Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 370/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata B. B. kwotę 442,80 zł (słownie: czterysta czterdzieści dwa i 80/100 złotych), w tym 82,80 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej PINB), działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych przez J. C. w budynku mieszkalnym jednorodzinnymi dwulokalowym na działce nr [...] w miejscowości P., gmina K. W.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z interwencją L. C. w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę opisanego wyżej budynku. Ustalono, że znajdują się w nim dwa lokale. W lokalu należącym do J. C. (lokal nr [...]) prowadzono roboty budowalne polegające na wykonaniu nowych posadzek betonowych, skuciu tynku ze ścian i sufitu, ułożeniu nowej instalacji elektrycznej, dokonaniu obrzutki cementowej na ścianach, zdemontowaniu ościeżnic drzwiowych. Nie przedłożono zezwolenia na wykonywanie tych robót. W lokalu należącym do L. C. także wykonywano roboty budowalne ale na podstawie decyzji Starosty Powiatu W., nr [...], z dnia [...] r. W protokole z kontroli odnotowano, że w wyniku robót budowlanych prowadzonych w obu lokalach najprawdopodobniej doszło do spękań i zarysowań elementów konstrukcyjnych takich jak ściany konstrukcyjne, strop ceglany typu Kleina. Z przedłożonej podczas kontroli oceny technicznej wykonanej w [...] r., na potrzeby procesu sądowego wynika, że stopień wyeksploatowania technicznego budynku wynosi 67%.

W oparciu o wynik kontroli PINB wszczął zawiadomieniem z dnia [...]r. postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych przez J. C. w opisanym wcześniej budynku mieszkalnym.

W dniu [...] r. PINB przeprowadził oględziny w lokalu L. C. podczas których stwierdził szereg spękań i zarysowań ścian konstrukcyjnych i stropów. Według L. C. wielość i zakres zarysowań powiększył się od czasu kontroli przeprowadzonej w marcu.

W dniu [...] r. przeprowadzono koleiny dowód z oględzin, którymi objęto cały budynek. Stwierdzono, że w lokalu J. C. wykonano roboty polegające na przebudowie poprzez wykonanie dodatkowych ścian w technologii g-k pomiędzy pokojami, wykonanie nowego otworu drzwiowego do jednego z pokoi, zlikwidowanie ściany w pomieszczeniu obecnej kuchni i jadalni, wykonanie nowej instalacje wod.-kan., elektrycznej i wentylacyjnej, zmianę funkcji niektórych pomieszczeń, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. Roboty najprawdopodobniej prowadzone były bez stosownych zezwoleń i nadzoru osoby z odpowiednimi uprawnieniami. W lokalu na parterze roboty zostały zakończone. Zakres tych robót określony został na podstawie inwentaryzacji budynku załączonej do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. zezwalającą na przebudowę budynku mieszkalnego, której adresatem był L. C.. Nadto stwierdzono, że na klatce schodowej na I piętrze wykonywane są roboty polegające na podwieszeniu sufitu w technologii g-k oraz na kładzeniu nowej instalacji elektrycznej. Podobnie jak podczas kontroli, w protokole z oględzin odnotowano, że najprawdopodobniej w wyniku robót budowanych prowadzonych w obu lokalach, doszło do spękań i zarysowań elementów konstrukcyjnych budynku. Ustalono, że budynek posiada także odparzenia tynków zewnętrznych, spękania w nadprożach okiennych, spękania gzymsów, zawilgocenia oraz zagrzybienia ścian zewnętrznych.

W dniu [...] r. M. S., działając jako pełnomocnik J. C., złożył sporządzona przez siebie inwentaryzację architektoniczno-budowlaną dotyczącą lokalu nr [...]. W związku z uprzednim wezwaniem organu, w dniu [...] r. złożona została również ocena sprawdzenia instalacji wod.-kan. w lokalu nr [...] a w dniu [...] r. protokoły z pomiarów instalacji elektrycznej i sprawdzenia instalacji elektrycznej.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy PINB uznał, że istnieje konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Organ przyjął bowiem, że pomimo, iż roboty których wykonanie stwierdzone zostało podczas oględzin (stanowiące przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...]) realizowane były bez wymaganego zezwolenia, to jednak ocena techniczna sporządzona przez M. S. wykazała, że roboty te wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowalną i nie naruszyły konstrukcji budynku. Dodatkowo osoby posiadające odpowiednie uprawnienia (w zakresie sieci i instalacji wod.-kan. oraz elektryczne) potwierdziły, że także instalacja wodno-kanalizacyjna oraz elektryczna, wykonane zostały w lokalu nr [...] poprawnie i nadają się do eksploatacji. Skoro przedmiotowe roboty - pomimo, że faktyczne przeprowadzone w warunkach samowoli - wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi normami i zasadami oraz wiedzą techniczną, co poświadczyły osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe i kwalifikacje tj. autor oceny technicznej poświadczającej jakość wykonanych prac oraz osoby sprawdzające prawidłowość wykonanych instalacji, to nie ma podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nakazania wykonania jakichkolwiek robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. PINB zaznaczył również, że badając zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa działa w ściśle określonych ustawowo kompetencjach i obowiązany jest wziąć pod uwagę jedynie przepisy techniczno-budowlane (co do których w badanym przypadku nie zgłoszono nieprawidłowości) i ma obowiązek zbadać wyłącznie kwestie legalności i poprawności wykonanych robót. Uzupełniająco PINB zauważył, że stan techniczny całego budynku mieszkalnego, który posiada spękania i zarysowania elementów konstrukcyjnych i inne uszkodzenia opisane w protokole z oględzin, może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w trybie art. 61 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji L. C. zarzucił, że nie zostały w niej uwzględnione prace, które ingerowały w konstrukcję budynku. Organ nie odniósł się do sposobu i technologii przeprowadzenia samowolnych robót - a to zdaniem strony miało wpływ na powstałe spękania. Nie zwrócił również uwagi na fakt podcięcia i pomniejszenia łuku sklepienia, co też miało wpływ na konstrukcję budynku. W opinii odwołującego się, stwierdzone pęknięcia budynku powstały w związku z pracami w lokalu na piętrze a nie pracami prowadzonymi w jego lokalu. Faktem jest, że budynek jest stary i w znacznie zużyty ale jego stan techniczny pogorszył się w wyniku prowadzonych przez J. C. robót budowlanych - w złej technologii, bez odpowiedniego nadzoru i niezgodnie ze sztuką budowlaną. Niezrozumiały dla strony jest też, brak konsekwencji za prowadzenie prac w trybie samowoli, tym bardziej, że przebudowa tego budynku wymaga uzgodnienia ze służbami konserwatora zabytków.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we W. (dalej jako DWINB) nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Przeprowadzone postępowanie potwierdza bowiem, że roboty budowalne wykonane w lokalu nr [...] nie budzą żadnych zastrzeżeń. Zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami oraz wiedzą techniczną, co poświadczyły osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Istotą umorzenia postępowania przez PINB jest zmiana stanu faktycznego, która niewątpliwie miała miejsce a potwierdzeniem tego są protokoły z przeprowadzonych oględzin oraz przedłożona do PINB ocena techniczna wykonanych prac dołączona do akt sprawy. W oparciu zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie postępowania jest właściwe. Wyeliminowano bowiem czynniki, dzięki którym można było wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie jakichkolwiek robót budowalnych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Bezprzedmiotowe jest więc wydanie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż roboty wykonane są właściwie i nie ma żadnego uzasadnienia dla nakładania obowiązków celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. C. zarzucając, między innymi, że w decyzji o umorzeniu postępowania w żaden sposób nie uwzględniono prac które ingerowały w konstrukcję budynku, nie odniesiono się do sposobu i technologii prowadzenia tychże prac, co jego zdaniem miało wpływ na spękania które powstały w należącym do niego lokalu mieszkalnym. Skarżący zarzucił, że żadna ekspertyza nie dotyczy prac które ingerują w konstrukcję budynku jak skucie łuku sklepienia, skucie posadzek w pomieszczeniu na parterze i ich wpływu na budynek. Tymczasem spękania w jego lokalu pojawiły się bezpośrednio po wykonaniu tych prac. Skarżący zauważył, że budynek jest co prawda znacznym stopniu zużyty ale jego stan techniczny w znaczący sposób pogorszył się w wyniku robót prowadzonych przez J. C. Dla skarżącego nie jest zrozumiałe dlaczego organy uznały, że nie ma podstaw do nakazania wykonania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro roboty wykonane w lokalu nr [...] spowodowały szereg zniszczeń w jego mieszkaniu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2019 r. przyznane zostało skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata.

W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2020 r. przyznany skarżącemu pełnomocnik z urzędu, w uzupełnieniu skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na swoją rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj;

1/ art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i nie wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, w sytuacji stwierdzenia wykonywania robót przez J. C. samowolnie; 2/ art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i nie nałożenie na J. C. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia części obiektu, czyli lokalu mieszkalnego skarżącego, do stanu poprzedniego tj. stanu sprzed rozpoczęcia samowolnych robót budowlanych;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.

1/ art. 77 § 1 i art. 75 § 3 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie z zupełnym pominięciem dowodu z przeprowadzonych na nieruchomości skarżącego oględzin oraz z oparciem rozstrzygnięcia wyłącznie na prywatnej opinii J. C. w której brak jest odniesienia do sposobu prowadzenia robót w zakresie wyburzenia ścian i skuwania posadzek oraz do ewentualnej zgodności sposobu prowadzenia tych robót z obowiązującymi zasadami i normami; 2/ art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu prowadzonych przez J. C. samowolnych robót budowalnych na zniszczenia w obrębie lokalu skarżącego; 3/ art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie w jakim uznał, że prace wykonywane w warunkach samowoli budowlanej nie budzą żadnych zastrzeżeń a sposób ich wykonywania pozostał bez wpływu na zniszczenia w lokalu skarżącego; 4/ art. 105 § 1 k.p.a. w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji braku podstaw do uznania, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż brak jest w sprawie dowodów przemawiających za uznaniem, że samowolne roboty wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi normami, zasadami i wiedzą techniczną.

Z tych względów, zdaniem pełnomocnika organ II instancji winien uchylić decyzje PINB i nałożyć na inwestora obowiązek o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego.

Argumentując postawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wskazał najpierw, że przedmiotowe postępowanie organ I instancji prowadził około dwóch i pół roku, gdyż jak wynika z treści decyzji tegoż organu dnia [...] r. zawiadomiono o wszczęciu przedmiotowego postępowania, natomiast decyzja organu I instancji datowana jest na dzień [...] r. W czasie prowadzenia przez organ I instancji postępowania J. C. równolegle wykonywał samowolne roboty budowlane, które przyczyniały się do stopniowego postępowania zniszczeń w postaci pęknięć elementów konstrukcyjnych w lokalu skarżącego. Tymczasem już w dniu [...] r., tj. w dniu pierwszej kontroli PINB, zaistniały podstawy do wydania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z niewyjaśnionych w zaskarżonej decyzji względów takie postanowienie nie zostało wydane w toku całego postępowania.

Przedstawiając szczegółowo wymogi jakie wynikają z art. 107 § 3 k.p.a. pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ II instancji nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu argumentów skarżącego. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, DWINB stwierdził, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie administracyjne potwierdza, iż roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku mieszkalnego nie budzą żadnych zastrzeżeń i zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi normami i zasadami oraz wiedzą techniczną. Jako jedyny dowód na tę okoliczność organ, w ślad za organem I instancji, wskazał ocenę techniczną M. Sz. Pełnomocnik zauważył jednak, że co do spornej okoliczności prowadzenia prac zgodnie z normami i wiedzą techniczną, powołana przez organ ekspertyza ogranicza się do zawartego w jednym zdaniu stwierdzenia, iż wykonane przez J. C. prace nie naruszyły konstrukcji budynku. Nie wyjaśniono zatem skarżącemu, czy stwierdzenie, że wykonane prace nie naruszyły konstrukcji budynku dotyczy także ścian w jego lokalu mieszkalnych, które uległy spękaniu. Ani powołana przez organ prywatna ekspertyza, ani w szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie podają innych przyczyn pęknięć na ścianach w lokalu skarżącego, których istnienie niewątpliwie ustalono w toku dokonanych w sprawie oględzin nieruchomości. Co więcej, w protokołach oględzin wskazano, że najprawdopodobniej w wyniku prowadzonych robót doszło w obu lokalach do spękań i zarysowań elementów konstrukcyjnych, tj. ścian konstrukcyjnych i stropu ceglanego. Pomimo powyższych ustaleń dokonanych przez profesjonalny organ jakim jest nadzór budowlany, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet jednym zdaniem nie wyjaśniono jakie dowody przemawiały za pominięciem wyżej przywołanych stwierdzeń i na podstawie jakich dowodów, organ zmienił swoje dotychczasowe ustalenia w zakresie przyczyny zniszczeń ścian w lokalu skarżącego. W szczególności nie wskazano jaka jest w takim razie przyczyna tych zniszczeń i na podstawie jakich ewentualnie dowodów przeprowadzonych w toku postępowania ją ustalono, skoro według organu nie jest nią fakt prowadzenia samowolnych robót przez J. C. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się w zasadzie do powtórzenia, w ślad za decyzją organu I instancji, opisu prowadzonego postępowania i podejmowanych czynności oraz rozstrzygnięcia organu I instancji wraz ze stwierdzeniem, że zdaniem organu II instancji rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do treści odwołania i podniesionych w nim argumentów. W szczególności organ nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącego, że spękania na ścianach jego lokalu pojawiły się w momencie wyburzenia ścian na parterze i skuwaniu posadzek, które to roboty wykonywano przy użyciu ciężkich młotów pneumatycznych.

Odnosząc się do powołanej przez organ I a następnie II instancji oceny technicznej wykonanej przez M. S. pełnomocnik zauważył, że z jej treści w ogóle nie wynika przy zastosowaniu jakiej technologii prowadzono roboty związane z burzeniem ścian oraz skuwaniem posadzek oraz jaka ewentualnie technologia w przedmiotowym budynku powinna być właściwą ze względu na cechy budynku. Podniósł także wątpliwość, co do tego, na jakiej podstawie w ekspertyzie M. S. oceniono, czy w toku wykonywania robót w lokalu nr [...] naruszono konstrukcję budynku. Zdaniem pełnomocnika nie wiadomo, co autor ekspertyzy miał na myśli pisząc, że opisane prace wykonane w budynku nie naruszyły jego konstrukcji, tj. czy do naruszenia konstrukcji w ogóle nie doszło, czy też doszło, ale nie miało to związku z samowolnie wykonanymi pracami przez J. C. Pierwszą możliwość należałoby jednak odrzucić jako sprzeczną z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności ustaleniami organu w toku oględzin nieruchomości. W związku z powyższym w opisywanej ekspertyzie tym bardziej powinna być podana ewentualna, inna przyczyna zniszczeń ścian lokalu skarżącego. Nie jest także jasne, czy autor ekspertyzy ustalając, że prace wykonane przez J. C. nie naruszyły konstrukcji budynku, dokonał w ogóle oceny całego budynku, czy jedynie lokalu J. C. i ewentualnie części wspólnych budynku.

Wskazując na powyższe wątpliwości pełnomocnik zarzucił, że organ I instancji, a za nim organ II instancji, w oparciu o jedno lakoniczne zdanie zawarte w prywatnej ekspertyzie, dokonał rozstrzygnięcia w sprawie, z pominięciem pozostałego materiału dowodowego, nie podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w szczególności jakie jego zdaniem są przyczyny spękań ścian w lokalu skarżącego, skoro uznano, że nie doprowadziły do tego prace wykonywane przez J. C. w ramach samowoli budowlanej. Organ wskazał w zaskarżonej decyzji jedynie, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] nie budzą żadnych zastrzeżeń oraz, że zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi normami, zasadami i wiedzą techniczną. Organ nie powołał jednak jakie normy i zasady obowiązują w powyższym zakresie, tj. według jakich norm, zasad i wiedzy technicznej powinny być prowadzone przez J. C. roboty, szczególnie te w zakresie wyburzania ścian oraz skuwania posadzek.

Rozstrzygając przedmiotową sprawę, zdaniem skarżącego organ naruszył także art. 84 § 1 k.p.a. nie przeprowadzając w toku postępowania dowodu opinii biegłego w zakresie ustalenia wpływu prowadzonych przez J. C. w ramach samowoli robót budowlanych na zniszczenia w obrębie lokalu skarżącego. Niewątpliwie natomiast rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy wymagało wiadomości specjalnych w opisanym powyżej zakresie. W szczególności za taką opinię nie można uznać prywatnej ekspertyzy – M. S.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę wraz z argumentacją przedstawioną w jej uzupełnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto, zgodnie z art. 135 ww. ustawy, sąd uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu ale także innych aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli uzna, że jest to konieczne dla doprowadzania sprawy do stanu zgodnego z prawem.

Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy nadzoru budowlanego przedwcześnie stwierdziły bowiem, że postępowanie prowadzone w sprawie przebudowy w lokalu nr [...], w budynku mieszkalnym w miejscowości P. na działce [...], stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zatem zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, podjętych przez organy czynności wyjaśniających i treści uzasadnienia decyzji, Sąd uznał, że okoliczności faktyczne i istota sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób wymagany obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wszechstronną i jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowe postępowanie, na obecnym jego etapie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest bowiem wadami polegającymi na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz braku pełnej oceny materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. Nie można również pomijać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz organu pierwszej instancji zawiera poważne niedostatki w zakresie motywowania stanowiska organu, co uniemożliwia ocenę poprawności rozumowania i narusza art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., a w konsekwencji prowadzi także do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Wyjaśniając bliżej powyższe stanowisko, zauważyć wypada, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Wskazać w tym miejscu należy, że organy w sposób prawidłowy zakwalifikowały wykonane roboty jako przebudowę. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie Sądu, przedmiotowe roboty budowlane polegające na wyburzeniu niektórych ścian, postawieniu nowych, wykonaniu nowego otworu drzwiowego, wykonaniu instalacji wod.-kan. i elektrycznej oraz zmiana funkcji pomieszczeń, stanowią przebudowę, albowiem doprowadziły do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu ale nie doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu. Jednocześnie spowodowały zmianę parametrów użytkowych jak układ pomieszczeń w obiekcie (por. NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., II OSK 924/17 CBOSA). Przebudowa tego rodzaju - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymagała pozwolenia na budowę, jednak w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w. ustawy wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Inwestor nie wykazał zaś, by przedmiotowe roboty zostały objęte zgłoszeniem.

W tej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 50 ww. ustawy, przepis art. 51 stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, a zatem w przypadkach innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego), a także w przypadkach innych niż budowa bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 49b ust. 1.).

Celem postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem i to obecnie obowiązującym. Stan zgodności z prawem to nie tylko zgodność z przepisami prawa budowlanego ale i z innymi normami prawa administracyjnego w tym dotyczącymi ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami technicznobudowlanymi, sanitarnymi (por. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. II OSK 3301/17). Dla uzyskania tego celu organ uprawniony jest do wydania decyzji nakazujących wykonanie określonych obowiązków, wskazanych w art. 51 ust 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Jedynie w sytuacji ustalenia, że nie zachodzi konieczność wykonania przez inwestora czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności o których mowa. Dopiero wówczas uprawniony jest do umorzenia postępowania. Wydanie przez organ takiej decyzji kończy w istocie postępowanie naprawcze.

Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest władny i uprawniony do umorzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w wyniku dokonanych czynności procesowych ustalone zostanie, że w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych brak jest podstaw prawnych do jakiejkolwiek władczej ingerencji organu. Umorzenie postępowania, stanowi więc następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego z zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że jej stan faktyczny nie został należycie ustalony, gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, oględziny a w sprawach w których wymagane są wiadomości specjale - opinie biegłych (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W świetle przedstawionych przepisów stwierdzić należy, że organy w niniejszej sprawie co najmniej przedwcześnie przyjęły, że należało odstąpić od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, DWINB wydał opierając się głównie na opracowaniu wykonanym przez M. S. - nazwanym przez organ oceną techniczną - złożonym do PINB z inicjatywy inwestora w dniu [...] r., oraz na opracowaniach osób sprawdzających prawidłowość wykonanych instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej. W świetle przywołanych wyżej reguł procesowych, dowody te - jak każdy inny dowód w sprawie administracyjnej - powinny więc podlegać wnikliwej ocenie organu zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., tym bardziej, że dla organu miały kluczowe znacznie. W ocenie Sądu, z tego obowiązku DWINB (podobnie jak organ pierwszej instancji) się jednak nie wywiązał.

Przede wszystkim wątpliwości budzi, prawidłowość zakwalifikowania przez organy opracowania sporządzonego przez M. S. jako oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Już sama nazwa wskazuje, że przedmiotowe opracowanie jest inwentaryzacją architektoniczno- budowlaną dotyczącą lokalu nr [...] a nie oceną techniczną. Organy obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniły z jakich przyczyn nadały inwentaryzacji budowlanej takie znaczenie jak ocenie technicznej. Tymczasem skoro dowód ten okazał się być kluczowym dla podjętego rozstrzygnięcia, kwestia ta powinna być w sposób przekonujący wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym zauważyć trzeba, że inwentaryzacja budowlana to inaczej projekt techniczny przedstawiający rzeczywisty stan budynku. Oprócz rysunków technicznych powinna ona zawierać opis techniczny z uwzględnieniem lokalizacji rodzaju i charakteru budynku, liczby kondygnacji, jego wysokości i powierzchni, opis materiałów budowlanych z jakich wykonane zostały poszczególne elementy budynku, rzut działki, zwymiarowane rzuty wszystkich kondygnacji, przekroje przez wszystkie kondygnacje z zaznaczonymi wysokościami charakterystycznych punków. Z istoty swojej inwentaryzacja budowlana nie musi zatem zawierać elementów oceny stanu technicznego budynku, które powinny być poparte badaniami i wyliczeniami elementów konstrukcyjnych (fundamentów, ścian, stropów i innych elementów konstrukcji oraz dachu i elewacji). Dodatkowo ocena techniczna może zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad lub nieprawidłowości. Analiza dokumentu zakwalifikowanego w niniejszej sprawie przez organy jako ocena techniczna zawiera elementy odpowiadające inwentaryzacji budowalnej. Oprócz rysunków technicznych składa się na nią opis techniczny i opis elementów konstrukcyjnych. Zamieszczono także uwagi i zalecenia ale dotyczą one jedynie kwestii likwidacji zawilgocenia ścian, która nie jest objęta zakresem niniejszego postępowania. Jednocześnie w opisie technicznym budynku autor opracowania stwierdził, że w latach [...] podczas przebudowy polegającej na podziale budynku na dwa niezależne lokale, w wyniku zmian instalacyjnych pojawiła się konieczność wykonania "remontu pomieszczeń" dostosowującego je do bieżących potrzeb. W wyniku prac "remontowych" zlikwidowano wykonane w latach [...] ścianki pomieszczeń sanitarnych z cegły o grubości 6 cm, przywracając historyczną pierwotną wielkość pomieszczenia kuchennego. Prowadzone prace przyczyniły się do otwarcia przestrzeni poprawiając jego wentylację i szybsze odprowadzenie wilgoci z osuszonych ścian, poprawiając tym samym warunki higieniczno - sanitarne w budynku. Zdaniem autora, "prace jak wyżej nie naruszyły konstrukcji budynku".

W ocenie Sądu przywołany wyżej fragment inwentaryzacji budowlanej - nawet jeżeli był uznany przez organy za ocenę techniczną - nie stanowił wystarczającego dowodu dla przyjęcia stanowiska o umorzeniu postępowania. Oprócz lakonicznego stwierdzenia, że wykonane prace nie naruszyły konstrukcji budynku, które nie zostało w żaden sposób uzasadnione, nie zawiera on innych przedstawionych wcześniej elementów oceny stanu technicznego budynku. Zauważyć także trzeba, że w opisie technicznym mowa jest o pracach remontowych wykonanych w lokalu nr [...] w latach [...] (a więc już w okresie kiedy prowadzone było przez PINB niniejsze postępowania) które obejmować miały tylko likwidację wcześniej wykonanych ceglanych ścianek pomieszczeń sanitarnych o grubości 6 cm. Zakres robót wykazanych w przedmiotowym opracowaniu jest zatem węższy niż zakres robót opisanych w protokole z kontroli PINB z dnia [...] r. oraz w protokole z oględzin mających miejsce w [...] r.

Zdaniem Sądu, przedmiotowy dokument sporządzony jako inwentaryzacja budowlana, ze względu na zawarty w nim zakres opracowania i stopień jego szczegółowości, nie stanowił wystarczającego dowodu uzasadniającego stanowisko organów o prawidłowości wykonanych robót budowalnych. Zawarte w nim lakoniczne stwierdzenie odnoszące się do nienaruszenia konstrukcji budynku nie spełnia też wymogów jakie należy przypisać ocenie technicznej (zresztą z racji, że jest to inwentaryzacja budowlana wymogów tych spełniać nie musiało). Ze względu na swój charakter dokument ten nie wyjaśnia też podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. czy samowolnie wykonane prace budowlane - których zakres określił PINB podczas czynności kontrolnych i oględzin - miały wpływ na stwierdzone podczas czynności organu nadzoru budowlanego spękania ścian i stropów w lokalu skarżącego. Nie można bowiem pomijać, że wykonujący czynności oględzin pracownicy organu dostrzegali związek pomiędzy robotami budowlanymi prowadzonymi w całym budynku (a więc także w lokalu nr [...]) a stwierdzonymi podczas czynności kontrolnych uszkodzeniami elementów konstrukcyjnych budynku.

Równie istotną okolicznością przemawiąjącą przeciwko uwzględnienie ww. opracowania przy rozstrzyganiu sprawy a pominiętą przez organy, jest to, że zostało ono sporządzone przez M. S., który działał w postępowaniu jako pełnomocnik jednej ze stron postępowania – J. C.. W ocenie Sądu dopuszczenie do kumulacji w postępowaniu funkcji pełnomocnika strony i funkcji eksperta (biegłego) w jednej osobie podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie pogłębia świadomości i kultury prawnej obywateli, zwłaszcza w sprawach o spornych interesach. W takiej sytuacji dopuszczenie przez organ jako dowodu inwentaryzacji (oceny technicznej) sporządzonej przez pełnomocnika strony, a co więcej oparcie na nim rozstrzygnięcie, świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 8, art. 75 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ winien mieć na uwadze znaczenie i wartość poszczególnych dowodów dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy z zastosowaniem reguł logicznego rozumowania i biorąc pod uwagę reguły doświadczenia życiowego. Zasada ta nie została w niniejszej sprawie zachowana – uwzględnienie dokumentów opracowanych przez eksperta będącego jednocześnie pełnomocnikiem strony jest wyrazem dowolnej oceny dowodów.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie wykazało, że w istniejącym stanie faktycznym brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w szczególności inwentaryzacja budowlana M. S. - do której odwołują się organy, z opisanych wyżej względów, nie mogła stanowić dowodu na potwierdzenie, że roboty wykonane w lokalu nr [...] nie budzą żadnych zastrzeżeń jeśli chodzi ich zgodność ze sztuką budowalną, wiedzą techniczną oraz normami.

W kontekście poczynionych uwag stwierdzić trzeba, że organy opierając rozstrzygnięcie na powyższym opracowaniu naruszyły art. 80 k.p.a. Potwierdzają to uzasadnienia obu decyzji w których brak jakichkolwiek wyjaśnień dlaczego uznano moc dowodową tego dokumentu przypisując mu jednocześnie znaczenie oceny technicznej. W efekcie, postępowanie dowodowe nie doprowadziło do wyjaśnienia wątpliwości wynikających z protokołów z kontroli i oględzin dotyczących związku pomiędzy wykonanymi robotami a stwierdzonymi przez inspektorów PINB spękaniami ścian i sufitów budynku. W świetle ustaleń wynikających z tych protokołów nie można bowiem przyjąć stanu zgodności z prawem wykonanych robót (o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego), jeżeli nie zostanie wykazane, że objęte niniejszym postępowaniem roboty budowalne pozostają bez związku z uszkodzeniami w elementach konstrukcyjnych budynku. Nadto organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu w których podnosił on, że umorzono postępowanie pomimo, że nie wyjaśniono wpływu prac takich jak wyburzanie ścian i skuwanie posadzek młotem pneumatycznym na elementy konstrukcyjne budynku. Nie odniesiono się do sposobu i technologii wykonania tych prac a zdaniem skarżącego miały one znaczenie dla stwierdzonych spękań.

Z powyższego wynika, że organy nie rozpatrzyły sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do przedwczesnego umorzenia postępowania.

Zasadne okazały się zatem podniesione w uzupełnieniu skargi zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skoro jednak zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, bez wyjaśniania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, to na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 - Prawa budowlanego. Można jedynie przyznać rację pełnomocnikowi skarżącego, że PINB naruszył art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie wydając postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej, jednak ze względu na fakt, że w chwili orzekania przez DWINB roboty budowalne były już zakończone, uchybienie temu przepisowi pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Wobec zakończenia robót budowlanych organ prowadzi bowiem postępowanie przy uwzględnieniu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W ponownym postępowaniu właściwy organ, mając na względzie ocenę i uwagi zawarte w wyroku, podejmie w zakresie swoich kompetencji czynności zamierzające do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przez uzupełnienie materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia opisanych wyżej wątpliwości wynikających z protokołów z kontroli i z oględzin, dotyczących związku pomiędzy wykonanymi robotami a stwierdzonymi przez inspektorów PINB spękaniami ścian i sufitów budynku w lokalu skarżącego. Organ odniesie się także do uwag skarżącego dotyczących konieczności oceny sposobu wykonania prac związanych z wyburzeniem ścian i skuciem posadzek. Dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, zgromadzeniu dowodów i dokonaniu ich oceny, organ rozstrzygnie, czy w sprawie konieczne będzie zastosowanie jednego z nakazów określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego, czy też należy umorzyć postępowanie. Organ uwzględni przy tym, że ocena zgodności z prawem o którym stanowi art. 51 Prawa budowlanego - wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji PINB - obejmuje nie tylko zgodność ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi ale także z innymi normami prawnymi.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, znajduje uzasadnienie w art. 205 § 2 w związku z art. 250 p.p.s.a. oraz zw. § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 18).