Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 663/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę odrzucono
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Par. 18 ust. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy I. stwierdza nieważność § 12 ust 2 zaskarżonej uchwały II. w pozostałym zakresie skargę odrzuca III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. M. Kancelaria Adwokacka – K [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęła w dniu 24 października 2007 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.U. Woj. z dnia 5 grudnia 2007 r., nr 850, poz. 5589 ze zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę złożyła w dniu 18 kwietnia 2012 r. M. W. reprezentowana przez adwokata Ł. M.

Skarżąca zaskarżyła w całości uchwałę z dnia 24 października 2007 r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu 30 grudnia 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. Urząd Miasta odmówił przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego powołując się na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r.

Wskazano, że skarżąca nie zgadza się z decyzją z pisma z dnia 30 stycznia 2012 r., a odmowa przyznania lokalu skarżącej ma charakter decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna to akt charakteryzujący się: jednostronnością, zewnętrznością, indywidualnością i konkretnością. Odmowa przydzielenia skarżącej lokalu przez Prezydenta Miasta spełnia wszystkie powyższe kryteria, dlatego uchwała powinna przewidywać możliwość odwołania się od decyzji w pierwszej instancji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a.

Ponadto wskazano, że zdefiniowanie w § 12 ust. 2 uchwały "braku możliwości zamieszkiwania w lokalu" tylko co do sytuacji występowania przemocy w rodzinie jest ograniczeniem nieproporcjonalnym. Definicja ta uniemożliwia ubiegania o lokal przez osoby, które są ofiarą przemocy ze strony osób zamieszkujących w bliskim otoczeniu, co prowadzi do dyskryminacji tych ofiar, gdyż powyższe ofiary przemocy są w podobnej sytuacji. Brak uzasadnienia do różnego traktowania osób, w szczególności w terenach zurbanizowanych, gdzie kontakt z osobami zamieszkującymi w bliskim otoczeniu jest nieunikniony.

Wskazano, że zgodnie z art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej władze publiczne, którymi są także jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do równego traktowania wszystkich obywateli. Skarżąca jest ofiarą przemocy, jednakże nie jest uprawniona do otrzymania lokalu z zasobów gminy, gdyż źródłem tej przemocy nie są członkowie rodziny.

W pismach z dnia 26 kwietnia 2012 r. i z dnia 2 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował zarzut naruszenia § 12 ust. 2 przedmiotowej uchwały w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego oraz podniósł zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ofiar przemocy w rodzinie oraz ofiar przemocy w innych grupach społecznych, w sytuacji kiedy osoby te są w podobnej sytuacji.

Wskazano, że w niniejszej sprawie skarżąca jest ofiarą przemocy ze strony P. S., swojego wieloletniego sąsiada, który mieszkał w K przy ul. S, czyli w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym bezpośrednio w sąsiedztwie lokalu zamieszkałego przez skarżącą. P. S. został prawomocnie skazany za popełnienie na szkodę skarżącej przestępstwa z art. 197 § 1 k.k. i 278 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. oraz przestępstwa z art. 197 § 1 k.k. i art. 157 § 2 k.k. w zw. z 11 §2 k.k. Obecnie P. S. przebywa na wolności i jego miejsce pobytu nie jest znane. Skarżąca kontaktowała się z Prokuraturą Rejonową w celu ustalenia miejsca pobytu P. S., jednak prokuratura odmówiła udostępnienia informacji na ten temat. Obecnie w mieszkaniu przy ul. S zamieszkuje najbliższa rodzina P. S., więc jest wysoce prawdopodobne ponowne zamieszkanie lub częste przebywanie P. S. w tym lokalu.

Podniesiono, że pomimo, że potrzeba zmiany miejsca zamieszkania przez skarżącą jest uzasadniona, Skarżąca nie uzyskała lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (odmówiono jej prawa zawarcia umowy najmu lokalu), gdyż zgodnie z § 12 ust. 2 zaskarżonej Uchwały lokal z zasobu mieszkaniowego przysługuje tylko w sytuacji przemocy w rodzinie. Ograniczenie to jest bezpośrednią dyskryminacją skarżącej. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego nakłada na gminę obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, któremu służy mieszkaniowy zasób gminy. Zasady dysponowania tym zasobem ustala Rada Gminy, której przysługuje margines decyzyjny w ustalaniu tych zasad. W niniejszym przypadku Rada Miasta przyjęła odpowiednie zasady dysponowania tymi zasobami w uchwale nr [...]. Uprawnienie do autonomicznego uregulowania na terenie gminy przez Radę Miejską zasad dysponowania przedmiotowym zasobem nie uprawnia jednakże do nierespektowania przy ustalaniu wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa, czego potwierdzeniem jest wyrok WSA we Wrocławiu z 6 marca 2003 r. (II SA/Wr 28877/02). Obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych nie został ograniczony w ustawie. Jednakże mając uwadze ograniczone zasoby mieszkaniowe gminy, Rada Gminy może wprowadzić uzasadnione ograniczenia przedmiotowe i podmiotowe w ubieganiu się o lokal. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy gmina ma zaspokajać uzasadnione potrzeby mieszkaniowe mieszkańców, nie zaś tylko wybranych grup społecznych, od czego wyjątkiem jest art. 4 ust. 2 i 3 ustawy.

Ponieważ Rada Gminy działa jako organ publiczny, jest zobowiązana do stosowania ograniczeń o charakterze nie dyskryminacyjnym. Zaskarżona uchwała w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ofiar przemocy wyłącza jednoznacznie możliwość pomocy dla ofiar przemocy innej niż przemoc w rodzinie. Wyłączenie to jest bezwarunkowe i nie ma od niego przewidzianych żadnych wyjątków. Niewątpliwie w prawie międzynarodowym oraz prawie krajowym ofiary przemocy w rodzinie są traktowane w sposób szczególny. Jednakże uniemożliwienie co do zasady innym ofiarom przemocy uzyskania lokalu jest wyłączeniem znacznej grupy mieszkańców spod ochronny prawnej przewidzianej ustawą. Wyłączenie to ma charakter generalny i nie uwzględnia indywidualnej sytuacji ofiar przemocy, które mogą być w znacznie trudniejszej sytuacji niż ofiary przemocy w rodzinie, w szczególności, jeśli są to przestępstwa zagrożone wieloletnią karą pozbawienia wolności, jak np. usiłowanie zabójstwa lub gwałt. Osoby, które są ofiarą przemocy ze strony osób zamieszkujących w sąsiedztwie znajdują się w podobnej sytuacji co ofiary przemocy w rodzinie. W przypadku ciężkich przestępstw, jak np. usiłowanie zabójstwa lub gwałt sytuacja może być trudniejsza niż ofiar przemocy w rodzinie. Ofiara mieszkająca w obszarze wysoko zurbanizowanym, jakim jest K, nie może opuszczać swojego lokalu bez obawy dla własnego życia i zdrowia. W przypadku bardzo bliskiego sąsiedztwa ofiara ta może widzieć i słyszeć swojego oprawcę nawet nie opuszczając swojego lokalu mieszkalnego. Skutkuje to społecznym wyizolowaniem ofiary i przekształceniem jej mieszkania w "prywatne więzienie".

Według strony skarżącej nierówne traktowanie ofiar przemocy w rodzinie i innych ofiar przemocy jest środkiem nieproporcjonalnym do celu jakim jest ochrona ofiar przemocy w rodzinie. Środek ten jest nieodpowiedni, gdyż zapewnienie odpowiedniej ilości lokali powinno nastąpić w drodze zwiększenia zasobów mieszkaniowych gminy, nie zaś poprzez arbitralne wyłączenie innych grup społecznych z możliwości ubiegania się o lokal z zasobu gminy. Następnie środek ten nie jest konieczny, gdyż wyłączenie możliwości ubiegania się o lokal przez ofiary innej przemocy nie skutkuje automatycznie brakiem możliwości ubiegania się o takie lokale przez ofiary przemocy w rodzinie. Ponadto regulacja taka nie jest proporcjonalna sensu stricte, gdyż w celu zapewnienia odpowiedniej ilości lokali dla ofiar przemocy w rodzinie, wyłączono całkowicie możliwość ubiegania się o taki lokal przez inne ofiary przemocy, co skutkuje ich dyskryminacją.

Podniesiono, że zgodnie z wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2011 r., II SA/Go 1/11, określając krąg osób uprawnionych do uzyskania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, Rada musi pamiętać, by nie wprowadzać do uchwały zapisów o charakterze dyskryminującym pewne grupy mieszkańców, poza zakresem określonym w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Podniesiono, że zgodnie z § 12 ust. 1 przedmiotowej uchwały, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych są uznawane osoby pozbawione możliwości zamieszkiwania w lokalu, w którym są zameldowane na pobyt stały. Zgodnie z ust. 2 przedmiotowego przepisu, poprzez możliwości zamieszkiwania w lokalu, w którym wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały należy rozumieć między innymi sytuację występowania przemocy w rodzinie, której ofiarą jest wnioskodawca lub osoby objęte wnioskiem, potwierdzonej prawomocnym orzeczeniem sądowym.

Skarżąca M. W. uzasadniła złożenie wniosku z tytułu względów społecznych faktem stosowania wobec niej przemocy. Do akt sprawy dołączyła wyrok Sądu Rejonowego, II Wydział Karny z dnia 1 czerwca 2006 r. (sygn. akt. [...]), który potwierdza, iż skarżąca była ofiarą przemocy, jednak przedmiotowe czyny zabronione nie miały charakteru przemocy w rodzinie, bowiem zostały dokonane poza miejscem zamieszkania i dokonała ich osoba niespokrewniona ani nie powinowata oraz zamieszkująca poza miejscem zamieszkania skarżącej M. W. Wskazano, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy.

Przez warunki zamieszkania należy przy tym rozumieć warunki w jakich dana osoba mieszka, w więc wielkość mieszkania, ilość osób tam zamieszkujących, stan techniczny i jego wyposażenie. Do warunków zamieszkania danej osoby na pewno można także zaliczyć fakt, iż z domowników popełnił wobec tej osoby czyny karalne, polegające na fizycznym lub psychicznym znęcaniu się nad osobą najbliższą (art. 207 Kodeksu karnego). Są to bowiem okoliczności obiektywne, występujące na terenie danego lokalu, które powodują iż dana osoba nie może tam dłużej przebywać. Udzielenie pomocy mieszkaniowej osobie będącej ofiarą przemocy w rodzinie ma na uniemożliwienie występowania tego typu zachowań. Nowe miejsce zamieszkania gwarantuje osiągnięcie tego celu.

Nie można jednak - jako warunku zamieszkiwania w określonym lokalu - uznać okoliczności, że osoba zamieszkująca w sąsiedztwie dopuściła się wobec wnioskodawcy czynu karalnego. Przyjęcie takiej interpretacji spowodowałoby bowiem uznanie, iż wszystkie osoby będące ofiarami przestępstw (np. rozbojów, kradzieży, usiłowania zabójstwa) popełnionych w okolicy ich miejsca zamieszkania mogłyby z tego powodu starać się o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Warto przy tym dodać, że zmiana miejsca zamieszkania nie zagwarantuje takiej osobie bezpieczeństwa, bowiem może zostać ofiarą podobnego przestępstwa w okolicy nowego miejsca zamieszkania. Oznacza to, że cel udzielenia pomocy mieszkaniowej nie zostanie osiągnięty.

W związku z powyższym wniosek skarżącej M. W. o przyznanie lokalu mieszkalnego z tego tytułu został rozpatrzony negatywnie.

Niezależnie od powyższego rozstrzygnięcia, z uwagi na posiadanie przez skarżącą zameldowania na pobyt stały wniosek został zweryfikowany pod kątem zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Ustalono, że skarżąca osoba jest zameldowana na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. S K, obejmującym trzy pokoje, kuchnię oraz przynależności o łącznej powierzchni użytkowej 61,40 m2, w tym powierzchni pokoi 43,60 m2. W przedmiotowym lokalu zamieszkują 4 osoby (zgodnie z ilością osób wskazanych do opłaty za media). Powierzchnia pokoi przypadająca na jedną osobę w lokalu wynosi więc 10,90 m . Z zapisu § 10 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. wynika, iż uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby, które są zameldowane na pobyt stały w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie Gminy. Za lokal o nadmiernym zaludnieniu uznaje się lokal, w którym na jedną osobę zameldowaną na pobyt stały oraz zamieszkującą przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej, a podstawę obliczenia zaludnienia w lokalu stanowi ilość osób zamieszkujących i zameldowanych na pobyt stały sprawdzona między innymi w oparciu o dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę. W tym stanie rzeczy, wniosek skarżącej z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu także nie został zweryfikowany pozytywnie, ponieważ w zajmowanym lokalu mieszkalnym nie występuje przeludnienie.

Odnosząc się do wniosku oraz zarzutu, którego celem jest uchylenie w całości uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy podkreślono, iż rada gminy (miasta) posiada pełną legitymację prawną (art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów) do podjęcia przedmiotowej uchwały w obowiązującej treści.

Wniosek, który został określony w skardze a dotyczący uchylenia zaskarżonej uchwały spowodowałby - paradoksalnie - całkowity brak możliwości udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w tym także pomocy dla skarżącej M. W. Odpadłaby bowiem podstawa prawna do jakichkolwiek działań gminy w tym zakresie. Ponadto zarzuty skargi oraz jej uzasadnienie w żadnej mierze nie stanowią uzasadnienia do wzruszenia zaskarżonego aktu w całości. Skarga nie odnosi się do wszystkich czy nawet większości zapisów zaskarżonej uchwały. Treść skargi dotyczy w istocie rzeczy jedynie zapisu § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, co znajduje wyraz w piśmie procesowym skarżącej z dnia 26 kwietnia 2012 roku. Zaskarżona uchwała Rady Miasta została podjęta między innymi w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Rada Miasta przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wypełniła nałożone na nią ustawowe obowiązki a także działała w ramach ustawowych uprawnień. Zatem zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego należy uznać jako niezasadny.

Jako nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. "poprzez wyłączenie możliwości złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji o przyznanie (wynajęcie) lokalu". W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych wydaje się być ugruntowane. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 roku sygn. akt I OSK 1645/10, LEX nr 741574 pismo, wydane przez upoważnioną uchwałą rady gminy, odmawiające zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego, stanowi zaskarżalny do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., akt organu jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Skarżąca zaskarżyła przedmiotową uchwałę w całości uzasadniając to stwierdzeniem, że uchwała powinna przewidywać możliwość odwołania się od decyzji administracyjnej o odmowie przydzielenia skarżącej lokalu wydanej w pierwszej instancji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. Zakwestionowała również treść § 12 ust. 2 uchwały. Mając na uwadze treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 13 lutego 2012 r., które dotyczyło wyłącznie części uchwały, tj. "bezzasadnego zawężenia kategorii ofiar przemocy tylko do ofiar przemocy domowej, bez uwzględnienia jakichkolwiek wyjątków dla ofiar innych cięższych przestępstw" należy przyjąć, że jedynie w tej części skarżąca wyczerpała tryb składania skargi do sądu administracyjnego i w związku z tym jedynie w tej części, tj. w zakresie § 12 ust. 2 uchwała podlegała merytorycznej kontroli sądowej. Można jedynie na marginesie zaznaczyć, że w sytuacji, gdy przepis rangi ustawowej – art. 127 § 1 k.p.a. zawiera ogólną regulację, zgodnie z którą od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, brak powtórzenia takiej regulacji w akcie prawa miejscowego nie mógłby być traktowany jako naruszenie prawa.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżącą dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia treścią § 12 ust. 2 przedmiotowej uchwały występując z takim wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta w dniu 13 lutego 2012 r. Nie wezwała natomiast do usunięcia jej interesu prawnego lub uprawnienia pozostałymi unormowaniami przedmiotowej uchwały. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Podstawą do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przedmiotową uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, jest art. 3 § 2 pkt 5 cytowanej ustawy w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest zatem jej poprzedzenie wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego całą uchwałą nie został spełniony. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek pisma skarżącej, które mogłoby być uznane za wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczące całości uregulowań uchwały. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że skarżąca nie spełniła przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego na całą uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...]. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na całą uchwałę bez uprzedniego wyczerpania przysługującego skarżącej środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego całą uchwałą - jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi w zakresie nieobjętym wezwaniem, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera szereg regulacji mogących stanowić samodzielny przedmiot skarg do sądu administracyjnego. W stosunku do poszczególnych objętych indywidualnymi skargami regulacji przedmiotowej uchwały zapadło już szereg wyroków sądów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, a także postanowienie WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt: III SA/Kr 663/12 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy w zakresie § 12 ust. 2 została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została uchwalona na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Lokatorem – w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy jest najemca lokalu lub osoba używająca lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. W sytuacji zatem, gdy skarżąca jest zameldowana na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. S w K i podnosi, że zaskarżona uchwała nie chroni jej praw uniemożliwiając uzyskanie lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż chroni tylko ofiary przemocy w rodzinie, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – został naruszony treścią § 12 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym "przez brak możliwości zamieszkiwania w lokalu, w którym wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały należy rozumieć wyłącznie sytuację występowania przemocy w rodzinie, której ofiarą jest wnioskodawca lub osoby objęte wnioskiem, potwierdzonej prawomocnym orzeczeniem sądowym lub w przypadku eksmisji z lokalu bez prawa do lokalu socjalnego orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądowym lub ostateczną decyzją administracyjną, z wyłączeniem § 35".

Treść § 12 ust. 2 uchwały należy rozpatrywać łącznie z treścią § 12 ust. 1 tej uchwały, zgodnie z którym "uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby pozbawione możliwości zamieszkiwania w lokalu położonym na terenie Gminy, w którym są zameldowane na pobyt stały". Przesłanką uprawniającą do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych jest zatem przesłanka pozbawienia możliwości zamieszkiwania przez osobę w lokalu położonym na terenie Gminy, w którym jest ona zameldowana na pobyt stały. Przesłankę tę definiuje i zawęża treść § 12 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym "przez brak możliwości zamieszkiwania w lokalu, w którym wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały należy rozumieć wyłącznie sytuację występowania przemocy w rodzinie, której ofiarą jest wnioskodawca lub osoby objęte wnioskiem, potwierdzonej prawomocnym orzeczeniem sądowym lub w przypadku eksmisji z lokalu bez prawa do lokalu socjalnego orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądowym lub ostateczną decyzją administracyjną, z wyłączeniem § 35".

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę treść § 12 ust. 2 uchwały nie znajduje podstaw prawnych. Przede wszystkim podkreślić należy, że wynikający z § 12 ust. 2 uchwały warunek "występowania przemocy w rodzinie, której ofiarą jest wnioskodawca lub osoby objęte wnioskiem" stanowi bezwzględną przesłankę, która musi być spełniona przez osobę wnioskującą o pomoc mieszkaniową. Niespełnienie tej przesłanki powoduje, że wniosek o pomoc mieszkaniową nie może być uwzględniony. Analiza art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wykazuje, że uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winna określać: wysokość dochodu uzasadniającą oddanie w najem lokalu (pkt 1) i warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy (pkt 2). Natomiast art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy wskazuje, że uchwała może określać kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Tym samym zakres przedmiotowy delegacji ustawowej wskazuje na zakres treści, który może zostać uregulowany w uchwale rady gminy określającej zasady wynajmowania lokali. To ustawodawca zadecydował, że bezwzględnymi przesłankami, które muszą być spełnione przez osobę starającą się o uzyskanie lokalu z zasobu gminy są: dochód i warunki zamieszkiwania, natomiast w uchwale rady gminy następuje sprecyzowanie tych przesłanek.

Z treści § 12 ust. 2 uchwały wynika, że wszystkie kategorie osób (wnioskodawców lub osób objętych wnioskiem) nie będących ofiarami przemocy w rodzinie, a będących członkami wspólnoty samorządowej Gminy zostały wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony tej Gminy ze względów społecznych. Wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Kryterium bycia "ofiarą przemocy w rodzinie" nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Nie sposób przyjąć, odczytując badane określenie, by wyłącznie status ofiary przemocy w rodzinie należał do "warunków kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Brak statusu ofiary przemocy w rodzinie jest warunkiem dyskwalifikującym wnioskodawcę. Tymczasem z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy nie wynika możliwość określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawcę. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 września 2011 r., I OSK 1126/11 nie ma żadnych podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, wskazanego w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania, jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.. Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą. Status ofiary przemocy w rodzinie jest okolicznością prawną, nie mieści się także w zakresie pozostałych przepisów art. 21 ust. 3 ustawy. Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 umacnia wykładnia systemowa przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Art. 24 ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych, przewiduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek, od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe - warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu - od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie wskazane w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 164541). Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie zagadnienia. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 595501). Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 470923). Zaskarżony § 12 ust. 2 uchwały wyklucza – gdy chodzi o względy społeczne - osoby nie będące ofiarami przemocy w rodzinie, tj. np. osoby będące ofiarami przemocy, która nie miała miejsca w rodzinie. Tym samym zaskarżony § 12 ust. 2 uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów bycia lub nie bycia wyłącznie ofiarą przemocy w rodzinie skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami.

Zaskarżony przepis § 12 ust. 2 został zatem sformułowany z przekroczeniem upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także jest sprzeczny z powołanymi w skardze normami konstytucyjnymi i jako taki wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest zatem istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Dla dopuszczalności kontroli i stwierdzenia nieważności § 12 ust. 2 przedmiotowej uchwały nie ma znaczenia okoliczność, że uchwała Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy utraciła moc na podstawie § 58 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz.Urz. Woj. z 2012 r., poz. 5817), a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w opisanym wyżej zakresie. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 12 ust. 2, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpiło na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 461).