Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1589/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 927/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na akt nadzoru Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. nr WI-V.8170.49.2017 w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na Przejściu, Bartosza, Wąskiej i na pl. Wolnica w Krakowie odnośnie znaków B-1 (zakazu ruchu w obu kierunkach) i tabliczek pod tymi znakami zezwalającymi na wjazd do tej strefy podmiotów na nich wskazanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił akt nadzoru Wojewody Małopolskiego z 18 czerwca 2018 r. nakazujący Prezydentowi Miasta Krakowa zmianę organizacji ruchu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem z 14 listopada 2017 r. zatwierdził projekt organizacji ruchu pn. "Projekt organizacji ruchu strefy ograniczonego ruchu Aneks nr 2" wprowadzający na drogach publicznych Krakowa m. in. strefę ograniczonego ruchu poprzez umieszczenie na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na Przejściu, Bartosza, Wąskiej oraz na placu Wolnica znaków B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach), a zezwalających na wjazd do tej strefy podmiotom wskazanym na tabliczkach T-22 w tym m. in. mieszkańcom posiadającym określony rodzaj abonamentów postojowych mieszkańca i podmiotom posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.

Wojewoda Małopolski, zarządzeniem z 18 czerwca 2018 r., na podstawie art. 10 ust. 2 i ust. 10 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) nakazał zmianę organizacji ruchu poprzez usunięcie powyższych ograniczeń tj. znaków B-1 wraz z tabliczkami.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że samo utworzenie strefy ograniczonego ruchu na drogach publicznych nie jest nielegalne, bo są to w istocie wyłącznie drogi w części wyłączone z użytkowania. Przyjął natomiast, że nielegalnym jest stosowanie w nich wyjątków, w szczególności dotyczących grup, określonych w sposób podmiotowy a nie przedmiotowy. Zastosowane w ww. zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu rozwiązania, powodując uprzywilejowanie określonych grup kierujących poprzez odniesienie do ich miejsca zamieszkania, prowadzą do dyskryminacji związanej z możliwością odpłatnego uzyskania odpowiednich zezwoleń (abonamentów). Pomijany jest przy tym stan prawny wynikający z ustawy o drogach publicznych, bądź z innych ustaw, który, wskazując ograniczenia w dostępie do drogi publicznej nie daje możliwości stosowania wyjątków dla niektórych grup użytkowników dróg. Wprowadzenie przedmiotowej strefy ograniczonego ruchu nadaje Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie prawo do decydowania, kto z drogi publicznej będzie korzystał, a kto nie. Zdaniem Wojewody prawo zarządcy do orzekania o zezwoleniu na korzystanie z jego dóbr przysługuje wyłącznie zarządcy drogi wewnętrznej. Drogi publiczne, co do zasady, powinny być ogólnodostępne, a ewentualne ograniczenia wynikające ze zdefiniowanych potrzeb muszą odnosić się do określonego rodzaju pojazdów (np. zakaz ruchu nie dotyczy pojazdów osobowych - wszystkich) a nie grupy użytkowników (zakaz ruchu nie dotyczy mieszkańców danego osiedla). Zdaniem Wojewody w odniesieniu do wprowadzonego wyjątku dotyczącego możliwości wjazdu w strefę z zezwoleniem zarządcy drogi, to zdaniem Wojewody zarządcy drogi nie mają uprawnień do wydawania zezwoleń innych niż wynikających z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast z zezwolenia wynikającego z ww. przepisu, ustawodawca nie wymaga stosowania tabliczek pod znakami drogowymi. Wyjaśnił, że wydanie zarządzenia chroni interes publiczny, zbiorowy, obywatelski, przeciwstawiając go indywidualnym uprawnieniom wynikającym z przywilejów, nadanych przez zarządcę drogi, do których nadania zarządca nie posiada kompetencji.

Uchylając, w wyniku uwzględnienia skargi Prezydenta Miasta Krakowa, opisany wyżej akt nadzoru, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności nawiązał do konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśnił następnie, że uprawnienia nadzorcze Wojewody w odniesieniu do zarządzania ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu wynikają z ustawy Prawo o ruchu drogowym i wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Zwrócił uwagę, że ujęte w ustawie pojęcie "ważnego interesu ogólnospołecznego", które stanowi kryterium ingerencji nadzorczej wojewody w organizację ruchu drogowego, jest pojęciem bliżej nie zdefiniowanym. Oznacza to, że treść temu pojęciu nadaje organ orzekający. Wywód wskazujący na uzasadnioną ingerencję nadzorczą Wojewody w organizację ruchu drogowego jest zatem obligatoryjnym elementem aktu nadzoru. Jest to tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia prawo organu do działania, używając pojęć, które ustawowo nie są zdefiniowane, nieokreślonych, którym treść nadaje – jak to już wyżej wskazano- sam organ. Jak stwierdził Sąd, Wojewoda nie wywiązał się z tej powinności w pożądanym zakresie, wskazując jedynie na konieczność prawidłowego stosowania procedury administracyjnej i prawa wszystkich uczestników ruchu do korzystania z dróg zgodnie z ich przeznaczeniem. Na gruncie niniejszej sprawy – w przekonaniu Sądu – na zakres tego pojęcia składają się wszyscy użytkownicy drogi publicznej, których dotyczy organizacja ruchu drogowego w obrębie tych ulic – społeczność lokalna oraz inne osoby, spoza tej społeczności, których dotyczy lub będzie dotyczyć organizacja ruchu drogowego w tej części Krakowa. Niewątpliwie interesy obu tych grup, powinny równoważyć się. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym akcie nadzoru Wojewoda nie wykazał na czym w istocie polegało naruszenie ważnego interesu ogólnospołecznego, skutkującego wydaniem aktu nadzoru nakazującym taką organizację ruchu drogowego, która wprowadza praktycznie nieograniczony dostęp osób i pojazdów do atrakcyjnej turystycznie dzielnicy Kazimierz odnośnie wskazanych ulic i Pl. Wolnica. Uzasadnienie aktu nadzoru ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż interes publiczny, zbiorowy, obywatelski przeciwstawia się indywidualnym uprawnieniom wynikającym z przywilejów nadanych przez zarządcę drogi, do których zarządca drogi nie ma kompetencji, co stoi w sprzeczności w zapisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Istotnie, jak wywodził Sąd, z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Jeżeli zatem następuje zróżnicowanie podmiotów prawa, które cechują się wspólną cechą istotną, to zróżnicowanie takie oznacza wprowadzenie odstępstwa od zasady równości. Sąd wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. (OTK-A 2010/2/13) wskazał, że nawet jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to takie odstępstwo od zasady równości nie musi jeszcze oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Wyrokiem tym określono warunki dopuszczalnego odstępstwa od zasady równości w myśl, których:

- kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji,

- waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania,

- kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Następnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uzasadnienie Projektu stałej organizacji ruchu - Aneks nr 2 do "Strefy ograniczonego ruchu" nr TZ.6110.2.127.2017 w którym wskazano, że ograniczenie ruchu w tym rejonie ma za zadanie zmniejszyć ruch pojazdów. Ma to wywrzeć pozytywny wpływ na środowisko naturalne, a ponadto ma poprawić bezpieczeństwo co będzie spowodowane brakiem znacznej ilości pojazdów nie tylko przejeżdżających, ale i parkujących wzdłuż wąskich uliczek. Zagospodarowanie terenu w analizowanym obszarze nie pozwala na wprowadzenie urządzeń ochrony środowiska, które spowodowałyby techniczne ograniczenie emisji hałasu. Jedynym rozwiązaniem jest odpowiednia organizacja ruchu związana z regulacją natężenia pojazdów, regulacją płynności i prędkości ruchu. Zmniejszenie ruchu pojazdów w analizowanej strefie przyczyni się nie tylko do dalszego podniesienia poziomu bezpieczeństwa, szczególnie pieszych uczestników ruchu, ale wpłynie na zmniejszenie obecnej emisji hałasu i zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza. Działania te zmierzają również do ograniczenia zatłoczenia pojazdami osobowymi ścisłego centrum miasta. Pośrednio wpłynie to na wykorzystanie parkingów zlokalizowanych poza centrum miasta i zwiększy ilość osób korzystających z komunikacji zbiorowej, która w Krakowie jest bardzo dobrze rozwiniętym źródłem transportu. W ten sposób zmniejszy się liczba pojazdów, które generują zanieczyszczenia, a jednocześnie tworzy się mniej zatorów i poprawia się płynność ruchu, dzięki czemu maleje również emisja hałasu oraz szkodliwych substancji. Zaproponowane zmiany spowodują ograniczenie ruchu pojazdów o 30- 50 % obecnego natężenia pojazdów, co z kolei spowoduje zmniejszenie emisji hałasu o średnio 4 dB. Z powyższego wynika, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zmiany w organizacji ruchu determinowane były dążeniem, miedzy innymi, do ochrony: środowiska, zarówno naturalnego, jak i społecznego; bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia i dziedzictwa narodowego. Zauważył przy tym, że są to wartości i zasady Konstytucji RP. Zastosowane regulacje bezpośrednio służą do osiągnięcia niniejszych celów, a także pozostają formą relatywnie najmniej intensywną pod względem władczego oddziaływania na prawa i wolności jednostki. Nawet w przypadku uznania, iż zapisy Projektu stałej organizacji ruchu - Aneks nr 2 do "Strefy ograniczonego ruchu" nr TZ.6110.2.127.2017 prowadzą do nierównego traktowania podmiotów podobnych, to niniejsze zróżnicowanie jest uzasadnione celami, jakie mają być przy pomocy tego działania osiągnięte.

Tym samym, jak stwierdził Sąd, nawet w przypadku wyłączenia podmiotowego na danym obszarze, nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych. Kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania oraz kryterium pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy naruszeniami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Wojewody, że zarządcy drogi nie mają uprawnień do wydawania zezwoleń innych niż wynikające z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (z zezwolenia wynikającego z ww. przepisu, ustawodawca nie wymaga stosowania tabliczek pod znakami drogowymi). Wyjaśnił, że przedmiotowa stała zmiana organizacji ruchu w sprawie polegała na wprowadzeniu zmiany oznakowania, czyli likwidacji dotychczasowego oznakowania i wprowadzeniu znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczkami "nie dotyczy mieszkańców .....". Rodzaje znaków drogowych i możliwych tabliczek dołączonych do tych znaków reguluje rozporządzenie Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393). Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 7 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi integralną część znaku, zaś wzory znaków i tabliczek możliwych do umieszczenia pod znakiem określa załącznik do tego aktu (§ 2 ust. 7 rozporządzenia). Wojewoda słusznie zauważył, że w załączniku nie przewidziano możliwości umieszczenia tabliczki "nie dotyczy mieszkańców" do znaku zakazu, co jednak w ocenie Sądu, nie oznacza, że zatwierdzona organizacja ruchu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181) warunki te dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Z postanowień załącznika nr 1 wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (3.1.1.), przy czym informacje precyzujące znaczenie znaku zakazu należy umieszczać na tabliczce pod znakiem lub na tarczy znaku, a gdy istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu prawnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy...". Wprowadzenie znaku zakazu ruchu B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców ", czyli z informacją precyzującą znaczenie znaku z dopuszczeniem odstępstwa od stosowania się do tego znaku – poprzez zamieszczenie na tabliczce tekstu o treści jak wyżej – jak to zastosował zarządzający ruchem – jest zgodne z regulacjami przedstawionymi wyżej. Napis na tej tabliczce konkretnie wyłączający rodzaj uczestników ruchu – jeśli istnieje taka potrzeba – jest sformułowaniem prawidłowym (przewidzianym postanowieniami rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.). Treść przepisu jest jasna. Zgodnie z nim Znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności:

- prowadzenie robót w pasie drogowym,

- zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp.,

- przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów,

- przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek.

Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: "Nie dotyczy" i symbol pojazdu zgodnie z konstrukcją określoną w pkt 9, "Nie dotyczy MPK", "Nie dotyczy TAXI", "Nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia", "Nie dotyczy pojazdów służb miejskich" (przez pojazdy służb miejskich należy rozumieć pojazdy straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego oraz przedsiębiorstw: oczyszczania miasta, utrzymania zieleni i dróg, wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych itp.), "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ...". Zgodnie z powyższym dopuszczalne jest stosowanie tabliczek pod znakiem B-1. Natomiast przyczyny dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu, jak i wprowadzenia tego znaku zostały uzasadnione przez zarządcę drogi w zatwierdzonej stałej organizacji ruchu i dołączonych załącznikach.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a", uchylił zaskarżone zarządzenie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski. W jej podstawach wskazał na naruszenie:

prawa materialnego:

a) art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1990 ze zm. ) w związku z § 3 ust.2 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ( Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę Małopolskiego nakazu zmiany organizacji ruchu, pomimo zaistnienia ważnego interesu ogólnospołecznego, którym jest działanie organów zarządzających ruchem drogowym, zgodnie z przepisami prawa;

b) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2068 ze zmianami) w związku z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1990 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ zarządzający ruchem na drogach, może wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z dróg publicznych poprzez tworzenie stref tzw. ograniczonego ruchu, przy jednoczesnym zezwoleniu na wjazd do tych stref przez podmioty posiadające stosowne zezwolenie tego organu, wydawane przez Prezydenta Miasta Krakowa w sposób uznaniowy;

c) § 1 pkt 1 oraz pkt 3,1.2. i 3.2.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach ( Dz. U. z 2003 r, nr 220, poz. 2181 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r, o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że przepisy te dają organowi zarządzającemu ruchem na drogach publicznych nieograniczone uprawnienie do zwalniania z zakazów wjazdu B-1, określonych grup uczestników ruchu drogowego, a tym samym stanowią przepisy szczególne, do których odsyła art. 1 ustawy o drogach publicznych;

d) § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministrów infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 454) w związku z art 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że zezwolenie od niestosowania się do znaku zakaz B-1- "zakaz ruchu w obu kierunkach" pozostawione jest uznaniu organowi zarządzającemu ruchem, podczas gdy ustawodawca dopuszcza wyłączenie od stosowania się do znaku zakazu B-1, jedynie do określonych pojazdów, o czym świadczy treść wskazanego przepisu.

prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a.) tj.:

a) naruszenie art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1990 ze zm. ) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 148 P.p.s.a., polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił wydany akt nadzoru twierdząc, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa, gdyż w ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski błędnie zastosował art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy:

- Wojewoda Małopolski ustalił, że ważnym interesem ogólnospołecznym, przemawiającym za zastosowaniem tego przepisu jest zapewnienie przestrzegania, przez organ zarządzający ruchem tj. Prezydenta Miasta Krakowa, przepisów prawa, w zakresie wskazanym wyżej;

b) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm. ) polegające na tym, że przepis ten został zastosowały w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił wydany akt nadzoru, podczas gdy:

- zebrany w sprawie materiał dowodowy uprawniał Wojewodę Małopolskiego do wydania zarządzenia nakazującego zmianę organizacji ruchu poprzez usunięcie na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na Przejściu, Bartosza, Wąskiej oraz na placu Wolnica w Krakowie znaków B-1 " zakaz ruchu w obu kierunkach" tworzących tzw. strefę ograniczonego ruchu i zezwalających na niestosowanie się do tego zakazu podmiotom wskazanym na tabliczkach pod znakami, wobec stwierdzonego naruszenia prawa przez organ zarządzający ruchem na terenie miasta Krakowa tj. Prezydenta Miasta Krakowa;

c) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 P.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów proceduralnych wskazuje, że koncentrują się one wyłącznie na naruszeniu art. 148 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami uprawniającymi organ nadzoru do wydania uchylonego zarządzenia, a zatem zasadność tych zarzutów jest w istocie determinowana zarzutami materialnoprawnymi. Zarzuty materialne natomiast nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności nie można podzielić zarzutu naruszenia § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych z którego organ nadzoru wyprowadza tezę o niedopuszczalności stosowania przez zarządcę ruchu jakichkolwiek wyłączeń podmiotowych od wprowadzonego zakazu ruchu. Teza ta w istocie skutkowała wydaniem uchylonego przez Sąd pierwszej instancji zarządzenia. Wskazać należy, że wątpliwości organu z punktu widzenia zgodności z przepisami nie budziła sama możliwość ograniczenia ruchu na ulicach Kazimierza. Jakichkolwiek zastrzeżeń nie wywoływała też możliwość wprowadzenia pewnych wyłączeń od zakazu ruchu. Jednak zdaniem Wojewody wyłączenia te mogły odnosić się wyłącznie do określonego rodzaju pojazdów, a nie uczestników ruchu. Powinny to być, jak przekonywał Wojewoda, wyłączenia przedmiotowe, a nie podmiotowe. I wprawdzie, rzeczywiście powołany w zarzucie czwartym pod literą "d" § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych mógłby sugerować, że ustawodawca dopuszcza wyłącznie zwolnienia przedmiotowe to jednak analiza pozostałych przepisów powołanego rozporządzenia za tym nie przemawia. § 16 ww. rozporządzenia stanowi: "1. Znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" oznacza zakaz ruchu na drodze pojazdów, kolumn pieszych oraz jeźdźców i poganiaczy; znak może być ustawiony na jezdni. 2. Umieszczona pod znakiem B-1 tabliczka z napisem "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym pojazd wskazuje, że zakaz nie dotyczy pojazdu określonego tabliczką". Natomiast w Rozdziale 1 zawierającym "Przepisy ogólne" w § 2 ust. 4 tego rozporządzenia określono, że "(n)apis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku", w § 4a: "Napis podany na tabliczce może określać: 1) okres obowiązywania znaku, 2) okres wyłączenia określonego tabliczką uczestnika ruchu lub rodzaju pojazdu, 3) uczestnika ruchu, część drogi lub rodzaj pojazdu, których znak dotyczy albo nie dotyczy". Wyraźnie zatem w przepisach ogólnych dopuszczono możliwość wprowadzenia zwolnień lub ograniczeń podmiotowych odnoszących się do uczestników ruchu. Żadne zresztą racje nie przemawiają za tym, aby w przypadku zakazu ruchu wyłączona była możliwość zwolnienia spod tego zakazu pewnych uczestników ruchu. Sam podział na zwolnienia podmiotowe i przedmiotowe nie jest jednoznaczny, skoro sformułowanie "nie dotyczy mieszkańców" można zastąpić określeniem "nie dotyczy pojazdów mieszkańców", podobnie jak "nie dotyczy pojazdów służb miejskich" na "nie dotyczy służb miejskich". Stanowisko Wojewody nie uwzględnia przede wszystkim § 2 ust. 8, ust. 8a i ust. 9 ww. rozporządzenia z których jednoznacznie wynika, że znaki i sygnały dotyczące ruchu podane są jedynie przykładowo i że dotyczy to również tabliczek pod znakami. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że z § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych nie można wyprowadzić, tak jak uczynił to Wojewoda, zakazu tak zwanych zwolnień podmiotowych od zakazu ruchu.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia przepisu § 1 pkt 1 oraz pkt 3.1.2 i 3.2.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W oparciu o powołane przepisy Sąd doszedł do wniosku, że przyjęte w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu rozwiązania są dopuszczalne. Wbrew stanowisku Wojewody nie uznał jednak, że przepisy te "dają organowi zarządzającemu ruchem na drogach publicznych nieograniczone uprawnienie do zwalniania określonych grup uczestników ruchu drogowego". Tak Sąd pierwszej instancji nie stwierdził. Wykazał natomiast, w oparciu o powołane regulacje, że istnieje możliwość zwolnienia od wprowadzonego zakazu nie tylko określonych pojazdów, ale również uczestników ruchu, po czym wskazał, że "przyczyny dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu, jak i wprowadzenia tego znaku zostały uzasadnione przez zarządcę drogi w zatwierdzonej stałej organizacji ruchu i dołączonych załącznikach". Zauważyć należy, że Wojewoda w swoim akcie nadzoru w ogóle nie analizował przyczyn dla których zarządca drogi wprowadził określone wyłączenia (podmiotowe), w żadnym miejscu zarządzenia do nich nie nawiązał, przyjął bowiem niejako z góry założenie, że takowe rozwiązania co do zasady nie są dopuszczalne z uwagi na naruszenie równego dostępu do dróg publicznych. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji swoje rozważania skoncentrował na tej argumentacji organu nadzoru, która została zawarta w zaskarżonym zarządzeniu. Nie przyjął natomiast, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że przepisy rozporządzenia uprawniają zarządzającego ruchem do "dowolnego", "uznaniowego" "nieograniczonego" zwalniania z wprowadzonego zakazu ruchu. Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie podważa ani powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2014 r. o sygn. akt U 4/14, ani przywołane orzecznictwo. Dotyczyło ono innych stanów faktycznych. W przypadku wyroku Trybunału Konstytucyjnego chodziło natomiast o umieszczenie przez zarządcę tabliczki ograniczającej uprawnienia osób niepełnosprawnych zagwarantowane ustawowo. Wprawdzie rzeczywiście słusznie Wojewoda wskazuje na "techniczny" charakter rozporządzenia wydanego w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tym niemniej materia dotycząca znaków drogowych w całości została powierzona aktom wykonawczym. W przepisie art. 7 ust. 1 ww. ustawy wskazano jedynie, że znaki drogowe wyrażają ostrzeżenia, nakazy, zakazy lub informacje. Stąd wniosek, że bez względu na "techniczny" charakter rozporządzenia mogło ono być źródłem z którego Sąd pierwszej instancji wyprowadził wniosek o braku zakazu wyłączeń podmiotowych, jakie przewidział organ zarządzający ruchem w dzielnicy Kazimierza.

Pozbawiony zasadności jest także zarzut z punktu oznaczonego literą b. Fakt publicznego charakteru drogi nie oznacza, że nie mogą one zostać wyłączone z ruchu, a w sytuacji gdy są już z niego wyłączone, że pewne grupy nie mogą być z niego zwolnione. Prawidłowo i szczegółowo Sąd pierwszej instancji rozważył w uzasadnieniu swojego wyroku argument organu nadzoru odnoszący się do naruszenia zasady równości w dostępie do dróg publicznych. Wywód Sądu w tym zakresie w pełni zasługuje na aprobatę Sądu drugiej instancji. Należy zauważyć, że wywód ten nie był wyłącznie teoretyczny. Sąd dokładnie przeanalizował uzasadnienie projektu stałej organizacji ruchu dochodząc do wniosku, że "nawet w przypadku wyłączenia podmiotowego na danym obszarze, nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych. Kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania oraz kryterium pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy naruszeniami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych".

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 10 ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że uprawnienie organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem do zmiany organizacji ruchu wynika z istnienia "ważnego interesu ogólnospołecznego". Sama zgodność z prawem nie może być w tym przypadku podstawą ingerencji. Zauważyć należy, że ten "ważny interes społeczny" powinien odnosić się nie tylko do oceny rozwiązania przyjętego przez organ zarządzający ruchem (jego legalności lub nie), ale przede wszystkim do wykazania, że to ingerencja nadzorcza (zmiana w organizacji ruchu wprowadzona przez organ sprawujący nadzór) jest podejmowana ze względu na ważny interes ogólnospołeczny. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że to właśnie Wojewoda powinien wykazać, jaki ważny interes ogólnospołeczny przemawiał za usunięciem na wskazanych ulicach Kazimierza znaków B-1 tworzących strefę ograniczonego ruchu wraz z tabliczkami zezwalającymi na wjazd określonym podmiotom. Trzeba bowiem dostrzec, że Wojewoda, zastrzegając, że samo tworzenie stref ograniczonego ruchu nie jest nielegalne, swoim zarządzeniem faktycznie doprowadził do likwidacji takiej strefy w dzielnicy Kazimierz. Już samo to przemawiało za wadliwością podjętego rozstrzygnięcia. Uznanie nielegalności wprowadzonych wyłączeń podmiotowych (do czego zresztą nie było podstaw) nie uzasadniało tak dalekiej ingerencji w rozwiązanie przyjęte przez organ zarządzający ruchem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota nadzoru Wojewody nad zarządzaniem ruchem na drogach uregulowana w ustawie Prawo o ruchu drogowym i wydanym rozporządzeniu wykonawczym nie jest tożsama z nadzorem Wojewody nad działalnością gminną przewidzianym w ustawie o samorządzie gminnym. W przypadku nadzoru nad zarządzaniem ruchem nie chodzi bowiem wyłącznie o ocenę organizacji ruchu z punktu widzenia legalności i eliminację (stwierdzenie nieważności lub uchylenie) przyjętego przez organ zarządzający ruchem rozwiązania. Skutkować by to mogło faktycznie brakiem zatwierdzonej organizacji ruchu, co z punktu widzenia nadrzędnego celu jakiemu ma służyć organizacja ruchu czyli bezpieczeństwa użytkowników dróg, byłoby niepożądane. Już z tego wynika, że organ sprawujący nadzór nie może ograniczyć się na uzasadnienie swojej ingerencji tylko do oceny legalności kwestionowanego rozwiązania i jego wyeliminowania tak jak faktycznie to uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Nadzór nad zarządzaniem ruchem dopuszcza ingerencję Wojewody ale ingerencja ta po pierwsze, musi polegać na zmianie w organizacji ruchu, a po drugie, musi być powodowana ważnym interesem społecznym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda, dostrzegając nierówne potraktowanie podmiotów zwolnionych z zakazu ruchu, swoim zarządzeniem wprowadził równy dostęp użytkowników dróg, nie zważając na cele, jakie przyświecały organowi zarządzającemu ruchem w ograniczeniu ruchu na danym obszarze, a związanymi z ochroną środowiska, zarówno naturalnego jak i społecznego, bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochroną zdrowia i dziedzictwa narodowego. Na wszystkie te okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.