Postanowienie NSA, sygn. akt III FSK 283/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 61 § 6 , art. 64 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), Protokolant Anna Błażejczyk, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 299/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych p o s t a n a w i a: I. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Jaką metodę należy uznać za właściwą do obliczenia kosztów egzekucyjnych w świetle przepisów Działu I Rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), w tym zwłaszcza art. 64 § 1 pkt 6 tej ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r.?", II. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 299/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 590 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd stwierdził, że w sprawie organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. - dalej u.p.e.a.), w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji nie ma rozważań, czy koszty egzekucyjne - w postaci opłaty manipulacyjnej - ustalone na kwotę 51.300 zł za podjęcie opisanych, kilku nieskomplikowanych czynności, pozostają w "racjonalnej zależności". Zdaniem sądu realia niniejszej sprawy wymagały: odniesienia całości ustalonej kwoty kosztów (51.300 zł) do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego; uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego z dnia 26 listopada 2013 r.; egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie dwunastu tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami opłat; podejmowane czynności egzekucyjne dotyczyły łącznie wszystkich tytułów wykonawczych. Okoliczności sprawy powinny skłonić organy do poddania ocenie przez pryzmat standardów wynikających z orzeczenia TK z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 także treści art. 64 § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. Brak rozważań w tej materii powoduje, że organy nie oceniły w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony wierzyciel. Nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu), może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim niebędący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art.. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt. 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. przez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia przez sąd, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni w/w przepisów, podczas gdy postanowienie z dnia 29 grudnia 2017 r. zawiera takie uzasadnienie zgodne z prokonstytucyjną wykładnią w/w artykułów z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem nie nastąpiły to Sąd nie miałby podstaw do uwzględnienia skargi i wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia;

2) na podstawie z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj.

- art. 64 par. 1 pkt. 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 § 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię przez sąd i przyjęcie, iż organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni w/w przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie organu zawiera takie stanowisko, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Zdaniem organu, w uchylonym postanowieniu z dnia 29 grudnia 2017 r. dokonano szczegółowej analizy uwzględniającej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie niekonstytucyjnego wymiaru kosztów egzekucyjnych określanych przez organ egzekucyjny. Przyjmując metodologię ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych, która zakłada dopuszczalność stawek procentowych z jednoczesnym ograniczeniem kwotowym przyjętym ustawowo przy egzekucji z nieruchomości, organ drugiej instancji orzekając uwzględnił zarówno aspekt podmiotu obciążonego obowiązkiem ich poniesienia (sytuacja indywidualna podmiotu, wysokość konkretnej kwoty podlegającej egzekucji) oraz organu egzekucyjnego (nakład pracy organu), jak również koszty funkcjonowania organu egzekucyjnego. Organ w uchylonym postanowieniu poddał analizie zarówno działania podjęte przez organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z każdorazowym odniesieniem się do dyrektyw Trybunału Konstytucyjnego i wysokości należności objętych egzekucją na wniosek wierzyciela. Zamieszczono również tabelę, która odzwierciedliła wysokość kosztów należnych od każdego z tytułów wykonawczych z zastrzeżeniem, iż ich wysokość w zestawieniu z przyjętą metodą nie jest nadmiernie wygórowana.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem sądu, że skoro egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie dwunastu tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat. W ocenie sądu powyższe powinno skłonić organy obu instancji do naliczenia opłaty manipulacyjnej łącznie, nie zaś dla poszczególnych tytułów wykonawczych. Powyższe twierdzenie sądu, zdaniem organu, nie znajduje podstaw w świetle brzmienia art. 64 § 6 zd. 2 u.p.e.a., zgodnie z którym opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Organ podkreślił, że niniejszy przepis podlegał ocenie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, i w zakresie poboru opłaty manipulacyjnej od każdego tytułu wykonawczego, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jego niekonstytucyjności w tej części. Ponadto, jak wskazał organ, należy mieć na uwadze, iż w niniejszej sprawie, to obciążony kosztami egzekucyjnymi Prezydent Miasta K. sporządził tytuły wykonawcze stanowiące podstawę podejmowanych działań organu egzekucyjnego. Za niezasadne więc uznał twierdzenie sądu, odnoszące się do obchodzenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego poprzez wystawienie wielu tytułów wykonawczych na jedną należność podatkową, w sytuacji, gdy ten sam organ wystawiał tytuły wykonawcze i jest zobligowany do pokrycia kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu, nie znajduje uzasadnienia wskazywana przez sąd konieczność dokonania analizy, czy w realiach tej sprawy zastosowanie przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez naliczenie opłaty manipulacyjnej oddzielnie do każdego tytułu wykonawczego realizowało wytyczne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, bowiem w tej części - tj. w części pobierania opłaty manipulacyjnej od należności objętych każdym tytułem wykonawczym, przepis art. 64 § 6 u.p.e.a., nie utracił domniemania konstytucyjności, zaś organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa - w myśl art. 6 k.p.a.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Dla porządku wskazać należy, że w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 61 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP (publ. Dz. U. z 2016 r., poz. 1244).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę za prawidłowy uznał wyprowadzony przez Sąd pierwszej instancji wniosek, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku uznał za konstytucyjnie dopuszczalne stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Jednak wątpliwość wzbudziło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wobec zaniechania ustawodawczego to organ jest uprawniony do wykreowania tego sposobu ustalenia wysokości opłaty manipulacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w orzecznictwie zaprezentowany został pogląd, iż uprawnienie do stosowania stawek stosunkowych Trybunał Konstytucyjny przypisał ustawodawcy, a nie organowi egzekucyjnemu. Na przykład w wyroku 15 stycznia 2020 r., II FSK 412/18 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że owszem Trybunał Konstytucyjny zaakceptował możliwość ustalania wysokości opłat w formie ryczałtowej przez zastosowanie stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z dopuszczalnych metod określania wysokości tych opłat, jednak wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie były adresowane do organów egzekucyjnych ustalających ad casum wysokość tych opłat, lecz były skierowane wprost do ustawodawcy. Zdaniem NSA Trybunał Konstytucyjny zapewne nie zakładał, że kwestie te oceniać będą bezpośrednio organy egzekucyjne, szczególnie że organy te orzekając ad casum o wysokości kosztów egzekucyjnych naturalną koleją rzeczy nie orientują się w zakresie globalnych kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, co sprawia, że ich osąd co do stopnia zrealizowania wytycznych Trybunału w konkretnej sprawie, nie ma żadnej podbudowy faktycznej oraz prawnej i jako taki, pozostaje dowolny. Organy te natomiast orientują się co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty i wydatki z łatwością udokumentować. Prawidłowość tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł m.in. z fragmentu wyroku SK 31/14, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "dla właściwej realizacji wyroku Trybunału w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie (...). Trybunał zaznacza, że konieczność podjęcia przez ustawodawcę odpowiednich kroków w celu wykonania niniejszego wyroku powinna stanowić okazję do szerszego spojrzenia na przyjęty model opłat w egzekucji w administracji". W konkluzji omawianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec bezczynności władzy ustawodawczej, do czasu zrealizowania wskazań wynikających z wyroku Trybunału, tylko wydatki faktycznie poniesione i udokumentowane przez organ egzekucyjny będą mogły obciążać zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym (tak też np. w wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r., III FSK 3152/1).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że stosując wykładnię prokonstytucyjną, organy prawidłowo ustaliły limit opłaty manipulacyjnej na poziomie 4.275 zł od jednego tytułu wykonawczego, przyjmując jako podstawę do wyliczenia tej opłaty regulację z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., czyli opłatę przewidzianą w egzekucji należności pieniężnych za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem stawki procentowej dla opłaty manipulacyjnej. Zatem Sąd pierwszej instancji zatwierdził określenie wysokości opłaty manipulacyjnej w sposób nieprzewidziany przepisami prawa, lecz według metody wykreowanej przez organ egzekucyjny. Powstała więc wątpliwość, czy organ egzekucyjny oraz sąd administracyjny mogły zastosować ten sposób obliczenia opłaty manipulacyjnej w okresie trwającego zaniechania legislacyjnego, tj. od opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 do czasu wykonania zaleceń w nim zawartych przez ustawodawcę.

Odnotować należy, że zastosowana w rozpoznawanej sprawie metoda obliczania opłaty manipulacyjnej była akceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach. Dla przykładu wskazać można na wyroki z dnia 20 lutego 2019 r. II FSK 2094/18, z dnia 24 maja 2019 r. II FSK 407/19, z dnia 26 czerwca 2019 r. II FSK 2549/17, z dnia 13 maja 2020 r. II FSK 2950/19, z dnia 4 marca 2021 r., z dnia 1 grudnia 2021 r. III FSK 129/21, z dnia 24 marca 2021 r. III FSK 2573/21, gdzie stwierdzono, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej. Uznano, iż stosując uprawnioną i uzasadnioną w tym przypadku zasadę wnioskowania z analogii legis można uregulowanie zawarte w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej.

Zauważenia wymaga, że nie jest to stanowisko jednolicie prezentowane w sądownictwie administracyjnym. Można powiedzieć, że równolegle do niego funkcjonuje stanowisko wskazujące na konieczność miarkowania opłat, w tym opłaty manipulacyjnej, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania. Zostało ono zawarte m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 kwietnia 2017 r. II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r. II FSK 914/16, z 14 marca 2019 r. II FSK 3700 i 3701/18, z dnia 10 stycznia 2020 r. II FSK 869/18, z dnia 29 maja 2020 r. I GSK 1529/19. W wyrokach tych zalecane jest, by organ zachował racjonalną zależność między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu.

Wspomnieć też trzeba, że w wyrokach z dnia 8 stycznia 2019 r. II FSK 2576/18, II FSK 2559/18 i II FSK 2559/18 oraz z dnia 18 września 2019 r., II FSK 3238/17 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż "skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne". Jest to najbardziej radykalny pogląd, który jednak nie zyskał odzwierciedlenia w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak wynika z powyższego, w orzecznictwie istnieje rozbieżność odnośnie do sposobu obliczania wysokości opłaty manipulacyjnej w okresie zaniechania legislacyjnego w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, przez co opłata ta jest pobierana w różnej wysokości w takich samych stanach faktycznych. Najwyższa opłata jest naliczania przy zastosowaniu, jako podstawy do jej wyliczenia, regulacji z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., czyli opłaty za zajęcie nieruchomości.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wprawdzie przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonego postanowienia nie był sposób określenia opłaty manipulacyjnej w kwocie 4.275 zł od jednego tytułu wykonawczego, bo jak już powiedziano Sąd uznał go za uprawniony, to jednak prawidłowość zastosowania tego sposobu ma istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy, ponieważ organ wysokość opłaty manipulacyjnej określił jako iloczyn ilości tytułów wykonawczych (tu było ich dwanaście) i tej kwoty (12 x 4.275 zł = 51 300 zł), a Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do dokonania oceny, "czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszy egzekucyjne – w postaci opłaty manipulacyjnej - w kwocie 51.300 zł, realizują nie tylko cel fiskalny (przynajmniej częściowo finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi in concreto czynnościami organów". Sąd ten zalecił, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wziął pod uwagę, że w wyroku SK 31/14 Trybunał wskazał, że oprócz funkcji fiskalnej zwrotu kosztów, należy mieć na uwadze, iż z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów egzekucyjnych, a czynnościami organów, za które zostały naliczone. Wskazał, że realia niniejszej sprawy wymagały: 1) odniesienia całości ustalonej kwoty kosztów (51.300 zł) do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego; 2) uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego z dnia 26 listopada 2013 r.; 3) egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie dwunastu tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami opłat; 4) podejmowane czynności egzekucyjne dotyczyły łącznie wszystkich tytułów wykonawczych.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz przyczyna uchylenia zaskarżonego postanowienia i zalecenia co do dalszego postępowania wydane organowi wskazują, że bezsprzecznie wysokość opłaty manipulacyjnej obliczona od jednego tytułu wykonawczego pozostaje w ścisłym związku z wysokością kosztów egzekucyjnych określonych zaskarżonym postanowieniem. Zauważenia przy tym wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował samej zasady dokonywania obliczenia opłaty w odniesieniu do każdego tytułu wykonawczego odrębnie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający tę sprawę podziela prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, iż skoro z art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. jasno wynika, że opłatę manipulacyjną oblicza się od każdego tytułu wykonawczego, to nie ma podstaw prawnych, by twierdzić, iż opłata ta powinna być wyliczona tylko od jednego tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy wierzyciel wystawił wiele tytułów wykonawczych odnośnie do jednej należności (tu: podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy), określonej jedną decyzją organu podatkowego, czyli w sytuacji takiej jak występująca w niniejszej sprawie. Kluczowe zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy nie jest to, czy może być naliczana opłata od każdego tytułu wykonawczego, lecz który ze sposobów jej naliczania powinien znaleźć zastosowanie.

Przyjęcie bowiem w niniejszej sprawie sposobu obliczenia opłaty manipulacyjnej, który pośród innych akceptowanych w orzecznictwie prowadzi do jej wymiaru w najwyższej wysokości, przy braku wyraźnej podstawy prawnej ku temu (o czym wyżej) wzbudziło poważne wątpliwości prawne składu rozpoznającego tę sprawę odnośnie do prawidłowości jej stosowania. Mając przy tym na uwadze występującą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżność dotyczącą metody, według której opłata manipulacyjna ma być obliczana, rozpoznający niniejszą sprawę skład orzekający uznał za celowe przedstawienie tego problemu poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego celem udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne w brzmieniu: jaką metodę należy uznać za właściwą do obliczenia kosztów egzekucyjnych w świetle przepisów Działu I Rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), w tym zwłaszcza art. 64 § 1 pkt 6 tej ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r.? (jest to okres obejmujący następny dzień po publikacji wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. SK 31/14 do dnia wejścia w życie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw zmieniającego art. 64 u.p.e.a.). Udzielenie odpowiedzi na to pytanie prawne przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego spowoduje ujednolicenie orzecznictwa w przedmiocie sposobu obliczania opłaty manipulacyjnej, które jak wykazano jest rozbieżne i w efekcie doprowadzi do ustalania opłaty manipulacyjnej według takiego samego sposobu w takich samych stanach faktycznych.

Zważywszy, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, spełniona jest przewidziana w art. 187 § 1 P.p.s.a. przesłanka upoważniająca do przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mirella Łent Dominik Gajewski Jolanta Sokołowska