Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1702/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 36/16 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [..] listopada 2015 r. nr [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt: II SA/Sz 36/16 oddalił skargę B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [..] listopada 2015 r., znak: [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem skierowanym w dniu 17 lutego 2015 r. drogą elektroniczną B.W. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, tj. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w N., którzy otrzymali w 2014 r. nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy oraz o podanie wysokości tych nagród w odniesieniu do każdej osoby wraz z wyjaśnieniem, jakie szczególne osiągnięcia w pracy w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników stanowiły podstawę przyznania nagrody.

W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. poinformował, że w 2014 r. nagrody uzyskało 9 pracowników, suma nagród wyniosła [..] zł, z której Skarbnik Gminy M.M. otrzymał kwotę [..] zł, a Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska T.F. [..] zł. W załączeniu do pisma organ przesłał skany pism o przyznaniu nagród dwóm wyżej wymienionym osobom.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r., znak [..] Burmistrz N. odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie z wyłączeniem podania informacji o udzieleniu nagrody dla M.M. i T.F. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pytanie o wysokość nagród jest pytaniem o informację publiczną, jednak prawo do wynagrodzenia, którego nagroda jest pochodną, stanowi dobro chronione. Ponieważ pracownicy Urzędu nie wyrazili zgody na ujawnienie faktu otrzymania nagrody i jej wysokości organ odmówił udzielenia informacji w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [..] lipca 2015 r., znak: [..] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę w całości organowi I instancji, zauważając braki formalne dotyczące podstawy prawnej, podstawy stwierdzenia, że pracownicy nie wyrazili zgody na ujawnienie danych oraz brak wskazania osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania.

Burmistrz Nowogardu kolejną decyzją z dnia [..] września 2015 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie z wyłączeniem podania informacji o udzieleniu nagrody dla M.M. i T.F.

Organ wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej w zakresie objętym żądaniem wniosku może dotyczyć osób sprawujących funkcje publiczne. Do pracowników nie wykonujących funkcji publicznych zastosowanie ma zasada ochrony prywatności osoby fizycznej ustanowiona w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził, że Skarbnik oraz Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska należą do osób, które sprawują funkcje publiczne, jednak w odniesieniu do pozostałych siedmiu pracowników, którzy otrzymali nagrody, organ stwierdził, że nie są osobami publicznymi ani nie pełnią funkcji publicznych. Ponieważ osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie wnioskodawcy informacji o przyznaniu i wysokości nagród na ich rzecz, organ odmówił uwzględnienia wniosku w tym zakresie.

Po rozpoznaniu odwołania B.W. od decyzji Burmistrza N. z dnia [..] września 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [..] listopada 2015 r., znak: [..] utrzymało decyzję Burmistrza N. w mocy, uznając ustalenia organu I instancji za prawidłowe i dokonane w granicach prawa oraz szczegółowo wyjaśniając, że prawo do prywatności jest dobrem równorzędnym z prawem do informacji publicznej.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie stała się przedmiotem skargi B.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której skarżący podniósł, że informacja o nagrodach nie ingeruje w sferę osobistą pracownika samorządowego, a ma związek z okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego i nie zachodzą podstawy do wyłączenia kontroli społecznej w zakresie oceny, czy wysokość nagrody jest adekwatna do osiągniętych szczególnych osiągnięć, a nie uzależniona od innych czynników, co może uczynić najlepiej wyłącznie społeczność lokalna oraz prasa, której sam jest przedstawicielem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 2 marca 2016 r. Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zgłosiło swój udział w niniejszym postępowaniu ze skargi B.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie, na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wyjaśnił szeroko pojęcie informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i powołując się na orzecznictwo sądowe w tym zakresie przyjął, że wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zatem co do zasady, żądana przez skarżącego informacja odpowiada szerokiemu pojęciu informacji publicznej. Jednak zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jako takie podlega prawnej ochronie, przyznanej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 715/15, że nagroda ma charakter uznaniowy, a decyzję o jej przyznaniu pracownikowi podejmuje indywidualnie pracodawca. Jednocześnie należy do fakultatywnych składników wynagrodzenia i podlega takiej samej ochronie w zakresie prawa do prywatności jak wynagrodzenie. Sąd uznał, że ochrona praw innych osób – prawa do prywatności zagwarantowana konkretnym przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 5 ust. 2 stanowi ograniczenie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Sąd przypomniał także, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. akt: K 41/02 informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są objęte prywatnością i autonomią informacyjną. Ponadto Sąd stwierdził, że aby ustalić, czy nagrodę przyznano zasadnie, koniecznym byłoby zapoznanie się z motywami, jakimi kierowano się przy podejmowaniu decyzji w tym zakresie, jednak skarżący domagał się wyłącznie listy pracowników, którym nagrody przyznano ze wskazaniem wysokości nagród. Przedstawiona argumentacja skarżącego wskazywała, że w istocie nie jest zainteresowany ujawnieniem przypadków nieuzasadnionego przyznawania nagród osobom, które na te nagrody nie zasłużyły lecz jedynie ujawnienie tych informacji w odniesieniu do niektórych – przez niego wytypowanych - osób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy;

2) art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych;

3) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nagroda dla pracowników samorządowych zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych może być przyznawana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, zatem szczególne uregulowanie tej kwestii świadczy o jej wyjątkowym znaczeniu i nie można uznać, aby jej ujawnienie naruszało prywatność osoby fizycznej. Ujawnienie nagród może stanowić przyczynek do zawnioskowania o powody przyznania nagrody, a tym samym do społecznej kontroli przestrzegania art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Według skarżącego kasacyjnie osoba, która podejmuje pracę w urzędzie miasta musi liczyć się z tym, że informację o jej pracy, w tym o tym, czy dostała nagrodę, w jakiej wysokości i z jakich powodów, będą jawne dla obywateli. Nagroda ma związek z publiczną sferą działalności pracownika samorządowego i nie jest związana z jego osobistą czy prywatną sytuacją. Ponadto skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podniosło, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna i ustawa o finansach publicznych nie zakłada ochrony prywatności osób fizycznych. Możliwość przeznaczania środków publicznych na podstawie ogólnie sformułowanych przesłanek określonych w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych stwarza ryzyko nadużyć, polegających na przyznawaniu nagród nie za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, ale z innych – pozaprawnych, pozamerytorycznych - powodów, co wskazuje na konieczność dostępu do informacji celem weryfikacji w drodze społecznej kontroli, czy podstawą nagród były szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Z tych powodów skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie uznaje, że informacje objęte żądaniem wnioskodawcy nie naruszają prywatności osób fizycznych, a więc nie ma potrzeby dokonywania dystynkcji na pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne i tych funkcji nie pełniących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.W. wniósł o jej uwzględnienie, podzielając argumentację w niej powołaną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjnie w niniejszej sprawie opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego w wyniku dokonania błędnej wykładni przepisów: art. 61 Konstytucji RP, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach pierwszego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 61 Konstytucji RP przez błędne, zbyt daleko idące ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych "na kanwie niniejszej sprawy". Tak skonstruowany zarzut nie pozwala ustalić, naruszenie jakiej konkretnie normy zawartej w art. 61 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie zarzuca i czy naruszenia tego upatruje w błędnej wykładni przepisu czy też w jego niewłaściwym zastosowaniu. Przepis art. 61 Konstytucji RP składa się z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych (czterech ustępów), z których każdy dotyczy zarówno różnych aspektów i form prawa dostępu do informacji publicznej, jak i kwestii podstaw i przesłanek jego ograniczenia oraz trybu udzielania informacji publicznych.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, także w przypadku skarg kasacyjnych obecnie skarżącego Stowarzyszenia, że ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Sąd II instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Z tej przyczyny nie mógł być rozpoznany wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia przepisu art. 61 Konstytucji RP.

W odniesieniu do dwóch pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych. Wskazane przepisy Konstytucji RP, choć w istocie dotyczą ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3) a także w zakresie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 3) nie były przedmiotem wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani także nie podlegały bezpośredniemu zastosowaniu. Z przepisów tych wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, przy czym w Konstytucji określono przesłanki tego ograniczenia, a ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na wymienione w Konstytucji wartości określone w ustawach. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wysnuć wniosku o dokonaniu jakiejkolwiek, a tym bardziej błędnej wykładni powołanych przepisów. Normą, która podlegała zastosowaniu w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji był przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. regulującej zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a więc konkretyzującej realizację uprawnień wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność pracowników samorządowych. W istocie zatem zarzut ten dotyczy błędnego zastosowania powołanego przepisu w stanie faktycznym sprawy.

Konstrukcja zarzutu nie wskazuje na podważenie sposobu rozumienia pojęcia ograniczenia dostępu do informacji publicznej ani pojęcia prywatności osoby fizycznej, jako przesłanki tego ograniczenia, ani podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej wymienionych w zdaniu drugim przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wprost wskazuje, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie kwestionuje podstawy do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wyraźnie podnosząc, że żądane konkretne informacje w ogóle nie dotyczą prywatności osób fizycznych. Kwestionując w powyższy sposób nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy z wniosku z dnia 17 lutego 2015 r. ocenionego jako wniosek w części dotyczący informacji publicznej niepodlegającej udostępnieniu, strona skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej i podstaw do wyłączenia jawności z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów (bądź ich niezastosowania) w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe, należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą podstawy do ochrony danych personalnych osób pracowników urzędu niepełniących funkcji publicznych, z uwagi na fakt, że wysokość wynagrodzenia, którego składnikiem jest nagroda pracodawcy stanowi dobro osobiste, to stanowisko Sądu, według którego prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, jest stanowiskiem prawidłowym w realiach niniejszej sprawy, co czyniło zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zarzutem nieskutecznym.

W świetle powoływanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów o jawności gospodarki finansami publicznymi, uwypuklenia wymaga fakt, że informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych organ skarżącemu udzielił.

Natomiast zasadnicza kwestia związana z prawidłowością zakwalifikowania wniosku z dnia 17 lutego 2015 r. "o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych (..), które otrzymały w roku 2014 nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych" jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mogła być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, w której nie podniesiono w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej. Należy przypomnieć, że oddalenie skargi kasacyjnej oznacza brak zasadności podniesionych w niej zarzutów, co nie jest tożsame z zaakceptowaniem orzeczenia Sądu I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną, która pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.