Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1025/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80. art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 8 par. 1 i 2, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust.  4 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. T. kwotę 4177 (cztery tysiące sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1025/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na mocy art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej jako: Udp); na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Decyzją z dnia [...]kwietnia 2018 r. Prezydent [...] :

1. umorzył postępowanie administracyjne wobec Pana T. T. w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...]w rej. nr [...]przez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]..." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

2. wymierzył karę pieniężną dla Pani A. T. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...]w rej. nr [...]w dniach 03 listopada 2017 r. - 05 grudnia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]..." o powierzchni 12,7 m2.

3. ustalił karę pieniężną w wysokości 18 649,95 zł (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset czterdzieści dziewięć złotych 95/100) obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia terenu.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 7 listopada 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul [...]w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" bez wymaganego przepisami Udp zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 15, 22 listopada, 05 grudnia 2017 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz karta kontroli.

Zarząd Dróg Miejskich skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nr [...], z dnia [...]grudnia 2017 r. do T. T., w którym poinformował Stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 Kpa - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strona przedstawiła pismo, że nie jest właścicielem reklamy ani nośnika reklamowego oraz wskazała, że właścicielem jest A. T. .

Zarząd Dróg Miejskich w dniu 28 lutego 2018 r. skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego do A. T. , informując o uprawnieniach przewidzianych w art. 10 kpa.

Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie złożyła też pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 40 ust. 12 pkt 2 Udp , za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi zobowiązany jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości:

1. powierzchni reklamy: - 12,7 m2

2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 Udp stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 19a załącznika Nr 3 dla drogi wojewódzkiej - reklamy o powierzchni nieprzekraczającej 9 nr:

- 4,45 zł x 10 = 44,50 zł

3. liczby dni zajęcia pasa drogowego (3 listopada - 5 grudnia 2017 r ): - 33 dni i wynosi: 12,7 m2 x 44,50 zł x 33 dni = 18 649,95 zł.

Organ wskazał, iż w sprawie reklamy umieszczonej w pasie drogowym ul. [...]w rej. nr [...]było już prowadzone postępowanie administracyjne i w dniu [...]marca 2018 r wydano decyzję nr [...] nakładającą karę za okres 31 sierpnia - 02 listopada 2017 r. Reklama pozostawała jednak nadał w pasie drogi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. T. . Podniosła w nim, że nie jest odpowiedzialna za pojawienie się tablicy na placu, ponieważ przejęła ją po poprzednim właścicielu. Działkę nabyła w roku 2014 z istniejącą już konstrukcją oraz reklamą.

Organ odwoławczy na wstępie uzasadnienia prawnego wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - powołanego w podstawie prawnej kontrolowanej przez Kolegium decyzji - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy, Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób jej ustalania jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Na jego podstawie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m: pasa drogowego.

Podkreślił, że na gruncie rozpoznawanej sprawy sporne są ustalenia co do podmiotu, który zajmował nielegalnie pas drogowy. Nie budzi zaś zastrzeżeń to, że w sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a także to, że strona w odwołująca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnego określenia strony postępowania, gdyż na gruncie obowiązującego prawa podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, który jest aktualnym właścicielem nośnika reklamowego. Wystarczające, w ocenie organu, jest oświadczenie strony, iż nabyła nośnik w roku 2014, oraz że zdemontowała całą konstrukcję w związku z toczącym się postępowaniem.

Na marginesie swoich wywodów organ wskazał, że beneficjentem reklamy była Restauracja w prywatnym klubie [...], w której pracuje T. T.wobec którego umorzone zostało postępowanie z uwagi na jego oświadczenie dot. aktualnego właściciela działki przy ul. [...]. Argumentacja odwołującej nie może zatem wpłynąć na odstąpienie lub zmniejszenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, która jest obligatoryjna.

Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, w postaci dokumentacji fotograficznej, która najprawdopodobniej nie pozostawała w dyspozycji organów w toku postępowania administracyjnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, jaka część reklamy rzeczywiście znajdowała się w pasie drogowym, co miało istotny wpływ na wyliczenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej obliczanej (zgodnie z powołanym przepisem u.d.p.) jako iloczyn powierzchni reklamy znajdującej się w pasie drogowym, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty, a zamiast tego przyjęcie dla potrzeb wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie tego pasa całej powierzchni reklamy, podczas gdy tylko część reklamy znajdowała się w pasie drogowym, zaś pozostała (większa) część znajdowała się na prywatnej działce stanowiącej własność skarżącej,

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy była ona oczywiście błędna,

c) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż waga naruszenia prawa przez skarżącą była znikoma, albowiem w pasie drogowym znajdowała się jedynie część reklamy, a nadto strona zaprzestała naruszania prawa w związku ze zdemontowaniem i usunięciem nawet tej niewielkiej części reklamy, która znajdowała się w pasie drogowym, co uzasadniało odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu,

d) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej i wydanie w niniejszej sprawie oraz w sprawie [...], w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, przez ten sam organ dwóch diametralnie różnych decyzji.

W oparciu o powołane zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. 1) o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, 2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, 4) rozpoznanie sprawy na rozprawie 5) o dopuszczenie dowodu z załączonych do niniejszego pisma dokumentów - a) dokumentacji fotograficznej - na okoliczność tego, iż tylko niewielki fragment reklamy znajdował się w pasie drogowym, zaś pozostała część znajdowała się na działce stanowiącej własność skarżącej, b) decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie znak: [...], uchylającej decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]marca .2018 r. w sprawie znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] września 2018 r. w sprawie znak: [...], wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy - na okoliczność wydania przez organ w analogicznych stanach faktycznych i prawnych dwóch diametralnie różnych decyzji (utrzymującej w mocy decyzję wymierzającą administracyjną karę pieniężną w jednej, a w drugiej sprawie uchylającej tę decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia - gdzie po ponownym rozpatrzeniu zapadła decyzja umarzająca to postępowanie), naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, wyszły bowiem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję - w postaci dokumentacji fotograficznej, która najprawdopodobniej nie pozostawała w dyspozycji organów w toku postępowania administracyjnego. Z dokumentacji fotograficznej (załączonej do niniejszej skargi) jednoznacznie wynika, że reklama tylko w niewielkiej części znajdowała się w pasie drogowym. To natomiast powoduje, że przyjęcie dla potrzeb wyliczenia kary całej powierzchni reklamy, która w części znajdowała się w pasie drogowym, a w części na prywatnej działce skarżącej, było oczywiście błędne. Gdyby organ ww. dokumentację znał i uwzględnił przy wydawaniu decyzji, rozstrzygnięcie byłoby z pewnością zupełnie inne. Zdaniem skarżącej, organ II instancji dopuścił się również szeregu naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wydanej decyzji i które powinny w związku z tym prowadzić do jej uchylenia. Przede wszystkim, w jej ocenie, organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przedmiotowa reklama o treści: "[...]..." posadowiona była (została bowiem przez skarżącą usunięta - co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna) na dwóch nogach, przy czym jedna znajdowała się na działce nr [...], która jest własnością skarżącej A. T. , natomiast druga na działce [...] stanowiącej część pasa drogowego. W związku z powyższym część reklamy znajdowała się na działce prywatnej, a tylko (niewielka) część na działce drogowej. Skoro zatem tylko cześć przedmiotowej reklamy znajdowała się na działce niebędącej częścią pasa drogowego, to do wymierzenia wysokości kary należało przyjąć tylko tę część powierzchni reklamy, która znajdowała się na działce będącą częścią pasa drogowego. W niniejszej sprawie w ogóle tej kwestii nie badano i przyjęto do wyliczenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego cała powierzchnie reklamy wynosząca 12,7 m2, co w opisanych okolicznościach (gdzie znaczna cześć reklamy była umiejscowiona poza pasem drogowym) było oczywiście błędne. SKO, działając jako organ II instancji utrzymało w mocy błędną decyzję Prezydenta [...], dopuszczając się tym samym również naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W następnej kolejności skarżąca podniosła, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinien podjąć decyzję kasacyjną wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. - uchylającą decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który podjął tę decyzję. W niniejszej sprawie istniały też podstawy do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i popierającą je argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej podstawowym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy faktycznie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. [...]). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną.

Należy stwierdzić, iż złożona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, gdyż organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami, organ winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie wydaną decyzję szczegółowo i wyczerpująco uzasadnić. Tym wymaganiom zarówno Prezydent [...], jak i SKO w [...] nie sprostały. Zasadny jest bowiem zarzut skarżącej, iż organy administracyjne nie podjęły czynności niezbędnych dla ustalenia, jaka część reklamy skarżącej znajdowała się w pasie drogowym.

Wskazana okoliczność miała niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia art. 40 ust. 6 u.d.p. stanowiącego podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie. W myśl tego przepisu, opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Skarżąca podnosiła, że przedmiotowa reklama o treści "[...]..." znajdowała się częściowo na działce nr [...], która – jak podaje skarżąca – jest jej własnością, a częściowo na działce drogowej o nr [...]. Zdaniem Sądu, taki wniosek jest na gruncie zgromadzonych w sprawie dowodów w pełni uzasadniony, koreluje bowiem z treścią Pomiaru sytuacyjnego reklam wiszących przy ogrodzeniu ul. [...]w [...] z załączoną mapą, mapą satelitarną oraz dokumentacją fotograficzną. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż skoro jedynie część reklamy znajdowała się w granicach pasa drogowego, to do wymierzenia wysokości kary należało przyjąć tylko tę część powierzchni reklamy, która znajdowała w tym pasie. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy obydwu instancji kwestię tę pominęły i przyjęły do wyliczenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego całą powierzchnie reklamy wynosząca 12,7 m2, co w opisanych okolicznościach pozostawało w kolizji ze zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi.

Organ odwoławczy winien był powyższe uchybienie organu I instancji dostrzec i wyciągnąć stosowne skutki procesowe, a skoro tego nie uczynił, należy stwierdzić, iż jego działanie cechowało dodatkowo naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie można odmówić racji skarżącej także co do tego, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, przewidzianej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl § 2 organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Należy w tym miejscu zauważyć, że do skargi załączono kopie dwóch decyzji administracyjnych, wydanych w analogicznym do niniejszego stanie faktycznym sprawy, w których organ nie dopatrzył się podstaw nałożenia kary pieniężnej na skarżącą i umorzył postępowanie administracyjne. Są to decyzje : Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz Prezydenta [...]z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Wynika z nich niezbicie, iż w sprawie skarżącej, dotyczącej zajęcia przez skarżącą tego samego odcinka pasa drogowego przez umieszczenie w nim przedmiotowej reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi – w okresie czasu bezpośrednio poprzedzającym okres objęty zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją (od 31 sierpnia 2017 r. do 2 listopada 2017 r.) - SKO w [...] wydało w dniu [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję uchylającą w całości decyzję organu i instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (dostrzegając, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął na potrzeby wyliczenia całą powierzchnię reklamy i wskazując na potrzebę wyjaśnienia, jaka część reklamy znajduje się w pasie drogowym). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2018 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Prezydent [...]umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, uznając, iż z uwagi na usunięcie reklamy brak jest obecnie możliwości przeprowadzenia ponownych pomiarów w celu ustalenia, w jakiej części reklama zajmowała teren pasa drogowego, a w jakiej stała na prywatnej posesji.

W judykaturze podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, uznaje się za naruszającą zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27; wyrok WSA w Warszawie z dnia 09.12.2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 641/09).

Zdaniem Sądu, demontaż nośnika reklamowego skutecznie uniemożliwił konwalidację błędów dowodowych poczynionych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powodując, że postępowanie administracyjne na obecnym etapie stało się bezprzedmiotowe - nie ma bowiem już możliwości ustalenia, jaka dokładnie część reklamy znajdowała się w pasie drogowym.

Ziściła się zatem w ocenie Sądu przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd rozpoznawał sprawę w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz § 3 oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 2 ust. 5) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).