Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1431/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 10, art. 49b, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 61a ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A w C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. ( dalej PINB) R. B. domagał się wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego wybudowania czterech ujęć wód podziemnych przez "A" S.A. z siedzibą w C. w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek położonych w J..

Po przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin terenu inwestycji i zaznajomieniu się z dokumentacją prowadzonych prac PINB pismem z dnia [...] r. poinformował R. B., że w świetle poczynionych przez niego ustaleń "A" S.A. wykonał na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i [...] oraz nr [...], za zgodą ich właścicieli, cztery odwierty próbne w utworach trzeciorzędowych i czwartorzędowych w celu poszukiwania wody podziemnej. Przedmiotowe prace geologiczne zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). W związku z tym ewentualne zastrzeżenia dotyczące wykonania tych odwiertów należy kierować do Okręgowego Urzędu Górniczego w K.. PINB poinformował także R. B., że "A" S.A. po zbadaniu jakości wody i wielkości jej zasobów uzyskał od Starosty [...] pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z wykonanych odwiertów (decyzja z dnia [...] r., Nr [...]). Udzielone pozwolenie wodnoprawne stanowić będzie podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę ujęć wody na opisanych wyżej działkach. Aktualnie zaś wykonane zostało jedynie tymczasowe zabezpieczenie wykonanych odwiertów przed ich zanieczyszczeniem i skażeniem..

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem PINB R. B. pismem z dnia [...] r. wezwał ten organ do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie stosowniej decyzji opartej na przepisach art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Odpowiadając na to wezwanie w piśmie z dnia [...]. PINB podał, że ponownie przeprowadził kontrolę prowadzonych robót przez "A" S.A., w której wyniku stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonej inwestycji. Wyjaśnił, że ogrodzenie wykonane wokół odwiertów nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, bowiem nie ma ono wysokości powyżej 2,20 m oraz nie przylega do miejsc wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Obowiązek wykonania tymczasowego zabezpieczenia wykonanych otworów geologicznych wynikał natomiast z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi ( Dz. U. Nr 109, poz. 961 ze zm.) oraz z przepisów ustawy Prawo górnicze z 1994 r. W świetle powołanych regulacji prawnych pozostawienie niezabezpieczonych otworów geologicznych stanowiłoby rażące naruszenie prawa i stwarzało realne zagrożenie bezpieczeństwa oraz ryzyko skażenia wód podziemnych. Dopiero natomiast dalsze prace związane z wykonaniem obudów otworów wiertniczych w postaci komór betonowych będą wymagały spełnienia wymogów wynikających z Prawa budowlanego. Tym samym aktualnie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, której miał się dopuścicie "A" S.A.

Kolejnym pismem z dnia [...] r. R. B. zastępowany przez pełnomocnika P. P., wezwał ponownie PINB do usunięcia naruszenia prawa, co w jego przekonaniu winno nastąpić w postaci wszczęcia postępowania bądź wydania postanowienia opartego na przepisie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwanej dalej k.p.a.).

Po otrzymaniu tego wezwania PINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych przez "A" S.A. opisanych wyżej czterech odwiertów. W uzasadnieniu organ przytoczył argumentację, którą posłużył się w swoim piśmie z dnia [...] r. Dodatkowo wskazał, że udzielił także pozwolenia na użytkowanie wybudowanego przez inwestora wodociągu przemysłowego wraz z kablem technicznym (budowę tę "A" S.A. ukończył w dniu [...] r.). Wyjaśnił również, że w aktach sprawy znajdują się przedstawione przez inwestora rysunki obiektów kubaturowych, żelbetowych stanowiące część projektu budowlanego w oparciu, o który ubiegał się on będzie o pozwolenie na budowę ujęć wód głębinowych. Tym samym – w przekonaniu PINB - kręgi betonowe o średnicy ok.1 m należy traktować jako zabezpieczenie otworów badawczych, które nie jest tożsame z obiektami o wymiarach [...] m mającymi stanowić ujęcie Organ ten wskazał wreszcie, że organem właściwym w sprawie zabezpieczenia otworów wiertniczych i zgodności realizacji tych robót z projektem prac geologicznych jest właściwy urząd górniczy, a nie organ nadzoru budowlanego.

Zażalenie na to postanowienie złożył R. B., zastępowany przez P. P., zarzucając posłużenie się przez PINB rażąco niewłaściwą wykładnią przepisów Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., co doprowadziło do uznania wykonanych przez inwestora robót budowlanych za zabezpieczenie otworów wiertniczych. W związku z tym zarzucił także rażące naruszenie przez ten organ art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia. W ocenie wnoszącego zażalenie organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył również zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazane w art. 5, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu stwierdził, że w jego przekonaniu organ nadzoru budowlanego przed wydaniem postanowienia opartego na przepisie art. 61 a k.p.a. może przeprowadzić postępowanie wstępne w oparciu o przepisy art. 81 i art. 81a Prawa budowlanego w celu ustalenia czy nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny wykluczające wszczęcie postępowania. Czynności kontrolne podejmowane przez organ nadzoru budowlanego nie muszą być też poprzedzone uprzednim zawiadomieniem stron postępowania, aczkolwiek winny brać w nich udział podmioty wskazane w art. 81a ust. 2 ustawy. Ustalenia kontroli powinny być jednak protokołowane, a tymczasem PINB z przeprowadzonych kontroli sporządził jedynie pojedyncze fotografie. Organ ten nie ustalił także czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od strony oraz oparł się jedynie na przedłożonych mu kopiach dokumentów nie ustalając czy pozostają one w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Po analizie przepisów art. 2 i art. 84 Prawa budowlanego oraz art. 57 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. organ II instancji stwierdził następnie, że przepisy tej ostatnio wskazanej ustawy nie włączają stosowania w sprawie Prawa budowlanego. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie mogłaby bowiem mieć miejsce, gdyby objęte postępowaniem studnie stanowiły część zakładu górniczego i zostały zrealizowane w ramach ruchu takiego zakładu. Okoliczność tej jednak PINB nie ustalił, a w szczególności nie stwierdził czy działalność "A" S.A. może zostać potraktowana jako prowadzenie zakładu górniczego. W ocenie [...] WINB wydobywanie wody nie stanowiącej wody leczniczej nie może być jednak uznane jako prowadzenie zakładu górniczego. PINB nie ustalił też, jakiego rodzaju wody mają być wydobywane przez ten podmiot, a także czy podmiot ten uzyskał koncesję na wydobywanie kopalin. Gdyby zaś okazało się, że w sprawie będzie właściwym organ nadzoru górniczego to i tak brak byłoby podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 61 a k.p.a., bowiem PINB winien byłby przekazać złożony wniosek do tego organu.

Przedmiotowe postanowienie nie utrzymało się obrocie prawnym, bowiem w wyniku skargi wniesionej przez "A" S.A. zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 735/11. Powodem uchylenia postanowienie [...] WINB z dnia [...] r. było stwierdzenie przez WSA w Gliwicach naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił mimo zgłoszonych wątpliwości czy wnoszący zażalenie od postanowienia PINB posiadał przymiot strony postępowania. WSA stwierdził jednocześnie, że zrealizowane przez "A" S.A. roboty i obiekty mogły odpowiadać treści art. 3 pkt 1 i pkt 7 Prawa budowlanego uznał jednak, że istotne znaczenie winno mieć ustalenie czy otwory te zostały obudowane jako ujęcia wód podziemnych. Roboty takie stanowiłyby bowiem wówczas roboty budowlane o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, a zatem wymagałyby zgłoszenia. W przypadku braku takiego zgłoszenia PINB winien zaś wszcząć postępowanie legalizacyjne oparte na przepisie art. 49b Prawa budowlanego. WSA nakazał następnie [...] WINB uzupełnienie materiału dowodowego celem rozstrzygnięcia wątpliwości i ustalenia czy istotnie - jak twierdzi inwestor - wykonano jedynie zabezpieczenie wykonanych odwiertów, czy też - jak podnosi wnoszący zażalenie - powstałe obiekty służą również do korzystania z wód podziemnych. Okoliczność, że inwestor ma w przyszłości zamiar zastąpić dotychczasowe obudowy i pompy innymi stałymi urządzeniami nie może zaś przesądzać o kwalifikacji tych "tymczasowych obiektów". W końcowej części wyroku WSA zakwestionował także treść sentencji zaskarżonego postanowienia wskazując, że ograniczenie się do uchylenie postanowienia organu I instancji i brak przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie mogło mieć miejsce w sytuacji, gdy w swoim orzeczeniu organ odwoławczy wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy po uzupełnieniu postępowania dowodowego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] WINB postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], ponownie uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB. W podstawie prawnej tego orzeczenia tym razem organ ten wskazał art. 61a § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz zasadnicze tezy wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 735/11. Następnie podał, że kierując się wskazaniami co dalszego postępowania zamieszczonymi w tym wyroku wystąpił do Starosty [...] o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do nieruchomości, na których zostały zrealizowane kontrolowane roboty oraz nieruchomości leżących w sąsiedztwie tych terenów, w tym gruntów stanowiących własność wnoszącego zażalenie R. B.. [...] WINB uzyskał też odpisy decyzji wydanych w sprawach pozostających w związku z pracami podjętymi przez "A" S.A., które dotyczyły wykonania odwiertów oraz zagospodarowania wód podziemnych na nieruchomościach położonych w J.. Organ ten otrzymał także odpis wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1739/11, którym uchylona został decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. Nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazująca temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę udzielenia "A" S.A. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych do produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych ze studni [...]. W wyroku tym WSA w Krakowie stwierdził, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego są władający powierzchnią ziemi w obrębie lejów depresyjnych, czyli działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania podziemnych studni. W oparciu o ten wyrok oraz wypisy z ewidencji gruntów i budynków ŚWINB stwierdził, że nieruchomość R. B. znajduje się w zasięgu leja depresji, a co zatem idzie w zasięgu oddziaływania zrealizowanych studni i na tej podstawie uznał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej legalności wybudowanych studni.

W ramach prowadzonego postępowania dowodowego [...] WINB nakazał także PINB przeprowadzenie kolejnych oględzin terenów w J., na których wykonane zostały przez "A" S.A. przedmiotowe odwierty. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że wszystkie wykonane odwierty zostały obudowane kręgami betonowymi o średnicy 120 cm i nakryte pokrywą betonową z zamykanym włazem metalowym. Wewnątrz obudów umieszczono głowice zamykające rury osłonowe z wyprowadzonym przewodem PE oraz przewody elektryczne. Według przedstawicieli inwestora wewnątrz rury osłonowej zlokalizowane zostały pompy wodne, która jednak są nieużytkowane. Na działce nr [...] (ujęcie [...]) znajduje się także przyłącze elektryczne oraz studzienka telekomunikacyjna służąca do sterowania pompą, instalacją alarmową oraz telewizją przemysłową. W sąsiedztwie trzech pozostałych studni zainstalowane zostały kamery monitorujące, kierunkowe umieszczone na drewnianych słupach.

W oparciu o te ustalenia [...] WINB doszedł do przekonania, że otwory wiertnicze wykonane przez "A"S.A. zostały zrealizowane w celu wydobywania wód podziemnych. Uzasadnione jest także zdaniem tego organu stanowisko, że faktycznie inwestor zrealizował ujęcie wód podziemnych. Powołując się na przeprowadzoną przez WSA w Gliwicach wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego stwierdził następnie, że ustawodawca nie uzależnia zastosowania tego przepisu od kwestii czy wykonane ujęcie wód podziemnych jest aktualnie wykorzystywane oraz czy ma ono charakter stały, a nie tymczasowy. W związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) nie można także odwoływać się do definicji "ujęcia wód podziemnych" zamieszczonej w poprzednio obowiązującej ustawie (art. 6 pkt 5a ustawy z dnia 4 02. 1994 r.). Także sposób oznakowania zrealizowanych studni ("ujęcie wodne Pilsko" 20 – 22) oraz udzielone pozwolenie wodnoprawne na pobór wód wskazują, że wykonane otwory wiertnicze są konstrukcyjnie przygotowane do poboru wód podziemnych.

Po analizie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze [...] WINB stwierdził, że w sprawie wybudowanych ujęć wód podziemnych nie są właściwe organy nadzoru górniczego. Wedle art. 5 ust.1 wskazanej ustawy kopalinami nie są bowiem wody, z wyjątkiem wód leczniczych, wód termalnych i solanek. Ponadto stosownie do jej art. 3 pkt 1 przepisow tej ustawy nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. Spółki "A" S.A. nie można zatem traktować jako zakładu górniczego.

W końcowej części uzasadnienia postanowienia [...] WINB wypowiedział się w sprawie odpowiedniego zastosowania w postępowaniu zażaleniowym art. 138 k.p.a., a w szczególności odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 tej ustawy w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji. Po analizie wypowiadanych w tej kwestii poglądów doktryny oraz stanowiska WSA w Gliwicach zajętego w wyroku II SA/Gl 735/11 uznał, że skoro istnieją w przedmiotowej sprawie podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego ze względu na zaistniałą samowolę budowlaną należało jedynie uchylić postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania, celem wdrożenia przez ten organ postępowania legalizacyjnego.

W skardze na to postanowienie wniesionej przez "A" S.A., zastępowaną przez radcę prawnego M. S., spółka ta domagała się jego uchylenia. Zarzuciła wydanie tego orzeczenia z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a to:

- art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że krąg stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest tożsamy z kręgiem stron postępowania w przedmiocie legalizacji potencjalnej samowoli budowlanej,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez rozpatrzenie zażalenia R. B.,

- art. 6 w zw. z art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez uznanie, że kwestia legitymacji R. B. została przesądzona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r., II SA/Kr 1739/11 chociaż wyrok ten nie jest prawomocny oraz iż stanowisko WSA zajęte w tym wyroku ma bezpośredni wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania w kontrolowanej sprawie,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie okoliczności, że obowiązek wykonania tymczasowych zabezpieczeń wynikał bezpośrednio z zezwolenia na wykonanie otworów geologicznych poszukiwawczo-rozpoznawczych oraz brak odniesienia się do decyzji Starosty [...] dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę sieci wodociągowej,

- art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2012 r., II SA/Gl 735/11, w zakresie ustalenia legitymacji procesowej R. B. do wniesienia zażalenia.

Ponadto zdaniem skarżącej Spółki zaskarżone postanowienie zostało wydane także z naruszeniem prawa materialnego, a to § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi ( Dz. U. Nr 109, poz. 961 dalej zwanego rozporządzeniem MG). Naruszenie tej regulacji doprowadziło do przyjęcia, iż zachodzą podstawy do przeprowadzenia kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca jedynie wykonała i zabezpieczyła otwory poszukiwawczo-rozpoznawcze w celu ochrony źródeł wody przed zanieczyszczeniami i niekontrolowanym dostępem osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na zarzuty skargi organ uznał je z nieuzasadnione. Wskazał, że odwołanie się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie ograniczyło się do jedynie do zawartego w tym wyroku stwierdzenia, że działki R. B. leżą w zasięgu leja depresji, z którego pobierana jest woda przedmiotowymi ujęciami. W związku z tym za bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a. wskazał, że okoliczność, iż wyrok WSA w Krakowie nie uzyskał waloru prawomocności nie pozbawiał go prawa do oceny tez tego wyroku, bowiem pozostawało to w zgodzie z art. 75 k.p.a. nakazującym jako dowód w sprawie dopuszczenie wszystkiego co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie [...] WINB uzasadnienia nie znajduje też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. bowiem podjął on szereg czynności procesowych zmierzających do ustalenia posiadania przez R. B. statusu strony postępowania. Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do decyzji Starosty [...] dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, gdyż z treści tej decyzji nie wynika aby dotyczyła ona obiektów stanowiących przedmiot tego postępowania. Z zatwierdzonego tą decyzja projektu budowlanego wyłączono bowiem studnie wraz z instalacjami. Nie jest zasadny wreszcie - zdaniem [...] WINB - zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia MG, bowiem przepisy tego aktu nie wyłączyły robót wskazanych w tym rozporządzeniu spod regulacji prawa budowlanego, a w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi wreszcie, że uregulowania tej ustawy nie naruszają przepisów prawa geologicznego i górniczego w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych, z czym w mniejszym przypadku nie mamy do czynienia.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. "A" S.A. wskazał, że [...] WINB stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że "zasięg oddziaływania obudów może być zdecydowanie mniejszy i sprowadzać się jedynie do samych działek, na których obudowy te się znajdują" potwierdził zasadność zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Konstrukcja tego przepisu nie uprawnia bowiem organu do wydawania decyzji uznaniowych w zakresie kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania. Oznacza to, że za stronę postępowania może być uznana jedynie osoba spełniająca kryteria wynikające z art. 28 k.p.a., co wymaga wskazania przepisu materialnoprawnego, z którego wynika uprawnienie lub interes prawny tej osoby. W konsekwencji zdaniem skarżącej organ nie ustalił, że R. B. miał interes prawny w przedmiocie ustalenia legalności wykonanych obudów studni głębinowych. W przedmiotowym postępowaniu należało bowiem ocenić zasięg oddziaływania tych i tylko tych obiektów, które same w sobie nie wywierają żadnego wpływu na nieruchomości sąsiednie. Bez znaczenia w tej sprawie pozostawały zaś ustalenia dotyczące stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, bądź pozwolenia na budowę sieci wodociągowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlegało ono kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podstawę odmowy przez PINB wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., który został dodany do tej ustawy z dniem 11 kwietnia 2011 r. mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Unormowanie to pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego związanego z jego wszczęciem, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis pozwala organowi administracji publicznej na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak z tego wynika ustawodawca zawarł w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłankę do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa stanowi zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które nie zostały jednak w ustawie skonkretyzowane. W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji powołał się na drugą ze wskazanych przesłanek dowodząc, że nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku R. B., gdyż organem właściwym do orzekania w przedmiocie zabezpieczenia wykonanych prac geologiczno-poszukiwawczych były organy nadzoru górniczego. Zauważyć tutaj należy, że w przypadku gdy pismo wpłynie do organu niewłaściwego w sprawie organ winien co do zasady zastosować przepis art. 65 § 1 k.p.a. i niezwłocznie przekazać pismo do organu właściwego. WSA w zapadłym w sprawie prawomocnym wyroku, wskazał, że do zastosowania tego przepisu mogło jednak dojść tylko w sytuacji gdyby właściwość innego organu nie budziła wątpliwości lub gdyby ustalenie takiej właściwości nie wymagało prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego ani też dokonywania przez organ interpretacji przepisów prawa w oparciu, o które organ ten nie orzeka.

W świetle uzupełnionego przez organ odwoławczy materiału dowodowego, co nastąpiło zgodnie z wiążącymi wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 735/11 oraz mając na uwadze oceną prawną zamieszczoną w tym wyroku, a zwłaszcza wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, nie może ulegać wątpliwości, że stanowisko PINB wskazujące na brak właściwości organów nadzoru budowlanego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy należy uznać za błędne. Niewątpliwie bowiem skarżąca spółka zrealizowała obudowy czterech ujęć wód podziemnych. Za chybiony trzeba uznać tym samym zarzut "A" S.A., że uznanie właściwości organów nadzoru budowlanego do rozpatrzenia sprawy realizacji przedmiotowych obudów ujęć wód podziemnych prowadzi do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi ( Dz. U. Nr 109, poz. 961). Podzielić należy w tej mierze stanowisko [...] WINB zajęte w odpowiedzi na skargę, że wyłączenie stosowania przepisów prawa budowlanego i zastosowanie w ich miejsce przepisów prawa geologicznego i górniczego - stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - ma miejsce w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych. Wybudowanych zaś przez "A" S.A. studni: [...] nie można zaliczyć od obiektów budowlanych zakładu górniczego. Nieuprawnione tym samym jest także stanowisko, że skoro przepis § 2 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia MG nakazuje odpowiednie stosownie jego regulacji do robót geologicznych wykonanych techniką wiertniczą, w tym także do zabezpieczenia wykonanych odwiertów, to inwestor był zwolniony z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych polegających na wykonaniu obudów ujęć wód podziemnych zlokalizowanych za pomocą wykonanych odwiertów. Dodać należy, że przedłożone w toku rozprawy przez uczestnika postępowania pismo sygnowane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] r. znak: [...];[...], dowodzi, że zrealizowane przez skarżącą obudowy czterech ujęć wód podziemnych nie służą wyłącznie do zabezpieczenia wykonanych odwiertów. Z pisma tego bowiem wynika że z ujęć wody [...] od [...] roku pobierana jest woda przez "A"S.A.

Zasadnie organ odwoławczy stwierdził także, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na to, że wnioskującemu o wszczęcie postępowania w sprawie legalności wybudowania obudów ujęć wód podziemnych [...] nie przysługiwał przymiot strony postępowania, które winno mieć na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołany przepis art. 61 a § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem "żądanie strony", przez które należy rozumieć inicjatywę podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a.., czyli podmiotu którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Stwierdzić trzeba, że dowody zebrane przez organ odwoławczy w dodatkowym postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 136 k.p.a. wskazują, że R. B. wraz z żoną J. B. są we wspólności majątkowej małżeńskiej właścicielami nieruchomości składającej się m.in. z trzech działek nr [...], które sąsiadują bezpośrednio trzema działkami, na których zrealizowano ujęcia wody [...] (działka [...],[...] ( działki [...]) i [...] (działka nr [...]). Bez wątpienia posiada on zatem jako właściciel sąsiednich nieruchomości interes prawny w doprowadzeniu do zgodności z prawem samowolnie zrealizowanych przez skarżącą spółkę robót budowlanych. Wskazać jednocześnie przyjdzie, że organ odwoławczy ustalając posiadanie interesu prawnego przez R. B. do jego udziału w kontrolowanym postępowaniu w charakterze strony błędnie posłużył się pojęciem obszaru oddziaływania spornych ujęć wód podziemnych nawiązując do ustaleń zawartych w nieprawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2012r., II SA/Kr 1739/11. W wyroku tym skład orzekający uznał, że działki skarżącego obok innych działek znajdujących się w obrębie leja depresyjnego znalazły się w obszarze oddziaływania wykonanych studni przez co ich właścicielom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z tych studni. Odnosząc się do tej argumentacji podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że legitymacja strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie musi być tożsama z legitymacją strony w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 49 b Prawa budowlanego. Mając na uwadze niefortunne posłużenie się przez organ II instancji pojęciem obszaru oddziaływania obiektu zauważyć przyjdzie, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Pojęciem tym następnie ustawodawca posłużył się w art. 28 ust. 2tej ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazane unormowanie wyznacza krąg stron postępowania jednak tylko w sprawach o pozwolenie na budowę i nie można go stosować ustalając status stron w postępowaniach legalizacyjnych toczących się w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, czy w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W postępowaniach tych krąg stron postępowania wyznaczony jest bowiem wyłącznie przepisem art. 28 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że właściciel działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji realizowanej bądź wykonanej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego ma co do zasady przymiot strony w tych postępowaniach. Ma on bowiem prawo do ustalenia czy w wyniku takich robót budowlanych nie zostały naruszone jego prawa chronione przysługującym mu prawem własności ( por. rozważania dotyczące strony w postępowaniu naprawczym zawarte w opracowaniu Z .Flasińskiej, Wybrane zagadnienia prawa budowlanego. Materiały na konferencję sędziów sadów administracyjnych. Poznań 2013). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że R. B. przysługiwał przymiot strony kontrolowanego postępowania i mógł on skutecznie wnieść zażalenie od postanowienia PINB opartego na przepisie art. 61 a ust. 1 k.p.a. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że postępowanie przeprowadzone przez [...] WINB i stanowisko zajęte przez ten organ w kwestii legitymacji przysługującej R. B. do wniesienia zażalenia od postanowienia PINB zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. .

Z powołanych względów także wskazane przez skarżącą spółkę naruszenia przez [...] WINB przepisow art. 6 k.p.a. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Mając na uwadze to, że kontrolowane postępowanie zapadło w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, a także liczbę zgromadzonych w tej sprawie dowodów i materiałów za niezasadny uznać należy wreszcie zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. z powodu braku szerszego odniesienia się przez organ do decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt prac geologiczno-górniczych przedstawiony przez "A" S.A., a także do decyzji tego organu zatwierdzającej przedłożony przez ta spółkę projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej.

W końcowej części rozważań wskazać należy, że w ocenie Sądu prawidłowo skonstruowana została sentencja postanowienia organu nadzoru budowlanego drugiej instancji. Organ ten uznając brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania przez PINB i konieczność jego dalszego prowadzenia zasadnie uchylił jedynie postanowienie organu I instancji w oparciu o art. art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z odesłaniem zawartym w art. 144 k.p.a. Sąd podzielił w tej kwestii pogląd B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz. Warszawa 2000, s. 554, że stosowanie postanowień przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. musi mieć miejsce z zachowaniem zasady odpowiedniości, co oznacza, iż w niektórych sprawach nie będzie go można stosować i wówczas wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.