Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2200/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 133 par. 1, art. 106 par. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2867/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Spółki z o.o. w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 2867/14 oddalił skargę C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (SKO) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Prezydent m.st. Warszawy zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. Ż. w rejonie ul. [...] przez umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 28 lutego 2005 r. Kolejne wnioski skarżącej o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie wskazanego powyżej pasa drogowego zostały przez organ załatwione odmownie.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2011 r., po stwierdzeniu, że powyższa reklama nie została usunięta z pasa drogowego, nakazał skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. Ż. w rejonie ul. [...] przez usunięcie funkcjonującego bez wymaganego zezwolenia nośnika reklamowego wraz z fundamentem. Wydanemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na skutek odwołania skarżącej, SKO uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wskazało, że skarżąca kilkakrotnie informowała organ I instancji, iż nie jest stroną postępowania. Organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy i ustalenia strony postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Były bowiem składane dokumenty potwierdzające przejęcie spornego nośnika przez inny podmiot – I. Sp. z o.o. (obecnie N. Sp. z o.o.), która nie uchyla się od udziału w tymże postępowaniu. Organ I instancji wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów potwierdzających sprzedaż spornego nośnika reklamowego, lecz w aktach zabrakło potwierdzenia, że pismo to doręczono skarżącej. W aktach brak jest również korespondencji z R. w kwestii podmiotu, który z tą firmą podpisywał umowę dotyczącą oświetlenia spornego nośnika. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie zostało na wcześniejszym etapie uwzględnione, że to nie – skarżąca lecz N. Sp. o.o. zajmuje przedmiotowy pas drogowy, wobec tego Kolegium nakazało organowi I instancji zbadać szczegółowo kwestię podmiotu zajmującego sporny nośnik oraz wskazało, że organ ten powinien odnieść się do zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń związanych z przypisanym jej statusem strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę C. sp. z o.o. w W. na powyższą decyzję SKO w W. stwierdził, że stanowisko SKO jest prawidłowe. Uzasadnienie decyzji jest co prawda błędnie sformułowane, bo mogłoby sugerować, że organ ten zaakceptował argumenty skarżącej. Jednakże podstawa prawna decyzji – art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) i wytyczne nakazujące szczegółowo zbadać, który z podmiotów: C. Sp. z o.o. czy N. Sp. z o.o. zajmuje pas drogowy jednoznacznie wskazują, że kwestia podmiotu zajmującego pas drogowy pozostaje niewyjaśniona. Takie sformułowanie uzasadnienia decyzji nie stanowi zdaniem Sądu I instancji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. podnosiła, że ubiegała się o zgodę na zajęcie tego samego miejsca w pasie drogowym i umiejscowienie nowego nośnika reklamowego pod reklamę, tłumacząc w ten sposób, dlaczego była stroną w postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę (przedłużenia zezwolenia w tym zakresie), łącznie z postępowaniem zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 957/09. Organ powinien przeanalizować pisma skarżącej i dokumenty zebrane w tamtych postępowaniach. Istotna, zdaniem Sądu, jest również przedstawiona umowa między Spółką a I. Sp. z o.o. z dnia 2 lutego 2005 r., według której nabywca miał usunąć nośnik reklamowy do dnia 28 lutego 2005 r. (§ 1 umowy, gdyż Spółka była zainteresowana lokalizacją nowego nośnika w tym miejscu - § 3 umowy), przy czym umowa ta została objęta klauzulą poufności (§ 4), a w imieniu I. Sp. z o.o. umowę podpisywała K.J. będąca także Prezesem Zarządu C.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zauważył, że brak jest jednoznacznej odpowiedzi R. w kwestii podmiotu pobierającego energię dla spornego nośnika.

Ponadto, Sąd wskazał, że organ I instancji powinien wyjaśnić, który z podmiotów pobiera opłaty za umieszczane na spornym nośniku reklamy i czy N. Sp. z. o.o. jest rzeczywiście następcą I. Sp. z o.o., co nie wynika z przedłożonego odpisu KRS.

Zdaniem Sądu I instancji, powyżej wymienione uchybienia w zakresie ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy, a tym samym zasadniczej kwestii - strony postępowania, nie kwalifikowały się na uzupełnienie przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Ponadto przeprowadzenie tak szerokiego postępowania wyjaśniającego przez ten organ doprowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. – zasady dwuinstancyjności. Jeżeliby okazało się, że podmiotem zajmującym pas drogowy jest nabywca nośnika, to ten podmiot jako strona postępowania zostałby pozbawiony możliwości obrony swoich praw w obrębie jednej (pierwszej) instancji. Doprowadziłoby to również do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że zasady określone w art. 6 i 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły zostać naruszone wskutek nadania prymatu zasadom określonym w art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Organ ma prowadzić postępowanie z poszanowaniem wszystkich powyższych zasad. Zdaniem Sądu SKO prawidłowo wyważyło powołane zasady.

C. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, domagając się jego uchylenia ewentualnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich wydanej z up. Prezydenta m. st. Warszawy oraz zobowiązanie organu II instancji do rozpoznania sprawy i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 156 § 1 pkt 4, art. 1 pkt 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a. przez stwierdzenie, że wyjaśnienie kwestii strony postępowania, w drugiej instancji, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4, art. 1 pkt 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a. przez stwierdzenie, że wyjaśnienie kwestii strony postępowania, w drugiej instancji, doprowadziłoby do pozbawienia nabywcy nośnika możliwości obrony jego praw w obrębie jednej (pierwszej) instancji;

- art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 136, art. 7 i 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w zaskarżonej decyzji przez zaakceptowanie bezpodstawnego, błędnego stwierdzenia zaskarżonej decyzji o tym, że to organ I instancji powinien zbadać szczegółowo zagadnienie podmiotu zajmującego przedmiotowy pas drogowy, przez zaakceptowanie kontynuacji postępowania z udziałem skarżącego, który nie ma interesu prawnego;

- art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 40 ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej jako u.d.p.), przez zamieszczenie wskazań Sądu co do dalszego postępowania w wyroku oddalającym skargę, oraz przez pominięcie w tych wskazaniach prawa materialnego (art. 28 k.p.a i art. 40 ust. 15 u.d.p.), które mają zastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 , art. 151 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wyjście przy orzekaniu poza akta sprawy oraz stan prawny, przyjęcie za podstawę zaskarżonego wyroku materiałów i ustaleń, które dotyczą innej sprawy (sprawy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) i przez oddalenie skargi pomimo, że zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. do uwzględniania skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a.;

- art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez pominięcie i nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej decyzji, oraz brak wyjaśnień dotyczących prawa materialnego, które ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten stanowi podstawę ustalenia strony postępowania,

- art. 40 ust. 15 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten ustala, że obowiązek przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu spoczywa na zajmującym pas drogowy,

- art. 8 i art. 64 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy Konstytucji m.in. dotyczące ochrony własności stosowane są bezpośrednio, sądy i organy administracji bezpośrednio związane są z Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przystępując do jej rozpoznania należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja SKO w W. uchylająca decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nakazującą Spółce C. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego poprzez usunięcie nośnika drogowego wraz z fundamentem i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W postępowaniu tym, dotyczącym odpowiedzialności za przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, kwestionowany jest przez Spółkę jej status strony postępowania jako podmiotu odpowiedzialnego i zobowiązanego do dokonania tych czynności.

Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzenie zbyt szerokiego postępowania wyjaśniającego, w ramach art. 136 k.p.a., przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a., gdyby bowiem okazało się, że podmiotem zajmującym pas drogowy jest nabywca nośnika, to ten podmiot jako strona postępowania zostałby pozbawiony możliwości obrony swoich praw w obrębie jednej (pierwszej) instancji. Doprowadziłby to również do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Sąd I instancji w dalszym ciągu tego stanowiska nie uzasadnił. Trafnie wskazuje skarga kasacyjna w jej pierwszym zarzucie że – co do zasady - stwierdzenie w toku postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony powinno doprowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w przypadku, gdy ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu (tak też NSA w wyroku z dnia 25 września 2008r. II OSK 1058/07, Lex nr 508475).

WSA w ogóle nie odniósł się do tego, w stosunku do kogo zostało wszczęte prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego (art. 36 u.d.p.) i nie wyjaśnił w jaki sposób możliwe byłoby ewentualne zobowiązanie do dokonania czynności, zmierzających do przywrócenia tego pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, podmiotu, wobec którego takiego postępowania nie wszczynano. Sąd nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że możliwa była zmiana strony postępowania administracyjnego, w jego trakcie.

Wychodząc z założenia, że przeprowadzenie tak szerokiego postępowania wyjaśniającego w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, a tym samym strony postępowania, doprowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności) w stosunku do ewentualnego nabywcy nośnika, Sąd I instancji w istocie nie dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem możliwego naruszenia art. 138 § 2 i 136 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., aktualnym w chwili wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji SKO, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazuje się w doktrynie, że zmiana tego przepisu dokonana dnia 11 kwietnia 2011r. w zakresie przesłanek do jego zastosowania, nie jest zmianą zasadniczą w stosunku do poprzedniego stanu prawnego lecz pewną korektą ustawodawczą. "Nadal bowiem podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie." (por. Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego" Lex/el, 2016 ). Oceniając zastosowanie powyższego przepisu nie można nie dostrzec, że celem wprowadzenia jego nowelizacji było ograniczenie zakresu stosowania decyzji kasacyjnej. Zatem, organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 k.p.a. powinien wskazać, po pierwsze – w jakim zakresie konieczne jest wyjaśnienie sprawy lub (w sensie negatywnym) w jakim zakresie organ I instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, po drugie – istotny wpływ "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może zatem teoretycznie spekulować, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, lecz powinien stwierdzić stanowczo, że ma taki wpływ. Poza tym powinien wykazać, że wpływ ten jest istotny.

Sąd I instancji w tak określonym zakresie zaskarżonej decyzji nie zbadał. Wskazał, że nie została wyjaśniona kwestia zasadnicza – strony postępowania, ale połączył to następnie z ewentualnym prawem nabywcy nośnika do przeprowadzenia w stosunku do niego dwuinstancyjnego postępowania, co jak wcześniej podkreślono, nie zostało również w sposób zrozumiały uzasadnione. Ostatecznie, WSA nie stwierdził zatem, czy zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wszczętego w stosunku do Spółki C. przekracza granice określone w art. 136 k.p.a. i możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy, a to oznacza, że nie zbadał sprawy w granicach zakreślonych treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Omówiony wyżej stan rzeczy czyni również zasadnym zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny, bez wytłumaczenia zawartych w nim stwierdzeń, stanowiących następnie podstawę do dalszej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, a przez to stanowisko Sądu w zakresie przyjęcia możliwego naruszenia zasady dwuinstancyjności w stosunku do nabywcy nośnika nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Sąd I instancji nie odniósł się również do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej decyzji (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 15 u.d.p.), nie wskazując czy zarzuty te uznał za przedwczesne, czy niezasadne, również w tym zakresie naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a., nie przedstawiając bowiem w tym zakresie stanowiska uniemożliwił kontrolę kasacyjną wyroku.

Słusznie zwrócił również uwagę skarżący kasacyjnie na inny aspekt wadliwości uzasadnienia kontrolowanego wyroku, a mianowicie zawarcia w nim wskazań co do dalszego postępowania, mimo, że skarga została oddalona. Stosownie do treści art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania tylko wówczas, gdy skarga została uwzględniona, a sprawa ma zostać ponownie rozpatrzona przez organ administracji.

Zasadny jest ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu skarżący upatruje we wskazaniu przez Sąd I instancji, że powinny zostać przeanalizowane pisma skarżącej i dokumenty zebrane w postępowaniach, które dotyczą sprawy w przedmiocie odmowy zajęcia pasa drogowego, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 957/09.

Jak wynika z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia w tej mierze kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny - reguł proceduralnych.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Nie stanowi przy tym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oparcie się tylko na części akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09 wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może więc stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na:

1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy,

2) pominięciu istotnej części tych akt,

3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i

4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).

Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy – WSA w Warszawie bez ewentualnego dopuszczenia, istotnych, jego zdaniem dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł opierać się na dowodach zebranych w innych postępowaniach i nieobjętych aktami administracyjnymi kontrolowanej sprawy.

Przedwczesne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, co do którego, jak zresztą sama skarżąca kasacyjnie podkreślała, Sąd I instancji się nie wypowiedział.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jednakże istota sprawy związana z oceną wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej nie jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe stanowisko, dokona kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, w tym odniesie się do zarzutów podniesionych w skardze. Zbada, czy decyzja organu drugiej instancji została podjęta z uwzględnieniem uregulowania art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.