Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 938/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. K. i J. K., decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzją z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. K. oraz J. K..

Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Minister wskazał, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Działka nr [...] o pow. [...] ha uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]o pow. [...]ha. Następnie z działki nr [...]o pow. [...] ha (oznaczonej w starej ewidencji gruntów i budynków m. [...] jako działka nr [...]) została wyodrębniona m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha. 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność A. K. i J. K. na podstawie umowy darowizny z [...] marca 1990 r. Rep. A nr [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. Rozbudowa ul. [...] w [...], polegająca na drogowej dla zadania pn. Rozbudowa ul. [...] w [...], polegająca na budowie ciągu pieszo-rowerowego od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], w ramach realizacji projektu "Trasy rowerowe w Polsce [...] - województwo [...]".

Dalej Minister podał, że [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] z 1987 r. Nr 12, poz. 149). Ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, - art. 103 ust. 2 ustawy. Ul. [...] stała się 1 stycznia 1999 r. drogą gminną, - mapy sporządzonej [...] marca 2014 r. z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] marca 2015 r. pod nr [...], na podstawie której z działki nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, - mapy zasadniczej z 1983 r. ([...]), zaktualizowane] operatami geodezyjnymi nr [...] z [...] stycznia 1993 r., nr [...] z [...] października 1993 r., nr [...] z [...] lutego 1994 r. i nr [...] z [...] maja 1994 r., na której geodeta uprawniony Z. S. wkartowała działkę nr [...] o pow. [...] ha wykazaną na ww. mapie z [...] marca 2014 r.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe wskazuje na drogowy charakter spornego kawałka gruntu 31 grudnia 1998 r.

Następnie Minister zauważył, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: - umowa z [...] listopada 1996 r. nr [...] wraz z aneksem nr [...] z [...] listopada 1998 r. zawarta pomiędzy Miastem [...], a Przedsiębiorstwem Produkcyjno-Handlowym [...]. Przedmiotem umowy oraz aneksu było prowadzenie zimowego utrzymania ulic na terenie [...], w tym m.in. ul. [...], - metryka ul. [...] w [...], założona [...] grudnia 1989 r., z której wynika, że w dacie jej sporządzenia ul. [...] była oświetlona oraz posiadała kanalizację ogólnospławną, kanalizację deszczową, wodociąg, gaz oraz przewody telekomunikacyjne.

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), również w wersji obowiązującej 31 grudnia 1998 r. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy.

Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją, czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed 31 grudnia 1998 r., jak i po tej dacie (wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. akt l OSK 145/16, wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2015 r. sygn. akt l SA/Wa 833/15).

Uzupełniająco Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem drogi publicznej, tylko w stosunku do konkretnych działek. Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia, czy oznakowania, nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją, lecz w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi.

Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego (wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 695/17).

Ponadto władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego, tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132 poz. 622) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi.

Minister uznał więc, że przesłanki określone w art. 73 ustawy zostały spełnione.

Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...] , 2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy ze względu na brak spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić stwierdzenia nabycia własności przez Gminę [...], 3) art. 73 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka władania podmiotu publicznego nie musi być wykazana dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją, lecz wystarcza wykazanie w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej drogi, że były na niej wykonywane remonty, odśnieżanie, urządzenie oświetlenia itd., 4) art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności pominięcie wniosku dowodowego z zeznań świadków. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że ustalenia organów w zakresie wystąpienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i władania spornym gruntem przez Gminę [...] są błędne, jako przyjęte na podstawie domniemań, a nie przeprowadzonych dowodów. Organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego, czego efektem było wadliwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy.

Zdaniem skarżącej nabycie nieruchomości na podstawie powołanego przepisu stanowi w istocie faktyczne wywłaszczenie. Z tego powodu nie może on być stosowany w sposób rozszerzający, czyli w sposób uprawdopodobniający określoną tezę. Organ, ustalając przesłankę władania określoną nieruchomością, nie może tego faktu domniemywać, ale musi go jednoznacznie ustalić. Fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. nie może pozostawiać wątpliwości (wyrok WSA w Warszawie z 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3237/13, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2786/13).

W każdej sprawie, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy niezbędne jest dokonanie konkretnych, szczegółowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego nieruchomości objętej postępowaniem 31 grudnia 1998 r. (wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1533/12). NSA w wyroku z 4 lutego 2014 r. sygn. akt ll GSK 1803/12 wskazał m.in., że uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Przy czym nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą, np. obiekty inżynierskie (kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (wyrok NSA z 25 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1014/07). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia 31 grudnia 1998 r. Skoro zatem na przedmiotowych nieruchomościach nie urządzono drogi publicznej, to nie można uznać, że została spełniona przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 248/08; wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1533/12).

W niniejszej sprawie Wojewoda [...], a w ślad za nim Minister Rozwoju ustalili przesłankę zajęcia pod drogę publiczną poprzez porównanie map, czego konkluzją jest stwierdzenie organu I instancji: "Z treści zaktualizowanej mapy jednoznacznie wynika, że działka Nr [...] w dniu 31.12.1998 r. była położona w pasie drogi publicznej i była zajęta pod chodnik (...) W związku z powyższym organ przyjął, że ww. mapy mogą stanowić podstawę do określenia przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w sprawie uwłaszczenia na podstawie art. 73 ustawy powołanej na wstępie".

Mając na uwadze istotę art. 73 ustawy oraz cytowane orzecznictwo sądów administracyjnych trzeba przyjąć, że Wojewoda [...] nie wykazał, iż działka nr [...] w [...] została zajęta pod drogę publiczną. W związku z tym rolą organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji, ze względu na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego albo przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z kolei pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zatem w pojęciu tym mieści się utrzymywanie drogi przez jednostkę zarządzającą drogą publiczną, remontowanie, modernizacja, odśnieżanie, czy zapewnienie oświetlenia ulicznego (wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 978/13; wyrok NSA z 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/07). Władztwo może przejawiać się w obowiązkowych działaniach zarządcy drogi, mających na celu modernizację (wykonywanie robót podwyższających parametry techniczne i eksploatacyjne drogi), utrzymanie (wykonywanie robót remontowych, konserwacyjnych i porządkowych) oraz ochronę drogi (wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1512/05). Udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne czynności i daty ich wykonania na 31 grudnia 1998 r. poparte dokumentami, tj. umowy zawarte przed 31 grudnia 1998 r., rachunki, faktury za wykonanie zleconych przez zarządcę drogi prac, faktury za energię elektryczną w związku z założeniem oświetlenia ulicy (wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt l OSK 3127/12). Organ musi wykazać, że na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją (wyrok NSA z 14 listopada 2008 r. sygn. akt l OSK 1471/07, wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2013 r. sygn. akt l SA/Wa 978/13). Władztwo to przejawia się nie tylko przez wykonywanie na nieruchomości działań porządkujących i konserwujących, ale również przez fakt nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przez mieszkańców w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej (wyrok NSA z 25 czerwca 2008 r. sygn. akt l OSK 1014/07).

Wojewoda [...] przesłankę władania ustalił w oparciu o umowę nr [...] z [...] listopada 1996 r. zawartą między Prezydentem Miasta [...], a PPH [...][...] wraz z aneksem nr [...] z [...] listopada 1998 r. do ww. umowy na prowadzenie akcji zimowego utrzymania ulic w sezonie 1998/99 na terenie miasta [...], w tym ul. [...] oraz metrykę ul. [...], z której wynikać ma istnienie urządzeń związanych z istnieniem drogi na działce nr [...]. Minister Rozwoju uznał, że takie dowody są wystarczające w sprawie.

Odnosząc cytowane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych do realiów niniejszej sprawy A. K. wskazała, że dokumenty wskazane przez organ nie stanowią bezpośredniego dowodu sprawowania władztwa w odniesieniu do konkretnej, będącej przedmiotem sporu nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakie urządzenia miały się znajdować na działce nr [...] 31 grudnia 1998 r. ani też fakt nieskrępowanego korzystania z nieruchomości o nr [...] przez mieszkańców w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej.

Organ ll instancji przyjął wadliwą wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy. Przyjął bowiem, że przesłanka władania podmiotu publicznego nie musi być wykazana dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją, lecz wystarcza wykazanie w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej drogi, że były na niej wykonywane remonty, odśnieżanie, urządzenie oświetlenia itd. Taka interpretacja jest niezgodna z przytoczonym w niniejszej skardze orzecznictwem sądów administracyjnych.

Skarżąca wskazała, że [...] czerwca 2016 r. jej pełnomocnik wnioskował o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: D. S., J. S., C. K., D. P. na okoliczność posiadania działki nr [...] 31 grudnia 1998 r. przez A. i J. K. oraz niezajęcia tej działki pod drogę publiczną oraz niewykonywania władztwa nad nią przez gminę [...]. Wnioski te nie zostały w ogóle rozpoznane. Z przedstawionych powyżej powodów decyzja Ministra Rozwoju jest błędna i dlatego powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy teren obejmujący obecną działkę nr [...] o pow. [...] ha 31 grudnia 1998 r. był faktycznie zajęty pod drogę publiczną – drogę lokalną miejską – ul. [...] w [...].

Wojewoda [...] i Minister Rozwoju podzielają pogląd Gminy Miasta [...] (wnioskującej o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną) i stoją na stanowisku, że przedmiotowy grunt 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod pas drogowy ul. [...] w [...], a konkretnie pod chodnik. Zdaniem organów wynika to z map w skali 1:500 i 1:1000 z projektem podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] przyjętych do pzgik [...] marca 2015 r., sporządzonych na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), mapy zasadniczej w skali 1: 500, założonej w 1983 r. aktualizowanej w 1993 r. i 1994 r.

Stanowiska tego nie podzielają właściciele spornego gruntu według stanu z 31 grudnia 1998 r. A. K. i J. K.. Uważają oni, że obecny chodnik 31 grudnia 1998 r. nie przebiegał w granicach obecnej działki nr [...]. Ich zdaniem chodnik ten ma szerokość ok. 2mb i jest zdewastowany, a więc trudno precyzyjnie ustalić jego granice. W działce nr [...] o szerokości 0,8 mb nie było wówczas żadnych urządzeń inżynieryjnych takich jak: linie telekomunikacyjne, studzienka, instalacja gazowa, instalacja deszczowa - ogólnospławna i wodociągowa. Te elementy znajdują się poza granicą działki nr [...] (argumenty odwołania). Ich zdaniem fakt braku zajęcia 31 grudnia 1998 r. spornego gruntu pod drogę publiczną mogą potwierdzić świadkowie – D. S., J. S. - zamieszkujący przy ul. [...] oraz C. K. i D. P. - zamieszkujący przy ul. [...] (wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków zawarty w piśmie A. K. z [...] czerwca 2016 r.).

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3a ustawy nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

Z przepisu tego wynika, że dla wyjaśnienia przesłanki zajęcia gruntu prywatnego pod drogę publiczną istotne znaczenie ma stan faktyczny na gruncie, istniejący 31 grudnia 1998 r. Aby wyjaśnić to zagadnienie niezbędne jest ustalenie, czy dana nieruchomość w całości bądź w części była zajęta pod konkretne elementy, które składały się na ówczesną ustawową definicję drogi lub pasa drogowego, czy ulicy takie jak: jezdnia, pobocze, chodnik, ścieżka rowerowa, zieleń (drzewa i krzewy), zatoka autobusowa, pas awaryjnego postoju, obiekty inżynierskie, place, zatoki postojowe, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, urządzenia techniczne niezwiązane z ruchem pojazdów lub pieszych [art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp", według stanu prawnego obowiązującego 31 grudnia 1998 r.].

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, czy stosunkowo mały obszar ([...] m2) tworzący obecną działkę nr [...] był 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęty pod chodnik drogi lokalnej miejskiej – ul. [...] w [...].

Sąd nie kwestionuje tego, że dokumentacja geodezyjna (mapowa) może być pomocna przy wyjaśnianiu sprawy toczącej się w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Sąd stoi jednak na stanowisku, że przedłożone w niniejszej sprawie mapy wykonane w skali 1:500 i 1:1000 dokumentują stan formalny, a nie rzeczywisty i w związku z tym, zwłaszcza w sprawie spornej między stronami, nie mogły mieć przesądzającego znaczenia dla wyjaśnienia przesłanki zajęcia spornego gruntu pod drogę publiczną. Nakreślone na tych mapach linie rozgraniczające obrazują geodezyjny przebieg dróg i działek ewidencyjnych w terenie, nie pokazując "z bliska" stanu faktycznego na gruncie, w szczególności nie wynika z nich, czy 31 grudnia 1998 r. działka A. i J. K. była zajęta pod konkretne elementy składające się na ustawową definicję drogi lub pasa drogowego, czy ulicy. Poza tym mapy z projektem podziału wykonane w 2015 r. dotyczą inwestycji realizowanej wiele lat po dacie istotnej dla sprawy o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Mapy te zostały sporządzone na potrzeby innej sprawy (sprawy o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

Sąd zwraca uwagę, że znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian gruntowych z [...] marca 2015 r. wskazuje, że działka nr [...] to teren mieszkaniowy (symbol B), natomiast działka nr [...], to teren (dopiero) przeznaczony pod budowę drogi publicznej lub linii kolejowej (symbol Tp). Działka nr [...] nie została oznaczona jako (obecna) droga (symbol dr).

Sąd zwraca uwagę, że do akt niniejszej sprawy załączono metrykę ul. [...] sporządzoną według stanu na 12 grudnia 1989 r. Z jej treści wynika, że ul. [...] już wówczas posiadała średnią szerokość [...]m, w tym średnią szerokość jezdni [...]m. Z metryki wynika, że ulica zawierała oświetlenie, kanalizację ogólnospławną i deszczową, wodociąg, gaz, przewody telekomunikacyjne. Jezdnia zawierała nawierzchnię bitumiczną. W drodze były chodniki z płyt betonowych, w chodniku pas zieleni. Droga była zaopatrzona w sygnalizację świetlną, znaki drogowe, parkingi (place).

Zatem należałoby ustalić, czy którykolwiek z opisanych wyżej elementów drogi znajdował się 31 grudnia 1998 r. w terenie działki nr [...], a jeżeli tak, to jakie były faktyczne, przestrzenne granice zajęcia tego gruntu pod pas drogowy ul. [...].

Jeżeli chodzi o to, czy w niniejszej sprawie została spełniona na 31 grudnia 1998 r. przesłanka władztwa podmiotu publicznoprawnego nad terenem oznaczonym obecnie jako działka nr [...] Sąd zwraca uwagę, że władztwo publiczne nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z zarządu sprawowanego na podstawie przepisów rozdziału 2 udp można rozpatrywać w odniesieniu do obszaru faktycznego zakresu zajęcia spornej nieruchomości pod pas drogowy ul. [...]. To oznacza, że przestrzenny zakres zajęcia nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną określa teren, na którym podmiot publicznoprawny (organ gminy) wykonywał władztwo, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 9-11 udp, jako organ administracji drogowej w rozumieniu art. 17 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 3 pkt 1 udp w zw. z art. 1 pkt 28 lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), który mógł wówczas działać poprzez komunalną jednostkę organizacyjną – zarząd drogi (art. 4 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 23 ust. 6 pkt 2-4 i ust.7 pkt 2 i 3 udp).

Zatem przestrzenny zakres władztwa na konkretnych fragmentach nieruchomości prywatnych zostaje wyznaczony przez przestrzenny zakres ich faktycznego zajęcia pod drogę publiczną, a ściślej urządzony pas drogowy tej drogi (konkretne elementy pasa drogowego ulicy).

Władania publicznoprawnego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, nie wyklucza brak zgody właściciela gruntu na władanie nim przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy też współwładanie z gminą nieruchomością zajętą pod drogę publiczną w sytuacji, gdy teren zajęcia pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. znajdował się poza ogrodzeniem prywatnej posesji.

Wbrew temu co twierdzi A. K. dla wykazania władania publicznoprawnego znaczenie ma władanie sprawowane na drodze, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Dokumenty znajdujące się w zasobach zarządu drogi, wskazujące na władanie drogą z zasady odnoszą się do konkretnych dróg, a nie działek ewidencyjnych. Zarząd drogi nie jest jednostką organizacyjną właściwą w sprawach geodezji, katastru, czy też gospodarki nieruchomościami. Władanie publicznoprawne nie nosi cech posiadania w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ponieważ odnosi się do czynności dotyczących, np. utrzymania, ochrony, naprawy, konserwacji drogi, często także przy udziale właściciela nieruchomości bądź nawet wbrew jego woli (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 37/14). Z art. 4 ust. 1 pkt 9-10 i art. 23 ust. 6 pkt 4 udp wynika, że konkretnym przejawem władania przez podmiot publicznoprawny gruntem zajętym pod drogę publiczną są, np. takie czynności jak: modernizacja drogi (wykonywanie robót), utrzymanie drogi (wykonywanie robót remontowych, konserwacyjnych, porządkowych, innych w celu zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, odśnieżanie, zwalczanie śliskości zimowej), sadzenie i usuwanie drzew i krzewów.

Zatem – jak trafnie zwróciła uwagę skarżąca - sama umowa z 1996 r. zawarta pomiędzy Gminą Miastem [...] (zamawiającym), a PP-H [...] w [...] (wykonawcą) dotycząca zimowego utrzymania m.in. ul. [...] wraz z aneksem z 1998 r., czy metryka ul [...] nie potwierdzają sprawowania władztwa publicznoprawnego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. Z § 14 i § 15 umowy z 1996 r. wynika, że działalność wykonawcy podlegała kontroli zamawiającego, a dowodem potwierdzającym wykonanie usług miały być faktury. Tymczasem wnioskodawca nie przedłożył żadnego dokumentu wskazującego na realne przejawy wykonywania umowy przez wykonawcę w granicach pasa drogowego ul. [...] (protokołu z kontroli robót z prowadzonej akcji zimowej utrzymania tej ulicy, faktur za wykonaną usługę dotyczącą tej ulicy w okresie 1998/1999).

Z metryki ul. [...] nie wynika, aby w stosunku do tej ulicy były wykonywane jakiekolwiek prace modernizacyjne, remontowe, konserwacyjne, porządkowe. Przeciwnie z metryki wynika, że już w momencie jej założenia (1989 r.) stan jezdni został określony jako "zły", a metryka nie zawiera żadnych adnotacji co do wykonywanych robót w pasie drogowym. To zaś świadczy o tym, że Gmina Miasto [...] nie wykazała, że wykonywała władanie nad spornym gruntem. Aby zatem władztwo to wykazać według stanu na 31 grudnia 1998 r. wnioskodawca winien przedłożyć dokumentację (np. budowlaną) potwierdzającą wykonywanie prac i robót w pasie drogowym ul. [...] bądź wskazać świadków (np. pracowników firm wykonujących na zlecenie Gminy tego typu prace i roboty), którzy mają wiedzę na potwierdzenie tego typu okoliczności.

Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Rozwoju nie wyjaśnili w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy przez co naruszyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Zdaniem Sądu skoro w niniejszej sprawie sporny pomiędzy stronami postępowania administracyjnego jest fakt zajęcia terenu obecnej działki nr [...] pod drogę lokalną miejską i sprawowania władztwa publicznoprawnego przez Gminę według stanu na 31 grudnia 1998 r., to Wojewoda [...] winien rozważyć przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy (art. 89 § 2 w zw. z art. 90 § 2 kpa). W toku rozprawy - na którą organ uprzednio wezwałby strony do złożenia dokumentów, wyjaśnień i innych dowodów na poparcie ich twierdzeń oraz świadków zawnioskowanych przez A. K. w piśmie z [...] czerwca 2016 r., czy też świadków zawnioskowanych przez wnioskodawcę (gdyby na skutek wezwania organu Gmina wskazała świadków) - byłaby możliwość uzgodnienia interesów stron przy udziale świadków połączona z przeprowadzeniem oględzin na gruncie, tak aby wyjaśnić, czy teren działki nr [...] był zajęty pod konkretny – a jeżeli tak, to jaki – element (elementy) drogi lokalnej miejskiej.

Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) orzekł, jak w sentencji wyroku.