Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 634/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 178 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1777/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Rozwoju [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 1777/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [...] – w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 1583/16, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016r. nakładającą na [...] karę dyscyplinarną zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy z uwagi na nieuwzględnienie wniosku rzeczoznawcy majątkowego o wyznaczenie innego terminu posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę Komisja przeprowadziła postępowanie z udziałem rzeczoznawcy, stwierdzając szereg naruszeń prawa przy sporządzaniu operatów szacunkowych, w tym przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych (niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej), co powoduje iż ustalone w nich wartości nie odzwierciedlają wartości rynkowej wycenianej nieruchomości; brak dogłębnej analizy rynku lokalnego nieruchomości, analizę powierzchowną i nie znajdującą odzwierciedlenia w doborze transakcji, których ceny wykorzystano do określenia wartości nieruchomości; niezamieszczenie w operatach szacunkowych opisu nieruchomości przyjętych do porównań, co nie pozwala na weryfikację twierdzenia rzeczoznawcy majątkowego, że są one podobne do nieruchomości wycenianych i spełniają kryteria wyceny określone w § 4, § 27 i § 28 rozporządzenia, co może sugerować, że głównym kryterium doboru transakcji porównawczych mogła być cena sprzedaży; brak uzasadnienia sposobu określenia katalogu cech rynkowych i ich wag oraz niezamieszczenie analizy, która uzasadniałaby przyjętą w operatach szacunkowych skalę ocen tych cech oraz ich wpływ na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie wskazał też w operatach szacunkowych przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównań, żadna z pięciu nieruchomości porównawczych nie spełnia kryterium powierzchni korzystnej. Nie przedstawił również jakiejkolwiek analizy wpływu wielkości powierzchni nieruchomości na ceny transakcyjne; nie opisał nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej, nie dokonał wystarczającej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, nie opisał cech rynkowych i ich stanów w odniesieniu do indywidualnych cech nieruchomości porównawczych. W operatach zabrakło wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. W konsekwencji tych naruszeń Minister stwierdził, że naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. 2018r. poz. 2204), zwanej u.g.n. poprzez wykonanie czynności szacowania nieruchomości niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, w tym z naruszeniem § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i art. 153 ust. 1 u.g.n. nieprawidłowości w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne. W związku z tymi naruszeniami Minister zastosował karę dyscyplinarną adekwatną do tych naruszeń. Uwzględniając całość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności uzyskanego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a także zakres naruszenia przepisów prawa i postawę rzeczoznawcy majątkowego, najbardziej właściwą w tej sprawie będzie – zdaniem Ministra - kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Stwierdzone uchybienia podważają – jak argumentował Minister - wiarygodność pracy rzeczoznawcy majątkowego. Z operatów szacunkowych nie wynika, w jaki sposób określone zostały cechy rynkowe oraz przyjęte ich stany i wagi. Ustalenie cech rynkowych nieruchomości i ich stanów dokonane zostało bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości i ma związek z niewłaściwie przeprowadzoną analizą i charakterystyką rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat szacunkowy powinien natomiast zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość. Natomiast z opracowań sporządzonych przez rzeczoznawcę wynika, że nie zostały zawarte w nim informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił istotnych elementów analizy rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny nieruchomości, niejednoznacznie określił rodzaj i obszar badanego rynku nieruchomości.

Minister podniósł, że postawa rzeczoznawcy majątkowego dodatkowo wskazuje, że nie dostrzega on popełnionych przez siebie nieprawidłowości. Wręcz przeciwnie - uważa, że czynności szacowania nieruchomości zostały wykonane prawidłowo i w jego ocenie brak jest podstaw do orzeczenia którejkolwiek z kar dyscyplinarnych. Tymczasem w razie ustalenia, że rzeczoznawca majątkowy naruszył obowiązki wymienione w u.g.n., to właściwy minister jest nie tylko upoważniony, ale wręcz zobowiązany do orzeczenia kary adekwatnej do stwierdzonych naruszeń prawa. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności tej sprawy zasadne jest orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń prawa jest na tyle istotny, że przedmiotowe postępowanie nie mogło zakończyć się orzeczeniem kary upomnienia lub nagany. Minister nie stwierdził przy tym okoliczności łagodzących, które pozwoliłyby na obniżenie wymiaru kary dyscyplinarnej.

Uwzględniając skargę [...] na te decyzję – Sąd I instancji stwierdził, że oceniając brak staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., przy wycenie nieruchomości, organ brał pod uwagę przede wszystkim rodzaj naruszeń popełnionych przez skarżącego w sporządzonych operatach, bez wystarczającego uwzględnienia dotychczasowej drogi zawodowej skarżącego i jego postawy wobec nałożonych obowiązków. Dokonana w tych warunkach przez organ ocena wymiaru kary jest niewystarczająca, a organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak rozważenia sytuacji osobistej skarżącego i stopnia zawinienia oznacza, że stan fatyczny sprawy nie został kompleksowo ustalony. Organ ustalając, które okoliczności stanu faktycznego należy brać w sprawie, pominął celowość rozważenia zmiarkowania zastosowanej wobec skarżącego kary dyscyplinarnej do upomnienia lub nagany, nie poświęcając w ogóle uwagi elementowi subiektywnemu przy wymiarze kary, tj. winie rzeczoznawcy majątkowego, jak również ocenie jego postawy osobistej, w tym czy dopuścił się naruszenia obowiązków zawodowych, skutkujących wszczęciem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej po raz pierwszy, czy kolejny, jaką posiada opinię.

Cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom rzeczoznawcy, określonym z art. 175 ust. 1 u.g.n., tj. obowiązkom świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. W postępowaniu tym nie bada się operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie jej wartość rynkową, a ocenia, czy przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z art. 175 u.g.n. Podstawą faktyczną decyzji były nieprawidłowości w operatach szacunkowych sporządzonych przez skarżącego, szczegółowo opisane w decyzji i w części wstępnej uzasadnienia, które to ustalenia organu Sąd I instancji podzielił, uznając tym samym za niecelowe powtórne ich przytaczanie. Pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi zatem co do zasady zastrzeżeń; skarżący ustaleń organu co do opisanych nieprawidłowości skutecznie nie podważył.

Jednakże Sąd I instancji stwierdził, że gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n. jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy majątkowego przewidziana w u.g.n. jest nakierowana na realizację funkcji represyjnej i prewencyjnej. Stanowi rodzaj odpowiedzialności administracyjnej, przez którą rozumie się uregulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu - z powodu jego działalności naruszającej przepisy materialnego prawa administracyjnego - środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach. Organ uznając, że jedyną adekwatną karą dla skarżącego będzie zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, nie uzasadnił powodów, dla których nie wziął pod uwagę kary upomnienia bądź też nagany. Pominął też szczegółową analizę cech osobistych skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego oraz dotychczasowego przebiegu jego kariery zawodowej, w tym ustalenie jaką skarżący miał do tej pory opinię zawodową. Wymierzając skarżącemu tę karę organ nie przeprowadził zindywidualizowanej oceny podstaw do jej nałożenia. W istocie przesłanki, jakimi kierował się uzasadniając wymiar kary, sprowadzały się do badania uchybień zawartych w tych operatach. Miały one charakter przedmiotowy, bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych dotyczących osoby samego skarżącego i jego winy. Z uwagi na represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący) charakter kary dyscyplinarnej wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być indywidualizowana. Nie jest to kara administracyjna stosowana automatycznie z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wynika to zresztą z treści art. 175 ust. 1 u.g.n., w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy.

Sąd I instancji uznał, że organ nie naruszył zasad postępowania, nakazujących mu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a prawo skarżącego do czynnego udziału w sprawie nie zostało naruszone.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odniesie się do winy skarżącego i jego postawy osobistej oraz określi cel, jaki spełniać ma nałożona kara - przy uwzględnieniu gradacji kar, jakie mogą być orzeczone z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o art. 178 ust. 2 u.g.n. Precyzyjnie uzasadni wysokość nałożonej kary, bowiem brak jej dostatecznej indywidualizacji, przy pominięciu elementu zawinienia, uzasadnia wątpliwości co do współmierności kary względem zarzuconych skarżącemu naruszeń prawa w obszarze szacowania nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Minister zarzucił na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 178 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy ustalaniu wymiaru kary należy się kierować winą i postawą osobistą rzeczoznawcy majątkowego,

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy okoliczności, które ma ustalić organ, nie mają znaczenia i wpływu na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie uzasadniono wyboru orzeczonej kary,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym, jak i uniemożliwiającym wypełnienie wytycznych co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organ.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach prawnych, zasługuje na uwzględnienie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r. , II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13, CBOIS). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; ale także wówczas gdy wywody sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji - pomimo właściwego zaprezentowania administracyjnoprawnej regulacji nakładania kar dyscyplinarnych, tj. art. 178 ust. 2 u.g.n., i kryteriów oraz zasad ich wymierzania, jak i kategorycznego stwierdzenia, że podziela ustalenia organów co do dopuszczenia się przez skarżącego rażącego naruszenia szczegółowo opisanych w decyzji naruszeń przepisom prawa i pociągnięcie go do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi wątpliwości – uchylił zaskarżoną decyzję nakładającą na skarżącego karę dyscyplinarną zawieszenia wykonywania zawodu na okres trzech miesięcy. Szczegółowo uzasadniając to rozstrzygnięcie - Sąd I instancji stwierdził najpierw, że "gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 ustawy jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu". Dokonując tej wykładni prawa materialnego powszechnie przyjmowanej w judykaturze - Sąd I instancji jednocześnie w dwu innym fragmentach uzasadnienia wyroku uznał, że postępowanie w sprawie nałożenia kary dyscyplinarnej narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie rozważył sytuacji osobistej skarżącego i stopnia zawinienia, a stan faktyczny pod tym kątem nie został kompleksowo ustalony. Stwierdził również, że organ pominął celowość rozważenia zmiarkowania zastosowanej wobec skarżącego kary dyscyplinarnej upomnienia lub nagany, nie poświęcając w ogóle uwagi elementowi subiektywnemu przy wymiarze kary, tj. winie rzeczoznawcy majątkowego, jak również jego osobistej postawie, a mianowicie czy po raz pierwszy, czy kolejny wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, i jaką posiada opinię, cechy osobowe, oraz jak przedstawia się dotychczasowy przebieg jego kariery zawodowej. Sąd I instancji dostrzegł przy tym jednocześnie, że organ w zaskarżonej decyzji podał okoliczności wzięte pod uwagę przy wymiarze kary, akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do przepisów z zakresu szacowania nieruchomości, poddające pod wątpliwość rzetelność rzeczoznawcy, lecz nie uwzględnił stopienia staranności rzeczoznawcy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ nie zindywidualizował wymiaru kary, która powinna uwzględniać stopień zawinienia. Z tych względów zalecił organowi w toku ponownego rozpoznawania sprawy uwzględnić przy ustalaniu wysokości kary winę skarżącego i jego postawę osobistą; a następnie "precyzyjnie uzasadnić wysokości nałożonej kary", gdyż jak to zwerbalizował w uzasadnieniu wyroku "brak jej dostatecznej indywidualizacji, przy pominięciu elementu zawinienia, uzasadnia wątpliwości co do współmierności kary względem zarzuconych skarżącemu naruszeń w obszarze szacowania nieruchomości". Powyższe wskazuje nie tylko na wewnętrzną sprzeczność stanowiska Sądu I instancji, który z jednej strony przyjął – w ślad za judykaturą – że gradacja kar dyscyplinarnych wyrażona jest w katalogu tych kar, skoro kryterium wymierzania tych kar jest rozmiar niewypełnionych obowiązków, a więc ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę; skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz rzeczoznawca wykonywał czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego, polegającego min. na utrzymaniu zaufania publicznego do tego zawodu. Z drugiej strony jednak przeniósł na wymiar kar dyscyplinarnych – nie wskazując podstawy prawnej oraz nie wyjaśniając powodów takiego zabiegu i wbrew wcześniejszej prawidłowej ocenie charakteru kar dyscyplinarnych – reguły wymiaru kar kryminalnych, a określone w szeroko rozumianym prawie karnym, a mianowicie nakazał miarkować wymiar tej kary i uwzględniać elementy podmiotowe, takie jak wina i postawa sprawcy naruszenia prawa oraz jego sytuacja majątkowa. Stanowisko kontrolowanego wyroku wskazuje także na deficyt uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wyartykułowania argumentacji potwierdzającej zasadność zastosowania do kar dyscyplinarnych reguł wymiaru kar kryminalnych. Nie sposób zatem ustalić powodów, dla których Sąd I instancji uznał za zasadne przenoszenie reguł prawa karnego do kar dyscyplinarnych.

Naczelny Sąd Administracyjny za niespójne uznaje również stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny okoliczności faktycznych. Akceptując bowiem ustalenia organów co do opisanych w decyzji licznych naruszeń przepisom prawa, uznanych przez organ za rażące i godzące w rzetelność i sumienność wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego jako zawodu zaufania publicznego, wagi i skutków tych naruszeń dla zlecającego operat i interesu publicznego – Sąd I instancji jednocześnie za przedwczesne uznał wymierzenie kary dyscyplinarnej zawieszenia wykonywania zawodu na trzy miesiące, będącej obiektywnie to oceniając jedną z łagodniejszych – po upomnieniu i naganie - kar w katalogu kar dyscyplinarnych, podważając tym samym prawidłowość zastosowanej kary dyscyplin, a uwzględniająca w jej wymiarze ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń, wielokrotnych naruszeń o wielkiej wadze i skutkach prywatnych i ogólnospołecznych. Wobec tego nie sposób ustalić, jakie jest stanowisko skarżonego wyroku co do charakteru i zasad wymiaru kar dyscyplinarnych za naruszenie przepisom prawa przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatów, a także co do zakresu i kompletności przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego.

Wskazywane wadliwości uzasadnienia poddanego kontroli instancyjnej wyroku mają – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest bowiem jasne, jakie wytyczne i zalecenia, a także jakie zasady wymiaru kar dyscyplinarnych wiążą organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy, a w konsekwencji jaki ma być zakres ponownego postępowania i jakie relewantne prawnie okoliczności faktyczne mają być przedmiotem ustalenia organu. Stanowisko Sądu I instancji jest tym bardziej niespójne, jeśli uwzględni się podnoszoną w uzasadnieniu wyroku, a wynikającą z uzasadnienia decyzji, okoliczność wskazania przez organ wszystkich okoliczności uzasadniających i usprawiedliwiających zastosowaną w tej sprawie karę dyscyplinarną. Można jedynie domniemywać, że ta niekonsekwencja stanowiska Sądu I instancji jest wynikiem nieuprawnionego "skopiowania" zasad wymiaru kar kryminalnych, co znalazło wyraz w jednym pozostających ze sobą w kolizji poglądów tego Sądu co do rozumienia charakteru kar dyscyplinarnych.

W konsekwencji stwierdzonych wad i deficytu uzasadnienia zaskarżonego wyroku – za przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych, tym bardziej, iż zmierzają one do zakwestionowania jednego ze sprzecznych poglądów Sądu I instancji, jak i podważenia niewyjaśnionego i nieumotywowanego poglądu co do indywidualizowania kar dyscyplinarnych na zasadach analogicznych jak w prawie karnym, przy utrwalonej wykładni przepisów normujących charakter i wymiar kar dyscyplinarnych.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie w sposób spójny, konsekwentny i logiczny zaprezentować dokonaną ocenę legalności zaskarżonej, w tym wyjaśnić wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności prawne i faktyczne, zwłaszcza zaś charakter i zasady wymiaru kar dyscyplinarnych. Obowiązany będzie zatem wyjaśnić w uzasadnieniu ponownie podjętego w sprawie wyroku podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia sprawy w sposób spełniający wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. w taki sposób, by w razie wniesienia środka zaskarżenia od tego wyroku strona mogła poznać motywy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i miała możliwość podjęcia polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, a Sąd odwoławczy mógł przeprowadzić kontrolę instancyjną wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu oraz wpis od skargi kasacyjnej, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).