Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 45/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta O. a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. C. w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta O. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent O. wnioskiem z dnia 5 marca 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie skierowania T. C. do domu pomocy społecznej.

Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

T. C. wnioskiem z dnia 12 listopada 2012 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o wyrażenie zgody i umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w O. W powyższym wniosku oraz dodatkowym piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. wskazał, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji i w miejscu dotychczasowego zamieszkania został pozbawiony jakiejkolwiek pomocy. Jego żona przebywa bowiem w hospicjum, a syn zamieszkuje w W. W Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. ma przebywać 6 miesięcy. Później chciałby zostać skierowany do domu pomocy społecznej w O. Na terenie tego miasta koncentruje się bowiem jego centrum życiowe. Tam też korzysta z usług lekarza rodzinnego. Pozostawienie go w placówce na terenie O. pozwoli mu ponadto na kontakt z rodziną, w tym siostrą mieszkającą niedaleko O.

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., powołując się na art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 101 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2013 r. sprawę skierowania T. C. do domu pomocy społecznej przekazał według właściwości Prezydentowi Miasta O.

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O., pismem z dnia 5 lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 101 ustawy o pomocy społecznej, podanie T. C. zwrócił Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w R., wskazując, że T. C. zameldowany jest na stałe w R., a ponadto jego miejsce pobytu w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. nie może być uznane za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. omawianą sprawę ponownie przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. Stwierdził przy tym, że organ któremu sprawa została przekazana przez organ, do którego zostało skierowane podanie, nie może zwrócić pisma jego adresatowi. Jeżeli uważa się za organ niewłaściwy, może złożyć jedynie wniosek o rozstrzygnięcie w sprawie sporu o właściwość.

We wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość Prezydent Miasta O. stwierdził, że T. C. został umieszczony w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. jedynie na okres 6 miesięcy. O skierowanie, umieszczenie, a co za tym idzie ustalenie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w O., zwrócił się do miejscowo właściwego, ze względu na stałe miejsce swego zamieszkania, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Z przeprowadzonego w dniu 17 stycznia 2013 r. wywiadu środowiskowego wynika, że T. C. w O. nie ma domu, ani mieszkania. Nigdy nie wynajmował tam i nie wynajmuje żadnej stancji. Do Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego w O. przyjechał z R., gdzie jest zameldowany na stałe pod adresem: [...] R. Powyższy Zakład przeznaczony jest do krótkotrwałego, okresowego pobytu. Obecne miejsce pobytu wnioskodawcy w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. nie może być zatem uznane za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego.

W ocenie Prezydenta Miasta O., właściwość miejscowa ustalana jest według miejsca zamieszkania strony postępowania administracyjnego, chyba że sprawa dotyczy nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do tego domu. Jest nią gmina, na terenie której znajdowało się miejsce zamieszkania lub pobytu wnioskodawcy w dniu kierowania go do domu pomocy społecznej. Gmina ta zachowuje swą właściwość nawet, gdy dom pomocy, będący aktualnym miejscem zamieszkania takiej osoby, położony jest na obszarze działania innej gminy. Skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to należy przyjąć, że ta właśnie gmina zobowiązana jest do zwrotu wydatków związanych z udzielonym wsparciem. T. C., zwracając się do MOPS w R., o umieszczenie go w DPS w O. sam przyznał, że jego pobyt w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. ma jedynie charakter czasowy. Zatem właściwym w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za jego pobyt w DPS w O. jest Ośrodek w R. jako właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Prezydent Miasta O. wskazał ponadto, że przez "lokal" należy rozumieć "lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki". Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, lokalem nie są pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności pomieszczenia znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z tych też względów miejsce w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. należy uznać za pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu, a nie miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Skoro T. C. w dniu składania wniosku przebywał tymczasowo w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O., a takie miejsce przebywania nie może być kwalifikowane za lokal mieszkalny, bowiem z założenia jest ono przeznaczone do krótkotrwałego pobytu, to nie można uznać by miejscem zamieszkania T. C. była O., zwłaszcza, że nie ma on tam zameldowania na pobyt stały ani miejsca zamieszkania. Tym samym, zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej, w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt T. C. w DPS w O., właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, tj. R.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta R. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu poprzez wskazanie Prezydenta Miasta O. jako właściwego do rozpoznania wniosku T. C. w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w O. Wskazał przy tym, że miejsce zamieszkania stanowi element indywidualizacji człowieka. Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca. Jest ono ustalane wg kryteriów przewidzianych w art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z poglądami doktryny prawa, na konstrukcję miejsca zamieszkania osoby fizycznej składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. O stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że T. C. od dnia 26 października 2012 r. przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. Wcześniej był on mieszkańcem miasta R., ale na skutek swobodnej decyzji, realizując wolę zmiany swego miejsca zamieszkania, związał centrum swych interesów życiowych z miastem O. Świadczy o tym nie tylko jego faktyczny pobyt w tej miejscowości, ale także to, że w powiecie [...] mieszka jego najbliższa rodzina (siostra), z którą chciałby utrzymywać kontakt i która zadeklarowała udzielanie mu w miarę możności pomocy. Ponadto W. mieszka syn T. C., który w związku ze zmianą miejsca zamieszkania ojca, będzie miał ułatwiony z nim kontakt. W O. T. C. posiada lekarza rodzinnego. Ponadto świadczenia emerytalne T. C. przekazywane są do zakładu, w którym przebywa i tam kierowana jest korespondencja z zakładu emerytalnego. Wnioskodawca nie posiada na terenie miasta R. własnego domu, mieszkania, ani osób, które mogłyby zapewnić mu opiekę i dach nad głową.

W ocenie Prezydenta Miasta R., powyższe okoliczności świadczą, że T. C. zerwał wszelkie swoje związki z R. i związał się z O., w której teraz znajduje się jego centrum aktywności życiowej, a co za tym idzie także miejsce zamieszkania. "Zamiaru" pobytu w danej miejscowości, nie ustała się jedynie w oparciu o oświadczenia zainteresowanej osoby. Nie ma być to więc tylko wola wewnętrzna, lecz także wola dająca się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. W oparciu o zebrany materiał, taką wolę można wywieść z oświadczeń T. C., a także z dobrego funkcjonowania wnioskodawcy w tym środowisku, a ponadto z samego wniosku o jego skierowanie do stałego pobytu w tej miejscowości na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

O miejscu zamieszkania nie może świadczyć charakter lokalu, w którym obecnie T. C. przebywa, bowiem miejscem zamieszkania jest miejscowość, a nie adres pod którym dana osoba przebywa. Nawet jeśli pobyt T. C. w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. jest czasowy, to powiązania jakie wytworzył z tą miejscowością, a także zamiar stałego w niej zamieszkiwania jednoznacznie świadczą o zmianie miejsca zamieszkania, którym obecnie jest miasto O. Zameldowanie nie przesądza bowiem o posiadaniu w danej miejscowości miejsca zamieszkania.

Reasumując Prezydent Miasta R. podniósł, że skoro właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania osoby do domu pomocy społecznej określa się wg miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się, a miejsce to mieści się w O. jako miejscowości, w której T. C. przebywa z zamiarem stałego pobytu, to należy wskazać Prezydenta Miasta O. jako organ gminy właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub tez żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta O. a Prezydentem Miasta R., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo w sprawie. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku T. C. o skierowanie go domu pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt w takim ośrodku.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 K.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Podkreśla się ponadto, że samo zameldowanie pod określonym adresem w danej miejscowości, nie oznacza jeszcze zamieszkiwania w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 K.c., zatem adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej.

Z akt sprawy wynika, że obecnie T. C. przebywa na terenie Miasta O., tj. w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w O. Ponadto, mieszkając w O., korzysta ze specjalistycznej opieki medycznej i jest pod stałą kontrolą tamtejszych lekarzy. Zainteresowany deklaruje jednoznacznie chęć dalszego pobytu w O., wskazując że jedynie z tym miastem wiąże swoje dalsze plany życiowe. Zatem po zakończeniu pobytu w Zakładzie chciałby pozostać na terenie O. Są to zresztą jego rodzinne strony. Nie bez znaczenia jest również i to, że w powiecie [...] mieszka jego siostra, która go odwiedza i z którą chciałby nadal utrzymywać stały kontakt. W R. jest wprawdzie zameldowany, ale z miastem tym zerwał wszelkie więzi. Nie ma tam nikogo bliskiego, ani nie posiada żadnego mieszkania.

Okoliczności powyższe świadczą o tym, że aktywność życiowa T. C. obecnie skoncentrowana jest w O., gdzie wymieniony przebywa, a takie przebywanie ma cechy założenia tam ośrodka jego osobistych interesów. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. w odniesieniu do T. C. spełnia aktualnie O.

Konkludując przyjąć zatem należy, że przebywanie w O. połączone ze ześrodkowaniem aktywności życiowej przez T. C. w tym mieście wskazuje na zamiar przebywania w nim, czyniąc z niego aktualne miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jest O., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku T. C. o skierowanie go do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta O.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.