Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1153/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
article: par. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2325/12 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Jerzego Zegarskiego na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2325/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 11 czerwca 2004 r. J. Z. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Golubiu–Dobrzyniu wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 (powoływanej dalej również jako ONW).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Golubiu–Dobrzyniu przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok do powierzchni 9,28 ha, na kwotę 1 661,12 zł. W dniu [...] decyzja stała się ostateczna, zaś wymieniona kwota została przelana na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę w dniu 16 lutego 2005 r.

W dniu 30 grudnia 2004 r. do akt odrębnej sprawy, toczącej się przed tym samym organem o przyznanie J. Z. renty strukturalnej, wpłynęły dwa dokumenty: akt notarialny obejmujący umowę darowizny gruntów rolnych na rzecz syna J. i K. Z. – R. Z. oraz oświadczenie małżonków J. i K. Z. o całkowitym zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej z dniem 20 grudnia 2004 r.

W związku z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych Kierownik BP ARiMR w Golubiu-Dobrzyniu postanowieniem z [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności ONW.

W dniu [...] Kierownik BP ARMiR w Golubiu–Dobrzyniu wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej z dnia [...] w całości oraz odmowie przyznania płatności z tytułu ONW. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na potrzebę dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wyjaśnienia okoliczności przekazania przez skarżącego gruntów rolnych synowi przed wydaniem decyzji z dnia [...], którą przyznano skarżącemu płatności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 30 grudnia 2004 r. J. Z. złożył dokumenty, z których wynikało, że strona przekazała grunty rolne z dniem [...], a zatem przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania płatności ONW (- tj. przed dniem [...]).

W związku z tym w dniu [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przyznanych skarżącemu.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik BP ARiMR w Golubiu–Dobrzyniu ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w wysokości 1 661,12 zł. Następnie decyzją z dnia [...]nr [...] Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2325/12 uznał skargę J. Z. za nieuzasadnioną, wskazując w pierwszej kolejności, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z [...], którymi ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW na rok 2004. Kontrola sądowa ograniczała się zatem do czynności, podjętych w okresie od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia skarżącego o tym postępowaniu pismem z [...], do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. [...]. Nie mogło być bowiem przedmiotem oceny Sądu postępowanie, w którym stwierdzono wydanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Golubiu – Dobrzyniu z [...] z naruszeniem prawa, ponieważ było to postępowanie odrębne, oparte na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do ustalenia, czy przyznane decyzją z [...] płatności były należne i zgodne z obowiązującym prawem. Natomiast kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie było jedynie następstwem stwierdzenia, że płatności za rok 2004 pobrano nienależnie i dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Podkreślono przy tym, że skarżący nie zakwestionował w stosownym trybie decyzji z [...] o stwierdzeniu wydania decyzji z [...] z naruszeniem prawa.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o ARiMR) Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnych kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem badania w postępowaniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest więc ustalenie, czy w danej sprawie nastąpiło nienależne lub nadmierne pobranie środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do ich nienależnego pobrania, występuje wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź też – jak w niniejszej sprawie – stwierdzone zostanie, że wydano ją z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, bezsporne jest, że na rachunek skarżącego zostały wypłacone nienależnie środki publiczne za 2004 rok w wysokości 1661,12 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej - 1328,90 zł oraz środki krajowe - 332,22 zł., z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. W konsekwencji Prezes ARiMR zobligowany był wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranych płatności.

Sąd I instancji wskazał, że według akt administracyjnych, decyzją z [...] przyznano skarżącemu płatności z tytułu ONW za 2004 rok w łącznej wysokości 1.661,12 zł. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania wznowieniowego, powyższa decyzja została przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Golubiu-Dobrzyniu decyzją z [...] uznana za wydaną z naruszeniem prawa. Stała się ona ostateczna, co oznacza, że skarżący zaakceptował poczynione tam ustalenia faktyczne i wiążące się z nimi konsekwencje.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Golubiu-Dobrzyniu wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków finansowych, a następnie w dniu [...] wydał decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości1.661,12 wraz z należnymi odsetkami. Prawidłowo też powołał art. 49 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem go o obowiązku zwrotu, a zwrotem lub potrąceniem. W myśl art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

Sąd I instancji wykazał, że płatność była nienależna, a zatem musi zostać zwrócona. Dla powstania obowiązku zwrotu nienależnej płatności nie jest potrzebne wykazywanie przez organ, że płatność została uzyskana w złej wierze, konieczne jest natomiast wykazanie, że płatność była nienależna, bowiem warunki do jej uzyskania nie zostały zachowane.

Na gruncie prawa krajowego zwrot nienależnie pobranych płatności dokonuje się co do zasady w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2. krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej;

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji materialno-prawne warunki zwrotu nienależnie pobranych płatności, w zakresie mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zawarte są w § 9 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2007 r., nr 68, poz. 448 ze zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie ONW).

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW istniała możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu płatności w przypadku złożenia przez rolnika do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 30 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, oświadczenia podmiotu, na którego zostało przeniesione posiadanie tych działek lub ich części, o zobowiązaniu się do podjęcia przewidzianych w tym przepisie czynności.

Bezsprzecznie czynności materialnoprawne polegające na złożeniu w wymaganym rozporządzeniem terminie dokumentów pozwalających na skuteczne przejęcie zobowiązania ONW przez osobę, która przejęła gospodarstwo rolne od skarżącego, nie zostały dokonane.

Z dokumentacji posiadanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz przedstawionej przez stronę wynika, że pierwsza informacja powzięta przez Biuro Powiatowe ARiMR o zmianie stanu prawnego gospodarstwa miała miejsce w dniu [...] w ramach odrębnej sprawy o przyznanie renty strukturalnej. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że skarżący nie działał w dobrej wierze, zatem organ zasadnie przyjął 10-letni termin przedawnienia. O prawidłowości takich ustaleń świadczy przede wszystkim fakt, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 podpisał oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji między innymi o każdym zdarzeniu mającym wpływ na nienależne przyznanie płatności bezpośrednich. Tym samym przez fakt złożenia wniosku skarżący potwierdził, że jest posiadaczem gruntów w nim wskazanych, jak również potwierdził znajomość przepisów określających zasady uzyskania płatności ONW na rok 2004 oraz przepisów, z których wynika, że w przypadku otrzymania płatności uznanych następnie za nienależne powstaje obowiązek ich zwrotu. Zobowiązał się też do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności jeżeli zmiana dotyczyłaby: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, a zatem był świadomy ciążących na nim obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu ONW. W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana w wyżej określonym zakresie, bowiem skarżący przekazał grunty w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną, jednak nie poinformował organu o zaistniałej sytuacji przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności ONW. O niniejszym fakcie Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został poinformowany dopiero w dniu [...] w ramach odrębnej sprawy o przyznanie renty strukturalnej, w ramach której skarżący był zobowiązany do przedłożenia dokumentów potwierdzających zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. W związku z tym Sąd I instancji potwierdził, że działanie skarżącego nie nosiło cech działania w dobrej wierze.

Powyższe oznacza, że kwota płatności ONW za 2004 rok, przekazana na rachunek skarżącego na podstawie decyzji z dnia [...] wydanej przez Kierownika BP ARiMR, jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i nie zachodzą negatywne przesłanki odnośnie do obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 49 ust. 4 i ust. 5 powołanego rozporządzenia.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ wydania decyzji z naruszeniem prawa daje podstawę do ustalenia nienależnie pobranej kwoty pomimo, że decyzja nie została uchylona. Organ wydał decyzję na podstawie art. 146 § 1 k.p.a., bowiem od jej wydania upłynęło 5 lat.

W skardze kasacyjnej z dnia 6 maja 2013 r. J. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono niewłaściwe zastosowanie § 9 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 448) poprzez przyjęcie tego przepisu za podstawę materialno-prawną decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy nie obowiązywał on w czasie, gdy toczyło się postępowanie.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności może zostać wydana w dwóch sytuacjach:

1. gdy decyzja, na podstawie której przyznano płatność, zostanie uchylona lub zostanie stwierdzona jej nieważność,

2. gdy na podstawie przesłanek określonych w przepisach szczególnych dotyczących udzielonej pomocy zostanie prawomocną decyzją nakazany zwrot środków.

W związku z tym zarzucono, że w niniejszej sprawie organ nie uchylił ani nie stwierdził nieważności decyzji o przyznaniu płatności ONW. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie stanowi - w ocenie kasatora - wystarczającej przesłanki dla ustalenia na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR kwoty nienależnie pobranych płatności. Środki zostały przyznane skarżącemu na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej i są - w jego ocenie - środkami w pełni należnymi.

Podkreślono, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżony wyrok przyjęły, że podstawę prawną zwrotu nienależnie pobranych płatności stanowi § 9 Rozporządzenia ONW z dnia z dnia 11 kwietnia 2007 r. Wskazano jednak, że przywołane rozporządzenie nie obowiązywało ani w czasie, w którym miały miejsce okoliczności uzasadniające zwrot nienależnie pobranych płatności, ani w czasie rozpatrywania sprawy oraz wydania wyroku. Podstawą prawną decyzji powinno być, zdaniem skarżącego, rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r. w brzmieniu pierwotnym, przed zmianami wprowadzonymi w 2005 r.

Argumentowano również, że zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia wydania decyzji z dnia 13 czerwca 2011 r. z naruszeniem prawa ma okoliczność zaprzestania działalności przez wnioskodawcę. Odnośnie do tej kwestii wskazano, że zobowiązania wnioskodawcy zostały przejęte przez nabywcę gospodarstwa. Co więcej, można stwierdzić, że zostały one wykonane, gdyż upłynął okres zobowiązania przyjętego przez wnioskodawcę, a nabywca składał w tym czasie właściwe deklaracje i otrzymywał dofinansowanie ONW. Wskazano także, że upływ 35 dniowego terminu, o którym mowa w § 7 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. nastąpił już po wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności skarżącemu.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu z przyczyn wskazanych poniżej.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść do nieuprawnionego, zdaniem kasatora, wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych skarżącemu w następstwie stwierdzenia przez organ - w decyzji z dnia [...] - wydania decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa. Zdaniem kasatora, jedynie stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie niesie ze sobą konsekwencje prawne, uprawniające organ do nakazania zwrotu pobranych płatności. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić z następujących względów.

Przede wszystkim należy wskazać, że nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego nie są w stosunku do siebie trybami konkurencyjnymi, lecz odrębnymi procedurami umożliwiającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych określonymi wadami prawnymi lub faktycznymi. Inne są przy tym konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz jej uchylenia na skutek wznowienia postępowania administracyjnego, a inne stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji, jak też jej uchylenie powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, co skutkuje obowiązkiem zwrotu otrzymanych na mocy takiej decyzji płatności. Inna sytuacja prawna występuje wówczas, gdy organ stwierdza, że decyzja przyznająca płatności była wydana z naruszeniem prawa, nie może jednak z powodu ograniczeń prawnych (cezury czasu) jej uchylić. Taka decyzja nie uprawnia organu bezpośrednio do żądania na tej podstawie zwrotu środków przyznanych beneficjentowi. Sama decyzja przyznająca płatność nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzono w niej jednak, że stosunek administracyjno-prawny zawiązany wcześniejszą decyzją z dnia [...], przyznającą beneficjentowi płatność, obarczony jest istotnymi wadami faktycznymi. Okoliczności, które stanowiły podstawę przyznania płatności ONW, nie istniały bowiem w momencie wydawania decyzji o ich przyznaniu. Tego rodzaju decyzja nie ma skutku eliminującego z obrotu decyzję o przyznaniu płatności, ale może stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Decyzja z dnia [...] była dotknięta wadą, spełniającą przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na jaw wyszły bowiem, w związku z odrębnym postępowaniem w sprawie przyznania renty strukturalnej, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję o przyznaniu płatności. W dniu [...] do akt odrębnej sprawy, toczącej się przed tym samym organem, wpłynął akt notarialny obejmujący umowę darowizny gruntów rolnych na rzecz syna J. i K. Z. – R. Z. oraz oświadczenie małżonków J. i K. Z. o całkowitym zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej z dniem [...]. Zatem w dniu [...] J. Z. nie prowadził działalności uprawniającej go do otrzymania płatności ONW. Na skutek wszczętego przez organ postępowania w trybie wznowienia została wydana decyzja z dnia [...], w której stwierdzono wydanie decyzji z dnia [...] (przyznającej skarżącemu płatności) z naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy przesłankę wznowienia postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji) nie można wznowić postępowania, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.). W takim przypadku organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności z naruszeniem prawa daje podstawę do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, w którym organ jest uprawniony - po zbadaniu okoliczności stanowiących podstawę uznania płatności za nienależne - do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Nie bez znaczenia jest również fakt, że decyzja z dnia [...] o wydaniu decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa nie była przez skarżącego kwestionowana. Zaskarżenie wspomnianej decyzji z dnia [...] umożliwiłoby skarżącemu przedstawienie swoich argumentów w tej sprawie i zakwestionowanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Z kolei prawomocna decyzja stwierdzająca wydanie decyzji o przyznaniu dopłat z naruszeniem prawa powoduje dla skarżącego określone konsekwencje prawne związane ze wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Taki obowiązek nakłada na Prezesa ARiMR ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która w art. 29 ust. 1 przewiduje, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednocześnie, że obowiązek wszczęcia tego rodzaju postępowania przez uprawniony organ (ARIMR) wynika nie tylko z przepisów prawa krajowego, ale przede wszystkim ze znajdujących w niniejszej sprawie bezpośrednie zastosowanie przepisów prawa Unii Europejskiej. Przepisy te nakładają na Polskę jako państwo członkowskie UE obowiązek skutecznego egzekwowania zwrotu nienależnie wypłaconych środków finansowych od rolników i przewidują w tym zakresie określone instrumenty prawne. Zastosowanie znajduje tu art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. WE L 153 z 30.04.2004, str. 30; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 46, str. 87, ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zaistnienia nienależnych płatności, indywidualny beneficjent środka rozwoju obszarów wiejskich jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z zasadami przewidzianymi na gruncie art. 49 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, przy czym przepis ten znajduje zastosowanie do wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. W art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12 grudnia 2001, str. 11) przewidziano zasady zwrotu nienależnie pobranych przez beneficjentów płatności do gruntów rolnych, w tym tzw. dopłat ONW. Zgodnie z przewidzianą w tym rozporządzeniu regulacją prawną, w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca otrzymaną kwotę powiększoną o odsetki. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. Powołane przepisy prawa krajowego i europejskiego współkonstytuują zatem obowiązek i zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnych w stosunku do ich polskich beneficjentów.

Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego powołania w zaskarżonym wyroku przepisu rozporządzenia, które nie obowiązywało w czasie, gdy toczyło się postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu dopłaty, należy uznać, że jest on trafny, choć jego uwzględnienie nie stanowi podstawy do uchylenia wyroku, który mimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Sąd w zaskarżonym wyroku powołał § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 448 ze zm.). Powołane przez Sąd I instancji rozporządzenie weszło w życie w dniu 17 kwietnia 2007 r., a utraciło moc obowiązującą w dniu 13 marca 2009 r. Nie obowiązywało zatem w decydującym dla sprawy czasie. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004, nr 73, poz. 657 ze zm.) w wersji obowiązującej od dnia 30 września 2004 r. do dnia 20 marca 2005 r. W § 7 tego rozporządzenia przewidziano możliwość złożenia tzw. wniosku transferowego w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW nastąpi przeniesienie posiadania całości lub części gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania całości lub części gospodarstwa rolnego złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Należy zatem stwierdzić, że przepisy te przewidywały stosowną procedurę prawną pozwalającą na przeniesienie na rzecz syna skarżącego środków pochodzących z dopłat ONW, o które wnioskował skarżący. W przypadku skorzystania z tej procedury, wypłacone skarżącemu środki nie byłyby mu w ogóle przyznane, a więc nie mogłyby być uznane za nienależnie pobrane. Trzeba zauważyć, że wniosek w zakresie uzyskania dopłat ONW został złożony przez skarżącego w dniu [...] (strona 2 akt administracyjnych). Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] (strona 11 akt administracyjnych) skarżący przeniósł tytuł prawny do gospodarstwa rolnego na rzecz syna. Przeniesienie tytułu prawnego do gospodarstwa nastąpiło zatem przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności skarżącemu (decyzja z dnia [...]. Gdyby wówczas syn skarżącego skorzystał ze wspomnianej procedury transferowej przewidzianej w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. płatność ONW byłaby należnie przyznana synowi jako następcy prawnemu skarżącego, nie zaś samemu skarżącemu jako płatność już wówczas nienależna. Odnosząc się do kwestii wydania decyzji w sprawie przyznania skarżącemu płatności przed upływem 35 dniowego terminu do złożenia tzw. wniosku transferowego przez syna skarżącego należy wskazać, że procedura, o której mowa w § 7 rozporządzenia z 2004 r., została ukształtowania z myślą o normalnych warunkach kontynuowania działalności rolniczej, w której producent rolny (następca prawny zbywcy) informuje organ w stosownym czasie o przejęciu gospodarstwa, a także dokonuje innych przewidzianych w tym zakresie czynności. W rozpatrywanej sprawie następca prawny skarżącego nie wykonał przewidzianych prawem obowiązków, a więc organ nie mógł wiedzieć o zmianie beneficjenta płatności i przyznał je skarżącemu (decyzją z dnia [...]).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zastosowania przez Sąd I instancji niewłaściwego rozporządzenia jest trafny, nie może on jednak - jak wspomniano - prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przy ocenie treści decyzji administracyjnej, której podstawę stanowiłby akt prawny nieobowiązujący w dacie orzekania, konsekwencje tego uchybienia mogłyby być inne. Jednak błędne powołanie w zaskarżonym wyroku przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. nie oznacza, że w momencie orzekania nie obowiązywały stosowne procedury prawne (§ 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r.), na które powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Poza tym Sąd I instancji właściwie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy prawa krajowego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz prawa europejskiego, tj. art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. W związku z tym zarzut błędnego powołania rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. nie prowadzi do uchylenia wyroku, ponieważ pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone orzeczenie w istocie odpowiada prawu. Sąd I instancji prawidłowo oddalił zatem skargę.

W związku z powyższym nie mogły - z przyczyn wyżej przedstawionych - zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszania art. 145 § 1 pkt 1. lit. "c" i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W tej sytuacji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Kuraszkiewicz