Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 529/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 85/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 85/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie obowiązku rozbiórki.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków obsługującej lokal mieszkalny nr 1, usytuowany w budynku mieszkalnym nr [...] w [...], przy ul. [...], na działkach nr ewid. 758/5 i 759/4 (przed podziałem działka nr ewid. 759). Organ nakazał rozbiórkę ww. obiektu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania ustalono bowiem, że teren, na którym powstała ww. oczyszczalnia ścieków znajduje się na obszarze wysokiej ochrony wód podziemnych (OWO). Ponadto, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] na terenie ww. działek nr ewid. 758/5 oraz 759/4 i sąsiednich zabrania się budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, a jedynie szczelne bezodpływowe zbiorniki na ścieki. Obowiązek rozbiórki miał zostać wykonany do dnia 31 sierpnia 2017 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017 r. w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego" i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, mimo skutecznego zgłoszenia robót budowlanych w trybie art. 30 Prawa budowlanego, skarżący wykonał je niezgodnie z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji stwierdził przy tym, że z uwagi na przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i niezgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia, zastosowania nie mają przepisy dotyczące samowoli budowlanej (art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego). W takiej sytuacji, zastosowanie znajdują art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy potwierdził, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. (dalej: "plan miejscowy") wynika, że dla działek nr ewid. 758/5 i 759/4 ustalone są zasady infrastruktury technicznej obejmujące m.in. zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków.

W opinii organu odwoławczego mimo że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to organ ten zobowiązany był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") ze względu na konieczność dokonania korekty podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Organ I instancji powołując podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który zmierza do legalizacji wykonanych robót, podczas gdy w przypadku niezgodności wykonanych robót z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który daje podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Ze względu na wskazane uchybienie w przedmiotowej sprawie konieczne było również uchylenie decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do podstawy prawnej decyzji oraz uchylenia terminu wykonania wskazanych w zaskarżonej decyzji obowiązków, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje określenia terminu wykonania obowiązku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. wniósł skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania.

Uczestnik postępowania [...] w piśmie procesowym z 8 lutego 2018 r. wskazał, że [...] nie jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...]. Jest nim właśnie [...], jedyny spadkobierca poprzedniej właścicielki nieruchomości. Nie wyraża on przy tym zgody na jakiekolwiek prace wykonywane przez [...] na przedmiotowej nieruchomości. Od 2013 r. toczą się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania o zasiedzenie nieruchomości oraz o naruszenie posiadania, w związku z czym [...] nie ma prawa wykonywać prac na przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia spraw w sądzie powszechnym.

Dodatkowo, [...] wyjaśnił, że działka nr ewid. 759 została podzielona z rażącym naruszeniem prawa, co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymaną w mocy [...] sierpnia 2016 r. W związku z tym, zdaniem uczestnika postępowania, obie działki powinny zostać scalone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku z 9 maja 2018 r. oddalił skargę [...] jako nieuzasadnioną. Sąd I instancji wyjaśnił, że z postanowień planu miejscowego wynika obowiązek podłączenia do sieci kanalizacji ściekowej, ale do czasu realizacji tej sieci infrastruktury technicznej uchwała wyraźnie dopuszcza stosowanie jedynie szczelnych bezodpływowych zbiorników na ścieki. Na całym obszarze objętym zapisami planu ustalono wyraźny, wprost brzmiący zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 4 pkt 5). Organy nadzoru budowanego nie miały zatem innej możliwości, jak orzec nakaz rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż nie jest możliwe doprowadzenie inwestycji w obecnym stanie prawnym do stanu zgodnego z prawem, skoro zapisy planu miejscowego wprost zabraniają budowy spornego obiektu.

Sąd I instancji stwierdził również, że z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych (m.in. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 października 2015 r.) wynika, że spadek po [...] (poprzedniej właścicielce nieruchomości) w całości nabył wprost na podstawie testamentu notarialnego syn [...] (k. 17 i nast. akt adm. I inst.). Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie posiada takiego prawa, zatem i z tego powodu oczyszczalnię wykonano z naruszeniem innych niż techniczne przepisów w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego).

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł [...]. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

art. 3 § 1 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie własnych ustaleń faktycznych co do rzekomego braku tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości, na której wykonano inwestycję polegającą na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków i przyłącza, tj. działek nr ewid. 758/5 i 759/4 położonych w miejscowości [...], podczas gdy okoliczność ta nie wynika z akt sprawy administracyjnej, ewentualnie

niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że w postępowaniu przed organami administracyjnymi doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych z tytułem prawnym do nieruchomości - działek nr ewid. 758/5 i 759/4 położonych w [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku przez Sąd I instancji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy;

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) oraz § 4 pkt 5 planu miejscowego w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że:

nie zachodzi sprzeczność pomiędzy art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a § 4 pkt 5 planu miejscowego;

tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem w trybie kontroli decyzji administracyjnej;

a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd I instancji odpowiednich reguł kolizyjnych.

W rezultacie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017 r. Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd kasacyjny braku istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a ponadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego, co miało polegać na nieuprawnionym dokonaniu przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i przyjęciu wniosku o nieposiadaniu przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano przedmiotową inwestycję, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem NSA nie ma podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji wydał wyrok kierując się wyłącznie własnymi dowolnymi ustaleniami faktycznymi, przy jednoczesnym naruszenie zasad postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W treści zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył bowiem treść znajdującego się w aktach sprawy testamentu sporządzonego w dniu 22 lipca 2014 r. w formie aktu notarialnego. W testamencie tym [...] powołała do całości spadku swojego syna, [...] [patrz: załącznik nr 2 do pisma [...] z 2 września 2016 r., k. 17 akt admin.]. W testamencie nie wspomina się żadnej innej osoby nabywającej prawa do spadku niż [...]. Nie określa się również, czy w skład spadku wchodzą nieruchomości. Nie było to niezbędne, gdyż wskazanie spadkobiercy nastąpiło poprzez powołania go do całości spadku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w aktach sprawy nie został zawarty również odpis z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek. Nie można było zatem potwierdzić, ani zaprzeczyć, że właścicielem nieruchomości jest spadkobierca całości spadku – [...]. Nie ma zatem przesłanek do przyjęcia, że testament pomijał nieruchomości, gdyż – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – już wcześniej zostały one aktem darowizny przekazane innemu członkowi rodziny spadkodawczyni. Nie wydaje się to nawet wysoce prawdopodobne, gdyż w budynku mieszczącym przy ul. [...] lokal nr 1 zajmował skarżący (skarżący kasacyjnie), a lokal nr 2 uczestnik postępowania – [...]. Taką okoliczność trudno pominąć w testamencie.

Co więcej, tytuł prawny skarżącego do działek, na których została zlokalizowana inwestycja nie został potwierdzony w żaden inny sposób niż poprzez oświadczenia samego skarżącego kasacyjnie. Oświadczenia te zostały wszak zakwestionowane przez uczestnika postępowania, [...], który złożył dokumenty spadkowe, a także wspomniane pismo z 8 lutego 2018 r. Skarżący kasacyjnie do tego pisma nie odniósł się. Nie wziął również udziału w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 9 maja 2018 r., po przeprowadzeniu której został wydany zaskarżony wyrok. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie o odmiennym ukształtowania własności nieruchomości niż wynika to ze stanowiska uczestnika postępowania nie zostało więc w żaden sposób udokumentowane ani nawet uprawdopodobnione.

Należy też zauważyć, że akta administracyjne rozpatrywanej sprawy nie zawierają kopii zgłoszenia dokonanego przez skarżącego, ani wyjaśnienia, na jakiej podstawie skarżący twierdzi, że dysponował tytułem do nieruchomości upoważniającym go do prowadzenia robót budowlanych. Brak takich dokumentów wspiera stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd I instancji miał dostatecznie mocne podstawy faktyczne, aby przyjąć, że skarżący kasacyjnie jako inwestor rzeczywiście nie dysponował tytułem do dysponowania działkami nr ewid. 758/5 i 759/4 dla celów budowlanych. Potwierdza to więc bezpodstawność zarzutów skarżącego kasacyjnie w omawianym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie sprzeczności między § 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Miejską w [...] i zabraniającego budowy na terenie 73MN przydomowych oczyszczalni ścieków, a art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 19906 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "u.c.p.g.").

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ww. przepis uchwały Rady Miejskiej w [...] o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł być zastosowany w rozpatrywanej sprawie, ponieważ powinien być uznany za uchylony przez art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Podstawą uchylenia (derogacji) miałaby być hierarchiczna nadrzędność przepisu ustawowego i powszechnie znana reguła kolizyjna przewidująca uchylenie normy prawnej niższej rangą przez normę wyższą.

Sąd kasacyjny nie podziela wszak interpretacji przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie i jej przyjęcia w rozpatrywanej sprawie. Powołanie się na przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem kluczowe znaczenie dla zaskarżonego wyroku. W akcie tym uregulowano szczegółowo zasady postępowania w zakresie infrastruktury technicznej na terenach zabudowy mieszkaniowej (MN), w tym na terenie oznaczonym w planie symbolem 73MN i obejmującym działki będące przedmiotem kontrolowanej inwestycji. Przede wszystkim w § 4 pkt 1 miejscowego planu wskazano, że przedmiotowy teren znajduje się "w obszarze wysokiej ochrony wód podziemnych OWO". W związku z tym na terenie tym ustala się obowiązek podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacji ściekowej i sieci elektrycznej oraz na terenach usługowych i przemysłowych do sieci kanalizacji deszczowej (pkt 3). Na tym terenie zabrania się także lokalizacji ferm hodowlanych (pkt 2). Przede wszystkim jednak w pkt 5 stanowi się, że: "[D]o czasu realizacji sieci infrastruktury technicznej dopuszcza się stosowanie indywidualnych urządzeń do gromadzenia nieczystości płynnych – szczelnych zbiorników bezodpływowych na ścieki, z których będą one regularnie wywożone przez koncesjonowanego przewoźnika do oczyszczalni ścieków oraz budowę lokalnych ujęć wody, zgodnie z przepisami odrębnymi; zabrania się budowy przydomowych oczyszczalni ścieków.

Dodajmy również, że planowanie i realizacja infrastruktury technicznej na przedmiotowym terenie 73MN wymaga uwzględnienia dalszych zasad dotyczących infrastruktury, m.in. zagospodarowania odpadów komunalnych, odpadów niebezpiecznych, ochrony powietrza i emisji zanieczyszczeń do atmosfery, ochrony istniejących drzew i zadrzewień, a także drzewostanów śródpolnych i przydrożnych i sztucznych zbiorników wodnych (stawy, strugi, rowy melioracyjne itp.). W przedstawionym kontekście postanowienie miejscowego planu o zakazie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków nie jest zatem ani samoistne, ani przypadkowe. Wykładnia systemowa uchwały o przyjęciu miejscowego planu wskazuje na konsekwentne dążenie Rady Miejskiej w [...] do ochrony źródeł wody zlokalizowanych m.in. na obszarze oznaczonym w planie symbolem 73MN. Treść normy prawnej wynikającej z uchwały o przyjęciu miejscowego planu należy zatem interpretować przede wszystkim na podstawie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Inaczej mówiąc, to wartości chronione przez prawo miejscowe nadają znaczenie omawianym przepisom (postanowieniom) miejscowego planu. Sporny zakaz inwestycyjny ma bowiem zapewnić sanitarne bezpieczeństwo obszaru wysokiej ochrony wód podziemnych OWO. Konsekwentna ochrona wartości ekologicznych przez Radę Miejską w [...] nie powinna więc być podważona ogólny przepis wyznaczający możliwe rozwiązania na wypadek braku racjonalnych przesłanek uzasadniających podłączanie się do sieci.

Odnosząc się z kolei do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy dojść do konkluzji, że § 4 pkt 5 miejscowego planu nie może uchylić art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., mimo że jest on hierarchicznie wyższy nić przepis miejscowego planu. Przepis ustawy stanowi bowiem, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych".

Należy też zauważyć, że przytoczony przepis ustawowy jest zamieszczony w rozdziale 3 ustawy (Obowiązki właścicieli nieruchomości). Już sam tytuł rozdziału 3 wskazuje, że ustawodawca w art. 5 ustawy określił obowiązki właścicieli nieruchomości i zakres, w jakim mogą i powinny one być wykonywane. Powołany przepis nie jest zatem adresowany bezpośrednio do organów planistycznych gmin i tylko na podstawie typowego i ogólnego rozumowania prawniczego może być uznawany za ograniczenie władztwa planistycznego gminy. Należy przy tym zwrócić uwagę na kluczowe warunki, jakie przesądzają o dopuszczalności lokalizowania na terenie gminy przydomowych oczyszczalni ścieków. Zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jest przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Obowiązek ten jest całkowicie zrozumiały, gdyż przepisy ustawy mają na celu zapobieżenie praktykom odprowadzania ścieków komunalnych do gruntu lub do cieków wodnych w sposób niekontrolowany.

Ujmując rzecz bardziej precyzyjnie należ przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1417/18, LEX nr 2751286. W wyroku tym stwierdzono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; wtedy jedynie przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe (wyrok NSA z 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2367/16, LEX nr 2408865). Nawet jeśli nieruchomość jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy spełniający wszystkie wymagania, a gmina wybudowała sieć kanalizacyjną, realizując obowiązek nałożony art. 43 ust. 1 p.w., właściciel winien się do tej sieci kanalizacyjnej przyłączyć (wyrok NSA z 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2276/14, LEX nr 2083473).

Przytoczone wyroki NSA dobrze przedstawiają stanowisko sądów w sprawach stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sporny art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. zawiera bowiem wyjątek od obowiązku przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, który to wyjątek ma zastosowanie, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, zwłaszcza gdyby taka sieć jeszcze nie była zbudowana. W takim szczególnym przypadku ustawodawca nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Wskazany wyjątek jest konieczny, aby właścicieli nieruchomości położonych na terenie 73MN nie zobowiązywać do zachowania niemożliwego: przyłączenia się do sieni kanalizacyjnej, której jeszcze nie ma. Jednocześnie ustawodawca podkreśla, że wskazane alternatywne sposoby zagospodarowania ścieków muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Nie jest zatem tak, że art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. zapewnia właścicielom nieruchomości swobodę wyboru co do rozwiązania technicznego w zakresie odprowadzania ścieków. Tak długo, jak sieć kanalizacyjna nie jest oddana do użytku właściciele nieruchomości na danym terenie mają obowiązek wprowadzić rozwiązanie techniczne spełniające wymogi prawa.

Jednocześnie należy mieć na uwadze fakt, że odesłanie do "przepisów odrębnych" jest niedookreślone. Może ono obejmować zarówno przepisy prawa budowlanego, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy prawa wodnego, przepisy o ochronie środowiska naturalnego itp. Nie przesądza się przy tym, że muszą to być przepisy rangi ustawowej. W prawie budowlanym "przepisami odrębnymi" są zarówno przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., ale także np. przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (patrz wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3407/18, LEX nr 3291599). Przepisami odrębnymi mogą też być, w zależności od okoliczności, postanowienia uchwał o przyjęciu miejscowych planów zagospodarowania (patrz np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn.. akt 2858/18, LEX nr 3192279, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 747/20, LEX nr 3194416. Przepisy prawa miejscowego są przecież też prawem powszechnie obowiązującym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

W rozpatrywanej sprawie przepisami odrębnymi, które warunkują budowę lub utrzymanie zbiorników na nieczystości ciekłe lub oczyszczalni ścieków są właśnie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą z 23 lutego 2010 r. W § 4 pkt 5 planu zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków został przewidziany właśnie ze względu na potrzeby ochrony wody pitnej w [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że dwie studnie głębinowe zlokalizowane są właśnie w rejonie ul. [...], a dodatkowo na działkach będących przedmiotem inwestycji i ich w bezpośrednim sąsiedztwie istnieją co najmniej dwie zwykłe studnie służące mieszkańcom. Nie można też pominąć faktu, że na działkach nr ewid. 358/5 i 359/4 istnieje też zamknięty, szczelny zbiornik na ściek, który miał być zastąpiony właśnie przez przydomową oczyszczalnię ścieków będącą przedmiotem inwestycji [...].

W przedstawionym stanie prawnym i opisanych okolicznościach faktycznych nie sposób więc uznać, że art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. ma moc uchylenia § 4 pkt 5 miejscowego planu. Wyraźne odesłanie w przepisie ustawowym do "przepisów odrębnych" oznacza, że stosowanie przepisu ustawowego musi być uzgodnione z innymi przepisami, w tym przepisami planistycznymi. Sprzeczność wymienionych przepisów, której dopatruje się skarżący kasacyjnie jest zatem wyłącznie pozorna i wynika z błędnej wykładni przeprowadzonej przez skarżącego kasacyjnie. W rozpatrywanej sprawie nie znajduje więc zastosowania reguła kolizyjna, według której norma wyższa uchyla normę niższą. W okolicznościach sprawy norma wyższa musi być stosowana z uwzględnieniem normy niższej (normy wynikającej z § 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania). Wymaga tego właśnie bezpośrednie odesłanie w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. do przepisów odrębnych. Nakaz rozbiórki orzeczony przez organ nadzoru budowlanego I instancji był więc w pełni uzasadniony. Nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji RP, ani art. 87 ust. 1 i ust. 2, ani art. 94.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

24.01.2022, 14:13 IV SA/Po 85/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2018-05-09

https://cbois. nsa.gov.pl/doc/3D37B55F8B 8/13

24.01.2022, 14:13 IV SA/Po 85/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2018-05-09

https://cbols.nsa.gov.pl/doc/3D37B55F8B 7/13