Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 492/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 120 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b w zw. z  art. 145 par. 1 pkt 5,  art. 135,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] i [...][...] we [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...][...] i [...][...] we [...] (dalej jako strona skarżąca, skarżąca) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] nakładające grzywnę

w celu przymuszenia na: 1) A. A. w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych) - jako osobę odpowiedzialną za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r.; 2) Wspólnotę Mieszkaniową stanowiącą ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] [...] i [...] [...] we [...] w kwocie 10 000 zł (dziesięć tysięcy złotych) - zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].04.2017 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...][...] i [...][...] we [...]: 1) przeprowadzenie kontroli budynku przy ul. [...][...] we [...], w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zakresie sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); 2) sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] we [...] – przewodów kominowych, określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, obejmującej inwentaryzację podłączeń do przewodów kominowych, badanie szczelności przewodów, wskazującej przyczyny nieprawidłowości i możliwości zapewnienia prawidłowej wentylacji pomieszczeń w budynku gdzie jest ona wymagana (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania i rozwiązań, metod ich wykonywania, materiałów budowlanych itp.)

Pomimo upływu okresu pozwalającego na wykonanie nakazu ww. dokumenty nie zostały przedłożone w organie. Upomnieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwano Wspólnotę Mieszkaniową do jego wykonania.

W odpowiedzi na upomnienie organ otrzymał informację, że podjęto niezbędne czynności celem wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz wybrano jedną ze złożonych ofert.

W dniu [...] października 2017 r. w wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z A. A. – przedstawicielem Wspólnoty Mieszkaniowej oraz spółki [...] Sp. z o. o. ustalono, że pomimo udzielonych wyjaśnień nie zlecono wykonania nakazu. W celu pisemnego potwierdzenia dokonanych ustaleń w dniu [...] października 2017 r. ponownie wezwano Wspólnotę Mieszkaniową do udzielenia w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień poprzez wskazanie działań podjętych w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia na: 1) A. A. w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych) - jako osobę odpowiedzialną za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.;

2) Wspólnotę Mieszkaniową stanowiącą ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...][...] i [...][...] we [...] w kwocie 10 000 zł (dziesięć tysięcy złotych) - zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].04.2017 r., jednocześnie wzywając do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po analizie zebranego materiału dowodowego uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa uchyla się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. Wobec bezskuteczności skierowanego do niej upomnienia zasadne jest wszczęcie wobec niej postępowania egzekucyjnego oraz zastosowanie jednego ze środków egzekucyjnych.

Organ I instancji wskazał, że okres jaki upłynął od dnia w którym egzekwowany obowiązek stal się wymagalny pozwalał na jego wykonanie. Pomimo tego do dnia wydania postanowienia nie został on zrealizowany w jakimkolwiek zakresie. Nic też nie świadczy o tym, że nakaz zostanie wykonany w najbliższym czasie. Zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że Wspólnota Mieszkaniowa była gotowa do przystąpienia do realizacji nakazu pod koniec maja 2017 r., a czas potrzebny do jego wykonania miał wynosić 2 miesiące od chwili podpisania umowy lub otrzymania zlecenia (dowód oferta z dnia [...].05.2017 r. stanowiąca załącznik do pisma spółki z dnia [...].08. 2017 r. Już wtedy spółka posiadała oferty na wykonanie nakazu, a wobec braku konieczności podejmowania uchwał w tym zakresie mogła rozpocząć realizację obowiązku. Spółka deklarowała, że nakaz z uwagi na sezon urlopowy zostanie wykonany do dnia [...].09.2017 r. W takiej sytuacji PINB poprzestał na skierowaniu do Wspólnoty Mieszkaniowej upomnienia oczekując na dobrowolne wykonanie nakazu. Z okoliczności sprawy wynikało bowiem, że podjęto wszystkie działania, aby zrealizować nakaz. Pomimo upływu wskazanego okresu - dnia [...].09.2017r. - nie przedłożono w PINB wymaganych dokumentów. Jak ustalił organ, Wspólnota Mieszkaniowa pomimo upływu 5 miesięcy od dnia w którym nakaz stał się wymagalny nie zapewniła przygotowania wymaganego protokołu z kontroli ani też ekspertyzy technicznej (nie przystąpiono do faktycznego ich wykonania). Do dnia sporządzenia postanowienia o nałożeniu grzywny, żaden z dokumentów nie został złożony w organie, a uwagę spółka skupiła na wykazaniu, że wentylacja

w przedmiotowym budynku działa prawidłowo. Materiał dowodowy sprawy zaprzecza temu. Oznacza to, że poza deklaracjami o realizacji nakazu nie podjęto żadnych działań które mogły faktycznie doprowadzić do jego wykonania. W zaistniałej sytuacji mamy zatem do czynienia z uchylaniem się-od wykonania nakazu. Koniecznym było zdaniem organu, doprowadzenie do wykonania nakazu poprzez przymus administracyjny. Organ wskazał, że dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany, organ zobowiązany będzie do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a konsekwencje z tym związane poniesie zobowiązany oraz osoba odpowiedzialna bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem przez niego obowiązku.

W związku z charakterem obowiązków podlegających egzekucji przez PINB zastosowanie mają dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia (środek o charakterze przymuszającym) oraz wykonanie zastępcze (środek o charakterze zaspokajającym). W ocenie organu w przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego. W razie wykonania obowiązku może się on bowiem ubiegać ojej umorzenie bądź zwrot. Reasumując organ stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia w realiach niniejszej sprawy jest odpowiednia do przymuszenia wykonania obowiązku.

Również decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] PINB [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. reprezentowanej przez A. A., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Zażalenie na postanowienie PINB [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...][...] i [...][...] we [...]. Zażalenie zostało złożone jednym pismem wraz z odwołaniem od decyzji nr. [...] PINB [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Organowi pierwszej instancji w zakresie decyzji i powiązanym z nią przedmiotowo postanowieniu zarzucono: na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność wobec wydania ich z rażącym naruszeniem poniższych przepisów prawa: 1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 i art. 7 kpa w zw. z art. 75§ 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez: a) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych opartych o błędnie przeprowadzone badanie anemometrem w niewłaściwych warunkach pogodowych, b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż wentylacja grawitacyjna w budynku należącym do skarżącej wspólnoty nie działa w sposób prawidłowy w sytuacji gdy organ posługiwał się nieznanym na rynku polskim anemometrem nieposiadającym świadectwa kwalifikacji oraz wykonywał badania w niesprzyjających warunkach pogodowych to jest gdy temperatura zewnętrzna była identyczna jak temperatura wewnętrzna co powoduje, że wentylacja grawitacyjna praktycznie nie działa, 2) wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 62 ust. 3 prawa budowlanego poprzez uznanie na podstawie błędnie odczytanych wyników pomiarów przy użyciu urządzenia Extech Instruments Mini Thermo Anemometer 45158, urządzenia o tej nazwie nie ma na rynku, nie wiadomo czy urządzenie to miało aktualna kalibrację (organ w decyzji nie podał nawet numeru seryjnego urządzenia), co już dyskwalifikuje przedmiotową decyzję powodując, że jest ona bezwzględnie nieważna, jako wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego (dowodem nie może być badanie nieistniejącym na rynku urządzeniem i warunkach niedopuszczalnych) brak numeru seryjnego urządzenia, świadectwa kalibracji powoduje, że decyzja jest niesprawdzalna i nie ma podstawy prawnej; nadto naruszenie powołanego przepisu prawa wynika także z faktu, że organ nie ma wiedzy merytorycznej, pomiarów dokonywał przy bezwietrznej pogodzie, gdy było bardzo ciepło, ponad 18 °C, co powoduje, że wentylacja grawitacyjna praktyczne nie działa - to wiedza podstawowa, którą powinien mieć organ administracji, że jeżeli różnica temperatur w pomieszczeniach i na zewnątrz jest niewielka, to nie ma "ciągu", który wytwarza się właśnie przy różnicach temperatur na zewnątrz i wewnątrz, stąd nazwa wentylacji "grawitacyjna" (ciepłe powietrze "idzie do góry" zimne "wchodzi na jego miejsce") jeżeli temperatura powietrza na zewnątrz

i wewnątrz jest taka sama to ciepłe powietrze nie jest wypychane przez zimniejsze i nie ma ciągu "w kominie", to podstawowa wiedza, którą powinien posiadać pracownik, który działa jako organ i wydaje decyzje bardzo obciążające finansowo stronę; 3) wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 i art. 7 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine czy art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine poprzez ich niezastosowanie w sprawie pomimo wiedzy organu, że właściciele mieszkań budynków [...][...] i [...][...] w sposób rażący naruszają przepisy prawa poprzez montowanie w łazienkach wentylatorów elektrycznych, zasłanianie szafkami kratek wentylacyjnych, nie zamontowali prawidłowej wentylacji nawiewnej w drzwiach łazienek, aż 115 właścicieli mieszkań w sposób nieprawidłowy użytkuje swoje mieszkania.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty strona wniosła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa o uchylenie zaskarżonej decyzji i zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy ponownego rozpoznania z zobowiązaniem tego organu do: 1) przeprowadzenia w sposób prawidłowy badania spornych przewodów wentylacyjnych przy użyciu legalizowanego anemometru, 2) wszczęcia postępowań na podstawie z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine czy art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine, wobec właścicieli lokali, którzy zasłaniają szafkami kratki wentylacyjne, nie zamontowali prawidłowej wentylacji nawiewnej w drzwiach łazienek, wbrew zakazowi zamontowali w łazienkach wentylatory elektryczne, które to naruszenia mogą mieć bezpośredni wpływ na osłabienie wentylacji grawitacyjnej w całym budynku, w związku ze stwierdzonymi w protokołach z okresowej kontroli przewodów kominowych numer [...] [...] lutego 2017 roku, nr [...] z [...] lutego 2017 roku nr [...] z 2017 roku w/w naruszeniami prawa przez właścicieli mieszkań wchodzących w skład skarżącej wspólnoty.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej w budynku przy ul. [...][...] we [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...][...] i [...][...] we [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że organ egzekucyjny poczynił

w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny stosowne rozważania i wykazał zasadność nałożenia grzywny, czym wypełnił wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem DWINB grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do realizacji obowiązku kontroli i przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie przewodów kominowych budynku przy ul. [...][...] i [...][...] we [...].

Organ przywołał art. 120 § 2 u.p.e.a. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie osobą bezpośrednio odpowiedzialną za wykonanie obowiązku jest A. A. (pismo [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2017 r. wraz z załączonym pełnomocnictwem i umową o zarządzanie). Jednocześnie nie można z tego obowiązku zwolnić członków wspólnoty mieszkaniowej, którzy są prawnie zobowiązani do wykonania nakazu i z tego powodu nie powinni być zwolnieni z odpowiedzialności za jego niewykonanie. DINB stwierdził, że PINB słusznie nałożył grzywnę w celu przymuszenia na A. A. w kwocie 1 000 zł i na Wspólnotę Mieszkaniową w kwocie 10 000 zł. Tak określone kwoty grzywny mieszczą się w ustawowych ramach przy czym są na tyle dolegliwe aby doprowadzić do wykonania obowiązku.

Odnosząc się do zażalenia organ stwierdził, że zażalenie zmierza w istocie do zakwestionowania zasadności jego nałożenia. W postępowaniu egzekucyjnym organ stosując środki egzekucyjne nie bada czy obowiązek został nałożony prawidłowo gdyż nie jest to i nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Jeśli decyzja nakładająca obowiązek wynikający z przepisów prawa budowlanego istnieje w obrocie prawnym organ nadzoru budowlanego, który wydał decyzję zobowiązany jest do doprowadzenia do jego wykonania.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...][...] i [...][...] we [...] poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zostały podniesione tożsame zarzuty z zawartymi w zażaleniu.

W uzasadnieniu zostały one rozwinięte o przywołanie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przywołane zostały również warunki działania wentylacji grawitacyjnej. W treść skargi zostały wklejone skany protokołów z okresowych kontroli przewodów kominowych przeprowadzonych w 2017 r. w mieszkaniach właścicieli tworzących skarżącą wspólnotę.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Podtrzymał merytoryczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia z dnia [...] listopada 2018 r. A. A. Oświadczył, że od dnia [...] stycznia 2018 r. nie jest pracownikiem firmy [...] Sp. z o. o. Ponadto wyjaśnił, że od dnia [...] listopada 2017 r. do [...] listopada 2017 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym, a od dnia [...] grudnia 2017 r. był zwolniony ze świadczenia pracy. Uczestnik na potwierdzenie oświadczenia przedłożył stosowny dokument, tj. rozwiązanie umowy o pracę z dnia [...] listopada 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302. - zwanej dalej "up.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na: 1/ A. A. w kwocie 1000 zł - jako na osobę odpowiedzialną za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 2/ Wspólnotę Mieszkaniową stanowiącą ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...][...] , [...][...] we [...] w kwocie 10.000 zł – zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z wyżej przywołanej decyzji PINB.

Zastosowana przez organ instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest przywołana wyżej ostateczna decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...][...] , [...][...] przeprowadzenie określonej kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy obejmującej stan techniczny elementów przedmiotowego budynku.

Wobec faktu, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB jest wspólnota mieszkaniowa podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia organów stanowił, między innymi, przepis art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a.). Przepis ten wprowadza regułę pierwszeństwa nakładania grzywien w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Według wskazanego przepisu grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie "może być" nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Zatem tylko wskazane wyżej podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, dodatkowo już tylko organ egzekucyjny jednocześnie może nałożyć grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną. Przepis ten wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę, na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia.

W świetle przedstawionej wyżej regulacji, wspólnoty mieszkaniowe (ułomne osoby prawne) kwalifikować należy jako jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (por. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższy z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07). Osobami, na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, będą wiec w pierwszym rzędzie osoby (określone co do tożsamości), do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. W określonych sytuacjach mogą to być także np. organy danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W przypadku wspólnoty mieszkaniowej uwzględnić należy zarząd (art. 20 u.w.l.), który kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz i w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 u.w.l.), ewentualnie zarządcę, który działa w jej imieniu i reprezentuje ją na zewnątrz.

W niniejszej sprawie organ egzekucyjny pierwszej instancji ustalił, że zarząd nieruchomością położoną przy ul. [...][...] , [...][...] sprawuje Spółka [...]. Zgodnie z przedłożoną umową Spółka przejęła do wykonania obowiązki zarządzania nieruchomością wspólną a szczegółowy ich zakres został zawarty w załączniku nr 1. Wynika z niego, że do zadań zarządcy należy, między innymi, wybór kontrahentów, uczestniczenie w procesie negocjacji umów, zawieranie i rozwiązywanie umów w imieniu wspólnoty, prowadzenie bieżących kontroli i przeglądów stanu technicznego obiektu, instalacji i urządzeń technicznych. Organ ustalił także, że osobą która uprawniona jest do podjęcia tych działań jest zajmujący stanowisko zarządcy nieruchomości A. A., działający na mocy pełnomocnictwa udzielonego mu przez Prezesa Spółki i przedłożonego do akt sprawy przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że jest ono ważne w czasie trwania zawartej w dniu [...] marca 2017 r. umowy na mocy której powierzono A. A. stanowisko zarządcy nieruchomości. Co istotne, A. A. został wskazany jako osoba bezpośrednio odpowiedzialna za wykonanie obowiązków w przywołanym wyżej Spółki (zresztą przez niego podpisanym). W takiej sytuacji PINB uznał, że A. A. jest odpowiedzialny za właściwą realizację przez Wspólnotę Mieszkaniową nałożonych obowiązków i uprawniony jest do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Może więc on kierować działaniami zobowiązanego tak, aby wykonanie przez Wspólnotę obowiązku nastąpiło w wyznaczonym terminie. Organ uznał również, że oprócz nałożenia grzywny na osobę bezpośrednio odpowiedzialną za czuwanie nad wykonaniem obowiązku niezbędne jest również nałożenia grzywny na samą Wspólnotę Mieszkaniową.

Powyższe stanowisko w całości podzielił organ II instancji i w postanowieniu podjętym w dniu [...] kwietnia 2018 r. również uznał A. A. za osobę bezpośrednio odpowiedzialną za wykonanie obowiązku.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jednak jest, że na etapie postępowania instancyjnego – już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji (tj. po dniu [...] listopada 2017 r.) ale jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez organ II instancji ( tj. przed dniem [...] kwietnia 2018 r.) doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego ustalenia organu I instancji straciły aktualność a rozstrzygnięcie organu II instancji okazało się wadliwe i naruszające art. 120 § 2 u.p.e.a. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika bowiem, że A. A. zatrudniony był w Spółce zarządzającej do dnia [...] grudnia 2017 r. Świadczy o tym pismo Prezesa Zarządu Spółki [...] datowane na dzień [...] kwietnia 2018 r. znajdujące się w aktach DWINB. Również sam A. A. w piśmie procesowym skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podał, że od dnia [...] stycznia 2018 r. nie jest pracownikiem firmy [...] , od dnia [...] listopada 2017 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym a od dnia [...] grudnia 2017 r. zwolniony był z obowiązku świadczenia pracy. Fakt rozwiązania stosunku pracy potwierdza przedłożony przez niego do ww. pisma dokument. Wniósł także o "anulowanie" grzywny, gdyż nie miał wpływu na wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie oraz wniesienia ewentualnego zażalenia.

Przedstawione okoliczności faktyczne zaistniały w toku postępowania egzekucyjnego toczącego się przed organem II instancji, aczkolwiek Sąd miał na uwadze, że nie były one znane organowi w momencie orzekania. Pismo Prezesa Spółki [...] sporządzone bowiem zostało i dostarczone do organu II instancji już po dniu wydania przez ten organ postanowienia. Tym samym uznać należało, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania orzeczenia i nie znane organowi na ten dzień. Miały one jednak istotne znaczenie dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w związku z ustaniem z dniem [...] grudnia 2017 r. zatrudnienia A. A. w spółce zarządzającej, wygasło też jego pełnomocnictwo. Tym samym, formalnie od dnia [...] stycznia 2018 r. (a praktycznie od dnia [...] grudnia 2017 r.) nie mógł on już być traktowany jako podmiot do którego należy bezpośrednie czuwaniem nad wykonaniem nałożonego na Wspólnotę obowiązku. W konsekwencji, na etapie postępowania przed organ II instancji brak było podstaw do obciążania go grzywną w celu przymuszenia w oparciu o przepis art. 120 § 2 u.p.e.a.

W związku z powyższym uznać należało, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na zasadzie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b u.p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a.

Jednocześnie, mając na uwadze art. 135 u.p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uznał, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego także postanowienia organu I instancji. W ponownym postępowaniu konieczne będzie bowiem ustalenie w sposób prawidłowy adresata postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Przy ewentualnym zastosowaniu art. 120 § 2 u.p.e.a. wymaga to szczegółowego ustalenia i oceny aktualnych na dzień orzekania relacji prawnych pomiędzy Wspólnotą a podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością.

W związku z poczynionymi wyżej wywodami zaznaczyć należy, że do uchylenia zaskarżonego postanowienia DWINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji doszło niezależnie od zarzutów skargi, ze względu na naruszenia prawa uzasadniające wznowienie postępowania, stwierdzone przez Sąd z urzędu (art. 134 u.p.p.s.a). Z całokształtu zarzutów skargi wynika natomiast, że zmierzają one do podważania legalności decyzji PINB nakładającej na Wspólnotę egzekwowany obecnie obowiązek. Decyzja ta jest jednak ostateczna a postępowanie egzekucyjne nie jest etapem na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Na etapie postępowania egzekucyjnego organ nadzoru budowlanego nie działa już jako organ meriti, ale wyłącznie jako organ powołany do doprowadzenia do wykonania przez stronę nałożonych obowiązków. Występując jako organ egzekucyjny, organ meriti nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym – jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. W konsekwencji także powyższe kwestie pozostają poza kontrolą sądową.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 i 205 § 2 u.p.p.s.a.