Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1192/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139, art. 80 i art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 88 ust. 4, art. 89 ust. 1, art. 83 ust. 1a, art. 86 ust. 1 pkt 10, art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2014 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie kary za zniszczenie drzew oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] 2013 r. (znak [...]), na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a. oraz art. 88 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 151, poz. 1220, z późn. zm.), wymierzył Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: GDDKiA Oddział w [...]) – w której trwałym zarządzie znajduje się nieruchomość Skarbu Państwa stanowiąca pas drogi krajowej nr [...]: działki nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...]; działka nr [...], obręb ewidencyjny [...] i działka nr [...], obręb ewidencyjny [...] – administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, tj. w wysokości trzykrotnej opłaty za [zezwolenie na] usunięcie drzew, za zniszczenie [...] drzew poprzez niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych (punkt 1. decyzji). W osnowie organ zawarł tabelę obrazującą sposób naliczenia opłaty dla każdego drzewa gatunku topola, wskazując na obwód każdego z drzew mierzony na wysokości 1,3 m, współczynnik różnicujący w zależności od przekroju pnia oraz stawkę za 1 cm odwodu pnia i wysokość kary dla każdego z drzew; w zakresie przyjętych stawek opłat organ powołał rozporządzenie "Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004, Nr 228, poz. 2304)" [w tym zakresie nastąpiło wadliwe wskazanie pozycji Dziennika Ustaw, gdyż prawidłowe to oznaczenia publikatora to: Dz.U. nr 228, poz. 2306] oraz obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 (M.P. z 2009 r. nr 69, poz. 894). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ ustalił jako trzykrotność opłaty za usunięcie drzew, która to opłata zgodnie z tabelą wyniosłaby łącznie [...] zł. Ponadto w punkcie 2. organ wskazał na termin i sposób uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej, zaś w punkcie 3. umorzył postępowanie w sprawie "zamarcia [...] szt. drzew (klon)".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte z powodu zaobserwowanego wzmożonego schnięcia drzew w pasie drogi krajowej nr [...], na jej odcinku przebiegającym przez gminę [...]. Powołując się na wyniki oględzin z dnia 18 października 2012 r., które zostały przeprowadzone wspólnie z GDDKiA Oddział [...], organ stwierdził, że na zbadanym odcinku drogi nr [...] znajdują się [...] całkowicie suche drzewa ([...] topole i [...] klony); na drzewach były wykonywane na zlecenie posiadacza nieruchomości (zarządcy drogi) cięcia pielęgnacyjne w obrębie korony drzew w następujących okresach: pomiędzy [...] stycznia a [...] września 2009 r. przeprowadzono zabiegi pielęgnacyjne w odniesieniu do [...] klonów, a w okresie od [...] lutego do [...] maja 2010 r. przeprowadzono zabiegi w stosunku do [...] drzew gatunku topola.

Podnosząc, że obowiązujące w dacie wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych przepisy prawa nie określały zakresu prac, jaki jest dozwolony w obrębie drzewa, stwierdził, że jednak art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody przewidywał możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, a niszczeniem drzewa jest "wg. ducha ustawy o ochronie przyrody" stwierdzenie braku żywotności drzewa albo nieodtworzenie korony drzewa po wykonanych zabiegach pielęgnacyjnych. Dalej organ wskazał, że w wyniku przeprowadzenia czynności postępowania potwierdzono, iż drzew, na których prowadzono cięcia pielęgnacyjne uschły, wobec czego konieczne okazało się rozstrzygnięcie, czy wykonane zabiegi pielęgnacyjne były przyczyną zamarcia drzew, czy też był to proces naturalny. W tym zakresie organ wyjaśnił, że na zlecenie organu została przeprowadzona ekspertyza przyrodnicza przez trzech pracowników naukowo-dydaktycznych Uczelni A: [...] R. K. zatrudnionego na stanowisku [...] w Katedrze [...], [... T. M. zatrudnionego na stanowisku adiunkta Katedrze [...] i Kierownika [...] oraz [...] W. S. zatrudnionego na stanowisku adiunkta w Katedrze [...]; z ekspertyzy wynika, że zasolenie gleby oraz owady i grzyby nie są bezpośrednią przyczyną zamarcia drzew, a cięcie koron było drastyczne i niezgodne ze sztuką ogrodniczą, co przyczyniło się bezpośrednio do zamarcia drzew; według ekspertyzy [...] drzew (topól) zamarło bezpośrednio po cięciach pielęgnacyjnych (sezon letni 2010 r.), a [...] drzew (topól) żyło jeszcze w sezonie 2011 r., a obumarły zimą 2011/2012. W związku z powyższym, organ uznał, że cięcie pielęgnacyjne wykonane w 2010 r. było przyczyna zamarcia drzew, zatem należy uznać, że w wyniku ich wykonania doszło do zniszczenia drzew, co skutkuje naliczeniem administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto organ wyjaśnił, że w stosunku do [...] drzew (klonów) odstąpił od prowadzenia dalszych czynności po stwierdzeniu, że od chwili ostatniego zabiegu pielęgnacyjnego do chwili stwierdzenia ich zamarcia minęły ponad 3 lata. Organ zwrócił również uwagę na zapewnienie [stronie] czynnego udziału w postępowaniu.

W odwołaniu posiadacz nieruchomości (zarządca drogi), reprezentowany przez Dyrektora Oddziału [...] GDDKiA, podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich wniosków, jakie wynikały ze sporządzonej ekspertyzy przyrodniczej, a w szczególności kluczowego, że drzewa jeszcze przed procesem ogłowienia były silnie osłabione i powinny zostać już wtedy usunięte, co potwierdza, że przedmiotowe drzewa były w słabej kondycji fitosanitarnej jeszcze przed zrealizowaniem cięć korygujących, co też wyklucza uznanie, że przeprowadzone cięcia były bezpośrednią i jedyną przyczyną zamarcia drzew. W ocenie strony drzewa nie zachowały żywotności niezależnie od działań zarządcy drogi, a ponadto wykonane przez biegłych jednorazowe badanie zasolenia gleby nie może być wiarygodną przesłanką wykluczającą ten czynnik jako powód obumarcia drzew; niedokładność ekspertyzy przejawiała się także brakiem zbadania poziomu pH gleby oraz zawartości w niej metali ciężkich, a obowiązujące w okresie wykonywanych zabiegów pielęgnacyjnych przepisy ustawy o ochronie przyrody nie precyzował, na czym mogą polegać takie prace, stąd też ustalenie, że zabiegi te wykonane zostały niefachowo i stały się powodem zniszczenia drzew było nieuprawnione. Strona ponadto wyjaśniła, że ze względu na nadrzędną potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego narażonych na ewentualne skutki odłamywania się nadmiernie rozrośniętych konarów drzew rozważał wystąpienie o zgodę na usunięcie przedmiotowych drzew lub możliwość przeprowadzenia silnych cięć korygujących, ostatecznie jednak, z uwagi na dotychczasową praktykę Gminy B. przy wydawaniu zezwoleń na usunięcie drzew (częste odmowy), zdecydował się na przeprowadzenie pielęgnacji, która została wykonana przez specjalistyczny podmiot, zapewniając jak najszybsze i skuteczne usunięcie zagrożenia wynikającego ze stanu zdrowotnego drzew i szanse na przedłużenie żywotności topól o kilka lat, a drzewa te były u schyłku swej żywotności, co potwierdza analiza przedmiotowej ekspertyzy przyrodniczej. Zdaniem strony, art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody zwalnia z opłaty topole nierodzime o obwodzie pnia powyżej 100 cm, co potwierdza, że ustawodawca miał świadomość niskiej wartości przyrodniczej, jak i zagrożeń wynikających z wielkości i wieku obcych gatunków topoli, a działania zarządy drogi wyprzedziły uregulowania ustawowe. Zarządca drogi kwestionował także prawidłowość wyliczenia opłaty, podnosząc, że organ I instancji posłużył się stawkami opłat właściwymi dla 2011 r. (12,39 zł), a nie stawkami obowiązującymi w chwili zdarzenia (12,51 zł), mimo że powołał właściwy akt prawny ustalający stawki opłat na rok 2010 r. Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej za zniszczenie drzew (punkt 1) i wymierzyło (punkt 2) GDDKiA Oddział [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za zniszczenie [...] drzew gatunku topola rosnących w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] przebiegającej przez Gminę [...] w obrębach ewidencyjnych: [...] (działki nr [...] i [...]), [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działka nr [...]), zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (punkt 3).

Organ odwoławczy uznał, że w swej zasadniczej części ustalenia poczynione przez organ I instancji jest prawidłowe i wymaga akceptacji. Kolegium stwierdziło, że ekspertyza wykonana przez biegłych z zakresu nauk przyrodniczych wykazała, iż przeprowadzona wiosną 2010 r. przycinka [...] topól wykonana została w sposób naruszający pokrój tych drzew; w większości przypadków pozostawione zostały jedynie pnie główne bez wierzchołków oraz bocznych konarów. I rzędu, o długości 0,5 m do 1 m(sporadycznie 1,5 m); w ocenie biegłych ta silne, niezgodne ze sztuką ogrodniczą, cięcie przyczyniło się w zasadniczy sposób do zamarcia tych drzew; znaczna część badanych drzew w okresie poprzedzającym ich przycięcie była już w złym stanie zdrowotnym, jednak tak drastyczne i niefachowe ich ogłowienie przyczyniło się bezpośrednio do zamarcia drzew; biegli wykluczyli jednocześnie inne przyczyny mogące mieć wpływ na usychanie tych drzew. Dalej Kolegium przybliżyło brzmienie przepisów art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jako stanowiących podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej posiadaczowi nieruchomości za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.

Organ odwoławczy, zgadzając się w tym zakresie z zarzutem odwołania, stwierdził, że organ I instancji, obliczając wysokość przedmiotowej kary, powołał obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 (M.P. nr 69, poz. 894), jednak w tabeli przedstawiającej wyliczenia wskazał stawkę 12,51 zł za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 1,30 m, zaczerpniętą z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M.P. nr 76, poz. 954), a zatem posłużył się stawką opłat odnoszącą się do 2011 r. w sytuacji gdy zabiegi pielęgnacyjne będące powodem zamarcia drzew przeprowadzone zostały w 2010 r., co też spowodowało zawyżenie wyliczonej opłaty za usunięcie tych drzew, a w konsekwencji zwiększenie administracyjnej kary pieniężnej. W tym zakresie organ II instancji, opierając się na danych organu I instancji w zakresie obwodu pni usuniętych drzew i współczynników różnicujących stawkę, zastosował do obliczenia przedmiotowej kary stawkę opłaty wynoszącą 12,39 zł - zgodnie z przywołanym obwieszczeniem Ministra Środowiska z 2009 r. W ten sposób Kolegium ustaliło, że łączna opłata za usunięcie [...] topól powinna wynosić [...] zł, zaś administracyjna kara pieniężna [...] zł.

Zarazem Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organ I instancji w zakresie podstaw do wymierzenia przedmiotowej akry zarządcy drogi krajowej. Podniosło, że, jak wykazała opinia biegłych, czynności zlecone przez zarządcę drogi podmiotom zewnętrznym, które miały polegać na pielęgnacji drzew i dzięki temu wzmocnieniu potencjału zieleni przydrożnej, doprowadziły w znacznym stopniu do osłabienia drzew powodującego ich zamieranie. W ocenie Kolegium wnioski wynikające z ekspertyzy wiarygodnie potwierdzają, co było bezpośrednią przyczyną uschnięcia [...] topól; fakt, że biegli stwierdzili osłabienie drzew już przed wykonaniem cięć nie ma wpływu na jednoznaczne stwierdzenie, że to przycięcie pni i konarów tych drzew, a nie inne czynniki, były zasadniczym powodem ich obumarcia; przy czym biegli oceniali jedynie efekt już wykonanej pielęgnacji, której sposób przeprowadzenia zasługiwał na potępienie, a Kolegium, nie mając innych dowodów poza przedmiotową opinią, nie może jednoznacznie stwierdzić, że cięcia drzew objętych postępowaniem, nie były wyłączną przyczyna ich zamarcia. W ocenie organu okoliczność ta jednak nie zmienia faktu, że ekspertyza specjalistów wykazała niezbicie, iż przeprowadzona zbyt intensywnie pielęgnacja tych drzew w sposób jednoznaczny i zasadniczy przyczyniła się do zamarcia większości z nich bezpośrednio po cięciach lub też po upływie kolejnych kilku miesięcy. Wobec tego Kolegium odrzuciło twierdzenia dowołującego, że inne przyczyny mogły być głównym powodem zamierania przyciętych topól, gdyż w tym wypadku inne czynniki nie były podstawową przyczyną uschnięcia topól, a wyłącznie nieprawidłowo wykonane zabiegi przycięcia. Dalej organ podniósł, że wprawdzie przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu do 20 lipca 2010 r. nie wskazywały na czym mogą polegać zabiegi przycinania drzew, ale zabiegi te nie mogły doprowadzić do takiej ingerencji, która eliminowałaby drzewa ze zbioru żywych obiektów przyrodniczych. Dlatego też Kolegium uznało wykonanie silnych cięć korygujących. jakkolwiek zrealizowane w ramach działań nieuregulowanych ówcześnie przepisami prawa, to za poczynione z pominięciem sztuki i wiedzy ogrodniczej, w sposób zasadniczo ingerujący w żywotność tych drzew, a zatem naruszający zasady ochrony przyrody. Organ nie podzielił także stanowiska strony co do wyprzedzenia działań ustawodawcy (brak pobierania opłat – art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody i brak konieczności uzgodnienia przy usuwaniu topoli rosnącej w obrębie pasa drogowego – art. 83 ust. 2a tej ustawy, obowiązujący od 20 lipca 2010 r.); stwierdził, że fakt, iż aktualnie obowiązujące przepisy traktują topole o określonych rozmiarach jako drzewa mniej cenne przyrodniczo nie oznacza, że odwołujący miał prawo już wiosną 2010 r. traktować je inaczej niż to przewidywały przepisy ustawy.

Kolegium zwróciło także uwagę na nieprawidłowe zastosowanie przez organ I instancji instytucji umorzenia postępowania w części dotyczącej zamarcia [...] klonów, bowiem przepisy ustawy o ochronie przyrody, w tym art. 88 ust. 4, nie przewidują umarzania postępowania na skutek upływu czasu od zdarzenia będącego podstawą jego wszczęcia (przedawnienie), a dopuszczają wyłącznie umorzenie naliczonej wcześniej kary pieniężnej i tylko w określonych sytuacjach. Ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.) Kolegium uznało, że nie może zmienić zaskarżonej decyzji w tej części i dlatego postanowiło utrzymać w mocy to rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrażone w punkcie 3 osnowy).

Przy tak przedstawionej argumentacji Kolegium stwierdziło, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej (punkt 1 osnowy deczyji z dnia 23 kwietnia 2013 r.) i rozstrzygnięcia w tym zakresie (ustalenie jej w niższym wymiarze), natomiast pozostałe rozstrzygnięcia dotyczące terminu i sposobu uiszczenia kary pieniężnej (punkt 2 osnowy) i umorzenie postępowania w odniesieniu do [...] klonów.

W skardze na decyzję z dnia [...] października 2013 r. strona określona jako: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu którego działa Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...], zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że niewłaściwie przeprowadzone zabiegi pielęgnacyjne były jedyną przyczyną, która doprowadziła do zniszczenia drzew, podczas gdy występowały również inne, niezależne od strony, przyczyny tego stanu rzeczy oraz uznanie, że zamarcie drzew przyniosło stary środowisku. Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skarżący, stwierdzając, że podtrzymuje twierdzenia zawarte w odwołaniu, podniósł, iż pierwszy i najistotniejszy wniosek ekspertyzy, na której oparły się organy orzekające w sprawie, wskazywał, że drzewa jeszcze przed procesem ogłowienia były silnie osłabione i powinny zostać już wtedy usunięte, co zdaniem strony pozwala na wyprowadzenie wniosku, że przeprowadzone cięcia nie mogły być bezpośrednią i jedyną przyczyną zamarcia drzew. Ponadto strona przedstawiła inne czynniki, "które nie pojawiają się w ekspertyzie i nie były rozważane przez [...] organy, jakie doprowadziły przedmiotowe drzewa do zamarcia": zaawansowany wiek drzew, specyficzne niekorzystne warunki, jakie panują w środowisku drogowym, coroczne uszkodzenia sytemu korzeniowego drzew przez rolników użytkujących pola; niekorzystne warunki agrometeorologiczne w okresie zimowym: 2010, 2011 i 2012 r. W ocenie strony okoliczności te nie zostały uwzględnione w ekspertyzie, a wpływają na stan zdrowotny drzew będących u schyłku swej żywotności, prowadząc do ich zamierania. Ponadto przedstawiła argumenty na uzasadnienie, że cięcia pielęgnacyjne zgodne ze sztuką ogrodniczą, tzn. cięcia korygujące do 30% masy korony, nie dają pewności usunięcia zagrożenia, jakim jest spadanie znacznych rozmiarów kruchych konarów i gałęzi na pas drogowy, co stanowiło podstawę podjęcia radykalnych zabiegów. Strona kwestionowała również przedstawiony w ekspertyzie przykład i sposób wykonania cięcia korony topoli, który nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Ponadto strona przedstawiła argumentację analogiczną do zawartej w odwołaniu, stwierdzając, że ze względu na wiek i stan drzew nie można mówić o powstałej stracie na środowisku i uznając, że [nie] było podstaw do nakładania na zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu specjalistyczna opinia nie podała w wątpliwość faktu, że bezpośrednim powodem zamarcia [...] drzew było ich drastyczne ogłowienie; inne okoliczności natomiast (jak np. wiek drzew, warunki pogodowe, uwarunkowania środowiskowe – spaliny, ugniatanie korzeni) jedynie w sposób pośredni (ale nieudowodniony) przyczyniły się do zamarcia drzew. W ocenie Kolegium ekspertyza biegłych nie wskazuje hierarchii przyczyn uschnięcia drzew, a zatem nie można uznać na tej podstawie, że "ich silne osłabienie (z racji wieku) było powodem zamierania; zasadnicza treść opinii odnosi się do cięć pielęgnacyjnych, a zatem to one uznane zostały za praprzyczynę tego procesu".

Na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [aktualnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.], która w art. 88 ust. 1 pkt 3 przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Ustawa o ochronie przyrody nie dopuszcza, poza ściśle regulowanymi przypadkami, żadnych form samowolnego działania posiadacza nieruchomości w odniesieniu do drzew (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1970/06, Lex nr 437687). W przypadku poczynienia przez organ bezspornych ustaleń co do usunięcia drzewa bez koniecznego zezwolenia albo jego zniszczenia wskutek niewłaściwego wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych, stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na organie spoczywa bezwzględny obowiązek wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślić trzeba, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie (zniszczenie) drzew (krzewów) bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu ustalenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne. Odpowiedzialność administracyjna za usunięcie lub zniszczenie drzew jest – w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej, odpowiedzialnością zobiektywizowaną i od jej poniesienia nie zwalnia ani motywacja, ani też stopień lub brak zawinienia. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące kwestii motywacji skarżącego i powodów, dla których zdecydował się na przeprowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych w określonej postaci (strona powołuje się na rodzaj działania w stanie wyższej potrzeby, jaką była konieczność zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom ruchy drogowego) nie może na płaszczyźnie odpowiedzialności administracyjnej odnieść spodziewanego skutku zwalniającego od jej poniesienia. W tym zakresie motywacja związana z wyrobem przez posiadacza nieruchomości sposobu wykonania cięć korekcyjnych przydrożnych topól ([...] drzew znajdujących się w pasie drogowym) nie ma doniosłego prawnie znaczenia. Przepis art. 89 powołanej ustawy określa wysokość kary i sposoby ustalania danych do jej wyliczenia.

W przedmiotowej sprawie podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia było ustalenie, że na terenie stanowiącym pas drogi krajowej nr [...]: działki nr[...] i [...], obręb ewidencyjny [...]; działka nr [...], obręb ewidencyjny [...] i działka nr [...], obręb ewidencyjny [...] doszło do zamarcia (zniszczenia) [...] drzew gatunku topola wskutek niewłaściwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych. Nieruchomość ta znajduje się w trwałym zarządzie GDDKiA Oddział [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje m.in. zadania zarządu dróg krajowych. Wobec tego trafne jest – niezależnie od zasadności wymierzenia samej kary administracyjnej – skierowanie decyzji do określonej jednostki budżetowej oznaczonej jako Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...], jako posiadacza nieruchomości. Prawidłowa jest również reprezentacja skarżącej w niniejszej sprawie, skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, udzielił w niniejszej sprawie upoważnienia Dyrektorowi Oddziału GDDKiA [...]. Dodać należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.), swoje zadania realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i reprezentuje ją (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1702/10). Natomiast samo zamarcie drzew (wskutek stopniowego ustawania procesów życiowych), jako bezpośrednie następstwo nieprawidłowo wykonanych cięć korekcyjnych, należy uznać za zniszczenie drzewa wskutek nieprawidłowo wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.

Poczynienie części ustaleń niniejszej sprawie – przede wszystkim co do przyczyny zamarcia drzew rosnących na przedmiotowej nieruchomości – wymagało posiadania wiadomości specjalnych, co uzasadniało dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego z dziedziny dendrologii, co też orzekający w sprawie organ I instancji uczynił, powołując jako biegłych ekspertów określonych specjalności – osoby będące pracownikami naukowo-dydaktycznymi Uczelni A. Dalej zauważyć należy, że skoro odpowiednia ekspertyza stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wnioski takiej opinii nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Inaczej rzecz ujmując, na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym także obowiązek dokonania ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Dla umożliwienia organowi wywiązania się z powyższych obowiązków opinia sporządzana przez biegłego zawierać winna wyjaśnienie okoliczności podlegających ustaleniu i uzasadnienie przyjętego sposobu rozumowania. Skoro bowiem na stronę ma być nałożona sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej (zwykle) w znacznej wysokości, to stronie, wobec której sankcja ta jest stosowana, należy zapewnić prawo do obrony i możliwość udowodnienia wskazywanych przez nią okoliczności, mających z punktu widzenia nałożenia kary zasadnicze znaczenie.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone. W szczególności organ I instancji pozyskał wymaganą opinię (ekspertyzę przyrodniczą), którą uznał za wiarygodny dowód w sprawie, natomiast organ II instancji poddał ten dowód trafnej ocenie. W konsekwencji zasadne było stwierdzenie przez organy obydwu instancji podstawy do wymierzenia w niniejszej sprawie administracyjnej kary pieniężnej, zaś błąd organu I instancji w zakresie zastosowania właściwej stawki do ustalenia opłaty stanowiącej następnie podstawę do określenia wysokości kary pieniężnej został naprawiony przez organ odwoławczy.

Przedmiotowa opinia wskazuje na gatunek i charakterystykę zniszczonych drzew (topola niekłańska, takson Populus canadensis), w tym ich przybliżony wiek (czas nasadzenia: lata 50. i 60. ubiegłego wieku) i optimum rozwoju (wiek 40-50 lat), jak również wskazuje, że wpływ różnego rodzaju czynników związanych z ruchem samochodowym prowadzi do pogorszenia się stanu zdrowotnego drzew, a w konsekwencji do ich zamierania. Biegli podkreślili jednak, że przycięcie wszystkich drzew w sezonie wiosennym 2010 r. było bardzo drastyczne, niezgodne ze sztuką ogrodniczą (choć w praktyce dawnej często stosowaną), co przyczyniło się w zasadniczy sposób do zamarcia [...] topól. Biegli wysunęli tezę, że znaczna część badanych drzew była prawdopodobnie już w momencie cięcia w niezbyt dobrym stanie zdrowotnym i "nie nadawała się do tak drastycznych cięć korekcyjnych". Ponadto, wskazując na prawidłowy sposób wykonania cięć, stwierdzili, że "tak drastyczne ciecie koron nie musi zawsze prowadzić do śmierci drzewa, jednak w przypadku drzew starszych lub osłabionych tak najczęściej się dzieje." Zarazem biegli wykluczyli jako przyczynę zamarcia drzew działania grzybów patogenicznych (stwierdzili wystąpienie gatunku takiego grzyba na trzech drzewach) oraz owadów (nie stwierdzili występowania na drzewach gatunków kambio-ksylofagicznych i fizjologiczno-technicznych). Ponadto, wskazując na ustalony poziom zasolenia gleby, stwierdzili, że zasolenie gleby na poziomie niższym niż 1 g/l nie wpływa na rozwój rośliny. Wnioski opinii były następujące: drzewa jeszcze przed procesem ogłowienia były silnie osłabione i powinny zostać już wtedy usunięte; ciecie koron było bardzo drastyczne i niezgodne ze sztuką ogrodniczą, co przyczyniło się bezpośrednio do zamarcia drzew w ciągu trzech sezonów wegetacyjnych; przeprowadzona kontrola i stwierdzony poziom zasolenia pozwala wykluczyć owady i grzyby oraz zasolenie jako bezpośrednie przyczyny zamarcia drzew; należy spodziewać się postępu procesu zamierania kolejnych topól.

Sąd podziela opinię Kolegium, że wnioski wynikające z ekspertyzy wiarygodnie potwierdzają, co było bezpośrednią przyczyną uschnięcia [...] topól. Stwierdzone przez biegłych osłabienie drzew już przed wykonaniem cięć miało o tyle wpływ na ocenę sytuacji, że tym bardziej czyniło zastosowany sposób pielęgnacji (drastyczne cięcie koron drzew) niezgodnym ze sztuką ogrodniczą, gdyż w tych warunkach przycięcie pni i konarów tych drzew, a nie inne czynniki, były zasadniczym powodem ich zamarcia. Należy uznać, że przeprowadzony dowód wskazał na adekwatny związek przyczynowy pomiędzy niewłaściwie wykonanymi zabiegami w postaci cięcia koron drzew, które w istocie polegało na ogłowieniu tych drzew, a późniejszym zamieraniem przyciętych drzew. Skarżony organ jasno i przekonująco wyjaśnił dlaczego odrzucił twierdzenia dowołującego, że inne przyczyny mogły być głównym powodem zamierania przyciętych topól, gdyż w tym wypadku to nie inne czynniki były podstawową przyczyną uschnięcia drzew, lecz nieprawidłowo wykonane zabiegi przycięcia. Trafne jest też stanowisko organu, że wprawdzie przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu do 20 lipca 2010 r. nie wskazywały na czym mogą polegać zabiegi przycinania drzew, ale zabiegi te nie mogły doprowadzić do takiej ingerencji, która eliminowałaby drzewa ze zbioru żywych obiektów przyrodniczych.

Brak jest w tym zakresie naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. Trudno również uznać polemiczne twierdzenia skarżącego zawarte w skardze za mogące podważyć ocenę dowodów, którą przedstawiło Kolegium. Dodać należy, że samej ekspertyzy skarżący w postępowaniu odwoławczym nie kwestionował, a raczej wysnuwał z niej odmienne wnioski od tych, które przedstawił organ I instancji. Przypuszczenia zaś co do wpływu czynników meteorologicznych występujących w okresie cięcia koron przedmiotowych drzew i w następnych latach (znaczne wahania temperatur) nie mogły samoistnie podważyć całościowej i jednoznacznej wymowy przeprowadzonego dowodu z opinii biegłych. W ocenie Sądu, gdyby biegli dostrzegli inne istotne czynniki, które mogłyby mieć wpływ na zamieranie badanych drzew, wymieniliby je w sporządzonej opinii. Podobnie należy odnieść się do zasadności kwestionowania przez stronę zawartego w ekspertyzie "przykładu poprawnie przyciętej topoli", który miał jedynie poglądowy charakter, zaś opis prawidłowego przycinania drzew został jednoznacznie opisany w przedmiotowej opinii.

W tym miejscu wyjaśnić również należy, że aktualnie art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zabiegi w obrębie korony drzewa na terenach zieleni lub zadrzewieniach mogą obejmować wyłącznie: 1) usuwanie gałęzi obumarłych, nadłamanych lub wchodzących w kolizje z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi, 2) kształtowanie korony drzewa, którego wiek nie przekracza 10 lat, 3) utrzymywanie formowanego kształtu korony drzewa.

Ponadto trzeba podkreślić, że powoływanie się przez skarżącego na "złagodzenie" rygorów w zakresie usuwania drzew należących do obcych gatunków topoli (art. 83 ust. 1a i art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody) nie może zwolnić go z odpowiedzialności administracyjnej za zniszczenie drzew, które było następstwem niewłaściwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych. Nie jest również rzeczą Sądu oceniać motywację skarżącego, która ostatecznie doprowadziła go do rezygnacji z wystąpienia o zgodę na usunięcie przedmiotowych drzew, a w to miejsce do zlecenia podmiotowi zewnętrznemu wykonania intensywnych cięć korygujących tych drzew. Należy przypomnieć, że ochrona przyrody, w rozumieniu powołanej ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody (art. 2 ust. 1), m.in. zieleni w miastach i wsiach (pkt 8) oraz zadrzewień (pkt 9). Natomiast art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.

Konsekwencją stwierdzenia prawidłowości proceduralnej przeprowadzonego przez organy postępowania jest uznanie, że Kolegium trafnie zastosowało w sprawie art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Sąd podziela stanowisko Kolegium co do sposobu wyliczenia sumy kary pieniężnej w niniejszej sprawie, co nastąpiło z korzystnym dla skarżącego zmniejszeniem jej wysokości, z uwagi na zastosowanie stawki opłaty (12,39 zł za 1 cm obwodu pnia) obowiązującej w 2010 r., a wynikającej z załącznika nr 2 (lp. 1) do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 23 października 2009 r. (M.P. nr 69, poz. 894), które aktualizowało (art. 85 ust. 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody) wysokość m.in. stawek przedmiotowej opłaty określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, wydanego na podstawie art. 85 ust. 4 powołanej ustawy, a dotyczących stawek, o których mowa w art. 85 ust. 2 tej ustawy.

Skoro administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6, trafnie organ najpierw obliczył wysokość takiej opłaty (w przypadku wystąpienia o zezwolenie na usunięcie drzewa) dla każdego z drzew odrębnie (uwzględniając jego obwód i współczynnik różnicujący określony w tabeli decyzji organu I instancji), a następnie zsumował te kwoty i tak obliczoną wysokość opłaty przemnożył przez liczbę 3. Dla sprawy nie ma znaczenia fakt, że gdyby skarżący wystąpił o zezwolenie na usunięcie drzew, nie zostałaby pobrana opłata za usunięcie tych topól gatunków innych niż rodzime, których obwód pnia (mierzony na wysokości 130 cm) byłby większy niż 100 cm (w tym wypadku wszystkich, które uległy zamarciu), jeżeli drzewa te zostałyby zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków. Niniejsza sprawa nie dotyczy bowiem zasadności żądania od skarżącego przedmiotowej opłaty za usunięcie drzew objętych zezwoleniem, jak to już zostało wspomniane.

Kończąc rozważania Sąd zaznacza również, że skarżący nie zakwestionował stanowiska Kolegium co do podstaw i zasadności umorzenia przez organ I instancji postępowania w odniesieniu do [...] drzew (zniszczonych klonów). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji w tym zakresie błędnie zastosował art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że przedmiotowa kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa. Niemniej jednak słusznie organ odwoławczy, powołując się na zakaz reformationis in peius zastosował w sprawie art. 139 k.p.a. i w tej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że skarżony organ nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego (art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody) ani przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i oceny zgromadzonych dowodów, a ponadto wytknął i skorygował błędy organu I instancji, jak również odniósł się do zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu. W konsekwencji organ odwoławczy trafnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a., wydając decyzję merytoryczno-reformacyjną.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.