Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1243/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. W. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017r. Wójt Gminy G. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778, dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23, ze zm., dalej jako "k.p.a.") odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu obejmującego działkę nr [...] obręb geodezyjny P. 0012, gm. G. w zakresie budowy stacji bazowej komórkowej operatora [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki P. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce nr [...] uznał, że obszar inwestycji w tym przypadku powinien odnosić się nie tylko do fragmentu wskazanego przez inwestora poprzez granice określone we wniosku, ale powinien odnosić się do całej działki ewidencyjnej, a więc także do gruntów klasy RIIIa, RIIIb i PsIII. Organ przywołał przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 nie wymagają rozstrzygnięcia, ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 3 wynika, że nie ma potrzeby wyznaczania obszaru analizowanego, a pkt 2 i 3 nie dotyczą wnioskowanej inwestycji. Warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 organ uznał za spełniony. Stwierdził jednak, że nie jest spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ponieważ teren działki nr [...] obejmuje grunty: RIIIa, RIIIb, RIVa i PsIII, czyli grunty orne i pastwiska trwale w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów.

Wójt uznał, że obszar inwestycji w tym przypadku powinien odnosić się nie tylko do fragmentu wskazanego przez inwestora poprzez granice określone we wniosku, ale do całej działki ewidencyjnej, a więc także do gruntów klasy RIIIa, RIIIb i PsIII, podzielają pogląd wyrażony we wskazanych wyrokach sądów administracyjnych. Z interpretacji tych wyroków jasno bowiem wynika, że zmiana przeznaczenia w przypadku decyzji lokalizacyjnej zawsze powinna dotyczyć obszaru jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, w tym przypadku całej działki nr [...] obręb geodezyjny P.. Wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, według której zwarty obszar projektowany należałoby odnosić jedynie do obszaru faktycznie zajmowanego na cele nierolnicze i nieleśne, prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia łącznie warunków wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy spełnieniu których nie jest wymagana zgoda ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytków klas I-III. Przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wójt wskazał, że w przypadku odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma czego uzgadniać z organami uzgadniającymi, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem odwołującej się w toku postępowania projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Starostę G. , pod warunkiem uzyskania przez wydaniem pozwolenia na budowę, lub przed złożeniem zgłoszenia robót budowlanych decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej bądź informacji, że nie zachodzi konieczność wydania takiej decyzji oraz pod warunkiem lokalizowania całej planowanej inwestycji na gruntach rolnych klasy RIVa (zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji określającym lokalizację). Podkreślono, że inwestycja w całości planowana jest na gruntach rolnych klasy RIVa.

Działaniu Wójta polegającemu na uznaniu, ze obszar inwestycji w przypadku przedmiotowej inwestycji, powinien odnosić się nie tylko do fragmentu wskazanego przez inwestora poprzez granice określone we wniosku, ale powinien się odnosić do całej działki ewidencyjnej, Spółka zarzuciła uznaniowość, oraz niezgodność z wnioskiem i postanowieniem Starosty [...]. Niezrozumiałe są dla Spółki argumenty, jakoby nie można było dla inwestycji , dla której spółka zamierza wyłączyć z produkcji rolnej jedynie ok. 100m2 w konturze gruntu klasy RIVa – objąć decyzją p ustaleniu lokalizacji celu publicznego jedynie części działki ewidencyjnej.

W podobnej sprawie inwestor uzyskał nadto opinię Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazującą, że w przypadku gdy na jednej działce znajdują się grunty rolne zarówno klasy III jak i IV, możliwe jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na część działki, w granicach obszaru oznaczonego linią rozgraniczającą teren inwestycji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 , art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy, którą wydaje prezydent miasta na wniosek osoby zainteresowanej.

Jak wynika z dokumentów sprawy działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana sposobu zagospodarowania wskazanych działek możliwa jest wyłącznie drodze ustalenia warunków zabudowy.

Organ wskazał, że postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy będą miały zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona, stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Kolegium stwierdziło, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego był art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.i l. Zgodnie z tym przepisem przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagają zgody o której mowa w ust. 2, a więc m.in. użytków rolnych klasy I-III dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisem tym wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwości "odrolnienia". W obecnym stanie prawnym, każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. Zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym). Istotny jest tu cel ochrony gruntów rolnych, w szczególności najwyższych klas, wynikający z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem przeznaczanie ich na cele nierolnicze traktować należy jako wyjątek. Terenem o którym mowa w art. 61 ust. 4 jest więc obszar wskazanej we wniosku działki ewidencyjnej. Także z przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. nie można wywodzić, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem przedstawione na kopii mapy zasadniczej właściwej skali, obejmujący teren, którego wniosek dotyczy, może być ograniczony tylko do części działki. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki ewidencyjnej, na której planowana jest inwestycja jako całości a nie jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Istotą decyzji jest bowiem przesądzenie czy na konkretnej działce jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia o określonych parametrach, nie określa się w niej dokładnego położenia inwestycji.

W sprawie niesporne jest, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie P. 0012, gmina G. obejmuje grunty rolne sklasyfikowane jako RIIIa, RIIIb, RIVa i PsIII. Stosownie do art. 2 u.o.g.r.i.l. gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Skoro według art. 6 tej ustawy na cele nierolnicze można przeznaczyć, przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku – inne o najniższej przydatności, to organ w sprawie zagospodarowania terenu ma obowiązek ustalić na podstawie danych ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. W dokumentacji geodezyjnej (załącznik mapowy) przedstawiono w sposób jednoznaczny charakter gruntów objętych planowanym przedsięwzięciem.

Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 2012/15, w którym stwierdzono, że "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora."

spółka P., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając jej naruszenie przepisów prawa:

1) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) poprzez błędne uznanie, że "terenem" inwestycji jest obszar całej "działki ewidencyjnej" gruntu, podczas gdy oznaczenie inwestycji jako terenu składającego się jedynie z części działki jest dopuszczalne, ponieważ ustawodawca nie utożsamia w żaden sposób terminu "teren" z pojęciem "działka" i w konsekwencji nie ma podstaw do domagania się odrolnienia całej działki, jeśli inwestycja znajduje się na małej jej części;

2) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez uznanie przez organy, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i wymaga odrolnienia terenu.

Na tej podstawy Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. nr [...] z [...] maja 2017r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce ewidencyjnej, na której występują grunty klasy R IVa, RIIIa, RIIIb oraz pastwiska trwałe PsIII. Inwestycja skarżącej planowana jest na gruncie klasy RIVa. Zdaniem skarżącej nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ jednoznacznie w projekcie wskazano, że projekt inwestycji celu publicznego zakłada wzniesienie wieży telekomunikacyjnej wyłącznie na gruntach klasy R IVa.

Organy bezzasadnie utożsamiają pojęcia "teren" i "działka". Bezsprzeczne jest, że ustawodawca na gruncie tego samego przepisu, używa zarówno terminu "działka" (w art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz "teren" (art. 61 ust. 1 pkt 4). Prowadzi to do błędnej wykładni przepisów i błędnego założenia, że racjonalny ustawodawca dopuszcza używanie dwóch brzmiących inaczej pojęć do określenia w rzeczywistości tej samej rzeczy (w tym przypadku "działki"). Analizując powyższe przepisy należy przyjąć, że ustawodawca celowo nie posłużył się w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p sformułowaniem "działka", lecz właśnie "teren". Celem ustawodawcy było uelastycznienie procesu dla inwestycji celu publicznego, polegające na stworzeniu możliwości ochrony najlepszych klas gruntów, bez konieczności wyłączania z działalności leśnej całości działki, jeśli inwestycja lokalizowana jest na takiej części tejże działki, która składałaby się z gruntu innej klasy, nie wymagającej ochrony.

Ponadto, organy wadliwie zastosowały art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Sformułowanie ww. artykule, o "odpowiednim" stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może przesądzać o bezpośrednim, czy wręcz automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Regulację prawną należy dostosować przez właściwą interpretację do właściwości regulacji głównej. Organy administracji budowlanej argumentują stosowanie tego przepisu w ten sposób brakiem podstaw do różnicowania ochrony gruntów rolnych i leśnych w zależności od tego, czy planowana jest na nich inwestycja celu publicznego, czy inwestycja nie mająca takiego charakteru. Gdyby bowiem przyjąć za prawidłowe tylko takie rozumowanie, to należałoby uznać, że ustawodawca zawarłby zapis o stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a nie jego odpowiednim stosowaniu.

Organy, stwierdzając niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zupełnie pominęły regulację, przewidzianą w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, której celem było zniesienie uciążliwych przeszkód stawianym inwestorom telekomunikacyjnym, przede wszystkim na gruncie władztwa planistycznego oraz postępowań budowlanych. Zgodnie z art. 46 ust. 2 zd. 2 cyt. ustawy, przeznaczenie terenu na cele (...), leśne, (...) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (...). Nawiązując do niniejszej sprawy organy administracji budowlanej powinny zatem rozważyć, przy odpowiednim stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., także reguły interpretacyjne wynikające z innych ustaw dotyczących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym przede wszystkim cytowanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych i możliwość odstąpienia od zastosowania tego przepisu w sprawie, której celem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Stanowisko to potwierdza wyrok z 14 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 734/15, gdzie NSA stwierdził wobec gruntu o klasie R III, że przy rozważaniu "odpowiedniego" stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regulacja tego przepisu zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1) oraz interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Sąd winien zatem rozważyć przy odpowiednim stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. także reguły interpretacyjne wynikające z innych ustaw dotyczących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym głównie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i możliwość odstąpienia od zastosowania tego przepisu w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Natomiast w wydanym w konsekwencji wyroku z 21 czerwca 2017r., sygn. II SA/Rz 336/17, WSA w Rzeszowie stwierdził, że ustawodawca stwierdza wyraźnie, iż przeznaczenie terenu na cele rolnicze, leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się także w sposób wyczerpujący do argumentów skarżącej dotyczących rzeczywistych skutków wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty należy podzielić.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyłącznie przepisy ustawy o z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz także przepisy odrębne, właściwe dla konkretnego rodzaju inwestycji.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Należy zatem zwrócić uwagę na rozróżnienie ustawowe pomiędzy ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ustaleniem warunków zabudowy dla innego rodzaju inwestycji.

Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w przepisie art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.);

W myśl art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są między innymi budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Przy czym pod pojęciem "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.).

Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego. Okoliczność tą całkowicie pomijały organy w niniejszej sprawie.

Sąd już na wstępie dalszych rozważań podkreśla jednak, że wniosek skarżącej Spółki z [...] lutego 2017r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy przedsięwzięcia określonego nie jako budowa "wieży telekomunikacyjnej z okablowaniem" lecz "stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]" zlokalizowanej na działce nr [...], obręb 0012 P. gmina G.. Ani wniosek w swej treści ani tym bardziej żadna z decyzji organów administracji publicznej, poza posłużeniem się ogólnikowym pojęciem stacja bazowa telefonii komórkowej nie odnosiło się w jakikolwiek sposób do konkretnych charakterystycznych elementów tak określonego zamierzenia inwestycyjnego, takich jak ilość rodzaj, parametry anten nadawczo-odbiorczych, radiolinii i innych urządzeń objętych wnioskowanym przedsięwzięciem.

Zarówno z tytułu rozdziału 5 u.p.z.p., jak też dalszych przepisów wynika wprost rozróżnienie przez ustawodawcę wymogów i trybu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dla ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji. Organ pierwszej instancji dokonał w sprawie całkowicie błędnej i nieuprawnionej wykładni art. 61 u.p.z.p., który nie odnosi się wprost do lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy także ograniczył się do przywołania tego przepisu bez zwrócenia uwagi w jakim wyłącznie zakresie może on mieć odniesienie do okoliczności tej sprawy.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., "inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a." Ustawodawca treścią cytowanego przepisu wymaga zatem jedynie odpowiedniego stosowania w procedurze decyzyjnej lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu nie objętego mocą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego normy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Powołany przepis za jeden z warunków wydania decyzji uznaje okoliczność, aby objęty wnioskiem teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie ministra właściwy do spraw środowiska).

W tym kontekście należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 734/15), którego argumentację Sąd w orzekającym składzie w pełni podziela, uznał, że sformułowanie w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może przesądzać o bezpośrednim, czy automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono bardzo jednoznacznie, że przy rozważaniu "odpowiedniego" stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106 poz. 675 z późn. zm.). Regulacja tego przepisu zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1) oraz interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ust. 2 art. 46 stwierdzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze (...) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Z uwagi na fakt, że ustawodawca stwierdza wyraźnie, iż przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Na taki sposób rozumienia prawa materialnego pozwala też instytucja odpowiedniego stosowania przepisu odesłania wyrażona w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Odesłanie nakazujące odpowiednie stosowanie określonego przepisu prawa upoważnia organ do takiej wykładni i stosowania przepisów odesłania, która najpełniej uwzględnia specyfikę prowadzonego postępowania, determinowaną charakterem rozstrzyganej sprawy. Dlatego trzeba zgodzić się z zapatrywaniem postulującym konieczność powstrzymania się od pokusy automatycznego przenoszenia pełnej treści przepisu odesłania do rozstrzyganej sprawy.

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki WSA w Łodzi z 19 października 2017r., sygn. II SA/Łd 571/17, WSA w Rzeszowie z 24 maja 2017r., sygn. II SA/Rz 336/17, WSA w Olsztynie z 13 lutego 2018r., sygn. II SA/Ol 25/18, WSA w Bydgoszczy z 20 marca 2018r. sygn. II SA/Bd 1254/17 - dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W niniejszej sprawie nie można też tracić z pola widzenia rzeczywistych skutków wykonania stacji bazowej, na które słusznie zwraca uwagę strona skarżąca. Otóż niewątpliwie planowane działania spółki nie spowodują niekorzystnej dla celów ochrony gruntów rolnych zmiany przeznaczenia gruntu, bowiem mają polegać wyłącznie na posadowieniu instalacji antenowej oraz przeprowadzeniu w ziemi kabla.

W sytuacji zatem, gdy nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie pozwalał w sprawie ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na jego automatyczne stosowanie, to odmowa wydania dla skarżącej decyzji pozytywnej z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, nie mogła przesądzać o takim wyniku sprawy, jaki ustaliły organy administracji publicznej. Wobec powyższego należało podzielić zarzuty skargi o naruszeniu przepisów prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy całkowicie pominął także podnoszoną w odwołaniu kwestię uzyskania uprzednio dla projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego pozytywnego uzgodnienia Starosty – czyli organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie rozważając, podstaw odmiennej oceny w tym zakresie organu orzekającego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego – z pominięciem w takiej sytuacji uzgodnienia projektu odmiennej decyzji z właściwym organem. Ta jednak okoliczność na obecnym etapie postępowania nie ma już znaczenia wobec uchylenia decyzji organów obydwu instancji, i stwierdzonych przez Sąd istotnych braków formalnych wniosku, do których uzupełnienia organ pierwszej instancji nie wezwał orzekając przedwcześnie. W tej sytuacji całkowicie dowolnie i bez uzasadnienia własnych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja zgodna jest z przepisami ochrony środowiska, podczas gdy nie rozważył czy nie stanowi ona przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu stosownych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71).

Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Zgodnie z art. 54 decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, iż inwestor już we wniosku musi jednoznacznie określić nie tylko ogólnie rodzaj planowanej inwestycji, ale również jej charakterystyczne parametry techniczne oraz dane charakteryzujące wpływ na środowisko, w taki sposób aby organ administracji i organy uzgadniające procedowały odnośnie zindywidualizowanego konkretnego przedsięwzięcia – inwestycji celu publicznego łączności publicznej. W przypadku zatem gdy inwestor wnioskuje o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej, to nie jest wystarczające wskazanie, że projekt przewiduje budowę tej stacji składającej się z: wieży wolnostojącej, instalacji składającej się z anten nadawczo-odbiorczych i radiolinii, urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży z wewnętrzną linią zasilającą – o całkowitej wysokości konstrukcji do 56 m n.p.t. (wraz z fundamentem i odgromnikiem). Dodatkowo do wniosku dołączono konfigurację jedynie 12 anten sektorowych, bez wskazania ilości i konfiguracji radiolinii. Powyższa treść wniosku nie odpowiada zatem w pełni wymogowi określenia charakterystycznych parametrów całego przedsięwzięcia, co nie jest istotne jedynie z punktu widzenia przepisów ustawy środowiskowej, lecz winno odzwierciedlać całość konkretnego urządzenia składającego się łączności publicznej. Tymczasem organ pierwszej instancji pominął te istotne kwestie skupiając się wyłącznie na wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wynika to z analizy oraz treści dwóch projektów decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których organ także nie indywidualizuje konkretnie tej inwestycji poprzez podanie jej charakterystycznych parametrów i elementów (w tym ilości mocy, azymutów, tiltów wszystkich anten nadawczo- odbiorczych oraz radiolinii) ograniczając się za inwestorem do ogólnego wskazania rodzaju inwestycji – "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]". Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem wezwać inwestora do uzupełnienia braków wniosku, a następnie poddać ocenie całokształt okoliczności danej sprawy – czyli ocenić przesłanki i wymogi ustalenia lokalizacji konkretnej inwestycji celu publicznego o konkretnych parametrach, składowych elementach i zakresie oddziaływania na środowisko. Organ uwzględni, że wniosek jak i decyzja dotyczyć ma nie wyłącznie wieży antenowej – jako urządzenia telekomunikacyjnego lecz stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Cel publiczny w tym zakresie związany jest z kwestią dostępności usług telekomunikacyjnych dla ogółu użytkowników – nie zaś stricte z pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej, do której niewątpliwie zalicza się sam maszt lub wieża antenowa (patrz: art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). Koniecznym elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – oprócz budowy wieży antenowej, lokalizacji kontenera u podnóża wieży, ogrodzenia i utwardzenia terenu stacji oraz budowy przyłącza energetycznego – jest montaż anten nadawczo-odbiorczych zapewniających łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego, ponieważ dopiero wtedy może służyć zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Pominięcie tej oczywistej okoliczności przeczy zgodności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z przepisami u.p.z.p. Niezależnie zatem od tego czy organ wydaje decyzję pozytywną czy negatywną, nie może pominąć tego istotnego elementu stanu faktycznego postępowania lokalizacyjnego. Taki stan nie jest do zaakceptowania z uwagi na zasadę praworządności, ponieważ tylko określone inwestycje mogą korzystać z preferencji prawnych jakie daje możliwość uzyskania dla inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. O tym bowiem decyduje bezwzględny charakter przepisów u.p.z.p. (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2422/15).

Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. decyzję taką stanowi także decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontestowanej decyzji, organy zobowiązane były do oceny czy planowane w sprawie zamierzenie może chociażby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta jednak z naruszaniem powyższych przepisów nie była poddana uwadze organów, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił natomiast w realiach niniejszej sprawy stanowiska skarżącej kwestionującego poprawność objęcia decyzją całej działki, nie zaś jedynie jej części wskazanej we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co jednak w świetle wcześniejszych rozważań nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku dotyczącej sposobu wykładni ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn.zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie [...]zł (§ 2 ust. 23 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).