Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2718/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2,  art. 4,  art. 6,  art. 5 i  art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 5 ust. 2 pkt 4 i  ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
article: art. 10ea ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński, Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz Fundacji [...] kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Fundacja [...], powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciła się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udostępnienie jej informacji publicznej w następującym zakresie:

1) dokładnej liczby wniosków Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej, skierowanych do sądu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

2) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego [...] o zarządzeniu kontroli operacyjnej, wydanych na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

3) dokładnej liczby postanowień o zarządzeniu kontroli operacyjnej w przypadkach niecierpiących zwłoki, wydanych przez Szefa ABW na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 1 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

4) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego [...] o odmowie udzielenia zgody na zarządzenie kontroli operacyjnej, o których mowa w art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

5) dokładnej liczby poleceń Szefa ABW o wstrzymaniu kontroli operacyjnej oraz protokolarnym, komisyjnym zniszczeniu materiałów zgromadzonych podczas jej stosowania, wydanych na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

6) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas nie dłuższy niż kolejne 3 miesiące, skierowanych przez Szefa ABW i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy [...] na podstawie art. 27 ust. 8 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

7) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas oznaczony, skierowanych przez Szefa ABW i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy [...] na podstawie art. 27 ust. 9 ustawy o ABW oraz AW w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata.

Fundacja zaznaczyła, że wnosi o przesłanie informacji w powyższym zakresie za pośrednictwem faksu i poczty, na wskazany we wniosku adres korespondencyjny i numer faksu.

Dyrektor Departamentu [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismem z dnia [...] maja 2009 r. udzielił Fundacji odpowiedzi, wskazując, że ograniczenia prawne wynikające z przepisów ww. ustawy o ABW oraz AW, a także z ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.) uniemożliwiają udostępnienie żądanych przez nią informacji.

Fundacja [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. ponownie wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o udostępnienie tych samych danych, o które zwróciła się we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r., podnosząc, że odmowa udzielenia informacji publicznej nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej.

W oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosku, w dniu [...] lipca 2009 r. Fundacja [...] wezwała Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu [...] września 2009 r. Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwracając uwagę, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie natomiast organ ani nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, co oznacza, że pozostaje w bezczynności.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, argumentując, że żądana przez Fundację [...] informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w takiej sytuacji organ jedynie zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem, co w sprawie zostało uczynione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę Fundacji [...] za zasadną i wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 152/09 zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego powyższy wyrok uczynił przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 592/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że Sąd I instancji nie zajął się istotą sprawy, którą było wyjaśnienie, czy żądana przez Fundację informacja stanowi informację publiczną.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Fundacji [...] i wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 279/10 zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 198/11 oddalił skargę kasacyjną, uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe.

Rozpatrując wniosek Fundacji [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił jej udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że informacje, o które zwróciła się Fundacja [...], a przede wszystkim ich zakres, stanowią – w świetle ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) – tajemnicę oznaczoną klauzulą "poufne", a w niektórych przypadkach nawet klauzulą "tajne". Dodatkowo przepis art. 35 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, iż w związku z wykonywaniem swoich zadań, Agencje zapewniają ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych Agencji, pozwala uznać za takie dane między innymi dane dotyczące liczby wniosków i zarządzeń Szefa ABW oraz postanowień Sądu w zakresie prowadzonych kontroli. Szef ABW podniósł ponadto, że wprowadzony do ustawy o prokuraturze w 2011 r. przepis art. 10ea ust. 1 mówi o tym, w jakim zakresie informacje statystyczne dotyczące wniosków o zarządzenie kontroli operacyjnej, w tym co do których Sąd zarządził kontrolę operacyjną, odmówił zarządzenia, jak również wniosków o kontrolę operacyjną, które nie uzyskały zgody prokuratora, stanowią informację jawną i podlegającą ujawnieniu i kto jest uprawniony do ich przedstawienia. W ocenie Szefa ABW, z powołanego przepisu wprost wynika, że tylko łączne (zbiorcze) udostępnienie liczby wskazanych wyżej danych, tj. danych obejmujących wszystkie służby, z wyjątkiem Policji, uprawnione do stosowania kontroli operacyjnej, stanowi informację jawną. Tym samym, informacje statystyczne dotyczące kontroli operacyjnej, posiadane przez poszczególne służby, stanowią informacje niejawne, a zatem korzystają z ochrony prawnej, którą zapewnia im art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co musi prowadzić do odmowy udostępnienia żądanej informacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2011 r. Fundacja [...] podniosła, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wyjaśnił w decyzji, którym informacjom wymienionym w pkt 1-7 jej wniosku i z jakiego powodu nadano określone klauzule tajności – "poufne" czy też "tajne". Zdaniem Fundacji, za niewystarczające uznać należy proste powołanie się w tym zakresie na brzmienie przepisów. Organ powinien precyzyjnie określić, które z informacji objętych wnioskiem oznaczone są klauzulą "poufne" lub "tajne". Odnosząc się natomiast do stanowiska Szefa ABW, że treść przepisu art. 10ea ust. 1 ustawy o prokuraturze wskazuje wyczerpująco, jakie rodzaje danych stanowią informację jawną, i że żądane informacje objęte są w związku z tym klauzulami tajności, Fundacja podniosła, że nie można podzielić tych argumentów z uwagi chociażby na art. 19 ust. 22 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych przedstawia corocznie Sejmowi i Senatowi informację o działalności określonej w ust. 1-21, w tym informacje i dane, o których mowa w art. 20 ust. 3. Informacja powinna być przedstawiona Sejmowi i Senatowi do dnia 30 czerwca roku następnego po roku nią objętym.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stosując art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 10ea ust. 1 ww. ustawy o prokuraturze w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ww. ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu decyzji Szef ABW wskazał, że art. 10ea ust. 1 ustawy o prokuraturze jednoznacznie wyznacza przedmiotowe granice informacji publicznej dotyczącej kontroli operacyjnej, stosowanej przez służby specjalne, w tym przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zdaniem Szefa ABW, powołany przepis pozwala wyłącznie na zbiorcze udostępnienie liczby osób, wobec których stosowana była kontrola operacyjna przez wszystkie służby specjalne, bez wskazywania liczby kontroli operacyjnych, stosowanych przez poszczególne służby specjalne. Informacje statystyczne dotyczące kontroli operacyjnej, posiadane przez konkretnie określoną służbę specjalną, nie podlegają udostępnieniu. Przepis art. 10ea ustawy o prokuraturze określa wprost, że informacji publicznej w zakresie stosowania kontroli operacyjnej udziela Prokurator Generalny, a nie szef służby specjalnej, która kontrolę operacyjną stosuje. Informacje, o udzielenie których wystąpiła Fundacja [...], pozostają objęte ochroną wynikającą z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych i są kwalifikowane w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako informacje objęte klauzulą "tajne" lub "poufne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 tej ustawy, z uwagi na to, że ich nieuprawnione ujawnienie utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub utrudni wykonywanie zadań służbie odpowiedzialnej za ochronę bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Fundacja [...] zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "informacja niejawna" o klauzuli tajności "tajne", polegającą na przyjęciu, że udostępnienie informacji, o którą Fundacja wystąpiła, spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "informacja niejawna" o klauzuli tajności "poufne", polegającą na przyjęciu, że udostępnienie informacji, o którą pyta Fundacja w swym wniosku, utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonej decyzji; art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10ea ustawy o prokuraturze, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że skoro informację objętą wnioskiem Fundacji posiada także inny organ (Prokurator Generalny), to organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie jest obowiązany do jej udostępnienia; art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 136 kpa, poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania w sprawie, polegające na nieprzeprowadzeniu żadnych dodatkowych czynności wyjaśniających, co musiało skutkować dokonaniem na podstawie tak zebranego materiału dowodowego sprawy absolutnie dowolnej oceny jej okoliczności faktycznych i prawnych; art. 12 § 1 kpa w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na blisko dwukrotnym przekroczeniu 14-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy organ: 1) nie podjął jakiegokolwiek dodatkowego postępowania, które wyjaśniałoby okoliczności przedmiotowej sprawy, 2) w ogóle nie ustosunkował się do argumentów przedstawionych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 3) uzasadnienie odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji rozszerzył jedynie o wskazanie jednostek redakcyjnych ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także usunął z uzasadnienia treść przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, którym wielokrotnie uzasadniał wcześniej niemożność udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Formułując przedstawione zarzuty, Fundacja [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Szefowi ABW oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakich użył w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest Fundacja [...]. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 198/11, oddalając skargę kasacyjną Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 279/10, uznał, że Szef ABW jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), oraz że dane statystyczne dotyczące wykonywania ustawowych uprawnień organu (kontroli operacyjnych), których udostępnienia żąda Fundacja [...], stanowią informację publiczną. Mieszczą się bowiem w sferze jego działalności publicznej, obejmującej ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a"), zaś informację w wymiarze statystycznym można pozyskać w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry i archiwa (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f").

Prawo do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym Państwie prawa, ma także zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego niewątpliwie umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji publicznej. Z kolei zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej obywatele muszą godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i ich bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych, w tym m.in. nagrywania i podsłuchiwania rozmów telefonicznych. Tym ważniejsze więc jest, aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i dotyczą konkretnych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy, będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób jednocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać udostępnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości. Na tym tle niezwykle istotnym problemem jest wytyczenie granicy między informacjami publicznymi, które mogą być ujawnione, a tymi, które ze względów ważniejszych, niż prawo do informacji, powinny być chronione.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie".

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił bowiem żądanych przez Fundację [...] informacji publicznych, powołując się na ochronę informacji niejawnych.

Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanych przez Fundację [...] informacji publicznych, wskazał, że informacje te są kwalifikowane w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako informacje objęte klauzulą "tajne" lub "poufne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z uwagi na to, że ich nieuprawnione ujawnienie utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub utrudni wykonywanie zadań służbie odpowiedzialnej za ochronę bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione. Z kolei w świetle art. 5 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej.

Z przepisów tych wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im odpowiednio klauzuli "tajne" lub "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione i odpowiednio – spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, czyni to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma przede wszystkim służyć zapewnieniu właściwej ochrony ww. fundamentalnym wartościom, które – postrzegane jako dobrostan Państwa – mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli. Tak też jest w przypadku kontroli operacyjnej, bowiem prawodawca dostrzega potrzebę zapewnienia ochrony tym informacjom, które nie mogą być ujawnione.

Kwestie dotyczące kontroli operacyjnej reguluje art. 27 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz wydane na podstawie ustępu 18 tego przepisu rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 października 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. Nr 173, poz. 1414). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 wskazuje, co stanowi dokumentację kontroli operacyjnej, natomiast w § 8 określa, że do dokumentowania kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania kontroli operacyjnej, a także przetwarzania i niszczenia tych materiałów stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych. Tak więc zakres stosowania przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych obejmuje dokumentację kontroli operacyjnej, jej przechowywanie, przekazywanie wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania kontroli operacyjnej, a także przetwarzanie i niszczenie tych materiałów, co niewątpliwie koresponduje z treścią art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jednak zarówno z art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, jak i z § 1 ust. 1 oraz § 8 wymienionego rozporządzenia nie wynika, by dane statystyczne, o które zwróciła się do Szefa ABW Fundacja [...], miały być objęte ochroną jako informacje niejawne. Stosując reguły wykładni celowościowej, należy dojść do wniosku, że ochrona przed nieuprawnionym ujawnieniem informacji dotyczących kontroli operacyjnych ma obejmować kwestie merytoryczne w zakresie ich realizacji (art. 27 ustawy o ABW oraz AW i § 1 ust. 1 oraz § 8 ww. rozporządzenia), wszak to ten aspekt determinuje potrzebę ochrony interesów Państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum w ramach danej kontroli operacyjnej z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Natomiast z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych, trudno uznać, by ujawnienie jedynie danych statystycznych, będących przedmiotem zainteresowania Fundacji, stwarzało zagrożenie dla interesów Państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji.

Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona informacji niejawnych), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes Państwa). Istotne zatem jest prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). W tym przypadku chodzi tylko o zestawienia ilościowe oznaczonych we wniosku Fundacji spraw z zakresu kontroli operacyjnych, które to dane są w posiadaniu Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i – wbrew stanowisku organu – mogą zostać udostępnione, gdyż nie naruszy to konstytucyjnej hierarchii dóbr, bowiem nie spowoduje ujawnienia istoty działań operacyjnych w konkretnych sprawach, a przecież to właśnie ten aspekt jest sensem i celem ochrony przed nieuprawnionym dostępem do informacji dotyczących kontroli operacyjnych.

Bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie pozostaje przy tym treść art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), gdyż przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 11 czerwca 2011 r., natomiast czasokres, którego dotyczy wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2009 r., obejmuje okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 marca 2009 r. Z drugiej zaś strony to, że Prokurator Generalny przygotowuje i przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, nie zwalnia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z obowiązku udzielenia posiadanej przez niego informacji publicznej w odpowiedzi na skierowany do niego wniosek.

Należy również zwrócić uwagę, że w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 1149/10 (publ. http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl/) wyraził stanowisko, że dane statystyczne dotyczące przeprowadzonych kontroli operacyjnych przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie stanowią informacji niejawnych i mogą zostać udostępnione, gdyż ich ujawnienie nie może spowodować zagrożenia dla wartości prawnie chronionych, sama bowiem liczba porządkowa, przez fakt zamieszczenia jej w rejestrze, nie zyskuje waloru informacji niejawnej.

W takim stanie rzeczy, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych powyżej norm prawa materialnego, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego obie decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Rozpoznając ponownie wniosek Fundacji [...], organ winien uwzględnić wskazania poczynione przez Sąd.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.