Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 798/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.15, 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skarg W.S. i Stowarzyszenia "[....] " na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 marca 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej W.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 28.11.2008r. nr [....] , znak [....] , ustalono na rzecz A.W. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: " Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami i wewnętrzną drogą dojazdową na części działki nr [....] - obr. [....] wraz z budową wjazdu na działkach nr: [....] - obr. [....] i [....] , przy ul. [....] w K. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podano, że w dniu [....] .09.2006r. wpłynął do organu wniosek A.W. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania uzgodnienia i opinie oraz stwierdzono, że w sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zacytowano. Wyjaśniono też, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

W dalszej części przedstawiono uwagi i zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania przez strony M.L. , J.K. i W.S. , w odpowiedzi na które wskazano na następujące okoliczności.

Decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. W szczególności, nie stanowi ona podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych. W sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich, nie można zatem uzależnić wydania decyzji od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od wzajemnego zobowiązania się wnioskodawcy i stron do spełnienia warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, której wiedza ma dać gwarancję właściwego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

W związku z powyższym, w toku postępowania wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem. Na podstawie wyników tej analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów określone zostały warunki zabudowy zawarte w załączniku nr 1 i 2 do decyzji. Wnioskowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o wyniki sporządzonej analizy oraz opinie zgromadzone w toku postępowania, w załącznikach Nr 1 i Nr 2 do mniejszej decyzji określono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w tym warunki przestrzenne, pozwalające na zachowanie i kontynuację istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Warunki te określają m. in. dopuszczalne maksymalne gabaryty dla wnioskowanej budowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Ponadto poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Określając parametry dla wnioskowanej inwestycji kierowano się wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do szczegółowych uwag stron postępowania - w tym kwestii zwiększenia natężenia ruchu, ponownie wskazano na uzyskane, pozytywne opinie - także opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK, Referat Drogowy oraz [....] Zarządu Komunalnego w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego, z których warunki zostały wpisane do warunków zabudowy stanowiących załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji. W kwestii zastrzeżeń dotyczące analiz urbanistyczo-architektonicznych dla analizowanego obszaru, uprawniony architekt sporządził wyjaśnienia, o których strony postępowania zostały poinformowane na podstawie art. 10 §1 k.p.a.

W załączniku nr 1 do decyzji inwestor poinformowany został o konieczności opracowania projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, przede wszystkim techniczno–budowlanymi. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane kwestie m.in. odległości między budynkami istniejącymi i projektowanymi, gabaryty i forma architektoniczna obiektu, a także sposób i parametry dojazdu w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy osoby uznane za strony postępowania mają prawo wnieść uwagi i zastrzeżenia do projektowanej inwestycji, lecz ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od ich zgody lub sprzeciwu. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Uwzględniając powyższe, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64, w załączniku Nr 1 do decyzji ustalono m. in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Przedłożona koncepcja przestrzenna inwestycji stanowiąca przedstawienie w formie graficznej wnioskowanego przez inwestora zamierzenia, nie podlega zatwierdzeniu niniejszą decyzją w zakresie szczegółowych rozwiązań dotyczących gabarytów, czy rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu. Przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zakreślony wnioskiem Inwestora, stąd też postępowanie to dotyczy określonego we wniosku rodzaju inwestycji, w tym terenu inwestycji (wg części opisowej i graficznej). Dlatego też dla działek o dużych powierzchniach mogą być składane odrębne wnioski i na wskazaną część działki, które rozpatrywane są w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28.11.2008r. nr [....] , znak [....] , wniosła w terminie W.A. , podnosząc liczne zarzuty.

Skarżąca wskazywała, że załączniki Nr 2 i 4 do decyzji sporządzono na kopiach mapy zasadniczej, niepotwierdzonej za zgodność. Załącznik Nr 2 sporządzono na mapie nieoznaczonej i nieopieczetowanej, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 2, pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, załącznik Nr 2 informuje, że obejmuje również część wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, czego faktycznie nie odzwierciedla.

Podnosiła dalej, że wyznaczono obszar analizowany o szerokości 760 m i długości 700 m wokół części działki [....] o szerokości 37 oraz długości 125 m. Na tym obszarze przeanalizowano tylko niektóre parametry zabudowy i to wyłącznie dla 4 działek, naruszając §3 rozporządzenia w związku z art. 61. ust. 1, pkt 1 ustawy, która pod pojęciem "działek sąsiednich" rozumie wszystkie działki w obszarze analizowanym. Określając w załączniku Nr 2 nieprzekraczalną linię zabudowy naruszono treść i cel § 4 rozporządzenia, mówiącego o "linii nowej zabudowy", która ma być wyznaczona stosownie i w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, co winno wynikać z analizy. Zdaniem skarżącej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, zawarta w załączniku Nr 3, ma być przeprowadzona zgodnie z art. 61. ust. 1, pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na terenie analizowanym, a nie na dowolnie wybranych działkach z tego terenu, a wynik analizy ma być podstawą ustaleń poszczególnych parametrów nowej zabudowy w sposób ścisły, z dopuszczeniem odstępstw, jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy. Część tekstowa analizy nie odpowiada tym wymaganiom zajmując się: analizą projektu decyzji, analizą przepisów prawa. Pomija także zabudowę istniejącą na działkach nr nr [....] , [....][....] graniczących od wschodu z działką nr [....] .

Skarżąca zarzucała nadto, że załącznik Nr 1 wyznaczając nieprzekraczalną" linię zabudowy naruszył §4 rozporządzenia, który mówi o wyznaczeniu linii nowej zabudowy, w nawiązaniu do już istniejącej. Wskazuje również na preferencje "lokalizacji głębokich", które nie wynikają z przepisów prawa, ani przeprowadzonej analizy zajmującej się jedynie parametrem wielkości powierzchni zabudowy. Wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 21 % nie wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy, gdyż dotyczy jedynie 4 działek, a nie wszystkich w obszarze analizowanym (powołano działkę nr [....] jako działkę z zabudową mieszkaniową w 80%, gdy taktycznie jest to stacja TRAFO, z błędnym oznaczeniem jako nr [....] w obrębie .... ). Także szerokość elewacji frontowej wyznaczono dowolnie, a winna być wyznaczona zgodnie z §6 ust 2 rozporządzenia, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w sposób nieodpowiadający treści § 7 rozporządzenia. Parametr geometrii dachu wyznaczono powołując się na opinię, bez przeprowadzenia stosownej analizy. Nie ustalono - wbrew treści §8 rozporządzenia - kierunku głównej kalenicy dachu, ustalono inne cechy zabudowy jak - kształt bryły, ścian budynków, otworów w ścianach, kolorystyki mimo, że cechy te nie wynikają z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ, wydając decyzję, nie ocenił tego dowodu zgodnie z przepisami art. 77 k.p.a. w sposób umożliwiający kontrolę rozstrzygnięcia, co naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, nakładając na inwestora bez odpowiednich przepisów prawa i bez wyników stosownej analizy ograniczenia dotyczące kształtu dachu i bryły budynku oraz kolorystyki.

Wskazywała też, że decyzja organu pierwszej instancji nie donosi się do uwag dotyczących projektowanej, zbyt zagęszczonej zabudowy w stosunku do zabudowanych działek przylegających bezpośrednio od strony wschodniej do działki nr [....] . Nie uwzględniono w analizie cech tej zabudowy. Biorąc pod uwagę konieczność obsługi osiedla 6 domów jednorodzinnych wolnostojących przez wewnętrzną drogę dojazdową po terenie działki nr [....] nie będzie możliwe utrzymanie parametrów zabudowy w wysokości 21%, tym bardziej, że przewidziano odprowadzanie ścieków sanitarnych do szamb dla każdego z 6 budynków, a przepisy o ochronie środowiska ustalają niezbędne odległości tych zbiorników od domów i granic działek. W jej ocenie organ wydający decyzję powinien rozważyć, czy będzie możliwa obsługa komunikacyjna 6 domów jednorodzinnych w sytuacji, gdy ul. [....] , na odcinku na zachód od działki nr [....] jest drogą polną, zamkniętą, o szerokości 3-4 m . Przepisy o drogach publicznych dwukierunkowych wymagają co najmniej 5 m szerokości drogi, a wniosek nic nie mówi o chęci inwestora oddania części działki nr [....] na poszerzenie ul. [....].

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23.03.2009r. znak [....] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 117 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu na następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej złożyła A.W. w dniu [....] 09.2006r. Pismem z dnia [....] 10.2006r. organ pierwszej instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, wystąpił również o uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień. W opinii wydanej przez Dyrektora Zespołu [....] Parków Krajobrazowych dnia [....] .11.2006r. zaopiniowano pozytywnie planowaną inwestycję, pod warunkiem uwzględnienia w niej sformułowanych wytycznych kształtowania architektury. Uzyskano również opinię UMK Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [....] .11.2006r. w przedmiocie ochrony środowiska, ustalającą warunki dla planowanego zamierzenia. Wydana została również w oparciu o ustawę o drogach publicznych opinia UMK Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [....] .11.2006r. w przedmiocie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w której stwierdzono, że obsługa komunikacyjna przewidziana jest od ul. [....] poprzez drogę dojazdową po terenie działki nr [....] . W przedmiotowej sprawie sporządzona została w czerwcu 2007r. analiza urbanistyczno -architektoniczna, następnie zaś opracowany został projekt decyzji przez osobę uprawnioną. W wyniku wyżej przedstawionego postępowania, wydana została kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Analiza sporządzona w rozpatrywanej sprawie przedstawia funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Dokonano w niej charakterystyki terenu, wskazując m. in., że obszar analizowany położony jest w południowo - zachodniej części miasta, w rejonie ul. [....],[....],[....],[....], . Uzasadniono również sposób wyznaczenia granice obszaru analizowanego wyjaśniając, że granice te ustalono kierując się potrzebą zbadania typologii położonej w sąsiedztwie zabudowy, a ze względu na charakter istniejącego w tym rejonie zagospodarowania terenu, celem uniknięcia - jak wyjaśniono - wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia, pod uwagę wzięto szeroki kontekst przestrzenny. Dokładnie przedstawiono sposób zagospodarowania w obszarze analizowanym podając, że obejmuje tereny o odmiennym sposobie zagospodarowania. Jak wskazano, zachodnia część obszaru sąsiaduje z rozległymi terenami zielonymi rozciągającymi się wokół [....], z kolei pomiędzy ul. [....] i ul. [....] wybudowano jednorodne gabarytowo osiedle budynków jednorodzinnych, zaś południowa część obszaru w rejonie ul. [....] i ul. [....] od lat zabudowywana jest niewielkimi budynkami mieszkalnymi. Ustalono również, że cechą charakterystyczną całego obszaru jest duże nasycenie zielenią wysoką i niską, tworzącą rozległe powierzchnie biologicznie czynne, a cały teren znajduje się w otulinie [....] Parku Krajobrazowego. Następnie przedstawiono poszczególne cechy zabudowy występującej w obszarze analizowanym wskazując, jak kształtuje się linia zabudowy (niejednorodnie ukształtowana), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - przedstawiając sposób obliczenia tegoż wskaźnika dla planowanej inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometria dachu. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium analiza urbanistyczno - architektoniczna przedstawia cechy charakterystyczne dla obszaru objętego analizą oraz parametry i wskaźniki zabudowy występującej w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na ocenę prawidłowości ustalonych warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Dodatkowo, autorka analizy uzasadniła wyznaczenie obszaru analizowanego w przyjętych granicach, wyznaczając go także zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Akta sprawy zawierają też wyjaśnienia autorki analizy z dnia [....] .2008r. dotyczące przygotowanego projektu decyzji, w których w szczególności odniesiono się do zasady kontynuacji funkcji wskazując, że analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządza się celem zbadania parametrów przestrzennych planowanych obiektów i porównuje je z parametrami przestrzennymi obiektów istniejących dla wykazania, czy inwestycja kontynuuje parametry istniejące. W wyjaśnieniach wypowiedziano się odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu stwierdzając, że wskaźnik ten dla poszczególnych działek jest zróżnicowany i wynosi od 0 % (działki niezainwestowane) do ok. 80 % (działka nr.....), najczęściej zaś na poziomie ok. 10 % do ok. 30 %. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że nie jest wykształcona żadna charakterystyczna cecha, która jako dominująca winna być kontynuowana w sposób bezwzględny. Dlatego też za istotniejszą cechę niż wskaźnik liczony dla każdej działki uznano występujący stopień zagęszczenia zabudowy i konieczność zachowania jednorodności w zakresie ukształtowanej formy. Wobec tego przedstawiono obliczenie omawianego wskaźnika w sposób zapewniający kontynuację charakteru zabudowy, który jednocześnie mieści się w istniejących wskaźnikach terenu analizowanego.

Ustalenia zawarte w załączniku Nr 1 do zaskarżonej decyzji warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej odpowiadają ustaleniom powoływanej analizy, uzupełnionej wyżej przedstawionymi wyjaśnieniami z dnia [....] .2008r. Linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od granicy działki nr [....] (ul. ....) ze wskazaniem, że preferowane są lokalizacje "głębokie", w oparciu o § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego., tj. jako wynik analizy. Jednocześnie uwzględniono tutaj wskazania zawarte w opinii Dyrektora Zespołu [....] Parków Krajobrazowych wydanej w przedmiotowej sprawie, w której określono właśnie preferencje lokalizacji "głębokich", celem nawiązania do kierunków zabudowy optymalnych z punktu widzenia zachowania i kontynuacji ładu przestrzennego oraz harmonii krajobrazu. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono do 21 % w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, a zatem jako wynikający z analizy. W załączniku Nr 3 do decyzji dokładnie wyjaśniono, że według przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej wskaźnik ustalony do 21 % pozwoli na realizację takich budynków, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 150 m2. Tak ustalony wskaźnik pozwoli zaś na realizację takich nowych budynków, których powierzchnie zabudowy stanowić będą kontynuację powierzchni zabudowy już istniejących budynków w sąsiedztwie. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [....] ustalono do 18 m, w oparciu o § 6 ust. rozporządzenia, tj. jako wynik analizy , nawiązując do budynku mieszkalnego nr [....] na działce nr [....] . Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono w oparciu o § 7 ust. 4 powoływanego rozporządzenia, również jako wynik analizy oraz uwzględniając wspomnianą wcześniej opinię Dyrektora Zespołu [....] Parków Krajobrazowych. Z ustaleniami tymi związane są ustalenia dotyczące geometrii dachu, stąd też określono jako wysokości maksymalne: linię okapów na maksymalnej wysokości 4,5 m nad poziomem gruntu oraz maksymalną wysokość kalenicy 9,0m. W analizie urbanistyczno - architektonicznej stwierdzono bowiem, że budynki mieszkalne zlokalizowane w sąsiedztwie projektowanej inwestycji posiadają od 2 do 3 kondygnacji, zaś w opinii Dyrektora Zespołu [....] Parków Krajobrazowych zawarto wskazania dotyczące kształtowania bryły obiektów podając m. in. jako maksymalną wysokość kalenicy 9,0 m oraz maksymalną linię okapu 4,5 m. Dokonując porównania ustaleń zawartych w warunkach zabudowy (zał. Nr 1 do zaskarżonej decyzji), z ustaleniami wynikającymi z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w sprawie należy stwierdzić, że planowana inwestycja spełnia zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, a ustalone w oparciu o rozporządzenie parametry architektoniczne zostały określone w sposób wyważony.

We wniosku inwestora określono dokładnie zarówno liczbę planowanych budynków, jak też ich gabaryty wskazując, że planowanych jest sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, niepodpiwniczonych, o wysokości do kalenicy 8,5 m, szerokości elewacji frontowej 10 m i powierzchni zabudowy 150 m2. Nawiązując ponownie do treści analizy uzasadnione jest stwierdzenie, że planowane budynki "mieszczą się" w gabarytach już istniejącej w tym obszarze zabudowy, zachowując kontynuację funkcji (mieszkaniowa jednorodzinna), jak też kontynuację poszczególnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Ponadto, w wydanej decyzji uwzględniono pozostały materiał dowodowy sprawy. Wobec powyższego, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Stąd też dokładne przedstawienie przez inwestora - oprócz rodzaju planowanej inwestycji, również ilości i gabarytów planowanych obiektów powoduje zarówno przejrzystość zakresu wnioskowanej inwestycji pod kątem dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak też pozwala stronom postępowania na pełną ocenę zamiaru inwestycyjnego.

Powyższe uzasadnienie stanowi jednocześnie odpowiedź na zarzuty przedstawione w odwołaniu. Co do pozostałych, wyjaśnia się, że w załączniku opisowym Nr 1 podano, na jakiej mapie i w jakiej skali przygotowany został złącznik graficzny. Odnośnie treści załącznika Nr 3 zawierającego "część tekstową wyników analizy" należy stwierdzić, że niezależnie od podanych w nim nagłówków: "analiza projektu decyzji" i "analiza przepisów prawa", to w istocie w swej treści załącznik ten zawiera odniesienie się do treści analizy oraz wyprowadzonych na jej podstawie wniosków.

Zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Ponadto, zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 tej ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23.03.2009r. znak [....] W.A. wskazywała, że zaskarżana decyzja nie odnosi się merytorycznie do jej odwołania, w związku z czym podtrzymuje wskazane w nim zarzuty naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła, że wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna być jednolita dla wszystkich podmiotów w tym samym obszarze, a nie różnić się w zależności od sprawy. Podkreślała, że w załączniku Nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji wyznaczono obszar analizowany obejmujący około 240 zabudowanych działek, a analizą objęto 4 działki, w tym nr [....] w obr. [....] , zabudowaną stacją TRAFO, którą przyjęto do wyliczenia średniego wskaźnika zabudowy mieszkaniowej w wysokości 80%. Wyznaczono wiele parametrów nowej zabudowy na podstawie opinii Dyrekcji Parków [....] , którą to opinię wydano w oparciu o nieaktualną podstawę prawną. Wbrew twierdzeniom Kolegium w analizie nie wykazano, które porównywalne nieruchomości zawierają lokalizacje "głębokie". Nie ma również żadnego śladu w załączniku Nr 1 i 3 do decyzji badania kwestii "zwiększenia gęstości zabudowy".

W toku sprawy dodatkowo wyjaśniała, że przedmiotowy teren pozbawiony jest infrastruktury technicznej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z tego właśnie powodu uchlało wydawane w innych sprawach decyzje.

Wnosiła też o zsądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skargę od powyższej decyzji wniosło w terminie również Stowarzyszenie "[....] " w K. które domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. Wnosiło nadto o dopuszczenia dowodu z akt postępowań prowadzonych przed organem pierwszej instancji na okoliczność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych na tym samym terenie, co teren planowanej inwestycji lub na okoliczność odmiennych warunków ustalanych dla inwestycji znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji będącej przedmiotem mniejszego postępowania bądź umarzania postępowań w sprawie ustalania warunków zabudowy na tych terenach , z uwagi na niezgodność z przepisami szczególnymi.

Stowarzyszenie zarzucało : rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; zaakceptowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wadliwej analizy urbanistyczno-architektonjcznej, która została przyjęta z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie przepisów tej ostatniej ustawy; rażące naruszenie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20.10.2000r. ( Dz.U. Nr 14, poz. 98 z 2006r.); sprzeczność ustaleń z polityką przestrzenną prowadzoną przez Gminę Miejską K. , w tym zwłaszcza z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.; naruszenie ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; naruszenie dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23.10.2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego współdziałania w dziedzinie polityki wodnej, ustawy z 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (zwłaszcza art. 4, art. 5 i art. 74) oraz rozporządzenia nr 81/06 Wojewody .... z dnia 17.10.2006r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Małop. Nr 654, poz. 3997).

Powyższe zarzuty rozwijano w obszernym uzasadnieniu skargi.

Niezależnie od tego, w pierwszym rzędzie zarzucało, że zaskarżona decyzja wydana została bez rozpoznania złożonego przez Stowarzyszenie odwołania. Przyczyna tego w części leży po stronie tego podmiotu, który w złożonym odwołaniu wskutek oczywistej omyłki pisarskiej, błędnie wskazał numer sprawy i numer decyzji, jak również w nagłówku odwołania datę jej wydania. Z treści odwołania wynikało jednak jednoznacznie, jakiej inwestycji dotyczy to odwołanie. Po wniesieniu odwołania organ pierwszej instancji powinien .był wezwać Stowarzyszenie do uzupełnienia jego braków poprzez sprecyzowanie od jakiej decyzji odwołanie zostało wniesione, czego nie uczynił. Organ odwoławczy wydał zatem decyzję ostateczną bez rozpoznania złożonego przez stronę odwołania. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, albowiem naruszona w niniejszej sprawie została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. .

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie jako bezzasadnych, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutów merytorycznych Stowarzyszenie "[....] " w K. wskazywało dodatkowo na brak podstaw do stosowania na etapie ustalania warunków zabudowy przepisów ustawy z dnia 21.02.2001r. - Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 3.10.2008r.o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochroni i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie pokreślenia szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Co do naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazywało na występujące w orzecznictwie rozbieżności w kwestii jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy dopiero suma obszarów nieruchomości daje obszar, dla którego wymagana jest zgoda na wyłączenie z produkcji rolnej. Ponadto w konkretnych okolicznościach sprawy uznawało za niesłuszne zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego rozpoznania odwołania Stowarzyszenie, które zawierało błędne określenie kwestionowanego aktu i nie zostało przedstawione przez Prezydenta Miasta K. organowi drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało jednak, że takie nierozpoznane odwołanie, dołączone do skargi zostało faktycznie złożone z zachowaniem terminu do jego wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania obie skargi należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Trafnie wskazuje skarżące , że dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi fakt nie rozpatrzenia w toku instancji złożonego w terminie odwołania tego podmiotu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28.11.2008r. nr [....] , znak [....] . Nie stwarza podstaw do odmiennej oceny skutków zaistniałego naruszenia art. 15 k.p.a. okoliczność nie przedstawienia tego środka odwoławczego organowi drugiej instancji przez Prezydenta Miasta K. , za pośrednictwem którego zostało ono złożone. W sprawie niniejszej nie ma znaczenia, że w przedmiotowym odwołaniu zawarto błędy w oznaczeniu zaskarżonego aktu, albowiem treść odwołania, która naprowadza wprost na ich istnienie, obligowała do wyjaśnienia występujących niezgodności w trybie art.64 § 2 k.p.a. W tym zakresie już pierwsze zdanie uzasadnienia odwołania wskazywało prawidłową datę wydania zaskarżonej decyzji, rożna od wskazanej przy oznaczeniu charakteru pisma, gdzie prawidłowo wskazano znak sprawy.

Pomimo powyższego, fakt zaskarżenia decyzji również przez , której odwołanie zostało rozpoznane przez organ drugiej instancji, upoważnia do dokonania dalej idącej oceny legalności obu kontrolowanych aktów

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie ( wyroku wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807 ). Spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio rozporządzenia , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 rozporządzenia.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Organu administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia, dla wszelkich działek z obszaru analizowanego. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy, uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od tych standardów w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Powyższe rozwiązanie jest podyktowane względami celowości - na które składa się nie tylko wymogi zachowania ładu przestrzennego, ale również uwzględnienie w konkretnych okolicznościach interesów inwestora.

Wyniki analizy stanowią w istocie uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Wyniki takiej dodatkowej analizy czynionej pod katem zachowania ładu przestrzennego oraz interesów inwestora, nie zwalniają jednak do podania wszelkich danych oraz wyników uśrednień dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Stosownie do art. 60 ust. 4 p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analogicznie, ze względów celowościowych należy traktować sporządzenie materiałów do samej analizy, która jest pierwotnym źródłem merytorycznej części projektu. Zadaniem analizy jako elementu materiału dowodowego oraz sporządzającej ją osoby w zakresie regulacji zawartych w § 4 -7 rozporządzenia nie jest jednak stwierdzenie jak powinno wyglądać ukształtowanie przestrzeni na skutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, lecz zebranie konkretnych danych umożliwiających właściwe stosowanie zasad wynikających z przepisów prawa w konkretnym przypadku, z uwzględnieniem tak wymogów zachowania łady przestrzennego, jak i interesów inwestora. Osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji nie może też być traktowana jak organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy . Fakt posiadania przez nią widomości specjalnych w dziedzinie architektury nie przesądza o znajomości przepisów prawa, co rzutuje z kolei na prawidłowość sporządzenia analizy, czy wysnuwanych z niej wniosków. Tak projekt decyzji, jak i związany z nią materiał obejmujący między innymi analizę urbanistyczno-architektoniczną podlega ocenie oraz akceptacji organów administracji publicznej wymienionych w art. 60 ust. 1 i 3 p.z.p. Jak wynika bowiem wprost z art .53 ust. 3 pkt 1 -2 p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1, to właśnie te organy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonują analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ponosząc odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna także po jej uzupełnieniu jest niepełna albowiem pomija całkowicie zagadnienia istotne z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5. Cześć graficzna analizy naprowadza na niezgodne z przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego. Pomimo istnienia w rejonie planowanej inwestycji zwartej zabudowy obszar analizowany wyznaczono jako prostokąt o powierzchni przekraczającej znacznie powierzchnię okręgu o promieniu wynoszącym trzykrotną szerokości frontu działki objętej wnioskiem ( nie mniej niż 50 m ). Działka inwestora nie znajduje się w centrum wyznaczonej dla celów analizy figury geometrycznej, przy czym nie wyjaśniono rzeczowo przyczyn takiego właśnie określenia obszaru analizowanego. Za takie uzasadnienie nie może zostać poczytane stwierdzenie, że celem tym jest chęć uniknięcie wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia, skoro w tym zakresie należy uwzględniać ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w oderwaniu od tych zasad i związanych powyższym przepisów prawa, nie tylko utrudnia ich prawidłową realizację, czy rzetelne przeprowadzenie samej analizy, ale może wręcz sugerować tendencyjność przez poszukiwanie w dalszym terenie zabudowy umożliwiającej realizację inwestycji odbiegającej funkcją i parametrami od obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Cześć tekstową analizy jest niepełna albowiem nie zawiera danych co do powierzchni zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, czy szerokości elewacji frontowych na wszystkich działkach w obszarze analizowanym i ich średniej szerokości dla obszaru analizowanego. Dotyczy to także parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich i geometrii dachu w obszarze analizowanym. Nie jest też wiadomym z samej analizy, jakie znaczenie ma w tym zakresie opinia Dyrekcji Zespołu [....] Parków Krajobrazowych z [....] .11.2006r.

Skoro teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, zaś sporządzona z jego uwzględnieniem analiza urbanistyczna w części tekstowej i graficznej jest niespójna oraz nadto, nie odpowiada innym wymogom wynikającym z przepisów prawa, jej wyniki nie mogą być uznane za stwarzające podstawę ustalenia warunków zabudowy.

Tych wszystkich wad nie dostrzegły organy administracji publicznej wydające w niniejszej sprawie obie decyzje. Bazują one na stwierdzeniach i wnioskach zawartych w analizie sporządzonej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, przy czym w aktach sprawy brak dokumentu dowodzącego, że osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji jest wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wskazywanie w uzasadnieniu obu decyzji na sporządzenie analizy i projektu decyzji przez osobę uprawnioną jest zatem dowolne.

Decyzja organu pierwszej instancji narusza obowiązujące przepisy prawa także w zakresie wymogów formalnych, którym winna odpowiadać. Takie wymogi dla każdej decyzji przewiduje art. 107 §1 i 3 k.p.a., który jednoznacznie odróżnia samo rozstrzygnięcie ( osnowę decyzji ) od jego uzasadnienia. Jak wynika z art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego stanowi ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ). Treść art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy ( zawierającą część testową i graficzną - którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną analizy w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz ewentualnie dalszymi elementami. O ile oznaczenie na jednej mapie linii rozgraniczających teren inwestycji z częścią graficzną wyników analizy zazwyczaj pozostaje bez istotnego wpływu dla możliwości prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego, czy właściwego orzekania na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, o tyle połączenie rozstrzygnięcia w postaci wiążących ustaleń warunków zabudowy z nie mającymi takiego charakteru wynikami analizy, czyni decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym eliminacje tak wydanego aktu z obrotu prawnego. Nie jest rzeczą projektanta, czy organu wydającego pozwolenie na budowę interpretacja sporządzonego w taki sposób aktu administracyjnego, w celu poszukiwania elementów wiążącego rozstrzygnięcia, zaś zastosowanie takich zabiegów może prowadzić do naruszenia praw inwestora lub innych stron uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Wydając w sprawie niniejszej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy organ pierwszej instancji nie respektował wyżej wskazanych przepisów prawa. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28.11.2008r. nr [....] , znak [....] , zawiera cztery załączniki opisane w rozstrzygnięciu. Jak podano, załącznik Nr 1 to ustalenia warunków zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Łączy on zatem dwa jakościowo różne elementy decyzji, tj. rozstrzygnięcie z jego uzasadnieniem. Treść przedmiotowego dokumentu nie pozwala przy tym na ich wyodrębnienie w sposób nie budzący wątpliwości. W tym załączniku narusza przepisy ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy ( pkt II.1a ), a nie jak mówi rozporządzenie obowiązującej linii zabudowy. Także określenie szerokości elewacji frontowej do 18 m bez podania szerokości minimalnej, czy wskazanie jedynie maksymalnej wysokości kalenicy – 9m, jest sprzeczne z przepisami w rozporządzenia wykonawczego, które wymagają konkretnego określenia prawem przewidzianych parametrów dla nowej zabudowy w sposób jednoznaczny i stanowczy. Załącznik Nr 3 zawiera cześć tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, co dodatkowo budzi wątpliwości odnośnie waloru załącznika Nr 1. Załączniki graficzne Nr 2 i Nr 4 sporządzono na kserokopiach różnych map, z których pierwsza nie obejmująca obszaru analizowanego nie zawiera danych co do jej rodzaju, skali oraz adnotacji o przyjęciu do zasobu geodezyjnego, zaś druga , będąca niedoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopią kopią mapy ewidencyjnej w skali 1 : 1000, obrazująca obszar analizowany, nie posiada cech świadczących o jej aktualności.

Obie wydane decyzje nie spełniają wymogów z art. 107§1 i 3 k.p.a. albowiem pomijają - podobnie jak analiza - ustalenia oraz ocenę prawną okoliczności istotnych w świetle przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5. Nadto, organ pierwszej instancji prowadząc ogólne rozważania, nie odniósł się do szeregu zarzutów zgłaszanych przez strony w toku postępowania . Powyższe dotyczy wskazań M.L. i J.K. na fakt, że realizacja przez inwestora tak gęstej zabudowy na działce stwarza zagrożenia dla obszaru położonego w otulinie parku krajobrazowego, nie przystaje do inwestycji na działkach nr [....] i nr [....] , zaś projektowane parametry wskaźnika zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej - podobnie jak sama analiza urbanistyczno –architektoniczne, są zasadniczo różne od podawanych w wykonanych w ostatnich latach analizach dla sąsiadujących ze sobą działek: części [....] , części [....] .Nie jest wiadomym, czy ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszona przez W.S. w kontekście zarzutu zbytniego zagęszczenia zabudowy okoliczność uprzedniej odmowy inwestorowi wydania warunków zabudowy dla realizacji na przedmiotowej działce 14 domów oraz fakt, że aktualnie realizuje on to zamierzenie przez złożenie dwóch odrębnych wniosków, tj. o wydanie WZiZT dla zespołu 8 budynków mieszkalnych na części działki nr [....] , z wjazdem od ul. [....] oraz o w sprawie niniejszej o wydanie WZiZT dla budowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [....] , z wjazdem od ul. [....]. Nie odniesiono się też do zarzutu wyżej wymienionego dotyczącego nie powiadomienia o niniejszym postępowaniu wszystkich stron.

Jak wskazano uprzednio organ drugiej instancji nie rozpatrzył odwołania Stowarzyszenia "[....] " w K. , stąd przedwczesnym jest rozważanie innych, niż z tym związane zarzutów skargi tego podmiotu, czy odwołania, których nie rozpoznano w toku instancji. Organ odwoławczy nie dostrzegł też szeregu wad samej analizy i wydanej decyzji organu pierwszej instancji, które powielił wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wadliwym było też w toku postępowania wydanie uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. dokonane postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 25.07.2007r. znak [....] . Jak trafnie wskazuje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.05.2007r. sygn. akt II OSK 739/06 (niepubl.), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postępowanie uzgodnieniowe w tym wypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne, ma ono określony tryb i prawna formę zakończenia, zaś zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do niego art. 106 k.p.a. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie postępowanie jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które winno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Z treści art. 106 ust. 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Współdziałanie organów następuje na etapie przygotowania decyzji i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienia do załatwiania spraw określonego rodzaju w drodze administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, służebny wobec postępowania głównego, co wynika z zaznaczenia przez ustawodawcę trybu jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 k.p.a. związku z art. 61 §1 k.p.a.), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art.106 § 4 k.p.a.) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje. Oznacza to, że art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ.

Analogiczne jak wyże prezentowane stanowisko zajmowane jest także w doktrynie ( por. J. Człowiekowska - artykuł, CASUS 2005/3/24; B.M. Blankiewicz-Wóltańska -artykuł, CASUS 2007/3/26; W. Jakimowicz – artykuł CASUS 2004/1/27 ).

W niniejszej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji w postępowaniu głównym jest w myśl art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta K., po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy wynika nakaz uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesienie do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym zarządcą wszystkich dróg publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ) w granicach miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu jest - uwzględniając nadto treść art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych ( Dz.U.Nr 19, poz. 115 z późn. zm. ), Prezydent Miasta K. Jest to zatem ten sam organ administracji publicznej, przy czym w obu wypadkach organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W opisanej sytuacji , gdy powołane wyżej przepisy prawa przewidują w postępowaniu głównym i uzgadniającym stosowne kompetencje dla tego samego organu brak było podstaw do wydawania odrębnego aktu administracyjnego w przedmiocie uzgodnień, w formie postanowienia. Stosowne warunki wynikające z kompetencji przewidzianych dla zarządcy drogi w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych i innych aktach winny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy bez stosowania dodatkowego trybu uzgodnieniowego z art. 106 k.p.a. Postanowienie z dnia 25.07.2007r. znak [....] zostało zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem procedura uzgodnieniowa, o jakiej mowa w art. 53 ust. 4 - 5 p.z.p. w związku z art. 106 k.p.a. może być stosowana jedynie wówczas, gdy kwestie podlegające uzgodnieniu zastrzeżone są do właściwości organu administracji publicznej innego niż ten, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 " a " i "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a., jak w pkt II. sentencji wyroku uwzględniają, że Stowarzyszenie "[....] " w K. pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie dnia 23.10.2009r. nie złożyło wniosku o zasądzenie ich zwrotu.