Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1719/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 2042
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 105 § 1, art. 98 § 2 i art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 875/17 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017r. sygn. akt I SA/Wa 875/17 oddalił skargę R. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008r. R. P. wystąpił do Wojewody Podlaskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. i P. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Organ pismem z dnia 7 lipca 2010r., na zasadnie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016r., poz. 2042 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływanej jako "ustawa", wezwał R. P. do uzupełnienia wniosku, przez złożenie dowodów wymaganych ustawą, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Wskazując na potrzebę pozyskania wymaganych dokumentów archiwalnych i postanowienia o nabyciu spadku po S. K. i P. K. oraz S. P. i J. P. potwierdzającego następstwo prawne po byłych właścicielach, pismem z dnia 14 kwietnia 2011r. R. P. wniósł o zawieszenie postępowania.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. Wojewoda Podlaski zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", umorzył przedmiotowe postępowanie wskazując, że strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie.

W wyniku wniesienia przez R. P. odwołania od powyższej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść art. 98 § 2 K.p.a. wskazał, że data od której zaczyna biec termin 3 lat, musi być jednakowa dla wszystkich stron postępowania, dlatego też bieg tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie, zatem w niniejszej sprawie początkiem biegu terminu jest dzień [...] kwietnia 2011r. Ponadto organ wyjaśnił, że powodem wydania zaskarżonej decyzji nie była ocena wymogów formalnych wniosku, ani merytoryczna ocena przedstawionych w nim dowodów, ale przyjęcie, że wskutek niezłożenia przez stronę wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek, po upływie 3 letniego terminu na jego złożenie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Nie ma także możliwości przedłużenia tego okresu ponad ramy ustawowe. Zakończenie okresu zawieszenia postępowania na wniosek strony może więc nastąpić wyłącznie poprzez złożenie wniosku o podjęcie postępowania, w przeciwnym razie organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest uznać wniosek za wycofany.

Odnosząc się do zarzutu powołania przez organ I instancji, w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009r., przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 98 § 2 i art. 101 K.p.a. zauważył, że organ jako podstawę wydania postanowienia wyraźnie wskazał art. 98 § 2 i art. 101 K.p.a., jak również strona została skutecznie poinformowana o treści art. 103 i art. 98 § 2 K.p.a. W tym kontekście zwrócił uwagę, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uchybienie polegające na powołaniu się przez organ I instancji na przepis, który nie miał w postanowieniu zastosowania nie może skutkować jego nieważnością.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. P. wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017r. oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał rozważenia meritum sprawy oraz nie odniósł się w całości do zarzutów postawionych w odwołaniu. Zwrócił uwagę, że postępowanie przed Wojewodą Podlaskim zawieszone zostało w dniu [...] kwietnia 2011r. z uwagi na jego wniosek i potrzebę zgromadzenia dowodów potrzebnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Z kolei przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania Wojewoda poinformował stronę, że zebrany został materiał dowodowy do wydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Na tej podstawie skarżący uznał stanowisko organu za niekonsekwentne, bowiem z jednej strony informuje o zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, z drugiej zaś umarza postępowanie bez rozpatrzenia przesłanek uzasadniających przyznanie prawa do rekompensaty.

W ocenie skarżącego, z uwagi na wskazanie w podstawie zawieszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., na Wojewodzie Podlaskim spoczywał obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania, bowiem podstawa zawieszenia postępowania nigdy nie istniała, a tym samym brak było możliwości jej ustania. Zwrócił uwagę, że zawieszenie przez organ postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obligowało organ do podjęcia dalszych czynności określonych w art. 100 § 1 K.p.a., zatem do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Stwierdzono, że żadna z wskazanych sytuacji nie miała miejsca, ponieważ w rzeczywistości przyczyna wskazana w postanowieniu określona na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie istniała.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. wskazując, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Sąd wyjaśnił, że dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest zwrócenie się o to do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. W tym kontekście zauważył, że w terminie tym nie wpłynął od strony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, zatem Wojewoda Podlaski prawidłowo umorzył postępowanie. Podkreślił, że uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, wobec tego trafne było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 K.p.a. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ nie ma obowiązku informować strony o zbliżającym się upływie 3 letniego terminu, niemniej jednak postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. wnioskodawca pouczony został o treści art. 98 § 2 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien zdawać sobie sprawę z konsekwencji niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i upływu 3 letniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 ust 1 ustawy Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda zarówno w tym czasie, jak i po upływie 3 letniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. ustalenia prawa do rekompensaty lub odmowy ustalenia tego prawa. W okresie zawieszenia postępowania organ podejmuje tylko czynności wskazane w art. 102 K.p.a., natomiast wobec upływu 3 lat od zawieszenia postępowania, żądanie uznaje się za wycofane. Sąd wskazał, że organ nie mógł rozpoznać sprawy co do istoty, bowiem nie stosował przepisu tej ustawy. Z tych samych przyczyn Sąd uznał za nietrafny zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a.

Jednocześnie nie uszło uwadze Sądu I instancji, że wskazanie w podstawie prawnej postanowienia również przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było uchybieniem ze strony organu, jednakże nie miało to wpływu na jego treść i rozumienie. Nie zobowiązywało także organu do podjęcia postępowania z urzędu, bowiem podstawą zawieszenia postępowania był przepis art. 98 § 1 K.p.a. Sąd I instancji zaaprobował tym samym stanowisko organu, zgodnie z którym uchybienie polegające na powołaniu się przez organ na przepis, który nie miał w sprawie zastosowania, przy jednoczesnym powołaniu właściwego przepisu, nie może skutkować nieważnością postanowienia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiódł R. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1 – art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017r., w sytuacji gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek nieuwzględnienia wskazanego przepisu na kanwie niniejszej sprawy, polegające na oddaleniu skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i uznaniu, iż organ administracji nie mógł rozpoznać sprawy co do istoty, zatem nie mógł zastosować wskazanego przepisu, w sytuacji, gdy organ na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. pismem z dnia 21 grudnia 2016r. z jednej strony, powiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do wydania merytorycznej decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, a następnie niekonsekwentnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania;

2 – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia:

a) art. 7 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podlaskiego umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. i P. K. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i uznanie w ślad za organem administracyjnym, iż treść skarżonej decyzji jest prawidłowa, w sytuacji, gdy organy administracji dokonały naruszenia wyrażonej w powołanym przepisie zasady prawdy obiektywnej poprzez umorzenie postępowania administracyjnego bez zbadania jego merytorycznej zasadności, albowiem Wojewoda Podlaski nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie i nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, w szczególności nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji, gdy zostało zawieszone na skutek powołania błędnej podstawy prawnej, co w zestawieniu ze specyfiką celu ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest zrekompensowanie obywatelom polskim utraty mienia pozostawionego poza granicami obecnego terytorium Polski przed II wojną światową, a także w sytuacji charakteru przedmiotowej instytucji, które nie ma cech odszkodowania cywilnego, ale ma charakter publiczno – prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich,

b) art. 97 § 2 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podlaskiego umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia i uznanie, że uchybienie polegające na powołaniu się przez organ na przepis, który nie miał w sprawie zastosowania, przy jednoczesnym powołaniu właściwego przepisu nie może skutkować nieważnością postępowania, w sytuacji gdy organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, zaś w niniejszej sprawie, jedna z przyczyn podanych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011r. o zawieszeniu postępowania przez Wojewodę Podlaskiego – wskazana jako art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd nigdy nie istniała, bowiem konieczność zawieszenia uzasadniona była trudnościami w pozyskaniu dowodów przez skarżącego, a co za tym idzie, to na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek podjęcia takiego postępowania, bowiem nie było w tej sytuacji możliwości ustania przyczyny jego zawieszenia,

c) art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie przez organy administracji publicznej zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i wprowadzenie skarżącego w błąd poprzez zapewnienie go pismem z dnia 21 grudnia 2016r., że został zebrany materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939r., co wpłynęło na pozytywną świadomość strony, co do możliwości oceny merytorycznej złożonego przez niego wniosku.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na niekonsekwencję organu który, z jednej strony informuje o zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, z drugiej zaś umarza postępowanie bez rozpatrzenia przesłanek uzasadniających przyznanie prawa do rekompensaty. Zwrócono także uwagę, że organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż organ nie powinien był kierować do strony pisma w trybie art. 10 § 1 K.p.a., jednakże nie kreuje to żadnych uprawnień dla strony do żądania merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do tego stwierdzenia wyraził przekonanie, że z otrzymanego zawiadomienia można było wysnuć wnioski przeciwne, bowiem został pouczony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie oraz zgłoszenia swoich wniosków i uwagi w wyznaczonym przez organ terminie. Powołując treść art. 9 K.p.a. wskazano, że powyższe wprowadza w błąd i przejawia się w niekonsekwencji organu, który umarza postępowanie administracyjne bez merytorycznego jego rozpatrzenia, uprzednio zapewniając, że zebrał materiał niezbędny do załatwienia sprawy.

Ponadto skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że celem ustawy jest zrekompensowanie obywatelom polskim utraty mienia pozostawionego poza granicami obecnego terytorium Polski bez względu na ich miejsce zamieszkania przed II wojną światową, położenia tego mienia, jego losów po zajęciu terytorium II Rzeczypospolitej przez Związek Sowiecki. Jednakże zauważył, że do kwestii tej nie odniósł się Sąd I instancji wskazując jedynie na brak znaczenia, że postępowanie dotyczy prawa do rekompensaty. Skarżący kasacyjnie powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdził, że skoro sprawa nie wymagała wydania jakiegokolwiek uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, to tym samym przyczyna, na podstawie której dokonano zawieszenia nigdy nie istniała i brak było możliwości jej ustania. Na poparcie tego stanowiska powołał fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 626/11 i wskazał, że przedmiotowa kwestia jest pomijana przez sąd administracyjny, jakby nie wpływała w żaden sposób na tok postępowania i konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jako pierwszy postawiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego polegającej na pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wypada na wstępie wskazać, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. stanowi dla Sądu I instancji podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ prawa materialnego. Skoro w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, to wadliwie w kontekście zarzutu naruszenia funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, został przywołany jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Ponadto wypada dostrzec bezzasadność – stawianego w powyższym kontekście – zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Podobnie nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.). Przepis ten także jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Stąd też to czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jakkolwiek ewentualna wadliwa ocena Sądu I instancji odnosząca się do zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 ustawy i art. 10 § 1 K.p.a. nie mogłaby stanowić naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., to wypada wskazać – porządkując zarzuty kasacyjne – iż podstawą zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego był przepis art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 K.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 września 2007r. sygn. akt I OSK 602/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie ulega wątpliwości, iż strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem rozpatrzenia istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania (vide: wyrok SN z dnia 11 czerwca 1996r. sygn. akt III ARN 20/96, OSNAPiUS 1996, nr 22, poz. 330). Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1998r. sygn. akt I SA/Ka 177/97, niepubl.). Skoro organ w okolicznościach niniejszej sprawy – wobec skonstatowania przyczyn, o których mowa w art. 98 § 2 K.p.a. – stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zaniechał jej merytorycznego rozstrzygnięcia, to bezzasadnie stawiany jest zarzut naruszenia funkcji kontrolnej sądu administracyjnego wskutek akceptacji decyzji naruszającej prawo materialne – art. 7 ust. 1 ustawy. Przepis ten, stanowiąc podstawę stwierdzenia spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Trafnie kwestię tą ocenił Sąd I instancji stwierdzając, iż organ z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania nie mógł rozpoznać sprawy co do istoty, a zatem nie mógł i nie stosował przepisu art. 7 ust. 1 ustawy.

W kontekście powyższych uwag należy ocenić także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Zakres ustaleń niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jest determinowany charakterem podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, iż kwestionowana decyzja ma wyłącznie charakter procesowy, bezpodstawne jest zarzucanie naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. w zakresie zaniechania dokonania przez organy ustaleń odnoszących się do merytorycznej treści wniosku.

Natomiast zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. sformułowany w zakresie zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji, gdy zostało ono zawieszone na skutek powołania błędnej podstawy prawnej, uznać należy za postawiony w oderwaniu od treści powyższej regulacji. Zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 K.p.a. i rozwinięta w przepisach art. 24 – 26 i art. 75 – 86 K.p.a. decyduje o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną i ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Postępowanie oparte na tej zasadzie oznacza, że jego celem jest ustalenie prawdy obiektywnej w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione, co następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakie konkretnie działania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego zostały przez organy zaniechane dla wyjaśnienia okoliczności związanych z zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie i jego niepodjęciem, to nie sposób potwierdzić zarzutu kasacyjnego postawionego w powyższym zakresie.

Nie jest natomiast oparty na prawdzie zarzut wadliwego wykonywania funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji wskutek zarzucanego niedostrzeżenia, iż organ z jednej strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. powiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego potrzebnego "do wydania merytorycznej decyzji w sprawie" potwierdzenia prawa do rekompensaty, a następnie niekonsekwentnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Analiza zawiadomienia dokonanego w trybie art. 10 § 1 K.p.a. jednoznacznie wskazuje, iż organ potwierdził jedynie stronie zebranie materiału dowodowy do wydania decyzji "w sprawie" potwierdzenia prawa do rekompensaty, co nie wyklucza wydania następnie decyzji o umorzeniu postępowania. Określenie "w sprawie" nie może być bowiem utożsamiane z zapowiedzią wydania wyłącznie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Tym samym bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. Treścią obowiązku organu uregulowanego w tym przepisie jest bowiem należyte i wyczerpujące informowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skoro organ po upływie 3 lat od daty zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron, powiadomił o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji "w sprawie" potwierdzenia prawa do rekompensaty, to powyższe nie może być traktowane jako dezinformowanie strony naruszające przepis art. 9 K.p.a. Rozumienie tego zawiadomienia przez stronę skarżącą w sposób oderwany nie tylko od jego treści ale także od okoliczności sprawy i traktowanie go jako zapowiedzi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nosi cechy myślenia życzeniowego i nie może prowadzić do potwierdzenia zasadności powyższego zarzutu.

Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 97 § 2 w związku z art. 11 K.p.a. Sam skarżący przyznał, iż tylko jedna z dwóch przyczyn podanych w postanowieniu Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2011r. o zawieszeniu postępowania, tj. wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zachodząca w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd nigdy, nie istniała realnie w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący nie podważał jednocześnie, iż rzeczywistą przyczyną zawieszenia postępowania – wymienioną i wyjaśnioną w treści ww. postanowienia o zawieszeniu postępowania był wniosek strony o jego zawieszenie i brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania, a zatem sytuacja wymieniona w art. 98 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie przyznał nadto, że konieczność zawieszenia postępowania uzasadniona była trudnościami w pozyskaniu przez niego stosownych dowodów. Powyższe pozwala potwierdzić stanowisko Sądu I instancji, iż rzeczywistą podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie był wniosek skarżącego z dnia 15 kwietnia 2011r. złożony w trybie art. 98 § 1 K.p.a., natomiast podstawa zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. została przez organ wadliwie przywołana. Wadliwość ta – co trafnie wskazał Sąd I instancji – nie mała jednak charakteru istotnego i nie mogła wpłynąć na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy bowiem rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warunkiem negatywnej oceny rozstrzygnięcia organów administracji z powyższego powodu jest zatem ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym rzeczywista podstawa zawieszenia postępowania determinowała jego skutki, w tym także możliwość jego podjęcia. Bezzasadnie zatem postawiony został zarzut naruszenia art. 97 § 2 w związku z art. 11 K.p.a., skoro przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie stanowił podstawy zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, a organ zawieszając postępowanie udzielił stronie pouczenia o treści art. 98 § 2 K.p.a. wskazując, iż jeżeli żadna ze stron postępowania w terminie 3 lat od daty jego zawieszenia nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższe uznać wypada za właściwe wywiązanie się organu z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o którym mowa w art. 9 K.p.a., stanowiące także wypełnienie zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić (art. 184 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.