Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 469/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 84a ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, art. 84b ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 472/15 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "organ" i "GINB") z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia K. S., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] listopada 2014 r., odmawiające wznowienia na wniosek K. S. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Nakielskiego z [...] marca 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w m. O., gm. N.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że K. S. podaniem z dnia [...] maja 2013 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Nakielskiego z dnia [...] marca 2011 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., który stanowi, że wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Z treści wniosku wynika, że zaistnienia powyższej przesłanki wznowienia postępowania wnioskodawczyni upatruje w niezgodności projektowanego zamierzenia z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 338/09.

W ocenie organu okoliczność, jakoby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Nakielskiego z [...] marca 2011 r. był niezgodny z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z 23 czerwca 2010 r., I Ns 338/09, ustalającym m. in. dla J. M. konieczne roboty adaptacyjne i termin ich wykonania w celu orzeczenia o podziale spornej nieruchomości na dwa oddzielne lokale mieszkaniowe, K. S. podnosiła już w piśmie z [...] marca 2011 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Nakle nad Notecią). Tę samą okoliczność podniosła w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. od decyzji Starosty Nakielskiego z dnia [...] marca 2011 r., jak również w skardze kasacyjnej z dnia [...] lutego 2012 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 936/11. Wobec tego należy uznać, że K. S. o wskazanych wyżej okolicznościach wiedziała znacznie wcześniej aniżeli w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, co nastąpiło w dniu [...] maja 2013 r. (data wpływu wniosku do Starostwa Powiatowego w Nakle nad Notecią).

Zdaniem organu podnoszona przez K. S. okoliczność, jakoby postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z dnia 23 czerwca 2010 r., I Ns 338/09, zostało zmienione postanowieniem z 26 marca 2013 r., nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, bowiem przesłanka ta nie została ujęta we wniosku o wznowienie postępowania. Organ podkreślił, że postanowienie z dnia 26 marca 2013 r. zmieniało jedynie termin wykonania prac określonych w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2010 r.

K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 2 i 3 k.p.a., art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie ustalił, że okoliczność, jakoby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Nakielskiego z dnia [...] marca 2011 r. był niezgodny z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 338/09, K. S. podnosiła w toku całego postępowania zakończonego decyzją Starosty Nakielskiego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.

Tę samą okoliczność skarżąca podnosiła w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. od decyzji Starosty Nakielskiego z dnia 30 marca 2011 r., a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Bd 936/11, oddalił skargę K. S.

Zdaniem Sądu I instancji, postanowienie Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z dnia 23 czerwca 2010 r. nie wprowadziło żadnych ograniczeń co do wysokości inwestycji. Sąd Rejonowy narzucił lokalizację wejścia do budynku, określając, że ma być ono usytuowane w przybudówce i w tym samym kierunku co dotychczasowe i stanowisko sądu powszechnego w tej kwestii jest wiążące również dla sądów administracyjnych.

Sąd I instancji podniósł, że skarżąca we wniosku o wznowienie powoływała się na niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z dnia 23 czerwca 2010 r. Wskazywane przez skarżącą postanowienie wstępne zostało następnie zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego w Szubinie V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Nakle nad Notecią z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt. V Ns 7/13 w pkt II w ten sposób, że ustalono, iż wykonanie wszystkich wymienionych prac w tym postanowieniu nastąpi w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r. Trafnie więc, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że postanowienie z dnia 26 marca 2013 r. zmieniało jedynie termin wykonania prac określonych w postanowieniu Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z dnia 23 czerwca 2010 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła K. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- art. 147 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 84a ust. 1 pkt 1), ust. 2, ust. 3, art. 84b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezbadaniu, czy organ nadzoru budowlanego zadośćuczynił obowiązkowi działania z urzędu;

II. przepisów postępowania:

- art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom tego przepisu, poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozważenia całokształtu materiału dowodowego, i w konsekwencji:

a) braku kontroli polegającym na sprawdzeniu, czy organy prowadzące postępowanie zadośćuczyniły obowiązkowi informowania strony o przysługujących jej uprawnieniach i obowiązkach i w konsekwencji skupienie się wyłącznie na okoliczności zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania;

b) braku kontroli w zakresie czynności organu mających na celu sprawdzenie okoliczności podniesionych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania, w szczególności, że prace budowlane J. M. znacząco przekraczają rozmiary zgłoszonej rozbudowy i są dokonywane z rażącym naruszeniem prawa;

c) błędne ustalenie daty wpływu wniosku o wznowienie postępowania do Starostwa Powiatowego w Nakle nad Notecią;

- art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że skarżąca nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania podczas gdy nie ustalono, o jakiej przesłance wiedziała skarżąca, od jakiego zdarzenia należy liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie i w konsekwencji błędne ustalenie, że uchybiono terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozważenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności okoliczności czy organ spełnił wymogi określone w art. 84b, 84a, art. 5 prawa budowlanego i sprawdzenie, czy nie było innych podstaw do podjęcia czynności z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przepis art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2).

W myśl art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Podanie K. S. z [...] maja 2013 r. o wznowienie postępowania wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Nakle nad Notecią w dniu [...] maja 2013 r.

W podaniu tym skarżąca wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Z motywów tego podania jednoznacznie wynika, że skarżąca zaistnienia powyższej przesłanki upatrywała w niezgodności projektowanego zamierzenia z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 338/09.

Jak trafnie podkreślił GINB, okoliczność, jakoby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Nakielskiego z dnia [...] marca 2011 r. był niezgodny z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 338/09, K. S. podnosiła już w piśmie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Nakle nad Notecią w dniu [...] marca 2011 r.

Tę samą okoliczność podniosła w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. od decyzji Starosty Nakielskiego z dnia [...] marca 2011 r., jak również w skardze kasacyjnej z dnia [...] lutego 2012 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 936/11.

Słusznie zatem organ II instancji uznał, że K. S. o okoliczności wskazywanej jako przesłanka do wznowienia przedmiotowego postępowania wiedziała znacznie wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

W tym stanie rzeczy nie są uzasadnione wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skarżąca kasacyjnie jednoznacznie określiła w podaniu z dnia [...] maja 2013 r., że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Prawidłowo zatem organy administracyjne zastosowały ten przepis. Pozbawione jakichkolwiek uzasadnionych podstaw jest twierdzenie, że nie ustalono, o jakiej przesłance wiedziała skarżąca i od jakiego zdarzenia należy liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie. Przy tak jednoznacznej i wyraźnie określonej przesłance wznowieniowej organy administracyjne nie miały powodu kwestii tej wyjaśniać, ani podejmować w tej sprawie działań z urzędu. Ich obowiązkiem było jedynie zbadanie, czy przesłanka ta rzeczywiście zachodzi i czy są podstawy do jej uwzględnienia. Okoliczności te zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione i rozważone w toku postępowania administracyjnego. W rezultacie – wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie – decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Dlatego organy prawidłowo skupiły się na tej właśnie okoliczności. Zbędne było przy tym przeprowadzanie dalszych dowodów, bowiem fakt, że okoliczność wskazywana w podaniu o wznowienie postępowania jako podstawa wznowieniowa była znana skarżącej kasacyjnie i przez nią w toku postępowania administracyjnego podnoszona ponad dwa lata przed wniesieniem tego podania, wynikał jednoznacznie z treści jej pism procesowych z 2011 r.

Z powyższego wynikało jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. nie został dochowany.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej podkreślić ponadto wypada, że w postępowaniu z wniosku strony o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, w fazie wstępnej, w której organ bada spełnienie formalnych przesłanek wznowieniowych, nie są stosowane przepisy prawa budowlanego. Dlatego też ani organ administracyjny, ani Sąd I instancji w przedmiotowym postępowaniu nie mógł naruszyć przepisów prawa budowlanego.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Sąd zaznaczył, że skarżąca wiedziała o przesłance do wznowienia postępowania przeszło dwa lata wcześniej, zanim złożyła podanie o wznowienie postępowania. Podał przy tym, że wynika to z jej pism procesowych z 2011 r. Te okoliczności determinowały uchybienie terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowo kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, a zatem nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów ustrojowych, ani żadnego z przepisów postępowania i prawa materialnego wymienionych w podniesionych zarzutach.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.