Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 403/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art 35,36 i 37 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku A.J. z dnia 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną ul. [...], stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie w związku z zobowiązaniem Prezydenta W. wyrokiem IV SAB/Wa 402/15 do rozpatrzenia wniosku A.J. z dnia 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną ul. [...], stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...]; 4. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A.J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy [...] w decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2001 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonej w Gminie [...] przy ulicy [...], m.in. na działkę gruntu [...] o powierzchni 234 m2 przeznaczoną pod drogę publiczną (ul. [...]). Wyżej wymieniona decyzja wydana została na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm., dalej: u.g.n.). Stroną postępowania podziałowego był A.J. (dalej: skarżący) oraz S.J. Jak wynika z ww. decyzji działka wydzielona pod drogę gminną (ul. [...]) z objętej podziałem nieruchomości przeszła na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Z treści tej decyzji wynika także że, Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej W. z [...] maja 1988 r. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalno-miejskich (obecnie gminnych).

W dniu 24 listopada 2005 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną - ulicy [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

W piśmie z [...] lipca 2009 r., znak: [...] skarżący został poinformowany, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] przeszła na własność Miasta W. na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości KW nr [...] dz. [...]. Wnioskodawcę poinformowano także, że Sąd rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych rozpatrzył wniosek Miasta W. i urządził nową księgę wieczystą KW [...].

W piśmie z 28 czerwca 2012 r. skarżący wystąpił do Prezydenta W. - Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy [...] z prośbą o informację, kiedy zostanie rozpatrzony jego wniosek o odszkodowanie z 24 listopada 2005 r.

W piśmie z [...] września 2012 r., znak: [...] wskazano m. in., że wnioski o odszkodowanie rozpatrywane są w kolejności ich wpływu oraz, że istnieje konieczność uwzględnienia dyscypliny budżetowej podmiotu publicznoprawnego. Jednocześnie wskazano, że przepisy prawa nie określają terminu przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 u.g.n. i nie jest możliwe wskazanie terminu, w jakim wniosek z 2005 r. zostanie rozpoznany.

Skarżący w piśmie datowanym na dzień 21 maja 2013 r. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną w trybie art 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., argumentując, że w jego sprawie, etap uzgadniania odszkodowania (l etap - cywilny) zakończył się niezadawalającym wynikiem, z uwagi na opieszałość organu, dlatego jego wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest zasadny i organ winien w drodze decyzji administracyjnej orzec o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], Prezydent W. zwrócił się do skarżącego o przedstawienie dokumentów, w tym dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym.

Prezydent W. postanowieniem z [...] września 2013 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jako powód swego rozstrzygnięcia organ podał, że bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, a Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami pismem z 5 sierpnia 2013 r. poinformowała, że zamierza przeprowadzić negocjacje i przewidywany termin ich przeprowadzenia zakładany jest na czwarty kwartał 2013 r. Skarżący złożył do Wojewody [...] zażalenie na ww. postanowienie.

Jednocześnie Biuro Gospodarki Nieruchomościami W. wnosiło do skarżącego o przedłożenie dokumentów w oryginałach i wyznaczyło na dzień 5 grudnia 2013 r. rokowania w niniejszej sprawie.

Rokowania prowadzone w dniu 5 grudnia 2013 r. zakończyły się wynikiem negatywnym.

W postanowieniu z [...] marca 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącego uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z [...] września 2013 r., Nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], skarżący został poinformowany przez organ, że istnieje konieczność zgromadzenia całości akt sprawy tj. należy je uzupełnić o operat szacunkowy oraz że wniosek zostanie rozpatrzony do 30 czerwca 2015 r.

W piśmie z [...] listopada 2014 r., znak: [...], wystosowanym po kolejnym wystąpieniu strony, poinformowano skarżącego, że organ powziął wątpliwość co do prawidłowości oznaczenia numeru księgi wieczystej wskazanej w decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r. Nr [...] zatwierdzającej podział.

Strona postępowania złożyła wyjaśnienia w piśmie z 30 listopada 2014 r. w kwestii zapisów w księgach wieczystych, przedstawiając swoje stanowisko.

Na skutek wystąpienia organu związanego z wątpliwościami co do numerów ksiąg wieczystych wskazanych w ww. decyzji zatwierdzającej podział, postanowieniem z [...] lutego 2015 r., znak: [...] sprostowana została oczywista omyłka pisarska w decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2001 r. W dniu [...] marca 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie.

Skarżący stawił się na rozprawie administracyjnej i zaakceptował wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu oraz dopełnił takich czynności jak przekazanie organowi numeru konta oraz wyrażenie zgody na 30 dniowy termin realizacji wypłaty.

W postanowieniu Prezydenta W. z [...] lutego 2015 r., sygn. [...], sprostowano oczywistą omyłkę w decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 2001 r., w ten sposób, że "na stronie 1-ej w wierszu 9 jest nieruchomość KW [...] dz. [...], a powinno być – nieruchomość KW [...] dz. [...] objęta aktem notarialnym repertorium A nr [...] z [...] lutego 2000 r. W piśmie z 31 lipca 2015 r. radca prawny A.K. w imieniu swojego mocodawcy złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...].

W dniu 18 września 2015 r. Wojewoda [...] wezwał Prezydenta W. do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu i przekazania akt sprawy.

W piśmie z 8 października 2015 r. Urząd W. ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu.

W postanowieniu Nr [...], znak: [...] z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...]: uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione, stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2015 r. Wojewoda [...] wskazał, że w analizowanym postępowaniu organ I instancji podejmował liczne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Jednakże nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ II instancji podniósł także, że Prezydent W. wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania dopiero w dniu 20 sierpnia 2015 r. tj. już po złożeniu przez stronę zażalenia z 31 lipca 2015 r. na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ.

W piśmie z 6 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w sprawie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabycie prawa własności nieruchomości – gruntu wydzielonego pod drogę oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabycie prawa własności nieruchomości – gruntu wydzielonego pod drogę.

W skardze skarżący wnosi o: 1) uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niniejszej skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i zobowiązanie Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nabycie gruntu wydzielonego pod drogę - ul. [...] w W., w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wnosi także o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny zgodnie z w art. 154 § 6 p.p.s.a., w kwocie 6 000, 00 zł (sześć tysięcy złotych). W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych w skargach przepisów k.p.a., co stanowi o pozostawaniu przez ten organ w bezczynności i o przewlekłym prowadzeniu przez niego postępowania, które mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego Prezydent W. uchybił powołanym w skargach przepisom k.p.a. Nie można też przyjąć zdaniem skarżącego, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco interesował się sprawą.

W odpowiedzi na skargi Prezydent W. podniósł, że w przedmiotowej sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że dołoży wszelkich starań, aby zakończyć przedmiotowe postępowanie w możliwie najkrótszym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie przewlekłości.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m. in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów k.p.a.

Rozpatrując skargę na przewlekłość sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Na podstawie lektury akt należało uznać, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji w kontekście zażalenia z dnia 31 lipca 2015 r., na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2015 r.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić wypada, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w niniejszej sprawie objęte jest niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną – ulicę [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obębu [...].

Istotę przewlekłości oddaje w pełni teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r., (sygn. akt II GSK 2038/13, LEX nr 1650937), w którym Sąd stwierdził, że "1. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. 2. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tym bardziej, gdy tym sposobem naraża stronę na dotkliwą szkodę".

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje wówczas, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2005 r. skierowanego do Urzędu Gminy Dzielnicy [...], Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w trybie art. 98 u.g.n.

Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu wniosku z 24 listopada 2005 r. o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w trybie art. 98 u.g.n., po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek przewlekłości.

W ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Tym samym wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiej mowa w przepisie art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając opisany wcześniej tok podejmowanych przez organ czynności wypadało uznać zasadność skargi stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent W. podjął czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych, niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, występując kolejnymi pismami do strony postępowania o uzupełnienie wniosku o dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy do chwili wniesienia skargi, nie rozpatrzono wniosku poprzez wydanie w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem, mimo upływu ponad 56 miesięcy od 11 kwietnia 2011 r. (obejmującego datę wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy.

Jedną z niewielu czynności podjętych w sprawie przez Prezydenta W. było wydanie postanowienia z W. września 2013 r., w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] marca 2014 r. Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z [...] września 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2015 r., nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., a to z tej przyczyny, że od 11 kwietnia 2011 r. (obejmującego datę wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, Prezydent W. podejmował czynności związane z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, jednakże nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

W piśmie z [...] września 2012 r., znak: [...] wskazano skarżącemu, że wnioski o odszkodowanie rozpatrywane są w kolejności ich wpływu oraz, że istnieje konieczność uwzględnienia dyscypliny budżetowej podmiotu publicznoprawnego. Jednocześnie wskazano, że przepisy prawa nie określają terminu przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 u.g.n. i nie jest możliwe wskazanie terminu, w jakim wniosek z 2005 r. zostanie rozpatrzony.

W piśmie z [...] czerwca 2014 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r., nie dotrzymując tego terminu – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 k.p.a. i 35 k.p.a., bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 k.p.a. i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy.

Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, jak wskazują akta administracyjne Prezydent W. podejmował czynności, jednakże nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Jak już wcześniej sygnalizowano, pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W związku z tym wyznaczenie przez Prezydenta W. takiego terminu rozpoznania wniosku nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Jak wskazano wyżej, art. 36 k.p.a. nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego.

Zasady ogólne wyrażone w art. 6 – 16 k.p.a. nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996).

Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.

Również zawarte w treści pisma Prezydenta W. z 10 września 2012 r. wyjaśnienie skierowane do skarżącego, że istnieje konieczność uwzględnienia dyscypliny budżetowej podmiotu publicznoprawnego oraz, że przepisy prawa nie określają terminu przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 u.g.n.", narusza art. 36 k.p.a.

Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Przewlekłość jest bowiem pojęciem, które oznacza, że jakieś zdarzenia czy stany są nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i przedłużają się. Jest to, co oczywiste, pojęcie względne, a zatem zawsze musi być odnoszone do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania. Jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki, o jakim mowa w ustawie z 17 czerwca 2004 r. (vide postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 11 maja 2005 r., sygn. akt II S 26/05, LEX nr 151808). Skoro pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od długości toczącego się postępowania, to tym samym nie można dokonywać ocen wyłącznie przez pryzmat czasu, jaki upłynął od momentu wniesienia danego środka prawnego (w tym przypadku skargi kasacyjnej) do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia. Zauważyć też trzeba, że fakt korzystania przez strony postępowania z przysługujących im uprawnień procesowych może wiązać się z koniecznością podejmowania dodatkowych działań sądów (np. rozpoznanie zażalenia lub wniosku o przyznanie prawa pomocy, odroczenie rozprawy), które również mają wpływ na wydłużenie się czasu trwania postępowania, co samo w sobie żadną miarą nie może być uznane za bezczynność sądu, a jedynie jest oczywistą konsekwencją wykorzystywania przez strony określonych instrumentów prawnych (vide postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 9 lutego 2005 r., sygn. akt II S 5/05; KZS 2005/7-8/155). Jednakże należy mieć na uwadze prawidłowość podjętych w postępowaniu działań, a zwłaszcza to, czy błędne postępowanie sądu nie przyczyniło się do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (vide postanowienie Sądu Najwyższego z 29 listopada 2004 r., sygn. akt III SPP 48/04; OSNP 2005 Nr 5, poz. 75).

W ocenie Sądu, podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019).

W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Okoliczności wskzane w odpowiedz na skargę, nie mogą w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się przewlekłości w sytuacji, gdy od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt w dniu 24 listopada 2005 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, minęło prawie 10 lat.

W tym czasie organ nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 24 listopada 2005 r. złożonym przez skarżącego. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, tym bardziej, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z W. września 2015 r. nie znajdują odzwierciedlenia w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony termin jednego miesiąca do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.

Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że przewlekłość Prezydenta W. miała rażący charakter skoro organ wielokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającego blisko 10 lat postępowania, jeden raz poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia.

Sąd uznał zatem, że przewlekłość organu ustalona od od 11 kwietnia 2011 r. (obejmującego datę wejścia zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że okres ten obejmuje prawie 10 lat, w ciągu których organ wykazał szczególnie naganną opieszałość nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania.

Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości wielokrotnie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 1-5 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.