Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 562/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

S. Z. (dalej: skarżący) wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: Samorządowe Kolegium Odwoławcze) z dnia [...] lipca 2020 roku (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję tego organu stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2016 r. (oznaczonej numerem [...]), ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia realizowanego przez S. Z. na działce o numerze [...] położonej w miejscowości K., gmina G. Przedsięwzięcie polegało na budowie budynku inwentarskiego: obory o obsadzie 150 DJP wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę o pojemności 1650 metrów sześciennych, zbiornikiem na nieczystości bytowe o pojemności 9,5 metrów sześciennych oraz dwoma silosami zbożowymi o pojemności do 16 ton każdy.

Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń faktycznych i prawnych.

Decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku (nr [...]) ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie pn. "Budowa budynku inwentarskiego: obory o obsadzie 150 DJP wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę o V=1650,0 m3 zbiornika nieczystości bytowe o V=9,5 m3, oraz dwa silosy zbożowe o pojemności 16 ton każdy na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości K., gmina G.". Środowiskowe warunki, pod którymi wyrażona została z zgoda na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia nie zostały sformułowane w poszczególnych punktach sentencji decyzji. Sentencja decyzji jest jednozdaniowa. W uzasadnieniu natomiast wskazano, że decyzja została wydana w wyniku wniosku S. Z. oraz wszczętego w dniu 3 marca 2015 roku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Wójt Gminy G. stosownie do przepisu 64 ust. 1 ustawy dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko oraz mając na uwadze, że przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku Wydział Spraw Terenowych w Ł. co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby – co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydal w dniu [...] sierpnia 2015r. opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny na środowisko i określił zakres raportu. Postanowieniem z [...] września 2015r. Wójt Gminy G. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określając zakres raportu, do którego przedłożenia zobowiązano wnioskodawcę. W dniu 30 września 2015 roku Wójt otrzymał raport oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, który przesłał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., celem uzgodnienia i zaopiniowania. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Wydział Spraw Terenowych w Ł. dwukrotnie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu o wskazane w wezwaniu dane (wezwaniami z 23 października 2015r. i z 21 grudnia 2015r.), po czym postanowieniem z 31 grudnia 2015r. pozytywnie uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając szczegółowe środowiskowe wymogi działania wnioskodawcy na poszczególnych etapach prowadzenia inwestycji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. zaś pismem (nr [...]) z [...] października 2015 roku pozytywnie zaopiniował ww. przedsięwzięcie również określając warunki realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku Wójt Gminy G. ponownie stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia stosownie do wszczętego w dniu 3 marca 2015 roku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jednocześnie tego samego dnia wydał decyzję środowiskową o sentencji brzmiącej następująco: "Biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa postanawiam ustalić środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie pn. " Budowa budynku inwentarskiego: obory o obsadzie 150 DJP wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę o V=1650,0 m3 zbiornika nieczystości bytowe o V=9,5 m3, oraz dwa silosy zbożowe o pojemności 16 ton każdy na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości K., gmina G.".

W uzasadnieniu decyzji Wójt szczegółowo opisał przebieg postępowania. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2016r.

W dniu 13 lipca 2017 roku A. Z. właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (tj. działki siedliskowej o numerze [...] położonej we w miejscowości K.) złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku, wskazując, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 roku Wójt Gminy G. odmówił wznowienia postępowania z wniosku A. Z. W uzasadnieniu wskazano, że A. Z. brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, czego dowodem są wnoszone środki zaskarżenia każdego postanowienia organu wydanego w trakcie postępowania oraz wnoszenie uwag i wniosków do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nadto żądanie wznowienia postępowania zostało złożone przez A. Z. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2017 roku utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Wyrokiem natomiast z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie o sygn. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. Z. na ostateczne postanowienie odmawiające wznowienia postępowania.

Pismem z kolei z dnia 1 marca 2020 roku A. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku, ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Zarzucił jej rażące naruszenie zasad ogólnych K.p.a. określonych w art. 6, 7, 8, 9, 10, 14, 64, naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. oraz naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o środowiskowej. W uzasadnieniu swojego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał, że z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z planowaną inwestycją zlokalizowaną na działce nr [...], jako strona postępowania wnosił swoje merytoryczne uwagi. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji, ani w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 roku o nałożeniu na S. Z. obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, nie ma informacji jak inwestor, czy też organ prowadzący postępowanie, odnieśli się do zgłaszanych uwag. A. Z. podkreślił, że inwestor pismem (nr [...]) z dnia [...] marca 2016 roku był wezwany do uzupełnienia dokumentacji w związku z wniesionymi uwagami. Wezwanie nie zostało opatrzone pouczeniem o terminie uzupełnienia braków oraz skutku nieusunięcia braków w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, czym naruszono art. 62 § 2 K.p.a. Inwestor uzupełnił dokumentację w dniu 10 maja 2016 roku. A. Z. wskazał, że nie miał możliwości zapoznania się z uzupełnioną dokumentację, gdyż od dnia 1 marca 2016 roku organ przestał informować go o przebiegu toczącego się postępowania. Nie został poinformowany też o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2016 roku, co jest naruszeniem art. 10 kpa. Ponadto w dniu 14 listopada 2016 roku na stronie BIP Urzędu Gminy G. zostało udostępnione postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania opisanego wyżej przedsięwzięcia na środowisko. Zawiera ono informację, że otrzymał je wnioskodawca i do wiadomości strony postępowania. A. Z. wskazał, że jako strona postępowania nie otrzymał przedmiotowego postanowienia. Wskazano, że postanowienie to zostało wydane tego samego dnia co decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zostało ani zmienione ani unieważnione. Jego zdaniem organ wykazał się rażącym lekceważeniem przepisów prawa wydając postanowienie i decyzję tego samego dnia, naruszając jednocześnie art. 6, 7 i 10 K.p.a. Nadto na etapie zasięgania stanowiska RDOŚ, organ zataił, że są sprzeciwy mieszkańców wobec tej inwestycji, co skutkowało zamieszczeniem w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] grudnia 2015 roku stwierdzenia, że "nie wystąpi negatywny, społeczny odbiór procesu realizacji i funkcjonowania projektowanej inwestycji". A. Z. wskazał, że sama decyzja zawiera też szereg nieprawdziwych twierdzeń i faktów, zaś treść uzasadnienia nie jest w całości zgodna z art. 107 § 3 kpa i art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej.

W odpowiedzi na wniosek A. Z. Wójt Gminy G. stwierdził, że jest on bezpodstawny, o czym świadczą wydane uprzednio w sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 roku utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. odmawiające wznowienie postępowania oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie o sygn. [...] oddalający skargę A. Z. na to postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając jako organ nadzoru, po rozpatrzeniu wniosku A. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku (nr [...]), decyzją z dnia [...] maja 2020 roku (nr [...]) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku było stwierdzenie, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa opisanym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów A. Z. w zakresie naruszenia przepisów postępowania art. 9 i 10 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 kpa dotyczącego rzetelnego informowania stron. Nie doszło natomiast do naruszenia art. 10 kpa dotyczącego umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. A. Z. nie wykazał, w jaki sposób brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwił mu dokonanie konkretnych czynności procesowych ani nie wskazał tych czynności. Nie wykazano także, że owo naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przyjęto, że w tym zakresie doszło wprawdzie do uchybienia w rozpoznawanej sprawie ale nie do rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ustawy z 3 października 2008r. u udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz cenach oddziaływania na środowisko (dalej jako u.o.o.s. - t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 353) a także § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Poddając decyzję kontroli w zakresie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności poprzez pryzmat powyższych przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie tylko błędnie przywołała w podstawie prawnej art. 84 u.o.o.s., nie wskazując tj. pomijając art. 80 i 82 u.o.o.s., lecz w swojej treści nie odpowiada prawu, albowiem nie realizuje żadnego z wymogów określonych w art. 80 i 82 u.o.o.s. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej przywołał art. 85 u.o.o.ś., lecz nie wywiązał się z wynikającego z tego przepisu obowiązku, gdyż przedmiotowa decyzja Wójta Gminy G. o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawiera uzasadnienia wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także żadnej informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, oraz w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1. Powyższe oznacza, że treść kwestionowanej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów art. 80, art. 82 i art. 85 u.o.o.ś., czyli zawiera wady rozstrzygnięcia noszące znamiona rażącego naruszenia prawa, co wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Inwestor S. Z. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 roku, uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 r. i odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu swojego wniosku S. Z. wskazał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. w nadzwyczajnym trybie postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem decyzja SKO jest błędna i nie zawiera uzasadnienia do zastosowania nadzwyczajnego środka, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i brak jest odniesienia się do przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Samo bowiem błędne wskazanie podstawy prawnej nie jest rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem S. Z. SKO w ogóle nie rozróżnia naruszenia prawa od rażącego naruszenia prawa, a w przypadku wydania decyzji winno być to w uzasadnieniu rozróżnione i omówione. Nadto brak jest stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy G. nie jest do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaskarżona decyzja nie wskazuje również, jakie to skutki miałaby wywołać decyzja Wójta Gminy G., które byłby nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa (jeden z warunków stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej), oraz nie wskazała jakie konkretnie zasady prawa narusza decyzja wójta. S. Z. stwierdził, że jego sąsiad A. Z., z którym jest skłócony, działa złośliwie, co nie wypełnia podstawowych przesłanek koniecznych do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako rażąco naruszającej prawo. W decyzji SKO nie została także wykazana konieczna przesłanka społeczno-gospodarczego przeznaczenia, o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji. Dla oceny tego koniecznego elementu należy wziąć pod uwagę, jakie z kolei konsekwencje społeczno-gospodarcze będzie miało stwierdzenie nieważności decyzji oraz czy to będzie prawnie i społecznie akceptowalne pod kątem prawidłowego funkcjonowania i działania organów. S. Z. wskazał ponadto, że jest rolnikiem i od 2016 roku czeka na rozpoczęcie budowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (w innym składzie osobowym) po rozpatrzeniu wniosku S. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 roku utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niezasadny. Zachodziły bowiem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, z uwagi na zarzut jaki został podniesiony we wniosku A. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji, konieczne było ustalenie czy decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenie prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowo ustalono, że decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jej treść nie odpowiada warunkom ustawowym decyzji wynikającym z art. 80, 82 i 85 u.o.o.ś. Kwestionowana decyzja pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią wyżej wymienionych przepisów. Nie zawierała zarówno uzasadnienia wynikającego z przepisów K.p.a., jak również żadnej informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, oraz w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja zawierała wady rozstrzygnięcia noszące znamiona rażącego naruszenia prawa, co wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku było zasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 29 lipca 2020 roku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 roku, utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 roku, stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniósł profesjonalny pełnomocnik skarżącego S. Z., zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię – rozszerzającą w sposób nieprzewidziany w doktrynie i orzecznictwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swej decyzji naruszyło w sposób rażący przepisy prawa, a mianowicie art. 80, 82 i 85 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, pomimo iż materiał dowodowy wskazywał, że wydana decyzja przez Wójta Gminy G. oparta na ocenie oddziaływania na środowisko była zgodna z obowiązującymi przepisami. Podnosząc powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...], a co za tym udzie i także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 roku w sprawie nr [...] i pozostawienie w mocy decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku w sprawie [...] dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy G. rażąco naruszała prawo. Z zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2020 roku wynika, że Wójt Gminy G. podał błędną podstawę prawną, jednak nie stanowiło to automatycznie rażącego naruszenia prawa. Trzeba ustalić, że błędna podstawa prawna nie powoduje błędności decyzji merytorycznie, bowiem przy zmianie podstawy prawnej decyzji merytorycznie będzie ona taka sama. Decyzja Wójta Gminy G. była oceniania pośrednio przez wszystkie instancje, przy pierwszej ścieżce orzekania włącznie z Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie [...], zakończonej wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 roku. Naczelny Sąd Administracyjny powołuje się w swoim uzasadnieniu na przedmiotową decyzję Wójta Gminy G. i gdyby była ona rażąco sprzeczna z prawem z urzędu winien był dokonać jej korekty, a nie wprowadzałby do obrotu prawnego kolejnej decyzji, bo byłaby ona wydana na mocy poprzedniej błędnej decyzji. Na podstawie powyższego wskazano, że decyzja SKO jest błędna i brak w niej uzasadnienia do zastosowania nadzwyczajnego środka, którym jest stwierdzenie nieważności decyzji. Odniesiono się także do kwestii ponownie wydanej decyzji przez Wójta Gminy G., która w niniejszej sprawie byłaby taka sama zdaniem skarżącego, a także do braku wskazania w decyzji SKO skutków jakie miałaby wywołać decyzja Wójta Gminy G., które byłyby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Trudno także wskazać, ze spory sąsiedzkie i działania spowodowane wieloletnimi animozjami mogą być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, a społeczno-gospodarze przeznaczenie wykonania danej decyzji nie stoi w sprzeczności z zakłóceniem czyjegokolwiek dobra. Stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje znaczne konsekwencje dla skarżącego, który od 2016 roku oczekuje na rozpoczęcie budowy swojej obory.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie pn. "Budowa budynku inwentarskiego: obory o obsadzie 150 DJP wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę o V=1650,0 m3 zbiornika nieczystości bytowe o V=9,5 m3, oraz dwa silosy zbożowe o pojemności 16 ton każdy na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości K." została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowana decyzja nie tylko błędnie przywoływała w podstawie prawnej art. 84 u.o.o.s., nie wskazując art. 80 i 82 u.o.o.s., lecz w swojej treści nie odpowiada prawu, albowiem nie realizuje żadnego z wymogów określonych w art. 80 i 82 u.o.o.s. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej przywołał art. 85 u.o.o.ś., lecz nie wywiązał się z wynikającego z tego przepisu obowiązku, gdyż przedmiotowa decyzja Wójta Gminy G. no środowiskowych uwarunkowaniach nie zawiera uzasadnienia wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także żadnej informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, oraz w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1. Powyższe oznacza, że treść kwestionowanej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów art. 80, art. 82 i art. 85 u.o.o.ś., czyli zawiera wady rozstrzygnięcia noszące znamiona rażącego naruszenia prawa, co wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło obowiązujących przepisów prawa, podało motywy i podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

W postępowaniu sadowym pełnomocnik skarżącego przedłożyła raport odziaływania przedsięwzięcia na środowisko wnosząc o dopuszczenie z niego dowodu oraz wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony A. Z. - małżonki skarżącego, będącego wnioskodawcą w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, pozostającej z nim we wspólności majątkowej małżeńskiej, czego potwierdzeniem są wypisy z rejestru gruntów znajdujące się w aktach administracyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] października 2020r. sąd dopuścił A. Z. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony (k. 54 akt sądowych)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej stosując kryterium legalności, czyli zgodności z prawem działań organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Uwzględniając powyższe kryterium, ustawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć w przypadku skarg na działalność administracji publicznej: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę, przy czym określił, że wyroki kasatoryjne sąd administracyjny może wydać wyłącznie, gdy: stwierdzi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 "c" i "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) lub stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 K.p.a.) skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Kontrola przy tym sądu administracyjnego, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, dokonywana jest z uwzględnieniem specyfiki procedury, w której decyzja została wydana i specyfiki przedmiotu decyzji. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie prawa i w granicach prawa, co oznacza, że zobowiązane są do stosowania właściwych dla danej sprawy przepisów, zgodnie z zasadą legalności, sformułowaną w art. 6 K.p.a. oraz z uwzględnieniem celu, w jakim ustawodawca wprowadził do porządku prawnego określone regulacje (zgodnie z zasadą praworządności).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana w trybie nadzwyczajnym decyzja stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z uwagi na dostrzeżenie w treści decyzji środowiskowej wad kwalifikowanych rażąco naruszających prawo tj. z powołaniem podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem organu nadzoru decyzja Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2016 roku rażąco naruszyła przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu a także w przywołaniu podstaw prawnych decyzji – poszczególnych przepisów ustawy. Jak stwierdziło Kolegium, decyzja Wójta Gminy G. błędnie przywołała w podstawie prawnej przepis art. 84 wskazanej ustawy, zastrzeżony dla decyzji stwierdzających brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy decyzja wójta została wydana po przeprowadzeniu takiej oceny, natomiast całkowicie pominęła mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 80 i 82 wskazanej ustawy, określające konieczne elementy pełnej decyzji środowiskowej, wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Skład orzekający w pełni podziela stanowisko organu nadzoru stwierdzając, że zaistniała bezwzględna konieczność wyeliminowania z obrotu prawego decyzji Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2016r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zaplanowanego przez skarżącego S. Z. na działce o numerze [...] we wsi G. albowiem decyzja ta w ogóle nie określiła środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia i jako taka nie może stanowić ważnej podstawy dla późniejszych decyzji w procesie inwestycyjnym tj. skutecznie poprzedzać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wydanie decyzji środowiskowej odbywa się w procedurze przewidzianej ustawą z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej jako u.o.o.ś.). W dacie wydania ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. w dniu [...] czerwca 2016r., ustawa obowiązywała w ujednoliconym brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2016r. pod pozycją 353, przywołaną błędnie w komparycji decyzji wójta jako pozycja 23. W świetle przepisów ww. ustawy, decyzja środowiskowa służy ocenie następstw dla środowiska, związanych z realizacją danego przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa nie przesądza o przystąpieniu do realizacji przedsięwzięcia ale otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Postępowanie środowiskowe służy zidentyfikowaniu negatywnych skutków wykonania i późniejszej eksploatacji przedsięwzięcia oraz określeniu działań, które mają zapobiec lub zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem, owe skutki.

Treść przy tym przepisów rozdziału 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poświęconego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazuje na dwa rodzaje takich decyzji. Pierwszy rodzaj stanowią decyzje środowiskowe wydawane po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, poprzedzone raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 80 i 82 ustawy), drugi rodzaj stanowią decyzje wydawane bez przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ograniczające się w sentencji do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny, których załącznikami staje się charakterystyka przedsięwzięcia (art. 84 ustawy). Każda z tych decyzji jest decyzją merytoryczną, wymagającą uzasadnienia, którego zakres dla poszczególnego rodzaju decyzji określa art. 85 ust. 2 ustawy. Uzasadnienie decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko sprowadza się do wykazania okoliczności, które w świetle art. 63 ust. 1 ustawy przemawiały za uznaniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Uzasadnienie natomiast decyzji środowiskowej pełnej, wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o sporządzony raport, podlegający procedurze uzgodnienia przez organ ochrony środowiska i zaopiniowania przez organ inspekcji sanitarnej, winno odpowiadać szczegółowym wymogom z art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. Przepis powyższy stanowi, że: "Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:

1) w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4".

Sama treść pełnej decyzji środowiskowej winna odpowiadać brzmieniu art. 82 u.o.o.ś. i realizować - zgodnie z art. 80 u.o.o.ś. - wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś., ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa i wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.o.o.ś, "w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ:

1) określa:

a) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia,

b) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

c) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18,

d) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska,

e) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko,

f) gotowość instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW;

2) w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba:

a)wykonania kompensacji przyrodniczej – stwierdza konieczność wykonania tej kompensacji,

b) zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – nakłada obowiązek tych działań;

3) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, stwierdza konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;

4) przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, 10, 14 i 18, z zastrzeżeniem pkt 4ai 4b;

4a) nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyk jądrowej lub inwestycji jej towarzyszącej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących;

4b) może nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prace przygotowawcze wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących;

5) może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia."

Sąd przytoczył w całości brzmienie art. 82 ust. 1 u.o.o.ś. obowiązujące w dacie wydawania decyzji Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2016r. po to, by uświadomić zakres rozbieżności sentencji zakwestionowanej przez organ nadzoru decyzji środowiskowej z treścią ustawowych wymogów, jakim ta sentencja winna odpowiadać. Pełna decyzja środowiskowa w swojej sentencji winna się odnosić do poszczególnych wymogów ustawowych, przez co przybrać postać określającą w punktach nałożone (lub nienałożone) na wnioskodawcę środowiskowe uwarunkowania działania na dalszych etapach realizacji przedsięwzięcia. Zauważyć należy, że środowiskowe wymogi realizacji przedsięwzięcia wprost zostały określone w postanowieniu RDOŚ uzgadniającym przedsięwzięcie a także w opinii inspektora sanitarnego. Żaden jednak z tych wymogów nie został przeniesiony do sentencji decyzji środowiskowej. Uzasadnienie natomiast decyzji jest zaś wyłącznie powtórzeniem przebiegu postępowania i działań podjętych przez organ uzgadniający i opiniujący, przy czym jest spłycone w zakresie uwag społeczeństwa, których treść nie została przytoczona, przez co nie zostało w ogóle wskazane, czy i w jaki sposób od strony merytorycznej uwagi zostały uwzględnione. Podkreślić należy, że treść decyzji środowiskowej i wynikające z jej sentencji środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia wiążą w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowalnego, zgodnie z którym organ architektoniczno – budowlany ma obowiązek przed udzieleniem pozwolenia na budowę sprawdzić zgodność projektu budowlanego również z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. Skoro decyzja Wójta Gminy G., wydana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, w swojej sentencji w ogóle nie określa środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i to mimo wyłuszczenia takich wymogów przez organy współdziałające, nie może stanowić ważnej i skutecznej podstawy dla dalszych działań inwestycyjnych, poprzedzających wykonanie inwestycji.

Sąd zwraca uwagę, że wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, spełniającego ustawowe warunki (art. 66 ustawy), jak też uzgodnieniowe postępowanie wpadkowe, przeprowadzane w celu pozyskania stanowisk organów wyspecjalizowanych w ocenach oddziaływania na środowisko różnych przedsięwzięć, wypracowanych po analizie przedłożonego przez inwestora raportu oraz zapewnienie udziału społeczeństwa na etapie przygotowania i wydawania decyzji środowiskowej i możliwość nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania analizy porealizacyjnej w przypadku, gdy na wcześniejszym etapie nie jest możliwe zidentyfikowanie wszystkich zagrożeń dla środowiska, jakie niesie realizacja przedsięwzięcia, wszystkie te czynności służą wszechstronności i wieloaspektowości oceny organu oddziaływania na środowisko konkretnej inwestycji, której zewnętrznym obrazem jest sentencja decyzji środowiskowej. Decyzja Wójta Gminy G., której nieważność stwierdziło Kolegium, w ogóle nie realizuje norm ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i jako oczywiście sprzeczna z jej przepisami, bezwzględnie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Trafnie bowiem skład drugoinstancyjny Kolegium zauważył w uzasadnieniu swojej decyzji, powołując się na stanowiska sądów administracyjnych, że w sprawie zaistniał przypadek wyraźnej i oczywistej sprzeczności treści decyzji z wymogami prawa, co stanowi rażące naruszenie prawa i wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zarzuty skargi są nietrafne. Zostały zresztą ujęte w sposób teoretyczny i oderwany od realiów sprawy. O wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy G. nie przesądziło wyłącznie powołanie w podstawie pełnej decyzji środowiskowej niewłaściwej normy prawnej (art. 84 u.o.o.ś.), które samo w sobie byłoby uchybieniem nie mającym wpływu na wynik sprawy, ale brak rzeczywistego zastosowania art. 82 u.o.o.ś., przekładający się na niewłaściwe brzmienie sentencji decyzji środowiskowej wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko oraz niepełne uzasadnienie decyzji środowiskowej, pomijające merytoryczny aspekt udziału społeczeństwa w postępowaniu. Sąd dostrzega aktywną postawę wnioskodawcy i jego starania do pełnego i właściwego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu środowiskowym ale kontrola sądowa nie dotyczy oceny postaw stron postępowania ale legalności tj. zgodności z prawem efektu końcowego danej sprawy administracyjnej (decyzji). Stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2016r. było koniecznym następstwem kwalifikowanej wady tejże decyzji.

Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, kontrolującym legalność działań organów administracji publicznej w związku z czym nie może samodzielnie ocenić raportu, przedłożonego przez pełnomocnika, gdyż byłoby to równoznaczne z niedopuszczalnym zastąpieniem przez sąd jurysdykcji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).