Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 185/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 50, 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm – dalej p.b.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na utwardzeniu części działki nr 1, położonej w U. przy ul. [...], jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w dniu [...] r. do PINB wpłynęło pismo J. C., wnioskujące o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie prac polegających na utwardzeniu terenu działki nr 1. Działka nr 1 stanowi działkę budowlaną, a jej powierzchnia wynosi 0,0747 ha (747 m2). Przeprowadzone czynności kontrole wykazały, że na terenie przedmiotowej działki, w jej środkowej części, zostało wykonane utwardzenie terenu kostką betonową. Stwierdzono, że roboty te zostały zakończone. Stan techniczny wykonanego utwardzenia nie budzi zastrzeżeń. Dokonano pomiarów, na podstawie których stwierdzono, że powierzchnia terenu utwardzonego wynosi ok. 33,05 m2. Ustalono, że roboty polegające na przedmiotowym utwardzeniu terenu działki zostały wykonane w [...] r., a ich inwestorem jest współwłaścicielka działki – R. K. Przedłożyła ona postanowienie Sądu Rejonowego w C., sygn. [...] z dnia [...] r. w sprawie podziału nieruchomości do użytkowania. Według szkicu sytuacyjnego (wariant I), stanowiącego załącznik do powyższego postanowienia, utwardzenie zostało w całości wykonane na terenie działki, przeznaczonej do użytkowania przez R. K. Tego typu roboty nie wymagają dokonania stosownego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestor posiada tytuł prawny do wykonywania tego typu robót na części działki, na której znajduje się przedmiotowe utwardzenie. Wykonane utwardzenie nie narusza również przepisów, w tym zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a stan techniczny utwardzenia nie stwarza zagrożenia dla jego użytkowników.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył J. C. zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucono, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala jednoznacznie określić wykonane prace jako nielegalne. Takie same prace, w tym samym miejscu, zostały przeprowadzone przez Inwestorkę w [...] r. i wtedy PINB w C. wydał decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę wykonanego utwardzenia. Wprawdzie od tamtego czasu zmieniła się sytuacja prawna, ale nie zmienia ona oceny legalności aktualnie wykonanych prac. Podział nieruchomości do użytkowania nie znosi jednak własności i nieruchomość ta nadal stanowi współwłasność, co oznacza, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma miejsce tylko wtedy, gdy inwestor uzyska zgodę od wszystkich współwłaścicieli, czego w tym wypadku nie było. Zwolnienie inwestora z obowiązku zgłaszania tego typu prac nie oznacza, że nie musi spełniać innych warunków prawnych, w tym przede wszystkim dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu w [...] roku, nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie i słusznie zastosował tryb postępowania przewidziany w art. 51 ust. 1 p.b. Skoro nie zachodzi żadna z przesłanek wszczęcia postępowania określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4 p.b., to kwestia zgody współwłaścicieli na realizację przedmiotowych robót budowlanych stanowi wyłącznie sprawę cywilistyczną. Dokonany mocą postanowienia z [...] roku, sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w C. podział do użytkowania działki numer 1, jest de facto wyznaczeniem części nieruchomości do indywidualnego użytkowania, co stanowi również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę na decyzję WINB złożył przez pełnomocnika J. C., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 3 pkt 11 p.b. w powiązaniu z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), art. 199 k.c. - poprzez błędną interpretację, iż podział do użytkowania nieruchomości (tzw. podział quoad usum) jest stosunkiem obligacyjnym, który daje tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy z treści tych przepisów oraz ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że podział quoad usum nie wyłącza obowiązku uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, polegającej na wykonaniu robót budowlanych związanych z obiektem przydzielonym do wyłącznego korzystania, gdyż umowa taka oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania z rzeczy wspólnej i nie powoduje zniesienia współwłasności oraz nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, a co skutkowało błędnym niezastosowaniem tych przepisów przez organ II instancji;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. - poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów do niniejszej sprawy, ponieważ organ II instancji niezasadnie przyjął, iż w nin. sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. w związku z czym uznał, iż na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. należało nin. postępowanie umorzyć, ponieważ przedmiotowe utwardzenie nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, nie stanowi odstąpienia od zgłoszenia i nie narusza przepisów, a kwestia zgody współwłaścicieli na realizację przedmiotowych robót stanowi wyłącznie sprawę cywilistyczną, podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż ww. przepisy mogą mieć zastosowanie do robót, na które nie ma obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, a ponadto organ nadzoru budowlanego powinien zbadać inwestycję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa i nie może uznać za nienaruszającą przepisów prawa inwestycję na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie (bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), a co spowodowało, iż w niniejszej sprawie organ niezasadnie umorzył postępowanie, zamiast w dalszym ciągu je prowadzić.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że stanowisko WINB, iż podział nieruchomości do użytkowania stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezzasadne i stoi w sprzeczności z brzmieniem przepisów art. 3 pkt 11 p.b. w powiązaniu z art. 140 k.c. i 199 k.c., a także ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Podział quoad usum powoduje tylko i wyłącznie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania z rzeczy wspólnej (współwłaściciele pozostając współposiadaczami samoistnymi uzyskują posiadania zależne części rzeczy), jednak nie wywołuje to skutków w pozostałej sferze uprawnień właścicielskich. Stan zgodności z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zgodność wykonanych robót z zakresem tytułu prawnego do obiektu lub nieruchomości, których te roboty dotyczą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, choć nie ze wszystkimi argumentami organu można się zgodzić. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza jednak ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W świetle art. 50 ust. 1 p.b. ingerencję organu nadzoru budowlanego uzasadniają roboty budowlane wykonywane:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Sporne pozostaje, czy sprzeczność z przepisami wg cytowanego wyżej art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wiąże się z brakiem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazać należy, że art. 206 k.c. stanowi, iż każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Często zastosowanie znajduje podział nieruchomości do korzystania (użytkowania) zwany też podziałem quoad usum. Polega on na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej. Zgodę na podział quoad usum muszą wyrazić wszyscy współwłaściciele, ponieważ jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. W razie braku zgody pomiędzy współwłaścicielami, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą na podstawie art. 199 k.c. żądać ustanowienia podziału quoad usum przez sąd (por. postanowienie SN z dnia 4 października 2002 r., III CKN 521/01, Lex nr 57227). Dokonanie podziału quoad usum nie jest jednak zniesieniem współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej (T. Filipak, Komentarz do art. 206 k.c. – LEX-el.).

Postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z [...] r., sygn. [...], dokonano podziału do użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 pomiędzy J. C., E. C., R. K. i in.

"(...) wskutek podziału quoad usum współwłaściciel (współużytkownik wieczysty) staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części. Może on bez zgody pozostałych współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości roboty budowlane, ale jedynie mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością. Przyjmuje się, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. (...) Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)." (wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2018 r., sygn. IV SA/Po 12/18).

To rodzi jednak pytanie, czy "istotne" uchybienie "przepisom" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. może dotyczyć wyłącznie braku dysponowania nieruchomością na cele wykonanych prac. Zdaniem Sądu nie chodzi tu o takie przypadki, ale o sprzeczność z przepisami, które dotyczą konkretnych wymagań stawianych obiektom i robotom podlegającym reglamentacji wprowadzanej przez Prawo budowlane i przepisy szczególne, głównie materialne (przepisy proceduralne służą jedynie dochodzeniu i ochrony praw i wolności – procedura ma charakter jedynie służebny wobec unormowań materialnoprawnych). W niniejszej sprawie nie było konieczne ani uzyskanie pozwolenia budowlanego, ani nie było konieczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych (zob. art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.), inwestycja nie powoduje też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (pkt 2 ww. przepisu) i nie stanowi odstąpienia od zgłoszenia (pkt 3 ww. przepisu). Stąd kwestia dysponowania odpowiednim tytułem prawnym do terenu objętego inwestycją ma charakter zupełnie wtórny. Konieczność posiadania tego tytułu (na potrzeby stosowania Prawa budowlanego) dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy są podstawy do stosowania przepisów budowlanych. Świadczy o tym art. 4 p.b., wg którego "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami." Celem jest tu zabudowa nieruchomości, ale w zakresie objętym reglamentacją ustawy – Prawo budowlane, a przesłanką jest m. in. "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". I ten przepis wymaga "zgodności zamierzenia z przepisami" i wcale nie odnosi ich do przepisów regulujących "dysponowanie nieruchomością na cele budowlane". Ta ostatnia przesłanka wywodzona jest z innej części tego samego przepisu (art. 4 p.b.). Ujęta jest jako odrębna przesłanka legalnej zabudowy nieruchomości, inna niż wymóg "zgodności zamierzenia z przepisami".

Nie można więc twierdzić, że "istotna" sprzeczność inwestycji z przepisami w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. to wyłącznie sprzeczność polegająca na braku dysponowania nieruchomością na cele danej inwestycji. W niniejszej sprawie konflikt dotyczy zatem wyłącznie relacji cywilnoprawnych i winien być załatwiany przed sądem powszechnym. Stąd postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe.

Organy z powyższych względów nie naruszyły art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 3 pkt 11 p.b., art. 140 k.c., art. 199 k.c., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.