Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 298/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 129 ust. 5 pkt  3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. T., A. R., A. R., R. R., C. K., M. K., M. K., E. C., I. B., K. C. oraz Prokuratora na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 6 lipca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. T., A. R., A. R., R. R., C. K., M. K., M. K., E. C., I. B., K. C. solidarnie kwotę 1160 (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. T., I. B., M. K., C. K., E. C., M. K., K. C., R. R., A. R. i A.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda) z dnia 13 marca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako Starosta), z dnia 6 lipca 2017 r., o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem nr [..] Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. na obszarze gminy W., w powiecie w., wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216), zwanej dalej u.t.b.w., działki nr [..]-[..], stanowiące przedmiot współwłasności małżeńskiej J.K. i E. K., przeszły z mocy prawa na własność Państwa.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt [..], spadek po zmarłym w dniu 23 października 1980 r. J. K. nabyli: E. K., M. K., J.R., C. K., M. T., K. K., I. K., E. K., M. K. Z kolei na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 czerwca 2015 r, sygn. akt [..], spadkobiercami po zmarłej w dniu 22 czerwca 2005 r. E. K. zostali: M. T. z domu K., I. B. z domu K., M. K., C. K., E. C. z domu K., M. K., K. C. z domu K. i J. R. Na mocy tego samego postanowienia spadek po zmarłej w dniu 2 listopada 2006 r. J. R., nabyli R. R., A. R. i A. R.

Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości wnieśli do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone we wsi B., na obszarze gminy W., oznaczone jako działki nr [..]-[..], nr rej. gruntów [..], ujawnione w księdze wieczystej nr [..].

Rozpoznając sprawę Starosta decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie za przejęte grunty nie zostało wypłacone. Jak wskazał organ, na mocy obowiązujących wówczas przepisów osobie wywłaszczonej przysługiwało odszkodowanie i w razie zaniechania organów w tym zakresie obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. W ocenie Starosty nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciele nieruchomości nie podjęli żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono im odszkodowania za działkę o powierzchni 4.205 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Wnioskodawcy nie przedłożyli żadnego dowodu, że w czasie 43 lat od wywłaszczenia byli właściciele bądź ich spadkobiercy występowali kiedykolwiek do właściwych organów bądź do sądu w sprawie odszkodowania, i że spotkali się z odmową. Z drugiej strony nieprawdopodobna jest też teza, że urzędy państwowe prowadzące w latach 70 ubiegłego wieku tego typu postępowania, działały wybiórczo, przyznając bądź nie, odszkodowanie według nieokreślonych kryteriów tylko niektórym uprawnionym. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem. Brak dokumentacji związanej z ustaleniem odszkodowania może zaś wynikać z tego, że jako relikt dawnego ustroju została ona niszczona bądź też znajduje się w archiwum, lecz została dołączona np. do innej kategorii akt, niż objęte poszukiwaniami.

Jak wskazał dalej organ, w toku postępowania wprawdzie nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, lecz nie oznacza to, że ich nie było. W archiwach nie odnaleziono bowiem także dokumentów, których istnieniu nie da się zaprzeczyć, a mianowicie decyzji Naczelnika Gminy z lat 1976-1978, na podstawie których późniejsi nabywcy nabywali inne nieruchomości należące do małżonków K. Ponadto, zdaniem organu, na podjęcie czynności związanych z wypłatą odszkodowania wskazują pośrednio inne dokumentny, tj. akty notarialne znajdujące się w księgach wieczystych prowadzonych przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, dotyczące nabycia typowych dla sprawy działek budowlanych, wydzielonych z nieruchomości małżonków K. W każdym z tych aktów znajduje się zapis, że sprzedaż następuje na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117), dalej jako rozporządzenie, a więc na cenę nabycia, zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, musiało składać się odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi gruntów i koszty przygotowania działek do zabudowy.

Ponadto Starosta stwierdził, że przedmiotowe roszczenie, nawet gdyby faktycznie nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania, uległoby przedawnieniu.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a po rozpoznaniu zarzutów odwołania i całego zebranego w sprawie materiału decyzją z dnia 13 marca 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przywołał § 2 zarządzenia, którym dokonano wywłaszczenia nieruchomości, że odszkodowanie należne w myśl prawa osobom uprawnionym za grunty we wsi B. przejęte na własność Państwa ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego. Wskazał na art. 9 ust. 2 u.t.b.w., który przewidywał, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako u.z.t.w., z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Obecnie kwestie związane z odszkodowaniem za przejęty przez państwo grunt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W świetle tego oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było zastosowanie trybu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej jednak przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że spełniona została przesłanka do orzekania przez organ administracji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, tj. takie odszkodowanie nie zostało wcześniej już wypłacone byłemu właścicielowi.

W niniejszej sprawie, mimo wystąpienia do licznych organów z zapytaniami, nie odnaleziono akt archiwalnych, z których by wynikało, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone (vide: odpowiedź Urzędu Gminy z dnia 1 sierpnia 2016 r., odpowiedzi Archiwum Państwowego z dnia 7 października 2016 r. i z dnia 8 listopada 2017 r. oraz jego Oddziału z dnia 8 listopada 2016 r. i z dnia 23 października 2017 r.). Dokumentów tych nie odnaleziono również w Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkim (vide: pismo z dnia 29 września 2017 r.). Ponadto w piśmie Sądu Rejonowego z dnia 2 stycznia 2017 r. wskazano, że "nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz E. i J. K.". Co więcej, organ pierwszej instancji, działając na zlecenie Wojewody, wystąpił do Banku - następcy Banku, o udzielenie informacji, czy posiada on dokumentację dotyczącą wypłaty odszkodowania ustalonego za ww. nieruchomość. Bank ten odpowiedział jednak, że z uwagi na fakt znacznego oddalenia w czasie zdarzeń oraz brak konieczności przechowywania spraw zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r o rachunkowości dotyczącymi brakowania dokumentów, nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami, które mogłyby mieścić się w zakresie pytania (vide: pismo z dnia 25 października 2017 r.).

Powyższe wskazuje, że po tylu latach od wydania zarządzenia w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów i obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobiste odbioru gotówki, jako kategorię B5. Nie zmienia to jednak faktu, iż brak takich dokumentów nie świadczy o tym, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone.

Z uwagi na pośrednie dowody ustalenia i wypłaty odszkodowania, w postaci decyzji Naczelnika Gminy z dnia 15 grudnia 1975 r., dotyczącej odszkodowania za inną nieruchomość wywłaszczoną tym samym zarządzeniem (przedłożoną do innej sprawy prowadzonej przez Wojewodę), Wojewoda zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci przesłuchania wnioskodawców oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem. Osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Także żaden z wnioskodawców nie miał wiedzy w tym zakresie. Jedynie wnioskodawca A. R., wnuk byłych właścicieli i syn ich spadkobierczyni J. R. z domu K. oświadczył, że "z przekazów rodzinnych wynika, iż odszkodowanie na rzecz dziadków nie zostało ustalone i wypłacone". Przy czym, zdaniem organu, z uwagi na zeznania pozostałych spadkobierców trudno dać wiarę zeznaniom tego wnioskodawcy.

Wojewoda stwierdził więc, że 9 z 10 wnioskodawców nie posiada żadnej wiedzy na temat tego czy odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone i wypłacone. Jednocześnie nie istnieją żadne dokumenty, które by wskazywały, że byli właściciele lub ich spadkobiercy nie otrzymali należnego odszkodowania. Trudno jednak uwierzyć, że w sytuacji, gdy uprawnieni nie otrzymali odszkodowania, nie upominaliby się o nie, jak również nie dyskutowali o tym w gronie najbliższej rodziny. Występujący z żądaniem wnioskodawcy nie są zaś w stanie oświadczyć, że ustalenie i wypłata odszkodowania nie nastąpiły.

Wojewoda wskazał, że wprawdzie to organ jest z urzędu zobowiązany do przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, to jednak nie oznacza jednak, że strona tego postępowania jest zwolniona z obowiązku aktywnego udziału, w szczególności poprzez dostarczenie żądanych przez organ dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie. W niniejszej sprawie organ wyczerpał przysługujące mu możliwości dowodowe, jak również wnioskodawcy nie potwierdzili braku ustalenia i wypłaty tego odszkodowania. W tej sytuacji postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu jedynie o przypuszczenie, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co do wydania wcześniej decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i E. K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w toku postępowania organy przeprowadziły jedynie gruntowne poszukiwania decyzji, która w przeświadczeniu organów musiała zostać wydana w latach 70-tych ubiegłego wieku. Tymczasem nie odnaleziono ani samej decyzji, jak również jakiegokolwiek innego dokumentu choćby pośrednio wskazującego na prowadzenie w 1974 r. lub w latach następnych postępowania w przedmiocie odszkodowania, jak np. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, operatu szacunkowego, zawiadomienia o możliwości zapoznania się z operatem lub zawiadomienia o rozprawie. Wnioskodawcy nie posiadają i nigdy nie mieli okazji zapoznać się z jakimkolwiek dokumentem związanym z ustaleniem odszkodowania na rzecz ich poprzedników prawnych. Okoliczność, że żaden z wnioskodawców nie widział nigdy tej decyzji, jak też jest całkowicie przekonany, że nie została ona nigdy wydana, wynika wprost z ich wniosku. W przeciwnym wypadku nie wystąpiliby do organu o ustalenie odszkodowania, skoro wcześniej otrzymali je ich spadkodawcy. W związku z tym wnioskodawcy w toku przesłuchań oświadczali, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz ich spadkodawców, natomiast organ przyjął stanowisko interpretowania każdej okoliczności na niekorzyść wnioskodawców.

Zdaniem skarżących bezzasadnie też Wojewoda uznał, że nie dopełnili obowiązków w zakresie współdziałania z organami w wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, mimo iż nie wyjaśnił, jakiego działania oczekiwał od stron, ani jakich materiałów wnioskodawcy mieliby dostarczyć.

W ocenie skarżących choć organy zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, to jednak błędnie na jego podstawie wywiodły, że wskazuje on na wydanie w przeszłości decyzji odszkodowawczej na rzecz wywłaszczonych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł także Prokurator Okręgowy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 105 k.p.a. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 334/19.

Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organów o tym, że skoro przepisy prawa przewidywały, iż sprzedaż nieruchomości następowała po wypłacie odszkodowania wywłaszczonym właścicielom to, pomimo braku dokumentów w tej sprawie, do wypłaty tego odszkodowania musiało dojść. Tymczasem żaden z przesłuchanych świadków nie wskazał, aby chociażby słyszał o tym, że wysokość odszkodowania została ustalona. Prokurator zwrócił też uwagę, że kwerenda w Sądzie Rejonowym, który jest następcą Sądu Powiatowego, wskazuje na brak informacji odnośnie do złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania należnego małżonkom K. za wywłaszczoną nieruchomość. Brak jest dowodów wskazujących na to, że toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowanie i dowodów potwierdzających jego wypłatę. Nie odnaleziono też żadnych dowodów, aby postępowanie takie było prowadzone nie tylko w postaci odpisów takiej decyzji ani nawet śladu prowadzenia takiego postępowania przez organy administracji rządowej, lecz nawet w stosownych zapisach pozostałych w repertoriach. W końcu nie odnaleziono też dokumentacji potwierdzającej zniszczenie akt takich postępowań.

Skoro więc warunkiem sine qua non do dalszego skutecznego obrotu nieruchomościami było zachowanie właściwej procedury, to zasadnym było pozostawienie odpisów wydania tej decyzji oraz potwierdzenia zapłaty należnego odszkodowania. Organ nie jest jednak w stanie wskazać takich dokumentów, wobec czego zasadnym jest stwierdzenie, że dokumenty takie nie istniały. Podkreśla Prokurator, że organ w istocie przerzucił na wnioskodawców ciężar dowodu, pomijając okoliczność nieprawidłowego procedowania co do niezłożenia odszkodowania do depozytu sądowego. Rozumowanie organu jest błędne i w rzeczywistości uniemożliwia dochodzenie osobom uprawnionym należnego odszkodowania i ewentualnego kwestionowania prawidłowości ustalenia jego wysokości.

W ocenie Prokuratora w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż przeszkoda w jego prowadzeniu zachodziłaby tylko wtedy, gdyby organ stwierdził tożsamość przedmiotową i podmiotową prowadzonych postępowań, tj. postępowania poprzedniego i obecnie prowadzonego.

Również w odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 334/19, wydanym na mocy art. 111 § 1 p.p.s.a., sąd połączył sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą toczącą się przed tym sądem pod sygnaturą II SA/Gd 298/19, ze skargi M. T., I. B., M. K., C. K., E. C., M. K., K. C., R. R., A. R. i A.R. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2019 r. oraz nakazał prowadzić połączone sprawy pod wspólną sygnaturą akt II SA/Gd 298/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę i uchyli kontrolowany akt organu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W kontrolowanej sprawie, dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną między stronami było ustalenie czy byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości, J. K. i E. K., otrzymali odszkodowanie za działki nr [..]-[..], które przeszły na własność Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia nr [..] Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r. (dalej jako "Zarządzenie Naczelnika").

Wywłaszczenia spornych nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216 i z 1972 r. nr 49 poz. 312), dalej u.t.b.w., a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3 poz. 16), dalej jako rozporządzenie. Z treści § 1 Zarządzenia Naczelnika wynika, że przejęciu na własność Państwa podlegają grunty przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi B., określone w wykazie stanowiącym załącznik do Zarządzenia. Jak wynika z tego załącznika, w pozycji [..] wskazano działki nr: [..]-[..], objęte księgą wieczystą nr [..] i stanowiące własność J. K. i E. K. Stosownie do § 2 Zarządzenia odszkodowanie należne w myśl prawa osobom uprawnionym za grunty przejęte na własność Państwa we wsi B. – według obowiązujących przepisów, ustali i wypłaci Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), dalej jako u.z.t.w.

Następnie zgodnie z wykazem zmian gruntowych wsi B. z dnia 10 maja 1976 r., z księgi wieczystej nr [..] odpisano nieruchomości oznaczone numerami [..]-[..] i przeniesiono do księgi wieczystej [..], której właścicielem jest Skarb Państwa.

Nie ma więc wątpliwości, że wskazane działki, stanowiące własność małżonków K., zostały przejęte na własność Państwa za co, zgodnie z Zarządzeniem Naczelnika jak i z obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b.w., byłym właścicielom należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w. z 1958 r.

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobierców wywłaszczonych właścicieli w roku 2016 r., tj. w stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., u.g.n.). Stosownie do treści art. 129 ust. 5 u.g.n. ustawy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W orzecznictwie przyjmuje się, i sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15; z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 111/08; z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba też zaznaczyć - wbrew twierdzeniom Starosty – co słusznie zanegował Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu, nie budzi wątpliwości kwestia braku przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjnym przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (tj. przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie. Skoro więc roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione.

Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. z 1985 r. należało ustalić sporną kwestię, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęte grunty nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. Zdaniem sądu powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, czym naruszono przepisy postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działki stanowiące własność małżonków K., została kiedykolwiek wydana a odszkodowanie wypłacone.

Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na małżonków K. i dotyczącej spornych działek położonych we wsi B. Akta takie nie zostały odnalezione zarówno w Urzędzie Gminy, Archiwum Państwowym, także w jego Oddziale, czy Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego. Przy czym, jak trafnie zauważył skarżący Prokurator, nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu Zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Powyższe kwestie będą wymagać uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W związku z tym z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za przedmiotowe działki. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że decyzja o odszkodowaniu została wydana. Nie można twierdzeń takich wywodzić z faktu, że decyzja o odszkodowaniu została wydana w odniesieniu do innej działki, wywłaszczonej tym samym Zarządzeniem, w dniu 15 grudnia 1975 r. Tę decyzję przedłożono w innej sprawie prowadzonej przez Wojewodę. Zdaniem sądu wartość dowodowa takiej decyzji odszkodowawczej, dotyczącej innej działki jest jednak wątpliwa w tej kontrolowanej sprawie, gdyż nawet fakt, że w odniesieniu do innej działki ustalono odszkodowanie nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowych działek. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednakże wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach włączonych do akt danej sprawy.

W rozpoznawanym przypadku przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości oparte było też na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem respektowania takich zasad miała być w ocenie organów treść trzech odnalezionych aktów notarialnych dotyczących nabycia działek nr [..]-[..], wydzielonych z nieruchomości J. i E. K., w których wskazano, że sprzedaż następuje w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. Z tego też organy wywiodły, że na cenę nabycia tych nieruchomości składało się odszkodowanie wypłaconego poprzedniemu właścicielowi.

Jednakże zdaniem sądu samo zamieszczenie we wspomnianych aktach, że sprzedaż następuje z uwzględnieniem zapisów ww. rozporządzenia nie jest jeszcze wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości. Tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone za działki objęte wnioskiem z 2016 r., co do których nie udało się jednak odnaleźć jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie przypuszczenia. Mając więc na uwadze, że omawiane dokumenty dotyczą innych działek i innych osób niż objętych niniejszym postępowaniem, należy zauważyć, że sformułowanie przytoczonych zapisów może sugerować, iż zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom.

Skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objęte wnioskiem strony działki, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób stanowczy, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawców.

Ponadto Wojewoda oparł swoje twierdzenia na przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego dowodach osobowych, tj. przesłuchaniu w charakterze świadków wnioskodawców jak i właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym Zarządzeniem Naczelnika bądź ich spadkobierców. Tymczasem, w ocenie sądu, na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek ustalone zostało i wypłacone odszkodowanie, wobec całkowitego braku jakichkolwiek dokumentów o tym świadczących, również takich, o których mowa w skardze. W zaskarżonej decyzji podkreśla się, że osoby przesłuchane w charakterze świadków nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli. Jedynie A. R. oświadczył, że "z przekazów rodzinnych wynika, że odszkodowania na rzecz dziadków nie zostało ustalone". Organ przyjął w świetle zeznań pozostałych spadkobierców, w tym ojca ww. osoby, którzy jasno stwierdzili, że nie mają wiedzy o odszkodowaniu, że nie sposób dać wiary temu oświadczeniu.

Brak takiej wiedzy, nawet przy uznaniu braku wiarygodności zeznań jednego ze świadków, nie może świadczyć o dowodzie na okoliczności ustalenia i wypłacenia spornego odszkodowania. Podobnie nie można uznać za dowód wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez byłych właścicieli o jego wypłatę, czy też brak wiedzy skarżących o składaniu przez małżonków K. wniosku o jego ustalenie i wypłatę. Zresztą ten brak wiedzy skarżących co do okoliczności związanych z wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania, jak i brak dokumentów potwierdza treść wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, co też słusznie zauważa się w skardze.

W konsekwencji trzeba przyjąć, że przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone. Natomiast z okoliczności, że świadkowie nie posiadają wiedzy w tym temacie, przy uwzględnieniu, że również organowi nie udało się odnaleźć stosownych dokumentów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, nie można wywodzić z całą pewnością, że takie odszkodowanie wypłacono. Organ ma bowiem prowadzić postępowanie w ten sposób, aby zebrany materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. W sytuacji, gdy takich przekonujących dowodów brak, postępowanie to powinno zostać pogłębione, a swoje wnioski organ winien poprzedzić szczegółową analizą wszystkich okoliczności, a nie tylko wybranych dowodów, a właściwie ich braku, w sposób odpowiadający koncepcji organu. Wydanie rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, przez organ administracji publicznej, który jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa i zgodnie z zasadą oficjalności, w oparciu o przypuszczenia, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne.

Należy w tym miejscu podkreślić, że niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okresy archiwizacji dokumentów. Niemniej jednak okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich. Co więcej, trzeba wskazać, że nawet stwierdzenie, w oparciu o zebrane dowody pośrednie, że decyzja o odszkodowaniu istniała, nie daje jeszcze podstaw do uznania sprawy o odszkodowanie za bezprzedmiotową. Należy bowiem zauważyć, że podstawą wszelkich ustawowych przepisów statuujących obowiązek przyznania byłemu właścicielowi odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Państwa, jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zaś stanowi nie tylko, że wywłaszczonej osobie należy się odszkodowanie, ale że odszkodowanie to ma być słuszne. Oznacza to, że jego wysokość winna zostać wyznaczona w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami, choć jednocześnie należy uwzględnić, że odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Mogą bowiem istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne (zob. wyroki NSA: z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2333/18, LEX nr 2586452; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1186/09, LEX nr 594949).

W związku z tym, wnioskom organu, że odszkodowanie zostało już byłym właścicielom wypłacone, winno towarzyszyć również wskazanie, jaka była kwota tego odszkodowania tak, aby móc ocenić jego wysokość w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zbadać czy zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi regułami oraz odpowiada zasadzie słuszności w przedstawionym rozumieniu. Takich zaś informacji nie ujawniły przeprowadzone przez organy dowody w sprawie, co dodatkowo potwierdza tezę, że wnioskowanie o wydaniu decyzji odszkodowawczej w przeszłości jest wadliwe.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na arbitralny wniosek, że została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczone nieruchomości i odszkodowanie wypłacono. W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie nie pozwala na przyjęcie, że organ działał zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. i podjął wszelkie czynności niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim wnioski, jakie Wojewoda poczynił na podstawie przyjętych dowodów wskazują, że przekroczono granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jak już wskazano, w sprawach dotyczących wywłaszczenia i odszkodowania za przejęte grunty, z uwagi na znaczny upływ czasu konieczne jest posługiwanie się dowodami pośrednimi – dowodami z innych dokumentów, czy też przesłuchaniem osób niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem sprawy, jak też ocena tych materiałów winna być przeprowadzona nad wyraz ostrożnie. Prowadząc postępowanie organ winien mieć także na względzie obowiązek działania w sposób wzbudzający zaufanie do organów władzy publicznej oraz rozstrzygania wątpliwości na rzecz obywatela (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji też sąd też uznał, że oba organy nie zdołały należycie wyjaśnić stronom postępowania podstaw faktycznych i prawnych podjętych decyzji (art. 11 k.p.a.), wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięć nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy mimo uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym nie zbadał należycie sprawy ponownie w jej całokształcie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności i błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W konsekwencji tak przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na stwierdzenie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co warunkowało możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym organy błędnie też zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie w kontrolowanej sprawie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zarzuty obu skarg za uzasadnione i z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art .135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za objęte wnioskiem z 2016 r. nieruchomości nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz.1800). Na koszty postępowania składają się: uiszczony przez skarżących solidarnie wpis w kwocie 200 zł oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 960 zł, odpowiadająca podwojonej stawce minimalnej.