Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 198/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przywrócono termin
Powołane przepisy: article: art. 86 § 1, art. 87 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 148/15 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Z. K. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców postanawia 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) przywrócić termin do wniesienia skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 148/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił Z. K. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców. Stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji do prowadzenia pojazdami w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów.

Pismem z dnia 11 września 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia z ewidencji kierowców nałożonych punktów karnych.

Pismem z dnia 17 września 2014 r. organ rozpoznał negatywnie ww. wezwanie, wskazując, że ewidencja kierowców jest prowadzona w oparciu o prawo administracyjne; jednak nie wskazał trybu zaskarżenia w jakim należało dalej procedować niniejszą sprawę.

W reakcji na tak udzieloną przez organ odpowiedź skarżący złożył pismo z dnia 26 września 2014 r. zatytułowane "odwołanie", na które Komendant Główny Policji odpowiedział przy piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. W piśmie tym dokonał kwalifikacji zaskarżonej czynności jako "czynności materialno-technicznej", w konsekwencji uznając, że Komendant Główny Policji nie jest organem odwoławczym w takich sprawach. W dalszej części tej odpowiedzi organ ten ocenił, że właściwy organ Policji prawidłowo przypisał skarżącemu 21 punktów, jak i wystosował wniosek o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz na badania psychologiczne.

W odpowiedzi na ww. pismo Komendanta Głównego Policji, pismem z dnia 26 listopada 2014 r. skarżący wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 grudnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. wskazał, że zaskarżona czynność nie stanowi naruszenia prawa, co było wyjaśniane w ww. pismach z dnia 17 września i 6 listopada 2014 r.

W tych warunkach skarżący wniósł w dniu 16 stycznia 2015 r. skargę na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, bo z naruszeniem art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Sąd I instancji na rozprawie podczas obecności skarżącego odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. W tym dniu skarżący dowiedział się o tym, że wniósł skargę po terminie.

W dniu 21 kwietnia 2015 r. skarżący za pośrednictwem organu złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W dniu 3 czerwca 2015 r. wniósł skargę kasacyjną od ww. postanowienia o odrzuceniu skargi.

Sąd I instancji do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej nie zajął się rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu, lecz przekazał sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2032/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie poczynił prawidłowe ustalenia w przedmiotowej sprawie. Skarżący zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. został poinformowany o wszczęciu postępowania m.in. w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji kierującego pojazdem w związku z przekroczeniem limitu 24 punktów karnych. W związku powyższym Z. K., z zachowaniem wspomnianego 14-dniowego terminu, pismem z dnia 11 września 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. przez złożenie wniosku o usunięcie z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych bezprawnie mu przypisanych oraz o cofnięcie wniosków KWP z O. z dnia 25 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w E. o sprawdzenie kwalifikacji i skierowanie na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Organ z kolei dnia 17 września 2014 r. udzielił odpowiedzi na to wezwanie, która to odpowiedź została doręczona skarżącemu dnia 22 września 2014 r. i od tego dnia, jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, należało liczyć termin 30 dni do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast przedmiotowa skarga została nadana przez skarżącego w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 16 stycznia 2015 r., czyli po upływie terminu do jej wniesienia. Ponadto NSA przesądził, że do zaskarżonej czynności nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wskazał, że skarżący powinien zdawać sobie sprawę, że wniesienie skargi do sądu jest obarczone określonymi rygorami. Skarżący powinien dotrzeć w tym zakresie do określonych informacji. Wynika z tego, że sam doprowadził do sytuacji, w której dopiero w dniu 16 stycznia 2015 r. wniósł skargę (a do 22 października 2014 r. przysługiwał mu termin do wniesienia skargi). Ponadto Sąd wskazał, że okoliczność braku odpowiednich pouczeń o możliwości zaskarżenia czynności i przewidzianym do tego trybie oraz terminie mogłaby wprawdzie ewentualnie stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia skargi, jednak nie jako samodzielna okoliczność świadcząca o braku winy strony w uchybieniu terminu (por. postanowienie NSA z 13 marca 2013 r., I OSK 404/13). W niniejszej sprawie, jak już to zostało wyjaśnione, postawa strony wskazuje na to, że nie dochowała należytej staranności w celu zachowania terminu do wniesienia skargi. Nadto uznał, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, przez którą to przyczynę skarżący uznaje nieświadomość co do terminu złożenia skargi do sądu administracyjnego. W tej mierze Sąd powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 r., I OZ 963/12, zgodnie z którym 7-dniowy terminu przewidziany w art. 87 § 1 p.p.s.a. liczy się od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, a nie od daty, w której strona dowiedziała się o uchybieniu terminu (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., I GSK 1555/11). We wniosku o przywrócenie terminu Z. K. podał, że dopiero z ustnych motywów uzasadnienia postanowienia Sądu z dnia 14 kwietnia 2015 r. dowiedział się o uchybieniu terminowi do wniesienia skargi.

Zażalenie na postanowienie z dnia 30 grudnia 2015 r. złożył Z. K., domagając się jego uchylenia. Wskazał, że jego opóźnienie wynika z błędów proceduralnych ze strony organów Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenia zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści przepisu art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu.

Wskazać należy, że ustawodawca nie określił kryteriów oceny zachowania strony co do wykazania braku winy. Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne.

Co do terminowości wniosku o przywrócenie terminu wskazania wymaga, że wniosek ten został wniesiony w specyficznych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Otóż w sytuacji gdy Sąd I instancji odrzucił skargę, jako wniesioną po terminie, termin 7-dniowy o przywrócenie terminu biegnie od daty, w której skarżący dowiedział się o takim rozstrzygnięciu. W tej sprawie termin ten zaczął biec od dnia ogłoszenia orzeczenia na rozprawie, na której obecny był skarżący. W tym też terminie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wskazując, że za uchybienie terminowi nie ponosi winy, co wynika z chronologii okoliczności sprawy. Wskazał m.in., że po otrzymanej od Komendanta Wojewódzkiego Policji odpowiedzi na wezwanie złożył pismo odwoławcze. Następnie po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu została wniesiona skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi. W tym momencie procedury sądowoadministracyjnej zachodziła czasowa (temporalna) kolizyjność dwóch środków prawnych, z których jeden nie został rozpoznany. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w takiej sytuacji gdy już nastąpiło odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie i wniesiono skargę kasacyjną, ale z uwagi na ową "kolizyjność środków procesowych", celem rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu taki wniosek powinien zostać złożony, w terminie 7 dni od daty dowiedzenia się przez stronę skarżącą o oddaleniu skargi kasacyjnej (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2004 r., FZ 61/04; z 17 grudnia 2009 r., I GZ 120/09; z 8 stycznia 2011 r., II OZ 1347/10). Takie rozwiązanie służyć ma usunięciu owej kolizyjności. Między czasie (tj. przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej) Sąd I instancji powinien jednak odrzucić wniosek o przywrócenie terminu właśnie z uwagi na ww. kolizyjność; tego jednak nie uczynił. W związku z tym skarżący nie wiedział zatem o ewentualnej kolizyjności, co pozwala na przyjęcie, że termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu został zachowany, bo co do zasady nastąpiło to w terminie 7-dni od daty kiedy skarżący dowiedział się o tym, że nieterminowo wniósł skargę. Do merytorycznego rozpoznania tego wniosku doszło już po prawomocnym zakończeniu postępowania w przedmiocie odrzucenia skargi. Sąd I instancji zatem wadliwie uznał, że doszło w niniejszej sprawie do uchybienia terminowi o jakim mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na postanowienie NSA o sygn. akt I GSK 1555/11, które zapadło w zupełnie innych okolicznościach sprawy, jak i dotyczyło nieterminowych działań profesjonalnego pełnomocnika strony.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku wskazania wymaga, że skarżący prawidłowo motywował, że brak swojej winy w nieterminowym złożeniu skargi wiąże z zaistniałymi okolicznościami tej sprawy. Po pierwsze, w terminie 30-dniowym do wniesienia skargi zgodnie z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., który przysługiwał do dnia 22 października 2014 r. złożył pismo odwoławcze, które wbrew procedurze zostało przyjęte do rozpoznania przez organy administracyjne. Tytuł pisma procesowego nie decyduje o jego charakterze prawnym, a organ Państwa powinien nadać mu prawidłowy bieg. To ugruntowany pogląd orzecznictwa, jak i doktryny; nie wymaga więc szerszego wyjaśnienia. Co do tego, że doszło w niniejszej sprawie do "pozaprawnego" procedowania wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, wskazując, że w tej sprawie nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie tyle zatem brak pouczenia zaważył na dalszych losach przedmiotowego postępowania, ile decydująca była błędna kwalifikacja tzw. "odwołania" i brak wyjaśnienia w tym zakresie przez organ prawnej kwalifikacji tego pisma. Sąd wskazał jedynie, że skarżący po otrzymaniu odpowiedzi z dnia 17 września 2014 r. powinien poczynić starania celem ustalenia swojej sytuacji prawnej. Sąd jednak pominął, że skarżący w terminie do wniesienia skargi złożył pismo procesowego, jednak organy nadały mu pozaprawną kwalifikację. Wynika z tego, że wbrew stanowisku Sądu I instancji brak pouczenia nie stanowił samodzielnej okoliczności świadczącej o braku winy strony w niedochowaniu terminu.

Po drugie, w zakresie braku pouczenia Sąd I instancji przywołał orzeczenie (NSA o sygn. akt I OSK 404/13), z którego wynika, że co prawda to na stronie, która zamierza poddać w tym trybie konkretną uchwałę kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków – w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniesienia skargi w odpowiednim terminie. Jednak podkreślenia wymaga, że jednocześnie w tym orzeczeniu jest zawarte stwierdzenie, że okoliczność braku odpowiednich pouczeń o możliwości zaskarżenia uchwały i przewidzianym do tego trybie oraz terminie może – ewentualnie – stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia skargi. Wynika z tego, że przywołane wyżej orzeczenie w zasadzie potwierdza przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny linię orzeczniczą, zgodnie z którą brak pouczenia o sposobie i terminie zaskarżenia działalności organu administracyjnego powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione (por. postanowienia NSA: z 29 maja 2009 r., II OZ 417/09; z 13 grudnia 2013 r., I OZ 1147/13; z 28 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 308/14).

W związku z powyższym uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak pouczenia Z. K. o przysługujących mu środkach zaskarżenia w udzielonej odpowiedzi z dnia 17 września 2014 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na wezwanie (do usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych bezprawnie mu przypisanych oraz o cofnięcie wniosków KWP z O. z dnia 25 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w E. o sprawdzenie kwalifikacji i skierowanie na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu) należy rozumieć jako niewypełnienie przez organ swoich ustawowych obowiązków, która to okoliczność świadczy o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu procesowego.

Przypomnieć należy w tym miejscu pogląd, który Sąd Najwyższy wyraził na gruncie ustawy o NSA z 1995 r. w postanowieniu z dnia 20 czerwca 1995 r. (sygn. akt III ARN 21/95, OSNP 1995 r., nr 24, poz. 298), że kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu należy w postępowaniu przed sądem administracyjnym oceniać nie tylko pod kątem obowiązku strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, lecz także w świetle określonych prawem obowiązków organów administracji publicznej w postępowaniu poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne. Na uwadze należy mieć przede wszystkim konstrukcję art. 9 K.p.a., z którego wynika jednoznacznie, że organy administracji powinny informować strony o przysługujących im uprawnieniach z urzędu (por. uchwała SN z 8 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 9/95, OSNP 1995 r., nr 20, poz. 243). Jeżeli więc odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, nie zawierają pouczenia o przysługujących środkach prawnych, to organy te, tym bardziej powinny informować stronę, która składała stosowne wezwania, o przysługujących jej prawach. Ponadto błędna kwalifikacja prawna pisma i pozaprawne procedowanie przez organ administracyjny nie mogą obciążać strony negatywnymi skutkami, które w niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniały. Nie można w tej sprawie uznać, że to działania samego skarżącego doprowadziły do nieterminowego wniesienia skargi. Dopiero bowiem z otrzymanej odpowiedzi z dnia 6 listopada 2014 r. skarżący mógł wywnioskować, że w tej sprawie do zaskarżania czynności Komendanta Wojewódzkiego nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego kolejnym pismem z dnia 26 listopada 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a po udzielnej odpowiedzi z dnia 12 grudnia 2014 r. na to wezwanie w dniu 16 stycznia 2015 r. wniósł skargę do Sądu Administracyjnego. Były to działania, które mogą świadczyć o próbie dochowania należytej staranności celem wniesienia skargi zgodnie z procedurą; jednak na tym etapie postępowania, w związku z "pozaprawnym procesowaniem" przez organy Policji, skarżący nie miał świadomości, że działania te nastąpiły już po upływie terminu do wniesienia skargi, o czym dowiedział się gdy Sąd odrzucił jego skargę.

W związku z powyższym, uznając że brak winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi został przez skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy uprawdopodobniony, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 86 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak postanowieniu.