Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 757/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, 50, 53, 58, 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 6 w zw. z art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 155/09 w sprawie ze skargi M.F. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M.F. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 155/09 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę [...] zł (słownie trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ekspertyz wykonywanych przez P.T.I. na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od 1 stycznia 2008 r. do dnia otrzymania ww. wniosku. Przy czym, wnioskodawca wskazał, iż z uwagi na fakt, że nie jest jasne, kto był zleceniodawcą powyższych ekspertyz, analogiczny wniosek skierował również do Dyrektora Centrum Projektów Informatycznych MSWiA. Ponadto określił, iż żądane informacje mają być udostępnione w formie kserokopii i przesłane listem poleconym.

Dyrektor Centrum Projektów Informatycznych MSWiA w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 15 września 2009 r. doręczył wnioskodawcy żądane dokumenty. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 16 września 2009 r. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania żądania.

M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. w odpowiedzi na ww. pismo Ministra, wyjaśniła, iż wniosek z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczył ekspertyz wykonywanych przez P.T.I. Następnie w dniu [...] września 2009 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając brak odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz wniosła o nakazanie organowi udostępnienia żądanych informacji, ukaranie osób winnych zaniechania, oraz o zwrot kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż żądaną informację publiczną wnioskodawca otrzymał od Dyrektora Centrum Projektów Informatycznych MSWiA. Natomiast pismem z dnia [...] października 2009 r., poinformował, iż żądane ekspertyzy jako przedmiot prawa autorskiego nie są informacją publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stwierdził, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także ekspertyzy sporządzane na rzecz organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, o ile służą one wykonywaniu przez niego zadań, nawet jeśli prawa autorskie dotyczące tych ekspertyz należą do innych podmiotów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadą związaną z udostępnieniem informacji publicznej jest udostępnienie takich informacji, natomiast kwestia późniejszego wykorzystania dokumentów, objętych prawem autorskim nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz może być przedmiotem ewentualnych roszczeń określanych przez przepisy prawa autorskiego i cywilnego. Podleganie prawom autorskim nie może być zatem podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W konsekwencji stwierdził, że skoro strona skarżąca zażądała ekspertyz sporządzanych przez P.T.I. na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych, to ekspertyzy te są informacją publiczną i powinny być udostępnione, o ile nie zawierają danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1) art. 134 § 1 w związku z art. 50 § 1, art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) przez nieodrzucenie i rozpoznanie skargi przedwczesnej, a tym samym bezprzedmiotowej, z przekroczeniem granic danej sprawy, a ponadto wniesionej przez podmiot nieuprawniony do wniesienia skargi w dacie jej sporządzenia;

2) art. 149 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie zaistnienia bezczynności polegającej na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r., co nastąpiło w piśmie organu z dnia 5 października 2009 r.;

3) art. 52 § 3 (ewentualnie z ostrożności procesowej) art. 52 § 1 P.p.s.a. przez rozpatrzenie skargi pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia, w sytuacji, w której strona skarżąca w dniu 17 września 2009 r. wysłała pocztą uzupełnienie wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r., a już w dniu doręczenia tego uzupełnienia organowi, tj. w dniu 21 września 2009 r., złożyła skargę na bezczynność organu, powołując się na doręczone w dniu 18 września 2009 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 września 2009 r.;

4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, a polegające na nieadekwatności uzasadnienia do przedmiotu skargi oraz na braku oceny prawnej zarzutów podniesionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji piśmie z dnia 4 listopada 2009 r.;

5) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 tej ustawy przez niewłaściwą ich wykładnię i uznanie, iż utwór w postaci ekspertyzy, pomimo objęcia ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), podlega udostępnieniu jako informacja publiczna w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

6) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwą ich wykładnię, a w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, iż ekspertyzy sporządzane na rzecz organu i będące przedmiotem ochrony na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych niebędące dokumentem urzędowym, a tym samym nie mieszczące w przykładowym katalogu informacji publicznej, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (ewentualnie jej odrzucenie), bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że niedopuszczalnym jest równoległe wszczynanie i prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zwłaszcza gdy celem postępowania sadowoadministracyjnego jest weryfikacja postępowania administracyjnego.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 53 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie termin na rozpatrzenie przez organ wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r. nie upłynął ani w dniu sporządzenia skargi, ani wezwania do usunięcia naruszenia prawa. A zatem skoro skarga została złożona przed terminem do rozpatrzenia niniejszego wniosku, to powinna ona zostać jako niedopuszczalna odrzucona. A zatem Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a także art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż czternastodniowy termin na załatwienia sprawy, o którym mowa w ww. przepisie należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku, natomiast w przedmiotowej sprawie wniosek strony skarżącej został sprecyzowany dopiero pismem z dnia 17 września 2009 r. Tak więc termin do jego załatwienia upływał w dniu 5 października 2009 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przekroczył granice sprawy, gdyż rozpoznał inną sprawę niż była przedmiotem skargi z dnia 21 września 2009 r. Wskazał, że dopiero upływ terminu na załatwienie sprawy w dniu 5 października 2009 r., jak również rozpatrzenie sprawy przez organ w piśmie z dnia 5 października 2009 r., mogły stanowić podstawę do wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast w tej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji jest w istocie orzeczeniem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie bezczynności organu.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. stwierdził, że czynność dokonana w piśmie z dnia 5 października 2009 r. była formą rozpatrzenia wniosku, tj. udzieleniem odpowiedzi na wniosek z dnia 31 sierpnia 2009 r. uzupełniony pismem z dnia 17 września 2009 r. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 52 § 3 ewentualnie z ostrożności procesowej art. 52 § 1 P.p.s.a. wskazał, że wezwanie z dnia 14 września 2009 r. do usunięcia naruszenia prawa w postaci "bezczynności" w rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za przedwczesne, skoro dopiero po jego wystosowaniu strona skarżąca ww. wniosek uzupełniła.

Poza tym autor skargi kasacyjnej podał, że zasadność zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 tej ustawy wynika z tego, że w rozumieniu ww. ustawy ekspertyza, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) nie jest informacją publiczną.

Dodatkowo wyjaśnił, iż trafność zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika z faktu, iż w świetle przepisów tej ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, a za takie dokumenty nie można uznać ekspertyz sporządzanych przez podmioty względem organu zewnętrzne.

Natomiast uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjaśnił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nieadekwatne do przedmiotu skargi oraz nie zawiera odniesienia się do zarzutów podniesionych przez organ w piśmie z dnia 4 listopada 2009 r.

M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 53 § 1 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin, w którym powinno nastąpić udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej upłynął w dniu 16 września 2009 r. Udzielenie przez Spółkę odpowiedzi na pismo stanowiło wyłącznie potwierdzenie żądania zawartego we wniosku, a nie jego uzupełnienie. W ocenie Spółki doprecyzowanie wniosku nie było konieczne i dlatego wezwała ona organ do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że skarga została wniesiona w terminie wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a. Nie naruszono również art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wezwanie organu do uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za czynność pozorną, w sytuacji w której pismo to nie spełniało wymagań określonych w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. stwierdził, że w jego ocenie Sąd miał prawo ustosunkować się do pisma organu złożonego już po wniesieniu przez Spółkę skargi na bezczynność organu. Mieściło się to w granicach danej sprawy mimo, że nie odnosiło się do zarzutów i wniosków zawartych w skardze.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w razie odmowy udzielenia skarżącemu informacji publicznej, która nie nastąpiła w przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej formie, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 13 powołanej ustawy uznał, że odpowiedź na pismo organu z dnia 16 września 2009 r. nie może być interpretowane jako uznanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa za przedwczesne, gdyż wezwanie do sprecyzowania wniosku i późniejsze wyjaśnienie nie mogło mieć żadnego wpływu na załatwienie sprawy, skoro od chwili złożenia pierwotnego wniosku było oczywiste, że jego przedmiotem są ww. ekspertyzy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnił, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej, z powodu objęcia tej informacji ochroną na podstawie przepisów prawa autorskiego i nie można wyprowadzać wniosku, iż przedmiotowa ustawa wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym wskazał, że nie może ulegać wątpliwości, iż zgodnie z przepisami ww. ustawy, treść ekspertyz wykonanych przez P.T.I. na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest informacja publiczną.

Poza tym, w ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji zawierał wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 1 P.p.s.a., co bezzasadnym czyni również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 tej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 52 § 3 ewentualnie art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpatrzenia skargi mimo niewyczerpania środków zaskarżenia.

W świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 (niepubl.) stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wskazał, że w odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a, a nie w art. 52 § 4 P.p.s.a. przy czym, ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również Kodeks postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej podano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności Kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym pogląd ten w pełni podziela.

Natomiast jako zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 149 P.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawą prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma charakter sprawozdawczy, sama przez się nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09).

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Wskazać należy, że sprawowana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola zaskarżonych aktów powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionej do sądu. Sąd pierwszej instancji powinien poddać ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i stwierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna być następnie zawarta w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, stanowiska pozostałych stron, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na określone przepisy prawa.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił podstawowego zagadnienia występującego w sprawie, a mianowicie z jakich powodów uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawał w bezczynności w załatwianiu wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej i pominął wyjaśnienia organu zawarte w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2009 r.

Z akt sprawy wynika bowiem, że M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., które wpłynęło do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 2 września 2009 r. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej i kserokopii wszystkich ekspertyz wykonanych na rzecz MSWiA w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia otrzymania niniejszego pisma (treść akapitu drugiego), zaś z akapitu pierwszego można było wywieść, że chodziło jedynie o ekspertyzy wykonane przez P.T.I. W związku z powyższym pismem z dnia 16 września 2009 r. wezwano spółkę do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 17 września 2009 r. (doręczonym do MSWiA w dniu 21 września 2009 r.) wyjaśniła, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są ekspertyzy wykonane przez P.T.I. Następnie skarżąca pismem z dnia 14 września 2009 r., które wpłynęło do MSWiA w dniu 18 września 2009 r. (a więc po otrzymaniu przez nią pisma MSWiA o uzupełnienie wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r.) wezwała organ do "usunięcia niezgodności z prawem – bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej". Równocześnie wskazała, że w przypadku nienadesłania dokumentów w terminie do dnia 18 września 2009 r. skieruje do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu.

Uzupełniając wniosek pismem doręczonym do MSWiA w dniu 21 września 2009 r. skarżąca wiedziała, że termin na udzielenie przez ten organ odpowiedzi upływa w dniu 5 października 2009 r. Mimo to, w dniu 21 września 2009 r., a więc przed upływem terminu do udzielenia przez MSWiA odpowiedzi na uzupełniony wniosek sporządziła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu, która została doręczona MSWiA w dniu 24 września 2009 r. i wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 2 października 2009 r. Zauważyć należy, że dla organu termin do udzielenia skarżącej odpowiedzi w tej sprawie, upływał dopiero w dniu 5 października 2009 r. i tego dnia udzielił on skarżącej odpowiedzi na piśmie wskazując, że żądane przez nią ekspertyzy nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia niewątpliwie nakładały na Sąd pierwszej instancji obowiązek rozważenia istnienia bezczynności organu w sytuacji, gdy skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona przed upływem terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nierozstrzygnięcie istoty sprawy, którą była bezczynność organu spowodowało, iż zasadnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na granice danej sprawy.

W tej sprawie jej granice stanowiła bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast Sąd pierwszej instancji przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności organu uczynił czynność organu- odpowiedź z dnia 5 października 2009 r., która nie mogła być zaskarżona w dniu wniesienia skargi. Ocena prawidłowości tej czynności nie mogła być zatem rozważana w sprawie bezczynności organu.

W świetle powyższego na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a. Przyjął on bowiem, że w sprawie zaistniała bezczynność organu polegająca na nierozpatrzeniu (nieudzieleniu odpowiedzi) na wniosek Spółki z dnia [...] sierpnia 2009 r., a udzieloną w dniu 5 października 2009 r. odpowiedź organu uczynił przedmiotem rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe rozważania wobec naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadnym stało się uwzględnienie skargi kasacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stwierdzenie tych naruszeń czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepis art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).