Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2004/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 205/13 w sprawie ze skargi D. K.-B. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. K.-B. na rzecz Zarządu Województwa Ś. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013r., sygn. akt I SA/Ke 205/13, oddalił skargę D. K. – B. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków budżetu państwa oraz z budżetu Unii Europejskiej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

D. K. – B. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "P." złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach konkursu zamkniętego nr 1.1.3 dla mikroprzedsiębiorstw w ramach Osi Priorytetowej I, Działanie 1.1, Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw "Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007 – 2013" (dalej określany jako RPOWŚ na lata 2007-2013). Zgodnie z Regulaminem Konkursu, stanowiącym Załącznik do Uchwały Nr 2278/09 Zarządu Województwa Ś. z dnia 16.12.2009 r.), przed sporządzeniem wniosku o dofinansowanie wnioskodawca był zobowiązany do zapoznania się m.in. z następującymi dokumentami i materiałami: Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPOWŚ na lata 2007-2013, Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie dla Działania 1.1 RPOWŚ na lata 2007–2013, Podręcznikiem kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOWŚ na lata 2007-2013, Kryteriami wyboru projektów w ramach RPOWŚ na lata 2007-2013, wzorem umowy o dofinansowanie, ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84 , poz. 712, ze zm.; powoływanej dalej jako: u.z.p.p.r.).

We wniosku o dofinansowanie i biznes planie skarżąca wskazała, że w ramach projektu zamierza zakupić wyposażenie pralni: magiel typu [...], agregat chemiczny o załadunku 12 kg, system uzdatniania wody typu [...], pralnico-wirówkę typu [...] z barierą higieniczną oraz system odzysku wody. Według wniosku realizacją projektu miał zajmować się Z. B.

Wobec pozytywnej oceny wniosku między D. K. –B. a Zarządem Województwa Ś. będącym Instytucją Zarządzającą RPOWŚ na lata 2007-2013 (dalej IZ) została zawarta w dniu [...] lutego 2011r. umowa o dofinansowanie projektu pn: "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez zakup innowacyjnego wyposażenia pralni".

Realizując projekt Beneficjentka zaprosiła do składania ofert na dwa nowe urządzenia pralnicze: magiel [...] oraz pralnico-wirówkę typu [...] z barierą higieniczną z 36-cio miesięcznym okresem gwarancji, a po ich rozpatrzeniu w dniu [...] marca 2011 r. zawarła umowę kupna z firmą [...] Sp. z o.o. na dostarczenie powyższych urządzeń, na łączną kwotę 893.226 zł brutto.

W dniu [...] marca 2011 r. IZ przekazała skarżącej środki z EFRR w kwocie 277.771,50 zł oraz środki z budżetu państwa w kwocie 49.018,50 zł w formie zaliczki (w sumie 326.790 zł) na realizację projektu. We wniosku o płatność pośrednią z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca rozliczyła przekazane środki oraz udokumentowała wydatek na zakup magla [...] w wysokości 775.884 zł brutto (netto: 630.800 zł) oraz pralnico-wirówki typ [...] w kwocie 117.342 zł brutto (netto: 95.400 zł). IZ zatwierdziła kwotę dofinansowania w wysokości 326.790 zł.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca zwróciła się o zmianę umowy o dofinansowanie poprzez zamianę systemu uzdatniania wody typu [...] na pralnico-wirówkę typ [...] z wbudowanym systemem odzysku wody, połączoną z uzdatniaczem wody oraz zamianę systemu odzysku wody na pralnico-wirówkę typ [...] z wbudowanym systemem odzysku wody, połączoną z uzdatniaczem wody. Organ wyraził zgodę na powyższe zmiany, zaznaczając, że nowe maszyny muszą posiadać takie same bądź lepsze parametry od zakładanych, ich wartość kwalifikowalna nie może ulec zmianie i nie mogą być jeszcze zakupione. W dniu [...] czerwca 2011 r. skarżąca przedłożyła zaktualizowany wniosek o dofinansowanie wraz z biznes planem, wyszczególniając wydatki poczynione na magiel typu [...], pralnico-wirówkę typ [...] z barierą higieniczną, agregat chemiczny - załadunek 12 kg, pralnico-wirówka typu [...], pralnico-wirówka typu [...]. Wysokość całkowitych wydatków kwalifikowalnych wynosiła 1 223 900 zł.

Beneficjentka zaprosiła do składania ofert na dostawę pralnico-wirówki typu [...] z systemem odzysku wody, połączonej z uzdatniaczem wody, pralnico wirówki typu [...] z systemem odzysku wody, połączonej z uzdatniaczem wody i agregatu chemicznego o załadunku 12 kg, z 36-cio miesięcznym okresem gwarancji. Po rozpatrzeniu ofert, w dniu [...] maja 2011 r. zawarła umowę kupna z firmą [...] Sp. z o.o. na dostarczenie powyższych urządzeń, na łączną kwotę 612.171 zł brutto.

W dniu [...] czerwca 2011 r. IZ przekazała Beneficjentce kolejną zaliczkę na realizację projektu z EFRR w kwocie 166.963,16 zł oraz środki z budżetu państwa w kwocie 29.464,09 zł. We wniosku o płatność końcową Beneficjentka udokumentowała wydatki i załączyła umowę sprzedaży urządzeń wraz z fakturami, z których wynikało, że firma [...] Sp. z o.o. dostarczyła skarżącej w dniu [...] czerwca 2011 r. dwie pralnico-wirówki model [...] i model [...] producenta [...] oraz agregat chemiczny model [...] producenta [...].

IZ przeprowadziła u Beneficjentki końcową kontrolę realizacji projektu, w wyniku której ustalono, że skarżąca nie kupiła maszyn i urządzeń określonych we wniosku o dofinansowanie, tj. magla marki [...] oraz pralnico-wirówki typ [...]. Zamiast powyższych urządzeń zakupiła maszyny innych marek o innych parametrach, mimo iż nie wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na takie zmiany a znany był jej obowiązkowy tryb dokonywania zmian.

W toku kontroli stwierdzono również, że osobą rzeczywiście zajmującą się projektem (w tym przygotowaniem opisu urządzeń i ich parametrów do ogłoszenia o zamówieniu i wyborem najkorzystniejszej oferty) był Z. B., a umowy kupna urządzeń zostały zawarte z jednoosobową spółką z o.o. [...], w której prezesem zarządu i jedynym udziałowcem jest Z. B.

Ponadto stwierdzono, że w odpowiedzi na ogłoszenia skarżącej nie zgłosił się żaden z czołowych dostawców urządzeń pralniczych. W tym stanie rzeczy, IZ zbadała rynek sprzedawców maszyn pralniczych i poczyniła ustalenia, co do cen i parametrów tych urządzeń.

IZ ustaliła, że objęty projektem magiel [...] oraz zakupiony magiel [...] to różne urządzenia, różnych marek, o różnych parametrach. Cena za magiel [...] wynosi 206.116,89 zł netto, zaś skarżąca zakupiła to urządzenie za kwotę 630.800 zł netto.

Pralnico-wirówka typ [...] nie występuje z barierą higieniczną i jest pralnico-wirówką wysokoobrotową, a cena tego urządzenia to 33.000 zł netto, zaś Beneficjentka kupiła je za 95.400 zł netto.

Koszt pralnico-wirówki typ [...] wynosi zaś 63.000 zł, zaś Beneficjentka kupiła ją za 189.300 zł.

Pralnico wirówka typ [...] to koszt 58.000 zł, zaś Beneficjentka kupiła ją za 70.100 zł.

Trzyzbiornikowy agregat o załadunku 12 kg to koszt 104.402,80 zł netto, a dwuzbiornikowy to koszt 97.161,68 zł netto, zaś Beneficjentka zakupiła urządzenie za 238 300 zł).

Wskutek powyższych ustaleń IZ stwierdziła, że kwota wydatków niekwalifikowanych w projekcie wyniosła 998.497,20 zł (netto), z czego kwota dofinansowania (45%) wyniosła 449 323,74 zł i biorąc pod uwagę pobrane przez Beneficjentkę zaliczki obliczyła kwotę do zwrotu. Kwotę tę IZ wyliczyła na podstawie różnic cen wskazanych przez Beneficjentkę i z cen rynkowych zakupionych urządzeń.

Wskazując na treść art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ podkreślił, że umowa o dofinansowanie i "Podręcznik kwalifikowalności wydatków" ustanawiają sposób wydatkowania otrzymanych pieniędzy, czyli są “innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków", określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Beneficjentkę wezwano do zwrotu części otrzymanych środków, a następnie – w wyniku braku zwrotu – wszczęto postępowanie o określenie kwoty do zwrotu.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Zarząd Województwa Ś. określił Beneficjentce kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu i nakazał jej zwrot wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zarząd Województwa Ś. utrzymał w mocy skarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ uznał za nietrafną argumentację Beneficjentki dotyczącą braku istotnych różnic urządzeń objętych wnioskiem i zakupionych. Organ wskazał także, że wydłużony okres gwarancji nie uzasadnia zakupu urządzeń w wyższej cenie, gdyż jest to koszt eksploatacji urządzenia, który jest kosztem niekwalifikowanym. Zdaniem organu, zasady kwalifikowalności wydatków były albo powinny być skarżącej znane, ze względu na obowiązek zapoznania się z dokumentami programowymi.

Organ powołał się na treść art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 u.f.p. oraz stwierdził, że dokumenty programowe wydane na podstawie art. 26 u.z.p.p.r. oraz postanowienia umowy stanowią procedury wykorzystywania środków w rozumieniu art. 184 u.f.p. Organ przypomniał, że w umowie o dofinansowanie Beneficjentka zobowiązała się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów zakładanych we wniosku. Przy wyłanianiu dostawcy Beneficjentka zobowiązała się do jego wyboru w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę, zapewnienia zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert, unikania konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu wykonawcy. Jeżeli zaś wydatku dokonano w innym trybie niż określony w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.z.p.), to ciężar udowodnienia zachowania tych zasad spoczywa na podmiocie ponoszącym wydatek.

Organ wskazał, że Z. B. podpisał umowy sprzedaży z firmą, której sam był właścicielem i prezesem zarządu. W świetle powyższego naruszono zasadę konkurencyjności, bowiem przy wyborze wykonawców nie można abstrahować od celu, jaki dzięki ww. zasadom miał być osiągnięty, którym jest wybór najlepszej oferty w warunkach uczciwej konkurencji, wolnego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych oraz równego traktowania wykonawców. Organ zauważył, że chociaż na zamieszczone ogłoszenia nie złożyła oferty żadna z firm największych dystrybutorów urządzeń pralniczych, to należało sprawdzić otrzymane oferty i porównać je z ofertami autoryzowanych dystrybutorów urządzeń. Gdyby skarżąca dopełniła tych obowiązków, nie dokonałaby zakupu po cenach dalece odbiegających od cen rynkowych.

Organ podkreślił ponadto, że z umowy wynikał obowiązek zgłaszania w formie pisemnej zmian dotyczących realizacji projektu przed ich wprowadzeniem, z którego to obowiązku strona się nie wywiązała, kupując urządzenia inne niż deklarowane.

Zauważano również, iż sam fakt przekazania środków przez IZ, w formie zaliczki nie oznacza, że środki te są ostatecznie uznane za kwalifikowalne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła D. K. – B. Domagała się uchylenia obu decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 75, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 i art. 30 u.z.p.p.r. w zw. z art. 184 u.f.p.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przy wyłanianiu wykonawcy dostaw i usług nie podlegała przepisom ustawy prawo zamówień publicznych. W jej ocenie, zamieszczone za pośrednictwem strony internetowej ogłoszenia ofertowe należy uznać za transparentny sposób wyłonienia oferenta. Przykładem dobrych praktyk stosowania zasady konkurencyjności jest udokumentowanie przez beneficjenta otrzymania co najmniej dwóch porównywalnych ofert dotyczących przedmiotów zamówienia, zaś skarżąca przedstawiła czterech oferentów. Wskazała przy tym, że ze zgłoszonych ofert zawsze wybierała najtańszą. Dodatkowo [...] Sp. z o.o. nie została utworzona na potrzeby niniejszego projektu, lecz działa na rynku maszyn pralniczych od 2004 r. Skarżąca nie zgodziła się też z zarzutem, że do żadnego ogłoszenia nie zgłosili się czołowi dostawcy urządzeń pralniczych.

Ponadto w skardze podniesiono, że organ I instancji nie wskazał w jaki sposób dokonał ustaleń i pozyskał oferty od innych dostawców maszyn pralniczych tj. firm [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. W razie powzięcia wątpliwości, co do wysokości cen wynikających z przedłożonych dokumentów, organ obowiązany był do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdyż we wskazanym zakresie wymagana jest wiedza specjalna i nie należy jej pozyskiwać od podmiotów konkurujących z sobą na rynku.

Skarżąca wskazała, że zmiana, o którą zwróciła się pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. była zmianą urządzeń wskazanych we wniosku o dofinansowanie, zaś w przypadku zakupu pralnico-wirówki [...] i magla [...] zmiana dotyczyła jedynie typu urządzenia. Skarżąca podkreśliła, że kupiła zarówno magiel, jak i pralnico-wirówkę, a więc wydatkowała przekazane środki zgodnie z wnioskiem.

Stawiając w swych ogłoszeniach wymóg 36-miesięcznej gwarancji, miała na względzie zapisy § 9 ust. 5 umowy, który wymaga trwałości projektu przez okres 3 lat. Nie zgodziła się ze stanowiskiem, że koszty przedłużonej gwarancji są kosztami eksploatacji, a więc należało je uznać je za niekwalifikowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 75 k.p.a. podkreślił, że ustalenie cen urządzeń pralniczych nie zostało dokonane na podstawie notatki służbowej, a notatka taka nie zastąpiła dowodów w sprawie. Ustalenia cen rynkowych urządzeń pralniczych dokonano w oparciu o informacje przedstawione przez głównych dystrybutorów tych urządzeń w kraju. Stanowisko skarżącej odnośnie konieczności powołania biegłego w celu ustalenia cen rynkowych urządzeń organ uznał za niezasadne. Biegłego należy powołać, gdy potrzebna jest szczególna wiedza. Ustalenie cen nowych i standardowych urządzeń pralniczych dostępnych na rynku nie wymaga zaś wiadomości specjalnych i może być dokonane na podstawie ofert przedstawionych przez wiodących sprzedawców tego typu urządzeń.

Wskazał ponadto, że przedłużenie okresu gwarancji stanowi koszt eksploatacji urządzenia, gdyż jest kosztem zakupu usługi, związanej z usuwaniem awarii czy konserwacją urządzenia, wykraczającej poza ramy standardowej gwarancji.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie było sporu odnośnie tego, że określony przez IZ system realizacji programu, na który składały się m.in. "Podręcznik kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOWŚ na lata 2007-2013" i "Szczegółowy opis osi priorytetowych RPOWŚ na lata 2007-2013", wiązał strony na etapie procedury konkursowej o uzyskanie dofinansowania. Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określała zaś umowa o dofinansowanie projektu zawarta pomiędzy instytucją zarządzającą i skarżącą.

W ocenie Sądu, stwierdzenia zawarte w informacji pokontrolnej, że skarżąca nie kupiła maszyn i urządzeń określonych we wniosku o dofinansowanie mogą być uznane za pełne i wystarczające do zakwestionowania wydatków faktycznie poniesionych w związku z realizacją projektu i uznanie ich za niekwalifikowane. Z zapisów umowy z dnia [...] lutego 2011 r., która wiązała Beneficjentkę i IZ wynika, że beneficjent, który dokonuje jakichkolwiek zmian w zakresie realizacji projektu, czy to rzeczowych, czy finansowych, w swoim interesie winien, przed ich dokonaniem, powiadomić o tym instytucję zarządzającą na piśmie i dążyć do zawarcia odpowiedniego aneksu umowy. W przypadku zmian rzeczowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie, Beneficjent nie może samodzielnie, bez uzgodnienia i akceptacji drugiej strony umowy dokonywać zmian w przedmiocie umowy w stosunku do treści uprzednio zmodyfikowanego wniosku o dofinansowanie.

Sąd podkreślił, że wbrew uszczegółowionemu wnioskowi o dofinansowanie z dnia [...] czerwca 2011 r. zostały zakupione maszyny, które były różne od zakładanych, a ich cena była znacznie wyższa od cen rynkowych takich urządzeń. Zatem nie ma racji skarżąca twierdząc, iż w przypadku zakupu pralnico-wirówki [...] i magla [...] zmiana nie była zmianą przedmiotu umowy, bez zawarcia aneksu, w którym strony dokonałyby zmiany rzeczowego wyposażenia pralni z uwzględnieniem nowej propozycji skarżącej. Tymczasem taki obowiązek wynika z § 2 ust. 2 i § 17 ust. 1 umowy. Sąd stwierdził, że skarżąca była zobowiązana do zakupu zdeklarowanych we wniosku urządzeń z konkretnymi parametrami, a skoro tego nie uczyniła, to naruszyła procedury stosowane przy wykorzystywaniu przekazanych jej środków w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie projektu.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 75 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o dane pozyskane w sposób prawem nieprzewidziany tj. przeprowadzenie weryfikacji cen rynkowych urządzeń pralniczych w oparciu o notatkę służbową z załączoną informacją handlową ("ofertą") podmiotu gospodarczego działającego w branży maszyn pralniczych oraz korespondencję z podmiotami ww. branży, przy jednoczesnym nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Sąd wskazał, że dane z notatki służbowej organ wykorzystał tylko dla identyfikacji wersji zakupionego agregatu, natomiast ceny rynkowe urządzeń ustalił na podstawie korespondencji z ich dystrybutorami, co jest dozwolone w świetle treści art. 75 § 1 k.p.a., który wprowadza zasadę otwartego systemu środków dowodowych. Zarzut o konieczności przeprowadzenia przez dowodu z opinii biegłego byłby zasadny, gdyby po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do okoliczności faktycznych okazało się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o potrzebie ustalania cen rynkowych w oparciu o dowód z opinii biegłego, skoro z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikają niezbędne parametry zakupionych urządzeń pralniczych oraz deklarowanych we wniosku, które były konieczne dla uzyskania od ich sprzedawców wyczerpującej informacji odnośnie cen rynkowych.

W ocenie Sądu I instancji, nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczące wadliwego ustalenia przez organ, iż naruszyła ona dokumenty programowe, stanowiące procedury wykorzystywania środków, dokonując wyboru oferty [...] Sp. z o.o. i kupując urządzenia w cenach odbiegających od cen rynkowych oraz domagając się w zamieszczonych ogłoszeniach udzielenia 36-miesięcznej gwarancji na te urządzenia.

WSA uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wydłużony okres gwarancji nie uzasadnia zakupu urządzeń w wyższej cenie, gdyż jest to koszt eksploatacji urządzenia, będący kosztem niekwalifikowanym według § 8 ust. 4 umowy. Mimo, że w umowie brak jest definicji kosztów eksploatacji, jednakże zrozumienia tego pojęcia nie można poszukiwać w zasadach doświadczenia życiowego. Sąd wskazał, że instytucja gwarancji jakości sprzedanej rzeczy została uregulowana w art. 577 § 1 kodeksu cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 114, poz. 542). Gwarancja stanowi zapewnienie, że dana rzecz jest dobrej jakości, a w wypadku wystąpienia wady w toku zgodnej z przeznaczeniem eksploatacji, zostanie ona usunięta przez naprawę lub będzie dostarczona rzecz wolna od wad. Zatem odpowiedzialność dającego gwarancję obejmuje zwykłe funkcjonowanie rzeczy. Podstawową funkcją gwarancji jakości jest ochrona kupującego (uprawnionego z gwarancji) przed konsekwencjami "zepsucia się" przedmiotu objętego gwarancją.

Sąd uznał, że kupując urządzenia pralnicze w firmie "[...]", której właścicielem i prezesem zarządu był Z. B., bez sprawdzenia innych ofert i po cenach znacznie wyższych od oferowanych na rynku, Beneficjentka naruszyła zobowiązania wynikające z umowy. Wyboru dostawcy należało dokonać w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę, z zachowaniem zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert, unikania konfliktu interesów, rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu wykonawcy. Zwłaszcza, że w umowie o dofinansowanie skarżąca jako beneficjent zobowiązała się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów zakładanych we wniosku. W świetle powyższego Beneficjentka dokonując wyboru oferty od spółki "[...]" i kupując urządzenia w cenach odbiegających od cen rynkowych, postępowała niezgodnie z dokumentami programowymi.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 14 i pkt 15 u.z.p.p.r. organ był uprawniony, a nawet zobowiązany w sytuacji stwierdzenia przesłanek do zwrotu części środków przekazanych w ramach dofinansowania, do wydania decyzji w tym przedmiocie. Okoliczności sprawy wskazują, iż w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie projektu nastąpiło wydatkowanie przekazanych skarżącej środków z naruszeniem procedur stosowanych przy ich wykorzystywaniu. Zdaniem WSA, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o szeroko zgromadzony materiał dowodowy, w tym fakt dofinansowania wydatków niekwalifikowanych w ramach realizowanego programu operacyjnego i dokonując jego subsumcji pod przesłanki art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p.

II

Skargę kasacyjną złożyła D. K. – B.

Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a., poprzez:

- ogólnikowe uzasadnienie w zakresie dowodów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, które miałyby świadczyć o ustaleniu przez organ cen rynkowych maszyn pralniczych, a tym samym o bezzasadności powoływania dowodu z opinii biegłego;

- akceptację pisemnych informacji, uzyskanych od różnych podmiotów gospodarczych, jako środka dowodowego i przyjęcie, iż decyzja wydana w oparciu o taki materiał dowodowy jest prawidłowa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 26 ust. 1 i art. 30 u.z.p.p.r. w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż mimo, że brak jest w aktach stanowiących podstawę prawną zawarcia umowy między organem a skarżącą, jak i w samej umowie, definicji pojęcia "kosztów eksploatacji", to koszty przedłużonej gwarancji, stanowią koszty eksploatacji.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Ś. wniósł o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania w zakresie określonym skargą kasacyjną.

Wobec związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że granice te muszą być wyraźne, zatem obowiązkiem kasatora określającego podstawy i zarzuty kasacyjne jest precyzyjne ich sformułowanie tj. wskazanie, które przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone, a jeśli zarzut dotyczy przepisów postępowania także wskazanie, jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przepis wskazany jako naruszony ma kilka jednostek redakcyjnych, należy wskazać, której z nich dotyczy naruszenie. Skarga kasacyjna, która wymogów tych nie spełnia nie może być uwzględniona, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jej uzupełniania ani precyzowania zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, można przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie wskazać należy, że podstawą prawną kontrolowanych decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Oczywiście trafny i przyjęty w orzecznictwie jest pogląd, że procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p.

Jak trafnie ustalił organ i zaakceptował to Sąd I instancji, § 10 ust. 5 łączącej strony Umowy z dnia [...] lutego 2011 r. precyzował sposób postępowania Beneficjentki, nakładając na nią obowiązek wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, a także dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów, rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu wykonawcy. To te okoliczności, stanowiące procedury obowiązujące Beneficjentkę, były przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym.

Dla sprawdzenia przestrzegania powyższych procedur należało ustalić, od kogo kupiono maszyny pralnicze, a także skonfrontować ceny zakupu z cenami innych dostawców. Postępowanie dowodowe nakierowane było zatem na ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia przestrzegania procedur wynikających z umowy o dofinansowanie projektu.

W świetle treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby organ ustalił ceny za konkretne urządzenia u różnych ich dostawców, w szczególności u dostawców wiodących na rynku. Konfrontacja tych ustaleń z cenami zapłaconymi przez Beneficjentkę pozwala na ustalenie istotnej dla sprawy okoliczności, czy wybrana przez nią oferta była ekonomicznie najbardziej korzystna. Zauważyć należy, że ustalone przez organ ceny u poszczególnych dostawców nie były kwestionowane przez Beneficjentkę w toku postępowania i nie było żadnej potrzeby posiadania wiedzy specjalistycznej dla ich weryfikacji, była to bowiem kwestia faktów, a nie ich oceny. Poczynione ustalenia są informacją o cenach urządzeń pralniczych takich, jakie kupiła Beneficjentka, ale żądanych przez innych ich dystrybutorów w Polsce. Zatem, wobec niespornej okoliczności, że ceny te były znacząco (wielokrotnie) niższe niż zapłacone przez Beneficjentkę, nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z biegłego na okoliczność cen rynkowych dla ustalenia, czy wydatek był ekonomicznie najkorzystniejszy. Wystarczyło bowiem porównanie ustalonych faktów.

Wobec niespornego ustalenia, że dostawa urządzeń objętych projektem powierzona została osobie, która była odpowiedzialna za przygotowanie wniosku o dofinansowanie i jest ściśle powiązana z Beneficjentką, trafny jest wniosek organu, iż takie działanie Beneficjentki narusza przewidziany Umową obowiązek unikania konfliktu interesów. Natomiast kupno urządzeń za ceny będące wielokrotnością średnich cen rynkowych narusza obowiązek wyboru najbardziej korzystnej ekonomicznie oferty. Stwierdzenie tych okoliczności pozwala na uznanie, że wypełniona została hipoteza art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystano środki pomocowe z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a to właśnie ta okoliczność jest przedmiotem dowodzenia w postępowaniu o określenie kwoty przypadającej do zwrotu.

Mając na uwadze powyższe, pierwszy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania przy ustalaniu cen rynkowych maszyn należy uznać za nieusprawiedliwiony, bowiem dotyczy on sposobu dowodzenia faktów, do których ustalenia biegły nie jest potrzebny.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, zarzut jest wadliwie sformułowany, gdyż wymieniony jako naruszony art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. posiada 16 jednostek redakcyjnych, zaś kasatorka nie wskazała, który przepis został naruszony, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną naruszenia tego przepisu w sposób określony na wstępie niniejszego uzasadnienia.

W świetle okoliczności sprawy niniejszej nie może też być uznany za trafny zarzut naruszenia art. 30 u.z.p.p.r. w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię umowy, polegającą na przyjęciu, że koszty przedłużonej gwarancji stanowią koszty eksploatacji.

Jak wskazano na wstępie, przyczyną żądania zwrotu części dotacji było wydatkowanie środków pomocowych z naruszeniem procedur przewidzianych umową. Z umowy tej wynikało, że Beneficjentka zna i akceptuje dokumenty programowe związane z konkursem.

Zgodnie z § 4 ust. 2 Umowy, Beneficjent powinien ponosić wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zaś zgodnie z Podręcznikiem kwalifikowalności wydatków, jeżeli wydatek nie był dokonany w trybie zamówień publicznych, ciężar udowodnienia, iż był on dokonany w oparciu o zasadę uzyskania założonych efektów przy najmniejszej kwocie wydatku, spoczywa na Beneficjencie. W tym tylko aspekcie należy ocenić wydatek związany z 36 miesięczną gwarancją. Długość gwarancji mogła pozostawać w sferze zainteresowań organu wyłącznie jako okoliczność powodująca wzrost ceny urządzeń, a co za tym idzie jako okoliczność wpływająca na ocenę, czy wydatek był najkorzystniejszy ekonomicznie. Z materiału sprawy nie wynika jednak, że to 36 miesięczna gwarancja spowodowała wysoką cenę urządzeń. Beneficjentka nie przedstawiła też żadnych okoliczności, które miałyby wykazać, że dłuższa gwarancja, mimo wysokiej ceny, była jednak uzasadniona ekonomicznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że dłuższa gwarancja na konkretny typ urządzenia nie oznacza, że będzie ono lepszej jakości niż takie samo urządzenie z gwarancją krótszą, tylko oznacza, że w okresie gwarancyjnym, także tym dłuższym, udzielający gwarancji, w razie usterki naprawi ją na swój koszt lub nawet urządzenie wymieni. Nie jest więc błędne wnioskowanie organu, że przedłużenie okresu gwarancji stanowi także zdjęcie z nabywcy urządzenia kosztów ich eksploatacji w kolejnych latach. Działanie takie może mieć ekonomiczne uzasadnienie i wpływ na trwałość projektu, ale tego Beneficjentka w żaden sposób nie wykazała. Nie było przedmiotem twierdzeń Beneficjentki ani ustaleń organu powiązanie między 36 miesięczną gwarancją a wysoką ceną nabytych urządzeń.

Okoliczność nabycia urządzenia z dłuższą gwarancją nie była powodem uznania określonej części kosztów za niekwalifikowane, stanowiła natomiast uzasadnienie dla przyjęcia przez organ, że wydatek nie był uzasadniony ekonomicznie, co w świetle wyżej przedstawionego stanu faktycznego nie budzi wątpliwości. Dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia kosztów kwalifikowanych jest całkowicie nieuzasadniony. Organ takiej wykładni nie dokonywał i nie stanowiła ona podstawy rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe i orzekając w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.