Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 754/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 222 i art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1558/11 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1558/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie mianowania na stopień służbowy, oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, działając na postawie art. 223 ust. 1 i 3 pkt 1 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej, mianował A. M. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Na skutek złożonego przez A. M. odwołania, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawa o Służbie Celnej wprowadziła w Służbie Celnej korpusy oraz odpowiednio w ramach korpusów nowe stopnie służbowe. Przyporządkowanie do właściwego korpusu i kryteria uzyskania nowego stopnia służbowego w tym korpusie funkcjonariuszy, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, uregulowane zostały w art. 223 zawartym w Rozdziale 14 ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Dalej, organ powołując treść art. 223 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej stwierdził, że w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 31 października 2009 r. A. M. pełnił służbę w stopniu podkomisarza celnego i zajmował stanowisko eksperta celnego. Wobec tego funkcjonariuszowi należało określić stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej stwierdził także, iż nie jest uprawniony do nadania nowego stopnia służbowego odwołującemu, gdyż jego przełożonym jest Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej. Natomiast akty mianowania wydane na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej podlegają kontroli sądowoadministracyjnej jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczą określenia korpusu służbowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. M. zarzucając organowi naruszenie:

- art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy";

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego;

- art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 138 § 1 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, bez rozstrzygnięcia w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż użyte w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi - w ocenie skarżącego - do interpretacji rozszerzającej tego pojęcia. Zaś literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśli bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Ponadto zarzucił, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji decyzji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 K.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie wskazując, że w swoim odwołaniu z dnia 8 grudnia 2009 r. i z dnia 6 grudnia 2010 r. skarżący nie kwestionował aktu mianowania w zakresie przypisania do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, lecz wnosił o mianowanie na wyższy stopień służbowy w tym korpusie, uwzględniające przepis art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wyjaśnił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, stanowiącego, że funkcjonariuszowi celnemu - który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem Sądu, z językowej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" można wywodzić zarówno, że chodzi o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W przypadku zatem, gdy wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Sąd podkreślił, że ustawa o Służbie Celnej miała na celu uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Sąd wskazał, że dotyczący rozpoznawanej sprawy art. 223 ustawy o Służbie Celnej został zawarty w Rozdziale 14 zatytułowanym - Przepisy przejściowe. W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych przed dniem wejścia w życie ustawy, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Natomiast stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli przed dniem wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu, celem tej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Dokonując zatem wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Skoro celem regulacji, zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, to sporny zwrot należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie kwestionuje aktu mianowania w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu, lecz wnosi o mianowanie na wyższy stopień służbowy w tym korpusie. Dokonując rozważań w tej kwestii Sąd odwołał się do uchwały z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, w której Sąd Najwyższy potwierdził pogląd panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy. Ochroną sądową nie jest natomiast objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy - takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy i związana z tym dyspozycyjność. W ocenie Sądu, dlatego też organ wydając decyzję z dnia 10 maja 2011 r., zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu - słusznie uznając żądanie A.M. dotyczące mianowania na wyższy stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych za bezzasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. M., domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Alternatywnie wniósł o uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy";

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 188 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię dokonaną na podstawie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię w związku z wyżej powołanymi przepisami zawartymi w art. 188 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Podniesiono również, że w ustawie o Służbie Celnej ustawodawca w przepisach przejściowych używa sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" (art. 226, 227, 228, 230, 231), natomiast w art. 222, 232, 233, 234 używa pojęcia "w dniu wejścia w życie ustawy". Użycie dwóch różnych zwrotów w kilku przepisach wskazuje, iż terminy te mają odmienne znaczenie. Racjonalność ustawodawcy wymaga bowiem, aby tym samym terminom nadawał on to samo znaczenie. Powyższe implikuje, iż wykładnia językowa jest wystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Twierdzenie, że rozumienie przepisu zgodnie z jego językowym brzmieniem stanowi wykładnię rozszerzającą tego przepisu jest nielogiczne. Z wykładnią rozszerzającą mamy bowiem do czynienia, jeżeli przyjmiemy znaczenie przepisu szersze od znaczenia językowego. W przedmiotowej sprawie językowe znaczenie przepisu jest jednak jasne i klarowne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie ulega wątpliwości, że wyrażenie "przed dniem" oznacza jakikolwiek okres poprzedzający przedmiotowa datę. Powyższa konstatacja ma charakter oczywisty nie tylko w wymiarze legislacji czy interpretacji przepisów prawnych, ale jest jednoznaczna również na gruncie potocznego rozumienia zestawionych sformułowań. Z tego względu, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jeżeli przyjmiemy, że ustawodawca dyspozycją przepisu art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej chciał objąć także stany faktyczne trwające w dniu wejścia w życie ustawy, to przede wszystkim objął nim okresy poprzedzające wejście w życie ustawy, a więc takie, które nie zazębiały się z tym dniem. Ponadto, nawet przy zastosowaniu wykładni celowościowej art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, najbardziej racjonalne rozumienie tego przepisu nakazuje, aby brać pod uwagę wszelkie okresy służby w Służbie Celnej przed wejściem w życie ustawy, w których funkcjonariusz zajmował stanowisko kierownicze. Dalej odwołano się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. OSK 1134/04, w którym sąd stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed wejściem w życie ustawy jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia jej wejścia w życie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dla uzyskania stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie jest zatem konieczne, aby w dniu wejścia w życie ustawy funkcjonariusz celny pełnił służbę na stanowisku wskazanym w jego treści. Ustawodawca uzależnił bowiem określenie stopnia służbowego w danym korpusie od spełniania przesłanek wymienionych w art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, co nie zostało dochowane przez organy celne. W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 188 ustawy o Służbie Celnej odwołano się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, wywodząc, że wnioskiem płynącym z tego rozstrzygnięcia jest teza stwierdzająca, że czynność mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy jest "indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej". Skarżący podniósł, iż nie zgadza się z twierdzeniem Sądu Najwyższego, że skoro w art. 188 ustawy o Służbie Cywilnej nie wymieniono spraw o mianowanie, to oznacza to, że takie roszczenie w ogóle nie istnieje, gdyż gdyby istniało to musiałoby być wymienione w katalogu zawartym w art. 188. Powyższe stanowisko błędnie zakłada, że żądanie mianowania na inny stopień służbowy musi się mieścić albo w ramach art. 188 albo w ramach art. 189, bowiem jeżeli się nie mieści to oznacza to, że takiego żądania w ogóle nie można zgłosić. Stoi to w oczywistej sprzeczności z wyrażoną przez SN tezą, iż akt mianowania stanowi decyzję administracyjną. Skoro akt mianowania jest decyzją administracyjną, to zgodnie z przepisami K.p.a. i P.p.s.a. podlega kontroli organu wyższego stopnia, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej na zasadach ogólnych. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że Sąd Najwyższy w analizowanej uchwale rozważał żądanie "o mianowanie na stopień służbowy" przede wszystkim w aspekcie roszczenia ze stosunku służbowego (roszczenia cywilnoprawnego). Tymczasem, odwołanie od aktu mianowania (decyzji administracyjnej) wniesione na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. nie ma charakteru roszczenia w takim rozumieniu, w jakim posługuje się nim SN. Odwołanie od aktu mianowania nie jest w swojej istocie żądaniem mianowania na inny stopień służbowy, lecz jest ono środkiem zmierzającym do poddania kontroli instancyjnej decyzji organu. Natomiast żądanie zmiany stopnia służbowego ma wyłącznie charakter żądania zmiany zaskarżonej decyzji i nie jest to żądanie o charakterze "roszczenia", lecz jest to żądanie w rozumieniu administracyjnoprocesowym, tj. żądanie wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i skorygowania przez organ wyższego stopnia błędnego zastosowania prawa przez organ I instancji. Jeżeli decyzja administracyjna podlega kontroli sądowoadministracyjnej, zaś mianowanie do korpusu i mianowanie na stopień służbowy stanowią nierozerwalnie połączone elementy tej samej decyzji, to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż tylko część rozstrzygnięcia podlega zaskarżeniu. Twierdzenie przeciwne byłoby wprost sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaskarżalności decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust. 1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.

Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "Jeżeli w przypadku konfliktu rezultatów wykładni funkcjonalnej i językowej okaże się, że rezultat uzyskany w oparciu o reguły językowe burzy podstawowe założenia aksjologiczne o prawodawcy (zwłaszcza o jego systemie wartości), to należy dać pierwszeństwo rezultatowi uzyskanemu na gruncie zastosowania reguł funkcjonalnych" – zob. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2002, str. 228). Znaczenie przepisu - jak zauważył L. Morawski (Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 str. 77) - zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów nie zwalnia z obowiązku dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna), a w konsekwencji dokonanie takiej interpretacji, która uwzględniałaby zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania.

Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale - Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nierespektowanie tej zasady skutkuje koniecznością rozwiązywania takich problemów przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporne zagadnienie, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie spornego zwrotu w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust. 1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za niezasadny. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można bowiem zarzucić błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności ponownie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Wszyscy funkcjonariusze mieli kontynuować służbę na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą Dla przeprowadzenia takiej transformacji przewidziano w przepisach przejściowych tryb szczególny. Ustawodawca zdecydował przy tym, że działania w tym zakresie mają być prowadzone w kilku etapach i łącznie zmierzać do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia kierownik urzędu został zobowiązany także do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe (art. 223 ust. 1 ustawy). Przemianowanie takie było niezbędne, gdyż nowa ustawa pragmatyczna przewidziała nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z tych stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto pogrupowała wszystkie stopnie służbowe do poszczególnych korpusów. Kategoryczne brzmienie art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, miejsce usytuowania tej normy w przepisach przejściowych oraz cel regulacji zawartych w tych przepisach przejściowych, wskazują, że przedmiotowego aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie przewidziane w art. 223 ust. 1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja wyjątkowa, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej. Wydanie przedmiotowego aktu stanowi realizację obowiązku, jaki ustawodawca nałożył na wszystkich kierowników urzędów. Funkcja takiego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych określających aktualny status celnika i aktualne warunki pełnienia przez niego służby. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Należy zatem przyjąć, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwalifikuje się ona przy tym do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowanie na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej podlega w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zauważyć ponadto należy, że art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa stopień w korpusie. Z kolei art. 115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie służbowe. Dany stopień służbowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym, jak i materialnym stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając w omawianym trybie aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska, że wskazanie na podstawie art. 223 ustawy korpusu, do którego ustawodawca przypisał dany stopień służbowy oraz mianowanie na aktualny stopień służbowy, stanowią odrębne sprawy, a także że tylko określenie korpusu po transformacji może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Taki pogląd często jest prezentowany z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10. Nie zwraca się przy tym uwagi na to, że uchwała ta została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu, czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem pracy w sprawie o roszczenie dotyczące zmiany gradacji korpusu i mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Wymieniona uchwała przesądza zatem wyłącznie o braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej aktem z dnia [...] listopada 2009 r. mianował A. M. na stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższy akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Taki sposób sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego niewątpliwie nie był prawidłowy. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, która została rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma zakończyć prowadzone postępowanie, rozstrzygając o sprawie tożsamej ze sprawą, które była przedmiotem orzeczenia pierwszoinstancyjnego, co wprost powinno wynikać z osnowy decyzji tego organu. Nie ulega również wątpliwości, że przepisy art. 138 § 1 i 2 K.p.a. zawierają wyczerpujący katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego. Enumeratywnie określona ilość i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym wskazują, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji nie mogą podlegać regułom wykładni rozszerzającej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nieprawidłowa redakcja sentencji decyzji Szefa Służby Celnej nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Mianowanie na stopień służbowy w korpusie - o czym była już mowa - stanowi bowiem jedną sprawę administracyjną. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Szef Służby Celnej ocenił decyzję Dyrektora Izby Celnej w całości, a zatem nie tylko w zakresie określenia korpusu, ale także i nadanego stopnia służbowego. Ustosunkował się przy tym do wszystkich zarzutów odwołującego się funkcjonariusza. Przeprowadzona przez organ II instancji wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie i oparty na niej wywód spełniają cechy rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Struktura decyzji obejmuje zarówno osnowę jak i uzasadnienie, które zawsze należy oceniać w całości. Zamieszczenie zatem rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O zakresie rozstrzygnięcia i przyznaniu charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza bowiem treść, która kształtuje prawa strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. Z tych względów pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzut naruszenia przepisu art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 K.p.a., rozumiany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.