Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 281/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi: Stowarzyszenia A. z/s we W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 kwietnia 2021 r. I. stwierdza bezczynność Prezydenta Wrocławia w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Wrocławia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezydenta Wrocławia do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia A. z/s we W. jest bezczynność Prezydenta Wrocławia w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 kwietnia 2021 r.

Strona zarzucała bezczynność organu wnosząc o zobowiązanie do załatwienia sprawy wszczętej powołanym wnioskiem; na podstawie art. 149 § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenie grzywny lub sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że jest pozarządową organizacją pożytku publicznego, której zadaniem statutowym jest m.in. działalność strażnicza wobec Urzędu Miejskiego we Wrocławiu. Dalej wywodziła, że pismem z dnia 24 kwietnia 2021 r. wystąpiła do organu o udostępnienie listy nazwisk urzędników, którym przysługuje miejsce parkingowe na dziedzińcu budynku Urzędu przy ul. [...].

W odpowiedzi z dnia 6 maja 2021 r. organ stwierdził, że żądana informacja ma charakter wewnętrzny, organizacyjny, porządkowy i nie stanowi informacji publicznej.

W opinii Strony organ naruszył art. 2 Konstytucji ustanawiający zasadę zaufania obywatela do państwa, nie wyjaśniając w jaki sposób informacja o charakterze wewnętrznym, organizacyjnym i porządkowym nie stanowi informacji publicznej. Tym samym uchybił obowiązkowi uzasadnienia decyzji i jakkolwiek w sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to reguła uzasadniania ma charakter ogólny, wynika z Konstytucji.

W opinii Strony sprzeczne z prawem jest twierdzenie, że informacja o charakterze organizacyjnym nie stanowi informacji publicznej, przeczy temu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazujący na informacje o organizacji podmiotów, o których mowa w art. 4 ww. ustawy. Pogląd ten ma umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący podkreślał, że żądana informacja dotyczy wykorzystania mienia gminnego, a zatem na mocy art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacją publiczną. Parking jest oddany w tzw. leasing zwrotny i nie stanowi własności Gminy, to jednak organ korzysta z niego, a pojęcie majątku publicznego obejmuje wszelkie prawa majątkowe, nie tylko własność. Parking nie jest publicznie dostępny, korzystają z niego wybrane osoby (pracownicy Urzędu Miejskiego).

Dalej Strona przekonywała, że zasady dotyczące jawności gospodarowania majątkiem poza przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje także art. 33 ustawy o finansach publicznych, co potwierdza poprawność przyjętej wykładni. Podkreślała, że podmiotami korzystającymi z parkingu są funkcjonariusze publiczni (urzędnicy Urzędu Miejskiego, pracownicy samorządowi), pełniący funkcje publiczne, co na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza ochronę ich prywatności. Dostęp do żądanych danych jest istotny z uwagi na kontrolę władz publicznych i udział w debacie publicznej na temat wykorzystania tego składnika majątkowego.

Zdaniem Strony odpowiedź organu rażąco narusza prawo, wynika z oczywiście sprzecznej wykładni przepisów, nie zawiera realnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jedynym powodem odmowy dostępu do informacji jest ukrywanie faktów przed oceną opinii publicznej. Powyższe uzasadnia nałożenie grzywny lub świadczenia pieniężnego. Podkreślała, że organ jest profesjonalną jednostką posiadającą doświadczenie w zakresie udzielania informacji publicznej i nie może zasłaniać się niewiedzą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podkreślał, że sprawa dotyczy wniosku z dnia 24 kwietnia 2021 r., podpisanego przez J. N., zaś skarżącym jest Stowarzyszenie A. Zatem skarga pochodzi od podmiotu, który nie był wnioskodawcą. Zaznaczał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony jednoosobowo i nie zawierał dokumentów wskazujących na jednoosobową reprezentację Stowarzyszenia. Zgodnie zaś z informacją zawartą w KRS, prawo do reprezentacji Stowarzyszenia posiada łącznie dwóch członków zarządu.

Do pisma organ załączył wniosek Strony z dnia 24 kwietnia 2021 r., złożony w formie mailowej, domagający się udostępnienia informacji w postaci przesłania listy nazwisk urzędników, którym przysługuje miejsce parkingowe w dziedzińcu budynku urzędu przy ul. [...].

Załączono także odpowiedź organu z dnia 6 maja 2021 r., w której informowano, że objęte wnioskiem żądanie nosi znamiona informacji nie – publicznej, nie dotyczy spraw wynikających z zadań organu lecz informacji o charakterze wewnętrznym, organizacyjnym i porządkowy, Wobec tego nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w doktrynie (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX ), z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności.

Badając zatem czynności podjęte przez organ w tej sprawie - w kontekście stawianych przez Stronę zarzutów - wyjaśnienia wymagają następujące kwestie. Po pierwsze, czy żądane informacje mieszczą się w zakresie informacji publicznej. Po drugie czy organ był zobowiązany do ich udostępnienia, wreszcie czy nastąpiło to w zakreślonych ustawowo terminach oraz czy działanie organu zostało podjęte w prawidłowy sposób.

Ocena zasadności żądania Strony i poprawności odpowiedzi udzielonej przez organ, w kontekście wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę wymaga oceny, czy środek prawny złożony przez Stronę był dopuszczalny. Organ wskazuje bowiem, że wniosek pochodził od innego podmiotu niż ten, który wnosił skargę, co jego zdaniem nakazuje jej odrzucenie. Zasadniczo taki pogląd ma uzasadnienie i nie może być negowany, jednakże w opinii Sądu rozpoznającego sprawę twierdzenia organu w okolicznościach faktycznych toczonego sporu nie mają umocowania.

Jak wynika z treści wniosku złożonego w dniu 24 kwietnia 2021 r. do organu drogą mailową, pod tekstem zapytania jako podpisującego wskazano J. N. prezesa Stowarzyszenia A. Jakkolwiek zatem podpis złożyła osoba fizyczna, to wskazała ona rolę w jakiej występuje, co zgodne jest z zasadami reprezentacji osób prawnych czy jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. W ich imieniu zawsze działają organy w skład których ostatecznie wchodzą osoby fizyczne ustawowo do tego umocowane. Niewątpliwe odnosi się to do stowarzyszeń i ma uzasadnienie w art. 9 oraz art. 10 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020, poz. 2261 ze zm.).

Niespornie postępowanie prowadzone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępne do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej. u.d.i.p.) jest trybem odrębnym, niezależnym, do którego zapisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) mają zastosowanie tylko w odniesieniu do wydawanych w tej procedurze decyzji. Niemniej nie wyklucza to konieczności stosowania w trakcie procedowana na gruncie ww. ustawy zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza gdy adresatem pisma – tak jak w rozpoznawanej sprawie - jest organ władzy. O konieczności respektowania tych zasad wypowiadał się w sposób jednoznaczny Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 7/13 (dostępna w ONSAiWSA z 2014 r. Nr 3, poz. 37 oraz CBOSA). Skład orzekający wskazał wówczas, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Niezależnie od tego większość zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma swoje umocowanie w Konstytucji, co wzmacnia tylko ich znaczenie i rolę w postępowaniu przed organami administracji dając stronom niezbędne gwarancje, które w ramach tej szczególnej procedury, zasadniczo dotyczącej sporu z organami władzy, są niezwykle istotne.

Zatem w toku poddanego kontroli Sądu postępowania znajdą zastosowanie zasady: praworządności, zaufania i informowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zgodnie z ich treścią organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Ten przekaz i zasady wzmacniają reguły wpisane w art. 10 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C. 2011.285.3 z dnia 29 września 2011 r.). Zgodnie z jego brzmieniem urzędnik działa konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej, a także w sposób zgodny z działalnością administracyjną instytucji. Urzędnik przestrzega praktyk administracyjnych obowiązujących w instytucji, o ile nie zaistnieją uzasadnione prawnie powody, które usprawiedliwiałyby odstąpienie od tych praktyk w indywidualnym przypadku. Powody te należy przedstawić na piśmie (ust. 1). Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostek, które wynikają z działań podejmowanych w przeszłości przez daną instytucję (ust. 2). Jeśli zajdzie taka konieczność, urzędnik służy jednostce poradą w kwestii możliwego postępowania w sprawie, która wchodzi w zakres jego obowiązków, a także w kwestii sposobów rozstrzygnięcia danej sprawy (ust. 3).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że treść wniosku, sposób jego podpisania niewątpliwie dowodzi, że wnioskodawcą nie była osoba fizyczna lecz Stowarzyszenie działające przez swojego reprezentanta. Jasno wskazano bowiem, że pod wnioskiem podpisał się z imienia i nazwiska podmiot reprezentujący Stowarzyszenie - jego prezes. W sytuacji wątpliwości, co poprawności reprezentacji Stowarzyszenia organ powinien zareagować poprzez wezwanie wnioskodawcy do wykazania sposobu reprezentacji oraz umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia. Zaniechanie w tym zakresie nie może, w świetle powołanych na wstępie zasad, obecnie obciążać Strony.

W opinii Sądu treść wniosku z dnia 24 kwietnia 2021 r. wskazuje, że pochodzi on od Stowarzyszenia, o czym przekonują powołane zapisy. Jeśli zatem organ miał jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie również winien je wyjaśnić z udziałem Strony. Zaniechanie tego obowiązku, przyjęcie wbrew treści pisma, że stanowi ono żądanie pochodzące od osoby fizycznej narusza powołane na wstępie zasady ogólne, prowadząc do sytuacji, w której wniosek Strony pozostał bez rozpoznania, gdyż został skierowany do podmiotu, który nie był wnioskodawcą. Już tylko ta okoliczność powoduje konieczność stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania go do załatwienia wniosku Strony.

Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiują pojęcia bezczynności. W takiej sytuacji konieczne jest dokonanie wykładni tego pojęcia. Lukę tę wypełnia orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo, zgodnie wskazując, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy takiej właśnie informacji, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, orzeczenia dostępne w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

A zatem z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa..., s. 109). Oznacza to, że z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy adresat wniosku milczy bądź udzielona odpowiedź jest niepełna bądź oczywiście błędna.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że żądanie zawarte we wniosku stanowi informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Jest to zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym art. 6 zawiera przykładowy katalog informacji publicznych o czym przekonuje użycie w jego treści słów "w szczególności". Tak szerokie pojmowanie prawa dostępu do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3).

Zatem informacje dotyczące majątku publicznego, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego mieszczą się w zakresie informacji publicznej, co expressis verbis wyraża art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Kwestie dotyczące korzystania z mienia jednostki samorządu terytorialnego lub przez jednostkę samorządu terytorialnego i ponoszenia z tego tytułu opłat niewątpliwie mieszczą się w tym zakresie. Zatem to jak wykorzystywany jest parking Urzędu, kto z niego korzysta i na jakich zasadach jest informacją o majątku jednostki samorządowej, dotyczy bowiem gospodarowania tym mieniem. Z pewnością nie są to sprawy organizacyjne, porządkowe czy wewnętrzne organu.

W aspekcie wniosku Strony dostęp do informacji wskazującej imiona i nazwiska urzędników korzystających z parkingu może zostać jednak ograniczony, o czym świadczy powołany już zapis art. 61 ust. 3 Konstytucji. Przykładem ustawowego ograniczenia prawa do informacji publicznej jest zapis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stanowią one odpowiednio: prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Przy czym ustalając zakres danych podlegających wyłączeniu konieczne jest zbadanie, które z nich dotyczą osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, te dane bowiem winny zostać ujawnione. Dla porządku jeszcze wskazać trzeba, że odmawiając udostępnienia informacji, z uwagi na opisane ograniczenie ustawowe formą wyrażenia stanowiska organu jest decyzja, o której mowa w art. 16 u.d.i.p.

Zatem zakres żądanych przez Stronę danych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu z zastrzeżeniem wyjątków wyłączonych art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Nie budzi także jakichkolwiek wątpliwości, że organ – adresat pisma - jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienie żądanych informacji, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dalej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.

Z treści przywołanych norm wynika zatem, że obligowany ustawowo organ – Strona przeciwna – winien udzielić Stronie żądanych przez nią informacji w terminie 14 dni lub w tym czasie powiadomić o powodach opóźnienia (gdy informacja nie może zostać udostępniona w terminie), wskazać nowy termin jej udzielania nie dłuższy jednak niż dwa miesiące. Zwłoka w dokonaniu tej czynności skutkuje stwierdzeniem bezczynności. Okoliczność taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wskazano strona przeciwna w terminie zakreślonym ustawą nie udzieliła żądanej informacji, nie wskazała także, że nią nie dysponuje. Tym samym dopuściła się bezczynności.

Przyjmując nawet, że pismo z dnia 6 maja 2021 r. stanowi odpowiedź na wniosek Strony, zostało bowiem wysłane na adres zwrotny zawarty we wniosku, to i tak nie zmienia to przyjętej oceny. Organ nadal pozostawał w bezczynności. Jak wskazano dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony (właściwy) akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zatem w zakresie bezczynności będzie się mieściła zarówno sytuacja braku jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek, udzielenie jej po terminach zakreślonych ustawowo, jak i sytuacja będąca udziałem niniejszego postępowania, błędnego kwalifikowania informacji jako niemającej charakteru informacji publicznej. Podkreślić bowiem należy, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, CBOSA).

Dotąd powiedziane uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w zakresie objętym skargą i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we wskazanym zakresie, zgodnie z wytycznymi Sądu, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd był zobowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 967/16, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że o ile samo stwierdzenie bezczynności nie podlega jakiejkolwiek uznaniowości, o tyle ocena rażącego naruszenia prawa poddana jest już pewnemu uznaniu osadzonemu w okolicznościach faktycznych danej sprawy. Decydujące znaczenie mają tu m.in. okres przewlekłości, jej przyczyny, sposób procedowania przez organ i stosunek do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wskazanych okoliczności, organ jakkolwiek błędnie to jednak odniósł się do wniosku, co wyklucza stwierdzenie, że naruszenie przepisów miało rażący charakter.

Z dalszych zapisów art. 149 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, w opinii Sądu uzasadnia oddalenie wniosku Strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej. Charakter omawianego uprawnienia zasadniczo wiąże się rażącym naruszeniem prawa, a jego celem jest nie tylko wynagrodzenie stronie wadliwego działania organu ale także zdyscyplinowanie go podjęcia wymaganych prawem czynności. Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Dyscyplinująco-represyjny charakter tych środków skutkuje uznaniem, że powinny one być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2943/20; z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2369/20; z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1727/20; z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3455/19 dostępne w CBOSA).

Jak wskazano analiza sprawy nie pozwala przyjąć, że bezczynność organu była wynikiem celowego i zamierzonego działania organu skierowanego przeciwko Skarżącemu oraz, że zachodzi obawa, że organ w przyszłości w sposób uporczywy będzie uchylał się od rozpoznania tego typu wniosków.

Mając na uwadze stwierdzone fakty, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził bezczynność organu, odmawiając uznania, że ma ona rażący charakter. Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek Strony o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Końcowo odnotowania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.