Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 64/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia rodzinnego, a w szczególności świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem.

Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 24 lipca 2005 r. M. O. złożył w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z którego wynikało, że jego rodzina składa się z 6 osób i razem z żoną M. O. wychowują 4 małoletnich dzieci, w tym E. O. urodzoną 10 października 1998 r. Z wniosku wynikało ponadto, że wnioskodawca nie jest zatrudniony na stałe, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, sprawuje osobistą opiekę i pielęgnację nad córką E., która nie przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej pięć dni w tygodniu. Z oświadczenia wnioskodawcy wynikało także, że nie ma on ustalonego prawa do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego, renty socjalnej, emerytury lub renty a także, że nikt z rodziny nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wnioskodawca wskazywał także, że w 2004 r. jego rodzina nie uzyskała żadnego dochodu.

Z załączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności wynikało, że E. O. została zaliczona do osób niepełnosprawnych od urodzenia, a orzeczenie wydano do dnia 9 października 2014 roku. Z orzeczenia tego wynikało także, że dziecko wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, że wymaga stałego współudziału na co dzień od strony opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, że wymaga wsparcia w ramach systemu środowiskowego w samodzielnej egzystencji oraz związana jest z nim konieczność sprawowania zwiększonej, stałej opieki pielęgnacyjnej.

W toku postępowania organ I instancji ustalił także, że inne z dzieci skarżącego A O, także zaliczony do osób niepełnosprawnych korzysta ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na wniosek jego matki M. O. decyzją z 6 września 2005 r.

W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa i art. 17, art. 20 ust. 3 oraz art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228 poz. 2255 z zm) odmówił M. O. przyznania świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką E. O., a także w postaci składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W uzasadnieniu stwierdzono z powołaniem się na art. 17 ust 5 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, gdyż M. O. korzysta z takiej formy świadczenia rodzinnego w związku z niepełnosprawnością innego dziecka wychowywanego w tej rodzinie, a to A. O. Ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie wyłącza - zdaniem organu - możliwość przyznania kolejnego świadczenia tego rodzaju.

W odwołaniu od tej decyzji M. O. wniósł o jej uchylenie i zarzucił, że M. O. nie może jednocześnie sprawować opiekę i pielęgnację nad córką E., która wymaga znacznego, codziennego zaangażowania przejawiającego się miedzy innymi koniecznością dowożenia na zajęcia rehabilitacyjne do K. i do lekarza neurologa w O. Jest to tym bardziej niemożliwe, że M. O. nie posiada prawa jazdy i ta sytuacja zmusiła go do zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej. Końcowo odwołujący się zarzucił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych daje podstawę do przyznania każdemu z rodziców świadczenia pielęgnacyjnego odrębnie na każde z niepełnosprawnych dzieci. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 paragraf 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego aktu po przytoczeniu okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę na zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 2 pkt 2 i art. 17. Wskazano, że w art. 17 ust 5 tej ustawy ustawodawca określił przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W szczególności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, bądź gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim lub została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji, rehabilitacji umieszczona została w placówce zapewniającej całodobowa opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy wskazał także, że z powołanego przepisu wynika ponadto, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje także w sytuacji, gdy osoba wnioskodawcy ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko, bądź gdy osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie.

Oceniając powołane przepisy na tle okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyznanie M. O. decyzją z 6 września 2005 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem A. O. wyłącza wobec zapisu art. 17 ust 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwość przyznania takiego świadczenia M. O. na córkę E.

Końcowo zwrócono uwagę, że przepisy o świadczeniach pielęgnacyjnych nie mają charakteru uznaniowego i nawet stwierdzenie przez organ, że ojciec nie pracuje, a z zatrudnienia zrezygnował w związku z opieką nad córką nie umożliwia przyznania spornego świadczenia.

W skardze sądowoadministracyjnej M. O. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego i "ustalenia przysługującego mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego i chorobowego". Uzasadniając skargę powołał się na trudną sytuację życiową i materialną jego 6 - osobowej rodziny. Zwrócił uwagę, że nie posiada żadnego majątku ani żadnych stałych dochodów a pod ich opieką pozostaje dwoje niepełnosprawnych dzieci. Oświadcza, że w 1998 roku po urodzeniu drugiego, niepełnosprawnego dziecka zmuszony był zaprzestać wykonywania pracy i od tej chwili zaopiekował się niepełnosprawną córką E. Opieka nad tym dzieckiem wymaga dowożenia jej na rehabilitację i leczenie poza miejsce zamieszkania co możliwe jest tylko samochodem, a żona nie ma uprawnień kierowcy. Wywodził, że już z przyczyn humanitarnych i z zasad współżycia społecznego wyprowadzić można uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne oraz towarzyszące mu prawo do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, niezależnie od takich świadczeń przyznanych M. O. na inne dziecko. Wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia "jego szczególnie trudnej sytuacji i dobra niepełnosprawnych dzieci".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 paragraf 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o oddalenie skargi z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego ustanowiono skarżącemu pełnomocnika z urzędu, który dodatkowo uzupełniając zarzuty skargi podniósł naruszenie w postępowaniu administracyjnym zasad postępowania wynikających z art. 10 paragraf 1 i art. 81 kpa, a także naruszenie art. 32 Konstytucji RP, w szczególności zawartej w nim zasady równości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji pod względem ich zgodności z prawem pozwala na przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy w K. są zgodne z prawem.

Na początku - w związku z oczekiwaniem skarżącego wyrażonym w skardze co do "ustalenia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" i składek na ubezpieczenie – trzeba podkreślić, że nawet uwzględnienie skargi nie oznacza wydania rozstrzygnięcia za organ. Przepis art. 145 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w sposób wyczerpujący określa rodzaj rozstrzygnięć sądu rozpatrującego skargę na decyzję administracyjną. Dlatego oczekiwanie strony skarżącej, że przy okazji kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem sąd administracyjny – niejako zastępując organ administracji publicznej – pozytywnie załatwi sprawę przyznając wnioskowane świadczenie rodzinne, nie ma oparcia w tej ustawie procesowej.

Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2003 Nr 228 poz. 2255 ze zm). Przewiduje ona w art. 2 pkt 2, że świadczeniem rodzinnym jest między innymi świadczenie pielęgnacyjne. W art. 17 ust. 1 tej ustawy określono że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ustępie 5 tego artykułu określono, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim,

w na wynik sprawy, to takie, gdy "istnieje prawdopodobieństwo oddiał b) została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej;

3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko;

4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie.

Jest to stan prawny obowiązujący w dacie wydania skarżonych decyzji, po zmianach ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzonych ustawą z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...) (Dz. U. 2005 Nr 86 poz. 732), która w art. 27 pkt 13 ustaliła brzmienie ust. 1 i ust. 5 artykułu 17, który wszedł w życie 1 września 2005. W ustępie 5 w szczególności pkt 4 otrzymał brzmienie, iż nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli "osoba w rodzinie ma ustalone prawo (...) do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie".

Takie wyłączenie nie było znane w ustawie przed jej nowelizację, stąd też w niezmienionych okolicznościach faktycznych i przy spełnieniu innych przesłanek (np. co do dochodowości rodziny (por. ust. 2 art. 17 ustawy) skarżący mógł, z tego świadczenia korzystać przed 1 września 2005 r.

Trzeba podkreślić – w związku z zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady równości z art. 32 Konstytucji RP -, że Konstytucyjny zapis zawierający deklarację równości wszystkich wobec prawa nie można odczytać jako obowiązek przyznawania przepisem prawa wszystkim dzieciom, (rodzicom) tych samych uprawnień w ramach np. świadczeń rodzinnych lub świadczeń pomocy społecznej.

Świadczenia te mogą być różnicowane tak podmiotowo, jak i przedmiotowo. Uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze, albo jedne i drugie mogą być podstawą różnicowania osób fizycznych z uwagi na np. cele świadczeń i możliwości Skarbu Państwa (por. np. wyrok WSA Łódź z 21 stycznia 2004 r, I SA Łd 128/03 opubl. ONSA i WSA 2004/2/40). Niczego w jego aktualności nie zmienia fakt, że dotyczy podmiotów gospodarczych.

Nadto, w związku z oczekiwaniami skarżącego, że ze względów społecznych w tym zasad współżycia i sprawiedliwości winien otrzymać wnioskowane świadczenie, trzeba zważyć, iż Sąd Najwyższy i Trybunał Konstytucyjny przyjął, że art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń (w tamtej sprawie o zasiłek stały),o ile strona nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia (vide: wyrok SN. z 14 marca 2002 r., IIIRN 141/01 opubl. OSNP 2002/24/584 i wyrok T.K. z 21 lipca 2004 r sygn. akt K-16/03, OTK-A 2004/7/68.

Zatem zarzut naruszenia wskazanej przez stronę skarżącą normy konstytucyjnej uznać należy za chybiony. Podobnie – w ramach wym. wyżej zakresy kognicji z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – trzeba ocenić, że nie zachodzi inne naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ani naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej przez niezastosowanie art. 10 ust. 1 i art. 81 kpa Sąd zwraca uwagę, że rozstrzygnięcie organu opierało się na stanie faktycznym ustalonym na dokumentach złożonych przez stronę wraz z wnioskiem lub stronie znanych (jak np. decyzja z 6 września 2005 r. dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego dla M. O. w związku z opieką nad synem A. O.).

Stosownie do literatury przedmiotu naruszenie przepisów postępowania mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to takie, gdy "istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji". Musi zatem istnieć bezpośredni wpływ i związek naruszenia procedury i wadliwości decyzji. Dzieje się tak zazwyczaj przy rozstrzyganiu "bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie".

(por. T. Woś "Postępowanie sądowo - administracyjne" str. 305-306, wyd. Lewis - Nexis W - wa 2004 r., także w "Prawo o postępowaniu (...) str. 458 - 459 wyd. Lewis - Nexis W - wa 2005 r.).

Dlatego niezastosowanie art. 10 ust. 1 kpa jest uchybieniem zasadom postępowania, lecz w okolicznościach sprawy nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jak już zaznaczono decyzje organy obu instancji oparły na dokumentach złożonych przez stronę, a wymaganych przepisami (por. § 7 rozp. Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005/105/881 ze zm). Organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego.

Brak wypowiedzi strony poza treścią wniosku i jego uzasadnieniem, co do zebranego materiału nie miał zatem istotnego wpływu na decyzję. Decyzję, którą organy obu instancji oparły na prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Gramatyczna wykładnia tego przepisu nie pozostawiała wątpliwości, że w rodzinie w której jedno z rodziców ma przyznane po 1 września 2005 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na jedno z dzieci w rodzinie, drugie nie może otrzymać takiego świadczenia na "to lub inne dziecko w rodzinie".

Z tych przyczyn skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu z mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.