Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 293/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", Wójt Gminy odmówił E. i A. B. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wjazdem na teren nieruchomości dla działek nr [...] i [...], na terenie działek nr [...] i [...], położonych w obrębie B., w gminie K.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie zostały spełnione wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. O., w analizowanym obszarze są niezabudowane (grunty orne). W sąsiedztwie działki występują nieliczne budynki rekreacji indywidualnej stanowiące samowole budowlane na działkach rolnych. W związku powyższym zabudowa ta nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa – obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego – nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z uwagi na brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym, nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowych działkach.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i A. B. zarzucili jej naruszenie art. 6 k.p.a. przez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa poprzez zaniechanie prawidłowego oznaczenia na załączniku graficznym decyzji granic obszaru analizowanego oraz poprzez zaniechanie dokładnego wskazania numerów działek będących przedmiotem analizy porównawczej obszaru, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie istniejącej zabudowy na terenie analizowanym oraz zaniechanie prawidłowego odniesienia do zasad dobrego sąsiedztwa, art. 8 k.p.a. przez spowodowanie poważnych wątpliwości w zakresie rzetelności postępowania, a więc ograniczenie zaufania dla władzy publicznej, która nie może kreować sytuacji, w których decyzja zdaje się być sporządzona z określoną tezą, art. 9 k.p.a. przez zaniechanie należytego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, art. 11 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek przyjęcia takiej a nie innej wielkości obszaru analizowanego oraz prawidłowego ustosunkowania się w przedmiotowym zakresie w uzasadnieniu decyzji, art. 12 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego i szybkiego działania w sprawie.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 4 i art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone uchybienie, polegające na braku uzasadnienia przez organ pierwszej instancji twierdzenia, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie został spełniony, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Kolegium ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie braku spełnienia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy uznać za prawidłowe. Nieuzasadnionym byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji celem powtórzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w zakresie naprawy opisanych wyżej naruszeń przepisów postępowania.

Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość zachodniego frontu działek nr [...] i [...] z uwagi na wskazywany we wniosku planowany wjazd na teren inwestycji i spełnia on wymagania § 3 ust. 2 rozporządzenia. W granice obszaru analizowanego włączono w całości te nieruchomości, które znajdowały się przynajmniej w części w minimalnym obszarze analizowanym. Na takim znacznym obszarze analizowanym brak jest legalnie postawionej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc takiej, jakie jest zamierzenie inwestycyjne. Samowola budowlana nie może stanowić podstawy dla uznania, że występuje kontynuacja istniejącej zabudowy dla planowanej inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie został naruszony § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji w analizie uzasadnił, dlaczego na mapce brakuje części wyznaczonej granicy obszaru analizowanego. Stwierdził, że teren znajdujący się w obszarze analizowanym poza zakresem mapy nie jest zabudowany. Istotnie analiza terenu nie wskazuje sposobu zagospodarowania każdej odrębnie określonej nieruchomości położonej w obszarze analizowanym. Jednakże wskazano, jakie działki stanowią drogi wewnętrzne oraz drogi gminne, że działka nr [...] posiada budynek letniskowy, dla którego nie wydano pozwolenia na budowę, zaś pozostałe działki są niezabudowane (użytki rolne) lub zabudowane substandardowymi budynkami letniskowymi (samowole budowlane). Taki opis istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy pozwala na ustalenie, czy spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" miało miejsce, czy też nie. Ponadto skarżący nie negują ustalenia o braku na obszarze analizowanym istnienia legalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany obejmuje tern oznaczony w ewidencji gruntów jako łąki i pastwiska. Nieuzasadnione są twierdzenia skarżących, wywodzących prawo ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy ze strategią gminy, określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. albowiem Studium to nie stanowi podstawy dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze na powyższą uchwałę E. i A. B. zarzucili jej:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie brak było zabudowanej nieruchomości sąsiedniej wobec czego nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo że w świetle tego przepisu oraz jego wykładni doktrynalnej należało stwierdzić, iż w sąsiedztwie występują działki zabudowane umożliwiające analizę pod kątem zasady kontynuacji oraz dobrego sąsiedztwa;

2. błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zaniechanie prawidłowego oznaczenia na załączniku graficznym decyzji granic obszaru analizowanego nie stanowi naruszenia przepisów, pomimo iż z treści przepisu wynika, że jest to obowiązek organu, a zatem jego naruszenie jego naruszeniem przepisów;

3. naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz dla prawidłowego merytorycznego załatwienia sprawy;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania odwoławczego z pominięciem odniesienia się do pięciu z sześciu zarzutów odwołania, co narusza zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej;

5. naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i szybkiego działania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przeprowadzona przez organ stoi w całkowitej opozycji do ugruntowanej w doktrynie wykładni przepisu nakazującej jego wykładnię szeroką oraz wskazującą na przyczyny konieczności właściwego stosowania przepisu, tak by pozostawał on w zgodzie z podstawowymi zasadami porządku prawnego w Polsce.

Jak wskazuje prof. Zygmunt Niewiadomski podstawowym celem obecnej regulacji dotyczącej planowania i zagospodarowania przestrzennego jest próba wpłynięcia mobilizująco na gminy, aby zintensyfikowały prace planistyczne i poszerzały obszary objęte planami miejscowymi (Komentarz do art. 61, nb. 1). Z tego to powodu ustawodawca wprowadził do systemu prawnego rygoryzm odnoszący się do możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy gdyż zabudowanie gminy powinno leżeć w jej interesie, toteż taka regulacja prawna winna zmobilizować gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest natomiast celem ustawodawcy uniemożliwienie prowadzenia inwestycji budowlanych na terenach nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego.

Istotne jest natomiast, że obecny rygoryzm dotyczący uzyskania warunków zabudowy silnie ingeruje w prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, gwarantowaną przecież w art. 6 ustawy. Z tego też powodu organ, w procesie decydowania o kształcie decyzji w sprawie warunków zabudowy, powinien mieć na względzie te ogólne normy. Opieszałość gminy w przyjmowaniu planów miejscowych nie może bowiem w istocie karać obywateli.

Jak wskazuje się dalej we wskazanej publikacji, pojęcie sąsiedztwa można rozważać jako obszar tworzący urbanistyczną całość. W ocenie prof. Niewiadomskiego zasada dobrego sąsiedztwa, zaczerpnięta z ustawodawstwa niemieckiego, powinna być rozumiana szeroko, a brak precyzyjnego dookreślenia zasad ustalania obszaru analizowanego jest celowym działaniem ustawodawcy, mającym umożliwić organowi pewien luz interpretacyjny oraz uwolnić go od wielu wątpliwości, związanych z zastosowaniem sąsiedztwa z znaczeniu wąskim. Posługując się kolokwializmem, można stwierdzić, że celem obecnej regulacji jest, aby organ administracji publicznej służył ludziom, a nie ich gnębił.

Celem przepisu jest zatem zapobieżenie automatyzmowi w działaniach organu, które mogłyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że nie sąsiadują z działką zabudowaną.

Zdaniem skarżących organ stosujący normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien brać pod uwagę także normę o charakterze zasady prawa, tj. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Każdy ma prawo do zagospodarowania terenu w sposób dowolny, o ile nie narusza obowiązującego prawa. To fundamentalna zasada szczególnie w kontekście kluczowego dla praworządnego państwa prawnego prawa własności prywatnej, o którą opiera się cały system. Elementem prawa własności nieruchomości jest ponad wszelką wątpliwość wolność jej zagospodarowania. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem interpretować w sposób nienaruszający istoty prawa własności. Wszelkie zatem niejasności w procesie stosowania przepisu art. 61 należy rozstrzygać na korzyść uprawnień właścicielskich. Wąska bowiem wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 prowadziłaby do uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności nawet, gdyby okoliczności tego nie wymagały. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 1996 r. IV SA 578/96 "W demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w świetle art. 1 Konstytucji [obecnie art. 2] w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy".

Powyższy pogląd jest niepodważalny w doktrynie, zgodni są z nim także twórcy innych wiodących publikacji dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. Dariusz Okolski (Komentarz wyd. C.H. Beck 2015) oraz Maciej J. Nowak (Komentarz wyd. C.H. Beck 2012).

Skarżący wyjaśnili, że w świetle przedstawionej powyżej oceny prawnej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dokonanej przez wybitnych przedstawicieli doktryny, oraz znajdującej oparcie w orzecznictwie NSA, nie można zgodzić się z konkluzją, do jakiej doszło Kolegium, iż decyzja Wójta Gminy jest prawidłowa w części, w której stwierdza niemożność spełnienia przesłanki, o której mowa we wskazanym przepisie.

Skarżący nadmienili, że Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji błędnie skonstatował, że strona nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy - z tym ustaleniem organu odwoławczego skarżący się zgadzają. W ocenie skarżących już sam fakt, że organ pierwszej instancji dopuścił się tak oczywistego, łatwo dostrzegalnego naruszenia przepisów (decyzja całkowicie sprzeczna ze zgromadzonym materiałem dowodowym), powinien poddać pod wątpliwość jakość całego przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji.

Przede wszystkim – zdaniem skarżących - organ pierwszej instancji powinien był dobrać obszar analizowany w taki sposób, aby mając na uwadze ważny interes publiczny (wyrażony m. in. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy) oraz prawo własności skarżących wydać prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro celem gminy (co ma potwierdzenie w dokumentach) jest rozwój osadnictwa mieszkalnego, a nie sporządzono planu miejscowego (co należy uznać za wyraz opieszałości urzędników, którzy plan taki powinni sporządzić dla zapewnienia możliwości prawidłowego rozwoju Gminy), to działania Gminy powinny być ukierunkowane na wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które to realizowałyby zasadę kontynuacji i dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowań mieszkalnych już istniejących na terenie Gminy, w najbliższym sąsiedztwie planowanych inwestycji.

W ocenie skarżących naturalnym ciągiem działań, w sytuacji, w której Gmina dąży do pobudzenia osadnictwa mieszkalnego, jest umożliwianie właścicielom działek niezabudowanych leżących na terenie Gminy postawienie zabudowań, zaś punktem analizy pod kątem spełniania wymogów dobrego sąsiedztwa powinny być najbliżej położone zabudowania mieszkalne, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, co nieruchomość, na której ma powstać budynek mieszkalny. Usprawiedliwianie odmowy ustalenia warunków zabudowy tym, że brak jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, jest w takiej sytuacji niedorzeczne. Po pierwsze bowiem, jak już wskazano, za działki sąsiednie należało uznać, stosując wykładnię celowościową przepisu, najbliższe zabudowane działki, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej. Po drugie zaś, konieczność wydawania decyzji w trybie art. 61 ustawy wynika wyłącznie z tego, że Gmina nie posiada planu miejscowego, co jest zjawiskiem dalece niepożądanym i świadczy o braku inicjatywy urzędników, którzy powinni dążyć do sporządzenia takiego planu - zwłaszcza, jeżeli celem gminy jest przyciąganie osadników mieszkalnych. Jednakże karani za opieszałość urzędników nie powinni być obywatele, właściciele działek położonych w obrębie Gminy. Po trzecie wreszcie, wadliwa jest konstatacja Kolegium, że "nieuzasadnione są twierdzenia stron odwołujących się, wywodzących prawo ustalenia wnioskowanych warunków ze strategią gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., albowiem studium te nie stanowi podstawy - w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" (uzasadnienie, s. 6). Nie jest bowiem kluczowym, na gruncie prawa administracyjnego, to, że żaden przepis nie zobowiązuje Wójta do stosowania się w tego rodzaju postępowaniu kierunkami rozwoju gminy. Kluczowe jest, iż dokument ten jest jawny, i usprawiedliwiał powzięcie przez skarżących przekonania, że będą mogli na działce leżącej w obrębie Gminy zbudować dom swoich marzeń - nabywali bowiem własność działki, co do której wiedzieli, że Gmina oczekuje zasiedlenia mieszkaniowego. Działanie Wójta natomiast w sposób jawny narusza zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, które nie liczą się z "danym słowem" (w postaci, chociażby, publikowanych kierunków rozwoju) oraz najwyższym prawem podmiotowym - prawem własności.

Skarżący podnieśli, że instytucja decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnieje nie po to, aby uniemożliwić obywatelowi zabudowanie nieruchomości, której jest właścicielem, ale po to, aby mu to umożliwić nawet wówczas, gdy gmina nie posiada planu miejscowego. Przepis ten nie ma zatem karać obywateli, ale niejako konwalidować opieszałość w działaniach gminy.

Zdaniem skarżących skoro jednak Wójt powziął wiedzę, że należy dokonać analizy większego terenu, to winien był z urzędu powziąć działania celem zdobycia właściwej mapy, co zresztą nie powinno być kłopotliwe dla organu wykonawczego gminy. Nie uczynił tego jednak, co czyni w ocenie strony decyzję wadliwą.

Organ odwoławczy nie odniósł się ponadto do wszystkich zarzutów odwołania, traktując je swobodnie i wybiórczo. Kolegium skupiło się w zasadzie wyłącznie na analizie przepisu art. 61 ustawy, podczas gdy w odwołaniu skarżący zarzucili także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 oraz art. 77 k.p.a. (punkty 2-6 odwołania). Skarżący zarzucili nieprawidłowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego przez Wójta Gminy oraz zaniechanie podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego załatwienia sprawy, naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, zaniechanie należytego informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, zaniechania wyjaśnienia przesłanek przyjęcia wybranej wielkości obszaru analizowanego oraz zaniechanie wnikliwego i szybkiego działania w sprawie. Nad żadnym z tych zarzutów Kolegium się nie pochyliło. Tym samym należy stwierdzić, że Kolegium przez 15 miesięcy skupiło się jedynie na fragmencie odwołania, nie analizując w ogóle licznych zarzutów. W związku z powyższym Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą skargę, w dużej mierze będzie musiał bazować na treści odwołania z dnia 20 stycznia 2014 r., gdyż znajduje się tam ogrom zarzutów pod adresem decyzji wydanej przez organ I instancji wraz z twierdzeniami skarżących, do których organ II instancji w ogóle się nie odniósł. Ich kopiowanie byłoby niecelowe, ponieważ znajdują się one w aktach sprawy.

Pobieżne działania organu odwoławczego, pomimo bardzo znacznego okresu czasu poświęconego na rozpoznanie sprawy narusza także zasadę zaufania obywateli do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że nie można się zgodzić z prezentowanym w skardze poglądem o konieczności jak najszerszego rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa" wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Gdyby tak było to przepisy prawa regulujące tę kwestię nie odnosiłyby się do ładu przestrzennego, kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, a w końcu do zasad wyznaczania obszaru analizowanego. Nie można – tak jak podnoszą skarżący – dobrać obszar analizowany w taki sposób, aby wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Takie działania organów byłyby działaniami dowolnymi wykraczającymi poza treść przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego. To że zapisy studium ustalają dla przedmiotowego obszaru rozwój osadnictwa mieszkalnego, to taki zapis nie może stanowić prawnego uzasadnienia dla ustalenia wnioskowanych warunków.

Pismem z dnia 24 lipca 2015 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. szkicu polowego oraz protokołu okazania nowych granic do ewidencji Starostwa Powiatowego z dnia 25 czerwca 2015 r, pod numerem [...] – na okoliczność wykazania, że w przedmiotowej sprawie występowała zabudowana nieruchomość sąsiednia, wobec czego możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 23 grudnia 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wjazdem na teren nieruchomości dla działek nr [...] i [...], obręb B., w gminie K.

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących E. i A. B. i prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", w warunkach braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest nieruchomość objęta wnioskiem.

Zgodnie z art. 59 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy jest zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Jednocześnie wskazuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2013, s. 513-515).

Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji, przyjmując słuszne stanowisko, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy.

Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które obowiązują na terenie sąsiednim, określa się podczas przeprowadzonej w tzw. obszarze analizowanym - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta powinna być wykonana w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", które określa nie tylko sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2), ale również wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8).

Z kolei planowane warunki zagospodarowania terenu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, określa inwestor w tym właśnie wniosku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien bowiem zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Przesłanka wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że stanowisko organów obu instancji przedstawione w kontrolowanych decyzjach jest zgodne z przywołanymi przepisami i uwzględnia wymogi w nich przewidziane.

Przede wszystkim organy trafnie stwierdziły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Organy zatem słusznie pominęły w swej analizie istniejące w sąsiedztwie nieruchomości skarżących działki zabudowane w warunkach samowoli budowlanej, a więc nielegalnie. Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjąć zatem należało, że są to działki niezabudowane. Organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Jednoznaczną i wystarczającą informację w tym zakresie organ pierwszej instancji uzyskał od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jest od Starosty Powiatowego, który w piśmie

z dnia 29 października 2013 r. wskazał, że dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Podobnie z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielonej organowi pierwszej instancji pismem z dnia 9 października 2013 r. wynikało jednoznacznie, że nie zalegalizowano obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tym samym nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych, prócz tego nie wydano żadnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu informacja ta stanowi wystarczający materiał do dokonania ustalenia, czy działki położone na obszarze analizowanym można uznać za zabudowane zgodnie z obowiązującym porządkiem normatywnym.

Zdaniem Sądu, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z cechami zagospodarowania występującego w obszarze podlegającym analizie. Na obszarze tym, który został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości stanowiącej trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, nie występuje zabudowa mieszkaniowa, a nieliczna zabudowa gospodarcza i letniskowa została usytuowana nielegalnie. Z pisma skarżących nadesłanego w dniu 22 lipca 2015 r. wynika jedynie, że na działkach objętych wnioskiem skarżących, istnieją pozostałości po istniejącym wcześniej budynku gospodarczym. Jak wynika z akt sprawy na działce tej pozostały fundamenty po budynku gospodarczym. Skoro obecnie brak jest powyższej zabudowy to nie może ona stanowić odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. Podkreślić należy, że organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, stosownie do przepisów cyt. wyżej § 3 ust.2 rozporządzenia, przy uwzględnieniu postanowień § 2 pkt 5 stanowiącego, że przez front działki należy rozumieć część działki budowalnej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wprawdzie dopuszczalnym jest wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż wskazane minimum, jednakże wówczas należy podać przyczyny, które przemawiają w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Może to być np. istnienie rozproszonej zabudowy i duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach na danym obszarze, istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki. Takie okoliczności w sprawie nie zaistniały, gdyż obszar analizowany i przylegający do niego jest pozbawiony zabudowy mogącej stanowić podstawę dla ustalenia cech nowej zabudowy wnioskowanej przez skarżących. Wniosek dowodowy zgłoszony w ww. piśmie nie mógł być uwzględniony, albowiem nie miał znaczenia dla rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie wskazać należy, że skarżący w toku postępowania nie wykazali, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek legalna zabudowa.

W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącym, że przedstawione przez nich poglądy doktryny prawa dotyczące zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do zasady słuszne, nie uzasadniają ustalenia warunków zabudowy z pominięciem przepisów prawa. Szeroko rozumiana zasada dobrego sąsiedztwa nie może być argumentem dla poszukiwania na danym terenie zabudowy, która pozwoliłaby na realizację planowanej przez inwestorów inwestycji, również poza granicami prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Wolność zagospodarowania terenu, na którą powołują się skarżący, nie jest absolutna, albowiem doznaje ograniczeń w przepisach obowiązującego prawa, do których należą m.in. przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te przewidują konieczność wyważenia prawem chronionych wartości wynikających z wolności zabudowy oraz z wymagań zachowania ładu przestrzennego. Instrumentem służącym pogodzeniu, nierzadko sprzecznych interesów wynikających z tych wartości jest konieczność przeprowadzenia - na terenie pozbawionym planu miejscowego - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. To w toku tej analizy ustala się rodzaj istniejącej zabudowy i wykazuje się, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia ze stanem istniejącym. Wbrew twierdzeniom skarżącym przy ocenie tej nie bierze się pod uwagę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro teren objęty granicami obszaru analizowanego nie jest zabudowany (co jest tożsame z zabudową nielegalną), to realizacja planowanej przez skarżących inwestycji będzie możliwa na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak takiego planu, oceniany przez skarżących negatywnie, nie może stanowić podstawy do wydania warunków zabudowy. Przystąpienie gminy do sporządzenia planu miejscowego co do zasady nie jest jej obowiązkiem, lecz jest elementem przysługującego jej władztwa planistycznego.

Wskazać należy, że błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (co innego wynikało z analizy), nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Ustalenia analizy, które stały się ustaleniami decyzji organów obu instancji, należało uznać za prawidłowe, mimo zarzutu skarżących, iż mapa załączona do analizy nie obejmowała całego obszaru analizowanego. Podkreślić należy, że działki, które częściowo nie są widoczne na mapie zostały opisane jako niezabudowane, a zatem nawet, gdyby zostały w całości uwidocznione na mapie, nie mogłyby być podstawą do wydania innego rozstrzygnięcia. W analizie ponadto opisano działki objęte granicami obszaru analizowanego oraz sposób ich zagospodarowania. Ewentualna zabudowa na działce nr [...] mogła nie zostać uwzględniona, skoro na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa legalna. Działka objęta zabudową nielegalną powinna być traktowana jako działka niezabudowana przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Ustalenia organów, wbrew twierdzeniom skargi, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, przy czym skarżący ustaleń tych skutecznie nie zakwestionowali. Nie można zatem zarzucić organom naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego – stanie faktycznym. W takim działaniu organu, nie można jednocześnie stwierdzić naruszenia art. 8 k.p.a. Poprzez dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy organ administracji publicznej realizuje bowiem zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do części zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących, wobec bezzasadności tych zarzutów, należało uznać za uchybienie przepisom postępowania, które nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Bezzasadnie skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywał na konieczność rozszerzenia granic obszaru analizowanego, w celu poszukiwania zabudowy mieszkaniowej uzasadniającej ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Jak bowiem wyjaśniono już powyżej, dla uwzględnienia wniosku niezbędnym było łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organy w sposób prawidłowy ustaliły, że wykluczona została możliwość zachowania ciągłość cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił