Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1766/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 217 par. 1 i 2, 218
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem złożonym dnia 19 lutego 2016 r. Polska Agencja [...] zwróciła się do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233 ze zm.) stwierdzającego, że nieruchomość ziemska objęta dawną księgą hipoteczną [...] i część [...] (nr inw. 6785) została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) w zakresie, w jakim działki budowlane powstałe w wyniku sporządzenia i zatwierdzenia planu parcelacji oraz planu zabudowy tej nieruchomości ziemskiej nie zostały sprzedane przez A. B. osobom trzecim.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent [...] - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na treść przepisów Działu VII - Wydawanie zaświadczeń, Kodeksu postępowania administracyjnego a także stwierdził, że postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia, że nieruchomość ziemska objęta dawną księgą hipoteczną [...] i część [...] (nr inw. 6785) została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. R. P. z 1945 r. nr 3, poz. 13). W toku postępowania wyjaśniającego ustalone zostało bowiem, że nieruchomość została rozparcelowana przed dniem 1 września 1939 r. a wnioskodawca nie wskazał aktualnych danych ewidencyjnych działek pochodzących z gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej, które mają być przedmiotem zaświadczenia, tj. odpowiadające części nieruchomości sprzedanej osobom trzecim przez A. B.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Polska Agencja [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zostało wydane w trybie przepisów art. 217 - 219 k.p.a., co potwierdza podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie.

Na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r. nr 39, poz. 233 ze zm.) tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. (1) lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Wpis ten następuje na wniosek właściwego starosty (art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r.).

Niemniej jednak zaświadczenie wydane na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, nie jest zaświadczeniem, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Po II wojnie światowej obowiązujące wówczas przepisy regulowały sprawy dotyczące wydawania zaświadczeń w aktach o charakterze lex specialis. Nie istniała regulacja zawierająca ogóle zasady wydawania zaświadczeń w sprawach administracyjnych. Postępowanie o wydanie zaświadczenia zostało wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r., tj. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 4 poz. 8). Do kodeksu wpisano Dział III3 "Wydawanie zaświadczeń" obejmujący art. 15028 - 15031 k.p.a. Tryb ten nie był znany w procedurze postępowania administracyjnego uregulowanej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341).

Przepisy dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej nie zawierają delegacji do zastosowania działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby wydanie zaświadczenia stanowiącego tytuł do wpisu praw Skarbu Państwa do księgi było realizowane na wniosek a nie z urzędu. Ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa stanowi obowiązek o charakterze zbliżonym do obecnych kompetencji starosty, którego zadaniem jest reprezentowanie Skarbu Państwa w zakresie m. in. gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 j.t.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

Kolegium podkreśliło, że dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Przepis ten nie przewiduje udziału żadnego wnioskodawcy w toku wystawiania przez starostę zaświadczenia. Jest to dokument stanowiący podstawę wpisu do księgi wieczystej, jednak nie ma charakteru orzeczenia przesądzającego o przejściu gruntu na własność Skarbu Państwa. O tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której jest mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego orzeka właściwy wojewoda na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W przypadku nieruchomości, o której jest mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, starosta dla potrzeb zmiany wpisu w księdze wieczystej może wydać zaświadczenie o ile została wydana uprzednio decyzja, z której wynika, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. To wojewoda orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 10, poz. 51) w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13) ma prawo zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar.

Kolegium podniosło, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej.

W wyroku z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a., które urzędowo potwierdza określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

W wyroku z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1872/08 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Sąd uznał za trafne stwierdzenie, że zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać.

Brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, którego osnowa zawierałoby w sobie elementy rozstrzygnięcia kształtującego prawa skarżącego. Urzędowe stwierdzenie, iż dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wkraczałoby w istocie w osnowę decyzji administracyjnej, czyli władczej prawnej formy działania administracji publicznej. Ponadto skoro kwestia czy przedmiotowa nieruchomość podlegała pod przepisy dekretu czy też nie jest sporna, to organ nie miał prawa wydawać zaświadczenia w żądanej przez skarżącego treści, ponieważ przeczyłoby to instytucji zaświadczenia. Jak wskazano wyżej organ w drodze zaświadczenie może jedynie na podstawie posiadanych danych potwierdzić określone fakty lub stan prawny, a nie może rozstrzygać czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej (tak wyrok z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 114/10).

Powołane powyżej poglądy judykatury potwierdzają, iż stan prawny nieruchomości, kompetencje Prezydenta [...] oraz charakter żądania strony nie dają zdaniem Kolegium podstaw do wydania stosownego zaświadczenia.

Z kolei zaświadczenie o jakim mowa w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233 ze zm.) nie jest zaświadczeniem wydawanym w trybie art. 217-219 k.p.a. Jednakże postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się albo w ten sposób, że organ zaświadczenie wyda albo że odmówi wydania zaświadczenia lub też odmówi wydania zaświadczenia żądanej treści, przy czym jedynie odmowa wydania zaświadczenia lub odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie rozpatrywane zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności. Z kolei art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie o wydanie zaświadczenia, bowiem procedura wydania zaświadczenia nie ma na celu załatwienia żadnej sprawy administracyjnej ani o charakterze administracyjnym, gdyż zaświadczenie stwierdza określony stan rzeczy lub stan prawny (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 112/14. Z przedstawionych powodów zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Agencja [...] zarzucając mu naruszenie:

art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej poprzez niezastosowanie, pomimo niezainicjowania przez spadkobierców A. B. szczególnego postępowania administracyjnego w trybie §5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej o niepodleganiu przedmiotowej nieruchomości przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej poprzez niezastosowanie pomimo przejęcia terenów niedoszłego [...] na potrzeby transportu publicznego, co powinno skutkować wydaniem zaświadczenia o podleganiu nieruchomości przepisom o przeprowadzeniu reformy rolnej;

art. 1 pkt. 4) w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 124 §2 k.p.a. oraz w zw. z art. 217 §2 pkt. 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn dlaczego to właśnie uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt: W 3/89 ma stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia odnoszącego się do nieruchomości zajętej na potrzeby komunikacji publicznej, a nie na cele rolne, podczas gdy uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego odnosiło się wyłącznie do nieruchomości nacjonalizowanych z przeznaczeniem na realizację celów oznaczonych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz poprzez zignorowanie faktów zlokalizowania na przedmiotowych nieruchomościach lotniska wojskowego (do 1967 r. i lotniska cywilnego - po 1967 r.), tj. zrealizowania celu transportu publicznego, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, innego niż cel rolny oznaczony w lit. a) i b) tego przepisu, a przez to naruszenie art. 217 §2 pkt. 1 k.p.a. wskazującego na potrzebę potwierdzenia w zaświadczeniu faktów.

Strona skarżąca wniosła na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. (sygn. akt VI ACa 1533/15) na okoliczność związania osób będących właścicielami jawnymi z treści księgi wieczystej poglądem prawnym w sprawie przez nich wszczętej przeciwko obecnie władającym terenem d. [...] i cz. [...] - w zakresie obowiązku wszczęcia przez dziedziców przedwojennych właścicieli postępowania, o jakim mowa w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym błędnego stosowania przepisów tego aktu prawnego przez Prezydenta [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie dotyczącej tych samych nieruchomości.

Strona skarżąca wniosła również o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta a także o zobowiązanie na zasadzie art. 145a §1 p.p.s.a. Prezydenta [...] do wydania w terminie oznaczonym przez Sąd zaświadczenia w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, stwierdzającego, że nieruchomość ziemska - objęta dawną księgą hipoteczną [...] i część [...] (nr.[...]) została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. z 1945 r., nr 3, poz. 13) w zakresie, w jakim działki budowlane powstałe w wyniku sporządzenia i zatwierdzenia planu parcelacji oraz planu zabudowy tej nieruchomości ziemskiej nie zostały sprzedane przez A. B. osobom trzecim.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 ww ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli :

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy też rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Oczywiście odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić także, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego" Wydanie 11 Warszawa 2011 str.690).

Powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego.

Drugą przyczyną odmowy wydania zaświadczenia jest to, że organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia. Podkreślić jednak należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego i znajdują zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Organ przed wydaniem zaświadczenia może zatem przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych. W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt administracyjnych organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani jak wcześniej wskazano, co do interesu prawnego skarżącego, ani co do możliwości wydania zaświadczenia o faktach wskazanych w ich wniosku.

W ocenie Sądu skarżący takiego interesu prawnego nie wykazał. Jak wynika z treści wniosku skarżący swój interes prawny uzasadniał koniecznością uregulowania stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości przeznaczonych na funkcjonowanie lotniska komunikacyjnego krajowego oraz zagranicznego [...] w celu zapewnienia i zabezpieczenia realizacji zobowiązań prawno-międzynarodowych zaciągniętych przez Rzeczypospolitą Polską. Ponadto jest niezbędne z punktu widzenia obronności Państwa i jego bezpieczeństwa, a także ma na celu umożliwienie skarżącemu realizacji obowiązków wynikających z bezwzględnie wiążących przepisów prawa zarówno krajowego jak i międzynarodowego.

Z takim stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim zgodnie ustawą z dnia 8 grudnia 2006r. Agencja jest państwową osobą prawną (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 7 ust. 1 Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji, Agencja nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa a zgodnie z art. 8 ust. 1 Agencja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej, umów międzynarodowych oraz przepisów Europejskiej Organizacji Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej EUROCONTROL, zwanej dalej "EUROCONTROL", dotyczących systemu opłat nawigacyjnych w tym zasad ustalania i pobierania opłat oraz wystawiania faktur określonych przez komórkę organizacyjną EUROCONTROL - Centralne Biuro Opłat Trasowych (CRCO).

Agencja pokrywa koszty prowadzenia swojej działalności z własnych przychodów.(art. 9 ust.)

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że Agencja posiadając jako państwowa osoba prawna pełną samodzielność nie jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania interesu prawnego Skarbu Państwa (statio fisci), a tylko w takiej sytuacji mogłaby żądać wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na cele reformy rolnej w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.

Tak wiec to wyłącznie Skarb Państwa byłby uprawniony do żądania wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącego. Jak wynika zaś z akt administracyjnych Skarb Państwa nie jest zainteresowany wydaniem takiego zaświadczenia akceptując fakt dokonania przez 1 września 1939r. parcelacji i w związku z tym braku podstaw do wydania zaświadczenia o podpadaniu nieruchomości przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organy orzekające w niniejszej sprawie kwestią interesu prawnego wnioskodawcy w ogóle się nie zajmowały odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści – organ I instancji z powodu oczywistości w jego ocenie, że w związku z przeprowadzoną parcelacją przedmiotowego terenu przed 1 września 1939r. działki objęte wnioskiem nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, organ II instancji z powodu braku podstaw do wydania zaświadczenia.

Powyższe stanowi niewątpliwie uchybienie organów orzekających, jednakże pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięć, w których prawidłowo odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Na marginesie tylko należy dodać, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący posiada interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia o żądanej treści, to jak słusznie wskazały organy brak jest po ich stronie możliwości wydania zaświadczenia.

Art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi, iż nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e) dokonane po dniu 1 września 1939 r. Dekret nie używa pojęcia "działki budowlanej", wyznacza jedynie przedmiotowo podział nieruchomości ziemskiej pod kątem działu prawnego bądź fizycznego. Kwestię natomiast parcelacji nieruchomości na działki budowlane podnosi Trybunał Konstytucyjny w swojej uchwale z dnia 19 września 1990r. W 3/89. Dekret natomiast nie rozróżnia czy wskutek działu prawnego lub fizycznego mają powstać nieruchomości o charakterze rolnym, czy budowlanym. Stanowi jedynie o "działach", traktując na równi zarówno działy prawne, jak i fizyczne wydzielenie. Przeznaczenie wydzielonej części nieruchomości ziemskiej nie zostało w samym dekrecie określone. Oznacza to, iż pogląd Trybunału, że wydzielenie na działki budowlane wyłączało teren spod działania dekretu o reformie rolnej jest tylko zaproponowaną wykładnią tego aktu. Dodać należy, że niewątpliwie autorytet oraz waga rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ dla władzy sądowniczej jest ogromna, jednakże uchwała Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej utraciła swoją moc powszechnie obowiązującą.

Nadto przypomnieć należy, że w przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. W postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym, a więc postępowaniu w którym organ rozstrzyga o przedmiocie danej sprawy wydając decyzję administracyjną, decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd też rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia, sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. należy uznać go za chybiony. Zgodnie z treścią tego przepisu zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Wśród przepisów tam wymienionych brak jest dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Ponadto dekret ten nie nakładał na Wojewódzkie Urzędy Ziemskie obowiązku wydawania zaświadczenia, a jedynie stanowił, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przejętej na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wydane przez Wojewódzki Urząd Ziemski.

W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Rozstrzygnięcia organów bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniających ich uchylenie.

Jeśli chodzi o wniosek skarżącego o zobowiązanie organu w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania zaświadczenia o żądanej treści, to wobec nieuwzględnienia skargi należy uznać go za bezprzedmiotowy. Powołany w skardze wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.