Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 485/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 24c ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4102/21 oddalającego sprzeciw [A] Sp. z o.o. w Ś. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4102/21, oddalił sprzeciw [A] Sp. z o.o. w Ś. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Wrocławiu decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił [A] Sp. z o.o. w Ś. zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Ś. na okres 3 lat.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] lipca 2021 r. – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) – uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do ponownego rozpatrzenia.

W motywach decyzji wywiedziono w szczególności, że organ regulacyjny nie wyjaśnił okoliczności podanych we wniosku o zatwierdzenie taryfy, a mających uzasadniać planowane koszty działalności przedsiębiorstwa, a w konsekwencji również wysokość proponowanych cen i stawek opłat. Zdaniem organu odwoławczego nie wyjaśniono:

- kwestii różnicy w ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków, a to zwłaszcza niezgodności polegającej na tym, że w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedsiębiorstwo sprzedaje mniej wody niż odbiera ścieków; w tym kontekście również, czy przedsiębiorstwo podejmowało jakiekolwiek działania zmierzające do skanalizowania odbiorców wody, którzy korzystają z szamb, co mogłoby mieć wpływ na zwiększenie ilości odbieranych ścieków,

- informacji wynikających z wniosku taryfowego odnośnie do części planowanych kosztów, m.in. wzrostu kosztów wynagrodzeń, dla których w pierwszym roku obowiązywania planowanej taryfy przewidziano wzrost kosztów wynagrodzeń o 20%,

- kwestii wzrostu kosztów materiałów i usług obcych, które w pierwszym roku planowanej taryfy wynoszą odpowiednio 42% i 20%, natomiast dla kosztów usług obcych w kolejnych latach obowiązywania taryfy zostały zaplanowane dalsze wzrosty wynoszące kolejne 16% w drugim roku i 6,5% w trzecim roku,

- wzrostu kosztów amortyzacji w drugim roku obowiązywania planowanej taryfy o 3,9% oraz na wzrostu kosztów podatku od nieruchomości w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy o 10%, związanych z planowanymi inwestycjami.

Wszystkie te braki przesądziły, w ocenie organu odwoławczego, o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ regulacyjny, z uwzględnieniem wytycznych w zakresie powtarzanego postępowania sformułowanych w zaskarżonej decyzji (s. 6-7).

Niezależnie od powyższego organ negatywnie ustosunkował się do stanowiska strony, zgodnie z którym w świetle art. 24c ust. 1-2 w zw. z art. 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028; dalej: u.z.z.w.), po upływie 45-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia taryfy organ traci kompetencję do wydania tejże decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw spółki wniesiony od powyższej decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu dotyczącego charakteru terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem strony, organ regulacyjny nie był uprawniony do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku taryfowego, a sama taryfa podlega "milczącemu" zatwierdzeniu w trybie art. 24f ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem WSA, kwestia ta odnosi się do meritum sporu i nie może być rozpatrywana w niniejszej sprawie, tj. w sprawie ze sprzeciwu od decyzji, w której Sąd bada wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest bowiem środkiem zaskarżenia o stricte procesowej formule. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Nie jest to w założeniu środek służący kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Wobec tego ocena materialnoprawnych podstaw rozpatrzenia wniosku taryfowego skarżącej (prowadzenia postępowania w tym zakresie), jak i wnioski w tym względzie sformułowane w sprzeciwie (zwłaszcza o umorzenie postępowania administracyjnego, na zasadzie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem wniesionym od decyzji kasacyjnej. W świetle bowiem art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, analiza racji podniesionych przez spółkę na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna, zaś art. 145 § 3 p.p.s.a. nie znajduje odpowiedniego zastosowania przy rozpoznawaniu sprzeciwu, na zasadzie art. 64b § 1 ww. ustawy. Stanowisko skarżącej o ww. przedmiocie może zostać wyrażone w ewentualnej skardze na decyzję kończącą ad rem przedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy.

Na marginesie Sąd wskazał, że zapatrywanie skarżącej pozostaje w opozycji do wykładni prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że rozpoczęcie biegu 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ww. ustawy, następuje po uzupełnieniu przez wnioskodawcę brakujących dokumentów.

Odnosząc się natomiast do oceny zaskarżonej decyzji kasacyjnej pod kątem przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., WSA stwierdził, że wskazany przez organ odwoławczy zakres niezbędnych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającej procedury unormowanej w ostatnio wymienionym przepisie. Zasadnie w szczególności organ zauważył, że motywy decyzji pierwszoinstancyjnej wskazują na niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie: niespójności między ilością sprzedanej wody oraz odebranych ścieków, wzrostu kosztów wynagrodzeń, materiałów i usług obcych oraz uwzględnienia kosztów pośrednich dotyczących zwłaszcza planowanych inwestycji. W każdym z ww. obszarów organ odwoławczy dostrzegł potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na niejasności wynikające z wniosku taryfowego, które nie zostały rozstrzygnięte na poziomie postępowania przed organem regulacyjnym. Stanowisko organu drugiej instancji zostało w ww. kwestiach uzasadnione. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że organ regulacyjny wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, w tym w m.in. w odniesieniu do kosztów wynagrodzeń czy planowanych inwestycji, jednak nie zostało to uwidocznione w treści rozstrzygnięcia. Mianowicie, organ I instancji nie odniósł się do kwestii dostrzeżonej różnicy między ilością sprzedanej wody a ilością odebranych ścieków. Ponadto, organ regulacyjny powinien był domagać się od wnioskodawcy wyjaśnienia i udokumentowania przyczyn zwiększonych kosztów wynagrodzeń, czego jednak nie uczynił. Natomiast w zakresie kosztów materiałów, usług obcych oraz kosztów pośrednich (związanych z planowanymi inwestycjami) trafnie organ odwoławczy odnotował brak czytelności, tj. ogólnikowy charakter motywów decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zdaniem WSA, zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność nie tylko wyjaśnienia, lecz także udokumentowania wzrostu wydatków, tj. zwłaszcza zbadania, czego dokładnie dotyczą planowane remonty i czy przedsiębiorstwo nie może części z tych czynności przeprowadzić własnymi środkami, czy też może do wykonania wskazanych remontów potrzebna jest specjalistyczna wiedza i uprawnienia lub specjalistyczny sprzęt, którego wnioskodawca nie posiada; ponadto nie wyjaśniono, co składa się na wzrost kosztów materiałów w działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Wyjaśnienia wymaga także, czy inwestycje przedstawione w wieloletnim planie na kolejne lata obowiązywania planowanej taryfy nie były już wcześniej zaplanowane przy obliczaniu kosztów w poprzednim okresie taryfowym.

W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienie ww. kwestii dostrzeżonych przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. mogłoby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zatem prawidłowo wydano rozstrzygnięcie kasatoryjne, umożliwiające wypowiedzenie się stronie w ww. zakresie, w tym przedstawienie niezbędnej dokumentacji, w obu instancjach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu II instancji z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24c ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezbadaniu, czy organ I instancji wydał decyzję po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., podczas gdy organ I instancji w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej – w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a.

- co poskutkowało całkowitym pominięciem w sprawie, że decyzja organu I instancji nie została wydana w ustawowym terminie i zaszły przesłanki do umorzenia postępowania, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej i w konsekwencji – wydaniem zaskarżonego wyroku;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w kontekście przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, poprzez pominięcie zbadania, czy w toku postępowania został przez organ II instancji naruszony przepis prawa materialnego art. 24c ust. 1 u.z.z.w., podczas gdy bez zbadania tej okoliczności nie jest możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani w konsekwencji dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ lI instancji art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej, w związku z przyjęciem przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji została wydana przed upływem terminu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3 u.z.z.w. w związku z przyjęciem, że termin na jej wydanie w ocenie organu II instancji uległ wydłużeniu o okresy podlegające wyłączeniu zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a.,

- co poskutkowało uchyleniem się przez Sąd I instancji od prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji kasatoryjnej i wydaniem zaskarżonego Wyroku w sposób wadliwy;

b) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, bez czego nie jest możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji z art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji obrazę przepisów polegających na braku zbadania, czy w toku postępowania zostały naruszone:

i) § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472 ze zm.; dalej: "rozporządzenie taryfowe") w związku z przyjęciem przez organ II instancji, że w toku postępowania skarżąca przedstawiła dokumenty, informacje i wyjaśnienia w sposób niedostateczny uzasadniające wzrost kosztów usług obcych oraz kosztów pośrednich (pozostałych podatków i opłat, pozostałych usług obcych), a w konsekwencji prawidłowość zaplanowania kosztów usług obcych oraz kosztów pośrednich,

ii) § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia taryfowego w związku z przyjęciem przez organ II instancji, że w toku postępowania skarżąca przedstawiła dokumenty, informacje i wyjaśnienia w sposób niedostateczny uzasadniające wzrost kosztów opłat za usługi wodne, a w konsekwencji prawidłowość zaplanowania kosztów opłat za usługi wodne

- co poskutkowało uchyleniem się przez Sąd I instancji od prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wydaniem zaskarżonego wyroku;

c) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, podczas gdy prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że organ II instancji posiadał informacje wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem skarżącej kasacyjnie, a okoliczności kluczowe dla sprawy, a w szczególności upływ terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., zostały wyczerpująco i kompleksowo ustalone oraz wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji,

- co poskutkowało nieuchyleniem przez Sąd I instancji decyzji kasatoryjnej zgodnie z żądaniem spółki pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na niezawarciu wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia ani ich wyjaśnienia, w szczególności na braku wyczerpującego odniesienia się do upływu terminu na wydanie przez organ I instancji decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3 u.z.z.w. w zakresie, w jakim skutkowały one wydaniem decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który według art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznaje w ten sposób, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości mogą stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie – w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania. Stosując natomiast kryterium formalne, sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego.

W skardze kasacyjnej strona, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 24c ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w.) oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., twierdzi, że w sprawie niniejszej Sąd błędnie pominął okoliczność wydania decyzji pierwszoinstancyjnej po upływie 45-dniowego terminu określonego w ww. przepisie, co powinno skutkować, zdaniem strony, umorzeniem postępowania odwoławczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w zakresie możliwości rozważania prawidłowości zastosowania art. 24c ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. w sprawie ze sprzeciwu od decyzji jest błędne i wymaga korekty. Mianowicie, zakres rozpoznania sprawy uregulowany w art. 64e p.p.s.a. nie wyłącza, zdaniem NSA, oceny, czy w rozpoznawanej sprawie nie upłynął termin do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta ma bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do omawianej problematyki, zasadnie wskazując, że 45-dniowy termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., należy liczyć od dnia złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych oraz zawierającego informacje wymagane obowiązującymi przepisami. Przekroczenie tego terminu rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 ww. ustawy. Równocześnie organ słusznie stwierdził, że do omawianego terminu ma zastosowanie przepis art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 i § 4, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, 45-dniowy termin do załatwienia sprawy należy liczyć od dnia 8 lutego 2021 r. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym za stronie 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej, ten właśnie termin został przyjęty w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy (str. 5 decyzji). W tym dniu bowiem wpłynął do organu regulacyjnego wniosek spółki.

Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ, przy czym wniosek ten powinien odpowiadać określonym prawem wymogom formalnym. Wprawdzie w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07).

W tym miejscu warto przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, zgodnie z którym przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Prawidłowo, zdaniem NSA, organ odwoławczy dokonał obliczenia terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., przyjmując, że rozpoczął on swój bieg w dniu następnym po dniu złożenia wniosku (8 lutego 2021 r.), zaś po uwzględnieniu 34 dni, przez które organ był pozbawiony możliwości podejmowania działań, w związku z wezwaniem strony do złożenia dokumentów i informacji – w terminie 14 dni od otrzymania pisma, oraz zakreśleniem 7-dniowego terminu na złożenie wniosków, uwag i przedłożenia dodatkowych dowodów (termin ten upłynął 30 marca 2021 r., zaś odpowiedź organu regulacyjnego wpłynęła do organu 2 kwietnia 2021 r.), natomiast upłynął 27 kwietnia 2021 r. W tej sytuacji decyzja z [...] kwietnia 2021 r. została wydana w przewidzianym prawem terminie.

Niedostatki uzasadnienia Sądu I instancji w powyższym zakresie nie powodują jednak konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ po pierwsze Sąd – w zakresie dotyczącym sposobu obliczania terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. – powołał się na cytowany wyżej wyrok NSA wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, podzielając wywody dotyczące omawianej kwestii, po wtóre zaś – argumenty skargi kasacyjnej w żaden sposób nie podważają prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy bowiem prawidłowo tę kwestę zbadał i ocenił. Zatem, pomimo częściowi błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przechodząc natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151a § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjne stwierdza, iż nie są one zasadne.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że motywy decyzji pierwszoinstancyjnej wskazują na niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie: niespójności między ilością sprzedanej wody oraz odebranych ścieków, wzrostu kosztów wynagrodzeń, materiałów i usług obcych oraz uwzględnienia kosztów pośrednich dotyczących zwłaszcza planowanych inwestycji. W każdym z ww. obszarów organ odwoławczy dostrzegł potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na niejasności wynikające z wniosku taryfowego, które nie zostały rozstrzygnięte na poziomie postępowania przed organem regulacyjnym. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił powyższe kwestie.

Podnosząc zarzut naruszenia § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia taryfowego, skarżąca kasacyjnie twierdzi, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż dokumenty, informacje i wyjaśnienia przedstawione przez stronę nie uzasadniały wystarczająco wzrostu kosztów usług obcych oraz kosztów pośrednich, a także wzrostu kosztów opłat za usługi wodne.

Z takim stanowiskiem strony nie sposób się zgodzić. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy jako niewystarczający. Wskazał, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii zwiększonych kosztów wynagrodzeń, co niewątpliwie wskazuje na braki proceduralne w tym zakresie. W wezwaniu z [...] lutego 2021 r. zapytano jedynie, czy wydatki te w zakresie, w jakim są związane z wywozem nieczystości płynnych, "zostały wyłączone z kalkulacji taryfy", na co skarżąca odpowiedziała twierdząco. Natomiast w zakresie kosztów materiałów, usług obcych oraz kosztów pośrednich (związanych z planowanymi inwestycjami), trafnie – zdaniem NSA – odnotowano brak czytelności, tj. ogólnikowy charakter motywów decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu regulacyjnego sprowadza się bowiem jedynie do lakonicznych twierdzeń, że "strona nie przedstawiła wyjaśnień uzasadniających wzrost kosztów obcych" oraz "jakie ceny przyjęto dla poszczególnych usług". Ponadto zauważono, w zakresie kosztów pośrednich, że "powinny być one kalkulowane na podstawie obowiązujących stawek i cen". W konsekwencji organ regulacyjny stwierdził, że strona "nie przedstawiła wyjaśnień uzasadniających wzrost kosztów opłat za usługi wodne". Na tym tle trafnie organ odwoławczy wskazał na konieczność nie tylko wyjaśnienia, lecz także udokumentowania wzrostu wydatków, tj. zwłaszcza zbadania, czego dokładnie dotyczą planowane remonty i czy przedsiębiorstwo nie może części z tych czynności przeprowadzić własnymi środkami, czy też może do wykonania wskazanych remontów potrzebna jest specjalistyczna wiedza i uprawnienia lub specjalistyczny sprzęt, którego wnioskodawca nie posiada; ponadto nie wyjaśniono, co składa się na wzrost kosztów materiałów w działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Wreszcie nie zbadano, czy inwestycje przedstawione w wieloletnim planie na kolejne lata obowiązywania planowanej taryfy nie były już wcześniej zaplanowane przy obliczaniu kosztów w poprzednim okresie taryfowym; z wezwania organu regulacyjnego z [...] lutego 2021 r. wynika w tym zakresie jedynie, że koszty te powinny zostać skalkulowane w odniesieniu do "poprzedniego wniosku taryfowego" (w odpowiedzi spółka przedstawiła zestawienie dot. zadań wieloletniego planu rozwoju i modernizacji infrastruktury).

Zdaniem NSA, przedstawiony w decyzji organu odwoławczego zakres, w jakim należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jest niezbędny do rozpatrzenia sprawy, co czyni niezasadnymi zarzuty ujęte w pkt 2 lit. b i c petitum skargi kasacyjnej.

Wymienione okoliczności uzasadniały zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.