Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 707/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 i 40
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4436 (cztery tysiące czterysta trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1326/15 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1937/14 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Referując stan sprawy Sąd II instancji wskazał, że:

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") zawiadomił Spółkę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od [...] listopada 2007 r. i umieszczenie w nim 2 reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej 4,32 m² każda. W odpowiedzi Spółka, wskazując na brak dowodów stanowiących podstawę zastosowania wobec niej jakiejkolwiek kary pieniężnej, wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Dodała, że od 2007 r. nie jest już właścicielem przedmiotowych nośników reklamowych, gdyż [...] czerwca 2007 r. zbyła je na rzecz spółki N. sp. z o. o. Jako dowód przedstawiła umowę sprzedaży w tym zakresie.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, wobec uchylenia przez Kolegium uprzednio wydanej w stosunku do Spółki decyzji organu I instancji, Prezydent [...]: w pkt 1 wymierzył karę pieniężną dla C. Sp. z o. o. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w [...] bez zezwolenia, w okresach: - od dnia [...].11.2007 r. do dnia [...].12.2007 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym; - od dnia [...].11.2007 r. do dnia [...].07.2008 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym; w pkt 2 ustalił karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 28 944 zł (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy dziewięćset czterdzieści cztery zł) wynikającą z sumy iloczynów powierzchni reklamy 4,32 m każda i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i kolejno: 31 dni (dla jednej reklamy), 237 dni (dla jednej reklamy) zajęcia terenu; w pkt 3. nakazał wpłacić karę w wysokości 28 944,00 zł na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. w pkt 1 uchyliło decyzję Prezydenta [...] w części dotyczącej ustalenia wysokości kar za zajęcie pasa drogowego oraz ustaliło następujące kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego: a) 1 reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m² w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. w kwocie 1.674 zł; b) 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m² w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r. w kwocie 25.596 zł. W pozostałej części SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2). Wskazując na art. 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej jako u.d.p.) wyjaśniło, że nie podziela własnego poglądu wyrażonego w decyzji kasatoryjnej z [...] września 2011 r. wydanej w niniejszej sprawie, że uprzednio wydana przez Prezydenta [...] decyzja “została skierowana do podmiotu nie będącego właścicielem nośnika reklamowego". Zdaniem SKO bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy pozostaje odległość czasowa pomiędzy przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi a datą wszczęcia wobec Spółki postępowania administracyjnego. Istotny w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego jest bowiem jedynie termin, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p., tj. termin przedawnienia wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary).

Dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego SKO uznało, że w przedmiotowym dla sprawy okresie do skarżącej należały dwie tablice reklamowe zlokalizowane w pasie drogowym. Kolegium zmodyfikowało przy tym rodzaj nośnika (z dwustronnego na jednostronny), w konsekwencji czego zmniejszeniu uległa powierzchnia reklamowa z 4,32 m² do 2,16 m² w stosunku do tego, który został sfotografowany podczas kontroli z [...] grudnia 2007 r. Odnośnie do nośnika stanowiącego przedmiot czynności kontrolnych z [...] lipca 2008 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż obydwa zdjęcia załączone do pisma kontrolnego wskazują dwie strony tego samego nośnika reklamowego, o czym świadczą charakterystyczne elementy otoczenia nośnika. SKO przedstawiło nowe wyliczenie wysokości kar, tj. - 1 reklama w postaci jednostronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.: 2,16 m² x 31 dni x 2,50 zł x 10 = 1.674 zł; - 1 reklama w postaci dwustronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r.- 4,32 m² x 237 dni x 2,50 zł x 10 = 25.596 zł.

Jako okoliczności wskazujące na okres zajęcia pasa drogowego nośników reklamowych SKO zwróciło uwagę na stosowne zapisy umowy o współpracy gospodarczej zawartej miedzy Wojewodą [...] a [...] sp. z o. o. (poprzednikiem prawnym skarżącej) wraz z kolejnymi aneksami, z których wynika, że Spółka jako następca prawny uprawniona była do eksploatacji nośników reklamowych do [...] listopada 2007 r. Zdaniem Kolegium fakt ten potwierdzają informacje o dniu wygaśnięcia umów z [...] kwietnia 2007 r. oraz [...] maja 2007 r. W ocenie SKO, skoro właściciel nośników reklamowych utracił [...] listopada 2007 r. uprawnienie (wynikające z umowy cywilnoprawnej) do umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym, to pozostawiając tablice reklamowe w pasie drogowym, z dniem [...] listopada 2007 r. zajmował już pas drogowy bez zezwolenia. O funkcjonowaniu tablic reklamowych w pasie drogowym świadczą zaś ustalenia przeprowadzonych w stosunku do nośników reklamowych kontroli (widoczne wyraźne logo Spółki w prawym dolnym rogu tablicy, kształt i forma graficzno-przestrzenna). Za sprzeczne z zasadami logiki Kolegium uznało przy tym, że Spółka eksploatowała tablice reklamowe ponosząc z tego tytułu opłaty do dnia wygaśnięcia umowy ([...] listopada 2007 r.), prowadziła korespondencję z ZDM co do możliwości dalszego eksploatowania nośników oraz potrzeby uzyskania zasilania elektrycznego tablic, zawierała umowy z nabywcami usług reklamowych, by następnie je zdemontować z dniem wygaśnięcia umowy tylko po to, aby zamontować je ponownie na jeden dzień, w którym dodatkowo zarządca drogi przeprowadził niezapowiedziane kontrole pasa drogowego.

Jako dowody określające powierzchnię tablic reklamowych Kolegium przyjęło umowę sprzedaży z [...] czerwca 2007 r. oraz umowę dzierżawy z [...] grudnia 2007 r. zawartą pomiędzy Spółką a P. Odnośnie do podmiotu faktycznie eksploatującego tablice reklamowe, czyli zobowiązanego do poniesienia kary, Kolegium wskazało na dowody z prowadzonej korespondencji między Spółką a ZDM dotyczące uzgadniania oraz wyjaśniania kwestii związanych z zasilaniem elektrycznym i płatnościami z tego tytułu. Zdaniem SKO wynika z nich, że to skarżąca wykonywała faktyczne władztwo nad nośnikami, zabiegała o dalsze ich prawidłowe funkcjonowanie (podświetlonych w celu lepszej widoczności). Czyli zachowywała się jak faktyczny właściciel nośników. Dodatkowo [...] grudnia 2007 r. zawarła z P. umowę dzierżawy przez klienta [...] powierzchni reklamowych w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. Z zapisów tej umowy nie wynika, zdaniem Kolegium, że Spółka działała w imieniu i/lub na rzecz innego podmiotu (w szczególności podmiotu, który byłby właścicielem nośników reklamowych). Zdaniem SKO, obydwie podnoszone okoliczności, tj. wykonywanie władztwa nad rzeczą wobec podmiotu zewnętrznego oraz prowadzenie starań u zarządcy drogi w kierunku możliwości dalszego funkcjonowania nośników reklamowych, wskazują, że Spółka postępowała w okresach za które nałożono obydwie kary jak właściciel rzeczy i eksploatowała nośniki we własnym imieniu na i swoją rzecz. Stąd w ocenie Kolegium kara została nałożona na podmiot właściwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. SKO w sposób niezrozumiały, a przez to wadliwy, sformułowało bowiem sentencję zaskarżonej decyzji. Działając reformatoryjnie uchyliło decyzję Prezydenta [...] w części, a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. SKO nie wyjaśniło, w jakim zakresie i z jakich względów utrzymuje decyzję organu I instancji "w pozostałym zakresie". Porównanie sentencji decyzji Prezydenta [...] z decyzją SKO wskazuje zdaniem Sądu, że w obrocie prawnym znajdują się decyzje nakładające na skarżącą obowiązek zapłaty różnych kwot, tj. kwoty 28.944 zł tytułem kary nałożonej przez Prezydenta [...] oraz nieokreślonej kwoty stanowiącej sumę kwot 1.674 zł i 25.596 zł, niewątpliwie niższej od kwoty 28.944 zł. SKO utrzymało bowiem w mocy decyzję organu I instancji przykładowo dotyczącą pkt 3. SKO nie wyjaśniło przy tym, z jakich względów należało wydać decyzję reformatoryjną tylko w części. Jako podstawę materialnoprawną powołało nadto przepisy art. 39 i art. 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym od 2013 r., gdy decyzja dotyczy lat 2007 – 2008. Nie dokonało również wykładni powoływanych przepisów u.d.p. na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto, zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił podstawowej kwestii spornej, dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Nie przedstawił bowiem stanowiska, czy podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel nośnika reklamowego, czy też jego posiadacz lub (i) podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym bez zezwolenia. Kolegium nie wyjaśniło, z jakich względów podmiotem odpowiedzialnym nie jest właściciel nośników reklamowych, chociaż powołało okoliczności faktyczne mogące wskazywać na inne rozumienie przepisów art. 40 u.d.p. od tego, które zostało wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1491/11, uchylającym decyzje organów obu instancji dotyczące wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym Kolegium naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia SKO, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi. Tym bardziej, że w większości stanowią one polemikę z poszczególnymi elementami uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji przedstawiając wskazania odnośnie do dalszego postępowania nakazał, aby SKO w pierwszej kolejności rozważyło, czy w ramach kompetencji reformatoryjnych należy uchylić decyzję Prezydenta [...] tylko w części, czy też w całości. Rozstrzygając sprawę co do istoty, Kolegium obowiązane będzie odnieść się do charakteru i mocy prawnej rozstrzygnięcia wynikającego z pkt 3 decyzji Prezydenta [...]. Z decyzji organów nie wynika bowiem, na jakiej podstawie prawnej został na stronę nałożony obowiązek dokonania wpłaty kary pieniężnej, tym bardziej w wysokości 28.944 zł, na dany rachunek bankowy z podaniem numeru decyzji. Jeżeli pkt 3 decyzji Prezydenta [...] ma charakter informacyjny, a nie władczy, to nie powinien stanowić elementu rozstrzygnięcia. Tym samym nie było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji "w pozostałym zakresie", który nie został przez SKO sprecyzowany. Ponadto SKO musi wyjaśnić, w jakim charakterze udział w postępowaniu administracyjnym brała N. Sp. z o. o., mając na uwadze rozważania Sądu, w tym dokonanie wykładni przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 u.d.p. i wyjaśnienie, z jakich względów SKO aktualnie uważa, że to skarżąca, a nie N. Sp. z o. o. jako właściciel tablic reklamowych, jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, któremu należy wymierzyć karę pieniężną.

C. Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w części – w zakresie pkt 1 i pkt 2 sentencji, domagając się jego uchylenia tym zakresie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez brak kontroli zaskarżonej decyzji SKO w zakresie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i brak kontroli nieprawidłowości dotyczących ustaleń faktycznych, brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych oraz błędne wskazania co do dalszego postępowania, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku,

2. art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 do pkt 3 u.d.p., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez:

- nierozpoznanie i nieuwzględnienie zarzutów skargi dotyczących naruszenia wyżej wskazanych przepisów art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 do pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zaskarżonej decyzji, które spowodowały bezpodstawne, błędne ustalenia faktyczne SKO, sprzeczne z materiałem dowodowym, dotyczące uznania skarżącego za stronę postępowania oraz zajęcia pasa drogowego, oraz

- brak ustalenia w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie skontrolowanie, ustaleń faktycznych dokonanych w decyzji SKO, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, oraz

- nieprawidłowe, niepełne wskazania Sądu co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

3. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 67 § 2 pkt 3, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania ( art. 7, 67 § 2 pkt 3, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.) przez niewyjaśnienie zarzutów skarżącego zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, która wymaga przeprowadzenia postępowania odwoławczego z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przy czym wyżej wskazane wady zaskarżonego wyroku nie pozwalają na jego kontrolę kasacyjną,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuchylenie w zaskarżonym wyroku decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarządu Dróg Miejskich działającego z upoważnienia Prezydenta [...] (dalej: "ZDM"), wydanej w pierwszej instancji, mimo iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy decyzja ZDM naruszyła art.art. 7, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin oraz brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ZDM i naruszenia przez Sąd norm prawa procesowego spowodowały błędne wskazanie Sądu, że SKO powinien rozważyć jedynie wydanie decyzji reformatoryjnej, podczas gdy decyzja ZDM powinna być usunięta w całości z obrotu prawnego, przy czym wyżej wskazane wady zaskarżonego wyroku nie pozwalają na jego kontrolę kasacyjną,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuchylenie w zaskarżonym wyroku decyzji ZDM (decyzji pierwszej instancji), mimo iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy ZDM naruszył art.art. 7, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wyżej wskazane wady zaskarżonego wyroku nie pozwalają na jego kontrolę kasacyjną,

6. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 p.p.s.a. w związku z art.art. 8 i 12 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutu skargi, dotyczącego pominięcia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wykazującego zwłokę organu pierwszej instancji (ZDM) ponad 2 lat w zawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wyżej wskazane wady zaskarżonego wyroku nie pozwalają na jego kontrolę kasacyjną,

7. art. 133 § 1, art. 54 § 2, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1, art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zaniechanie skompletowania akt sprawy, rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w oparciu o niekompletne akta administracyjne przekazane Sądowi przez SKO, a tym samym brak ustalenia stanu sprawy, zaniechanie oceny całości materiału sprawy, nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, zasadności zarzutów skargi oraz nieprawidłowe sformułowanie przez Sąd wskazań do dalszego postępowania,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 7, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem uchylając zaskarżoną decyzję Sąd podał chybione uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, wskazując niepełne, nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania,

9. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez sformułowanie w zaskarżonym wyroku oceny argumentów spółki N. Sp. z o.o. i oceny sytuacji prawnej tej spółki, pomimo braku ustalenia w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego niniejszej sprawy, nieskontrolowania ustaleń faktycznych, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, oraz przez brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do podstaw sformułowania przez Sąd oceny argumentów spółki N. Sp. z o.o. i sytuacji prawnej tej spółki, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku,

10. art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, niespójność podstawy prawnej wyroku z jego sentencją i uzasadnieniem, brak wyjaśnienia jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego, brak wyjaśnienia jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie, brak wyjaśnienia ich wykładni, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 40 ust. 12 (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) u.d.p. przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do wadliwego ustalenia strony postępowania, wbrew wykładni tego przepisu ustalonej w orzecznictwie, z której wynika że zajmującym pas drogowy jest właściciel reklamy,

2. art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) u.d.p. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do stwierdzenia Sądu: "postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie może być kontynuowane w stosunku do skarżącej.", które jest wadliwe, ponieważ Skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu,

3. art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie tego przepisu, ponieważ przepis ten nie wskazuje podmiotu biernie legitymowanego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a tym samym nie można z tego przepisu wywodzić definicji podmiotu, któremu należy wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że skarga kasacyjna była oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlegała uwzględnieniu.

Zadaniem Sądu II instancji uzasadnienie prawne znajdują zarzuty skargi kasacyjnej, które zarzucają naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 54 § 2, art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niespójność podstawy prawnej wyroku z jego sentencją i uzasadnieniem, brak wyjaśnienia jakie przepisy prawa mają zastosowanie w niniejszej sprawie, brak wyjaśnienia ich wykładni, jak również zarzuty (nr 1 petitum skargi kasacyjnej) dotyczące dokonania niepełnej kontroli zaskarżonego wyroku, przede wszystkim poprzez brak tej kontroli w zakresie ustaleń faktycznych oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania niepozwalających na dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku, jak również rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w oparciu o niepełne, niekompletne akta administracyjne, tym samym brak ustalenia pełnego stanu sprawy, w konsekwencji zaniechanie oceny całości materiału sprawy (zarzut nr 7 skargi kasacyjnej).

Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w ramach przeprowadzanej kontroli sądowoadministracyjnej wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i powołanej podstawy prawnej. Z kolei, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizując niniejszą skargę kasacyjną Sąd doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji jako kluczową przyczynę uchylenia decyzji SKO wskazał uchybienie proceduralne polegające na wadliwym sformułowaniu sentencji zaskarżonej decyzji, co powoduje, że w obrocie prawnym znajdują się decyzje nakładające na skrzącego obowiązek zapłaty różnych kwot ( kwoty 28.944 zł) oraz nieokreślonej kwoty stanowiącej sumę 1.674 zł i 25.596 zł. Nie negując istnienia tej wadliwości zaskarżonej decyzji, czego zresztą nie czynił również organ – nie wnosząc skargi kasacyjnej, stwierdził, że uchylenie decyzji z tej przyczyny nie zwalniało Sądu I instancji od dokonania kontroli zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. WSA tymczasem wypowiedział się przedmiocie podstawy prawnej, jednak nie do końca w sposób zrozumiały i spójny, zaniechał natomiast zupełnie odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, w tym ustosunkowania się do zarzutów skargi w tej części. Nie wskazał bowiem, które z ustaleń organu akceptuje, a których (ewentualnie) nie. Nie odniósł się też w żadnym zakresie do zarzutów i stanowiska skarżącej dotyczących m.in. tego: - że to nie C. zajęła pas drogowy bez zezwolenia, - że wadliwie nie został przeprowadzony w sprawie dowód z oględzin z udziałem strony, co mogło mieć istny wpływ na wynik sprawy, - że sprzeczne z materiałem dowodowym są ustalenia SKO dotyczące właściciela reklam, - nie dokonano pomiarów nośników reklamowych w tracie kontroli w 2007 i 2008 r., -fotografie nośników reklamowych nie mają daty i odzwierciedlają nośniki o innych wymiarach, - osoby, które podpisały pisma z kontroli ZDM nie brały udziału w tych kontrolach, - nie umożliwiono stronie udziału w postępowaniu, - umowa z [...] czerwca nie stwierdza żadnych okoliczności lub danych, dotyczących tablic reklamowych widocznych na zdjęciach, itd.

W tej sytuacji Sąd II instancji przyznał rację skarżącemu kasacyjnie, że pominięcie kontroli uzasadnień faktycznych, w szczególności kontroli, czy materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony przez organ administracyjny oraz brak jego oceny stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd powinien odnieść się do wszystkich istotnych kwestii z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie do tego aspektu wskazał, że słusznie skarga kasacyjna zwraca uwagę na niekompletność akt administracyjnych, czego dowodem miały być złożone na rozprawie w dniu [...] listopada 2014r. dwa pisma Spółki N., które wpłynęły do SKO, a których nie było w aktach złożonych w sądzie. WSA także nie zajął w tej sprawie stanowiska, mimo, że stwierdzając brak pełnej dokumentacji w przesłanych mu przez organ aktach administracyjnych powinien podjąć kroki w celu doprowadzenia do stanu, w którym będzie dysponował kompletnymi aktami, odzwierciedlającymi pełen materiał dowodowy. Mogło to być zwrócenie się do organu o uzupełnienie akt, lub skorzystanie z możliwości, jaką daje art. 106 § 3 p.p.s.a.

Sąd zgodził się również ze skargą kasacyjną, że wobec niewyjaśnienia jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego, że możliwa była ocena stosowania tego prawa. Stanowisko Sądu I instancji była w tym zakresie niejasne i niespójne i takie jest również w zakresie udzielenia wytycznych co do dalszego postępowania. Z jednej strony WSA zarzucał organowi, iż nie dokonało wykładni art. 39 i art. 40 u.d.p. na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz nie wyjaśniło podstawowej kwestii spornej – dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co nie jest zgodne z istniejącym stanem rzeczy, gdyż w zaskarżonej decyzji właśnie ustalenie podmiotu odpowiedzialnego – według organu - było podstawą do wymierzenia temu podmiotowi kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W decyzji Kolegium wskazano: "W zakresie podmiotu faktycznie eksploatującego tablice reklamowe, a więc zobowiązanego do poniesienia kary (...)". Niezrozumiałe w tym kontekście i sprzeczne z poprzednio przytoczonym zdaniem o braku zajęcia stanowiska przez Kolegium są też dalsze wywody Sądu I instancji, zgodnie z którymi "Kolegium nie wyjaśniło, z jakich względów podmiotem odpowiedzialnym nie jest właściciel nośników reklamowych, chociaż powołało okoliczności faktyczne mogące wskazywać na inne rozumienie przepisów art. 40 u.d.p., od tego, które zostało wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011r.(...) VI SA/Wa 1491/11." Sąd nie wskazał dlaczego Kolegium miało stosować się do powołanego wyroku WSA, dotyczącego innej sprawy. W dalszym ciągu zajął zaś stanowisko, które wydaje się być sprzeczne z poprzednimi wywodami, tzn. że jego zdaniem z przepisów tych (tzn. art. 40 u.d.p., w szczególności zaś ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 - nie precyzując, o który punkt ustępu 12 chodzi) nie wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może być tylko właściciel tablic (nośników reklamowych). Jednocześnie nie wskazał, czy te stwierdzenia odnoszą się do stanu faktycznego sprawy, gdyż nie skontrolował ustaleń faktycznych i nie stwierdził czy je akceptuje w postaci przyjętej przez organ. Wreszcie przesądził, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie obwiązane - w pierwszej kolejności rozważyć - czy w ramach kompetencji reformatoryjnych należy uchylić decyzję Prezydenta [...] tylko w części, czy też w całości. Odnośnie do tej ostatniej kwestii Sąd podkreślił, że wydanie decyzji reformatoryjnej, co do zasady jest możliwe, gdy przy wadliwości decyzji I instancji, nie zachodzi konieczność jej uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, dla przesądzenia, że decyzja organu II instancji ma być decyzją reformatoryjną konieczne jest dokonanie oceny, co do zakresu niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to zaś nie było możliwe wobec zaniechania przez Sąd ustosunkowania się do stanu faktycznego sprawy, w tym odniesienia się do licznych zarzutów skarżącej w tym zakresie.

Sąd zgodził się z kasatorem również co do niezrozumiałego, albowiem nieznajdującego potwierdzenia w brzmieniu sentencji zaskarżonego wyroku wskazania przez Sąd jako podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, m.in. art. 135 p.p.s.a. Odpowiedzi na pytanie dlaczego Sąd wskazał ten przepis nie daje również uzasadnienie wyroku.

Reasumując Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie powalało przyjąć, że Sąd dokonał właściwej kontroli decyzji administracyjnej. Zupełny brak odniesienia się do przyjętych ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich kompletności i prawidłowości oraz ustosunkowania się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi doprowadziło do tego, że również ocena prawna jest niepełna, wewnętrznie sprzeczna, zawierająca stwierdzenia przedwczesne lub nieznajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy, w konsekwencji wskazania co dalszego toku sprawy, sformułowane z pominięciem pełnej kontroli rozpoznawanej sprawy, również nie mogą zostać zaakceptowane. W rezultacie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli kasacyjnej i nie zmienia tej oceny fakt, że bezpośrednią podstawą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego była w istocie wadliwość redakcyjna sentencji decyzji. Nie zwalniało to bowiem WSA od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek sądu do pełnego rozpoznania sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną wskazaną w skardze nie pozwalał na ograniczenie się do niektórych tylko aspektów legalności zaskarżonej decyzji, z pominięciem innych, co w efekcie skutkowało kontrolą niepełną, niekompletną oraz niezrozumiałymi zaleceniami co do dalszego toku postępowania.

Za przedwczesne natomiast Sąd uznał zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, wskazujące jednocześnie, że doprowadzono do wadliwego ustalenia strony postępowania, gdyż skarżąca, która nie jest właścicielem nośnika reklamowego nie ma interesu prawnego w postępowaniu. Wobec przeprowadzenia wadliwej kontroli skarżonej decyzji przez Sąd I instancji skutkującej takimi wadami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie pozwalają na poznanie stanowiska tego Sądu co do istoty sprawy oraz dokonanie właściwej kontroli kasacyjnej, nie można też stwierdzić, że naruszył on prawo materialne w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, wskaże na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawrze jasne i jednoznaczne ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie wypowie się w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów) oceniając w tym zakresie czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego, wreszcie sformułuje zrozumiałe i niesprzeczne wskazania co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze ponownie orzekając w sprawie Sąd uznał skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] za zasadną. Sąd podzielił zarzuty skargi odnoszące się do niewyjaśnienia przez organy orzekające wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i wydanie przez nie rozstrzygnięć na podstawie nie w pełni zebranego i ocenionego materiału dowodowego, co w istocie naruszyło art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie skoro przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji publicznej jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej a więc zastosowanie środka o charakterze represyjnym konieczne jest przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc jaki podmiot zajął pas drogowy przez umieszczenie w nim reklam bez zezwolenia zarządcy drogi, jaka jest powierzchnia zajęcia pasa drogowego, przez ile dni to zajęcie miało miejsce. Do chwili obecnej organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie.

Zasadnie strona wywodzi, że materiały z kontroli ZDM z dnia [...] grudnia 2007 r. i [...] lipca 2008 r. posiadają nikłą wartość dowodową.

Przede wszystkim należy wskazać, że czynności kontrolne zostały podjęte przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie i zostały potwierdzone notatkami urzędowymi, które nie mogą stanowić dowodu, albowiem nie zostały zweryfikowane za pomocą środków dowodowych dopuszczonych przez k.p.a. np. dowodem z oględzin z zachowaniem praw procesowych strony przewidzianych w art. 79 k.p.a. Notatka urzędowa z dnia [...] grudnia 2007 r., do którego dołączono zdjęcie jednej strony reklamy umieszczonej na latarni nr [...] w lokalizacji [...] nie zawiera pomiarów powierzchni reklamy i ustalenia czy jest to reklama jednostronna czy też dwustronna oraz czy znajduje się ona w pasie drogowym. Notatka urzędowa z [...] lipca 2008 r., do której zostały dołączone dwa zdjęcia reklamy nie zawiera szczegółowych danych dotyczących jej usytuowania w pasie drogowym ul. [...] ani pomiarów tej reklamy.

Na podstawie tych materiałów organy nie były władne wyliczyć wysokość nałożonej kary, albowiem nie ustaliły powierzchni zajęcia pasa drogowego.

Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zdaniem Sądu powinna być nałożona na podmiot faktycznie zajmujący ten pas drogowy. Wskazuje na to treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zd pierwsze "za zajęcie pasa drogowego". A więc niekoniecznie musi to być właściciel reklam, ale ich posiadacz. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniom strony treść umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r. nie przesądza, że karę pieniężną należy nałożyć na nabywcę tj. N. Sp. z o.o. mimo jej potwierdzającego stanowiska zajętego w toku postępowania. Organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały dokładnie treści tej umowy. Należy zwrócić uwagę, że umowę tę N. Sp. z o.o. nie nabyła od skarżącej wszystkich nośników reklamowych tylko [...] z ogólnej liczby posiadających przez spółkę zbywającą [...] tych nośników, o których mowa w Umowie o Współpracy z dnia [...] listopada 1992 r., do której następnie wstąpiła spółka C. Sp. z o.o. lokalizację nabytych przez spółkę N. Sp. z .o.o. nośników reklamowych zawiera załącznik nr 1 do umowy z [...] czerwca 2007 r., a w nim podana została tylko jedna reklama przy ulicy [...] (poz. [...], [...] latarnia przed. [...]). Powyższa okoliczność powinna być uwzględniona przez organ ponownie orzekający w sprawie. Organ I instancji dla jednoznacznego ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy po dniu [...] listopada 2007 r. powinien zwrócić uwagę i właściwie ocenić działania skarżącej podjęte przed sądem polubownym a także przed sądem powszechnym zmierzające do wykazania, że umowa o współpracy gospodarczej z dnia [...] listopada 1992 r. ze zm. nie wygaśnie dnia [...] listopada 2007 r. Może to bowiem wskazywać na brak demontażu przez skarżącą nośników w pasach drogowych ulicy [...], mimo, że do tego zobowiązała się na mocy umowy z dnia [...] czerwca 2007 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny lokalizację i powierzchnię reklam na ulicy [...] ustalić na podstawie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego, w których ustalana była opłata należna od skarżącej za zajęcie pasa drogowego. Następnie konieczne jest dokładne ustalenie, czy po [...] listopada 2007 r. doszło do demontażu przez skarżącą nośników reklamowych w pasie drogowym tej ulicy i wydanie ich nabywającej N. Sp. z o.o. Pozwoli to na poczynienie jednoznacznych ustaleń co do podmiotu zajmującego pas drogowy ul. [...] bez zezwolenia.

Z tych wszystkich względów, skoro stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo przedwczesne jest ustosunkowywanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego.