Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2072/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2000 r. nr [...] Kolejowy Inspektor Sanitarny na podstawie § 10 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych odmówił stwierdzenia u skarżącego Z. R. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż Z. R. w latach 1966 - 1999 pracował na stanowiskach, na których narażony był na hałas. Z opinii Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy wynika, że u skarżącego stwierdzono niedosłuch mieszany, które to stwierdzenie z lekarskiego punktu widzenia nie pozwala na rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu. Opinia ta została wydana, jak wskazał organ w oparciu o wytyczne metodologiczne wydane przez Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej na podstawie ustawy Kodeks pracy. Nadto organ podał, że również badania przeprowadzone przez Centrum Naukowe Medycyny w W. nie pozwoliły na rozpoznanie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u Z. R.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. R. podniósł, że ubytek słuchu jest spowodowany warunkami pracy, gdyż przez cały okres zatrudnienia był narażony na przewiewy, hałas i wibracje oraz działanie pola magnetycznego.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Pomorski Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 5 czerwca 2000 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżący przez okres 35 lat był zatrudniony w [...] na stanowiskach pracy, w narażeniu na hałas. Organ wskazał, iż z orzeczeń lekarskich wynika, że u skarżącego rozpoznano schorzenia nie znajdujące się w wykazie chorób zawodowych, a tym samym nie mające żadnego związku z wykonywaniem pracy zawodowej, gdyż przyczyną rozpoznanego schorzenia jest zapalenie uszu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu, nadto wskazał, że od lat było wiadomo, że traci słuch, ale nadal kontynuował pracę, gdyż chciał dopracować do wcześniejszej emerytury.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd podniósł, że zasadniczym elementem postępowania jest ustalenie, czy w środowisku pracy były warunki, jakie mogły prowadzić do zachorowania i czy stwierdzona choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych. Sąd wskazał, iż organy administracji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że brak pozytywnego orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej nie pozwala na uznanie choroby zawodowej, podczas gdy na organach ciążył obowiązek stosowania zasad kodeksu postępowania administracyjnego, a co z tym związane rzeczą organów było wyjaśnienie dlaczego nie można uznać choroby jakiej nabawiła się strona - ja sama mniema - w czasie zatrudnienia jako choroby zawodowej. Sąd podkreślił, iż w obu orzeczeniach zawarte są dwa odmienne rozpoznania. Kolejowe Zakłady Medycyny Pracy w G. stwierdzają w lewym uchu niedosłuch typu mieszanego - co potwierdza też Centrum Naukowe Medycyny w W., natomiast co do prawego ucha, to KZMP stwierdzają "niedosłuch typu odbiorczego z komponentą przewodzeniową" , zaś CNMK stwierdza "niedosłuch typu odbiorczego w uchu prawym". W tej sytuacji organy miały obowiązek wyjaśnić tę rozbieżność, chorobę zawodową stwierdza bowiem organ, a nie zakład medycyny i nie mogą istnieć żadne wątpliwości, co do tego czy dane schorzenie mieści się czy też nie w wykazie chorób zawodowych. W poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienia się "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem" i nie ma żadnego ograniczenia, co do tego, czy uszkodzenie ma dotyczyć jednego czy obu uszu. Sąd podkreślił, iż zarówno uszkodzenie słuchu spowodowane w jednym uchu, jak i spowodowane w obu, o ile wynika ze związku przyczynowego z zatrudnieniem, stanowi o zachorowaniu na chorobę zawodową. Nie stoi temu na przeszkodzie § 10 ust. l rozporządzenia bowiem nie daje on podstaw do pomijania przepisów k.p.a. w zakresie prawidłowego ustalania stanu sprawy. Nawet najmniejszy stopień uszkodzenia słuchu, który mieści się w pojęciu choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych i spowodowany jest przez występujące w środowisku pracy warunki spełnia wszystkie kryteria do uznania zachorowania na chorobę zawodową. Jedynie dające się wykazać wyższe prawdopodobieństwo zachorowania na taką chorobę w innym niż zakład pracy środowisku może uzasadniać odmowę stwierdzenia zachorowania jako choroby zawodowej. Sąd podniósł, iż kwestia istnienia szkodliwych warunków w środowisku pracy skarżącego nie jest sporna, nie będzie też sporu co do tego, że warunki w jakich zatrudniony był przez ponad trzydzieści lat mogły doprowadzić do zachorowania na chorobę wymienioną w załączniku do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. pod pozycją 15-tą. Stąd też wymagane jest, by organ odwoławczy ponownie dokładnie ustalił, czy rozpoznanie u skarżącego niedosłuchu typu odbiorczego w prawym uchu należy uznać za chorobę zawodową, a jeżeli nie, to jakie są ku temu konkretne powody.

Rozpoznając ponownie sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 26 lipca 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że stosując się do zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w W. o wydanie orzeczenia uzupełniającego. Z wydanego orzeczenia wynika, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Z. R., albowiem zawodowe uszkodzenie słuchu rozpoznaje się w przypadkach stwierdzenia obustronnego symetrycznego ubytku słuchu typu odbiorczego u pracowników przewlekle narażonych na poziomy hałasu uznane w świetle współczesnej wiedzy za stwarzające ryzyko utraty słuchu. Stwierdzone więc u skarżącego upośledzenie słuchu typu przewodzeniowo-odbiorczego w uchu lewym nie pozwala na rozpoznanie u niego choroby zawodowej. Mając na uwadze treść opinii organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, iż nie był informowany o przebiegu postępowania i tym samym nie mógł ustosunkować się do treści jego przebiegu. W ocenie skarżącego organ administracji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, a w szczególności pominął wpływ natężenia hałasu na utratę słuchu i bezzasadnie uznał, iż utrata słuchu jest wynikiem przebytego zapalenia ucha.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Stosownie do przepisu art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że skarżący Z. R. w okresie od 1966 r. do 1999 r. zatrudniony był w Sekcji Eksploatacji Taboru Spalinowego w C. Bezspornym jest w sprawie i to, że pracując na stanowisku pomocnika maszynisty parowozu, a następnie maszynisty parowozu i maszynisty pojazdów trakcyjnych, skarżący był narażony na hałas, który w postępowaniu epidemiologicznym przeprowadzonym przez zakład pracy został określony na 66 do 80 dB (w zależności od stanowiska zajmowanego przez skarżącego).

W myśl art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji publicznej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, zaś niezastosowanie się przez organ administracyjny do oceny prawnej NSA musi skutkować uchyleniem decyzji.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Inspektor sanitarny po ponownym rozpoznaniu sprawy nie stwierdził u skarżącego uszkodzenia słuchu jako choroby zawodowej tylko dlatego, że w uchu lewym skarżący ma upośledzenie słuchu typu przewodzeniowo - odbiorczego, zaś w uchu prawym upośledzenie słuchu typu odbiorczego, podczas gdy w ocenie organu zawodowe uszkodzenie słuchu rozpoznaje się w przypadkach stwierdzenia obustronnego symetrycznego ubytku słuchu typu odbiorczego u pracowników przewlekle narażonych na poziomy hałasu.

Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z powyższego wynika, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 przedmiotowego wykazu chorób zawodowych znajduje się "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". W określeniu tym zawarte zostało pewne ograniczenie chorób polegających na uszkodzeniu słuchu, ale jest ono ściśle określone związkiem z hałasem. Przepis ten nie zawiera żadnego ograniczenia co do tego, czy uszkodzenie słuchu ma dotyczyć jednego czy obu uszu. Brak jest w tej sytuacji podstaw prawnych do tego, ażeby twierdzić, że uszkodzenie słuchu musi być obustronnie symetryczne, jak wywodzi organ inspekcji. Przyjąć zatem należy - jak trafnie zważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., iż zarówno uszkodzenie słuchu spowodowane w jednym uchu jak i spowodowane w obu, o ile wynika ze związku przyczynowego z zatrudnieniem stanowi o zachorowaniu na chorobę zawodową.

Skoro w czasie wykonywania pracy skarżący był narażony na hałas wywołany czynnikami zewnętrznymi, a nadto stwierdzono u niego upośledzenie słuchu typu odbiorczego w uchu prawym, to orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej budzi zastrzeżenia.

Podnieść należy, iż naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § l k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji.

Rozpoznając zatem ponownie niniejszą sprawę organ administracji zobowiązany był ustalić - w sposób nie budzący wątpliwości, czy uszkodzenie słuchu występujące u skarżącego może być uznane za chorobę zawodową. Wbrew wynikającemu z art. 76 § l i art. 77 § l k.p.a. obowiązkowi organ okoliczności tej nie wyjaśnił. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zwrócenia się do Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w W. z prośbą o uzupełnienie orzeczenia wydanego w dniu 22 lutego 2002 r. W kolejnej opinii Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej ponownie w sposób jasny i przekonywający nie wyjaśniło przyczyn, dla których stwierdzone u skarżącego upośledzenie słuchu nie zostało uznane za chorobę zawodową. W tym miejscu zauważyć trzeba, że wprawdzie organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 7 i 8 powołanego rozporządzenia i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, ale dokonane rozpoznanie choroby nie wyłącza uprawnień tych organów do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej określonych w § l ust. l i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie oznacza to również zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej lub nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia. Organ jest uprawniony do wezwania osób sporządzających opinię do jej uzupełnienia w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej z zakreśleniem jej okoliczności jakie winny być w opinii ustalone (por. wyrok NSA z dnia 15.03.1994 r., Prok. i Pr. 1995/2/53 oraz wyrok NSA z dnia 24.02.1998 r., a NSA 1998/4/150).

W tej sytuacji w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że organ sanitarny zlekceważył wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r., gdyż w zaistniałej sytuacji jego obowiązkiem było dokładne ustalenie, czy rozpoznanie u skarżącego niedosłuchu typu odbiorczego w uchu prawym należy uznać za chorobę zawodową, a jeżeli nie, to jakie są ku temu powody. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że takie postępowanie organu administracji stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego i ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę winien zwrócić się do jednostki orzeczniczej o przedstawienie szczegółowego uzasadnienia wydanych orzeczeń. Dopiero wtedy będzie możliwe poddanie je analizie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w końcowym rozstrzygnięciu. Organ winien mieć na uwadze także okoliczność, iż w odniesieniu do chorób zawodowych ustawodawca przyjął domniemanie związku z pracą i aby to domniemanie obalić, należy udowodnić, że zachorowanie (wymienione w wykazie) jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy.

Z tych względów, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt l lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.

Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie uznania schorzenia w postaci uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu za chorobę zawodową nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.