Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 895/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 132, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Łukasz Krzycki Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant referent stażysta – Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia2018 r. F. z siedzibą w K., zwróciła się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia decyzji administracyjnych (najświeższe podjęte lub zmieniające) wraz z wszystkimi załącznikami, w szczególności tymi, które stanowią opis instrumentu dzielenia ryzyka, dotyczących opakowań leków refundowanych, dla których na dzień złożenia niniejszego wniosku są ustalone instrumenty dzielenia ryzyka na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o reF. leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1844). Jednocześnie wskazała stosowny adres elektroniczny do udzielenia odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Minister Zdrowia poinformował Fundację, że nie jest możliwe udostępnienie powyższej informacji z uwagi na to, że zakres żądania został sformułowany nieprecyzyjnie, nie został wskazany przedział czasu, którego dotyczy żądanie udostępnienia decyzji, które są przedmiotem zainteresowania F. i wezwał do sprecyzowania zakresu żądania.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., F. sprecyzowała wniosek z dnia [...] stycznia2018 r.

Minister Zdrowia pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wezwał Fundację w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Wskazał, że organ nie dysponuje żądaną informacją i jej wyodrębnienie przy użyciu dodatkowych sił i środków jest pracochłonne oraz zasadniczo zdezorganizuje bieżące prace właściwego Departamentu Ministerstwa Zdrowia, przez co należy uznać ją za informację przetworzoną.

Następnie Minister Zdrowia pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], przedłużył postępowanie do dnia [...] marca 2018 r. ze względu na szeroki charakter żądanych informacji.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r., F. odpowiedziała na wezwanie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2018 r. wskazując, iż wezwanie do wykazania interesu publicznego jest nieuzasadnione.

W tej sytuacji Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), oraz art. 104 i art. 107 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., odmówił udostępnienia żądanej przez Fundację informacji publicznej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zakres żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która wymaga opracowania przez podmiot zobowiązany informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, zgodnie ze złożonym w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. żądaniem, po czym powołał się na stanowisko judykatury. W dalszej części dodał, że w rozpoznawanej sprawie informacja, której żąda F., stanowi informację przetworzoną, bowiem udostępnienie danych objętych przedmiotowym wnioskiem oznaczałoby konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy decyzji Ministra Zdrowia o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny leków wydanych na Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] lutego 2018 r. tj. do dnia wydania obwieszczenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień [...] marca 2018 r. W celu zobrazowania skali żądania F. zaznaczono, iż w okresie od 1 stycznia do [...]grudnia 2015 r., do Ministra Zdrowia wpłynęło ok. 1 800 wniosków, złożonych na mocy art. 24 ustawy o reF., zatem organ na podstawie samego tylko art. 24 ustawy o reF. wydał 1800 decyzji administracyjnych. W kolejnym roku, tj. od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r., do Ministra Zdrowia wpłynęło już ok. 4 800 wniosków złożonych na mocy art. 24 ustawy o reF., co daje kolejne 4 800 decyzji administracyjnych Ministra Zdrowia. Organ nie prowadzi bazy decyzji administracyjnych zawierającej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia bądź też nie ustalenia instrumentów dzielenia ryzyka. Decyzje administracyjne wydane na obwieszczenie na dzień [...] marca 2018 r., mogą stanowić rozstrzygnięcie postępowań wszczętych na podstawie wniosków refundacyjnych złożonych w czerwcu 2017. W ocenie organu, F. w treści uzasadnienia wniosku nie wykazała, by uzyskanie przez niej żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego i w dalszej części – powołując się na orzecznictwo sądowe – dokonano wykładni pojęcia "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Dalej wskazała, że udzielenie informacji przetworzonej, co do zasady wymaga wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i jest połączona z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności, a następnie podała, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem, w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zostały przedstawione okoliczności wskazujące na ważny interes publiczny uzasadniający udostępnienie takiej informacji w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dalszym ciągu powołano się na stanowisko judykatury w tym względzie wskazując jednocześnie, że jest rzeczą oczywistą, iż zakres danych zawartych we wniosku jest tak szeroki, iż mogłoby to doprowadzić do całkowitego ograniczonego funkcjonowania organu, poprzez wyłączenie kilku pracowników w celu udostępnienia F. informacji publicznej. W gruncie rzeczy udostępnienie danych objętych przedmiotowym wnioskiem oznacza konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy całości dokumentacji refundacyjnej i wyodrębnienia z całości posiadanej przez organ dokumentacji, tej określonej we wniosku. Stworzenie, w oparciu o posiadaną informację, zestawienia dokumentacji odpowiadającej kryteriom wskazanym przez Fundację jest działaniem nie tylko technicznym, ale również czasochłonnym i wymagającym zaangażowania w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych. Ponadto ze względu na brak rzeczowej argumentacji przemawiającej za istnieniem szczególnego interesu publicznego w odniesieniu do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, zakres wnioskowanych danych należy oceniać jako żądanie informacji, które ma znaczenie jedynie z punktu widzenia interesu prywatnego F. i w żaden sposób jej udostępnienie nie wpłynie na usprawnienie funkcjonowania prac Ministerstwa Zdrowia w zakresie działań Polityki Lekowej Państwa. Jednocześnie stwierdzono, że spełnienie przez żądaną informację, stanowiącą przedmiot wniosku z dnia [...] stycznia2018 r., przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1996 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz.U. z 2018r., poz. 419), stanowi podstawę odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem. Instrumenty dzielenia ryzyka stanowią element realizacji strategii cenowej przedsiębiorców, który jako ustalony zbiór działań przedsiębiorcy, ukierunkowanych na uzyskanie konkretnych korzyści, ma lub może mieć przełożenie na wskaźniki o charakterze gospodarczym, np.: cena, obrót danym lekiem i wpływać tym samym na sytuację ekonomiczną danego podmiotu. Zaznaczono ponadto, że polityka cenowa w zakresie kształtowania ceny leków jest elementem handlowego know-how danego przedsiębiorcy, które ze względów strategicznych musi mieć charakter poufny. Przejawy polityki cenowej przedsiębiorców w postaci m.in. instrumentów dzielenia ryzyka, jako nośniki pewnych wartości gospodarczych, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, którą ustawodawca zaliczył wprost, jako składnik przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.). Instrumenty dzielenia ryzyka stanowią dane tworzące politykę ekonomiczną, a w szczególności również element strategii sprzedażowej. Zwłaszcza propozycje cenowe, sposób ich wyliczenia pokazujący potencjał metody kalkulacji ceny leku oraz instrument dzielenia ryzyka, który zawierany jest indywidualnie dla danego leku. Istotne znaczenie ma również sposób, przebieg i ilość prowadzonych negocjacji cenowych, których wynikiem jest kompromis bądź brak porozumienia z Zespołem Negocjacyjnym, a także instrumenty dzielenia ryzyka. Instrumenty dzielenia ryzyka, są trudnym i skomplikowanym procesem podejmowania decyzji, stanowią strategię biznesową danej firmy, od której uzależnia się zyski i straty. Powyższe stanowi cenne źródło dla innych konkurencyjnych podmiotów działających na rynku. Wysoce prawdopodobne jest również, że udostępniona informacja mogłaby zostać wykorzystana przez te podmioty. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Powyższe prawo podmiotów podlega ograniczeniu w zakresie regulowanym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśnienia terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy szukać w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4). Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy i w dalszej części ponownie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazano również, że każdy instrument dzielenia ryzyka zawiera zastrzeżenie stron postępowania administracyjnego, iż stanowi on dokument poufny, objęty tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie może zostać ujawniony osobom trzecim. Organ uznaje przedmiotowe zastrzeżenie za "odpowiednie" (art. 11 ust. 4 powołanej wyżej ustawy). Przedmiotowe dane są istotą tajemnicy przedsiębiorcy w ramach postępowań toczących się na podstawie ustawy o reF., niezależnie od podstawy prawnej prowadzonego postępowania (np. postępowania na podstawie art. 155 k.p.a.), ale również np. art. 31n pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). Ich ochrona jest przewidziana np. w postępowaniu przed Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji. Pełnią one również kluczową rolę w budżecie systemu opieki zdrowotnej. "Porozumienia podziału ryzyka zawierane są we wszystkich nowoczesnych systemach refundacyjnych na świecie, pozwalają bowiem uzyskać szerszy dostęp do nowoczesnych i jednocześnie kosztowych technologii lekowych, przy jednoczesnym zabezpieczeniu stabilności finansowej płatnika publicznego. Stosowanie RSS leży w interesie każdego państwa, które nie posiada silnego przemysłu innowacyjnego, a więc również w interesie Rzeczypospolitej Polskiej" (Sprawozdanie z wykonania ustawy z dnia [...] maja 2011 r. o reF. leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych" – druk sejmowy nr 1377, datowany na 8 marca 2017 r.). Państwa członkowskie stosują system cen referencyjnych, oparty na cenach produktów poprzez ich porównywanie pomiędzy poszczególnymi krajami, co powoduje, że firmy farmaceutyczne nie chcą obniżać oficjalnych urzędowych cen zbytu. Poufne instrumenty dzielenia ryzyka stosowane są w celu ograniczenia wydatków publicznych polegających na ustalaniu cen dla świadczeniodawców niższych niż wskazane w obwieszczeniu Ministra Zdrowia. Zawarcie poufnych instrumentów dzielenia ryzyka powoduje oszczędności dla budżetu płatnika publicznego, co pozwala na zwiększanie dostępności pacjentów do nowych terapii. Konieczność ujawnienia tajemnic przedsiębiorstwa spowoduje, iż dostęp do różnych metod leczenia dla chorych w Polsce będzie istotnie ograniczony. Zatem powyższą decyzję wydano mając na uwadze spełnienie przez informacje, stanowiące przedmiot wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowiących podstawę odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorców zawierających poufne umowy podziału ryzyka w procesie refundacyjnym i nie przedstawienie okoliczności wskazujących na ważny interes publiczny uzasadniający udostępnienie informacji przetworzonej w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca F. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej i że nie wykazano, by uzyskanie wnioskowanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego,

– art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej u.z.n.k.) przez przyjęcie, że refundacyjne decyzje administracyjne z załącznikami, obejmującymi w szczególności instrumenty dzielenia ryzyka, stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa,

– art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że interes publiczny oraz ważny interes państwa w udostępnieniu wnioskowanej informacji nie przeważa nad interesem przedsiębiorców polegającym na ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, gdyż za taką nie mogą być uznane decyzje administracyjne z załącznikami, stanowiące zwieńczenie refundacyjnego procesu decyzyjnego. Nie sposób też uwierzyć, aby Minister Zdrowia prowadził dokumentację refundacyjnych procesów decyzyjnych "w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych" (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., IOSK 863/14 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Ponadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że realizacja wniosku F. wymaga podjęcia dodatkowych czynności, a "wyodrębnienie żądanych informacji jest bardzo pracochłonne i zasadniczo zdezorganizuje bieżące prace właściwego Departament Ministerstwa Zdrowia". Kiedy w 2017 r. F. zwróciła się do Europejskiej Agencji Leków EMA o dokumentację procesów rejestracyjnych kilku wybranych leków (tzw. raporty EPAR), EMA odpowiedziała, że zakres prośby jest bardzo obszerny i dlatego, jeśli dokumenty zostaną zakwalifikowane do udostępnienia, będą udostępniane sukcesywnie, aby nie dezorganizować pracy agencji. Taka okoliczność, jak obszerność wniosku nie była przesłanką do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a jedynie rozłożenia procesu udostępniania w czasie. Pracownik EMA dodatkowo dopytywał, czy F. chciałaby ustalić priorytety co do kolejności udostępniania dokumentów. Takie podejście wydaje się być właściwe dla europejskich standardów zachowania władzy publicznej wobec obywateli i ich wniosków. W wykazach refundacyjnych, obowiązujących na dzień złożenia wniosku są 3972 produkty lecznicze (opakowania leków z odrębnymi kodami EAN), 72 środki spożywcze i 293 wyroby medyczne reF. aptecznej (tzw. wykaz otwarty), 379 produktów leczniczych refundowanych ramach programów lekowych oraz 466 produktów leczniczych refundowanych w trybie chemioterapii. Oznacza to, że przy realizacji wniosku należy zidentyfikować produkty lecznicze z instrumentami dzielenia ryzyka spośród 4817 produktów leczniczych. Niektóre produkty mogą być refundowane w więcej niż jednym trybie reF., więc nawet jeśli unikalnych kodów EAN byłoby mniej niż wskazana suma, to identyfikacja musi uwzględnić warunki finansowania i obecność instrumentu dzielenia ryzyka niezależnie od trybu reF.. Dnia [...] grudnia 2013 r. podczas Międzynarodowej Konferencji Polskiego Towarzystwa Farmakoekonomicznego ISPOR POLAND 2013 zostały przedstawione przez pracownika NFZ dane, zgodnie z którymi w 2013 r. instrumenty dzielenia ryzyka zostały zawarte dla 280 kodów AN. Podano również informację, że dla 150 kodów EAN RSS polegał na zobowiązaniu do zwrotu części reF., dla 100 kodów na gwarancji obniżenia ceny, a dla pozostałych kodów RSS miał charakter mieszany. Oznacza to, że można było zidentyfikować leki z ustalonymi RSS, określić typ RSS, a następnie liczyć bez doprowadzenia do "całkowitego ograniczonego funkcjonowania" Narodowego Funduszu Zdrowia, czym straszy Minister Zdrowia w razie realizacji wniosku F. Epatowanie przez Ministra Zdrowia w uzasadnieniu decyzji odmownej liczbą samych wniosków refundacyjnych składanych w danym roku też jest mylące, bowiem po pierwsze, aby zrealizować wniosek F., nie trzeba przeglądać wszystkich wniosków refundacyjnych złożonych w ostatnich latach, tylko dla każdego obecnie refundowanego leku sprawdzić najświeższą decyzję ustalającą lub zmieniającą warunki reF.. Po drugie zaś, w podanej liczbie wniosków jest to, że obejmują one całość zakresu przedmiotowego możliwych wniosków z art. 24 ustawy o reF., a więc również wnioski o skrócenie okresu obowiązywania decyzji (art. 24 ust. 1 pkt 5), czy też wnioski o ustalenie albo zmianę urzędowej ceny zbytu leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 (inny tryb reF. niż pozostające w zakresie przedmiotowym wniosku F., art. 24 ust. 1 pkt 4). Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 3 u.r.l. wnioskodawca składa odrębny wniosek dla każdej dawki, wielkości opakowania, kategorii dostępności refundacyjnej, o której mowa w art. 6 ust. 1, lub poziomu odpłatności leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego. Niektóre leki mają 2 poziomy odpłatności w ramach wykazu otwartego, inne 5 lub więcej dawek, co zwielokrotnia liczbę koniecznych do złożenia wniosków. Niezależnie od tego, trudno sobie wyobrazić sytuację, że dla takich odmiennych prezentacji tego lego produktu leczniczego istniałoby zróżnicowanie jeśli chodzi o umiejscowienie dokumentacji w aktach podręcznych lub archiwum Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji, F. nie zna aktualnych zasad przechowywania dokumentacji refundacyjnych procesów decyzyjnych w Departamencie. Elementarna racjonalność wskazywałaby jednak, że te akta są składowane w sposób posortowany ze względu na wnioskodawcę, a w obrębie zbiorów danego wnioskodawcy chronologicznie ze względu na proces decyzyjny. Tak było na początku lat 2000-ych, gdy podpisany pod tymi słowami pracował jako specjalista w Wydziale ReF. Cen Leków ówczesnego Departamentu Polityki Lekowej Ministerstwa Zdrowia. Minister Zdrowia podnosi w decyzji odmownej, że informacja będąca przedmiotem wniosku pełnia przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie kwestionując, że instrumenty dzielenia ryzyka i inne szczegółowe informacje o warunkach finansowania mogą być skutecznie zadeklarowane przez przedsiębiorcę jako tajemnica przedsiębiorstwa przy spełnieniu określonych wymogów, to F. zgadza się ze stwierdzeniami Ministra Zdrowia o tym, że "instrumenty dzielenia ryzyka stanowią element realizacji strategii cenowej przedsiębiorców. Jednak każda sytuacja ograniczenia dostępu do informacji publicznej musi być interpretowana zawężająco z zachowaniem ogólnej zasady in dubio pro libertatis, a ograniczenie tego dostępu na podstawie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma charakteru absolutnego. Oznacza to, że nie wystarczy samo stwierdzenie, iż dana informacja jest tajemnicą przedsiębiorstwa, ale należy zestawić konsekwencje zarówno jej ujawnienia jak i nieujawnienia z innymi dobrami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo. Nie każda tajemnica przedsiębiorstwa automatycznie wyłącza więc zastosowanie prawa do informacji publicznej, zwłaszcza w kontekście jawności gospodarowania środkami publicznymi, z której wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponują podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Takim majątkiem jest niewątpliwie ponad 12 miliardów złotych rocznie składek zdrowotnych, wydawanych na leki refundowane. W postępowaniach refundacyjnych Minister Zdrowia rozstrzyga o wydawaniu wielu miliardów złotych pochodzących ze składek zdrowotnych wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wg rocznego planu finansowego NFZ na 2018 rok na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego objęte programami lekowymi wydamy 3 274 983 000 zł, na leki stosowane w chemioterapii 683 143 000 zł, a na refundację leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych dostępnych w aptece na receptę 8 144 075 000 zł. Daje to w sumie kwotę ponad 12 miliardów złotych publicznych rocznie. Każdy z obywateli może zostać pacjentem, więc każdy ma oczywisty interes w tym, aby podejmowane decyzje refundacyjne były możliwie najlepsze. Obok publicznego charakteru środków na refundację leków kluczowe znaczenie ma przeznaczenie tych środków na finansowanie świadczeń lekowych. Z tym szczególnym przeznaczeniem wiąże się fundamentalny interes publiczny w tym, aby te środki były wydawane w sposób zapewniający uzyskanie optymalnych efektów zdrowotnych w ramach danego budżetu, w zależności od stanu klinicznego w mechanizmie poprawy lub utrzymania stanu zdrowia albo zatrzymania lub zahamowania jego pogorszenia. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy zachowane zostaną poniższe zasady, a mianowicie równy dostęp do tych świadczeń opieki zdrowotnej (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP), poszanowanie prawa każdego (również podmiotów gospodarczych ubiegających się o objęcie ich produktów refundacją) do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, rozwinięty w art. 8 ust. 1 k.p.a.), prawo do rozstrzygnięcia zgodnego z dotychczasową praktyką decyzyjną organu (zasada uprawnionego oczekiwania, art. 8 ust. 2 k.p.a.), przejrzystość umożliwiająca (a) faktyczną realizację prawa do uprawnionego oczekiwania, w przeciwnym razie żaden przedsiębiorca nie będzie wiedział jaka jest praktyka decyzyjna organu i jakiego rozstrzygnięcia w swojej sprawie ma prawo oczekiwać oraz (b) elementarną kontrolę społeczną nad władzą publiczną dysponującą dużymi publicznymi środkami na leki w demokratycznym państwie prawa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). W wypowiedziach publicznych w trakcie dyskusji nad projektem ustawy o jawności życia publicznego i wyłączeniem jawności instrumentów dzielenia ryzyka Ministerstwo Zdrowia twierdziło, że ,,[i]nstrumenty dzielenia ryzyka pozwalają na oferowanie dla leków cen efektywnych niższych niż ceny tych leków w Europie Zachodniej oraz ograniczenie zjawiska parasoli cenowych. Zwiększa to dostępność do terapii oraz ogranicza koszty leczenia. Bez RSS można by się spodziewać przeciętnie wzrostu o 43 proc. cen leków w zakresie samych programów lekowych". W reakcji na te publiczne twierdzenia 21 marca 2018 r. F. poprosiła Ministra Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej o charakterze analizy czy innego oszacowania, które doprowadziło do wyliczenia wartości 43% jako wielkości wzrostu cen leków w programach lekowych jakoby z powodu braku utajnianych RSS. Minister uznał, że odpowiedź na tą prośbę w terminie 14 dni mogłaby "doprowadzić do ograniczonego funkcjonowania organu, poprzez wyłączenie kilkunastu pracowników w celu udostępnienia Panu informacji publicznej" i dał sobie 2 miesiące do 22 maja 2018 r. F. przygotowała 2 grafiki i pierwsza z nich została opublikowana w mediach społecznościowych: (m.in. w serwisie Facebook https://bit.lv/2rBES7T), druga została przesłana przy piśmie przewodnim do Zastępcy Koordynatora ds. Służb Specjalnych prowadzącego prace nad ustawą o jawności życia publicznego oraz do Ministra Zdrowia Ministra Spraw Zagranicznych. Z narracji firmowo – ministerialnej wynika, że globalne firmy farmaceutyczne wprowadzają rabaty nazywane w większości na wyrost instrumentami dzielenia ryzyka RSS), aby zapewnić biedniejszym i mniejszym krajom leki taniej niż krajom bogatszym i silniejszym, a zależy im na ukrywaniu rabatów, aby nie niepokoić bogatszych i silniejszych krajów, że te płacą więcej za te same leki. Całkowicie podważa tą narrację opracowanie naukowe Young et al. 2017 (pełny tekst dostępny https://bit.lv/2rCF3iz), które zwraca uwagę, że tajne rabaty prowadzą do podzielenia płatników publicznych w negocjacjach z globalnymi firmami farmaceutycznymi. Firmy zaś jako podmioty nastawione na generowanie zysku (co nie jest zarzutem, tylko twierdzeniem faktu) w pełni wykorzystują swoją mocniejszą pozycję wobec tak osłabionych płatników publicznych (zgodnie z rzymską zasadą divide et impera) i doprowadzają do sytuacji, w rzeczywistości bogatsi i więksi uzyskują większe rabaty (tak w opracowaniu Young et al. 2017), a mniejsi i słabsi muszą zadowolić się rabatami wielokrotnie mniejszymi. Ci biedniejsi nie burzą się jednak tak bardzo, bo nie wiedzą dokładnie, jaki rabat wynegocjowali bogatsi. Warto zwrócić uwagę, że pierwsze instrumenty dzielenia ryzyka były wprowadzane pod koniec lat 90-tych XX w. a rabaty na leki znacznie wcześniej, przy czym tajność nie była początkowo warunkiem ich wprowadzenia. Dopiero później przyjęło się, że RSS-y będą utajniane, a każdy płatnik będzie musiał samodzielnie negocjować warunki reF. danego leku z firmą. Jak widać, skoro się przyjęło, to może także wrócić do stanu przejrzystości. Obecna sytuacja jest ze wszech miar niekorzystna dla interesu publicznego reprezentowanego przez poszczególnych płatników czy refundacyjnych decydentów publicznych, w tym polskiego, cały problem rosnących niebotycznie cen leków w ostatnich dwóch dekadach ma prawdopodobnie swoje podłoże w tym pierwotnym podzieleniu decydentów refundacyjnych dzięki utajnianiu efektywnych cen leków. Patrząc z perspektywy globalnej i każdego decydenta refundacyjnego oddzielnie każdy z nich płaci więcej za leki niż byliby w stanie wynegocjować w warunkach przejrzystości, wykorzystując wzajemnie swoje negocjacyjne osiągnięcia. Gdyby któryś decydent próbował twardo negocjować jeszcze niższą cenę i przedłużać negocjacje, będzie naciskany medialnie i społecznie, że ociąga się z włączeniem leku do reF., kiedy inni już refundują. A nie da się wykluczyć, że ci inni płacą o wiele mniej od tego, co jest oferowane temu decydentowi jako ostatni możliwy ruch firmy. Jedynym zwycięzcą obecnej sytuacji utajnianych efektywnych (rzeczywistych) cen leków są globalne firmy farmaceutyczne, kosztem interesów publicznych Polski i wszystkich pozostałych krajów świata. W dalszej części wskazano, że firmy farmaceutyczne straszą potencjalną rezygnacją z naszego kraju jako miejsca, gdzie ubiegają się o refundację swoich leków. F. uznaje te argumenty za oparte nie na prawdzie, a na uleganiu przez Ministerstwo pewnemu negocjacyjnemu szantażowi i blefowi ze strony firm farmaceutycznych. Z powodu nieutajnianych RSS w Polsce ceny leków niższe niż obecnie będzie uzyskiwać zarówno Polska i pozostałe kraje Inicjatywy Trójmorza, które jako o zbliżonym poziomie PKB najchętniej będą korzystać z wyniku negocjacji Polski. Firmy farmaceutyczne utracą więc część obecnych przychodów w tych krajach, przy czym procentowo najwięcej w krajach biedniejszych i mniejszych. Szantażują więc niewchodzeniem z nowymi lekami lub wyjściem z Polski z Wybranymi lekami, co jest równoznaczne z tym, że dla zachowania wyższych przychodów w krajach Inicjatywy Trójmorza biorą pacjentów jako zakładników utrzymania status quo. Doświadczenie podobnych gróźb przy projektowaniu i wejściu w życie ustawy o reF. w 2011 r., które nie ziściły się dowodzi, że Polska jako 8 rynek farmaceutyczny w Europie jest wystarczająco duża, aby żadna istotna globalna firma farmaceutyczna nie mogła jej sobie łatwo odpuścić. Z powyższych względów F. stoi zdecydowanie na stanowisku, że prawo do informacji publicznej musi obejmować wszelkie dokumenty wytworzone lub uwzględnione w trakcie każdego z refundacyjnych procesów decyzyjnych, w tym w szczególności precyzyjne warunki finansowania wnioskowane, proponowane w negocjacjach i przyjęte jako ostateczne w decyzjach administracyjnych, w tym również instrumenty dzielenia ryzyka. Dalej stwierdzono, że w przypadku decyzji refundacyjnych odnoszących się do leków innowacyjnych, a więc bez produktów bezpośrednio konkurencyjnych z uwagi na zapewnienie możliwości przeprowadzenia przez przedstawicieli administracji publicznej skutecznych negocjacji z wnioskodawcami – firmami farmaceutycznymi F. uznaje, że prawo do pełnej informacji o przebiegu negocjacji i proponowanych warunkach finansowania powinno prawdopodobnie zostać ograniczone do momentu po zakończeniu danego procesu decyzyjnego i tym samym i negocjacji. F. jednocześnie nie widzi niczego złego w sytuacji, gdy dzięki poznaniu oferty, oczekiwań negocjacyjnych Ministerstwa, gotowości do ustępstw firmy – wnioskodawcy i końcowych warunków finansowania konkurencyjna firma będzie mogła skonstruować "lepszą ofertę". Jeśli dzięki przejrzystości ta oferta będzie faktycznie lepsza dla interesu publicznego, to jest to przecież sytuacja, na której zaaranżowaniu powinno Ministrowi zależeć. Pełna jawność po zakończeniu procesu decyzyjnego nie powinna dotyczyć informacji objętych ochroną patentową lub o charakterze wyłączności danych. Podobnie w ramach refundacyjnych procesów decyzyjnych nie powinny podlegać ujawnianiu szczegóły produkcji leku czy poddostawcy substratów. Takie informacje są precyzyjnie określone i chronione także przez Europejską Agencję Leków EMA, a ich ujawnianie nie jest istotne dla zachowania j wymienionych reguł podejmowania decyzji refundacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy i w myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13). Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś wyjątkiem odmowa jej udostępnienia. Zatem została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części wskazać należy, że Minister Zdrowia bez wątpienia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy.

Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz czy stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.

Przypomnieć zatem w tym miejscu należy przede wszystkim, że organ rozpoznając wniosek F., zaskarżoną decyzją odmówił udostępnienia żądanych informacji wskazując, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że żądana informacja była informacją przetworzoną, zaś F. nie przedstawiła szczególnego interesu publicznego. Reasumując, organ odmówił udostępnienia żądanych informacji w oparciu o dwie różne przesłanki, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie organu jest wadliwe. Nie budzi bowiem wątpliwości, że tajemnica przedsiębiorcy korzysta niewątpliwie z szerszej ochrony prawnej niż stwierdzenie, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. W przypadku bowiem uznania, że żądana informacja stanowi istotnie tajemnicę przedsiębiorcy, nie będzie ona mogła być udostępniona wnioskodawcy pod żadnymi warunkami. Jeśli zaś informacja stanowi informację przetworzoną to winna ona być udostępniona wnioskodawcy, w sytuacji wykazania przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego, a to oznacza, że decyzją organu jest wewnętrznie sprzeczna i nie może pozostać w obrocie prawnym.

Niezależnie od tej okoliczności Sąd zbadał, czy organ prawidłowo zakwalifikował wniosek F., jako wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej. Zatem wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto zatem powszechnie, co Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Zdrowia poinformował Fundację, że informacja publiczna, której się domaga, stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zważyć jednak należy, iż na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zaskarżona decyzja powinna zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przeciwnym bądź razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym Minister Zdrowia winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powielać w tym zakresie jedynie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w niniejszej sprawie bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku, poza wskazaniem w zasadzie jedynie ilości wniosków i wydanych decyzji.

Zatem wskazać należy organowi, że w stanowisku judykatury trafnie się wskazuje, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Reasumując, co się tyczy tej kwestii, to – w ocenie Sądu – uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zostało wadliwie skonstruowane. Wszak w żaden sposób organ nie wskazał, jak się ma owa ilość wydanych decyzji do przyjęcia, że mamy tu do czynienia z informacją przetworzoną. Zatem tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Ministra Zdrowia, bowiem nie podaje się np. konkretnej liczby osób koniecznych do przeprowadzenia czynności jak również przypuszczalnego czasu ich realizacji oraz zaangażowania środków finansowych. Zaskarżona decyzja jest w tym zakresie nieprecyzyjna i w konsekwencji nie wyjaśnia dostatecznie stanu faktycznego. Zatem dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną.

Jeśli zaś chodzi o odmowę udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , to wskazać należy, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do ust. 2 wskazanego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt. I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki, tj. 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się zatem trzy elementy: 1) Informacyjny – istnieje pewna wiadomość, przybierająca formę dokumentu; 2) materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń), 3) formalny – wola utajnienia danych informacji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 542/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1450/13).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, z uzasadnienia decyzji nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia żądanych przez Fundację danych. Zatem nie budzi wątpliwości, że nie została spełniona formalna przesłanka pozwalająca uznać, że żądane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności uzyskanie stanowiska podmiotów składających wnioski w przedmiocie, czy w tych dokumentach zawarta jest tajemnica przedsiębiorcy. Jak wynika z analizy akt, organ z takim pytaniem do wnioskodawców podwyższenia cen, nie występował. W tej sytuacji w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, bowiem nie wiadomo czy w dokumentach objętych wnioskiem, zawarta jest tajemnica przedsiębiorcy i w jakim zakresie, czy też tajemnica ta nie występuje. Tym samym nieuprawnione jest stanowisko Ministra Zdrowia, że dokumenty te zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. Dla oceny czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy jedną z przesłanek jest ustalenie, czy podmioty te wykazały wolę utajnienia (zachowania w poufności) danych zawartych w dokumentacji. Kwestia ta jest kluczowa, bowiem brak spełnienia choćby jednej przesłanki wynikającej z art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorcy.

Wobec powyższego doszło – zdaniem Sądu – do naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w stosunku do danych, co do których brak jest stanowiska o zachowaniu ich w poufności, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, został naruszony przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, jak również doszło też do naruszenia przepisów postępowania art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając zatem sprawę na nowo, Minister Zdrowia rozważy ponownie jaki charakter mają żądane przez Fundację informacje i w zależności od tego stwierdzenia, rozpozna sprawę z uwzględnieniem wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 209 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.