Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 672/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 12 oraz art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 14490 (czternaście tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz C. ustalił R. G. i J. G. (dalej zwanym: skarżącymi) jednorazową opłatę w wysokości: 368.551,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została wydana w związku ze zbyciem przez skarżących prawa własności, w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, nieruchomości obejmujących działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5 o łącznej powierzchni 3,2121 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz działkę nr 6 o powierzchni 0,1689 ha zapisaną w, księdze wieczystej nr [...], położonej w C. w rejonie ul [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 12 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1945 z późn. zm) i § 33 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy C. położonego rejonie Osiedla "[...]" (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]) zmienionego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że teren, na którym usytuowane są działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5 oraz nr 6 został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy C. położonego w rejonie Osiedla "[...]". Plan ten obowiązuje od dnia [...] r. Natomiast jego zmiana, wprowadzona wskazaną powyżej uchwałą zmieniającą, obowiązuje od dnia [...] r.

Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały zmieniającej, część graficzna planu i objaśnienia do rysunku planu, będąca integralną częścią uchwały i stanowiąca załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. pozostała bez zmian. Zgodnie z treścią powyższego planu działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolami planu:

- działka nr 1: MN,U13 — tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, U13 - tereny zabudowy usługowej, 2KDL3 - tereny dróg i ulic publicznych klasy L (lokalne),

- działka nr 2: U13 - tereny zabudowy usługowej, U17 - tereny zabudowy usługowej, 2KDL3 - tereny dróg i ulic publicznych klasy L (lokalne), ZE24 — tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym,

- działka nr 3: U13 - tereny zabudowy usługowej, ZE24 - tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym,

- działka nr 4 (część działki nr 7, z podziału której powstała) MN,U13 - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej,

- działka nr 5 (część działki nr 7, z podziału której powstała), U13 -tereny zabudowy usługowej, MN, U13 — tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej,

- działka nr 6 (część działki nr 8, z podziału której powstała), U13 - tereny zabudowy usługowej, MN,U13 —tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, ZE24- tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym,

- działka nr 9 (część działki nr 8 — z podziału której powstała), MN,U13 - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, 2KDL2 - tereny dróg i ulic publicznych klasy L (lokalne).

Rada Miejska w C. w § 33 ww. uchwały dla nieruchomości, których wartość wzrosła wskutek uchwalenia planu miejscowego, oznaczonych symbolem planu MN; MN,U; U; PU,H; Kp ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%, dla pozostałych wydzielonych terenów w wysokości 5%.

Na dzień wejścia w życie planu miejscowego w obrocie prawnym funkcjonowały działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 7 i nr 8 o łącznej powierzchni 3,5813 ha. Dwie ostatnie działki zostały później podzielone. W wyniku podziału działki nr 7 powstały działki nr 4 i nr 5, a podziału dokonano w drodze decyzji Burmistrza C. z dnia [...] r. nr [...].

Natomiast w wyniku podziału działki nr 8 zatwierdzonego decyzją Burmistrza C. z dnia [...] nr [...] powstały działki nr 6 i nr 9.

Po dokonaniu powyższych podziałów, działki nr 1, 2, 3, 4, 5 (o łącznym obszarze 3,2121 ha), znajdowały się w księdze wieczystej nr [...]. Natomiast działki nr 6 i nr 9 (o łącznym obszarze 0,3692 ha) znajdowały się w księdze wieczystej nr [...].

Na podstawie aktu notarialnego organ ustalił, że działki nr 1, 2, 3, 4, nr 5 i nr 6 zostały zbyte przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący.

Organ stwierdził także, że w odniesieniu do wycenianych nieruchomości nie było ciągłości planów. Poprzednio obowiązujący dla tego terenu Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. utracił moc prawną z dniem [...] r., a organ szczegółowo opisał przeznaczenie poszczególnych działek wynikające z tamtego planu.

W okresie luki planistycznej tj. od [...] r. do dnia [...] r. działki były uprawiane rolniczo, a faktyczny sposób użytkowania był zgodny z zapisami w ewidencji gruntów.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji dokonał szczegółowego i bardzo obszernego omówienia treści operatu szacunkowego z dnia [...] r., sporządzonego przez działającego na zlecenie tego organu rzeczoznawcę majątkowego. W podsumowaniu zaś stwierdził, że spełnia on wymogi ustawowe, jak i wynikające z rozporządzenia wykonawczego, i w związku z tym uznał jego moc dowodową.

Powołując się na treść operatu oraz przytaczając wynikające z niego szczegółowe wyliczenia, organ wyjaśnił także, że w odniesieniu do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] różnica pomiędzy wartością rynkową określoną według przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością rynkową określoną przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystywania w okresie luki planistycznej wynosi 1 234 478 zł., zaś opłata z tytułu wzrostu wartość nieruchomości wynosi odpowiednio 355 536,40 zł. Opłatę tę wyliczono jako 30 % od terenów, które w nowym planie przeznaczono na tereny MN,U i U w nowym planie (dla tych terenów różnica wartości wynosi 1 174 629 zł., co dało opłatę wysokości 352 388,70 zł.) i 5 % od terenów przeznaczonych w nowym planie na tereny komunikacji (dla tych terenów, różnica wartości wynosi 62 954 zł., co dało opłatę w wysokości 3 147,70 zł.) Natomiast w odniesieniu do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] różnica pomiędzy wartością rynkową określoną według przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością rynkową określoną przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystywania w okresie luki planistycznej wynosi 43 385 zł., a opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30 % tj. 13 015,50 zł.

Organ omówił także treść wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego złożonych w związku ze stanowiskiem, jakie w sprawie zajęły strony, akcentując pozytywną ocenę operatu szacunkowego.

Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją organu I instancji. W odwołaniu zarzucili naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, a także naruszenie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 153 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 4 pkt 16 tej ustawy oraz w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Wysokości opłaty planistycznej została bowiem ustalona z naruszeniem przepisów o zastosowaniu przy wycenie podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami.

Odwołanie nie przyniosło jednak skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało m.in. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium najpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, treść decyzji organu I instancji oraz istotę zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odniosło się również do przeznaczenia spornych działek w poprzednio obowiązującym planie miejscowym oraz w nowo uchwalonym planie miejscowym. Kolegium nakreśliło także treść operatu szacunkowego oraz przybliżyło ocenę tego operatu dokonaną przez organ I instancji.

Kolegium odniosło się także do podstawy materialnoprawnej orzekania w sprawie opłaty planistycznej, przytaczając treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Przede wszystkim jednak Kolegium odniosło się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, przybliżając najpierw podstawowe dane zawarte w jego treści, w tym wartości i wyliczenia, z których wynika wysokość ustalonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Kolegium zaakcentowało, że operat podlega ocenie organu i tylko w przypadku wątpliwości dotyczących jego treści organ może z urzędu poddać ten operat ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W ocenie zaś Kolegium przyjęty za podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej operat odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa. Biegły określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalonego nowego planu na dzień jej sprzedaży, przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym i faktycznego sposobu wykorzystania, a także przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym po uchwaleniu planie miejscowym, co odpowiada dyspozycji art. 37 ust.1 u.p.z.p. Sposób dokonania wyceny odpowiada zaś wymogom określonym w art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3 pkt 5 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Według Kolegium operat nie zawiera niejasności, pomyłek ani braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione; w operacie zamieszczono stosowne klauzule, dołączono do niego dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Wyliczony zaś przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości gruntu jest wynikiem zmiany przeznaczenia terenu z terenów upraw polowych na tereny mieszkalno-usługowe, usługowe, komunikacji, czy też zieleni. Uzyskana wartość jest porównywalna do cen transakcyjnych nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, będących w obrocie na lokalnym rynku. Nowy plan z [...] r. wprowadził korzystniejsze zapisy dla spornej nieruchomości i tym samym spowodował wzrost jej wartości, a dotychczasowy właściciel nieruchomości uzyska wyższą cenę zbywając nieruchomość.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium wyjaśniło, że nie może ich uwzględnić. Wbrew bowiem stanowisku odwołania nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co zostało właśnie wykazane w operacie. Subiektywne zaś przekonanie skarżących o zawyżonej wartości nieruchomości nie świadczy o wadliwości sporządzonego operatu. W razie wątpliwości dotyczących operatu strona ma możliwość przedłożenia organowi innego operatu szacunkowego jako przeciwdowodu. Jeżeli po dodatkowych wyjaśnieniach rzeczoznawcy strona nadal kwestionuje operat, to na nią przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem w odwołaniu do decyzji strona nie przedstawiła żadnych uwag do operatu, ani przeciwdowodu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej,

2. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 3 Rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem przepisów o zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami,

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o zamiarze wydania decyzji przez organ odwoławczy,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności:

a) zignorowanie faktu, że w odniesieniu do obu wycenianych nieruchomości nie doszło do zmiany przeznaczenia, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą planu,

b) niezweryfikowanie nieruchomości uznanych za rzeczoznawcę za podobne oraz niewyjaśnienie przesłanek, jakimi rzeczoznawca kierował się przy wyborze różnych metod szacowania nieruchomości i w konsekwencji poprzez ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy

3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w piśmie skarżących z dnia 14 lutego 2020 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących rozwinął i szczegółowo omówił przedstawione powyżej zarzuty, posiłkując się cytatami z orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości w oparcie szacunkowym, który dla organu I instancji stanowił podstawę do ustalenia skarżącym tzw. renty planistycznej, a dla Kolegium stanowił podstawę do tego, aby zaskarżoną decyzją utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020, poz. 293, dalej jak dotychczas "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie - pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Ponadto jak stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 dalej: "u.g.n."), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że w obowiązującym stanie prawnym ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu nieruchomość została zbyta; (3) w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą nastąpił wzrost wartości nieruchomości; (4) w uchwale dotyczącej planu miejscowego określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Brak spełnienia chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza ustalenie opłaty planistycznej. Natomiast ich łączne spełnienie nie tylko uprawnia, ale obliguje organ do wydania decyzji ustalającej wysokość tej opłaty.

Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Operat ten posiada charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Z tego względu, jak każdy inny środek dowodowy, podlega ocenie. W konsekwencji mają do niego zastosowanie; art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. II OSK 481/09).

Jednocześnie nie sposób pominąć, że zakres wskazanej powyżej oceny, co do zasady, nie obejmuje zagadnień ściśle należących do sfery wiadomości specjalnych. Organy mogą jednak podważać wnioski wynikające z operatu, jeżeli istotne okoliczności, mające wpływ na wysokość szacunku, zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, bądź są jawnie sprzeczne z faktami, nielogiczne, czy niezgodne z zasadami doświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2531/13). Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065).

W kontekście dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego pod kątem doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Gl 849/16). Ocena podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić także we własnym zakresie (oceniając ustalenia biegłego) nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego (zob. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r, sygn. IV SA/Po 116/19, w Krakowie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 904/18, w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 236/18).

Definicję legalną pojęcia "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem za nieruchomość podobną może być uznana nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z tego względu rzeczoznawca, przedstawiając przyjęte do porównania nieruchomości, powinien podać argumentację wskazującą na właściwy dobór tych nieruchomości, ustalić istotne cechy różniące te nieruchomości, szczegółowo je opisać oraz właściwie ustalić wagi przypisanej określonym cechom. To z operatu szacunkowego powinno wynikać dlaczego rzeczoznawca uznał te, a nie inne nieruchomości, jako porównywalne.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że badając poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Kolegium, a wcześniej organ I instancji nie zwróciły uwagi, że w bazie nieruchomości, na podstawie której dokonano określenia wartości części nieruchomości [...] według przeznaczenia terenu zgodnie z nowym planem miejscowym (terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usługowej), w pkt 11.3. z bazy nieruchomości, na podstawie której dokonano wyceny jako nieruchomości podobne rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości o powierzchni 907 m2, 1129 m2 oraz 2134 m2. Rzeczoznawca uznał tym samym te nieruchomości jako podobne względem wycenianej nieruchomości. Tymczasem podobieństwo to jest, zdaniem Sądu co najmniej wątpliwe, gdyż wyceniana nieruchomości, stanowiąca działkę nr 8 (przed podziałem) miała powierzchnię zdecydowanie większą, bo wynoszącą 3692 m2. Podobieństwo przyjętych do porównania działek o powierzchni 907 m2, 1129 m2 oraz 2134 m2 zachodzi co najwyższej względem działki nr 6 o powierzchni wynoszącej 1649 m2. Jednak to nie ta, powstała w wyniku podziału, działka stanowić miała przedmiot wyceny. Przedmiotem wyceny była przecież działka nr 8 o powierzchni 3692 m2, choć opłatę planistyczna słusznie naliczono jedynie względem części tej działki – tj. względem powstałej po jej podziale, działki nr 6 zbytej aktem notarialnym z dnia [...] r. repertorium A nr [...]. Skoro przedmiotem wyceny była działka nr 8 o powierzchni 3692 m2, a opłatę naliczono jedynie względem powstałej po podziale działki nr 6, to z racji, że podział ten nastąpił w dniu [...] r. w drodze decyzji Burmistrza C. nr [...], czyli już po uchwaleniu planu miejscowego, działki przyjęte do porównania powinny być podobne względem nieruchomości w stanie przed podziałem, a to z operatu jednoznacznie nie wynika. Zaakcentować przy tym należy, że Sąd formułując powyższe stanowisko, wziął pod uwagę, że podobieństwo nieruchomości zakłada istnienie pewnych różnić, a nieruchomości podobne to nie nieruchomości identyczne. Jednak, w ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy różnica powierzchni pomiędzy przyjętymi do porównania nieruchomościami, a nieruchomością wycenianą jest zbyt duża, aby bez dodatkowych, szczegółowych i przekonujących wyjaśnień biegłego, uznać te nieruchomości za podobne. Braku wystarczającej podobieństwa nie niweluje przyjęcie powierzchni jako cechy rynkowej (str. 81 operatu) oraz zastosowane przez rzeczoznawcę ocen i wag tej cechy. Należy zauważyć, że rzeczoznawca na stronie 55 operatu stwierdza, że dla potrzeb analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej wybrano rynek nieruchomości o powierzchni od 900 do 5000 m2. Jednak są to wielkości podane jedynie w zaokrągleniu, a z tabeli na str. 51 wynika najpierw przedział powierzchni pomiędzy 579,00 m2 a 4091,00 m2 (przy 34 transakcjach), zawężany potem stopniowo aż do przedziału pomiędzy 904,00 m2 a 3593,00 m2 (przy 16 analizowanych transakcjach), a ostatecznie do przedziału pomiędzy 907,00 m2 a 2660,00 m2 (przy 6 transakcjach uznanych przez rzeczoznawcę za najbardziej podobne – str. 54 operatu). Zważywszy że wyceniana nieruchomość ma 3692 m2, to przyjęte przedziały nie są, w ocenie Sądu, przekonujące.

Skoro powyższych kwestii nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji nie dokonano prawidłowej oceny operatu szacunkowego pod względem kryterium doboru nieruchomości podobnych, to tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto Kolegium dopuściło się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż przed wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji nie zawiadomiło skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jakkolwiek nie w każdym przypadku naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. prowadzić będzie to uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem tego przepisu, to jednak w ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z akt organu odwoławczego w dniu 12 marca 2020 r. tj. już po wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] r. do tego organu wpłynęło pismo skarżących zatytułowane "Uzupełnienie odwołania". W piśmie tym przedstawione zostały liczne zarzuty dotyczące treści operatu szacunkowego, a każdy z nich opatrzony został obszernym uzasadnieniem. Pismo to było skierowane do Kolegium i opatrzone zostało datą 14 lutego 2020 r. Pomimo, że było ono skierowane do Kolegium, to jednak zostało przez skarżących złożone w organie I instancji w dacie 20 lutego 2020 r. Organ ten zaś dopiero pismem z dnia 4 marca 2020 r. skierował powyższe uzupełnienie odwołania do Kolegium, przy czym do jego doręczenia do Kolegium doszło już po wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji. Wraz z pismem skarżących organ I instancji przesłał do Kolegium odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego udzieloną w związku z zarzutami podnoszonymi w powyższym piśmie. Jakkolwiek Kolegium nie ponosi odpowiedzialności za działania organu I instancji, który dopiero po uzyskaniu stanowiska rzeczoznawcy majątkowego przesłał uzupełnienie odwołania do Kolegium, to jednak należy przyjąć, że kierując do skarżących zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji skarżący, po pierwsze, zyskaliby możliwość weryfikacji, czy złożone przez nich uzupełnienie odwołania zostało przekazane do organu odwoławczego, a po drugie mogliby zapoznać się z treścią odpowiedzi udzielonej przez rzeczoznawcę. To drugie jest o tyle istotne, że w zależności od oceny wyjaśnień przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego strona mogłaby rozważyć możliwość wystąpienia do organizacj zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operaty w trybie art. 157 u.g.n. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy strona została pozbawiona takiej możliwości.

Pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się uzasadnione.

Przede wszystkim Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. mającego polegać na błędnym przyjęciu, że w sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia planu miejscowego. Późniejsza zmiana tego planu już nie modyfikowała przeznaczenia spornych nieruchomości. Stąd pozostaje ona bez znaczenia dla określenia wzrostu wartości nieruchomości.

Nie można również zasadniczo podzielić zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia faktycznej możliwości zagospodarowania wycenianych nieruchomości w związku z brakiem dostępu do drogi publicznej. Rzeczoznawca jako jedną z cech rynkowych uwzględnił w wycenie dostępność komunikacyjną spornych nieruchomości przyjmując, że nie posiadają one dostępu do drogi publicznej. Tę cechę nieruchomości rzeczoznawca określił jako "słaba-brak dostępu do drogi publicznej". Użycie takiego opisu tej cechy nie budzi zastrzeżeń, w sytuacji w której z jednej strony w danym momencie nieruchomości nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej, a jednocześnie możliwe jest pozyskanie przez nieruchomość faktycznego i prawnego dostępu do takiej drogi, co wiązać się może z koniecznością poniesienia dodatkowych nakładów. Nie można przy tym zgodzić się z tezą skargi, że wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości nie był spowodowany uchwaleniem planu miejscowego lecz pozyskaniem przez tę nieruchomość faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej.

Jednocześnie na tle zarzutów, dotyczących kwestii dostępności nieruchomości do drogi publicznej, należy zauważyć, że wśród nieruchomości uznanych przez rzeczoznawcę jako nieruchomość podobne w tabeli na stronie 69 żadna z nieruchomości nie ma dostępności komunikacyjnej opisanej jako "słaba-brak dostępu do drogi publicznej". Okoliczności tej jednak organy nie dostrzegły. Tymczasem okoliczność ta stawia pod znakiem zapytania spełnienie przez przyjęte do porównania nieruchomości wymogu podobieństwa. Zwłaszcza, że wyjaśnienia biegłego przesłane Kolegium przez organ I instancji wraz z uzupełnieniem odwołania tych wątpliwości nie wyjaśniają, gdyż biegły pomylił tutaj dostępność komunikacyjną ocenioną jako "2" z kształtem ocenionym jako "3". Niedostrzeżenie przez organy powyższych okoliczności i brak wyjaśnienia wynikających stąd wątpliwości stanowi kolejny przejaw naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi w operacie uwzględniono natomiast kwestie ukształtowania terenu, czego wyrazem jest opis cechy "kształt". Cechę tę opisano na stronie 69 jako "słaby" m.in. ze względu na to, że nieruchomość [...] znajduje się "w terenie o znacznym spadku", przy czym wśród nieruchomości podobnych znajduje się również nieruchomość posiadająca, taką samą jak oceniana nieruchomość, cechę kształtu (nieruchomość pod pozycją 1 – kształt "3", tak samo jak wyceniana nieruchomość).

Ponadto Sąd nie może podzielić zarzutu skarżących dotyczącego dokonania odrębnej wyceny nieruchomości w oparciu o kryterium wieczystoksięgowe. Punktem odniesienia przy określeniu renty planistycznej jest bowiem wzrost wartości danej nieruchomości, a nie wysokość ceny uzyskanej za sprzedaż w ramach jednej transakcji dotyczącej kliku nieruchomości. Stąd okoliczność, że zbycie dotyczyło jednocześnie kilku nieruchomości nie powoduje, że przedmiotem wyceny na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej mają być łącznie wszystkie zbyte nieruchomości, tak jakby stanowiły jedną całość.

Natomiast rację należy przyznać skarżącym, że przy wycenie spornych nieruchomości nie uwzględniono sąsiedztwa z działką nr 10 sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako grunt leśny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że dotyczą one takich aspektów operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia opłaty planistycznej, które dotyczą ściśle sfery wiadomości specjalnych. Dlatego ich weryfikacja i ocena możliwa jest w ramach przeciwdowodu w postaci innego operatu szacunkowego, bądź opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast w zakresie w jakim, bez sięgania do wiadomości specjalnych, możliwa jest ocena tych pozostałych, nie omówionych dotychczas odrębnie, zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi, Sąd, kierując się przy ocenie operatu kryterium spójności, logiczności i niesprzeczności, nie znalazł podstaw do uznania ich zasadności. Jednak ze względu na konieczność sięgnięcia do wiadomości specjalnych nie oznacza to definitywnie, że w razie przedstawienia przez skarżących przeciwdowodu lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców i oparcia się o wiadomości specjalne, zarzuty te nie będą mogły być ostatecznie uznane za zasadne.

Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że w zakresie, w jakim możliwa jest ocena treści operatu bez sięgania do wiedzy specjalistycznej innego rzeczoznawcy lub organizacji zawodowej rzeczoznawcy, Sąd uznał, że w świetle treści operatu oraz dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy brak było wystarczających podstaw do tego, aby przyjąć, że przy wycenie nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW nr [...] wykazane zostało podobieństwo pod kątem dostępności komunikacyjnej wycenianej nieruchomości oraz nieruchomości przyjętych do porównania. W odniesieniu zaś do nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW nr [...] nie wykazano podobieństwa wycenianej nieruchomości oraz nieruchomości przyjętych do porównania pod kątem wielkości powierzchni, a w oparciu o to kryterium przyjęte do porównania nieruchomości wykazują podobieństwo jedynie względem działki nr 6, powstałej na skutek podziału działki nr 8, a nie względem tej ostatniej działki, której dotyczyć miała wycena. Niedostrzeżenie powyższych kwestii świadczy o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniło uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a. stanowiło z kolei naruszenie art. 4 pkt 16 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek pełnomocnika skarżących zgodnie z art. 200, art. 202 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Kolegium na rzecz skarżących kwotę składają się:

- wpis sądowy – 3656 zł.;

- wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w osobie radcy prawnego w kwocie 10800 zł. (§ 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a tego rozporządzenia);

- opłata skarbowa w kwocie 34 zł.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien w pierwszej kolejności zwrócić do rzeczoznawcy majątkowego o weryfikację doboru nieruchomości podobnych, tak aby:

- przy wycenie nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW nr [...] w bazie nieruchomości przyjętych do porównania znalazły się nieruchomości wykazujące podobieństwo pod kątem dostępności komunikacyjnej, a w istocie pod kątem faktycznego braku tej dostępności;

- przy wycenie nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW nr [...] w bazie nieruchomości przyjętych do porównania znalazły się nieruchomości wykazujące podobieństwo pod kątem wielkości powierzchni względem działki nr 8.

Dokonując doboru nieruchomości podobnych należy wziąć pod uwagę rozważania Sądu przedstawione w ramach niniejszego uzasadnienia, mając na względzie wiążący, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., charakter oceny prawnej przedstawionej przez tutejszy Sąd.

W oparciu o zweryfikowany dobór nieruchomości podobnych dokonana zostanie następnie nowa wycena w zakresie niezbędnym do ustalenia wysokości opłaty planistycznej w odniesieniu do każdej ze zbytych nieruchomości. W wycenie rzeczoznawca weźmie pod rozwagę wpływ sąsiedztwa z działką nr 10 sklasyfikowaną jako grunt leśny. Prowadząc ponowne postępowanie organy przestrzegać będą zasady czynnego udziału stron postępowania, w taki sposób, aby strona, w razie gdy kwestionować będzie wiadomości specjalne wykorzystane do ponownej wyceny, mogła przedstawić przeciwdowód w postaci opinii innego rzeczoznawcy lub opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych.