Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1593/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt. 1, ust. 13 i ust. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 801/13 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 1, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) – dalej zwanej "ustawą", oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr 20/13 Wojewody [...] z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2013 r., poz. 611) – dalej zwanego "zarządzeniem nr [...]Wojewody", Starosta [...]:

1. przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa - [...], przysługujące L.B. i jego żonie L.P. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka numer [...]o pow. [...]ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...],

2. stwierdził, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje odpłatnie,

3. udzielił małżonkom L. B. i L. P. 90% bonifikaty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,

4. ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która po pomniejszeniu o udzieloną bonifikatę w wysokości 90%, stanowi kwotę 2.258,20 zł, płatną jednorazowo, w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, na rachunek bankowy [...] Oddziału Terenowego w [...].

W uzasadnieniu organ stwierdził, że małżonkowie L. B. i L.P. złożyli wniosek w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej w prawo własności nieruchomości. Dodatkowo wystąpili o udzielenie bonifikaty od należnej opłaty z tytułu tego przekształcenia. Organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku jest własnością Skarbu Państwa - [...]. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Małżonkowie L. B. i L. P. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej 28 kwietnia 2005 r. w formie aktu notarialnego. Wnioskodawcy spełnili zatem ustawowy wymóg ubiegania się o przedmiotowe przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy.

Następnie organ wyjaśnił, że z art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Ponieważ w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na podstawie pisma [...] Oddział Terenowy w [...] z dnia 30 listopada 2012 r. była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 13 ustawy), dla ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie organ przyjął wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym sporządzonym 22 czerwca 2012 r. określił wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 102.645 zł. Wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości natomiast organ przyjął w kwocie 80.063 zł, którą określił uprawniony rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym 15 maja 2013 r. Opłata za przekształcenie należna od wnioskodawców została zatem ustalona na kwotę 22.582 zł, zgodnie z przepisem art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), w związku z art. 4 ust. 2 ustawy.

Organ wskazał, również na przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i na podstawie § 2 pkt 1 lit. a i b, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...] Wojewody, ustalił bonifikatę od opłaty, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wykorzystywanymi wyłącznie na cele mieszkaniowe, o ile spełnione zostały łącznie warunki, że budynki zostały ujawnione w księdze wieczystej i nieruchomości gruntowe wykorzystywane są w całości na cele mieszkaniowe, przy czym wysokość bonifikaty wynosi 90% i może być ona udzielona jeżeli użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Organ ustalił, że budynek mieszkalny wnioskodawców jest ujawniony w Dziale I-O księgi wieczystej numer [...] prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] dla przedmiotowej nieruchomości i jest wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe. [...] Oddział Terenowy w [...] w piśmie z dnia 28 maja 2013 r. poinformowała, że użytkownicy wieczyści nie zalegają z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa - [...] związanymi z ww. nieruchomością.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] w [...] (zwana dalej w skrócie "[...]") wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...]Wojewody.

W uzasadnieniu [...] wyjaśniła, że działa na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U z 2012 r. poz. 1187 ze zm.), ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U z 2012 r. poz. 803) oraz statutu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył [...] wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa są nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, natomiast w myśl art. 11 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wyjątkiem, wynikającym z przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, który powierzono w zagospodarowanie [...]. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, starosta wydaje decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności również w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym [...]. Na podstawie art. 4 ust 7 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, na podstawie zarządzenia wojewody. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost, jak to ma miejsce w przypadku zastrzeżenia kompetencji Starosty do wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, że przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których prawo własności wykonują inne państwowe osoby prawne. Wskazane za podstawę rozstrzygnięcia, w zakresie udzielonej bonifikaty, zarządzenie nr 20/13 Wojewody, ma – zdaniem [...], zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, natomiast przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje [...]. W ocenie [...], Wojewoda [...] nie posiada kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. To bowiem [...], jako organ wykonujący prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania prawem własności.

Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] września 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że L. B.i L.P. w dniu 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, wobec czego nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki do przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy.

Wojewoda stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim przeanalizować uprawnienie do zastosowania bonifikaty w wysokości 90% od opłaty z tytułu przekształcenia. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i wyjaśnił, że na podstawie tego przepisu oraz art. 4 ust. 11a ustawy Wojewoda [...] wydał zarządzenie nr [...] z dnia 24 stycznia 2013 roku. Na podstawie § 2 pkt 1, § 3 i § 4 ww. zarządzenia, Starosta [...] ustalił w niniejszej sprawie bonifikatę w wysokości 90% od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości - stanowiącej własność Skarbu Państwa, na rzecz osób fizycznych, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, o ile spełnione zostały łącznie następujące warunki: 1/ budynki zostały ujawnione w księdze wieczystej, 2/ nieruchomości gruntowe wykorzystywane są w całości na cele mieszkaniowe, 3/ użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Wojewoda podkreślił przy tym, że bonifikaty udziela organ orzekający o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność, a organem orzekającym w tej sprawie jest Starosta [...]. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia Wojewody. Zarządzenie Wojewody [...] nr [...] ma charakter ogólny, co oznacza, że obowiązuje wszystkich starostów i prezydentów miast na prawach powiatu w województwie [...]m. Wobec tego, skoro w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wymienione w ww. zarządzeniu przesłanki do zastosowania bonifikaty, Starosta [...] miał obowiązek taką bonifikatę zastosować.

[...] w [...] zaskarżyła ww. decyzję Wojewody w części orzekającej o prawie Wojewody [...] do ustalania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zarzucając zaskarżonej decyzji nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...] Wojewody, wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi [...] powtórzyła argumentacją zaprezentowaną w odwołaniu. Podkreśliła, że w jej ocenie zarządzenie nr [...]Wojewody ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia natomiast tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje [...]. Wojewoda [...] nie posiada zatem kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W zaskarżonej decyzji – zdaniem [...], Wojewoda nie wskazał przepisu, na podstawie którego posiada kompetencje do ustalania wysokości bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. To [...], jako organ wykonujący prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania gruntami, którymi gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i stwierdził, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, że Wojewoda [...] posiada legitymację ustawową do ustalania bonifikaty od opłat za przekształcenie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, oraz dotyczy wszystkich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, bez względu na to jaki podmiot wykonuje nadzór właścicielski w stosunku do tych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]ego z dnia [...] lipca 2013 r. wydaną w przedmiocie przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa - [...] przysługującego L. P.i L.B. w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Zdaniem Sądu, w sprawie jest niesporne, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które uprawniały do przekształcenia przysługującego L.P.i L.B. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej w prawo własności. Wnoszący o przekształcenie (L. P. i L. B.) byli w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa i która stanowiła własność Skarbu Państwa – [...].

Decyzja o przekształceniu spełnia ponadto wymagania określone w art. 4 ustawy. Wysokość opłaty za przekształcenie została ustalona na podstawie operatu szacunkowego. Jako podmiot, na którego rachunek kwota opłaty ma zostać uiszczona, prawidłowo wskazano [...]Oddział Terenowy w [...]. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia z zastrzeżeniem art. 5. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, w stosunku do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył [...]. Skoro zaś przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to oznacza, że - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył [...] wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia, a zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, [...], obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. W związku z tym "dotychczasowym właścicielem", w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, takiej nieruchomości jest Skarb Państwa. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te - zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa - wykonuje [...].

Zatem to na rzecz [...] należy uiścić opłatę z tytułu przekształcenia. Skutkiem zaś tego [...] przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 286/09).

Skarżąca [...] zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i skardze wniesionej do Sądu, zakwestionowała wydane w sprawie decyzje wyłącznie w części orzekającej o prawie Wojewody [...] do ustalania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Obu zaskarżonym decyzjom zarzuciła nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...] Wojewody.

Kontrolując decyzje organów obu instancji w tym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty [...] są bezzasadne.

Sąd podkreślił, iż istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, lecz pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, do opłaty z tytułu przekształcenia znajduje zastosowanie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy.

Z art. 4 ust. 11a ustawy wynika, że w zarządzeniu wojewody, o którym mowa w ust. 7, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych.

Sąd wskazał, iż z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 tego wynika, że:

- po pierwsze - ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma zastosowanie w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym [...];

- po drugie - organem właściwym do orzekania o przekształceniu jest zawsze starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), mimo że na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie różnymi kategoriami nieruchomości Skarbu Państwa, nieruchomościami takimi gospodarują też inne organy, np. [...]; o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości Skarbu Państwa w prawo własności zawsze zatem orzeka starosta, co zresztą wprost wynika z cytowanego powyżej przepisu, w takiej sytuacji nie zachodzi tożsamość organu administracji państwowej i organu gospodarującego nieruchomością.

W związku z powyższym również art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy dotyczy wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata. Kwestia bonifikaty nie stanowi bowiem w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddzielnego przedmiotu, stanowi jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. Potwierdza to konstrukcja tego przepisu, który odsyła do ustępu 1. art. 4, a więc wyraźnie stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu tj. właściwy do wydania decyzji dotyczącej każdej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, może udzielić bonifikaty od każdej opłaty o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, czyli od każdej opłaty, jaką osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi z tytułu tego przekształcenia. Błędne jest zatem stanowisko [...], że w przepisie tym, aby miał zastosowanie także do nieruchomości stanowiących Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, musiałby znaleźć się zapis: "nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne".

W ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy daje zatem staroście kompetencję do orzekania o każdej bonifikacie, a nadto – wraz z przepisem art. 4 ust. 11a ustawy - przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, określone muszą zostać w zarządzeniu wojewody. Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa nie wprowadza, również przywołane przez [...] w odwołaniu i skardze przepisy regulujące zasady jej funkcjonowania nie zawierają w tym zakresie żadnych regulacji szczególnych.

Zdaniem Sądu, w sprawie prawidłowo zatem organy uznały, że do nieruchomości, której dotyczył wniosek L.P.i L. B., znajduje zastosowanie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - stanowiące postawę zaskarżonej decyzji - przepisy § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat. W sprawie przy tym jest bezsporne, że wymogi uzyskania bonifikaty w wysokości 90% wynikające z ww. przepisów zarządzenia nr [...] Wojewody zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wykorzystywanym wyłącznie na cele mieszkaniowe, który został ujawniony w księdze wieczystej, nieruchomość gruntowa również wykorzystywana jest w całości na cele mieszkaniowe, a użytkownicy wieczyści nie zalegali, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] w [...], zaskarżając go w całości, zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 4 ust. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 pkt 2 Zarządzenia Nr [...]Wojewody [...] z dnia 24.01.2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2013 r., poz. 611) poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wyprowadzenie normy przyznającej staroście kompetencje do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie słusznie Sąd wskazał, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma zastosowanie w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Przesądza o tym art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który to wskazuje, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005r użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, bez względu na to, kto wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości.

Skarżąca zgadza się również ze stanowiskiem Sądu, że organem właściwym do orzekania o przekształceniu jest zawsze starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości we władaniu innych państwowych osób prawnych.

Starosta, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy wydaje decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, wykonując tym samym żądanie użytkownika wieczystego, o którym mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z kolei art. 7 tej ustawy stanowi natomiast, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody. Brzmienie art. 4 ust. 7 ustawy wskazuje na uznaniowy charakter udzielania przez organ wydający decyzję w sprawie przekształcenia bonifikaty od opłaty z tytułu tego przekształcenia.

W takiej sytuacji wojewoda, jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje zarządzenie w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty za przekształcenie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z tego przepisu wynika również, ze starosta nie jest jedynym organem reprezentującym Skarb Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Wyjątkiem takim, wynikającym z ustawy z dnia 19 października 1991r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U z 2012 Nr 1187 ze zm.) jest Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa), który powierzono w zagospodarowanie [...]. Grunty pozostające więc w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa wyłączone są zasobu, którym gospodaruje Starosta.

[...] przysługuje prawo wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadku, kiedy przepisy szczególne tak stanowią. W wykonaniu żądania przysługującego użytkownikom wieczystym, o których mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ustawodawca dał kompetencje staroście do wydania decyzji administracyjnej w zakresie przekształcenia, również w stosunku do gruntów w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie jest to jednak jednoznaczne z przekazaniem kompetencji wojewodzie do ustalania warunków udzielenia bonifikat od opłaty za przekształcenie w stosunku do tych gruntów. Starosta w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie działa w interesie Skarbu Państwa ale w granicach kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

"Sąd wskazał, że konstrukcja przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odsyłająca do ustępu 1 art. 4 ustawy potwierdza, że starosta, jako organ prowadzący postępowanie w zakresie przekształcenia, może udzielić bonifikaty od każdej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". (Zarzut w brzmieniu oryginalnym, tak sformułowanym przez kasatora - uwaga Sądu II instancji). W ocenie skarżącej jest to zbyt daleko posunięta interpretacja przepisów. Ustawodawca jedynie odsyła do przepisu, w którym mowa jest o opłacie. Odesłanie do przepisu zastosowane więc zostało w celu osiągnięcia skrótowości tekstu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył [...] wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dalej w art. 5 ust. 2 ustawodawca wskazał, że w odniesieniu do składników mienia ZWRSP [...] wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z nimi obowiązki publicznoprawne. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa [...] prowadzi samodzielną, niezależna od budżetu Państwa gospodarkę finansową a wszelkie środki finansowe, uzyskiwane z gospodarowania mieniem Zasobu, przeznacza na realizację zadań określonych w ustawie oraz na funkcjonowanie [...]. Wolą więc ustawodawcy było, by Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie do mienia określonego w art. 1 i 2 ustawy wykonywał za pośrednictwem [...].

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż z dniem przejścia nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach określonych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Wojewoda utracił uprawnienia do rozporządzania nieruchomościami Skarbu Państwa, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepis wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda stanowi akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie sposób jednak wywieść upoważnienia wojewody do stanowienia o wysokości i warunkach udzielania bonifikat w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. [...] prowadzi własną politykę w stosunku do gruntów ZWRSP i ma prawo decydować o sposobie zarządzania nimi.

Zarządzenie Wojewody Nr [...] z dnia 24.01.2013r ma więc zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje [...]. Starosta może więc, na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, udzielić bonifikaty jedynie w stosunku do tych gruntów.

Stanowisko skarżącej potwierdza stanowisko Wojewody [...], który w Zarządzeniu nr [...] z dnia 28 maja 2012 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat (Dz. U Woj. [...] z 2012 r. poz. 4556) wskazał, że bonifikata od opłaty, może być udzielona osobom fizycznym, w stosunku do której prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżącej kasacyjnie strony nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie posiadają uzasadnionych podstaw, a zakwestionowany wyrok Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie jest zgody z prawem.

Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest stanowisko WSA w Gdańsku, zgodnie z którym starosta wydając decyzję w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności może orzec o bonifikacie nawet w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa a pozostających w zarządzie [...] Nieruchomości Rolnych. Skarżąca kasacyjnie [...] kwestionuje w tym zakresie zarówno kompetencje decyzyjne starosty, jak i kompetencje prawotwórcze wojewody.

W związku z tym wiodącą dla kontroli ww. wyroku WSA w Gdańsku jest prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji dla potrzeb kontroli przedmiotowych decyzji organu I i II instancji (w zakwestionowanym zakresie dot. tej bonifikaty) wykładni adekwatnych przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (dalej ustawa przekształceniowa).

Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej, ustawa ta znajduje ma zastosowanie w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku, do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym [...].

Jednocześnie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej :

"Decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne".

Przywołany przepis kompetencyjny adresowany do starosty jako organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej należy zestawić z treścią art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy przekształceniowej, w myśl którego: Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody.

Z kolei w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, ustawodawca stanowi, że "Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 ustawy przekształceniowej "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz: 1) osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych; 2) spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych, będących użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub pkt 2". Zwolnienie to nie znajduje zastosowania w realiach kontrolowanej sprawy.

Z przytoczonego powyżej stanu prawnego bezsprzecznie wynika, że ustawodawca przyporządkował staroście jako organowi wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej normę kompetencyjną wyraźnie upoważniającą go do wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności względem wszystkim nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bez względu na to jaki podmiot wykonuje prawo własności Skarbu Państwa, czyli inaczej mówiąc bez względu na to jaki podmiot gospodaruje nieruchomością należącą do Skarbu Państwa.

W tym miejscu trzeba także zauważyć, że ustawodawca w treści art. 4 ustawy przekształceniowej wymienia elementy treści decyzji, o której jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej. W ten sposób ustawodawca konstruuje przedmiot wyrzeczenia właściwego organu administracyjnego.

W miarę jego lektury analizator dowiaduje się, że w omawianej decyzji, poza podstawowym dla sprawy rozstrzygnięciem, w przypadku pozytywnym dla strony, organ ustala opłatę (art. 4 ust. 2), że opłatę rozkłada się na wniosek użytkownika wieczystego na raty (art. 4 ust. 3), że wierzytelność z tytułu opłaty, o której mowa w ust. 1, podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w przypadku przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, związanego z odrębną własnością lokalu, hipoteka przymusowa obciąża nieruchomość lokalową osoby, na rzecz której nastąpiło przekształcenie, przy czym podstawą wpisu hipoteki jest ostateczna decyzja, o której mowa w art. 3 ust. 1. (art. 4 ust. 6); a także - co istotne z punktu widzenia kontroli ww. wyroku WSA w Gdańsku - że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody.

Z powyższego stanu prawnego wynika, że w treść decyzji, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 (a więc wydawanych także w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa będących w zarządzie [...]) wchodzi jej element, tzw. przez Sąd I instancji "akcesoryjny", dotyczący wypowiedzi właściwego organu, czyli starosty, w przedmiocie możliwości udzielenia bonifikaty od opłaty o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody.

Jednocześnie z treści art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy przekształceniowej wynika tzw. wykonawcze względem ustawy upoważnienie dla wojewody do wydania zarządzenia, o którym w nim mowa. Z uwagi na treść omawianej decyzji starosty, która dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i nieruchomości, w stosunku, do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym [...], także i wojewoda posiada w tym przypadku kompetencje do wypowiedzenia się w drodze zarządzenia, o warunkach udzielenia bonifikaty w przedmiocie nieruchomości stanowiących własność Skarbu państwa a znajdujących się w zarządzie innych podmiotów niż starosta. W tym przypadku kompetencja do wydania przedmiotowego zarządzenia przez wojewodę wynika nie z faktu gospodarowania przez starostę zasobem nieruchomości Skarbu Państwa i w nawiązaniu tylko i wyłącznie do tego zasobu nieruchomości tak kwalifikowanego, tylko z konieczności zuniwersalizowanego, zapewniającego zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji, zapewnienia potencjalnej możliwości uzyskania bonifikaty wszystkim użytkownikom wieczystym niezależnie od tego, kto (jaki podmiot) zarządza prawem własności przysługującym generalnie Skarbowi Państwa, przy okazji przekształcania prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności.

Termin " Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty" - należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca właśnie przez oddanie w kompetencje prawotwórcze zarządzenia wojewody kwestii przedmiotowych bonifikat, nie jest w stanie przewidzieć do końca warunków tych bonifikat a więc nie może przesądzić w treści normy, że każdy podmiot otrzyma bonifikatę, stąd termin "organ może". W tym miejscu trzeba bowiem wyjaśnić, że uznanie administracyjne jako instytucja prawna może wynikać tylko z ustawy a więc nie powinien być jego źródłem dla starosty akt prawa miejscowego.

W związki z powyższym Sąd nie podziela stanowiska, że Zarządzenie Wojewody Nr [...] z dnia 24.01.2013 r. ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, a staroście nie przysługują kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie bonifikaty w odniesieniu do nieruchomości, w stosunku, do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym [...]. Powoływanie się przez kasatora na przypadek, w którym wojewoda wydaje przedmiotowe zarządzenie zawężając jego zastosowanie do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi zarządza starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, nie znajduje uwzględnienia w ocenie prawidłowości wyroku WSA w Gdańsku. Oparcie się na takiej argumentacji dowodziłoby kierowania się kazuistyką w przypadku, kiedy dla zbadania sprawy znaczenie, zgodnie z prawem, posiada wykładnia prawa. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd II instancji w pełni podziela ocenę prawną i stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.