Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 42/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Starosty Wejherowskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania sprawy z wniosku P. H. z 21 maja 2018 r. o odszkodowanie, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Starosty na rzecz skarżącego P. H. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego P. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Starosty w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 29 września 2017 r. P. H. zwrócił się do Starosty, w trybie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej nr [..] o powierzchni 532 m2, położonej w miejscowości B., gmina W., która na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 6 kwietnia 1990 r. przeszła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogę.

W dniu 24 października 2017 r. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy o nadesłanie wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów, w tym decyzji z 6 kwietnia 1990 r., a także wydania zaświadczenia potwierdzającego przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W dniu 15 listopada 2017 r. do Starostwa wpłynęło żądane zaświadczenia oraz informacje, że dotychczas nie udało się odnaleźć decyzji podziałowej. W dniu 6 grudnia 2017 r. do Starostwa wpłynęła potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji podziałowej z 1990 r.

Pismem z 20 marca 2018 r. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy o nadesłanie wniosku P. H. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału, na podstawie którego wydano decyzję podziałową z 1990 r. W odpowiedzi Wójt poinformował, że przesłana decyzja podziałowa (bez załącznika graficznego) jest jedynym dokumentem odnalezionym w Archiwum Urzędu Gminy. Również ponowne poszukiwania w dniu 27 marca 2018 r. nie ujawniły w aktach tego wniosku.

Pismem z 24 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Gminy przedstawiając stanowisko w sprawie roszczeń odszkodowawczych zgłoszonych przez P. H. wskazał, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przedawnia się z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przedawnieniem roszczenia. Dodatkowo, powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17.

Pismem z 11 maja 2018 r. Starosta powiadomił wnioskodawcę, że odmawia podjęcia rokowań, bowiem z treści decyzji podziałowej wynika, że działka nr [..] przeszła na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie. Organ powołał się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17.

Pismem z 21 maja 2018 r. P. H. złożył do Starosty wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę.

Postanowieniem z 8 czerwca 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że wnioskodawca dał wyraz swojej woli nieodpłatnego przekazania na rzecz Państwa działki [..] z przeznaczeniem pod drogę akceptując decyzję podziałową.

Rozpoznając zażalenie skarżącego Wojewoda postanowieniem z 15 marca 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta niezasadnie oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy wnioskodawcą a Skarbem Państwa, ponieważ nie jest dopuszczalne gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustalenia stanu faktycznego przed wszczęciem postępowania. A zatem brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 28 sierpnia 2019 r. Starosta umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne z uwagi na fakt, że w sprawie doszło do ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, tj. wnioskodawca zrzekł się odszkodowania.

Pismem z dnia 17 września 2019 r. wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji załączając kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2019 r., mocą której Kolegium orzekło nieważność decyzji Wójta Gminy z 6 kwietnia 1990 r. w części, tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy działki nr [..] o powierzchni 532 m2 bez odszkodowania (pkt 2 decyzji).

Decyzją z 12 marca 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że kluczowe jest ustalenie, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji podziałowej z 6 kwietnia 1990 r., czego organ I instancji w ogóle nie zbadał.

Decyzją z 14 grudnia 2020 r. Starosta umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne wskazując, że działka nr [..] nie została wydzielona pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze a pełniła jedynie funkcję dojazdu i nie była elementem układu komunikacyjnego wsi. Skoro decyzja podziałowa nie odniosła skutku wywłaszczeniowego, to nie powstało roszczenie o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym.

Pismem z 31 grudnia 2020 r. wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji załączając kopię aktu notarialnego z 3 kwietnia 2003 r. sprzedaży przez P. H. Gminie działki nr [..] na cele publiczne w rozumieniu u.g.n.

Decyzją z 16 lipca 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że działka nr [..] nie została wydzielona pod budowę ulicy. Ulica bowiem nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ulica A. jest jednak drogą ogólnodostępną i stanowi dojazd do wydzielonych działek zabudowanych domami jednorodzinnymi i jest połączona z ul. Ś., która łączy się z innymi drogami w miejscowości B. Wskazana droga jest więc częścią układu komunikacyjnego miejscowości. Wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wystąpić m.in. do Archiwum Państwowego o dokumenty dotyczące ewentualnych uzgodnień co do wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość pomiędzy byłym właścicielem a właściwym organem. Dopiero po zgromadzeniu dodatkowych dokumentów i ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy Starosta będzie mógł podjąć właściwe rozstrzygnięcie.

Wobec braku sprzeciwu stron postępowania wobec decyzji kasacyjnej w dniu 22 października 2021 r. do Starostwa wpłynęły akta sprawy zakończonej decyzją kasacyjną z 16 lipca 2021 r.

Pismem z 17 listopada 2021 r. Starosta poinformował strony, że przystępuje do ponownego rozpatrzenia sprawy, lecz z uwagi na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także dużą ilość prowadzonych postępowań ustala prawdopodobny termin załatwienia wniosku na 29 kwietnia 2022 r.

Pismem z 22 listopada 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił do Starosty o sprecyzowanie, jakie konkretnie czynności dowodowe zamierza podjąć organ celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także o wskazanie, ile konkretnie organ prowadzi postępowań, które rzekomo uniemożliwiają terminowe rozpoznanie niniejszej sprawy, czego dotyczą, na jakim są etapie, przez jaki okres są prowadzone i ilu pracowników Starostwa jest przy nich zaangażowanych.

Pismem z 13 grudnia 2021 r. Starosta wystąpił do Wójta Gminy o przedstawienie dokumentów z przeprowadzonych negocjacji z P.H. w sprawie ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Ponadto, pismem z tego samego dnia Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, czy zachowały się dokumenty dotyczące uzgodnień co do wysokości odszkodowania za działkę nr [..] pomiędzy P. H. a Naczelnikiem Gminy.

W odpowiedzi z 20 grudnia 2021 r. skierowanej do wnioskodawcy Starosta wyjaśnił, że sprawy o odszkodowanie za nieruchomości wydzielone i przejęte pod drogi publiczne prowadzone jest w trybie przepisów k.p.a., co determinuje wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazano również, że strony są na bieżąco informowane o każdym etapie postępowania. Natomiast w pozostałym stwierdzono, że żądane dane nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Pismem z 29 grudnia 2021 r. Wójt Gminy poinformował, że w Zakładowym Archiwum Urzędu Gminy brak jest dokumentów potwierdzających prowadzenie negocjacji w przedmiotowej sprawie.

W dniu 3 stycznia 2022 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo Archiwum Państwowego informujące, że nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy.

Pismem z 10 stycznia 2022 r. (data wpływu 20 stycznia 2022 r.) pełnomocnik wnioskodawcy wniósł ponaglenie na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 27 stycznia 2022 r. Starosta przekazał ponaglenie Wojewodzie wraz z odpisami akt sprawy.

Postanowieniem z 3 lutego 2022 r. Wojewoda uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

Pismem z 16 lutego 2022 r. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy o informację, kto w dniu wydania decyzji podziałowej pełnił funkcję geodety gminnego oraz wskazanie osób, które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań – celem ich przesłuchania w charakterze świadków.

Pismem z 7 marca 2022 r. Wójt wskazał imię i nazwisko gminnego geodety oraz wyjaśnił, że organ nie ma wiedzy, kto w latach 1990-1991 uczestniczył w ustaleniach dotyczących odszkodowań, gdyż w Archiwum Zakładowym brak jest dokumentów z tego okresu potwierdzających negocjacje.

Pismem z 8 marca 2022 r. Starosta wezwał na przesłuchanie w dniu 6 kwietnia 2022 r. w charakterze świadka D.R., a w strony P. H.

Pismem z 9 marca Starosta zwróci się do Wójta gminy o wskazanie w formie zaświadczenia przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [..] położonej w B. na dzień 3 kwietnia 2003 r.

W dniu 23 lutego 2022 r. P. H. wniósł skargę na bezczynność Starosty oraz przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w sprawie odszkodowania. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w terminie miesiąca licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przezeń pozstępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że pomimo upływu ponad 7 miesięcy od wydania przez Wojewodę decyzji uchylającej rozstrzygnięcie Starosty i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i ponad 3 miesięcy od dnia, w którym Starosta poinformował pełnomocnika skarżącego o przekazaniu mu akt sprawy, do dnia wniesienia skargi nie została ona załatwiona. Co więcej, jednymi merytorycznymi działaniami, jakie podjął w sprawie organ I instancji było wystosowanie dwóch pism do Wójta Gminy: pismo z prośbą o przedstawienie dokumentacji z negocjacji przeprowadzonych ze skarżącym oraz o wskazanie, kto w dniu 6 kwietnia 1990 r. pełnił funkcję gminnego geodety oraz osób, "które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań" oraz prośby o przedstawienie dokumentacji z negocjacji przeprowadzonych ze skarżącym do Archiwum Państwowego. W ocenie skarżącego, sposób prowadzenia przez Starostę przedmiotowego postępowania świadczy o jego przewlekłości nie tyle jasno, co wręcz rażąco. Z kolei brak jakichkolwiek czynności organu w dłuższych okrasach czasu nie da się poczytywać inaczej niż tylko jako bezczynność Starosty.

Zdaniem skarżącego, Starosta - najpewniej celowo - nie wskazał, kiedy dokładnie otrzymał na powrót akta sprawy, lecz mało prawdopodobne jest by było to w okolicach daty 17 listopada 2021 r., kiedy to zdecydował się o fakcie tym poinformować pełnomocnika skarżącego, bowiem orzeczenie organu II instancji zostało wydane w dniu 16 lipca 2021 r. Trudno uwierzyć, by przekazanie akt sprawy trwało aż cztery miesiące. Co więcej, nawet gdyby w istocie Wojewoda dopuścił się zwłoki w tym zakresie, organ I instancji winien był upomnieć się o akta sprawy, w celu zachowania odpowiedniej szybkości rozpatrywania sprawy. Brak zaś takich działań obciąża Starostę. Pierwsze czynności w sprawie po przekazaniu mu jej do ponownego prowadzenia organ I instancji podjął na miesiąc po tym, jak to zdecydował się poinformować stronę o otrzymaniu akt sprawy od Wojewody. Z pewnością zaś od chwili kiedy faktycznie Starosta otrzymał owe akta minęło znacznie więcej czasu.

Skarżący zauważył, że wszystkie dotychczasowe działania Starosty w niniejszej sprawie - a więc wystosowanie 3 pism - mogły z powodzeniem zostać przedsięwzięte w przeciągu 1 - 2 dni postępowania zaraz po otrzymaniu przez Starostę sprawy do ponownego prowadzenia. Niewytłumaczalne jest, dlaczego organ I instancji, dysponując jasną opinią Wojewody co do dotychczasowego, błędnego sposobu prowadzenia sprawy, oraz wyraźnymi wskazówkami co do dalszego kierunku jej prowadzenia, czekał kilka miesięcy na podjęcie wskazanej mu wyraźnie czynności. Niewytłumaczalne jest również, czemu swojej prośby o wskazanie, kto w dniu 6 kwietnia 1990 r. pełnił funkcję gminnego geodety oraz osób, "które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań’’ Starosta nie zawarł w pierwszym kierowanym do Wójta Gminy piśmie. Podkreślono, że niniejsza sprawa po raz drugi została przekazania Staroście do ponownego prowadzenia przez Wojewodę, a zatem organ I instancji rozpatruje ją po raz trzeci. W uzasadnieniu każdej z decyzji organu II instancji uchylającej rozstrzygnięcia Starosty Wojewoda dokładnie wskazywał, jakie działania dowodowe w sprawie powinien podjąć organ I instancji. Starosta wyznaczył sobie niemal półroczny termin załatwienia sprawy. Termin ten minie za blisko dwa miesiące, a ogół czynności dowodowych, jakie zdążył podjąć Starosta w tym czasie zamyka się na trzech wspomnianych wyżej, krótkich pismach. Do chwili obecnej Starosta nie zlecił nawet sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia należnego skarżącemu odszkodowania, podczas gdy proces sporządzania takiej opinii, jak wiadomo, jest działaniem najbardziej czasochłonnym w tego typu sprawach. Oczywiste jest zatem, iż Starosta nie zamierza w ogóle podjąć realnej próby zakończenia niniejszego postępowania w wyznaczonym przez siebie terminie.

Odnosząc się do odpowiedzi organu na ponaglenie skarżący zauważył, że organ I instancji nie wskazał racjonalnych i możliwych do zaakceptowania przyczyn, przez które podejmował działania zmierzające do zgromadzenia niezbędnej dokumentacji z taką opieszałością. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób składanie przez pełnomocnika ponagleń w przedmiotowej sprawie oraz w innych sprawach wpływa na fakt, iż organ zwleka czy to z wystosowaniem do strony informacji o przekazaniu mu akt sprawy, czy tym bardziej z podjęciem merytorycznych działań kilka miesięcy po otrzymaniu tych akt. Nadto, skoro już Starosta odnosi się do innych, podobnych postępowań, warto odnotować, iż w sprawach tych ponaglania są składane z tej przyczyny, że Starosta wielokrotnie wyznacza nowe terminy załatwienia sprawy, wydłużając całość postępowania w jednej tylko instancji do niekiedy kilku lat, a w okresie tym pojedyncze działania podejmuje w 2-3 miesięcznych odstępach. Skarżący zwrócił uwagę na trzy prowadzone przez Starostę sprawy. W ostatniej ze wskazanych spraw Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 148/21, Sąd uwzględnił skargę na bezczynność Starosty oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez tenże organ, a także stwierdził, iż zaniedbania te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do się do przywoływanych kilkukrotnie przez Starostę okoliczności dotyczących znacznej ilości rozpatrywanych przez organ spraw odszkodowawczych dających się zaklasyfikować, jak wskazał sam Starosta, "w typie" sprawy niniejszej, w ocenie pełnomocnika skarżącego, w przypadku poprawnie działającego organu administracji, fakt iż rozpatrywane przezeń sprawy wykazują daleko idące podobieństwo, z którą to okolicznością faktyczną zgadza się w pełni pełnomocnik, rzutować winien na skrócenie czasu rozpatrywania owych spraw, a nie jego wydłużenie. Jednocześnie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby sprawa niniejsza wykazywała wysoki stopień złożoności czy skomplikowania. Podobnie, w kontekście argumentacji Wojewody zawartej w postanowieniu z 3 lutego 2022 r. wskazano, iż organ II instancji nie rozważył, czy uzasadnione są terminy, w jakich Starosta podejmuje swoje działania w sprawie, tudzież okresy, w których żadnych działań nie podejmuje. Nie sposób przyznać racji Wojewodzie, gdyż sprowadził on analizę działań Starosty do wniosku, iż skoro podjął jakiekolwiek działanie sprawy w jakimkolwiek terminie, to organ I instancji nie jest bezczynny a prowadzonego przezeń postępowania nie znamionuje przewlekłość. Wyżej opisane okoliczność nie pozostawiają wątpliwości, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sposób nieprawidłowy, a zwłaszcza nieracjonalny i niedbały. Co więcej, wychodząc z usprawiedliwionego skądinąd założenia, iż w Starostwie stosuje się jakiekolwiek merytoryczne kryteria doboru kadr, nie sposób oprzeć się konkluzji, iż działania Starosty mają charakter celowy. Uchylanie się przez organ od konkretnego wskazania przyczyn braku realnych działań w sprawie prowadzić może zaś jedynie do wniosku, iż Starosta wyraża w ten sposób swój rażąco lekceważący stosunek do strony postępowania, co również spotkać powinno się z odpowiednią reakcją ze strony organu wyższego rzędu.

W ocenie skarżącego, działania w sprawie, które podjął organ, a których daty dzielił za każdym razem okres paru miesięcy, Starosta powinien był podjąć (skoro uznał je za konieczne) zaraz po wszczęciu postępowania. Co więcej, Starosta praktycznie pod koniec upływającego terminu załatwienia sprawy zdecydował się zwrócić do Wójta Gminy z prośbą o wskazanie, kto w dniu 6 kwietnia 1990 r. pełnił funkcję gminnego geodety oraz osób, "które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań". Niedopuszczalnym jest także, iż dopiero po upływie niemal 7 miesięcy od wszczęcia postępowania przez Starostę, organ ten podejmuje działania zmierzające do ustalenia i przesłuchania ewentualnych świadków, nie wyjaśniając nawet przyczyn, z uwagi na które uważa przeprowadzenie

takiego dowodu za niezbędne. Gdyby Starosta rzetelniej przykładał się do wydawania prawidłowych decyzji administracyjnych, niniejsza skarga byłaby bezzasadna. Okoliczność ta jest możliwym do obiektywnego stwierdzenia faktem, którego konieczność weryfikacji nie jest bynajmniej naruszeniem kompetencji Starosty, a działaniem niezbędnym w ramach sądowego nadzoru nad działalnością organów administracji. Doświadczenie pełnomocnika w tego typu prowadzonych sprawach, szczególnie przed Starostą, pokazuje, że decyzje Starosty często są uchylane przez organy wyższej instancji ze względu na nieprawidłowe ustalenia. Przez to, wydawanie postanowień czy decyzji przez Starostę jest znacznie wydłużone.

Skarżący powołał się na art. 35 k.p.a. i stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż działanie Starosty w niniejszej sprawie stanowi jaskrawy przykład rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących terminów załatwiania spraw. Co więcej, organ w sposób rażący uchybił podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. Potwierdza to obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, które wielokrotnie zwracały uwagę na fakt, iż ilość spraw jakimi zajmuje się dany organ nie może sama w sobie stanowić usprawiedliwienia dla niezałatwienia sprawy w terminie. Brak merytorycznego rozpoznania sprawy w ustawowym terminie świadczy zaś o bezczynności organu administracji. Powołując się na orzecznictwo skarżący przypomniał, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Co więcej, najnowsze orzecznictwo wskazuje, iż wielomiesięczna bezczynność może stanowić naruszenie godności człowieka. Ponadto, twierdzenia Starosty o trudnościach organizacyjnych czy zawiłości prowadzonych spraw pozostają bez znaczenia dla możliwości stwierdzenia momentów jego bezczynności oraz zasadniczo przewlekłego prowadzenia postępowania.

Mając na uwadze wszystkie ww. okoliczności skarżący podkreślił, iż długie okresy braku jakichkolwiek działań ze strony Starosty implikują konieczność uznania, iż dopuścił się on w sprawie bezczynności. Z kolei fakt, iż organ podejmuje pojedyncze czynności dowodowe po to tylko by wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, nie świadczy w niniejszej sprawie bynajmniej o aktywnym prowadzeniu postępowania a o rażąco złej jego organizacji, która winna zostać dostrzeżona i połączona z odpowiednimi konsekwencjami. Ponadto, sposób korzystania przez Starostę z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. uznany musi zostać za nieuprawniony w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego, wielomiesięczna bezczynność Starosty w niniejszej sprawie z całą pewnością wymaga podjęcia działań dyscyplinujących. Należy tu również wziąć pod uwagę fakt, iż jest to jedna z wielu podobnych spraw, w których przedmiotowy organ wykazał się rażącą arogancją wobec właściciela wywłaszczonej nieruchomości będącego stroną postępowania. Z kolei okoliczność wielomiesięcznej bezczynności przedłużającej niepotrzebnie postępowanie w niniejszej sprawie w połączeniu ze znacznie rosnąca inflacją i brakiem waloryzacji należnego skarżącemu odszkodowania stanowi o powiększającej się szkodzie skarżącego, która to, obok niewątpliwych strat moralnych, a zwłaszcza rosnącej frustracji z powodu traktowania przez organ, stanowczo wymaga kompensacji.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę specyfikę sprawy, upływ ponad 30 lat od dnia wydania decyzji podziałowej, z której wnioskodawca wywodzi swoje prawo do odszkodowania oraz obecnie obowiązujące przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania, sprawa wymaga ostrożności i wnikliwości w ocenie materiału dowodowego. Organ wskazał, że w dniu 22 października 2021 r. do Starosty wpłynęły akta sprawy zakończonej decyzją Wojewody z 16 lipca 2021 r. i przypomniał chronologię podjętych od tego czasu działań. Na tym bowiem etapie postępowania kwestie związane z nieodpłatnym przejściem własności działki na rzecz Skarbu Państwa wymagają dalszego wyjaśnienia. Ponadto, w celu ustalenia odszkodowania konieczne jest ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego. W zasobach Gminy jednak brak jest kompletnych materiałów dotyczących obowiązującego w dniu 6 kwietnia 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego. W celu jednoznacznego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w chwili jej podziału, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w analogicznej sprawie prowadzonej przez tutejszy organ, Starosta zobowiązany jest do zgromadzenia dodatkowej dokumentacji, gdyż zdaniem Sądu, to na organie I instancji spoczywa obowiązek jednoznacznego ustalenia przeznaczenia analizowanej nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej.

Zdaniem Starosty, niezasadne jest ponaglenie pełnomocnika strony. Ustalony termin nie został przekroczony, a podjęte działania zmierzają do zebrania w sposób rzetelny kompletnego materiału w celu ustalenia odszkodowania przez Starostę. Nie jest też możliwe, aby wybrana sprawa była prowadzona w krótszym czasie z uwagi na bardzo dużą ilość prowadzonych równocześnie tego typu postępowań. Analiza wniosków jest bardzo czasochłonna i wymaga dużej wnikliwości. Na podstawie decyzji wydawanych przez Starostę gminy oraz Skarb Państwa zobowiązane są wypłacać byłym właścicielom odszkodowania, niejednokrotnie w bardzo wysokich kwotach. Rozpatrywane sprawy w dużej mierze dotyczą wniosków osób reprezentowanych przez występującego w ich imieniu pełnomocnika, ubiegając się o odszkodowanie mimo, że otrzymały je przed kilkudziesięciu laty lub zrzekły się go. Ponadto, niemal w każdej sprawie, nawet niejednokrotnie, składane są przez pełnomocnika wnioskodawców nieuzasadnione ponaglenia na bezczynność Starosty, których przekazanie do Wojewody wymaga przygotowania niezbędnych materiałów angażując wiele czasu, który mógłby być przeznaczony na merytoryczne rozpatrywanie spraw.

Zdaniem Starosty, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie uzasadnionych ma podstaw. Określony termin zakończenia postępowania nie został przekroczony, a jego wydłużenie było niezbędne, biorąc pod uwagę kolejne negatywne wyniki poszukiwań dokumentów, na podstawie których, możliwe byłoby wyjaśnienie kluczowych kwestii. Przedmiotowe zagadnienie wymaga dużego zaangażowania w zgromadzeniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego z należytą starannością, które jest niezmiernie czasochłonne. Ustalenie przeznaczenia działki sprzed 30 lat, w sytuacji gdy nie zachowały się kompletne materiały, szczególnie rysunek planu z właściwymi oznaczeniami jest zagadnieniem, o znacznym stopniu skomplikowania, nieposiadającym regulacji prawnych i procedur. W ocenie organu, nie jest też możliwe, aby wybrana sprawa była prowadzona w krótszym czasie z uwagi na bardzo dużą ilość prowadzonych równocześnie tego typu postępowań. Tym bardziej, że postulat szybkości postępowania administracyjnego nie może prowadzić do naruszenia zasad praworządności, a przede wszystkim nie może powodować nieprawidłowości lub zaniechań w ustalaniu stanu faktycznego. Co więcej, na ocenę zasadności skargi w niniejszej sprawie nie mają wpływu wnioski czy ocena innych spraw prowadzonych przez Starostę. Natomiast z orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w innych sprawach wynika jednoznaczny postulat wnikliwego ustalania stanu faktycznego, w szczególności przeznaczenia nieruchomości, aby jej wycena była sporządzona miarodajnie.

Organ podkreślił również, że sprawa dotyczy okoliczności faktycznych sprzed ponad 30 lat. Starosta nie posiada w swoich zasobach żadnych dokumentów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w 1990 r. W tamtym okresie plany zagospodarowania przestrzennego nie były powszechne, ani szczegółowe. Organ jest zobowiązany poszukiwać dokumentów wykazujących, najczęściej w archiwach. Ustalenie przeznaczenia nieruchomości po ponad 30 latach zbliżone jest bardziej do

prowadzenia badań historycznych niż postępowania dowodowego. Organ zwracał się do różnych instytucji o udostępnienie dokumentów, a dopiero na podstawie uzyskanych odpowiedzi często powstawała koniczność zwrócenia się do innych instytucji. Obrazują to akta sprawy.

Organ przywołał art. 12 k.p.a. i wskazał, że zasada praworządności wyrażona w art. 6 i 7 k.p.a., mająca walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z normą tą skorelowane są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona.

W związku z powyższym nie można uznać, że doszło do bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a długotrwałość postępowania jest uzasadniona koniecznością poczynienia określonych ustaleń faktycznych.

W piśmie procesowym z 26 kwietnia 2022 r. Starosta poinformował o wydaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, przedkładając jednocześnie jej kopię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi skarżąca zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w wyniku podziału na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z 6 kwietnia 1990 r.

Wskazać należy, że pismem z 10 stycznia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewody ponaglenie w związku z bezczynnością Starosty w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Wojewoda postanowieniem z 3 lutego 2022 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym, skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, w związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należało uznać za dopuszczalny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Mając to na uwadze należy wskazać, że przedmiotowa skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (por. P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r., II SAB/Kr 67/11, publ. ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, publ. OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Powyższa konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia.

Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostaje on bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Przy czym wskazać należy, że stan objęty kontrolą Sądu mający znaczenie dla oceny działań organu zmierzających do załatwienia sprawy przez Starostę rozpoczyna się od dnia przekazania mu akt sprawy przez Wojewodę w dniu 22 października 2021 r., po wydaniu już trzeciego z kolei, od momentu wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania w 2018 r., rozstrzygnięcia w sprawie – decyzji kasacyjnej z 16 lipca 2021 r.

Od momentu wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania w następstwie wniosku skarżącego z 21 maja 2018 r., Starosta orzekał trzykrotnie: w dniu 8 czerwca 2018 r. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie oraz w dniach 28 sierpnia 2019 r. i 14 grudnia 2021 r. umarzając postępowanie w tym przedmiocie, a wszystkie te rozstrzygnięcia były przez Wojewodę uchylane do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Każde z tych rozstrzygnięć kończyło jednak etap rozpoznania sprawy przed organem I instancji, wykluczając możliwość przypisania mu bezczynności.

Nie ulega jednak wątpliwości, że sprawa odszkodowania za działkę nr [..], po jej przekazaniu przez Wojewodę do ponownego rozpoznania w dniu 22 października 2021 r., nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., do dnia 29 kwietnia 2022 r., albowiem wyznaczony został on nieprawidłowo.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że akta niniejszej sprawy zostały przekazane Staroście przez Wojewodę, po wydaniu przez ten organ decyzji kasacyjnej z 16 lipca 2021 r., w dniu 22 października 2022 r. i od tego dnia Starosta miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca, a przy uwzględnieniu skomplikowanego charakteru sprawy, w terminie 2 miesięcy. W terminach tych nie zostało jednak wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę. Starosta w dniu 17 listopada 2021 r., po miesiącu od przekazania akt sprawy do jego dyspozycji, informując o przystąpieniu do ponownego rozpoznawania sprawy, jednocześnie wyznaczył nowy termin jej załatwienia na 29 kwietnia 2022 r., korzystając z dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. Taki sposób procedowania, w którym organ nie podejmuje, zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a., próby terminowego załatwienia sprawy, ale od razu antycypuje potrzebę wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., narusza zarówno przepisy art. 35 § 1 i § 3, jak i art. 36 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach wyznaczonego, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., terminu nie można było uznać za prawidłowy, a załatwionej przed jego upływem sprawy poprzez wydanie decyzji w dniu 26 kwietnia 2022 r. za wydanej w terminie. Wyznaczenie tego terminu i wydanie wskazanej decyzji nie uchroniło Starosty przed skutecznym zarzutem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany ani termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., ani przedłużony termin wyznaczony przez sam organ. Sąd wyrokując uwzględnił jednak ustanie stanu bezczynności poprzez wydanie decyzji z 26 kwietnia 2022 r. i uznał, że zaistniała tym samym sytuacja bezprzedmiotowości zobowiązywania organu do załatwienia wniosku skarżącego o odszkodowanie uzasadniająca umorzenie postępowania w tym zakresie, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku.

Niezależnie od tego, Sąd doszedł do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły.

Należy bowiem zauważyć, że po przekazaniu akt przez Wojewodę do ponownego rozpoznania, organ przez miesiąc nie podejmował żadnych czynności procesowych, a pierwszą z nich – w dniu 17 listopada 2021 r., było poinformowanie o przystąpieniu do rozpoznawania sprawy z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu jej załatwienia odległego o 5 miesięcy, przypadającego na dzień 29 kwietnia 2022 r.

Następnie po upływie kolejnego miesiąca, tj. w dniu 13 grudnia 2021 r., Starosta zwrócił się jednocześnie do Wójta Gminy i do Archiwum Państwowego o udostępnienie dokumentów związanych z uzgadnianiem odszkodowania za działkę nr [..] będącej wynikiem decyzji podziałowej z 1990 r. W ocenie Sądu, działania te były możliwe do podjęcia wcześniej. Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Wojewody z 16 lipca 2021 r. wynikały bowiem szczegółowe wskazania odnośnie potrzeb postępowania wyjaśniającego, w tym potrzeba zwrócenia się o niezbędne dokumenty do placówek archiwalnych oraz właściwych organów celem zweryfikowania, czy przy podziale nieruchomości czynione były jakiekolwiek ustalenia odnośnie odszkodowania. W konsekwencji, wraz ze zwrotem akt Starosta mógł podjąć już wskazane czynności, co uczynił jednak dopiero po upływie 2 miesięcy od tej daty. Dodatkowo, z tożsamym wnioskiem do Wójta Gminy Starosta występował już pismem z 24 października 2017 r. w następstwie otrzymania od skarżącego zaproszenia do negocjacji w zakresie wysokości odszkodowania za przejętą działkę nr [..]. Wskazać bowiem należy, że w istocie kwestia roszczeń odszkodowawczych skarżącego wynikających z przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego działki drogowej nr [..] znana była już organowi od momentu otrzymania zaproszenia skarżącego do negocjacji. Od tej chwili Starosta dokonywał ustaleń okoliczności faktycznych dotyczących odszkodowania za wskazaną działkę, a wobec fiaska negocjacji, doszło do formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Już zatem w momencie wszczęcia postępowania w 2018 r. Starosta miał wiedzę odnośnie okoliczności sprawy oraz niedostatków dowodowych, co powinno było skutkować określeniem przemyślanej strategii działań procesowych w tej sprawie i przedsięwzięciem czynności w celu wyjaśnienia okoliczności mających istotnych wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach, po trzykrotnym już rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy w administracyjnym toku instancji, wezwanie przez Wójta Gminy o dokumenty z negocjacji odszkodowania ze skarżącym uznać należało za niecelowe, skoro w piśmie z 27 marca 2018 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że decyzja podziałowa przesłana Staroście jest jedynym dokumentem odnalezionym w sprawie w Archiwum Urzędu Gminy.

Dodatkowo, po uzyskaniu odpowiedzi od Wójta Gminy z 30 grudnia 2021 r. i z Archiwum Państwowego z 3 stycznia 2022 r., Starosta dopiero 6 lutego 2022 r., czyli po upływie kolejnego miesiąca, podjął kolejną czynność procesową wzywając Wójta Gminy o udzielenie informacji o geodecie oraz innych osobach, które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań w niniejszej sprawie. O ile ujawnienie wskazanych wyżej osób i możliwość ich przesłuchania mogła doprowadzić do uzyskania przydatnych okoliczności w sprawie, o tyle zwrócenie się do Wójta o takie informacje dopiero po 3 miesiącach od zwrotu akt sprawy przez Wojewodę do jej rozpoznania pod raz czwarty świadczy o niestaranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w terminach przewidzianych w k.p.a. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w okresie dzielącym powyższe zdarzenia istniały przeszkody, które uniemożliwiały szybsze podjęcie decyzji o przeprowadzeniu powyższego dowodu.

Podobnie rzecz ma się z powtórnym wezwaniem Wójta Gminy do przedłożenia zaświadczenia o przeznaczeniu działki objętej wnioskiem nr [..] w z planie miejscowym obowiązującym w dacie podziału. Na wezwanie organu Wójt Gminy w dniu 7 listopada 2017 r. przedstawił już zaświadczenie, w którym potwierdził objęcie działki nr [..] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 11 lutego 1986 r., nr [..], zaznaczając jednak, że w zasobach gminy nie ma materiałów potwierdzających przeznaczenie wskazanej działki. W tej sytuacji ponowne wzywanie o takie zaświadczenie uznać należało za bezzasadne i niecelowe.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie, efektywnie i zasadnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu, a ich podejmowania nie uzasadniała niezbędność dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Starosta nie miał przygotowanej strategii prowadzenia niniejszego postępowania, a w konsekwencji podejmowane przez niego działania były chaotyczne, powtarzalne i częstokroć zbędne do merytorycznego załatwienia sprawy, co powinno być zasadniczym celem działań orzeczniczych organu. Starosta bowiem już w piśmie z 11 maja 2018 r. skierowanym do skarżącego odmawiając podjęcia z nim rokowań wyraził stanowisko, że skarżący zrzekł się odszkodowania akceptując treść decyzji zatwierdzającej podział. W tych okolicznościach podejmowane przez niego czynności procesowe świadczą o tym, że w istocie organ odwlekał podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym.

Reasumując, wobec tak przedstawionych działań organu i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył przepis art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu.

Z uwagi na to Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, jakich dopuścił się Starosta miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, iż ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i nieuzasadnionych. Przesłanki te zostały spełnione w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wniosek ten zasługuje na uwzględnienie. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynienie zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. , I OSK 1322/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1000 zł stanowić będzie wystarczającą rekompensatą dla skarżącego za uszczerbek spowodowany nieefektywnym i przewlekłym procedowaniem przez Starostę jego wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Starosty na rzecz skarżącego zwrot kwoty 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.