Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2672/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 543/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 543/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 12 lutego 1993 r. J. T. wniósł o stwierdzenie, że przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegała nieruchomość, należąca do P. sp. z o.o., położona w P., objęta lwh [...] i [...] gm. kat. K. dz. [...] P.

Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] stwierdził przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2872/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2748/15, oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Krakowa.

Pismem z 12 czerwca 2015 r. Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa, działający przez Prezydenta Miasta Krakowa wnieśli skargę o wznowienie postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., wznowił na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Minister odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa, którzy wnieśli o zmianę decyzji z dnia [...] października 2016 r. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. i z dnia [...] maja 2014 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. I OSK 2748/15, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że dla ważności decyzji dekretowych z 1993 r. i 1996 r. nie jest adekwatny wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, wyłączający stwierdzenie nieważności decyzji, od której wydania upłynął znaczny okres czasu, będącej podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wznowienie postępowania ponownie otworzyło sprawę o stwierdzenie nieważności orzeczenia, w której NSA wyraził wiążącą ocenę prawną, negującą znaczenie ww. wyroku TK. Gdyby nawet zakresowy wyrok TK mógł wywierać bezpośrednie skutki prawne w pojedynczych postępowaniach, a nie był skierowany do ustawodawcy, to w tej konkretnej sprawie decyzje dekretowe z 1993 r. i 1996 r. nie były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy dla jednostki i nie pozostawały w obrocie tak długo, aby odstąpić od zasady stwierdzania nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo. Okoliczności tej sprawy odbiegają więc od kryteriów wskazanych ustawodawcy przez TK. Jednocześnie sądy administracyjne wykluczają, aby to organy w pojedynczych postępowaniach realizowały ogólne wskazania z wyroku TK z 12 maja 2015 r. i zastępowały ustawodawcę.

Organ wskazał, że jedynym adresatem decyzji dekretowych z 1993 i 1996 r. był J. T., stąd Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa nie mogły nabyć prawa lub ekspektatywy z tych decyzji deklaratoryjnych. Ocena prawna NSA, negująca skutki wyroku TK z 12 maja 2015 r. dla tej sprawy i innych pojedynczych postępowań, wiąże nie tylko formalnie. Spostrzeżenia NSA skłaniają organ do oceny, że nawet gdyby zakresowy wyrok TK dotyczył nie tylko pominięcia ustawodawcy, lecz miał wywierać bezpośrednie skutki względem ostatecznych decyzji, to wyrok TK jest nieadekwatny również ze względu na stan faktyczny tej konkretnej sprawy.

Decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. były ściśle deklaratoryjne. Stwierdzały podpadanie nieruchomości P. pod dekret o reformie rolnej, więc nie mogły być źródłem nabycia prawa czy ekspektatywy. Decyzje wydane na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej tylko opisują stan zaistniały z mocy samego prawa, czy nieruchomość spełniała kryteria normatywne art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i automatycznie uległa nacjonalizacji na reformę rolną. Decyzje tylko potwierdzające stan prawny nieruchomości (zwłaszcza niekorzystne dla wnioskodawcy J. T., będącego jedynym adresatem decyzji) nie mogły być źródłem nabycia prawa lub kształtować ekspektatywy.

Wyrok TK z 12 maja 2015 r. nie mógłby mieć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, skoro ostateczne decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. nie funkcjonowały w obrocie prawnym przez "znaczny okres kilkudziesięciu lat", jak tego wymagał TK. Decyzje dekretowe aż do 2005 r. nie były znane Skarbowi Państwa i Gminie Miejskiej Kraków, którzy przez połowę czasu pozostawania w obrocie prawnym nie mogli działać w zaufaniu do decyzji, o której istnieniu nie wiedzieli. Niezwłocznie zaś po odnalezieniu tych decyzji, już w 2006 r. zostały one zakwestionowane przez P. sp. z o.o., chociaż ich nieważność została stwierdzona ostatecznymi decyzjami w 2014 r., również zaskarżonymi do sądu administracyjnego. Oczywiście więc okres dwudziestu lat pozostawania w obrocie ostatecznych decyzji dekretowych (od 1993 i 1996 r. do ich eliminacji w 2014 r.) nie koreluje z przedmiotowym wyrokiem TK.

Wprawdzie stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych z 1993 i 1996 r. też nastąpiło z powodu ich "wydania z rażącym naruszeniem prawa", która to podstawa nieważności decyzji ewoluowała w orzecznictwie, jak to uzasadniał TK, jednak konkretną przyczyną stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych było ich wydanie w postępowaniu zainicjowanym przez osobę postronną, nie będącą stroną postępowania. Nigdy zaś nie ulegało wątpliwości, że postępowanie o wyłączenie nieruchomości spod reformy rolnej można wszcząć tylko na żądanie właściciela, bo to wynika z § 5-6 rozporządzenia o wykonaniu reformy rolnej. Bezdyskusyjność przyczyny nieważności decyzji dekretowych z 1993 i 1996 r. jest więc nieporównywalna z przyczyną nieważności decyzji z 1948 r., którą oceniał TK. Z tych względów wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. byłby nieadekwatny w stanie faktycznym tej sprawy, skoro nieważność decyzji dekretowych była bezsporna już w 1993 i 1996 r., a wcale nie wynika ze zmiany orzecznictwa.

Nieważne decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. nie kreowały prawa lub ekspektatywy dla J. T., a tym bardziej dla P. sp. z o.o. Stwierdzały one nieodpłatne przejęcie nieruchomości na reformę rolną. Ochrona zaufania jednostki do Państwa nie byłaby więc przeszkodą w stwierdzeniu nieważności tych decyzji. Skoro bowiem rażąco naruszające prawo decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. były niekorzystne, to nie było potrzeby ochrony adresata decyzji przez odstąpienie od stwierdzenia ich nieważności, bo adresat nie korzystał z uprawnień zawartych w tych decyzjach, zagwarantowanych przez organ władzy publicznej, jak to postulował TK w wyroku z dnia 12 maja 2016 r.

Niezależnie od związania oceną prawną SN i NSA oraz okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy, wykluczających adekwatność w tej sprawie wyroku TK z 12 maja 2015 r. (P 46/13), ten wyrok co do zasady nie ma bezpośrednich skutków wobec pojedynczych ostatecznych decyzji kończących poszczególne postępowania.

Organy nie są uprawnione do wyinterpretowania z art. 156 § 2 k.p.a. nowej przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszających prawo, dopóki ustawodawca nie dokona stosowanej nowelizacji tego przepisu. Gdyby organy miały samodzielnie i w sposób zdecentralizowany ważyć sprzeczne wartości konstytucyjne, które opisał TK, to praktyka stwierdzania nieważności decyzji byłaby rozbieżna, naruszająca zasadę równości wobec prawa i to w sferze, która musi być rozstrzygana jednolicie z uwagi na zasadę trwałości decyzji. Z tych względów pojedyncze już zakończone liczne postępowania administracyjne nie są właściwym forum do implementacji wyroku TK z 12 maja 2015 r. (P 46/13).

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska Kraków oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, uznającego niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji naruszającej rażąco prawo, gdy od jej wydania upłynął znaczny okres czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skarżący podnieśli, że Minister powinien był ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Krakowskiego z 1993 r. oraz decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. były wydane z naruszeniem prawa i odstąpić od stwierdzania ich nieważności.

Zdaniem Sądu I instancji pierwszorzędne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że decyzje nadzorcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Co istotne, kontrola sądowa przez Naczelny Sąd Administracyjny była prowadzona w czasie, kiedy już obowiązywał ww. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i do niego odniósł się NSA w swoim orzeczeniu, w którym wyraźnie stwierdził, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo powołali się na ten wyrok. Wyjaśnił, że decyzje z 1993 i 1996 r. odmawiały stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca własność Spółki nie podlegała przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie stwarzały jakiejkolwiek ekspektatywy jej nabycia przez Skarb Państwa lub przez Gminę Miejską Kraków. Ww. decyzje dekretowe były decyzjami deklaratoryjnymi. NSA podkreślił charakter zakresowy wyroku TK oraz brak derogacji wskutek tego art. 156 § 2 k.p.a. Skoro NSA wykluczył możliwość powoływania się w tej sprawie na wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. (nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. z tej to przyczyny, to ocena ta, zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z art. 170 i 190 p.p.s.a. ma wiążące znaczenie dla organu i sądu.

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organu co do braku podstaw do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. W postępowaniu wznowieniowym Minister szczegółowo odniósł się do istoty wyroku TK i braku jego znaczenia w tej konkretnej sprawie. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie uważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, których nie można porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie.

TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat. Znaczny upływ czasu jest nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo odniósł się do znaczenia w tej sprawie orzeczenia TK, dodatkowo zwracając uwagę na związanie wyrokiem NSA z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2748/15. Ponadto zawarta w ww. wyroku ocena prawna NSA nie tylko dotyczy sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., tj. prawidłowości decyzji nadzorczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r., ale ma także wpływ na postępowanie wznowieniowe w tej sprawie albowiem wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparto na tej samej podstawie co zarzut podniesiony w postępowaniu sądowym, które ma ocenić zgodność z prawem decyzji odmawiającej uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej wskutek wznowienia postępowania.

Nadto Sąd I instancji podniósł, że obie decyzje nadzorcze zostały podpisane z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez Sekretarza Stanu Z. B., a więc podlegały uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. gdyż doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co wynika z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd ten zwrócił jednak uwagę na art. 146 § 2 k.p.a. i orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym, jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony zakaz uchylania decyzji określony w art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Z tych względów Sąd ten nie podzielił zarzutów skargi i nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły prawidłowego i wymaganego z uwagi na charakter sprawy postępowania wyjaśniającego oraz dokonały wadliwej oceny prawnej. Wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie prawne w sprawie zostały ocenione, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.s.a. - polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

- art. 151 u.p.s.a. - polegające na oddaleniu skargi mimo braku podstaw do takiego orzeczenia;

- art. 170 i 190 p.p.s.a. - polegające na stwierdzeniu, że Sąd w niniejszej sprawie związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2748/15 oraz

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 145a § 1 i art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak [...]), pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. orzekającego o niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten był podstawą wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak [...]);

- art. 156 § 2 k.p.a. (zgodnego z wykładnią wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego 12 maja 2015 r.) poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. (znak [...]) i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. (znak [...]).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. w Krakowie wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w niej zarzut naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo braku podstaw do takiego orzeczenia. Wskazać bowiem należy, że przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów p.p.s.a., czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 13.05.2016 r., sygn. I OSK 1828/14, lex nr 2108304). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie powiązał ich z żadnymi przepisami prawa regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 170 i 190 p.p.s.a. polegający na stwierdzeniu, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2748/15, w którym kontroli tego sądu poddane były decyzje wydane w trybie nadzoru z dnia [...] maja 2014 r. i z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis zaś art. 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że przepis art. 190 p.p.s.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie orzeka ponownie sąd I instancji w związku z uchyleniem wydanego przez ten sąd wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazaniem temuż sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W sprawie bowiem o sygn. I OSK 2748/15 zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r. o oddaleniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa przedmiotem kontroli sądu były wydane w trybie nadzoru decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. i z dnia [...] maja 2014. Sprawa niniejsza jest odrębną od powyższej sprawą prowadzoną w trybie wznowienia postępowania, w którym Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa domagali się kontroli ww. decyzji nieważnościowych na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd I instancji powołał się zarówno na art. 170 p.p.s.a., jak i na art. 190 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. należy mieć na względzie, że zakres związania prawomocnym wyrokiem wyznacza również art. 171 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., których naruszenia skarżący kasacyjnie nie zarzucili. Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powagą rzeczy osądzonej obejmuje się sentencję orzeczenia, jak również uzasadnienie orzeczenia (a w istocie zawarte w uzasadnieniu motywy wydania wyroku o określonej treści — zob. wyr. NSA z 05.07.2016 r., sygn. akt I FSK 2081/14, Legalis; wyr. NSA z 25.02.2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, Legalis). Zaś późniejsze wydane przez sąd administracyjny wyroki dotyczące określonej kwestii prawnej nie mogą stanowić podstawy do obalenia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego z tego względu, że zawierają odmienny pogląd prawny (por. wyr. NSA z 01.04.2008 r., sygn. akt II OSK 311/07, Legalis). (tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, to jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują także motywy wyroku. W wyroku z dnia 12.12.2017 r. sygn. akt I OSK 235/16 (lex nr 2474983) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu." Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że wynikający z mocy wiążącej stan związania ograniczony jest do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Sprawa, na którą w ramach ww. twierdzeń powołuje się skarżący kasacyjnie, tj. sprawa o sygn. akt I OSK 2537/14 dotyczy odmiennej gatunkowo sprawy, a ponadto sam skład orzekający w ww. sprawie dopuścił możliwość badania uzasadnienia wyroku wskazując, że może ono mieć wpływ na zakres związania, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r. wydany w sprawie sygn. akt I OSK 2748/15 pozostaje w związku z niniejszym postępowaniem wznowieniowym. Wskazać bowiem należy, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie będącej przedmiotem niniejszej kontroli Sądu oparto na tej samej podstawie, co podniesiony w skardze do Sądu w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2872/14 zarzut podniesiony w skardze sprawie, w której ci sami skarżący (obecni skarżący kasacyjnie) domagali się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w trybie nadzoru z dnia [...] maja 2014 r. i z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powołali się wówczas na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Rozpoznając skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Sądu I instancji z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2872/14, którym Sąd I instancji oddalił skargę wniesioną przez ww. podmioty na ww. decyzje wydane w trybie nadzoru, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2748/15, odnosząc się do powołania się przez skarżących kasacyjnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, wyraził stanowisko, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia ww. sprawy i szczegółowo wyjaśnił przyczyny takiego stanowiska. To, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji powołał się na ww. stanowisko NSA, nie czyni zasadnym podniesionego w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Nawet, gdyby przyjąć, taką wykładnię art. 190 p.p.s.a., jak to uczynili skarżący kasacyjnie, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie ww. przepisu prawa pozostało w sprawie bez znaczenia. Ww. wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Zauważyć należy, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Wyrok ten pozostawał bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Ww. stanowisko Sądu I instancji należy podzielić, co oznacza, że za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145a § 1 i art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 oraz naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. (znak [...]) i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. (znak [...]).

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił TK w pkt 10.6 uzasadnienia ww. wyroku. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej.

Podkreślenia wymaga, co jest istotne w sprawie, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, która dotyczyła ochrony praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdy ów akt administracyjny był wadliwy ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli.

Sprawa niniejsza natomiast dotyczy żądania wznowienia postępowania z powołaniem się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.pa.) w sprawie zakończonej decyzjami administracyjnymi z dnia [...] sierpnia 2014 r. z dnia [...] maja 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. i z dnia [...] lipca 1993 r. o odmowie stwierdzenia, że nieruchomość, której postępowanie dotyczy, nie podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Natomiast kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie miała takiego charakteru. Miała charakter odmowny. Nie była źródłem nabycia przez skarżących kasacyjnie prawa własności nieruchomości.

Przepis art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). Z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym.

Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku.

W świetle powyższego trafnie Sąd I instancji przyjął, przytaczając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2748/15, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, co oznacza, że pozostaje bez wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, decyzje z dnia [...] lipca 1993 r. i z dnia [...] lutego 1996 r., których nieważność stwierdzono, nie były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy przez Skarb Państwa i Gminę Miejską Kraków, skoro decyzjami tymi, rozpoznając wniosek J. T. z dnia 12 lutego 1993 r., odmówiono stwierdzenia, że przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegała nieruchomość należąca do P. sp., z o.o. położona w P., objęta [...] kat. K. dz. [...] P.

W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno art. 145a § 1 i art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r., pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. orzekającego o niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten był podstawą wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skargą kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.