Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 173/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1740/10 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1740/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r.

nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmówił przyznania K. G. zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego w marcu 2010 r.

Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni nie wykazuje większej niż obowiązkowa aktywności w poszukiwaniu pracy, a zatem koszty związane z przejazdami do potencjalnych pracodawców są nieznaczne. Wskazano również na fakt, iż skarżąca permanentnie korzysta z różnych form pomocy, przy jednoczesnym braku z jej strony jakiejkolwiek pomocy w likwidowaniu własnych problemów materialnych, co upoważnia organ do odmowy przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu organ I instancji argumentował, iż dysponuje ograniczonymi środkami, w lutym 2010 r. przeznaczył na pomoc finansową z zadań własnych gminy 818 osobom i rodzinom 1180 świadczeń na łączną kwotę 278.577,47 zł. Średnia wysokość świadczenia wyniosła 236,08 zł. Zdaniem organu I instancji nie można było uwzględnić wniosku strony także z uwagi na fakt, iż wnioskowany bilet kredytowany nie jest niezbędną potrzebą wnioskodawczyni, zwłaszcza że istnieje możliwość bezpłatnych przejazdów po zawarciu i poprzez realizację kontraktu socjalnego.

K. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła w nim, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji, stwierdzając, iż organ pozbawił ją możliwości przemieszczania się po Warszawie, a tym samym zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 2010 r. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zważyło, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) pomoc w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, co sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. Nie jest to jednak rozstrzygnięcie dowolne.

Oceniając sytuację życiową skarżącej Kolegium uznało, że otrzymuje ona wsparcie finansowe umożliwiające zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu zakup miesięcznego biletu nie jest w przypadku K. G. najniezbędniejszą potrzebą życiową. Wynika to z faktu, że w okresie tym przyznano jej m.in. pomoc w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w wysokości 444 zł. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić wnioskowaną potrzebę, zwłaszcza że nie przejawia ona dużego osobistego zaangażowania w poszukiwaniu pracy. Organ odwoławczy wskazał również na fakt, iż w związku z faktem zamieszkiwania przez skarżącą w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, argument odnośnie konieczności pokonywania większych odległości do urzędów, sądów itp. nie zasługuje na uwzględnienie. Permanentne korzystanie z różnych form pomocy, przy jednoczesnym braku ze strony skarżącej jakiejkolwiek pomocy w likwidowaniu własnych problemów materialnych, upoważnia organ do odmowy przyznania zasiłku celowego.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1740/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wskazując, iż nie narusza ona prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Sąd podkreślił, że nie oznacza to jednak, iż pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, mając zwłaszcza na uwadze fakt ograniczonych możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej i coraz większej liczby osób wymagających wsparcia.

Sąd I instancji uznał, że stanowisko organów jest prawidłowe, wskazując, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Sąd ocenił, że organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, a skarżącej udzielana jest pomoc. Sąd zgodził się z twierdzeniami organów, że wskazane świadczenie nie jest w przypadku skarżącej niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Sąd wskazał, że skarżąca nie podejmuje szczególnych starań w celu znalezienia pracy, zamieszkuje w centrum W. w pobliżu urzędów, innych instytucji i sklepów. To wszystko sprawia, że korzystanie w takiej sytuacji z biletu miesięcznego nie jest konieczne do zaspokojenia jej potrzeb życiowych.

Sąd stwierdził, że słusznie organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania K. G. wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane w granicach uznania administracyjnego i nie można im zarzucić niezgodności z prawem. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1740/10 złożyła K. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie refomatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, iż zasiłek celowy w postaci biletu kredytowanego w marcu 2010 roku nie stanowi niezbędnej pomocy życiowej skarżącej K. G., podczas gdy zostały spełnione wszystkie określone w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ani Ośrodek Pomocy Społecznej, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze i tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie uzasadniły w sposób rzetelny podstawy odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, a także nie podały argumentacji, która pozwoliłaby na stosowną z nią polemikę. Zdaniem strony skarżącej uznaniowość przybrała w tym wypadku formę dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia

z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. G. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1740/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) poprzez uznanie, że zasiłek celowy w postaci biletu kredytowanego w marcu 2010 roku nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej skarżącej, podczas gdy zostały spełnione wszystkie określone w tym przepisie przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia.

Wskazany wyżej przepis stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niewątpliwie żądanie przyznania pomocy, o którą wystąpiła skarżąca, mieści się w katalogu potrzeb, na zaspokojenie których może być on przyznany. Nie oznacza, to jednak, że wniosek o jego przyznanie złożony przez osobę, która nie przekracza kryterium dochodowego, zostanie jej przyznany. Przyznanie zasiłku celowego nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. Nadmienić również należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Wskazać należy, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 omawianej ustawy. W świetle ostatnio powołanego przepisu potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06 – Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07 – Lex nr 500091; dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05 – Lex nr 502005; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10 – Lex nr 951968; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1742/11 – Lex nr 1122879).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 39 ust.1 cyt. ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały zasadność odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego w marcu 2010 roku. Świadczenie to nie jest w przypadku skarżącej niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie z pomocy społecznej musi być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że koszty związane z poszukiwaniem pracy przez skarżącą nie są znaczne, bowiem skarżąca nie wykazuje dużej aktywności i zaangażowania w znalezieniu pracy (raz na trzy miesiące stawia się w urzędzie pracy). Skarżąca – jak zauważa organ administracji i Sąd I instancji – mieszka w centrum Warszawy, nie ma więc ona potrzeby pokonywania znacznych odległości celem dotarcia do instytucji i urzędów obsługujących mieszkańców tej dzielnicy. Urzędy i instytucje obsługujące mieszkańców [...] zlokalizowane są w niewielkiej odległości od miejsca zamieszkania skarżącej i dotarcie do nich możliwe jest bez konieczności korzystania ze środków komunikacji miejskiej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyliczono kwoty udzielonej skarżącej pomocy: zasiłek celowy na opłatę rachunku za gaz w wysokości [...] zł, zasiłek celowy na zakup środków czystości w marcu i kwietniu w wysokości [...] zł miesięcznie, zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł. Świadczy to o tym, że skarżąca objęta jest opieką Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m.st. Warszawy, a przydzielona skarżącej pomoc nie jest niższa, niż średnia wysokość świadczenia przewidzianego w tym okresie przez Ośrodek na pomoc osobom ubiegającym się o stosowne świadczenie z pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc zaaprobował stanowisko organów, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej, a także ilość i rodzaj skierowanych już do skarżącej form pomocy, a z drugiej strony ograniczone środki finansowe organu uzasadniały wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. Dodać należy, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, gdyż pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Istotnym bowiem w tej sprawie jest fakt, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w określonej postaci, jednakże w zakresie określonym limitowanymi środkami pieniężnymi przekazywanym przez Państwo na ten cel.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej w tej sprawie decyzji.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego.

Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.