Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1218/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak [...] z dnia [...] września 2014 r. uchylającą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., Naczelnik Gminy w Z. (zwany dalej: "Naczelnik"), działając w oparciu o art. 9 ust. 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118, zwana dalej: "ustawą z 1974 r. ") oraz art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi N., stanowiącego w dacie przejęcia własność M. D.

Wskutek wniesionego od ww. decyzji odwołania Wojewoda R. (zwany dalej: "Wojewoda") decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1977 r., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r.

Wnioskiem z dnia [...] maja 1992 r. właścicielka gospodarstwa – M. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanego wyżej rozstrzygnięcia.

Decyzją [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (zwany dalej: "Minister", "organ") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] marca 1977 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ, że spełnione zostały ustawowe przesłanki przejęcia gospodarstwa – przedmiotowe gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i spełniało kryteria wymagane do przejęcia z urzędu w zamian za rentę. W uzasadnieniu powołał się na przepisy art. 9 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy z 1974 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 11, poz. 58, zwane dalej: "rozporządzeniem z 1968 r."), w świetle których: za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania można było uznać takie gospodarstwo, w którym w ciągu 3 lat przed przejęciem nie wszystkie grunty były rolniczo wykorzystywane lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada inwentarza była niższa niż 0,4 sztuki przeliczeniowej na 1 ha. Wywiódł także, że z protokołu komisyjnej lustracji gospodarstwa z dnia [...] lipca 1976 r. wynika, iż [...] ha w stosunku do [...] ha powierzchni użytków rolnych pozostawało od 1972 r. w odłogu, a plony zbóż były niższe o 1/3 od przeciętnych osiąganych w tej wsi, ponadto obsada inwentarza była poniżej 0,4 sztuki przeliczeniowej na 1 ha użytków rolnych.

Zaznaczył, że przeprowadzone przez Urząd Wojewódzki w R. postępowanie wyjaśniające (3 notatki służbowe) potwierdziło niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i spełniania przez ww. gospodarstwo rolne kryteriów do przejęcia.

W dniu [...] kwietnia 2002 r. do Ministra (Rolnictwa i Rozwoju Wsi) wpłynął od następców prawnych M. D. tj.: S. K. (zwana dalej: "skarżąca", "strona"), M. D. i A. D. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] lutego 1996 r.

W wyniku prowadzonego w tym zakresie postępowania, po wznowieniu postępowania w dniu [...] marca 2005 r. (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), organ pierwotnie – decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak [...]) i [...] czerwca 2011 r. (znak [...]) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 1996 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek uchylenia ww. decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 874/11, organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekł o wznowieniu postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpoznając sprawę w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z wniosku wnioskodawców – S. K., A. D. oraz B. I., B. Ł., E. K. i A. D. (następców prawnych M. D.) organ decyzją z dnia [...] października 2013 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] lutego 1996 r.

Natomiast rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. znak [...] została wydana z naruszeniem prawa, nie uchylił jednak wskazanej decyzji, bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło ponad pięć lat.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, iż w wytycznych wyroku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 874/11 Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał ustalić Ministrowi, czy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] weszła do obrotu prawnego, celem jednoznacznego stwierdzenia czy ww. decyzja stała się decyzją ostateczną, a tym samym czy może zostać objęta postępowaniem wznowieniowym. Oceniając materiał dowodowy sprawy organ ocenił, że sporne rozstrzygniecie weszło do obrotu prawnego wskutek doręczenia jej Wojewodzie (o czym świadczy znajdująca się na kopii ww. decyzji prezentata wpływu do Urzędu Wojewódzkiego w R.). Wywiódł, że doręczenie decyzji jakiemukolwiek podmiotowi, nawet jeśli nastąpiło tylko "do wiadomości", powoduje wejście decyzji do obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe oraz fakt, że od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie, stała się ona decyzją ostateczną, co czyni dopuszczalną jej weryfikację w trybie wznowienia postepowania.

Odnosząc się do meritum sprawy Minister podał, że wskazana przez wnioskodawców podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Dowodząc wystąpienia tej przesłanki wnioskodawcy podnieśli, że M. D. mieszkała pod tym samym adresem od chwili urodzenia aż do śmierci, zatem nie było możliwe, aby kierowana do niej korespondencja wróciła z adnotacją "adresat jest nieznany". Powyższą okoliczność potwierdzało zdaniem wnioskodawców: 1) zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy w Z. z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] z którego wynika, że M. D. była zameldowana na pobyt stały w miejscowości N. [...] gm. Z. od [...] października 1911 r. do [...] kwietnia 2000 r. (data zgonu – uwaga Sądu) oraz 2) kserokopia odpisu skróconego aktu zgonu M. D., z którego wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania ww. osoby był N. [...].

Wyjaśniając kwestię doręczenia organ podał, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] marca 2002 r., z którego wynika, że korespondencja zawierająca decyzję z [...] lutego 1996 r. została zwrócona przez pocztę z adnotacją "adresat jest nieznany". W toku prowadzonego postępowania odnaleziono zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki w sprawie znak: [...] odłączone od reszty przesyłki podlegającej zwrotowi, na którym widnieje data stempla pocztowego [...] luty 1996 r. - co wskazuje, że ww. zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy przesyłki zawierającej decyzję Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...]. Na ww. dokumencie jak uzasadnił Minister, w miejscu przeznaczonym na określenie danych personalnych adresata widnieją dane osoby niebędącej stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] tj. "M. D. Z.". Zatem organ uznał, że korespondencja zawierająca ww. decyzję wskutek nieprawidłowego zaadresowania, nie została doręczona M. D., co potwierdza słuszność podnoszonego przez wnioskodawców zarzutu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Następnie wskazał, że stwierdzenie wskazanej wady w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. winno skutkować uchyleniem decyzji Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, nie mniej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.

W podsumowaniu uzasadnienia organ stwierdził, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] została doręczona Wojewodzie R. w dniu [...] lutego 1996 r. (o czym świadczy znajdująca się na kopii ww. decyzji prezentata wpływu), zatem od dnia doręczenia ww. decyzji (z dnia [...] lutego 1996 r.) upłynęło ponad pięć lat. W tej sytuacji Minister na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że sporna decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca (K. K.) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, nadto o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. oraz decyzji Wojewody z [...] lutego 1996 r. (winno być: z [...] marca 1977 r.). W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca podniosła, iż decyzja Naczelnika z [...] grudnia 1976 r. rażąco naruszała prawo. Wskazała, iż w ww. decyzji nie określono, czy przejmowane na rzecz Państwa gospodarstwo przejmowano z budynkami, czy bez nich, co naruszało § 4 ust. 1 rozporządzenia, który nakazywał, by decyzja naczelnika gminy o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego za rentę zawierała dane niezbędne do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, a w szczególności: obszar przekazywanych nieruchomości, poziom produkcji danego gospodarstwa, wysokość obniżenia renty, wartość drzewostanu wchodzącego w skład gospodarstwa, wartość budynków przejętych wraz z gospodarstwem.

Podała, iż jedynym dowodem, na podstawie którego została wydana decyzja Naczelnika o przejęciu gospodarstwa oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody jest protokół z dnia [...] lipca 1976 r. Powołując się na przepisy dotyczące przejęcia gospodarstwa rolnego (rozporządzenia), wskazała, że zespół dokonujący lustracji gospodarstwa rolnego powinien być złożony z 3 specjalistów (przedstawiciela prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma, zootechnika, przedstawiciela kółka rolniczego i sołtysa). Protokół, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie decyzję pozbawiającą własności gospodarstwa rolnego sporządziły dwie osoby, przypuszczalnie pracownicy gminy z udziałem jedynie sołtysa. Nadto z treści protokołu nie wynika, czy sporządzający protokół byli specjalistami, a także czy w jego sporządzaniu brała udział właścicielka. Podnosząc wady protokołu, podniosła w szczególności, iż nie wynika z niego w jaki sposób sporządzający doszli do wniosku, iż produkcja rolna w gospodarstwie jest niższa o 1/3 od produkcji średniej we wsi na podobnych glebach.

Zdaniem skarżącej ww. protokół nie mógł być uznany za prawidłowy zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 63 k.p.a., gdyż jest nierzetelny.

Stwierdza on, że nieruchomość o powierzchni [...] ha odłogowana jest od 1972 r., nadto niezgodnie z rozporządzeniem dokonano także oceny wysokości plonów w gospodarstwie, nie mniej nie zaprzeczała, że obsada zwierząt była minimalnie niższa od wymaganej rozporządzeniem.

Powołaną na wstępie decyzją znak [...] z dnia [...] września 2014 r. Minister, działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i stwierdził, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie uchylił jej ze względu na ograniczenie zawarte w art. 146 § 2 k.p.a., tj. ze względu na okoliczność, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie ww. decyzji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym stwierdził, że decyzja Ministra z [...] lutego 1996 r. weszła do obrotu prawnego na skutek samego tylko "wyjścia" tej decyzji "na zewnątrz". Następnie oceniając, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. czy M. D., bez swojej winy, została pozbawiona udziału w postępowaniu prowadzonym przez Ministra ustalił, że ww. nie otrzymała spornej decyzji Ministra. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika bowiem, że nie dość, że egzemplarz decyzji wysłany został do M. D., zamiast do M. D., to jeszcze na potwierdzeniu odbioru brak jest jakiegokolwiek podpisu odbiorcy. Decyzja Ministra wydana została zatem bez udziału M. D., co kwalifikuje tę decyzję do uchylenia.

Organ zauważył, że uchylenie decyzji Ministra z [...] lutego 1996 r. w trybie wznowieniowym ograniczone jest dwoma przepisami: art. 146 § 1 k.p.a. (nie można uchylić decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat) i art. 146 § 2 k.p.a. (nie można uchylić decyzji, gdyby następnie miała zapaść decyzja taka sama jak decyzja uchylana). Podał, że jeżeli chodzi o ograniczenie z art. 146 § 1 k.p.a., to przepis ten mówiąc o doręczeniu, nie wskazuje cech tego doręczenia, ani tym bardziej jego adresatów. Zgodnie jednak z art. 109 § 1 k.p.a. decyzje doręcza się stronom. Doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., także musi więc dotyczyć doręczenia stronie. W sprawie, Wojewoda nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra. Przesłanie mu zatem tej decyzji nie było doręczeniem, o którym mowa w art. 109 § 1 k.p.a., a przez to nie było doręczeniem wskazanym w art. 146 § 1 k.p.a. Pięcioletni termin z art. 146 § 1 k.p.a. nie rozpoczął więc nawet swojego biegu. Ograniczenie to nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do ograniczenia wynikającego z art. 146 § 2 k.p.a., wyjaśnił, że wymaga to oceny czy obecnie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a., również zapadłaby decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Zatem należy zbadać mając na uwadze wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czy Wojewoda naruszył art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r., który to przepis określał przesłanki materialne stanowiące podstawę przejęcia, tj.: 1) powierzchnia przejmowanego gospodarstwa rolnego wynosiła co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, 2) gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej, 3) rolnik osiągnął odpowiedni wiek (60 lat - mężczyzna, 55 lat - kobieta) lub został zaliczony do jednej z grup inwalidów. Badając pierwszą przesłankę organ uznał, że została ona spełniona, bowiem większość gruntów w przejmowanym gospodarstwie o powierzchni [...] ha stanowiły grunty orne ([...] ha). Odnosząc się do drugiej przesłanki Minister podał, że art. 9 ust. 2 ustawy nie zawierał definicji pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Definicji takiej nie zawierało także rozporządzenie wykonawcze – tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 125, zwane dalej: "rozporządzeniem z 1974 r."). Powyższe oznacza, że każdy organ stosujący ten przepis zmuszony był do dokonania samodzielnej, zgodnej z dyrektywami wykładni, interpretacji tego pojęcia. Wskazał, iż z decyzji Wojewody oraz z protokołu lustracji z dnia [...] lipca 1976 r. wynika, że Wojewoda za wyznaczniki poziomu produkcji rolnej uznał: wykorzystanie całości gruntów ornych, wysokość plonów czterech zbóż, obsadę inwentarza żywego, stosowanie nawozów mineralnych oraz stan techniczny budynków inwentarskich. Takie kryteria oceny poziomu produkcji rolnej oznaczają, że Wojewoda w tym zakresie stosował (chociaż nie miał takiego obowiązku) w sposób odpowiedni § 1 rozporządzenia z 1968 r. W akcie tym wskazane były bowiem prawie identyczne kryteria oceny poziomu produkcji rolnej, tj.: wykorzystanie gruntów ornych, plony cztery zbóż, plony ziemniaków, obsada inwentarza żywego oraz stosowanie nawozów mineralnych. Zgodnie z treścią protokołu sporządzonego w sprawie, w przedmiotowym gospodarstwie, w okresie 1972 - 1976 spośród [...] ha gruntów ornych, niewykorzystywanych rolniczo było [...] ha. Powyższe znajduje potwierdzenie w protokołach przesłuchań z dnia [...] stycznia 1996 r. Podczas przesłuchania J. P. (sołtys wsi) wskazał, m.in., że "ok. połowy gruntów na przełomie lat 70-80 nie były nigdy użytkowane", skarżąca oświadczyła m.in., że w 1976 r. "(...) nie była zagospodarowana tylko 1 morga gruntu (...)", a J. S. oświadczyła, że: "ok. 3 ha leżało odłogiem, chociaż nie pamiętam dokładnie w jakich latach". W świetle ww. rozporządzenia z 1968 r. już samo ustalenie, że nie wszystkie grunty orne były wykorzystane rolniczo, było wystarczające do uznania, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Tym samym spełniona była również druga przesłanka.

Ostatnia przesłanka odnosiła się do wieku rolnika. Jak wynika z akt M. D., ur. w dniu [...] października 1911 r. (por. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 1978 r.), w dacie przejęcia miała ukończone 65 lat, zatem także ta przesłanka została spełniona. Powyższe oznacza, iż podejmując sporną decyzję Wojewoda nie naruszył art. 9 ust. 2 ustawy, a tym bardziej nie naruszył tego przepisu w sposób rażący.

Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podał, że zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia z 1974 r., polegający na niewskazaniu w decyzji o przejęciu wartości budynków jest niezasadny. Z decyzji o przejęciu nie wynika bowiem, aby przejęte zostały także budynki oraz aby M. D. po przejęciu zmieniła miejsce zamieszkania. Poza tym, tego rodzaju ewentualne naruszenie proceduralne w ocenie Ministra nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Za chybiony uznał zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1974 r., dotyczący niezasięgnięcia opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, której ewentualny brak oznaczałby jedynie brak proceduralny nie mający wpływu na rozstrzygnięcie (brak takiej opinii nie zmienia bowiem kluczowego faktu, iż część gruntów ornych była nieuprawiana). Również nieuprawniony zdaniem Ministra jest zarzut naruszenia § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia z 1968 r.(tj., że lustracja odbyła się bez udziału osób wskazanych w tym przepisie), gdyż organy orzekające o przejęciu nie miały obowiązku stosować tego rozporządzenia, a tym samym niezastosowanie się do przepisów tego aktu nie może być uznane za naruszenie prawa.

Ostatecznie Minister ocenił, że obecnie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, co oznacza, że wypełniłaby się dyspozycja ograniczenia z art. 146 § 2 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 151 § 2 k.p.a. gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a.

Uzasadniając skargę strona wskazała na przebieg postępowania w niniejszej sprawie i opisała wydawane przez organy administracji kolejne rozstrzygnięcia. Strona przedstawiła m.in. treść protokołu z lustracji gospodarstwa jej matki M. D. z dnia [...] lipca 1976 r. i treść decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r. o przejęciu na własność Państwa ww. gospodarstwa. Wskazała, że ww. protokół był nierzetelny, nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu gospodarstwa rolnego tak w zakresie użytkowania i upraw, jak i inwentarza. Protokół był przerabiany, a zespół lustracyjny nie odpowiadał składowi przewidzianemu w rozporządzeniu z 1968 r. Także uzasadnienie decyzji także nie odzwierciedlało sytuacji faktycznej w gospodarstwie.

Odnosząc się do zaskarżonych decyzji skarżąca zaakceptowała stanowisko organu, że rozporządzenie z 1968 r. nie wiązało organów orzekających na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. i mogło być stosowane tylko pomocniczo, jako rodzaj instrukcji technicznej. Uznała też pogląd, że wobec braku w przepisach ustawy z 1974 r. oraz w rozporządzeniu z 1974 r. będącym przepisem wykonawczym do niej, definicji pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej" oraz wobec tego, iż przepis nie nakazywał przejmowania gospodarstw odpowiadających jego hipotezie lecz jedynie zezwalał na ich przejmowanie, organ orzekający w tej sprawie działał w warunkach uznania administracyjnego zarówno w zakresie ustalenia, czy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej jak i w zakresie decydowania, czy wobec spełnienia tej przesłanki należy je przejąć na własność. Stwierdziła jednak, iż działanie w warunkach uznania administracyjnego nie oznacza, że orzeczenie organu może być całkowicie dowolne, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącej z uzasadnienia w żaden sposób nie wynika, by gospodarstwo wykazywało (w świetle powołanych wskaźników) niski poziom produkcji rolnej. W uzasadnieniu decyzji Naczelnika nie wskazano na to, że jakaś część gospodarstwa jest odłogowana. Nie wiadomo, skąd wzięta jest informacja iż plony zbóż w gospodarstwie są niższe o [...] q i ziemniaków o [...] q od przeciętnej we wsi.

Zdaniem strony niespornym jest, że w gospodarstwie nawozy były stosowane, przy czym nie wiadomo, w jakich ilościach - bo podana przez komisję wielkość nie została uzasadniona. Podobnie sprawa dotyczyła obowiązku planowego odnawiania materiału siewnego.

Stanowisko organu, iż decyzja Wojewody R. została wydana z naruszeniem prawa lecz nie może być uchylona ze względu na to, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie ww. decyzji Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. jest zadaniem strony nieuprawnione. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiodła, że organ stosując art. 146 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. ma obowiązek w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej.

Autor skargi zarzucił, że w konsekwencji wydano rozstrzygnięcie na podstawie niekompletnych akt, bez pełnego wyjaśnienia sprawy, powołując się na notatki służbowe, które nie miały żadnej wartości dowodowej. Mimo to Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i dotyczyło decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Wznowienie postępowania jest instytucją prawną, która pozwala na nadzwyczajne wzruszenie rozstrzygnięć mających przymiot ostateczności, a więc takich, od których nie przysługują już zwyczajne środki zaskarżenia umożliwiające ich wzruszenie w toku instancyjnego procedowania. Wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, której stosowanie jest dopuszczalne w sytuacjach ściśle określonych przepisami art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji wznowienie postępowania następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 in fine k.p.a.).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, iż ww. przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została spełniona, bowiem jak wykazały organy M. D. nie brała udziału w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem z dnia [...] maja 1992 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1977 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z [...] grudnia 1976 r., bowiem decyzja Ministra z dnia [...] lutego 1996 r. nie została jej doręczona.

Istotną dla rozpoznania niniejszej sprawy jest okoliczność, iż postępowanie wznowione zostało w sprawie decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. Zauważyć należy, że w trybie nieważnościowym organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione przez organy w postępowaniu zwykłym nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać merytorycznie.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a więc zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (normą prawną), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245).

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12.LEX nr 1285281).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W postępowaniu dowodowym organ zasadniczo dokonuje oceny weryfikowanej decyzji przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby podważyć dokonane ustalenia faktyczne.

Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą tkwić w samej decyzji, a wyjątkowo w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, zarzuty podnoszone przez skarżącą nie podważyły prawidłowości ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanych przez Wojewodę.

Oceniając decyzję Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r. oraz decyzję Wojewody z dnia [...] marca 1977 r. pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo Minister stwierdził, iż ww. rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawę prawną decyzji Naczelnika z [...] grudnia 1976 r. stanowiły przepisy ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a ściślej art. 31 tej ustawy, zgodnie z którym przejęcie nieruchomości następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy oraz art. 9 ust. 2 który stanowił, iż gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być przejęte z urzędu na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Mając na względzie, że warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie określonym w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. były dwie przesłanki: osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie, Minister prowadząc postępowanie na zasadach określonych w art. 156 k.p.a. badał, czy wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. D., Naczelnik ustalił i udokumentował w sposób należyty spełnienie tych przesłanek.

Okolicznością niesporną i znajdującą oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy jest to, że w chwili wydania kontrolowanej decyzji była właścicielka gospodarstwa rolnego przekroczyła wiek, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. Miała bowiem wówczas 65 lat (vide: protokół z lustracji gospodarstwa rolnego z [...] lipca 1976 r., decyzja ZUS z [...] maja 1978 r. określająca, że M. D. osiągnęła wiek emerytalny - tom I akt administracyjnych, odpis skrócony aktu zgonu - tom III akt administracyjnych, brak numeracji stron).

Istotą sporu jest natomiast to, czy jej gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Jak podniósł Minister w decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i spełniało kryteria wymagane do przejęcia z urzędu w zamian za rentę. Należy w tym miejscu podkreślić, co prawidłowo zauważył Minister w zaskarżonej decyzji, iż ustawa o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zawierała definicji legalnej "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie definiowały tego wyrażenia także, wydane do tej ustawy akty wykonawcze. Z tego względu ocenę niskiej produktywności gospodarstwa rolnego formułowano przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu z 1968 r., które to rozporządzenie, stanowiło akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z 1974 r. powyższe rozporządzenie mogło być i było stosowane jedynie posiłkowo. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Rozporządzenie to przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy przed wydaniem decyzji o przejęciu był przeprowadzony protokół lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. D. sporządzony w dniu [...] lipca 1976 r., z którego wynikało, że przejmowane gospodarstwo wypełniało zarówno warunek określony w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1968 r. (nie wszystkie grunty rolne są rolniczo wykorzystane), jak również alternatywny warunek określony w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 tego aktu (plony są niższe od przeciętnych we wsi, niższa jest obsada trzody i bydła). Za spełnieniem pierwszego warunku przemawiały zawarte w protokole lustracyjnym informacje, że M. D. od 1972 r. (5 lat) nie użytkuje gruntu o powierzchni około [...] ha (w stosunku do [...] ha powierzchni użytków rolnych), który jest odłogowany. Na spełnienie natomiast drugiego warunku wskazywały dane dotyczące obsady zwierząt (2 krowy, 1 warchlak) oraz plonów uzyskiwanych w poszczególnych uprawach, z których wynikało, że od ok. 5 lat plony zbóż są niższe od przeciętnej we wsi na podobnych glebach o 1/3.

Z treści uzasadnienia analizowanej decyzji jednoznacznie wynika, że organ przed jej wydaniem prawidłowo ustalił, że produkcja w wymienionym gospodarstwie była poniżej średniej we wsi. Z tych względów twierdzenia skarżącej, jakoby przejęte gospodarstwo rolne było w dobrym stanie, a ziemia uprawiana i systematycznie zasiewana nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zauważenia wymaga, że Urząd Gminy w Z. wszczął postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego M. D. po przeprowadzeniu lustracji gospodarstwa o czym świadczy protokół, dołączył zaświadczenie z Banku Spółdzielczego w R. potwierdzające stan zadłużenia M. D. z tytułu kredytów na kwotę [...] zł (d: k-[...] akt administracyjnych t I), dołączył wyciąg z rejestru ewidencji gruntów, zlecenie oszacowania lasu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego i opinię szacunkową w tym zakresie. Również warte odnotowania jest, że M. D. odwołując się od decyzji Naczelnika Gminy w Z. o przejęciu gospodarstwa, wskazywała, że jak może tak uprawia ziemię, nie negowała przy tym niewłaściwego wykorzystywania gruntów, czy niższego plonu zbóż i ziemniaków, a także okoliczności nie odnawiania materiału siewnego. Twierdziła, że nie ma żadnych odłogów, a przede wszystkim podkreśliła, iż jej matka jest bardzo przywiązana do tej ziemi jako starsza osoba, a nadto nie zgodziła się na sumę na którą oszacowano ziemię.

Przed wydaniem decyzji przez Wojewodę, Urząd Gminy w piśmie z dnia [...] grudnia 1976 r. wyjaśnił, że M. D. prowadzi gospodarstwo wspólnie z matką lat 86, a także to, że corocznie część gospodarstwa leży odłogiem od roku 1972, w roku 1976 leżało odłogiem [...] ha, które stwierdził powszechny przegląd gmin jak i zespół specjalistów, który przeprowadził lustracje gospodarstwa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, jeszcze raz przypomnieć należy, że Sąd kontroluje decyzję się w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które dotyczyło decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Zatem niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzje w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw. Okoliczności wskazywane w skardze wskazują bez wątpienia, że skarżąca podnosi argumenty dotyczące postępowania w trybie zwykłym, zapominając o tym, że kontroli podlegają decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym. Wobec tego w nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że okoliczności i zarzuty procesowe podnoszone w skardze nie dowodzą i nie przekreślają, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego M. D. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty te Sąd w składzie orzekającym uznał za chybione. Kwestie dotyczące budynków, składu komisji lustracyjnej, brak opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej zostały prawidłowo zweryfikowane przez orzekający organ i Sąd te wywody podziela. Co do obecności M. D. przy lustracji gospodarstwa, stwierdzić należy, że ze sporządzonego protokołu nie wynika, aby właścicielka gospodarstwa rolnego nie była obecna, skoro w pkt. 8 protokołu zawarto odniesienie iż: nie wyraża zgody na przekazanie gospodarstwa za rentę. Faktu tego ww. nie negowała w odwołaniu od decyzji Naczelnika Gminy Z. Również pozbawiony znaczenia jest fakt braku pobierania renty przez M. D. z tytułu przejęcia gospodarstwa rolnego. Nie mają znaczącego wpływu zarzuty w zakresie przesłuchania świadków i sporządzenia 3 notatek, gdyż odnoszą się one jedynie do wad proceduralnych.

Sad oczywiście rozumie, ze w życiu każdej osoby mogą wystąpić sytuacje utrudniające, czy też nawet uniemożliwiające prowadzenie gospodarstwa rolnego, jednak ustawodawca nie przewidział w wydanym akcie prawnym z 1974 r. i rozporządzeniu z 1968 r. możliwości uwzględniania takich okoliczności. Organ nie mógł zatem wziąć ich pod uwagę w postępowaniu zakończonym w latach siedemdziesiątych poprzedniego stulecia (wiek, przywiązanie do ziemi).

Sąd uznał także za niezasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 2 k.p.a. czy art. 80 k.p.a., gdyż z akt postępowania nie wynika, aby przepisy powołane przez skarżącą zostały naruszone. Zauważyć przy tym należy, że organ odniósł się do zarzutów skarżącej w sposób wyczerpujący i jasno wyjaśnił motywy, którymi się kierował przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi N., stanowiącego w dacie przejęcia własność M. D., nastąpiło zgodnie z prawem. Tym samym brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. wydanych w tym przedmiocie decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r. oraz decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1977 r., co z kolei oznacza, że decyzja Ministra z [...] lutego 1996 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć nie naruszała prawa.

Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, iż obecnie mogłaby zapaść jedynie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Zatem Minister właściwie uznał, iż z uwagi na przesłankę określoną w art. 146 § 2 k.p.a. nie można uchylić decyzji Ministra z [...] lutego 1996 r. W konsekwencji prawidłowo orzekł organ, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., iż spornej decyzji nie można uchylić z powodu okoliczności określonych w art. 146 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.