Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 790/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 18 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej A, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem strony skarżącej z dnia 20 listopada 2003 roku w sprawie "wydania zgody na zmianę sposobu użytkowania magazynu roślin, wybudowanego na nieruchomości w R. przy ulicy A 72, na prowadzenie w nim działalności usługowej niewykraczającej poza granice budynku".

W uzasadnieniu wymienionej decyzji organu odwoławczego podano (między innymi), że stanowisko organu pierwszej instancji, zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji tego organu o "nieistnieniu obiektu będącego magazynem roślin", nie wynika z faktu zrealizowania w hali 431 boksów o pow. 10-100 m2, 4 lokali o pow. 60-65 m2, ciągów komunikacyjnych oraz ustępów ogólnodostępnych, ale z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. Nr [...] z dnia [...], utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której stwierdzono, że bez stosownego zezwolenia inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu i że w hali tej odbywa się handel artykułami przemysłowymi i spożywczymi. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak chociażby jednego elementu stosunku administracyjnego, będącego przedmiotem postępowania, tj. gdy brak podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie "zachodzi okoliczność braku przedmiotu postępowania, ponieważ wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania magazynu roślin, podczas gdy obiekt taki nie istnieje, ponieważ w dacie złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania, był użytkowany jako hala handlowa". Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie, zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, odpowiada wymogom, określonym przepisem art. 107 § 3 kpa, gdyż wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Zaskarżając wymienioną decyzję organu drugiej instancji, do Sądu administracyjnego, pełnomocnicy strony skarżącej wnieśli (ostatecznie) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, z uwagi na:

1. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § l k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy;

2. naruszenie art. 10 § l k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu przed organem odwoławczym;

3. naruszenie art. 105 § l k.p.a. w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2003, nr 207, poz. 2016), poprzez ich niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji bezzasadne zastosowanie;

4. naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i naruszenie zasady przekonywania.

Zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § l k.p.a., strona skarżąca wskazała, że analiza treści uzasadnień zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że organy rozpoznające przedmiotową sprawę nie przeanalizowały dokładnie wniosku złożonego przez A S.A. w dniu 20 listopada 2003 r. pod kątem tego, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy znajduje zastosowanie przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności zdaniem skarżącego organy zobowiązane były do zbadania, czy powołany wyżej przepis wymaga pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z magazynu roślin na halę z boksami, wynajmowanymi innym przedsiębiorcom, na prowadzenie przez nich działalności gospodarczej w sytuacji, gdy przedmiotowa hala wybudowana została jako obiekt przeznaczony na prowadzenie w nim działalności usługowej niewykraczającej poza granice nieruchomości, na której hala ta się znajduje.

Wskazać jednocześnie w tym miejscu należy na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 stycznia 1997 r. (II SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997/7, str. 39), w którym słusznie wskazuje się, iż "Zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń". W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazano, że stosownie do przepisu art. 71 ust. l Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Wedle zaś przepisu art. 72 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, zmiana taka może polegać także na podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitame lub ochrony bądź wielkość lub układ obciążeń.

W ocenie strony skarżącej, uzasadnienia zaskarżonych decyzji w żaden sposób nie pozwalają na przyjęcie, że organy rozpoznające przedmiotową sprawę analizowały wniosek A S.A. o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynu roślin pod kątem tego, czy w budynku tym w następstwie urządzenia w nim hali targowej dojdzie do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W konsekwencji uznać należy, iż organ nie zbadał, czy uzyskanie wnioskowanego przez A S.A. pozwolenia jest w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy w ogóle wymagane.

Istotnie, w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] zajął się problematyką ochrony przeciwpożarowej - przywołane zostało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, poz. 690). Podkreślenia wymaga jednak, że w tym zakresie obowiązuje także Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2003 r., nr 121, poz. 1138). Zgodnie z § 12 ust. l powoływanego rozporządzenia, podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi, jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno -budowlanych (§ 12 ust. l pkt 2). Organ powołując się na regulacje dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego, nie zajął się jednak wnikliwym zbadaniem tej problematyki, wskazując jedynie arbitralnie, że budynek ten jako średniowysoki winien posiadać klasę odporności pożarowej "B". Organ nie wskazał jednak, na jakiej podstawie dowodowej doszedł do takich wniosków, a sygnalizacyjnie wskazać tylko należy, że hala posadowiona w R. przy ul. A 72 wyposażona jest w stałe urządzenia gaśnicze (instalacja tryskaczowa), co pozwala na przyjęcie klasy odporności pożarowej "E" dla budynku jednokondygnacyjnego wyposażonego w taką instalację - § 214 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazane wyżej okoliczności nie stały się jednak przedmiotem rozważań organów rozpoznających przedmiotową sprawę.

Równie pobieżnie organy, szczególnie zaś Wojewoda [...], zajęły się problematyką zmiany warunków pracy w hali posadowionej w R. przy ul. A 72.

W przedmiotowej sprawie doszło tym samym do naruszenia przez organy wydające zaskarżone decyzje jednej z naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika bowiem obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określona sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" - W. Dawidowicz: Ogólne postępowania administracyjne. Zarys Systemu, Warszawa 1962, str. 108. Wskazać przy tym należy, że z treści art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika dla organu administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r. (II SA 1205/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 98), "z art. 7 i 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne.". Jednocześnie na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., strona skarżąca wskazała, że tak w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., jak i w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...], szeroko zajęto się kwestią uczynienia przez te organy zadość wymaganiom stawianym przez art. 10 § l k.p.a. Podnieść jednak należy, że zarówno postępowanie przed Starostą [...], jak i przed Wojewodą [...] odbyło się z naruszeniem zasady wyrażonej w przywołanym wyżej przepisie. W pierwszej kolejności zważyć należy, iż z treści notatki służbowej w dnia 18 maja 2004 r., opatrzonej pieczęcią Starostwa Powiatowego w Ł. wynika jednoznacznie, że uczestniczący w czynności zapoznawania się z aktami niniejszego postępowania przedstawiciele wnioskodawcy stwierdzili, że akta niniejszej sprawy są niekompletne, ponieważ brakuje w nich opinii prof. M. S., odwołań mec. E. J. oraz

mec. J. P., pozwolenia na użytkowanie hali położonej w R. przy ul. A 72 oraz protokołów sporządzonych przez różne organy, w których to protokołach znajdował się opis urządzeń znajdujących się wewnątrz hali. Sytuację taką uznać należy za niedopuszczalną, bowiem w konsekwencji prowadzi ona do wydania przez organ decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a stronom postępowania uniemożliwia skorzystanie z uprawnień przysługujących im na mocy art. 10 § l k.p.a. Jako całkowicie kuriozalne potraktować należy stwierdzenie organu, że opinia prof. M. S. nie została przez stronę dostarczona, skoro opinia ta załączana była do wcześniejszych pism, w szczególności zaś w uzupełnieniu do odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...], który rozpoznając po raz pierwszy wniosek A S.A. także umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Nie może przy tym znaleźć akceptacji argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...], że załączona do odwołania opinia sporządzona przez prof. M. S. skierowana została do Wojewody [...], stając się częścią akt organu II instancji, a organ ten "(...) nie jest zobligowany do przekazania swoich akt organowi I instancji." - str. 2 uzasadnienia.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że także w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do naruszenia art. 10 § l k.p.a. Jak stanowi bowiem art. 140 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. "Odpowiednie" zastosowanie powoduje przy tym zawsze konieczność oceny, czy i w jakim zakresie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji mają zastosowanie. "Uwzględnienie odrębności postępowania odwoławczego prowadzić może do zastosowania wprost tych przepisów bądź do zastosowania ich z odpowiednią zmianą, bądź wreszcie do uznania, że dany przepis nie ma w ogóle zastosowania. Tak np. wprost będą miały zastosowanie przepisy o dowodach, sytuacji strony w postępowaniu dowodowym, udostępnieniu stronie akt sprawy." — B. Adamiak, J, Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 2003, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 603. Taki stan rzeczy powoduje, że także w postępowaniu przed organem odwoławczym zastosowanie ma regulacja przewidziana w art. 10 § l k.p.a., w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy wskazuje na nowe wątki i okoliczności, jakie miał na uwadze wydając zaskarżoną decyzję. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] wskazał przecież na zagadnienia związane z ochroną przeciwpożarową oraz warunkami pracy nie umożliwiając jednak stronie tego postępowania wypowiedzenie się odnośnie tych okoliczności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 kwietnia 1996 r. (SA/Wr 2294/95, opublikowany w Lex Polonica Maxima), jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 § l k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. "(...) przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów.".

Zgodnie z art. 10 § l k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny w tym przedmiocie, strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § l k.p.a. - W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu.. Warszawa 1983, str. 96, cyt. za: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo CH BECK, Warszawa 203, str. 84.

Na znaczenie prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań wielokrotnie zwracał uwagę w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. (I SA/Wr 294/97 - opublikowany w Lex Polonica Maxima), kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasadę faktycznego i realnego udziału strony, nie zaś udziału teoretycznego. Jednocześnie obowiązek przestrzegania tej zasady spoczywa na organie administracyjnym, ten więc organ jest zobowiązany do podjęcia takich działań, aby stronie zapewnić czynne uczestnictwo w postępowaniu. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest bowiem tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi lub z powodu grożącej niepowetowanej straty materialnej. Podobnie w Wyroku z dnia 7 maja 1999 r. (I SA/Wr 48/97 - opublikowany w Lex Polonica Maxima), Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu stanął na stanowisku, że organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r. (III SA 979/98 - opublikowany w Lex Polonica Maxima), naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (treść decyzji).

Zarzut naruszenia art. 105 § l k.p.a. w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, strona skarżąca oparła na twierdzeniu, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji sprowadzają się do konstatacji, że na terenie nieruchomości położonej w R. przy ul. A 72 nie istnieje już obiekt będący magazynem roślin, co oznacza, że brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Powyższe stwierdzenie uznać należy za całkowite nieporozumienie. Gdyby istotnie nie istniał budynek magazynu roślin, to wówczas A S.A. nie występowałaby ze stosownym wnioskiem.

Treść uzasadnień zaskarżonych decyzji prowadzi przy tym do wniosku, że powyższa konstatacja związana jest z wydaniem w dniu l lipca 2003 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. S. decyzji nr [...], nakazującej inwestorowi zmianę sposobu użytkowania hali posadowionej w R. przy ul. A 72. Postawiona przez organy teza o bezprzedmiotowości postępowania o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestor dokonał samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw prawnych. Zważyć bowiem należy, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe jedynie wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów koniecznych do ustanowienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc gdy brakuje podmiotu, przedmiotu, lub normy mogącej stanowić podstawę określonych praw i obowiązków podmiotów w danym stosunku administracyjnoprawnym, "a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" - J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 470. W żadnym wypadku nie można uznać jednak, że przesłanką bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej posiadającej walor ostateczności.

Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, by decyzjami administracyjnymi wydanymi przez organy nadzoru budowlanego, zawierającymi nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej hali jako magazynu roślin doszło do powstania sytuacji, w której przestaje istnieć przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Wskazać jednocześnie należy, że postępowania te mają zupełnie różne przedmioty (w jednym wypadku jest nim określenie konsekwencji popełnionej samowoli budowlanej, a w drugim - udzielenie, ewentualnie odmowa udzielenia zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali), inna jest podstawa prawna decyzji, jakie mają być wydane w wyniku przeprowadzenia tych postępowań (w jednym wypadku jest nim art. 50, 51 i 57, a w drugim - art. 71 ust. l Prawa budowlanego). O tożsamości sprawy można natomiast mówić w sytuacji, gdy zachodzić będzie łącznie tożsamość podmiotów, przedmiotu, stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy. A S.A. złożyła wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania istniejącego magazynu roślin na prowadzenie działalności usługowej o uciążliwości niewykraczającej poza granice budynku. Wniosek powyższy złożony został w dniu 20 listopada 2003 r., tj. w czasie, gdy na terenie gminy R. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr 110/94 z dnia 25 maja 1994 r. Zgodnie z tym planem, działki gruntu, na których posadowiony jest magazyn roślin były oznaczone symbolem 44MN i były przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem działalności usługowej niewykraczającej poza granice działki. Zasady realizacji w/w planu określały przy tym, że działalnością usługową jest działalność gospodarcza, związana z wykorzystaniem urządzeń technicznych mogących stwarzać uciążliwość dla środowiska. W projekcie obecnie przygotowywanego przez Gminę R. planu zagospodarowania, działki gruntu, na których posadowiona jest hala, przeznaczone są pod zabudowę usługową, przez co rozumie się handel hurtowy i detaliczny, gastronomię oraz usługi rzemieślnicze.

Zgodnie z treścią art. 105 § l k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sytuacja ta dotyczy przy tym działania organu ex officio i dotyczy bezprzedmiotowości postępowania, która stanowi refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania - W.Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego.. Warszawa 1989, str. 134.

Wskazać jednocześnie należy, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla szczególne znaczenie konieczności odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przestanek do uwzględnienia wniosku strony — np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1988 r. (IV SA 251/88, ONSA 1989, nr l, poz. 8). Podnosi się przy tym, że ewentualna bezzasadność żądania strony musi być wskazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko wyrażone w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 27 stycznia 1998 r. (I SA/Łd 1025/96 - opublikowany w Lex Polonica Maxima), w którym również wyrażono pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której stanowi art. 105 § l k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak było podstaw do wydania przez organ decyzji znajdującej swoje oparcie w treści art. 105 § l k.p.a., bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że nie zachodzi któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co nakazywałoby umorzenie postępowania administracyjnego.

Zarzucając naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., strona skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle przywołanego przepisu nie jest wystarczającym powołanie przepisów prawa uzasadniających podjęte rozstrzygniecie. Ich przytoczenie ma potwierdzać bowiem wywody organu, wyjaśniającego przesłanki prawne, jakimi kierował się organ administracji, podejmując decyzję, zgodnie z zasadą ogólną przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, "wyjaśnienie podstawy prawnej, to wykazanie toku rozumowania organu administracji, prowadzącego do zastosowania danego przepisu prawnego w sprawie i wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia" - B. Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 492).

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie czynią zadość wskazanym wyżej wymaganiom nawet w stopniu minimalnym. Organy uznając bowiem, że przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie przedstawiły jakichkolwiek przesłanek, które doprowadziły organy do takiej właśnie konstatacji. Takie uzasadnienie nie daje skarżącemu jakiegokolwiek obrazu toku rozumowania organu administracji, a nadto znacznie ogranicza możliwość merytorycznej polemiki z zaskarżonymi rozstrzygnięciami, bowiem skarżący musi się domyślać, czym kierowały się organy przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Uzasadnienia organów nie zawierają przy tym przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie na arbitralność tych rozstrzygnięć.

Jak wynika przy tym z Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2000 r. (V SA 2762/99, Serwis Podatkowy 2001/7, str. 45), zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego (także prowadzonego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej), decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie". Jak wynika natomiast z Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 10 czerwca 1998 r. (I SA/Lu 563/97, opublikowany w Lex Polonica Maxima), "Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielenia informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przestanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy".

Ponadto, strona skarżąca wskazała, że niesłusznie Wojewoda twierdzi, że dokumenty zgromadzone przez organ I instancji były wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem należy je uznać za kompletne.

Należy wskazać, wbrew twierdzeniom Wojewody, że Starosta nie zgromadził dokumentów potrzebnych do rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 10.05.2004r. Starosta poinformował skarżącego, że akta i zebrane dowody w przedmiotowej sprawie znajdują się w Wydziale Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa w Ł., i że stronie przysługuje prawo zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, poprzedzającego wydanie decyzji.

Skarżący skorzystał ze swojego uprawnienia przejrzenia akt w dniu 18.05.2004 r. W piśmie z dnia 21.05.2004 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Skarżący wskazał, że akta są niekompletne. Brakuje zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, m. in.: opinii prof. M. S., odwołania wnioskodawcy, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz protokołów i pozwoleń, w których zawarty jest opis urządzeń wewnętrznych hali.

W tym stanie sprawy skarżący zażądał zgromadzenia przez Starostę całej dokumentacji i poinformowanie wnioskodawcy o terminie, w jakim może zapoznać się z tą dokumentacją.

Skarżący nie miał wiedzy, czy dokumentacja ta została zgromadzona. Starosta bowiem ponownie naruszając art. 10 § 1 k.p.a., nie powiadomił skarżącego o zgromadzeniu całej dokumentacji umożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednakże, iż dokumentacja nie została zgromadzona, skoro Starosta stwierdził, że inwestor nie udostępnił opinii prof. M. S., natomiast inne dokumenty znane są organowi z urzędu.

Wojewoda [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność braku przedmiotu postępowania, ponieważ wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania magazynu roślin, podczas gdy obiekt taki nie istnieje, ponieważ został on samowolnie przebudowany i w dacie złożenia wniosku był użytkowany jako hala handlowa.

Wojewoda stwierdza, że jego stanowisko dotyczące nieistnienia obiektu będącego magazynem roślin nie wynika z faktu zrealizowania w hali 431 boksów o pow. od 10 - 100 m2, 4 lokali o pow. od 60 - do 65 m2, ciągów komunikacyjnych oraz ustępów ogólnodostępnych, ale z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. Nr [...] z dnia [...], utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której stwierdzono, że bez stosownego zezwolenia inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu, i że w hali tej odbywa się handel artykułami przemysłowymi i spożywczymi.

Z powyższym twierdzeniem Wojewody [...] nie można się zgodzić.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA, organ administracji publicznej jest zobowiązany do umorzenia jako bezprzedmiotowego prowadzonego postępowania administracyjnego, gdy brak jest przesłanki podmiotowej bądź przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu.

W szczególności gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W tym stanie sprawy należy uznać, że twierdzenie Wojewody [...], iż w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, jest bezzasadne. Przedmiotem postępowania jest bowiem sprawa wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali magazynu roślin wybudowanego na nieruchomości położonej w R. przy ul. A 72.

Tym samym Wojewoda [...] naruszył art. 105 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę wydania w dniu [...] przez Starostę [...] decyzji znak: [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...] stanowi, że właściwy organ zobligowany jest do stosowania środków przewidzianych w art. 50, 51 i 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 wskazuje na możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji napisał, że "wskazania skarżących dotyczące możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, tj. nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, nie mogą być przedmiotem rozważań organów administracji architektoniczno -budowlanej, zadania i kompetencje, o których mowa w art. 51 należą do właściwości organów nadzoru budowlanego".

Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą zadania i kompetencje, m. in. o których mowa w art. 50, art. 51 i art. 71 ust. 3.

Z powyższego przepisu art. 83 wynika, że organem właściwym do wydania decyzji znak: [...], na podstawie art. 71 ust. 3 był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł., a nie Starosta [...] , który wydał dnia [...] tę decyzję.

Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego - art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego.

Należy zatem stwierdzić, że organy administracji architektoniczno - budowlanej, tj. Starosta [...] oraz Wojewoda [...] wydając decyzje w niniejszym postępowaniu naruszyły przepisy o właściwości rzeczowej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2004 roku, strona skarżąca cofnęła wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i wniosła o jej uchylenie, zarzucając tej decyzji naruszenie również art. 65 § 1 kpa, wyjaśniając, że w skardze 24.08.2004 r. strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...].

W skardze strona skarżąca wskazała, że przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę wydania w dniu [...] przez Starostę [...] decyzji znak: [...] utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...] stanowi, że właściwy organ zobligowany jest do stosowania środków przewidzianych w art. 50, 51 i 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 wskazuje na możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji napisał, że "wskazania skarżących dotyczące możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, tj. nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, nie mogą być przedmiotem rozważań organów administracji architektoniczno -budowlanej, zadania i kompetencje, o których mowa w art. 51 należą do właściwości organów nadzoru budowlanego".

Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą zadania i kompetencje, m.in. o których mowa w art. 50, art. 51 i art. 71 ust. 3.

W skardze z dnia 24.08.2004 r. strona skarżąca wskazała, że organy administracji architektoniczno - budowlanej, tj. Starosta [...] oraz Wojewoda [...] wydając decyzje w niniejszym postępowaniu naruszyły przepisy o właściwości rzeczowej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Strona skarżąca cofa powyższy wniosek.

Twierdzi natomiast, że skoro organami właściwymi do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 51 Prawa budowlanego były, jak to wskazuje Wojewoda [...], organy nadzoru budowlanego, powinien przekazać sprawę do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. , jako organu właściwego.

Należy zatem wskazać, że Wojewoda [...] rozpoznając sprawę naruszył także art. 65 § 1 k.p.a. stanowiący, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Ł. z dnia [...], znak: [...], umarzającą postępowanie, wszczęte wnioskiem A S.A. z dnia 20.11.2003 r. w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali magazynu roślin na nieruchomości położonej w R. przy ul. A 72.

Podstawy podjętego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Postępowanie mediacyjne, przeprowadzone na podstawie art. 115 (i następnych) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "upsa"), nie zakończyło się ustaleniami co do sposobu załatwienia sprawy (art. 117 § 2 upsa).

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2005 roku, strona skarżąca wniosła o dodatkowe uwzględnienie opisanych w tym piśmie okoliczności, mających w ocenie skarżącej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzupełnieniu skargi z dnia 24 sierpnia 2004 r. strona skarżąca wniosła do Sądu o uwzględnienie następujących okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

1) A SA nigdy nie zrezygnował z ubiegania się o uzyskanie możliwości legalnego użytkowania na cele usług w zakresie handlu budynku wzniesionego jako magazyn roślin.

A SA od samego początku bowiem zamierzał wybudować halę z boksami przeznaczonymi na wynajem dla drobnych kupców, prowadzących usługi w zakresie handlu lub inne usługi. Jedynie wprowadzany w błąd, w szczególności przez Wójta Gminy R. twierdzeniami o braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę budynku przeznaczonego na usługi w zakresie handlu (o wprowadzaniu w błąd A SA świadczy zarówno fakt udzielenia takich pozwoleń na budowę dla Centrum Handlowego B SA, jak i treść decyzji SKO w Ł. z dnia [...] [...] ) zdecydował się wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę magazynu roślin.

2) A S.A., wprowadzony w błąd przez Wójta Gminy R., wycofał w dniu 13 listopada 2003 r. swój wniosek o zmianę sposobu użytkowania magazynu roślin na halę handlową. Jednocześnie jednak złożył wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku wzniesionego jako magazyn roślin na halę usługową. Wniosku tego A SA nigdy nie wycofał i nieprzerwanie jest zainteresowany uzyskaniem takiego zezwolenia. Skoro wiec jest podmiot zainteresowany rozpoznaniem jego sprawy i uzyskaniem rozstrzygnięcia, skoro w systemie powszechnie obowiązującego prawa jest norma upoważniająca organ administracji publicznej do rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia sprawy i skoro istnieje przedmiot rozstrzygnięcia, właściwy organ nie ma prawa wydać decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego bez merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie brakuje bowiem żadnego z elementów konstrukcyjnych stosunku administracyjnoprawnego, którego ustanowieniem jest zainteresowana strona postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą NSA, Wojewoda [...] nie był uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 10 listopada 1998 r. III SA. 944/97, publ. LEX nr 37632; podobnie NSA w wyrokach: z dnia 10 czerwca 1998 r. IV SA. 1225/96, publ. LEX nr 43250, z dnia 26 marca 1998 r. II SA. 70/98, publ. LEX nr 43205, z dnia 23 kwietnia 1997 r. I SA/Łd 435/96, publ. LEX nr 29801; z dnia 14 listopada 1996 r. I SA/Kr 875/96, publ. Glosa 1998, nr 2, s. 29,

z dnia 18 kwietnia 1995 r, I SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996, nr 2, poz. 80 i z dnia 22 kwietnia 1994 r. I SA 119/94, publ. ONSA 1995, nr l, poz. 47).

3) Wbrew twierdzeniom Wojewody [...] budynek wzniesiony jako magazyn roślin ponad wszelką wątpliwość istnieje. Bezspornym faktem jest, iż taki obiekt budowlany został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a inwestor - A S.A. - uzyskał zezwolenie na jego użytkowanie. Powyższe okoliczności mają decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy powyższy obiekt istnieje, czy też nie. Na takim stanowisku stanął WSA w Łodzi w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r. I S.A./ Łd 910/04, w którego uzasadnieniu stwierdził: "Należy przyjąć, iż odpowiednie zaklasyfikowanie konkretnego budynku zależne jest od przeznaczenia oraz związanej z tym konstrukcji i wyposażenia. Dla ustalenia takich danych pomocne może być sięgniecie do dokumentacji związanej z budową, w szczególności do pozwolenia na budowę, w którym określona jest nazwa, rodzaj i kategoria obiektu budowlanego". Faktu tego, wbrew twierdzeniu Wojewody [...], zawartym na s.3 uzasadnienia jego decyzji, nie zmieniła, gdyż zmienić nie mogła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., ani utrzymująca w mocy tę decyzję decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, "...w której stwierdzono, ze bez stosownego zezwolenia inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu i że w tej hali odbywa się handel artykułami przemysłowymi i spożywczymi."

Nie ma takiej decyzji administracyjnej, mocą której możliwe byłoby uznanie faktów za niebyłe. Także samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma czarodziejskiej mocy powodowania, iż dany obiekt przestaje istnieć, lecz oznacza jedynie, iż wbrew nakazowi płynącemu z art. 5 ust. 2 in initio Prawa budowlanego nie jest on użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Z tego powodu strona skarżąca podnosi, iż podstawowe twierdzenie Wojewody [...] (albowiem na nim została oparta zasadnicza część argumentacji uzasadniającej podjęte przez w/w organ rozstrzygnięcie, jakoby zachodziła okoliczność braku przedmiotu postępowania, ze względu na to, że obiekt taki nie istnieje - s. 2 zaskarżonej decyzji) jest rezultatem błędu logicznego, określanego mianem błędu przesunięcia kategorialnego. Owo przesunięcie kategorialne sprowadza się do tego, że Wojewoda [...] powinności potraktował w swej decyzji jako fakty. W związku z powyższym strona skarżąca raz jeszcze pragnie podkreślić, że budynek wzniesiony jako magazyn roślin istnieje, tyle tylko, że nie jest on użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, choć pod względem technicznym spełnia wszystkie wymogi użytkowania go jako obiektu usług z zakresu handlu. Zatem zmiana sposobu użytkowania tego obiektu ma charakter samowoli, jednakże jest to jedynie samowola o charakterze formalnym. Brak jest bowiem przeszkód o charakterze materialnoprawnym, które sprzeciwiałyby się temu, by skarżący mógł użytkować ten obiekt jako obiekt usług w zakresie handlu. Jedyną przeszkodą jest natomiast brak pozwolenia, którego uzyskanie skarżącemu systematycznie i z powodów nie mających oparcia w przepisach obowiązującego prawa utrudniano. Pomimo jednak tych trudności strona skarżąca usilnie i wytrwale zabiega o to, by w końcu zalegalizować tę formalną samowolę, będącą następstwem wprowadzania go w błąd przez funkcjonariuszy administracji publicznej

(Dowód: postanowienie z dnia [...] wydane w imieniu Wójta Gminy R. przez inż. M. M. oraz decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]).

Występuje także, zdaniem strony skarżącej, sytuacja bezpodstawnego utrudniania załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującym prawem,

(Dowód: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] w konfrontacji z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w załączeniu), zamiast wymaganego normą z art. 7 kpa uwzględnienia z urzędu jego słusznego interesu. Strona skarżąca pragnie podnieść, iż nie dopuściłaby się powyższej samowoli, gdyby nie dyskryminujące ją i narażające na ogromne straty wymienione w powyższej skardze działania organów administracji publicznej. Do działań tych skarżąca zalicza także zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 upsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 § l wskazanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując przedmiotową skargę, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, co w myśl wskazanego wyżej unormowania skutkuje uchyleniem decyzji zaskarżonej do Sądu.

W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że (jak to przyjęto dość jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego), przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego.

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może (przykładowo) być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości danego organu orzekającego.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. przykład, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01; Biuletyn Skarbowy 2003/6/25).

Jeśli (przykładowo) żądanie strony (art. 61 § l kpa) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem jest bezprzedmiotowe.

Bezprzedmiotowość postępowania występuje bezspornie wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, albo gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 roku, sygn.akt V SA 381/01, Lex nr 78917).

Jest przy tym bezsporne, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Podobnie jak w procesie cywilnym, również w postępowaniu administracyjnym może nastąpić zastój postępowania chwilowy, powodujący jego zawieszenie, albo też zastój trwały i ostateczny wyrażający się w umorzeniu postępowania; umorzenie postępowania traktowane jest "jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (M. Waligórski, Proces cywilny. Dynamika procesu (postępowanie). Warszawa 1948, s. 246 i 247).

Przypadek bezprzedmiotowości postępowania będzie miał miejsce wtedy, gdy strona żąda rozstrzygnięcia co do samego prawa (co do zasady), a przepis dopuszcza jedynie przyznanie konkretnie określonego uprawnienia (wyrok NSA z 7.9.1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 82, s. 101).

Z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia np. wtedy, gdy: roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok SN z 12.3.1993 r, III ARN 2/93; nie publ.); nie wydano decyzji o dostosowaniu budowy do stanu zgodnego z prawem przed upływem terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (wyrok SN z 13.5.1999 r., III RN 2/99, OSN 2000, Nr 9, poz. 336); żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracyjny, co ujawni się w toku postępowania (wyrok NSA z 25.1.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr l, poz. 16); postępowanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą Skarb Państwa już nie dysponuje (wyrok NSA z 27.6.1991 r., SA/Ka 60/91, OSP 1993, Nr 7-8, poz. 147). Bezprzedmiotowe będzie postępowanie prowadzone w sprawie o charakterze cywilnym, która nie została przekazana do właściwości organów administracji publicznej (wyrok NSA z 25.5.1983 r., SA/Wr 185/83, ONSA 1983, Nr l, poz. 37. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (wyrok NSA z 1.3.1984 r., II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 23)

Można nawet dostrzec, że w orzecznictwie NSA jest pewna chwiejność poglądów co do przypadków umorzenia postępowania, prowadzi to nawet do formułowania tez ze sobą sprzecznych w jednym orzeczeniu. W wyroku z 14.3.1994 r., III SA 1090/93 (Wspólnota 1994, Nr 26, s. 14), w tezie pierwszej stwierdza się, że należy wydać decyzję odmawiającą żądaniu strony nie tylko wtedy, gdy domaga się ona ulgi jej nienależnej, lecz również wtedy, gdy domaga się ona ulgi nieprzewidzianej w ogóle w przepisach prawa, a nie wolno w takim przypadku umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego, natomiast w tezie trzeciej jakże słusznie stwierdza się, że "jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa jest zasada, iż kompetencji organu administracji publicznej do działań władczych nie można domniemywać". Organ administracyjny władny jest orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, a gdy ulga podatkowa (bo o taką chodziło) istnieje tylko w przekonaniu podatnika, to postępowanie będzie dotknięte bezprzedmiotowością.

Ten zaś pogląd jest aprobowany przez Sąd administracyjny w składzie, który rozpoznawał przedmiotową sprawę.

Trzeba też wyraźnie odróżnić pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, od bezzasadności żądania strony. Przyjąć bowiem można, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Jeżeli żądanie strony /art. 61 § 1 Kpa/ nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z tym wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., II SA/Wr 382/99; niepublik.).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2003 r., II SA/Kr 2361/2002; niepublik.).

Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa również wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcia pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2002 r., IV SA 2152/00; niepublik.).

Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej.

Dokumentacja, dołączona do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, szczególnie wniosek strony skarżącej (inwestora), który wszczął postępowanie administracyjne oraz liczne pisma procesowe, kierowane przez stronę skarżącą zarówno do organów administracji publicznej, jak i w toku postępowania sądowo-administracyjnego, wskazują, że zamiarem strony było uzyskanie pozwolenia na "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego", w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, aby w żądanym trybie administracyjnym (to jest obejmującym rozpoznanie wniosku o uzyskanie takiego pozwolenia) rozpatrywać sprawę, ale tylko w przedmiocie ustalenia warunków co do możliwości "legalizacji" dokonanej już zmiany sposobu użytkowania danego obiektu, w trybie art. 51 cyt. ustawy - Prawo budowlane.

Czyni to niezrozumiałym wniosek i stanowisko strony skarżącej, zawarte w przywołanym wcześniej piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 23 listopada 2004 roku, odnoszące się do zarzutu nieprzekazania sprawy do załatwienia według właściwości, przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, do organu nadzoru budowlanego, skoro, jak się wydaje, stronie skarżącej zależało na legalnym użytkowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego, ale na podstawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu.

Wynika to szczególnie wyraźnie z treści pisma procesowego strony skarżącej z dnia 28 lutego 2005 roku, w którym stwierdzono (między innymi), że "A SA nigdy nie zrezygnował z ubiegania się o uzyskanie możliwości legalnego użytkowania na cele usług w zakresie handlu, budynku wzniesionego jako magazyn roślin. A SA od samego początku bowiem zamierzał wybudować halę z boksami przeznaczonymi na wynajem dla drobnych kupców, prowadzących usługi w zakresie handlu lub inne usługi. Jedynie wprowadzony w błąd"... (przez wskazany organ administracji publicznej) "zdecydował się wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę magazynu roślin". Zdaniem strony skarżącej, jedyną przeszkodą jest brak pozwolenia, którego uzyskanie utrudniano "z powodów nie mających oparcia w przepisach obowiązującego prawa", gdyż w ocenie strony skarżącej "brak jest przeszkód o charakterze materialnoprawnym, które sprzeciwiałyby się temu, by skarżący mógł użytkować ten obiekt jako obiekt usług w zakresie handlu". Z tym poglądem trudno się zgodzić, bowiem przepisy ustawy - Prawo budowlane, nie zawierają takiego unormowania, które przewiduje możliwość merytorycznego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i to w taki sposób, w jaki jest już faktycznie użytkowany (samowolnie). Tymbardziej nie może stanowić podstawy do uzyskania tego rodzaju "pozwolenia", przepis art. 71 ust. 1 cyt. ustawy, dotyczący "pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu". W żadnym też wypadku nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu strony skarżącej, zawartego w przywołanym piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2005 roku, w odniesieniu do "rodzajów" samowolnych zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym wyrażono stanowisko, że w tej sprawie wystąpiła jedynie "samowola o charakterze formalnym", nie stanowiąca przeszkody do uzyskania żądanego pozwolenia.

Powyższe oznacza, że w trybie, odnoszącym się do instytucji prawnej "pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego", o której rozstrzygano na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, (w brzmieniu wówczas obowiązującym), nie można było "legalizować" dokonanej faktycznie już wcześniej bez takiego pozwolenia zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowego obiektu.

Ostatecznie zatem, w odniesieniu do przewidzianej w przepisach ustawy - Prawo budowlane, instytucji prawnej "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego", co do istoty można było rozpoznać (w stanie prawnym, obowiązującym do dnia 30 maja 2004 roku):

1) wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ustawy - Prawo budowlane), złożony przed dokonaniem takiej zmiany (a zatem - wyprzedzająco w stosunku do faktycznego dokonania tego rodzaju zmiany) do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej;

2) po stwierdzeniu, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania tego rodzaju pozwolenia, na podstawie art. 71 ust. 3 tej ustawy, następowało wszczęcie przewidzianego tym przepisem postępowania, prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

W stanie prawnym, obowiązującym od dnia 31 maja 2004 roku, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), wymaga natomiast dokonania zgłoszenia, którego należy dokonać "przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" (ust. 4).

Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 art. 71 Prawa budowlanego, "po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie wywołuje skutków prawnych" (ust. 7).

Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, w stanie faktycznym sprawy niniejszej było bezprzedmiotowe, gdyż nie znajdowało podstaw do jego merytorycznego rozpoznania w przepisach prawa materialnego, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również w dacie wydania decyzji odwoławczej. Żądanie strony (w stanie faktycznym tej sprawy) nie dotyczyło bowiem sprawy, podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej.

Postępowanie to, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co oznacza, że kwestionowane decyzje ostatecznie odpowiadały obowiązującemu prawu, mimo iż w uzasadnieniach zwrócono szczególną uwagę na inny aspekt "bezprzedmiotowości" postępowania administracyjnego.

W tym miejscu warto przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych, dotyczących postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu (to jest postępowania jurysdykcyjnego), jest zawarta w art. 6 Kpa, zasada praworządności. Stosownie do tej zasady, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodzić się należy z poglądem, że w państwie praworządnym organ administracji państwowej jest o tyle tylko uprawniony do ingerowania administracyjnie w drodze wydawania nakazów i zakazów w życie obywateli, o ile ustawa go do tego wyraźnie upoważnia (por. E.Iserzon, J.Starościak, KPA, Komentarz, Warszawa 1961, s.23; 1970 - s.45).

W zorganizowanym procesie stosowania prawa, etapem pierwszym jest ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Kolejnym etapem - jest uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy, a następnie - następuje subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną (por. J.Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa; Warszawa 1972, s.52), przy czym chodzi tu o stwierdzenie, iż dany fakt sprawy mieści się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Zgodzić się należy z poglądem J .Wróblewskiego, który przyjął, że "subsumcja ta jest konieczna, gdyż ona właśnie wiąże wydanie decyzji z jej podstawą prawną, jest niezbędna po to, aby decyzja zawierała podanie <>". ("Stosowanie prawa przez organy administracji"; Organizacja, Metody, Technika 1972, nr 12, s.17 i 18).

Decyzja, która została wydana bez podstawy prawnej, jest natomiast dotknięta wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Tego rodzaju "subsumcji" nie można było dokonać w sprawie niniejszej, bowiem żądanie strony (które w istocie obejmowało uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu w sposób już faktycznie realizowany przed złożeniem wniosku w tym zakresie) nie mieściło się w zakresie uregulowanym przepisami prawa materialnego, regulującymi tryb i warunki uzyskiwania pozwolenia na zmianę sposobu przeznaczenia tego obiektu, mimo iż we wniosku tego rodzaju żądanie zostało sformułowane. Nie było zatem normy uprawniającej do konkretyzacji żądanego uprawnienia strony w sposób decyzyjny.

W tym stanie pozostałe zarzuty strony skarżącej nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności decyzji organu I i II instancji, wydanych w przedmiotowej sprawie.

Zatem, na podstawie art. 151 upsa, skargę należało oddalić.