Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 548/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 15c, art. 22e
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec I. K. (dalej: "wnioskodawczym", "skarżąca") art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r., który wpłynął do organu [...] kwietnia 2017r., I. K. wystąpiła do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wskazała, że od dnia 4 sierpnia 1983 r. pełniła służbę w Komendzie Miejskiej Milicji Obywatelskiej w [...], na stanowisku [...] Referatu [...]. W okresie od dnia [...] czerwca 1986 r. do dnia [...] czerwca 1988 r. przebywała na urlopie macierzyńskim i wychowawczym. Po zakończeniu urlopu wychowawczego wyraziła chęć powrotu na uprzednio zajmowane stanowisko. Z uwagi na fakt, iż jej etat był zajęty, została przeniesiona na wolny etat [...] sekretariatu Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Do jej obowiązków na tym stanowisku należało wyłącznie ewidencjonowanie zakopertowanej korespondencji wchodzącej i wychodzącej, bez możliwości odczytu treści poszczególnych pism i dokumentów. Wnioskodawczyni podniosła również, że po pozytywnej weryfikacji została przyjęta do służby w Policji na stanowisko [...] Referatu [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą mianowania na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, podwyżki dodatków służbowych, pozytywne oceny służby, otrzymane nagrody pieniężne oraz podziękowania za ponad 30-letnią służbę.

Organ podał, iż wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] października 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 lipca 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. 2 lata i 1 miesiąc. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 34 lata, 2 miesiące i 28 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) przekazał informację, że wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Przyznawano jej wielokrotnie zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, była też wyróżniania nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskodawczyni karach dyscyplinarnych oraz postępowaniach karnych i karno-skarbowych. Brak jest również dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie Minister SWiA powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową "rzetelność" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ stwierdził, iż całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 34 lata, 2 miesiące i 28 dni, z czego służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 2 lata i 1 miesiąc.

Organ wskazał dalej, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez KGP wynika, że zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność jej służby.

Abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., organ stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające stąd prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując, organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawczyni nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia ww. w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie organu nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu.

Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. I. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie art. 15c i art. 22a ww. ustawy.

W motywach skargi skarżąca zarzuciła, że nieprawdziwe, nie mające odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, jest stanowisko IPN, zgodnie z którym pełniła ona służbę na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 2 lata i 1 miesiąc, bowiem okres ten obejmuje 1 rok, 6 miesięcy i 15 dni. Podniosła, że zgodnie z rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] podjęła służbę z dniem [...] lipca 1988 r. (po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego i wychowawczego) na stanowisku [...] sekretariatu SB RUSW w [...]. Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...], z dniem [...] stycznia 1990 r. skarżąca została przeniesiona na stanowisko [...] Grupy [...] RUSW w [...], będące już wówczas w strukturach organizacyjnych ówczesnej Milicji Obywatelskiej. Przy wniosku z dnia [...] marca 2018r. skarżąca przesłała do Ministra SWiA dokumenty, tj. kserokopię raportów z dnia: [...] lipca 1988 r. i [...] stycznia 1990 r. oraz oświadczenie z dnia [...] stycznia 1990r. potwierdzające okresy służby skarżącej w instytucjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Dokumentów tych jednak organ nie wziął pod uwagę. Nadto, w piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżąca zawarła wniosek o przeprowadzenie dowodu z: karty przebiegu służby; opinii służbowych i ocen okresowych od początku służby; ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej; wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt K 6/09 na okoliczność pełnienia przez skarżącą służby w pionie Milicji Obywatelskiej od dnia [...] stycznia 1990 r. Minister SWiA nie odniósł się jednak w żaden sposób do ww. wniosków dowodowych, nie wyjaśnił też niezgodności pomiędzy treścią informacji przesłanej przez IPN a dokumentami nadesłanymi przez skarżącą.

Powołując orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skarżąca podniosła również, że zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie ma żadnych racjonalnie uzasadnionych przesłanek, aby skarżąca w tej konkretnej sprawie traktowana była inaczej (tj. aby obniżono jej świadczenia emerytalne za okresy służby od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] czerwca 1988 r., a także od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] października 2017 r. w sytuacji gdy okresy tej służby nie podlegają pod znowelizowaną ustawę zaopatrzeniową z dnia 16 grudnia 2016 r.), niż inne osoby pełniące służbę od sierpnia 1990 r. Skarżąca wykonywała bowiem taką samą pracę, w takich samych warunkach i na tych samych zasadach jak pozostali funkcjonariusze Policji w [...].

Skarżąca zarzuciła, iż Minister SWiA dopuścił się naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie rozpatrzył zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie wziął pod uwagę choćby decyzji szefa SB [...] J. K. z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...] w sprawie dalszych przekształceń organizacyjno-funkcjonalnych i kadrowych w SB MSW. W decyzji tej polecono aby ograniczyć zakres działania SB, łączyć komórki organizacyjne i ograniczać obsadę kadrową w Centrali, na poziomie departamentów. Zobligowano również do dokonania podobnych zmian etatowych w wydziałach SB w Stołecznym Urzędzie Spraw Wewnętrznych i wojewódzkich urzędach spraw wewnętrznych zmniejszając obsadę etatową o minimum 20%. Ponadto, z dniem [...] stycznia 1990 r. nakazano zlikwidowanie terenowych jednostek SB w rejonowych urzędach spraw wewnętrznych, przenosząc funkcjonariuszy do Milicji Obywatelskiej lub w wyjątkowych okolicznościach do WUSW.

Skarżąca wskazała również, że organ nie dokonał w niniejszej sprawie oceny przesłanki "krótkotrwałości" pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, czym dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Podając szereg słów ze Słownika wyrazów bliskoznacznych organ nie odniósł tej przesłanki do istniejącego w sprawie konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Z tego względu decyzja nosi znamiona dowolności.

Zdaniem skarżącej, dokonując oceny przesłanki "rzetelnego" wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. organ nie uwzględnił tego, że każdy funkcjonariusz Policji wykonuje swoje zadania wynikające z przydzielonego zakresu obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym, przy czym zobowiązany jest również wykonywać zadania i polecenia przełożonych (często ponadnormatywne, nie wynikające z zakresu obowiązków) dotyczące choćby wizyt głów państw, prezydentów, premierów, czy cykliczne, coroczne wizyty wymienionych osób na rocznicach Chrztu Polski. Są to zazwyczaj specjalne grupy realizacyjne, sztaby Policji powoływane doraźnie na mocy decyzji Komendantów Rejonowych, Powiatowych lub Wojewódzkich Policji, w których to działaniach skarżąca niejednokrotnie uczestniczyła. Decyzje te nie są jednak włączane do teczki akt osobowych funkcjonariusza.

Skarżąca podkreśliła, że policjant stale naraża swoje życie i ma obowiązek działania w sytuacjach, w których zwykły człowiek ucieka w obliczu zagrożenia. Jak wynika z badań naukowych i doświadczenia, nie ma żadnej czynności policyjnej, którą można byłoby uznać za w pełni bezpieczną i która nie wiązałaby się choćby z narażeniem zdrowia z uwagi na podwyższony i długotrwały poziom stresu. Skarżąca decyzją Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] zaliczona została do III grupy inwalidzkiej. Inwalidztwo jest trwałe i pozostaje w związku ze służbą. Tym samym spełnione zostały wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń pozostających w związku ze służbą w Policji (...) (Dz. U Nr 206, poz. 1723). Co istotne, w przypadku skarżącej inwalidztwo istnieje od dnia [...] października 2018 r., a pomimo tego wymiar świadczenia obniżony został z uwagi na służbę w instytucjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od [...] lipca 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r.

W ocenie skarżącej organ błędnie uznał, że zastosowanie wyłączenia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest dopuszczalne wówczas, gdy oprócz spełnienia dwóch przesłanek: "krótkotrwałości" pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz "rzetelnego" wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w sprawie zaistnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" (trzecia przesłanka). Gdyby racjonalny ustawodawca zechciał umieścić "szczególnie uzasadniony przypadek" jako warunek zastosowania art. 8a ww. ustawy, to tak by uczynił. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy spełnione są przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, co wprost wynika z ww. przepisu.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że ww. przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Przy czym organ nie wyjaśnił, czy skarżąca powinna wyróżniać się na tle pozostałych funkcjonariuszy ze stanu KPP w [...], funkcjonariuszy garnizonu wielkopolskiego, czy też funkcjonariuszy z całego kraju Podsumowując skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., bowiem jej uzasadnienie jest ogólnikowe, nie odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Obowiązkiem organu działającego w granicach uznania administracyjnego jest zgromadzenie materiału dowodowego oraz rozpatrzenie, w sposób wnikliwy i wszechstronny, stanu faktycznego sprawy w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Decyzje uznaniowe wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia. Powyższych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia: 10 kwietnia 2019 r. oraz 19 kwietnia 2019 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec I. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r" poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/18 (publ. CBOSA), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Obowiązkiem Ministra SWiA, który wydał zaskarżoną decyzję, było zatem nie tylko dokonanie interpretacji tych pojęć, ale również odniesienie się do wszystkich wymienionych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu obowiązków tych organ nie dopełnił, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec ww. uchybień procesowych brak było podstaw do uznania, że organ w sposób należyty zastosował przepis prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji że uzasadniona była odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przedwcześnie, a nadto jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w ww. przepisach k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji stanowi wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej. Wskazał również na jej pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni odwołując się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95). Jednocześnie organ zaznaczył, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż z powołanego przez organ słownikowego znaczenia wyrazu "krótkotrwały" wynika, iż pojęcie to ma szerokie znaczenie w języku potocznym. Rekonstruując znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej należy zatem wziąć pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Co istotne, odnosząc pojęcie "krótkotrwałości" do oceny służby funkcjonariuszy ustawodawca nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, lecz w ściśle określonym kontekście. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem "krótkotrwały" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne. Zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu służby, okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, czy w przypadku skarżącej spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r.". Organ posłużył się bowiem sfomułowaniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby", co w istocie oznacza, iż z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pominął kwestię weryfikacji przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Takiego stanowiska organu nie sposób zaakceptować w świetle obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem organ podkreśla w części wstępnej uzasadnienia ww. decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do wnioskodawcy, to powinien dokonać rzetelnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym - w odniesieniu do całego okresu służby skarżącej. Oceny tej jednak organ nie dokonał, nie wyjaśnił też z jakich przyczyn uznał ostatecznie, że skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (s. 6 decyzji). Poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 34 lata, 2 miesiące i 28 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 2 lat i 1 miesiąca. Organ nie odniósł się przy tym w żaden sposób do wniosków dowodowych i twierdzeń skarżącej, iż okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 1 rok, 6 miesięcy i 15 dni. Organ powinien zająć w tej kwestii stanowisko i wyjaśnić skarżącej choćby to, czy w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego może ona kwestionować informację IPN z dnia [...] stycznia 2018 r.

nr [...] o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Organ powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] października 2018 r. ([...]), iż skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie, "abstrahując od oceny (...) rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." organ wskazał, że brak jest jakichkolwiek dowodów, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie życia i zdrowia, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Z powyższego wynika, że w ocenie organu skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na brak dowodów potwierdzających jej udział w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Jednocześnie jednak organ w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej odnośnie wykonywania zadań, które w sposób bezpośredni zagrażały jej zdrowiu, co wiąże się z przyznaniem jej III grupy inwalidzkiej, z zastrzeżeniem, że inwalidztwo jest trwałe i pozostaje w związku ze służbą.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ trafnie wskazał, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej na mocy art. 8a ust. 1 ww. ustawy może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ wskazał jedynie, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tak ogólnikowe stanowisko organu w istocie nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem nie odnosi się do okoliczności faktycznych rozpatrywanej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Przede wszystkim organ nie sprecyzował czy ww. twierdzenie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki Policji, w której służbę odbywała skarżąca, czy do wszystkich funkcjonariuszy tej formacji mundurowej oraz z jakich względów skarżąca ww. przesłanki nie spełnia.

Jednocześnie organ stwierdził, że zarówno postawa skarżącej jak i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, skutkujący wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązujących art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby czy warunków jej pełnienia, co pozwalałoby na sformułowanie takiego wniosku. Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącej w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez Komendę Powiatową Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., załączoną do informacji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r.

Informacja KPP w [...] przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącej od dnia 12 września 1989 r., w tym awanse, nadane stopnie, wyróżnienia, przyznane odznaczenia, opinie służbowe. Podkreślenia wymaga, czego w ogóle nie dostrzegł organ, że skarżąca w dniu [...] lipca 2011 r. została odznaczona Medalem [...] za Długoletnią Służbę. Zgodnie natomiast z art. 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 25 ze zm.), Medal za Długoletnią Służbę jest nagrodą za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa. Medal [...] za Długoletnią Służbę jest odznaczeniem II-go stopnia.

W ocenie Sądu, o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 31 lipca 1990r. mogą świadczyć nagrody i odznaczenia, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza. Skoro zatem organ nie kwestionuje, że skarżąca pełniła służbę w ww. okresie w sposób rzetelny, była awansowana i nagradzana, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając żadnych, istotnych okoliczności.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Rozpatrzy również wnioski dowodowe skarżącej oraz ustosunkuje się do podnoszonych przez nią argumentów. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.