Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 940/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1075/17 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1075/17, po rozpoznaniu skargi J.S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w G. W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]

w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb [...] Ś., jednostka ewidencyjna [...] K. nad O. – do dnia [...] marca 2018 r.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. J.S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy P. w K. nad O., polegającej na nadbudowie, przebudowie, rozbudowie i remoncie istniejącego budynku dawnego internatu wraz z wewnętrznymi instalacjami, budowie infrastruktury technicznej w tym obsługi komunikacyjnej, zmianie sposobu użytkowania budynku na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz rozbiórce obiektów: łącznika - niższej części budynku (dawna stołówka), budynku dawnej stróżówki i wiaty samochodowej, wielostanowiskowej. Teren, na którym projektowana jest inwestycja, znajduje się w obszarze w odniesieniu do którego Rada Miasta K. nad O. podjęła w dniu [...] października 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie strefy Śródmiejskiej i plan ten jest w trakcie opracowania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta K. nad O. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb [...] Ś., jednostka ewidencyjna [...] K. nad O. - do dnia [...] marca 2018 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji, powołując się na wskazaną wyżej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że przewiduje się, że w terminie kilku miesięcy zostanie przedłożony wstępny projekt planu miejscowego. Zdaniem Burmistrza K. nad O. zawieszenie postępowania jest zasadne, gdyż wniosek inwestora obejmuje tylko część zagospodarowania terenu, a wstępny projekt planu określi docelowe zagospodarowanie całości działki nr [...] obręb [...]. Powyższe, zdaniem organu, w oparciu o art. 62 ust. 1 pkt 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej jako "u.p.z.p.") uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego do dnia 5 marca 2018 roku.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.W. złożyła J.S.. W uzasadnieniu zażalenia strona, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, wskazała, że zgadza się z twierdzeniem organu I instancji, że dla inwestycji została rozpoczęta procedura planistyczna polegająca na przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do uchwały Rady Miasta K. nad O. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie strefy Śródmiejskiej w K. nad O., skarżąca podniosła, że jest to już ponowne przystąpienie Rady Miasta do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Strona podniosła, że uprzednio Rada Miasta K. nad O. uchwałą nr [...]

z dnia [...] czerwca 2013 roku przystąpiła do sporządzania zmiany miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej oraz sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów ograniczonych ulicami W.-W. i S.-D. w K. nad O. (skarżąca załączyła wydruk ww. uchwały), która swoim zasięgiem obejmowała również przedmiotową nieruchomość. Procedura nie została jednak przeprowadzona w całości i po jakimś czasie całkowicie zaniechano dalszych prac nad miejscowym planem, po czym w dniu [...] października 2016 r. Rada Miasta K. nad O. podjęta uchwałę o przystąpieniu do sporządzania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe działania budzą wątpliwości skarżącej, czy obecnie trwające prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie zakończą się we wskazany powyżej sposób, a zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie stanowiło jedynie niepotrzebną stratę czasu i zaangażowania inwestora w realizację zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowej działce. Strona wskazała, że uprzednio inwestor czekał 3 lata na uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w rezultacie nie doszedł do skutku, a procedurę rozpoczęto na nowo. Powyższe działania w ocenie składającej zażalenie stanowczo naruszają zasadę zaufania do działania organu.

Skarżąca podniosła, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje jedynie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tym samym tworzy możliwość fakultatywnego, a nie obligatoryjnego zawieszenia postępowania. To, że określony przepis poddaje rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu nie oznacza jednak całkowitej dowolności w podjęciu decyzji. W ocenie skarżącej

w zaskarżonym postanowieniu organ wskazał jedynie, że procedura sporządzania planu jest w trakcie realizacji z przewidzianym kilkumiesięcznym, bliżej nieokreślonym, terminem zakończenia prac. W procesie stosowania prawa administracyjnego organ nie może natomiast pomijać słusznego interesu obywateli. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji skupił się natomiast jedynie na trwającej procedurze planistycznej z pominięciem słusznego interesu wnioskodawcy w dążeniu do otrzymanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, w chwili kiedy procedura planistyczna jest jeszcze na bardzo wczesnym stadium realizacji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że postępowanie

w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem administracyjnym, do którego w pełni znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego następuje z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. (zawieszenie obligatoryjne). Postępowanie może też ulec zawieszeniu na zasadach

i w trybie określonym w art. 98 k.p.a. (zawieszenie fakultatywne). Niezależnie od powyższych regulacji zawieszenie postępowania w sprawie może też nastąpić na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu w dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Użyty w cytowanym przepisie zwrot "można zawiesić", w ocenie Kolegium, świadczy o tym, że ustawodawca pozostawił sprawę zawieszenia postępowania uznaniu organu prowadzącego postępowanie, co nie oznacza jednak niczym nieograniczonej swobody decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Nadto Kolegium, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 844/08 stwierdziło, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. upoważnia organ do zawieszenia postępowania na podstawie samej tylko prognozy (której prawdopodobieństwa przepis nie nakazuje

w żaden sposób wykazywać i która nie musi się ziścić), że w nieodległej przyszłości plan zostanie uchwalony (a nawet, że dopiero wszczęta zostanie procedura planistyczna), co nie zwalnia go jednak z obowiązku respektowania naczelnych zasad rządzących się postępowaniem administracyjnym. Korzystanie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie może następować mechaniczne, tj. w ten sposób, iż w perspektywie uchwalenia planu miejscowego organ zawiesza postępowanie w sprawie nie analizując tego, czy istotne przesądzenie charakteru terenu inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego bez obowiązującego planu napotyka na istotne przeszkody. O przeszkodach tego rodzaju mówić należy w szczególności wtedy, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje inwestycję sprzeczną z tym, co zawiera projekt planu zagospodarowania przestrzennego, albo też istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, jaki może być ostatecznie kształt postanowień planistycznych.

Organ II instancji podkreślił jednocześnie, że najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż konstrukcja art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tego uprawnienia organu.

Kolegium uznało, że zawieszenie przez organ I instancji postępowania

w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest uzasadnione. Organ I instancji wykazał bowiem, że teren na którym znajduje się projektowana inwestycja, znajduje się

w obszarze, w odniesieniu do którego Rada Miasta K. nad O. podjęła [...] października 2016 roku uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie strefy Śródmiejskiej w K. nad O.. Plan ten będzie obejmował teren całej działki [...], obr. [...] i jak wskazał organ I instancji zostanie sporządzony z rozpatrzeniem wniosków złożonych przez zainteresowane strony. Na obecnym etapie projektowania miejscowego planu nie można bezspornie stwierdzić, jakie będzie przeznaczenie

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego działkę nr ewid. [...], obr. [...] objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Tym samym,

w celu zapobieżenia wydania decyzji o warunkach zabudowy, która mogłaby być odmienna od opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnym było zawieszenie postępowania w sprawie na okres wskazany w zaskarżonym postanowieniem. Zasadą jest bowiem, by ład przestrzenny regulowany był za pomocą planów miejscowych, które stanowią podstawowy instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzjami

o warunkach zabudowy, które mają jedynie charakter środka zastępczego. Zasada pierwszeństwa planu miejscowego znajduje wyraz m.in. w art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła J.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwroty kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniosła zarzuty dotyczące naruszenia:

a) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wobec prowadzenia przez organy gminy procedury planistycznej nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego:

– w sytuacji gdy nie zachodzi chociażby potencjalna sprzeczność pomiędzy planowanym przez inwestora zagospodarowaniem nieruchomości z projektowanymi ustaleniami miejscowego planu,

– stan zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i dotychczasowe zakończone niepowodzeniem próby jego uchwalenia dla obszaru objętego wnioskiem skarżącej wskazują, że nie jest możliwe przeprowadzenie i zakończenie procedury uchwalenia planu w terminie zawieszenia postępowania,

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na orzekaniu w granicach uznania administracyjnego, przy jednoczesnym zaniechaniu jakiegokolwiek uwzględnienia słusznego interesu inwestora, polegającego na realizacji prawa do zabudowy i uzyskania w tym celu decyzji o warunkach zabudowy oraz niczym nieuzasadnionym przyznaniem pierwszeństwa interesowi publicznemu (władztwu planistycznemu),oraz z ostrożności procesowej także:

c) art. 124 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niesporządzeniu uzasadnienia postanowienia w sposób odpowiadający zasadom ogólnym k.p.a. z uwzględnieniem faktu orzekania w niniejszej sprawie w granicach uznania administracyjnego tj. zaniechania przeprowadzenia w treści uzasadnienia jakiejkolwiek analizy przesłanek przemawiających za zawieszeniem postępowania, w szczególności brak wskazania w treści uzasadnienia jakichkolwiek przesłanek świadczących o możliwej sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z treścią projektu opracowanego planu zagospodarowania, co skutkuje wyłączeniem możliwości kontroli zaskarżonego aktu, wobec braku przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, w stopniu wymagającym usunięcie aktu z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej J.S. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zasadą powinno być więc kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem od tej zasady powinno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi.

W ocenie Sądu, konsekwencją zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest unormowanie zawarte w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., którego adresatem jest organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w tym przepisie, daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania

w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skoro ustawodawca w treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p. posłużył się zwrotem "można zawiesić" to pozostawił sprawę zawieszenia postępowania uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Działanie w granicach uznania administracyjnego oznacza natomiast, że wybór rozstrzygnięcia musi wynikać

z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia okoliczności sprawy, w szczególności

z wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. winno zatem zależeć nie tylko od samego podjęcia procedury planistycznej, ale także w szczególności od oceny czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego, na jakim etapie są prace planistyczne, czy istnieje możliwość zakończenia tych prac

w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Organ winien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy, i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia

o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Za nieuzasadnione należy uznać zawieszenie postępowania, jeżeli procedura uchwalania planu jest na wstępnym etapie, albo została dawno temu przerwana. Prawdopodobieństwo uchwalenia planu przed upływem okresu zawieszenia postępowania powinno być badane przez organ odwoławczy w sposób obiektywny, nie tylko w oparciu o oświadczenia organu sporządzającego plan miejscowy (Komentarze Becka. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wydanie 6 str. 528).

Zdaniem Sądu za koniecznością poczynienia powyższych ustaleń przez organy przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przemawia również brzmienie art. 62 ust. 2 ustawy, gdzie ustawodawca jednoznacznie stwierdził obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku jeżeli wniosek o ustalenia warunków zabudowy dotyczy obszaru

w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i II instancji przyjęły, że przesłanką przemawiającą za zawieszeniem postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest podjęcie przez Radę Miasta K. nad O. w dniu [...] października 2016 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego między innymi działkę objętą wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie inwestora, podzielając pogląd organu I instancji nie ustosunkował się i nie rozważył zarzutów zawartych w tym zażaleniu, następnie powtórzonych w skardze, a dotyczących braku możliwości uchwalenia przez uprawniony organ planu w terminie do [...] marca 2018 r. z uwagi na brak podjęcia innych czynności zmierzających do jego uchwalenia za wyjątkiem podjęcia powołanej wyżej uchwały i obwieszczenia o możliwości składania wniosków, zgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z postanowieniami studium uchwalonego dla tego terenu nie tylko co do przeznaczenia podstawowego, ale także podstawowych parametrów budynków jakie mogą być wznoszone na tym terenie oraz pominięcie przez organ, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej już na tej działce zabudowy, za wyjątkiem nadbudowania dwóch kondygnacji, ale wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie przekroczy tej wysokości określonej dla tego terenu w studium (przy zachowaniu powierzchni zabudowy, geometrii dachu szerokości elewacji frontowej, która zostanie zgodnie

z wnioskiem jedynie zwiększona z 39,50 m do 40, 73 m).

Sąd wskazał nadto, że dokonując oceny zasadności zawieszenia postępowania przez organ I instancji Kolegium nie ustosunkowało się także do regulacji zawartej w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który nakłada na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdzenia jej wygaśnięcia jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Rolą tego przepisu - czego nie uwzględniło Kolegium - jest realizacja zasady określonej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis uwzględnia zarówno interes indywidualny inwestora jak i interes publiczny. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji nie może bowiem nastąpić tylko

w sytuacji gdy została wydana ostateczna decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 2 art. 65 cytowanej ustawy).

Wskazując na powyższe Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie, nakazując uwzględnienie przez Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powyższych rozważań, a w szczególności, że uznaniowy charakter zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza dowolności ze strony organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 141 § 4 i art. 3 § 1, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy braku wskazania przez Sąd przepisów postępowania, których naruszenia dopuścił się organ i w konsekwencji wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skutkujące błędną kontrolą legalności kontrolowanego postanowienia Kolegium poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia, jak również nieuzasadnione przyjęcie naruszenia przez organ, jako uzasadnienia do uchylenia postanowienia w oparciu o wykazaną podstawę prawną, przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, podczas gdy konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia;

2) naruszenie przepisów p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 poprzez niezastosowanie powyższego przepisu w sytuacji, gdy skarga na postanowienie Kolegium, jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że powyższy przepis z uwagi na uznaniowy charakter zawieszenia nie oznacza dowolności ze strony organu,

w sytuacji, gdy konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana

w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. regulującego obligatoryjne zawieszenie postępowania

w sprawie ustalenia warunków zabudowy, poprzez przywołanie w uzasadnieniu wydanego wyroku dla uzasadnienia zajętego stanowiska powyższego przepisu, którego nieuwzględnienie zarzucono organowi, w sytuacji, gdy skarżone postanowienie wydano zostało na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jak również art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., regulującego obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji

o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, poprzez przywołanie

w uzasadnieniu wydanego wyroku dla uzasadnienia zajętego stanowiska powyższego przepisu, którego nieuwzględnienie zarzucono organowi, w sytuacji, gdy rozpatrywana sprawa nie dotyczyła wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Kolegium podtrzymał dotychczasowe stanowisko tego organu w sprawie, że z mocy art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bez jakichkolwiek dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, a w szczególności może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Skoro tak, to – zdaniem autora skargi kasacyjnej – brak jest podstaw do zarzucenia dowolności organowi korzystającemu z tego uprawnienia. Jednakże w zaskarżonym wyroku, nie podzielając w istocie prezentowanego wyżej stanowiska Sąd uznał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. winno zależeć nie tylko od samego podjęcia procedury planistycznej, ale także w szczególności od oceny, czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego, na jakim etapie są prace planistyczne, czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym, z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium zaprezentowanego poglądu nie sposób podzielić w kontekście treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p., skoro, jak wyżej wskazano, na gruncie powyższego przepisu zawieszenie postępowania jest dopuszczalne nawet

w przypadku, gdy nie doszło jeszcze do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Skarżące Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie organ I instancji wykazał, iż w dniu [...] października 2016 r. Rada Miasta K. nad O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie strefy Śródmiejskiej w K. nad O., w tym dla obszaru objętego wnioskiem skarżącej (teren całej działki nr ewid. [...], obręb [...]) i plan ten jest w trakcie opracowywania, jak również zaznaczył, że

w terminie kilku miesięcy zostanie przedłożony wstępny projekt planu miejscowego sporządzony z rozpatrzeniem wniosków złożonych przez zainteresowane strony. Organ wskazał także, że wniosek inwestora obejmuje tylko część zagospodarowania terenu, a wstępny projekt planu określi docelowe przeznaczenie terenu. Autor skargi kasacyjnej podkreślił przy tym, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego została podjęta jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora

z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ([...] czerwca 2017 r.). Również przed tym dniem, tj. [...] marca 2017 r., Burmistrz Miasta K. nad O. w drodze obwieszczenia zawiadomił o podjęciu ww. uchwały, informując zainteresowanych, że mogą składać wnioski do projektu planu do dnia [...] marca 2017 r., jak również na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) podał do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowywania w/w dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, informując

o prawie składania wniosków w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w terminie do dnia [...] marca 2017 r. W ocenie Kolegium, opisane okoliczności, w świetle art. 62 ust. 1 u.p.z.p,. uzasadniały zawieszenie postępowania w sprawie.

W ocenie skarżącego w wydanym wyroku Sąd nie wskazał jakichkolwiek przepisów postępowania, których naruszenie zarzucił skarżącemu Kolegium, czym zdaniem skarżącego naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku

z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skutkujące błędną kontrolą legalności kontrolowanego postanowienia Kolegium poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście wskazanej podstawy uchylenia postanowienia Sąd wykazał jedynie naruszenie przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p., co zdaniem skarżącego Kolegium stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię,

a nie naruszenie przepisów postępowania.

Kolegium stwierdziło ponadto, że Sąd w zaskarżonym wyroku, wskazując, że organ winien ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy, i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia, bezzasadnie powołał się na art. 62 ust. 2 u.p.z.p., w którym ustawodawca jednoznacznie stwierdził obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku, jeżeli wniosek o ustalenia warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zdaniem Kolegium powyższe stanowisko jest nieuzasadnione i stanowi o naruszeniu powyższego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie. Na gruncie art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, że regulacje zawarte w tych przepisach dotyczą odmiennych stanów faktycznych i prawnych.

Również za nieuzasadnione i nie znajdujące żadnego uzasadnienia prawnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy uznać powoływanie się przez Sąd na przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. regulujący obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji,

i czynienie przez Sąd zarzutu nie ustosunkowania się przez Kolegium do treści tego przepisu przy dokonywaniu oceny zasadności zawieszenia postępowania przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p., albowiem ocena prawidłowości przyjętej przez Sąd interpretacji tego przepisu determinuje ocenę słuszności przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. nie poczyniło w sprawie wszystkich ustaleń niezbędnych dla zastosowania tego unormowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, co czyni powyższy zarzut bezzasadnym.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z powołanym unormowaniem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1854/16, adresatem przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w tym przepisie, daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. To do organu prowadzącego postępowanie, a nie do uczestników postępowania administracyjnego, należy ocena, czy zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie biegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu ewentualnego zakończenia prac planistycznych (tak również wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2441/13).

Wobec tego Sąd I instancji zasadnie wskazał, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "można zawiesić" świadczy wprawdzie

o pozostawieniu kwestii zawieszenia postępowania uznaniu organu prowadzącego postępowanie, jednak nie oznacza dowolności organu w tym zakresie. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania powinno być uzależnione od wyniku ustaleń odnośnie wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś nie może opierać się wyłącznie na ustaleniu, że rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. winno bowiem zależeć nie tylko od samego podjęcia procedury planistycznej, ale także w szczególności od oceny, czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego, na jakim etapie są prace planistyczne, oraz czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Zasadnie stwierdził przy tym Sąd I instancji, że za takim rozumieniem art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przemawia również dyspozycja ust. 2 tego artykułu, z którego wynika, że zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego jest obligatoryjne w sytuacji, gdy wniosek dotyczy obszaru

w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zastawienie treści obu tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że jedynie istnienie obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla danego terenu – stanowiąc swoistą gwarancję uregulowania ładu przestrzennego w drodze tego aktu – zwalnia organ od oceny stopnia zaawansowania procedury planistycznej przy rozważaniu zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Odwołanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści art. 62 ust. 2 u.p.z.p. nie zmierzało natomiast do wykazania – jak przyjęła to skarżąca kasacyjnie – konieczności zastosowania tego przepisu przez organ w niniejszej sprawie, lecz zostało dokonane wyłączenie w kontekście wykładni art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jest pozbawiony podstaw.

Z analogicznych przyczyn za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Na konieczność uwzględnienia

w niniejszej sprawie przez organ administracji treści tego przepisu Sąd I instancji również bowiem wskazał wyłącznie w kontekście przyjętej - prawidłowej wykładni art. 62 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie, w jakim uzależnia ona zawieszenie postępowania

o ustalenie warunków zabudowy od oceny, czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego. Dyspozycja art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zaś niewątpliwie potwierdzeniem słuszność tej interpretacji, skoro przewidziany w tym przepisie obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia odnosi nie do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy dotyczących terenu, dla którego uchwalono plan miejscowy, a jedynie tych decyzji, których ustalenia są inne, niż przyjęte w uchwalonym planie. Oznacza to, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, okoliczność zainicjowania procedury planistycznej dla terenu objętego planowaną inwestycją, będzie miała istotne znaczenia (uzasadniające zawieszenie postępowania) tylko w razie stwierdzenia potencjalnej sprzeczności sposobu zagospodarowania terenu określonego we wniosku o warunki zabudowy

z jego przeznaczeniem projektowanym w ramach procedury planistycznej.

Prawidłowa wykładnia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. doprowadziła Sąd I instancji do słusznego przekonania, że kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymujące

w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr ewid. [...] w K. nad O., nie zostało poprzedzone wszechstronnym ustaleniem stanu faktycznego co do okoliczności warunkujących zastosowanie powyższego przepisu prawa materialnego. Zasadnie bowiem stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że zarówno organ I, jak i II instancji, uzasadniając zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p., powołały się wyłącznie na okoliczność podjęcia przez Radę Miasta K. nad O. w dniu [...] października 2016 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego między innymi działkę objętą wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy. Zapadłe w sprawie postanowienie nie zostało natomiast poparte żadnymi dowodami na okoliczność terminu zakończenia prac planistycznych, ani też ustaleniami odnośnie potencjalnych rozbieżności pomiędzy wnioskowaną decyzją o warunkach zabudowy, a projektowanymi ustaleniami planu miejscowego. Brak wyjaśnień w powyższym zakresie czynił zaś zawieszenie postępowania administracyjnego co najmniej przedwczesnym. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchybienia te w szczególności obciążają organ odwoławczy, albowiem kwestie te były przedmiotem zarzutów zażalenia inwestora, do których Kolegium w ogóle nie odniosło się w treści zaskarżonego postanowienia. Podniesiona w zażaleniu kwestia braku możliwości uchwalenia przez uprawniony organ planu w terminie do [...] marca 2018 r. wymagała natomiast weryfikacji w kontekście ustalenia przewidywanego terminu zakończenia prac planistycznych. Z kolei kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z postanowieniami studium uchwalonego dla tego terenu, niewątpliwie wymagała oceny w kontekście potencjalnych rozbieżności pomiędzy wnioskowaną decyzją o warunkach zabudowy, a projektowanymi ustaleniami planu miejscowego, skoro stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Wskazane wyżej braki w przeprowadzonym przez organy postępowaniu wyjaśniającym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało zakwalifikować jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., jest zatem prawidłowe. Tym samym bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd

I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, jak też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach konstrukcji tego ostatniego zarzutu uzasadnione podstawy znajduje wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, których naruszenia dopuścił się organ. Należy jednak wskazać, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, pomimo braku wskazania naruszonych przepisów postępowania, umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.