Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1560/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9b ust. 1 i 2, art. 9x ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 2 i art. 4 oraz art. 5 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 967/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary za odbieranie odpadów bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary za odbieranie odpadów bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta Sokołów Małopolski nałożył na Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 75 tys. zł, za odbieranie, odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta Sokołów Małopolski, bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej, w okresie od marca 2014 r. do października 2014 r.

Organ ustalił, że 1 marca 2014 r. Spółka zawarła umowę obejmującą świadczenie usług na odbiór odpadów komunalnych ze sklepu spożywczego położonego w Sokołowie Małopolskim przy ul. [...]. Z umowy wynika, że Spółka będzie odbierać odpady komunalne z terenu nieruchomości, na której zlokalizowany jest sklep. Wbrew ustawowemu obowiązkowi Spółka nie była wpisana do prowadzonego przez Burmistrza Gminy i Miasta Sokołów Małopolski rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych obejmującego teren gminy Sokołów Małopolski. Stosownie do art. 9b ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016r. poz. 250 ze zm.; dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości"), działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.).

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Spółki, że przez zawarcie przez nią umowy w zakresie gospodarowania odpadami z podwykonawcą - Zakładem Komunalnym - to właśnie ten podmiot stał się faktycznym odbiorcą odpadów. Z umowy jednoznacznie wynika, że Spółka zobowiązała się do gospodarowania odpadami, w tym do ich odbiorów oraz do posiadania wpisu do rejestru działalności na terenie gminy, na której prowadzi działalność, a umowa przewiduje możliwość posługiwania się podwykonawcami. Ponadto stosunek prawny zawiązywany przez zawarcie umowy o podwykonawstwo jest stosunkiem służebnym w stosunku do umowy podstawowej, zawartej pomiędzy zleceniodawcą a wykonawcą. Wykonawca, zgodnie z postanowieniami umowy podstawowej lub według swojego wyboru, podejmuje decyzję, że część lub pewien zakres prac z przedmiotu umowy, która wiąże go z zleceniodawcą, przekaże do wykonania innemu podmiotowi. Z art. 734 § 1 w związku z art. 750 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm. – dalej jako "kodeks cywilny"), wynika, że zleceniobiorca działa w imieniu zleceniodawcy bądź w imieniu własnym, ale zawsze na rachunek (na rzecz) zleceniodawcy. Tym samym, podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc i zobowiązanym do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej była Spółka. Adresatem art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości jest przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a nie podmiot, którym przy wykonywaniu tej działalności przedsiębiorca się posługuje.

Ponadto, w ocenie organu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"), ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji. Adresatem normy sankcyjnej z art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, jest przedsiębiorca, który odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, a nie pośrednik w obrocie odpadami.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Spółki, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości polega wyłącznie na faktycznym podejmowaniu takiej działalności. Ustawodawca w sposób jednoznaczny zobligował każdy podmiot, który zamierza prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie do uprzedniego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Tak też należy odczytywać treść art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Przyznanie statusu przedsiębiorcy odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości podmiotowi, który dopiero zamierza podjąć taką działalność ma na celu podkreślenie znaczenia wpisu do rejestru, a więc odpowiedniego, zgodnego z prawem, zorganizowania formalno-prawnego tej działalności gospodarczej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru, powoduje konsekwencje z art. 9x ust 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Ustawodawca wskazuje, że karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, co zdaniem skarżącej Spółki dowodzi, że chodzi o działalność o charakterze faktycznym i osobistym. Sąd I instancji wyjaśnił jednak, że w dalszej części tego przepisu, ustawodawca przewidział, że karę nakłada się "za wykonywanie tej działalności". Zdaniem Sądu I instancji, jest to nawiązanie do art. 9b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i tym samym do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu I instancji, nie ma wątpliwości, że sankcja z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości obejmuje nie tylko osobistą i faktyczną działalność polegającą na odbieraniu odpadów bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, ale także prowadzenie działalności gospodarczej o takim zakresie przedmiotowym i bez wymaganego wpisu. Kwestia, czy przedsiębiorca posługuje się przy prowadzeniu tej działalności podwykonawcą jest bez znaczenia.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 3 ust. 1 pkt 2 i 20 ustawy o odpadach. Jak wynika z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości, przepisy ustawy o odpadach stosuje się wyłącznie w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, a ponadto wyłącznie w zakresie nieuregulowanym ustawą o utrzymaniu czystości. Kary za odbieranie odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej zostały uregulowane w sposób kompletny w ustawie o utrzymaniu czystości, a więc sięganie w tym zakresie do przepisów ustawy o odpadach jest wyłączone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 9c ust. 1, art. 9b i art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, przez przyjęcie, że sama czynność organizowania odbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy, pomimo braku faktycznego wykonywania takiej działalności, wymaga wpisu do rejestru podmiotów odbierających odpady komunalne. W konsekwencji błędnie przyjęto, że podmiotem ukaranym może być także podmiot, który faktycznie (fizycznie) nie odbiera odpadów komunalnych, pomimo, że odpady były odbierane przez podmiot posiadający wpis do rejestru działalności regulowanej. Ponadto Sąd I instancji niezasadnie wywiódł, że nawet brak faktycznej (fizycznej) aktywności przedsiębiorcy w zakresie odbierania odpadów komunalnych musi oznaczać, że podmiot taki zobligowany jest zawsze uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej.

Po drugie, niewłaściwą wykładnię art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości, przez przyjęcie, że w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, a w szczególności w zakresie możliwości organizowania gospodarki odpadami komunalnymi, nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach. W konsekwencji doszło do naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2 i 20 ustawy o odpadach przez błędne pominięcie zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy o odpadach w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami. Dlatego też Sąd I instancji błędnie wyłączył możliwość stosowania tej instytucji prawnej w gospodarce odpadami komunalnymi.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 2 i art. 4 oraz art. 5 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez przyjęcie, że każda aktywność gospodarcza w sferze działalności regulowanej, nawet ta, która nie jest działalnością polegająca na faktycznym wykonywaniu działań (czynności) mieszczących się w danej dziedzinie gospodarki, musi być poprzedzona wcześniejszym uzyskaniem wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie przedmiotowego postępowania. Alternatywnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto Spółka wniosła o orzeczenie o kosztach według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Rozstrzygnięcie zarzutu dotyczącego naruszenia powyższych przepisów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy "przedsiębiorca odbierający odpady" to przedsiębiorca, który faktycznie wykonuje działalność w tym zakresie, czy również przedsiębiorca zlecający odbieranie odpadów innemu podmiotowi i to na tym innym podmiocie ciąży obowiązek uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Spółki zmierzające do ograniczenia hipotezy powyższych norm wyłącznie do przedsiębiorców faktycznie (osobiście) wykonujących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, jest nieprawidłowe. Wbrew zarzutom kasacyjnym, wykładnia powyższych przepisów zaprezentowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i nie ma charakteru rozszerzającego. Wynika to z celu ustawy o utrzymaniu czystości, która nie tylko określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku, ale również warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (art. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Już zatem określając cele ustawy, ustawodawca zakreślił szeroko pojęcie odbierania odpadów, nie ograniczając go wyłącznie do faktycznego odbierania, ale przyjmując szerokie jego rozumienie przez użycie sformułowania "działalność w zakresie odbierania odpadów". Taką działalność Spółka niewątpliwie prowadzi.

Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, konieczność takiej wykładni cytowanych wyżej przepisów wynika z przyjętej w prawie cywilnym konstrukcji prawnej umowy zlecenia, która polega na wykonywaniu działalności na rzecz zleceniodawcy. Należy także podkreślić, że działalność gospodarcza w zakresie odbierania odpadów prowadzona jest na podstawie umowy (w tej sprawie zawartej między Spółką a właścicielem sklepu). Umowa ta niewątpliwie dotyczy działalności w zakresie odbierania opadów komunalnych i na Spółkę nakłada określone obowiązki, w tym również uzyskanie wpisu do rejestru działalności regulowanej, przy czy ten obowiązek i tak wynikał w stosunku do Spółki bezpośrednio z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej ma ściśle określone cele i ma zapewnić możliwość kontroli tego rodzaju działalności z uwagi na jej charakter. Przepisy dotyczące rejestru zostały wprowadzone w celu zidentyfikowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości działających na terenie danej gminy oraz potwierdzenia spełnienia warunków prowadzenia działalności określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i możliwości wprowadzenia sankcji za niedopełnienie tych warunków. Wpis zastąpił dotychczasowe zezwolenie, co miało przyczynić się do zwiększenia wolności działalności gospodarczej w Polsce w zakresie odbierania odpadów komunalnych (por. uzasadnienie projektu z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897). Złagodzenie dotychczasowych wymagań nie oznacza jednak, że możliwe jest prowadzenie tego rodzaju działalności bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, z powołaniem się na zlecenie wykonywania określonych czynności innemu przedsiębiorcy, który nie zawarł umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Spółkę mogłoby zatem prowadzić do nieuzasadnionego "rozmycia" odpowiedzialności (zarówno na gruncie przepisów prawa administracyjnego, jak i cywilnego) przedsiębiorców, który zawarli umowy w zakresie odbioru komunalnych, a jednocześnie nie dokonali wpisu do rejestru działalności regulowanej. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 9c ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 9b ustawy o utrzymaniu czystości został błędnie skonstruowany, ponieważ przepis ten dzieli się na 4 ustępy, a dodatkowo ustęp 4 dzieli się na 5 punktów. Spółka nie wskazała właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która w jej ocenie została naruszona przez Sąd I instancji.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 20 ustawy o odpadach. Norma z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości stanowi odesłanie do stosowania przepisów ustawy o odpadach w zakresie nieregulowanym w ustawie odsyłającej. Nie ulega wątpliwości, że kwestia administracyjnych kar pieniężnych oraz obowiązku wpisu do rejestru działalności regulowanej została kompleksowo uregulowana w ustawie o utrzymaniu czystości. Przepisy tej ustawy nie odsyłają w żadnym zakresie do pojęcia pośrednika w obrocie odpadami, ale posługują się pojęciem "przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych". Ewentualne stosowanie przepisów ustawy o odpadach nie ma więc w tym wypadku znaczenia, ponieważ sankcja z art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości jest nakładana na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc przedsiębiorcę wykonującego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Z treści powołanych w ramach skargi przepisów ustawy o odpadach nie wynika zwolnienie z odpowiedzialności przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych bez wcześniejszego uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Jedynie na marginesie wskazać należy, że z umowy zawartej przez Spółkę w przedmiocie odbioru odpadów nie wynikało, że występuje ona w charakterze pośrednika w obrocie odpadami, o którym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach. Stąd też wskazane wyżej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 i art. 4 oraz art. 5 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie przyjął, że "każda aktywność gospodarcza w sferze działalności regulowanej, nawet ta, która nie jest działalnością polegająca na faktycznym wykonywaniu działań (czynności) mieszczących się w danej dziedzinie gospodarki, musi być poprzedzona wcześniejszym uzyskaniem wpisu do rejestru działalności regulowanej." Sąd I instancji wskazał natomiast, że zawarcie umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz zlecenie wykonania tego odbioru innemu przedsiębiorcy, oznacza, że Spółka prowadziła działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych chociaż działalność ta wymagała wpisu do rejestru działalności regulowanej. Doszło bowiem do rozpoczęcia tego rodzaju działalności zarówno od strony formalno-prawnej (umowa), jak również do jej faktycznego wykonywania przez zlecenie dokonania odbioru odpadów komunalnych innemu przedsiębiorcy. Należy także podkreślić, że zlecenie przez Spółkę odbioru odpadów komunalnych oznaczało wykonywanie tej czynności na rzecz zleceniodawcy. Taka jest bowiem istota prawna umowy zlecenia. Odmienne stanowisko w tym zakresie nie wynika z powołanych przez Spółkę przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Norma z art. 2 tej ustawy stanowi definicję działalności gospodarczej, art. 4 definicję przedsiębiorcy (przy czym Spółka nie powołała właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który dzieli się na 2 ustępy), art. 5 pkt 5 zawiera definicję działalności regulowanej, natomiast art. 64 ust. 2 wskazuje, że wpis do rejestru podlega opłacie skarbowej, co w tej sprawie w ogóle nie było przedmiotem sporu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.