Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 676/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 58 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. W., J. L., E. S., M. J., B. P., M. W., J. F., J. F., J. H., R. K., M. K., A. D., D. S. , Z. M., S. S., H. C. i B. S. na uchwałę nr XVII/231/16 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice postanawia: I. skargę odrzucić; II. zarządzić na rzecz skarżących A. W., J. L., E. S., M. J., B. P., M. W., J. F., J. F., J. H., R. K., M. K., A. D., D. S. , Z. M., S. S., H. C. i B. S. zwrot kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga A. W., J. L., E. S., M. J., B. P., M. W., J. F., J. F., J. H., R. K., M. K., A. D., D. S., Z. M., S. S., H. C., B.S. na uchwałę nr XVII/231/16 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 11 lutego 2016 roku.

Skarżący wnieśli skargę na Uchwałę Nr XVII/231/16 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 11 lutego 2016 roku (dalej Uchwały) w sprawie: uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice (dalej Studium), w szczególności poprzez zmianę załącznika 3 do Uchwały traktującego o przyjęciu zaproponowanego przez Burmistrza sposobu rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium.

Skarżący skarżonej uchwale zarzucili:

1. Naruszenie art. 11 pkt. 4 w zw. z art. 11 pkt. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 - dalej u.p.z.p.) poprzez nie rozpoznanie uwag zgłaszanych do projektu zmiany Studium.

2. Naruszenie art. 11 pkt. 10 u.p.z.p. poprzez nie przeprowadzenie debaty publicznej nad przyjętymi w ramach zmiany Studium zmianami.

3. Naruszenie art. 6 u.p.z.p. przez nie uwzględnienie rzeczonego w aktach prawnych dotyczących Studium.

Skarżący wnieśli o uchylenie niniejszej uchwały w całości z powodu rażących naruszeń procedury w jej sporządzaniu.

Skarżący podnieśli, że ich zdaniem skarżona Uchwała została podjęta z naruszeniem wielu przepisów prawa, naruszeniem zasad konstytucyjnych i wartości i zasad, którymi według doktryny prawa powinna się kierować administracja publiczna.

Opisali, iż w związku z uchwałą Rady Miejskiej Niepołomice z dnia 4 maja 2011r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego Gminy Niepołomice, zmienionej Uchwałą Nr XXXIX/547/14 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 marca 2014r. grupa mieszkańców reprezentowana łącznie w wyznaczonym przez Burmistrza terminie wniosła zastrzeżenia do rzeczonego projektu.

Uwagi i zastrzeżenia wspomniane w wyżej wymienionym dokumencie wskazywały liczne uchybienia w zakresie sporządzanego projektu zmiany Studium zarówno natury prawnej (błędy proceduralne, oraz naruszenie przepisów ustaw, przepisów konstytucyjnych i zasad ogólnych obowiązujących administrację publiczną), oraz natury faktycznej - nie uwzględnienie rzeczywistej i faktycznej możliwości ustanowienia na działkach objętych wnioskiem takiego przeznaczenia, jakie jest postulowane w projekcie zmiany Studium.

Burmistrz Gminy Niepołomice Zarządzeniem Nr 92/2015 Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z 15 września 2015 r. (dalej - zarządzenie) postanowił o odrzuceniu wszelkich uwag do Studium (nie tylko składanych przez reprezentowanych łącznie mieszkańców) z przyczyn formalnych. Do każdej uwagi opisanej osobno w załączniku do zarządzenia Burmistrz dołączył adnotację w rubryce - sposób rozpatrzenia uwag - "ustalenie przeznaczenia terenów, na których położone są działki nie podlega zmianie Studium z Uchwałą nr VII/85/11 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 4 maja 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice, zmieniona Uchwałą Nr XXXIX/547/14 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 marca 2014 r." Rzeczone zarządzenie, w zakresie rozpatrzenia uwag, było przedmiotem głosowania Rady Miejskiej w Niepołomicach i stało się załącznikiem numer 3 do skarżonej Uchwały. W ocenie skarżących takie rozpatrzenie uwag przez burmistrza inkorporowane do skarżonej Uchwały nie jest jednak z prawem, a w szczególności z wnioskowanymi w petitum przepisami.

Dnia 10 marca 2016 roku zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia 9 maja 2016 roku Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi, a więc taki stan faktyczny uprawnia do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący podkreślili, iż dysponują interesem prawnym do wniesienia skargi. W ocenie skarżących podjęta uchwała ogranicza prawo własności skarżących, zmieniając ich sytuacje prawną w ten sposób, iż nowo uchwalone Studium będzie podstawą uchwalenia nowelizacji planu zagospodarowania przestrzennego, który na jego podstawie i w zakreślonych przez Studium granicach będzie ograniczał uprawnienia właścicielskie skarżących.

Ponad powyższe interes prawny skarżących wywodzić można z przepisów będących podstawami zarzutów skargi tj. art. 11 pkt. 4 u.p.z.p. i art, 11 pkt 10 u.p,z.p., które konstruują uprawnienia mieszkańców w odniesieniu do procedury sporządzania projektu Studium oparte na prawie materialnym. Organ administracji nie uznał uprawnień skarżących do wykorzystania uprawnień z niniejszych przepisów, bowiem nie zastosował wyżej wymienionych przepisów. Koniecznym jest, więc zapewnienie im ochrony sądowoadministracyjnej w celu realizacji owych uprawnień.

Wskazali, iż skarżona Uchwała, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Według skarżących uznać należy, iż skarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, opiera się, bowiem o przepisy prawa materialnego administracyjnego, bowiem normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do norm administracyjnoprawnych.

Formalne stwierdzenie, iż zmiana Studium nie obejmuje ustalenia przeznaczenia terenów na których położone; są działki, nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia wniosków o których mowa w art. 11 pkt. 4 w zw. z art. 11 u.p.z.p. Tym samym zastrzeżenia złożone w stosunku do Studium powinny być rozstrzygnięte merytorycznie i jako takie przekazane do rozpatrzenia w formie głosowania Radzie Miejskiej w Niepołomicach. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie jasno wynika, iż uwagi złożone do projektu Studium nie zostały rozpatrzone merytorycznie, a sama uchwała jest tym samym niezgodna z prawem. W tym miejscu należy podnieść, iż wnioskodawcy podtrzymują swoje uwagi.

Skarżący zarzucili również, naruszenie art 11 pkt. 10 u.p.z.p. Podnieśli, iż w niniejszym przypadku debaty nie przeprowadzono, nie sporządzono też protokołu z dyskusji publicznej, tym samym nie przedstawiono takiego rozwiązania radzie gminy - w tym przypadku Radzie Miejskiej w Niepołomicach. Tym samym w stosunku do skarżonej Uchwały nie zachowano tego ustawowego wymogu formalnego.

Skarżący podnieśli naruszenie art 6 u.p.z.p. Podkreślili, iż w stosunku działek objętych wnioskiem nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać ograniczenie praw właścicielskich. W ich ocenie, nie ma żadnych przesłanek, aby tereny, na których znajdują się działki objęte niniejszym wnioskiem oznaczone były w projekcie zmiany Studium oznaczone symbolem ZE lub ZPZ. Wobec takich okoliczności, według skarżących zasadnym jest twierdzenie, iż proponowany projekt zmiany Studium jest sporządzony z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, a także, że uchwała przyjmująca ten projekt jest obarczona zdecydowanie zbyt dużą dyskrecjonalnością i uznaniowością - decyzja w zakresie blokady budowy nowych budynków kubaturowych podjęta została bez żadnych racjonalnych przesłanek, nie jest umotywowana ani realną potrzebą ochrony ekologicznej terenów objętych wnioskiem, ani potrzebą utworzenia specjalnej strefy zielonej w centrum miasta.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Niepołomicach Miasto i Gmina Niepołomice reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice wniosła o odrzucenie skargi względnie oddalenie skargi w całości.

Organ podniósł, iż w pierwszej kolejności należy rozważyć czy skarga nie podlega odrzuceniu w myśl art. 58 §1 pkt. 5 a p.p.s.a.

Organ podniósł, iż odnosząc się do argumentów dotyczących interesu prawnego we wniesieniu skargi, skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Według organu skarżący nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi co powinno skutkować jej odrzuceniem.

Zdaniem organu można bronić poglądu, iż Studium to nie ma charakteru normatywnego i zewnętrznego, dlatego też nie przesądza o sytuacji prawnej skarżących.

Organ przytoczył argumenty za oddaleniem skargi gdyby Sąd doszedł do wniosku, że nie podlega ona odrzuceniu.

Jeśli chodzi o podniesione w skardze zarzuty, że poprzez wydanie zaskarżonej uchwały naruszono art. 11 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego (referowane jako "u.p.z.p."), a także art. 11 pkt. 10 u.p.z.p, jak i art. 6 u.p.z.p. to z tymi stwierdzeniami organ się nie zgadza.

W ocenie organu z tych przepisów nie wynika, jak chcieliby tego skarżący, że uwagi powinny zostać rozstrzygnięte merytorycznie. Ustawa mówi wyłącznie o rozpatrzeniu wniosków, nie rozdzielając tego, czy powinno odbyć się to merytorycznie bądź też formalnie. Ponadto, skarżący nie wskazali, w jaki sposób doszli do wniosku, że uwagi rozpatrzono wyłącznie formalnie. Oczywiście, rozstrzygnięcia zapadłe w tej sprawie mają charakter formalny, gdyż innego mieć nie mogły, a więc taki, iż ustalenie przeznaczenia terenów na których położone są działki nie podlega zmianie Studium zgodnie z Uchwałą nr VII/85/ll Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 4 maja 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice, zmieniona Uchwałą Nr XXXIX/547/14 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 marca 2014 r. Domagania się w takiej sytuacji rozstrzygnięcia merytorycznego jest w swej istocie bezpodstawne, skoro w ogóle to ustalenie przeznaczenia terenów nie podlega zmianie Studium. W istocie zarzut ten opiera się zatem na błędnej wykładni u.p.z.p. i na niezauważeniu, że uwagi zostały rozpatrzone w taki sposób, w jaki jedyny mogły być rozpatrzone, tj. taki jak wskazano powyżej. Zostały one zatem prawidłowo rozpatrzone i wydano odpowiednie rozstrzygnięcia, a co za tym idzie dochowano tego wymogu formalnego.

Według organu nie ma znaczenie w kontekście zastrzeżeń i skargi powołanie się na § 6 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. 2004 nr 118 poz. 1233), gdzie zarysowano stopień szczegółowości, jednakże nie w sposób, jaki wykładano je w zastrzeżeniach i ostatecznie taki tok rozumowania przyjęto w zastrzeżeniach.

Zarzuty odnośnie obwieszczenia obligatoryjnego, a także artykułu są chybione, dlatego że były one dostępne i wisiały długo ponad wymagane przez ustawę 21 dni.

Organ powołał treść § 9 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. 2004 nr 118 poz. 1233).

Na podstawie przytoczonych przepisów, nie można znaleźć podstaw prawnych ani faktycznych, żadnych poglądów doktryny ani orzeczeń, skąd w zastrzeżeniu nie udostępnienie do wglądu owych obwieszczeń i artykułów miało dowodzić braku dowodu dokonania czynności wskazanych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany przepis rozporządzenia mówi tylko o sporządzeniu ich zgodnie ze wzorem oraz stworzenie dowodów ich ogłoszenie do dokumentacji wykonania czynności z art. 11 ustawy.

Obwieszczenie zostało stworzone zgodnie ze wzorem z załącznika nr 5 do Rozporządzenia (ze względu właśnie na § 9 pkt. 5 Rozporządzenia). To samo tyczy się ogłoszenia w prasie, którego zasięg musi być co najmniej lokalny, a więc gminny - Dziennik Polski ma charakter "wojewódzki".

Rada Miasta stwierdziła, że skarżący mijają się z prawdą. Obwieszczeniem z dnia 16 czerwca 2015 roku Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice zaprosił zainteresowanych do odbycia dyskusji publicznej w dniu 8 lipca 2015 roku o godz. 10:00 w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy Niepołomice. Na wskazany termin, poza przedstawicielami organizatora dyskusji i zespołu autorskiego opracowującego projekt studium, nie zgłosił się nikt. W związku z tym nikt nie zabrał głosu, jak wynika ze sporządzonego z tego spotkania protokołu. Nie można zatem zarzucać organom, że nie przeprowadziły dyskusji w sytuacji, gdy po obwieszczeniu o niej z dużym wyprzedzeniem nikt się na niej nie stawił. Dyskusję zorganizowano, mógł w niej wziąć udział każdy zainteresowany, informacje o niej znajdowały się na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy, w prasie o zasięgu wojewódzkim (Dziennik Polski), a także na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy Niepołomice. Z tego spotkania sporządzono protokół. W istocie zatem została zorganizowana wymaga prawem dyskusja, ale to zainteresowani, w tym Skarżący, nie skorzystali ze swojego prawa uczestnictwa w niej. Zarzut jest zatem w całości nieuzasadniony, a warunki proceduralne zostały zatem dochowane.

Następnie zarzucono naruszenie art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwag skarżących w aktach prawnych dot. Studium. Należy zauważyć, że odnoszą w istocie do wskazanych powyżej zastrzeżeń, a zarzut ze skargi jest w istocie ich streszczeniem. Odpowiadając na nie, organ zauważył, że w zastrzeżeniach zarzucono naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, głównie przez próbę ukazania, że rzekomo inne podmioty, których działki nie zostały objęte projektem zmiany studium, posiadały tę samą cechę relewantną, a zostały potraktowane inaczej. Jest to zarzut mocno na wyrost, dlatego że zupełnie arbitralnie podano zamieszkanie na zbliżonym, podobnym lub bliskim terenie, sąsiednim terenie jako argument.

W innym z zastrzeżeń zarzuca się wręcz dyskryminację w życiu społecznym, poprzez utworzenie strefy ekologicznej, w miejscu rzekomo tego samego sąsiedztwa i "wartości ekologicznej".

Zatem skoro w zastrzeżeniu nie wykazano dostatecznie naruszenia przez organ administracji publicznej owej konstytucyjnej zasady, to nie można wówczas przyjmować za pewnik i przyjęte twierdzenie każdego zastrzeżenia wynikającego z nieuargumentowanych wywodów. Ten zarzut z zastrzeżenia, będący w istocie również zarzutem skargi, jest zatem chybiony. Następna grupa zastrzeżeń, która również w istocie znajduje odzwierciedlenie w skardze, dotyczy prawa własności gwarantowanego przez Konstytucję RP w art. 21 u 1. i 64, a także skonkretyzowanej m.in. w art. 140 Kodeksu cywilnego.

Organ wskazał, iż jedynie ogólnikowo skarżący zarzucili, że władztwo planistyczne gminy zostało przekroczone. Poza tym, w zastrzeżeniach pojawiły się niejako próby wykazywania przesłanek pozytywnych, mimo braku podania podstawy takich przesłanek, jeśli chodzi o ówczesny projekt zmiany Studium.

W ocenie organu nie wykazano, że akurat np. społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danej działki jest zabudowa budynkami gospodarczymi i mieszkalnymi, poza taką deklaracją podaną w zastrzeżeniu, która jest nie wystarczająco. Tym bardziej nie wykazano w ogóle naruszenia zasad współżycia społecznego, a jako że jest to pojęcie szerokie i nieostre, a w zastrzeżeniach nie podano jak konkretnie ją naruszono.

Zarzucono w skardze jak i w zastrzeżeniach także przekroczenie luzów decyzyjnych w uznaniu administracyjnym przy podejmowaniu decyzji administracyjnej poprzez zbytnią dyskrecjonalność i uznaniowość, znów nie przytaczając przekonujących argumentów w tym zakresie. Przede wszystkim można mieć zastrzeżenia co do tego, czy ówczesny projekt zmiany Studium, a obecna uchwała, jest decyzją administracyjną sensu stricto, a więc taką o której mowa w art. 107 k.p.a.

Należy nam ponownie powtórzyć uwagi dotyczące szczegółowości studium, że granica pomiędzy planem a studium jest nieostra i każda arbitralna próba jej rysowania jest nieuzasadniona, a przytoczone w zastrzeżeniach orzeczenie wcale nie dowodzi, że w tej sprawie ta granica została przekroczona.

Organ powołał liczne orzecznictwo na poparcie swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8.marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 142 poz.1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności kontroli podlega zatem skarga pod względem spełnienia wymogów formalnych, do których należały: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24.września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998/6/171). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej dotyczyła uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Niepołomice. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, iż uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarżący w dniu 10 marca 2016 r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli w dniu 9 maja 2016 r. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego (art.53 § 2 p.p.s.a.).

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), dalej: u.s.g., reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), lecz nie można nie dostrzegać, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Nie można jednak generalnie przyjmować, że w każdym przypadku studium taki skutek może spowodować. Nie można bowiem z góry zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Należy także przypomnieć, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Procedura planistyczna może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07).

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

W niniejszej sprawie skarżący interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na przedmiotową uchwałę wywodzą z prawa własności nieruchomości podnosząc, że zaskarżona uchwała ogranicza prawo własności skarżących, zmieniając ich sytuację prawną, w ten sposób, że nowo uchwalone Studium będzie podstawą uchwalenia nowelizacji planu zagospodarowania przestrzennego , który na jego podstawie i w zakreślonych przez Studium granicach będzie ograniczał uprawnienia właścicielskie skarżących. Podjęta uchwała jest niezgodna z prawem albowiem złożone w stosunku do Studium zastrzeżenia powinny być rozstrzygnięte merytorycznie. Formalne stwierdzenie, że zmiana Studium nie obejmuje ustalenia przeznaczenia terenów na których położone są działki, nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia wniosków o których mowa w art.11 pkt 4 w zw. z art.11 upzp. W ocenie skarżących wykazane zostało "w zastrzeżeniach do Studium, że nie ma żadnych przesłanek, aby tereny , na których znajdują się działki objęte wnioskiem oznaczone były w projekcie zmiany Studium symbolem ZE lub ZPZ". W ocenie skarżących "decyzja w zakresie blokady budowy nowych budynków kubaturowych podjęta została bez żadnych racjonalnych przesłanek, nie jest umotywowana ani realną potrzebą ochrony ekologicznej terenów objętych wnioskiem, ani potrzebą utworzenia specjalnej strefy zielonej w centrum miasta".

Jak wyżej wywiedziono, uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym w wskazać należy, że rację ma organ wskazując, że skarżący nie wykazali by zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny tj. nie wykazali, że poprzez jej uchwalenie interes prawny skarżących został naruszony lub w inny sposób ograniczony. Nie można bowiem abstrahować od faktu, że zaskarżona uchwała dotyczy jedynie zmian obowiązującego i wcześniej przyjętego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice przyjętego uchwałą nr LXIII/629/10 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 kwietnia 2010 r. Decydujące zatem znaczenie ma zakres zmian Studium wprowadzony zaskarżoną uchwałą nr XVII/231/16 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 11 lutego 2016 r. i ustalenie czy zmiany te dotyczą obszarów oznaczonych w Studium symbolem ZE i ZPZ.

Otóż z zaskarżonej uchwały wynika, że zakres zmian Studium obejmuje postanowienia Studium dotyczące:

1) wyodrębnienia granic terenów zamkniętych w granicach administracyjnych Miasta i Gminy Niepołomice;

2) oznaczenie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w granicach administracyjnych Miasta i Gminy Niepołomice;

3) ustalenia kierunków w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów na obszarze strefy ochrony wałów przeciwpowodziowych;

4) określenie obszarów i obiektów chronionych na podstawie przepisów szczególnych;

5) ustalenie granic udokumentowanych złóż kopalin oraz zasad ochrony terenów występowania złóż;

6) utalenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w stosunku do obszaru położonego w granicach udokumentowanego złoża Chobot-Polana

7) ustalenie zasad wyposażenia drogi wojewódzkiej nr 964 w chodniki .

Integralnymi częściami zaskarżonej uchwały są m.in. załączniki : nr 1A zawierający ujednoliconą część tekstową zmiany studium , z wyróżnieniem zmian pn. Cz.I Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, nr 1B zawierający ujednoliconą część tekstową zmiany studium, z wyróżnieniem zmian Studium pn. Cz.II Kierunki zagospodarowania przestrzennego, nr 2A zawierający ujednoliconą część graficzną zmiany Studium, skala 1:10 000 pn. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, z wyróżnieniem zamian Studium, nr 2B zawierający ujednoliconą część graficzną zmiany Studium, skala 1:10 000 pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, z wyróżnieniem zamian Studium.

Zakres wyżej przytoczonych zmian Studium, mających swe odzwierciedlenie w wyżej wymienionych załącznikach, w których jak zaznaczono, wprowadzone zmiany oznaczono kurysywą i drukiem pogrubionym oraz kolorem popielatym, wskazują ponad wszelką wątpliwość, że nie dotyczą one terenów Studium oznaczonych symbolami ZPZ i ZE. Wprowadzone zatem zmiany nie wpływają w żaden sposób na zakres przysługującego skarżącym prawa własności do nieruchomości położonych w tym obszarze. Należy przy tym podkreślić, że sam fakt, że skarżący są właścicielami danej nieruchomości objętej ustaleniami studium nie stanowi samodzielnej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie naruszenia interesu prawnego. Istotnym jest bowiem przede wszystkim to, że to każdy ze skarżących musi wskazać rzeczowe i przekonywujące argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo.

W tym stanie rzeczy wobec niewykazania przez skarżących naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.