Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 271/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 -1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J.B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. odmawiającą J.B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną M.B.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że M. B. (ur. [...] kwietnia 1968r.) - żona skarżącego, w związku z opieką, nad którą ubiega się o przedmiotowe świadczenie, orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w Ł. z dnia [...] października 2004r. Nr akt [...] została uznana za trwale całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji od lipca 2004r. Ponadto żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu [...] stycznia 2015r. Nr [...] na stałe.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji uznał, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), zwanej u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w ww. przepisie. W związku z tym organ stwierdził brak podstaw do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się jednak do tak zakreślonych podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium stwierdziło, na co już wskazywało w poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie Nr [...] z dnia [...] października 2021r., iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie może być data powstania niepełnosprawności jego żony, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium dodało, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym – jak podkreślił Kolegium - w odniesieniu do tych osób, a w niniejszej sprawie do żony skarżącego, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W ocenie zatem Kolegium, pomimo błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na żonę M.B. Jak wskazało Kolegium, spełnione są bowiem dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i jego żony w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. W okolicznościach sprawy nie jest natomiast spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną opieką nad żoną.

W odniesieniu do powyższego Kolegium odwołując się do orzecznictwa, dodało, że opieka sprawowana nad bliską osobą musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, przywołując orzecznictwo, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te jednoznacznie wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż w orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawcę pozostają ze sobą w związku. O ile więc konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Tym samym – zdaniem Kolegium - organ administracji obowiązany jest ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności.

Analizując sprawę organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w kontekście ustaleń dokonanych w toku wywiadu środowiskowego z dnia 14 czerwca 2021r., a także wedle oświadczeń skarżącego z dnia [...] listopada 2021r., złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wynika, iż J. B. mieszka oraz prowadzi gospodarstwo domowe z żoną M.B., która od niemal 20 lat cierpi na stwardnienie rozsiane - postać postępującą. Wymaga ona całodobowej pomocy oraz opieki w codziennej egzystencji. Potrzebuje pomocy w podniesieniu się z łóżka (porusza się w obrębie mieszkania o balkoniku), przygotowywaniu posiłku, codziennej toalecie, praniu, prasowaniu, umyciu całego ciała. Poza obrębem domu porusza się na wózku inwalidzkim. Ze względu na stale drętwiejące kończyny ma problem również z jedzeniem. Stałą opiekę nad żoną sprawuje jej mąż J. B., który z tego względu nie może podjąć stałego zatrudnienia. Poranna toaleta zajmuje ok. 1,5 godziny. Następnie J.B. przygotowuje śniadanie i obiad, w międzyczasie podaje żonie lekarstwa. Czynności te zajmują mu kolejne 4 godziny. W nocy często pomaga żonie zmienić pozycję. Z kwestionariusza, zawierającego ocenę samodzielności i zależności od innych osób w prowadzeniu gospodarstwa domowego z dnia 14 czerwca 2021r. wynika, iż M.B. potrzebuje pomocy drugiej osoby m.in. przy: czesaniu włosów, toalecie jamy ustnej, przygotowaniu odzieży, założeniu ubrania, zapinaniu guzików, zasuwaniu suwaków, zakładaniu i sznurowaniu obuwia, zdejmowaniu odzieży, sięganiu po jedzenie, posługiwaniu się sztućcami, wkładaniu pokarmu do ust, przyjmowaniu leków, kontrolowaniu potrzeb wydalniczych. Natomiast pełne uzależnienie M.B. od innych osób występuje m.in.: w utrzymaniu ciała w czystości, zdolności do poruszania się, przygotowaniu posiłku, dojściu do toalety i powrotu z niej, zdolności do prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżący oświadczył, iż ostatnią pracę wykonywał w firmie [...], ul. [...], jako "instalator wodno-kanalizacyjny, gaz i centralne ogrzewanie". W pracy tej spędzał długie godziny poza domem, niejednokrotnie wyjeżdżał do pracy na obiekty oddalone nawet o 100 km od miejsca zamieszkania. Zatrudniony był w okresie od [...] września 2017r. do [...] lutego 2019r. W tym czasie stan zdrowa jego żony uległ pogorszeniu. Wymagała ona większej pomocy przy codziennych czynnościach. Podjął decyzję o rezygnacji z zatrudnienia i poświęceniu się opiece nad żoną. Postąpił tak po rozmowach z synem, który mieszka z rodzicami. Podjął się on pomocy finansowej, gdyż musieliby żyć jedynie z renty żony skarżącego. W związku z chorobą, na którą cierpi żona skarżącego - stwardnienie rozsiane - często wyjeżdżają do Ł. na badania, wizyty kontrolne, rehabilitacje. Coraz więcej pieniędzy potrzebują na paliwo i leki, które trzeba kupować, by choroba za szybko nie postępowała. Skarżący dodał, iż poświęca wiele czasu i sił, aby choroba żony nie zamknęła jej w czterech ścianach domu przykuta do łóżka. Córka skarżącego - A.G. nie jest w stanie sprawować stałej opieki i pomocy nad swoją matką. Sama z mężem zajmuje się 3-letnim synem, który nie uczęszcza do przedszkola. Jest w ósmym miesiącu ciąży. Po porodzie będzie musiała zająć się dwójką małych dzieci i domem. Mąż A. G. codziennie jeździ do pracy ok. 35 km i nie ma go w domu po 10 godzin. Jedynie w weekendy może poświęcić trochę czasu na przyjazd do skarżącego i matki i pomóc, np. posprzątać, posiedzieć z matką. Syn skarżącego – T.B. nie może sprawować stałej pomocy i opieki nad matką. Jest podstawowym żywicielem rodziny, opłaca rachunki. Jako jedyny może pracować na pełny etat. Pracuje ok. 40 km od miejsca zamieszkania i nie ma go w domu po 10 godzin, a nieraz dłużej. Jednak ze względu na to, że mieszkają razem i syn T. B. pracuje w systemie zmianowym, może czasem zająć się matką. W tym czasie skarżący może pojechać na zakupy, wykupić leki, czy sam udać się do lekarza. Nieraz syn zawiezie matkę do lekarza do R., na dłuższe wyjazdy do Ł. nie może sobie pozwolić. Kolegium stwierdziło, że z treści ww. oświadczeń wynika ustalony w rodzinie podział obowiązków między domownikami w opiece nad niepełnosprawną M. B. T.B. pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy i zapewnia pomoc finansową w utrzymaniu wspólnego gospodarstwa domowego, zaś skarżący sprawuje osobistą opiekę nad chorą żoną.

W ocenie Kolegium, przedstawiony zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie wyklucza całkowicie - przy odpowiedniej jej organizacji (chociażby przy udziale wspólnie zamieszkującego dorosłego syna) - podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną żoną zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby skarżący zmuszony był do zupełnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Żona skarżącego nie jest osobą leżącą - porusza się w obrębie domu przy pomocy balkonika. Ponadto Kolegium zauważyło, że J.B. sprawując opiekę nad żoną poza m.in. pomocą w codziennej toalecie, ubieraniu się, wstawaniu z łóżka, dojściu do łazienki, podaniu leków, a także przygotowywaniem posiłków, praniem, prasowaniem, towarzyszeniem żonie w wyjazdach do Ł. na badania i wizyty kontrolne oraz rehabilitację, nie wskazuje innych czynności, które uniemożliwiałyby mu podjęcie pracy zarobkowej. Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że pomoc skarżącego związana jest w dużej mierze z prowadzeniem gospodarstwa domowego (przygotowywanie posiłków, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie) i nie wykracza poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Część z tych czynności nie jest wykonywanych każdego dnia, jak np. pranie, prasowanie czy wizyty lekarskie.

W odniesieniu do powyższego Kolegium podniosło, że w orzecznictwie wskazuje się, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy - niezależnie od systemu czasu pracy.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym jej zakresie czasowym.

Organ odwoławczy nie kwestionując złego stanu zdrowia żony skarżącego i zasadności udzielania jej wsparcia w codziennych czynnościach podkreślił , że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W kontekście celu istnienia świadczenia pielęgnacyjnego wskazać trzeba, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. W ocenie zatem Kolegium, pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką, a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1.naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik spraw, tj.:

a) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że mąż niepełnosprawnej M.B. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia,

b) art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że mąż niepełnosprawnej M.B. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną,

2.naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj.: art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Lekarza Orzecznika ZUS w dniu [...] października 2004r., że niepełnosprawna M. B. pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki męża, który nie musi rezygnować z zatrudnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji i ustalenie na rzecz J.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021r. na czas nieokreślony oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ II instancji wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów, uznał, że podopieczna niepełnosprawna, nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojego męża. Takie ustalenia bez wątpienia wykraczają poza kompetencje tych organów i sprzeczne są z zasadami dobrej administracji i swobodnej oceny dowodów.

Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ dokonując oceny zakresu sprawowania opieki organ winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). Zapoznając się więc z zakresem obowiązków ustalonych podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ, trudno się zgodzić z organem, aby można było pogodzić opiekę nad niepełnosprawną żoną, cierpiącą na postępującą chorobę stwardnienia rozsianego, wymagającą nadzoru, dawkowania leków, przygotowywania posiłków, robienia zakupów, czuwania w godzinach nocnych, udzielania pomocy przy poruszaniu się wyjściu na zewnątrz i pomocy przy załatwianiu spraw urzędowych oraz w czynnościach higienicznych z pracą zawodową. Również z ustaleń organu I instancji poczynionych na podstawie wywiadu środowiskowego wynika, że podopieczna niepełnosprawna, wymaga pomocy przy tak naprawdę wszystkich czynnościach dnia codziennego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, konsekwencją błędnej oceny zakresu opieki było niezasadne uznanie, że skarżący wcale nie musi rezygnować z pracy, aby zajmować się żoną. Trudno również oczekiwać, aby syn, który pracuje na pełen etat i dodatkowo musi dojeżdżać do pracy, w swoim wolnym czasie zajmował się niepełnosprawną matką, jeżeli w domu jest jej mąż i podjął się on opieki nad swoją niepełnosprawną żoną.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zgodne wnioski w tym przedmiocie zostały złożone przez stronę skarżącą w skardze, a przez organ administracji w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), i c) ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach-kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) (dalej: u.ś.r.). Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z ar. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy powołując się na treść powyższego wyroku Trybunału uznał, że moment powstania u żony skarżącego niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. za zasadniczą przeszkodę do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznało brak podstaw do uznania, aby w przedmiotowej sprawie zachodził związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy oraz niepodejmowaniem innego zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.

Należy zatem przypomnieć, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Na podkreślenie zasługuje, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021, I OSK 2859/20, z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19).

Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że opieka sprawowana przez skarżącego nad niepełnosprawną żoną obejmuje pomoc przy takich czynnościach jak założenie ubrania, zapięcie guzików, zasuwanie suwaków, zakładanie i sznurowanie obuwia, zdejmowanie odzieży, sięganie po jedzenie, posługiwanie się sztućcami, wkładanie pokarmu do ust, przyjmowanie leków, kontrolowanie potrzeb wydalniczych. Pełne uzależnienie M.B. od innych osób występuje w szczególności przy zdolności do poruszania się. Jak wynika z "Kwestionariusza do sporządzenia oceny funkcjonowania społecznego oraz zakresu niezbędnej opieki i pomocy dla potrzeb ustalenia prawa do świadczeń opiekuńczych" M.B. jest w pełni uzależniona od innych osób w zakresie takich czynności, jak wstawanie z łóżka i powrót do niego, siadanie, dojście do toalety i powrót, chodzenie w obrębie mieszkania, chodzenie po schodach, opuszczanie mieszkania przemieszczanie się poza miejsce zamieszkania, przygotowanie posiłku. Pełne uzależnienie od innych osób obejmuje także większość czynności związanych z utrzymaniem higieny osobistej oraz zdolność do prowadzenia gospodarstwa domowego. Z wywiadu sporządzonego przez pracownika socjalnego wynika, że po domu porusza się o balkoniku, ale i tak większość czasu spędza w łóżku siedząc lub leżąc, gdyż bardzo uciążliwe jest w tym schorzeniu drętwienie nóg i rąk (szczególnie nóg).

Powyższe fakty zostały ustalone przez organy obu instancji. Przy tak ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując normę prawną z art. 17 ust. 1 wskazało, że skarżący nie wykonuje czynności opiekuńczych, które uniemożliwiałyby mu podjęcie pracy zarobkowej a pomoc skarżącego związana jest w dużej mierze z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze pracy. W konsekwencji Kolegium ustaliło, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy między opieką nad niepełnosprawną żoną a niemożnością wykonywania przez skarżącego pracy lub podjęcia innego zatrudnienia.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w postaci bądź błędnej wykładni, polegającej na mylnym rozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego, bądź niewłaściwym zastosowaniu. Ta ostatnia postać naruszenia prawa materialnego może oznaczać wadliwy wybór normy prawnej lub mylną subsumcję. Błąd w subsumcji polega na wadliwym podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod przepis prawny (czyli niewłaściwym zastosowaniu normy prawnej przy ustalonym stanie faktycznym) lub wadliwym określeniu skutków prawnych wynikających z danego przepisu w konkretnym wypadku (tj. ocenie czy ustalony stan faktyczny odpowiada wartościującemu pojęciu prawnemu).

W niniejszej sprawie organ prawidłowo wskazał, że dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dokonując oceny czy ustalony stan faktyczny odpowiada pojęciu związku przyczynowo-skutkowego pominęło wszechstronne rozważenie wszystkich ustalonych faktów odnośnie czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego. W szczególności nie dokonało oceny czy są wśród nich czynności wymagające ciągłej obecności i gotowości do niesienia pomocy oraz jaki jest ich wpływ na możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, na co mogłyby wskazywać własne ustalenia organu co do tego, że w sytuacjach gdy skarżący udaje się na zakupy lub do lekarza, wówczas w opiece nad niepełnosprawną żoną zastępuje go syn. Dokonując subsumcji organ pominął własne ustalenia odnośnie pełnego uzależnienia M.B. od innych osób w czynnościach wymienionych powyżej.

W związku z powyższym Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust.1. u.ś.r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Odnośnie podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że uchybienie przez organy normie zawartej w przepisie art. 7 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak m.in.: wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 445/19). Natomiast z mocy art. 77 §1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27107; wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684; wyrok NSA z 4 marca 1999 r., IV SA 288/97, LEX nr 48135). Należy w tym miejscu także zwrócić uwagę na dyspozycję art. 80, który nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ wydał rozstrzygnięcie z pominięciem części ustalonych okoliczności faktycznych, co w świetle przywołanych powyżej przepisów postępowania jest niedopuszczalne. W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało zatem oparte na prawidłowej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która pozwoliłaby na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną.

Jedynie na marginesie Sąd, odnosząc się do wniosków profesjonalnego pełnomocnika skarżącej zawartych w skardze pragnie zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów niemożliwe było uwzględnienie wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w sprawie poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021 r. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Na gruncie powyższych rozważań Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał należytej analizy okoliczności sprawy w zakresie przesłanki warunkującej przyznanie przedmiotowego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci związku przyczynowo-skutkowego między opieką sprawowaną przez skarżącego nad żoną a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są zatem dokonać dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

dc