Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 246/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 7, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję- rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji komendanta. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Komendant Powiatowy Policji wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem 12 grudnia 2011r. zwolnił asp. szt. M. M. z dotychczas zajmowanego stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Komendy Powiatowej Policji i z dniem 13 grudnia 2011r. przeniósł ww. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w dotychczasowych składnikach uposażenia. Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

M. M w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie i przywrócenie na poprzednio zajmowane stanowisko służbowe, przedstawił stan faktyczny sprawy, w którym podał prawdziwe, jego zdaniem powody podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że brak jest dowodów świadczących o tym, że jego dwumiesięczna nieobecność w służbie powoduje znaczną dezorganizację pracy. Dodał, że jest funkcjonariuszem z 30 letnim stażem służby, wielokrotnie nagradzanym za wzorowe wyniki pracy, natomiast Komendant odwołując go ze stanowiska po dwumiesięcznej chorobie potraktował go przedmiotowo.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. M od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] dnia [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 7 listopada 2011r. Komendant Powiatowy Policji w Końskich wdrożył w stosunku do asp. szt. M. M postępowanie w przedmiocie zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do swojej dyspozycji, z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie i w dniu [...], na podstawie art. 32 i 37a pkt 1 ustawy o Policji wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem 12 grudnia 2011r. zwolnił asp. szt. M. M ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału i z dniem 13 grudnia 2011r. przeniósł go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na długotrwałą nieobecność ww. w służbie, co miało bezpośredni wpływ na dezorganizacją służby, poprzez brak właściwego nadzoru nad pionem dochodzeniowo-śledczym.

Organ odwoławczy, cytując treść przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2011, nr 287 poz.1687 ze zm.) - "policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy" – podkreślił, że podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy.

Komendant wskazał, że ustawodawca usankcjonował możliwość tworzenia w Policji szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien okres zostaną umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie służbowym. Grupa ta ma stanowić przejściowe ujęcie ewidencyjne do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby w Policji. W tej grupie powinno się umieszczać policjantów zwalnianych z dotychczasowych stanowisk - przed mianowaniem na kolejne stanowisko lub zwolnieniem ze służby, co w sprawie niniejszej miało miejsce, gdyż z dniem 12 grudnia 2011r. asp. szt. M. M. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska.

W myśl art. 32 ustawy o Policji, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, bowiem określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w nim kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach.

W związku z tym organ uznał, że w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego i właściwy komendant jest uprawniony na podstawie tego przepisu do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa - interes społeczny, w tym przypadku interes służbowy Policji oraz słuszny interes policjanta. Organy uprawnione do podejmowania decyzji muszą brać pod uwagę nie tylko subiektywne pojmowanie interesu konkretnego policjanta, ale mieć na względzie szerszy interes jednostki organizacyjnej, w niniejszej sprawie Komendy Powiatowej Policji.

Organ podkreślił, że stosunek łączący policjanta z jego pracodawcą, czyli przełożonym właściwym w sprawach osobowych jest stosunkiem służbowym i wszelkie jego uregulowania dotyczące jego nawiązania, zmiany, ustania, czy też przeniesienia reguluje ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2011, nr 287, poz. 1687 ze zm.).

Stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Policji stosunek służbowy funkcjonariusza Policji powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zdecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Osoba zgłaszająca się w myśl art. 25 ustawy o Policji dobrowolnie wyraża gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w Policji. Ponadto asp. szt. M. M stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o Policji złożył ślubowanie, a tym samym zobowiązał się do przestrzegania dyscypliny służbowej oraz wykonywania rozkazów i poleceń służbowych.

Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnego, a więc i takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Zatem zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o statusie prawnym funkcjonariusza daje przełożonemu służbowemu - co do zasady - władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym do zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia policjanta do pełnienia obowiązku na innym stanowisku służbowym, czy też umieszczenia w swojej dyspozycji. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji Komendanta mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować. Dlatego Komendant Powiatowy Policji jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. W granicach swoich uprawnień mógł więc zwolnić, a następnie przenieść asp. szt. M. M. do swojej dyspozycji nawet wbrew jego woli, gdyż jak wynika z dyspozycyjności i zdyscyplinowania jakie obowiązują w ramach wewnętrznej sfery działań służb zmilitaryzowanych, nie ma tu znaczenia zgoda funkcjonariusza Policji. Podstawą do wydania takiej decyzji jest dobrowolne zgłoszenie się do służby. Decyzja podejmowana w tej sprawie ma charakter uznaniowy i dlatego też podlega kontroli w ograniczonym zakresie. W takim przypadku należy zbadać jedynie prawidłowość przeprowadzonego postępowania pod względem proceduralnym, nie można natomiast kontrolować ocen wartościujących i kwestionować celowości czy słuszności dokonanego przez organ wyboru (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2003r., sygn. akt IISA/Kr 2535/02).

W ocenie organu odwoławczego, analiza materiału dowodowego, który z uwagi na istotę niniejszej sprawy ogranicza się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia i przeniesienia do dyspozycji oraz przedłożonych przez policjanta zwolnień lekarskich, prowadzi do wniosku, że zarzuty podniesione przez obwinionego są bezprzedmiotowe.

W kwestii krzywdzącego uzasadnienia przedmiotowego rozkazu personalnego organ II instancji wskazał, że potrzeby służby, a także problemy związane z organizacją pracy w związku z nieobecnością ww. w służbie są dostatecznym argumentem uzasadniającym podjęcie powyższej decyzji przez Komendanta Powiatowego Policji. Sprawne funkcjonowanie pionu kryminalnego, w szczególności pionu dochodzeniowo-śledczego, nad którym nadzór sprawował asp. szt. M. M. bezpośrednio wpływa na utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie powiatu koneckiego.

Organ wskazał, że w marcu 2011r. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji podinsp. W. C. w celu prawidłowego funkcjonowania i realizowania zadań służbowych wydziału kryminalnego oraz właściwego nadzoru nad pracą funkcjonariuszy w pionie dochodzeniowo-śledczym wystąpił z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji o mianowanie asp. szt. M. M na stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału. Jednak przedłużająca się nieobecność w służbie M. M. pomimo że usprawiedliwiona, uniemożliwiała mu realizację podstawowych zadań związanych z prawidłowym funkcjonowaniem komórki organizacyjnej. W sytuacji, gdy Zastępca Naczelnika Wydziału, nie spełnił oczekiwań przełożonych w zakresie sprawnego kierowania i zarządzania podległą mu komórką organizacyjną, należało podjąć jednoznaczne działania naprawcze, poprzez zmianę osobową na stanowisku zastępcy naczelnika. M. M. zarzucono brak nadzoru nad pracą dochodzeniowo-śledczą podległych mu policjantów. Powyższe bezsprzecznie pokazało, że ww. nie jest w stanie kierować podległą mu komórką i wzbudziło wątpliwości przełożonych, co do jego dalszej pracy jako Zastępcy Naczelnika Wydziału, a tym samym co do celowości pozostawienia go na stanowisku kierowniczym, bowiem warunkiem sprawnego funkcjonowania pionu kryminalnego jest fachowość, dyspozycyjność i doświadczenie osoby pełniącej funkcje kierownicze, a także pełne zaufanie organu mianującego. Natomiast M. M od dnia 9 września 2011r. do dnia wydania rozkazu przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i nie uczestniczył w czynnościach służbowych. Konsekwencją jego nieobecności w służbie był brak możliwości sprawnego kierowania podległymi mu komórkami organizacyjnymi oraz nadmierne obciążenie zadaniami służbowymi Naczelnika Wydziału, który w czasie nieobecności zastępcy przejął wszystkie jego obowiązki.

Przeniesienie asp. szt. M. M. do dyspozycji Komendanta w dotychczasowych składnikach uposażenia nie narusza przepisów ustawy, nie nastąpiła również modyfikacja stosunku służbowego, gdyż nie wystąpiło obniżenie grupy zaszeregowania, ani świadczeń: zarówno pieniężnych, jak i rzeczowych oraz posiadanego stopnia służbowego.

Zdaniem organu odwoławczego interes M. M. nie stoi tu w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, przy czym nawet jeśli przeniesienie do dyspozycji Komendanta łączyłoby się dla niego z pewnymi komplikacjami, to nie może być to równoważne z potrzebami i interesem służby.

Mianowanie na stanowisko kierownicze oparte jest na arbitralnej ocenie uprawnionego organu, że kandydat na to stanowisko posiada odpowiednie predyspozycje do wykonywania obowiązków realizowanych na powierzonym stanowisku.

W analizowanej sprawie organ mianujący, czyli Komendant Powiatowy Policji w Końskich nie tylko utracił zaufanie do swojego podwładnego, ale również uznał, że ww. nie sprostał powierzonym mu obowiązkom. Policja jest formacją zaufania społecznego, dlatego też naczelnym zadaniem każdego przełożonego jednostki powinna być troska o kształtowanie pozytywnego obrazu Policji w opinii społecznej, a także wizerunku przełożonego w oczach podwładnych.

Organ odwoławczy wskazał, że dotychczasowy sposób wykonywania czynności służbowych nie może stanowić przesłanki uzasadniającej zmianę powyższej decyzji w sytuacji, gdy asp. szt. M. M. nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwia mu dalsze pełnienie służby na stanowisku kierowniczym, na którym wymagana jest pełna dyspozycyjność. Ponadto biorąc pod uwagę specyfikę służby na kierowniczym stanowisku, uznać należy, że nawet jedno negatywne zdarzenie na tle całej dotychczasowej służby może przesądzić o podjęciu przez przełożonego decyzji o zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska, gdyż osoba zajmująca stanowisko kierownicze powinna być bez zarzutu. W uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu i przeniesieniu asp. szt. M. M. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji wykazano, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, wynikające z modelu funkcjonowania Policji. Komendant Powiatowy Policji słusznie dał pierwszeństwo argumentom przemawiającym za celowością przeniesienia ww. do dyspozycji, przed argumentami uzasadniającymi pozostawienie go na dotychczas zajmowanym stanowisku ze względu na wysokie kwalifikacje.

Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób przekonywujący wskazuje na istnienie w sprawie interesu społecznego, tożsamego z interesem Policji, związanego z polityką kadrową oraz koniecznością zapewniania właściwego funkcjonowania komórki organizacyjnej i szerzej sprawnej realizacji zadań Policji, w celu najefektywniejszego, według założeń kierownictwa resortu, wykonywania obowiązków i zadań ustawowych.

Ustosunkowując się do podanych przez asp. szt. M. M. przypadków policjantów, którzy w analogicznym stanie faktycznym nie zostali odsunięci od wykonywania powierzonych im obowiązków organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższa argumentacja pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Komendant Powiatowy Policji stosując instytucję przeniesienia do dyspozycji każdą sprawę traktuje indywidualnie, dokonując jej rzetelnej i szczegółowej analizy poprzez zindywidualizowane badanie przesłanek pozytywnych bądź negatywnych warunkujących podjęcie takiej decyzji. Ponadto każdy przypadek przeniesienia do dyspozycji jest inny i nie można go uogólniać z innymi, choć na pozór podobnymi, a jednak po dokładnej weryfikacji odmiennymi tego typu sytuacjami.

Komendant podał, że M. M. nie kwestionuje faktu nieobecności w służbie. Zarzuty zawarte w odwołaniu koncentrują się wyłącznie na wyszczególnieniu, jego zdaniem, prawdziwych powodów podjętego rozstrzygnięcia (tj. oficjalne zawiadomienie Komendanta Wojewódzkiego Policji o bezprawnym zachowaniu się Komendanta Powiatowego Policji, o stosowaniu przez niego wobec współpracowników mobbingu), które zdaniem organu II instancji są poza przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto obowiązujące przepisy prawa nie przewidują trybu konsultacji decyzji o przeniesieniu do dyspozycji Komendanta z organizacją zawodową oraz współpracownikami odwołującego się, zaś zarzut braku rozmowy z zainteresowanym przed podjęciem przedmiotowej decyzji nie polega na prawdzie, bowiem asp. szt. M. M. sam zrezygnował z przysługujących mu praw poprzez przyjęcie biernej postawy w toczącym się postępowaniu.

Organ administracji wydając decyzję na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji jest związany rygorami procedury administracyjnej. Musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań, określonych w art. 107 § 3 kpa. W kontekście podnoszonych przez stronę zarzutów w przedmiocie braku właściwego uzasadnienia dotyczącego podjętego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymaganiom prawa, ponieważ organ wskazał zarówno przesłanki faktyczne, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji. Nawet przyjęcie, że uzasadnienie decyzji jest niewystarczające, nie może stanowić podstawy do uchylenia tego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, jeżeli uzna on, że samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada prawu. Na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zatem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo wadliwości jego uzasadnienia. Uchybienie, polegające na wadliwości uzasadnienia musi być jednak usunięte przez organ odwoławczy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie znalazł również podstaw do uchylenia nadanego zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie żart. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, organ uwzględnił ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i szybkiego działania. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 kpa, gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności i przesłanki, które uzasadniają przedłożenie interesu społecznego, który przejawia się koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań przez służbę prewencyjną nad indywidualnym interesem strony. Ponadto jak słusznie wskazano bezpieczeństwo i porządek publiczny winny być zapewnione w sposób ciągły, zatem nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru spowodowane ochroną interesu służby, mieści się w pojęciu - inny interes społeczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. M. zarzucając decyzji – rozkazowi personalnemu Nr [...] z dnia [...] - naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 32 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz.U. z 2011r., nr 287 poz. 1687 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przepis ten w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego pozwalający na zwolnienie z zajmowanego stanowiska w każdym czasie, bez zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, gdy w rzeczywistości z treści tego przepisu wynika jedynie, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych,

2) prawa materialnego - art. 37a pkt.1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. poprzez przyjęcie, iż przepis tego artykułu dopuszcza możliwość zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego w każdym czasie i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, gdy w rzeczywistości przepis ten jedynie sankcjonuje możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej - "w dyspozycji Komendanta" lub grupy "stanowisk tymczasowych".

3) przepisów art. 7 k.p.a. poprzez stronnicze rozpatrzenie sprawy oraz brak poszanowania słusznego interesu obywatela - funkcjonariusza policji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych rozkazów w całości.

W uzasadnieniu M. M podał, że trudno mu się zgodzić z tym, że jego nieobecność w pracy wpływała na pogorszenie atmosfery wśród podległych funkcjonariuszy, co było wymysłem przełożonego Komendanta Powiatowego Policji, który swoim zachowaniem głównie wpłynął na stan złej atmosfery panującej wśród policjantów. W postępowaniu administracyjnym brak było jakiegokolwiek dowodu świadczącego o wpływie jego nieobecności na "znaczną dezorganizację pracy oraz pogorszenie atmosfery w pracy". Postępowanie administracyjne w tej sprawie Komendant Powiatowy Policji wszczął w dniu 7 listopada 2011r. i poza drukiem wszczęcia tego postępowania, nie ma żadnych innych dowodów - dokumentów, świadczących o stawianych zarzutach w uzasadnieniu przedmiotowego rozkazu. W uzasadnieniu decyzji zarzucono między innymi brak nadzoru nad pracą operacyjno-dochodzeniową, co pozwala przyjąć, że organ I instancji opierał się tylko na domniemaniu. Skarżący nie zgodził się z zarzutem, iż będąc na zwolnieniu lekarskim miał sprawować nadzór nad pracą policjantów.

W ocenie skarżącego decyzja Komendanta Powiatowego Policji została podjęta w odwecie za oficjalne zawiadomienie w dniu 13 września 2011r. Komendanta Wojewódzkiego Policji o bezprawnym zachowaniu się Komendanta Powiatowego Policji, polegającym między innymi na systematycznym psychicznym prześladowaniu swoich podwładnych a w szczególności średniej kadry kierowniczej. To właśnie zachowanie Komendanta Powiatowego Policji głównie przyczyniło się do pogorszenia atmosfery pracy w tej jednostce i stało się głównym powodem absencji chorobowej.

Skarżący zarzucił, że przed podjęciem decyzji zwalniającej ze stanowiska Zastępcy Naczelnika, przełożony nie proponował mu mianowania na kolejne stanowisko służbowe ani też nie sugerował mu przeniesienia na równorzędne stanowisko w tej jednostce, on również nie nosił się z zamiarem odejścia ze służby.

Jego zdaniem, przeniesienie "do dyspozycji Komendanta" bez przydzielenia obowiązków służbowych, ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału, nie jest stanowiskiem równorzędnym. Wynika to z kompetencji, zakresu zadań, podporządkowania hierarchicznego a także w konsekwencji uposażenia.

Skarżący podniósł, że jest funkcjonariuszem Policji z ponad 30 letnim stażem pracy w tych organach, w tym okresie był wielokrotnie nagradzany nagrodami pieniężnymi, wszystkie opinie służbowe dotyczące jego osoby są pozytywne, a za fachowość, dyspozycyjność i sumienną pracę, był wielokrotnie nagradzany. W czerwcu 2006r. został odznaczony "Srebrną odznaką Zasłużony Policjant" za wzorowe wyniki w pracy, otrzymywał nagrody pieniężne w formie dodatków motywacyjnych, a w lipcu 2011r., na Święto Policji, za wzorową pracę na zajmowanym stanowisku, został wyróżniony nagrodą pieniężną od Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zwolnienie ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji uważa za niezasłużoną karą za zawiadomienie wyższego przełożonego o bezprawnych działaniach Komendanta Powiatowego Policji.

Swoją absencję chorobową skarżący uzasadnia permanentnym, bezprawnym zachowaniem osoby Komendanta Powiatowego Policji, tj. ordynarnym, pogardliwym, a wręcz wulgarnym traktowaniem nie tylko policjantów, ale również pracowników cywilnych policji. Apogeum bezprawnego zachowania Komendanta Powiatowego Policji miało miejsce, zdaniem skarżącego, w dniu 9 września 2011r. na jednej z "narad służbowych", które zmusiło go do skorzystania z pomocy lekarskiej, w przeciwnym przypadku mogłoby dojść do drastycznych zachowań z powodu wykończenia nerwowego. W tej sprawie, miedzy innymi z jego doniesienia, za nr [...], prowadzone jest śledztwo przez Prokuraturę Rejonową w kierunku art. 207 § 1 kk. w zw. z art. 231 § 1 kk.

Skarżący zarzucił, że wiadomość o złożeniu przez niego zawiadomienia do Komendanta Wojewódzkiego na zachowanie Komendanta Powiatowego, było główną przyczyną zwolnienia ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego. Zastosowana wobec niego oraz Naczelnika "kara zwolnienia ze stanowiska", miała zamknąć usta innym policjantom, aby nie odważyli się wystąpić przeciw Komendantowi, czego dowodem było przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez funkcjonariuszy z Komendy Wojewódzkiej Policji.

Odnosząc się do stwierdzenia organu odwoławczego, że decydowanie o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu skarżący podał, że takie zasady przy interpretacji zastosowanych przez organ przepisów, mogłyby prowadzić do obejścia przepisów prawa, dotyczących zwalniania policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 roku sygn. akt II SA/Wa 2074/06. i stwierdził, że art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 1990r. o Policji jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w których to przepisach wymieniono w sposób wyczerpująco obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a. statuujący interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354). Kontrola legalności decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji obecne i dotychczasowe stanowiska są równorzędne, a zatem, czy nie doszło do obejścia przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1992r. sygn. akt. II SA 161/92, który stwierdził między innymi, że: "W razie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, przeniesieniu na niższe stanowisko lub zawieszeniu policjanta w czynnościach bez jednej z materialnoprawnych przesłanek, decyzja przełożonego musi być uznana za sprzeczną z prawem". Ustawa "o Policji" nie przewiduje możliwości jedynie zwolnienia czy też odwołania ze stanowiska służbowego policjanta ani odwołania ze stanowiska (zwolnienia) połączonego z przeniesieniem do grupy rezerwowej bez zmiany uposażenia. Wprawdzie w art. 32 ust. 1 ustawy posłużono się pojęciem zwalniania ze stanowisk służbowych, lecz jest to norma o charakterze kompetencyjnym i w dodatku zredagowana hasłowo w oderwaniu od jej dopełnienia materialnoprawnego. Możliwości takich nie daje również zarządzenie nr 14 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie zaszeregowania stanowisk służbowych w Policji, wydane na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy będącego upoważnieniem do określenia uposażenia dla stanowisk nietypowych. Dostrzeganie przez pełnomocnika Ministra w art. 121 ust. 1 ustawy cech prawnej instytucji zwalniania policjanta ze stanowiska połączonego z przeniesieniem do grupy rezerwowej nie jest, zdaniem sądu, trafne. Przepis ten mieści się w rozdziale 9 ustawy, poświęconym uposażeniu policjantów, i dotyczy jedynie wynagrodzenia należnego policjantowi w razie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych i pozostawania bez przydziału służbowego. W żadnym razie przepisu tego nie można uznawać za jakąkolwiek, a tym bardziej za samodzielną podstawę przenoszenia policjanta do grupy rezerwowej.

Skarżący zarzucił, że organ z urzędu lub na wniosek stron ma podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając szczególnie na względzie nie tylko interes społeczny ale także słuszny interes obywateli, w tym przypadku słuszny interes funkcjonariusza policji. Postępowanie takie powinno być zatem należycie i przekonywująco uzasadnione i odnosić się winno do wszystkich argumentów jakie strona uznaje za istotne. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, świadczącego o tym, iż w przedmiotowej sprawie rzeczywiście wystąpiło zagrożenie ważnego interesu służby, gdyż w razie czasowej niemożności sprawowania funkcji Zastępcy Naczelnika Wydziału, do czasu ustania przeszkody, Komendant mógł powierzyć obowiązki innemu policjantowi, czego nie uczynił.

Zdaniem skarżącego, określenie "zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego" i nie mianowanie na stanowisko równorzędne lub kolejne (wyższe), oznacza karę, która jest umieszczona w Rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" ustawy "o Policji". Przepis art. 134d ust. 1 tej ustawy stanowi, że: "Kara wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oznacza odwołanie lub zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i powołanie lub mianowanie na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego. Wymierzenie kary wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe powoduje utratę uprawnień o których mowa w art. 6e ust. 3 i art. 103 ust.2".

Ponadto skarżący powołał przypadek poprzedniego Zastępcy Naczelnika Wydziału, który przebywał na tzw. "urlopie przedemerytalnym" około 5 miesięcy na urlopie i zwolnieniu lekarskim, zanim odszedł na emeryturę, a mimo to nie zwalniano go z tego stanowiska i nie przeniesiono "do dyspozycji Komendanta", chociaż w tamtej sytuacji były ku temu przesłanki materialnoprawne.

W związku z powyższym skarżący zarzucił, że organy obydwu instancji decyzję o zwolnieniu go z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego podjęły pod wpływem niewiedzy lub umyślnie zastosowały wobec niego nieprzewidziany w ustawie o Policji tryb modyfikacji istotnych elementów jego stosunku służbowego, domniemając, iż obszernością uzasadnienia organu odwoławczego wprowadzą go w błąd co do stanu materialnoprawnego swojej decyzji, dopuszczając się przez to naruszenia prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270.t.j.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiły podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji – rozkazu personalnego podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie naruszył prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji o odwołaniu M. M. ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Komendy Powiatowej Policji i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przepis art. 32 ustawy stanowi, że do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania policjanta ze stanowisk służbowych właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Na podstawie tego przepisu właściwy komendant ma prawo m.in. do zwolnienia policjanta ze stanowiska służbowego. Przepis nie określa kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach, dlatego należy podzielić stanowisko organu orzekającego, że ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu decydowanie o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska. Zatem decyzje wydane na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy są decyzjami uznaniowymi, których ramy wyznacza art. 7 k.p.a.

Podnieść należy, że co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona, nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowody i dokonał wyboru określonego załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Należy przy tym wskazać, że postępowanie dotyczące zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji komendanta nie jest całkowicie dowolne, gdyż jest ograniczone art. 7 kpa.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, organ w zaskarżonej decyzji bardzo wnikliwie wykazał i ocenił okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na wydanie decyzji o jego zwolnieniu ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji (z dniem 13 grudnia 2011r.). Organ wskazał na to, że przedłużająca się nieobecność w służbie skarżącego uniemożliwiała mu realizację podstawowych zadań związanych z prawidłowym funkcjonowaniem Wydziału , gdzie był Zastępcą Naczelnika. Bezsporne jest to, że nieobecność ta była usprawiedliwiona, poparta złożonymi do akt sprawy dokumentami w postaci zwolnień lekarskich. Nie zmienia to jednak faktu, że powodowała brak nadzoru nad pracą dochodzeniowo-śledczą podległych funkcjonariuszy tego wydziału. Skarżący od dnia 9 września 2011r. do dnia wydania decyzji organu I instancji (25 listopada 2011r.), jak również decyzji organu odwoławczego (2 luty 2012r.) przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim. Na rozprawie przed Sądem (13 czerwca 2012r.) skarżący przyznał, że nadal na tym zwolnieniu przebywa. Należy zatem podzielić stanowisko organu, że tak długa nieobecność w służbie Zastępcy Naczelnika Wydziału jest przesłanką negatywnie wpływającą na funkcjonowanie jednostki, powoduje brak możliwości sprawnego kierowania podległym Wydziałem i w konsekwencji uniemożliwia pełnienie przez skarżącego służby na stanowisku kierowniczym, na którym konieczna jest pełna dyspozycyjność. Nie można zatem uznać za przekroczenie granic uznania administracyjnego stwierdzenie, że w tych okolicznościach zaszła rzeczywista potrzeba dokonania zmian organizacyjnych poprzez zmianę osobową na stanowisku zastępcy naczelnika wydziału. Komendant uznał, że skarżący nie jest w stanie nadal kierować podległym mu wydziałem, dalsza jego pracy jako zastępcy naczelnika wydziału oraz celowość pozostawienia na tym stanowisku kierowniczym, wzbudziła wątpliwości. Warunkiem sprawnego funkcjonowania pionu kryminalnego jest bowiem nie tylko fachowość i doświadczenie osoby pełniącej funkcję kierowniczą, ale również dyspozycyjność i pełne zaufanie organu mianującego. Jak wynika z akt Komendant utracił zaufanie do swojego podwładnego i uznał, że nie sprostał on powierzonym mu obowiązkom. Policja, jak słusznie podkreślono w decyzji jest formacją zaufania społecznego, a sprawne funkcjonowanie pionu kryminalnego, w szczególności pionu dochodzeniowo-śledczego, nad którym nadzór sprawował skarżący ma bezpośredni wpływ na utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie powiatu koneckiego.

Jak wyżej wskazano istotą służby w Policji jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, osoba zgłaszająca się do służby w Policji wyraża dobrowolnie gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w Policji, składa ślubowanie, zobowiązując się do przestrzegania dyscypliny służbowej oraz wykonywania rozkazów i poleceń służbowych.

Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji Komendanta mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować. Dlatego Komendant Powiatowy Policji jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. W granicach swoich uprawnień mógł więc zwolnić, a następnie przenieść M. M. do swojej dyspozycji, nawet wbrew jego woli.

Zauważyć należy, że podnoszona przez skarżącego jego dotychczasowa dobra opinia, odznaczenia, nagrody nie były kwestionowane przez organ, ale nie miały one wpływu na zmianę decyzji, ponieważ w sprawie chodziło o wpływ długotrwałej nieobecności skarżącego w służbie na sprawne kierowanie podległym mu wydziałem. Organ, mając takie uprawnienia, dał pierwszeństwo argumentom przemawiającym za celowością zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniem do dyspozycji komendanta przed argumentami uzasadniającymi pozostawienie go na dotychczas zajmowanym stanowisku ze względu na wysokie kwalifikacje.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 37a pkt 1 ustawy stanowiący, że policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Ustawodawca usankcjonował w tym przepisie możliwość tworzenia w Policji szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien okres zostaną umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie służbowym. Grupa ta ma stanowić przejściowe ujęcie ewidencyjne do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby w Policji. W tej grupie umieszcza się m.in. policjantów zwalnianych z dotychczasowych stanowisk. Ponieważ skarżący w zaskarżonej decyzji został zwolniony ze stanowiska, zachodziła potrzeba przeniesienia go do dyspozycji przełożonego, na czas nie dłuższy niż okres 12 miesięcy, po którym nastąpi decyzja co do jego dalszej służby. Zatem przepis art. 37a pkt 1 ustawy został prawidłowo zastosowany.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez stronnicze rozpatrzenie sprawy oraz brak poszanowania słusznego interesu obywatela - funkcjonariusza policji. stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny.

Jak wyżej wskazano właściwy komendant jest uprawniony do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa - interes społeczny, w tym przypadku interes służbowy Policji oraz słuszny interes policjanta. Organy uprawnione do podejmowania decyzji muszą brać pod uwagę nie tylko subiektywne pojmowanie interesu konkretnego policjanta, ale mieć na względzie szerszy interes jednostki organizacyjnej, w niniejszej sprawie Komendy Powiatowej Policji, co w zaskarżonej decyzji zostało, z zachowaniem wymogu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnione. Zastrzeżenia skarżącego co do osoby Komendanta, jak i postępowanie w sprawie innych policjantów nie mogą mieć wpływu na treść podjętej decyzji wobec skarżącego. W sprawie znaczenie miała ocena wpływu długotrwałej nieobecności skarżącego w służbie na pracę wydziału, w którym skarżący zajmował stanowisko kierownicze. I ta ocena nie zawierała cech dowolności, nie przekroczyła granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.