Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 961/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.15 ust.2, ust.5, art.19a ust.8
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art.119 pkt 2, art.120, art.147§1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XLI/538/2021 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II. zasądza od Miasta i Gminy na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 czerwca 2021 r. Rada Miejska (dalej w skrócie: "organ") - działając na podstawie art. 19 ust. 3-5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm. - dalej w skrócie: "u.z.z.w.") - podjęła uchwałę nr XLI/538/2021 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy [...].

Pismem z dnia [...] września 2021 r., Wojewoda (dalej w skrócie: "skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2, art. 19 ust. 5 i art. 19a ust. 8 u.z.z.w.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie niedopełnienie katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądza o naruszeniu przepisu upoważniającego co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości.

W ocenie skarżącego organ nie dopełnił obowiązku określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zarówno dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie Regulaminu (§ 3 pkt 2) określono jedynie parametry minimalnej ilość dostarczanej wody i jej ciśnienia. Nie określono natomiast minimalnych konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie jakości wody. Wskazano jedynie, że dostawca dostarcza wodę o jakości określonej w odpowiednich przepisach (§ 3 pkt 4). Skarżący podkreślił, że nawet odwołanie się do wymagań określonych w treści przepisów wykonawczych (wydanych na podstawie art. 13) sprawia, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Rada gminy zobligowana jest bowiem do samodzielnego określenia minimalnych parametrów świadczonych usług, w tym ilości i jakości dostarczanej wody, jej ciśnienia oraz ciągłości usług. Niewystarczające jest zatem odwołanie się w tym zakresie do innych regulacji. Tymczasem, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20, skoro z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do innej regulacji narusza powołany przepis tej ustawy. Również podkreślenia wymaga, że pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie podkreśla się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody. 2 ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20), a tego parametru w kwestionowanym Regulaminie zabrakło.

Skarżący wskazał, że kwestionowana uchwała zupełnie nie określa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzanych ścieków. Zgodnie z treścią § 3 pkt 1 regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane odprowadzać od odbiorców ścieki w oparciu o właściwe przepisy. Taki sposób regulacji nie wyczerpuje jednak pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego radzie gminy przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, bowiem organ odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Nadto organ przekazał nadane w tym zakresie wyłącznie radzie gminy przez ustawodawcę uprawnienie na przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne uznając za dopuszczalne zawarcie w poszczególnych umowach odpowiednich uregulowań w tym zakresie. Ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, regulamin winien zatem określać jakość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18).

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. regulamin powinien określać także warunki przyłączenia do sieci. Przez warunki przyłączenia do sieci należy rozumieć przesłanki, które należy spełnić, aby przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej było możliwe. Tymczasem w rozdziale 6 zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci" jak i w całym regulaminie nie określono tych warunków. Określono jedynie warunki formalne wniosku o ich wydanie oraz terminy i sposób rozpoznania wniosku. Co więcej z treści kwestionowanego regulaminu wynika, że warunki przyłączenia do sieci określi dostawca (§ 15 ust. 1), podczas gdy tych kwestii nie można przenosić na przedsiębiorstwo, bowiem powinny być uregulowanew samym regulaminie.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. regulamin ustala także warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W tym zakresie lokalny prawodawca ograniczył się w zasadzie do określenia warunków odmowy przyłączenia do sieci. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostaną spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków przyłączenia do sieci i warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Przez warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych należy rozumieć określenie przesłanek o charakterze technicznym (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Takich przesłanek organ stanowiący w uchwalonym regulaminie nie określił. Znamiona takiej przesłanki spełnia jedynie § 5 pkt 6 regulaminu w zakresie stosowania zaworów antyskażeniowych, jednak postanowienie to nie został przez Radę Miejską zakwalifikowany jako warunek techniczny warunkujący dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że organ pominął w regulaminie takie zagadnienia jak: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zarówno dostarczania wody i odprowadzania ścieków, warunki przyłączenia do sieci, warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Tymczasem, pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy, stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu, skutkującym powinnością stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości. Tak jest w niniejszej sprawie, pominięcie wymienionych powyżej zagadnień, stanowi istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały.

Skarżący dostrzegł także inne naruszenia prawa. Budzi wątpliwość skarżącego § 4 pkt 3 regulaminu w którym nakłada się na odbiorcę wymóg przedstawienia przed uruchomieniem przyłącza dokumentów stwierdzających wykonanie przyłącza zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa i wydanymi warunkami przyłączenia do sieci oraz protokołu końcowego odbioru przyłącza. Takie postanowienie zdaniem skarżącego narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 6, 19a ust. 8 u.z.z.w. Powyższa ustawa nie przyznaje właściwej radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnych do żądania wymienionej dokumentacji przed uruchomieniem przyłącza. Wprowadzenie w regulaminie tego rodzaju warunku uruchomienia przyłącza nie znajduje podstaw prawnych. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza, a nie na etap jego uruchomienia, jednak - co trzeba wyraźnie podkreślić - w regulaminie w tym zakresie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych. Co więcej zgodnie z art. 19a ust. 8 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może odmówić odbioru przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego wykonanego, zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wydanymi przez to przedsiębiorstwo, prawodawca odrzucił więc możliwość warunkowania dalszego etapu, tj. uruchomienia przyłącza, od spełnienia dodatkowych przesłanek przedstawienia dokumentów. Taki warunek dokumentacyjny, zdaniem skarżącego, co najwyżej mógłby być przewidziany na etapie odbioru przyłącza, nie jednak na etapie jego uruchamiania. Z tych samych powodów istotnie narusza prawo także § 17 regulaminu w zakresie w jakim nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek uzgodnienia dokumentacji technicznej projektu przyłącza, oraz na odbiorcę usług termin wykonania przyłącza oraz obowiązek zawiadomienia o gotowości jego wykonania. Ustawa nie przyznaje właściwej radzie gminy kompetencji do ustalania takich zobowiązań.

Zdaniem skarżącego regulamin nie powinien także stanowić o roszczeniach odszkodowanych z tytułu nienależytego wykonania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków - § 6 pkt 5, 6 regulaminu. Takie kwestie powinna regulować umowa w części dotyczącej praw i obowiązków stron, poza tym, zagadnienia tego rodzaju są domeną prawa cywilnego i zostały już uregulowane m.in. w Kodeksie cywilnym. Rada Miejska -nie jest uprawniona do modyfikowania czy też kształtowania uprawnień które zostały już uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących.

W ocenie skarżącego uchwalając regulamin organ zupełnie pominął przepis art. 19a dodany przez art. 7 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471). Otóż przepis ten uregulował już zagadnienia związane z wnioskiem o wydanie warunków przyłączenia do sieci. W rezultacie organ bezzasadnie uregulował, i to w sposób odmienny niż ustawodawca, zagadnienia dotyczące: elementów formalnych wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci (§15 ust. 2, 3 regulaminu), terminu rozpoznania wniosku (§16 ust. 1 regulaminu), opłat (§ 16 ust. 3 regulaminu). W szczególności istotnie narusza prawo kwestia terminu rozpoznania wniosku oraz opłat, albowiem zgodnie z art. 19a ust. 1 oraz 19a ust. 10 u.z.z.w. prawodawca określił inne terminy rozpoznania wniosku niż określone w uchwale, oraz postanowił o niepobieraniu opłat, o których pobieraniu Rada Miejska postanowiła w §16 ust. 3 regulaminu.

Narusza prawo także § 24 ust. 1 regulaminu, który w ramach określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług ustalił przesłanki ograniczenia lub wstrzymania przez przedsiębiorstwo świadczenia usług. Przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Rada Miejska w § 31 ust. 2 regulaminu bezzasadnie ograniczyła formę składnia reklamacji przez odbiorców usług. Ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego.

Narusza prawo także - zdaniem skarżącego - § 33 ust. 1 regulaminu, albowiem w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe a nie warunków formalnych, w tym przypadku dotyczących zawarcia stosownej umowy. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika możliwość nakładania obowiązku zawierania przez gminę umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Nałożenie takiego obowiązku musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, a tej brak. Z kolei w sferze faktycznej może to utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić prowadzenie akcji przeciwpożarowej, jeśli taka umowa nie zostałaby zawarta, mimo utrzymania tego obowiązku w regulaminie. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzić musi o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych.

Odpowiadając na skargę organ uznał zasadność istotnego naruszenia prawa w postanowieniach zaskarżonego regulaminu. Organ nie wyraził sprzeciwu co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 5 u.z.z.w.).

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 235/18 – orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. – dalej w skrócie: "CBOSA").

Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - dalej w skrócie: "u.s.g.") wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r., poz. 2096).

Mając na uwadze powyższe należało uznać za zasadny zarzut skarżącego dotyczący § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowiącego, że: "Dostawca w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek: zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do: a) realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, zgodnymi z właściwymi przepisami techniczno-budowlanymi, przy czym ciśnienie na zaworze za wodomierzem głównym wynosić powinno minimum 0,1 MPa i nie więcej niż 0,6 MPa, a ilość wody dostarczanej do danego Odbiorcy usług powinna wynosić minimum 0,3 m3 na dobę, a w przypadku, kiedy Odbiorcą usług jest zarządca lub właściciel budynków wielolokalowych minimum 0,3 m3 na dobę na każdy lokal; b) dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny", który to przepis nie realizuje w sposób właściwy powołanego art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu powinny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Tymczasem we wspomnianym przepisie - § 3 pkt 2 regulaminu - jak słusznie wskazał skarżący - określono jedynie parametry minimalnej ilości dostarczanej wody i jej ciśnienia. Nie określono natomiast minimalnych konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie jakości wody. W § 3 pkt 4 wskazano wprawdzie, że dostawca w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek zapewnić jakość dostarczanej wody odpowiadającą wymaganiom określonym w odpowiednich przepisach prawa, jednak odwołanie się do wymagań określonych w treści przepisów wykonawczych (wydanych na podstawie art. 13) sprawia, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Rada gminy zobligowana jest bowiem – jak zasadnie wskazał skarżący - do samodzielnego określenia minimalnych parametrów świadczonych usług, w tym ilości i jakości dostarczanej wody, jej ciśnienia oraz ciągłości usług. Niewystarczające jest zatem odwołanie się w tym zakresie do innych regulacji.

Zgodnie z treścią § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały dostawca w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek dostarczać odbiorcom usług wodę z sieci wodociągowej i odprowadzać od obiorców usług ścieki na podstawie pisemnej umowy zawartej w oparciu o właściwe przepisy prawa, w szczególności ustawy i regulaminu. Organ odsyła zatem w tym zakresie do umowy. Rację ma zatem skarżący, że uregulowanie powyższe nie spełnia dyspozycji art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie - nie określa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzanych ścieków.

Sąd podziela również stanowisko skarżącego, który prawidłowo wskazał, że regulamin powinien określać także warunki przyłączania do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.). Tymczasem w rozdziale 6 zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci" jak i w całym zaskarżonym regulaminie nie określono tych warunków. Określono jedynie warunki formalne wniosku o ich wydanie oraz terminy i sposób rozpoznania wniosku. Z treści regulaminu wynika także, że warunki przyłączenia do sieci określi dostawca (§ 15 ust. 1), podczas gdy tych kwestii nie można przenosić na przedsiębiorstwo, bowiem powinny być uregulowane w samym regulaminie.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W zaskarżonej uchwale - jak słusznie wskazał skarżący - organ ograniczył się do określenia warunków odmowy przyłączenia do sieci. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostaną spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona.

Przepis § 4 pkt 3 regulaminu przewidujący, że dostawca w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma prawo wymagać przed uruchomieniem przyłącza przedstawienia przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci dokumentów stwierdzających wykonanie przyłącza zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi i wydanymi warunkami przyłączania do sieci, w szczególności w postaci protokołu odbioru końcowego przyłącza, jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 pkt. 6 u.z.z.w. Ustawodawca upoważnił gminny organ stanowiący jedynie do określenia sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza. W regulaminie w tym zakresie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych. Nie jest również dopuszczalne nałożenie w regulaminie na inwestora obowiązku przedkładania przedsiębiorstwu dokumentów prawnobudowlanych, które miałby potwierdzać legalność wykonanych prac budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, a zatem to inwestor ponosi pełną odpowiedzialność przed właściwymi organami za zgodną z prawem realizację przyłącza.

Zgodnie z treścią § 6 zaskarżonej uchwały odbiorca usług ma prawo żądać odszkodowania za szkody powstałe z winy dostawcy w związku z dostarczaniem wody lub odprowadzania ścieków, a także mające związek z wykonywaniem, utrzymaniem i eksploatacją urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych na zasadach wynikających z odpowiednich przepisów prawa i określonych w umowie (pkt 5); na zasadach wynikających z odpowiednich przepisów prawa i określonych w umowie żądać obniżenia ceny za świadczone przez dostawcę usługi w przypadku zawinionego przez dostawcę naruszenia warunków świadczenia usług określonych w ustawie i wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych, regulaminie lub umowie (pkt 6). Bez wątpienia powyższe kwestie - związane z roszczeniami odszkodowawczymi - powinna regulować umowa w części dotyczącej praw i obowiązków stron.

Przepis § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że wniosek o określenie warunków przyłączenia składany przez podmiot ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci zawiera co najmniej: 1) imię i nazwisko lub nazwę wnioskodawcy oraz jego dane kontaktowe, w szczególności adres do korespondencji; 2) datę i podpis wnioskodawcy; 3) określenie rodzaju instalacji i urządzeń służących do odbioru usług; 4) dane niezbędne do identyfikacji nieruchomości, która ma zostać przyłączona do sieci, w szczególności jej adres oraz opis jej powierzchni, sposobu zagospodarowania i przeznaczenia; 5) określenie ilości przewidywanego poboru wody, jej przeznaczenia oraz charakterystyki zużycia wody, 6) wskazanie przewidywanej ilości odprowadzanych ścieków i ich rodzaju, zaś w przypadku odprowadzania ścieków przemysłowych, również ich jakości oraz informacje o stosowanych lub planowanych do zastosowania urządzeniach podczyszczających; 7) wskazanie planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody lub odprowadzania ścieków. Do wniosku, o którym mowa w ust 2 podmiot ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci załącza: 1) dokumenty określające stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek; 2) aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, której dotyczy wniosek, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu; 3) w przypadku, gdy wniosek składany jest przez osobę prawną, odpis z właściwego rejestru wskazujący na sposób reprezentacji danego podmiotu (ust. 3). Zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały, w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku o wydanie warunków przyłączenia dostawca ocenia czy spełnione są warunki techniczne, umożliwiające przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Za wydanie warunków pobierana jest opłata wg cennika odpowiadająca realnie poniesionym kosztom wytworzenia dokumentu przez dostawcę (§ 16 ust. 3).

Zgodnie natomiast z treścią art. 19a u.z.z.w na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie: 1) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej; 2) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach (ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może przedłużyć terminy określone w ust. 1, odpowiednio o kolejne 21 albo 45 dni, po uprzednim zawiadomieniu podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci z podaniem uzasadnienia przyczyn tego przedłużenia (ust. 2). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane potwierdzić pisemnie złożenie przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, określając w szczególności datę jego złożenia (ust. 3). Wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci zawiera co najmniej: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci; 2) wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje; 3) informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci; 4) określenie dobowego zapotrzebowania na wodę z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych, z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych oraz wielkości ładunku zanieczyszczeń; 5) określenie ilości i jakości odprowadzanych ścieków z podziałem na ścieki bytowe i przemysłowe; 6) plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu (ust. 4). Do terminów określonych w ust. 1 i 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, terminów na uzupełnienie wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, okresów innych opóźnień spowodowanych z winy podmiotu wnioskującego o przyłączenie do sieci albo z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (ust. 5). Sporządzenie planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), uwzględniającego warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne upoważnia podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci lub inny podmiot działający z jego upoważnienia lub na jego zlecenie do wykonania przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego zgodnie z tym planem (ust. 6). Warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania (ust. 7). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może odmówić odbioru przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego wykonanego, zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wydanymi przez to przedsiębiorstwo (ust. 8). Warunkiem dokonania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, wykonanego zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wydanymi przez to przedsiębiorstwo, nie może być uzyskanie pozwolenia na budowę albo dokonanie zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli nie są one wymagane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 9). Nie pobiera się opłat za: 1) wydanie warunków przyłączenia do sieci, a także za ich zmianę, aktualizację lub przeniesienie na inny podmiot; 2) odbiór przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także za włączenie przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej oraz za inne zezwolenia z tym związane.

Rację ma zatem skarżący, iż organ bezzasadnie uregulował, i to w sposób odmienny niż ustawodawca, zagadnienia dotyczące: elementów formalnych wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci (§15 ust. 2, 3 regulaminu), terminu rozpoznania wniosku (§16 ust. 1 regulaminu), opłat (§ 16 ust. 3 regulaminu). W szczególności istotnie narusza prawo kwestia terminu rozpoznania wniosku oraz opłat, albowiem zgodnie z art. 19a ust. 1 oraz 19a ust. 10 u.z.z.w. prawodawca określił inne terminy rozpoznania wniosku niż określone w uchwale, oraz postanowił o niepobieraniu opłat, o których pobieraniu Rada Miejska postanowiła w § 16 ust. 3 regulaminu.

Za niezgodne z prawem należy też uznać postanowienia § 24 ust. 1 regulaminu. Przepis ten w ramach określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług ustalił przesłanki ograniczenia lub wstrzymania przez przedsiębiorstwo świadczenia usług, tymczasem przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług.

Za niezgodny z prawem należy uznać również § 31 ust. 2 regulaminu, w którym uchwalono, że reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. Przepisy u.z.z.w. nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w., określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług, a tym samym istotnie narusza prawo.

Zasadny okazał się także zarzut sprzeczności z przepisami u.z.z.w. § 33 ust. 1 regulaminu, w którym organ przewidział, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie stosowanej umowy zawartej pomiędzy Gminą i dostawcą w uzgodnieniu z Komendą Miejską PSP. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie przewiduje bowiem aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe miało następować na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo, gminę i jednostkę straży pożarnej. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli - tak jak wskazuje skarżący - określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę. Nałożenie takiego obowiązku musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli podmiotów mających być stronami umowy. Z kolei w sferze faktycznej może to utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosownej umowy. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe a nie warunków formalnych.

Z uwagi na powyższe istotne naruszenia prawa, zwłaszcza niewypełnienie delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., konieczne było - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący oraz organ.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ustalone na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

SWSA Grażyna Staniszewska SWSA Sławomir Pauter SWSA Michał Ruszyński