Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 630/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 113 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/14 oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 28 marca 2012 r. J. K. złożyła skargę do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działanie [...] w L., który - zdaniem skarżącej - podczas przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] zlikwidował istniejący zjazd do działki nr [...] w miejscowości N. W związku z powyższym organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr [...], wykonanych w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...].

W toku tego postępowania ustalono, że inwestor - [...] prowadził przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia 19 sierpnia 2008 r., w stosunku do którego Wojewoda Łódzki nie wniósł sprzeciwu. Zakres robót budowlanych dotyczących branży drogowej obejmował: wzmocnienie istniejącej nawierzchni, poszerzenie istniejącej jezdni, przebudowę skrzyżowań, budowę zatok autobusowych, przebudowę i budowę chodników, przebudowę istniejących zjazdów, montaż elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego i wykonanie odwodnienia.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie uznając, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości N. nie istniał urządzony zjazd na działkę nr [...].

Organ stwierdził, że podczas prowadzonego postępowania ani poprzedni zarządca drogi nr [...] ([...]), ani obecny zarządca tej drogi ([...]), jak i właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie przedstawili jakiegokolwiek dokumentu, który dowodziłby legalnej budowy zjazdu na działkę nr [...]. Z informacji [...] w L. oraz oświadczeń projektanta przebudowy drogi i kierownika budowy wynika, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] nie został urządzony i dlatego podczas jej przebudowy nie został odtworzony. Wskazał ponadto, że od 2003 do 2011 r., w tym także w okresie przebudowy drogi, właścicielką obu sąsiadujących ze sobą działek nr [...] i [...] była J. K. a komunikacja na działkę nr [...] odbywała się poprzez istniejący przed przebudową drogi zjazd na działkę nr [...]. Przeniesienie prawa własności działki nr [...] nastąpiło dopiero w 2011 r., tj. po przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...].

Organ wskazał, że J. K. na podstawie map zaewidencjonowanych w 1994 i 2008 r. oraz na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] dowodziła istnienia przedmiotowego zjazdu, który następnie został (jej zdaniem) zlikwidowany w trakcie przebudowy drogi wojewódzkiej. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą dokumentów, w tym akt sprawy zakończonej decyzją Starosty Zgierskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, organ stwierdził, że na podstawie tych dokumentów nie można uznać za pewne istnienia legalnego zjazdu na działkę nr [...], wybudowanego w zgodzie z obowiązującymi przepisami i za zgodą zarządcy drogi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Organ wskazał, że zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego wystąpił do Starostwa Powiatowego w Zgierzu i do Urzędu Gminy w Strykowie o pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 1989 r. nr [...] oraz pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] marca 1997 r. nr [...]. Po zapoznaniu się z przedłożoną dokumentacją stwierdził, że nie zawiera ona żadnych zapisów lub rysunków dotyczących przedmiotowego zjazdu. Nie można zatem uznać, że zjazd na działkę nr [...] istniał przed przebudową drogi. Zdaniem organu dowodem na istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] nie może być także przypuszczenie, że skoro została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego i gospodarczego wybudowanego na działce nr [...], to zjazd taki musiał istnieć.

Konkludując stwierdził, że istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] przed przebudową drogi, jak i jego rozbiórka przez wykonawcę tych robót, nie zostało w żaden sposób udowodnione. Inwestor dokonując przebudowy drogi zapewnił zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na nieruchomość J. K. poprzez zjazd na działkę nr [...] stanowiącą część tej nieruchomości.

Oświadczenia przedstawione przez J. K. (z dnia 22 kwietnia 2013 r. sporządzone przez proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej [...] w N. oraz sołtysa wsi N.) uznał za niewiarygodne wobec odmowy udzielenia przez składających oświadczenia jakichkolwiek informacji precyzujących stan przedmiotowego zjazdu przed przebudową drogi oraz warunki i okoliczności jego użytkowania. Organ zwrócił też uwagę, że skarżąca pomimo zapewnień o wcześniejszym użytkowaniu zjazdu na działkę nr [...] nie określiła jego stanu i cech charakterystycznych.

Zdaniem organu w toku prowadzonego postępowania nie tylko nie ustalono żadnych faktów świadczących o legalnej budowie, ale zebrany materiał dowodowy wskazuje wręcz na przeciwne wnioski - że ewentualna lokalizacja przedmiotowego zjazdu nie uzyskała akceptacji zarówno obecnego, jak i poprzedniego zarządcy drogi. Wyjaśnił, że za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany tylko taki zjazd, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. W tych okolicznościach postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., co uzasadniało jego umorzenie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. K. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 k.p.a. Stwierdził jednak, że w jego ocenie zebrany materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie (jak podaje organ pierwszej instancji), czy przed 2008 r. był zjazd na działkę nr [...], czy też nie. Zdaniem organu drugiej instancji w związku z faktem, że część materiału dowodowego wskazuje na istnienie danego zjazdu, a część tego nie potwierdza, oraz biorąc pod uwagę, że w przypadku, gdyby przedmiotowy zjazd w ogóle nie istniał w terenie, żadna ze zgromadzonej w sprawie dokumentacja (np. mapy) tego by nie wykazała - należy uznać, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] istniał przed 2008 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ustalenie, iż przedmiotowy zjazd istniał w terenie, a następnie w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] został zlikwidowany, nie wpływa jednak na ocenę zasadności decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ zjazd ten nie był obiektem legalnym. Orzeczenie o odbudowie przedmiotowego zjazdu (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane) oznaczałoby jego legalne wybudowanie w sytuacji, kiedy wcześniej istniejący zjazd był wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że podczas przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości N. [...] w L. zlikwidował istniejący dojazd z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...], jednakże nakazanie inwestorowi odbudowy przedmiotowego dojazdu byłoby legalnym wykonaniem zjazdu, w sytuacji, gdy istniejący wcześniej dojazd był wykonany nielegalnie, co potwierdził zebrany w sprawie materiał dowodowy. W tej sytuacji umorzenie wszczętego z urzędu postępowania jako bezprzedmiotowego było zasadne.

Ustosunkowując się do zarzutów J. K. organ wskazał w szczególności, że niesłuszny jest zarzut o pozbawianiu jej działki nr [...] dostępu do drogi publicznej w związku z przedmiotową przebudową drogi wojewódzkiej nr [...]. W okresie wykonywania przebudowy była ona właścicielką zarówno działki nr [...], jak i działki nr [...], a obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywała się przez działkę nr [...] połączoną zjazdem z drogą wojewódzką. W momencie zbycia przez J. K. działki nr [...] i braku możliwości przejazdu przez tę działkę do drogi wojewódzkiej skarżąca zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., obecnie: Dz. U z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) powinna wystąpić do właściwego organu o stosowne uzgodnienie, a następnie uzyskać pozwolenie na budowę w celu wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję J. K. zarzuciła organom obu instancji naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 19, art. 20, art. 35 § 1 i § 3, art. 65 § 1 k.p.a. i art. 81 ust. 1 pkt 1c i pkt 2, art. 84 ust. 1 pkt 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 84b ust. 1 i art. 88 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a ponadto niezgodne z prawdą obiektywną i prawdą formalną ustalenie faktów oraz błędy merytoryczne polegające na niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Wniosła o "rozstrzygnięcie merytoryczne lub stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 i przekazanie sprawy do organu właściwego pierwszej instancji, którym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego".

Skarżąca zarzuciła błędne ustalenie, że zjazd na działkę nr [...] był nielegalny, ponieważ nie uwzględniono, że dokumenty we właściwych organach mogły zaginąć lub zostać zniszczone. Powołała się także na załączone do skargi oświadczenia. Stwierdziła, że wydanie dla działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy w 1996 r. oraz w 2001 r. świadczy o legalności zjazdu, ponieważ dla działki pozbawionej zjazdu nie zostałyby wydane takie decyzje. Jej zdaniem także mapa dla celów projektowych stanowi dowód legalności zjazdu. Wskazała, że organ uznał zjazd na działkę nr [...] za nielegalny, a zjazdu na działkę nr [...] za taki nie uznał. Stwierdziła, że Wojewoda Łódzki nie wnosząc sprzeciwu do zgłoszenia przebudowy drogi naruszył prawo i słuszny interes skarżącej jako właścicielki zjazdu.

Skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia 17 września 2014 r., wskazując, że nawet jeśli istniejący zjazd był nielegalny, to jego rozbiórka winna być poprzedzona wszczęciem postępowania administracyjnego, które wiązałoby się z procedurą legalizacyjną. Na wnioski innych właścicieli działek zjazdy z pominięciem procedur administracyjnych wykonano, a zarządca drogi z nieznanych powodów odrzucił jedynie jej wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w związku z wnioskiem J. K. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do zasadności umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ drugiej instancji przyjął, że na działce skarżącej nr [...] istniał zjazd, ale jako nielegalny nie wymagał budowy w ramach przebudowy drogi, gdyż doszłoby wówczas do legalizacji obiektu nielegalnego. Organ uznał, że jedyny możliwy co do zasady tryb z art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach sprawy nie ma zastosowania, co przesądziło o bezprzedmiotowości postępowania.

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności postępowanie dowodowe nie wykazało, żeby na działkę nr [...] prowadził legalny obiekt budowlany - zjazd z drogi. W tej sytuacji, skoro nie ustalono legalnego zjazdu, to skarżąca w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi (przebudową drogi) nie mogła skutecznie uzyskać ochrony w wyniku interwencji organów nadzoru budowlanego. Inwestor realizując przebudowę drogi nie był zobowiązany do zachowania nielegalnego dojazdu do ww. działki ani budowy zjazdu w jego miejsce. Sąd zwrócił uwagę, że w tym czasie nieruchomość skarżącej składała się z dwóch działek: nr [...] i nr [...] i taka nieruchomość w związku z przebudową drogi wojewódzkiej miała zachowany zjazd na działkę nr [...].

Sąd podkreślił, że w rozumieniu art. 29 u.d.p. za zjazd może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. W okolicznościach niniejszej sprawy zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] nigdy w przeszłości nie wykonywał zjazdu na działkę nr [...], jak również nie udzielał zgody na jego wykonanie. Właścicielka przedmiotowej działki również nie wskazała dokumentów potwierdzających legalne wybudowanie niniejszego zjazdu. Wszelkie oświadczenia o jego istnieniu potwierdzają stan faktyczny, że dojazd istniał, ale nie stanowią dowodu na istnienie zjazdu wybudowanego przez właścicielkę działki lub jej poprzedników prawnych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że interwencja organu nadzoru budowlanego w związku z nieprawidłowościami inwestycji, która była prowadzona po skutecznym zgłoszeniu, mogłaby opierać się tylko na przepisach art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie żadne z przewidzianych w tych przepisach rozwiązań nie mogło jednak mieć zastosowania. Organ miał zatem prawo umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się wprost do zarzutów skargi Sąd uznał, że są one powtórzeniem stanowiska prezentowanego w toku postępowania administracyjnego i były one przedmiotem rozważań zarówno organu, jak i Sądu. Odnośnie do oceny zasadności braku wniesienia sprzeciwu w sprawie dokonanego zgłoszenia przebudowy drogi Sąd stwierdził, że okoliczność ta pozostawała poza kontrolą orzekających w niniejszej sprawie organów oraz Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., zaskarżając go w całości. Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, czy zjazdy na działki przyległe do drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...], inne niż zjazd na działkę o nr ew. [...] w miejscowości N., istniały legalnie przed przebudową tej drogi w 2008 r.;

b) art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, w sytuacji, gdy Sąd nie ustalił, kiedy i przez kogo przedmiotowa droga była przed 2008 r. przebudowywana bądź modernizowana, tj. kto wykonał zjazdy do działek przyległych do drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...], pomimo, iż skarżąca podnosiła powyższą okoliczność i załączyła stosowne oświadczenia celem jej wykazania;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestor - [...] zlikwidował istniejący legalnie zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości N.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić opisanej wyżej wadliwości.

Z całą pewnością nie można upatrywać naruszenia wskazanego przepisu w niewyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji, czy inne zjazdy na działki przyległe do drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] w miejscowości N. istniały legalnie przed przebudową tej drogi w 2008 r. Po pierwsze przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej, gdyż zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty (por. wyrok NSA z dnia z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 418/13; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po wtóre zaś uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. była wyłącznie kwestia robót budowlanych dotyczących zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości N. Tak zakreślony przedmiot postępowania wykluczał zatem możliwość dokonywania w toku tego postępowania jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do legalności wybudowania innych zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] na spornym odcinku.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom (por. wyroki NSA: dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 597/08; z dnia z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 2969/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie materiał dowodowy zebrany przez organy jest niekompletny, gdyż nie ustalono, kto wykonał zjazdy do działek przyległych do drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...], nie oznacza zatem, że doszło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Nie mógł zatem okazać się skuteczny także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Nie było okolicznością sporną, że do czasu przebudowy w 2008 r. drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości N. istniał w terenie zjazd na działkę nr [...], który został zlikwidowany w ramach tej przebudowy. Jak trafnie zaakcentował jednak organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a stanowisko to zasadnie podzielił Sąd pierwszej instancji, kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miało ustalenie, czy zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości N. był zjazdem wybudowanym legalnie - nie zaś, czy istniał tam jakikolwiek zjazd. W przeciwnym wypadku zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) i nałożenie określonych w tym przepisie tam obowiązków doprowadziłoby w istocie do legalizacji obiektu nielegalnego.

W niniejszej sprawie w świetle prawidłowo zebranego materiału dowodowego nie zostało wykazane, aby na działkę nr [...] prowadził legalny zjazd z drogi publicznej. Nieuzasadnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby to na skarżącą miał być w sposób nieuprawniony przerzucony obowiązek wykazania legalnego wykonania przedmiotowego zjazdu. Zauważyć należy, że ani poprzedni, ani obecny zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] nie dysponują dokumentami stwierdzającymi, że zjazd na działkę nr [...] był wykonany legalnie i wydane było pozwolenie na budowę tego zjazdu ani uzgodnienie jego lokalizacji. Brak jest podstaw do podważania złożonych w tym przedmiocie oświadczeń. Dowodów potwierdzających legalne wybudowanie przedmiotowego zjazdu nie dostarczyły też czynności podejmowane przez organy z urzędu (m.in. zwracanie się do Starostwa Powiatowego w Zgierzu i Urzędu Miasta Gminy w Strykowie o udostępnienie będących w ich posiadaniu dokumentów dotyczących robót budowlanych na działce nr [...]).

Wprawdzie, w myśl art. 7 k.p.a., w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże na stronie także ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, w szczególności tych, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, gdy nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Mimo że w toku całego postępowania J. K. konsekwentnie twierdziła, że sporny zjazd był zjazdem legalnym, nie przedstawiła jednak dowodów na poparcie tego stanowiska, tj. stosownego pozwolenia na budowę, zezwolenia zarządcy drogi, ew. innego dokumentu potwierdzającego legalną budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że żaden z dokumentów, na które powoływała się skarżąca, nie potwierdza legalności zjazdu na działkę nr [...]. Podkreślić należy, że sam fakt, iż w dokumentacji technicznej dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] (decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Stryków z dnia [...] lutego 1989 r. nr [...]) czy dotyczącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Stryków z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]) zlokalizowano w ogrodzeniu tej działki bramę wjazdową wraz z furtką, zwrócone w stronę drogi wojewódzkiej, nie ma żadnego związku z kwestią legalnego wybudowania zjazdu z tej drogi. Przede wszystkim żadna z wymienionych decyzji nie dotyczyła wybudowania spornego zjazdu. Ponadto brama i furtka nie muszą być zlokalizowane wyłącznie w ogrodzeniu na granicy działki ze zjazdem z drogi publicznej, wszak mogą być umiejscowione także w innym fragmencie ogrodzenia - umożliwiając komunikację z inną działką (niż drogowa) albo z drugą częścią tej samej działki (za ogrodzeniem). Pominąć nie można, że skarżąca kasacyjnie nie tylko nie przedstawiła żadnego pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu lub zezwolenia zarządcy drogi, ale nawet nie powoływała się na taki dokument. Końcowo wskazać trzeba, że J. K. w toku postępowania (w piśmie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2013 r.) przyznała wręcz: "nigdy nie występowałam o pozwolenie na budowę zjazdu podobnie jak wszyscy moi sąsiedzi".

W konkluzji brak jest podstaw do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono, iż istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] nie był zjazdem legalnym. W efekcie nie można mówić o naruszeniu przez ten Sąd prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wobec ustalenia, że istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości N. nie był zjazdem legalnym, to nie wymagał on budowy (odbudowy) w ramach przebudowy tej drogi. Brak było zatem podstaw do zakończenia postępowania wydaniem decyzji nakładającej jeden z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższego postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.