Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 514/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 99
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. J. i V. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza A. z [...] r., znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w A., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,9107 ha w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z., na działki nr: [...], w części dotyczącej warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności mające na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz w zakresie, w jakim działki nr: [...], [...], [...] i [...] nie zostały wskazane w zaskarżonej decyzji jako drogi publiczne.

Kolegium wyjaśniło, że decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 93, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 u.g.n. w ramach postępowania wszczętego na wniosek D.J. i V.J., Burmistrz A. zatwierdził podział nieruchomości położonej w A., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,9107 ha w obrębie [...], będącej współwłasnością wnioskodawców, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z., na działki nr: [...]-[...], zgodnie z mapą z projektem podziału stanowiącą załącznik do tej decyzji, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r. pod numerem [...]. Jednocześnie zastrzegł w treści rozstrzygnięcia cyt.: "Podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, mające na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek gruntu stanowiących drogę wewnętrzną. Działki o nr: [...], [...], [...], [...] przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowane drogi oznaczone symbolami: [...], [...], [...], [...].". Decyzja ta została doręczona stronom i - wobec niezłożenia przez nie odwołania - stała się ostateczna [...] r.

Następnie organ II instancji wskazał, że 3 marca 2021 r. D.J. i V.J., złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji w części cyt. "tj. w zakresie w jakim podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, mające na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz w zakresie w jakim działki o nr: [...], [...], [...], [...] nie zostały w zaskarżonej decyzji wskazane jako drogi publiczne.". Jako podstawę prawną żądania pełnomocniczka wnioskodawców wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że w ww. części zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie przepisów: art. 99 u.g.n. oraz § 8 i § 9 uchwały nr XXVII/241/04 Rady Miejskiej w A. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. (Dz. Urz. Woj. Ł. z 2005 r., Nr 76, poz. 758 ze zm.) - dalej: "m.p.z.p.", a także rysunku tego planu. Z treści wniosku wynikało, że rażąca sprzeczność z prawem zaskarżonej części rozstrzygnięcia sprowadza się do tego, że warunek, o którym mowa w art. 99 u.g.n., znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy działki gruntu wydzielone w wyniku podziału nieruchomości nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem w sprawie załatwionej tą decyzją taka sytuacja nie zachodzi, gdyż tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: [...], [...], [...], [...], odpowiadające wydzielonym działkom nr: [...], [...], [...], [...], są przeznaczone pod drogi publiczne, zapewniające bezpośredni dostęp przyległym działkom budowlanym, także wydzielonym w wyniku podziału działki nr [...].

Dalej Kolegium wyjaśniło, że z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza A. z [...] r., znak: [...], wystąpiły osoby, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Ich interes prawny wiąże się bowiem z przysługującym im prawem własności w stosunku nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] o powierzchni 2,8360 ha, obejmującej działki wydzielone w wyniku podziału działki nr [...] w obrębie [...] oraz późniejszych podziałów przeprowadzonych na tym terenie, z wyjątkiem działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które zostały zbyte innym podmiotom i dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste (przy czym wnioskodawcy zachowują udział we współwłasności działki nr [...]). Jednocześnie Kolegium uznało, że nabywcy ww. gruntów nie są stronami w niniejszej sprawie, ponieważ ewentualne skutki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie żądanym przez wnioskodawców nie dotyczyłyby ich interesu prawnego, w sytuacji gdy dostęp działek będących przedmiotem ich własności do drogi publicznej nie jest realizowany przez sporne działki drogowe o numerach: [...], [...], [...] i [...], z którymi nie mają bezpośredniego połączenia.

Kolegium wyjaśniło, że w świetle treści żądania stron kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało stwierdzenie, czy ustalenia wzmiankowanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. co do statusu projektowanych dróg o symbolach: [...], [...], [...], [...] uzasadniają tezę o przeznaczeniu tych terenów na cele publiczne (pod drogi publiczne), a jeżeli tak - czy nieuwzględnienie tej okoliczności przy wydaniu decyzji w sprawie podziału działki nr [...] w obrębie [...] poprzez brak jej wyraźnego odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia oraz wprowadzenie do niego warunku ustanowienia odpowiednich służebności drogowych w celu zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, wynikającego z art. 99 u.g.n., stanowi rażące naruszenie prawa.

Organ wyższego stopnia podkreślił, że w ramach wykładni przepisów art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., preferowanym przez ustawodawcę (choć nie wypowiedzianym wprost) sposobem realizacji wymogu dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej jest dostęp bezpośredni, polegający na przyleganiu działki powstałej w wyniku podziału do drogi publicznej i możliwości prowadzenia jej obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z tej drogi.

Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez pełnomocniczkę stron, że dla spełnienia tego warunku wystarczające jest ustalenie, że dany grunt jest przeznaczony w planie miejscowym pod drogę publiczną, nawet jeżeli droga ta nie została jeszcze wybudowana i formalnie zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (w przedstawionym rozumieniu), wówczas może on być zagwarantowany przez wydzielenie z nieruchomości podlegającej podziałowi drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Jeżeli natomiast nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, pozostaje ustanowienie dla wyodrębnionych działek gruntu innych służebności drogowych. Co istotne, w obu sytuacjach, w których ustawodawca przewiduje konieczność ustanowienia służebności, ma zastosowanie art. 99 u.g.n., stanowiący podstawę prawną wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dodatkowego elementu w postaci warunku ich ustanowienia dla działek powstałych w wyniku podziału. Zastrzeżenie tego warunku, podlegającego wykonaniu "przy zbywaniu wydzielonych działek", powoduje, że hipotetyczne zbycie wydzielonej działki, która nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, bez ustanowienia niezbędnych ograniczonych praw rzeczowych, ewentualnie bez równoczesnego nabycia udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, jest czynnością prawną obarczoną wadą nieważności.

Po dokonaniu analizy i oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja Burmistrza A. z [...] r., znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności w zakresie sugerowanym we wniosku D.J. i V. J. o stwierdzenie jej nieważności. Taka konkluzja jest oparta przede wszystkim na stwierdzeniu, że ustalenia planu miejscowego dotyczące przyszłego statusu projektowanych dróg, oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], są na tyle niejednoznaczne, iż mogą podlegać różnym, sprzecznym ze sobą interpretacjom. Zgodnie z § 8 m.p.z.p. plan wyznacza "Tereny dróg (ulic) – K" z podstawowym przeznaczeniem pod ulice i urządzenia związane z ich obsługą, oznaczone na rysunku planu symbolami literowymi: 1) KG – ulice główne "G"; 2) Z — ulice zbiorcze "Z"; 3) KL — ulice lokalne "L", 4) KD - ulice dojazdowe "D", dla których szczegółowe ustalenia określono w części D. Następnie § 9 ust. 1 m.p.z.p. stanowi, że plan ustala podział dróg (ulic) publicznych ze względów funkcjonalno-technicznych na klasy "G", "Z", "L", "D", zgodnie z obowiązującymi przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie. W § 49 ust. 1 m.p.z.p., zawartym w części D, ustalono parametry funkcjonalno-techniczne dla poszczególnych ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami: KG, KZ, KL, KD. Wszystkie drogi, których charakter jest przedmiotem oceny w realiach rozpatrywanej sprawy, zostały w nim określone jako "ulice projektowane", bez wyraźnego potwierdzenia ich przeznaczenia pod drogi publiczne czy choćby przypisania im docelowej kategorii drogi publicznej. Przy tak sformułowanych przepisach prawa miejscowego istnieją dwa możliwe sposoby ich łącznej wykładni: 1) że wszystkie ulice uwidocznione na rysunku planu jako odrębne tereny i ujęte w § 49 ust. 1 m.p.z.p. są istniejącymi lub projektowanymi drogami publicznymi; 2) że taki status mają tylko niektóre z nich - te, które zostały określone w § 49 ust. 1 m.p.z.p. jako drogi krajowe (np. 1KG), wojewódzkie, powiatowe (np. 4KZ) czy gminne, ewentualnie te, które zostały już zaliczone do odpowiednich kategorii dróg publicznych na podstawie przepisów o drogach publicznych.

Kolegium stwierdziło, że dal niego bardziej przekonująca jest pierwsza ze wskazanych wyżej interpretacji prawa, za którą też przemawiają racjonalne argumenty (np. czy fakt, że pojęcie drogi publicznej zostało użyte tylko w § 9 ust. 1 m.p.z.p., a już nie w § 8 i w części wstępnej § 49 ust. 1 m.p.z.p., nie świadczy o tym, że lokalny prawodawca wyodrębnił z ogólnej kategorii dróg (ulic) podgrupę dróg (ulic) publicznych; dlaczego wymieniając poszczególne drogi w tabeli zamieszczonej w § 49 ust. 1 m.p.z.p. nie wskazał on jednoznacznie, do jakiej kategorii drogi publicznej ma być zakwalifikowana w przyszłości dana droga klasy "G", "Z", "L" czy "D", co ma istotne znaczenie chociażby w kontekście ustalenia podmiotu publicznego, na który powinna przejść własność gruntów położonych w jej liniach rozgraniczających). Powyższe wątpliwości nie pozwalają na przyjęcie, nawet jeżeli zamieszczenie w treści zaskarżonej decyzji warunku ustanowienia służebności w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu było niezasadne, że zachodzi w tym przypadku oczywistość naruszenia prawa, rozumiana jako rzucająca się w oczy, wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jednoznaczną w swej wymowie normą prawną.

Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że koncepcja istnienia bezpośredniego dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej przewidzianej w planie miejscowym, ale jeszcze nie istniejącej w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, nie jest powszechnie akceptowana przez przedstawicieli nauki prawa i sądy administracyjne. W konsekwencji wykluczone jest twierdzenie, że w części dotyczącej warunku ustanowienia służebności oraz wskazania, że działki nr: [...], [...], [...] i [...] są przeznaczone w planie miejscowym pod drogi (bez sprecyzowania że chodzi o drogi publiczne), decyzja Burmistrza A.o z [...] r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa - czy to omówionych powyżej przepisów m.p.z.p., czy art. 99 u.g.n. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie podziału nieruchomości nie jest upoważniony do określenia w treści rozstrzygnięcia, że dana działka gruntu jest wydzielana pod drogę publiczną - krajową, wojewódzką, powiatową lub gminną, jeżeli jej status nie wynika wprost z ustaleń planu miejscowego. Co więcej, żaden przepis u.g.n. ani wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) nie nakłada na niego obowiązku takiego określenia, a praktyka ta ma swoje źródło jedynie w poglądach doktryny i judykatury nawiązujących do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. (przy czym skutek prawny wynikający z tego uregulowania następuje z mocy prawa, nie zaś w oparciu o decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości).

Organ wyższego stopnia przypomniał, że skarżona obecnie decyzja Burmistrza A. została wydana na wniosek D.J. i V. J., na podstawie złożonych przez nich dokumentów geodezyjno-kartograficznych, w tym mapy z projektem podziału nr ewid. [...], stanowiącej załącznik do tej decyzji i integralną część rozstrzygnięcia, na której również - w wykazie zmian gruntowych - wskazano ogólnikowo, że działki nr: [...], [...], [...] i [...] podlegają wydzieleniu "pod drogę", co zdaje się świadczyć o wątpliwościach geodety co do przeznaczenia dróg o symbolach: [...], [...], [...], [...] w planie miejscowym. Wnioskodawcy podziału działki nr [...] nie kwestionowali w toku postępowania podziałowego ani postanowienia Burmistrza A. z [...] r., nr [...], w którym wyrażono opinię o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, ani decyzji tego organu z [...] r., znak: [...], o zatwierdzeniu podziału, która zaczęła budzić ich zastrzeżenia dopiero po 11 latach od daty jej wejścia do obrotu prawnego.

Kolegium dodało również, że efektem postępowania nadzorczego może być co najwyżej wyeliminowanie z obrotu prawnego określonej części rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym, natomiast nie jest dopuszczalne dodawanie do rozstrzygnięcia jakichkolwiek składników, które nie byłyby w nim zamieszczone w wersji pierwotnej, czy stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie braku jakiegoś elementu w jej rozstrzygnięciu. Nie było zatem możliwe stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji "w zakresie w jakim działki o nr: [...], [...], [...], [...] nie zostały (...) wskazane jako drogi publiczne".

Organ wyższego stopnia stwierdził, że z poczynionych ustaleń w tej sprawie nie wynika, by zamieszczenie w decyzji Burmistrza A. z [...] r., znak: [...], warunku ustanowienia stosownych służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 99 u.g.n. czy norm prawa miejscowego. Ta sama konkluzja odnosi się do wskazania w treści jej rozstrzygnięcia funkcji planistycznej działek nr: [...], [...], [...] i [...]. Ewentualna wadliwość tych elementów rozstrzygnięcia - w razie uznania, że ww. działki gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne, a tym samym sąsiadujące z nimi działki budowlane mają zapewniony bezpośredni dostęp do dróg publicznych - mogła być usunięta w ramach postępowania odwoławczego, o ile zostałoby ono zainicjowane w odpowiednim czasie przez legitymowane podmioty. Nie może zaś służyć temu celowi odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro nie stwierdzono w jego toku, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta szczególnie ciężkimi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Na zakończenie przedstawionego wywodu Kolegium zauważyło, że kwestia, czy w wyniku podziału nieruchomości określone działki gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne stanowi samoistną przesłankę rozstrzygnięcia w innych postępowaniach: cywilnym - w sprawie o wpis w księdze wieczystej (art. 98 ust. 2 u.g.n.) oraz administracyjnym - w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ewentualnej utraty ich własności (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Istnieje zatem możliwość autorytatywnego i wiążącego zweryfikowania tej okoliczności, niezależnie od treści decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, w ramach wzmiankowanych postępowań, co jednak wymaga ich wszczęcia na żądanie uprawnionego podmiotu.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik D.J. i V.J., zarzucając naruszenie przepisów art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz § 9 i § 49 uchwały nr XXVII/241/04 Rady Miejskiej w A. z [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa Ł. nr 76 z 2005 r. poz. 758) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A., a także przepisu art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wobec treści postanowienia opiniującego pozytywnie wstępny plan podziału, decyzji zatwierdzającej podział oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący stoją na stanowisku, że działki o numerach [...], [...], [...], [...], wydzielone pod drogi o symbolach [...], [...], [...], [...], wydzielone są pod drogi publiczne. W tej sytuacji dokonanie podziału nieruchomości, pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, mające na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej stanowi rażące naruszenie art. 99 u.g.n. Przepis ten daje bowiem podstawę do ustalenia warunku jedynie w sytuacji, gdy działki utworzone w wyniku podziału nie mają dostępu do drogi publicznej.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdujący się w rozdziale II zatytułowanym "Przeznaczenie terenów", jednoznacznie przesądza, że podział na klasy "G", "Z", "L" oraz "D" dotyczy dróg (ulic) publicznych. W konsekwencji tereny, dla których m.p.z.p. przewiduje jedną z tych klas, stanowią drogi publiczne lub przewidziane są pod takie drogi. Skarżący nie zgadzają się z interpretacją §49 dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w myśl której przepis ten pozwala na dwa różne sposoby wykładni. Pierwszy sposób zdaniem skarżących jest jedynym prawidłowym na gruncie wykładni gramatycznej § 9 i § 49 m.p.z.p. W myśl tej wykładni wszystkie ulice uwidocznione na rysunku planu jako odrębne tereny i ujęte w § 49 ust. 1 m.p.z.p. są istniejącymi lub projektowanymi drogami publicznymi. Natomiast druga z interpretacji przedstawionych przez organ pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem analizowanego przepisu. Przepis § 49 m.p.z.p. nie posługuje się określeniem "droga gminna". Status drogi jest wymieniany jedynie w stosunku do dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, czyli tych, dla których zarządcą nie jest gmina. Wszystkie pozostałe drogi wskazywane są poprzez ich odpowiednie oznaczenia, bez określenia kategorii. Brak więc podstaw, aby w stosunku do tych dróg, które nie zostały zaliczone do żadnej z powyższych trzech kategorii (powiatowych, wojewódzkich lub krajowych), wprowadzać dalej idący, nie mający oparcia w przepisach m.p.z.p., podział na drogi gminne i drogi wewnętrzne. Analizowany przepis nie wprowadza żadnego rozróżnienia ani podziału wewnątrz wymienionych w nim dróg innych niż krajowe, wojewódzkie i powiatowe. W opinii skarżących przepisy planu są w tym zakresie jednoznaczne i nie wymagają interpretacji innej niż gramatyczna. W świetle § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drogi oznaczone w tym planie symbolami KD i KL należą do dróg publicznych i są drogami gminnymi.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżących oświadczył, że skarżący podtrzymują swoje stanowisko, zgodnie z którym decyzja Burmistrza A. z [...] r., nr [...], rażąco narusza przepisy uchwały nr XXVII/241/04 Rady Miejskiej w A. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A.

Oczywistość tego naruszenia jest wynikiem m.in. jednoznacznej treści postanowień § 8, § 9 i § 49 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pełnomocnik skarżących podniósł, że decyzja narzucająca warunek, aby przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostały ustanowione służebności mające na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej, jest w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwa do zaakceptowania jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. Burmistrz A. nałożył na skarżących obowiązek wyznaczania służebności drogi koniecznej w sposób sprzeczny z ustaleniami planu. Aby bowiem spełnić narzucony warunek skarżący musieliby przeprowadzić drogi wewnętrzne przebiegające prostopadle do terenów wydzielonych pod drogi według postanowień m.p.z.p. Tereny oznaczone jako KL i KD nie miałyby pełnić swoich funkcji drogowych, lecz funkcje te miałyby przejąć pozostałe nieruchomości. Działki [...], [...], [...], [...] stanowiące odcinki dróg [...], [...], [...] oraz [...] nie przylegają do żadnej drogi publicznej. Nie mogą wyznaczać przebiegu drogi koniecznej. Służebność musiałaby ustanawiać drogę prostopadłą do dróg ustalonych w planie. W konsekwencji układ dróg byłby całkowicie różny od tego, który wynika z m.p.z.p. Nie można także tracić z pola widzenia, że drogi [...], [...], [...] oraz [...] nie ograniczają się do odcinków zlokalizowanych na nieruchomości skarżących. Są to drogi przebiegające przez wiele nieruchomości, zapewniające komunikację dla obszaru obejmującego kilkadziesiąt działek. Spełnienie przedmiotowego warunku przez skarżących skutkowałoby wprowadzeniem układu drogowego zamkniętego w obrębie ich nieruchomości, sprzecznego z postanowieniami planu. Decyzja Burmistrza A. z [...] r., poprzez wprowadzenie przedmiotowego warunku neguje także gospodarczy sens podziałów objętych postanowieniem z [...] r. Faktycznie pozbawia tereny oznaczone jako [...], [...], [...] oraz [...] ich przeznaczenia drogowego określonego w uchwale Rady Miejskiej w A. z [...] r.

Zdaniem skarżących gmina uchyla się od wykonywania swoich ustawowych zadań przerzucając na mieszkańców obowiązek budowy i utrzymania dróg.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 25 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 17 września 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżących nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 25 października 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 17 września 2021 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej.

Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13; z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów.

Należy ponadto wskazać, że również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (tak m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak słusznie zauważyło Kolegium w orzecznictwie nie ma jednolitości co do wykładni przepisów art. 93 u.g.n. w zakresie dostępu wydzielonych działek gruntu do drogi publicznej. Stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Na możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w zgodzie z ich przeznaczeniem w planie ma wpływ również ich dostęp do drogi publicznej, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, zgodność z planem miejscowym, w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., oznacza możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w taki sposób, jaki przewiduje dla danego terenu plan miejscowy (realizację funkcji przewidzianych w planie), przy jednoczesnym dostępie do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skoro podział geodezyjny nieruchomości od razu stwarza możliwość jej podziału prawnego (przeniesienia prawa własności na inny podmiot), to wydzielona działka już w chwili podziału geodezyjnego powinna stwarzać możliwość jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.), a to jest zagadnienie podlegające ocenie organu przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. Przy wydawaniu postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału organ powinien więc oceniać dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej. Celowe jest zatem tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, będą jednocześnie spełniały wymogi określone przepisami szczególnymi oraz posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Sama zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie gwarantuje jeszcze, że wskutek podziału powstaną pełnowartościowe nieruchomości. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej. Projekt podziału nieruchomości (także proponowanego podziału) nie może przy tym służyć jako instrument wymuszający realizację przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań publicznych przewidzianych w planie. Przede wszystkim byłby to instrument nieskuteczny, tworzący jedynie chaos przestrzenny, bo pozwalałby na realny obrót prawny nieruchomościami pozbawionymi dostępu do dróg publicznych, bez konkretnych obowiązków po stronie podmiotu publicznego (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., I OSK 2197/19). (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2197/19; z 6 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 674/00; wyrok WSA w Łodzi z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 320/20).

Podsumowując według powyższej linii orzeczniczej brak zapewnienia faktycznego dostępu do drogi publicznej powinien stanowić przesłankę do negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Z kolei według stanowiska przeciwnego opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie, hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Organ opiniujący powinien zatem ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki. Dla prawidłowości opinii o dopuszczalności podziału nieruchomości istotny jest bowiem fakt, że projektowane do wydzielenia działki gruntu będą mieć dostęp do drogi publicznej, a nie czy droga ta jest już faktycznie wybudowana. Przy wydawaniu postanowienia opiniującego podział nieruchomości badana jest jedynie kwestia możliwego dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej, a nie późniejsze kwestie związane przykładowo z wydaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, podjęciem uchwały o zaliczeniu danej drogi do drogi gminnej, czy wykonaniem przez właściwą gminę obiektu drogowego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą podziału nieruchomości, a nie realizacji dróg publicznych. Natomiast w samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1727/19; z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13; wyrok WSA w Łodzi z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 589/20; wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 466/12 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z [...] r., nr [...], Burmistrz A., na podstawie art. 93 u.g.n., zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, obejmujący m.in. dz. nr [...], o pow. 3,9107 ha, stanowiącej własność D. i V. małż. J. stwierdzając, że nie koliduje on z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale tylko pod warunkiem, że dostęp do projektowanych działek zostanie zapewniony w przypadku ich zbycia poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych lub sprzedaż udziału w prawie do działek gruntu przeznaczonych pod drogi. Jednocześnie organ wskazał, że m.in. dz. o nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowane drogi oznaczone symbolami: [...], [...], [...] i [...]. O tym, że wskazane wyżej drogi są ulicami projektowanymi stanowi wprost tabela umieszczona w § 49 ust. 1 m.p.z.p. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że dokumentów projektowych nie wynika, czy w dacie opiniowania projektu podziału nieruchomości były fizycznie i prawnie wydzielone drogi, do których miałyby przylegać fragmenty projektowanych dróg na działkach o nr [...], [...], [...] i [...]. Oznacza to, że projektowane do wydzielenia działki od nr [...] do [...] mogłyby nie mieć dostępu do drogi publicznej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że działka nr [...] przed podziałem miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. A.

Uprawnione jest zatem przyjęcie, że pomimo przeznaczenia pod drogi w planie miejscowym dz. o nr [...], [...], [...] i [...] organ uznał, że na dzień opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości brak jest zapewnienia faktycznego dostępu do drogi publicznej przez ww. działki, a więc jedynym możliwym sposobem na skomunikowanie nowo wydzielonych działek z drogą publiczną jest ustanowienie odpowiedniej służebności lub zbycie udziału w prawie do działek stanowiących drogę wewnętrzną.

Powyższe ustalenia znalazły również odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu podziału działki o nr [...], co do której skarżący zarzucają nieważność w części obejmującej nałożenie na skarżących warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, mające na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że działanie organu w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wymaga zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwyczajnym i jest nastawione wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu wyższego stopnia, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3095/17 – dostępny w CBOSA).

Skoro zatem orzecznictwo dopuszcza odmienną wykładnię przepisów art. 93 u.g.n., to należy zgodzić się z organem administracji, że podnoszone przez skarżących zarzuty nie pozwalają na przyjęcie (nawet przy założeniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zamieszczenie w treści ostatecznej decyzji podziałowej warunku ustanowienia służebności w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu było nieprawidłowe), że zachodzi w tym przypadku oczywistość naruszenia prawa, tj. art. 99 u.g.n. rozumiana jako rzucająca się w oczy, wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jednoznaczną w swej wymowie normą prawną.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

E.S.