Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 24/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka–Muszyńska Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II SA/Go 224/05 w sprawie ze skargi S. L. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim 2. zasądza od S. L. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] marca 2004r. na wniosek z dnia 16 września 2003r. D. L. wydał decyzję Nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 poz. 1126 z 2000r.), którą udzielił pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego na działce nr 685 przy ul. P. w G. Decyzja ta została doręczona wnioskodawczyni D. L.

W dniu 12 maja 2004r. (data prezentaty) S. L. złożył odwołanie od tej decyzji. Zarzucił, że jest stroną tego postępowania od 1996r. i odpis decyzji także jemu winien zostać doręczony. Zatem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się bez jego udziału. Zarzucił także bezzasadność merytorycznym podstawom wydanej decyzji, jako naruszającej jego interes prawny i narażającej go na dużą uciążliwość sąsiedztwa pawilonu wnioskodawczyni.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 134 kpa. stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.

W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] marca 2004r. i w tej samej dacie odebrana przez D. L. uznaną za jedyną stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu. Jednocześnie wyjaśnił, iż w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego na podstawie wydanego przez właściwy organ pozwolenia na budowę ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu przed nowelizacją nie ograniczała pojęcia strony do osoby inwestora. Ograniczenie takie wprowadzone zostało ustawą z dnia 27 marca 2003r. nowelizującą ustawę Prawo budowlane w art. 59 ust. 7, według którego stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ewentualne uznanie osoby trzeciej w tym odwołującego się S. L. za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uzależnione jest od daty złożenia przez D. L. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego.

Skargę do Sądu wniósł S. L., w której zaskarżył postanowienie w całości, zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 59 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu i pozbawienie go statusu strony w tym postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uwzględnienie odwołania skarżącego poprzez uchylenie decyzji. Wniósł także o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniósł, że wniosek o wydanie decyzji na użytkowanie pawilonu D. L. złożyła w dniu 31 października 2002r. Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 4 kwietnia 2003r. nr [...] na skutek odwołania S. L. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 10 stycznia 2003r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Następnie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2003r. Nr [...] Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do momentu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zatem skarżący jest stroną tego postępowania od początku a mimo to nie doręczono mu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, ani też decyzji merytorycznej o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pawilonu z dnia 30 marca 2004 r. Dlatego należało przyjąć, iż odwołanie wniosła strona i w terminie wobec niedoręczenia jej decyzji. W ocenie skarżącego inwestor D. L. nie doprowadziła do wykonania inwestycji zgodnie z projektem oraz obowiązującymi przepisami, co winno skutkować odmową udzielenia pozwolenia na jej użytkowanie. Stąd wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia należy uznać w pełni za zasadny, jako, że art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) wprowadza zasadę, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie noweli, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się dotychczasowe przepisy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Podobnie – D. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 14 września 2005r., sygn. akt II SA/Go 224/05, uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd stwierdził, iż w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż w dniu 30 czerwca 2003 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 kpa organ zawiesił postępowanie wszczęte w dniu 31 października 2002r. na wniosek D. L. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego przy ulicy P., bowiem jak wynika z uzasadnienia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było postępowanie mające na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem.

W okresie zawieszenia postępowania organ administracji nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych za wyjątkiem niektórych czynności zmierzających do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania oraz czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodziła i po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego organ winien wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i doręczyć je stronom, a więc także S. L. z pouczeniem o zażaleniu.

Jak wynika z treści postanowienia o zawieszeniu postępowania sam organ przyznaje, iż wniosek w niniejszej sprawie o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie pawilonu złożony został 31 października 2002r. Skoro tak, to należy podzielić stanowisko skarżącego, iż w tej sprawie zastosowanie mają w myśl art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003, o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) – przepisy dotychczasowe przepis ten bowiem określa precyzyjnie jakie zasady i rozwiązania prawne będą obowiązywać od dnia 11 lipca 2003r. oraz statuuje normy kolizyjne, na przykład zawężenia uprawnień dotychczasowych stron z art. 59 ust. 7 nowego Prawa budowlanego.

Przepis ten wprowadza zasadę generalną, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie zmienionego prawa budowlanego, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do rozstrzygnięcia o prawach strony w niniejszej sprawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126), która to nie zawierała ograniczenia, o którym mowa w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego po nowelizacji wyłącznie do inwestora w sprawach pozwolenia na użytkowanie. Zauważyć należy, iż sam organ II instancji dopuszczał możliwość udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 30 marca 2004r. od daty złożenia wniosku.

Błędnie organ przyjął, że jest nią powtórny wniosek D. L. z dnia 16 września 2003r. Wniosek ten należało traktować jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie.

Te zatem okoliczności zadecydowały, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z uchybieniem cytowanych wyżej przepisów i z mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) dalej: p.s.a. należało orzec o jego uchyleniu.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 134 kpa polegającą na uznaniu, że skarżący mógł wnieść odwołanie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, iż organ II instancji postanowieniem z dnia 21 czerwca 2004r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego S. L. odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 30 marca 2004r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że skoro inwestor odebrał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dnia 30 marca 2004r., to decyzja ta stała się ostateczna po upływie 14 dni od dnia jej otrzymania przez inwestora. Zatem wniesienie odwołania przez skarżącego dnia 4 maja 2004r., zdaniem organu II instancji, jest niemożliwe w trybie odwoławczym, wobec ostateczności decyzji organu I instancji.

Z uzasadnienia postanowienia wynika także, że skarżący został uznany przez organ za stronę postępowania. Jednak skoro organ I instancji pozbawił skarżącego możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, to może on domagać się wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa., a nie składać odwołanie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd zagadnieniami tymi nie zajmował się. Podstawą bowiem wydania wyroku uchylającego postanowienie o niedopuszczalności odwołania był jedynie fakt, że skarżący, w tej przedmiotowej sprawie jest stroną postępowania.

Z takim stanowiskiem Sądu zgodzić się nie można. Organ II instancji nie odbierał skarżącemu przymiotu strony, a jedynie uznał jego odwołanie za niedopuszczalne wobec wcześniejszego ustalenia, że decyzja organu I instancji jest ostateczna. Zgodnie z wyrokiem NSA Ośrodek zamiejscowy w Gdańsku z dnia 27 marca 2002 r. IISA/Gd 3429/2001 osoba, która nie biorąc udziału w postępowaniu administracyjnym uważa jednak, że ma interes prawny w tym postępowaniu zachowuje termin do wniesienia odwołania, gdy wniesie je w terminie w jakim mogła je wnieść strona, której jako ostatniej doręczono decyzję /postanowienie/.

Podobnie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2002r. IISA/Po 2390/00 stwierdza między innymi, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji /co miało miejsce w niniejszej sprawie/ liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Uzasadnienie postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 czerwca 2004r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania S. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. z dnia 30 marca 2004r. pozwalającej D. L. na użytkowanie pawilonu handlowo-mieszkalnego /.../ na wstępie wyraźnie nawiązuje do osnowy orzeczenia. Organ odwoławczy bowiem zestawiając daty decyzji organu I instancji i doręczenia jej D. L. (30 marca 2004r.), z datą nadania odwołania od niej S. L. w urzędzie pocztowym (4 maja 2004r) stwierdził, iż wniesienie żądania uchylenia ostatecznej decyzji PINB dla Miasta G. z dnia 30 marca 2004r. nie jest możliwe w trybie odwoławczym". W sposób uprawniony można zatem przyjąć, że w tym wyraziła się w rozumieniu organu odwoławczego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez S. L. Stanowisko to jest trafne. Znajduje ono potwierdzenie w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. J. Borkowskiego /Warszawa 1989, s. 224/, w którym wyrażony został pogląd, iż "stronie, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i która dowiedziała się o decyzji po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia lub doręczenia innym stronom /a te same strony nie wniosły odwołania i decyzja stała się przez to ostateczna/, nie przysługuje już odwołanie. W tym przypadku może ona jednak żądać wznowienia postępowania". I taki sens ma dalsza wypowiedź organu odwoławczego gdy Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przechodzi do wyjaśnienia kto jest stroną w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, oraz że jeśli pozbawiono stronę udziału w postępowaniu bez jej winy istnieje możliwość wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zamiast skupić się na kwestii trafności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, poprzestał jedynie na wyjaśnieniu kręgu osób, którym służy przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie /czemu organ odwoławczy wcześniej już dał wyraz/.

Skarżący ma więc rację gdy zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. naruszył przepis prawa materialnego, to jest art. 134 kpa. Przepis ten bowiem, choć został zamieszczony w ustawie regulującej postępowanie administracyjne, stanowi podstawę prawną postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania bądź uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach opiera się na zasadzie art. 203 pkt 2 p.s.a.