Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1057/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a. art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] przeprowadził w dniu [...] maja 2015 r. kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podczas tej kontroli ustalił, że na terenie nieruchomości trwa budowa budynku na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze" (inwestor [...] Sp. z o.o. [...]., dalej również jako: "inwestor") oraz decyzji tegoż Starosty z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o zmianie pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w stosunku do robót wykonywanych przy budowie tego budynku, które to postępowanie następnie zawiesił postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. w związku z ustaleniem, że na wniosek właścicieli sąsiedniej nieruchomości - W. G. i R. G. (dalej określanych jako: "uczestnicy"), Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie pozwolenia budowlanego. Postępowanie to zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednakże w wyniku skarg uczestników, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 666/17, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 802/18, oddalił skargę kasacyjną inwestora.

Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało podjęte w dniu [...] października 2015 r. W wyniku kolejnych kontroli stwierdzono, że pomimo zgłoszenia zakończenia robót, dokonanego w dniu [...] czerwca 2015 r., teren działki jest nieuporządkowany, a od strony działki nr [...] ustawione są niezakotwione w ścianie rusztowania. Analiza rzędnych terenu działki oraz rzędnych terenów przyległych, przeprowadzona na podstawie planu zagospodarowania terenu, doprowadziła do wniosku, że wyniesiono budynek wraz z terenem działki o ok. 1 m., co powoduje powstanie dodatkowego zagrożenia wynikającego z naporu gruntu na prefabrykowane ogrodzenie betonowe w granicy z sąsiednią działką nr [...]. Na ścianie frontowej umieszczono tablicę reklamową sieci handlowej, co zdaniem organu wskazuje na zmianę sposobu użytkowania parteru budynku z działalności biurowej na handel detaliczny. Stwierdzono również zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, opisane w protokole. Dlatego też, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku oraz zlikwidować napór gruntu na ogrodzenie zlokalizowane na działce nr [...].

Inwestor dostarczył organowi nadzoru budowlanego zamienny projekt budowlany, który został uzupełniony na żądanie organu, oraz dokumentację wskazującą na fakt usunięcia naporu gruntu na ogrodzenie działki nr [...].

Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję w całości decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym poprzez wskazanie sposobu obliczenia powierzchni całkowitej budynku, sposobu obliczenia powierzchni całkowitej części usługowej i mieszkalnej budynku oraz wykazania, że mur oporowy w granicy spełnia wymagania dotyczące stateczności i bezpieczeństwa. W dniu [...] kwietnia 2017 r. organ ten ponownie przeprowadził kontrolę na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. inwestor poinformował organ o sposobie obliczenia powierzchni poszczególnych części budynku oraz przekazał obliczenia potwierdzające prawidłowość wykonania muru oporowego. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

W wyniku odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwanej dalej ustawą), uchylił decyzję z dnia 21 czerwca 2017 r. w całości i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, obliczając powierzchnie poszczególnych części budynku, inwestor wliczył do powierzchni mieszkalnej także powierzchnię antresoli oraz "pustki" nad pierwszym piętrem. Natomiast, do powierzchni usługowej wliczył jedynie powierzchnie pomieszczeń znajdujących się na parterze oznaczonych jako komunikacja, pomieszczenie socjalno-biurowe, sala sprzedaży, toaleta oraz magazyn. W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że do powierzchni całkowitej należy wliczyć powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku, mierzoną na poziomie posadzki. W ocenie organu, antresola nie stanowi samodzielnej kondygnacji budynku, dlatego też jej powierzchnia nie powinna zostać wliczona do powierzchni całkowitej kondygnacji, podobnie jak znajdująca się obok niej "pustka". Organ powziął również wątpliwości odnośnie powierzchni wliczonych do powierzchni części usługowej budynku, w szczególności co do zaliczenia do części mieszkalnej przestrzeni pod schodami znajdującej się na parterze, wykorzystywanej w znacznej części na potrzeby lokalu handlowego. Zwrócił także uwagę, że przejście z zewnątrz do klatki schodowej i lokalu usługowego przynajmniej w połowie należy zaliczyć do powierzchni lokalu usługowego.

Kierując się powyższymi założeniami, organ odwoławczy wyliczył, posługując się wyliczeniami eksperta budowlanego, że udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej wynosi 32,77 %, a zatem budynek nie odpowiada zawartej w przepisach prawa budowlanego definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tym samym narusza ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i nie jest możliwe doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podnosząc zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane zaakcentował, że powierzchnia całkowita lokalu użytkowego, nawet przy wyłączeniu antresoli, nie przekracza 30 % powierzchni całkowitej budynku, a ponadto organ odwoławczy ustalił w sposób błędny wskaźnik powierzchni całkowitej budynku na poziomie posadzki, ustalając go po obrysie wewnętrznym, nie zaś zewnętrznym budynku, na co wskazuje polska Norma PN-ISO 9836:1997.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Również uczestniczka domagała się oddalenia skargi stwierdzając, że budynek w całości użytkowany jako komercyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 96/18, uchylił decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że okolicznością pozostającą poza sporem pozostaje, że budowa przedmiotowego budynku była prowadzona niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, bowiem w miejscu przewidzianym w pierwotnym projekcie na biuro, prowadzona jest przez inwestora działalność handlowa. Zaaprobował przy tym nałożenie na inwestora decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy w niewystarczający sposób ustalił, czy przedłożony przez inwestora projekt jest niezgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym czy narusza przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wyjaśnił, że ustawodawca określając definicję budynku mieszkalnego w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, nie przewidział możliwości nawet minimalnego przekroczenia wartości 30 %. Tym samym, z uwagi na precyzyjne określenie przez ustawodawcę udziału procentowego powierzchni lokalu użytkowego, nawet minimalne przekroczenie tej wartości powoduje, że przedmiotowy budynek nie może być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny. Nawiązując do powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w zakresie uzasadnienia sposobu dokonania wyliczenia powierzchni całkowitej budynku. Przypomniał przy tym, że z obliczeń organu wynika, że po odliczeniu od powierzchni całkowitej powierzchni antresoli oraz "pustki" przy antresoli oraz wliczeniu do powierzchni usługowej także części parteru pod schodami i połowy powierzchni wspólnego przejścia, udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej wynosi 32,77 %. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji brakuje szczegółowego sposobu dokonania tych wyliczeń. W aktach sprawy znajduje się co prawda obliczenie dokonane przez eksperta nadzoru budowlanego, z którego wynika, że udział powierzchni użytkowej wynosi 32,77 %, jednakże nie jest to część uzasadnienia, stąd dokument ten nie podlega kontroli jako jej element. Ponadto Sąd zauważył, że w jej treści uwzględniono pozycję nazwaną "poziom antresoli", co jest sprzeczne z wywodami organu odwoławczego, który uznał, że powierzchnia antresoli nie powinna być wliczana do powierzchni całkowitej kondygnacji.

W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ wadliwie wskazał treść normy 5.1.3.2. Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, co stanowiło błąd w odczytaniu jej treści. Wyniki obliczeń uwzględniających obrys wewnętrzny budynku, zamiast obrysu zewnętrznego budynku, będą bowiem całkowicie różne. Zdaniem Sądu, organ dopuścił się tym samym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nadto wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, niezależnie od wyników obliczeń dotyczących udziału powierzchni użytkowej budynku należy "ustalić i dokonać oceny, jaka jest jego dominująca funkcja", podając przykładowo konieczność ustalenia godzin funkcjonowania lokalu użytkowego oraz sposobu wykorzystania części mieszkalnej budynku.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie podzielił ustalenia faktyczne, a także ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Zaakcentował także, że w decyzji użyto słowa "wewnętrznym", zamiast słowa "zewnętrznym", przez co Sąd wyprowadził wniosek, że organ nadzoru budowlanego zastosował pomiar powierzchni całkowitej kondygnacji po obrysie wewnętrznym budynku. Sąd nadał oczywistej omyłce pisarskiej walor błędu, który miał przełożyć się na błąd w obliczeniu powierzchni całkowitej budynku, dyskwalifikujący całą decyzję. Zwrócił także uwagę, że bez względu na to, czy uwzględniona zostanie w obliczeniach antresola czy też nie, w każdym wariancie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnej 30% powierzchni użytkowej sklepu. Przy czym, tak jak to uczynił ekspert nadzoru budowlanego, obliczenia wskazują na 2,77 % przekroczenia, zaś w wariancie sugerowanym przez Sąd nastąpi większe, gdyż o 5,2 % przekroczenie powierzchni usługowej w budynku.

Zdaniem organu, wystarczające jest zamieszczenie w decyzji wyniku końcowego obliczeń, zaś działania matematyczne winny znaleźć się w aktach sprawy, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Nie stanowi to bowiem wymogu ustawowego. W ocenie pełnomocnika, nie do zaakceptowania jest zapatrywanie Sądu, zgodnie z którym organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu faktycznym decyzji ciąg wyliczeń matematycznych oraz rysunków i wykresów sporządzonych przez biegłego dla skontrolowania ich poprawności przez strony postępowania i przez sądy administracyjne.

W skardze kasacyjnej powołano również definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy i zwrócono uwagę, że skoro w sprawie istotą problemu jest wyłącznie przekroczenie przez inwestora w lokalu usługowym 30 % powierzchni całkowitej budynku, to zalecenia Sądu skierowane do organu, aby ten badał sposób funkcjonowania lokalu usługowego, pozostają bez związku z prowadzonym postępowaniem. Tego rodzaju ustalenia faktyczne nie mogą mieć bowiem wpływu na zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu, gdyż nie wynikają z treści przepisu art. 51 ust. 4 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2230/18, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 96/18, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie stanowiło przedmiotu sporu to, że inwestor w trakcie realizacji robót budowlanych dopuścił się odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę uznanych za istotne, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie tzw. postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nadto że w ramach tego postępowania zachodziły podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz wykonania innych czynności i robót budowlanych. Spornym natomiast było, uwzględniając definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, czy wydzielona w budynku powierzchnia części o przeznaczeniu niemieszkalnym (usługowym) przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił następnie uwagę, że sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zgodził się z zasadniczą argumentacją organu odwoławczego, która doprowadziła do uznania, że brak jest podstaw do zatwierdzenia przedłożonego zamiennego projektu budowlanego. Zakwestionował jedynie przyjęcie przez organ za podstawę obliczeń powierzchni całkowitej każdej kondygnacji, mierzonej na poziomie posadzki po obrysie wewnętrznym, nie zaś zewnętrznym budynku i nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnych obliczeń powierzchni całkowitej budynku, a nadto wskazał, że niezależnie od wyników obliczeń powierzchni, należy ustalić sposób użytkowania budynku, zarówno w części mieszkalnej, jak i usługowej. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe podważające trafność tych stwierdzeń okazały się nie do odparcia.

Z całokształtu rozważań organu odwoławczego, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że organ ten obliczając powierzchnię całkowitą budynku, kierował się wskazaniami wynikającymi z Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, co znalazło akceptację Sądu pierwszej instancji. Wyraźnie powołał pkt. 5.1.3 i dodatkowo 5.1.3.2 tej normy, a według ich treści powierzchnia całkowita każdej kondygnacji winna być mierzona na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku, z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad. W konsekwencji, powierzchnię całkowitą budynku stanowi suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji, przy czym jako kondygnacje mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej tego poziomu, poddasza, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i magazynowe. Mając to na uwadze i uwzględniając rozwiązania wynikające z projektu, organ dokonał oceny wyliczeń powierzchni poszczególnych części budynku, dochodząc do wniosku, że do powierzchni mieszkalnej błędnie zaliczono powierzchnię antresoli oraz znajdującej się obok tzw. "pustki", wadliwie zaś do powierzchni usługowej nie zaliczono powierzchni części parteru pod schodami i połowy powierzchni wspólnego przejścia. Za przyjęciem, że organ obliczając powierzchnię całkowitą budynku i powierzchnię całkowitą każdej kondygnacji, uwzględniał poziom posadzki po obrysie zewnętrznym, nie zaś wewnętrznym, świadczy nie tylko odwołanie się do powołanych jednostek Polskiej Normy, ale szczegółowe wyliczenia eksperta nadzoru budowlanego, który wziął pod uwagę rozwiązania wynikające z projektu i obliczenia powierzchni dokonane przez inwestora. Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem wnoszącego skargę kasacyjną, że użycie w uzasadnieniu decyzji zwrotu "...po obrysie wewnętrznym ..." i to w trakcie cytowania pkt 5.1.3.2 normy (k. 100 akt na odwrocie), stanowiło oczywistą omyłkę, niedokładność i nie upoważniało tylko na tej podstawie do wysnucia stanowczego wniosku, że jest to "zasadniczy błąd w odczytaniu treści w/w normy", a w konsekwencji świadczy o naruszeniu art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., nie rozważając przy tym wpływu stwierdzonego naruszenia na końcowy wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie również pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zarzucił, że nie znajduje usprawiedliwienia pogląd Sądu pierwszej instancji, iż uchybia przepisowi art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych obliczeń powierzchni budynku i poprzestanie na odwołaniu się do obliczeń znajdujących się w aktach administracyjnych. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, organ odwoławczy dokonał oceny poprawności obliczeń powierzchni całkowitej budynku (części mieszkalnej i usługowej), biorąc za punkt wyjścia przedstawiony projekt budowlany oraz sposób dokonania obliczeń powierzchni przez inwestora (wyliczenia i rysunki). W tym celu, na odrębnej karcie ekspert nadzoru budowlanego dokonał wyliczenia powierzchni piwnicy, parteru, piętra oraz odrębnie antresoli, a następnie po zsumowaniu, ustalił powierzchnię całkowitą części usługowej budynku oraz udział tej części budynku w powierzchni całkowitej budynku wskazując, że udział ten wynosi 32,77 %. Na te własne obliczenia powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadto przeprowadził rozważania w odniesieniu do spornych części, zarówno odnoszących się do powierzchni mieszkalnej, jak i niemieszkalnej (usługowej). Taki sposób uzasadnienia faktycznego decyzji w omawianym zakresie nie nastręcza trudności interpretacyjnych.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, gdzie organ podważył zasadność wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. potrzebę ustalenia godzin "funkcjonowania" lokalu użytkowego, sposobu wykorzystania części mieszkalnej budynku, a także ustalenia czy w budynku na stale zamieszkuje jedna rodzina, czy też pokoje w części mieszkalnej na piętrze są wynajmowane, w tym przez osoby związane z prowadzeniem lokalu użytkowego, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na jego błędne sformułowanie. Sąd II instancji wskazał jednakże, że decyzja organu nadzoru budowlanego, podejmowana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jest wydawana w następstwie uprzedniego nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie takiego projektu oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy), a następnie sprawdzenia wykonania tego obowiązku. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest kwestia faktycznego sposobu użytkowania budynku, do czego nawiązywał Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania, co pozostaje bez znaczenia dla mającego zapaść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do tego, co trafnie zaakcentowano w skardze kasacyjnej, czy w związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem, przedstawiony zamienny projekt budowlany przewiduje, że budynek spełnia warunki do uznania go za budynek mieszkalny jednorodzinny, a w takim budynku zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Doprowadzenie do zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a zatem także w spornym między stronami zakresie, warunkuje wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego, który uchylił decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. w całości i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z przytoczonego przepisu wypływa wskazanie dla Sądu I instancji, co do przyjęcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy określonego stanowiska, które nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów, będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni, oceny przez NSA w tej konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 04 lipca 2007 r., I GSK 360/06, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2011 r., I FSK 6/11, Baza NSA). Z uwagi na powyższe, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, sąd kierował się oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r. o sygn. akt II OSK 2230/18.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2230/18, okolicznością obecnie nie kwestionowaną pozostaje, że inwestor w trakcie realizacji robót budowlanych dopuścił się odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, uznanych za istotne, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie tzw. postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nadto, że w ramach tego postępowania zachodziły podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz wykonania innych czynności i robót budowlanych. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy przedmiotowy budynek wypełnia definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, a więc czy powierzchnia wydzielonej w budynku części o przeznaczeniu niemieszkalnym (usługowym) przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku.

Powyższa definicja wyraźnie wskazuje, iż jedynym kryterium definiującym budynek mieszkalny jako jednorodzinny jest możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony w budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek zamieszkania zbiorowego, nie stanowią kryteriów, które można brać pod uwagę, dokonując kwalifikacji planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podobnie, przekroczenie kryterium powierzchni o przeznaczeniu niemieszkalnym (usługowym) powyżej 30% powierzchni całkowitej budynku powoduje, że dany budynek nie może stanowić budynku mieszkalnego. Jak przy tym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja organu nadzoru budowlanego, podejmowana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego, jest wydawana w następstwie uprzedniego nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie takiego projektu oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy), a następnie sprawdzenia wykonania tego obowiązku. Oddzielnym zagadnieniem jest natomiast kwestia faktycznego sposobu użytkowania budynku, co powoduje, że pozostaje ona bez znaczenia dla mającego zapaść rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie, organ II instancji stanął na stanowisku, że inwestor błędnie obliczył powierzchnię poszczególnych części budynku. Organ wskazał, że z analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że obliczając powierzchnie poszczególnych części budynku, wliczył do powierzchni mieszkalnej także powierzchnię antresoli oraz "pustki" nad pierwszym piętrem. Do powierzchni usługowej zostały natomiast wliczone jedynie powierzchnie pomieszczeń znajdujących się na parterze oznaczonych jako komunikacja, pomieszczenie socjalno-biurowe, sala sprzedaży, toaleta oraz magazyn.

Organ odwoławczy przyjął, że z analizy warunków technicznych oraz uregulowań w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 wynika, do powierzchni całkowitej należy wliczyć powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku mierzoną na poziomie posadzki. Natomiast antresola nie stanowi samodzielnej kondygnacji budynku (stanowi część kondygnacji), co oznacza, że jej powierzchnia nie powinna zostać wliczona do powierzchni całkowitej kondygnacji. Podobnie, do powierzchni całkowitej nie należy wliczać powierzchni "pustki" znajdującej się przy antresoli. Organ powziął wątpliwości dotyczące powierzchni wliczonych przez inwestora do powierzchni części usługowej budynku. O ile, zdaniem organu, projektant słusznie zaliczył powierzchnie schodów prowadzących do części mieszkalnej do powierzchni mieszkalnej, to istotnie, brak było podstaw do zaliczenia do części mieszkalnej przestrzeni pod tymi schodami znajdującej się na parterze - wykorzystywanym w znacznej części na potrzeby lokalu handlowego. Ponadto, do lokalu na parterze prowadzi także wejście od strony określanej przez projektanta jako część mieszkalna. O ile klatka schodowa prowadzi do piwnicy użytkowanej w całości na potrzeby części mieszkalnej i prawidłowe jest zaliczenie jej powierzchni do powierzchni części mieszkalnej, to samo przejście z zewnątrz do klatki schodowej i lokalu usługowego należy przynajmniej w połowie zaliczyć do powierzchni lokalu usługowego. Mając na uwadze powyższe (po odliczeniu od powierzchni całkowitej powierzchni antresoli oraz "pustki" przy antresoli oraz wliczeniu do powierzchni usługowej także części parteru pod schodami i połowy powierzchni wspólnego przejścia), organ odwoławczy przyjął, iż udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej wynosi 32,77%, A zatem, w ocenie organu, przedmiotowy budynek nie odpowiada zawartej w przepisach ustawy Prawo budowlane definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tym samym naruszył on ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy (dotyczącej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego).

Wyliczenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazujące na to, że udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej wynosi 32,77%, wynika zdaniem Sądu ze znajdującego się aktach sprawy na karcie 95 obliczenia dokonanego przez eksperta nadzoru budowlanego.

W tym miejscu należy wskazać, że o ile Sąd nie kwestionuje faktu, że wyliczenie to stanowi część materiału dowodowego, to jednak obowiązkiem organu było dokonanie rzetelnej oceny tego dokumentu oraz jego ocena jako wiarygodnego i przydatnego dla sprawy. W ocenie Sądu bowiem, zaprzecza on przyjętym przez organ ustaleniom. Z dokumentu mającego potwierdzić słuszność wskazanego przez organ rozstrzygnięcia wynika, że ekspert nadzoru budowlanego dokonał wyliczenia powierzchni piwnicy, parteru, piętra, antresoli a następnie po zsumowaniu tych powierzchni ustalił powierzchnię całkowitą, odrębnie powierzchnię usługową oraz udział powierzchni użytkowej w całości powierzchni całkowitej wskazując, że udział ten wynosi 32,77 %. Natomiast organ dokonując oceny i poprawności obliczeń powierzchni całkowitej na karcie 99 wskazał, że udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej następuje po odliczeniu od powierzchni całkowitej powierzchni antresoli oraz "pustki" przy antresoli. Uzasadnia to twierdzenie, że organ skupił się jedynie na wyniku końcowym dokonanych przez eksperta nadzoru budowlanego wyliczeń, pomijając przy tym całkowicie treść tego dokumentu. Ponadto wskazać należy, że w działaniu dodawania poszczególnych powierzchni pojawia się niewystępująca we wcześniejszych obliczeniach liczba 42,12.

Sąd zauważa wreszcie, że z uzasadnienia decyzji wynika, że znajdującą się na parterze przestrzeń pod schodami organ doliczył do powierzchni usługowej, kierując się powziętą wątpliwością, a ponadto uznał, że przejście z zewnątrz do klatki schodowej i lokalu usługowego przynajmniej w połowie należy zaliczyć do części usługowej. Takie działanie organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa tym samym w ocenie Sądu wymyka się spod kontroli.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1,80 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że z rozważań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ ten obliczając powierzchnię całkowitą budynku, kierował się wskazaniami wynikającymi z Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. Wyraźnie powołał pkt 5.1.3 i dodatkowo 5.1.3.2 tej normy, a według ich treści, powierzchnia całkowita każdej kondygnacji winna być mierzona na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad. W konsekwencji, powierzchnię całkowitą budynku stanowi suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji, przy czym za kondygnacje mogą być uznane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej tego poziomu, poddasza, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i magazynowe.

Skarżąca, odwołując się do treści decyzji podnosiła, że organ dokonał wadliwych obliczeń, obliczając powierzchnię całkowitą budynku i powierzchnię całkowitą każdej kondygnacji po obrysie wewnętrznym. Zarzut powyższy uznać należało za nietrafny. Konsekwentnie użycie w uzasadnieniu decyzji zwrotu "...po obrysie wewnętrznym ..." i to w trakcie cytowania pkt 5.1.3.2 normy (k. 100 akt na odwrocie), stanowiło oczywistą omyłkę pisarską.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalić czy w przedmiotowej sprawie w rzeczywistości zaprojektowano i zbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z ostateczną decyzją Wójta Gminy [...], czy też budynek mieszkalno-usługowy.

Z powyższych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.