Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 33/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 5, art. 10
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 137, art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 29 października 2021r., nr GN-BP. 7534.1.9.2021.IS - po rozpatrzeniu odwołania Z. A., reprezentowanej przez adwokata P. K. - na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej jak "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję Starosty Parczewskiego z 28 kwietnia 2021r., znak: GN-III.683.1.2.25.2018.MK2 umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt i części składowe nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej nr ewid.[...]

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej Z. A. z 20 października 2017r., który następnie uzupełniła w piśmie z 20 listopada 2018r., a następnie na wezwanie organu sprecyzowała w piśmie z 5 grudnia 2018r. (omyłkowo wskazała 5 listopada 2018r.) jako wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt i mienie ruchome przejęte w latach 1982 – 1997 bez wywłaszczenia przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostwo Powiatowe w Parczewie tj. o wypłatę za nieruchomość [...], która weszła w obręb działki [...] (ul.. – o pow. 176 m2, o wypłatę za nieruchomość [...], która weszła w obręb nieruchomości [...] wraz z zabudowaniami – o pow. 83 m2 (łącznie 259 m2) oraz o odszkodowanie za mienie ruchome znajdujące się w pasie przejętym na drogę - ul. [...], (dom murowany z przyległymi dwoma stanowiskami dla zwierząt hodowlanych, stodołę drewnianą, piwnicę murowaną dwupoziomową, budynek mieszkalny dwuizbowy, drzewa, ogrodzenie z siatki i bramę metalową) - w łącznej wysokości 318.000 zł.

W toku postępowania organ I instancji ustalił w pierwszej kolejności, że Z. A. jest spadkobierczynią po J. i E. W., którzy byli współwłaścicielami m.in. nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr ewid.[...] (na podstawie aktu własności ziemi z 19 listopada 1976r. wydanego w trybie ustawy 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). Z nieruchomości stanowiącej własność A. W., wskutek kolejnych umów, powstały nieruchomości oznaczone nr [...], nr [...] i nr [...].

Zdaniem organu I instancji obecny numer ewid. tej działki to [...], zaś ostateczny kształt granic tej działki został ustalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim I Wydział Cywilny z dnia 17 sierpnia 2017r., sygn. akt I Ns 547/13 o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących aktualnie działki nr [...] o pow. 0,0609 ha i nr ewid.[...] o pow. 0,0703 ha.

Organ I instancji stwierdził, że zarządzeniem nr 11/82 Naczelnika Miasta i Gminy w Parczewie z dnia 28 października 1982 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki położone w mieście [...] zmienionym zarządzeniem nr 1/83, został ustalony teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne położone w mieście P. przy ulicach K. i T. Na podstawie tego zarządzenia w związku z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), dalej jako "u.t.b.j." oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242), nieruchomości lub ich części objęte tym zarządzeniem (...) przeszły z mocy prawa na własność Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia zarządzenia wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. W wykazie nieruchomości objętych tym zarządzeniem widniała pod poz. 41 nieruchomość wykazana jako "władający W. J. s. A. i L. i żona E. c. A. i F. P. ul. [...]" (obecnie działka nr [...]). Okoliczność, że działka ta została objęta powyższym zarządzeniem i przeszła na własność Państwa nie była kwestionowana w toku postępowania.

Rozpatrując wniosek skarżącej, organ I instancji badał, czy za wywłaszczoną w powyższym trybie działkę nr ewid.[...] zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie.

Stwierdził, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Parczewie z dnia 6 kwietnia 1983 r., wydaną na podstawie art. 7 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., Nr 10, poz.64). dalej jako "u.z.t.w.n." oraz art. 5 i art. 10 u.t.b.j. zostało przyznane na rzecz E. W. odszkodowanie za nieruchomość niezabudowaną o powierzchni 115 m2 oznaczoną nr [...] (obecnie nr [...]) położoną w P. przy ul. [...] w wysokości: 4 042 zł (za część terenu objętego podziałem o pow. 115 m2 oraz za krzewy owocowe na działce objętej podziałem). Wartość gruntów przyjęto w oparciu o zarządzenie nr 53 Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia 26 listopada 1982 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie województwa bialskopodlaskiego; natomiast wartość roślin sadowniczych przyjęto w oparciu o Instrukcję Nr 2 Ministerstwa Rolnictwa z dnia 2 sierpnia 1978 r., znowelizowaną dnia 13 maja 1982r., Nr PRS po 4825/1/2/82 w sprawie stosowania metod kosztowo-punktowej wyceny wartości roślin sadowniczych. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji z adnotacją "pozostawiono bez podpisu". (k. 145)

Następnie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Parczewie z dnia 25 lutego 1985 r. wydaną na podstawie art. 7 i art. 12 u.z.t.w.n. oraz art. 5 i art. 10 u.t.b.j. zostało przyznane odszkodowanie za składniki majątkowe i drzewa leśne znajdujące się na części działki oznaczonej nr [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 115 m2 położonej w P. przy ul. [...]), stanowiącej własność E. W. zam. w P. przy ul. [...], która to w wyniku przeprowadzonego podziału terenów pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe przeszła na Skarb Państwa, w łącznej wysokości 76. 459 zł. W decyzji tej zawarto informację o sposobie wypłaty odszkodowania za przedmiotowe składniki majątkowe, które miało zostać wypłacone w oparciu o art. 10 ust. 2 u.t.b.j. z konta funduszu mieszkaniowego po potrąceniu ewentualnych zaległości wobec Państwa i Banków Państwowych. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że budynki za które ustalono odszkodowanie znajdują się na części nieruchomości przeznaczonej na poszerzenie drogi i podlegają rozbiórce, natomiast odszkodowanie za grunt zostało wypłacone. Z decyzji tej wynika ponadto, że sporządzenia wycen wykonano na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji w obecności osób zainteresowanych w oparciu o obowiązujące przepisy.

Organ I instancji podejmował też wiele czynności dotyczących ustalenia, czy odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone: zwracał się do Burmistrza Parczewa o dostarczenie dokumentów w tej sprawie (stwierdzono, że dokumentacja jest wybrakowana) oraz do Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim I Wydział Cywilny z zapytaniem, czy suma odszkodowania została przekazana do depozytu sądowego (otrzymano informację negatywną); przesłuchał także jako świadków byłych pracowników Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w Parczewie, którzy wyjaśnili, decyzja była przekazywana do Wydziału Budżetowego, wypłaty odbywały się w kasie Urzędu Miejskiego.

Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt i części składowe nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] oznaczonych jako działki o nr ewid.[...], nr [...] i nr [...].

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 12 sierpnia 2020r. uchylił jednak tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając mu: wyjaśnienie kwestii ostateczności decyzji z dnia 25 lutego 1985 r. oraz odszukanie odwołania, wspomnianego w piśmie z dnia 22 marca 1985r. i dokumentów potwierdzających, że odwołanie zostało przesłane do organu wyższej instancji, przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy odszkodowanie zostało E. W. faktycznie wypłacone, uwzględnienie, że wnioski Z. A. dotyczą dwóch rodzajów nieruchomości: tych, które niewątpliwie stanowiły własność E. W. i tych, które nie były jej własnością.

Z uwagi na powyższe organ z niniejszego postępowania wyłączył do odrębnych postępowań sprawy dotyczące działek nr ewid.[...] i nr ewid.[...] (decyzjami z dnia 24 lutego 2021r. w obu sprawach umorzył postępowania; decyzja dotycząca działki nr [...] była przedmiotem kontroli WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021r., sygn. akt II SA/Lu 736/21, oddalił skargę).

Niniejsze postępowanie toczyło się natomiast wyłącznie w przedmiocie przyznania odszkodowania za składniki majątkowe i drzewa leśne znajdujące się na części działki oznaczonej nr [...] o pow. 115 m2 położonej w P. przy ul. [...], a stanowiącej własność W. E. zam. w P. przy ul. [...], która to w wyniku przeprowadzonego podziału terenów pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe przeszła na Skarb Państwa, w wysokości 76 459 zł za piwnicę murowaną, ustęp, budynek gospodarczy, ogrodzenia.

Uwzględniając zalecenia Wojewody Lubelskiego wyrażone w kasatoryjnej decyzji, organ I instancji ustalił, że w latach 1984-1988 wypłatami odszkodowań w kasie Urzędu Miejskiego zajmowała się B. P., która zeznała, że na podstawie ostatecznych decyzji ustalających wysokość odszkodowania za wywłaszczony grunt i części składowe nieruchomości wypisywany był czek, na podstawie którego pobierane były pieniądze z banku i wypłacane osobie uprawnionej. Oświadczyła, że nie przypomina sobie, żeby ktoś odmówił odebrania odszkodowania i żeby te środki były przekazywane do depozytu sądowego.

Organ odniósł się także do pierwotnego wniosku skarżącej z 20 października 2017r., umożliwił jej wypowiedzenie się w sprawie, a następnie odniósł się do jej żądań sformułowanych w piśmie z 5 października 2020r.

Następnie wskazał, że dochodzenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 2 u.t.b.j. jest dopuszczalne, jeśli nie ustalono wysokości odszkodowania w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte" (wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2018r., II SA/Po 888/17).

W niniejszej sprawie - w związku z zarządzeniem nr 11/82 Naczelnika Miasta i Gminy w Parczewie z dnia 28 października 1982 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki położone w mieście Parczewie dokonano wywłaszczenia m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a następnie został sporządzony rejestr szacunkowy za grunt objęty wywłaszczeniem oraz zostały wydane decyzje tego organu z dnia 6 kwietnia 1983 r. i z dnia 25 lutego 1985 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania; od decyzji z 25 lutego 1985r. E. W. wniosła wprawdzie odwołanie, ale następnie je cofnęła akceptując ustalone odszkodowanie za "składniki majątkowe tj. piwnicę, ustęp, budynek gospodarczy i ogrodzenie" w wysokości 76.459 zł. Zdaniem organu I instancji, cofnięcie odwołania było dopuszczalne i zgodne z brzmieniem przepisu art. 137 k.p.a. (w brzmieniu na dzień 10 kwietnia 1985 r.), co prowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego, a decyzja organu I instancji ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna.

Organ I instancji stwierdził, że "abstrahując od zgodności z prawem wydanych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Parczewie, decyzje te (i ww. rejestr szacunkowy) ustalają wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i ich składniki. Skoro zaś przepisy wymagały sporządzenia "wykazu odszkodowań za grunty przejęte", to przyjąć można, że w tym kontekście stanowią o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i ich składniki. Nie budzi zatem wątpliwości organu fakt, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w związku z dokonaną w latach 80-tych XX wieku parcelacją (wywłaszczeniem) zostało ustalone. Pozytywne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku obejmującego ustalenie odszkodowania stanowiłoby rozstrzygnięcie w sprawie, która została już rozpatrzona, zaś odszkodowanie już uprzednio ustalone. W związku z tym należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie".

Organ I instancji podniósł, że z całą pewnością kwota odszkodowania nie została złożona do depozytu sądowego; choć zeznania świadków nie przyniosły jednoznacznej odpowiedzi, czy odszkodowanie zostało wypłacone, to jednak stwierdzono w nich, że nigdy nikt nie odmówił odebrania odszkodowania. O tym, że odszkodowanie zostało wypłacone, zdaniem organu I instancji świadczy również znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji do dnia złożenia wniosku o jego ustalenie i wypłatę, a więc ponad 30 lat oraz to, że w tym czasie nie wpłynęły żadne wnioski ówczesnej właścicielki działki nr [...] E. W. ani jej następców prawnych o wypłatę odszkodowania. Organ podkreślił, że zgodnie z pismem Urzędu Miasta i Gminy w Parczewie z dnia 22 marca 1985 r. szacunek składników majątkowych (na kwotę 76.459 zł) opisywany był w obecności pracownika Urzędu, biegłego oraz właścicielki, która udostępniła do oględzin piwnicę i budynek gospodarczy na działce o ówczesnym nr [...]. Skoro więc właścicielka zaakceptowała tę kwotę, co oświadczyła także wprost cofając odwołanie, to nie miała podstaw do odmowy jej odbioru.

W tej sytuacji organ I instancji ponownie umorzył postępowanie.

W odwołaniu pełnomocnik Z. A., adwokat P. K., kwestionował skuteczność cofnięcia odwołania oraz podniósł, że odszkodowanie nie zostało stronie wypłacone co – jego zdaniem - uzasadnia ponowne ustalenie odszkodowania za całość nieruchomości stosownie do art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n.

Wojewoda Lubelski rozpatrując odwołanie dokonał własnych ustaleń:

Przede wszystkim stwierdził, że obecna działka nr [...] i dawna działka nr [...] nie są tożsame. Działka nr [...] istniała przed wydaniem zarządzenia o terenach budowlanych i miała powierzchnię 0,0719 ha. Z działki tej wydzielono grunty pod budowę ul. [...] (obecnie działka nr [...]) oraz grunt na poszerzenie działki nr [...] - łącznie wydzielono z działki nr [...] pow. 115 m2, która przeszła na własność Skarbu Państwa. Po zatwierdzeniu podziału zarządzeniem o terenach budowlanych powstała obecna działka nr [...] o pow.0,0609 ha. Łącznie wykazana w dokumentach powierzchnia działki nr [...] i powierzchnia przejętej przez Skarb Państwa wynosi 724 m2. Różnica powierzchni między działką nr [...] i sumą powierzchni działki nr [...] oraz części przejętej w wyniku wydania zarządzenia wynosi 5 m2 i przypuszczalnie jest skutkiem nowego pomiaru.

Za przejętą powierzchnię ustalono stronie odszkodowanie dwiema decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy w Parczewie: z 6 kwietnia 1983r. (za grunt i składniki roślinne) i z 25 lutego 1985 r. (za składniki budowlane).

W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia 6 kwietnia 1983 r. gdzie w rubryce "podpis" znajduje się adnotacja "pozostawiono bez podpisu", zaś na odwrocie wykreślono wszystkie punkty z wyjątkiem punktu 1a stwierdzającego "Pismo doręczyłem adresatowi". Wprawdzie tak sporządzone zwrotne potwierdzenie odbioru może budzić wątpliwości co do tego, czy decyzja została stronie doręczona, jednak oprócz tej decyzji została wydana decyzja z dnia 25 lutego 1985 r., w której uzasadnieniu stwierdzono się, że odszkodowanie za grunt zostało wypłacone.

E. W. w piśmie z 19 marca 1985 r. wniosła odwołanie od decyzji z 25 lutego 1985r. ustalającej odszkodowanie za składniki budowlane znajdujące się na przejętej nieruchomości, a więc nie budzi wątpliwości, że treść tej decyzji była jej znana. Mimo to, w odwołaniu podnosiła zarzuty wyłącznie co do wysokości odszkodowania za składniki budowlane, nie żądając odszkodowania za grunt. Następnie w dniu 10 kwietnia 1985 r. oświadczyła, że wycofuje odwołanie i wyraża zgodę na wycenę za składniki majątkowe w wysokości 76.459 zł.

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wydając wskazaną na wstępie decyzję z 29 października 2021r.

Wyjaśnił, że w świetle art. 129 ust. 1 pkt 3 u.g.n. dopuszczalne jest ustalenie odszkodowania za przejętą przez Państwo nieruchomość wyłącznie w sytuacji, gdy po pozbawieniu prawa własności odszkodowanie nie zostało ustalone. W niniejszej sprawie została wydana decyzja z 6 kwietnia 1983 r. ustalająca odszkodowanie za część działki nr [...] przejętej przez Skarb Państwa wskutek wydania zarządzenia o terenach budowlanych, decyzja ta stała się ostateczna, a więc niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w tej sprawie.

Odnosząc się do kwestii cofnięcia odwołania przez E. W., Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 137 k.p.a. - cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego, który może nie uwzględnić cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Tylko organ odwoławczy, a nie organ I instancji, ma prawo dokonania oceny prawidłowości cofnięcia środka zaskarżenia i wydania stosownego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Po wydaniu decyzji organ I instancji nie ma możliwości dalszego rozpatrywania sprawy, a z chwilą wniesienia odwołania to organ odwoławczy staje się organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skoro więc w toku rozpatrywania niniejszej sprawy organ I instancji dowiedział się o tym, że nie zostało rozpatrzone odwołanie od wydanej w sprawie wcześniej decyzji, powinien postępowanie umorzyć (co prawidłowo uczynił kontrolowaną decyzją z 28 kwietnia 2021r.), natomiast odwołanie (po zakończeniu sprawy) powinien przekazać Wojewodzie Lubelskiemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. A., reprezentowana przez adwokata P. K., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i art. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza tego, czy zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, że jej matka nigdy nie otrzymała żadnego odszkodowania za odebrane jej, z naruszeniem prawa, nieruchomości. Dowodem na wypłatę odszkodowania za grunt i składniki roślinne nie jest to, że jej matka nie wspominała o tych składnikach w odwołaniu z 19 marca 1985r., ani jej oświadczenie na odwrocie odwołania, że wycofuje odwołanie i wyraża zgodę na wycenę w wysokości 76.459 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329), dalej jako "p.p.s.a.", sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontrolując w takim zakresie zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że nie została ona wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, aczkolwiek Sąd nie podziela w całości argumentacji organów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarówno z wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania, jak i następnie z jej kolejnych pism procesowych, w tym odwołań i skarg, wynika, że domaga się ona od organu wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako działki nr [...] i [...] (aktualne numery to [...], [...] i [...], stanowiącą wówczas własność jej poprzedników prawnych (rodziców) tj. J. i E. W.. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr ewid.[...]; w odniesieniu do pozostałych działek toczyły się odrębne postępowania.

Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w Parczewie z dnia 28 października 1982 r., nr 11/82 w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki położone w mieście Parczewie, zmienionego zarządzeniem nr 1/83 - teren przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne położone w mieście P. przy ulicach [...] i [...].

Z treści zarządzenia wynika, że wydano je na podstawie art. 2 u.t.b.j. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i wsi (Dz.U nr 35, poz. 242 ze zm.).

Przepis art. 2 ust. 1 u.t.b.j. stanowił, że prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać będą również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane) (ust. 2).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.b.j. uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń (art. 5 ust. 2).

Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 u.t.b.j. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania wskazanego wyżej zarządzenia, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 u.t.b.j., uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.t.b.j., a następnie stosownie do art. 8 ust. 9 u.z.t.w.n. uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. Odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 u.t.b.j. i art. 8 u.z.t.w.n. ustalano w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 13/17, [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r., II SA/Po 888/17), choć wyrażane są także poglądy, uznając za dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie (nie jest więc możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji jako wydanej bez postawy prawnej).

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, obejmuje więc okres sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie u.g.n.). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zasadnicze i wyłączne znacznie ma fakt pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania".

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy odszkodowanie za wywłaszczoną działkę o aktualnym nr ewid.[...] zostało ustalone, gdyż od tego zależy, czy obecnie żądanie skarżącej może być uwzględnione na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W ocenie Sądu, prawidłowo ustalił organ I instancji, że doszło do ustalenia odszkodowania, a więc nie jest dopuszczalne orzekanie w tej samej sprawie i postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a.

Jak wyżej wskazano, ustalanie odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości w trybie przepisów u.t.b.j. było dokonywane nie w formie decyzji, lecz w formie wykazów szacunkowych. Przepis art. 10 ust. 1 u.t.b.j. przewidywał, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 (tej ustawy), wypłaca się odszkodowanie (...). W praktyce następowało to w formie oględzin nieruchomości i jej składników majątkowych, z udziałem organu, biegłego i właściciela nieruchomości. Podczas oględzin szacowano majątek, sporządzając jego wykazy (spisy, rejestry) i tak ustalona kwota była wypłacana właścicielowi (zob. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011r., I OSK 878/10; wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., I OSK 1158/06).).

W niniejszej sprawie zostało ustalone przez organ I instancji, że taki wykaz z udziałem ówczesnej właścicielki tj. E. W., został sporządzony - był to rejestr szacunkowy (k.122-129 akt admin., pismo Urzędu Miasta i Gminy z 22 marca 1985r.).

Sporządzenie wykazu (rejestru) i oszacowanie składników majątkowych wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że nastąpiło ustalenie odszkodowania w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co – jak słusznie wskazał organ I instancji – uniemożliwia obecnie ponowne ustalenie wysokości tego odszkodowania na żądanie skarżącej. Sporządzenie rejestru (k. 122-129 akt admin.) nie było kwestionowane przez skarżącą. Już tylko ta okoliczność uzasadniała umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącej z 20 listopada 2018r., gdyż wniosek ten był niedopuszczalny.

Z akt i uzasadnień organów obu instancji wynika jednak, że w związku z dokonanym wywłaszczeniem organ tj. Naczelnik Miasta i Gminy w Parczewie wydał ponadto dwie decyzje ustalające odszkodowania, tj. z dnia 6 kwietnia 1983r. oraz z dnia 25 lutego 1985r., od której E. W. wniosła odwołanie, które następnie cofnęła. Zdaniem organu I instancji, cofnięcie było skuteczne, a więc decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna (ponowny wniosek w tej samej sprawie nie jest więc dopuszczalny, dlatego postępowanie podlegało umorzeniu), natomiast zdaniem organu odwoławczego – ocena skuteczności odwołania należała do organu odwoławczego, a nie do organu I instancji, a zatem odwołanie powinno zostać obecnie przekazane do organu odwoławczego, który zbada skuteczność cofnięcia odwołania, ewentualnie je rozpozna (co oznacza, że decyzja ustalająca odszkodowanie jest nieostateczna, a więc istnieje zawisłość sprawy od 1985r., dlatego wniosek skarżącej jest niedopuszczalny, a zatem postępowanie podlegało umorzeniu).

Okoliczność wydania decyzji ustalających odszkodowanie, a więc także jej ostateczności/nieostateczności nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Jak wyżej wyjaśniano, przy przejmowaniu nieruchomości na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odszkodowania, ani w przedmiocie wywłaszczenia. W związku z tym ani ewentualne uchylenie decyzji z dnia 25 lutego 1985r., ani nawet stwierdzenie jej nieważności nie powoduje stanu zawisłości, a kwestia cofnięcia odwołania, na którym skupiły się organy obu instancji, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia. (zob. wyrok NSA z 25 maja 2017r., I OSK 13/17). Przepis art. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Nawet gdyby przyjąć, że przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych (wywłaszczeń) powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami bez względu na to, czy w chwili wejścia w życie tej ustawy postępowanie w danej sprawie było w toku, to w niniejszej sprawie i tak przepis ten nie mógłby znaleźć zastosowania. Wprost z jego brzmienia wynika, że dotyczy on jedynie sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania". Przejęcie własności spornej w niniejszej sprawie nieruchomości nastąpiło natomiast za odszkodowaniem, które zostało ustalone na podstawie rejestrów, a więc w sposób ustalony zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Powyższe usprawiedliwiało umorzenie niniejszego postępowania.

Należy także wskazać, że organ I instancji w wyniku wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego uznał, że ustalone odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone, co wynika z pisma Burmistrza Parczewa z 4 marca 2019r. i Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim I Wydział Cywilny z dnia 17 czerwca 2019r. oraz z zeznań byłych pracowników Urzędu, w tym B. P., którzy nie przypominali sobie, by ktoś odmówił odebrania odszkodowania i by oszacowane odszkodowanie zostało przekazane do depozytu sądowego.

Sąd podziela stanowisko organu I instancji, jednak wyjaśnia, że jeśli skarżąca kwestionuje wypłatę odszkodowań z tytułu przejęcia spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to przysługuje jej roszczenie na drodze cywilnoprawnej.( zob. j.w. - wyrok NSA z 25 maja 2017r., I OSK 13/17). Realizacja roszczenia pieniężnego o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2005r., I SA/Wa 1928/04).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że umorzenie postępowania było prawidłowe, ponieważ odszkodowanie za składniki majątkowe, którego obecnie domaga się skarżąca, zostało ustalone (rejestr) - nie zachodzi więc sytuacja określona w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a więc postępowanie podlegało umorzeniu.

Z tych względów Sąd oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych stosownie do art. 151 p.p.s.a.