Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1758/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania A. T. (dalej "skarżącej") od decyzji Starosty [...] (dalej także "Starosty") z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], orzekającej o odmowie zmiany na podstawie art.154 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w D. (gmina W.), przy ulicy [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] (dawniej działki [...] i [...]) z obrębu [...] D., o powierzchni 2.468 metrów kwadratowych – orzekł o utrzymaniu decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją Naczelnika Urzędu Powiatowego w W. z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak [...] (dalej także "decyzją wywłaszczeniową") nieruchomość o powierzchni 5.432 m2, oznaczona na mapie sytuacyjnej jako działki nr [...] i [...], położona w D. (gmina W.), stanowiąca własność H. T., tj. ojca skarżącej (dalej "byłego właściciela" albo "poprzednika skarżącej"), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64), w związku z przeznaczeniem jej pod budowę bazy magazynowo – składowej dla potrzeb Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" na terenie wsi D.

2. Decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. Nr [...] (znak [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł o częściowym zwrocie przedmiotowej nieruchomości w części stanowiącej 2.964 m2.

3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] (dalej także "decyzją z 2005 r.) Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi D. gm. W., przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] cz. i [...] cz. (dawny nr ewidencyjny [...] i [...]) o pow. 2.468 m2. Przyczyną odmowy zwrotu spornej części wywłaszczonej nieruchomości była uznanie przez Starostę, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w ustawowo określonych terminach.

4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania byłego właściciela od decyzji Starosty z 2005 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Nr [...] Starosty [...] o odmowie zwrotu spornej części wywłaszczonej nieruchomości. Na powyższą decyzję została złożona skarga do tut. Sądu. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 467/06, tut. Sąd odrzucił skargę.

5. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Wojewoda odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2010 r.

6. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżąca wniosła o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w trybie art.154 k.p.a.

7. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta odmówił zmiany na podstawie art.154 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Uzasadniając orzeczenie Starosta wskazał, że decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy do kategorii decyzji administracyjnych związanych, tj. takich, przy wydawaniu których organ administracji nie ma swobody orzekania w wypadku stwierdzenia wystąpienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji pozytywnej albo negatywnej. W konsekwencji powyższego, czy to w przypadku wystąpienia ustawowych przesłanek do zwrotu nieruchomości, czy to w przypadku niewystąpienia takich przesłanek, organ zobligowany jest do wydania orzeczenia o określonej treści, tj. odpowiednio o zwrocie nieruchomości albo o odmowie takiego zwrotu. W myśl orzecznictwa sądowego, do decyzji administracyjnych związanych nie stosuje się nadzwyczajnego trybu administracyjnego, uregulowanego w art.154 k.p.a.

8. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odwołanie skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r., Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem administracyjnym nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie kontrola wydanej decyzji ostatecznej pod kątem jednego tylko kryterium, a mianowicie weryfikacji, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W konsekwencji, organ administracji publicznej nie jest w takiej sytuacji uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy.

2. W ocenie skarżącej, słusznym interesem strony przemawiającym za zmianą ostatecznej decyzji miałaby być potrzeba "ochrony prawnej jednego z najważniejszych praw chronionych w szczególnym trybie, a mianowicie prawa własności". Zmiana decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. miałaby też być uzasadniona okolicznością braku zgodnego z celem wywłaszczenia zagospodarowania części przedmiotowej nieruchomości. Wskazane przez skarżącą okoliczności nie są wystarczające do zmiany kwestionowanej decyzji zwrotowej, a ponadto ich weryfikacja prowadziłaby do konieczności ponownej oceny przesłanek określonych w ustawie wywłaszczeniowej, co jest wykluczone w trybie postępowania określonym w art. 154 k.p.a.

3. Argumentacja skarżącej nie może dostatecznie uzasadniać konieczności zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., skoro objęta wnioskiem decyzja była już przedmiotem kontroli w trybie instancyjnym. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] nie dopatrzył się konieczności uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji.

4. Organ odwoławczy podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r., w myśl którego, w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z całą pewności decyzja o zwrocie, bądź odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zalicza się do tzw. decyzji uznaniowych. Każdorazowe rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej o zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedzone jest bowiem badaniem zaistnienia (albo braku zaistnienia) określonych ściśle przesłanek ustawowych. Poczynione w sprawie ustalenia determinują rozstrzygnięcie i nie pozostawiają tzw. luzu decyzyjnego. Przedmiotem sporu może być jedynie kwestia oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ta zaś możliwa będzie dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w przewidzianym przez prawo trybie.

IV. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2015 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie oraz zasady określonej w art. 7 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Wbrew ocenie organu przewidziane w przepisach k.p.a. nadzwyczajne tryby administracyjne, w tym tryb uregulowany w art.154 k.p.a., umożliwiają weryfikację lub wzruszanie ostatecznych orzeczeń, wydanych w postępowaniu zwykłym, zarówno w I, jak i w II instancji. W myśl art. 154 k.p.a. wzgląd na interes społeczny lub na słuszny interes strony jest wystarczającą przesłanką wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, o ile strona takiej decyzji nie nabyła na jej podstawie prawa.

2. Decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2005 r. jest decyzją ostateczną, a skarżąca nie nabyła mocą jej postanowień żadnych praw. Decyzja ta, odmawiająca zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, utrzymała dotychczasowy stan prawny, a zatem nie miała charakteru decyzji kształtującej.

3. Decyzja Starosty z 2005 r. narusza konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącej z uwagi na wystąpienie przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wynika to z faktu, że posadowienie na wywłaszczonej nieruchomości obiektów budowlanych nastąpiło nie na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny terenu bazy magazynowo - składowej, która to decyzja była podstawą decyzji wywłaszczeniowej, a na podstawie późniejszych, odrębnych decyzji zatwierdzających plany realizacyjne i udzielających pozwoleń na budowę. Plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. nie został zatem nigdy zrealizowany, która to okoliczność rozstrzyga o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozstrzygniecie organu odwoławczego co do utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. jest prawidłowe, aczkolwiek uzasadnienie obu decyzji nie powołuje w ocenie Sądu najistotniejszej argumentacji prawnej, przemawiającej za nieuwzględnieniem wniosku skarżącej o zmianę w trybie uregulowanym art.154 k.p.a., decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., a wręcz opiera się w istotnym zakresie na argumentacji wadliwej (niezasadne ograniczenie zakresu stosowania art.154 k.p.a. do tzw. decyzji administracyjnych uznaniowych, z wyłączeniem decyzji związanych). Uchybienie w ten sposób artykułowi 107 § 3 k.p.a. nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd też nie mogło prowadzić do wyeliminowania kwestionowanych przez skarżącą orzeczeń z obrotu prawnego.

Zważyć bowiem należy, że uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Jak już wskazano wyżej, w ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją Wojewoda było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do zmiany na wniosek skarżącej, w trybie uregulowanym w art.154 k.p.a., ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu, w trybie uregulowanym w art.136 ust.3 i nast. ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.), dalej także "ugn", gruntu oznaczonego aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] cz. i [...] cz. (o powierzchni 2468 m2), która to zmiana miałaby polegać na orzeczeniu o zwrocie wskazanego wyżej gruntu.

2. Przepis art.154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W piśmiennictwie prawniczym oraz w orzecznictwie sądowym podnosi się m.in. następujące kwestie, związane ze stosowaniem wskazanego wyżej przepisu (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.154 Kodeksu postępowania administracyjnego" publ. LEX):

1) Na podstawie art. 154 § 1 i 2 mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. (teza 1 Komentarza).

2) Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Należy jednak przyjąć, że w powyższym przepisie jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 251), przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 681). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155) (teza 3).

3) Nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej czy uznaniowej. Nietrafne jest odmienne stanowisko NSA, że w trybie art. 154 nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (wyrok z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253; wyrok z dnia 14 czerwca 2005 r.,OSK 1667/04, LEX nr 171686: "Postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. może być wszczęte (...) w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli są to decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy"; kategorycznie w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233: "Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne") (teza 6).

4) W razie gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej. Odnosi się to zarówno do postępowania wszczętego na żądanie jednej ze stron, jak i do postępowania wszczętego z urzędu. Ocena, czy decyzja ostateczna wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyło kilka stron, tworzy lub nie tworzy praw dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art. 154 § 1 nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa. Treść takiej decyzji ostatecznej powinna być jednak konfrontowana z przepisami prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej. W tym sensie decyzja wywłaszczeniowa wydana na podstawie przepisów art. 112-126 u.g.n. nie może być uznana za decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, bowiem decyzja taka pozbawia wprawdzie jedną ze stron prawa własności, jednakże prawo takie nabywa podmiot (Skarb Państwa lub gmina), na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło (teza 7).

5) Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7in fine. "Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy" (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06, LEX nr 348253). "Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06, LEX nr 427601). "Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak wynika z tego, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację" (wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., I OSK 428/10, LEX nr 745237) (teza 9).

6) Przepis art.154 nie wymienia przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Należy przyjąć, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania komentowanego przepisu, bowiem powinny być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że na podstawie art. 154 dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Jednakże okoliczność, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną, jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu tego przepisu. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 1789/07, ONSA WSA 2009, nr 6, poz. 117, w którym stwierdzono, że: "Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia") (teza 11).

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, co następuje:

1) Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną po przeprowadzeniu na wniosek poprzednika prawnego skarżącej postępowania administracyjnego w trybie art.136 i nast. ugn, Starosta [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (objętej wnioskiem zwrotowym).

2) Nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] czerwca 2005 r. jest orzeczeniem odmawiającym uwzględnienia żądania poprzednika skarżącej, a zatem bez wątpienia orzeczeniem, na podstawie którego poprzednik skarżącej (a w dalszej perspektywie sama skarżąca) nie nabył żadnego prawa. Należy zgodzić się również ze skargą, że decyzją z 2005 r. nie dokonano żadnej ingerencji w obowiązujący w dacie jej wydania stan własności nieruchomości, ukształtowany decyzją wywłaszczeniową z 1974 r.

3) Rozstrzygające znaczenie dla kwalifikacji charakteru decyzji z 2005 r. w kontekście kryteriów z art.154 k.p.a. ma jednakże fakt, że decyzją to rozstrzygano o kontradyktoryjnych (sprzecznych) interesach stron, tj. nie tylko o interesie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości (tj. poprzednika prawnego skarżącej), ale również o interesie jej aktualnego właściciela (tj. Gminy [...]), a w dalszej kolejności o interesie władającego (Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska), które to podmioty były stronami postępowania zwrotowego. Interes poprzednika prawnego skarżącej, wyrażający się w dążeniu do odzyskania prawa własności gruntu, objętego wnioskiem zwrotowym, konfrontował się zatem w sposób bezpośredni z interesem aktualnego właściciela i władającego, wyrażającym się w zachowaniu przysługujących tym podmiotom praw. O ile w wyniku odmowy dokonania zwrotu nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela, dokonanej decyzją z 2005 r., aktualnemu właścicielowi i władającemu nie przyznano w stosunku do gruntu żadnych nowych praw ponad te, które im w tej dacie przysługiwały (decyzja z 2005 r. zachowała w tym zakresie status quo), o tyle jednakże uprawnionym jest w tym przypadku mówienie o swoistym potwierdzeniu tych praw, a co najmniej o potwierdzeniu przez organ faktu nieistnienia przesłanek do pozbawienia tychże praw właściciela i władającego w trybie uregulowanym w art.136 ust.3 i nast. ugn. Bez wątpienia należy w tym zakresie mówić o istotnej i wymiernej korzyści, jaką z wydania decyzji z 2005 r. odniósł aktualny właściciel gruntu oraz władający tym gruntem, którą to korzyść należy zakwalifikować jako nabycie przez wspomniane podmioty, na podstawie tej decyzji, prawa podlegającego ochronie.

4) W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., rozstrzygająca sporne interesy stron, spełnia kryteria "decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" w rozumieniu art.154 k.p.a., co oznacza, że nadzwyczajny tryb administracyjny, uregulowany w tym przepisie, nie może znaleźć do zastosowania do zmiany, czy też uchylenia tej decyzji.

Stwierdzenie niniejszym podstawowej przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art.154 k.p.a. (tj. brak możliwości wywiedzenia, że decyzja Starosty z 2005 r. jest decyzją, na mocy której nie doszło do nabycia prawa przez którąkolwiek z jej stron), czyni bezprzedmiotowym analizowanie na jej potrzeby innych aspektów dopuszczalności zastosowania tego przepisu w odniesieniu do decyzji Starosty z 2005 r., podniesionych w skardze (tj. w szczególności przesłanki wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą decyzji, czy też kwestii prawidłowości decyzji z 2005 r.).

W tej sytuacji kwestionowana przez skarżącą odmowa zmiany decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. w trybie art.154 k.p.a. jest co zasady prawidłowa, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.