Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 975/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 107 § 3, art. 77 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, art. 64c, d i f w zw. z art. 140aa ust.1, art. 140ab ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.L. Sp. z o.o. Sp.k. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2016/18 w sprawie ze skargi T.L. Sp. z o.o. Sp.k. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2016/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr BP.502.156.2018.0155.BD2.4699 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a w związku z art. 64 ust. 1, art. 64c, d i f w zw. z art. 140aa ust.1, art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym i wadliwym przyjęciu że, przekroczenie nacisków osi wielokrotnych w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. 951 z 2013 roku) skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 35a ustawy - Prawo o ruchu drogowym;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej w zakresie braku zastosowania korekty do wyniku ze względu na tzw. błąd pomiarowy;

3) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018.2096 t.j. - dalej: k.p.a.) i 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi T. L. sp. z o.o. sp. kom. z siedzibą w Ł. w sytuacji zaniechania jakiejkolwiek oceny czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107§ 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku najogólniej rzecz ujmując wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji oraz niepodważone przez stronę ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że rezultat kontroli legalności zaskarżonej decyzji uzasadniał ocenę, że nie jest ona niezgodna z prawem.

Odpowiadając w punkcie wyjścia na zarzuty z pkt 2 i pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – których wspólnym mianownikiem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – trzeba przede wszystkim podnieść, że ocena zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie może pomijać znaczenia tej prawnie doniosłej okoliczności, że przez "wpływ", o którym mowa we wskazanym przepisie prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej (o czym mowa jeszcze dalej) nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji wzorców działania oraz wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych uwag wprowadzających w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego a podstawę wyrokowania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantne fakty oraz analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez stronę skarżącą wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

W odpowiedzi bowiem na podnoszone na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych kwestie, które – jako sporne – nie zostały, zdaniem strony, w dostatecznym stopniu wyjaśnione przez Sąd I instancji i nie znalazły swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miałoby wyrażać się po pierwsze w "[...] niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego [...] w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy [...], a w szczególności w braku "[...] odniesienia się do zarzutów [...] w zakresie braku zastosowania korekty do wyniku ze względu na tzw. błąd pomiarowy" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), zaś po drugie w "[...] braku oceny, czy [...] organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów [...] zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a., 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a." (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest stawiany w powiązaniu z art. 7a i art. 8a k.p.a.) trzeba stwierdzić, że nie stanowią one jednak dostatecznej podstawy wnioskowania odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim dlatego – co trzeba podnieść w odpowiedzi na pierwszą spośród wskazanych powyżej kwestii stawianych przez stronę – że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze wyroki NSA np. dnia 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20 oraz z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20) – a więc tak właśnie, jak w rozpatrywanej sprawie, co nastąpiło również w odniesieniu do znaczenia konsekwencji wynikających z przyjętego rozumienia art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz korekty wyniku ważenia (por. s. 6 – 7 oraz s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Co więcej, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz każdego z nich z osobna, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale – co trzeba podkreślić – wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).

W tym też kontekście oraz w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o których mowa była powyżej, trzeba podnieść, że skarga kasacyjna nie odnosi się w analizowanym zakresie do żadnych kwestii szczegółowych, a mianowicie nie wskazuje, ani też nie wyjaśnia znaczenia oraz doniosłości zarzutów, których brak rozpatrzenia miałby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że w świetle powyżej przedstawionych argumentów ponowne przywołanie zarzutów podnoszonych w skardze na kontrolowaną decyzję nie może być uznane za wystarczające. Zwłaszcza, że – co również wymaga przypomnienia – postępowanie wywołane skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Uzasadnienie omawianych zarzutów kasacyjnych nie wyjaśnia również w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. na czym miałoby polegać "[...] niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego [...] w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy [...] (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), a także na czym miałby polegać "[...] brak oceny, czy [...] organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów [...] zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a., 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a." (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) i co w tym przypadku, niezależnie od naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. miałoby również świadczyć zdaniem strony o naruszeniu art. 7a oraz art. 8a k.p.a. W tym względzie strona skarżąca nie wyjaśnia na czym w relacji do normatywnej treści przepisów art. 107 § 3 k.p.a., 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7a i art. 8a k.p.a. miałoby polegać ich naruszenie, które w zakresie odnoszącym się do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania miałoby nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy. Co więcej – a jest to nie mniej istotne z punktu widzenia oceny odnośnie do braku zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych w zakresie, w jakim na ich gruncie strona skarżąca zmierza do podważenia prawidłowości ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy – z zarzutów tych, ani też z ich uzasadnienia nie wynika, aby w jakikolwiek sposób strona podważała przebieg oraz wynik czynności kontroli i ważenia pojazdu na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku pomiaru mas i nacisków wyposażonym w stacjonarną wagę do pomiarów dynamicznych (w tym sposób oraz prawidłowość użycia tej wagi), które zostały odzwierciedlone w protokole z kontroli drogowej. Dowodowi temu – a w tej mierze, nie może tracić z pola widzenia tego jego waloru, których należałoby oceniać z pozycji argumentu odwołującego się do treści art. 76 § 1 k.p.a. – a także przeprowadzonym na jego podstawie ustaleniom, które Sąd I instancji uznał za prawidłowe, strona skarżąca nie przeciwstawiła żadnych konkretnych argumentów znajdujących swoje potwierdzenie oraz uzasadnienie w konkretnych dowodach, czy też w źródłach wiedzy o tychże dowodach, które podważałyby prawidłowość przeprowadzonego pomiaru masy całkowitej, czy też nacisku osi, w tym w szczególności wynik tego pomiaru, który nota bene – a nie jest to bez znaczenia – nie został zakwestionowany w toku czynności kontrolnych przeprowadzanych z udziałem kierującego pojazdem, o czym mogłyby świadczyć wniesione do tego protokołu zastrzeżenia. Zastrzeżeń takich jednak nie wniesiono. Co więcej, z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji nie wynika również – czego strona skarżącą także nie kwestionuje – aby kierujący pojazdem nie został poinformowany odnośnie do przebiegu przeprowadzanych czynności kontrolnych, w tym miejsca ich przeprowadzenia oraz warunków jego przystosowania do wykonywania czynności kontrolnych w relacji do wykorzystanych urządzeń pomiarowych oraz instrukcji ich obsługi, ani też, że nie został pouczony odnośnie do udziału w tych czynnościach, w tym poprzez złożenie wniosku o ponowne ważenie pojazdu w celu weryfikacji pierwotnego wyniku ważenia oraz poprzez złożenie zastrzeżeń do protokołu.

W zakresie więc, w jakim omawiane zarzuty kasacyjne zmierzały do podważenia prawidłowości ustaleń oraz oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – wobec deficytów uzasadnienia tychże zarzutów oraz znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17 oraz wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) – należało je uznać za nieusprawiedliwione.

Tym bardziej, że – jak w pełni zasadnie należałoby również przyjąć w świetle analizy argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – zarzuty adresowane wobec ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie zostały osadzone na tezie o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, których zarzut naruszenia strona skarżąca stawia w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Abstrahując już więc nawet od tego, że zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.ps.a. nie mogą służyć podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 989/21; 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 985/21) trzeba stwierdzić, że podejście Sądu I instancji do rozumienia oraz zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca strona skarżąca – w tym zwłaszcza do art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym – a co za tym idzie podejścia do rozumienia zagadnienia "normatywności pojazdu", które stanowi zasadniczą oś sporu prawnego w sprawie, nie jest nieprawidłowe.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolując prawidłowość wykładni oraz zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca strona skarżąca, Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że przepisy te – stanowiąc wzorce kontroli legalności zaskarżonej decyzji – nie zostały naruszone w rozpatrywanej sprawie. Innymi słowy, oznacza to również, że podejście Sądu I instancji do wykładni oraz zastosowania tych przepisów prawa nie jest nieprawidłowe, a stawiany w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia nie jest usprawiedliwiony.

Odnosząc się do omawianego zarzutu kasacyjnego przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa oraz sposób, w jaki zostały sformułowane zawarte w nim odesłania trzeba przyjąć, że rekonstrukcja normatywnej treści tego przepisu – której rezultat, aby mógł być uznany za prawidłowy, nie może przy tym pomijać koniecznego kontekstu odnoszącego się do istoty, celu oraz funkcji tychże odesłań, które należy oceniać również z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym – nie uzasadnia twierdzenia, że fakt określenia dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej w wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy Prawo – o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia podważa prawidłowość kwalifikowania danego pojazdu, jako nienormatywnego w sytuacji przekroczenia norm określonych w wymienionym rozporządzeniu, czy też, że w ogóle niweczy możliwość takiej kwalifikacji. Wbrew stanowisku strony skarżącej tak nie jest, a stawiana przez nią teza – gdyby uznać ją usprawiedliwioną, co nie jest jednak możliwe – skutkowałaby dysfunkcjonalnością regulacji prawnej obowiązującej w sferze ruchu pojazdów po drogach publicznych o trudnej do przewidzenia skali.

Podnoszona na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego kwestia stanowiła już przedmiot refleksji Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia: 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1004/18 oraz II GSK 1229/18; 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 16/20; 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/ 17; 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1093/17; 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1703/17; 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16; z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16; 1 lutego 2018 r., sygn. akt 3289/17; 18 lipca 2017 r. o sygn. akt II GSK 2670/15; 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14).

Podzielając pogląd prawny prezentowanych na gruncie przywołanych judykatów trzeba przede wszystkim podkreślić, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołuje się ustawodawca definiując w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo – o ruchu drogowym "pojazd nienormatywny", to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie – Prawo o ruchu drogowym oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W przywołanym przepisie prawa jest bowiem mowa o "przepisach o drogach publicznych", a nie o "przepisach ustawy o drogach publicznych". Konwencja językowa, którą na gruncie art. 2 pkt 35a przywołanej ustawy operuje ustawodawca potwierdza więc, że jego intencją było odesłanie szersze zakresowo, niż tylko odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Regulacje odnoszące się do dróg publicznych zawarte są zaś nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo – o ruchu drogowym oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy. Z jej art. 1 jednoznacznie bowiem wynika, że zakres przedmiotowy jej regulacji dotyczy także – jeżeli nie przede wszystkim, a to zważywszy na wewnętrzna systematykę tego przepisu oraz wewnętrzną systematykę samej tej ustawy – zasad ruchu na drogach publicznych (art. 1 pkt 1). W związku z tym, że zakres przedmiotowy wymienionej ustawy odnosi się również do zasad i warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu oraz zasad i warunków jego kontroli, a także wymagań w stosunku do innych jego uczestników, to jednak zawsze chodzi przecież o ruch na drogach publicznych. Stąd też nie może dziwić, że dla potrzeb stosowania tej ustawy prawodawca stworzył stosowne definicje, w tym również definicję drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej, co we wskazanych przypadkach nastąpiło poprzez odesłanie odpowiednio do art. 1 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 2 pkt 1a; art. 2 pkt 1b).

Powyższe prowadzi do wniosku, że regulacje dotyczące dróg, które są zawarte w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie – Prawo o ruchu drogowym mają komplementarny charakter.

Niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów należy o tym wnioskować również na tej podstawie, że do dnia 18 października 2012 r. regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia zawarte były w ustawie o drogach publicznych, a po tej dacie stanowiły już przedmiot unormowań ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co dotyczy również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od dnia 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień przywołanej już na wstępie dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym niczego więc nie zmieniło zwłaszcza, gdy chodzi o przedmiot regulacji, a co za tym idzie także, gdy chodzi o zakres ich stosowania.

Operując w rekapitulacji przedstawionych argumentów kryterium merytorycznym, a nie kryterium formalnym, przepisy przywołanego rozporządzenia trzeba więc traktować jako "przepisy o drogach publicznych" (zob. np. wyrok NSA z 9 października 2018 r. o sygn. akt II GSK 2932/16).

Wbrew więc stanowisku strony skarżącej nie jest tak, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych z tego powodu, że określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Tak bowiem nie jest.

Względy odnoszące się do racjonalności działań prawodawcy, a co za tym idzie również funkcjonalności przyjmowanych przez niego rozwiązań sprzeciwiają się bowiem przyjęciu z jednej strony, że pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu z drugiej zaś, że wymagania te miałyby nie obowiązywać po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, a więc podczas wykonywania przejazdów – co trzeba podkreślić – po drogach publicznych (np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4312/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17). Wskazane warunków dopuszczenia pojazdu do ruchu zachowują bowiem swój sens – a jest on potwierdzany również znaczeniem konsekwencji wynikających z dyrektywy Rady 96/53/WE (por. art. 1 ust. 2) – gdy określone nimi parametry są stosowane i egzekwowane w odniesieniu do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym po drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn.. akt II GSK 651/18).

W związku z powyższym nie ma podstaw, aby tylko i wyłącznie w oparciu o argumenty natury językowej twierdzić (zob. w tej mierze również M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra" 2011, nr 3 – 4, s. 20 i n.), że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchy drogowym przez błędną jego wykładnię. Zwłaszcza, gdy jednocześnie podnieść, że pojęcie "dopuszczalnego nacisku osi", o którym mowa w § 1 ust. 3 pkt 5a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia odnoszone jest zarówno do przepisów o drogach publicznych, jak i przepisów tego rozporządzenia.

Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, czy też przepisów art. 64 ust. 1, art. 64 c, d i f w związku z art. 140aa ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 1 – 3 tej ustawy.

Jeżeli bowiem w świetle art. 2 pkt 35a przywołanej ustawy, pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub – co trzeba podkreślić – którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, zaś w rozpatrywanej sprawie – co nie zostało skutecznie podważone, o czym była mowa powyżej – stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku potrójnej osi napędowej (o 1,27 t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,29%) oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (o 17,33 t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 43,32%), a także przekroczenie dopuszczalnej długości pojazdu członowego o 6,77 m, to jest o 41,03% oraz przekroczenie szerokości pojazdu o 0,42 m, to jest o 16,47%, to nawet gdyby stanowisko strony skarżącej odnośnie do rozumienia art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym uznać za uzasadnione, czemu sprzeciwiają się jednak przedstawione argumenty, kontrolowany w rozpatrywanej sprawie pojazd i tak należałoby kwalifikować, jako nienormatywny w rozumieniu przywołanego przepisu prawa.

Jeżeli więc – co w rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba podkreślić – przedmiot postępowania (przedmiot sprawy), a co za tym idzie zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów, wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, albowiem to one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów koniecznych do załatwienia sprawy, to wobec znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionego rozumienia art. 2 pkt 35a ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie sposób jest twierdzić o naruszeniu przez Sąd I Instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., którego zarzut naruszenia strona skarżąca podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zwłaszcza, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Jeżeli tak, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18).

Jeżeli przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu prawa trzeba uznać za nieusprawiedliwiony.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika również na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s..a. (zob. s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej) co powoduje, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, również zarzut naruszenia tego przepisu prawa nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.