Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 906/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. M., M. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 września 2018 r. nr XLIX/813/18 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu oddala skargę


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Kujawsko – P. w dniu [...] września 2018 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie W. O. C. K. B. T. (Dz. Urz. Województwa K. – P. z 2018 r. poz. 4859).

W § 5 Sejmik wprowadził zakazy obowiązujące na terenie W. O. C. K. B. T., w szczególności w pkt 7 wprowadził zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. K. M. i M. K. – Marciniak wnieśli skargę na powyższą uchwałę w części tj. w zakresie § 5 pkt 7 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tj zasady proporcjonalności;

2) art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dz. U. z 2015 r. poz. 1651, zwanej w skrócie "u.o.p.") poprzez brak współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, których dotyczy regulacja uchwały;

3) art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 u.o.p. – ze względu na brak rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzania określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody,

4) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie praw nabytych inwestorów (Skarżących) wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2013 r. przeniesionej na rzecz inwestorów ostateczną decyzją administracyjna nr [...] z [...] października 2013 r. oraz podstawowej zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzonej z tego przepisu tj. niedziałania prawa wstecz.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że kwestionowanym aktem ograniczono wyłączenia od zakazu zabudowy – tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej – w stosunku do tych, które obowiązywały w uchwale nr [...] Sejmik Województwa K. – P. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, tj. w uchwale obowiązującej na dzień wydania przez Wójta [...] decyzji administracyjnej nr [...] o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2013 r. przeniesionej na rzecz inwestorów ostateczną decyzją administracyjna nr [...] z [...] października 2013 r. Wskazanymi decyzjami dopuszczono zabudowę na terenie objętym uregulowaniami ww. uchwały, w odległości minimum 25 metrów od linii brzegowej jeziora.

Skarżący wskazali, że w treści uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wspomnianym zakazem nie objęto terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zdaniem Skarżących należy przyjąć, że w przypadku braku planu – w decyzji o warunkach zabudowy), a także w przypadku budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełnić bądź do których mają przylegać nowo planowane obiekty.

Skarżący zauważyli, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. dokonał oceny planowanej inwestycji pod kątem zgodności z uregulowaniami uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., a także wcześniej obowiązującego rozporządzenia Nr [...] Wojewody K. – P. z dnia [...] czerwca 2005 r., co wprost wyartykułowano w punkcie 2.2.1. lit. g) decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący podnieśli, że jak wynika z art. 23 ust. 2 u.o.p. ustalanie zakazów (ingerencja w prawo własności) powinno być uzasadnione – "wynikać z potrzeb ochrony". Tym samym mają być to zakazy "właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części". Konflikt pomiędzy ochroną własności a potrzebą ochrony wartości przyrodniczych jako dobra wspólnego pociąga obowiązek starannego rozważania tworzonych regulacji według kryteriów wynikających z konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada ta wymaga ustalenia: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności), 2) czy regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności, 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Fakt przeprowadzenia takich rozważań powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do projektu danego aktu prawodawczego.

Skarżący zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz dokumenty, do których się ono odwołuje, nie dowodzą wymaganej staranności ważenia potrzeby ustalania regulacji ograniczających prawa własności. W szczególności uzasadnienie nie wyjaśnia przyczyn poszerzenia zakresu ochrony – rezygnacji z dotychczasowych odstępstw od zakazu zabudowy w linii 100 m. tj. tych, jakie obowiązywały w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. (obowiązującej w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.). W tym względzie Skarżący wskazali na treść § 2 ust. 6 uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Zdaniem Skarżących z uzasadnienia kwestionowanej uchwały nie wynika, by organ, wprowadzając ograniczenia prawa własności i innych praw majątkowych dla nieruchomości zlokalizowanych w granicach obszaru chronionego krajobrazu rozważał, czy istnieje konieczność rozszerzenia zakazu zabudowy przez rezygnację z dotychczasowych wyjątków od tego zakazu. Treść uzasadnienia nie wskazuje również na to, by organ w dostatecznym stopniu rozważał skutki wprowadzenia takich regulacji, w szczególności w zakresie zasady proporcjonalności tj. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Skarżący podnieśli ponadto, że wbrew celowi art. 23 ust. 2 zd. 2 u.o.p., którym jest zbadanie w procesie opiniodawczym merytorycznej zasadności formułowanych opinii – w przedmiotowej sprawie proces współdziałania narusza ww. normę prawną. Wystąpiono bowiem o opinie gmin, ale nie zostały one merytorycznie ocenione.

W tej sytuacji w opinii Skarżących ograniczenia wprowadzone § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały z dnia [...] sierpnia 2018 r. bardziej ingerują w prawo własności aniżeli te, które obowiązywały w okresie uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zezwalającej na zabudowę nieruchomości Skarżących w linii bliżej jak 100 m od brzegu jeziora (uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.).

Skarżący podnieśli, że konieczność stanowienia zakazów z zachowaniem zasady proporcjonalność była akceptowana w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29 maja 2018 r. (sygn. II SA/Bd 1232/17), 31 maja 2016 r. (sygn. II SA/Bd 181/16) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2017 r. (sygn. II OSK 2507/16), który dotyczyły analogicznych uchwał w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

Skarżący zauważyli, że samorządy innych województw potrafiły pogodzić kwestie ochrony środowiska z kwestiami ochrony własności, zwłaszcza w zakresie ochrony praw nabytych przez właścicieli, a także niedziałania prawa wstecz i kierując się zasadą proporcjonalności uregulować, że zakaz lokalizowania obiektów w określonej odległości od linii brzegowej nie dotyczy sytuacji, w których w dniu wejścia w życie uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym ostateczne decyzje o warunkach zabudowy – do czasu wykonania na ich podstawie inwestycji lub utraty mocy obowiązującej tych decyzji (por. uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] lutego 2012 r. - § 3 ust. 5 pkt 1 lit. c; uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa Ł. z dnia [...] listopada 2016 r. czy uzasadnienie projektu uchwały Sejmiku Województwa L. w sprawie K. O. C. K.).

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że Obszar W. O. C. K. B. T. powołano rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie utworzenia 22 Obszarów Chronionego Krajobrazu w województwie bydgoskim (Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr [...] poz. 127). Ostatnio obowiązującym rozporządzeniem Wojewody K. – P. było rozporządzenie NR [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. W związku ze zmianą przepisów ustawy o ochronie przyrody kolejnym organem właściwym w sprawie obszarów chronionego krajobrazu stał się Sejmik Województwa K. – P., który [...] marca 2011 r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu oraz obecnie obowiązującą uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawi W. O. C. K. B. T..

W oparciu o analizę wszystkich zakazów obowiązujących na kwestionowanym obszarze od 1991 r. Organ stwierdził, iż zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, istniał od początku powstania obszaru. Został on wprowadzony z uwagi na sąsiedztwo naturalnego zbiornika wodnego jakim jest Jezioro Bialskie.

Odnośnie kwestii obejmowania uchwałą terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w przypadku budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełnić bądź do których mają przylegać nowo planowane obiekty - Organ podniósł, że niniejszym stanie faktycznym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla obszaru, którego dotyczy inwestycji. Nadto działka, na której ma powstać inwestycja nie posiada w sąsiedztwie zespołu istniejącej zabudowy.

Organ podkreślił, że rozporządzenie Wojewody K. – P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., które przywołuje decyzja o warunkach zabudowy nie zawierało żadnych odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegów jezior.

Organ poddał w wątpliwość legalność decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. dopuszczającej zabudowę w odległości 25 m od linii brzegowej jeziora wskazując, że żaden z aktów prawnych obowiązujących w dniu wydania decyzji nie dopuszczał takiego odstępstwa.

Ponadto Organ podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy, wbrew stanowisku Skarżących, nie jest tożsama z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, że zaskarżona uchwał z dnia [...] września 2018 r. w § 6 zawiera odstępstwa od wprowadzonych zakazów. Podstawą wyłączeń były wnioski zgłaszane przez właściwe gminy. Gmina J., na terenie której leży przedmiotowa inwestycja Skarżących, nie zgłaszała żadnych wniosków o wyłączenia terenów spod zakazów zabudowy w odległości 100 m od Jeziora Bielskiego. Jednocześnie Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Sejmiku Województwa K. – P. w sprawie W. O. C. K. B. T., nie wnosząc żadnych uwag do projektu uchwały.

Organ podkreślił, że zakaz wprowadzony w kwestionowanym przepisie nie jest szerszy niż przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. zakaz ustawowy. Uchwała została podjęta przy pozytywnym uzgodnieniu jej treści z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B., będącego specjalistycznym organem, którego zadaniem jest zapewnienie efektywnego i jednolitego systemu zarządzania środowiskiem. Sejmik podejmując zaskarżoną uchwałę działał w zaufaniu do tej wyspecjalizowanej służby.

Organ podkreślił, że w wyniku zmiany art. 23 ust. 3 u.o.p. projekty uchwały sejmiku województwa wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Ustawodawca odszedł zatem od "najsłabszej" formy współdziałania jaką była opinia i zobowiązał sejmiki województw do uzyskania uzgodnienia projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Rada Gminy J. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. postanowiła uzgodnić projekt przedmiotowej uchwały Sejmiku w sprawie W. O. C. K. B. T..

Za nieuzasadniony Organ uznał także zarzut naruszenia zasady proporcjonalności.

Organ podkreślił, że dla W. O. C. K. B. T. wykonano "Opracowanie dotyczące W. O. C. K. B. T. dla zadania Opracowanie dokumentacji projektowych (ocena przyrodnicza z elementami audytu krajobrazowego) oraz materiałów merytorycznych niezbędnych do przygotowania projektów uchwał Sejmiku Województwa K. – P. dla 30 Obszarów Chronionego Krajobrazu na terenie województwa kujawsko – pomorskiego". Dokument ten zawiera analizę dokumentów planistycznych gmin, które pozwoliły na wprowadzenie odstępstw od zakazów (str. 21 Opracowania). Dokument zawiera rekomendacje w zakresie ochrony ekosystemów oraz rekomendacje co do terenów wyłączonych z zakazów określonych w u.o.p. Zgłoszone propozycje uzgodniono z przedstawicielami RDOS w B. (str. 30 – 40 Opracowania). Ponadto w trakcie prac nad uchwałą odbywały się spotkania z właściwymi miejscowo gminami.

Niezasadny jest zatem zarzut braku rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzanych określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 983 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu "Na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części".

Zaskarżona uchwała została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym "Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem ".

W myśl przepisów u.o.p. obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 u.o.p.). Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział jako jeden z zakazów, który można wprowadzić na obszarze chronionego krajobrazu, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały z dnia 24 września 2018 r. wprowadzono taki zakaz, co oznacza, że co do zasady zakaz ten mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy.

Wbrew zarzutom Skarżących wprowadzony obecnie zakaz nie jest ograniczaniem ich prawa własności w większym zakresie, niż to miało miejsce przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Należy zauważyć, że zgodnie z § 9 zaskarżonej uchwały z [...] września 2018 r. traci moc uchwała X/231/15 Inne z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie W. O. C. K. B. T. (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. poz. 2552). Wskazana uchwała z dnia [...] sierpnia 2015 r. w § 5 pkt 7 zawierała zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uchwała nie przewidywała żadnych wyjątków od tego zakazu.

Z kolei ww. uchwała z dnia [...] sierpnia 2015 r. w § 9 wskazywała, że traci moc uchwała Nr [...] Inne z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. K.-P. Nr [...], poz. 793), w części dotyczącej Wschodniego OChK Borów Tucholskich wraz z załącznikiem nr [...]. W § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Od zakazu tego prawodawca lokalny przewidział wyjątki w § 2 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Nie jest sporne, że teren nieruchomości Skarżących nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wyznacza szerokość strefy zakazu zabudowy. Nie jest też sporne, że w wyznaczonej strefie obowiązywania zakazu w sąsiedztwie nieruchomości Skarżących nie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, którą zabudowa na nieruchomości Skarżących mogłaby uzupełnić.

Słusznie także wskazuje Organ, że posiadanej przez Skarżących decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. (tj. decyzji wydanej w momencie obowiązywania uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ) nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w cytowanym § 2 ust. 6 uchwały Sejmiku z [...] marca 2011 r. Abstrahując od dosłownego brzmienia tego przepisu, który mówi o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie o decyzji o warunkach zabudowy, należy podkreślić, że nie jest możliwe utożsamianie tych dwóch form określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu zważywszy na regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej w skrócie "u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi zaś jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] stycznia 2020 r. sygn. II SA/Po 1105/18). Jej cel jest zasadniczo różny od celu planu miejscowego - jest nim mianowicie przesądzenie, w sytuacji braku planu, na podstawie przepisów prawa planistycznego zawartego w ustawach szczególnych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (por. H. Izdebski, I. Zachariasz – "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", komentarz do art. 59, publ. LEX). Treść posiadanej przez Skarżących decyzji o warunkach zabudowy – niezależnie, czy została ona wydana zgodnie z przepisami prawa, w tym zgodnie z ograniczeniami wynikającymi z ww. uchwały Sejmiku nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. – nie może być zatem podstawą oceny, czy kolejne akty prawa miejscowego tj. wyżej wymienione uchwały Sejmiku miały wpływ na prawo własności Skarżących.

Nie są także zasadne zarzuty Skarżących dotyczące uchybień w zakresie procedury podjęcia zaskarżonej uchwały oraz braku analizy niezbędności wprowadzonego zakazu zabudowy w aspekcie kryteriów wynikających z konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Jak wynika z treści uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. (dostępnej pod adresem http://www.bip.ug-jezewo.lo.pl/?app=uchwaly&nid=5846&y=2018) Rada Gminy pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały Inne z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia projektu uchwały w sprawie W. O. C. K. B. T.. Pozostałe Rady Gmin z gmin, których terytoria wchodzą w skład W. O. C. K. B. T., pomimo przedstawienia im projektu zaskarżonej uchwały nie podjęły w ustawowym czasie uchwał uzgadniających ten projekt (por. pkt 3 uzasadnienie zaskarżonej uchwały).

Wprowadzony zakaz był poprzedzony stosowną analizą przyrodniczą zawartą w dokumencie "Opracowanie dotyczące W. O. C. K. B. T. dla zadania Opracowanie dokumentacji projektowych (ocena przyrodnicza z elementami audytu krajobrazowego) oraz materiałów merytorycznych niezbędnych do przygotowania projektów uchwał Sejmiku Województwa K. – P. dla 30 Obszarów Chronionego Krajobrazu na terenie województwa kujawsko – pomorskiego". Z dokumentu tego wynika, że tereny m.in. nad jeziorem B. są ważną częścią Borów Tucholskich o dość dużej bioróżnorodności (por. "Ocena stanu zachowania i wartości krajobrazu" jednostki krajobrazowej o kodzie 3.4). Na stronie 28 ww. dokumentu znajdują się rekomendacje w zakresie ochrony ekosystemów, w których w obrębie ekosystemów wodnych rekomenduje się zachowanie istniejących zbiorników wodnych, w tym starorzeczy oraz cieków z pasem roślinności okalającej oraz zachowanie naturalnej dostępności do linii brzegowej rzek i jezior. Wśród "innych rekomendacji" znajduje się rekomendacja, aby dostosować nową zabudowę do historycznie kształtowanych założeń ruralistycznych wsi, za preferowaniem stopniowego uzupełnienia zabudowy już istniejącej (unikanie rozproszenia nowej zabudowy). Rekomendacje te tworzą kryteria oceny, czy dany teren powinien być objętym zakazem zabudowy. Jak wynika z przedstawionej z odpowiedzią na skargę dokumentacji, nieruchomość Skarżących tj. działka nr [...], o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy nr [...]) znajduje się bezpośrednio na brzegiem jeziora, w pasie zieleni. W bezpośrednim sąsiedztwie brak jest zabudowy wiejskiej, której zabudowa nieruchomości Skarżących mogłaby być uzupełnieniem.

Należy także zauważyć, że ww. analiza (por. str. 30 analizy pkt 6) była podstawą do wyłączenia w § 6 zaskarżonej uchwały spod zakazu określonego w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały 62 terenów, których granice zostały opisane w załączniku nr [...] zaskarżonej uchwały.

W powyższej sytuacji nie można stwierdzić, że ograniczenie sformułowane w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały zostało wprowadzone w sposób arbitralny, bez rozważenia możliwości wprowadzenia wyjątków od zakazu zabudowy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że mając na względzie obszar przedmiotowej formy ochrony przyrody (25.586,62 ha - por. uzasadnienie zaskarżonej uchwały) nie można oczekiwać, że przeprowadzona przez Organ analiza będzie tak szczegółowa, że będzie odnosiła się do każdej nieruchomości w obrębie W. O. C. K. B. T..

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Sąd oddalił skargę.