pracy, w tym rentę szkoleniową, rentę rodzinną, dodatek pielęgnacyjny, dodatek do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej oraz zasiłek pogrzebowy. Trzeba przy tym podkreślić, że w katalogu świadczeń niepodlegających egzekucji (art. 10 § 4 u.p.e.a.) nie ujęto należności rentowej z tytułu trwałej niezdolności do pracy.

Ponieważ postępowanie sądowe wykazało nienależyte odniesienie się przez organ egzekucyjny do zarzutu strony skarżącej w zakresie wykonania zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) – co uchybia regule proceduralnej wyprowadzonej z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 w związku z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. (mającej odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym – art. 18 u.p.e.a.) – należało, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 u.p.p.s.a, orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II stanowi art. 152 u.p.p.s.a. Zasądzenia kosztów postępowania dokonano według art. 200 u.p.p.s.a.