Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1689/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: par. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz C. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: [...] lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm. dalej: "k.p.a."), art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239, ze zm., dalej: "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r."), § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566, ze zm., dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania C. J. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]kwietnia 2020 r. Nr [...] (dalej: "PPIS") wymierzającej C. J. karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] kwietnia 2020 r. zakazu przebywania w obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania, utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS.

Z akt sprawy wynika, że w dniu[...] kwietnia 2020 r. o godzinie 23:40 w miejscowości [...], funkcjonariusz Policji w [...]stwierdził, że C. J. wracał z kolegą ze spotkania, nie przestrzegając zakazu przemieszczania się i nakazu zachowania 2,0 m odległości od innej osoby określonych w rozporządzeniu. Z notatki urzędowej dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzonej przez funkcjonariusza wynika, że C. J. przyznał się do popełnionego wykroczenia i przyjął mandat karny w wysokości 300 zł. Kwota nałożona ww. mandatem została wpłacona na konto Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] w dniu [...] kwietnia 2020 r.

W świetle powyższego PPIS pismem z dnia[...] kwietnia 2020 r., zawiadomił C.J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i w tym samym dniu wydał decyzję nr [...], którą wymierzył stronie postępowania karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym tj. zakazu przemieszczenia się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, zarzucając ww. decyzji naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 189f, k.p.a., tj. wymierzenie kary pieniężnej za czyn, za który wymierzono uprzednio karę grzywny, wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji.

W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy ww. rozstrzygnięcie [...]PWIS powołał się na treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 59, ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., a w szczególności jej art. 46 ust. 2., art. 46a pkt 2 oraz art. 46b pkt 10. Wskazał, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym w dniu 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wydala rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w myśl § 5 w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze.

W świetle powyższego organ uznał, że C. J. naruszył zakaz, o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Podkreślił, że ze względu na sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID- 19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Ocenił, że zachowanie C. J. mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. [...]PWIS wskazał, że wprowadzone przepisy miały na celu natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Z tego powodu zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. kolidowałoby z zasadą szybkości postępowania, narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., jak również celem samej regulacji, która miała na celu spowodować realne zagrożenie nieuchronnością kary i jej wymiarem w celu ochrony zdrowia i życia innych ludzi. W konsekwencji załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, co skutkowało zastosowaniem art. 10 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f k.p.a. organ wyjaśnił, że brak jest związku pomiędzy wydanym mandatem, a nałożeniem kary administracyjnej. Inne przepisy uprawniają podmiot do nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego, a inne przepisy stanowią podstawę do nałożenia kary administracyjnej. Wskazał, że dotychczasowe regulacje i kary obowiązujące za wykroczenie były niewystarczające. Podkreślił, że mandat kamy może wynosić maksymalnie 500 zł, zaś ewentualny wniosek do sądu o ukaranie spowodować co najwyżej nałożenie 5000 zł grzywny, a o samej wysokości orzekałby niezależnie sąd wiele miesięcy po zakończeniu stanu epidemii. W rezultacie uznał, że skoro najniższy wymiar kary administracyjnej to w zasadzie 5000 zł, staje się oczywiste, że ukaranie mandatem 500 zł nie jest w stanie zrealizować celu, jakim było przymuszenie strony do poddania się rygorom w stanie epidemii. Również złożenie do inspektora sanitarnego notatki służbowej świadczy, że w ocenie funkcjonariusza Policji, nakładającego mandat karny, kara w wysokości 300 zł, okazała się niewspółmierna co do celu, jaki powinien być osiągnięty w danej sprawie.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania kary pieniężnej [...]PWIS poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, ze zm.). Wobec tego, stosownie do art. 67a Ordynacji podatkowej, organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub części płatności, a także rozłożenia zapłaty na raty, w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego.

Powyższa decyzja [...]PWIS z dnia [...] czerwca 2020 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] przez C. J., który zarzucił zaskarżonej decyzji

1. naruszenie przepisów tj. art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co skutkowało brakiem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także poprzez uznanie, że załatwienie niniejszej sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego,

2. naruszenie przepisów tj. art. 189f k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do nałożenia kary za to samo zachowanie,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ oparł decyzję jedynie na notatce służbowej funkcjonariusza posterunku Policji w [...], nie przeprowadzając w ogóle postępowania dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo, nie dopuszczając strony do czynnego udziału w postępowaniu, naruszył gwarancję do rzetelnego postępowania oraz nie mógł ocenić w sposób obiektywny i kompleksowy popełnionego czynu.

Wskazał, że niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do odstąpienia od naruszenia prawa, bowiem skarżący nie dopuścił się do ponownego popełnienia czynu i po czynnościach w postepowaniu mandatowym odstąpił od łamania prawa. Zdaniem skarżącego przepisy art. 189f kpa należy stosować wprost. Podkreślił, że – wbrew twierdzeniom organu - istnieje związek pomiędzy nałożonym na skarżącego mandatem karnym, a karą administracyjną, bowiem dotyczyły one tego samego zachowania w danym czasie, miejscu i okolicznościach. Również waga naruszonego prawa pozostaje w jego ocenie znikoma, gdyż nie dokonano sprawdzenia czy skarżący jest zainfekowany lub mógł przebywać w otoczeniu osoby lub osób zarażonych.

Skarżący wskazał również na wątpliwości do co podstawy prawnej działania organów administracyjnych jak i organów ścigania, bowiem decyzje organów obu instancji zostały oparte o przepisy rozporządzenia, zaś możliwość ograniczenia praw jednostki wprost normuje art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dodatkowo organy nie zajęły się kwestią zasadności nałożenia kary administracyjnej w sytuacji, gdy strona nie wykonuje pracy zarobkowej i pozostaje bezrobotna, a także nie posiada majątku co w znacznym stopniu wykluczy wyegzekwowanie kary pieniężnej, zaś koszt bezskutecznej egzekucji poniesie Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna choć przede wszystkim z przyczyn innych, niż zarzuty w niej zawarte. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących jego nieważność. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalono zmiany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.)

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1)

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Rada Ministrów wydała w dniu 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii

Zgodnie z § 5 ust 1 rozporządzenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych;

5) 4 wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.

W niniejszej sprawie organy uznały, że C. J.naruszył zacytowany § 5 ust. 1 rozporządzenia, albowiem w dniu[...] kwietnia 2020 r. o godzinie 23:40 w miejscowości [...], wracał z kolegą ze spotkania, nie przestrzegając zakazu przemieszczania się i nakazu zachowania 2,0 m odległości od innej osoby określonych w rozporządzeniu.

Nie ulega wątpliwości, że § 5 ust 1 rozporządzenia zakazujący przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej za wyjątkiem kilku, ściśle określonych sytuacji ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć zgodność wskazanego przepisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

W myśl art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się, która może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".

Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji RP, wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie, co wynika z konstytucyjnej zasady, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte właśnie w ustawie. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Jednocześnie tylko unormowania, które nie ograniczają konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane zatem przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (tak m. in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Stosownie do art. 92 ust. 1. Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05). Nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09). Tymczasem ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy stanowiących podstawę prawną wydania rozporządzenia nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym czasowego ograniczenia przemieszczania się.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organów obu instancji § 5 rozporządzenia dotyczył nie tylko ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli ale wręcz zakazywał całkowicie możliwości przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem brak było stosownego umocowania w tym zakresie. Nie istniała bowiem żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP. Co więcej również art. 46b ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowiący podstawę wydania rozporządzenia przewidywał jedynie możliwość ustanowienia nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, jednakże ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu. Tymczasem rozporządzeniem wprowadzono na całym obszarze Polski całkowity zakaz przemieszczania się.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.

Konsekwencją powyższego jest konkluzja, że przemieszczanie się skarżącego w dniu[...]kwietnia 2020 r. nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej. W rezultacie kara pieniężna została nałożona na C. J. bez podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela. Wprawdzie organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP, jednakże stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z tego powodu sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Nie ulega wątpliwości, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, co stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd, uznając, że § 5 rozporządzenia był niezgodny z Konstytucją RP, gdyż jako przepis podustawowy znosił prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP), odmówił jego stosowania. W rezultacie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Uznanie przez Sąd, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej wywołuje najdalej idące skutki, powodujące stwierdzenie nieważności obu decyzji, z mocą "ex tunc" (tj. z przyjęciem fikcji prawnej, że decyzje te nie zaistniały nigdy w obrocie prawnym), co czyni co do zasady zbędne rozważania w zakresie innych tzw. niekwalifikowanych wad procesowych. Niemniej Sąd, dostrzegając doniosłość i wagę analogicznych spraw oraz odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, za zasadne uznał dokonanie ich oceny. Należy bowiem zgodzić się, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności należy uznać, że w sprawie doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.). W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 k.p.a.), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie organ wprawdzie powiadomił C. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednakże uczynił to w tym samym dniu, w którym wydał decyzję w I instancji tj. [...] kwietnia 2020 r. Tym samym nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sytuację tę organ tłumaczy koniecznością natychmiastowego zdyscyplinowania osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Powołał się także na przepis art. 10 § 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Zdaniem Sądu organ dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów. Chodzi w nich bowiem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Stan "niecierpiący zwłoki" może pojawić się już w chwili wszczęcia postępowania, jak również może ujawnić się w jego toku. Należy podkreślić, że chodzi tu stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Powołane przez organ okoliczności nie mogły uzasadniać odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Kara administracyjna ma bowiem charakter następczy, zaś odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdarzenie z udziałem strony, które było podstawą faktyczną zastosowania kary jest niewątpliwie czynnością już dokonaną, a nie trwającym w momencie wydawania decyzji procesem. Jeżeli strona rzeczywiście w dniu [...] kwietnia 2020 r. poprzez swoje zachowanie mogła narazić zdrowie bądź nawet życie innych osób, to stan w dniu wydawania decyzji o nałożeniu kary już nie istniał. Uzasadnieniem odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. jawi się w tym przypadku przekonanie organu, że skoro strona, dopuściła się naruszenia nakazu określonego przemieszczania się, to będzie ten proceder kontynuowała także w przyszłości. Ocena taka jest całkowicie nieuprawniona, a nadto funkcja prewencji indywidualnej wymierzonej stronie kary, mogłaby być osiągnięta także w przypadku jej wymierzenia po przeprowadzeniu postępowania z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zauważyć też trzeba, że zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia [...]marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Przepis ten określa zatem dodatkową przesłankę odstąpienia od zasady czynnego udziału strony postępowania w postaci zrzeczenia się tego prawa przez wszystkie strony postępowania. Wprowadzenie tego przepisu wskazuje pośrednio, iż ustawodawca nie dostrzegł potrzeby ograniczenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii w innych przypadkach niż w nim określonych. Nie można zatem stwierdzić, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii zasada czynnego udziału stron w postępowaniu miałaby być wyłączona w innych przypadkach niż określone w art. 10 § 2 k.p.a. oraz w art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca

2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Strona w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, nie zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Jak już podniesiono wyżej, zdaniem Sądu, nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Stosownie do § 2 ww. artykułu, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Zdaniem organu mandat karny nie spełnił celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna już z tego względu, że wprowadzone zostały znacznie wyższe kary w celu wywarcie skutecznej presji na przestrzeganie ograniczeń. Dla organu już z zestawienia wysokości kar (500 zł w drodze mandatu i 5000-30000 w drodze decyzji administracyjnej) wynika w sposób oczywisty, że ukaranie mandatem nie jest w stanie zrealizować celu, jakim było przymuszenie strony do poddania się rygorom w stanie epidemii. Również złożenie przez funkcjonariusza Policji notatki urzędowej do organu świadczy o tym, że uznał on, iż mandat nie spełnił swojego celu.

Powyższe argumenty organu są chybione. Po pierwsze warunkiem odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest uprzednie ukaranie za to samo zachowanie strony postępowania administracyjnego m. in. karą za wykroczenie. Przepis ten ogranicza zatem zakres stosowania tzw. zakazu "ne bis in idem" do uprzedniego ukarania, czyli skazania lub nałożenia kary. Po drugie konieczne jest wykazanie, że uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Organ jest zatem zobligowany ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W żadnym z powołanych przepisów nie ma wzmianki o wysokości kary. Przyjęcie a priori założenia, że skoro możliwe jest nałożenie kary wyższej, to w oczywisty sposób poprzednio nałożona nie spełnia swojego celu, nie może być uznane za prawidłowe. Konieczne bowiem jest ustalenie w każdej indywidualnej sprawie wysokości uprzednio nałożonej kary względem konkretnej strony postępowania, biorąc pod uwagę jej sytuację osobistą i majątkową oraz jej zachowanie po wymierzeniu poprzedniej kary. Skarżący wprost wskazuje, że jest bezrobotny i nie posiada żadnego majątku, a przy tym przyjął mandat i zaprzestał przemieszczania się. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że mandat w wysokości 300 zł nie spełnił swojego celu, gdyż możliwe jest nałożenie kolejnej kary w wysokości co najmniej 5000 zł. Wymaga to oceny organu, która powinna się znaleźć z uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ całkowicie nie odniósł się do kwestii wagi czynu w tym indywidualnym przypadku.

Konkludując zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a w konsekwencji obliguje Sąd do stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie tego postępowania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.