Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 138/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51,  art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 452/03 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Towarzystwa [...] na rzecz Spółki [...] S.A. w K. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 452/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w K. – uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż postanowieniem z dnia z dnia 29 listopada 2002 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wstrzymał roboty budowlane związane z budową ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] przy Al. [...] w K. od strony ulicy w formie pełnego muru. Organ wskazał, iż został powiadomiony przez organizacje społeczne - [...] Komitet Obywatelski oraz Towarzystwo Przyjaciół [...] o prowadzeniu robót budowlanych w zakresie budowy powyższego, w sposób niezgodny z treścią dokonanego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2002 r. ustalono, iż organ architektoniczno – budowlany pismem z dnia 22 stycznia 2002 r. przyjął do wiadomości zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] wzdłuż Al. [...] w K.. Następnie pismem z dnia 24 lipca 2002 r. przyjął do wiadomości zamiar wykonania ogrodzenia w zmienionej formie architektonicznej tj. w formie kamiennego muru o wys. 2,20 m i wys. przęseł 2,77 m, na fundamencie szer. 0,4 m. o łącznej dług. 180,0 m. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia istotnie narusza obowiązujące przepisy określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K..

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w K..

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, iż budowa ogrodzenia jest sprzeczna z postanowieniami Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta K. obowiązującego w dacie zrealizowania przedmiotowego ogrodzenia. Tak więc w sposób obiektywny naruszona została norma prawna zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie organu zgodnie z art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej winien był nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę obiektów objętych obowiązkiem zgłoszenia jeżeli jego realizacja może naruszyć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor nie może zostać uznany jako podmiot, który dopuścił się naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie dokonania zgłoszenia przed przystąpieniem do robót budowlanych, a więc nie można stosować art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., natomiast za właściwy należy uznać tryb wynikający z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r.

W skardze na powyższe postanowienie Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w K. podniosła, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej miał możliwość skorzystania z instytucji sprzeciwu wobec wniesionego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, że zostało wydane w chwili, kiedy Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. stracił ważność, gdyż obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd uznał, iż postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. obligującymi organy nadzoru budowlanego do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą tak aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Sąd wskazał, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. Art. 67 ust. 1 tej ustawy stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast art. 67 ust. 1a ustawy stanowił, że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1 art. 67 ustawy, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Sąd pierwszej instancji zważył, że Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. został uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., zaś zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [...].

Sąd stwierdził, iż Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r., bowiem z tą datą upłynął okres 8 lat, o których mowa w ust. 1 art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 67 ust. 1a ustawy dla Miasta K. nie uchwalono.

W ocenie Sądu odpadła ustanowiona w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanka wstrzymania robót budowlanych, bowiem tylko przyczyny wyliczone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być powodem wstrzymania robót budowlanych. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę okoliczności związane z utratą mocy obowiązywania Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K.. Nieuwzględnienie przez ten organ zmian stanu faktycznego i prawnego powoduje konsekwencje w postaci wadliwości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Zdaniem Sądu ,organy administracji naruszając art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji dopuściły się także naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Towarzystwo Przyjaciół [...], reprezentowane przez radcę prawnego M. R.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostały wymienione przepisy, podczas gdy przesłanki wynikające z nich zostały w pełni zachowane i stanowiły zasadną podstawę prawną w decyzjach administracyjnych obu instancji organów nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia do wykonania przez inwestora ogrodzenia zgodnego z Prawem budowlanym i z ustaleniami Miejscowego Planu wraz z wymogiem uzyskania pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K..

2. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz przez dowolne i ogólnikowe przyjęcie w wyroku, że decyzje administracyjne w tej sprawie podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w rzeczywistości zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu odwoławczego podjęte zostały zgodnie z tymi przepisami k.p.a., postanowieniami obowiązującego w dacie realizacji ogrodzenia i wydania decyzji przez organ I instancji Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta K. wraz z przywołaniem właściwej podstawy prawnej tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania,

b) art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez całkowite pominięcie oceny podstawy faktycznej i prawnej w przedmiocie uprawnienia firmy [...] S.A. do wniesienia skargi, która w dacie składania skargi faktycznie nie była już właścicielem działki, której dotyczy budowa ogrodzenia i z tego tytułu nie miała już interesu prawnego, a podmiotowi temu żadne ustawy nie przyznają prawa do wniesienia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i utrzymanie w mocy wydanych decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd stwierdzając naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w ogóle nie uzasadnił tego naruszenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wszystkie przesłanki i dyspozycje przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego zostały przez organy administracji zachowane i szczegółowo uzasadnione jako podstawy prawne decyzji. Wskazano, iż z przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym i wydanym na jej podstawie Miejscowym Planie wynikał obowiązek uzyskania przez inwestora pozytywnej opinii Konserwatora Wojewódzkiego, której to zgody Konserwator Wojewódzki nie wyraził.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko zajęte przez Sąd jest niekonsekwentne, bowiem wynika z niego, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa ale z uwagi, że została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, to stała się wadliwa. Wskazano, że zgodnie z art. 130 §1 k.p.a. wniesienie odwołania powoduje jedynie niewykonanie decyzji I instancji, a nie "automatyczne" unieważnienie. Decyzje administracyjne zasadnie przyjęły, że chwilą naruszenia przepisów budowlanych przez inwestora była data podjęcia i prowadzenia robót a nie data orzekania i to wyłącznie w drugiej instancji jak to uzasadnia Sąd. Organ odwoławczy orzeka tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji i dokonuje oceny czy rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, zarówno pod względem celowości jak i zgodności z prawem.

Zdaniem skarżącego Sąd dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśniając na czym polegało naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez organy administracji. Wskazano, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz uwzględnienia interesu społecznego i obywateli została zachowana przez organ. W sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, zaś uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierają fakty, jak i dowody oraz podstawy prawne z przywołaniem właściwych przepisów.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Spółka Akcyjna [...] nie miała legitymacji do wniesienia skargi, bowiem w dniu 23 stycznia 2003 r. zbyła prawo własności do działki [...] obr. [...] zabudowywanej murem na rzecz Pana E. J.. W tej sytuacji, zgodnie z art. 28 k.p.a., [...] S.A. utraciła interes prawny i legitymację czynną dotyczącą występowania przed sądami administracyjnymi od dnia zbycia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka Akcyjna [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna a tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzuty o charakterze procesowym – naruszenia art. 141 § 4 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w sformułowaniach tych zarzutów stwierdzenia dotyczące prawidłowości zaskarżonych "decyzji" (w istocie postanowień) nie mają oparcia w przepisach prawa. Zasadą w administracyjnym postępowaniu odwoławczym są kompetencje organu odwoławczego obejmujące merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jeśli w dacie orzekania obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. Utrzymując w mocy decyzję czy postanowienie, które w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie mają podstawy prawnej (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ odwoławczy narusza przepis art. 138 § 1 k.p.a., narusza także przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także nie badając i nie odnosząc się w uzasadnieniu do kwestii utraty mocy obowiązującej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania K. narusza wskazane przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez Sąd I Instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji gdy Sąd wnikliwie i zgodnie z przepisami prawa przedstawił stan sprawy, zarzuty skargi i stanowiska stron, zamieścił podstawę prawną i jej wyjaśnienie a to wyjaśnienie w pełni uzasadnia wydany wyrok jest oczywiście bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Nie jest uzasadniony także zarzut dotyczący naruszenia art. 50 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pochodzącej od podmiotu, który w dacie składania skargi nie był już właścicielem ogradzanej działki. Zarzut ten jest niezasadny w sytuacji gdy skarżąca Spółka była inwestorem, który zgłosił przedmiotową budowę i była uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie. W sytuacji gdy Spółka była inwestorem ogrodzenia i do niej kierowane były postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych to nawet gdy następnie zbyła nieruchomość (już po wydaniu zaskarżonego postanowienia) - w świetle przepisu art.50 P.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r.,Nr 156,poz. 1118 ze zm.) miała w sprawie interes prawny, którego ochrony mogła domagać się na drodze postępowania przed sądem administracyjnym. Rozpoznając skargę i uznając tym samym dopuszczalność jej wniesienia Sąd nie naruszył prawa .Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku brak odniesienia się do tej kwestii ale rozpoznanie skargi czyni jasnym stanowisko Sądu w kwestii statusu skarżącej i ten brak nie może być uznany za mający wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię . Sąd wnikliwie rozważył przesłanki prawne utraty mocy obowiązującej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania K. , którego postanowienia legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia z uwagi na wprowadzony w nich wymóg uzyskiwania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków , a w świetle tych przesłanek wskazany zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.