Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1390/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1pkt 5, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta O. , po rozpoznaniu wniosku I. G., decyzją z [...] 2014 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budynku usługowo-mieszkalnego z infrastrukturą techniczną dla terenu położonego przy ul. K. na działce nr [...], obręb 0069 AM-1

W decyzji określono m.in., iż:

- linia zabudowy stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy przy ul. K.,

- powierzchnia sprzedaży w projektowanym budynku usługowo-mieszkaniowym będzie wynosić ok. 20,00 m2,

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] w wynosi do 0,100,

- szerokość elewacji frontowej jest równa szerokości działki nr [...],

- wysokość całkowitą budynku do gzymsu lub attyki wyniesie ok. 14,50 m n.p.t., tj. do wysokości nieprzekraczającej wysokości istniejącego budynku usługowego,

- dach powinien być płaski lub pochylony do 10o i dopasowany do dachu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 5,

- obsługa komunikacyjna od ul. K. będzie zapewniona na zasadzie służebności przejścia i przejazdu o szerokości 3,00 m przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...], przy czym granicę między działkami nr [...] i [...] stanowi południowa strona budynku który jest położony na działce nr [...], co wynika z wyroku Sądu Rejonowego w O. W. z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt 228/04 uprawomocnionego 26 kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczną na obszarze sąsiadującym z działką, na której planowana jest przedmiotowo inwestycja, w celu uzyskania wiedzy na temat funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej budynków i obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z przeprowadzonej analizy wynika, iż pod względem funkcji oraz planowanych parametrów planowane przedsięwzięcie jest możliwe. Organ wyjaśnił m.in., iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - 1,00 (wskaźnik ustalono dla planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]) wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek mieszczą się w przedziale od 0,25 do 1,00 i tym samym korzystając z możliwości dopuszczonej w § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z wnioskiem inwestora na 1,00 na terenie działki nr [...].

Dalej Prezydenta Miasta O. stwierdził, iż spełnione zostały wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Odwołanie wniosła A. K. podnosząc, iż zakwestionowana decyzja została wydana po niestarannie i niezgodnie z przepisami wykonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem strony z przeprowadzonej analizy nie wynika, na jakiej podstawie dokonano obliczeń średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości elewacji frontowej, dominującej geometrii dachu występujących na analizowanym obszarze.

Dalej wskazano, iż sentencja decyzji określa wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki jako 0,100, natomiast w uzasadnieniu decyzji wskaźnik ten wynosi 1,0. Jest do bardzo istotna różnica. Z analizy dołączonej do decyzji wynika, że przedmiotowa działka ma zostać zabudowana w 100%. Tymczasem średni wskaźnik zabudowy w analizowanym terenie przyjmując, że wskaźnik ten został prawidłowo ustalony wynosi 65,5 %.Z uzasadnienia decyzji nie wynika czy przedmiotowa działka ma być zabudowana w 10 % zgodnie z sentencją, czy też w 100% zgodnie z uzasadnieniem.

Podniesiono także, iż sentencja decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej - dostępu do drogi publicznej jest sprzeczna z dokonana analizą. Zgodnie z analizą i stanem faktycznym przedmiotowa nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. K.. Przedmiotowej nieruchomości nie jest niezbędny dostęp poprzez służebność przez działkę [...]. Decyzja o warunkach zabudowy, nie może być sprzeczna z wykonaną na potrzeby tej decyzji analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarzucono także, iż w decyzji nieprawidłowo określono obowiązek stworzenia miejsc parkingowych. Decyzja powinna określać dokładnie ile takich miejsc powinno zostać stworzonych. Obowiązek ustalenia ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy wynika z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Strona podniosła także, iż z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że na każdej działce podlegającej zabudowie 25% powierzchni działki powinno być biologicznie czynne, chyba, że inny procent wynika z zapisów planu. Przepis ten nie zezwala na zmianę minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto według strony załącznik graficzny dołączony do decyzji jest niezgodny § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego zagospodarowania terenu, bowiem na przedstawionym załączniku nie mieści się cały analizowany obszar, co uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości analizowanej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją [...] 2014 r. nr [...]orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na wyznaczenie wszystkich parametrów dla planowanej inwestycji.

Linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiednich działkach.

Z kolei intensywność zabudowy na obszarze analizowanym jest wysoka co widać wyraźnie na części graficznej analizy, na której wpisano istniejącą intensywność zabudowy, która waha się od 22%, poprzez 50%, 77% czy 88% do 100% - na działce nr [...]. Według organu wskaźnik intensywności zabudowy na działce nr [...] (100%) pozwala na ustalenie tego wskaźnika dla działki inwestora, również na tym poziomie.

Dalej wskazano, iż szerokość elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i kształtuje się w przedziale od 4 m do 31 m. Przyjmując, iż zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości z tolerancją do 20%, wyznaczenie dla przedmiotowej inwestycji 3,5 m szerokości elewacji frontowej jest prawidłowe zwłaszcza, że działka nr [...] ma szerokość właśnie 3,50 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono uwzględniając zabudowę na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora i wskazano, że ma to być wysokość do 14,50 m i nie może przekroczyć wysokości istniejącego budynku usługowego.

Kolegium wskazało, iż ustalony kąt nachylenia dachu odpowiada geometrii kształtowi i nachyleniu dachów na obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy zauważył także, że nieruchomość wskazana przez inwestora posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy K. poprzez ustanowioną służebność przejazdu i przechodu, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, nadto nie występuje niezgodność z przepisami odrębnymi.

Reasumując, planowana inwestycja zgodna jest z zastaną funkcją terenu i spełnia łącznie wszystkie wymogi określone w art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z czym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem Kolegium nietrafny jest zarzut odwołania mówiący o naruszeniu przepisów regulujących warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ są to przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane i zgodność z tymi przepisami badana jest na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przez organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę.

Skargę na decyzję organu II instancji wywiodła A. K. zarzucając, iż organ ten nie odniósł się do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Strona podniosła, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego zagospodarowania terenu nakładają na wykonującego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości elewacji frontowej, dominującej geometrii dachu. Wielkości te zostały przedstawione w wykonanej analizie, ale w ogóle nie przedstawiono danych na podstawie, których dokonano obliczeń stosownej średnich. Brak danych wyjściowych uniemożliwia zarówno stronom postępowania jak i organowi odwoławczemu sprawdzenia prawidłowości obliczeń, a tym samym prawidłowości analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w ogóle nie ustosunkowało się do tego zarzutu, a nie posiadając danych wyjściowych, których zabrakło w analizie nie było wstanie stwierdzić, czy zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo wykonanej analizy.

Dalej strona zauważyła, iż w sentencji decyzji organu pierwszej instancji określa się wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki jako 0,100, natomiast w uzasadnieniu decyzji wskaźnik ten wynosi 1,0. Z analizy dołączonej do decyzji natomiast wynika, że przedmiotowa działka ma zostać zabudowana w 100%. Tymczasem średni wskaźnik zabudowy w analizowanym terenie przyjmując, że wskaźnik ten został prawidłowo ustalony, wynosi 65,5 %. Gdyby w uzasadnieniu decyzji organ uzasadnił, dlaczego ustala inny wskaźnik niż średni to można by się domyślać, czy przedmiotowa działka ma być zabudowana w 10% zgodnie z sentencją, czy też w 100% zgodnie z uzasadnieniem. Zarzucono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie odniosło się do tej kwestii. Potwierdziło, co prawda, że działka nr [...] ma być zabudowana w 100%., ale nie ustaliło dlaczego istnieje różnica pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniu. Dodatkowo organ drugiej instancji nie uzasadnił, dlaczego uznał, że dla przedmiotowej działki właściwie będzie zabudowanie jej w 100%, jeżeli w analizowanym obszarze średnia gęstość zabudowy wynosi 65,5%.

Skarżąca zarzuciła także, iż sentencja decyzji w pkt 1 w zakresie obsługi komunikacyjnej - dostępu do drogi publicznej jest sprzeczna z dokonaną analizą. Zgodnie z analizą i stanem faktycznym przedmiotowa nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. K.. Przedmiotowej nieruchomości nie jest niezbędny dostęp poprzez służebność ustanowioną przez działkę [...]. Decyzja o warunkach zabudowy, nie może być sprzeczna z wykonaną na potrzeby tej decyzji analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. również nie odniosło się do tego zarzutu i potwierdziło jedynie, że dostęp do przedmiotowej działki ma się odbywać przez służebność gruntową ustanowioną na sąsiedniej działce.

Zdaniem A. K. zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie określono bowiem ile dokładnie miejsc parkingowych winien zapewnić inwestor, Użycie określenia "odpowiednia ilość miejsc parkingowych" nie spełnia wymagań dla prawidłowego zagospodarowania terenu i ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja organu I instancji narusza również przepis § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez brak ustalenia powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowej działce, która ma być zabudowana w 100%. Strona zauważyła, iż do przedmiotowego zarzutu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. również się nie odniosło. Nie można uznać za odniesienie się do tego zarzutu stwierdzenie, że na etapie wydawania warunków zabudowy nie jest badana zgodność z przepisami techniczno-budowlanym. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost organowi nakazuje sprawdzenie zgodności z innymi przepisami odrębnymi.

Ponadto wskazano, iż załącznik graficzny dołączony do decyzji jest niezgodny § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego zagospodarowania terenu. Na przedstawionym załączniku nie mieści się cały analizowany obszar, co uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości analizowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. również do tego zarzutu się nie odniosło, pomimo, że brak prawidłowej mapy nie pozwala dokonać sprawdzenia prawidłowości wykonanej analizy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie podniesione w niej zarzuty.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Podkreślenia wymaga, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji RP. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz dwukrotnie przeanalizowano wszystkie argumenty.

Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ zarówno I jak i II instancji, musi, zatem nie tylko zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie lecz także odnieść się do występujących w sprawie zagadnień prawnych. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia prawnego, w tym w szczególności wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno obejmować ponadto ustosunkowanie się – z zachowaniem wskazanych wyżej wymogów (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.) – do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, co podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1323/94, LEX nr 26918; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 1998 r., sygn. I SA/Lu 1056/97, dost. w CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 274/97, LEX nr 48234; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 30 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Op 137/08, dost. CBOSA).

Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, są kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998 r., sygn. III SA 1436/96, publ. LEX nr 36196, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Lu 21/98, dost. CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Po 382/08, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Wr 154/09, dost. CBOSA).

Należy przy tym uznać – w ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. II OSK 367/10, dost. CBOSA) - że odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienie rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy, musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez pierwszą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego wskazanym powyżej wymogom.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r. nr [...] brak jest bowiem jakiegokolwiek odniesienia się do większości podnoszonych w odwołaniu skarżącej zarzutów dotyczących decyzji I instancji, w tym w szczególności do zarzutów, iż:

- sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej określa wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki jako 0,100, natomiast w uzasadnieniu decyzji wskaźnik ten wynosi 1,0, co stanowi bardzo istotną różnicę,

- sentencja decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej - dostępu do drogi publicznej jest sprzeczna z dokonana analizą, bowiem zgodnie z analizą i stanem faktycznym przedmiotowa nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. K.. Przedmiotowej nieruchomości nie jest niezbędny dostęp poprzez służebność przez działkę [...],

- sama analiza wykonana została niestarannie i niezgodnie z przepisami, bowiem nie wynika z niej, na jakiej podstawie dokonano obliczeń średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości elewacji frontowej, dominującej geometrii dachu występujących na analizowanym obszarze,

- załącznik graficzny dołączony do decyzji jest niezgodny § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego zagospodarowania terenu, bowiem na przedstawionym załączniku nie mieści się cały analizowany obszar, co uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości analizowanej decyzji.

Nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wskazanych wyżej zarzutów odwołania i tym samym niewyjaśnienie czy zarzuty te były słuszne powoduje uznanie zaskarżonej decyzji za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego i z tego powodu co najmniej przedwczesną.

Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 15 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Powyższy brak był istotny dla sprawy, bowiem w decyzji organu I instancji zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sprzeczność ta została trafnie zasygnalizowana w odwołaniu. Do rozbieżności tej organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował ograniczając się jedynie do uargumentowania z jakich przyczyn za trafne uważa wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie wskazanym w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej rozstrzygnięciu.

Brak rozpoznania zarzutów strony dowołującej się dotyczących zgodności z wymogami prawa oraz rzetelności analizy czyni nadto przedwczesnymi te rozważania Kolegium, w których organ ten uzasadniał przyjęcie w zaskarżonej decyzji takich parametrów zabudowy jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kąt nachylenia dachu, albowiem rozważenia te organ czynił w oparciu o dane dotyczące stanu faktycznego zawarte w kwestionowanej przez stronę skarżącą analizie urbanistycznej, zarzutów pod adresem której nie rozpoznał.

Organ nie uargumentował także w żaden sposób powodu przyjętego w decyzji rozwiązania dotyczącego obsługi komunikacyjnej działki, w tym w szczególności ograniczenia tej obsługi jedynie do wykorzystania obciążającej działkę nr [...] służebności przejścia i przejazdu, z pominięciem istniejącego bezpośredniego skomunikowania działki nr [...] z droga publiczną, jak też nie odniósł się do powodów ustanowienia w/w służebności wprost wynikających z uzasadnienia ustanawiającego ją prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego i kwestionowanej przez stronę odwołującą się dopuszczalności wykorzystania tejże służebności dla obsługi komunikacyjnej części mieszkalnej planowanej na działce nr [...] zabudowy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do wskazanych wyżej, a podnoszonych w odwołaniu zagadnień uniemożliwia Sądowi kontrolę merytorycznej słuszności stanowiska zajętego w tym zakresie przez organ I instancji.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast Sąd administracyjny nie może zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, sprawę merytorycznie rozpoznać, a taka sytuacja zaistniałaby w rozpoznawanej sprawie, gdyby to Sąd I instancji (a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze), dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych już w odwołaniu, a jedynie powtórzonych w skardze, aczkolwiek doprecyzowanych i bardziej szczegółowo uzasadnionych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II OSK 672/10, dost. CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1998 r., sygn. III SA 193/97, publ. Lex nr 35474, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 czerwca 1998 t., sygn. I SA/Kr 963/97, publ. Lex nr 74237, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1622/05, publ. Lex nr 222029 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 617/07, publ. Lex nr 516099).

Reasumując wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Nietrafnym okazał się natomiast podniesiony w skardze zarzut, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem § 18 ust. 2 i § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do tego, podniesionego już w odwołaniu zarzutu organ II instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż nietrafny jest zarzut odwołania mówiący o naruszeniu przepisów regulujących warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ są to przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane i zgodność z tymi przepisami badana jest na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przez organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę.

Stanowisko organu odwoławczego, aczkolwiek lakonicznie uzasadnione, to jednak zasługuje na aprobatę.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zauważyć dalej trzeba, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Dalej stanowczo podkreślić trzeba, iż realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami.

Z powyższego wyprowadzić należy wniosek, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych, ustaloną na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy rozstrzyga się jedynie o tym, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dopuszczalna na konkretnym terenie. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może zatem wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w ustawie - Prawo budowlane i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Stąd też choć katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z przywołanym już powyżej art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń, a do przepisów tych zaliczyć należy m. in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego, to niewątpliwie określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki.

Skoro bowiem normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego, bowiem projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest zaś badana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12; z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11, z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12, z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1552/06, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Reasumując skoro organy orzekające w kontrolowanej sprawie nie stosowały i nie miały podstaw do zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie mogły ich naruszyć.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien odnieść się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów oraz ponownie merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz dwukrotnie przeanalizowano wszystkie argumenty.

Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z przepisów postępowania administracyjnego.

Organ winien także uwzględnić specyfikę niniejszej sprawy, jaką jest zarówno kształt i niewielka wielkość tej działki, jak i okoliczność, iż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] przy ul. K. w O. W. pozostaje już zagospodarowana oraz wpływ tej specyfiki na ustalenie parametrów zabudowy, w tym w szczególności na możliwość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik ten winien być bowiem w ocenie Sądu ustalany z uwzględnieniem stanu istniejącego już na przedmiotowej działce.

Organy winny nadto pamiętać, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane czy to w oparciu o normy niższej rangi, czy też w wyniku uznania organu administracji. W przeciwnym razie wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim też kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien ostatecznie wydać organ administracji w niniejszej sprawie, bowiem podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym będzie możliwe jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostanie zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie będą budzić wątpliwości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o na podstawie art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.