Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 763/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 21 ust. 1 i  ust. 5, art. 29 ust. 1 pkt 1 i  ust. 1a pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 4, art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: par. 8 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 390
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 163
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Przemysław Krzykowski,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" zmienił w części dotyczącej premii zalesieniowej decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" o przyznaniu M. Z. (dalej jako strona, skarżący,) pomocy na zalesianie.

Organ I instancji wskazał, że kwota premii zalesieniowej zostaje ustalona w wysokości 13624,70 zł. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ administracji powołał przepisy prawa, na podstawie których zmienił wysokość premii zalesieniowej:

- § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015r.

zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015, poz.346, dalej jako rozporządzenie),

- art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr

1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności

bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.).

Od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła

odwołanie podając, że nie zgadza się z ustaleniami organu I instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 17 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997 r. nr 78, poz. 483),

- art. 6, art. 16 § 1, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016 poz. 23, dalej jako kpa).

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015r., zostało wydane bez stosownej delegacji zawartej w ustawie, t.j. z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i tym samym decyzja wskazana w odwołaniu została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto skarżący zarzucił rzeczonej decyzji naruszenie art. 155 kpa zaznaczając, że ARiMR nie wnosiła o wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę wcześniejszych decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji. Wskazał, że w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego jest zgodna z obowiązującą legislacją.

Z akt sprawy wynika, że strona złożyła w dniu "[...]" 2011r. do Biura

Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie, w którym zadeklarowała do zalesienia grunty rolne o łącznej powierzchni 11,41 ha, w tym powierzchnię 5,95 ha drzewami iglastymi, a powierzchnię 5,46 ha drzewami liściastymi. W dniu "[...]" 2012r. Nadleśnictwo wydało zaświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia "[...]" 2011r. na działce nr "[...]", obręb "[...]".

Na podstawie § 8 ust. 4a, § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009, nr 48 poz. 390 ze zm., dalej jako "rozporządzenie zalesieniowe"), w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie z wymienionego wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu "[...]" decyzję Nr "[...]" w sprawie przyznania pomocy na zalesianie, przyznając stronie płatność z tytułu:

wsparcia na zalesienie w wysokości 85651,30 zł (płatne jednorazowo po

wykonaniu zalesienia),

premii pielęgnacyjnej w wysokości 11067,70 zł (płatne corocznie przez okres 5

lat począwszy od dnia wykonania zalesienia ),

premii zalesieniowej w wysokości 18027,80 zł (płatne corocznie przez okres 15

lat począwszy od dnia wykonania zalesienia).

Następnie na podstawie § 2 rozporządzenia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję z dnia "[...]", którą zmienił w części dotyczącej premii zalesieniowej decyzję z dnia "[...]" o przyznaniu stronie pomocy na zalesianie.

Powołując treść § 2, § 1 pkt 4 rozporządzenia oraz przepis art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) organ odwoławczy wskazał, że od 2015 roku do kwalifikującego się hektara do

płatności bezpośrednich jest możliwość zaliczenia m.in. gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe. Stawka premii zalesieniowej 1580 zł/ha została wyliczona z uwzględnieniem (rekompensatą) utraconej (wówczas) średniej płatności bezpośredniej, gdyż do roku 2015 zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie było można wypłacać płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych.

Nowa stawka premii zalesieniowej 1190 zł/ha jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu. Do gruntów, które nie będą kwalifikowały się do płatności bezpośrednich, stawka premii zalesieniowej nie ulegnie zmianom (art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r.). Stwierdzono, że jest to korzystne dla beneficjentów, bo np. w roku 2015 stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha została

określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz. U. poz. 1619) i wynosi 453,70 zł.

Różnica w stawce za 1 ha premii zalesieniowej wynosi: 1580 zł - 1190 zł = 390 zł/ha, a stawka za 1 ha jednolitej płatności obszarowej wynosi 453,70 zł/ha.

Z akt sprawy wynika, że strona otrzymała płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 z tytułu jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 73,85 ha w tym do powierzchni zalesionej (działka ewidencyjna nr "[...]") - decyzja z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż decyzja została wydana

bez podstawy prawnej, organ odwoławczy stwierdził, że jest to zarzut chybiony i bezzasadny. Uzasadnienie decyzji organu I instancji odpowiada wymogom przepisu art. 107 kpa.

Natomiast zarzut, iż rozporządzenie zostało wydane bez stosownej delegacji t.j. z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP uznano za bezpodstawny. Organ odwoławczy podkreślił, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie stanowi prawa, jedynie jest zobligowana do stosowania i przestrzegania obowiązujących przepisów prawa (t.j. ogłoszonych w odpowiednim publikatorze).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi kpa, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 kpa.). Organ I instancji i organ odwoławczy obowiązane są działać w zgodzie z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą praworządności, tj. na podstawie i w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ administracji działa na podstawie ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1438 ze zm.), wykonuje zadania z niej wynikające, a jednoznaczne brzmienie przepisów regulujących kwestie przyznania płatności dla producentów rolnych (na podstawie których organy ARiMR przyznają przedmiotowe płatności) zostało ustanowione w aktach prawa krajowego i wspólnotowego.

Tym samym, zdaniem organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie i wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązującego prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję M. Z., działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 17 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ;

- art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173, ze zm., dalej jako ustawa owrow);

- art. 16 § 1 kpa.

Na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji wniósł o pominięcie przy orzekaniu § 1 pkt 4 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 ( zwanego dalej: Rozporządzenie).

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ma świadomość faktu, iż Dyrektor wydając decyzję nie miał prawa odmówić zastosowania rozporządzenia, dlatego wnosi aby Sąd pominął przy orzekaniu § 1 pkt 4 i § 2 rozporządzenia. W jego ocenie rozporządzenie zostało wydane bez stosownej delegacji zwartej w ustawie tj. z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika z preambuły rozporządzenia, upoważnienia do jego wydania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszukuje się w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy owrow. Tymczasem, w opinii skarżącego, żaden z przepisów ustawy przywołany w preambule rozporządzenia nie może być uznany za delegację do uregulowania rozporządzeniem kwestii zmiany wydanych już i ostatecznych decyzji administracyjnych. Wynika to również z zasad na jakich opiera się porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej zawartych w art. 2 Konstytucji. Podsumowując rozważania dot. konstytucyjności § 2 rozporządzenia wskazano, że został on wydany: z przekroczeniem delegacji ustawowej, tj. z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji, oraz w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia podważa zasadę bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę ochrony praw słusznie nabytych w zakresie, w jakim dopuszcza zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych, na podstawie których wnoszący odwołanie nabył prawo

(zmniejszenie premii zalesieniowej z 1580 zł / ha do 1190 zł/ha).

Skarżący nie zgadza się również z tezami Dyrektora, jakoby zmiana decyzji w efekcie której zmniejszeniu uległa wysokość premii zalesieniowej była dla skarżącego korzystna z uwagi na zmianę od roku 2015 zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych. Faktem jest, iż zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013, status "kwalifikującego się hektara"

(tym samym prawo do ubiegania się o jednolitą płatność obszarową w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) uzyskały m.in. grunty zalesione na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" (wydanej w czasie obowiązywania art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005). Dyrektor w decyzji wskazuje, że łączna wartość płatności do zalesionego przez skarżącego hektara jest wyższa o 63,7 zł w stosunku do lat wcześniejszych. Dyrektor pomija jednak fakt, iż wysokość płatności bezpośrednich w tym JPO uzależniona jest od szeregu czynników (w tym okresowych decyzji budżetowych i kursu EUR) i w efekcie podlega częstym zmianom (np. w roku 2014 wynosiła 910, 87/ha vs. 453,70 zł/ha w roku 2015). W świetle powyższego, skarżący nie jest w stanie przewidzieć jaka będzie wysokość wsparcia w następnych latach, nie ma natomiast pewności, że będzie ona wyższa od dotychczasowych 1580 zł/ha. Skarżący podejmując decyzję o zalesieniu kierował się zaufaniem, iż raz wydana decyzja administracyjna określająca długofalowe (15 lat) warunki wsparcia tego działania, nie będzie zmieniana.

Z drugiej strony przepisy rozporządzenia 1307/2013, przyznając prawo do płatności obszarowej (JPO) do gruntów zalesionych po 15 maja 2008r., nie nakazują jednocześnie redukcji przyznanych wcześniej premii zalesieniowych. Płatności bezpośrednie i działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich są całkowicie różnymi instrumentami wspierania rolnictwa. W opinii skarżącego, fakt, iż ustawodawca wspólnotowy postanowił objąć grunty zalesione system wsparcia bezpośredniego, nie oznacza, iż modyfikowane winny być płatności przyznane na podstawie odrębnych przepisów (np. art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005) - brak jest ku temu jakichkolwiek podstaw zarówno w prawie wspólnotowym jak i ustawie owrow. Nie może być natomiast tak, by Minister Rolnictwa uzurpował sobie prawo do takich działań bez wyraźnego umocowania ustawowego.

Zdaniem skarżącego § 2 rozporządzenia stoi również w oczywistej sprzeczności z zasadą pewności decyzji administracyjnych wyrażoną wart. 16 § 1 kpa. Nie bez przyczyny ustawodawca dopuszcza możliwość ustanowienia przepisów

regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie w drodze regulacji kodeksowej lub ustaw szczególnych, nie wspominając o rozporządzaniach. Materia tego rodzaju, ingerująca dotkliwie w konstytucyjną zasadę bezpieczeństwa prawnego musi być bowiem regulowana ustawą. Skarżący podejmując decyzję o zalesieniu miał świadomość jej długofalowych skutków. Działając w zaufaniu do ustawodawcy przyjął, iż zasady przyznawania premii zalesieniowej usankcjonowane ostatecznymi decyzjami administracyjnymi nie będą zmieniane bez wyraźnej podstawy ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2016r.poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kontroli sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy( art. 145 § 1 pkt.1 lit a) – c p.p.s.a

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów i argumentów skargi należy stwierdzić, że w procesie orzekania sędziowie, podlegający Konstytucji i ustawom, mają prawo i obowiązek dokonywania wykładni przepisów ustaw i aktów normatywnych niższego rzędu z uwzględnieniem wzorców normatywnych ustanowionych w Konstytucji RP. Aczkolwiek w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko o możliwości pominięcia przez Sąd przepisu podustawowego aktu normatywnego, który został wydany bez upoważnienia ustawowego bądź niezgodnie z jego treścią, to zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, może to nastąpić wyłącznie w sytuacji oczywistej niezgodności. Co do zasady, właściwym trybem postępowania , gdy Sąd podejmie wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z normą Konstytucji, jest skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził potrzeby zastosowania tego rodzaju procedury. Podstawowym bowiem kryterium dopuszczalności wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenia z dnia 10 marca 2015r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 19 marca 2009r. i nakazującego zmianę wydanych decyzji, jest ocena zgodności działania normodawcy krajowego z zasadami Wspólnej Polityki Rolnej i przepisami rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzeniami Komisji.

Wskazać należy, że Unia Europejska realizuje Wspólną Politykę Rolną ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego w wieloletnich okresach planowania budżetowego. W odniesieniu do tych okresów ustanawiane są zasady finansowania oraz odpowiednio, nieco zmieniane są zasady wsparcia rolników i programy rozwoju obszarów wiejskich, oraz warunki, na jakich pomoc jest przyznawana. Podstawowe akty prawne to rozporządzenia: 1) dotyczące płatności bezpośrednich, 2) innych płatności " na rzecz rozwoju obszarów wiejskich". Natomiast przepisy unijnych rozporządzeń wykonawczych wyraźnie wskazują na wzajemną korelację i stosowanie przepisów w zakresie zasad przyznawania płatności bezpośrednich, zarządzania i kontroli, do innych rodzajów pomocy przyznawanej rolnikom.

Wbrew argumentacji skargi, na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia " w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich(...)" nie stanowią płatności nie mających jakiegokolwiek powiązania z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach WPR, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (DzU. UE L 2013.347.487 zezm.). Dalej w preambule kilkakrotnie znajdują się zapisy, że państwa członkowskie powinny zapewnić, aby płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Z kolei w preambule do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), w punkcie 18 wskazano, że " Aby osiągnąć cele Wspólnej Polityki Rolnej, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności, w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznania wsparcia nie ulegną zmianie".

Powyższe wskazania jak najbardziej znajdują zastosowanie do płatności wynikających z zobowiązań i działań podjętych na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, które są kontynuowane po 1 stycznia 2015r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że do ustawodawcy krajowego należy ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków z budżetu Unii oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom, zgodnie z rozporządzeniami unijnymi. Państwu członkowskiemu przysługuje autonomia proceduralna w zakresie działania, poprzez które powinno ono zapewnić wypełnienie norm unijnych. Zatem nawet ewentualny niedostatek uregulowań w zakresie upoważnienia ustawowego dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określonych działań, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, nie może prowadzić do pominięcia przez Sąd kwestionowanych przepisów, o ile działanie jest zgodne z zasadami i celami Wspólnej Polityki Rolnej.

Kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015r.( obowiązujące od 15.03.2015r), wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 1 i ust. 1a pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. ( Dz.U. z 2013r,poz.173).

Należy wskazać, że ustawa w art.3 określa kompetencje Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi odnośnie do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Zatem kompetencje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ustalenia zasad przyznawania pomocy rolnikom w ramach poszczególnych działań zawartych w programie, wynikają nie tylko z powołanego art.29 ustawy ale mają bardziej uniwersalny charakter. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym.

Co do stosowanej procedury wskazać należy, że ustawa w art. 21 ust.1 stanowi, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 ust.1 pkt 1 ( czyli w przepisach unijnych), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Według art.21 ust.5 tej ustawy możliwa jest zmiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw.

Z dniem 15 marca 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. z 2015r. poz. 349 ze zm), która zawiera analogiczne unormowania w zakresie kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Także analogiczne do poprzednich są regulacje dotyczące zasad i trybu postępowania - odpowiednio w art.4 oraz w art.27 nowej ustawy. Zgodnie z art.27 ust 4 ustawy " w przypadku, o którym mowa w art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego organ, który wydał ostateczną decyzję administracyjną w sprawie o przyznanie pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, może ją zmienić, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw". Nie ulega wątpliwości, że po dniu 15 marca 2015r. do postępowań w sprawach przyznawania, zmniejszania jak i zwracania pomocy stosuje się przepisy proceduralne w brzmieniu obowiązującym od tego dnia ( czyli przepisy nowej ustawy). Zdaniem Sądu, w zakresie podstaw proceduralnych działania organu w rozpoznawanej sprawie art.155 k.p.a. nie miał zastosowania, gdyż nakaz zmiany dotychczasowych decyzji został powiązany ze zmianą normy prawa materialnego, miał więc charakter normatywny, a zatem wystąpiła sytuacja, o której mowa w art.163 k.p.a.,

Jak wskazał Dyrektor Agencji, skarżący na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" wydanej na podstawie § 8 ust. 4a, § 13 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego z 19 marca 2009r , nabył m.in. prawo do premii zalesieniowej w wysokości 18027,80 zł płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Materialnoprawnej podstawy uregulowań nie stanowiły przepisy ustawy krajowej, a przepisy rozporządzenia Rady(WE) nr 1689/2005 z dnia 20.09.2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz. U.E L 368 z 23.12.2006,str.15 ze zm.)

Podstawę wsparcia na zalesienie dawały przepisy art.36 lit.b i)- pierwsze zalesianie gruntów rolnych; ii)-pierwsze zakładanie systemów rolnoleśnych na gruntach rolnych; iii)- pierwsze zalesienie gruntów nierolniczych ww. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005. (Sekcja 2 Oś 2 "Poprawa środowiska naturalnego terenów wiejskich"). Zgodnie z art.43 rozporządzenia wsparcie mogło obejmować tylko jeden lub więcej z następujących elementów : a) koszty założenia, roczną premię na zalesiony hektar w celu pokrycia kosztów utrzymania przez maksymalny okres 5 lat.; c) roczną premię na hektar w celu pokrycia straty dochodu wynikającej z zalesiania przez maksymalny okres 15 lat dla rolników(...) uprawiających dane grunty przed ich zalesieniem

Tak samo premię zalesieniową wskazano w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego z dnia 19 marca 2009r.Zgodnie z powołanym przepisem premia zalesieniowa stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Taka też premia została przyznana skarżącemu do wskazanej działki nr 139/1 Zgodnie z załącznikiem nr 4 do ww. rozporządzenia część I pkt 1 lp. 3, premia ta wynosiła 1.580 zł/ha na rok.

W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające, które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę na kwotę 1.190 zł – dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W § 2 rozporządzenia wskazano, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem."

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio,(...) m.in. w art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Od 2015r. płatności bezpośrednie przysługują zatem także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Do 2015r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym.

Taka sytuacja, w której z przepisu rozporządzenia unijnego wynika, że tak samo należy traktować grunty zalesione na mocy przepisów rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i na mocy rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z warunkami określonymi w tych rozporządzeniach, wprost prowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, zgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów.

Należy zauważyć, że z uzasadnienia projektu rozporządzenia zmieniającego z dnia 10 marca 2015r. wynika, że " według Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe mogą być przyznane do gruntów zalesionych pod warunkiem, że Państwo Członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Konieczne stało się zatem dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Obniżenie wysokości premii zalesieniowej z 1580 zł/ha/rok do 1190 zł/ha/rok dotyczy jedynie gruntów, do których – od 2015r. – mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. Zmiana została zatwierdzona przez Komitet Monitorujący Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, uchwałą nr 100 z dnia 9 września 2014r., a następnie przesłana do Komisji Europejskiej, która zatwierdziła zmianę w tym zakresie (pismo nr ZF/JW./Ivdz D (2014) 41816)".

W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowe grunty ( działka "[...]") objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, złożonym w dniu "[...]" 2015r., skarżący zadeklarował do JPO działkę rolną C położoną na wskazanej działce ewidencyjnej. Płatność do tej działki rolnej została skarżącemu przyznana decyzją z dnia "[...]" 2016r.

Oznacza to, że wypełniła się sytuacja, o której mowa w § 2 rozporządzenia i wobec tego stanu faktycznego organ I instancji wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowej przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

W ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie miało podstawę w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007r., a Minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. Jak już wyżej stwierdzono, Minister był upoważniony do dokonania zmian w programie realizowanym na mocy art.43 rozporządzenia nr 1698/2005. Natomiast użyte w art.29 ust.1 pkt 1 ustawy pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§2 rozporządzenia). Minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz nakazać organom Agencji dokonanie zmiany decyzji ostatecznych w części dotyczącej premii zalesieniowych.

W konsekwencji powyższego można uznać, że §2 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art.163 k.p.a.. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.16 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak już wyżej stwierdzono, w sprawach pomocy dla rolników, są stosowane tylko te zasady kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały wskazane w ustawie o płatnościach, a zasadę trwałości decyzji ostatecznych należy postrzegać poprzez pryzmat przepisów tej ustawy i zasad Wspólnej Polityki Rolnej.

Natomiast z uwagi na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa nie może być tak, jak to wywodzi się w skardze, że możliwa byłaby sytuacja, w której, z uwagi na zasadę trwałości decyzji przyznającej pomoc z tytułu zalesienia, skarżący powinien otrzymywać rekompensatę utraconych dochodów w dotychczasowej wysokości przy jednoczesnym otrzymywaniu płatności bezpośrednich, podczas, gdy inni rolnicy ( którzy dokonują aktualnie zalesienia) mieliby otrzymywać tego rodzaju płatności w kwotach niższych, z uwagi na otrzymywanie płatności bezpośrednich do zalesianych działek. Oczywiście nie można też pominąć, że §2 rozporządzenia stanowi o dokonaniu zmiany wysokość premii zalesieniowej wiążąc tę okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o 390 zł/ha na rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do jednolitej płatności obszarowej, której stawka wynosiła w 2015r. 453,70 zł/ha, zgodnie z § 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz.U. poz. 1619). Skarżącemu przyznano tę płatność, czego zresztą jak wyżej podniesiono nie kwestionuje. W istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym przyznano skarżącemu wyższą kwotę niż tę, którą otrzymywał przed 2015 r.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę.