Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 39/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 325/21 w sprawie ze skargi A. Ś. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o rozliczenie dotacji celowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić A. Ś. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 325/21, po rozpoznaniu skargi A. Ś., na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa, z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dotacji celowej na wykonanie zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony, środowiska obejmującego termoizolację budynku jednorodzinnego, w pkt. I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, w pkt. II. zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącej kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku A. Ś. o udzielenie dotacji celowej na wykonanie zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego termoizolację budynku jednorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w ramach Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, dokonanie zapłaty za fakturę VAT nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., zgodnie z potwierdzeniem przelewu, wskazującym datę wpływu należnej opłaty na rachunek wystawcy faktury, miało miejsce dnia [...] listopada 2020 r. Termin na rozliczenie przedmiotowej dotacji (określony umową), przypadał na dzień [...] listopada 2020 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, ogniskuje się wokół problemu prawidłowości rozliczenia dotacji celowej, udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej Kraków na termomodernizację budynku jednorodzinnego.

Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, skarżąca nie rozliczyła prawidłowo przyznanej dotacji, albowiem nie przedstawiła we właściwym terminie, dowodu zapłaty za fakturę, będącą dowodem realizacji zadania. Stwierdzono brak podstawy do wypłacenia środków finansowych tytułem dotacji, ze względu na fakt, iż skarżąca nie wywiązała się z terminu określonego w umowie. Nie poniosła wydatku - nie opłaciła kwoty faktury ani na dzień realizacji zadania, ani na dzień złożenia wniosku o rozliczenie dotacji wraz z wymaganymi załącznikami wskazanymi w umowie.

Z kolei w ocenie skarżącej, wbrew twierdzeniom organu, dowód przedmiotowej zapłaty ma być złożony wyłącznie w sytuacji, gdy płatność ta dokonywana jest w formie innej niż przelew na rachunek bankowy wykonawcy, a więc w przypadku zapłaty gotówką. Rozliczenie skarżącej z wykonawcą nastąpiło natomiast w formie bezgotówkowej na podstawie faktury nr [...] z dnia [...] listopada 2020r., potwierdzającej realizację zadania. Ww. faktura została opłacona w drodze przelewu na rachunek bankowy podmiotu, który dokonał termomodernizacji nieruchomości. Nastąpiło to zgodnie ze standardowym terminem płatności, wskazanym w fakturze, wynoszącym 14 dni. Ze względu na to, że płatność została dokonana w obrocie bezgotówkowym, dowodu jej zapłaty nie trzeba było dołączyć do wniosku o rozliczenie dotacji. W opinii skarżącej, fakt rzeczywistego wykonania zadania i osiągnięcia celu ekologicznego w zakreślonym terminie, na co przekazywana jest przez organ dotacja celowa, potwierdzony został protokołem odbioru oraz samą fakturą, nie zaś faktem jej opłacenia.

W tak zarysowanym sporze, Sad I instancji rację przyznał skarżącej.

WSA wskazał, że zgodnie z uchwałą nr ClI/2657/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa (dalej: "uchwała") i zmieniającą ją uchwałą nr XXXVI/914/20 z dnia 26 lutego 2020 r., Inwestor zobowiązany jest do rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie, czyli w przypadku umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. (dalej: "umowa"), zawartej pomiędzy skarżącą, a Gminą Miejską Kraków - do dnia 10 listopada 2020 r.

Według § 34 ust. 1 pkt 1 uchwały, Inwestor zobowiązany jest do rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie. Z kolei w § 2 umowy Strony umowy ustaliły termin realizacji zadania - od dnia zawarcia umowy do dnia 10 listopada 2020r. W przedmiotowym przypadku ten termin obejmuje okres od dnia 26 sierpnia 2020r. do dnia 10 listopada 2020r. Po wykonaniu zadania, inwestor zobowiązany jest do rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie. Zgodnie z § 3 ust. 4 umowy - wypłata miała nastąpić przelewem na konto J. Ś. Z § 32 uchwały wynika, że złożenie wniosku o rozliczenie dotacji po upływie terminu realizacji zadania może skutkować odmową przekazania dotacji.

Z kolei § 4 umowy, reguluje obszernie kwestie rozliczenia dotacji. Jak wynika z § 4 ust. 3 umowy – dla potwierdzenia wykonania zadania, w terminie i zakresie zgodnym z niniejszą umową, Inwestor przedłoży dokumenty zawierające wyszczególnienie wykonanych parametrów: 1) fakturę/rachunek zawierającą/y opis sporządzony przez przedsiębiorcę i przez niego podpisany z wyodrębnieniem wartości kosztów, o których mowa w § 1 ust. 2 niniejszej umowy; 2) protokół odbioru Zadania wystawiony przez przedsiębiorcę realizującego Zadanie; zaakceptowany przez Inwestora poświadczającego odbiór prac bez zastrzeżeń. Z kolei § 4 ust. 4 umowy stanowi, że dla potwierdzenia poniesienia kosztów koniecznych do wykonania zadania, Inwestor przedłoży oryginały prawidłowo wystawionych na Inwestora faktur/rachunków, zawierających w szczególności: 1. datę dokonania sprzedaży i wystawienia faktury/rachunku, w terminie realizacji zadania określonym w § 2 ust. 1 umowy - do dnia 10 listopada 2020r.; 2. adres odbiorcy/nabywcy faktury/rachunku zgodny z adresem Inwestora wykazanym na wniosku o udzielenie dotacji; 3. nazwę usługi wykonanej w ramach zadania zrealizowanego zgodnie z postanowieniami § 1 ust. 2 umowy i wnioskiem o udzielenie dotacji ze wskazaniem jego lokalizacji, o ile lokalizacja ta różni się od adresu Inwestora wykazanego na wniosku o udzielenie dotacji; 4. wartość brutto obejmującą koszty inwestycyjne konieczne do realizacji zadania. W przypadku przedłożenie faktury/rachunku obejmującego również inne koszty, Inwestor przedłoży także finansowo-rzeczowy wykaz usług/zakupów wykraczających poza koszty konieczne zadania. Wykaz ten powinien zawierać opis poniesionych kosztów wskazanie faktury/rachunku, których dotyczą. W § 4 ust. 4 pkt 5 umowy wskazano, że dla potwierdzenia poniesienia kosztów koniecznych do wykonania zadania, Inwestor przedłoży oryginały prawidłowo wystawionych na Inwestora faktur/rachunków, zawierających w szczególności potwierdzenie zapłaty za fakturę/rachunek, w przypadku gdy płatność nie jest realizowana na konto przedsiębiorcy realizującego zadanie - jak w przedmiotowym przypadku. Faktury/rachunki niespełniające wymogów określonych umową nie zostają uwzględnione (§ 4 ust. 5).

Mając na uwadze powyższe zapisy umowy, istotne z punktu widzenia badanej spawy są zapisy § 4 przedmiotowej umowy dotyczące rozliczenia dotacji, a szczególne znaczenie ma treść § 4 ust. 4 pkt 5 umowy, który stał się podstawą odmowy przyznania dotacji przez Prezydenta Miasta Krakowa.

W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie to było jednak błędne, albowiem zapis ten nie dotyczył sytuacji skarżącej. Strony umowy zastrzegły w sposób precyzyjny sposób rozliczenia dotacji, a w tym warunek, że potwierdzenie zapłaty za fakturę należy przedłożyć w sytuacji, gdy płatność nie jest realizowana na konto przedsiębiorcy, realizującego zadanie.

Dotyczy to zatem płatności gotówkowych. A contrario, w sytuacji, gdy płatność realizowana jest przez rachunek bankowy § 4 ust. 4 pkt 5 umowy, nie może mieć zastosowania w myśl zasady, jeżeli norma prawna, wiąże konsekwencje tylko z faktami w niej wymienionymi, to konsekwencje te nie wiążą się z innymi faktami.

W niniejszej sprawie z faktury nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., skarżąca oraz Wykonawca (Firma Handlowo-Usługowa A), potwierdzają realizację zadania objętego przedmiotową dotacją. Faktura opiewa na kwotę 50000.00 zł. Forma płatności została określona, jako przelew z terminem płatności 14 dni (tj. 23 listopada 2020 r.). W fakturze został wskazany numer konta, na który środki miały być przelane.

Powyższe wskazuje, że w kontrolowanej sprawie, nie mógł mieć zatem zastosowania § 4 ust. 4 pkt 5 umowy, bowiem w ww. fakturze, płatność została określona na konto przedsiębiorcy wykonującego zadanie. Żadne inne przepisy uchwały, ani też zapisy umowy w takiej sytuacji, jak u skarżącej, nie przewidują obowiązku przedłożenia w dniu rozliczenia dowodu zapłaty za fakturę.

W świetle powyższych regulacji oraz rozważań, Sąd I instancji przyznał rację skarżącej i uznał zarzuty skargi za zasadne. Zgodził się ze skarżącą, że organ nie powinien formułować umowy, która będzie określała inne warunki, niż w rzeczywistości. Inne rozwiązania organu, nie mogą wprowadzać strony w błąd, a na podstawie zapisów przedmiotowej umowy, strona nie miała podstaw, aby przyjąć tok rozumienia spornego zapisu, jaką prezentuje organ. Sposób rozumienia umowy, jaki próbuje narzucić organ jest nieuprawniony i nie wynika z jej treści. Prawdą jest, że skarżąca nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nieuprawnionej, rozszerzającej wykładni, dokonywanej przez organ w zakresie pojedynczego przepisu umowy, który, co wprost wynika z jego treści, nie ma zastosowania w badanej sprawie. Niewątpliwie taki sposób postępowania organu, stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które skarżąca podnosiła w skardze, tj. m.in. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8) oraz zasady informowania stron (art. 9 k.p.a).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Krakowa wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na wypadek uznania przez Sąd, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) art 403 ust 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z poźn. zm.) oraz art 126 w związku z art. 127 ust 1 pkt 1) lit f, art. 221 ust 2 oraz art 221 ust. 3 oraz art 250, art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z poźn. zm.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędną wykładnią § 4 ust. 4 pkt 5 zawartej umowy znak: [...];

2) § 21, § 34 ust 1 pkt 1) oraz pkt 2) i §29 ust 2 Uchwały Nr CII/2657/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa (Dz. Urz Woj. Małop. z 2019 poz. 5462 ) zmienionej Uchwałą Nr XXXVI/914/20 z dnia 26 lutego 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r. poz. 1985) oraz § 4 ust 4 pkt 5, § 4 ust 5 i § 3 ust 3 wzoru umowy stanowiącego załącznik nr 4 do ww. Uchwały - poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędną wykładnią § 4 ust 4 pkt 5; § 4 ust 5 i § 3 ust 3 umowy znak: [...] zawartej ze Skarżącą, o treści zgodnej z § 4 ust 4 pkt 5, § 4 ust 5 i § 3 ust 3 wzoru umowy stanowiącego załącznik nr 4 do Uchwały - tj. wykładnią dokonaną z pominięciem wspomnianych na wstępie przepisów, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż do rozliczenia dotacji mogło dojść mimo braku przedstawienia przez Skarżącą dokumentu wskazanego w § 4 ust 5 pkt 5) zawartej umowy, mimo, że w takiej sytuacji brak możliwości wykazania, że Inwestor poniósł koszty kwalifikowane realizacji Zadania, o jakich mowa w § 3 ust. 3 umowy oraz pomimo zastrzeżenia zawartego w § 4 ust 5 umowy, że faktury /rachunki nie spełniające wymogów określonych umową nie zostaną uwzględnione w rozliczeniu;

3) naruszenie art 487 kodeksu cywilnego w związku z § 4 ust 4 pkt 5 w zw. z § 3 ust 1 umowy znak: [...] poprzez dokonanie wykładni treści zawartej umowy sprzecznej z art. 487 kodeksu cywilnego, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że Inwestor wykonał w terminie określonym umową zadanie, na które udzielono dotacji, mimo, że w czasie wskazanym w umowie nie dokonał zapłaty z tytułu umowy wzajemnej zawartej z wykonawcą prac budowalnych.

Z kolei na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:

4) naruszenie art. 487 k.p.a., art 8 k.p.a. oraz art 9 k.p.a. w związku z art 146 § 1 p.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz 137) polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej kontroli działania administracji publicznej i bezzasadne zarzucenie Organowi naruszenia przepisów prawa oraz zasad wyrażonych w powołanych przepisach k.p.a. skutkujące uchyleniem zgodnego z prawem rozstrzygnięcia Organu mimo, iż zgodnie z wyrażoną wart. 6 k.p.a. zasadą praworządności Organ administracji publicznej był zobowiązany i uprawniony wyłącznie do działania na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy.

W tej sprawie zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a zatem zgodnie z art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany w sprawie wyrok Sądu I instancji oraz odrzucił skargę.

Na wstępie należy wskazać, że uregulowanie zasad udzielania dotacji celowej w ramach rozwoju odnawialnych źródeł energii ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały (art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska), zaś uchwała taka jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym.

Z mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie uchwały Rady Miasta Krakowa z 23 maja 2018 r., nr ClI/2657/18 w sprawie przyjęcia Programu termomodernizacji budynków jednorodzinnych dla Miasta Krakowa i zmieniającej ją uchwałą nr XXXVI/914/20 z dnia 26 lutego 2020 r., wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji celowej na realizację zadań ochrony środowiska, obejmujących termomodernizację budynków jednorodzinnych, na dwa etapy.

Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. Ten etap kontroli formalnej i merytorycznej, kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego, umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Działanie to należy kwalifikować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądów administracyjnych.

Z kolei etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 4 uchwały. Według § 17 pkt 5 uchwały zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy. Z kolei niepodpisanie przez beneficjenta umowy o udzielenie dotacji uznaje się za rezygnację z udziału w Programie w danym roku (§ 20 uchwały). W § 34 uchwały określono tryb postępowania w sprawie rozliczenia dotacji.

We wzorze umowy, stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały przewidziano przypadki odmowy wypłacenia dotacji. Zgodnie z § 8 wzoru umowy są to następujące przypadki:

1) niewykonania prac określonych w § 1 ust. 2 niniejszej umowy;

2) niezgodności zakresu faktycznie wykonanych prac z dokumentami przedstawionymi, jako załączniki do wniosku o rozliczenie dotacji,

3) niezrealizowania Zadania w terminie określonym w § 2 ust. 1 niniejszej umowy,

4) niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w § 4 ust. 9,

5) nieposiadania proekologicznego systemu ogrzewania przed dniem złożenia wniosku o rozliczenie dotacji.

Ponadto w § 10 pkt 3 wzoru umowy wskazano: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą umową stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego oraz uchwały, o której mowa w § 1 ust. 2 niniejszej umowy", a w pkt 5: "Wszelkie spory wynikające na tle stosowania niniejszej umowy rozstrzygać będzie Sąd właściwy dla Miasta".

W świetle przywołanych przepisów uchwały i poszczególnych zapisów wzoru umowy, będącego integralną częścią uchwały, ten etap ma charakter cywilnoprawny. Zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku przez możliwość jej podpisania przez zainteresowanego na wskazanych w umowie warunkach. Jest to co prawda umowa adhezyjna (przystąpienia), której charakterystyczną cechą jest to, że jeden z kontrahentów ma prawo wyłącznego dyktowania warunków danej umowy (w tym przypadku narzuconych przez ustawę), druga zaś strona ma w praktyce tylko dwa uprawnienia: może umowę podpisać lub może zrezygnować z zawarcia umowy. Jednakże nie zmienia to faktu, że umowa zawierana jest w warunkach fakultatywności, nie obowiązku. Podsumowując, w sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia przyznawane jest na podstawie zawieranej umowy, trudno mówić o wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym.

Konkludując należy zatem uznać, że te dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2020 r. jest elementem działania w ramach drugiego z wyżej wskazanych etapów, tj. etapu cywilnoprawnego. Wynika to zarówno z treści zawartej umowy jak i bezpośrednio z treści pisma.

Zauważyć należy, że skarżąca realizując warunki zawartej umowy cywilnoprawnej, w dniu [...] listopada 2020 r. złożyła wniosek o rozliczenie przez Gminę Miejską Kraków dotacji celowej. W odpowiedzi na wniosek skarżącej Prezydent Miasta Krakowa wystosował pismo opatrzone datą [...] grudnia 2020 r. wskazując w nim, że dotyczy ono rozliczenia dotacji celowej z budżetu Gminy Miejskiej. Z jego pierwszego akapitu wynikało, że (cyt.): "W związku ze złożonym dnia [...].11.2020 roku do Urzędu Miasta Krakowa wnioskiem o rozliczenie przez Gminę Miejską Kraków dotacji celowej [...], informuję, iż wniosek zostaje rozpatrzony negatywnie". Wyjaśniono w nim, że w § 4 umowy z [...] sierpnia 2020 r. przedstawiono warunki rozliczenia dotacji. Przewidziano bowiem obowiązek przedłożenia w Wydziale ds. jakości powietrza urzędu Miasta Krakowa po wykonaniu zadania, jednak nie później niż do dnia 10 listopada 2020 r. wniosku o rozliczenie dotacji, oraz do potwierdzenia wykonania Zadania, fakturę /rachunek zawierającą opis sporządzony przez przedsiębiorcę przez przedsiębiorcę i przez niego podpisany z wyodrębnieniem wartości kosztów, oraz protokół odbioru Zadania wystawiony przez przedsiębiorcę realizującego Zadanie. Z kolei dla potwierdzenia poniesienia kosztów koniecznych do wykonania Zadania, Inwestor miał obowiązek przedłożenia oryginałów prawidłowo wystawionych na Inwestora faktur/rachunków, zawierających w szczególności: 5) potwierdzenie zapłaty za fakturę/rachunek, w przypadku gdy płatność nie jest realizowana na konto przedsiębiorcy realizującego Zadanie. Zapis § 4 pkt 4 ppk 5 umowy był podstawą odmowy przyznania dotacji przez prezydenta Miasta Krakowa. Prezydent poinformował, że z uwagi na nieopłacenie faktury w terminie przewidzianym umową, wniosek o rozliczenie dotacji został rozpatrzony negatywnie.

Z treści zacytowanych fragmentów pisma Prezydenta wynika, że pismo to jest odpowiedzią jednej ze stron stosunku cywilnoprawnego, na wniosek drugiej strony tego stosunku złożony celem potwierdzenia wykonania przedmiotu zawartej umowy cywilnoprawnej. Już chociażby z tego powodu nie można uznać aby pismo to mogło podlegać kontroli sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że aby uznać akt lub czynność za podlegające kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać łącznie cztery warunki, to jest: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; muszą mieć charakter publicznoprawny; muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; muszą dotyczyć uprawnień indywidualnego podmiotu lub jego obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa, a więc musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy po raz wtóry wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła pismo, w którym organ wyjaśnił, treść zapisów łączącej skarżącą z gminą umowy, ale nie tylko. Intencją Prezydenta było także, co wprost wynika z treści zakwestionowanej przez skarżącą treści pisma, poinformowanie beneficjenta, że:

1. weryfikacja finansowa przedłożonych przez skarżącą dokumentów wykazała, że do dnia terminu realizacji zadania nie dokonała wydatku w postaci opłacenia kwoty faktury w wysokości 50 000,00 zł.

2. wspomniana faktura została opłacona po terminie określonym w umowie;

3. wydatek poniesiony przez skarżącą po dniu 10 listopada 2020 r. nie stał się zatem wydatkiem współfinansowanym z programu operacyjnego;

4. faktura ta zatem nie została przyjęta do rozliczenia i wypłacenia środków finansowych tytułem dotacji.

Zatem bez wątpienia pismo to jest informacją w zakresie realizacji postanowień umowy cywilnoprawnej łączącej skarżąca i gminę. Ma ono wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata.

W tym miejscu niezbędna jest dygresja, iż postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny. Powyższe regulacje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.

Należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, np. w sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. w przypadku, gdy faktury dołączone do jej wniosku o rozliczenie dotacji nie zostały przyjęte do rozliczenia. Odnotowania wymaga, że w umowie zawartej w rozpoznawanej sprawie ze skarżącą, wpisano klauzulę prorogacyjną. Klauzulę taką zawiera się w umowach cywilnoprawnych na podstawie art. 46 k.p.c., zgodnie z którym strony mogą umówić się na piśmie o poddanie sądowi pierwszej instancji, który według ustawy nie jest miejscowo właściwy, sporu już wynikłego lub sporów mogących w przyszłości wyniknąć z oznaczonego stosunku prawnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych, nie może być regulowany przez umowę cywilnoprawną. Musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Zatem w świetle zapisów umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącą i gminę, w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie, uzyskuje on prawo do skutecznego wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wynika m.in. z klauzuli prorogacyjnej zawartej w umowie łączącej skarżącą z gminą. Zatem zasada z art. 45 Konstytucji RP może zostać zrealizowana w realiach niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest to kolejne orzeczenie, z którego wynika brak kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw jak niniejsza (por. wyrok z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1063/21, sygn. akt I GSK 1635/21 oraz postanowienia NSA: z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1767, z 16 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 1691/21 i sygn. akt I GSK 203/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Zgodnie z art. 203 ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło "w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej". W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z urzędu na podstawie art. 189 ppsa z przyczyn niezależnych od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej. Nie jest to sytuacja przewidziana w art. 203 ppsa. Nie zaistniała zatem przesłanka wskazana w art. 209 ppsa w zakresie obowiązku orzekania o kosztach.

O zwrocie wpisu od skargi na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego (pkt 3 sentencji).