Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 369/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K.B. Sp. z o.o. Sp. K. w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 25 marca 2019 r. nr VIII/116/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. M. Curie-Skłodowskiej i Legionowej) - etap I I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie obejmującym § 8 i § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Rady Miasta Białystok na rzecz skarżącego K. Budownictwo Sp. z o.o. Sp. K. w B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z [...] kwietnia 2020 roku K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Białystok nr VIII/116/19 z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. M. Curie-Skłodowskiej i Legionowej) – etap I, w odniesieniu do nieruchomości nr ew. [...], obręb 11- Śródmieście, położonej w rejonie ulicy Nory Ney i Rybny Rynek.

Skargę wywiedziono na tle następującego stanu faktycznego.

W dniu 25 marca 2019 roku Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę nr VIII/116/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. M. Curie-Skłodowskiej i Legionowej) – etap I. W uchwale stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku", uchwalonego uchwałą nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 roku, zmienionego uchwałami Rady Miejskiej Białegostoku nr X/82/03 z dnia 30 czerwca 2003 roku, nr XLIV/502/05 z dnia 27 czerwca 2005 roku, nr XLV/520/2005 roku z dnia 25 lipca 2005 roku, nr XXVIII/317/08 z dnia 26 maja 2008 roku, nr XXXI/373/08 z dnia 8 września 2008 roku oraz uchwałami Rady Miasta Białystok nr XXXV/405/12 z dnia 26 listopada 2012 roku, nr LV/634/14 z dnia 10 lutego 2014 roku oraz nr XVII/254/16 z dnia 28 stycznia 2016 roku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. M. Curie-Skłodowskiej i Legionowej) – etap I obejmuje obszar powierzchni około 16,75 ha, ograniczony ulicami: Bułgarską, Prezydenta Ryszarda Kaczorowskiego, Legionową, M. Curie-Skłodowskiej, Jerzego Waszyngtona oraz działkami o nr geodezyjnych [...]. Integralną częścią uchwały są załącznik nr 1 – rysunek planu w skali 1:1000, załącznik nr 2 – zawierający rozstrzygnięcia w sprawie uwag wniesionych do projektu planu, załącznik nr 3 – określający sposób realizacji oraz zasady finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych Gminy Białystok. W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały wskazano, że obszar objęty planem w większości nie jest ujęty ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, jedynie na niewielkich jego fragmentach obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. Mazowieckiej i Żelaznej) uchwalonego uchwałą nr VII/53/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 lutego 2011 roku. Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. M. Curie-Skłodowskiej i Legionowej) – etap I konieczne było m.in. ze względu na konieczność określenia parametrów zabudowy oraz sposobu jej kształtowania, z uwzględnieniem eksponowanego położenia i osi widokowych, w kontekście obecnego i projektowanego zagospodarowania terenów sąsiednich, objęcia ochroną planistyczną osiowego założenia urbanistycznego ul. M. Curie-Skłodowskiej wraz z jej obudową, określenia sposobu zagospodarowania wnętrz urbanistycznych, w tym zasady kształtowania terenów zieleni urządzonej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, określenia zasad obsługi komunikacyjnej obszaru oraz wskaźników miejsc postojowych i sposobu ich realizacji, wyznaczenia ogólnodostępnych ciągów pieszych, z uwzględnieniem m.in. historycznego przebiegu ul. Suchej i zapewnienie ich kontynuacji. W uzasadnieniu odniesiono się szczegółowo do wniesionych uwag oraz określono skutki finansowe uchwalenia planu.

Pismem z dnia 28 maja 2018 roku M. i A. K. skierowali wniosek w sprawie zmiany zapisów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. M. Curie-Skłodowskiej i Legionowej) – etap I. Z kolei pismem z dnia 31 stycznia 2019 roku K. Sp. z o.o. w Białymstoku wniosło uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. M. Curie-Skłodowskiej i Legionowej) – etap I. Zarządzeniem nr 135/19 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 25 lutego 2019 roku w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (rejon ul. M. Curie-Skłodowskiej i Legionowej) – etap I, nie uwzględniono części uwag wniesionych przez K. Sp. z o.o., a część z nich uznano za bezprzedmiotowe. O sposobie rozpatrzenia uwag poinformowano pismem z dnia 27 lutego 2019 roku Urząd Miejski w Białymstoku Departament Urbanistyki.

We wniesionej skardze do sadu administracyjnego K. Sp. z o.o., przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił:

– naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 roku, poz. 293, dalej jako "u.p.z.p"), w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez prowadzenie w § 8 zaskarżonej uchwały regulacji dotyczących zasad lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, podczas gdy kwestie te zastrzeżone zostały do regulacji mocą tzw. uchwały reklamowej,

– naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p w zw. z art. 83a, art. 83d ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55), w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez ustalenie w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały zasad wprowadzania nasadzeń kompensacyjnych, w wypadku zamiaru usuwania drzew na terenie objętym planem, podczas, gdy kwestia ta pozostawiona została do oceny w toku indywidualnych postępowań administracyjnych właściwym organom odpowiedzialnych za wydawanie zezwoleń na wycinkę drzew,

– naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p poprzez brak określenia w § 38 ust. 3 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały dla terenu o symbolu 5MW,U – w tym części terenu wyznaczonego linią wydzielenia wewnętrznego "B" – wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy, podczas gdy obowiązek taki wynika z ww. przepisu prawa,

– naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Białystok władztwa planistycznego, objawiające się w określeniu zasad zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika dotyczącego wysokości budynków, w części terenu wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "B", z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności, ograniczenie prawa skarżącego w stosunku do działki nr [...], w sposób polegający na ustaleniu maksymalnej – 12 m wysokości zabudowy, co nie jest uzasadnione interesem publicznym oraz stanem faktycznym sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 8, § 9 ust. 1 pkt 1 lit a i § 38 części tekstowej uchwały, jak również jej załącznika graficznego w stosunku do nieruchomości skarżącego – tj. działki nr ew. [...], obr. 11 – Śródmieście oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasięgiem uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 25 marca 2019 roku objęto m.in. nieruchomość należącą do skarżącego, tj. niezabudowaną działkę nr ew. [...], obr. 11 – Śródmieście, położoną na terenie oznaczonym w planie symbolem 5MW,U. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio dotykają skarżącego, co wynika z jego prawa własności. Planował on zrealizować na swojej działce budynek wielorodzinny o wysokości 36 m i powierzchni zabudowy 90%, do czego upoważniało go najbliższe sąsiedztwo. Wejście w życie planu uniemożliwiło realizację planowanej zabudowy. Skarżący wskazał, że mając na względzie treść art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, albowiem zawiera ona regulacje sprzeczne z prawem. Skarżący odniósł się do każdego z podnoszonych przez siebie zarzutów.

W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 37a u.p.z.p. wskazał, że w myśl art. 37a u.p.z.p. regulacje dotyczące zasad lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów zastrzeżone są dla odrębnego aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skarżący w tym miejscu wskazał na zmianę niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi krajobrazu, która weszła w życie w dniu 11 września 2015 roku. Jego zdaniem z przepisów przejściowych jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów, które zostały podjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po 11 września 2015 roku mają zastosowanie przepisy ustawy krajobrazowej. Zdaniem skarżącego Rada Miasta Białystok wprowadzając regulacje dotyczące zasad i warunków lokalizacji na terenie objętym planem miejscowym tablic i urządzeń reklamowy, reklam oraz szyldów, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 i.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej uchwały. Nie sposób bowiem uznać, że powyższe naruszenie jest nieistotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p w zw. z art. 83a, art. 83d ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody wskazano, że zawarcie w § 9 uchwały regulacji dotyczących zasad nasadzeń kompensacyjnych stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego, albowiem kwestia ta została pozostawiona do oceny w toku indywidualnych postępowań administracyjnych właściwym organom odpowiedzialnym za wydawanie pozwoleń na wycinkę drzew, co wynika z ustawy o ochronie przyrody.

W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. skarżący wskazał, że Rada Miasta Białymstoku niewłaściwie określiła wskaźniki dotyczące kształtowania zabudowy, albowiem w istocie nie określiła wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy. Ustalenie minimalnej intensywności zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego.

Zdaniem skarżącego § 38 uchwały nie spełnia wymagań zawartych w 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wskazując na naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. skarżący sformułował wniosek, że wobec jego nieruchomości zastosowano nadzwyczaj rygorystyczne uwarunkowania kształtowania zabudowy, względem możliwości zagospodarowania jakie przedmiotowy plan przewiduje dla terenów przyległych. Jakkolwiek samo dopuszczenie w granicach oznaczonego obszaru, dla wydzielonych terenów, różnych parametrów zabudowy i sposobu zagospodarowania nie stanowi o naruszeniu przepisów u.p.z.p. to jednak należy przyjąć, że każdorazowo okoliczność ta powinna być oceniania przez Sąd kontrolujący prawotwórcze działanie gminy. W takim bowiem wypadku konieczne jest dokonanie wnikliwej oceny czy ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności wobec tylko niektórych działek mieści się nie tylko w granicach obowiązującego prawa, ale też w zakresie władztwa planistycznego gminy. Skarżący wskazał, że przedstawione przez Radę argumenty w sprawie rozpatrzenia uwag do przedmiotowego planu nie są wystarczające dla wprowadzenia tak istotnych ograniczeń, jakie dokonano względem nieruchomości. Podkreślono, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie obszaru zabudowy śródmiejskiej, co wprowadza szczególne uwarunkowania realizacji zabudowy, związane przede wszystkim za zwiększeniem tolerancji co do odległości przesyłania między sąsiednimi budynkami. Wobec powyższego nie było podstaw do ograniczenia wysokości zabudowy na działce do 12 m, a nie było jednocześnie przeciwskazań do wyznaczenia wysokości zabudowy na poziomie maksimum 36 m. Organ planistyczny nie sformułował wystarczających argumentów uzasadniających wprowadzenie na działce skarżącego ograniczenia wysokości zabudowy 12 m. Powoływanie się na takie okoliczności jak: mała powierzchnia działki, czy bliskość zabudowy sąsiedniej, szczególnie mając na uwadze to, że cały obszar 5MW,U zaliczono do zabudowy śródmiejskiej, nie znajduje uzasadnienia. Skarżący nadto wskazał, że w zaskarżonym planie nie wyważono prawidłowo interesów stron, a także nie przeprowadzono wnikliwie ustaleń stanu faktycznego dotyczącego całego obszaru określonego w planie symbolem 5MW,U, w szczególności wskazano wyczerpującego uzasadnienia przyjętego zróżnicowania wysokości zabudowy pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego "B" i "C". Nie zachowano także zasady proporcjonalności, bowiem doszło do zakłócenia proporcji między prawem własności skarżącego, które zostało ograniczone zapisami planu, a celami, którym to ograniczenie ma służyć. Zaproponowane właścicielowi warunki zagospodarowania nieruchomości na tyle silnie odstają od terenów przyległych, ze stawiają pod znakiem zapytania racjonalność podejmowania jakichkolwiek działań inwestycyjnych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Białegostoku wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wskazał, że w zaskarżonym planie część założenia urbanistycznego została objęta ochroną planistyczną polegającą między innymi na zachowaniu układu, gabarytów zabudowy oraz formy architektonicznej i kolorystyki budynków. Zapisy planu mając na celu zachowanie jednorodności formy architektonicznej budynków, ich wizualne uporządkowanie oraz utrzymanie jednorodnego charakteru zespołu budynków jako przemyślanej i czytelnej kompozycji. Prezydent Miasta wskazał, że nieruchomość skarżącego została umieszczona na terenie 5MW,U, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową wraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Zarzut o nierównym traktowaniu oraz nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu możliwości inwestycyjnych skarżącego uznano za bezpodstawny. Prezydent Miasta Białegostoku szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego. Odnośnie pierwszego zarzutu polegającego na naruszeniu przepisów dotyczących lokalizacji tablic, urządzeń reklamowych i szyldów wskazano, że uchwała krajobrazowa jest jedynie elementem pomocniczym w kształtowaniu ładu. Gmina może z niej skorzystać, ale nie musi. Przede wszystkim gmina musi uchwalać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Celowościowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że skoro gmina tylko może uchwalić uchwałę krajobrazową, to do momentu jej nieuchwalenia zapisy dotyczące reklam, tablic i szyldów jako ewidentne elementy kształtowania ładu przestrzennego powinna umieszczać w planach miejscowych. Próba wyeliminowania przepisów dotyczących reklam z treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wbrew ochronie i kształtowaniu ładu przestrzennego, jest działaniem na rzecz zachowania chaosu i przyzwolenia na dowolne korzystanie z krajobrazu. W zakresie drugiego zarzutu skarżącego wskazano, że jest on całkowicie bezzasadny. Kwestia nasadzeń kompensacyjnych jako związana z celami ochrony przyrody zgodnie z unormowaniami ustawy o ochronie przyrody musi zostać określona w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nakazuje, żeby w planach miejscowych obowiązkowo określony zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Rada Miasta Białystok nie tylko nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, ale wręcz przeciwnie uczyniła zadość nałożonym na nią obowiązków. Odnośnie zarzutu trzeciego wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak określenia minimalnego wskaźnika zabudowy nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zauważa się bowiem, że jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie miejscowym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Na poparcie swojego stanowiska Prezydent Miasta Białegostoku wskazał wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 roku, sygn. akt II OSK 684/17. Wskazał nadto, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości brak minimalnej intensywności zabudowy nie wpłynie na ład przestrzenny na tym terenie. W zakresie zarzutu czwartego wskazano, że proces uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego często wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na tym terenie prawa podmiotów prywatnych. Ustanawiane ograniczenia, które mogą pojawiać się w związku z uchwaleniem planu, jeśli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzuty podniesione przez skarżącego w istocie sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa własności poprzez wprowadzenie ograniczeń wysokości zabudowy i powierzchni zabudowy nieruchomości. Powołując się na szereg wyroków NSA organ wskazał, że władztwo planistyczne gminy nie zostało naruszone, a interes strony został wnikliwie rozważony. Ograniczenie wskaźników zabudowy na działce skarżącego podobnie jak na pozostałych terenach związane jest i wynika wyłącznie z istniejących już uwarunkowań, a mianowicie istniejącego w sąsiedztwie zagospodarowania i zabudowy, uwarunkowań ekofizjograficzych oraz niewielkich rozmiarów i kształtu działek, których nowa zabudowa dotyczy. Prezydent Miasta Białegostoku odniósł się ponadto do załączonej do skargi analizy terenu, wskazując że została ona sporządzona przez pracownika skarżącego, co czyni ją nieobiektywną, a także obarczoną wieloma błędami.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2020 roku skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie odpowiedzi na skargę. Wniósł o nieuwzględnienie wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę udzielonej przez Prezydenta Miasta Białegostoku w postaci oddalenia skargi. Wskazano, że stanowisko Prezydenta Miasta Białegostoku w zakresie konieczności umieszczania regulacji dotyczących reklam, tablic i szyldów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego do czasu uchwalenia uchwały krajobrazowej nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, a wręcz potwierdza, że Rada Miasta w sposób istotny naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 w zw. 37a u.p.z.p. Za nieuprawnione uznano także stanowisko Rady Miasta Białystok, że posiadała ona legitymację ustawową do wprowadzenia w § 9 ust. 1 planu zasad realizacji nasadzeń kompensacyjnych w przypadku konieczności usunięcia drzew na terenie objętym przedmiotowym planem. W zakresie dwóch powyższych zarzutów w istocie powtórzono argumentację przedstawioną w skardze. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta Białegostoku w zakresie zarzutu trzeciego dotyczącego braku określenia minimalnej intensywności zabudowy wskazano, że pominięcie na obszarze o symbolu 5MW,U wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy w realiach przedmiotowej sprawy ma istotne znaczenie dla kształtowania ładu przestrzennego, w związku z tym powinno zostać uznane za istotne naruszenie normy prawnej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W zakresie odpowiedzi na skargę dotyczącego ostatniego z zarzutów wskazano, że argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wskazano, że sam fakt rozpatrzenia uwag czy wniosków pochodzących od właścicieli działek nie przesądza o sprawiedliwym, odpowiadającym wymogom prawa, wymogom rozważenia interesów wszystkich interesariuszy występujących w przestrzeni objętej miejscowym planem. Organ ponadto niezasadnie dał prymat interesowi publicznemu i jednocześnie nie wykazał, ze prowadzenie istotnych ograniczeń na działce skarżącego było rzeczywiście konieczne ze względu na ochronę dóbr wyżej cenionych. Powoływanie się na ochronę dóbr kultury współczesnej czy ochronę ładu urbanistycznego samo w osobie nie jest usprawiedliwieniem dla wykazanie przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Konkludując wskazano, że zaskarżone ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego w sposób nieuprawniony, bowiem ingerencja w prawa podmiotowe skarżącego wykracza poza dopuszczalne granice.

Podczas rozprawy w dniu 10 września 2020 roku pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Podniósł zarzut naruszenia trybu uchwalania planu. Naruszono art. 17 pkt 9 ustawy planistycznej poprzez wyłożenie planu na 20 dni, zatem uchybiono terminowi 21 dni na wyłożenie planu. Naruszono także art. 18 ust. 3 ustawy poprzez błędne pouczenie o sposobie wniesienia uwag. Wskazywano bowiem na możliwość wniesienia uwag drogą elektroniczną bez konieczności opatrywania podpisem elektronicznym. Zgłoszono nowy zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy planistycznej polegający na braku sporządzenia uzasadnienia projektu planu na etapie jego sporządzenia, jak i na etapie jego wyłożenia, a także na etapie uchwalenia. Uzasadnienie nie uwzględnia uwag, nie zastępuje wymogu sporządzenia uzasadnienia projektu planu. Pełnomocnik skarżącego rozszerzył skargę o zarzut niezgodnego z prawem ustanowienia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Wniósł o stwierdzenie nieważności części graficznej planu dotyczącej działki skarżącego i stwierdzenie nieważności § 6 ust. 7 planu dotyczącego zakazu sytuowania garaży na działce skarżącego. Wniósł o stwierdzenie nieważności całego planu lub alternatywnie postanowień, które dotyczą działki skarżącego.

W odpowiedzi na podniesione zarzuty pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi i zakreślenie terminu na pisemne ustosunkowanie się do zarzutów.

Pismem z dnia 23 września 2020 roku organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę w zakresie pierwotnie postawionych przez skarżącego zarzutów. Odnośnie zarzutu dotyczącego wyznaczenia linii zabudowy od terenów prywatnych i zieleni urządzonej wskazano, że linie zostały ustalone w sposób prawidłowy. Nie ma żadnych prawnych ograniczeń odnoszących się do ustalania linii zabudowy w planach miejscowych, o ile sposób ich określenia jest jednoznacznie zarozumiały i służy kreowaniu ładu przestrzennego, na co wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13.06.2014 r., sygn. II SA/Bk 7/17. Lokalizacja linii zabudowy uwzględnia w sposób racjonalny wszelkie istniejące uwarunkowania lokalne, w tym m.in. przebieg ciągów pieszych, tereny zieleni urządzonej, usytuowanie budynków sąsiadujących oraz docelową lokalizację zabudowy względem otaczających przestrzeni publicznych. Odnosząc się do zarzutu terminu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wskazano, że nieprawidłowy jest zarzut odnośnie naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy obliczaniu terminu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu do stosownego terminu nie wlicza się pierwszy dzień wyłożenia. Z ww. przepisu nie wynika w żaden sposób, aby analizowany termin był terminem, którego początkiem jest pewne zdarzenie w rozumieniu art. 57 § 1 kpa, wobec czego przy obliczeniu tego terminu należy wliczyć także pierwszy dzień wyłożenia projektu planu. W zakresie podniesionego zarzutu dotyczącego przyjmowania uwag do projektu drogą elektroniczną wskazano, że sposób składania uwag określony w ogłoszeniach i obwieszczeniach o wyłożeniu projektu był prawidłowy. Zgodnie z przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która ma zastosowanie w procedurze planistycznej uwagi można wnosić w formie pisemnej, ustnie do protokołu oraz za pomocą środków komunikacji elektronicznej bez konieczności opatrywania ich kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Odnośnie zarzutu dotyczącego uzasadnienia projektu wskazano, że projekt uchwały został przedstawiony Radzie Miasta Białystok do uchwalenia wraz z jego uzasadnieniem, którego treść zawiera wyczerpujące odniesienie do wszystkich elementów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy planistycznej. Ostateczna treść uzasadnienia do projektu nabiera kształtu w fazie końcowej procedury planistycznej, dopiero na tym etapie możliwej jest ujęcie pełnej historii sporządzenia projektu i jego poszczególnych elementów, w tym odniesienie się do sposobu przyjęcia ostatecznych rozwiązań w związku z rozpatrzeniem uwag.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 23 września 2020 roku skarżący ponownie odniósł się do stawianych w skardze zarzutów, powielając argumentację przytoczoną zarówno w skardze, jak i kolejnych pismach. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia projektu planu miejscowego wskazano, że w niniejszej sprawie uchybiono obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia projektu planu miejscowego na etapie jego sporządzenia i wyłączenia do publicznego wglądu, co potwierdzają akta dokumentacji planistycznej. Okoliczność ta została potwierdzona przez samą Gminę, która wskazała, że uzasadnienie do uchwały zostało przedłożone na etapie uchwalania planu. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5.04.2018 roku, sygn. II SA/Po 748/17 wskazano, że brak uzasadnienia projektu na etapie procedury planistycznej jest istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W niniejszej sprawie brak uzasadnienia projektu pozbawił skarżącego możliwości zapoznania się z przesłankami przemawiającymi za wprowadzeniem konkretnych regulacji, które na łamach niniejszej sprawy organ planistycznych, dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, stara się drobiazgowo wyjaśniać. Uchybienie to wpływa nie tylko na sytuację skarżącego, ale również uniemożliwia w rzeczywistości sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie dwóch zarzutów podniesionych w skardze (zarzut 1 i 2), natomiast w pozostałym zakresie skargę należało oddalić.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w tym samym dniu na kiedy była wyznaczona rozprawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 października 2020 r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 10 listopada 2020 r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).

Przechodząc do meritum wskazać trzeba, że zgodnie z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego; o sposobie załatwienia skargi przez sąd (od dnia 15 sierpnia 2015 r. brak naruszenia interesu prawnego w skardze wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest podstawą jej odrzucenia – art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jeśli brak tego naruszenia ma charakter oczywisty); o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego (w tym znaczeniu, że zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego lub procesowego). Innymi słowy, sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Uwzględnienie skargi powinno więc skutkować co do zasady stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Wyjątkiem są sytuacje, gdy naruszenia są tego rodzaju, że skutkują koniecznością zakwestionowania uchwały jako całości (vide wyrok z dnia 26 października 2016 r. w sprawie II OSK 137/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skarżący wykazał naruszenie indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego w zakresie działki stanowiącej jego własność o nr ewidencyjnym [...], obręb 11 – Śródmieście, która niewątpliwie znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu, a oznaczoną symbolem 5MW,U.

Podkreślić przy tym należy, że ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza do uwzględnienia skargi. Do tego bowiem konieczne jest wykazanie, że naruszenie interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta skarżący (vide wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16, CBOSA).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do procedury planistycznej, bo takie zarzutu zostały podniesione na rozprawie przeprowadzonej w dniu 10 września 2020 r. (k. 111) w zakresie naruszenia: art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez uchybienie terminu 21 dni na wyłożenie projektu planu; art. 18 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne pouczenie wniesienia uwag tj. drogą elektroniczną bez konieczności opatrywania podpisem elektrycznym; art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegający na braku sporządzenia uzasadnienia projektu planu na każdym etapie.

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, zaś doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do konkretnych § części tekstowej planu. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu dotyczy przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Odnośnie trybu sporządzania planu wskazać należy, że był on prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń sądu z punktu widzenia legalności, zaś zarzuty skarżącego w tym względzie nie mogą odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że strona skarżąca nie wykazała, aby doszło w tym zakresie do naruszenia jej interesu prawnego.

Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (vide np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16 oraz z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1593/11, CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie stwierdził istotnych naruszeń procedury planistycznej. Procedura została zainicjowana uchwałą z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku. W dniach 1 kwietnia 2016 r. i 5 kwietnia 2016 r. ogłoszono i obwieszczono o przystąpieniu do prac planistycznych oraz pouczono zainteresowanych o możliwości i terminie składania wniosków do planu w terminie do dnia 29 kwietnia 2016 r. (pisemnej, ustnej do protokołu i drogą elektroniczną), jak też zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Do organu wpłynęły wnioski do projektu (zostały rozpoznane przez organ), natomiast organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania planu przedstawiły własne stanowiska. Zgodnie z art. 17 pkt 4, 5, 6 u.p.z.p. sporządzono w sierpniu 2017 r. prognozę skutków finansowych uchwalenia planu oraz sporządzono tę prognozę, przeprowadzono procedurę uzgodnieniową i opiniodawczą uzyskując w tym zakresie pozytywne stanowiska organów uzgadniających i opiniujących. Następnie, zgodnie z art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p., ogłoszono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania planu na środowisko pouczając o możliwości zgłaszania uwag na stronie BIP Urzędu, na tablicy ogłoszeń oraz w prasie do dnia 27 grudnia 2017 (pisemnie, ustnie, drogą elektronicznie). Dyskusję publiczna także odbyła się. Ostatecznie w dniu 8 marca 2019 r. Prezydent Miasta Białegostoku zawnioskował o podjęcie uchwały w sprawie przedmiotowego planu, przedkładając projekt uchwały wraz z uzasadnieniem projektu (k. 401 akt admin. i następne), a w dniu 29 marca 2019 r. podjęto zaskarżoną uchwałę zamieszczając w niej: ustalenie co do zgodności ze studium (§ 1 planu), informację o sposobie rozpatrzenia uwag oraz informację o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Przedstawiony sposób dokonywania poszczególnych czynności planistycznych nie budzi zastrzeżeń Sądu. Szczegółowo daty ogłoszenia i wyłożenia poszczególnych dokumentów (uchwały intencyjnej, projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wystąpień o opinie i uzgodnienia) wskazał i opisał precyzyjnie organ w odpowiedzi na zarzuty podniesione na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. Fakty wskazane przez organ znajdują potwierdzenie w nadesłanej dokumentacji planistycznej, w tym co do sposobu w jaki dokonywano ogłoszeń i obwieszczeń oraz miejsc tych czynności. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty w zakresie terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu tj. 21 dni nie mają żadnego wpływu na niniejszą sprawę zwłaszcza, że wszystkie ogłoszenia znajdują się w aktach procedury planistycznej i potwierdzają jej prawidłowość. Ponadto zarzuty co do nieprawidłowego składania uwag drogą elektroniczną były zgodne z obowiązującymi przepisami i nie miały żadnego wpływu na naruszenie interesu skarżącego. Nie doszło także do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie sporządzenia uzasadnienia projektu planu, który znajduje się w aktach sprawy (k. 43).

Podsumowując należy wskazać, że procedura planistyczna w tej sprawie była prawidłowa, a skarżący na każdym etapie miał zapewniony udział poprzez składanie uwag i wniosków, które były przez organy rozpoznawane. Zasada partycypacji społecznej normatywnie ukształtowana w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. nie została w sprawie niniejszej naruszona. Tym samym nie doszło do istotnego naruszenia trybu procedur planistycznej. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2588/16, "Nie są rzadkie przypadki braku aktywności społeczności lokalnej w związku z opracowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kwestionowanie rozwiązań przyjętych w planie dopiero po upływie określonego czasu po jego uchwaleniu" (CBOSA).

Przechodząc do istoty zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że dwa pierwsze z nich podlegają uwzględnieniu w zakresie działki skarżącego o nr [...].

Pierwszy zarzut podlegający uwzględnieniu dotyczył naruszenia art. 15 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 37 a u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 8 zaskarżonej uchwały, w tym w stosunku do działki nr [...], regulacji dotyczących zasad lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, podczas, gdy kwestie te zostały zastrzeżone do regulacji mocą tzw. uchwały reklamowej. W § 8 określono zasady lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych. W ocenie Sądu Rada umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące lokalizacji i urządzeń reklamowych wyszła poza materię, która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego, tym samym wykraczając poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Wskazać należy na zmianę u.p.z.p. jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774). Zgodnie z art. 7 pkt 5 tej ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Zdaniem Sądu przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ekranów, znaków i symboli reklamowych, jednak według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej. Skoro jednak uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w niniejszej sprawie podjęta została w dniu 21 marca 2016 r., to przepisy dotychczasowe nie mają zastosowania. W świetle powyższego Sąd uznał, iż § 8 zaskarżonej uchwały, z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., został podjęty bez podstawy prawnej i wykracza poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu doszło również do naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 83 a, art. 83 d ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55) poprzez ustalenie w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały zasad wprowadzenia nasadzeń kompensacyjnych, w wypadku zamiaru usuwania drzew na terenie objętym planem w zakresie działki skarżącego, podczas – jak słusznie wskazał skarżący – kwestia ta powinna zostać do oceny w toku indywidualnych postępowań administracyjnych organów odpowiedzialnych za wydawanie zezwoleń na wycinkę drzew. Wskazać należy, że na mocy art. 15 ust. 2 pkt 3 i 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu. Temu w ocenie organu właśnie ma służyć zawarty w planie miejscowym nakaz zachowania istniejących zadrzewień w obrębie działki budowlanej, a w przypadku kolizji z planowanym sposobem zagospodarowania i zabudowy nakaz nasadzenia nowych nasadzeń w granicach obszaru objętego planem (§ 9 ust. 1 pkt 1 a planu).

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że w świetle art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, nakaz posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych, może ale nie musi być zawarty w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Uprawnienie dotyczące ustanowienia tego nakazu lub od jego odstąpienia, związane jest z odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym uprawnione organy rozstrzygają w zakresie dotyczącym uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew. I to tym organom, czyli wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta przysługuje sporne uprawnienie, a nie organowi uchwałodawczemu. Wskazać przy tym należy, że z dyspozycji art. 83 c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, może (a więc nie musi) być uzależnione od nasadzeń zastępczych. Stąd też w orzecznictwie wskazywano, że problematyka ochrony zadrzewień, w tym obowiązku dokonywania ewentualnych kompensacyjnych nasadzeń albo przesadzeń, została wyczerpująco uregulowana w ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i jako taka nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a w konsekwencji nie może być powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniana w planie miejscowym uchwalonym przez gminę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 885/17, CBOSA).

W związku z powyższym należało uwzględnić skargę w tym zakresie. Podkreślić bowiem należy, że przepisy ustawy o ochronie przyrody stanowią wyłączną podstawę do udzielenia zezwolenia przez właściwy organ na wycinkę określonych gatunków drzew i krzewów, a kwestionowane postanowienia planu tego nie zastępują. Zauważyć również należy, że mimo uchwalenia zaskarżonego planu, przepisy ustawy o ochronie przyrody wprost będą miały zastosowanie w danej sytuacji, jako przepisy wyższego rzędu nad prawem miejscowym.

Przechodząc do trzeciego zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego określenia przez Radę wskaźników dotyczących kształtowania zabudowy, co skutkowało naruszeniem normy prawnej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stwierdzić należy, że w okolicznościach tej sprawy, brak ten nie stanowił istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Zaskarżony § 38 ust. 3 pkt 1 lit. b trited drugi określony w miejscowym planie poprzez wskazanie wskaźnika intensywności zabudowy tj. brak wskazania minimum i określenie jedynie maksimum nie narusza art. 15 ust. 6 u.p.z.p. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać plan miejscowy. Sąd w niniejszym składzie podziela dominujący w orzecznictwie i doktrynie sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu, zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r. II OSK 311/10; z dnia 13 października 2011 r. II OSK 1566/11; z dnia 6 września 2012 r. II OSK 1343/12, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15).

W niniejszej sprawie podkreślić należy, iż wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy ma mniejsze znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego, gdyż co do zasady dysponenci nieruchomości dążąc do jej racjonalnego zagospodarowania będą zmierzać do zabudowania jej obiektem budowlanym o powierzchni pozwalającej na racjonalne korzystanie z takiego obiektu. Maksymalna intensywność dla terenu 5MW,U została ustalona, natomiast w odniesieniu do minimalnej intensywności zabudowy dotyczącej terenu 5MW,U zawarto zapis "nie określa się", ale w części graficznej planu zostały wyznaczone linie zabudowy, które de facto tą minimalną intensywność wyznaczają. W przedmiotowym przypadku zatem brak minimalnej intensywności zabudowy w części tekstowej nie wpłynie na ład przestrzenny na tym terenie. Ponadto należy zauważyć, że skarżący sam planował bardzo intensywną zabudowę, o czym wspomina w skardze, co przeczy podnoszonym zarzutom. Chciał zabudować teren budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o wysokości 36m i o powierzchni zabudowy 90 %, czyli chciał maksymalnie wykorzystać teren, natomiast minimalna intensywność zabudowy w ogóle go nie interesowała. To pokazuje, że brak określenia minimalnej intensywności dla terenu 5MW,U nie wpływa na ważność planu i nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ponadto wskazać należy na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 731/17 (CBOSA), w którym wskazano, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy (LEX nr 2419261).

Z uwagi na powyższe, nie sposób zdaniem Sądu przyjąć, że brak w zaskarżonym planie określenia minimalnej intensywności zabudowy, narusza w okolicznościach tej sprawy, zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów podniesionych w skardze, a wydaje się najbardziej istotnego z punktu widzenia skarżącego i jego interesu, tj. przekroczenia władztwa planistycznego, objawiającego się w określeniu zasad gospodarowania terenu, w tym wskaźnika dotyczącego wysokości budynków, a także połączonego z tym zarzutu naruszenia § 6 ust. 7 planu w zakresie możliwości dopuszczenia na obszarze objętym planem maksymalnie jednej kondygnacji podziemnej wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym liczne uwagi w zakresie planowanej przez skarżącego inwestycji budowlanej uzasadniają stanowisko organu w tej mierze. Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego często wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową a obywatelami, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Regulacjom przewidującym ochronę własności towarzyszą normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Spośród przepisów o randze ustawowej wskazać należy przede wszystkim art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane "w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego", ale również nie w sposób absolutny. W szczególności ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymogi zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wymagają, by państwo i jednostki samorządu terytorialnego kształtowały zasady polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz zasad ustalania zagospodarowania i zabudowy. W treści art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy wprost postanowiono, że gmina jest uprawniona, w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, co następuje przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 680/08).

Tym bardziej w centrum Białegostoku sprawą priorytetową jest zachowanie wymagań ładu przestrzennego i wzajemnych relacji przestrzennych między istniejącą i nową zabudową, a także przeanalizowanie kwestii ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Do tego zarówno, projektanta planu, jak i sporządzającego plan - Prezydenta Miasta oraz uchwalającą plan Radę Miejską zobowiązuje m.in. art. 1 ust 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p.

Trafnie przy tym wskazał organ, że ograniczenie wskaźników zabudowy na działce skarżącego, podobnie jak na pozostałych niezabudowanych obecnie nieruchomościach lub z zabudową wymagającą wymiany, związane jest i wynika wyłącznie z istniejących uwarunkowań - istniejącego w sąsiedztwie zagospodarowania i zabudowy, uwarunkowań ekofizjograficznych oraz niewielkich rozmiarów i kształtu działek, których nowa zabudowa dotyczy tj. zaledwie około 700 m2. Nieruchomość skarżącego o nr [...] znajduje się na terenie funkcjonalnym 5MW,U, a jej powierzchnia zabudowy została określona na maksimum 55%. Podkreślić należy, że przedłożona do akt sprawy analiza, która co prawda nie może stanowić podstawy ustaleń planistycznych, wskazuje na różne wskaźniki zabudowy na nieruchomościach sąsiednich np. budynki mieszkalne wielorodzinne: 81%, 100%, 17%, budynki usługowe: 52%, 44%. Strona skarżąca nie uwzględnia również faktu, że część tych budynków powstała znacznie wcześniej, kiedy nie było miejscowego planu. Ponadto działka inwestora nie dość, że ma małą powierzchnię (700 metrów), to jeszcze ma nieregularny kształt. Niewielka działka skarżącego, ze względu na swoje położenie i parametry (znacznie bliżej istniejącej zabudowy), nie może być zabudowana w taki sam sposób jak o ponad trzykrotnie większa powierzchni działki wskazanej przez skarżącego tj. nr [...]. W tracie procedury planistycznej Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w Bi. wyraziła protest przeciwko budowie jedenasto – kondygnacyjnego budynku tuż przy granicy działek i tuż przy budynku przy ul. Skłodowskiej (...), która już teraz jest dużym problemem (pękające ściany, stropu, tynki, pęknięcia tarasów nad garażami, przecieki wód opadowych do garaży i lokali użytkowych). Mieszkańcy obawiali się, że ich trudna sytuacja jeszcze się pogłębi i pojawi się dodatkowo zacienienie oraz zostaną naruszone przepisy przeciwpożarowe (k. 19,20 akt admin.). Ponadto trafnie mieszańcy tej nieruchomości wskazali, że przy tak wysokiej inwestycji, pojawi się problem miejsc parkingowych. Wskazano także, że budowa parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego spowoduje negatywne skutki na budynek przy ul. M. Skłodowskiej - Curie (...), który na skutek ruchów ziemi i różnych wibracji zaczął pękać już dużo wcześnie, co też było przedmiotem sporu sądowego Spółdzielni z ówczesnym inwestorem. Problem ten zatem nie jest czysto hipotetyczny, ale już istnieje.

Mając powyższe na uwadze, wskazać zatem należy, że organ planistyczny zasadnie wypośrodkował potrzeby mieszkańców przedmiotowego terenu, uwzględniając wszystkie argumenty podniesione w trakcie procedury planistycznej. Jeśli ze zgromadzonego materiału tj. wyjaśnień mieszkańców wynika, że już obecnie budynek z 1 kondygnacją podziemną ma problemy z powodu warunków gruntowych (k. 24 akt admin. wyjaśnienia D. T.), to tym bardziej nieuzasadnione jest budowanie dwóch kondygnacji podziemnych, a opinia przedłożona w tym zakresie niewiele zmienia. Wybudowane zaś na działce przedmiotowej inwestycji w rozmiarze przedstawionym przez stronę skarżącą, z uwagi na małą powierzchnię działki, nie rozwiąże problemów zapewniania przed inwestora miejsc postojowych. Na tej podstawie organ przyjął, że lokalizacja na działce nr [...] budynku o wymiarach planowanych przez skarżącego (36 m) spowodowałoby konflikty funkcjonalno – przestrzenne, a także mogłoby przyczynić się do zaburzenia zastanego i chronionego układu osiedla (także zabytkowe budynki) oraz niższego 5- kondygnacyjnego założenia osiowego u. M. Curie – Skłodowskiej, stanowiąc w jego tle subdominantę urbanistyczną. W ocenie Sądu nie doszło w tym zakresie do naruszenia władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zakwestionowanych zapisów uchwały w części określonej w pkt 1 wyroku, natomiast w pkt 2 sentencji oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa 17 zł.