Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 733/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 30, art. 31, art. 32, art. 33
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4, art. 143b ust. 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Go 1095/10 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygn akt I SA/Go 1095/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., po rozpoznaniu skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009r., oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 15 maja 2009r. S. M. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR w N. S. z/s w K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnię 49,48ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) powierzchnię 49,48ha. Po przeprowadzeniu w dniu 14.07.2009r. w gospodarstwie rolnym S. M. kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana działki rolnej F/F1 wynosi 1,07ha i jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej tj. 1,08ha. Dalsza nieprawidłowość skutkująca pomniejszeniem uprawnionej do przyznania powierzchni, zdaniem organu, polegała na braku utrzymania części działki ewidencyjnej nr 652/3 (województwo [...], powiat w., gmina S., obręb Ł.) w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Powyższa okoliczność została ustalona na podstawie pomiarów wykonanych na ortofotomapie, będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej.

Ustalono, że w przypadku zgłoszonych płatności, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowanych we wniosku działek rolnych (49,48ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej (48,38ha) wynosi 0,10 ha, co stanowi 0,20%.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. S. z/s w K. wydał w dniu [...].06.2010 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania S. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 z tytułu jednolitej płatności

Sygn. akt II GSK 733/11

obszarowej w wysokości 25.085,37zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 17.638,14zł.

W przedmiotowej decyzji odstąpiono od pomniejszania płatności z uwagi na przepisy art. 50 ust. 3 i art. 14 ust. 1a rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004r z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.WE L 141 z 30.04.2004r. s.18).

Od powyższej decyzji S. M. złożyła odwołanie, kwestionując arbitralne jej zdaniem ustalenie organu, że działka nr 652/3 nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w całości podzielając ustalenia organu I instancji wskazał, że deklarowana przez wnioskodawczynię działka nr 652/3 nie była użytkowana rolniczo na całości obszaru zadeklarowanego we wniosku z dnia 15 maja 2009r. Oceny tej dokonano na podstawie ortofotomapy, na której zaznaczono tereny nieuprawnione, a następnie pomiaru obszaru w systemie ZSZiK. System ten zlicza liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonuje przeliczenia na powierzchnię wyrażoną w hektarach. Pomiar wykonany przez pracownika ARiMR został wydrukowany i dołączony do akt sprawy. Obszary kwalifikujące się do płatności to obszary użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. znajdujące się wewnątrz czerwonej linii. Obszary wyłączone z płatności to zadrzewienia i zakrzaczenia znajdujące się w obrębach działek poza czerwoną linią. Fakt występowania zakrzaczeń na w/w działkach ewidencyjnych w dniu wykonania zdjęcia nie budzi wątpliwości organu II instancji. Zadrzewienia i zakrzaczenia występują na obszarze zwartym i są systematyczne, w związku z czym nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującego jakoby organ nie posiadał bezsprzecznych dowodów, z których wynikałoby, iż stan faktyczny na spornej działce nie odpowiadał dobrej kulturze rolnej. Z faktu, że zdjęcia wykonano w 2004r., a więc po dniu 30

Sygn. akt II GSK 733/11

czerwca 2003r. organ I instancji wyprowadził logiczny wniosek, iż działka nr 652/3 w części wskazanej przez organ (0,10 ha) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. Powyższe stanowiło podstawę do wykluczenia części opisanej działki i zastosowania wobec niej kodu WIZ DR10, skutkującego trwałym wykluczeniem wskazanej powierzchni z płatności. Znajdujący się w aktach sprawy wydruk ortofotomapy z zaznaczoną działką nr 652/3 wskazuje powierzchnię uprawnioną do płatności oraz tereny wykluczone.

Jednocześnie podkreślono, że art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/200, w sytuacji, gdy różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną nie jest większa niż 0,10 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej umożliwia przyznanie stronie płatności do całości wnioskowanej powierzchni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M. kwestionowała zasadność podjętej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału i nie ustalenie faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości organu oraz brak czytelnego wskazania motywów rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalając skargę wskazał, że ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego zostały dokonane zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego. Zarówno ortofotomapa jak i jej opis wraz ze szczegółowym przedstawieniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomiaru odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej, w sposób wyraźny i zrozumiały dokumentują zakwestionowany obszar działki nr 652/3 i pozwalają na stwierdzenie, że na dzień 30 czerwca 2003r. nie był on użytkowany zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej. Jako prawidłowe i zgodne z zasadami logiki Sąd uznał rozumowanie organu, że skoro ortofotomapy wykonane w 2004r. uwidoczniają wielkość i intensywność zadrzewień i zakrzewień na opisanej działce to tego typu roślinność musiała występować także na dzień 30 czerwca 2003r. Sąd stwierdził, że ustalanie na spornej działce liczby drzew w kontekście dozwolonej normy wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm jest niecelowe z

Sygn. akt II GSK 733/11

uwagi na okoliczność, że powołana przez pełnomocnika zmiana miała zastosowanie do oceny stanu gruntów dokonywanej na podstawie wniosków za 2008r., a nie do oceny utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003r. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej określało zasadę, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i skonfrontowania materiału zgromadzonego w sprawie z twierdzeniami skarżącej i zeznaniami świadków Sąd podkreślił znaczenie ortofotomapy w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynikające z rozporządzenia 73/2009 dotyczącego Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli stwierdzając, że ustanowiony na podstawie tego rozporządzenia system identyfikacji działek korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych.

Zdaniem Sądu, brak podstaw powoływania w sprawie biegłego uzasadnia fachowe przygotowanie biorących udział w sprawie pracowników ARiMR, posiadających odpowiednie zweryfikowane kompetencje i wykonujących zadania pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji, kartografii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. M. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w sytuacji, gdy została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, odnoszącymi się do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a to art. 7, 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez: a) oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie i ograniczeniu materiału dowodowego do dowodu z

Sygn. akt II GSK 733/11

ortofotomapy, w sytuacji, gdy dowód ten nie był wystarczający dla pełnego wyjaśnienia sprawy; b) nie ustaleniu faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości samego organu, a w szczególności:

* nie wykonaniu opinii co do stanu nieruchomości, w tym istniejącego zadrzewienia i

zakrzaczenia w dniu 30 czerwca 2003r.,

* nie wykonaniu opinii na okoliczność, czy istniejące zadrzewienie i zakrzaczenie

wyłączało możliwość uznania gruntu rolnego za pozostający w dobrej kulturze rolnej

wedle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w

sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej,

* nie ustaleniu, czy obraz z ortofotomapy nie obrazuje innych elementów natury obok

zadrzewień i zakrzewień,

c) utożsamienie wielkości areału wyłączonego z 30 czerwca 2003r. i września 2004r. tj. przyjęcie takiej samej ilości pikseli, jako obrazującej areał wyłączony dla obydwu terminów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę zawarła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim wskazać należy, że całość zarzutów skargi mieści się w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak natomiast zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zakres niezbędnych ustaleń w sprawie przyznania objętych wnioskiem skarżącej płatności obszarowych: jednolitej i uzupełniającej wyznaczają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) jednolita płatność obszarowa przysługuje na grunty kwalifikujące się do tej płatności zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach

Sygn. akt II GSK 733/11

wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz.Urz.UE L z 2003r. Nr 270 s. 1). Prawodawca wspólnotowy we wskazanym przepisie odsyłał do kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 tegoż rozporządzenia odnoszących się do utrzymywania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Ponadto stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. rolnikowi, który w danym roku kalendarzowym spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni wymienionych upraw.

W stanie faktycznym danej sprawy zasadnicze znaczenie miało ustalenie, że część gruntów deklarowanych przez skarżącą do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie kwalifikowała się do przyznania tych płatności, albowiem grunt o powierzchni 0,1 ha (stanowiący część działki nr 652/3) nie spełniał wymogu utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.

Ustalenia faktyczne w powyższym zakresie zostały dokonane przez organ na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w oparciu o dowody z dokumentów w postaci ortofotomapy. Cały materiał dowodowy został należycie oceniony, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., a zaskarżona decyzja uzasadniona według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 1 nakazuje, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, stosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem jest art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, który określa, że organ stoi na straży praworządności oraz art. 3 ust. 2 ustawy, który w pkt 2 nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W przeciwieństwie do regulacji zawartych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Sygn. akt II GSK 733/11

Zakres czynności, które powinny być przeprowadzone przed wydaniem decyzji wynika z przepisów prawa wspólnotowego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30 - 33 ustawy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak było podstaw do przeprowadzania w sprawie dowodu z opinii biegłego, ewentualnie dowodów z zeznań świadków, w celu ustalenia rzeczywistego stanu objętych wnioskiem skarżącej gruntów w dacie 30 czerwca 2003r. W zakresie zadrzewień i zakrzewień oraz obliczenia powierzchni gruntów wykluczonej z płatności z powyższego powodu miarodajny jest dowód w postaci ortofotomapy. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił powody, dla których ortofotomapa (będąca w istocie zdjęciem cyfrowym) stanowi zasadniczy dowód w sprawie i NSA w całości te wywody akceptuje. W zależności od skali ortofotomapy piksel, który jest kwadratem i najmniejszym jednolitym elementem obrazu cyfrowego, odpowiada określonej powierzchni w terenie. Ortofotomapa wykonana w tej samej rozdzielczości ma zawsze stałą liczbę pikseli. Podkreślenia wymaga aktualne uregulowanie rozporządzenia Nr 73/2009 dotyczące Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, którego elementem jest system identyfikacji działek rolnych (LPIS) opracowany na podstawie map i dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. System ten wykorzystuje techniki skomputeryzowanego zasobu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych i satelitarnych o odpowiednim standardzie gwarantującym dokładność.

Przeprowadzony przez organ dowód z ortofotomapy wskazywał jednoznacznie na zwarte i systematyczne zadrzewienie na części spornej działki, które występowało już w dacie 30 marca 2003r. To pozwalało na wysnucie wniosku, iż sporna działka w tej dacie w całości nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Natomiast obszar na którym występowały pojedyncze drzewa został zakwalifikowany do płatności.

Strona skarżąca nie wskazywała, że dokonane na podstawie otrofotomapy obliczenia są błędne, a jedynie wyrażała zastrzeżenia co do jej dokładności. Odczyt mapy oraz obliczenie powierzchni kwestionowanego terenu przez osoby dysponujące odpowiednią w tym zakresie wiedzą potwierdzają, że nie zachodziła potrzeba zasięgania opinii biegłego.

Sygn. akt II GSK 733/11

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarżąca skutecznie nie podważyła prawidłowych ustaleń faktycznych organu i Sądu I instancji w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.