Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 695/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 72
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art 40 ust 4b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 174, art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Cezary Pryca Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 13/08 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. P. kwotę 220 złotych (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 13/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę R. P. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [..] września 2007 r. nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.P. z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w dniu 17 maja 2006 r. R. P. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, zmieniony następnie wnioskiem złożonym w dniu 21 lipca 2006 r. We wniosku zadeklarowała 41 działek rolnych do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni 465,08 ha oraz 7 działek rolnych do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) o łącznej powierzchni 94,37 ha.

Po złożeniu wniosku w gospodarstwie rolnym strony zostały przeprowadzone kontrole, w wyniku których stwierdzono szereg nieprawidłowości. Odnosząc ustalony w sprawie stan faktyczny do obowiązujących przepisów prawa, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że wnioskodawczyni podlega sankcjom z tytułu niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną - 465,08 ha (JPO) a stwierdzoną - 320,24 ha (JPO) powierzchnią działek rolnych. Konsekwencją ustalenia nieprawidłowości w złożonej deklaracji jest odmowa przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W wyniku zastosowania sankcji z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., s. 1) R. P. należało odmówić przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). Powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez Renatę Paczóską do Uzupełniającej Płatności Obszarowej wynosiła 94,37 ha. Działki zweryfikowane jako uprawnione do tej płatności obejmują łączną powierzchnię 94,37 ha. Jednakże w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zgłoszoną przez producenta rolnego, a powierzchnią wyznaczoną (jako uprawnioną do JPO) wyniosła powyżej 30% wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy - zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. W związku z powyższym odmówiono przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO).

Odnosząc się do działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 145212001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 145412001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 252912001 (Dz.U.UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1) stwierdzono, że w przypadku długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego (na którą wskazała w odwołaniu R. P.) podstawowym dokumentem świadczącym o wystąpieniu tego przypadku siły wyższej jest zaświadczenie lekarskie o trwałej bądź długookresowej niezdolności do pracy, orzeczenie lekarza-orzecznika ZUS lub orzeczenie wydane przez lekarza rzeczoznawcę bądź komisję lekarską KRUS. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kopie zwolnień lekarskich oraz zaświadczenie lekarskie, brak jest natomiast dokumentów świadczących o długotrwałej niezdolności producenta rolnego do pracy.

Oddalając skargę R. P. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003, s. 1 ze zm.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 (Dz.U.UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18).

Mając na uwadze powyższe przepisy, Sąd podzielił stanowisko organu, że utrzymanie gruntów ornych w dobrej kulturze rolnej polega na podejmowaniu przez producenta rolnego regularnych i skutecznych działań zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów oraz drzew i krzewów. W niniejszej sprawie w toku przeprowadzonych kontroli ustalono, że część z gruntów zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej, stwierdzono na nich brak użytkowania rolniczego. Ponadto stwierdzono, że część działek rolnych ma mniejszą powierzchnię od zadeklarowanej przez skarżącą.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. przy ustalaniu powierzchni działki rolnej zgłoszonej do płatności bezpośrednich brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Sąd I instancji uznał, że kontrole w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone zgodnie z art. 23 i 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz z art. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez uznanie, że podstawowym dokumentem świadczącym o niezdolności do pracy jest zaświadczenie lekarskie o trwałej bądź długookresowej niezdolności do pracy, podczas gdy w rzeczywistości w dniu składania wniosku żaden przepis nie nakładał takiego obowiązku na skarżącą, Sąd przypomniał, że okoliczności nadzwyczajne, o których mowa w tym przepisie, określone zostały w art. 40 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. Zgodnie z art. 40 ust. 4b) tego rozporządzenia działalnie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich jak na przykład długookresowa niezdolność rolnika do pracy.

W 2006 r., w czasie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działalnie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, a zgodnie z którym dowodem długookresowej niezdolności rolnika do pracy jest zaświadczenie o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zauważyć jednak należy, że kwestia sposobu potwierdzenia niezdolności rolnika do pracy była wówczas uregulowana w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz.U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), która w art. 14 ust. 1 i 4 stanowiła, że zasiłek chorobowy, w przypadku niezdolności do pracy nieprzekraczającej 180 dni, przyznaje się i wypłaca na podstawie zaświadczenia o czasowej niezdolności do pracy wydanego przez lekarza, lekarza dentystę, felczera lub starszego felczera, upoważnionego przez Zakład na zasadach określonych w przepisach o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 4 tej ustawy orzeczenia dotyczące trwałej i okresowej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz czasowej niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 180 dni w związku z prowadzonym postępowaniem o ustalenie prawa do świadczeń wydają w pierwszej instancji lekarze rzeczoznawcy Kasy, a w drugiej instancji - komisje lekarskie Kasy. Co prawda powyższe przepisy stanowią o zaświadczeniach i orzeczeniach wystawianych w związku z ustalaniem prawa rolnika do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jednakże - zdaniem Sądu - wydaje się zasadne przyjęcie, że również w sytuacji ubiegania się rolnika o inne niż przewidziane w ustawie świadczenia, w przypadku braku przepisów szczególnych, powinny mieć zastosowanie unormowania dotyczące sposobu dokumentowania jego niezdolności do pracy wskazane w tej ustawie.

Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 72 rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności wraz ze stosownymi dowodami podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi w terminie dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca o tym, że była niezdolna do pracy poinformowała Agencję w piśmie z dnia 9 marca 2007 r., do którego załączyła zaświadczenia lekarskie o niezdolności do pracy w okresie od 6 czerwca 2006 r. do 14 sierpnia 2006 r. oraz zaświadczenie o porodzie w dniu 6 sierpnia 2006 r. i przysługującym jej z tego tytułu urlopie macierzyńskim. Odmawiając uznania wyżej wymienionych okoliczności za nadzwyczajne, organ uznał, że dwumiesięczna niezdolność do pracy, na którą wskazuje skarżąca, nie jest długookresową niezdolnością rolnika do pracy, a Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko, zwłaszcza że sama strona skarżąca przyznała, że w czasie tego okresu podejmowała działania związane z pracą w gospodarstwie - utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.).

W skardze kasacyjnej R. P. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 oraz art. 40 ust 4b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników poprzez przyjęcie, że w kwestii sposobu potwierdzania niezdolności rolnika do pracy w momencie składania wniosku zastosowanie winny mieć przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, podczas gdy kwestia ta była nieuregulowana i w zakresie jej dokumentowania powinny mieć zastosowanie ogólne reguły zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 75 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że potwierdzeniem błędnego stanowiska Sądu, że to właśnie na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należało dokumentować niezdolność do pracy jest uzasadnienie do projektu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Przedmiotowe rozporządzenie dopiero 15 marca 2007 r. uregulowało, jakie dowody potwierdzają działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. W uzasadnieniu projektu wyraźnie stwierdzono, że przedmiot projektowanego rozporządzenia nie był regulowany w przepisach krajowych.

Strona podniosła, że w czasie kiedy składała wniosek o dopłaty i w czasie wydawania decyzji o odmowie przyznania tych dopłat organ winien zbadać, czy rzeczywiście skarżąca będąc w zagrożonej i zaawansowanej ciąży, która zakończyła się przedwczesnym porodem, a następnie śmiercią dziecka znajdowała się w nadzwyczajnych okolicznościach. Niedopuszczalnym, według strony skarżącej, jest opieranie się w decyzjach oraz w zaskarżonym wyroku na stwierdzeniu, że niezdolność do pracy nie była dokumentowana odpowiednimi zaświadczeniami przewidzianymi w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Gdyby racjonalny ustawodawca uważał, że takie dokumenty wymagane były już wcześniej przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to nie regulowałby akurat tej materii. Strona podkreśliła, że organy administracji w ogóle nie rozważały czy wystąpiła niezdolność do pracy, a jedynie skupiły się na dokumentach, których skarżąca nie musiała przedstawiać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, brak wyraźnego przepisu określającego udokumentowanie długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza obowiązku jej udokumentowania w przypadku powoływania się na tę okoliczność przez wnioskodawczynię. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ uznał przy tym, że okres dwóch miesięcy nie może być uznany za wyczerpujący znamiona długotrwałej niezdolności do pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach : 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej spośród wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw. Jako naruszone wymienione są art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 oraz art. 40 ust 4b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Zarzutom naruszenia tych przepisów nie można odmówić słuszności.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności są uznawane przez właściwy organ w przypadku długotrwałej niezdolności rolnika do pracy. Z przepisu tego nie wynika, aby prawodawca wspólnotowy pojęcie długotrwałej niezdolności do pracy wiązał z niezdolnością uzasadniającą przyznawanie rolnikowi jakichkolwiek świadczeń. Brak również podstaw by z tego przepisu wynikało jak długo konkretnie ma trwać niezdolność by można ją uznać za odpowiadającą pojęciu działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Sposobu dokumentowania przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności dotyczy art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003. Wynika z niego tyle, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi w terminie dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. W przepisie mowa o "stosownych dowodach" bez bliższego sprecyzowania ich charakteru. Prawodawca wspólnotowy pozostawia natomiast swobodnej regulacji w państwach członkowskich określenie "wymogów właściwego organu". Nie można wykluczyć sytuacji, w których w państwie członkowskim właściwy organ jest kompetentny do samodzielnego określenia sposobu dowodzenia przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W polskim systemie prawnym jednak organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa zgodnie z zasadą wymienioną w art. 7 Konstytucji RP . Jak wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a. w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych obowiązują przepisy k.p.a., w tym art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. określające zasady postępowania dowodowego. Z przepisów k.p.a. wynika, że nie jest dopuszczalne ograniczanie sposobu dowodzenia okoliczności faktycznych przez wskazywanie określonych środków dowodowych. Reguła ta może doznawać wyjątków na mocy przepisów szczególnych. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostawało, że w chwili jej rozpatrywania przez organy administracji publicznej nie obowiązywało jeszcze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności ( Dz. U. nr 46, poz. 308 ), w tym § 1 pkt 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym dowodem, jakim wyłącznie można wykazać długotrwałą niezdolność do pracy stało się zaświadczenie o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przed wejściem w życie ostatnio wskazanego rozporządzenia brak było przepisów szczególnych wyłączających stosowanie zasad postępowania dowodowego wymienionych w k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu I instancji i organów administracji publicznej brak było podstaw do odwoływania się do zasad dowodzenia czasowej niezdolności do pracy określonych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jak wynika z art. 46 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 tej ustawy orzeczenia lekarza rzeczoznawcy lub komisji lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o czasowej niezdolności rolnika do pracy są środkiem dowodowym, za pomocą którego wykazywane są okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w postaci zasiłku chorobowego za okres czasowej niezdolności do pracy. Omawiane regulacje nie stanowią, więc przepisów szczególnych w zakresie dowodzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygania w przedmiocie przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Ponieważ materia dowodzenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia była wystarczająco regulowana przepisami k.p.a. brak było podstaw do przyjęcia, że istniała luka prawna z konsekwencją dopuszczalności stosowania analogii.

Przyjęcie błędnego założenia, że zachodziły ograniczenia w zakresie stosowania środków dowodowych, co do przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności miało dalej idące konsekwencje. Przyjęto bowiem, że przeszkoda w prowadzeniu gospodarstwa rolnego trwała najwyżej dwa miesiące oraz wskazano długotrwałość okresu pomiędzy ustaniem przeszkody a zgłoszeniem przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności właściwemu organowi. Skutkiem odstąpienia od reguł dowodowych wynikających z przepisów k.p.a. zaniechano natomiast dokładnego wyjaśnienia czy i jak długo skarżąca była niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym. Dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności można rozważać czy okoliczność niezdolności do pracy została zgłoszona we właściwym terminie. Wtedy również możliwa staje się ocena czy występuje długotrwała niezdolność do pracy w rozumieniu art. 40 ust. 4 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Użycie wszelkich dostępnych środków dowodowych pozwalałoby na weryfikację twierdzeń skarżącej, że jej niezdolność do pracy trwała znacznie dłużej niż wynikałoby z zaświadczeń lekarskich.

Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.