Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 417/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 274 pkt 2 lit. za, art. 274 pkt 4, art. 552 ust. 2 pkt 2, art. 552 ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: par. 5 ust. 1 pkt 27 lit. a, par. 5 ust. 1 pkt 40
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 7, art. 7a, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 pkt 3, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w C. za okres 1 października 2019 r. – 31 grudnia 2019 r., tj. IV kwartał 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 3 950 zł za pobór wód podziemnych z wykonanego ujęcia wód podziemnych, zlokalizowanego na działce nr 236 w miejscowości P..

Z akt sprawy wynika, że 15 lutego 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze. zm.), powoływanej dalej jako: "Prawo wodne", ustaliło Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w C. (dalej jako: "PWiK Okręgu [...] S.A."), w formie informacji za okres 1 października 2019 r. – 31 grudnia 2019 r., tj. IV kwartał 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 3 950 zł za pobór wód podziemnych z wykonanego ujęcia wód podziemnych, zlokalizowanego na działce nr 236 w miejscowości P.

11 marca 2021 r. PWiK Okręgu [...] S.A. złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty ustalonej w powyższej informacji.

Skarżąca spółka zakwestionowała informację w zakresie części opłaty, która została ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożony przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (7 610,88 m3), co stanowi kwotę 1 750,5 zł. Według skarżącej, całość wody pobieranej z tego ujęcia jest wykorzystywana do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a co za tym idzie co do całości powinna być zastosowana stawka jednostkowa dla tego celu, tj. 0,068 zł za 1 m3. W konsekwencji całość opłaty zmiennej za objęty nią okres powinna wynosić odpowiednio 3 235 zł, a nie 3 950 zł, tak jak w informacji. Ogół wody pobieranej przez przedsiębiorstwo jest uzdatniany, tak aby spełniał wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Skarżąca wskazała również, że nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców, albowiem nie jest w stanie tego zrobić ze względów technicznych, skoro całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w jego zarządzie. Stanowisko Wód Polskich byłoby zasadne, gdyby pobór z danej studni następował dla np. zasilenia wyłącznie linii technologicznej określonego zakładu, wtedy można by mówić o innym celu poboru. W takiej sytuacji możliwe byłoby również ustalenie konkretnej ilości wody zużywanej do innych celów niż zbiorowe zaopatrzenie ludności, w oparciu o zainstalowane urządzenia pomiarowe, a nie szacunkowy podział zużycia, który zastosowano w informacji. Zgodnie z nim w przypadku wszystkich ujęć wody uznano, że 68% pobieranej wody jest wykorzystywana do celu nr 40, a pozostałe 32% do celu 27, tj. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Takie zastosowanie dywersyfikacji odnośnie wszystkich ujęć jest nielogiczne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i wiedzy technicznej, skoro część ujęć funkcjonuje jako obiegi zamknięte i woda pobierana przy ich użyciu nie trafia do głównej sieci wodociągowej przedsiębiorstwa.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r. organ administracji, na podstawie art. 14 ust. 6 pkt 2), art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 1 i 2, art. 552 ust. 2 pkt 2), ust. 2a pkt 2) Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 27) lit. a), pkt 40) lit. c) i § 5 ust. 2 pkt 5) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", oraz art. 104 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 63 § 1 o.p. w związku z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, określił wysokość opłaty zmiennej za okres 1 października 2019 r. – 31 grudnia 2019 r., tj. IV kwartał 2019 r. w wysokości 3 950 zł za pobór wód podziemnych z wykonanego ujęcia wód podziemnych, zlokalizowanego na działce nr 236 w miejscowości P.

Organ administracji wskazał, że w przypadku decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], stanowiącej pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia wód podziemnych zlokalizowanego na działce nr 236 w miejscowości P. – studnia nr 61, przedsiębiorstwo przesłało wypełnione tabele pn. "Oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy Prawo wodne)". W oświadczeniu wskazało, że na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego w IV kwartale 2019 r. pobrano 23 784 m3 wody podziemnej ogółem. Ogólną ilość pobranej wody podziemnej przyporządkowano do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Za pobór wody do celu, na jaki przedsiębiorstwo przyporządkowało całą pobraną wodę z ujęcia P. przysługuje preferencyjna stawka wynosząca 0,068 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. Przy wskazanym celu, na który woda podziemna została pobrana podano w kolumnie nr 3 wartość współczynnika różnicującego wynoszącego 2, czyli że wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

W ocenie organu administracji, przepisy proceduralne zawarte w Prawie wodnym zostały zachowane, a reklamacja została rozpatrzona w ustawowym terminie. Przepisy Prawa wodnego mają w pierwszym rzędzie zastosowanie jako przepisy szczególne względem k.p.a. W trakcie kontroli gospodarowania wodami, która odbyła się 13-14 lutego 2020 r. ujawniony został dodatkowo inny cel, na jaki wykorzystywane są wody, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. PWiK Okręgu [...] S.A. miało możliwość przedłożenia korekt oświadczeń z podaniem, jaka jest rzeczywista ilość pobranej wody, która wykorzystywana jest do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a jaka do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. W związku z powyższym, wobec braku możliwości uzyskania powyższych danych od przedsiębiorstwa organ przystąpił do szacunkowego określenia ilości pobranej wody w podziale na grupy odbiorców na podstawie danych przedstawionych w protokole z kontroli z 13-14 lutego 2020 r., gdzie wskazano ilość pobranej wody ogółem oraz wskazano ilość sprzedanej wody dla potrzeb gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców, procesy technologiczne, potrzeby własne przedsiębiorstwa (m.in. utrzymanie sieci), straty wody w procesie dystrybucji wody, przyjmując, że do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi PWiK Okręgu [...] S.A. pobrało 68% ogółu wody, zaś do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody 32% w lV kwartale 2019 r. oraz ustalił opłatę zmienną z 15 lutego 2021 r.

Organ administracji podkreślił, że w myśl art. 272 ust. 13 Prawa wodnego, w sytuacji gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości pobieranej dla tych celów i potrzeb, przy czym na mocy art. 552 ust. 2a Prawa wodnego, ustalenie wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w okresie do 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne z uwzględnieniem – jak stanowi art. 552 ust. 2d Prawa wodnego – podziału pobieranych wód podziemnych lub powierzchniowych do różnych celów lub potrzeb, ze względu właśnie na te cele i potrzeby. Również zapis § 5 ust. 1 pkt 40) rozporządzenia – do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, jednoznacznie wskazuje, że do tej kategorii nie można zaliczyć wszystkich odbiorców np. działalności przemysłowej, bowiem już wykładnia językowa tego zapisu wskazuje, że nie jest to spożycie wody przez ludzi. Skarżąca spółka posiada ustaloną taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w której wyodrębniono 113 taryfowych grup odbiorców usług z podziałem na: wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, wodę przeznaczoną do celów rolniczych, wodę przeznaczoną do celów farmaceutyczno-spożywczych, wodę przeznaczoną do pozostałych celów, wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi na obszarze pohutniczym, wodę przeznaczoną do pozostałych celów na obszarze pohutniczym oraz wodę przeznaczoną do celów przeciwpożarowych.

Tymczasem, zdaniem organu, w przypadku, gdy pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, to celem poboru wód jest określony w art. 274 pkt 4) Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 40) i 41) rozporządzenia, pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, co wskazuje na realizowanie poboru wód wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorców usług, tj. gospodarstw domowych, z wykluczeniem zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów, a więc podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą lub podmiotów publicznych. W przypadku poboru wód w celu zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się on w celu określonym w art. 274 pkt 2) lit. za) Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 27) rozporządzenia. Jeżeli pozwolenie wodnoprawne nie ogranicza celu poboru do dostarczania wody wyłącznie gospodarstwom domowym z wyłączeniem przemysłu, usług i pozostałych odbiorców, to właściwe jest przyjęcie stanowiska, że podmiot w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Ponadto, rozporządzenie wymaga przedstawienia pobranej wody według celu jej przeznaczenia, a więc według odbiorcy finalnego, stąd zróżnicowanie stawek opłat. Co więcej, przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy, wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego, to pobór, jej uzdatnianie i dostarczanie wody, a więc PKD 36.00.Z, który odpowiada definicji pojęcia "zbiorowego zaopatrzenia w wodę" z art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1437), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.".

Następnie organ administracji odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle których w przypadku opłat kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody, czyli sposób jej wykorzystania przez finalnego odbiorcę. Organ administracji zaznaczył, że 15 marca 2021 r., w związku ze złożoną reklamacją, wezwał skarżącą spółkę do złożenia korekty oświadczenia w zakresie podania rzeczywistej ilości pobranej wody do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, z podziałem na poszczególne ujęcia, jeżeli nie zgadza się z jednakowym dla wszystkich ujęć szacunkowym podziałem, zastosowanym w informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za lV kwartał 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca spółka poinformowała, że nie widzi podstaw do korekty oświadczenia, zgodnie z którym całość wód podziemnych z ujęcia objętego zakwestionowaną informacją jest wykorzystywana do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

W takim stanie faktycznym organ administracji wydał zaskarżoną decyzję, a opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 Prawa wodnego jako suma:

1) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (7 610,88 m3), co stanowi 1 750,5 zł. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 27) lit. a) rozporządzenia,

2) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (16 173,12 m3), co stanowi 2 199,54 zł. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40) rozporządzenia.

Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło PWiK Okręgu [...] S.A.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 274 pkt 1 lit. za) oraz pkt 4 Prawa wodnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia – polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2) Prawa wodnego poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;

3. art. 2a o.p., zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika;

4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;

5. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.

Z powyższych względów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą, zobowiązanie organu do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że przedmiotem jej działalności jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w rozumieniu definicji legalnych zwartych w art. 2 pkt 20 i 21 u.z.z.w. Jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu przywoływanej ustawy, prowadzącym działalność w tym zakresie w oparciu o zezwolenie uzyskane w trybie opisanym w rozdziale 3 tej ustawy. Wszyscy odbiorcy objęci są taryfą ustaloną i zatwierdzoną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami tej u.z.z.w. (rozdział 4), to znaczy, że niezależnie od charakteru ich działalności czy sposobu zużycia dostarczanie im wody jest wykonywaniem zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego dostarczania wody objętym regulacją powyższej ustawy. Wobec tego w przypadku całości wody pobieranej z ujęcia, którego dotyczy skarga (a także pozostałych wykorzystywanych przez przedsiębiorstwo), chodzi o pobór wody do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Pojęcie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi znajduje się w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294), które jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 u.z.z.w., dotyczącym wymagań dla takiej wody. Rozporządzenie to określa przede wszystkim wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne wody. Jednocześnie ani omawiany akt wykonawczy, ani ustawa, na podstawie której został wydany, nie zawiera określenia zakresu podmiotowego ograniczającego zakres jego stosowania jedynie do gospodarstw domowych. U.z.z.w. już w art. 1 określa swój zakres przedmiotowy, którym jest określenie zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działające w oparciu o przepisy tej ustawy, na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, nie może dostarczać innej wody niż ta przeznaczona do spożycia przez ludzi, niezależnie od tego, kto jest jej finalnym odbiorcą i do jakich celów ta woda jest wykorzystywana.

Skarżąca spółka nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, wedle którego określenie celu poboru zawartego w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia sprowadza się do dostarczenia jej gospodarstwom domowym stwierdziła, że jest oczywistym, że również w przypadku innych podmiotów, takich jak: przedsiębiorstwa usługowe, zakłady produkcyjne, urzędy, sądy, jednostki użyteczności publicznej (szkoły, muzea, kina itd.), woda nie jest wykorzystywana wyłącznie do celów innych niż spożycie przez ludzi. Nie wymaga wiedzy specjalistycznej ustalenie, że w obiektach wykorzystywanych przez takie podmioty również używa się wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi – do celów realizacji potrzeb socjalnych ich pracowników, do celów sanitarnych, przygotowywania napojów i posiłków dla pracowników i osób korzystających z usług takich firm lub interesantów w urzędach, sądach czy innych jednostkach użyteczności publicznej. Nie ulega wątpliwości, że na przedsiębiorstwie wodno-kanalizacyjnym spoczywa obowiązek dostarczenia im wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co narzucają przywoływane przepisy u.z.z.w., bowiem w przypadku takich podmiotów nie może być mowy o poborze wody np. do celów produkcyjnych. Z drugiej strony, w przypadku gospodarstw domowych dochodzi do sytuacji, gdzie niejednokrotnie małe, głównie jednoosobowe firmy rejestrowane są w lokalach, w których mieszkają osoby prowadzące taką działalność gospodarczą. Tak więc w takim przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy woda, która powinna być traktowana jako dostarczona do gospodarstwa domowego, jest wykorzystywana przez "pozostałego odbiorcę" w rozumieniu zawartym w zaskarżonej decyzji. W opinii skarżącej, należy odróżnić cel poboru z dalszymi losami pobranej wody. W przypadku przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego działającego w oparciu o przepisy u.z.z.w. cel taki jest zdeterminowany już w momencie poboru wody z ujęcia/studni głębinowej. Przedsiębiorstwo nie ma wpływu na jej dalsze losy, tj. do jakich celów będzie wykorzystywana. Pomimo to ma obowiązek zapewnienia parametrów przewidzianych dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dla całości dostarczanej przez siebie wody, co wiąże się także z dodatkowymi nakładami (które byłyby zbędne, gdyby faktycznie dostarczano część wody do innych celów). Zdaniem skarżącej spółki, błędne rozumienie istoty sprawy przedstawione w zaskarżonej decyzji obrazuje stwierdzenie, jakoby celem poboru przez PWiK było m.in. pokrycie strat w sieci. Straty wody w sieci są czynnikiem przypadkowym, na które przedsiębiorstwo ma ograniczony wpływ, a ich wielkość zależy niejednokrotnie od czynników losowych takich, jak warunki atmosferyczne wpływające na częstotliwość awarii sieci wodociągowej. Tak więc założenie, że przedsiębiorstwo, pobierając wodę, zakłada jej straty i w tym celu ją pobiera, jest w opinii strony dalece nielogiczne. Nawet gdyby uznać, że część wody pobieranej z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do innych celów niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę (czemu skarżąca spółka konsekwentnie zaprzecza), to w zaskarżonej decyzji w nieuprawniony sposób ustalono ilość wody, która według organu została wykorzystana do innych celów (poboru i uzdatniania wody). Organ dopuścił się w tym przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej. Zgodnie z brzmieniem pkt 2 tego artykułu, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z ust. 2a pkt 2, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Jeżeli chodzi o te ostatnie oświadczenia, to skarżąca spółka konsekwentnie składała takowe w trybie przewidzianym w ustawie i przepisach wykonawczych i w żadnym z nich nie przekazywała informacji odnośnie ilości wody pobieranej z ujęcia, którego dotyczy zaskarżona decyzja, która miałaby być wykorzystywana na inne cele niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę. We wszystkich oświadczeniach oraz w pismach stanowiących odpowiedź na wezwania organu do uzupełniania informacji skarżąca konsekwentnie podtrzymywała stanowisko, że woda pobierana z ujęcia P. jest wykorzystywana wyłącznie do celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Tak więc informacja przedłożona w trybie art. 552 ust. 2a pkt 2 nie może stanowić uprawnionej podstawy do naliczenia opłaty według stawek dla innych celów niż te wskazane przez skarżącą.

Jeżeli natomiast chodzi o zapisy zawarte w ust. 2 pkt 2 tego artykułu, tj. ustalenie wielkości opłaty na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych, skarżąca spółka podkreśliła, że organ nie dokonywał żadnych pomiarów odnośnie ilości wody pobranej z ujęcia objętego decyzją, która mogłaby być wykorzystana do celów innych niż zbiorowe zaopatrzenie (tj. konkretnie pobór i uzdatnianie wody). Ilość taka nie wynika również z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego ujęcia P., tak więc organ nie mógł jej ustalić dokonując przeglądu tego pozwolenia. W istocie organ oparł się na informacji uzyskanej od skarżącej (poza trybem przewidzianym w art. 552 ust. 2a pkt 2 i bez zachowania wymogów formalnych przewidzianych w przepisach wykonawczych), której wskazała zużycie wody w 2019 r. z rozbiciem na gospodarstwa domowe i pozostałych odbiorców. Dane te zostały ustalone na podstawie statystyki sprzedaży przedsiębiorstwa i wynikają z różnicowania stawek dopuszczalnego na mocy przepisów u.z.z.w. i ustalonej na ich podstawie taryfy obowiązującej w przedsiębiorstwie. Na ich mocy przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest uprawnione do różnicowania stawek opłat za dostarczaną wodę w ramach zbiorowego zaopatrzenia. Dokonując szacowania w tym zakresie (której to czynności nie przewidują przepisy art. 552 Prawa wodnego) organ ustalił, że 68% wody jest dostarczane z wykorzystaniem do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a pozostałe 32% do innych celów, tj. poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Organ administracji z niewiadomych przyczyn uznał, że wszyscy "pozostali odbiorcy" zużywają wodę do tych samych celów, pomimo że rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek przewiduje ich szeroki katalog, w tym związane z produkcją przemysłową, o której mowa w zaskarżonej decyzji. Organ administracji przyjął tę proporcję odnośnie I kwartału 2019 r., pomimo że dane przedstawione przez skarżącą spółkę dotyczyły całego 2019 r. objętego kontrolą przeprowadzoną 13-14 lutego 2020 r. W następnych decyzjach za kolejne kwartały 2019 r. nadal utrzymano tę proporcję, co oznacza, że organ nielogicznie przyjmuje założenie, że relacja 68%-32% nie ulega zmianie w poszczególnych kwartałach i niezależnie od takich czynników jako pora roku, temperatury, zapotrzebowanie na wodę przeznaczoną do produkcji czy podlewania, jest ona stała i niezmienna. Jest oczywiste, że relacje te muszą podlegać choćby niewielkim wahaniom, które w konsekwencji wpływają na podstawę naliczenia opłaty za dany kwartał. Wobec tego organ nie tylko naruszył postanowienia art. 552 Prawa wodnego stosując podstawę wyliczenia, której nie ma w tym przepisie, ale także nie przeprowadził w należyty sposób postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na dokładne ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej w przypadku ujęcia objętego decyzją. Nie przeprowadzono żadnych pomiarów, kontroli funkcjonowania ujęcia P., które pozwalałyby na rzetelne, zgodne z przepisami ustalenie podstawy prawnej naliczenia daniny publicznej, jaką jest opłata zmienna za pobór wód. Ustalenia poczynione przez organ w zaskarżonej decyzji są sprzeczne ze stanem faktycznym, a co za tym idzie, stanowią przejaw naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Jeżeli organ administracji nie jest w stanie ponad wszelką wątpliwość wskazać w obowiązujących przepisach poparcia dla wyboru określonych w decyzji stawek opłat oraz sposobu określenia podstawy wyliczenia opłaty zmiennej, to winien zastosować art. 7a § 1 k.p.a.

W konkluzji skarżąca spółka wskazała, że prawidłowość prezentowanego stanowiska została potwierdzona przez organ, który w informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2020 r. w zakresie tego samego ujęcia jako jedyny cel poboru wody wskazał realizację zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, bez wskazywania innych celów poboru i dokonywania podziału kwestionowanego, który znalazł się w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że niezasadne jest podniesienie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 274 pkt 1 lit. za), pkt 4) Prawa wodnego, ponieważ jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone są w rozporządzeniu, które zgodnie z § 16 obowiązuje od 1 stycznia 2018 r. Natomiast art. 274 pkt 1) lit. za) Prawa wodnego, nie stanowił podstawy określenia opłaty zmiennej. Przepis art. 274 pkt 1) Prawa wodnego w swej treści (nie zawiera ppkt za), wskazuje górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269 Prawa wodnego, za pobór wód w formie opłaty stałej, a której to podstawy prawnej organ administracji nie mógł zastosować określając wysokość opłaty zmiennej w zaskarżonej decyzji. Informacja wskazująca na sposób obliczenia opłaty zmiennej jest natomiast prawnie zdeterminowana przez wartości wskazane w przesłanych oświadczeniach podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Przepisy stanowiące podstawę naliczenia opłaty nie pozostawiają szerokiego pola do interpretacji. Rozporządzenie bowiem określa stawki opłat za pobór wód posługując się pojęciem celu, do którego wykorzystywana jest woda. Przepis § 5 ust. 1 pkt 27) lit. a) i 40) wprost wskazuje cel i przypisuje do niego stawkę opłaty za usługę. Jak wynika z kontroli przeprowadzonej w dniach 13-14 lutego 2020 r. w siedzibie przedsiębiorstwa, część pobranej wody ogółem wykorzystywana była dla potrzeb gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców, na procesy technologiczne, potrzeby własne przedsiębiorstwa (m. in. utrzymanie sieci), straty wody w procesie dystrybucji wody, co jednoznacznie wpisuje się w treść tego przepisu, trudno więc o jego błędną interpretację. To w trakcie kontroli gospodarowania wodami, która odbyła się w siedzibie przedsiębiorstwa 13-14 lutego 2020 r., ujawniony, a w zasadzie potwierdzony, został dodatkowo inny cel, na jaki wykorzystywane są wody, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, za którą obowiązuje inna stawka opłaty, tj. 0,115 zł za 1 m3 pobranej wody podziemnej. Przedsiębiorstwo w wypełnionych i przesłanych organowi administracji wykazach zawierających informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej z ujęcia podstawowego P., wskazało aż 32 cele poboru w l kwartale 2018 r., 33 cele poboru w II kwartale 2018 r., 34 cele poboru w III kwartale 2018 r., 33 cele poboru w IV kwartale 2018 r. wód podziemnych. Wobec powyższego bezpodstawne jest stwierdzenie, że skoro całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w zarządzie przedsiębiorstwa, to wody nie można podzielić na odpowiednie cele. W opinii organu administracji, to nie jakość wody, a przede wszystkim cel pobranej wody jest przeważający przy ustalaniu opłaty zmiennej za usługi wodne. Jakość dostarczanej wody odzwierciedla współczynnik różnicujący, przy pomocy którego stawka opłat jest odpowiednio zmniejszana w zależności od sposobu jej uzdatniania. Niemniej jednak to właśnie cel, na jaki woda zostanie wykorzystana, różnicuje opłatę, ponieważ stawki opłat zmieniają się w zależności od celu jej poboru. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ administracji wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego przeciwdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne – w tym przypadku zaniżenie wysokości opłaty zmiennej. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z art. 300 Prawa wodnego do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. Przepis art. 2a o.p. nie znajduje się jednak w dziale III o.p., zatem organ nie mógł go zastosować.

17 sierpnia 2021 r. skarżąca spółka wniosła pismo, w którym podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto skarżąca spółka zwróciła uwagę, że w przypadku braku odrębnego opomiarowania, o którym mowa w art. 273 ust. 13 Prawa wodnego, ustalenie wysokości opłaty zmiennej następuje na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne. W niniejszej sprawie skarżąca spółka złożyła takie oświadczenie, z którego jasno wynikało, że całość wody w okresie podlegającym opłacie wykorzystywana była do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Organ administracji natomiast ustalając jej wysokość, nie oparł się na treści tego oświadczenia, ale dokonał arbitralnej oceny, opierając się na danych dotyczących poprzednich okresów rozrachunkowych, tj. danych za 2018 r. Dodatkowo dane te nie dotyczyły konkretnego ujęcia objętego decyzją stanowiąca podstawę naliczania opłaty zmiennej, ale ogólnej działalności przedsiębiorstwa. Takie działanie nie tylko nie znajduje umocowania prawnego, ale także prowadzi do sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania wniosków, że podział zużycia w relacji 68% dla wody pobieranej do celów zbiorowego zaopatrzenia i 32% dla celów poboru jest podziałem trwałym i niezmiennym, niezależnie od ujęcia wody i okresu rozliczeniowego, którego dotyczy. Odnosząc się do kwestii różnicowania w obecnej taryfie grup odbiorców według celów zużycia wody skarżąca spółka wyjaśniła, że taryfa ta została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami u.z.z.w. tuż po wejściu w życie nowej ustawy Prawo wodne celem zatwierdzenia jej przez nowopowołanego regulatora – PGW Wody Polskie. Obecnie przedsiębiorstwo, uwzględniając praktykę stosowania nowego Prawa wodnego oraz naliczania opłat za pobór wód, złożyło wniosek o zatwierdzenie nowej taryfy, w którym wszyscy odbiorcy wody zostali zaklasyfikowani jako podmioty korzystające z usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 27 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 21 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ administracji, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z 27 sierpnia 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej skorzystała skarżąca spółka wnosząc 17 sierpnia 2021 r. pismo, w którym ustosunkowała się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę oraz uzupełniła dotychczasową argumentację (k. 38-43). Odpis tego pisma doręczono organowi administracji 2 września 2021 r. (k. 52 zwrotne potwierdzenie odbioru).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ dopuścił się bowiem istotnego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7a § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., oraz prawa materialnego, tj. art. 274 pkt 2 lit. za) i pkt 4 oraz art. 552 ust. 2 pkt 2, ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 40 i pkt 27 lit. a) rozporządzenia.

Istota sporu w tej sprawie na gruncie tych przepisów sprowadza się do dwu zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych pobieranych przez skarżącą spółkę z ujęcia P., będącą przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i prowadzącą działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, należy określić w odniesieniu do 7 610,88 m3 wody pobranej – jak podnosi skarżąca – wedle stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia (tj. stawki przyjmowanej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – stawki 0,068 zł za 1 m3), czy też może – jak uznał organ administracji w zaskarżonej decyzji – wedle stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia (tj. stawki przyjmowanej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody stawki 0,115 zł za 1 m3). W tym zakresie źródło sporu tkwi w odmiennej ocenie celu poboru wody przez skarżącą spółkę, który twierdzi, że ogół wody pobieranej przez nią jest uzdatniany, tak aby spełniał wymagania dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a spółka nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców, gdyż nie jest w stanie tego zrobić ze względów technicznych, skoro całość wody dostarczana jest przy pomocy jednej sieci wodociągowej pozostającej w jej zarządzie oraz przez organ administracji, który podnosi, że wymieniony przez skarżącą cel poboru wód realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorcy usług, tj. gospodarstw domowych, zaś do wód podziemnych pobranych w celu zaopatrzenia innych podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą, czy też podmiotów publicznych, wypełnia cel poboru wód "do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody". Po drugie, natomiast źródło sporu dotyczy tego, czy organ administracji prowadząc postępowanie dowodowe i wyjaśniające w zakresie ustalenia celu poboru obowiązany jest oprzeć się na treści pozwolenia wodnoprawnego, jak przyjmuje skarżąca spółka, czy też ma – jak przyjmuje organ administracji – uprawnienie do ustalenia tego celu w oparciu o ustalenie odbiorców finalnych wody pobieranej przez skarżącą spółkę, a nadto czy ilość pobranej wody może ustalić – jak tego oczekuje skarżąca spółka – w oparciu o faktyczne pomiary poboru tej wody, czy też – jak przyjął organ – w drodze szacunku na podstawie danych wynikających ze złożonych oświadczeń przez skarżącą spółkę dotyczących wszystkich ujęć w rozbiciu na potrzeby gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców w całym 2019 r. w związku z kontrolą przeprowadzoną 13-14 lutego 2020 r.

Rozpoznając tak zarysowany spór konieczna w punkcie wyjścia jest wykładnia przepisów prawa materialnego, jako że dopiero ustalenie prawidłowego jej znaczenia pozwala na ustalenie tak relewantnych prawnie okoliczności, jak i zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Wykładni tej zaś nie sposób dokonywać w oderwaniu od oceny charakteru spornej opłaty – opłaty za pobór wody, ta bowiem determinuje sposób interpretacji przepisów i standard (podwyższony) dla postępowania wyjaśniającego i dowodowego.

Wobec tego sąd stwierdza, że na mocy art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W myśl zaś art. 267 pkt 1 Prawa wodnego, instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego artykułu). Na podstawie art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w wydanym na podstawie art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d rozporządzeniu.

Wynikający z tych przepisów system gospodarowania zasobami wodnymi i poboru opłat, katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości jest wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej Dyrektywą wodną. Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Analizując charakter unormowanej w przytoczonej regulacji prawnej opłaty za pobór wód judykatura przyjmuje, że są one daninami publicznymi, rozumianymi w nauce prawa podatkowego i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa (tak np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021r., III OSK 843/21; wyrok WSA w Szczecinie z 21 lipca 2021r., II SA/Sz 423/21). Rangę tych opłat potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III o.p. zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" (z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach).

W stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy zatem stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego (tak np. wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2018 r., II SA/Gl 582/18; wyrok WSA w Szczecinie z 21 lipca 2021 r., II SA/Sz 423; wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2021 r., IV SA/Po 1230/20). Przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie, muszą być zaś – jak podkreśla judykatura – zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych (por. wyrok TK z 18 lipca 2013 r., SK 18/09, OTK-A 2013/6/80). Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, by opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego, wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga wobec tego od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W konsekwencji nie można przyjąć interpretacji najmniej korzystnej przepisów dla podmiotu obowiązanego i dążyć do ustalenia zaistnienia obowiązku wniesienia opłaty w najwyższej wysokości (tak wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., III OSK 843/21). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 413/19).

Zważywszy na te reguły interpretacyjne – sąd stwierdza, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego) oraz zasadzie "zanieczyszczający płaci". Pierwsza z zasad oznacza, że opłata ma zapewnić państwu dochody umożliwiające pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają różne podmioty. Druga z tych zasad oznacza natomiast w znaczeniu szerszym, że sprawca zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego, czy działalność ta jest zgodna z prawem, czy nie; w węższym znaczeniu, że zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie pełnego zakresu standardów wprowadzonych określoną regulacją prawną (zob. J. Jendrośka (red.), Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001 r.). Na gruncie Prawa wodnego "zanieczyszczającym jest podmiot, który dokonuje poboru wód z zasobów wodnych i swoim działaniem prowadzi do pogorszenia środowiska, a nie odbiorca usług, któremu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostarcza wodę z sieci wodociągowej. W konsekwencji obowiązek ponoszenia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska ciąży na podmiocie korzystającym z usług wodnych, którego sposób, zakres i cel korzystania z wód ma wpływ na wysokość tych kosztów" (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21). Odmiennie więc niż to przyjął organ administracji w poddanej kontroli decyzji nie ma znaczenia sposób wykorzystania wody przez finalnego odbiorcę, tj. podmiot, któremu skarżąca dostarcza wodę. Ani bowiem przyjęty jako podstawa zaskarżonej decyzji przepis art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego i § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia, ani powoływany przez skarżącą spółkę przepis art. 274 pkt 4 i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia nie wskazują odbiorców finalnych, lecz posługują się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są odpowiednio: "pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody" oraz "do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi". Skoro zatem "prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to zachodzi brak podstaw do tego, aby kierując się wyłącznie tym, komu strona skarżąca dostarczała wodę, opłatę zmienną ustalać w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. W związku z powyższym to cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu powinien wybrać organ przy wyliczaniu wysokości opłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 stycznia 2020 r., II SA/Gl 318/20). Kluczowe znaczenie dla określenia podstawy materialnoprawnej spornej opłaty ma cel poboru wody przez skarżącą spółkę, będącej przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, prowadzącym działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności. Istotny jest przy tym – jak przyjmuje judykatura – "wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, nie zaś cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. To treść decyzji, którą udzielono tego pozwolenia, będzie mieć zawsze rozstrzygające znaczenie" (tak wyroki NSA z 13 października 2020 r., II OSK 1789/20 i z 10 listopada 2020 r., II OSK 1949/20). Judykatura przyjmuje nadto, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi" (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21). Ponadto – wbrew temu co sugeruje organ administracji – zakres pojęcia "zbiorowe zaopatrzenie w wodę" obejmuje stosownie do art. 2 pkt 21 u.z.z.w. "działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", co wyklucza przyjęcie odrębnego celu w postaci uzdatniania wody. Użyte przez ustawodawcę słowo "spożycie" ma też szersze znaczenie niż tylko użycie wody do przygotowania posiłków, choć najczęściej w tym kontekście jest używane (zob. B. Dunaj, Popularny słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 658, czy E. Sobol, Słownik języka polskiego, Warszawa 1999, s. 945). Woda dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach zbiorowego zaopatrzenia ludności – a więc woda o podwyższonej jakości niż w przypadku wody użytej co celów przemysłowych – nie służy zatem tylko do sporządzania posiłków przez ludzi, gdyż jest ona wykorzystywana również w innych celach przez gospodarstwa domowe.

Uznać zatem należało w konsekwencji, że dokonana w zaskarżonej decyzji odmienna od zaprezentowanej wyżej interpretacja spornych przepisów narusza wynikający ze standardów interpretacyjnych dla tego rodzaju przepisów i opłat wymóg stosowania wąskiej interpretacji oraz rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść zobowiązanego do poniesienia opłaty (daniny publicznej), wynikających jednak nie z niemającego – wobec treści art. 300 Prawa wodnego – zastosowania art. 2a o.p., lecz analogicznego w sensie samej zasady przepisu art. 7a k.p.a., i nie może zostać zaaprobowana. W konsekwencji skutkuje ona również wadliwie określonym przez organ administracji zakresem postępowania dowodowego i wyjaśniającego oraz wadliwie poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Postępowanie dowodowe organ administracji ograniczył bowiem jedynie do analizy przedstawionych przez skarżącą zbiorczo danych dla wszystkich ujęć w procesie dystrybucji wody w całym 2019 r. w rozbiciu na potrzeby gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców związku z kontrolą przeprowadzoną 13-14 lutego 2020 r. innych ujęć ([...] i [...]). Całkowicie pominął przy tym w analizie sprawy kluczowy dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia dokument, tj. decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Z decyzji tej wynika jednoznacznie, że celem poboru wód podziemnych z ujęcia P. jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Decyzja ta wskazuje cel prowadzenia poboru z tego ujęcia, jakim jest zaopatrzenie w wodę wodociągu komunalnego. W decyzji tej nałożono nadto na skarżącą spółkę obowiązek prowadzenia okresowych badań fizykochemicznych i bakteriologicznych wody z częstotliwością określoną w przepisach szczególnych dotyczących jakości wody do spożycia przez ludzi. Jak wynika z uzasadnienia, decyzję tę wydano na podstawie "Operatu wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz pobór wód podziemnych za pomocą odwierconego otworu studziennego nr 61 w miejscowości P." oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację studni. Organ administracji pominął również te dokumenty.

Organ administracji w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się nadto do ważkich argumentów podnoszonych przez skarżącą spółkę, takich jak chociażby to, że spółka prowadzi wyłącznie działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, korzysta z jednego zamkniętego sytemu transportu wody, nie różnicuje jakości wody w zależności od kategorii odbiorców tej wody, uzyskała pozwolenie wodnoprawne w celu poboru wody dla realizacji zadań gminy w zakresie zbiorowego zapotrzebowania ludzi w wodę, nie świadczy usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Skarżąca spółka wszak podnosiła, że wszystkie ujęcia wód do niej należące są włączone w jeden zbiorczy system wodociągowy, tym samym podczas transferu wody do odbiorców – w obiektach infrastruktury wodociągowej – sieci dystrybucyjnej i zbiornikach magazynowych woda ulega wymieszaniu, stąd kontrolujący nie jest w stanie określić ilości wody pobranej i sprzedanej w rozbiciu na cele poboru do konkretnego ujęcia. Organ administracji wreszcie nie uzasadnił przyjętej metody szacowania ilości pobranej wody dla poszczególnych celów. O ile bowiem samo zastosowanie metody szacowania – z uwagi na odpowiednie stosowanie art. 23 o.p. na podstawie art. 300 Prawa wodnego, odsyłającego do działu III o.p., normującego zobowiązania podatkowe, w tym metody ustalania podstawy opodatkowania – nie budzi zastrzeżeń, to w tej sprawie organ administracji nie wykazał w dostateczny i przekonujący sposób ziszczenia się przesłanek zastosowania metody szacowania do ustalenia podstawy obliczenia spornej opłaty, jak i nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich argumentów, które wskazywałyby na zasadność takiego podejścia w sprawie. Tym bardziej, że możliwe było poprzez faktyczny pomiar poboru wody dokonanie pewnych ustaleń (obliczeń). Gdyby zaś organ administracji ustalił, że skarżąca spółka część wody pobiera dla innych celów niż wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym, to konieczne byłoby przeprowadzenie drobiazgowego i skrupulatnego postępowania dowodowego nie tylko na pobór wody do innych celów, ale również precyzyjnej ilości wody pobieranej dla tych celów. Nie sposób natomiast oprzeć się wrażeniu, że organ administracji swoje stanowisko w tej sprawie o ujawnieniu dodatkowego celu poboru wody zasadniczo wiąże z przyjętą błędną wykładnią art. 274 pkt 2 lit. za) i pkt 4 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, które to wrażenie następnie organ administracji w odpowiedzi na skargę próbował złagodzić, akcentując poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. W istocie bowiem z odpowiedzi tej wynika, że zasadniczo organ odwoławczy przyznaje, że sporna regulacja ma zastosowanie do przedsiębiorstwa pobierającego wodę, nie zaś do odbiorców usług tego przedsiębiorstwa, podtrzymuje jednak swoją ocenę, że skarżąca spółka pobierała wody dla dwu różnych celów, co uzasadniało dla części z niej zastosowanie wyższej stawki opłaty. Zastrzeżenia sądu budzi też przyjęty przez organ – bez względu na okres i ujęcie wodne – tożsamy udział procentowy poboru wody dla celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę i dla celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody, podczas gdy powszechnie wiadomym jest, że ilość pobranej wody jest wartością zmienną, zależną od wielu czynników, takich jak pora roku, warunki atmosferyczne w różnych okresach, większe zużycie wody w pewnych częściach roku.

Powyższe wady proceduralne i interpretacyjne musiały skutkować błędnym przyjęciem podstawy ustalenia wysokości opłaty, a w efekcie i nieuzasadnionym zastosowaniem wyższej stawki przy obliczaniu spornej opłaty i jej określeniem z naruszeniem art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 Prawa wodnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia – polegającym na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Uchybienie to jest o tyle istotne, że gdyby nie doszło do wskazywanych naruszeń procesowych istnieje duże prawdopodobieństwo podjęcia w tej sprawie decyzji innej treści niż zaskarżona.

Nie ma natomiast najmniejszego wpływu na treść podjętego wyroku zarzut naruszenia art. 2a o.p., zbliżonego co do normowanej w nim instytucji do art. 7a k.p.a., albowiem art. 300 Prawa wodnego, odsyłając do odpowiedniego stosowania do opłat jako danin publicznych o.p., wyraźnie wskazuje jedynie na dział III o.p., wyłączając tym samym z zakresu zastosowania art. 2a o.p., zawarty w dziale I (przepisy ogólne). Postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobór wody podlega regulacji k.p.a., z tym, że same opłaty - regułom dotyczącym zobowiązań podatkowych.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 270 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

dc