Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 866/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółki S.A. w W. Zakład B w B. na decyzję [...] Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w [...] na rzecz strony skarżącej – Spółki S.A. w W. Zakład B w B.kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zwraca skarżącemu ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

[...] w B., wniosły skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. ([...]) uchylającą zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K. z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, tj. do [...] lipca 2012 r. i wyznaczającą nowy termin na [...] sierpnia 2012 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następujących okoliczności sprawy.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w A. K. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] kwietnia 2012 r. przeprowadzonych przez st. kpt. mgr inż. D. N. Kierownika Sekcji Kontrolno - Rozpoznawczej Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w A. K. w obszarach leśnych Nadleśnictwa G. - na terenie powiatu a. nakazał zarządcy - [...] w B. wykonanie obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających lasy od linii kolejowej nr [...] na terenie powiatu a. zgodnie z wymogami przepisów art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz.1380 ze zm.), § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94, ze zm.), ustalając jednocześnie dzień [...] lipca 2012 r. jako termin wykonania tych obowiązków.

W dniu [...] czerwca 2012 r. do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w A. K. wpłynęło od ww. decyzji odwołanie [...] w B., w którym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi brak przepisów nakładających na [...] obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach.

Kujawsko-Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. nie uwzględnił odwołania strony skarżącej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku tj. do [...] lipca 2012 r. i wyznaczył nowy termin na wykonanie przez [...] w B. pasów przeciwpożarowych na terenie Nadleśnictwa G. wzdłuż linii kolejowej nr [...] do [...] sierpnia 2012 r.

W motywach uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K., nakładająca na [...] w B. wykonanie zawartych w niej obowiązków pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Kujawsko-Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. nie podzielił stanowiska strony skarżącej wywiedzionego na podstawie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 7 czerwca 2010 r. w spawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) i poprzednio obowiązującego przepisu (§ 34), który zawierał wprost wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie pasów. Podmiotem tym, w odniesieniu do torów przebiegających w lasach był właściciel linii kolejowych, ale zawierał on także wskazanie innych podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie w przypadku lokalizacji torów przy ich obiektach. Organ nie podzielił również stanowiska strony odwołującej się, że obecnie w przepisie w inny sposób wskazuje się podmioty odpowiedzialne tj. poprzez odwołanie do konkretnych ustaw: o lasach, transporcie kolejowym i ochronie przeciwpożarowej. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) jednoznacznie określone były podmioty zobowiązane do wykonywania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych. W nowym rozporządzeniu MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zapis został sformułowany w sposób obecnie budzący kontrowersje i podstawę negacji ze strony [...] obowiązku wykonywania pasów.

Zdaniem organu w § 38 ust 1 ww. rozporządzenia jednoznacznie stwierdzono, że potrzeba wykonywania pasów wynika z zagrożenia wprowadzanego przez obiekty położone przy lasach w stosunku do nich (lasów). Stwarzający zagrożenie powinien podejmować działania zabezpieczające, w tym przypadku pasy przeciwpożarowe. Z zasad współżycia społecznego wynika, że pasy przeciwpożarowe przy torowiskach w terenie leśnym, są utrzymywane z powodu zagrożenia pożarowego jakie stwarza ruch kolejowy dla tych terenów. Działalność Lasów nie stwarza zagrożenia pożarowego na terenie torowisk, dlatego ich odpowiedzialność za pasy przeciwpożarowe byłaby niezgodna z tymi zasadami. Zagrożenie powstaje w wyniku działalności prowadzonej przez [...], które dodatkowo uzyskują dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, możliwej dzięki istnieniu torowisk, które są powodem powstania pasów przeciwpożarowych, to właśnie ten podmiot powinien odpowiadać za ich utrzymanie. Powodem powstania torowiska i wynikającego z tego obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych jest właśnie umożliwienie prowadzenia działalności przez [...]. Lasy nie mają żadnego interesu w tym, aby torowiska istniały na ich terenach.

Organ powołując się na treść art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) stwierdził, że argumentacja przyjęta w odwołaniu nie znajduje uzasadnienia. W myśl art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ww. ustawy dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury.

Organ nie podzielił stanowiska strony odwołującej się, że wykreślenie z rozporządzenia zapisanego tam obowiązku o wykonywaniu pasów przez Kolej daje świadectwo intencji prawodawcy zwolnienia Kolei z niego. Logicznym jest, że gdyby tak było, to ustawa o transporcie kolejowym nie znalazłaby się w § 38 rozporządzenia MSWiA, bo i po co, jeżeli Kolej miałaby być zwolniona z obowiązku.

Zdaniem Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. sytuację tę należy więc interpretować jako zamierzenie prawodawcy nadania obowiązkowi wyższej, ustawowej rangi. Wskazanie ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie jest więc normą dla określenia obowiązków Kolei, ale ma na celu ustalenie obowiązanych innych podmiotów, niż określone w ustawach o lasach i transporcie kolejowym, które są przepisami właściwymi w tym zakresie.

Nadto organ dodał, że podążając tokiem rozumowania strony odwołującej się i uznając, że to jednak ustawa o ochronie przeciwpożarowej wskazuje zobowiązanego do wykonywania pasów przy torach kolejowych, należy zauważyć brzmienie przepisu art. 4 ust. 1a tej ustawy pokreślone w odwołaniu i mówiące, że w przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła właśnie taka sytuacja, że umowa nie została zawarta i jednocześnie trudno nie uznać, że to nie L. P. są faktycznie władającym linią kolejową. Organ zdaje sobie sprawę, że faktyczne władanie powinno być określane w zakresie skomplikowanej substancji jaką jest Kodeks cywilny. Należy stwierdzić, że to nie L. P. są właścicielem linii kolejowej oraz, że pasy przeciwpożarowe przy tej linii stanowią jej integralną część i są we władaniu [...]. Gdyby nie było torów, nie byłoby również pasów. Stąd np. § 34 poprzednio obowiązującego rozporządzenia MSWiA wskazano właściciela linii kolejowej jako zobowiązanego, a tej własności nikt nigdy nie zaprzeczał. Jednocześnie [...] była i jest faktycznie władającym pasami przeciwpożarowymi przy torach kolejowych. Należy zgodzić się z odwołaniem, że ustawa o transporcie kolejowym nie określa wprost obowiązku wykonania pasów, a zapisy w art. 17 i 55 są ogólne. Jednak dokładnie ta sama sytuacja dotyczy ustawy o lasach, gdzie obowiązek również jest sformułowany ogólnie, co nie powoduje jednak protestów i L. P. utrzymują pasy przeciwpożarowe od strony dróg w należytym stanie. Zapisy w ustawie określają ogólnie sformułowane wymagania zawarte w art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, których doprecyzowania należy szukać w odpowiednich rozporządzeniach wydanych na podstawie artykułów ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że tryb wydawania tych rozporządzeń jest właściwy dla określonego dla właściciela linii kolejowej obowiązku utrzymania pasów ppoż. To na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym dokonano uszczegółowienia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (jako właściwego dla działu administracji rządowej - transport) z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Rozporządzenie to zawiera dokładne parametry techniczne pasów, ale także szereg innych jak np. zasłon odśnieżnych. Zdaniem organu obowiązek realizacji wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej zapisano w art. 17 ustawy. Zapisy art. 55 mogą stanowić jedynie przesłanki do wnioskowania o prawidłowości interpretacji przepisów, wobec braku zapisów jednoznacznych. Z ust. 3 art. 55 wynika w tym zakresie także przekonanie prawodawcy, że [...] została wskazana jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie pasów. W przepisie tym określono bowiem sytuację, w której odpowiedzialnym za realizację pasów można uznać inny podmiot w przypadku, gdy las został posadzony przy istniejącej linii kolejowej. Organ dodał, że podobne rozwiązanie funkcjonowało w poprzednich uregulowaniach. Jest to więc przepis regulujący sytuację odwrotną do oczywistej, gdy odpowiedzialność za utrzymanie pasów spada na właściciela linii kolejowej.

Organ wskazał na źródło zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych ciąży na potencjalnym sprawcy powstania pożaru, czyli zarządcy linii kolejowych, który zobowiązany jest do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, zapewniającego ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska i jest jednocześnie faktycznie władającym terenem przyległym do linii kolejowej (art. 4 ust. 1a, zdanie 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej).

Organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w decyzji wyznaczył nowy termin na wykonanie przez [...] w B. pasów przeciwpożarowych na terenie Nadleśnictwa G. wzdłuż linii kolejowej nr [...]. Wskazał, że określony termin wykonania przedmiotowego obowiązku do [...] sierpnia 2012 r., w ocenie organu odwoławczego jest jak najbardziej realny, adekwatny zarówno do zakresu stwierdzonych uchybień, jak i możliwości technicznych ich usunięcia. Z pewnością wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] na terenie Nadleśnictwa G. poprzez mineralizację jest możliwe do wykonania do dnia [...] sierpnia 2012 r. Zabieg ten nie jest ani skomplikowany technicznie, ani też nie wymaga specjalistycznego sprzętu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] w B. zaskarżyły w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. ([...]) uchylającą zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K. z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, tj. do [...] lipca 2012 r. i wyznaczającą nowy termin na [...] sierpnia 2012 r.

Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie przedmiotowej skargi w całości poprzez:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. ([...]) w całości oraz decyzji z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K. w całości;

2. na mocy art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymanie przez organ administracji/ Sąd wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. ([...]) w całości oraz decyzji z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K., do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy;

3. na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1. brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wykraczającym poza termin wykonania pasów przeciwpożarowych;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmiotem obowiązanym do wykonania/odnowienia pasów przeciwpożarowych na terenach, których właścicielem jest nadleśnictwo jest zarządca linii kolejowej w wypadku, gdy żaden przepis obecnie obowiązującego prawa nie nakłada na niego tego obowiązku, a jednocześnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek ten nakładają na właściciela terenu, na którym są położone pasy przeciwpożarowe (właściwe miejscowo nadleśnictwo);

3. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 j.t.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 1531 poz. 955) poprzez ich nieuwzględnienie i brak uznania, iż teren na którym są położone pasy przeciwpożarowe nie stanowi elementu linii kolejowej i nie znajduje się w zarządzie i władaniu skarżącego;

5. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 941 j.t.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów przeciwpożarowych położonych na terenach leśnych położonych obok linii kolejowej w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową na terenie linii kolejowej, a ponadto dotyczy wyłącznie linii kolejowej, której elementem nie jest teren, na którym są położone pasy przeciwpożarowe;

6. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 121, poz. 59, j.t.) poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż do ochrony przeciwpożarowej lasów obowiązani są właściciele lasów;

7. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 j.t.) poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na właścicielu terenu, na którym są położone pasy przeciwpożarowe (właściwym miejscowo nadleśnictwie);

8. naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania w postaci art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94, j.t.) oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż art. 55 ust. 3 w/w ustawy stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w wypadku gdy organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność czy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło przed/po wybudowaniu linii kolejowej, w wypadku gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 w/w ustawy w ogóle nie ma zastosowania w sprawie.

Strona skarżąca szczegółowo uzasadniła zarzuty podniesione w skardze.

W pierwszej kolejności wskazała, że zaskarżona decyzja w swej sentencji nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania skarżącego poza kwestią terminu wykonania pasów przeciwpożarowych. Organ administracji nie utrzymał w pozostałym zakresie zaskarżonej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K. w mocy, pozostawiając sprawę bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Wprawdzie samo przesunięcie terminu wykonania pasów przeciwpożarowych oraz treść uzasadnienia decyzji sugeruje, iż decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K. miała zostać utrzymana w mocy to jednak rozstrzygnięcie takie nie może być przez stronę domniemywane, lecz jasno wynikać z treści decyzji administracyjnej. W ocenie Skarżącego już tylko w/w kwestia pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja w swej sentencji nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania skarżącej, poza kwestią terminu wykonania pasów przeciwpożarowych, bowiem organ nie utrzymał w pozostałym zakresie w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K., organ uznał zarzut ten za całkowicie chybiony, sformułowany jedynie na użytek niniejszego postępowania.

Organ pozwany wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparł na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania, a więc orzekł co do istoty sprawy w tym zakresie. W sentencji tej decyzji organ nie miał żadnego prawnego obowiązku stwierdzać, iż w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Na poparcie słuszności stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2011r., sygn. akt II SA/Sz 846/11 (LEX nr 1084622), gdzie Sąd ten uznał, że "Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w części i orzekając co do istoty sprawy, nie jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji sytuacja prawna strony jest określona zarówno decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia nie oznacza, że organ odwoławczy zwolniony jest z obowiązku ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy w pełnym jej zakresie".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji natomiast wprost wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie, odnosząc się zarówno do nałożonego obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych, jak i terminu wykonania tego obowiązku. Organ odwoławczy ocenił prawidłowość decyzji organu I instancji w całej rozciągłości pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, a więc ponownie rozpoznał sprawę. Organ uznał brak zatem podstaw do uchylenia decyzji z tego powodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, bowiem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa z dnia 29 czerwca 2012 r., którą Kujawsko-Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. ([...]) uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. K. z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, tj. do [...] lipca 2012 r. i wyznaczył nowy termin na dzień [...]sierpnia 2012 r.

Rozpatrzenie przez organ odwoławczy w postępowaniu drugoinstancyjnym odwołania wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami wynikającymi z treści art. 138 kpa. Otóż organ ten obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. W ten sposób dokonana przez organ odwoławczy merytoryczna i prawna ocena legalności zaskarżonego orzeczenia organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w sentencji, której treść odpowiada jednemu ze wskazanych w art. 138 kpa rozstrzygnięć.

Art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) nieprzewidziane we wskazanym katalogu narusza prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 1305/10, również tak doktryna A. Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 22 października 2012 r.) - orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ II instancji, że zaskarżone orzeczenie tylko w części jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa może on wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowania I instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt V SA 481/00) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 138 § 1 kpa zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy. Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Znajduje on też akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak m.in. WSA w Warszawie w uzasadnieniach wyroków z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 888/04 i z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 248/07, WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 534/07).

W przedmiotowej sprawie organ II instancji po zbadaniu legalności decyzji organu I instancji postanowił uchylić ją w części terminu i na nowo określić termin wykonania obowiązku. Organ nie utrzymał w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.

Cytowany wyżej przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie przewiduje takiej możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji (podstawa proceduralna), stanowił art. 138 § 1 pkt 2 kpa w myśl, którego – jak to wyżej wskazano – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 140 kpa w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wywieźć z tego należy, że decyzja organu odwoławczego rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Wynika to z art. 104 § 2 kpa, który stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Organ odwoławczy wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym musi rozstrzygnąć odwołanie co do istoty sprawy w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, mając na uwadze katalog rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa z uwzględnieniem elementów decyzji wynikających z art. 107 § 1 kpa. Z treści art. 107 § 1 tej ustawy wynika, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Ustosunkowując się do pojęcia (inaczej: osnowa, sentencja), to należy podkreślić, że musi być ono jednoznaczne, jasne i pełne, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, z uwagi na treść art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 w zw. z art. 140 kpa, musi być tak zredagowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki rodzaj decyzji przewidzianej w art. 138 kpa wydał ten organ wskutek złożonego przez stronę odwołania. Jednocześnie rodzaj wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy musi uwzględniać to, czy rozstrzygnięcie obejmujące istotę sprawy ze swej natury ma charakter "niepodzielny", czy też "podzielny", jak i to, że musi swym zakresem obejmować całość rozstrzygnięć podjętych w pierwszej instancji będących przedmiotem odwołania.

W przedmiotowej sprawie w decyzji organu I instancji został na stronę skarżącą nałożony obowiązek w zakresie wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oraz termin na wykonanie tego obowiązku. Odwołanie złożone do organu II instancji dotyczyło błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, przez co strona skarżąca uznała, że nie powinna zostać uznana za podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. Brak w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku oznacza nieorzeczenie przez organ w kwestii merytorycznej co do istoty sprawy.

Podkreślić należy, że strona skarżąca odwołała się w całości od orzeczenia organu I instancji, a więc nie tylko terminu wykonania obowiązku. Istotą sporu było wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na odcinkach linii nr [...]. Żądanie wyrażone w odwołaniu dotyczyło uchylenia decyzji organu I instancji w całości.

Treść rozstrzygnięcia objętego decyzją organu I instancji, zakres odwołania, które dotyczyło całości tegoż rozstrzygnięcia, a także treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu II instancji świadczą, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął o całości istoty sprawy będącej przedmiotem odwołania i objętej problematyką rozstrzygnięcia organu I instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest niepełne i nie zostało przez organ odwoławczy uzupełnione w trybie przewidzianym w art. 111 kpa.

Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga co do pozostałej części decyzji organu I instancji.

Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest niepełne. Pomimo zawarcia w uzasadnieniu decyzji motywów wskazujących na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego, organ nie zawarł w sentencji decyzji stanowiska odpowiadającego treści uzasadnienia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania istotne z punku widzenia podstawy rozstrzygnięcia wyrażonej w art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz elementów decyzji wynikających z art. 107 § 1 kpa. Mianowicie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie znajduje odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa dopuszcza uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie organ dokonał zmiany decyzji organu I instancji w zakresie terminu. Uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie terminu i ponowne jego określenie nie wyczerpuje treści rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa.

Z podniesionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji uznając, że w tej sytuacji odnoszenie się do merytorycznych zarzutów złożonej skargi byłoby przedwczesne.

Stosownie do art. 152 określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.