Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1047/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: par. 5 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 150 poz 1684
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach  krajowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Małgorzata Korycińska Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 374/10 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2) zasądza od Z. D. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 374/10 po rozpoznaniu skargi Z. D. uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2006 r. na drodze krajowej DK 1 w C. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki DAF, typ FA LF 45.170. Z dowodu rejestracyjnego, okazanego przez kierowcę P. S. (zatrudnionego przez Z. D.) wynikało, że kontrolowany pojazd posiadał dopuszczalną masę całkowitą 7499 kg. W trakcie kontroli kierujący pojazdem przedłożył dobową kartę opłaty drogowej zakupioną w T. w dniu [...] kwietnia 2006 r. Karta ta nie została jednak wypełniona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r.), obowiązującego w dacie kontroli. W szczególności nie zostały w niej wypełnione pola, w których należało wpisać numer rejestracyjny pojazdu oraz datę i godziny określające ważność karty.

Naczelnik Urzędu Celnego w B. decyzją z [...] stycznia 2009 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ pierwszej instancji uznał, że na podmiocie wykonującym transport drogowy ciążył obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, której dowodu uiszczenia kierowca nie przedstawił kontrolującym go funkcjonariuszom celnym. W podstawie prawnej orzeczenia organ powołał art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.; tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) oraz § 1 – 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r.

Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącego, decyzją [...] sierpnia 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że początkowo postępowanie w sprawie wszczął Dyrektor Izby Celnej w K., on także rozpatrzył odwołanie od decyzji wymierzającej karę w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 14 grudnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Gl 543/07, po rozpoznaniu skargi Z. D., stwierdził nieważność obu decyzji, z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości organów. W związku z tym ponowne postępowanie w sprawie wszczął i przeprowadził Naczelnik Urzędu Celnego w B.

Dyrektor Izby Celnej w K. podniósł, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d. – w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli - kierowca pojazdu samochodowego wykonujący transport drogowy winien mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, wymagane dokumenty, w tym również kartę opłaty drogowej. Za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty odpowiada przedsiębiorca lub podmiot wykonujący przewóz na potrzeby własne, o którym mowa w art. 3 ust. 2 u.t.d. Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d. podmioty wykonujące przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, są obowiązane do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (z wyłączeniem podmiotów wymienionych w powołanym przepisie).

Organ drugiej instancji wskazał jednocześnie, że zmiana art. 42 ust. 1 u.t.d., polegająca na zwolnieniu od obowiązku uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, wprowadzona ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391, dalej: ustawa zmieniająca), obowiązuje dopiero od 24 grudnia 2008 r., a zatem wspomniany przepis nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. W ocenie organu, w przypadku zmiany przepisów należy stosować zasadę, zgodnie z którą do oceny skutków prawnych stanu faktycznego powodującego powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego zaistniałego pod rządami dawnej ustawy, stosuje się ustawę dawną, także po wejściu w życie ustawy nowej. Stanowisko to wynika z zasady nie działania prawa wstecz (lex retro non agit).

Dyrektor Izby Celnej zauważył, że zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. (obowiązującego w dacie kontroli), niewypełniona karta opłaty znajdująca się w pojeździe nie stanowiła dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania znajdującej się w pojeździe niewypełnionej dobowej karty opłaty, za kartę nieprawidłowo wypełnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę Z. D., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu Sądy pierwszej instancji podniósł, że w dacie prowadzonej kontroli kierujący pojazdem o masie całkowitej 7499 kg miał obowiązek, podczas wykonywania przewozu drogowego po drodze krajowej, mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej. Obowiązek ten wynikał wprost z art. 87 ust. 1 u.t.d., a sposób dokumentowania wywiązania się z obowiązku uiszczenia opłaty regulował § 5 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że w trakcie kontroli przewozu wykonywanego przez skarżącego, kierowca nie posiadał w pojeździe ważnej wypełnionej karty opłaty uprawniającej do przejazdu po drogach krajowych.

Sąd zauważył, że po dniu kontroli, a przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji doszło do zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym i aktualnie zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d., w brzmieniu ustalonym przez art. 3 ust. 1 lit a) ustawy zmieniającej, która weszła w życie 24 grudnia 2008 r., podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1.800 euro rocznie, z wyłączeniem m.in. pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton (art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d.). WSA podkreślił, że ustawodawca nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych.

Zdaniem Sądu, milczenie ustawodawcy co do tego jaki przepis należy stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego, czy zdarzenia prawne podlegające ocenie miało miejsce przed, czy po wprowadzeniu zmian w komentowanym przepisie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie rozważyć należało możliwość zastosowania zasady lex mitior retro agit, nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla sprawcy. Zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do sankcji przewidzianych w przepisach prawa karnego lecz również do kar administracyjnych. WSA podkreślił, że brak jest jednoznacznych kryteriów przyporządkowujących kary administracyjne do określonej dziedziny prawa, przy czym istnieje szereg cech wspólnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego z grzywnami wymierzanymi w oparciu o przepisy karne. Zdaniem Sądu, kara administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, przy czym nie ma rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara ta ma również charakter dyscyplinująco-represyjny.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro ustawodawca poprzez zmianę przepisów zwolnił przedsiębiorców od obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, to decyzji nakładającej karę administracyjną za czyn, który w dacie orzekania nie narusza już przepisów prawa, nie można uzasadnić funkcjami pełnionymi przez tego rodzaju karę.

Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 42 ust. 1 u.t.d. przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy;

2. art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej przez jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy;

3. art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz na której opiera się konstrukcja państwa prawa, wynikająca z tego przepisu;

4. art. 3 Dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. opublikowanej 9 czerwca 2006 r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe przez jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w stanie faktycznym sprawy zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, może mieć zastosowanie ale w sytuacjach czynów bezprawnych w których elementem orzeczenia jest stopień zawinienia popełnionego czynu zabronionego przez prawo. W takich sytuacjach bowiem ustawodawca ustala zasady jakie należy stosować w przypadku kolizji norm prawa nowego i dotychczasowego.

Skarżący podkreślił, że podstawową zasadą międzyczasową prawa jest jego niedziałanie wstecz (lex retro non agit). Wyjątki od tej zasady normuje ustawodawca. Stanowi to system zaufania do obowiązującego prawa i pozwala na ocenę zdarzeń w świetle tego prawa, jeżeli wystąpiło to zdarzenie pod jego rządami. Zdaniem organu, zasadę bezpośredniości stosowania nowego prawa stosuje się do zdarzeń mających miejsce po wejściu jej w życie lub takich, powstałych w wyniku zdarzenia stosunków prawnych, które trwają nadal także pod rządami nowego prawa.

Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w K., w rozpoznawanej sprawie stwierdzono naruszenie przepisu obowiązującej, w dacie kontroli drogowej, ustawy o transporcie drogowym przez co, zawiązał się na tej podstawie i w oparciu o ten przepis stosunek prawny, który zarówno nie zmienił się, ani nie wygasł z chwilą wejścia w życie nowego prawa. Prawo to nie zmieniło trybu postępowania instancyjnego, dlatego też uchylona zaskarżonym wyrokiem decyzja nie mogła zmienić zaistniałego stosunku prawnego, jeżeli do tego nie upoważniał przepis nowego prawa.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił również, że zmiana przepisu art. 42 ust. 1 u.t.d. miała na celu wdrożenie przepisów art. 1 pkt 2 lit. a) dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 mają 2006 r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. Jego zdaniem, ponieważ data ogłoszenia dyrektywy (9 czerwca 2008 r.) jak i termin jej wdrożenia (10.06 2008 r.), nastąpiły po dacie zdarzenia, to jest kontroli drogowej, stąd stosowanie jej do stanu faktycznego w sprawie nie jest właściwe i stanowi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powołanego przepisu .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii dotyczącej konsekwencji zmiany ustawy o transporcie drogowym, dokonanej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, w odniesieniu do zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie tj. przed dniem 24 grudnia 2008 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może pomijać tej nowelizacji. W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawą nowelizującą do art. 42 ust. 1 u.t.d. dodany został nowy pkt 5, zgodnie z którym z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych wyłączone zostały pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. W związku z powyższym WSA uwzględniając datę przeprowadzenia kontroli drogowej ([...] kwietnia 2006 r.), daty orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej ([...] stycznia 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r.) oraz datę wejścia w życie ustawy nowelizującej (24 grudnia 2008 r.), przyjął za miarodajny stan prawny ukształtowany ustawą nowelizującą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej wykładnia oraz sposób zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tj. jej 42 ust. 1, w brzmieniu nadanym temu przepisowi (poprzez dodanie pkt 5) ustawą zmieniającą nie są prawidłowe.

Na wstępie należy zauważyć, że problematyka obowiązywania i stosowania prawa dawnego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał co prawda analizowaną kwestię w kontekście stosowania zasady lex retro non agit, w tym jej wymiarze, który odnosił się do zasady lex severior retro non agit, to jednak mając na uwadze uniwersalny charakter stanowiska uchwały można odnieść je również do rozpoznawanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wyjaśnił, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie, albowiem wobec braku regulacji intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W procesie stosowania prawa, sąd (podobnie, jak i prawodawca stanowiący przepisy międzyczasowe) rozstrzygając kwestię intertemporalną może przyjąć jedną z następujących zasad: 1) zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, co polega na tym, że nowe prawo od momentu wejścia w życie należy stosować do stosunków prawnych danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasadę wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. Wybór stosowania zasady dalszego działania przepisów ustawy dawnej albo zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, jak również musi uwzględniać konsekwencje w postaci skutków, jakie może wywołać zastosowanie każdej z tych zasad.

Naczelny Sąd Administracyjny, powołując ustalenia doktryny i orzecznictwa TK, podkreślił także, że retroaktywność i retrospektywność to dwa odrębne pojęcia. Retroaktywność prawa wyraża się w sytuacji zastosowywania do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce i zaistniały, jako już "zamknięte i zakończone w przeszłości", przed wejściem w życie ustawy nowej. Retrospektywność prawa obejmuje zaś sytuacje, w których przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, nie zakończonym, tj. innymi słowy znajdujące się "w toku", tj. które rozpoczęły się i powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do problemu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie (kwestii intertemporalnej dotyczącej ustalenia relacji ustawy nowej tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą do ustawy dawnej tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją) zauważyć należy, że zdarzenie stanowiące delikt administracyjny, polegający na poruszaniu się pojazdem samochodowym po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty za przejazd, miało miejsce [...] kwietnia 2006 r. – P. S. kierował samochodem ciężarowym o dopuszczalnej masie całkowitej 7499 kg po drodze krajowej DK 1 w C. a w dacie przeprowadzonej kontroli, kierujący pojazdem o masie całkowitej powyżej 3,5 tony miał obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego posiadać przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej. Opisane zdarzenie miało charakter jednorazowy, ograniczony miejscowo oraz ramami czasowymi, w których zostało ujawnione i odzwierciedlone w treści protokołu kontroli.

Ze stanu prawnego sprawy, mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, wynika, że ramy prawne wskazanego zdarzenia wyznaczała ustawa o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie jego zaistnienia (art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r.). Ponadto ustawą zmieniającą, która weszła w życie 24 grudnia 2008 r., doszło do zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym, poprzez między innymi, zmianę jej art. 42 ust. 1, który w nowo dodanym pkt 5 zwalniał z obowiązku uiszczenia opłaty pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, a ponadto określał maksymalną wysokość opłaty rocznej na poziomie równowartości 1.800 euro (pierwotnie równowartość 800 euro rocznie). Wspomniana zmiana stanu prawnego nastąpiła po dacie kontroli ujawniającej zaistniałe zdarzenie i po dacie wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przed datą orzekania przez organy administracji publicznej ([...] stycznia 2009 r. – decyzja organu pierwszej instancji; [...] sierpnia 2009 r. – decyzja organu odwoławczego). Ponadto dodać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy nowelizującej, art. 42 u.t.d. tracił moc z dniem 30 czerwca 2011 r., co stanowiło konsekwencję wprowadzenia, ustawą nowelizującą przepisów o opłacie elektronicznej za przejazd (zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych pobiera się do dnia 30 czerwca 2011 r.) oraz dodanego przez art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy nowelizującej, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2011 r., nowego pkt 3 do art. 13 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat również za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W wyniku powyższych zmian, zakresem przedmiotowej nowelizacji, ale z mocą obowiązującą od 1 lipca 2011 r., objęte zostały również przepisy dopełniające normy sankcjonująco - dyscyplinujące, co polegało na uchyleniu pkt 4 załącznika do ustawy "Wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych" (art. 3 pkt 11 lit. a) w związku z art. 9 pkt 2 ustawy nowelizującej). Wprowadzone zmiany nie skutkowały jednak swoistą "depenalizacją" wskazanej kategorii naruszeń, albowiem przepisem art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, do ustawy o drogach publicznych dodano art. 13k, zgodnie z którym za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: wymierza się karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia tej opłaty lub za przejazd bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy w relacji do omówionych wcześniej alternatywnych zasad rozstrzygania kwestii intertemporalnych w sytuacji braku ich rozstrzygnięcia przez prawodawcę, uzasadniają przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zastosowanie ma zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, tj. ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] kwietnia 2006 r. tj. w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej.

Mając na uwadze takie kryteria wyboru konkretnej zasady intertemporalnej, jak: okoliczności indywidualnej sprawy, charakter przepisów podlegających zmianie oraz ocena skutków zastosowanie określonej zasady, stwierdzić należy, że z przedstawionej analizy zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą nowelizującą, obejmującej swoim zakresem również ustawę o transporcie drogowym wynika, że ustawodawca wybrał zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, tj. jego stosowania, w odniesieniu do nowych stosunków prawnych danego rodzaju, tj. takich które dopiero powstaną, jak również tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz mając charakter "otwarty", definitywnie nie ukształtowany pod rządami ustawy dawnej i trwają nadal po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (znajdują się w tzw. "toku").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność przedstawionego stanowiska potwierdza analiza art. 42 ust. 1 u.t.d. Należy zauważyć, że ustawodawca określając maksymalną granicę opłaty rocznej za przejazd po drogach krajowych, równocześnie w oparciu o kryterium podmiotowo – przedmiotowe ustanowił katalog zwolnień od tejże opłaty. Zmiana powołanego przepisu dokonana ustawą nowelizującą, określiła maksymalną granicę opłaty rocznej na wyższym, niż pierwotnie poziomie, jak również wprowadziła nową kategorię zwolnień, rozszerzając o nią ich pierwotny katalog. Mając powyższe na uwadze, jak również to, że obowiązek ponoszenia opłaty ma charakter zobowiązania powszechnego, a wskazaną nowelizacją nie został on uchylony, stwierdzić należy, że kierunek działania omawianej regulacji miał charakter prospektywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie nowej kategorii zwolnienia skutkowało uchyleniem, z mocą wsteczną, obowiązku ponoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych pojazdów wymienionych w art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d. i stworzyło swoiste uprawnienie do przejazdu po drogach publicznych bez uiszczenia stosownej opłaty. Dopuszczenie możliwości powstania tego rodzaju uprawnienia oznaczałoby, że jego "realizacja" mogłaby nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, uprzedniego ujawnienia faktu przejazdu pojazdem samochodowym po drogach krajowym przez podmiot, który opłaty takiej nie uiścił. Nie następowałaby natomiast w odniesieniu do podmiotów, które przed datą wejścia w życie nowej regulacji, opłatę tę uiściły. Przedstawiony mechanizm "egzekwowania" przez podmioty podlegające ustawie o transporcie drogowym tego swoistego "uprawnienia", wynikający z wykładni art. 42 ust. 1 u.t.d. przyjętej przez WSA, byłby rozwiązaniem nieracjonalnym i niesprawiedliwym, w szczególności, że nowelizacji ustawy o transporcie drogowym nie towarzyszyły regulacje wprowadzające instytucję zwrotu poniesionej opłaty.

Podkreślenia wymaga, że treść zmian ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, ich kompleksowość oraz wzajemne relacje świadczą o konsekwencji ustawodawcy w egzekwowaniu obowiązku opłaty za przejazd drogami krajowymi (art. 6 w związku z art. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 3 ustawy nowelizującej) oraz woli dalszego "penalizowania", w formie kary pieniężnej, czynów naruszających ten obowiązek, a stanowiących delikt administracyjny (art. 3 pkt 11 lit. a) w związku z art. 9 pkt 2 w związku z art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej). Uzasadnia to twierdzenie, że zmiana art. 42 ust. 1 u.t.d. nastąpiła bez jakiegokolwiek funkcjonalnego związku z przepisami przepisami ustawy o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym. Odnosząc powyższe do okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zdarzenie (przejazd pojazdem samochodowym drogą krajową bez uiszczenia opłaty) miało charakter jednorazowy, ograniczony czasowo (8 kwietnia 2006 r.) i miejscowo, co zostało odzwierciedlone w sporządzonym protokole kontroli. Nie miała więc miejsca sytuacja, w której stan naruszenia prawa polegający na działaniu podjętym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, trwał również po dniu 24 grudnia 2008 r., to jest po dacie wejścia w życie nowej regulacji. Naruszenie prawa, będąc konsekwencją jednego zdarzenia o ograniczonych ramach czasowych i miejscowych, aktualizowało się w dacie jego zaistnienia i ujawnienia. W związku z powyższym, jego prawna ocena powinna następować, z uwzględnieniem treści regulacji obowiązującej w dacie jego zaistnienia.

Dla oceny wywiązania się podmiotu wykonującego transport drogowy z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.t.d. oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., przyjąć należy, że miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa ma zastosowanie, jeżeli w czasie jej obowiązywania powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Z punktu widzenia przepisów ustawy dawnej należy więc oceniać zaszłe po wejściu w życie ustawy nowej skutki zdarzenia prawnego, które: 1) nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowej albo 2) nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowej i związane jest z sytuacją prawną powstałą przed wejściem w życie ustawy nowej. W szczególności, gdy ustawie dawnej dalej podlega, po jej uchyleniu, treść stosunku prawnego powstałego, czy też szerzej - sytuacja prawna powstała, przed jej uchyleniem. Istnienie takiego stosunku prawnego o określonej treści w danym czasie jest bowiem skutkiem zdarzenia prawnego, które nastąpiło przed uchyleniem ustawy dawnej i ukształtowało tę treść (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09). Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie prawa, jako delikt administracyjny, skutkuje bezpośrednio powstaniem materialnoprawnego stosunku administracyjnego między stroną, a organem administracji publicznej, który nawiązuje się z datą zaistnienia zdarzenia, który to moment określa treść obowiązku administracyjnego. Decyzja administracyjna, stanowiąca konsekwencję tego naruszenia, jedynie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06).

W tym miejscu należy zauważyć, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego instytucji administracyjnej kary pieniężnej wynika, że: 1) dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości, albowiem brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne; 2) administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa; 3) kary te, podstawą wymierzenia, których jest samo obiektywne naruszenie prawa, są stosowane automatycznie, a z mocy ustawy mają przede wszystkim charakter prewencyjny, albowiem przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków; 4) administracyjna kara pieniężna nie stanowi więc wyłącznie represji za naruszenie prawa, ale przede wszystkim środek przymusu; 5) ponadto, skoro realizacja obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych służy interesowi publicznemu, to "Ustanowiona kara (...) ma być środkiem dyscyplinującym obywateli do wykonywania ustawowo nałożonego obowiązku - uiszczania opłaty drogowej za każdy przejazd, określonym środkiem transportu i w określonym czasie." (por. wyrok TK z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08). Ponadto w wyroku z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009, nr 7, poz. 105) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego i nie mogą być objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej.

Przytoczone poglądy Trybunału Konstytucyjnego stanowią dodatkowy argument przeciwko stanowisku Sądu pierwszej instancji o możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie zasady lex mitior retro agit, a w konsekwencji przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).