Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 2, art. 64c, art. 64d § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 , art. 64 § 2 , art. 28, art. 80, art. 11, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 , art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2018r. sprawy ze sprzeciwów [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

We wniosku z dnia 31.08.2017r., następnie uzupełnionym i zmienionym w dniu 20.09.2017r., [...] domagała się ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działkach nr ewid. [...], , w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, przy [...].

Decyzją z dnia [...]. organ I instancji, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017r., poz. 1073), zwanej dalej ustawą, ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji budowlanej, określając je szczegółowo w pkt od 1 do 9 rozstrzygnięcia. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik graficzny nr 1 do decyzji. Z kolei załącznik nr 2 stanowią wyniki analizy, część tekstowa i graficzna.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł [...], zarzucając organowi I instancji naruszenie następujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.):

- § 6 ust. 2 – poprzez nieuwzględnienie interesu osób trzecich i znaczne zawyżenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku i ustalenie jej rozmiaru na 20 m – co doprowadzi do pozbawienia sąsiadujących działek nr ewid. [...] funkcji budowlanej i znacznie obniży ich wartość;

- § 7 ust. 4 oraz 8 – poprzez zawyżenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i ustalenie jej rozmiaru 7,8 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu do rozmiaru – 13 m – co doprowadzi do pozbawienia sąsiadujących działek funkcji budowlanej i obniży znacznie ich wartość- art. 77 § 1 i art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak zbadania, w jaki sposób ustalone w decyzji maksymalne parametry budynku wielorodzinnego wpłyną na zacienienie działek sąsiednich o nr [...] oraz naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] oraz będącego w opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – gdzie działki objęte decyzją o warunkach zabudowy oraz sąsiednie przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz ulicę publiczną klasy zbiorczej.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł również [...], zarzucając organowi pominięcie obiektywnych okoliczności, mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał że z części tekstowej wniosku wynika, że na terenie planowanej inwestycji istnieje zjazd z drogi – czego nie potwierdza załącznik graficzny wniosku, który nie zawiera wskazania sposobu dojazdu do jezdni ul. [...]. Kolegium stwierdziło, że sposób określenia parametrów innych niż kontynuacja funkcji nie jest prawidłowy, podkreślając że ul. [...] (w odniesieniu do której zabudowy ustalono wskaźnik zabudowy oraz parametr nieprzekraczalnej linii zabudowy) przewidziana jako droga, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę jest drogą wewnętrzną, nie zaś drogą publiczną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zwrócono również uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dwa różne projekty decyzji o warunkach zabudowy – które nie zawierają ustawowo wymaganych załączników, wymienionych w § 9 ww. rozporządzenia – co czyni je wadliwymi. W decyzji kasacyjnej został również przytoczony art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z podkreśleniem, że organ I instancji nie dokonał pełnej analizy terenu inwestycji, który – jak wynika z odwołania – był przedmiotem odrębnie prowadzonych postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie wnioskowanej inwestycji. Reasumując, Kolegium stwierdziło że zakwestionowana decyzja została wydana przedwcześnie – z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a., a w ponownie prowadzonym postępowaniu należy wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie, uzupełnić analizę i uwzględnić specyfikę najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji. Organ I instancji powinien ponadto udokumentować termin, w jakim może wejść w życie plan miejscowy dla przedmiotowego terenu, jak również kwestie związane z reprezentacją Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "[...]" przy ul. [...] 2, w [...] (brak uchwały w sprawie wyboru zarządu tej wspólnoty).

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli [...] (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 228/18), zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego - co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący powołali się na art. 21 §1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, z którego wynika, że członkowie składów orzekających przy orzekaniu są związani wyłącznie przepisami obowiązującego prawa i nie powinni odwoływać się do niepoprawnych wykładni przepisów prawnych - a tak się stało w niniejszej sprawie. Ponadto Kolegium rozpatrzyło na posiedzeniu niejawnym odwołanie [...] – który nie jest stroną w sprawie. W decyzji kasacyjnej zostały powielone zarzuty [...] – do których Prezydent Miasta [...] obszernie i szczegółowo odniósł się uzasadniając swoją decyzję. Zdaniem skarżących organ odwoławczy wielokrotnie źle interpretował obowiązujące prawo i nie ocenił całokształtu materiału dowodowego, pomijając uzasadnienia zawarte w decyzji organu I instancji. W tym zakresie wskazano odnośnie:

- braku wskazania na części graficznej sposobu dojazdu do ulicy [...], że zarzut ten jest całkowicie bezzasadny, ponieważ jak wskazuje istniejące orzecznictwo na etapie warunków zagospodarowania i zabudowy terenu organ administracji nie przesądza konkretnych rozwiązań w odniesieniu do obsługi komunikacji terenu (powinno to być skonkretyzowane na etapie pozwolenia na budowę) - wyrok WSA w Olsztynie z 25.01.2007r. sygn. akt II SA/Ol 958/06 CBOSA i wyrok WSA w Krakowie z 19.11.2013r. o sygn. akt II SA/Kr 971/13, zgodnie z którym podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu że obsługa komunikacyjna terenu jest niewystarczająca; w konsekwencji bezzasadny jest zarzut co do poprawności wskazania we wniosku linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji i granic obszaru jej oddziaływania;

- zawężającego sposobu rozumienia pojęcia "dostęp z tej samej drogi publicznej" z pominięciem treści art. 2 pkt 14 ustawy; wyciągniecie przez Kolegium wniosku, że nie można przyjąć spełnienia zasady kontynuacji funkcji występowania zabudowy podobnej dostępnej z tej samej drogi publicznej jest całkowicie błędne i dodatkowo niezgodne z obowiązującym prawem; natomiast jak należy rozumieć pojęcie "droga publiczna" wyjaśnił NSA w swojej uchwale z 11.04.2005r. o sygn. akt lI OPS 2/05, ONSAiWSA 2005 nr 5, poz. 88; ponieważ na graniczących od strony południowej działkach nr. ewid: [...] zlokalizowany jest budynek wielorodzinny z garażem podziemnym, to art. 61 ust. 1 pkt. 1 jest spełniony, a więc kontynuacja funkcji dla wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń i stanowi kontynuację funkcji już istniejącej; w konsekwencji określenie przez organ I instancji – wbrew temu co zarzuca Kolegium – pozostałych parametrów inwestycji jest możliwe i bezsporne;

- stwierdzenia, że nieprzekraczalną linię zabudowy można wyznaczyć tylko od drogi publicznej – iż Kolegium znalazło taką definicję sposobu wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy, którą naprawdę trudno zrozumieć, tym bardziej że organ ten nie podał podstawy prawnej, na jakiej nastąpiło takie sformułowanie sposobu wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy; w decyzji organu I instancji istnieje bardzo dobrze opisany i udokumentowany poprzez powołanie się na obowiązujące akty prawne akapit o wyznaczaniu linii nowej zabudowy i gdyby Kolegium uważnie go przeczytało, to na pewno nie miałoby wątpliwości co do prawidłowości jego wyznaczenia;

- nieuzgodnienia po zmianie wniosku projektu decyzji z zarządca drogi tj. z MZD w [...] – że organ I instancji wyraźnie wyjaśnił w swojej decyzji że stanowisko zarządcy drogi jest aktualne również dla projektu decyzji po zmianie wniosku, ponieważ ustalona w nim nieprzekraczalna linia zabudowy, jak i obsługa komunikacyjna, nie uległa zmianie w stosunku do zaopiniowanego projektu; w konsekwencji wymóg Kolegium o konieczności nowego uzgodnienia to tylko pretekst, a nie rzeczywisty problem;

- że dla terenu planowanej inwestycji prowadzone są odrębne postępowania i nie ma o nich informacji w decyzji I instancji – że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a ponieważ strony postępowania zawsze są na bieżąco o tych postępowaniach informowane na piśmie więc dodatkowa informacja o tym w podjętych decyzjach jest zbędna i niepotrzebna;

- że organ I instancji ma stosownie udokumentować termin wejścia w życie mpzp [...] Zachód-Obszar V.4.1 – że organ I instancji w decyzji wyraźnie określił, że mpzp jest na etapie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta [...] i nie przewiduje się uchwalenia mpzp w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, to nie skorzystano z możliwości zawieszenia postępowania; jak zatem Kolegium wyobraża sobie stosowne udokumentowanie – w sytuacji gdy zgodnie z art 77 § 4 k.p.a fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu;

- braku w aktach sprawy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w sprawie wyboru zarządu Wspólnoty, że ze strony KRS wynika, że ma żadnych informacji o zarządzie tej Wspólnoty, a ponadto jak wynika z art. 18 ust. 3 ustawy z 24.06.1994r o własności lokali w odniesieniu do dużych wspólnot (powyżej 7 lokali, tak jak w przypadku ww. Wspólnoty) wspólnota może powierzyć notarialnie zarządzanie nieruchomością wspólną osobie fizycznej lub prawnej; jeśli tego nie uczyni to musi powołać zarząd; tym samym to na stronie postępowania ciąży obowiązek zadbania o własną reprezentację; jeśli tego nie czyni, to sama pozbawia się praw jakie jej przysługują; tak więc nie istnieje w tym przypadku zarzut, że występuje brak pełnego udokumentowania stron postępowania – ponieważ stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa, a nie jej zarząd lub pełnomocnik.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniosła również [...] (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 229/18), zarzucając decyzji Kolegium naruszenie:

1. art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i powinna zostać utrzymana w mocy;

2. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez:

a) przyjęcie, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest kompletny i wymaga uzupełnienia podczas gdy wniosek ten zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy z uwzględnieniem linii rozgraniczających i nie budzi wątpliwości co do możliwości i sposobu dojazdu do działki mimo że dokłada lokalizacja zjazdu zostanie ustalona w trakcie postępowania o pozwolenia na budowę, oraz

b) ustalenie, iż na organie I instancji ciążył obowiązek uwzględnienia przy określeniu w decyzji zakresu rzeczowego planowanego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego, niezbędnej infrastruktury technicznej w postaci zjazdów z publicznej drogi;

3. art. 61 ust. 1 ustawy poprzez uznaniowe przyjęcie, że spełnienie warunków określonych w ww. przepisie nie zostało w sposób wystarczający udokumentowane, bez jednoczesnego wskazania jaki sposób udokumentowania zostałby uznany za wystarczający;

4. § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez:

a) bezzasadne przyjęcie, że dokonana przez organ analiza jest niekompletna i wymaga uzupełnienia;

b) błędną interpretację przepisu, w świetle której dojazd drogą wewnętrzną uniemożliwia ustalenie że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy;

5. § 9 rozporządzenia poprzez uznanie, że wniosek nie zawiera ustawowo wymaganych załączników tj uzgodnienia z właściwym zarządcą dróg podczas gdy w sytuacji gdy zmiana wniosku nie dotyczyła obsługi komunikacyjnej dojazdu do działki ponowne uzgodnienie nie było konieczne;

6. art. 28 k.p.a. poprzez ocenę braku pełnego udokumentowania ustalenia katalogu stron postępowania, podczas gdy strona brała czynny udział w postępowaniu i nie kwestionowała ustalonego w postępowaniu sposobu doręczeń.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła Kolegium, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupiło się przede wszystkim na zaistniałych – w jego ocenie - uchybieniach przepisom prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest zresztą wskazań, jakie czynności dowodowe należy przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Co więcej, formując zarzuty co do przeprowadzonej analizy, Kolegium nie przedstawia stanowiska, które organ miałby uwzględnić, jak również nie uzasadnia merytorycznie decyzji w stopniu umożliwiającym korektę przyjętych założeń organowi I instancji. Decyzja Kolegium jest tym bardziej niezrozumiała, że decyzja organu I instancji bardzo szczegółowo odnosi się do wszelkich nałożonych przepisami wymagań formalnych jak również do zgłaszanych w toku postępowania uwag stron. Wbrew twierdzeniom Kolegium organ I instancji uzasadnił również brak konieczności ponownego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, wskazując na str. 10 uzasadnienia decyzji, że stanowisko MZD jest aktualne również po zmianie wniosku ponieważ nie dotyczyła ona linii zabudowy i obsługi komunikacyjnej. Odnosząc się do wskazania decyzji organu odwoławczego, że w ponownym postępowaniu organ powinien je uzupełnić o udokumentowanie terminu, w jakim mpzp może wejść w życie wskazano że jest to zalecenie niemożliwe do realizacji, natomiast dla potrzeb niniejszego postępowania celowym jest jedynie ustalenie, że plan nie wejdzie w życie w terminie 9 miesięcy co zgodnie z art. 62 ww. ustawy mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium.

Postanowieniem z dnia 10.04.2018r. tut. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ke 228/18 i II SA/Ke 229/18 - pod sygn. akt II SA/Ke 228/18.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi (sprzeciwu), czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprzeciwy w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, którą:

- uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działkach nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, przy ul. [...], w [...].

- i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wstępie należy podkreślić, że z dniem 1.06.2017r. weszła w życie ustawa z dnia 7.04.2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem zastosowanie mają nowe przepisy p.p.s.a. – gdyż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesadzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej wiąże się ze stwierdzeniem przez organ II instancji, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzeniem tego postępowania w sposób uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia.

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.02.2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny jw.). Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.12.2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Lektura akt niniejszej sprawy, w powiązaniu z uzasadnieniami podjętych rozstrzygnięć, pozwala stwierdzić, że:

- po pierwsze, Prezydent Miasta [...] naruszył przepisy postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w taki sposób, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.),

- po drugie, z uwagi na rozmiar i charakter przedmiotowych uchybień brak było podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W sprawie niniejszej wskazania wymaga, że z części tekstowej wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że na terenie planowanej inwestycji istnieje zjazd z drogi – czego nie potwierdza załącznik graficzny wniosku, który nie zawiera wskazania sposobu dojazdu do jezdni ul. [...]. Przesądza to zarazem o niespójności przedmiotowego wniosku – który w omawianym zakresie, nader istotnym z punktu widzenia możliwości jego pozytywnego rozstrzygnięcia, jest wewnętrznie sprzeczny. Dodatkowo, jak wynika z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 22.11.2017r. budowa i przebudowa zjazdów wymaga uzyskania przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na ich lokalizację – na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Powyższe nieścisłości przekładają się również na kwestie dotyczące poprawności wskazania we wniosku linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji i granic obszaru jej oddziaływania. Uwzględniając przedstawione wywody należało podzielić stanowisko Kolegium o przedwczesnym wydaniu decyzji przez organ I instancji – w świetle wymogów ustanowionych w art. 52 ust. 2 w zw. art. 64 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko

Jak wynika z kolei z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków, wśród których wskazuje się m.in. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1) oraz wymóg, aby teren miał dostęp do drogi publicznej (pkt 2).

Trafne zatem było stanowisko organu odwoławczego o konieczności wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie wykazano w sposób wystarczający spełnienia ww. przesłanek. Podkreślenia wymaga, że z załączonej do akt analizy urbanistycznej wynika, że drogą, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę jest z ul. [...]. Tymczasem jest to droga wewnętrzna. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCD-A w odległości od 90 m (trzykrotna szerokość frontu) do 130 m, wyjaśniając, że takie rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku południowym i zachodnim było spowodowane koniecznością objęcia analiza występującej tam zabudowy w granicach nieruchomości. Natomiast cyt. przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy uzależnia spełnienie zasady kontynuacji funkcji od występowania zabudowy podobnej dostępnej z tej samej drogi publicznej – którą to okoliczność organ I instancji pominął. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w trakcie postępowania [...] wystąpiła wnioskiem z dnia 22.11.2017r. o zmianę parametrów zabudowy na parametry działki sąsiedniej - działki nr 473, wskazując w uzupełnieniu wniosku: szerokość elewacji frontowej do 20m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej- do 7,80m, wysokość do kalenicy - do 13m. Jak wynika z ustaleń analizy urbanistycznej, na które powołuje się inwestor, działka nr 473 usytuowana jest bezpośrednio po sąsiedzku, przy ul. [...] i jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym z usługami, wskaźnik zabudowy dla tej inwestycji wynosi 0,40. Jak już to wyżej wskazano, ulica ta jest jednak tylko drogą wewnętrzną – do czego organ I instancji w żaden sposób się nie odniósł, nie uwzględniając treści art. 61 ustawy. Podobnie, jeśli chodzi o parametr nieprzekraczalnej linii zabudowy (w odległości 22 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy J.B. [...]), Prezydenta Miasta [...] nie ustosunkował się do powyższej kwestii – pomimo że linię zabudowy wyznacza się od drogi publicznej. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dwa różne projekty decyzji o warunkach zabudowy – które nie zawierają ustawowo wymaganych załączników, wymienionych w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek pierwszy z nich został uzgodniony z Miejskim Zarządem Dróg w [...], to miało to miejsce jeszcze przed dokonaniem przez inwestora zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Co się zaś tyczy drugiego projektu – który powstał w związku ze zmianą przez inwestora wniosku i parametrów nowej zabudowy – to nie został w ogóle uzgodniony przez zarządcę. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji obowiązkiem organu było wskazanie, czy zmiana parametrów budynku mogła, bądź nie, mieć wpływ na stanowisko zarządcy drogi, ewentualnie przesądzając o potrzebie ponownego uzgodnienia. Całokształt omówionych okoliczności przesądza zatem o konieczności wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie oraz uzupełnienia przez organ analizy w odniesieniu do ww. kwestii przy uwzględnieniu konieczności dokonania wnikliwej oceny możliwości ustalenia konkretnych parametrów nowej zabudowy ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji. Jak wynika bowiem z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w złożonym odwołaniu zwrócono uwagę, że przedmiotowy teren inwestycji był przedmiotem odrębnie prowadzonych postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pomimo tego organ I instancji nie wyjaśnił, czy dla tego terenu zostały już wydane inne decyzje lokalizacyjne i jaka była ich treść. Jest to o tyle istotne, że z załączonej do akt informacji uzyskanej drogą elektroniczną z Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta w [...] nie wynika, w jakim terminie będzie uchwalony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp). Wskazano jedynie, że prace na projektem mpzp "[...]są w chwili obecnej zawieszone, a zostaną wznowione po uchwaleniu kompleksowej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta [...].

Ponadto w w aktach sprawy brak jest uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "[...]" przy ul. [...] 2 w [...] (będącej stroną w postępowaniu administracyjnym) w sprawie wyboru Zarządu Wspólnoty – pomimo że organ miał obowiązek udokumentować ustalenie kręgu stron postępowania (art. 28 k.p.a.) – co również podlega uzupełnieniu.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepisy K.p.a. ustanawiają dla organów administracji publicznej obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) – przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny określonych w art. 80 K.p.a. Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być zarazem uzasadnienie decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. Jak wynika z tego przepisu uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zdecydowały o treści decyzji. Zadaniem uzasadnienia – stanowiącego integralny składnik decyzji – jest bowiem wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r. o sygn. akt. I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) – realizowanych na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na te właśnie zasady organ orzekający obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Powyższe zasady nie zostaną zrealizowane, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie ustosunkuje się do faktów istotnych dla sprawy. Obowiązkiem organu jest bowiem odniesienie się do wszystkich zarzutów strony podnoszonych w trakcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012r. o sygn. akt. II SA/Kr 1873/11, LEX nr 1113945, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008r. o sygn. akt. II SA/Po 382/08, LEX nr 528343).

Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji w powiązaniu z aktami sprawy pozwala stwierdzić, że powyższym wymogom organ I instancji nie sprostał. Uwzględniając całokształt wyszczególnionych powyżej nieprawidłowości, stwierdzić zarazem trzeba, że w niniejszym postępowaniu brak było podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a. z uwagi na konieczność zapewnienia realizacji wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie mogło podjąć rozstrzygnięcia innego niż przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a.

Skoro podniesione w sprzeciwach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie 151 a § 2 p.p.s.a.