Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 901/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Rady [...] w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w [...] kwotę [....] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Finansów (Minister, organ) działając na postawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] "[...]" [...] w W. (skarżąca, strona) o udzielenie informacji publicznej orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej dotyczącej łącznej kwoty wynagrodzeń brutto dla członków Państwowej Komisji [...] oraz listy osób ww. komisji z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej komisji.

Organ wskazał, iż wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie wpłynął do Ministra w dniu [...] lipca 2013 r. i dotyczył udostępnienia w terminie ustawowym:

1) łącznej kwoty wynagrodzeń brutto dla członków powyższej komisji; 2) listy osób ww. komisji z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej komisji; 3) terminów posiedzeń powyższej komisji. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ przekazał stronie informacje, o które wnosiła w pkt 3 wniosku. Odnosząc się natomiast do pkt 1-2 wniosku organ stwierdził, że jest to informacja publiczna przetworzona i wezwał stronę do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Minister ustalił, iż w przedmiotowej sprawie organ nie dysponuje gotową informacją publiczną w zakresie łącznej kwoty wynagrodzeń brutto dla członków Państwowej Komisji [...] oraz listy osób ww. komisji z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej komisji. Informacja, o której udostępnienie wnosi skarżąca ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy). Interes publiczny istnieje natomiast wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. W celu udostępnienia żądanej informacji niezbędny byłby przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, zaś ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia za cały 2012 r. wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i spowodowałaby zaangażowanie po stronie wnioskodawcy (winno być organu) środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania. Ponadto ze względu na treść wniosku, udostępnienie stronie konkretnej informacji publicznej wiązałoby się z potrzebą przeprowadzenia konkretnych analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem.

Wobec niewykazania interesu prawnego przez skarżącą Minister ocenił, iż

w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia stronie żądanej informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawcą

w przedmiotowej sprawie jest skarżąca, która działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854,

z późn. zm.) powołana jest do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych

i socjalnych pracowników. Brak jest z punktu widzenia podstawowych celów statutowych związku zawodowego uzasadnienia dla istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji wskazanych we wniosku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia Konstytucji RP (art. 7 i art. 61 ust. 1 - 3 i 31 ust. 3), szeregu przepisów prawa materialnego – u.d.i.p. oraz przepisów postępowania. Wskazała, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej nie znajduje podstawy w aktualnym stanie prawnym i faktycznym. Ponadto, Minister nieprawidłowo przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną i wezwał stronę do wykazania interesu prawnego. Zdaniem skarżącej, żądana informacja istniała już w chwili złożenia wniosku, w związku z czym podjęcie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji czynności, nie prowadzi do jej wytworzenia i nie wymaga przeprowadzenia przez organ czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, które wymagałyby zaangażowania takich zasobów osobowych i innych, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji organu. Nie można zatem zgodzić się

z Ministrem, że zakres wniosku wymagał szczególnych działań organizacyjnych

i angażowania środków, które były na tyle duże, że prowadziłyby do zakłócenia normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Podała, iż w skład Państwowej Komisji [...] wchodzą pracownicy Ministerstwa Finansów, urzędów podległych Ministrowi Finansów oraz osoby zatrudnione poza resortem finansów. Wynagrodzenie za pracę tych osób w Komisji wypłaca Ministerstwo Finansów i wypłaty z tego tytułu księgowane są z pewnością na oddzielnym, wyodrębnionym koncie analitycznym w systemie księgowym. Ministerstwo Finansów dysponuje programem kadrowo-księgowym, który umożliwia wygenerowanie żądanych przez stronę informacji w parę minut (program kadrowo-płacowy). Po wprowadzeniu do systemu podstawowych danych, program ten nie tylko dokonuje samodzielnie właściwych wyliczeń, segregacji danych oraz ich archiwizacji, ale także umożliwia, bez specjalnych i czasochłonnych zabiegów, opracowywanie zbiorów danych dotyczących wynagrodzeń i funduszu płac w danej jednostce – według zadanych kryteriów, a także eksportu tych danych do pożądanego pliku wyjściowego.

Zaznaczyła ponadto, że wniosek strony dotyczył informacji prostej (będącej już

w posiadaniu organu), nie wymagającej w żaden sposób dodatkowych działań, które należałoby zakwalifikować do przetwarzania informacji. Z tych też powodów żądanie wykazania istotnego interesu publicznego - jest nieuprawnione.

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przestawieniu stanu faktycznego

i prawnego sprawy organ wywiódł, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie,

w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyznacznikiem zakresu prawa do informacji publicznej jest szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej. Wedle poglądów judykatury informacja przetworzona stanowi pewnego rodzaju kompilację posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje przetworzony dokument, czy zespół danych, nieistniejący do momentu jego wytworzenia na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powstaje zatem nowa jakość wykreowana z informacji jednostkowych.

W wyniku procesu przetworzenia powstaje dokument inny niż dokument pierwotny, czy pierwotne dokumenty. Różnica między informacją prostą, a informacją przetworzoną polega na tym, że informacją prostą jest informacja zawarta w istniejącym dokumencie lub dokumentach, informacja przetworzona, musi zostać dopiero wytworzona na podstawie istniejących dokumentów, czy inaczej mówiąc - "specjalnie" przygotowana dla wnioskodawcy. Proces przetworzenia oznacza przekształcenie czegoś, nadanie temu innej postaci. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Przetworzenie informacji, wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. W odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną.

W sytuacji zatem braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Minister wywiódł, iż nie dysponuje gotową informacją dotyczącą łącznej kwoty wynagrodzeń brutto dla członków Państwowej Komisji [...] oraz listy osób ww. komisji z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej komisji. Realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą przeprowadzenia m.in. konkretnych analiz, zestawień, wyciągów. Niezbędne byłoby dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia za cały 2012 r. informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i spowodowałaby znaczne zaangażowanie po stronie organu środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania. Wymienione czynności podejmowane w tym zakresie wskazują na proces tworzenia nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Wskazał przy tym, że obsługujące kadry

i płace systemy informatyczne Ministerstwa Finansów nie pozwalają na wytworzenie

w sposób prosty żądanej przez stronę informacji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braków formalnych zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że ww. decyzja zawiera wszystkie składniki,

o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., m.in. uzasadnienie faktyczne, które zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji tej została szczegółowo omówiona i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz przepisów postępowania – art. 7 k.p.a.

Skarżąca za niezasadną uznała odmowę udzielenia wnioskowanej informacji

z tej przyczyny, iż organ nie dysponuje danymi w zakresie kosztów funkcjonowania poszczególnych komisji, czy też wynagrodzeń jej członków. Zanegowała, że w tym celu musiałby dokonać jakiś bliżej nieokreślonych analiz, zestawień, wyciągów, a objęte żądaniem skarżącej informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Wywiodła, że ustalenie kto, jakie otrzymał wynagrodzenie nie powinno stwarzać nadto trudności,

a organ winien posiadać sposób ustalania takich wynagrodzeń.

W odpowiedzi na skargę Minister powielając argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Skonkretyzowanie ww. prawa ma miejsce w u.d.i.p. w świetle której, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną

w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym (art. 1). Wedle regulacji art. 2 ust. 1u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące

w posiadaniu takiej informacji.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a żądania skarżącej zawarte we wniosku z[...] lipca 2013 r., są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Okoliczność ta nie była zresztą przez organ kwestionowana. Sporne natomiast jest między stronami, czy wnioskowana przez skarżącą informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji jej udostępnienie wymaga wykazania interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa.

Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie

w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym

w zakresie czasowym, lecz, a właściwie przede wszystkim z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy, co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury, określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.

W realiach rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa stwierdzić należy, iż organ nie wykazał, iż wnioskowana przez skarżącą informacja w zakresie łącznej kwoty wynagrodzeń brutto dla członków Państwowej Komisji [...] oraz listy osób ww. komisji z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej komisji, stanowi informację przetworzoną. Organ stwierdził jedynie, iż nie dysponuje gotową informacją dotyczącą wnioskowanych zagadnień, a realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą przeprowadzenia m. in. konkretnych analiz, zestawień i wyciągów, nadto konieczne byłoby dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia za cały 2012 r. informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i spowodowałaby znaczne zaangażowanie po stronie organu środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania. Wymienione czynności podejmowane w tym zakresie wskazują na proces tworzenia nowej informacji, a więc informacji przetworzonej.

Ww. przytoczone sformułowania decyzji nie wskazują przede wszystkim liczby członków Państwowej Komisji [...], których wynagrodzenia brutto za 2012 r. (łączne i poszczególnych osób) są przedmiotem wniosku. Organ nie podał także, jakie dokumenty (kadrowo-płacowe) zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie. Powyższe w ocenie Sądu skutkuje uznaniem, iż organ w istocie zaniechał wskazania dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. W tym zakresie działanie organu jest niezrozumiałe, ponadto przy braku materiału źródłowego trudno jest ocenić, na czym ma polegać wykonanie "analiz, zestawień i wyciągów". Na uwadze mieć należy, iż z pisma organu wynika, że w 2012 r. posiedzenia Państwowej Komisji [...] odbyły się jedynie dwukrotnie tj.

w dniach [...] stycznia oraz [...] grudnia. W takiej sytuacji nie wydaje się zasadne stanowisko Ministra co do odpowiedzi na pozostałe pytania skarżącej, skoro nie było problemem ustalenia dat posiedzeń członków powyższej komisji.

Powyższe uchybienia czynią przedwczesną kwestię oceny interesu prawnego skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy

z uwzględnieniem ww. rozważań, mając na uwadze wskazania Sądu.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.