Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 507/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust.7, art. 31zy ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 7, art. 29, art. 77 par.1, art. 79a, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 83 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, Organ) na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późno zm.; dalej: ustawa o COVID-19) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 1, ust. 2 i 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713, dalej: rozporządzenie) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, z późn. zm.) odmówił A. Spółka Cywilna prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 30 kwietnia 2021 r.

W lakonicznym uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ przytoczył treść § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, a następnie § 11 ww. rozporządzenia. To właśnie w uchybieniu wymogom określonym w § 11 rozporządzenia Organ upatrywał podstawowego powodu odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 11 pkt 5 rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień 2021 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy ZUS wskazał, że Skarżący "[...]"r. złożyli wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników prowadzących działalność w określonych branżach od grudnia 2020 r. do kwietnia 2021 r. wskazując, że na 31 marca 2021 r. prowadzili przeważającą działalność gospodarczą z kodem PKD "[...]" Organ podkreślił, że jednym z warunków, aby otrzymać zwolnienie za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r., marzec 2021 r. i kwiecień 2021 r. było opłacanie składek przed 01.11.2020 r. Z zapisów na koncie wnioskodawców wynikało zaś, że zaprzestali oni prowadzenia działalności "[...]"r. i wznowili ją od "[...]"r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, zarzuciła Organowi błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o COVID-19, w związku z art. 31zy ust. 1 tej ustawy i § 10 ust. 1, ust. 2 i 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Organ przytoczył PKD branż uprawnionych do zwolnienia i wymieniał je enumeratywnie jako 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z. Strona nie zgodziła się z tezą, że tylko tym branżom przysługuje ulga. Strona skarżąca wskazała, że prowadzi działalność z kodem PKD "[...]" i ten kod jest ujęty w przepisach uprawniających do ubiegania się o uzyskanie ulgi - przeważający kod PKD na dzień 31.03.2021 r. Jak wywodziła dalej strona skarżąca, warunkiem ubiegania się o zwolnienie z tytułu opłacania składek był spadek przychodów o co najmniej 40 % i taki w jej wniosku został wykazany, przez porównanie danych za miesiąc wrzesień 2020 r. i kwiecień 2021r.

Strona Skarżąca wskazała wreszcie, że ZUS odmówił jej prawa do skorzystania z ulgi błędnie argumentując, że "z zapisów na Państwa koncie wynika, że zaprzestali Państwo prowadzenia działalności "[...]"r. wznawiając ją ponownie od "[...]"r." Strona wskazała, że nigdy od czasu powstania spółki tj. od "[...]"r. nie zawiesiła prowadzenia działalności gospodarczej. W tym kontekście strona powołała się na zapisy w ewidencji REGON oraz CEIDG. Jak zaznaczyła, w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. spółka cywilna faktycznie nie zatrudniała pracowników, jednak nigdy nie zawiesiła działalności, a następnie jej nie wznowiła. W przytoczonym okresie spółka uzyskiwała przychody, prowadziła działalność gospodarczą, a wspólnicy uzyskali innymi decyzjami ZUS prawo do świadczenia postojowego oraz zwolnienia z opłacania składek. Jak podkreślono, ustawodawca nałożył na wnioskodawców obowiązek prowadzenia działalności, a nie zatrudniania w sposób ciągły pracowników. Ponadto, zawieszenie działalności wymaga oświadczenia, złożenia wniosku w zakresie zawieszenia w CEIDG oraz ewidencji REGON. Takich czynności prowadzący spółkę nie dokonali.

W odpowiedzi na skargę Organ powtórzył swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, nie zostały zbadane i właściwie rozważone, a następnie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kluczowe dla sprawy okoliczności. Organ wprost nie zajął w uzasadnieniu decyzji stanowiska, czy jedną z przyjętych przez niego przyczyn wydania decyzji odmownej było zakwestionowanie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej wykonywanej przez stronę skarżącą. Organ przytoczył jedynie treść § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. ZUS nie tylko nie dokonał wykładni przywoływanego przepisu, lecz nie omówił nawet procesu subsumpcji ww. przepisu tj. zestawienia wynikającej z przepisu normy prawnej z okolicznościami faktycznymi sprawy. Samo przytoczenie treści przepisu, bez jakiegokolwiek odniesienia jej do okoliczności sprawy, nie pozwala na ustalenie stanowiska lub intencji organu, a co za tym idzie ich oceny przez Sąd.

W swojej argumentacji organ, mocno zaakcentował, że jednym z opartych na prawie warunków otrzymania zwolnienia za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021r., marzec 2021 r. i kwiecień 2021 r. było opłacanie składek przed 01.11.2020 r. W tym kontekście Organ wywodził, że z zapisów na koncie wnioskodawcy wynikało, że zaprzestał on prowadzenia działalności "[...]" r. i wznowił ją od "[...]" r. Wskazane wyżej stanowisko było głównym sformułowanym przez organ argumentem przemawiającym za odmową zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. Organ w żaden sposób nie rozwinął jednak tej podstawowej – w jego opinii – tezy. Nie omówił źródeł w oparciu o które dokonał ustaleń faktycznych jak również w żaden sposób nie wyjaśnił stosowanego przez siebie pojęcia "zaprzestanie działalności". Organ nie wskazał w oparciu o jakie dane przyjął, że wnioskodawca "zaprzestał", a następnie "wznowił" działalność. Ponadto organ nie wyjaśnił czy użyte sformułowanie utożsamiał z zawieszeniem działalności gospodarczej, czy też jej zakończeniem, czy wreszcie stanem w którym przedsiębiorca ogranicza w sposób faktyczny swoją aktywność gospodarczą. Podkreślić zatem należy, że zawieszenie działalności gospodarczej jest instytucją regulowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego – ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162). Zawieszenie działalności gospodarczej jest działaniem sformalizowanym. Podobnie zakończenie działalności gospodarczej. Zaprzestanie działalności gospodarczej stanowi zaś opis stanu faktycznego, z którym ustawodawca łączy określone skutki. W tym kontekście wskazać należy m.in. na art. 15 ust.1 pkt. 2 Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2296). Zgodnie z przywoływanym przepisem przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o jego wykreślenie z CEIDG - w przypadku zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej lub przekształcenia przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 12. Organ nie wykazał, ani nawet nie postawił hipotezy, że takie zdarzenie prawne zaistniało. Organ wskazał jedynie, że z zapisów na koncie wnioskodawców, wynikało, że zaprzestali działalności "[...]"r. Organ nie wyjaśnił jednak, jakie dane pozwoliły na wyciągniecie takich wniosków ani jak przebiegała ich weryfikacja.

ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji użył terminów "zaprzestał działalności" i "wznowił działalność". Powtórzyć należy, że organ nie wyjaśnił znaczenia ani kontekstu w jakim były użyte, a co najistotniejsze nie wskazał dowodów w oparciu, o które taki stan przyjął. Organ jako podmiot fachowy, gospodarz prowadzonego postępowania, zobowiązany był do posługiwania się w sposób prawidłowy i świadomy terminologią prawną. Z powyższego wywieść należy, że wnioski dotyczące stwierdzenia "zaprzestania działalności" i jej wznowienia, sformułowane musiały być w sposób świadomy i uwzględniający utrwalone w języku prawniczym znaczenie tego pojęcia. Organ nie wyjaśnił jednak w jaki sposób ustalił fakt zaprzestania działalności oraz czy weryfikował zaistnienie ewentualnych formalnych konsekwencji takiego stanu. Tym samym nie można stwierdzić czy teza organu o zaprzestaniu działalności miała oparcie w materiale dowodowym. Tym samym organ odmawiając wnioskodawcom prawa do zwolnienia, nie przedstawił logicznych argumentów i przesłanek, które uzasadniały by takie rozstrzygnięcie. Na marginesie dodać należy, że Organ nie odniósł się w żaden sposób w odpowiedzi na skargę do kontrargumentów strony w tym zakresie. Powtórzył jedynie stwierdzenie o zaprzestaniu działalności.

W kontekście ciążących na Organie obowiązków w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego uzasadnienia decyzji, zaznaczyć również należy, że jednym z kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy wszczynanej z inicjatywy strony jest treść i zakres wniosku. Do tych okoliczności również nie odnosił się organ, nie precyzując jaki zakres żądania przyjął w sprawie, a przecież dopiero jasne sprecyzowanie granic żądania strony pozwala na ustalania zarówno koniecznego do wyjaśnienia stanu faktycznego jak również mających potencjalne zastosowanie przepisów prawa.

W kontekście wskazanych wyżej uchybień procesowych uznać należy, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Organ naruszył wynikającą z art. 7 i 77 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i związany z nią obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd przyjąć musiał również, że zaskarżona decyzja Organu tylko z formalnego punktu widzenia odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie tylko nie pozwoliło prześledzić i odtworzyć argumentacji i poglądów prawnych Organu, ale nie odnosiło się, co jeszcze istotniejsze, do kluczowych okoliczności faktycznych w sprawie. Powyższe uniemożliwiło nie tylko ocenę poprawności zastosowania przepisów materialnoprawnych, ale wręcz zarysowania realnej osi sporu między organem, a stroną skarżącą. Organ, de facto nie wyjaśnił powodów odmowy przyznania zwolnienia z opłacania składek, ograniczając się do przytoczenia treści przepisów powszechnie obowiązujących bez ich odniesienia do stanu faktycznego. W zakresie, w którym organ sformułował własne tezy w żaden sposób nie wyjaśnił swojego stanowiska.

Powtórzyć należy zatem, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która znajduje rozwinięcie w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zaskarżona decyzja tych kryteriów pod żadnym względem nie spełnia. W kontekście roli i znaczenia prawidłowego uzasadnienia decyzji wskazać należy również na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., (sygn. akt II SA/Wa 1245/08). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w przywoływanym wyroku, że: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Jasno wskazano zatem na korelację uzasadnienia decyzji i zasady przekonywania z wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Brak wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11). Należy również zauważyć, że "odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1198/16).

Zaznaczenia wymaga zatem, że subsumpcja przepisów prawa materialnego może być dokonana po przedstawieniu stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił swojego stanowiska zarówno co do ustaleń faktycznych jak i prawnych. Wskazane wady czynią postępowanie organu jaskrawo sprzecznym z zasadami zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art. 8 §1 k.p.a ) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a). W kontekście wykładni art. 8 k.p.a. wskazać należy, że wiodącą, wynikają z niej wartością jest działanie organów w sposób pozwalający na przekonanie stron i innych uczestników postępowania o jakości, profesjonalizmie i odpowiedzialności cechujących działania organów władzy publicznej. Zasada ta gwarantować ma obywatelom bezpieczeństwo prawne wynikające z przewidywalności działań organów (szerzej T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red. P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.84 i n.)

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala przy tym sądowi orzekającemu na dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, w tym – wobec poważnych niedostatków decyzji - na podstawie domysłów bądź przypuszczeń. Ustaleń tych dokonują określone organy, przy czym dokonane ustalenia muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym przez te organy materiale dowodowym oraz przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Zaznaczenia wymaga również, że postępowanie w niniejszej sprawie miało charakter wnioskowy. Tym samym zastosowanie winien znaleźć art. 79a § 1 k.p.a Zakład powinien zatem przed wydaniem decyzji odmownej wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Organ warunku tego nie zrealizował.

Na marginesie wskazać należy również, choć wada ta ma charakter wtórny wobec naruszenia obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zbadania sprawy, że organ jako stronę postępowania wskazał A. Spółka Cywilna. Jak jednolicie przyjęto zarówno w doktrynie, literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co powoduje, że jako podmiot praw i obowiązków cywilnoprawnych (i takiej samej odpowiedzialności) występują osoby będące wspólnikami spółki cywilnej, a nie sama spółka.

Tak więc spółka cywilna nie posiada odrębnej od wspólników podmiotowości prawnej, czyli nie jest odrębnym od wspólników podmiotem prawa. Spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, gdyż żaden przepis ustawy takich przymiotów jej nie nadaje. Nie może być kwalifikowana ani jako osoba prawna, ani też jako tzw. ułomna osoba prawna (art. 331 k.c.). W związku z tym, podmiotami występującymi w obrocie są wspólnicy spółki działający łącznie. Spółka cywilna to zatem zorganizowana zbiorowość wspólników jako odrębnych podmiotów prawa (przedsiębiorców), powiązanych określonym stosunkiem prawnym. Innymi słowy, spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą podmiotowości prawnej, którą tworzą wspólnicy prowadzący działalność we własnym imieniu i wspólnie realizujący określony cel gospodarczy, na podstawie umowy o współpracę. Spółka cywilna nie posiada zdolności sądowej, zatem pozwani mogą zostać jedynie jej wspólnicy. Jak orzekł SN w wyroku z 11.10.2013 r., w obrocie prawnym w procesie, spółkę cywilną można oznaczyć tylko poprzez wskazanie wszystkich wspólników, zważywszy że spółka cywilna jest jednostką organizacyjną, która nie posiada zdolności prawnej, a tym samym w obrocie nie może występować pod innym oznaczeniem, gdyż to, co nazywamy spółką cywilną, nie posiada własnej odrębnej od wspólników osobowości. Podobnie orzekł NSA w wyroku z 10.10.2008 r., "spółka cywilna nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 p.p.s.a., a spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym". NSA pokreślił przy tym, że w związku z faktem, iż przedsiębiorcami, są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego". (vide: M. Fras, M. Hajdas, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom V. Zobowiązania. Cześć szczególna. Opublikowano: WKP 2018).

Zgodnie z przepisami art. 29 k.p.a. pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest szersze, niż pojęcie osób fizycznych i prawnych, obejmuje bowiem również podmioty pozbawione osobowości prawnej, ale dotyczy to tylko państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych. Wynika stąd, że spółka cywilna, jako jednostka prawnie niespersonifikowana i nie będąca państwową lub samorządową jednostka organizacyjną, ani organizacja społeczną nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym. W rzeczywistości bowiem podmiotem praw i obowiązków spółki są tworzący ją wspólnicy. Szczególnie jasno zauważyć to można w sytuacji wykonalności decyzji. Decyzja wydana wobec spółki (w zakresie np. spełnienia obowiązku) praktycznie jest nieegzekwowalna czy też niewykonalna. Nie ma wątpliwości, że spółka cywilna to konkretne osoby (wspólnicy) i to oni ponoszą odpowiedzialność i są beneficjentami praw spółki.

Obowiązek prawidłowego ustalenia strony postępowania zawiera się jednak w sygnalizowanym już, opartym na art. 7 k.p.a. obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Prawidłowe ustalenie i strony podmiotowej postępowania stanowi podstawowy obowiązek organu i element stanu faktycznego sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 29, art. 77 § 1, art. 79a i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, w szczególności organ powiadomi stronę o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane, umożliwiając jej tym samym realizację inicjatywy dowodowej. Organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).