Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 430/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2, ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 627
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, par. 1 a, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii C oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 627 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania T. M. prawa jazdy kategorii C.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...]. sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. zatrzymał T. M. prawo jazdy w zakresie kategorii B i C nr [...] w związku z podejrzeniem popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016r., sygn. akt II K 163/16 Sąd Rejonowy w S. II Wydział Karny uznał T.M. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. kierowania po drodze publicznej samochodem znajdując się w stanie nietrzeźwości, wyrażającym się zawartością alkoholu - 0,29 rng/dm3 i orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia przez T. M. wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem pojazdów, do prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii C na okres 3 lat.

Starosta [...] decyzjami z dnia [...]. skierował T. M. na badania lekarskie i badanie psychologiczne, natomiast decyzją z dnia [...], znak: [...], cofnął uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii B.

W dniu 29 września 2016r. pełnomocnik T.M. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kategorii C wydanego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...]., a zatrzymanego od dnia [...].

Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Starosta [...] odmówił zwrotu prawa jazdy kategorii C.

Powyższą decyzję T. M., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., kwestionując wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, zwracając jednocześnie uwagę, że wniosek dotyczył wydania prawa jazdy, a nie jego zwrotu.

Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2016r. pełnomocnik T. M. podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku z dnia 29 września 2016r. wskazując, że wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kategorii C wydanego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...]., a zatrzymanego od dnia [...].

Decyzją z dnia [...]. Starosta [...] odmówił wydania prawa jazdy kategorii C. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołując się do treści art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami wskazał, że starosta nie może wydać prawa jazdy lub zwrócić zatrzymanego prawa jazdy oraz przywrócić uprawnienia w zakresie kategorii C, w przypadku gdy wobec wnioskodawcy obowiązuje zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię i uznanie, że stronie nie może być wydane zatrzymane prawo jazdy kategorii C, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o wydaniu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C. Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Z faktu, że ustawodawca nie określił wprost, że art. 12 ustawy o kierujących pojazdami nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, nie można wywodzić, że nie przyjmuje on rozróżnienia odnośnie wymogów, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o prawo jazdy, którego wcześniej nie posiadała lub które utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Ponadto to sąd karny orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych i organ administracji nie może tego zakazu ani zawęzić ani rozszerzyć. Tym samym zakaz nie dotyczy prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest uprawnienie kategorii C. Kierowca ma zatem prawo posiadać prawo jazdy tej kategorii, w stosunku do której nie orzeczono zakazu. Na potwierdzenie przedstawionych argumentów pełnomocnik powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 26 lutego 2014r., sygn. akt l KSP 29/13 (publ. Lex nr 1455365) oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy powołało treść art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy i wskazało, że na podstawie nowelizacji w art. 12 ust. 2 u.k.p. rozszerzono katalog osób, którym prawo jazdy nie może zostać wydane. Przed zmianą obejmował on bowiem osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, po nowelizacji obejmuje on także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak i o przywrócenie uprawnienia określonej kategorii. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy w znowelizowanym brzmieniu wszedł w życie w dniu 25 października 2014r. i jest stosowany w stosunku do kierowców, wobec których prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii orzeczono po wejściu w życie tego przepisu, co wynika z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami. Bezspornie więc ww. przepisy mają zastosowanie w stosunku do T. M., albowiem środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B prawa jazdy orzeczony został po dniu 25 października 2014r., gdyż wyrok zapadł w dniu 8 czerwca 2016 roku, a uprawomocnił się w dniu 5 lipca 2016 roku. Przed wyrokiem sądu karnego T. M. legitymował się prawem jazdy kategorii B i C. Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem zakazał prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B prawa jazdy, na okres 3 lat. Biorąc pod uwagę obecnie obowiązującą treść art. 12 ust. 2 u.k.p. oznacza to, że orzeczony wobec skarżącego prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B obejmuje również kategorię C posiadanego prawa jazdy, zatem nie może on żądać wydania prawa jazdy ww. kategorii. Wobec powyższego organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Decyzja ta ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że nie nosi ona znamion dowolności (uznania administracyjnego).

Zasadność powyższego stanowiska Kolegium znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 27 października 2015r., sygn. akt II SA/Bd 876/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że "[...] w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Do powyższego wniosku prowadzą nie tylko dyrektywy wykładni językowej, ale także i celowościowej. Zarówno bowiem literalna treść przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, jak i ratio legis tej regulacji oraz wyraźna wola prawodawcy zmiany jej treści (w określony sposób interpretowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych), nakazują zdaniem sądu, rozumieć ten przepis w ten sposób, iż odnosi się on także do osób, którym zatrzymano prawo jazdy lub cofnięto uprawnienie w zakresie prawa jazd kategorii nie objętej orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych. Rozróżnienie w akcie prawnym instytucji wydania prawa jazdy, zwrotu prawa jazdy i przywrócenia uprawnień w zakresie prawa jazdy, fakt wyraźnego dodania do treści analizowanego przepisu tych dwóch ostatnich instytucji prawnych, nie pozwalają na wyłączenie którejś z nich z konsekwencji objętych przepisem art. 12 ustawy o kierujących pojazdami. Nie ulega wątpliwości, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Taką osobą jest osoba prowadząca pojazd w stanie nietrzeźwości. Nie sposób przyjąć, aby osoba ta, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, mogła w okresie obowiązania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 11 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Ke 1058/15 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2015r., sygn. akt l OSK 382/14.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do skarżącego i w konsekwencji nie może być skarżącemu wydane prawo jazdy kategorii C;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym przez skład kolegialny organu drugiej instancji, w którym to składzie członkiem była osoba, która już orzekała w niniejszej sprawie w przedmiocie odwołania T. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]., zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w odwołaniu pełnomocnik podkreślił, że w doktrynie brak jest wypowiedzi dotyczących relacji art. 42 k.k. do art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Jeżeli bowiem ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdami od osób, które takie uprawnienie posiadają, to o jakiej grupie podmiotów mowa jest w art. 12 ust. 2 ustawy, który posługuje się w tej materii wyrażeniem "osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy". Zdaniem pełnomocnika należy przyjąć, że przepis dotyczy osób, które dopiero ubiegają się o wydanie prawa jazdy, a nie ma zastosowania do osób, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Takie rozumienie przepisu jest na poziomie systemowym zgodne z normą wyprowadzoną z art. 42 k.k., w sytuacji w której sąd pozbawił sprawcę uprawnień tylko do kierowania niektórymi kategoriami pojazdów. Odmienna interpretacja prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że środek karny może być istotnie modyfikowany przez art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. W istocie więc orzeczenie sądu stawałoby się iluzoryczne, gdyż surowsza dolegliwość byłaby tu niejako automatycznie wprowadzana przez ustawodawcę. Nie do przyjęcia jest rozumowanie, że dolegliwość owych skutków (wyznaczona w ustawie) będzie przekraczać dolegliwość odpowiadającego im środka karnego zawartego w rozstrzygnięciu sądu. Oznaczałoby to bowiem, że ustawodawca wkroczył nieproporcjonalnie daleko w zakres kognicji sądu, co budziłoby wątpliwości dotyczące zgodności rozważanych regulacji z Konstytucją.

Wskazane argumenty przekonują do tego, aby wyrażanie "osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy", w rozumieniu art. 12 ust 2 ustawy o kierujących pojazdami odnosić do podmiotu, który ubiega się o wydanie prawa jazdy potwierdzającego istnienie uprawnień, których nie posiadał w chwili prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie karne. W tym znaczeniu przepis ten przewiduje negatywne skutki skazania, ale nie ingerujące w zakres orzeczenia sądu i nie naruszające proporcji między sankcją orzeczoną przez sąd, a jej dalszymi konsekwencjami przewidzianymi ex lege przez ustawodawcę. Wracając do podanego przykładu, zakaz prowadzenia pojazdów określonych w prawie jazdy kategorii A oznaczałby niemożność nabycia prawa do prowadzenia pojazdów wymienionych w prawie jazdy kategorii B w czasie obowiązywania zakazu. Jeżeli jednak skazany takie uprawnienie posiadał w chwili wydawania prawomocnego wyroku karnego, to art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie miałby do niego zastosowania.

Powyższe uwagi znajdują potwierdzenie przy analizie funkcjonalnych aspektów rozważanych norm. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że art. 42 k.k. wyznacza faktyczną dolegliwość karną, jak również realizuje funkcję prewencyjną zakazu, która wyraża się w zapewnieniu bezpieczeństwa na drogach. Ustawa o kierujących pojazdami, stanowiąc akt administracyjny, którego zasadniczym celem jest regulacja problematyki technicznej sfery ruchu drogowego w odniesieniu do kierujących pojazdami, dopiero wtórnie może być rozpatrywana jako akt powołany w celu realizacji funkcji prewencyjnej w zakresie bezpieczeństwa na drogach między innymi w stosunku do sprawców przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że w przedmiotowej sprawie w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.wydającego decyzję z dnia [...]. znajdowała się ta sama osoba, która w dniu [...]. orzekała w zaskarżonej decyzji, tj. E. M. - przewodnicząca składu w obu ww. składach orzekających. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. W ocenie skarżącego, ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to miedzy innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje już utrwalony pogląd co do tego, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego którzy brali udział w wydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu zwykłym, podlegają wyłączeniu od orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym. W sprawie niniejszej postępowanie nie toczyło się wprawdzie w postępowaniu nadzwyczajnym tylko, po raz drugi, w trybie postępowania zwyczajnego. Nie zmienia to, tym bardziej, reguł wyłączenia składu osobowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. orzekania w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, nie można zaakceptować sytuacji, kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyla w dniu [...]. decyzję organu pierwszej instancji, zajmując określone stanowisko co do dalszych losów postępowania (udziela wytycznych, zaleceń organowi pierwszej instancji), a następnie, w składzie, w którym bierze udział ta sama osoba, rozpoznaje odwołanie od kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej (po ponownym rozpoznaniu sprawy) i wydaje decyzję w dniu [...]. Dwukrotne (wielokrotne) wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez tego samego członka składu osobowego samorządowego kolegium odwoławczego, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji w składzie orzekającym, w którym członkiem była osoba, która orzekała w sprawie z odwołania T. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. odmawiającej zwrotu prawa jazdy kategorii C organ wskazał, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Wskazany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do sytuacji uregulowanej w art. 27 § 1 k.p.a., tj. gdy ten sam skład orzekający Kolegium wydaje decyzję w pierwszej i drugiej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wielokrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych w tej samej sprawie i przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, nie narusza zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy. NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 268/15, zwrócił uwagę, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje, tj. gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona.

W przedmiotowej sprawie członek Kolegium brał udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członek organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczył natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Sąd podkreślił, że ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r., P 57/07, odnoszący się do omawianej regulacji, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] dnia [...]. o odmowie wydania T. M. prawa jazdy kategorii C.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom administracji skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego.

W pierwszej kolejności wskazać, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 12 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2016 r.r. poz. 627 ze zm.), więc przepisy ustawy, których treść nadano ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 970). Zgodnie z powołanymi przepisami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy).

Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:

1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A;

2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;

3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 ustawy).

Z dniem 25 października 2014 r. nastąpiła zatem nowelizacja art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez wskazanie, że przepis ten odnosi się do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii oraz do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Wcześniej, tj. przed ww. zmianą, regulacja art. 12 ust. 2 stanowiła jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, nie określając wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o jego zwrot.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy prawo jazdy nie może zostać wydane min. osobie w stosunku, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p). Jeżeli więc o wydanie lub zwrot prawa jazdy określonej kategorii zwróci się osoba z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdu w zakresie tej kategorii, to organ będąc związanym art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. jest zobowiązany wydać decyzję odmowną.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność orzeczenia, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...], sygn. akt [...] wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem pojazdów do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii C. pojazdów mechanicznych kategorii B w ruchu lądowym, na okres 3 lat. Skarżący posiadał natomiast uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B i C.

Zdaniem sądu, zgodnie z art. 12 ust.2 pkt 1 2 i 3 osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, a ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, prawo jazdy nie może być wydane w zakresie kategorii A, AM A1, A2, C1 C D1, D B+E C1+E D1+E D+E ,C+E D1+E

Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie.

W ocenie sądu, za taką interpretacją tego przepisu przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości.

Nie do przyjęcia jest stanowiska, prezentowane również w skardze, by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych ( kat.C ).

Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, a także tej kategorii, o którą się ubiegał, czyli kategorii C.

W tym miejscu stwierdzić należy, że decyzja organów administracji konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy wynikające z zapisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem orzeczonego środka karnego przez sąd karny.

Zatem nie można przyjąć takiej interpretacji, że przepis art. 12 ust. 2 in fine u.k.p. rozszerza zakres środka karnego. Tym samym niedopuszczalnym jest przyjęcie, że poprzez wykonanie swoich obowiązków organ administracji zmienił treść wyroku Sądu Rejonowego w S.. Z wyroku sądu karnego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, okoliczność wyłączającą możliwość wydania prawa, jazdy określona w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem.

Przypomnieć należy, że przed nowelizacją art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowił tylko o osobach ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii. Wówczas na tle takiego brzmienia przepisu art. 12 ust. 2, sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych stała się kwestia, czy art. 12 ust. 1 pkt 2 ma zastosowanie wyłącznie do tych osób, które po raz pierwszy ubiegają się o wydanie prawa jazdy, czy też należy go stosować również do osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, które nabyły jeszcze przed orzeczeniem sądu karnego, a które zostały następnie cofnięte czy zatrzymane. W dniu 25 października 2014 r. nastąpiła znacząca zmiana stanu prawnego w tym zakresie, gdyż ustawowa wprost wskazał w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ust. 1 stosuje się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak też o przywrócenie uprawienia danej kategorii. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawny, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy.

Nie ulega wątpliwości, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Taką osobą jest osoba prowadząca pojazd w stanie nietrzeźwości. Nie sposób przyjąć, aby osoba ta, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, mogła w okresie obowiązania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości.

Wobec tego okoliczność, że przed wyrokiem sądu karnego skarżący legitymował się prawem jazdy obejmującym kategorię B i C, a Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem odebrał mu je tylko częściowo, tzn. zakazał prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem kategorii C nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu, skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne objęte tymi kategoriami i że może żądać wydania prawa jazdy kategorii C.

Zauważyć należy, że adresatem art. 12 ust. 2 ustawy jest organ administracyjny, a nie sąd karny, w związku z czym po pierwsze sąd karny nie musiał w wyroku orzekać względem skarżącego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii C, bowiem i tak z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami wstrzymana została możliwość ich wykonywania w czasie trwania zakazu sądowego orzeczonego co do pojazdów objętych kategoriami B, a po drugie rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania prawa jazdy w sytuacji objętej hipotezą art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami należy do zakresu kompetencji organu administracyjnego i to nie objętych uznaniem administracyjnym, lecz obligujących organ do określonego postępowania w sytuacji określonej w tym przepisie. W przypadku regulacji wyrażonej w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, istotne znaczenie ma sama okoliczność zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w związku z danym zdarzeniem, co oznacza, że nie istnieje wymóg orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie wszystkich kategorii objętych prawem jazdy, aby uniemożliwione zostało wykonywanie na czas trwania orzeczonego zakazu sądowego uprawnień w zakresie kategorii prawa jazdy nie objętych zakazem, a posiadanych przez kierowcę. Celem bowiem unormowań art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami jest wykluczenie z ruch drogowego kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości, a cel ten realizuje przyjęte w tym przepisie rozwiązanie o rozszerzeniu skutków orzeczonego wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, na kategorie prawa jazdy nie objęte zakazem, w okresie obowiązywania zakazu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym przez skład kolegialny organu drugiej instancji, w którym to składzie członkiem była osoba, która już orzekała w niniejszej sprawie w przedmiocie odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z dnia [...].

Przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z przepisu art. 27 § 1a k.p.a. wynika, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W judykaturze zarysowały się dwa przeciwstawne sobie stanowiska co do zakresu instytucji wyłączenia członków SKO na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i § 1a K.p.a. Skarżący opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "zaskarżonej decyzji", jednak przywoływane argumenty nie wydają się przekonujące, a przepisy prawa skłaniają do przyjęcia wniosków zgoła odmiennych. Sąd podziela pogląd opowiadający się za wąskim rozumieniem tego wyłączenia. Pogląd taki wyrażono między innymi w wyrokach NSA z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt I OSK 1144/155, z dnia 4 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1736/13, z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2865/13, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 472/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14 i z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13.

W wyroku NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14, trafnie przyjęto, że "nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych". Uzasadniając tą tezę Sąd ten stwierdził, że "ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (art. 27 § 1a K.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. W kontrolowanej sprawie członkowie Kolegium brali udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczyli natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ani literalne brzmienie przepisów K.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 rudnia 2008 r., P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II FSK 1699/11).

Jedną z podstaw do wyłączenia pracownika jest jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta opisana została w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i gwarantować ma wykluczenie od udziału w postępowaniu pracownika, który miałby oceniać swoją własną decyzję wydaną wcześniej, co w sposób oczywisty rodzi konflikt między wskazanymi na wstępie wartościami. Wydaje się, że istotą tej regulacji od chwili uchwalenia Kodeksu, było zachowanie wskazanych standardów - co należy podkreślić – w postępowaniu prowadzonym przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia.

Zdaniem sądu, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że nakazem wyłączenia objęci są pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako np. pracownicy urzędu gminy, a rozpatrzyć odwołanie mieliby już jako członkowie samorządowego kolegium odwoławczego. Przepis ten wyłącza także członków samorządowych kolegiów odwoławczych od rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia kolegium. W każdym z tych przypadków wyłączenie ma swoje uzasadnienie w tym, że pracownik musiałby – w związku z zaskarżeniem decyzji – ocenić swoje własne orzeczenie oraz czynności w związku z nim podjęte.

Podkreślić także trzeba, że norma art. 24 § 1 K.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO), zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas, gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów winna być zachowana w rozsądnych granicach – na co wskazuje uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010/5/82), w której przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a, w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie, na skutek uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W konsekwencji, za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 27 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

ms