Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 386/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z pkt. 1 i 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 471/16 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 471/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim umorzył postępowanie oraz – w punkcie 4 - zasądził od Ministra na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

M.M. w dniu 8 czerwca 2016 r., za pośrednictwem platformy e-puap, złożył do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wniosek o udostępnienie w BIP lub przesłanie na wskazany adres e-mail lub skrzynkę e-puap skanów wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w 2015 r.

Pismem z dnia 7 lipca 2016 r. M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa podnosząc, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która to decyzja z przyczyn technicznych doręczona została dopiero w dniu 12 lipca 2016 r. W związku z powyższym należy uznać, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie nastąpiło w dniu [..] czerwca 2016 r. i tym samym skarga jest bezzasadna.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przytaczając art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Sąd podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (rozstrzygnięć) przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji. W sprawie jest bezsporne, że organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej [..] czerwca 2016 r., która została doręczona skarżącemu poprzez e-puap w dniu 12 lipca 2016 r. Sprawa z wniosku skarżącego z 8 czerwca 2016 r. została zatem załatwiona z dniem doręczenia i wejścia w życie decyzji do obrotu prawnego. Organ nie dotrzymał więc terminu załatwienia sprawy określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku.

Sąd I instancji zauważył, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi organ pozostawał w bezczynności, która ustała w dniu doręczenia decyzji. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku stało się bezprzedmiotowe, co obligowało Sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zwłoka w doręczeniu decyzji spowodowana była, jak twierdzi organ, przyczynami technicznymi i nie była nadmierna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 i pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że organ zobowiązany rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności dotyczącej rozpoznania tego wniosku, mimo że wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, której dotyczył ten wniosek;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będące następstwem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 i pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przejawiające się w pominięciu przy rozstrzyganiu faktu wydania przez organ decyzji załatwiającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, i wywiedzenie z akt sprawy, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi;

3) niewłaściwe zastosowanie – w konsekwencji naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w pkt 1 i 2:

a) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wywiedzeniu z akt sprawy, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, uwzględnieniu skargi w pkt 1-2 zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności, która nie miała miejsca w z rażącym naruszeniem prawa oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w punkcie 4 zaskarżonego wyroku,

b) art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dwojaki sposób:

- przez wywiedzenie z akt sprawy, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, a dalej wywiedzenie, że stan bezczynności minął po dniu wniesienia skargi, w związku z czym postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, co doprowadziło Sąd do niezasadnego umorzenia postępowania w punkcie 3 zaskarżonego wyroku;

- przez umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w punkcie 4 zaskarżonego wyroku w całości, mimo że w punkcie 1 i 2 Sąd I instancji uwzględnił skargę w pewnej części, co jest w związku z tym wewnętrzną sprzecznością. Skoro w jakiejś części Sąd I instancji uwzględnił skargę, to znaczy, że w tym zakresie postępowanie nie było bezprzedmiotowe. W związku z tym, umorzenie postępowania w całości stało na przeszkodzie wydaniu merytorycznego wyroku w punkcie 1 i 2, co nastąpiło przy niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis nie ma zastosowania po umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego;

4) niezastosowanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – będące konsekwencją naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w punktach 1-3 było - poprzez uznanie skargi za niezasadną i jej oddalenie. Gdyby bowiem Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z punktem 1 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to doszedłby do przekonania, że organ nie pozostaje w bezczynności przy załatwianiu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dla rozpatrzenia takiego wniosku. Dalej, zważywszy na to, że w aktach postępowania znajduje się kopia tej decyzji i faktu wydania tej decyzji strony postępowania nie kwestionują, Sąd powinien ustalić stan faktyczny, w którym organ w bezczynności nie pozostawał już w dniu wniesienia skargi. Tym samym, postępowanie nie było bezprzedmiotowe, wobec czego Sąd nie powinien zastosować art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w pozostałym zakresie nie powinien na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tego, czy miał on miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś skarga powinna zostać uznana za bezzasadną i powinna zostać oddalona.

W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na wadliwą wykładnię pojęcia "bezczynności" dokonaną przez Sąd I instancji wiążący to pojęcie nie z faktem wydania decyzji, lecz z faktem jej doręczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w procesie oceny zachowania organu z punktu widzenia stawianego mu zarzutu bezczynności, należy przyjmować, że z chwilą wydania decyzji administracyjnej rozumianego jako sporządzenie jej w formie przewidzianej prawem, organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisów k.p.a., czy o załatwieniu sprawy można mówić dopiero wówczas, gdy z wydaniem decyzji wiąże się jednocześnie dająca się zweryfikować aktywność organu zmierzająca do doręczenia stronie wydanej decyzji, czy wreszcie do załatwienia sprawy dochodzi z chwilą doręczenia decyzji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie w odniesieniu do specyfiki spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, należy przyjąć, że oceniając zachowanie organu z punktu widzenia stawianego mu zarzutu bezczynności, o załatwieniu sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić wówczas, gdy z wydaniem decyzji wiąże się jednocześnie dająca się zweryfikować aktywność organu zmierzająca do doręczenia stronie wydanej decyzji. Należy mieć na uwadze, że sprawy dostępu do informacji publicznej załatwiane są w krótkim terminie – co do zasady czternastodniowym (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej: u.d.i.p., w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, które obecnie znalazły odzwierciedlenie w treści art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwił on sprawy w terminie załatwienia sprawy określonym w k.p.a. lub wyznaczonym na podstawie k.p.a., bądź w terminie określonym w przepisach szczególnych. W ocenie stanu bezczynności organu konieczne jest zatem zbadanie, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym prawie terminie.

Wyjaśniając pojęcie załatwienia sprawy, należy w pierwszej kolejności wyeksponować niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości ani w doktrynie ani w orzecznictwie cechę zewnętrzności decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym wydawanym w konkretnej sprawie i skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata. Już z samej istoty decyzji jako aktu zewnętrznego wynika zatem to, że organ administracji prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej powinien zmierzać do jego zakończenia poprzez uzewnętrznienie rozstrzygnięcia w sprawie, tj. skierowania go do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Z tego punktu widzenia o załatwieniu sprawy przez organ można zatem mówić dopiero wtedy, gdy w ramach obowiązującego prawa i na jego podstawie podjął on wszelkie działania zmierzające do uzewnętrznienia decyzji administracyjnej. Uzewnętrznienie decyzji jest więc czymś więcej niż samo jej wydanie. Innymi słowy, samo wydanie decyzji nie wyczerpuje powinności jej uzewnętrznienia. Dla zrealizowania tej powinności konieczne jest podjęcie przez organ dodatkowej aktywności. Należy zatem przyjąć, że w poczet działań zmierzających do uzewnętrznienia decyzji należy zaliczyć wydanie decyzji oraz jej skierowanie do doręczenia stronom postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga właśnie nie tyle skutek doręczenia, co rozpoczęcie tego procesu. O ile bowiem skierowanie decyzji do doręczenia jest bezpośrednio zdeterminowane wolą organu uzewnętrznienia decyzji administracyjnej, o tyle kwestia samego procesu doręczania w oparciu o normy postępowania administracyjnego ma charakter techniczny, przy czym sposób realizacji obowiązku doręczenia przez podmiot doręczający może często pozostawać poza zakresem kontroli organu. W pojęciu "załatwienia sprawy" w drodze decyzji mieści się zatem wydanie decyzji i aktywność skierowana na jej doręczenie, natomiast poza zakresem tego pojęcia pozostanie już sam fakt doręczenia decyzji i jego prawidłowość.

Przepisy k.p.a. określają terminy załatwienia sprawy w drodze decyzji (odsyłając również do przepisów szczególnych). Terminami załatwienia sprawy są również terminy wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Terminy załatwienia sprawy administracyjnej mają charakter procesowy (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 354). Oznacza to, że do terminów tych mają zastosowanie przepisy k.p.a. o terminach. Zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. "Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Przepis powyższy wiąże skutek zachowania terminu z podjęciem takich działań, jak "wysłanie", "nadanie", "złożenie" pisma, czyli działań technicznych niezbędnych do uzewnętrznienia pisma i ukierunkowanego na osiągnięcie tego celu. W doktrynie przyjmuje się, że do terminów ustanowionych dla organu nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 k.p.a., ponieważ jest to przepis dotyczący wyłącznie terminów obowiązujących strony i innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 354). Oznacza to, że ustawodawca wprost nie uregulował technicznych kwestii związanych z zachowaniem terminu załatwienia sprawy przez organ. Nie ma jednak racjonalnych podstaw do negowania twierdzenia, że również organ, aby mogło dojść do doręczenia wydanej decyzji musi ją najpierw "wysłać", "nadać", "złożyć", czy też podjąć inną czynność, która da możliwość zastosowania przepisów o doręczeniu. Skoro zgodnie z art. 39 k.p.a. "Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650, 1118 i 1629), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy", to operator pocztowy, pracownik lub inny podmiot musi otrzymać pismo, co zresztą w przypadku operatora pocztowego jest potwierdzane, a potwierdzenie to ma walor dokumentu urzędowego. Ustawa Prawo pocztowe stanowi bowiem w art. 17, że "Potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego", a samo nadanie rozumiane jest jako "polecenie doręczenia przesyłki pocztowej" (art. 3 pkt 8 Prawa pocztowego).

W odniesieniu do decyzji administracyjnej rozumianej formalnie, czyli jako kwalifikowane pismo procesowe, należy zatem przyjąć, że sprawa, w której wydawana jest decyzja, załatwiona jest w terminie określonym prawem wtedy, gdy w terminie tym podjęta zostanie czynność techniczna niezbędna do uzewnętrznienia wydanej decyzji, taka jak np. jej "wysłanie", "nadanie", "złożenie". Okoliczność wykazania podjęcia takiej czynności spoczywa na organie administracyjnym.

Przyjęcie interpretacji proponowanej przez organ skarżący kasacyjnie, zgodnie z którą sam fakt wydania decyzji administracyjnej w wyżej przyjętym rozumieniu, tj. wyłącznie jej sporządzenie w formie przewidzianej prawem, miałby oznaczać załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a., prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której moment załatwienia sprawy wymykałby się spod jakiejkolwiek kontroli. Samo złożenie do akt sprawy egzemplarza decyzji bez podjęcia działań technicznych zmierzających do doręczenia decyzji wyczerpywałoby obowiązek załatwienia sprawy w określonym prawem terminie, a w konsekwencji czyniło iluzorycznymi gwarancje, jakie ustawodawca powiązał z instytucją terminów załatwiania spraw i związanymi z nią środkami prawnymi służącymi zwalczaniu bezczynności organów administracji publicznej.

Niewątpliwie należy podzielić pogląd, zgodnie z którym z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (zob. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 201). W orzecznictwie zwracano uwagę na istotną kwestię uzewnętrznienia woli organu wydającego decyzję administracyjną przyjmując nawet na gruncie konkretnych unormowań prawnych (np. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.; art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), że wydanie decyzji obejmuje również jej doręczenie (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA z 2001 r., nr 5, poz. 56; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., II GPS 4/08, ONSA WSA z 2009 r., poz. 1). Uchwały powyższe nie mają zastosowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej ani w odniesieniu do spraw ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Należy jednak podzielić prezentowane w nich uniwersalne motywy wskazujące na konieczność uzewnętrznienia działań organu wydającego decyzję, a w konsekwencji przyjąć, że stwierdzenie braku takich działań w ustawowo wskazanych terminach oznacza stan bezczynności organu w załatwieniu sprawy. O prawidłowym skorzystaniu z kompetencji do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej nie można mówić, jeżeli organ poprzestaje wyłącznie na sporządzeniu dokumentu decyzji nie podejmując działań zmierzających do jej doręczenia. Obowiązek podejmowania wszelkich działań w toku postępowania, w tym również czynności technicznych i materialno-technicznych, i to w sposób szybki wynika z art. 12 § 1 k.p.a., który stanowiąc, że "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia" nie ogranicza aktywności organu wyłącznie do wydawania aktów administracyjnych. Również art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej" oraz przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń nie mogą być interpretowane jako normy wprowadzające fakultatywność działania organu w tym zakresie. Wręcz przeciwnie, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do doręczenia decyzji i ją doręczyć w sposób wskazany w k.p.a., czyli uzewnętrznić wydany przez siebie akt.

Jeżeli zatem organ wydał decyzję administracyjną i podjął działania zmierzające do jej doręczenia czyniąc to w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, nie można mu skutecznie stawiać zarzutu bezczynności. Z punktu widzenia kryterium bezczynności istotne jest badanie faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia, nie mają natomiast w tym zakresie znaczenia ustalenia w kwestii prawidłowości samego doręczenia decyzji. Należy zatem podzielić pogląd, zgodnie z którym w sprawach ze skarg na bezczynność organu w wydaniu decyzji nie podlega kontroli skuteczność jej doręczenia. W sytuacji, gdy organ wydał decyzję poprzez jej sporządzenie, a następnie podjął czynność doręczenia wydanej decyzji, skarżący w trybie odrębnej skargi na bezczynność, dotyczącej wyłącznie niedoręczenia orzeczenia, nie mógłby skutecznie domagać się rozstrzygnięcia przez sąd o prawnej skuteczności doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2017 r., II GSK 2645/17 słusznie wskazał, że skuteczność doręczenia decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność. Kwestia "technicznego" doręczenia decyzji nie jest jednak tożsama z działaniem ukierunkowanym na doręczenie decyzji i umożliwiającym jej doręczenie. Dowodem potwierdzającym podjęcie takich działań będzie wszelka dokumentacja pozwalająca ustalić np. datę nadania przez organ przesyłki zawierającej decyzję.

W realiach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem M.M. z dnia 8 czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzję wydał w dniu [..] czerwca 2016 r., przy tym w oparciu o dokumentację akt sprawy nie można stwierdzić, aby do dnia 12 lipca 2016 r. podejmował jakiekolwiek działania zmierzające do doręczenia tej decyzji. Trafne było zatem stanowisko Sądu I instancji, że – uwzględniając terminy przewidziane w u.d.i.p., do dnia 12 lipca 2016 r. organ pozostawał w stanie bezczynności. W realiach niniejszej sprawy dzień, w którym organ podjął działania zmierzające do doręczenia decyzji jest tożsamy z dniem jej doręczenia. Dlatego przyjęcie przez Sąd I instancji, że sprawa została załatwiona w dniu doręczenia decyzji, nie dyskwalifikuje w niniejszej sprawie zaskarżonego wyroku, chociaż – co należy raz jeszcze podkreślić – nie dzień doręczenia, lecz dająca się zweryfikować aktywność organu zmierzająca do doręczenia stronie wydanej decyzji wyznacza moment załatwienia sprawy, istotny w procesie oceny zachowania organu z punktu widzenia stawianego mu zarzutu bezczynności. Sąd I instancji przyjmując, że dla oceny stanu bezczynności organu nie jest wystarczające poprzestanie wyłącznie na ustaleniu faktu wydania decyzji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 w związku z punktem 1 i 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co zarzucono w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu oznaczonego jako zarzut nr 1.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut nr 2 skargi kasacyjnej. Niezależnie bowiem od tego, że Sąd I instancji nie pominął przy rozstrzyganiu faktu wydania przez organ decyzji załatwiającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej (o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku), to w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie ani oceny stanu faktycznego. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem np. wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach sprawy decyzję z dnia 22 czerwca 2016 r. nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Skoro niezasadne okazały się zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako zarzuty nr 1 i 2, to nie mogły odnieść również skutku zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako zarzuty nr 3 i 4. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach nr 3 i 4 jako konsekwencji naruszeń przepisów wskazanych w zarzutach nr 1 i 2. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy istniejąca bezczynność organu ustała w dniu 12 lipca 2016 r., tj. w realiach niniejszej sprawy w związku z podjęciem w tym dniu działań zmierzających do doręczenia wydanej decyzji, skutkujących doręczeniem, nie było podstaw do zobowiązania organu do wydawania decyzji, która już została wydana w dniu [..] czerwca 2016 r. Konieczne i zasadne było zatem umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, co wyraźnie wyartykułował Sąd w uzasadnieniu wyroku (strona 3 uzasadnienia). Wprawdzie trafnie zwraca uwagę organ skarżący kasacyjnie na wadliwość sformułowania punktu 3 sentencji zaskarżonego wyroku, w którym Sąd poprzestał na stwierdzeniu umorzenia postępowania bez wskazania zakresu umorzenia (co uczynił dopiero w uzasadnieniu), jednakże w realiach tej sprawy wadliwość ta – mająca charakter niedokładności, nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, który ostatecznie odpowiadał prawu.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.