Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2706/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] , działając podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2003 r. nr [...] orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] , położonej w [...] przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarb Państwa umową sprzedaży, sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] lipca 1977 r., nabył od K. R. i R. R., za kwotę [...] zł, nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , o pow. [...] m², stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] , uregulowaną w KW nr [...]. Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64).

Zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] o lokalizacji inwestycji z [...] października 1975 r. nr [...], przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "[...] ".

Po wywłaszczeniu działka nr [...] została odłączona z KW nr [...] i uregulowana w KW nr [...]. Aktualnie oznaczona jest jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] . Właścicielem działki jest Miasto [...], a grunt przedmiotowej działki pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ".

Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2003 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia przejęcia na własność Skarbu Państwa, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i nieruchomość nie została wykorzystana pod planowaną inwestycję.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2004 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta [...] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na to, że działka została oddana w użytkowanie wieczyste.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA 1996/04 uchylił ww. decyzję Wojewody [...], wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda powinien przede wszystkim rozpatrzeć zgłoszone w odwołaniu przez Spółdzielnię zarzuty dotyczące zbędności przedmiotowej nieruchomości. W sytuacji, gdyby okazało się, że były one nietrafne, powinny być podjęte działania mające na celu wzruszenie istniejącego na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni i w okresie od momentu ich podjęcia do czasu ich zakończenia postępowanie o zwrot nieruchomości winno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie przez Prezydenta [...], czy zachodzą warunki do rozwiązania zawartej pomiędzy Gminą [...] a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] ", notarialnej umowy z [...] grudnia 1999 r. Rep. A Nr [...] w części dotyczącej ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu wymienionej działki.

Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie, podnosząc, że w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa nieuzasadnione jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś organy powinny podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich.

Organ, powołując stosowne orzecznictwo podkreślił, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest nieuzasadnione między innymi dlatego, że art. 100 § 1 kpa nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Po podjęciu zawieszonego postępowania organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2003 r. stwierdził, że sprawa zakończona ww. decyzją nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem oraz zweryfikowanie, czy podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu jest prawidłowe.

Wojewoda [...] podkreślił, że istotą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ przytoczył art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujące instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz stosowne orzecznictwo, w tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 i zaznaczył, że organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to terminach, uwzględniając wytyczne zawarte ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewoda [...] wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w akcie wywłaszczeniowym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie przy ustaleniu celu dokonanego wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości, istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i powołana w nim).

Organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii oceny realizacji celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego i zaznaczył, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na mocy aktu notarialnego z [...] lipca 1977 r., w treści którego wskazano, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] października 1975 r., pod budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "[...] ". Prezydent [...] orzekając o zwrocie działki ew. nr [...] powołał się na informacje zawarte w pismach Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z [...] lipca 2000 r. i z [...] maja 2002 r., z których wynika, że nieruchomość zgodnie z pierwszą decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] lutego 1977 r. przeznaczona była pod budowę szkoły i że inwestycja ta nie została zrealizowana, gdyż teren jest niezagospodarowany. Organ pierwszej instancji powołał się również na oględziny przeprowadzone [...] września 2002 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, które wykazały, że grunt jest niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty chwastami, położony w kompleksie innych niezabudowanych działek. Na terenie istnieją zwały ziemi. Prezydent stwierdził, że pomimo upływu 7 lat od dnia przejęcia na własność Skarbu Państwa aktem notarialnym, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz że nieruchomość nie została wykorzystana pod planowaną inwestycję, więc stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

Wojewoda zaznaczył, że aby uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, organ prowadzący postępowanie zwrotowe winien zgromadzić do akt sprawy pełny materiał dowodowy, który by potwierdzał tę zbędność. Organ pierwszej instancji uchybił temu obowiązkowi.

Zdaniem organu odwoławczego ani z aktu notarialnego z [...] lipca 1977 r., który był podstawą wywłaszczenia, ani z decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] października 1975 r., powołanej w akcie wywłaszczeniowym nie wynika, by celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa szkoły. Wprawdzie przywołany przez organ pierwszej instancji plan realizacyjny z [...] lutego 1977 r. przewidywał budowę szkoły na przedmiotowym gruncie, to na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wojewoda [...] wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy o zdjęcia lotnicze obejmujące teren wnioskowany do zwrotu, obrazujące jego stan zagospodarowania w okresie od wywłaszczenia do [...] września 2004 r., na których zostaną wyznaczone, przez uprawnioną do tego osobę, granice działki stanowiącej przedmiot roszczenia i które to zdjęcia zostaną profesjonalnie opisane. Zdjęcia lotnicze są fotomapą, którą należy uznać za wiarygodny materiał informacyjny i bezwzględny dowód do oceny zarzutów w postępowaniu administracyjnym. Po uzupełnieniu materiału dowodowego o ww. dokumenty organ pierwszej instancji zbada, czy cel wywłaszczenia, w postaci osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany na działce stanowiącej przedmiot roszczenia i czy nastąpiło to w terminach przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniając wytyczne zawarte ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.

Organ pierwszej instancji ustali również aktualny stan prawny działki będącej przedmiotem wniosku zwrotowego i oceni, czy stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi, w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa.

Zdaniem Wojewody ustalenie powyższych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla określenia, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zweryfikowanie prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, wskutek niepozyskania kluczowych dokumentów, koniecznych do wyjaśnienia, czy na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz wpływających zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, istnieje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, 77 i 80 kpa, które to naruszenie daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa), a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu drugiej instancji zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa, celem uzupełnienia ww. dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie przyznania zwrotu nieruchomości, nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Organ drugiej instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też należało zobowiązać do tego organ pierwszej instancji.

Wojewoda wskazał ponadto, że z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem działki, będącej przedmiotem roszczenia, jest Miasto [...]. Zgodnie zaś z art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 Działu I kpa.

Z. R. wniosła sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1) naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej mimo braku podstaw, tj. nieistnienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia;

2) błędną ocenę, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 kpa i zawartą w nim m.in. zasadę prawdy obiektywnej i błędne uznanie, że organ nie podjął próby pozyskania kluczowych dla sprawy dokumentów, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji zgromadził dokumenty niezbędne do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

3) błędną ocenę, że organ pierwszej instancji naruszył art. 77 § 1 kpa i błędne uznanie, że nie pozyskał kluczowych dokumentów, koniecznych do wyjaśnienia, czy na nieruchomości objętej wnioskiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji ponad wszelką wątpliwości ustalił, że na ww. działce nr [...] cel wywłaszczenia ani żaden inny nie został zrealizowany, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;

4) błędną ocenę, że organ pierwszej instancji naruszył art. 80 kpa i błędne uznanie, że organ pierwszej instancji oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany nie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;

5) naruszenie art. 136 kpa poprzez jego niezastosowanie, w zakresie w jakim organ drugiej instancji widział potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego a nie skorzystał z możliwości, jaką daje ww. przepis; pomimo, że uzupełnienie, na jakie zwracał uwagę organ drugiej instancji nie stanowiłoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości ani nawet w jego znacznej części;

6) naruszenie art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując ten przepis jako uzasadnienie dla decyzji kasatoryjnej, skoro organ pierwszej instancji w dacie decyzji był organem właściwym, a wskazany przepis wówczas nie obowiązywał, a po jego wprowadzeniu organ drugiej instancji nie widział potrzeby uchylania decyzji z powołaniem się na jego treść.

W uzasadnieniu sprzeciwu przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga jednak od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, że wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, naruszałoby ustanowioną w art. 15 kpa zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] października 2020 r. nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2003 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2003 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Z. R., S. R., W. R. i Z. R. zobowiązując ww. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie do art. 216 ust. 1 tej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III (obejmujące przepis art. 136 i następne) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zgodnie zaś z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji badając przesłanki, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w którym wskazano, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wynika, że nie będą podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie dla postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona na podstawie aktu, z którym obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami wiąże obowiązek zwrotu nieruchomości, a także czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy ww. terminach został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.

Podkreślić przy tym należy, że zaistnienie okoliczności określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy oceniać w każdym indywidualnym przypadku na podstawie wszelkich możliwych do uzyskania dowodów. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie był w przeszłości zbyt precyzyjnie określony w akcie wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu słusznie Wojewoda [...] uznał, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest niewystarczający do jednoznacznej oceny czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] października 1975 r. jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Zauważyć należy, że ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej lub w umowie, na podstawie, której nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji orzekając o zwrocie ww. nieruchomości wskazał, że zgodnie z decyzją o lokalizacji z [...] października 1975 r. celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z [...] września 1979 r. działka przeznaczona była pod budowę szkoły z przedszkolem. Planowana inwestycja – zdaniem organu pierwszej instancji - nie została zrealizowana. Podstawą powyższych ustaleń stanowiły pisma Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z [...] lipca 2000 r. oraz z [...] maja 2002 r., a także wyniki oględzin przeprowadzonych [...] września 2002 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że zgromadzona dokumentacja nie pozwala na ocenę czy wywłaszczona nieruchomość istotnie okazała się zbędna na ww. cel, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Podkreślić przy tym należy, że zarówno w decyzji o lokalizacji inwestycji, jak i w akcie notarialnym z [...] lipca 1977 r., jako cel wywłaszczenia wskazano budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Z dokumentów tych nie wynika, że celem wywłaszczenia była jedynie budowa szkoły. Wskazać przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracynym podkreśla się, że przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze. Rozstrzygające znaczenie przy ustaleniu celu dokonanego wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości, istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było poczynienie ustaleń w kwestii realizacji ww. celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwłaszcza, że – jak słusznie wskazał Wojewoda [...] – na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego. W aktach sprawy brak jest dokumentów obrazujących stan zagospodarowania nieruchomości od wywłaszczenia do 2004 r., brak jest również dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznaczne określenie granic działki stanowiącej przedmiot postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie, które z obecnych działek ewidencyjnych znajdują się w dawnych granicach wywłaszczonej nieruchomości oraz czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego stanowi przedmiot i istotę niniejszego postępowania. Ustalenie powyższych okoliczności pozwoli na dalszą ocenę jaki jest aktualny stan prawny działki będącej przedmiotem wniosku zwrotowego i czy możliwy jest jej zwrot oraz w jakiej części.

Prawidłowo zatem Wojewoda [...] uznał, że decyzja Prezydenta [...] powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa, gdyż przeprowadzenie przez organ wojewódzki dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości, z okresu budowy osiedla oraz z daty najbliższej dacie złożenia wniosku o zwrot. Konieczne jest pozyskanie zdjęć lotniczych z tych okresów, z wytyczonymi granicami działki oraz zlecenie wykonania profesjonalnego opisu zdjęć przez uprawnioną osobę, posiadającą wiedzę i doświadczenie specjalistyczne (np. geodeta), która dokona analizy stanu zagospodarowanie terenu.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem. Wniesiony sprzeciw jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Wbrew podnoszonym w sprzeciwie zarzutom konieczny do przeprowadzenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa), które może przeprowadzić organ odwoławczy. Przy czym jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.