Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1429/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1-3, art. 15 ust. 1, art. 20, ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4, 6 i 7
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Trzebnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 739/15 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 19 czerwca 2015 r. nr VI/81/15 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowy Dwór oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 739/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 19 czerwca 2015 r., nr VI/81/15, w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowy Dwór. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. uchwałę wniósł, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), organ nadzoru – Wojewoda Dolnośląski, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej "u.p.z.p.".

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, zaskarżona uchwała narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica (uchwała RMT Nr XL/513/14 z dnia 15 kwietnia 2014 r.). Naruszenia te dotyczą takich kwestii jak: - ustalenie przeznaczenia terenów (w planie dla terenów o symbolach 1MW, 2MW, 3MW, 4MW i 5MW, 1MW/U, 2MW/U i 3MW/U, 1U, 1E, 1G, 1KS, 1KDW, 2 KDW, 3 KDW, 1KDWp jest inne niż przeznaczenie "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej", które jest przeznaczeniem dominującym dla obszarów oznaczonych w Studium symbolem M, Studium dopuszcza się funkcję uzupełniającą dla danej jednostki, której powierzchnia nie może przekraczać 30% powierzchni jednostki); - ustalenie wysokości zabudowy (zaskarżona uchwała w § 17 ust. 3 pkt 1 i 2 dopuszcza wysokości nie większe niż 12,5 m dla symbolu 1MW, 2MW i 3MW, i 16 m dla symbolu 4MW i 5MW, w sytuacji gdy zgodnie z ustaleniami Studium wysokość budynków mieszkalnych na terenach M w obszarach wiejskich nie może przekroczyć 10 m); - ustalenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (w § 17 ust. 4 pkt 4 i § 18 ust. 4 pkt 4 i 5 plan dla terenów 1MW, 2MW, 3MW, 4MW, 5MW i 6MW ustala 25%, dla terenu 1MW/U i 3MW/U także 25%, dla terenu 2MW/U – 5%, w sytuacji gdy Studium wskazuje, że co najmniej 30% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego); - ustalenia wskaźnika ilości miejsc postojowych (zgodnie ze Studium należy zapewnić 1 stanowisko postojowe na 1 mieszkanie, zaś § 16 ust. 3 pkt 3 plan dla zabudowy wielorodzinnej MW i MW/U ustala 0,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie); - nieprzekraczalna linia zabudowy, którą plan definiuje w § 3 pkt 4 lit. d w sposób niejasny przez użycie sformułowania "itp." w odniesieniu do wskazanych wyłączeń, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Trzebnicy wniosła o uwzględnienie skargi w części, tj. w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 3 pkt 4 lit. d uchwały we fragmencie "itp."; oddalenie skargi w pozostałej części, tj. w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a w szczególności § 16 ust. 3 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 1 i 2, § 17 ust. 4 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 1, § 18 ust. 4 pkt 4 i 5, a także załącznika graficznego w całości. Rada Miejska wniosła także o niezasądzanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania – stosownie do treści art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 739/15, uwzględniając skargę, wskazał jak należy rozumieć pojęcie "istotnego naruszenia prawa", którego stwierdzenie powoduje nieważność uchwały organu gminy. Chodzi o kwalifikowaną wadę. Taka wada może dotyczyć naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu od 18 listopada 2015 r. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu, przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy zdeterminowane są koniecznością zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi dot. naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., polegającego na kwalifikowanym naruszeniu zapisu Studium w zakresie wprowadzenia w planie miejscowym jedynie funkcji uzupełniających, tj. terenów o symbolach: 1MW-5MW, 1MW/U-3MW/U, 1U, 1E, 1G, 1KS, 1KDW-3KDW, 1 KDWp, gdzie w Studium na tym obszarze jednostki funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem M określono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z funkcją dominującą – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, Sąd wskazał, że na stronie 7 Studium Rada Miejska Trzebnicy wyraźnie postanowiła, że "W przypadku wprowadzenia funkcji uzupełniających na obszarze danej jednostki funkcjonalno-przestrzennej powierzchnia terenu zajęta przez funkcje uzupełniającą nie może przekroczyć 30% powierzchni jednostki". Porównanie zapisów zaskarżonego miejscowego planu i treści Studium (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej) wyraźnie wskazuje, że na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym próżno szukać terenu o symbolu M jako terenu dominującego w Studium a objętego podjętą uchwałą. Na terenie objętym zaskarżonym planem brak jest faktycznie terenu o funkcji dominującej (M), natomiast normodawca gminny wbrew swoim wcześniejszym ustaleniom zawartym w Studium wprowadził jedynie same funkcje uzupełniające (za wyjątkiem ternu oznaczonego jako 1KD-G). Oznacza to, że Rada Miejska w Trzebnicy dokonała takiej modyfikacji przeznaczenia opisanego terenu, którą należy uznać za istotną, bowiem w istocie wyeliminowała w planie miejscowym funkcję podstawową dominującą (M) – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z dominującą funkcją zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Zdaniem Sądu, błędnie organ gminy interpretuje, że zgodność ze Studium w zakresie nie przekroczenia przez funkcje uzupełniającą 30% występuje wówczas, gdy w Studium zsumuje się wszystkie jednostki (M) i funkcje uzupełniające nie przekroczą tych 30%. W ocenie Sądu, badając, czy powierzchnia terenu zajęta przez funkcje uzupełniające nie przekracza 30% powierzchni jednostki określonej w Studium, należy mieć na uwadze jedną i konkretną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną określoną w Studium, a nie powierzchnię wszystkich jednostek o tej samej funkcji dominującej w skali całej gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 lipca 2015 r., akt II SA/Wr 258/15).

Bez znaczenia przy tym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest treść poprzednio obowiązującego planu miejscowego (uchwała nr XVII/182/08 z dnia 19 czerwca 2008 r.) w zakresie oznaczenia ww. terenu – jak podaje organ gminy – jako tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie wskazanym przez organ nadzoru w skardze, Sąd uznał w całości za słuszne zarówno zarzuty i przedstawioną przez Wojewodę trafną ich argumentację.

Zarówno w § 17 ust. 3 pkt 1 i 2 jak i w § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały wprowadzono maksymalną wysokość zabudowy "nie większą niż 12,5 m", a dla terenów 4MW-5MW "nie większą niż 16 m", gdy tymczasem postanowienia Studium (na str. 10) określają wysokość budynków mieszkalnych na terenach M w obszarach wiejskich do 10 m. Skoro w Studium nie określono dla tego terenu (M) wysokości zabudowy dla funkcji uzupełniających (MW, MW/U i U) to nie oznacza to, że można poprzez analogię – jak tego chce organ gminy – zastosować zapisy Studium dotyczące wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów oznaczonych symbolami MW i U (str. 12 i 13 Studium).

Ponadto w Studium na str. 10 wskazano, że co najmniej 30% powierzchni działki należy urządzić jako pow. terenu biologicznie czynnego. Natomiast w § 17 ust. 4 pkt 4 i w § 18 ust. 4 pkt 4 i 5 miejscowego planu wprowadzono zapisy o udziale procentowym powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25% i 5%, co oczywiście nie jest zgodne z ustaleniami Studium.

Podobnie § 16 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu dot. sytuowania miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW i MW/U w ilości 0,5 miejsca postojowego na jedno mieszkanie narusza ustalenia Studium (str. 11), w którym zapisano, że na każdej działce należy zapewnić miejsca postojowe w ilości 1 stanowisko na 1 mieszkanie.

Z kolei w § 3 pkt 4 lit. d miejscowego planu wprowadzono sformułowanie nieostre i niedookreślone w postaci zwrotu "itp." odnoszącego się do wyłączeń odnośnie treści definicji "nieprzekraczalnej linii zabudowy" zawartej w § 3 pkt 4. Redagowanie normy planowej w sposób niejednoznaczny jest sprzeczne z regułami prawidłowej legislacji a przy tym narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości, ponieważ ustalony zakres naruszeń prawa odnosi się do całości terenu objętego zaskarżoną uchwałą (za wyjątkiem jednostki 1KD-G zajmującej nieznaczną część terenu objętego planem). W tych okolicznościach nie było zasadne pozostawienie samego niewielkiego terenu 1KD-G w ramach uchwalonego planu miejscowego, gdyż jego istnienie w zdecydowanej części jest warunkowane pozostałymi zapisami planu, które z powodu istotnych naruszeń prawa musiały zostać wyeliminowane z obowiązującego porządku prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożyła Gmina Trzebnica, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu, że pomiędzy ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Nowy Dwór zachodzi niezgodność.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, ponieważ Sąd prawidłowo określił istotę problemu prawnego, który w zakresie mocy wiążącej studium polega na dochowaniu zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, co wymaga zrealizowania założeń polityki planistycznej gminy przyjętej w tym studium.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia stronie skarżącej kasacyjnie wymaga to jaka jest istota studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w procesie planowania przestrzennego.

Sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz §§ 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) już na tym etapie następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa zatem strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej.

Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że ustalenia studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o sposobie przeznaczenia danego terenu. Dodatkowo zgodnie z art. 15 ust. 1 powinien być także spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium – ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej – będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu.

Należy mieć na względzie, że w tym zakresie ustawodawca posłużył się dwoma pojęciami "zgodności" uchwalonego planu ze studium oraz "nienaruszeniem ustaleń studium", co oznacza właśnie silniejszy stopień związania, niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność" sprzed nowelizacji ustawy z 2010 r. (por. H. Izdebski, I. Zachariasz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, op. cit., s. 193 i n.; oraz wyroki NSA: z 7 maja 2008 r., II OSK 114/08; z 27 września 2007 r., II OSK 1028/07). Ów silniejszy stopień związania ustaleniami studium będzie jednak zależny w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Z powyższego wywodu wynika, że realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 ustawy). Plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2013 r., II SA/Go 432/13).

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazania wymaga, że zaskarżona uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowy Dwór narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił występujące pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a Studium niezgodności. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zaś przekonującej argumentacji, która podważyłaby skutecznie ocenę Sądu I instancji, tym bardziej, że z porównania treści zaskarżonej uchwały i Studium wynikają stwierdzone przez Sąd niezgodności. W tym miejscu jedynie przywołania wymagają ustalenia Studium, z których jasno wynika jak w planie miejscowym Gmina Trzebnica powinna realizować wskazaną w Studium swoją politykę przestrzenną. Otóż w "warunkach i kierunkach i wskaźnikach dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy" Studium ustala, że "w przypadku wprowadzenia funkcji uzupełniających na obszarze jednostki funkcjonalno-przestrzennej powierzchnia terenu zajęta przez funkcję uzupełniającą nie może przekroczyć 30% powierzchni jednostki". Zaskarżona uchwała dzieli zaś teren nią objętą na szereg jednostek funkcjonalno-przestrzennych, w ramach których nie wiadomo czy te ewentualne funkcje uzupełniające będą w ogóle realizowały politykę przestrzenną Gminy w zakresie ustalonych w Studium 30% powierzchni jednostki. W Studium dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą ustalono jako teren oznaczony symbolem M – tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej (pkt 1 funkcja dominująca – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Zaskarżona uchwała w tym zakresie jednak zupełnie pomija ustalenia Studium, wprowadzając jako przeznaczenie podstawowe: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW) i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową (MW/U), co oczywiście nie wyklucza przeznaczenia tych terenów innego niż podstawowe, pod warunkiem, że funkcja uzupełniająca nie przekroczy 30% powierzchni jednostki. A zatem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w zaskarżonej uchwale brak jest faktycznie terenu o funkcji dominującej (M), tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Także w zakresie ustalonego w Studium parametru dotyczącego powierzchni terenu biologicznie czynnego zaskarżona uchwała w sposób odmienny reguluje tą kwestię. Plan ustala dla terenów o symbolu od 1MW do 5MW ten wskaźnik na poziomie "nie mniej niż 25% powierzchni działki budowlanej", dla terenów o symbolu 1MW/U i 3MW/U – "nie mniej niż 25% powierzchni działki budowlanej" i dla terenu o symbolu 2MW/U – "nie mniej niż 5% powierzchni działki budowlanej", w sytuacji gdy Studium jasno wskazuje, że w ramach przedmiotowego terenu "co najmniej 30% powierzchni działki" należy urządzić jako powierzchnię terenu biologiczne czynnego. Ponadto w zakresie ustalenia wysokości zabudowy zaskarżona uchwała narusza ustalenia Studium. Plan dla terenów o symbolu 1MW-3MW jako obowiązującą wysokość zabudowy określa jako "nie więcej niż 12,5 m"; dla terenów o symbolu 4MW i 5MW – "nie więcej niż 16 m"; dla terenu o symbolu 1MW/U-3MW/U – "nie więcej niż 12,5 m. Studium zaś dla tych terenów ustala, że "wysokość budynków mieszkalnych nie może przekraczać: w mieście – do 12 m, w obrębach wiejskich – 10 m". Sąd I instancji trafnie poza tym ocenił niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium w zakresie ustalenia wskaźnika dot. zapewnienie stanowiska postojowego. Zaskarżona uchwała wskaźnik ten zmniejsza o połowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są to zatem na tyle istotne niezgodności, które uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzone w niniejszej sprawie niezgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium zależały bowiem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w Studium, które określały stosowny stopień związania właściwego organu Gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. W okolicznościach tej sprawy zaś Rada Miejska w Trzebnicy, uchwalając zaskarżoną uchwałę, tym ustaleniom Studium nie sprostała, co też trafnie ocenił Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.