Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1081/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, art. 148.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7 , art. 77, art. 107 par. 3, art. 73, art.  74 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej powoływana również jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., oddalającą odwołanie skarżącej od konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy na obszarze powiatu [...] o kodzie postępowania numer [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pomorski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy na obszarze powiatu [...] o kodzie postępowania numer [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano na większą niż 36 720,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.

Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia [...] października 2010 r.

Skarżąca w wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu złożyła ofertę nr [...] w dniu [...] października 2010 r.

W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 5 ofert.

Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] października 2010 r.

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

W dalszej kolejności części jawnej konkursu, komisja przyjęła do dalszego postępowania 5 ofert i jednocześnie wezwała do usunięcia braków formalnych 4 oferentów.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta odwołującego zajęła 1 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za:

- ofertę cenową - 30,00 pkt.;

- ciągłość - 10,000 pkt.;

- jakość - 40,000 pkt.;

- dostępność - 3,333 pkt.

Następnie komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

W wyniku negocjacji ze Skarżącą, które odbyły się [...] listopada 2010 r. ustalono cenę jednostkową w wysokości 9,00 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 4 080 punktów. Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji w dniu 18 listopada 2010 r., który zawierał zbieżne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami, w dniu [...] listopada 2010 r. został sporządzony ranking końcowy.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Oferta składającego odwołanie w rankingu końcowym przedmiotowego postępowania po negocjacjach zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą 83,333 punktów (w tym za: ofertę cenową – 30,000 pkt.; ciągłość – 10,000 pkt.; jakość – 40,000 pkt.; dostępność – 3,333 pkt.).

Niewybranie oferty złożonej przez spółkę M. Nastąpiło ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania ofertę, która uzyskała pierwszą pozycję w rankingu końcowym zdobywając 85,333 punktów.

W odwołaniu Skarżąca wniosła o zmianę decyzji komisji konkursowej zarzucając ograniczenie dostępu do badań co w opinii Skarżącej mogło stanowić naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie spółki M.. Wobec braku podstaw do jego uwzględnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji nr [...] spółka M. zarzuciła:

- naruszenie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071), zwanym dalej kpa, poprzez uniemożliwienie przedstawicielowi M. wglądu do wszystkich akt sprawy a ograniczenie wglądu tylko oferty NZOZ Mammo-Med i protokołu z posiedzenia komisji - podsumowanie oraz udzielono informacji stronie o uzyskanej maksymalnej liczbie punktów przez wybranych oferentów w danym postępowaniu, oraz odmówiono stronie wglądu do pozostałych akt sprawy,

- naruszenie art. 74 § 2 kpa, tj. nie wydanie postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów , na które służy zażalenie,

- naruszenie art. 10 § 1 kpa, poprzez ograniczenie dostępu do akt sprawy i możliwość strony do złożenia tylko częściowego oświadczenia na podstawie przedstawionych stronie akt sprawy. a nie na podstawie wszystkich akt sprawy,

- naruszenie przez komisję konkursową art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, w związku z przeprowadzeniem kontroli tylko u nowych oferentów oraz brakiem możliwości skorygowania czy pozostali kontrolowani oferenci składali te same oświadczenia i dokumenty w trakcie kontroli, które musiał złożyć odwołujący,

- naruszenie art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach w związku z umieszczeniem w kryteriach oceny ofert określonych w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] oceny za posiadanie Certyfikatu Monitorowania Jakości, które natomiast mogą być nadawane wyłącznie jednostkom szpitalnym oraz podstawowej opieki zdrowotnej, w konsekwencji czego faworyzowane były w opinii odwołującego oferty szpitali biorących udział w tym samym postępowaniu konkursowym.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu i opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wskazując jako podstawę materialnoprawną decyzji art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu odwołał się do przepisów art. 152 ust. 1; 153 i 154 ustawy o świadczeniach wskazujących, że przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podniósł, że Prezes Fundacji badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Prezes NFZ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1) zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w, rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, zmienionym zarządzeniem nr

[...] z dnia [...] stycznia 2010 r., zwanym dalej zarządzeniem nr [...];

2) zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej zarządzeniem nr [...];

3) zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r., zwanym dalej zarządzeniem nr [...].

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, iż wybór ofert zarówno w przedmiotowym jak i innych postępowaniach konkursowych dokonany został w oparciu kryteria oceny ofert, które zawarte zostały w zarządzeniu nr [...]. Przepisy powyższego zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny.

Prezes NFZ podkreślił, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniobiorców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Wskazał, że końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...], natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika.

Do obliczenia końcowej oceny ofert wzięto pod uwagę wartości danych w szczególności: wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny), liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie). Wagi skalujące oraz liczby punktów są przedstawione w tabelach załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...], odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń. Maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą jest uzależniona od wymagań i warunków dodatkowych określonych dla danego zakresu świadczeń.

Za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 73 § 1 kpa. W tym zakresie podniósł, że fakt nie przedstawienia odwołującemu ofert innych oferentów, wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich jak Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z poźn. zm.), w związku z którymi Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej.

W ocenie organu odwoławczego udostępnianie ww. danych w postępowaniu administracyjnym oferentowi odwołującemu się, wywołałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji odwołujący znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców, zarówno tego, który został wybrany, jak i ewentualnie innych biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu takie postępowanie byłoby obejście zasady równości stron w postępowaniu konkursowym.

Organ wskazał, że Fundusz udostępnił Skarżącej akta sprawy, brak było zatem podstaw do wydania postanowienia w oparciu o przepisy art. 74 § 2 kpa. Zdaniem organu odwoławczego nie został również naruszony art. 10 § 1 kpa., gdyż pismem z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji poinformował stronę o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów a strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Odwołując się z kolei do treści art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach a także § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), "komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy".

Organ wskazał, że kierunek powyższej regulacji jest jasny i odnosi się tylko do tego oferenta, którego komisja konkursowa postanowiła poddać weryfikacji. Przepis nie nakłada zatem obowiązku uzasadniania przez komisje konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. W ocenie organu przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia u jednego tylko oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z umieszczeniem w kryteriach oceny ofert określonych w załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...] oceny za posiadanie Certyfikatu Monitorowania Jakości wskazać należy, iż analiza warunków oceny ofert zawartych w zarządzeniu [...] nie stanowiła części prowadzonego postępowania konkursowego, a zatem nie mogła być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach rozpatrywania złożonego odwołania.

Kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez komisję konkursową przepisy, odwołujący wyszedł poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz opis stanu faktycznego, który miał miejsce

podczas postępowania konkursowego, komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, zgodnie z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Oferta odwołującego została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa.

Zgodnie natomiast z § 2 ust 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81 poz. 484), Prezes Funduszu udostępnił na stronie internetowej Funduszu propozycje dotyczące przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umów, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, zapewniając tym samym udostępnienie tych informacji w sposób gwarantujący świadczeniodawcom równe traktowanie i zachowanie uczciwej konkurencji. W tej sytuacji odwołujący miał możliwość zapoznania się z tymi przepisami. Jednocześnie w złożonej ofercie, odwołujący dołączył oświadczenie, w którym oświadczył m.in., iż "zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania".

W skardze do tutejszego Sądu wnosząc o:

1) uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert o kodzie postępowania [...]; oraz

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, spółka M. zarzuciła:

1. naruszenie prawa poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [Dz. U. Nr 210 poz. 2135 ze zm.), w szczególności zasad równego traktowania oferentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. napuszenie prawa poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w

art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), w szczególności zasad prowadzenia postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa poprzez naruszenie art. 7, art. 77 art.107 i art.138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Prezes NFZ nie dokonał kontroli działania komisji, czy też organ I instancji w sposób wystarczający zgodny z wymaganiami kpa.

W ocenie Skarżącej, organ, chcąc zapewnić równe traktowanie wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji, winien był wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, iż wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. W zaskarżonej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykazał jednak, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert na niekorzyść Skarżącego oferenta - doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z innymi oferentami kryteriów wyżej opisanych. Przeciwnie, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż oferta Skarżącej w rankingu otwarcia ocen zajęła 1 pozycję z łączną liczba 83.333 punktów w tym za ofertę cenową 30,000 punktów; ciągłość - 10.000 punktów; jakość 40,000 punktów; dostępność 3,333 punktów; natomiast w rankingu końcowym (po negocjacjach) zajęła czwartą pozycje z łączną ilością 83,333 punktów (z podziałem jak powyżej). Tak pobieżne uzasadnienie i określenie punktacji uzyskanej przez ofertę Skarżącej, bez wskazania czy została skalkulowana w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami ustawy oraz stosownych zarządzeń, nie pozwala na ocenę, czy w toku postępowania doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej, czy też nie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ograniczył się do stwierdzenia, iż taka ilość punktów nie zakwalifikowała skarżącej do zawarcia umowy. Organ wskazał, iż dwa podmioty, które zostały wybrane, uzyskały wynik 85,833 punktów, co zamknęło listę oferentów, wyczerpując kwotę przeznaczona przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie.

Reasumując, Skarżąca - podnosi, że w rzeczywistości organ nie dokonał sprawdzenia czy interes skarżącej nie doznał uszczerbku przy kalkulowaniu rankingu końcowego, nie wspomniał też w żaden sposób, w oparciu o jakie przesłanki skarżąca nie uzyskała żadnego punktu, po ranking otwarcia oraz czy takie działanie było uprawnione, uwzględniające nakaz równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie. Podkreślić należy, iż ścisłe stosowanie określonej procedury jest z reguły jedynym z podstawowych "środków gwarantujących uczestnikom sprawiedliwy rezultat konkretnego postępowania".

W ocenie Skarżącej z uwagi na brak dostępności skarżącej spółki do całości materiałów postępowania konkursowego, w szczególności ofert pozostałych uczestników i ich szczegółowych ocen, jedynie kontrola organu mogła zapewnić weryfikację prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego. Zatem, jeżeli o meritum sprawy Prezes NFZ rozstrzygnął zaledwie w kilku zdaniach, bez dokonania analizy wyniku punktowego strony Skarżącej i analizy dokumentacji postępowania konkursowego, uznać należy, iż dokonana w toku postępowania przed Prezesem NFZ kontrola miała właśnie wyłącznie charakter iluzoryczny. nie dała bowiem odpowiedzi na pytanie, czy wynik punktowy Skarżącej spółki został skalkulowany w sposób prawidłowy, zarówno pod względem rachunkowym, jak i pod względem merytorycznym - uzyskania danej ilości punktów w konkretnych kategoriach. Równocześnie zauważyć należy, że nie znając uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, skarżąca nie miała możliwości podjęcia polemiki z przedstawioną przez organy argumentacja.

Skarżąca podnosi także, iż Prezes NFZ wskazał akty prawne, w których określono kryteria ocen, jakim poddawana były w toku postępowania oferty. Bez szczegółowego odniesienia się do tych kryteriów i oceny sposobu liczenia uzyskanych przez skarżącego punktów Prezes NFZ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie dopuścił się naruszenia zasad postępowania określonych w ustawie. Organ przemilcza jednakże podstawy faktyczne i prawne, w oparciu o które, doszedł do takiej konkluzji.

Dodatkowo Skarżąca wskazuje, iż Prezes NFZ w swojej rozbudowanej (9 str.) decyzji ani razu nie analizuje także faktu, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przy wydaniu decyzji nr [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia., ograniczył się do czterech zdań, wskazując wyłącznie, iż odwołujący nie poruszył w odwołaniu kwestii nieprawidłowej oceny oferty ani nie wskazał na naruszenie przez komisję konkursową interesu prawnego, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. W ocenie skarżącej, z tak lakonicznego uzasadnienia wyprowadzić można jeden wniosek, iż w rzeczywistości Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie dokonał w ogóle merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania, nie badał też, dlaczego skarżąca korzystała z takiego środka ochrony swoich praw. Natomiast zgodnie z dyspozycją art.152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art.153 i art. 154 tej ustawy. Zatem w kontekście powyżej przywołanych przepisów to uszczerbek interesu prawnego jest jedynym i wyłącznym kryterium oceny zasadności wniesienia odwołania.

Za całkowicie chybione Skarżąca uznała stanowisko Prezesa NFZ w odniesieniu do zarzutu naruszania przez organ I instancji art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach.

Jest oczywistym, że skoro Skarżąca zarzuca naruszenie zasad uczciwej konkurencji, jego wolą i intencją był zweryfikowanie, czy zastosowano w stosunku do wszystkich uczestników postępowania zasadę równego traktowania podmiotów i uczciwej konkurencji. Powyżej przedstawione argumenty wykazują jednoznacznie, że tak nie było.

Brak odniesienia się przez Prezesa NFZ do konkretnych dokumentów z postępowania konkursowego oraz analizy punktacji musi prowadzić do wniosku, iż w postępowaniu prowadzącym do wydania skarżonej decyzji wystąpiły wady i uchybienia, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 i art.138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa, zaś postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

W odpowiedzi Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko podkreślił, że w zaskarżonej decyzji wskazał, iż w przedstawionym postępowaniu konkursowym wybór ofert dokonany został w oparciu o kryteria oceny ofert, które zostały zawarte w zarządzeniu nr [...]. Podkreślił, że w złożonej ofercie odwołująca dołączyła oświadczenie, w którym oświadczyła, iż: "zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania ". Wobec powyższego zarzuty Skarżącej w zakresie sposobu wyliczeń uznać należy za bezzasadne, bowiem sposób wyliczenia oceny punktowej został precyzyjnie określony w zarządzeniu nr [...], o czym poinformowano również odwołującą w zaskarżanej decyzji.

Ponadto wskazał, iż zarówno w odwołaniu złożonym w I instancji jak i w II instancji odwołujący nie podniósł zarzutów dotyczących nieprawidłowej oceny jego oferty w zakresie wyliczenia punktów za poszczególne kryteria, w konsekwencji czego Fundusz uznał, iż przypomnienie odwołującemu przepisów, na podstawie których dokonywana była ocena jego oferty oraz podanie sumarycznej ilości punktów w zakresie poszczególnych kryteriów oceny będzie wystarczające i umożliwi mu dokonanie samodzielnej weryfikacji w tym zakresie.

Odnosząc się do kryterium ceny wskazał, że zgodnie ze wzorem określonym załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...] Skarżący otrzyma maksymalną liczbę punktów tj. 30, ponieważ zaproponował w ofercie cenę 9,0000 za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10,0000 za punkt.

W zakresie ciągłości Skarżąca otrzymała 10 pkt, tj. maksymalną liczbę punktów, w związku z otrzymaniem 1 pkt. za każdy spełniony warunek wymagany na dzień składania oferty, co po przeliczeniu, zgodnie ze wzorem podanym w załączniku nr 2 zarządzenia nr [...], daje łączną ilość w wysokości -10 pkt.

W zakresie jakości Skarżąca otrzymała 40 pkt., ponieważ spełniała wszystkie wymagania dodatkowe w zakresie personelu (maksymalnie 25 pkt.) i sprzętu (maksymalnie 15 pkt.). Skarżąca nie otrzymała dodatkowych punktów w zakresie jakości za posiadanie certyfikatów ISO oraz wydanych przez Centrum Monitorowania Jakości.

W zakresie dostępności Skarżąca otrzymała 3,333 pkt. Nie otrzymała maksymalnej liczby punktów, ponieważ częściowo spełniała wymagania dodatkowe w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo, a mianowicie nie zapewniała co najmniej jednego pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu, powyższe wyliczenia jednoznacznie potwierdzają właściwe uszeregowanie Skarżącej w rankingu końcowym oraz fakt, że wynik punktowy strony został skalkulowany w sposób prawidłowy pod względem rachunkowym i merytorycznym. Jednocześnie Prezes NFZ wskazał, że punktacja w rankingu końcowym generowana jest przez system informatyczny i oparta jest na informacjach zawartych w ofercie (w jej wersji elektronicznej przygotowanej przez oferenta i automatycznie wczytywanej do systemu) z uwzględnieniem przeprowadzonych negocjacji dotyczących liczby i ceny proponowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Nie jest zatem możliwa sytuacja różnego punktowania przez komisję konkursową jednakowych odpowiedzi udzielonych przez oferentów. Ponadto takim samym zasadom postępowania, oraz jednolitym kryteriom oceny, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach i w zarządzeniach Prezesa Funduszu, podlegały wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne, nie podlegały zmianie w toku postępowania, i co ważne nie mógł ich zmienić ani oferent ani zamawiający.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W myśl art. 134 ustawy o świadczeniach Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ l instancji, jak i Prezes Funduszu nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy już na etapie postępowania odwoławczego Skarżąca zarzuciła decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ naruszenie art. 73 § 1 ; 74 § 2 oraz art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie stronie wglądu do wszystkich akt sprawy ograniczając jej prawo jedynie do wglądu oferty Skarżącej, nie wydanie postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania odpisów i notatek a także ograniczenie dostępu do akt sprawy.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. W takim ujęciu doznanie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do którego obowiązków należy zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie tego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności zawiązanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ, w możliwie najwyższym stopniu stanowi gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie wynikiem wyboru możliwie najlepszej oferty. Kontrola zachowania tych standardów we wcześniejszej fazie postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli tego postępowania. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców, w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi przy tym o to, aby w postępowaniu administracyjnym ponowić postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, a także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógłby mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego, rozumianego jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

Zdaniem Sądu, w sytuacji kiedy odmówiono udostępnienie akt stronie skarżącej oznacza to, że nie miała ona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie narusza zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.

Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego organ naruszył zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącą jedną z podstawowych zasad postępowania, a także pozostająca z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa (art. 8 kpa.). Nie wyjaśnił również w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważył wszystkich istotnych w sprawie okoliczności naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Jak już wyżej wspomniano, niniejsze postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 1 54 § 1 cytowanej powyżej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. O ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji itp, gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy pomimo i, złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem pozbawia stronę prawa do pełnej obrony. Na odmowę udostępnienia akt wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie. Przepis zaś art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje taką odmowę, ale dotyczy ona ochrony tajemnicy państwowej, a to w niniejszej sprawie nie występuje.

Podkreślić należy, że akta których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skoro z akt sprawy nie wynika, że nadana została klauzula poufności, nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć.

Jednocześnie organ naruszył art. 74 § 2 kpa, ponieważ w kwestii odmowy akt sprawy nie wydał postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Skarżący został w ten sposób bezpodstawnie pozbawiony prawa do obrony jego interesów.

Należy również wskazać, że w razie kolizji praw procesowych z art. 73 – 74 kpa z prawem strony do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji organ powinien poszukać kompromisu i jest on możliwy w granicach obowiązującego prawa np. w trybie wniosku zainteresowanego przedsiębiorcy, aby informacjom tym była nadana klauzula poufności (vide art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa orzeczono jak w punkcie 1 wyroku o niewykonywaniu uchylonych rozstrzygnięć orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa.