Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 49/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. zobowiązuje Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia wniosku skarżącego J.K. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w terminie miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J.K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 17 maja 2011r. do Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek J.J. o przyznanie płatności na rok 2011, w tym również płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Dnia 1 czerwca 2011 r. do organu wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 J.K., który przejął gospodarstwo od J.J..

Dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "kierownik Biura Powiatowego") powołując się na okoliczność prowadzenia śledztwa przez Prokuratora Rejonowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1271 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie (postanowienie nr [...]), które następnie w wyniku rozpatrzenia zażalenia strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ponownie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na skierowanie aktu oskarżenia przeciwko J.J. do Sądu Okręgowego (postanowienie doręczono stronie dnia 26 lutego 2013 r.).

Dnia 4 lipca 2013 r. (data nadania) pełnomocnik strony skarżącej wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2011.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] uznał zażalenie strony za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy.

Z kolei dnia 2 września 2013 r. (data nadania) strona złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Po rozpatrzenia zażalenia strony na to postanowienie Dyrektor Oddziału Regionalnego uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. i postanowił podjąć zawieszone postępowanie ( postanowienie dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego przeprowadził dowód z dokumentów, tj. z protokołów z zeznań świadków i podejrzanych (oskarżonych), zgromadzonych w toku postępowania prokuratorskiego i sądowego ( sygn. akt [...]), jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 24 lutego 2014 r. (postanowienie doręczono stronie – 30 grudnia 2013r.).

Dnia [...] lutego 2014 r. J.K., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. organ poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 24 marca 2014 r. (doręczono stronie 25 lutego 2014 r.). Kolejne przedłużenia terminów następowały w dniu 24 marca 2014 r., 24 kwietnia 2014 r. , 23 maja 2014 r. , odpowiednio do dnia 24 kwietnia 2014 r. , do dnia 23 maja 2014 r. i 23 czerwca 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał zażalenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy.

Dnia 12 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga J.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2011. Kwestionując postępowanie organu, skarżący zarzucił obrazę art.35 i art.36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2011, w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie od Kierownika Biura Powiatowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania wskazując, iż dnia 17 maja 2011 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatność na rok 2011. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. organ zawiesił postępowanie, i jak ocenił to skarżący, od tego momentu rozpoczęła się batalia o podjęcie postępowania, które zawieszone zostało całkowicie bezzasadnie. Po mimo upływu kolejnych lat organ nie podjął żądnych merytorycznych czynności. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Kierownik Biura Powiatowego jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie. Całe postępowanie jest przewlekłe i nieudolne. Trawa od 2011r. i do tej pory nie zostało ostatecznie ukończone. Ponadto zdaniem skarżącego działanie organu stanowi o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących załatwiana spraw, wskazanych w rozdziale 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, w jego ocenie bowiem nie doszło ani do bezczynności, ani do przewlekłości postępowania, gdyż w toku postępowania podejmowane były kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podjętym działaniom nie można natomiast zarzucić pozorności i nieefektywności. Sprawa jest niezwykle skomplikowana, z uwagi na okoliczność, iż sprawa skarżącego i przejęcia przez niego zobowiązania w zakresie płatności bezpośrednich od J.J. jest przedmiotem postępowania karnego, które toczy się przed Sądem Okręgowym Wydział Karny. Sprawa jest wielowątkowa i dotyczy bezprawnego pozyskiwania od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopłat do gruntów rolnych przez osoby, które nigdy faktycznie tych gruntów nie posiadały, a które sztucznie dzieliły grunty i zgłaszały wnioski o płatności jedynie w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji. Wskazał, że jego zdaniem, wyniki prowadzonego postępowania karnego mają niewątpliwie istotne znaczenie dla postępowania dowodowego prowadzonego w niniejszym postępowaniu, co stanowiło podstawę do wydania w jego toku postanowień o zawieszeniu postępowania. Stąd również postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. postanowił przeprowadzić dowód z protokołów zeznań świadków i oskarżonych, zgromadzonych w toku postępowania prokuratorskiego i sądowego w sprawie karnej prowadzonej pod sygn. akt [...]. Podejmowane czynności mają istotne znaczenie dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Ponadto Kierownik wskazał, iż dwukrotnie zawieszał postępowanie w sprawie, a w trakcie zawieszenia postępowania nie można stawiać organowi zarzutu przewlekłości w działaniu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 2 czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego poinformował, iż organ nie rozpatrzył jeszcze sprawy z wniosku J.K. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2011 i nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia. Ponadto wskazał, iż w okresie od dnia [...] listopada 2012 r. ( data wydania postanowienia nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania) do dnia [...] lutego 2013 r. (data wydania postanowienia nr [...] Kierownika Biura Powiatowego o zawieszeniu postępowania) nie podejmował żadnych czynności w sprawie, mimo iż dysponował aktami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala ( art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia.

W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona, jak wynika z jej treści, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Jej wniesienie do sądu administracyjnego poprzedzone zostało złożeniem do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organu wyższego stopnia, zażalenia o jakim mowa w art. 37 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2011 (ostatnie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie opatrzone jest datą [...] lutego 2014 r.).

Oznacza to, że wymóg formalny o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. o płatności bezpośrednie, został przez stronę skarżącą spełniony.

W kontekście rozpoznawanej skargi, wniesionej na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" wskazać należy, iż pojęcia "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania" mają inny zakres znaczeniowy.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzona stosunkowo niedawno tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynność", poprzez ograniczenie jego rozumienia do sytuacji niewydania w prawnie ustalonym terminie ( art. 35 k.p.a.) decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub podjęcia czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( vide: wyrok z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Zdaniem Sądu, podzielić należy też wypowiadany w doktrynie pogląd, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" można odnosić także do przypadków prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jeszcze przed upływem obowiązującego terminu do załatwienia sprawy, w przypadkach gdy jest ono nieefektywne, polega na podejmowaniu czynności w dużych odstępach czasu czy o charakterze pozornym, co realnie może wystąpić w tych sytuacjach, gdy przepisy szczególne przewidują znacznie dłuższe ( np. sześcio- czy dwunastomiesięczne ) terminy załatwiania sprawy niż ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego ( vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl).

W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Z kolei w odniesieniu do bezczynności w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia ( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12).

Wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności ( art. 149 § 1 p.p.s.a.), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Za dopuszczalne, zważywszy na interes strony oraz stan faktyczny danej sprawy, uznać zresztą należy wniesienie przez nią obu wskazanych środków prawnych jednocześnie. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania w kontekście ich odmiennego przedmiotu zaskarżenia, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Tutejszy Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 3-5 k.p.a.

W kontekście wskazanego wyżej rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" uznać należało, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia zarówno przewlekłości postępowania prowadzonego przez Kierownika BP ARiMR w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2011, jak również jego bezczynności.

Zainicjowane wskazanym wnioskiem postępowanie administracyjne dotyczyło przyznania płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, których szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty określone zostały w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm. – dalej jako "ustawa"). Postępowanie wszczęte w dniu wpływu wniosku – w niniejszej sprawie wniosek nosi datę [...] maja 2011 r.- powinno zakończyć się w terminie do 1 marca roku następującego po roku, w którym został on złożony. Wniosek taki wypływa z regulacji art. 35 § 4 k.p.a. i art. 19 ust. 7 ustawy. W myśl art. 19 ust. 7 ustawy o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w okresie od dnia wniesienia przez poprzednika skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2011, tj. od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia sprawy, zaś we wskazanym dniu [...] lutego 2012 r. postanowieniem nr [...] postanowił zawiesić postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie. Postanowienie to następnie uchylił Dyrektor Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. W okresie od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r., kiedy wydano kolejne postanowienie (nr [...]) o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie, organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei po rozpatrzeniu wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, Kierownik Biura Powiatowego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, które to postanowienie zostało uchylone, zaś postępowanie podjęto postanowieniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2013 r. Natomiast dnia [...] grudnia 2013 r. organ I instancji postanowił o przeprowadzeniu dowodu z protokołów zeznań świadków i oskarżonych zgromadzonych w toku postępowania prokuratorskiego i sądowego, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] lutego 2014 r.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż w ocenie tutejszego Sądu postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób opieszały i przewlekły. Podejmowane w toku postępowania czynności, do dnia [...] grudnia 2013 r., nie zmierzały do koncentracji materiału dowodowego, a jedynie do zawieszenia tego postępowania. Pierwszą czynność w postępowaniu, którą było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania organ wydał po upływie ośmiu miesięcy od dnia wniesienia wniosku o przyznanie płatności, z kolei pierwszą czynność w postępowaniu wyjaśniającym organ podjął dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. postanawiając o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów postępowania karnego.

Tym samym w postępowaniu, organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 19 ust. 7 ustawy, a ponadto podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, a nawet stwierdzić przy tym należy, że mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Wobec nie zakończenia postępowania w okresie trzech lat od dnia jego wszczęcia nie sposób przyjąć, aby organ zmierzał do jego zakończenia w rozsądnym terminie. Ponadto, wobec twierdzenia organu, iż w okresie zawieszenia postępowania nie można postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, podkreślić należy, iż przewlekłość postępowania może mieć miejsce również wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania, z jakim w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia dwukrotnie, co świadczy o nieuzasadnionym przedłużaniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Zaznaczyć przy tym wypada, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § pkt 4 k.p.a. jest możliwe jedynie w sytuacji gdy w sprawie pojawi się zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie leżeć będzie w kompetencjach innego organu lub sądu. Samo przewidywanie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie stanowi jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli organ może i zobowiązany jest sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić przesłanki merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu, które zastąpić miałoby własne czynności postepowania wyjaśniającego, do których przeprowadzenia zobowiązany jest organ prowadzący główne postępowanie, uznać należy za działanie służące sztucznemu wydłużeniu postępowania, i w istocie stanowi o naruszeniu art. 12 k.p.a. obligującego organ do wnikliwego i szybkiego działania, z wykorzystaniem najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy.

Analizując stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził również, iż Kierownikowi Biura Powiatowego postawić można zarzut bezczynności. Co do zasady zgodnie z art. 19 ust. 7 ustawy, organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy do dnia 1 marca roku następnego po złożeniu wniosku o przyznanie płatności, względnie zobowiązany jest zawiadomić stronę o przyczynie zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, wprawdzie przed upływem tego terminu, tj. dnia [...] lutego 2012 r. organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, to jednak po upływie tego terminu i po dniu [...] listopada 2012 r. , gdy wskazane postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie zostało uchylone przez organ odwoławczy, aż do dnia 20 lutego 2013 r. organ nie podjął żadnej czynności, w tym również w oparciu o przepis art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 7 ustawy, tj. nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, nie podjął żadnej czynności dowodowej, a także nie poinformował strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, co sam przyznał w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Uchybienie powyższemu obowiązkowi uznać należy w kontekście wcześniej podniesionych uwag za spełnienie przesłanki zakwalifikowania braku działania organu jako bezczynności.

Konkludując, z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ w niniejszej sprawie nie wynika, aby Kierownik Biura Powiatowego podejmował czynności zmierzające do szybkiego i merytorycznego załatwienia sprawy. Podejmowane przez organ czynności zmierzają cały czas do ustalenia przesłanek ewentualnego zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie karne, a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie organu należy uznać za opieszałe i niesprawne, nie odpowiadające kryteriom zawartym w art. 12 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek dynamiki, koncentracji w czasie podejmowanych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia spraw, zwłaszcza w okresie od złożenia wniosku do grudnia 2013 r. Po uchyleniu przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 roku postanowienia Kierownika Biura Powiatowego o zawieszeniu postępowania administracyjnego, organ do dnia 20 lutego 2013 r., jak już wyżej wskazano, nie dokonał żadnej czynności, pozostając w tym zakresie bezczynnym.

W przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne, zdaniem Sądu, pozostawało uznanie, iż postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednie na rok 2011 prowadzone jest przez Kierownika Biura Powiatowego w sposób przewlekły, ale również spełniający przesłanki uznania bezczynności tego organu.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego do załatwienia wniosku skarżącego przez wydanie decyzji administracyjnej w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi ( art. 286 § 2 p.p.s.a. ). W ocenie Sądu, wskazany termin jest odpowiedni ze względu na przedmiot sprawy oraz pozostaje adekwatny do stopnia zaawansowania postępowania administracyjnego (pkt I wyroku).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy sąd uwzględnił, iż zachowanie organu w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa, co do możliwości zawieszenia postępowania w związku z prowadzonym postępowaniem karnym i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego ustawą. Sąd wziął również pod uwagę, że choć organ stopnia podstawowego podejmował kolejne czynności w sposób opieszały i nieefektywny, a w pewnym okresie pozostawał również bezczynny, jednakże na czas trwania postępowania jako całości, złożyło się nie tylko jego postępowanie, ale również postępowania przed organem drugiej instancji, fakt, iż w związku ze składami środkami odwoławczymi oraz nadzorczymi, organ zobowiązany był przekazać akta administracyjne sprawy Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR. Ponadto niewątpliwie konieczne było przeanalizowanie przez organ obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej, w której jednym z oskarżonych jest pierwotny wnioskodawca w niniejszej sprawie .

Zważywszy na wynik sprawy, uwzględniony został wniosek strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego ( art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.). Zasądzenie zwrotu kosztów nastąpiło w kwocie 340 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej (240 zł ) stosownie do przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 461 ). Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, nie zostały zaliczone przez Sąd koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla adwokata reprezentującego skarżącego. Wprawdzie bowiem koszty te skarżący faktycznie poniósł jednakże, jak stanowi przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1282 ), pełnomocnictwo w sprawach dotyczących płatności , zdaniem Sądu, wolne jest od opłaty skarbowej.