Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 370/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11d, art. 13
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 2, art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant, Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] w przedmiocie zwrotu na rzecz A.C. części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 171/34 o pow. 0,1210 ha, uregulowanej w księdze wieczystej i zobowiązania A.C. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Ł. kwoty 8172,67 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr 171/42 i 171/43 powstałych z podziału działki nr 171/34.

Jak wynika z akt sprawy, A. C. w dniu 13 czerwca 2008 r. wystąpiła o zwrot działki nr 172, do wniosku załączyła zawiadomienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 26 maja 2008 r. o zamiarze użycia części przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, a konkretnie zamiarze sprzedaży części nieruchomości oznaczonej jako działki nr 171/22 i 171/24.

Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona był pierwotnie jako działka nr 172 o pow. 2,5257 ha. Na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomość została podzielona na działki o nr 172/1 o pow. 0,0011 ha i nr 172/2 o pow. 2,5246 ha. Działka nr 172/1 na podstawie umowy została oddana przez Gminę Ł. B SA w Ł. w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat, z przeznaczeniem pod budowę stacji transformatorowych. Działka ta obecnie oznaczana jest w ewidencji gruntów jako działka nr 171/3 o pow. 0,0033 ha. Z kolei działki nr 171/2 i 172/1 zostały podzielone na działki o nr 171/5, 171/11, 171/12, 171/13 i 171/14. W wyniku kolejnych podziałów z działek tych powstały działki, których części odpowiadają działce nr 172, mianowicie działki o nr 171/27, 171/24, 171/28, 171/23, 171/25, 171/21, 171/29, 171/3.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej nr 171/31 i 171/36 oraz odmówił zwrotu części działek o nr 171/27, 171/3, 171/21, 171/23, 171/25. W wyniku uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy, sprawa wróciła do rozpatrzenia przez organ I instancji, który wyłączył do odrębnego postępowania część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 171/34.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...]na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-4 i ust. 6, art. 141, art. 216 ust. 2 pkt 3 oraz art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako: ustawa), art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o zwrocie na rzecz A.C. działki nr 171/34 oraz na rzecz Gminy Miasto Ł. zwaloryzowanej sumy pieniężnej zapłaconej za wywłaszczoną nieruchomość.

Uzasadniając organ wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II z siedzibą w Ł. z dnia 14 lipca 1988 r. We wniosku wskazano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego O.-W., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w tym pod ulice. W umowie sprzedaży w § 2 zaznaczono, iż nabywana nieruchomość położona jest na terenie, w obrębie którego został zatwierdzony plan realizacyjny osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. W pozostałych dokumentach m.in. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 25 lipca 1988 r. podano, że wywłaszczenie ma nastąpić pod budowę osiedla O.-W. Organ analizując sprawę uzyskał dokument "Koncepcję realizacyjną planu zagospodarowania funkcjonalno-przestrzennego osiedla O.-W. /tereny spółdzielcze/" sporządzoną w kwietniu 1989 r., nadto plan graficzny osiedla oraz mapę sytuacyjno-wysokością zawierającą koncepcję osiedla O.-W. Porównując archiwalne i obecne mapy organ stwierdził, iż działka nr 171/34 odpowiada części działki nr 172/3, zaś na podstawie analizy wszystkich dokumentów można ustalić, ze na wywłaszczonej nieruchomości zaplanowano począwszy od północy w kierunku południowym poszerzenie istniejącej ulicy A oraz częściowo skrzyżowanie ulic A z projektowaną ulicą C. Co ważne na wywłaszczonej nieruchomości zaprojektowano tereny komunikacyjne osiedla w postaci ulic wraz z chodnikami, bezpośrednio przy ul. A zaplanowano zaś obiekt przychodni zdrowia wraz z terenem zielonym i stację transformatorową, dalej budynki mieszkalne z niezębnymi dojściami i dojazdami od każdej strony oraz parkingami. Organ podał, iż w dniu 10 września 2009 r. przeprowadził oględziny i stwierdził, że nieruchomość jest niezagospodarowana, zachwaszczona, porośnięta licznymi drzewami, nadto znajduje się na niej stacja trafo. Zaznaczył, iż taki stan nieruchomości jest i obecnie, przy czym ustalono, iż na działce nr 171/34 znajdują się sieci infrastruktury technicznej: wodociągi, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć telekomunikacyjna. Organ stwierdził, po analizie obszernego materiału dowodowego, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, na dawnej działce nr 172/3 zostały zaplanowane konkretne obiekty osiedla O.-W., które nie powstały od 1988 roku do dzisiaj. Dodał, iż w jego ocenie powstające etapami osiedle O.-P. jest innym osiedlem niż O.-W., zauważył, iż w ramach osiedla O.-P. przewidziano podobny układ drogowy w tej części osiedla, różnica polega na tym, że ulica C krzyżowała się z ulicą A oraz projektowaną ulicą D, projektowana ulica nr 2 nie łączyła się z ulica D i została przewidziana bardziej na zachód od ulicy C. Nawet projektowana ulica nr 2 nie została wybudowana na części działki nr 171/34 zgodnie z projektem. Reasumując organ stwierdził, iż pod powierzchnią ziemi wywłaszczonej nieruchomości znajduje się sieć infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci telekomunikacyjnej niemniej jednak w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Organ dodał, iż wprawdzie nie dysponuje dokumentami planowanego przy wywłaszczeniu uzbrojenia, jednakże budowa sieci podziemnych rozpoczęła się w 1997 roku – po upływie 7 lat od dnia nabycia nieruchomości – a cel główny nadal nie został zrealizowany, z tych wszystkich względów orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Prezydent Miasta Ł. podnosząc, iż w toku postępowania nie uwzględniono decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa i modernizacja trasy tramwaju w relacji W.-Z.(R.-O.) wraz z systemem zasilania oraz systemem obszarowego sterowania ruchem – odcinek numer 7 (oznaczenie w raporcie 7.3): al. E, ul. F, al. G w Ł.". Opisana decyzja stała się ostateczna z dniem 26 maja 2014 r. i co ważne zakresem inwestycji objęta jest m.in. działka nr 171/34 będąca przedmiotem postępowania. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z przywołaną decyzją działka nr 171/34 uległa podziałowi na działki nr 171/42 i 171/43, z których pod drogę przeznaczona jest działka nr 171/42. Dalej, Prezydent Miasta podkreślił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Działka nr 171/34 znajduje się w części w liniach rozgraniczających teren inwestycji i w części została przeznaczona pod drogę publiczną. Nadto przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, ze drogi krajowe stanowią własność SP, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, gminy i powiatu. Z art. 2a tej ustawy wynika zatem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Reasumując, orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej pod drogę publiczną, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr 171/42 i 171/43 powstałych z podziału działki nr 171/34.

Organ odwoławczy przytaczając treść przepisów art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy podsumował, iż regulacja tych przepisów oznacza, że podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ. Istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Zaistnienie przesłanki pozytywnej pociąga za sobą orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ale tylko wtedy, gdy nie wystąpi żadna przesłanka negatywna. W niniejszej sprawie przejęcie przez SP nieruchomości położonej przy ul. A [...] stanowiącej działkę nr 172 o pow. 2,5257 ha nastąpiło na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z analizy akt sprawy, dokumentów geodezyjnych wynika, że będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji działka nr 171/34 pochodzi z dawnej działki nr 172. Nadto decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. został m.in. zatwierdzony podział działki nr 171/34 na działki o nr 171/42 i 171/43. Co więcej fakt, iż dawna działka nr 171/34 w części stałą się przedmiotem regulacji przepisów specustawy drogowej - ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej – stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą orzeczenie o zwrocie w odniesieniu do powierzchni wynoszącej 367 m² odpowiadającej aktualnej działce nr 171/42.

Z kolei w odniesieniu do pozostałej części dawnej działki nr 171/34 odpowiadającej aktualnie działce nr 171/43 o pow. 843 m² organ odwoławczy ustalił, po analizie materiału dowodowego, iż by stwierdzić, że działka nr 171/43 pochodzi z dawnej działki nr 172/3 należy odnieść się do realizacji celu określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego. Dokumentami pozwalającymi na wyprowadzenie takiego stanowiska jest mapa sytuacyjna do celów prawnych z dnia 20 maja 1988 r. arkusze 3 i 4 w korelacji z mapą sytuacyjną do celów prawnych z projektem podziału z dnia 10 czerwca 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwe na obecnym etapie jednoznacznie ustalić jakie elementy osiedla miały znajdować się na spornym terenie. Przypuszczać można, że przewidziano na tym terenie drogę wewnątrzosiedlową i parking. Organ podkreślił, iż nie można w niniejszym postępowaniu egzekwować tego typu elementów osiedla z dokładnością wskazaną w planach, nadto dopuszczalna jest modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, tym bardziej gdy chodzi o zamierzenie o tak szerokiej skali jak osiedle mieszkaniowe, a rozpatrywane elementy osiedla stanowią część uzupełniającą stanowiącą wykorzystanie przestrzeni pozostałej po wybudowaniu budynków mieszkalnych. Ponadto, w ocenie organu II instancji infrastruktura techniczna powstała w związku z budową osiedla mieszkaniowego pod nazwą O.-P. stanowi część zamierzenia uzasadniającego wywłaszczenie określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Infrastruktura techniczna pozostaje niewątpliwie elementem osiedla, a to wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Organ wyjaśnił, iż zmiana nazwy osiedla z podanej w decyzji z dnia [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji O.-W. na O.-P. nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia. Zdaniem organu, mamy do czynienia jedynie ze zmianą drugiego członu nazwy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, nie zaś ze zmianą samego celu wywłaszczenia na cel inny. Reasumując, Wojewoda stwierdził, iż cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego pozostał niezmieniony, nadto wywłaszczenie nastąpiło przed 27 maja 1990 r., a cel został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. i istniał według stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot – gdyż poszczególne elementy infrastruktury technicznej powstały w latach 1997 - 1998. Wojewoda [...] podsumował, iż koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu działek nr 171/42 i 171/42 powstałych z podziału działki nr 171/34.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.C. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 11, art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w związku z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687) w związku z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, że grunt stał się częścią drogi publicznej, jak również brak jest podstaw do twierdzenia, iż zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej wybudowanemu osiedlu mieszkaniowemu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nrom przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu strona przywołała szereg podglądów sądów administracyjnych, które nie wykluczyły orzeczenia o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zagospodarowanych urządzeniami infrastruktury technicznej. Nadto zwróciła uwagę, iż teren spornej nieruchomości jak i tereny do niego przylegające są niezabudowane i nie znajduje się na nich osiedle mieszkaniowe, dla którego infrastrukturę miałyby stanowić instalacje zlokalizowane na terenie nieruchomości. Osiedla mieszkaniowe znajdują się po drugiej stronie ulicy A, jak i ulicy H, zatem trudno uznać, że wybudowanie bloków na nieruchomościach oddalonych od nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o około 0,5 km oznacza, iż wodociąg i kanalizacja sanitarna stanowią o realizacji celu wywłaszczenia. Strona wskazując na argumenty organu w odniesieniu do drugiej z działek, która stała się przedmiotem regulacji specustawy drogowej stwierdziła, iż droga może być uznana za drogę publiczną dopiero po zaliczeniu jej do jednej z ustawowo określonej kategorii dróg publicznych. W niniejszej sprawie droga, na którą wskazuje organ nie istnieje, inwestycja jest w toku i nie wiadomo, kiedy zostanie ukończona. Według skarżącej, w tej sytuacji nie można zgodzić się z organem, że grunt stał się częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co wyklucza jej zwrot.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym uczestnik postępowania Gmina Miasto Ł. podzielając stanowisko organu wiosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni uzasadnia rozstrzygnięcie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej przez A.C. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] uchylającej w całości decyzję organu I instancji i orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej działek o nr 171/42 i 171/43 powstałych z podziału działki nr 171/34. I chociaż Sąd podziela zarzuty skargi jedynie w części odnoszącej się do działki 171/43, to wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego w całości. Bowiem w przypadku uchylenia decyzji drugoinstancyjnej jedynie w części, organ odwoławczy zobowiązany byłby po ponownym rozpoznaniu odwołania wydać kolejną decyzję w sprawie, co prowadziłoby do naruszenia unormowania art. 138 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ odwoławczy wydaję decyzję (...). Nie jest zaś dopuszczalne wydanie kilku decyzji po rozpoznaniu odwołania (czy odwołań) od decyzji pierwszej instancji.

Przechodząc do merytorycznych rozważań, Sąd podziela wywód organu odwoławczego, iż nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie na rzecz skarżącej działki nr 171/42. Nieruchomość ta została objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]kwietnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa i modernizacja trasy tramwaju w relacji W.-Z. (R.-O.) wraz z systemem zasilania oraz systemem obszarowego sterowania ruchem – odcinek numer 7 (oznaczenie w raporcie 7.3): al. E, ul. F, al. G w Ł.". Istotne jest, iż decyzja ta zatwierdzała jednocześnie podział działki nr 171/34 na działki o nr 171/42 i 171/43, z których pod drogę przeznaczona jest działka nr 171/42, zatem bezsprzecznie zakresem inwestycji objęta została działka będąca przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania. Decyzja z [...] kwietnia 2014 r. wydana została w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 – dalej jako: specustawa drogowa) i stała się ostateczna z dniem 26 maja 2014 r. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnych nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Trafne w tym względzie jest stanowisko organu odwoławczego. Z treści art. 2 ustawy wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 136/08; wyrok SN z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 165/15 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 2 ustawy określa zatem relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami, które należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu. Natomiast zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przy czym czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (art. 11d ust. 10). Obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza zaś każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego) w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo art. 13 ustawy wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inną ustawą jest właśnie ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych.

Z powyższego wywieść należy, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma wpływ na rozstrzygniecie sprawy o zwrot nieruchomości, jeżeli decyzja dotycząca realizacji inwestycji drogowej ma przymiot decyzji ostatecznej, a obie sprawy dotyczą tych samych nieruchomości. Taka sytuacja faktyczno-prawna zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. zezwala na realizację inwestycji drogowej m.in. na terenie działki nr 171/42, jednocześnie zatwierdzając podział działki nr 171/34 na działki o nr 171/42 i 171/43. W świetle powyższego argumenty skargi co do tej części nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie.

Za zasadne Sąd uznał natomiast stanowisko skargi w odniesieniu do części nieruchomości, oznaczonej obecnie nr 171/43. Tym samym, argumentacja organu odwoławczego co do braku podstaw do orzeczenia o zwrocie działki 171/43 z uwagi na jej wykorzystanie zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy wystąpiły przesłanki z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy tj. zbędności nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 171/43 będącej przedmiotem wywłaszczenia dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja tego celu nastąpiła. Ustalenie celu wywłaszczenia jest zatem pierwszym, niezbędnym elementem do dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 ustawy wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z drugiej zaś art. 137 ust. 1 ustawy precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. I co ważne doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (vide. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08).

Z obszernej dokumentacji sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II z siedzibą w Ł. z dnia 14 lipca 1988 r. o wywłaszczenie nieruchomości o pow. 2,5257 ha (której część jest obecnie oznaczona w ewidencji nr 171/43). We wniosku wskazano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego O.-W., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w tym pod ulice. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że sporna działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z analizy dokumentacji, w tym map, wynika bowiem, iż na wywłaszczonej nieruchomości zaplanowano, począwszy od północy w kierunku południowym, poszerzenie istniejącej ulicy A oraz częściowo skrzyżowanie ulicy A z projektowaną ulicą C. Ulica C biegnąc dalej w kierunku południowym, aż do projektowanej ulicy D nie obejmowała już nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Co jednak istotne, na wywłaszczonej nieruchomości zaprojektowano tereny komunikacyjne osiedla w postaci ulic wraz z chodnikami, równoległych do ulicy A, dochodzących do ulicy C. Bezpośrednio przy ulicy A na nieruchomości zaplanowano obiekt przychodni zdrowia wraz z terenem zielonym i stacje transformatorową, dalej w kierunku południowym budynki mieszkalne z niezbędnymi dojściami, dojazdami i parkingami. Jak potwierdza analiza materiału dowodowego tego rodzaju obiekty i taki sposób zagospodarowania na będącej przedmiotem postępowania nieruchomości nie powstał. Jednocześnie, jak ustalił organ I instancji, a potwierdził organ odwoławczy, przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa oraz sieć telekomunikacyjna. Z informacji udzielonej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji wynika, iż poszczególne wodociągi powstawały w latach 1998 - 2007. Z kolei kanał sanitarny został wybudowany w 1997 r., kolektor sanitarny w 2007 roku. Nie udało się ustalić kiedy powstała kanalizacja deszczowa i sieć telefoniczna, przy czym w aktach znajdują się szkice z inwentaryzacji przewodów telekomunikacyjnych, które zostały pomierzone w sierpniu 2009 roku.

Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12). Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, iż ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, z materiału załączonego do akt sprawy nie wynika, by zrealizowana infrastruktura podziemna była nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka stanowiła jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Organ stanął bowiem na niczym nieuzasadnionym stanowisku, iż osiedle mieszkaniowe O.-W. jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe O.-P., co za tym projekty sporządzone dla potrzeb jednej z tych inwestycji można dowolnie przekładać, interpretować dla potrzeb drugiej inwestycji. Nie sposób zgodzić się z gołosłownym poglądem organu odwoławczego, iż miała miejsce jedynie zmiana drugiego członu nazwy osiedla mieszkaniowego, co za tym nie można podzielić oceny, iż infrastruktura techniczna zrealizowana na części wywłaszczonej nieruchomości jest elementem osiedla mieszkaniowego O.-P., przy dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, zatem nie jest możliwe orzeczenie o jej zwrocie. Organ odwoławczy ponownie analizując materiał sprawy winien mieć na uwadze odrębność tych dwu inwestycji osiedla mieszkaniowego O.-W. i O.-P., nie traktując ich tożsamo.

Na marginesie dodać należy, iż Sądowi z urzędu wiadomo – z analizy materiału dowodowego do sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Łd 423/14 – że istnieją dokumenty wskazujące na odrębność obu inwestycji i niezasadne jest ich utożsamianie, tym bardziej w celu uzasadnienia poglądu, iż doszło jedynie do modyfikacji celu wywłaszczenia.

W świetle powyższego uzasadnione jest twierdzenie skargi, iż infrastruktura zrealizowana na działce nr 171/43 nie koliduje ze zwrotem, gdyż powstała bez związku z inwestycją, na realizację której została wywłaszczona i służy innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem.

Sąd więc nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż nastąpiła jedynie modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, gdyż w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym

Dla ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości (czy też niezbędności dla celu wywłaszczenia) istotne jest również to, że owa sieć infrastrukturalna znajduje się pod powierzchnią ziemi. A na powierzchni – jak wynika z przeprowadzonych oględzin – działka jest niezagospodarowana, zachwaszczona, porośnięta licznymi drzewami, nadto znajduje się na niej stacja trafo.

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest już stanowisko, iż samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej (...) nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., II SA/Po 158/11, LEX 993579).

Podsumowując, analiza materiałów zgromadzonych na potrzeby niniejszej sprawy wykazała, iż cel wywłaszczenia na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 171/43 nie został zrealizowany, a infrastruktura techniczna, na którą wskazuje organ odwoławczy nie stoi na przeszkodzie w orzeczeniu o zwrocie na rzecz byłej właścicielki. Organ odwoławczy obowiązany więc będzie ponownie ocenić materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy w świetle obowiązujących uregulowań prawnych, uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę i orzec stosownie do możliwości wynikających z unormowania art. 138 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 200 p.p.s.a.

k.ż.