Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 647/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Beata Ziomek Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie przekazania mienia gminie 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w punkcie drugim, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej punktu drugiego nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 647/04

UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz.191 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 62 kpa, po rozpatrzeniu odwołań Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2003 r. od trzech decyzji Wojewody [...]:

- z dnia [...] października 2003 r., nr [...] o przekazaniu gminie miejskiej S. prawa własności nieruchomości gruntowych, oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie K. jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...],

- z dnia [...] października 2003 r., nr [...] o przekazaniu gminie miejskiej S. prawa własności nieruchomości gruntowych oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działki nr [...], [...] i [...],

- z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] odmawiającej przekazania Gminie B. prawa własności nieruchomości gruntowych wymienionych w decyzjach nr [...] i [...],

postanowiła:

1) uchylić zaskarżone decyzje w całości,

2) przekazać gminie B. oraz gminie miejskiej S. prawo współwłasności nieruchomości gruntowych, oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie K. jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], oraz oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działki nr [...],[...] i [...] uregulowanych w księdze wieczystej nr [...] - w częściach ułamkowych po 1/2 w odniesieniu do każdej z wyżej wymienionych nieruchomości gruntowych.

W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przedstawiła następujący stan sprawy:

zarówno gmina miejska S. jak i gmina B., obie powołując art. 5 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wystąpiły do organu pierwszej instancji o przekazanie na rzecz każdej z nich tych samych nieruchomości gruntowych oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie K. jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], oraz w obrębie W. jako działki nr [...],[...] i [...]. Na gruntach tych znajdują się budynki i urządzenia wodociągowe zaopatrujące w wodę, co zaspokaja potrzeby obu tych gmin. Gmina miejska S. złożyła taki wniosek w dniu [...] marca 2000 r., a gmina B. w dniu [...] października 2000 r. (po skorygowaniu poprzednio złożonego wniosku z wskazaniem na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.)

Zainteresowane gminy nie utworzyły dotąd związku międzygminnego, który mógłby przejąć całość mienia związanego z wspólnym prowadzeniem tego zadania.

Po dwukrotnym uchyleniu poprzednio podjętych przez Wojewodę [...] decyzji w tej sprawie przez organ odwoławczy, Wojewoda [...] trzema kwestionowanymi obecnie przez Wójta gminy B. decyzjami nr [...],[...] i [...] orzekł o przekazaniu spornych działek gminie miejskiej S., odmawiając jednocześnie ich przekazania gminie B.

Motywując swoje rozstrzygnięcia Wojewoda [...] powołał się zarówno na poglądy wyrażane wcześniej w uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego jak i na fakt, że znajdujące się na objętych jego decyzjami gruntach budynki i urządzenia nabyła gmina miejska S. od [...] Zakładów [...] "[...]" wraz z prawem użytkowania wieczystego tych gruntów. Jednocześnie podniósł, że to Zakład Wodociągów i Kanalizacji gminy miejskiej S. aktualnie pozyskuje i dostarcza wodę z ujęć na spornych nieruchomościach, tak mieszkańcom S. jak i mieszkańcom gminy B. na podstawie zawartej umowy z Zarządem gminy B. Skoro więc gmina miejska S. prowadzi na przedmiotowych działkach zadania własne określone art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., należało jej, a nie gminie B. przekazać sporne mienie na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Od powyższych decyzji Wojewody [...] odwołał się Wójt Gminy B. Według odwołującego przedmiotowe grunty jako położone na terenie gminy B. służą także wykonywaniu zadań własnych gminy B. z zakresu zaopatrywania swoich mieszkańców w wodę. Również gmina B. poczyniła na nich nakłady inwestycyjne z własnych środków. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, zdaniem odwołującego Wójta, obu gminom, to jest gminie B. i gminie miejskiej S. należałoby ustanowić prawo współwłasności przedmiotowych gruntów. Podsumowując, odwołujący wniósł o uchylenie kwestionowanych decyzji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że zgodnie ze wskazanym we wnioskach obu gmin oraz powołanym w weryfikowanych decyzjach Wojewody [...] art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań własnych gminy.

W pierwszej zatem kolejności należało zbadać, czy sporne mienie jest mieniem państwowym i równocześnie innym niż wymienione w art. 5 ust. 1-3 powołanej ustawy z 10 maja 1990 r. Nadto ponieważ w osnowie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest mowa wyłącznie o składnikach gruntowych, to w konsekwencji tego, zgodnie z brzmieniem art. 49 kc, nie objęto w niej naniesień na tych działkach (budynków i innych urządzeń wodnych), które z mocy tego przepisu nie należą do części składowych gruntu.

Organ odwoławczy przyjął też, że niepodzielność składników mienia o jakich mowa w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (w tym także urządzeń i instalacji wodociągowych) nie wyłącza możliwości skomunalizowania składników gruntowych znajdujących się pod tymi urządzeniami – między innymi w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy, jeśli spełniają warunki określone tym przepisem.

Co do stanu własnościowego spornego mienia, to jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów z księgi wieczystej nr [...], oraz księgi wieczystej nr [...], w stosunku do wszystkich objętych niniejszą decyzją nieruchomości gruntowych prawo własności przysługiwało zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i służy nadal Skarbowi Państwa. Natomiast z uwagi na fakt, iż na mocy decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] kwietnia 1987 r., nr [...], nieruchomości te w dniu 27 maja 1990 r. i w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w prawidłowo ustanowionym zarządzie [...] Zakładów [...]"[...]" podporządkowanych organowi centralnemu, Zakłady te nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy samej ustawy prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości i prawo własności znajdujących się na ich powierzchni budynków i urządzeń (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 79 poz.464 ze zm.) Następnie w związku ze zbyciem całości tych praw na rzecz gminy S. aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1997 r., nr rep. [...] zarząd ten został wygaszony i sporne składniki gruntowe stanowiły odtąd mienie państwowe inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Równocześnie na omawianych działkach znajdują się nadal urządzenia służące zaopatrywaniu w wodę między innymi mieszkańców i gminy B. i gminy miejskiej S. Mienie to jest więc ściśle związane z realizacją zadań własnych obu tych gmin określonych art. 7 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 maja 1990 r. Nie zmienia tego faktu ani nabycie na tych gruntach znacznej części urządzeń wodociągowych przez gminę miejską S. ani prowadzenie na nich działalności wodociągowej przez zakład tej gminy, ani mniejsze zużycie z tych urządzeń wody przez gminę B. W tego rodzaju okolicznościach nie jest też wyłączona ani ewentualność przekazywania danej gminie na podstawie powołanego art. 5 ust. 4 mienia położonego na obszarze innej gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1995 r. I SA 453/94, ONSA 1996 nr 2 poz. 86), ani ustanawianie w jego trybie współwłasności mienia w częściach ułamkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1995 r. I SA 2452/93 nieopublikowany). Zasada terytorialności komunalizowania mienia ustalona orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91, OTK 1992/2/37 i z dnia 14 listopada 2000 r. K 7/2000, OTK 2001/7/259 odnosi się do komunalizowania mienia z mocy prawa, a nie w trybie określonym art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym jednakowe udziały własnościowe obu gmin orzeczone decyzją są konsekwencją z jednej strony poczynienia przez gminę S. znacznych nakładów finansowych na spornym mieniu, a z drugiej lokalizacją urządzeń wodociągowych i poborem wody do tych urządzeń na terenie gminy B.

Wojewoda uznał wcześniej za uzasadnione przekazanie prawa własności przedmiotowych nieruchomości wyłącznie na rzecz gminy S. Choć decyzje podejmowane na podstawie powołanego art. 5 ust. 4 mają charakter uznaniowy, to jednak uznaniowość przyznana organowi nie może oznaczać dowolności. Całkowite pominięcie w decyzji Wojewody gminy B, na której obszarze jest położone całe sporne mienie nie zasługuje w istniejącym stanie sprawy na akceptację. Dlatego weryfikowane decyzje podlegały uchyleniu.

Natomiast połączenie trzech prowadzonych dotąd odrębnie spraw administracyjnych i podjęcie wspólnego dla nich rozstrzygnięcia motywuje organ drugiej instancji występowaniem przesłanek wynikających z art. 62 Kpa.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła skargę Gmina Miejska S. kwestionując zgodność z prawem przekazania gminie B. prawa współwłasności nieruchomości przyznanych przez organ pierwszej instancji gminie miejskiej S.

W uzasadnieniu skargi podała, że gmina miejska S. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jak i prawo własności naniesień budowlanych i urządzeń znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach od [...] Zakładów [...] "[...]" na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1997 r. za rep. [...] nr [...]. Akt był wynikiem przetargu nieograniczonego, do którego mogły stanąć wszystkie osoby prawne jak i fizyczne, informacje o przetargu zamieszczone zostały w akcie notarialnym § 1 pkt. 11.

Celem realizacji zadań własnych gmina miejska S. przekazała nieruchomości w administrowanie do byłego Zakładu Usług Komunalnych na mocy protokołu trójstronnego i podjęła kroki zmierzające do przejęcia prawa własności, to jest uchwała Rady Miejskiej (nr [...]) z dnia [...] września 1997 r. w sprawie przejęcia na własność jako mienie komunalne nieruchomości gruntowych nabytych od [...]. "[...]" w S. składających się na gospodarkę wodną. Następnie dnia 6 listopada 1997 r. został złożony wniosek o przyznanie prawa własności do Wojewody [...]. W wyniku interwencji telefonicznych uzyskano jedynie informację o zaginięciu wniosku, co spowodowane było reorganizacją terytorialną kraju i o konieczności złożenia ponownie wniosku, co też zostało przez gminę miejską S. uczynione dnia 15 marca 2000 r.

Prawo użytkowania wieczystego bezsprzecznie jest prawem niezależnym od prawa własności i podnoszone argumenty gminy B. o wykonywaniu zadań własnych gminy są nietrafione. Jedynym prawem bowiem właściciela gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste jest prawo do pobierania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ich aktualizacji jak i innych praw wynikających z tytułu II księgi drugiej kodeksu cywilnego.

Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o przyznaniu udziałów po 1/2 w prawie własności rodzi wiele wątpliwości natury prawnej, gdyż jest to współwłasność dotycząca gruntów będących w użytkowaniu wieczystym. Rodzą się pytania - komu przysługiwało będzie prawo naliczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego i ich aktualizacji ? - kto będzie miał prawo do wygaszenia użytkowania wieczystego w przypadku wystąpienia ku temu przesłanek ? - kto będzie uprawniony do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na własność, bądź sprzedaży tego prawa na rzecz użytkownika wieczystego ? I wiele innych. Pytania te są zasadne, gdyż zadania własne gminy miejskiej S. wykonywane są przez powołaną przez tę gminę spółką komunalną Zakład Wodociągów i Kanalizacji S. Spółka z o.o.

Kolejną sprawą jest niezgodne z prawem podjęcie próby "załatwienia" roszczeń gminy B. odnośnie poczynionych nakładów na nieruchomości będącej w tym czasie w użytkowaniu wieczystym "[...]" na drodze administracyjnej. Sprawy takie winny być załatwiane na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi, a nie przed organami administracji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zaskarżona decyzja w części przyznającej na współwłasność gminie miejskiej S. i gminie B. przedmiotowych nieruchomości rażąco narusza prawo.

Podstawę prawną wydania tej decyzji jest przepis art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być przekazanie mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter konstytutywny.

Wymaga to zbadania statusu mienia na dzień wydania decyzji o przekazaniu mienia.

Mienie, o którego przekazanie wniosły gminy: B. i miejska S. nie podlegało komunalizacji, gdyż pozostawało w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie [...] Zakładów [...] "[...]" w S., które następnie otrzymały przedmiotowe grunty w użytkowanie wieczyste oraz nabyły własność budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., nr [...], co zostało wpisane do księgi wieczystej nr [...] i [...].

Zatem grunty pozostały nadal własnością Skarbu Państwa i mogły być przedmiotem komunalizacji, lecz budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie przestały być własnością państwową. W takim wypadku wojewoda utracił prawo orzekania w zakresie przekazania tego mienia gminie (vidé: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1228-1229/94; ONSA z 1995 r. nr 4, poz. 185).

Nadto gmina miasta S. aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1997 r. nabyła od [...] Zakładów [...] "[...]" w S. użytkowanie wieczyste działek nr [...],[...]i [...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i własność działek [...]i [...]oraz znajdujących się na tych działkach budynków, budowli i urządzeń.

Gmina miejska S. od czasu zawarcia aktu notarialnego i nabycia urządzeń prowadziła gospodarkę wodno-ściekową w formie zakładu budżetowego, a następnie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Natomiast Gmina B. zawarła umowę o dostawę wody z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w S.

W tej sytuacji obie gminy od dawna realizują swoje zadania dotyczące zaopatrzenia w wodę.

Celem zatem wystąpienia obu gmin o przekazanie mienia nie była realizacja zadań tych gmin co do zaopatrzenia mieszkańców w wodę, lecz zmiana beneficjenta prawa użytkowania wieczystego, a więc pomniejszenie wydatków gminy.

Ratio legis przepisu art. 5 ust 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest jednak przysporzenie gminie majątku czy też zmniejszenie wydatków na realizację zadań.

Organ odwoławczy kilkakrotnie rozpoznając sprawę nie dokonał należytej oceny prawnej w niniejszej sprawie, dopuszczając tym samym do naruszenia zasady ogólnej, to jest szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa), a nadto rażąco naruszył przepis art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z tych względów sąd na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 powołanej ustawy.