Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 775/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 7 września 2016 r., Nr XXVI/165/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Brzączowice I. stwierdza nieważność § 37 ust. 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Dobczyce na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXVI/165/16 Rady Miejskiej w Dobczycach z 7 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Brzączowice, żądając stwierdzenia jej nieważności w części tj. w zakresie § 37 ust. 4 pkt 5 uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na niezgodność powyższych zapisów z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na: § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków skarżący wskazał, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne a ponadto, nawet po wykonaniu ustaleń planu i zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle że zabudowanych. Z przepisu art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha, a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach określonych w tym przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest w ogóle niedopuszczalny. Na poparcie takiego stanowiska skarżący wskazał na rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w tym na wyrok tut. Sądu z 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 962/18. Ponieważ kwestionowany zapis nie zawiera zastrzeżenia, że odnosi się tylko do wymienionych wyżej wyjątków jest on niezgodny z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dobczyce wniósł o uwzględnienie żądania skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie § 37 ust. 4 pkt 5 uchwały oraz nieobciążanie Gminy Dobczyce kosztami postępowania.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w § 37 ust. 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały jako zasadę zagospodarowania terenu w Terenach zabudowy zagrodowej (oznaczonych na Rysunku planu symbolem 1-2 RM) ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych -1200 m . Pismem z 20 września 2017 r. znak: WN-II.4100.437.2017 Wydział Prawa i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie poinformował Burmistrza Gminy i Miasta Dobczyce o wątpliwościach jakie powziął co do zgodności powołanych wyżej zapisów z prawem tj. z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami i zwrócił się o przedstawienie stanowiska w tej sprawie. Udzielając wyjaśnień pismem z 3 października 2017r. Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce wskazał, że celem wprowadzenia w uchwale kwestionowanych zapisów było określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, a nie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki. Ustalona w planie powierzchnia dotyczy działki budowlanej, a nie działki gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem wskazany wyżej zapis planu miejscowego nie jest zapisem umożliwiającym wydzielenie w terenach przeznaczonych na cele rolne działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Organ stanowiący jedynie wskazał, aby w ramach wydzielonych działek minimalna wielkość nowo wydzielanej działki budowlanej (terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową RM) wynosiła 1200 m2, co miało na celu ograniczenie intensywności zabudowy. Tym samym kwestionowane zapisy planu nie naruszają art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Następnie organ wskazał, że po dokonaniu analizy argumentów zawartych w skardze, mając na uwadze najnowsze orzeczenia sądów administracyjnych przychyla się do stanowiska, że kwestionowany zapis uchwały stanowi uchybienie względem powołanego wyżej art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadniając wniosek o odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania organ argumentował, że żądanie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego nie jest zasadne, bowiem w realiach niniejszej sprawy nie mogą być one uznane za niezbędne do celowego dochodzenia praw przez skarżącego. Gmina Dobczyce uchwaliła miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla każdego sołectwa odrębnie. W konsekwencji organ nadzoru zaskarżył siedem uchwał. W jednej z nich zostały zakwestionowane dwa przepisy a w sześciu tylko jeden przepis przy czym przepisy te we wszystkich uchwałach miały takie same brzmienie. Ponadto skarżący zakwestionował postanowienia uchwały dopiero po dwóch latach od przyjęcia wyjaśnień organu, w oparciu o ukształtowaną w ostatnim czasie linię orzeczniczą sądów administracyjnych, a skarga została w całości uznana przez organ. Tak więc, sprawy nie można uznać za zawiłą i wymagającą podejmowania czynności przyczyniających się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie. Organ dodał, że skargę sporządził radca prawny zatrudniony w Wydziale Prawnym i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym , a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z cyt. przepisu wynika, że wniosek może złożyć każdy uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, a więc skarżący, organ, uczestnik postępowania, a także podmioty, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a.

Ustawa nie zakreśla terminu, do jakiego wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym można złożyć. Uzasadnione wydaje się przyjęcie takiego samego terminu jak w odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, tj. do dnia wyznaczenia rozprawy (daty wyznaczenia rozprawy – B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek , kom. do P.p.s.a. VII, Lex)

W rozpoznawanej sprawie wniosek taki złożył Burmistrz Miasta i Gminy Dobczyce w odpowiedzi na skargę, a organ, któremu w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału doręczono ww. odpowiedź w piśmie z 23.08. 2019 r. oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) jest § 37 ust. 4 pkt 5 uchwały Nr XXVI/165/16 Rady Miejskiej w Dobczycach z 7 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Brzączowice.

Na wstępie należy wskazać na treść art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Jak wskazano w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, wyrok WSA w Krakowie z 25. 04. 201`9 r. sygn. akt. II SA/Kr 179/19).

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że kwestionowana regulacja § 37 ust. 4 pkt 5 uchwały Nr XXVI/165/16 Rady Miejskiej w Dobczycach z 7 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Brzączowice wskazuje że: dla terenów zabudowy zagrodowej (oznaczonej symbolem rysunku planu symbolem 1-2RM) ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych – 1200 m˛.

Zgodnie z regulacją § 2 pkt 1 ppkt 9) lit. .e) tereny symbolu identyfikacyjnym 1-2 RM to tereny zabudowy zagrodowej. Oznaczenie o symbolu RM uwzględnia oznaczenia literowe przewidziane dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 1), Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587). W sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 93 ust. 2a ustawy z 21 siepnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (2018.121 ze zm., w skrócie u.g.n.), zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Należy dodać, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia Min. Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem graficznym RM oznacza się tereny zabudowy w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie z załącznikiem nr 6 rozporządzenia MRRiB z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wydanego na podstawie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010, Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dotyczącym "zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych.

Zważywszy zatem, że w przepisie art. 93 ust 2a u.g.n. ustalono, że minimalna powierzchnia działek wydzielanych na obszarach przeznaczonych w planach na cele rolne i leśne nie może być - poza ww. wyjątkami - mniejsza niż 0.3000 ha wskazać należy, że ustalony przez Radę Gminy Dobczyce podział nieruchomości rolnych w obszarze oznaczonym symbolem na rysunku planu symbolem 1-2RM narusza ww. przepis, gdyż nie obejmuje przewidzianych w przepisie wyjątków, dopuszczających wydzielenie działki gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha. Podkreślić trzeba, że przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, nie mogą ich naruszać i w zakresie wyraźnie upoważnień organom gminy.

W związku z powyższym przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa dotyczącym zasad podziału nieruchomości rolnych w części tekstowej planu oznaczonej jako § 37 ust. 4 pkt. 5. Podkreślić przy tym należy, że podział takiej nieruchomości pod zabudowę zagrodową nie powoduje, że traci ona charakter rolny. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego ma istotny charakter, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Brzączowice zaskarżonej w części.

Na koniec wypada wskazać, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia sformułowanego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Uregulowanie z art. 206 p.p.s.a. stanowi bowiem wyjątek od reguły i winno być stosowane w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Wskazywana przez organ okoliczność wniesienia przez Wojewodę Małopolskiego do tut. Sądu kilku w istocie podobnych skarg na plany miejscowe uchwalone przez Radę Miejską w Dobczycach nie jest wystarczająca ponieważ zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie, choć w pewnym stopniu podobny, do zakresu zaskarżenia w innych sprawach dotyczących uchwał Rady Miejskiej w Dobczycach w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innych sołectw niż Brzączowice jest jednak odmienny.

W zatem podzielając zarzut i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).