Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 309/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77 i 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Irena Kamińska (spr.) NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 959/05 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy 1.oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz [...] sp. z.o.o. w K. 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w pozostałej części wniosek o zasądzenie kosztów oddala .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w O. W. z dnia [...]. Ponadto zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu wyroku przestawiono następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] lipca 2005 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w P. uchylił punkt 1 nakazu inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Następnie inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie wypłaty świadczeń urlopowych za 2002 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał treść art. 291 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym roszczenia ze stosunku pracy ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne. Dodatkowo organ powołał jeszcze art. 5a ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335), według którego świadczenie urlopowe winno być wypłacane nie później niż w ostatnim dniu poprzedzającym rozpoczęcie urlopu wypoczynkowego. Okres przedawnienia wskazany w art. 291 § 1 k.p., zdaniem organu, upłynął w dniu 31 lipca 2005 r. w związku z tym organ umorzył postępowanie w sprawie traktując je jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2005 r. zawierający wobec organu drugiej instancji wskazania do uzupełnienia postępowania dowodowego. Skarżąca podniosła także, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych. Fakt upływu okresu przedawnienia roszczeń nie ma wpływu, jak argumentowała skarżąca, na bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie skarżącej do przedawnienia tych roszczeń nie doszło, albowiem zostały one pracownikom już wypłacone na podstawie decyzji z dnia [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że przedawnienie świadczeń w toku postępowania stanowi podstawę do umorzenia toczącego się postępowania.

Od przedmiotowej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc w niej o uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych w sprawie, a ponadto przez błędne przyjęcie, że nastąpiło przedawnienie roszczeń pracowniczych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. stwierdził, że organy administracji w rozpoznawanej sprawie uchybiły przepisom postępowania. Przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nakazują im podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy ograniczyły się do stwierdzenia, że w rozpoznawanym przypadku doszło do przedawnienia roszczeń pracowniczych, nie odniosły się natomiast do podnoszonej przez skarżącą okoliczności wypłacenia już świadczeń urlopowych.

W postępowaniu administracyjnym, jak wyjaśniał Sąd I instancji, stosownie do treści art. 104 § 2 k.p.a. decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części lub też w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Do grupy decyzji, które kończą postępowanie w danej instancji w inny sposób należy między innymi decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. Obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego jest jego bezprzedmiotowość. Niemniej jednak stwierdzenie przez organ podstaw do umorzenia postępowania, z uwagi na wystąpienie tej przesłanki, rodzi konieczność po stronie organów dokładnego jej ustalenia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, czyli sprawy administracyjnej, dla zrealizowania którego dane postępowania zostało wszczęte.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Postępowanie, jak zauważył Sąd, staje się bezprzedmiotowe także wtedy, gdy strona postępowania administracyjnego utraciła przymiot strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek jej śmierci w toku prowadzonego postępowania.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. III ARN 50/95 podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jego żądania w postępowaniu administracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania nie może być interpretowana rozszerzającą. Przepis art. 104 k.p.a. powinien mieć zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożył Okręgowy Inspektor Pracy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 105 k.p.a. w związku z art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed inspektorem pracy Państwowej Inspekcji Pracy utrata przez świadczenie przysługujące pracownikowi charakteru świadczenia należnego nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a tym samym nie obliguje właściwego organu inspekcji pracy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Pełnomocnik organu podniósł, że zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że niezależnie od etapu postępowania administracyjnego, w jakim zaistnieją przesłanki czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym, powinny być one uwzględnione przez organ prowadzący postępowanie. Przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozostawia umorzenia postępowania swobodnemu uznaniu organu administracyjnego, lecz wyraźnie stwierdza, iż organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do jego umorzenia, jeżeli zaistnieją przesłanki czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie ma wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. Przedmiot postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie obowiązku wypłaty należnych świadczeń pracowniczych określić można tylko i wyłącznie w oparciu o analizę art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z powołanym przepisem w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Przedmiotem postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach określonych w art. 9 pkt 2a ww. ustawy jest więc ustalenie istnienia obowiązku wypłaty pracownikowi przez pracodawcę należnych świadczeń ze stosunku pracy. Tym samym przedmiotem umorzonego postępowania nie była ocena prawidłowości decyzji inspektora pracy Okręgowej Inspekcji Pracy w P. z dnia [...] lecz zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy obowiązek wypłaty należnych pracownikom wymienionym we wskazanej decyzji świadczeń urlopowych.

Dokonując wykładni przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, iż wynagrodzenie bądź inne świadczenie przysługujące pracownikowi powinno być należne. Termin należne oznacza, że świadczenie do którego się odnosi, przysługuje uprawnionemu bezwarunkowo, a także, iż można się go skutecznie domagać. Tak więc określenia ,,należne" z pewnością nie można odnieść do świadczenia, o które roszczenie uległo przedawnieniu. Przedawnienie roszczeń pracowniczych o świadczenia wynikające ze stosunku pracy, objęte decyzją inspektora pracy, w terminie określonym w art. 291 § 1 Kodeksu pracy skutkuje bezprzedmiotowością decyzji administracyjnej obejmującej dane świadczenia. Bezprzedmiotowość decyzji stanowi z kolei podstawę dla stwierdzenia przez inspektora pracy wygaśnięcia nakazu wypłaty w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 162 k.p.a. Jeżeli więc roszczenia o świadczenia objęte decyzją administracyjną ulegną przedawnieniu po zakończeniu postępowania, stwierdza się wygaśnięcie decyzji obejmującej dane świadczenia. Natomiast przedawnienie świadczeń w toku postępowania stanowi podstawę do jego umorzenia.

W odpowiedzi na skargę skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 105 k.p.a. w związku z art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.

Zarzut ten uznać należy jednak za bezzasadny. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organy administracji uchybiły obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającemu z art. 7 i 77 k.p.a., nie uwzględniły ponadto faktu, iż świadczenia urlopowe zostały wypłacone. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, jeśli miano by uznać, że żądanie, już spełnione stało się bezprzedmiotowe z powodu upływu terminu przedawnienia.

W sprawie nie został przez organa administracji należycie ustalony stan faktyczny, bowiem w toku postępowania nie dokonano ustaleń dotyczących wypłaty należnych pracownikom świadczeń. Przedawnienie, na które wskazuje skarżący dotyczy niemożności dochodzenia należnych świadczeń wskutek upływu wskazanego w ustawie okresu. Po dokonaniu wypłaty tych świadczeń przepis dotyczący niemożności ich dochodzenia w ogóle nie znajduje zastosowania. Dlatego też przy braku prawidłowych ustaleń faktycznych trudno czynić Sądowi I instancji zarzut, iż zastosował przepis art. 141 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. bowiem uczynił to prawidłowo. Podobnie dla zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. konieczne jest ustalenie dla jakich przyczyn mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, a ustalenia poczynione w tym zakresie przez organa administracji nie są wystarczające.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.