Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3307/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 136 par. 1,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 art. 1,  art. 84
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a ust. 4,  art. 71 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 825/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 lipca 2018 r. nr WINB-WOA.7721.560.2017.MKJ w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 825/18, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2018 r., nr WINB-WOA.7721.560.2017.MKJ, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. G. K. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w K. jest prowadzona uciążliwa dla otoczenia działalność gospodarcza w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Pozostaje ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto przedsiębiorca narusza warunki techniczne dotyczące usytuowania miejsc parkingowych.

W dniu 19 września 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne, z których wynika, że na ww. działce w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] [...] w K. w pomieszczeniach piwnicznych jest szatnia z dwudziestoma stanowiskami oraz dwie toalety; na parterze znajduje się magazyn, w którym wykonywane są usługi w zakresie naprawy gaśnic oraz pomieszczenia biurowe; na piętrze jest kuchnia oraz dwa aneksy biurowe.

Pismem z dnia 13 października 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zakładu galanterii papierniczej znajdującego się przy ul. [...] [...] w K.

W dniu 28 października 2016 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że: pomieszczenia o numerach 0.05, 0.06 oraz 0.07, tj. hala produkcyjna i dwa magazyny są wykorzystywane na biura; w pomieszczeniu nr 0.02 znajduje się magazyn, w którym projektowana i wykonywana jest instalacja przeciwpożarowa oraz serwisowany sprzęt przeciwpożarowy.

PINB postanowieniem z dnia 18 listopada 2016 r., nr 107/16, skierowanym do skarżącej Spółki, na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nakazał przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w terminie do 15 stycznia 2017 r.

PINB decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r., nr 21/17, na podstawie art. 71a ust. 4 Pr.bud., nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (zakładu galanterii papierniczej) budynku.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r., znak: WINB-WOA.7721.163.2017.MKJ, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił ww. decyzję w całości, a także postanowienie z dnia 18 listopada 2016 r. wstrzymujące użytkowanie obiektu oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że w budynku zostały wykonane ścianki działowe z elementów stalowo-szklanych. Stan budynku od ostatniej kontroli nie uległ zmianie.

PINB postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r., nr 58/17, na podstawie art. 71a ust. 1 Pr.bud., ponownie wstrzymał użytkowanie budynku przy ul. [...] [...] w K. oraz nakazał Spółce przedłożenie, w terminie do 10 lipca 2017 r., dokumentacji legalizacyjnej, a następnie decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr 170/17, w oparciu o art. 71a ust. 4 Pr bud., nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (zakładu galanterii papierniczej) budynku przy ul. [...] [...] w K.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.

W dniu 24 listopada 2017 r. PINB przeprowadził uzupełniające oględziny w trybie art. 136 k.p.a.

WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia 13 lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: 1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 30 sierpnia 2017 r. w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń o numerze (według numeracji określonej w zestawieniu powierzchni projektu zamiennego budynku zakładu galanterii papierniczej - numer rysunku PB-I-01): 0-05 - hali produkcyjnej, 0-06 magazynu 3, 0-07 magazynu 4 i 1-01 antresoli, na lokale biurowe, a także pomieszczenia numer 0-02 - hali produkcyjnej w części aktualnie użytkowanej jako pomieszczenie magazynowo-warsztatowe; 2. uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 listopada 2017 r. przez organ pierwszej instancji w ramach postępowania uzupełniającego, ustalono następujący stan faktyczny: 1) w zaprojektowanej hali produkcyjnej (0-05) i magazynie 3 (0-06) obecnie są dwa pomieszczenia oddzielone ścianką działową z otworem drzwiowym, w których są biurka, regały, szafy; 2) w zaprojektowanym magazynie 4 (0-07) obecnie jest jednoosobowe biuro, zaopatrzone w biurko, szafę i krzesła; 3) w zaprojektowanej antresoli, w której nie określono sposobu użytkowania pomieszczeń, obecnie jest toaleta i łazienka, a także szatnia dziesięciostanowiskowa, biurka i regały; 4) w zaprojektowanej hali produkcyjnej (0-02) obecnie są dwa pomieszczenia, oddzielone ścianką działową z otworem drzwiowym, pomieszczenie magazynowe (regały z częściami do wykonywania usług) i pomieszczenie magazynowo-warsztatowe (regały z częściami i osprzętem). Zdaniem WINB, w przypadku wskazanych pomieszczeń doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr.bud. ze względu na podjęcie w części obiektu budowlanego działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki pracy. Z przepisów prawa wynika, iż wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej stawiane budynkom produkcyjnym, do których należy zaliczyć przedmiotowy budynek, są inne niż wymagania jakie muszą spełniać budynki użyteczności publicznej. Doszło także do zmiany warunków pracy, bowiem wymagania dotyczące hali produkcyjnej są inne, niż dotyczące biura, które można zaliczyć do "pomieszczeń stałej pracy". To samo dotyczy zmiany przeznaczenia hali, w której świadczone są usługi napraw serwisowych gaśnic pożarowych, podczas gdy była przeznaczona pod produkcję elementów papierniczych. Organ podkreślił także, że inwestor nie zastosował się do obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2017 r., w szczególności, w zakresie przedłożenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z planem miejscowym. Zgodnie z art. 71a ust. 4 Pr.bud., w przypadku niewykonania tego obowiązku organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto, WINB wskazał, iż w lokalach o numerach: 0-04 magazyn 2, 0-03 magazyn 1, 0-09 pomieszczenie socjalne, 0-10 wc, 0-08 pomieszczenie socjalne, 0-01 komunikacja, 1-02 kotłownia, szatnia, 1-03 łazienka, 1-01 hol, komunikacja, 1-04 wc, 0-02 hala produkcyjna w części użytkowanej jako magazyn, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Z akt sprawy wynika, że nadal użytkowane są w ten sam sposób. Z tego też powodu w tym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w trybie art. 105 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 13 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 1 oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] 30 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że naruszony został art. 136 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie może być jedynie uzupełnione, a nie przeprowadzone w znacznej części. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w znacznej części, podejmując w jego trakcie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy czynności dowodowe, na podstawie których orzeczono nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Chodzi o przeprowadzenie oględzin na okoliczność zmiany sposobu użytkowania, przeprowadzenie dowodów na okoliczność pierwotnego sposobu użytkowania, przeprowadzenie dowodów z wyjaśnień w oparciu o art. 50 k.p.a. Zarzuciła także naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., podnosząc, że w toku postępowania administracyjnego organ powinien przede wszystkim zbadać, czy istotnie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, czemu nie sprostał; nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy; błędnie oceniono dowody w postaci odrzucenia prywatnych opinii z zakresu p.poż. oraz bhp. W ocenie Spółki, organ powinien szczegółowo uzasadnić w odniesieniu do każdego pomieszczenia lub grup pomieszczeń, jakie warunki bezpieczeństwa i higieny pracy lub bezpieczeństwa przeciwpożarowego uległy zmianie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, przytoczył treść art. 71a ust. 4 Pr.bud., następnie wskazał, że z akt postępowania wynika, że postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r. PINB wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego, nakładając na inwestora określone obowiązki w trybie art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr.bud. Obowiązki te nie zostały wykonane, wobec tego już sama ta okoliczność upoważniała organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie ust. 4 tego przepisu. Sąd zauważył, że obowiązek ten dotyczył m.in. zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym, którego postanowienia w istocie uniemożliwiały dokonanie takiej zmiany w tym konkretnym przypadku (zgodnie z planem miejscowym teren, na którym zlokalizowany jest obiekt oznaczony MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością realizacji jako funkcja uzupełniająca nieuciążliwych usług - do 30% powierzchni budynku). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy zasadnie przyjął tezę o zmianie sposobu użytkowania obiektu w części. Jak wykazano to w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, ze względu na zmianę warunków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz warunków pracy doszło do zmiany sposobu użytkowania we wskazanej części obiektu. Jednocześnie, co do pozostałych pomieszczeń, wymienionych w pkt 2 decyzji, nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania, wobec tego zasadnie w tej części uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i umorzono postępowanie. Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, dotyczących zastosowania art. 136 k.p.a., jak i naruszeń prawa procesowego. Wyjaśnił przy tym, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie, stąd jest zobowiązany do podejmowania samodzielnie, bądź też przy pomocy organu I instancji, czynności wyjaśniających. Jedynie w sytuacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym przypadku nie zachodziła potrzeba podejmowania decyzji kasacyjnej w tym trybie, bowiem istotne okoliczności sprawy (fakty prawotwórcze) zostały dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstacyjnym. Wynik oględzin jedynie potwierdził i uporządkował sprawę zmianę sposobu użytkowania obiektu co do jego części. Nie doszło też do naruszenia art. 77, 80 oraz 85 k.p.a., bowiem fakt zmiany sposobu użytkowania obiektu w części został wystarczająco wykazany, nawet na tej zasadzie, że zamiast funkcji produkcyjnej ma on pełnić funkcję usługową. Nie było potrzeby, zdaniem Sądu, sięgania do opinii biegłych z zakresu przeciwpożarowego i warunków pracy, skoro organy, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy, były w stanie samodzielnie stwierdzić dokonanie zmiany sposobu użytkowania.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego w znacznym a nie uzupełniającym zakresie, przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 4 Pr.bud. w zw. z art. 9 i art. 11 oraz 107 § 1 k.p.a., poprzez niejednoznaczne, a przez to błędne sformułowanie osnowy decyzji, z której nie wynika w sposób precyzyjny, które pomieszczenie, w jaki sposób i do jakiego stanu należy przywrócić, co będzie rodzić problemy interpretacyjne w razie konieczności zastosowania procedury egzekucyjnej, a także poprzez wskazanie, że skarżący powinien "przywrócić poprzedni sposób użytkowania (zakładu galanterii papierniczej), co jest sformułowanie błędnym, podczas gdy prawidłowe postępowanie organu powinno polegać na jasnym sformułowaniu sentencji do jakiej funkcji powinny być poszczególne pomieszczenia przywrócone oraz w jaki sposób, przy czym sposób ten nie powinien wskazywać konkretnego rodzaju działalności, a jedynie sposób użytkowania z punktu widzenia przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80 oraz 85 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, tj. rozstrzygnięcie na podstawie przeprowadzonych oględzin, wynik których nie pozwala jednak na ustalenie, iż zmiana sposobu użytkowania istotnie nastąpiła;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80 oraz 84 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, tj. poprzez brak przeprowadzenia opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz błędną ocenę dowodów w postaci odrzucenia prywatnych opinii z zakresu p.poż. oraz bhp;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich elementów, jakie uzasadnienie powinno zawierać, co uniemożliwia przeprowadzenie odpowiedniej kontroli powodów, jakimi kierował się Sąd oddalając skargę;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. "145 § 1 pkt a" p.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 4 Pr.bud., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji uznał, iż prawidłowe jest określenie nakazu zachowania się strony poprzez: "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (zakładu galanterii papierniczej)", podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno polegać na uznaniu, że organy administracyjne nie są uprawnione do nakazywania przywracania konkretnego rodzaju działalności, np. zakładu galanterii papierniczej, a jedynie mogą nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania z punktu widzenia przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., np. pomieszczenie magazynowe, produkcyjne itp. Ponadto nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania powinien być określony w sposób jasny i precyzyjny, poprzez dokładne określenie do jakiego sposobu użytkowania powinny być poszczególne pomieszczenia przywrócone oraz w jaki sposób.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mimo niezwykłej lapidarności uzasadnienia, która w kwestii dotyczącej stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu ogranicza się do podzielenia w tym zakresie wyrażonego w decyzji organu odwoławczego stanowiska, rozstrzygnięcie Sądu I instancji poddaje się kontroli instancyjnej. Czym innym jest natomiast to, czy istniały podstawy do uznania, że rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu w rozumieniu przepisów prawa. Podważanie tej okoliczności może się odbywać w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących proces dowodzenia i ustalania stanu faktycznego, tak jak to uczynił autor skargi kasacyjnej w ramach dalszych zarzutów zawartych w środku zaskarżenia. Zauważyć także należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie wyjaśniła, do których podniesionych przez nią zarzutów Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnie na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 § 1 i 2 (ten ostatni przepis, zapewne k.p.a., powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Przy czym, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nadto, może skorzystać z możliwości, jaką przewiduje art. 50 § 1 k.p.a., tj. wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, wyjaśniającego, jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Formułując zarzut w tym przedmiocie wnosząca skargę kasacyjną odwołuje się do decyzji WINB z dnia 28 kwietnia 2017 r. i podnosi, że ten sam zakres postępowania, który został w niniejszym postępowaniu uzupełniony na zasadzie art. 136 k.p.a., kwalifikował się w poprzednim postępowaniu zakończonym ww. decyzją na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Składu obecnie orzekającego, niekonsekwencja w działaniu organu nie może stanowić okoliczności przemawiającej za stwierdzeniem naruszenia ww. zasad procedury administracyjnej. Ponadto, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, nie wystarczy stwierdzić, że do takiego naruszenia doszło, lecz konieczne jest wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanym przypadku nie można doszukać się istnienia takiej zależności. Wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2017 r. uporządkował jedynie sprawę, poprzez uszczegółowienie pomieszczeń znajdujących się w obiekcie (numeracja pomieszczeń na załączniku, zawartość pomieszczeń). Do projektu budowlanego odnosiły się organy obu instancji. Dodatkowe wyjaśnienia autora prywatnych opinii z zakresu ppoż. nie były wprawdzie przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji, jednakże organ odwoławczy nie uczynił z nich użytku, bowiem wskazał, że kwestia "zgodność parametrów przeciwpożarowych z normami właściwymi dla obiektu po zmianie sposobu użytkowania miała by znaczenie przy legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania, nie przesądza natomiast czy istnieje przedmiot postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Na marginesie, wydanie przez organ decyzji, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nastąpiło także z uwagi na konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom.

Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznaje natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, podzielając w tym względzie stanowisko skarżącej Spółki, że kwestia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na stwierdzenie, że do takiej zmiany, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., doszło. Zgodnie z ww. przepisem, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Poprzedzenie tego wyliczenia słowem "w szczególności" wskazuje na jego niewyczerpujący charakter, co sprawia, że w art. 71 ust. 1 ustawy jedynie przykładowo wymieniono działania (zaniechania) wpływające na zmianę sposobu użytkowania czy raczej następstwa tych działań, które powinny być za tę zmianę uznane. Zmiana sposobu użytkowania powinna przejawiać się we wpływie na zmianę (w istocie podwyższenie) wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Wymagania te muszą zmierzać do ochrony wartości chronionych przez prawo budowlane, które trzeba zestawić z interesem właściciela obiektu i jego prawem do dysponowania przedmiotem jego własności. W postępowaniu w sprawie zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym, lub jego części, działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne jest nie tyle ustalenie jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (zob. wyroki NSA: z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 737/20; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1837/19). Organ odwoławczy stwierdzając zmianę sposobu użytkowania części obiektu odwołał się do przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109, poz. 719), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. poz. 169, poz. 1650) oraz stwierdził, że z przytoczonych przez niego przepisów wynika, że wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej stawiane budynkom produkcyjnym (zakład galanterii papierniczej), są inne niż wymagania jakie muszą spełniać budynki użyteczności publicznej, a takim jest budynek usługowy oraz że wymagania dotyczące hali produkcyjnej są inne niż dotyczące biura, które można zaliczyć do "pomieszczeń stałej pracy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, nie było to wystarczające z punktu widzenia zasad regulujących postępowanie administracyjne (zasada prawdy obiektywnej, zasad swobodnej oceny dowodów, zasada przekonywania). Tym bardziej, że organ odwoławczy nie dał wiary przedłożonym opiniom rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ powinien, jak słusznie zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, szczegółowo zbadać i uzasadnić, w odniesieniu do każdego pomieszczenia lub grup pomieszczeń, jakie warunki bezpieczeństwa i higieny pracy lub bezpieczeństwa przeciwpożarowego uległy zmianie. W tym celu może wezwać autorów opinii do złożenia dodatkowych, bardziej szczegółowszych wyjaśnień. W przypadku gdyby organ nie mógł uczynić tego we własnym zakresie, choć, co do zasady, pracownicy fachowego pionu administracji (nadzoru budowlanego) posiadają wiedzę pozwalającą dokonać oceny zaistnienia przesłanek do wydania przedmiotowej decyzji, powinien rozważyć, czy nie zachodzi ewentualnie podstawa do powołania biegłego, który podważyłby wnioski płynące z przedstawionych przez Spółkę opinii. Wątpliwości interpretacyjne budzi także sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania określonych pomieszczeń. Powyższe nie jest równoznaczne z nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu ich użytkowania. Należy także podzielić zapatrywanie skarżącej Spółki, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, jego części, powinien zostać określony tak, aby nie było problemów na etapie jego przymusowego egzekwowania. Orzekając w tym przedmiocie organ winien mieć też na względzie, że nakaz nie może zmierzać do przywrócenia prowadzenia określonej "działalności gospodarczej".

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.