Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 842/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 16 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]", nr "[...]"; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z przekazanych akt sprawy wynika, że A K wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody W z dnia "[...]"r. nr. "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Starosty O z "[...]"r., znak: "[...]", zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego na działce nr geod. "[...]", obręb P, gm. S.

Jak wskazano w uzasadnieniu do Starosty wpłynął w dniu "[...]"r. wniosek Fundacji J z siedzibą w O (dalej: Fundacja, Inwestor) o wydanie pozwolenia na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i wolnostojącego budynku gospodarczego, na działce nr "[...]" obr. P, gm. S, który na wezwanie organu administracji architektoniczno-budowlanej został poprawiony i uzupełniony. Dołączone zostały oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące dz. nr "[...]" i "[...]" obr. P, gm. S, orzeczenie biegłego sądowego w sprawie przebiegu drogi służebnej w trzech wariantach oraz 4 egzemplarze wielobranżowego projektu budowlanego.

Starosta O (dalej: Starosta) postanowieniem z "[...]"r., na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Pismem z "[...]"r. pełnomocnik Fundacji przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego wielobranżowego, uwzględniającego obowiązki nałożone ww. postanowieniem.

Następnie, decyzją z "[...]"r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia Fundacji pozwolenia na budowę stanicy wodnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że odmowę udzielenia pozwolenia na budowę wskazanych obiektów uzasadnia okoliczność, że budowa przedmiotowych budynków jest niezgodna z zapisami ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podał również, że "[...]" r. wydana została na rzecz Fundacji decyzja nr "[...]" na budowę bosmanatu z pomostem i pirsem cumowniczym na działce o nr geod. "[...]" i "[...]" w obr. P, gmina S, co zabezpiecza realizację urządzeń związanych ze sportami wodnymi.

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, który zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, niedokładanego zbadania stanu faktycznego sprawy, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu w postaci Uchwały "[...]" Rady Gminy w S z "[...]"r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P w gminie S, poprzez uznanie, że uchwała ta wyklucza powstanie na dz. nr. "[...]" stanicy wodnej, podczas, gdy zapisy planu nie uniemożliwiają lokalizacji takiego obiektu. Zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że wcześniejsza decyzja nr "[...]", zezwalająca na budowę bosmanatu z urządzeniami na działkach nr "[...]", "[...]" zabezpiecza realizację urządzeń związanych ze sportami wodnymi, podczas gdy realizacja jedynie tej części zamierzenia wyklucza zasadność całej inwestycji i nie nadaje się do normalnego korzystania do celów związanych ze sportami wodnymi.

Następnie pismem z "[...]"r. Fundacja wniosła o wydanie przez Wojewodę w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a decyzji merytorycznej. Wskazano, że decyzja Starosty opiera się na lakonicznie wyrażonej ocenie w braku zgodności wniosku inwestora z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiono opracowanie Ł Z - członka Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej dotyczące zgodności inwestycji z miejscowym planem.

W rezultacie Wojewoda W decyzją z dnia "[...]"r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach uzasadnienia wyjaśniając, że powodem uchylenia decyzji był brak wezwania inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Wyjaśniono, że pomimo wykonania przez stronę obowiązków nałożonych postanowieniem z "[...]"r. odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując jako przyczynę niezgodność z miejscowym planem, przy czym do usunięcia tej niezgodności, która nie została sprecyzowana, Starosta nie wezwał inwestora. Wątpliwości Wojewody budził też zakres ostatecznej decyzji organu z "[...]"r. nr "[...]", orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę bosmanatu na działkach nr geod. "[...]", "[...]", gdyż analiza projektu budowlanego zatwierdzonego wymienioną decyzją dowodzi, że organ zatwierdził projekt zagospodarowania terenu obejmujący również działkę o nr "[...]", na której zlokalizowane zostały obiekty ujęte w obecnej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta O decyzją z "[...]"r., nr "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego na dz. nr geod. "[...]", obr. P, gm. S, stwierdzając zgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł A K, zarzucając zarówno niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego teren inwestycji oznaczony został w planie symbolem ZR - zieleni urządzonej, na którym obowiązuje zakaz sytuowania budynków, dlatego organ nie mógł ocenić zgodności inwestycji z ustaleniami planu, gdyż plan nie określa parametrów budynków, intensywności zabudowy, czy współczynnika powierzchni biologicznie czynnej dla takiego terenu, jak również niezgodność decyzji z zakazami wynikającymi z ochrony przyrody, tj. art. 24 ustawy o ochronie przyrody oraz uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XXX/669/17 z 26 września 2017r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (dalej zwaną: uchwałą ochrony krajobrazu z 26.09.2017r.), który wprowadza zakaz zabudowy w pasie o szerokości 100 m od brzegów jeziora P. Zarzucono niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania, poprzez pominięcie właścicieli sąsiednich nieruchomości, wobec których możliwe jest ustanowienie służebności przejścia i przejazdu przez działkę inwestycyjną, zgodnie z wariantem I postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Olsztynie I Wydział Cywilny sygn. akt "[...]" w sprawie ustanowienia służebności przejazdu oraz nieprawidłowe zlokalizowanie miejsc parkingowych w stosunku do granicy działki.

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]"r. Wojewoda W (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego na dz. nr geod. "[...]", obr. P, gm. S. W uzasadnieniu wyjaśniono, że podziela się stanowisko Starosty dotyczące wyznaczenia kręgu stron tego postępowania, dla którego podstawę stanowi art. 28 ust 2 P.b. określający, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaś przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć w myśl art. 3 pkt 20 P.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Z normy art. 3 pkt 20 P.b. wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej musi każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z 27.04.2017 r, sygn. akt II SA/Kr 49/17 do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., należą uregulowania z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, 144, 222 K.c.). Jeżeli obiekt budowlany może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka jest w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel winien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Odnosząc się do stanowiska odwołującego, iż stronami postępowania winni być właściciele działek leżących na północ od terenu inwestycji, gdyż możliwe jest wyznaczenie dla tych działek drogi koniecznej przez teren inwestycji Wojewoda podał, że Sąd Rejonowy w Olsztynie w postanowieniu z 19.01.2018r., sygn. akt "[...]" wyznaczył dla ww. działek drogę konieczną przez inne działki niż inwestora. Tak więc droga konieczna nie przebiega przez teren inwestycji. Wprawdzie to orzeczenie nie jest prawomocne, jednak okoliczność ta nie skutkuje zawieszeniem postępowania, gdyż nie stanowi to zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Zwrócono uwagę, że zatwierdzony przez Sąd przebieg drogi koniecznej jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w księdze wieczystej nr "[...]" dla nieruchomości nr "[...]", brak jest wpisu o służebności przejścia i przejazdu przez tę działkę. Dlatego wyznaczony obszar odziaływania inwestycji w tej sprawie ustalono prawidłowo.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z "[...]"r. nr "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na dz. nr geod. "[...]" i "[...]" obr. P. Decyzją tą zatwierdzono pierwszą część inwestycji, zaś skarżona decyzja obejmuje kolejny etap inwestycji - budowę stanicy wodnej, która ma stanowić całość funkcjonalną z zabudową wcześniejszą. Zwrócono uwagę, że etapowanie to nie było prowadzone w trybie art. 33 ust. 1 P.b., tzn. decyzją wcześniejszą nie zatwierdzono projektu zagospodarowania dla działki nr "[...]". Tak więc decyzje te, są od siebie niezależne i bez znaczenia w sprawie pozostaje rozstrzygnięcie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji wcześniejszej, tj. decyzji Starosty z dnia "[...]"r.

Wojewoda wyjaśnił, że istotne w sprawie jest stwierdzenie zgodności inwestycji z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Fragmentów Wsi P gm. S, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S nr "[...]" z "[...]"r. (Dz. Urz. Woj. War-Maz. Nr 66 poz. 1093 z 2001r.) zwanego dalej: planem lub planem z "[...]"r. Plan miejscowy jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Organ przywoływał w tym zakresie wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 490/05 w którym podano, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczone (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności". Także w doktrynie przyjmuje się, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji, czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym do ustalenia znaczenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, wyd.2, Warszawa 2014r., s. 468). Dlatego ze względu na konstytucyjnie chronione prawo własności, obejmujące prawo do zabudowy nieruchomości, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda wskazał, że działka nr "[...]" obr. P, gm. S objęta jest ustaleniami (przytoczonego wyżej) planu miejscowego i położona w obrębie jednostki ZR, dla której przewidziano w § 7 planu warunki zabudowy i zagospodarowania jako "teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. W przypadku realizacji urządzeń sanitarnych należy włączyć je do systemu kanalizacji sanitarnej wsi." Stosując wskazane wyżej zasady interpretacyjne planu miejscowego organ odwoławczy stwierdził, że:

- dla terenu jako podstawowe, ustala się funkcję rekreacyjną i turystyczną związaną z jeziorem;

- plan dopuszcza możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp.;

- plan dopuszcza możliwość realizacji urządzeń sanitarnych.

Odnosząc się do ostatniego z wymienionych sposobów zagospodarowania terenu wyjaśniono, iż nie można przyjąć, aby urządzenia sanitarne np. ustęp, prysznic, szatnia, nie były zlokalizowane w budynkach, lecz stanowiły bliżej nieokreślone urządzenia sanitarne. Zwrócono uwagę, że wymieniony plan nie definiuje pojęcia "urządzenia sanitarne", nie definiuje pojęcia "urządzenie sportowe" oraz "urządzenie związane ze sportami wodnymi". Zatem nie wynika z niego wprost, że w ramach zamierzenia, określonego jako urządzenie sanitarne, urządzenie sportowe lub urządzenie związane ze sportami wodnymi, nie mogą być przewidziane obiekty kubaturowe. Dlatego dla terenu ZR, bezspornie nie ma w planie ustalonego zakazu zabudowy obiektami kubaturowymi - budynkami. Organ wskazał również, że obszar elementarny ZR obejmuje znacznie większy teren niż teren działki. Nadto zamiarem inwestora jest budowa stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego, gdzie z projektu budowlanego wynika, że w budynku szkoleniowym projektowane są pomieszczenia: szatni, ustępów, sala szkoleniowa, warsztat szkutniczy z magazynem na sprzęt i takielunek, pokoje instruktorów i biuro stanicy. Poza budynkiem głównym projektuje się również budynek gospodarczo - magazynowy. Tego typu pomieszczenia, stanowią uzupełnienie wcześniejszej inwestycji, objętej odrębną decyzją, dotyczącą budowy bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym i stanowią jedną całość funkcjonalną jako stanica wodna. Taka funkcja inwestycji niewątpliwie jest zgodna z funkcją określoną w planie jako "funkcja rekreacyjna i turystyczna związana z jeziorem". Najwięcej wątpliwości - jak zaznaczał organ - wzbudza zapis planu określający dopuszczalną możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów mini golfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. Stosując zasady wykładni językowej należy przyjąć, iż plan dopuszcza możliwość realizacji:

- urządzeń sportowych, urządzeń związanych ze sportami wodnymi, czyli nie obiektów budowlanych,

- małych boisk, kotów minigolfa, czyli obiektów budowlanych.

Uznano za istotne zakończenie zdania wyrażeniem "itp.", co oznacza, że wyliczenie to nie stanowi katalogu zamkniętego i istnieje możliwość realizacji innych urządzeń oraz innych obiektów budowlanych niewymienionych w tym zdaniu. Należy pamiętać, iż zdanie pierwsze przepisu wyraźnie wskazuje jakie funkcje te urządzenia i obiekty winny spełniać, a w myśl wykładni systemowej zdanie to ma rangę wyższą niż zdanie drugie.

Podsumowując organ podkreślił, że stosując ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności, a w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora, należało stwierdzić zgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, bowiem o zgodności tej przesądza zgodność funkcji projektowanej zabudowy i brak wyraźnego zakazu realizacji tego typu zamierzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego w zakresie braku możliwości oceny zgodności inwestycji z ustaleniami planu, gdyż plan nie określa parametrów budynków, intensywności zabudowy czy współczynnika powierzchni biologicznie czynnej dla tej jednostki ZR, organ wyjaśnił, że § 6 planu określa ogólne warunki zabudowy i zagospodarowania działek, a § 5 określa zasady uzbrojenia terenu w urządzenia infrastruktury technicznej. Projektowany budynek stanicy wodnej spełnia wymagania w zakresie tam wskazanym, m.in. w zakresie: wysokości, pokrycia i nachylenia dachu, wyniesienia poziomu zerowego, rodzaju użytych materiałów wykończeniowych i realizacji przyłączy. Dla tego terenu nie podano współczynnika intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, w związku z czym współczynniki te nie są badane.

Kolejnym zagadnieniem poddanym analizie była możliwość realizacji inwestycji w zakresie ograniczeń zabudowy zawartych w uchwale ochrony krajobrazu z "[...]"r., gdzie w § 5 pkt 1 ppkt 8 lit "a" zapisano zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W treści § 5 pkt 7 ppkt 9 tej uchwały zawarto jednak zapis, iż ograniczenie to nie dotyczy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących:

a) w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, lub

b) w dniu "[...]"r., tj. w dniu wejścia w życie Uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa W z dnia "[...]"r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2012 r. poz. 1450, z późn.zm.), lub

c) w dniu "[...]"r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody W z "[...]" r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 176, poz. 2582). Skoro obowiązujący na tym terenie plan miejscowy uchwalono w "[...]"r., tak więc zakaz ten w tej sprawie nie obowiązuje.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku prawidłowej lokalizacji miejsc parkingowych w stosunku do granicy działki oraz zarzutu niezgodnej z przepisami odległości budynku w stosunku do przebiegających na tym terenie sieci podziemnych wyjaśnił organ, że zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit "a" warunków technicznych, stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż (dla samochodów osobowych) 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Inwestor planuje budowę "[...]" miejsc postojowych dla samochodów osobowych w odległości "[...]" cm od granicy działki, dlatego ten warunek został spełniony. W kwestii zaś zbliżenia budynku do sieci, stwierdzono takie zbliżenie do sieci wodociągowej, jednak w projekcie budowlanym na stronie "[...]" znajduje się uzgodnienie tego zbliżenia z Urzędem Gminy S z zastrzeżeniem, że na wysokości budynku i "[...]" m poza (z każdej strony) zastosować rurę osłonową na sieci wodociągowej.

Nadto podano, że decyzja w swej treści nie musi zawierać kategorii obiektu, a projekt budowlany jest uzgodniony w zakresie zabezpieczeń ppoż. (str. "[...]").

W podsumowaniu organ podkreślił, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Projekt został pozytywnie zaopiniowany pod względem wymagań p-poż., bezpieczeństwa i higieny pracy oraz posiada określoną kategorię obiektu. Projekt posiada informację bioz oraz opinię geotechniczną. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7. Inwestor złożył w tej sprawie wniosek oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 P.b.).

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł A K, w której zarzucił decyzji:

- niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu z "[...]"r., gdyż zlokalizowana jest na terenie "ZR" (zieleń rekreacyjna), na którym plan miejscowy nie przewiduje zabudowy budynkami oraz prowadzenia komercyjnej działalności gospodarczej związanej z usługami turystycznymi;

- naruszenie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności: art. 35 ust. 1 pkt 1; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), pkt 8 i pkt 9 oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności przepisów § 10; § 14 pkt 1, 2 i 3; § 19; § 209 pkt 1 i 2 i wynikających z nich przepisów szczegółowych;

- naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 138, poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, dokonanie dowolnej i swobodnej oceny dowodów niezgodnie z obiektywną rzeczywistością, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ąa decyzji Starosty z dnia "[...]" r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż art. 35 ust. 1 P.b. określa zakres obowiązków organu, którego celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania. Z przepisu tego wynika, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowa analiza ma znaczenie, gdyż to ustalenia planu określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów, wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organy dokonały błędnej oceny stwierdzając, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Zarzucił, że argumentacja skarżonej decyzji na budowę stanicy wodnej jest nieprawidłowa, gdyż plan jest aktem prawa miejscowego o charakterze nakazowym, a nie zakazowym. Potwierdzeniem tej tezy jest § 6 ww. planu, który standaryzuje szczegółowo warunki techniczne dotyczące budynków i obiektów budowlanych, dla obszarów w nim oznaczonych symbolami, które zabudowę umożliwiają. Dla obszarów objętych oznaczeniem "ZR" - zieleń rekreacyjna, w planie nie ma odniesienia do § 6, ani żadnego innego, który precyzowałby techniczne wymagania odnośnie budynków. Nadto § 7 planu dla obszarów, na których dozwolona jest zabudowa obiektami budowlanymi - budynkami, precyzuje intensywność zabudowy dla nowopowstających budynków, a dla obszaru "ZR" taka intensywność nie jest określona, gdyż plan nie przewiduje możliwości zabudowy tych terenów obiektami kubaturowymi, o czym stanowi również jego część graficzna. Planowana inwestycja nie jest zgodna z planem z "[...]"r. dla obszaru objętego symbolem "ZR". Organy orzekające nie mogły wobec tego ocenić zgodności wymogów technicznych dotyczących parametrów obiektów budowlanych i budynków oraz nie były w stanie należycie ocenić intensywności zabudowy dla działki nr "[...]". Skarżący przywoływał wyrok WSA w Opolu z 8 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Op 289/17, w którym wskazano, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego, a w tym przypadku nie jest zgodny m.in. z uchwałą "[...]" z "[...]"r. Sejmiku Województwa W w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N. W art. 35 ust 1 pkt 1 P.b. posłużono się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności" z ustaleniami planu. Nie można w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, a negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podniósł, iż Starosta w decyzji uzasadniając zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym planem, przytacza zapisy planu lecz nie definiuje pojęcia urządzenia wodnego oraz urządzenia związanego ze sportami wodnymi. Art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne z 2001r. zawiera katalog ustawowo ujętych obiektów spełniających definicję urządzenia wodnego, zaś planowana inwestycja spełnia definicję budynku, zgodnie z treścią art. 3 P.b.

Skarżący podał, że inwestycja ma pełnić funkcję stanicy żeglarskiej - budynku szkoleniowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z usługami turystycznymi, zgodnie z art. 3 ustawy o Usługach turystycznych, zaś w planie funkcja działalności związanej z prowadzeniem usług turystycznych jest przewidziana na innych terenach niż "ZR", które w tym planie zostały oznaczone symbolami od "UT1" do "UT5".

Nadto w decyzji organ odwoławczy w sposób niezrozumiały uzasadniał wyższość prawa własności nad obowiązującym prawem miejscowym, które zgodnie z Konstytucją RP może to prawo własności ograniczać (art. 64 § 3 Konstytucji RP w nawiązaniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym oraz w nawiązaniu do art. 24 § l pkt 8 ustawy o ochronie przyrody). Zasada "złotego środka" do jakiej odwołały się organy została zastosowana rozszerzająco dla terenu "ZR" w stosunku do ustaleń planu, który przewiduje inne tereny dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z usługami turystycznymi i tereny te są w sposób jasny w nim zdefiniowane i wskazane. Organy w uzasadnieniach decyzji powołują się na opinię biegłego sądowego w sprawie ustanowionego zabezpieczenia przejazdu w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Olsztynie, sygn. akt "[...]", a nie zauważają, że biegły w "Opinii uzupełniającej" z "[...]"r. dot. szacowanej wartości działek o oznaczeniu "ZR", podał iż działki te nie są działkami przeznaczonymi pod zabudowę budynkami zgodnie z art. 3 P.b., co oznacza ich niższą wartością niż przyjęta w operatach szacunkowych wykonanych przez gminę. Opinia biegłego jest sprzeczna z decyzją organu I instancji i zaskarżoną decyzją Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że:

- dla terenu inwestycji ZR, plan miejscowy nie ustala zakazu zabudowy budynkami;

- brak jest określenia dla terenu elementarnego ZR wszystkich szczegółowych parametrów, tu współczynnika intensywności zabudowy, przy jednoczesnym braku wyraźnego zakazu zabudowy, nie można zatem wykluczać tego terenu z zabudowy;

- ustalenia planów miejscowych, co zostało wielokrotnie wykazane w judykaturze, opierają się na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach. Niesłuszne jest zatem twierdzenie skarżącego, iż plan jest aktem prawa miejscowego o charakterze nakazowym.

Pismem z dnia "[...]"r., uczestnik postępowania Fundacja J w O (dalej zwana: Fundacją, inwestorem), przedstawił stanowisko w kwestii wniesionej skargi. Zawnioskowano aby Sąd dokonał weryfikacji, czy A K (skarżący) posiada interes prawny uprawniający do wniesienia skargi w tej sprawie. Poinformowano, że w dniu "[...]"r. Sąd Okręgowy w Olsztynie (sygn."[...]") oddalił apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w O z "[...]"r. w sprawie o sygn. "[...]", w którym droga konieczna została wyznaczona na innych działkach niż działka nr "[...]", której dotyczy postępowanie. Poinformowano, że "[...]"r. Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O (dalej: SKO), w której organ wydał decyzję "[...]"r. nr "[...]" stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy S z "[...]"r. nr "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr "[...]" (jezioro P) w obr. P (dalej: decyzja lokalizacyjna) z uwagi na fakt, że decyzja SKO została wydana po upływie ustawowego terminu do stwierdzenia nieważności oraz z uwagi na naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Załączono odpis wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy - załącznik nr 3. Poinformowano o wydaniu przez Ł Z będącego członkiem Głównej Komisji "[...]" przy Ministerstwie R "Opinii ws. zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" -załącznik nr "[...]". Poinformowano, że inwestycje Fundacji na działce "[...]" oraz na działkach "[...]" i "[...]" zostały uzgodnienie z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w O (dalej: RDOŚ) - załącznik nr "[...]" oraz, że pismo "[...]" przywołane przez skarżącego było odpowiedzią na pismo P O z "[...]"r., a nie efektem analizy przez RDOŚ materiału dowodowego zebranego w sprawach, w których wydano ostateczne pozwolenia na budowę dotyczące działek "[...]", "[...]" i "[...]" - fotokopia pisma P O z dnia "[...]" r.- załącznik nr "[...]". Inwestor wniósł równocześnie w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma z uwagi na fakt, że są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Jednocześnie stosownie do art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. wniesiono o odrzucenie skargi z uwagi na jej złożenie przez podmiot nieposiadający interesu prawnego w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu wskazano m.in., że Fundacja w niniejszym postępowaniu dostrzega trzy zasadnicze problemy:

- czy postępowanie prowadzone przez SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy,

- jaki jest zakres zaskarżonej decyzji, co odnosi się do zaskarżonej decyzji,

- czy skarżący posiada interes prawny uprawniający go do wniesienia skargi w tym postępowaniu.

Odnosząc się do tych zagadnień inwestor podał, że nawet przyjmując, iż sprawa prowadzona przez SKO (decyzja lokalizacyjna) i niniejsza sprawa dotyczą tego samego zamierzenia inwestycyjnego (budowy bosmanatu i stanicy wodnej), to należy zwrócić uwagę, że zostały spełnione wymagania wynikające z art. 33 ust. 1 P.b. co do etapowania inwestycji, bowiem obie sprawy dotyczą dwóch części przystani, które mogą funkcjonować samodzielnie. Sprawy nie są zatem powiązane ze sobą w taki sposób, aby rozstrzygnięcie pierwszej wpływało na rozstrzygnięcie kolejnej. Dlatego w ocenie Inwestora decyzja SKO pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w obecnym postępowaniu. Decyzja SKO dotyczy innego etapu zamierzenia inwestycyjnego, (inwestycji, która obiektywnie jest samodzielna pod względem funkcjonalnym), a nadto postępowanie przed SKO dotyczy decyzji lokalizacyjnej, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do interesu prawnego skarżącego wskazano, że zgodnie z projektem budowlanym złożonym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na działce "[...]", obszar oddziaływania inwestycji Fundacji na tej działce nie wykracza poza jej granice. Zgodnie z projektem i opisem technicznym inwestycji, której dotyczy postępowanie przed SKO, obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie bosmanatu z pomostem i pirsem cumowniczym, także zamyka się na działce, na której jest projektowany. Dlatego niezależnie od tego, czy przyjmiemy, że inwestycja na działce "[...]" jest kolejnym etapem zamierzenia budowlanego realizowanego na działkach "[...]" i "[...]", czy też nie, to z uwagi na jednoznaczne wskazanie w projekcie budowalnym, że obszar oddziaływania inwestycji na działce "[...]" zamyka się na tej działce, właściciele działek sąsiadujących z działką "[...]" nie mają interesu prawnego do występowania w tej sprawie. Podkreślono, że nawet gdyby uznać odmiennie, to ani na etapie postępowania administracyjnego, ani obecnie - w postępowaniu przed sądem - skarżący nie wykazał, aby był właścicielem nieruchomości sąsiadujących z działką, której dotyczy postępowanie (działki "[...]").

Skarżący w piśmie procesowym z "[...]"r. odniósł się do stanowiska inwestora. Podniósł, że nawet przyjmując, zgodnie z twierdzeniem inwestora oraz treścią decyzji orzekających organów, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją etapowaną, to decyzja Starosty nr "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem Prawa budowlanego, gdyż przedstawiona we wniosku dokumentacja projektowa, dotycząca II etapu inwestycji planowanej na działce nr "[...]" nie pokrywa się z uprzednio zatwierdzonym decyzją nr "[...]" planem zagospodarowania trenu całej inwestycji (zwanego dalej: PZT), co nie spełnia wymagań art. 34 P.b. Dodatkowo, PZT przedstawiony wraz z wnioskiem w niniejszej sprawie obejmuje tylko obiekty dotyczące działki nr "[...]", co w przypadku etapowania inwestycji nie odpowiada wymaganiom art. 33 P.b., dotyczącym wymagań dla PZT dla inwestycji etapowanej. W nawiązaniu do opinii urbanisty, na którą powołuje się inwestor oraz organy, skarżący wskazał, że jedynie obszary oznaczone w planie "UT2" są opisane jako przeznaczone pod usługi turystyki zorganizowanej wraz z należną zabudową, a taka funkcja nie jest wyszczególniona dla obszarów oznaczonych "ZR". Oznacza to, że decyzja nr "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem przepisów P.b. oraz zapisów planu dla obszaru "ZR" i spełnia przesłanki zawarte w art. 156 k.p.a. Podkreślił, że przy prowadzeniu inwestycji etapami w obecnym postępowaniu należało przeanalizować postępowanie skutkujące wydaną decyzją nr "[...]", gdyż postępowanie to zawierało merytoryczną ocenę kompleksowego PZT dla całości inwestycji tj. działek "[...]", "[...]" oraz "[...]". Dodatkowo, skarżący odnosząc się do decyzji nr "[...]" zatwierdzającej PZT dla całości inwestycji tj. działek "[...]", "[...]" oraz "[...]", w związku z wydaniem przez SKO decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lokalizacyjnej podał, że okoliczność ta winna skutkować także wyeliminowaniem decyzję nr "[...]", gdyż obecnie nie spełnia ona wymagań art. 33 § 2 pkt 3 P.b. w zakresie wymaganych dokumentów umożliwiających wydanie pozwolenia na budowę. Takie uchylenie winno skutkować automatycznym brakiem możliwości prowadzenia postępowania zakończonego skarżoną decyzją nr "[...]", gdyż ten II etap inwestycji nie będzie zawierał wymaganego przepisami art. 33 P.b. kompleksowego PZT dla całości planowanej inwestycji, zatwierdzonej uprzednio decyzją Starosty nr "[...]".

Skarżący odnosząc się do stanowiska inwestora podał, że szereg innych postępowań ma bezpośredni wpływ na skarżoną decyzję Wojewody oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę stanicy wodnej, gdyż powoduje konieczność rozpatrywania sprawy kompleksowo ze względu na decyzje wydane w odrębnych postępowaniach. Podkreślił, że nie można w sposób prawidłowy przeanalizować postępowania dotyczącego skarżonej decyzji, jeśli w uzasadnieniu tejże zawarte jest odwołanie do etapowania inwestycji oraz do decyzji nr "[...]" z dnia "[...]"r. Skarżący podał, że jedynie wniosek inwestora z dnia "[...]"r., skutkujący wydaniem decyzji nr "[...]" zawierał PZT zgodny z przepisami P.b. dotyczącymi etapowania inwestycji i w związku z tym, całe postępowanie oraz wydana w nim decyzja nr "[...]" wpływa bezpośrednio na możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia sporu wokół obecnie skarżonej decyzji. Podał, że inwestor wnioskiem z "[...]"r. wystąpił o podział inwestycji na dwa etapy, przedstawiając PZT dotyczący wszystkich wymienionych działek tj. "[...]", "[...]" oraz "[...]", jednocześnie oznaczając rozdział poszczególnych etapów. W dniu "[...]"r. Starosta wydzielił do odrębnego postępowania I etap inwestycji obejmującej działki "[...]" oraz "[...]", znacząco zawężając krąg stron, wobec tego jaki występował w pierwotnie wszczętym postępowaniu w tej samej sprawie z wniosku inwestora z dnia "[...]"r. Dalej skarżący podkreślił, że organ I instancji stwierdził, że inwestor w dniu "[...]"r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę tylko dla działki nr "[...]" i w związku z tym nowym wnioskiem obejmującym wyłącznie działkę nr "[...]", przedstawiono załącznik graficzny PZT tylko dla działki nr "[...]". Załącznik ten różni się w sposób istotny od pierwotnego PZT dotyczącego etapu II inwestycji obejmującego działkę nr "[...]", ewidentnie więc widać, że zamiarem inwestora nie było etapowanie inwestycji, lecz przeprowadzenie zupełnie innej, niezależnej inwestycji, obejmującej tylko działkę nr "[...]". Wskazano na znaczące różnice w PZT przedstawionym we wniosku pierwotnym oraz w nowym obecnym postępowaniu dotyczącym tylko działki "[...]". Znaczące różnice polegają na tym, iż PZT będący elementem wniosku z dnia "[...]"r. w żaden sposób nie nawiązuje do rzekomego I etapu inwestycji obejmującej działki "[...]" oraz "[...]", czyli nie można uznać go za projekt zamienny dla planowanej kompleksowo całej inwestycji. Dodatkowo, kształt oraz lokalizacja planowanych na działce "[...]" budynków różni się w sposób istotny od pierwotnego, zatwierdzonego decyzją nr "[...]", którą zatwierdzono PZT obejmujący również II etap inwestycji, co oznacza, iż mamy do czynienia z inną inwestycją. Co więcej, poprzez zmianę kształtu oraz położenia budynków, zmienił się istotnie współczynnik zabudowy dla działki nr "[...]", jak również kubatura planowanych budynków.

Skarżący podniósł również, że w sprawie należy ocenić wpływ jaki może mieć na skarżoną decyzję decyzja SKO z "[...]"r., gdyż była ona elementem koniecznym do wszczęcia postępowania z wniosku inwestora w którym organ I instancji kompleksowo ocenił między innymi PZT obejmujący działki "[...]", "[...]" oraz "[...]" - całość planowanej inwestycji. W związku z uchyleniem decyzji Wójta brak jest decyzji obejmującej wydanie warunków zabudowy dla obszaru inwestycji nieobjętego planem miejscowym ale równocześnie objętym przedłożonym PZT, co oznacza brak narzędzi do oceny PZT obejmującego całość planowanej inwestycji, mimo jej planowanego etapowania, gdyż nie ma podstaw prawnych do oceny części PZT obejmującej działkę "[...]".

W zakresie wykazania interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę strona pokreśliła, że swój interes prawny wywodzi z potrzeby, tak ochrony środowiska, bowiem na wskazanym terenie, a także jego nieruchomości - sąsiadującej z terenem inwestycji - na skutek zrealizowania budynku szkoleniowego dojdzie do oczywistego naruszenia strefy ciszy, która wynika tak z ustaleń planu miejscowego dla tego terenu, jak i uchwały o ochronie przyrody, oraz z faktu utrudnień związanych z koniecznością parkowania pojazdów uczestników kursów żeglarskich, czy też wypożyczalni sprzętu oraz cumowania "[...]" małych żaglówek, przy zlokalizowaniu jedynie "[...]" miejsc parkingowych na działce inwestora, które odbywać się będzie na terenie drogi dojazdowej o szerokości "[...]" m, co jednoznacznie będzie utrudniało dojazd do jego posesji, jak również niewspółmiernie zwiększy hałas na działce. Tak duża liczba turystów znacząco wpłynie na możliwość korzystania z jego sąsiadującej z inwestycją działki, co czyni go stroną postępowania o pozwolenie na budowę, bowiem zakres oddziaływania inwestycji nie zamknie się w granicach działki inwestora poprzez wskazane chociażby immisje.

Na kolejnej rozprawie w dniu "[...]"r. skarżący wniósł o wyjaśnienie wątpliwości, czy radca prawny P S jest pełnomocnikiem Fundacji J w sprawie dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę na działce nr "[...]". Adwokat M B, działająca w sprawie z substytucji radcy prawnego P S oświadczyła, iż radca prawny P S jest pełnomocnikiem reprezentującym Fundację w toczącym się przed tut. Sądem postępowaniu. Oświadczyła, że pełnomocnik Fundacji nie otrzymał stanowiska skarżącego z dnia "[...]"r. skierowanego do Sądu, natomiast pismo to zostało mu doręczone przez uczestnika postępowania A L i na to pismo złożono stanowisko. Po przerwie Sąd stwierdził, że pełnomocnictwo procesowe udzielone w dniu "[...]"r. przez Fundację J z siedzibą w Olsztynie uprawnia radcę prawnego P S do występowania w niniejszej sprawie. Skarżący podtrzymał wniesioną skargę oraz zarzuty i argumenty przedstawione w pismach procesowych wyjaśniając, że ma miejsce fakt powiązania obydwu inwestycji - budowy bosmanatu wraz z urządzeniami towarzyszącymi i budowy stanicy. Oświadczył, że jest właścicielem działki sąsiadującej z terenem inwestycji tj. działki nr "[...]" oraz działki "[...]", które objęte są jedną księgą wieczystą. Pełnomocnik uczestnika postępowania - Fundacji podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia "[...]"r. wyjaśniając, że zaskarżona decyzja dotyczy II etapu realizowanej inwestycji w postaci budowy bosmanatu i stanicy wodnej. Podniosła, że obie inwestycji zgodnie z przepisami mogą być samodzielnie użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem i funkcją, technicznie są od siebie niezależne. Podała, że dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej zostało podpisane na realizację obu inwestycji łącznie. Potwierdziła, że załączone do pisma skarżącego oraz okazane na rozprawie dwa odpisy mapy obrazującej zagospodarowanie działki nr "[...]" różnią się w porównaniu do pierwotnego zagospodarowania działki, obejmującego również budowę bosmanatu, z uwagi na konieczność uwzględnienia ewentualnej drogi koniecznej, jak również zmniejszenia gabarytów obiektu budowlanego. Zmniejszenie gabarytów obiektu budowlanego wynikało z konieczności zabezpieczenia terenu pod drogę konieczną. Podała, że Fundacja posiada operaty wodno-prawne. Uczestnik postępowania A L wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocniczka Fundacji wyjaśniła, że pismo skarżącego z dnia "[...]" r. otrzymała od p. L i mogła się w dniu dzisiejszym odnieść do twierdzeń w nim zawartych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, z późn.zm) dalej jako: p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy rozstrzygnięciu o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.

Podkreślić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej. Jedynie w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarga podlega uwzględnieniu albowiem trafnie skarżący podnosi, że organy administracji architektoniczno-budowalnej obu instancji dokonały w sprawie błędnej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji niewłaściwej oceny uznając, że można udzielić pozwolenia na budowę inwestycji - budowę stanicy (budynku szkoleniowego wraz z budynkiem gospodarczym) jako niesprzecznej z ustaleniami planu miejscowego na terenie objętym jednostką redakcyjną ZR, podczas gdy brak jest takiej zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, co skutkuje naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody W (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia "[...]"r., którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257, z pón.zm) dalej: k.p.a., utrzymano w mocy decyzję Starostę O z dnia "[...]"r. nr "[...]" udzielającą pozwolenia na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego na działce geod. nr "[...]"obr. P, gm. S i zatwierdzającą projekt budowlany. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że inwestycja pozostaje zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy w S z dnia "[...]"r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P w gminie S (opublikowanego w Dz.Urzęd.Woj.Warm.-Maz.2001.66.1093) oraz ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa W nr "[...]" z "[...]" r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N (dalej zwaną: uchwałą ws. obszaru chronionego).

W pierwszej kolejności jednak, wobec stanowiska Fundacji co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego, pozostaje wyjaśnić, czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanicy wodnej, czyli czy pozostaje stroną takiego postępowania administracyjnego.

Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek jest stroną postępowania. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 pr.bud. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd też organ administracji architektoniczno-budowlanej, ustalając zakres podmiotowy postępowania, ogranicza się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 pr.bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Tak więc kategorię podmiotów, które posiadają legitymację procesową do występowania w charakterze strony, stanowią osoby wskazane w ustawie poprzez odwołanie się do przysługujących im tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Należą do nich właściciel, użytkownik wieczysty oraz zarządca nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. Nieruchomością, według art. 46 k.c., jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Właścicielem oraz użytkownikiem wieczystym nieruchomości są osoby, którym w stosunku do niej przysługuje prawo własności lub, odpowiednio, prawo użytkowania wieczystego w sensie przepisów prawa cywilnego.

Jak zatem wynika z przytoczonej treści art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy stroną postepowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest m.in., właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Z zebranych w aktach sprawy dowodów, wypisu z ewidencji gruntów oraz oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019r. wynika, iż jest on właścicielem działek nr "[...]"oraz "[...]"obr. P, gm. S, objętych jedną księgą wieczystą. Z załączonej do projektu budowalnego mapy zagospodarowania terenu wynika niezbicie, że działka nr "[...]" graniczy bezpośrednio z działką nr "[...]", na której lokalizowana jest inwestycja objęta pozwoleniem na budowę.

Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że w prawie budowlanym interes prawny strony wynika z samego oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie.

W tym miejscu przypomnieć pozostaje, że problematyka strony na gruncie art. 28 ust. 2 pr.bud. wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. I jak trafnie wskazano w orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2347/15, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2619/14, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2114/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), których tezy Sąd podziela, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016r., sygn. II SA/Kr 876/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015r. sygn. II SA/Gd 825/14, publ. CBOSA). Poza tym wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektów inwestycji w oparciu o wskazane kryteria winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcje projektowanych obiektów i inne ich cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005r. sygn. akt OSK 1865/06, dostępny CBOSA).

Resumując właściciel sąsiadującej nieruchomości z terenem inwestycji posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji lokalizowanej na nieruchomości sąsiadującej. Z tego względu stanowisko uczestnika postępowania (Fundacji), o braku posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez A K nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący ten wykazał swoje prawo własności do działki sąsiedniej a nadto przytoczył potencjalne immisje związane z zabudową działki "[...]", co do zwiększonego hałasu oraz utrudnionego dojazdu do działki z uwagi na dużą liczbę turystów oraz żeglarzy korzystających ze stanicy wodnej, na terenie której zlokalizowano jedynie "[...]" miejsc parkingowych.

Materialnoprawną podstawę podjętych w rzeczonej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1202, z późn.zm) dalej: pr.bud. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei art. 35 ust. 4 pr.bud. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 pr.bud. a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga nadto, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępne CBOSA).

Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy także, że jest on aktem prawa miejscowego (vide: art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (vide: art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wyjaśnić nadto pozostaje, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym pozostaje zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017r. sygn. II OSK 2461/15 (dostępny CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działka nr "[...]", na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie stanicy wodnej (budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego) położona jest na terenie, dla którego obowiązuje cyt. wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w S z dnia "[...]"r., obejmujący obszar fragmentów wsi P w gm. S. Na mocy postanowień tej uchwały teren przedmiotowej działki objęty został postanowieniami dla terenu oznaczonego symbolem ZR i przewidzianymi w § 7 warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu jako "teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów, minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. W przypadku realizacji urządzeń sanitarnych należy włączyć je do systemu kanalizacji sanitarnej wsi". Nadto z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że działka nr "[...]" poprzez działkę "[...]" graniczy z jeziorem P. Organy orzekające uznały, że takie ustalenia planu miejscowego, z uwagi na dyrektywy interpretacyjne, zgodnie z którymi przy wykładni ustaleń planu należy stosować ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności, a w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładnię najpełniej uwzględniającą prawa inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu, a w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygać wątpliwości na korzyść inwestora, iż wobec wskazanych reguł możliwym jest odczytanie, że dla jednostki ZR dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów kubaturowych - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego, jako związanych z funkcją rekreacyjną i turystyczną związaną z jeziorem. Oparciu takiego założenia służyło m.in. stwierdzenie, że skoro na wskazanym terenie lokalny prawodawca dopuścił lokalizowanie urządzeń sanitarnych to nie można wyobrazić sobie aby takie urządzenia jak szatnie, ustęp czy prysznice nie były zlokalizowane w budynkach. Nadto organy podkreśliły, że plan miejscowy nie definiuje pojęć: "urządzenia sanitarne", "urządzenia sportowe" czy "urządzenia związane ze sportami wodnymi" co oznacza, że z takiego zapisu nie wynika wprost aby w ramach takich zamierzeń, jak urządzenia sanitarne, sportowe lub urządzenia związane ze sportami wodnymi nie mogły być przewidziane obiekty kubaturowe. Z tego powodu w ocenie organów oraz inwestora na wskazanym terenie nie ma ustalonego zakazu zabudowy obiektami kubaturowymi - budynkami. Skoro w projektowanym przez inwestora budynku są zlokalizowane pomieszczenia: szatni, ustępów, sal szkoleniowych, warsztatu szkutniczego z magazynem na sprzęt i takielunek, pokoje instruktorów i biuro stanicy, to taka funkcja budynku jest zgodna z funkcją określoną dla tego terenu.

Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić, na co słusznie wskazuje strona skarżąca. Oczywiste jest, że akty prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu" (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010r., sygn. akt II OSK 531/10, dostępny CBOSA). Mając powyższe na uwadze pozostaje podnieść, że w toku interpretacji postanowień planu miejscowego nie można ignorować przepisów aktów powszechnie obowiązujących, w tym zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy prawo budowlane oraz ustawy Prawo wodne z 2017r. (obowiązującej w dacie orzekania). Ustawy te bowiem zawierają m.in. definicje legalne pojęć, które winny być uwzględniane w toku wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto podkreślić pozostaje, że wprawdzie przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony pod rządzami uprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. Nr 15 z 1999r. poz. 139, z późn.zm.), to jednak na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. plany zachowały moc. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym dokonuje organ wydający pozwolenie na budowę, czyli starosta i wojewoda, to dokonując interpretacji zapisów planu organy te nie mogą stosować wykładni rozszerzającej i traktować zapisów planu jedynie jako wskazania ogólne, których doprecyzowanie może nastąpić w wydanym pozwoleniu na budowę. Taka interpretacja mogłaby bowiem prowadzić do sytuacji, kiedy to organ administracji architektoniczno-budowalnej przejąłby kompetencje gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, co jest sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w ocenie Sądu w aktualnym stanie prawnym ustalenia planu miejscowego, niezależnie od daty jego uchwalenia, winny być stosowane i wykładane w sposób ścisły.

Jak wskazano wyżej w treści § 7 planu dla jednostki redakcyjnej ZR przewidziano dominująca formę zagospodarowania terenu jako zieleń o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem, z możliwością realizacji uzupełnienia jej o urządzenia sportowe, czy urządzenia związane ze sportami wodnymi. W przeznaczeniu wskazanego terenu lokalny prawodawca nie wskazał na możliwość zabudowy takiego terenu obiektami budowlanymi. Nadto wskazać pozostaje, że przy wykładni ustaleń planu dla jednostki redakcyjnej ZR nie można pominąć i dokonywać jej w oderwaniu od ustaleń przewidzianych dla pozostałych obszarów objętych planem, jak również ustaleń określonych w treści § 6 planu a dotyczących ogólnych warunków zabudowy i zagospodarowania działek na terenie objętym planem. Z ustaleń szczegółowych dla jednostek redakcyjnych: MU, MU1, ML UT, UT1, UT2, UT2a, UT3, UT4, UT4a, UT5, U ustalenia planu w sposób jednoznaczny określają dopuszczoną projektowaną zabudowę mieszkaniową, letniskową, mieszkalno-usługową, czy turystyczną, letniskową. W każdym z tych ustaleń przesądzono o możliwości realizacji takiej zabudowy, bezpośrednio w nich wskazując na odesłanie do ogólnych warunków zabudowy terenu określonych w § 6 planu. Jedynie w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolami:

UT2 - projektowane usługi turystyki zorganizowanej związanej z wypoczynkiem nad jeziorem i sportami wodnymi;

UT2a - projektowane usługi turystyki zorganizowanej związanej z wypoczynkiem nad jeziorem i sportami wodnymi. Istniejącą zabudowę należy przystosować do projektowanej funkcji oraz

UT5 - adaptowane zespoły zabudowy letniskowej. W zespole położonym bezpośrednim sąsiedztwie linii brzegowej jeziora obowiązuje zakaz wtórnych podziałów działek;

brak jest odniesienia do ogólnych warunków zabudowy ustalonych w § 6 planu, jednak w tym zakresie w części ogólnej planu w treści § 3 pkt 7 zdefiniowano pojęcie usług turystycznych co oznacza, że są to między innymi pensjonaty, hotele, campingi, w których oprócz miejsc noclegowych znajdują się: część gastronomiczna, urządzenia rekreacyjno-sportowe, część mieszkalno- socjalna i administracyjna, parking, itp. Kompleksowe odczytywanie ustaleń planu pozwala zatem na stwierdzenie, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organy orzekające w sprawie oraz stanowisku inwestora, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie jest zgodna z zapisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Nie można bowiem wykładać przytoczonych wyżej ustaleń planu bez ich łącznej interpretacji. Tymczasem wykładnia dla terenu objętego symbolem ZR dokonana przez organ I i II instancji pozostaje w oderwaniu od wytycznych dla zagospodarowania terenów o innym przeznaczeniu pomijając te uregulowania. Nie do przyjęcia pozostaje zaś sytuacja, w której w rezultacie dokonania wykładni poszczególnych postanowień planu będzie przypisane użytym w nich pojęciom znaczenie synonimicznego lub homonimicznego. Należy bowiem wyjaśnić, że zróżnicowanie sposobów zagospodarowania terenu przez lokalnego prawodawcę było zabiegiem celowym, zaś interpretacja zapisów planu nie może prowadzić do niwelowania wynikających z niego różnic w zakresie sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów, w taki sposób aby dla zupełnie odmiennie ustalonych sposobów zagospodarowania określonych terenów dopuszczać taką samą zabudowę tych zróżnicowanych terenów, mimo oczywistej różnicy w określeniu sposobu zagospodarowania takich terenów o różnym sposobie zagospodarowania. Plan miejscowy w odniesieniu do terenu objętego symbolem ZR nie używa w żadnym miejscu pojęcia "zabudowy" czy też przeznaczenia na usługi turystyczne w przeciwieństwie do terenów oznaczonych symbolami np. MU, ML, UT, UT2. Jako formę zagospodarowania wskazano tu zieleń o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem, co oznacza, że nie można poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej przyjmować, że na ternie ZR dopuszczona została zabudowa turystyczna, skoro taka zabudowa została dopuszczona na innych terenach - UT. Brak jest zatem podstaw aby na tle różnego przeznaczenia tych terenów stosować interpretację w ramach której będziemy nadawać to samo znaczenie innym ustaleniom planu, czyli znaczenie synonimiczne. Rozróżnienie tych terenów miało dla prawodawcy lojalnego znaczenie, dlatego nie można przyjąć, że na terenie ZR dopuszczono zabudowę budynkami związanymi z usługami turystycznymi, przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w budynku stanicy - budynku szkoleniowym zostaną zlokalizowane szatnie, prysznic czy ustęp, bowiem takie pomieszczenia nie zostały przewidziane w budynku gospodarczym. Poza tym stosownie do zasady racjonalnego prawodawcy użycie, w jednostce redakcyjnej ZR terminu "urządzenia" miało charakter celowy i służyło odróżnieniu dopuszczalnych form zagospodarowania tego ternu, w odróżnieniu od terenów dla których przewidziana została zabudowa obiektami budowlanymi – budynkami związanymi z usługami turystycznymi. Nadto umknęło uwadze orzekających organów, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem ZR pozostaje zieleń o określonej funkcji rekreacyjnej i turystycznej, nie zaś zabudowa związana z taką funkcją. To że na wskazanym terenie dopuszczono możliwość lokalizowania urządzeń wodnych, urządzeń sportowych, czy urządzeń związanych ze sportami wodnymi nie oznacza, iż dopuszczona została możliwość realizacji zabudowy obiektami budowalnymi w postaci budynków.

Nadto dokonując wykładni pojęć dotyczących sposobu zagospodarowania terenu

oraz dopuszczalnej formy jego zabudowy, nie można ignorować ustalonego przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych pojęć, jakie nadane im zostało w aktach o charakterze powszechnie obowiązującym tj. ustawy prawo budowlane. Nie można utożsamiać pojęcia "urządzenie" z pojęciami takimi jak: budynek lub budowalna zdefiniowanymi w pr.bud. Wprawdzie pojęcie "urządzenie", "urządzenie sportowe", lub "urządzenie związane ze sportami wodnymi" nie zostały zdefiniowane w prawie budowlanym, jednak samo pojęcie "urządzenia" na gruncie pr.bud. należy odróżnić od pojęcia budynku lub obiektu budowlanego, które to pojęcia nie pozostają tożsame. Zdefiniowane w tym akcie zostało pojęcie "urządzenia budowlanego", które stanowi obiekt pomocniczy, techniczny i różny od budynku, przez co nie może być traktowane jako synonim zabudowy kubaturowej. Nadto pojęcie "urządzeń wodnych" zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 65 ustawy prawo wodne i nie sposób uznać aby pod takim pojęciem mogły kryć się obiekty kubaturowe w postaci budynku szkoleniowego.

Reasumując w rzeczonej sprawie organy orzekające z uwagi na błędną wykładnię ustaleń planu miejscowego obowiązujących dla jednostki oznaczonej symbolem ZR uznały, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, podczas gdy brak jest podstaw do ustalenia takiej zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził nadto naruszenie art. 33 ust. 1 pr.bud. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 33 ust. 1 pr.bud. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z kolei z przepisu art. 34 ust. 3 pr.bud. wynika, że projekt budowlany składa się z dwóch zasadniczych części tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, przy czym stosownie do punktu 1 tego przepisu projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmuje: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany przy pierwszym wniosku obejmującym pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas bowiem organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy. Jak wyjaśniono w orzecznictwie i doktrynie z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W razie wątpliwości organ powinien zatem wezwać inwestora do prawidłowego sformułowania wniosku przez dokładne określenie całego zamierzenia inwestycyjnego i poszczególnych etapów jego realizacji. W sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną. Nie można byłoby bowiem akceptować sytuacji, iż dana kwestia w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu podlegałaby kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu, wobec możliwości podniesienia zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Ostrowska [w] Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 306-307).

Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy oraz załączonych dokumentów wynika, że Starosta O decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]", działając na podstawie art. 33 ust. 1 pr.bud., udzielił Fundacji pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach nr geod. "[...]" i "[...]" obr. P gm. S. Ze znajdującego się w dokumentacji projektowej projektu zabudowy terenu - działki "[...]" i "[...]" wynika, że naniesione zostało na mapę zagospodarowanie zarówno działki nr "[...]" objętej pozwoleniem na budowę, jak również działki "[...]", gdzie naniesione zostały obiekty stanicy wodnej oraz wiaty magazynowej jachtów i łodzi, które stanowić miały kolejny etap inwestowania. Tymczasem z decyzji Starosty O z dnia "[...]"r. nr "[...]", także wydanej w trybie art. 33 ust.1 pr.bud. wynika, że został zatwierdzony projekt budowalny oraz wydano pozwolenie na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego na działce nr "[...]". Jednak z załączonej dokumentacji projektowej, a wśród niej projektu zagospodarowania działki nr "[...]" wynika, iż zatwierdzony został zupełnie inny projekt zagospodarowania terenu - działki nr "[...]" - w stosunku do projektu zabudowy terenu załączonego do dokumentacji projektowej zaakceptowanej decyzją tego organu z "[...]"r. stanowiącą I etap realizacji inwestycji obejmującej budowę bosmanatu i stanicy wodnej. Nadto z treści decyzji organu I instancji z dnia "[...]"r. wynika jednoznacznie, że zgodnie z zamiarem Fundacji stanowi ona kolejny etap zabudowy objętej wcześniejszą decyzją z "[...]"r. Skoro w decyzji dotyczącej I etapu realizacji inwestycji - budowy bosmanatu - został przedstawiony projekt zagospodarowania terenu obejmujący także kolejny etap jej realizacji obejmujący zabudowę na działce nr "[...]" stanicy wodnej, to nie sposób przyjąć, aby inwestor bez wzruszenia decyzji dotyczącej I etapu realizacji inwestycji mógł przedłożyć nowy projekt zagospodarowania terenu z określeniem innego położenia obiektów budowlanych w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nadto podnieść należy, iż Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie dostrzegł tej sprzeczności, lecz bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie stwierdził, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ I instancji w swojej decyzji, że decyzja ta nie stanowi kolejnego etapu realizacji inwestycji pod postacią budowy bosmanatu i stanicy wodnej. Jak już wskazano wyżej uszło uwadze organu odwoławczego, że stosownie do treści art. 15 k.p.a. z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego winna uwzględniać również zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności winna, mając na uwadze zapis art. 107 § 3 k.p.a. wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika natomiast aby podjęte rozstrzygnięcie wskazywało dowody czy motywy, na podstawie których organ przyjął, iż kolejna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę stanicy wodnej nie stanowi II etapu realizacji przez Funkcję wspólnego zadania pod postacią budowy bosmanatu oraz stanicy wodne. Skoro organ odwoławczy ma dokonać ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co oznacza możliwość odmiennych ocen w stosunku do stanowiska zajętego w tej sprawie przez organu I instancji, to w każdym takim przypadku bezwzględnie dokonując odmiennej oceny materiałów sprawy organ winien przedstawić uzasadnienie dla takiego stanowiska w konkretnym przypadku.

W niniejszej sprawie wbrew ogólnym wymogom postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie uzasadnił takiego stanowiska w zaskarżonej decyzji chociaż, jak słusznie podniósł skarżący, w dalszej części uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewoda na takie etapowanie wskazanej inwestycji się powołuje. W tym zatem zakresie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wykazania z uwagi na jakie dowody i okoliczności dokonał odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie stwierdzenia, iż wydana decyzja nie stanowiła kolejnego etapu realizacji zabudowy na działce "[...]"w ramach wspólnego projektu obejmującego budowę bosmanatu wraz z urządzeniami oraz budynku stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego objętego jednym projektem współfinansowanym w ramach dofinansowania z Unii Europejskiej. W tym zakresie zatem pozostają słuszne zarzuty skarżącego co do błędnego ustalenia zakresu realizowanej inwestycji w kontekście jednoznacznego stwierdzenia, czy wydana decyzja stanowi II etap realizacji wskazanej wyżej inwestycji.

Należy również podzielić stanowisko skarżącego, że brakiem wskazania kategorii obiektu budowlanego jest wadliwość, która nie powinna się zdarzyć w treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Konieczność zamieszczenia kategorii obiektu budowlanego w treści decyzji o pozwoleniu na budowę należy wiązać z "innymi informacjami niezbędnymi inwestorowi do legalnego wykonywania robót budowlanych" o czym stanowi art. 32 ust. 6 in fine pr.bud. Ustalenie kategorii obiektu budowalnego niewątpliwie wpływa bowiem na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. ż tego względu wydane pozwolenie na budowę winno posiadać określoną kategorię obiektu budowalnego. Naruszenie to nie ma jednak decydującego znaczenia z uwagi na wyżej wskazaną wadliwość wydanego pozwolenia na budowę.

Odnośnie do kolejnego zarzutu skarżącego, którym wskazywano na wpływ prowadzonego postępowania przed SKO w O i wydanej w dniu "[...]"r. nr "[...]"decyzji stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminu S z "[...]"r. nr "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr "[...]" (jezioro P) w obrębie P pozostaje wskazać, że ta decyzja nie wpływa na podjęte rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stanicy wodnej, z tego względu, iż decyzja lokalizacyjna nie stanowiła podstawy dla wydania tego pozwolenia na budowę. W tym przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę opierała się na ustaleniach obowiązującego dla działki "[...]" panu miejscowego.

Nadto wyjaśnić należy także, iż nie znajdują uzasadnienia te zarzuty strony skarżącej, które kwestionowały lokalizację parkingu na działce inwestora, bowiem lokalizacja miejsc parkingowych nastąpiła zgodnie z treścią § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015r poz. 1422, z późn.zm).

Reasumując w rzeczonej sprawie nieprawidłowo dokonano wykładni ustaleń planu miejscowego dla jednostki oznaczonej symbolem ZR, co doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud, jak również doszło do naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek którymi kierował się organ odwoławczy dokonując odmiennej oceny ustaleń w tej sprawie na skutek stwierdzenia, iż skarżona decyzja nie stanowi II etapu realizacji inwestycyjnej, której projekt zagospodarowania terenu został zatwierdzony już wcześniejszą decyzją organu I instancji z dnia "[...]"r.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę "[...]" zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.