Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3480/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2, art. 11 ust. 1, art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3337/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3337/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie dokonało w punkcie 1 wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji Kolejowych) nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola o pow. [...]m2, stanowiącej własność K. Z. i L. S.

Pismem z dnia 29 września 2008 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpił M. K..

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1954 r., w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji Kolejowych), nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola, o pow. [...]m2, stanowiącej własność Z. K. i L. S.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wskazanie w zaskarżonym orzeczeniu zmarłego w dniu 27 maja 1945 r. L. S., jako współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości i uczynienie go stroną postępowania wywłaszczeniowego stanowiło rażące naruszenie prawa, zaś brak precyzyjnego określenia w orzeczeniu nieruchomości, będącej przedmiotem wywłaszczenia, powodował niewykonalność aktu.

Pismem z dnia 21 października 2010 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa:

1) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w całości;

2) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1954 r., w części dotyczącej udziału Z. K. w ww. nieruchomości o pow. [...]m2;

3) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1954 r., w części dotyczącej udziału L. S. w ww. nieruchomości, o pow. [...]m2.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że wniosek w trybie art. 156 § 1 K.p.a. został złożony przez podmiot legitymowany - w części dotyczącej wywłaszczenia udziału Z. K. w wywłaszczonej nieruchomości, orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki, bowiem zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola w dniach 24 września 1954 r. – 9 października 1954 r. Tym samym należy zbadać ten akt, w wyżej wskazanej części.

Natomiast, w zakresie udziału L. S. w wywłaszczonej nieruchomości organ uznał, że M. K. (następca prawny Z. K.) nie ma przymiotu strony. Wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym L. S. (omyłkowo oznaczony imieniem "L."), który figurował w księdze hipotecznej "nieruchomość [...]") zmarł 27 maja 1945 r., zaś jego następcą prawnym (na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 13 września 1947 r. sygn. akt VII Sp. 238/47, stwierdzającego nabycie spadku po L. S. oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - Pragi w Warszawie z dnia 3 listopada 1977 r. sygn. akt III Ns II 1960/76, stwierdzającego nabycie spadku po J. S. - zmarłym w dniu 22 grudnia 1963 r.), jest obecnie Skarb Państwa.

Tym samym M. K. nie jest uprawniony do występowania w sprawie udziału L. S. Jednocześnie brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego, w części dotyczącej udziału L. S., albowiem nietrafnie w decyzji z dnia [...] października 2010 r. oceniono, że orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, w zakresie wywłaszczenia udziału L. S.

Organ zauważył, że w księdze hipotecznej "nieruchomość [...]" ujawniony był nadal L. S. (wraz z żyjącą współwłaścicielką Z. K.), który zmarł dnia 27 maja 1945 r., a jego następca prawny nie ujawnił się w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, która miała nieuregulowany stan prawny.

Minister nie kwestionując, co do zasady poglądu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, wskazał że w orzeczeniu wywłaszczeniowym podano, jako jego adresatów, współwłaścicieli tabularnych nieruchomości, w tym m.in. L. S. Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na ukształtowaniu stanu prawnego tej nieruchomości, przez odjęcie prawa własności jej współwłaścicielom i przeniesieniu go na Skarb Państwa. Zgodnie bowiem z art. 40 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywania nieruchomości, niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego, z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stało się podstawą ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Tym samym skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego następował niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Zdaniem Ministra, organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco prawa, albowiem działał zgodnie z art. 26 dekretu. Przepis ten przewidywał, że - co do zasady - stroną postępowania wywłaszczeniowego był właściciel tabularny nieruchomości. W przypadku nieujawnienia w księdze wieczystej zmiany właściciela dochodziło do stanu niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 dekretu osoba uprawniona, lecz nieujawniona w księdze wieczystej, mogła zgłosić swoje prawo, dostarczając stosowne dowody. Niezgłoszenie przez taką osobę praw do nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego - stosownie do art. 26 ust. 4 dekretu - nie pozbawiało jej prawa do dochodzenia roszczeń od podmiotu uznanego w trybie art. 26 dekretu za stronę postępowania wywłaszczeniowego.

Minister podkreślił, że organ prawidłowo postąpił, uznając za strony współwłaścicieli tabularnych wywłaszczonej nieruchomości. Zawiadamiając zaś strony w trybie obwieszczeń publicznych organ umożliwił spadkobiercy L. S. (wówczas nieustalonemu), powzięcie wiedzy o prowadzonym postępowaniu i zgłoszenie swojego udziału w sprawie w trybie art. 26 ust. 1 dekretu. Nie sposób uznać w tych warunkach, że doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro działania organu miały oparcie w przepisach dekretu. Ponadto, w ocenie Ministra, okoliczność, że stan prawny wywłaszczonej nieruchomości był nieuregulowany, zaś organ kierował pisma i orzeczenie (stosując tryb publicznego ogłoszenia) do prawidłowo ustalonych właścicieli tabularnych oznacza, że nie doszło do skierowania orzeczenia do osoby zmarłej. Adresatami orzeczenia byli bowiem w rzeczywistości Z. K. (żyjąca współwłaścicielka tabularna) oraz spadkobiercy L. S. (wówczas nieustaleni). Tym samym nie było zasadne wszczęcie postępowania nadzorczego w odniesieniu do udziału L. S. w ww. nieruchomości, skoro wnioskodawca nie ma w tym zakresie legitymacji, a jednocześnie organ uznał za niezasadne wszczęcie postępowania z urzędu.

Zdaniem Ministra, w części dotyczącej wywłaszczenia udziału Z. K. postępowanie nie stało się jednak bezprzedmiotowe.

W ocenie organu nie można stwierdzić wydania orzeczenia z dnia [...] września 1954 r., w części dotyczącego udziału Z. K. w wywłaszczonej nieruchomości, bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania, w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, w przedmiocie wywłaszczenia, na podstawie przepisów dekretu oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. pisma Zarządu Inwestycji Kolejowych PKP, wniesionego do organu wojewódzkiego w dniu 25 września 1950 r., które jednak nie zachowało się w dostępnych aktach archiwalnych.

Orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. wydano na podstawie przepisów dekretu, zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowane orzeczenie, w części dotyczącego udziału Z. K. w wywłaszczonej nieruchomości.

Minister zaznaczył, że organ nadzoru podjął działania, zmierzające do uzyskania możliwie najpełniej dokumentacji archiwalnej, występując m.in. do Archiwum Akt Nowych (co jednak nie przyniosło jednak spodziewanego skutku). Również dokumentacja archiwalna nadesłana przy piśmie Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. ma charakter szczątkowy i zawiera jedynie akta dotyczące obwieszczenia o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz samego orzeczenia wywłaszczeniowego.

Z treści orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że wniosek wywłaszczeniowy z 25 września 1950 r. złożył Zarząd Inwestycji Kolejowych. Powyższe oznacza, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pod rządami dekretu wywłaszczeniowego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 13 grudnia 1949 r., natomiast kwestionowane orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. zostało wydane po dniu 31 stycznia 1952 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Minister podkreślił, że nie było możliwe odnalezienie żadnych dowodów dotyczących: uzyskania przez inwestora zezwolenia na nabycie nieruchomości (art. 5 dekretu), wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 7 dekretu przed nowelizacją, art. 8 po nowelizacji), wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 14 dekretu przed nowelizacją, art. 18 dekretu po nowelizacji), koniecznych do dokonania oceny prawidłowości ww. czynności.

Dalej organ wywodził, że nie mógł przyjąć domniemania bezprawności orzeczenia. Wszelkie wątpliwości pojawiające się przy ocenie legalności orzeczenia przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy bowiem interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. W tych warunkach organ nie mógł uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 5 dekretu, art. 7 dekretu sprzed nowelizacji (art. 8 po nowelizacji), art. 13 dekretu sprzed nowelizacji oraz art. 18 dekretu po nowelizacji.

Minister wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).

Z akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia 18 stycznia 1954 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola w dniach od 28 stycznia 1954 r. do 15 lutego 1954 r.), organ poinformował właścicieli nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia, w tym Z. K., o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień 10 lutego 1954 r. w siedzibie organu wojewódzkiego. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 dekretu.

Wskazano również, że orzeczenie zawiera wszystkie wymagane elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez oznaczenie nieruchomości, podlegającej wywłaszczeniu, oraz wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Inwestycji Kolejowych PKP.

Jednocześnie organ wskazał, że niemożność pozyskania kompletnych akt archiwalnych uniemożliwia ustalenie przebiegu rozprawy wywłaszczeniowej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Minister nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 K.p.a.

Dokonując oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazano, że w decyzji z dnia [...] października 2010 r. błędnie stwierdzono wystąpienie ww. przesłanki, albowiem z treści pisma M. K. z dnia 5 stycznia 2011 r. oraz załączonych do niego dowodów, a także z innych posiadanych przez organ dokumentów nie wynika, aby orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. było niewykonalne, z uwagi na brak wskazania w orzeczeniu wywłaszczeniowym dokładnego oznaczenia i położenia nieruchomości.

Z treści akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość o pow. [...]m2, została oznaczona na planie sytuacyjnym załączonym do akt postępowania wywłaszczeniowego numerem "3" (obwieszczenie z dnia 18 stycznia 1954 r.). Plan ten jednak prawdopodobnie nie zachował się, albowiem brakuje go w szczątkowych aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia pozyskanych w toku postępowania nadzorczego. Przedmiotowa nieruchomość była położona w mieście [...], w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola i została zajęta w latach 50 pod budowę łącznicy z [...] do Stacji [...] (por. materiały archiwalne nadesłane przy piśmie Polskich Kolei Państwowych S.A. z dnia 31 lipca 2009 r.).

Jednocześnie z treści pisma z dnia 5 stycznia 2011 r. wynika, że następca prawny współwłaścicielki nieruchomości posiada wiedzę co do dokładnego położenia i oznaczenia nieruchomości, będącej przedmiotem orzeczenia z dnia [...] września 1954 r., albowiem wskazał on, że ww. nieruchomość stanowiła część dawnej działki nr [...] o pow. [...]m2, z bloku nr [...], która była uregulowana w księdze hipotecznej "nieruchomość [...]" i aktualne wchodzi w skład działki nr [...] o pow. [...]m2.

W ocenie organu powyższe dowody pozwalają wykluczyć, że orzeczenie wywłaszczeniowe w dacie jego wydania było niewykonalne. Pomimo bowiem wskazania w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym samej tylko powierzchni nieruchomości, niewątpliwie istniała możliwość ustalenia jej dokładnego oznaczenia i położenia, przy wykorzystaniu istniejącego wówczas planu sytuacyjnego dołączonego do akt postępowania wywłaszczeniowego.

Ewentualne trudności w wykonaniu orzeczenia, wynikające z upływu czasu (ponad 60 lat) nie mogą mieć wpływu na wystąpienie przesłanki nieważnościowej.

W skardze na powyższą decyzję M. K. zarzucił naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że rację ma skarżący, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zamarłej rażąco narusza prawo. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy.

Sąd podkreślił, że w świetle dekretu wydanie orzeczenia wobec nieruchomości należących do nieustalonych osób, było zgodne z prawem. Za brakiem podstaw do uznania, że wymienienie osoby nieżyjącej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w kontekście skutków takiego orzeczenia przemawia brzmienie art. 26 ust. 4 dekretu. Sąd dodał, że organ prowadzący przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe tam, gdzie dysponował danymi aktualnych właścicieli, uwzględniał ich w decyzji.

Następcom prawnym znane było położenie nieruchomości (pismo z dnia 5 stycznia 2011 r.). Ponadto określenie nieruchomości mogło nastąpić poprzez odwołanie się do konkretnego planu sytuacyjnego, który warunkował skuteczne złożenie wniosku, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 pkt 2 dekretu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, który powinien zawierać wymienienie powierzchni całej nieruchomości oraz powierzchni jej części, przeznaczonej do wywłaszczenia, z powołaniem się na plan sytuacyjny, jak również opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje. W sytuacji niekompletności akt sprawy, która występuje w niniejszej sprawie, wnioski należy zrekonstruować z innych dokumentów i zdarzeń prawnych, w kontekście relewantnego stanu prawnego. Zważywszy, że mamy do czynienia z postępowaniem nieważnościowym, a nie postępowaniem zwykłym, wadliwe jest twierdzenie skarżącego, że dokument określający nieruchomość musiałby stanowić integralną część decyzji. Nie można również domniemywać wadliwości z braku akt sprawy (planu sytuacyjnego). Powyższe argumenty przemawiają zdaniem Sądu za brakiem możliwości jednoznacznego przesądzenia, że doszło do ziszczenia się pozytywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności, biorąc pod uwagę niemożność wykazania, że doszło do ziszczenia się skutków, niedających się pogodzić z zasadą państwa prawa. Ze względu na wiedzę następców oraz dokonanie obwieszczeń, nie jest zasadny argument, że skoro, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie Wydział X Ksiąg Wieczystych z dnia 25 marca 2004 r., orzeczenie nigdy nie zostało ujawnione w księdze hipotecznej nieruchomości, to orzeczenie jest objęte wadą nieważności.

Sąd nie uznał za uzasadnione innych zarzutów procesowych ze względu na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych. W szczególności w sprawie, nie było możliwe odnalezienie żadnych dowodów dotyczących: uzyskania przez inwestora zezwolenia na nabycie nieruchomości (art. 5 dekretu), wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 7 dekretu przed nowelizacją, art. 8 po nowelizacji), wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 14 dekretu przed nowelizacją, art. 18 dekretu po nowelizacji), koniecznych do dokonania oceny prawidłowości ww. czynności. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Skoro spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli nie byli ustaleni, to rozważanie o dobrowolnym nabyciu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że ewentualne nieprzeprowadzenie negocjacji, może być uznane za uchybienie procesowe, które jednak mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, wyłącznie w razie wykazania, że uchybienie to przesądziło o treści decyzji.

Organ ocenił, że w zakresie udziału L. S. w wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawca postępowania nadzorczego następca prawny Z. K. – M. K. nie ma przymiotu strony. Zdaniem Sądu zasadnie organ wywodził że skoro następcą prawnym (na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 13 września 1947 r., stwierdzającego nabycie spadku po L. S. oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - Pragi w Warszawie z dnia 3 listopada 1977 r., stwierdzającego nabycie spadku po J. S. - zmarłym w dniu 22 grudnia 1963 r.), jest Skarb Państwa, to nie można uznać, że inne podmioty mogą skutecznie występować w tym zakresie.

Współwłasność udziału w nieruchomości oznacza, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do niewydzielonej części nieruchomości i taki stan rzeczy będzie trwał do czasu zniesienia współwłasności. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując sprzedaży udziału w nieruchomości nie sprzedaje się jej wydzielonej części, lecz ułamkowo określony w niej udział. Brak zatem na gruncie prawa cywilnego możliwości określenia, którego fizycznie udziału dotyczy taka transakcja. Nie oznacza to jednak konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego, z rozciągnięciem praw współwłaściciela na całość nieruchomości.

Dodatkowo Sąd, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wskazał, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na tym, że Sąd I Instancji dokonując kontroli decyzji uznał, że w postępowaniu nadzorczym dla uznania za wykonalną decyzji, w której nie określono wywłaszczonej nieruchomości w sposób wystarczający dla jej zidentyfikowania, a wobec tego do jej wywłaszczenia, wystarczy wzmianka o określeniu tej nieruchomości w innym dokumencie, nawet nieodnalezionym i niepowołanym w tej decyzji, a w konsekwencji uznał, że orzeczenie, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, było wykonalne;

2) art. 195 K.c. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji uznał, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowej, której przedmiotem była nieruchomość nabyta przez dwa podmioty "w częściach równych niepodzielnie", udział we współwłasności tej nieruchomości nie przesądza o interesie prawnym jednego ze współwłaścicieli w tym postępowaniu, w zakresie dotyczącym udziału innego współwłaściciela, a w konsekwencji uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym orzeczenia, w części odnoszącej się do wywłaszczenia nieruchomości, w zakresie udziału L. S., pomimo odmiennej, wiążącej oceny prawnej, wyrażonej w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywania nieruchomości, niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na tym, że Sąd I Instancji dokonując kontroli decyzji uznał, że niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego, brak konkurencyjności trybów nadzwyczajnych i nieustalenie spadkobierców jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia uznanie za rażące naruszenie prawa;

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 dekretu w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. "o postępowaniu administracyjnem" (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 dekretu w zw. z art. 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji uznał, że okoliczność, że przepisy dekretu pozwalały, w określonej sytuacji, na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z udziałem osoby, która była wpisana w księdze hipotecznej jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości, ale w rzeczywistości nim nie była, uniemożliwia uznanie za rażące naruszenie prawa;

5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34 poz. 311 ze zm.) przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na tym, że Sąd I Instancji, dokonując kontroli decyzji uznał, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane na podstawie przepisów dekretu było decyzją o charakterze deklaratoryjnym, nacjonalizacyjnym i rzeczowym, a w konsekwencji uznał, że nie jest rażącym naruszeniem prawa skierowanie orzeczenia, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, do nieżyjącego L. S.;

II) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wynikają odmienne, szczególne zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny stanu faktycznego na podstawie zebranych dowodów, a także domniemanie spełnienia przesłanek wywłaszczenia przez wywłaszczoną nieruchomość i domniemanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że nie zostało wykazane, że orzeczenie, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, jest obarczone wadą nieważności, co z kolei skutkowało uznaniem, że decyzja II instancji jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na nią.

W oparciu o wskazane podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w wyniku jej rozpoznania o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., która była przedmiotem kontroli sądowej w pkt 1 uchylono decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w pkt 2 odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1954 r. w części dotyczącej udziału Z. K. w nieruchomości o pow. [...]m2, a w pkt 3 umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1954 r. w części dotyczącej udziału L. S. w ww. nieruchomości o pow. [...]m2.

W skardze kasacyjnej w pkt I podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, zarzuty sformułowane w ppkt 1, ppkt 3, ppkt 4 i ppkt 5 dotyczą pkt 2 zaskarżonej decyzji, czyli odmowy stwierdzenia nieważności części orzeczenia wywłaszczeniowego, a zarzut sformułowany w ppkt 2 dotyczy pkt 3 zaskarżonej decyzji, czyli umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej udziału L. S.

Dlatego też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w ppkt 2, a dotyczącego umorzenia postępowania. W związku z powyższym przypomnieć należy, że L. S. zmarł 27 maja 1945 r., a jego następcą prawnym, na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 13 września 1947 r. był syn J. S., który zmarł 22 grudnia 1963 r. Spadkobiercą po J. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi w Warszawie z dnia 3 lipca 1977 r. został Skarb Państwa.

W zarzucie zawartym w ppkt 2, wskazano na naruszenie art. 195 K.c. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) przez Sąd i instancji polegające na przyjęciu, że udział jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie przesądza o interesie prawnym w zakresie dotyczącym udziału innego współwłaściciela. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść powołanych przepisów. Art. 28 K.p.a. zawiera pojęcie strony, zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, natomiast art. 195 K.c. stanowi, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Bezsporne, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, jest stanowisko zgodnie z którym z samego art. 28 K.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony. Interes prawny musi bowiem wynikać z określonej regulacji zawartej w przepisach materialnoprawnych. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 195 K.c. nie jest i nie może być źródłem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Z powyższego przepisu wynika tyle i tylko tyle, że własność tej samej rzeczy może być przedmiotem współwłasności. Z art. 195 K.c. nie wynika, ani jakie rodzaje współwłasności mogą istnieć w polskim porządku, ani tym bardziej przepis ten nie reguluje stosunków prawnych między współwłaścicielami. To z art. 196 § 1 K.c. wynika jakie są rodzaje współwłasności, tj. współwłasność łączna albo współwłasność w częściach ułamkowych, a § 2 stanowi, że współwłasność łączną regulują przepisy dotyczące stosunków, z których ona wynika, a do współwłasności w częściach ułamkowych stosuje się przepisy niniejszego działu. Dalsze przepisy, tj. art. 197 K.c. do art. 212 K.c. regulują szczegółowo stosunki prawne między współwłaścicielami w przypadku współwłasności ułamkowej, w tym fundamentalną zasadę swobody rozporządzania swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 K.c.), a także zasady dotyczące rozporządzania rzeczą wspólną, czy też problematykę zniesienia współwłasności. Natomiast odrębne reguły dotyczą współwłasności łącznej, reguły te są zawarte w przepisach dotyczących tych stosunków prawnych z których wynika współwłasność łączna, a w przypadku ustania takiego stosunku prawnego, współwłasność łączna przekształca się w współwłasność ułamkową. To krótkie przypomnienie problematyki prawnej dotyczącej współwłasności pokazuje, po pierwsze, że powołany w skardze kasacyjnej art. 195 K.c. nie został naruszony, a po drugie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano jeszcze na naruszenie art. 153 P.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie wiąże z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3232/15. Powołanym wyrokiem Sąd po rozpoznaniu skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą umorzono postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi że nie posiadają legitymacji strony. Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3232/15 Sąd przesądził, że Polskie Koleje Państwowe S.A. mają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w wyroku tym Sąd nie wypowiadał się na temat legitymacji skarżącego kasacyjnie M. K. w zakresie udziału w nieruchomości należącego do L. S. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest w sposób oczywisty niezasadny.

Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w ppkt 1 i ppkt 3 związane są z pkt 2 zaskarżonej decyzji w której odmówiono stwierdzenia nieważności części orzeczenia wywłaszczeniowego.

W ppkt 1 wskazano na naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na tym, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzje uznał, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowej dla uznania za wykonalną decyzje, w której nie określono wywłaszczonej nieruchomości w sposób wystarczający do jej zidentyfikowania, wystarczy wzmianka o określeniu tej nieruchomości w innym dokumencie, nawet nie odnalezionym i niepowołanym w tej decyzji.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć treść powołanego art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ stwierdza nieważność decyzji która "była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały". Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym.

O niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. świadczy przede wszystkim bezsporna okoliczność jaką jest wykonanie decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Tym samym przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest spełniona, albowiem decyzja wywłaszczeniowa nie była niewykonalna, skoro została wykonana, a ponadto dla spełnienia tej przesłanki istotne jest, nie tylko aby decyzja była niewykonalna, ale aby ta niewykonalność miała charakter trwały.

Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w ppkt 3, ppkt 4 i ppkt 5 oparte zostały o naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (ppkt 3) z art. 11 ust. 1 dekretu w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (ppkt 4) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (ppkt 5).

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja, która była przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym, okoliczność ta określała zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego nadzorczego, którym było zbadanie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, taki też był zakres kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji. Powyższe zarzuty oparte zostały o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. czyli przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w niniejszej sprawie wskazywano na rażące naruszenie prawa. Stąd też zaskarżona decyzja była kontrolowana przez Sąd I instancji z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a nie naruszenia prawa, które może być przedmiotem kontroli w postępowaniu zwykłym. Powyższe okoliczności, tj. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa wprost wpływają na ocenę zasadności podnoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem prawnym zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie to spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W pełni zasadne i celowe są ogólne rozważania Sądu I instancji dotyczące: zakresu i charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (pkt II.I uzasadnienia) pojęcia i rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (pkt II.II uzasadniania), zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. i wyjątku od tej zasady jakim jest tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a., co powoduje, że przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają ścisłej wykładni, jak również wskazanie, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności (pkt II.III uzasadnienia), charakteru wad o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. w tym wady z pkt 2, które mają charakter materialnoprawny, a usuwaniu wad o charakterze proceduralnym służy odrębny tryb nadzwyczajny jakim jest wznowienie postępowania art. 145 K.p.a. (pkt II.IV uzasadnienia).

Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Minister wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2017 r. prawidłowo ocenił, że kontrolowane w trybie nieważnościowym orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] września 1954 r. w części dotyczącej udziału Z. K. w wywłaszczonej nieruchomości nie narusza rażąco dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Jak również należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Minister prawidłowo umorzył postępowanie w części dotyczącej udziału L. S. w wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy.

Zarzut sformułowany w ppkt 3 dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., który stanowił, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Oraz art. 8 ust.1 dekretu zgodnie z którym, wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości.

Z kolei art. 18 ust.1 dekretu stanowił, że Prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej, zaś zgodnie z art. 20 ust. 2 dekretu, o miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadomi co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu.

Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów, należy przypomnieć, że dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w art. 2 stanowił, że prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie niniejszego dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności: 1) władzom i urzędom państwowym, 2) zakładom i instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom,3) spółkom prawa cywilnego i handlowego, w których Skarb Państwa, przedsiębiorstwa państwowe albo inne osoby prawne prawa publicznego posiadają udział wynoszący ponad 50% kapitału zakładowego, 4) organizacjom samorządu gospodarczego oraz stowarzyszeniom wyższej użyteczności, 5) centralom spółdzielni i centralom spółdzielczo-państwowym, 6) spółdzielniom. To wskazanie wykonawców narodowych planów gospodarczych pozwala na dodatkową ocenę orzeczenia wywłaszczeniowego, jako sposobu realizacji narodowych planów gospodarczych. Z nielicznych dokumentów archiwalnych, które z uwagi na upływ ponad 60 lat od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, się zachowały wynika, że wniosek wywłaszczeniowy złożył Zarząd Inwestycji Kolejowych, który wpłynął do organu 25 września 1950 r. Postępowanie wywłaszczeniowe obejmowało wiele nieruchomości, a przedmiotowa nieruchomość została oznaczona na planie sytuacyjnym załączonym do akt postępowania oznaczonym numerem "3" (co wynika z obwieszczenia z dnia 18 stycznia 1954 r.), jednak plan ten prawdopodobnie się nie zachował, wywłaszczona nieruchomość położona w mieście [...] w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola została zajęta w latach 50 tych pod budowę łącznicy z [...] do Stacji [...] (co wynika z materiałów archiwalnych nadesłanych przy piśmie PKP S.A. z dnia 31 lipca 2009 r.). Z powyższych informacji niewątpliwie wynika, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na rzecz wykonawcy narodowych planów gospodarczych.

Z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika nadto, że pismem z dnia 18 stycznia 1954 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – Wola w dniach 28 stycznia 1954 r. do 15 lutego 1954 r.) organ poinformował właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym, w tym Z. K. o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 10 lutego 1954 r. w siedzibie organu wojewódzkiego.

Dekret z 26 kwietnia 1949 r. w dziale III określał tryb nabywania nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych, dział ten między innymi obejmował przytoczone wyżej przepisy objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Odnosząc się zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 2 dekretu, to przede wszystkim należy zauważyć, że wobec niekompletności akt sprawy, co jest naturalne zważywszy na upływ ponad 60 lat od daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, nie było możliwe odnalezienie dokumentów o których mowa w powołanych przepisach. W takich okolicznościach nie można jednoznacznie stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia powyższych przepisów, a w konsekwencji formułować domniemania, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem tych przepisów. Nadto charakter i treść powołanych przepisów z dekretu wskazuje, że dotyczą one przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, mają więc charakter procesowy.

Kolejny zarzut określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego polega na tym, że Sąd I instancji, uznał, że okoliczność, że przepisy dekretu pozwalały w określonej sytuacji, na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z udziałem osoby, która była wpisana w księdze hipotecznej jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości, ale w rzeczywistości nim nie była, uniemożliwia uznanie za rażące naruszenie prawa braku: a) ustalenia przez organ wywłaszczeniowy wszystkich właścicieli nieruchomości, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 11 ust. 1 dekretu w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 28 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem; b) skierowania orzeczenia do wszystkich właścicieli nieruchomości, z naruszeniem art. 11 ust. 1 dekretu w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia.

Art. 11 ust. 1 dekretu, stanowił, jeżeli dekret nie stanowi inaczej, w postępowaniu, prowadzonym na jego podstawie stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Z kolei art. 9 rozporządzenia zawiera definicję strony postępowania (ust. 2) i uczestnika postępowania (ust. 1), zaś art. 44 rozporządzenia stanowił "O ile poszczególne przepisy nie określają ściśle postępowania dla ustalenia okoliczności, mających być podstawą rozstrzygnięcia, ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przytem względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów".

Sformułowany zarzut jest niezasadny, przede wszystkim naruszenia powyższych przepisów przez organ wywłaszczeniowy skarżący kasacyjnie upatruje w kontekście przyjęcia jako właścicieli nieruchomości stanu prawnego ujawnionego w księdze hipotecznej (czyli Z. K. i L. S.), a nie podjęcie przez organ własnych ustaleń co do spadkobierców po L. S. Za niezasadnością tego zarzutu przemawiają następujące argumenty: podnoszona już wcześniej okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej udziału w nieruchomości L. S., z uwagi na brak legitymacji w tym zakresie, w konsekwencji brak podstaw do formułowania zarzutów, które w bezpośredni sposób dotyczą sytuacji prawnej L. S., powyższa okoliczność jest wystarczającym argumentem świadczącym o niezasadności zarzutu, niemniej należy również zwrócić uwagę, na treść odesłania z art. 11 dekretu, z którego wynika, że jeżeli dekret nie stanowi inaczej, to w prowadzonym postępowaniu stosuje się przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., czyli w pierwszej kolejności zastosowanie mają przepisy dekretu, a także na fakt, że sformułowany zarzut dotyczy postępowania wywłaszczeniowego, czyli podnoszenie go mogłoby być zasadne w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Ostatni z zarzutów materialnoprawnych sformułowany w ppkt 5 dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego. Powołany art. 6 § 1 (powinno być §) stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia może mieć w zakresie prawa cywilnego prawa i obowiązki (zdolność prawna), naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w skierowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości do nieżyjącego L. S. Mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2017 r. w której w pkt 3 umorzono postępowanie, wszczęte z wniosku skarżącego, w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1954 r. w części dotyczącej udziału L. S., a podstawą prawną umorzenia był brak legitymacji po stronie skarżącego, albowiem nie jest następcą prawnym L. S., podnoszony zarzut jest bezprzedmiotowy. Brak legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej udziału L. S. oznacza, że skarżący nie może podnosić żadnych okoliczności dotyczących L. S. i jego udziału w nieruchomości. Dlatego też ten zarzut skargi kasacyjnej należy ocenić jako niezasadny.

W skardze kasacyjnej podniesione również zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w pkt II wskazano na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wynikają odmienne szczególne zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nadzoru podjął wszelkie działania dla odszukania dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, którego organ nadzoru nie przeprowadził wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje, jakich możliwości "organ nie wyczerpał" dla zbadania stanu faktycznego. Należy wyraźnie podkreślić, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane [...] września 1954 r., a decyzja Ministra Infrastruktury w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego dnia [...] października 2010 r., zaś zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa dnia [...] października 2017 r. Ten upływ czasu ponad 60 lat sprawia, że nie jest możliwe odwołanie się do pełnych akt administracyjnych, a tym samym wszystkich dokumentów jakie w sprawie były zgromadzone. Ten upływ czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego i nie podejmowanie wcześniej kroków prawnych wskazuje również, że orzeczenie wywłaszczeniowe było akceptowane zarówno przez byłą współwłaścicielką Z. K., jak i jej spadkobiercę, skarżącego kasacyjnie M. K. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych trafnie Sąd I instancji wskazał, że domniemanie legalności i prawidłowości decyzji ostatecznej z art. 16 § 1 K.p.a. przemawiały za uznaniem, że ewentualne wątpliwości co do legalności części kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego winny przemawiać za odmową stwierdzenia jego nieważności.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.