Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1154/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 , art 10 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako k.p.a., oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65). dalej jako u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. "[...]" w części wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], hip. "[...]'' objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 powołanego wyżej dekretu, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...], a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa.

Następnie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990. nr 32. poz. 191), powyższy grunt z dniem [...] 05.1990 r. stał się własnością Dzielnicy-Gminy [...].

Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25.03.1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195), grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy [...].

Organ wskazał następnie, że na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tj. Dz. U. 2015, poz. 1438 ze zm.), grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność [...].

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], hip. "[...]" obejmuje dzisiejsze działki ewidencyjne o nr. [...] i [...] z obrębu [...].

Grunt nieruchomości objętej wnioskiem o przyznanie odszkodowania stanowi dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Według informacji z rejestru gruntów, przedmiotowa działka jest oznaczona użytkiem tereny mieszkaniowe i pozostaje w trwałym zarządzie [...] w Dzielnicy [...] [...].

Zgodnie z treścią świadectwa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].10.1946 r., nr [...], tytuł własności ww. nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię M. i E. małżonków H., w równych częściach niepodzielnie, na mocy aktu kupna z dnia [...].06.1936 r. Dnia [...].06.1948 r. H. G. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].11.1951 r., I.dz. [...], Prezydium Rady Narodowej w m. [...] odmówiło H. G. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu i stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na ww. gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...].01.2008 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego w części obejmującej grunty skomunalizowane niezwiązane z lokalami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonymi w budynku o adresie ul. [...] w [...], natomiast w części gruntu związanej z ww. lokalami stwierdzono, że nie można stwierdzić jego nieważności w tej części ze względu na nieodwracalne skutki prawne, które to orzeczenie w tej części wywołało.

Decyzją z dnia [...].04.2008 r., sygn. akt [...], uchylono ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości i umorzono postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem H. G. z powodu jego bezprzedmiotowości.

Decyzją z dnia [...].07.2011 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że ww. orzeczenie administracyjne w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...].[...],[...],[...],[...],[...], usytuowanymi w budynku przy ul. [...] w [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie, a w pozostałej części stwierdzono nieważność ww. orzeczenia administracyjnego, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 ww. dekretu.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].11.2011 r" sygn. akt [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2014 r. Prezydent [...] odmówił stronom przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w udziale wynoszącym łącznie [...] części, a związanym z własnością lokali mieszkalnych o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdujących się w budynku przy ul. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...].05.2014 r. Prezydent [...] m.in. ustanowił na rzecz stron prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego łącznie [...] części gruntu przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zaś wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...] pozostawił do rozpatrzenia odrębną decyzją.

Pismem złożonym w Urzędzie [...] dnia [...].04.2014 r., J. G., E. G., A. K., cofnęli wniosek H. G. z dnia [...].06.1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz wnieśli o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie.

Wnioskiem złożonym w Urzędzie [...] dnia [...].05.2014 r., J. G.. E. G., A. K., wystąpili o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami za przedmiotową nieruchomość w części wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2015 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem H. G. z dnia [...].06.1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania.

Organ wskazał, że organ I instancji ustalił strony postępowania na podstawie następujących dokumentów:

uwierzytelnionej kopii tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].07.1948 r., sygn. akt [...]. stwierdzającego prawa H. z H. do całości spadku po jej ojcu M. H., zmarłym dnia [...].04.1941;

uwierzytelnionej kopii tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].07.1948 r., sygn. akt [...], stwierdzającego prawa H. z H. do całości spadku po jej matce E. H., zmarłej dnia [...].02.1943 r.;

uwierzytelnionej kopii postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].03.1991 r., sygn. akt [...], na mocy którego spadek po H. G. z d. H., zmarłej dnia [...].09.1951 r., ostatnio stale zamieszkałej w [...], nabyli: mąż S. G. w [...] części spadku oraz syn H. G. w [...] części spadku, z wyłączeniem udziału w majątku wspólnym spadkodawczyni H. G. i jej małżonka S. G., który to udział w całości dziedziczy syn H. G.;

uwierzytelnionej kopii postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].11.1958 r., sygn. akt [...], na mocy którego prawa do spadku po S. G., zmarłym dnia [...].03.1958 r., nabyli: jego żona M. G. z d. W. w [...] części spadku oraz syn H. G. w [...] częściach spadku, z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku objętym do chwili jego śmierci wspólnością ustawową, który dziedziczy tylko syn H. G.;

uwierzytelnionej kopii postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...].09.2010 r., sygn. akt [...], na mocy którego m.in. spadek po H. G. zmarłym dnia [...].06.2010 r., nabyli: żona E. G. z d. S. oraz syn J. G. w [...] części każde z nich;

uwierzytelnionej kopii umowy sprzedaży z dnia [...].10.2012 r. Rep. [...] Nr [...], zawartej przed notariuszem M. S., na mocy której M. G. sprzedała A. K. całe przysługujące jej prawa do spadku po mężu S. G.;

wypis aktu poświadczenia dziedziczenia po A. K., sporządzony dnia [...].01.2019 r., przez J. K., notariusza w [...], zgodnie z którym spadek po A. K. dziedziczą na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza A. M. oraz K. K. w udziałach po [...] części.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. "[...]" w części wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Pismem z [...] października 2019 r. r.pr. A. S. występujący w imieniu J. G., złożył, w ustawowym terminie, odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...].

Organ wskazał, że wraz z odwołaniem pełnomocnik odwołującego, z ostrożności procesowej, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Jako uzasadnienie tego wniosku powołał się na okoliczność, nieodebrania przesyłki poleconej zawierającej odwołanie przez organ I instancji, o czym świadczyć ma pieczęć z informacją o awizo przesyłki w dniu [...].09.2019 r. W ocenie pełnomocnika odwołującego, brak skutecznego doręczenia przesyłki z odwołaniem w terminie ustawowym zawartym w art.129 § 1 k.p.a., z uwagi na jej awizowanie, mogło wpłynąć na ewentualne uznanie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Odnosząc się do powyższej okoliczności, uznając bezprzedmiotowość wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie terminu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda [...] ocenił, że odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.

Organ podniósł, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. - została ona doręczona pełnomocnikowi odwołującego w dniu [...] sierpnia 2019 r. 14 - dniowy termin na złożenie przez niego odwołania od tej decyzji upływał [...] września 2019 r. Z wydruku elektronicznego śledzenia przesyłek Poczty Polskiej oraz z koperty nadawczej wynika, że nadanie odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] nastąpiło [...] września 2019 r., a więc zachowaniem 14-dniowego terminu z art. 129 § 1 k.p.a.

Organ uznał, że w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w przypadku, gdy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu, nie ma podstaw do badania zajścia przesłanek zawartych w art. 58 k.p.a., nie jest możliwe wydanie postanowienia na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. tj. o przywróceniu lub o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu w badanej sprawie wydanie postanowienia o którym mowa w art. 59 § 1 k.p.a. byłoby niecelowe. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, wystarczające jest, by do kwestii wniosku r.pr. A. S. występującego w imieniu J. G. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] wniesionego jedynie z ostrożności procesowej, odnieść się w decyzji rozpoznającej to odwołanie. Organ podniósł następnie, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] zawarto zarzut o naruszeniu przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art., 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Organ podał, że zdaniem skarżącego czynność sporządzenia przez Prezydium Rady Narodowej w [...] protokołu przejęcia w posiadanie Gminy [...] terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] miała charakter jednostronny i wewnętrzny organu ww. Prezydium i jako taka nie przesądziła o utracie faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela. Poddano także w wątpliwość wiarygodność zdjęć lotniczych, na które powołał się organ I instancji, oceniając stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przed datą [...] kwietnia 1958 r. Powodem zakwestionowania tej części materiału dowodowego z punktu widzenia art. 75 § 1 k.p.a. jest niewyjaśnienie źródła ich pochodzenia, uprawdopodobnienia daty ich wykonania i braku autoryzacji analizy ich treści. W ocenie pełnomocnika skarżących naruszenie art. 80 k.p.a. przez organ prowadzący postępowanie polega na dokonaniu wybiórczej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła do uznania braku faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela na podstawie protokołu objęcia nieruchomości w posiadanie Gminy [...], podczas, gdy w aktach sprawy znajdują się dowody prowadzące do wniosków przeciwnych.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] podlega uchyleniu wobec naruszenia przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego.

Przede wszystkim organ zwrócił uwagę, że decyzja nie została doręczona niektórym uczestnikom postępowania.

Organ wskazał, że zarówno zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego, wystosowane do stron postępowania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., przed dniem wydania decyzji kończącej postępowanie, jak i sama zaskarżona decyzja organu I instancji skierowane i doręczone zostały jedynie do r.pr. A. S. jako pełnomocnika wszystkich spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości.

Organ powołał się na treść art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§1). Odstąpienie od powyższej zasady dopuszczalne jest w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną ( § 2). Wojewoda [...] zwrócił uwagę na ukształtowany w orzecznictwie NSA pogląd, zgodnie z którym poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział strony w jednej fazie postępowania, jaką jest postępowanie wyjaśniające, ale też w następnej fazie postępowania, którą stanowi faza rozstrzygnięcia. Udział w drugiej fazie postępowania administracyjnego zagwarantowany jest przez doręczenie stronie decyzji. Zatem, jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. ( zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1676/15).

Organ podniósł, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, r.pr. A. S. udzielone zostały, pismami z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] stycznia 2011 r., pełnomocnictwa m.in. do występowania przed organami władzy publicznej i samorządowej we wszelkich sprawach dotyczących nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], w tym w sprawach "uzyskania stosownych odszkodowań związanych z nieruchomością". Umocowania te udzielone zostały odpowiednio przez: J. G., E. G. i A. K. - ówczesnych spadkobierców dawnych właścicieli. Z kolei, do dnia wydania decyzji z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], zmienił się krąg spadkobierców po dawnym właścicielu nieruchomości i tym samym, zakres umocowań do prowadzenia postępowania przed organami administracyjnymi w zakresie przedmiotowej nieruchomości, udzielonych ww. pełnomocnikowi.

Na dzień wystosowania przez organ I instancji zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. oraz wydania decyzji z [...] sierpnia 2019 r" nr [...] do kręgu stron postępowania należeli: J. G., A. M. i K. K.. Przy tym, w mocy pozostało pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielone r.pr. A. S. przez J. G., zaś wygasły, wraz z ich śmiercią, pełnomocnictwa udzielone przez E. G. i A. K.. Organ wskazał, że jednocześnie w aktach sprawy brak jest dowodu na to, by spadkobiercy dwóch ostatnich osób – A. M. i K. K., udzielili ww. pełnomocnikowi upoważnienia, które, zgodnie z art. 33 § 1 i 2 k.p.a., upoważniałoby go do zastępowania ich przed organem I instancji w kontrolowanym postępowaniu lub doręczania do jego rąk, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., kierowanej do nich korespondencji w tym postępowaniu.

W ocenie organu powyższe skutkowało brakiem doręczenia A. M. i K. K. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, składania dodatkowych wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed dniem wydania zaskarżonej decyzji, jak też brakiem doręczenia im samej decyzji, rozstrzygającej o ich prawach. Organ podniósł, że tego rodzaju sytuacja stanowi naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie wspomnianej zasady doręczeń stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania i powinno spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia (decyzji) przez organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie (odwołanie), w którym zarzut taki został postawiony (vide: B. Adamiak i in. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 9. Wyd., W-wa2008r., s. 304 i 665; P. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. 7.. W-wa 2010, s. 161; H. Knysiak - Molczyk, A. Mudrecki"Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika w sprawach administracyjnych sądowoadministracyjnych.", W-wa 2011, s. 63-64, 68 i cytowane w tych publikacjach orzecznictwo sądów).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości z przepisami, stanowiącymi materialną podstawę rozstrzygnięcia, organ zauważył, że stosownie do postanowień art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Organ podniósł, że z powyższego wynika, że odszkodowanie za grunt przejęty na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przysługuje dawnemu właścicielowi nieruchomości lub jego następcom prawnym, jeżeli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r.

Organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] stanowiącej działkę ew.nr [...] z obrębu [...] z uwagi na niespełnienie przesłanki związanej z utratą faktycznej możliwości władania działką przed dniem [...] kwietnia 1958 r. Natomiast w zakresie drugiej przesłanki, organ I instancji doszedł do wniosku, że ww. nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Natomiast w kwestii przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne organ wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 215 ust. 2 u.g.n. należy rozpatrywać według kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano - był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to ograniczenia wprowadzono w późniejszym okresie.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie kwestię spełnienia pierwszej z przesłanek wyznaczonych przez art. 215 u.g.n., czyli możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należy na podstawie planu zabudowania istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Planem takim był Ogólny Plan Zabudowania [...] - plan strefowy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem, obowiązującym w dacie wejścia w życie ww. dekretu z dnia [...].10.1945 r., nieruchomość położona przy ul. [...], hip. [...], znajdowała się w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o [...] kondygnacjach oraz [...] % powierzchni zabudowania. Zdaniem organu na tej podstawie organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z jednej strony należy wziąć pod uwagę ogólny charakter wspomnianego planu, którego celem było m.in. ustalenie kierunków i perspektyw rozwoju urbanistycznego [...], w tym maksymalnych normatywów zabudowy. Tytułem przykładu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wykluczona jest możliwość wzniesienia mniejszego budynku czy też wzniesienia [...] kondygnacyjnego budynku, ale przy np. [...]% zabudowie działki, (zob. wyrok WSA z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 712/08). Ponadto wskazania omawianego planu co do przeznaczenia nieruchomości oznaczały wielkości progowe, a zatem bez naruszenia planu możliwe było realizowanie budynków o parametrach mniejszych.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe jest zatem uznanie, że przy parametrach zabudowy przedmiotowej nieruchomości przy dawnej ul. [...] istniała potencjalna możliwość przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Organ wywiódł następnie, że w kwestii drugiej przesłanki tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 614/97 wskazując, że przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku". NSA podkreślił, że "negatywna przesłanka w postaci pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. może być dostatecznie zobiektywizowana w zasadzie wyłącznie poprzez ustalenie o objęciu faktycznego, rzeczywistego władztwa przez Państwo. Chodzi tu o faktyczne przejęcie władztwa, a nie o objęcie w posiadanie w rozumieniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy".

Organ podniósł także, że faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2010 r" sygn. akt I SA/Wa 1748/09).

Organ wywiódł także, że zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze podkreśla się, że sam termin "pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością" jest nieprecyzyjny i nastręcza wielu wątpliwości interpretacyjnych. W komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami autorstwa Mirosława Gdesza wskazano, że pozbawienie wykonywania władztwa nad rzeczą mogło nastąpić wyłącznie przez przejęcie faktycznego posiadania nieruchomości przez inny podmiot wbrew woli dawnego właściciela. Zdaniem organu dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że budynki położone na nieruchomości przy ul. [...] zostały objęte protokołem z dnia [...].02.1952 r., zgodnie z którym, przedstawiciele Prezydium Rady Narodowej w [...] dokonali oględzin ww. budynków w związku z wydanym w dniu [...].11.1951 r. orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m. [...], nr L.dz. [...] o odmowie ustalenia prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie, ww. protokołem przekazano budynki na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w zarząd i administrację [...] nr [...]. W czynnościach tych uczestniczył również pracownik [...] Spółdzielni "[...]", na podstawie upoważnienia z dnia [...].02.1952 r. do wzięcia udziału w akcie objęcia przez Prezydium Rady Narodowej [...] przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że jak wynika z treści ww. protokołu, wbrew twierdzeniu Prezydenta [...], zawartemu w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., przedmiotem objęcia w posiadanie przez Prezydium Rady Narodowej m. [...], a w zarząd i użytkowanie Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych nr [...] były budynki usytuowane na przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał także, że z literalnej treści protokołu, jak też załącznika w postaci opisu budynków na nieruchomości położonej przy ul. [...] nie wynika aby przejęciu w posiadanie, a następnie zarząd i użytkowanie uległa część niezabudowana gruntu czyli "podwórko za budynkiem". Zdaniem organu powyższe stwierdzenie organu I instancji, aby mogło być zgodne z art. 77 i 80 k.p.a., wymaga potwierdzenia innymi dowodami.

Organ wskazał także, że w ramach badania przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez jej dawnego właściciela, organ I instancji oparł się przede wszystkim na wspomnianym protokole przejęcia budynków posadowionych na nieruchomości objętej w posiadanie Gminy [...] i jednocześnie przekazania w zarząd i administrację [...] nr [...] z dnia [...].02.1952 r. Organ wskazał, że nawet przy powołaniu dowodów potwierdzających, że wskazany protokół mógł objąć całość nieruchomości hip. ozn. "[...]", włącznie z częścią niezabudowaną, obejmującą m.in. teren obecnej działki ew. nr [...], stanowi on jednak czynność prawną. Nie wynika z jego treści, by jego sporządzenie wpływało na stan prawny nieruchomości. Z protokołu przejęcia nieruchomości nie wynika, by na gruncie dokonane zostały czynności takie jak ogrodzenie terenu przez dysponenta lub podjęcie przez niego prac budowlanych zachowawczych itp. Oznacza to, że protokół z dnia [...].02.1952 r. nie może stanowić dowodu na pozbawienie dawnego właściciela faktycznej możliwości dysponowania gruntem.

Organ wskazał także, że organ I instancji nie odniósł się do opisu budynków przy ul. [...] sporządzonego przez [...] w dniu [...] października 1948 r., stanowiącego integralny załącznik do opisanego protokołu przejęcia budynków z dnia [...] lutego 1952 r. Zgodnie z powołanym opisem, na gruncie całej nieruchomości położonej przy ul. [...] posadowione są trzy budynki tj. budynek frontowy murowany mieszkalny o powierzchni zabudowy [...] m2, lewa oficyna murowana, mieszkalna o powierzchni zabudowy [...] m2 oraz - w głębi posesji, budynek murowany, jednokondygnacyjny, o powierzchni [...] m2, który zgodnie z przeznaczeniem stanowił garaż. Organ wskazał, że organ I instancji ustalił, że na nieruchomości od 1932 r. istnieje budynek który, jako budynek mieszkalny przetrwał do dnia dzisiejszego nie wyjaśniając jednak, w jakich okolicznościach doszło do pozbawienia dawnego właściciela możliwości korzystania z tej nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że okoliczność oddania do użytku w stanie nowym, budynku mieszkalnego położonego na przedmiotowej nieruchomości w roku 1932 potwierdza m.in. treść pisma Wydziału [...] Urzędu [...] z dnia [...] maja 1977 r. związanego z procedurą sprzedaży lokali znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości. Jakkolwiek, brak dowodów na datę meldowania lokatorów w tym budynku mieszkalnym.

Organ wskazał także, że z karty rejestracyjnej nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. [...] z dnia [...] października 1948 r" znajdującej się w aktach własnościowych wynika, że wszystkim trzem budynkom znajdującym się na jej gruncie przypisano [...] kategorię zniszczeń. Organ podniósł, że nie przesądzając kwestii możliwości korzystania z budynków przypisanych do ww. kategorii zniszczenia (w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1978 r., znak [...] zawarte jest stwierdzenie, że budynek położony przy ul. [...] był zniszczony w czasie działań wojennych w [...] %), nie wyjaśniono, w jakich okolicznościach nastąpiła jego odbudowa i jak wpłynęły one na kwestię spełnienia przesłanki, zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. Organ podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w badanej sprawie można wnioskować, że odbudowy dokonała spółdzielnia mieszkaniowa w roku 1948 ( m.in. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 1978 r., znak [...]), przy czym, jako właściciel nieruchomości w karcie rejestracji nieruchomości z dnia [...] października 1948 r., wpisany jest [...].

Ponadto, akta własnościowe wskazują, że posiadaczem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przed dniem 5 kwietnia 1958 r. i jednocześnie podmiotem, który partycypował w kosztach odbudowy budynku mieszkalnego jest [...] (pismo [...] z dnia [...] lutego 1952 r., znak [...]). Zdaniem organu wydruki zdjęć lotniczych załączonych do akt przedmiotowej sprawy, pochodzących, jak wskazuje stopka wydruku - z oficjalnej strony internetowej Urzędu Miasta [...] przedstawiające, zgodnie z ich odręcznym opisem na odwrocie każdej z nich, teren nieruchomości położonej przy ul. [...] i położone na niej budynki kolejno w latach: 1945, 1954, 1960, 1987, 2017, mogą stanowić materiał pomocniczy w sprawie ustalenia stanu zabudowania i sposobu wykorzystania nieruchomości przed datą [...] kwietnia 1958 r. gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Organ wskazał, że w sposób nieuprawniony organ I instancji powołał się na treść ww. wydruków zdjęć jako na część materiału dowodowego, która, obok protokołu oględzin i objęcia nieruchomości w posiadanie w dniu [...] lutego 1952 r., stanowić ma o tym. czy spełniona została przesłanka utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością. Opisanych wydruków nie można traktować jako dokumentów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., zaś protokół oględzin i objęcia w posiadanie nie stanowi czynności faktycznej, która w rzeczywisty sposób mogłaby pozbawić dawnego właściciela możliwości władania gruntem. Tym samym zdaniem Wojewody organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie w sposób skorelowany z treścią literalną oraz interpretacją w powołanym wyżej orzecznictwie, przesłanki związanej z utratą faktycznej możliwości władania nieruchomością, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n.

Nadto, zdaniem organu II instancji organ I instancji pominął wnioski dowodowe pełnomocnika strony, zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. co do uzupełnienia materiału dowodowego o zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z Wojskowego Instytutu Historycznego oraz dokumenty meldunkowe z Archiwum Państwowego [...]. W ocenie organu brak odniesienia się w sposób pozytywny bądź negatywny do ww. wniosku dowodowego strony stanowi naruszenie art. 78 k.p.a. Zgodnie z jego § 1, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zgodnie zaś z § 2. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał w sposób zgodny z art. 7 i 77 § I k.p.a., czy spełniona została przesłanka związana z utratą faktycznej możliwości władania nieruchomością przez jej dawnego właściciela, przyjmując za dowody materiały nieadekwatne do jej zbadania przez co naruszony został art. 78 k.p.a.

Z kolei, w opozycji do zarzutu odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] organ zauważył, że nie jest zgodne z prawidłową interpretacją treści art. 215 ust. 2 u.g.n., badanie zajścia przesłanki związanej z utratą faktycznej możliwości władania nieruchomością jedynie w części, która, oznaczona aktualnie jako jedna z wchodzących w skład nieruchomości działek ewidencyjnych, stanowi przedmiot wniosku o odszkodowanie. Badanie daty pozbawienia dawnego właściciela możliwości korzystania - nawet w przypadku ograniczenia wniosku odszkodowawczego do konkretnej jej części, która wydzielona została, zgodnie ze współczesnym podziałem ewidencyjnym jako działka ( w niniejszym przypadku działka nr [...]) - należy dokonywać w odniesieniu do całości nieruchomości hipotecznej.

Zdaniem organu organ I instancji prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że dalsze (po dniu przejęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...]) podziały ewidencyjne nieruchomości hipotecznej nie mają znaczenia z punktu widzenia sposobu badania daty utraty możliwości władania nieruchomością.

Reasumując, organ wskazał, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na pozbawienie części osób uprawnionych udziału w postępowaniu, w tym, w fazie przed wydaniem decyzji oraz z uwagi nie doręczenie im decyzji, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Ponadto organ I instancji przedwcześnie orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ul. [...], w zakresie działki ew. nr [...] wobec niedostatecznego zbadania przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nią przez dawnych właścicieli po dniu [...] kwietnia 1958 r., naruszając przy tym przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., i przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n.

Organ wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji prawidłowo zawiadomi strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego zgodnie z art. 10 k.p.a., tak, by zapewnić każdej z nich udział w postępowaniu oraz doręczy każdej ze stron podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Prezydent [...] zobowiązany został ponadto do zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego zgodnie z przyjętą i przedstawioną w niniejszej decyzji wykładnią przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. Organ II instancji wskazał także na konieczność odniesienia się przez organ I instancji do wniosków dowodowych pełnomocnika odwołującego, zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., co do uzupełnienia materiału dowodowego o zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z Wojskowego Instytutu Historycznego oraz dokumenty meldunkowe z Archiwum Państwowego [...]. Organ zauważył, że zdjęcia lotnicze pochodzące z Wojskowego Biura Historycznego (Centralne Archiwum Wojskowe) w [...] należą do zbiorów wojskowej sieci archiwalnej, w której przechowywana jest dokumentacja wytworzona przez jednostki i instytucje wojskowe, a także akta związane z obronnością państwa, wytworzone przez inne urzędy państwowe. Zasób CAW sięga XX wieku. Materiały nadesłane do postępowania administracyjnego ze wskazanej instytucji państwowej posiadają przymiot wiarygodności dowodowej w rozumieniu art. 75 k.p.a.. zaś za miarodajne do badania przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. należy przyjąć te, które wykonane zostały przed dniem [...] kwietnia 1958 r.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. G.(dalej skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez bezzasadne uznanie, iż w przypadku dochodzenia odszkodowania za część nieruchomości, objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279] - dalej dekret [...] badanie przesłanek przyznania odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n. w tym pozbawienia dawnego właściciela faktycznej mozliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r dotyczy c powinno całej powierzchni badanej nieruchomości podczas gdy, przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. przewiduje odszkodowanie za działki, które to pojęcie powinno być rozumiane jako działki ewidencyjne obecnie istniejące bądź ich określone części, bowiem w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) na terenie m. [...] nie istniał kataster nieruchomości i nie było wydzielonych działek ewidencyjnych.;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art., 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: ustalenie na podstawie bliżej niesprecyzowanej "dokumentacji zgromadzonej w badanej sprawie", iż odbudowy budynku przy ul. [...] dokonała spółdzielnia mieszkaniowa, podczas gdy podstawą ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym nie może być bliżej niesprecyzowana "dokumentacji zgromadzonej w badanej sprawie";

- ustalenie na podstawie karty rejestracji nieruchomości z dnia [...] października 1948 r., iż właścicielem nieruchomości w tej dacie był [...], podczas gdy karta rejestracji nieruchomości nie może stanowić dowodu na ustalenie, komu przysługiwała własność, zwłaszcza gdy okoliczność ta udowodniona jest na podstawie zaświadczenia hipotecznego;

- ustalenie na podstawie pisma [...] z dnia [...] lutego 1952 r. znak [...], iż posiadaczem nieruchomości przy ul. [...], przed dniem [...] kwietnia 1958 r. była [...], podczas gdy w piśmie [...] z dnia [...] lutego 1952 r. znak [...], wprost wskazano, iż posiadanie nieruchomości przy ul. [...] wynika z "umowy zawartej z b. właścicielką H. G.", co oznacza, iż nieruchomością dysponowała dawna właścicielka, a [...] mogła być wyłącznie posiadaczem zależnym nieruchomości., czego Wojewoda [...] nie dostrzega.

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art., 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez wskazanie przez Wojewodę [...] w decyzji kasatoryjnej, iż dawna właścicielka została pozbawiona możliwości faktycznego władania nieruchomością przed dniem [...] kwietnia 1958 r., co stanowi niedopuszczalne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji wydający decyzją na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 215 ust. 2 u.g.n w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art., 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.. poprzez bezpodstawne uznanie, iż w celu przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. niezbędne jest ustalenie okoliczności odbudowy nieruchomości ze zniszczeń wojennych, podczas gdy wyłącznymi przesłankami przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. są: przeznaczenie działki pod budownictwo jednorodzinne oraz pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r.

- szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zra,), dalej jako "ustawa COVID-19" w zw. z art. 14a ust. 5 ustawy COVID-19 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. poprzez błędne pouczenie o nie rozpoczęciu się terminu na wniesienie sprzeciwu od decyzji w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu C0VID, podczas gdy, sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej są sprawami pilnymi w rozumieniu art. 14a ust. 5 ustawy C0VID-19 w konsekwencji czego nie stosuje się do niej wstrzymania i zawieszenia terminów procesowych i sądowych zgodnie z art. 15zzs ust. 2 ustawy COVID-19,

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...]; oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wedle norm przypisanych prawem w tym kosztów zastępstwa prawnego;

W uzasadnieniu skarżący szczegółowo rozwinął przedstawione wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w tym wypadku sprzeciwu, oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie zaś z art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wyjaśnić także należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy.

W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. "[...]" w części wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Zgodnie z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało zatem czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dostrzegł przede wszystkim, że nie wszyscy uczestnicy brali udział w postępowaniu na etapie poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji. Organ wskazał bowiem, że na dzień wystosowania przez organ I instancji zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. oraz wydania decyzji z [...] sierpnia 2019 r" nr [...] do kręgu stron postępowania należeli: J. G., A. M. i K. K.. Przy tym, w mocy pozostało pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielone r.pr. A. S. przez J. G., zaś wygasły, wraz z ich śmiercią, pełnomocnictwa udzielone przez E. G. i A. K.. Organ zasadnie wskazał, że brak jest w aktach sprawy dowodu na to, by spadkobiercy A. M. i K. K., udzielili pełnomocnictwa do reprezentowania ich spraw r.pr. A. S. do zastępowania ich przed organem administracji w kontrolowanym postępowaniu lub doręczania do jego rąk, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., kierowanej do nich korespondencji w tym postępowaniu.

Uchybienie to skutkujące brakiem doręczenia A. M. i K. K. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym pozbawiło ich możliwości udziału w postępowaniu tj. składania dodatkowych wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed dniem wydania zaskarżonej decyzji, jak też brakiem doręczenia im samej decyzji, rozstrzygającej o ich prawach. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że tego rodzaju działanie stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie im decyzji. Pozwala to na ziszczenie podstawowej zasady ogólnej czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu, ustanowionej w powołanym art. 10 § 1 k.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania. Ograniczenie zatem ustalenia wystąpienia tej kwalifikowanej wadliwości do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z pominięciem zawiadomienia o czynnościach postępowania wyjaśniającego stanowi o naruszeniu przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Niedoręczenie decyzji kończącej postępowanie oznacza bowiem, że strona nie ma wiedzy o rozstrzygnięciu sprawy, sposobie jej rozstrzygnięcia i motywach orzeczenia, a także nie ma praktycznej możliwości jej zaskarżenia poprzez wniesienie odwołania.

Organ prawidłowo zatem zlecił organowi I instancji zawiadomienie wszystkich stron postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego zgodnie z art. 10 k.p.a., tak, by zapewnić każdej z nich udział w postępowaniu a następnie doręczenie każdej ze stron podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Organ nadzorczy dostrzegł również konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w kontekście badania przesłanek art. 215 ust 2 ugn. Zlecił Prezydentowi [...] zgromadzenie i zbadanie materiału dowodowego zgodnie z przyjętą i przedstawioną w decyzji wykładnią przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. Organ II instancji wskazał także na konieczność odniesienia się przez organ I instancji do wniosków dowodowych pełnomocnika odwołującego, zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., co do uzupełnienia materiału dowodowego o zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z Wojskowego Instytutu Historycznego oraz dokumenty meldunkowe z Archiwum Państwowego [...]. Organ zauważył, że zdjęcia lotnicze pochodzące z Wojskowego Biura Historycznego (Centralne Archiwum Wojskowe) w [...] należą do zbiorów wojskowej sieci archiwalnej, w której przechowywana jest dokumentacja wytworzona przez jednostki i instytucje wojskowe, a także akta związane z obronnością państwa, wytworzone przez inne urzędy państwowe. Zasób CAW sięga XX wieku. Materiały nadesłane do postępowania administracyjnego ze wskazanej instytucji państwowej posiadają przymiot wiarygodności dowodowej w rozumieniu art. 75 k.p.a.. zaś za miarodajne do badania przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. należy przyjąć te, które wykonane zostały przed dniem [...] kwietnia 1958 r.

Z uwagi zatem na wady dotyczące naruszenia art. 10 kpa a także na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zakres zleconych przez organ II instancji czynności stanowi istotne dla sprawy okoliczności, które mają charakter prawotwórczy i przeprowadzenie oceny tego materiału dowodowego wyłącznie przed organem II instancji pozbawiałoby strony możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym zwłaszcza, że nie wszystkie strony miały możliwość zapoznania się zarówno z materiałem dowodowym już zgromadzonym przed organem I instancji jak i decyzją. Przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może natomiast godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Gdyby organ odwoławczy, jak chce skarżący, sam musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie w jakim zlecił to organowi I instancji, w sytuacji gdy ustalenia te miały decydujący wpływ na treść decyzji a część stron nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, to spowodowałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji.

W związku z tym, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy przede wszystkim w zakresie konieczności zawiadomienia wszystkich stron postepowania a w dalszej kolejności konieczności przeprowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego i uzupełnienia materiału dowodowego, co będzie miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, prawidłowo skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd z kolei, wobec brzmienia przepisu art. 64e p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do oceny prawidłowości i wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, ale wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu sąd nie może kontrolować legalności także decyzji organu pierwszej instancji a także odnosić się do argumentów strony związanych z merytorycznym rozpoznaniem wniosku o odszkodowanie za nieruchomość na podstawie art. 215 ugn, w tym takową oceną materiału dowodowego. Sąd nie może bowiem, rozpoznając sprzeciw, weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.