Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 172/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 2, art. 92 ust. 1, art. 217, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 60, art. 61, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu 1) uchyla zaskarżoną czynność w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...], 2) zasądza od Starosty Nyskiego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r., polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w kwocie 925 zł, stanowiącą część opłaty uiszczonej w kwocie 1000 zł za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 30 września 2011 r. Z. W. reprezentowany przez pełnomocnika – M. B., wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu kwoty 30525 zł, tytułem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu dla 53 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do pisma, w tym również dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podnosząc, że zgodnie z tym wyrokiem opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Wskazał, że wprawdzie dokonał opłat za wydanie kart pojazdu stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), niemniej jednak wyrażona w nim norma prawna w swej hipotezie określa stan i obowiązek tożsamy z tym, który wynika z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) i dlatego wszelka argumentacja odnosząca się do rozporządzenia z 2003 r. w całości dotyczyć będzie również rozporządzenia z 2002 r.

Pismem z dnia 17 października 2011 r. Starosta Nyski poinformował Z. W., że w celu ustosunkowania się do złożonego wniosku konieczne jest określenie przez wnioskodawcę, jakie konkretnie roszczenie składa się na kwotę 30525 zł, tj. wskazanie kwoty żądanego zwrotu w odniesieniu do każdego z pojazdów wymienionych w załączniku, w szczególności przy uwzględnieniu okoliczności, że według posiadanych przez organ danych, w odniesieniu do 5 ze wskazanych pojazdów opłata wnoszona była w wysokości 55 zł.

W odpowiedzi Z. W. przesłał do Starosty Nyskiego pismo z dnia 28 października 2011 r., w którym w formie zestawienia wskazał marki i numery rejestracyjne 53 pojazdów i dla każdego z nich określił kwotę nadpłaty za kartę pojazdu. Podał, że w odniesieniu do 37 pojazdów żądana do zwrotu nadpłata za kartę pojazdu dla każdego z samochodów wynosi 425 zł, a dla 16 kolejnych samochodów, w tym dla pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], nadpłata wynosi 925 zł.

Ustosunkowując się do żądania Z. W., w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], Starosta Nyski stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, a tym samym odmawia zwrotu żądanej należności. Wskazał, że w odniesieniu do 48 pojazdów, w tym samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], opłata za kartę pojazdu uiszczona została na podstawie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). W odniesieniu do tych opłat brak jest natomiast możliwości zastosowania analogicznych rozwiązań jak w przypadku opłat pobranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), albowiem w stosunku do tego rozporządzenia nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją lub Prawem o ruchu drogowym. Podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odnosi skutki względem opłat uiszczanych na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. dotychczas nie zostało obalone. Wyjaśniając, że organ administracji publicznej nie może odmówić zastosowania przepisów dopóki nie zostaną one derogowane na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Starosta Nyski podniósł, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie jest tożsamy z § 1 rozporządzenia z 2002 r., gdyż w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w wysokości 1000 zł (§ 1 ust. 2), a w rozporządzeniu z 2003 r. brak jest analogicznej regulacji. Kwestia pobrania tej opłaty nie mogła być tym samym przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Za całkowicie bezpodstawne organ uznał żądanie zwrotu 425 zł dla 5 pojazdów i wskazał, że z dowodów wpłat znajdujących się w dokumentacji organu wynika, iż za wydanie dla nich karty pojazdu uiszczona została jedynie kwota 55 zł, a jednocześnie wnioskodawca nie przedstawił dowodu uiszczenia w tym zakresie opłaty w kwocie 500 zł. Ponadto organ zakwestionował żądanie zwrotu 925 zł w odniesieniu do dwóch ze wskazanych pojazdów, stwierdzając, że dowody wpłat, którymi dysponuje, potwierdzają uiszczenie co do nich opłaty w wysokości 500 zł, a nie 1000 zł. Niezależnie od przedstawionej oceny stwierdził, że uwzględnienie złożonego wniosku nie jest możliwe również z uwagi na przedawnienie zgłoszonych roszczeń, które jako związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi podlegają trzyletniemu przedawnieniu (art. 118 K.c.), a więc bieg przedawnienia rozpoczął się w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r., nadanym przesyłką pocztową w dniu 30 listopada 2011 r., Z. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot kwoty 27400 zł, tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, obejmującym też samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Z. W. uznał za zasadne stanowisko organu w kwestii odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu w stosunku do 5 samochodów, co do których organ wskazał, że uiszczona została opłata w wysokości 55 zł. Dokonał też korekty swojego żądania odnośnie 2 innych pojazdów. W tym zakresie, stosownie do informacji organu, wedle której uiszczono co do nich opłatę w kwocie 500 zł, a nie 1000 zł, wystąpił o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł, odpowiednio do każdego pojazdu. Uzasadniając swoje roszczenie podniósł, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Wskazał, że opłata ustalona w § 1 ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia obejmuje nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz jej dystrybucji, ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie innych czynności organów administracji. Taka zaś regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych. Cechą charakterystyczną opłaty, odróżniającą ją od podatku jest bowiem jej odpłatność. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości odpowiednio 1000 zł i 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia wskazanego art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. Ponadto, przepis art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, określając wytyczne dla rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wskazuje, że celem tej opłaty jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty. Oznacza to, że opłata ta ma na celu zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Na poparcie zasadności swojego żądania wnioskodawca przytoczył pogląd WSA w Poznaniu, wyrażony w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 18/08, zgodnie z którym § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. uznać należy za niekonstytucyjny. Następnie stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na orzecznictwo sądowe wnioskodawca wyjaśnił, że pismo zawierające stanowisko organu w przedmiocie zwrotu opłaty uiszczonej za kartę pojazdu należy do szeroko pojętego zakresu działania administracji publicznej. Skoro zatem roszczenie o zwrot powstało na gruncie stosunku administracyjnego, to jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych - w tym również przedawnienia - winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można z kolei mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak i ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że roszczenie to ulega przedawnieniu. Przepis art. 118 K.c. dotyczy bowiem wyłącznie przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń majątkowych.

W skardze zawartej w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r., wniesionej za pośrednictwem organu w dniu 24 stycznia 2012 r. (data nadania przesyłki pocztowej), Z. W. reprezentowany przez adwokata T. P., zakwestionował czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], w zakresie odmowy zwrotu kwoty 27400 zł, poniesionej z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów wymienionych w załączniku do skargi, w tym również w wysokości 925 zł dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Domagał się uchylenia zaskarżonej czynności, zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Przytaczając w całości argumentację prezentowaną w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 listopada 2011 r. i zaznaczając, że dotychczas organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, zarzucił organowi naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że odmowa zwrotu opłat uiszczonych przez skarżącego za karty pojazdu dla 48 samochodów jest zasadna, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Opłaty te wniesione zostały przez skarżącego na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w odniesieniu do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z przepisami Konstytucji RP lub przepisami Prawa o ruchu drogowym. Skoro nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia, brak jest podstaw do zwrotu tych opłat w części przewyższającej kwotę 75 zł, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do opłat pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w związku z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, dotyczącego tego rozporządzenia. Organ zaznaczył, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie jest tożsamy z regulacją zawartą w § 1 rozporządzenia z 2002 r., bo w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w kwocie 1000 zł. To z kolei oznacza, że kwestia pobierania tego rodzaju opłaty nie mogła być przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i wobec tego nie można przenosić poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. na grunt rozporządzenia z 2002 r. Ponieważ organy administracji mają bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz nie mają prawa odmowy stosowania obowiązujących przepisów dopóki nie zostaną one wyeliminowane z porządku prawnego, brak było podstaw do kwestionowania przez organ przepisów rozporządzenia w dacie pobierania opłat od skarżącego, jak i odmowy ich stosowania w dacie wniesienia żądania o zwrot ich części. W konsekwencji, nie zaistniały podstawy do uwzględnienia żądania. Organ podniósł ponadto, że odmowa zastosowania przy rejestracji pojazdu obowiązujących wówczas przepisów określających wysokość opłaty za kartę pojazdu spowodowałaby powstanie luki prawnej skutkującej w praktyce brakiem możliwości dokonania rejestracji pojazdów sprowadzonych z zagranicy innych niż nowe. W świetle istnienia obowiązku uzyskania dla każdego pojazdu dokumentu w postaci karty pojazdu i uzależnienia obowiązku organu do jej wydania od wniesienia stosownej opłaty, brak byłoby bowiem przepisu określającego jej wysokość, co uniemożliwiłoby dokonanie rejestracji. Podkreślając bezzasadność powoływania się w niniejszej sprawie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący rozporządzenia z 2003 r., w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 127/07, dodatkowo organ wywodził, że stworzenie przez Trybunał możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny oznacza, iż przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu gdy to nastąpi działania organów nie są co do zasady bezprawne. Wskazując na przepis art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 3 Konstytucji RP organ podniósł również, że nie dają one wystarczających podstaw do samodzielnego kwestionowania przez sąd administracyjny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r. i w konsekwencji - wobec braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzeniu niezgodności jego przepisów z Konstytucją RP lub przepisami Prawa o ruchu drogowym - odmowy jego zastosowania, z powołaniem się na podobieństwo przepisów tego rozporządzenia i rozporządzenia z 2003 r., zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie organu, kwestionowanie konstytucyjności i odmowa zastosowania przepisów rozporządzenia przez sąd administracyjny w konkretnej sprawie jest możliwe jedynie w tych przypadkach, w których akt wykonawczy został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, ale nastąpiło odroczenie utraty mocy obowiązującej jego przepisów. Niezależnie od przedstawionego stanowiska dotyczącego stosowania rozporządzenia z 2002 r., organ dowodził, że roszczenie w zakresie zwrotu zawyżonej opłaty w kwocie 27400 zł nie powinno być uwzględnione, gdyż prawo żądania należności z tego tytułu wygasło, zgodnie z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyjaśnił, że wpływy z opłat za kartę pojazdu stanowią niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych, zatem do tych spraw powinny mieć zastosowanie przepisy K.p.a. i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że kwestia przedawnienia winna być rozpatrywana przy uwzględnieniu przepisów regulujących m.in. sprawy przedawnienia zobowiązania podatkowego i zwrotu nadpłaty podatku (art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej). Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie upłynął już 5-letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu i w związku z tym wygasło prawo do żądania "nadpłaconej" części opłaty. Zaznaczył przy tym, że na przeszkodzie w stosowaniu "nowych regulacji prawnych", tj. przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej, nie stoi przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Przewiduje on bowiem stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw będących w toku, tj. takich, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i do tego dnia nie zostały zakończone. W niniejszej sprawie żądanie zwrotu należności wniesione zostało natomiast po dniu 1 stycznia 2010 r. Organ nie zgodził się z poglądem, że te same należności - w zależności od trybu ich dochodzenia - podlegają przedawnieniu, jeśli dochodzone są w procesie cywilnym, bądź nie podlegają przedawnieniu w przypadku skargi do sądu administracyjnego. Nie zgodził się również z twierdzeniem, że dochodzone w trybie administracyjnym nadpłaty nie podlegają jakiemukolwiek przedawnieniu. Końcowo organ stwierdził, że bez względu na powoływaną w odmowie zwrotu argumentację prawną, jego stanowisko jest co do zasady prawidłowe i brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonej czynności. Zakwestionował również istnienie podstaw prawnych do rozdzielenia przez Sąd spraw ze skargi wniesionej przez skarżącego, podnosząc, że w efekcie powyższego, w razie uwzględnienia skargi w poszczególnych sprawach, organ zostanie obciążony obowiązkiem zwrotu kosztów sądowych w każdej ze spraw, co stanowi istotne obciążenie dla budżetu Powiatu Nyskiego.

Pismem procesowym z dnia 18 maja 2012 r. Z. W. podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze. Jego zdaniem sąd administracyjny posiada w przedmiotowej sprawie kompetencje do stwierdzenia niezgodności § 1 rozporządzenia z 2002 r. z Konstytucją RP. Następnie, opierając się na orzecznictwie sądowym w kwestii zastosowania w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. oraz odnośnie uznania przez organ, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu, stwierdził, że Ordynacja podatkowa znalazła swoje zastosowanie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. Przyjęcie stanowiska organu dotyczącego przedawnienia dochodzonego roszczenia prowadzi natomiast do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. Zdaniem skarżącego, ze względu na zagrożenie naruszenia zasad konstytucyjnych w sprawie winna znaleźć zastosowanie zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to - mimo wejścia w życie nowych regulacji - ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, a ustawa nowa będzie mieć zastosowanie do opłat pobranych po wejściu w życie nowych regulacji. Ewentualnie, w sprawie może znaleźć zastosowanie również prawo nowe, jednakże z modyfikacją zachowującą i gwarantującą prawa strony do wystąpienia o zwrot nienależnych opłat. Jak wskazał skarżący, charakter art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia, dlatego też, stosując ewentualnie przepisy Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, a więc od 1 stycznia 2010 r. Ponadto przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej prowadzi do stwierdzenia, że w sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu organu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sprawa ze skargi Z. W. na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu, wydaną dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 172/12 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei, po myśli art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Precyzując przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że skarga dotyczy czynności Starosty Nyskiego polegającej na odmowie zwrotu kwoty 925 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy - samochodu marki [...]. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 1000 zł za kartę pojazdu dla w/w samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177 ze zm.), została przez skarżącego uiszczona, natomiast pojazd został zarejestrowany pod numerem rejestracyjnym [...], decyzją z dnia 4 sierpnia 2003 r., w której potwierdzono m. in. wydanie karty pojazdu.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Na marginesie należy odnotować, że zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiwsa 2006 r. nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie -pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie - jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11; WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11; WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając nadal dopuszczalność wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż pismo organu zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu opłaty za kartę pojazdu doręczono mu w dniu 14 listopada 2011 r., a jego pełnomocnikowi dopiero dnia 18 listopada 2011 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 28 listopada 2011 r., przesłane zostało organowi w dniu 30 listopada 2011 r. Następnie - wobec nieudzielania odpowiedzi - wniósł skargę, za pośrednictwem organu w dniu 24 stycznia 2012 r. (data nadania przesyłki pocztowej), czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, odnotować trzeba w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 1000 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Zasadnie podnosi organ, że legalności powyższego przepisu nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł jedynie o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 - zwane także rozporządzeniem z 2003 r.) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

Niemniej jednak wskazać należy, że niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 1000 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Opłata za wydanie karty pojazdu, która stanowi dokument identyfikujący pojazd, nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku w sposób jasny stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia z 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Ustalenie zatem opłaty za wydanie karty pojazdu w części ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia w/w przepisu. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m. in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiwsa z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z tym organ winien przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki, zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten daje bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Zdaniem Sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności czynności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 K.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

Końcowo, odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a kwestionującego istnienie podstaw do rozpoznania przez Sąd w odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych spraw dotyczących odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu dla poszczególnych pojazdów, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a. przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w związku z wniesieniem przez skarżącego jednym pismem skargi na odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów. Zaznaczenia przy tym wymaga, że jakkolwiek organ odmówił skarżącemu zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla poszczególnych samochodów jednym pismem, przyjąć należało, że pismem tym w odniesieniu do każdego z pojazdów organ dokonał odrębnej czynności odmowy zwrotu części opłaty. Dostrzec bowiem należy, że każda z czynności odmowy zwrotu dotyczyła konkretnej opłaty uiszczonej w określonej dacie, za wydanie karty pojazdu dla indywidualnie oznaczonego samochodu w związku z jego rejestracją.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji określi wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.