Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 214/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 255/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście [...] z [...] na [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 255/18, oddalił skargę Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście [...] z Gen. [...] na Rtm. [...].

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2017 r. działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 oraz z 2017 r. poz. 1389) – dalej: "ustawa dekomunizacyjna", zarządził zmianę dotychczasowej nazwy ulicy położonej w mieście [...] z Gen. [...] na Rtm. [...]. W uzasadnieniu zarządzenia organ stwierdził, że w dniu 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa dekomunizacyjna. Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389) – dalej: "ustawa zmieniająca". Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w przypadku niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Rada Miasta [...] nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy Gen. [...]. Wojewoda zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. W ocenie Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa Gen. [...] wypełnia normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Organ nadmienił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Termin wejścia w życie zarządzenia, ze względu na ważny interes państwa i przytoczoną wyżej argumentację, dotyczącą podstawowych założeń ustawy oraz z uwagi na bezczynność Miasta, w zakresie zmiany nazwy, czyni zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523).

Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. zarządzenie zastępcze postulując jego uchylenie. W skardze zarzucono m. in. naruszenie art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie zdania mieszkańców w kwestii zmiany nazwy ulicy z Gen. [...] na [...] zamiast na Rtm. [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Oddalając wniesioną skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność skargi w kontekście wyjaśnienia kwestii, jak należy rozumieć zamieszczone w art. 4 ustawy zmieniającej pojęcie "sprawy niezakończonej" na gruncie przepisów tej ustawy. W ocenie Sądu, zawarta w art. 6c w zw. z art. 4 ustawy zmieniającej regulacja dotycząca dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczy spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zostało wydane zarządzenie zastępcze. Podkreślono przy tym, że Sąd nie wypowiada się co do normatywnej treści analizowanych przepisów regulujących dopuszczalność wniesienia skargi w przypadkach, gdy ten termin zaczął biec w okresie późniejszym, gdyż nie jest to okoliczność istotna w świetle podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało bowiem wydane w dniu [...] grudnia 2017 r., a więc przed nowelizacją ustawy dekomunizacyjnej. Zaprezentowane rozumienie art. 6c w zw. z art. 4 ustawy zmieniającej pozostaje, zdaniem Sądu meriti, w zgodzie z gwarantowaną w art. 165 ust. 2 Konstytucji ochroną samodzielności samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań publicznych. Wobec powyższego wejście w życie art. 6c oraz art. 4 ustawy zmieniającej nie spowodowało utraty przez Gminę prawa do zaskarżenia zarządzenia zastępczego w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi, który rozpoczął się z dniem jego doręczenia, czyli [...] grudnia 2017 r. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki uznał skargę Miasta [...] za dopuszczalną i wniesioną z zachowaniem terminu określonego w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) – dalej: "u.s.g."

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezsporne jest, że strona skarżąca nie dokonała w terminie ustawowym zmiany nazwy ulicy, a zatem kluczowe dla oceny legalności działania organu nadzoru jest stwierdzenie, czy taki obowiązek na jednostce samorządu terytorialnego ciążył. Obowiązek wykazania uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia ciąży na organie nadzoru, ponieważ ingerencja nadzorcza w trybie ustawy dekomunizacyjnej stanowi wyjątek od zasady samodzielności gminy, a zatem nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że samodzielność gminy i ustawowa wyłączność uprawnień samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic i placów jest w polskim systemie prawnym zasadą. Zasada ta nie ma jednak wymiaru absolutnego i dopuszczalne jest legalne sformułowanie wyjątków od tej zasady. Właśnie w ustawie dekomunizacyjnej ustawodawca sformułował nakaz ingerencji nadzorczej, jako wyjątek od zasady samodzielności gminy i ograniczył do przypadków, gdy w przestrzeni publicznej upamiętniono osoby będące symbolami komunizmu lub innego systemu totalitarnego. Zatem wbrew stanowisku skarżącej, stosowanie instrumentów nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do przypadków wskazanych w ustawie dekomunizacyjnej, nie stanowi nieuprawnionego, autorytarnego wkraczania w zakres samodzielności i niezależności tej jednostki. Ingerencja w sferę wyłącznych kompetencji samorządu gminnego powinna jednak mieć charakter wyjątkowy, co oznacza, że także przepisy ustawy dekomunizacyjnej będącej podstawą do takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle. Ustawodawca ograniczył nakaz dekomunizacji do przypadków jednoznacznych, kwalifikowanych jako symbole komunizmu. Mając na względzie wyjątkowy charakter regulacji i zakres samoograniczenia, który wprowadził ustawodawca, przyjąć trzeba, że organ nadzoru był obowiązany wykazać, że upamiętnienie w przestrzeni publicznej Gen. [...] jest upamiętnieniem osoby symbolizującej komunizm. Jedynie bowiem w takim przypadku można byłoby mówić o propagowaniu komunizmu poprzez umieszczenie w nazwie ulicy, imienia i nazwiska tej osoby. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ nadzoru sprostał tym wymogom, wykazując, że po stronie skarżącej istniał obowiązek zmiany nazwy ulicy, gdyż upamiętnienie Gen. [...] jest upamiętnieniem osoby symbolizującej komunizm. Tym samym wykazał istnienie uprawnienia własnego do wydania zarządzenia zastępczego. Wydanie zaskarżonego zarządzenia zostało poprzedzone uzyskaniem opinii sporządzonej przez IPN. Opinia ta jest co prawda lakoniczna i brak w niej uzasadnienia zajętego przez Instytut stanowiska, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę, że postać Gen. [...] jest postacią, której droga życiowa i dokonania są powszechnie znane, uznać należy, że stanowisko Instytutu było wystarczające do podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Sąd meriti zwrócił uwagę, że skarżące Miasto nie kwestionuje konieczności zmiany nazwy ulicy Gen. [...]. Kwestią sporną jest jedynie nowa nazwa ulicy nadana zaskarżonym zarządzeniem zastępczym. Zdaniem skarżącej Gminy ulica powinna otrzymać nazwę "[...]", gdyż takie było stanowisko mieszkańców tej ulicy wyrażone na spotkaniu Zarządu Osiedla nr [...] z mieszkańcami w czerwcu 2017 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustawa dekomunizacyjna nie przewiduje instytucji przeprowadzania przez organ nadzoru konsultacji z mieszkańcami czy organami samorządowymi. W związku z powyższym, brak jest podstaw do uznania, że pominięcie stanowiska mieszkańców co do przyszłej (nowej) nazwy ulicy, stanowi istotne naruszenie prawa. Wspomniane konsultacje mogły stanowić natomiast podstawę do działań własnych gminy w zakresie zmiany nazwy ulicy. Nadto zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało przed upływem 3 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, a więc zarzut naruszenia art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto [...]. Zaskarżając go w całości wniosło, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. tj. uchylenie wyroku w całości i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

1) prawa materialnego art. 16 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasady pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot wyrażoną we wstępie do Konstytucji RP w zw. art. art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez błędną wykładnię, ewentualnie niezastosowanie i nie uwzględnienie stanowiska wspólnoty samorządowej przy wydawaniu zarządzenia zastępczego;

2) prawa materialnego art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez niezastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego bez uwzględnienia konsultacji społecznych i uwzględnienie zdania mieszkańców, aby zmienić nazwę ulicy z Gen. [...] na [...] zamiast na Rtm. [...];

3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie za wystarczająco uzasadnione zarządzenie zastępcze pomimo, że stanowisko IPN wyrażone w jego piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., w istocie nie może być uznane za opinię w myśl art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, a przytoczenie w zarządzeniu zastępczym życiorysu gen. [...] za dokonanie oceny jej niezgodności z art. 1 ust. 1 ustawy, a także brak całościowej oceny materiału dowodowego i nie uwzględnienie stanowiska mieszkańców miasta, by nadać ulicy nazwę [...], co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez uznanie, że pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2018 r. stanowi opinię w rozumieniu tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Postępowanie nadzorcze ma specyficzną naturę. Postępowanie to ma za przedmiot kontrolę prawidłowości stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego (tzw. kryterium legalności). Nadzór nad działalnością samorządu służy ochronie obiektywnego porządku prawnego. Należy też podkreślić, że akt nadzoru rozstrzyga spór prawny w interesie publicznym. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest, więc werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem aktów organów samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Zasadnie argumentuje strona skarżąca, że opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując w tym zakresie wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu należy się odwołać do Konstytucji RP, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przyjęcie w drodze wykładni, że opinia IPN jest wiążąca dla wojewody prowadziłoby do tego, że to IPN byłby w istocie organem nadzoru nad działalnością samorządu, gdyż wojewoda, związany opinią tego podmiotu, nie posiadałby żadnych istotnych kompetencji w zakresie nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18, dostępny, [w:] CBOSA). Należy uznać, że podmioty "konsultujące się", czy "zasięgające opinii" nie są prawnie związane stanowiskiem podmiotów współdziałających. Celem tych form współdziałania jest poszerzenie wiedzy danego podmiotu o problemie, wzbogacenie obrazu sprawy dzięki innemu spojrzeniu podmiotu opiniującego, konsultującego czy doradczego. Można co najwyżej wymagać, aby podmiot właściwy do załatwienia sprawy uzasadnił swoje stanowisko odbiegające od opinii. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej stanowi, że "wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio". Z treści tego przepisu nie wynika wprost, aby ustawodawca nadał opinii IPN moc wiążącą. W tej sytuacji nadanie innego znaczenia pojęciu "opinia" użytego w zacytowanym wyżej przepisie, niż przyjętego w orzecznictwie, nie znajduje usprawiedliwienia. Analiza treści art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej w powiązaniu z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że w swojej opinii IPN powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z przedstawionego ukształtowania przez ustawodawcę funkcji opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, w związku z tym, że nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Inaczej mówiąc organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W związku z tym opinia musi być uzasadniona. Brak uzasadnienia wykluczałby lub co najmniej istotnie utrudniałby odniesienie się do wniosków opinii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie stanowiska zawartego w opinii ma istotne znaczenie. IPN ma potwierdzić, czy obowiązująca nazwa jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W powołanym przepisie stanowi się, po pierwsze, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować; po drugie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W przepisie tym dwukrotnie używa się nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia: "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji. Gdyby ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu oraz innego ustroju totalitarnego z pewnymi obiektywnymi faktami historycznymi, np. przynależnością do określonych organizacji, to stwierdziłby to w przepisie wprost, stanowiąc np. że członkowie tych organizacji nie mogą być patronami ulic. Jednakże zamiast takich jednoznacznych kryteriów ustawodawca użył nieostrego określenia "symbolizuje". Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, który ma zastosowanie także do zarządzeń zastępczych (art. 6 ust. 3 zdanie ostatnie ww. ustawy), przewiduje, że opinia IPN co do zasady powinna być przedstawiona w terminie jednego miesiąca, zaś w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w terminie dwóch miesięcy. Potwierdza to tezę o tym, że opinia IPN powinna być uzasadniona, przy czym w sprawach skomplikowanych uzasadnienie powinno być odpowiednio pogłębione. W sprawach prostych czy wręcz oczywistych może się ono ograniczać do stwierdzenia, że z obiektywnych faktów historycznych, niekiedy będących faktami notoryjnymi, wynika w sposób oczywisty, że określona nazwa podpada pod art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, gdyż upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1), albo odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Mając na uwadze powyższe rozważania i oceny Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty skargi, że opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej powinna być uzasadniona, przy czym uzasadnienie powinno się składać co najmniej z przedstawienia faktów historycznych dotyczących osoby, organizacji, wydarzenia lub daty upamiętnianej nazwą jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej oraz wyjaśnienia dlaczego symbolizuje ona komunizm lub represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Tymczasem w sprawie niniejszej załączona do akt sprawy opinia IPN składa się z pięciu zdań, przy czym istoty dotyka tylko jedno (trzecie) zdanie, stanowiąc że: "w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej – KŚZpNP wymienione nazwy – jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy". Dwa pierwsze zdania mają charakter sprawozdawczy, a dwa końcowe nieistotne zwroty i stwierdzenia. Podkreślenia wymaga, że opinia ta nie odnosi się konkretnej nazwy ulicy (w niniejszej sprawie ul. Gen. [...]), ale do zbiorczego zestawienia 38 nazw ulic wymienionych dla miejscowości w regionach [...], zawierającego nazwy ulic dotychczasowe i proponowane. Opinia ta nie zawiera żadnych informacji faktograficznych, ani też żadnej oceny tych faktów w kontekście spełnienia ustawowej przesłanki symbolizowania komunizmu albo represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru powinien wskazać, uwzględniając opinię IPN zawierającą przedstawienie faktów historycznych dotyczących opiniowanej nazwy i wyjaśnienie, dlaczego nazwa ta symbolizuje komunizm lub wspomniany w ustawie dekomunizacyjnej komunizmu system władzy, ocenić prawidłowość opinii pod kątem tego, czy nazwa ta jest niezgodna z art. 1 powołanej ustawy. Przedstawiona w sprawie opinia Instytutu nie wskazuje na żadne fakty historyczne, które dawałyby podstawę do oceny, że w [...] nazwa ulicy Gen. [...] jest nazwą związaną z propagowaniem komunizmu. W takim przypadku wskazanie za opinią, że dotychczasowa nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, bez jej oceny, stanowi o wadliwości zarządzenia zastępczego. W tej sytuacji trafny jest zarzut skargi kasacyjnej błędnego uznania przez Sąd Wojewódzki, że organ nadzoru ma kompetencje do samodzielnego wykazania ziszczenia się przesłanek uzasadniających wydanie zarządzenia zastępczego.

Zwrócić należy uwagę, że skarżące Miasto nie kwestionowało konieczności zmiany nazwy ulicy Gen. [...]. Kwestią sporną jest jedynie nowa nazwa ulicy nadana zaskarżonym zarządzeniem zastępczym. Przy wydawaniu zarządzenia zastępczego nie uwzględniono woli mieszkańców ulicy, którzy zdecydowali, aby nazwa ulicy brzmiała ul. [...]. Wola taka ujawniła się na spotkaniu zarządu Osiedla nr [...] z mieszkańcami Osiedla nr [...] w czerwcu 2017 r. Rada Miejska w [...] nie podjęła jednak w terminie uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy, z uwagi na konieczność powtórzenia konsultacji społecznych. Powtórne konsultacje społeczne odbyły się z mieszkańcami Osiedla nr [...], głównie z ulicy Gen. [...]. Powtórzenie konsultacji było spowodowane zarzutami, że poprzednie konsultacje nie zostały przeprowadzone prawidłowo. W trakcie głosowania, w dniu [...] września 2017 r., mieszkańcy zdecydowali, że chcieliby, aby ich ulica nosiła nazwę ul. [...]. Rezultatem tego głosowania było pismo z dnia [...] września 2017 r. Burmistrza [...] do Wojewody [...] z prośbą o uwzględnienie głosu mieszkańców przy wydawaniu zarządzenia zastępczego. Wojewoda [...] stwierdził, że stanowisko mieszkańców w przedmiocie zmiany nazwy ulicy zostanie uszanowane. Jednakże w zarządzeniu zastępczym tego stanowiska nie uwzględnił.

W przedmiotowej sprawie istotnym zagadnieniem jest fakt, że kwestionowane zarządzenie zastępcze zostało wydane w trakcie procedury zmiany nazwy ulicy Gen. [...], prowadzonej przez samorząd gminny. Z pisma Wojewody [...] nr [...] wynikało, że stanowisko mieszkańców, w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, zostanie uszanowane. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że ustawa dekomunizacyjna nie przewiduje instytucji przeprowadzania przez organ nadzoru konsultacji z mieszkańcami. Dlatego stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że pominięcie stanowiska mieszkańców, co do przyszłej (nowej) nazwy ulicy, stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego konsultacje mogą stanowić natomiast podstawę do działań własnych gminy w zakresie zmiany nazwy ulicy.

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do kompetencji organów samorządu gminnego należy nadawanie nazw ulic. Droga do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, otwiera się dopiero, gdy organy gminy nie podejmą odpowiednich, prawem wymaganych, działań. Stąd uprawnienie Wojewody do zastępczego nadania nazwy ulicy, powinno systemowo uwzględniać ustrojową pozycję samorządu - normy określające samodzielność wspólnot samorządowych oraz subsydiarność administracji rządowej, która wkracza z aparatem przymusu wówczas, gdy wspólnota samorządowa nie jest podejmuje wymaganych prawem działań. To mieszkańcy w pierwszym rzędzie decydują o nazwie ulicy, którą organ stanowiący gminy formalnie uchwali. Również art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm. - dalej: "Karta") nakazuje konsultowanie ze społecznością lokalną wszelkich spraw bezpośrednio jej dotyczących. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Przypomnieć należy, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 u.s.g., uzyskała rangę konstytucyjnej zasady ustroju. Konstytucyjną cechą instytucji samorządu terytorialnego - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r. sygn. akt U 3/98 (OTK ZU z 1999 r., Nr 4, s. 328) - jest jego odrębność pod względem instytucjonalnym, a przede wszystkim funkcjonalnym. Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność). Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, pozostaje w ścisłym związku z zasadą pomocniczości, o której mowa we Wstępie do Konstytucji, która umacnia uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Zasada pomocniczości zasadniczo wyznacza wzajemne relacje samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Uzasadnia podejmowanie działań przez organy administracji rządowej, w sferze publicznej zastrzeżonej ustawowo dla działalności samorządu, jeśli rozwiązanie takie okaże się lepsze i bardziej skuteczne, aniżeli działania wspólnoty samorządowej. Zasada pomocniczości powinna być rozumiana w całej swej złożoności, czyli, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, czy rządowym, a przeciwnie - wymaga tego rodzaju działań, jednak tylko wtedy, gdy rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe lub nieskuteczne.

W świetle powyższych uwag rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w zakresie zmiany dotychczasowej nazwy ulicy położonej w [...] z Gen. [...] na Rtm. [...], skoro wyraźną intencją mieszkańców - wynikającą z głosowania przeprowadzonego w trakcie konsultacji i aprobowaną przez Wojewodę - było nadanie tej ulicy nazwy ul. [...]. Rozstrzygnięcie zawarte w zarządzeniu zastępczym pokazuje, że Wojewoda wybrał nazwę ulicy wbrew woli mieszkańców, przez co uchybił zasadzie pomocniczości i zasadzie samodzielności samorządu. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł też, że Wojewoda nie sprecyzował, w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, jakimi przesłankami się kierował nadając ulicy nazwę Rtm. [...] zamiast, zgodnie z wolą mieszkańców, nazwę ul. [...]. Konsekwencją tego zaniedbania było błędne uzasadnienie zarówno zarządzenia zastępczego Wojewody, jak i zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił, na podstawie zgromadzonego materiału aktowego, udokumentowane działania Miasta podjęte przez nie w wyniku ciążącego na nim ex lege obowiązku zmiany nazwy ulicy.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Miasta jest zasadna, gdyż nastąpiło naruszenie prawa przez Wojewodę. Tym samym na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił ten akt.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.