Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 459/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, 2, 3, art. 25, art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 148, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 marca 2022 r. nr P-II.4131.2.51.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 459/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Gminy Miasto Rudnik nad Sanem. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 1 marca 2022 r. nr P-II.4131.2.51.2022 dotyczące zmiany uchwały w sprawie ustalenia diet radnych.

Jak wynika z powyższego rozstrzygnięcia i akt sprawy, 4 lutego 2022 r. Rada Miejska w Rudniku nad Sanem – na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.) - podjęła uchwałę nr XXXII/229/2022 w sprawie zmiany własnej uchwały z 22 grudnia 2021 r. nr XXXI/218/2021 w sprawie ustalenia diet dla Przewodniczącego Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej, Radnych Rady Miejskiej w Rudniku nad Sanem oraz Przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych Gminy.

Na podstawie § 1 pkt 1 uchwały z 4 lutego 2022 r., w uchwale z 22 grudnia 2021 r.:

- § 2 ust. 1 otrzymał brzmienie: "Ustala się miesięczne diety dla: 1) Przewodniczącego Rady Miejskiej w Rudniku nad Sanem w wysokości 90% kwoty bazowej, 2) Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Rudniku nad Sanem w wysokości 55% kwoty bazowej."

- § 3 ust. 3 otrzymał brzmienie: "Wysokość miesięcznej diety, o której mowa w § 2 ust. 1 ulega obniżeniu o 20% za każdą nieobecność na sesji lub posiedzeniu komisji, której Przewodniczący lub Wiceprzewodniczący jest członkiem."

Uchwała z 4 lutego 2022 r. została doręczona Wojewodzie Podkarpackiemu 8 lutego 2022 r., który wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 marca 2022 r. - działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 8, art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i 2 u.s.g. - stwierdził nieważność tej uchwały (uprzednio, rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 stycznia 2022 r. nr P.II.4131.2.2.2022, Wojewoda stwierdził nieważność § 2 ust. 1 i § 3 ust. 2 uchwały z 22 grudnia 2021 r.).

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie zapisy uchwały z 4 lutego 2022 r. są sprzeczne z prawem w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Wywiódł, że przyjęta do uchwały zmiana wprowadziła jedynie zmianę w zakresie obniżenia wysokości diety w przypadku nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji której przewodniczący lub wiceprzewodniczący jest członkiem. Dieta została zatem przyznana w formie konkretnych, z góry określonych wartości kwotowych, niezależnie od tego, czy radny rzeczywiście sprawuje swoją funkcję.

Ustawodawca posługując się w ustawie terminem dieta nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Według uniwersalnego słownika języka polskiego (red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. l), dieta to pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych. Skoro jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, dieta nie jest świadczeniem pracowniczym i sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady, to osoby pełniące te funkcje zachowują prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą.

W konsekwencji zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 u.s.g. powinna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter kompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Dieta powinna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu (tak WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2019 r. II SA/Wa 1230/19, WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 listopada 2020 r. II SA/Rz 970/20, NSA w wyroku z 26 czerwca 2014 r. II OSK 406/14).

Badana uchwała takich regulacji nie zawiera. Z zapisów jej § 1 wynika, że radnym pełniącym funkcje Przewodniczącego Rady oraz Zastępcy Przewodniczącego Rady przyznano dietę w formie ryczałtu, która ulega obniżeniu o 20 % jedynie w przypadku nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji której jest członkiem. Dieta została zatem przyznana w formie konkretnych, z góry określonych wartości kwotowych, niezależnie od tego, czy radny rzeczywiście sprawuje swoją funkcję. Rada gminy ograniczyła się w swoim działaniu jedynie do ustalenia potrąceń w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności na sesji i posiedzeniach komisji. W uchwale powinny zostać zawarte potrącenia uwzględniające wszystkie dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania obowiązków w ramach pełnionej funkcji. Brak regulacji odnoszącej się do potrąceń w przypadku niewykonywania poszczególnych funkcji stanowi istotne naruszenie prawa. Dieta wypłacana zgodnie z postanowieniami uchwały będzie miała postać stałego miesięcznego wynagrodzenia, tylko do pewnego stopnia uzależnionego od obecności radnego na sesji czy posiedzeniu komisji. Będzie ona należna nawet wówczas, gdy radny nie poniesie żadnego wydatku czy straty związanej z wykonywaniem obowiązków, a także nie weźmie udziału w sesji czy posiedzeniu w danym miesiącu.

Ponadto, mając na uwadze przedstawioną wykładnię, uchwała wg Wojewody powinna zawierać zapisy o możliwości proporcjonalnego potrącenia diety w przypadkach zaprzestania pełnienia mandatu radnego w trakcie miesiąca lub czasowej niemożliwości wykonywania funkcji radnego, np. wygaśnięcia mandatu, odwołania z funkcji, zaprzestania sprawowania funkcji, upływu kadencji rady i niewyznaczenia w danym miesiącu sesji lub posiedzenia rady lub komisji.

Skoro przysługująca radnym dieta ma charakter kompensacyjny, to ustalając jej miesięczną wysokość, rada gminy powinna określić zasady potrącania diet (w całości) za niestawiennictwo radnego bądź niebranie udziału w posiedzeniach organów gminny i innych czynnościach wynikających ze sprawowanego mandatu, zaś brak wprowadzenia takich potrąceń stanowi zaprzeczenie pojęcia "należnej diety" i tym samym jest sprzeczny z art. 25 ust. 4 u.s.g.

Wskazany w § 1 uchwały sposób pomniejszania należnej w danym miesiącu diety za nieobecność na sesji lub posiedzeniu komisji o 20% jest niewystarczający wobec faktu, że dieta ma wyłącznie rekompensować poniesione przez radnego straty, które nie powstaną ze względu na nieobecność radnego na posiedzeniach organów gminy.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 1 marca 2022 r. Gmina i Miasto Rudnik na Sanem, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy uchwały są sprzeczne z prawem w zakresie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, w ramach którego upoważniono radę gminy do "ustalenia zasad" na jakich radnemu rady gminy przysługują diety, co narusza zasadę samodzielności działania organów gminy,

- art. 91 u.s.g. poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała posiada wady prawne skutkujące jej nieważnością z uwagi na niewystarczające zapisy odnośnie potrącania diety.

Wskazując na powyższe uchybienia, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powołano się na zapisy Konstytucji RP, w szczególności jej art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1, poddające pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w dwóch zasadniczych aspektach:

- w aspekcie pozytywnym, obejmującym możliwość swobodnego wyboru podejmowanych do realizacji zadań publicznych,

- w aspekcie negatywnym, oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej; w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., OTK-A-2009/9/139).

W świetle powyższego, ograniczenie radzie kompetencji uchwałodawczej może mieć miejsce wyjątkowo w sytuacji sprzeczności zaskarżonego przepisu z prawem wskazującym cechę istotności.

Bezspornym jest, że na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przy ich ustalaniu rada gminy związana jest jednak zasadami określonymi w art. 25 ust. 6 i 8 u.s.g. oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 25 ust. 7 i 10 u.s.g. W orzecznictwie przyjmuje się, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach określonych przez radę" wynika, iż pozwala ono radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu zasady mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości. Dieta może zostać ustalona w formie kwotowej za udział w każdym posiedzeniu, albo w formie zryczałtowanej, płatnej w ustalonych okresach, najczęściej miesięcznie. Ryczałtowe rozliczanie diet mieści się w pojęciu zasad jego ustalania. Rada gminy ustalając diety w formie ryczałtu musi jednak także ustalić zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesji i podczas prac komisji.

RM w Rudniku nad Sanem w zaskarżonej uchwale ustaliła, że radnym pełniącym funkcje Przewodniczącego oraz Wiceprzewodniczącego Rady przysługuje miesięczna dieta, która ulega obniżeniu w przypadku nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji o 20 %. W uchwale nie znalazły się zapisy o obniżeniu diety w sytuacji braku sesji rady gminy czy posiedzenia komisji. O częstotliwości posiedzeń decydują bieżące potrzeby, które nie muszą uzasadniać odbywania sesji w każdym miesiącu. Brak sesji rady w danym miesiącu nie jest jednak tożsamy z brakiem wypełnienia przez radnego swoich obowiązków związanych z wykonywanym mandatem lub pełnioną funkcją.

Wykonując inne czynności związane ze sprawowaniem mandatu, radny również ponosi związane z tym wydatki. Może bowiem podejmować takie czynności jak uczestniczenie w wydarzeniach gminnych, spotkaniach z mieszkańcami gminy, podejmować interwencje. Te czynności podejmowane są często w godzinach ustalonych z pracodawcą danego radnego. Na ich skutek radni ponoszą wydatki (utrata wynagrodzenia za pracę za czas wykonywania tych czynności). Przyjęcie, że brak w danym miesiącu sesji rady gminy skutkuje brakiem diety pozostawałoby w sprzeczności z art. 25 ust. 4 u.s.g., który wskazuje na obligatoryjny charakter diet.

W dalszej części uzasadnienia skargi wywiedziono, że orzecznictwo sądowe nie jest w sprawach diet radnych jednokierunkowe. Sądy w różny sposób podchodzą do zagadnienia zasad ich uchwalania, kierując się zasadą samodzielności organów gminy. WSA w R. w wyroku z [...] lipca 2020 r. [...] oddalił skargę Wojewody na uchwałę Rady Gminy P. w sprawie ustalenia diet radnych.

Rada ustalając zasady przyznawania diet radnym przewidziała mechanizm ich obniżania za każdą nieobecność na posiedzeniu komisji, której radny jest członkiem lub sesji rady gminy. Na poparcie swojego stanowiska powołała się również na regulacje zawarte w ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2018 r., poz. 1799 ze zm.), której art. 42 określa wysokość diet poselskich i odsyła do Regulaminu Sejmu RP w materii zasad jej obniżania i pozbawiania. Z zasad tych jednoznacznie wynika, że posłowie przez dłuższy okres czasu nie wykonujący obowiązków wynikających z pełnionej funkcji nie są pozbawiani prawa do diety, a co najwyżej jest im ona pomniejszana. Podkreślono, że organ nadzoru nie zauważa, że radni posiadają różny status zawodowy (np. pracują na podstawie stosunku pracy, prowadzą działalność gospodarczą, są emerytami lub rencistami), co skutkuje tym, że w różnych sytuacjach ponoszą lub nie ponoszą różny uszczerbek w swoich dochodach w związku z pełnieniem funkcji radnego (np. radny - emeryt). W uzasadnieniu do tego wyroku zapisano, że Sąd podziela stanowisko Gminy, która ustalając zasady przyznawania diet radnym przewidziała mechanizm ich obniżania za każdą nieobecność na posiedzeniu komisji której radny jest członkiem lub sesji rady gminy.

Zakres obowiązków radnych nie sprowadza się wyłącznie do uczestniczenia w komisjach i sesjach rady na podstawie art. 24 ust. 1-3 u.s.g. Ich obowiązki wyznaczane są także przez art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 2 i 3 u.s.g. Sąd podkreślił, że pojęcie diety zakłada przyjęcie jakiejś średniej dla wydatków, poniesionych kosztów czy kompensacji strat związanych z pełnioną funkcją. Ustalona kwota diety raz będzie je pokrywać, w innym przypadku będzie niewystarczająca. Wprowadzony mechanizm obniżek diety związanych z nieobecnością radnego na posiedzeniu komisji czy sesji rady podkreśla odmienny od wynagrodzenia charakter diety radnego.

Stan faktyczny w powyższej sprawie jest zbieżny z uchwałą RM w Rudniku nad Sanem, dlatego też zasadne jest stanowisko, że nie narusza ona art. 25 ust. 4 u.s.g.

Ponadto należy mieć na uwadze, że również stanowiska organu nadzorczego nie są w tej materii jednolite. Wojewoda nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do uchwały nr XLVI/554/2021 Rady Miejskiej w Stalowej Woli z 8 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych Rady Miejskiej w Stalowej Woli, która w sposób identyczny jak uchwała RM w Rudniku nad Sanem uregulowała sposób ustalania diet w postaci miesięcznej wysokości. W § 3 ww. uchwały zapisano: "Wysokość diety określonej w § 1 ulega obniżeniu w danym miesiącu w wysokości: 1) 20% diety za każdą nieobecność na sesji, 2) 20% diety za każdą nieobecność na posiedzeniu komisji, 3) 5% diety za każdą nieobecność na dyżurze w Urzędzie Miasta". Nie znajduje akceptacji tak wybiórcze kwestionowanie zapisów odnośnie zasad przyznawania diet.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjnych zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia; zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem; o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wskazanych wyżej aktów organów gminy znaczenie prawne ma zatem rozgraniczenie kategorii ich wad na istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Mimo że tylko istotne naruszenie prawa uprawnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności, u.s.g. nie określa rodzaju naruszeń które należy za takie kwalifikować; w orzecznictwie sądowym i doktrynie do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda Podkarpacki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 marca 2022 r. nr P-II.4131.2.51.2022 prawidłowo stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Rudniku nad Sanem z 4 lutego 2022 r. nr XXXII/229/2022, zmieniającą uchwałę własną z 22 grudnia 2021 r. nr XXXI/218/2021 w sprawie ustalenia diet dla Przewodniczącego Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej, Radnych Rady Miejskiej w Rudniku nad Sanem oraz Przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych Gminy (uprzednio, rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 stycznia 2022 r. nr P.II.4131.2.2.2022, Wojewoda stwierdził nieważność § 2 ust. 1 i § 3 ust. 2 uchwały z 22 grudnia 2021 r.).

Na podstawie § 1 pkt 1 uchwały z 4 lutego 2022 r., w uchwale z 22 grudnia 2021 r.:

- § 2 ust. 1 otrzymał brzmienie: "Ustala się miesięczne diety dla: 1) Przewodniczącego Rady Miejskiej w Rudniku nad Sanem w wysokości 90% kwoty bazowej, 2) Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Rudniku nad Sanem w wysokości 55% kwoty bazowej."

- § 3 ust. 3 otrzymał brzmienie: "Wysokość miesięcznej diety, o której mowa w § 2 ust. 1 ulega obniżeniu o 20% za każdą nieobecność na sesji lub posiedzeniu komisji, której Przewodniczący lub Wiceprzewodniczący jest członkiem."

Wstępnie wskazać należy, że zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (maksymalna wysokość tych diet została określona w ust. 6 tego artykułu). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.).

Ustalając objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałą zasady przyznawania diet Przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu, Rada Gminy przewidziała mechanizm ich obniżania (o 20%) za każdą ich nieobecność na sesji lub posiedzeniu komisji, której są członkami.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym co do tego, że badana uchwała niezależnie od zapisów przewidujących obniżenie diety za nieobecność Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Gminy na sesji lub posiedzeniu komisji której jest członkiem powinna także zawierać regulacje dotyczące dokonywania potrąceń z diet za każdy dzień niewykonywania przez nich w danym miesiącu obowiązków w ramach pełnionej funkcji, a ich brak przesądza o istotnym naruszeniu przedmiotową uchwałą prawa.

Zgodnie z przywołanym wyżej art. 25 ust. 4 u.s.g., rada gminy ma kompetencje do określenia zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Zauważyć należy, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie należy mieć zatem na względzie jego powszechnie przyjęte znaczenie; "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612 podaje, że "dieta" oznacza "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych". Na gruncie tej definicji użyte przez ustawodawcę w w/w przepisie określenie "dieta" należy w okolicznościach sprawy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego RG, co przemawia za jego kompensacyjnym charakterem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2014 r. II OSK 406/14 - LEX nr 1519403, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym.

W pełni akceptując stanowisko Wojewody – niekwestionowane zresztą w ramach skargi – że rola diety sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady a nie do wynagrodzenia z tytułu samego faktu bycia osobą pełniącą taką funkcję, należy jednocześnie wyraźnie podkreślić, że pojęcie diety w swej konstrukcji zakłada jednak przyjęcie jakiejś średniej dla wydatków, ponoszonych kosztów czy kompensacji strat związanych z pełnioną funkcją, co niejako zbliża ją swym charakterem do ryczałtu.

Dieta nie jest równoznaczna z dokładnym obliczeniem i rozliczeniem tych wydatków i strat, co pośrednio także wynika z art. 25 ust. 4 u.s.g. wyraźnie rozróżniającym diety od zwrotu kosztów i odnoszącym ten zwrot wyłącznie do podróży służbowych.

Sąd podziela stanowisko Gminy akcentujące, że ustalona kwota diety może pokrywać wydatki i straty spowodowane pełnieniem funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, niemniej w niektórych przypadkach może być także niewystarczająca. Wynika to nie tylko z tego, że radni posiadają różny status zawodowy (np. pracują na podstawie stosunku pracy, prowadzą działalność gospodarczą, są emerytami lub rencistami), ale wiąże się również z tym, że zwłaszcza w przypadku przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady zakres wykonywanych przez nich zadań zazwyczaj nie ogranicza się tylko do uczestnictwa w sesjach rady i prowadzenia jej obrad oraz uczestnictwa w posiedzeniach komisji których są członkami (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 u.s.g.), obejmując chociażby spotkania z mieszkańcami gminy, podejmowane interwencje, reprezentowanie rady gminy w wydarzeniach gminnych itp., do czego odnoszą się regulacje art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 2 i 3 u.s.g.

W tej sytuacji jako nieuzasadnione jawią się wysuwane przez Wojewodę sugestie co do potrzeby objęcia zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie art. 25 u.s.g. wszystkich sytuacji, w których przewodniczący lub wiceprzewodniczący rady nie ponoszą żadnych kosztów związanych z pełnieniem swej funkcji.

Jakkolwiek zatem uczestnictwo przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy w sesjach rady i posiedzeniach komisji których są członkami nie wyczerpuje pełnego zakresu ich działalności, to jednak z racji tego że niewątpliwie stanowi główny obszar ich działalności, nieobecność na nich stanowi dostateczną przesłankę determinującą spełnienie wymogu z art. 25 ust. 8 u.s.g. nakazującym uwzględnienie pełnionych przez nich funkcji przy ustalaniu wysokości należnych im diet.

Reasumując, wprowadzony przez RG uchwałą z 4 lutego 2022 r. mechanizm obniżek diety przewodniczącego i wiceprzewodniczącego związanych z ich nieobecnością na sesji czy posiedzeniu komisji jawi się jako wystarczający dla podkreślenia odmiennego od wynagrodzenia charakteru diety radnego.

W tej sytuacji, wobec zasadności podniesionych w skardze zarzutów, skutkowało to uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 148 P.p.s.a.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania - kosztach zastępstwa procesowego (480 zł) postanowiono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).