Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 70/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 15(4)
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 3 par 1 , art. 145 par 1, art. 134 par 1 art. 145 par 1 pkt 1 lit. c , art. 135, art. 200,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50 ust. 1, art. 48 ust. 1 , art. 49 f, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7,77,80, art.89 ust. 2 art. 13,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] [...] (dalej: "ZINB" , "organ odwoławczy") - po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: "Skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] - nakazującej [...] (dalej: "Inwestor", Spółka") wykonanie robót budowlanych określonych w akapicie pn. "Zalecenia dotyczące napraw i wzmocnień", umieszczonym na stronie 12-14 oraz w pkt 7.2 na str. 16-17 ekspertyzy budowlanej wykonanych robót budowlanych, uwzględniającej wpływ robót i słupa energetycznego nr proj. 83 na istniejący budynek mieszkalny Skarżącego, uszkodzony podczas wykonywania wykopu pod posadowienie słupa energetycznego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na Inwestora obowiązek wykonania, w terminie do [...] następujących czynności i robót budowlanych:

a) wykonać prawidłową dylatację oddzielającą fundament słupa energetycznego nr proj. [...] oraz fundament istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w C. ,

b) dokonać, w obrębie fundamentu słupa energetycznego nr proj. [...], sprawdzenia wykonanej dotychczas podbudowy fundamentu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w C. , a w razie konieczności wzmocnić ten fundament i naprawić ewentualne inne jego uszkodzenia, powstałe w wyniku wykonania fundamentu ww. słupa energetycznego,

c) dokonać naprawy wszystkich pozostałych uszkodzeń w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na dz. nr [...] przy ul. [...] w C. , powstałych na skutek niewłaściwego wykonania wykopu oraz fundamentu dla ww. słupa energetycznego o nr. proj. [...], w szczególności poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

- usunąć w sposób trwały pęknięcia powstałe w murach (ścianach), wraz z wykonaniem w tych miejscach warstw wykończeniowych odpowiadających estetyce nawiązujących do istniejących na tych murach warstw wykończeniowych,

- dokonać naprawy spękanych tynków w sposób zapewniający zachowanie estetyki tych tynków,

- w przypadku natrafienia na uszkodzone lub obluzowane fragmenty ścian, przemurować je wraz z wykonaniem w tych miejscach warstw wykończeniowych odpowiadających estetyce i nawiązujących do istniejących już warstw wykończeniowych,

- wzmocnić uszkodzone ostrowy ścienne (okienne/drzwiowe), wraz z wykonaniem, w sposób trwały, naprawy ich uszkodzonych nadproży oraz z wykonaniem warstw wykończeniowych odpowiadających estetyce i nawiązujących do istniejących w tych miejscach warstw wykończeniowych,

- naprawić lub wymienić uszkodzoną stolarkę okienną,

w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, związanych z wykonywaniem fundamentu dla słupa energetycznego o nr. proj. [...] przy istniejącym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr [...] przy ul. [...] w C. , objętych decyzją Wojewody Z. o pozwoleniu na budowę z dnia [...]., znak: [...], nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] znak: [...], nr [...] [...].

Jednocześnie organ odwoławczy zobowiązał Inwestora do wykonania ww. czynności i robót budowlanych w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej oraz pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, która po wykonaniu robót budowlanych i czynności, złoży pisemne oświadczenie w przedmiocie ich zgodności z przepisami i z zasadami wiedzy technicznej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G..

ZWINB uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, po opisaniu przebiegu postępowania, stanowisk stron oraz treści decyzji organu I instancji i wskazał na przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane stanowiące podstawę wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, (pkt 2) oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Podniesiono także, iż na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Wyjaśniono, że organ odwoławczy w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej o konieczności wykonania nakazanych tą decyzją robót budowlanych i traktuje to stanowisko jako własne. Stąd też powtórzenie nakazu wykonania tych robót także w sentencji decyzji organu odwoławczego. Jednakże organu odwoławczego nie przekonała opinia autora przedłożonej ekspertyzy technicznej o braku konieczności wykonania dylatacji miedzy fundamentem uszkodzonego budynku i fundamentem nowo wzniesionego słupa energetycznego. ZWINB wyjaśnił, że przedmiotowy słup jest konstrukcją samonośną, która miała posiadać własny indywidualny fundament, nie zaś fundament zespolony z fundamentem budynku. Ponadto przedmiotem sprawy nie jest budowa dwóch obiektów na jednym wspólnym fundamencie, lecz budowa nowego obiektu - słupa energetycznego bezpośrednio przy istniejącym już od ok. 100 lat budynku. Zasady wiedzy technicznej wskazują zaś na konieczność dylatowania fundamentów obiektów budowlanych nowo wznoszonych bezpośrednio przy już istniejących budynkach, a zwłaszcza, jeżeli nowe fundamenty są innej konstrukcji, albo przenoszą inne wielkości obciążeń, albo też są posadowione na innym poziomie niż fundamenty istniejące - właśnie w celu uniknięcia powstawania uszkodzeń istniejącego w tym miejscu starego budynku, jakie powstały w niniejszej sprawie.

Jak przyjął organ, nowo wykonany fundament punktowy przenosi na grunt inne obciążenia od pracującego jak "żagiel" słupa energetycznego, niż fundament liniowy pod istniejącym budynkiem. Konstrukcja obu fundamentów jest różna - stary fundament jest do słabszy i nie ulega wątpliwości, że nowy fundament został posadowiony niżej od starego, z czym dodatkowo związana była również konieczność wykonania podbudowy starego fundamentu, którą jak zapewnia autor ekspertyzy sporządzonej na potrzeby postępowania, wykonano prawidłowo.

Jak wskazano, bez wykonania przedmiotowej dylatacji o wymaganej szerokości i wypełnionej odpowiednim materiałem kompensującym (jak np. styropian), nowy fundament punktowy o objętości 4 m3, a więc masie ok 9 ton (1m3 betonu

2,3 t) obciąża w miejscu styku stary fundament 100-letniego budynku, który z całą pewnością nie był przewidziany na takie dodatkowe obciążenie.

Wreszcie najważniejszym aspektem bezwzględnie wymuszającym wykonanie przedmiotowej dylatacji obu fundamentów, jest instytucja "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zarówno przedmiotowy słup energetyczny, jak i uszkodzony budynek są niezależnymi od siebie obiektami budowlanymi, stanowiącymi przedmiot odrębnej własności. Żaden z tych obiektów nie stanowi części składowej drugiego, ani też nie powinien mieć z nim jakichkolwiek części wspólnych, jak np. fundament. Nie ulega przy tym wątpliwości, że inwestor przedmiotowego słupa nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością Skarżącego na cele budowlane, które miałyby polegać na przyłączeniu fundamentu przedmiotowego słupa do fundamentu budynku należącego do Skarżącego - w przeciwnym razie skarżący nie wniósłby odwołania. Nadmieniono w tym zakresie, iż alternatywą dla wykonania przedmiotowej dylatacji jest nakaz rozbiórki przedmiotowego fundamentu, w części w jakiej ingeruje on w nieruchomość skarżącego - w stosunku do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane. Taki nakaz byłby zaś dla inwestora bardziej dotkliwy niż wykonanie dylatacji o szerokości kilku centymetrów, bowiem w skrajnym wypadku wiązałby się z koniecznością rozbiórki całego słupa z uwagi na zagrożenie utraty jego stabilności, wywołane rozbiórką części jego fundamentu.

Organ odwoławczy doszedł wobec powyższego do konkluzji, iż w niniejszej sprawie, za brakiem wykonania przedmiotowej dylatacji nie przemawia żaden inny aspekt, jak tylko ekonomiczny, wynikający z kosztów, jakie należy ponieść na jej wykonanie w sposób bezpieczny zarówno dla budynku skarżącego, jak i samego słupa energetycznego. Wyjaśniono jednak, że aspekty ekonomiczne nie odgrywają znaczenia w przypadku nakazów wydawanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, które nie zostały uwzględnione w decyzji, ZWINB w S. wskazał, że przedmiotowy słup energetyczny powstał w miejscu przewidzianym w projekcie budowlanym, zatwierdzonym w decyzji Wojewody Z. o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowalnego nie posiada natomiast żadnych ustawowych kompetencji do podważenia powyższej decyzji. Wzruszyć ją może wyłącznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, bądź sam Wojewoda Z. (w zależności od wybranego trybu kasacyjnego).

Końcowo organ odwoławczy oświadczył, iż nie narzuca zobowiązanej Spółce sposobu wykonania nakazanych robót budowlanych i czynności. Jednak muszą one zostać wykonane w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej oraz pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Wybór właściwej technologii wykonania tych robót musi natomiast zostać dostosowany do warunków zastanych w miejscu ich wykonania.

Pismem z dnia [...], Skarżący wywiódł na decyzję skargę do sądu administracyjnego podnosząc, iż należący do niego budynek mieszkalny, który został uszkodzony podczas posadowienia słupa energetycznego nr [...], jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków i podlega szczególnej ochronie, a co za tym idzie prowadzenie robót budowlanych może odbywać się w ograniczonym zakresie i pod nadzorem służb konserwatorskich. Opisał jakie jego zdaniem działania naprawcze powinny zostać podjęte. Domagał się w szczególności prawa do zaakceptowania niezbędnych prac, zarówno co do zakresu jak i terminu ich przeprowadzenia. Oczekiwał też wpływu na wybór osoby nadzorującej prace naprawcze.

W uzasadnieniu swojej skargi oświadczył też, iż w jego ocenie skarżona decyzja jest zbyt ogólnikowa. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA sygn. akt. II OSK 3741/19 z którego wynika, że decyzja o usunięciu powstałych zniszczeń w obiekcie budowlanym powinna wyraźnie określać szczegółowy zakres prac i sposób ich wykonania a tym bardziej w budynkach zabytkowych. Nadto zdaniem skarżącego ekspertyza na podstawie, której wydawane były dotychczasowe decyzje nie uwzględniała faktu, że budynek jest zabytkowy a ponadto jest nierzetelna, niezgodna ze sztuką budowlaną, tendencyjna na korzyść Inwestora i wykonawcy robót, który unika rzetelnego naprawienia fundamentu.

Nadmienił też, iż przez niewłaściwe zaprojektowanie słupa a potem naganne, niezgodne z prawem budowlanym, bez odpowiedniego zabezpieczenia, prowadzenie robót budowlanych, Inwestor z wykonawcą doprowadzili do zniszczenia jego zabytkowej własności a konsekwencją tego było jedynie ukaranie kierownika budowy niskim mandatem.

W odpowiedzi na skargę ZWINB zawnioskował o jej oddalenie. Wyjaśnił też w szczególności, iż prowadząc postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), celem pozyskania dokumentu w postaci oceny technicznej wykonanych robót, należało zastosować art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, albo też art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, co też PINB w G. uczynił, wydając postanowienie z [...] Brak było natomiast możliwości nałożenia na inwestora - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) - obowiązku przedłożenia jakichkolwiek dokumentów, w tym ekspertyz, ocen technicznych, czy opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego, czego domaga się Skarżący.

Co do zabytkowego charakteru budynku organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską, lecz - jak wynika z załączników do skargi - jest jedynie ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem organu nakazane roboty budowlane nie naruszają estetyki budynku, a dotyczą jego części zakrytych (fundament) oraz jego wnętrza. Natomiast o fakcie uszkodzenia obiektu objętego ochroną konserwatorską, albo ujętego w gminnej ewidencji zabytków powinien poinformować stosowne organy właściciel tego obiektu.

Końcowo nadmieniono, że zarówno PINB w G., jak i ZWINB, prowadziły postępowanie "naprawcze" ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego, jako osoby poszkodowanej przez przedmiotową inwestycję - nie dopatrując się dotychczas podstaw do wszczęcia, w trybie art. 66 Prawa budowlanego, postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego tego budynku -właśnie w stosunku do Skarżącego, jako jego właściciela. Podkreślono ponadto, że roboty budowlane, związane z wykonaniem przedmiotowego słupa energetycznego zostały już zakończone, zaś wykonanie prawidłowej dylatacji i podbudowy obu fundamentów samo w sobie usunie bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast usunięcie pozostałych objętych decyzją ZWINB nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku mieściłoby się wówczas w zupełności w dyspozycji przepisu art. 66 prawa budowlanego, nakazującego właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym tego obiektu i to niezależnie od tego, kto i w jaki sposób przyczynił się do powstania tych nieprawidłowości. Wówczas właścicielowi przedmiotowego budynku przysługiwałoby wyłącznie roszczenie cywilnoprawne do Inwestora przed właściwym sądem powszechnym o zwrot poniesionych nakładów koniecznych na doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego.

ZWINB oświadczył też, iż "liczy się z możliwością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, celem wyeliminowania przynajmniej części wskazanych wyżej nieprawidłowości w stanie technicznym budynku (powstałych na skutek wykonanych robót), np. nieprawidłowości związanych z wnętrzem budynku, poprzez przeprowadzenie w stosunku do właściciela tego budynku stosownego postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, co do adresatów rozstrzygnięć zapadających w takim postępowaniu".

W piśmie z dnia [...] Skarżący oświadczył, iż w jego ocenie ZWINB powinien był powiadomić konserwatora zabytków o uszkodzeniu budynku i wszelkie prace naprawcze powinny być uzgodnione z tym organem. Jak wskazał dalej, powiadomił osobiście Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów o uszkodzeniu budynku pismem z dnia [...] tj. niezwłocznie po uzyskaniu zaświadczenia z Urzędu Miasta i Gminy w G., że budynek ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków. W związku tym zawiadomieniem konserwator nie podjął jednak żadnej interwencji w sprawie uszkodzenia zabytku.

Skarżący wyjaśnił też, iż "ma poważne obawy, że podczas wykonywania dylatacji słupa od fundamentu i dalszych robót naprawczych na głębokości 2,7 m (bo na takiej posadowiony jest słup i wchodzi pod fundament budynku), ciężkim sprzętem (bo inaczej nie da się tego wykonać) przy jego osłabieniu oraz w niekorzystnych warunkach geologicznych (teren podmokły), może dojść do katastrofy budowlanej i narażenia Skarżącego oraz jego rodziny na utratę życia lub zdrowia". Jak wywiódł zaś dalej, po zasięgnięciu opinii fachowców z dziedziny budownictwa uznał, że jedynym słusznym rozwiązaniem jest ucięcie słupa tuż nad ziemią i przeniesienie go w inne miejsce niezagrażające budynkowi a tym samym jego mieszkańcom. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Inwestora do opracowania szczegółowego projektu napraw zwłaszcza fundamentu, w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków i doprowadzenia budynku do stanu pierwotnego tj. sprzed jego uszkodzenia.

Ponadto w ocenie Skarżącego organ administracji nie dokonał sprawdzenia czy słup został posadowiony dokładnie w miejscu określonym w projekcie. Skarżący ma w tym zakresie obawy, że "słup posadowiony w odległości 15 cm od budynku stoi niezgodnie z projektem, ponieważ jeżeli w takiej odległości został zaprojektowany to ktoś nie miał wyobraźni. Nie da się bowiem wkopać olbrzymiego słupa na głębokość 2,7m, tuż przy samym budynku bez wcześniej przeprowadzonych badań gruntu nie uszkadzając fundamentu". Wyjaśnił też, że nie może sam sprawdzić czy słup stoi zgodnie z projektem, ponieważ nie ma wglądu do projektu, zatem wnosi o zobowiązanie inwestora do udostępnienia kopi fragmentu projektu budowlanego dot. słupa nr [...] oraz opisu sposobu jego budowy. Zdaniem Skarżącego konieczne jest też ustalenie czy Inwestor miał pozwolenie na kopanie koparką bezpośrednio przy 100 letnim zabytkowym budynku bez wcześniejszych badań, zabezpieczeń i uzgodnień z konserwatorem zabytków.

Wreszcie w kolejnym piśmie pt. "uzupełnienie skargi" z [...] Skarżący oświadczył, że zaskarżona decyzja, oraz wcześniejsza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w G. zawiera poważne uchybienia polegające na braku sprawdzenia przez Inspektorów czy słup nr [...], który został posadowiony tuż przy jego budynku został umiejscowiony zgodnie z projektem budowlanym w odpowiedniej odległości od budynku i czy roboty budowlane były wykonane zgodnie z warunkami posadowienia i zasypania słupa. Inspektorzy oparli się na oświadczeniu pracowników wykonawcy, że na wykonanie robót budowlanych posiadają pozwolenie na budowę, co nie ulega wątpliwości, lecz nie sprawdzili w projekcie jak te roboty powinny być wykonane i czy słup nie jest wkopany zbyt blisko budynku, co powinno być podstawową czynnością sprawdzającą.

Oświadczył też, iż stwierdzenie tych nieprawidłowości stwarzało mu wiele problemów, ponieważ Inwestor odmówił przekazania fragmentu projektu. W dniu [...] po usilnych prośbach, uzyskał z Urzędu Wojewódzkiego w S. fragment projektu budowlanego dot. przebudowy linii [...] na odcinku od G. do miejscowości N. B. w zakresie słupa nr [...] (oznaczony nr [...]) umiejscowionego przy jego budynku oraz współrzędne geodezyjne, warunki posadowienia i zasypania słupa. Po zapoznaniu się z tymi dokumentami "okazało się, że wykonawca robót na zlecenie inwestora wykonał posadowienie słupa niezgodnie z warunkami posadowienia określonymi w projekcie. Wykonawca idąc na łatwiznę i po najmniejszych kosztach, wykopał koparką wielki dół na głębokość 2,7m i posadowił słup bezpośrednio przy budynku nie zachowując zasad bezpieczeństwa, bez zabezpieczenia budynku, pomimo pojawienia się wody i doprowadził do jego uszkodzenia".

Nadmienił wreszcie, że zgodnie z warunkami posadowienia słupów określonymi w punkcie 6 opisu technicznego (którego kopię dołączył do pisma), dla posadowienia słupów przewidziano wiercenie w gruncie otworów o średnicy 0,55 m lub 0,80 m, a nie kopanie bezpośrednio przy budynku koparką wielkiego wykopu. Ponadto w przypadku stwierdzenia odstępstw od założonych warunków gruntowych pozostałe prace należało wykonać pod nadzorem autora projektu, czego również nie wykonano.

Po zapoznaniu się projektem, w ocenie Skarżącego, słup nie powinien być posadowiony w odległości 15 cm od budynku, lecz dalej. W związku z powyższym wniósł o dokładne zbadanie przez Nadzór Budowlany czy słup został posadowiony w odpowiedniej odległości od budynku i zgodnie z projektem zasypany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie stanowiły art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. – dalej: "p.b.") . W myśl powyższych przepisów w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

- pkt 2 - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska,

- pkt 4 - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Ponadto organ oparł się na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w myśl którego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w toku wykonywania w dniu [...] przez Inwestora robót budowalnych mających być realizowanymi na podstawie uzyskanego przezeń pozwolenia na budowę, doszło do uszkodzenia znajdującego się na sąsiedniej działce budynku, stanowiącego własność Skarżącego. W toku prac zabezpieczających doszło też do scalenia fundamentów słupa oraz budynku. Ponadto już na obszarze działki Skarżącego, tj. niewątpliwe poza zakresem wyznaczonym pozwoleniem na budowę wykonano podbudowę starego fundamentu (budynku).

Jak ustalił organ, słup miał być konstrukcją samonośną, która miała posiadać własny indywidualny fundament, nie zaś fundament zespolony z fundamentem sąsiedniego budynku. Brak jest też podstaw do kwestionowania ustalenia organu odwoławczego, iż nowo wykonany fundament punktowy przenosi na grunt inne obciążenia od pracującego jak "żagiel" słupa energetycznego, niż fundament liniowy pod istniejącym budynkiem.

W toku orzekania przyjęto, że zagrożenie z wiązane z powyższym faktem można jednak usunąć poprzez wykonanie prawidłowej dylatacji oddzielającej słup energetyczny od fundamentu budynku natomiast bez wykonania przedmiotowej dylatacji o wymaganej szerokości i wypełnionej odpowiednim materiałem kompensującym, nowy fundament punktowy o masie ok. 9 ton obciąża w miejscu styku stary fundament 100-letniego budynku, który z całą pewnością nie był przewidziany na takie dodatkowe obciążenie. Wykonanie dylatacji zgodnie z decyzję organu powinno być wykonane z jednoczesną podbudową fundamentu budynku oraz naprawami jego ścian.

O ile powyższe wnioski oraz inne zalecenia co do sprawdzenia podbudowy fundamentu budynku i naprawy jego uszkodzeń co do zasady należy uznać za trafne w kontekście likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo zagrożenia środowiska w następstwie nieprawidłowo przeprowadzonych robót budowalnych (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.) o tyle zaskarżona decyzja nie daje podstaw do uznania, iż organy należycie wyjaśniły na czym polegają przywołane przy wskazywaniu podstawy orzekania "istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.).

W tym miejscu warto dostrzec, iż jak wynika z treści skarżonych decyzji organy dokonały oceny zgodności miejsca posadowienia słupa z projektem budowlanym wyłącznie na podstawie oświadczenia przedstawiciela Inwestora, i przyjęły w ślad za takim oświadczeniem, że "rzędne słupa nr [...] są zgodne zrzędnymi podanymi w projekcie zatwierdzonym przez Wojewodę Z.". Ani z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ani z rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego nie wynika aby powyższa informacja była w jakikolwiek sposób weryfikowana. Tymczasem jawi się ona jako kluczowa dla sprawy skoro Skarżący wskazuje, iż słup o średnicy ok 50 cm został posadowiony w odległości zaledwie 15 cm od ściany jego budynku. Przy czym dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych, mimo ograniczonej czytelności, zdaje się to oświadczenie nie tylko potwierdzać, a nawet może wskazywać, iż na wysokości dachu słup wręcz styka się z budynkiem (vide: k.1, k.17, k.18 verte, k.23 - akt administracyjnych).

Słusznie zwraca zatem uwagę Skarżący, iż w aktach sprawy brak jest załącznika do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w postaci projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem bez wglądu do takiego dokumentu nie sposób należycie ocenić dowodu w postaci ekspertyzy budowlanej oraz innych ustaleń organu co do lokalizacji słupa i prawidłowości wykonania robót budowlanych przy jego posadowieniu.

W tej sytuacji za w pełni uzasadniony należy uznać zarzut Skarżącego, iż organy w istocie nie zweryfikowały zgodności posadowienia słupa z pozwoleniem na budowę, albowiem nie sposób za odpowiednie do okoliczności sprawy oparcie się wyłącznie na oświadczeniu przedstawiciela Inwestora.

Brak zestawienia zapisów projektu budowlanego z faktycznie wykonanymi robotami budowalnymi wiąże się zatem z naruszeniem zasad postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Z drugiej strony brak takiego dokumentu w aktach sprawy należy uznać za naruszenie praw strony postępowania (art. 10 k.p.a.), albowiem pozbawienie jej dostępu do takiego dokumentu uniemożliwiało realną obronę interesu. Nie jest bowiem możliwa należyta weryfikacja czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust 1 pkt 4 p.b.) bez wiedzy o treści projektu budowalnego.

W tym miejscu warto też odnotować, iż przedłożone przez Skarżącego kopie str. [...] dokumentacji pt. "Przebudowa linii [...] według oświadczenia strony pozyskane od Wojewody, wskazują na planowane posadowienie słupów w gruncie za pomocą ustrojów typu UB1 (krańcowe UB2), które to ustroje dobrano do rzeczywistych warunków gruntowych tj. dla gruntu średniego. Jak wynika z powyższego dokumentu ustroje UB składają się z wylewki betonowej typu B15, a dla posadowienia słupów z zastosowanymi ustrojami przewidziano wiercenie w gruncie otworów o średnicy 0,55m lub 0,80m. Natomiast w przypadku stwierdzenia po wykonaniu wiercenia otworu odstępstwa od założonych warunków gruntowych pozostałe prace należało wykonać pod nadzorem autora projektu. Tymczasem z ekspertyzy budowalnej (pkt 4.2) wynika, iż słup po wykopaniu wykopu o szerokości ok 4m został posadowiony na głębokości 2,6 m.p.p.t., a następnie obsypany suchym betonem, mechanicznie zagęszczanym warstwami. Wskazywane w tym zakresie przez stronę rozbieżności pomiędzy projektem a wykonawstwem, a także wywodzony brak weryfikacji czy zostały one wykonane pod wymaganym nadzorem autora projektu budowlanego wobec trudnych warunków geologicznych powinny być odpowiedni wyjaśnione.

W ocenie Sądu konieczna jest jednoznaczna ocena wykonanych robót budowalnych także pod kątem ich zgodności z zatwierdzonym projektem zarówno w zakresie miejsca i jak i sposobu posadowienia słupa. Co więcej, wobec lokalizacji słupa w bardzo bliskim sąsiedztwie budynku oraz w bliskiej odległości od drogi krajowej, odpowiednio wnikliwa powinna być także ocena wykonanych robót pod kątem ich zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami szczególnymi. Dokonana przez organ ocena naruszeń art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poczyniona po pozyskaniu projektu budowlanego powinna wyraźnie wskazywać jakie ewentualne istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach stwierdził organ nadzoru budowalnego. Dopiero bowiem ich identyfikacja daje możliwość oceny jakie ewentualnie czynności naprawcze powinny być podjęte dla skorygowania owych odstępstw.

Warto też zauważyć, iż wśród przepisów podlegających weryfikacji organu powinny się także znaleźć przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282). Jak wynikało z autora ekspertyzy budowalnej wykorzystanej w postępowaniu, autor błędnie przyjął (w pkt 3.2 Ekspertyzy), iż budynek nie jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków. Tymczasem w świetle dowodów przedstawionych przez Skarżącego było to ustalenie błędne.

W razie orzekania o obowiązku wykonania przez Inwestora niezbędnych prac naprawczych, celowym wydaje się podkreślenie słusznego skądinąd spostrzeżenia organu odwoławczego, iż istotne znaczenie ma prawo do dysponowania gruntem na cele budowane. Nie jest możliwe nakładanie przez organ obowiązku wykonywania prac, które polegałyby na ingerencji w nieruchomość co do której Inwestor nie posiada prawa dysponowania na cele budowlane. W tym miejscu warto zauważyć, iż w ocenie organu wykonanie dylatacji fundamentów słupa i budynku powoduje konieczność wykonania między innymi odpowiedniego wzmocnienia fundamentu budynku (pkt a) sentencji). Stąd stanowisko organu w kwestii dopuszczalności nałożenia takiego obowiązku na Inwestora wobec braku jego zgody na dysponowanie na cele budowalne nieruchomością Skarżącego okazało się w skarżonej decyzji niekonsekwentne. Ów aspekt powinien być uwzględniony w toku dalszego prowadzenia postępowania nie tylko w odniesieniu do robót już wykonanych, ale także mających być ewentualnie przeprowadzanymi w przyszłości. Co do zasady słuszne jest przy tym twierdzenie organu, że aspekty ekonomiczne nie powinny odgrywać roli w przypadku nakazów, wydawanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Kluczowe powinno być zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska a także doprowadzenie do skorygowania istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym.

Powyższe uchybienia przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany powyżej, a po poczynieniu wnikliwych ustaleń, dokonanych w oparciu o dokumenty źródłowe, w tym w szczególności o projekt budowalny, powinny wydać stosowne zalecenia lub nakazy z poszanowaniem prawa właściciela do dysponowania jego nieruchomością na cele budowalne.

Mając na względzie skomplikowany charakter sprawy i sprzeczne interesy stron, Sąd poddaje pod rozwagę organu zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji gdy zostanie stwierdzona potrzeba uzgodnienia interesów stron (art. 89 ust. 2 k.p.a.). Warto też zwrócić uwagę organów administracji, iż w myśl art. 13 k.p.a. powinny dążyć do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach. Powyższe powinno następować w szczególności przez podejmowanie między innymi czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.