Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2363/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 542/12 w sprawie ze skargi T. I. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 542/12 po rozpoznaniu skargi T. I. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...] przedstawił T. I., funkcjonariuszowi Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, tj. czynu przewidzianego w art. 231 § 1 k.k. i art. 189 § 1 k.k., art. 158 § 1 k.k. i art. 246 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., natomiast postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2008 r. zarzuty popełnienia przestępstw z art. 231 § 1 k.k. i art. 189 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.; art. 231 § 1 k.k. i art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. oraz z art. 231 § 1 k.k., art. 189 § 1 k.k. i art. 217 § k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 6f i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687), zawiesił T. I. w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Kolejnym rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] przedłużył okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] w dniu [...] lipca 2008 r. w sprawie [...] skierował do Sądu Rejonowego w [...] akt oskarżenia przeciwko T. I.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, zwolnił T. I. ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższy rozkaz i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę, Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zwolnił T. I. ze służby w Policji z dniem 31 maja 2012 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że policjant został zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi na prowadzoną przeciwko niemu sprawę karną. W postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] zapadł nieprawomocnym wyrok z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...], którym T. I. uznano winnym większości zarzucanych mu czynów opisanych w art. 231 § 1 k.k., art. 189 § 1 k.k., art. 158 § 1 k.k. i art. 246 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. oraz art. 231 § 1 k.k. i art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., za co orzeczono mu karę łączną 1 roku i 6 miesięcy pozbawienia wolności z zawieszeniem jej wykonania na okres próby 5 lat. Sąd uniewinnił T. I. jedynie w zakresie czynu opisanego w art. 231 § 1 k.k. i art. 189 § 1 k.k. i art. 217 § k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Skoro sprawa karna nie została jeszcze prawomocnie zakończona, to tym samym nie ustały przyczyny zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Funkcjonariusz zawieszony jest w czynnościach służbowych od dnia [...] kwietnia 2008 r. Wystąpiła zatem przesłanka do zwolnienia T. I. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem jest uzasadnione również z tego powodu, że będąc zawieszonym w czynnościach służbowych, od ponad 48 miesięcy nie realizuje on żadnych zadań służbowych w Wydziale [...] KPP w [...], co ma negatywny wpływ na możliwość zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym na terenie powiatu [...]. Organ dodał że zwolnienie T. I. ze służby umożliwi efektywne wykorzystanie zajmowanego przez niego etatu i mianowanie na jego stanowisko innego policjanta. Ponadto, że należy uchronić adresatów czynności, podejmowanych przez Policję od działań funkcjonariuszy, którzy nie mogą godnie lub należycie wypełniać jej ustawowych zadań.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej daty zwolnienia policjanta ze służby, ustalając, że rozwiązanie stosunku służbowego z T. I. nastąpi z dniem 30 czerwca 2012 r. W pozostałym zakresie rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji [...] wskazał, że decyzja o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny, co oznacza, że zastosowanie tego trybu rozwiązania stosunku służbowego pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ działając ma zatem obowiązek wnikliwie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, tj. rozpatrzyć sprawę w świetle wszystkich przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie analiza musi odnosić się do aktualnego etapu postępowania karnego i rozstrzygnięć, które w nim zapadły, choćby nie były one prawomocne. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o Policji, jeżeli toczące się przeciwko policjantowi postępowanie karne później zostanie zakończenie prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego, stanowić to będzie podstawę do przywrócenia policjanta do służby. W niniejszej sprawie na dzień wydania przez organ I instancji rozkazu personalnego o zwolnieniu T. I. ze służby, postępowanie karne pozostawało w toku. Ponadto nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2012 r. policjant został uznany winnym większości zarzucanych mu czynów. Powyższy rozkaz personalny został wydany z uwzględnieniem ustawowych przesłanek określonych w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, tj. z uwzględnieniem upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz po potwierdzeniu aktualności przyczyn będących podstawą zawieszenia. Za zwolnieniem T. I. ze służby przemawia ponadto ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym, ponieważ policjant od ponad 4 lat będąc zawieszony w czynnościach służbowych, nie wykonuje żadnych zadań macierzystej formacji. W interesie Policji nie leży pozostawienie w jej szeregach policjanta, który przez tak długi okres czasu faktycznie nie pełni służby, otrzymując 50 % uposażenia. Ponadto nie do pogodzenia z funkcją i rolą Policji jest realizowanie zadań służbowych przez policjanta, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstw. Uzasadnione podejrzenie policjanta o niepraworządne działania, skutkować musi podjęciem działań mających na celu odsunięcie go od czynności służbowych, a następnie wykluczenie tego funkcjonariusza z szeregów Policji.

Organ II instancji wyjaśnił również, że T. I. w dniu 2 maja 2012 r. zapoznał się z rozkazem personalnym o zwolnieniu go ze służby w Policji z dniem 31 maja 2012 r., a następnie od tej decyzji wniósł odwołanie. Złożone odwołanie spowodowało wstrzymanie wykonania rozkazu organu I instancji. Z tych względów w postępowaniu odwoławczym należało zmienić określony w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. termin zwolnienia ze służby, ustalając nowy termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 30 czerwca 2012 r.

Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. T. I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji najpierw uchylił rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2011 r., a następnie rozkaz organu I instancji tej samej treści utrzymał w mocy. Takie działania organu są niekonsekwentne i niezrozumiałe. Skarżący był przekonany, że decyzja w przedmiocie dalszej jego służby zostanie podjęta dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego. Nie spodziewał się wcześniejszego zwolnienia go ze służby, zwłaszcza, że od czasu poprzednich decyzji w jego sytuacji nic się nie zmieniło, gdyż postępowanie karne nadal nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, w dniu 13 lutego 2013 r. skarżący złożył do akt sprawy oświadczenie z dnia 12 lutego 2013 r., w którym stwierdził, że w jego sprawie zgłosił udział Komitet [...]. Ta organizacja społeczna, dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie została zawiadomiona o terminie rozprawy. Ponadto organizacja ta nie posiada wiedzy o zakończeniu postępowania administracyjnego, bowiem nie zostały jej doręczone decyzje organów obu instancji.

W dniu 7 marca 2013 r. Komitet [...] złożył skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zwolnienia T. I. ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 165/13 skargę tę jako złożoną po upływie ustawowego terminu odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako "P.p.s.a.").

Komendant Wojewódzki Policji [...] w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2013 r. wskazał, że zarzuty podniesione przez Komitet [...] nie zasługują na uwzględnienie. Komendant Powiatowy Policji w [...], zgodnie z art. 40 § 4 i § 5 k.p.a., nie miał obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi organizacji społecznej, ustanowionemu za granicą. O czynnościach podejmowanych w sprawie organ zawiadamiał bezpośrednio organizację społeczną, doręczając jej pisma na adres jej siedziby w kraju. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2010 r. organ powiadomił organizację społeczną, że brak jest dowodów doręczenia pism pełnomocnikowi organizacji społecznej, przebywającemu za granicą oraz sugerował ustanowienie innego pełnomocnika, mającego miejsce zamieszkania w kraju. W odpowiedzi na to pismo organizacja społeczna odmówiła ustanowienia innego pełnomocnika. Skoro organizacja społeczna nie ustanowiła pełnomocnika, który miałby adres zamieszkania w kraju, to organ miał prawo zastosować art. 40 § 5 k.p.a., pozostawiając pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, zatem wydane w sprawie decyzje organów I i II instancji korzystają w stosunku do organizacji społecznej z fikcji doręczenia. Organ zwrócił również uwagę, że w zasadzie nie jest wiadome, czy organizacja społeczna skutecznie zgłosiła udział w sprawie. Komitet jako stowarzyszenie zwykłe, zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach, podlega zgłoszeniu organowi nadzorującemu, w tym przypadku Prezydentowi Miasta [...]. Zgłaszając swój udział w postępowaniu Komitet nie przedłożył wypisu z ewidencji stowarzyszeń zwykłych, prowadzonej przez Urząd Miasta w [...], a także regulaminu, który powinien określać sposób jego reprezentacji. A zatem nie wiadomo, kto jest uprawniony do działania w imieniu tej organizacji. Komitet nie wykazał też, czy znajdujące się w aktach pełnomocnictwo jest prawnie skuteczne. Nie można zatem stwierdzić, czy dalsze działania Komitetu mogły wywołać skutki prawne. Ponadto w toku trwającego blisko 3 lata postępowania administracyjnego działania organizacji społecznej ograniczyły się jedynie do ustanowienia pełnomocnika. Organ I instancji wielokrotnie zawiadamiając organizację społeczną o podejmowanych czynnościach, zapewnił jej możliwość czynnego udziału w sprawie, z czego nigdy ona nie skorzystała. W całym postępowaniu aktywnie uczestniczył natomiast skarżący. Nie sposób więc przyjąć, że w postępowaniu prawa T. I. zostały w jakimkolwiek stopniu ograniczone. Z powyższych względów, nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym organy Policji dopuściły się w stosunku do Komitetu pewnych uchybień, to uchybienia te nie miały żadnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy zwolnienia policjanta ze służby.

W piśmie z dnia 19 marca 2013 r. Komitet [...] stwierdził, że powoływane przez organ przepisy art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. nie obowiązywały w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Przepisy te wprowadzone zostały do systemu prawnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 4 tej ustawy wynika, że weszła ona w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 10 kwietnia 2011 r. Organ nie mógł zatem zastosować art. 40 § 5 k.p.a., a więc wydane w sprawie decyzje administracyjne organów obu instancji nie korzystają z fikcji doręczenia. Ponadto jeśli istniały wątpliwości co do skutecznego zgłoszenia przez organizację społeczną udziału w sprawie, organ I instancji miał obowiązek wyjaśnić te kwestie w toku postępowania incydentalnego. Do czasu zakończenia postępowania incydentalnego nie miał prawa wydawać decyzji w postępowaniu głównym.

W piśmie z dnia 26 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że podmioty biorące udział w postępowaniu na prawach strony muszą być traktowane tak samo jak strony. Skoro w niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do pominięcia Komitetu, powinno to skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji, a organy winny być zobligowane do powtórzenia wszelkich czynności, przy których pominięto stronę, w szczególności do doręczenia Komitetowi wydanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., po rozpoznaniu skargi T. I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Komitet [...] pismem z dnia 29 maja 2009 r., na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o dopuszczenie tego Komitetu do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia T. I. ze służby w Policji. Wniosek ten nie został załatwiony przez organ administracji w formie przewidzianej prawem. Materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala też stwierdzić, czy organ I instancji badał przesłanki przewidziane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy udział w postępowaniu organizacji społecznej jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji i czy za jej udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Organ I instancji nie wydał stosownego postanowienia, którym kwestia ta zostałaby przesądzona. Komendant Wojewódzki Policji [...] w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. poddał w wątpliwość czy organizacja społeczna prawidłowo wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, wniosek organizacji społecznej jest jasny i czytelny. Z wystąpienia Komitetu jednoznacznie wynika, że organizacja ta domaga się by dopuścić ją do udziału w postępowaniu. Ponadto jeżeli nawet wniosek mógł wzbudzić wątpliwości organu, to należałoby wezwać organizację społeczną do uzupełnienia wniosku i po zbadaniu, czy zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowieniem orzec o dopuszczeniu lub odmówić dopuszczenia Komitetu do udziału w postępowaniu. Sąd zwrócił również uwagę na to, że zarówno skarżący jak i sama organizacja społeczna utrzymują, że Komitet [...] został dopuszczony do udziału postępowaniu. Pomijając, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu wymaga stosownej formy (postanowienia), można przyjąć, że do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu może dojść poprzez czynności konkludentne (dorozumiane). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna, którą organ faktycznie dopuścił do udziału w postępowaniu i traktował jako podmiot na prawach strony, ma również prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu istnieją wątpliwości, czy taką konstrukcję dorozumianego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu można przyjąć w niniejszej sprawie. Organ I instancji wprawdzie nie wydał stosownego postanowienia, ale wydaje się, że uznał i traktował tę organizację społeczną jak każdą pełnoprawną stronę tego postępowania. Komitet tak też pojmuje swój udział w tym postępowaniu, co wynika z jego pism kierowanych do organu I instancji. Stwierdzić jednak należy, że takie działanie organu powinna cechować konsekwencja. Tymczasem, w toku postępowania organ niejako zaczął badać samo istnienie omawianego Komitetu. Jak wynika z notatki służbowej z dnia 20 września 2011 r. dokonano sprawdzenia, czy wskazana organizacja społeczna figuruje w dostępnej na stronie internetowej wyszukiwarce podmiotów zarejestrowanych w Krajowym Rejestrze Sądowym, w rejestrze Organizacji Pożytku Publicznego oraz czy jest podmiotem w upadłości. W odpowiedzi uzyskano informację, że takiego podmiotu nie odnaleziono. Następnie, Komendant Powiatowy Policji w [...] pominął tę organizację w postępowaniu i w konsekwencji nie doręczył jej decyzji wydanej w sprawie. Organ odwoławczy uczynił to samo. Takie działania nie pozwalają z całym przekonaniem przyjąć, że w powyższym postępowaniu dopuszczono organizację społeczną do udziału w postępowaniu w sposób dorozumiany. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, bowiem organy orzekające w sprawie w prowadzonym postępowaniu nie rozstrzygnęły kwestii dopuszczenia Komitetu [...] do udziału w tym postępowaniu. Nie można nie dostrzegać, że organizacja społeczna jest odrębnym podmiotem postępowania realizującym własne cele statutowe, nie będąc przy tym pełnomocnikiem skarżącego. Nie można zatem udziału takiej organizacji w postępowaniu utożsamiać z funkcją pełnomocnika skarżącego.

Zdaniem WSA we Wrocławiu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy obu instancji zobowiązane będą rozstrzygnąć wniosek Komitetu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie zwolnienia T.I. ze służby w Policji. Wymagać to będzie zbadania, czy cele statutowe organizacji uzasadniają pozytywną ocenę w tym względzie, a także czy przemawia za tym interes społeczny.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 542/12 złożył Komendant Wojewódzki Policji [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Komendant Wojewódzki Policji [...], zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w wyniku niewydania przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w takim stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz brak bliższego uzasadnienia dlaczego zadaniem Sądu brak takiego postanowienia ma istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nawet stwierdzenie tego naruszenia powinno prowadzić do wniosku, że to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy;

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniach tej okoliczności, że skoro Komitet nie ustanowił i nie wskazał pełnomocnika do doręczeń w kraju, to organy prowadzące postępowanie miały prawo pisma przeznaczone dla tej organizacji pozostawiać w aktach ze skutkiem doręczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że faktycznie po zgłoszeniu przez Komitet [...] swojego udziału w sprawie organ I instancji nie wydał postanowienia w przedmiocie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu, mimo że był do tego zobowiązany. Takie naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nawet, gdyby organy wydały stosowne postanowienie, to wynik postępowania byłby taki sam, tj. zostałaby wydana decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu powyższa organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu poprzez czynności konkludentne. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie można przyjąć by Komitet został dopuszczony do udziału w postępowaniu. WSA we Wrocławiu zdaje się nie dostrzegać, że organizacji w toku całego postępowania doręczano szereg pism, a także zawiadomiono ją o czynnościach w sprawie. Okoliczność, że na pewnym etapie postępowania zaniechano doręczenia organizacji korespondencji nie może oznaczać, że organizacja ta do udziału w postępowaniu nie została dopuszczona. Faktyczną przyczyną zaniechania doręczania korespondencji była okoliczność, że pełnomocnik organizacji społecznej miał adres zamieszkania za granicą. Organ I instancji kwestionował od samego początku zasadność żądania, by korespondencję adresowaną do Komitetu doręczać jego pełnomocnikowi zamieszkałemu za granicą i domagał się wskazania adresu pełnomocnika do doręczeń w Polsce. Jednocześnie organ doręczał korespondencję bezpośrednio na adres siedziby organizacji, co organizacja ta kwestionowała. Organ zaprzestał więc doręczania korespondencji Komitetowi, pozostawiając pisma w aktach ze skutkiem doręczenia. Zgodnie z art. 40 § 4 k.p.a. strona zamieszkała za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń. W myśl § 5 art. 40 k.p.a. w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń, przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Z powyższego wynika generalna zasada doręczania pism w kraju. Jeśli nawet strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą zobowiązana jest do ustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy, zamieszkałego w kraju, to trudno zaakceptować sytuację, w której strona miałaby wprawdzie siedzibę w kraju ale ustanowiłaby swojego pełnomocnika do doręczeń za granicą. Pełnomocnik do prowadzenia sprawy zawsze powinien mieć swoją siedzibę w kraju a nie za granicą. Niewywiązanie się z tego obowiązku rodzi taki skutek prawny, że pismo postawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Zatem organ I instancji nie miał obowiązku dokonywania doręczeń pełnomocnikowi organizacji ustanowionemu za granicą. Skoro organizacja nie ustanowiła pełnomocnika, który miałby adres zamieszkania w kraju, to organ w odniesieniu do pism, które powinien był doręczać tej organizacji miał prawo zastosować normę przewidzianą w art. 40 § 5 k.p.a. Gdyby natomiast przyjąć, że zastosowanie art. 40 § 5 k.p.a. było nieuprawnione, to wówczas naruszenie przepisów postępowania nie polegałoby na braku wydania postanowienia w kwestii dopuszczenia Komitetu [...] do udziału w postępowaniu, ale na braku doręczenia organizacji decyzji organu I instancji. Gdyby w konsekwencji przyjąć, że decyzja organu I instancji nie została doręczona organizacji społecznej, to w dalszym ciągu przysługiwałoby od niej odwołanie, a zatem decyzja o zwolnieniu T. I. nie stałaby się ostateczna, a więc skarga powinna podlegać odrzuceniu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną omówione naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Nawet gdyby organy nie uchybiły przepisom postępowania w zakresie dopuszczenia do niego organizacji społecznej, to wynik postępowania nie byłby inny. W sprawie bezsporne bowiem jest, że przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji zostały spełnione. W niniejszej sprawie udział organizacji społecznej miał na celu tylko i wyłącznie wsparcie T. I. w jego działaniach, a nie realizację własnych celów statutowych. Komitet [...] działał wyłącznie w interesie T.I. Sam skarżący brał bardzo aktywny udział w postępowaniu. Nie sposób więc podzielić poglądu Sądu, że organizacja społeczna w tym postępowaniu realizowała jedynie własne cele statutowe, czyli działała niejako w abstrakcyjnym oderwaniu od własnych działań strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. I. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w przedmiocie udziału organizacji społecznej w postępowaniu uległo zmianie. Wcześniej organ poddawał bowiem w wątpliwość prawidłowe dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Natomiast obecnie organ stoi na stanowisku, że Komitet [...] został faktycznie dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sposób dorozumiany. Ponadto T. I. podkreślił, że przepisy art. 40 § 4 i 5 k.p.a. w dacie podejmowanych czynności nie obowiązywały. Weszły one w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., podczas gdy pierwsze doręczenie pisma Komitetowi miało miejsce w 2009 r., a pismo organu sugerujące ustanowienie pełnomocnika w kraju datowane było na 7 kwietnia 2010 r. Dodatkowo T. I. podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że zarzut pominięcia przez sąd części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., a do tego wprost zmierza autor skargi kasacyjnej wskazując, że naruszenie tego przepisu miałoby polegać na pominięciu w ustaleniach Sądu okoliczności, że skoro Komitet [...] nie ustanowił i nie wskazał pełnomocnika w kraju do doręczeń, to organy prowadzące postępowanie miały prawo pozostawiać w aktach pisma przeznaczone dla tej organizacji ze skutkiem doręczenia. Stąd zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony, bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do kwestii zastosowania art. 40 § 4 i § 5 k.p.a.

Komitet [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślił, że powoływane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] przepisy art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. w dniu złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu jeszcze nie obowiązywały. Dlatego też Komitet wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi jako przedwczesnej z uwagi na niedoręczenie Komitetowi decyzji obu organów Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego względu zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołana norma może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy określone w niej przesłanki zachodzą łącznie. Chodzi tu zatem o określony rodzaj przepisów postępowania administracyjnego złamanych przez organ administracji publicznej oraz o ich istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że nie wszystkie uchybienia procesowe mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonej decyzji (postanowienia). Niezbędne jest tym samym wykazanie nie tylko, że określone naruszenia procesowe w ogóle miały miejsce, ale również, iż były one na tyle istotne, że gdyby do nich nie doszło, to rozstrzygnięcie sprawy prawdopodobnie byłoby inne.

Organ skarżący kasacyjnie ma rację twierdząc, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosując instytucję przewidzianą w powołanym przepisie i uchylając decyzje organów obu instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie przeprowadził bowiem niezbędnej analizy wpływu sygnalizowanych uchybień na wynik sprawy administracyjnej, w której zapadły kontrolowane przezeń decyzje administracyjne. Sąd ten z niezrozumiałych względów skoncentrował swe rozważania wyłącznie na zagadnieniach dotyczących formy i przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie uwzględnił natomiast faktu, że wniosek Komitetu [...] dotyczył dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia T. I. ze służby w Policji, a ponadto, że w sprawie tej skargę skutecznie złożył jedynie wymieniony policjant. Skarga Komitetu została bowiem odrzucona jako złożona po upływie ustawowego terminu. WSA we Wrocławiu rozpatrując skargę T. I. zobowiązany był zatem ocenić charakter i wagę wytkniętych wad oraz wykazać dlaczego uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy ujawnione naruszenia procesowe – zdaniem Sądu – mogły mieć potencjalny wpływ na jej wynik, a zatem że w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego treść decyzji prawdopodobnie byłaby inna. Tymczasem wnioskowanie zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku pomija powyższe kwestie, co samo w sobie stanowi o wadzie podjętego orzeczenia. WSA we Wrocławiu nie wykazał bowiem, by w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. rzeczywiście było uzasadnione. Stąd zarzut skargi kasacyjnej w omawianym zakresie należy uznać za zasadny, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oceni legalność zaskarżonego przez T. I. rozkazu personalnego przez pryzmat wszystkich jego elementów, a następnie rozważy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszenia prawa na treść kontrolowanej decyzji, a więc na ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego materialnego i procesowego o określonej treści.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji powinien mieć także na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym i sądowym mogą zgłaszać udział organizacje społeczne mające określone ustawowe podstawy swej działalności i wpisane w odpowiednim rejestrze urzędowym. Komitet niespełniający tych warunków nie jest organizacją społeczną w rozumieniu przepisów k.p.a. i P.p.s.a. W tej sytuacji nie ma potrzeby sprawdzania, czy odpowiada on pozostałym rygorom warunkującym skuteczne zgłoszenie udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Nadto w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że w przypadku stowarzyszenia zwykłego zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie nie jest organem stowarzyszenia, a zatem może on reprezentować stowarzyszenie zwykłe, tylko wtedy gdy pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2525/12 - Lex 1488169 oraz z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2966/12 i z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1518/13 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.