Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1361/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15 ust 1 pkt 1, art 15 ust 2 pkt 5, ar 5 pkt 8, art 117 ust 2, art 5 pkt 28
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia J.W. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego znak: [...] z dnia [...] lutego 2013r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] we wsi W. gmina [...]..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu podkreślono, że w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody określono katalog zakazów obowiązujących w parkach narodowych. Jednym z nich jest ustanowiony w art. 15 ust. 1 pkt 1 zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Jednocześnie w art. 15 ust. 2 pkt 5 został wskazany wyjątek od tej zasady stanowiący, że zakaz ten (jak również inne określone w art. 15 ust. 1 ustawy) nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W świetle art. 5 pkt 8 ustawy pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową w parku narodowym jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu wykorzystania gospodarczego danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu. W obszarze parku narodowego winno być planowane takie zagospodarowanie, które nie koliduje z celem tworzenia parku narodowego. Wobec tego budowa domu mieszkalnego na terenie niezabudowanym stoi w jaskrawej sprzeczności z interpretacją przywołanych przepisów.

Z kolei art. 117 ust. 2 ustawy stanowi, że na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach stosuje się ochronę krajobrazową.

Zajmując ostateczne stanowisko organ uzgadniający stwierdził, że działka inwestora położona wewnątrz parku pomimo treści art. 15 ust. 2 pkt 5 objęta jest zakazem zabudowy stosownie do art. 15 ust. 1 w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem organu zakaz budowy obiektów i urządzeń, którego brak doprowadziłby do degradacji cech charakterystycznych danego krajobrazu, nie narusza zapewnionej konstytucyjnie ochrony prawa własności. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. W tym wypadku są to ograniczenia wynikające z art. 117 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 8 ustawy.

Dalej organ wywodzi, że planowane zainwestowanie działki poprzez posadowienie budynku mieszkalnego stworzy zagrożenie wewnętrzne dla chronionej przyrody. Zgodnie z art. 5 pkt 28 ustawy zagrożenie wewnętrzne to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych lub biologicznych zasobów, tworów składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka w granicach obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Zdaniem organu wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej w obszar o unikalnych wartościach przyrodniczych i nigdy niezabudowany, tworzenie infrastruktury okołomieszkaniowej, wreszcie zmniejszanie powierzchni biologicznie czynnej poprzez utwardzanie dróg dojazdowych jest zagrożeniem wewnętrznym dla parku.

Organ ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału geodezyjnego pasa gruntu na 6 działek mniejszych oraz jedną przeznaczoną pod drogę wewnętrzną łączącą wszystkie wydzielone działki z drogą publiczną. Nowopowstałe działki położone są poza pasem zabudowy wsi W., oddalonym średnio – 100 -120m. Są to tereny hydrogeniczne kształtujące się pod wpływem wysokiego poziomu wód gruntowych. Gleby tu występujące mają charakter przesuszonego torfu i wprowadzenie na te tereny zabudowy mieszkaniowej musi skutkować całkowitą zmianą ich struktury. Tereny te są położone poza obszarem zurbanizowanym. Ponadto z uwagi na unikalny charakter tych gruntów i zagrożenia ze strony człowieka część gruntów prywatnych wsi W. znajdująca się w graniach [...]PN przeznaczona została decyzjami rządowymi do wykupu na rzecz parku. Proces wykupu jest dynamiczny i sięga poziomu 80%. W sąsiedztwie – realizując ten proces – w 2012r. wykupiono działkę nr [...]. Nie do zaakceptowania są próby wprowadzania sprzecznej z dotychczasowym kierunkiem działań nowej zabudowy w tym rejonie parku.

Organ podkreślił, że teren, gdzie usytuowana jest działka nr [...] jest pozbawiony zabudowy sąsiedzkiej, pierwsze zabudowania znajdują się poza parkiem narodowym, w odległości kilkudziesięciu metrów od jego granicy. Próba zabudowy zatem narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym zaznaczono, że przepisy tej ustawy zostały przywołane wyłącznie w kontekście negatywnego oddziaływania inwestycji na przyrodę parku.

W dalszej części wywodów Organ dokonuje ustaleń oraz analizy uwarunkowań związanych ze stwierdzeniem na tym obszarze wielu gatunków ptaków chronionych Dyrektywą Ptasią 79/409/EWG, motyli chronionych Dyrektywą Siedliskową. Ponadto Teren inwestycyjny znajduje się w obrębie kompleksu [...], na którym znajduje się jeden z największych w [...]PN i obszarze Natura 2000 "Puszcza [...] płatów łąk trzęślicowych – siedliska przyrodniczego z załącznika nr I Dyrektywy Siedliskowej. Zanotowano tu także stanowiska rzadkich i chronionych gatunków roślin.

Wobec powyższego zdaniem Dyrektora Parku Narodowego, niezrozumiałe jest stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. uzgodnił realizację inwestycji. Tymczasem uzgodnienie zostało wydane pomimo, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy sprawującym nadzór na obszarem Natura 2000, jeśli obszar ten obejmuje w całości lub w części teren parku narodowego, jest dyrektor parku narodowego.

Wskutek odwołania wniesionego przez J.W. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wskazano, że uzasadnienie postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego odnosi się do przytoczonej i omówionej w uzasadnieniu podstawy prawnej tj. art. 15 ust. 2 pkt 5. Organ I instancji wskazał, że zakaz budowy, którego brak doprowadziłby do degradacji cech charakterystycznych danego krajobrazu, zgodnie z art. 140 K.c. w żaden sposób nie narusza konstytucyjnie zapewnionej ochrony prawa własności. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wynikają z art. 15 ust. 1. W art. 15 ust. 2 pkt 5 wskazany jest przypadek, w którym zakazy te nie obowiązują. Przepis ten w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów zawartych w art. 15 ust. 1 , lecz odsyła do unormowań Kodeksu cywilnego. Art. 140 K.c. wyznacza zakres wykonywania prawa własności, które doznaje ograniczeń m. in. z mocy przepisów innych ustaw np. o ochronie środowiska. W przypadku zlokalizowania działki w obszarze ustawowo chronionym ustawowe granice korzystania przez właściciela z jego nieruchomości będzie wyznaczał art. 15 ust. 1. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności w przypadku działki znajdującej się w parku narodowym, która znajdując się w obszarze objętym ochroną krajobrazową jest obecnie gospodarczo wykorzystywana przez właściciela w sposób zapewniający ochronę walorów przyrodniczych parku, będzie ochrona tych walorów stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy. Ograniczenie wykonywania prawa własności w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z postanowieniami Konstytucji RP oraz innych ustaw.

Dalej podniesiono, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 1997r. w sprawie [...] Parku Narodowego ([...]) określa obszar parku i jego otuliny. Nie powinny zatem istnieć żadne wątpliwości co do położenia przedmiotowej działki w graniach tego parku.

Obszar, na którym usytuowana jest działka inwestycyjna oraz działki sąsiednie inwestora zajmują niezwykle cenne przyrodniczo tereny parku – teren występowania wielu chronionych ptaków, dużych i średnich ssaków, motyli oraz siedlisk przyrodniczych. Ponadto działka nr [...] znajduje się w obrębie kompleksu [...], na którym występuje jeden z największych w parku płat łąk trzęślicowych. Jest to siedlisko przyrodnicze z załącznika nr I Dyrektywy Siedliskowej, kod 6410, zajmujące ok. 40ha.

Odnosząc się do rozważań organu co do kompetencji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przy uzgadnianiu projektu decyzji odnoszącej się do terenu stanowiącego jednocześnie obszar Natura 2000 i obszar parku narodowego, Minister stwierdził, że działanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska było zgodnie z obowiązującym prawem.

Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł J.W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz 140 Kodeksu cywilnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7 K.p.a., 10 K.p.a., 8 K.p.a. , 11 K.p.a., 77 K.p.a., 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że w zażaleniu składanym od postanowienia organu I instancji skarżący podniósł, że interpretacja Dyrektora [...] Parku Narodowego art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 140 Kodeksu cywilnego jest całkowicie chybiona. W analogicznej sprawie NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 10 czerwca 2010r. (sygn. akt II OSK 970/09). Ponadto zostało podniesione, że sporna działka mieści się w otulinie parku, nie zaś na jego terenie. Ponadto włączenie tej nieruchomości do KPN nastąpiło w niejasnych okolicznościach.

Nadto na przedmiotowej działce od kilkunastu lat morduje się zwierzęta leśne. Część działki jest koszona kilka razy w roku, natomiast pozostała część od roku jest orana. Na działce nie ma jakiegokolwiek bogactwa natury.

Dalej skarżący twierdzi, że Dyrektor [...] Parku Narodowego przesyłając Ministrowi zażalenie przekazał jednocześnie szereg dokumentów, z którymi skarżący nie miał możliwości zapoznania, jak również udziału w czynnościach. W szczególności nie miał możliwości zapoznania się z załącznikiem graficznym przedstawiającym położenie działki nr [...] w stosunku do granic parku.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, że na terenie działki kłusownicy mordują zwierzynę, że działka jest koszona i skarżący otrzymuje za to pieniądze. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy sporna działka znajduje się w otulinie parku, czy w samym parku.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

W pierwszej kolejności – bowiem ta kwestia stanowiła istotny zakres rozważań Dyrektora [...] Parku Narodowego – Sąd podziela stanowisko Ministra Środowiska, że powołany w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody nie stanowi lex specialis wobec art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli nie przenosi kompetencji w zakresie uzgadniania planowanych inwestycji na terenie parku narodowego wyłącznie na dyrektora takiego parku.

Przepis art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że w przypadku gdy obszar Natura 2000 obejmuje w całości lub w części obszar parku narodowego, sprawującym nadzór nad obszarem Natura 2000 w granicach parku narodowego jest dyrektor parku narodowego. W powołaniu na tę normę Dyrektor wywodzi, że jest właściwy do oceny, czy z punktu widzenia wartości, w celu ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 - powstanie planowanej inwestycji nie naruszy owych wartości. Następnie przeprowadza szeroką analizę co do gatunków i siedlisk chronionych Naturą 2000 występujących na obszarze, na którym znajduje się działka inwestora, wyprowadzając wniosek, że nie jest możliwe uzgodnienie inwestycji. Jednocześnie wyraża swoje negatywne stanowisko odnośnie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012r., którym organ ten uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu w tym zakresie organ I instancji wszedł w kompetencję zastrzeżoną dla innego organu uzgodnieniowego. Mianowicie sprawowanie nadzoru, o którym mowa w art. 32 ust. 5 ustawy polega wyłącznie na dokonywaniu czynności określonych w ust. 2 tego przepisu. Faktem jest, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nadzoruje funkcjonowanie obszarów Natura 2000, prowadząc ewidencję danych niezbędnych do podejmowania działań w zakresie ich ochrony. Nadzór ten polega zaś na:

1) wydawaniu zaleceń i wytycznych w zakresie ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000;

2) określaniu zakresu i żądaniu informacji dotyczących ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000;

3) kontroli realizacji ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych obszarów Natura 2000 (art. 32 ust. 2 ustawy).

Natomiast gdy jednocześnie obszar Natura 2000 znajduje się w graniach parku narodowego, wówczas obowiązki sprawowania nadzoru rozumianego jak wyżej, podejmuje dyrektor parku narodowego. Tymczasem wydawanie rozstrzygnięć administracyjnych nie stanowi nadzoru w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy, stąd dyrektor parku narodowego przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy posiada kompetencję jedynie do wypowiadania się na gruncie regulacji prawnych dotyczących ściśle parku narodowego, natomiast regionalny dyrektor ochrony środowiska odnośnie innych form ochrony przyrody – w tym Natury 2000.

Dokonując zatem oceny zaskarżonego postanowienia w graniach kompetencji organu uzgadniającego, wynikających z przepisów prawa materialnego Sąd doszedł do wniosku, że odmowa uzgodnienia projektowanego zamierzenia jest usprawiedliwiona obowiązującymi przepisami.

Jak już wyżej podniesiono z uwagi na to, że teren planowanej inwestycji położony jest w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego, w obszarze ochrony krajobrazowej, koniecznym stało się uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji z odpowiednim organem ochrony środowiska tj. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 818 ze zm.) dyrektorem tego parku. Zatem rolą organów uzgadniających w niniejszej sprawie było jedynie stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody parków narodowych, nie zaś Natura 2000.

Dyrektor [...] Parku Narodowego miał zatem dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego przez Wójta Gminy [...] w granicach swoich kompetencji wynikających m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przyjęto, iż jedną z form ochrony przyrody są parki narodowe. Obecnie jest to najpełniejsza forma konserwatorskiej ochrony przyrody, a podstawę do tworzenia parków narodowych stanowi interes publiczny. W art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy wskazano, że park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Należy zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 powołanej ustawy).

Planowane przedsięwzięcie będące przedmiotem uzgodnienia dotyczy działki nr [...] we wsi W., która to działka leży w granicach [...] Parku Narodowego. Co prawda skarżący konsekwentnie kwestionuje ustalenie, że teren inwestycyjny leży w graniach parku, nie mniej jednak na etapie postępowania administracyjnego kwestia ta została wyczerpująco wyjaśniona. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 1997r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132, poz. 876) dokładnie określa obszar parku i jego otuliny. Lokalizacja działki z wrysowaną granicą parku została zobrazowana na stosownych materiałach kartograficznych przekazanych pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] marca 2013r, a skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na tę okoliczność, ograniczając się jedynie do formułowanych przez siebie twierdzeń zaprzeczających tej lokalizacji.

Zasadnicze znaczenie dla parków narodowych oraz rezerwatów przyrody mają płynące z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakazy dotyczące możliwości inwestowania na terenie parku, w tym budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Stanowi on regułę, od której przewidziano nieliczne odstępstwa m.in. określone w art. 15 ust. 2 pkt 5. Stosownie do treści tego przepisu zakazów określonych w ust. 1 nie stosuje się do obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Zapis ten nie zmienia jednak faktu, iż mamy do czynienia z terenem prawnie chronionym i organ uzgadniający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek oceniać, w jaki sposób projektowana inwestycja wpłynie na wartości przyrodnicze oraz estetyczne (krajobrazowe), dla których wyznaczony został dany teren parku narodowego. Zakwestionowane rozstrzygnięcia organów obu instancji mogłyby zostać wzruszone jedynie w razie uzasadnionego zarzutu o ich dowolności, czy arbitralności. Zarzutu takiego nie można im jednakże postawić. Uzasadnienie zwłaszcza organu I instancji jest obszerne, rzeczowe i wyczerpujące, choć zaprezentowana tam wykładnia przepisów prawa materialnego nie w pełni została zaakceptowana przez Sąd, co nie miało jednak żadnego wpływu na trafność rozstrzygnięcia.

Skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010r. (sygn. akt II OSK 970/09) i wywodzi, że w analogicznej sprawie sąd kasacyjny uchylił niekorzystne dla inwestora rozstrzygnięcie. Sąd orzekający po przeanalizowaniu wskazywanego orzeczenia stwierdza, że w pełni akceptuje przedstawione tam rozważania, przy czym jednak nie przesądza ten wyrok o wydaniu pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia przez organ uzgadniający w tej sprawie. NSA stwierdził, że korzystanie z rzeczy w granicach określonych przez ustawę o ochronie przyrody musi uwzględniać nie tylko zakaz nowej budowy z art. 15 ust. 1 pkt 1, ale i wyłączenie tego zakazu z art. 15 ust. 2 pkt 5. Wypełnienie przesłanek z tego drugiego przepisu wyłącza zastosowanie pierwszego. Jeśli więc inwestor wykaże, że jego działka (objęta ochroną krajobrazową w myśl art. 117 ust. 2 ustawy) wykorzystywana jest gospodarczo oraz że wykonuje on swoje prawo własności – zakaz budowy go nie obejmie.

W tej sytuacji zasadniczego znaczenia nabiera zarówno wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy, jak i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, bowiem jak zaznaczył NSA ustalenie, że określona sytuacja faktyczna wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy powoduje uchylenie zakazów określonych w art. 15 ust. 1, w tym zakazu zabudowy. W przeciwnym razie obowiązują zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy.

Po pierwsze zatem należy przesądzić, czy jest to obszar objęty ochroną krajobrazową. Jak wskazały organy w świetle art. 5 pkt 8 ustawy pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Z kolei zgodnie z art. 117 ust. 2 ustawy na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową. Zatem kryterium decydującym o zastosowaniu art. 15 ust. 2 pkt 5 jest okoliczność, że teren objęty jest ochroną krajobrazową, w jakich natomiast sytuacjach ma to miejsce stanowi art. 117 ust. 2 – wówczas gdy grunty użytkowane są gospodarczo. Jeżeli zatem działka leży odłogiem, porośnięta pierwotną roślinnością i bez żadnej ingerencji człowieka wówczas nie ma możliwości zastosowania odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1. Jedynie gdy jest wykorzystywana gospodarczo, co ma miejsce w niniejszej sprawie gdyż łąka na działce inwestycyjnej jest koszona przez skarżącego, można rozważać uchylenie zakazów statuowanych w art. 15 ust. 1 ustawy. Przy czym przepis jest tak skonstruowany, że jeżeli wypełni się dyspozycja ust. 2, wówczas z mocy ustawy zakazy przewidziane ust. 1 nie obowiązują. Przepis ust. 2 przewiduje bowiem, że zakazy nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.

Wykładnia prezentowana przez skarżącego zmierza do tego, że z racji tego, że przysługuje mu prawo własności to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy może je wykonywać w sposób w zasadzie dowolny gdyż granice zakreślone Kodeksem cywilnym dają mu uprawnienie do zagospodarowania tej działki w sposób przez siebie wybrany. Taka wykładnia niweczyłaby jednak cel utworzenia parku narodowego i zakazy ustanowione, aby ten cel osiągać.

Należy stwierdzić, że przywołany przepis rozróżnia dwie sytuacje, kiedy jest możliwe uchylenie zakazów obowiązujących w parkach narodowych. Pierwszą z nich należy łączyć wyłącznie z działaniami faktycznymi co do przedmiotu ochrony, którym jest cała przyroda i walory krajobrazowe występujące na tej działce, to jest owe gospodarcze wykorzystanie działki. W rozpatrywanej sprawie skarżący podejmuje działania wobec działki polegające na pielęgnacji łąki, która porasta teren inwestycyjny. Zatem może w dotychczasowy sposób gospodarczo ją wykorzystywać, co oznacza, że wszelkie zakazy ustanowione w ust. 1 nie dotyczą tej działalności. Wśród tych zakazów jest choćby zakaz zakłócania ciszy i umyślnego płoszenia zwierząt. Jeżeli wykonywanie czynności pielęgnacyjnych łąki wiązałoby się z zakłóceniem ciszy czy umyślnym płoszeniem zwierząt, wówczas z racji obowiązywania ust. 2 pkt 5 zakazy te nie obowiązują skarżącego. Może zatem używać głośnego sprzętu, aby skosić trawę. Analogicznie w razie prowadzenia jakichkolwiek czynności związanych z uprawą rolną, która wiadomo, że czasami wiąże się z podejmowaniem czynności, które obiektywnie są zakazane na terenie parku. Natomiast wybudowanie domu mieszkalnego w żaden sposób nie łączy się z wykonywaną dotychczas działalnością rolniczą polegającą na koszeniu trawy. Co najwyżej wybudowanie szopy w celu przechowywania trawy, ale inwestycja ta musiałby zostać jeszcze oceniona z punktu widzenia drugiej przesłanki wskazanej w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy tj. wykonywania prawa własności zgodnie z Kodeksem cywilnym.

Druga zaś sytuacja ma miejsce w związku z wykonywaniem prawa własności, nie zaś z gospodarczym wykorzystaniem, czyli jej zakres jest szerszy. Przepis art. 140 K.c. stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Granice wykonywania prawa właściciela wyznaczają m. in. ustawy. Przy czym nie jest to art. 15 ust. 1 ustawy, lecz inne regulacje normatywne, które trafnie zostały przywołane przez organy. Mianowicie na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową rozumianą jako zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 117 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 8 ustawy). Organy wskazały, że działka nr 119/7 znajduje się w obrębie dużego kompleksu [...], na którym występuje jeden z największych w parku płat łąk trzęślicowych. Poza kwestią, że siedlisko to chronione jest przez Naturę 2000 i winno pod tym kątem zostać ocenione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska , w tym uzgodnieniu ważny jest aspekt, że występuje tutaj wiele cennych przyrodniczo i chronionych gatunków roślin, ptaków, ssaków, a teren pozostaje niezabudowany. Krajobraz zatem w tym wypadku kształtuje jednolita powierzchnia łąk podlegających ochronie i charakteryzujących się określoną fauną i florą, bez żadnych elementów zabudowy. Są to cechy charakterystyczne tego krajobrazu (płat łąki), które powinny pozostać zachowane w stanie nienaruszonym.

Dodatkowo organ w celu wykazania, że własność może zostać ograniczona w sposób zgodny w prawem wykorzystał czynnik tzw. zagrożenia wewnętrznego zdefiniowanego w art. 5 pkt 28 ustawy. Mianowicie zagrożenie wewnętrzne to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka w granicach obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Dyrektor Parku stwierdził, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej w obszar o unikalnych wartościach przyrodniczych, nigdy niezabudowany jest w jego ocenie zagrożeniem wewnętrznym dla parku narodowego. Argument ten jest przekonujący, bowiem nawet najmniejsza, lecz stała ingerencja człowieka w środowisko może potencjalnie wywołać niekorzystne zmiany czy to bezpośrednio czy też pośrednio.

Przywołane przez organ przepisy ustawy o ochronie przyrody stanowią te ograniczenia, których może doznawać prawo własności według definicji zawartej w art. 140 kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu w zaskarżonych postanowieniach wykazano, że w rozpoznawanej sprawie prawo własności skarżącego może być wykonywane niestety w sposób ograniczony, a granice te znajdują oparcie w konkretnych przepisach rangi ustawowej. Z tego względu nie występuje wyłączenie zakazów, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5, co z kolei oznacza, że skarżącego dotyczy zakaz określony w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalenia takie mogły skutkować wyłącznie odmową uzgodnienia projektowanej inwestycji.

Skarżący zarzuca, że Minister nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. Analiza treści tego zażalenia pozwala Sądowi na stwierdzenie, że w istocie część wywodów, w tym w zakresie stanu zagospodarowania działki nie została omówiona szczegółowo, jednak nie ma to żadnego wpływu na wynik sprawy. Organ bowiem nigdy nie kwestionował tego, że skarżący korzysta gospodarczo z działki i to zresztą stanowiło podstawę rozważań ewentualnego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy w tej sprawie. Z kolei na fakt kłusownictwa organ uzgadniający nie ma żadnego wpływu, a okoliczność ta jedynie potwierdza, że na terenie działki skarżącego występuje zwierzyna leśna.

Przedłożone dokumenty, które zostały włączone do akt na etapie postępowania zażaleniowego zostały przekazane pełnomocnikowi w dniu [...] marca 2013r. Do dnia zatem wydania postanowienia przez organ odwoławczy, co nastąpiło [...] kwietnia 2013r. strona mogła kwestionować te dokumenty. Tymczasem skarżący nie złożył w tym zakresie żadnego pisma, czy wniosków dowodowych. Organ odwoławczy ma uprawnienie natomiast aby na tym etapie postępowania uzupełnić materiał dowodowy (art. 136 K.p.a.).

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.