Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1722/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 16 par. 1, art. 147, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1, art. 127 par. 1, art. 128
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 127 par. 1, art. 28 K.p.a. w zw z art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Podanie podmiotu wywodzącego, że przysługuje mu status strony postępowania, zawierające element niezadowolenia z nieostatecznej, w dacie jego wniesienia, decyzji organu I instancji, złożone w terminie otwartym do zaskarżenia powyższej decyzji przez strony, które uczestniczyły w postępowaniu – podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji.

TEZY

Podanie podmiotu wywodzącego, że przysługuje mu status strony postępowania, zawierające element niezadowolenia z nieostatecznej, w dacie jego wniesienia, decyzji organu I instancji, złożone w terminie otwartym do zaskarżenia powyższej decyzji przez strony, które uczestniczyły w postępowaniu – podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 31/14 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącego kasacyjnie W. S. na rzecz K. F. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 31/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi K. F. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz decyzję Starosty Lęborskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także uchylił postanowienie Starosty Lęborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wydane w przedmiocie wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak to wskazano w jego motywach decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta Lęborski zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi − [...] − pozwolenia na budowę obejmującą halę tartaczną z zapleczem socjalnym na działce nr [...] w miejscowości [...].

Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., uzupełnionym w dniu 5 sierpnia 2013 r., K.F., właściciel działki nr [...] sąsiadującej z działką inwestora, złożył w Starostwie Lęborskim pismo z wnioskiem o uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania opisanego pozwolenia. W odpowiedzi Starosta Lęborski poinformował wnioskodawcę, że na podstawie obecnego stanu sprawy wydana przez niego decyzja nie uzyskała jeszcze klauzuli ostateczności, a działka K.F. nie jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji, nie można więc uznać go za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ ten wyjaśnił, że zakres oddziaływania inwestycji obejmuje wyłącznie działki nr [...] i [...].

Dnia 12 sierpnia 2013 r. do Starosty Lęborskiego wpłynęło kolejne pismo K.F., w którym wskazano, że nie zgadza się on ze stanowiskiem organu, a także informuje o rozpoczęciu prac budowlanych na działce nr [...], które jak wnoszący podejrzewa, mają związek z jeszcze nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Starosta Lęborski pismo to przekazał według kompetencji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Lęborku. Dnia 22 sierpnia 2013 r. PINB w Lęborku poinformował o przeprowadzeniu oględzin działki [...], stwierdzając przeprowadzenia "makroniwelacji" terenu. PINB w Lęborku, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, dalej uPw) oraz art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.), przekazał sprawę według właściwości do Starostwa Powiatowego w Lęborku - Wydziału Ochrony Środowiska, z uwagi na możliwą zmianę stanu wody w gruncie i kierunku odpływu wód opadowych.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. Starosta Lęborski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Starosta uznał, że nie występują podstawy do uznania K.F. za stronę postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie hali tartacznej z zapleczem socjalnym.

Od decyzji tej K.F. złożył odwołanie, w którym twierdzi, że jako właściciel działki sąsiedniej powinien być uznany za stronę postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jak dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano ‒ organ odwoławczy, po przytoczeniu przepisów art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej uPb), podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie braku u K.F. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Według organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja realizowana na działce nr [...] w żaden sposób nie spowoduje ograniczenia dla nieruchomości skarżącego na podstawie odrębnych przepisów, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 uPb. Ponadto wskazano, że nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję według planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Bukowina uchwalonego w dniu 30 listopada 2005 r. przez Radę Gminy Cewice uchwałą nr XXXI/230/05, znajduje się w obszarze oznaczonym jako 2P, jest to obszar funkcji przemysłowej. W warunkach szczegółowych dla tego terenu zapisano, że planowane obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne, a także ich użytkowanie nie może przekraczać dopuszczalnego poziomu hałasu zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poziom ten wynosi 50 dB, natomiast zgodnie z wyjaśnieniami inwestora przyjęte do budowli hali tartacznej rozwiązania będą zapewniały tzw. izolacyjność akustyczną.

W skardze na powyższą decyzję K.F. powtórzył zarzuty odwołania, jak i zawartą w nim argumentację. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie obszar działki, na której jest planowana inwestycja, co przesądzać ma o braku jego legitymacji do kwestionowania przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Gdańsku w motywach swego wyroku zrekapitulował przesłanki i reguły wznowienia postępowania administracyjnego, wskazując że do wznowienia postępowania zakończonego źródłową decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę doszło w związku z żądaniem K.F. uznania go za stronę tego postępowania. Wniosek z takim żądaniem wniesiony został w dniu 1 sierpnia 2013 r., żądanie to ponowiono w kolejnym piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. Kwestionując negatywne dla siebie stanowisko zajęte w piśmie Starosty Lęborskiego z dnia 7 sierpnia 2013 r., K.F. żądał informacji o procedurze odwoławczej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę i rozpoczęciem prac przez inwestora. Sąd wojewódzki wyłuszczył, że wszystkie pisma skarżącego, w których domagał się uznania go za stronę postępowania budowlanego, wpłynęły w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Z tego względu nie było dopuszczalne potraktowanie wniosku jako żądania wznowienia postępowania, zakończonego udzielonym pozwoleniem na budowę, a zastosowany powinien zostać tryb odwoławczy, skoro takie wyraźne żądanie wynika z pisma skarżącego z dnia 12 sierpnia 2013 r. Nie ma tu znaczenia, czy istotnie K.F. taki status strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę istotnie służył.

Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że w konsekwencji Starosta Lęborski naruszył przepisy art. 145 § 1, art. 147, art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro wznowił postępowanie, a następnie orzekał w tym trybie. Naruszył przepis art. 138 § 1 K.p.a. Wojewoda Pomorski, który utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Źródłowy wniosek skarżącego należało potraktować jako odwołanie.

Sąd a quo następnie poddał analizie problematykę strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w aspekcie ustalania obszaru oddziaływania inwestycji, wyrażając pogląd, wedle którego nałożenie na inwestora obowiązku dotyczącego zastosowania bariery akustycznej w związku z ochroną przed hałasem może dawać uprawnienie właścicielowi sąsiedniej nieruchomości do kwestionowania prawidłowości i wystarczalności zastosowanych w projekcie rozwiązań.

W konkluzji sąd wojewódzki powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) oraz art. 135 tej ustawy orzekł, jak sentencji zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej W.S., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył ww. wyrok w całości i na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a., art. 147 K.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 149 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] października 2013 r. i postanowienia Starosty Lęborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., mimo że powyższe rozstrzygnięcia zapadły wskutek prawidłowo wszczętego, na wniosek K.F., postępowania wznowieniowego,

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. i art. 128 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] października 2013 r. i postanowienia Starosty Lęborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskutek błędnego przyjęcia, że pismo K.F. z dnia 12 sierpnia 2013 r. stanowiło odwołanie od decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali tartacznej wraz z zapleczem socjalnym na działce nr [...] w [...], podczas gdy w rzeczywistości pismo to nie mogło zostać potraktowane jako odwołanie,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 uPb poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] października 2013 r. i postanowienia Starosty Lęborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskutek błędnego przyjęcia, że K.F. posiadał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali tartacznej wraz z zapleczem socjalnym na działce nr [...] w [...], podczas gdy K.F. takiej legitymacji nie posiadał.

4. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] października 2013 r. i postanowienia Starosty Lęborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskutek błędnego przyjęcia, że K.F. posiadał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali tartacznej wraz z zapleczem socjalnym na działce nr [...] w [...], podczas gdy takiej legitymacji nie posiadał.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa tzw. obiektywna teoria interesu prawnego strony. Interes prawny musi być zawsze jednostkowy, realny, konkretny i sprawdzalny. Podstawą interesu prawnego dla określonego podmiotu może być przepis prawa materialnego, z którego wynika, że dana osoba może lub powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może być obarczona powinnością określonego zachowania (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 1376/09; [w:] www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opowiadając się zatem za obiektywną teorią strony na gruncie niniejszej sprawy – w ocenie skarżącego kasacyjnie − należy dojść do wniosku, że K.F. nie posiadał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Złożone przez niego pismo z dnia 12 sierpnia 2013 r. nie mogło zatem spowodować konieczności załatwienia sprawy w trybie odwoławczym.

W odpowiedzi K. F. – reprezentowanego przez adwokata ‒ na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Istota sprawy sprowadza się do trafności oceny charakteru prawnego podania K.F., domagającego się uznania go za stronę w postępowaniu o udzieleniu skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę hali tartacznej. WSA w Gdańsku przyjął, że wobec wniesienia pierwszego podania w tym zakresie, jak i kolejnych w okresie otwartym do wniesienia odwołania od udzielonego decyzją Starosty Lęborskiego z dnia [...] lipca 2013 r. pozwolenia na budowę, a także wobec ich treści, nie było dopuszczalne potraktowanie żądania skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania, a jako w istocie odwołania od decyzji – pozwolenia na budowę. To w konsekwencji oznaczało niedopuszczalność wznowienia postępowania, natomiast podanie to winno zostać rozpoznane przez Wojewodę Pomorskiego jako odwołanie od udzielonego pozwolenia na budowę.

Stanowisko sądu wojewódzkiego zasługuje na aprobatę.

B. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zachodzić będzie chociażby jedna z przesłanek tam wymienionych, do grupy tych przesłanek należy sytuacja, w której "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Niesporne jest, że K.F. wniósł podanie w dniu 1 sierpnia 2013 r., w którym domagał się uznania go za stronę toczącego się postępowania, w którym decyzją z [...] lipca 2013 r. Starosta Lęborski udzielił W. S. pozwolenia na budowę. W reakcji organ ten pismem powiadomił K. F. o wydanej i nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyrażając negatywny dla wnoszącego podanie pogląd o braku przymiotu strony. Skarżący w dniu 12 sierpnia 2013 r. wniósł kolejne pismo, którym zakwestionował wydane pozwolenie na budowę. Słusznie zatem WSA w Gdańsku przyjął, że podanie skarżącego należy potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Dodać wypadnie, że z mocy art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Podanie K.F. wniesiono w czasie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, zaś z treści podania jednoznacznie wynika, że wnoszący uznając się za stronę postępowania chce zaczepić wydaną decyzję – pozwolenie na budowę.

Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). W judykaturze utrwalone jest stanowisko, wedle którego w powyższym terminie odwołanie może wnieść także osoba, mająca status strony, której organ nie doręczył lub nie ogłosił decyzji, a o której dowiedziała się z innych źródeł, osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono, dla takiej strony termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, dopiero po upływie tego terminu pominięta strona może wnieść podanie o wznowienie postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97, LEX nr 47299; z 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1758/97, LEX nr 47876; z 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00, "Monitor Prawniczy" 2002, nr 20, s. 916; z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08, LEX nr 554884; z 17 czerwca 2010 r., I OSK 1126/09, LEX nr 594908; z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776; z 18 lipca 2014 r., II OSK 555/13, LEX nr 1582125). Pamiętać trzeba, że prawo każdej ze stron do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji ma konstytucyjne wsparcie (por. art. 78 zd. 1 Konstytucji RP). Także w doktrynie wskazuje się, że tak pojmowane formalne ograniczenie związane z uruchomieniem postępowania odwoławczego, jakim jest uczestnictwo w postępowaniu przed organem I instancji, nie dotyczy strony (por. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 66). Zgodzić należy się z tymi stwierdzeniami wyrażanymi w piśmiennictwie, zgodnie z którymi stronie, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i która dowiedziała się o decyzji po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia lub doręczenia innym stronom (a te strony nie wniosły odwołania i decyzja przez to stała się ostateczna), nie przysługuje już odwołanie. W tym przypadku może ona jednak żądać wznowienia postępowania (por. J. Jendrośka, w: J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1989, s. 224). Skoro jednak w przedmiotowej sprawie skarżący, choć nie doręczano mu źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, zakwestionował ją w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla stron, które w nim uczestniczyły, prawidłowo należało rozpoznać to podanie jako odwołanie, nie zaś jako żądanie wznowienia postępowania.

Uogólniając, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne będzie przyjęcie poglądu, wedle którego podanie podmiotu wywodzącego, że przysługuje mu status strony postępowania, zawierające element niezadowolenia z nieostatecznej, w dacie jego wniesienia, decyzji organu I instancji, złożone w terminie otwartym do zaskarżenia powyższej decyzji przez strony, które uczestniczyły w postępowaniu – podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji.

Trafnie zatem sąd wojewódzki ocenił charakter prawny wniesionego przez K. F. podania jako w istocie odwołania od decyzji Starosty Lęborskiego – pozwolenia na budowę z [...] lipca 2013 r. Podanie to zawierało element niezadowolenia z wydanej decyzji i zostało wniesione w terminie otwartym dla stron − którym doręczano decyzję − dla wnoszenia odwołania. Błędnie przeto Starosta Lęborski "wyczekał", aż upłynie bezskutecznie termin do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczano w postępowaniu, stwierdził ostateczność tej decyzji, a następnie wznowił postępowanie z wniosku K.F.. Działanie tego organu jest o tyle wewnętrznie sprzeczne, że wznowienie postępowania następuje wszak na żądanie strony lub z urzędu (por. art. 147 zd. 1 K.p.a.), przy czym wznowienie w przyczyny ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić wyłącznie na żądanie strony, tymczasem Starosta konsekwentnie odmawiał skarżącemu takiego statusu w postępowaniu. Trafnie WSA w Gdańsku uznał więc, że kwestia ta winna zostać oceniona przez Wojewodę Pomorskiego w postępowaniu odwoławczym, które także przecież może co do zasady zostać uruchomione przez podmiot mający status strony postępowania. Z tych przyczyn chybione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 16 § 1, art. 147, art. 151 § 1 pkt 1, art. 149 § 1, art. 127 § 1, art. 128 K.p.a.

C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 127 § 1, art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb traktowanych jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. jako naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem strona skarżąca kasacyjnie sprowadza je do jednej konkluzji, wywodząc iż sąd wojewódzki błędnie przyjął, że K.F. posiadał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] lipca 2013 r. (w skardze kasacyjnej oczywiście błędnie wskazano na miesiąc wydania tej decyzji – "sierpień"). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stwierdzeń, które przypisano sądowi wojewódzkiemu nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uważna lektura tego uzasadnienia wskazuje, że WSA w Gdańsku nie przesądził statusu K.F., przeciwnie – ograniczył się do wskazania, że kwestię powyższą wyjaśni organ odwoławczy (zob. s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 31/14). Ta okoliczność przesądza o zupełnej nietrafności zarzutów sformułowanych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

D. Z powyższych względów uznać należało, że skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, co nakazywało jej oddalenie na zasadzie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.