Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1071/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 389/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2008r., Sygn. akt II SA/Po 389/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2007r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Prezydent Miasta Poznania – powołując art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego wraz z dojazdem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb C., położonych na osiedlu [...] (przy al. [...]) w Poznaniu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w toku postępowania negatywnie do planowanej inwestycji ustosunkowała się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu podnosząc, że planowany budynek ma powstać w nieznacznej odległości od istniejącej zabudowy, co spowoduje, że zabudowa w tym miejscu stanie się bardzo zwarta, co pogorszy warunki mieszkaniowe członków Spółdzielni. Uwagi te uznane zostały przez organ za bezzasadne ze wskazaniem, że mogą być one podnoszone dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu badane są m.in. kwestie odległości oraz zacieniania istniejącej zabudowy. W ocenie organu, także kwestie związane z pozwem Spółdzielni o oddanie w wieczyste użytkowanie działki nr [...] nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi oświadczyć o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzona zaś w tym postępowaniu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła na ustalenie, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości od pięciu do jedenastu kondygnacji, pozwalające na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja została uzgodniona w zakresie obsługi komunikacyjnej przez Zarząd Dróg Miejskich i zapewniona będzie przez drogę wewnętrzną al. [...], włączoną do drogi publicznej (ul. [...]) pod warunkiem uzyskania służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...],[...] i [...]. Ponadto inwestor przedłożył zapewnienie Prezydenta Miasta Poznania (pismo z 2 lutego 2007r.) o przyrzeczeniu przez Miasto Poznań ustanowienia na działkach nr [...] i [...] służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...] i [...]. W tych okolicznościach, zdaniem organu I instancji uznać należało, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, w sposób określony w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka posiada umownie zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a inwestora nie dotyczy obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Tym samym stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła przy tym, że dostęp do drogi wewnętrznej musi istnieć w chwili wydania decyzji, a nie być dopiero planowany. Wskazała, że nie wyraża zgody na prowadzenie przez teren będący w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni jakichkolwiek sieci, bądź przyłączy do projektowanego budynku. Zaznaczyła, że w niniejszej sprawie winien zostać uwzględniony interes społeczny wyrażający się zdecydowanymi protestami mieszkańców osiedla Tysiąclecia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podnosząc, że fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy nie musi być poparty tytułem prawnym do gruntu, a Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu, jako wieczysty użytkownik terenów sąsiednich, nie może w sposób władczy sterować i ingerować w postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla właścicieli sąsiednich gruntów. Skoro teren inwestycji może mieć zapewniony dojazd poprzez tereny będące w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, to zapis decyzji o warunkach zabudowy w punkcie III lit. "a" jest prawidłowy. Posiadanie zaś przez inwestora zgody na przejazd w formie służebności będzie wymagane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, oraz art. 107 kpa, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też względów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Także inwestor wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie obejmował uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku wielomieszkaniowego wraz z dojazdem, a zatem chodziło o inwestycję łączną i w ten sposób teren objęty planowaną inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu podkreślił, że nie będąc związany granicami skargi, sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę zaskarżonego aktu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Podał przy tym, że podstawę rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego planu miejscowego jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, wśród których wymieniony jest dostęp terenu do drogi publicznej, przez który – w świetle art. 2 pkt 14 wskazanej ustawy - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie status drogi publicznej ma ul. [...], a ul. [...] jest drogą wewnętrzną. Natomiast, Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił przedmiotową inwestycję pod względem komunikacyjnym pod warunkiem uzyskania przez inwestora służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...],[...] i [...], na których planowany był zjazd do ul. [...]. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że w chwili wydawania przez organy decyzji brak było podstaw do uznania, że teren objęty planowaną inwestycją, posiadał wymagany przez art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy dostęp do drogi publicznej, gdyż na rzecz inwestora nie ustanowiono służebności przejazdu i przechodu przez wymienione działki. Podniesiono przy tym, że nie spełnia wymagań ustawowych uzyskane przez inwestora zapewnienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 2 lutego 2007r. o zainteresowaniu Miasta ustanowieniem służebności. Podano także, że z przedłożonych na rozprawie przed Sądem dokumentów wynika, że umowa o ustanowieniu służebności gruntowej na działkach nr [...] i nr [...] została zawarta z inwestorem dopiero w dniu [...] stycznia 2008r., a więc po wydaniu przez organy kontrolowanych decyzji.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu wyrażonego przez inwestora w odpowiedzi na skargę, że inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wraz z dojazdem, a zatem teren inwestycji obejmował również działki nr [...],[...] i [...] i miał bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Podał przy tym, że już sama treść wniosku wskazuje, że inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego, a ewentualna budowa dojazdu do budynku jest niezbędna do zapewnienia komunikacji przyszłym mieszkańcom i nie stanowi osobnej inwestycji. Ani we wniosku, ani później w decyzji nie określono jakiekolwiek parametrów budowy zjazdu, czego inwestor nie kwestionował w toku postępowania, a które byłyby niezbędne gdyby inwestor planował inwestycję polegającą na budowie drogi jako łącznej inwestycji z budynkiem. Ponadto Sąd zauważył, że organy orzekły niezgodnie z wnioskiem inwestora, pomijając okoliczność, że w toku postępowania inwestor zmienił wniosek co do kwestii dojazdu do drogi publicznej. Podano przy tym, że w pierwotnym wniosku z dnia 29 czerwca 2006r. inwestor (jako projektowany) wskazał na zjazd przez działki nr [...],[...] i [...]. Taki też zjazd został uzgodniony przez Zarząd Dróg Miejskich w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2006r. Następnie, w piśmie z dnia 28 września 2006r. inwestor zmienił koncepcję dojazdu do terenu inwestycji, planując jego przebieg przez działki nr [...] i [...]. Do korekty tej Zarząd Dróg Miejskich nie zgłosił uwag. Tymczasem, w decyzji Prezydenta Miasta Poznań z dnia [...] marca 2007r. zjazd został określony jako przebiegający przez działki nr [...],[...] i [...], a więc wbrew treści wniosku inwestora.

Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie naruszyły też § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podano przy tym, że z treści przytoczonego przepisu wynika, że organ w celu przeprowadzenia analizy wyznacza obszar analizowany na mapie zasadniczej (lub katastralnej) w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem, załączona część graficzna analizy została sporządzona na wydrukach komputerowych geomapy, które nie posiadają skali, a więc nie spełniają wskazanych wyżej wymogów.

W ocenie Sądu I instancji, stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów aktu wykonawczego miały wpływ na wynik sprawy, co – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. P. – uczestnik postępowania, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając wskazany wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez nie zastosowanie normy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na skutek wadliwej oceny, że stwierdzone naruszenie przez organy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi "rażącego naruszenia prawa". Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku wprawdzie uznano, że organ wydając przedmiotową decyzję dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w dniu wydawania decyzji teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiadał dostępu do drogi publicznej, jednakże w ocenie strony, Sąd dokonał wadliwej oceny charakteru naruszenia prawa. Zakwalifikował je bowiem jedynie jako uzasadniające uchylenie decyzji, a nie jako "rażące naruszenie prawa", dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołując poglądy doktryny i orzecznictwa w skardze wskazano, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Rażące naruszenie prawa występuje także w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Zdaniem strony skarżącej, takie właśnie znamiona nosi naruszony przez organy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec istnienia legalnej definicji terminu "dostępu do drogi publicznej" (art. 2 pkt 14 cytowanej ustawy). Podniesiono przy tym, że uznanie przez organ, iż deklaracja ustanowienia służebności drogowej jest równoznaczna z jej ustanowieniem, rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż skutkiem przyjęcia tego poglądu było wydanie pozytywnej decyzji w stanie faktycznym sprawy, w którym ewidentnie zachodziły przesłanki do odmowy jej wydania.

Skarżący wskazał także, że oceniając stopień naruszenia prawa należy mieć na względzie doniosłość naruszonego przepisu. W tym kontekście uznał, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej przyszłej inwestycji przesądza o możliwości jej funkcjonowania. Ustalenie, czy przesłanka ta została spełniona, powinno być więc jedną z pierwszych czynności badanych przez organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla danego zamierzenia budowlanego także dlatego, że warunkuje to możliwość przeprowadzenia przez organ analizy urbanistycznej w zakresie oceny zgodności projektowanej inwestycji z zasadą "dobrego sąsiedztwa". Przyjął zatem, że jeżeli działka nie ma dostępu do drogi publicznej, to nie ma podstaw prawnych do określenia obszaru istniejącej zabudowy dla odniesienia parametrów urbanistycznych projektowanej inwestycji celem dokonania powyższej oceny. Mając na uwadze powyższe argumenty uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony, względnie o jej oddalenie. Podał przy tym, że interes prawny Z. P. we wniesieniu skargi kasacyjnej można wiązać jedynie z prawem własności nieruchomości położonej w Poznaniu na Osiedlu [...], obręb C., stanowiącej działkę nr [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Działka ta stanowiła przedmiot umowy przedwstępnej zawartej pomiędzy inwestorem, a Z. P., od której realizacji skarżący uchylał się. W wyniku postępowania sądowego w tej sprawie (na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008r., Sygn. akt [...] i wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z [...] sierpnia 2008r., Sygn. akt [...]) własność tej nieruchomości przeszła na rzecz inwestora. W tych okolicznościach uznano, że Z. P. przestał być stroną postępowania i utracił legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, przez niezastosowanie normy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa na skutek wadliwej oceny, że stwierdzone naruszenie przez organy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi "rażącego naruszenia prawa".

W pierwszej kolejności odnieść jednak należy się do wniosku inwestora o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu braku legitymacji procesowej Z. P. do jej wniesienia. Oceniając status prawny skarżącego należy mieć na względzie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] czerwca 2007r.) i zaskarżonego wyroku (5 luty 2008r.) oraz w dacie wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (10 kwietnia 2008r.). We wszystkich tych datach Z. P. posiadał interes prawny związany z własnością nieruchomości położonej w Poznaniu na Osiedlu [...], obręb C., stanowiącej działkę nr [...], objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z przedłożonych przez inwestora dokumentów, własność tej nieruchomości Z. P. utracił dopiero na skutek wydania prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2008r., Sygn. akt [...], a zatem już po wniesieniu skargi kasacyjnej. Przyjąć wiec należało, że okoliczność ta nie rzutuje na byt prawny wniesionej skutecznie skargi kasacyjnej, gdyż przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczący legalności decyzji o warunkach zabudowy, która – w świetle art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stąd też, utrata własności nieruchomości nie pozbawia legitymacji procesowej strony w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - podmiotu, który był stroną postępowania administracyjnego i uczestnikiem postępowania w tej sprawie przed Sądem I instancji.

Niemniej jednak skarga kasacyjna Z. P., nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował naruszenie przez organy administracji publicznej m.in. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uchylił decyzje tych organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedną z obligatoryjnych przesłanek, która musi zostać spełniona, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu do drogi publicznej, przy czym pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 cytowanej ustawy). Ze stanu niniejszej sprawy wynika, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiadał takiego dostępu do drogi publicznej w dniu wydawania decyzji przez organy obu instancji (to jest w dniu [...] marca 2007r. i [...] czerwca 2007r.), lecz jedynie zapewnienie takiego dostępu. Ustanowienie zaś odpowiedniej służebności gruntowej nastąpiło po wydaniu skarżonych decyzji administracyjnych, w dniu [...] stycznia 2008r. (akt notarialny Numer Repertorium [...]). W tych okolicznościach wydanie przez organy decyzji pozytywnych w omawianym przedmiocie narusza prawo, przy czym, wobec zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest ustalenie, czy naruszenie to ma postać kwalifikowaną "rażącego naruszenia prawa", wyczerpującą przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane uchybienie nie jest rażącym naruszeniem prawa. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, ze rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Oczywistość naruszenia prawa ma więc miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazom, zakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa, obowiązki lub ich odmówiono. W tym ujęciu nie można uznać, że treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest oczywiście niezgodna z treścią rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w niniejszej sprawie.

Skontrolowane zaś przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostały wydane w oparciu o dokument stanowiący przyrzeczenie Prezydenta Miasta Poznań ustanowienia służebności gruntowej na działkach nr [...] i [...], którego realizacja pozwoliłaby na spełnienie przez inwestora warunku dostępu terenu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do ustanowienia tej służebności ostatecznie doszło w dniu [...] stycznia 2008r., o czym Sąd I instancji powziął wiadomość podczas rozprawy, na której został wydany zaskarżony wyrok. Zauważyć przy tym należy, że taki dostęp terenu do drogi publicznej został zaakceptowany także przez Zarząd Dróg Miejskich. W świetle podanych okoliczności przyjąć należy, że organy obu instancji, wydając skontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek przyjętej na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, oceny dotyczącej istnienia dostępu terenu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 cytowanej ustawy. Przyjęły bowiem, że przyrzeczenie służebności jest wystarczające do ustalenia warunków zabudowy, a posiadanie przez inwestora zgody na przejazd w formie służebności będzie wymagane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Naruszenie to nie ma jednak postaci kwalifikowanej "rażącego naruszenia prawa", gdyż z takim naruszeniem prawa mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organy ustaliły warunki zabudowy nie posiadając żadnej dokumentacji dotyczącej kwestii dostępu terenu do drogi publicznej, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie można także podzielić poglądu skarżącego dotyczącego szczególnej doniosłości naruszonego przepisu w kontekście możliwości przeprowadzenia przez organy analizy urbanistycznej w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z "zasadą dobrego sąsiedztwa". W świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w punkcie 1-5 tego przepisu. Przesłanki te są zatem równorzędne, a niespełnienie którejkolwiek z nich obliguje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższej argumentacji, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez niezastosowanie normy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należało uznać za nieuprawniony. Wobec braku innych zarzutów skargi kasacyjnej, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.