Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 211/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par/ 2, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi D.J. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] znak [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. na rzecz D. J. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł., na podstawie art. 123, art. 124, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia D. J. na postanowienie z dnia [...]r. nr [...] Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności

w Ł. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Do wniosku tego załączył zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia, rozpoznanie choroby zasadniczej potwierdzone aktualnymi wynikami badań, wystawione przez lekarza, pod opieką którego się znajdował oraz pozostałą dokumentację medyczną.

Organ wydał w dniu 14 marca 2017 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z tytułu schorzeń na okres do 31.03.2020 r.

W dniu 14.04.2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie.

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postanowieniem z dnia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało doręczone stronie 24 kwietnia 2017 r.

Pełnomocnik skarżącego, po uzyskaniu przez skarżącego nowych opinii lekarskich w zakresie stanu zdrowia, wystąpił 26 października 2017 r. do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych o wznowienie postępowania w sprawie. Wniosek został przekazany do rozpoznania przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.

Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. wydał [...]r. postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania nie jest oparty o enumeratywne przesłanki wznowienia postępowania wymienione w 145 § 1 k.p.a., ani nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145a i 145b k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie powyższego lub o stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia.

W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącego, że wskazane opinie lekarskie stanowią nowe okoliczności w sprawie. Zdaniem organu, z opinii tych wynika, iż mogła nastąpić zmiana stanu zdrowia, o czym świadczy też fakt, że w przedmiotowych opiniach stawiane są nowe rozpoznania. Zdaniem Wojewódzkiego Zespołu nie są to jednak nowe okoliczności. Stanowią one bowiem nowe dowody w sprawie powstałe po dniu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym skarżący ma możliwość złożenia ponownego wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z tytułu zmiany stanu zdrowia.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez odmowę wznowienia postępowania w sytuacji, gdy celowość wznowienia postępowania wynika z faktu ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję,

- ewentualnie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezbadanie, czy zachodzą naruszenia prawa określone w tym przepisie - decyzja została wydana wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i wbrew wszelkim przesłankom,

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i nie sporządził uzasadnienia decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności przez:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych ze stanem zdrowia, sytuacją majątkową i osobistą,

- uznanie, że nie zachodzi ważny interes skarżącego, interes publiczny, względy społeczne przemawiające za zaliczeniem go do odpowiedniego stopnia niepełnosprawności.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości.

Wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. III SA/Łd 520/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność postanowień I i II instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie opatrzone pieczęcią Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł., orzekające - na podstawie art. 123, art. 124 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji - o odmowie wznowienia postępowania w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie wskazuje składu orzekającego w tej sprawie. W istocie postanowienie powyższe podpisane zostało jedynie przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł..

WSA wyjaśnił, że powołane wyżej rozporządzenie w § 13 wskazuje, iż orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera: oznaczenie zespołu, który wydał orzeczenie (ust. 1 i ust. 2 pkt 1) oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków składu (ust. 1 pkt 14 i ust. 2 pkt 16). Stosownie do § 17 tegoż rozporządzenia w postępowaniu odwoławczym przed wojewódzkim zespołem, w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed powiatowym zespołem.

W ocenie Sądu, skoro rozporządzenie nie reguluje osobno, w sposób szczególny rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania sprawy, a w utrwalonym na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, iż do koniecznych elementów decyzji oraz postanowień należy między innymi oznaczenie organu (przy organach kolegialnych – składu orzekającego), a także podpisy wszystkich członków organu biorących udział w ich wydawaniu, to postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, wydane przez wojewódzki zespół również winno zawierać oznaczenie składu orzekającego oraz podpisy jego członków. Jest to tym bardziej zasadne, iż – jak wskazano uprzednio – orzeczenia merytoryczne w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydają zespoły jako organy kolegialne i takowe orzeczenia muszą dla swej ważności zawierać oznaczenie zespołu, który orzeczenie wydał i podpisy z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu oraz pozostałych członków zespołu. Z przepisów ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia wynika również, że przewodniczący zespołu reprezentuje zespół na zewnątrz i organizuje jego obsługę administracyjno-biurową. Uprawniony jest także do upoważnienia członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia (§ 19 ust. 3 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia).

Powyższe uregulowania jasno zatem wskazują, iż zespoły powiatowe i wojewódzkie są organami kolegialnymi, natomiast przewodniczący tych zespołów mają własne zadania – reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno – biurową. Nie posiadają oni w szczególności kompetencji do orzekania w charakterze organu czy też samodzielnego podpisywania orzeczeń zespołów.

Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno postanowienie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł., jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. podpisane zostały wyłącznie przez przewodniczących odpowiednich zespołów pomimo tego, iż zespoły te winny orzekać kolegialnie.

Ponownie rozpoznając sprawę Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. wydał w dniu [...] r. postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 149 § 3 k.p.a. Postanowienie podpisał Przewodniczący Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz Sekretarz Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.

W zażaleniu pełnomocnik skarżącego zarzucił:

1. obrazę § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2027) w sprawie orzekania, podpisanie tego postanowienia w sposób sprzeczny z wymogami tego przepisu,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, w sytuacji gdy celowość wznowienia postępowania wynika z faktu ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji lecz nie były znane organowi, który decyzje wydał;

3. ewentualne naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezbadanie czy zachodzi naruszenie prawa określone w tym przepisie.

Strona podtrzymała argumenty dotyczące opinii lekarskich sporządzonych po dniu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności tj. opinia z dnia 25.05.2017 r. i opinia z dnia 11.09.2017 r., które zdaniem pełnomocnika nie są nowymi dowodami w sprawie w rozumieniu art. 145 pkt 5 k.p.a., z uwagi na daty ich sporządzenia, ale dotyczą okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Zdaniem pełnomocnika nowymi okolicznościami w sprawie są postawione w tych opiniach rozpoznania jednostek chorobowych i opis stanu zdrowia skarżącego. Ponadto pełnomocnik podniósł, że obowiązkiem organu było zbadanie czy nie miało miejsca naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 k.p.a., czyli czy doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Postanowienie podpisał Przewodniczący Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz Sekretarz Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego po uzyskaniu przez mocodawcę na wniosek Kancelarii Adwokackiej nowych opinii lekarskich w zakresie stanu zdrowia wystąpił w dniu 20.10.2017 r. do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych o wznowienie postępowania w sprawie, przyjmując, że opinie te stanowią nowe okoliczności w sprawie.

Zawiadomieniem z dnia 14.02.2018 r. Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych przekazał przedmiotowy wniosek do rozpoznania przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł..

Zgodnie bowiem z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

Organ wyjaśnił, że po wyroku WSA w Łodzi sygn. III SA/Łd 520/18 organ I instancji wydał w dniu 19.12.2018 r. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które zostało podpisane przez przewodniczącego oraz przez sekretarza Miejskiego Zespołu. Uznał bowiem po zbadaniu sprawy, iż złożony wniosek o wznowienie postępowania nie jest oparty o enumeratywne przesłanki wznowienia postępowania wymienione w 145 § 1 k.p.a. Istotne dla sprawy można bowiem zdaniem organu I instancji uznać tylko takie dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, czyli takie które powodują, że w danej sprawie zapadnie decyzja odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia. W ocenie organu wydane w sprawie opinie na zlecenie Kancelarii Adwokackiej nie spełniają tych przesłanek.

Wojewódzki Zespół rozpatrując zażalenie podzielił stanowisko organu I instancji, a tym samym nie podzielił stanowiska pełnomocnika zainteresowanego, że opinie te są nowymi okolicznościami. Zdaniem Wojewódzkiego Zespołu stanowią one nowe dowody w sprawie powstałe po dniu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Ponadto z opinii tych wynika, że mogła nastąpić zmiana stanu zdrowia, o czym świadczy też fakt, że w przedmiotowych opiniach stawiane są nowe rozpoznania.

Organ stwierdził, że opinie w sprawie stanu zdrowia skarżącego powstały po dniu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Termin ten był odległy, opinie powstały bowiem w dniu 25.05.2017r. i w dniu 11.09.2017 r., a zatem w okresie od 2 do 6 miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Istotną kwestią jest jednak nie sam termin wydania opinii, który już budzi wątpliwości, co do stwierdzenia, iż dotyczy on okoliczności, które istniały w dniu wydawania orzeczenia lecz ich treść. Z opinii tych wynika, że zawierają one nowe rozpoznania, a zatem nie mogą stanowić nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania orzeczenia. Nie były znane organowi w dniu wydawania orzeczenia, ponieważ nie istniały. Nie były również znane osobie orzekanej. Jednakże w głównej mierze zawierają opis stanu zdrowia skarżącego od dnia wypadku do chwili obecnej, co również nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, gdyż stan zdrowia skarżącego był przedmiotem rozpoznania podczas postępowania o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na podstawie bezpośredniego badania lekarskiego oraz na podstawie załączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej, a występujące ograniczenia były przedmiotem ustalenia przez pracownika socjalnego - członka składu orzekającego, który sporządził ocenę funkcjonowania społecznego. Wnioski lekarzy wystawiających opinie, że może w przyszłości dojść do pogorszenia stanu zdrowia tym bardziej nie są podstawą do wznowienia postępowania. Postępowanie w sprawie wydania orzeczenia nie może mieć bowiem charakteru prewencyjnego. Opinie te mogą ewentualnie być podstawą do wydania nowego orzeczenia, jeżeli skład orzekający Miejskiego Zespołu uznałby, że świadczą one o zmianie stanu zdrowia, np. pogorszeniu. Zmiana stanu zdrowia to bowiem zarówno jego pogorszenie, jak i poprawa.

Dlatego też osoba zainteresowana w przypadku wystąpienia jakiejkolwiek zmiany

w stanie zdrowia ma prawo do złożenia ponownego wniosku o wydanie orzeczenia na podstawie dyspozycji powołanego już § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie orzekania.

Ponadto opinie te powstały na wniosek Kancelarii Adwokackiej, a zatem nie można mówić o nowej okoliczności, która istniała w dniu wydania orzeczenia i nie była znana organowi w dniu jego wydawania.

W ocenie organu nie naruszono art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ nie wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne ani nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezbadanie, czy zachodzi naruszenie prawa określone w tym przepisie, Wojewódzki Zespół uznał go za nieuprawniony uznając, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało zgodnie z przepisami dotyczącymi orzekania, a więc w oparciu o przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności i podpisanie tego postanowienia w sposób sprzeczny z wymogami tego przepisu organ wyjaśnił, że § 13 określa, jakie cechy powinno zawierać orzeczenie o niepełnosprawności (ust. 1), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (ust. 2) i orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień (ust. 3). Orzeczenia o niepełnosprawności dotyczące osób orzekanych przed 16 rokiem życia i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dotyczące osób orzekanych po 16 roku życia podpisuje co najmniej dwuosobowy skład orzekający (§ 7 ust. 1) tj. przewodniczący tego składu, którym jest lekarz i członek składu orzekającego, tj. psycholog, doradca zawodowy, pracownik socjalny lub pedagog, a w przypadku powołania dodatkowego specjalisty z uwagi na schorzenia współistniejące dodatkowe inny lekarz, jako członek składu. W przypadku orzeczeń o wskazaniach do ulg i uprawnień orzeczenie podpisuje wyłącznie lekarz przewodniczący składu orzekającego, gdyż sprawa rozpatrywana jest jednoosobowo. Przepis ten dotyczy kwestii wydania orzeczenia, czyli rozpatrzenia sprawy pod kątem merytorycznym, a nie formalnoprawnym. Ponadto orzeczenia wydawane w procesie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności są wydawane na wniosek osoby zainteresowanej lub przedstawiciela ustawowego dziecka lub za ich zgodą na wniosek ośrodka pomocy społecznej, o czym stanowi przepis art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Natomiast § 6 określa co zawiera wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności o wskazaniach do ulg i uprawnień.

W ocenie organu, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie mieści się w kategorii orzeczeń o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeń o wskazaniach do ulg i uprawnień. A wniosek o wznowienie postępowania nie jest tożsamy z wnioskiem o wydanie orzeczenia. Wniosek o wydanie orzeczenia wszczyna ponadto postępowanie administracyjne w trybie zwykłym, na podstawie przepisów szczególnych do stosunku do przepisów k.p.a.

"Instytucja wznowienia postępowania wszczyna natomiast postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym." Organ wyjaśnił, że sam pełnomocnik w swoim zażaleniu nie określa precyzyjnie ustępu § 13 rozporządzenia, który jego zdaniem został naruszony.

Skład orzekający nie jest zatem uprawniony do podpisywania postanowień, których treść odnosi się do spraw formalnoprawnych nie leżących w gestii lekarza i pozostałych członków składu. Ponadto są oni wynagradzani za wydanie orzeczenia, a nie postanowienia. ust. 2 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności tj. na podstawie m.in. bezpośredniego badania lekarskiego, zaświadczenia lekarskiego załączonego do wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i pozostałej załączonej przez zainteresowanego do akt sprawy dokumentacji medycznej, uwzględnił wiek, płeć, wykształcenie, możliwość funkcjonowania społecznego zdolność do wykonywania zatrudnienia, wzięto też pod uwagę, ograniczenia występujące w samodzielnej egzystencji. Na podstawie tych ustaleń wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Przewodniczący i sekretarz Zespołu zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania są członkami zespołu, chociaż nie są członkami składu orzekającego. W katalogu postanowień podpisywanych przez przewodniczącego zespołu wraz z sekretarzem lub członkiem składu orzekającego również nie jest wymienione postanowienie o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania, ale w katalogu tym nie są wymienione również inne postanowienia wydawane zgodnie z k.p.a. np. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, czy postanowienie o wyłączeniu organu, a one również nie są podpisywane przez skład orzekający.

Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zawiera natomiast wszystkie elementy postanowienia wskazane w art. 124 k.p.a. Fakt, że postanowienie o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania nie są wymienione w katalogu postanowień nie może sugerować, że mają one być podpisywane przez skład orzekający, gdyż akurat w tej kwestii ustawodawca jasno określił rodzaje orzeczeń, które podpisuje skład orzekający. Natomiast organy administracji nie mogą również ponosić odpowiedzialności za brak jednoznacznego wskazania przez ustawodawcę, kto

podpisuje tego rodzaju postanowienia.

Organ wskazał, że powołany w podstawie prawej postanowienia art. 6 ust. 1 pkt 1 w postanowieniu organu I instancji lub pkt 2 w postanowieniu organu II instancji ustawy o rehabilitacji, na który również powołuje się WSA w swoim wyroku odnosi się jedynie do informacji, że powołuje się powiatowe zespoły, jako pierwsza instancja i wojewódzkie zespoły, jako druga instancja, co nie ma w przełożenia, że postanowienia ma podpisywać skład orzekający. Wojewódzki Zespół wskazał, że WSA dokonał wykładni rozszerzającej § 13 natomiast zawężającej § 19. Postanowienia obu organów zostały zatem wydane kolegialnie zarówno przez organ I instancji w osobie przewodniczącego i sekretarza zespołu, jak i przez organ II instancji w osobie sekretarza działającego z upoważnienia przewodniczącego oraz doradcę zawodowego członka składu orzekającego.

W skardze D. J. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez odmowę wznowienia postępowania w sytuacji, gdy celowość wznowienia postępowania wynika z faktu ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał postanowienie z uwagi na brak znajomości organu, co do nowych okoliczności faktycznych wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego,

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia i wznowienie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania,

3. art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a, i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 kpa i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych ze stanem zdrowia, sytuacją majątkową i osobistą D. J. i uznanie, że nie zachodzą ważny interes D. J., interes publiczny, względy społeczne przemawiające za zaliczeniem D. J. do odpowiedniego stopnia niepełnosprawności

4. ewentualnie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a przez niezbadanie czy zachodzą naruszenia prawa określone w tym przepisie - decyzja została wydana wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i wbrew wszelkim przesłankom

II. naruszenie prawa materialnego poprzez obrazę § 13 pkt 1 i 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności przez podpisanie zaskarżonego postanowienia w sposób sprzeczny z wymogami tego przepisu,

Skarżący wniósł o uchylenie postanowień I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie należy dodatkowo mieć na względzie, że była już ona wcześniej rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. III SA/Łd 520/18 stwierdził nieważność postanowień I i II instancji.

W związku z powyższym, wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2016 r., którym organ administracji, a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę miał obowiązek się podporządkować. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II GSK 55/13 (LEX nr 1488128), obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. I GSK 534/12 LEX nr 1488128, wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1762/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponownie rozpoznając skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna, bowiem organy nie dostosowały się w pełni do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. III SA/Łd 520/18 dotyczących składu zespołu orzekającego. Postanowienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania zostało podpisane przez Przewodniczącego Zespołu mgr J. B. i Sekretarza Zespołu mgr I. G.. Natomiast postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] r., utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wydane zostało przez Sekretarza Wojewódzkiego Zespołu B. J.działającą z upoważnienia Przewodniczącego oraz doradcę zawodowego M. .E W obu przypadkach dwuosobowy skład, w jakim zapadły postanowienia był zatem sprzeczny z przepisami i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. III SA/Łd 520/18.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ( j.t. Dz. U. z 2018 r poz.2027 ) wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2 pkt 1 i 2 (czyli o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności), rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający. Jak wynika z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia członkami powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu są : 1) przewodniczący; 2) sekretarz; 3) lekarze; 4) psycholodzy; 5) pedagodzy; 6) doradcy zawodowi; 7) pracownicy socjalni.

Zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu wyznaczają skład orzekający, w tym przewodniczącego, spośród członków zespołu posiadających zaświadczenia, o których mowa w § 23 ust. 1 (uprawniające do orzekania). W myśl natomiast § 19 ust. 2 rozporządzenia przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz, specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej dziecka lub osoby zainteresowanej.

Z kolei z treści § 19 ust. 3 rozporządzenia wynika, że powiatowy zespół i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje:

1) orzeczenie o umorzeniu postępowania;

2) postanowienie w sprawie:

a) uchybienia terminowi do wniesienia odwołania,

b) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

c) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

d) niedopuszczalności wniesienia odwołania.

3) zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia.

Z powyższych uregulowań wynika, że zarówno zespoły powiatowe, jak i zespoły wojewódzkie są organami kolegialnymi, które co do zasady rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności wydają w składzie nie mniejszym niż dwuosobowy, przy czym co do zasady przewodniczącym składu orzekającego jest zawsze lekarz – specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej - wyznaczony przez przewodniczącego powiatowego zespołu. § 19 ust. 2 rozporządzenia jest przepisem ogólnym i określa zasadę ustalania składu orzekającego w zespołach.

Natomiast §19 ust. 3 rozporządzenia enumeratywnie wymienia rodzaje rozstrzygnięć o charakterze formalnym, które wydaje powiatowy zespół i wojewódzki zespół w odmiennym składzie tj. w składzie przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony członek zespołu. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych w udziałem przewodniczącego powiatowego zespołu i przewodniczącego wojewódzkiego zespołu oraz sekretarza, jak wynika z brzmienia przepisu, jest katalogiem zamkniętym, a jako wyjątek od zasady określonej w § 19 ust. 2 rozporządzenia, nie podlega wykładni rozszerzającej .

Postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania lub odmowy wznowienia postępowania nie zostało w treści powyższego przepisu wymienione, a zatem orzeczenie powinno być podjęte w składzie, jaki został określony w §19 ust.2 rozporządzenia. Jest to uzasadnione także z tych przyczyn, że czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Jeżeli wydane zostanie postanowienie o wznowieniu postępowania, organ przechodzi do postępowania wyjaśniającego, w którym bada się istnienie podstaw do wznowienia, a więc bada się sprawę merytorycznie.

Oznacza to, w ocenie Sądu, że zarówno skład Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, który wydał postanowienie [...] r. oraz skład Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, który wydał zaskarżone postanowienie był sprzeczny z jednoznacznie brzmiącymi przepisami rozporządzenia. Orzeczenie I instancji zostało wydane w składzie Przewodniczący Miejskiego Zespołu i Sekretarz ,natomiast pod orzeczeniem w II instancji podpisał się doradca zawodowy i Sekretarz Wojewódzkiego Zespołu z upoważnienia Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu. Ani w jednym ani drugim składzie nie występował lekarz, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. Skoro zaskarżone postanowienia zostały wydane w składach orzekających niezgodnych z § 19 ust. 2 rozporządzenia, Sąd stwierdził, że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do wskazywanego w treści odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że Sąd w wyroku III SA/Łd 520/18 dokonał wykładni rozszerzającej § 13 rozporządzenia, a zawężającej § 19 rozporządzenia oraz przedstawionej w związku z tym własnej interpretacji powyższych przepisów, to podkreślić trzeba, że w świetle art. 153 p.p.s.a. organ związany był wykładnią powyższych przepisów przedstawioną w treści uzasadnienia wyroku. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Związanie na podstawie art. 153 p.p.s.a. oznacza, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w innych orzeczeniach sądowych czy też pogląd organu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenie, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), sprawia, że nie ma potrzeby badania przez sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności (por. wyrok WSA z 04.02.2004 r., I SA 1521/02, www.orzeczeania.nsa.gov.pl ). Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni w szczególności zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Z uwagi na dostrzeżone uchybienia Sąd uznał, że nadal przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności postanowień I i II instancji. O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie adwokata i opłata skarbowa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając wniosek o wznowienie postępowania, organ I instancji i ewentualnie organ II instancji, uczynią to we właściwym składzie orzeczniczym, uwzględniającym przedstawione wyżej uwagi i ocenę prawną.

e.o.