Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1795/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 135, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 pat. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 12, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 34/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 34/10, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 2 kwietnia 2008 r. [...] Spółka z o. o. w W. zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z funkcją usługową na parterze, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W.

Prezydent m.st. Warszawy pismem z dnia 8 lipca 2008 r. zwrócił się do Stołecznego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Stołeczny Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ ustalone dla jej lokalizacji warunki nie uwzględniają w pełni uwarunkowań historyczno-konserwatorskich. Jak wynika z fotografii lotniczych z 1935 r. ograniczające teren inwestycji ulice [...], [...] (dawniej [...]), [...] oraz [...] były zabudowane zwartą zabudową pierzejową. Natomiast określony w projekcie decyzji zarys budynku nie nawiązuje do historycznej zasady kształtowania zabudowy poprzez utrzymanie linii zabudowy ul. [...], jak również nie uwzględnia możliwości kontynuacji zabudowy narożnika ul. [...] i ul. [...] oraz pierzei ul. [...], odzwierciedlających historyczny układ zabudowy. W ocenie Stołecznego Konserwatora Zabytków wskazane jest kontynuowanie linii zabudowy wzdłuż ul. [...] w nawiązaniu do historycznego układu zabudowy pierzejowej tej ulicy. Ponadto stwierdzono, iż z uwagi na sąsiedztwo ambasad [...] i [...] oraz zabudowań [...] właściwsze jest sytuowanie w tym miejscu budynków z funkcją o charakterze publicznym.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył wnioskodawca podnosząc, że:

- brak jest podstaw do zastosowania art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", gdyż organem prowadzącym postępowanie główne, jak i właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest Prezydent m.st. Warszawy,

- wyrażenie stanowiska w przedmiocie funkcji obiektu wykracza poza zakres kompetencji Stołecznego Konserwatora Zabytków w ramach uzgodnień określonych w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.".

- nie wskazano przepisu prawa, który zostałby naruszony działaniami Inwestora. Odtworzenie historycznej zabudowy pierzejowej nie będzie możliwe w realnie dającej się przewidzieć przyszłości, chociażby ze względu na sąsiedztwo placówek państwowych ([...]) i placówek dyplomatycznych.

Uzupełniając argumenty przedstawione w zażaleniu wnioskodawca w piśmie z dnia 20 stycznia 2009 r. podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., dotyczącym tego samego kwartału ulic, jednakże nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości wnioskodawcy, Stołeczny Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciopiętrowego budynku biurowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że:

- Stołeczny Konserwator Zabytków dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie ze swymi kompetencjami. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p. projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Formy ochrony konserwatorskiej zostały określone w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków". Należą do nich: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k. p. a., tzn. w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Stołeczny Konserwator Zabytków działa ponadto na podstawie porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia m. st. Warszawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Mazow. nr 138, poz. 4314 ze zm.). Zgodnie z § 2 pkt 2 lit. b tego porozumienia Stołeczny Konserwator Zabytków wydaje postanowienia w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Kompetencje Stołecznego Konserwatora Zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się w granicach obszaru objętego ulicami: [...]-[...]-[...]-[...]-[...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. ze względu na ochronę archeologiczną. Nadto przedmiotowy teren znajduje się w zabytkowym obszarze "Warszawa - historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem.", uznanym za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M. P. Nr 50, poz. 423). Stołeczny Konserwator Zabytków, działając na podstawie powyższego porozumienia wykonuje w istocie kompetencje innego organu, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto wskazano, iż porozumienie administracyjne nie może zmieniać właściwości instancyjnej organów administracji publicznej, natomiast rezygnacja z trybu art. 106 k. p. a. skutkowałaby koniecznością dokonania merytorycznej oceny planowanej inwestycji z konserwatorskiego punktu widzenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co zmieniłoby właściwość instancyjną organów;

- wyrażenie przez organ pierwszej instancji stanowiska w przedmiocie funkcji obiektu wykracza poza zakres kompetencji Stołecznego Konserwatora Zabytków w ramach uzgodnień określonych w art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p., ponieważ ocena taka należy organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uchybienie to nie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia;

- stanowisko organu pierwszej instancji co do konieczności zachowania historycznej linii zabudowy jest słuszne. Organ ochrony zabytków rozpatrując sprawę w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działa na zasadzie uznania administracyjnego mając na uwadze art. 4 pkt 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zabytków, z których wynika, że ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m. in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niewłaściwego korzystania z zabytków a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności orzekania, gdyż organ swoje stanowisko powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić. Dla rozpatrywanej sprawy podstawowe znaczenie ma położenie przedmiotowej nieruchomości na terenie pomnika historii "Warszawa – historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem. " Z § 2 zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M. P. nr 50, poz. 423) wynika, że celem ochrony tego obszaru jest jego zachowanie ze względu na wartości historyczne, artystyczne i autentyczność historycznego układu urbanistycznego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków przez historyczny układ urbanistyczny należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z definicji tej wynika, że w przypadku układów urbanistycznych ochronie konserwatorskiej podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy w tym linie zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. Historyczne zagospodarowanie działek położonych ul. [...] (dawniej [...]), w tym linię zabudowy, obrazują znajdujące się w aktach postępowania fragmenty fotoplanu W. z 1939 r. Linię tę zachowuje pałac położony na rogu ul. [...] i [...], a także zabudowa narożnika ul. [...] i [...]. Organ odwoławczy nie kwestionuje możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jednakże podziela pogląd Stołecznego Konserwatora Zabytków, że ze względu na konieczność ochrony zabytkowego układu urbanistycznego wskazane jest, by planowana inwestycja nawiązywała do historycznej zabudowy typu pierzejowego;

- postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w piśmie wnioskodawcy z dnia 20 stycznia 2009 r., aczkolwiek dotyczyło terenów sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji, to jednak ze względu na odmienne usytuowanie tych działek przy ul. [...] i [...] nie można mówić w żadnej mierze o dwóch różnych rozstrzygnięciach w sprawie merytorycznie analogicznej.

Wnioskodawca wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 106 § 1 k. p. a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. przez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy – Stołecznego Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, w której decyzja w przedmiocie warunków zabudowy będzie wydawana przez ten sam organ, tj. Prezydenta m.st. Warszawy, który dokonuje uzgodnień, a więc brak było podstaw dla zastosowania trybu postępowania określonego w art. 106 k. p. a., co stanowi o nieważności postępowania (wydanie aktu bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd nie zgodził się z zarzutem wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wydanie przez organ do tego nieuprawniony - Prezydenta m.st. Warszawy, który będzie wydawał także decyzję o warunkach zabudowy, co przemawia za niedopuszczalnością zastosowania trybu uzgodnieniowego określonego w art. 106 k. p. a.

Na podstawie art. 60 ust. 1 oraz 64 ust. 1 u. p. z. p. do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio stosuje się m. in. art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p. stanowiący, że w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską decyzje takie wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k. p. a. Stosownie do art. 106 § 1 k. p. a. organ uzgadniający akt jest innym organem niż organ zwracający się o dokonanie uzgodnienia (prowadzący postępowanie główne).

Przedmiotowa inwestycja została zaplanowana do realizacji na obszarze zabytkowego obszaru " Warszawa - historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem", uznanym za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M. P. Nr 50, poz. 423). Pomnik historii stosownie zaś do art. 7 ustawy o ochronie zabytków stanowi jedną z form ochrony konserwatorskiej.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 89 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (pkt 1) oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje wojewódzki konserwator zabytków (pkt 2). Stosownie do art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom położonym na terenie województwa. Na podstawie m. in. tego przepisu zawarto porozumienie pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Miastem Stołecznym Warszawą z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia Miastu Stołecznemu Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 138, poz. 4314 ze zm.), zwane dalej "porozumieniem". Zgodnie z § 2 pkt 2 lit. b porozumienia, do spraw powierzonych Miastu Stołecznemu Warszawie należą sprawy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Równocześnie w § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 porozumienia uregulowano kwestie organizacyjne i służbowe realizacji zadań orzeczniczych organów Miasta Stołecznego Warszawy w sferze uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy terenu. W strukturze Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wyodrębniono jednostkę organizacyjną wyspecjalizowaną w sprawach ochrony zabytków (Biuro), której kierownikiem jest Stołeczny Konserwator Zabytków powoływany przez Prezydenta m. st. Warszawy po przeprowadzeniu konkursu. Wojewódzki Konserwator Zabytków wchodzi w skład zespołu konkursowego oraz jest właściwy do akceptacji warunków i kryteriów stawianych kandydatowi na stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków. Do wydawania postanowień w sprawach uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy udziela Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków upoważnienia. Na gruncie spraw załatwianych postanowieniami uzgadniającymi projekty decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących inwestycji lokalizowanych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy przepisy art. 106 k. p. a. odczytywać należy w łączności z art. 89 pkt 2 oraz art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, a także § 2 pkt 2 lit. b, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 porozumienia. Przepisy te pozwalają, aby organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 106 § 1 i 5 k. p. a. był nominalnie ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, tj. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. "Inny organ" w rozumieniu art. 106 § 1 k. p. a . to nie tylko organ różny pod względem nazwy i wyodrębnienia organizacyjnego w stosunku do organu właściwego do wydania decyzji kończącej postępowanie. Warunki stawiane "innemu organowi" w art. 106 § 1 k. p. a . spełnia także ten sam organ, o ile szczególne przepisy prawa regulujące właściwość rzeczową kumulują w tym samym organie kompetencje do załatwienia sprawy głównej oraz do wydania postanowienia uzgadniającego. Przedstawione wnioski wzmacnia fakt, iż rozwiązania normatywne obowiązujące na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy zapewniają daleko idące wyodrębnienie organizacyjne i specjalizację oraz profesjonalne załatwianie spraw z zakresu ochrony zabytków przez urząd (służbę) obsługujący Prezydenta. Po pierwsze, w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy wyodrębniono jednostkę organizacyjną właściwą do spraw ochrony zabytków, Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków. Po drugie, na obsadę stanowiska kierownika tej jednostki, Stołecznego Konserwatora Zabytków, ma istotny wpływ Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków. Po trzecie, kontrola instancyjna oraz nadzór jurysdykcyjny nad orzecznictwem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w powierzonych mu sprawach ochrony zabytków, należących do właściwości Wojewody Mazowieckiego realizowane są przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1855/06, niepubl.).

Sąd zgodził się z zarzutem skarżącego, iż wyrażenie przez organ pierwszej instancji stanowiska w przedmiocie funkcji obiektu wykracza poza zakres kompetencji Stołecznego Konserwatora Zabytków w ramach uzgodnień określonych w art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p., ponieważ ocena taka należy do organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uchybienie to jednak, jak słusznie podniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Sąd podzielił stanowisko organu, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest słuszna. Nieruchomość znajduje się bowiem na terenie pomnika historii "Warszawa - historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem." Z § 2 zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. wynika, że celem ochrony tego obszaru jest jego zachowanie ze względu na wartości historyczne, artystyczne i autentyczność historycznego układu urbanistycznego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków przez historyczny układ urbanistyczny należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W przypadku układów urbanistycznych ochronie konserwatorskiej podlegają więc także relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, w tym linie zabudowy. Historyczne zagospodarowanie działek położonych ul. [...] (dawniej [...]) charakteryzowała ścisła, pierzejowa linia zabudowy, o czym świadczą dołączone do akt zdjęcia. Jak słusznie wskazuje organ, linię tę zachowuje pałac położony na rogu ul. [...] i [...], a także zabudowa narożnika ul. [...] i [...]. Nie została więc w ocenie Sądu naruszona swobodna ocena dowodów, której dotyczy art. 80 k. p. a. Okoliczność, że w pobliżu nieruchomości istnieją budynki, które nie znajdują się w historycznej, pierzejowej linii zabudowy ul. [...] zdaniem Sądu nie uniemożliwia stanowiska, iż - w świetle wyżej wskazanych przepisów zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. oraz ustawy o ochronie zabytków - kolejne budynki powinny być lokalizowane na niezabudowanych dotychczas działkach w historycznej linii zabudowy, zdając sobie oczywiście sprawę z tego, iż w realnie dającej się przewidzieć przyszłości całkowite nawiązanie do dawnej linii zabudowy nie jest możliwe.

Sąd nie uznał za słuszny zarzutu naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym działki ew. nr [...] tylko z tej racji, że w innej sprawie dotyczącej innej nieruchomości, a sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji, Stołeczny Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciopiętrowego budynku biurowego. Przedmiotem postępowania jest bowiem zbadanie zgodności z prawem postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. utrzymującego w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. Ewentualne naruszenie prawa w innej sprawie nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.

Mając na względzie powyższe, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] Spółka z o.o., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. (poprzez ich niezastosowanie) w związku z § 2 zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii, polegające na nieuwzględnieniu skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. w sytuacji, w której rozstrzygnięcia organów ochrony zabytków obu instancji opierały się na błędnej wykładni powołanego przepisu zarządzenia Prezydenta RP i nakładały na Skarżącą obowiązek odtworzenia (a nie zachowania) historycznego układu urbanistycznego rejonu ulic [...], [...] oraz [...], który to układ urbanistyczny nie istnieje od czasów II wojny światowej;

b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. w sytuacji, w której na mocy tego postanowienia i dowolnych ustaleń organu administracji doszło do nałożenia na Spółkę [...] – niemożliwych do spełnienia – obowiązków prawnych w zakresie odtworzenia na nieruchomości przy ul. [...] w W. przedwojennej zabudowy pierzejowej, które to obowiązki:

• nie wynikają z przepisów prawa;

• w stanie faktycznym niniejszej sprawy skutkowałyby naruszeniem norm prawa budowlanego, wynikających z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie konieczności sytuowania budynku zabudowy pierzejowej bezpośrednio w granicy bocznej sąsiedniej nieruchomości gruntowej, co w konsekwencji prowadziłoby do niedochowania wymagań dotyczących minimalnej odległości zabudowy od granicy sąsiedniej nieruchomości placówki dyplomatycznej — Ambasady [...];

2/ naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię przepisu § 2 zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii, mającego w niniejszej sprawie zastosowanie na mocy art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż celem ochrony pomnika historii "Warszawa — historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem" jest w istocie nie zachowanie, a odtworzenie historycznego układu urbanistycznego chronionego obszaru nawet w miejscach, w których ten historyczny układ urbanistyczny (tj. zabudowa pierzejowa) nie istnieje od czasów II wojny światowej, a rodzaj istniejącej obecnie zabudowy sąsiedniej nie pozwala na odtworzenie tego rodzaju zabudowy;

b) błędną wykładnię przepisu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przejawiającą, się uznaniem za formę ochrony zabytków działań organów administracji, zmierzających w istocie do nałożenia na inwestora obowiązku odtworzenia zabytkowego układu urbanistycznego, nieistniejącego od czasu II wojny światowej i niemożliwego do odtworzenia w realnie dającej się przewidzieć historii.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

względnie — w razie niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń przepisów postępowania — uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r., a także postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy — Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r.;

2/ orzeczenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo - administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma prawidłowa wykładnia przepisu § 2 zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M.P. nr 50, poz. 423), zgodnie z którym celem ochrony pomnika historii "Warszawa — historyczny zespół miasta z Traktem Królewskim i Wilanowem" jest zachowanie, ze względu na wartości historyczne, artystyczne i autentyczność historycznego układu urbanistycznego oraz wartości niematerialne jako ośrodka władzy politycznej i administracyjnej Kraju od XVI wieku, bogactwa rozwiązań architektonicznych, sztuki ogrodowej, rzeźby i rzemiosła artystycznego. W ocenie skarżącej literalna treść powołanego przepisu wskazuje, że celem ochrony pomnika historii jest zachowanie historycznego układu urbanistycznego chronionego obszaru. Według Słownika Języka Polskiego PWN (Warszawa 1978, tom III, str. 891) — "zachowywać" to dochować coś w stanie nie zmienionym, nie naruszonym, nie zniszczonym; uchronić coś przed zapomnieniem; podtrzymać, utrzymać. Tymczasem, zarówno organy ochrony zabytków obu instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonały wykładni § 2 zarządzenia w sposób sprzeczny z jego literalną treścią. W istocie bowiem, nałożono na inwestora obowiązek nawiązania do przedwojennego charakteru zabudowy pierzejowej rejonu ulic [...] oraz [...], z całkowitym pominięciem i zlekceważeniem aktualnej zabudowy sąsiedniej. Takie rozstrzygnięcia w istocie rzeczy nie prowadzą do zachowania historycznego układu urbanistycznego chronionego obszaru, lecz raczej nakładają na skarżącą obowiązek odtworzenia historycznego układu urbanistycznego, który od dawna nie istnieje w tym rejonie (co jest bezsporne). Ponownie odwołując się do Słownika Języka Polskiego PWN (Warszawa 1978, tom II, str. 479) -"odtworzyć" to przywrócić czemuś dawny wygląd, stworzyć coś na nowo według zachowanych fragmentów, wzorów itp.; zrekonstruować. O ile zatem zarządzenie Prezydenta RP o uznaniu chronionego obszaru za pomnik historii nakazuje zachowanie historycznego układu urbanistycznego, to z pewnością zarządzenie to nie stanowi podstawy prawnej dla nakładania obowiązku odtwarzania historycznego układu urbanistycznego, a taką treść (w opinii Skarżącej - błędną) powołanemu zarządzeniu nadały zarówno organy administracji obu instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Z tego punktu widzenia inwestycja planowana przez Spółkę [...] w żaden sposób nie niszczy historycznego układu urbanistycznego (chronionego prawem) i w tym kontekście nie można na Skarżącą nakładać obowiązku odtwarzania zabytków, który to obowiązek nie wynika z żadnego przepisu prawa.

Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony przyznał, że kolejne budynki lokalizowane na dotychczas niezabudowanych nieruchomościach powinny być umieszczane w historycznej linii zabudowy pierzejowej, z drugiej zaś strony przyznał, że ze względu na istniejącą obecnie zabudowę (w szczególności, sąsiedztwo placówek dyplomatycznych Ambasady [...] oraz Ambasady [...]) w realnie dającej się przewidzieć przyszłości całkowite nawiązanie do dawnej linii zabudowy nie jest możliwe. Skarżąca podniosła, że ta okoliczność faktyczna jest bezsporna, gdyż wybudowane po II wojnie światowej placówki dyplomatyczne (poprzez wycofanie budynków w stosunku do linii ulicy [...]) w sposób jednoznaczny i nieusuwalny zniweczyły możliwość powrotu w tym rejonie do dawnej linii zabudowy pierzejowej. Tym samym Sąd I instancji (za organami ochrony zabytków) uznał za zgodne z prawem nałożenie na Spółkę [...] obowiązku niewynikającego z żadnego przepisu prawa (tj. obowiązku odtworzenia historycznej linii zabudowy), zdając sobie jednocześnie sprawę, iż obowiązek ten jest niemożliwy do spełnienia.

W powyższym kontekście skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonym orzeczeniu całkowicie pominięte zostały kwestie niemożności zabudowy nieruchomości przez Spółkę [...] w granicy nieruchomości gruntowej, ze ścianą boczną budynku bez otworów okiennych (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Skoro bowiem w opinii organów ochrony zabytków celem jest odtworzenie przedwojennej zabudowy pierzejowej, to zabudowa taka musiałaby zostać zaprojektowana przez Spółkę [...] do granic bocznych nieruchomości gruntowej (będącej w jej użytkowaniu wieczystym), bez otworów okiennych w ścianach bocznych budynku. Z kolei, taka realizacja zabudowy jest niemożliwa do spełnienia ze względu na wymóg zachowania odległości zabudowań od granic sąsiedniej nieruchomości Ambasady [...] (wymóg bezpieczeństwa placówek dyplomatycznych), a także ze względu na brak zgody na realizację takiej zabudowy ze strony właściciela drugiej nieruchomości sąsiedniej — m. st. Warszawy. Niewątpliwie, realizacja zabudowy pierzejowej oczekiwanej przez Stołecznego Konserwatora Zabytków powodowałaby objęcie sąsiednich działek obszarem oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy — Prawo budowlane.

W ocenie skarżącej popełniono także błąd w wykładni przepisu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zaskarżone orzeczenia za legalne i mieszczące się w ramach kompetencji organów ochrony zabytków, to musiał również zdefiniować katalog działań podejmowanych w celu ochrony zabytków. Katalog ten został wymieniony w powołanym art. 4 ustawy. Choć wyliczenie tam zawarte nie jest wyczerpujące, to jednak dokonując wykładni tego przepisu i całej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie sposób przyjąć, że jednym z założeń ochrony zabytków jest nakładanie na inwestorów obowiązku odtwarzania dawnych zabytków, które z przyczyn obiektywnych nie istnieją już od wielu lat (w niniejszej sprawie — z powodu zniszczeń w czasie II wojny światowej). Również w tym kontekście uznanie przez Sąd I instancji, iż nałożenie obowiązku odtworzenia przedwojennej zabudowy pierzejowej — mimo obiektywnej niemożliwości spełnienia tego obowiązku — nie wykracza poza granice uznania administracyjnego przyznanego organom ochrony zabytków, w opinii skarżącej jest trudne do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej, tak dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, oparte zostały na wspólnej tezie, w myśl której działanie organów ochrony zabytków zmierza do nałożenia na skarżącą obowiązku odtworzenia a nie zachowania historycznego układu urbanistycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsza teza skarżącej nie jest uzasadniona. Zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii, za pomnik historii uznano "Warszawę – historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem" (§ 1). Celem ochrony tego pomnika jest zachowanie, ze względu na wartości historyczne, artystyczne i autentyczność historycznego układu urbanistycznego oraz wartości niematerialne jako ośrodka władzy politycznej i administracyjnej Kraju od XVI wieku, bogactwa rozwiązań architektonicznych, sztuki ogrodowej, rzeźby i rzemiosła artystycznego (§2). Z treści zacytowanego przepisu wprost wynika, że ochroną objęto między innymi układ urbanistyczny, czyli przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku układów urbanistycznych ochronie konserwatorskiej podlegają linie zabudowy jako jedna z relacji przestrzennych między obiektami zabudowy. Na zakres ochrony tych relacji wskazuje natomiast treść art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl którego ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Zatem, jeżeli ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny, w tym linie zabudowy to zakres ochrony nie jest uzależniony od stanu zachowania danego układu urbanistycznego. W konsekwencji linie zabudowy, jako element układu urbanistycznego objętego ochroną, podlegają ochronie niezależnie od tego, czy na określonej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany. Zachowanie układu urbanistycznego oznacza również zachowanie linii zabudowy, jako elementu tego układu. Zachować linię zabudowy można również w trakcie realizacji obiektu budowlanego na działce aktualnie niezabudowanej z uwagi na zupełne zniszczenie znajdujących się tam w przeszłości obiektów budowlanych. Te same rozważania dotyczą również rodzaju zabudowy, w przypadku rozpoznawanej sprawy – zabudowy pierzejowej.

Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącej co do tego, że doszło do nałożenia obowiązku odtworzenia historycznego układu urbanistycznego, który zdecydowanie przeciwstawia się zachowaniu tego układu. Zachowanie układu urbanistycznego wymaga bowiem takiej realizacji nowych obiektów budowlanych, która będzie uwzględniała historyczną linię zabudowy oraz nawiązywała do historycznego układu zabudowy pierzejowej.

Zatem za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 2 zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii oraz zarzuty błędnej wykładni § 2 zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii i art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Brak jest również podstaw usprawiedliwiających zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy odnotować, że decyzji organów obu instancji nie wynika, aby organy ochrony zabytków nakładały wymóg zachowania zabudowy pierzejowej w odniesieniu do znajdującego się na sąsiedniej działce budynku Ambasady [...]. Trzeba bowiem podkreślić, że organ pierwszej instancji zakwestionował przyjętą w decyzji o warunkach zabudowy kontynuację linii zabudowy budynku Ambasady [...] i brak uwzględnienia historycznego ukształtowania zabudowy. Organ wskazał na możliwość kontynuacji zabudowy narożnika ul. [...] i ul. [...] oraz pierzei ul. [...], odzwierciedlających historyczny układ zabudowy. Organ odwoławczy podzielając niniejsze stanowisko dodatkowo wskazał, że historyczną linię zabudowy zachowuje pałac położony na rogu ul. [...] i [...], a także zabudowa narożnika ul. [...] i [...].

Z przytoczonego wyżej stanowiska organów ochrony zabytków wynika konieczność rozważenia takiego zaprojektowania planowanego budynku, aby nawiązywał linią zabudowy do zachowanej historycznej linii zabudowy oraz umożliwił tym samym kontynuację zabudowy narożnika ul. [...] i [...] w sposób nawiązujący do zabudowy pierzejowej. Z rozstrzygnięć organów ochrony zabytków nie wynika, aby projektowana inwestycja miała tworzyć zabudowę pierzejową z budynkiem Ambasady [...]. Natomiast brak możliwości zachowania linii zabudowy oraz rodzaju zabudowy pierzejowej na całej długości ulicy [...] nie oznacza, że organy ochrony zabytków winny w ogóle odstąpić od wymogu zachowania tych elementów układu urbanistycznego w kwartale, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.