Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 874/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1, art. 24
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 421/15 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 421/15, po rozpatrzeniu skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Burmistrz Z., po rozpatrzeniu wniosku R. M., decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2014 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 321/14 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał, że wydane one zostały z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że R. M. nie spełnia przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], odmówił przyznania R. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką za okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. oraz przyznał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] października 2013 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 3, art. 16a, art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1, 2 i 4e, art. 24, art. 25, art. 26 oraz art. 28-30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.). W uzasadnieniu, po omówieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż R. M. był do dnia [...] czerwca 2013 r. uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, to nie zostały spełnione niezbędne kryteria warunkujące uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] lipca 2013 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą, za okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. W związku z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż wobec spełnienia przesłanki do przyznania tego świadczenia, wynikającej z art. 16a ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych z ust. 8 tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje w kwocie 520 zł miesięcznie, tj. określonej w art. 16a ust. 6 ustawy i stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do tego świadczenia zostaje przyznane do dnia [...] października 2013 r., czyli do końca okresu zasiłkowego 2012/2013.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R. M. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które utraciły je od dnia [...] lipca 2013 r., wymagało interwencji ustawodawcy, co skutkowało uchwaleniem ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Powołując się na przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy oraz art. 2, art. 67 i art. 69 Konstytucji zarzucił, że zasiłek dla opiekuna jest ustalany na czas nieokreślony, co potwierdzono w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Domagał się zatem uchylenia decyzji organu I instancji i przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...] lipca 2013 r. do "uprawnienia się odwołania z dnia wniesienia 2015-02-04 wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze".

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), który określa osoby, którym przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, a ponadto kryterium dochodowe wynoszące 620 zł. Poza tym omówił negatywne przesłanki do przyznania tego świadczenia wynikające z art. 16a ust. 8 powołanej ustawy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że R. M. obciążony jest obowiązkiem alimentacyjnym, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, co oznacza, że spełnia on jeden z warunków zawartych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie organu II instancji organ I instancji prawidłowo uwzględnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op/321/14. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło, że w decyzji organu I instancji powołano art. 16a ustawy w nieaktualnym brzmieniu, gdyż od [...] stycznia 2015 r. wystarczającym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Prawidłowe są jednak ustalenia poczynione przez ten organ, dotyczące spełnienia warunków dochodowych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wynikające z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i dotyczące wysokości tego świadczenia oraz okresu jego przysługiwania. Organ II instancji wyjaśnił, że okres przyznania zasiłku ustalony został na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na okres zasiłkowy i zauważył, że wyłączenia wymienione w tym przepisie, określone w art. 9, art. 14-16 i art. 17 ustawy, nie obejmują art. 16a ustawy. Oznacza to, że specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się na okres zasiłkowy, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, który zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 10 ustawy trwa od dnia [...] listopada do dnia [...] października następnego roku kalendarzowego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką przyznano R. M. decyzją Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2012 r. na okres do dnia [...] czerwca 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. wystąpił on z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2013 r. o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Według organu odwoławczego okoliczność, że wnioskodawcy przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za czerwiec 2013 r., stanowiła przeszkodę w przyznaniu stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten miesiąc w oparciu o art. 24 ust. 2a ustawy, stąd zasadnie organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia za ten okres i przyznał prawo do tego świadczenia od [...] lipca 2013 r. Skoro natomiast orzeczenie o zaliczeniu A. M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane zostało na stałe, to termin ważności tego orzeczenia nie upływa przed końcem okresu zasiłkowego, co uzasadniało przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do końca okresu zasiłkowego, a więc do dnia [...] października 2013 r.

Odnosząc się do treści odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak było podstaw do przyznania prawa do świadczenia na okres od [...] lipca 2013 r. do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, gdyż z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 24 ust. 1 ustawy świadczenia rodzinne ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń wynikających z wymienionych w nim przepisów. Ponieważ specjalny zasiłek opiekuńczy nie został w tym przepisie wskazany, to nie może on zostać przyznany na okres dłuższy niż okres zasiłkowy. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie pozostawił po stronie organów orzekających w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych (w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego) możliwości uznaniowego przyznania tych świadczeń w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe. Prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje osobom uprawnionym spełniającym wyznaczone w ustawie kryteria, w ściśle określonej wysokości i okresie, które są wiążące dla organów i nie mogą one ustalać tychże kryteriów na poziomie innym niż wskazany w ustawie.

Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. M.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że opieka nad osobą niepełnosprawną jest wartością konstytucyjną i celem ustawy, co wynika z art. 67 i art. 69 Konstytucji oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13. Zarzucił, że po trzech latach prowadzenia postępowania, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędnie przyznano zasiłek jedynie na 4 miesiące, tj. od [...] lipca do [...] października 2013 r. Skarżący stwierdził, że wobec wydania przez Ośrodek Pomocy Społecznej poprzedniej decyzji, odmawiającej przyznania prawa do zasiłku, nie miał możliwości składania wniosków na kolejne okresy 2013-2014 i 2014-2015. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r., a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką "z datą zakończenia spraw administracyjnych i sądowych".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 421/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.), która wśród świadczeń rodzinnych wymienia grupę świadczeń opiekuńczych, do której należy specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 2 pkt 2 ustawy). Przepis art. 16a ust. 1 i 2 tej ustawy określa krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności oraz uzależnia jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 oraz ust. 4-9 ustawy.

Zdaniem Sądu specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie w warunkach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Sąd przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 321/14 uznał, że R. M. spełnia warunek określony w art. 16a ust. 1 powołanej wyżej ustawy, dotyczący rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, skoro w poprzednim stanie prawnym miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchylając wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji, Sąd zobligował organy administracji do zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem wykładni tego przepisu, przedstawionej przez Sąd. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżący kwalifikuje się do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Organy, związane poglądem prawnym wyrażonym w powołanym wyroku Sądu, prawidłowo przyjęły, że spełniona została przesłanka podmiotowa w postaci rezygnacji przez R. M. z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, wobec której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, a która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2013 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Bezsporna pozostaje też okoliczność, że skarżący opiekę tę sprawuje. Prawidłowo organy ustaliły również, że spełnione zostało kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż dochód członków trzyosobowej rodziny skarżącego za rok 2011, pomniejszony o podatek od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne nie przekroczył kwoty określonej w art. 5 ust. 2 ustawy, wynoszącej 623,00 zł. Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki wymienione w art. 16a ust. 8 tej ustawy. Nie budzi także wątpliwości wysokość przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestią kontrowersyjną jest natomiast zagadnienie, na jaki okres świadczenie to powinno zostać przyznane. W tej sprawie Sąd przywołał treść art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-16 i art. 17 tej ustawy. Wyłączeniu określonemu we wskazanym przepisie nie podlega natomiast specjalny zasiłek opiekuńczy określony w art. 16a ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy okres zasiłkowy oznacza okres od dnia [...] listopada do dnia [...] października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z przytoczonych uregulowań jednoznacznie wynika, w ocenie Sądu, że postępowanie w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego, jakim jest również specjalny zasiłek opiekuńczy, uruchamiane jest na wniosek, a nie z urzędu, przy czym świadczenie to może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności i najpóźniej do końca okresu zasiłkowego. W postępowaniu badany jest m.in. łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę lub rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę, przy czym stosownie do treści art. 3 pkt 2a ustawy oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W związku z tym Sąd stwierdził, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem R. M. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, złożonym w dniu [...] sierpnia 2013 r., a więc w trakcie okresu zasiłkowego, który trwał od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] października 2013 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek ten został złożony niezwłocznie po uzyskaniu orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z dnia [...] lipca 2015 r. o zaliczeniu matki skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, gdyż poprzednim orzeczeniem tegoż Zespołu z dnia [...] czerwca 2012 r. została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony, czyli do [...] czerwca 2013 r. Do tej też daty decyzją Burmistrza dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżącemu było przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Sąd dostrzegł jednocześnie, że kolejny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został złożony w dniu [...] czerwca 2013 r., a zatem tak samo jak i wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w trakcie biegu okresu zasiłkowego 2012/2013. Złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiło w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego. W tych okolicznościach należało rozważyć możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego począwszy od dnia [...] czerwca 2013 r., czyli stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Jak prawidłowo wywiódł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, fakt istnienia po stronie skarżącego uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] do [...] czerwca 2013 r. wykluczał możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres, co uzasadniało odmowę przyznania tego zasiłku za czerwiec 2013 r. Tym samym specjalny zasiłek opiekuńczy mógł zostać przyznany począwszy od dnia [...] lipca 2013 r. do końca okresu zasiłkowego 2012/2013, czyli do [...] października 2013 r., jak prawidłowo uznały organy orzekające w sprawie.

Przyznanie natomiast świadczenia na kolejne okresy zasiłkowe 2013/2014 i 2014/2015, czego domaga się skarżący, nie jest w ocenie Sądu możliwe na podstawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jak bowiem wskazano wyżej, postępowanie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest postępowaniem wnioskowym, inicjowanym wnioskiem strony i zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do tego świadczenia ustala się poczynając od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, w oparciu o dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Dla ustalenia daty granicznej przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma natomiast znaczenia, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jego matki zostało wydane na stałe. Po myśli art. 24 ust. 4 ustawy, na czas nieokreślony ustala się jedynie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W świetle powyższego, organ administracji publicznej nie ma możliwości ustalenia prawa do omawianego zasiłku w razie braku wniosku. Zasadnie organ odwoławczy twierdzi, że brak jest po stronie organów możliwości uznaniowego przyznania świadczeń rodzinnych, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeśli nie zostały spełnione przesłanki ustawowe. Uwzględniając żądanie skarżącego i przyznając prawo do tego świadczenia na okres wykraczający poza datę [...] października 2013 r. pomimo braku wniosku osoby uprawnionej, organ naruszyłby art. 24 ust. 2 powołanej ustawy. Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mogło więc zostać przyznane skarżącemu bezterminowo, lecz wyłącznie do końca okresu zasiłkowego, czyli do dnia [...] października 2013 r.

Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów obu instancji bez znaczenia zdaniem Sądu pozostaje również podniesiona w skardze okoliczność, że z uwagi na długotrwałość postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie skarżący nie miał możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na kolejny okres zasiłkowy. Skarżący w celu zabezpieczenia swoich interesów powinien złożyć stosowny wniosek, nawet pomimo niepewności co do jego zasadności. Sąd zauważył przy tym, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż skarżący występował do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie różnego rodzaju pomocy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 64/15, Sąd oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2014 r., wydaną w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna. Jednak ewentualne rozważania, czy wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. powinien zostać zinterpretowany również jako żądanie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2013/2014 bądź też 2014/2015, nie mają znaczenia dla oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, zapadłej w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Okoliczności te mogłyby mieć natomiast znaczenie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym kolejnego okresu zasiłkowego. Z przedstawionych względów należało uznać, w ocenie Sądu, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 kpa, wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając wyczerpująco jego motywy oraz prawidłowo odniósł się do istotnych argumentów odwołania. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 421/15 wniósł R. M. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, czyli:

- błędną wykładnię art. 2 Konstytucji, w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) i art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. (Dz.U.2006.139.992 ze zm.) i art. 2 ust. 1 z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2014.567 ze zm.), ponieważ Sąd nie przyjął, że R. M. zachował prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, bądź do świadczeń, które miały je zastąpić, na zasadzie kontynuacji poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, jako praw nabytych,

- art. 2 Konstytucji, art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji, w związku z art. 16 a ustawy, w związku z art. 17 i 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.139.992 ze zm.) poprzez niedokonanie właściwej wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i wobec tego niezastosowanie we właściwy sposób zgodnie z wymogami Konstytucji przepisów wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.). tj. z art. 7-9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 8 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, tj. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niepełny i budzący wątpliwości, które mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, poprzez pominięcie faktu braku potwierdzenia w aktach sprawy wysłania do skarżącego pouczenia - informacji w trybie art. 8 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa, a co mogło skutkować przyjęciem skargi,

- przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. z art. 7-9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, tj. poprzez zaniechanie realizacji obowiązku informacyjnego i dbałości o to, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a szczególnie zbadania wszechstronnego treści wniosku i co powinno w przypadku jakichkolwiek wątpliwości dotyczących jego treści obligować organ do wezwania strony o sprecyzowanie stanowiska i stosownego pouczenia.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie i przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych powiększonych o podatek VAT, oświadczając jednocześnie, że nie zostały uiszczone w całości jak i w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Za całkowicie niezasadne i chybione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie tego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd w rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 3 § 1. Reasumując, stwierdzić należało, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i zastosował środek przewidziany w art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Raz jeszcze podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni skutków prawnych art. 2 Konstytucji, w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw i art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 2 Konstytucji, art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji, w związku z art. 16 a ustawy, w związku z art. 17 i 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Także te zarzuty uznać należy za nieuzasadnione. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast, że "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Wśród regulacji praw socjalnych znajduje się również regulacja zawarta w art. 69 Konstytucji. Według art. 69 "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane normy konstytucyjne nie zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone przez Sąd I instancji, który prawidłowo wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1456, ze zm.), która wśród świadczeń rodzinnych wymienia grupę świadczeń opiekuńczych, do której należy specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 2 pkt 2 ustawy). Zgodnie bowiem z treścią z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: "(...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Rozpatrując przedmiotową sprawę, ani organy orzekające, ani Sąd I instancji nie miały wątpliwości, że skarżący spełnia określone tymi przepisami przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Sporną kwestię stanowił jedynie okres czasu, na jaki skarżącemu kasacyjnie świadczenie to przyznano. Decydujące znaczenie w tej sprawie ma natomiast treść art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-16 i art. 17 tej ustawy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wyłączeniu określonemu we wskazanym przepisie nie podlega specjalny zasiłek opiekuńczy określony w art. 16a ustawy. W tej sytuacji zastosowanie będzie miał art. 3 pkt 10 powołanej ustawy, zgodnie z którym okres zasiłkowy, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, oznacza okres od dnia [...] listopada do dnia [...] października następnego roku kalendarzowego. Z uregulowań tych jednoznacznie wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy może być przyznany najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności i najpóźniej do końca okresu zasiłkowego, czyli tak jak prawidłowo orzeczono w rozpatrywanej sprawie. Treść przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie zawartej w nich norm prawnych nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można, lakonicznie powołując się jedynie na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na wyprowadzenie normy prawnej sprzecznej z rzeczywistą, jasną treścią normy prawnej nadaną przez ustawodawcę. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sąd I instancji przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, opartą o powołane w skardze kasacyjnej zasady zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dało to w pełni podstawę do zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 powołanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy.