Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2347/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7-8
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 lit. b-c, art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 94 poz 1087
law: Oświadczenie Rządowe z dnia 30 sierpnia 1999 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg  pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r., oraz ogłoszenia jednolitego  tekstu tej umowy.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art.6 ust. 1, art. 8 ust. 1-9, art. 9 ust. 1-2
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d., lp. 10. 1 lit. a), b), lp. 10.2 lit. a), lit. b), lp. 10.4 lit. a), lit. b), lp. 11.2 pkt 2, lp. 11.4 pkt 1, pkt 2 załącznika do tej ustawy, art. 4 lit. g), lit. h), lit. k), art. 6 ust. 1, ust. 4, art. 8 ust. 1-9, art. 9 ust. 1-2 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 i (WE) Nr 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz. Urz. UE Nr L 102/1 z 11.04.2006 r.), art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985), art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 lit. b) i lit. c), art. 11 ust. 2 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), po przeprowadzeniu kontroli w przedsiębiorstwie [...] J. N., stwierdzając: naruszenie przepisów o czasie odpoczynku kierowców, maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, okazanie do kontroli wykresówek nie zawierających wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, zapisywanie wykresówek zbyt długo, nie okazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nie prowadzenia pojazdu stwierdzając, że za ustalone naruszenia kara pieniężna wynosi 177 500 zł, ograniczając na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. wysokość tej kary, nałożył karę pieniężną w kwocie 30 000 zł.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach:

Zawiadomieniem z dnia 24 listopada 2008 r. (doręczonym J. N. 1 grudnia 2009 r.) powiadomiono przedsiębiorcę, że od dnia 26 listopada 2008 r. będzie w jego przedsiębiorstwie przeprowadzana kontrola. W dniu wskazanym w zawiadomieniu kontrolerzy nie mogli przeprowadzić kontroli ponieważ przedsiębiorca nie był obecny w domu, jak podała jego żona przez domofon – przebywał w szpitalu ciężko chory na serce. Podobna sytuacja miała miejsce w dniu 2 grudnia 2008 r. W związku z tym zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2008 r. (doręczonym 8 grudnia 2008 r.) powiadomiono przedsiębiorcę o przeprowadzeniu kontroli w dniu 6 stycznia 2009 r. w siedzibie Policji w D. wzywając jednocześnie do upoważnienia osoby, w obecności której można będzie przeprowadzić kontrolę. Wezwaniem z dnia 5 grudnia 2008 r. zobowiązano J. N. do przedłożenia wskazanych w wezwaniu dokumentów, z których część została następnie przez przedsiębiorcę przedłożona.

Na podstawie imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr 130/2008 z dnia 19 listopada 2008 r., wskazującego okres objęty kontrolą od 1 lutego 2008 r. do 30 września 2008 r., z podanym w nim terminem jej rozpoczęcia od 8. 12. 2008 r. do 6. 12. 2008 r. została w przedsiębiorstwie J. N. przeprowadzona kontrola – w aktach sprawy znajdują się dwa upoważnienia. Data rozpoczęcia kontroli jest mało czytelna, nie wiadomo czy jest w niej wpisany miesiąc "11", czy "12". Na obu upoważnieniach daty określające termin rozpoczęcia kontroli zostały wpisane ręcznie z nieczytelnym podpisem bez pieczątki organu upoważniającego. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli doręczono upoważnionej do jego odbioru żonie przedsiębiorcy 8 grudnia 2008 r. (przedsiębiorca upoważnieniem z dnia 5 grudnia 2008 r. upoważnił swoją żonę – M. N. – do reprezentowania go w czasie kontroli podczas jego nieobecności).

Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół z dnia 12 stycznia 2009 r., podpisany w tym samym dniu przez osobę upoważnioną ze strony kontrolowanego, bez wniesienia uwag do kontroli.

Zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2009 r. powiadomiono J. N. o wszczęciu postępowania administracyjnego z pouczeniem o prawach strony do wypowiedzenia się w sprawie oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni. Zawiadomienie doręczono 12 stycznia 2009 r. osobie upoważnionej przez przedsiębiorcę.

Pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. kontrolowany zwrócił się o sprostowanie protokółu kontroli przez uwzględnienie faktu, że w czasie kontroli były w przedsiębiorstwie przeprowadzane równolegle dwie inne kontrole – przez Urząd Skarbowy na podstawie zawiadomienia z dnia 16 października 2008 r. z określonym terminem zakończenia kontroli do dnia 28 lutego 2009 r. i przez Urząd Marszałkowski od dnia 4 listopada 2008 r. zakończonej 3 grudnia 2008 r. Przedsiębiorca wskazując na doręczeniu mu protokółu kontroli 13 stycznia 2009 r. podnosił, że 12 stycznia 2009 r. odebrał protokół kontroli prowadzonej przez Urząd Marszałkowski z takim samym terminem (7 dni) jak określony w zawiadomieniu Inspektora Wojewódzkiego ITD do wypowiedzenia się w sprawie. Równocześnie przedsiębiorca podkreślał, że jest absorbowany kontrolą prowadzoną przez Urząd Skarbowy przez co nie mógł czynnie uczestniczyć w kontroli prowadzonej przez ITD co mogło skutkować niepełnym przekazaniem informacji lub dokumentów istotnych dla tej kontroli. Kontrolowany wskazując na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podnosił, że nie powinno się w jego przedsiębiorstwie prowadzić równolegle kilku kontroli, a w szczególności prosił o wydłużenie czasu na umożliwienie mu ustosunkowania się do wyników kontroli i przedłożenia stosownych dokumentów. Do pisma J. N. załączył dwa postanowienia Urzędu Skarbowego – z 16 października 2008 r. o wszczęciu postępowania w sprawie opodatkowania nieujawnionych dochodów i z 19 grudnia 2008 r. przedłużającego termin załatwienia sprawy do dnia 23 lutego 2009 r. oraz upoważnienie Marszałka Województwa P. z dnia 3 lipca 2008 r. wydane osobom w nim podanym do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska wskazujące przewidywany okres kontroli – 4 tygodnie od dnia doręczenia upoważnienia.

Zawiadomienie z 6 lutego 2009 r. Wojewódzki Inspektor ITD określił zakończenie postępowania na dzień 12 marca 2009 r. wzywając stronę pismem z tej samej daty do wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni.

Pismem z 20 lutego 2009 r. J. N., powołując się na "mnogość kontroli prowadzonych w jednym czasookresie", wystąpił o zapoznanie się z aktami sprawy, które to zapoznanie nastąpiło 23 lutego 2009 r. łącznie z wydaniem w dniu 25 lutego 2009 r. z akt kopii wykresówek potwierdzonych za zgodność z oryginałem, do których wniósł uwagi.

Pismem z 23 lutego 2009 r. J. N. wystąpił o przedłużenie terminu zakończenia postępowania do 14 dni od zakończenia postępowania prowadzonego przez Urząd Skarbowy wskazując, że zgodnie z postanowieniem tego organu miał on załatwić sprawę do 23 lutego 2009 r. Przedsiębiorca podkreślał, że kontrola Urzędu Skarbowego rozpoczęła się wcześniej, bo 16 października 2008 r. i terminy do wypowiedzenia się w obu sprawach dla przedsiębiorcy zbiegły się.

W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor ITD, pismem z 4 marca 2009 r. odmówił przedłużenia jego prowadzenia. Odmowę uzasadnił tym, że strona skorzystała z prawa czynnego udziału w postępowaniu, a w książce kontroli w dniu 8 grudnia 2008 r. nie było zapisu o kontroli wykonywanej przez organ podatkowy. Następnie na żądanie strony z 9 marca 2009 r. udostępnione jej wszystkie akta sprawy.

Pismem z 23 marca 2009 r. (data wpływu 27 marca 2009 r.) J. N., w odpowiedzi na pismo organu z 4 marca 2009 r., podnosił niemożność wystarczającego skupienia uwagi na kontroli WITD z uwagi na fakt przeprowadzanych już w przedsiębiorstwie dwóch innych kontroli o czym kontrolujący był informowany w dniu 8 grudnia 2008 r., tj. w dacie rozpoczęcia kontroli okazanymi postanowieniami innych organów o wszczęciu i prowadzeniu kontroli. Podtrzymał w związku z tym wniosek z pisma z 19 listopada 2008 r. o uzupełnienie protokółu kontroli o adnotację o okazaniu tych dokumentów. Wskazywał również na wadę upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez wpisanie w nim późniejszej daty jej rozpoczęcia (8.12.2008 r.) niż daty zakończenia (6.12.2008 r.), podkreślając jednocześnie, że kontrole te znacząco przekroczyły ustawowe 4 tygodnie, wnosił o dopuszczenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów.

W tych warunkach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna, od której J. N. złożył odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, wstrzymania jej wykonania i zobowiązania organu I instancji do wskazania aktów promulgacyjnych, w których opublikowano w języku polskim rozporządzenia nr 3820/85, 3821/85 i 2135/98. Decyzji zarzucono naruszenie art. 2, 7, 87 i 88 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 107 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności i powołania niepełnej podstawy prawnej. Zarzucono również rozpoczęcie kontroli z naruszeniem art. 83 ust. 1 i art. 79 ust. 4 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pomimo toczących się w przedsiębiorstwie już innych wcześniejszych kontroli. Następnie postanowieniem z 14 maja 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu wydania decyzji ostatecznej.

Skarżący, powołując się na swoje pismo z 19 stycznia 2009 r. podkreślał, że w przedsiębiorstwie były prowadzone, poza kontrolą WITD, dwie kontrole w wymiarze 4 tygodni. Zatem limit kontroli w roku 2008 zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej został wyczerpany. Pomimo tego Wojewódzki Inspektor ITD przeprowadził kontrolę i to na podstawie wadliwego upoważnienia, gdyż określało ono termin rozpoczęcia kontroli na dzień 8. 12. 2008 r. z terminem zakończenia 6. 12. 2008 r. Zdaniem skarżącego powołane rozporządzenia, jako nieautoryzowane w polskich aktach promulgacyjnych, nie mogą stanowić źródeł prawa. Skarżący podnosił, że pismem z 23 marca 2009 r., które rozminęło się z decyzję doręczoną mu 30 marca 2009 r., wnioskował o dopuszczenie dowodów odszukanych po kontroli i załączonych do tego pisma. Z dokumentów tych wynika przekroczenie maksymalnego czasu dziennego prowadzenia pojazdów przez kierowców nie z ich winy lecz z powód braku miejsc parkingowych.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 9 ust. 2 i 3, art. 10 ust. 2 i 3 oraz art. 12 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 i (WE) Nr 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz. Urz. UE Nr L 102/1 z 11.04.2006 r.), art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985), art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 u.t.d. oraz lp. 10. 1 lit. a), lit. b), lp. 10.2 lit. a), lit. b), lp. 10.4 lit. a), lit. b), lp. 11.2 ust. 2, lp. 11.4 ust. 1 i ust. 2 załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do poszczególnych naruszeń organ odwoławczy, cytując przepisy wykazane w osnowie decyzji, stwierdził na podstawie wykresówek kierowcy D. S., że za dni od 5 maja do 11 maja 2008 r. skrócił on okres tygodniowego odpoczynku o 5 godzin i 15 minut; za okres od 11 maja do 17 maja 2008 r. skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 10 godzin, za co została nałożona kara pieniężna w wysokości zgodnej z podaną lp. załącznika do u.t.d; Kierowca J. Z. w okresie od 19 czerwca do 20 czerwca 2008 r. skrócił nieprzerwany okres dziennego odpoczynku o 2 godziny 30 minut, za co nałożono karę pieniężną zgodnie z podaną lp. załącznika do u.t.d; Kierowca D. S. w dniu 22 maja 2008 r. prowadził pojazd z przekroczeniem czasu maksymalnego o 30 minut, za co nałożono karę pieniężną zgodnie z podaną lp. załącznika do u.t.d; Kierowca G. C. w dniu 7 maja 2008 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu o 10 minut za co nałożono karę pieniężną zgodnie z podaną lp. załącznika do u.t.d; Ten sam kierowca na wykresówce z 26 czerwca 2008 r. zbyt długo rejestrował swoją aktywność za co nałożono karę pieniężną zgodnie z podaną lp. załącznika do u.t.d.

Ustalono, że skarżący nie okazał do kontroli wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez kierowców: J. B. łącznie za 50 dni miesiąca maja, czerwca i lipca 2008 r., A. P. łącznie za 17 dni miesiąca maja i miesiąca czerwca 2008 r., B. W. za 22 dni maja 2008 r., M. W. łącznie za 85 dni miesiąca maja, czerwca i lipca 2008 r., W. K. łącznie za 85 dni miesiąca maja, czerwca i lipca 2008 r., B. W. łącznie za 48 dni miesiąca maja, czerwca i lipca 2008 r. za co nałożono karę pieniężną zgodnie z podaną lp. załącznika do u.t.d.

Stwierdzono, że na wykresówkach kierowcy D. S. za okres od 5 maja 2008 r. do 6 maja 2008 r. na wykresówkach zastosowanych w pojeździe nr rej. [...] nie zostały odnotowane wszystkie dane o okresach aktywności kierowcy, gdyż kierowca wyjął wykresówkę z tachografu 5 maja i włożył ją dopiero 6 maja 2008 r. Podobnie kierowca ten zachował się w dniach 4 czerwca 2008 r. i 5 czerwca 2008 r., w dniach 11 czerwca 2008 r. i 12 czerwca 2008 r. oraz w dniach 14 czerwca 2008 r. i 15 czerwca 2008 r. wyjmując wykresówkę w pojeździe nr rej. [...] i wkładając ją dopiero dnia następnego.

Taką samą nieprawidłowość odnotowano na wykresówkach kierowcy B. W. w dniach 22-23 maja 2008 r. używanych w tym samym pojeździe oraz w dniach 26 maja 2008 r. i 27 maja 2008 r., w dniach 29-30 maja 2008 r., w dniach 30-31 maja 2008 r., w dniach 2-3 czerwca 2008 r., w dniach 3-4 czerwca 2008 r., 4-5 czerwca 2008 r., 9-10 czerwca 2008 r., 10-11 czerwca 2008 r., 11-12 czerwca 2008 r., 12-13 czerwca 2008 r., 13-14 czerwca 2008 r., 18-19 czerwca 2008 r., 19-20 czerwca 2008 r., 23-24 czerwca 2008 r., 27-28 czerwca 2008 r., 29-19 czerwca 2008 r., 30 czerwca – 1 lipca 2008 r., 1-2 lipca 2008 r., 2-3 lipca 2008 r., 3-4 lipca 2008 r., 4-5 lipca 2008 r., 9-10 lipca 2008 r., 10-11 lipca 2008 r., 16-17 lipca 2008 r., 17-18 lipca 2008 r., 18-19 lipca 2008 r., 21-22 lipca 2008 r., 22-23 lipca 2008 r., 23-14 lipca 2008 r., 24-25 lipca 2008 r., 28-29 lipca 2008 r. i 29-30 lipca 2008 r. używanych w pojeździe nr rej. [...] i w pojeździe nr rej. [...]. Za powyższe naruszenia nałożono kary pieniężne zgodnie z podanymi lp. załącznika do u.t.d.

Dokonując analizy wykresówek kierowcy J. Z. ustalono, że ostatni dzień aktywności tego kierowcy zarejestrowano na wykresówce z 26 czerwca 2008 r. kiedy to wyjął on o godz. 13.15 wykresówkę z tachografu w pojeździe nr rej. [...] w miejscowości D.. W dniu 27 czerwca 2008 r. o godz. 07.00 wystawiono temu kierowcy zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu. W związku z tym brakowało danych o aktywności tego kierowcy od 26 czerwca 2008 r. godz. 13.15 do dnia 27 czerwca 2008 r. godz. 12.00, za co nałożono karę pieniężną zgodnie z podaną lp. załącznika do u.t.d.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o równoległym prowadzeniu kilku kontroli w jego przedsiębiorstwie organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie okazanej książki kontroli i przesłanej dokumentacji Urząd Skarbowy prowadził postępowanie podatkowe, a nie kontrolę. Z okazanego upoważnienia Marszałka Województwa P. z 3 lipca 2008 r. wynikało, że przewidywany okres kontroli miał trwać 4 tygodnie, jednak skarżący nie wykazał, by kontrola ta faktycznie trwała ponad maksymalny okres przewidziany w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dat zawartych w upoważnieniu z dnia 19 listopada 2009 r. do przeprowadzenia kontroli, organ administracji stwierdził, że podane daty rozpoczęcia kontroli (8 grudnia 2009 r.) i jej zakończenia (6 grudnia 2009 r.) były oczywistą omyłką pisarską. Z decyzji z dnia 12 marca 2009 r. wynika bowiem, iż okres kontroli obejmował okres od 8 grudnia 2009 r. do 12 stycznia 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego ta oczywista omyłka nie miała charakteru rażącego i nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji.

Co do zarzutu naruszenia art. 87 i art. 88 Konstytucji RP odnoszącego się do publikacji rozporządzeń Rady (EWG) 3920/85 i 2135/98 organ wskazał na prawidłowe podanie przez organ I instancji dzienniki promulgacyjne oraz na to, że rozporządzenie nr 3820/85 zostało uchylone rozporządzeniem nr 561/2006. Powołując się na przepisy Konstytucji RP i postanowienia Traktatu Wspólnot Europejskich organ odwoławczy podkreślał bezpośredniość obowiązywania przepisów wspólnotowych i unijnych w polskim porządku prawnym.

Zdaniem organu odwoławczego organ wydając decyzję mógł brać pod uwagę tylko dokumenty przedłożone przez przedsiębiorcę w toku kontroli, a nie po kontroli. Natomiast co do przepadków przekraczania przez kierowców przepisów o maksymalnym dziennym prowadzeniu pojazdów bez przerwy do 30 minut z powodu braku miejsc parkingowych organ odwoławczy, powołując się na art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 stwierdził, że przypadki te powinny być udokumentowane w sposób wskazany w tym przepisie.

Od decyzji J. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 2, art. 7, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. zarzucając jednocześnie rozpoczęcie kontroli w przedsiębiorstwie, z naruszeniem art. 83 ust. 1, art. 79 ust. 4 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pomimo już toczących się innych kontroli.

Skarżący podkreślał, że już w piśmie z 19 stycznia 2009 r. wskazywał na konieczność sprostowania protokółu kontroli o informacje o toczących się innych kontrolach w przedsiębiorstwie. Jedna z tych kontroli obejmowała czas 4 tygodni czym został wyczerpany, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej limit kontroli przedsiębiorstwa, dlatego skarżący wcześniej odmawiał przeprowadzenia kontroli przez WITD, co jednak okazało się bezskuteczne wobec działań inspektorów ITD. O okolicznościach tych skarżący monitował Wojewódzkiego Inspektora ITD w innych pismach i telefonicznie wskazując, że kontrola prowadzona przez Marszałka Województwa P. rozpoczęła się 4 listopada 2-008 r. i zakończyła 3 grudnia 2008 r. Protokół z tej kontroli skarżący otrzymał 12 stycznia 2009 r. a protokół z kontroli WITD w dniu 13 stycznia 2009 r. dlatego prosił o przedłużenie czasu na wypowiedzenie się co do ustaleń kontroli WITD, lecz prośby tej nie uwzględniono.

Wskazując na te okoliczności skarżący podkreślał niemożność koniecznego zaangażowania wymaganego w dwóch kontrolach prowadzonych równocześnie, co skutkowało tym, że niektóre dokumenty mógł dostarczyć dopiero po kontroli, gdyż dopiero wówczas je odszukał. Dokumenty te, które opisał w skardze, przedłożył do odwołania.

Nadto skarżący ponownie wskazywał na nieprawidłowości dat rozpoczęcia i zakończenia kontroli zawartych w upoważnieniu do jej przeprowadzenia, której to nieprawidłowości nie sprostowano żadnym orzeczeniem, przy czym w zaskarżonej decyzji również podano nieprawidłową datę tego upoważnienia – 19 listopada 2009 r. Daty na upoważnieniu zostały dopisane ręcznie z postawieniem parafy przez osobę, która nie podała swojego stanowiska służbowego.

W ocenie skarżącego ta wielość błędów organu administracji bagatelizowana przez niego określa niewłaściwy stosunek organu do strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Obowiązek, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę i jest obowiązany do tych dowodów odnieść się merytorycznie, gdyż zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jeżeli zatem skarżący przedłożył dowody na stwierdzenie istotnych okoliczności będących przedmiotem rozpoznania organu, to zgodnie z zasadą oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego, organ ten powinien odnieść się merytorycznie do tego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonując jego oceny stosownie do art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 107 § 3 k.p.a., dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania.

Z treści decyzji wynika, że organ odwoławczy dowody załączone do odwołania przez skarżącego pominął jedynie dlatego, że (jak podkreślał) nie były one przedstawione w czasie kontroli. Takie zachowanie organu odwoławczego stanowiło naruszenie zasady wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a. oraz z art. 138 k.p.a. obligującego organ odwoławczy do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Skarżący wyjaśniał, że przyczyną nieokazania dokumentów, które załączył do odwołania, było jego zaangażowanie w kontroli prowadzonej przez Urząd Marszałkowski i w postępowanie prowadzone przez Urząd Skarbowy. Fakt prowadzenie kontroli przez Marszałka Województwa P. w dniach 4 listopad 2008 r. 3 grudnia 2008 r. wynika z książki kontroli.

Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy mógł w zakresie dołączonych do odwołania dokumentów przeprowadzić postępowanie dodatkowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest, tak jak Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, organem merytorycznie umocowanym w zakresie kontroli będącej przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Stwierdzenie zatem w decyzji, że organ odwoławczy nie miał powodu zajmowania się dowodami przedstawionymi przez stronę w odwołaniu doprowadziło na naruszenie wymienionych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena w jakiej mierze dowody dostarczone przez skarżącego w odwołaniu miały wpływ na wynik sprawy, wobec nierozpatrzenia przez organ odwoławczy tych dowodów, stała się niemożliwa.

Zarzut skarżącego o przekroczeniu łącznego czasu prowadzenia kontroli przez Marszałka Województwa Podkarpackiego i Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, co w jego ocenie stanowiło naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej powołane w uzasadnieniu odnoszą się do stanu prawnego z okresu kontroli) – czas trwania wszystkich kontroli organu, kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców oraz małych średnich przedsiębiorców 4 tygodni - nie był zasadny, lecz w zakresie powołania się na kontrole prowadzone przez te dwa podmioty.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 644/08 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie VI SA/Wa 2230/06 "Przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza generalne wyznaczenie norm czasowych, tj. łącznej maksymalnej kontroli w jednym roku kalendarzowym przeprowadzonej przez dany organ kontroli. Przepis ten nie stanowi podstawy wyznaczenia łącznego maksymalnego czasu trwania wszystkich kontroli (tj. kontroli różnych organów kontroli) u jednego przedsiębiorcy. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do zablokowania możliwości przeprowadzenia kontroli przez inne uprawnione organy".

Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w wymienionych wyrokach, zgodnie z którym ograniczono jedynie łączny czas przeprowadzania kontroli w danym roku kalendarzowym przez ten sam podmiot kontrolujący, a nie przez kilku innych kontrolujących.

Zgodnie z protokółem kontroli czas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego (8 grudnia 2008 r. – 12 stycznia 2009 r.) wyniósł 5 tygodni, a więc z naruszeniem art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2009 r. organ administracji poinformował stronę o wszczęciu postępowania, informując pismem z dnia 6 lutego 2009 r. o jego przedłużeniu określając pismem z 4 marca 2009 r. termin zakończenia postępowania na dzień 12 marca 2009 r., w którym wydano decyzję. Nie zmienia to jednak faktu, że z naruszeniem art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ nie uzasadnił na piśmie przyczyn, dla których przedłużył kontrolę ponad dopuszczalny art. 83 ust. 1 pkt 1 tej ustawy okres.

Skarżący wcześniej monitował organ administracji o zaabsorbowaniu innymi kontrolami, co znacząco utrudniało szukanie i dostarczanie wszystkich niezbędnych dokumentów dla kontroli prowadzonej przez Inspekcję Transportu Drogowego.

W związku również i z tymi okolicznościami, odmówienie przez organ odwoławczy rozpatrzenia dokumentów załączonych przez skarżącego do odwołania tylko z tej przyczyny, że nie zostały one dostarczone w czasie kontroli, nie było uzasadnione i naruszało przepisy art. 75 § 1 i art. 138 k.p.a.

Z akt sprawy należy wywieźć, iż kontrola była przeprowadzona w siedzibie organu. Natomiast z protokółu kontroli nie wynika by kontrolowany, zgodnie z art. 80a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wyraził zgodę na przeprowadzenie kontroli lub na przeprowadzenie poszczególnych czynności kontrolnych poza jego przedsiębiorstwem. To, że kontrola, czynności kontrole, były prowadzone poza siedzibą przedsiębiorcy wynika z ustaleń organu administracji stwierdzających, że skarżący kierował pisma o umożliwienie zapoznania się z dokumentami pobranymi od przedsiębiorcy przez kontrolujących. Okoliczność ta spowodowała to, że kontrolowany po zapoznaniu się z dokumentami pobranymi przez organ dopiero w odwołaniu przedłożył dodatkowe dokumenty, których organ odwoławczy nie rozpatrzył.

Zgodnie z art. 79a ust. 6 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej upoważnienie do przeprowadzenia kontroli musi zawierać wskazanie daty rozpoczęcia kontroli i przewidywany termin jej zakończenia oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji (pkt 8). W upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli błędnie jako wcześniejszą określono datę zakończenia kontroli w stosunku do jej rozpoczęcia oraz przy zmianie daty rozpoczęcia kontroli widnieje nieczytelny podpis bez podania stanowiska osoby, która tej poprawki dokonała. Te adnotacje w upoważnieniu nie są jednak tego rodzaju, w ocenie Sądu, by spełniały przesłankę z art. 79a ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uzasadniającą stwierdzenie braku podstaw do przeprowadzenia kontroli na podstawie przedmiotowego upoważnienia. Tym bardziej, że protokół kontroli i zaskarżona decyzja podają jednoznacznie, że kontrola odbyła się w dniach 8 grudnia 2008 r. – 12 stycznia 2009 r. Jednakże organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę powyższe uchybienia, dokonując właściwych czynności formalnych zgodnych z przepisami postępowania administracyjnego.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.