Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 256/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Mikosz (spr.), Sędzia WSA Teresa Randak, Sędzia WSA Krzysztof Winiarski, Protokolant Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego. oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), stwierdziło, że odwołanie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] "jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w przedmiotowej sprawie".

W krótkim uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przypomniało, że decyzja, której dotyczyło odwołanie Prezydenta Miasta W., stwierdzała nieważność decyzji tego Prezydenta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany B. P. wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2003 r. W związku z tym podkreśliło, iż "organ pierwszej instancji powołany do rozstrzygania w (...) sprawie nie jest uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji organu drugiej instancji w tej sprawie", gdyż dopuszczenie takiej możliwości wbrew przepisom Ordynacji podatkowej "nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygnięcia oraz uprawnienia strony, która kwestionuje rozstrzygnięcie". Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta W. – jako organ pierwszej instancji właściwy do ustalenia B. P. wysokości podatku od nieruchomości – "nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji Kolegium. Żaden przepis prawa nie przyznaje mu bowiem uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie".

Postanowienie to Gmina W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jego uchylenia i "zasądzenia kosztów procesu wg norm przepisanych".

W uzasadnieniu skargi na wstępie pełnomocnik zwrócił uwagę na skalę problemu, którego egzemplifikację stanowi sprawa B. P. i jego znaczenie dla budżetu gminy. W jego ocenie uzasadnia to objęcie kontrolą sądu zarówno zaskarżonego postanowienia (pełnomocnik w tym fragmencie swojego wywodu kilkukrotnie błędnie użył terminu "decyzja"), jak i decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie zmiany wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego.

Pełnomocnik wyeksponował, że Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie ustosunkowało się do faktu, iż w treści spornego odwołania jako stronę oznaczono nie Prezydenta Miasta W., lecz gminę W., czyli osobę prawną, którą ów Prezydent reprezentuje "w zakresie, w jakim przysługuje jej prawo własności oraz inne prawa majątkowe". Następnie zwrócił uwagę, iż odwołanie wniesiono od wydanej "w trybie art. 247 Ordynacji podatkowej" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności, w której Kolegium to było organem właściwym do rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. "Dowodzi to", zdaniem pełnomocnika, "całkowitej nietrafności uzasadnienia Kolegium", które "nie rozróżnia odrębności postępowań w sprawie zmianie decyzji ustalającej wymiar podatku oraz w sprawie stwierdzenia nieważności", stwierdzając niedopuszczalność odwołania z uwagi na uznanie Prezydenta Miasta W. za organ pierwszej instancji uczestniczący w procesie wydawania decyzji zaskarżonej odwołaniem.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi pełnomocnik odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (OSNAPiUS 2002, nr 1, poz. 4), że gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, może wnieść skargę od decyzji odwoławczej, o ile ma w tym interes prawny, ponieważ posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. W jego ocenie Gmina W. ma taki interes, skoro decyzja stwierdzająca nieważność decyzji w sprawie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości oraz postanowienie przesądzające niedopuszczalność odwołania od tej decyzji "niewątpliwie wpływają na sytuację gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, uszczuplając jej dochody, co w konsekwencji przekłada się na poziom realizowanych zadań, które mają zaspokajać zbiorowe potrzeby wspólnoty".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie. Polemizując z zarzutami strony skarżącej, Kolegium, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2159/00, generalnie podtrzymało swą wcześniejszą argumentację, podnosząc, iż skarga została wniesiona przez organ, który z rażącym naruszeniem prawa wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji.

W końcowej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Kolegium – "w przypadku merytorycznego rozpatrzenia sprawy" – wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało, stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta W..

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Gl 942/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, iż w odwołaniu jako stronę wskazano Miasto W., i nie poczynił ustaleń umożliwiających ocenę, czy strona ta miała interes prawny we wniesieniu odwołania.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II FSK 300/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 8 listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "skupiając się na wytykanych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błędach procesowych postępowania odwoławczego Sąd I instancji nie przyłożył dostatecznej uwagi do rozważenia zagadnienia, czy mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o wniesionej skardze sądowoadministarcyjnej wobec treści unormowania wynikającego z art. 50 § 1 in initio" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jego zdaniem "rozważyć należało uprawnienia gminy jako beneficjenta (...) podatku na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) oraz czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], stwierdzająca nieważność (uprzedniej) decyzji podatkowej Prezydenta Miasta W. w sprawie łącznego wymiaru zobowiązania pieniężnego, narusza interes prawny tejże gminy". Nawiązując do stanowisk orzecznictwa i doktryny na temat interesu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "stwierdzenie nieważności decyzji podatkowej w sprawie podatku, który na podstawie art. 4 ust. 1 (cyt.) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest źródłem dochodów gminy, niewątpliwie przepisowi temu nie uchybia. Niezależnie bowiem od wyniku załatwienia konkretnych indywidualnych spraw podatkowych gmina jest nadal beneficjentem wpływów z określonych ustawowo podatków. Rozstrzygnięcia te mogą wprawdzie mieć wpływ na poziom dochodów gminy, jednakże powyższe należy już do obszaru jej interesu faktycznego, a nie prawnego".

Naczelny Sąd Administracyjny, przytaczając zawartą w art. 5 Ordynacji podatkowej definicję zobowiązania podatkowego, stwierdził ponadto, że "gmina – jako wyłącznie beneficjent wpływów z określonych podatków – nie jest (...) czynnym podmiotem indywidualnego zobowiązania podatkowego, o którym rozstrzygała objęta stwierdzeniem nieważności decyzja podatkowa". W tym kontekście przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, w świetle którego "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego".

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi, na wstępie należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II FSK 300/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydany w niniejszej sprawie w dniu 8 listopada 2005 r., przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z powyższym odnotować trzeba przede wszystkim, że Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku nakazał rozważyć, czy występująca w sprawie w charakterze strony skarżącej gmina W. miała – jako beneficjent podatku na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) – interes prawny we wniesieniu skargi oraz czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], stwierdzająca nieważność (uprzedniej) decyzji podatkowej Prezydenta Miasta W. w sprawie łącznego wymiaru zobowiązania pieniężnego naruszyła interes prawny tej gminy. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny zajął wiążące stanowisko co do tego, iż zasadnicze znaczenie dla sprawy ma ustalenie interesu prawnego jako określonej w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki prawa do zaskarżenia danego aktu do sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym już w tym miejscu trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie poprzestał na tej wskazówce, ale sformułował dalej idące oceny, które również – z omówionych powodów – mają charakter wiążący.

W tych ramach wypada odwołać się w punkcie wyjścia do utrwalonego poglądu, że interes prawny występuje wtedy, gdy wynika on z przepisu prawa, a o jego istnieniu przesądza związek pomiędzy prawnie chronioną sferą praw i obowiązków jednostki a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przepis ten powinien przy tym zawierać normę, na podstawie której jednostka może domagać się konkretyzacji swych uprawnień i obowiązków lub żądać przeprowadzenia kontroli danego aktu lub czynności w celu ochrony swych praw (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się więc tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu, dochodząc swojego publicznoprawnego roszczenia o przyznanie prawa lub zwolnienie z obowiązku na podstawie przepisu, który takie przyznanie czy zwolnienie przewiduje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 89).

Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpatrywanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że decyzja Kolegium – którą kwestionuje Gmina W. wnosząc najpierw odwołanie, a potem skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności tego odwołania – dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego B. P., a nie tejże Gminie. Tym samym w omawianym postępowaniu dokonano konkretyzacji obowiązków nie gminy, która wniosła skargę, lecz wspomnianej podatniczki. W rezultacie jedynie B. P. miała interes prawny uprawniający do wniesienia skargi, skoro w sprawie rozstrzygnięto w przedmiocie zobowiązania podatkowego, które ciążyło wyłącznie na niej. Podmiotem w zobowiązaniu – jak zresztą podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2007 r. –nie była natomiast Gmina W., co przesądza o braku interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięć podjętych w przedmiocie tego zobowiązania. Interesu tego nie można również wywieść z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.), ponieważ wspomniane rozstrzygnięcie nie wpłynęło na byt prawa przysługującego Gminie na podstawie przywołanego przepisu, tj. prawa do tego, by jej budżet był zasilany środkami uiszczanymi tytułem podatku. Decyzja podatkowa nie pozbawia przecież Gminy statusu beneficjenta podatku. Skądinąd taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2007 r.

Nie oznacza to oczywiście, że Sąd neguje twierdzenie pełnomocnika Gminy W., iż zdarzenie w postaci wydania przez Kolegium spornej decyzji wywarło wpływ na wysokość jej wpływów budżetowych, a w rezultacie kształtowało sferę jej ważnych interesów. Charakter tego interesu był jednak – jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny – nie natury prawnej, ale faktycznej. Do wniesienia skargi nie jest zaś legitymowana osoba, mająca wprawdzie realny interes w poddaniu kontroli sądowej danego aktu (czynności), który oddziałuje na jej sytuację, lecz wywodząca ten interes z układu stosunków faktycznych, nie zaś z przepisu prawa (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1270/04).

Stwierdzenie, iż podmiot wnoszący skargę nie ma w tym interesu prawnego, wyklucza możliwość oceny zgodności objętego nią aktu w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Konstatacja taka, jako oparta na merytorycznym rozważeniu sprawy, powoduje przy tym oddalenie, a nie odrzucenie skargi (tak np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86 z glosą J. Borkowskiego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 393/04, LEX nr 190568).

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.