Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 738/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 9b
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20.07.2000 r. (j.t. Dz.U. z 2016r., poz.296, dalej u.o.a.n.) w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

2. art.9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ust.11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015r., poz.1290, dalej u.p.p.r.) poprzez wskazanie w §1 ust. 3,4,5 oraz 11 i 12 załącznika do uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych;

3. art.9b u.p.p.r. oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) poprzez określenie w §2 załącznika do uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego poprzez powtórzenie zapisów ustawy;

4. art. 9a ust. 10, 13 i 14 u.p.p.r. oraz § 118 i w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) poprzez dokonanie w §1 ust.10 oraz § 1 ust.13 i 14 załącznika do uchwały dosłownych powtórzeń zapisów ustawy.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym przewidziano wejście w życie uchwały bez jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Uchwała określająca tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunki jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP).

Niezależnie od powyższego uchybienia skutkującego nieważnością zaskarżonej uchwały, w jej treści dopuszczono się także innych naruszeń prawa materialnego.

W §1 ust.3,4 i 5 załącznika ,a także w § 1 ust.11 i 12 został wskazany skład zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych, co jest niezgodne z zapisami art.9a ust. 15 w zw. z art.9a ust.3-5 i 9a ust.11 i 12 u.p.p.r.

Delegacja ustawowa wynikająca z treści art.9a ust.15 u.p.p.r., nie daje Radzie żadnych uprawnień do kształtowania składu liczbowego i osobowego zespołu interdyscyplinarnego, ani grup roboczych. Wynika on bezpośrednio z ustawy.

Tymczasem w § 1 ust.3,4 i 5 oraz ust.11 i 12 załącznika do uchwały wskazano skład personalny zespołu dyscyplinarnego i grup roboczych, przekraczając tym samym delegację ustawową z art.9a ust. 15. Zgodnie z art.9a ust.2 u.p.p.r. jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta mają uprawnienie do powoływania zespołu interdyscyplinarnego, a tym samym do decyzji o jego składzie osobowym czy ilościowym. Regulowanie przez Radę w uchwale materii należących do kompetencji organów wykonawczych stanowi przekroczenie zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze i stanowi działanie z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 20.04.1999r, sygn. akt II SA/Wr 364/98).

Niezależnie od wskazanych powyżej uchybień Rada Gminy w załączniku do zaskarżonej uchwały dopuściła się szeregu powtórzeń tekstu ustawy, co stanowi naruszenie prawa. Treść §2 załącznika stanowi dosłowne powtórzenie zapisów art.9b ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Także treść § 1 ust.10,13 i 14 załącznika jest dosłownym przepisaniem art.9a ust.10,13 i 14 ustawy. Powyższe jest niezgodne z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dn. 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283).

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Rada wyjaśniła, że w obowiązującym stanie prawnym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego i w zasadzie przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy jest takim właśnie aktem prawa miejscowego.

Zdaniem Rady zaskarżona uchwała określająca tryb i sposób powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunki jego funkcjonowania, nie zawiera norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i może być uznana za wiążącą jako akt kierownictwa wewnętrznego. Jest ona adresowana wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określa wyłącznie organizację instytucji gminnej i dlatego należy zaliczyć ją do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego, nie wymagającego publikacji.

Kwestionowana uchwała podjęta została w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W organu dla analizy, czy uchwała nosi znamiona przepisu prawa miejscowego zasadnym jest odniesienie się do treści art, 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r., który określa podmiotowy skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez jego wyliczenie i tym samym zawężenie kręgu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego obligatoryjnie, jak również fakultatywnie. Wskazana norma prawna adresowana jest do określonego kręgu podmiotów, wyraźnie i precyzyjne zdefiniowanych. Tym samym nie można uznać, iż sporna uchwała nosi cechy abstrakcyjności i ogólności i stanowi przepis prawa miejscowego.

W ocenie Rady w załączniku do uchwały będącym regulaminem trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania znajdują się zapisy wyłącznie o charakterze wewnętrznym, określającym organizację i zasady pracy. W regulaminie nie ma norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czy też regulujących uprawnienia osób nie powiązanych z organami gminy. Regulamin w tym zakresie wymienia jedynie przedstawicieli innych instytucji ale nie wprowadza regulacji odnoszących skutek wobec podmiotów zewnętrznych względem gminy i dlatego ewentualnie mających charakter powszechnie obowiązujących. Normy wynikające z regulaminu nie wyznaczają ich adresatom pewnych sposobów zachowania się, a wręcz podkreślają, iż zadania zespołu będą wykonywane w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Z tego względu ustanowione przepisy nie określają adresata generalnie przez wskazanie jego cech, jak również nie są abstrakcyjne, gdyż nie mają zastosowania w pewnych powtarzających się okolicznościach. Faktycznie w § 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały dopuszczono się powtórzeń zapisów ustawowych związanych ze składem zespołu, jednakże tego rozwiązania nie można uznawać za naruszenie delegacji ustawowej. Okoliczność ta jak również inne wskazane w skardze zarzuty związane z odwołaniem członka zespołu czy delegacją do opracowania regulaminu prac nie mogą stanowić powodów stwierdzania nieważności całej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy wskazać, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści art. 9a ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015r., poz. 1390 ze zm., dalej "u.p.p.r.") gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (wyr. NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym obligował Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Sąd wskazuje, że już samo powyższe uchybienie skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Należy wskazać, że zaskarżona uchwała posiada również inne uchybienia (dotyczące wskazania składu zespołu i grup roboczych oraz powtórzenia regulacji ustawowych), na które należy zwrócić uwagę, by nie powtórzyć ich przy ponownym podejmowaniu przedmiotowej uchwały.

Artykuł 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18). Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale - stanowiącej akt prawa miejscowego, a wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. - norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, że wskazanie w § 1 ust. 3, 4 i 5 załącznika do uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego jest niezgodne z zapisami art.9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Delegacja ustawowa wynikająca z treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie daje Radzie żadnych uprawnień do kształtowania składu liczbowego i osobowego zespołu interdyscyplinarnego, ani grup roboczych. Wynika on bezpośrednio z ustawy. Ponadto w § 1 ust. 11 i 12 załącznika do uchwały zawarto skład grup roboczych przekraczając tym samym delegacje ustawową z art.9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z art.9a ust.2 u.p.p.r. jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta mają uprawnienie do powoływania zespołu interdyscyplinarnego, a tym samym do decyzji o jego składzie osobowym czy ilościowym. Regulowanie przez Radę w uchwale materii należących do kompetencji organów wykonawczych stanowi przekroczenie zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze i stanowi działanie z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 20.04.1999r, sygn. akt II SA/Wr 364/98).

Należy wskazać, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w § 1 ust. 10, 13 i 14 i § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych określonych w art. 9a ust. 10, 13 i 14 oraz art. 9b ustawy.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jak orzeczono w wyroku