Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 317/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 52, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38a, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 90, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 20, art. 31 ust. 3, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. Nr XVIII/321/16 w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 27 grudnia 2016 r. podjął uchwałę nr XVIII/321/16 w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016 – 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023 – 2028.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą

w M. , pismem z dnia 21 grudnia 2017 r., złożonym w Kancelarii Sejmiku

w dniu 22 grudnia 2017 r. wezwała Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę wspomnianej uchwały z dnia 27 grudnia 2016 r. i ujęcie w opisanym wyżej Planie Gospodarki Odpadami – Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. , gmina K. P..

Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu 19 lutego 2018 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na podstawie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r., nr XVIII/321/16. Wspomnianą skargą Spółka objęła także uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XVIII/322/16 w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016- 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028.

Powołanym aktom skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach poprzez brak zapewnienia właściwego udziału społeczeństwa, o którym mowa w ustawie o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko;

- art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa przed przyjęciem dokumentów lub ich zmianą;

- art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak spełnienia wymogów wskazanych w tym przepisie;

- art. 42 cytowanej wyżej ustawy poprzez brak uzasadnienia dołączonego do przyjętego dokumentu;

- art. 37 pkt 2 ww. ustawy poprzez brak podania informacji o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę

i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku

z udziałem społeczeństwa;

- nierozpatrzenie szeregu wniesionych uwag, przy czym w ogóle nie odniesiono się do części, w ogóle nie uzasadniono sposobu rozpatrzenia;

- naruszenie procedury podejmowania uchwał,

- art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak pisemnego podsumowania zawierającego uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione;

co w konsekwencji spowodowało brak ujęcia w wyżej wymienionym planie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., gmina K. P. według złożonego przez skarżącą Spółkę Formularza uwag i wniosków do projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata

2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 wraz z załącznikami oraz brak ujęcia w uchwale nr XVII!/322/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028., w § 2 i § 4 – "Planowane regionalne instalacje" - instalacji przewidzianych do budowy w Regionalnym Zakładzie Gospodarki odpadami w Ś.;

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą (de facto pozbawienie możliwości jej wykonywania) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska, gdy tymczasem ograniczenia możliwości wykonywania działalności, nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w krajowym planie gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, M.P. poz. 784);

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wynikające z wykreślenie z zapisów Planu, Zakładu Gospodarki Odpadami skarżącej Spółki, gdy tymczasem wykreślenie z planu powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji, a zatem biorących pod uwagę obiektywne różnice pomiędzy nimi.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Uzasadniając interes prawny w złożeniu skargi, skarżąca podniosła,

że w poprzednio obowiązującym "Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata

2018-2023", w załączniku do przyjętej uchwały nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku, Zakład Gospodarki Odpadami

w Ś. skarżącej Spółki został ujęty. W planie tym, na stronach od 161 do strony 169, w rozdziale 8.2. przedstawiona została szczegółowa charakterystyka regionu CZG R-XXI. Na stronie 161 zamieszczona jest tabela nr 70: Planowane do budowy regionalne instalacje przekształcania odpadów. W tabeli tej pod pozycją 1 jest wpisany Zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych o planowanej maksymalnej mocy przerobowej 150.000 Mg/rok - Załącznik nr 1. Na stronie 162 w tabeli nr 71: Planowane regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych w podgrupie Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w pozycji 3 ujęte jest Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne Regionalnego Zakładu Zagospodarowania odpadów w Ś. o planowanej pojemności 208.333 m3 - Załącznik nr 2.

Powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie II Sa/Wr 231/17, Spółka podniosła, że ustalenia Planu mogą naruszać interes prawny podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w danym regionie objętym Planem, gdy chodzi o wiążące zapisy mające wpływ na rynek gospodarki odpadami. W jej ocenie, w kontekście posiadana interesu prawnego przez stronę skarżącą, istotne znaczenie ma, czy postanowienia Planu mogą wpływać na jej sytuację konkretnymi ograniczeniami, co do swobody prowadzenia działalności.

Skarżąca podkreśliła, że uzyskała ostateczną decyzję administracyjną

o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozpoczęła prace budowlane przy budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., przy czym prace te prowadzone były do tej pory na podstawie zgłoszenia (nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Spółka [...] poniosła w związku z powyższym duże koszty.

Z faktem wpisania planowanego Zakładu w Ś. w dotychczasowym Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 należy wiązać istotne uprawnienia Spółki, jak i obowiązki władz publicznych przy aktualizacji tego planu. Z całkowicie niezrozumiałych względów, Spółka nie została w ogóle, w odróżnieniu od innych podmiotów wpisanych w plan, zawiadomiona o dokonywaniu aktualizacji planu oraz przewidywanym usunięciu Spółki z planu. O aktualizacji Planu skarżąca dowiedziała się jedynie przypadkiem i to w ostatnim momencie na wniesienie uwag i niezwłocznie je zgłosiła.

W ocenie skarżącej, podjęcie wyżej opisanych uchwał, "stanowi naruszenie praw i nabytych uprawnień przez [...] Sp. z o.o." poprzez nieuwzględnienie

w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata

2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, zapisów dotyczących planowanej budowy Instalacji przetwarzania odpadów Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., gmina K. P., pomimo że Zakład ten był ujęty w załączniku przyjętej Uchwały nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023.

Strona zaznaczyła, że istnieje przepis prawa materialnego (art. 186 pkt 1 Prawa ochrony środowiska), który powoduje w stosunku do skarżącej ograniczenia

w uzyskaniu określonych praw (bądź pozbawia ją tych praw). Z tego względu, skarżąca Spółka nie tylko posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (lub jej aktualizacji) ale też wykazała, że jej interes prawny został naruszony zapisami przyjętego WPGO.

Zdaniem Spółki, nie uwzględniono faktu, że w dacie powstawania planu posiadała ona ostateczną decyzję administracyjną o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozpoczęła prace budowlane przy budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., przy czym prace te prowadzone były na podstawie zgłoszenia, "tym niemniej spełniały wymogi prac budowlanych i nimi były".

Nie uwzględniono, że niewpisanie w przyjętym w uchwale nr XVI/218/12 Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 oraz w uchwale nr XVIII/322/16 w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. budowanego przez [...] Sp. z o.o. narazi Spółkę na straty, gdyż do tej pory poniosła ona duże koszty związane z najmem od Gminy K. terenu planowanej inwestycji, opracowaniem dokumentacji projektowej, wykonaniem prac budowlanych, wyłączeniem gruntów pod inwestycję z produkcji rolnej, zakupem hal produkcyjnych czy zamówionych do zakładu instalacji. Nie uwzględniono w przyjętym Planie - Regionalnego Zakładu Gospodarki w Ś. budowanego przez [...] Sp. z o.o., co stanowi naruszenie przepisu ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, gdzie w art. 1. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) wprowadzono następujące zmiany: art. 4. 1. Przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 897), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. "Stosuje się go jedynie również do określonego rodzaju instalacji, konkretnie tam wymienionych".

Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Należy przy tym zauważyć, że w poprzednio obowiązującym Planie, Regionalny Zakład Gospodarki Odpadami w Ś. określony był jako zakład termicznego unieszkodliwiana odpadów, przez co znajduje się poza zakresem

w/w nowelizacji.

Pomimo dostarczenia w dniu 27 września 2016 r. do Urzędu Województwa Zachodniopomorskiego Wydział Ochrony Środowiska, odpowiedzi na pismo z dnia

23 września 2016 r., do której dołączono dokumenty potwierdzające możliwość rozpoczęcia plac budowlanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, pozwolenie wodnoprawne, nie podjęto jakiekolwiek próby rozważenia uwag, w sytuacji, gdy Spółka podjęła szereg czynności organizacyjnych, budowlanych i innych zmierzających do wybudowania Zakładu, a tym samym poniosła szereg wydatków.

Zdaniem skarżącej, przy opracowaniu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami organ nie przestrzegał przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym

w szczególności art. 30 tej ustawy, dotyczącego zapewnienia przez organ administracji możliwości udziału społeczeństwa przed wydaniem decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem dokumentów, w przypadku których przepisy ww. ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa. W szczególności polegało to na nieudostępnieniu stronom oraz społeczeństwu projektu planu po zakończeniu konsultacji, a tym samym uniemożliwiło Spółce [...] zweryfikowanie czy jej wnioski, jak też wcześniejsze zapisy zostały uwzględnione w projekcie planu. Ponadto, w projekcie wprowadzano szereg zmian, które następnie nie zostały już w żaden sposób skonsultowane. Spółka nie została również powiadomiona o fakcie nieuwzględnienia jej wniosków i o wykreśleniu jej z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i o przyczynach takiej decyzji. Co więcej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęcia planu w określonym kształcie, brak też wskazania alternatywnych rozwiązań i uzasadnienia wyboru określonego rozwiązania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017

z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, znajdowały się zapisy dotyczące budowy instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Ś. przez [...] Sp. z o.o. w M. , jednakże inwestycje te nie zostały zrealizowane.

Organ podkreślił, że wnioski skarżącej przekazane do aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w 2016 r. dotyczyły zapisów Planu Inwestycyjnego, którego projekt zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy o odpadach podlega uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw ochrony środowiska. Opinia wyrażona przez Ministra Środowiska jest dla Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wiążąca. Kluczową kwestią podnoszoną przez wspomnianego Ministra w trakcie opiniowania, która wpłynęła na nieuwzględnienie w województwie planowanych do budowy spalarni odpadów komunalnych, oprócz budowanej już instalacji w S., był fakt, że do 2020 r. udział masy termicznie przekształconych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30 %, natomiast uwzględnienie instalacji w Ś. bądź też innych zgłaszanych spalarni spowodowałoby przekroczenie zakładanego limitu. Minister wskazał także na to, że moce przerobowe obecnie funkcjonujących instalacji RIPOK, zagospodarowujących odpady komunalne w województwie przewyższają już w znacznym stopniu ilość wytworzonych odpadów komunalnych. Z uwagi na powyższe, nie było możliwości uwzględnienia w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 oraz w Planie Inwestycyjnym, planowanych inwestycji polegających na budowie nowych instalacji MBP oraz składowisk odpadów, w szczególności tych, których fizycznie nie rozpoczęto.

Zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargi Spółka z o.o. w M. zawarte w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. zostały rozdzielone w ten sposób, że skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r., nr XVIII/321/16 w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 wpisano pod sygn. akt II SA/Sz 317/18, natomiast skargę na uchwałę tego Sejmiku z dnia 27 grudnia 2016 r., nr XVIII/322/16 w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023 – 2028 wpisano pod sygn. akt II SA/Sz 318/18.

Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę

i wskazał, że uprawnienie do żądania ujęcia w Planie przedmiotowych inwestycji wywodzi z faktu, że poprzedni Plan wymieniał Spółkę jako prowadzącą kilka instalacji, obecnie zaś nie może starać się o pozwolenie na budowę, gdyż w aktualnym planie została ona wskazana jedynie jako podmiot zbierający śmieci.

Pełnomocnik organu, wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że po zmianie przepisów ustawy o odpadach, organ sporządzając Plan nie miał obowiązku wymieniania wszystkich podmiotów prowadzących gospodarowanie odpadami, gdyż obowiązany był kierować się zasadą celowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2018, poz. 1302), obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach w zakresu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na podstawie art 91 ust. 1

w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 913).

Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym

w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skarga na wspomnianą uchwałę przysługuje w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 52 § 1 tej ustawy a także w oparciu o przepis art. 91ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Skarga w trybie art. 91 tej ustawy może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego.

W myśl art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Zgodnie z art. 52 § 2, 3 i 4 cytowanej ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany

w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4).

Wynikające z powyższych przepisów wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wystosowanym do organu, przez skarżącą. Następnie,

w przepisanym do tego terminie, skarga została wniesiona do Sądu.

Przesądziwszy kwestie dopuszczalności skargi należało rozstrzygnąć kwestię legitymacji skargowej skarżącej.

Regulacja przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (mającym w tym wypadku zastosowanie z uwagi na treść art. 91 ust. 1 tej ustawy), uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Analizując pojęcie "interesu prawnego" na gruncie orzecznictwa oraz doktryny stwierdzić należy, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie cytowanego wyżej przepisu stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny a nadto, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Natomiast nie stanowi podstawy do wniesienia skargi samo zagrożenie naruszeniem praw chronionych.

Wobec powyższego warunkiem uwzględnienia skargi wniesionej przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w M. , jest wykazanie, że uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. został naruszony interes prawny lub uprawnienie tej skarżącej, z jednoczesnym istotnym naruszeniem porządku prawnego. Naruszenie wspomnianego interesu prawnego, jak już zaznaczono powyżej, musi mieć charakter konkretny, własny (bezpośredni), realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero stwierdzenie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niewykazanie zaś takiego naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, opubl. w Lex nr 81964).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jest norma prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 205/09, sygn. akt II OSK 1981/09 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, że skarżona uchwała powoduje ograniczenie

lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości.

W niniejszej sprawie, strona niewątpliwie posiada wspomniany wyżej interes prawny, jednakże w ocenie Sądu nie doszło w tym wypadku do jego naruszenia.

Źródłem wspomnianego interesu prawnego może być chociażby art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym jeżeli instalacja przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca była wcześniej wpisana do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017

z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018- 2023, gdzie – jak podaje strona – w tabeli nr 70 pod pozycją 1 wpisano Zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych o planowanej maksymalnej mocy przerobowej 150.000 Mg/rok, zaś

w tabeli nr 71: Planowane regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych w podgrupie "Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne" w pozycji 3 ujęto - Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne Regionalnego Zakładu Zagospodarowania odpadów w Ś. o planowanej pojemności 208.333 m3.

Wobec powyższego, należy stwierdzić, że z treści art. 38a ustawy o odpadach dla skarżącej wynika negatywny skutek mający zasadniczy wpływ na jej sytuację bowiem brak wpisu instalacji przeznaczonej m.in. do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w Planie powoduje, że proces inwestycyjny zostaje zatrzymany gdyż nie jest możliwe uzyskanie koniecznych do jego legalnego prowadzenia pozwoleń i decyzji administracyjnych.

Co prawda w ocenie Spółki, wspomniany przepis nie ma do niej zastosowania ponieważ wymienia instalacje przeznaczone do przetwarzania odpadów podczas gdy

w poprzednim Planie wpisana została instalacja termicznego przekształcania odpadów komunalnych (tak argumentowała skarżąca m.in. w piśmie z dnia 28 września 2016 r., adresowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego – str. 2 i 3 pisma), jednak z takim poglądem skarżącej nie sposób się zgodzić.

Faktycznie w poprzednim Planie Gospodarki Odpadami wpisano w pozycji "rodzaj inwestycji" – "zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych", jednakże z treści art. 3 ust. 1 pkt 29 lit. b ustawy o odpadach wynika, że przez termiczne przekształcanie odpadów rozumie się także inne niż wskazane w lit. a procesy termicznego przetwarzania odpadów. Co więcej, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 21 tej ustawy, przez przetwarzanie należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast unieszkodliwianie odpadów – jest to proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). Jednocześnie wśród procesów unieszkodliwiania – w załączniku nr 2 do wspomnianej ustawy – w pozycji D 10 wymieniono przekształcanie termiczne na lądzie.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, wspomniany przepis art. 38a ustawy

o odpadach może mieć zastosowanie także w przypadku skarżącej.

Powyższe nie jest jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Częściowe jej pominięcie w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 powoduje co prawda skutki ekonomiczne, choćby w zakresie ograniczenia rodzaju prowadzonej działalności, jednakże podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie gwarantuje jej prowadzenia takiej działalności w zakresie przez nią planowanym. W wypadku skarżącej, przepisy prawa nie przewidują również obowiązku zamieszczenia w planie gospodarki odpadami przedsięwzięć, które chciałaby ona prowadzić, nawet wówczas gdyby posiadała stosowne pozwolenia na budowę odpowiednich instalacji. Należy zauważyć, że sytuacja przedstawiałaby się inaczej gdyby Spółka zaczęła realizować swoje przedsięwzięcia przed dniem 6 lutego 2015 r. Powyższe skutkowałoby bowiem uwzględnieniem planowanej instalacji w omawianej uchwale. Z tą datą weszły bowiem w życie przepisy ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122), która w art. 4 stanowiła, że przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (tj. instalację spełniającą wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2).

Skarżąca uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu

29 grudnia 2011 r., a zatem przed wejściem w życie wspomnianych przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. (z dniem 1 stycznia 2012 r.) wobec czego mogłaby skorzystać ze wspomnianego wyżej uregulowania – nakazującego uwzględnienie w uchwale instalacji jednakże pozbawiła się tej możliwości nie rozpoczynając budowy przed dniem 6 lutego 2015 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca dokonała zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki budowlanej dopiero w dniu 22 kwietnia 2015 r., zaś z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpiła w dniu 11 lipca 2016 r.

Należy też podzielić pogląd zawarty m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. (II OSK 1670/15), zgodnie z którym kwestie finansowo-ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę, jako podstawa interesu prawnego. Żaden przepis ustawy o odpadach, czy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, nie daje podstaw prawnych do formułowania obowiązku organu uchwałodawczego dostosowania aktu planistycznego do potrzeb podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na zagospodarowaniu

i przetwarzaniu odpadów. Sąd ten zaznaczył, że plany gospodarki odpadami zasadniczo nie stanowią podstawy prawnej, bądź ekspektatywy nadania uprawnień podmiotom prywatnym w przedmiocie pozyskiwania odpadów od konkretnych gmin znajdujących się na obszarze regionu.

W skardze strona swojego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały upatruje także w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – art. 20 (Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.) i art. 31 ust. 3 (Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.) – poprzez nieproporcjonalne ograniczenie działalności gospodarczej przez Spółkę oraz art. 32 (1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.) – poprzez naruszenie zasady równości, gdyż wykreślenie z planu powinno wynikać z przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji.

W ocenie Sądu, powyższą argumentację Spółki należy uznać za nietrafną. Wskazane przepisy Konstytucji stanowią pewne zasady powszechnie obowiązujące przy stosowaniu wykładni prawa jednakże nie przyznają podmiotom konkretnych praw lub obowiązków w sposób umożliwiający wywiedzenie tym podmiotom własnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Jakkolwiek jest możliwe bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy.

Należy także zaznaczyć, że skarżąca Spółka nie została przy tym pozbawiona możliwości prowadzenia działalności skoro – jak wskazał pełnomocnik skarżącej –

w aktualnym planie została ujęta jako podmiot zbierający odpady.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu nie można mówić w tym wypadku o naruszeniu interesu prawnego Spółki, co stanowi podstawę do odrzucenia wniesionej przez nią skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na powyższe nie jest też możliwe dokonanie oceny zasadności zarzucanych przez stronę zaskarżonej uchwale naruszeń prawa. Zgodnie bowiem

z treścią art. 58 § 1 pkt 5a wspomnianej ustawy, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa

w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.