Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1335/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania I. K. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. nr [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 49 ust. 4 w związku z art. 49 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego położonego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] i udzielił inwestorowi [...] sp. z o.o. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku, nakładając jednocześnie na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na skutek wystąpienia I. K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy budynku położonego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] usytuowanego w granicy z działką, której właścicielami pozostają Irena K. i M. K. Po ustaleniu, że budynek ten o wymiarach 20,60 m x 7,30 m i wysokości 3,20 - 3,50 m został wybudowany samowolnie, organ ten postanowieniem z [...] września 2013 r., powołując się na art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązał [...] sp. z o.o. do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Po analizie przedłożonej przez inwestora oceny technicznej sporządzonej w październiku 2013 r. przez Instytut Techniki Budowlanej (ITB), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych i wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie niezbędnej dokumentacji. Inwestor wykonał nałożony obowiązek, przedstawiając cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku określanego jako gospodarczy, sporządzonego przez arch. T. G., decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2014 r., nr [...] o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył również projekt budowlany budynku gospodarczego sporządzony przez arch. S. Ł.-P.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, nie uwzględniając zażalenia I. K. Postanowienie to stało się prawomocne wskutek oddalenia skargi I. K. i M. K. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2391/15.

Po uiszczeniu przez inwestora ustalonej opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] maja 2015 r. zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego, udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2015 r., w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] marca 2016 r. wyjaśnił, że decyzja ta jest przejawem kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy doszło już do wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane oraz postanowieniem wydanym w oparciu o przepisy art. 49 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Przed wydaniem postanowienia o opłacie legalizacyjnej organy nadzoru budowlanego obu instancji przeprowadziły stosowne postępowanie w oparciu o art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał własnej analizy projektu budowlanego, sporządzonego przez arch. S. Ł. - P. w kontekście wymagań stawianych inwestycji przez decyzję z [...] września 2014 r. o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że w tym przypadku ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla obiektu już istniejącego, co oznacza, że organ ją wydający posiadał wiedzę o lokalizacji, wymiarach i wysokości budynku. W tym zakresie w ww. decyzji zostało stwierdzone, że parametry zrealizowanej samowoli budowlanej: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku (7,50 m), liczba kondygnacji (jedna kondygnacja nadziemna), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy głównej (do 4,00 m), geometria dachu (dach jednopołaciowy o spadku w kierunku północnym), wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy (43%) nie są sprzeczne z ustaleniami decyzji z [...] lutego 2012 r. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej odnośnie do przekroczenia maksymalnej wysokości budynku określonej w ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w opisowej części projektu zagospodarowania terenu w pkt. 4.8. projektant wskazał, że wysokość budynku do najwyższego punktu połaci dachu wynosi 3,92 m, co znajduje potwierdzenie na przekroju budynku (rysunek nr PB-A-01a). Organ zauważył, że w ocenie technicznej sporządzonej przez Instytut Techniki Budowlanej, która jest elementem przedłożonej dokumentacji, w pkt. 4.6. stwierdzono, iż w budynku gospodarczym brak jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zaś ścianę oddzielenia pełni ściana murowana budynku sąsiedniego na działce nr ew. [...] i [...], wskazując jednocześnie, że należy wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego zgodnie z § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W opisowej części projektu zagospodarowania terenu w pkt. 4.8. projektant określił wysokość muru ogniowego (4,42 m), co również zostało ujęte na przekroju budynku (rysunek nr PB-A-01a). Zgodnie z § 235 ust. 1 ww. rozporządzenia, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany, przy czym z treści ust. 3 tego paragrafu wynika, że w budynku z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przykrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. W świetle powyższego organ uznał, że dokumentacja projektowa przewiduje wykonanie projektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego od przyziemia (przekrój rzutu przyziemia) oraz wyprowadzenie jej ponad dach na wysokość 0,5 m, co świadczy o zachowaniu wymogów stawianych w § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia. Wyprowadzenie tego elementu budynku, tj. ogniomuru ponad dach nie oznacza, że zmianie uległa wysokość budynku, która do najwyższego punktu połaci dachu wynosi 3,92 m, a zatem pozostaje w zgodzie z wysokością określoną w decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócono także uwagę, że projekt budowlany przewiduje posadowienie tego obiektu na płycie żelbetowej z warstwą izolacyjną oraz posadzką betonową. W związku z tym uznano, że projektowany jest fundament, na którym może być posadowiona ściana oddzielenia przeciwpożarowego.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku w przedłożonym projekcie budowlanym bilansu miejsc parkingowych, które miały stanowić wymóg określony w decyzji o warunkach zabudowy, organ wyjaśnił, że w treści powyższej decyzji wskazano, iż w projekcie budowlanym należy zbilansować liczbę miejsc parkingowych, uwzględniając wszystkie obiekty usytuowane na działce wg wskaźnika 18 miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej biur, przy czym liczba miejsc parkingowych .wymaga uszczegółowienia w projekcie budowlanym z uwzględnieniem faktycznych potrzeb wynikających z funkcji istniejącego i legalizowanego obiektu oraz liczby zatrudnionych osób. W opisowej części projektu zagospodarowania terenu w pkt. 4.8. projektant wskazał, że wymóg zapewnienia miejsc postojowych nie dotyczy przedmiotowego budynku gospodarczego. Do bilansu zagospodarowania terenu pod względem miejsc postojowych należy włączyć istniejący na terenie działki nr ew. [...] budynek biurowy. Na podstawie dokonanego w tym punkcie obliczenia przyjęto, że wymagane jest zapewnienie 5 miejsc postojowych, w tym jednego dla osób niepełnosprawnych. Organ zauważył również, że z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż w projekcie budowlanym należy uwzględnić wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia warunków geotechnicznych posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463). Odnośnie do potrzeby ustalenia warunków geotechnicznych posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego projektant odniósł się do opisowej części projektu budowlanego w pkt. 2.2., stwierdzając, iż wykonywanie badań gruntowych w tym opracowaniu nie jest wymagane ze względu na fakt, że opracowanie to dotyczy obiektu istniejącego, a także wobec przyjęcia przy uwzględnieniu wniosków zawartych w załączonej do opracowania oceny technicznej, iż dalsza eksploatacja budynku nie stwarza zagrożenia, a stan konstrukcji jest dostateczny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w opisowej części projektu budowlanego w pkt. 4. i 4.5. projektant wskazał, iż przedmiotowy budynek z uwagi na swoje przeznaczenie jest budynkiem gospodarczym, zakwalifikowanym jako PM o gęstości obciążenia ogniowego < 500 MJ/m2. W przepisie § 209 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustawodawca zawarł klasyfikację budynków pod kątem wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Z przepisu tego wynika, że budynki oraz części budynków stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na: mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL, produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM, inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN. Organ zauważył, że w tej klasyfikacji ustawodawca nie posługuje się pojęciem "budynku gospodarczego", niemniej jednak zakwalifikowanie budynku do kategorii PM nie oznacza, iż legalizowanemu budynkowi gospodarczemu nadaje się inny, nowy sposób przeznaczenia (tj. produkcyjny czy magazynowy). Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowego obiektu nie można zakwalifikować do kategorii ZL lub IN. W ocenie organu odwoławczego, podlegający ocenie projekt budowlany budynku gospodarczego został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, która dołączyła do opracowania stosowne oświadczenie, o którym jest mowa w art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Projekt budowlany jest kompletny oraz został pozytywnie zaopiniowany (bez uwag) przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a projektant wykazał, że projekt budowlany pozostaje w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył M. K. W skardze zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 4 Konstytucji, art. 35 ust. 1 i ust. 2, art. 81 ust. 1, art. 83a, art. 84, art. 84a ustawy – Prawo budowlane) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.). W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego uchybiły obowiązkowi prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z zasadą praworządności i budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez niezweryfikowanie dokumentacji budowlanej pod kątem jej zgodności z prawem, w tym wydaną decyzją o warunkach zabudowy nr [...]. Skarżący zakwestionował traktowanie objętego postępowaniem obiektu budowlanego jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ze względu na jego niezwiązanie trwałe z gruntem, uznanie, że wysokość budynku określona decyzją o warunkach zabudowy (do 4 m) pozostaje zgodna z ww. warunkiem w sytuacji zaprojektowania attyki, prawidłowość usytuowania części miejsc parkingowych przy zachodniej granicy działki, dopuszczalność nieprzedstawienia opinii geotechnicznej, jak też zwrócił uwagę na przekroczenie stanów nośności konstrukcji samego budynku. Skarżący wskazał, że w toku postępowania doszło do niedopuszczalnej zmiany złożonego przez inwestora projektu budowlanego, a także do zawieszenia postępowania na jego wniosek, pomimo że to skarżący pozostawał w sprawie wnioskodawcą. Zwrócił również uwagę na naruszenie jego praw właścicielskich wskutek nieoddzielenia konstrukcji dachu spornego obiektu od ściany jego budynku mieszkalnego. W swojej skardze skarżący zarzucił Instytutowi Techniki Budowlanej potwierdzenie nieprawdy w przedłożonej przez inwestora ocenie technicznej, wobec czego jego zdaniem istotne znaczenie dla sprawy mają materiały z toczącego się na jego wniosek postępowania dyscyplinarnego przed [...] Okręgową Izbą Inżynierów Budownictwa. W ocenie skarżącego potwierdzenia nieprawdy dopuścił się również arch. S. Ł.-P. w swoim projekcie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w piśmie z 22 marca 2017 r.

Wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1175/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K.

Powyższe orzeczenie wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej M. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1687/17 uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło bowiem istotnego jego elementu konstrukcyjnego, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co powoduje w świetle zarzutów kasacyjnych, że orzeczenie to całkowicie wymyka się spod kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że odnotowanie faktu oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na akt ustalający wysokość opłaty legalizacyjnej (wyrok z 25 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2391/15) i wskazanie na motywy rozstrzygnięcia w tamtej sprawie nie zwalniało Sądu w kontrolowanym postępowaniu z obowiązku dokonania we własnym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w granicach sprawy wyznaczonej treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem w swoim uzasadnieniu Sąd, zamiast własnej kontroli, siedmiokrotnie odwołał się do stwierdzeń, poglądu i stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powołanej wyżej sprawie, wskazując dodatkowo, że istotne w tejże sprawie zagadnienia "były już przedmiotem kontroli sądu na etapie postępowania zakończonego ustaleniem opłaty legalizacyjnej", zaś "skarżący podnosi te same zarzuty". Zapatrywanie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, przedmiotem kontroli sądowej w sprawie oznaczonej sygnaturą akt VII SA/Wa 2391/15 była legalność postanowienia w zakresie określenia opłaty legalizacyjnej, wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy. Aczkolwiek na tym etapie postępowania kontroli podlega nie tylko poprawność ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, ale również - i to przede wszystkim - spełnienie trzech wymogów określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, to jednak postanowienie to zamyka ten etap postępowania. Uiszczenie opłaty otwiera nowy, związany z ponowną oceną spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, a nadto badaniem zagadnień i ewentualnym przeprowadzeniem dalszego postępowania, w tym także w zakresie uregulowanym w art. 49 ust. 4a ustawy. Po drugie, co istotniejsze, Sąd orzekający w sprawie dotyczącej opłaty legalizacyjnej, wbrew stanowczym twierdzeniom Sądu I instancji, nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego zmierzających do zakwestionowania zgodności budowy z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 25 października 2016 r. Sąd przyjął bowiem, że "organ nadzoru budowlanego, przed którym toczy się postępowanie legalizacyjne nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, gdyż zakres weryfikacji części architektonicznej projektu budowlanego przez organ orzekający w sprawie nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi", a zatem "odpowiedzialność za prawidłowość opracowania projektu budowlanego spoczywa na projektancie". Odnosząc się do tejże kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotnie do podstawowych obowiązków projektanta należy m.in. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy), ma on również obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Projektant, dołączając do projektu budowlanego oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy, zapewnia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nie oznacza to jednak, jak mylnie przyjął Sąd I instancji, że organ administracji zwolniony jest z powinności oceny, czy projekt budowlany odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom, a ponadto ustosunkowania się do zgłoszonych przez stronę zarzutów skierowanych pod adresem projektu z punktu widzenia zgodności z przepisami. Czym innym jest przyjęcie określonych rozwiązań architektonicznych i techniczno - budowlanych, oczekiwanych przez inwestora i zaakceptowanych przez projektanta, zapewnienie projektanta o zgodności tych rozwiązań z przepisami, a czym innym dokonanie oceny przyjętych rozwiązań pod względem zgodności z przepisami przez organ. Należy to do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego (tych ostatnich organów w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 – 51 ustawy), wynika to wprost z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, a treść przywołanych art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy tej reguły nie narusza. W kontekście poczynionych przez siebie uwag Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że o ile organ odwoławczy w końcowym fragmencie zaskarżonej decyzji także stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego, przed którym toczy się postępowanie legalizacyjne, nie może kwestionować rozwiązań technicznych przyjętych w architektonicznej części projektu budowlanego (s. 5), to jednakże wcześniej poddał ocenie projekt budowlany zarówno z punktu widzenia zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, jak również wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a nadto odniósł się do dalszych zarzutów strony odwołującej. Takiej oceny nie dokonał zaś Sąd I instancji, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w związku z czym rzeczą tego Sądu przy ponownym rozpoznaniu skargi jest dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2019 r. złożonym jako załącznik do protokołu rozprawy skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 48 ust. 3 pkt 2, ust. 4-5 Prawa budowlanego, art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, jak też § 3 pkt 8 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga posiada usprawiedliwioną podstawę, niemniej nie wszystkie zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r., w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1687/17. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Gdy uwzględnić konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 w związku z przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. jako podstawą trafnie postawionego zarzutu skargi kasacyjnej, ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd powinno się wiązać z obowiązkiem przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy wyznaczonej art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym kontekście podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku w sposób jednoznaczny zwrócił uwagę na wymóg właściwego rozważenia przez Sąd I instancji kwestii dokonania oceny, czy rozwiązania zawarte w zatwierdzonym przez organ nadzoru budowlanego projekcie budowlanym odpowiadają powszechnie obowiązującym przepisom. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł stwierdzenie, zgodnie z którym "opracowany przez projektanta projekt budowlany [nie powinien znaleźć się] poza kontrolą organu administracji (w konsekwencji również sądu)", tym niemniej Sąd nie nadaje temu stwierdzeniu znaczenia, które prowadziłoby do uznania, że zakres weryfikacji przez organ orzekający w sprawie części architektonicznej projektu budowlanego nie podlega żadnym ograniczeniom, przez co spoczywająca na projektancie odpowiedzialność za prawidłowość opracowania tej części projektu budowlanego nie znosi obowiązku autonomicznego rozważenia jego merytorycznej poprawności przez organ nadzoru budowlanego podejmujący decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Z treści zamieszczonej w wyroku z 23 maja 2019 r. oceny prawnej dotyczącej art. 20 ust. 1 i 4 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego takiego jednoznacznego wniosku nie da się wyprowadzić, tym bardziej, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał równocześnie, że w jego ocenie dotychczasowe rozumienie zakresu badania projektu budowlanego przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu budzi jego zastrzeżenia, wobec czego w rozpatrywanej sprawie powinno zostać ono ukształtowane zgodnie z przyjętymi w tym wyroku kryteriami. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zauważa w tym kontekście, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2057/17; wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. II OSK 201/16; wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1219/15; wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 760/16; wyrok NSA z 18 listopada 2015 r. sygn. II OSK 585/14; wyrok NSA z 27 lutego 2015 r. sygn. II OSK 3007/13; wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1535/13; wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 2856/14; wyrok NSA z 7 października 2010 r. sygn. II OSK 1517/09) akcentuje się to, iż art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określa wiążąco dopuszczalne ramy oceny projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Projekt składa się z dwóch części - z projektu zagospodarowania działki lub terenu, jak też z projektu architektoniczno - budowlanego. Zakres badania przez organ każdej z tych części projektu jest zróżnicowany. Pierwsza z nich (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego) podlega ocenie pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności wskazaniami decyzji środowiskowej, jak też przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, określonymi aktualnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast badanie drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego, zostało znacznie ograniczone. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, do którego odwołał się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2019 r., wprowadza zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wynika zatem, że organy administracji nie mają uprawnienia i wydaje się, że tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 23 maja 2019 r. nie poddał w wątpliwość, by dokonywać ustaleń dotyczących tego, czy zastosowane przez projektanta rozwiązania techniczne i materiałowe są odpowiednie do projektowanej funkcji budynku. Kierując się wskazanym wnioskiem, Sąd jest zobowiązany tym samym stwierdzić, że ta część zarzutów skargi, która może być postrzegana jako zastrzeżenia względem przyjętych przez projektanta (arch. S. Ł. – P.) określonych rozwiązań technicznych w zatwierdzonej części projektu architektoniczno – budowlanego (mających zapewniać nieprzekroczenie stanów granicznych nośności i bezpieczeństwo posadowienia budynku) dotyczy kwestii niemogących podlegać merytorycznemu rozważeniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co powoduje, że pozostają one również poza zakresem kontroli sądowej wydanego rozstrzygnięcia.

Postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem kilkuetapowym, co zostało prawidłowo zauważone w zaskarżonej decyzji. W pierwszym etapie, o ile wystąpiły przesłanki do dokonania legalizacji, określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy o wstrzymaniu robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3. W przedmiotowej sprawie czynności kontrolne podjęto na wniosek I. K., natomiast postanowienie, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, zostało wydane [...] grudnia 2013 r. W drugim etapie organ nadzoru budowlanego ocenia od strony formalnej i merytorycznej spełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia w terminie dokumentacji wskazanej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedłożenie w terminie dokumentów żądanych od inwestora traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Takie dokumenty zostały przez inwestora w sprawie złożone. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego bada na tym etapie: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W efekcie pozytywnego badania organ jest zobowiązany do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, co w niniejszej sprawie nastąpiło w toku instancji odpowiednio postanowieniami z [...] maja 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. Na skutek oddalenia skargi na to ostatnie postanowienie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2391/15 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję z [...] maja 2015 r., ujawniając w jej uzasadnieniu ostateczny wynik procesu sprawdzenia przesłanek wstępnych z pierwszego etapu oraz kolejnego, tj. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Analogicznych ustaleń dokonał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznaje, by legalność zaskarżonej decyzji mogła być oceniana przez pryzmat tej okoliczności, która ma związek z faktem, iż przez określony czas postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie pozostawało bez biegu. Zdaniem skarżącego, postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zagrażało interesowi społecznemu, niemniej osąd ten nie łączy się z powołaniem okoliczności wpływających na prawidłowość kontrolowanej decyzji z [...] marca 2016 r., co tym bardziej istotne, że ww. postanowienie podlegało kontroli instancyjnej, która doprowadziła do jego uchylenia postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Dla wykazania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie był uprawniony do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie jest zasadne odwołanie się do art. 98 § 1 k.p.a., jeżeli nie budzi wątpliwości to, że podstawę prawną wskazanego aktu z [...] kwietnia 2014 r. stanowiła norma art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie to zostało wydane z urzędu przez organ I instancji z uwagi na wystąpienie w sprawie zagadnienia prejudycjalnego stanowiącego przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, wobec czego twierdzenie, że o zawieszeniu postępowania w sprawie decydować mogła tylko strona, na której wniosek zostało ono wszczęte i tenże status przysługiwał Irenie Kmicie jest podwójnie błędny. Wadliwość tego twierdzenia wyraża się bowiem również w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym I. K. nie przysługuje status wnioskodawcy z uwagi na to, iż kontrolowane przez Sąd postępowanie legalizacyjne pozostaje postępowaniem administracyjny prowadzonym nie na wniosek, ale z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Brak jest jednocześnie podstaw, by za skarżącym uznawać, że w toku tego postępowania z akt sprawy "zniknęły 4 egzemplarze projektu wykonanego przez arch. T. G.", jeżeli niespornym pozostaje, że na wniosek inwestora doszło do zmiany projektu budowlanego, który miał podlegać w sprawie zatwierdzeniu. Działanie tego rodzaju było dopuszczalne, w tym znaczeniu, że uprawnienie do uzupełnienia rozwiązań projektowych, ich zmiany, w tym również wymiany projektu budowlanego na nowy przysługuje inwestorowi do momentu formalnego zakończenia postępowania i zostało ono podjęte w porozumieniu z organem prowadzącym postępowanie. Zgodnie z nałożonym na inwestora obowiązkiem przedłożył on w dniu 19 grudnia 2014 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego, co nie pozwala uznać, by termin wyznaczony w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r. zmienionym postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. został przez niego uchybiony. Wpływu na tę ocenę nie ma wskazana wyżej zmiana projektu budowlanego, biorąc pod uwagę, że w toku postępowania, który miał miejsce po upływie terminu na przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie miał podstaw do stwierdzenia, że obowiązek wynikający z ww. postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie został dochowany. Sąd dodatkowo zauważa, że wadliwie w toku postępowania odwołująca (I. K.) wywodziła, iż termin złożenia wymaganych dokumentów upłynął w sprawie 20 listopada 2014 r., przez co organ nadzoru budowlanego był zobligowany wydać decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę spornego budynku (pismo z 5 grudnia 2014 r., k. 189). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela bowiem w całości sformułowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko interpretacyjne (por. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. II OSK 225/18; wyrok NSA z 28 marca 2018 r. sygn. II OSK 1171/16; wyrok NSA z 11 maja 2017 r. sygn. II OSK 2290/15; wyrok NSA 2 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1243/15; wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1893/14; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1707/13), zgodnie z którym wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego terminu, który wiążąco decydowałby tak o czasie, w którym inwestor jest zobowiązany uzupełnić dokumentację projektową, jak i o skutkach powyższego zaniechania. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej przez siebie sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jest więc terminem instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany lub zawieszany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu stosowne okoliczności. Zobowiązanego inwestora nie można obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji budowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora.

Procesowa poprawność dotycząca biegu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i zachowania przez nie kolejności ustalania poszczególnych kwestii ujawniających się na poszczególnych etapach postępowania nie przekłada się automatycznie na legalność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ponieważ jego zgodność z prawem jest uzależniona od oceny, czy mające kluczowe znaczenie dla sprawy legalizacji budynku zagadnienia o charakterze materialnoprawnym zostały poprawnie rozważone.

Jeżeli chodzi o przedmiot kontrolowanego postępowania legalizacyjnego, to nie budzi wątpliwości Sądu poprawność zakwalifikowania spornego obiektu budowlanego jako budynku w rozumieniu, jakie temu pojęciu przypisuje art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ma znaczenia dla kwalifikacji obiektu z punktu widzenia prawa budowlanego sposób jego określenia w umowie sprzedaży nieruchomości, na którym został on posadowiony ("wiata magazynowa, która [...] nie stanowi budynku"), jeżeli obiekt ten spełnia kryteria uznania go za budynek, tj. pozostaje trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Sporny budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] o wymiarach w rzucie 20,75 m x 7,45 m i wysokości 3,26/3,92 m (okap/kalenica) niewątpliwie posiada fundamenty oraz przegrody ścian i dach, spełniając przesłanki do uznania go za budynek. Jest on też, zdaniem Sądu, trwale związany z gruntem, ponieważ o trwałości związania z gruntem decyduje jego intensywność, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1327/17; wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 25/10). Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by były odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Sporny budynek, którego murowane ściany z bloczków z betonu komórkowego gr. 25 cm opierają się na płytach żelbetowych stanowiących jednocześnie posadzkę, niewątpliwe takie trwałe powiązanie z gruntem posiada. Obiekt ten posiada również fundament rozumiany jako element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli i za pomocą którego jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Prefabrykowane płyty żelbetowe, na których jest posadowiony, mają bowiem zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody – a więc pełnią funkcję fundamentu. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że nie ma istotnego znaczenia dla uznania, że określony obiekt budowlany jest budynkiem z uwagi na posiadanie fundamentu, technologia wykonania tego fundamentu. Może on być wykonany z różnych materiałów (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 3465/18; wyrok NSA z 21 października 2015 r. sygn. II OSK 253/14; wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 25/10; wyrok NSA z 10 października 2010 r. sygn. II OSK 1596/09). Zamieszczone w skardze twierdzenie, zgodnie z którym konstrukcja spornego obiektu wskazuje, że powinien stanowić on rodzaj tymczasowej budowli ("[...] obiekt przypomina duży kiosk [...]" z uwagi na możliwość jego demontażu i ponownego montażu w innym miejscu bez jakiegokolwiek uszczerbku dla stanu technicznego pozostaje subiektywną oceną strony, która nie znajduje, zdaniem Sądu, wsparcia w dokonanych w sprawie ustaleniach, w tym materiale zdjęciowym budynku.

Odmiennie należy natomiast ocenić zarzut, w którym skarżący sprzeciwił się dopuszczalności określenia spornego obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego. Taką kwalifikację prawną nadał mu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu, iż zatwierdzeniu podlega projekt budowlany "budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...]" i udziela na tego rodzaju budynek pozwolenia na wznowienie przy nim robót budowlanych, niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczność, iż inwestor zrealizowany przez siebie obiekt budowlany określił mianem "budynku gospodarczego" nie oznaczała, że w sprawie jego legalizacji organy nadzoru budowlanego nie powinny określić rzeczywistej jego funkcji, posługując się przyjętym w tym zakresie sposobem rozumienia przeznaczenia, jakie on pełni i ograniczeń, jakie przepisy prawa formułują w zakresie kwalifikacji obiektów budowlanych. Sąd zauważa, że warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót jest wcześniejsze pozytywne przesądzenie przez organ, że budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), co oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, jeżeli w jakimkolwiek zakresie kontrolowana samowolna zabudowa jest sprzeczna z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W akcie tym została wiążąco określona definicja budynku gospodarczego, zgodnie z którą jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Oceniając w świetle przytoczonej definicji funkcje spornego budynku, zauważyć trzeba, że na przedmiotowej działce nr ew. [...] brak jest budynku mieszkalnego, w odniesieniu do którego rzekomy budynek gospodarczy miałby spełniać funkcje wskazane w rozporządzeniu, gdyż na niej zlokalizowany został wyłącznie należący do inwestora budynek biurowo-administracyjny. Należy w pełni zgodzić się stąd ze skarżącym, że objęty zatwierdzonym projektem budowlanym budynek nie spełnia wymagań (warunków) stawianych tak zdefiniowanemu budynkowi gospodarczemu i jego wskazanie jako przedmiotu wydanej decyzji legalizacyjnej stanowi istotną wadliwość. Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym trafnie zauważa się, że posługiwanie się definicjami pojęć, które zostały zamieszczone w § 3 pkt 1 - 26 cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie jest dopuszczalne w procesie wykładni norm ustawowych, w tym w przypadku ustalania znaczenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, tym niemniej jest wiążące podczas stosowania przepisów rozporządzenia (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1877/17). W odniesieniu do przyjętej definicji budynku gospodarczego uwaga ta o tyle traci zresztą swoją ostrość, że - jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1888/16 - definicja budynku gospodarczego przyjęta w § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia odpowiada rozumieniu pojęcia budynku gospodarczego funkcjonującego w języku potocznym, przez co nie sposób uznać, że definicja budynku gospodarczego zawarta w rozporządzeniu jest w jakikolwiek sposób sprzeczna z normami ustawy – Prawo budowlane. Powyższe powoduje, że nieprawidłowa kwalifikacja prawna nadana spornemu budynkowi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwala zweryfikować, czy jego budowa, w tym przyjęta lokalizacja i posiadane parametry techniczne nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, jeżeli brak jest w sprawie ustaleń, które stwierdzałyby, jaki charakter tenże budynek faktycznie posiada z uwagi na jego przeznaczenie towarzyszące funkcji biurowej budynku zlokalizowanego na tej samej działce (np. produkcyjne, magazynowo-składowe, usługowe). Oceny tej nie zmienia to, że w decyzji z [...] września 2014 r., warunki zabudowy zostały ustalone dla samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, ponieważ organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie były zobowiązane w sposób samodzielny ocenić rodzaj zrealizowanej zabudowy na gruncie przepisów prawa budowlanego. W tym zakresie obowiązek ten nie różni się zresztą od obowiązku ciążącego na organie ustalającym warunki zabudowy, uwzględniając, że jest on zobowiązany "charakterystyce" zabudowy przedstawionej przez inwestora we wniosku nadać jej własną adekwatną pod względem prawnym kwalifikację rodzajową (por. wyrok NSA z 5 września 2017 r. sygn. II OSK 3052/15). Wskazana okoliczność stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i jest tym bardziej istotna, że skarżący - abstrahując od wymagań wynikających z treści § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia - zarzuca organowi akceptację sprzeczności zachodzącej pomiędzy deklarowanym wykorzystaniem przez inwestora spornej zabudowy a faktycznym jej przeznaczeniem na pomieszczenia magazynowe służące prowadzonej działalności profesjonalnej.

Należy przypomnieć, że przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane ocena ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich dokonywana jest z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie chronionym interesem. Ochrona ta obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą, niemniej Sąd wskazuje, że podstawowe znaczenie można przypisać ocenie nakierowanej na zachowanie przez inwestora wymaganych przepisami techniczno – budowlanymi odległości zbliżenia realizowanej inwestycji do granicy sąsiedniej działki budowlanej, jak i zrealizowania jej w całości na terenie, do którego dysponuje on stosownym tytułem prawnym. W rozpoznawanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął wyjaśnienie powyższej kwestii, pomimo że ich sporność uwidoczniała się już w treści formułowanych zarzutów i składanej w toku postępowania legalizacyjnego dokumentacji (opinii technicznych). Sąd jest zobowiązany zauważyć, że fakt usytuowania spornego budynku w tzw. ostrej granicy nakładał na [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek wnikliwego rozważenia nie tylko tego, czy takie położenie budynku pozostaje zgodne z wymaganiami techniczno-budowlanymi określonymi w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również określenia, czy zatwierdzany projekt budowlany w zakresie przyjętych w nim rozwiązań nie ingeruje w budynek sąsiedni. Zaznaczona kwestia nie wyczerpuje się w zaakceptowaniu wniosku sformułowanego w ocenie technicznej wykonanych robót budowlanych, zgodnie z którym ściana budynku mieszkalnego skarżącego "nie stanowi konstrukcji nośnej dla elementów budynku gospodarczego objętego opracowaniem" (pkt 4.4. opinii ITB październik - listopad 2013 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem zauważa, że włączona na wniosek strony skarżącej do akt sprawy opinia techniczna z [...] sierpnia 2013 r. opracowana przez A. T. wskazuje, że sporny budynek jest konstrukcyjnie związany z budynkiem na sąsiedniej działce, ponieważ "zarówno dźwigary stalowe, słupy jak i krokwie oraz częściowo deskowanie stropu, opierają się na ścianie nośnej budynku sąsiedniego" (s. 2 opinii). Zauważyć również wypada, że we wnioskach przywołanej wcześniej opinii ITB przedstawionej przez inwestora stwierdza się, że wprawdzie konstrukcja budynku gospodarczego i sąsiedniego nie są, według autora opinii, ze sobą powiązane, niemniej na ścianie budynku sąsiedniego (tj. budynku skarżącego) "opierają się [...] elementy drugorzędne stropodachu takie jak: pełne deskowanie gr. 2 cm, łaty drewniane 4x4 cm, papa wierzchniego krycia". (Podsumowanie, s. 13 opinii). Zgodność z prawem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest co do zasady wyznaczana oceną formy architektonicznej i rozwiązań konstrukcyjnych obiektu przedstawionych w projekcie budowlanym, niemniej jednak w przypadku samowolnie wykonanego obiektu budowlanego przedstawiany projekt budowlany, którego zatwierdzenie ma prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie może nie uwzględniać stanu istniejącej zabudowy, która powinna zostać objęta rozwiązaniami projektowymi w każdym przypadku stwierdzonej konieczności jej dostosowania do wymagań przewidzianych prawem. Zamieszczona w aktach sprawy dokumentacja techniczna niewątpliwie pozwala stwierdzić, że górny pas wiązarów dachowych opiera się na ścianie budynku mieszkalnego, a co najmniej opierają się na niej "elementy drugorzędne stropodachu", jak przedstawia to opinia ITB. Tego rodzaju ustalenie powinno zaś prowadzić do wniosku, że legalizowane roboty budowlane mogą nie zamykać się w granicach działki inwestora (nr ew. [...]), co nakazywało organowi odwoławczemu do tejże kwestii podejść z odpowiednią wnikliwością celem jej jednoznacznego wyjaśnienia. Temu podporządkowana powinna była zostać również ocena przedłożonego projektu budowlanego, ponieważ jego zatwierdzenie powinno odnosić się konkretnego obiektu i posiadanych przez niego cech oraz parametrów w celu nadania im takiej projektowanej postaci, która dostosowywałaby go do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązaniu temu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym obrazem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy, przez co brak ustalenia, czy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego faktycznie odpowiada zakresowi terenu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 10 tej ustawy rozumianego jako przestrzeń, na jakiej odbywają się roboty budowlane, uchybia w oczywisty sposób obowiązkowi spoczywającemu na organie nadzoru budowlanego, wpływając na legalność wydanego przez niego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie dokonał również sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Sąd podziela bowiem zarzut, jaki skarżący podniósł w złożonej przez siebie skardze, dotyczący niewyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ, oceniając wysokość budynku w kontekście warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2014 r., pominął w sprawie tę wartość, którą wyznaczała wysokość attyki wyprowadzonej ponad dach (4,42 m). Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W myśl § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Relewantny fragment rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] brzmi: "Parametry zrealizowanej samowoli budowlanej: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku (7,50 m), liczba kondygnacji (jedna kondygnacja nadziemna), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy głównej (do 4,00 m), geometria dachu (dach jednopołaciowy o spadku w kierunku północnym), wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy (43%) - nie są sprzeczne z ustaleniami decyzji nr [...] dnia [...].02.2012 r. o warunkach zabudowy". W ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcie powinno być wykładane w sposób uwzględniający to, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu prostopadłym do frontu działki powinna być liczona od poziomu terenu do poziomu kalenicy, natomiast jeżeli budynek posiada wykształconą attykę – wysokość ta powinna być liczona od średniego poziomu terenu do górnej krawędzi tej attyki. Sąd zauważa, że najwyższym punktem szczytu ściany w elewacji frontowej spornego budynku, a zatem tej ściany, która jest zlokalizowana od strony ul. [...], pozostaje górna krawędź attyki, wobec czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, będąc zobowiązany do ustalenia zgodności wysokości budynku z określonym w decyzji z [...] września 2014 r. kryterium odnoszonym do "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", która nie powinna być wyższa aniżeli wartość 4 m, nie mógł stwierdzić, że tenże warunek projektowany budynek w sposób niewątpliwy spełnia. Jeżeli decyzja ustalająca warunki zabudowy wiążąco określiła parametr graniczny, to powinien on zostać odniesiony do budynku w takim kształcie, jaki wynika z rysunku jego elewacji zachodniej (por. Projekt budowlany. Architektura. Elewacje, nr rysunku PB-A-03, s. 50), konfrontowanego z częścią opisową projektu. Niejasne pozostaje, dlaczego "wyprowadzenie ogniomuru ponad dach" według organu "nie oznacza, że zmianie uległa wysokość budynku". Brak jest bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonujących argumentów, które pozwalałyby uznać, że fakt dostosowania się przez inwestora do wymogów stawianych przez § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nakazuje kwestię zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy oceniać w świetle dokumentacji projektowej opisującej niejako stan wyjściowy budynku, a nie jego wysokość docelową kształtowaną projektowaną ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Takich argumentów pozbawione jest również pismo inwestora z 22 marca 2017 r. (k. 62 akt), albowiem bezsprzecznie nie ma podstaw, by w sprawie wywodzić, że najwyższym punktem budynku jest połać dachu o wysokości 3,92 m. Nie można nie dostrzegać, zdaniem Sądu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter aprobujący względem zastanych parametrów zrealizowanej samowoli budowlanej, niemniej określenie przez organ, który wydał tę decyzję, maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy głównej nie można poddawać wykładni, która zamieszczonemu w niej rozstrzygnięciu nadawałaby inne, albowiem dodatkowe znaczenie, w nim nie ujęte. A tak należałoby postrzegać twierdzenie, że organ, formułując nakaz spełnienia przez budynek wymagań wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sposób dorozumiany uwzględnił również to, iż zaprojektowane rozwiązania z zakresu ochrony przeciwpożarowej będą mogły skutkować zmianą wysokości górnej krawędzi jego elewacji frontowej (ponad wartość 4 m).

Zaskarżona decyzja nie narusza art. 4 Konstytucji, pomiędzy zasadami ustrojowymi, zgodnie z którymi władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu (art. 4 ust. 1) i Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio (art. 4 ust. 2) a poruszoną w skardze kwestią obawy, że legalizowana budowa budynku gospodarczego stanowi zagrożenie życia i zdrowia oraz mienia skarżącego nie występuje bowiem żaden uchwytny związek. W kwestii zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, organy orzekające w sprawie, opierając się na opinii projektanta uznały, że projektowany obiekt nie spowoduje zagrożenia warunków bezpieczeństwa dla jego użytkowników i budynków sąsiednich, w tym budynków znajdujących się na działce nr ew. [...], gdyż ocenione zostało bezpieczeństwo konstrukcji wybudowanego budynku, warunki gruntowe jego posadowienia, jak też przewidziano zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń techniczno - pożarowych, eliminujących ewentualne zagrożenia, jakie mogą się wiązać z usytuowaniem budynków (mieszkalnego i gospodarczego) w tzw. ostrej granicy. Znajdujące się w aktach sprawy opracowanie sporządzone na wniosek I. K. (Opinia techniczna nr [...] dotycząca ustalenia poszanowania interesu osób trzecich) w swoich wnioskach również wskazuje, że na podstawie oględzin i analizy dotychczasowego oddziaływania budynku przylegającego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] na budynek skarżącego nie stwierdza się zagrożenia bezpieczeństwa jego konstrukcji i użytkowania (pkt. 3.1. i 3.2. Analiza i ocena, s. 3). Powyższe powoduje, że Sąd nie miał podstaw, by podzielić stanowisko wyrażone w skardze odnośnie do istnienia zagrożenia, które wywołuje usytuowanie spornego budynku, co jednakże nie może być rozumiane jako odrzucenie formułowanych przez skarżącego zastrzeżeń mających na uwadze wymóg poszanowania jego uzasadnionych interesów, gdyż te niewątpliwie – jak to zostało już wcześniej zauważone - nie znalazły się w dostatecznym stopniu w polu widzenia organów orzekających w sprawie z uwagi na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób pomijający wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia opisanego w art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd nie znalazł również podstaw, by wadliwość zaskarżonej decyzji łączyć z brakiem opinii geotechnicznej. W świetle art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz warunki geotechniczne posadowienia obiektów budowlanych, niemniej w tym zakresie przepis posługuje się formułą prawną "w zależności od potrzeb", co oznacza, że jeżeli projektant, który odpowiada w tym zakresie za projekt, potrzeb przeprowadzenia badań nie dostrzega, to organ tym stanowiskiem pozostaje związany i opracowanie w takim przypadku nie stanowi elementu obligatoryjnego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2057/17; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 494/18; wyrok NSA z 5 marca 2018 r. sygn. II OSK 2125/17; wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1510/16). Za prawidłowe zasadniczo uznać należy również stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestii związanej z zapewnieniem miejsc postojowych dla spornej inwestycji. W decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] września 2014 r. organ, określając warunki obsługi w zakresie komunikacji, stwierdził, że należy zbilansować liczbę miejsc parkingowych, uwzględniając wszystkie obiekty usytuowane na działce, przy czym liczba miejsc parkingowych wymaga uszczegółowienia w projekcie budowlanym z uwzględnieniem faktycznych potrzeb wynikających z funkcji istniejącego i legalizowanego obiektu i liczby zatrudnionych osób. Wymóg dokonania w projekcie zbilansowania miejsc parkingowych w niniejszej sprawie należałoby uznać za niespełniony jedynie w przypadku, gdyby legalizowany budynek miał charakter biurowy, uwzględniając, że podany w decyzji nr [...] wskaźnik, którym inwestor jest związany (18 miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej biur), odnosi się tylko do wskazanej zabudowy.

Rekapitulując, wniesiona skarga w zasadniczej części zasługiwała na uwzględnienie. Uchybienia, na które Sąd zwrócił uwagę, dyskwalifikują zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wadliwe wyjaśnienie wskazanych przez Sąd okoliczności oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie dokonał właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania miało bezpośrednie przełożenie na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przywołanego wyżej art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawnomaterialną zaskarżonej decyzji. Sąd nie może nie zgodzić się z zapatrywaniem wyrażonym w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1687/17, zgodnie z którym przyjęcie określonych rozwiązań architektonicznych i techniczno - budowlanych, oczekiwanych przez inwestora i zaakceptowanych przez projektanta, a także zapewnienie projektanta o zgodności tych rozwiązań z przepisami nie stanowi o zwolnieniu organu nadzoru budowlanego z dokonania wnikliwej oceny tychże rozwiązań pod względem zgodności z prawem.

Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i dokona niezbędnych ustaleń faktycznych, a następnie rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i oceni okoliczności istotne dla zastosowania dyspozycji art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, przedstawiając ich wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.