Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1220/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 i par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) i § 4 ust 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. S., Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zespołu [...] obiektów letniskowych w [...] przy ul. [...] na działce nr [...],

Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia oraz akt sprawy wynika, iż w dniu

[...] r. A. S. zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla [...] domków letniskowych oraz obiektu wc i kontenera na działce nr [...] w [...] wskazując następujące parametry inwestycji: wskaźnik zabudowy [...] %, szerokość elewacji [...] m, linia zabudowy [...] m, górna krawędź elewacji frontowej do [...] i [...] m, ilość kondygnacji - [...], dach dwuspadowy o wysokości kalenicy [...] i [...] m równoległej i prostopadłej do frontu działki, z kątem nachylenia połaci od [...] do [...] stopni. Na dołączonej do wniosku kopii mapy obiekty te ponumerowano od nr [...] do nr [...] i zaopatrzono w odpowiednią legendę.

Dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po uchyleniu przez organ odwoławczy (decyzją z dnia [...]r.) odmownej decyzji I instancji z dnia [...]r. w dniu [...] r. ponownie przeprowadzono oględziny w terenie, w celu wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na kopii mapy zasadniczej, wokół działki nr [...] w [...] wyznaczono obszar o powierzchni [...] ha, na którym sporządzono analizę cech zagospodarowania terenu.

W obszarze analizowanym znalazły się zabudowane działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Do wyników analizy ujęto parametry zabudowy na działce nr [...], [...] i [...]. Nie ujęto parametrów zabudowy na pozostałych działkach, ponieważ działki te zabudowane są obiektami, wybudowanymi niezgodnie z porządkiem prawnym, w stosunku do których INB wydał decyzję o nakazie ich rozbiórki. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] nakazano rozbiórkę łącznie [...] obiektów oraz tarasów na terenie działki nr [...], decyzją z dnia [...] r. znak [...] nakazano rozbiórkę [...] obiektów na terenie działki nr [...], decyzją z dnia [...]r. znak [...] nakazano rozbiórkę [...] obiektów na terenie działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę łącznie [...] obiektów oraz tarasów na działce nr [...], objętej rozpatrywanym wnioskiem.

Kopie wymienionych decyzji znajdują się w aktach sprawy.

Wniosek dotyczy ustalenia [...] linii zabudowy: pierwsza (obiekt nr [...]) znajduje się w odległości [...] m, druga (obiekt nr [...]) w odległości [...] m, trzecia (obiekt nr [...]) w odległości [...] m, czwarta (obiekt nr [...]) w odległości [...] m, a piąta (obiekt nr [...]) w odległości [...] m od działki nr [...], stanowiącej pas drogowy. Część opisowa wymienia jeszcze jedną linię zabudowy w odległości [...] m od granicy działki [...]. Kolejną linię zabudowy wyznacza obiekt (oznaczony nr [...] i [...]) zlokalizowany częściowo w pasie drogowym ul. [...], co potwierdza załączona kopia mapy zasadniczej.

Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że wyliczone parametry dla nowej zabudowy różnią się od żądanych przez inwestora w związku z czym w dniu [...] r. wezwano stronę do zajęcia stanowiska w zakresie linii zabudowy i zgodności wykonanej zabudowy z przepisami odrębnymi. Odpowiadając na powyższe pismo inwestor stwierdził, że nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, natomiast usytuowanie kontenera gospodarczego jest inne niż we wniosku z dnia [...] r. i nie koliduje z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie wszystkie domki znajdują się w odległości mniejszej niż [...] m od granicy działki nr [...], i nie zgadza się z proponowaną linią zabudowy oraz na parametry zawarte w analizie.

Ponadto przepis § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zezwala na umieszczanie budynków w odległości 1,50 m od granic działki.

Wykonana analiza wskazuje - zdaniem organu I instancji - że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa na działce nr [...], na podstawie której, na zasadzie przedłużenia, dla działki nr [...] można wyznaczyć tylko trzy linie zabudowy.

Pierwszą ([...] m) wyznacza budynek oznaczony i, drugą ([...] m) wyznacza budynek oznaczony [...]., a trzecią ([...] m) wyznacza budynek oznaczony [...].

Przedłużone linie zabudowy działek [...] i [...] wykraczają poza działkę nr [...], co wyklucza możliwość ustalenia następnych linii zabudowy dla tej działki. Brak jest także uzasadnienia do zastosowania odstępstwa wynikającego z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, ponieważ wykonana analiza nie wykazuje innej zabudowy, na podstawie której można ustalić linie zabudowy dla nowej zabudowy.

Obiekt oznaczony we wniosku nr [...] i [...] o funkcji wc i gospodarczo-magazynowej, zlokalizowany jest częściowo w pasie drogowym drogi gminnej - ul. [...], co potwierdza kopia mapy zasadniczej znajdująca się w aktach sprawy. Brak jest dokumentów potwierdzających inną lokalizację. Obiekt ten związany jest z potrzebami funkcji letniskowej na działce nr [...], niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja taka narusza przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 155 tekst jednolity ze zmianami), gdzie zabroniono lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Ponadto strona we wniosku podała, że obiekt nr [...] zlokalizowany jest

w odległości [...] m, obiekt nr [...] w odległości [...] m, obiekt nr [...] w odległości [...] m od działki nr [...]. Lokalizacja obiektów nr [...] i [...] narusza przepis § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zmianą z dnia 12.03.2009r.), gdzie co prawda dopuszczono lokalizację obiektów w odległości mniejszej niż 3,0 m, lecz dotyczy to odległości 1,50 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr [...] nie jest objęta planem miejscowym, brak też jest dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy, zaś z analizy wynika, że w analizowanym obszarze brak jest zabudowy zgodnej z porządkiem prawnym, uzasadniającej lokalizację nowej zabudowy w odległości poniżej [...] m do granicy działki.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Z uwagi na to, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie linii zabudowy zgodnych z żądaniem strony oraz występuje niezgodność wnioskowanej zabudowy z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony nie jest możliwe.

Od powyższej decyzji A. S. złożył odwołanie podnosząc, że kontener (obiekt [...]) faktycznie znajduje się w pasie drogowym, ale w opisie do wniosku wskazał przyszłe usytuowanie kontenera.

Nie jest natomiast prawdą, że obiekt nr [...] znajduje się w pasie drogowym. Obiekt ten znajduje się [...] metrów od pasa drogowego. Odzwierciedlone to jest w części opisowej dołączonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Zarzut naruszenia ustawy o drogach publicznych jest zarzutem nieuzasadnionym. Dokonana analiza do warunków zabudowy z dnia [...] r. wyznaczająca trzy linie zabudowy - [...] m, [...] m, [...] m pominęła czwartą linię zabudowy ustaloną we wcześniej dokonanej analizie z dnia [...]r. wyznaczającą linię zabudowy - [...] m. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą wyważenia interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organów jest przeprowadzenie takiej analizy, która stwarzałaby możliwość zabudowy działki przy wyznaczaniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie, uwzględniając przy tym specyfikę nieruchomości tj. jej kształt, wielkość, lokalizację względem drogi.

Ustalenie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać prawo własności, co oznacza, że organy powinny przyjmować takie wytyczne, które są dla prawa własności najmniej uciążliwe. Konsekwencją takiego stanowiska jest potrzeba wnikliwego rozważenia wszelkich alternatywnych możliwości przy ustalaniu warunków zabudowy.

Nie można interpretować art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo nie jest dopuszczalna wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy.

Normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających

z przepisów ustawy. Jeżeli przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Zatem gdyby wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy zatem przyjąć takie rozumowanie, iż na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz gdy inwestycja realizuje wymogi ustawowe - takie zastosowanie wszelkich możliwości, określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ze zmianą z dnia 12 marca 2009 r., aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzania jak precyzyjna ma być odległość od granicy sąsiedniej działki. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu, układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem rzędnych i wzajemnych odległości obiektów (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane). Dopiero ten organ rozstrzyga i ocenia projekt i wtedy zapada rozstrzygnięcie o wydaniu zezwolenia na budowę.

Tylko [...] obiekty znajdują się poniżej trzech metrów od granicy działki [...].

W części opisowej załączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy [...] obiektów jest powyżej trzech metrów od granicy działki [...].

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, m.in., aby "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Zabudowa w obszarze analizowanym, nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma.

Jeżeli zatem na podstawie w/w przepisu oraz w sposób określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie można ustalić warunków zabudowy dla nowej zabudowy, to organ orzekający wydaje decyzję odmowną.

Jak wynika z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego, faktem nie budzącym wątpliwości jest, że przedmiotowe budynki letniskowe usytuowane są

w różnych odległościach od dz. nr [...], w różnych liniach zabudowy.

Tymczasem zgodnie z § 4 Rozporządzenia organ wyznacza - gdy to jest możliwe

w oparciu o sąsiednią zabudowę - jedną obowiązującą linię zabudowy tj. ustala odległość pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym.

Nie jest możliwe ustalenie obowiązującej linii zabudowy na zasadzie kontynuacji zabudowy sąsiedniej (ciągłości) dla kilku budynków usytuowanych w różnych odległościach od frontu działki i w jej głębi, tym bardziej, że brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy na zasadach określonych w rozporządzeniu.

W związku z tym brak możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków w tym przepisie określonych.

Możliwość zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia nie jest dowolna. Przepis ten wyraźnie stanowi, że "dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z analizy zabudowy obszaru analizowanego nie wynika taka możliwość, gdyż zabudowa na działkach nr [...], [...], [...] została wzniesiona niezgodnie

z porządkiem prawnym i nie może stanowić odniesienia do wniosku w sprawie niniejszej.

Powyższą decyzję A. S. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o "zbadanie zasadności decyzji Kolegium Odwoławczego. Wskazał, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i uniemożliwia uporządkowanie stanu prawnego zrealizowanej w [...]r. zabudowy letniskowej. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezbyt wnikliwie przeanalizowało tę sprawę.

Zarzuty skargi rozwinął w piśmie procesowym z dnia [...]r. wskazując, iż wnioskowane przez niego przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia warunki z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem na działce nr [...] są [...] identyczne budynki jak na jego działce nr [...].Budynki te znajdują się w odległości [...] m od drogi o numerze geodezyjnym [...]. Zatem nie jest prawdziwe stwierdzenie SKO, że zabudowa terenu objętego analizą nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla działki [...] w [...]. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość.

Skarżący kwestionuje też stanowisko organu odwoławczego, że brak możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wskazując, iż Naczelny Sąd Administracyjny

wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] stwierdził, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt.1 w związku z § 4 ust 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdujących się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia do której muszą budynki przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej tj. odległości od linii zabudowy."

Analiza dokonana w dniu [...] r. wyznaczająca linię zabudowy [...] m na którą skarżący nie zgodził z uwagi na informację uzyskaną od architekta Gminy [...], który poinformował go że wszystkie budynki znajdujące się na działce musi przenieść na linię [...] m. Mając na uwadze przytoczony wyrok NSA wystarczy w tym przypadku jedna linia zabudowy. Ponadto NSA w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] stwierdził, że "na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzania, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki".

W związku z powyższym zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji w zakresie usytuowania obiektów jest zarzutem bezprawnym i nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Architekt Gminy [...] traktuje obiekty oznaczone na załączniku opisowym jako nr [...] i nr [...] jako jeden obiekt. Nie zwrócił uwagi, że są to dwa obiekty oddzielne. W części opisowej załączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obiekty te różnią się gabarytami, materiałem z jakiego są zrobione oraz odległościami od pasa drogowego o numerze geodezyjnym [...].

W sprawie istniejącej zabudowy na działce [...] w [...] zostało w dniu [...] wszczęte postępowanie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, które prowadzone jest do dziś. Z uwagi na w/w postępowanie skarżący nie przemieścił kontenera gospodarczego w inne miejsce, czekając na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wtedy zgodnie z nimi oraz w porozumieniu z INB zamierza przemieścić kontener na miejsce które zostanie mu wyznaczone. Na szkicu dołączonym do wniosku o wydanie warunków zabudowy zaznaczone jest faktyczne usytuowanie wszystkich obiektów znajdujących się na działce i które z zastrzeżeniem obiektu nr [...] skarżący chce pozostawić po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ważne jest gdzie będą stały budynki po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie gdzie znajdują się w chwili obecnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdziło też że nie ma podstaw do zastosowania paragrafu 4 ust 4 rozporządzenia z uwagi na to,

że bezpośrednio graniczące działki o numerze geodezyjnym [...], [...], [...]

są zabudowane niezgodnie z porządkiem prawnym. SKO pominęło dokonane analizy z dnia [...] r. i [...] r. w których to analizach uwzględniono zabudowę działek nr [...] i [...] na których to działkach istniejąca zabudowa jest zgodna z porządkiem prawnym.

Obiekty znajdujące się na działce [...] w [...] powstały [...] r. i zachodzi możliwość zastosowania art. 103 ust. 2 prawo budowlane.

Architekt Gminy [...] znał datę powstania wszystkich [...] obiektów na działce

nr [...] i mógł tą wiedzę wykorzystać do zastosowania § 4 ust.4 rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, nie uwzględniło praw skarżącego oraz niezbyt wnikliwie analizowało materiały zebrane

w tej sprawie, wskutek czego, swoim działaniem naruszyło art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w ustawie, uchylając zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a).

Skarga A. S. nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] r. A. S. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...], gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, łącznie [...] obiektów - [...] domków letniskowych, oraz obiektu WC i kontenera o funkcji magazynowo-gospodarczej.

Zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia [...]r. znak [...]) wcześniejszej negatywnej decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. znak [...], spowodowanym nieuwzględnieniem przez organ I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 (Dz.U. Nr 247 poz. 1844) w wyniku czego przyjął on, że nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obiektów już zbudowanych.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że istocie wnioskodawcy chodzi

o zalegalizowanie istniejącej już na tej działce nielegalnej zabudowy, wobec której wszczęto stosowne postępowanie w oparciu o art.48 prawa budowanego. Do wniosku dołączył mapę z zaznaczonym rzeczywistym usytuowaniem w/w obiektów.

Przy dokonywaniu ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy obszar analizowany poszerzono do [...] ha, obejmując nim również zabudowane zgodnie

z prawem działki nr [...] oraz [...].

W obowiązującym obecnie stanie prawnym, wynikającym z treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. legalizacja samowoli budowlanej na obszarze, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego wymaga m.in. wykazania się przez sprawcę samowoli ostateczną decyzją administracyjną, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Zaskarżona decyzja została wydania w związku ze złożeniem przez skarżącego stosownego wniosku w tym zakresie, w związku z czym podnoszony przez skarżącego zarzut, iż nielegalna zabudowa powstała w [...]r., wobec czego powinno się zastosować inne przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej jest w niniejszej sprawie bezprzedmiotowy.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa

w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b obowiązującej ustawy Prawo budowlane, może być jednak wydana tylko w sytuacji, gdy samowolna inwestycja, której dotyczy wniosek, spełnia wymagania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej dalej - u.p.z.p.).

Organ związany jest treścią wniosku zawartą zarówno w części opisowej jak

i graficznej (mapa), wskazującej usytuowanie obiektów.

Stwierdzając niezgodność wniosku z wynikami analizy, określającymi warunki zabudowy, organ może co najwyżej zwrócić wnioskodawcy uwagę na tę niezgodność

i umożliwić mu ewentualną modyfikację wniosku, by odpowiadał on wynikającym

z analizy warunkom.

Organ nie jest natomiast uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy o treści niezgodnej z wnioskiem. Zawarte w skardze twierdzenie, iż kontener (obiekt Nr [...]) usytuowany w pasie drogowym (działka nr [...]) zostanie przemieszczony na miejsce wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy albowiem ważne jest gdzie będą stały budynki po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy a nie gdzie stoją w chwili obecnej, jest więc całkowicie chybione z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Podstawową przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest spełnienie przez wskazaną we wniosku inwestycję wymagań określonych w art. 61 ust. 1 upzp, które jest możliwe jedynie w przypadku łącznego wystąpienia wymienionych w nim 5 warunków, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, oraz że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej działki legalnie zabudowanej, stanowiąc kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej na niej zabudowy, a także linii zabudowy.

Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy musi zatem najpierw dokonać analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (choć rzeczywiście nie musi być to działka granicząca z działką inwestycyjną) i w razie stwierdzenia, że inwestycja, której dotyczy wniosek, spełnia warunki z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp, ustalić w decyzji warunki nowej zabudowy, z uwzględnieniem przepisów wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1558 dalej: rozporządzenie).

W rozporządzeniu tym określono szczegółowe wymagania dotyczące ustalania, m.in. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zgodnie z pkt 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne wynikających z takiej analizy wymagań powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego.

Dokonując, w świetle wyżej przytoczonych przepisów i ich funkcji, oceny całokształtu sprawy Sąd uznał, że stanowisko organu jest zgodne z tymi przepisami

i uwzględnia wymogi w nich przewidziane.

Organ trafnie stwierdza, iż do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna. Organ zatem słusznie pominął w swej analizie działki zabudowane – podobnie jak działka skarżącego – nielegalnie. Dokonując analizy przyjąć zatem należało, iż są to działki niezabudowane.

Jak wyżej wskazano, organ ustalający warunki zabudowy związany jest treścią wniosku inwestora, który musi odnieść do dokonanej pod kątem wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. analizy funkcji oraz cech zabudowy. Przeprowadzona analiza wykazała, iż planowana inwestycja stoi w sprzeczności z cechami legalnie istniejącej zabudowy w obszarze podlegającym analizie.

Jak wynika z zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego wskazane we wniosku budynki letniskowe usytuowane są w różnych odległościach od pasa drogowego dz. nr [...], w różnych liniach zabudowy. Wniosek skarżącego w istocie dotyczył więc wyznaczenia [...] linii zabudowy.

Tymczasem, zgodnie z § 4 rozporządzenia, organ wyznacza w oparciu

o sąsiednią zabudowę jedną obowiązującą linię zabudowy (odległość pomiędzy frontową częścią inwestycji, a pasem drogowym).

Nie jest możliwe ustalenie obowiązującej linii zabudowy na zasadzie kontynuacji zabudowy sąsiedniej (ciągłości) dla kilku budynków usytuowanych w różnych odległościach od frontu działki i w jej głębi.

Jak wynika z mapy, w oparciu o którą wykonano analizę funkcji i cech zabudowy, obowiązującą linię zabudowy dla działki nr [...] można było ustalić w oparciu o działkę nr [...], wg których można wyznaczyć najwyżej [...] linie zabudowy oraz działkę nr [...], wg której można wyznaczyć 1 linię zabudowy, wykraczającą jednak poza działkę nr [...]. Istniejąca na działce nr [...] zabudowa składająca się z [...] obiektów (w tym jednego posadowionego częściowo w pasie drogowym, który stanowi działka nr [...]), w różnych odległościach od pasa drogowego, nie spełnia zatem wymaganego przepisem art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy warunku kontynuacji w zakresie linii zabudowy.

Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że istniejąca zabudowa działki wskazanymi we wniosku skarżącego obiektami letniskowymi nie odpowiada wymaganiom określonym w w/w przepisach.

Stanowisko skarżącego, iż wystarczy wyznaczenie jednej nieprzekraczalnej linii zabudowy, która dotyczy obiektu posadowionego najbliżej pasa drogowego, zaś pozostałe obiekty mogą być usytuowane dowolnie, w głębi działki jest – w świetle przytoczonych wyżej przepisów - bezzasadne.

Brak możliwości ustalenia linii zabudowy spełniającej warunek kontynuacji linii zabudowy na działce sąsiedniej jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko

w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w tym przepisie.

Chybione są całkowicie argumenty skargi odwołujące się do ochrony prawa własności i zapewnienia swobody zagospodarowania przez właściciela swej nieruchomości, czego konsekwencją winno być przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania w taki sposób, by możliwa była legalizacja samowolnej zabudowy. Analiza, o której tu mowa, winna mieć charakter obiektywny i uwzględniać wynikające z obowiązujących przepisów oraz ich funkcji regulacje i uwarunkowania w zakresie zagospodarowania terenu nie objętego planem zagospodarowania przestrzennego, bardzo szczegółowo określone przez ustawodawcę.

W niniejszym postępowaniu, służącym legalizacji istniejącej nielegalnej zabudowy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma za zadanie nie tylko określić te warunki, ale też winien ocenić, czy owa zabudowa odpowiada wymaganiom wynikającym z wyżej przytoczonych przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów odrębnych. Postępowanie wykazało, że jeden z obiektów posadowiony jest częściowo w pasie drogowym, co wyklucza możliwość wydania warunków zabudowy dla takiej lokalizacji, jako sprzecznej z przepisami odrębnymi (art. 39 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, organ dokonał bowiem prawidłowej analizy mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tych przepisów, wskazana we wniosku skarżącego zrealizowana już inwestycja nie może uzyskać aprobaty w zakresie zgodności z wymaganiami ładu przestrzennego, którego zachowanie jest podstawową funkcją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów Sąd zgodnie z dyspozycją art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.