Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 613/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 par. 1 pkt 1 w zw. z  art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J. (dalej: "skarżący") uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie GINB umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" [...] sp. j. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i wewnętrzną instalacją gazową, towarzyszącym zagospodarowaniem terenu, doziemną instalacją kanalizacji deszczowej i oświetlenia terenu oraz miejscami parkingowymi. Obiekt miał być zlokalizowany na działkach o nr. ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] ([...]), przy ul. [...] w B..

Organ architektoniczno-budowlany wyjaśnił, że na terenie zaplanowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. (dalej: "decyzja o WZ"). Mieszkańcy okolicznych działek byli stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o WZ i byli przez organ właściwy informowani o zamierzeniach inwestora i czynnościach organu. Żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji o WZ, wobec czego stała się ona prawomocna.

Ponadto, Prezydent Miasta [...] prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego dokonał szczegółowego sprawdzenia projektu pod kątem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "pr.bud."). W szczególności organ zbadał odległości planowanego budynku od innych obiektów, sprawdził, czy nie dochodzi do przesłaniania lub zacieniania innych budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Organ stwierdził, że obszar oddziaływania planowanego obiektu obejmuje działki stanowiące teren inwestycji, a także 13 sąsiednich działek budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta [...] odniósł się również do zarzutów i protestów składanych przez właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i dotyczących budowy "bloku wielorodzinnego w otoczeniu domów jednorodzinnych".

3. Po rozpatrzeniu odwołania B. i M. N., J. i M. M., G. i A. N., M. C., A. K., J. K. oraz U. C., Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r.

Organ wojewódzki wyjaśnił, że działając na podstawie art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a także mając na uwadze zarzuty mieszkańców sąsiednich nieruchomości, zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W dniu 4 lipca 2017 r. Wojewoda [...] poinformował również strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

4. Pismem z 18 grudnia 2017 r. (uzupełnionym pismami z 14 stycznia 2018 r. i z 14 lutego 2018 r.) M. J., W. C. i J. Ł. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. Wnioskodawcy wskazali jako podstawę prawną wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na względzie wniesienie ww. wniosku w ustawowym terminie, organ wojewódzki postanowieniem z [...] lutego 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Następnie, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. odmówił uchylenia ww. własnej decyzji z [...] lipca 2017 r., z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r.

Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 8 marca 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1803/18, uchylił ww. decyzję GINB z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga M. J. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Sąd uznał, że jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1585/16, w którym przyjęto, że ustalenie kręgu stron postępowania analiza oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm technicznych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. umorzył postępowanie odwoławcze "w części wywołanej odwołaniem M. J. i J. Ł.". Natomiast w stosunku do wniosku Wojciecha [...] organ wojewódzki poinformował, że wydana zostanie odrębna decyzja.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z [...] lipca 2017 r. o utrzymaniu w mocy udzielonego pozwolenia na budowę.

Organ wojewódzki działając ponownie jako organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowionym na skutek m.in. wniosku skarżącego, wydał ww. decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wyjaśnił, że pomimo prawomocnego orzeczenia sądu, którym organ administracji jest związany, nie ma możliwości w przedmiotowej sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Zgodnie z zaleceniem sądu organ zbadał, czy wnioskodawcy nadal posiadają interes prawny z tytułu prawa własności do swoich działek. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2017 r. oraz na etapie składania wniosku z 18 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania był właścicielem działki nr ewid. [...]. Jednak obecnie nie przysługuje mu tytuł prawny do tej nieruchomości.

Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. działka o nr ewid. [...] została podzielona na działki o nr ewid. [...] i [...]. Następnie działka o nr ewid. [...] na podstawie decyzji z [...] marca 2018 r. została podzielona na działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Powyższe działki są aktualnie przedmiotem własności osób prywatnych. W szczególności, działka o nr ewid. [...], która jest położona najbliżej terenu inwestycyjnego, jest własnością osób prowadzących spółkę cywilną. Zgodnie z księgą wieczystą o nr [...] działka o nr [...] była przedmiotem umowy sprzedaży z 28 lutego 2018 r. Należy zatem stwierdzić, że w chwili zbycia działki o nr [...] skarżący utracił uprawnienia strony w postępowaniu wznowieniowym na rzecz nowego nabywcy nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności skarżącemu od 28 lutego 2018 r. nie przysługuje przymiot strony postępowania.

6. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...]sierpnia 2020 r., skarżący pismem z 18 sierpnia 2020 r. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wyjaśnił, że obszar oddziaływania obiektu powinien być ustalany w dacie wszczęcia postępowania, gdyż od tego zależy krąg uczestników tego postępowania. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpiło w wyniku wydania postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. W tej dacie skarżący posiadał jeszcze przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. zasługuje na uchylenie.

7. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2021 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. i umorzył zainicjowane wnioskiem M. J. i J. Ł. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r.

GINB działając jako organ odwoławczy wydał ww. decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w toku uprzednio prowadzonego postępowania odwoławczego wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego uzasadniającego skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] utracił w dniu 28 lutego 2018 r. w wyniku zawarcia w formie aktu na notarialnego umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Tym samym skarżący w toku postępowania wznowieniowego utracił prawo własności, z którego wywodził swój interes prawny do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że sama okoliczność, że skarżący był właścicielem działki o nr ewid. [...] (z której następnie wydzieliła się działka o nr ewid. [...]) w dacie wydania pozwolenia na budowę, nie stanowi podstawy do merytorycznej kontroli kwestionowanego pozwolenia na budowę. Skoro obecnie skarżący nie legitymuje się prawem własności żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, to tym samym nie posiada aktualnie interesu prawnego do kwestionowania przedmiotowego pozwolenia na budowę. GINB podkreślił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/18, rozstrzyga, że ówczesna działka nr ewid. [...] leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skoro zmienił się stan faktyczny, tj. skarżący nie jest już właścicielem tej nieruchomości, wskazane orzeczenie nie może stanowić podstawy do merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r.

Z uwagi na powyższe GINB wezwał obecnych właścicieli działek do udzielenia odpowiedzi, czy jako nowi właściciele podtrzymują wniosek skarżącego z 18 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r. Jednocześnie organ pouczył, że brak odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym terminie skutkować będzie uznaniem, że osoby te nie podtrzymują wniosku skarżącego.

Powyższe wezwania pozostały bez odpowiedzi. W związku z tym GINB uznał, że nowi właściciele nie podtrzymują żądania skarżącego. Dlatego też zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w całości.

Podsumowując własne ustalenia i analizę stanu prawnego GINB uznał, że skoro wnioskodawcy aktualnie nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., a ich następcy prawni nie podtrzymują żądania wniosku o wznowienie postępowania, to nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 k.p.a. Tym samym należało uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. i umorzyć postępowanie w sprawie wznowienia.

8. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 8 marca 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

1) uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r.;

2) "wygaszenie lub zobowiązania do wygaszenia" decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek będących własnością inwestora wyodrębnionych bezprawnym ich podziałem oraz

3) uznanie za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], która narusza art. 32, art. 33, art. 34 i art. 35 pr.bud.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił ponownie przebieg postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. Skarżący podkreślił jednocześnie, że wyrokiem z 16 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1585/16 Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2016 r. przyznający skarżącemu prawa strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy terenu ustalonego decyzją nr [...] z [...] września 2007 r. Działka nr ewid. [...], która była własnością skarżącego była jedną z działek "na bazie których wyznaczony został teren zabudowy". Skarżący twierdził więc, że posiadał interes prawny do terenu objętego pozwoleniem na budowę.

Skarżący twierdzi również, że aktualność wymienionego interesu prawnego będzie trwać do momentu usunięcia skutków pranych, jakie zostały wywołane wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o WZ nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. dotyczącej części terenu zabudowy objętego decyzją ostateczną nr [...] z [...] września 2007 r.

Zdaniem skarżącego należy wziąć pod uwagę również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1854/13, w sprawie ze skargi inwestora na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego powołany wyrok przesądza, że inwestor nie posiada statusu strony w postępowaniu, gdyż nie posiada prawa do terenu całego zamierzenia budowlanego.

9. Odpowiadając w dniu 25 marca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

11. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.

12. Sąd oddalił skargę skarżącego, gdyż uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rozwijając tę ocenę należy wziąć pod uwagę dwie istotne okoliczności sprawy: (1) granice kognicji sądu rozpatrującego skargę, a także (2) problem aktualności interesu prawego podmiotu żądającego uznania go za stronę postępowania.

Pierwsza kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uregulowana jest w art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie Sąd z mocy ustawy zobowiązany był do rozpatrzenia skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] udzielającą pozwolenia na budowę na określonych działkach. W związku z tym Sąd badał jedynie rozstrzygnięcie centralnego organu nadzoru budowlanego w zakresie dopuszczalności i zasadności żądania uchylenia wskazanego pozwolenia na budowę.

W przedstawionym kontekście należy więc podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd nie mógł brać pod uwagę argumentów skarżącego odnoszących się do wcześniejszych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji, dodajmy decyzji uchylonych lub zmienionych w postępowaniu administracyjnym lub w wyniku orzeczeń sądu administracyjnego. Takie ograniczenie wynika zarówno ze wskazanego art. 134 § 1 p.p.s.a. ściśle określającego granice sprawy, jak i z reguły prawnej, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ustala się każdorazowo według przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud.), a nie ze względu na ustalenia poczynione w innych postępowaniach, szczególnie jeśli w takim odrębnym postępowaniu podstawą stwierdzenia interesu prawnego jest art. 28 k.p.a., a nie przepisy ustawy Prawo budowlane.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się m.in., że fakt uznania kogoś za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza automatycznie o tym, że danej osobie przysługuje interes prawny w postępowaniu zwyczajnym lub nadzwyczajnym w sprawie o pozwolenie budowlane. W postępowaniu mogącym zakończyć się udzieleniem lub uchyleniem pozwolenia na budowę niezbędne jest wykazanie spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. (patrz m.in. Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 28 pr.bud. w: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020, s. 296-297; patrz także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1271/04).

W związku z powyższym Sąd zobowiązany był pominąć sformułowane przez skarżącego żądanie "wygaszenia lub zobowiązania do wygaszenia" decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek będących własnością inwestora wyodrębnionych bezprawnym ich podziałem. W postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie można rozstrzygać o skuteczności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania ternu działek należących do skarżącego. Wskazana przez skarżącego ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. pozostaje w obrocie prawnym, ale wzruszenie jej wymagałoby wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, tzn. albo postępowania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, albo postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Sąd kontrolując decyzje dotyczące pozwolenia na budowę nie może wyprzedzać ani zastępować organów administracji w zakresie ich kompetencji, do kontroli decyzji o WZ.

Z podobnych powodów Sąd nie może – czego żąda skarżący – uznać za nieważną decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., gdyż decyzja zaskarżona do Sądu została wydana w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba zatem pamiętać, że postępowanie o wznowienie postępowania oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji są dwoma odrębnymi typami postępowania nadzwyczajnego. Co do zasady nie można ich łączyć ani modyfikować poprzez zastąpienie jednego postępowania drugim. Wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących oba typy postępowań nadzwyczajnych (odpowiednio: art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a.). Uzasadnienie dla wskazanej tezy zawiera również art. 16 k.p.a. formułujący zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Art. 16 § 1 zdanie 2 k.p.a. przesądza, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Skoro zatem skarżący zainicjował wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, to organ administracji, w tym wypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy, orzekał w przedmiocie wznowienia postępowania i ewentualnie uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawi art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to jednocześnie przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego prowadzonego przez Sąd w niniejszej sprawie i zakończonego wyrokiem z 29 czerwca 2021 r. Łączenie takiego postępowania z innymi trybami i podstawami prawnymi co do zasady nie jest dopuszczalne.

13. Przechodząc natomiast do drugiej kluczowej kwestii wymagającej rozstrzygnięcia Sądu, należy ocenić przytoczoną powyżej argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą aktualności interesu prawnego.

Jak wskazano wyżej w zaskarżonej do niniejszego Sądu decyzji GINB przyjął, że nie może badać co do istoty sprawy kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2017 r., ponieważ skarżący utracił przymiot strony upoważnionej do udziału we wznowionym postępowaniu. Zmiana stanu faktycznego, a konsekwentnie uprawnień skarżącego nastąpiła w wyniku sprzedaży w dniu 28 lutego 2018 r. należącej do skarżącego działki o nr ewid. [...]. Działka ta nie była w decyzji o pozwoleniu na budowę uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Została jednak wydzielona z działki nr ewid. [...], co do której jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1803/18 uznał, że organy administracji przedwcześnie odmówiły skarżącemu uznania go za posiadającego przymiot strony w postępowaniu zwykłym oraz w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tego względu wznowienie postępowania na podstawie wniosku z 18 grudnia 2017 r. (uzupełnionego pismami z 14 stycznia 2018 r. i 14 lutego 2018 r.) należało uznać za uzasadnione.

Wbrew jednak stanowisku skarżącego wyrażonym w skardze aktualność interesu prawnego nie polega na niezbywalności wynikającego z niego prawa. Zarówno w doktrynie (nauce prawa administracyjnego), jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego uznaje się zgodnie, że interes prawny musi być aktualny, to znaczy należy go wykazać nie tylko w odniesieniu do daty wcześniejszej kwestionowanej decyzji, ale również w odniesieniu do decyzji organu administracji, która ma zapaść w wyniku prowadzonego przez organ postępowania (patrz m.in. Piotr Gołaszewski, Komentarz do art. 28 KPA, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 274, Nb. 17; patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Jeśli zatem w okresie trwania wznowionego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę okazało się, że skarżący dokonał rozporządzenia (zbył) nieruchomość znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego będącego przedmiotem pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, że utracił on podstawę uzasadniającą jego udział w toczącym się postępowaniu.

Sąd w pełni podziela wykładnię art. 28 ust. 2 pr.bud. przyjmowaną przez GINB oraz opinię, że interes prawny musi przysługiwać stronie na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Wniosek taki zdaniem Sądu wynika przede wszystkim z art. 28 ust. 2 pr.bud. Przepis ten posługuje się bowiem czasem teraźniejszym wskazując, że okoliczności w przepisie wymienione muszą istnieć przez cały okres toczącego się postępowania. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są więc: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy zatem zwrócić uwagę na imiesłów "znajdujących się" i fakt, że określone podmioty mogą być stronami postępowania, jeśli "są" właścicielami ww. nieruchomości lub dysponują innym tytułem prawnym do nieruchomości wskazanym w przepisie prawa. Konsekwencje przedstawionej wykładni językowej należy uznać za jednoznaczne: określona osoba powinna być uważana za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę tak długo, jak jest właścicielem określonej nieruchomości. Utrata własności takiej nieruchomości bez względu na to, czy w wyniku rozporządzenia nią przez właściciela, czy też z mocy prawa pozbawia daną osobę tytułu własności, a zatem i przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Przedstawiona teza znajduje swoje jednoznaczne wsparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Między innymi zasadę związanie interesu prawnego z aktualnym właścicielem Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził w postanowieniu z 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1465/16. Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1663/20. Szerzej, konieczną aktualność interesu prawnego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 3007/17 oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że "sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień (...), lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Odmienne stanowisko stanowiłoby niewątpliwie do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności" (wyrok z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 422/12).

14. W przedstawionym kontekście należało uznać, że zaskarżona decyzja GINB o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. m.in. na wniosek skarżącego, jest zgodna z prawem. Sąd nie znajduje też podstawy, aby uchylić tę decyzję.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.