Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 743/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Marzenna Linska - Wawrzon del. WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 825/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Platerówka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Gimnazjum we W. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 825/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r.

nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Gimnazjum we W., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanym na podstawie przepisów art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 5c pkt 2 i art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie u.s.o., Wójt Gminy P. (zwany dalej skarżącym) zarządził, w wyniku rozstrzygnięcia konkursu, powierzenie Wioletcie Brzezińskiej pełnienie obowiązków Dyrektora Gimnazjum we W. od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2014 r. nr [...], wydanym z powołaniem się na przepisy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - znanej dalej w skrócie u.s.g., Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Gimnazjum we W..

W ocenie organu nadzoru, zakwestionowane przez niego zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 36a ust. 2, ust. 6 pkt 1 i ust. 12 u.s.o. w związku z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.).

Wojewoda wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Wójt Gminy P. powołał komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, wyznaczając jednocześnie siebie na jej członka i przewodniczącego. Zgodnie z § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, wójt, jako organ prowadzący szkołę, był władny do zatwierdzenia konkursu bądź jego unieważnienia oraz zarządzenia o ponownym jego przeprowadzeniu. Będąc przewodniczącym komisji konkursowej był zatem uprawnionym – jako organ prowadzący szkołę – do oceny jej pracy. Zdaniem organu nadzoru, właśnie w celu uniknięcia opisanej sytuacji ustawodawca wskazał w art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., aby w skład komisji konkursowej weszli przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoby piastujące funkcję tego organu. Zwrócił uwagę na to, że określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame ze sformułowaniem "piastun organu", co również oznacza, że nie można tych pojęć zamiennie stosować i przypisywać im znaczenia odmiennego od woli ustawodawcy. Skoro zatem w tekście ustawy posłużono się zwrotem "przedstawiciel organu", należy go odnosić do tych podmiotów, które nie będąc jednocześnie tym organem (piastunem organu) są przez niego upoważnione do działania w jego imieniu i na jego rzecz. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że osoba biorąca udział w konkursie na stanowisko dyrektora gimnazjum była jednocześnie dyrektorem Szkoły Podstawowej w P., której powierzono także pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum Samorządowego w P. z siedzibą we W.. A zatem piastun organu prowadzącego szkołę, będący również przewodniczącym komisji konkursowej, pełnił jednocześnie funkcję zwierzchnika służbowego kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (dyrektora szkoły). W związku z powyższym nie został zachowany wymóg bezstronności członka komisji przy ocenie kandydata na stanowisko dyrektora gimnazjum. I choć przepisy ustawy o systemie oświaty oraz powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączenia członków komisji konkursowej, to wójt winien wyłączyć się od udziału w postępowaniu prowadzonym przez komisję konkursową, gdyż był zwierzchnikiem służbowym biorącego udział w konkursie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Stosunek prawny łączący kandydata oraz członka komisji konkursowej mógł oddziaływać na wzajemne prawa i obowiązki stron stosunku służbowego, co dowodzi, że istniał stan zależności mający wpływ na wynik postępowania konkursowego. W ocenie organu nadzoru, istniały zatem przesłanki do unieważnienia konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.

Ponadto Wojewoda powołał się na to, że stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...], powołującego komisję konkursową dla wyłonienia dyrektora Gimnazjum we W..

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że udział piastuna organu prowadzącego szkołę (wójta gminy) w składzie komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora gminnej szkoły, który dodatkowo jest również jego zwierzchnikiem służbowym, skutkuje uznaniem przeprowadzonego konkursu za wadliwy oraz naruszający art. 36a ust. 2, ust. 6 pkt 1 i ust. 12 u.s.o. Stwierdzenie zaś nieważności zarządzenia nr [...] powoduje, że powierzenie stanowiska dyrektora gimnazjum nastąpiło bez przeprowadzenia – wymaganej przepisami ustawy o systemie oświaty – procedury konkursowej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Wójta Gminy P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art. 36a ust. 5 i ust. 12 w zw. z art. 5c pkt 2 u.s.o. oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się:

- bezzasadnym uznaniem, że wójt gminy nie może wchodzić w skład komisji konkursowej powołanej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej, mimo że powyższe normy takiego zakazu nie ustalają;

- błędną i nieuprawnioną oceną, że udział wójta w komisji konkursowej narusza zasadę bezstronności oraz powoduje stosunek zależności, mimo że relacje wójta i kandydata na dyrektora takiego stosunku nie wywołują.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że błędny jest pogląd organu nadzoru jakoby art. 36a u.s.o. uniemożliwiał powołanie wójta w skład komisji konkursowej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej. Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.s.o. organem prowadzącym szkołę jest gmina, natomiast podmiotem uprawnionym do powołania komisji konkursowej jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym za dopuszczalne strona uznała powołanie wójta – jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę – w skład komisji konkursowej, w szczególności, że przedstawiciele organu nadzoru pedagogicznego nie zgłaszali w tym zakresie żadnych uwag.

Jednocześnie skarżący przyznał, że ocena prawna jego skargi oraz kwestionowanego aktu nadzoru, a także zarządzenia, którego nieważność została stwierdzona, jest uzależniona od oceny przez sąd dwóch innych skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody wydane w stosunku do zarządzeń nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum oraz zarządzenia nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru podkreślił, że choć zgodnie z art. 3 pkt 5 u.s.o. przez pojęcie organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy rozumieć m.in. jednostkę samorządu terytorialnego, to stosownie do art. 5c pkt 2 tej ustawy wyraźnie sprecyzowano, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 36a ust. 6 u.s.o., wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stwierdzenie zatem, że gmina – jako organ prowadzący szkołę – oraz wójt – jako powołujący komisję konkursową – działają niezależnie od siebie w przedmiocie powołania tej komisji nie znajduje uzasadnienie w światle art. 5c pkt 2 u.s.o.

Za nieuzasadniony Wojewoda uznał również zarzut odnoszący się do braku bezstronności wójta – jako członka komisji konkursowej – w stosunku do kandydatki, będącej jednocześnie kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej. Stwierdził, że istniejący pomiędzy stronami stosunek pracy powinien skutkować obowiązkiem wyłączenia się wójta z prac komisji konkursowej, gdyż jako zwierzchnik służbowy kandydatki, wykonujący wobec niej czynności z zakresu prawa pracy, sprawując nadzór nad działalnością kierowanych przez kandydatkę szkół gminnych w zakresie spraw finansowych i administracyjnych nie mógł być on uznany za bezstronnego członka komisji konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i wyrokiem z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 825/14 oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że, dokonując osądu rozstrzygnięcia nadzorczego, będącego przedmiotem skargi, nie stwierdził, aby naruszało ono prawo. W ocenie Sądu, stwierdzenie powyższego wymagało zbadania zgodności z prawem zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora Gimnazjum we W..

Sąd I instancji zauważył, że wydanie przez Wójta Gminy P. zarządzenia nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora gimnazjum we W. poprzedziło wydanie przez ten sam organ dwóch wcześniejszych zarządzeń, a to zarządzenia z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum oraz zarządzenia z dnia [...] czerwca 2014 r nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum. Wskazane wyżej zarządzenia Wójta Gminy P. były przedmiotem kontroli przez organ nadzoru, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] powołującego komisję konkursową, mającą przeprowadzić konkurs na stanowisko Dyrektora Gimnazjum we W. oraz kolejnym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W..

Powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze były przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, który odrębnymi wyrokami z dnia 18 grudnia 2014 r., odpowiednio w sprawach o sygn. akt IVSA/Wr 823/14 i IVSA/Wr 824/14, oddalił skargi Wójta Gminy P. na te akty nadzoru. W ocenie Sądu I instancji, powyższe znane Sądowi z urzędu prawotwórcze fakty nie pozostają bez wpływu na ocenę prawną zarządzenia zakwestionowanego przez organ nadzoru zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.

W związku z tym Sąd I instancji odwołał się do stanowiska Sądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. IVSA/Wr 824/14, które Sąd I instancji w pełni zaaprobował wraz z zasadniczym tokiem rozważań. Sąd I instancji zauważył, że Wojewoda Dolnośląski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2014 r. powołującego komisję konkursową mającą przeprowadzić, zgodnie z art. 36a ust. 2 i ust. 6 u.s.o. konkurs na stanowisko Dyrektora Gimnazjum we W.. Według Wojewody udział Wójta Gminy w składzie komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora gminnej szkoły, gdy jednocześnie wójt jest zwierzchnikiem służbowym osoby biorącej udział w konkursie, sprawia, że postępowanie konkursowe narusza w szczególności art. 36a ust. 2 i ust. 6 pkt 1 u.s.o. Z tego względu istniała podstawa do unieważnienia takiego konkursu i ponownego jego przeprowadzenia przez komisje w składzie niebudzącym podobnych wątpliwości.

Sąd I instancji uznał, że wobec tego zasadniczy problem w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Wójt Gminy P. był uprawniony do powołania siebie w skład komisji mającej przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W.. Sąd wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa tego problemu nie rozstrzygają wprost.

Przepis art. 36 u.s.o. przewiduje, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub w placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). Z kolei przepisów powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej wynika, że organ prowadzący publiczną szkołę lub placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W ocenie Sądu I instancji, w tym zakresie ma rację organ nadzoru, kiedy wywodzi, że art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. istotnie ogranicza możliwość kształtowania przez Wójta składu tej komisji. Za niedopuszczalne Sąd uznał wejście tego organu w jej skład. Sąd wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jakie się ukształtowało na gruncie tego rodzaju spraw, wynika podobny pogląd zgodnie z którym Wójt nie może powołać samego siebie, na członka komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 649/12. Niewątpliwie u podstaw tego stanowiska znajduje się rozróżnienie pojęć "piastun organu" i "przedstawiciel organu", znajdujących się w opozycji do siebie. Piastunem bowiem organu jest osoba piastująca funkcję danego organu (wójta, burmistrza, prezydenta), przedstawicielem zaś organu - osoba upoważniona przezeń do załatwiania określonego rodzaju spraw np. na podstawie art. 268a k.p.a. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. I OSK 324/13, w którym wyraźnie zaakcentowano, że "pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcje takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu również w rozumieniu art. 36a ust. 6 u.s.o., bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 u.s.o. wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie." W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również pogląd WSA we Wrocławiu wyrażony w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 649/12, że "takie znaczenie art. 36a ust. 6 u.s.o. znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni systemowej".

Sąd I instancji podniósł, że niezależnie od powyższego, na rzecz tezy o nieważności wejścia wójta (burmistrza, prezydenta) w skład komisji konkursowej przemawia nadto stosunek zależności służbowej zachodzący między nim samym, jako członkiem komisji, a osobą uczestniczącą w konkursie, konkretnie – dyrektorem Szkoły Podstawowej w P., pełniącą jednocześnie obowiązki dyrektora Gimnazjum we W.. Z art. 33 ust. 5 u.s.g. wynika, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W takiej natomiast sytuacji powstaje wątpliwość, czy postępowanie konkursowe w pełni byłoby bezstronne. Przeszkody te niewątpliwie wypełniają kategorię nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 cytowanego wcześniej rozporządzenia. W przepisie tym tkwi podstawa zatwierdzenia konkursu przez organ prowadzący publiczną szkołę/placówkę, albo jego unieważnienia i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Sąd I instancji w pełni zaaprobował stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, który w odpowiedzi na skargę wywodził, że zgodnie z art. 3 pkt 5 u.s.o. przez pojęcie "organ prowadzący szkołę lub placówkę" należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Jednak w dalszych przepisach omawianej ustawy, a konkretnie w jej art. 5c pkt 2 wyraźnie sprecyzowano, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 36a ust. 6 tej ustawy wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Gmina jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którymi jest wójt i rada gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można zatem twierdzić, że działalność jednostki samorządu terytorialnego, jako organu prowadzącego szkołę, powołującego komisję konkursową dla wyłonienia dyrektora szkoły, objawia się poza działaniem jej organów. Ustawodawca niejednokrotnie rozróżnia kompetencje, jakie w imieniu gminy wykonują jej organy m.in. w art. 18 ust. 2 u.s.g. wymienia kompetencje uchwałodawcze rady gminy, w art. 30 ust. 2 kompetencje wójta gminy, z kolei w przypadku wykonywania kompetencji organu prowadzącego szkołę są one podzielone w art. 5c u.s.o. (pkt 1 kompetencje realizowane przez radę gminy, pkt 2 kompetencje realizowane przez wójta gminy). W ocenie Sądu I instancji, wynikające ze skargi twierdzenie skarżącego, że gmina, jako organ prowadzący szkołę, i wójt, jako powołujący komisję konkursową, działają niezależnie od siebie w przedmiocie powołania tej komisji, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 5c pkt 2 u.s.o.

Spajając zatem całość powyższe rozważania, przy uwzględnieniu, że głównie kwestia dotycząca niemożności uczestnictwa Wójta Gminy w komisji konkursowej, jako piastuna organu, niebędącego jego przedstawicielem, ma decydujące znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne. Sąd podniósł, że nie można w badanej sprawie pominąć okoliczności, że skoro komisja konkursowa nie została prawidłowo obsadzona, w takim kształcie funkcjonowała, to w konsekwencji zarówno zarządzenia Wójta Gminy o powołaniu komisji konkursowej, mającej przeprowadzić konkurs na stanowisko Dyrektora Gimnazjum we W., jak i zarządzenie tego samego organu o zatwierdzeniu wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W. są pozbawione doniosłości prawnej. Świadczy o tym nie tylko kontrola przeprowadzona przez organ nadzoru , ale również kontrola sądowo-administracyjna dokonana w sprawach o sygn. akt IVSA/Wr 823/14 i IVSA/Wr 842/14. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższych niespornych okoliczności analizowanej sprawy, stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru zarządzenia w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Gimnazjum we W. jest oczywistą konsekwencją prawną podniesionych wyżej faktów prawotwórczych i z tego punktu widzenia nie nasuwa wątpliwości.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że organ nadzoru nie naruszył prawa stwierdzając nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Gimnazjum we W., co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalania skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy P. reprezentowany przez radcę prawnego wskazując, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się bezzasadnym uznaniem, iż Wójt Gminy nie może wchodzić w skład komisji konkursowej powołanej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej, mimo że powyższe normy takiego zakazu nie ustalają i prawidłowa wykładnia wskazuje na prawną możliwość wejścia wójta w skład komisji konkursowej;

2) przepisów postępowania, przez przekroczenie zasad swobodnej oceny okoliczności i faktów występujących w sprawie, skutkującą nieuprawnioną oceną, iż udział Wójta w komisji konkursowej narusza zasadę bezstronności mimo, iż okoliczność taka niewątpliwie w niniejszym przypadku wystąpić nie mogła, nadto stanowi nadinterpretację w zakresie ewentualnej postawy wójta podczas konkursu co do czego Sąd I instancji nie może posiadać wiedzy i której to okoliczności nie zbadał.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że, w jego ocenie błędne, jest twierdzenie Sądu I instancji, jakoby przepisy art. 36a ustawy o systemie oświaty skutkowały niemożnością powołania Wójta w skład komisji konkursowej do wyboru dyrektora publicznej gminnej placówki oświatowej. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę (w tym przypadku Gmina P.) wyłania trzech przedstawicieli do komisji konkursowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, poza sporem jest to, że ustawa o systemie oświaty ustanawia uprawnienie do powołania komisji na rzecz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jednak organ ten nie jest organem prowadzącym. Tym samym za dopuszczalne przy należytej wykładni należy uznać, że Wójt Gminy może być przedstawicielem organu prowadzącego, delegowanym do składu komisji konkursowej. Nie zgłaszali uwag w tym zakresie również przedstawiciele nadzoru pedagogicznego występującego w komisji. Powyższa okoliczność przesądza o tym, iż błędne jest stanowisko organu nadzoru o wadliwości następczej podjętego w dniu [...] czerwca 2014 r. zarządzenia, z uwagi na błędy przy rozpoczęciu i w trakcie prowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W..

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, poza sporem jest to, że samo zarządzenie będące przedmiotem aktu nadzoru w niniejszej sprawie zostało oparte o prawidłową podstawę prawną i wydane przez uprawniony organ i samo byłoby legalne gdyby nie uznane za nieważne czynności związane z wyłonieniem komisji konkursowej oraz przebiegiem konkursu. Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że ocena prawna niniejszej skargi oraz zaskarżonego aktu nadzoru i unieważnionego zarządzenia w niniejszej sprawie jest uzależniona od oceny Sądu w zakresie dwóch innych skarg na poprzednie akty nadzoru dotyczące zarządzeń:

a) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W.,

b) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W..

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie podniósł, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają zarzuty odnoszące się do dwóch innych orzeczeń Sądu I instancji, podjętych 18 grudnia 2014 r., a dotyczących przedmiotowej materii, objętych dwoma innymi skargami kasacyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podtrzymał w całości własną argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] września 2014r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z brzmieniem przepisu art.183 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia , wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną, przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W świetle art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust.1). Przepis ten przewiduje zatem dwie postacie naruszenia prawa materialnego tj. nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej i dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną można też oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust.2). Również ta podstawa kasacyjna może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał nadto możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy Naczelny Sad Administracyjny wskazał przede wszystkim, że nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających twierdzenie o nieważności postępowania. Uznał także, że badana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności zwrócić należało uwagę na fakt, ze rozstrzygnięcie niniejszej sprawy było zdeterminowane wcześniejszymi rozstrzygnięciami w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy P. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum, oraz stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy P. w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum. Tutejszemu Sądowi z urzędu wiadomym jest, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami wydanymi w dniu [...] czerwca 2015r. odpowiednio w sprawach o sygnaturach akt I OSK 741/15 i I OSK 742/15 oddalił skargi kasacyjne wniesione od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalających skargi od rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody Dolnośląskiego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w zarządzeń Wójta Gminy P..

Rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowały powstanie takiej oto sytuacji, że również zarządzenie nadzorcze, którego dotyczyło niniejsze postępowanie, jawiło się jako prawidłowe. Skoro bowiem stwierdzono nieważność zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, konsekwencją czego było przyjęcie, że omawianego konkursu na dyrektora gimnazjum nie przeprowadziła komisja konkursowa, to efekty pracy takiego gremium nie mogły być uznane za poprawne. Stąd więc, zarządzenie Wójta o powierzeniu obowiązków dyrektora gimnazjum, kandydatowi wyłonionemu przez powyższe gremium, musiało być oceniane jako błędne.

Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skarżącego kasacyjnie, naruszenia przepisu art.36a ust.6 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U.2004.256.2572.) nie mógł się ostać. Użyte w powyższej normie prawnej sformułowanie "przedstawiciel organu", nie jest bowiem tożsame z pojęciem "piastun organu". Słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w skarżonym wyroku, że piastunem organu jest osoba wykonująca funkcję danego organu, a więc odpowiednio Wójt, Burmistrz czy Prezydent. Przedstawicielem organu jest zaś osoba upoważniona przez piastuna organu do załatwienia określonego rodzaju sprawy. To zaś sprawia, iż niemożliwym jest utożsamianie obydwu w/w pojęć piastuna i przedstawiciela, skoro znajdują się one w opozycji do siebie.

Na marginesie dodać należało, że problematyka rozróżnienia powyższych pojęć była już wielokrotnie przedmiotem zainteresowania tut. Sądu, w wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny wypracował jednolite stanowisko w tym przedmiocie, którego przykładem może być m.in. pogląd zawarty w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z 14 maja 2013 sygn. akt I OSK 324/13.

W świetle powyższego, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, jawił się jako chybiony.

Co zaś się tyczyło zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów, w wyniku czego przyjęto brak występowania bezstronności po stronie Wójta jako członka komisji konkursowej, to uznać należało, że zarzut ten pozostawał bez wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem samo obsadzenie komisji konkursowej było nieprawidłowe, w wyniku czego stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta w sprawie jej powołania, to wszelkie inne, dalej idące nieprawidłowości nie mogły zmienić tego, że efekty działania powyższego gremium pozbawione były doniosłości prawnej.

W tym stanie sprawy, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił.

O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art.207 par.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.