Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 451/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art.61 ust.1 pkt 1, art. 61 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o. o. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku magazynowo – biurowo -produkcyjnego przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 117, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013r. poz. 267 ) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek inwestora - C Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie hali magazynowej (surowców i dodatków dla przemysłu skórzanego) z częścią biurowo-socjalną przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 117. Jednak po rozpoznaniu odwołania spółki A Sp. z o. o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 roku uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie w dniu [...] stycznia 2015r. decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku magazynowo – biurowo - produkcyjnego (produkcja pasów podpodeszwowych) o część magazynowo - biurową oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 117, na działkach o nr ewidencyjnych 108/52 i 108/39 w obrębie geodezyjnym [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka A Sp. z o. o., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie ewentualnie o przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona podniosła, że organ niesłusznie zastosował normę przewidzianą w art. art. 61 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowana inwestycja nie jest produkcyjna a magazynowo-biurową. Zatem nie można w sposób dowolny rozszerzać wniosku inwestora interpretując niezgodnie z jego pierwotną dyspozycją. Działanie takie narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwowych. Ponadto strona odwołując zarzuciła naruszenie art. 10 K.p.a. w postaci niezawiadomienia o zakończeniu postępowania i pouczeniu o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła także, iż decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem skoro nie została sporządzona analiza urbanistyczna to dlaczego załącznikiem do decyzji jest cześć graficzna analizy urbanistycznej i wyniki w postaci części tekstowej analizy urbanistycznej, które to zresztą nie zostały skutecznie stronie doręczone.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium ustaliło, że w dniu 20 września 2010 r. inwestor C Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. przy ul. B 117 złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - biurowej dla przemysłu skórzanego oraz budowie zjazdu z ul. B, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 117, na działkach nr 108/52 i 108/39 w obrębie [...]. W dniu 15 października 2014 r. inwestor zmienił wniosek poprzez określenie, że planowana na działkach nr 108/52 i nr 108/39 inwestycja będzie polegać na rozbudowie istniejącego budynku magazynowo – biurowo - produkcyjnego (produkcja pasów podpodeszwowych) o część magazynowo - biurową. Inwestor określił także, że nowa inwestycja będzie wykorzystywać dotychczasowe samodzielne media i przyłącza do budynku, a przewidywane zapotrzebowanie na media będzie mieścić się w wielkościach gwarantowanych w ramach dotychczasowych umów zawartych z gestorami sieci. Ponadto potwierdzono gabaryty planowanej rozbudowy, wyjaśniono kwestię powierzchni terenu objętego wnioskiem, udzielono informacji dotyczącej wpływu inwestycji na środowisko, a także wskazano osobę upoważnioną do reprezentowania Inwestora w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

SKO wyjaśniło, że od przyjętej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) zasady kontynuacji funkcji i powielania cech dotychczasowej zabudowy przewidziano kilka wyjątków na rzecz łagodzenia skutków utraty mocy obowiązującej przez plany miejscowe, obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r. Zaistnienie jednego z takich odstępstw, określonego w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., stanowi przedmiot sporu stron niniejszego postępowania.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. - czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Zdaniem SKO działki gruntu, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł., który zatwierdzony był przez Radę Miasta Ł. w dniu [...] uchwałą nr [...], znajdowały się na terenach produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w planie symbolem 01.07.077 P.Z1.2. Planowana inwestycja natomiast dotyczy zabudowy produkcyjnej, bowiem zgodnie z wnioskiem planowana jest rozbudowa budynku magazynowo – biurowo -produkcyjnego - gdzie prowadzona produkcja pasów podpodeszwowych. W ocenie Kolegium powyższa okoliczność, tj. rozbudowa istniejącego budynku magazynowo – biurowo - produkcyjnego stanowi o prawidłowości prowadzonego postępowania dla inwestycji produkcyjnej. Obiekt, który ma być zrealizowany jest częścią składową istniejącego budynku i nie można rozpatrywać jego powstania w oderwaniu od przeznaczenia budynku już istniejącego, w którym prowadzona jest główna działalność, tj. produkcja.

Organ stanął na stanowisku, iż planowana inwestycji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej , jest inwestycją produkcyjną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że skoro teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja był przeznaczony na usługi produkcyjne należy pominąć zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (dostosowania zabudowy nowej do charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich), a w konsekwencji również stosowne przepisy szczególne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wobec wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. do zamierzenia inwestycyjnego niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zgodności z przepisami odrębnymi, czego winny dokonać organy administracji publicznej.

Dalej Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem przylega do drogi publicznej ul. B (droga powiatowa) oraz posiada pośredni dostęp do tej drogi istniejącym zjazdem z ul. B (droga powiatowa) i działkę nr 108/40 - na podstawie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego działki nr [...] (umowa ustanowienia służebności z dnia 03.07.2003 r. rep. A nr [...]). Do wniosku o wydanie decyzji załączono umowy z operatorami mediów w sprawie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków oraz przyłączenia do sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej, a także oświadczenie Inwestora (pismo z dnia 15.10.2014 r.), że zapotrzebowanie na media związane z planowaną inwestycją mieści się w wielkościach gwarantowanych w ramach dotychczasowych umów (obsługa inwestycji w media na bazie istniejącego uzbrojenia).

Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren objęty wnioskiem jest oznaczony jako Ba -tereny przemysłowe. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Nie stwierdzono niezgodności z przepisami odrębnymi.

Organ nadto stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja została przesłana do uzgodnień z Zarządem Dróg i Transportu w Ł., który nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w ustawowym terminie, w związku z czym zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy uzgodnienie uważa się za dokonane.

Odnosząc się do zarzutu strony w przedmiocie naruszenia przepisu art. 10 K.p.a. Kolegium wskazało, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w dniu 7 stycznia 2015r odebrano (pieczęć D Sp. Jawna oraz podpis pracownika ) zawiadomienie wystosowane przez organ na podstawie art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że po doręczeniu zawiadomienia organ l instancji nie prowadził już postępowania wyjaśniającego, zatem organ l instancji nie naruszył w prowadzonym postępowaniu postanowień art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium również, że nie prowadziło dodatkowego postępowania wyjaśniającego i opierało się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji. Ponadto strona nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by ewentualne uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wewnętrznej sprzeczności decyzji polegającej na tym, że z jednej strony organ uznał, iż przepisy zwalniają go z obowiązku przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a z drugiej wyniki analizy dołączono do decyzji jako załączniki graficzny i tekstowy SKO argumentowało, że wobec wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. do zamierzenia inwestycyjnego niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zgodności z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, iż w takim wypadku nie prowadzi się analizy funkcji oraz cech zabudowy na działkach sąsiednich w formie części graficznej i tekstowej. W konsekwencji, o ile wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje zgodnie z art. 61 ust. 2 cyt. ustawy, z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, decyzja w tym przedmiocie nie zawiera wyników analizy jako załącznika. Dołączenie ich jednakże, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie o ile nie jest poprawne to jednoznacznie stwierdzić należy, że nie stanowi o naruszeniu przepisów skutkujących eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W kwestii zaś niedoręczenia załączników graficznych SKO wskazało w pierwszej kolejności, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji stosownie do treści przepisu art. 10 K.p.a. strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie , a zatem i mapą i analizą urbanistyczną częścią tekstową. Niedoręczenie wszystkim stronom postępowania załącznika graficznego do decyzji wynika z ekonomiki postępowania i nie stanowi o naruszeniu prawa mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Część tekstowa decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia terenu inwestycji, a zatem brak tego załącznika nie uniemożliwia stronom zainteresowanym zlokalizowania inwestycji w terenie. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że chociaż doręczenie skarżonej decyzji bez załącznika graficznego, uchybia art. 54 w/w ustawy, to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu tej normy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na marginesie organ wskazał, że zgodnie z wieloletnią praktyką organów administracji załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy są załączane jedynie do egzemplarzy decyzji przekazywanych inwestorowi i pozostających w archiwum organu. Pozostałe strony postępowania mogą zapoznać się z całością materiału dowodowego w organie administracji państwowej prowadzącym postępowanie.

Powyższą decyzję zaskarżyła spółka A Spółki z o. o., która zarzuciła

1. naruszenie art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie art. 10 K.p.a.;

3. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie na czym polega produkcyjny charakter zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku o część magazynowo - biurową;

4. art. 8 k.p.a. poprzez pogłębienie braku zaufania do organów administracji publicznej.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie strony zaskarżona decyzja rażąco narusza dyspozycję art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalającego odstąpić od wykonania obowiązków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy , bowiem z samego wniosku inwestora literalnie wynika, że inwestycja ma charakter magazynowo – biurowy, ale już nie produkcyjny. Organ administracyjny dokonał zatem niedopuszczalnego rozszerzenia wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 2 ustawy obejmując jego dyspozycją inwestycję o charakterze nieprodukcyjnym, co przyznaje sam wnioskodawca.

Dalej strona argumentowała, że organ wprawdzie opisał rodzaj inwestycji jako "zabudowa produkcyjna", ale innego wyboru nie pozostawiało mu to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Nie można jednak utożsamiać kwestii nomenklatury objętej tą regulacją ("zabudowa produkcyjna") z koniecznością ścisłego stosowania wyjątku wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy i wykazania, że na terenie inwestycyjnym będzie planowana działalność produkcyjna. Taką działalnością z pewnością nie jest ani magazynowanie ani wykorzystywanie nieruchomości na cele biurowe.

W ocenie skarżącej to zagadnienie wiążę się także z naruszeniem przez organ I instancji zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, który przy niezmienionym w tym zakresie wniosku dokonuje reinterpretacji stanu faktycznego w celu uniknięcia ponownej konfrontacji z zarzutami dotyczącymi analizy urbanistycznej. Wydawać by się bowiem mogło, że po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2014 roku, które istotny nacisk położyło na znaczenie dla niniejszej sprawy analizy urbanistycznej (zawarte w nim informacje mają potwierdzać, że organy działały w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej" - strona 4 uzasadnienia) w sprawie po uchyleniu decyzji powstanie rzetelna analiza urbanistyczna odpowiadająca na zgłoszone wątpliwości i zarzuty. Tymczasem organ odstąpił od sporządzenia analizy z powołaniem się na przepis nie znajdujący w niniejszej sprawie zastosowania albowiem z akt sprawy nie wynika, aby w planowanym po rozbudowie obiekcie prowadzona miała być działalność produkcyjna a już na pewno nie wynika to z wniosku inwestora obejmującego przeznaczenie magazynowo - biurowe.

Zdaniem skarżącej taka nadinterpretacja przy treści decyzji SKO w Ł. z dnia [...] września 2014 roku rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Pomimo tych argumentów SKO w Ł. uznało, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zwróciła uwagę, że odejście od zasady dobrego sąsiedztwa, niespójność funkcji, chaotyczną zabudowa czy wręcz zaśmiecanie przestrzeni publicznej, co nie ma jedynie skutków w sferze niedogodności kompozycyjno – estetycznych, ale pociąga za sobą daleko idące skutki w sferze gospodarczej, społecznej czy kulturowej. W kontekście powyższego skarżąca podniosła, że inwestycja ma powstać na skrawku terenu należącego niegdyś do Zakładów E. Zakłady te tworzyły kiedyś kompozycyjną całość z wyraźnie oddzieloną częścią biurową (budynek od ulicy B) magazynową i produkcyjną. Same zaś Zakłady nawiązywały funkcją i zabudową do przemysłowego charakteru dzielnicy. Po przekształceniach własnościowych doszło do kuriozalnego wydzielania części hali produkcyjnej jako niezależnego budynku. Co więcej w obrębie tej części hali produkcyjnej zmieniono funkcje dodając część magazynową i biurową. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że inne są wymagania urbanistyczno - architektoniczne dla zabudowy o charakterze produkcyjnym a inne dla zabudowy o charakterze biurowym, co oczywiście przenosi się na komfort osób tam przebywających (praca biurowa w sąsiedztwie linii produkcyjnej, w pozostałej części hali należącej do skarżącej spółki prowadzona była produkcja maszyn budowlanych i potencjalnie może zostać wznowiona produkcja o podobnej intensywności). Tymczasem SKO w Ł. zaskarżoną decyzją uznało, że planowana inwestycja ma charakter produkcyjny (i to niezależnie od treści samego wniosku wnioskodawcy, który nie zamierza realizować takowej, ponieważ wniosek dotyczy inwestycji magazynowo - biurowej), ponieważ dotyczy rozbudowy budynku, w którym prowadzona jest produkcja ("obiekt, który ma być zrealizowany jest częścią składową istniejącego budynku i nie można rozpatrywać jego powstania w oderwaniu od przeznaczenia budynku już istniejącego, w którym prowadzona jest główna działalność tj. produkcja"). W ocenie skarżącej podążając bowiem tokiem rozumowania SKO w Ł. wystarczającą przesłanką do zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 2 ustawy jest dotychczasowa funkcja budynku mającego zostać rozbudowanym. Jeżeli zatem wniosek dotyczył będzie rozbudowy budynku produkcyjnego na cele mieszkaniowe, to zgodnie ze stanowiskiem SKO w Ł. nie ma przeszkód, aby przepis art. 61 ust. 2 ustawy znalazł zastosowanie. Dlatego też opowiedzieć się należy za bardzo ścisłą wykładnią art. 61 ust. 2 ustawy, a w szczególności dokonać właściwej interpretacji pojęcie "inwestycja produkcyjna".

Skarżąca zauważyła, że w ustawie brak jest legalnej definicji pojęć "inwestycja produkcyjna" oraz "cel produkcyjny", zatem treść powyższej normy prawnej należy ustalić w drodze reguł wykładni. Termin "produkcja" w ujęciu językowym określany jest jako:

- celowa działalność ludzka przystosowująca zasoby i siły przyrody do wytwarzania dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka; wytwarzanie, wytwórczość (w: Słownik języka polskiego PWN opracowanie E. Soból, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.),

- zorganizowana działalność ludzka mająca na celu seryjne wytwarzanie określonych dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka; wytwarzanie wytwórczość, (w: Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 879),

Termin "produkcyjny" oznacza zatem - dotyczący produkcji, produkowania; przystosowany, przeznaczony do produkowania; wytwarzający, wytwórczy. Jak zatem szeroko i rozszerzające nie traktować by pojęcia "inwestycja produkcyjna" nie można jej zakresem obejmować działalności magazynowej czy biurowej. W tym stanie rzeczy w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy, a analiza urbanistyczna powinna zostać przeprowadzona. W opinii skarżącej wskazuje na to także szczątkowo decyzja organu I instancji, do której załącznikiem jest mapa w skali 1:1000 (część graficzna analizy urbanistycznej) i wyniki analizy urbanistycznej (część opisowa). W ocenie skarżącej spółki fakt ten ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ pokazuje, że organ administracyjny jest niepewny jak przepisy należy stosować i czyni to niekonsekwentnie (opiera rozstrzygnięcie na art. 61 ust. 2 ustawy równocześnie załączając szczątki analizy urbanistycznej, która przy zastosowaniu tego przepisu nie jest wymagana).

Skarżąca nadto podtrzymała zarzut, że załączniki te nie zostały jej doręczone i nie zgadza się ze stanowiskiem o braku obowiązku doręczania załączników stanowiących integralną cześć decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W myśl przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej przywoływana jako: "u.p.z.p.", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy, jest on ustanawianym przez właściwy organ gminy aktem prawa miejscowego, zatem zawiera przepisy powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje.

Zgodnie natomiast art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien dokonać analizy (analogicznie jak w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego): 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W decyzji tej, jak wynika z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy, następuje określenie rodzaju inwestycji, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych.

O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadowmski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005 str. 492). Warunki zabudowy można zatem ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.innymi wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (między innymi kontynuacją funkcji i cech zabudowy) i architektonicznej zabudowy już istniejącej, przy czym szczegółowe wymogi, jakie w tym zakresie winna spełniać nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Podkreślenia wymaga, iż wobec wygaśnięcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. (z końcem 2002 lub 2003 r.) i jednoczesnej opieszałości gmin w uchwalaniu nowych aktów planistycznych, tereny pozbawione planów miejscowych są liczne. Tym bardziej uwypukla się rygoryzm, który odnosi się do konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy.

Od przyjętej wobec inwestycji nierealizującej celu publicznego zasady kontynuacji funkcji i powielania cech dotychczasowej zabudowy, przewidziano kilka wyjątków na rzecz łagodzenia skutków utraty mocy obowiązującej przez plany miejscowe, obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r. Zaistnienie jednego z takich odstępstw, określonego w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., stanowi przedmiot sporu stron niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. – czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.).

W rozpoznawanej sprawie działki gruntu, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł., który zatwierdzony był przez Radę Miasta Ł. w dniu [...] uchwałą nr [...], znajdowały się na terenach produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w planie symbolem 01.07.077 P.Z1.2. Planowana inwestycja natomiast dotyczy zgodnie z wnioskiem rozbudowy budynku produkcyjno - magazynowo – biurowego o część magazynowo – biurową.

W ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji pojęć: "inwestycja produkcyjna" oraz "cel produkcyjny", zatem treść powyższej normy prawnej należy ustalić w drodze reguł wykładni. Termin "produkcja" w ujęciu językowym określany jest jako:

1. celowa działalność ludzka przystosowująca zasoby i siły przyrody do wytwarzania dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka; wytwarzanie, wytwórczość (w: Słownik języka polskiego PWN opracowanie E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005),

2. zorganizowana działalność ludzka mająca na celu seryjne wytwarzanie określonych dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka; wytwarzanie wytwórczość, w ujęciu ekonomiczno - rolniczym "produkcja rolna" – uprawa roślin, chów zwierząt, gospodarka leśna, rybna itp. "produkcja zwierzęca" – chów bydła, nierogacizny, drobiu, itp. (w: Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 879) . Termin "produkcyjny" to – dotyczący produkcji, produkowania; przystosowany, przeznaczony do produkowania; wytwarzający, wytwórczy.

W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że produkcja elementów obuwia (pasów podpodeszwowych) ma charakter inwestycji produkcyjnej.

W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora dotyczył rozbudowy budynku magazynowo – biurowo – produkcyjnego, gdzie prowadzona jest produkcja pasów podpodeszwowych. W ocenie Sądu, należy w pełni podzielić stanowisko organów, iż okoliczność ta stanowi o prawidłowości prowadzonego postępowania dla inwestycji produkcyjnej. Obiekt, który ma być zrealizowany jest częścią składową istniejącego budynku i nie można rozpatrywać jego powstania w oderwaniu od przeznaczenia budynku już istniejącego, w którym prowadzona jest główna działalność, tj. produkcja. Żadna działalność produkcyjna nie może być bowiem prowadzona bez stosownego zaplecza magazynowo – biurowego, funkcjonalnie powiązanego z tą produkcją. Dla funkcjonowania zakładu produkcyjnego niezbędne są wszak nie tylko hale produkcyjne, lecz również magazynowe oraz obsługa biurowa. Takie też stanowisko zaprezentował inwestor na rozprawie w dniu 13.08.2015 r. oświadczając, że planowana inwestycja obejmuje magazyn wyrobów gotowych oraz surowców do produkcji, prowadzonej tylko w innej części tego budynku. Nie jest to zatem odrębne centrum logistyczne, ale obiekt funkcjonalnie z produkcją powiązany.

Analogiczne stanowisko w podobnym stanie faktycznym zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 25.10.2007 r. sygn. akt II SA/Gl 376/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28.03.2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 247/13 – (dostępne http://cbois.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, nie może zdaniem Sądu budzić wątpliwości pogląd organów, iż sporna inwestycja ma charakter produkcyjny, a zatem ma do niej zastosowanie wyjątek przewidziany przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p, niezależnie od tego, że poprzednio organy prezentowały błędne stanowisko o braku wyłączenia art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i czyniły ustalenia w przedmiocie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki gruntu, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł., który zatwierdzony był przez Radę Miasta Ł. w dniu [...] uchwałą nr [...], znajdowały się bowiem na terenach produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w planie symbolem 01.07.077 P.Z1.2.

W tym stanie rzeczy, wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, ustalanie parametrów dla planowanej inwestycji w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p. było zbędne.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia stronie skarżącej załączników do decyzji organu I instancji, należy stwierdzić, że nie miało to jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, jako że załączniki te zawierały elementy analizy architektoniczno – urbanistycznej, która dla planowanej inwestycji w odniesieniu do jej parametrów nie była wymagana.

Na marginesie należy tylko wyjaśnić, że prawidłowe oraz poparte utrwalonym i dominującym w tym zakresie orzecznictwem jest stanowisko organu odwoławczego, że załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy doręczany jest jedynie inwestorowi. Co prawda w orzecznictwie było prezentowane stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, reguła ta w konkretnych sytuacjach może - ze względów praktycznych i ekonomicznych - doznawać wyjątków. Taki pogląd jest też akceptowany w orzecznictwie sądowym (II OSK 1368/09; II SA/Bk 619/10). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Inne niż inwestor strony postępowania mają natomiast zapewnioną możliwość zapoznania się treścią wspomnianego załącznika, poprzez analizę akt sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.01.2015r. sygn. II SA/Łd 1011/14 - dostępny http://cbois.nsa.gov.pl ).

Z przytoczonych względów skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 P.p.s.a oddaleniu.

ds