Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 987/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi Polskiego Koncernu Naftowego A Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 987/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., Starosta [...] odrzucił zgłoszenie Polskiego Koncernu Naftowego A S.A. w P. dotyczące zanieczyszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 2 lipca 2004 r. / pismem z dnia 30 czerwca 2004 r./ A S.A. w P., powołując się na art. 12 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001r., dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości spowodowanego przez inny podmiot, tj. przez Centralę Produktów Naftowych SA., wykreślonej z rejestru handlowego w 1999 roku.

Starosta [...] podniósł, iż zgodnie z art. 12 ust. l i 2 ustawy "wprowadzającej" władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie (tj. przed l października 2001 r.) nastąpiło zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby spowodowane przez inny podmiot, jest zobowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. wraz z wynikami badań potwierdzającymi ten fakt. Standardy jakości gleby i ziemi zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359).

W związku z tym, że Spółka zgłaszająca nie załączyła do wniosku wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi organ I instancji, pismem z dnia 26 października 2004r., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na wezwanie A S.A. przy piśmie z dnia 28 października 2004 r. doręczyła "Raport z badań Nr 478/2004". Z doręczonego "Raportu" wynika, że analiza gruntu odnosi się tylko do próbek pobranych w dniu 6 października 2004r. Przeprowadzone badania nie wykazały zanieczyszczenia gruntu w odniesieniu do dopuszczalnych norm dla grupy C, określonych w w/w rozporządzeniu. Nie wskazują również, żeby zanieczyszczenie istniało przed 1999 rokiem. Zatem zgłoszenie dokonane w trybie art. 12 ust. 2 ustawy "wprowadzającej" nie spełnia wymogów ustawowych, bowiem wnioskodawca nie wykazał istnienia zanieczyszczenia gleby i ziemi. Przedłożone dokumenty nie potwierdziły faktu zanieczyszczenia ani przed objęciem przez niego władania powierzchnią ziemi, ani też w 2004 roku. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy starosta odrzuca wniosek, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Polski Koncern Naftowy A S.A. w P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżąca spółka zakwestionowała zasadność stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej, stanowisko to nie uwzględnia istoty i celu regulacji zawartej w art. 12 ustawy tj. przede wszystkim stworzenia rzetelnego rejestru wskazanego w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ustawa, przyjmując w ust. 4 art. 12 termin jednego roku na wydanie decyzji przez starostę, zakłada konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy i oceny istniejących stanów faktycznych - zanieczyszczenia środowiska naturalnego. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy zawiera międzyczasową normę prawną o charakterze gwarancyjnym służącą ochronie praw nabytych.

Skarżąca spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, iż przedstawione wyniki badań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. nie wskazują, czy zanieczyszczenia powierzchni ziemi istniały na dzień przejęcia we władanie nieruchomości. Zdaniem skarżącego, pogląd taki nie jest uzasadniony brzmieniem przepisu art. 12 ust. l ustawy, jeżeli uwzględni się okoliczność, że stacja paliw w R. funkcjonuje nieprzerwanie od początku lat sześćdziesiątych czyli przez czterdzieści lat była prowadzona przez Centralę Produktów Naftowych "B". Organ I instancji, zgodnie z przepisami k.p.a., był zobowiązany w toku postępowania administracyjnego przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie lub też zażądać od zgłaszającego dodatkowych wyjaśnień.

Tymczasem odrzucenie zgłoszenia nastąpiło bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, co stanowiło naruszenie uzasadnionego interesu strony, jak i przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Organ zaniechał przeprowadzenia tych czynności, gdyż przede wszystkim uznał, że zgłaszający nie wykazał, że zanieczyszczenie istniało przed 1999 r. Brak przekroczeń standardów jakości ziemi nie może przesądzać o braku zanieczyszczeń na terenie stacji paliw w głębszych warstwach gruntu. Przeprowadzenie szczegółowych analiz jakości ziemi w zakresie zawartości związków ropopochodnych z głębszych warstw jest możliwe dopiero w trakcie modernizacji obiektu.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż organ pierwszej instancji pismem z dnia 26 października 2004 r. wezwał A S.A. do uzupełnienia w terminie 7 dni zgłoszenia o aktualne wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby, a także przesłanie dokumentów na temat powstania A S.A. oraz sposobu przejęcia przedmiotowej nieruchomości. A S.A. w odpowiedzi na wezwanie Starosty przy piśmie z dnia 28 października 2004 r. przesłał wyniki analiz gruntu stacji paliw (próbki do badania pobrane w dniu 6.10.2004 r.), które nie wykazały zanieczyszczeń substancjami ropopochodnymi.

W dniu 3 marca 2005 r. organ pierwszej instancji, na wniosek A S.A., zawiesił postępowanie w sprawie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce nr [...] w K.przy ul. [...]. Wnioskodawca oczekiwał interpretacji Ministra Środowiska w kwestii, czy przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi przepis szczególny w stosunku do innych przepisów określających zasady następstwa prawnego. Po uzyskaniu tego stanowiska, A S.A. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania i obszernie uzasadnił swoje odrębne stanowisko wobec otrzymanego wyjaśnienia Sekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska z dnia 15 lutego 2005 r.

W związku z podniesionymi zarzutami organ odwoławczy stwierdził, iż w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie chodzi o historię zanieczyszczenia ziemi lecz o obowiązek rekultywacji powierzchni ziemi. Wskazuje na to końcowa część ust. 1 art. 12, po średniku, która zawiera odesłanie negatywne do przepisów art. 102 ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska.

Zaakceptowanie przez starostę zgłoszenia powoduje umieszczenie zgłoszonego terenu w stosownym rejestrze, zawierającym tereny przewidziane do rekultywacji (art. 110 Prawa ochrony środowiska). Powyższe przepisy wskazują na to, że w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej chodzi o tereny aktualnie, w dacie zgłoszenia, zanieczyszczone lub niekorzystnie przekształcone. Dopiero wykazanie tego stanu czyni celowym powoływanie dowodów na istniejące zanieczyszczenia w przeszłości, w celu ustalenia podmiotu, który do tego stanu doprowadził i zwolnienie aktualnego władającego z obowiązku rekultywacji gruntu.

W rozpatrywanym przypadku A S.A. do swego zgłoszenia z dnia 30 czerwca 2004r. aktualnych badań gruntu nie dołączył. Wykazane z inicjatywy organu administracji badania z listopada 2004 r. nie wykazały zanieczyszczeń terenu, stąd też odpadła przyczyna ewentualnego przyjęcia zgłoszenia, nie było bowiem potrzeby dokonywania rekultywacji zgłoszonego terenu. Organ II instancji zwrócił uwagę na wzajemne powiązanie przepisów art. 12 ustawy wprowadzającej z przepisem art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium, art. 12 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 102 i jako taki podlega ścisłej interpretacji. Nakłada na władającego powierzchnią ziemi oraz na starostę konkretne obowiązki, nawet sięgające procedury administracyjnej. Władający gruntem otrzymał 2 lata i 9 miesięcy na ewentualne dokonanie zgłoszenia. Ustawa w ust. 2 art. 12 ściśle wskazuje, jakie dokumenty do zgłoszenia należy załączyć. A S.A. w rozpatrywanej sprawie tych obowiązków nie wykonał, żąda natomiast, by organ administracyjny, w ramach przyznanego mu rocznego okresu czasu do rozpatrzenia zgłoszenia, przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, przez co należy rozumieć zlecenie przeprowadzenia odpowiednich badań gruntu. Gdyby w tym wypadku tak rozumieć obowiązki starosty, to unormowanie w art. 12 ust. 1 w części przedstawienia dowodów należałoby uznać za zbędne. Aktualne badania gruntu przedmiotowej stacji, przeprowadzone z inicjatywy organu, nie wykazały istnienia zanieczyszczeń. Powyższa okoliczność oraz wyniki badań przedstawionych przez stronę skarżącą, zwalniały organ od dalszych poszukiwań. A S.A. żąda od organu administracji przeprowadzenia dokładniejszych badań terenu, chociaż sam stwierdza (w odwołaniu) że "przeprowadzenie szczegółowych analiz jakości ziemi w zakresie zawartości związków ropopochodnych z głębszych warstw jest możliwe dopiero w trakcie modernizacji obiektu."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Polski Koncern Naftowy A S.A. w P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art.. 75 k.p.a., obrazę zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania słusznego interesu strony. Nadto Spółka zarzuciła naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego poprzez przyjęcie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym / przesłanym przez zgłaszającego w dniu 28 października 2004 r. raportem badań Nr [...], że badania nie wykazały zanieczyszczeń terenu ,mimo że zgodnie z zawartym w raporcie zestawieniem wyników analiz substancji ropopochodnych oznaczonych próbek gruntu ustalono przekroczenia stężenia węglowodorów – olejów mineralnych w otworze nr 2.

Zdaniem skarżącej Spółki, odrzucenie zgłoszenia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi naruszenie powołanych powyżej przepisów postępowania. Strona skarżąca podniosła, iż ustawodawca nie przesądził jaka powinna być metoda badania stopnia zanieczyszczenia, a tym samym zastosowanie znajdują ogólne zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też w treści zgłoszenia zanieczyszczeń Spółka zawarła stwierdzenie, że powierzchnia ziemi zgłoszonej nieruchomości jest zanieczyszczona, a sprawcą tych zanieczyszczeń był poprzednik prawny A S.A. W zgłoszeniu zawarto wynik naocznych oględzin zanieczyszczonego terenu, potwierdzających fakt zanieczyszczenia, opis okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Następnie zaś przesłano dodatkowe wyniki badań potwierdzające występowanie skażenia.

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. zawiera międzyczasową normę prawną o charakterze gwarancyjnym (służącą ochronie praw nabytych), a więc nie powinien być interpretowany restrykcyjnie. Zdaniem strony skarżącej, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja tworzy formalną teorię dowodów na gruncie odformalizowanej procedury administracyjnej, co nie jest uzasadnione brzmieniem przepisu i wydaje się szczególnie niesłuszne w przypadku sektora paliwowego, w którym zanieczyszczenia powierzchni ziemi widoczne są gołym okiem. Wbrew twierdzeniu Kolegium, organ I instancji odrzucił zgłoszenie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a nadto bez żadnego uzasadnienia merytorycznego uznał, że brak zanieczyszczenia wynika z częściowego samooczyszczenia gruntu. Taki sposób przeprowadzenia postępowania przez Starostę [...] i organ odwoławczy narusza zasady ustanowione w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi wywodząc zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 1 grudnia 2005 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż art. 12 ustawy wprowadzającej Prawo ochrony środowiska nakłada obowiązek zgłoszenia zanieczyszczenia, a zatem nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego; organ wszczyna postępowanie, gdy odrzuca zgłoszenie. Pełnomocnik przyznał, że A S.A. jest następca prawnym poprzednika, ale art. 463 K.H. nie dotyczył stosunków administracyjnoprawnych; dopiero K.S.H. stanowi o następstwie prawnym także w zakresie obowiązków administracyjnych.

Pełnomocnik organu podniósł, że zgłoszenie dokonane zostało po dniu 30 czerwca 2004 r. Zdaniem pełnomocnika organu A S.A. jest następcą prawnym poprzedniej spółki na zasadzie sukcesji generalnej, a zatem przejął wszystkie prawa i obowiązki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji.

W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 powołanej na wstępie ustawy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej powołały art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.

Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot – ust. 2.

Stosownie do art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 4.

Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust.1– ust. 4.

Zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), zwanej dalej "Prawem ochrony środowiska", starosta prowadzi, aktualizowany corocznie, rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem obszarów, na których obowiązek rekultywacji obciąża starostę.

W tym przypadku – jak stanowi art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) - przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.

Po myśli art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5, do przeprowadzenia ich rekultywacji.

A zatem uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalnia zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji. W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu skarżącej Spółki, iż dokonanie czynności zgłoszenia nie może być uznane w świetle art. 61 § l k.p.a. za żądanie strony wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, zgłaszający żąda ukształtowania stosunku prawnego, który dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego i dlatego dokonanie czynności zgłoszenia winno być uznane w świetle art. 61 § l k.p.a. za żądanie strony wszczęcia postępowania.

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 61 § 1 k.p.a.

Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W przypadku dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu organ ma obowiązek uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska lub wydania decyzji o odrzuceniu zgłoszenia. Tym samym dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu i kończy się wpisem zgłoszenia w rejestrze lub odrzuceniem zgłoszenia.

Odrzucenie zgłoszenia przez organ w trybie art. 12 ust. 4 tejże ustawy oznacza odmowę uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze. Ostateczna decyzja o odrzuceniu zgłoszenia powoduje, iż zgłoszenie nie wywiera skutków prawnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).

To zaś oznacza, iż w takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust. 1 -3 Prawa ochrony środowiska regulujące obowiązek rekultywacji, nakładające ten obowiązek na władającego powierzchnią ziemi / wyłącznie - ust. 1 bądź solidarnie ze sprawcą - ust. 2 / chyba, że wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot.

A zatem należy przyjąć, iż wpis w rejestrze następuje na wniosek zgłaszającego, który tą drogą chce uwolnić się od obowiązku rekultywacji.

Konkludując, zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a.

W niniejszej sprawie Polski Koncern Naftowy A S.A. dokonał zgłoszeń zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot - Centralę Produktów Naftowych S.A., aby uwolnić się od obowiązku rekultywacji zanieczyszczonej ziemi, a zatem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej.

Przepis art. 12 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy określa przesłanki materialno-prawne, których łączne spełnienie pozwala na uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze.

Jedną z koniecznych przesłanek warunkujących uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska jest zachowanie terminu ustanowionego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż władający powierzchnią ziemi, aby mógł uwolnić się od obowiązku rekultywacji musi dokonać zgłoszenia w terminie – do dnia 30 czerwca 2004 r. Termin ten określa ramy czasowe, w których władający powierzchnią ziemi może dokonać zgłoszenia w trybie art.12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Jest to zatem termin, którego dochowanie pozwala na skorzystanie z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Tym uprawnieniem jest, jak wyżej wskazano, uwolnienie się od obowiązku rekultywacji gruntów. Uchybienie temu terminowi uniemożliwia - na skutek upływu czasu – skuteczne skorzystanie z dobrodziejstwa art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Taką funkcję spełniają przepisy prawa materialnego.

Terminem materialnoprawnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego.

/ por.B.Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 287, por. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., III PZP 8/96, OSNC 1986/12/194 dotyczącą charakteru terminów art. 256 i art. 264 Kodeksu pracy /

Prowadzi to do wniosku, iż termin, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jest terminem materialnoprawnym.

To zaś rodzi określone skutki prawne. Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie oblicza się tych terminów w sposób wskazany w art. 57 i że nie jest dopuszczalne ich przywrócenie na podstawie art. 58 – 60.

/ por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s.360 /

Tak więc wprawdzie art. 57 § 5 / zdanie pierwsze / k.p.a. stanowi, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym, to jednak przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako dotyczący wyłącznie terminów procesowych.

Wnoszenie żądania - uwzględnienia zgłoszenia faktu zanieczyszczenia gleby lub ziemi albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska - oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Działaniem skierowanym na "uwzględnienie zgłoszenia" będzie wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Tym samym dla zachowania terminu /o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy/, niezbędne będzie w tym przypadku wszczęcie postępowania przed jego upływem. W myśl art.61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

W tej sytuacji za datę dokonania zgłoszenia, przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), należy uznać datę zgłoszenia / doręczenia / żądania właściwemu staroście ( prezydentowi miasta na prawach powiatu ). W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie zanieczyszczenia ziemi zostało wszczęte w dniu 2 lipca 2004 roku, a więc po upływie terminu określonego w art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Przepis art. 12 ust. 4 tejże ustawy wyraźnie przewiduje odrzucenie zgłoszenia jako formę załatwienia sprawy, gdy nie są spełnione warunki ustawy. Warunki ustawy – jak wyżej wskazano określa art. 12 ust. 1 ustawy. Jednym z tych warunków jest zachowanie ustanowionego terminu. Z tych względów decyzji organów administracji publicznej nie można przypisać zarzutu niezgodności z prawem.

Zdaniem Sądu, już tylko powyższe okoliczności uzasadniają odrzucenie zgłoszenia. Nadto, odrzucenie zgłoszenia jest uzasadnione i tym, że Polski Koncern Naftowy A S.A. nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).

Jak wynika z § 1 aktu notarialnego z dnia 19 maja 1999 r., uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Mazowieckich Zakładów Rafineryjnych i Petrochemicznych Petrochemia Płock Spółka Akcyjna, Spółka ta / zwana dalej w skrócie Petrochemia Płock S.A. / - spółka przejmująca - na podstawie art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego połączyła się z Centralą Produktów Naftowych BS.A. z siedzibą w W.- spółka przejęta - przez przeniesienie całego majątkuB na B S.A. z siedzibą w P.. Zwyczajne Walne Zgromadzenie podjęło także uchwałę o zmianie firmy / nazwy / spółki na Polski Koncern Naftowy S.A., która to nazwa została zmieniona w kwietniu 2000 r. na Polski Koncern Naftowy [...] S.A. Wykreślenie z rejestru Centrali Produktów Naftowych B S.A. z siedzibą w W.- spółka przejęta – nastąpiło w dniu 7 września 1999 r. Stosownie do art. 463 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy ( Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm. ) – obowiązującego w dacie połączenia spółek i dokonania określonych wpisów w rejestrze - połączenie spółek może być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki (przejętej) na inną (przejmującą) wzamian za akcje, które spółka przejmująca wydaje akcjonariuszom spółki przejętej. Zgodnie z art. 465 § 3 Kodeksu handlowego z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W razie wykreślenia z rejestru (rejestrów) spółek przejętych, ustaje całkowicie ich byt prawny, a realizowane połączenie spółek staje się definitywne (zakończone). Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółek przejętych przechodzi - w drodze sukcesji uniwersalnej - na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje ex lege. Przez " sukcesję uniwersalną" rozumie się tego rodzaju następstwo prawne ("pod tytułem ogólnym"), że "następca prawny wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika." Następstwo pod tytułem ogólnym dochodzi do skutku w sytuacjach wyraźnie prawem przewidzianych, np. przy przekształceniach osób prawnych itp. / por. A. Szajkowski [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, Kodeks handlowy, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1998, s. 1162 i n., s.1170 / A zatem chwila wykreślenia spółki przejętej z rejestru jest momentem, w którym następuje przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji uniwersalnej. Pogląd ten był już prezentowany na gruncie Kodeksu handlowego, także w zakresie łączenia się spółek akcyjnych. / por. A. Szajkowski [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, Kodeks handlowy, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1997, s.1414 / art. 285 / i s. 1163 / art. 465 /, T. Dziurzyński, Z. Fenichel, M. Honzatko, Kodeks handlowy z komentarzem, s.316 /

Na gruncie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego ukształtowana została linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana wart. 463 i nast. Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W wypadku bowiem zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej - co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 463 Kodeksu handlowego, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym.

W szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 1999 r. II SA 7091/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż przepis art. 463 Kodeksu handlowego jest normą ustrojową dla spółek akcyjnych sytuującą je w całym systemie prawnym. Stąd też, jeżeli przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, będący normą rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczania jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych. / por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 1999 r. II SA 7091/98, M. Podat. 1999/11/40, z dnia 27 listopada 1995 r. SA/Gd 2508/94, POP 1997/5/169, z dnia 11 lutego 2003 r. I SA/Łd 955/01, ONSA 2004/1/29 - glosa aprobująca: B. Draniewicz, Pr. Spółek 2004/9/54, wyrok z dnia 29 sierpnia 2000 r. SA/Bk 957/99, LEX nr 44746 oraz nie publik. wyroki NSA w sprawach III SA 422/94 i III SA 863/94 / Powyższa teza znajduje potwierdzenie także w literalnym brzmieniu przepisu. Powołany wyżej przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego stanowił, iż z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Nie ma nim przeto wyłączenia w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Jeżeli zaś w przepisie nie sformułowano żadnych ograniczeń co do zakresu następstwa prawnego, w tym nie wyłączono z niego praw i obowiązków publicznoprawnych to należy przyjąć, iż przepis statuuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym (sukcesję generalną, zwaną też uniwersalną), obejmujące ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego, przechodzących na jego następcę. W sytuacji, kiedy mamy do czynienia z następstwem prawnym o charakterze sukcesji generalnej, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również o charakterze publicznoprawnym. / por. wyroki NSA z dnia 23 grudnia 1998 r., III SA 2791/97, ONSA 2000/1/19 - dotyczący sukcesji uniwersalnej na podstawie art. 285 § 3 Kodeksu handlowego - Dział XI "Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" - w brzmieniu: "Z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej", H.Litwińczuk: Przekształcenia i fuzje podmiotów gospodarczych. Zagadnienia podatkowe, Warszawa 1994, B. Draniewicz, glosa do wyroku NSA z dnia 11 lutego 2003 r., I SA/Łd 955/01, Pr. Spółek 2004/9/54, A. Skoczylas, Sukcesja praw i obowiązków administracyjno-prawnych przy łączeniu instytucji finansowych w formie spółki akcyjnej na przykładzie banków (zagadnienia wybrane), Pr. Spółek 2002/4/17, wyroki NSA: z dnia 10 marca 1994 r., SA/Ka 1857/93, ONSA 1995/1/42 i z dnia 10 lipca 1996 r., SA/Ka 1346/95, M.Podat. 1997/3/87, uchwała TK z dnia 15 maja 1996 r. W2/96, OTK 1996/3/23, uchwała Sądu Najwyższego z 19 maja 1992 r., III CZP 49/1992, OSNCP 11/1992, poz. 200 – dotyczące sukcesji uniwersalnej na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), który stanowił, iż spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa./ Rozważając charakter następstwa prawnego i jego zakres należy mieć na uwadze także istotę przekształcenia spółek. Istotą przepisów o przekształceniu jest umożliwienie rozwiązania jednej spółki kapitałowej bez konieczności prowadzenia jej likwidacji, jednakże pod określonym warunkiem. A mianowicie, spółce kapitałowej w innej formie organizacyjnej, ustawodawca nakazuje (i zezwala na) wstąpienie w sytuację prawną spółki poprzedniczki. Dokonuje się zatem sukcesja generalna. / por. A. Zawadowski, Przekształcenia spółki kapitałowej - uwagi teoretycznoprawne, PPH 1995/10/8 - t.8 Zasada sukcesji uniwersalnej należy do istoty łączenia się spółek zaś sukcesja administracyjna jest elementem sukcesji uniwersalnej. Kierując się etymologią pojęcia "sukcesja uniwersalna" nie ma podstaw, aby zawęzić zakres sukcesji tylko do określonej dyscypliny prawniczej, np. prawa cywilnego, gdyż wówczas pojęcie to winno brzmieć sukcesja "cywilnoprawna". / por. A. Szumański [ w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański J. Szwaja, Kodeks spółek handlowych, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2004 r., s. 238 – 239 / Wprawdzie doktryna prawa administracyjnego przyjmuje zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, lecz jednocześnie podkreśla, że od tej zasady ustawodawca wprowadził określone wyjątki dopuszczając tym samym zasadę sukcesji administracyjnoprawnej, kierując się bezpieczeństwem obrotu prawnego. Bezpieczeństwo obrotu prawnego uzyskało w tych przypadkach prymat nad zasadą doktrynalną. Takimi wyjątkami od zasady zakazu sukcesji administracyjnoprawnej są przepisy regulujące łączenie spółek tj. art. 465 § 3 Kodeksu handlowego a obecnie art. 494 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych / Dz. U. Nr 94, poz.1037 ze zm./. Zauważyć należy, iż przepis art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych swoim brzmieniem odpowiada art. 465 § 3 Kodeksu handlowego / "spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej" /, zaś § 2 art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych /poprzez użycie sformułowania w szczególności/ stanowi jedynie wyliczenie przykładowe zakresu przedmiotowego sukcesji administracyjnej. Pod rządem Kodeksu spółek handlowych przyjmuje się w doktrynie, iż paragraf 1 art. 494 k.s.h. statuuje zasadę sukcesji generalnej także w odniesieniu do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, zaś § 2 jedynie doprecyzowuje zakres tego następstwa publicznoprawnego. Jeśli bowiem ustawa w jakiś sposób odnosi się do kwestii łączenia się spółek, nie formułując jednocześnie wyraźnego ograniczenia sukcesji, to tym bardziej należy uznać, że taka sukcesja nastąpi na pewno, bez żadnych ograniczeń. /por.E.Skorczyńska, Prawo Spółek 2003/11/15/

Skoro zaś art. 494 § 1 k.s.h. jest odpowiednikiem art. 465 § 3 K. h., to w tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie można skutecznie twierdzić, iż sukcesję administracyjną w przypadku łączenia się spółek wprowadził dopiero Kodeks spółek handlowych. Sukcesja uniwersalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, a więc zarówno znane jak i nieznane spółce i nie istnieje wymóg określania tych praw i obowiązków. Jeżeli występuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym, to nie mamy do czynienia z zakończeniem działalności spółki przejętej, lecz kontynuacją tejże przez spółkę przejmującą.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 1997 r. SA/Sz 1279/96, LEX nr 30839 spółka przejmująca, nabywając majątek połączonej z nią spółki i przejmując jej wszystkie prawa i obowiązki, staje się tym samym zobowiązaną do wykonania obowiązku ciążącego dotychczas na spółce, której majątek przejęła i nie jest ona osobą trzecią. / w przypadku przywoływanego orzeczenia - w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /.

W świetle art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, podzielając w pełni stanowisko organów administracji publicznej, należy stwierdzić, że A S.A. jest następcą prawnym Centrali Produktów Naftowych "B" S.A. na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Przy sukcesji uniwersalnej zaś nie można mówić o innym podmiocie, skoro spółka przejmująca wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. A S.A. przejęła pełnię praw i obowiązków swego poprzednika, a tym samym jest obowiązana i uprawniona do ich realizacji we własnym imieniu. Z chwilą zakończenia bytu prawnego Centrali Produktów Naftowych "B" S.A. ustała jedynie osobowość prawna tej spółki, nie wygasły natomiast prawa i obowiązki, gdyż z mocy prawa przeszły one na spółkę przejmującą. Niezachowanie przez stronę skarżącą terminu do zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi jak też okoliczność, iż Polski Koncern Naftowy A S.A. nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) skutkuje tym, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje kwestia istnienia / bądź nie/ zanieczyszczenia terenu przedmiotowej stacji paliw. Kwestie zanieczyszczenia ziemi można bowiem rozważać wówczas, gdy zgłaszający dochowa terminu zgłoszenia i jest innym podmiotem niż podmiot, który spowodował zanieczyszczenie. Z powyższych względów oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w ostatecznym rozrachunku odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił.