Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 107/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; 3. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB w J.) decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 49e w zw. z art. 49e pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm. – dalej p.b.) nakazał Z. W. - właścicielowi nieruchomości dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalno – usługowego (restauracja) na działce nr [...] w m. Ż. (oznaczonego nr [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. W., podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił na czym polegała przedmiotowa samowolna rozbudowa. W szczególności organ nie wyjaśnił szczegółów konstrukcyjnych rozbudowy. Odwołujący wskazał, że jeśli rozbudowana część nie jest połączona z legalnie istniejącym budynkiem, to powinny być wykonane dylatacje, bądź powinny być widoczne pęknięcia wskazujące na niezależność rozbudowy. Brak dylatacji i pęknięć wskazuje na połączenie obu budynków w sposób trwały. Innymi słowy PINB w J. nie dokonał jakiejkolwiek oceny, czy po dokonaniu ewentualnej rozbiórki konieczne będzie wykonanie jakichkolwiek robót w budynku legalnie istniejącym w celu doprowadzenia go do stanu sprzed rozbiórki. W ocenie odwołującego rozbiórka nie jest możliwa bez naruszenia konstrukcji budynku istniejącego legalnie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w J. przeprowadził kontrolę na nieruchomości podczas której ustalił, iż budynek mieszkalno-restauracyjny (w części parteru restauracja, piętro część mieszkaniowa) znajduje się na dz. nr [...] oraz budynek usługowo-handlowy na dz. nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że Z. W. na podstawie zgłoszenia z [...].05.2019 r. wykonał zmianę sposobu użytkowania parteru jednorodzinnego budynku mieszkalnego na cele usługowe (restaurację) na dz. nr [...], (znak: [...]). PINB dokonał pomiarów i stwierdził, że aktualny stan budynku nie pokrywa się z częścią graficzną projektu dołączonego do zgłoszenia. Zmiany dotyczą dobudowy w elewacji tylnej budynku, ponadto stwierdzono, że pomieszczenie WC ma wysokość 2,16 m. W sprawie budynku usługowo-handlowego organ powiatowy dysponuje dokumentacją:

- znak: [...], obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku stolarni na cele lokalu gastronomicznego (zaplecze kuchenne) wraz z rozbudową,

- znak: [...] (zmiany [...], [...]) obejmującą rozbudowę budynku handlowo-gastronomicznego,

- znak: [...] dotyczącą rozbudowy budynku usługowo-handlowego.

PINB w J. stwierdził brak dokumentów potwierdzających zakończenie inwestycji. Po analizie zebranych dokumentów (kontrola, pozwolenia i zgłoszenia) organ powiatowy ustalił, że brak jest dokumentów potwierdzających legalność wykonania dobudowy łącznika pomiędzy budynkiem handlowo-gastronomicznym (dz. nr [...]) i budynkiem mieszkalno-usługowym (restauracja) oraz rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego (restauracja).

W związku z powyższym w dniu [...].10.2020 r. PINB w J. wezwał Z. W. do złożenia wyjaśnień w sprawie ww. robót budowlanych. Zobowiązany nie udzielił żadnych wyjaśnień w sprawie.

W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z [...].11.2020 r. wyjaśnił, że teren, na którym położone są przedmiotowe działki nie leży w strefie objętej ochroną konserwatorską w ramach historycznego układu urbanistycznego miasta Ż., wpisanego do rej. zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...].03.1993 r. Nadmienił jednak, że działki te znajdują się w granicach M. P. K..

PINB w J. pozyskał dokumenty związane z pozwoleniem na budowę dot. zabudowy dz. [...] - rozbudowa warsztatu stolarskiego (znak: [...]) oraz dotyczące zmiany pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę warsztatu stolarskiego na piwiarnię piwa (znak: [...]).

W dniu [...].12.2020 r. PINB w J. przeprowadził kolejną kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. W jej trakcie organ stwierdził, że w trakcie realizacji pozwolenia z [...].12.2005 r. (znak: [...]), inwestor dokonał zmiany w układzie pomieszczeń kuchni. Stwierdzono, że wszystkie pomieszczenia są umeblowane, wyposażone w sprzęty i meble gastronomiczne, nie prowadzono robót budowlanych. Inwestor nie okazał dziennika budowy oraz nie dokonał formalnego zakończenia budowy. Obiekt w trakcie kontroli był użytkowany.

Ustalono, że przy budynku zrealizowano łącznik, inwestor oświadczył, że nie pamięta daty realizacji dobudówki. Pouczono inwestora co do procedur dotyczących zakończenia budowy i konsekwencji nielegalnego użytkowania obiektu.

Inwestor oświadczył, że "obiekt w części kuchennej z zapleczem zrealizował od samego początku z takim rozkładem pomieszczeń jakim jest obecnie (...) z uwagi na upływ czasu nie potrafi oświadczyć kiedy zakończył budowę i kiedy przystąpił do użytkowania tej części obiektu. Nie pamięta kto był kierownikiem budowy. To samo dotyczy łącznika".

W związku z powyższym w dniu [...].01.2021 r. PINB w J. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na dz. nr [...] w m. Ż. polegających na: rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. [...] w m. Ż. oraz rozbudowie budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] w m. Ż.".

Następnie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do ich treści. Poinformował strony także o tym, że w terminie 7 dni organ wyda decyzję w tej sprawie.

Prowadząc dalej postępowanie PINB w J. na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 3 p.b. w dniu [...] marca 2021 r. wydał postanowienie znak: [...], w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na dz. nr [...] w m. Ż. polegających na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego (restauracja) na dz. nr [...] oraz rozbudowy budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] w m. Ż., w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w m. Ż. i informujące o możliwości złożenie wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłat legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2021 r. wydał postanowienie znak: [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, z uwagi na potwierdzenie w trakcie kontroli istnienia na dz. nr [...], także innych obiektów, a wstępne postępowanie wyjaśniające prowadzone było w sprawie legalności zabudowy dz. nr [...] w m. Ż., PINB w J. winien określić jakie obiekty znajdują się na przedmiotowej działce/działkach, jakie roboty budowlane uznał za nielegalne (wykonane jako samowola budowlana), a następnie jednoznacznie określić przedmiot postępowania jak i poinformować strony jakie postępowania będą prowadzone w stosunku do innych samowoli budowlanych (m.in. powiadomić strony jaki zakres robót budowlanych podlega ocenie w postępowaniu znak: [...], a jaki w postępowaniu znak: [...]).

PINB w J. w dniu [...] czerwca 2021 r. poinformował strony, że w celu identyfikacji obiektów i robót budowlanych będących przedmiotem postępowania wprowadza się, zgodnie z załączonym szkicem poglądowym z dnia [...] maja 2021 r. następujące oznaczenia:

- 7 - budynek mieszkalno - usługowy (restauracja),

- 3 - rozbudowa budynku mieszkalno - usługowego,

- 13 - budynek gastronomiczny (zaplecze kuchenne),

- 4 - rozbudowa budynku gastronomicznego (zaplecze kuchni).

Ponadto PINB w J. w dniu [...] czerwca 2021 r. zawiadomił strony, że w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na dz. nr [...] w Ż. polegających na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w Ż. (obiekt oznaczony nr [...]) oraz rozbudowie budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] w Ż. (obiekt oznaczony nr [...]), odrębnie orzeknie w sprawie:

- (obiekt nr [...]) w sprawie legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w Ż. - rozstrzygnie pod sygnaturą [...],

- (obiekt nr [...]), w sprawie legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] w Ż. - rozstrzygnie pod sygnaturą [...]

Prowadząc dalej postępowanie, PINB w J. na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 3 p.b. w dniu 9 lipca 2021 r. wydał postanowienie znak: [...], w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na dz. nr [...] w m. Ż. polegających na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] (oznaczono nr [...]) oraz rozbudowy budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] w m. Ż. (oznaczono nr [...]), w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] (oznaczono nr [...]) wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w m. Ż. (oznaczono nr [...]) i informujące o możliwości złożenie wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłat legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.

WWINB postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie nie zostało przez żadną ze stron zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Następnie PINB w J. wydał decyzję z [...] listopada 2021 r. nr [...] będącą przedmiotem odwołania wniesionego przez Z. W. podlegającego rozpoznaniu w niniejszej sprawie.

W tak zakreślonym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że sprawa znak: [...] została formalnie wszczęta przez PINB w J. dniu [...] stycznia 2021 r. Zatem zastosowanie do niej mają obecnie obowiązujące przepisy p.b., które weszły w życie po 18 września 2020 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na ilość, rozmieszczenie poszczególnych rozbudowanych części obu budynków, PINB w J. rozdzielił postępowania i pod znak: [...], prowadził postępowanie, w którym wydał niniejszą decyzję - w sprawie obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w m. Ż. (oznaczonego nr [...]).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie dokonane przez Z. W. z dnia [...] maja 2018 r. dotyczyło jedynie zamiaru zmiany sposobu użytkowania parteru jednorodzinnego budynku mieszkalnego na cele usługowe (restaurację) oraz wykonania robót remontowych budynku. Zgłoszenie to nie dotyczyło wykonania rozbudowy tego budynku. Zatem nie można tu mówić o odstępstwie od ww. zgłoszenia. Organ odwoławczy powołując się na obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych wskazał, że zwiększenie powierzchni zabudowy budynku jest traktowane jako rozbudowa obiektu, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku mieszkalno-usługowego, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W razie braku wymaganego pozwolenia na budowę, w odniesieniu do wybudowanego obiektu budowlanego, zastosowanie znajdował tryb określony w przepisach art. 48-49 Prawa budowlanego.

Zgodnie z powyższym PINB w J. w niniejszej sprawie na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., w dniu 9 lipca 2021 r. wydał postanowienie znak [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowaniu budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w m. Ż. (oznaczono ni- 3). W postanowieniu organ powiatowy zawarł informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wniosku takiego nie złożył ani inwestor ani jego przedstawiciel. Oznacza to, iż w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo zastosował art. 49e pkt 1 p.b.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż organ I instancji do zaskarżonej decyzji dołączył szkic przedstawiający poszczególne części inwestycji prowadzonych na dz. [...] i [...] w m. Ż., co do których organ powiatowy prowadzi odrębne postępowania. Na szkicu tym jak i w samej decyzji, jednoznacznie określono, jaką część obiektu inwestor ma rozebrać w ramach niniejszego postępowania. Zatem w ocenie organu odwoławczego także zarzut braku precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania jest niezrozumiały.

W ocenie WWINB zarzut odwołania, że analiza całokształtu ustalonych okoliczności, nie wykazuje, że zdemontowanie samowolnie dobudowanych części obiektu jest ze względów technicznych niemożliwa bądź naruszy konstrukcję legalnie istniejącego budynku. W ocenie WWINB zarzuty strony mają wymiar jedynie hipotetyczny, albowiem obawy strony, że potencjalna rozbiórka rozbudowanej części ww. obiektu pociągnie za sobą istotną ingerencję w konstrukcję legalnej części, jest niczym nieuzasadnione. Ponadto, sam fakt, że rozbudowana część obiektu nie jest samodzielną częścią obiektu budowlanego, tylko jest z nim trwale powiązane, w ocenie WWINB nie uniemożliwia przeprowadzenia potencjalnych robót rozbiórkowych. Nadto pełnomocnik skarżącego nie wskazał (ani nie wykazał), jakie to kwestie techniczne uniemożliwiają potencjalną rozbiórkę samowoli budowlanej.

Z. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest to, czy rozbudowana część istniejących wcześniej legalnych budynków, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, jest samowolą budowlaną (fakt raczej bezsporny), lecz to, czy owa część jest samodzielna, czy też jest powiązana z legalnie istniejącymi już budynkami, a jeśli tak, to jaki sposób. W ocenie skarżącego postępowanie naprawcze od samego początku było prowadzone w sposób wadliwy, gdyż przedmiot postępowania został trwale połączony sąsiadującymi budynkami i razem tworzą jednolitą całość zarówno konstrukcyjną, jak i funkcjonalną (użytkową). Zdaniem skarżącego nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki nie jest możliwa rozbiórka owej części, która do tej pory nie została precyzyjnie zdefiniowana, bez naruszenia konstrukcji legalnie istniejących w sąsiedztwie budynków.

Dalej skarżący wskazał, że aby można było mówić o dokładnym wyjaśnieniu sprawy, podstawowym dokumentem (załącznikiem do decyzji rozbiórkowej) nie powinien być niepodpisany szkic poglądowy, a załącznikiem powinna być właściwa mapa w odpowiedniej skali z wyraźnie zaznaczonymi granicami działek, wyraźnie i jednoznacznie zaznaczonymi i opisanymi obiektami budowlanymi, z legendą opisującą poszczególne budynki (z precyzyjnymi ich nazwami), z wyraźnie zaznaczoną częścią do rozbiórki, z oznaczeniem sygnatur spraw przypisanych do poszczególnych obiektów oraz podpisem osoby uprawnionej. Załączony do decyzji szkic poglądowy tych powyżej opisanych wymagań nie spełnia. Nawet obiekt oznaczony nr [...] będący jakoby przedmiotem niniejszego postępowania został oznaczony sygnaturą (znakiem) innym niż przedmiotowe postępowanie. W ocenie skarżącego brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organy polega również na niezbadaniu i nieopisaniu precyzyjnym tego, w jaki sposób rozbudowana część (będąca przedmiotem rozbiórki) została połączona w całość z obiektami już istniejącymi. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z uwagi na określenie jej samodzielności.

Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego pismem z [...] lutego 2022 r. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wraz z powyższym pismem przesłano kopię: żądania skarżącego z [...] stycznia 2022 r. o wydanie zaświadczenia w jaki sposób rozpoznano podanie z [...] maja 2018r. o zmianę sposobu użytkowania parteru, pisma Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na żądanie skarżącego z [...] stycznia 2022 r., zaświadczenia Starosty [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] o przyjęciu bez sprzeciwu podania z [...] maja 2018 r., projektu budowlanego stanowiącego załącznik do zgłoszenia z [...] maja 2018 r., decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2018 r. nr [...] znak [...] Na podstawie przesłanych dokumentów pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w przedmiotowej sprawie samowola budowlana nie występuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a WWINB, któremu przesłano odpis pisma zawierającego powyższy wniosek nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy p.b. w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. W art. 25 tej ustawy przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] stycznia 2021 r. Słusznym jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy p.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ww. ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r.

Zgodnie z treścią art. 49e pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W myśl art. 48a ust. 1 w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowieniem z [...] lipca 2021 r. znak: [...], PINB w J. wstrzymał roboty budowlane w związku z prowadzeniem robót budowlanych w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w m. Ż.. W uzasadnieniu tego postanowienia zgodnie z art. 48a pkt 1 p.b. wskazano, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. WWINB postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ustawowym terminie skarżący nie złożył wniosku o legalizację, w konsekwencji czego organ powiatowy działając na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. wydał zaskarżoną decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego.

Zauważyć należy, że część istotnych kwestii dotyczących stanu prawnego i stanu faktycznego danej sprawy zostały już rozstrzygnięte ww. postanowieniem z dnia [...] lipca.2021 r. znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych. W świetle całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie zasadnym jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że rozbudowa restauracji została wykonana bez pozwolenia na budowę. Wbrew intencji pełnomocnika skarżącego przesłane jako załączniki do pisma z [...] lutego 2022 r. dokumenty nie mogą świadczyć, że rozbudowa była legalna. Powyższe dokumenty, w tym przede wszystkim zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania parteru jednorodzinnego budynku mieszkalnego na cele usługowe (restaurację) były brane pod uwagę przez organy orzekające w sprawie o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i akta administracyjne sprawy, w których znajduje się zgłoszenie z [...] maja 2018 r. wraz z projektem budowlanym. W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano powyższe zgłoszenie jako dokonane [...] maja 2019 r. (zamiast [...] maja 2018 r.) Nr sprawy [...] Przedmiot tego zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na cele usługowe (restaurację) na dz. nr [...] wskazuje, że powyższe zgłoszenie jest tym samym, na które powołuje się skarżący. Zakres zgłoszonych prac budowlanych i załączony projekt nie wskazują, że powyższym zgłoszeniem objęto rozbudowę restauracji o obiekt oznaczony jako nr [...]. Brak zatem podstaw, aby co do zasady kwestionować ustalenia organów, że rozbudowa restauracji jest samowolą budowlaną.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 w/w ustawy, który określa, jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, a które można wybudować, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeśli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu. Zwiększenie powierzchni zabudowy budynku jest traktowane jako rozbudowa obiektu, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku mieszkalno-usługowego, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Istota sprawy sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym budynek mieszkalno – usługowy (restaurację) na działce nr [...] w m. Ż. należy stosować procedurę wynikającą z art. 48 i art. 49 p.b. (tzw. procedurę legalizacyjną), czy procedurę unormowaną w art. 50 – art. 51 p.b. (tzw. procedurę naprawczą). Do udzielenia odpowiedzi na to pytanie niezbędne jest jednak pełne, konkretne i jednoznaczne określenie czy przedmiotowa rozbudowa oznaczona nr [...] jest samodzielnym i niezależnym budynkiem od istniejącego budynku, do którego został dobudowany.

W ocenie Sądu ustalony przez organy administracji, stan faktyczny sprawy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowy budynek został wzniesiony jako samodzielny, niezwiązany z istniejącym budynkiem usługowym, do którego rozbudowa oznaczona nr [...] została dobudowana. Tylko bowiem w takiej sytuacji zasadne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 i art. 49 p.b. Ustaleń w tym zakresie brak w aktach sprawy. Powyższych ustaleń nie zawierają znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli z [...] września 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. Ustalenia organów jednoznacznie nie wyjaśniają zatem, czy wykonanie rozbiórki nie wiąże się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych w dotychczas istniejącym i legalnym budynku restauracji lub innym w zakresie doprowadzenia go do stanu poprzedniego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach tutejszego Sądu z 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 14/19 i z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 195/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi procedury określone w art. 48 i art. 49 p.b. oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stosuje się na zasadzie wyłączności, co oznacza, że te same roboty budowlane nie mogą być objęte każdym z tych postępowań (por. m.in. wyroki NSA: z 20.09.2017 r., II OSK 86/16; z 15.03.2017 r., II OSK 1801/15; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA; por. też uchwała NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 3).

Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy tym pojęcie "budowy", jako szczególnej kategorii "robót budowlanych" (zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 p.b.), definiuje art. 3 pkt 6 p.b., zgodnie z którym jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (budowa), a także jego odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa. Natomiast przepisy art. 50 i art. 51 p.b. stosowane są do innych przypadków wykonywania robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 p.b. Stąd zakresy stosowania tych trybów są rozłączne.

W judykaturze (zob. np. wyrok NSA z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16), jak i w doktrynie (por. K. Bandarzewski, Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 p.b.), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 53–54) wskazuje się, że niewątpliwie sytuacja, w której dany samodzielny obiekt budowlany został w całości wybudowany bez stosownego pozwolenia, kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49 p.b. Natomiast w przypadku, gdy inwestor prowadził roboty budowlane, które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego, wybór trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego (art. 48–49 p.b.) albo postępowania naprawczego (art. 50–51 p.b.) wymaga dokonania wnikliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Jest tak dlatego, że w razie dokonania rozbudowy lub nadbudowy w ten sposób, że ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie będzie wymagała nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych, to wówczas znajdzie zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 p.b. Natomiast w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w taki sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, iż rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, także tej legalnie wzniesionej, brak jest podstaw do zastosowania art. 48 p.b. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 p.b. (por. wyroki NSA: z 09.09.2015 r., II OSK 92/14; z 14.10.2015 r., II OSK 348/14; z 20.09.2017 r., II OSK 3089/15; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne CBOSA).

Zatem – jak podnosi się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie – na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki tej części budynku, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA: z 08.12.2000 r., IV SA 2624/98; z 07.07.2006 r., II OSK 1052/05; z 24.01.2008 r., II OSK 1927/06; z 09.09.2015 r., II OSK 92/14; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne w CBOSA; por. też: A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 9 do art. 48; K. Bandarzewski, Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 54–55). Nie można również zapominać, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1117/17 – CBOSA).

Wątpliwość co do prawidłowości prowadzonej procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 i art. 49 p.b. wyraził skarżący już w odwołaniu. Organ odwoławczy wskazał co prawda, że analiza materiału dowodowego nie wykazuje, że zdemontowanie samowolnie dobudowanych części obiektu jest ze względów technicznych niemożliwa bądź naruszy konstrukcję legalnie. Powyższe ustalania nie mają jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że zarzuty strony mają wymiar jedynie hipotetyczny, albowiem obawy strony, iż potencjalna rozbiórka rozbudowanej części ww. obiektu pociągnie za sobą istotną ingerencję w konstrukcję legalnej części, jest niczym nieuzasadniona, wskazać należy, że to obowiązkiem organu jest właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, który ma znaczenie dla zastosowanie właściwego trybu tj. postępowania legalizacyjnego (art. 48–49 p.b.) albo postępowania naprawczego (art. 50–51 p.b.)

Rekapitulując należy stwierdzić, że uwzględnienie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uzasadnia uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 49e pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydana decyzji o określonej treści. Powyższe uzasadnia również uchylenie wydanego przez PINB w J. na podstawie art. 48 ust. 1 i art.48 ust. 3 p.b. postanowienia z [...] lipca 2021 r. znak: [...] wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w m. Ż. (oznaczono nr [...]) i informujące o możliwości złożenie wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłat legalizacyjnej i zasadach jej obliczania oraz postanowienia oraz postanowienia WWINB z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymującego w mocy w/w postanowienie PINB w J..

Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, winien uwzględnić powyższe wskazania i ocenę prawną Sądu, a w szczególności dokonać oceny i jednoznacznie określić, czy przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalno – usługowego (restauracja) na działce nr [...] w Ż. jest samodzielna w stopniu takim, że jej rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący wcześniej budynek do stanu poprzedniego. Organ powinien również dokładnie zwymiarować i opisać przedmiotową rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego, aby nie było żadnych wątpliwości co jest przedmiotem ewentualnej decyzji rozbiórkowej. Powyższe wpływa bowiem bezpośrednio na wykonalność ewentualnej decyzji rozbiórkowej.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi w części odnoszącej się do załącznika do zaskarżonej decyzji rozbiórkowej wskazać należy, że nie są one bezzasadne. Załącznik do decyzji (szkic) nie został bowiem opatrzony podpisem uprawnionego podmiotu. W powyższym szkicu obiekt oznaczony nr [...] będący przedmiotem niniejszego postepowania został oznaczony sygnaturą sprawy nr [...] tj. sygnaturą, która nie jest identyczna z oznaczeniem przedmiotowej decyzji organu I instancji dotyczącej nakazu rozbiórki tego obiektu. Powyższe stanowi uchybienie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. i może budzić wątpliwości co do związku tego załącznika z decyzją PINB nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalno – usługowego (restauracja) na działce nr [...] w Ż..

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika zawodowego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie [...] zł., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.