Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 205/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 8, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6, art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 19 ust. 1 i ust. 5 pkt 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Buczek z dnia 17 stycznia 2011 r. nr IV/31/11 w sprawie uchwalenie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Buczek 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt. 5, 6, 7; § 3; § 8 ust. 4; § 9; § 33 ust. 1 i 2; § 36 ust. 5 i 6 załącznika "Regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Buczek" do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł skargę na uchwałę nr IV/31/11 Rady Gminy Buczek z dnia 17 stycznia 2011 roku w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Buczek w części dotyczącej § 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5 – 7, § 3, § 5, § 6, § 8 ust. 4, § 9, § 11, § 12, § 13, § 33 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 5 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Kwestionowanej uchwale autor skargi zarzucił naruszenie art. 7 ust. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 328 ze zm., dalej jako: "ustawa") polegające na:

- zmodyfikowaniu w § 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5-7 Regulaminu definicji legalnych zawartych w art. 2 ustawy oraz wprowadzeniu nowych definicji takich jak "wodomierz", "wodomierz dodatkowy", "wodomierz własny", podczas gdy rada gminy nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca;

- niedokładnym powtórzeniu w § 8 ust. 4 i § 9 Regulaminu przepisu art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, a także w § 33 ust. 1 Regulaminu – przepisu art. 15 ust. 3 ustawy;

- nałożeniu na odbiorcę usług w § 33 ust. 2 Regulaminu obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania, zakupu, montażu wodomierzy dodatkowych i własnych, podczas gdy brak jest w tym zakresie delegacji ustawowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawa nie wprowadza takich pojęć jak wodomierz, wodomierz dodatkowy i własny;

- wskazaniu w §3 Regulaminu, iż treść umowy nie może ograniczać praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu, podczas gdy podobny – lecz szerzej określony – zakaz w tym zakresie wynika z art. 58 § 1 k.c.;

- uregulowaniu w § 5, § 6, § 11-13 i § 36 ust. 5 i 6 szczegółowych zasad zawierania i rozwiązania umowy oraz przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, co przekracza delegację ustawowej zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, który upoważnia organ stanowiący wyłącznie do unormowania szczegółowych warunków i trybu "zawierania" umów z odbiorcami usług, nie zaś kwestii dotyczących okresu obowiązywania umowy, zmiany warunków, rozwiązania umowy i odpowiedzialności odszkodowawczej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5-7, § 3, § 5, § 6, § 8 ust. 4, § 9, § 11, § 12, § 13, § 33 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 5 i 6.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż Rada Gminy Buczek w dniu 17 stycznia 2011 roku podjęła uchwałę nr IV/31/11 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Buczek.

W kwestionowanej uchwale zapis § 1 ust. 2 pkt 3, 5-7 regulaminu zawiera zmodyfikowane definicje legalne pojęć "odbiorcy usług" oraz "wodomierzy" wskazane odpowiednio w art. 2 pkt 3 i 19 ustawy. Rada Gminy wprowadziła definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz", "wodomierz dodatkowy" i "wodomierz własny". Tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje za wyjątkiem "wodomierza głównego". Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania czy też tworzenia własnych definicji legalnych. Jeżeli zatem ww. definicje różnią się od definicji ustawowych, to tym samym ww. postanowienia regulaminu mają charakter rażącego naruszenia prawa. Powyższe okoliczności powinny skutkować za sobą stwierdzenie nieważności również zapisu § 33 ust. 2, albowiem stanowią one przekroczenie delegacji ustawowej. Autor skargi wskazał na naruszenie w ten sposób przepisu § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. 2016 roku, poz. 283, dalej jako: "Z.t.p.").

Kolejny przykład zmodyfikowanego zapisu ustawy stanowi § 8 ust. 4, § 9 oraz § 33 ust. 1 regulaminu. Treść tych zapisów nie stanowi dokładnego powtórzenia art. 6 ust. 4 i 5 ustawy oraz art. 15 ust. 3 ustawy. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 Z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji.

Argumentując kolejne zarzuty skargi jej autor napisał, że rada gminy nie była władna do unormowania kwestii wskazanych w § 5, 6, § 11-13 oraz § 36 ust. 5 i 6 regulaminu w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Ponadto, kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, rada gminy nie jest zaś upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu. Z przepisu art. 6 ustawy wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać.

Za istotnie naruszający przepisy prawa skarżący uznał także § 3 Regulaminu, który stanowi, iż "postanowienia umów zawieranych przez usługodawcę z usługobiorcą nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień regulaminu". Regulacja ta narusza normę wynikającą z art. 58 k.c. Wprowadzona § 3 regulacja stanowi niedopuszczalne zawężenie ogólnie obowiązującej zasady prawa cywilnego. Ponadto treść tego przepisu sprzeczna jest z art. 6 ust. 1 ustawy, albowiem umowa o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków zawierana powinna być pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Natomiast według zapisu § 3 regulaminu umowa zawierana jest z Urzędem Gminy Buczek jako "usługodawcą" w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 regulaminu.

Podsumowując autor skargi napisał, że skoro nie istnieje ogólna norma kompetencyjna do regulowania ww. kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowiły podstawy do nałożenia takiego obowiązku, to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność kontestowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Buczek uznała zarzuty zawarte w skardze Prokuratora Rejonowego w Łasku za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 8 P.p.s.a. Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że Prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę po kilkunastu latach od jej podjęcia.

Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Nie ulega wątpliwości, że do skargi Prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 roku, sygn. I OSK 978/06, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując do merytorycznej części uzasadnienia podkreślić wypada, iż akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków(dalej jako ustawa), który nakłada na gminę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków – stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy – określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis art. 19 ust.5 ustawy wyznacza zakres regulaminu. Nie ulega wątpliwości, że materia uregulowana w regulaminie nie może wykraczać poza wyżej określony zakres. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać objęte unormowaniem uchwały rady. Wskazany w art. 19 ust. 5 ustawy zakres ma charakter wyczerpujący. Rada gminy ma obowiązek zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich wskazanych w nim zagadnień i tylko do nich.

Przedmiotem skargi są przepisy § 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5 – 7, § 3, § 5, § 6, § 8 ust. 4, § 9, § 11, § 12, § 13, § 33 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 5 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr IV/31/11 Rady Gminy Buczek z dnia 17 stycznia 2011 roku w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Buczek.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnych modyfikacji ustawowych definicji rację przyznać należy skarżącemu, że w sposób sprzeczny z prawem wprowadzono w § 1 ust. 2 pkt 5 – 7 regulaminu definicje pojęcia wodomierz. I tak w punkcie 5 zdefiniowano pojęcie "wodomierz", w punkcie 6 "wodomierz dodatkowy", a w punkcie 7 "wodomierz własny". które nie odpowiadają definicji ustawowej, określającej wodomierz główny, co oznacza przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. Tym samym wskazane wyżej regulaminowe definicje wodomierza uznać należy za niedopuszczalną modyfikację pojęć ustawowych.

Trafnie skarżący podnosi, że rada gminy nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, które zdefiniował ustawodawca. Uchwałodawca działając na podstawie upoważnienia ustawowego – w sprawie wynikającego z art. 19 ustawy – ma prawo do stanowienia w uchwale definicji pojęć którymi będzie się w tejże uchwale posługiwał, pod warunkiem że nie będzie powtarzał definicji zawartych w ustawie, ani ich modyfikował.

Natomiast sąd nie podzielił zarzutu skargi, że do istotnego naruszenia prawa doszło również w przypadku przyjętej w uchwale definicji usługodawcy i usługobiorcy. W § 1 ust.2 pkt 2 regulaminu wskazano, że pod pojęciem usługodawcy, używanym w regulaminie kryje się Urząd Gminy w Buczku. W tym przypadku jest to akceptowalne doprecyzowanie zapisu ustawy, regulamin w ten sposób odnosi się do wyłącznego na tym terenie usługodawcy. W przypadku definicji usługobiorcy zarzut nieuprawnionej zmiany definicji jest zbyt daleko idący. Wprawdzie ustawa posługuje się terminem odbiorcy usług, nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcia "usługobiorca" i "odbiorca usług" są synonimami. zamienne użycie jednego z tych określeń nie może więc skutkować odmiennym, niż ustawowe rozumieniem określenia, nie wprowadza najmniejszej wątpliwości co do zakresu pojęciowego. Zwłaszcza, że treść definiowanych pojęć jest tożsama w regulaminie i ustawie.

Z powyższych względów sąd uznał, że zawarte w § 1 ust.2 pkt 2 i 3 regulaminu definicje usługodawcy i usługobiorcy nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Powyższym definicjom regulaminowym brak cech istotnego naruszenia prawa.

Trafny jest natomiast zarzut istotnego naruszenia prawa w § 3 regulaminu. Przepis ten stanowi, że postanowienia umów zawieranych przez usługodawcę z usługobiorcami nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień regulaminu.

Tymczasem zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika z powszechnie obowiązującego prawa (z art. 58 § 1 K.c.), nie zaś z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Słuszna jest także uwaga autora skargi, iż w powyższym przepisie nastąpiło nieuprawnione zawężenie w stosunku do regulacji prawa cywilnego aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. W przepisie tym mowa jest bowiem o ustawie, pod którą zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 regulaminu rozumieć należy jedynie ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z uwagi na powyższe zarzut istotnego naruszenia prawa sposobem zredagowania § 3 regulaminu uznać należy za zasadny.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Z zagadnieniem zasad zawierania umów związany jest także kolejny zarzut, który wskazuje, iż treść § 5, § 6, § 11 – 13 oraz § 36 ust. 5 i 6 regulaminu naruszają art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Niewątpliwie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa – zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy – zawiera w szczególności postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia (pkt 1), sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (pkt 2), praw i obowiązków stron umowy (pkt 3), warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług (pkt 3a), procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (pkt 4), ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 (pkt 5) i okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (pkt 6). Co istotne – zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy – umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W tym kontekście należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Niemniej jednak nie stanowi w ocenie sądu naruszenia unormowań ustawowych treść § 5 i §6 . W § 5 regulaminu w ustępie 1 wskazano, że umowy zawiera się na czas nieokreślony, zaś w ustępie 2 sprecyzowano, kiedy umowa zawierana jest na czas określony. Z kolei zgodnie z § 6 regulaminu zmiana warunków umowy następuje w formie aneksu do umowy sporządzonego w formie pisemnej (§ 6 ust. 1 regulaminu), natomiast zachowania formy pisemnej nie wymaga zmiana taryfy w czasie obowiązywania umowy i zmiana adresu do korespondencji (§ 6 ust. 2 regulaminu). Treści zawarte w § 5 i w § 6 nie wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust.5 ustawy. Kwestie formy zawarcia lub zmiany umowy nie zostały – z mocy art. 6 ust. 3 ustawy – zastrzeżone wyłącznie do materii umowy.

Ponadto pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę oraz warunków jej rozwiązania i ustania. Brak podstaw, aby pojęcie warunków zawierania umów traktować tak wąsko, jak to wskazuje skarżący i wyłączać z zakresu tej regulacji regulaminowej warunki i tryb rozwiązania i ustania umowy. Taka sytuacja prowadziłaby w ocenie sądu do dysonansu regulacyjnego, gdy warunków zawarcia umowy należałoby poszukiwać w regulaminie, zaś nie określałby on warunków rozwiązania umowy. Z uwagi na powyższe sąd przyjął, że postanowienia regulaminu dotyczące rozwiązywania umowy, czyli rozwiązania z wypowiedzeniem (§ 11 regulaminu), w drodze porozumienia (§ 12 regulaminu), czy wygaśnięcia umowy (§ 13 regulaminu) nie naruszają art. 19 ust.5 ustawy.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi należy przypomnieć, że – zdaniem autora skargi – zapis § 8 ust. 4 i § 9 regulaminu stanowi powtórzenie treści art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, a § 33 ust. 1 regulaminu stanowi powtórzenie treści art. 15 ust. 3 ustawy. Porównując treść § 8 ust. 4 regulaminu i art. 6 ust. 4 i 5 ustawy należy dostrzec, że treść wspomnianego zapisu regulaminu nie tyle stanowi powtórzenie regulacji ustawowej, co jej niedozwoloną modyfikację. Zgodnie wszak z art. 6 ust. 4 ustawy, umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zatem nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie w § 8 ust. 4 zapisu, że umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu posiadania przyłączonej nieruchomości. Natomiast § 9 regulaminu odnosi się do zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym i w swej treści stanowi modyfikację zapisów art. 6 ust. 6 ustawy, zatem rada gminy także w tym zakresie wykroczyła poza delegację wynikającą z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Kolejny wskazany w skardze przepis § 33 st. 1 regulaminu przewiduje, że koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego (również w budynkach wielolokalowych) obciąża usługodawcę i jako taki stanowi powtórzenie, ale prxede wszystkim nieuprawnioną zmianę zasad określonych w przepisie art. 15 ust. 3 ustawy, który wskazuje, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług.

W końcu – zdaniem Prokuratora – przepis § 33 ust. 2 nakłada na odbiorcę usług obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania, zakupu, montażu wodomierzy dodatkowych i własnych, podczas gdy w tym zakresie brak jest w tym zakresie delegacji ustawowej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art.15 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy). Koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług (art. 15 ust. 3 ustawy).

Dokonując analizy treści powołanego przez Prokuratora § 33 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie sposób uznać, aby uchwałodawca wykroczył w tym zapisie poza ramy delegacji ustawowej. Trudno zatem w powyższym unormowaniu zaskarżonej uchwały dopatrzyć się wprowadzenia przez Radę Gminy opłaty mającej, jak wskazuje skarżący, cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Podkreślić przy tym należy, że powołane w skardze orzeczenia sądowe, mające przemawiać za zasadnością stanowiska skarżącego, zostały wydane w sprawach o innym stanie faktycznym niż stan kontrolowanej przez Sąd sprawy. Niemniej jednak z uwagi na to, że uchwałodawca posłużył się w § 33 ust.2 pojęciami, których nie zna ustawa, definicje których sąd uznał wcześniej za uchwalone z naruszeniem zasad techniki legislacyjnych, należało i to unormowanie ocenić jako naruszające prawo w stopniu istotnym, bowiem zawiera w sobie treści sprzeczne z zakresem delegacji ustawowej, wprowadzając nieznane ustawie pojęcia.

Trafnie też skarżący zarzuca, że brak jakichkolwiek podstaw prawnych do uregulowania w akcie prawa miejscowego zasad odpowiedzialności odszkodowawczej usługodawcy. Delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie przewiduje normowania tej kwestii w regulaminie uchwalanym na podstawie tego przepisu. Wykroczenie poza delegację ustawową jest więc oczywiste, a tym samym konieczne stało się orzeczenie o nieważności uregulowań § 36 ust.5, przewidującego odpowiedzialność odszkodowawczą usługodawcy, jak i § 36 ust. 6 wskazującego na przesłanki uwolnienia się usługodawcy od tej odpowiedzialności.

Z opisanych powodów Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust.2 pkt 5, 6 , 7, § 3, § 8 ust 4, §9, § 33 ust. 1 i 2 , § 36 ust. 5 i 6 załącznika pt Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Buczek" zaskarżonej uchwały. Jednocześnie na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałej części.

M.K.