Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2895/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 92a ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia WSA del. Izabella Janson (spr.) Protokolant Joanna Legieć po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 310/17 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 310/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. (dalej też: "strona". "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej też : "GITD", "organ II instancji") w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny z którego wynikało, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nałożył na J. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] " karę pieniężną w wysokości 20.000 zł na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) za naruszenia polegające na: przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (określonym pod lp. 5.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 2-krotnie), - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (określonym pod lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 8-krotnie a nadto pod lp. 5.2.2. tego załącznika - 19-krotnie), - skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (określonym pod lp. 5.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 6-krotnie a nadto pod lp. 5.3.2 tego załącznika - 4-krotnie), - skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny (określonym pod lp. 5.4.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 1- krotnie), - przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, (określonym pod lp. 5.6.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 1- krotnie), - naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę (określonym pod lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 18-krotnie), - naruszeniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego za każdy pojazd (określonym pod lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 12-krotnie), - nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień (określonym pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 32-krotnie), - udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień (określonym pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 28-krotnie).

Łączna kara za stwierdzone powyżej naruszenia wyniosła 46.150,00 zł, jednak z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, maksymalna łączna kwota kary to 20.000,00 zł.

Naruszenia ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa prowadzonej w dniach od 23 stycznia 2015 r. do 10 lutego 2015 r., przy czym jej zakres obejmował okres od dnia 23 stycznia 2014 r. do 23 stycznia 2015 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.O. zarzucił jej błędną subsumpcję stanu faktycznego do przepisu sankcyjnego zapisanego pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 rozporządzenia 3821/85 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, jak również naruszenie akapitu (3) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez niezastosowanie w sprawie.

Odnosząc się do nałożonej na skarżącego kary za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) - tj. kart, które zdaniem organu, nie odzwierciedlały przypadków dojazdów poszczególnych kierowców do pojazdów pozostawionych w miejscach innych niż siedziba przedsiębiorstwa – J. O. podniósł, że sytuacja, w której kierowcy prowadzili pojazd osobowy, dojeżdżając nim do pojazdu ciężarowego pozostawionego w innym miejscu, niż siedziba firmy jest ujęta w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o czasie pracy kierowców. Zgodnie z tym przepisem opisana wyżej sytuacja powinna skutkować wystawieniem przez przedsiębiorcę zaświadczenia potwierdzającego, że kierowca prowadził pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) 561/2006. Tym samym okresy dojazdów nie powinny znaleźć się na kartach kierowców, a winny być udokumentowane właśnie zaświadczeniami. Wspomniane zaświadczenia były wystawiane i niszczone po upływie 28 dni, w których podlegały kontroli. Natomiast sytuacja, w której kierowca podróżował do pojazdu samochodem osobowym, ale w roli pasażera, winna skutkować wystawieniem zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kierowcy w gotowości (art. 31 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy). To rozwiązanie także było stosowane, jednak w związku z brakiem ustawowego obowiązku przechowywania przedmiotowych zaświadczeń, były one niszczone po upływie okresu podlegającego kontroli drogowej. Dane dokumentujące analizowane dojazdy były jednak przenoszone do ewidencji czasu pracy kierowców i dopełniając dane o okresach aktywności kierowców czyniły ewidencję czasu pracy każdego z kierowców kompletną.

Odnosząc się do kary nałożonej na stronę za naruszenie określone pod lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegające na niedopełnieniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, skarżący wskazał, że została ona nałożona w oparciu o obliczenie ilości dni kalendarzowych pomiędzy poszczególnymi czynnościami pobrania danych. Zdaniem strony organ I instancji nałożył karę w zbyt dużej wysokości bowiem nie uwzględnił dni zarejestrowanej działalności o jakiej mowa w akapicie trzecim rozporządzenia 581/2010 regulującego na poziomie prawa unijnego częstotliwość pobierania danych z kart kierowców oraz tachografów samochodowych. Karę nałożono w przypadkach, w których ilość dni kalendarzowych pomiędzy dwoma czynnościami pobrania danych z karty kierowcy rzeczywiście przekraczała 28, jednak po odliczeniu z tej puli dni, w których kierowca nie podejmował żadnej działalności okazuje się, że termin pobrania danych przekroczony nie został.

Ustosunkowując się do zarzutu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy P. L., skarżący podał, że sytuacja ta zaistniała z powodu agresywnego zachowania tego kierowcy przy rozwiązaniu umowy o pracę.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, odniósł się do każdego ze stwierdzonych naruszeń i nie dostrzegając nieprawidłowości w ocenie materiału dowodowego, dokonanej przez organ I instancji podzielił jego stanowisko zarówno co do stwierdzonych naruszeń, ich kwalifikacji prawnej jak i wymierzonych za te naruszenia kar i ich wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 256/16) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r.

Dokonując oceny podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał za zasadny zarzut nierozważenia przez organ, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, jak również niewyjaśnienia stronie z jakich przyczyn przepis ten nie mógł być w niniejszej sprawie zastosowany. W ocenie tego Sądu, w przypadku gdy skarżący dwukrotnie, w trakcie kontroli oraz składając zastrzeżenia do protokołu kontroli, wskazywał na okoliczności, które uniemożliwiały odczytanie danych karty kierowcy P. L., rzeczą organu było zbadanie tych okoliczności i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego. Sąd nie podzielił poglądu organu, że przedsiębiorca zawsze jest w stanie przewidzieć zachowanie każdego pracownika, a w szczególności, że jego odpowiedzialność za dobór kadr zatrudnionych w przedsiębiorstwie sięga tak daleko, że w każdym, nawet najbardziej odbiegającym od normalnych zachowań przypadku ponosi winę w wyborze, która z kolei uniemożliwia zastosowanie przepisów dopuszczających zaniechanie wszczęcia postępowania i nałożenia kary.

Sąd podzielił również zarzut niewłaściwej interpretacji pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, a w konsekwencji również § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. Przepisy tego rozporządzenia nie mogą być interpretowane z pominięciem przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, w myśl których dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są natomiast okresy, gdy nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Z tego względu organ winien uwzględnić w toku swoich działań kontrolnych jedynie dni zarejestrowane, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że zaświadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców nie muszą być przez niego przechowywane, a zestawienie wystawionych zaświadczeń jest wystarczającym dowodem dokumentującym czas dojazdów kierowcy do pojazdu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] " karę pieniężną w wysokości 20 000 zł na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r, o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) za naruszenia polegające na: - przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (określonym pod lp. 5.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 2-krotnie), - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (określonym pod lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 8-krotnie a nadto pod lp. 5.2.2. tego załącznika - 19-krotnie), - skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (określonym pod lp. 5.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 6-krotnie a nadto pod lp. 5.3.2 tego załącznika - 4-krotnie), -skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny (określonym pod lp. 5.4.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 1-krotnie), - przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, (określonym pod lp. 5.6.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 1-krotnie), - naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę (określonym pod lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 12-krotnie), - naruszeniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego za każdy pojazd (określonym pod lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 10-krotnie),- udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień (określonym pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - 28 - krotnie).

Łączna kara za stwierdzone powyżej naruszenia wyniosła 26.150,00 zł, jednak z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, maksymalna łączna kwota kary to 20.000,00 zł.

Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wyrażone w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. w przedmiotowej sprawie (sygn. akt II SA/Sz 256/16) organ odstąpił od sankcjonowania naruszeń, zawartych w protokole kontroli z dnia 10 lutego 2015 r. i ujętych w decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego z dnia 3 marca 2015 r.:-lp. 6.3.11 - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę - w wyniku ponownej analizy danych stwierdzono, że wczytywanie danych cyfrowych kart kierowców: R. S. (z cyfrowej karty nr [...]), M. R. (z cyfrowej karty nr [...]), R. K. (z cyfrowej karty nr [...]), E. S. (z cyfrowej karty nr [...]), H. G. (z cyfrowej karty nr [...]), J. K. (z cyfrowej karty nr [...]) - odbywało się z zachowaniem częstotliwości 28 dni aktywności kierowcy, - lp. 6.3.12 - naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd - w wyniku ponownej analizy danych stwierdzono, że wczytywanie danych z pojazdów nr rej [...] (w dniu [...] września 2014 r.) i ZPL [...] (w dniu [...] listopada 2014 r.) odbyło się z zachowaniem częstotliwości 90 dni aktywności kierowcy, - lp. 6.3.7 - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień. Organ uwzględnił w tym wypadku okoliczność, że dane z karty kierowcy P. L. nie zostały odczytane przez pracownika administracyjno-biurowego w dniu rozwiązywania umowy o pracę ze względu na agresywne zachowanie tego kierowcy i brak współpracy z jego strony. Organ powołał się na wyjaśnienia strony zgodnie z którymi pracownik odpowiedzialny za odczytanie karty kierowcy bał się pobicia przez tego kierowcę i nie miał możliwości przymuszenia go do okazania karty do odczytu.

Organ nie uwzględnił natomiast argumentacji skarżącego dotyczącej naruszenia określonego pod lp. 6.3.9 - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień. Zdaniem organu, prowadzenie ewidencji czasu pracy, z której wynika, że kierowcy pozostawali w gotowości lub wykonywali inną pracę nie zwalnia z obowiązku pełnej rejestracji aktywności kierowcy.

W odwołaniu od tej decyzji J. O. zarzucił: błędne zastosowanie wynikające z nieprawidłowej wykładni przepisu materialnego tzn. art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem kary za naruszenie określone pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym za stan faktyczny niewyczerpujący dyspozycji wskazanego przepisu sankcjonującego, naruszenie akapitu (3) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez niezastosowanie w sprawie.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu dotyczącą nałożenia na niego kary w wysokości 8.400 zł za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Strona podniosła, że w sytuacji, w której nie okazałaby danych dokumentujących dojazdy poszczególnych kierowców do pojazdów pozostawionych w miejscach innych niż siedziba przedsiębiorstwa, organ kontrolny nie wiedziałby, że takie dojazdy miały miejsce. Organ kontrolny ustalił istnienie tego typu dojazdów tylko dlatego, że skarżący okazał pełne dane o okresach aktywności kierowców. W jego ocenie, nie istnieje przepis, który zobowiązywałby przedsiębiorcę do przechowywania zaświadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców w formie określonej w decyzji komisji z dnia 14 grudnia 2009 r. Z tego względu, po wykorzystaniu tych zaświadczeń przez kierowców, po ich powrocie do siedziby firmy były one niszczone, jednak ich treść była uwzględniana w ewidencji czasu pracy kierowców, którą w całości otrzymał organ kontrolny podczas prowadzonej w firmie strony kontroli.

Skarżący podniósł, że w dalszym ciągu nie może zgodzić się z wyliczeniami organu na podstawie których, nałożono karę za stwierdzone rzekomo przypadki naruszenie wskazanego pod lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy transportowej. Poza sporem pozostaje, że określając dopuszczalny na podstawie obowiązujących przepisów odstęp czasowy pomiędzy kolejnymi zdarzeniami pobrania danych z kart poszczególnych kierowców, organ winien brać pod uwagę jedynie dni zarejestrowanej na karcie tego kierowcy działalności. W ocenie strony, organ uczynił tak jedynie wobec niektórych kierowców - wobec innych natomiast nie zastosował się do niniejszego wymogu. Jako przykład skarżący wskazał karę w wysokości 500 zł za rzekome przekroczenie maksymalnego odstępu czasowego pomiędzy kolejnymi zdarzeniami pobrania danych z karty M. K. Przedmiotem sporu w tym wypadku jest ilość dni zarejestrowanej aktywności kierowcy w okresie od 27 września 2014 r. do 8 listopada 2014 r. Licząc dni "kalendarzowe" pomiędzy dwoma zdarzeniami pobrania danych, minęło ich 42, jednak analiza aktywność tego kierowcy wskazuje, że w dniach 1 - 8 listopada 2014 r. nie podejmował on żadnej działalności (aktywności) rejestrowanej za pomocą tachografu na jego karcie, podobnie jak w dniach 26 - 31, 19, 12, 5 października 2014 r. oraz podobnie jak w dniu 28 września 2014 r. Zdaniem skarżącego, od ogólnej liczby 42 dni "kalendarzowych" dzielących obydwie te daty, odliczyć należy wskazane tu 18 dni, w których kierowca nie zarejestrował za pomocą tachografu żadnej działalności na rzecz skarżącego. Finalnie więc, obydwa wskazane powyżej zdarzenia pobrania danych dzieliło jedynie 24 dni zarejestrowanej działalności M. K.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał decyzję organu I instancji uznając, że nałożenie kar pieniężnych za poszczególne naruszenia jak również kary łącznej za te naruszenia w kwocie 26.150 zł ograniczonej w uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym do 20.000 zł było zasadne i zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, mając na uwadze wiążące wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące m.in. sposobu określania terminu na wczytanie danych z kart kierowców i danych z jednostki pojazdowej, organ odwoławczy zważył, że nie są zasadne i nie mogą zostać uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję J. O. wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego a w szczególności zasady przekonywania, jak i bezpośrednie naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy prawdopodobnie nieistniającej i nieznanej skarżącemu decyzji o nałożeniu kary, która nie ma związku z postępowaniem prowadzonym na gruncie niniejszej sprawy, który to fakt powoduje niepewność w zakresie obecnej sytuacji prawnej strony, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego a w szczególności zasady przekonywania, jak i bezpośrednie naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie niejasne uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia w zakresie kary nałożonej za naruszenie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na przekroczeniu dopuszczalnego terminu pobrania danych z kart kierowców, naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zignorowanie zaleceń skierowanych do organów administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. o sygn. II SA/Sz 256/16, ponowne naruszenie akapitu (3) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez jedynie pozorne zastosowanie tego przepisu w sprawie, - naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego a w szczególności zasady przekonywania, jak i bezpośrednie naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie niejasne uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia w zakresie kary nałożonej za naruszenie lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na przekroczeniu dopuszczalnego terminu pobrania danych z tachografów samochodowych, - błędne zastosowanie wynikające z nieprawidłowej wykładni przepisu materialnego tzn. art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem kary za naruszenie określone pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za stan faktyczny niewyczerpujący dyspozycji wskazanego przepisu sankcjonującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie sposób jednoznacznie stwierdzić w jakim zakresie decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi rozpoznanie odwołania J. O. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016r. nr WITD.WP.8140.69.2016/WS, a w jakiej części odnosi się do odwołania wniesionego od innej decyzji tego organu, dotyczącej innego postępowania.

Zdaniem WSA słusznie podnosi skarżący, że w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. błędnie wskazano zamiast daty zaskarżonej decyzji [...] listopada 2016 r. - datę [...] stycznia 2017 r., a zamiast numeru decyzji [...] - numer [...].

W ocenie WSA, pomimo że Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym wskazał, że bezsprzecznie z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2016 r. pod numerem [...], to jednak rozstrzygnięcie to nie usuwa wątpliwości. WSA zgodził się z organem odwoławczym, że intencją J. O. było zaskarżenie opisanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Jednak zdaniem WSA treść uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. może wskazywać, że jedynie w części rozpoznano nią odwołanie od tej właśnie decyzji, natomiast w pozostałej części dotyczy ona rozstrzygnięcia wydanego w innym postępowaniu, prowadzonym wobec innego podmiotu. Według WSA o powyższym świadczy wskazywanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. danych, które nie wynikają w żaden sposób z akt sprawy, jak również przywoływanie jako argumentów strony odwołującej się okoliczności, które w tym odwołaniu nie zostały w ogóle podniesione.

Sąd I instancji przykładowo, oceniając prawidłowość wymierzenia skarżącemu kary za naruszenie określone pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, podniósł, że organ wskazał, że kara pieniężna za to naruszenie w łącznej wysokości 13.500 zł (słownie wskazano kwotę "osiem trzynaście tysięcy pięćset złotych") została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. WSA podkreślił, że faktycznie za to naruszenie organ I instancji nałożył na skarżącego karę w wysokości 8.400 zł, natomiast kary w kwocie 13.500 zł nie nałożono za żadne z objętych decyzją z [...] listopada 2016 r. naruszeń.

Następnie WSA odnosząc się do naruszenia określonego pod lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym podniósł, że organ odwoławczy za udowodnione uznał, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku wczytania danych z karty kierowcy M. K., bowiem w okresie od [...] września 2014 r. do [...] listopada 2014 r. wymieniony zarejestrował na karcie kierowcy 29 dni zarejestrowanej działalności, w związku z czym przedsiębiorca przekroczył ustawowy termin na wczytanie danych z karty kierowcy. Zdaniem WSA nie ulega przy tym wątpliwości, że w odniesieniu do tego kierowcy organ I instancji przyjął, że pomiędzy odczytem z cyfrowej karty kierowcy wykonanym w dniu [...] listopada 2014 r., a poprzednim odczytem z dnia [...] września 2014 r. zarejestrowanych jest 31 dni aktywności kierowcy. W ocenie WSA organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób wskazanej powyżej różnicy, jeśli chodzi o liczbę dni zarejestrowanej działalności.

Podobnie w przypadku kierowcy O. K., organ za udowodnione uznał 30 dni zarejestrowanej działalności w okresie od 17 listopada 2014 r. do 22 grudnia 2014 r., natomiast organ I instancji przyjął w tym wypadku 35 dni aktywności kierowcy, przy czym powstała różnica w żaden sposób nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy. W tej sytuacji Sąd I instancji podniósł, że nie sposób stwierdzić w oparciu o jakie dane dokonał swoich ustaleń Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Zdaniem Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów strony podniesionych - jego zdaniem - w odwołaniu jednak analiza treści tego odwołania wskazuje, że takie argumenty nie zostały w nim przytoczone.

Odnosząc się do powyższego WSA podniósł przykładowo, że organ wskazał, w odniesieniu do zarzutu, "że inicjatywa dowodowa w zakresie spełnienia przesłanek z art. 92b lub 92c ustawy o transporcie drogowym została przerzucona na stronę, co w ocenie strony nie zgodne jest z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego", iż błędnym jest pogląd, że wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek gromadzenia dowodów świadczących na korzyść strony. WSA podkreślił, że takiego zarzutu w odwołaniu nie podniesiono. Nie zawarto w nim także argumentu, że sporządzone przez stronę odpowiednie umowy oraz opracowany specjalnie dla kierowców zakres obowiązków zdają się być gwarantem właściwego wykonywania przez kierowców pracy, przestrzegania prawa oraz oczekiwań, zarówno pracowników jak i ich pracodawcy. Podobnie brak jest zarzutu dotyczącego nieprzesłuchania kierowców w charakterze świadków na okoliczność przyczyn powstania naruszeń.

W opinii WSA jednocześnie Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się należycie do zarzutu dokonania przez organ błędnego wyliczenia, na podstawie którego nałożono karę za stwierdzone przypadki naruszenia wskazanego pod lp. 6.3.11 - w tym w szczególności nie wskazał w jaki sposób dokonano wyliczenia dni zarejestrowanej działalności - na kartach poszczególnych kierowców. Zdaniem Sądu I instancji z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Zdaniem WSA argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie, bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu I instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje podmiot w środku zaskarżenia, rodzi wątpliwość, czy organ dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym czy należycie czy tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe WSA stwierdził, że organ odwoławczy nie rozpoznał należycie przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów, których strona nie podnosiła natomiast nie odniósł się do niektórych zarzutów wskazanych w odwołaniu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności WSA uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik organu na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej także p.p.s.a.), zaskarżył go w całości zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zakresie naruszenia lp. 6.3,11 załącznika nr 3 do u.t.d. organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że kierowca M. K. zarejestrował na karcie kierowcy 29 dni zarejestrowanej działalności, (gdy organ I instancji przyjął, że pomiędzy odczytem z cyfrowej karty kierowcy w analogicznym okresie zarejestrowanych jest 31 dni aktywności kierowcy), natomiast w przypadku kierowcy Oleksandra Kozaka, organ za udowodnione uznał 30 dni zarejestrowanej działalności, (natomiast organ I instancji przyjął w tym wypadku 35 dni aktywności kierowcy), a powstała różnica nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy, który wedle WSA nie wyjaśnił wskazanej powyżej różnicy jeśli chodzi o liczbę dni zarejestrowanej działalności, podczas i gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę wyłącznie: "dni zarejestrowanej działalności", przebadał szczegółowo okres, w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy i uwzględnił przy obliczeniu tego uchybienia tj. terminowego wczytywania danych jedynie okres "dni zarejestrowanej działalności", wyłączając z niego "dni nierejestrowanej działalności"(gdzie nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku Vide: strona 12 in fine do strony 16 oraz strona 27 akapit 1 i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji), opierając się na zapisie danych cyfrowych, orzekając na podstawie całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności dokumentacji czasu pracy kierowców przedłożonej do kontroli przez skarżącego (zapisów danych cyfrowych) - zatem w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, jakoby organ w zakresie punktu 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przy obliczeniu terminu na wczytywanie danych nie wyjaśnił różnicy, jeśli chodzi o liczbę dni zarejestrowanej działalności, gdyż organ opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" (co sam organ wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji przy opisie ww. naruszenia str. 15 in fine i kolejna decyzji) stwierdził bezspornie, iż naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce w 12 przypadkach i tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 20 000 złotych w całości w mocy (karę ograniczono z kwoty 26 150 złotych na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d.), natomiast ewentualna różnica w ilości dni składających się na okres przewidziany dla wczytywania danych wynikała właśnie z uwzględnienia przez organ odwoławczy jedynie: "dni zarejestrowanej działalności" zamiast "wszystkich dni kalendarzowych";

2) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie nie sposób jednoznacznie stwierdzić w jakim zakresie decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi rozpoznanie odwołania strony od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r., a w jakiej części odnosi się do odwołania wniesionego od innej decyzji tego organu, dotyczącej innego postępowania, podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym wskazał, że bezsprzecznie z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2016 r. pod numerem [...], co więcej w treści uchylonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. także właściwie oznaczono datę oraz sygnaturę decyzji organu I instancji, jako decyzję wydaną przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] listopada 2016 r. pod numerem [...] (Vide: strona 3 in fine uchylonej decyzji organu odwoławczego), także sama strona nie miała wątpliwości co do oznaczenia decyzji organu I instancji, o czym świadczy treść jej odwołania oraz treść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2017 r.;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia w odniesieniu do naruszenia opisanego pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, że kara pieniężna nałożona za ww. naruszenie przez organ I instancji i przez organ odwoławczy różnią się od siebie, podczas gdy uważna analiza treści decyzji organów obu instancji pozwala stwierdzić, iż ww. naruszenie w decyzji organu I instancji zostało stwierdzone w 29 przypadkach (Vide: strona 16 in fine i kolejne decyzji organu I instancji z dnia 17.11.2016 r.), natomiast organ odwoławczy w swej decyzji i przedmiotowe naruszenie stwierdził także w 29 przypadkach (Vide: strona 12 in fine i kolejne decyzji organu II instancji z dnia 09.01.2017 r.), co więcej oba organy w swych rozstrzygnięciach wskazały, iż nałożoną na stronę karę pieniężną w wysokości 20 000 złotych ograniczono z kwoty 26 150 złotych na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d., zatem nawet, jeśli przy sumowaniu wszystkich przypadków ww. naruszenia popełniono błąd w II instancji polegający na opisaniu 29 przypadków naruszenia, a wskazaniu wysokości kary za 28 przypadków tego uchybienia, to pozostaje to oczywiście bez żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i wysokość nałożonej na stronę kary finansowej;

4. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady' (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102 z 11.04.2006), art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. L. 168/6 z 2010), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159, poz. 1128), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., dalej także u.t.d.) przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu rzeczonych naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji, a analiza materiału dowodowego przy uwzględnieniu tylko: "dni zarejestrowanej działalności" musiała doprowadzić do konstatacji, iż naruszenie z 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce 12 przypadkach i tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 20 000 złotych w całości w mocy - karę ograniczono z kwoty 26 150 złotych na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d.

Pełnomocnik skarżącego organu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Bezsprzecznie intencją J. O. było zaskarżenie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., jednakże należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że treść uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. może wskazywać, że jedynie w części rozpoznano nią odwołanie od tej właśnie decyzji.

Zasadnie Sąd I instancji przykładowo, oceniając prawidłowość wymierzenia skarżącemu kary za naruszenie określone pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, podniósł, że organ wskazał, że kara pieniężna za to naruszenie w łącznej wysokości 13.500 zł (słownie wskazano kwotę "osiem trzynaście tysięcy pięćset złotych") została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa (str.24 decyzji organu II instancji). Faktycznie za to naruszenie organ I instancji nałożył na skarżącego karę w wysokości 8.400 zł. (str. 23 decyzji organu I instancji), natomiast kary w kwocie 13.500 zł nie nałożono za żadne z objętych decyzją z [...] listopada 2016 r. naruszeń.

Również odnosząc się do naruszenia określonego pod Lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy za udowodnione uznał, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku wczytania danych z karty kierowcy M. K., bowiem w okresie od [...] września 2014 r. do [...] listopada 2014 r. wymieniony zarejestrował na karcie kierowcy 29 dni zarejestrowanej działalności w związku z czym przedsiębiorca przekroczył ustawowy termin na wczytanie danych z karty kierowcy (str. 13 decyzji organu II instancji). Przy czym w odniesieniu do tego kierowcy organ I instancji przyjął, że pomiędzy odczytem z cyfrowej karty kierowcy wykonanym w dniu [...] listopada 2014 r., a poprzednim odczytem z dnia [...] września 2014 r. zarejestrowanych jest 31 dni aktywności kierowcy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób wskazanej powyżej różnicy jeśli chodzi o liczbę dni zarejestrowanej działalności ( str. 12 decyzji organu I instancji).

Podobnie w przypadku kierowcy O. K., organ za udowodnione uznał 30 dni zarejestrowanej działalności w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] grudnia 2014 r.(str. 14 decyzji organu II instancji), natomiast organ I instancji przyjął w tym wypadku 35 dni aktywności kierowcy (str.12 decyzji organu I instancji), co powoduje zasadne stanowisko Sądu I instancji, iż powstała różnica nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy, a zatem nie sposób stwierdzić w oparciu o jakie dane dokonał swoich ustaleń Główny Inspektor Transportu Drogowego.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów strony podniesionych - jego zdaniem - w odwołaniu jednak analiza treści tego odwołania wskazuje, że takie argumenty nie zostały w nim przytoczone.

Organ wskazał, w odniesieniu do zarzutu, "że inicjatywa dowodowa w zakresie spełnienia przesłanek z art. 92b lub 92c ustawy o transporcie drogowym została przerzucona na stronę, co w ocenie strony nie zgodne jest z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego", iż błędnym jest pogląd, że wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek gromadzenia dowodów świadczących na korzyść strony. Jednakże na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji takiego zarzutu w odwołaniu nie podniesiono. Nie zawarto w nim także argumentu, że sporządzone przez stronę odpowiednie umowy oraz opracowany specjalnie dla kierowców zakres obowiązków zdają się być gwarantem właściwego wykonywania przez kierowców pracy, przestrzegania prawa oraz oczekiwań, zarówno pracowników jak i ich pracodawcy. Podobnie brak jest zarzutu dotyczącego nieprzesłuchania kierowców w charakterze świadków na okoliczność przyczyn powstania naruszeń.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się natomiast należycie do zarzutu dokonania przez organ błędnego wyliczenia, na podstawie którego nałożono karę za stwierdzone przypadki naruszenia wskazanego pod lp. 6.3.11 - w tym w szczególności nie wskazał w jaki sposób dokonano wyliczenia dni zarejestrowanej działalności - na kartach poszczególnych kierowców.

Zasadnie WSA podniósł, że sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje podmiot w środku zaskarżenia, powoduje uzasadnione wątpliwości, czy organ dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym czy należycie rozpoznał środek zaskarżenia.

Zasadnie Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje na uwzględnienie przez ten organ danych nie wynikających z akt sprawy jak również rozpatrzenie zarzutów, których strona nie podnosiła. Wątpliwości tych nie może sanować, iż nałożoną na stronę karę pieniężną w wysokości 20 000 złotych ograniczono z kwoty 26 150 złotych na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d., a zatem nawet jeśli przy sumowaniu wszystkich przypadków ww. naruszenia popełniono błąd w II instancji, to pozostaje to bez żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i wysokość nałożonej na stronę kary finansowej. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, że uważna analiza treści decyzji organów obu instancji pozwala stwierdzić, iż ww. naruszenie w decyzji organu I instancji zostało stwierdzone w 29 przypadkach (Vide: strona 16 in fine i kolejne decyzji organu I instancji z dnia 17.11.2016 r.), natomiast organ odwoławczy w swej decyzji i przedmiotowe naruszenie stwierdził także w 29 przypadkach (Vide: strona 12 in fine i kolejne decyzji organu II instancji z dnia 09.01.2017 r.), tym bardziej, iż wskazane przez organ strony decyzji nie zawierają wprost takich zapisów.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut niezasadnego przypisania organom administracji naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), który postawiony został w powiązaniu z zarzuceniem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie ma podstaw, aby twierdzić, że nie jest prawidłowa ocena Sądu I instancji odnośnie do wydania kontrolowanej przez ten Sąd decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O wymienionej istotności wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy należy bowiem w pełni zasadnie wnioskować przy uwzględnieniu tej okoliczności jeżeli nie zwłaszcza, że zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie nałożenia na jej adresata sankcji administracyjnej. Ta zaś okoliczność ma daleko idące konsekwencje. Wyrażają się one w tym, że realizacji (wykonywaniu) kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej w rozpatrywanej sprawie sankcji administracyjnej nie może towarzyszyć, co trzeba uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność. Wręcz przeciwnie, w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej zobowiązany jest jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem. Jeżeli zaś warunek ten nie jest spełniony, to ocena działania organu administracji publicznej nie może być inna, jak tylko zdecydowanie krytyczna.

W odniesieniu natomiast do zarzucanego przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. trzeba podnieść, że przywołany przepis prawa ustanawia zasadę wyrażającą się w ustanowieniu granic, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie tego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, a mianowicie granice wyznaczone materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy. Nic takiego jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

NSA stwierdza, że trafna była ocena Sądu I instancji, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przejawiającego się w wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji z powodu braku precyzyjnego wskazania poszczególnych okresów podlegających obowiązkowi rejestracji danych, tj. dni zarejestrowanej działalności, w odniesieniu do konkretnych kierowców i w zakresie rejestracji danych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno być odzwierciedleniem prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), nadto wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w wypełnieniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Należy też podkreślić, że nie wystarczy jedynie formalne sprostowanie oznaczenia zaskarżonej decyzji, ale należy też rozpoznać wniesione od niej odwołanie. Wskazane błędy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwalają zatem na uznanie, że przy obliczaniu częstotliwości wczytywania danych, organ dokonał prawidłowej wykładni wymienionych w zarzucie przepisów prawa materialnego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.