Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 612/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, 2; art. 23 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: § 68 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7; art. 8; art. 11; art. 77 § 1; art. 80; art. 107; art. 126 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 200; art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie torfu 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. C. kwotę 1.257 zł. (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania T. C., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 29 maja 2013 r. w przedmiocie negatywnego uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie torfu ze złoża "[...]", zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że T. C. pismem z dnia 9 lutego 2012 r., skierowanym do Starosty [...], złożył wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie torfu ze złoża "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Pismem z dnia 16 maja 2013 r. Starosta [...], na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981, z późn. zm.) zwrócił się do Wójta Gminy [...] o uzgodnienie udzielenia koncesji zainteresowanemu na wydobywanie torfu z wymienionego wyżej złoża.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r. Wójt Gminy [...], wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 123 K.p.a. oraz art. 7 i art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego, negatywnie uzgodnił udzielenie koncesji na wydobycie torfu ze złoża "[...]". Organ w uzasadnieniu swojego postanowienia przytoczył treść art. 7 Prawa geologicznego i górniczego oraz wskazał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], teren na którym planowana jest kopalnia torfu, oznaczony jest symbolem "RZ" i przeznaczony jest "pod łąki i pastwiska/użytki zielone". Organ zauważył, że wnioskodawca, prowadzący działalność pod firmą [...] nie prowadzi działalności rolniczej na terenie gminy [...]. Wójt Gminy [...], powołując się na ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej na terenach rolnych wymaga wcześniejszej zmiany przeznaczenia gruntów – wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Jednak w przypadku budowy kopalni torfu jest to sprzeczne z zapisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], według którego "postuluje się wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególną rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych np. torfowiska, obszary bagienne".

W tym stanie rzeczy negatywne uzgodnienie udzielania koncesji zostało uzasadnione niezgodnością planowanej przez T. C. działalności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

W zażaleniu nazwanym odwołaniem T. C. podniósł, że wbrew twierdzeniu organu, prowadzi on na terenie gminy [...] działalność rolniczą utrzymując stawy hodowlane do ekstensywnej hodowli ryb, corocznie je obkaszając i odławiając ryby na własne potrzeby. Ponadto T. C. wskazał, że na jego wniosek Wójt decyzją o warunkach zabudowy z dnia 30 grudnia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego hodowlanego na działce numer [...], położonej w miejscowości Wytyczno w gminie [...]. Decyzja ta w pkt 6.5 zobowiązuje wnioskodawcę do respektowania obowiązujących przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.). Wobec tego, skarżący obowiązany jest uzyskać koncesję na sprzedaż nadwyżki toru, która powstanie w wyniku prac budowlanych, związanych z budową stawu hodowlanego.

Skarżący wskazał dalej, że organ dokonał nadinterpretacji przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy zaakcentował budowę stawu do hodowli ryb, a następnie stwierdził, że T. C. prowadzi na terenach rolnych działalność gospodarczą, co wymaga zmiany przeznaczenia gruntu. Skarżący zaznaczył jednak, że prowadzi on działalność gospodarczą w postaci gospodarstwa rolniczego, a ekstensywna hodowla ryb w stawie jest działalnością rolniczą.

Zdaniem skarżącego stwierdzenie w postanowieniu organu pierwszej instancji niezgodności planowanej działalności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jest bezzasadne i sprzeczne z wymienioną wyżej decyzją o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wskazało, że rozstrzygnięcie organu jest wprawdzie prawidłowe, jednak powołanie się w uzasadnieniu postanowienia na zapis studium, postulujący wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególna rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych, nie jest właściwe, bowiem zapis ten jest wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym zapis ten ma charakter informacyjny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie zakres uzgodnienia sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia przez Wójta Gminy [...], wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności zamierzonej działalności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. W ocenie organu odwoławczego o negatywnym uzgodnieniu organu współdziałającego decyduje ustalenie, że wydobycie kopaliny na tym obszarze jest niezgodne z przeznaczeniem terenu określonym w studium. Jak wynika z legendy części graficznej studium, przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem "Rz" i oznacza on łąki i pastwiska (użytki zielone). Dodatkowo na stronie 20 części tekstowej studium, gdzie zapisy dotyczą przedmiotowego terenu, dla tego oznaczenia ustalono następujące funkcje: "tereny wyłączone z zabudowy, użytki rolne, nieużytki, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej". W ocenie Kolegium zapisy te są jednoznaczne i oznaczają, że dla przedmiotowego terenu studium przewiduje wykorzystanie go pod zupełnie inny cel.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. C. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 lipca 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 29 maja 2013 r., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego oraz w związku z treścią uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - przez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że wydobycie kopaliny ze złoża "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] jest niezgodne z przeznaczeniem terenu określonym w studium;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez:

a) niedokonanie przez obydwa organy wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy,

b) niepodjęcie przez obydwa organy w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznego załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes skarżącego,

c) brak wyczerpującego rozpatrzenia przez obydwa organy całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, poprzez nie uwzględnienie w procesie decyzyjnym następujących aktów administracyjnych:

• decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie udzielenia między innymi skarżącemu koncesji na wydobywanie kopaliny - torfu ze złoża "[...]" w związku z budową stawów rybnych, położonego w miejscowości [...], gmina [...],

• decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie torfu ze złoża "[...]" w związku z rozbudową stawów rybnych, położonego w miejscowości [...], gmina [...],

• decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji na rozpoznawanie złoża torfu położonego w obrębie działek nr [...] i nr [...], "[...]", w miejscowości [...], gmina [...], a także decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji na wydobywanie kopaliny - torfu ze złoża "[...]", na części działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...],

• decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny - torfu ze złoża "[...]", w obrębie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny - torfu ze złoża "[...]", w obrębie działek oznaczonych nr [...] i nr [...] w miejscowości [...], gmina [...],

• postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uzgodnienia projektu koncesji dla skarżącego na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża torfu w obrębie części działki nr [...], w miejscowości [...], gmina [...],

• postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu koncesji dla skarżącego na rozpoznawanie złoża torfu położonego na działce nr [...], w miejscowości [...], gmina [...], a także decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji na rozpoznawanie złoża torfu położonego w obrębie działki nr [...], w miejscowości [...], gm. [...],

• decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej w kat. Cl złoża torfu "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...],

• decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wydania warunków zabudowy na budowę stawu rybnego hodowlanego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...],

• decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...],

• decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę stawu rybnego na działce nr [...] w miejscowości [...],

• decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu torfu ze złoża "[...]" w powiązaniu z budową stawu rybnego na działce o nr geodezyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...],

• postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu koncesji dla skarżącego na wydobycie torfu ze złoża "[...]" na działce nr [...], w miejscowości [...], gm. [...],

• opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013 r.

2) art. 107 § 3 w związku z art. 126 § 2 K.p.a. przez nie ujawnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności,

3) art. 8 K.p.a., to jest naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, przez stwierdzenie niezgodności zamierzonej działalności skarżącego z przeznaczeniem terenu określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], pomimo iż zamierzona działalność stanowi kontynuację działalności prowadzonej przez skarżącego od 1999 r. na terenie gminy [...], polegającej na budowie stawów rybnych hodowlanych, w oparciu o prawomocne akty administracyjne wskazane w skardze.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazał, że kryterium uzgodnienia, dokonywanego na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, jest zgodność zamierzonej działalności z: przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. W ocenie skarżącego dla pozytywnego uzgodnienia wystarczy spełnienie jednego ze wskazanych kryteriów (zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub zgodność ze sposobem korzystania z nieruchomości). Natomiast kryterium sposobu korzystania z nieruchomości może być ustalone nie tylko w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ale także w odrębnych przepisach, do których zaliczyć należy zarówno akty normatywne (ustawy, akty prawa miejscowego), jak i akty administracyjne (ostateczne decyzje i postanowienia administracyjne). Skarżący zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zamierzoną działalnością jest wydobywanie torfu w związku rozbudową istniejących stawów rybnych, co wynika z całokształtu stanu prawnego nieruchomości ukształtowanego na podstawie aktów administracyjnych przedstawionych w skardze.

Przeznaczenie terenu (nie tylko działki nr [...] ale także całego kompleksu "[...]"), na którym planowane jest wydobycie torfu w związku z budową stawu rybnego, oznaczone jest w studium symbolem "Rz", co oznacza ich przeznaczenie pod łąki i pastwiska (użytki zielone). Z kolei sposób korzystania z nieruchomości ustalony został w studium i zakłada jej wykorzystanie jako tereny wyłączone z zabudowy, użytki rolne. nieużytki, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz w odrębnych przepisach w postaci ostatecznych decyzji i postanowień administracyjnych (aktów administracyjnych), których przedmiotem jest właśnie sposób korzystania zarówno z przedmiotowej nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], jak również całego kompleksu "[...]", położonego na terenie miejscowości [...] oraz [...] w gminie [...]. Szereg aktów administracyjnych określa sposób korzystania z nieruchomości wchodzących w skład kompleksu "[...]" jako użytki rolne.

Skarżący podkreślił, że wydobycie torfu jest konsekwencją działalności prowadzonej przez skarżącego, polegającej na hodowli ryb. Aby prowadzić wskazaną działalność skarżący musi wybudować stawy. Budowa stawu polega z kolei na wydobyciu kopaliny znajdującej się na nieruchomości, którą to kopaliną jest torf. Wydobycie torfu w związku z budową stawu rybnego nie zmienia, w ocenie skarżącego, sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż nieruchomość ta po wybudowaniu stawu rybnego nadal pozostanie użytkiem rolnym. Prawo geologiczne i górnicze nie definiuje pojęcia "użytki rolne". Należy więc posłużyć się wykładnią systemową tego pojęcia, które zdefiniowane zostało w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2001 r. Nr 38 poz.454). Wydobycie torfu w związku z budową stawu rybnego nie spowoduje, że zajęty pod inwestycję grunt zmieni swój charakter, gdyż po wybudowaniu stawu nadal będą to użytki rolne sklasyfikowane jako grunty pod stawami, zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego (ust. 1 pkt 6 załącznika Nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

W ocenie skarżącego wydobycie torfu w związku z budową stawu rybnego nie zmieni sposobu korzystania z nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (użytki rolne), gdyż nieruchomość ta po wydobyciu torfu i wybudowaniu stawu rybnego nadal pozostanie użytkiem rolnym.

Sposób korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem ustalony został ponadto w odrębnych przepisach w postaci ostatecznych decyzji i postanowień administracyjnych (aktów administracyjnych), z których jednoznacznie wynika możliwość ich wykorzystania jako użytków rolnych w postaci stawów rybnych hodowlanych. Skarżący wskazał, że organy administracji publicznej dotychczas nie negowały zgodności rozpoznawania oraz wydobywania kopaliny w postaci torfu w związku z budową stawów rybnych ze złoża "[...]" z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych dotyczących zarówno nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], jak również całego kompleksu "[...]".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazując, że koncesjonowanego wydobycia torfu nie można utożsamiać z budową stawu rybnego, ponieważ są to dwa odrębne zagadnienia objęte różnymi regulacjami prawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia 12 lipca 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 29 maja 2013 r. w przedmiocie negatywnego uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie torfu ze złoża "[...]", zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 7 ust. 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7.

Wskazać należy, że określone w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy kryterium uzgodnienia koncesji w postaci zgodności zamierzonej działalności z przeznaczeniem nieruchomości dotyczy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, natomiast zgodność zamierzonej działalności ze sposobem korzystania z nieruchomości dotyczy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Wynika powyższe z treści art. 7 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego. W przepisach tych potencjalne naruszenie przeznaczenia nieruchomości wyraźnie związane jest wyłącznie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 1), natomiast potencjalne naruszenie sposobu wykorzystania nieruchomości wyraźnie związane jest wyłącznie ze sposobem wykorzystania nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2).

Bezsporne jest, że istotny w badanej sprawie teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zastosowanie ma przepis art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

W badanej sprawie nie przedstawiono odrębnych przepisów, które wskazywałyby na ustalony sposób wykorzystywania nieruchomości. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącego, że tymi innymi przepisami są indywidualne akty administracyjne (np. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wydania warunków zabudowy na budowę stawu rybnego hodowlanego na działce nr [...], postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu koncesji dla skarżącego na rozpoznawanie złoża torfu położonego na działce nr [...], decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji na rozpoznawanie złoża torfu położonego w obrębie działki nr [...]). Wyżej wymienione i inne wskazane w skardze akty administracyjne nie są wprawdzie bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy, ale są to akty stosowania prawa, a nie odrębne przepisy w rozumieniu art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego.

W związku z tym w badanej sprawie zakres uzgodnienia sprowadza się do stwierdzenia przez organ współdziałający wyłącznie zgodności zamierzonej działalności określonej Prawem geologicznym i górniczym ze sposobem wykorzystywania nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r.

Podzielić zatem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego w ustalonym dotychczas stanie faktycznym sprawy uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji zapisem studium, postulującym wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególną rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych, nie jest właściwe. Zapis ten jest bowiem skierowany do organów gminy jako postulat wprowadzenia zakazu, który powinien być rozważony przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że zapis ten jest elementem studium w postaci polityk realizacji zamierzeń studium określonym jako polityka postulowanych zakazów. Postulowany zakaz zawarty w studium jako nie mający charakteru kategorycznego nie określa zatem sposobu wykorzystywania konkretnych nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego postulowanego zakazu powinno dotyczyć ściśle określonych terenów, a więc być poprzedzone zidentyfikowaniem w planie terenów, które mają opisaną w studium charakterystykę. Niezależnie od braku kategoryczności postulatu zakazu, z akt sprawy nie wynika, aby takiej wiążącej identyfikacji terenów dokonano w omawianym studium. Organ odwoławczy prawidłowo zatem (w ustalonym stanie faktyczny) stwierdził, że w toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym zapis ten ma charakter informacyjny.

Z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że w ocenie organu odwoławczego o negatywnym uzgodnieniu organu współdziałającego decyduje ustalenie, że wydobycie kopaliny na określonym obszarze jest niezgodne z przeznaczeniem terenu określonym w studium. Taka była ostatecznie przesłanka rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe, bowiem jak wcześniej wyjaśniono, kryterium zgodności z przeznaczeniem nieruchomości dotyczy sytuacji kiedy podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, a zatem kiedy bada się czy działalność nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie przesłanką rozstrzygnięcia powinno być zbadanie czy działalność nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin są to dwa różne pojęcia, które co do zasady nie są zakresowo tożsame. W poszczególnych sytuacjach może dojść do takiego rozstrzygnięcia w planie zagospodarowania przestrzennego, że przeznaczenie nieruchomości będzie dokładnie odpowiadać sposobowi wykorzystywania nieruchomości ustalonemu w studium, ale nie jest to konieczne, bowiem zgodne ze studium będzie również takie przeznaczenie w planie nieruchomości, które będzie pozwalać jedynie na wykorzystywanie nieruchomości w pewnym zakresie ustalonym w studium (art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Stąd możliwe było ustalenie w części opisowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] tak rozbieżnych sposobów wykorzystywania nieruchomości jak wyłączenie z zabudowy oraz przeznaczenie pod sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.

Prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że o sposobie wykorzystywania nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy decyduje nie tylko część graficzna studium ale również część tekstowa studium. Według ustaleń organu odwoławczego w części graficznej studium przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem "Rz" oznaczającym łąki i pastwiska (użytki zielone). Powyższe oznacza jeden ze sposobów wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium. Dalsze sposoby wykorzystywania nieruchomości – według ustaleń organu odwoławczego – wynikają z części tekstowej studium (strona 20), gdzie dla przedmiotowego terenu przewiduje się następujące funkcje: "tereny wyłączone z zabudowy, użytki rolne, nieużytki, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej".

Wynika z powyższego, że sposób wykorzystywania nieruchomości przez urządzenie stawu do hodowli ryb zgodny byłby z ustalonym w studium sposobem wykorzystywania nieruchomości opisanym jako "użytki rolne", ponieważ prawidłowo skarżący wskazał na treść § 68 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm. ). Zgodnie z tym przepisem użytki rolne obejmują między innymi grunty pod stawami. Natomiast do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego (pkt 1.6 załącznika Nr 6 do wymienionego wyżej rozporządzenia).

Z akt sprawy i nawet z samego wniosku o udzielenie koncesji (pkt 9 wniosku) wynika, że planowane przez skarżącego wydobycie torfu nie jest celem samym w sobie i nie oznacza ostatecznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Jest to w ocenie skarżącego pośredni, ale konieczny etap do urządzenia stawu do hodowli ryb. Z akt sprawy wynika, że takie wykorzystywanie nieruchomości byłoby wykorzystywaniem ostatecznym i docelowym. Okoliczność ta znana była organom obydwu instancji, choćby z treści wniosku, a później z treści zażalenia, ale także z licznym innych decyzji i postanowień odnoszących się do planowanego wykorzystywania działki nr [...], a wcześniej także innych działek składających się na kompleks "[...]".

Z uzasadnienia postanowień organów obydwu instancji wynika, że ten aspekt sprawy –nie przesądzając ostatecznego znaczenia tej okoliczności, ani kierunku rozstrzygnięcia - w ogóle nie był przedmiotem ani ustaleń faktycznych organów, ani w związku z tym przedmiotem ich rozważań, mimo że negatywne uzgodnienie udzielenia koncesji oparte zostało na stwierdzeniu naruszenia sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc na zupełnie innym stanowisku niż prezentowane we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych, udokumentowanych złożonymi do akt sprawy decyzjami i postanowieniami różnych organów, w tym Wójta Gminy [...]. Postępowania te doprowadziły do urządzenia stawów rybnych, na przeważającej – jak wynika z akt sprawy – części kompleksu działek określanego jako "[...]".

Taki sposób podejścia do wniosku skarżącego, rozpatrzenia sprawy i uzasadnienia niekorzystnych dla skarżącego decyzji narusza sformułowaną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.

Obok naruszenia wspomnianych zasad postępowania administracyjnego słuszny jest zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. ponieważ pominięcie rozpatrzenia wskazanych wyżej okoliczności świadczy o niedochowaniu obowiązku podjęcia wszelkich czynnności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fakrycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązku dokonania ustaleń na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego.

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całego zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia), stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji (postanowienia) organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a., a także w poszczególnych sytuacjach także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.).

W ocenie Sądu wymogów tych nie spełnia zaskarżone postanowienie, bowiem omówione wyżej okoliczności wskazują, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem opisanych wyżej reguł proceduralnych Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że rozpatrzenie wszystkich wskazanych okoliczności doprowadziłoby organ do innych wniosków co do naruszenia lub braku naruszenia przez planowaną przez skarżącego działalność sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wobec tego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.

Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 § 2 K.p.a., ponieważ inaczej niż twierdzi skarżący nie można zarzucić organom niekompletności uzasadnień postanowień, jeżeli uwzględnić, że uzasadnienia te zostały sformułowane przy określonych koncepcjach rozstrzygnięć. Czym innym jest bowiem kompletność uzasadnienia decyzji lub postanowienia, a czym innym kompletność ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, a także wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego potrzebne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy.

Rozpatrywanie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne, ponieważ nie wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy były przedmiotem dotychczasowych ustaleń faktycznych organów oraz ich rozważań.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy powinien ustalić i rozważyć wszystkie omówione wyżej przez Sąd okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ powinien sprawdzić swoje ustalenie co do treści części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na stronie [...]. Wprawdzie Sąd rozstrzygając sprawę oparł się na stanie faktycznym uzupełnionym przez organ odwoławczy co do treści części tekstowej studium, ale Sąd nie był w stanie tego ustalenia zweryfikować, ponieważ dołączona do akt sprawy kopia odpowiedniej części studium nie jest wystarczająco czytelna, aby można było z całą pewnością stwierdzić, że opis dotyczy terenu o symbolu Rz, a nie np. R1 lub R2. Gdyby ta weryfikacja doprowadziła do innych ustaleń niż te, które zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to mogłoby to znacząco wpłynąć na tok rozumowania organu, ponieważ część ocen i wskazań Sądu mogłaby okazać się nieaktualna. Organ powinien ustalić również na podstawie całego studium, czy postulat wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególną rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych sformułowany został – tak jak wynika z części studium dostępnego w aktach sprawy – bez skonkretyzowania terenów, czy też dotyczy terenów skonkretyzowanych i czy przedmiotowa nieruchomość objęta jest tym skonkretyzowanym terenem. W tej drugiej sytuacji omawiany postulat jako element stanu faktycznego sprawy powinien być ponownie oceniony.

Dopiero rozważenie tych wszystkich okoliczności pozwoli organowi przekonująco ocenić czy podejmowanie i wykonywanie działalności planowanej przez skarżącego, wymagającej koncesji, nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powołanej dalej jako "P.p.s.a.").

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej prze radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).