Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 492/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i  art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151, 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia Miasta S. do Klastra Spożywczego, działając na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwaliła, co następuje:

§ 1. Wyraża się zgodę na przystąpienie Miasta S. do Klastra Spożywczego, zwanego dalej "Klastrem".

§ 2. Przystąpienie do "Klastra" następuje na zasadach, które zawarte są w projekcie umowy partnerskiej, stanowiącej załącznik do niniejszej ustawy.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność Uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia Miasta S. do Klastra Spożywczego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że powyższa uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do uchwały dołączony został załącznik w postaci projektu umowy partnerskiej w sprawie powołania Klastra Spożywczego, który to projekt określa ogólne zasady współdziałania bliżej nieokreślonych stron (partnerów umowy), przy czym wskazano jedynie koordynatora Klastra, którym ma być Uniwersytet Przyrodniczo – Humanistyczny w S. Pojęcie "klaster" jest pojęciem prawnym i w myśl § 14a ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 grudnia 2006 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi (Dz. U. Nr 226, poz. 1651 ze zm.), to przestrzenna i sektorowa koncentracja podmiotów działających na rzecz rozwoju gospodarczego lub innowacyjności z udziałem co najmniej dziesięciu przedsiębiorców, w tym mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców, wykonujących działalność gospodarczą na terenie jednego lub kilku sąsiednich województw, konkurujących i współpracujących w tych samych lub pokrewnych branżach oraz powiązanych rozbudowaną siecią relacji o formalnym i nieformalnym charakterze, przy czym co najmniej połowę podmiotów funkcjonujących w ramach klastra stanowią mikroprzedsiębiorcy, mali lub średni przedsiębiorcy. Podmioty wchodzące w skład klastra muszą posiadać siedzibę, a w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną – miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunkiem członkostwa w klastrze jest bycie podmiotem działającym na rzecz rozwoju gospodarczego lub innowacyjności, a w przypadku przedmiotowego klastra, na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw z branży spożywczej (§ 2 ust. 1 projektu umowy partnerskiej). Tymczasem w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem wyżej wskazanego przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Ustawa dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: 1) tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych, 2) powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a owym podmiotem będzie stosunkiem cywilnoprawnym, bowiem powstaje na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi. Ustawodawca nie narzuca ani nie preferuje żadnego z tych rozwiązań. Teoretycznie gmina może więc całość swoich zadań realizować za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych lub w całości zlecić je innym podmiotom. W świetle powyższej regulacji przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie może stanowić podstawy do uchwały wyrażającej wolę przystąpienia do umowy partnerskiej, której charakter nie jest tożsamy z żadną z form wykonywania zadań przez Miasto S., dopuszczonych przepisem tegoż przepisu ustawy. W podstawie prawnej uchwały, Rada powołała się również na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże przepis ten daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Przepis ten formułuje zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem nie może on stanowić więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, bowiem te muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (patrz: wyrok NSA w Warszawie, sygn. akt II OSK 269/11). Oceniając zadania Miasta S. jako jednostki samorządu terytorialnego na rzecz rozwoju gospodarczego lub innowacyjności branży spożywczej, trzeba mieć na uwadze zadania określone w art. 7 ust. 1 ustawy. Pierwsze zdanie tego artykułu pozornie pozwalałby uznać rozwój gospodarczy lub innowacyjność branży spożywczej za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, ale dookreślenie tych zadań w punktach od 1 do 20 wyklucza taką tezę. Produkcja artykułów spożywczych nie jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Nie można także członkostwa w Klastrze uznawać za realizację zadania wspierania rozwoju przedsiębiorczości przez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej określonej w art. 8 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.), bowiem wspieranie rozwoju przedsiębiorczości nie może polegać na członkostwie w organizacjach realizujących to zadanie, a na tworzeniu warunków prawnych i innych dla rozwoju przedsiębiorczości. Dalej wskazano, że regulacja przyjęta przez Radę Miasta nie ma zatem uzasadnienia prawnego, a istotne naruszenie prawa polega na dokonaniu przez Radę regulacji wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego. Taka ocena kompetencji Rady wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. WK 22/04, w którym Sąd wywiódł, iż art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej). Ponadto niezależnie od wykazanych wyżej naruszeń prawa stwierdzono, że uchwała wyraża zgodę na przystąpienie do podmiotu, który jeszcze nie istnieje. Na koniec zaś dodano, że nie było przedmiotem oceny organu sama inicjatywa przystąpienie Miasta S. do Klastra Spożywczego ale tylko zgodność z prawem przedmiotowej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent Miasta S. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podano, że definicja pojęcia "klaster" przytoczona w rozstrzygnięciu nadzorczym została zaczerpnięta z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 grudnia 2006 r. w sprawie udzielania przez Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi.(Dz. U. Nr 226, poz. 1651), zawierającego zasady udzielania pomocy finansowej przez Agencję koordynatorom klastra w przypadku prowadzenia międzynarodowej współpracy klastra z partnerami zagranicznymi. Definicja tam zawarta nie jest jedyną w prawie polskim. Zupełnie inna definicja znajduje się w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Gospodarki z dnia 1 kwietnia 2009 r. w sprawie udzielenia przez Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na promocję gospodarczą Polski Wschodniej, stworzenia sieci współpracy centrów obsługi inwestora, tworzenie i rozwój klastrów, tworzenie polityki rozwoju regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007 – 2013 (Dz. U. 2013 poz.708 - § 2 pkt 8). Powyższe definicje nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Znane są także inne definicje tego pojęcia, które zakładają udział w klastrze instytucji publicznych. Klaster przemysłowy ("industrial cluster," inne nazwy to m.in. grono, klaster regionalny) według definicji przyjętej przez Ministerstwo Gospodarki, to elastyczna forma współpracy horyzontalnej między 3 grupami podmiotów: przedsiębiorstwami, jednostkami naukowo – badawczymi oraz władzami publicznymi, którą tworzy środowisko ułatwiające intensywne procesy interakcji i kooperacji między poszczególnymi aktorami narodowych i regionalnych systemów innowacji. Klastry instytucjonalne znane także jako klastry typu state – anchored (skupione wokół instytucji publicznych), zdominowane są przez publiczne lub niedochodowe jednostki, takie jak: laboratoria badawczo – rozwojowe, uniwersytety, systemy obronne lub administracja publiczna. Kierując się powyższą definicją "klastra instytucjonalnego" wskazano, że art.9 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) upoważnia gminę do powierzania jej zadań innym podmiotom, nie wyłączając tych, które są zrzeszone w klastrze. Przystąpienie Miasta S. do Klastra Spożywczego, którego celem jest podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw z branży spożywczej poprzez wypracowanie innowacyjnych technologii i produktów przyjaznych dla środowiska przy kooperacji przemysłu spożywczego (rolno – spożywczego) z sektorem nauki, a także szkolenia oraz wymianę informacji stanowi realizację ustawowych zadań jednostki samorządu gminnego w zakresie ochrony środowiska, edukacji publicznej oraz promocji gminy, wymienionych w art.7 pkt 1, 8 i 18 ustawy. Ponadto zadaniem gminy jest, zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wspieranie rozwoju przedsiębiorczości poprzez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierania mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Powyższy przepis podkreśla rolę organów administracji publicznej w zakresie wspierania przedsiębiorczości, którą należy rozumieć jako pomoc, promocję oraz współdziałanie. Wskazane wspieranie (w trzech aspektach) należy odnieść do działalności gospodarczej. Organ nadzoru prawnego zarzuca, iż uchwała o wyrażeniu zgody na przystąpienie do klastra spożywczego nie posiada uzasadnienia prawnego, ponieważ Miasto S. przystępuje do organizacji zrzeszającej przedsiębiorców, nie zajmując się wspieraniem rozwoju przedsiębiorczości. Tymczasem postanowienia projektowanej umowy, w szczególności zawarte w § 2 zakładają współpracę podmiotów tworzących Klaster właśnie w celu wspierania rozwoju przedsiębiorczości. Organ na skutek błędnego odczytania celów i zadań projektowanego Klastra założył, iż podmioty uczestniczące w nim będą zajmowały się przedsiębiorczością. Przeczy temu § 6 projektu umowy, który zakłada wykonywanie wspólnych projektów, badań naukowych oraz innych działań związanych z rozwojem nowoczesnych praktyk, technologii i produktów. Ponadto nie można się zgodzić z zarzutem, iż Rada Miasta S. wyraża zgodę na przystąpienie do podmiotu, który jeszcze nie istnieje, ponieważ uchwała dotyczy zgody na zawarcie umowy, nie zaś utworzenia podmiotu. Z § 1 ust. 2 projektu umowy, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wynika, że Klaster Spożywczy nie będzie posiadał osobowości prawnej, natomiast w § 7 ust. 6 projektu umowy stwierdza się, że Klaster nie stanowi spółki cywilnej w rozumieniu art. 860 k.c. i nast., spółki handlowej lub innej osoby prawnej czy jednostki organizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. podnosi, iż z definicji "klastra instytucjonalnego" wyprowadzić można upoważnienie do powierzania przez gminę zadań innym podmiotom, nie wyłączając tych, które są zrzeszone w klaster. Wskazuje przy tym, że przystąpienie do Klastra będzie sposobem realizacji przez Miasto zadań własnych w zakresie ochrony środowiska, edukacji publicznej oraz promocji gminy, wymienionych w art. 7 pkt 1, 8 i 18 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru zadania określone w powyższych przepisach nie są tożsame z celem Klastra wskazanym w § 2 ust. 1 projektu umowy stanowiącego Załącznik do uchwały, a mianowicie podniesieniem konkurencyjności przedsiębiorstw z branży spożywczej, w szczególności poprzez wypracowanie innowacyjnych technologii i produktów przyjaznych dla środowiska przy kooperacji przemysłu. Gdyby tak było, przepis art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uwzględniałby takie zadanie. Niewątpliwie ewentualny wzrost konkurencyjności może się pośrednio przekładać na ochronę środowiska czy promocję gminy, jednakże nie stanowi to uzasadnienia dla uznania, że cel określony w § 2 projektu umowy jest zadaniem własnym Gminy wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym. Za chybiony uznano również argument wskazany w uzasadnieniu skargi, że podstawą do podjęcia Uchwały może być przepis art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem przepis ten nie został wskazany w podstawie prawnej uchwały, a zatem Rada nie może się na niego powoływać w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. Niezależnie od powyższego podniesiono, że przepis ten nie może stanowić jedynej podstawy działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, jak również nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń przedsiębiorców względem organów administracji. Jest on w praktyce podstawą do przyjmowania przez organy administracji programów pomocowych dla przedsiębiorców, w celu tworzenia korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierania mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 829/14). Ponadto niezrozumiałe jest stanowisko Rady, jakoby uchwała dotyczyła zgody na zawarcie umowy, nie zaś na utworzenie podmiotu. Tytuł i treść uchwały wskazuje bezspornie, że Rada Miasta wyraziła zgodę na przystąpienie do Klastra Spożywczego, w skład którego wchodzi bliżej nieokreślona grupa podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem. Przede wszystkim zauważyć należy, że Rada Miasta S. uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia Miasta S. do Klastra Spożywczego, wyraziła zgodę na przystąpienie do Klastra Spożywczego na zasadach zawartych w projekcie umowy partnerskiej, stanowiącej załącznik do uchwały. Zatem po pierwsze nie jest to zgoda – jak podnosi skarżący w skardze do Sądu – na zawarcie umowy, lecz – co dosłownie wynika z tytułu i treści uchwały – zgoda na przystąpienie do Klastra Spożywczego. Po drugie zaś przystąpienie do Klastra Spożywczego nastąpiło tylko na podstawie projektu umowy partnerskiej, a zatem dokumentu nie mającego żadnej mocy prawnej. Świadczy o tym chociażby fakt, że nie wiadomo kiedy powyższy projekt przyjmie formę umowy, a przede wszystkim nie jest absolutnie znany fakt, jakie podmioty mają być członkami założycielami bądź stronami umowy. Stąd już z tego powodu powyższa uchwała winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem została zawarta przedwcześnie, tzn. bez podpisania umowy partnerskiej, a przede wszystkim w projekcie umowy partnerskiej brakuje wielu elementów zawartych w definicji klastra. Stosownie bowiem do treści § 14a ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 grudnia 2006 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi (Dz. U. Nr 226, poz. 1651 ze zm.), przez klaster rozumie się przestrzenną i sektorową koncentrację podmiotów działających na rzecz rozwoju gospodarczego lub innowacyjności z udziałem co najmniej dziesięciu przedsiębiorców, w tym mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców, wykonujących działalność gospodarczą na terenie jednego lub kilku sąsiednich województw, konkurujących i współpracujących w tych samych lub pokrewnych branżach oraz powiązanych rozbudowaną siecią relacji o formalnym i nieformalnym charakterze, przy czym co najmniej połowę podmiotów funkcjonujących w ramach klastra stanowią mikroprzedsiębiorcy, mali lub średni przedsiębiorcy. Podmioty wchodzące w skład klastra muszą posiadać siedzibę, a w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną – miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem z projektu umowy nie wynika chociażby to, czy będzie to np. co najmniej dziesięciu przedsiębiorców, czy połowa z nich będzie mikroprzedsiębiorcami oraz gdzie będą one posiadać swoje siedziby.

Ponadto zauważyć należy, że stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę uchwały, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jak zatem słusznie zauważył organ, przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy, tj. 1) tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych, 2) powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów i nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą, a owym podmiotem będzie stosunkiem cywilnoprawnym, powstającym nie w wyniku przekazania przez gminę swoich kompetencji temuż podmiotowi, lecz na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi. Skoro zaś przystąpienie do wskazanej wyżej umowy partnerskiej, nie jest tożsamy z żadną ze wskazanych wyżej form wykonywania zadań przez miasto S., zatem cytowany już wyżej przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie może stanowić podstawy do podjęcia spornej uchwały.

W dalszej części stwierdzić należy, że – w myśl powołanego w podstawie materialnoprawnej uchwały – przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jednak – i co Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt III SA 2622/00 (LEX nr 54801) wyraził pogląd, że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Takie same stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 269/11 stwierdzając, że: "Jak słusznie podkreśla się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, norma kompetencyjna zawarta w omawianym przepisie określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art 18 ust 1 u.s.d. zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wynika z tego, że art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten - zdaniem Sądu w obecnym składzie - upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa." Innym słowy, przepis art. 18 ust. 1 ustawy daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę miast tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy kwestii nie mającej charakteru normatywnego.

Niezależnie od powyższego przy badaniu rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy w myśl którego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Jednakże jak słusznie zauważył organ nadzorczy, rozwój gospodarczy lub innowacyjność branży spożywczej pozwoliłby uznać za zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, jednakże produkcja artykułów spożywczych nie jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, bowiem pkt 1 – 20 uszczegóławia te zadania.

Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. A zatem i w myśl tego przepisu nie można uznać członkowstwa w Klastrze za realizację zadań wspierania rozwoju przedsiębiorczości przez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, ponieważ owo wspieranie rozwoju przedsiębiorczości nie może polegać na członkostwie w organizacjach realizujących to zadanie, lecz na tworzeniu warunków prawnych i innych dla rozwoju przedsiębiorczości. Stwierdzić dodatkowo należy, że Rada Miasta S. nie wskazała powyższego przepisu w podstawie prawnej uchwały.

Odpowiadając zaś na zarzuty ze skargi nie sposób się ustosunkować do podanej przez skarżącego definicji klastra przemysłowego, bowiem nie wskazano źródła tej definicji. Ponadto nie sposób ustosunkować się do podanego "klastra instytucjonalnego", bowiem wskazany w skardze przepis art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie, nie występuje w tej ustawie. Niezależnie od powyższego skarżący w żaden sposób nie uzasadnił wskazanych przez siebie zadań wykonywanych poprzez przystąpienie do klastra w zakresie ochrony środowiska, edukacji publicznej oraz promocji gminy i wobec powyższego brak jest możliwości weryfikacji takiego stanowiska, a po drugie argumentacja powyższa w żadnej mierze nie pokrywa się z celami i zadaniami klastra, a opisanymi w § 2 Umowy Partnerskiej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.