Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1415/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.), art. 2, art. 12 ust. 1, art. 4 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo – klimatyczne" objętego PROW w latach 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1415 ze zm. – dalej zwanego "rozporządzeniem RŚK"), art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r. str. 48), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że w dniu [...] maja 2017 r. do BP ARiMR w A. K. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 R. K., w którym producentka rolna ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2014-2020) w wariancie 4.1 do powierzchni [...] ha, w wariancie 4.4 do powierzchni [...] ha, w wariancie 4,6.2 do powierzchni [...] ha oraz w wariancie 5,3 do powierzchni łącznej [...] ha. Zmianą wniosku z [...] sierpnia 2017r. R. K. wycofała z płatności część działek rolnych (U - [...] ha, W - [...] ha i T - [...] ha) o łącznej powierzchni [...] ha.

W dniu [...] września 2017 r. w gospodarstwie rolnym R. K. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO - wizytacja terenowa. Ponadto w dniu [...] grudnia 2017 r. przeprowadzona została kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, a w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] marca 2018 r. nastąpiła kontrola w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Decyzją z dnia [...].07.2018 r. Nr [...] Kierownik BP ARiMR w A. K. przyznał R. K. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2017 r. w łącznej wysokości [...] zł – w tym w wariancie 4.4 w kwocie pomniejszonej o [...] zł oraz wariancie 5.3 w kwocie pomniejszonej o [...] zł - z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. Jednocześnie ustalono (w oparciu o system informacji geograficznej) obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię: w wariancie 4.1 – [...] ha, w wariancie 4.4 – [...] ha, w wariancie 4.6.2 – [...] ha oraz w wariancie 5.3 – [...] ha.

R. K. odwołała się od decyzji Kierownika BP ARiMR podnosząc, iż nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Odwołująca się stwierdziła, że zgadza się z większością pomiarów i akceptuje różnice między swoją deklaracją, a tym co stwierdzili kontrolerzy, jednakże nie zgadza się z powierzchnią stwierdzoną dla działki rolnej U. Odwołująca się oświadczyła, że we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. zadeklarowała na działce rolnej U powierzchnię 58,31 ha, a następnie zmianą do wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. zmniejszyła jej powierzchnię do 57,35 ha. W trakcie kontroli metodą Foto z dnia [...] września 2017 r. stwierdzono, że powierzchnia zmierzona ww. działki wyniosła 57,84 ha. Podczas kolejnej kontroli stwierdzono na tej działce powierzchnię 54,57 ha, a w kolejnym przesłanym do strony protokole jako korekta z dnia [...] czerwca 2018 r. dla działki rolnej U widniała powierzchnia 57,84 ha, natomiast w tabeli zawartej w zaskarżonej decyzji wskazana jest powierzchnia 54,45 ha, a powierzchnia zmierzona przez stronę to 57,35 ha. W ocenie odwołującej tak wiele rozbieżności w powierzchniach poddaje pod wątpliwość, czy aby na pewno powyższe pomiary zostały wykonane prawidłowo. Odwołująca się podniosła, że skoro jej pomiar jak również pomiar z obu kontroli metodą Foto powierzchni są zbliżone, oraz że deklaracja z wniosku za rok 2018 wynosi również 57,35 ha, co wynika z obrysu działki i wykonanego przez to pomiaru jej deklaracja jest prawidłowa. Zdaniem strony rozbieżności między kontrolami mogły również wynikać z faktu w jakim terminie były wykonane, tj. okres jesienno-zimowy był bardzo trudny pod względem warunków atmosferycznych, co powodowało brak możliwości dostania się na niektóre tereny, co mogło spowodować błędnie wykonany pomiar.

Rozpoznając przedmiotową sprawę organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie wskazane na wstępie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że odwołująca się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 ubiegała się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej z uwzględnieniem kontroli na miejscu stwierdzono, iż stwierdzono przedeklarowanie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG dla działki nr [...] – działki rolnej U. Powyższe oznacza, że decyzja pierwszej instancji została wydana prawidłowo.

W oparciu o art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48) organ wskazał, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 5,33 % {(2,90/54,45)* 100}, gdzie 2,90 ha jest całkowitą powierzchnią zawyżenia, a 54,45 ha jest powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej z uwzględnieniem pomiarów dokonanych w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu. Mając na uwadze powyższe po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania (2,90 ha * 2 = 5,80 ha) powierzchnia zatwierdzona do płatności w wariancie 4.4 wyniosła 48,65 ha.

Z akt sprawy wynika, że zgłoszony wniosek o płatności rolno-środoiskowo-klimatyczne został poddany kontroli administracyjnej uzupełnionej przez kontrolę na miejscu. Organ wskazał, że w kontroli administracyjnej wnioski obszarowe poddawane są weryfikacji w oparciu o zintegrowany system zarządzania i kontroli, dla potrzeb którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (LPIS), o którym mowa w art. 70 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. W kontroli korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000, a od 2016 r. 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Pomiar na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie.

Organ wskazał, pozyskuje ortofotomapy w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa na podstawie której w systemie ZSZiK są wykonywane pomiary to ortofotomapy w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m. W trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m˛). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Jest to, jak wskazał organ, dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:5000. Dla każdej działki ewidencyjnej ARiMR posiada również informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane na potrzeby LPIS są nadzorowane i zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie pomiarów geodezyjnych, rozgraniczeń i podziału nieruchomości lub fotogrametrii i teledetekcji.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie R. K. zadeklarowała we wniosku m.in. działkę rolną U, położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. W procesie kontroli administracyjnej wykryto zawyżenie deklaracji powierzchni na przedmiotowej działce ewidencyjnej. W systemie informatycznym IACSplus dokonano pomiaru działki rolnej U. Dokonując pomiaru organ pierwszej instancji uwzględnił aktualną wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru MKO, uprawniającego do przyznania płatności. Przyjęta przez ARiMR wartość MKO nie pozwoliła na uznanie powierzchni deklarowanej przez rolnika dla działki rolnej U. Wbrew twierdzeniom odwołującej fakt, iż przedmiotowe kontrole na miejscu były wykonane w okresie jesienno-zimowym, nie miał, zdaniem organu odwoławczego, wpływu na ich prawidłowość.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR w T. powierzchnia określona przez organ pierwszej instancji dla działki rolnej U jest prawidłowa.

Organ zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. W postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku z powyższym, ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał na stronie, która wskazać powinna dowody podważające poczynione przez organy ustalenia. R. K. takich dowodów nie przedstawiła.

Organ podkreślił, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, którzy we wnioskach o pomoc obszarową wskazują wszystkie informacje niezbędne dla ustalenia ich uprawnień do pomocy. Złożenie wniosku o przyznanie dopłat jest sui generis oświadczeniem woli i wiedzy osoby ubiegającej się o pomoc finansową. Wnioskodawca podejmuje suwerenną decyzję, o zakresie w jakim ubiega się o wsparcie finansowe oraz składa oświadczenie, co do stanu faktycznego pod rygorem odpowiedzialności z art. 297 § 1 k.k. jednocześnie oświadczając, że posiada pełnię wiedzy o warunkach przyznawania dopłat. Oznacza to, że wnioskujący podejmuje ryzyko i przyjmuje odpowiedzialność za błędne wypełnienie wniosku o przyznanie dopłat. Tym samym skutki działań i zaniedbań - tak pozytywne jak i negatywne obciążają odwołującego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła R. K. (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika) zarzucając jej naruszenie:

- art. 26 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem EFROW w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013r.,

- art. 107 i art. 107 § 2 k.p.a.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że organ nie wskazał w uzasadnieniu, z jakich przyczyn odmówił przyznania płatności. Zwróciła ponadto uwagę na sprzeczność uzasadnienia, organ bowiem w części wstępnej uzasadnienia podał okoliczności wskazane przez stronę w złożonym odwołaniu w tym m.in. zarzuty odnośnie nieprawidłowego przeprowadzenia pomiarów działek. Organ nie wskazał jaka była przyczyna zmniejszenia działki U wobec złożonego wniosku.

Skarżąca wskazała, że organ w uzasadnieniu zawarł obszerny wywód dotyczący systemu LPIS oraz ZSZIK wskazując, że systemy te zawierają kompletne dane oraz są podstawą do prowadzenia rzetelnej kontroli administracyjnej. Skarżąca zwróciła uwagę, że po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej działki wskazywane przez nią w złożonym wniosku pokrywały się z danymi wynikającymi w systemu LPIS, zatem po kontroli administracyjnej wniosek winien zostać uwzględniony w pełnej wysokości.

Skarżąca podniosła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jaki były przyczyny zmniejszenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru, przede wszystkim nie wskazano w niej czy dokonano wyłączeń niektórych obszarów.

Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu decyzji zdjęć, skarżąca podniosła, że zostały one wklejone bez żadnego komentarza. Zwróciła uwagę, że na zawarty w odwołaniu zarzut, że pomiary były dokonywane w okresie jesienno-zimowym, wiele obszarów było pod śniegiem lub pod wodą i to mogło być przyczyną rozbieżności, organ wskazał, że nie miało to żadnego wpływu na prawidłowość pomiarów. Twierdzenie to jednak nie zostało w żaden sposób uzasadnione, ponadto – daniem skarżącej – jest wprost sprzeczne z obrazem widocznym na zdjęciu (obszary znajdują się pod śniegiem), a także jest sprzeczne z informacjami zawartymi w protokołach kontroli gdzie wskazano, że niektórych obszarów nie obmierzono ponieważ znajdowały się pod wodą.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 11 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] października 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017r.

Materialnoprawne przesłanki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 wynikają z przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 562.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia RŚK. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.) - dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W myśl § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RŚK, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi" (...):

a) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu,

b) spełniające warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej,

c) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014.

Bezsporne jest, że skarżąca wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności na rok 2017 r. Okoliczność ta skarżąca potwierdziła w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 4.4 do powierzchni 57,35 ha, a następnie zmianą do wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., wycofała ona z płatności część działek rolnych (U - 0,96 ha, W - 1,73 ha i T - 2,20 ha) o łącznej powierzchni 4,89 ha. Organ przyjmował też w uzasadnieniu tej samej decyzji, że pierwotnie skarżąca deklarowała na działce rolnej U (zgłoszonej do płatności w wariancie 4.4) powierzchnię 58,31 ha.

W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma wniosku z [...] maja 2017 r. dlatego Sąd nie ma możliwości zweryfikowania w/w stwierdzeń organu zawartych w zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreśla, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie deklarowanej wielkości powierzchni działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym – ze szczególnym uwzględnieniem działki objętej zobowiązaniem w wariancie 4.4 – działki rolnej oznaczonej U – U1).

Decydujące znaczenia ma zatem ocena prawidłowości postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalona została rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni wskazaną we wniosku o przyznanie płatności, a wielkością powierzchni, stwierdzoną przez organy na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej.

Źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek rolnika o przyznanie płatności. W celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności, tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Stosownie do art. 74 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania (...) - Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm. - zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, natomiast przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

Sąd stwierdza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy została przeprowadzona kontrola na miejscu, a decyzja zaskarżona została wydana w wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzanej w oparciu o system o identyfikacji i rejestracji działek rolnych (LPIS) – takie wyjaśnienia przedstawiły organy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.

Sąd nie kwestionuje żadnej z metod przeprowadzenia kontroli administracyjnej i możliwości weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności w oparciu o kontrole na miejscu, jednakże wyniki takiej kontroli powinny znaleźć odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji wraz z odwołaniem do konkretnych dowodów. Tymczasem analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ temu obowiązkowi nie sprostał.

W oparciu o materiały zgromadzone w aktach sprawy można ustalić, że w ramach kontroli przeprowadzonej w zakresie działań rolnośrodowiskowych, dla działki rolnej U stwierdzono powierzchnię 54,57 ha. Z raportu kontroli wynika, że zastosowano "inną technikę pomiaru". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno poszukiwać wyjaśnienia co do zastosowanej metody pomiarów określanej jako "inna". W ramach zaś kontroli przeprowadzonej w zakresie kwalifikowalności powierzchni dla działki rolnej U stwierdzono powierzchnię 58,31, a zmierzoną -57,84 ha.

Sąd zauważa, że powyższe wyniki kontroli wskazują nie tylko na rozbieżności w pomiarach działki rolnej U między wrześniem 2017 r., a grudniem 2017 r., ale przede wszystkim nie pozwalają na zweryfikowanie ustaleń organu zaprezentowanych w decyzji z [...] lipca 2018 r. W decyzji tej bowiem wskazano na 54,45 ha jako na powierzchnię stwierdzoną dla działki rolnej U. Organy obu instancji nie przedstawiły wyjaśnienia co do zastosowanego sposobu wyliczenia tej powierzchni, ani nie wskazały na podstawie jakich dowodów dokonały takich ustaleń. Organ I instancji ograniczył się do wskazania, że powierzchnia działki do płatności w wariancie 4.4 została zatwierdzona "w wyniku przeprowadzenia weryfikacji materiału dowodowego". Organ II instancji przedstawił zaś jedynie ogólne wyjaśnienia dotyczące systemu informacji geograficznej (LPIS)

Z treści raportu z kontroli w zakresie działań rolnośrodowiskowych (k. 55v - 56 akt adm.) stwierdzono dla działki U nieprawidłowość oznaczoną kodem DR 13+ (zadeklarowana działka większa od stwierdzonej) – co oznacza, że w ramach tej kontroli wykluczono z łącznej powierzchni określone obszary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono jednak przyczyn dokonania tych wyłączeń. Natomiast podczas kontroli w ramach kwalifikowalności powierzchni (raport z kontroli - k. 87 v. akt adm.) stwierdzono powierzchnię działki U użytkowaną rolniczo wynoszącą 57,84 ha – co wskazuje, że w trakcie kontroli przyjęto, że uprawy spełniające definicję TUZ stwierdzono właśnie na takiej powierzchni.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nigdzie nie wyjaśnia w jaki sposób organy zweryfikowały powyżej wskazane rozbieżności w wynikach kontroli. Organ przede wszystkim nie wytłumaczył dlaczego przyjął do ustalenia płatności 54,45 ha powierzchni, a pominął pozostałe wyniki z protokołów kontroli, które zbliżone były do zadeklarowanej powierzchni 57,35 ha - podanej przez skarżącą po złożonej korekcie wniosku.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję dostrzega dalsze istotne nieprawidłowości, które mogą mieć wpływ na wynik spraw. Otóż wklejone do decyzji organu II instancji szkice pomiaru powierzchni MKO dla działki [...] oraz szkic z zaznaczonymi miejscami wykonania zdjęć są nieczytelne. W aktach sprawy brakuje wniosku skarżącej z [...] maja 2017 r. oraz wydruków zdjęć, szkiców polowych i innej dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do raportów z kontroli. Tu na marginesie można poczynić uwagę, że nie wiadomo, czy stanowiły one materiał dowodowy zgromadzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie istnieją wątpliwości, czy strona miała możliwość zapoznania się z nimi na etapie postępowania administracyjnego.

Powyższe nieprawidłowości uniemożliwiły sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym i potwierdziły tym samym słuszność zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd potwierdza, że w powyższych protokołach ustalenia organu odnoszące się do działki U są rozbieżne w zakresie zmierzonej powierzchni, a organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji mimo, że zarzuty w tym zakresie zgłosiła w odwołaniu skarżąca. Kwestia różnic powierzchni w trzech dokumentach urzędowych powinna być szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji w świetle stanowiska skarżącej. W myśl bowiem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż nie wskazano w nim jakie dowody przeprowadzono oraz które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające. Poza tym organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego o komplet dokumentów, które posłużyły do wydania zaskarżonej decyzji. Brak zaś kompletnych akt sprawy uczynił niemożliwym merytoryczną kontrolę sprawy przez Sąd. Z tego samego powodu organ odwoławczy nie mógł prawidłowo rozpatrzyć odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego (zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji oraz odpowiedzi na skargę) co do odmienności postępowania prowadzonego w sprawach rozpoznawanych w przedmiocie przyznania płatności to Sąd zauważa, że przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627) wprowadzają pewne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do ogólnych reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przez organ art. 27 ust. 2 tej ustawy zawiera szczególną regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Należy jednak podkreślić, że w tych samych przepisach (ust. 1 art. 27) ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Organ administracji publicznej nie ma oczywiście obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie zwalnia to jednak organu na zasadzie praworządności od zweryfikowania dokumentów już zgromadzonych w postępowaniu i porównania ich z dowodami takimi jak wniosek o płatność i jego korekta.

Z tych wszystkich przyczyn organ winien zatem dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych uwag Sądu - z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania. Organ ponownie rozpoznając sprawę oceni zarzuty podniesione w odwołaniu w zakresie rozbieżności kontroli i odniesie się do nich w uzasadnieniu. Poczynione zaś ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w odpowiedniej dokumentacji postępowania.

W związku z brakiem jednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, Sąd zaniechał oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena ta byłaby przedwczesna.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., przyznając skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.