Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 218/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Papierów Wartościowych i Giełd
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 184 poz 1539
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Czesława Socha Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1041/06 w sprawie ze skargi M.-E. S.A. w W. na decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz M. – E. S.A. w W. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Komisja Papierów Wartościowych i Giełd decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., którą to decyzją − wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm., Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz. 1119), dalej: ustawa o ofercie publicznej, oraz uchwały Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] − stwierdziła nienależyte wykonanie przez Spółkę M.E. S.A. z siedzibą w W. obowiązków przekazywania informacji, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej i nałożyła na tę Spółkę karę pieniężną w wysokości 500.000 (pięćset tysięcy) złotych. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji podano, iż [...] września 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy Spółka właściwie wykonała obowiązki przekazywania informacji, o których mowa w art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. − Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (obecnie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia o ofercie publicznej). W toku tego postępowania stwierdzono, że Spółka w dniu [...] września 2005 r. przekazała do publicznej wiadomości raport bieżący nr [...], w którym poinformowała o zawarciu znaczącej umowy. Raport ten nie zawierał natomiast nazwy podmiotu, z którym Spółka zawarła umowę oraz daty podpisania kontraktu. W ocenie Komisji całokształt okoliczności sprawy wskazywał, iż Spółka celowo i świadomie nie przekazywała do publicznej wiadomości informacji, do których była zobligowana przepisami prawa.

W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że decyzja narusza art. 7, 8 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji, a także art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła m.in., iż zastosowane przez Komisję przepisy nakładające na emitentów obowiązki (art. 56) i przewidujące sankcje za ich nienależyte wykonanie (art. 96) są zawarte w ustawie o ofercie publicznej, która weszła w życie z dniem 24 października 2005 r. Wszystkie zaś raporty, w których Komisja doszukała się uchybień pochodzą sprzed daty wejścia w życie ustawy o ofercie publicznej, a zatem Spółka nie mogła naruszyć przepisów tej ustawy. W tej sytuacji Komisja stosując sankcje z art. 96 omawianej ustawy, wydała decyzję bez podstawy prawnej. Przepis art. 128 ustawy o ofercie publicznej nie dotyczy postępowań wszczętych przez Komisję pod rządami i na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy w sprawach dotyczących naruszeń obowiązków informacyjnych. Postępowania takie, jeśli do dnia 24 października 2005 r. nie zostały zakończone, nie mogą być kontynuowane ze względu na uchylenie przepisów, których te ewentualne naruszenia dotyczyły.

Spółka zaznaczyła również, że omawiane normy obu ustaw nie są merytorycznie tożsame. Art. 96 ustawy o ofercie publicznej przewiduje sankcje wyraźnie surowsze niż określone w art. 85 ust. 1 pkt 2 ustawy − Prawo o publicznym obrocie. Maksymalna kara jest dwukrotnie wyższa − 1.000.000, a nie 500.000 zł, przy czym w obu przypadkach Komisja nakładając karę miała obowiązek uwzględnić sytuację finansową emitenta.

W odpowiedzi na skargę Komisja Papierów Wartościowych i Giełd wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1041/06, po rozpatrzeniu skargi M.E. S.A. w W. na decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej − uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd zasądził również od Komisji na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty strony skarżącej, iż zastosowanie sankcji określonej ustawą obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji do przypadków naruszenia prawa, które miało miejsce na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, naruszało zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, wymierzając stronie skarżącej karę 500.000 zł, działała w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej, zgodnie z którym, w przypadku gdy emitent nie wykonuje obowiązków wynikających m.in. z przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 lub nie wykonuje ich w sposób właściwy, Komisja może nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną w wysokości do 1.000.000 zł.

Zdarzenia faktyczne, które legły u podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie zaskarżonych decyzji miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o ofercie publicznej, a zatem nie można przyjąć, że strona skarżąca nie wykonując obowiązków informacyjnych naruszyła przepisy ustawy, która nie obowiązywała. Podstawy do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej nie mógł też stanowić − zdaniem Sądu − art. 128 ustawy o ofercie publicznej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o ofercie publicznej stosuje się przepisy tej ustawy. Przepis art. 128 ustawy o ofercie publicznej ma bowiem charakter normy procesowej, a nie normy prawa materialnego, a zatem nie mógł stanowić podstawy do oceny, które przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaszłych przed dniem jej wejścia w życie. Z uwagi zaś na brak normy materialnoprawnej należy stosować przepisy obowiązujące w dacie powstania zdarzenia uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej. Sąd zauważył ponadto, iż nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej było bardziej dolegliwe niż nałożenie kary na podstawie art. 85 poprzednio obowiązującej ustawy − Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, przewidującego karę pieniężną w maksymalnej wysokości do 500.000 zł. Maksymalny wymiar kary pieniężnej (poprzednio 500.000 zł, a obecnie 1.000.000 zł) przewidziany został przez ustawodawcę za najpoważniejsze naruszenia przepisów ustawy. Nie można zatem podzielić argumentacji Komisji, że wymierzona stronie skarżącej kara pieniężna w oparciu o przepisy ustawy o ofercie publicznej w rzeczywistości nie przekraczała górnej granicy kary pieniężnej, jaka mogła być nałożona pod rządami art. 85 ustawy − Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Skoro bowiem Komisja postanowiła o ukaraniu strony skarżącej w wysokości 500.000 zł, a więc w wysokości połowy obecnie przewidzianej kary maksymalnej, to tym samym należy przyjąć, iż brak było podstaw do zastosowania kary pieniężnej w górnej jej wysokości.

W skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

– art. 128 ustawy o ofercie publicznej polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten ma charakter normy prawa procesowego, a nie normy prawa materialnego i nie mógł stanowić podstawy do oceny, które przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaszłych przed dniem wejścia w życie tej ustawy,

– art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej polegające na błędnym uznaniu, że do ustalonego stanu faktycznego przepis ten nie miał zastosowania, w następstwie czego doszło do naruszenia prawa materialnego.

KNF zarzuciła także naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera dokładnego i precyzyjnego ustalenia zakresu naruszeń oraz wysokości kary, a także że wymierzając karę Komisja nie poddała wnikliwej analizie sytuacji finansowej strony.

Komisja Nadzoru Finansowego w złożonej skardze kasacyjnej stoi na stanowisku, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 96 ust. 1 pkt 2 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej, mimo iż zarzucane stronie skarżącej uchybienia w zakresie obciążeń informacyjnych miały miejsce w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. − Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Pod rządami tej ostatniej ustawy zostało też wszczęte postępowanie administracyjne. Prezentowany pogląd wynika z oceny, iż przepis art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy, jest przepisem prawa materialnego.

M.E. S.A. z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła ojej oddalenie.

Rozpatrując skargę kasacyjną Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku WSA w W. z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1041/06, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienie prawne.

Trybunał Konstytucyjny, po rozpatrzeniu tego zagadnienia, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt P 43/07 orzekł, że art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy − Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., iż przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienie art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej prowadzi do wniosku, że przepisowi międzyczasowemu nadano charakter retroaktywny. Tymczasem następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm. Dla przyjęcia retroakcji i rozróżnienia jej od retrospektywności decydujący jest moment powstania i charakter zdarzenia prawnego, które miało miejsce przed wejściem w życie nowo uchwalonych norm (zob. P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego", z. 1/1997, s. 158).

W art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej ustawodawca jako zasadę intertemporalną przyjął stosowanie przepisów tej ustawy "do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy". Ustawodawca nakazał zatem stosowanie nowych przepisów do oceny skutków zdarzeń, które w pełni wystąpiły pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących (w tym wypadku przepisów ustawy o papierach wartościowych). Przepis art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej wiąże skutki prawne z faktami zaszłymi przed wejściem w życie tej ustawy, co nadaje badanej regulacji retroaktywny charakter. Postępowanie sądowoadministracyjne sprowadza się w istocie do orzekania o wysokości kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 81 ustawy o papierach wartościowych. Co prawda ustawa o papierach wartościowych również przewidywała karę pieniężną (art. 85), jednakże maksymalny wymiar kary był o połowę niższy niż ten, który przewiduje ustawa o ofercie publicznej. Należy podkreślić, że obrót na rynku regulowanym rządzi się wieloma zasadami. Jedną z nich jest zasada równego dostępu do informacji i transparentności obrotu. Również w tym zakresie nowa regulacja wprowadza zmiany (por. art. 56 ustawy o ofercie publicznej).

Z opisu stanu faktycznego, stanowiącego tło przedłożonego pytania prawnego, wynika, że [...] września 2005 r. spółka przekazała do publicznej wiadomości raport bieżący, nr [...], w którym poinformowała o zawarciu znaczącej umowy. Raport ten nie zawierał nazwy podmiotu, z którym spółka zawarła umowę, oraz daty podpisania kontraktu. Dnia [...] września 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy spółka właściwie wykonała obowiązki przekazywania informacji.

W chwili upublicznienia raportu i wszczęcia postępowania obowiązywała ustawa o papierach wartościowych, która m.in. określała (w art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3) zakres informacji, które powinny być zawarte w raporcie. Ustawa utraciła moc 24 października 2005 r. na podstawie art. 224 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. 183, poz. 1538 ze zm.). W chwili publikacji raportu, spółka mogła liczyć się ewentualnie z odpowiedzialnością finansową, przewidzianą w art. 85 ust. 1 pkt 2 ustawy o papierach wartościowych.

Komisja Papierów Wartościowych i Giełd decyzją z [...] grudnia 2005 r. stwierdziła nienależyte wykonanie przez spółkę obowiązków przekazywania informacji, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej, i nałożyła na tę spółkę karę pieniężną w wysokości 500.000 złotych − na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku gdy emitent nie wykonuje obowiązków wynikających m.in. z przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 lub nie wykonuje ich w sposób właściwy, Komisja może nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną w wysokości do 1.000.000 zł. Maksymalny wymiar kary, przewidzianej na podstawie przepisów ustawy o papierach wartościowych, wynosił 500.000 zł.

Stan faktyczny sprawy wskazuje, że zdarzenie (nienależyte wykonanie obowiązku w zakresie obciążeń informacyjnych) miało miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. Również wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w tym czasie. Przyjęcie stanowiska, że na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej ma zastosowanie art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oznacza, że następstwa prawne zdarzeń, które wystąpiły pod rządami dawnej ustawy, zostaną ocenione według przepisów nowej ustawy, co prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit.

Na marginesie warto wspomnieć, że zakaz retroakcji nie jest jednak jedynym konstytucyjnym zakazem dotyczącym przepisów intertemporalnych adresowanym do ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny w swych wcześniejszych orzeczeniach podkreślał, że z zasady państwa prawnego, a w szczególności zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, by istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządem nowych przepisów (zob. orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2).

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, traktując powołany przepis jako podstawę do oceny skutków zdarzeń, które nastąpiły nie tylko po jej wejściu w życie, lecz także przy ocenie zdarzeń, które nastąpiły przed jej wejściem w życie, zarzucił, że tym samym ustawodawca odstąpił od zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit).

Jak podniesiono wcześniej, swobodę ustawodawcy kształtującego reguły intertemporalne ogranicza rygorystyczny, choć nie absolutny zakaz retroakcji. "Każda (...) zmiana prawa oznacza zmianę reguł gry między rządzącymi i rządzonymi. Zmiana ta musi być dokonywana fair play, jeżeli ma być uznana za legitymowaną. Na to fair play składają się konstytucyjne zasady operowania prawem intertemporalnym. Reguły te oznaczają zatem poszanowanie uzasadnionych oczekiwań ukształtowanych przez dawne prawo" (wyrok TK z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada Iex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (zob. np. wyroki TK z 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia; z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06).

Na tle badanej regulacji nie sposób wskazać okoliczności, które w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego usprawiedliwiałyby odstępstwo od zasady lex retro non agit. W szczególności nie przemawia za takim działaniem konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej.

Jak wynika z uzasadnienia projektu, ustawa o ofercie publicznej jest jedną z trzech ustaw wydzielonych z zakresu regulacji objętego ustawą o papierach wartościowych. Projektowana ustawa reguluje zasady i warunki dokonywania oferty publicznej papierów wartościowych oraz dopuszczania do obrotu na rynku regulowanym papierów wartościowych lub innych instrumentów finansowych, jak również obowiązki emitentów papierów wartościowych i innych podmiotów uczestniczących w obrocie tymi papierami wartościowymi oraz innymi instrumentami finansowymi. Kompleksowa regulacja składająca się z trzech ustaw: ustawy projektowanej, ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, zmierza do systemowego ujednolicenia i uporządkowania przepisów regulujących funkcjonowanie rynku kapitałowego w sposób zgodny z regulacjami prawa wspólnotowego oraz spełniający wymogi dotyczące realizacji celów Strategii rynku kapitałowego, Agenda Warsaw City 2010 (druk sejmowy nr 3970/IV).

W uzasadnieniu do art. 128 ust. 1 (w projekcie art. 126 ust. 1) stwierdzono, że przepis przejściowy wskazuje, że procedury rozpoczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy są prowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy.

Rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego generalnie polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze − zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie − zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie − zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (zob. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy wyrażona w ustawie wcześniejszej. Trybunał Konstytucyjny zwracał jednak uwagę, że na bezpośrednie działanie nowej ustawy można zdecydować się tylko w sytuacji, gdy za działaniem nowego prawa przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesami jednostki (zob. P. Tuleja, Konstytucyjne ... op. cit., "Kwartalnik Prawa Prywatnego", z. 1/1997 r., s. 149−156).

Rozwiązanie określone jako bezpośrednie działanie nowego prawa polega na zadecydowaniu przez ustawodawcę, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju i zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W wypadku gdy ustawodawca wyraźnie nie rozstrzygnie powyższych kwestii przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49−53).

Decyzja o stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, a więc tych, które powstały, i tych, które dopiero powstaną, jest na ogół zaskakująca dla adresatów i może pogorszyć ich sytuację. Stąd możliwość zastosowania innego rozwiązania, polegającego na pozostawieniu w mocy przez jakiś czas, dwóch odmiennych regulacji prawnych. Do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dawne. Takie rozwiązanie daje możliwość kompromisu między poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa. Pozwala również sprostać wymaganiom równego traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi zazwyczaj, niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady ochrony praw nabytych (zob. orzeczenia TK z 4 października 1989 r., sygn. K 3/88, OTK w 1989 r., poz. 2; z 15 lipca 1996 r., sygn. K 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30; z 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6; z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144).

Bezpośrednie działanie nowego prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela czy też podmiotów gospodarczych do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa (z czym mamy do czynienia na tle niniejszego postępowania), które to zasady wynikają z art. 2 Konstytucji.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wskazany jako podstawa decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej w związku z art. 128 ust. 1 tej ustawy jako niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie mógł stanowić podstawy tej decyzji, a odmienne orzeczenie w tej sprawie uzasadniałoby żądanie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. i dlatego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe nie zachodzi też potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku jest zgodny z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.