Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 15/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Teza: Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

TEZY

Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Małgorzata Borowiec Izabella Kulig-Maciszewska Wiesław Morys Jolanta Rajewska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka, podczas, jednego porodu przewidziany w art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 tej ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek ?" podjął następującą uchwałę: Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.


UZASADNIENIE

Prokurator Generalny, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wnioskiem z dnia 16 grudnia 2013 r. wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez wyjaśnienie:

"Czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przewidziany w art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek?"

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą) w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (dalej: "osobie uprawnionej"), jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis art. 10 ust. 2 ustawy określa wysokość tego dodatku na kwotę 400 zł miesięcznie, nie rozstrzygając jednocześnie, czy przyznaje się go w tej wysokości na każde dziecko, czy też jest to jeden dodatek.

Na tle wykładni i stosowania tych przepisów przez sądy administracyjne doszło w orzecznictwie do rozbieżności, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przewidziany w art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy przysługuje uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek. Co do tej kwestii zarysowały się w orzecznictwie dwa stanowiska.

Zgodnie z pierwszym, dominującym w orzecznictwie poglądem, dotyczącym interpretacji tych przepisów, art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy regulujące kwestię przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie budzą wątpliwości. W świetle wymienionych przepisów wspomniany dodatek przysługuje rodzicowi lub opiekunowi korzystającemu z urlopu wychowawczego i wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez taką osobę. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek ten jest przyznawany. Takie stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 38/13; WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 378/12; WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1495/11; WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/12; WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z drugim stanowiskiem, związanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej – dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Wyznacznikiem tego stanowiska stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07, w którym zawarto tezę: "w przyjętym przez ustawodawcę w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych systemie świadczeń rodzinnych dodatki zostały związane z zasiłkiem rodzinnym (art. 8 ustawy). Do każdego zasiłku, w sytuacjach opisanych w art. 9–15 ustawy, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą być one kumulowane. Wobec przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych na każde z trójki dzieci i spełniania przez nią – w stosunku do każdego dziecka – warunków określonych w art. 10 ust. 1 ustawy, w tym korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci – do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych przysługuje dodatek wychowawczy". Pogląd ten został wyrażony również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/12, który stwierdził, iż "w sprawie niniejszej, naruszone zostały przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepis art. 8 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9, art. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad trojgiem dzieci w łącznej wysokości 400 zł". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 3/05 oraz art. 71 Konstytucji RP podnosząc m.in., że pomoc dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, ma mieć charakter "szczególny", a więc wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących swoje dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kolejnym wyroku z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 137/13 podzielił stanowisko wyrażone w obu wskazanych orzeczeniach, m.in. podnosząc, że w sytuacji, gdy językowa wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Sąd podkreślił w tym wyroku, że szczególną rolę wśród zasad systemu prawa odgrywają zasady konstytucyjne, a konsekwencją tego jest nakaz interpretacji prawa zgodnie z Konstytucją. Ponadto Sąd wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 3/05 stwierdził, że "(...) Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją istnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: »wspierają osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka« (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy wykonują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia udatności realizacji tego celu. Wyraźnie zresztą tak właśnie sprawę ujmowały motywy ustawodawcze projektu ustawy o zasiłkach rodzinnych. (...)". Szczególnego podkreślenia wymaga, zdaniem Sądu, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Stosownie zaś do ust. 2 art. 71 Konstytucji RP, matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Nie ulega wątpliwości, że minimalny standard ochrony i pomocy rodzinie znajduje swoje zakotwiczenie wprost w rozdziale I Konstytucji, poświęconym podstawowym zasadom ustroju. Jak podkreślił to w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny, "istotniejsze jeszcze znaczenie dla ustalenia standardu ma art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, który precyzuje, że pomoc dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, ma mieć charakter »szczególny«, a więc wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom". Nie można zapominać o podstawowym celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym jest wspieranie rodzin o stosunkowo niskich dochodach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 8 zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i wraz z zasiłkiem mogą być przyznane dodatki, m.in. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Istotą i celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Sądu, że opieka nad trojgiem dzieci, urodzonych w tym przypadku podczas jednego porodu, uniemożliwia wykonywanie jakichkolwiek obowiązków zawodowych, co w niniejszej sprawie skutkowało pogorszeniem sytuacji materialnej wielodzietnej rodziny. W ocenie Sądu, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko wtedy spełniać będzie funkcję zaopatrzeniową, umożliwiając choćby częściowe zaspokojenie potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci, gdy ustalony zostanie na każde dziecko, nad którym sprawowana jest opieka i na które udzielony został urlop wychowawczy. Przyznanie jednego dodatku na troje dzieci nie spełni swej funkcji zaopatrzeniowej i nie będzie stanowić realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony i pomocy rodzinie.

Prokurator Generalny stwierdził, że odmienna od wyżej przedstawionej linia orzecznicza prezentowana jest przez znacznie liczniejsze orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i następnie przedstawił wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. IV SA/Wr 149/12 stwierdził, iż "matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Na rzecz powyższego wniosku przemawia wykładnia gramatyczna i historyczna. (...) Nie ulega wątpliwości, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości, przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie". Stanowisko takie zostało podzielone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2692/12, który odwołał się m.in. do uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm IV kadencji, druk nr 1555).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1495/11 podzielając pogląd o jednym dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wywiódł, iż w państwie prawnym interpretator musi zawsze brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego, a wśród możliwych reguł interpretacyjnych tekstów normatywnych pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Ponadto Sąd przywołał zasadę clara non sunt interpretanda, która wprost odnosi się do wykładni językowej i oznacza, że nie wolno poddawać wykładni systemowej lub funkcjonalnej przepisu, którego sens językowy jest jasny. W ocenie Sądu, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Zrozumienie treści powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, poza zwykłą wykładnią gramatyczną. Dalej w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przywołano stanowisko doktryny (Aneta Korcz-Maciejko, Wojciech Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 253) oraz stwierdzono, iż gdyby ustawodawca przewidział inne rozwiązanie, a więc przyznanie przedmiotowego dodatku w określonej kwocie na każde dziecko (ust. 2), wynikałoby to z przyjętej w tym zakresie regulacji prawnej. Dla przykładu wskazano, iż rozwiązanie takie zostało sformułowane w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 1 i ust. 4 ustawy), dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11a ust. 1 i 3 ustawy), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział.

Takie stanowisko zostało przyjęte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 900/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 124/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 38/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 383/13 i sygn. akt II SA/Sz 177/13, czy też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 390/13, w którym Sąd zwrócił nadto uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, który co prawda dotyczył innego, niż omawiany, przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych – art. 5 ust. 2, lecz dotyczącego kwestii braku zróżnicowania poziomu dochodu na osobę w rodzinie w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź więcej dzieci niepełnosprawnych. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z przepisami Konstytucji. Z kolei w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt K 28/11, Trybunał Konstytucyjny uznał zgodność z przepisami Konstytucji art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim ogranicza on wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka do kwoty 340,00 zł na wszystkie dzieci oraz art. 11a ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim ogranicza wysokość zwiększenia dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka do kwoty 160,00 zł na wszystkie dzieci niepełnosprawne. Z powyższych orzeczeń wynika, w ocenie Sądu, że większa liczba dzieci w rodzinie nie musi zawsze determinować zwiększonych świadczeń lub szczególnych warunków dla rodziny, w której dzieci te się wychowują.

Prokurator Generalny podniósł też, że poza argumentacją już przywołaną w wielu wyrokach, Sądy wskazywały, że dla uprawnionych, w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka w trakcie jednego porodu ustawodawca przewidział dłuższy okres pobierania dodatku wynoszący 36 miesięcy kalendarzowych, a nie 24 miesiące kalendarzowe, jak to ma miejsce przy urodzeniu jednego dziecka.

W ocenie Prokuratora Generalnego przywołana argumentacja wskazuje, że występują przesłanki z art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym stosowania art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy, uzasadniające wystąpienie o podjęcie uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przedmiotem wniosku Prokuratora Generalnego jest zagadnienie prawne dotyczące wyjaśnienia treści przepisów zawartych w art. 8 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy ustalany jest dla osoby uprawnionej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w przypadku sprawowania tej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Wskazane we wniosku rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujące w tego rodzaju sprawach niewątpliwie uzasadniają podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jak podniósł Prokurator Generalny, po dokonaniu analizy orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 8 pkt 2 i w art. 10 ustawy, w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu zarysowały się dwie, całkowicie odmienne linie orzecznicze.

Zgodnie z dominującym poglądem dotyczącym interpretacji art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy wspomniany dodatek przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w każdym przypadku, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, które pozostają pod faktyczną opieką osoby uprawnionej, w wysokości 400 zł miesięcznie. W sytuacji, gdy osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu ulega jedynie wydłużeniu do 36 miesięcy kalendarzowych okres pobierania tego dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Takie stanowisko przyjęto m.in. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 837/06, wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 152/12, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/12, wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1495/11, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 900/12, wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/GI 124/12 i z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/GI 378/12, wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 38/13, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 390/13, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 383/13 oraz w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2692/12. Stanowisko takie oparte zostało na ocenie, że zrozumienie treści powołanych wyżej przepisów nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, poza wykładnią językową. Przepisy te zostały sformułowane jednoznacznie, ich treść nie pozostawia wątpliwości, że uprawnionemu przysługuje jedna, określona w ustawie wysokość dodatku w każdej sytuacji, gdy jest on pobierany, a więc również wówczas, gdy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w przypadku sprawowania tej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. W tym ostatnim przypadku świadczenie udzielane natomiast jest przez dłuższy okres – 36 miesięcy kalendarzowych – przewidziany w art. 10 ust. pkt 2 ustawy, a nie przez 24 miesiące kalendarzowe. W taki jedynie sposób ustawodawca uprzywilejował, w stosunku do innych uprawnionych, osoby sprawujące w okresie korzystania z urlopu wychowawczego opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, podobnie jak i inne dodatki do zasiłku rodzinnego, nie mają charakteru samodzielnego świadczenia. Osoby uprawnione w myśl przepisów ustawy do otrzymywania świadczeń w postaci zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, mogą pobierać poszczególne dodatki na zasadach przewidzianych w odrębnych dla każdego dodatku unormowaniach. W art. 10 ustawy, zawierającym przepisy szczególne dotyczące dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca przewidział jeden dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie, zróżnicował jedynie okres jego przysługiwania, który w przypadku osoby uprawnionej sprawującej opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużył do 36 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy). W przypadku tego dodatku nie zostało natomiast przewidziane prawo do odrębnego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Brak takiego unormowania należy odczytać jako wyraz woli ustawodawcy, zgodnie z którą niezależnie od różnych okoliczności kształtujących odmiennie sytuację poszczególnych osób uprawnionych do zasiłku wychowawczego, w tym także liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, nad którymi sprawowana jest opieka podczas urlopu wychowawczego, przysługiwał będzie wszystkim uprawnionym dodatek w takiej samej wysokości, określonej w art. 10 ust. 2 ustawy.

Odwołano się także do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP IV kadencji, druk nr 1555). Podniesiono, że przedstawiając w tym dokumencie podstawowe założenia i cel projektowanej regulacji prawnej podkreślono potrzebę utworzenia nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozważaniach szczegółowych dotyczących zasiłku rodzinnego stwierdzono, że przesłanką utworzenia tego zasiłku jest potrzeba wparcia finansowego rodzin, których dochody są poniżej poziomu ustalonego na podstawie badań jako próg wsparcia dochodowego rodzin. W odniesieniu do omawianego dodatku do zasiłku rodzinnego określono: "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie", co wskazuje na jednakową wysokość świadczenia w każdym przypadku jego pobierania.

Podniesiono także, że przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz.U. z 1990 r. Nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz.U. Nr 60, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. Na tle przytoczonych przepisów rozporządzeń było poza sporem, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy, przez okres do 36 miesięcy (por. A. Michalska, T. Radziński, Urlopy wychowawcze, Warszawa 1983, s. 46, 47). Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy.

Zaznaczono, że podobny pogląd co do omawianej kwestii wyrażany jest w piśmiennictwie – "wysokość dodatku nie podlega zróżnicowaniu, a wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci oraz dzieckiem niepełnosprawnym jest wydłużany, odpowiednio o 12 i 48 miesięcy, okres przysługiwania comiesięcznej kwoty dodatku" (Aneta Korcz-Maciejko, Wojciech Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 259).

Odmienne od przedstawionego stanowisko, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci zostało wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 848/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 137/13. W orzeczeniach tych podkreślano, że do każdego zasiłku rodzinnego, w sytuacjach opisanych w art. 9–15 ustawy, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą one być kumulowane. Powołując się na wykładnię językową, systemową i celowościową przyjęto w tych orzeczeniach, że związanie dodatku wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku, gdyż wtedy tylko spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe. Przeciwna interpretacja od przedstawionej prowadzić ma – z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu. Ponadto podkreślano, że za przyjętą prokonstytucyjną wykładnią przemawia art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka.

Wyjaśnienie przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisów prawnych dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego poprzedzone być musi ogólnymi uwagami dotyczącymi udzielania pracownikom urlopów wychowawczych. Kwestie te w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 26 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (1 maja 2004 r.) unormowane były i są nadal uregulowane w art. 186 Kodeksu pracy. Z regulacji tej wynika m.in., że pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w wymiarze i na zasadach określonych w ustawie. Od 1 października 2013 r. szczegółowe warunki udzielania urlopu wychowawczego określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania urlopu wychowawczego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1139), w którym postanowiono, że wniosek o udzielenie urlopu zawiera m.in. wskazanie daty rozpoczęcia i zakończenia urlopu wychowawczego, okresu urlopu wychowawczego, który dotychczas został wykorzystany na dane dziecko i określenie liczby części urlopu wychowawczego, z których dotychczas skorzystano na dane dziecko.

Pracodawca ma obowiązek udzielenia urlopu wychowawczego pracownikowi, który wystąpił z takim wnioskiem i spełnia warunki ustawowe. Urlop wychowawczy, będący odpowiednikiem urlopu określonego w prawie unijnym jako urlop rodzicielski, jest urlopem bezpłatnym. W przypadku, gdy rodzina korzystającego z tego urlopu pracownika osiąga dochody poniżej ustalonego kryterium dochodowego i przysługuje jej z tego tytułu wsparcie ze środków publicznych w postaci zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., to osobie uprawnionej przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2 i art. 10 ustawy).

W uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm IV Kadencji druk nr 1555), przedstawiając założenia proponowanej regulacji, określono, że jej celem jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego, od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, mającego charakter mniej selektywny niż świadczenia z pomocy społecznej, określającego kryterium dochodowe warunkujące dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne, które to świadczenia mają charakter wyłącznie obligatoryjny i nie wymagają analizowania potrzeb metodą wywiadu środowiskowego oraz mają jedno źródło (budżet państwa) finansowania wydatków i będą realizowane przez uproszczoną strukturę organizacyjną.

W Rozdziale 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zatytułowanym "Zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego" zawarto regulację dotyczącą wymienionych w tytule rozdziału świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy: "Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka", zaś ust. 2 tego artykułu stanowi: "Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się". Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł (art. 5 ust. 1 ustawy i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych; Dz.U. z 2012 r. poz.959).

Zgodnie z art. 8 ustawy do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z wymienionych w tym przepisie tytułów, jednym z nich jest dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2).

Szczegółowe kwestie dotyczące tego dodatku zostały określone w art. 10 ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności". Artykuł 10 ust. 2 stanowi: "Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie". Na tle powyższej regulacji wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych zasygnalizowane przez Prokuratora Generalnego rozbieżności dotyczące tego dodatku, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie korzystania z urlopu wychowawczego sprawuje faktyczną opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu.

Sądy administracyjne interpretując przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przyjmują jednolicie, że zasiłek rodzinny przysługuje oddzielnie na każde dziecko, przy czym do każdego z zasiłków może być przyznany dodatek (lub dodatki) na zasadach przewidzianych w odrębnych dla każdego dodatku unormowaniach zawartych w tej ustawie. Dodatki są świadczeniami pochodnymi, przyznane być mogą wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki do otrzymania zasiłku rodzinnego Tak też kwestie te przedstawiane są w piśmiennictwie (vide: Aneta Korcz-Maciejko, Wojciech Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 234–236).

Chociaż bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu uprawnionemu pracownikowi przysługuje na podstawie art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to okoliczność ta nie może przesądzać interpretacji omawianych przepisów poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwać jej będzie tylko jeden dodatek do jednego z zasiłków rodzinnych w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jakkolwiek pracownik korzysta z prawa do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, ma prawo do tego urlopu i korzysta z niego w celu sprawowania opieki nad każdym z tych dzieci.

Jak wcześniej podniesiono, ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi nową, odrębną regulację systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych mających na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji. Dokonując wykładni przepisów ustawowych należy mieć na uwadze, że służą one realizacji zadań władz publicznych nałożonych przez normy zawarte w art. 18 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ustawie zawarte zostały odrębne unormowania regulujące zasady przyznawania każdego z dodatków. W artykule 10 ustawy wskazano przesłanki pozytywne, których zaistnienie umożliwia przyznanie do zasiłku rodzinnego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, określono zróżnicowany okres jego pobierania, miesięczną wysokość dodatku oraz wymieniono przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że osobie, o której mowa w ust. 1, dodatek nie przysługuje.

Konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy, wyraźnie wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 ustawy został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.

Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy.

Analiza przepisów dotyczących poszczególnych dodatków do zasiłku rodzinnego (art. 9 – 15 ustawy)nie przemawia przeciwko przyjętemu stanowisku. To, że co do dodatku z tytułu urodzenia dziecka (art. 9 ust. 4) uregulowana została kwestia, iż w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko, oznacza tylko tyle, że kwestia ta została uregulowana wprost, co usuwa możliwość powstania wątpliwości interpretacyjnych. Nie stanowi to jednak podstawy do wnioskowania a contrario, że skoro takiego przepisu nie ma w art. 10 ustawy, to dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Z kolei co do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka została uregulowana kwestia ograniczenia tego dodatku poprzez określenie maksymalnej kwoty dodatków (art. 11a ust. 3, 4 i 5 ustawy). Takie unormowanie wskazuje, że ograniczenie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do dodatku do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, wymagałoby podobnego uregulowania, którego nie ma w art. 10.

Jakkolwiek zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. unormowania dotyczące dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego dotyczą tego samego przedmiotu, który był objęty regulacją zawartą w rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych, to okoliczność ta nie daje podstaw by uznać, że w omawianym przypadku, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek do zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 20a ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), która utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (1 maja 2004 r.), zasiłek wychowawczy wypłacał pracodawca, który udzielił uprawnionemu urlopu wychowawczego, a jeżeli pracodawca nie był zobowiązany do wypłacania zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa zasiłek ten wypłacała właściwa terenowo jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Był to zatem jeden zasiłek wychowawczy wypłacany pracownikowi, który korzystał z urlopu wychowawczego, bez względu na liczbę dzieci, nad którymi sprawował opiekę w okresie urlopu wychowawczego. Zasiłek wychowawczy stanowił świadczenie z ubezpieczenia społecznego, natomiast dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, który zastąpił zasiłek wychowawczy, finansowany jest z budżetu państwa, także więc z tego względu, mimo zbliżonej treściowo regulacji, odpowiednie unormowania nowej regulacji nie mogą być interpretowane w taki sam sposób, jak przepisy dotyczące zasiłku wychowawczego. Ponadto, jak wcześniej wspomniano, art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy. Takiego natomiast ograniczenia nie zawarto w ustawie o świadczeniach rodzinnych w stosunku do omawianego dodatku. Podkreślenia wymaga też, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, podobnie jak i pozostałe dodatki, powiązany został z zasiłkiem rodzinnym przysługującym na dziecko, a więc utraciła znaczenie argumentacja dotycząca zasiłku wychowawczego, którego rolą było częściowe zrekompensowanie utraty przez osobę uprawnioną zarobków w okresie korzystania przez nią z urlopu wychowawczego. W ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie określił, że omawiany dodatek służyć ma takiemu samemu celowi jak poprzednie świadczenie. W art. 10 ustawy nie wskazano szczegółowego celu wypłacania dodatku, co wzmacnia argumentację, że wprowadzone w ustawie nowe, finansowane ze środków publicznych świadczenie służące wsparciu rodzin mających na utrzymaniu dzieci, które każdorazowo powiązane jest z zasiłkiem rodzinnym na dane dziecko, przysługuje odrębnie na każde z dzieci spełniających warunki określone w art. 10 ust. 1 ustawy.

Przeprowadzona wyżej analiza przepisów zawartych w art. 10 ustawy pozwala wyprowadzić wniosek, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Powyższej wykładni nie można też zakwestionować wyłącznie w oparciu o zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzenia dotyczące dodatku uregulowanego w art. 10 ustawy: "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie", skoro określenie w art. 10 ust. 2 wysokości dodatku nie zawiera ograniczeń co do liczby dodatków przysługujących jednemu uprawnionemu (tak jak uczyniono to w art. 11a ust. 3 ustawy), a zasadą przyjętą w ustawie jest, że do zasiłku rodzinnego na każde dziecko przysługują przewidziane w ustawie dodatki, jeżeli spełnione zostały dla każdego z dodatków kryteria przewidziane w tej ustawie. Uzasadnienie projektu ustawy może być przydatne w toku wykładni przepisów ustawy, jednakże nie można uzasadnieniu projektu ustawy nadawać znaczenia, które w toku rekonstrukcji normy prawnej będzie miało większe znaczenie niż obowiązujący przepis ustawy. Istotne jest to, że motywy projektowanej ustawy powinny znaleźć wyraz w odpowiednim sformułowaniu przepisów ustawy. Jeżeli zamiar projektodawcy, a następnie ustawodawcy, nie został odpowiednio wyrażony w przepisach ustawy, to nie jest dopuszczalne ustalanie treści przepisu (rekonstrukcja normy prawnej) na podstawie uzasadnienie projektu ustawy, wbrew postanowieniom obowiązującej ustawy. Uzasadnienie projektu ustawy może mieć znaczenie pomocnicze w toku wykładni i jego analiza może być przydatna w procesie stosowania prawa, jednakże decydujące znaczenie ma to, co wynika z obowiązujących przepisów ustawy. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy, że "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie" może wskazywać, że zamiarem projektodawcy było przyznanie tego dodatku jako dodatku dla rodziny, jednakże dodatek ten w ustawie został ukształtowany jako dodatek do zasiłku rodzinnego. Skoro zaś w ustawie przyjęto unormowanie, że osobie uprawnionej przysługuje odrębnie zasiłek rodzinny na każde z dzieci, to do każdego z tych zasiłków przysługują dodatki, co do których spełnione są ustawowe warunki określone dla danego dodatku.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną jak w uchwale.