Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 38/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, 2a i 3, art. 52, art. 58 § 1 pkt 1-6, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 § 1, art. 141
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.A. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozpoznaniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2016 r. M.A. (dalej: "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ" lub "Prezes NFZ") zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie w terminie wniosku o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej. Pismem z [...] maja 2017 r. organ poinformował skarżącą, że w związku z nieusunięciem braków formalnych zażalenia organ pozostawia je bez rozpoznania. Jako podstawę prawną podał art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.".

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Prezesa NFZ w rozpoznaniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy w zakresie wniosku o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej.

Skarżąca zarzuca organowi naruszenie:

1) art. 33 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do bezczynności organu, a w rezultacie do niewydania merytorycznej decyzji w sprawie;

2) naruszenie art. 134 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie, co doprowadziło do pozbawienia strony prawa do jego zaskarżenia w trybie zwykłym.

Z uwagi na powyższe wniosła o zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a gdyby sąd nie podzielił tego stanowiska, to o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. następuje w drodze szczególnej czynności prawnej, która wprawdzie została nazwana postanowieniem. Jednakże nie jest to postanowienie załatwiające sprawę lub chociażby wpadkową kwestię mającą procesowe bądź merytoryczne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania samej sprawy.

Rozpoznając owe zażalenie, organ wydaje akt, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Z samej konstrukcji art. 37 k.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem rozpoznającym takie zażalenie ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ rozpoznający zażalenie (organ wyższego stopnia) nie może kończyć postępowania w sprawie i nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest organ pierwszej instancji, a organ wyżej instancji dopiero na skutek prawidłowo wniesionego odwołania.

Brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organu wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 k.p.a. (por. art. 141 § 1 k.p.a. mówiący, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi). Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności organów administracji publicznej wskazane enumeratywnie w treści ww. przepisu.

Jeszcze raz należy podkreślić, że skoro rozpoznanie zażalenia, w którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która, gdy nawet zostanie ujęta w formie postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Na bezczynność organu w niezałatwieniu zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a., skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 p.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 872/12, opub. w LEX nr 1145135; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2259/10).

Skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia wymienione w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Ponadto, co także ma znaczenie, skutecznie wniesiona skarga na bezczynność winna doprowadzić do zobowiązania organu administracyjnego do podjęcia określonej czynności. Czynność taka, niezależnie od formy (decyzja, postanowienie, czynność materialnoprawna), winna mieć znaczenie dla uzyskania uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę. Jak wynika bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie administracyjne do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tej zasady nie można odnieść do art. 37 § 1 k.p.a. Sposób bowiem rozpoznania zażalenia na bezczynność organu nie ma znaczenia dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką bezczynność. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego jest bowiem tylko wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a nie sposób jego załatwienia przez organ administracyjny.

Tym samym Sąd nie podziela stanowiska organu, jakoby warunkiem skutecznego wniesienia w tej sprawie skargi na bezczynność było poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie byłoby niezbędne, gdyby skarga na bezczynność w rozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w ogóle była dopuszczalna.

Skarżąca w skardze zaś wyraźnie określiła, że wnosi skargę na bezczynność Prezesa NFZ, a nie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, który prowadzi postępowanie z wniosku skarżącej. Zresztą zarzuty skargi oraz jej uzasadnienie potwierdzały tę opinię.

Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność organu w rozpoznaniu zażalenia na niezałatwienie przez Prezesa NFZ w terminie zażalenia strony wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., podlega więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odrzucenie skargi uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze.