Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 478/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 34 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art 18  ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 94/19 w sprawie ze skarg W. D. i J. F. oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin – Południe na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 37/II/2018 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości 1) prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 94/19 w ten sposób, że w jego komparycji oraz pkt I i II sentencji w miejsce słów: "Rady Gminy Lublin" wpisuje: "Rady Miasta Lublin"; 2) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 3) odstępuje od zasądzenia od W. D. i J. F. na rzecz Gminy Lublin zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 94/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skarg W. D. i J. F. oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin – Południe, stwierdził w całości niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2018 r., nr 37/II/2018 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Rada Miasta Lublin, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej "u.g.n.", podjęła w dniu 20 grudnia 2018 r. uchwałę nr 37/II/2018 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...] obejmującej działki nr ewid: [...].

W uzasadnieniu wskazano, że objęte uchwałą działki stanowią własność Gminy Lublin i znajdują się na obszarze dla którego podjęta została uchwała nr 1242/XLIX/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 25 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin w rejonie ulic: Dworcowej, Krochmalnej, 1-go Maja, Al. Zygmuntowskie i Piłsudskiego, która została opublikowania 27 listopada 2018 r. i wejdzie w życie po upływie 30 dni od tej daty. Zgodnie z uchwalonym planem przedmiotowe działki znajdują się w następujących obszarach: tereny zabudowy usługowej z dopuszczenie obsługi komunikacji - 9.3U(KS). Na ich terenie znajdują się trzy budynki. Na większość lokali użytkowych znajdujących się w tych budynkach Zarząd Nieruchomości Komunalnych zawarł umowy najmu. Jednakże z uwagi na konieczność racjonalnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i w związku z potrzebą pozyskania środków finansowych do budżetu Gminy Lublin zasadne jest podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na ich sprzedaż.

Skargę na wskazaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skutecznie złożyli: W. D. oraz J. F. Skargę na tę uchwałę złożył także Prokurator Prokuratury Rejonowej Lublin-Południe.

Zdaniem skarżących uchwała narusza przepisy u.g.n. w szczególności art. 137. Wskazali, że przedmiotowy teren został w 1950 r. wywłaszczony pod budowę żłobka, który to cel nigdy nie został zrealizowany. W związku z tym skarżący będący spadkobiercami wywłaszczonych właścicieli tych terenów złożyli wniosek na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Sprawa w tym przedmiocie toczy się od dwudziestu lat i dotychczas nie została zakończona. Wykonanie uchwały i zbycie przedmiotowych działek pozbawi ich możliwości odzyskania i dlatego koniecznym jest wstrzymanie procesu ich zbycia.

Z kolei Prokurator Prokuratury Rejonowej w Lublinie zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 3 u.g.n. polegające na wyrażeniu przez Radę Miasta Lublin zgody na zbycie części przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy toczy się aktualnie postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargi w pierwszej kolejności wskazał, że skarga W. D. i J. F. w świetle normy zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest dopuszczalna. Skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny poprzez objęcie w przedmiotowej uchwale działki oznaczonej nr ewid. [...] (obr. [...]) o powierzchni [...]ha położonej w Lublinie przy ul. [...], a wchodzącej jednocześnie w skład nieruchomości w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1950 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy żłobka dzielnicowego nieruchomości przy ul. [...] w Lublinie.

Powołując się treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 u.g.n. Sąd wskazał, że uchwała o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej stanowi bez wątpienia czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, ponieważ obejmuje zgodę organu stanowiącego gminy podjętą w imieniu gminy na rozporządzenie mieniem gminnym. Przyznana radzie kompetencja nie oznacza jej nieograniczonej swobody, gdyż ustawodawca przyznając określoną kompetencję do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę gospodarki nieruchomościami. Wskazane upoważnienie nie uprawnia do wykraczania poza unormowanie ustawowe, czynienia wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzania kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Sąd wyjaśnił przy tym, że kwestie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego (w tym gminy) reguluje - zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.n. - Dział II tej ustawy. Przepis art. 13 ust. 1 u.g.n. określa, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży (...). Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Zważywszy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej (w drodze przetargu nieograniczonego ustanego) wskazano, że uchwała tego rodzaju rozpoczyna procedurę sprzedaży nieruchomości gminnej, ustalając tryb sprzedaży.

W ocenie Sądu błędny jest zatem pogląd zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że w odniesieniu do wyrażenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zgody na zbycie nieruchomości przepis art. 34 u.g.n. nie ma zastosowania. Uregulowania zawarte w ust. 3 art. 34 u.g.n. stanowią, że zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego aktualizuje się dopiero na etapie zbywania nieruchomości, a nie podejmowania uchwał o ich zbyciu. Organ wyjaśniał, że w przypadku naruszenia przepisu art. 34 ust. 3 u.g.n. i zbycia nieruchomości, w sprawie której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie prawidłowości nabycia zastosowanie przepis art. 36 u.g.n. rozumiany jako wyłączający sankcję nieważności czynności prawnej dokonanej wbrew przepisom ustawy.

Z poglądem tym jednak Sąd nie zgodził się w pełni. Stanowisko zajęte przez organ, a sprowadzające się do poglądu, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie czynność poprzedzającą ewentualne i ostateczne zawarcie umowy, nie było uzasadnione. Trafnie bowiem argumentowali skarżący, że w przypadku zbycia nieruchomości z naruszeniem prawa pierwszeństwa, przysługuje uprawnionemu już tylko prawo do żądania odszkodowania. Uwzględnienie więc stanowiska organu oznaczałoby w istocie pozbawienie skarżących możliwości zaskarżenia uchwały, a samo prawo do skargi na nią miałoby charakter czysto iluzoryczny.

Sąd powołał się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt I CSK 129/15, w którym stwierdzono m.in., że zgodnie z art. 34 ust. 3 u.g.n., zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g.

Zdaniem Sądu naruszenie, którym dotknięta jest zaskarżona uchwała jest niewątpliwie naruszeniem istotnym. Do istotnych naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W tym stanie rzeczy – z uwagi na upływ roku od podjęcia uchwały – zastosowanie znalazł art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Skutkiem takiego orzeczenia jest utrata mocy prawnej przez uchwałę (zarządzenie). Oznacza to, że uchwała nie jest eliminowana z obrotu prawnego ex tunc, jak w przypadku stwierdzenia jej nieważności, lecz ex nunc, tzn. pozostaje w mocy przez okres od jej wejścia w życie do czasu jej uchylenia przez sąd i do tego momentu wywiera skutki prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że W. D. i J. F. mieli interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia 20 grudnia 2018 r., podczas gdy przedmiotowa uchwała nie miała bezpośredniego wpływu na sferę prawną powyższych uczestników oraz nie naruszała ich interesu prawnego i wobec czego skarga ta powinna zostać odrzucona;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w całości wobec jej niezgodności z art. 34 ust. 3 u.g.n. w sytuacji gdy:

a) Rada Miasta Lublin nie naruszyła art. 34 ust. 3 u.g.n. bowiem organ ten dokonuje zbycia nieruchomości, zatem nie mógł przy podjęciu uchwały naruszyć ww. przepisu;

b) działki nr [...] nie wchodzą w skład nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1950 r., nie toczy się względem nich postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a Sąd nie stwierdził przy tym aby Rada Miasta Lublin podejmując ww. uchwałę dokonała innych istotnych naruszeń w zakresie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, co potwierdza, że brak było podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały w całości;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów sporządzenia uzasadnienia wyroku polegające na braku wyrażenia przez Sąd jakiegokolwiek stanowiska w odniesieniu do wskazanych w uchwale działek nr [...] oraz do przepisów art. 136 i 137 u.g.n., z których W. D. i J. F. wywodzili swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały;

4) art. 34 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ziściły się przesłanki do skorzystania przez W. D. i J. F. z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, z którego ma wywodzić się ich interes prawny, w sytuacji gdy nie zaistniały okoliczności umożliwiające skorzystanie z prawa pierwszeństwa względem działek nr [...], a tym samym W. D. i J. F. nie mogli złożyć wniosku o nabycie nieruchomości przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., tj. skorzystać z prawa pierwszeństwa i prawo to nie mogło zostać naruszone;

5) art. 34 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n. oraz art. 13 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że Rada Miasta Lublin przez podjęcie ww. uchwały naruszyła w istotny sposób treść art. 34 ust. 3 u.g.n., w sytuacji gdy podjęcie przedmiotowej uchwały nie stanowi zbycia w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n., tj. dokonania czynności prawnej na podstawie, której następuje przeniesienie własności nieruchomości, a tym samym zakaz zbywania nieruchomości z art. 34 ust. 3 nie dotyczy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, a tym samym Rada Miasta Lublin nie mogła naruszyć powyższego przepisu;

6) art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. w zw. z art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w związku z tym nieprawidłową ocenę charakteru uchwały nr 37/II/2018;

7) art. 34 ust. 3 w zw. z art 36 u.g.n. poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały, w sytuacji gdy przepis art. 36 u.g.n. przewiduje za naruszenie art. 34 ust. 3 u.g.n. sankcję odszkodowawczą, a nie stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi W. D. i J. F. oraz rozpoznanie skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin - Południe w Lublinie i jej oddalenie, ewentualnie;

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skarg i ich oddalenie;

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto Gmina Lublin oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. D. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconego wynagrodzenia sprawowanego w ramach prawa pomocy z urzędu.

Ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł J. F. wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Z wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy dwóch zagadnień. Pierwsze zagadnienie, które ma kluczowe znaczenie dla sprawy, to odpowiedź na pytanie, czy do kontrolowanej uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części nieruchomości stanowiącej własność Gminy Lublin, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 u.g.n. ma zastosowanie art. 34 u.g.n., czy też jak podnosi skarżąca kasacyjnie Gmina Lublin, wyrażenie zgody na sprzedaż części nieruchomości stanowi tylko etap poprzedzający ewentualne zawarcie umowy sprzedaży do którego nie stosuje się powołanego art. 34, a tym samym zakaz zbywania nieruchomości z art. 34 ust. 3 nie dotyczy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości. A w konsekwencji uznanie, że skarga W. D. i J. F. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały jest dopuszczalna. Drugie zagadnienie sporne związane jest z zakresem rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, mianowicie Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości, a w uzasadnieniu wyroku brak jakiegokolwiek odniesienia się i stanowiska do wskazanych w uchwale działek nr [...].

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zagadnień Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy Lublin, natomiast podziela w tym zakresie stanowisko prawne Sądu I instancji.

Nie powtarzając stanowiska prawnego Sądu I instancji należy tylko przypomnieć, na tle art. 101 u.s.g., że przepis ten nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego.

Zaskarżona uchwała został podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 u.g.n. zgodnie z którymi do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Uchwała o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej stanowi bez wątpienia czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, ponieważ obejmuje zgodę organu stanowiącego gminy podjętą w imieniu gminy na rozporządzeniem mieniem gminnym. Przyznana radzie gminy kompetencja, która ma charakter wyłaczny nie oznacza jednak swobody, czy też dalej idąc nieograniczonej swobody do podejmowania uchwał. W szczególności przyznana radzie kompetencja nie uprawnia do wykraczania poza unormowania ustawowe w tym do podejmowania uchwał, które pozostawałyby w sprzeczności z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym w tym wykraczania czy też pomijania obowiązujących rozwiązń ustawowych, a takim rozwiązaniem jest art. 34 ust. 3 u.g.n. Uchwała Rady Gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej rozpoczyna procedurę sprzedaży tej nieruchomości, a podjęcie uchwały sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym powoduje, że rozpoczeta procedura na wstępie obarczona jest naruszeniem prawa.

W świetle powyższych uwag należy uznać że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym do podjęcia uchwały przez radę gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości art. 34 ust. 3 u.g.n. ma zastosowanie jest trafne. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko zgodnie z którym rada gminy posiadając informację o toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym prawidłowości nabycia nieruchomości przez gminę podejmuję uchwałę o wyrażeniu zgody na sprzedaż tej nieruchomości, a więc z naruszeniem art. 34 ust. 3 u.g.n. Przy czym podkreślić należy, że postępowania administracyjne o których mowa w art. 34 ust. 3 u.g.n. to przede wszystkim postępowania administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyły nieruchomość oraz postępowania wznowieniowe w tego typu sprawach. Natomiast przepis art. 34 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku, gdy toczy się postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Omawiany przepis nie obejmuje również postępowań sądowoadministracyjnych.

Trafnie tym samym wskazuje Sąd I instancji, że pozbawienie skarżących możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały powodowałoby, że w przypadku sprzedaży nieruchomości z naruszeniem art. 34 ust. 3 u.g.n., skarżącym przysługiwałoby tylko prawo żądania odszkodowania na podstawie art. 36 u.g.n.

Należy również zwrócić uwagę, że podobne zagadnienie było już przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 352/11. Sprawa ta dotyczyła uchwały rady powiatu w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości, a która podjęta została na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z powołanym art. 12 pkt 8 lit. a do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu, tak więc treść powołanego przepisu jest tożsama z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowił podstawę podjęcia uchwały Rady Miasta Lublin w przedmiotowej sprawie. W powołanym wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2011 r. sprawie I OSK 352/11 stwierdzono, że błędne było stanowisko Sądu I instancji, iż w odniesieniu do wyrażenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zgody na zbycie nieruchomości przepis art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, uregulowane bowiem w nim prawo pierwszeństwa (art. 34 ust. 1) aktualizuje się dopiero na etapie zbywania nieruchomości, a nie na etapie podejmowania uchwał o zbyciu. W sprawie I OSK 352/11, mając na uwadze okoliczności w niej występujące, konieczne zatem stało się zbadanie zaskarżonej uchwały z art. 34 ust. 7, naruszenie którego uzasadniało legitymację skarżącego do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W powołanym wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2011 r. I OSK 352/11 została sformułowana następująca teza: "Nieprawdziwy jest poglad, że uchwała rady powiatu w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości stanowi jedynie czynność poprzedzającą ewentualne i ostateczne zawarcie umowy. Po zawarciu umowy żądanie uprawnionego z tytułu prawa pierwszeństwa będzie spóźnione, gdyż w przypadku zbycia nieruchomości z naruszeniem prawa pierwszeństwa przysługuje uprawnionemu już tylko prawo do żądania odszkodowania." Z powyższym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Natomiast w rozpoznawanej obecnie sprawie, z uwagi na okoliczności w niej występujące, zaskarżona uchwała była badana nie z art. 34 ust. 7, a z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego Regulacja zawarta w art. 34 ust. 3 była również przedmiotem wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt I CSK 129/15 w którym stwierdzono, że art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zapobiegnąć pojawieniu się nieodwracalnych skutków prawnych zbycia nieruchomości nabytych z naruszeniem prawa. Można stwierdzić, że przepis art. 34 ust. 3 ustawy jest szczególnym unormowaniem, odbiegającym od cywilistycznych zasad rządzących prawem własności i skutkami nabycia nieruchomości i ma na celu - przez statuowany zakaz zbywania nieruchomości - zapobieżenie nieodwracalnym skutkom sprzedaży gruntów nabytych z naruszeniem prawa. Nadto skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę na art. 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskzauje na jego naruszenie poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy przepis ten przewiduje za naruszenie art. 34 ust. 3 sankcję odszkodowawczą. Powyższe stanowisko nie jest prawidłowe, art. 36 ustawy zgodnie z którym w przypadku naruszenia przez właściwy organ przepisów art. 34 ust. 1-5 i 7 Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność na zasadach ogólnych rozstrzyga jakie występują skuki prawne w sytuacji gdy doszło zbycia nieruchomości z naruszeniem prawa pierwszeńtwa. W tym przypadku chodzi więc o odpowiedzialność odszkodowawczą, a więc osoba, której prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości zostało pominięte, może domagać się odszkodowania na zasadach ogólnych. Przepis art 36 rozumiany jest jako wyłączający sankcję nieważności czynności prawnej dokonanej wbrew przepisom ustawy, jaka wynika z art. 58 § 1 k.c. Odpowiedzialność na podstawie art. 36 może powstać dopiero wówczas gdy w wyniku czynności cywilno prawnej doszło do zbycia prawa własności nieruchomości z naruszeniem prawa pierwszeńtwa, w wyniku którego osoba upawniona poniosła szkodę. Natomiast wniesienie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości powoduje konieczność zbadania tej uchwały z obowiązującym prawem, a Sąd uwzględniając skargę może stwierdzić nieważnośc tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pierwszego ze spornych zagadanień są niezasadne, a stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.

Natomiast zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące drugiego spornego zagadanienia, czyli stwierdzenie przez Sąd niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku brak jakiegokolwiek odniesienia się i stanowiska do wskazanych w uchwale działek nr [...].

Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi wniesionej przez W. D. i J. F. oraz skargi wniesionej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin-Południe była uchwała Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 37/II/2018. Przedmiotową uchwałą Rada Miasta Lublin wyraziła zgodę na sprzedaż części nieruchomości stanowiącej własność Gminy Lublin, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] (obręb [...] pow. [...]ha), nr [...] (obręb [...] o pow. [...]ha), nr [...] (obręb [...] o pow. [...]ha), nr [...] o pow. [...]ha, wchodzące w skład nieruchomości objętek księgą wieczystą nr [...].

Stwierdzając niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 37/II/2018 w całości, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny poprzez objęcie przedmiotowej w uchwale działki oznaczonej ew. nr [...] obręb [...], a wchodzącej jednocześnie w skład nieruchomości w stosunku do której toczy się postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...]. Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że Prokurator skarżąc uchwałę nie wykazuje naruszenia swojego interesu prawnego. W przypadku skargi prokuratora sama przesłanka niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego stanowi wystarczającą podstawę do wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że przepisy Prawa o prokuraturze stanowią samoistną (zarówno w zakresie przesłanej jak i trybu) oraz niezależną do p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym podstawę prawną zaskarżenia przez prokuratora uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei z dołączonej do skargi kasacyjnej kopii decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Lublinie przy [...] objętej księgą hipoteczną Lublin hip. [...] o pow. [...]m2 stanowiącej własność M. i J. J. (pkt 1 orzeczenia) wynika, że w skład wywłaszczonej nieruchomości obecnie wchodzą działki ewidencyjne nr [...] arkusz mapy [...] oraz działka nr [...] arkusz mapy [...], wszystkie z obrębu nr [...]. Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1950 r. obejmuje tylko działkę ewidencyjną nr [...], natomiast pozostałe działki objęte uchwałą Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2018 r., tj. nr ewidencyjny [...] (wszystkie obręb [...]) nie są objęte zakresem przedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r. objętym decyzją Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r. W takich okolicznościach zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wyroku Sądu I instancji, w którym stwierdzono niezgodność z prawem całej uchwały podczas gdy w uzasadnieniu nie odniesiono się i nie wskazano, że uchwała w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] została wydana z naruszeniem prawa w tym z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższej okoliczności nie zmienia fakt, że w sprawie została również wniesiona skarga Prokuratora. O ile zasadnie Sąd I instancji zaznaczył, że Prokurator skarżąc uchwałę nie wykazuje naruszenia swojego interesu prawnego, a w przypadku skargi Prokuratora sama przesłanka niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego stanowi wystarczającą podstawę do wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego, to nie zastosował się do powyższego stwierdzenia. O ile sama legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi na uchwałę jest bezsporna i niezależna od istnienia, czy też naruszenia interesu prawnego, o tyle aby skarga mogła być uwzględniona należy wskazać na niezgodność uchwały z prawem. W rozpoznawanej sprawie Prokurator wnosił w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2018 r. w całości jako podjętej z naruszeniem art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1950 nr [...]. Tymczasem jak wynika z dołączonej do skargi kasacyjnej kopii decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...], decyzja ta obejmuje tylko działkę ewidencyjną nr [...], natomiast pozostałe działki objęte uchwałą Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2018 r., tj. nr ewidencyjny [...] (wszystkie obręb [...]) nie są objęte tą decyzją. W takich okolicznościach zasadnie w zarzutach skargi kasacyjnie podniesiono, że stwierdzono niezgodność z prawem całej uchwały podczas gdy w uzasadnieniu nie odniesiono się i nie wskazano, że uchwała w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] została wydana z naruszeniem prawa w tym art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące drugiego spornego zagadnienia, tym samym doszło do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 34 ust. 3 u.g.n. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały w całości, a więc również w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] (obręb [...]) bez wyjaśnienia i zbadania, czy w stosunku do tych działek zachodziła przesłanka z art. 34 ust. 3 u.g.n., okoliczność ta sprawia, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, albowiem uzasadnienie wyroku nie pozwala na dokonanie kontroli w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i dlatego działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od W. D. i J. F. na rzecz Gminy Lublin zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi W. D. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

Nie było również podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku J. F. zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie od Gminy Lublin kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, bowiem stosownie do treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a. jedynie w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Skarga kasacyjna Gminy Lublin została uwzględniona, a zatem w sprawie nie miał zastosowania powołany art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., dokonano sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w komparycji oraz pkt I i II sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zakresie wskazanym w punkcie 1. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji były skargi wniesione na uchwałę Rady Miasta Lublin.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.