Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 401/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 18 maja 2009 r. nr XXXIX/349/09 w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Podgórzyn I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 3, pkt 6 § 4 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6, § 2 ust. 2 we fragmencie dotyczącym wypalania traw na terenach zielonych, nieużytkach, skarpach, rowach itp. oraz niszczenia lub uszkadzania urządzeń małej architektury, trawników, urządzeń wyposażania placów zabaw itp. oraz § 19 ust. 4 i § 24 pkt. 2; II. dalej idącą skargę oddala; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Rady Gminy Podgórzyn na rzecz strony skarżącej kwotę 240zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 18 maja 2009 r. Rada Gminy Podgórzyn podjęła uchwałę nr XXXIX/349/09 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Podgórzyn.

W części wstępnej uchwały wskazano, że na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – zwana dalej o u cz. i p w gm. (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) art. 18 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. Rada Gminy Ppdgórzyn uchwala Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Podgórzyn.

W uchwale tej uregulowano między innymi: w rozdziale pierwszym "Postanowienia ogólne" szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Podgórzyn. Paragraf 2 zawiera słowniczek pojęć użytych w uchwale w punktach 1-9. W rozdziale drugim "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w § 4 ustęp 1 określono obowiązki właścicieli nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego, a w ustępie 2 (między innymi) określono zakazy dotyczące wypalania traw i niszczenia obiektów małej architektury etc. W rozdziale ósmym unormowano kwestie deratyzacji (§ 19), a także obowiązki właścicieli psów (§ 24).

Z zawartych w uchwale na jej potrzeby definicji organ nadzoru zaskarżył § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, zaskarżył także § 4 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 6, § 4 ust. 2 tiret 7 i 8 oraz § 19 ust. 4 i na koniec § 24 pkt 2.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie upoważniają rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, gdyż nie stanowi o tym zamknięty katalog zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Nadto w akcie prawa miejscowego nie umieszcza się definicji legalnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Niektóre definicje są powtórzeniami, a niektóre definiują pojęcia ustawowe, których ustawa nie definiuje. Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowaniu desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, że ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Dwa jednakowe zwroty, którymi posługuje się prawodawca w akcie upoważniającym oraz akcie wykonawczym, co do reguły nie mogą mieć odmiennego znaczenia (zasada wykładni homonimicznej). Podstawową regułą wykładni językowej jest reguła stosowania języka potocznego: jeżeli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w tekście prawnym należy się zasadniczo odwoływać do reguł języka potocznego. Inną sprawą jest poszukiwanie definicji pojęcia w aktach pokrewnych i jej stosowanie. W takim przypadku, jeżeli ustawa odsyła do stosowania przepisów innej ustawy, gdzie to pojęcie jest zdefiniowane, to akt wykonawczy nie może wprowadzać odmiennej regulacji, gdyż zasada języka prawnego nakazuje rozumieć tak zwroty jak to ustawodawca sformułował.

W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w myśl wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Podejmując akty prawa miejscowego w wykonaniu normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

Dodatkowo Wojewoda wskazuje na stosowne przepisy załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 146 załącznika "1. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym". Natomiast, jak wynika z § 147 ust. 1, jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. I wreszcie, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Wedle § 4 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 6 uchwały: "1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego poprzez: 1) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, podwórzy, przejść, bram, dróg publicznych itp., 3) podjęcie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, przy czym piasek, popiół lub inne materiały użyte do tych celów należy uprzątnąć z chodnika po ustaniu przyczyn ich użycia, 4) usuwanie sopli lodu i śniegu z dachów, rynien i innych części nieruchomości, stwarzających zagrożenie dla przechodniów, 6) zapobiegania przerastania traw i chwastów."

Z kolei § 4 ust. 2 uchwały wprowadza m. in. zakaz wypalania traw na terenach zielonych, nieużytkach, skarpach, rowach itp. oraz niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, trawników, urządzeń wyposażenia placów zabaw. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań i obowiązków określonych w pkt 1-8 ust. 2 tegoż przepisu. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty. Takie rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Dlatego też organ stanowiący gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony.

Mając na względzie powyższe, organ nadzoru stwierdza, że obowiązki, które nałożono w przytoczonych przepisach uchwały wykraczają poza materię zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy, a Rada nie miała uprawnienia do ich wprowadzenia. Nałożone w § 4 uchwały na właścicieli nieruchomości powinności przekraczają zakres przedmiotowy normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy. Obowiązek usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń obejmuje wyłącznie części nieruchomości służące do użytku publicznego. Uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości jest obowiązkiem właścicieli nieruchomości, jeżeli chodnik przeznaczony jest dla ruchu pieszych i położony jest bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz nie dopuszczono na tym chodniku płatnego postoju lub parkowania pojazdów samochodowych.

Obowiązek zapobiegania przerastaniu traw i chwastów oraz zakazy wypalania traw na terenach zielonych, nieużytkach, skarpach, rowach, itp. oraz niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, trawników, urządzeń wyposażenia placów zabaw również wykraczają poza granice powoływanej już normy kompetencyjnej. Zwrócić należy uwagę, że w zakresie zakazu niszczenia lub uszkadzania wskazanego rodzaju obiektów czy urządzeń znajdują zastosowanie przepisy art. 124 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 756 z późn. zm.) i art. 288 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 z późn. zm.).

W § 19 ust. 4 uchwały nr XXXIX/349/09 Rada Gminy Podgórzyn postanowiła, że obowiązek deratyzacji ciąży na właścicielu nieruchomości. Jak już wskazano wyżej, art. 4 ust. 2 ustawy określa ściśle zakres przedmiotowy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W związku z tym rada gminy nie ma swobody w zakresie uregulowań, jakie znajdą się w takim regulaminie. Powołany przepis uchwały stanowi zatem przekroczenie kompetencji przyznanych ustawą radzie gminy, gdyż regulamin może regulować wyłącznie zasady dotyczące "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania" (art. 4 ust. 2 pkt 8), nie może natomiast wskazywać podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji.

Ustalony przez prawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ustawy są objęte regulacją uchwały rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog zamknięty i wyznaczający tym samym zakres kompetencji rady gminy. Przepis ten wykracza poza zakres uprawnień przyznanych radzie gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Uchwała w § 24 pkt 2 stanowi, że właściciel psa zobowiązany jest do zapobiegania niekontrolowanemu rozmnażaniu się psów i kotów. Postanowienia te są sprzeczne z ogólną zasadą, ujętą w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), stosownie do brzmienia którego, organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi. W myśl art. 27 ust. 1 tejże ustawy, zabiegi lekarsko-weterynaryjne na zwierzętach są dopuszczalne dla ratowania ich życia lub zdrowia oraz dla koniecznego ograniczenia populacji i mogą być przeprowadzane wyłącznie przez osoby uprawnione.

Rada gminy dysponuje w tej kwestii upoważnieniem do określenia w ramach regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawodawca ograniczył zatem, że rada normuje nie wszystkie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, lecz tylko takie, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dlatego też organ nadzoru stoi na stanowisku, że Rada Gminy Podgórzyn regulacją § 24 pkt 2 wykroczyła poza delegację ustawową.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Na wstępie należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na to kryterium Sąd uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1, w myśl którego rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; przy czym regulamin ten jest aktem prawa miejscowego.

Z kolei, stosownie do ustępu 2 tego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej strony przepis ten zawiera wyliczenie wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy powinna umieścić w tym regulaminie. Rada gminy uchwalając kontrolowany regulamin nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres przywołanego przepisu. Inaczej mówiąc, przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Ol 968/07, Wspólnota 2008, Nr 9).

Jak wynika z dołączonego do odpowiedzi na skargę dokumentu, Rada Gminy podjęła uchwałę o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy, przywołując w podstawie prawnej omawiany przepis prawa materialnego.

I tak w § 2 pkt 2 kontrolowanego aktu prawa miejscowego zdefiniowano (na użytek uchwały) wyrażenie "właściciel nieruchomości" powielając w sposób niedoskonały definicję tego pojęcia, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku. Definicja zawarta w słowniczku uchwały nie jest wprawdzie wiernym odtworzeniem definicji ustawowej, zawiera zbędne powtórzenie słów "właściciel nieruchomości" ale nie wypacza, ani nie zmienia sensu definicji zawartej w akcie wyższego rzędu, stanowiącym podstawę dla podjęcia kontrolowanej uchwały. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że jest to niewątpliwie zbędne i niewłaściwe z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, ale takie zapisy trudno uznać za ewidentnie sprzeczne z prawem, a ustawodawca tylko w takim przypadku wskazuje na konieczność eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanej uchwały. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 maja 2005 r. (II SA/Wr 2841/02, niepublikowane), "Jednym z podstawowym zarzutów Wojewody Dolnośląskiego (w tamtej sprawie – przyp. Sądu) odnoszącym się do kwestionowanego Regulaminu jest to, iż Rada Miejska podejmując uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, nie była upoważniona do powtarzania w tym akcie przepisów ustawowych.

Teza ta jest generalnie prawdziwa i w takim tonie wypowiadało się wielokrotnie orzecznictwo sądowe. Przykładowo można wskazać wyrok NSA z 25 sierpnia 1994 r. (SA/Gd 1260/94, OwSS 1996, Nr 2, poz. 4), w którym podkreślono, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących (wcześniej analogiczną tezę sformułowano w niepublikowanym wyroku NSA z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95). Rozwinięcia tego stanowiska dokonano w wyroku NSA z 28 lutego 2003 r. (I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 2003, Nr 4), w którym stwierdzono, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu.

Przywołane rozstrzygnięcia należy jednak odczytywać w określonym kontekście. Myśl, która została w nich wyrażona, sprowadzana powinna być do tezy, że rada gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego, nie może przytaczać in extenso unormowań aktów prawnych wyższego rzędu, w ten sposób, ażeby powstawało wrażenie, że to właśnie rada gmina podjęła przytaczane rozstrzygnięcie normatywne.

Należy jednak zważyć, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy regulacji ustawowych, gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały dla jego adresatów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r, SA/Gd 2949/94, OwSS 1996, Nr 3, poz. 91). Dlatego też uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów Wojewody Dolnośląskiego, że przytoczenie w kwestionowanym Regulaminie określonych rozwiązań ustawowych, czyni je nieważnymi".

Zasadny, zdaniem Sądu, jest natomiast zarzut niezgodności z prawem § 2 pkt 3 uchwały, bowiem przepis ten określa "odpady komunalne", odsyłając do definicji tego pojęcia zawartej w ustawie o odpadach (art. 3 ust. 3 pkt 7). Ustawa o u. cz. i p. w gm. definiuje pojecie "odpady komunalne" jako "odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach". Porównanie obu przytoczonych in extenso pojęć wskazuje, że pojęcia te nie są jednoznaczne (a tylko takimi, niewątpliwie nie rozbieżnymi określeniami może – ewentualnie – posługiwać się prawodawca gminny). Użycie w uchwale prostego odniesienia do ustawy o odpadach zacieśnia wyrażenie przyjęte przez ustawodawcę w ustawie kompetencyjnej, stanowiącej upoważnienie ustawowe do regulacji omawianej kwestii w kontrolowanej uchwale rady gminy. Nie sposób założyć identyczności pojęć "odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach" i "zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach". Sama semantyczna wykładnia pojęcia ustawowego wskazuje, że definicja ustawowa zawiera szerszy desygnat niż użyte w uchwale wyrażenie, co z kolei może prowadzić do nieuprawnionego ograniczenia pojęcia ustawowego.

Jeśli chodzi o zdefiniowane w uchwale "odpady wielkogabarytowe", to Sąd w niniejszym składzie nie podziela zarzutów skargi. Analiza aktów prawnych wyższego rzędu nie dała podstawy do twierdzenia, że w którymś z tych aktów pojęcie to zostało zdefiniowane inaczej niż w kontrolowanej uchwale. W szczególności nie jest także zdefiniowane na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; nie zachodzi zatem problem kolizji określonego w uchwale pojęcia z jego definicją zawartą w akcie powszechnie obowiązującym, w szczególności w normie kompetencyjnej. Regulamin, jak wskazuje ustawa, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku i należy przyjąć, że w ramach tych zasad prawodawca gminny może zdefiniować pojęcie "odpadów wielkogabarytowych". Dookreślenie takiego, nieostrego pojęcia wyjaśni mieszkańcom gminy, na terenie której omawiany akt prawa miejscowego obowiązuje, jakie odpady należy uznać za odpady wielkogabarytowe. Można zatem przyjąć, że doprecyzowanie w uchwale rady gminy regulacji ustawowych, spowoduje, że dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały, a taką okoliczność organ stanowiący gminy powinien także mieć na względzie.

Jeśli chodzi o kolejny zarzut, konieczności eliminacji uchwały w zakresie zdefiniowania na potrzeby uchwały pojęcia "odpady ulegające biodegradacji", to uchwała definiuje je jako odpady komunalne, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Uchwała odsyła do definicji odpadów podlegających biodegradacji w ustawie o odpadach. Jest to (zdaniem Sądu) zabieg redakcyjny dopuszczalny. Wskazać bowiem należy, że ustawa o zachowaniu czystości i porządku w gminach posługuje się pojęciem "odpady komunale podlegające biodegradacji". Należy zatem uznać, że jest to tylko (dopuszczane w świetle art. 91 ust. 4 ustawy ustrojowej) uściślenie (na potrzeby uchwały) pojęcia ustawowego, (podobnie jak postąpiono z omówionymi wcześniej odpadami wielkogabarytowymi).

Z kolei, jeśli chodzi o zakwestionowany przez organ nadzoru § 4 ust. 6 w zakresie określenia pojęcia "odpady zielone", Sąd podziela zakwestionowanie tego wyrażenia przez Wojewodę. Należy bowiem zauważyć, że ustawa (a trzeba przypomnieć, że właśnie art. 4 o u. cz. i p. w gm. stanowi normę kompetencyjną) określa katalog spraw, które ustawodawca przekazał radzie gminy do określenia w regulaminie czystości i porządku i jest on zamknięty. W katalogu tym ustawodawca nie uwzględnił problematyki ani pojęcia odpadów zielonych. W efekcie, należy przyjąć, że rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego, aby w regulaminie definiować kategorii "odpadów zielonych". Wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje uznać, że rada gminy naruszyła, także w tym zakresie, swoje kompetencje, a zasada legalizmu wskazana w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, na to nie pozwala.

Omawiając kolejny zarzut organu nadzoru w zakresie potrzeby eliminacji z uchwały dalszego punktu § 2, czyli określonego w pkt 7 pojęcia "odpady niebezpieczne", to zdaniem Sądu, określenie to nie wymaga eliminacji z obrotu prawnego. Zastosowano tu bowiem mechanizm taki, jak w przypadku odpadów wielkogabarytowych i ulegających biodegradacji. Należy podnieść, że w upoważnieniu ustawowym stanowi się o "odpadach komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadach niebezpiecznych". Można zatem przyjąć, że skoro uchwały muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, wyjaśniające mieszkańcom w sposób nie budzący wątpliwości zakres obowiązywania uchwały, to taką definicję należy uznać za dopuszczalną.

Jeśli chodzi o pojęcie "nieczystości ciekłe", zawarte w ust. 8 omawianego paragrafu, to wyjaśnienie tego pojęcia na potrzeby uchwały należy uznać za dopuszczalne, stanowi bowiem (podobnie jak pojęcie "właściciele nieruchomości") powtórzenie definicji ustawowej; również (co do zasady) zbędne, ale wobec dosłowności powtórzenia nie wymagające eliminacji.

W całości natomiast Sąd uwzględnił skargę Wojewody odnośnie do § 4 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6. W paragrafie tym prawodawca gminny wskazał między innymi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego poprzez: 1) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, podwórzy, przejść, bram, dróg publicznych itp.; 3) podjęcie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, przy czym piasek, popiół lub inne materiały użyte do tych celów, należy uprzątnąć z chodnika po ustaniu przyczyny ich użycia; 4) usuwanie sopli lodu i śniegu z dachów, rynien i innych części nieruchomości, stwarzających zagrożenie dla przechodniów; 6) zapobiegania przerastania traw i chwastów. Z kolei w ust. 2 omawianego paragrafu rada gminy wskazała (między innymi), że zabrania się: wypalania traw na terenach zielonych, nieużytkach, skarpach, rowach itp.; oraz niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, trawników, urządzeń wyposażenia placów zabaw. Wszystkie przytoczone punkty uchwały stanowiły wykroczenie poza upoważnienie ustawowe; brak bowiem podstaw normatywnych do nakładania na właścicieli dodatkowych (ponad określone w art. 4 obowiązków), a takie właśnie obowiązki (jak trafnie w skardze podnosi Wojewoda Dolnośląski) nakładają na właścicieli nieruchomości zakwestionowane punkty ustępu 1 § 4 uchwały. Nadto, jeśli chodzi o pkt 6 § 4 ust. 2 tiret 7 i 8 (wypalanie traw), zasadnie także organ nadzoru podnosi, że kwestię tę rozstrzyga Kodeks wykroczeń i w konsekwencji zakwestionowane regulacje wykraczają poza upoważnienie ustawowe normy kompetencyjnej. Inaczej mówiąc, kwestię tę regulują normy ustawowe w akcie prawnym innym, niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie zostały zatem przekazane do regulacji prawodawcy gminnemu, co prowadzić musi do stwierdzenia ich nieważności. Można jeszcze dodać, że WSA Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. (II SA/Bd 611/08, LEX nr 509625) wskazał, że Rada Gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości. A w kolejnym wyroku z dnia 29 października 2008 r. ten sam Sąd wskazał, że art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) nie upoważnia rady gminy do (...), zobowiązania usuwania z chodnika piasku użytego do ograniczania śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania oraz do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych elewacji budynku. (vide wyrok z dnia 29 października 2008 r. II SA/Bd 633/08, ZNSA 2009, Nr 2). Omamiając poruszone zagadnienie wskazać też można na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2007 r. (II SA/Wr 310/07, Dz. Urz. Dolno 2008, Nr 64, poz. 845), w którym wyjaśniono, że "w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) gmina nie może ustanowić wobec właścicieli nieruchomości wymogu (...) uprzątania zanieczyszczeń z chodników przylegających do nieruchomości, usuwania nawisów (sopli) oraz śniegu z dachów, usuwania ogłoszeń, plakatów, rysunków, wykaszania chwastów i trawy oraz utrzymywania roślinności przy ciągach komunikacyjnych w odpowiednim stanie".

Zasadna pozostaje skarga w zakresie § 19 ust. 4 uchwały. Kompetencyjny przepis ustawowy daje upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do wyznaczania w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Ustawa nie daje zatem podstaw do określenia w uchwale podmiotu, który ma pokryć koszty tej deratyzacji. W efekcie w sposób oczywisty uchwalenie, że "obowiązek deratyzacji ciąży na właścicielu nieruchomości" nie mieści się w delegacji ustawowej. WSA we Wrocławiu wyjaśnił w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. (II SA/Wr 424/07, Dz. Urz. Dolno. 2008, Nr 64, poz. 846), że art. 4. ust. 2 pkt 8 tej ustawy (wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania) nie może stanowić upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji".

Następnie podnieść trzeba, że skarga podlegała także uwzględnieniu w zakresie § 24 ust. 2, jako uregulowania wykraczającego poza normatywne upoważnienie. We wskazanym ustępie prawodawca gminny zobowiązał właścicieli do zapobiegania niekontrolowanemu rozmnażaniu się psów i kotów. Nałożony wskazanym paragrafem obowiązek nie znajduje ustawowego upoważnienia w art. 4 ustawy. Analogiczną kwestię rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. (II SA/Wr 545/08, LEX nr 512713), w uzasadnieniu którego wyjaśnił, że "obowiązki zapobiegania zbędnemu rozmnażaniu się psów i kotów nie należą do kategorii obowiązków, których celem jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i pozostają bez związku z ochroną terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta".

Korzystając z upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd z urzędu uznał na nieważny zapis § 24 pkt 2 kontrolowanej uchwały uznając, że organ nie mógł w trybie uchwały, wydanej na podstawie art. 4 ustawy o u cz. i p w gm. nałożyć na właścicieli obowiązku zaopatrzenia psa w identyfikator określający właściciela zwierzęcia. Podobnie, jak wcześniej zakwestionowany zapis, i tego unormowania nie sposób uznać za ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Takie unormowania pozostają bez związku z ochroną terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta. Tę z kolei kwestię rozważał WSA w Opolu, który w sprawie II SA/Op 62/09 w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r. (LEX nr 509623) wyjaśnił, że "w przepisie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można doszukać się upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązków polegających na: 1) znakowaniu psa poprzez wszczepienie mikro czipa (określającego numer identyfikacyjny zwierzęcia) celem jego identyfikacji".

Reasumując, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.

Klauzula zawarta w pkt III wynika z zastosowania przez Sąd art. 152 u.p.p.s.a. zaś orzeczenie o kosztach wynika z art. 200 u.p.p.s.a.