Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2131/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 229
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 281/16 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 281/16, po rozpoznaniu skargi H.B. (skarżąca), na decyzję nr [...] Wojewody M. (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2014r. skarżąca wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. G. [...], oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako dawna dz. nr [...], stanowiąca obecnie część dz. ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] o powierzchni 6195 m2.

Prezydent [...] (organ I instancji) po rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy G., wchodzącej w skład aktualnej działki o nr ew. [...] z obr. [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] objętej aktem notarialnym z dnia [...] października [...]. rep. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. G. oznaczona jako dawna działka [...] z dawnego obrębu 6[...] o powierzchni 7353 m2 uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] została wykupiona na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] października 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (u.z.t.w.n.). Część przedmiotowej nieruchomości stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 61 arów 95 m2 (KW nr 44253), przeznaczona została pod budowę bazy warsztatowo-remontowej. Pozostała część nieruchomości o powierzchni 11 arów 58 m2 w dniu wykupu znajdowała się poza lokalizacją powyższej bazy. Decyzją Wojewody W. nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. na terenie obejmującym m. in. dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] S.A. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz w/w podmiotu ujawnione zostało w księdze wieczystej wpisem z dnia [...] stycznia 1993r. (KW nr [...]).

Umową z dnia [...] grudnia 2000 r. rep. A Nr [...] przeniesiono prawo użytkowania wieczystego m. in. przedmiotowej nieruchomości z w/w Zakładu [...] S.A. na spółkę działającą pod firmą: [...] sp. z o.o., co zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ I instancji ustalił i wskazał również, że część działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6195 m2 (dawna działka o nr ew. [...]) odpowiada obecnie części działki ew. nr [...] o pow. z obr. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na dominujący w orzecznictwie pogląd, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie występuje właśnie taki przypadek, bowiem decyzją Wojewody W. nr [...] z dnia [...] lipca 1992r., na terenie obejmującym m. in. dawną działkę nr [...], zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego – Zakładu [...] S.A., z wpisem do księgi wieczystej w dniu [...] stycznia 1993 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 417 § 1 k.c., polegające na naruszeniu prawa do domagania się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów, zważywszy, że ustalenia dotyczące zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji należą do wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej, bowiem oczywisty jest fakt, że wniesienie pozwu o zapłatę odszkodowania z tytułu naruszenia prawa do pozwu wymaga wykazania, iż prawo to zostało naruszone;

- naruszenie art. 63 Konstytucji w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a, poprzez brak odniesienia się do wniosków podniesionych w piśmie z dnia [...] października 2014 r. (pkt 2), w którym skarżąca żądała przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego i z zeznań świadka;

- naruszenie art. 63 Konstytucji w zw. z art. 8, 11 k.p.a. w zw. z przepisami Działu VIII k.p.a. i w zw. z pismem z dnia [...] października 2014r., w którym wnioskowano o implementowanie do sprawy zwrotu przedmiotowej działki uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988r., III AZP 11/87;

- naruszenie konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji, poprzez nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 Konstytucji oraz w zw. z art. 7, 9, 11, 78 i art. 107 § 3 k.p.a. i nieuwzględnienie odwołania skarżącej w części dotyczącej przeprowadzenia dowodu przez biegłego w przedmiocie zbędności/niezbędności wywłaszczonej działki na cel określony w umowie wywłaszczeniowej, oraz nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu w toku postępowania;

- naruszenie art. 66 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się od rozpoznania podania zawierającego kilka spraw.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Stosownie natomiast do treści art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W ocenie Sądu I instancji, z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że nieruchomość wywłaszczona, jeżeli została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste nie podlega zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W przypadku więc ustalenia istnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 229 u.g.n., przepisy artykułu 136 i 137 nie mają zastosowania. W przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie, skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej, prawo użytkowania wieczystego.

Sąd I instancji podkreślił, że kluczowe znaczenie w przedmiotowym postępowaniu miała okoliczność stanowiąca negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było ustalenie, czy ta przesłanka istnieje. Z uwagi na jej wystąpienie brak było podstaw do wyjaśnienia kwestii zbędności nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14), że w takiej sytuacji badanie tych okoliczności jest zbędne, gdyż zwrot nieruchomości nie może nastąpić, a kwestia odszkodowawcza stanowi odrębne zagadnienie. Niewątpliwe ograniczenie własności wynikające z tego przepisu ma jednak charakter proporcjonalny z uwagi na konieczność ochrony własności osób trzecich, które nabyły nieruchomość i nie narusza art. 64 Konstytucji.

Sąd I instancji uznał, że wydanie przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie decyzji umarzającej postępowanie nie stanowiło uchybienia powodującego konieczność uchylenia tej decyzji. Zarówno w wyniku decyzji umarzającej, jak i decyzji odmownej nie następuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja umarzająca wbrew twierdzeniu skarżącej nie zamyka jej drogi do ewentualnego uzyskania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z niemożnością odzyskania nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo ustalony stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot przedmiotowej działki skarżącej. Tym samym niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieprzeprowadzenia w należyty sposób postępowania wyjaśniającego. W kontekście powyższych rozważań, za niezasadne Sąd I instancji również uznał zarzuty dot. naruszenia przez organ art. 63 i 32 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, domagając się:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz ponownego rozpoznania sprawy przez ten Sąd na podstawie art. 179a p.p.s.a.;

2) w przypadku niezastosowania powołanego wyżej przepisu, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a.;

3) w przypadku niezastosowania przepisów, o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej, wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a.), pomimo że organ odwoławczy wydając dnia [...] listopada 2015 r. decyzję nr [...], dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co pozwala w dalszej kolejności postawić Sądowi I instancji zarzuty naruszenia:

1) art. 105 § 1 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie brak było spełnienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego (postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe), w związku z czym organy bezprawnie uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty;

2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1) i 2) i art. 229 u.g.n. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, przez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od obowiązku poczynienia ustaleń i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji może przyczynić się do znacznego utrudnienia, a nawet uniemożliwienia skarżącej dochodzenia przed sądem cywilnym odszkodowania względem Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;

3) art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwości uzasadnień wydawanych w niniejszej sprawie decyzji;

4) art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP, przez naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przywoływanych wyżej przepisów w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje;

5) art. 229 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędne uznanie, że spełniona jest negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. (błędna wykładnia i zastosowanie) w sytuacji, gdy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie doszło ze względu na prawa majątkowe osób trzecich (skarżącej), o których mowa w powołanym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (nieuzasadnione niezastosowanie), stanowiące negatywną przesłankę uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z mocy prawa;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione były przesłanki utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji wydanej w I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty przemawiające za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Sąd kasacyjny po dokonaniu weryfikacji powyższych zarzutów uznał, że są one bezzasadne.

Po pierwsze, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. "poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwości uzasadnień wydawanych w niniejszej sprawie decyzji".

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w tym, że kontrolowane organy (a za nimi Sąd pierwszej instancji) nie zbadały, czy przed dniem 1 stycznia 1998 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /u.g.n./) doszło do skutecznego prawnie ustanowienia na spornej nieruchomości (działka nr [...] położona w dzielnicy [...]) prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Jeśli bowiem nie doszło do ustanowienia tego rodzaju prawa, to wynikająca z art. 229 u.g.n. przesłanka negatywna istnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, nie została spełniona, a zatem roszczenie zwrotowe podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu.

Stanowisko skargi kasacyjnej w powyższym zakresie jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony w sposób legalny. Z akt sprawy wynika bowiem, że obowiązująca ostateczna decyzja Wojewody W. nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdziła na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że będące państwową osobą prawną przedsiębiorstwo państwowe ("Zakłady [...]") nabyło z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy ustawy prawo użytkowania wieczystego gruntu (obejmującego m.in. sporną działkę nr [...] 4) oraz prawo własności budynków i urządzeń znajdujących na tym gruncie. Powyższe prawa zostały prawomocnie wpisane do księgi wieczystej z dniem [...] stycznia 1993 r. Tym samym brak było podstaw, aby podważać ustalenia faktyczne w zakresie ustanowienia na rzecz osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej, co do której byłemu właścicielowi przysługiwało roszczenie o zwrot, oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Podnoszone w skardze kasacyjnej wątpliwości co do legalności lub ważności decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r., która stanowiła podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, nie mają oczywiście znaczenia w tym postępowaniu, gdyż do momentu pozbawienia mocy obowiązującej powyższej decyzji jest ona wiążąca dla wszystkich organów, wywołując określone w niej skutki prawne. Oczywiście rację ma skarżący kasacyjnie, że decyzja ta nie stanowiła podstawy powstania prawa użytkowania wieczystego, a jedynie stwierdziła jego powstanie na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak nie oznacza to, że hipoteza art. 229 nie została spełniona. W powyższym przepisie jest bowiem mowa o "ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego" bez wskazania formy aktu prawnego (źródła) kreującego to prawo (np. ustanowienie na mocy ustawy lub decyzji administracyjnej). Trzeba ponadto pamiętać, że dla dokonania wpisu prawa w księdze wieczystej konieczne było wydanie tego rodzaju decyzji stwierdzającej nabycie praw, a bez jej wzruszenia nie można skutecznie twierdzić, że określone prawa do gruntu nie przysługiwały przedsiębiorstwu państwowemu w dniu [...] grudnia 1990 r.

Po drugie, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "poprzez błędne uznanie, że spełniona jest negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. (błędna wykładnia i zastosowanie) w sytuacji, gdy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie doszło ze względu na prawa majątkowe osób trzecich (skarżącej), o których mowa w powołanym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (nieuzasadnione niezastosowanie), stanowiące negatywną przesłankę uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z mocy prawa".

Powyższy zarzut jest ściśle powiązany z zarzutem pierwszym. Autor skargi kasacyjnej ponownie podjął próbę podważenia mocy wiążącej decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego, wskazując, że decyzja ta błędnie stwierdziła na mocy art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powstanie tego prawa na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, podczas gdy prawo użytkowania wieczystego "nie powstało" ze względu istniejące w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa majątkowe byłego właściciela (w tym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz roszczenia odszkodowawcze). Próba ta jest z góry skazana na niepowodzenie. W sytuacji wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej powstanie z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego na gruncie, co do którego byłemu właścicielowi przysługiwało roszczenie o zwrot, bez uprzedniego pozbawienia mocy wiążącej powyższej decyzji, nie jest prawnie dopuszczalne podważanie spełnienia wynikającej z art. 229 u.g.n. przesłanki ustanowienia prawa użytkowania na rzecz osoby trzeciej. Odrębnym problemem jest kolizja prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z prawem podmiotu trzeciego do nabycia prawa obciążającego tę nieruchomość. W przedmiotowej sprawie kolizja ta nie miała jednak miejsca, albowiem zarówno w dniu [...] grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji ostatecznej ([...] lipca 1992 r.) stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego do wywłaszczonej nieruchomości, roszczenie o jej zwrot nie było zgłoszone (roszczenie to zostało podniesione dopiero we wniosku z dnia [...] października 2014 r.).

Po trzecie, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1) i 2) i art. 229 u.g.n. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP "poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od obowiązku poczynienia ustaleń i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji może przyczynić się do znacznego utrudnienia, a nawet uniemożliwienia skarżącej dochodzenia przed sądem cywilnym odszkodowania względem Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej".

Poddany ocenie zarzut zmierza z jednej strony do zakwestionowania prawidłowości dokonanego przez kontrolowane organy wyboru rodzaju decyzji kończącej postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z drugiej zaś – do oceny wyboru rodzaju decyzji kończącej to postępowanie z punktu widzenia możliwości dochodzenia w przyszłości przez stronę skarżącą roszczeń odszkodowawczych względem Skarbu Państwa, który – zdaniem autora skargi kasacyjnej (s. 10) – "z naruszeniem prawa ustanowił użytkowanie wieczyste" na wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.

Odnosząc się do podstaw powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jego oczywistą bezzasadność. Jeżeli chodzi o rodzaj decyzji kończącej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie realizacji przesłanki z art. 229 u.g.n., to uzasadnione jest stanowisko przyjmujące, że w takim przypadku właściwy organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowaniu ze względu na brak istnienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Taki wniosek wynika z treści regulacji intertemporalnej art. 229 u.g.n. Przepis ten doprowadził do wygaśnięcia z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami istniejących do dnia [...] grudnia 1997 r. roszczeń byłych właścicieli (lub ich następców prawnych) o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. doszło do sprzedaży tych nieruchomości albo do ustanowienia na nich praw użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienie tych prawa w księdze wieczystej. Wygaśnięcie na mocy art. 229 u.g.n. roszczeń zwrotowych, będących konstytutywnym elementem sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznacza nieistnienie samej sprawy. Postępowanie o zwrot w razie ustalenia realizacji hipotezy przepisu art. 229 u.g.n. podlega zatem umorzeniu jako pierwotnie bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast chodzi o możliwość wydania w takiej sytuacji decyzji rozstrzygającej sprawę zwrotu co do istoty (także negatywnie) w świetle przesłanek zwrotu wynikających z art. 136 i 137 u.g.n., to możliwość ta jest wykluczona. Brak istnienia roszczenia o zwrot stanowi bowiem przeszkodę do dalszego badania przesłanek orzeczenia pozytywnego albo negatywnego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Odmiennej oceny nie uzasadnia również dążenie danego podmiotu do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych związanych z "wadliwym ustanowieniem" prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości.

Po czwarte, w związku z powyższymi uwagami oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zwrotowego nie miało wpływu na wynik sprawy, nawet jeśli sprawę tę należało załatwić przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wprawdzie błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie należało wydać decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednak wobec oddalenia skargi na decyzję o umorzeniu postępowania, wadliwa ocena w tym zakresie nie miała znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Jak już wskazano, wobec ustawowego wygaszenia pewnych kategorii roszczeń zwrotowych sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obciążonej do dnia 31 grudnia 1997 r. ujawnionym w księdze wieczystej prawem użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego nie mogła powstać, a zatem wszczęte po tym dniu postępowania zwrotowe w stanie faktycznym opisanym w art. 229 u.g.n. podlegają umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Po piąte, pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty naruszenia art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP przez "naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przepisów ustawowych (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1) i 2) i art. 229 u.g.n. w zw. z art. 417 § 1 k.c.) "w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje". Zarzuty te zmierzają w istocie do oceny zgodności ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi art. 229 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w przedmiotowej sprawie podstaw do skierowania na mocy art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP w sprawie zgodności z Konstytucją rozważnej regulacji ustawowej, albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od oceny przez Trybunał podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie wątpliwości co do konstytucyjności wskazanych unormowań ustawowych.

Po szóste, wobec negatywnej oceny wcześniejszych zarzutów oddaleniu podlega również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.