Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 918/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 3, art. 28, art. 10 ust. 2 pkt 1,2 i 7, art. 12 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: par. 6 pkt 1 i 2, par. 9 pkt 13
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki oraz Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Z. H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.) poprzez przyjęcie w studium zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale interesu prawnego Z. H. Sp. z o. o. oraz nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak w załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały informacji dotyczących uwag zgłoszonych przez Z. H. Sp. z o. o., sposobu ich rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia, a zatem nierozstrzygnięcie w jakikolwiek sposób zgłoszonych przez skarżącą uwag;

4) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a.

Na wstępie skarżąca podniosła, że posiada tytuł prawny do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] w K. D., objętej zmianą studium oraz że w dniu 14 września 2015 r. wezwała Radę Miejską w K. D. do zaprzestania naruszenia prawa poprzez uchylenie zmiany studium, a zatem spełniła wszelkie wymogi materialnoprawne oraz formalne do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Skarżąca wyjaśniła, że forma oraz stopień szczegółowości zaskarżonej uchwały w sposób bezsprzeczny i obiektywny pozwalają na stwierdzenie, że uchwała ta nie odpowiada prawu, bowiem rozstrzyga o przeznaczeniu poszczególnych działek, a zatem rozstrzyga w zakresie, w którym wyłącznie właściwym jest akt prawa miejscowego, tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na treść art. 9 i art. 10 u.p.z.p., które definiują istotę, rolę oraz przedmiot regulacji studium, skarżąca podniosła, że studium sporządzane dla obszaru całej gminy, zawiera jedynie ogólne wytyczne dla określenia ogólnej polityki przestrzennej oraz lokalnych zasad zagospodarowania. Studium nie może natomiast zawierać ustaleń odnoszących się do przeznaczenia poszczególnych działek, co następuje dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego danej gminy. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 9 i 10 u.p.z.p., ponieważ zaskarżona uchwała zawiera ustalenia w zakresie przeznaczenia konkretnych działek, a także zasad kształtowania ich zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania, co wykracza poza kompetencje organów uchwalających studium. Nie uwzględniono ponadto interesu skarżącej wynikającego z zaawansowanych działań na rzecz inwestycji budowlanej polegającej na wybudowaniu ośrodka usług turystycznych pod nazwą Ośrodek Usług Turystycznych. Wielofunkcyjny Zespół. Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała zmienia w sposób nieuprawniony dotychczasowe przeznaczenie działek nr [...] objętych wyżej wskazaną inwestycją, która pochłonęła już szereg środków. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w K. D., przeznaczenie dla działek [...] to [...] Tymczasem, w myśl zaskarżonej zmiany studium, działki te mają zupełnie inne przeznaczenie, tj. dla działki [...] to U,UT (tereny usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji), natomiast dla działki [...] to MP, M,U (tereny o dominującej funkcji pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych). W ocenie skarżącej, rażące naruszenie prawa przez organ gminy polega na tym, że zmiana przeznaczenia działek nastąpiła w studium, które nie jest właściwe dla tak kategorycznego i szczegółowego określania przeznaczenia i sposobu zagospodarowania zindywidualizowanych nieruchomości. W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji, w której skarżąca nie będzie miała możliwości kontynuowania rozpoczętej inwestycji, gdyż zmiana przeznaczenia tych działek w zaskarżonym studium na to nie zezwala. Będzie zatem zmuszona żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (w tym zwrot poniesionych nakładów), albo wykupienia nieruchomości lub, stosownie do art. 36 ust. 3 u.p.z.p., żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Następnie skarżąca, przytaczając treść art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, podniosła, że zmieniono przeznaczenie działek nr [...] określone w obowiązującym planie, wskazując ich konkretne parametry, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., np. w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, itp. Skarżąca wyjaśniła, że przykładowo działka nr [...] miała przeznaczenie 2RO,UT (przeznaczenie - ośrodki turystyczne), natomiast w studium ma symbol U,UT i zupełnie inne przeznaczenie (funkcja U, T opisana w załączniku nr [...] do uchwały Rady Miejskiej VI. 18. Tereny usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji - U,UT; s. 51). Skarżąca podkreśliła ponadto, że uzyskała zaświadczenie Burmistrza K. D. o zgodności wskazanej wyżej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia zarzutów skargi skarżąca przytoczyła treść art. 12 ust. 1 u.p.z.p., i podniosła, że w przypadku działki nr [...] gmina bezsprzecznie naruszyła procedurę uchwalania zmiany studium, czego skutkiem jest brak w załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały informacji dotyczących uwag skarżącej, sposobu ich rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia. Z. H. Sp. z o. o., jako właściciel działki nr [...], w dniu [...] czerwca 2011 r. złożyła uwagi do pierwszego wyłożenia studium, które nie zostały w jakikolwiek sposób uwzględnione, a skarżąca nie otrzymała odpowiedzi o sposobie ich rozstrzygnięcia ani jego uzasadnienia.

Ponadto, jak podniosła skarżąca, w załączniku nr 13 do zaskarżonej uchwały, stosownie do treści § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), powinny być zamieszczone wszystkie uwagi, gdy tymczasem uwag zgłoszonych przez skarżącą tam nie zamieszczono.

Skarżąca podkreśliła, że działki nr [...] znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej: 2a - Adaptacja stanu istniejącego z możliwością minimalnych uzupełnień zabudowy (adaptacja istniejącej bazy turystycznej, dopuszczenie lokalizacji nowego programu rekreacyjnego wraz z zapleczem dla pasażerów przeprawy promowej) i 2b - Strefa rekreacyjno – krajobrazowa. Zdaniem skarżącej, trudno zrozumieć, dlaczego jej działki znajdujące się w jednej strefie, mają tak różne przeznaczenie. Nie zostało to w żaden sposób uzasadnione w zaskarżonej uchwale. Co więcej, przeznaczenie działki nr [...] nie nawiązuje do przeznaczenia strefy. Strefa 2b to rekreacja i turystyka, a działka nr [...] to teren o dominującej funkcji pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. D. wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Z. H. Sp. z o.o., a ponadto ze względu na bezzasadność zarzutów skargi.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarżąca nie wykazała należycie interesu prawnego, który został naruszony podjęciem w dniu [...] marca 2015 r. przez Radę Miasta w K. D. uchwały nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D.. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone wydaniem stosownej uchwały. Istotą interesu prawnego jest jego związek z odpowiednią normą prawa materialnego - taką normą, którą jednoznacznie można wskazać jako podstawę, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ, skarżąca wywiodła swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] w K. D.. Zdaniem burmistrza, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi na podstawie art. 101 powołanej ustawy. Co więcej, analiza podnoszonych przez stronę przeciwną argumentów pozwala wysnuć wniosek, że legitymuje się ona na dzień wniesienia skargi interesem faktycznym a nie prawnym w zaskarżeniu studium. Z uwagi na to, że studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania naruszenia interesu prawnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p., organ wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje gminie władztwo planistyczne w stosunku do nieruchomości położonych w jej granicach administracyjnych. Jego przejawem jest uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie na jego podstawie wydanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przyznał, że studium jest aktem odmiennym od miejscowego planu, tworzonym według innej procedury i mającym charakter bardziej ogólny. Wyznacza ono niejako kierunki i wskaźniki, jakie należy przyjąć i skonkretyzować w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego, który nie może zawierać postanowień sprzecznych ze studium. Zaznaczył jednak, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości tego drugiego aktu. W tym wypadku – jak wskazał burmistrz - rada miejska uznała, że studium powinno zawierać bardziej precyzyjne zapisy. Ponadto, zdaniem burmistrza, ustalając przeznaczenie dla poszczególnych obszarów, nie da się uniknąć określenia przeznaczenia dla konkretnych nieruchomości, w tym również wydzielonych geodezyjnie działek. Ustalenie dla określonych obszarów dominującej zabudowy jest w studium dopuszczalne. Takiego zachowania nie można poczytywać jako przekroczenia władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę brzmienie art. 10 u.p.z.p., który zawiera katalog otwarty unormowań, jakie mogą znaleźć się w studium.

Zdaniem organu, należy mieć na uwadze również fakt, iż miasto i gmina K. D. znajdują się w obszarze ochrony konserwatorskiej sprawowanej przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W związku z tym organ był każdorazowo zobowiązany do respektowania wydawanych przez konserwatora postanowień dotyczących projektu zmiany studium, co w efekcie doprowadziło do znacznego uszczegółowienia tego aktu (pkt 8 postanowienia z [...].05.2007 r. oraz pkt 9 postanowienia z [...].11.2007 r.). W ocenie burmistrza, zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień uniemożliwiających skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii rady miasta jest najbardziej pożądany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p., burmistrz przedstawił tryb uchwalania zmiany studium. Wyjaśnił, że Z. H. nabyła działkę nr [...] w 2010 r., natomiast działkę nr [...] w 2014 r. Rada Miejska w K. D. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. przystąpiła do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. D. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Burmistrz wskazał, że poprzez obwieszczenie i ogłoszenie w prasie (Dziennik Wschodni, środa, 30 marca 2011 r., s. 20) wykonał obowiązek zawiadomienia o pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium, które odbyło się w dniach od 6 kwietnia do 26 maja 2011 r. oraz ustalił termin 28 czerwca 2011 r. jako termin, do którego osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mogą wnosić uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu studium.

W dniu 20 czerwca 2011 r. wpłynęła uwaga G. M., której przedmiotem była zmiana przeznaczenia działki nr [...] z "U - istniejące i projektowane tereny usług komercyjnych" na "MP, M, U - istniejące i projektowane tereny o dominującej funkcji pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych". Projektant uwagę rozpatrzył negatywnie, ale na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2012 r. została ona rozpatrzona pozytywnie.

W dniu [...] czerwca 2011 r. wpłynęła uwaga Z. H. Sp. z o. o. obejmująca działkę [...] w K. D.. Przedmiotem uwagi było utrzymanie dla działki [...] symbolu UT. Uwaga została rozpatrzona pozytywnie. Przeznaczenie terenu zostało zmienione na zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli U, UT - istniejące i projektowane tereny usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji (usługi handlu, gastronomii, obiekty i usługi służące obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji z zapleczem socjalnym, zabudowa gospodarcza związana z zagospodarowaniem rekreacyjnym, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej). Drugie wyłożenie projektu zmiany studium nastąpiło w 2013 r., natomiast trzecie w 2014 r. Wówczas nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące działek nr [...]

W związku z powyższym burmistrz podniósł, że twierdzenie przez skarżącą, iż w stosunku do działek nr [...] gmina bezsprzecznie naruszyła procedury uchwalania studium, czego skutkiem jest brak w załączniku nr [...] do uchwały informacji dotyczących uwag skarżącego, sposobu ich rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia jest nieprawdziwe. Prawo nie przewiduje formy, w jakiej następuje uwzględnienie złożonych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium. Przyjmuje się zatem, że odpowiedzią jest uchwalone studium lub w przypadku konieczności ponowienia uzgodnień i opinii - projekt po raz kolejny wyłożony do publicznego wglądu - czyli odpowiednio - podjęta uchwała lub informacja (tablica ogłoszeń, ogłoszenie prasowe, informacja zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Miasta w K. D. oraz BIP) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium.

Zdaniem burmistrza, skarżąca nie zwróciła uwagi na różnicę pomiędzy dokumentacją prac planistycznych, do której sporządzenia gmina jest zobowiązana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., a elementami uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia (zmiany) studium. Na podstawie § 9 tego rozporządzenia gmina sporządziła m. in wykaz wniosków zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia, jak też wykaz uwag zgodnie z załącznikiem nr [...]. Czym innym jest natomiast załącznik nr [...] do uchwały w sprawie zmiany studium, który, zgodnie z art. 11 pkt 12 u.p.z.p., zawiera wyłącznie uwagi nieuwzględnione.

Burmistrz wyjaśnił, że przedstawił, zgodnie z art. 11 pkt 12 u.p.z.p., Radzie Miejskiej w K. D. projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Lista uwag nieuwzględnionych stanowi załącznik nr [...] do uchwały w sprawie zmiany studium. Załącznik ten obejmuje wszystkie nieuwzględnione uwagi złożone w wyznaczonych trzech terminach, po każdym z trzech wyłożeń projektu zmiany studium do publicznego wglądu. Uwagi dotyczące działek nr [...] zostały uwzględnione, stąd też nie zostały ujęte w załączniku nr [...] do uchwały.

Burmistrz podkreślił, że uwzględnienie uwag zgłoszonych przy pierwszym wyłożeniu projektu studium, zarówno co do działki nr [...], jak i nr [...] (złożonej przez poprzedniego jej właściciela), a także brak uwag złożonych po wyłożeniu w 2013 i 2014 roku projektu zmiany studium do publicznego wglądu, kwestionujących proponowane w projekcie zmiany studium rozwiązania, prowadzi do wniosku, że przedstawiony projekt zmiany studium, uwzględniając w całości zgłoszone zastrzeżenia skarżącej, w pełni ją satysfakcjonował. Projekt zmiany studium przed uchwaleniem przez radę został trzykrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Skarżąca miała też trzykrotnie sposobność, by zapoznać się z proponowanymi w projekcie zmianami, jak również miała możliwość złożenia uwag.

Burmistrz podniósł, że gmina nie może być obciążona odpowiedzialnością, gdy skarżący lub jego poprzednicy prawni nie korzystali z uprawnień, jakie przysługiwały im w procedurze uchwalania studium, jak również, gdy skarżący sam nie wykazał należytej staranności i nie zapoznał się z dokumentacją (plan, studium) lub też nie został wystarczająco rzetelnie poinformowany o stanie nieruchomości przez poprzednich właścicieli.

Skarga Z. H. Sp. z o.o. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 918/15.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D., wniósł także Wojewoda L., żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...].

W ocenie wojewody, przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu uchwalenia zmiany studium.

Skarżący podniósł, że Rada Miejska w K. D. w dniu [...] maja 2005 r. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. D. N. [...] z dnia [...] października 1995 r. Uchwała wszczynająca procedurę planistyczną niniejszej zmiany studium została zatem podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Jak podkreślił skarżący, stosownie do treści art. 4 ust. 2 tej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym procedurę przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. określał art. 11 u.p.z.p., którego pkt 12 w brzmieniu sprzed nowelizacji z [...] czerwca 2010 r. brzmiał: Wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, kolejno (...) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Zdaniem wojewody, w przeprowadzonej procedurze zmiany studium doszło do istotnego naruszenia art. 12 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 12 u.p.z.p. W trakcie procedury planistycznej, po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium wpłynęła uwaga od właściciela działki nr [...], dotycząca utrzymania dla działki nr [...] symbolu UT. Uzasadniając złożenie powyższej uwagi, właściciel działki wskazał, iż projekt zmiany studium dla działki nr [...] przewiduje zmianę jej dotychczasowego przeznaczenia (UT - usługi turystyczne) na usługi komercyjne oznaczone symbolem U (VI. 15 - Istniejące i projektowane tereny usług komercyjnych - U Przeznaczenie podstawowe - usługi handlu, gastronomii, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (z wyłączeniem lokalizacji stacji paliw).

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa uwaga nie została uwzględniona przez Burmistrza K. D., a mimo to nie została umieszczona na liście uwag nieuwzględnionych przedstawionej Radzie Miejskiej razem z projektem zmiany studium.

W ocenie wojewody, sposobu rozpoznania przez organ wykonawczy uwagi dotyczącej działki nr [...] nie można uznać za jej uwzględnienie, ponieważ ustalenia dla działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym symbolem U,UT zarówno w części tekstowej uchwały, jak również na załączniku graficznym do uchwały, nie uwzględniają treści złożonej uwagi. Z treści uwagi wniesionej po pierwszym wyłożeniu projektu zmiany studium wynika bowiem, że właściciel działki nr [...] wnioskował o utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu, w takim zakresie, w jakim określa je aktualnie obowiązujący dla tej działki plan miejscowy. Pomimo to dokonano zmian, gdyż w miejsce terenu usług turystycznych oznaczonych symbolem UT wraz z ustaleniami, jakie dla tego terenu przewiduje plan miejscowy, dokonano zmiany przeznaczenia na teren usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji oznaczony jako U,UT, wskazując nowe ustalenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowani terenu.

Zdaniem wojewody, organ wykonawczy gminy nie mógł zatem uznać, iż przedmiotowa uwaga została w całości uwzględniona, a tym samym, na podstawie dyspozycji art. 11 pkt 12 u.p.z.p., winna ona zostać przedłożona Radzie Miejskiej w K. D.. Brak jej przedstawienia organowi uchwałodawczemu stanowi naruszenie trybu sporządzania studium.

Skarżący podniósł ponadto, że treść studium w odniesieniu do działki nr [...] przekracza ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 u.p.z.p., gdyż określenie przeznaczenia i wskaźników zagospodarowania działki to materia zastrzeżona dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, jest to istotne naruszenie zasad sporządzania studium, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie można ulegać aktualnej argumentacji właściciela działki nr [...], którego pomysł na konkretne przeznaczenie tej nieruchomości uległ od 2011 r. znacznej ewolucji, jednak nie wykorzystywał on podczas procedury planistycznej przysługujących mu środków prawnych. Zdaniem organu, uwagi Z. H. z 20 czerwca 2011 r. nie można interpretować rozszerzająco w stosunku do jej faktycznej treści, a takiej właśnie rozszerzającej wykładni, opartej o aktualną argumentację właściciela i konkretne ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonał wojewoda. Potwierdza to fakt, że w trakcie oceny toku formalno-prawnego prac nad zmianą studium, organ nadzoru nie wniósł żadnych zastrzeżeń.

Zdaniem burmistrza, wojewoda pomija, iż przedmiotowa uwaga została złożona po pierwszym wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu. Oceny co do uwzględnienia uwagi należy dokonać, biorąc pod uwagę ten etap procedury, nie zaś ostatecznie przyjęty stan uchwały. Po pierwszym wyłożeniu, po którym wpłynęła uwaga, miały jeszcze miejsce dwa wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu, w 2013 i 2014 r. Po żadnym z nich właściciel działki nr [...] - Z. H. Sp. z o.o. nie składał uwag, choć możliwość taką posiadał. W złożonej uwadze inwestor wnioskował o utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] pod usługi turystyczne, co zostało uwzględnione.

Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała dla działki [...] oznaczonej symbolem U, UT jako kierunek przeznaczenia wskazuje: usługi handlu, gastronomii, obiekty i usługi służące obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji z zapleczem socjalnym, zabudowa gospodarcza związana z zagospodarowaniem rekreacyjnym, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (z wyłączeniem lokalizacji stacji paliw). Co do istoty są to zapisy tożsame, a nawet szersze w porównaniu z obowiązującym planem, na podstawie którego działka [...] stanowi tereny upraw ogrodniczych i usług turystyki. W studium nie ma już mowy o ograniczeniu zabudowy w pasie 50 metrów od stopy wału. Nie ma mowy o obowiązku zachowania sadów i ogrodów. Brak jest także jakichkolwiek wskazań co do formy zabudowy. Co do określenia w zaskarżonej uchwale 50 procentowej powierzchni biologicznie czynnej terenu, burmistrz podkreślił, że nawet gdyby założyć, iż jest on dla przyszłego planu wiążący, to i tak na podstawie obecnie obowiązującego planu parametr ten dla działki nr [...] nie mógłby zostać przekroczony. Wynika to wprost z ustaleń planu zakazujących lokalizacji zabudowy w pasie 50 metrów od wału przeciwpowodziowego oraz nakazujących kształtowanie nowej zabudowy w formie odtworzenia spichlerzy, przy jednoczesnej ochronie sadów i ogrodów.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 209/16.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Z. H. Sp. z o.o. o sygn. akt II SA/Lu 918/15 ze sprawą ze skargi Wojewody L. o sygn. akt II SA/Lu 209/16 i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Lu 918/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są bezzasadne. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę Z. H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L., skarżąca, jako właścicielka działek nr [...] wykazała, że jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D..

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę na uchwałę organu gminy może wnieść podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone wydaniem tej uchwały. Strona skarżąca musi zatem nie tylko wykazać się istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie, musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków.

O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Studium wprawdzie nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Naruszenie interesu prawnego właściciela działek objętych studium może nastąpić zwłaszcza w sytuacji zmiany poprzedniego przeznaczenia nieruchomości w studium i wprowadzenia związanych z tą zmianą nakazów i zakazów, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zmiana studium narusza interes prawny skarżącej spółki. Modyfikuje bowiem przewidziane uprzednio w studium przeznaczenie należących do spółki działek nr [...], w tym wprowadza niewystępujące dotychczas lub występujące w łagodniejszej formie nakazy i zakazy dotyczące ich zabudowy, podczas gdy w interesie spółki leżało korzystanie z należących do niej nieruchomości w sposób określony w studium przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej przez Z. H. Sp. z o.o. i otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Podkreślić w tym miejscu należy, że naruszenie interesu prawnego skarżącej nie jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi, które, jak wynika z art. 28 u.p.z.p., następuje dopiero wówczas, gdy zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Odnosząc się do postawionego zarówno przez skarżącą spółkę, jak i przez wojewodę w stosunku do działki nr [...], zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w studium zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości, należy uznać go za bezzasadny.

Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07).

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium, określono w niej zarówno przeznaczenie działki nr [...], jak i [...]. Określono również wskaźniki dotyczące zagospodarowania tych terenów.

Podkreślić trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem odmiennym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości regulacji tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy.

Stopień szczegółowości studium zależy zaś od woli organu gminy, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. Wynika to wprost z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz z ust. 2 pkt 2 tego artykułu, stanowiącego, że w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Powyższe normy zostały sprecyzowane w § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które do wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium zaliczają: 1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, które powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, 2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Oczywiste jest przy tym, iż przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie bowiem miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym, wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych.

W świetle powyższego, mając zwłaszcza na uwadze językową i funkcjonalną wykładnię powołanych wyżej przepisów prawa, nie sposób uznać, by Rada Miasta K. D. przekroczyła zakres władztwa planistycznego przy uchwalaniu zmiany studium.

Wbrew twierdzeniom spółki, zmiana studium uwzględnia dotychczasowy stan zagospodarowania działek nr [...], a ponadto nie uniemożliwia realizacji planowanej przez spółkę inwestycji.

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały teren, na którym położona jest działka nr [...], oznaczony był symbolem 2 RO,UT z przeznaczeniem na ośrodki turystyczne. W uchwale tej zmieniono oznaczenie terenu na U,UT z przeznaczeniem pod usługi komercyjne z dopuszczeniem obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji. Z kolei teren, na którym leży działka nr [...], oznaczony przed podjęciem zaskarżonej uchwały symbolem U - istniejące i projektowane tereny usług komercyjnych, został w przedmiotowej uchwale oznaczony jako MP, M,U, tj. teren o dominującej funkcji pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych.

Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że przeznaczenie działek skarżącej spółki zostało zmienione w ten sposób, że szerzej określono ich zainwestowania, zmiana ta uwzględnia jednak dotychczasowe przeznaczenie terenu i w żaden sposób nie niweczy zamierzeń inwestycyjnych skarżącej. Inwestycja polegająca na budowie ośrodka usług turystycznych bez wątpienia odpowiada przeznaczeniu działek nr [...], ponieważ mieści się zarówno w kategorii obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji, jak i obiektów o funkcji pensjonatowej. Przedmiotowa uchwała nie narusza zatem również dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p.

Należy podzielić przy tym zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko burmistrza, według którego szczegółowość ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale była w dużej mierze zdeterminowana objęciem miasta i gminy K. D. ochroną konserwatorską sprawowaną przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ ten wydał w dniu [...] maja 2007 r. oraz w dniu [...] listopada 2007 r. postanowienia, w których uzgodnił projekt zmiany studium pod warunkiem skorygowania i sprecyzowania ustaleń dla poszczególnych funkcji terenów oznaczonych symbolami U, UT, M (pkt 8 postanowienia z [...] maja 2007 r.) oraz pod warunkiem sprecyzowania ustaleń dla tych terenów w zakresie wskaźników zagospodarowania, maksymalnych i minimalnych parametrów urbanistycznych – zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi (pkt 9 postanowienia z [...] listopada 2007 r.). Treść powyższych postanowień wiązała organy gminy w procedurze uchwalania zmiany studium, co wynika z treści art. 11 pkt 9 u.p.z.p.

Nie sposób również podzielić zarzutu skarżącej spółki dotyczącego różnego przeznaczenia działek nr [...] mimo, że obie znajdują się w tej samej strefie ochrony konserwatorskiej. Zarzut ten podlegałby uwzględnieniu tylko wówczas, gdyby uznać, że tak określone przeznaczenie działek wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy, co jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W pozostałym zakresie sąd nie jest władny oceniać racjonalności ustaleń organów gminy w zakresie przeznaczenia terenów w aktach planistycznych, gdyż to nie mieści się w ramach kryterium legalności. Ponadto, wbrew stanowisku spółki, przeznaczenie działki nr [...] nawiązuje do przeznaczenia strefy 2b, w której działka jest położona. Jest to bowiem strefa rekreacji i turystyki, a działka nr [...] to teren o dominującej funkcji pensjonatowej. Trudno przyjąć, że funkcja pensjonatowa nie odpowiada przeznaczeniu strefy, jako terenu rekreacji i turystyki.

Kolejny z podniesionych w obu skargach zarzutów, z tym że w przypadku wojewody odnoszący się wyłącznie do działki nr [...], dotyczy naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Z kolei, w myśl art. 11 pkt 12 u.p.z.p., wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Wynika z powyższego, że załącznik do projektu studium zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag oraz dołączana przez wójta do projektu studium lista nieuwzględnionych uwag to dwa różne dokumenty. Pierwszy z nich obejmuje wszystkie zgłoszone do projektu uwagi (§ 9 pkt 13 rozporządzenia z dnia ), zaś drugi – jedynie uwagi nieuwzględnione.

Według skarżących, gmina bezsprzecznie naruszyła procedurę uchwalania zmiany studium, czego skutkiem jest brak w załączniku nr [...] do uchwały informacji dotyczących uwag skarżącej spółki, sposobu ich rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia. Tymczasem zgłoszone przez skarżącą spółkę uwagi dotyczące działki nr [...] zostały uwzględnione w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały, stąd rozstrzygnięcie o sposobie ich rozpatrzenia zostało zawarte w wykazie sporządzonym według art. 11 ust. 1 u.p.z.p. oraz załącznika nr 7 do powołanego wyżej rozporządzenia. Nie zostały one natomiast przedstawione przez wójta radzie gminy wraz z projektem zmiany studium, co odpowiada dyspozycji art. 11 pkt 12 u.p.z.p.

Z wykazu, o którym mowa wyżej, wynika, że w dniu [...] czerwca 2011 r. spółka złożyła uwagę do pierwszego wyłożenia studium. Uwaga ta dotyczyła utrzymania przeznaczenia działki nr [...] określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. utrzymania dla niej symbolu UT – tereny obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji umożliwiającego kontynuowanie inwestycji pod nazwą T. K.. Określone w projekcie przeznaczenie działki zostało zmienione zgodnie z treścią uwagi (Lp. 123 w wykazie; k. 61 akt sądowych).

Uwzględniona została również uwaga wniesiona w dniu 20 czerwca 2011 r. przez G. M. – poprzednika prawnego Z. H. Sp. z o.o., dotycząca działki nr [...], w której żądano zmiany przeznaczenia tej działki z terenów usług komercyjnych na tereny o dominującej funkcji pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych. Projektant uwagę rozpatrzył częściowo negatywnie (Lp. 60 w wykazie, k. 60 akt sadowych), ale na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2012 r. została ona rozpatrzona pozytywnie. Po kolejnych wyłożeniach projektu zmiany studium, które miały miejsce w 2013 r. i w 2014 r. nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące działek nr [...]

Uwzględnienie uwag zgłoszonych przy pierwszym wyłożeniu projektu studium, co do działki nr [...], a także brak uwag złożonych po wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu w 2013 i 2014 r. prowadzi do wniosku, że przedstawiony projekt zmiany studium nie budził zastrzeżeń skarżącej.

Chybiony jest również podniesiony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze uchwalania i zmiany aktów planowania przestrzennego nie stosuje się przepisów kodeksu, stad nie mogły być one naruszone przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany studium w niniejszej sprawie.

Końcowo podnieść należy, że uchwała Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi A. D.. Skarga ta, zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 240/16, została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r.

W związku z powyższym, sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadne.