Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 946/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a ust. 15, ust. 8, 5, art. 9c ust. 3, art. 9b ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Gowarczów z dnia 22 marca 2013 r. nr XXII/154/2013 w przedmiocie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2, 3 i 5, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6, § 5 ust. 1, 2, 3, i 4, § 8 ust. 1 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 22 marca 2013 r. Rada Gminy Gowarczów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 6 ust. 2 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr. 180, poz.1493 ze zm.) zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr XXII/154/2013 w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z treścią § 1 uchwały, ustalono tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gowarczowie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

W § 1 ust. 2 ww. załącznika postanowiono, że: "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Gowarczów, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu." Zgodnie z § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Stosownie do § 1 ust. 5 załącznika do uchwały, odwołanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego następuje z chwilą: zmiany miejsca zamieszkania, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasad poufności danych i informacji przy realizacji zadań, 50% nieusprawiedliwionych obecności na posiedzeniach Zespołu w ciągu roku kalendarzowego.

W myśl § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje wybrany na pierwszym spotkaniu, w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów. Na zasadzie § 2 ust. 4 załącznika do uchwały, Przewodniczący może zostać odwołany na podstawie: uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu: odwołanie następuje w wyniku głosowania jawnego, zwykłą większością głosów; pisemnej rezygnacji Przewodniczącego z zajmowanej funkcji; uzasadnionego pisemnego wniosku wójta.

W treści § 3 załącznika do uchwały określono cele działania Zespołu Interdyscyplinarnego, wskazując, że usprawnienie systemu przepływu informacji oraz reagowania na zidentyfikowane problemy społeczne, w tym w szczególności przemocy w rodzinie (ust. 1); zintegrowanie działań instytucji i organizacji odpowiedzialnych za realizację zadań wynikających z Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w rodzinnie na lata 2011-201 (ust. 2). Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. W skład Grupy Roboczej wchodzą przedstawiciele jednostek pomocy społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, policji, oświaty, ochrony zdrowia, kuratorzy sądowi, a także inne osoby będącymi specjalistami w dziedzinie przemocy w rodzinie, którzy wypełniają na rzecz zgłoszonej rodziny czynności służbowe, zawodowe lub statutowe.

W § 4 załącznika do uchwały postanowiono, że do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, należy: "1. Integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu. 2. Diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie na terenie Gminy Gowarczów. 3. Podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie, mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku. 4. Inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie. 5. Rozpowszechnienie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym. 6. Inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc.".

Stosownie do treści § 5 załącznika do uchwały do zadań grup roboczych należy: "1. Opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie. 2. Monitorowanie sytuacji rodzin w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy. 3. Dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. 4. Informowanie Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego o efektach działań Grup roboczych.".

Zgodnie z postanowieniem § 7 ust. 2 załącznika do uchwały, posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, ale nie rzadziej niż raz na 3 miesiące.

W treści § 8 ust. 1 załącznika do uchwały wskazano, że w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego funkcjonują grupy robocze do prac nad konkretnym przypadkiem. Na zasadzie § 8 ust. 4 załącznika do uchwały, skład grupy roboczej jest dostosowany do skali problemu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 9a ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej "rozporządzeniem" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, częściowe powtórzenie i modyfikację w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa, że porozumienia winny być zawierane między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust 3a lub ust. 5 u.p.p.r.;

2) art. 9c ust. 2 i ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały dotyczącego złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 i ust. 3 u.p.p.r., nadto pominięcie obowiązku zachowania poufności również przez członków grup roboczych;

3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 1 ust. 5 załącznika do uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci: zmiany miejsca zamieszkania, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasad poufności danych i informacji przy realizacji zadań, 50% nieusprawiedliwionych obecności na posiedzeniach Zespołu w ciągu roku kalendarzowego, w sytuacji gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

4) art. 9a ust. 6 i ust 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r., który określa, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków;

5) art. 9a ust. 15 i ust. 6 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

6) art. 9b ust. 1 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie i modyfikację w § 3 ust. 1-2 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;

7) art. 9a ust. 10-12 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie i modyfikację w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały dotyczącego możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r., nadto przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, że w skład grupy roboczej wchodzą przedstawiciele jednostek pomocy społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, policji, oświaty, ochrony zdrowia, kuratorzy sądowi, a także inne osoby będące specjalistami w dziedzinie przemocy w rodzinie, którzy wypełniają na rzecz zgłoszonej rodziny czynności służbowe, zawodowe lub statutowe, podczas gdy ww. przepisy nie upoważniają rady gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r.;

8) art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 1-6 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 2 u.p.p.r.;

9) art. 9b ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r, § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 5 pkt 1 - 4 załącznika uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 3 u.p.p.r.;

10) art. 9a ust 7 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 7 ust. 2 załącznika do uchwały - wskazującym częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego - treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

11) art. 9a ust. 10 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 8 ust. 1 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r., który określa, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach;

12) art. 9a ust. 11 - 12 i ust 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 ust. 4 załącznika do uchwały, że skład grupy roboczej dostosowany jest do skali problemu, podczas gdy przepisy art. 9a ust. 11-12 u.p.p.r. określają katalog podmiotów wchodzących w skład grupy roboczej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie, a w uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Prokurator zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego w Kielcach, w wyniku którego została podjęta uchwała zmieniająca Rady Gminy Gowarczów nr XXV/182/2013 z dnia 24 września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, uznając, że podniesione w niej zarzuty nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa, a nadto upłynęły terminy do zaskarżenia ww. uchwały.

W odpowiedzi na wezwanie tut. Sądu z dnia 10 stycznia 2022 r., Wojewoda Świętokrzyski przesłał drogą elektroniczną pismo z dnia 24 maja 2013 r. adresowane do Przewodniczącego Rady Gminy Gowarczów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach jest częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXII/154/2013 Rady Gminy Gowarczów z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd zweryfikował wskazaną w uzasadnieniu skargi informację Prokuratora, że Wojewoda Świętokrzyski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące przedmiotowej uchwały. Sąd ustalił, że pismem z dnia 24 maja 2013 r. Wojewoda Świętokrzyski zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy w Gowarczowie - w ramach sprawowanego nadzoru - o dokonanie zmiany tej uchwały z uwzględnieniem zgłoszonych w tym piśmie uwag. Nie wynika więc z informacji udzielonej przez Wojewodę, aby doszło do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zaskarżonego aktu, co skutkuje możliwością skontrolowania wszystkich zakwestionowanych skargą przepisów tego aktu.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., nr 180 poz. 1493 ze zmianami, dalej jako "u.p.p.r."). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z powołanym już wyżej art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Gowarczów działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., przy czym w uwzględnionej przez Sąd części, uchwała narusza tę normę w sposób istotny z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie omówionych poniżej przepisów załącznika do uchwały.

Zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. W myśl art. 9a ust. 3 pkt 1 – 6 u.p.p.r., w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; Policji; oświaty; ochrony zdrowia; organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 (art. 9a ust. 8 u.p.p.r.). Zatem, w myśl powołanych przepisów, zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawieranych przez ww. organ gminy z określonymi w ustawie podmiotami, ale w skład zespołu wchodzą przedstawiciele tych podmiotów, nie zaś one same. Tymczasem zgodnie z § 1 ust. 2 załącznika do uchwały: "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Gowarczów, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu." Taki zapis uchwały jest więc niezgodny z art. 9a ust. 3 i 5 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Na marginesie trzeba dodać, odnosząc się do omawianego zarzutu skargi, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonego aktu nie zawierała przepisu art. 9a ust. 3a u.p.p.r.

Zgodnie z § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole (zał. Nr.1 do trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu). Natomiast w myśl art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.". Zatem każdy członek składa oświadczenie o zachowaniu poufności, ale ma to obowiązek uczynić przed przystąpieniem do wykonywania czynności (realizowania zadań w ramach zespołu bądź w ramach grupy roboczej). Zaskarżony zapis uchwały zaś wprowadza obowiązek złożenia takiego oświadczenia przed udziałem w pierwszym posiedzeniu zespołu, chociaż nie jest wykluczone, że udział w pierwszym posiedzeniu zespołu nie będzie pierwszą formą aktywności członka zespołu interdyscyplinarnego, w trakcie której będzie miał dostęp do informacji lub danych osobowych prawnie chronionych. Skarżony akt w tej części w sposób istotnie naruszający prawo, wprowadził modyfikację zasady wynikającej z przepisu rangi ustawowej.

Stosownie do treści z § 1 ust. 5 załącznika do uchwały, odwołanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego następuje z chwilą: zmiany miejsca zamieszkania, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasad poufności danych i informacji przy realizacji zadań, 50% nieusprawiedliwionych obecności na posiedzeniach Zespołu w ciągu roku kalendarzowego. W uchwale wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dopuszczalne jest określenie trybu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego i warunków funkcjonowania tego zespołu. W tym konkretnym przypadku przepis § 1 ust. 5 załącznika do uchwały wymagał jego wyeliminowania z mocą wsteczną z obrotu prawnego przede wszystkim ze względu na naruszenie zasad techniki prawodawczej. Treść przepisu zawiera bowiem określenie chwili, z jaką ma dochodzić do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Trudno jednak określić, który w istocie moment trzeba uznać za ten, z którym członek zespołu zostaje odwołany bądź powinien zostać odwołany, np. w przypadku zmiany miejsca zamieszkania – czy chodzi o moment, w którym członek zespołu faktycznie zamieszka pod innym adresem, czy też data, z jaką zostanie pod innym adresem zameldowany, czy też należy uwzględnić datę, z którą zgłosi on ten fakt przewodniczącemu zespołu. Ponadto, czy chodzi w tym przepisie również o sytuację, w której dojdzie do zmiany miejsca zamieszkania, ale członek zespołu będzie nadal mieszkał na terenie danej gminy. Sposób określenia tej chwili nie pozwala więc na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Zgodnie z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "rozporządzenie"), przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zasada ta ma zastosowanie także do uchwał rady gminy będących aktami prawa miejscowego (§ 141 załącznika do rozporządzenia). Analizowany przepis załącznika do uchwały nie spełnia tego warunku.

Odnośnie § 2 ust. 1 załącznika do uchwały również zasadny okazał się zarzut skargi, że wskazany przepis w sposób nieuprawniony wprowadza regulację modyfikującą przepis ustawy. Zgodnie z analizowanym postanowieniem uchwały, przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje wybrany na pierwszym spotkaniu, w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów. Natomiast art. 9a ust. 6 u.p.p.r. stanowi, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Ustawa, ale również sama uchwała (§ 7 ust. 2 i 3) posługują się określeniem "posiedzenia", nie zaś "spotkania" zespołu interdyscyplinarnego. Pozorne podobieństwo sposobu określenia momentu, w którym dochodzi do wyboru przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego wprowadza nie tylko modyfikację przepisu ustawowego, ale może w praktyce rodzić wątpliwość interpretacyjną, skoro pierwsze spotkanie członków zespołu nie musi być w każdym wypadku pierwszym posiedzeniem zespołu interdyscyplinarnego.

Zasadnie również Prokurator zarzucił, że § 3 ust. 1-3 załącznika do uchwały istotnie narusza prawo. Po pierwsze, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zawiera regulacji posługującej się pojęciem "celów" działania zespołu interdyscyplinarnego. Przepisy art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. dotyczą realizowania "działań" i "zadań" przez zespół interdyscyplinarny. Stąd wprowadzenie analizowanych postanowień do uchwały nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Po drugie, sposób sformułowania przepisów w każdym ustępie tego paragrafu jest niewłaściwy. Wnikliwa analiza językowa zapisów ustępów 1 i 2 wskazuje, że stanowią one równoważniki zdań i w rezultacie zawarte w nich normy prawne nie zawierają dyspozycji, a tylko hipotezę. Z kolei zapis ustępu 3 ww. paragrafu nie dotyczy treści zasugerowanej tytułem tego paragrafu, a dodatkowo odnosi się do kwestii uregulowanych już w art. 9a ust. 11-12 u.p.p.r. oraz § 8 załącznika do uchwały.

Kolejne zakwestionowane przez skarżącego przepisy załącznika do uchwały zawarte zostały w § 4 i § 5 tego załącznika. Dotyczą one zadań zespołu interdyscyplinarnego i zadań grup roboczych. Podważana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych - ze względu na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego - możliwość uregulowania przez lokalnego prawodawcę w trybie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. kwestii zadań zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych. Dodatkowo w przypadku omawianych przepisów prawa miejscowego ponownie rada gminy posłużyła się równoważnikami zdań, pozbawiając zawartych w tych przepisach norm prawnych dyspozycji. Nadto wymienione w § 4 i § 5 załącznika do uchwały zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych zostały zawężone w porównaniu do zakresu tych zadań wskazanych w ustawie, która w art. 9b ust. 2 i 3 posługuje się zwrotem "w szczególności", otwierając tym samym katalog tych zadań na inne zadania niż wymienione w ustawie. Zauważyć w tym miejscu ubocznie należy, odpowiadając na zarzuty skargi, że § 5 zawiera ustępy, nie zaś punkty, od 1 do 4, dlatego Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 1, 2, 3 i 4 załącznika do uchwały, traktując zarzut i odpowiednio wniosek skargi jako zwrócony przeciwko § 5 ust. 1-4 załącznika do uchwały.

Sąd uwzględnił także zarzuty skargi odnoszące się do § 8 ust. 1 i 4 załącznika do uchwały. W ustępie 1 analizowanego paragrafu postanowiono, że w ramach zespołu interdyscyplinarnego funkcjonują grupy robocze do prac nad konkretnym przypadkiem. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 10 wprowadza regulację, zgodnie z którą zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Takie uproszczenie tej regulacji, jakie zastosowała rada gminy w przypadku analizowanej uchwały, jest nie do zaakceptowania ze względu na zakres delegacji ustawowej i obowiązujące zasady techniki prawodawczej (§ 134 pkt 1 i 2 załącznika do rozporządzenia). Podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Z kolei w § 8 ust. 4 załącznika do uchwały wskazano, że skład grupy roboczej jest dostosowany do skali problemu, podczas gdy to art. 9a ust. 11 u.p.p.r. reguluje to, kto obowiązkowo wchodzi w skład grupy roboczej, jak również w art. 9a ust. 12 u.p.p.r. - kto może wchodzić w skład takiej grupy. Przepis ten istotnie narusza prawo, co zresztą dostrzegł organ gminy, podejmując kolejną uchwałę o zmianie uchwały zaskarżonej w tej sprawie w części dotyczącej m.in. § 8 ust. 4 (uchwała Rady Gminy Gowarczów nr XXV/182/2013 z dnia 24 września 2013 r.).

Z tych podanych wyżej powodów Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił skargi w części dotyczącej § 2 ust. 4 i § 7 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W myśl § 2 ust. 4 załącznika do uchwały, przewodniczący może zostać odwołany na podstawie:

- uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu: odwołanie następuje w wyniku głosowania jawnego, zwykłą większością głosów;

- pisemnej rezygnacji Przewodniczącego z zajmowanej funkcji;

- uzasadnionego pisemnego wniosku wójta.

Powołany przepis prawa miejscowego, zdaniem Sądu, zawiera regulację określającą tryb odwołania zespołu interdyscyplinarnego, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wskazuje bowiem, kto i w jakiej formie wnioskuje o odwołanie przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, jest on więc w istocie przepisem o charakterze proceduralnym.

Natomiast w § 7 ust. 2 załącznika do uchwały, lokalny prawodawca określił częstotliwość zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego. Do kwestii tej odnosi się art. 9a ust. 7 u.p.p.r., stanowiąc, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Ustawa określa minimalną częstotliwość zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego. Rada Gminy Gowarczów przyjęła, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego, który będzie funkcjonował w tej Gminie, będą odbywać się w zależności od potrzeb, ale nie rzadziej niż raz na 3 miesiące, czyli z częstotliwością, jakiej co najmniej wymaga ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zatem nie doszło w tym przepisie prawa miejscowego do powtórzenia przepisu rangi ustawowej, ale do określenia częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego. Analizowane postanowienie uchwały pełni również funkcję informacyjną, dopełniając regulację uchwały odnoszącą się do warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie II wyroku oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnośnie twierdzenia organu, że upłynęły terminy do zaskarżenia uchwały, należy wskazać, że po pierwsze w przypadku aktów prawa miejscowego nie ma ograniczenia terminem, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Ponadto prokurator w myśl art. 53 § 2a p.p.s.a., realizując swoje kompetencje z art. 70 ustawy – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66), nie jest ograniczony żadnym terminem.

-----------------------

II SA/Ke 946/21

3