Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2290/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 9/14 w sprawie ze skargi A. spółka z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Augustów w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. Spółki z o.o. w W. (dalej jako "skarżąca spółka") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Augustów w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że planowane przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcie polegać ma na budowie farmy wiatrowej w rejonie miejscowości Ścianki w gminie Augustów.

Skarżąca spółka wystąpiła o wydanie decyzji środowiskowej 14 marca 2012 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. organ I Instancji stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz określił zakres raportu.

Skarżąca spółka przedstawiła raport 2 lipca 2012 r.

Następnie organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku o uzgodnienie warunków realizacji inwestycji. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił pozytywnie realizację dwóch turbin wiatrowych. Pismem z 26 lipca 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Augustowie pozytywnie zaopiniował inwestycję.

Decyzją Wójta Gminy Augustów z [...] maja 2013 r. Wójt Gminy Augustów odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Skarżąca Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z [...] lipca 2013 r., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Augustów z [...] maja 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przekazał akta sprawy do organu I instancji [...] lipca 2013 r. Miesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ I instancji upływał więc [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem skarżącej Spółki, organ I instancji pozostawał w tym czasie bezczynny.

Dzień przed upływem terminu organ I instancji pismem z 29 sierpnia 2013 r., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o poświadczoną kopię mapy ewidencyjnej i wypisy z rejestru gruntów.

W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżąca Spółka złożyła żądane uzupełnienia do raportu wraz z pismem z 6 września 2013 r.

Pismem z 11 września 2013 r. skarżąca Spółka wezwała organ do niezwłocznego wydania obwieszczenia w trybie art. 10 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz do wydania decyzji środowiskowej.

Organ wydał obwieszczenie do stron postępowania 3 października 2013 r. Następnie 23 października 2013 r., organ I instancji zawiadomił skarżącą Spółkę o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazał, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powołano się na skomplikowany charakter sprawy.

Pismem z 23 października 2013 r., organ wezwał skarżącą spółkę do kolejnych uzupełnień raportu. Pismem z 29 października 2013 r. skarżąca spółka złożyła wyjaśnienia i poinformowała organ I instancji, że żądanie uzupełnienia raportu zgodnie z wezwaniem jest oczywiście nieuzasadnione.

Następnie 6 listopada 2013 r. organ I instancji wydał kolejne obwieszczenie do stron postępowania, z informacją o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia obwieszczenia.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy Augustów ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie skarżącej Spółki, stan bezczynności organu trwał więc od 6 września 2013 r. do 29 listopada 2013 r. oraz w okresie 29 lipca 2013 r. do 29 sierpnia 2013 r.

Przed wniesieniem skargi, Spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia Spółki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzuciła organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania.

Oddalając skargę Sąd I instancji obszernie przedstawił rozumienie pojęć bezczynności i przewlekłości postępowania, a także przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwienia sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z [...] lipca 2013 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Augustów z [...] maja 2012 r. Ponadto wyrokiem z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 802/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skarżącej Spółki oraz B. w A. na decyzję organu odwoławczego z [...] lipca 2013 r. uchylającą Wójta Gminy Augustów z [...] maja 2013 r. W obu przypadkach organ odwoławczy uchylał "negatywne" decyzje środowiskowe organu I instancji.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r., zgodnie z którym termin rozpoznania niniejszej sprawy rozpoczął bieg od początku z momentem otrzymania przez Wójta Gminy Augustów ostatecznej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru nastąpiło to 29 lipca 2013 r. W ocenie Sądu I instancji, od tego dnia należy liczyć termin załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 35 k.p.a. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że z uwagi na charakter sprawy, która nie może być załatwiona wyłącznie w oparciu o dokumenty przedłożone przez stronę wraz z wnioskiem, lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, zastosowanie znajdzie tu zasada wyrażona w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Sprawa dotycząca ustalenia środowiskowych uwarunkowań, w ramach której przeprowadzana jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, zarówno pod względem proceduralnym, jak i merytorycznym. Rozstrzygnięcie takiej sprawy wymaga nie tylko podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonania wszechstronnej analizy i oceny zgromadzonych dokumentów, zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, ale w szczególności dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której zakres określony został w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). W ramach tej oceny niezbędne jest dokonanie weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych prawem opinii i uzgodnień z innymi organami, zapewnienie udziału społeczeństwu w postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, prowadzenie w Polsce rocznie tysiąca postępowań dla farm wiatrowych i wypracowanie standardów i dobrych praktyk środowiskowych dla tego typu inwestycji, a w tym opracowanych przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "Wytycznych w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych", nie zmienia charakteru poszczególnej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Wypracowanie pewnych rozwiązań praktycznych nie zwalnia bowiem organu z zastosowania zasad postępowania administracyjnego, m.in. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu stron, czy zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę złożoność regulacji prawnej obowiązującej w zakresie ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć, wynikających zarówno z ustawy środowiskowej, jak również z innych ustaw w ramach szeroko rozumianej ochrony środowiska, również merytoryczne rozpoznanie sprawy należy uznać za znacznie skomplikowane, wymagające szerokiego i wnikliwego przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy. Oznacza to, że rozpoznanie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej, w ramach której nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, jako sprawy szczególnie skomplikowanej, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy, a więc do 29 września 2013 r.

Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do terminu załatwienia przedmiotowej sprawy nie należy zatem liczyć czasu, jaki upłynął w związku z dokonywanymi przez organ czynnościami procesowymi (wezwania do uzupełnienia wniosku z 29 sierpnia 2013 r. i z 18 września 2013 r.), czynnościami mającymi zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (zawiadomienia z 3 października 2013 r. i z 6 listopada 2013 r., wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego z 23 października 2013 r.). Z akt sprawy wynika, że łącznie dokonanie powyższych czynności zajęło organowi 73 dni. Natomiast organ I instancji załatwił powyższą sprawę decyzją [...] listopada 2013 r. Załatwienie sprawy nastąpiło więc w terminie nie przekraczającym dwóch miesięcy. Uwzględniając dokonanie niezbędnych w sprawie czynności procesowych (73 dni), załatwienie sprawy nastąpiło w "efektywnym" czasie 47 dni od ponownego wszczęcia postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że decyzja Wójta Gminy Augustów z [...] listopada 2013 r. została uchylona decyzją organu odwoławczego z [...] stycznia 2014 r. Prowadzone postępowanie wymagało szeregu czynności związanych z koniecznością uzyskania wielu opinii, jak i zapewnieniu udziału społeczeństwa w procesie wydawania decyzji środowiskowej. Szereg czynności było wykonywanych przez skarżącą Spółkę. W ocenie Sądu I instancji, uzupełnienie wniosku należy uznać za jego zmianę, ponieważ podanie nowej lokalizacji w pewnym zakresie uruchamia od początku określone przepisami prawa czynności organu administracji, takie jak uzgodnienia czy informowanie stron, a także aktualizacja opinii. Zdaniem Sądu I instancji, część czynności, wpływających w dużej mierze na przedłużanie się postępowania, była dokonywana przez skarżącą Spółkę. W ocenie Sądu I instancji, organ dokonywał wszelkich niezbędnych czynności w sprawie i prowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny. Nie można zatem zarzucić organowi zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka. Wskazała, że w sprawie zachodzi rażąca przewlekłość postępowania. Postępowanie prowadzone jest od 14 marca 2012 r. Wydane w międzyczasie dwie decyzje Wójta Gminy Augustów odmawiające określenia środowiskowych uwarunkowań zostały z powodu ewidentnych naruszeń prawa uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach i przekazane Wójtowi Gminy Augustów do ponownego rozpatrzenia, a sprawa już po raz trzeci jest ponownie rozpatrywana przez organ I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez jego błędne zastosowanie i naruszenie art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. przez ich błędne niezastosowanie. W ocenie skarżącej Spółki, Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że w sprawie nie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania.

Po drugie, art. 149 w związku z art. 132, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez brak rozpoznania istoty sprawy, orzekanie na podstawie niepełnych akt sprawy i jedynie częściowe rozpatrzenie przedstawionego w skardze stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej Spółki, rozważania i rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odnoszą się jedynie do fragmentu postępowania (okresu od 5 sierpnia 2013 r. do 29 listopada 2013 r.). W fazach postępowania, które zostały pominięte przez Sąd I instancji, dochodziło do istotnych, rażąco bezprawnych i długotrwałych okresów bezczynności i przewlekłości postępowania. Zdaniem Spółki, wyrok bazuje na niepełnych ustaleniach faktycznych, a w związku z tym nie rozstrzyga całości sprawy.

Po trzecie, art. 57 § 3 w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady orzekania przez sąd administracyjny na podstawie całości akt sprawy. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona bezczynność i przewlekłość na kolejnych etapach postępowania przed Wójtem Gminy Augustów odnosi się do jednej, tej samej sprawy administracyjnej, co uzasadniało brak zastosowania w sprawie art. 57 § 3 p.p.s.a. i rozstrzygnięcie kwestii bezczynności i przewlekłości postępowania w kontekście całej sprawy. Konsekwentnie powodowało to jednak obowiązek orzekania przez Sąd I instancji na podstawie całości akt sprawy (art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.). Okoliczność, że większość akt postępowania nie znajdowała się w posiadaniu Sądu I instancji świadczy o naruszeniu przepisów postępowania.

Po czwarte, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 328 § 2, art. 210, art. 211, art. 212 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., przez brak rozpoznania twierdzeń i dowodów przedstawionych na poparcie zarzutów skargi oraz brak wzięcia pod uwagę stanu sprawy na dzień zamknięcia rozprawy (24 kwietnia 2014 r.). W ocenie skarżącej Spółki, w rezultacie Sąd I instancji oparł się na niepełnych okolicznościach faktycznych dotyczących tej sprawy sądowoadministracyjnej oraz nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego. Skutkowało to rażącym naruszeniem zasad postępowania dowodowego.

Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, które w ocenie Sądu I instancji stanowić miały podstawy do oddalenia przez ten Sąd skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania.

Skarżąca Spółka zarzuciła także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i brak stwierdzenia, że organ rażąco przekroczył terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Po drugie, art. 35 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że sprawa administracyjna rozpoznawana przez organ ma charakter "sprawy szczególnie skomplikowanej" w rozumieniu tego przepisu.

Po trzecie, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że brak zawiadomień oraz spóźnione bezpodstawne zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, przesyłane do stron postępowania, nie świadczą o bezczynności i przewlekłości w sprawie. W ocenie skarżącej Spółki, Sąd I instancji nie dostrzegł ponadto, że organ każdorazowo uzasadnia przyczyny zwłoki w sposób lakoniczny, tendencyjny i jedynie pozornie wskazujący na konieczność przedłużania postępowania administracyjnego w sprawie.

Po czwarte, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i brak przyjęcia, że w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania.

Po piąte, art. 6 pkt 6) ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a., przez nieuzasadniony brak stwierdzenia w wyroku, że niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Po szóste, art. 77 ust. 1 w związku z art. 80 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa")oraz art. 6 k.p.a. przez niesłuszne niedostrzeżenie, że przewlekłe działanie Wójta Gminy Augustów, polegające na zwróceniu się do Ministra Środowiska i Ministra Zdrowia z wnioskami o informację na temat zasad lokalizacji elektrowni wiatrowej w odległości bezpiecznej dla zdrowia i życia ludzi oraz kilkukrotne zwracanie się przez ten organ do organów współdziałających w sprawie, stanowiło środki nieprzewidziane w katalogu uzgodnień i opinii. Zdaniem skarżącej spółki, przyczyniło się w to sposób istotny do przewlekłości postępowania.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Augustów wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie Spółki kosztami postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga w niniejszej sprawie dotyczyła zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania. Nie są to pojęcia tożsame, stąd też konieczne jest odrębne odniesienie się do nich w zakresie, w jakim uzasadniają to zarzuty kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie można niewątpliwie podnosić zarzutu bezczynności organu. Organ I instancji wydawał decyzje w sprawie – pierwszą z nich 23 maja 2013 r., a ostatnią 25 lipca 2014 r. (według informacji dostępnych Sądowi na podstawie akt sprawy). W obowiązującym stanie prawnym konieczne było ponowne zinterpretowanie pojęcia "bezczynności" (pojęcie to, podobnie jak "przewlekłość" nie zostało zdefiniowane ustawowo). Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć więc należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, nie publ.). Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, nawet dla strony niekorzystnej, nie może być więc postrzegane w kategoriach bezczynności. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wydanej w sprawie decyzji, ocenia jedynie, czy decyzja w sprawie została wydana. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że do wydania decyzji doszło. Strona niezadowolona z uzyskanego rozstrzygnięcia powinna kwestionować je w drodze właściwego środka odwoławczego, a nie przez wniesienie skargi na bezczynność organu. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej, a przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 149 oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie w jakim dotyczą bezczynności organu, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą przede wszystkim przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak już wyżej wskazano, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji takiej oceny dokonał i jest to ocena trafna.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 w związku z art. 132, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez brak rozpoznania istoty sprawy, orzekanie na podstawie niepełnych akt sprawy i jedynie częściowe rozpatrzenie przedstawionego w skardze stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej Spółki, rozważania i rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odnoszą się jedynie do fragmentu postępowania (okresu od 5 sierpnia 2013 r. do 29 listopada 2013 r.). Ponadto Spółka zarzuciła, że w fazach postępowania, które zostały pominięte przez Sąd I instancji, dochodziło do istotnych, rażąco bezprawnych i długotrwałych okresów bezczynności i przewlekłości postępowania. Zdaniem Spółki, wyrok bazuje także na niepełnych ustaleniach faktycznych, a w związku z tym nie rozstrzyga całości sprawy. Oceny tej nie można podzielić. Sąd I instancji prawidłowo przyjął okres, którego mogła dotyczyć ewentualna przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ, uwzględniając zarówno wydawane przez organy rozstrzygnięcia, jak również podejmowane czynności, a także treść złożonej przez skarżącą Spółkę skargi. Analiza Sąd I instancji jest trafna i szczegółowa i brak jest podstaw do ponownego jej przytaczania.

Z tych samych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 57 § 3 w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady orzekania przez sąd administracyjny na podstawie całości akt sprawy. Skarżąca Spółka nie kwestionuje i nie wskazuje konkretnych okoliczności faktycznych, które według Spółki wynikały z niebędących w posiadaniu Sądu I instancji aktach sprawy. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena tego stanu faktycznego z punktu widzenia bezczynności i przewlekłości postępowania. Stąd też nawet ewentualne braki w aktach sprawy nie mogły mieć wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd I instancji i z tej przyczyny nie mogły uzasadniać zarzutu naruszenia art. 57 § 3 w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto analiza akt sprawy nie potwierdza twierdzenia skarżącej Spółki, że akta sprawy były niekompletne.

Z tych też przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 328 § 2, art. 210, art. 211, art. 212 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., przez brak rozpoznania twierdzeń i dowodów przedstawionych na poparcie zarzutów skargi oraz brak wzięcia pod uwagę stanu sprawy na dzień zamknięcia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie pełnej analizy akt sprawy, uwzględniając wszystkie konieczne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Ocena ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji w sposób dostateczny i jednoznaczny wyjaśnił podstawy oddalenia skargi. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nietrafne okazały się również podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Dotyczą one przede wszystkim art. 35 § 3 w oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., a więc przepisów regulujących terminy na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym. Terminy te niewątpliwie mają charakter terminów instrukcyjnych. Nakładają ponadto na organ określone obowiązki, przede wszystkim w zakresie informowania stron i przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji prawidłowo przyjęło, że w niniejszej sprawie można mówić o sprawie szczególnie skomplikowanej, co pozwalało na przyjęcie dłuższych, dwumiesięcznych terminów na jej załatwienie. Nie bez znaczenia jest przy tym, że wniosek dotyczył farmy wiatrowej przewidzianej do realizacji w gminie uzdrowiskowej, a więc na terenie o bardziej skomplikowanym ustroju prawnym, regulowanym dodatkowo przepisami ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) oraz wydanymi na jej podstawie aktami prawa miejscowego.

Strona była zawiadamiana o ewentualnym przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy i bez znaczenia prawnego pozostaje, że zawiadomienia te były lakoniczne, skoro żaden przepis procedury administracyjnej nie nakłada na organ obowiązku szczegółowego uzasadnienia tego rodzaju zawiadomienia, a jedynie obowiązek podania przyczyny zwłoki (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd I instancji prawidłowo ocenił przy tym okoliczności, które uzasadniały skorzystanie przez organ z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. prawidłowo wywodząc, że w żadnym przypadku przedłużenie terminu na załatwienie sprawy nie miało charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania. Ocena ta prowadzi ponadto do wniosku, że w sprawie nie doszło również do naruszenia wynikającej z art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 6 pkt 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze bowiem, w niniejszej sprawie zastosowania nie miał art. 6 pkt 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, ponieważ przepis ten stosowany jest przez organ administracji rozpoznający zażalenie (lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Po drugie, jak wskazano wyżej, w sprawie nie miała miejsca bezczynność ani przewlekłość postępowania, które uzasadniałoby zastosowanie art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut dotyczący art. 77 ust. 1 w związku z art. 80 ustawy środowiskowej oraz art. 6 k.p.a. przez niesłuszne niedostrzeżenie, że przewlekłe działanie Wójta Gminy Augustów, polegające na zwróceniu się do Ministra Środowiska i Ministra Zdrowia z wnioskami o informację na temat zasad lokalizacji elektrowni wiatrowej w odległości bezpiecznej dla zdrowia i życia ludzi oraz kilkukrotne zwracanie się przez ten organ do organów współdziałających w sprawie, stanowiło środki nieprzewidziane w katalogu uzgodnień i opinii. Organ administracji prowadząc postępowanie zobowiązany jest korzystać ze wszelkich możliwych środków dowodowych i informacji, jeżeli jest to konieczne dla wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Przepis art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej przewiduje określone uzgodnienia, których musi dokonać organ wydający decyzję w sprawie, natomiast art. 80 ustawy środowiskowej reguluje wymagania, które zobowiązany jest wziąć pod uwagę organ wydający decyzję środowiskową, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oczywiście nie jest to katalog zamknięty. Przepisy te przewidują niezbędne wymagania i konieczne uzgodnienia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej, co nie oznacza, że organ nie jest zobowiązany uwzględniać innych okoliczności, informacji czy dokumentów. W niniejszej sprawie organ uznał między innymi za konieczne zwrócenie się o udzielenie informacji do Ministra Środowiska i Ministra Zdrowia, co nie przedłużyło w sposób znaczący postępowania. Z przywołanych przepisów nie wynika również, że uzgodnienia i czynności organu mogą być dokonane wyłącznie raz. Przeciwnie, w toku postępowania, na skutek zmiany stanu faktycznego czy prawnego, może dojść do konieczności "aktualizacji" przeprowadzanej oceny, w tym dokonania ponownych (bądź uzupełnienia dotychczasowych) uzgodnień z właściwymi organami. Czynności takie nie mogą być oceniane w kategoriach przewlekłego prowadzenia sprawy, jeżeli znajdowały uzasadnienie w toku postępowania. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie dokonywane czynności nie były czynnościami pozornymi i nie przedłużały w sposób nieuzasadniony prowadzonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela.

Z powyższych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 149 oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie w jakim dotyczą przewlekłego prowadzenia postępowania,. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, ze skarga nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.