Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 184/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2010 nr 86 poz 1007 par 9 ust 1 pkt 3
law: Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego  urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 1233/12 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1233/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2012r. - zaskarżonym skargą przez M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2009 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 z pomieszczeniem biurowo-socjalnym (art. elektryczne - hurt, detal) i budynków magazynowych na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości M.

M. W. wniósł do Burmistrza Gminy Żukowo o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 (art. elektryczne - hurt, detal) z pomieszczeniem biurowo-socjalnym i budynków magazynowych na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...].

Burmistrz Gminy Żukowo - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji - wystąpił do zarządcy drogi krajowej, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o uzgodnienie projektu tej decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. odmówił uzgodnienia projektu ww decyzji. Postanowienie to zaskarżył skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2009 r.

Na postanowienie z [...] marca 2009 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 825/09) skargę oddalił. Z kolei po wniesieniu skargi kasacyjnej od ww wyroku przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2047/09) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 września 2009 r. oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 12 marca 2009 r.

Sąd drugiej instancji stwierdził:

1) naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [(Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) - zwanego dalej: "rozporządzeniem"]. W ramach uwzględnienia tego zarzutu podkreślił, że zasadnicze przesłanki dopuszczalności budowy zjazdu z drogi publicznej kategorii GP, do której zaliczono drogę krajową nr 20 określa ww § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że "... stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Zatem odstępstwo od zasady niedopuszczalności stosowania na drodze GP zjazdów wystąpić może nie tylko wtedy gdy nie ma innej możliwości dojazdu oraz, gdy nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości - ale także i wówczas, gdy wykonanie nowej drogi lub wykorzystanie drogi istniejącej nie jest uzasadnione. Przy rozpoznawaniu sprawy przez organ, a następnie Sąd pierwszej instancji, pominięto całkowicie jedną z zawartych w omawianym przepisie przesłanek wyłączających zakaz stosowania na drodze GP zjazdów - a mianowicie "nieuzasadnienie" wykonania lub wykorzystania dojazdu poprzez drogę klasy D lub L;

2) naruszenie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanego w zaskarżonym wyroku przez sąd pierwszej instancji, przez przyjęcie, że pominięcie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określenia parametrów nieprzekraczalnej linii zabudowy może skutkować odmową uzgodnienia takiego decyzji. Wbrew powyższemu stanowisku rzeczą organu uzgadniającego w trybie art. 106§ 1-6 K.p.a. jest bowiem zajęcie stanowiska, co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Innymi słowy uzgadniający decyzję zarządca drogi, pozostając w zakresie swych ustawowych kompetencji powinien w wydanym postanowieniu określić wymaganą prawem odległość planowanej inwestycji od drogi publicznej. To stanowisko organu uzgadniającego zajęte w wymaganej prawem formie postanowienia, powinno zostać natomiast uwzględnione w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;

3) że, gdyby w sprawie okazało się, iż istotnie występują negatywne przesłanki budowy zjazdu określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to oczywiście bezprzedmiotowym będzie analizowanie przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, dotyczących konkretnych miejsc, gdzie zjazdów budować nie wolno. Zaś, gdyby okazało się, że skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą krajową za pośrednictwem drogi gminnej byłoby nieuzasadnione - to rzeczą organu uzgadniającego byłoby poczynienie konkretnych ustaleń dotyczących zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja - mając na względzie to, że § 113 ust. 7 rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz budowy zjazdu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w wyniku ponownego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - postanowieniem z 16 maja 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 19 stycznia 2009 r.

Przedmiotowe postanowienie skarżący ponownie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 13 października 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1276/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z 16 maja 2011 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazówki zawarte w wyroku NSA z 11 stycznia 2011r. zostały wykonane nieprecyzyjnie i część czynności podjętych przez organ oraz twierdzeń przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu należałoby uznać za zbyteczne. Organ wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu wyroku NSA, pomimo, że uznał, iż skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą krajową przy wykorzystaniu drogi gminnej będzie uzasadnione, to dalej przeprowadził wywód poprzedzony odpowiednimi czynnościami co do technicznych możliwości zlokalizowania zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej. Tymczasem NSA zwrócił uwagę, że ustalenie możliwości skomunikowania terenu poprzez drogę gminną czyni bezprzedmiotowym dalsze rozważania w kontekście przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Jeśliby bowiem brak przeszkód do skomunikowania terenu poprzez ul. Gryfa Pomorskiego, wtórną kwestią stają się możliwości techniczne zlokalizowania zjazdu w pobliżu zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych. Zdaniem WSA organ zanalizował zasadność wykorzystania dojazdu poprzez drogi niższej kategorii. W tym zakresie oparł się na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w związku ze sporządzoną opinią przez Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z 20 kwietnia 2011r., czy mapach ewidencyjnych i dokonał ustaleń faktycznych dotyczących stanu technicznego drogi, która miałyby służyć jako droga komunikująca inwestycję z drogą krajową oraz stanu zainwestowania najbliższego terenu. Niemniej organ poczynił zasadnicze ustalenia w oparciu o materiały, które nie były znane stronie i nie miała możliwości aby się z nimi zapoznać, tudzież złożyć kontrdowody. Nie zawiadomił strony o tych dodatkowych dowodach, jak również nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia. Tymczasem, strona w takiej sytuacji mogłaby wnioskować o nowe dowody, które jej zdaniem byłyby konieczne dla obiektywnego i zgodnego z przepisami rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że w postanowieniu z [...] stycznia 2009r, jak i w uchylonym postanowieniu z [...] marca 2009r. organ nie wypowiadał się co do stanu technicznego drogi gminnej i realnej możliwości korzystania z niej przez ruch generowany pojawieniem się nowego obiektu w postaci hurtowni artykułów elektrycznych. Takie ustalenia, które zdecydowały w konsekwencji o treści rozstrzygnięcia zostały poczynione dopiero na bazie dokumentacji zgromadzonej przy ponownym rozpoznawaniu środka zaskarżenia i o której to dokumentacji skarżący nie był powiadomiony, zatem doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Natomiast w kontekście stanowiska zajętego przez NSA w przywołanym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał za poczynione "na wyrost" te ustalenia, które dotyczą możliwości zlokalizowania zjazdu bezpośrednio z działki na drogę krajową nr 20. Jak się wydaje organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał oceny warunków możliwości skomunikowania inwestycji zarówno pod kątem § 9 ust. 1 pkt 3, jak i § 78 ust. 1 w zw. z §113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. z przyczyn ostrożnościowych. Jednocześnie Sąd zauważył, że przedmiotowa opinia Audytora nie musi mieć waloru dowodu z opinii biegłego. Co prawda art. 84 § 1 stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się o wydanie opinii do biegłego. Na tle tej konkretnej sprawy nie było konieczności powoływania biegłego, bowiem organ w ramach swoich kompetencji organu specjalistycznego posiada stosowną wiedzę i doświadczenie, aby podjąć rozstrzygnięcie. Oczywiście dokonuje tego za pośrednictwem swoich pracowników, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2012r. utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu aktu organ podał, że po uwzględnieniu oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionej w wyroku z 13 października 2011 r. i wystąpieniu do Urzędu Gminy w Żukowie o dodatkowe informacje dotyczące dróg gminnych, pismem z 30 stycznia 2012 r. zawiadomił skarżącego - na podstawie art. 10 K.p.a. - o zakończeniu postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wniesienia ewentualnych uwag czy też żądania udzielenia wyjaśnień co do zgromadzonych dokumentów. Zawiadomienie to pełnomocnik skarżącego otrzymał 3 lutego 2012 r., ale nie skorzystał z przysługującego mu prawa zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, natomiast wystosował do organu pismo z 6 lutego 2012 r., w którym zażądał przesłania opinii audytora oraz korespondencji z Urzędem Gminy w Żukowie pocztą, mailem lub faksem, uzasadniając swoją prośbę zbyt wysokimi kosztami przejazdu z Gdańska do Warszawy. Odpowiadając na powyższe żądanie organ, wskazując na brzmienie art. 73 § 1 i art. 73 § 1a K.p.a., odmówił spełnienia powyższego żądania. W świetle powołanych przepisów czynności określone w § 1 (prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów) mogą być dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, co potwierdza wiele wydanych orzeczeń przez WSA i NSA (np. wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 776/2006). W dniu 13 marca 2012 r. gotowość do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie wykazał sam skarżący, który zrealizował przysługujące prawo w dniu 15 marca 2012 r.

Dalej organ, podkreślił że zagospodarowanie terenu przyległego do pasa drogowego zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie precyzuje jednoznacznie sposobu dojazdu do planowanej inwestycji. Jedynie w zakresie skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z drogą publiczną w rozdziale II w pkt f przedłożonego projektu decyzji widnieje zapis, że "warunki obsługi komunikacyjnej w tym powiązane z miejskim układem drogowym /droga krajowa nr 20". Zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr 20 na analizowanym jej odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych i gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Działka nr [...], na której skarżący planuje budowę została wydzielona z działki nr [...], która posiadała dostęp zarówno do drogi krajowej nr [...], jak też ul. [...] (działka nr [...]). Nowo wydzielona działka ma zapewniony dostęp nie tylko do drogi krajowej nr [...], ale również do ul. [...] przez działki nr [...], stanowiące również własność skarżącego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2011 r. "odstępstwo od zasady niedopuszczalności stosowania na drodze GP zjazdów wystąpić może nie tylko wtedy gdy nie ma innej możliwości dojazdu oraz gdy nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej, drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości - ale także i wówczas, gdy wykonanie nowej drogi lub wykorzystanie drogi istniejącej nie jest uzasadnione". Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w analizowanej sprawie. W przedmiotowym przypadku droga niższej kategorii istnieje i w pełni może zabezpieczyć dojazd do planowanej inwestycji, zwłaszcza że droga ta i sąsiednie zapewniają już dojazd do wielu nieruchomości położonych w głębi terenu, w tym również prowadzących działalność gospodarczą. Fakt ten potwierdza korespondencja zarządcy drogi z Urzędem Gminy w Żukowie z 15 grudnia 2011 r. Urząd Gminy potwierdził, iż zarówno ul. [...] (działka nr [...]), ul. [...] (działka nr 85/1) i działka nr [...] (brak nazwy ulicy) są drogami gminnymi, publicznymi, o nieograniczonej nośności. Inwestor zatem musiałby wybudować jedynie drogę dojazdową na swojej nieruchomości (budowa dróg dojazdowych na działce należy do właściciela nieruchomości), co z resztą planował, a potwierdza to przeprowadzony podział pozostałej części działki nr [...] na działki nr [...]. Włączenie ruchu spowodowanego planowaną na działce nr [...] inwestycją do ul. [...] skomunikowanej pośrednio z drogą krajową nr 20 jest tym bardziej zasadne, że jak wynika z pisma procesowego z [...] lutego 2009 r. "dostawy do hurtowni elektrycznej zapewniać będą co do zasady niskotonażowe samochody dostawcze, nie zaś wielkogabarytowe pojazdy ciężarowe wyposażone w naczepy i przyczepy". Brak też jest podstaw do stwierdzenia, że wykorzystanie ul. [...] jest nieuzasadnione. Droga jest wybudowana, zaliczona do dróg publicznych oraz włączona do drogi krajowej i nie przebiega przez tereny podmokłe. Natomiast z faktu graniczenia działki nr [...] z drogą krajową nr 20 nie można wywodzić konieczności i obowiązku zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej wyłącznie przez bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Jak zauważył również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 10 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 1118/01, niepubl.) okoliczność, że działka przylega do drogi krajowej nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i niemożności zagrażania bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Zatem droga krajowa nr 20 musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podnoszonych w piśmie złożonym w toku postępowania organ wskazał, że stanowisko organu co do niedopuszczalności lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 20 do działki nr [...] (działka na całej szerokości przylega do zatoki autobusowej), jak też przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 20 do parametrów zjazdu publicznego, czyli właściwie braku możliwości włączenia do przedmiotowej drogi krajowej ruchu generowanego przez planowaną na terenie ww. nieruchomości inwestycję, mieści się w ramach art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i tym samym stanowi podstawę i uprawnia organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; w rozpatrywanym przypadku nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego; powołanie w podstawie prawnej postanowienia z [...] stycznia 2009 r. art. 29 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy aczkolwiek było bezpodstawne, to jednak nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza że w postanowieniu tym wskazana została właściwa podstawa prawna; w przedmiotowej sprawie zadaniem organu było uzgodnienie lub odmowa uzgodnienia zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, nie zaś odnoszenie się do sposobu podziału działki nr [...]; wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 K.p.a.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że interes strony może zostać w znacznym stopniu zabezpieczony w przypadku włączenia ruchu drogowego spowodowanego niniejszą inwestycją do drogi krajowej nr 20 poprzez ul. [...] (działka nr [...]); warunki jakie powinien spełniać wjazd publiczny i jakie powinien spełniać wymagania w zakresie usytuowania, normodawca określił w § 78 i § 113 ust. 7 powołanego wyżej rozporządzenia argumentu przetargowego w sprawie uzgodnienia inwestycji przy drodze nie może stanowić fakt, że z tej samej drogi inni właściciele gruntów przyległych do drogi krajowej nr 20 posiadają gazdy publiczne przede wszystkim dlatego, że zjazdy te wykonane były w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy, to jest przed wejściem w życie restrykcyjnych przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia. Przebudowując drogę krajową nr 20, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi obowiązany był przebudować istniejące zjazdy, a więc takie, które wykonane zostały wcześniej przez zarządcę drogi lub za jego zgodą; niniejszym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2009 r., w którym w pkt 1, str. 2 określona została wymagana odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 20, a której nie precyzował przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, tym samym zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też niezastosowania się do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 13 października 2011 r., sygn. akt SA/Wa 1276/11) w sprawie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy należy uznać za bezpodstawny.

M. W. w skardze, uzupełnionej pismem procesowym z [...] września 2012 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2012r. i postanowienia z [...] stycznia 2009 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził, aby organ je wydający dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie jest wynikiem ponownego rozpoznawania sprawy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, najpierw poprzedzonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r., którym uchylono nie tylko wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 września 2009 r., ale i postanowienie organu z [...] marca 2009 r., a następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym uchylono kolejne postanowienie organu z [...] maja 2011 r. Okoliczność ta oznacza związanie organu i Sądu wykładnią prawa i oceną prawną dokonaną przez uprzednio orzekające w sprawie sądy administracyjne.

Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie podkreślił, że w świetle zaprezentowanej w stanie sprawy treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem organ było rozważenie jednej z zawartych w 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) - przesłanek wyłączających zakaz stosowania na drodze klasy GP zjazdów - a mianowicie, że "nie jest uzasadnione [...] wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Dopiero wobec wykazania, że skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą krajową za pośrednictwem drogi gminnej jest "nieuzasadnione" - to obowiązkiem organu uzgadniającego miało być poczynienie ustaleń dotyczących zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja - mając na względzie to, że § 113 ust. 7 rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz budowy zjazdu. Innymi słowy wystąpienie negatywnej przesłanki budowy zjazdu określonej w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, czyniło bezprzedmiotowe rozważania na gruncie § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia.

W ocenie Sądu analizy takiej dokonał organ już w postanowieniu z [...] maja 2011 r., wskazując że sytuacja przewidziana w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, cytowanej jego części, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Wówczas organ ustalił, że istnieje droga niższej kategorii, będąca drogą gminną, występująca pod nazwą - ul. [...], która w pełni - pomimo szutrowej nawierzchni - może zabezpieczyć dojazd do planowanej inwestycji. Droga ta zapewnia już dojazd do wielu nieruchomości położonych w głębi terenu, w tym również prowadzących działalność gospodarczą. Włączenie ruchu spowodowanego planowaną na działce nr [...] inwestycją do ul. [...] skomunikowanej pośrednio z drogą krajową nr 20 (klasy GP) jest tym bardziej zasadne, że dostawy do hurtowni elektrycznej zapewniać będą w zasadzie niskotonażowe samochody dostawcze, nie zaś wielkogabarytowe pojazdy ciężarowe wyposażone w naczepy i przyczepy. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykorzystanie ul. [...] jest nieuzasadnione, skoro droga ta jest wybudowana, włączona do drogi krajowej i nie przebiega przez tereny podmokłe. Jedynie można byłoby podnieść parametry techniczne przedmiotowej drogi, ale w tym zakresie obowiązki obciążają gminę.

Tak przedstawione stanowisko organu w pełni zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2011 r., stwierdzając że "organ zanalizował zasadność wykorzystania dojazdu poprzez drogę niższej kategorii. Dokonał ustaleń faktycznych dotyczących stanu technicznego drogi, która miałyby służyć jako droga komunikująca inwestycję z drogą krajową oraz stanu zainwestowania najbliższego terenu". Niemniej tylko z racji tego, że ustalenia te - jako zasadnicze - zostały poczynione w oparciu o materiały (zdjęcia, mapy, opinię Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z 20 kwietnia 2011 r.), które nie były znane stronie i nie miała ona możliwości zapoznania się z nimi, tudzież złożenia kontrdowodów, ówcześnie orzekający Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można było przyjąć bowiem, że brak powiadomienia strony o czynnościach procesowych podjętych przez organ, po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, pozostał bez wpływu na wynik sprawy. W takiej sytuacji strona mogłaby wnioskować o nowe dowody, które jej zdaniem byłyby konieczne dla obiektywnego i zgodnego z przepisami rozstrzygnięcia.

Wobec zaakceptowanych przez Sąd w wyroku z 13 października 2011 r. ustaleń organu, że dla skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową klasy GP jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi gminnej, niższej klasy i zapewnienie skarżącemu - zgodnie z wytyczną ww Sądu - uprawienia wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., dającego jednocześnie skarżącemu prawo do inicjatywy dowodowej, w efekcie wydanie zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2012 r., Sąd obecnie kontrolujący wymienione postanowienie uznał je za zgodne z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W postanowieniu tym bowiem organ powtórzył argumentację uprzednio uznaną przez Sąd za wystarczającą do wykazania braku podstaw do wyłączenia zakazu stosowania na drodze klasy GP zjazdu. Jedynym uzupełnieniem była informacja pozyskana z Urzędu Gminy w Żukowie z 15 grudnia 2011 r. drogą elektroniczną, z której wynika, że ul. [...] (działka [...]) jest drogą gminną, publiczną o nieograniczonej nośności. Informacja ta wyłącznie potwierdziła dotychczasowe ustalenia organu, zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że była ona przesądzająca dla ostatecznego wyniku sprawy.

Konsekwencją powyższego, czyli uznania, że skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą krajową za pośrednictwem drogi gminnej jest uzasadnione, jest stwierdzenie zbędności rozważań organu - poczynionych z ostrożności procesowej wobec treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w przedmiocie możliwości zlokalizowania zjazdu bezpośrednio z działki skarżącego na drogę krajową nr 20 w kontekście zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja, mając na względzie to, że § 113 ust. 7 rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz budowy zjazdu. Przedstawione wnioskowanie jest rezultatem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 11 stycznia 2011 r. Skoro okazało się, że występują negatywne przesłanki budowy zjazdu określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to bezprzedmiotowym było analizowanie przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, dotyczących konkretnych miejsc, w których zjazdów budować nie wolno. Tym samym rozważania te, jako wykraczające - wobec innych ustaleń i zaaprobowanych przez Sąd - poza wymaganą ocenę aspektów sprawy pozostały poza jego kontrolą i nie można w tym zakresie postawić organowi zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem wymienionych przepisów rozporządzenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). przez przyjęcie - według skarżącego - przez organ, że z treści tego przepisu wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2011 r. rzeczą organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Uzgadniający decyzję zarządca drogi powinien w wydanym postanowieniu określić wymaganą prawem odległość planowanej inwestycji od drogi publicznej. To stanowisko organu uzgadniającego, zajęte w wymaganej prawem formie postanowienia, powinno zostać uwzględnione w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. I tak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2009 r., w którym w uzasadnieniu, w pkt 1 wyraźnie stwierdzono, że "należy zachować odległość obiektów budowlanych minimum 25 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 20". Oznacza to zastosowanie art. 43 ust. 1 tabela Ip. 3 pkt a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115).

Poczynione wyżej rozważania przemawiają również za bezzasadnością zarzutów związanych z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4, art. 138 § 1 pkt 2 czy § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP przywołanych w skardze, uzupełnionej pismem procesowym w toku postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że możliwe i uzasadnione jest doprowadzenie dojazdu z drogi publicznej do działki nr [...] położonej w miejscowości M. przez drogi gminne niskiej kategorii położone w miejscowości M., zamiast bezpośrednio przez zjazd z drogi krajowej nr 20;

b) art. 61 ust 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z treści z treści tego artykułu wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

b) art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002f. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji nie dokonały w sposób prawidłowy uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego;

c) art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i pław innych osób lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

d) art. 22 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego poprzez uniemożliwienie mu skomunikowania przedmiotowej w sprawie działki bezpośrednio z drogą krajową nr 20 jest uzasadnione w niniejszej sprawie ważnym interesem publicznym;

e) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr .80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organ administracji nie uzgodnił przedmiotowego w sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy wbrew przywołanym powyżej przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012r, w całości oraz uchylenie poprzedzającego te postanowienie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji w pierwszej instancji,

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji w drugiej instancji;

3. ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

4. ewentualnie, gdyby Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, wnoszę o uchylenie zaskarżonego orzeczenie i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami skarżącego wyrażonymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 20l2r.,

5. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazać należy, że zarzut ten nie jest trafny.

Powołany przepis § 9 rozporządzenia określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów z dróg o określonych kategoriach. Przepis ten w pkt 3 wskazuje, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie trafne zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie jest stanowisko zgodnie z którym, brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykorzystanie ul. [...] do skomunikowania działki skarżącego z droga krajową nr 20 jest nieuzasadnione, a tylko w takiej sytuacji dopuszczalna byłaby budowa bezpośredniego zjazdu z tejże drogi na nieruchomość skarżącego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, istnieje droga niższej kategorii, będąca drogą gminną, występująca pod nazwą – ul. [...], która w pełni, pomimo szutrowej nawierzchni – może zabezpieczyć dojazd do planowanej inwestycji.

Podkreślić również należy, że z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej musiało miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej.

Zwrócić należy również uwagę na to, że ograniczenie bezpośrednich zjazdów z nowobudowanych lub modernizowanych dróg służyć ma poprawie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a mnogość bezpośrednich zjazdów z dróg bezpieczeństwa tego nie gwarantuje.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że organ nie naruszył ww. przepisu przytoczył jedynie wiążącą w sprawie, na mocy art. 190 p.p.s.a., wykładnię prawa zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., zgodnie z którą rzeczą organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że uzgadniający decyzję zarządca drogi powinien w wydanym postanowieniu określić wymaganą prawem odległość planowanej inwestycji od drogi publicznej. Jednocześnie to stanowisko organu uzgadniającego, zajęte w wymaganej prawem formie postanowienia, powinno zostać uwzględnione w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Nie znajdowały również uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze procesowym. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla rozpatrzenia sprawy. Skoro ustalono, że nieruchomość skarżącego skomunikowana jest z drogą krajową nr 20 poprzez ul. [...] i uzasadnione jest wykorzystanie w tym celu tejże drogi, to zebrany w sprawie materiał dowodowy ocenić należało za wystarczający. Ponieważ skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie sposób podzielić zarzutów ograniczenia konstytucyjnego prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego jak i ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. odnoszący się do niedokonania w sposób prawidłowy uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego. W tej kwestii istotnym jest jednak jednoznaczna treśc norm zawartych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi. Przepis ten określając sytuacje w których dopuszczalne jest zbudowanie bezpośredniego zjazdu z drogi klasy GP nie pozostawia organom na uwzględnienie "słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego" w sytuacji gdy brak jest przesłanek do budowy takiego zjazdu.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej odnosił się do nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stoi na stanowisku, iż liczne zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienia organów administracji publicznej prowadzą do wniosku, że w istocie nie dokonano wymaganych prawem uzgodnień. Skoro jednak pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, nie znajdowały uzasadnienia, jak wywiedziono powyżej, to także tak skonstruowany zarzut nie mógł doprowadzić do oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.