Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2928/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 29/13 uzupełnionego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 29/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji ekologicznej na prawach strony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji ekologicznej na prawach strony.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie garaży wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku biurowego wraz z usługami [...] wraz garażem, na działkach [...]. Z wnioskiem o wydanie tej decyzji wystąpiła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka").

Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że organizacja ekologiczna może zgłosić chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, co wynika z art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 - dalej jako "ustawa środowiskowa"). Udziału społeczeństwa wymaga postępowanie, w którym przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko zgodnie art. 79 ustawy środowiskowej.

W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] maja 2012 r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zachodzą także przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada interes prawny uzasadniający dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W postanowieniu o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, a zasięg oddziaływania przedsięwzięcia ograniczy się do najbliższego otoczenia miejsc jego realizacji.

Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w ogóle nie rozważyło, czy argumentacja wskazana przez Stowarzyszenie we wniosku z 4 czerwca 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, wskazuje na interes prawny przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, z treści zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wynika jedynie, że zasadność stanowiska organu I instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, uzasadnione zostało tylko wydaniem przez Prezydenta m. st. Warszawy postanowienia z [...] maja 2012 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast w zażaleniu Stowarzyszenie przedstawiło obszerną argumentację, która, w jego ocenie, uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze względu na ochronę wartości istotnych i ważnych ze społecznego, z punktu widzenia występowania zagrożeń dla środowiska. Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie brak jest oceny argumentów Stowarzyszenia mających wskazywać na interes prawny. Z tego powodu Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. przez uwzględnienie skargi. W ocenie Spółki, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności po przeprowadzeniu wymaganego w sprawie postępowania dowodowego i rozważeniu istoty sprawy.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której ewentualne naruszenie przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1) lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli uzasadnione jest to celem statutowym tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (pkt 2). To ostatnie pojęcie nie ma jednak ustawowej definicji legalnej, a ponadto jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym). Dlatego też, jeżeli w sprawie nie ma zastosowania jako lex specialis art. 44 ustawy środowiskowej, ponieważ nie jest to postępowanie z udziałem społeczeństwa w rozumieniu tej ustawy, to nie zwalnia właściwego organu prowadzącego postępowanie od dokonania w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., co do oceny celowości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w istocie jedyną przesłanką odmowy dopuszczenia danej organizacji ekologicznej do udziału w takim postępowaniu administracyjnym nie może być tylko wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowienia z [...] maja 2012 r. nr [...] o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu ustalenia, że nie będzie ono negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, a także, że jego zasięg przestrzenny ograniczy się do najbliższego otoczenia.

Ponadto należy podkreślić, że organ odwoławczy nie rozważył w świetle art. 31 § 2 k.p.a., argumentów podniesionych przez Stowarzyszenie w zażaleniu z 9 lipca 2012 r., w którym szczegółowo uzasadniono przesłanki przemawiające za dopuszczeniem tej organizacji ekologicznej do udziału w tym postępowaniu ze względu na ważny interes społeczny (publiczny) ochrony środowiska, w szczególności dotyczący ochrony powietrza i ochrony przed hałasem na tym oznaczonym obszarze.

W niniejszej sprawie dotyczy to braku odniesienia się przez organ odwoławczy do stanowiska Stowarzyszenia dotyczącego spełnienia przesłanek (kryteriów) dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu. Dotyczy to przede wszystkim spełnienia następujących kryteriów:

- w sprawie występują wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, które powinny z tej przyczyny podlegać ochronie w tym postępowaniu administracyjnym;

- w postępowaniu konieczna jest ochrona wartości istotnych dla funkcjonowania społeczności lokalnej w odniesieniu do przedmiotu postępowania;

- występują określone zagrożenia dla środowiska na obszarze, na którym ma być realizowane dane przedsięwzięcie.

Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji sformułował dla organu odwoławczego jednoznaczne wytyczne co do dalszego postępowania, w świetle całego zebranego materiału dowodowego, co nastąpiło zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zgodnie z regułami postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a.

Ponadto, w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.