Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 839/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ odwoławczy", "organ II instancji) decyzją z [...] lutego 2019 r. (znak sprawy: [...] .) działając na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2020, dalej: "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2294, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku M. K. (reprezentowanego przez pełnomocnika – r.pr. N. L.) z [...] grudnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji omówił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, że po rozpatrzeniu wniosku M. K. z [... ] września 2018 o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr[...] do działki nr [...] (położonej w miejscowości A. na terenie gminy N.), do parametrów zjazdu publicznego, Zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z [...] listopada 2018 r. (znak [...]), na mocy której odmówił wydania zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

2. Decyzję tę zaskarżył pełnomocnik strony, który w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł również o udzielenie zezwolenia na przebudowę (do parametrów zjazdu publicznego) istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] w A., gmina N. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.) poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego;

b) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (tj. art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p.; § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: "rozporządzenie", poprzez jego niezasadne niezastosowanie; § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego niezasadne niezastosowanie; § 113 ust. 7 Rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; Dz.U. z 2019 r. poz. 1495 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2019 r. poz. 1815, przez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującym stanem prawnym, z powodu naruszeń przez organ I instancji przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy (poprzez nie przeprowadzenie w niezbędnym stopniu postępowania dowodowego, przez wadliwie ustalony stan faktyczny) oraz z powodu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

3. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku oraz po przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji dokonał w uzasadnieniu interpretacji przepisów prawa materialnego, na podstawie której stwierdził, że Zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Stwierdził, że lokalizowanie zjazdów publicznych z drogi o klasie "G" może mieć miejsce jedynie wyjątkowo a planowany zjazd powstałby w strefie ograniczonej widoczności i w miejscu natężonego ruchu drogowego. Zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję GDDKiA z dnia [...] lutego 2019 r. wniósł M.K. Decyzja została zaskarżona w całości, a skarżący wniósł o: uchylenie decyzji w całości, jak również uchylenie w całości decyzji organu I instancji; zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie; zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia;

- art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię;

- § 78 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię.

W uzasadnieniu wskazano, że organ skupił się wyłącznie na kwestii zapewnia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie odnosząc się w żaden sposób do uwarunkowań o charakterze technicznym. Sam fakt, iż w ocenie organu przebudowa zjazdu zwiększyłaby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie może przemawiać za tym, że organ pomija przeprowadzenie analizy pod względem spełnienia warunków technicznych. Dopiero zatem po dokonaniu odpowiednich ustaleń i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego opierającym się na logicznej i spójnej argumentacji organ może odmówić wyrażenia zgody na udzielenie zezwolenia w sprawie lokalizacji zjazdu. Celem Skarżącego jest jedynie przebudowa zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. W ocenie Skarżącego uwzględnienie przez organ wszystkich uwarunkowań prowadziłoby do zupełnie odmiennych wniosków, iż zarówno lokalizacja zjazdu publicznego w miejscu dotychczasowego zjazdu indywidualnego, jak i korzystanie z niego nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego i jego użytkowników.

5. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny tego, czy organy zasadnie nie udzieliły zezwolenia na przebudowę (do parametrów zjazdu publicznego) istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działki będącej własnością Skarżącego. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca zwrócił się do zarządcy drogi krajowej nr [..] z wnioskiem o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działki nr [...], położonej w miejscowości A., gmina N., do parametrów zjazdu publicznego, w związku z planowanym rozpoczęciem działalności noclegowej.

Zdaniem Skarżącego, organy w niniejszej sprawie niedokładne wyjaśniły okoliczności faktyczne sprawy a planowana przebudowa nie wpłynęłaby na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...].

Zdaniem organów, przeciwnie - planowana przebudowa zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny zacznie wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu publicznego a zarządca drogi w pierwszej kolejności powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego. Decydujące znaczenie w sprawie miały kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zwłaszcza ocena czy planowana przebudowa wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...]. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ przesądził, że przebudowa zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego może spowodować zagrożenie w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...], klasy G.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie Skarżącemu.

2. Podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie był art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.; dalej: "u.d.p."), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Przepis art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (por. wyrok WSA w L. z [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...] ). Takie też uzasadnienie zawiera kwestionowana decyzja i wszelkie zarzuty w tym zakresie należało uznać za bezzasadne. Zatem organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu także na drogę publiczną, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego, zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego i wydaniu orzeczenia spełniającego wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...]).

Choć decyzje uznaniowe podlegają kontroli przez sądy administracyjne, to jednak kontrola jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do uznania administracyjnego. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę. Kontrola taka sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok WSA w G.z [...] maja 2019 r., sygn. akt II [...] ).

Przypomnieć również należy, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1621/11).

3. Zdaniem Sądu, w analizowanej sprawie zarządca drogi dokonał kompleksowej analizy przedmiotowej sprawy pod kątem możliwości przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], położonej w miejscowości A. gmina N. do parametrów zjazdu publicznego. Właściwie przyjął, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. W decyzjach wskazano, że:

- zjazd publiczny (z uwagi na swój charakter i przeznaczenie) przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym;

- odcinek drogi krajowej nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G), co dodatkowo wskazuje na "wyjątkowość" uzyskania pozwolenia na zjazd publiczny,

- ruch pojazdów na drodze krajowej nr [...] aktualnie już jest duży i z roku na rok ma wyraźnie widoczną tendencję wzrostową,

- przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, wiązałaby się z koniecznością jego wyposażenia w dodatkowy pas ruchu, służący poprawie płynności i przepustowości ruchu zaś budowa dodatkowego pasa ruchu, jest fizycznie niemożliwa z uwagi na geometrię drogi, zagospodarowanie terenów sąsiadujących z drogą krajową nr [...], istniejące łuki poziome oraz nienormatywną szerokość pasa drogowego,

- projektowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w sąsiedztwie przystanku autobusowego (a jest to niewątpliwie miejsce niebezpieczne) w miejscu ograniczonej widoczności.

4. Wskazać należy, że zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Zatem zasadnie organy uznały, że droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, tj. drogom głównym, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ wydając decyzję na lokalizację/przebudowę zjazdu z drogi krajowej, musi kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi we wskazanym rozporządzeniu.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Już ta regulacja wskazuje na wyjątkowy charakter umożliwiający dodatkową lokalizację zjazdu publicznego.

Organ wskazał również na § 77 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a także § 113 ust. 7 pkt 2 ww. rozporządzenia zgodnie, z którym zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę.

Zasadnie organy wskazały, że w miejscu, w którym strona planuje przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, mamy do czynienia ze strefą o ograniczonej widoczności. Zdecydowanie potwierdza to stała organizacja ruchu przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] (stanowiąca materiał dowodowy przedmiotowej sprawy). Skoro zatem w stałej organizacji ruchu istniejący zjazd indywidualny znajduje się w miejscu o ograniczonej widoczności na łuku poziomym to tym samym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę z tego zjazdu. Zdaniem Sądu, realizując zadania związane z zarządzaniem ruchem, organ jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, a także zatwierdzania organizacji ruchu. W myśl § 1 ust. 2 pkt 1,2 ww. rozporządzenia przez organizację ruchu rozumie się mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Natomiast projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Należy zaznaczyć, że zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu należy wystąpić o opinię do komendanta wojewódzkiego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę krajową lub wojewódzką. Organ odpowiedzialny za zarządzanie drogami powinien realizować jedno ze swoich zadań, które polega na współpracy w zakresie organizacji ruchu i zapewnienia jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami.

Zasadnie organ wskazał, że wyznaczenie ograniczonej widoczności na łuku poziomym (na wysokości zjazdu indywidualnego zlokalizowanego w km 6+623 strona lewa, o którego przebudowę do parametrów zjazdu publicznego wniosła strona) jest wynikiem czynności wykonawczych w stosunku do czynności materialno-technicznych, jakimi jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. W związku z powyższym wyznaczenie strefy o ograniczonej widoczności, nie jest dowolne. Jest efektem pracy, związanej z zarządzeniem ruchem na drogach oraz sprawowania nadzoru nad tym zarządzaniem. Te wszystkie czynności podejmowane są w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, efektywnego wykorzystania dróg krajowych oraz zapewnienia potrzeb lokalnej społeczności (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 582/18).

Organy prawidłowo uznały, że skoro przy włączaniu się do ruchu drogowego na planowanym zjeździe publicznym kierowcy znajdowaliby się w miejscu, które znajduje się w strefie o ograniczonej widoczności to nie ulega wątpliwości, iż nie będą mieli zapewnionej wymaganej widoczności, o której mowa w § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia. Tym samym zarządca drogi nie był zobowiązany do badania w jakiej odległości od łuku poziomego znajdowałby się planowany zjazd publiczny.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., zwłaszcza, że Strona nie przedstawiła żadnych innych dowodów na poparcie swojej tezy, że planowany zjazd publiczny znajdowałby się w miejscu, gdzie "ograniczona widoczność faktycznie nie występuje".

Ponadto zarządca drogi w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że planowany zjazd publiczny znajdowałby się jeszcze w innym miejscu niebezpiecznym, w ramach otwartego katalogu § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a mianowicie w sąsiedztwie przystanku autobusowego (znak pionowy D-15 w km 6+551, strona lewa). W zaskarżonym rozstrzygnięciu wyjaśniono, że znak D-15 oznacza miejsce zatrzymywania się autobusów komunikacji publicznej oraz innych niż autobusy pojazdów samochodowych, wykonujących odpłatny przewóz osób na regularnych liniach i pojazdów przeznaczonych do przewozu dzieci do szkół i przedszkoli. Znajdujący się w rejonie planowanego zjazdu publicznego przystanek autobusowy zalicza się do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, bowiem jest to miejsce, w którym płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłócaniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu. Zatrzymujący się autobus powoduje ograniczenie widoczności, wyjeżdżającym z nieruchomości i włączającym się do ruchu na drodze krajowej, kierowcom. Zagrożenie, jakie powoduje, jest dużo poważniejsze i wynika z samej jej istoty - zachęca do swobodnej (i najczęściej szybkiej) jazdy obok autobusu stojącego na przystanku. To krytyczny moment, kiedy znacznie wzrasta prawdopodobieństwo kolizji z pieszymi. Uczestnicy ruchu drogowego - piesi, skracając sobie drogę, mogą niespodziewanie wyjść na jezdnię zza autobusu wprost pod nadjeżdżający pojazd. Zatoka to broń obosieczna, zapobiega zderzeniom czołowym, ale sprzyja za to wypadkom z udziałem pieszych.

Podobnie wypowiedział się WSA w W. w wyroku z [...] marca 2018 r., (sygn. akt [...] wskazując, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych przez budowę kolejnych zjazdów. Lokalizowanie zjazdu w miejscu szczególnie niebezpiecznym, tzn. w rejonie przystanku autobusowego z wiatą oznaczonego znakiem pionowym D-15 należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe wynika z faktu, że okolice przystanków autobusowych to miejsca, w których płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu.

Zarządca drogi określił w decyzji z [...] lutego 2019 r., w jakim kilometrażu znajduje się zatoka autobusowa i planowany zjazd publiczny, a biorąc pod uwagę, iż istniejący zjazd publiczny znajduje się w km 6+623 strona lewa, a znak D-15 w km 6+551 to odległość ta wynosi 72 metry.

Innym zasadnym i wskazywanym w decyzji argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem wniosku strony jest wykazane przez organ bardzo duże natężenie ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...], które zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez T. – W. Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, wynosiło w 2015 r. 8775 poj./dobę. To zaś pozwala stwierdzić, że lokalizacja zjazdu publicznego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Bezspornym i powszechnie znanym jest fakt, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe.

Organ również wskazał w decyzji na tendencję wzrostową natężenia ruchu na analizowanym odcinku drogi. Powołał również orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie wskazano, że lokalizacja zjazdu w miejscu o bardzo dużym natężeniu ruchu stanowi miejsce niebezpieczne w ramach otwartego katalogu, przewidzianego w § 113 ust. 7 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2905/16; wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1914/18).

Zasadnie również organ wyjaśnił, że generalne pomiary ruchu prowadzone są cyklicznie, w okresach co 5 lat według ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w G. Generalny Pomiar Ruchu z 2015 r., został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych w 1952 punktach pomiarowych przez przeszkolonych obserwatorów sposobem ręcznym oraz przy wykorzystaniu technik automatycznych (video rejestracja oraz stacji ciągłych pomiarów ruchu). Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie Skarżącego, iż organ wydając decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 70 do działki nr 250 posłużył się nieobowiązującymi danymi w tym zakresie, gdyż dotyczyły danych sprzed 4 lat tj. 2015 r., gdyż kolejny pomiar ruchu, na drogach pozostających w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostanie przeprowadzony już w 2020 r.

Organy zasadnie również wskazały, że znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy stała organizacja ruchu przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...]oraz wykaz z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w roku 2010 i 2015 pozwoliły, w sposób niebudzący wątpliwości, ustalić, że planowany zjazd publiczny znajdowałby się w miejscu, gdzie brak jest wymaganej widoczności, jak i w sąsiedztwie zatoki autobusowej oraz na odcinku drogi krajowej nr [...] który charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego o tendencji wzrostowej, zatem w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Dodatkowo należy wskazać, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będący zarządcą drogi jest organem wyspecjalizowanym. Oznacza to, że sam posiada wiadomości specjalne w zakresie dróg, tj. na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD), zarządzania ruchem oraz kwestii technicznych związanych z użytkowaniem dróg (w tym np. ocena stanu drogi, rodzaju nawierzchni). Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08; wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 201/13).

Zdaniem Sądu, bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrane w sprawie dokumenty (m.in. dokumentacja fotograficzna, projekt organizacji ruchu analizowanego odcinka drogi krajowej nr 70, załączniki mapowe), pozwoliły na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie decyzji uwarunkowanej obowiązującymi w tym zakresie przepisami (ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Zatem, zdaniem Sądu, bezzasadne są zarzuty formułowane w skardze odnośnie do naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego.

Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby nieuzasadnione zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/15). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1122/09). Stąd też organy wydając decyzję odmawiającą Stronie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej, postąpiły właściwie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, WSA w W. skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.