Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2365/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 151 par. 2 w zw. z  art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. R. ("skarżący") jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. wydana w trybie wznowienia postępowania, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce ewid. nr [...] obręb [...] w [...].

Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. Powołał się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a."); podał, że o wydaniu decyzji Starosty [...] dowiedział się 21 stycznia 2021 r.

Starostwa [...] postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r. wznowił postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji.

Następnie pismem z 9 kwietnia 2021 r. Starosta [...] wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego skarżący wywodzi swój interes prawny.

W piśmie z 20 kwietnia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki ewid. nr [...], obręb [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], która graniczy z działką ewid. nr [...]. Wskazał również, że znajdowanie się jego nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji wynika z ryzyka wpływu inwestycji na poziom wód, a w konsekwencji realne ryzyko zalania nieruchomości do niego należącej. Ponadto wskazał na uchybienia w zatwierdzonym projekcie budowlanym, tj. niezgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609 ze zm.) oraz niezgodność planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2021 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił status strony w postępowaniu administracyjnym oraz wskazał na przesłanki ustalania kręgu stron w postepowaniu w sprawach pozwolenia na budowę. Podnosząc, że skarżący powinien legitymować się interesem prawnym, wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym budynek mieszkalny jednorodzinny został usytuowany w odległości 3,11 m od granicy z działką ewid. nr [...] - tj. ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Tym samym – w ocenie organu pierwszej instancji, został spełniony § 12 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza tym podał, że zgodnie z rysunkami załączonymi do projektu, okna znajdują się w ścianie usytuowanej w odległości 4 m od granicy działki zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Oceniając dalej kwestię naruszenia prawa materialnego organ wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym planowany budynek tj. jego wysokość, usytuowanie oraz relacje przestrzenne spełniają wymagania warunków technicznych w aspekcie odległości od granic § 12, § 19, a także § 13, § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarówno dla budynku nowego jak i budynków istniejących. Z analizy zakresu oddziaływania inwestycji wynika spełnienie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Lokalizacja projektowanego obiektu gwarantuje spełnienie warunku przesłaniania dla wszystkich okien pomieszczeń w projektowanym budynku i budynkach sąsiednich. Zapewniono naturalne oświetlenie zgodnie z wymogami prawa. Z przedłożonej analizy wynika, że został również spełniony § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ pierwszej instancji podał również, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że istniejący poziom terenu nie zmieni się w wyniku realizacji inwestycji, a zachowana powierzchnia biologicznie czynna na poziomie 60,35% terenu spełnia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapewnia prawidłowy odbiór wód deszczowych odprowadzanych powierzchniowo na teren działki planowanej inwestycji.

W dalszej kolejności Starosta [...] rozważył kwestię dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej i wskazał, że inwestor mając udziały w działkach prywatnych ewid. nr [...] i [...] stanowiących prywatną drogę wewnętrzną połączoną bezpośrednio z drogą publiczną ul. [...] ma zapewniony dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej. Organ uznał również, że zarzuty skarżącego dotyczące rzędnych terenu, spadków terenu i projektowanych utwardzeń, badań geotechnicznych, przyłączy do istniejących sieci, wielkości miejsca gromadzenia odpadów, projektowanych miejsc postojowych oraz istniejących drzew na działce nr ewid. [...] nie mają wpływu na obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowany obiekt został zlokalizowany zgodnie z wymogami § 13, 19, 23, 60 i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości, tym samym nie ma podstaw do uznania właściciela działki ewid. nr [...] za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce ewid. nr [...], obręb [...] w [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pr.bud., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2021 r. oraz stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa poprzez pominięcie w postępowaniu skarżącego jako strony postępowania oraz odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2020 r., gdyż zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie podziela stanowiska Starosty [...], że przedmiotowa inwestycja nie ogranicza w jakikolwiek sposób obecnego i przyszłego zagospodarowania oraz korzystania z nieruchomości skarżącego, a w rezultacie braku uznania, że nieruchomość skarżącego położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym, że skarżący nie posiada interesu prawnego. Rozwijając tę ocenę organ drugiej instancji wskazał, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Własność nieruchomości obejmuje możliwość jej zagospodarowania w sposób, który nie narusza prawa, w tym praw przysługujących innym osobom. Zasada ta odnosi się tak do inwestora, jak i właścicieli nieruchomości, które mogą być dotknięte skutkami inwestycji.

W ocenie Wojewody [...] skarżący posiada zarówno interes prawny, jak i interes faktyczny. Zdaniem organu sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Tym samym organ podkreślił, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji analizie poddał działkę inwestycyjną oraz działki ewid. nr [...] (działka drogowa), [...],[...] (działka wnioskodawcy), [...] oraz [...]. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody, skarżący winien mieć zapewniony udział na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu; z tego też powodu należało uznać skarżącego za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2020 r.

Dalej Wojewoda [...] podał, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie części Miasta [...] oznaczonym symbolem MN1, którego podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna z ograniczeniem do czterech lokali w budynku. W tym zakresie organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z powyższym zapisem w zakresie funkcji obiektu, zasad zagospodarowania oraz wskaźników parametrów obiektu, wielkości działki oraz powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto Wojewoda [...] uznał, że lokalizacja budynku mieszkalnego objętego pozwoleniem na budowę nie narusza przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z analizy zakresu oddziaływania inwestycji wynika również – zdaniem organu drugiej instancji – spełnienie warunków zawartych w § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarówno dla obiektu projektowanego jak i budynków mieszkalnych znajdujących się na sąsiednich działkach. Z dokumentacji wynika, że analizę przeprowadzono dla najbardziej niekorzystnej sytuacji. Lokalizacja budynku gwarantuje spełnienie warunku przesłaniania dla wszystkich okien i pomieszczeń w budynku projektowanym i budynkach sąsiednich. Projektowana budowa budynku nie zmienia warunków nasłonecznienia i zacienienia okien budynków sąsiednich. Organ zauważył również, że w toku postępowania został zbadany też sposób zapewnienia planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej i ustalono, że inwestor posiada udziały w działkach prywatnych stanowiących drogę wewnętrzną połączoną bezpośrednio z drogą publiczną.

Odnosząc się natomiast do przedstawionych przez skarżącego zarzutów dotyczących braku naniesienia na mapie rzędnych terenu, spadków terenu i projektowanych utwardzeń, badań geotechnicznych, przyłączy do istniejących sieci, wielkości miejsca gromadzenia odpadów, projektowanych miejsc postojowych oraz istniejących drzew na działce nr ewid. [...], organ wskazał, że powyższe nie ma wpływu na obszar oddziaływania realizowanej inwestycji.

Wojewoda [...] zweryfikował również dokumentację sprawy i wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 pr.bud. Przedłożony natomiast projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 pr.bud., spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gosopdoarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) i jest zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W rezultacie Wojewoda [...] stwierdził, że również przy współudziale skarżącego uznanego za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce ewid. nr [...], obręb [...] w [...] organ architektoniczno-budowlany zobowiązany byłby do wydania decyzji zezwalającej na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej orzeczono o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która powinna znaleźć zastosowanie w prowadzonym przez organ postępowaniu wobec stania na straży praworządności;

2) art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ten sposób, że:

– nie ustalił w jakiej odległości pozostają od siebie budynek projektowany (obecnie budowany) oraz budynek istniejący na działce [...] (skarżącego);

– nie ustalił czy projektowane fundamentowanie wpływa, czy nie wpływa na poziom zwierciadła wód gruntowych;

– nie ustalił czy roboty budowlane spowodują czy nie spowodują obniżenia poziomu wód gruntowych. Powyższe powoduje istotne ryzyko wywołania leja depresyjnego o zasięgu wykraczającym poza nieruchomość objętą inwestycją a tym samym oddziaływanie na nieruchomość bezpośrednio przylegającą [...];

– w zakresie dostępu do drogi publicznej działki objętej inwestycją organ drugiej instancji przyjął jedynie dane wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dane z rejestrów, natomiast pominął udokumentowany przez skarżącego – w toku postępowania przedstawiono zdjęcia tego terenu – rzeczywisty stan działki nr [...] i [...], które nie są obecnie drogą publiczną i w najbliższym czasie się nią nie staną; działki te są jedynie przeznaczone pod drogę publiczną, jednakże nie ma przez nie faktycznego ani przejścia, ani przejazdu, co w sposób oczywisty powoduje, iż działka objęta pozwoleniem na budowę w niniejszej sprawie nie ma dostępu do drogi publicznej. Fakt, iż projektowana inwestycja, pomimo wskazanego sposobu dojazdu do niej, w rzeczywistości nie ma takiego ani dojścia, ani dojazdu, powoduje, iż rozwiązanie przyjęte w projekcie widnieje jedynie na papierze, a to ma znaczenie dla skarżącego jako bezpośredniego sąsiada przedmiotowej inwestycji;

– wobec wskazanych wyżej zastrzeżeń co do braku dostępu do drogi publicznej działki objętej inwestycją organ drugiej instancji pominął także, że brak jest uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany sposobu zagospodarowania terenu w zakresie wpuszczenia ruchu w drogę z nowoprojektowanej inwestycji.

– nie zweryfikował danych powierzchniowych i kubaturowych projektu budowlanego i charakterystyki energetycznej dołączonej do projektu budowlanego, które różnią się od siebie - nie wiadomo, które parametry są właściwe. Daje to inwestorowi możliwość dowolnego interpretowania projektu, co ostatecznie może doprowadzić do sytuacji, gdy inwestor zrealizuje obiekt o innych parametrach niż te określone na rzutach, przekrojach, rysunku zagospodarowania terenu, a tym samym niesie za sobą ryzyko zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią skarżącego [...].

– niedostrzeżenie przez organ drugiej instancji, że w projekcie zagospodarowania terenu miejsca postojowe dla samochodów osobowych (zlokalizowane w północnej części działki) pozostają w kolizji z projektowaną bramą; z przedstawionego projektu wynika wprost, że nie sposób wjechać na posesję i zamknąć bramę, gdyż brama uderzy w zaparkowany samochód. Oznacza to, iż najprawdopodobniej pojazdy będą parkowały na przedmiotowej posesji w inny, nieokreślony sposób, co skutkuje realnym, wysokim prawdopodobieństwem, że samochody będą parkowały wewnątrz posesji w odległości bliższej niż minimalnej określonej przepisami (3,00 m), tj. w sposób oddziaływujący na nieruchomość skarżącego;

3) art. 146 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji, podczas gdy z analizy sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. została wydana wadliwie, a wadliwość ta powinna prowadzić do jej uchylenia.

Ponadto skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) § 8 ust. 3 pkt. 2 "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zgodnie z przywołaną regulacją konieczne jest zweryfikowanie przez organ czy budynki na działkach sąsiednich pozostają w odległości określonej niżej wskazanymi przepisami rozporządzenia i w tym celu przedstawiony przez inwestora projekt ma zawierać zwymiarowanie odległości projektowanego (obecnie budowanego) budynku od istniejącego budynku na działce [...] (skarżącego).

2) § 8 ust. 3 pkt. 3 "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu brak jest jakichkolwiek rzędnych terenowych - nie sposób zatem ustalić czy i jaki poziom terenu został zaprojektowany, a to pozostawia inwestorowi praktycznie dowolność w kształtowaniu terenu, co ostatecznie może doprowadzić do sytuacji znaczącego podniesienia poziomu względem terenów sąsiednich, w tym przede wszystkim bezpośrednio sąsiadującej działki [...]. Na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu brak wskazania spadków terenu, co jest niedopuszczalne w sytuacji zaprojektowanego sposobu odwodnienia budynku "na poziom terenu". Ponadto, brak zamieszczenia przez projektanta w projekcie bilansu wód deszczowych, co spowodowało bezkrytyczne przyjęcie, że tak niewielki teren zielony między projektowanym budynkiem, a nieruchomościami sąsiednimi odbierze wszelkie wody opadowe, także te z deszczy nawalnych. Nie zostało to jednak poprzedzone żadnymi obliczeniami, w dokumentacji projektowej brak jest badań geotechnicznych podłoża gruntowego; ponadto w projekcie brak jest odniesienia do kwestii oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (w tym nieruchomość skarżącego) w procesie budowy, a zwłaszcza w procesie fundamentowania;

3) § 8 ust. 3 pkt. 2 "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem na terenie nieruchomości utwardzenia takie jak chodniki, miejsca postojowe nie mają określonych żadnych spadków, co powoduje, że nie wiadomo, w którym kierunku projektant zaprojektował odwodnienie wspomnianych powierzchni utwardzonych. Nieprawidłowe ukształtowanie ww. utwardzeń może doprowadzić do zalania nieruchomości bezpośrednio przylegającej tj. nieruchomości [...]. Ponadto projektant nie określił w projekcie szerokości chodników, co oznacza, iż może zrobić chodnik w zasadzie o dowolnej szerokości (brak możliwości kontroli zgodności realizacji z projektem na etapie zakończenia budowy), a tym samym, może to spowodować dodatkowe oddziaływanie na nieruchomość [...].

4) § 8 ust. 3 pkt. 6 "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem z opisu projektu budowlanego wynika, że "w ulicy znajduje się sieć energetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna i gazowa", podczas gdy ww. sieci są w ulicy [...], z którą przedmiotowa inwestycja nie ma połączenia. Między realizowanym budynkiem a ul. [...] jest szereg innych budynków odgradzających ww. inwestycję od ul. [...]. Zachodzi realna obawa, że realizowana inwestycja nie będzie miała możliwości połączenia z mediami prowadzonymi w ul. [...], a tym samym inwestor może podjąć realne próby przeprowadzenia sieci mediów przez działkę bezpośrednio przylegającą [...]. Potwierdzeniem tego jest także okoliczność, że na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu w sposób nieprawidłowy oznaczono trasy mediów tj. z naruszeniem tj. nie narysowano połączenia projektowanego budynku z sieciami mediów w ulicy.

5) § 8 ust. 3 pkt. 2 "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" poprzez niewłaściwe zastosowanie, jako że w projekcie zagospodarowania terenu miejsce gromadzenia odpadów (zlokalizowane w północno-zachodniej części działki) jest bardzo małe, oraz nie zostało zupełnie zwymiarowane. Stanowisko to jest tak małe, że niemożliwe będzie ustawienie na nim 5 pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, która jest obecnie obowiązkowa. W związku z powyższym istnieje uzasadnione ryzyko, że odpady będą gromadzone na przedmiotowej działce w sposób odmienny, niż określony w projekcie (w związku z brakiem miejsca na selektywną zbiórkę odpadów) tj. w innym miejscu, co będzie oddziaływało na nieruchomość skarżącego [...].

6) § 8 ust. 3 pkt. 2 "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" poprzez niewłaściwe zastosowanie, jako że na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie naniesiono układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika w jaki sposób (którędy) zostanie zapewniony dojazd do przedmiotowej nieruchomości, jaką drogą, jaką jej szerokością, w jaki sposób jest to powiązane z istniejącym układem ulicznym. Jak wynika z wyżej przedstawionych zarzutów, takiego dojazdu do nieruchomości nie ma.

7) § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odległość budynku od granicy działki nie może być mniejsza niż 4 m, a obecnie zgodnie z przedstawionym planem zagospodarowania działki odległość budynku od granicy wynosi 3,11 m;

8) § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w kwestii nasłonecznienia organ drugiej instancji powołał się na analizę dokumentacji, nie wskazując ani konkretnych odniesień do niej, ani nie przedstawiając w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej, podczas gdy skarżący wskazywał, iż sam projekt takiej analizy nie zawierał, na co uwagę strona zwróciła w toku postępowania, stąd nie jest wiadome na jakiej podstawie organ ustalił, że warunki pozostają spełnione. W tym kontekście organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się także do argumentacji skarżącego, że zachodnie pomieszczenia jego budynku obecnie otrzymują nasłonecznienie w godzinach 12:00-16:00, co oznacza, że już na dzień dzisiejszy nasłonecznienie ww. pomieszczeń jest na granicy przepisów § 60 ust. 1 rozporządzenia. Budowa nowego obiektu w tak dużym przybliżeniu do ww. budynku spowoduje dodatkowe ograniczenie czasu nasłonecznienia, a tym samym naruszenie warunków określonych ww. rozporządzeniem.

9) § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zgodnie z przywołaną regulacją dotyczącą ochrony przeciwpożarowej zabudowy istniejącej, odległość pomiędzy budynkami położonymi na sąsiednich działkach nie może być mniejsza niż 8 m, a w tym zakresie organ ustaleń w ogóle nie poczynił.

10) art. 35 ust. 1 pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy dokumentacja przedstawiona w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego nie spełniała wszystkich wymagań oznaczonych tą regulacją.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] w piśmie z [...] listopada 2021 r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna; dla prawidłowego załatwienia sprawy Sąd za konieczne uznał uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji (w całości), jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2021 r.

Rozwijając tę ocenę Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. wydaną w trybie wznowienia wszczętego z wniosku skarżącego z [...] lutego 2021 r. Wnosząc o wznowienie postępowania skarżący wskazał na ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2020 r. (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr ewid. [...], obr. [...] w [...]) i przesłankę uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Przedstawił jednocześnie argumentację mającą świadczyć o wadliwości (w tym niekompletności) dokumentacji budowlanej zatwierdzonej ww. decyzją ostateczną. Orzekając w sprawie organ II instancji ocenił, że wskazana przesłanka wystąpiła, a to uzasadniało uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r. opartej na odmiennej ocenie (i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); jednocześnie przyjął, że wada ta nie wpłynęła na końcowy wynik sprawy, stąd orzekł na zasadzie art. 151 § 2 k.p.a.

Badając to orzeczenie Sąd uznał, że racje ma Wojewoda co do wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia, niemniej jednak przedwczesne jest stanowisko tego organu prowadzące do zastosowania w sprawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., a to wobec braku koniecznego postępowania wyjaśniającego uzasadnionego stwierdzoną wadą wznowienia.

I tak, Sąd zauważa, że przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.

Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś -mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu- dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po ustaleniu czy inaczej - stwierdzeniu wystąpienia przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146), stosując wówczas nowy stan prawny.

Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i bada (wyłącznie) wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. ma zaś zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowania) miała miejsca, ale jednocześnie wystąpiła przesłanka negatywna uniemożliwiająca uchylenie decyzji ostatecznej.

Zatem, właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej w omawianym trybie, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przy czym wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia. Postanowienie to stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (po pierwsze) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (o ile przyczyna wznowienia w sprawie będzie miała miejsce). Granice postępowania wznowieniowego wyznacza bowiem art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ w tym postępowaniu ma więc obowiązek ustalić, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją jest dotknięte jedną z wad wyczerpująco wymienionych w przepisach, m.in. w art. 145 § 1, a w razie pozytywnego wyniku, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej - z uwzględnieniem stwierdzonej wady. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, organ administracji publicznej wydaje decyzję na podstawie art. 151 Kodeksu. Ma to miejsce także w przypadku decyzji, której rozstrzygnięcie odpowiada treści art. 151 § 2 k.p.a., czy inaczej: orzekając o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazaniu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, organ również czyni to po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko bowiem "rozstrzygnięcie istoty sprawy" pozwala organowi na pełne ustalenia co do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w sprawie zachowane; prawidłowo bowiem wznowiono postępowanie z wniosku skarżącego przyjmując, że osoba ta zachowała termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 2 k.p.a. (skoro o decyzji ostatecznej skarżący dowiedział się 21 stycznia 2021 r. z "wyszukiwarki publicznej RWDZ (Rejestr wniosków, decyzji i zgłoszeń)", co też wykazał, a wniosek o wznowienie złożył [...] lutego 2021 r.) oraz, że badanie przesłanki wznowienia wskazanej w tym wniosku może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu. W tej ostatniej kwestii Sąd dostrzega, że ocena co do wystąpienia podstawy wznowienia musiała być połączona w tym przypadku z oceną przymiotu strony skarżącego, albowiem w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną jako strona postępowania nie został on uwzględniony. Badanie w takiej sytuacji legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania (jako że łączy się ze wskazaną podstawą wznowienia), musiało być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., co też nastąpiło (v. postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2021 r.).

Sąd podziela także rozważania Wojewody, które dotyczą ustalenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zasadnie w tej kwestii Wojewoda kierował się art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud.; zasadnie też (weryfikując w efekcie orzeczenie Starosty [...] z [...] maja 2021 r. w tym zakresie) uznał, że nieruchomość skarżącego (działka o nr ewid. [...], obręb [...], Kw nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania zwalczanej przez niego inwestycji. Prawidłowo wyjaśnił przy tym, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) sąsiedniej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania (projektowanego) obiektu.

Sąd wyjaśnia zaś, że zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie wpływu do organu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, "ustawa zmieniająca"), przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jak z powyższego wynika, dla ustalenia obszaru odziaływania obiektu znaczenie mają wyłącznie ograniczenia w zabudowie sąsiadującego z projektowanym obiektem terenu, znajdujące oparcie w konkretnej regulacji prawnej; co istotne – znaczenie prawne mają tylko tego rodzaju ograniczenia, które uniemożliwiają lub ograniczają wykonywanie robót budowlanych z uwagi na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy inne - regulujące dodatkowe wymogi. Przy czym, nie budzi wątpliwości Sądu, że właściciele sąsiednich nieruchomości winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość w sytuacjach, gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu. Sąd stwierdza więc, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Dlatego też, zdaniem Sądu, wskazując na to potencjalne oddziaływanie projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, mając przy tym na uwadze jej charakter i parametry (w tym odległość od granicy z działką skarżącego – najmniejsza 3,11 m, jak i sposób usytuowania i wysokość projektowanego budynku – 7,09 m), Wojewoda prawidłowo uznał, że skarżący winien być stroną postępowania prowadzonego przez Starostę, a jego nieuwzględnienie w tym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną stanowi o wystąpieniu przywołanej przez niego podstawy wznowienia. Ograniczenia w zabudowie dla skarżącego wynikać bowiem mogą nie tylko z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też § 13 tego aktu.

W tym też kontekście Sąd nie stwierdził wadliwego działania Wojewody; miał też na uwadze, że skarga również tej części rozstrzygnięcia tego organu (opartego na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie kwestionuje.

Sąd nie podziela jednak dalszej oceny tego organu przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mającej dotyczyć wpływu stwierdzonej podstawy wznowienia na końcowy wynik sprawy, która to doprowadziła Wojewodę do zastosowania (po uchyleniu decyzji organu I instancji) art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Precyzując, rozstrzygając istotę sprawy (po stwierdzeniu wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), Wojewoda nie dokonał właściwej/pełnej analizy projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją. Z uwagi na stwierdzoną wadę wznowienia, obowiązany był rozstrzygnąć sprawę pozwolenia na budowę z wniosku K. R. z uwzględnieniem stanowiska skarżącego. Wobec tego, że zarzuty sformułowane przez skarżącego w postępowaniu w trybie wznowienia dotyczyły w szczególności sprawdzenia ww. dokumentacji budowlanej po myśli art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 pr.bud., tym też zagadnieniom należało poświęcić uwagę, w istocie raz jeszcze sprawdzić projekt budowlany w zakresie określonym w ww. przepisach pr.bud. Takiego postępowania w sprawie Wojewoda nie przeprowadził, na co wskazuje zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji tego organu. Większość zagadnień ważnych dla skarżącego (a mieszczących się w jego kompetencji, z racji brzmienia ww. przepisów pr.bud.), pozostała poza zainteresowaniem tego organu, choć winna być poddana odpowiedniej analizie. Całkowicie niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie Wojewody, że "przedstawione przez skarżącego zarzuty dotyczące braku naniesienia na mapie rzędnych terenu, spadków terenu i projektowanych utwardzeń, badań geotechnicznych, przyłączy do istniejących sieci, wielkości miejsca gromadzenia odpadów, projektowanych miejsc postojowych oraz istniejących drzew na działce nr ewid. [...] nie mają wpływu na obszar oddziaływania realizowanej inwestycji" w sytuacji, gdy wskazany obszar oddziaływania miał znaczenia dla ustalenia legitymacji skarżącego, nie powinien natomiast stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od zbadania sprawy w zakresie wywołanym stwierdzoną przesłanką wznowienia. Ponadto zastrzeżenia Sądu dotyczą oceny, jaką Wojewoda przedstawił w kontekście zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia § 12 oraz § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd stwierdza bowiem, że odnosząc się do tych zarzutów organ nie zweryfikował uprzednio poprawności sporządzenia projektu zagospodarowania terenu. Zdawkowo jedynie wskazał, że jest on zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, pomijając w ten sposób szczegółowe zarzuty skarżącego podniesione w sprawie na tle tej regulacji, dotyczące m.in. braku zaznaczenia w projekcie zagospodarowania terenu odległości pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem istniejącym na jego nieruchomości. Nie jest to zaś bez znaczenia jeśli zważy się na "pełne" brzmienie § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (który umożliwia usytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy tej działki w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy wówczas, gdy z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania), i § 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia dotyczącego formy projektu budowlanego. Organ nie zweryfikował również kompletności projektu budowlanego, konieczności jego uzupełnienia (na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud.), choć dokumentacja budowlana nie zawiera żadnej analizy, która świadczyłaby o zachowaniu wymogów § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m.in. dla budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego, a zlokalizowanego po wschodniej stronie projektowanej inwestycji. Stwierdzenia Wojewody mogą sugerować oparcie się w tej materii na analizie, ale takiej projekt budowlany nie zawiera; projektant wskazał wyłącznie, że "analiza zacieniania i nasłonecznienia wykazała, że projektowany budynek nie wpływa w stopniu niezgodnym z normami i Prawem budowlanym na ww. warunki oświetleniowe budynków sąsiednich", co nie poddaje się żadnej weryfikacji.

Dopatrując się nieprawidłowości w ww. zakresie, Sąd za konieczne uznał wzruszenie decyzji Wojewody w całości (wobec tego, że stanowi ono "nierozerwalną" całość rozstrzygnięcia przewidzianą w art. 151 k.p.a.), a także wadliwej decyzji organu I instancji, przesądzając jednocześnie o prawidłowości wznowienia postępowania w sprawie i wystąpienia podstawy wznowienia. Sąd zgodził się bowiem ze skarżącym, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i co najmniej przedwcześnie Wojewoda orzekł na zasadzie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...] uwzględni uwagi Sądu dotyczące trybu wznowienia; poza tym obowiązany będzie po pierwsze uznać, że w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia, po drugie – ocenić jej wpływ na wynik sprawy poprzez rozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w tym postępowaniu przez skarżącego, i od tej oceny uzależnić wynik wznowienia.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł, jak w sentencji.