Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2180/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 134 par. 1 art. 141 par. 4 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. i L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2480/12 w sprawie ze skargi A. T. i L. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2480/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. i L. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania A. T. i L. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] stycznia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. M., G. H. i J. H. pozwolenia na przebudowę z rozbudową budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...], położonej w U. przy ul. D. [...].

Postępowanie w sprawie nieważności wszczęte zostało z urzędu 10 lutego 2006 r.. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r. o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w U..

Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję, a następnie WSA w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/06, oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 440/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. WSA w Warszawie ponownie dokonując kontroli decyzji GINB wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 934/08) uznał, że wydana ona została bez należytego wyjaśnienia stanu sprawy. Wskutek wniesionej skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 125/09, oddalił skargę, podzielając ustalenia Sądu I instancji, że GINB nie dokonał wnikliwej oceny kontrolowanej decyzji i nie zbadał jej zgodności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

GINB decyzją z [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2006 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r. o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w U. i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpoznania.

Wojewoda Śląski decyzją z [...] maja 2011 r. stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na przebudowę. W dniu [...] sierpnia 2011 r. GINB uchylił decyzję Wojewody, nakazując zbadanie kwestii następców prawnych poprzedniej współwłaścicielki działki [...] B. M..

Wojewoda Śląski decyzją z [...] stycznia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r. o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w U.. Ustalając stan faktyczny sprawy wskazał, że decyzją z [...] marca 1998 r. Burmistrz Miasta U. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego położonego w U. przy ul. D. [...], działka nr [...]. Z treści tej decyzji wynikało, że "z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji w zbliżeniu do granicy własności należy na roboczo uzgadniać proponowane rozwiązania projektowe z właścicielem sąsiedniej posesji. Opracowany ostateczny projekt architektoniczno-budowlany winien zawierać klauzulę uzgadniającą właściciela sąsiedniej posesji".

Decyzją z [...] października 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. M., G. H. (obecnie L.) i J. H. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na granicy działki nr [...] w U. przy ul. D. [...]. Ze względu na zaprojektowany na działce sąsiedniej w granicy nieruchomości budynek nr [...] (własność małżonków T.) należało w istniejącym budynku nr [...] przy ul. D. (własność H. i L.) zmienić układ dachu oraz umożliwić doświetlenie istniejących pomieszczeń.

Według wykonanej inwentaryzacji budynku nr [...] przy ul. D., w ścianie szczytowej (elewacja zachodnia) na poziomie parteru i poddasza istniały okna oświetlające pomieszczenie w budynku. Na poziomie piwnic istniał natomiast otwór na drzwi garażowe. Ze względu na podział działek ściana z tymi otworami znalazła się w granicy działki budowlanej.

Zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany przewidywał w tej ścianie na poziomie I piętra dodatkowy otwór o wymiarach 2,00 x 1,50 m. Poprzez ten otwór za pośrednictwem wykonanego w wieżyczce otworu okiennego miało być doświetlone pomieszczenie w mieszkaniu na piętrze budynku nr [...]. Takie rozwiązanie projektowe, pomimo zaakceptowania przez wszystkie strony (właścicieli obu posesji) wymagało dodatkowej zgody małżonków T. na dysponowanie przez właściciela mieszkania na piętrze (budynku nr [...]) powierzchnią użytkową wieżyczki. Natomiast projekt budowlany zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - klauzuli uzgadniającej właściciela sąsiedniej posesji. W aktach sprawy nie ma tych dokumentów. Małżonkowie T. podkreślili, że takiej zgody nie udzielili. W trakcie budowy swojego budynku (nr [...]) zrezygnowali z poczynionych wcześniej ustaleń i wykonali od strony swoich pomieszczeń otwory drzwiowe do pomieszczeń w wieżyczce. Jednocześnie wykonali dodatkową ścianę dylatacyjną w pomieszczeniu wieżyczki (na piętrze) przesłaniając w ten sposób otwór doświetlający (o wym. 2,0 m x 1,5 m) pomieszczenia w budynku nr [...]. Nadzór budowlany uznał te roboty za nieistotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę.

Zgodnie z przepisem art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z uwagi na proponowane rozwiązania projektowe (tj. przysłanianie istniejących otworów okiennych, korzystanie z powierzchni pomieszczeń w wieżyczce) należało je uzgodnić z właścicielami sąsiednich nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany budynku nr [...] wykonany przez tego samego projektanta, który zaprojektował budynek nr [...], był konsultowany z właścicielami sąsiedniej nieruchomości tj. małżonkami T.. Inwestorzy (p. H., p. M.) nie przedłożyli jednak wymaganej klauzuli. Zatem projekt budowlany nie spełniał warunków zabudowy ustalonych w decyzji i inwestorzy nie mogli korzystać z doświetlenia pośredniego swoich pomieszczeń.

Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła wyłącznie inwestycji na działce nr [...] przy ul. D. [...]. Nie dotyczyła natomiast działki nr [...], na której była usytuowana wieżyczka budynku nr [...]. Inwestorzy nie dysponowali prawem do działki nr [...] (własność małżonków T.) ani jakąkolwiek inną umową, zatem nie mieli prawa do zagospodarowania pomieszczeń w wieżyczce.

Według przepisu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy projektować i budować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w sposób zapewniający m.in. ochronę przeciwpożarową. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji przepisem § 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych "budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki". Przepis § 234 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wypełnienie otworów w ścianie oddzielenia pożarowego luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach. W związku z projektowaną przebudową budynku należało także przeprojektować istniejące w ścianie granicznej otwory okienne zgodnie z wymaganiami, zapewniając bezpieczeństwo pożarowe (Dz.U. z 1995r. Nr 8, poz. 46). Takiego rozwiązania projekt budowlany nie przewidywał. W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] października 1998 r. została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit.c ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 414). Zdaniem Wojewody przywołane naruszenie prawa nie ma jednak znamion rażącego, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C..

Wojewoda dokonał również analizy badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r. pod kątem zaistnienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.. Stwierdził, że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. W konsekwencji Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998r.

Rozpoznając odwołanie małżonków T. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2012 r. podzielił stanowisko organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/08, zapadłym na gruncie niniejszej sprawy oraz wiążącym GINB, Sąd wskazał, że badając ponownie decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. organ nadzoru powinien przede wszystkim ustalić, czy decyzja narusza przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące usytuowania obiektu i czy ewentualne naruszenie ma charakter rażący. Sąd wskazał ponadto, że w sytuacji, gdy przedmiot rozważań, co do rażącego naruszenia prawa stanowi decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, to celowym jest porównanie projektu budowlanego przebudowy z projektem budowlanym decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż budynku - dla jednoznacznego określenia zakresu tej przebudowy.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89. poz. 414 ze zm. w brzmieniu na dzień 24 września 1997 r.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o pozwolenie na budowę z 6 października 1998 r. dołączono odpisy z księgi wieczystej nr [...] (działka nr [...]) oraz księgi wieczystej nr [...] i [...] (prowadzonych dla mieszkań znajdujących się w budynku objętym przedmiotowym wnioskiem), z których wynika, że inwestorzy wykazali przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości.

Do wniosku o pozwolenie na budowę załączono również decyzję Burmistrza Miasta U. z [...] marca 1998 r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r. nie narusza postanowień decyzji Burmistrza Miasta U. z [...] marca 1998 r.. W szczególności sporna inwestycja jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem tego terenu: budynki mieszkalne z wbudowanymi w parterze usługami, bowiem sporne zamierzenie inwestycyjne polega na dostosowaniu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego do realizacji zespołu obiektów usługowo - mieszkalnych. W treści przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji w zbliżeniu do granicy własności należy na roboczo uzgadniać proponowane rozwiązania projektowe z właścicielem sąsiedniej posesji".

W przywołanym wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r. WSA w Warszawie wskazał, że w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę na granicy działki właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98 OTKZU 1999/4. poz. 75, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy, wykraczając poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Skoro dopuszczalne jest usytuowanie budynku w granicy działki to orzeka o tym organ administracyjny właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy GINB stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności z uwagi na okoliczność, że jak wskazał Sąd w wyroku oraz jak wynika z oświadczeń skarżących "projekty budowlane dla obu inwestycji były równolegle opracowane przez jednego architekta, który na bieżąco uzgadniał rozwiązania projektowe z właścicielami nieruchomości. Projekty te następnie zostały złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę". W ocenie GINB powyższe dowodzi, że wszelkie rozwiązania projektowe były na bieżąco uzgadniane.

Wykonując wskazania Sądu GINB dokonał analizy porównawczej projektu budowlanego przebudowy z projektem budowlanym decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż budynku, co pozwoliło jednoznacznie określić zakres spornej przebudowy. Ustalono, że z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta U. z 6 czerwca 1994 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku objętego sporną rozbudową wynika, że budynek przed realizacją inwestycji usytuowany był w granicy z działką skarżących.

Akta sprawy pozwalają ustalić, że przedmiotowa decyzja obejmowała dobudowę nowej części do istniejącego budynku poprzez zabudowanie istniejącej od strony północno-zachodniej wnęki zwanej "wieżyczką", w odległości 4,5 m i 5 m od granicy działki inwestycyjnej oraz przebudowę istniejącego budynku w zakresie: zmiany konstrukcji dachu oraz zmiany spadku dachu (elewacja wschodnia, zachodnia i północna, - rys. 8-10 projektu budowlanego budowy przedmiotowego budynku oraz elewacja wschodnia, zachodnia i północna - rys. 6-8 projektu przebudowy przedmiotowego budynku).

Powyższe usytuowanie nie narusza, w ocenie GINB, przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995r., Nr 8 poz. 46 ) wedlug stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji.

Ponadto analiza akt sprawy nie wykazała, aby zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r., była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść niniejszej decyzji. W szczególności decyzja Burmistrza Miasta U. z [...] marca 1998 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla działki nr ew. [...], co wprost wynika z jej treści. Nie znalazły zatem uzasadnienia zarzuty skarżących dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegającego na przyjęciu, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r., dotyczyła jedynie działki nr ew. [...].

Ponadto GINB wskazał, że analiza dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy wykazała, że sporna rozbudowa nie przewidywała wykonywania robót budowlanych na terenie nieruchomości skarżących.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. złożyli A. i L. T., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wybiórcze i niedokładne rozpoznanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i w efekcie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r..

W skardze wskazali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszając wskazane wyżej przepisy postępowania, poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne i w efekcie błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W przekonaniu skarżących organ II instancji zupełnie pominął okoliczność, że inwestycja zrealizowana na działce nr [...] przy ul. D. [...] narusza prawo własności skarżących, jako właścicieli działki nr [...]. Z projektu zatwierdzonego decyzją, której dotyczy postępowanie w przedmiocie nieważności, jednoznacznie wynika, że ciąg komunikacyjny prowadzących do piwnicy oraz rozwiązania przewidziane na piętrze budynku na działce nr [...], zostały zaprojektowane w budynku skarżących. Skarżący nie wyrazili natomiast zgody na dysponowanie ich nieruchomością na cele budowlane i oceny tej nie może zmienić fakt, że projekt zmian w budynku posadowionym na działce nr [...] oraz projekt budynku skarżących był wykonywany przez tego samego architekta.

Powyższe fakty wynikają z prawidłowo ocenionych dowodów, tym bardziej, że w postępowaniu cywilnym Sąd Rejonowy w C. w sprawie o sygn. [...] nakazał G. i Tomaszowi L., aby wydali A. H. - T. i L. T. lokal o powierzchni 4,5 m2 znajdujący się w wieżyczce.

Kwestią oceny powinno być tylko, czy wskazane wyżej naruszenia prawa powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji podkreślił, że była ona już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 12 sierpnia 2008 r., wydanym w sprawie VII SA/Wa 934/08, uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2006 r.. W rozpatrywanej sprawie Sąd związany był zatem wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2008 r., w sprawie II OSK 440/07. Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Sąd I instancji był również związany wykładnią i oceną zawartą w wyroku WSA z 12 sierpnia 2008 r.. W orzeczeniach tych Sądy jednoznacznie wskazały, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest określenie zakresu przebudowy budynku mieszkalnego objętego decyzją z [...] października 1998 r., a następnie dokonanie oceny zgodności tej decyzji z przepisami Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, ocena czy naruszenie to ma charakter rażący. Jednocześnie Sąd przypomniał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w postępowaniu nieważnościowym, które ma za swój przedmiot ocenę, czy nie zachodzi któraś z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Jedną z przyczyn nieważności wymienioną w pkt 2 tego przepisu jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo dokonały analizy porównawczej projektu budowlanego przebudowy z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 6 czerwca 1994 r.. Z części opisowej projektu przebudowy zatwierdzonego decyzją będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym wynika, jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, że przebudowa ta polegała na zmianie spadku dachu tylnej części budynku (aby odprowadzić wodę w dwóch kierunkach – wschodnim i północnym). Dodatkowo istniejącą wnękę narożną zabudowano wieżyczką, w której znalazła miejsce kuchnia i pokój. Z projektu zagospodarowania działki wynika także, że wieżyczka ta została zaprojektowana w odległości 4,5 m i 5 m od granicy z działkami sąsiednimi.

W przekonaniu Sądu I instancji także analiza projektu zagospodarowania działki nie wskazuje, ażeby naruszone zostały warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone w obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. Nr 8 , poz. 46 ze zm.). W szczególności zachowane zostały odległości dobudowanej części budynku (wieżyczki) od granic działki określone w § 12 tego rozporządzenia.

Niewadliwe, w ocenie Sądu I instancji, są również ustalenia organu, że inwestor wykazał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Z decyzji będącej przedmiotem kontroli wynika bowiem, że roboty budowlane nią objęte mają być realizowane wyłącznie na działce o nr ew. [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 6 października 1998 r. inwestorzy dołączyli natomiast odpisy z KW nr [...] oraz nr [...] i nr [...], z których wynika prawo współwłasności inwestorów do gruntu, na którym zaplanowano przebudowę. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki o nr [...], której dotyczą złożone przez inwestorów odpisy z ksiąg wieczystych.

W tej sytuacji prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, organy rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że decyzja z [...] października 1998 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie wskazują, aby decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie znalazły również potwierdzenia, jakoby inwestycja zrealizowana na działce o nr [...] naruszała prawo własności skarżących jako właścicieli nieruchomości o nr [...]. Wbrew ich twierdzeniom z projektu nie wynika, aby ciąg komunikacyjny oraz rozwiązania przewidziane na piętrze zostały zaprojektowane w budynku skarżących. Sąd I instancji zauważył, że żaden z rysunków stanowiących część projektu zatwierdzonego decyzją z [...] października 1998 r. nie wskazuje na wykonywanie prac na nieruchomości innej niż o nr [...], stanowiącej współwłasność inwestorów. Co więcej, nie potwierdza tego zarzutu również treść decyzji z [...] marca 1998 r. w której wskazuje się na realizację inwestycji jedynie "w zbliżeniu do granicy własności".

Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy brak jest informacji o zakresie uprawnień budowlanych mgr inż. L. G. sporządzającego projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu decyzją badaną przez organy w postępowaniu nieważnościowym. Powyższe nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy organ przy wydawaniu decyzji nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc jednak pod uwagę, że okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony postępowania, a jedynie oczywiste naruszenie prawa może być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., Sąd I instancji uznał, że w powyższym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a dodatkowo nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skargę oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. T. i L. T., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu stanu faktycznego sprawy i dokonaniu własnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z dowodami zgromadzonymi w aktach, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia, co przemawiała za dokonaniem takich ustaleń oraz naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów oraz należytego uzasadnienia, dlaczego zarzuty te nie zasługują za uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że Sąd I instancji nie rozważył zarzutu, iż organ II instancji pominął fakt, iż inwestycja zrealizowana na działce nr [...] przy ul. D. [...] narusza prawo własności skarżących, jako właścicieli działki nr [...]. Z projektu zatwierdzonego decyzją, której dotyczy postępowanie w przedmiocie nieważności, jednoznacznie wynika bowiem, że ciąg komunikacyjny prowadzący do piwnicy oraz rozwiązania przewidziane na piętrze budynku posadowionego na działce nr [...], zostały zaprojektowane w budynku skarżących.

Powyższe stanowisko, opierające się na analizie treści projektu skarżący kasacyjnie wsparli odwołaniem się do wyroku Sądu Rejonowego w C. w sprawie [...], którym G. i Tomasz L. zostali zobowiązani do wydania skarżącym lokalu o powierzchni 4,5 m2 znajdującego się w wieżyczce. G. i Tomasz L., odmawiając dobrowolnego wydania wyżej opisanego lokalu, znajdującego się w budynku skarżących, powoływali się m.in. na rozwiązania zawarte w projekcie zatwierdzonym kwestionowaną decyzją.

W przekonaniu skarżących kasacyjnie również dla orzekających na etapie postępowania administracyjnego organów treść projektu architektoniczno - budowlanego, w zakresie istotnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, była jednoznaczna. W uzasadnieniu decyzji Wojewody Śląskiego z [...] maja 2011 r. wskazano, że: "Zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] października 1998 r. projekt budowlany przewidywał w ścianie szczytowej na poziomie I piętra wyburzenie dodatkowego otworu o wymiarach 2,00 m x 1,5 m. Poprzez ten otwór, za pośrednictwem otworu okiennego w wieżyce budynku nr [...], miało być doświetlane pomieszczenie w mieszkaniu na piętrze budynku nr [...]".

Skarżący kasacyjnie wskazali, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do dokonywania własnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Za pozostające w sprzeczności z stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy należy natomiast uznać stwierdzenie zawarte na stronie 8 uzasadnienia wyroku, że "Wbrew ich twierdzeniom z projektu tego nie wynika, ażeby ciąg komunikacyjny oraz rozwiązania przewidziane na piętrze zostały zaprojektowane w budynku skarżących". Skarżącym kasacyjnie nie są znane argumenty przemawiające za całkowicie odmiennym odczytaniem treści projektu niż uczyniły to organy architektoniczno – budowlane. W związku z tym zarzucili oni, że kwestionowane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wyroku.

W przekonaniu skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, tak jak wcześniej organy architektoniczno - budowlane, uchylił się od jednoznacznej i wnikliwej oceny, czy wynikające z projektu architektoniczno - budowlanego rozwiązania, ingerujące w prawo własności skarżących, wymagały ich zgody oraz wobec faktu, że zgoda taka nie została wyrażona, czy decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stefania i J. H. wskazali, że kwestionowane rozwiązanie dotyczące tzw. "wieżyczki" przewidywało przyłączenie jej powierzchni do sąsiedniej posesji ze względu na istniejące na parterze budynku okno. Identyczne rozwiązanie dotyczyło również pierwszego piętra z powodu konieczności zmiany połaci dachowej w budynku nr [...]. Wskazali, że nieprawdziwe jest stwierdzenie jakoby wyrokiem sądu cywilnego państwo L. zostali zobowiązani do wydania powierzchni w wieżyce, ponieważ nie było to możliwe i nie jest do dziś. Ciąg komunikacyjny prowadzący do piwnicy został natomiast zlikwidowany i przeniesiony w inne miejsce budynku. Strony postępowania nie korzystają również z powierzchni wieżyczki na parterze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu stanu faktycznego sprawy i dokonanie własnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z dowodami zgromadzonymi w aktach, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia, co przemawiała za dokonaniem takich ustaleń oraz naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów oraz należytego uzasadnienia, dlaczego zarzuty te nie zasługują za uwzględnienie.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać powyższych zarzutów. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wnikliwie zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego dochodząc do słusznego wniosku, że organy administracji dokonały prawidłowej oceny dowodów, na których zostały oparte ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku rozpoznał sprawę zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na przebudowę. Należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie żądanie zastosowania sankcji nieważności zostało oparte na przesłance rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem orzekania jest kwalifikowana wadliwość decyzji administracyjnej, natomiast sposób jej realizacji bądź braku wykonania, czy też działań niezgodnych z treścią decyzji administracyjnej nie ma wpływu na ocenę czy decyzja jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a..

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dowolne przyjęcie przez WSA innego stanu faktycznego innego niż ustalony w decyzji Wojewody Śląskiego z [...] maja 2011 r. należy wskazać, że przywołana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją GINB z [...] sierpnia 2011 r., a to powoduje, że wszelkie zawarte w niej ustalenia straciły aktualność, a stan faktyczny sprawy został ustalony na nowo w decyzjach Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. i GINB z [...] lipca 2012 r., które były przedmiotem oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest zatem usprawiedliwiony.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Biorąc pod uwagę znajdujący się w aktach sprawy projekt przebudowy zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r. należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, tak jak uczyniły to organy obu instancji, iż roboty, na które wskazują skarżący kasacyjnie, polegające na wyburzeniu w ścianie szczytowej na poziomie I piętra dodatkowego otworu o wymiarach 2,00 m x 1,5 m. nie były objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że organy prawidłowo ustaliły, iż "przebudowa ta polegała na zmianie spadku dachu tylnej części budynku (aby odprowadzić wodę w dwóch kierunkach – wschodnim i północnym). Dodatkowo istniejącą wnękę narożną zabudowano wieżyczką, w której znalazła miejsce kuchnia i pokój. Z projektu zagospodarowania działki wynika także, że wieżyczka ta została zaprojektowana w odległości 4,5 m i 5 m od granicy z działkami sąsiednimi." Decyzja z [...] października 1998 r. nie przewidywała jakichkolwiek prac na działce skarżących kasacyjnie. Zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. jest zatem chybiony.

Nie można również uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, szczególnie w kwestii realizacji wytycznych zawartych w wyroku z 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/08, a także prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z ustaleniami i oceną Sądu I instancji nie można wywodzić nieprawidłowości uzasadnienia tego wyroku. W skardze zawarte zostały zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, natomiast w uzasadnieniu Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tych zarzutów wskazując, że podziela w tym zakresie ustalenia organu odwoławczego, co skarżący mylnie odebrali jako arbitralne stanowisko Sądu.

Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga natomiast wykazania, że sąd administracyjny wydając wyrok nie rozstrzygał w granicach danej sprawy, tj. uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, bądź rozstrzygał w granicach takiej sprawy, ale w sposób niecałościowy, pomijając określone istotne elementy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został powiązany z dokonaną przez Sąd I instancji oceną naruszenia przez organy prawa oraz tego, że Sąd ten zaniechał rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jednak na poparcie tego zarzutu w skardze kasacyjnej nie wskazano jakich konkretnie okoliczności nie rozważył Sąd I instancji przy ocenie, czy decyzja o pozwoleniu na przebudowę nie narusza rażąco prawa. W tym zakresie skarga kasacyjna zawiera zatem błędy konstrukcyjne, które nie pozwalają w granicach jej rozpoznania na dokonanie stosownej weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z pewnością bezpodstawne jest domaganie się w skardze kasacyjnej, aby w ramach rozpoznawanej sprawy ocenione zostało naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro w prawidłowych ustaleniach faktycznych przyjęte zostało, że pracami budowlanymi wynikającymi z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] października 1998 r. objęta była tylko i wyłącznie działka [...] nie będąca własnością skarżących kasacyjnie i ich zgoda na te prace nie była wymagana. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a jednocześnie zawiera wady konstrukcyjne, ponieważ nie wykazuje, że wskazane w niej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.