Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1532/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej – SKO w [...]) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia

2012 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia B. M. informacji publicznej, poprzez umożliwienie ww. do wglądu treści decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, pod budowę ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działki o nr [...], nr [...] i 20/15 z obrębu [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji, SKO w [...] wskazało, iż Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekł w przedmiocie odmowy udostępnienia B. M. informacji publicznej polegającej na umożliwieniu ww. wglądu w treść decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz [...] pod budowę ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działki o nr [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], z powołaniem się na ochronę prywatności adresata przedmiotowej decyzji.

Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. odwołał się B. M., który podniósł, że zaskarżoną decyzją naruszono przepisy prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 k.p.a. Odwołujący się wskazał, że ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, z uwagi na prawa i wolności innych jednostek, czy też potrzeby życia w zbiorowości. Zainteresowany podniósł, że w dacie przejęcia nieruchomości pod drogę przysługiwało mu względem właścicielki roszczenie o przeniesienie jej własności i dlatego, że [...] dobrowolnie nie wykonała swojego zobowiązania wynikającego z przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2005 r. spowodowała, że wnioskodawca nie otrzymał odszkodowania związanego z wydaną w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Prezydenta [...] decyzją.

SKO w [...] nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) i na podstawie tych przepisów stwierdził, że żądana przez stronę informacja stanowi informację publiczną, która jednak nie może zostać udostępniona ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1). Chodzi przy tym o dwie tajemnice: 1) zastrzeganą ze względu na dobro ogółu (Państwa) czyli państwową lub służbową, 2) chronioną ze względu na prywatność jednostek tajemnicę życia prywatnego (dobra osobiste, życie rodzinne).

Organ odwoławczy podkreślił, iż "sprawą publiczną" jest każdy przejaw aktywności jakiejkolwiek władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym. Oznacza to, że w przypadku organów władzy publicznej, osób publicznych i samorządów mamy do czynienia wyłącznie z przesłanką podmiotową, a w przypadku innych osób i jednostek - przedmiotowymi. W zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 47, 51 ust. 1 i 76 Konstytucji RP, nie można uznać za sprawy publiczne, a więc informację publiczną spraw prywatnych (danych osobowych, życia prywatnego, rodzinnego), a także informacji, która naruszałaby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Gestorem takiej informacji są podmioty prywatne, co do zasady decydujące o jawności ergo dostępności tej informacji. Informację o sprawach prywatnych można podzielić na: 1) o sferze życia osobistego, rodzinnego, religijnego, kulturalnego (prywatność wąsko rozumiana), 2) o majątku, 3) o działalności gospodarczej. Informacja, którą dysponuje władza publiczna ta o sprawach publicznych, i ta o sprawach prywatnych, może być dzielona na tę prawnie dostępną i tę, której gestorem jest podmiot swobodnie decydujący o udostępnianiu ze względu na swój interes i dobra, których on jest gestorem. Prawna dostępność to możliwość dochodzenia udostępnienia informacji na drodze tak administracyjnej, cywilno-prawnej, jak i sądowej. Mając na uwadze powyższe rozróżnienia i kryteria im służące oraz treść art. 47, 51 ust. 1 i 76 Konstytucji RP można wywieść ogólniejszą zasadę, że obywatel nie ma obowiązku udostępniania władzy jakiejkolwiek informacji o sobie, swoich sprawach osobistych, rodzinnych, danych osobowych, majątku poza przypadkami, gdy Konstytucja na nałożenie takiego obowiązku pozwala w oznaczonych i ustawowo określonych przypadkach. Natomiast władze publiczne - odwrotnie - mają obowiązek udostępniania każdej informacji publicznej, chyba że w granicach dozwolonych Konstytucją, na podstawie szczególnego przepisu ustawowego można objąć daną informację ochroną (tajemnicą), bądź są one zobowiązane chronić prywatność lub tajemnice innych osób.

Jeżeli z kolei osoba prywatna zawiera umowę cywilno-prawną np. na wykonanie usług na rzecz jednostki budżetowej, to mamy do czynienia z działaniem jednostki władz publicznych, czyli sprawą publiczną i staje się ona przedmiotem informacji publicznej; co z kolei nie przesądza o dostępności niektórych informacji z zakresu prywatności (danych osobowych, tajemnic handlowych), o których jawności należy rozstrzygać według odrębnych przepisów lub w porozumieniu z gestorem tych dóbr, za więc określoną osobą prywatną. Organ I instancji ocenił powyższe i po porozumieniu się z [...] słusznie wydał decyzję odmowną uzasadniając tym, że informacje zawierają dane objęte tajemnicą ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Decyzja SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że treść decyzji wydanej w postępowaniu mającym na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość - nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy - z przepisu tego jasno wynika, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu powołanego przepisu i podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna;

2) art. 5 ust. 1 in fine i ust. 2 powołanej ustawy, przez błędną ich wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że inną tajemnicą ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 in fine jest tajemnica życia prywatnego, podczas gdy z treści powołanych przepisów wynika, że prywatność osoby fizycznej - jako taka - nie stanowi tajemnic ustawowo chronionych, do których - zgodnie z communis opinio - zalicza się informacje uzyskane w związku z wykonywaniem zawodu lub działalnością (np. art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych), czy też tajemnicę skarbową i statystyczną - lecz stanowi odrębną przesłankę, której ochrona może uzasadniać odmowę dostępu do informacji publicznej;

3) art. 1 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie rozważenia przez organ II instancji, czy w przedmiotowej sprawie za ograniczeniem prawa do prywatności dotychczasowej właścicielki nieruchomości nie przemawia wgląd na ochronę praw podmiotowych skarżącego i to w sytuacji, gdy ocena tych kwestii nie należy już do sądu powszechnego, lecz - wobec wykreślenia art. 22 ww. ustawy - podlega wyłącznie ocenie organu administracji rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznych;

4) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy ustalenia powyższych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem złożonego w przedmiotowej sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej;

5) art. 5 ust. 2 powołanej ustawy w zw. z art. 47, art. 51 ust. 2, art. 61, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do uznania, że ochrona prywatności osoby, która otrzymała odszkodowanie za przejętą pod drogę nieruchomość ma charakter absolutny i - bez zgody tej osoby - niemożliwym jest udostępnienie osobom jakim przysługiwało roszczenie o przeniesienie własności tej nieruchomości - treść decyzji ustalających wysokość tego odszkodowania, podczas gdy zagwarantowana w Konstytucji RP ochrona prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i autonomia informacyjna (art. 51 ust. 2 konstytucji RP) nie mają charakteru absolutnego m.in. z uwagi na prawa oraz wolności innych jednostek i których w tej konkretnej sprawie interes należałoby uwzględniać ze względu na konieczność zapewnienia odpowiedniej ochrony ich prawom majątkowym (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) w jakie decyzja dotycząca przejęcia pod drogę nieruchomości bezpośrednio również ingerowała, uniemożliwiając realizację przysługujących im roszczeń, a ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - w art. 12 ust. 4 f - pozbawiła związanego z tym odszkodowania, przyznając je w całości dotychczasowemu właścicielowi; powstałą zaś w tym przypadku kolizję pomiędzy prawem do prywatności dotychczasowego właściciela z prawem tych osób do wglądu w treść decyzji przyznającej odszkodowanie - rozstrzygnąć na korzyść tych osób, tak by mogły one ustalić - czy i ewentualnie w jakiej wysokości roszczenia mogą im przysługiwać wobec dotychczasowego właściciela nieruchomości w związku z niezrealizowaniem ich roszczeń na skutek przejęcia nieruchomości.

Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z ich treścią, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy powołanej ustawy wynika, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, a w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W świetle powyższej regulacji nie może budzić wątpliwości, iż decyzja administracyjna orzekająca o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę pod budowę drogi publicznej stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Trzeba jednak wskazać, iż zasada udostępniania informacji publicznej, nie jest nieograniczona. Organ bowiem może odmówić udzielenia informacji publicznej m.in. z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej, z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej, nie może być jednak dowolnie reglamentowane.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ błędnie przyjął, że ujawnienie skarżącemu decyzji administracyjnej określającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą przez gminę pod budowę drogi publicznej narusza prywatność adresata tej decyzji. Skarżący nie występuje bowiem o ujawnienie sytuacji majątkowej adresata decyzji, należącej do sfery prywatnej, lecz żąda wglądu do dokumentu urzędowego określającego wysokość odszkodowania (wypłacanego ze środków publicznych) za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Trzeba także zwrócić uwagę, iż skarżący jest uprawniony do uzyskania informacji zawartej w przedmiotowej decyzji administracyjnej, albowiem odmówiono mu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym spornym rozstrzygnięciem. Zainteresowanemu nie przysługuje zatem inny tryb dostępu do informacji, jak tylko z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy przedmiotowa decyzja zawiera dwa istotne elementy: 1) określa wysokość odszkodowania, 2) określa beneficjenta środków publicznych. Bezsprzecznie wysokość wydatkowanych na budowę dróg środków publicznych przez samorząd gminny podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Trzeba zatem wyraźnie rozróżnić jawność informacji o środkach publicznych wydatkowanych na realizację celów publicznych, a potrzebę ochrony danych osobowych beneficjenta tych środków. Gwarancję ochrony danych osobowych adresata decyzji daje anonimizacja tych danych. Zatem nie występują przeszkody prawne w ujawnieniu spornej decyzji w tzw. przestrzeni publicznej, pod warunkiem, iż dane osobowe jej adresata pozostaną zanonimizowane. Taka ochrona prawna osoby fizycznej, z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych, jest wystarczająca. W przeciwnym razie każda decyzja administracyjna przyznająca środki publiczne, której adresatem jest osoba fizyczna, nie podlegałaby udostępnieniu z powodu konieczności zachowania prywatności takiej osoby.

Na gruncie niniejszej sprawy nie do zaakceptowania jest pogląd przyjęty przez organy administracyjne, iż skoro skarżący zna personalia adresata decyzji znajdującej się w sferze jego zainteresowania, to ujawnienie wysokości przyznanego odszkodowania narusza sferę prywatności adresata decyzji. Takiej negatywnej "warunkującej" przesłanki nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem uzależniać dostępu do informacji publicznej od tego, kto się o nią ubiega, albowiem różnicowanie sytuacji wnioskodawców od stopnia znajomości i osobistego zaangażowania w daną sprawę, pozostaje w sprzeczności z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy nie można uzależniać dostępu do informacji o zaangażowaniu środków publicznych, od tego, czy beneficjent tych środków jest znany wnioskodawcy, czy też nie.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 (publik. www.rp.pl,http://informacjapubliczna.org.pl, także artykuł w Rzeczpospolitej pt. Urzędy muszą ujawnić nazwiska kontrahentów) zawał tezę, iż "Prawo do prywatności nie obejmuje informacji o imieniu i nazwisku osoby, która zawiera kontrakt z urzędem i korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych. Bez tych danych dostęp do informacji publicznej byłby wręcz iluzoryczny".

Z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, iż rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego Prezydent [...], a następnie SKO w [...] niewłaściwie zastosował przepis prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co musi skutkować uchyleniem wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych i koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku strony.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.