Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 228/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skarg H. B. i Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 2.3. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej jako część działki nr 1230; II. oddala skargę Gminy Miasto [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. B. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] oraz H. B. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Rozstrzygnięcie Wojewody zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi H. B. wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1042/10, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. Obie decyzje dotyczyły odmowy zwrotu nieruchomości położnej w obr [...] oznaczonej jako część działek 1230, 1231 i 1233. Postępowanie o zwrot tych nieruchomości zainicjowała w 1993 r. J. G. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej – adwokat J. J. nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, nie została mu również doręczona decyzja organu I instancji. W ocenie Sądu to naruszenie przepisów postępowania daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo Sąd zauważył, że błędnym jest pogląd organu odwoławczego co do niewłaściwości Starosty [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1230, stanowiącej obecnie współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. Zaznaczył, że postanowienie o wyłączeniu organu i wyznaczeniu innego organu do prowadzenia sprawy pozostaje w obrocie prawnym i wiąże zarówno organy, jak i strony, dopóki nie zostanie z tego obrotu wyeliminowane, jak również dopóki inny organ nie zostanie wyznaczony do prowadzenia sprawy w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Sąd wskazał, że w postępowaniu ponownym organ dopuści do udziału w nim pełnomocnika skarżącej – adwokata J. J. i wyda decyzję odpowiadająca prawu.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr 1231/2 o pow. 0,0094ha i nr 1233/2 o pow. 0,0057 ha, objętych Kw. Nr [...] na rzecz: J. G. w 4/16 części, H. B. w 3/16 części, E. G. w 3/16 części, B. G. w 3/16 części oraz B. G. w 3/16 części, zobowiązując wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o nakłady w łącznej kwocie 2 977,85 zł, z czego od: J. G. kwotę 744,45 zł, H. B. kwotę 558,35 zł, E. G. kwotę 558,35 zł, B. G. kwotę 558,35 zł, B. G. kwotę 558,35 zł - w terminie 2 miesięcy od daty wykonalności decyzji z zastrzeżeniem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku nieuregulowania tej należności. W punkcie III decyzji Starosta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako część działki nr 1230 o pow. 0,4550 ha, obj. Kw. Nr [...], stanowiącej współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. W punkcie IV postanowił, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów podziału działki: nr 1231 o pow.0,0961 ha na nowe o nr 1231/1 o pow. 0,0786 ha, nr 1231/2 o pow. 0,0094 ha, nr 1231/3 o pow. 0,0081 ha, oraz nr 1233 o pow. 0,0163 ha na nowe o nr 1233/1 o pow. 0,0001 ha, nr 1233/2 o pow. 0,0057 ha, nr 1233/3 o pow. 0,0105 ha. Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowił art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.; dalej zwanej u.g.n). Organ wydając powyższą decyzję ustalił, że J. G. aktem notarialnym z dnia 21 marca 1985 r. Rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64 ze zm.) zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 41/18 położoną w R. obr. [...] za odszkodowaniem w kwocie 201 646,50 zł. Nieruchomość ta miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową zatwierdzono decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] października 1982 r. nr [...]. Starosta ustalił również, że działka nr 41/18 obr. [...] weszła m in. w skład działek nr 89/2 i 89/3, obr. [...]. Wskutek kolejnych podziałów i zmian w ewidencji gruntów działki te odpowiadają obecnie częściom działek nr 1230, 1231 i 1233, obr. [...]. W toku przeprowadzonych dnia 6 kwietnia 2009 r. oględzin stwierdzono, że część działki nr 1233 stanowi teren zielony, porośnięty trawą, część działki nr 1231 stanowi fragment asfaltowej drogi dojazdowej do parkingu przy bloku nr [...] oraz znajdujących się za blokiem szeregówek przy ul. L. Część działki nr 1230 zagospodarowana jest z kolei chodnikiem, pasem zieleni, częścią budynku wielorodzinnego przy ul. L., przy czym z drugiej strony budynku część działki zagospodarowana jest terenem zieleni osiedlowej oraz chodnikami doprowadzającymi do klatek schodowych; działka ta jest współwłasnością [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. Na tej podstawie Starosta stwierdził, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Prace budowlane przy znajdującym się na jej części budynku mieszkaniowym wielorodzinnym nr [...] przy ul. L. rozpoczęto dopiero pod koniec 1999 r. Dotyczyło to części działek nr 1231 i 1233, które odpowiadają częściom wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym należało je uznać za zbędne dla celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. i orzec o ich zwrocie. Działka o nr 1230 obr. [...] nie podlega zwrotowi, ponieważ stanowi współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych oraz zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zwrot części tej działki skutkowałoby niewykonalnością decyzji, a ponadto działka ta została zagospodarowana w sposób trwały. Skutkiem orzeczenia o zwrocie nieruchomości było również zobowiązanie wnioskodawców do zwrotu odszkodowania przyznanego J. G. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W tym celu organ zlecił opracowanie operatu szacunkowego zgodnie z którym wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1231/2 i 1233/2 wyniosła 20.684,00 zł, a zwaloryzowana kwota odszkodowania podlegająca zwrotowi 2.977,85 zł. Wartość ta nie podlegała podwyższeniu z powodu wybudowania asfaltowej drogi dojazdowej do budynku nr [...] przy ul. L., ponieważ została wykonana po upływie terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Od decyzji Starosty odwołania do Wojewody [...] wniosły Gmina [...] oraz H. B. Gmina [...] domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie zwrotu działek nr 1231/2 i nr 1233/2, ponieważ działki te zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w R. Ponadto działka 1231/2 będąca przedmiotem zwrotu jest zagospodarowana w sposób trwały, jako że stanowi fragment asfaltowej drogi dojazdowej do parkingu przy bloku mieszkalnym nr [...] oraz znajdujących się za blokiem mieszkalnym szeregówek przy ul. L. Pełnomocnik H. B. – adwokat J. J. zarzucił z kolei naruszenie przepisów art. 136, 137 i 229 u.g.n. oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tej podstawie domagał się uchylenia decyzji I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1230 i orzeczenie w tym zakresie, ewentualnie podjęcie czynności zmierzających do zawarcia ugody.

Po rozpatrzeniu odwołań Gminy [...] oraz H. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego decyzję organu I instancji doręczono osobie niebędącej stroną postępowania. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, tj. ma zdolność prawną. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem z chwilą jej śmierci i w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania i kierować do niej rozstrzygnięć. Tymczasem Starosta [...] skierował własną decyzję do zmarłego w dniu 29 października 2011r. J. G., co potwierdza informacja uzyskana od Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...]. W ocenie Wojewody [...] skierowanie decyzji do zmarłej strony stanowi wadę nie podlegającą konwalidacji w postępowaniu odwoławczym i nie jest w tym przypadku istotne, czy organ prowadzący postępowanie posiadał o tym wiedzę.

Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się H. B. wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 235/12, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd wskazał, że obowiązkiem Wojewody [...] było ustalenie kręgu osób, do których powinna być skierowana decyzja. Jeżeli w postępowaniu odwoławczym ujawniono śmierć J. G. i skierowano decyzję do tej osoby, to organ powinien stwierdzić istnienie wady decyzji pierwszo instancyjnej, jak czyni to w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. W konsekwencji organ powinien uchylić tę decyzję, wyjaśnić tę okoliczność i w następstwie tych ustaleń orzec. Zdaniem Sądu nie zachodziły powody do uchylenia decyzji i przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji, skoro śmierć J. G. – ojca wnioskodawców nie prowadziła do sytuacji, w której w postępowaniu mogłyby pojawić się podmioty nie biorące w nim udziału. Zmarły był uczestnikiem postępowania zwrotowego wraz z pozostałymi spadkobiercami (dziećmi) po J. G., a tym samym w postępowaniu brały udział podmioty uprawnione. W sprawach majątkowych w miejsce osoby zmarłej wchodzą jej spadkobiercy, a ci byli znani organom i brali udział w postępowaniu, zatem nie było żadnego powodu do orzekania w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu Wojewoda [...] ustali chwilę śmierci J. G. i stosownie do tych ustaleń rozpozna merytorycznie odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...].

Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu odwołań Gminy [...] oraz H. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]:

1) uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...],

2.1) orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki: nr 1231/2 o pow. 0,0094 ha i nr 1233/2 o pow. 0,0057 ha, powstałych w wyniku podziału odpowiednio działek nr 1231 i nr 1233 obj. KW Nr [...] (stanowiącej własność Gminy [...]), na rzecz: H. B., E. G., B. G., B. B.,

2.2) orzekł o zwrocie na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 3 087, 79 zł,

2.3) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej jako część działki nr 1230, po w. 0,4550 ha, obj. Kw nr [...] stanowiącej współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że zagospodarowanie nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1231/2 i nr 1233/2 nastąpiło bez wątpienia po upływie terminów określonych w art. 137 u.g.n. Nadto stwierdził, że nie można uznać za trafny zarzut skarżącego, że fakt zagospodarowania działki po upływie terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. miał znaczenie dla rozstrzygnięci sprawy w kontekście określonych ustawowo przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1230 na rzecz byłych właścicieli nie jest możliwe. Organ może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, nie można zaś orzec o zwrocie nieruchomości, jeżeli tego władztwa się wyzbyły. Wojewoda wskazał także, że zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 29 listopada 2012 r. wartość rynkowa nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczone jako działki nr 1231/2 i 1233/2 wynosi 29 093 zł. Zwaloryzowana kwota odszkodowania – ustalona w stosunku do zwracanej powierzchni wywłaszczonych nieruchomości wynosi 3087,79 zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na działce nr 1231/2 zostały dokonane nakłady w wysokości 15 257, 63 zł wpływające na zwiększenie jej wartości, związane z wybudowaniem asfaltowej drogi dojazdowej do budynku nr [...]. Z uwagi, jednak że nakłady te zostały poczynione na nieruchomości po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, nie można powiększyć o nie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy [...]. Wojewoda wskazał, że J. G. zmarł 29 października 2011 r. przed wydaniem decyzji przez Starostę. Ustalono że spadek po zmarłym nabyły: córki H. B., B. B., E. G. oraz B. G., które brały udział w postępowaniu zwrotnym przed organem I instancji.

W skardze do WSA w Rzeszowie Gmina [...], reprezentowana przez zastępcę Prezydenta Miasta R. H., zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez nieustalenie kluczowej dla sprawy okoliczności, pod co przeznaczone były nieruchomości oraz czy i w jakim okresie cel ten został zrealizowany,

2) art. 137 w związku z ar. 136 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na określony przez organ cel wykupu,

3) art. 140 u.g.n. przez brak orzeczenia o zwrocie wartości nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości w postaci części drogi dojazdowej.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina wskazała, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy winno być ustalenie pod co konkretnie przeznaczone były wyżej wskazane nieruchomości w powołanych przez organ decyzjach. Organ nie podał pod co precyzyjnie nieruchomość była przeznaczona w decyzji z dnia [...] października 1982 r. i nie ustala czy ten cel został na nieruchomości zrealizowany. Zarzucono też brak orzeczenia o zwrocie wartości nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości w postaci części drogi dojazdowej. Opisanie nakłady stanowią realizacje określonego w umowie celu wykupu tj. budowę osiadła mieszkaniowego i winny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczenia w granicach art. 140 u.g.n.

Natomiast H. B., reprezentowana przez adwokata wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi przypomina, że wnioskiem o zwrot przedmiotowych nieruchomości wystąpiła w 1993 r. jej matka – J. G. W chwili wszczęcia postępowania działka objęta wnioskiem nie była zagospodarowana, a dopiero przewidziana pod zabudowę mieszkaniową. Skarżąca zwraca również uwagę na wydawane w sprawie wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1042/10, a także wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 235/12. Podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew stanowiskom zawartym w w/w wyrokach sądu. Skarżąca podniosła, że odmowę zwrotu części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa - Wojewoda nie uzasadnia normatywnie, nie powołuje w tym zakresie żadnego przepisu prawa, który miałaby uzasadniać takie rozstrzygnięcie. W końcowej części skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 229 u.g.n. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

I. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Obowiązkiem Sądu jest ustalenie tego czy orzekający w sprawie Organ wykonał zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA z dnia 27 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 235/12, dotyczące ustalenia daty śmierci J. G. oraz ustalenia następców prawnych po zmarłym. Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie wyjaśnił na podstawie skróconego odpisu aktu zgonu oraz postanowienia Sądu Rejonowego, że J. G. zmarł w dniu 29 października 2011 r. zaś spadek po nim nabyły córki H. G., B. B., E. G. oraz B. G. Następcy prawni zmarłego brali udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Ponieważ decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. została skierowana do nieżyjącego J. G., Wojewoda [...] prawidłowo uchylił tą decyzję w całości i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy. Polegało to na rozstrzygnięciu o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Wobec powyższego nie można zarzucać organom, że nie wypełnił obowiązków zastosowania się do prawomocnego orzeczenia WSA.

Przedmiotowa sprawa sięga swymi początkami do roku 1985 r. Otóż na mocy nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), Skarb Państwa nabył od J. G. własność nieruchomości oznaczonej jako działka o nr 41/18 położonej w R. w obr. [...]. Na podstawie treści aktu notarialnego zostało ustalone, że celem nabycia prawa własności była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Aktualnie nieruchomość zbyta w 1985 r., składa się z części trzech działek o nr 1230, 1231 i 1233 w obr. [...].

Wojewoda [...] wydał kontrolowaną decyzję w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Przedmiot sprawy został właściwie przez organ ustalony stosownie do treści wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jaki został złożony przez zmarłą J. G.

W roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia.

II. Zarzuty zawarte w skardze H. B. dotyczące nielegalności odmowy zwrotu działki o nr 1230, nie są zasadne. Należy przypomnieć, że zdaniem strony skarżącej Organ niezgodnie z prawem orzekł o odmowie zwrotu części działki o nr 1230. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że o odmowie zwrotu zadecydowało to, że obecnie Gmina [...] nie jest jej właścicielem. W tej sytuacji, według Wojewody fakt sprzedaży nieruchomości przez podmiot publiczny stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W decyzji podkreśla się również, że wobec braku władztwa nad nieruchomością podmiotu publicznego, decyzja nakazująca mu zwrot byłaby aktem niewykonalnym. Należy dodać, że nie jest przez strony postępowania kwestionowane, że wymieniona działka na podstawie aktu notarialnego z dnia 7 lipca 2005 r. została sprzedana [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a następnie stanowiła przedmiot dalszego obrotu. W trakcie oględzin tej nieruchomości w dniu 6 kwietnia 2009 r. stwierdzono, iż jest ona częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Znajduje się na niej pas zieleni oraz chodnik doprowadzający do klatek schodowych budynku.

Kwestią legalności odmowy zwrotu nieruchomości nie będących własnością podmiotu publicznego zajmował się wielokrotnie sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10, przyjął, iż utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego : z dnia 23 W. 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993r., III AZP 24/93, LEX nr 10916, wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 867/11). Ponieważ Gminie [...] aktualnie nie przysługuje prawo rzeczowe do działki o nr 1230, to skierowanie do niej w stanie sprawy nakazu zwrotu nieruchomości było w istocie niewykonalne.

Ten pogląd absolutnie nie oznacza, że zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1230 nie jest w ogóle możliwy. Jest możliwy pod warunkiem przywrócenia publicznego władztwa nad tą rzeczą.

Otóż wypada zwrócić uwagę, że skoro z woli ustawodawcy roszczenie o zwrot zostało wyłączone w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie u.g.n. (art. 229 u.g.n.), to brak jest podstaw prawnych aby możliwość dochodzenia takiego roszczenia była wyłączona w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez podmioty publiczne (np. Skarb Państwa), w późniejszym czasie (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 845/09).

III. Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze przez Gminę [...] należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione. Niesłusznie zarzuca skarżąca Gmina, że nie ustalił celu wywłaszczenia nieruchomości. Cel ten został wyraźnie określony i odniesiony do treści właściwych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć także należy, że zarówno Starosta jak i Wojewoda przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy był związany poglądem wypowiedzianym przez WSA z dnia 28 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 1042/10. Sąd powołując się na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, stwierdził wyraźnie że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu publicznego należy oceniać według stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot. Natomiast rozpoczęcie prac orzecznictwo utożsamia się z przystąpieniem do rozpoczęcia robót budowlanych. Należy przypomnieć reprezentantom Gminy [...], że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez zmarłą J. G. w dniu 22 lipca 1993 r. Pracę projektowe związane z wykonaniem celu wywłaszczenia rozpoczęto dopiero w dniu 14 października 1996 r., czyli zarówno z uchybieniem terminu 7 letniego jak i 10 letniego jaki wskazuje treść art. 137 u.g.n. Na dzień złożenia wniosku o zwrot, żadne prace związane z budową osiedla mieszkaniowego [...] nie zostały rozpoczęte. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają zebrane przez organy dowody. W notatce służbowej z dnia 25 października 1993 r. sporządzonej przez inspektora J. B. wynika, że działka o nr 41/18 obr. [...] od momentu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa do dnia sporządzenia notatki była użytkowana rolniczo. J. G., w czasie w którym zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego [...] o zwrot nieruchomości prowadziła na działce ogródek warzywny. Ponieważ w dniu złożenia wniosku osiedle mieszkaniowe na wywłaszczonej nieruchomości nie powstawało, to nie były też realizowane związane z budową budynków mieszkalnych zamierzenia infrastrukturalne jak np. tereny zielone. Jest oczywistym, że budowa osiedla mieszkaniowego nie rozpoczyna się od zagospodarowania przestrzeni pod zieleń. Nie można więc mówić, że zwrócone następcom prawnym nieruchomości nie były w dniu złożenia wniosku o zwrot zbędne na cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. To, że prace te zostały przez Gminę wykonane m.in. w postaci drogi i innych urządzeń infrastrukturalnych w realiach niniejszej sprawy pozostaje bez znaczenia. Zostały one bowiem rozpoczęte znacznie później niż data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości a przede wszystkim po upływie terminów, po których organ obowiązany jest stwierdzić zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, wykonanie zamierzenia publicznego po złożeniu wniosku o zwrot i w sytuacji gdy nieruchomość była w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. zbędna na cele publiczne, nie pozwala organowi odmówić realizacji roszczenia zwrotowego. Przepisy dotyczące tych kwestii powinny być interpretowane w duchu konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Z tych przyczyn niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 140 u.g.n. Za odpowiadające prawu Sąd uznał stanowisko Wojewody, że nie jest dopuszczalne zwiększenie kwoty odszkodowania za urządzenie wzniesione na nieruchomości w trakcie trwania postępowania o zwrot nieruchomości. Ten pogląd odpowiada treści art. 140 ust. 4 u.g.n. w myśl którego w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Nie podlega kwestii, że droga o której pisze strona skarżąc nie została wybudowana bezpośrednio po przejęciu prawa własności przez Gminę.

IV. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję dostrzegł uchybienia o charakterze procesowym mające wpływ na ustalony wynik sprawy. Otóż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje aktualnie pogląd, iż w sytuacji gdy nieruchomość wywłaszczona została zbyta w toku postępowania o zwrot tej nieruchomości, to obowiązkiem organu prowadzącego proces jest podjęcie działań mających umożliwić przywrócenie władztwa jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa nad nieruchomością zbytą (np. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07). Przywrócenie władztwa może nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości zawartej po tym jak były właściciel lub jego następcy skorzystali z możliwości jaką dają im przepisy u.g.n. w przypadku gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Takie powództwo jak dotąd nie zostało przez strony wnioskujące wytoczone co potwierdził pełnomocnik skarżącej na rozprawie. Dlatego w sytuacji faktycznej i prawnej w jakiej orzekał Wojewoda [...], wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu części działki o nr 1230 położonej w obr. [...], należało poprzedzić rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego jakim jest legalność umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 7 lipca 2005 r. wyrażonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Wojewoda nie kwestionuje, że zbycie nieruchomości przez Gminę [...] nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (strona nr 8 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]). Ocena legalności aktu przenoszącego własność może doprowadzić do stanu, w którym będzie można zwrócić następcom prawnym byłego właściciela nieruchomość wywłaszczoną czyli zrealizować ich konstytucyjne prawo do ochrony prawa własności. Ponieważ w toku postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyli takie od którego rozstrzygnięcia zależy legalność rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, to prowadzące to postępowanie organy zobligowane były do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie, ponieważ organy nie posiadają stosownej legitymacji procesowej, należało zobowiązać wnioskodawców o wystąpienie do Sądu w określonym terminie z pozwem o unieważnienie umowy sprzedaży jako zawartej z pominięciem faktu toczącego się postępowania zwrotowego. Od uznania zasadności pozwu w tym przedmiocie, zależy niewątpliwie sposób w jaki organ będzie rozstrzygał o roszczeniu o zwrot nieruchomości, która jak sam podkreśla w chwili złożenia wniosku była zbędna na pierwotny cel wywłaszczenia. Wojewoda nie potraktował kwestii ważności umowy jako zagadnienia wstępnego i nie wykorzystał dla ostatecznego zakończenia trwającego od ok. 20 lat procesu administracyjnego rozwiązania jakie dla tych sytuacji przewiduje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmawiając zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka o nr 1230, naruszono ten przepis a w rezultacie także regulacje u.g.n. zobowiązujące organ do zwrotu nieruchomości jeżeli stała się zbędna dla celu wywłaszczenia, tj. art. 136 (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2008 r., o sygn. akt II SA/Kr 526/08).

Z tych przyczyn, Wojewoda [...] jako organ prowadzący postępowanie administracyjne nie powinien odmawiać zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, uzasadniając to nieskutecznością pozwu o unieważnienie umowy. O tym czy umowa jest ważna czy nie powinien w niniejszej sprawie wypowiedzieć się sąd powszechny. Organ rozpoznając wniosek następców prawnych właściciela nie może z góry zakładać tego czy ewentualny pozew jest skuteczny a powinien umożliwić im działanie pozwalające na zniesienie przeszkody prawnej jaką jest brak władztwa Gminy [...] nad nieruchomością nr 1230. Zadaniem organu było umożliwienie wnioskodawcom przywrócenia stanu umożliwiającego orzeczenie o zwrocie wszystkich działek składających się na nieruchomość wywłaszczoną. Tak jednak nie uczyniono, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji w zakresie jej pkt 2.3. Pozostałe części rozstrzygnięcia Wojewody [...], nie naruszają prawa w żadnym możliwym zakresie, a przez to powinny pozostać w obrocie prawnym. Organ ponownie rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości obowiązany będą zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wyznaczyć stosowanie do art. 100 § 1 K.p.a. stronom wnioskującym wystąpienie w określonym terminie do sądu z pozwem o unieważnienia umowy zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1230.

V. Ten sposób procedowania organów w sprawach, w których wnioski o zwrot zostały złożone przed zmianą stanu prawnego potwierdza m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 2485/11. W orzeczeniu tym podkreślono, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Dlatego na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

VI. Reasumując, decyzja Wojewody [...] nie odpowiada kryterium legalności, co powoduje konieczność jej częściowego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O oddaleniu skargi Gminy [...] orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.