Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2434/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 uat. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie: Sędzia SO del. WSA Aleksandra Westra Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...]Towarzystwa [...] w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania: 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Generalny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa [...] (dalej także "Towarzystwa") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], odmawiające – na podstawie art.24 ust.7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. nr 75, poz.493 z późn.zm.), dalej "ustawy szkodowej" - wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy [...] z gminami [...] i [...] - utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Pismami z dnia 15 marca 2012 r. oraz 29 czerwca 2012 r. Towarzystwo zgłosiło RDOŚ wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], na granicy [...] i [...], wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2011 r. Podczas obserwacji poczynionych w dniu 16 kwietnia 2011 r. skarżący stwierdził ok. 100 sztuk martwych rozjechanych płazów, głównie ropuch szarych. Powyższe połączył z pobliskim szlakiem migracji płazów (potok [...]) oraz brakiem odpowiednich zabezpieczeń uniemożliwiających płazom dostęp do pasa drogowego. Zdaniem Towarzystwa jest to szkoda, która występuje cyklicznie. Jako podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku skarżący wskazał zarządcę infrastruktury drogi [...], tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA). Do zgłoszenia załączono płytę CD z filmem o długości ponad 26 minut, zarejestrowanym w dniu 16 kwietnia 2011 r. w pasie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], na granicy [...] i gminy [...], w pobliżu granicy z gminą [...]. Na przedmiotowym filmie uwidoczniono na odcinku drogi o długości ok. 450 m w przybliżeniu ok. 100 sztuk martwych wysuszonych płazów rozjechanych przez samochody. Tym samym pismem Towarzystwo wniosło także o uznanie za stronę w postępowaniu.

2. W celu weryfikacji zgłoszenia RDOŚ trzykrotnie (pismami z dnia 18 lipca 2012 r., 6 września 2012 r. oraz 16 października 2016 r. zwracała się do skarżącego o przesłanie wszelkich posiadanych przez niego danych umożliwiających określenie stanu początkowego i potwierdzających wystąpienie szkody. W odpowiedzi w e-mailu z 17 września 2012 r. Towarzystwo poinformowało jedynie, że dane dotyczące stanu początkowego winny znajdować się w raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz, że jest w posiadaniu nowych danych pochodzących z lipca 2012 r., które potwierdzają obecność płazów w urządzeniach odwodnieniowych na tym odcinku drogi. Ponadto w piśmie z 31 października 2012 r. zwróciło uwagę na fakt ciągłości zabijania płazów oraz nienaturalny proces eliminacji osobników, który nie miał nic wspólnego z naturalną eliminacją osobników "najmniej wartościowych". Mając na względzie fakt, że zgłoszenie szkody nastąpiło prawie rok po przeprowadzeniu pierwszych obserwacji przez Towarzystwo, RDOŚ w toku postępowania zwrócił się do GDDKiA o ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

3. W piśmie z 10 sierpnia 2012 r. GDDKiA wskazał, że przedmiotowy odcinek trasy ekspresowej [...] na odcinku [...] – [...] to istniejąca droga, która nie ma zabezpieczeń herpetologicznych. Zlokalizowane na omawianym odcinku drogi [...] obiekty hydrologiczne (mosty i przepust) to obiekty umożliwiające potencjalną migrację płazów pod drogą, lecz bez naprowadzeń herpetologicznych.

4. W ramach postępowania dowodowego RDOŚ wystąpił także do Urzędu Miejskiego w [...] i Komendy Miejskiej Policji w [...] z pytaniem, czy na wskazanym terenie nie stwierdzono występowania przypadków masowego rozjeżdżania płazów. Żaden z tych podmiotów nie potwierdził takich sytuacji.

Ponadto organ zwrócił się do lokalnych organizacji, tj.:

- [...] przy Dziale Przyrody [...] w [...];

- Stowarzyszenia Ekologiczno-Kulturalnego "[...]";

- Stowarzyszenia [...] z pytaniem, czy obszar ten był przedmiotem obserwacji przyrodniczych. Z odpowiedzi udzielonych przez [...] oraz klub [...] wynika, że organizacje te nie prowadziły takich obserwacji oraz że nie dysponują żadnymi dokumentami potwierdzającymi, że obszar objęty zgłoszeniem jest cennym miejscem rozrodu płazów.

5. W czasie oględzin przeprowadzonych 9 maja 2013 r. ustalono, że droga ekspresowa [...] na spornym odcinku ze strony prawego pasa ruchu (w kierunku od [...]) zabezpieczona została ekranami akustycznymi, które uniemożliwiają przedostanie się płazów na jezdnię. Natomiast ze strony lewego pasa ruchu GDDKiA podjęła działania polegające na montowaniu od strony pd-wsch (od strony stawów tymczasowych wygrodzeń, które zabezpieczają przed wejściem płazów na jezdnię. Powyższe zostało udokumentowane fotograficznie. Dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie oględzin potwierdziła również fakt, iż wskazany w zgłoszeniu most jest skutecznym przejściem dla płazów. Przestrzeń pod mostem o kilkumetrowej szerokości umożliwia płazom swobodną migrację kamienistymi brzegami potoku [...]. W trakcie oględzin na przedmiotowym odcinku drogi oraz pod mostem nie stwierdzono martwych płazów.

6. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy [...] z gminami [...] i [...].

7. Towarzystwo wniosło do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2013 r.

III. Po rozpoznaniu zażalenia Towarzystwa oraz uzupełnieniu materiału dowodowego o materiały przesłane przez Prokuraturę Rejonową [...] (dwa protokoły z oględzin, ekspertyzę herpetologiczną oraz uzupełnienie do ekspertyzy herpetologicznej), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził m.in., że GDDKiA - podmiot korzystający ze środowiska - zgodnie art. 9 ustawy szkodowej podjął działania zapobiegawcze, polegające na zabezpieczeniu pasa ruchu przed przedostawaniem się płazów. Skuteczność zastosowanych wygrodzeń potwierdza brak martwych płazów na drodze po zamontowaniu zabezpieczeń. W związku z powyższym, w przedmiotowym stanie faktycznym, nieuzasadnione są żądania skarżącego o zainstalowanie wygrodzeń stałych, skoro zamontowane obecnie wygrodzenia tymczasowe spełniają swoją rolę. Organ wskazał, że możliwości migracyjne płazów na przedmiotowym odcinku drogi są zapewnione dzięki obiektowi mostowemu nad potokiem [...], który zdaniem skarżącego, wyrażonym w e-mailu z dnia 13 czerwca 2014 r., spełnia wymagania przejścia dla zwierząt. W uzupełnieniu do ekspertyzy herpetologicznej wykonanej na zlecenie Prokuratury [...], na stronie 3, wskazano, że płazy, aby przejść bezpiecznie na drugą stronę [...] mogą korzystać również z przejścia pod wiaduktem od strony m. [...].

IV. Pismem z dnia 9 października 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 12 marca 2015 r., Towarzystwo wniosło do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014 r., domagając się jego uchylenia, podobnie jak i postanowienia organu I instancji. Skarga zarzuca w/w postanowieniu GDOŚ naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:

- niedokonanie szczegółowego rozpoznania okoliczności faktycznych (przyrodniczych i technicznych) w rejonie, w którym dochodzi do niszczenia gatunków chronionych, będących dobrem wspólnym wszystkich obywateli;

- brak oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań w perspektywie wielu lat;

- nieodniesienie się do zagrożenia populacji płazów wynikającego z efektu barierowego;

- nieuwzględnienie ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej skargi,

- niewykorzystanie możliwości nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska z obowiązku wykonania monitoringu przyrodniczego różnorodności biologicznej.

V. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

VI. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2284/14, tut. Sąd oddalił skargę Towarzystwa na postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014 r.

VII. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 580/17, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Towarzystwa, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także "NSA") uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 18 lutego 2016 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia przez tut. Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, co następuje:

(i) Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej. Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości ustalenia stanu początkowego na podstawie dostępnego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.

(ii) Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Stosownie do art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, przez stan początkowy rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji.

(iii) Organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji uznał, że samo potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku, gdyż w związku z brakiem dostępnych danych o liczebności płazów nie jest możliwe ustalenie stanu początkowego. W konsekwencji w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Powyższe stanowisko, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Materiał, którym dysponowały organy ochrony środowiska potwierdza występowanie śmiertelności płazów na drodze ekspresowej [...]. W szczególności okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokołach oględzin z dnia 19 kwietnia 2013 r. i 23 kwietnia 2013 r. oraz ekspertyzie herpetologicznej z dnia 20 listopada 2013 r., otrzymanych przez organ odwoławczy z Prokuratury Rejonowej [...]. W świetle tych dowodów brak stwierdzenia martwych płazów w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 9 maja 2013 r. oznacza tylko tyle, że w tym dniu nie miała miejsca ich migracja. Niewątpliwie bowiem w dniach 19 i 23 kwietnia 2013 r. funkcjonariusze Policji stwierdzili kilkaset martwych płazów.

(iv) Zasadne są twierdzenia Towarzystwa, że Sąd I instancji zaakceptował błędne odczytanie przez organ odwoławczy opinii herpetologicznej. Podana przez biegłego (pkt 8 opinii) wartość śmiertelności płazów wynosząca 80-90 % wskazana została jako przykład skrajny prowadzący do wyginięcia subpopulacji ropuch. Na podstawie tego wskazania nie można wywodzić, że skoro w rozpoznawanym przypadku nie stwierdzono śmiertelności płazów na poziomie 80-90 % to straty w populacji, które nastąpiły nie stanowią zagrożenia dla tej populacji. Należy bowiem zauważyć, że biegły stwierdził również, iż dopiero uzyskanie danych na temat ilości osobników wędrujących w dolinie [...], przepustami lub pod wiaduktem pozwoli na dokładniejsze oszacowanie rzeczywistej śmiertelności. Jednocześnie trzeba mieć na względzie punkt 13 omawianej opinii, w którym biegły herpetolog współczynnik śmiertelności płazów na badanym odcinku [...] uznał za wysoki. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na stwierdzenie biegłego w uzupełnieniu opinii herpetologicznej (str. 3 tego dokumentu), że do zmniejszenia liczebności populacji płazów zamieszkujących omawiany teren dochodzi nawet wtedy, gdy na drodze ginie tyle samo osobników każdego roku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy ochrony środowiska oraz Sąd I instancji zbagatelizowały wnioski wynikające z opinii herpetologicznej, sprowadzając całe zagadnienie do ustalenia stanu początkowego, pomijając przy tym, że stan początkowy szacowany jest na podstawie dostępnych materiałów. Jednocześnie, w gruncie rzeczy, bez wymaganej wnikliwości rozważono kwestię bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, która nie polega na ustalaniu stanu początkowego. Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy szkodowej jej przepisy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, co oznacza, że wystąpienie jednego z wymienionych stanów wystarcza do wszczęcia postępowania. Konstrukcja prawna bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, zdefiniowanego w art. 6 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, dotyczy odpowiedzialności prewencyjnej. Podstawę do podejmowania działań prewencyjnych stanowi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku. Szkoda może zostać uznana za wysoce prawdopodobną, jeżeli jest typowym skutkiem prowadzonego działania, biorąc pod uwagę wszystkie cechy tego działania i poszczególne elementy związku przyczynowego, które prowadzą do powstania danego skutku (tak: Piotr Korzeniowski, Ryzyko szkody w środowisku, Prawo i Środowisko 2011/1/89-103). W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze niewątpliwą wysoką śmiertelność płazów na spornym odcinku [...], nie przeprowadzono pogłębionych rozważań pod kątem prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku. Do tego typu rozważań z całą pewnością skłania pozyskana przez organ odwoławczy opinia herpetologiczna.

(v) Pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu skarżącego dotyczącego odpowiedniego zagęszczenia przepustów nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz wpisuje się w omówioną wyżej kwestię naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

(vi) Zarzut błędnej wykładni art. 6 pkt 10 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest o tyle zasadny, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji, odczytując ten przepis, miał na uwadze, że stanowi on o "oszacowaniu na podstawie dostępnych informacji" stanu i funkcji środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody. Wobec tego istotne normatywnie jest nie "ustalenie" lecz "oszacowanie", czyli określenie w przybliżeniu. Określenie to jednocześnie musi zostać dokonane na podstawie dostępnych informacji, co oznacza, że istotna jest prawidłowa analiza dostępnego materiału dowodowego, aby można było ocenić, czy możliwe jest ustalenie stanu początkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy [...] z gminami [...] i [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienia te należało wyeliminować z obrotu prawnego.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:

1. W myśl art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis nakłada na tut. Sąd, ponownie rozpatrujący skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014 r., bezwzględny obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu ocen sformułowanych w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 580/17, uchylającym poprzedni wyrok Sądu z dnia 18 lutego 2016 r., wydany w niniejszej sprawie.

2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie uregulowanym w art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna (ust. 2). Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (ust. 4). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony (ust.6). Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 7).

Z zestawienia regulacji zawartych w ust. 5 i 7 art. 24 wynika, że do wszczęcia postępowania nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest również stwierdzenie przez organ zasadności zgłoszenia. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Stosownie do art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, przez stan początkowy rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji.

Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 kpa udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ze względu na konstrukcję przywołanych przepisów zasady te wyznaczają sposób działania organu, mającego rozważyć, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, z uwzględnieniem ocen sformułowanych przez NSA, należy stwierdzić, co następuje:

Orzekające w sprawie organy błędnie wywiodły, iż ewentualna niemożność ustalenia stanu początkowego, zdefiniowanego w art.6 pkt 10 ustawy, stanowi co do zasady wystarczającą przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku. Wadliwie zatem RDOŚ i GDOŚ sprowadziły całą sprawę wyłącznie do niemożności ustalenia stanu początkowego, pomijając po pierwsze fakt, że w świetle art.6 pkt 10 ustawy stan ten wyłącznie szacuje się (a nie ustala) na podstawie dostępnych materiałów, a po drugie, pomijając fakt, że badanie alternatywnej (w świetle art.2 ust.1 ustawy) przesłanki do wszczęcia postępowania, tj. przesłanki bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, nie łączy się z badaniem stanu początkowego.

Tym samym, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy szkodowej, jej przepisy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, co oznacza, że wystąpienie już jednego z wymienionych stanów wystarcza do wszczęcia postępowania. Konstrukcja prawna bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, zdefiniowanego w art. 6 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, dotyczy zatem odpowiedzialności prewencyjnej. Podstawę do podejmowania działań prewencyjnych stanowi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku. Szkoda może zostać uznana za wysoce prawdopodobną, jeżeli jest typowym skutkiem prowadzonego działania, biorąc pod uwagę wszystkie cechy tego działania i poszczególne elementy związku przyczynowego, które prowadzą do powstania danego skutku (tak: Piotr Korzeniowski, Ryzyko szkody w środowisku, Prawo i Środowisko 2011/1/89-103).

W świetle powyższego wywodzona przez organy niemożność ustalenia w sprawie stanu początkowego, tj. stanu populacji płazów na przedmiotowym terenie (abstrahując w tym kontekście od istniejącej możliwości dokonania w tym zakresie odpowiednich szacunków), nie mogła sama w sobie prowadzić do wnioskowania o braku zagrożenia szkodą w środowisku w sytuacji, w której z materiału dowodowego jasno wynika, iż na drodze expressowej [...] występuje wysoka śmiertelność płazów. W szczególności okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokołach oględzin z dnia 19 kwietnia 2013 r. i 23 kwietnia 2013 r. oraz ekspertyzie herpetologicznej z dnia 20 listopada 2013 r., otrzymanych przez organ odwoławczy z Prokuratury Rejonowej [...]. W świetle powyższych okoliczności oczywistym obowiązkiem organów było przeprowadzenie pogłębionych analiz w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia w sprawie szkody w środowisku, szczegółowo odnoszących do wniosków opinii herpetologicznej, zbagatelizowanej w postępowaniu administracyjnym. Wymogów tych jednak nie dochowano.

4. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że oba wydane w sprawie postanowienia naruszają art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 pkt.1 ustawy szkodowej, które to naruszenie mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Z tej racji w/w orzeczenia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku RDOŚ ponownie rozpatrzy wniosek Towarzystwa o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy [...] z gminami [...], z uwzględnieniem ocen wskazanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt lit.c, art.135 i art.200 p.p.s.a.