Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 826/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 6 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 562/17 w sprawie ze skargi E. N. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanowienie: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od E.N. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 562/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. N. (dalej jako skarżąca) na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...] 2017 r. znak [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, uchylił zaskarżony akt (pkt 1) i uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (pkt 2) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok podjęto na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach pismem z dnia [...] 2017 r. złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, które po ich przyjęciu miały obowiązywać od dnia [...] 2017 r. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby miał wygasnąć po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym adresat pisma złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach odwołanie od decyzji/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.; dalej jako przepisy wprowadzające) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, ani formy decyzji dla tej propozycji.

Pismem z dnia [...] 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu przedstawionej propozycji określającej warunki zatrudnienia, a następnie pismem z dnia [...] 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji określającej nowe warunki pełnienia służby.

W piśmie z dnia [...] 2017 r. organ stwierdził, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom nie ma charakteru aktu administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, podzielił pogląd akceptujący właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania przedmiotowych spraw, uznając przy tym przedmiot zaskarżenia za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił przy tym, że o akcie lub czynności w rozumieniu powołanego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Następnie sąd powołał art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających który, jak podkreślił, wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 przepisów wprowadzających, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zastrzeżenie to wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze, od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Wobec tego propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. W ocenie sądu, ze względu na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Ponadto wskazał, że stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnoprawnym.

Zdaniem sądu I instancji propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego przy czym ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Mieści się przy tym w zakresie administracji publicznej, jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Ponadto propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. nie mieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną. Dotyczy także uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma również charakter indywidualny.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnoprawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Rozpoznając natomiast merytorycznie niniejszą sprawę sąd I instancji stwierdził, że w przepisie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków zatrudnienia, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Zaś w niniejszym przypadku pisemna propozycja złożona skarżącej w dniu [...] 2017 r. nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Tym samym jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Brak takiego uzasadnienia, zdaniem sądu I instancji, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania sądowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, tj. błędne ustalenie przez sąd I instancji rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 powołanej ustawy i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia skarżącej w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, zawarta w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] 2017 r. jest aktem administracyjnym. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających;

2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

3. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że sąd I instancji - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu, że propozycja pracy w służbie cywilnej "dotyka elementu ustania stosunku służbowego" i już samo jej złożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby;

4. art. 5 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że sąd I instancji - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

5. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

6. art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria o których mowa w art. 165 ust. 7, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby;

7. art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa;

8. art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających złożona w dniu [...] 2017 r. wymaga ponowienia, a to z powodu, jak to uznał sąd I instancji, potrzeby uzupełnienia - już przyjętej i zaakceptowanej - pisemnej propozycji o dodatkowy element jej treści, tj. pisemne uzasadnienie, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria o których mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby;

9. art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 2 p.p.s.a. wyłącza skutki, określone w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy samego prawa;

10. art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, jak również w związku z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947, ze zm.; dalej jako ustawa o KAS) przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających i przez to mylne przyjęcie, że art. 276 ust. 1 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających;

11. art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, jak również w związku z art. 277 ustawy o KAS przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających i przez to mylne przyjęcie, że art. 277 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających;

12. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji przez przyjęcie, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie wyjaśnił, z jakiego normatywnie relewantnego powodu, za punkt odniesienia do wykładni cech konstytutywnych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przyjął kryteria definiujące pojęcie stosunku służbowego, zamiast za punkt odniesienia przyjąć w tej sprawie ustawową konstrukcję pisemnej propozycji z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających.

Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istotą niniejszej sprawy, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jest ustalenie czy pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...] 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.

Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przypomnieć należy, że ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z kolei na podstawie art. 160 przepisów wprowadzających zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 powołanej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W myśl art. 169 ust. 4-7 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącej "propozycja określająca warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88, wskazał na trzy cechy dające podstawę prawną do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną: po pierwsze - decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, po drugie - decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie - decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W przypadku czynności lub aktu objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej, nie podzielił stanowiska sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. (...) Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym".

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt 668/18).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Przyjęcie stanowiska, że propozycja zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyni zbędną ocenę naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a.

W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutu dotyczącego naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., czy też art. 146 § 1, jest niecelowe, ponieważ nie ma wpływu na ostateczne załatwienie sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.