Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 21/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 54,  art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1,2,3,  art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. Ż. i A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2021 r. (SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania A. Ż., J. Ż., A. B. i D. B. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 2021 r. (Nr [...]) ustalającej na rzecz Z. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM-3, obręb Krzyki.

Jak wynika z decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji postępowanie prowadzone było na wniosek Z. H. (dalej jako "inwestorka") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM-3, obręb Krzyki.

Uzasadniając decyzję odwoławczą SKO powołało art. 61 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – (Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej "upzp", zgadzając się z organem I instancji, że w okolicznościach sprawy wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki obligujące do wydania decyzji pozytywnej. Przede wszystkim zaznaczono, że w sprawie wystąpiła przesłanka dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna i wielorodzinna, jak również zabudowa usługowo-handlowa. Generalnie dominuje zabudowa jednorodzinna, ale w obszarze analizowanym występują też budynki wielorodzinne (działki nr [...] i nr [...]) oraz usługowo-handlowe (działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]). W ocenie SKO planowana przez inwestorkę funkcja mieszkaniowa wielorodzinna wpisuje się w funkcję sąsiedztwa. W żaden sposób nie da się stwierdzić, że funkcja wielorodzinna jest sprzeczna z istniejącą zabudową mieszkaniową i usługową, którą charakteryzuje intensywne zurbanizowanie, co zawsze rodzi konieczność znoszenia związanych z tym uciążliwości. Także przesłanka uzbrojenia terenu jest – zdaniem SKO - spełniona. Inwestorka uzyskała w tym zakresie wymagane zapewnienia. Zwrócono również uwagę, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej: ulicy W. K. SKO podzieliło też stanowisko organu I instancji w kwestii zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi, zaznaczając, że przedmiotowy teren figuruje w gminnej ewidencji zabytków, w związku z czym projekt decyzji został poddany uzgodnieniu z właściwym organem ochrony zabytków.

W dalszej części uzasadnienia SKO odniosło się do argumentacji stron sprzeciwiających się inwestycji, zwłaszcza do kwestii podniesionych w odwołaniu, stwierdzając, że nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej. SKO zaznaczyło w szczególności, że nie ma znaczenia usytuowanie istniejącego budynku inwestorki względem granicy z sąsiednią działką. Na etapie warunków zabudowy nie rozstrzyga się bowiem problematyki szczegółowego umiejscowienia budynku. Nie ma też – zdaniem SKO – podstaw do uznania, że decyzja lokalizacyjna zawiera nieprawidłowe ustalenia w zakresie liczby miejsc postojowych. Wskazuje ona bowiem jako minimalny wskaźnik 1-go miejsca na 1 lokal mieszkalny. Harmoniuje to z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Wrocławia, gdzie dla przedmiotowego terenu ustalono wskaźnik miejsc postojowych na poziomie 0,5 - 1,5 na jedno mieszkanie. SKO zaznaczyło przy tym, że w sprawie nie ma wiążącego charakteru stanowisko Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta wskazujące na konieczność ustalenia dwóch miejsc postojowych na jeden lokal mieszkalny. Zarządca drogi uzgadnia bowiem warunki zabudowy jedynie w zakresie włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą. Nie było też podstaw do podważania decyzji organu I instancji z uwagi na brak ustaleń w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. SKO zaznaczyło, że przeprowadzając analizę parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie bada się powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym, co przemawia za brakiem obowiązku wprowadzenia takiego ustalenia do decyzji lokalizacyjnej. Nadto warunki techniczno-budowlane określają jednoznacznie, że w przypadku zabudowy wielorodzinnej co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. Ż. i J. Ż. (dalej jako "strona skarżąca"), żądając uchylenia decyzji SKO jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 i 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez:

utrzymanie w mocy decyzji nieodpowiadającej prawu, u podstaw której legło błędne przekonanie, że zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na mieszkalny wielorodzinny na działce [...] spełnia wszystkie wymogi prawem przewidziane, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiają za wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego z uwagi na niespełnianie przepisów upzp,

odstąpienie od ustalenia parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nowej zabudowy z uwagi na to, iż mamy do czynienia z istniejącą zabudową, co spowodowało, że organy obu instancji odstąpiły od przeprowadzenia analizy, w szczególności odnoszącej się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jaki powinien zostać określony dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych i który powinien być inny niż dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co spowodowało, że na niewielkiej działce ma zafunkcjonować zabudowa wielorodzinna;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. 163, poz. 164 ze zm.) dalej jako: "rozporządzenie", polegające na błędnym uznaniu, że zmiana sposobu użytkowania na działce nr [...] stanowi kontynuację funkcji, podczas gdy zabudowa wielorodzinna występuję incydentalnie, a to nie pozwala na przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny stanowi kontynuację funkcji i nie narusza zasady zachowania ładu przestrzennego;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która narusza interesy osób trzecich, w szczególności wynikające z faktu, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny dotyczy istniejącego budynku, który jest zlokalizowany niezgodnie z warunkami technicznymi w odniesieniu do odległości od granicy z działką nr 19/2, które to zbliżenie nastąpiło na skutek zgody użytkowników sąsiedniej działki, jednak wyrażonej w okresie poprzedzającym budowę budynku tylko w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej;

4. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp, poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z uzgodnieniem zarządcy drogi z dnia 22 IX 2020 r., w którym Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu (znak:TUP.4013-2.378.70486.70.511.2020. MD) zobowiązał do zbilansowania miejsc postojowych i ich obsługi na terenie inwestora oraz określił ich liczbę - minimum 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny, gdy tymczasem w decyzji liczba ta została określona jako 1 miejsce postojowe (w tym miejsca w garażu) na 1 wydzielony lokal mieszkalny;

5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez:

a) niewłaściwą ocenę materiału dowodowego co doprowadziło do uznania, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa i w efekcie błędnego jej utrzymania,

b) niewłaściwe przyjęcie, że inwestorka w odniesieniu do planowanej inwestycji wystąpi z wnioskiem o pozwolenie na budowę, przedkładając dokumentację projektową, gdy tymczasem jak skarżący podnosili w toku postępowania - inwestorka po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokonania jedynie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co spowoduje, że kwestie, na które zwraca uwagę SKO nie będą podlegały weryfikacji.

W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty zwracając w szczególności uwagę, że inwestorka dokonała zgłoszenia przebudowy budynku jednorodzinnego, co oznacza, że zamierzenie będzie realizowane w trybie zgłoszeniowym a nie w oparciu o pozwolenie na budowę. Na etapie realizacyjnym nie dojedzie więc do weryfikacji dokumentacji technicznej z udziałem innych stron postępowania. Strona skarżąca podkreśliła, że należący do inwestorki budynek od strony frontowej usytuowany jest w bliskiej odległości od granicy z działką nr [...]. Jakkolwiek inwestorka uzyskała zgodę w tym zakresie, to jednak dotyczyła ona budynku jednorodzinnego a nie wielorodzinnego. W ocenie strony skarżącej zamierzenie godzi w porządek urbanistyczny bowiem nawiązuje do pojedynczych obiektów wielorodzinnych abstrahując od dominującej zabudowy jednorodzinnej. Podkreślono przy tym, że realizacja decyzji lokalizacyjnej spowoduje powstanie budynku wielorodzinnego z architekturą (formą) budynku jednorodzinnego, do czego nie ma wzorca w zabudowie sąsiedniej. W skardze zakwestionowano też ocenę sprawy w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych, zaznaczając, że w decyzji lokalizacyjnej nie uwzględniono treści uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych, wynoszącej 2 miejsca na 1 mieszkanie. W ocenie strony skarżącej konieczne było również określenie w decyzji minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, bowiem na skutek wyodrębnienia dodatkowych miejsc postojowych na terenie objętym wnioskiem, powierzchnia biologicznie czynna ulegnie na pewno zmianie. Tymczasem decyzja organu I instancji stanowi, że powierzchnia biologicznie czynna pozostaje bez zmian. W skardze zaznaczono, że teren działki nr [...] nie jest w stanie zapewnić wystarczającej liczby miejsc parkingowych, co wygeneruje typowe zjawisko parkowania na ulicy poza terenem należącym do inwestorki. Mieszkańcy doświadczyli już tej uciążliwości w okresie, gdy budynek inwestorki wykorzystywany był na cele lokalu gastronomicznego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko, odnosząc się do zarzutów skargi i wnosząc o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 9 V 2022 r. SKO wniosło o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.

Pismem procesowym z dnia 25 VII 2022 r. inwestorka wniosła o rozpatrzenie skargi w trybie zwykłym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące organ lokalizacyjny do ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak więc zmiana zagospodarowania tego terenu wymagała co do zasady ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany. Jak wynika z art. 61 ust. 1, 2 i 3 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego albo wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 VII 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Co istotne, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 upzp. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w upzp podmiotowemu prawu do zabudowy. W myśl bowiem art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji, oceniając zamierzenie inwestycyjne na terenie działki nr [...], AM-3, obręb Krzyki, zasadnie stwierdziły, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 upzp. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w kontrolowanej sprawie wniosek inwestorki dotyczył budynku już istniejącego, a zamierzona zmiana ograniczała się do zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na wielorodzinną czterolokalową. Zamierzenie inwestycyjne nie zakładało zaś żadnych zmian w zakresie parametrów architektonicznych budynku (kubatury, szerokości, wysokości, geometrii dachu), co ograniczało zakres koniecznych ustaleń w zakresie przesłanki dobrego sąsiedztwa do kwestii dotyczących kontynuacji funkcji istniejącej w sąsiedztwie, z pominięciem architektonicznych parametrów zabudowy.

W sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 upzp. Jak wynika z akt sprawy, obszar analizowany – zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia - został prawidłowo wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...], uwzględniając pełne granice wszystkich zabudowanych działek (akta organu I instancji, k. 155, 206).

Jak wynika z analizy, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. W. K. - są użytkowane w sposób pozwalający na stwierdzenie, że planowana funkcja wielorodzinna nie będzie naruszać istniejącego ładu przestrzennego. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej, istniejąca zabudowa ma charakter zróżnicowany. Jak trafnie stwierdziło SKO, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale występuje również zabudowa wielorodzinna (działki nr [...] i nr [...]) i usługowo-handlowa (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, to zabudowa wielorodzinna (działka nr [...]) oraz jednorodzinna (działki nr [...], nr [...] i nr [...]). W konsekwencji stwierdzić należy, że teren analizowany to bardzo intensywna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. W takich uwarunkowaniach funkcjonalnych nie sposób uznać, że planowana przez inwestorkę funkcja wielorodzinna koliduje z funkcją występującą w sąsiedztwie.

Teren inwestycji posiada niewątpliwie dostęp do drogi publicznej – ulicy W. K. (działka nr [...]dr).

Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak wynika z akta administracyjnych dotyczy to zarówno sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, elektrycznej jak i gazowej (akta organu I instancji, k. 50, 61, 122).

Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jako że jest to teren zabudowany i położony w granicach administracyjnych miasta.

Nie ma również podstaw do uznania, że zachodzi niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji poddany został uzgodnieniu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (akta organu I instancji, k. 156, 157). Jak wynika z akt administracyjnych, projekt decyzji pozytywnej został przedłożony do uzgodnienia i uzgodniony ze skutkiem milczącego uzgodnienia na zasadzie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Wprawdzie teren przeznaczony pod realizację inwestycji przylega do pasa drogowego drogi publicznej - gminnej (ul. W. K.), jednak z uwagi na wykonywanie w tym przypadku uprawnień zarządcy drogi przez organ lokalizacyjny (Prezydenta Wrocławia), wyłączony był – przewidziany w art. 53 ust. 4 pkt 9, w zw. z art. 64 ust. 1 upzp - obowiązek uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 106 kpa, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego realizacją planowanej inwestycji (tak też: WSA w Gdańsku w motywach wyroku z dnia 8 XI 2006 r., II SA/Gd 719/05, ONSAiWSA 2008/3/48; NSA w wyroku z dnia 24 IX 2009 r., II OSK 1455/08 - CBOSA). Nadmienić jednak należy, że pismem z dnia 22 IX 2020 r., działający z upoważnienia organu I instancji, Kierownik Działu w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu stwierdził, że istniejąca infrastruktura drogowa jest wystarczająca dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji (akta organu I instancji, k. 109).

W ocenie Sądu utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń także pod względem formalnym. Decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, a mianowicie:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (przy czym z uwagi na charakter inwestycji istniejące parametry linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości budynku oraz geometrii dachu pozostawione zostały bez zmian),

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Należy również zwrócić uwagę, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, sporządzony został przez uprawnioną osobę, o której mowa w art. 5 upzp. Postępowanie przed organami administracji zostało zaś przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom możliwość czynnego w nim udziału (art. 10 kpa).

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze należy przede wszystkim podkreślić, że nie znajduje w okolicznościach sprawy uzasadnienia argumentacja kwestionująca możliwość zmiany funkcji istniejącego budynku na wielorodzinną. Jakkolwiek rację ma strona skarżąca, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna, jednak taki stan rzeczy nie oznacza niedopuszczalności realizacji na tym obszarze funkcji wielorodzinnej. Podkreślić należy, że w konkretnym przypadku budynek o funkcji wielorodzinnej występuje w bezpośrednim sąsiedztwie ternu inwestycji. Co więcej, istniejąca linia zabudowy ul. Wojciecha Korfantego od strony nasypu kolejowego, przy której położony jest teren inwestycji, charakteryzuje się też licznie występującą zabudową usługowo-handlową. Nie sposób w takich warunkach mówić o zasadniczo jednorodzinnej zabudowie terenów sąsiednich, wykluczającej możliwość lokalizacji innej funkcji. Sąd zwraca uwagę, że powołane w skardze orzeczenia, tj. wyrok tutejszego Sądu z dnia 24 VII 2019 r., II SA/Wr 259/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 IV 2017 r., II OSK 2056/15, mające potwierdzać tezę o konieczności zachowania zgodności nowej inwestycji z zabudową dominującą w sąsiedztwie, wydane zostały w odmiennych okolicznościach faktycznych, niż występujące w niniejszej sprawie. Pierwszy wyrok dotyczył inwestycji planowanej na terenie wyodrębnionego urbanistycznie kwartału zabudowy charakteryzującego się jednolitą funkcją. Drugi zaś - inwestycji nawiązującej do tzw. "dalekiego sąsiedztwa" dostępnego z innej drogi niż teren inwestycji. Nie sposób takich stanów faktycznych porównać z okolicznościami kontrolowanej sprawy, gdzie zabudowa sąsiednia ma zróżnicowany i dość intensywny charakter (brak uporządkowanych kwartałów zabudowy), zaś planowana przez inwestorkę funkcja wielorodzinna występuje już w bezpośrednim sąsiedztwie.

Nie można także podzielić argumentu skargi podnoszącego, że planowana inwestycja godzi w istniejący porządek urbanistyczny, poprzez przeznaczenie obiektu o formie architektonicznej budynku jednorodzinnego na cele wielorodzinne. Przede wszystkim, organ lokalizacyjny nie ma podstaw do zakwestionowania formy zabudowy istniejącej na terenie inwestycji, skoro zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje jakichkolwiek zmian w tym zakresie. W świetle powołanych wyżej przesłanek z art. 61 upzp istotne jest, że ta forma nie ulegnie zmianie w stosunku do dotychczasowej, co zwalniało organ lokalizacyjny z obowiązku weryfikowania architektonicznych parametrów zabudowy sąsiedniej.

Z tych samych względów nie można podzielić zarzutów powołujących się na usytuowanie istniejącego budynku względem granic. W sprawie jest bezsporne, że budynek znajdujący się na terenie inwestycji wykonany został legalnie. Inwestorka uzyskała w przeszłości zarówno decyzję ustalającą warunki zabudowy jak i pozwolenie na budowę. Na obecnym zaś etapie rozstrzygana była wyłącznie kwestia ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Jak trafnie wyjaśniło SKO, organ lokalizacyjny zasadniczo nie posiada uprawnień do oceny planowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym bardziej nie można mu przypisać takich kompetencji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której wyłącznym przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku.

Odnosząc się do kwestii ustalonego w decyzji minimalnego wskaźnika miejsc postojowych (jedno miejsce na mieszkanie), to nie można zgodzić się z argumentem skargi, jakoby wskaźnik ten naruszał treść uzgodnienia z zarządcą drogi. Jakkolwiek rację mają skarżący podnosząc, że z pisma z dnia 22 IX 2020 r. Kierownika Działu w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu wynika, że należy zapewnić minimum 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny, jednak pismo to nie miało charakteru wiążącego. Jak już wyżej wyjaśniono z uwagi na wykonywanie w tym przypadku uprawnień zarządcy drogi przez organ lokalizacyjny (Prezydenta Wrocławia), wyłączony był – przewidziany w art. 53 ust. 4 pkt 9, w zw. z art. 64 ust. 1 upzp - obowiązek uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 106 kpa, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego realizacją planowanej inwestycji. Pismo to nie miało zatem charakteru uzgodnienia wiążącego organ lokalizacyjny. Należy zaznaczyć, że obowiązujące przepisy nie normują zasad, jakimi organ lokalizacyjny ma się kierować przy ustalaniu wskaźnika miejsc postojowych. Powszechnie przyjętą i akceptowaną w orzecznictwie praktyką przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej jest nawiązanie w tym zakresie do ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie. W konkretnym przypadku teren inwestycji jest zlokalizowany w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Wrocławia w strefie pośredniej dostępności komunikacyjnej (Kierunki zagospodarowania przestrzennego - polityka zrównoważonej mobilności, rys. 14 do Studium). Dla tej strefy w Studium ustalono wskaźnik miejsc postojowych na poziomie 0,5 - 1,5 na jedno mieszkanie. W zaskarżonej decyzji przyjęto wskaźnik mieszczący się w przedziale wyznaczonym w Studium. Ponadto, jak trafnie wyjaśniło SKO, biorąc pod uwagę położenie terenu inwestycji i zagospodarowanie sąsiedztwa, ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji. To zaś, czy będzie możliwa lokalizacja ustalonych w decyzji lokalizacyjnej miejsc parkingowych jest poza zainteresowaniem organów lokalizacyjnych. Inwestorka, otrzymując decyzję o warunkach zabudowy, powinna bowiem tak zorganizować zagospodarowanie terenu, aby wykonać wszystkie jej postanowienia. W przypadku zaś, gdy zagospodarowanie terenu nie będzie przewidywało przewidzianej w decyzji lokalizacyjnej liczby miejsc parkingowych inwestorka nie otrzyma akceptacji organu architektoniczno-budowlanego. W konsekwencji, to organ architektoniczno - budowlany będzie badał zgodność przedstawionego sposobu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i warunkami techniczno - budowlanymi.

Nie ma również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarty w niej zapis dotyczący powierzchni biologicznie czynnej. W decyzji lokalizacyjnej zapisano bowiem, że wskaźnik ten pozostaje "bez zmian". W skardze zaś podniesiono, że wskaźnik ten ulegnie zmianie z uwagi na konieczność zorganizowania przez inwestorkę dodatkowych miejsc postojowych. Sąd zwraca uwagę, że zapisy decyzji lokalizacyjnej warunkowane są zasadniczo treścią wniosku złożonego przez inwestorkę i będą wiążące na etapie realizacji inwestycji. Skoro zaś inwestorka nie zakwestionowała decyzji lokalizacyjnej w tym zakresie, to znaczy że przewiduje możliwość realizacji inwestycji przy zachowaniu dotychczasowego obszaru powierzchni biologicznie czynnej.

Odnośnie do podniesionych w skardze okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo faktycznego zaspokojenia potrzeb parkingowych wynikających ze zmiany funkcji, poprzez zajęcie pasa drogowego ul. W. K., to tego rodzaju argumentacja nie może być uznana za wystarczającą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Kwestionowana decyzja lokalizacyjna jednoznacznie obliguje inwestorkę do zapewnienia wymaganej ilości miejsc parkingowych na terenie działki nr [...], tak więc nie ma podstaw do kwestionowania jej legalności w tym zakresie. Tak samo nie ma podstaw do podważania decyzji lokalizacyjnej z powodu możliwości realizacji przez inwestorkę robót budowlanych w trybie zgłoszeniowym. Tryb ten został bowiem przewidziany przez ustawodawcę, jako forma właściwa do uzyskania zgody budowalnej dla określonych rodzajów robót budowlanych. W świetle zaś art. 61 upzp, przesłanki ustalenia warunków zabudowy są takie same w przypadku inwestycji wymagających pozwolenia na budowę jak i w przypadku inwestycji realizowanych w trybie zgłoszenia. Wnioskowana inwestycja spełnia te przesłanki, dlatego też nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.