Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 153/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Gostycyn decyzją GOPS.524.26.1.2021 z dnia 2 listopada 2021 r., na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 111), zwanej dalej: "u.ś.r.", odmówił G. G., tj. skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na L. G..

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że 26.09.2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i organ decyzją z 7.09.2021 r. nr GOPS.524.26.2021. odmówił prawa do świadczenia. Wskutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, decyzją z dnia 4.10.2021 r. nr SKO-4111/1577/2021 uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyjaśniono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaszły dwie przeszkody do przyznania świadczenia, tj. wieku powstania niepełnosprawności oraz kwestii pobierania emerytury.

Swoją decyzję organ I instancji uzasadnił treścią art. 17 ust.1 lit.b u.ś.p., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, których to przesłanek nie spełniał mąż skarżącej.

Drugą przyczyną odmowy świadczenie był fakt pobierania przez skarżącą emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a, u.ś.r., wyklucza przyznanie dochodzonego świadczenia, ponieważ przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) zgodnie z którym art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją.

Kwestionując zasadność stanowiska organu, że pobieranie emerytury stanowi przeszkodę do otrzymania świadczenia, powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.01.2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r.

nr NKO-41 11/1988/2021, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej: "kpa", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Skarżąca w dniu 26 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem - L. G.. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tucholi orzeczeniem z dnia 10 sierpnia 2021 r., stwierdził, iż L. G., ur. [...] r. (mąż strony) został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności - pkt I, orzeczenie wydaje się na stałe - pkt III, niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić -pkt IV, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od - [...] lipca 2021 r. - pkt V, oraz istnieje konieczność stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji pkt V ppkt 7.

Pierwsza decyzja Wójta Gminy Gostycyn z dnia 07 września 2021 r., nr GOPS.524.26.2021 wydana w niniejszej sprawie odmawiająca stronie przyznania wnioskowanego świadczenia została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją z dnia 04 października 2021 r. nr SKO-4111/1577/2021. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było zaniechanie poinformowania Strony przez organ I instancji o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organ I instancji nie poinformował bowiem skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury i wstrzymania jej wypłaty.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy Gostycyn, decyzją z dnia 02 listopada 2021 r. nr GOPS.524.26.1.2021, ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego, lecz decyzja ta nie naruszała prawa.

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że powyższa regulacja nie może być podstawą odmowy świadczenia w przedmiotowej sprawie.

W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko było także prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W orzecznictwie obecnie przeważa stanowisko, że wyżej wskazany przepis należy interpretować mając na uwadze także dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA). Stanowisko to tut. Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela i wskazuje, że osoba która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę bądź rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.

Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co tut. Kolegium uczyniło w decyzji z dnia 04 października 2021 r. nr SKO-4111/1577/2021. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy poinformował skarżącą również o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz pouczył, że w przypadku zawieszenia emerytury, skarżąca jest zobowiązana do złożenia decyzji zawieszającej wypłatę emerytury.

Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby, bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cyt. ustawy, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie, z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera tut. emeryturę winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty - wyrok NSA z 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20.

Z akt przedmiotowej nie wynika aby skarżąca złożyła wniosek do ZUS Oddział w Bydgoszczy, w którym wnosi o zawieszenie świadczenia emerytalnego.

Wobec powyższego Kolegium wskazuje, iż aby skarżąca mogła uzyskać wnioskowane świadczenie powinna najpierw uzyskać decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury i złożyć nowy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączając decyzję ZUS. Jeśli Skarżąca będzie spełniała pozostałe przesłanki ustawy o świadczeniach rodzinnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego to od daty zawieszenia emerytury będzie mogła nabyć prawo do wnioskowanego świadczenia.

Taki stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy, obliguje organ odwoławczy do orzeczenia jak w osnowie niniejszej decyzji.

W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję skarżąca wniosła – jak wynika z treści skargi – o jej uchylenie. Podniosła, że czuje się skrzywdzona powyższą decyzją, zwłaszcza, że w jej gminie zna wiele takich samych przypadków jak jej, w których świadczeniobiorcy otrzymują świadczenie bez rezygnacji z emerytury. Wyjaśniła też, że leczenie i opieka przy mężu wymaga jej 24 godzinnej obecności, co uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Podniosła, że ma na tyle niską emeryturę 690,70 zł netto, że bez wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego czy podjęcia zatrudnienia, nie jest w stanie godnie żyć. W jej ocenie propozycja zawieszenia emerytury jest niezrozumiała, skoro inne osoby nie musiały jej zawieszać.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi, choć z innych przyczyn, niż te, które w niej wskazano.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Organ I instancji stanął na stanowisku, że występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia wynikająca zarówno z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., jak i z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, u.ś.r. Organ odwoławczy natomiast uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności męża skarżącej, który to pogląd Sąd podziela. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa).

Należy też zaakceptować stanowisko organu odwoławczego w zakresie uznania, że przesłanka negatywna w przyznaniu świadczenia nie wynika z art. 17 ust. 5 pkt.1 lit a, u.ś.r., którego literalne brzmienie wskazuje, że przesłanką wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie prawa do emerytury osobie sprawującej opiekę.

Problem prawidłowej wykładni ww. przepisu był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie – zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego - wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (przykładowo: w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę linię tę podziela. W szczególności zgadza się z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, gdzie zasadnie wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Wobec powyższego należy odstąpić od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P.2021.1021). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak trafnie zauważył NSA w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Jak wynika z akt sprawy, skarżącej wypłacana jest emerytura w wysokości 690,70 zł. netto. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w czasie złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia wynosiła 1971 zł. (obecnie 2119 zł.). Skarżąca uzyskuje emeryturę w wysokości blisko trzykrotnie niższej od świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez skarżącą wyboru jednego z tych świadczeń. Całkowicie chybiony jest pogląd skarżącej, że służą jej dwa świadczenia równocześnie, albowiem brak jest na to podstawy prawnej. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taką regulację zawiera art. 27 ust. 5 ww. ustawy.

Skarżąca winna zostać zatem pouczona o konieczności uzyskania odpowiedniego rozstrzygnięcia zawieszającego prawo do emerytury przed wydaniem decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z twierdzeniem organu odwoławczego w jego decyzji z dnia 4 października 2021 r., takie też pouczenie zostało skarżącej przedstawione. Decydując o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ – oceniając brak decyzji w przedmiocie zawieszenia emerytury – nie wziął pod uwagę, że udzielone skarżącej pouczenie było niewystarczające do uznania, że niezastosowanie się do niego winno skutkować odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca została bowiem pouczona jedynie o jednym z dwóch koniecznych warunków do uzyskania dochodzonego przez nią świadczenia, tj. o warunku zawieszenia prawa do emerytury. Tymczasem organ przemilczał zagadnienie spełnienia przez nią drugiego warunku, a mianowicie poinformowania, czy spełnia ona pozostałe wymogi do uzyskania świadczenia w postaci sprawowania pieczy nad mężem w taki sposób, który uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Dopiero łączne pouczenie o dwóch ww. warunkach wraz z niebudzącym wątpliwości zapewnieniem strony, że jedyną przeszkodą do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak zawieszenia prawa do emerytury, można uznać za prawidłowe pouczenie, do którego niezastosowanie się strony winno skutkować odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jasnym bowiem jest, że dla opiekunów pobierających emerytury, złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane. Jakkolwiek obawy takiej nie wyraziła skarżąca, twierdząc, że należą się jej dwa świadczenia jednocześnie, to jednak organ powinien czuwać z urzędu – niezależnie od zasadności stanowiska strony – nad przestrzeganiem zasad postępowania administracyjnego, a w tym nad zasadą informowania stron, wyrażoną w art. 9 kpa, z której wynika obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 pkt 6 kpa, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Tak samo jednak w sytuacji, w której organ uzna, iż wnioskodawca spełnia wszystkie inne kryteria, winien on dać temu wyraz w wezwaniu precyzyjnie wyjaśniając, że wnioskodawca spełnia wszystkie (poza jednym) warunki dla przyznania świadczenia, jednak powzięcie pozytywnej decyzji w tym zakresie uzależnione jest od przedstawienia przez wnioskodawcę odpowiedniej decyzji o zawieszeniu emerytury. Informacja taka winna zostać przedstawiona wnioskodawcy pod rygorem, że jeżeli nie przedstawi on w danym terminie ww. rozstrzygnięcia, jego wniosek załatwiony zostanie odmownie w oparciu art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. W niniejszej sprawie niewystarczającym z punktu widzenia zasad informowania stron (art. 9 kpa) i działania organu w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 8 § 1 kpa) było takie sformułowanie informacji o możliwości zawieszenia emerytury, że nie wynikało z niego jednoznacznie, że:

1) skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia,

2) jedyną przeszkodę stanowi okoliczność pobierania przez nią emerytury, którą można przezwyciężyć we wskazany sposób i we wskazanym terminie,

3) świadczenie zostanie jej przyznane po spełnieniu warunku z punktu 2., oraz że

4) ewentualne obawy co do pozostania bez żadnego z nich nie mają oparcia w tak ukształtowanych uwarunkowaniach prawno-faktycznych (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7.12.2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1177/21).

W przedmiotowej sprawie nie dość, że tak pełnej informacji skarżącej nie udzielono, to udzielona jej fragmentaryczna informacja (o konieczności zawieszenia prawa do emerytury) została zawarta w decyzji organu odwoławczego z dnia 4 października 2021 r., po której ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznał, że fakt pobierania emerytury stanowi przesłankę wykluczającą uwzględnienie wniosku. W takiej sytuacji skarżąca otrzymała dwie wykluczające się informacje (ostatnia i aktualna informacja wykluczała przyznanie świadczenia) od organów i dlatego też zachodziła konieczność by w postępowaniu odwoławczym organ powtórnie poinformował skarżącą o warunku przyznania świadczenia z tym jednak zastrzeżeniem by uczynił to w sposób pełny i z pouczeniem o skutkach braku na nią reakcji, jak wyżej wskazano.

W tych warunkach powoływanie się przez organ odwoławczy na udzielenie skarżącej niepełnej informacji w decyzji z 4 października 2021 r., po której ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. zaprzeczył treści udzielonej skarżącej informacji organu odwoławczego, nie można uznać za skuteczne tym bardziej, że jak już wskazano brak było w sprawie ustaleń faktycznych, czy skarżąca spełnia pozostałe – poza ewentualnym zawieszeniem prawa do emerytury – przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Organ po ustaleniu i ocenie spełnienia pozostałych przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia, poinformuje o tym skarżącą, ponownie wzywając do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS) umożliwiających przyznanie po spełnieniu tego warunku świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z odpowiednim, precyzyjnym pouczeniem sformułowanym z uwzględnieniem wyżej przytoczonych uwag.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.