Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1297/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 107/09 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dokonującego wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z (...) grudnia 2008 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 4 września 2008 r. P. Sp. z o.o. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej "R." na dachu budynku przy ul. M. w R., na działkach nr (...) i (...) położonych w obrębie (...).

Decyzją z (...) września 2008 r. Prezydent Miasta R. zgłosił sprzeciw w stosunku do tego przedsięwzięcia, stwierdzając, że nie może ono zostać zakwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, inwestycja nie polega na instalacji urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, podlegających zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ale na budowie budowli - stacji bazowej telefonii, jak też przebudowie budynku, do której wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ wskazał jednocześnie, że objęta zgłoszeniem budowa dotyczy nieruchomości znajdującej się przy ul. M. (...) i (...), a nie jak błędnie przyjęto w zgłoszeniu - ul. M. (...).

Decyzją z (...) grudnia 2008 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie dróg komunikacyjnych z krat pomostowych i poręczy na dachu budynku zmieni parametry użytkowe tej części budynku, a zatem - wbrew stanowisku strony odwołującej się - stanowi przebudowę obiektu budowlanego, która nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Podkarpacki odmówił jednocześnie trafności poglądowi organu I instancji odnośnie do tego, że sporne prace polegające na montażu masztu antenowego i anten mają charakter realizacji budowli.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga P. Spółka z o.o. w W. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przyjęta przez organy kwalifikacja zgłoszonych przez skarżąca spółkę robót odpowiadała prawu, w związku z czym zarzut naruszenia w kontrolowanym postępowaniu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane był nieuzasadniony. Według Sądu, zakres robót objętych zgłoszeniem był przebudową obiektu budowlanego, albowiem wskazywał na to wprost opis zamieszczony w projekcie budowlano-architektonicznym, zgodnie z którym "w miejscu montażu ram stalowych oraz stopni do murka ogniowego należy istniejący murek ogniowy zdemontować do ściany nośnej, następnie wykonać nadbudowę z bloczków betonowych /zgodnie z rys. 5/".

Dla rozpoznawanej sprawy, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, istotne znaczenie miało to, że decyzja Wojewody Podkarpackiego została wydawana po dniu 15 listopada 2008 r., a więc po nowelizacji ustawy - Prawo budowlane przeprowadzonej ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która zgodnie z art. 140 pkt 4 lit. a uchyliła dotychczasowy art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane. O ile do czasu wejścia w życie wskazanej nowelizacji roboty polegające na montażu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej wymagały jedynie zgłoszenia, to po uchyleniu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo budowlane, realizacja tego rodzaju zamierzenia mogła zostać przeprowadzona tylko na podstawie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka P. Sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że definicja budowli ma znaczenie dla kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy w sprawie konieczne było odniesienie się do pojęcia urządzenia,

- art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że wykonywanie przez skarżącego robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, mając na uwadze normę art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b cyt. ustawy,

- art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem należy zakwalifikować jako przebudowę,

- art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącego o kwalifikacji inwestycji, pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie, niewypełnienie przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Skuteczności pozbawione są te zarzuty kierowane przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które wskazują na naruszenie przez Sąd przepisów postępowania administracyjnego. Powołując w skardze kasacyjnej art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., skarżąca spółka nie wskazała jaki związek przyczynowy zachodzi pomiędzy tymi naruszeniami a wynikiem przeprowadzonego postępowania sądowego, a przede wszystkim nie wyjaśniła jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ administracji. Stwierdzenie, że naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 10, 77 § 1 i 107 k.p.a. wynikało z pozbawienia strony czynnego udziału w sprawie, niewypełnienia przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieprawidłowego uzasadnienia wydanej przez organ decyzji nie stanowi prawidłowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Przyjęta przez spółkę formuła zarzutu ogranicza się bowiem jedynie do powielenia treści normy kodeksowej i ogólnego wskazania, że działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej tejże regulacji nie odpowiada. W takim przypadku Sąd jest pozbawiony możliwości rozważenia, w czym przejawiało się naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie, skoro jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka brała w nim czynny udział oraz w czym upatrywać należy oceny strony skarżącej, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób niewyczerpujący, a także jakich elementów pozbawiona miałaby być zaskarżona decyzja, skoro spółka stawia jej zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Przy tego rodzaju brakach w uzasadnieniu, odnosząc się chociażby do ostatniego, powołanego zarzutu nie można więc rozstrzygnąć, czy wadliwe uzasadnienie decyzji Wojewody Podkarpackiego z (...) grudnia 2008 r. polegać ma na niezamieszczeniu w niej zgodnego z przepisami procesowymi uzasadnienia faktycznego i prawnego, czy też jest w jakimś stopniu polemiką z przyjętym przez organy sposobem rozumienia i oceną zastosowania prawa materialnego. A w tym chyba, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, tkwi istota sporu dotyczącego legalności zgłoszenia sprzeciwu przez Prezydenta Miasta R., skoro wątpliwości organu nie dotyczyły projektu i charakterystyki planowanego zamierzenia, ale jego kwalifikacji prawnej jako budowy (przebudowy) obiektu budowlanego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącego o kwalifikacji inwestycji, należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, że stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, iż zgłaszane zamierzenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie skutkuje wezwaniem do uzupełnienia zgłoszenia, które miałoby w tym przypadku przybierać szczególną formę przekazania inwestorowi informacji o konieczności złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowanie zgłoszeniowe, pomimo że ma charakter uproszczony, a czynności urzędowe organu związane z analizą zgłoszonego przedsięwzięcia inwestycyjnego są ograniczone trzydziestodniowym terminem, prowadzone jest w oparciu o przepisy prawa. Przepisy te, jeżeli zgłoszenie nie zawiera braków formalnych (nie wymaga uzupełnienia - art. 30 ust. 2 ustawy), nie zezwalają na przedstawianie inwestorowi określonego rodzaju wstępnych (niestanowczych) informacji na temat inwestycji, ale zobowiązują do sformułowania i doręczenia w procesowej formie decyzji administracyjnej o zgłoszeniu sprzeciwu (art. 30 ust. 6 ustawy). Rozstrzygnięcie to stanowi żądaną przez skarżącą spółkę kwalifikację prawną przedsięwzięcia inwestycyjnego jako niespełniającego wymogu wykonania robót budowlanych bez obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozważenia, czy w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane w zakresie określającym warunki wykonania przedmiotowego zamierzenia polegającego na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Chodzi w tym przypadku o rozstrzygnięcie tego, czy przyczyną zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, mogło być stwierdzenie przez organ administracji, że instalacja stacji bazowej, ze względu na charakter zaplanowanych prac, polegała na wykonaniu robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Rozważenie tak sformułowanego zagadnienia wypada rozpocząć od przypomnienia, że w procedurze oceniającej, czy zgłaszane zamierzenie inwestycyjne nie wymaga pozwolenia na budowę prawną doniosłość przypisać trzeba dwóm kwestiom. Pierwsza z nich odnosi się do uznania, że przy ocenie zgłoszonych robót organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania kwalifikacji prac z uwzględnieniem znaczenia, jakie określonym terminom nadają przepisy prawa budowlanego. Posłużenie się przez inwestora w przedstawionym zgłoszeniu określonymi własnymi sformułowaniami i pojęciami technicznymi w żaden sposób zatem nie wiąże organu administracji i nie oznacza, że nie można im nadać odmiennej (poprawnej) kwalifikacji prawnej. Drugie zastrzeżenie, nie mniej istotne, związane jest z przyjęciem, że z zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, wynika reguła uznająca za niedopuszczalne dokonywanie podziału zgłaszanych robót budowlanych na poszczególne części i ocenianie ich według różnych reżimów prawnych. Za prawidłowe w związku z tym należy traktować działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej polegające na zgłoszeniu sprzeciwu w sytuacji stwierdzenia, że część robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić dokonania błędnej wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane wskutek uznania, że zgłoszone przez spółkę roboty budowlane, szczegółowo określone w dokumentacji załączonej do wniosku, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie wchodziły w zakres sformułowania "instalowanie urządzenia na obiekcie budowlanym" (art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy).

Potoczne rozumienie słowa "instalowanie" wskazuje, że odnosi się ono do montażu urządzenia technicznego, które polega bądź na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, bądź zamontowaniu danej konstrukcji na jakimś obiekcie (por. Słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003 r., t. 1, s. 1221). Mając na uwadze, że przedmiotem czynności wykonawczych (prac instalacyjnych), zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, ma być obiekt budowlany, instalację urządzenia uznać należy za szczególną formę jego przebudowy, a zatem zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy - za rodzaj robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Tego rodzaju kwalifikacja robót budowlanych w sposób bezpośredni nie określa jednak jakie konkretnie prace mogą zostać objęte uproszczoną formą zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie inwestycji w związku z tym, że nie wszystkie roboty budowlane, w zakresie przebudowy, sprowadzają się do dokonywania prac instalacyjnych na obiekcie budowlanym, a co za tym idzie nie każde zamierzenie budowlane, stanowiąc przebudowę, będzie mogło zostać objęte zgłoszeniem. Rozważając zakres przedmiotowy tego wyjątku, przyjąć trzeba, że o kwalifikacji zamierzenia budowlanego, a więc o tym, czy przebudowa polega na zainstalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, czy też inwestor (zamiast albo obok tego rodzaju działania) wykonuje również roboty budowlane w inny sposób ingerujące w parametry użytkowe lub techniczne obiektu, decydować powinien charakter i zakres zgłoszonych przez niego prac. W każdej sprawie rozwiązania techniczne określające dane przedsięwzięcie są odmienne, niemniej jednak uznać należy, że o tym, czy projektowane prace sprowadzają się do wykonania robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane przesądzać powinno to, czy do przywrócenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego wystarczające jest odinstalowanie, rozumiane jako odłączenie zainstalowanego wcześniej urządzenia, czy też konieczne jest wykonanie innych dodatkowych prac, które miałyby odtworzyć początkowe parametry użytkowe lub techniczne obiektu. W tym drugim przypadku, organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony niewątpliwie będzie do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy.

Odnosząc powyższe uwagi do spornego zamierzenia inwestycyjnego, uznać należało, że zakres prac budowlanych rozumianych jako całokształt robót, które zgodnie z opisem zamieszczonym w zgłoszeniu, zamierzał wykonać inwestor na dachu budynku przy ul. M., wykraczał poza formułę "instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym", a przez to nie mógł podlegać zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy. Powyższa ocena jest skutkiem tego, że roboty objęte zgłoszeniem spółki polegały nie tylko na instalacji urządzenia technicznego (urządzenia emitującego pole elektromagnetyczne) na obiekcie budowlanym, ale również na zamiarze wykonania przebudowy (części) tego obiektu, a więc prac, które miały odmienny charakter prawny z uwagi na poddanie ich odrębnemu reżimowi - obowiązkowi wystąpienia przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że prace przy demontażu murka ogniowego, jak też wykonanie nadbudowy z bloczków betonowych wykraczały poza czynności montażu antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami sektorowymi TB i radioliniowymi MW na nadbudówce budynku. Na przeszkodzie temu nie stała techniczna łączność tychże prac wynikająca z faktu, że oba zamierzenia - jak to wyjaśniła skarżąca spółka - były dwiema częściami jednego rozwiązania projektowego. Łatwo bowiem dostrzec, że zgłoszonych robót, nadając nawet szersze znaczenie terminowi "instalacja", wbrew poglądowi wnoszącego skargę kasacyjną, w żaden sposób nie da się ograniczyć do czynności wiązanych z przytwierdzeniem masztu antenowego, skoro ten rodzaj prac nie ingeruje w konstrukcję budynku i jego parametry użytkowe, ale zakłada "dopasowanie" projektowanych prac instalacyjnych do zastanych rozwiązań konstrukcyjnych (architektonicznych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie wskazuje się, że zakres prac, jakie zgodnie z przepisami prawa budowlanego, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej) zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego posadowienia (por. wyrok NSA z 1 października 2009 r. sygn. II OSK 1461/08; wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1034/09). Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można odwoływać się w związku z tym w sposób automatyczny do twierdzenia, że niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu, instalacja stacji bazowej telefonii komórkowej, w każdym przypadku podlega zgłoszeniu, albowiem stanowi "instalację urządzenia na obiekcie budowlanym".

Przyjmując, że wymienione wyżej roboty mają charakter przebudowy, nie będącej robotami budowlanymi w zakresie instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że antenowa konstrukcja wsporcza (maszt antenowy, wieża antenowa), umiejscowiona na dachu budynku, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przeczy temu zdecydowanie zawarte w przywołanym przepisie wyliczenie, zgodnie z którym za budowlę należy uważać wolno stojące maszty antenowe. Wprawdzie omawiane uszczegółowienie ma charakter wyliczenia przykładowego, jednakże zapatrywanie, iż obok wymienionych wolno stojących masztów antenowych budowlami są także niewymienione przez ustawodawcę konstrukcje wsporcze umieszczone na obiektach budowlanych, stoi w sprzeczności z zasadami interpretacji tekstów prawnych. Po pierwsze, pogląd taki stanowił zerwanie z założeniem, że każdy fragment formuły definicyjnej ("wolno stojące") ma znaczenie dla rezultatu interpretacyjnego i nie został umieszczony w tekście prawnym bez przyczyny. Jeżeli ustawodawca zdecydował się bowiem na sprecyzowanie pojęcia wieloznacznego poprzez wymienienie kliku przykładowych jego "desygnatów", to wskazanie na "wolno stojące maszty antenowe" każe w woli ustawodawcy upatrywać decyzji wyłączającej możliwość postrzegania jako budowli obiektów z nimi co prawda tożsamych rodzajowo (maszty antenowe), niemniej jednak nie posiadających wyszczególnionej cechy (posadowienia na gruncie). Po drugie, z racji posłużenia się przez ustawodawcę definicją legalną budowli (w postaci wyliczenia przykładowego), Sąd w procesie dokonywania wykładni powinien uwzględnić wymóg uwzględnienia zasady interpretacyjnej "eiusdem generis" ("tego samego rodzaju"). W jej świetle, jeżeli ustawodawca dla sprecyzowania zakresu definiowanego wyrażenia wymienił w sposób przykładowy obiekty należące do tej kategorii, to przy ocenie i kwalifikacji innych obiektów należy pomijać te, które nie wykazują istotnego (rodzajowego) podobieństwa do obiektów wymienionych. W tym przypadku, zakwalifikowanie do budowli wolno stojących masztów antenowych, wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń technicznych wskazuje, że wyróżnikowi polegającemu na związaniu danego urządzenia z gruntem ustawodawca przypisał istotne znaczenie. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy, budowlami są części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, za budowle - w przypadku instalacji masztu antenowego na obiekcie budowlanym - będą mogły być uznane tylko te części budowlane instalacji telekomunikacyjnej, które spełniają powyższe wymaganie.

Oceny tej nie zmienia powołany przez Sąd I instancji argument odwołujący się do zaliczenia masztów antenowych do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych przez § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), albowiem znaczenie nadane danym określeniom przez definicje legalne rozciąga się również na akty wykonawcze do ustawy, w której zawarte są przepisy zawierające definicje legalne. Nie przekonuje również stanowisko wskazujące na brzmienie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane, uchylonego przez art. 140 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Twierdzenie, że gdyby montaż anten telefonii cyfrowej mieścił się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy to uchylony przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c nie regulowałby w sposób szczególny montażu urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne jest o tyle chybiony, że nie uwzględnia, iż celem tego ostatniego przepisu było objęcie instalacji emitujących pole elektromagnetyczne w pełnym zakresie procedurą zgłoszenia. Brak takiej regulacji oznaczałby, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy montaż urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne zwolniony byłby z wymogu uzyskania pozwolenia, a jednocześnie nie byłoby żadnej normy pozytywnej nakładającej na inwestora obowiązek zgłoszenia inwestycji w sytuacji, gdy masz antenowy wraz z antenami nie przekracza wysokości 3 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy).

W kontekście poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń, zauważenia jednocześnie wymaga, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku, norma art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane, do którego brzmienia "niewiążąco" nawiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie mogła zostać pominięta przy rozpoznawaniu skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego z (...) grudnia 2008 r. W stanie prawnym sprawy przepisowi temu należało bowiem przyznać charakter obowiązujący, niezależnie od tego, że orzekanie przez Wojewodę Podkarpackiego miało miejsce po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego i uchyleniu omawianego przepisu. Ocena ta opiera się na uznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych, kwalifikacja prawna prac, zmierzająca do ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne mogło zostać objęte reżimem zgłoszenia - niezależnie, czy dokonuje tej kwalifikacji organ I instancji, czy też organ odwoławczy wskutek wniesienia przez inwestora odwołania - nastąpić powinna na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wyznaczonej zgłoszeniem oraz terminem, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłosić może skutecznie sprzeciw. Jest to skutkiem charakteru prawnego instytucji zgłoszenia robót budowlanych. Mechanizm zgłoszenia nie wymaga, by uprawnienie polegające na udzieleniu zgody na przeprowadzenie określonych prac wynikało z decyzji administracyjnej. Do jego przyznania dochodzi z mocy prawa wskutek niezgłoszenia w terminie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co jest równoznaczne z tym, że milczenie organu administracji powoduje ukształtowanie sytuacji prawnej inwestora w zakresie uznawania go w świetle prawa za uprawnionego do rozpoczęcie zgłoszonych prac. Okoliczność ta wpływa bezpośrednio na kwestię związaną z ustaleniem przepisów, w oparciu o które organ administracji podjąć powinien rozstrzygnięcie w sprawie dopuszczalności wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Jeżeli bowiem regulacja materialnoprawna nie uzależnia podjęcia przez inwestora robót budowlanych od dokonania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji, to o legalności zamierzenia inwestycyjnego przesądzać mogą jedynie warunki zdefiniowane w przepisach obowiązujących w momencie, w którym stanowczą ocenę prawną na ich temat może skutecznie sformułować organ administracji zgłaszając sprzeciw. Jeżeli nawet sprzeciw ten zostanie zaskarżony i sprawa, tak jak to miało miejsce w rozstrzyganym przypadku, zostanie przekazana do rozpoznania organowi II instancji, kryterium kontroli legalności sprzeciwu nie zmieni się. Istotę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy upatrywać zatem trzeba nie tyle w ponownej ocenie zgłoszenia, dokonywanej na podstawie aktualnych przepisów, co w kontroli prawidłowości uznania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, że przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie rozstrzygania o sprzeciwie uzasadniały odmowne rozpatrzenie zgłoszonego wniosku. Przyjęta przez Sąd w niniejszej sprawie interpretacja pozostaje w pełni zgodna z wymogiem uwzględnienia konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i prawa chroniącej jednostkę. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zresztą nawiązywał do tejże zasady przyjmując, że jeżeli wszczęcie postępowania stanowi wyraz chęci skorzystania przez stronę z uprawnienia, którego przyznania można odmówić w ściśle określonych sytuacjach, to błędne uznanie przez organ administracji, iż taka sytuacja zachodziła, czyni uzasadnionym oczekiwanie strony, iż wnioskowane prawo, po wykryciu błędu, zostanie jej przyznane zgodnie z warunkami, w jakich sformułowała swoje żądanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 lutego 2000 r. sygn. OPS 6/99, ONSA 2000/3/89; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 marca 2001 r. sygn. OPS 14/00, ONSA 2001/3/101).

Omawiana wadliwość, polegająca na przyjęciu przez Sąd I instancji, że uchylony nowelą przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane nie obowiązywał, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd prawidłowo uznał, że zgłaszane roboty budowlane (rozumiane jako całość) nie stanowiły instalacji obiektu budowlanego, przez co nie mogły zostać wykonane bez wystąpienia przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.