Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1415/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/11 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] 2) zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Miasta P. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1374/11 oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Wielkopolski decyzja z [...] kwietnia 2000 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie, własności położonych w Poznaniu oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działki: nr [...] oraz nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Objęte tą decyzja działki stanowiły dawną własność D. sp. z o.o. z siedzibą w P., wchodzącą w skład mienia należącego do tej spółki przedsiębiorstwa pn. Fabryka "M.", przejętego przez Skarb Państwa, na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. nr 8 wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 27 listopada 1975 r. zatwierdzającego protokół zdawczo – odbiorczy przedsiębiorstwa Fabryka "M." firmy D. Sp. z o.o. w P.

Minister Gospodarki decyzją z [...] czerwca 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2007 r. stwierdził nieważność ww. orzeczeń nacjonalizacyjnych w zakresie dotyczącym Fabryki "M.". Wniesioną na te decyzje skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2307/07, który to wyrok jest prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej od niego skargi kasacyjnej (wyrok z 2 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1139/08).

W tym stanie rzeczy D. sp. z o.o. w P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem wnioskującej skoro ostateczną decyzją Ministra Gospodarki stwierdzono nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych, to Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowych działek, a tym samym nie istniała przesłanka do wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2000 r.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2000 r. podnosząc, że działki nr [...] oraz nr [...] nie stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a zatem nie podlegały działaniu ustawy komunalizacyjnej. Organ wskazał przy tym, że kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miały skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczeń, na podstawie których Państwo przejęło na własność Fabrykę "M." firmy D. Sp. z o.o. w P. Skoro ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie nacjonalizacji tegoż przedsiębiorstwa zostało wyeliminowane w tym trybie, to prawo własności nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...] oraz nr [...] nie przeszło na rzecz Skarbu Państwa, ale zachował je pierwotny właściciel.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r. wystąpiło Miasto Poznań.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011r., podtrzymując podniesioną w niej argumentację, iż na skutek ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki stwierdzającej nieważność orzeczeń o nacjonalizacji Fabryki "M." firmy D. Sp. z o.o. w P., nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed ich wydaniem. To zaś oznacza, że decyzją Wojewody potwierdzone zostało skomunalizowanie mienie niebędącego mieniem ogólnonarodowym, co stanowił rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności badanej decyzji, na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. złożyło Miasto Poznań zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w omawianym przepisie Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu bowiem o ostateczną decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2007 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiły m.in. skomunalizowane działki przejęta została przez Skarb Państwa. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości wchodzącej w skład mienia przedsiębiorstwa Fabryka "M.", należącego do firmy D. sp. z o.o. w P., nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi, tj. ww. D. Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w tej ustawie.

Z tych względów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2000 r. jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ww. ustawy, co przy braku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wprawdzie w treści uzasadnienia decyzji Minister nie zawarł stanowiska co do wystąpienia (a raczej braku) nieodwracalnych skutków wywołanych decyzją komunalizacyjną, których zaistnienie stanowiłoby przeszkodę w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, czym niewątpliwie naruszył art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Jednakże uchybienie to nie miało, w ocenie Sądu I instancji, wpływu na wynik sprawy. Zarówno bowiem z treści skargi, jak też akt sprawy nie wynika by kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody wywoła skutki o charakterze nieodwracalnym, a więc takie których organ nie mógłby cofnąć w ramach posiadanych kompetencji i dostępnych dla siebie środków. Skomunalizowane działki istnieją, nie stanowiły również przedmiotu jakiegokolwiek obrotu cywilnoprawnego i nadal pozostają we władaniu Miasta. Sam zaś sposób ich zagospodarowania (istniejąca na nich infrastruktura w postaci linii tramwajowych czy urządzonej drogi) nie stanowi przeszkody, o której mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji. Tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika by ten sposób zagospodarowania nieruchomości nastąpił po jej skomunalizowaniu. W tym stanie rzeczy, sam brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do ww. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, świadczy co prawda o niedopełnieniu standardów właściwego uzasadnienia wydanego orzeczenia z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a., czy też uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jednak nie może podważyć samej trafności podjętego ostatecznego rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób odpowiadający zasadom prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a jego ocena dokonana przez Ministra i podjęte w jej konsekwencji rozstrzygnięcie nie budzi zastrzeżeń.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Poznań, domagając się:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z treścią art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 7 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. nie uznanie w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne albowiem na nieruchomości jest realizowany cel publiczny i realizowane są zadania własne gminy tj. znajduje się infrastruktura w postaci linii tramwajowej i urządzona droga czyli działki te winny zostać wyłączone z obrotu i powinny pozostać własnością gminy Miasto Poznań.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. i w związku z tym podlegała uwzględnieniu.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w przypadku gdy dotknięta jest ona wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. i nie występuje przesłanka negatywna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności danej decyzji określona w § 2 tego przepisu. W każdym więc postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobligowany jest rozważać czy istnieje wada nieważności, tj. występuje przesłanka pozytywna i czy nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż organ skoncentrował swoje rozważania na przesłance nieważności określonej w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. i w żaden sposób nie odniósł się do kwestii ewentualnej nieodwracalności skutków prawnych. Sąd I instancji wprawdzie dostrzegł uchybienie organu, jednakże jego rozważania w tej kwestii są pobieżne i nie odnoszą się w sposób kompleksowy do zaistniałego w niniejszej sprawie problemu.

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną i ten fakt ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem nieruchomość ta jako rei extra commercium, wyłączona jest z obrotu prawnego, z ograniczeniem kręgu podmiotów, które mogą być ich właścicielami.

Wskazać należy, że również przed dniem 1 stycznia 1999 r. w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd o wyłączeniu z powszechnego obrotu prawnego dróg publicznych, chociaż brak było wyraźnego przepisu ustawy w tym zakresie. Na marginesie dodać trzeba, że już rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1921 r. Nr 6 poz. 32) ograniczały możliwość obrotu prawnego takimi drogami wprowadzając m. in. pojęcie kategorii dróg państwowych, powiatowych i gminnych. Kolejne akty prawne dotyczące dróg publicznych przyjmowały podobne rozwiązania .

Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 2a w sposób jednoznaczny stwierdza, iż drogi publiczne stanowią w zależności od kategorii własność Skarbu Państwa, bądź właściwego samorządu terytorialnego. Co oznacza, iż nie istnieje prawna możliwość by droga publiczna była własnością jakiegoś innego podmiotu.

Powyższy przepis wprowadzony został na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. i bezpośrednio koresponduje z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133 poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powołany przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych określający własność nieruchomości na których znajdują się drogi publiczne nawiązuje do rozwiązania przyjętego w prawie rzymskim viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est - drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym (J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010).

Jak to już wyżej wskazano publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innego podmiotu. W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, która obejmowała m. in. rzeczoną nieruchomość, będącą obecnie drogą publiczną. Okoliczność, iż stwierdzenie nieważności danej decyzji wywołuje skutki ex tunc, nie oznacza, że nieruchomość ta może stać się własnością przedmiotowej Spółki. Sprzeciwia się temu powołany przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Reasumując stwierdzić należy, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy obligował do rozważenia powyższych kwestii, a konkretnie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest już pogląd, iż art. 156 k.p.a. wprawdzie jest przepisem procesowym, ale ma charakter materialnoprawny.

W związku z tym istnieje możliwość zastosowania art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jego naruszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, który uchylił się od jakiejkolwiek oceny ewentualnego istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, winien ponownie rozpoznając sprawę rozważyć wszystkie wskazane wyżej kwestie w kontekście m. in. art. 2a ustawy o drogach publicznych. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny rozstrzygać sprawy za organ administracji publicznej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.