Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 249/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10-12, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 1b, art. 112 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2 pkt 7, par. 4 pkt 6 i 9 lit. c, par. 6, par. 7 pkt 1 i 8, par. 10 ust. 2, par. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2010r. sprawy ze skargi B.G. i A.G. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasadza od Gminy C. na rzecz B. i G. małżonków G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 249/10

UZASADNIENIE

Dnia 30 lipca 2009r. Rada Miejska w Chmielniku podjęła uchwałę nr XXVII/278/09

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy Kielce – część wschodnia" na obszarze gminy Chmielnik w części sołectw: Grabowiec i Piotrkowice, przytaczaną w dalszym ciągu jako Plan.

W uchwale wyznaczone zostały obszary o różnym przeznaczeniu terenu lub różnych zasadach zagospodarowania, oznaczone następującymi symbolami (§ 7):

1) MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

2) MM - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jednorodzinnej i zagrodowej),

3) UCL - tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2,

4) UKS - tereny usług związanych z obsługą transportu,

5) UC - tereny usług komercyjnych,

6) UP - tereny podstawowych usług publicznych,

7) UR - tereny usług kultu religijnego,

8) P - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług technicznych,

9) R - tereny rolnicze,

10) RZ - tereny trwałych użytków zielonych,

11) ZC - tereny cmentarza,

12) ZL - tereny lasów,

13) WS1 - tereny wód śródlądowych płynących,

14) WS2 - tereny wód śródlądowych stojących,

15) KL - tereny lotniska,

16) KDGP - droga publiczna - główna ruchu przyspieszonego,

17) KDZ - droga publiczna - zbiorcza,

18) KDL - droga publiczna - lokalna,

19) KDD - droga publiczna - dojazdowa,

20) KDX - publiczne ciągi pieszo-jezdne,

21) KDPR - publiczny ciąg pieszo-rowerowy,

22) KDdl - droga publiczna - dojazdowa do pól i lasu,

23) K - tereny infrastruktury technicznej - w zakresie odprowadzenia ścieków komunalnych i deszczowych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 września 2009r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność powyższej uchwały poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie:

- części rysunków planu miejscowego, załącznik nr 1 do uchwały (część nr 1 i część nr 2), dotyczących terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych symbolami 008KDX i 018KDdl,

- § 6 pkt 2 lit."b" w zakresie słów: "dojazdowych publicznych",

- § 17 pkt 3 uchwały w całości,

- § 11 pkt 15 lit. "b" w zakresie słów: "i obowiązywać będą bez potrzeby dokonywania zmian w niniejszym planie oraz nowego planu."

Zarówno uchwała jak i rozstrzygnięcie nadzorcze opublikowane zostały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 12 listopada 2009r. nr 472 pod poz. 3429 i 3430.

Pismem z dnia 26 stycznia 2010r. B. i A. małż. G. wezwali Radę Miejską w Chmielniku do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały nr XXVIII/278/09 z uchybieniem przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez uchylenie tej uchwały.

W uzasadnieniu podnieśli, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, wymienionymi w art. 20 ust.1, art. 16 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy oraz § 6, § 7 pkt 1 i 8, § 10 pkt 2, § 4 pkt 9 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1587), przytaczanego

w dalszym ciągu jako rozporządzenie.

Rada Miejska w Chmielniku nie odpowiedziała na powyższe wezwanie.

Dnia 27 marca 2010r. B. i A. G. nadali w urzędzie pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku nr XXVIII/278/09 z dnia 30 lipca 2009r. Skarga wniesiona została za pośrednictwem organu.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako niezgodnej z art. 9 ust.4, art. 15 ust.2 pkt 11, art. 16 ust.1 oraz art. 20 ust.1 ustawy oraz § 6, § 7 pkt 1

i 8, § 10 pkt 2, § 4 pkt 9 lit."c", § 4 pkt 14 i § 11 rozporządzenia.

W uzasadnieniu podniesiono, że B. i A. małż. G. są współwłaścicielami na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej jako działki nr 1 i 104/2 obręb 6, dla której urządzona jest księga wieczysta nr KI1B/00043906/1 oraz działki nr 9 obręb 6 objętej księgą wieczystą nr KI1B/00061912/8 – obie księgi prowadzone przez Sąd Rejonowy w Busku-Zdroju.

Nieruchomość skarżących położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona pod tereny: rolnicze, trwałych użytków zielonych, rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, usług związanych z obsługą transportu, lotniska oraz komunikacji – drogi publiczne zbiorcze.

W skardze sformułowano następujące zarzuty:

I. Zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 9 ust.4 ustawy.

W ocenie skarżących nastąpiło rażące naruszenie powyższego przepisu, gdyż uchwalenie Planu Miejscowego zostało bezpośrednio poprzedzone uchwaleniem na tej samej sesji Rady zmiany Studium poprzez podjęcie uchwały nr XXVIII/277/09

w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy C.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego o charakterze wewnętrznym realizującym w praktyce obowiązek gminy prowadzenia polityki w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a to wobec braku – co do zasady – obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Studium określa założenia polityki przestrzennej gminy implementując do niej ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Studium uchwala się dla całego obszaru gminy, w związku z czym zapewnia ono spójność planowania i zagospodarowania przestrzennego realizowanego poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które mogą być uchwalane na obszarach mniejszych niż administracyjne granice gminy. W trakcie uchwalania studium następuje rozpoznanie całego terytorium gminy pod względem uwarunkowań planistycznych, przez co ujednolica ono planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na całym obszarze gminy.

Przepis art. 9 ust.4 ustawy stanowi o związaniu organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych, a zatem nie ma wątpliwości, że chodzi

o ustalenia obowiązującego studium, a nie o ustalenia projektu studium, który jako akt nie podjęty nie obowiązuje w ogóle. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "przy sporządzaniu planów miejscowych" oznacza, że organy gminy są związane ustaleniami studium od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu aż do uchwalenia tego planu.

Skarżący uznali za nieprawidłowe prowadzenie równolegle prac nad zmianę Studium oraz nad Planem, a następnie uchwalenie zmiany Studium, a potem Planu – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Aby kolejność działań podjętych przez organy Gminy Chmielnik przy sporządzaniu Planu mogła być uznana za zgodną z prawem, zmiana Studium musiałaby wejść w życie z mocą wsteczną, a takiego rozwiązania przepisy ustawy nie przewidują.

Tym samym autor skargi stwierdził, że właściwym dla oceny zgodności Miejscowego Planu powinno być Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalone uchwałą nr III/24/2002 Rady Miejskiej

w Chmielniku z dnia 28 grudnia 2002r. wraz ze Zmianą nr 1 uchwaloną uchwałą nr XXIX/362/2006 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 15 września 2006r., czyli Studium w treści obowiązującej w czasie praktycznie całej procedury sporządzania miejscowego planu. Z ustaleniami tego Studium miejscowy plan uchwalony zaskarżoną uchwałą jest zaś niezgodny.

II. Zarzut naruszenia art. 15 ust.2 pkt 11 ustawy.

Obowiązkowym elementem miejscowego planu jest oznaczenie terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Ustawa nie zawiera wprawdzie definicji "terminu", w związku z czym należy odwołać się do tego określenia na gruncie prawa cywilnego, a więc jako moment czasu albo jako okres czasu. Niezależnie od sposobu rozumienia sformułowania "termin", jego cechą charakterystyczną jest pewność wyznaczenia momentu czasowego, w którym termin nadchodzi lub upływa.

W ocenie skarżących przepis § 17 zaskarżonej uchwały nie określa w sposób pewny okresu czasu (którego początkiem byłoby np. wejście w życie miejscowego planu), do którego byłoby możliwe tymczasowe zagospodarowanie nieruchomości. Skoro plan miejscowy jest aktem, który określa sposób zagospodarowania nieruchomości

i w ten sposób wyznacza zakres wykonywania prawa własności, to pozostawienie uznaniu właścicieli nieruchomości objętych planem decyzji co do podporządkowania się jego postanowieniom powoduje, że plan ten obowiązuje wyłącznie w zakresie przyszłego zagospodarowania nieruchomości. Co do zagospodarowania nieruchomości istniejącego w chwili wejścia w życie planu, jest on pozbawiony mocy prawnej. Z tym zagadnieniem wiążą się roszczenia właściciela nieruchomości,

o jakich mowa w art. 36 ust.1 ustawy, a jeżeli plan nie określa w sposób władczy terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania – jak ma to miejsce w sprawie - to powyższy przepis jest regulacją zbędną.

III. Zarzut naruszenia art. 16 ust.1 ustawy.

Miejscowy Plan sporządzony został z naruszeniem powyższego przepisu i § 6 rozporządzenia, gdyż sporządzono go w niewłaściwej skali, tj. 1:2000, podczas gdy zgodnie ze wskazanymi wyżej regulacjami, właściwą skalą, w jakiej projekt miejscowego planu oraz ostateczny plan winien być sporządzony jest skala 1:1000.

Sporządzenie planu w innej skali może nastąpić wyłącznie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", przy czym ustawa nie definiuje co należy rozumieć pod tym pojęciem. W § 6 rozporządzenia dopuszczono możliwość zastosowania map w skali 1:2000, gdy projekt planu dotyczy inwestycji liniowych i obszarów o znacznej powierzchni. W ocenie skarżących, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Chmielniku wyrażonym w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, jakoby teren objęty Planem stanowił obszar o znacznej powierzchni, gdyż sporządzony został jedynie dla części obszaru gminy i obejmuje obszar 719,47 ha, co stanowi zaledwie 5% powierzchni gminy C. Ponadto, nie ma podstaw do ustalania "obszaru o znacznej powierzchni" poprzez kumulowanie obszarów różnych gmin – co ma miejsce w sprawie. Skarżący podkreślili także, iż funkcjonalność rysunków miejscowego planu oraz pewne niedogodności, które w związku z tym mogą występować w żaden sposób nie mogą zaprzeczać podstawowym zasadom planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażonym w ustawie, a które są daleko bardziej doniosłe niż wygoda projektantów planów.

IV. Zarzut naruszenia art. 20 ust.1 ustawy.

Polega on na braku rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w Chmielniku w przedmiocie zgodności Miejscowego Planu z ustaleniami obowiązującego w chwili podejmowania uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielnik uchwalonego uchwałą nr III/24/2002 z dnia 28 grudnia 2002r. wraz ze Zmianą nr 1 z 15 września 2006r. Uchybienie to ma charakter istotny, gdyż Rada Miejska w Chmielniku stwierdziła zgodność Miejscowego Planu z ustaleniami Studium, które nie obowiązywało w czasie opracowywania Planu.

Naruszenie art. 20 ust.1 przejawia się także w tym, że stwierdzenie zgodności nie nastąpiło we właściwej formie tzn. poprzez podjęcie stosownej odrębnej uchwały.

W początkowej części zaskarżonej uchwały zamieszczono jedynie wzmiankę w tym zakresie. Takiego postępowania nie można zaś uznać za wykonanie przez Radę Miejską w Chmielniku obowiązku wynikającego z art. 20 ust.1 ustawy.

V. Zarzut naruszenia § 7 pkt 1 i § 10 ust.2 rozporządzenia.

Nawiązuje on do zarzutu naruszenia art. 9 ust.4 ustawy, gdyż opracowanie projektu Planu nastąpiło na podstawie wyrysu ze Studium, które w takim kształcie jeszcze

w tej dacie nie obowiązywało. Uchybienie to stanowi niewątpliwie naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy.

Przepisy prawa obowiązujące organy sporządzające akty planistyczne wyraźnie nakładają obowiązek wykorzystywania przy sporządzaniu planów miejscowych materiałów planistycznych już istniejących i obowiązujących. Nie dają natomiast podstaw do opracowywania aktów w oparciu o materiały, które jeszcze nie istnieją,

a za taki winna uchodzić Zmiana nr 2 Studium, której wyrys stanowił część dokumentacji prac planistycznych, jaką posługiwał się organ sporządzający Plan Miejscowy.

VI. Zarzut naruszenia § 7 pkt 8 rozporządzenia.

Zarzut ten polega na tym, że rysunek Planu nie zawiera wszystkich, istniejących na obszarze nim objętym, elementów zagospodarowania przestrzennego,

a w szczególności studni wierconych, które zgodnie z postanowieniami obowiązującego Studium uchwalonego w dniu 28 grudnia 2002r. wraz ze Zmianą

nr 1, zlokalizowane są na terenie objętym Planem.

Skarżący podkreślili, że przyjęta w § 2 pkt 7 rozporządzenia definicja terminu "elementy zagospodarowania przestrzennego" nie ma charakteru wyczerpującego, lecz zawiera jedynie przykładowe wyliczenie, o czym świadczy zastosowanie

zwrotu "w szczególności". Jeżeli zgodnie z tą definicją elementami zagospodarowania przestrzennego są istniejące i projektowane charakterystyczne obiekty, to studnia wiercona, która – jak potwierdza organ – znajduje się w obszarze objętym Planem, stanowi element zagospodarowania przestrzennego i jako taka powinna zostać uwidoczniona na rysunku planu. Lokalizacja studni stanowi bowiem zmianę zagospodarowania nieruchomości, a sama studnia jest obiektem powodującym tę zmianę.

VII. Zarzut naruszenia § 4 pkt 9 lit.c rozporządzenia.

Polega on na tym, że w odniesieniu do niektórych terenów w Planie nie wskazuje się wymaganych powyższym przepisem wymagań w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, tj. wskaźników ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych

i produkcyjnych. Takich ustaleń brak jest w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem UKS, a wymogów określonych § 4 pkt 9 lit.c rozporządzenia nie spełnia zapis Planu zawarty w § 12 pkt 1 lit.c. Nie ma w nim bowiem liczby miejsc parkingowych albo podstawy jej obliczania. Mając na uwadze okoliczność, że plan jest aktem prawa miejscowego, nie może on zawierać niejednoznacznych określeń, których przykładem jest termin "projekt inwestycji", czy "miejsce postojowe", użyte

w tekście planu.

VIII. Zarzut naruszenia § 4 pkt 13 rozporządzenia.

W ramach tego zarzutu skarżący podnieśli, że w Planie nie ma ustaleń dotyczących stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa

w art. 36 ust.4 ustawy (art. 15 ust.2 pkt 11 ustawy). Nie mogą to być stawki zerowe, zaś ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

O ile dla części terenów stawki procentowe zostały określone (np. MM czy ULC), to dla części terenów objętych poszczególnymi przeznaczeniami, stawki te nie zostały

w ogóle ustalone. Dla przykładu nie wskazano ich dla terenu UP, UR czy KL.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu wyrażonym w załączniku nr 2 do uchwały, w myśl którego w niektórych szczególnych przypadkach, tj. takich, gdzie wzrost wartości z powodów oczywistych nie następuje, a wręcz może nastąpić spadek wartości, przy jednoczesnym braku możliwości ustalenia stawki zerowej, taki sposób zapisu uznawany jest za prawidłowy.

IX. Zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia.

Skarżący podkreślili, że sporządzona do Miejscowego Planu prognoza skutków finansowych nie zawiera analizy konsekwencji finansowych, jakie wiążą się

z uchwaleniem Planu w sposób powodujący niemożność korzystania

w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem

z nieruchomości objętych jego zakresem. W szczególności, wśród kwestii, które zostały pominięte w tej prognozie znajdują się między innymi: budowa infrastruktury lotniczej i odszkodowania z tytułu obniżenia wartości bądź uniemożliwienia korzystania z sąsiednich nieruchomości w wyniku prowadzonej działalności oraz odszkodowania za ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości

w związku z realizacją powyższych urządzeń.

Zakwestionowane zostało także zawarte w prognozie stwierdzenie, że "projekt planu nie wprowadza na terenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany terenu, która powodowałaby obniżenie jego wartości z tytułu uchwalenia planu". Skarżący zarzucili, że zostało ono sformułowane w sposób "całkowicie arbitralny, bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska".

Podniesiono, że budowa portu lotniczego niesie dla nieruchomości sąsiadujących

z terenem zajętym pod tą inwestycję również negatywne skutki np. w postaci uciążliwego akustycznego oddziaływania, których wykluczenie w sposób zupełny jest niemożliwe.

Poza opisanymi wyżej zarzutami skarżący podnieśli, że uchwała nr XXVIII/278/2009 narusza ich interes prawny, gdyż w sposób sprzeczny z prawem przeznacza stanowiącą ich współwłasność nieruchomość na cel określony na wstępie, a tym samym niezgodnie z prawem uniemożliwia im zagospodarowanie tej nieruchomości inaczej, niż określono w Planie oraz naraża na wywłaszczenie, albowiem zgodnie

z art. 6 pkt 1 i 1b w zw. z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk

i urządzeń, stanowi cel publiczny umożliwiający wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie kwestionując faktu, iż ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących, wyrazić należy stanowisko, że naruszenie to jest nieznaczne i mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, stosownie do treści art. 4 ust.1 ustawy.

Stanowiąca własność skarżących nieruchomość składająca się z działek nr 104/2 oraz 9, posiada łączną powierzchnię ok. 92,6 ha, z czego pod tereny lotniska (KL) przeznaczono jedynie 4,10 ha, a więc jedynie 4,4% powierzchni całej nieruchomości – jest to wąski pas terenu przewidziany pod rozmieszczenie urządzeń nawigacyjnych. Pod publiczną drogę zbiorczą (KDZ) przeznaczono w północnej części przedmiotowej nieruchomości obszar o pow. 2,34 ha (2,5% powierzchni nieruchomości). Łącznie, pod wskazane przez skarżących inwestycje celu publicznego przeznaczono jedynie ok. 7% powierzchni nieruchomości stanowiącej ich własność. Wskazano przy tym, że planowana droga publiczna służyć ma także dla obsługi atrakcyjnych terenów inwestycji komercyjnych zlokalizowanych po obu jej stronach, które mogą być realizowane przez właścicieli, pod obiekty handlowe

o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz usługi związane z obsługą transportu (ok. 25 ha nieruchomości skarżących zostało przeznaczonych na ten cel). Pozostała część nieruchomości w wielkości 60 ha przeznaczona została pod tereny rolnicze, zgodnie z ich dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem.

Dla wszystkich terenów zapewniono także możliwość utrzymania dotychczasowego użytkowania i zagospodarowania do czasu realizacji funkcji ustalonych w Planie.

Organ podkreślił, że prawo własności jest prawem silnie chronionym, ale nie absolutnym i podlega ograniczeniom, co wynika wprost z art. 64 Konstytucji RP. Instrumentem ingerencji w to prawo jest obowiązek uchwalenia przez gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji skarżących, pomimo, że przysługujące im prawo własności działek znajdujących się w granicach Planu doznało pewnych ograniczeń, nie uniemożliwia to ich zbycia w całości lub

w części w celu uzyskania w ten sposób korzyści majątkowych. Plan umożliwi także indywidualne inwestowanie na powierzchni 25 ha przeznaczonych pod funkcje usługowo-handlowe.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ podniósł, co następuje:

Ad.I. Podstawę przystąpienia do Zmiany nr 2 Studium (dotyczącej wyznaczenia terenu pod budowę Regionalnego Portu Lotniczego w Grabowcu oraz innych terenów inwestycyjnych) stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Chmielniku nr XXIX/364/2006 z dnia 15 września 2006r., natomiast do sporządzenia projektu przedmiotowego Planu Miejscowego Burmistrz przystąpił na podstawie uchwały Nr VII/44/2007 z dnia 25 czerwca 2007r., tj. w czasie, gdy prace nad wskazaną zmianą Studium były znacznie zaawansowane. Zarzuty, jakoby przygotowywana Zmiana nr 2 Studium miała na celu wyłącznie zapewnienie zgodności z równocześnie sporządzanym Planem oraz iż projekt tego Planu określił treść zmienianego studium, organ uznał za bezpodstawny. Projekt Planu uwzględniał bowiem w rzeczywistości przygotowywaną do uchwalenia Zmianę nr 2 Studium i nie pozostawał z nim

w sprzeczności. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do Zmiany nr 2 poprzedzone było wykonaniem szeregu profesjonalnych analiz wszelkich uwarunkowań przestrzennych i środowiskowych dotyczących realizacji przedsięwzięcia pn. "Regionalny Port Lotniczy Kielce" jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim

w zakresie infrastruktury transportu. Podjęcie prac planistycznych poprzedzone było także szeroką i długotrwałą dyskusją społeczną w zainteresowanych gminach. Zakres terytorialny rozważań związanych z projektowanym lotniskiem był rozległy

i dotyczył kilkunastu gmin. Dlatego Zmiana nr 2 Studium nie miała charakteru zmiany ograniczonej terytorialnie, nie istniało też podnoszone przez skarżących ryzyko pominięcia w procedurze planistycznej czynników zlokalizowanych poza obszarem Miejscowego Planu, które będą miały wpływ na zagospodarowanie terenów.

Ad. IV. Uchwała nr XXVIII/277/09 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 30 lipca 2009r. w sprawie przyjęcia Zmiany nr 2 Studium, mimo, że została podjęta na tej samej sesji Rady, co uchwała w sprawie uchwalenia Planu, była uchwalona wcześniej, ponieważ posiada wcześniejszy numer. Uchwała ta weszła w życie z chwilą jej podjęcia, istniała więc w obrocie prawnym, gdy uchwalany był Plan Miejscowy. Ponadto plan miejscowy wchodzi w życie nie wcześniej, niż po upływie 30 dni od daty ogłoszenia

w dzienniku urzędowym województwa.

W kwestii zarzucanej niewłaściwej formy stwierdzenia zgodności Planu Miejscowego ze Studium, organ podniósł, że stanowisko przedstawicieli doktryny jak

i dotychczasowe orzecznictwo nie jest jednolite.

Klauzula o zgodności uchwalanego Planu ze Studium znajduje się w preambule uchwały, co jest spełnieniem wymogu zawartego w art. 20 ust.1 ustawy.

Ad.II. Organ podkreślił, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych

w art. 15 ust.2 ustawy nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli stan faktyczny nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych

w powyższym przepisie – nie można mówić o niezgodności z prawem.

Z treści art. 35 ustawy wynika domniemanie możliwości wykorzystania terenów objętych planem w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Kwestionowany § 17 Planu taką właśnie możliwość dopuszcza – organ ustalając przeznaczenie terenów, nie ustalił sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania innego niż dotychczasowe. Intencją było, aby dla tych terenów nie określać przejściowego sposobu zagospodarowania do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami Planu. Tym samym tereny te korzystają z dotychczasowego zagospodarowania, a Plan nie ingeruje co do zasady w istniejący sposób zagospodarowania i użytkowania.

Ad. III. Plan sporządzony został w skali 1:2000, ponieważ jest to dopuszczalne

w myśl § 6 ust.1 rozporządzenia, m.in. dla obszarów o znacznej powierzchni. Organ przyjął, że ten przypadek ma miejsce w sprawie, ponieważ Plan obejmuje obszar 720 ha. Wymiary liniowe rysunku Planu wykonanego w skali 1:2000 wynoszą 280 cm x 171 cm i z uwagi na te wymiary już obecnie posługiwanie się tym dokumentem jest utrudnione – w przypadku przyjęcia skali 1:1000 wymiary te wzrosłyby dwukrotnie, do wartości 560 cm x 342 cm, co praktycznie uniemożliwiałoby posługiwanie się dokumentem. W praktyce planistycznej głównym wyznacznikiem pojęcia "obszaru

o znacznej powierzchni" jest wielkość części rysunkowej planu miejscowego, tj. wymiary liniowe planszy – istnieją bowiem ich racjonalne granice z punktu widzenia użytkowego (powieszenie rysunku na ścianie, rozłożenie na stole) przy późniejszej codziennej pracy z dokumentem.

Organ podniósł, że dodatkowym, choć nie decydującym argumentem za przyjęciem takiej skali przemawia także skala 1:2000 istniejącego, zmienianego równolegle planu miejscowego sąsiedniej gminy Morawica, ze spójnym celem przeznaczenia terenów pod Regionalny Port Lotniczy (obszar planowanego lotniska położony jest

w granicach administracyjnych dwóch gmin, o łącznej powierzchni 1997 ha).

Ad.VI. Organ podkreślił, że wspólną cechą katalogu elementów zagospodarowania przestrzennego wymienionych w § 2 pkt 7 rozporządzenia, jest ich przestrzenno-kompozycyjny i krajobrazowy charakter, wskazujący na logikę ewentualnego przyjęcia do tej grupy innych elementów, np. "charakterystycznych obiektów". Studnie wiercone, jako obiekty techniczne podziemne, zdaniem organu, nie mieszczą się w tak sformułowanej definicji elementów zagospodarowania przestrzennego,

w szczególności nie są "charakterystycznym obiektem", toteż przy sporządzaniu rysunku Planu Miejscowego nie są uwzględnione jako elementy mieszczące się

w definicji § 2 pkt 7 rozporządzenia.

Poza tym, studnie, których rysunek Planu nie uwzględnia, nie posiadają ustanowionych stref ochronnych. Także studnia nr 424, której indywidualnymi użytkownikami są A. i B. G., nie jest eksploatowana i nie posiada ustanowionej pozwoleniem wodno-prawnym strefy ochronnej – w związku z tym nie istnieje związany z nią jakikolwiek element wymagający uwzględnienia w rysunku Planu Miejscowego.

Ad.VII. Organ podniósł, że w Planie Miejscowym "z powodów oczywistych" nie określono w sposób ściśle parametryczny wskaźników ilości miejsc postojowych m.in. dla terenów rolniczych, użytków zielonych, lasów, wód śródlądowych itp., ale także dla terenów dróg publicznych, publicznych ciągów pieszo-jezdnych, terenów infrastruktury technicznej. Teren o symbolu UKS przeznaczony został pod usługi związane z obsługą transportu (przeznaczenie podstawowe stacja paliw)

i specyfika tego przeznaczenia - w kontekście położenia przy projektowanym węźle krajowym drogi ekspresowej nr 73 i funkcjonalnego związania z tym węzłem – polega na tym, iż jest to funkcja z definicji sama w sobie przeznaczona dla obsługi pojazdów samochodowych. Parkowanie w granicach tego terenu jest celem samym w sobie,

a przewidziane inwestycje z zasady przeznaczone pod obsługę samochodów, to

w takim przypadku istnieje podstawa do rezygnacji ze ścisłego parametryzowania ilości miejsc parkingowych, jako czynności niecelowej, ponieważ brak wskaźnika nie skutkuje zwolnieniem inwestycji z obowiązku ich zapewnienia.

Ad.VIII. Organ podkreślił, że art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy odwołuje się do art. 36 ust.4, co oznacza, że na etapie przed uchwaleniem planu konieczne jest zebranie materiału pozwalającego na ustalenie, że w wyniku uchwalenia planu dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości; wynikać to może z opracowanej prognozy skutków finansowych. O ile dla konkretnego obszaru planu dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości, obowiązkowo należy w planie określić stawkę procentową, o której mowa w art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy. Przyjęcie poglądu, że obowiązek ten dotyczy literalnie wszystkich terenów wyznaczonych w planie prowadziłoby do wniosku, iż stawkę procentową należy określić także dla terenów, w stosunku do których dojdzie do obniżenia wartości nieruchomości, co stanowi sprzeczność logiczną. Organ podniósł, że poczynione w postępowaniu planistycznym analizy wykazały, że

w wyniku uchwalenia Planu, w przypadku nieruchomości położonych na terenach podstawowych usług publicznych (UP), usług kultu religijnego (UR) oraz terenach lotniska (KL), nie dojdzie do wzrostu ich wartości – brak będzie więc podstaw do ustalenia i pobrania przez burmistrza jednorazowej opłaty. Nie do przyjęcia jest pogląd, że organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości wskazanych obszarów nie wzrośnie.

Ad.IX. Zarzut ten uznał organ za chybiony, gdyż sporządzona w sprawie prognoza skutków finansowych spełnia wymogi § 11 rozporządzenia. Podkreślił ponadto, że należy odróżnić skutki finansowe realizacji inwestycji w postaci budowy portu lotniczego od skutków uchwalenia planu, jak i wskazaną w zarzucie potencjalną możliwość obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich w wyniku realizacji inwestycji i jej negatywnego oddziaływania (o ile takie nastąpi) od skutków uchwalenia planu. Prognoza w sposób jasny i wyraźny rozróżnienie takie wprowadza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek tylko jeden zawarty

w niej zarzut zawiera argumentację, którą można podzielić.

Skarga niniejsza wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142.1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnili opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa (pismem

z dnia 26 stycznia 2010r.), a następnie, przy braku odpowiedzi Rady Gminy

w Chmielniku, wnieśli skargę w terminie 60 dni od daty wezwania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60).

W nawiązaniu do złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi w zakresie zarzutów objętych punktami I, II i IX z uwagi na fakt, że nie zostały one poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wyjaśnić należy, iż ani przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ograniczają zakresu rozpoznania skargi przed sądem jedynie do tych zarzutów, które były przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi natomiast warunek formalny do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ stanowiący gminy, którego spełnienie otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie zaś

z jego treścią, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie ulega także wątpliwości, że małżonkowie G. jako współwłaściciele nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą mają interes prawny, o jakim mowa

w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto, że interes ten został ustaleniami Planu naruszony. Jak wynika z akt sprawy (zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku z dnia 19 marca 2010r.), nieruchomość będąca własnością małżonków G. weszła w skład terenów oznaczonych w Planie symbolami G – RZ (tereny trwałych użytków zielonych), P-UKS (tereny usług związanych z obsługą transportu), P-UCL (tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2), KDZ (tereny komunikacji – drogi publiczne zbiorcze), P – R (tereny rolnicze) i P-KL (tereny lotniska). O ile opisane w Planie przeznaczenie terenów RZ i R jest zgodne z dotychczasowym ich użytkowaniem, to w przypadku pozostałych obszarów ustalenia Planu ingerują

w sposób oczywisty w prawo własności skarżących poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania.

Niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje jednak automatycznie uwzględnienia wniesionej przez nich skargi; istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu

z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. właśnie plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała

z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).

Jak już wyżej powiedziano, bezsporne naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje automatycznie konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały

z obrotu prawnego, otwiera jednak drogę do jej merytorycznej oceny i zbadania -

w ramach kontroli sądowoadministracyjnej – czy w toku procedury planistycznej

i w trakcie samego aktu uchwalania Planu doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego; stwierdzenie powyższego nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi (art. 28 ust.1 ustawy).

Przeprowadzeniu takiej kontroli nie sprzeciwia się podjęte w dniu 2 września 2009r. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego, zgodnie z którym stwierdzona została nieważność niewielkiej części przepisów Planu.

W zdecydowanym zakresie uchwała pozostała jednak w obrocie prawnym; ponadto żaden z zarzutów skargi nie dotyczy tych ustaleń Planu, których nieważność stwierdził Wojewoda Świętokrzyski.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą takiej problematyki merytorycznej, jak zawartość aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki)

i znajdujących się w nim ustaleń. Zasady te ujęte zostały w art. 15 ust.1 i 2, art. 17 pkt 4, czy art. 20 ust.1 ustawy.

Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia danego aktu planistycznego.

W przypadku planu miejscowego, w pierwszym rzędzie będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania (zmiany) planu na podstawie art. 14 ust.1; kolejne etapy określa art. 17 i art. 20 ust.1 ustawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie zasady określonej w art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy, zgodnie z którą w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust.4. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi podstawę do pobierania przez organ gminy tzw. opłaty planistycznej: jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że obowiązek zamieszczenia

w planie ustaleń odnośnie stawki procentowej, o jakiej mowa w art. 15 ust.2 pkt 12, nie jest bezwzględny i jego wykonanie uzależnione jest od warunków faktycznych panujących na danym obszarze objętym planem. Skoro stawkę procentową określa się tylko w celu pobrania opłaty planistycznej opisanej w art. 36 ust.4 ustawy, to ustalenie, iż wartość danej nieruchomości (obszaru objętego planem) nie wzrośnie

w związku z uchwaleniem planu miejscowego, daje podstawę do zaniechania określania stawki procentowej dla takiego terenu. Przykładowo, sytuacja taka może nastąpić, gdy ustalenia planu miejscowego nie zmieniają w żaden sposób dotychczasowego sposobu użytkowania i przeznaczenia danej nieruchomości (zarówno w opisie przeznaczenia podstawowego jak i dopuszczającego) lub gdy dotyczą obszarów nie podlegających obrotowi cywilnoprawnemu (jak np. objętych art. 10 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne - Dz.U.05.239.2019 ze zm.). Niezwykle istotnym jest natomiast, aby podstawa do ustalenia, iż wartość danej nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem planu miejscowego, wynikała

w sposób jednoznaczny ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej (takie samo stanowisko, akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach: z dnia 23 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Gl 736/06, z dnia 29 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Gl 881/06 i z dnia 22 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Gl 377/07).

Jak wynika z treści Planu, Rada Gminy w Chmielniku określiła stawki procentowe dla następujących terenów:

- MM – zabudowa mieszkaniowa mieszana (§ 20 ust.2 pkt 6),

- MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 21 ust.2 pkt 6),

- UCL – tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 (§ 22 ust.2 pkt 5),

- UKS – usługi związane z obsługą transportu (§ 23 ust.2 pkt 5),

- UC – usługi komercyjne (§ 24 ust.2 pkt 6) oraz

- P - obiekty produkcyjne, składy , magazyny i usługi techniczne (§ 27 ust.2 pkt 5). Dla pozostałych obszarów stawka procentowa nie została określona. Dotyczy to terenów oznaczonych symbolami:

- UP - tereny podstawowych usług publicznych,

- UR - tereny usług kultu religijnego,

- R - tereny rolnicze,

- RZ - tereny trwałych użytków zielonych,

- ZC - tereny cmentarza,

- ZL - tereny lasów,

- WS1 - tereny wód śródlądowych płynących,

- WS2 - tereny wód śródlądowych stojących,

- KL - tereny lotniska,

- KDGP - droga publiczna - główna ruchu przyspieszonego,

- KDZ - droga publiczna - zbiorcza,

- KDL - droga publiczna - lokalna,

- KDD - droga publiczna - dojazdowa,

- KDX - publiczne ciągi pieszo-jezdne,

- KDPR - publiczny ciąg pieszo-rowerowy.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, brak określenia stawki procentowej organ uzasadnia "poczynionymi w postępowaniu planistycznym analizami", które miały wykazać, "że w wyniku uchwalenia planu, w przypadku nieruchomości położonych na terenach podstawowych usług publicznych (UP), usług kultu religijnego (UR) oraz terenach lotniska "Regionalny Port Lotniczy Kielce" (KL), nie dojdzie do wzrostu ich wartości – brak będzie więc podstaw do ustalenia i pobrania przez burmistrza jednorazowej opłaty".

Przedstawiona Sądowi dokumentacja planistyczna zawiera jeden tylko dokument, który mógłby zawierać analizę, o jakiej mowa wyżej. Jest to Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chmielnik "Regionalny Port Lotniczy Kielce", zwana dalej Prognozą, sporządzona przez mgr inż. arch. P. S.. Obowiązek opracowania tego typu prognozy, z uwzględnieniem art. 36, przewiduje art. 17 pkt 5 ustawy.

Treść znajdującego się w aktach dokumentu nie potwierdza jednak stanowiska Gminy przedstawionego w odpowiedzi na skargę; w szczególności trudno

w nim znaleźć podstawę do jednoznacznego przyjęcia, że w wyniku uchwalenia planu nie wzrośnie wartość nieruchomości położonych na terenach podstawowych usług publicznych (UP), usług kultu religijnego (UR) oraz terenach lotniska (KL) – jak twierdzi Gmina Chmielnik.

W rozdziale 4. Metodologia opracowania prognozy podaje się, że "w przypadku wielkości dochodów z tytułu opłat jednorazowych (renty planistycznej) obliczenia ograniczono do zmian przeznaczenia mających zasadniczy wpływ na wartość, czyli do zmian z przeznaczenia nie inwestycyjnego do przeznaczenia inwestycyjnego". Na podstawie tego stwierdzenia można zatem założyć, że wedle autora dokumentu, zwiększenie wartości nieruchomości wskutek uchwalenia Planu nastąpi wszędzie tam, gdzie przewidziano nową zabudowę w stosunku do dotychczasowego zagospodarowania terenu. W dokumencie tym znalazły się obliczenia przewidywanych wpływów z tytułu opłaty planistycznej, ale pobieranej tylko od terenów oznaczonych symbolami MN, MN, UC i Ul, przy czym Plan nie przewiduje

w ogóle terenu o tym ostatnim symbolu, więc w zasadzie nie wiadomo, który obszar autor miał na tu myśli. Można jedynie domniemywać, że chodzi o tereny oznaczone symbolem UCL, których wzrost wartości wskutek uchwalenia planu wydaje się być oczywisty (rozdział 8.1. Prognoza dochodów – Wpływu z tytułu przewidywanych opłat jednorazowych, tabela nr 4).

Porównanie ustaleń Planu z treścią Prognozy wskazuje na to, że organ stanowiący Gminy określając stawki procentowe dla poszczególnych terenów nie kierował się tylko i wyłącznie analizą zawartą w Prognozie, co należy uznać za działanie słuszne, gdyż prognoza skutków finansowych nie jest dokumentem wiążącym dla gminy. Oprócz terenów MN, MM i UC, o których mowa w Prognozie, określenie stawki procentowej znalazło się bowiem w tekście Planu także wobec innych terenów, a to: UCL (tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2), UKS (usługi związane z obsługą transportu) i P (obiekty produkcyjne, składy , magazyny i usługi techniczne). Wydaje się zatem, że wspólną cechą terenów, dla których organ stanowiący Gminy określił stawkę procentową, a tym samym przyjął założenie, że wskutek uchwalenia Planu wzrośnie wartość nieruchomości na nich położonych, jest przeznaczenie w Planie tych terenów pod różnego rodzaju zabudowę.

Zauważyć jednocześnie należy, że w rozdziale 8.1. Prognozy znalazło się stwierdzenie, że "dla potrzeb analizy założono, że opłatą nie będą obciążone

w części grunty pod lotnisko, które obecnie w ok. 40% pozyskała Gmina Kielce". Autor dokumentu wyłączył zatem z przewidywanych wpływów z tytułu renty planistycznej tereny oznaczone symbolem KL przyjmując, że z punktu widzenia realizacji celu, dla którego uchwalono Plan (a więc budowy Regionalnego Portu Lotniczego Kielce), nieracjonalnym byłoby ich zbycie przez zainteresowaną tą inwestycją Gminę Kielce, a co za tym idzie nie będzie podstaw do pobrania przez burmistrza renty planistycznej w tym zakresie. Zacytowane wyżej stwierdzenie oznacza więc tylko tyle, że co do 40% nieruchomości położonych na terenach oznaczonych symbolem KL, nie będzie podstaw do pobrania opłaty jednorazowej,

o jakiej mowa w art. 36 ust.4, skoro nie zostaną one zbyte. Na podstawie poczynionego przez autora Prognozy założenia nie można jednak

w żadnym razie wyciągnąć wniosku, że wartość nieruchomości położonych na terenach przewidzianych w Planie pod budowę lotniska - nie wzrośnie.

Wprawdzie realizacja takiej inwestycji jak lotnisko stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603 ze zm.), co umożliwia wywłaszczenie nieruchomości (art. 112 ust.1 i 2 tej ustawy), jednak - w ocenie Sądu - okoliczność ta nie może automatycznie wyłączać obowiązku, o jakim mowa w art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy i nie zwalnia gminy od określenia stawki procentowej w stosunku do terenów, na których plan miejscowy przewiduje realizację tego typu celu publicznego. Zakładając, że wartość nieruchomości, która wskutek uchwalenia planu miejscowego zmienia przeznaczenie z nie inwestycyjnego na inwestycyjne z reguły wzrasta, nie można przecież wykluczyć sytuacji, że do zbycia takiej nieruchomości dojdzie w wolnym obrocie cywilnoprawnym, zanim jeszcze podjęta zostanie procedura wywłaszczeniowa. Wówczas zachodzi niewątpliwie podstawa do pobrania renty planistycznej, a tym samym do określenia stawki procentowej, o jakiej mowa w art. 12 ust.2 pkt 12 ustawy. Jednorazowa opłata z art. 36 ust.4 ustawy jest dochodem własnym gminy

i naruszeniem zasad sporządzania planu jest zawarcie w nim takiego zapisu (lub jego brak – jak w niniejszym przypadku), który tego dochodu gminę pozbawia.

Prognoza (ani jakikolwiek inny dokument znajdujący się w aktach sprawy, w tym tekst Planu – jak twierdził na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy Chmielnik) nie daje także jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, dlaczego stawka procentowa nie została określona co do innych terenów, przewidzianych w Planie pod zabudowę. Chodzi przede wszystkim

o tereny oznaczone symbolami UP (usługi publiczne) czy UR (usługi kultu religijnego). Braku określenia stawki nie można jednoznacznie uzasadnić również

w przypadku innych terenów, skoro w przeznaczeniu dopuszczającym przewiduje się tam możliwość zabudowy, która - biorąc pod uwagę przewidziane w Planie sąsiedztwo lotniska – może mieć charakter komercyjny i zwiększać wartość nieruchomości wskutek uchwalenia Planu (np. parkingi na terenach: rolniczych R - § 28 ust.2 pkt 2b czy trwałych użytków zielonych RZ - § 29 ust.2 pkt 2b).

Brak określenia stawki procentowej, o jakiej mowa w art. 15 ust.2 pkt 2 ustawy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktu pominięcia tego wymogu w dokumentacji planistycznej, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Biorąc jednocześnie pod uwagę, iż stawka nie została ustalona wobec większości obszarów ujętych Planem, a przede wszystkim

w stosunku do terenu oznaczonego symbolem KL, który określa warunki przestrzenne dla rozwoju "Regionalnego Portu Lotniczego Kielce", a więc zamierzenia będącego głównym celem opracowania Planu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.

Powyższe uchybienie zasadzie sporządzania planu miejscowego jest jedynym powodem, dla którego koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, Sąd dokonał analizy zarówno treści Planu jak i jego części graficznej i nie odnotował naruszenia pozostałych zasad z art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1 ustawy. Nie stwierdzono także istotnego naruszenia trybu sporządzania planu; w zgodzie z prawem właściwe organy dokonały wszystkich czynności, o jakich mowa w art. 14, 17 i 20 ustawy.

Za wyjątkiem zarzutu oznaczonego nr VIII, argumenty zawarte w skardze Sąd uznał za niezasadne z następujących powodów:

Ad.I.

Zgodnie z art. 9 ust.4 ustawy, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Podkreślenia wymaga, że na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny, rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Żaden przepis nie wiąże więc rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzenia planu. Zasadność powyższej tezy potwierdza przepis art. 14 ust. 5 ustawy, który na etapie przystępowania do sporządzenia planu miejscowego nakazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta zaprezentowanie radzie swojego stanowiska "o zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium". To właśnie stanowisko ma dopiero zapewnić radzie uchwalenie (sporządzenie) planu bez naruszenia ustaleń wynikających ze studium (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005r., II OSK 64/05).

Jak wynika z akt sprawy, podstawę przystąpienia do sporządzenia Zmiany Nr 2 Studium stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Chmielniku Nr XXIX/364/2006 z dnia 15 września 2006r., a zasadniczym celem tej zmiany było stworzenie możliwości realizacyjnych dla zadania inwestycyjnego jakim jest "Regionalny Port Lotniczy Kielce". Do sporządzania projektu planu miejscowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik przystąpił dopiero na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr VII/44/2007 z dnia 25 czerwca 2007r. Znajdujący się w dokumentacji planistycznej dokument zatytułowany "Analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Regionalny Port Lotniczy Kielce – część wschodnia" na obszarze gminy Chmielnik i w części sołectw: Grabowiec

i Piotrkowice i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielnik" zawierał stwierdzenie, że przewidywane rozwiązania Planu nie są zgodne

z obowiązującym obecnie Studium, a niezgodność ta rozwiązana zostanie poprzez ścisłą korelację prac nad Planem i trwającą zmianą Studium.

W istocie więc projekt Planu, w tym związana z tym projektem dokumentacja planistyczna, uwzględniały przygotowaną do uchwalenia zmianę Studium.

Wprawdzie zaskarżona uchwała została przyjęta na tej samej sesji Rady Miejskiej, co uchwała w sprawie przyjęcia Zmiany nr 2 Studium, lecz ostateczna wersja Studium – po Zmianie Nr 2 - już funkcjonowała w obrocie prawnym, gdy podejmowano uchwałę w sprawie Planu. Z protokołu z sesji Rady Miejskiej w Chmielniku, która odbyła się 30 lipca 2009r. wynika w sposób jednoznaczny, że najpierw poddano pod głosowanie projekt uchwały w sprawie uchwalenia Zmiany nr 2 i została ona podjęta jednogłośnie, a dopiero potem przedmiotem obrad Rady był projekt uchwały

w sprawie uchwalenia Planu i głosowanie. Ponieważ studium nie będące aktem prawa miejscowego wchodzi w życie wraz z podjęciem uchwały, Zmiana Nr 2 obowiązywała już w czasie uchwalania Planu. W konsekwencji fakt, że obie uchwały (w sprawie zmiany nr 2 Studium oraz w sprawie Miejscowego Planu) zostały podjęte w tym samym dniu, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości procedury planistycznej. Nawet gdyby za skarżącymi uznać za nieprawidłową taką kolejność działań,

w których najpierw przystępuje się do sporządzania projektu planu

w sytuacji, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium, to i tak tego typu uchybienie w procedurze uchwalania miejscowego planu należałoby potraktować jako nieistotne. Istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ust.1 ustawy miałoby bowiem miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych uchwał miało wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzn. gdyby naruszenie tej procedury było tego rodzaju, iż dawałoby podstawy do stwierdzenia, że przy zachowaniu prawidłowej kolejności działań postanowienia aktu planistycznego byłyby inne (por. prawomocne wyroki WSA: w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Ke 563/09;

w Łodzi z dnia 27 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 473/07 oraz przytoczony

w skardze wyrok tego Sądu z dnia 6 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 324/07).

W nawiązaniu do powołanego przez skarżących w ramach tego zarzutu skargi orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych podkreślić należy, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 4/08 zapadł na tle zupełnie innej sytuacji faktycznej i prawnej, aniżeli mająca miejsce w niniejszej sprawie; ponadto został uchylony wyrokiem NSA z dnia 15 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1772/08. Jeśli zaś chodzi o wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 324/07, to jest on potwierdzeniem tezy o niezasadności omawianego zarzutu, nie zaś o jego słuszności.

Ad.II.

Przepis art. 15 ust.2 pkt 11 ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania

i użytkowania terenów.

W interpretacji tego uregulowania nie można pominąć treści art. 35, wedle którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane

w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Obowiązek z art. 15 ust.2 pkt 11 aktualizuje się zatem dopiero wtedy, gdy plan zmienia dotychczasowe zagospodarowanie terenu i jednocześnie przewiduje inne jego wykorzystanie niż domniemanie płynące z art. 35.

W sprawie niniejszej, konieczność zawarcia takiego ustalenia dotyczy jedynie terenów oznaczonych symbolem KL, gdyż pozostały obszar objęty planem może być wykorzystany w sposób dotychczasowy (§ 17 pkt 1 Planu). Na terenie KL Plan dopuszcza natomiast budowę obiektów wymienionych w § 17 pkt 2 "do czasu realizacji inwestycji przewidzianej ustaleniami planu".

W ocenie Sądu, takie sformułowanie nie narusza w żaden sposób zasady określonej w art. 15 ust.2 pkt 11. To prawda, że termin dopuszczonego tymczasowego zagospodarowania terenu KL nie został określony jako konkretna data lub przedział czasu, jednak z uwagi na charakter aktu planistycznego jakim jest plan miejscowy nie ma podstaw do tego, aby rozumienie pojęcia "termin" występującego w art. 15 ust.2 pkt 11 wiązać tylko i wyłącznie z przepisami kodeksu cywilnego – jak proponuje skarżący. Tym samym nie można przyjąć, że oznaczenie terminu tymczasowego zagospodarowania terenu w taki sposób, jaki znalazł się w zaskarżonej uchwale, uchybia powołanemu przepisowi. Rzeczą oczywistą jest przy tym, że w niniejszym przypadku tymczasowe zagospodarowanie terenu KL przewidziane zostało

w związku z planowaną w przyszłości inwestycją polegającą na budowie regionalnego portu lotniczego i ścisłe oznaczenie daty realizacji tego typu przedsięwzięcia nie jest możliwe; dlatego inne określenie terminu tymczasowego zagospodarowania terenu aniżeli zawarte w § 17 pkt 2 nie byłoby celowe. Poza tym jest ono na tyle czytelne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że zapis zawarty w § 17 pkt 2 Planu nie wpływa w żaden sposób na realizację ewentualnych roszczeń skarżących

i pozostałych właścicieli nieruchomości objętych Planem i nie można zgodzić się

z zarzutem skargi, że "jeżeli miejscowy plan nie określa w sposób władczy terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania, to przepis art. 36 ust.1 ustawy jest regulacją zbędną". Przepis ten przewiduje bowiem możliwość żądania od gminy określonego zachowania (wypłaty odszkodowania bądź wykupienia nieruchomości lub jej części), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Do realizacji roszczeń opartych o ten przepis wystarczy zatem taka zmiana przeznaczenia danego terenu w planie, która uniemożliwia lub istotnie ogranicza dotychczasowe jego zagospodarowanie. Termin tymczasowego zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 15 ust.2 pkt 11, nie ma znaczenia dla spełnienia przesłanek z art. 36 ust.1 ustawy.

Ad.III.

Przepis art. 16 ust.1 stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000,

z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym

i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000.

Z kolei zgodnie z § 6 rozporządzenia, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000.

Bezspornym w sprawie jest, że w niniejszej sprawie rysunek Planu sporządzony został w skali 1:2000, co jest dopuszczone jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Pojęcie użyte w art. 16 ust.1 ma charakter ocenny, a ustawa nie zawiera katalogu przypadków, które można uznać za "szczególnie uzasadnione". Przytoczony wyżej § 6 wskazuje przykładowo na dwie sytuacje, w których odstąpienie od reguły sporządzenia planu w skali 1:1000 uznaje się za dopuszczalne.

Jak wynika ze stanowiska zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na zarzut dotyczący naruszenia art. 16 ust.1 ustawy, przy sporządzaniu Planu przyjęto, że obejmuje on obszar o znacznej powierzchni (ok. 720 ha) i dlatego dopuszczono

w pracach planistycznych mapę o skali 1:2000.

Ustosunkowanie się do omawianego zarzutu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku"

w rozumieniu art. 16 ust.1 ustawy, a co za tym idzie czy skala mapy zawierającej rysunek Planu odpowiada prawu.

W ocenie Sądu, stanowisko organu należy uznać za prawidłowe i uzasadniające odstępstwo od zasady sporządzania map w skali 1:1000.

Istotnie, obszar obejmujący 720 ha można uznać za obszar o znacznej powierzchni w rozumieniu § 6 rozporządzenia i dla takiej oceny nie ma znaczenia podnoszona

w skardze okoliczność, że stanowi on zaledwie 5% całej powierzchni Gminy Chmielnik. Zwalczając w tym zakresie pogląd organu, skarżący nie posługują się zresztą żadną argumentacją, która – poza przedstawieniem własnego, odmiennego rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", czy też "obszaru

o znacznej powierzchni" – polegałaby na skutecznym zakwestionowaniu podstaw prawnych do zastosowania w stanie faktycznym sprawy skali 1:2000.

Nie bez znaczenia pozostaje także podnoszona przez Gminę kwestia dotycząca funkcjonalności takiego dokumentu, jakim jest rysunek Planu. W razie zastosowania do tak dużego obszaru skali 1:1000, wymiary rysunku wynosiłyby 5,6 m x 3,42 m, co w praktyce bardzo utrudniałoby codzienną pracę z dokumentem. Jest to dodatkowy argument na poparcie tezy, że w sprawie mamy do czynienia z "obszarem

o znacznej powierzchni" w rozumieniu § 6 rozporządzenia.

Ad.IV.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 tej ustawy może wprawdzie wskazywać na celowość podjęcia przez radę gminy odrębnej uchwały w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu ze studium, jednak wymogu tego nie należy traktować

w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, którego niedochowanie powoduje nieważność planu miejscowego. Dotyczy to zwłaszcza takich sytuacji, w których rada gminy – tak jak w niniejszej sprawie – ową zgodność stwierdziła w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet, że rada narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu w uchwale podejmującej plan,

a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie takie nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, a tym bardziej zasad sporządzania planu,

o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, skutkując nieważnością podjętej uchwały

w przedmiocie miejscowego planu. W ocenie tego typu sytuacji należy mieć na uwadze restrykcyjny charakter regulacji art. 28 zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. (por. wyroki NSA:

z dnia 17 listopada 2009r., II OSK 1275/09; z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1627/07; z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1863/06 oraz z dnia 8 sierpnia 2006r., sygn. akt II OSK 698/06).

Podkreślenia wymaga, że ostatni z przytoczonych wyroków NSA dotyczył rozpoznania skargi kasacyjnej od powołanego w skardze - na poparcie zasadności zarzutu nr IV - wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006r, II SA/Bk 583/05. Skarga kasacyjna została wprawdzie oddalona, ale Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przytoczonego w skardze poglądu Sądu I-szej instancji, że "dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie w uchwale odrębnej poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu".

Bezspornym jest, że w sprawie niniejszej nie zapadła odrębna uchwała stwierdzająca zgodność ustaleń Planu z obowiązującym Studium, lecz stwierdzenie tej zgodności nastąpiło w samej uchwale podjętej w przedmiocie Planu. Takie działanie Rady Miejskiej w Chmielniku nie powoduje jednak nieważności zaskarżonego aktu.

Ad.V.

Przepis § 7 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Zgodnie zaś z § 10 ust.2, materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego planu.

Zarzut ten nawiązuje do argumentacji zawartej w zarzucie I dotyczącym naruszenia art. 9 ust.4 ustawy. Wszystkie wywody przedstawione wyżej, będące ustosunkowaniem się do tego zarzutu pozostają aktualne i mają zastosowanie także do zwalczania poglądu o uchybieniu § 7 pkt 1 i § 10 ust.2 rozporządzenia.

Pamiętać przy tym należy, że zasady sporządzania planu miejscowego określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w rozporządzeniu znalazły się jedynie przepisy wykonawcze dotyczące standardów opracowania dokumentacji planistycznej. Celem przepisów zawartych w § 7 pkt 1 oraz w § 10 ust.2 jest zapewnienie realizacji zasady z art. 9 ust.4 ustawy, a skoro sporządzając Plan organ jej nie naruszył, to tym bardziej nie można mówić o podstawie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na zarzucane uchybienie przytoczonym wyżej przepisom rozporządzenia.

Ad.VI.

Zgodnie z § 7 pkt 8 rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Przez element zagospodarowania przestrzennego rozporządzenie rozumie zaś w szczególności istniejące i projektowane pierzeje ulic, place miejskie, osie i punkty widokowe, dominanty kompozycji przestrzennej, charakterystyczne obiekty, a także tereny zieleni (§ 2 pkt 7 rozporządzenia).

Oceniając zasadność zarzutu dotyczącego braku naniesienia w Planie studni wierconych, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, że nie stanowią one elementów zagospodarowania przestrzennego, o jakim mowa wyżej. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem, że w definicji z § 2 pkt 7 chodzi o takie obiekty, których przestrzenno-kompozycyjny i krajobrazowy charakter ma znaczenie dla kształtowania polityki przestrzennej gminy, o jakim mowa w art. 1 ustawy. Wyrazem realizacji tej polityki są z kolei plany miejscowe ustanawiane w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust.1).

Przez pryzmat tych właśnie przepisów należy interpretować pojęcie elementów zagospodarowania przestrzennego, o jakich mowa w rozporządzeniu, a w ich świetle nie można studni wierconych uznać za obiekty wymagające naniesienia na rysunek planu.

Zarzut VII.

Przepis § 4 pkt 9 lit.c rozporządzenia ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego. W zakresie dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej powinny one zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji

i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych

w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Skarga kwestionuje prawidłowość zapisu zawartego w § 12 pkt 1c Planu zarzucając, że nie spełnia on wymogów powołanego przepisu rozporządzenia co do określenia ilości miejsc parkingowych.

Ustalenia § 12 pkt 1c dotyczą parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolem P (obiekty produkcyjne, składy , magazyny i usługi techniczne) i UKS (usługi związane z obsługą transportu) - "należy zaprojektować i zrealizować odpowiednią liczbę miejsc postojowych, wynikającą z charakteru funkcjonalno-użytkowego inwestycji i zewnętrznych warunków komunikacyjnych, uzasadnienie przyjętej liczby miejsc postojowych oparte na obowiązujących przepisach, aktualnie zalecanych do stosowania wytycznych

i wskaźnikach, literaturze fachowej, analizie zrealizowanych rozwiązań itp. powinno być zamieszczone w projekcie inwestycji".

Jak już powiedziono przy okazji omawiania zarzutu nr V, zasady sporządzania planu miejscowego określa ustawa, która w art. 15 ust.2 pkt 10 stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepisy rozporządzenia określające standardy sporządzania dokumentacji planistycznej w części tekstowej

i graficznej mają natomiast charakter wykonawczy i są uszczegółowieniem zasad sporządzania planu wynikających z ustawy.

Podkreślenie odmiennego charakteru obu tych aktów prawnych (ustawy

i rozporządzenia) jest niezwykle istotne dla oceny wagi naruszenia zawartych

w nich przepisów, gdyż stwierdzenie nieważności planu może nastąpić jedynie wskutek naruszenia zasady jego sporządzenia (art. 28 ust.1). Skuteczność omawianego zarzutu polegać by zatem musiała na wykazaniu nie tylko uchybienia przepisom rozporządzenia, ale jednocześnie na naruszeniu jednej z zasad określonych w art. 15 ust.2 pkt 10. Nastąpiłoby to zatem wówczas, gdyby w Planie zabrakło ustaleń w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepisy rozporządzenia, w tym § 4 pkt 9, nie określają zamkniętego katalogu zapisów, jakie mogą znaleźć się w planie miejscowym w ramach realizacji zasady,

o jakiej mowa w art. 15 ust.2 pkt 10 ustawy. Dlatego znajdujące się w rozporządzeniu zalecenia, dotyczące zawarcia w części tekstowej planu określonych rozwiązań, nie mają charakteru bezwzględnie obowiązujących i ich zastosowanie musi uwzględniać faktyczne uwarunkowania danego terenu. Ponadto, przepis § 4 pkt 9c mówi

o konieczności określenia w planie miejscowym wskaźników w zakresie komunikacji

i sieci infrastruktury technicznej; znajdujące się w dalszej części tego przepisu sformułowanie "w szczególności" (dotyczące oznaczenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych) należy odczytywać jako jedną z propozycji określenia tego wskaźnika, którą organ może zastosować w zależności od stanu faktycznego na danym terenie. Oczywistym jest, że w przypadku jednostek planistycznych nie przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej, produkcyjnej czy usługowej, nie ma potrzeby oznaczania wskaźnika, o jakim mowa w § 4 pkt 9c rozporządzenia poprzez zawarcie w tekście planu ilości miejsc parkingowych. Także w stosunku do pozostałych terenów należy dopuścić możliwość zastosowania innego rozwiązania aniżeli przewidziane w rozporządzeniu. Ważnym jest natomiast, aby w planie miejscowym znalazły się zapisy dotyczące ustaleń, o jakich mowa w art. 15 ust.2 pkt 10, tj. w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej.

W tekście uchwały poddanej po osąd w niniejszej sprawie, organ uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust.2 pkt 10 ustawy, zawierając stosowne uregulowania w § 16 oraz w § 12. Wprawdzie zawartość przepisu § 12 określono jako ustalenia w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (co odpowiada zasadzie z art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy), jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny ważności zapisów tam zamieszczonych, tym bardziej, że ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust.2 pkt 6

w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia, znajdują się w tekście Planu - w ustaleniach szczegółowych dotyczących poszczególnych terenów.

Istotnie, w § 12 pkt 1c Planu, dla terenów oznaczonych symbolami UKS i P brak jest określenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, jednak nie można przyjąć, aby organ stanowiący nie zawarł w tym przepisie jakichkolwiek wskaźników dotyczących komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, jak nakazuje

§ 4 pkt 9c rozporządzenia. Uczynił to inaczej aniżeli poprzez określenie ilości miejsc parkingowych, jednak – jak już wyżej powiedziano – zastosowanie przewidzianego

w rozporządzeniu sposobu realizacji zasady z art. 15 ust.2 pkt 10 ustawy, nie jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym, którego naruszenie powodowałoby nieważność planu w tej części.

Z tych względów Sąd uznał, że w zakresie zapisu zawartego w § 12 pkt 1c nie została naruszona żadna z zasad sporządzania planu i omawiany zarzut ocenił jako niezasadny.

Ad.IX.

Przepis § 11 rozporządzenia stanowi, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać

w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia tego przepisu sprowadza się do zakwestionowania rzetelności sporządzenia prognozy skutków finansowych, gdyż nie zawiera ona analizy wszystkich konsekwencji finansowych, jakie wiążą się z uchwaleniem Planu

w sposób powodujący niemożność korzystania w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem z nieruchomości objętych jego zakresem.

Znajdująca się w aktach Prognoza sporządzona została w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 5 ustawy. Podkreślenia jednak wymaga, że tego typu dokument nie ma charakteru wiążącego i pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej. Dlatego zakwestionowanie jego merytorycznej treści nie może być utożsamiane

ani z naruszeniem zasady sporządzania planu ani z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, a co za tym idzie – nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na zasadzie art.151 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składają się: 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu sądowego, 17 zł - opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa oraz 240 zł – wynagrodzenie za zastępstwo procesowe obliczone na podstawie § 14 ust.2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).