Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 427/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska-Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 10 marca 2014r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. C. (dalej: wnioskodawca, skarżący, strona) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 10 marca 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

wnioskiem z dnia 22 września 2013 r. skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od lipca 1994 r. do grudnia 1998 r. Uzasadniając wniosek wskazał, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Skarżący oświadczył, że nie osiąga żadnych dochodów i od kilku lat pozostaje na utrzymaniu żony, która sezonowo pracuje poza granicami kraju. Dodał, że nie posiada żadnych środków finansowych ani nie ma żadnych perspektyw na ich uzyskanie. Wskazał także, że od kilku lat choruje na serce i pozostaje w stałym leczeniu, które nie pozwala na podjęcie pracy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, decyzją z dnia 20 listopada 2013 r. nr [...] umorzył w części wszczęte w sprawie postępowanie, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Ustalono bowiem, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie brak było zadłużenia z tytułu składek na koncie osobistym za okres 07/1994 r. i od 11/1994 r. do 11/1998 r., a na koncie pracowniczym za okres od 11/1994 do 12/1998 r.

Jednocześnie, decyzją z dnia 20 listopada 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) -/dalej: u.s.u.s./, Zakład odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 6.144,77 zł. Na kwotę tę złożyły się:

- należności zaewidencjonowane na koncie osobistym (NKP 4/28130) za okres od 08/1994 r. do 10/1994 r. i 12/1998 r. obejmujące zaległości z tytułu o składek w wysokości 467,87 zł i odsetek za zwłokę obliczonych na dzień 24.09.2013 r. w kwocie 1.497,00 zł

- należności zaewidencjonowane na koncie pracowniczym (NKP 31/28130) za okres od 07/1994 r. do 10/1994 r. obejmujące zaległości z tytułu o składek w wysokości 840,90 zł oraz odsetek za zwłokę w kwocie 3.339,00 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że P. C. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą (piekarnictwo). W ramach tej działalności nie dopełnił obowiązku opłacania składek za siebie i za zatrudnionych pracowników, w związku z czym zalega z zapłatą należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 6.144,77 zł.

Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności zostały w sposób enumeratywny wymienione w art. 28 ust. 3 (punkty od 1 do 7) u.s.u.s.

Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście powołanych przepisów Zakład uznał, że w przypadku skarżącego żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności nie została spełniona. Wskazano, że wobec dłużnika prowadzone było postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Nysie z dnia 16.10.2012 r., sygn. akt [...] postępowanie to zostało przekazane komornikowi sądowemu do łącznego prowadzenia egzekucji sądowej i administracyjnej. Oznacza to, zdaniem Zakładu, że na dzień wpływu wniosku organ egzekucyjny nie dowiódł nieskuteczności egzekucji. Tym samym, zdaniem organu, w zaistniałej sytuacji nie jest możliwe stwierdzenie czy w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie odzyska się w przyszłości całości bądź części zobowiązania składkowego.

Organ przedstawił także zebrane w toku postępowania informacje o sytuacji materialno-finansowej i rodzinnej skarżącego. W oparciu o zebraną w sprawie dokumentację ustalono, że skarżący w lutym 2005 r. zlikwidował pozarolniczą działalność gospodarczą i od 22.08.2013 r. zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w N., jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje wraz z żoną – M. C. która uzyskuje dochód z wykonywanych prac sezonowych poza granicami kraju, w wysokości około 2.000,00 zł. (zobowiązany w analizie finansowej zaznaczył, iż średniomiesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi około 1.000,00 zł). Na podstawie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym ustalono, że koszty związane z utrzymaniem mieszkania (tj. czynsz, energia, gaz itp.) wynoszą ok. 800,00 zł, na wyżywienie i odzież ok. 800,00 zł, ponadto zobowiązany wskazywał, że ponosi koszty związane z leczeniem w wysokości około 400,00 zł, co nie zostało jednak udokumentowane. Poza zobowiązaniami w ZUS wnioskodawca posiada zaległości podatkowe w wysokości 2.741,40 zł. W oparciu o oświadczenie skarżącego ustalono, że wnioskodawca jest współwłaścicielem domu o powierzchni 100 m2, położonego w S., przy ul. P. x (nr [...]) Ponadto wnioskodawca oświadczył, że nie posiada gospodarstwa rolnego, praw majątkowych, oraz nie dysponuje majątkiem ruchomym. Z ustaleń organu wynikało również, że P. C. nie korzysta i nie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej, tj., zasiłku stałego, okresowego oraz zasiłków celowych (pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 25.10.2013 r.). Z kolei Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie w dniu 28.10.2013 r. zawiadomił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że w/wym. figuruje w rejestrze podatników, jednak za lata 2010- 2012 nie złożył zeznań podatkowych. Ponadto, prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na rzecz innych wierzycieli.

Organ, w oparciu o zebrany materiał dowodowy rozważył także możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przeanalizował w tym zakresie, czy nie zachodzą przypadki wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - /dalej jako rozporządzenie/, w myśl którego Zakład może umorzyć zaległości jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie tych należności opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ stwierdził, że zobowiązany nie spełnia przesłanki ubóstwa, gdyż jest współwłaścicielem nieruchomości, która stanowi zabezpieczenie istniejącego długu. Wskazał również, że zobowiązany nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, z uwagi na przekroczenie dochodu przypadającego na członka rodziny. Organ zaznaczył przy tym, że przejściowe trudności finansowe zobowiązanego, nie mogą stanowić podstawy do automatycznego umorzenia należności i podkreślił uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu.

W dalszych rozważaniach organ uznał, że skarżący nie wykazał, aby poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, iż opłacenie należności z tytułu składek mogłoby go pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Wykluczył także możliwość zastosowania przesłanki opisanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia, uznając, że skarżący nie udowodnił, iż w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej posiadał jakiekolwiek dolegliwości zdrowotne, które miały wpływ na zakończenie działalności i powstanie zadłużenia oraz nie wykazał, by istniała konieczność rezygnacji z dalszego prowadzenia działalności na rzecz sprawowania całodobowej systematycznej opieki nad przewlekle i obłożnie chorym członkiem rodziny, która to opieka uniemożliwiałaby zobowiązanemu uzyskiwanie dochodów. Odnosząc się do argumentów skarżącego o trudnej sytuacji zdrowotnej, Zakład wskazał, że załączona do akt sprawy dokumentacja medyczna odnosi się do lat 2008, 2012 i 2013, podczas gdy dług obejmuje lata od 1994 do 1998.

Końcowo organ wskazał, iż za odmową umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przemawiał także interes społeczny w postaci zapewnienia dochodów budżetu państwa, z których jest realizowana bieżąca ochrona ubezpieczeniowa. Zdaniem Zakładu, umorzenie należności z tytułu składek w niniejszej sprawie naruszałoby konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości. Stawiałoby to dłużnika w uprzywilejowanej pozycji względem płatników rzetelnie wywiązujących się ze swoich ustawowych obowiązków. Organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, a ustalenia faktyczne niniejszej sprawy stwarzają szansę w przyszłości na spłatę zobowiązań wobec ZUS w ramach układu ratalnego. Podsumowując organ stwierdził, że uwagi na brak przesłanek określonych w art. 28 u.s.u.s. tj. brak stwierdzenia nieściągalności w postępowaniu egzekucyjnym, oraz posiadanie nieruchomości, która stanowi zabezpieczenie istniejącego długu, odmowa udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności jest uzasadniona.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Podniósł, że w okresie prowadzenia działalności nie zatrudniał pracowników. Zaznaczył, że nigdy nie korzystał z pomocy państwa i nie pobierał żadnych zasiłków. Zdaniem strony, udzielenie ulgi jest uzasadnione ze względu na zadłużenie, którego nie jest w stanie spłacić.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 marca 2014 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uzupełniając materiał dowodowy m.in. o informację z Powiatowego Urzędu Pracy w N. potwierdzającą, że P. C. jest zarejestrowany w Urzędzie jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku od dnia 22.08.2013 r. oraz o oświadczenie wnioskodawcy o stanie rodzinnym i majątkowym, a także o sytuacji materialnej. W treści tego drugiego dokumentu skarżący podał, że nie jest nigdzie zatrudniony i nie pobiera żadnego świadczenia czy też zasiłku z pomocy społecznej. Prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, która uzyskuje dochód w wysokości 2.000,00 zł netto. Ponosi stałe wydatki związane z leczeniem w wysokości 200,00 zł i posiada zobowiązania pieniężne w instytucjach w wysokości 20.000,00 zł, które reguluje w układzie ratalnym, w miesięcznych ratach w wysokości 800,00 zł, z terminem spłaty w 2017 r. Ponownie powołał się na fakt utrzymywania go przez żonę, swój zły stan zdrowia, pozostawanie w trakcie stałego leczenia oraz brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Wyjaśnił, że należności wynikające z zadłużenia pochodzą z przełomu lat 90-tych, kiedy to prowadził działalność w formie piekarni, a panujący w ówczesnym czasie kryzys uniemożliwił jej prowadzenie. Po zakończeniu działalności zobowiązany nie podjął już żadnej pracy zawodowej z uwagi na stan zdrowia i finansów. Wskazał również, że zadłużenie zostało zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej na posiadanej nieruchomości. Dodatkowo, w piśmie przesłanym wraz z oświadczeniem skarżący podniósł, że jego sytuacja od lat nie zmienia się i nie jest w stanie uregulować zadłużenia, nie ma także perspektyw na jej zmianę. Pozostaje na utrzymaniu żony, która dorywczo oraz nieformalnie pracuje poza granicami kraju. Dochód ten, jak wskazał skarżący, nie wystarcza na pokrycie podstawowych potrzeb rodziny i w związku z tym rodzina znajduje się na skraju ubóstwa. Zobowiązany wskazał także, iż z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej, w tym także dorywczej. Końcowo stwierdził, że nie posiada żadnych realnych możliwości na zaspokojenie należności, zarówno obecnie, jak również w przyszłości.

Analizując tak uzupełniony materiał dowodowy, organ zgodził się z oceną zawartą w decyzji organu I instancji o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności, wskazując jednocześnie, że egzekucja prowadzona przez komornika sądowego (wskutek zbiegu egzekucji) nie została zakończona. Ponadto organ zaznaczył, że zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości ([...]), wobec której Sąd Rejonowy w Nysie na wniosek Zakładu ustanowił zabezpieczenie należności z tytułu składek przez dokonanie wpisu hipotek przymusowych. Wpisu dokonano w dniu 07.07.2003 r. oraz 09.07.2004 r. W ocenie organu, skoro na chwilę obecną w dalszym ciągu są prowadzone działania zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek w trybie egzekucyjnym, brak jest prawnej możliwości umorzenia należności. Stanowisko takie, zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15.12.2009 r. sygn. akt V SA/Wa 969/09, gdzie sąd wskazał, że "postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie to jest w toku nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji."

Rozpatrując sytuację wnioskodawcy z punktu widzenia możliwości umorzenia zaległych składek przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) organ ponownie przeanalizował dochody i wydatki rodziny skarżącego i na tej podstawie uznał, że powyższa przesłanka nie zachodzi. Wskazał, że wprawdzie zarówno skarżący jak i jego żona są zarejestrowani w PUP jako osoby bezrobotne, jednakże rodzina ma zapewniony dochód, gdyż w składanych oświadczeniach wnioskodawca podał, że żona pracuje dorywczo poza granicami kraju, osiągając dochód w wysokości 2000,00 zł netto/miesięcznie.

W kwestii stałych miesięcznych wydatków na utrzymanie rodziny organ nie uznał ich wysokości deklarowanej przez wnioskodawcę (ok. 2000 zł miesięcznie) i uwzględnił przede wszystkim te koszty, które zostały udokumentowane fakturami, dowodami wpłat, itp. W oparciu o te dowody organ uznał, że stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą ok. 1.274,17 zł, co obejmuje: podatek od nieruchomości wobec Urzędu Gminy w S. w kwocie 111,00 zł (średnio miesięcznie 37,00 zł), opłatę za energię elektryczną w wysokości 56,72 zł (rachunek wystawiony na P. C.) oraz w wysokości 21,73 zł - (rachunek wystawiony na M. C.), opłatę za gospodarowanie odpadami w kwocie 18,00 zł, należność wobec Zakładu Oczyszczania i Wodociągów w kwocie 90,72 zł, koszty leków w wysokości 200,00 zł. Ponadto organ uwzględnił spłatę zadłużenia wobec "A" Sp. z o.o. w kwocie 50,00 zł, spłatę kredytu wobec "B" w kwocie 800,00 zł. Organ zaznaczył ponadto, że wnioskodawca, poza zaległymi składkami, posiada także zobowiązania wobec: "A" Sp. z o.o. - stan zadłużenia na dzień 03.07.2012r. w wysokości 2.967,55 zł; Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie - stan zadłużenia na dzień 02.09.2013r. w wysokości 4.943,70 zł.; "B" z tytułu umowy kredytowej nr [...] - stan zadłużenia na dzień 22.04.2013r. w wysokości 29.086,59 zł.

W opinii organu, biorąc pod uwagę dochód rodziny ok. 2.000,00 zł oraz wysokość ponoszonych wydatków w wysokości ok. 1.274,17 zł, rodzina zobowiązanego nie jest pozbawiona środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Odnosząc się do podnoszonych we wniosku twierdzeń skarżącego o braku środków na pokrycie podstawowych potrzeb rodziny i stanie ubóstwa organ wskazał, że podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny tego kryterium jest kwota określająca minimum socjalne. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 Nr 64 poz. 593) kryterium dochodowe na osobę w rodzinie to dochód nie przekraczający kwoty 456,00 zł. Zatem wyłącznie osoba, której dochód nie przekracza wskazanej powyżej kwoty posiada prawo do świadczeń pieniężnych. Z kolei zgodnie z informacją Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych "o wysokości minimum socjalnego we wrześniu 2013 r." (ze strony internetowej www.ipiss.com.pl) dla gospodarstwa 2-osobowego (M+K) łączna wartość minimum socjalnego wynosi 1758,66 zł (na osobę 879,33 zł). W ocenie Zakładu, rodzina zobowiązanego ma zapewnione podstawowe potrzeby życiowe, na co składają się środki pozwalające na pokrycie wydatków m.in. związanych z opłatami mieszkaniowymi, wyżywienie oraz możliwość korzystania z bezpłatnej opieki medycznej, którą wnioskodawca ma zapewnioną z racji zgłoszenia w PUP. Podkreślono przy tym, że zobowiązany nie korzysta i nie korzystał ze świadczeń Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Organ odwoławczy wykluczył również istnienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Podkreślił, że skarżący nie udowodnił ani nie wskazał, że zdarzenia takie wystąpiły w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej i miały negatywny wpływ na jej prowadzenie.

Rozpatrując przesłankę wskazaną w 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności) organ przyznał, że przedłożona dokumentacja medyczna potwierdza, iż u zobowiązanego występują stany chorobowe. Stwierdził jednak, skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego ustalenie stopienia niepełnosprawności, a przedłożone dokumenty medyczne nie są równoznaczne z orzeczeniem o niezdolności do podjęcia pracy. Jedynie bowiem orzeczenie o ustalonym stopniu niepełnosprawności zawiera dodatkowe informacje czy dana osoba jest zdolna do podjęcia zatrudniania, samodzielnej egzystencji oraz czy wymaga całodobowej, systematycznej opieki osoby trzeciej. W rezultacie organ uznał, że przesłanka ta w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Dalej organ odniósł się do argumentu wnioskodawcy, że w okresie prowadzonej działalności nie zatrudniał pracowników, wskazując, iż z analizy akt płatnika wynika, że P. C. w okresie od 07/1992 r. do 12/1992 r., od 01/1993 r. do 12/1993 r., od 01/1994 r. do 06/1994 r., od 05/1998 r. do 07/1998 r. oraz od 09/1998-12/1998 r. zgłaszał zatrudnianych pracowników na deklaracjach rozliczeniowych. Zakład poinformował również zobowiązanego (pismo z dnia 28.07.1992r). o założeniu konta pracowniczego.

Podsumowując organ uznał, że obecnie rodzina zobowiązanego ma trudną sytuację finansową, która wynika bezpośrednio z faktu posiadania zobowiązań finansowych m.in. zaciągniętego kredytu w Banku. Podkreślił przy tym jednak, że decyzja o zaciągnięciu kredytu powinna uwzględniać rzeczywiste możliwości finansowe kredytobiorcy, a wnioskodawca nie może liczyć na to, że sam fakt posiadania innych zobowiązań (cywilnoprawnych) oprócz zobowiązań wobec Zakładu będzie skutkować odstąpieniem od egzekwowania obowiązku uregulowania nieopłaconych w terminie składek. Zdaniem organu, aktualna sytuacja dłużnika nie pozwala wprawdzie na uregulowanie należności w krótkim okresie czasu, nie przesądza to jednak o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia w dłuższym okresie czasu i nie jest wykluczona możliwość wyegzekwowania przynajmniej części istniejących zaległości z tytułu składek. Organ wskazał również na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia i obowiązek Zakładu dochodzenia należności z tytułu składek, a także powołał się na możliwość spłaty należności w dogodnym dla strony układzie ratalnym.

Reasumując organ stwierdził, że wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalności i niewykazania, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, wniosek o umorzenie nie zasługiwał na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - /dalej jako K.p.a./, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że skarżący posiada środki finansowe na spłatę zobowiązania wynikającego ze składek na ubezpieczenie społeczne

- § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący jest w stanie opłacić zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ich realizacja poprzez postępowanie egzekucyjne nie spowoduje niemożności utrzymania siebie i rodziny po stronie skarżącego.

Stawiając te zarzuty skarżący domagał się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę zarzucił organom ZUS wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Podniósł, że organy nie przeprowadziły wystarczającego postępowania dowodowego w zakresie osiąganych dochodów, poprzestając jedynie na oświadczeniach strony. Podkreślił, że wykazany przez niego dochód nie jest dochodem stałym, bowiem żona pracuje za granicą jedynie kilka miesięcy w roku (średnio jest to pięć lub sześć miesięcy w roku), w pozostałym czasie przebywając w domu i nie osiągając żadnych dochodów. Skarżący zaznaczył, że formularze oświadczenia o stanie majątkowym mają sformalizowany charakter i przy ich wypełnieniu nie miał on możliwości sprecyzowania charakteru osiąganych przychodów, przebytych chorób czy też konieczności ponoszenia innych ciężarów, aniżeli tam wskazane. Skarżący podniósł, że w tej sytuacji miesięczny dochód na osobę kształtuje się na poziomie poniżej wskazanego przez organ minimum socjalnego. W związku z powyższym skarżący kwestionował ocenę organu, że ma zaspokojone potrzeby bieżące, bowiem opłaca mieszkanie i wyżywienie. Wskazał przy tym, że na bieżąco korzysta z wydatnej pomocy rodziny w formie finansowej i rzeczowej, czego organ w swoim postępowaniu nie ustalił, a formularze proponowane przez organ nie zawierają odpowiednich rubryk pozwalających na wskazanie takich faktów. W ocenie skarżącego, w jego sytuacji spełniona została przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, albowiem skarżący sam nie może podjąć żadnej pracy z uwagi na nękające go schorzenia oraz wiek i sytuację na rynku pracy, musi pozostawać na wyłącznym utrzymaniu żony uzyskującej dochody z pracy sezonowej, które w każdym momencie mogą ulec zmianie, bądź może ich zabraknąć i wówczas rodzina nie będzie miała żadnych środków do życia. W chwili obecnej pozyskiwane środki nie wystarczają na pokrycie podstawowych potrzeb rodziny, a spłata należności na rzecz ZUS w obecnej sytuacji materialnej jest niemożliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej jako: [p.p.s.a.] wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia 20 listopada 2013 r. odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 6.144,77 zł. Rozstrzygnięcie, jak wynika z sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, obejmowało należne składki w kwocie 467,87 zł za okres od 08/1994 r. do 10/1994 r., 12/1998 r. oraz odsetki za zwłokę zaewidencjonowane na koncie osobistym (NKP 4/28130), a także składki w kwocie 840,90 zł za okres od 07/1994 r. do 10/1994 r. wraz z odsetkami - zaewidencjonowane na koncie pracowniczym (NKP 31/28130).

W pierwszej kolejności należy zatem przywołać przepisy normujące zakres przedmiotowy instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Artykuł 30 tej ustawy stanowi z kolei że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29.

Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących ich płatnikami, ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Nie istnieją zatem podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku w tym zakresie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. o sygn. II GSK 1520/11 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl jak i pozostałe cytowane poniżej orzeczenia) "wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot nie stosuje się, należy interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s."

W tej sytuacji, skoro nie można rozpoznać wniosku o umorzenie należności, organ zobligowany jest do umorzenia postępowania w tym zakresie. Przy czym wyjaśnić należy, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 ustawy u.s.u.s., nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę.

Z powyższego wynika, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności składkowych Zakład zobowiązany jest pierwszej kolejności do rozpoznania, jakiej kategorii składek wniosek dotyczy i w przypadku stwierdzenia, że strona swym żądaniem objęła również składki finansowane przez pracowników – do umorzenia w tym zakresie postępowania w oparciu o art. 105 K.p.a. Takie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni popiera pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2010 r. sygn. III SA/Gl 1357/09, że "dla właściwego zastosowania ustawy podstawowe znaczenie ma wcześniejsze, dokładne określenie rodzaju składek. Dopiero ustalenie czy są to składki pracownicze finansowane przez płatnika, składki pracownicze finansowane przez samych ubezpieczonych, czy też (w części lub w całości) składki dotyczące konta osobistego płatnika, pozwoli na prawidłowe ustalenie podstawy materialno-prawnej w sprawie, a tym samym zakreślenie granic postępowania dowodowego. Z decyzji organu rentowego winno zaś wynikać w jakiej części zadłużenie wnioskodawcy może być umorzone, a jeśli tak, to w oparciu o które przesłanki materialno-prawne."

Takim wymogom, zdaniem Sądu, nie sprostały organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, gdyż w wydanych rozstrzygnięciach zabrakło precyzyjnego określenia rodzaju zaległych składek. Z użytego przez organ I Instancji w sentencji decyzji sformułowania "na koncie pracowniczym" nie wynika w sposób klarowny i precyzyjny, jakiego rodzaju składki zostały objęte przedmiotem rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił, czy są to składki pracownicze finansowane przez płatnika, czy też składki pracownicze finansowane przez samych pracowników. Powyższe nie wynika także z uzasadnienia wydanej przez ten organ decyzji. Również w decyzji organu odwoławczego wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy pominięto kwestię prawnej identyfikacji zadłużenia skarżącego. Podkreślenia przy tym jednak wymaga, że w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na fakt zgłoszenia przez P. C. w okresie od 07/1992 r. do 12/1992 r. od 01/1993 r. do 12/1993 r. od 01/1994 r. do 06/1994 r. od 05/1998 r. do 07/1998 r. oraz od 09/1998-12/1998 r. zatrudnianych pracowników, co znalazło odzwierciedlenie w deklaracjach rozliczeniowych. Ponadto organ wskazał, że pismem z dnia 28-07-1992 r. poinformowano zobowiązanego o założeniu konta pracowniczego i numer ten jest zgodny z numerem konta pracowniczego wskazanym w sentencji decyzji organu I instancji.

Brak wykazania przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności związanych z określeniem rodzajów należnych składek powoduje, że podjęta w niniejszej sprawie decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Gdyby bowiem się okazało, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmował składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników) i składki te stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia rozpoznawanej decyzji i umorzenia w tym zakresie postępowania, gdyż postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego było w tym zakresie bezprzedmiotowe. Jak już bowiem wcześniej wskazano, w stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników i jedynym właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s.

Przechodząc do dalszego rozpoznania zarzutów skargi wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie podstawę do analizy zasadności żądania strony o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowiły regulacje art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w cyt. rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z mocy § 3 pkt 1 wskazanego rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji ogranicza się do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz badania formalnego decyzji, a nie oceny zasadności jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/07, w którym stwierdzono "fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym".

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z kolei w myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15.12.1995 r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, jakimi przesłankami kierował się organ, a zwłaszcza, czy nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a naruszenie to może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy.

W zaskarżonej decyzji zabrakło przede wszystkim jakiejkolwiek analizy należności składkowych objętych wnioskiem skarżącego pod kątem ich przedawnienia, do czego organ był bezwzględnie zobowiązany, skoro rozstrzygnięciem objęto okres od sierpnia 1994 r. do grudnia 1998 r. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11 z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07, z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1073/09). W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21.08.2014 r., sygn. akt I SA/GL 9/14 stwierdzono, że "niedopuszczalne jest procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. (...) Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 u.s.u.s."

Jak już wskazano, zaległości skarżącego dotyczyły lat 1994-1998. Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 4 u.s.u.s. obowiązującego w tym okresie, należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po znowelizowaniu ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy miał zastosowanie jedynie do tych należności z tytułu składek, które nie przedawniły się przed wejściem w życie tej nowelizacji, czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r. (zob. m. in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 466/08, wyrok SN z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I UK 204/08, M.P. Pr. 2009/7/375; wyrok WSA z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Po 1481/08). Od dnia 1 stycznia 2012 r. termin przedawnienia należności wynosi wprawdzie znowu 5 lat (od daty ich wymagalności), jednak nowelizacja ta nie ma zastosowania do spornych składek.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że wobec skarżącego prowadzone było postępowanie egzekucyjne. Okoliczność ta, w myśl ust 5b art. 24 u.s.u.s., może potencjalnie wskazywać na wystąpienie przesłanki powodującej przerwę biegu przedawnienia, jednakże organ w treści zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśnił i nie przedstawił dowodów pozwalających na ustalenie, czy i kiedy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. Również w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o czynnościach podjętych wobec zobowiązanego w celu ściągnięcia należności, o których byłby on zawiadomiony. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił także, jakich konkretnie składek (za jaki okres) dotyczyło to postępowanie egzekucyjne.

W zaskarżonej decyzji wskazano ponadto na zabezpieczenie zaległych składek poprzez wpis hipoteki do księgi wieczystej. Przy czym, także co do tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, w jakim zakresie nastąpiło zabezpieczenie zaległości, a w aktach brak jest dowodów potwierdzających te okoliczności. Uniemożliwia to dokonanie kontroli i oceny niniejszej sprawy w świetle przepisów dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek. Organy powinny również wyjaśnić, z jakich powodów przed datą dokonania wpisu hipoteki nie doszło w sprawie do upływu terminu przedawnienia, gdyż zauważyć należy, że w dacie dokonania wpisu minął już pięcioletni okres przedawnienia, określony ustawą w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2003 r.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał możliwości skontrolowania czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem. Niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności strony skarżącej z tytułu składek. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że organ nie dopełnił wymogu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenia te, w ocenie Sądu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, na podstawie którego stan faktyczny nie mógł być prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że nie można ocenić, czy przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane.

Zdaniem Sądu, przedwczesna była również ocena organu, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Zasadniczym argumentem, który organ powołał na poparcie tezy o braku całkowitej nieściągalności, był fakt, że w dacie wydania skarżonej decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącemu było jeszcze w toku, oraz że należności z tytułu składek ubezpieczeniowych były przedmiotem zabezpieczenia hipoteką przymusową na nieruchomości, stanowiącej współwłasność skarżącego. Argumentów tych nie powiązano jednak z ustaleniami dotyczącymi ściągalności zadłużenia skarżącego, ani nie przedstawiono prognoz co do efektywności egzekucji w przyszłości. Zdaniem Sądu, samo powoływanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. Obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość stwierdzenie organu, że wdrożone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne jest w toku, gdyż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę, zwłaszcza, że nie wskazano jakie efekty przyniosła dotychczas prowadzona egzekucja. Organ winien zatem ocenić, czego nie uczynił, czy w badanej na dzień złożenia wniosku sytuacji materialnej skarżącego istnieją realne możliwości zaspokojenia przez niego zaległych należności z tytułu składek. Taki też pogląd znajduje potwierdzenie w wyrokach tut. Sądu 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12 i z dnia z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Op 572, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni popiera. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II CSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności. Ta zaś, rozpatrywana w kontekście możliwości finansowych skarżącego, stanowi wysokość znaczną. Stwierdzić zatem należy, że organ niewyczerpująco ustalił stan faktyczny w zakresie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz nie ocenił należycie wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Również uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Uzasadnione, zdaniem Sądu, okazały się także zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia.

Formułując w art. 28 ust 3a u.s.u.s przesłankę umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Dokonując oceny sytuacji skarżącego organ stwierdził, że biorąc pod uwagę dochód rodziny ok. 2.000,00 zł oraz wysokość ponoszonych wydatków w wysokości ok. 1.274,17 zł, rodzina zobowiązanego nie jest pozbawiona środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Ustalona przez organ kwota miesięcznych wydatków rodziny obejmowała: podatek od nieruchomości wobec Urzędu Gminy w S. -37,00 zł, opłatę za energię elektryczną - 78,45 zł, opłatę za gospodarowanie odpadami - 18,00 zł, należność wobec Zakładu Oczyszczania i Wodociągów - 90,72 zł, koszty zakupu leków - 200,00 zł, spłatę zadłużenia wobec "A" Sp. z o.o. - 50,00 zł, spłatę kredytu wobec "B" - 800,00 zł.

W ocenie Sądu, tak dokonanej oceny nie sposób uznać za prawidłową, gdyż organ, ustalając wysokość ponoszonych miesięcznych wydatków, wybiórczo przyjął tylko część z nich, pomijając koszty bezsprzecznie związane z zapewnieniem niezbędnych potrzeb życiowych, jak chociażby wydatki ponoszone na wyżywienie, środki czystości, ubranie, czy ogrzewanie. Wprawdzie takie zawężone przyjęcie miesięcznych wydatków wynikało, jak wyjaśnił organ, z braku właściwego ich udokumentowania przez stronę, jednakże zdaniem Sądu, nie zwalniało to organu z podjęcia odpowiednich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W sytuacji bowiem, gdy organ nie uwzględnił oświadczenia wnioskodawcy i nie dysponował dowodami potwierdzającymi wysokość ponoszonych wydatków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, które, co wynika z zasad doświadczenia życiowego i logiki, muszą być ponoszone (jak chociażby na wyżywienie), organ winien, ustalić wysokość tych kosztów na podstawie danych statystycznych. Tym samym za wadliwe należy uznać ustalenie ponoszonych przez rodzinę skarżącego wydatków na poziomie 1.274,14 zł. Zauważyć również należy, iż organ nie przedstawił żadnej argumentacji, z jakich powodów odrzucił oświadczenie wnioskodawcy, że miesięczne koszty wyżywienia wynoszą ok. 800 zł.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że organ nie wykonał nałożonego nań obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Przeprowadzona przez niego ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego musi więc być uznana za dowolną, a przez to nie mogła ona doprowadzić do prawidłowych ustaleń faktycznych i w dalszej kolejności stać się podstawą prawidłowej subsumcji pod analizowaną normę prawną. Tak przeprowadzone postępowanie nie daje odpowiedzi na pytanie, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz oceny możliwości ich zaspokojenia w przypadku, gdyby doszło do opłacenia należności z tytułu składek. Nieprzeprowadzenie gruntownej analizy materiału dowodowego wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wniosek o niespełnieniu przesłanki opisanej w § 3 pkt 1 rozporządzenia uznać należy za przedwczesny.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż na ocenę powyższą nie miały wpływu argumenty skargi, że wysokość uzyskiwanego przez rodzinę dochodu nie jest stała, gdyż żona skarżącego pracuje jedynie przez kilka miesięcy w roku. Okoliczność ta została bowiem podniesiona przez skarżącego dopiero na etapie skargi i nie mogła zostać uwzględniona przy wydawaniu decyzji przez organ. W toku postępowania przed organami skarżący wprawdzie podawał, że jego żona świadczy pracę sezonowo, jednakże wykazał kwotę 2.000 zł jako wartość średniomiesięcznego dochodu rodziny, bez wyraźnego wskazania, że dochód ten ograniczony jest jedynie do kilku miesięcy w roku. W tej sytuacji organy miały pełne prawo przyjąć wysokość dochodu zadeklarowanego przez stronę, jako dochód średniomiesięczny. Ponieważ jednak, w wyniku kontroli sądowej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na powyżej wymienione naruszenia prawa, również ta okoliczność powinna być przez organ wyjaśniona w ponownym rozpoznaniu sprawy przy ocenie spełnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Reasumując, stwierdzić należy, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisów normujących postępowanie dowodowe a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności składkowych na organie ciąży obowiązek rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych powyżej przepisach prawnych. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Przeprowadzona przez tut. Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że takim wymogom organ rozstrzygający w sprawie nie sprostał. Wniosek ten wynika z braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a dotyczących tytułu z jakiego powstały należności składkowe, będące przedmiotem postępowania o umorzenie i pominiętej przez organy kwestii przedawnienia należności, a także braku uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych mających wskazywać na całkowitą nieściągalność. Ponadto ocena sytuacji majątkowej skarżącego w kontekście spełnienia przesłanek § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia została przeprowadzona w sposób niepełny i powierzchowny, wobec czego wyciągnięte na jej podstawie wnioski należało uznać za dowolne.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie w pierwszej kolejności do ustalenia i udokumentowania kategorii zadłużenia skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a w następstwie tego dokonania prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod mające zastosowanie przepisy prawne. Następnie organ zebrany materiał dowodowy podda ocenie z punktu widzenia przesłanek skutkujących przedawnieniem zobowiązania, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Organ przeanalizuje i rozważy także przesłanki umorzenia należności, co uczyni po uzupełnieniu akt sprawy o informację dotyczącą przebiegu i wyniku prowadzonej egzekucji administracyjnej i sądowej. Równocześnie organ dokona swobodniej, a nie dowolnej oceny sytuacji oceny materialnej skarżącego, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, uwzględniając wszystkie koszty związane z utrzymaniem jego rodziny i mając przy tym na uwadze wskazane w skardze argumenty skarżącego o dorywczym i okresowym charakterze pracy żony skarżącego i ograniczonym wskutek tego dochodzie rodziny. Zajęte we wszystkich ww. elementach stanowisko organ winien w sposób czytelny i zupełny uzasadnić w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na względzie opisane powyżej uchybienia procesowe przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art.152 cyt. ustawy, Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarga w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniona jest od kosztów sądowych.