Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 874/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a i 8, art. 29
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 138 par. 2, aret. 136, art. 12, art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2015 r. sprawy ze skarg E. [...]D., J. D., M. K., E. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. [...]D. i J. D. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) oraz na rzecz M. K. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził w dniu 4 października 2012r. kontrolę nieruchomości (działka nr [...]) położonej w [...] przy ul. [...], a należącej do M.[...]K.. W trakcie tej czynności stwierdził między innymi, iż na tej nieruchomości wykonano w 2002r. utwardzenie placu kostką betonową grubości 6 cm, w miejscu wcześniej istniejących budynków gospodarczych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2013r. (nr [...]), działając na podstawie art.49 b ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm. – dalej p.b.) nakazał M.[...]K. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi placu postojowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, iż na opisanej wyżej działce w/w inwestor wykonał plac postojowy z kostki betonowej o wymiarach 10,[...]m x 24,[...]m bez wymaganego zgłoszenia. PINB wskazał przy tym na art. 29 ust.1 pkt 10 Pb, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W takim przypadku w myśl art. 30 Pb wymagane jest jedynie zgłoszenie. Inwestor wyłożył kostką brukową powierzchnię ok. 292 m. kw., co jest równoważne miejscom postojowym dla mniej niż 10 pojazdów. Tak więc zrealizowany obiekt jest objęty dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 10 Pb, lecz na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb wymagał zgłoszenia właściwemu organowi przed terminem rozpoczęcia robót, czego inwestor nie wykonał. Organ nie podzielił poglądu inwestora, iż zakres wykonanych w 2002r. robót dotyczył jedynie remontu utwardzenia podwórza ze zmianą materiału z bruku kamiennego na bruk betonowy i przyjął, że wykonany plac postojowy należy traktować jako obiekt budowlany. Dalej organ zauważył, iż wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia placu postojowego ani utwardzenia terenu, jednakże wynika z nich jednoznacznie, że pojęć tych nie można utożsamiać. Pokrycie powierzchni terenu kostką brukową wykracza bowiem poza utwardzenie terenu, gdyż jest to wykonanie nowej nawierzchni.

Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 49 b ust. 2 p.b. jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo – w przypadku jego braku – z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów (w tym techniczno – budowlanych) właściwy organ przeprowadza procedurę legalizacyjną.

W rozpatrywanej sprawie PINB ustalił, że dla terenu na którym zrealizowano plac postojowy istnieje obowiązujący m.p.z.p. i przedmiotowa inwestycja nie jest z nim sprzeczna. Jednocześnie jednak ustalił, iż zewnętrzne obrysy wykonanego placu postojowego znajdują się w odległości sprzecznej z obowiązującymi przepisami zarówno od okien sąsiedniego budynku mieszkalnego (4,70m), jak i granicy działki sąsiedniej (1,22m). Stanowi to naruszenie przepisów §19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej rozporządzenie). Wobec powyższego organ I instancji przyjął, że w rozpatrywanym przypadku nie znajduje zastosowania art.49 b ust. 2 p.b, a więc nie można było wszcząć procedury legalizacyjnej. W konsekwencji w ocenie tegoż organu zastosowanie znajdował art.49 b ust.1 p.b. nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł adwokat M. R. działając jako pełnomocnik M.[...]K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie nakazanie dostosowania obszaru położonej kostki brukowej do obowiązujących przepisów, a także z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wraz ze zobowiązaniem go do przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany w art. 35 Kpa. Do dnia wydania decyzji adwokat M. R. nie przedstawił pełnomocnictwa stosownego.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 10 maja 2013 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzez przeprowadzenie kontroli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dz. nr [...] w celu ustalenia czy utwardzenie części w.w. działki stanowi "plac postojowy" czy też parking w znaczeniu określonym w ustawie Prawo budowlane oraz w przepisach szczególnych, czy posiada odpowiednie oznakowania. Na tą okoliczność nakazał sporządzić dokładne szkice oraz dokumentację fotograficzną, w celu ustalenia czy dokonano wyłącznie utwardzenie działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wraz z pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. przesłał do WWINB protokół kontroli wraz z załącznikami oraz pismo E.[...]D. oraz J. D. występujących jako strony niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]07.2013r. zna [...], po rozpatrzeniu odwołania M.[...]K., działajac na podstawie art. 104 oraz art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zakwalifikował przedmiotowy plac postojowy jako obiekt budowlany w myśl art.3 pkt 1 p.b. i wydał zaskarżoną decyzję przyjmując, iż inwestor nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania tegoż placu postojowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego utwardzenie gruntu kostka brukową zakwalifikował jako plac postojowy. Przede wszystkim PINB nie wyjaśnił celu w jakim zrealizowano rzekomy plac postojowy i na jakiej podstawie przyjął, iż jest to plac postojowy. WWINB zauważył, że sam fakt parkowania pojazdów na prywatnej działce nie świadczy o tym, że utwardzenie gruntu kostką brukową stanowi plac postojowy. Ponadto z dokumentacji fotograficznej tego terenu wynika, że jest on oznakowany jako teren prywatny, a nadto oznakowano go zakazem parkowania. Brak też dowodów, by był on wyposażony w infrastrukturę związaną z wyznaczeniem miejsc postojowych, jak np. słupki, linie itp.

Organ odwoławczy wskazał również, że plac postojowy to jednopoziomowy parking naziemny dla pojazdów, na którym znajduje się co najmniej 10 miejsc postojowych. Dalej WWINB zalecił, by organ I instancji ustalił cel w jakim zostało wykonane utwardzenie przedmiotowej działki, a także w jaki sposób jest ono użytkowane. W razie ustalenia, że jest to plac postojowy organ I instancji winien wdrożyć procedurę naprawczą określoną w art.49 b p.b. Natomiast jeśli uzna, że wykonane utwardzenie to roboty budowlane określone w art.29 ust.2 pkt 5 p.b. winien wdrożyć postępowanie naprawcze wskazane w art.50-51 p.b. Nadto organ odwoławczy wskazał, że brak jest w aktach dokumentów z których wynika, kto jest właścicielem przedmiotowej działki. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji naruszył zasady określone w art.7 i 77 Kpa, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji bez ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła uczestniczka postępowania E. P..

Uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z 15 stycznia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 937/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż niedopuszczalnym jest uchylenie się przez organ odwoławczy od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Ustalenie statusu wykonanych prac (parking – utwardzenie terenu) nie przekracza bowiem zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego i nie wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, iż jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie stosownego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (vide pismo z dnia 10 maja 2013r.) co też organ I instancji uczynił (k. 78- 98 akt). Organ odwoławczy nie poddał jednak ocenie zgromadzonego w ten sposób dodatkowego materiału dowodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność wykazania czy wykonane prace powodują postanie parkingu czy też utwardzenie terenu. Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, WSA w Poznaniu wskazał, iż strony w trakcie postępowania odwoławczego składały pisma w sprawie, które organ odwoławczy powinien poddać ocenie celem ustalenia charakteru wykonanych prac czego jednak nie uczynił, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. W analizowanej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu w tym istotnych dla sprawy kwestii możliwości zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. Organ odwoławczy powinien odnosząc się do tego zarzutu, uwzględniając czas wykonania przedmiotowych prac, ustalić czy przepis ten wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Uchybienia organu odwoławczego w powyższym zakresie stanowią naruszenie zasady dwuinstancyjności, która nie ma charakteru wyłączenie formalnego, sprowadzającego się do obowiązku wydania w sprawie dwóch rozstrzygnięć (przez właściwe organy różnego stopnia).

Rozpoznając ponownie sprawę WWINB decyzją z [...] czerwca 2014r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż sam fakt parkowania na prywatnej działce pojazdów nie świadczy o tym, że utwardzenie gruntu kostką brukową stanowi plac postojowy. Tym bardziej, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w K. w dniu 3 czerwca 2013r. na ww. posesji znajduje się oznakowanie: "teren prywatny" i "zakaz parkowania". Ponadto jak wynika z zebranego materiału dowodowego nie wynika by "plac postojowy" był wyposażony w jakąkolwiek infrastrukturę związaną z wyznaczeniem miejsc postojowych, np. linie albo słupki". Parkowanie samochodów będących własnością właściciela nieruchomości nie zmienia przeznaczenia tego terenu, a także faktu, że jest to utwardzenie działki budowlanej. Żaden przepis, w oparciu o które działają organy nadzoru budowlanego nie zabrania właścicielowi działki aby na własnym terenie nie mógł postawić aut będących jego własnością. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wykonanie tego typu robót budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. M.[...]K. nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania tej inwestycji. PINB winien zatem w toku postępowania naprawczego zastosować przepisy art. 50-51 p.b. To uchybienie skutkowało zdaniem organu odwoławczego, koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli:

- E.[...]D. i J. D.;

-E. P.;

- M.[...]K.

W swoich skargach E.[...]D. i J. D. oraz E. P. zarzucili, iż organ odwoławczy błędnie ocenił przedmiotową inwestycję, gdyż zdaniem ww. skarżących stanowiła ona pobudowanie parkingu samochodowego dla klientów sklepu [...]. Parking pobudowany jest z kostki brukowej o wysokości 8 cm, na suchym betonie o powierzchniowym odprowadzeniu wody opadowej, zalewającej przez to teren sąsiedni. Parking posiadał oznaczenie, iż jest przeznaczony dla klientów sklepu. E. P. zarzuciła ponadto, iż organ odwoławczy nie zastosował się do zaleceń Sądu, nie przeanalizował wszystkich dowodów. Wskazała, że strony dołączyły do akt postępowania administracyjnego materiał fotograficzny wskazujący na istnienie linii rozgraniczających miejsca parkingowe i istnienie tabliczki informującej o istnieniu parkingu dla klientów, a w związku z tym wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji są niezrozumiałe. Faktyczna grubość kostki wynosi nie 6 cm – jak ustalił organ, lecz 8 cm.

Z kolei M.[...]K. w swojej skardze podniosła, iż w istocie jako inwestor dokonała jedynie remontu urządzenia budowlanego – zmieniła nawierzchnię utwardzającą jej podwórze. Utwardzony teren nie był biologicznie czynny, gdyż uprzednio też był utwardzony. Teren działki zajętej uprzednio pod budynek był niewątpliwie także utwardzony, zatem organ odwoławczy nie miał racji uznając, że zmieniła się powierzchnia utwardzenia terenu. Nie ma zdaniem skarżącej w tej sytuacji zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b. W 2002 r remont utwardzenia powierzchni działki budowlanej nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej.

Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargi WWINB wniósł o ich oddalenie odwołując się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi E.[...]D. i J. D. oraz E. P. okazały się w pełni zasadne. Skarga M.[...]K. zasługiwała na uwzględnienie tylko w zakresie wniosku wskazującego na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponownie uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką zastosowania omawianego rozstrzygnięcia jest sytuacja, w której występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które w tym zakresie jest jednolite. Przede wszystkim wskazuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (zob. wyrok WSa z 02.02.2012 r., sygn. akt II Sa/Ke 843/11).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż niedopuszczalnym jest uchylenie się przez organ odwoławczy od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie

Na wstępie ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze M.[...]K. należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, iż wykonana w 2002r. inwestycja jest samowolą budowlaną. Rację miał organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wykonanych w 2002r. prac nie można zakwalifikować jako remontu utwardzenia nawierzchni. Po pierwsze – jak słusznie zauważył WWINB - wykonane prace objęły teren większy aniżeli pierwotnie zajęty przez istniejące przed 2002r. utwardzenie terenu. W szczególności inwestor położyła kostkę brukową w miejscach, gdzie uprzednio znajdowały się zabudowania gospodarcze. Zdaniem Sądu położenie kostki brukowej w miejscu, w którym uprzednio znajdowała się zabudowa, a która została następnie rozebrana, nie można traktować jako remontu utwardzenia terenu. Funkcja jakiejkolwiek zabudowy jest zupełnie inna aniżeli utwardzenia terenu, są to całkowicie różne inwestycje, a rozebranie budynku gospodarczego polega na fizycznym usunięciu wszystkich jego elementów. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż inwestor właśnie po usunięciu wszystkich istniejących elementów budynków gospodarczych na ich miejscu ułożył kostkę brukową. Takich prac nie można zatem zakwalifikować jako remontu.

Po drugie zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 p.b. remont jest to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wymiana jedynego elementu utwardzenia terenu, np. poprzez usunięcie kamieni i w ich miejsce ułożenie kostki brukowej, nie może być zakwalifikowane jako prace przy istniejącym obiekcie. W istocie mamy do czynienia z sytuacją, iż utwardzenie zostaje usunięte, a w jego miejscu pojawia się nowe, wykonane z kostki brukowej. Celem remontu jest zachowanie istniejącego obiektu (substancji), a czynione prace remontowe mają doprowadzić do nadania temu obiektowi wyglądu pierwotnego, nawet w sytuacji gdy używa się innych materiałów (np. na istniejącej ścianie z cegieł nakłada się tynk gipsowy w miejsce uprzednio nałożonego tynku cementowego.

Zdaniem sądu zwrócić należy uwagę na inną jeszcze okoliczność sygnalizowaną w toku postępowania, a której organy jednoznacznie nie wyjaśniły. Mimo, iż w dacie wykonania inwestycji ustawa prawo budowlane nie zwierała przepisu art. 3 pkt. 7a, już wtedy nie budziło wątpliwości, iż w wyniku przeprowadzenia remontu nie może dojść do zmiany podstawowych parametrów obiektu takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Położona w 2002r nawierzchnia z kostki brukowej – jak sygnalizowali sąsiedzi inwestora - miała spowodować podwyższenie terenu. Na okoliczność tą został dołączony do akt bogaty materiał fotograficzny (np. k. 36 organu I instancji), w tym obrazujący zalewanie terenu bezpośrednio przy nawierzchni z kostki brukowej, co zdaje się sugerować, iż rzeczywiście doszło do podwyższenia poziomu terenu. Gdyby tak było w rzeczywistości, to w istocie zmieniłby się podstawowy parametr uprzednio istniejącego utwardzenia terenu, a mianowicie jego wysokość. Taka zmiana nie mogłaby być kwalifikowana nie tylko jako remont tego obiektu, ale nawet jako przebudowa.

Stwierdzając powyższe Sąd uznał, iż zarzuty podniesione w skardze M.[...]K. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Aż do 11 lipca 2003r wybudowanie miejsc postojowych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Po zmianach art. 29 p.b wprowadzonych w życie przez art. 1 ustawy 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, (Dz.U.2003.80.718) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie.

Przechodząc do okoliczności, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu do grupy istotnych dowodów zmierzających do wykazania, iż rzekome utwardzenie terenu było w istocie wybudowaniem obiektu budowlanego w postaci placu postojowego dla klientów sklepu znajdującego się na tej samej nieruchomości. Są to oprócz dowodów osobowych, w szczególności:

- fotografie znajdujące się na k. 21 akt organu I instancji. Zdjęcia te obrazują fakt usuwania pasów rozdzielających miejsca parkingowe na posesji skarżącej M.[...]K.;

- protokół kontroli obiektu budowlanego, wraz z załączonymi do niego fotografiami, a w szczególności z fotografią umiejscowionej przed placem tabliczki z oznaczeniem, iż plac jest parkingiem "tylko dla klientów", (k.36 akt organu I instancji).

Dowody te stoją w opozycji do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosków, iż "sam fakt parkowania na prywatnej działce pojazdów nie świadczy o tym, że utwardzenie gruntu kostką brukową stanowi plac postojowy. Tym bardziej, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w K. w dniu 3 czerwca 2013r. na ww. posesji znajduje się oznakowanie: "teren prywatny" i "zakaz parkowania". Ponadto jak wynika z zebranego materiału dowodowego nie wynika by "plac postojowy" był wyposażony w jakąkolwiek infrastrukturę związaną z wyznaczeniem miejsc postojowych, np. linie albo słupki". Skoro organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji takie stwierdzenie, przesądzające w istocie o wyniku sprawy, to znaczy, że uznał za niewiarygodne złożone przez strony postępowania dowody wskazujące, że w istocie utwardzenie terenu było placem postojowym. WWINB wbrew treści cytowanego już art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazał dlaczego odmówił wiarygodności tym dowodom. Stanowi to naruszenie przepisu proceduralnego: art. 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jakkolwiek w czasie kontroli dokonanej w dniu 3 czerwca 2013r. wykonano fotografie na których widoczny jest plac wykonany z kostki brukowej, bez wyznaczonych poziomymi pasami miejsc parkingowych, przed którym znajduje się tabliczka informująca, że jest to teren prywatny, organowi odwoławczemu nie mogło umknąć, iż wcześniej wygląd placu uległ zmianie, a zmiana ta – zdaniem sąsiadów M.[...]K. nastąpiły w związku z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Zasady logiki, w powiązaniu z bogatym materiałem dowodowym uprawdopodobniły tę tezę, a oceniając jakie intencje towarzyszyły inwestorowi w momencie układania na przedmiotowej nieruchomości kostki brukowej i jaką inwestycję w istocie przeprowadzono, istotne będzie w szczególności jednoznacznie przeanalizowanie wskazanych powyżej dowodów, które obrazują jak nieruchomość wyglądała bezpośrednio po ułożeniu kostki brukowej. Sąd nie przesądza w tym miejscu ostatecznej oceny z jaką inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zadanie to należy do organu II instancji lub do organów obu instancji, w zależności od sposobu załatwienia sprawy przez WWINB na dalszym jej etapie.

Zauważyć należy, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji popadł w sprzeczność. Z jednej strony powołał się na stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn.. II OSK 1283/11, z drugiej strony organ wbrew temu stanowisku dokonał oceny wykonanej inwestycji w oparciu o ostatni sposób użytkowania, zbadany przez organy w 2013r. a więc jedenaście lat po wykonaniu inwestycji. Zdaniem Sądu powtórzyć należy, iż najbardziej miarodajne w tej kwestii będą dowody, które powstały w czasie najbardziej zbliżonym do daty powstania inwestycji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I części rozstrzygającej wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie zobligowany przeprowadzić ponowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem wniosków Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz w uzasadnieniu cytowanego już wyroku wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 937/13. Wyniki tej oceny WWINB będzie zobowiązany przedstawić w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 103 § 3 k.p.a. Jak już wskazano powyżej dopiero po dokonaniu takiej analizy możliwe będzie jednoznaczne przesądzenie czym w istocie jest będąca przedmiotem niniejszej sprawy inwestycja, a więc czy jest wyłącznie utwardzeniem terenu, czy też placem postojowym dla pojazdów na dziesięć lub mniej stanowisk, czy też placem postojowym na więcej niż dziesięć stanowisk. Dopiero rozstrzygnięcie ww. kwestii zdeterminuje przepisy według których należy przeprowadzić postępowanie naprawcze.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt. II sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt. II) O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. (pkt III).