Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1753/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Prezydent [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem z ul. K. (stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...]), elementami zagospodarowania terenu oraz przebudowie istniejącego budynku mieszkalno-biurowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. M. [...] w W. Decyzja powyższa została następnie przeniesiona na rzecz Ambasady U. w R. (decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]).

Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Prezydent [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r.

II.

W dniu 28 grudnia 2018 r. M. J.(dale jako Skarżący) złożył wniosek o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych wskazanymi wyżej decyzjami Prezydenta [...], tj. decyzją budowlaną z [...] grudnia 2008 r. oraz decyzją ją zmieniającą z [...] maja 2013 r.

Podstawą wniosku Skarżącego stanowiło twierdzenie, że jako strona postępowania nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Zdaniem Skarżącego inwestycja uniemożliwia mu wykorzystanie pełnego potencjału inwestycyjnego działki nr ewid. [...]. Usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego wymusza odsunięcie wszelkich nowych inwestycji na działce wnioskodawcy powyżej standardowego minimum wynikającego z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Inwestycja wpłynie zdaniem Strony także na ceny nieruchomości lokalowych położonych przy ul. M. [...]. Planowane dwa budynki będą miały charakter biurowy, co wiąże się ze wzmożonym ruchem petentów, realnym zagrożeniem terrorystycznym w związku z pozostawaniem Republiki U. w stanie wojny. Nadto, inwestycja z parkingiem podziemnym naruszy stosunki wodne na działce o nr ewid. [...].

III.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie w sprawie decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2008 r., zmienionej następnie decyzją tego organu z dnia [...] maja 2013 r. Organ I instancji wezwał Skarżącego do wskazania na piśmie konkretnego przepisu prawa, na bazie którego lokal mieszkalny należący do wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu oraz dostarczenia dowodów potwierdzających wpływ planowanej inwestycji na ten lokal, dających podstawę do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony.

IV.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...].

Organ nie znalazł podstaw do podzielenia argumentacji Skarżącego, że usytuowanie budynku wymusza odsunięcie wszelkich nowych inwestycji na działce wnioskodawcy powyżej standardowego minimum wynikającego z § 60 warunków technicznych. Z dokumentacji nie wynika również prawdopodobieństwo, jakoby inwestycja miała negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na działce sąsiedniej.

Skarżący przedstawił argumentację, która ma charakter subiektywnej oceny i nie została poparta żadnymi dowodami.

V.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta [...].

Wyjaśnił, że z przedłożonych przez Skarżącego dokumentów (potwierdzających jego współudział w nieruchomości gruntowej oraz własność lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym i garażu na działce ewid. nr [...]) ewidentnie wynika, że nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu, ponieważ nie miał on żadnego prawa do nieruchomości przy ul. M. [...] w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (decyzja o pozwoleniu na budowę).

Z analizy przedłożonej dokumentacji wynika, że Skarżący, zanim została ustanowiona na jego rzecz odrębna własność lokalu nr [...] przy ul. M. [...] w W. (na które się powołuje jako źródło swojego interesu prawnego), posiadał ten lokal w ramach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, jednak nabył je na podstawie umowy sprzedaży oraz oświadczenia o ustanowieniu hipoteki z dnia [...] września 2009 r. Przedmiotowe spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] oraz garażu nr [...] przy ul. M. [...] nabył natomiast wraz z małżonką w dniu 30 listopada 2015 r. Z przedłożonych aktów notarialnych Rep. A nr [...] oraz Rep. A nr [...] wynika, że M. J. nie posiadał żadnego prawa do lokali przy ul. M. [...] w dniu wydania podstawowej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zmienionej następnie decyzja z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący nie mógł być więc stroną w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie Wojewody [...] Skarżący nie dowiódł swojego interesu prawnego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogą uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych, czym niewątpliwie jest potencjalne zagrożenie terrorystyczne czy zwiększenie natężenia ruchu przez planowaną inwestycję. Niedopuszczalnym jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, że realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować.

Zdaniem organu ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu może uzasadniać jedynie powstanie odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, nie stanowi natomiast przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że Prezydent [...] nie podjął żadnych czynności niezbędnych do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym miał naruszyć art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 149 § 2 k.p.a.

Końcowo organ zwrócił uwagę, że od wydania decyzji z 2008 roku minęło niemal dziesięć lat. Nawet więc gdyby przyjąć, że M. J. przysługiwał status strony, nie można byłoby uchylić decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Tym samym w ocenie Wojewody nie została w sprawie spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...], odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. przeniesioną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. i zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2013 r.

VI.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. J., kwestionując ją w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w tym, że organ stwierdzając u Skarżącego brak statusu strony w postępowaniu wznowieniowym w rzeczywistości nie podjął żadnych czynności niezbędnych do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy - ustalenia prawdy obiektywnej, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, a także prowadzenie sprawy w sposób nieproporcjonalny, z naruszeniem równego traktowania, a także poprzez zaniechanie uzasadnienia na jakich podstawach ustalono obszar oddziaływania inwestycji;

2. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez zaprzeczenie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażające się w zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy oraz - poprzez zaniechanie rozpoznania istoty sprawy polegające na braku szczegółowego odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu, a także pominięcie faktu, iż decyzja z dnia 31 grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę została zmieniona prawie w całości przez decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013 r., a tym samym praktycznie została wyeliminowana z obrotu, Skarżący zaś w dacie jej wydania posiadał prawo własności do nieruchomości położonej przy ul. M. [...],

4. art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie powołanego przepisu,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez odmowę przyznania przymiotu strony postępowania i błędne ustalenie, iż nieruchomość położona w W. przy ul. M. [...], której współwłaścicielem jest M. J. nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej przy ul. M. [...] w W.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest niezasadna.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zarzucanego naruszenia prawa do brania przez Skarżącego czynnego udziału w postępowaniu budowlanym (tak pierwotnym jak i tym dotyczącym zmiany wcześniej wydanej decyzji).

Mając to na uwadze Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że nie podziela stanowiska skargi, że w wyniku wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. doszło do wyeliminowania tego pierwotnego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego i w całości zastąpienia go decyzją zmieniającą. Takiemu stanowisku przeczy zarówno istota postępowania o zmianę decyzji budowlanej, dokonany przegląd i porównanie obu projektów budowlanych (pierwotnego i zmieniającego - zwłaszcza jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu) jak również zapisy decyzji z dnia [...] maja 2013 r., która wprost wskazuje na utrzymanie w mocy postanowień decyzji pierwotnej.

Z tych też powodów niezasadny jest zarzut nr I.3 skargi wskazujący na pominięcie faktu zmiany prawie w całości decyzji pierwotnej przez decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i tym samym praktycznego wyeliminowania jej z obrotu, a co za tym idzie konieczność uwzględnienia faktu prawa własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. M. [...] jakie przysługiwało Skarżącemu w dniu wydania decyzji z 2013 roku.

Idąc dalej należy wskazać, że Skarżący swój interes prawny i legitymację do bycia stroną postępowania pierwotnego i zmieniającego wywodzi z faktu posiadania prawa własności odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...] i nabycia w związku z tym udziału w nieruchomości wspólnej.

W tym kontekście należy zawrócić uwagę na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, wpływ inwestycji i legitymacja do udziału w stosownym postępowaniu co do zasady powinny być oceniane w ramach oddziaływania projektowanej zabudowy na nieruchomość sąsiednią i ewentualnie posadowiony na niej budynek. Prawo własności nieruchomości jest więc w takim przypadku nośnikiem uprawnienia do bycia stroną postępowania budowlanego (pod warunkiem pozostawania w obszarze oddziaływania). W ograniczonym zakresie interes prawny może być jednak wywodzony także z prawa własności odrębnego od gruntu lokalu mieszkalnego w budynku wzniesionym na tym gruncie, jeżeli projektowany obiekt budowlany (tu na działce sąsiedniej) wprost na ten odrębny od gruntu przedmiot własności oddziałuje np. zacienia konkretnie wyodrębnione mieszkanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

Mając to na uwadze Sąd nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji pierwotnej z dnia [...] grudnia 2008 r. Skarżącemu nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do nieruchomości, tj. własność gruntu czy odrębna własność lokalu mieszkalnego, nabytego dopiero w 2013 roku. Jest przy tym niewątpliwe, co potwierdzają przedłożone akty notarialne, że Skarżący nabył ograniczone prawo rzeczowe jakim jest spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu dopiero w dniu [...] września 2009 r., a zatem długo po tym jak decyzja z [...] grudnia 2008 r. zyskała walor ostateczności. Na tej podstawie Skarżący nie mógł zostać uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją budowlaną z końca 2008 roku. Prawa takiego nie dawało mu w szczególności późniejsze uzyskanie ograniczone prawo rzeczowe.

Rozważenia wymaga także kwestia wpływu nabycia własności wyodrębnionego lokalu na możliwość bycia stroną postępowania zmieniającego.

Sąd w tym miejscu zwraca przede wszystkim uwagę na ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 737 ze zm. - dalej jako u.w.l.). Zgodnie z jej art. 6 już z chwilą wyodrębnienia pierwszego lokalu mieszkalnego w danym budynku, z mocy prawa powstaje wspólnota mieszkaniowa. W skład tej wspólnoty (w ujęciu przedmiotowym), na pewnych etapach jej istnienia, mogą wchodzić zarówno lokale, które są wyodrębnione (stanowią już nieruchomości lokalowe), jak również lokale jeszcze niewyodrębnione (które nie są przedmiotem odrębnej własności). Należy dodać, co ma istotne znaczenie w sprawie, że w budynku nr [...] przy ul. M. [...] znajdowało się w 2013 roku i nadal się znajduje 10 lokali mieszkalnych (przekształcanych na przestrzeni lat w odrębną własność - vide KW nieruchomości nr ewid. [...]). Jest to więc tzw. duża wspólnota mieszkaniowa, której sposób zarządu co do zasady określa art. 18 i art. 20 u.w.l. (dla poszczególnych lokali prowadzone są następujące księgi wieczyste [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Zgodnie z kolei z aktem notarialnym Rep. A nr [...] (ustanawiającym odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] - należący obecnie do Skarżącego), zarząd nieruchomością wspólną (a więc częściami wspólnymi budynku jak i gruntem) został określony w ten sposób, iż sprawowała go [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa Pracowników Umysłowych (por. § 6.1 aktu notarialnego). Pomimo więc tego, że Skarżący był współwłaścicielem w części ułamkowej nieruchomości wspólnej od dnia nabycia własności lokalu, to jednak zarząd tą nieruchomością nadal sprawowany był wyłącznie przez Spółdzielnię i to ona mogłaby ewentualnie wnioskować o wznowienie postępowania (dodać trzeba, że Spółdzielnia była też stroną postępowania o wydanie dla inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - zob. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]).

W konsekwencji należy wskazać na mający kluczowe znaczenie dla oceny tej kwestii przepis prawa tj. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 845 ze zm.) zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z ustępem 2 wskazanego artykułu zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

W związku z powyższym Skarżącemu, tak w dacie 31 grudnia 2008 r., jak również w dacie 20 maja 2013 r. nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomością wspólną, a zatem nie miał on z pewnością interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanymi obecnie decyzjami budowlanymi. Interes taki, z powołaniem się na zarząd nieruchomością wspólną i oddziaływanie inwestycji na nią, mogła ewentualnie posiadać wspomniana Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawująca zarząd, która jednakże nie jest wnioskodawcą.

Zdaniem Sądu również prawo odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. M. [...] i wynikające z niego ewentualne uprawnienia Skarżącego nie mogły zostać naruszone tak przez decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. (co oczywiste wobec nieistnienia tego prawa w tej dacie), ale również i przez decyzję ją zmieniającą z dnia [...] maja 2013 r. Z wyjaśnień Skarżącego oraz z ksiąg wieczystych nr [...] (dotycząca lokalu) i [...] (dotycząca nieruchomości wspólnej) wynika, że lokal ten jest położony w tym budynku od południa na ostatniej, trzeciej kondygnacji (nie licząc poddasza). Pomijając okoliczność, że budynek w którym znajduje się lokal jest usytuowany ścianą z otworami okiennymi skierowanymi w kierunku granicy działki inwestycyjnej nr ewid. [...] w odległości niespełna 3,7 m (zob. [...]) to dodatkowo żaden z budynków (tak projektowany jak i istniejący - przewidziany jedynie do przebudowy), nie wywiera jakiegokolwiek negatywnego wpływu na lokal mieszkalny Skarżącego. Z uwagi na jego położenie (na 3 kondygnacji i od strony południowej), ani budynek nowo projektowany o wysokości 12,42 m, oddalony od budynku Skarżącego (liczone od najbliższych naroży) o około 15 m nie powoduje ani przesłaniania lokalu ani też zacieniania i przez to ograniczenia bezpośredniego dostępu do światła słonecznego.

Z tych zatem względów organy słusznie uznały, że nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a zatem należało zastosować art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu jest to działanie prawidłowe, zaś wszystkie zarzuty skargi są niezasadne.

Nie jest też uzasadnieniem uchylenia decyzji we wznowionym postepowaniu potencjalność zagrożenia terrorystycznego. Skarżący nie wspomina, iż w najbliższej okolicy oprócz budynków ambasady U. znajduje się jeszcze ambasada K. i C., jak również Komenda Rejonowa Policji W. [...]. Powodem żądanego działania nie jest też możliwy wzrost natężenia ruchu w okolicy spowodowany inwestycją, potencjalny spadek cen mieszkań i ich atrakcyjności (jest oczywiste, że jak dotąd o spadku cen mieszkań na rynku [...] nie może być w ogóle mowy). Postępowanie wznowieniowe nie może także służyć wysuwaniu przez nowego właściciela zarzutów, które przysługiwały jego poprzednikowi, a które nie zostały przezeń zgłoszone w czasie właściwym.

Końcowo Sąd wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy prawa procesowego (art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z § 3 k.p.a.) poprzez nie do końca precyzyjne określenie przedmiotu rozstrzygnięcia, jednakże uchybienie w tym względzie nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy. Organ I instancji pomimo prawidłowego wszczęcia postępowania i jego prowadzenia względem pierwotnej decyzji budowlanej jak również decyzji ją zmieniającej, stanowiących łącznie przedmiot sprawy, w samym rozstrzygnięciu wskazuje tylko na decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., przyjmując jako oczywistą tezę o tym, że decyzja zmieniająca z dnia [...] maja 2013 r. zawiera się w tym akcie. Jak wskazano Sąd nie ma wątpliwości czego dotyczyło postępowanie wznowieniowe, w szczególności że obejmowało obie decyzje budowlane (pierwotną i zmieniającą). Jak zatem wskazano, uchybienie powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zbędne były także uwagi organu dotyczące negatywnych przesłanek uchylenia decyzji, tj. upływu czasu. Kwestia ta jest bowiem domeną merytorycznego badania sprawy a nie oceny rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji z uwagi na to, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała. Uwagi w tym względzie, jak należy je rozumieć, czynione były jednak wyłącznie uzupełniająco.

Reasumując, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Augustyniak-Pęczkowska