Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 475/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 270 ust. 11, art. 414 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 466/19 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., II SA/Łd 466/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Informacją roczną z [...] lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. ustalił – na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. (dalej jako: "GDDKiA") wysokość opłaty stałej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 1 699 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej [...] – zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku DK [...] (DK [...]) w m. S. do węzła Ł. L. do wód. Opłatę ustalono na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.

W piśmie z dnia 7 marca 2019 r. GDDKiA złożyła reklamację, podnosząc, iż inwestycja nie została jeszcze zrealizowana, zatem brak jest podstaw do pobierania opłaty za niezrealizowaną usługę wodną.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. określił GDDKiA za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1 699 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej [...] – zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku DK [...] (DK [...]) w m. S. do węzła Ł. L. do wód. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż obowiązek ponoszenia opłaty stałej wynika z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a żaden przepis Prawa wodnego nie wskazuje na zwolnienie z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym.

W skardze na tę decyzję Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego dla planowanej inwestycji drogowej, w sytuacji jej niezrealizowania, uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia, w sytuacji gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie funkcjonują. W myśl art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 Prawa wodnego). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 Prawa wodnego i § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym, organ ustalając opłatę za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w r. – 365 oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wynoszący po przeliczeniu 6 702,40 m3/h, czyli 1,86177800 m³/s.

Sąd zwrócił uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego. W przypadku art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że – odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie.

Sąd podkreślił ponadto, że dokonując wykładni konkretnej normy, nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy. Wobec tego, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód – tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego formą "może być pobrana", wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych przepisów. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.

W ocenie Sądu I instancji, dokonując analizy art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 Prawa wodnego, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 Prawa wodnego. Zgodnie zaś z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części: opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej.

Sąd wskazał, że o ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie do poboru wody, ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i ma tylko ograniczony wpływ na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie Sąd wskazał, że wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym, ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna, co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z Prawa wodnego, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie.

Sąd wskazał, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Obecnie – w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego – jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd podkreślił, że biorąc pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu – naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym w istocie nie ma możliwości korzystania. Sąd wskazał, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001 roku – art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że – jak wynika z twierdzeń strony skarżącej – urządzenia, których dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie funkcjonują, bowiem inwestycja w postaci budowy drogi ekspresowej nie została jeszcze zrealizowana, co nie uprawniało organu do ustalenia opłaty stałej. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł., opierając ją na podstawach:

I. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, mimo że z treści art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej, przyjęcie wykładni WSA byłoby sprzeczne z rozróżnieniem tych dwóch rodzajów opłat;

2. art. 270 ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie istnieje wyraźna wskazówka co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej jako części opłaty za korzystanie z usługi wodnej za odprowadzanie wód do wód, gdy przesłanka aktywująca dla opłaty zmiennej istnieje i jest nią istnienie urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, w sytuacji, w której z art. 270 ust 11 ustawy Prawo wodne bezsprzecznie wynika, że skoro ustawodawca użył przesłanki aktywującej do określenia opłaty zmiennej, to ta przesłanka aktywująca dotyczy opłaty zmiennej i na zasadzie a contrario nie dotyczy opłaty stałej, a zatem brak przesłanki aktywującej nie jest błędem lub nieścisłością, a zamierzonym działaniem ustawodawcy, bowiem opłata stała ma charakter stały, niezależny od istnienia urządzeń;

3. art. 403 ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuprawnione przyjęcie, że możliwe było w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie dodatkowo terminu rozpoczęcia korzystania z wód czy też wykonania urządzeń wodnych, w sytuacji w której nie było to możliwe, bowiem pozwolenie wodnoprawne wydane zostało [...] grudnia 2015 r., gdy norma ta nie istniała, a ponadto strona wówczas nie zgłaszała wniosku o ustalenie odmiennie terminu rozpoczęcia korzystania z wód lub wykonania urządzeń wodnych albowiem nie wynika to z treści pozwolenia wodnoprawnego i wobec tego organ nie miał ani wówczas, ani obecnie podstaw przyjmować, że strona nie będzie korzystała z pozwolenia wodnoprawnego na bieżąco, a tym bardziej, że w ciągu kilku lat nie wykona urządzeń wodnych.

4. art. 414 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuprawnione przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ może stwierdzić wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych stało się ostateczne, w sytuacji w której nie organ nie może stwierdzić na tej podstawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem pozwolenie to dotyczy realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych i termin na wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego wynosi 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych stało się ostateczne, zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo wodne.

II. naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w danej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w odniesieniu do zbadania okoliczności przywołanych przez stronę postępowania, tj. okoliczności braku urządzeń wodnych do odprowadzania wody oraz niezrealizowania przez stronę inwestycji oraz przyjęcia, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że urządzenia wodne do odprowadzania wody w okolicznościach niniejszego postępowania nie istnieją i inwestycja nie została zrealizowana.

Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że dokonując wykładni językowej art. 271 ust. 4 Prawa wodnego należy uznać, że obowiązek ponoszenia opłaty stałej wynika z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a żaden przepis ustawy Prawo wodne nie wskazuje na zwolnienie z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto żaden przepis nie przewiduje w takim przypadku choćby zaniechania poboru opłaty stałej. Organ podniósł, że argumentacja Sądu przedstawiona w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia jest również sprzeczna z dyspozycją art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, który wprost mówi o możliwości korzystania, a nie faktycznym korzystaniu, stąd zostały wprowadzone dwa rodzaje opłat za usługi wodne stała (wysokość niezależna od faktycznego korzystania z wód) i zmienna (wysokość zależna od faktycznego korzystania z wód). Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego stwarza właśnie możliwość korzystania z wód i właśnie na tej podstawie należna jest opłata stała. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, które należałoby rozstrzygać na korzyść podmiotu korzystającego z usług wodnych i obowiązanego do poniesienia z tego tytułu m. in. opłaty stałej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 Prawa wodnego, a co za tym idzie, rożna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód jest działaniem zamierzonym. Celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Ponadto przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych". Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz że podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem lub urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 zawiera natomiast listę usług wodnych, która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Zdaniem organu, poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 ustawy). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 271 ust. 4 ustawy- Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady zanieczyszczający (korzystający) płaci. Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat. Poza tym, jak wskazał Sąd I instancji, w przepisie jest mowa o wodach opadowych i roztopowych "odprowadzanych do wód", a nie wodach, które "mogą być odprowadzane", jak to jest uregulowane w przypadku opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych (art. 271 ust. 2 i 3 ustawy).

Dodać należy, iż na mocy art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) do art. 271 dodano ustęp 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych". Przepis ten obowiązuje od dnia 23 listopada 2019 r. Treść art. 271 ust. 5b ustawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych (głównie dróg), opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Urządzeniami wodnymi w rozumieniu ustawy są m.in. wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 f).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 270 ust. 11 ustawy - Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Sposób rozumienia tego przepisu zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez skarżący organ jest nieprawidłowy. W przypadku opłaty zmiennej istnienie urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz pojemność tych urządzeń determinuje jedynie wysokość stawek tej opłaty, a nie sam obowiązek jej poniesienia. Zgodnie z art. 274 pkt 5 lit. c Prawa wodnego górne jednostkowe stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą: bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok, z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 1,25 zł za 1 m3 na 1 rok, z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 1,00 zł za 1 m3 na 1 rok, z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok, z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,15 zł za 1 m3 na 1 rok. Z przepisu tego wynika, że urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych w ogóle może nie być i wtedy stawka opłaty zmiennej jest najwyższa, a jeżeli urządzenia te istnieją, to stawki opłaty są zróżnicowane w zależności od ich pojemności. Należy więc odróżnić urządzenia do retencjonowania wody od urządzeń, które tworzą otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Od istnienia tych drugich zależny jest obowiązek poniesienia zarówno opłaty stałej, jak i opłaty zmiennej przez podmiot, który odprowadza do wód wody opadowe lub roztopowe. Sąd I instancji dokonał więc błędnej wykładni art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego, wskazać należy, iż Sąd I instancji, powołując ten przepis, chciał podkreślić, że w świetle przepisów Prawa wodnego z 2017 r. termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też termin wykonywania urządzeń wodnych może być późniejszy niż termin wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jest to dodatkowy argument przemawiający za stanowiskiem, że termin powstania obowiązku poniesienia opłat za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych nie jest powiązany z terminem wydania pozwolenia wodnoprawnego, lecz z terminem powstania urządzeń, za pomocą których dany podmiot będzie miał możliwość odprowadzania tych wód. Przepis art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego nie miał oczywiście w tej sprawie zastosowania, gdyż pozwolenie wodnoprawne wydane zostało [...] grudnia 2015 r., tj., przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r. Sąd I instancji nie naruszył więc tego przepisu w sposób wskazany przez stronę skarżącą.

Uzasadniony jest zarzut błędnego powołania przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Rację ma organ, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, zatem termin na wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego wynosi nie 3 lata, lecz 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych stało się ostateczne, zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne wydane zostało [...] grudnia 2015 r., zatem termin jego wygaśnięcia jeszcze nie upłynął. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził, że termin wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie upłynął, lecz wskazał na instytucję wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jako jeden z instrumentów, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi. Dodać należy, że treść wskazanych przepisów wskazuje, że faktyczne wykonanie urządzeń wodnych, służących np. wprowadzaniu do wód - wód opadowych i roztopowych determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W ocenie organu, Sąd I instancji, oparł się na twierdzeniach inwestora i uznał bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, że inwestycja w postaci drogi ekspresowej [...] - zachodnia obwodnica Ł. na odcinku DK [...] (DK [...]) w m. S. do węzła Ł. L. w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę nie została zrealizowana. Sąd uznał, że w związku z tym w tej sprawie brak było podstaw do naliczania opłaty za usługi wodne. To stwierdzenie Sądu jest jednak przedwczesne, gdyż sam organ nie dokonał żadnych ustaleń w tej sprawie i nie przeprowadził postępowania dowodowego. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego, organ powinien ustalić czy urządzenia wodne mające służyć do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z przedmiotowej drogi zostały rzeczywiście wykonane i czy zarządca drogi ma możliwość korzystania z usługi wodnej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z tej drogi. Po dokonaniu tych ustaleń organ może dopiero orzekać o istnieniu obowiązku poniesienia opłaty. Wskazane uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a zatem kwestia ustaleń faktycznych w sprawie jest nadal otwarta, a zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżący przed Sądem I instancji również nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.