Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1014/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1 pkt 1 lit. a,  ust. 1b  pkt a,  ust. 5,  art. 24 ust. 2,  art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1,  art. 103, art. 104, art. 134 ust 1,  ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135,  art. 145 par. 1  pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi G.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), art. 1, art. 3, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), Wójt Gminy B. odmówił G. Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z tytułu opieki nad bratem W. Ł., jak również składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z tego tytułu.

Organ cytując przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że strona nie spełnia przesłanek określonych w tej ustawie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, ponieważ jego niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez niego 25-go roku życia. Zgodnie bowiem z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2017 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]-go roku życia.

Ponadto, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że strona jest osobą uprawnioną do pobierania świadczenia emerytalnego. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia G. Ł. podniosła zarzut nieuwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, jak również naruszenia art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem strony, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisu, który uznany został za niekonstytucyjny. Jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2013 r., z którego wynika, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, co jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. uznał, ze narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do tego, że strona nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25-go roku życia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art, 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji co do tego, że spełniona została negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia, wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych ponieważ G. Ł. – osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym – uprawniona jest do emerytury.

Organ podkreślił, że przepisy art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie pozostawiają organom orzekającym w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego żadnego luzu decyzyjnego. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobraną emeryturą.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., na który powołuje się strona zapadł w sprawie indywidualnej i nie stanowi źródła prawa. Wiąże jedynie organy, które orzekały w tamtej sprawie, a których orzeczenia wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez G. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ocenę dokonaną z pominięciem celów ustawy i norm konstytucyjnych a także art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP. Dodatkowo wskazała na niezastosowanie Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, które doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit c. Konwencji.

Skarżąca wskazała, że opiekuje się [...]-letnim bratem, który orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji. Jest jedyną osobą, która może zapewnić bratu prawidłową opiekę. Uzyskiwane przez nią świadczenie emerytalne zostało ustalone w niższej wysokości ([...] zł) niż obowiązująca aktualnie kwota świadczenia pielęgnacyjnego (1830 zł). Zdaniem strony, w takiej sytuacji należy jej się świadczenie pielęgnacyjne pomniejszone o otrzymywaną emeryturę netto.

Dodała, że uważa decyzje wydane w jej sprawie za krzywdzące i niesprawiedliwe gdyż w nieuzasadniony sposób różnicują sytuacje opiekunów osób niepełnosprawnych pozbawiając w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tych którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W jej ocenie, jest to naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Niesprawiedliwym jest także fakt, że praca zawodowa, która umożliwiła jej nabycie uprawnień emerytalnych pozbawią ją jako opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodała, że to jest jak kara za aktywność zawodową co jest nie do pogodzenia ze społecznym poczuciem sprawiedliwości, a tym samym narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od [...] stycznia 2020 r. – jako różnicy między emeryturą i świadczeniem pielęgnacyjnym.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu to wnioskowi nie sprzeciwiła się skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane przez organ, brat skarżącej (ur. w 19[...] r.), nad którym sprawuje ona opiekę, legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] września 2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wnika z treści tego orzeczenia, niepełnosprawność istnieje od [...]-go roku życia. Bezspornym w sprawie jest również i to, że skarżąca jest jedyną osobą, która obecnie sprawuje opiekę nad bratem (będącym kawalerem).

Organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznając, że niepełnosprawność powstała w [...] roku życia. Powołując się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto, strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż posiada prawo do emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło pierwszego z argumentów słusznie uznając, że stanowisko organu I instancji o braku możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia celem opieki nad niepełnosprawnym bratem z tego względu, że niepełnosprawność W. Ł. nie powstała w okresie do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia jest błędne.

Mając na uwadze cytowane powyżej przepisy art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, nie ulega wątpliwości, że skarżącej może przysługiwać (po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek) świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że nie zostało udokumentowane, aby niepełnosprawność osoby objętej opieką powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18. roku życia, względnie w trakcie jej nauki (do ukończenia 25. roku życia).

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem o niezgodności art. 17 ust. 1b) wspomnianej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W punkcie 2. sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b) ww. ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 r. życia może być traktowana w odmienny sposób – z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych – w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie.

Niewątpliwie skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych co do treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r., a zatem od tego momentu art. 17 ust. 1b wspomnianej ustawy - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć zastosowania. Taki też pogląd ugruntował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 366/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14).

Z tych względów, jak słusznie wskazało Kolegium, okoliczność, że niepełnosprawność brata skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia przez niego 18. roku życia, względnie w trakcie jego nauki (do ukończenia 25. roku życia) – nie może być podstawą odmowy przyznania stronie prawa do przedmiotowego świadczenia.

Za błędne natomiast należy uznać stanowisko zarówno organu I instancji jak i Kolegium, że uzyskanie przez skarżącą prawa do emerytury stanowi o wystąpieniu przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy oraz z treści skargi jednoznacznie wynika, że strona ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość wynosi obecnie [...] zł.

Zdaniem organu I instancji okoliczność ta stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy, wskazując, że wspomniany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie pozostawia organom orzekającym w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego żadnego luzu decyzyjnego.

Jak już wskazano powyżej, stanowisko to nie jest trafne. O ile bowiem zgodzić się należy z Kolegium, że brak jest przepisu prawa, które regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą, o tyle nie można uznać, że okoliczność przyznania opiekunowi prawa do emerytury w każdym przypadku stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Stanowisko w tym zakresie organ oparł na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, w wyroku WSA

w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie sygn.

I OSK 757/19, należy stwierdzić, że choć proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia

w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura

i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się

w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa

w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji z pozoru jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu

o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacząco wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego – 1830 zł, wysokość emerytury – [...] zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Należy też podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt

I OSK 757/19), zgodnie z którym narusza zasadę równości taka wykładania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie.

W świetle art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści cytowanej ustawy sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że ustawodawca - tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy - pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Co do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., (K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych poprzez wyłączenie

w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) cytowanej ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Należy przy tym zaznaczyć, że nie może być mowy o przyznaniu w takim wypadku dwóch świadczeń, co stawiałoby stronę w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Przy czym osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji, gdyby oprócz emerytury otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Zatem zgodnie z tym stanowiskiem (na które powołuje się także skarżąca), osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego. Podziela natomiast pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19; w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywołany powyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Powyższa argumentacja jest zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w przywołanym już wyżej wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Organy obu instancji nietrafnie uznały, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w świetle art. 103 - 104 u.e.r.f.u.s. ustawodawca nie wyklucza kontynuowania zatrudnienia przez emeryta. Zatem fakt pobierania emerytury nie jest równoznaczny z zakazem zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej i tylko w ściśle określonych przypadkach wysokość uzyskiwanych zarobków może skutkować zmniejszeniem lub zawieszeniem wypłaty świadczenia.

Nie można zatem co do zasady przyjąć, że osoba, której ustalone zostało prawo do emerytury nie może zrezygnować z zatrudnienia lub nie podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W niniejszej sprawie organy nie poinformowały skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

W ten sposób doszło, w ocenie Sądu, zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższej oceny Sądu w tym w szczególności co do wadliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.