Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1254/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi J. Ś., K. B., J. B., J. B na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w sprawie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) po powtórnym rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych związanych z dobudową tarasu do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], odstąpił od nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że pismem z [...].08.2012r. J. B., współwłaścicielka działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] wniosła o przeprowadzenie kontroli tarasu wraz z zadaszeniem przylegającego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym na przedmiotowej nieruchomości.

Przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonał oględzin nieruchomości w dniu [...].09.2012r. W ich toku ustalono, że współwłaściciel nieruchomości i właściciel lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...] – M. J., w miejsce wcześniejszego podestu ze schodami wykonała taras z wejściem od podwórka. Taras przekryty został daszkiem o lekkiej konstrukcji z blachy trapezowej. Z oświadczenia M. J. wynikało, że taras został wybudowany przed 1986r., a następnie obłożony płytkami gresowymi w sierpniu 2012r.

Ponadto, do protokołu z oględzin dołączono oświadczenie M. J. B., że schody należące do parteru w grudniu 1993r. były tej samej wielkości i o tym samym kształcie, co w dniu [...].08.2012r. oraz oświadczenie T. B., że schody wejściowe z parteru wybudował wspólnie z ojcem A. B. w 1960r. wg. pierwotnego projektu budowlanego. Następnie schody te uległy uszkodzeniu i ojciec wyremontował je i przebudował zmieniając ich bieg. A. B. zmarł [...].12.1993r.

Ponadto, M. J. przedłożyła opinię techniczną tarasu należącego do parteru budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], sporządzoną przez mgr. inż J. B. (uprawnienia Rzeczoznawcy Budowlanego w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej i wpisanego do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...]).

Z przedłożonej opinii wynikało, że pierwotnie schody zostały wykonane według dokumentacji z 1973r. - bieg zejściowy miały skierowane na ruchliwą drogę na działce. Schody wykonane na początku lat 80-tych były obrócone o 90 stopni i poprzez to bezpiecznie mogły być eksploatowane przez użytkowników. Konstrukcja schodów nie została zmieniona, płyta tarasu i schody są żelbetowe posadowienie na słupach i ścianach jest właściwe. Schody i taras nie mają żadnych rys i spękań i są w bardzo dobrym stanie technicznym. Schody i taras znajdują się w obrysie budynku wg. dokumentacji z 1973r. zmieniono jedynie kierunek biegu stopni.

Organ stwierdził, że wykonana zmiana kierunku biegu zejściowego schodów i dobudowa tarasu nastąpiła w obrysie istniejącego budynku bez zmiany powierzchni zabudowy i jest zmianą nieistotną, roboty wg. opinii osoby uprawnionej wykonano zgodnie z warunkami technicznymi, a taras może być bezpiecznie użytkowany. Wobec powyższego decyzją z [...].02.2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył prowadzone postępowanie w ramach nadzoru budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2013r. uchylił, zaskarżoną przez J. i J. B., decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w 1997r. istniała płyta żelbetowa ze schodami z biegiem odwróconym o 90° w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz inwentaryzacji z 1999r.

Natomiast w późniejszym okresie wykonano balustradę, barierki i zadaszenie oraz wyłożono obiekt terakotą. Poprzez wykonanie płyty żelbetowej wraz z zewnętrznymi schodami z biegiem odwróconym o 90° w miejscu uprzednio istniejących schodów o mniejszych parametrach, przystosowanej w okresie późniejszym do pełnienia funkcji tarasu, doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, jak również zwiększyła się jego kubatura. Zdaniem organu odwoławczego PINB [...] winien był rozpoznać sprawę na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to rozstrzygnięcie wnieśli Z. B. i M. J.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...].12.2013r. wstrzymał roboty budowlane przy dobudowie tarasu do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora M. J. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji związanej z inwestycją.

W toku postępowania M. J. przedłożyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2014r. (Sygn. akt VII SA/Wa 2136/13), którym oddalono skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].07.2013r.

Zdaniem organu powiatowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w nie podzielił stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] powinien był rozpoznać sprawę na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdził nadto, że w ocenie Sądu nie doszło do samowolnego wykonania obiektu budowlanego, nie doszło także do rozbudowy obiektu budowlanego.

Wobec rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], wydane w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, zostało uchylone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...].04.2014r.

Następnie, zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzono w dniu [...].06.2014r. oględziny ze szczególnym uwzględnieniem funkcji tej części budynku.

Podczas kontroli ustalono, że lokal nr [...] znajduje się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Do lokalu przynależy taras od ogrodu (elewacja wschodnia) posiadający zejście schodami na poziom terenu.

Ustalono, że przedmiotowe schody wraz z tarasem stanowią drugie wejście/wyjście z lokalu nr [...] do ogrodu, garażu i na podwórze i niewątpliwie pełnią funkcję komunikacyjną - podestu wejściowego. Dokonano porównania aktualnego usytuowania schodów w stosunku do dokumentacji będącej załącznikiem do zaświadczenia z dnia [...].09.1973r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], na której widnieje urzędowa pieczęć "Sprawdzono w terenie [...], dnia [...].09.1973r."

Stwierdzono zmianę usytuowania schodów, poprzez obrócenie ich o 90°, co zwiększało bezpieczeństwo użytkowania.

Schody wychodzące w 1973r. na przejazd pomiędzy budynkami po dokonanej korekcie wychodzą obecnie na ogród. Przy zmianie usytuowania nie przekroczono obrysu budynku, tym samym nie zmieniono powierzchni zabudowy w stosunku do 1973r. Taras i schody posiadają konstrukcję żelbetową z okładziną z płytek terakotowych, wspartą na słupach żelbetowych i zakotwiczoną w ceglanej ścianie parteru budynku. Wymiary tarasu to ok. 2,94 x 2,97 m, a szerokość schodów to ok. 100 cm. Całość konstrukcji jest w dobrym stanie technicznym.

Decyzją z dnia [...].08.2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych związanych z dobudową tarasu do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].11.2014r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że należy merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...], dokonując ponownej oceny sprawy ustalił, że nie doszło do samowolnego wykonania obiektu budowlanego oraz nie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. Przedmiotowe roboty polegające na przebudowie schodów nie stanowią również odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...].11.1954r. Nie stanowią one również odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Dzielnicowego[...] z dn. [...].05.1983r., gdyż ostatni wpis kończący tę inwestycję w dzienniku budowy ma datę [...].06.1984r., a roboty zostały wykonane w okresie późniejszym.

Roboty budowlane polegały na przebudowie schodów zewnętrznych wejściowych/wyjściowych ze zmianą usytuowanie schodów poprzez obrócenie ich o 90°, bez zmiany powierzchni zabudowy (co wykazano przy kontroli w dniu [...].06.2014r.), kubatury (gdyż do kubatury budynku nie wlicza się kubatury zewnętrznych schodów) oraz innych charakterystycznych parametrów.

Przebudowane schody z tarasem - podestem wejściowym stanowią całość techniczno-użytkową. Taras stanowi podest, który jest początkiem i końcem biegu schodów, jego podstawową funkcją jest wygodne i bezpieczne dojście do lokalu nr [...]. a bez niego niemożliwe byłoby korzystanie z wejścia/wyjścia i ze schodów gdyż jest ich częścią.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Roboty budowlane polegające na przebudowie nie zostały wymienione w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wymagały uzyskania przed ich rozpoczęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie miały przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane odnoszące się do samowolnie realizowanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b.

Postępowanie w trybie art. 51 powinno być prowadzone w sytuacji, gdy Inwestor nie posiada decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych lub brak jest zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub gdy przekroczono zakres robót budowlanych.

W przypadku zakończenia robót budowlanych zastosowanie ma przepis art. 51, zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W przypadku braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, może zastosować bardziej rygorystyczny art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Przeprowadzone [...].06.2014r. oględziny dały możliwość oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych i stwierdzenia czy jakość prac i zastosowane materiały i rozwiązania spełniają wymagania bezpieczeństwa konstrukcji. Nie stwierdzono spękań ani widocznych ubytków na okładzinie schodów. Uprawniony inspektor stwierdził, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną.

Wobec powyższych ustaleń brak było podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków. Brak jest podstaw do nakazania rozbiórki części obiektu, zaniechania lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Wykonane roboty budowlane przy przebudowie schodów zewnętrznych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, nie wpłynęły na stan techniczny budynku i konstrukcję budynku oraz są zgodne z prawem. Poprawiły też stan bezpieczeństwa osób z nich korzystających.

J. B. i J. B. wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2014 r.

W uzasadnieniu wskazali między innymi, że należało zastosować właściwe podstawy prawne do prowadzenia postępowania i uwzględnić wszystkie dowody w sprawie, a nie tylko przedstawione przez inwestorkę jak: ekspertyza tarasu sporządzona przez J. B., oświadczenia prywatnych osób, kopie szkiców z 1973 r. które nie mogą być wzięte pod uwagę, gdyż są sfałszowane, zostały opatrzone przez J. B. klauzulą "dokumentacja zamienna" i datą z 1973 r., gdy przy tej samej dacie została przystawiona aktualna pieczęć wydana co najmniej po 2006 r. Dokument ten nie jest wiarygodny i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, ponadto jest to tylko i wyłącznie kopia dokumentu nie poświadczona ani przez urząd, ani w jakikolwiek inny sposób za zgodność z oryginałem.

Nadto o tym czy coś jest schodami czy tarasem decyduje jego podstawowa funkcja. Ten obiekt jest używany jako taras. Organ nie wskazał na jakiej podstawie i na podstawie których oświadczeń ustalił, iż obiekt ten pełni funkcję schodów.

W toku postępowania sama M. J. i inni uczestnicy potwierdzili dokonanie rozbiórki w całości schodów. Rozbiórka schodów, co przyznaje T. B. w swoim oświadczeniu i wybudowanie w to miejsce zupełnie innego obiektu jakim jest taras była samowolą budowlaną, która została wykonana w czasie użytkowania już rozbudowanego budynku i w sposób istotny zmieniła kubaturę budynku. Ingerowała w części wspólne terenu, w sposób istotny zmniejszając je i powodując utrudnienia dla samochodów związane z parkowaniem i wjeżdżaniem do garażu.

Powyższe nie stanowiło odstępstwa od zatwierdzonego projektu, bowiem nie zostało wykonane w czasie realizacji robót dotyczących budowy budynku, a nawet w czasie jego nadbudowy o dodatkowe dwa pietra, o czym świadczą wpisy z dziennika budowy dokonane podczas prowadzonych prac.

Budowa tarasu była całkowicie nową inwestycją, na którą winno być uzyskane pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził rozstrzygnięcia, jak zdaje się sugerować organ, lecz wskazał na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto Sąd wyraźnie wskazał, iż organ winien odnieść się do ustalenia czy doszło do odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1954 r., czy też do wykonania innych robót, o czym organ nie wspominał w uzasadnieniu decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].12.2014 r., odstępującej od nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych związanych z dobudową tarasu do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...].09.2012r. przedstawiciel PINB [...] dokonał oględzin, z czego został sporządzony protokół NR [...].

W protokole tym stwierdzono, że w lokalu nr [...] w miejscu istniejącego wcześniej podestu ze schodami został zrealizowany taras z wejściem od strony podwórka, który przekryty jest daszkiem o lekkiej konstrukcji z blachy trapezowej. Według oświadczenia M. J. przedmiotowy taras został wybudowany przed 1986 r. Do protokołu zostały załączone pisemne oświadczenia M. J. B., T. B. oraz M. J. co do okresu realizacji płyty wraz ze zmienionym kierunkiem biegu schodów.

W dniu [...].10.2012 r. M. J. przedłożyła w PINB [...] ocenę techniczną przedmiotowego tarasu, sporządzoną w dniu [...].10.2012 r. przez mgr inż. J. B.

W dniu [...].01.2013r. do PINB [...] wpłynęło pismo J. i J. B. zawierające ich stanowisko w sprawie, do którego załączono szereg dokumentów.

W dniu [...].02.2013r. do PINB [...] wpłynęło pismo M. J. zawierające ponowne wyjaśnienia w sprawie, do którego zostało załączone zdjęcie opatrzone datą [...].02.1997r. oraz pisemne oświadczenia P. B., K. B., T. B. oraz Z. B.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była budowa podestu o wymiarach 1,96 m x 2,97 m wraz ze schodami zewnętrznymi o szer. 1,0 m usytuowanymi na parterze budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...].

Budynek mieszkalny położony na powyższej nieruchomości został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].11.1954 r., a następnie nadbudowany na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].05.1983 r.

Podest wraz ze schodami został wykonany niezgodnie z dokumentacją projektową. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 7.03.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2136/13 wskazał, że "w takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest prowadzenie postępowania w celu ustalenia charakteru wykonanych robót budowlanych tj. odpowiedzi na pytanie czy stanowią one rodzaj samowoli budowlanej, czy też odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie rozstrzygnięcie merytoryczne w formie decyzji administracyjnej legalizującej wykonane roboty budowlane lub stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora ". Dalej w wyroku WSA w Warszawie przesądza, iż w niniejszej sprawie nie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych ani rozbudowy obiektu budowlanego, wskazując, że "tymczasem trudno jest podzielić stanowisko organu, że wykonane roboty stanowią w istocie budową tarasu ".

Zostało przesądzone, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rozbudowie obiektu w postaci tarasu wraz ze schodami, a jedynie podestu pełniącego funkcję komunikacyjną ze schodami.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiązały w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że strona nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie kwestionować dokonanych wcześniej przez Sąd ocen.

Kwestie podnoszone przez skarżących zostały przesądzone na etapie postępowania sądowego, w związku z tym nie podlegają ponownej analizie.

Pierwotnie zaprojektowany podest ze schodami skierowanymi na przejazd nieruchomości został rozebrany, a w jego miejscu wybudowano płytę podestową wraz ze schodami, których bieg odwrócono o 90° .

W wyżej wspomnianym wyroku Sąd ustalił, iż nie doszło do samowoli budowlanej ani do rozbudowy obiektu. Takie ustalenie wyklucza uznanie ww. robót za istotne odstępstwo o projektu budowlanego, gdyż nie ma wpływu na charakterystyczne parametry budynku takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Wykonane roboty budowlane organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował jako przebudowę.

Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany, a skutkiem tego rodzaju robót - zmiana parametrów użytkowych lub technicznych tego obiektu, ale pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych wymienionych w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

W przypadku przebudowy może to nastąpić poprzez zmianę parametrów technicznych - układ funkcjonalny obiektu, z zachowaniem przy tym "charakterystycznych parametrów" sprzed przebudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/10).

W związku z tym, iż na przebudowę, stosownie do art. 29 Prawa budowlanego, wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, którą inwestor się nie legitymował, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane przeprowadzić postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo ustalił, iż brak było podstaw do wydawania decyzji w trybie nakazowym, gdyż jak zostało ustalone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].06.2014 r. roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Całość konstrukcji jest w dobrym stanie technicznym. Nie stwierdzono spękań ani widocznych ubytków na okładzinie schodów.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego nielegitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ wskazał, że M. J. jako właścicielka lokalu nr [...] miała wystarczający tytuł prawny do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych polegających na dobudowie schodów i podestu do tego lokalu. Do takiego zakresu prac, w ocenie organu, inwestor nie był zobowiązany wykazać zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Sprawy właścicielskie w takim przypadku mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym, nie zaś organem administracji publicznej.

Ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami budowlanymi i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego.

J. Ś. i K. B. oraz J. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy i nie ujęcie w treści decyzji w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi organ II instancji kierował się wydając decyzję,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia obowiązków,

3) naruszenie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podali, że złożyli wniosek o przeprowadzenie kontroli samowoli budowlanej dokonanej przez właściciela lokalu nr [...] – M. J., polegającej na dobudowie tarasu do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], bez zgody współwłaścicieli na powyższą inwestycję, po wcześniejszej rozbiórce podestu wraz ze schodami.

W toku oględzin przedstawili min. inwentaryzację istniejących budynków na nieruchomości przy ul. [...] opracowaną we wrześniu 1999 r., mapę do celów projektowych, kopie projektu technicznego z 1983 r., kopie aktu notarialnego z 1999 r.

Organ w sposób błędny dokonał interpretacji wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dnia 7.03.2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2163/13.

Wyrok został wydany w związku z oddaleniem wniesionej przez Z. B. i M. J. skargi, której zarzutów Sąd nie podzielił, tym samym nie znalazł podstaw do podzielenia argumentów, iż postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone.

Sąd przede wszystkim wskazał na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego, aby prawidłowo przesądzić z czym mamy do czynienia i aby było możliwe prawidłowe wydanie decyzji. Ponadto Sąd wskazał, iż organ winien odnieść się do ustalenia czy doszło do odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...]r., czy też do wykonania innych robót.

Organ drugiej instancji błędnie interpretuje, iż Sąd w wyroku przesądził i ocenił stan faktyczny wskazując, że w sprawie nie doszło ani do samowolnego wykonania robót ani do rozbudowy obiektu. W wyroku nie ma takiego stwierdzenia. Organ takiego wniosku nie mógł wyprowadzić na podstawie jednego zdania "trudno jest podzielić stanowisko organu, iż wykonane roboty stanowią w istocie budowę tarasu".

Gdyby tak było, jak wskazuje organ drugiej instancji, to Sąd przesądziłby również treść rozstrzygnięcia. Sąd oddalił skargę i wskazał na konieczność przesądzenia przez organ czy roboty były samowolą, czy odstępstwem od projektu, po przeprowadzeniu w sposób pełny i zgodny z przepisami postępowania i zebraniu materiału dowodowego.

Sąd jedynie wskazał, że nie zgodził się z oceną organu, że roboty były budową tarasu. Z tej oceny Sądu wynika, iż wykonane roboty mogły mieć inny charakter np. samowolną przebudową obiektu bez zezwolenia, czy istotnym odstępstwem od projektu. Sąd nie ustalił w wyroku w sposób definitywny, czym były wykonane roboty.

Zrobić to miał organ pierwszej instancji prowadząc jeszcze raz postępowanie administracyjne.

Obowiązkiem organu pierwszej instancji było po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania dokonanie prawidłowych ustaleń, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Należało uwzględnić wszystkie dowody w sprawie, a nie tylko przedstawione przez inwestorkę takich jak: ekspertyza tarasu sporządzona przez J. B., oświadczenia prywatne osób, kopie szkiców z 1973 r. które w naszej ocenie w ogóle nie mogą być wzięte pod uwagę jako dokument, gdyż są to dokumenty niewiarygodne, bowiem zostały opatrzone przez J. B. klauzulą "dokumentacja zamienna" i datą z 1973 r. gdy przy tej samej dacie została przystawiona aktualna pieczęć wydana co najmniej po 2006 r.

Z tych względów zasadny jest postawiony zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

Nie można przyjmować w sposób bezsporny, iż w sprawie nie doszło do rozbudowy obiektu w postaci tarasu, a jedynie podestu spełniającego funkcję komunikacyjną i przyjęcie interpretacji wskazującej wyłącznie na funkcję schodów.,

Z treści wszystkich dokumentów w tym również składanych przez J. jak np. jak ekspertyza wynika, iż nie są to schody tylko taras. Tego elementu organ wpatrując sprawę pominąć nie może. Przyjęcie zaś tego błędnego założenia przesadza o dalszych skutkach min. uznaniu, iż nie mamy do czynienia z odstępstwem istotnym. O tym czy coś jest schodami czy tarasem decyduje jego podstawowa funkcja.

Lokal nr [...] tak jak i pozostałe lokale w tym budynku mają zaprojektowane wejścia i klatkę schodową i z tych wejść korzystają wszystkie lokale w tym budynku. Inwestorka nie używa rzekomych "schodów" od strony podwórza jako wejścia do budynku. Ten obiekt jest używany jako taras. Natomiast tarasy i ich powierzchnie wliczane są do kubatury budynku, a zatem doszło do istotnych zmian w stosunku do dokumentacji projektowej.

Organ całkowicie pominął fakt, który wynika, min, z oświadczenia złożonego przez T. B., rozebrania poprzedniego obiektu. Zatem należy wskazać, iż w tym wypadku nie mamy do czynienia z przebudową, lecz z budową nowego obiektu, skoro poprzedni obiekt został rozebrany, a w jego miejsce powstał nowy obiekt.

Podstawą budowy domu mieszkalnego murowanego przy ul. [...] wraz ze schodami w tylnej części budynku, był projekt zatwierdzony przez Naczelnego Architekta [...] w [...] r. Z treści przedmiotowego projektu (w szczególności rysunek: szkic orientacyjny, widok boczny) wynika w jaki sposób miały być wybudowane schody do tylnej części budynku (które według tego projektu pełniły tylko funkcję schodów).

Schody znajdujące się na tyłach ówczesnego wówczas budynku nie miały być usytuowane w całym obrysie budynku. Podest schodów kończył się na poziomie początku projektowanego okna i wg tego projektu miał mieć szerokość 80 cm, a schody miały mieć długość 1,80 m. Dzisiejszy obiekt to taras, a nie początek podestu do komunikacji. Fakt, iż jest to taras potwierdza sama inwestorka Jabłońska w składanych w początkowej fazie postępowania oświadczeniach, jak również ekspertyza obiektu sporządzona przez J. B., który określa obiekt mianem tarasu, a nie schodów.

Organ zgodnie z treścią wydanego wyroku powinien rozważyć jaki obiekt powstał i dojść do konkluzji, iż był to wybudowany bez pozwolenia na budowę taras, którego powierzchnia wlicza się do powierzchni zabudowy i powoduje zwiększenie kubatury budynku.

W toku postępowania sama zaineresowana M. J. i inni uczestnicy potwierdzili dokonanie rozbiórki w całości schodów.

Budowa tarasu była całkowicie nową inwestycją, na którą winno być uzyskane pozwolenie na budowę.

Myli się organ twierdząc, iż J. jako właścicielka lokalu miała wystarczający tytuł prawny do wykonania robót. Na wykonywanie czynności przekraczających zwykły zarząd, a takimi są prowadzenie robót inwestorzy muszą mieć zgodę wszystkich współwłaścicieli.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była budowa podestu o wymiarach 1,96 m x 2,97 m wraz ze schodami zewnętrznymi o szer. 1,0 m usytuowanymi na parterze budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...].

Budynek mieszkalny położony na powyższej nieruchomości został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].11.1954 r., a następnie nadbudowany na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].05.1983 r.

PINB [...] dokonał w dniu [...].09.2012r. oględzin, z których sporządzony został protokół NR [...].

W protokole tym stwierdzono, że w lokalu nr [...] w miejscu istniejącego wcześniej podestu ze schodami został zrealizowany taras z wejściem od strony podwórka, który przekryty został daszkiem o lekkiej konstrukcji z blachy trapezowej. Według oświadczenia M. J. przedmiotowy taras został wybudowany przed 1986 r. Do protokołu zostały załączone pisemne oświadczenia M. J. B., T. B. oraz M. J., co do okresu realizacji płyty wraz ze zmienionym kierunkiem biegu schodów.

W dniu [...].10.2012 r. M. J. przedłożyła w PINB [...] ocenę techniczną przedmiotowego tarasu, sporządzoną w dniu [...].10.2012 r. przez mgr inż. J. B.

W dniu [...].01.2013r. do PINB [...] do organu wpłynęło pismo J. i J. B. zawierające ich stanowisko w sprawie, do którego załączono szereg dokumentów.

W dniu [...].02.2013r. do PINB [...] wpłynęło pismo M. J. zawierające ponowne wyjaśnienia w sprawie, do którego zostało załączone zdjęcie opatrzone datą [...].02.1997r. oraz pisemne oświadczenia P. B., K. B., T. B. oraz Z. B. Sprawa niniejsza była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, kiedy rozpoznawana była skarga M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7.03.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2136/13, Sąd skargę oddalił.

Dokonując oceny prawnej w uzasadnieniu wskazał, że "nie można natomiast podzielić stanowiska [...]WINB, że PINB [...] winien był rozpoznać przedmiotową sprawę na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowolnego wykonania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu nie doszło także do rozbudowy obiektu budowlanego. Jak wskazał organ przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość. Organ wywiódł, że skoro zgodnie z § 3 pkt 24b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie wynika, że do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę tarasów, obliczaną do wysokości ich balustrady, to w niniejszym przypadku doszło do rozbudowy. Tymczasem trudno jest podzielić stanowisko organu, że wykonane roboty budowlane stanowią w istocie budowę tarasu. W celu ustalenia charakteru wykonanych robót budowlanych należy przede wszystkim rozważyć funkcję jaką pełni określona część obiektu budowlanego. Powszechnie przyjmuje się, że taras stanowi poziomą powierzchnię na wysokości parteru lub piętra pełniącą najczęściej funkcję wypoczynkową i przeznaczoną na pobyt ludzi. Zupełnie inna funkcję pełni podest, który jest rodzajem płyty stanowiącej początek lub koniec biegu schodowego, a jego podstawową funkcją nie jest przebywanie ludzi w celach wypoczynkowych, lecz wygodne i bezpieczne dojście do pomieszczeń znajdujących się w budynku. [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posługuje się terminami "taras" i "podest" zamiennie, podczas gdy ustalenie funkcji wykonanej części budynku ma podstawowe znaczenie dla właściwej kwalifikacji prawnej i prawidłowości dalszego postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje, że organ I instancji powinien prowadzić postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r., znak: [...] lub też wykonania innych robót budowlanych, które wymagają prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. A zatem w powyższym zakresie Sąd częściowo podzielił argumentację skarżącej, która podważa kwalifikację wykonanych robót budowlanych i uznanie przez organy nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie doszło do budowy tarasu. Zdaniem Sądu nie zmienia to jednak oceny legalności zaskarżonej decyzji. Niezależnie bowiem od oceny charakteru wykonanych robót obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, a nie umarzającej postępowanie w oparciu o art 105 § 1 kpa...... Sąd bowiem częściowo podzielił argumentację skarżącej dotyczącą kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, uznając jednak konieczność merytorycznego zakończenia postępowania."

W kontekście takich stwierdzeń i ustaleń zawartych w wyroku z dnia 3 lipca 2014r., sygn. VII SA/Wa 2136/13, który wiązał również Sąd oceniający niniejszą skargę, słusznie organ nadzoru zauważył, że Sąd ustalił, iż nie doszło do samowoli budowlanej ani do rozbudowy obiektu. Zostało już przesądzone, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rozbudowie obiektu w postaci tarasu wraz ze schodami, Obecnie zadaniem organu było ustalenie funkcji wykonanej części budynku.

W przedmiotowym postępowaniu ustalono, iż roboty dotyczyły podestu pełniącego funkcję komunikacyjną ze schodami, taka funkcja jako podstawowa w odniesieniu do komfortu korzystania z lokalu, nie wyklucza możliwości przebywania tam osób bądź przetrzymywania mebli (materiał zdjęciowy). Nie ma sprzeczności w realizacji tej funkcji, w sytuacji gdy osoba korzystająca ze schodów i podestu chce na nim odpocząć.

Organy wskazały, że pierwotnie zaprojektowany podest ze schodami skierowanymi na przejazd nieruchomości został rozebrany, a w jego miejscu wybudowano płytę podestową wraz ze schodami, których bieg odwrócono o 90° .

Takie ustalenie wykluczało uznanie ww. robót za istotne odstępstwo o projektu budowlanego, gdyż nie miały one wpływu na charakterystyczne parametry budynku takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Dlatego wykonane roboty budowlane organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował jako przebudowę.

Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany, a skutkiem tego rodzaju robót - zmiana parametrów użytkowych lub technicznych tego obiektu, ale pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych wymienionych w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

W przypadku przebudowy może to nastąpić poprzez zmianę parametrów technicznych - układ funkcjonalny obiektu, z zachowaniem przy tym "charakterystycznych parametrów" sprzed przebudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/10).

W związku z tym, iż na przebudowę, stosownie do art. 29 Prawa budowlanego, wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiadał to organy nadzoru budowlanego były zobowiązane przeprowadzić postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Organy prawidłowo ustaliły, iż brak było podstaw do wydawania decyzji w trybie nakazowym, gdyż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].06.2014 r., stwierdzono wykonanie robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Całość konstrukcji była w dobrym stanie technicznym. Nie stwierdzono spękań ani widocznych ubytków na okładzinie schodów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nielegitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ zasadnie wskazał, że M. J. jako właścicielka lokalu nr [...] miała wystarczający tytuł prawny do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych polegających na przebudowie schodów i podestu do jej lokalu. Do takiego zakresu prac, inwestor nie był zobowiązany wykazać zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami budowlanymi i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowiły podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego.

Biorąc pod uwagę, iż zarzuty skargi okazały się bezzasadne oraz uwzględniając powyższą ocenę - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.