Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1846/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. w W. (dalej zwana skarżącą, stroną, wnioskodawcą) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) z [...] lipca 2011 r. [...], które po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] z [...] listopada 2003 r. o zezwoleniu na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. M. rej. C. w W. w celu umieszczenia parkingu w okresie od [...] grudnia 2003 r. do [...] kwietnia 2005 r.

Podstawę faktyczną i prawną decyzji stanowiły następujące ustalenia:

W dniu [...] listopada 2003 r. A. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. M. rej. C. pod parking.

Zarząd Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta W. decyzją nr [...] z [...] listopada 2003r. zezwolił, zgodnie z wnioskiem strony, na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. M. rej ul. C. o powierzchni 1218 m pod parking w terminie od [...] grudnia 2003 r. do [...] kwietnia 2005 r. W punkcie 4. decyzji zapisano: "opłatę określoną w pkt. 3 wynoszącą 36.686,16 zł należy uiścić w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W przypadku nie uiszczenia opłaty w powyższym terminie decyzja wygasa".

Od tej decyzji strona się odwołała wnosząc o jej zmianę poprzez obniżenie opłaty i ustalenie płatności miesięcznych. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] rozpoznając odwołanie, decyzją sygn. [...] z [...] stycznia 2004 r. utrzymało ją w mocy. Skarga strony na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem z 8 lutego 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 675/04.

Strona dwukrotnie przekazała kwoty po 5 000 zł na konto Zarządu Dróg Miejskich w W. jako częściową zapłatę od decyzji przelewami z [...] lutego 2005 r. i z [...] marca 2005 r.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2010 r. strona wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji [...] z [...] listopada 2003 r. oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Urzędu Skarbowego W. (nr [...]). Zdaniem strony, wygaśnięcie nastąpiło ex legę na skutek nie uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w terminie 14 dni zakreślonym w przedmiotowej decyzji, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją [...] z [...] grudnia 2010 r. Prezydent W. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu wskazano na toczące się wtedy postępowanie odwoławcze i skargowe oraz że wniesienie odwołania podważyło możliwość wykonania obowiązku dokonania zapłaty. Strona podjęła wykonywanie obowiązku zapłaty przez dokonanie wpłaty kwoty 5 000 zł, a ponadto użytkowała teren wskazany w decyzji przez cały okres w niej określony.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

SKO decyzją sygn. [...][...] z [...] lutego 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uchylenie uzasadniono złożonym prawnie stanem decyzji [...] z [...] listopada 2003r., która posiada przymiot nie tylko ostateczności, ale także prawomocności w oparciu o wyrok sygn. akt VI SA/Wa 675/04 WSA w Warszawie z 8 lutego 2005 r. Sprawa wykonania prawomocnej decyzji jest zagadnieniem postępowania egzekucyjnego i nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu opartym o art. 162 k.p.a. Wskazując na formalny zarzut odwołania wskazujący na podstawę prawną art. 162 § 1 pkt. 2 k.p.a., możliwe warianty wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, przekazano sprawę do ponownego rozpoznania w celu ustalenia woli Spółki zmiany trybu rozliczeń korzystania z zajmowania pasa drogi krajowej, a także dokonania oceny zakresu przedmiotowego sprawy i szczegółowego określenia, czy zapisany w punkcie 4 kwestionowanej decyzji warunek, w przypadku wykonania zajęcia pasa drogowego w wyznaczonym terminie, materialnie dotyczy jej całości, zezwolenia zajęcia pasa drogowego, wysokości opłaty, czy też terminu wniesienia ustalonej opłaty przy uwzględnieniu, że organom administracji nie przysługuje uprawnienie do kształtowania przeszłej rzeczywistości.

Pismem z [...] lutego 2011 r. organ I instancji zawiadomił pełnomocnika strony o zamiarze wydania decyzji w tej sprawie, możliwości zapoznania się z dokumentacją i złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Decyzją [...] z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent W. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] z [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu wskazał na toczące się w tej sprawie postępowanie odwoławcze i skargowe, oraz że wniesienie odwołania, zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wstrzymało wykonanie tej decyzji.

Wygaśniecie przedmiotowej decyzji z upływem wskazanego wyżej terminu nastąpiłoby jedynie w przypadku nie wniesienia przez stronę odwołania oraz nie dokonania w tym terminie zapłaty należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Strona korzystała z przedmiotowego terenu pasa drogowego przez cały okres wskazany w decyzji nr [...] tj. od dnia [...].12.2003r. do dnia [...].04.2005r. Na poczet należnej opłaty określonej w/w decyzją strona dokonała w dniu [...].03.2005r. wpłaty w kwocie 5000 zł.

Oznacza to, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie można uznać, że niespełnienie przez stronę warunku zapisanego w pkt 4 decyzji spowodowało nastąpienie skutku w postaci wygaśnięcia decyzji. Nadmienił, że strona nie wyrażała nigdy woli zmiany formy udostępniania terenu pasa drogowego, a w konsekwencji zniesienia obowiązywania prawomocnej decyzji z powodu woli zawarcia umowy dotyczącej takiego udostępnienia. W złożonym do SKO odwołaniu od decyzji nr [...] z [...].11.2003r. wnosiła jedynie o zmianę decyzji poprzez obniżenie opłaty oraz ustalenie opłat w formie miesięcznych płatności. Organ I instancji wskazał, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji nie pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji.

Od tej decyzji odwołała się strona, wskazując na naruszenie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie jej wygaśnięcia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu m wskazała na wygaszanie decyzji w warunkach art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. ex lege, skoro został w niej określony warunek, który nie został wykonany.

Zaskarżoną obecnie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W pierwszej kolejności wskazało, że przepisy zawarte w art. 162 k.p.a. nie są tożsame z wywieraniem skutku prawnego, jaki wywołują decyzje stwierdzające nieważność decyzji z zastosowaniem przepisów art. 156 § 1 k.p.a. Skutek wyeliminowania decyzji administracyjnej na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. nie stanowi o wyeliminowaniu jej w ogóle, lecz zależy dopiero od pewnego zdarzenia prawnego. Łatwe jest to do ustalenia w przypadkach wskazanych w punkcie 1 art. 162 § 1 k.p.a., gdyż chodzi tam o sytuację, kiedy decyzja "stała się bezprzedmiotowa". Takiego sformułowania jednak nie ma w punkcie 2 art. 162 § 1 k.p.a. W tym przypadku zdarzeniem początkowym ustalenia wygaśnięcia decyzji jest niedopełnienie przez stronę określonego warunku. Konieczne jest więc ustalenie jak ten "warunek" został sformułowany i w jaki sposób może być w ramach ustaleń treści merytorycznej decyzji realizowany.

Oceniając element "warunku" zawartego w ust. 4 decyzji jednoznacznie ustalił, że odnosi się on do obowiązku wniesienia ustalonej opłaty "w terminie 14 od daty otrzymania decyzji" - tak zapisany warunek (wadliwie) nie mógł być realizowany, gdyż po wniesieniu odwołania decyzja nie była ostateczna i nie weszła do obrotu prawnego. Dopiero decyzja odwoławcza z [...] stycznia 2004 r. nadała tej sprawie przymiot ostateczności. W tym czasie jednak strona realizowała ustalenie zawarte w ustępie 1 i 2 decyzji, zajmując pas drogowy na parking, przez co jednocześnie uległy konkretyzacji ustalenia ust. 3 w przedmiocie obowiązku wniesienia opłaty.

SKO stwierdziło, że dokonując [...] lutego 2005 r. wpłaty ustalonej w decyzji Prezydenta W. [...] "z dnia [...] grudnia 2003 r".,(pomyłka w dacie decyzji, powinno być [...] listopada 2003 r. - przyp. Sądu) strona podjęła działanie realizujące jej zobowiązanie ustalone w tej decyzji.

W ten sposób, zdaniem organu odwoławczego, strona zrealizowała dyspozycję zawartą w ust. 4 zdanie 2. decyzji. Fakt zatrzymania części kwoty, którą była zobowiązana zapłacić, nie powoduje dla strony żadnego szczególnego uprawnienia i nie stanowi dla organu administracji publicznej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, tylko dlatego, że strona po wykorzystaniu terenu zgodnie z tą umową nie chce wykonać w całości swojego zobowiązania.

Podkreślił, że pojęcie "warunku" - zapisane w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - odnosi się do zdarzenia idealnego, które w tym przypadku należy odnieść do aktu woli uiszczenia zapłaty. Wola ta została zrealizowana przez rozpoczęcie dokonywania wpłat. Gdyby ten stan nie został dopełniony, to zachodziłby przypadek korzystania przez Spółkę z pasa drogowego samowolnie (bez zgody zarządcy drogi), ze wszystkimi dla niej negatywnymi skutkami.

Natomiast późniejsze wstrzymanie się Spółki od wniesienie kolejnych kwot, powoduje po stronie organu administracji publicznej wyłącznie uprawnienie dochodzenia kwoty zaległej.

W skardze do tut. Sądu A. Sp. z o.o. w W. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wygaśnięcia decyzji z [...] listopada 2003 r. w sytuacji, gdy:

- obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ciąży na organie w sytuacji wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia warunku, którego skarżąca nie dopełniła,

- warunek ten jest zdarzeniem przyszłym niepewnym, a więc skutki decyzji zastrzeżonej pod warunkiem zawieszającym nastąpią dopiero w razie zaistnienia zdarzenia przyszłego i niepewnego, a więc dokonania pełnej opłaty, co nie nastąpiło,

- wadliwe sformułowanie decyzji, jak określił to sam organ II instancji w uzasadnieniu, nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony skarżącej.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca prezentowała dotychczasowe stanowisko, iż organ określił warunki dodatkowe obowiązywania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogi ustalając, iż w przypadku nie uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji przez wnioskodawcę, decyzja wygasa. Strona nie uiściła w powyższym terminie opłaty w wysokości w niej ustalonej, zatem decyzja ta wygasła ex legę w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji przez wnioskodawcę. Stąd, zdaniem skarżącego, brak jest podstaw prawnych do egzekwowania przez organ, na podstawie wygasłej decyzji, opłaty administracyjnej za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w wysokości w niej ustalonej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie prezentując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś kryteriów słusznościowych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Kontrolując zaskarżoną .decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty maja istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, narusza prawo.

Podstawą wniosku skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, .jest decyzja [...] z [...] listopada 2003 r. stanowiąca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. M. rej. C. w W. w celu umieszczenia parkingu w okresie od [...] grudnia 2003r. do [...] kwietnia 2005 r. Jak bezspornie wynika ze stanu faktycznego wniosek strony w przedmiocie zezwolenia organu na zajęcie wskazanego pasa drogowego został uwzględniony. Z zapisu określonego w pkt. 4 tej decyzji wynika, że "opłatę za zajęcie pasa drogowego określoną w pkt. 3 wynoszącą 36 686,16 zł należy uiścić w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W przypadku nie uiszczenia opłaty w powyższym terminie decyzja wygasa".

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, jednakże błędnie ocenił, że nie potwierdza on by zaszła hipoteza z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawniająca do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Jak wynika z art. 162 § 1 k.p.a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest rozstrzygnięciem wydawanym "w nowej sprawie" dotyczącej bezprzedmiotowości innej decyzji (pkt 1) bądź niedopełnienia przez stronę zastrzeżonego, określonego warunku (pkt 2). W tym drugim przypadku, podnoszonym na gruncie niniejszej sprawy, wygaśnięcie decyzji oznaczałoby utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, którym w tym przypadku jest upływ czasu na dokonanie opłaty za zajęcie pasa drogi.

Dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 162 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie ma znaczenia ocena prawidłowości zapisu w ust. 4 decyzji, że "w przypadku nie uiszczenia opłaty w powyższym terminie decyzja wygasa". Nie ma bowiem wątpliwości, że zapis ten stanowi warunek rozwiązujący skutki decyzji z [...] listopada 2003 r.

Nie ma znaczenia, dla oceny wypełnienia warunku okoliczność, że strona w terminie 14 dni złożyła odwołanie, które nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, jak i jej skarga do WSA w Warszawie została oddalona wyrokiem z 8 lutego 2005 r. Oznaczało to, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulegała wykonaniu, a w myśl art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymało jej wykonanie. Innymi słowy, brak dokonania opłaty przez stronę w ciągu tych 14 dni nie mógł pociągać skutku wygaszenia decyzji, bowiem pierwszeństwo miało postępowanie odwoławcze. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w doktrynie (vide: komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla (Lex El/2010) oraz orzecznictwie "W odniesieniu do możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nieostatecznej należy mieć na uwadze pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 5 grudnia 1989 r., SA/Wr 335/89, ONSA 1990, nr l, póz. 11, że "uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art, 162 § l k.p.a.) przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze".

Nie zmienia tej oceny okoliczność, że w dniu [...] lutego 2005 r., czyli następnego dnia po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie, strona dokonała wpłaty 5 000 zł na poczet opłaty ustalonej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, a kolejnej wpłaty 5 000 zł miesiąc później jak i to, że zgodnie z zezwoleniem zajęła pas drogowy na cele parkingu, o którym mowa w zaskarżonej decyzji.

Powyższe stanowi zatem, że po uprawomocnieniu się decyzji z [...] listopada 2003 r. - w części niezaskarżonej - rozpoczęła jej wykonywanie. W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca rozpoczęła wykonywanie decyzji

Istotne jest bowiem to, że strona nie dopełniła określonego w pkt. 4 warunku. Obowiązek organu wynika wprost z art. 162 §1 1 k.p.a. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja (pkt. 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W ocenie Sądu warunek określony w pkt. 4 zdanie 2 decyzji z [...] listopada 2003 r. należy uznać za jednoznaczny. Opłatą określoną w pkt. 3 i 4 jest kwota 36.686,16 zł w całości.

Strona przegrała ubieganie się o jej obniżenie i rozłożenie na raty. Wpłacenie kwoty 10 000 zł po wyroku tut. Sądu – nie spełnia warunku. Innymi słowy następuje skutek określony w decyzji: "w przypadku nie uiszczenia opłaty w powyższym terminie decyzja wygasa".

W tej sytuacji ma rację skarżący, iż organ naruszył art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] listopada 2003 r., mimo iż zaistniały przesłanki formalno-prawne do jej wydania, bo decyzja udzielająca prawa do zajęcia terenu wydana została pod warunkiem rozwiązującym.

Strona nie dopełniła tego warunku, nie uiściła całej opłaty w kwocie 36 686,16 zł i decyzja wygasła.

Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wydać decyzję o wygaśnięciu spornej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., oraz art. 152 i 200 p.p.s.a.