Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3641/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 18a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. I. i Rady Gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1137/19 w sprawie ze skargi M. I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1137/19 oddalił skargę M. I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że ww. zarządzeniem zastępczym Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy I. – M. I. (dalej jako radny, skarżący) w związku z zaistnieniem przesłanki określonej przepisem art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 684) zwanej dalej w skrócie K.w. Organ wyjaśnił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] M. I. z siedzibą w I. Podczas wykonywania mandatu radnego, wykonywał on na terenie gminy I. na przełomie 2018 i 2019 r. odpłatne usługi polegające na zimowym utrzymaniu dróg. Usługi te wykonywane były w oparciu o szereg umów zawartych z Gminą I.. Zdaniem organu powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżący korzystał niewątpliwie z mienia komunalnego gminy, bowiem pobierał wynagrodzenie ze środków budżetowych gminy za wykonane na rzecz gminy usługi. Wskazano, że działalność skarżącego ma charakter zarobkowy oraz jest prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły, ponieważ dotyczy wykonywania przez radnego odpłatnie ściśle określonych usług związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą obejmującą wielokrotne, odpłatne wykonywanie określonych czynności na rzecz gminy. Mając na względzie powyższe Wojewoda Śląski uznał, że radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu jest prawidłowe i zostało wydane zgodnie z prawem. Zauważono, że skarżący nie kwestionuje faktu wykonywania działalności gospodarczej polegającej na utrzymywaniu dróg gminnych w okresie zimowym, jak również nie kwestionuje, że przedmiotową działalność gospodarczą wykonywał na podstawie zawieranych z gminą umów po uprzednim wyłonieniu go w procedurze przetargowej. Istota sporu sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g.

Nie ma racji skarżący twierdząc, że pojęcie "wykorzystywania mienia komunalnego" oznacza prowadzenie działalności gospodarczej wiążącej się z uzyskiwaniem korzyści z mienia komunalnego z jednoczesnym naruszeniem interesu gospodarczego gminy. Bez znaczenia pozostaje to, czy zapłata za wykonane usługi znajduje odzwierciedlenie w stawkach rynkowych. Bez znaczenia pozostaje również tryb, w jakim gmina wyłoniła konkretnego usługodawcę. Istotą sformułowanego w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakazu jest wyeliminowanie wszelkich przypadków prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem szeroko rozumianego mienia komunalnego. Pojęcie "wykorzystania" nie może być rozumiane pejoratywnie jako w istocie doprowadzenie gminy do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, lecz oznacza jedynie związek między mieniem komunalnym a działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego. Inaczej ujmując, oznacza ono związek polegający na świadczeniu przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej odpłatnych usług na rzecz gminy, co wiąże się z transferem środków pieniężnych (mienia komunalnego) na rzecz tego radnego tytułem zapłaty. Zagadnienie potencjalnej nieekwiwalentości świadczeń pozostaje bez znaczenia w perspektywie zakresu zastosowania normy art. 24f ust. 1 u.s.g.

Zaakcentowano, że organ nadzoru nie zakwestionował antykorupcyjnego charakteru art. 24f ust. 1 u.s.g. Rzecz jednak w tym, że skarżący błędnie wiąże zastosowanie omawianego zakazu ustawowego z wykorzystaniem przez radnego swojej funkcji i uzyskiwaniem z tego tytułu nieuprawnionych korzyści. Argumentacja skarżącego sprowadza się zatem do tego, że zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g. jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem konkretnego przypadku wykorzystania przez radnego mandatu w celu osiągnięcia nieuprawnionej korzyści w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Taka wykładnia nie znajduje oparcia w literalnej treści przepisu, bowiem skądinąd słusznie akcentowana przez skarżącego konieczność wykładni tego przepisu przez pryzmat jego ratio legis prowadzi do wniosku, że jego antykorupcyjny cel urzeczywistni się w pełni jedynie wówczas, gdy będzie on stanowił efektywne narzędzie eliminowania również potencjalnie korupcjogennych sytuacji. Innymi słowy ratio legis omawianej regulacji ustawowej nie sprowadza się jedynie do reakcji na już stwierdzone działania na szkodę gminy, lecz ma przede wszystkim na celu zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających działaniom korupcyjnym, a to w celu wzmocnienia zaufania obywateli do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Reasumując Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż świadczenie przez radnego usługi na rzecz gminy, w realizacji obowiązków ustanowionych umową cywilnoprawną zawartą między radnym a gminą, w zamian za zobowiązanie się gminy do zapłaty wynagrodzenia, stanowi wykonywanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie takiego faktu rodzi po stronie radnego, w przypadku woli dalszego wykonywania mandatu, obowiązek zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania. Bezskuteczny upływ terminu obliguje radę gminy do podjęcia w terminie miesiąca uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Bezczynność rady gminy w przedmiotowej sprawie uczyniła zasadnym skorzystanie przez wojewodę z kompetencji przewidzianej w art. 98a u.s.g.

Od powyższego wyroku zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej radnego zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 K.w., poprzez:

1) błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że "wykorzystanie mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. w przypadku wykonywania przez radnego usług na rzecz gminy występuje bez względu na to, czy wykonanie usługi znajduje odzwierciedlenie w stawkach rynkowych i bez znaczenia pozostaje tryb, w jakim gmina wyłoniła konkretnego wykonawcę, podczas gdy pobranie należnego wynagrodzenia, ustalonego z góry na podstawie zawartych umów terminowych, których zawarcie poprzedzone zostało niezakwestionowaną przez żadne właściwe organy pełną procedurą przetargową prowadzącą do wyboru oferty najkorzystniejszej dla gminy, także w wymiarze finansowym, jak to miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie stanowi "wykorzystania" w rozumieniu przedmiotowego przepisu;

2) błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że bez znaczenia dla oceny zaistnienia "wykorzystania mienia komunalnego" jest to, że realizowanie przez skarżącego usług, mających charakter usług publicznych, koniecznych do wykonania w każdej gminie w oparciu o obowiązek wynikający z ustawy (w tym przypadku ustawy o drogach publicznych), nie mogło chociażby teoretycznie rodzić konfliktu interesów pomiędzy skarżącym radnym, a Gminą bądź też prowadzić do sytuacji, w której skarżący mógłby z racji wykonywanego mandatu w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych zawrzeć umowę na utrzymanie dróg publicznych w okresie zimowym, a bezspornie skarżący nie wykorzystywał swojej funkcji radnego do zawarcia umów dotyczących usług (stało się to w drodze otwartego przetargu), nie odniósł żadnych korzyści kosztem mienia gminnego (wybrana oferta była najkorzystniejsza również finansowo dla Gminy) i w żaden sposób nie wpływał na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie przetargu, czy też samo jego ogłoszenie i określenie realizowanego zadania w postaci utrzymania zimowego dróg (określanego nie na podstawie uchwały Rady Gminy, ale z mocy prawa), podczas gdy wskazane elementy świadczą o braku "wykorzystaniu mienia komunalnego" przez skarżącego;

3) błędną celowościową wykładnię ww. przepisu poprzez przyjęcie, że o chociażby potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego (jak należy ją rozumieć przez pryzmat celowościowej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g.) świadczy sam fakt wykonywania przez radnego usług na rzecz gminy, podczas gdy o takim wykorzystaniu można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, mógł wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w zakresie dotyczącym jego relacji z Gminą w danym obszarze gospodarczym.

W oparciu o wskazany zarzut radny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie orzeczenia wywiodła również Rada Gminy I., zaskarżając go w całości. Wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż świadczenie za wynagrodzeniem usługi utrzymania dróg w sezonie zimowym na podstawie umów zawartych w wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego, stanowi naruszenie przedmiotowego przepisu mającego w założeniu charakter "antykorupcyjny", a tym samym, że "wykorzystanie mienia" (w tym konkretnym przypadku w postaci pobierania wynagrodzenia za w/w usługi) pozostaje w funkcjonalnym związku z działalnością radnego, a stan faktyczny sprawy przesądza, iż może mieć ona znamiona "potencjalnie korupcjogennej sytuacji", skutkuje zatem koniecznością wygaszenia mandatu radnego,

podczas gdy systemowa i celowościowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. winna prowadzić do wniosku, iż zawarcie przez firmę M. I. umowy z Gminą na zadanie coroczne, niezależne od decyzji Rady Gminy, poprzedzonej transparentnym i równym dla wszystkich zainteresowanych postępowaniem przetargowym - z założenia najbardziej przejrzystym, konkurencyjnym i wreszcie korzystnym dla samej Gminy - nie powoduje żadnego, nawet potencjalnego konfliktu interesów i nie stanowi - nawet teoretycznie - sytuacji sprzyjającej działaniom korupcyjnym, nie daje nawet potencjalnej możliwości nadużyć, co wynika z samego założenia procedury przetargowej, a także z charakteru usługi (corocznej i niezależnej od decyzji Rady Gminy). W efekcie w stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie "potencjalnie korupcjogenna sytuacja" nie tylko nie wystąpiła, ale nawet potencjalnie nie mogłaby wystąpić, a tym samym nie zostaje spełniona przesłanka "wykorzystania mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., co czyni nieuprawnionym także zastosowanie przez organ art. 383 § 1 pkt 5 K.w.

Z uwagi na powyższa podstawę wniesiono zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu w całości zarządzenia zastępczego Wojewody Śląskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Wojewoda Śląski wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Obie skargi kasacyjne zostały wniesione w terminie.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą antycovidową, od dnia 31 marca 2020 r. bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Kolejną nowelizacją ustawy antycovidowej z dnia 14 maja 2020 r., na mocy art. 68 ust. 6 tej ww. ustawy zmieniającej, terminy objęte art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy antycovidowej rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej nowelizującej ustawy, czyli z dniem 25 maja 2020 r. Tym samym skoro w tej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zostało doręczone Radzie Gminy I. w dniu 14 maja 2020 r. (akta sądowe, karta nr 78), a termin do wniesienia skargi kasacyjnej zaczął biec od dnia 25 maja 2020 r., to wniesienie tej skargi w dniu 22 czerwca 2020 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 93) stanowi zachowanie 30-dniowego terminu.

Obie skargi kasacyjne są niezasadne.

W istocie zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych są zbieżne. Spór dotyczy wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez, zdaniem obu stron skarżących kasacyjnie, nieuzasadnione twierdzenie, że zawarcie w trybie przetargowym odpłatnych umów zimowego utrzymania dróg publicznych w Gminie I. przez przedsiębiorcę będącego jednocześnie radnym ma stanowić "wykorzystanie mienia komunalnego", a tym samym uzasadniać, w związku z art. 383 § 1 pkt 5 K.w., stwierdzenie wygaśnięcia mandatu tego radnego.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 K.w. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18).

Jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionowały strony ani też Sąd pierwszej instancji, przedsiębiorca M. I. zawierał z Gminą I., w której uzyskał mandat radnego, umowy celem odpłatnego zimowego utrzymywania dróg (umowa nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., umowa nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., umowa nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., umowa nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.) Termin realizacji tych umów upływał z dniem 30 kwietnia 2019 r.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że mienie komunalne obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym skoro radny w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej zawierał umowy z Gminą, w której uzyskał mandat, to sama okoliczność otrzymywania wynagrodzenia ze środków budżetowych tej Gminy, której wysokość uzależniona jest od wartości zawartych umów, stanowi o korzystaniu z mienia gminy.

Tym samym jest to działalność prowadzona w warunkach objętych regulacją art. 24f ust. 1 u.s.g. Także w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że "wykorzystanie mienia gminy" dotyczy wszelkich przypadków korzystania z mienia gminy w ramach prowadzonej działalności, a w przypadku, gdy radny wykorzystywał mienie gminy poprzez uzyskiwanie wynagrodzenia w związku z prowadzoną przez sienie na rzecz tej gminy działalnością gospodarczą, to tym samym spełnia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 K.w. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/17; wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18; wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18)

W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje zarówno tryb zawierania umów, jak i stawki po których umowy są przez radnego na rzecz gminy wykonywane. Także tryb przetargowy zawarcia umowy nie został wyłączony z art. 24f ust. 1 u.s.g. Również okoliczność, że oferta radnego była najkorzystniejsza dla Gminy nie stanowi podstawy do odstąpienia od stosowania art. 24f ust. 1 u.s.g.

Jak trafnie stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18, antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy ochrony interesu publicznego. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "zapobieżenia angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować.

Radny jest bowiem członkiem organu stanowiącego gminy, a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. jedną z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (wójta). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność urzędu gminy, a wiec także i wójta. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności wójta, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp. Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny zawiera umowę z wójtem w zakresie wykonywania konkretnych usług na rzecz gminy, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego wójta tej gminy, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do wójta i zarazem wójta wobec tego radnego w zakresie zawierania lub wykonywania już zawartych umów. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym podnoszone w skardze kasacyjnej skarżącego M. I. takie okoliczności jak: wykonanie usługi po stawkach rynkowych, wybór przedsiębiorcy w trybie przetargu, pobieranie przez radnego będącego przedsiębiorcą należnego wynagrodzenia ustalonego z góry na podstawie zawartych z gminą umów, czy też świadczenie przez skarżącego usług mających charakter usług publicznych koniecznych do wykonania w każdej gminie - nie mają w okolicznościach tej sprawy znaczenia. Nie można także uznać, że skarżący M. I. nie odnosił żadnych korzyści z tytułu zawartych z Gminą umów, skorzy korzyści te wprost wynikają z umów i stanowią należne mu wynagrodzenie. Nie można również uznać za prawidłową argumentację, jakoby radny, uczestnicząc w pracach organu stanowiącego gminy nie miał wpływu na treść podejmowanych uchwał, których wykonywanie powierzane jest wójtowi. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego prawo do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców jest realizowane właśnie przez radę gminy, w skład której wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i która może dysponować podlegającym mu organem wykonawczym.

Z powyższych względów należy także uznać za niezasadną skargę kasacyjną wniesioną przez Radę Gminy I.. Wbrew argumentacji zawartej w tej skardze kasacyjnej świadczenie za wynagrodzeniem usługi utrzymania dróg w sezonie zimowym na podstawie umów zawartych w wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. i jest to spełnienie ustawowej przesłanki korzystania z mienia gminy. Występowanie tego samego radnego z jednej strony jako przedsiębiorcy zawierającego umowę z wójtem, a z drugiej jako osoby kontrolującej wójta i podejmującej wraz z innymi radnymi uchwały, które ma ten wójt wykonywać stanowi niedopuszczalną w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. sytuację, która może skutkować koniecznością wyważania przez tego radnego własnego interesu w konfrontacji z interesem publicznym. Wbrew stanowisku Rady Gminy taka sytuacja powoduje potencjalny konflikt interesów i może skutkować chociażby ograniczonym obiektywizmem takiego radnego. Art. 24f ust. 1 u.s.g. nie można sprowadzać jedynie do zachować czysto korupcyjnych, bo takie stanowią przestępstwo i ich popełnienie skutkuje utratą mandatu przez radnego z innej przyczyny niż wymieniona w art. 24f ust. 1 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skargi kasacyjne okazały się niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. je oddalił.