Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1027/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, tj. wyrazy "[...]" - w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], z obrębu [...], 2. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, tj. wyrazy "[...]" - w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], z obrębu [...], 3. stwierdza nieważność § 15 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], 4. stwierdza nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i pkt 5, § 40 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, § 40 ust. 4 pkt 1 lit. a, § 40 ust. 4 pkt 2 lit. b i lit. d, § 40 ust. 4 pkt 3 lit. b, § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a, § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a, § 40 ust. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...]; 5. stwierdza nieważność § 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...]; 6. stwierdza nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 6, § 42 ust. 4 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. b i lit. d, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. a, § 42 ust. 4 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...]; 7. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej powyżej w pkt 1 – 6 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 8. zasądza od miasta W. na rzecz B. Sp. z o.o. w W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada W. uchwałą z [...] lipca 2008 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Na powyższą uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca").

Zaskarżoną uchwałę zaskarżyła w części i zakresie obejmującej:

ustalenie w § 4 ust. 3 Uchwały, że teren o symbolu 25 UOp, na którym położone są działki ew. nr: [...] oraz [...], są terenami przeznaczonymi podinwestycje celu publicznego;

ustalenie w § 12 ust. 1 pkt 4) Uchwały, że teren o symbolu 24 ZPc-j, na którym położone są działki ew. nr: [...] oraz [.], będące ciągami pieszymi oraz ciągami pieszo- rowerowymi w zieleni urządzonej stanowią przestrzeń publiczną;

ustalenie w § 15 ust. 3 pkt 1) Uchwały realizacji ścieżek rowerowych w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszo-rowerowych, wskazanych na rysunku planu, tj. na obszarze, na którym położone są działki ew. nr: [...] oraz [...];

ustalenie w § 40 Uchwały dla terenu o symbolu 23 MW, na którym położone działki ewidencyjne nr: [...] oraz [...]:

najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej - 6.500,00 m2 - § 40 ust. 2 pkt 4) Uchwały;

najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej - 90 m - § 40 ust. 2 pkt 5) Uchwały;

ustalenie w § 40 Uchwały dla terenu o symbolu 23 MW, na którym położone są działki ew. nr: [...] oraz [...]:

w ramach zasad obsługi komunikacyjnej terenu, obsługę komunikacyjną terenu ulicami [...[, [...] - § 40 ust 3 pkt 1) Uchwały;

w ramach zasad obsługi komunikacyjnej terenu, zakazu zjazdów na teren z ulicy [...] - § 40 ust. 3 pkt 2) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej nastąpi poprzez przewody wodociągowe projektowane w liniach rozgraniczających terenów ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc- j - § 40 ust. 4 pkt 1) lit a) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że odprowadzanie ścieków sanitarnych nastąpi poprzez projektowany kanał sanitarny w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 40 ust. 4 pkt 2) lit. b) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że odprowadzanie wód opadowych nastąpi poprzez projektowany kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 40 ust. 4 pkt 2) lit. d) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że zaopatrzenie w gaz gazociągu średniego ciśnienia położonego w ul. [...] nastąpi poprzez projektowaną sieć w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 40 ust. 4 pkt 3) lit. b) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej nastąpi poprzez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 40 ust. 4 pkt 4) lit. a)Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi poprzez budowę wewnętrznych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszego 24 ZPc-j - § 40 ust. 4 pkt 5) lit. a) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że dostęp do telefonicznych połączeń kablowych nastąpi poprzez realizację kanalizacji telekomunikacyjnej w terenie ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j oraz ulicy [...] i doprowadzenie odgałęzień do poszczególnych obiektów - § 40 ust. 4 pkt 6) lit. a) Uchwały;

ustalenie w § 41 Uchwały dla terenu o symbolu 24 ZPc-j, na którym położone są działki ew. nr: [...] oraz [...]:

terenów ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej - § 41 ust. 1 Uchwały;

warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w § 41 ust. 2 Uchwały;

zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną określonych w § 41 ust. 3 Uchwały;

szczególnych warunków zagospodarowania terenu określonych w § 41 ust. 4 Uchwały;

stawki procentowej określonej w § 41 ust. 5 Uchwały;

ustalenie w § 42 Uchwały dla terenu o symbolu 25 UOp, na którym położone są Nieruchomości skarżącej spółki, tj. działki ewidencyjne nr: [...] oraz [...]:

terenów publicznych usług oświaty - § 42 ust. 1 Uchwały;

w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, realizacji szkoły podstawowej z terenami sportowymi - § 42 ust. 2 pkt 1) Uchwały;

w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszczenie realizacji szkoły przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej - § 42 ust. 2 pkt 2) Uchwały;

w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy - 1,0 - § 42 ust. 2 pkt 4) Uchwały;

w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, że teren [...] w liniach rozgraniczających stanowi jedną działkę budowlaną - § 42 ust. 2 pkt 6) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej nastąpi poprzez przewody wodociągowe projektowane w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 42 ust. 4 pkt 1) lit. a) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że odprowadzanie ścieków sanitarnych nastąpi poprzez projektowany kanał sanitarny w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 42 ust. 4 pkt 2) lit. b) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że odprowadzanie wód deszczowych nastąpi poprzez projektowany kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 42 ust. 4 pkt 2) lit. d) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że zaopatrzenie w gaz gazociągu średniego ciśnienia położonego w liniach rozgraniczających ulicy [...] nastąpi po wybudowaniu sieci w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz ulicy [...], [...], [...] - § 42 ust. 4 pkt 3) lit. b) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że dostarczenie ciepła z miejskiej sieci cieplnej planowanej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz po rozbudowie ulicy [...] - § 42 ust. 4 pkt 4) lit. a) Uchwały;

w ramach zasad obsługi terenu infrastrukturą techniczną, że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi poprzez budowę wewnętrznych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz ulicy [...]- § 40 ust 4 pkt 5) lit. a) Uchwały;

oraz naruszenie procedury uchwalenia Uchwały, tj. trybu procedury planistycznej (formalne stwierdzenie zgodności Uchwały z uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] - dalej: "Studium") i zasad, tj. rzeczywistej zgodność treści Uchwały ze Studium, w zakresie obejmującym:

brak zgodności ustaleń Uchwały ze Studium poprzez oczywiste rozbieżności, tj. § 42 Uchwały (teren o symbolu 25 UOp), bowiem tereny oznaczone w Uchwale symbolem 25 UOp w Studium położone są w obszarze oznaczonym symbolem M1.20 - w rozdziale XVIII pkt 2.3 Studium stwierdzono, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku Studium nr 25, zaś z porównania rysunku Uchwały z rysunkiem Studium nr 25 wynika, iż teren o symbolu 25 UOp nie jest objęty ustaleniem pozwalającym na lokowanie publicznych usług oświaty;

brak zgodności ustaleń Uchwały ze Studium poprzez oczywiste rozbieżności, tj. § 41 Uchwały (teren o symbolu 24 ZPc-j), bowiem tereny oznaczone w Uchwale symbolem 24 ZPc-j (tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej) w Studium położone są w obszarze oznaczonym symbolem M1.20 (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), poprzez brak podstaw do zmiany przeznaczenia i funkcji obszaru bez wcześniejszej zmiany Studium, jak również wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 70%, pomimo, że wskaźnik w Studium został określony w przedziale 25% - 40%;

Ponadto zarzuciła naruszenie:

art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez brak zgodności ustaleń Uchwały ze Studium, poprzez oczywiste rozbieżności pomiędzy postanowieniami Studium a Uchwałą;

art. 20 ust 1 w zw. z art. 9 ust 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności ustaleń Uchwały ze Studium, poprzez oczywiste rozbieżności dotyczące ustaleń Studium i Uchwały, tj. obszaru o symbolu 25 UOp, w obrębie którego znajduje się część nieruchomości skarżącej, bowiem nieruchomości skarżącej położone są w obszarze Studium oznaczonym symbolem M1.20, który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, zaś z porównania Uchwały ze wskazanym rysunkiem Studium nr 25 wynika, iż nieruchomości skarżącej nie są objęte ustaleniem pozwalającym na lokowanie inwestycji planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego w zakresie infrastruktury społecznej, w szczególności oświaty i kultury;

art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem:

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 2 pkt 4) Uchwały (działki ewidencyjne nr: [...] oraz [...]), iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6.500 m,

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 2 pkt 5) Uchwały (działki ewidencyjne nr: [...] oraz [...]), iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 metrów,

dla części nieruchomości (działki ew. nr: [...] oraz [...]) terenu 24 ZPc-j (§ 41 Uchwały),

dla terenu 25 UOp w § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), 2), 4) i 6) Uchwały (działki ew. nr: [...] oraz [...]) przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy -1,0, który to teren w liniach rozgraniczających winien stanowić jedną działkę budowlaną;

art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717, z późn. zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem:

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 3 pkt 1) i 2) Uchwały, iż obsługa komunikacyjna terenu będzie się odbywała ulicami [...] i [...], przy jednoczesnym zakazie zjazdów na nieruchomość skarżącej z ulicy [...], podczas, gdy, na nieruchomości skarżącej (działki ew. nr: [...] oraz [...]) Uchwała dopuszcza możliwość zabudowy, uniemożliwiając jednocześnie obsługę komunikacyjną, bowiem działki ew. nr [...] oraz [...] skarżącej nie graniczą z ulicami [...] i [...], a z ulicy [...] ustalono zakaz zjazdów, czym "odcięto" skarżącej dostęp do obsługi komunikacyjnej z obszaru 25 Uop, poprzez ustalenie w planie miejscowym terenu 24 ZPc-j, jako ciągu pieszo- rowerowego;

art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem:

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 4 pkt 1) lit. a) Uchwały, iż zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej nastąpi poprzez przewody wodociągowe projektowane w liniach rozgraniczających terenów ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j,

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 4 pkt 2) lit. b) Uchwały, iż odprowadzanie ścieków sanitarnych nastąpi poprzez projektowany kanał sanitarny w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 4 pkt 2) lit. d) Uchwały, iż odprowadzanie wód opadowych nastąpi poprzez projektowany kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 4 pkt 3) lit. b) Uchwały, iż zaopatrzenie w gaz gazociągu średniego ciśnienia położonego w ul. [...] nastąpi poprzez projektowaną sieć w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 4 pkt 4) lit. a) Uchwały, iż zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej nastąpi poprzez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 4 pkt 5) lit. a) Uchwały, iż zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi poprzez budowę wewnętrznych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszego 24 ZPc-j,

dla terenu 23 MW w § 40 ust. 4 pkt 6) lit. a) Uchwały, iż dostęp do telefonicznych połączeń kablowych nastąpi poprzez realizację kanalizacji telekomunikacyjnej w terenie ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j oraz ulicy [...] i doprowadzenie odgałęzień do poszczególnych obiektów,

podczas, gdy realizacja ciągu pieszo-rowerowego w zasadzie jest niemożliwa, albowiem, z jednej strony, gmina nie posiada wystarczających środków finansowych pozwalających pozyskać właściwy teren, co jest nieodzownym warunkiem realizacji nowej infrastruktury przez gestorów mediów, po drugie, teren o symbolu 24 ZPc-j jest przeznaczony na zieleń urządzoną, a w związku z tym nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: "ugn"), co implikuje jednoznaczną konstatację, iż bez zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na tym obszarze na ich sprzedaż gminie, nie będzie można zrealizować gminnej infrastruktury technicznej oraz, po trzecie, brak jest uzasadnienia dla pozbawienia terenu o symbolu 23 MW dostępu do istniejącej już infrastruktury technicznej miasta, wprowadzając nakaz podłączenia nieruchomości (działki ew. nr: [...] oraz [...]) do dopiero projektowanej infrastruktury technicznej w obszarze terenu oznaczonego symbolem 24ZPc-j;

art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem:

dla terenu 25 UOp w § 42 ust. 4 pkt 1) lit. a) Uchwały, iż zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej nastąpi poprzez przewody wodociągowe projektowane w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

dla terenu 25 UOp w § 42 ust. 4 pkt 2) lit. b) Uchwały, iż odprowadzanie ścieków sanitarnych nastąpi poprzez projektowany kanał sanitarny w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

dla terenu 25 UOp w § 42 ust. 4 pkt 2) lit. d) Uchwały, iż odprowadzanie wód deszczowych nastąpi poprzez projektowany kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

dla terenu 25 UOp w § 42 ust. 4 pkt 3) lit. b) Uchwały, iż zaopatrzenie w gaz gazociągu średniego ciśnienia położonego w liniach rozgraniczających ulicy [...] nastąpi po wybudowaniu sieci w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz ulicy [...], [...], [...],

dla terenu 25 UOp w § 42 ust. 4 pkt 4) lit a) Uchwały, iż dostarczenie ciepła z miejskiej sieci cieplnej planowanej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo- rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz po rozbudowie ulicy [...],

dla terenu 25 UOp w § 42 ust. 4 pkt 5) lii a) Uchwały, iż zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi poprzez budowę wewnętrznych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz ulicy [...],

podczas, gdy realizacja ciągu pieszo-rowerowego w zasadzie jest niemożliwa, albowiem, z jednej strony, gmina nie posiada wystarczających środków finansowych pozwalających pozyskać właściwy teren, co jest nieodzownym warunkiem realizacji nowej infrastruktury przez gestorów mediów, po drugie, teren o symbolu 24 ZPc-j jest przeznaczony na zieleń urządzoną, a w związku z tym nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., co implikuje jednoznaczną konstatację, iż bez zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na tym obszarze na ich sprzedaż gminie, nie będzie można zrealizować gminnej infrastruktury technicznej oraz, po trzecie, brak jest uzasadnienia dla pozbawienia terenu o symbolu 25 UOp dostępu do istniejącej już infrastruktury technicznej miasta, wprowadzając nakaz podłączenia nieruchomości (działki ew. nr: [...] oraz [...]) do dopiero projektowanej infrastruktury technicznej w obszarze terenu oznaczonego symbolem 24ZPc-j;

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie w części nieważności zaskarżonej uchwały Rady W. nr [...] z [...] lipca 2008 r., tj.:

§ 4 ust. 3 wyrazy"25 Uop" w części dotyczącej działek ew. nr: [...] i [...],

§ 12 ust. 1 pkt 4) wyrazy"24 ZPc-j" - w części dotyczącej działek ew. nr: [...] oraz [...],

§ 15 ust. 3 pkt X) w części dotyczącej działek ew. nr: [...] i [...],

§ 40 ust. 2 pkt 4) i pkt 5), § 40 ust. 3 pkt 1) i pkt 2), § 40 ust. 4 pkt 1) lit. a), § 40 ust. 4 pkt 2) lit. b) i lit. d), § 40 ust. 4 pkt 3) lit. b), § 40 ust. 4 pkt 4) lit. a), § 40 ust. 4 pkt 5) lit. a), § 40 ust. 4 pkt 6) lit. a) - w części dotyczącej działek ew. nr: [...] i [...];

§ 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 - w części dotyczącej działek ew. nr: [...] oraz [...];

§ 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1), pkt 2), pkt 4) i pkt 6), § 42 ust. 4 pkt 1) lit. a), § 42 ust. 4 pkt 2) lit. b) i lit. d), § 42 ust. 4 pkt 3) lit. b), § 42 ust. 4 pkt 4) lit. a), § 40 ust. 4 pkt 5) lit. a) - w części dotyczącej działek ew.: [...] oraz [...];

stwierdzenie, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazała, że z zapisów studium wynika, że jego ustalenia przewidują potrzebę realizacji publicznych usług oświaty nie tylko w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku nr 25 gdyż te, jako w większości niezabudowane, są pozbawione jakiejkolwiek infrastruktury społecznej, ale także na każdym obszarze przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową (w tym na obszarach M1), gdy analizy wykonywane do planu miejscowego wykażą brak zaspokojenia potrzeb mieszkańców w takie obiekty. Nie można bowiem przyjąć, że na terenach, gdzie następuje niewielkie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej Studium nie dopuszcza możliwości realizacji usług oświaty lub innych usług z zakresu infrastruktury społecznej. Taka interpretacja jest w pełni uzasadniona zapisami Studium dla obszarów funkcjonalnych M,U,C, a szczególnie dla obszarów M (M1, M2, M3) na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Podała, że w marcu 2007 r., w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Miejska Pracowania Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju wykonała opracowanie pt. "Zapotrzebowania na tereny funkcji oświatowych w [...] w oparciu o założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - Prognoza do 2025 r.". Wnioski z analiz dla obszaru objętego planem miejscowym obszaru [...] przedstawione zostały następująco: "Z załącznika graficznego do opracowania wyraźnie wynika, że południowo wschodnia cześć [...] jest niedoinwestowania pod względem liczby szkół. Najbliżej położona szkoła Podstawowa Nr [...] znajduje się w odległości powyżej 1000 m w linii prostej. Faktyczna odległość do szkoły jest o wiele większa. Dodatkową barierę do pokonania dla małych dzieci stanowi bardzo ruchliwa al. [...]". Opracowanie, a także wnioski Wydziału Oświaty i Wychowania dla [...] (pisma znak: [...] z [...] marca 2007 r. i [...] z [...] sierpnia 2007 r.), potwierdzone wcześniejszym stanowiskiem Rady [...] (uchwała Nr [...] z [...] lipca 2005 r.) - dały podstawę do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu na cele usług oświaty publicznej. Podkreśliła, że umieszczenie szkoły na działce skarżącej spowodowane było brakiem gruntów miejskich, które mogłyby zostać przeznaczone na omawiane funkcje. Co istotne w trakcie analiz i przygotowania projektu planu większość terenu przeznaczonego pod UOp stanowiły grunty miejskie. Potrzebę zapewnienia terenu pod szkoły gminne potwierdza także analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia mpzp obszaru [...] i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, stanowiąca załącznik do uchwały Nr [...] Rady W. z [...] stycznia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu.

Odnosząc się do w kwestii minimalnej powierzchni działki oraz szerokości frontu wskazała, że przyjęcie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej, o której mowa w § 40 ust. 2 pkt 4 uchwały, podyktowane jest zarówno przeznaczeniem terenu 23 MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i przyjęciem założenia, iż teren ten stanowi ostatni fragment przeznaczony pod zabudowę większego obszaru tej części [...]. Podkreśliła, iż wszystkie tereny sąsiadujące z terenem 23 MW stanowią tereny już zabudowane na działkach o zbliżonych powierzchniach. Średnia powierzchnia działki budowlanej na analizowanym terenie wynosi 8 600 m2

Rada argumentowała, że ustalenie przedmiotowych wskaźników zabudowy na terenie 23 MW z jednej strony koresponduje zatem z zabudową sąsiednich terenów, z drugiej dało możliwość wydzielenia na tym terenie czterech działek budowlanych, co w konsekwencji pozwoliło zachować spójności zabudowy i ład przestrzenny tej części osiedla.

Rada wyjaśniła, że konieczność zachowania zbliżonych warunków zabudowy obrazuje dołączony do skargi wydruk z serwisu mapowego miasta, na którym widać aktualną zabudowę, do której teren 23 MW z oczywistych względów powinien nawiązywać. Na drugim dołączonym wydruku zaznaczone są natomiast działki ewidencyjne na analizowanym obszarze. Wszystkie sąsiadujące tereny, w przeszłości składały się z działek rolnych, jak obecnie teren 23 MW, co nie było i nie jest, o czym świadczy aktualna zabudowa, przeszkodą do ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. W świetle powyższego, nie jest zasadny zarzut skargi, iż ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej uniemożliwia skarżącej zagospodarowanie.

Wskazała także, że nie bez znaczenia dla ustalenia, o którym mowa w § 40 ust.2 pkt 5 uchwały, jest położenie obszaru 23 MW, jako terenu od południa graniczącego z terenami zieleni urządzonej, terenami sportu i rekreacji i dalej na południe z Lasem [...]. Założeniem planu jest potraktowanie całej al. [...] oraz zachodniej części ul. [...] (jak również ciągu pieszo rowerowego 24 ZPc-j) jako swoistego "wprowadzenia" terenów zurbanizowanych do terenów rekreacyjnych 31 ZP(US), 32 ZP(US), 33 ZP(US) oraz do terenów parkowych 35 ZP i 37 ZP. Stąd aktualne zagospodarowanie al. [...] i dopuszczenie realizacji nadwieszeń, podcieni, ustalenie realizacji ciągów zieleni oraz pierzei usługowych, których zadaniem jest uatrakcyjnienie wspomnianego wejścia. Powyższe zapisy planu, jak i ustalenie szerokości frontu działki budowlanej, a także m.in. zakaz zjazdu z al. [...] zmierzają do wytworzenia spójnej pierzei zabudowy od strony ulicy reprezentacyjnej jaką jest al. [...].

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konsekwentnie określił więc lokalizację i parametry urbanistyczne poszczególnych jednostek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (o symbolu MW- z przypisanymi numerami). Jednostki takie mają przypisaną powierzchnię oraz parametry. W przypadku jednostki 23 MW jest to 2,98 ha. Stąd dla prawidłowej realizacji ustalonej w miejscowym planie funkcji przeznaczenia terenu uszczegółowione zostały ustalenia dotyczące takich parametrów zabudowy, jak najmniejsza dopuszczalna powierzchnia zabudowy (§ 40 ust. 2 pkt 4) oraz najmniejsza dopuszczalna szerokość działki budowlanej ((§ 40 ust. 2 pkt 4). Takie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanego władzom gminy władztwa planistycznego.

Podała, że zabudowa na mniejszych działkach powodowałaby możliwość lokalizacji małych budynków, bez zapewnienia miejsc w garażach podziemnych, co rodziłoby konflikty mieszkańców oraz utrudnienia w zakresie bezpieczeństwa ruchu, a w niektórych przypadkach uniemożliwiłaby zabudowę działek sąsiednich. Z wiedzy urbanistycznej wynika, że przy dopuszczonych wskaźnikach wysokości budynków oraz powierzchni biologicznie czynnej dopiero poziom powierzchni działki budowlanej ponad 6.500 m² umożliwia jej racjonalne zagospodarowanie, nie tylko poprzez lokalizację samego budynku, ale też terenów biologicznie czynnych oraz miejsc parkingowych.

Dalej Rada wywodził, że wprowadzenie zapisów regulujących najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej jest bezpośrednią realizacją treści art 15 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. Ustalone w planie parametry najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wprowadzono uwzględniając warunki lokalne, przeznaczenie terenu 23 MW jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, parametry działek na terenie sąsiadującym z terenem 23 MW oraz okoliczność, iż teren ten stanowi ostatni fragment przeznaczonych pod zabudowę większego obszaru tej części [...]. Wszystko to służy zachowaniu ładu przestrzennego poprzez zastosowanie takich parametrów jak: harmonia, proporcjonalność, równowaga, czytelność, użyteczność i efektywność. Ustalenie w zaskarżonym planie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wynika z analizy parametrów i układu wszystkich 25 działek znajdujących się w granicach terenu 23 MW, spośród których 16 to działki, których wielkość i kształt całkowicie uniemożliwia realizację zabudowy wielorodzinnej. Ponadto kilka działek, mimo odpowiedniej powierzchni, ma szerokość rzędu 14 — 15 m, która jest problematyczna nawet przy realizacji budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Są to długie działki ukierunkowane wschód - zachód. Realizacja budynku wielorodzinnego z całą konieczną infrastrukturą na takiej działce bez żadnych wątpliwości spowoduje wyeliminowanie kolejnej działki z zabudowy.

Realizacja zabudowy wielorodzinnej o dopuszczalnej wysokości do 15 m, przy konieczności zachowania wszystkich wymogów prawnych, m.in. realizacji dojazdów, dróg pożarowych, zachowania odległości wynikających z konieczności zapewnienia oświetlenia dziennego budynkom potencjalnie realizowanym na sąsiednich gruntach, nie jest możliwa na większości działek na terenie 23 MW, jeśliby każdą z tych działek traktować odrębnie. Ustalone w planie wskaźniki pozwalają na nadanie działkom przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną właściwego kształtu warunkującego zabudowę spójną z innymi terenami osiedla, a zatem są to wskaźniki, dzięki którym ład przestrzenny zostanie zachowany. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że sytuowanie wąskich budynków w sposób wymuszony przebiegiem działek - równolegle do siebie, poprzedzielanych dojazdami, spowoduje powstanie kwartału zabudowy przypadkowej, zaburzającej istniejący porządek. Teren 23 MW położony jest w granicach miasta, wśród innych kwartałów zurbanizowanych i zagospodarowanych w sposób miejski, już ściśle określony. Nie może dochodzić do sytuacji, w której na ostatnim niezagospodarowanym terenie zabudowę dostosowuje się do podziałów rolnych dawnej wsi [...].

Ponadto układ działek na tym terenie utrudnia stworzenie spójnej pierzei w al. [...] i w ul. [...] zgodnie z ustaleniami planu. Powyższy wymóg wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które przewiduje wytworzenie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym w obu tych ulicach. W takich warunkach zagospodarowanie działek na terenie 23 MW, możliwe jest przez wspólne przedsięwzięcie właścicieli gruntów, przeprowadzone ich scaleniem bądź poprzez stworzenie konsorcjum, zmierzającego do zabudowy nieruchomości stosownie do ustaleń planu, lub zbycie działek (tak więc teren nie musiał być wskazany jako objęty scaleniami).

Rada stwierdziła, że organ uchwalając zaskarżony plan działał więc w granicach prawa w zakresie obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p., tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, co w sposób oczywisty musiało wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania tego prawa dla terenu nieruchomości znajdujących się na terenie 23 MW. Również [...] jest właścicielem działek na ww. terenie i również miasto obowiązują ustalenia tego planu.

Zdaniem rady ograniczenia wykonywania prawa własności nie można oceniać jedynie przez pryzmat ustaleń zaskarżonego planu w odniesieniu do działek skarżącej, ale łącznych wymagań związanych z działalnością inwestycyjno-budowlaną na całym terenie 23 MW i umożliwienia realizacji zabudowy określonej w zaskarżonym planie również innym właścicielom nieruchomości na tym terenie.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Zatem prawo zagospodarowania nieruchomości skarżącej ograniczone jest m.in. koniecznością ochrony interesu osób trzecich. Jeśli nawet skarżąca zdecyduje się realizować budynek na obu działkach, to w sytuacji braku parametrów najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej realizacja budynku nie tylko będzie niezwykle problematyczna, ale w sposób oczywisty ograniczy możliwość zabudowy przyległych działek, których szerokość i tak nie jest wystarczająca dla zmieszczenia budynku i niezbędnej infrastruktury, co wykazano powyżej.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie pozbawienia obsługi komunikacyjnej terenu 23 MW z ulicy [...] organ podtrzymał stanowisko, iż zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] dla przekształceń przestrzennych w strefie miejskiej, którą objęty jest skarżony obszar, istotne jest wykształcenie układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań. Powiązaniem o takim charakterze, oznaczonym na rysunku Studium, jest pierzeja al [...]. Zapisy planu dotyczące wszystkich terenów położonych przy al. [...], w tym również skarżonego terenu 23 MW oraz sąsiedniego 14 U(UC)(KDs) zmierzają do wykształcenia rozwiązania zgodnego ze Studium. Studium ustala bowiem "harmonijne uzupełnienie zabudowy wydłuż ulic i placów stanowiących główne pierzeje reprezentacyjne i ciąg wielofunkcyjne, oraz przestrzeni publicznych obiektami usługowymi i mieszkaniowymi kształtującymi pierzeje uliczne, szczególnym uwzględnieniem lokalizowania funkcji usługowych co najmniej w parterach budynków". Wprowadzenie zakazu zjazdu z al. [...] daje możliwość stworzenia spójnej, reprezentacyjnej pierzei wzdłuż tej ulicy. Ponadto, mając na uwadze zasady bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, trudno wyobrazić sobie sytuację kiedy z tejże drogi miałyby zostać urządzone zjazdy do każdej z kilku działek usytuowanych prostopadle do odcinka al. [...] ([...]) pomiędzy ulicą [...] i [...], a takie ryzyko zaistniałoby w sytuacji uchylenia owego zakazu zjazdu dla nieruchomości skarżącej.

Podała, że sposób realizacji owej obsługi pozostawiony jest właścicielom danego terenu zależnie od ich indywidualnych potrzeb. Tak właśnie odbywała się zabudowa na przyległych terenach o takim samym przeznaczeniu, które analogicznie stanowiły tereny porolnicze. Plan nie ogranicza możliwości skarżącej porozumienia się z którymkolwiek z właścicieli nieruchomości sąsiednich celem wydzielenia drogi wewnętrznej i określeniem zasad jej uruchomienia. Ustanowienie dojazdu możliwe jest także w drodze: przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału geodezyjnego polegającego na wydzieleniu działki drogowej po terenie prywatnych nieruchomości w porozumieniu z ich właścicielami, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, ewentualnie ustanowienia w postępowaniu przed sądem cywilnym drogi koniecznej.

Odnosząc się do kwestii infrastruktury technicznej stwierdziła, że działki skarżącej posiadają zgodnie z planem zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej uzależniony od usytuowania istniejących sieci i w zależności od potrzeb skarżącej oraz warunków ustalonych przez gestora sieci, od strony ulicy [...], ulicy [...], w terenie ciągu pieszo-rowerowego 24 Zpc-j oraz ulicy [...].

Podniosła, że argument skarżącej, iż realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 Zpc-j nie jest przewidziana w najbliższym czasie, nie ma związku z niniejszą sprawą. Po pierwsze prawo nie nakłada na organy gminy obowiązku natychmiastowej realizacji zaprojektowanych przedsięwzięć, po drugie nie ma przeciwwskazań do realizacji infrastruktury technicznej w projektowanej ścieżce pieszo-rowerowej, przed jej urządzeniem - budowa ścieżki nie jest warunkiem koniecznym do poprowadzenia w tym miejscu mediów.

Odnosząc się do kwestii ciągu pieszo-rowerowego stwierdziła, że nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż istnieje rozbieżność pomiędzy ustaleniami uchwały w zakresie terenu 24 ZPC-j z ustaleniami Studium. Na terenie tym plan przewiduje realizację dwukierunkowej ścieżki rowerowej, ciągu pieszego, nasadzeń, oświetlenia, obiektów malej architektury, miejsc do zatrzymania się dla osób poruszających się na wózkach inwalidzkich obok ławek, infrastruktury technicznej. Zatem ciąg pieszo-rowerowy z zielenią urządzoną 24 ZPc-j służy obsłudze funkcji mieszkaniowej terenów przylegających do tego ciągu. Na terenach określonych w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej konieczne i niezbędne są takie elementy zagospodarowania terenu jak: ścieżki piesze i rowerowe, chodniki, zieleń trawniki i szpalery drzew.

Wskazała, że studium jest dokumentem planistycznym określającym politykę zagospodarowania przestrzennego gminy sporządzanym dla całego jej obszaru, a jego głównym celem jest sformułowanie wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Część B rozdziału XIII, zawierająca wytyczne do miejscowych planów, zagospodarowania przestrzennego, określa zasady stosowania wskaźników urbanistycznych i standardów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a więc w skali lokalnej. Zgodnie z zapisem w części B, pkt 6 podstawą do programowania i projektowania lokalnych elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej na terenach objętych procedurami sporządzania mpzp są wskaźniki i standardy zawarte w rozdz. XIII. Na etapie opracowywania każdego planu miejscowego obejmującego obszary zabudowy mieszkaniowej należy dokonać analizy i oceny zaspokojenia potrzeb mieszkańców w Zakresie lokalnej infrastruktury transportowej, inżynieryjnej i społecznej. Wyniki analiz stanu istniejącego oraz założenia programowe rozwoju danego obszaru stanowią podstawę do sporządzenia projektu planu, w którym należy zaprojektować lokalne układy drogowe, wyposażanie terenu w urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury inżynieryjnej, a także infrastruktury społecznej z zakresu: oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych.

Studium ustala procent pbc (25 - 40% pbc) dla całego obszaru oznaczonego symbolem M1.20, a nie dla poszczególnych działek położonych na tym obszarze funkcjonalnym. Bilansowanie wymaganego % pbc następuje na etapie sporządzania projektu planu. Wyżej wymienione wskaźniki muszą zostać zbilansowane na całym obszarze oznaczonym w Studium symbolem M1., zatem szczegółowe ustalenia dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi w planie miejscowym mogą przewidywać różne wartości pbc. I tak plan może ustalić wydzielenia na których % pbc będzie niższy niż 25% a także takie gdzie konieczne będzie pozostawienie 70%, jak na terenie 24 ZPc-j, czy nawet 80% pbc. Zależy to każdorazowo od założeń kształtowania struktury urbanistycznej przyszłej zabudowy. W świetle powyższego nie można twierdzić, że ustalenia planu w tym zakresie naruszają ustalenia Studium.

Zgodnie z przywołanymi zasadami sporządzania planów miejscowych i wytycznymi zawartymi w rozdz. XIII część B w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] dokonano analiz w zakresie potrzeb związanych z obsługą terenów planowanej zabudowy i wyznaczono tereny niezbędne do jej obsługi. Jednym z elementów zagospodarowania służących obsłudze obszaru było wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem 24 ZPC-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej. Ustalenie przebiegu terenu 24 ZPc-j wynika z ustaleń Studium i nie ma potrzeby dokonywania jego zmian. Ciąg ten stanowi kontynuację takiego samego ciągu już istniejącego, zlokalizowanego na północ od ul. [...] oznaczonego w planie symbolem 15 ZPC-j i w Studium symbolem ZP.l. W ciągu tym znajdują się sieci infrastruktury technicznej. Zatem jak najbardziej zasadnym było przedłużenie istniejącego ciągu na południe. Obecnie oba te tereny — ciąg istniejący i jego kontynuacja wiążą tereny mieszkaniowe z Lasem [...], a jednocześnie, poprzez najprostszą możliwość przedłużenia sieci, dają możliwość zaopatrzenia nowych terenów mieszkaniowych w media.

W piśmie procesowym z 3 lipca 2014 r. skarżąca podniosła, iż:

nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Rady W., że na rysunkach studium nie wskazano niewielkich terenów infrastruktury społecznej takich jak obszar 25 UOp, albowiem w studium dla terenów objętych zaskarżonym planem miejscowym wskazano obszar ZP1 i ZP2, odpowiadające w planie obszarom oznaczonym symbolem 15 ZPc-j o obszarze 0,94 ha oraz oznaczonym symbolem 26 ZPj o obszarze 0,99 ha;

studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie potwierdza opracowań o rzekomej niezbędności szkoły na tym terenie, tym bardziej, że nie umieszcza takiej funkcji;

nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż zabudowa na mniejszych działkach powodowałaby możliwość lokalizacji małych budynków, bez zapewnienia miejsc w garażach podziemnych, albowiem na przedmiotową okoliczność brak jest jakichkolwiek opracowań, które takową ogólnikową interpretację mogłyby uzasadniać;

brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż zabudowa poszczególnych działek powodowałoby konflikty mieszkańców oraz utrudnienia w zakresie bezpieczeństwa ruchu, a także uniemożliwiałaby zabudowę sąsiednich działek;

Rada nie przedstawia jakichkolwiek analiz urbanistycznych, z których miałoby wynikać, iż przy dopuszczonych wskaźnikach wysokości budynków oraz powierzchni biologicznie czynnej dopiero poziom powierzchni działki budowlanej ponad 6.500 m² umożliwia jej racjonalne zagospodarowanie;

całkowicie niezrozumiały jest argument o racjonalności nakazania podłączenia terenów z obszaru 23MW do nieistniejących mediów komunalnych - w nieistniejącym obecnie ciągu pieszo-rowerowym - których realizacja w zasadzie jest niemożliwa, albowiem, z jednej strony, gmina nie posiada wystarczających środków finansowych pozwalających pozyskać właściwy teren (obszar o symbolu 24 ZPc-j), co jest nieodzownym warunkiem realizacji nowej infrastruktury przez gestorów mediów oraz, po drugie, teren o symbolu 24 ZPc-j jest terenem przeznaczonym w planie miejscowym na zieleń urządzoną, a w związku z tym nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., co implikuje konstatację, iż bez zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na tym obszarze, na ich sprzedaż gminie, nie będzie można zrealizować gminnej infrastruktury technicznej;

obszar o symbolu 23 MW nie ma zapewnionego dostępu do mediów komunalnych od ul. [...] (40.7 KDL), a możliwa jest obsługa od strony al. [...] w zakresie infrastruktury komunalnej;

parametry działki budowlanej w obszarze oznaczonym symbolem 23MW nie zapewniają celu urbanistycznego podnoszonego przez Radę, albowiem chcąc uzyskać ciągłość i reprezentacyjny charakter pierzei w al. [...] i ul. [...] plan miejscowy winien nakazywać ustalenie szerokości frontu działki budowlanej równej szerokości wszystkich działek wzdłuż tych ulic, tj. 250 m, jak również nakaz dotyczący długości frontowych ścian zabudowy działek budowlanych (tzn. ich pierzei);

jeżeli faktyczną intencją gminy byłoby utworzenie ciągłej pierzei w obszarze oznaczonym symbolem 23 MW nakaz taki jest nieodzowny w świetle prawa budowlanego w zakresie uprawnień inwestora, jak i ochrony sąsiadów dotyczącej ostrej granicy, dostępu do światła słonecznego i wymogów przeciwpożarowych, co więcej zamiar planistyczny dotyczący długości pierzei nie wymaga wprowadzenia ograniczenia powierzchni i szerokości frontu działki budowlanej, wystarczą: nakaz zabudowy od frontu w ostrej granicy dla określonych nieruchomości i przepisy prawa budowlanego, albowiem bronione przez Radę nakazy nie zapewniają definiowanej przez gminę zabudowy, albowiem na działce spełniającej skarżone parametry można realizować zabudowę wielorodzinną o dowolnej lokalizacji i długości frontu budynków, które nie muszą tworzyć na niej pierzei i będzie to zgodne z uchwalonym planem miejscowym;

każde utworzenie działki budowlanej wg skarżonych ograniczeń stwarza realną groźbę uniemożliwienia realizacji funkcji przewidzianej planem na następnej nieruchomości, a o braku sensowności wprowadzenia tych ograniczeń świadczy np. możliwość wspólnej zabudowy na obszarze oznaczonym symbolem 23MW działek ew. nr: [...], [...], [...] i [...], która to działka budowlana zgodna z § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały powodowałaby niemożliwość utworzenia działki budowlanej spełniającej wymóg szerokości frontu i obszaru dla wszystkich pozostałych nieruchomości o łącznej powierzchni prawie 2 ha.

W piśmie procesowym z 19 listopada 2014 r. skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Podkreśliła, że domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień planu miejscowego wyłącznie z uwagi na brak możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z obowiązującym na tym obszarze planem miejscowym lub brak zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wskazała, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził szereg istotnych ograniczeń dla nieruchomości, które zostały objęte w planie obszarem oznaczonym symbolem 23 MW, albowiem pozbawił przedmiotowe nieruchomości posiadanego dostępu do drogi publicznej (al. [...]) oraz dostępu do istniejącej już infrastruktury technicznej miasta, wprowadzając jednocześnie nakaz podłączenia nieruchomości z obszaru 23MW do nieistniejącej (dopiero projektowanej) infrastruktury technicznej w obszarze terenu oznaczonego symbolem 24ZPc-j, czym uniemożliwił zagospodarowanie nieruchomości zgodnie ze wskazaną w planie funkcją, tj. zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Jednocześnie plan miejscowy w przypadku terenów oznaczonych symbolem 24 ZPc-j oraz 25 UOp pozbawił możliwości zabudowy zgodnie z funkcją, która była przewidziana w Studium. Zaskarżone postanowienia planu miejscowego nie tylko nie są konieczne do realizacji postulatów planistycznych, ale również nie zapewniają, bądź wręcz uniemożliwiają realizację tychże zamierzeń.

Rada W. przy piśmie z 11 grudnia 2014 r. złożyła studium aktualne na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, a także dwa wypisy i wyrysy dla działek skarżącej jeden aktualny na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały i aktualny na dzień składania pisma. Rada przedłożyła także rysunki nr 17 i 25 w powiększeniu, wyjaśniając jednocześnie, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami Studium sporządza się w skali 1:20000 na mapie kartograficznej a nie geodezyjnej (uwzględniającej działki), stąd też rysunki złożone w innej skali niż wynika to z przepisów mają charakter wyłącznie roboczy i poglądowy. Linie wyznaczające granice obszarów funkcjonalnych w Studium nie mogą być utożsamiane z liniami rozgraniczającymi terenów występującymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Linie te uszczegóławiane są na etapie sporządzania planu miejscowego.

W piśmie procesowym z 3 marca 2015 r. skarżąca podtrzymała swoją argumentację.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 3 marca 2015 r. skarżąca podniosła, że sporne działki o nr [...] i [...] mają powierzchnię 4236 m2, w związku z tym, nie spełniając wymogu 6 000 m2, nie mogą być objęte planem. Plan nakazuje podłączenie się do sieci na terenie 24 ZPCJ, jednocześnie zakazując podłączenia się do istniejącej infrastruktury w al. [...]. Miasto nie ma środków na wykupienie gruntów pod ciąg pieszo-rowerowy 24ZPCJ do 2030 r. co wynika z planów finansowych miasta. Inwestorzy sieci infrastruktury technicznej nie chcą inwestować w wykonanie infrastruktury technicznej w ciągu 24 ZPCJ do czasu wykupienia gruntów przez miasto.

Oświadczyła także, że z § 40 ust. 4 uchwały wynika, że infrastrukturę techniczną można doprowadzić wyłącznie z wykazanych ulic lub z ciągu pieszo-rowerowego.

Wskazała, że inne podmioty, których nieruchomości położone są na tym samym terenie 23MU otrzymują odmowę wydania warunków pozwolenia na budowę, na podstawie § 40 ust. 4 Uchwały.

Podniosła także, iż dostęp do drogi publicznej możliwy jest wyłącznie poprzez drogę wewnętrzną.

Ponadto podała, że teren przeznaczony w miejscowym planie pod inwestycje celu publicznego obejmuje obszar niemal 2 h i w związku z tym nie było trudności by odzwierciedlić ten teren na mapie studium.

Jednocześnie podniosła, iż wadliwe jest oznaczenie usług (poprzez dookreślenie) jako "publiczne usługi oświaty", co powoduje, że skarżąca nie może realizować tej funkcji. Zakwestionowała zasadność objęcia całego obszaru, jako jednej działki. Stwierdziła, że niemożliwa jest realizacja funkcji na całym obszarze z uwagi na już zapadłe prawomocne wyroki sądów administracyjnych stwierdzające nieważność planu w stosunku do sąsiednich działek w zakresie obszaru 25UOP.

Rada wyjaśniła, że dla spornych działek wg ustaleń planu istnieje możliwość podłączenia różnych sieci z różnych miejsc: np. wodociąg i kanalizację można wykonać z al. [...], podobnie gaz. Natomiast ciepło można podłączyć do istniejącej sieci znajdującej się naprzeciwko planowanego terenu ZPCJ. W planie została zapisana możliwość, wg możliwości technicznych i faktycznych, podłączenia się do poszczególnych mediów. Zdaniem organu chodzi o naruszenie interesu faktycznego a nie prawnego, przejawiającego się w chęci podłączenia do mediów najkrótszą drogą.

Podkreśliła także, że działki skarżącej nie przylegają bezpośrednio do drogi publicznej.

Ponadto wskazała, że na rysunku nr 25 przedmiotowy teren nie został objęty oznaczeniem "obszar planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego...", ponieważ teren ten w odróżnieniu od terenu oznaczonego w ten sposób na rysunku nr 25 nie wymaga całościowej realizacji w inwestycje celu publicznego. Przedmiotowy teren wymaga jedynie uzupełnienia pod tym względem.

Skarżąca w piśmie procesowym z 3 marca 2015 r. złożonym na rozprawie zwróciła uwagę, że w studium każda nieruchomość lub jej część winna znajdować się w określonym obszarze funkcjonalnym, albowiem przeznaczenie terenu na inne cele niż zostały przewidziane w studium narusza postanowienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały. Jednocześnie podjęcie przez gminę uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, nie spełnia wymogu stawianego przez art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rada W. nie może w planie miejscowym swobodnie wyznaczać granic funkcjonalnych obszarów powołując się na brak możliwości utożsamiania linii wyznaczających granice obszarów funkcjonalnych w Studium z liniami rozgraniczającymi w planie miejscowym.

Następnie podała, że przedłożony przez Radę rysunek Studium nr 25, jednoznacznie potwierdza, iż z porównania Uchwały (części graficznej) z rysunkiem Studium nr 25 wynika, iż działki ewidencyjne skarżącej nie są objęte ustaleniami pozwalającym na lokowanie na nich inwestycji planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego w zakresie infrastruktury społecznej, w szczególności oświaty i kultury. Tym samym zaprojektowanie publicznych usług oświaty na obszarze, który nie został wskazany na rysunku Studium nr 25, jako obszar planowanego rozwoju - ewidentnie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, a w związku z tym oczywistym jest, iż niedopuszczalnym jest lokowanie usług publicznych poza wskazanymi na rysunku Studium nr 25 obszarami niezurbanizowanymi.

Także przedłożony przez Radę W. rysunek studium nr 17, potwierdza brak zasadności zakazu zjazdu z al. [...] na teren 23MW, wskazując przy tym na dodatkowy argument, a mianowicie w planie miejscowym nie można było uzależniać obsługi komunikacyjnej nieruchomości na obszarze 23MW od podłączenia z ulicą [...], albowiem Studium na rysunku nr 17 w "Układzie drogowo - ulicznym. Klasyfikacja - kierunki rozwoju" nie przewiduje ulicy [...], jako drogi mającej na celu skomunikowanie terenu 23MW.

Natomiast przedłożony przez Radę rysunek studium nr 14, odzwierciedlający m.in. teren zieleni oznaczony symbolem ZP1 nie obejmuje nieruchomości skarżącej spółki, które są położone w obszarze przeznaczonym w Studium symbolem M1.20. Z porównania część graficzną Uchwały (teren o symbolu 24 ZPc-j) z rysunkiem Studium nr 14 oczywisty jest wniosek, iż teren o symbolu 24 ZPc-j (ciąg pieszo-rowerowy) jest oznaczony w Studium jako teren przeznaczony pod zabudowę (M1.20). To z kolei oznacza, iż przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny ciągu pieszo-rowerowego (24 ZPc-j) nie jest zgodne ze Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a także, czy skarżąca wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady W. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Zaskarżona Uchwała Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżąca zawarła w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. Skargę złożono z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270, zwanej w dalszej części P.p.s.a.).

Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana Uchwała Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczy interesu prawnego skarżącej i czy narusza ten interes prawny.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa własności do działek gruntu o nr ew. [...], [...] i [...], [...], [...] z obrębu [...] objętego ustaleniami zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, zaskarżona Uchwała Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczy interesu prawnego skarżącej, jako wynikającego z przysługiwania jej prawa własności do przedmiotowych działek gruntu. W ocenie Sądu uchwała ta narusza interes prawny skarżącej i naruszenie to nie jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Nie ulega wątpliwości, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego, a także prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. Jednak stwierdzając nieważność poszczególnych jednostek redakcyjnych § 40 zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] i [...], Sąd miał na uwadze, że oceniając przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (23 MW) i odnosząc się do ustanowienia określonych parametrów, takich jak najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej (6500m²) i najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej (90m), powinno się rozważyć czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało, także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona są działki skarżącej.

Oceniając przedmiotową Uchwałę w takim właśnie kontekście wskazać należy, że z § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej Uchwały wynika, iż dla terenu oznaczonego symbolem 23 MW ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej 6500 m² i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej 90 m. W szczególności z treści skargi, niekwestionowanych wyjaśnień złożonych na rozprawie dnia 3 marca 2015 r. należy wnosić, iż działki skarżącej wchodzące w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem 23 MW nie posiadają powierzchni co najmniej 6500 m², jak również ich frontowa szerokość nie wynosi co najmniej 90 m (działki o nr [...] i [...] mają powierzchnię 4236 m2). Określenie takich wskaźników dopuszczalności zagospodarowania tej działki na cele określone w zaskarżonej uchwale wyklucza zatem jej zagospodarowanie na te cele, jako odrębnych nieruchomości. Tymczasem, według art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, i według art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działek skarżących ujętych w obszar stosowania tych wskaźników wyklucza możliwość zrealizowania na ich obszarze przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, uniemożliwiając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowania przez skarżące. Konieczność zachowania tych wskaźników wymagałaby powiększenia granic własności nieruchomości skarżących o tereny sąsiednie, jednakże z powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż poza ochroną interesu publicznego i interesu osób trzecich, skarżący ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości według ustaleń określonych w planie miejscowym ale w granicach przysługującego mu prawa własności. Wykluczenie takiej możliwości ustaleniem określonym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały narusza zatem interes prawny skarżących i to w sposób nieuprawniony, bowiem stanowi to naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podkreślić należy, że powyższa kwestia, w odniesieniu do sąsiednich działek (o podobnych parametrach) znajdujących się w obrębie [...], należących do innych skarżących została prawomocnie przesądzona w innych sprawach rozstrzyganych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, m.in. sygn. akt IV SA/Wa 127/10 (wyrok z 3 marca 2010 r.), sygn. akt IV SA/Wa 2060/11 (wyrok z 16 lutego 2012), sygn. akt IV SA/Wa 118/13 (wyrok z 19 listopada 2013 r.), dostępne w CBOSA.

Ponadto należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest aktem zawierającym przepisy prawne, co powoduje, że muszą one nadawać się do wykonania. W rozpatrywanej sprawie występuje szczególna sytuacja, bowiem ograniczenie wskaźników zabudowy powodowane jest przyjęciem założeń dotyczących ukształtowania terenu obejmującego większą ilość działek, co implikuje obowiązywanie wspólnych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności w odniesieniu do wszystkich działek z tego obszaru.

Realizacja zabudowy wielorodzinnej o dopuszczalnej wysokości do 15 m, przy konieczności zachowania wszystkich wymogów prawnych, m.in. realizacji dojazdów, dróg pożarowych, zachowania odległości wynikających z konieczności zapewnienia oświetlenia dziennego budynkom potencjalnie realizowanym na sąsiednich gruntach (ze względu na ukształtowanie granic działek, które są długie i wąskie, co odzwierciedlają rysunki zawarte na str. 210 i 211 akt sądowych) nie jest możliwa na większości działek na terenie 23 MW, jeśliby każdą z tych działek traktować odrębnie. Ponadto układ działek na tym terenie utrudnia stworzenie ciągłej pierzei w aI. [...] i w ul. [...] zgodnie z ustaleniami planu (budynki zrealizowane wzdłuż tych ulic muszą stykać się ścianami szczytowymi). Powyższy wymóg wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., które przewiduje wytworzenie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym w obu tych ulicach. W takich warunkach zagospodarowanie działek na terenie 23 MW, możliwe jest przez wspólne przedsięwzięcie właścicieli gruntów, poprzedzone ich scaleniem bądź poprzez stworzenie konsorcjum, zmierzające do zabudowy nieruchomości stosownie do ustaleń planu, lub w wyniku zbycia działek (tak więc teren nie musiał być wskazany jako objęty scaleniami).

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w momencie orzekania w niniejszej sprawie już nie obowiązywał w całości. Wskutek jego zaskarżenia wydane zostały wyroki stwierdzające nieważność postanowień planu w stosunku do działek sąsiednich (m.in. następujące wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: sygn. akt IV SA/Wa 127/10 z 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2060/11 z 16 lutego 2012, sygn. akt IV SA/Wa 118/13, z 19 listopada 2013 r.), CBOSA.

Ten stan prawny rzutuje na sposób odczytywania postanowień tego planu i ich ocenę pod względem możliwości zrealizowania zamierzeń planistycznych, stanowiących powód wprowadzenia zaskarżonych postanowień planu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ów zamiar planistyczny wynikał z szerszej koncepcji urbanistycznej, dotyczącej całego obszaru, w skład którego wchodzą działki skarżącej. Realizacja tej koncepcji, wprowadzając jednakowe ograniczenia na wszystkich działkach należących do tego obszaru warunkujące możliwość budowy, wymaga by ograniczenia te obowiązywały na wszystkich działkach. Możliwość zabudowy bez uwarunkowań postanowień planu na części działek znajdujących się na tym obszarze, wynikająca ze stwierdzenia nieważności niektórych jego postanowień podważa wykonalność postanowień planu w stosunku do działek skarżącej. Taka sytuacja nie może nie być dostrzeżona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Narusza bowiem standardy dobrej legislacji (wyprowadzane z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji) wprowadzając do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną.

Innym aspektem prawnym, którego wzięcie pod uwagę miało wpływ na rozstrzygnięcie jest zasadna zaufania do działań organów (w tym przypadku organu samorządowego). Zgodnie bowiem z ukształtowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada zaufania do państwa i prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań.

Z wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wynika nakaz równego traktowania wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą relewantną. Zasada ta zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów nieposiadających wspólnej cechy istotnej. Stwierdzenie nieważności uprzednio zaskarżonych postanowień planu w stosunku do działek sąsiednich powoduje praktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej ich właściciel w aspekcie możliwości zabudowy działek, mimo przyjętej koncepcji nałożenia – w pewnym zakresie - jednakowych ograniczeń dla właścicieli dziełek z tego obszaru.

Oceny tej nie zmienia odwołanie się do zasady proporcjonalności, regulowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym przypadku ustawodawca stawia warunki ustawowej formy ograniczenia i nienaruszania istoty prawa. Ponadto ustawodawca każe porównać dolegliwość, którą niesie ze sobą ograniczenie w korzystaniu z prawa własności, z wartością, dla której ograniczenie jest wprowadzane. W rozpatrywanej sprawie nałożenie obowiązków związane było ze zrealizowaniem koncepcji dla całego obszaru (której kształt podyktowany został zarówno przeznaczeniem terenu 23 MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i przyjęciem założenia, iż teren ten stanowi ostatni fragment przeznaczony pod zabudowę większego obszaru tej części [...] – vide odpowiedź na skargę z 14 maja 2014 r.). Nie kwestionując celowości kształtowania całościowej koncepcji, a jednocześnie biorąc pod uwagę, że wskutek wydania wyroków stwierdzających nieważność niektórych postanowień planu w stosunku do części działek sąsiednich w stosunku do działek skarżącej jest to założenie nieaktualne, należy wnioskować, że realizacja wartości, dla których ograniczenie to jest wprowadzane staje się nieaktualna i niemożliwa. Zachowanie przepisów ograniczających prawo własności w stosunku działek skarżącej w takim stanie rzeczy (tj. bez możliwości realizacji celu ograniczenia) godziłoby w zasadę proporcjonalności w ujęciu z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Praktycznie bowiem upadł powód limitowania prawa własności.

Z tych samych względów Sąd nie uwzględnił argumentacji organu dotyczącego obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej na nieruchomościach skarżącej, wskazującego, że taki zapis nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy i stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 4 (dotyczącego ustalenia ciągu pieszo – rowerowego w zieleni urządzonej). Racje te przemówiły również za stwierdzeniem nieważności § 15 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Przepisy zawarte w powołanych jednostkach redakcyjnych konsekwentnie określają bowiem parametry urbanistyczne poszczególnych jednostek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i są ze sobą ściśle związane.

Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że nie zaaprobował argumentu skarżącej, iż realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 Zpc-j nie jest przewidziana w najbliższym czasie, nie ma związku z niniejszą sprawą. Po pierwsze bowiem – jak słusznie wywodziło [...] - prawo nie nakłada na organy gminy obowiązku natychmiastowej realizacji zaprojektowanych przedsięwzięć, po drugie nie byłoby praktycznych przeciwwskazań do realizacji infrastruktury technicznej w projektowanej ścieżce pieszo-rowerowej, przed jej urządzeniem.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa ustaleniem zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu części działki gruntu nr [...] i [...] oznaczonym symbolem 25 Uop. Z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W § 42 ust. 1 zaskarżonej Uchwały wskazano, iż dla terenu oznaczonego symbolem 25 Uop podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny publicznych usług oświaty. Tymczasem przedmiotowe działki gruntu położone są w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (przyjętym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]) symbolem M1.20, jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Jednakże w rozdziale XVIII pkt 2.3. powołanego studium stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku Studium nr 25 (karta 171 akt sądowych). Z porównania mapy planu miejscowego ze wskazanym rysunkiem 25 wynika, iż obszar przedmiotowych działek skarżącej nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie, ustalenie zaskarżonej Uchwały nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Przeznaczenie części działek gruntu skarżącej o nr ew. nr [...] i [...] w Uchwale pod publiczne usługi oświatowe narusza jej interes prawny, bowiem jest niezgodny z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to dotyczy tej części określonego w Uchwale przeznaczenia, które wskazuje na publiczne usługi oświaty i jednocześnie precyzuje rodzaj obiektów możliwych do zrealizowania w ramach tego przeznaczenia, tj. § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały.

Wsparciem prawidłowości tej argumentacji jest odzwierciedlenie na ww. rysunku nr 25 obszarów planowanego budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej (część północo-wschodnia terenu objętego tym rysunkiem). Brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że przeznaczenie w Studium może zostać jedynie w części ujęte w jego rysunkowej treści, a nieujęcie w pozostałym zakresie nie świadczy o zdeterminowaniu przeznaczenia tego terenu. Należy bowiem mieć na uwadze, iż obowiązek wyznaczenia w Studium wszystkich obszarów, na których rozmieszone będą inwestycje celu publicznego wynika wprost z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie podzielił zatem argumentacji organu, iż rysunek nr 25 odnosi się jedynie dla terenów, na których planuje się dopiero budownictwo, nie wskazano zaś na nim niewielkich terenów, położonych w obszarach zurbanizowanych - tereny oznaczone w studium z symbolami bez nawiasów, które wymagają jedynie uzupełnień zabudowy mieszkaniowej lub realizacji pojedynczych obiektów infrastruktury społecznej (żłobka, przychodni zdrowia, przedszkola czy szkoły), dla których w tekście studium ustalono rodzaj funkcji o który można uzupełnić daną jednostkę. Z analizy treści Studium wynika zaś, iż to właśnie na rys. 25 określono rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Rozdz. XIII i XII Studium określa jedynie zasady ich rozmieszenia. Wskazać należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Gmina jest zatem nie tylko uprawniona ale także zobowiązana do konkretyzowania w planie miejscowym celów publicznych, które rozmieszcza w obszarze objętym planem miejscowym. Samo więc skonkretyzowanie w zaskarżonej uchwale obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty, tj. szkoły podstawowej, przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej było dopuszczalne, aczkolwiek tylko w tych obszarach, w których zachowana zostanie zgodność z ustaleniami Studium. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1303/10, CBOSA, rozstrzygającym właśnie w przedmiotowej kwestii, tylko w odniesieniu do innej działki położonej w obszarze oznaczonym symbolem 25 Uop, zgodnie z którym "jeżeli Studium określiło obszary przeznaczone wyłącznie na cele budownictwa mieszkalnego oraz tereny, gdzie dodatkowo dopuszczone jest również budownictwo realizujące cele publiczne, to bez zmiany tych części studium niedopuszczalne jest dokonywanie całkowicie odmiennych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego...o zgodności planu z prawem nie może przesądzać ewentualne lepsze niż studium zaspokajanie aktualnych potrzeb społecznych (...)"

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części objętej punktach 1-6 sentencji, orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tego aktu.