Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1835/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w związku z art.5 ust.1, art.11 ust.1 i art. 26 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Geodety Kraju oraz K. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/10 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 280 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt złotych), a na rzecz K. M. i P. M. kwotę 520 zł (słownie: pięćset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], Starosta Stargardzki orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy Stargard Szczeciński, w obrębie ewidencyjnym Wierzchląd, zmian dotyczących użytków gruntowych działki ewidencyjnej nr A, stanowiącej własność K. M. i P. M. Zmiana polegała na wykreśleniu w operacie ewidencyjnym dotychczasowego zapisu użytków gruntowych "Ł II – łąka II klasy bonitacyjnej" oraz "Ls Ul – las III klasy bonitacyjnej" i wpisaniu nowych "Bi – inne tereny zabudowane" oraz "Bz – tereny rekreacyjno – wypoczynkowe". Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków swoją decyzję oparł na sporządzonej dokumentacji geodezyjnej (wykaz zmian danych ewidencyjnych) oraz 6 decyzjach byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Stargardzie Szczecińskim z roku 1969 zezwalających Zespołowi Szkół Zawodowych w Stargardzie Szczecińskim na budowę poszczególnych elementów infrastruktury Międzyszkolnego Ośrodka Sportów Wodnych (hangar na 30 kajaków, hangar na 24 żaglówki, magazyn materiałów łatwopalnych, warsztat szkutniczy, pawilon sanitarny, budynek socjalny).

Z decyzją tą nie zgodził się Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie. Pismem z dnia 23 października 2007 r., wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Na skutek powiadomienia wniesionego przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie w dniu 29 maja 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. Zdaniem organu, Starosta Stargardzki naruszył w sposób rażący przepisy art. 7, 77 §1 i 107 §1 i 3 k.p.a. oraz §45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

K. M. i P. M. wnieśli od decyzji odwołanie, zarzucając rażące naruszenie prawa oraz brak ustaleń stanu faktycznego sprawy.

W wyniku odwołania Główny Geodeta Kraju uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, że dla oceny, czy decyzja Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania tej decyzji, tj. ustalenie sposobu wykorzystywania gruntu istniejącego na działce nr A położonej w obrębie ewidencyjnym Wierzchląd.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 157 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w związku z art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy, §46 ust. 1 i §47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454), po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. M. i P. M. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2009 r., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...].

W uzasadnieniu podniósł, że dokonując oceny w/w decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r., pod kątem rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności należało ustalić, czy ujawnienie w operacie ewidencji gruntów i budynków użytków gruntowych Bi i Bz jako występujących na działce ewidencyjnej nr A położonej w obrębie ewidencyjnym Wierzchląd zostało dokonane zgodnie z przepisami. Główny Geodeta Kraju wskazał, że z analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że nieruchomość oznaczona numerem działki ewidencyjnej A, na dzień wydania decyzji Starosty Stargardzkiego, była zabudowana (obiektami byłego Międzyszkolnego Ośrodka Sportów Wodnych w Wierzchlądzie przy Zespole Szkół Zawodowych w Stargardzie Szczecińskim), czego potwierdzeniem jest między innymi mapa sporządzona do celów planistycznych wykonana przez geodetę J. K., oraz akt notarialny nr 2708/2006 z dnia [...] maja 2006 r. Charakter i przeznaczenie istniejącej zabudowy (m. in. pawilon gastronomiczny, budynek sanitarny, socjalny itp.) pozwala na stwierdzenie, że nieruchomość ta nie była wykorzystywana dla potrzeb gospodarki leśnej, a w związku z tym nie stanowiła lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość nie była objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, który sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Może świadczyć o tym fakt wydania przez Starostę Stargardzkiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] i z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], zobowiązujących właściciela działki ewidencyjnej nr A do określonych czynności związanych z wycinką drzew. Jednakże decyzje te nie mogą przesądzać o rodzaju użytku gruntowego występującego na ww. działce w dniu wydania decyzji przez Starostę Stargardzkiego.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r., prawidłowo ustalono, iż działka ewidencyjna nr A nie jest wykorzystywana do produkcji leśnej, w związku z czym nie można występującego na tej działce użytku gruntowego zakwalifikować do podgrupy "Lasy", co oznacza, że organ ewidencyjny prawidłowo ustalił istniejące użytki gruntowe na przedmiotowej działce w dniu wydawania kontrolowanej decyzji. Tym samym w ocenie Głównego Geodety Kraju brak jest podstaw do stwierdzenia, że wydanie decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia A lipca 2007 r., w przedmiocie wprowadzenia zmian ewidencyjnych, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd uznał, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodząc ją z unormowań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ww. ustawy właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 2 ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem była kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym: decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Wierzchląd gm. Stargard Szczeciński zmiany dotyczącej rodzaju użytków gruntowych występujących na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem A.

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. wydana została w ramach postępowania ewidencyjnego, które służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów, obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych.

Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (i zmian do niej wprowadzanych) są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (§ 35 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). To na ich podstawie, w tym na podstawie dokumentów złożonych w trybie art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzone jest m.in. postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 3a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz §46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, operat ewidencyjny powinien być systematycznie aktualizowany, a zawarte w nim informacje dotyczące sposobu użytkowania gruntów powinny być wykazywane zgodnie ze stanem faktycznym. Zmiana użytków gruntowych na działce może nastąpić na skutek innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania działki, np. na skutek zalesienia, rekultywacji gruntów, trwałego wyłączenia całej lub części działki z produkcji rolniczej lub leśnej, a także innych czynności dokonywanych na działce. W takiej sytuacji mamy do czynienia z nieaktualnym stanem wykazywanym w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych. Zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji z urzędu lub na wniosek strony. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd stwierdził, że w przypadku aktualizacji użytków rolnych lub leśnych zmiana taka jest możliwa tylko wówczas, gdy jednocześnie zostanie przeprowadzona gleboznawcza klasyfikacja tych gruntów, który to tryb uregulowany został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.). Sąd w konsekwencji tego stwierdzenia nie zgodził się z Głównym Geodetą Kraju, że samo ustalenie na gruncie, iż użytek leśny jest w części zabudowany i w istocie nie jest wykorzystywany na cele związane z gospodarką leśną stanowi wystarczającą podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntów. Podkreślił, że ustawa o lasach definiuje w art. 3 pojęcie "las" na potrzeby gospodarowania lasami i ich ochrony, co wynika wprost z art. 1 ustawy, a nie na potrzeby ustalania możliwości przeznaczenia konkretnego terenu na tereny nieleśne. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest, aby w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z naruszeniem obowiązujących przepisów dokonywać zmian stanu prawnego nieruchomości w zakresie użytku "Las". Jak wynika z akt sprawy decyzja Starosty Stargardzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. wydana została na podstawie dokumentów pomiarowych, tj. wykazu zmian danych ewidencyjnych sporządzonych przez uprawnionego geodetę. Brak jednak w aktach dokumentów z których wynikałoby na jakiej podstawie wykaz ten został sporządzony, tj. czy poprzedzony był przeprowadzeniem postępowania w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów. W ocenie Sądu bez wyjaśnienia powyższej okoliczności nie jest możliwe ostateczne rozstrzygnięcie w zakresie prawidłowości wydanej w dniu [...] lipca 2007 r. przez Starostę Stargardzkiego decyzji w zakresie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że ewentualna zmiana w zakresie użytków na działce nr A mogłaby dotyczyć wyłącznie tej części działki, na której faktycznie posadowione są budynki. Z ustaleń Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynika bowiem, że nieruchomość ta na obszarze ok. 2 ha nadal pokryta jest drzewostanem, a w części środkowej, na obszarze ok. 1 ha, znajdują się pozostałości po usunięciu drzewostanu. Zastosowanie winna więc znaleźć ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że lasy objęte zostały przez ustawodawcę szczególną ochroną, a dla zmiany użytkowania gruntów leśnych i przeznaczenia ich na cele nieleśne przewidziana została szczególna procedura w ramach prac nad planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym grunty leśne są położone (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ).

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku zostały złożone skargi kasacyjne. Skargę kasacyjną wniósł Główny Geodeta Kraju, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

- naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 50 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie był legitymowany do wniesienia skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...];

- naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że z powyższych przepisów wynika obowiązek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie uzasadniający występowanie w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zmianie użytków gruntowych;

- naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3a, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) w związku z §67 i §68 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) oraz §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 9 poz. 97 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja orzekająca o zmianie rodzaju użytku gruntowego lub gleboznawczej klasyfikacji gruntów rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym samym po stronie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie występuje interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu zmierzającym do wydania takiej decyzji;

- naruszenia przepisów prawa materialnego - §1 pkt 1 i 2, §2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19 poz. 97 ze zm.) oraz §66 ust. 2 i §68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana użytków gruntowych – rolnych lub leśnych – jest możliwa tylko wtedy, gdy jednocześnie zostanie przeprowadzona gleboznawcza klasyfikacja tych gruntów.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

K. M. i P. M. zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19 poz. 97) poprzez uznanie, że powyższy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy działka nr A położona w Wierzchlądzie nie jest gruntem leśnym, gdyż trwale utraciła taki charakter w 1969 r. z uwagi na jej zabudowanie Międzyszkolnym Ośrodkiem Sportów Wodnych przy Zespole Szkół Zawodowych w Stargardzie Szczecińskim na podstawie zezwoleń na budowę,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie przed dokonaniem zmiany rodzaju użytku w operacie ewidencji, konieczne było przeprowadzenie klasyfikacji gleboznawczej, pomimo faktu, iż działka nr A położona w Wierzchlądzie straciła charakter gruntu leśnego i w związku z tym nie podlegała takiej klasyfikacji,

3) naruszenie §45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez uznanie, że zgłoszona zmiana rodzaju użytków w operacie ewidencji nie była wystarczająco udokumentowana, a przez to nie mogła stanowić podstawy faktycznej decyzji Starosty Stargardzkiego ponieważ nie przedstawiono orzeczenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów,

4) naruszenie §68 ust. 3 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z ust. 2 pkt 1 oraz 3 pkt 3 i 5 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia, poprzez uznanie, że zmiana w operacie ewidencji użytków gruntowych "ŁII – łąka II klasy bonitacyjnej" o "Ls III – las III klasy bonitacyjnej" na użytki gruntowe "Bi – inne tereny zabudowane" oraz "Bz – tereny rekreacyjno – wypoczynkowe" była nieuprawniona, pomimo tego iż była zgodna ze stanem faktycznym na działce nr A,

5) niewłaściwe zastosowanie art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez przyjęcie, że grunt, który od ponad 40 lat jest trwale zabudowany na podstawie ważnych pozwoleń na budowę z 1969 r., nie jest wykorzystywany do produkcji leśnej oraz niespełniający pozostałych wymogów określonych w art. 3 pkt 1 b) i c) powołanej ustawy jest lasem, wyłącznie z tego powodu, że w operacie ewidencji po zakończeniu inwestycji, nie dokonano inwentaryzacji powykonawczej i nie zgłoszono w ewidencji gruntów zmiany użytku "lasu",

6) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 pkt 1 oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że po pierwsze działka nr A w Wierzchlądzie nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy o lasach, a ponadto w okresie, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej na skutek wybudowania Międzyszkolnego Ośrodka Sportów Wodnych, powyższa ustawa nie obowiązywała.

Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie za uprawnionego do wniesienia skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, a tym samym uznania go za stronę, podczas gdy nie miał on interesu prawnego we wniesieniu skargi, a nadto sprawa nie dotyczyła ochrony gruntów leśnych,

2) naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie (poprzez fakt uchylenia skarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju), że decyzja Starosty Stargardzkiego, z uwagi na nieuwzględnienie przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na tych podstawach wnosili o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2010 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej ustalonych według norm przepisanych.

Starosta Stargardzki w piśmie z dnia 8 października 2010 r. wskazał na zgodność ze stanem prawnym i faktycznym decyzji z 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 50 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na bezwzględnej przesłance jego dopuszczalności: - przesłance skargowości. Sąd administracyjny wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne tylko gdy skargę wnosi legitymizowany podmiot. Według art. 50 "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brały udział w postępowaniu administracyjnym (§1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§2)". W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawie, dopuszczalność podmiotowa postępowania sądowoadministracyjnego wymagała wykładni normy pierwszej art. 50 §1, która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Wyprowadzenie interesu prawnego osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej ma podstawy prawne w przepisach prawa materialnego. Interes prawny to uprawnienie lub obowiązek, który podlega autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej w przewidzianej przepisami prawa formie. Organy państwa, organy samorządu terytorialnego, organy państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych mają legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego jeżeli są w przepisach prawa powołane do reprezentacji interesu prawnego państwa, czy w przypadku organów lub jednostek samorządowych do reprezentacji interesu prawnego wspólnoty samorządowej. Reprezentację interesu prawnego państwa, czy interesu prawnego wspólnoty samorządowej należy rozgraniczyć od regulacji prawnej kompetencji organów państwa w tym organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego oraz organów państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych do wykonywania zadań publicznych. Kompetencja organów wyżej wymienionych nie daje podstaw do wyprowadzenia konstrukcji prawnej interesu prawnego tych organów. Kompetencja to obowiązek wykonywania zadań publicznych w określonych formach prawnych. Przepisy prawa mogą zakresem kompetencji organów administracji publicznej objąć kontrolę lub nadzór określonej sfery zadań publicznych i w tej kompetencji do kontroli lub nadzoru przyznać w następstwie legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W takim przypadku jest to regulacja objęta przepisem art. 50 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wymaga to jednak, zgodnie z art. 50 §2, expressis verbis przyznania przepisami ustawy legitymacji do wniesienia skargi. Przykładem takiego rozwiązania jest rozwiązanie przyjęte w art. 16 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 44 poz. 287 ze zm.), który stanowi "W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". Art. 32 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia". W skład Lasów Państwowych, zgodnie z art. 32 ust. 2 tej ustawy, wchodzą następujące jednostki organizacyjne: 1) Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych; 2) regionalne dyrekcje Lasów Państwowych; 3) nadleśnictwa; 4) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 34 "Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w szczególności: 1) reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania; 2) tworzy, za zgodą Dyrektora Generalnego, a także łączy, dzieli i likwiduje jednostki organizacyjne o zasięgu regionalnym, o których mowa w art. 32 ust. 2 pkt 4; 2a) zarządza gruntami i innymi nieruchomościami nabytymi lub wydzielonymi z bezpośredniego zarządu nadleśnictwa, na potrzeby regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych; 2b) powołuje i odwołuje: a) zastępców dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, w uzgodnieniu z Dyrektorem Generalnym, b) nadleśniczych, c) kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w pkt 2; 2c) inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność nadleśniczych i kierowników jednostek organizacyjnych o zasięgu regionalnym; 3) organizuje wspólne przedsięwzięcia nadzorowanych jednostek organizacyjnych w zakresie ochrony lasu i racjonalnej gospodarki leśnej; 4) dysponuje środkami finansowymi, wydzielonymi na wyrównanie niedoboru środków w poszczególnych nadleśnictwach, wynikających ze zróżnicowanych warunków gospodarki leśnej; 5) prowadzi szkolenia i doradztwo zawodowe w zakresie leśnictwa na rzecz nadzorowanych jednostek i innych przedsiębiorców; 8) reprezentuje Skarb Państwa w sprawach wynikających z postępowania regulacyjnego określonego w ustawach o stosunku Państwa do kościoła i innych związków wyznaniowych w Rzeczypospolitej Polskiej". Do kompetencji Dyrektora regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ustawy materialnego prawa administracyjnego mogą przypisać kompetencje szczególne. Tak zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku". Przyznanie właściwości dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w sprawach ochrony gruntów leśnych nie daje legitymacji do wniesienia skargi opartej na interesie prawnym, a w konsekwencji nie daje podstaw do wyprowadzenia legitymacji opartej na art. 50 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwość w sprawach ochrony gruntów leśnych to właściwość do rozpoznawania i rozstrzygania spraw w zakresie uregulowanym ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Według art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków ciąży na właścicielach, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych ciąży na osobach fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zgodnie z §46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów lub jednostek o których mowa w §10 i 11 tego rozporządzenia. Prawo do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji ma właściciel nieruchomości (§10 pkt 2 rozporządzenia) a ponadto użytkownicy wieczyści gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organom administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych , powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkownikom gruntów państwowych i samorządowych.

W sprawie nie jest sporne, że działka ewidencyjna nr A stanowi własność K. M. i P. M. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i ustawa o lasach, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w Szczecinie w sprawie ewidencji gruntu stanowiącego własność prywatną. Przepisy tych ustaw nie dają też podstaw do wyprowadzenia legitymacji opartej na rozwiązaniu przyjętym w art. 50 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zawierają regulacji przyznającej Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe statusu strony w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Lasy Państwowe reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, a zatem nie w zakresie własności prywatnej. Przyznanie jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych kompetencji w zakresie ochrony lasów nie daje podstaw do wyprowadzenia legitymacji do złożenia skargi.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne zostały oparta na zasadnym zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 50 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ust. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.