Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 174/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych, 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego J. R. kwotę (...) złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia (...) r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej Inspektor Powiatowy bądź PINB) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, w sprawie węzła betoniarskiego usytuowanego na działce nr ewidencyjny (...) położonej przy ul. W. (...) w D. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy D. (dalej decyzja środowiskowa).

W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) r. stwierdzono, że na działce nr ewidencyjny (...) położonej przy ul. W. (...) w D., prowadzona jest działalność gospodarcza o profilu betoniarskim. W skład zakładu wchodzi hala produkcyjna z przylegającym kontenerem oraz węzeł betoniarski. Część hali produkcyjnej przy kontenerze biurowym stanowi zaplecze socjalne. Ustalono, ze węzeł betoniarski wykorzystywany jest na potrzeby zakładu do produkcji elementów drobnowymiarowych. Według oświadczenia właściciela J. R. węzeł powstał w 1990 r. i był stopniowo dostosowywany do zmieniających się wymogów. Na przedmiotowy obiekt brak jest pozwolenia na budowę Ustalono, iż przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy (pismo Urzędu Gminy D. z dnia (...) r.). W latach 1988-1991 przedmiotowa działka objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. uchwalonym uchwała nr XXII/94/88 Gminnej rady Narodowej z dnia 6 kwietnia 1988 r. z przeznaczeniem w części pod rozproszoną zabudowę zagrodową, adoptowana MR, a w części pod grunty rolne (pismo Urzędu Gminy D. z dnia (...) r.). Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest podjąć procedurę mającą na celu zalegalizowanie obiektu, który nie został wybudowany zgodnie z prawem. Dlatego konieczne jest przedstawienie m. in. decyzji o warunkach zabudowy ( w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jeżeli budowa była niezgodna z ówczesnym planem), z zapisów której wynikałoby, że przedmiotowy obiekt może być wybudowany na określonej nieruchomości. Jednakże dla takiej inwestycji konieczne jest w pierwszej kolejności uzyskanie decyzji środowiskowej. Inwestor w dniu (...) r. złożył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji polegającej na legalizacji hali produkcyjnej zakładu betoniarskiego wraz z zapleczem socjalno-biurowym oraz węzłem betoniarskim .Z uwagi na powyższe organ podjął z urzędu decyzję, aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 4 kpa , uznając, że w tym wypadku zachodzi kwestia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik H. i J. B. dopomagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kompletu (...) fotografii, na okoliczność iż przedmiotowy węzeł betoniarski powstał na początku lat 90 XX wieku w związku z czym na podstawie 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 3, poz. 229, dalej prawo budowlane z 1974 r.) wymaga przymusowej rozbiórce. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania, przez przyjęcie przez organ I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi kwestia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci uzyskania w pierwszej kolejności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego powinien obligatoryjne stwierdzić, iż węzeł betoniarski usytuowany na przedmiotowej działce podlega rozbiórce.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Inspektor Wojewódzki bądź WWINB) na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, iż wydanie decyzji środowiskowej w omawianej sprawie stanowi zagadnienie wstępne i Inspektor Powiatowy prawidłowo uznał, że rozstrzygniecie w przedmiocie decyzji środowiskowej jest przesłanką do zawieszenia przedmiotowego postępowania, ponieważ od jego rozpatrzenia zależy rozstrzygnięcie w sprawie legalności węzła betoniarskiego. Jednakże przedmiotowe postanowienie należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, bowiem organ I instancji nie wystąpił do właściwego organu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie zgodnie z dyspozycją art. 100 § 1 kpa.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik J. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie popartym żadnymi ustaleniami założeniu, iż podmioty składające zażalenie legitymują się interesem prawnym w sprawie i są uprawnione do skutecznego zaskarżenia postanowień; istotne naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez całkowite pominiecie stanowiska i żądania inwestora przedstawionych z należytym wyprzedzeniem w piśmie z dnia (...) r. (art. 77 w zw. z art. 144 kpa), w którym zgłosił uzasadnione zarzuty, że H. i J. B. nie są stroną m.in. w postępowaniu, a tym samym nie mogą skutecznie żądać czynności organu, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy należało stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 kpa); brak przeprowadzenia jakichkolwiek rozważań, co do uprawnień odwołujących do udziału w postępowaniu i wskazania oraz wyjaśnienia zastosowania przepisów prawa budowlanego i kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż warunkiem koniecznym wszczęcia przez WINB kontroli instancyjnej postanowienia PINB jest ustalenie istnienia po stronie wnoszących zażalenie interesu prawnego do zainicjowania, uczestniczenia i skutecznego podejmowania czynności w postępowaniu naprawczym dotyczącym węzła betoniarskiego. W zażaleniu nawet w jednym zdaniu nie wspomniano o jakiejkolwiek normie prawnej, z której mógłby wynikać dla H. i J. B. interes prawny. Kwestia ta nie może zostać niezauważona, albowiem taki interes w sferze prawa budowlanego im nie przysługuje. Obiekt objęty postępowaniem naprawczym nie znajduje się w zbliżeniu do granicy działki wnoszących zażalenie. Co więcej, jest on od niej oddalony o większe odległości od wszystkich minimalnych normatywów, które wedle przepisów technicznych mogą konstytuować interes prawny po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich. Legalizowany obiekt znajduje się w odległości dalszej niż 4m od granicy (nie ma zatem zastosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto wysokość obiektu i jego płożenie nie powoduje zacienienia zabudowań sąsiednich zgodnie z § 13 wskazanego rozporządzenia. Nie tworzy też zagrożenia pożarowego. H. i J. B. nie legitymują się żadnym interesem prawnym w postępowaniu, a w konsekwencji ich zażalenia powinny być uznane za niedopuszczalne, jako że zostały złożone przez podmioty nie będące stronami. W zaskarżonym postanowieniu WINB całkowicie tę kwestię pominął. Nie odniósł się również do pisma inwestora z dnia (...) r.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Z powołanego przepisu wynika, iż na tej podstawie postępowanie można zawiesić wyłącznie, gdy: 1. zagadnienie wstępne powstało w toku postępowania administracyjnego, 2. jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu, 3.rozstrzygniecie zagadnienia musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4. istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż w judykaturze przyjmuje się, że chodzi o bezpośredni związek przyczynowy, "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, publ. ONSA z 1994 r., nr 2, poz. 55, wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r. III SA 32/00, LEX nr 47487). Inaczej mówiąc rozpatrzenie sprawy administracyjnej winno "zależeć" od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W rozpatrywanej sprawie Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie administracyjne mające na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej tj. węzła betoniarskiego wykorzystywanego na potrzeby zakładu do produkcji elementów drobnowymiarowych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa inwestycja powstała w 1990 r. na działce nr ewid. (...) położonej w D., która w latach 1988-1991 objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. uchwalonym Uchwałą nr XXII.94.88 Gminnej Rady Narodowej z dnia 6 kwietnia 1988 r.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane z 1994 r.) w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy dotychczasowe, to znaczy art. 37, 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r.

W przepisie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy to jednak przesłanka określona w punkcie 1 przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym.

Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę"- sformułowany w czasie teraźniejszym – pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Należy podkreślić, że inna kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu – z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W warunkach utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym została zrealizowana przedmiotowa inwestycja, ocena tej inwestycji w aspekcie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna nastąpić w świetle ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r., I OSK 234/09, LEX nr 597505).

W związku z powyższym Inspektor Powiatowy zasadnie w dniu (...) r. zawiesił postępowanie administracyjne, ponieważ skoro dla przedmiotowej inwestycji wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, to w pierwszej kolejności ze względu na charakter inwestycji konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej (art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), której wydanie stanowi zagadnienie wstępne, bowiem zgodnie z art. 72 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu- wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadnie natomiast Inspektor Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na nie zastosowanie się przez organ I instancji do dyspozycji zawartej wart. 100 § 1 kpa. Tryb przewidziany w art. 100 § 1 kpa ma za zadanie doprowadzenie do wszczęcia, przed odpowiednim organem lub sądem, postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wcześniejsze wystąpienie strony do właściwego organu, czy sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia, zwalania organ od ponownego wystąpienia w tej sprawie, czy też od wezwania do takiego wystąpienia strony Jeżeli bowiem postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego już się toczy, to nie ma potrzeby podejmowania działań określonych w powołanym przepisie. W taki wypadku celowe jest jedynie zwrócenie się do organu, czy sądu, przed którym zawisła sprawa zagadnienia wstępnego, o informację o sposobie jej załatwienia (por. wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 14/08, publ. ONSA z 2000 r. nr 3, poz. 109).

W rozpatrywanej sprawie inwestor w dniu (...) r. złożył do Wójta Gminy D. wniosek o wydanie decyzji środowiskowej polegającej na legalizacji hali produkcyjnej zakładu betoniarskiego wraz z zapleczem socjalno-biurowym, a więc zanim wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania. W związku z tym skoro strona wcześniej wystąpiła z wnioskiem o wydanie zagadnienia wstępnego jakim jest decyzja środowiskowa dla przedmiotowej inwestycji to okoliczność ta zwalania organ od ponownego wystąpienia z takim wezwaniem.

Drugim istotnym naruszeniem, którego dopuścił się organ II instancji , a który został podniesiony już w piśmie z dnia (...) r. złożonym przez pełnomocnika inwestora jak i w samej skardze jest naruszenie art. 28 kpa oraz art. 77 w zw. z art. 144 kpa.

Zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11. Zażalenia - do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, a to oznacza, że może ono zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania (w niniejszej sprawie zażalenia). Odwołanie zatem jest instytucją procesową tworzącą możliwości jedynie uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej a prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Dopuszczalność wniesienia odwołania uzależniona jest od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje zaś sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia.

Zgodnie z treścią art. 141 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do treści art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Decydującym zatem kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu albo obowiązku prawnego. W orzecznictwie powszechnie przyjęte zostało, iż interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., II SA 1783/93, niepubl.). Stwierdzenie zaś, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Przy tym cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie zezwala na uznanie za stronę (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84, niepubl.). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 9/96 publ. ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 102) wyjaśniono, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, niepubl.). Należy również wskazać, iż w orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, według którego materialna podstawa legitymacji strony może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale może mieć oparcie także w przepisach innych gałęzi prawa - w tym prawa cywilnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, z dnia 24 kwietnia 2009 r., II OSK 626/08, z dnia 12 kwietnia 2007 r., I OSK 766/06, z dnia 12 kwietnia 2007 r., I OSK 766/06 - dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OPS 6/03, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA z 2002, Nr 2, poz. 68).

Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej określonego podmiotu do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu bądź dopuszczenie go przez organ do udziału w tym postępowaniu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż jeżeli ze złożonego odwołania (zażalenia) wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 kpa. Jednocześnie przyjęto, iż oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania (zażalenia) wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja (postanowienie) organu I instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Gdy odwołanie (zażalenie) wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny, organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania (zażalenia) organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (patrz:: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2. wyd. C.H.BECK, W-wa 1998 r., str. 648; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II OSK 316/08 - dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl).

Z porównania materiału zgromadzonego w aktach sprawy i uzasadniania zaskarżonego postanowienia organu II instancji wnioskować należy, że organ II instancji w ogóle nie analizował, czy zażalenie pochodzi od strony postępowania. Wydając zaskarżone postanowienie Inspektor Wojewódzki nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego weryfikacji interesu prawnego wnoszących zażalenie, odwołując się przy tym do art. 28 kpa i przepisów prawa budowlanego., jak również nie ustosunkował się do pisma pełnomocnika inwestora z dnia (...) r., w którym podniesiono kwestię braku legitymacji procesowej wnoszących zażalenie. Tak, więc organ odwoławczy wbrew wymogom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii interesu prawnego wnoszących zażalenie, uzasadniającego w razie oceny negatywnej wydanie stosownego rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali i rozważy , czy wnoszący zażalenie legitymują się własnym interesem prawnym w sprawie. Jeżeli ustalenia te doprowadzą organ do przekonania, iż wnoszący zażalenie są stronami postępowania to rozpatrzy zażalenie pochodzące od strony mając na uwadze rozważania poczynione przez Sąd dotyczące kwestii zawieszenia postępowania i zagadnienia wstępnego (art. 97 § 4 i 100 § 1 kpa). Gdyby okazało się, że wnoszący zażalenie nie są jednak stronami postępowania, brak będzie podstaw do rozpoznania zażalenia a sytuacja taka wymagać będzie wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.