Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 982/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 865/09 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od K. Z. na rzecz P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 982/10 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 865/09 po rozpoznaniu skargi K. Z. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 kpa uchylenia własnej ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę wieży stacji bazowej z przyłączem i zjazdem /nieobejmującej anten nadawczo-odbiorczych/ - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. a także postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2009 r. o wznowieniu postępowania, jak również decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. wydane w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. orzekł na wniosek P. Sp. z o.o. w W. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem na określonej nieruchomości położonej w Łodzi. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący – K. Z., właściciel sąsiedniej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda Łódzki uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując na zmianę od dnia 15 listopada 2008 r. stanu prawnego w tego rodzaju sprawach. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę jedynie w zakresie budowy wieży stacji bazowej z przyłączem i zjazdem, nieobejmującej instalacji anten nadawczo-odbiorczych. Stwierdził przy tym, że obszar oddziaływania tak ograniczonej inwestycji obejmuje jedynie działki, na terenie których lokalizowana jest inwestycja wobec czego K. Z. jako właściciel działki sąsiedniej nie ma przymiotu strony.

W dniu [...] marca 2009 r. K. Z. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. podnosząc, że została ona wydana w oparciu o wadliwą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym wadliwość ta polega na tym, że został pominięty w postępowaniu jako właściciel działki sąsiedniej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 145 1 pkt 3 i art. 149 ( 1 kpa wznowił postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją, po czym decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekł o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji ze względu na brak podstawy z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. Od tej decyzji odwołanie wniósł K. Z.. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdzając, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na budowie wieży wskazuje na to, że teren działki sąsiedniej należącej do odwołującego się, nie znajduje się w tym obszarze, nie ma on więc przymiotu strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. Z. podnosząc, że pozbawienie go w toku postępowania prawa strony w sprawie jest niezgodne z Konstytucją. Podkreślił, że w postępowaniu pominięto urządzenia związane z wieżą, których oddziaływanie na środowisko jest poważne a nie jest zrozumiałe pozostawienie samego zasilania dla wieży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że organ administracji nie mógł w toku postępowania zmienić samowolnie zamiaru budowlanego określonego we wniosku inwestora, który dotyczył budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej, zaś taka inwestycja podlega ocenie w ramach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko/, której inwestor nie złożył. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie pozwala na stwierdzenie, czy i jakie jest oddziaływanie jej na działkę sąsiednią – K. Z.. Z tej przyczyny orzeczono o uchyleniu wszystkich aktów administracyjnych wydanych w obrębie postępowania wszczętego wnioskiem inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Spółka z o.o. w W. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania w sprawie są właściciele gruntów sąsiednich; błędną wykładnię art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organu jest objęcie pozwoleniem na budowę również elementów inwestycji wyłączonych całkowicie spod reglamentacji Prawa budowlanego; niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 199, poz. 1227 polegające na uznaniu, iż inwestor odnośnie przedmiotowej inwestycji obowiązany był do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarga kasacyjna zawiera także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, art. 135 ppsa wobec objęcia kontrolą również aktów nie wydanych w zaskarżonym postępowaniu wznowieniowym ale poprzedzających to postępowanie, art. 170 ppsa poprzez nieuwzględnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/09 oddalającego skargę K. Z. na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tej samej decyzji, która jest kontrolowana w niniejszej sprawie w postępowaniu wznowieniowym; art. 1 ust.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie kontroli przy uwzględnieniu przesłanek pozaprawnych, dotyczących interesu faktycznego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że zaskarżone decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym /wznowieniowym/, zakończonym ostateczną decyzją, wobec powołania jako przesłanki wznowienia art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. Sąd orzeka w granicach danej sprawy /jej tożsamości/. W sprawach prowadzonych w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych krąg uczestników postępowania uznanych za strony powinien być identyczny /por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, LEX nr 339465/. Bezpodstawne jest twierdzenie, że organy naruszyły art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez modyfikację przedmiotu rozstrzygnięcia i weryfikację decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ musiał tak postąpić, gdyż była to wola inwestora, a poza tym treść obecnie obowiązujących przepisów nie pozwala na objęcie pozwoleniem na budowę anten nadawczych. Okoliczności te były oceniane w sprawie, w której z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpił K. Z., przy czym zapadła decyzja o odmowie wszczęcia tego postępowania ze względu na to, że nie ma on przymiotu strony w sprawie. Wyrok WSA z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/09 jest prawomocny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawowy zarzut skargi kasacyjnej podnosi się naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wiążąc ten zarzut z przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że stroną postępowania w sprawie są właściciele gruntów sąsiednich oraz w powiązaniu z błędną wykładnią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organu jest objęcie pozwoleniem na budowę nie tylko samej wieży telefonii komórkowej ale również innych elementów inwestycji, które w ocenie strony są wyłączone spod reglamentacji Prawa budowlanego. Istotnie Sąd pierwszej instancji doszedł do tego, że błędnie orzeczono o braku przesłanki z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 kpa zastosowanego w postępowaniu wznowieniowym jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji uznając, że organ orzekający w zwykłym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie miał prawa wydać decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w odniesieniu do części inwestycji objętej wnioskiem /wieży telefonii komórkowej/ a nie do jej całości, a więc stacji bazowej telefonii komórkowej. Orzekając w sprawie całości wniosku musiałby potraktować skarżącego będącego właścicielem sąsiedniej działki jako stronę postępowania, skoro oddziaływanie tej inwestycji rozciąga się na tę działkę. Kwestią zasadniczą zatem jest, czy rzeczywiście, jak to twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ wydający pozwolenie na budowę naruszył prawo ograniczając rozstrzygnięcie do niektórych tylko z elementów wniosku inwestora, które niespornie nie obejmują zasięgiem oddziaływania /obszar oddziaływania/ działki sąsiedniej.

Należy zauważyć, że skarżący K. Z. wystąpił nie tylko o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowanym przez niego pozwoleniem na budowę wydanym bez jego udziału, lecz także złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia.

Postępowanie w sprawie nieważnościowej zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/09. Wyrokiem tym została oddalona skarga K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do kwestionowanej w niniejszej sprawie w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Wyrok WSA w Warszawie jednoznacznie zaakceptował stanowisko, iż nie narusza prawa częściowe załatwienie wniosku inwestora, które prowadzi do wyłączenia z postępowania jako strony właściciela działki sąsiadującej z terenem inwestycji – K. Z..

Skoro prawomocnie zostało przesądzone, iż zgodne z prawem było wydanie kwestionowanej decyzji rozstrzygającej w istocie tylko w części wniosek inwestora, to oczywiste jest, iż do tego problemu nie mógł już skutecznie powrócić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i na odmiennym od tego, jakie wyraził WSA w Warszawie poglądzie, oprzeć rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonym wyrokiem wskazanych w nim aktów. W uzupełnieniu tylko należy zauważyć, że nie można podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku w kwestii niedopuszczalności wyłączenia spod orzekania zaskarżoną decyzją części inwestycji, bowiem to nie organ, lecz strona decyduje o kształcie swojego żądania, jak też o tym, czy uzyskana decyzja odpowiada temu żądaniu. Jeżeli więc inwestor wprawdzie złożył wniosek obejmując nim całą inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś otrzymał decyzję organu załatwiającą ten wniosek tylko w części i decyzji tej nie zaskarżył, dał wyraz temu, iż uzyskana decyzja faktycznie odpowiada jego oczekiwaniom /bez względu na to, jakimi kierował się motywami/. Również wniesienie przez inwestora skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jak też treść tej skargi, jednoznacznie wskazuje na to, że rozstrzygnięcie kwestionowane przez K. Z. w różnych trybach /nieważnościowym, wznowieniowym/ uznaje on za właściwe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odniesienie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko polegającego na uznaniu, iż inwestor odnośnie przedmiotowej inwestycji obowiązany był do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z tej przyczyny, iż kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decydujące bowiem w sprawie, jak to wskazano wyżej, było to, czy rację ma Sąd I instancji twierdząc, że organ wydając pozwolenie na budowę nie miał prawa modyfikować wniosku inwestora, a w konsekwencji powinien orzec o całości wniosku, co prowadzi do uznania K. Z. za stronę postępowania, czy też taki pogląd Sądu nie jest uprawniony. Przesądzając o tym, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie opiera się na prawie, bowiem to inwestor, a nie organ decyduje o tym, jaka jest wola wnioskodawcy w kwestii zamierzenia budowlanego, jednocześnie należy uznać, że bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, była kwestia zmiany przepisów prawa materialnego w zakresie wymogów dotyczących realizacji inwestycji telekomunikacji komórkowej i ich wykładni przyjmowanej w praktyce orzeczniczej.

Skarga kasacyjna zawiera także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, art. 135 ppsa wobec objęcia kontrolą również aktów niewydanych w zaskarżonym postępowaniu wznowieniowym ale poprzedzających to postępowanie, art. 170 ppsa poprzez nieuwzględnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/09 oddalającego skargę K. Z. na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tej samej decyzji, która jest kontrolowana w niniejszej sprawie w postępowaniu wznowieniowym; art. 1 ust.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie kontroli przy uwzględnieniu przesłanek pozaprawnych, dotyczących interesu faktycznego skarżącego. Te zarzuty należy także uznać za usprawiedliwione z tym, iż nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku związku stanowiska wyrażonego w sprawie nieważnościowej przez WSA w Warszawie co do możliwości załatwienia wniosku inwestora w taki sposób, jak w niniejszej sprawie, ze sprawą prowadzoną w postępowaniu wznowieniowym nie może być potraktowane jako naruszenie art. 170 ppsa. Przepis ten stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby, zaś w niniejszej sprawie nie tyle chodzi o związanie samym orzeczeniem WSA w Warszawie /jego rozstrzygnięciem/, lecz w istocie wynikającym z uzasadnienia tego wyroku poglądem w kwestii dokonania oceny wniosku strony i modyfikacji rozstrzygnięcia tego wniosku przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem woli strony składającej wniosek.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.