Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 730/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 599/11 w sprawie ze skargi F. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 730/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 7 grudnia 2011 r. II SA/Gl 599/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach), po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w Katowicach z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie (dalej: PINB w Będzinie) z [...] września 2010 r. nr [...], orzekając o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją Starosty Będzińskiego z [...] stycznia 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z [...] marca 2006 r. nr [...], udzielono R. K. pozwolenia na rozbudowę "domu weselnego" na działce nr ewid. [...] w B. przy ul. [...]. Wskutek uwzględnienia skargi F. Z. i J. D. wyrokiem z 28 marca 2007 r. II SA/Gl 370/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach uchylił obie wymienione powyżej decyzje.

W dalszym toku postępowania, z uwagi na ustalenie zrealizowania przez inwestora budowy, Starosta Będziński decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a Wojewoda Śląski decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Z kolei skarga F. Z. i J. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] sierpnia 2007 r. została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2008 r. II SA/Gl 71/08.

Wobec powyższego postępowanie w sprawie przedmiotowej budowy wszczął PINB w Będzinie. Organ ten przeprowadził na działce nr ewid. [...] oględziny, a następnie postanowieniem nr [...] z [...] marca 2009 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej rozbudowywanego domu weselnego. Kolejnym postanowieniem PINB w Będzinie zobowiązał inwestora do uzupełnienia inwentaryzacji ww. budynku o plan zagospodarowania terenu uwzględniający odległości obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, bilans terenu działki nr [...] oraz opis zaawansowania robót do czasu ich wstrzymania. Z kolei postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, dalej jako "rozp. MI z 2002"). Kolejnym postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2009 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia przedłożonej oceny technicznej w zakresie spełnienia przez budynek wymagań określonych w § 271 cyt. rozp. MI z 2002, a postanowieniem z 9 lutego 2010 r. do uzupełnienia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dalszym toku postępowania PINB w Będzinie decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] k.m. obręb [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Będzinie z [...] stycznia 1999 r. nr [...], poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy na działce do 50 % ogólnej jej powierzchni. Organ ustalił bowiem, że powierzchnia działki wynosi 1400,00 m2, natomiast powierzchnia zabudowy oraz utwardzone dojścia i dojazdy 899,20 m2, co stanowi 64 % ogólnej powierzchni działki, a zatem ( w ocenie orzekającego organu ( "doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu zabudowy określonego w planie miejscowym o 14 %".

Następnie decyzją z [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, PINB w Będzinie stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją tego organu z [...] marca 2010 r., ponieważ w jego ocenie inwestor rozebrał część utwardzenia terenu.

Odwołanie od decyzji z [...] września 2010 r. wniósł F. Z. – właściciel sąsiedniej nieruchomości. Zarzucił brak zobowiązania inwestora do przedłożenia powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, która wykazywałaby również zmiany w sposobie odprowadzania wód deszczowych z powierzchni zabudowy, a co ma znaczenie dla przepustowości wykonanej przez niego wcześniej i przebiegającej przez jego działkę kanalizacji deszczowej. Zdaniem odwołującego się zwiększenie powierzchni sąsiedniej zabudowy powodować będzie spiętrzanie wód opadowych i zalewanie jego działek. Dlatego wskazał na konieczność zaprojektowania i wykonania dla rozbudowanej części budynku kanalizacji deszczowej, co powinno znaleźć się w projekcie budowlanym.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. WINB w Katowicach zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie oględzin obiektu budowlanego celem zbadania wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] marca 2010 r.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. WINB w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania Floriana Zająca, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy uznał, że PINB w Będzinie w prawidłowy sposób ocenił wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] marca 2010 r. Potwierdzeniem tego są wyniki oględzin przeprowadzonych 10 lutego 2011 r., z których wynika, że powierzchnia terenu działki zajęta pod budynek wynosi 434,42 m2, co stanowi mniej niż 50 % ogólnej powierzchni działki wynoszącej 1400 m2. Wartość ta jest zgodna z obwiązującym planem miejscowym, który określa ją na 50 %. Zdaniem WINB w Katowicach przez użyte w planie miejscowym wyrażenie "powierzchnia zabudowy" rozumieć należy powierzchnię zajętą przez obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie zalicza się jednak do nich gruntu utwardzonego kostką brukową bądź innym materiałem. Ponadto w planie miejscowym nie wspomniano o wskaźniku powierzchni "biologicznie czynnej", co w przekonaniu organu odwoławczego oznacza, że 50 % działki może być zabudowane obiektami budowlanymi, natomiast nie obowiązuje zakaz utwardzenia pozostałej niezabudowanej w ten sposób części działki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB w Katowicach podał, że nie wszystkie z nich mogły zostać uwzględnione, ponieważ nie mieściły się w granicach sprawy, które wyznaczały obowiązki nałożone na inwestora decyzją PINB w Będzinie z [...] marca 2010 r. Do tej kwestii nie odnosiły się zarzuty usytuowania obiektu na działce oraz odprowadzaniu wód opadowych do kanalizacji deszczowej odwołującego się.

Organ odwoławczy dostrzegł wadliwość w decyzji z [...] marca 2010 r. organu I instancji, polegającą w jego ocenie na niezgodnym z planem miejscowym rozumieniu przez PINB w Będzinie pojęcia "powierzchni zabudowy", przez którą organ ten rozumiał także powierzchnię utwardzoną kostką brukową. Z uwagi jednak na wątpliwości interpretacyjne, jakie budziły przepisy planu miejscowego regulujące tę kwestię, wykładnia dokonana przez PINB w Będzinie, w ocenie organu odwoławczego nie stanowiła rażącego naruszenia prawa dającego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] marca 2010 r.

Skargę na decyzję WINB w Katowicach z [...] czerwca 2011 r. wniósł do WSA w Gliwicach F. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Będzinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że inwestor spełnił nałożone na niego obowiązki oparte na założeniu, że powierzchnia utwardzona nie stanowi powierzchni zabudowy, o której mowa w planie miejscowym. W jego ocenie do "powierzchni zabudowy" zaliczyć należy także place postojowe, które w myśl art. 3 pkt 1, 1a i 9 Prawa budowlanego stanowią urządzenia techniczne. Mogą być one również zaliczone do obiektów budowlanych. Ponadto, w ocenie skarżącego celem przedmiotowego planu miejscowego było zachowanie odpowiedniej ilości gruntu w stanie naturalnym.

Uchylając zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia uniemożliwiały stwierdzenie, że odpowiadają one prawu materialnemu. Na wstępie sąd wojewódzki zaznaczył, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie umorzeniu postępowania w tym przedmiocie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, organy nadzoru budowlanego prawidłowo podjęły postępowanie przewidziane dyspozycją przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W wydanej przez PINB w Będzinie decyzji z [...] marca 2010 r. zobowiązano inwestora do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami planu miejscowego przez zmniejszenie powierzchni zabudowy do 50 % ogólnej powierzchni działki. Decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron i stała się prawomocna. Tak więc warunkiem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami było jedynie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami planu miejscowego. Z tego też powodu zarzuty odwołania odnoszące się do innych kwestii sąd I instancji uznał za bezprzedmiotowe.

W ocenie sądu wojewódzkiego zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza prawo, ponieważ zawiera rozstrzygnięcie i wywody sprzeczne z decyzją z [...] marca 2010 r., ale też sprzeczne z oceną Sądu zawartą w wyroku z 16 kwietnia 2008 r., w którym stwierdzono, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika jedynie powierzchnia zabudowy obiektami kubaturowymi, a w części opisowej projektu nie uwzględniono powierzchni zabudowy utwardzonych nawierzchni działki. W wyroku II SA/Gl 370/06 WSA w Gliwicach uznał bowiem, że powierzchnia zabudowy obejmuje powierzchnię zabudowaną obiektami kubaturowymi, jak i utwardzoną powierzchnię działki. Zatem twierdzenie orzekających w sprawie organów, że obowiązek nałożony decyzją z [...] marca 2010 r. został wykonany pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem w niej zawartym, jak i z wyrokiem II SA/Gl 370/06. Z przeprowadzonych 10 lutego 2010 r. oględzin wynikało, że powierzchnia zabudowy budynkami wynosi 434,42 m2, a wjazdu i placu 115,39 m2 + 346 m2. Tymczasem WINB w Katowicach za powierzchnię zabudowy działki inwestora przyjął tylko powierzchnię zajętą przez budynki wynoszącą 434,42 m2. Zaprezentowaną wykładnię pojęcia "powierzchnia zabudowy" sąd a quo uznał za nieprzekonywającą. Zakwestionował także prawidłowość posłużenia się przez organ definicją tego pojęcia nadaną w Polskiej Normie. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, która została wydana z naruszeniem art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 K.p.a. Przeprowadzone przez WINB w Katowicach uzupełniające postępowanie dowodowe nie usunęło wadliwości decyzji wynikłych z naruszenia powołanych przepisów K.p.a. Dlatego, w ocenie orzekającego sądu wojewódzkiego, utrzymanie w mocy decyzji PINB w Będzinie podjętej ze wskazanymi naruszeniami prawa nastąpiło wbrew wymogom art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), WSA w Gliwicach uchylił decyzje obu instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku z 7 grudnia 2011 r. wniósł R. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżący nie spełnił nałożonego na niego obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Będzinie z [...] marca 2010 r. w oparciu o założenie, że powierzchnia utwardzona nie stanowi powierzchni zabudowy, o której mowa w Prawie budowlanym i planie miejscowym obejmującym działkę nr ewid. [...],

II. przepisów postępowania, a to:

1. art. 134 i 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezbadanie przez Sąd okoliczności sprawy w pełnym zakresie,

2. art. 145 § 1 pkt 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w Będzinie z [...] września 2010 r. na skutek błędnej wykładni prawa materialnego,

3. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezasadne przyjęcie, że wyrok z 28 marca 2007 r. II SA/Gl 370/06 zawierał wiążącą w niniejszym postępowaniu ocenę prawną pojęcia "powierzchnia zabudowy".

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie zakresu pojęcia "powierzchnia zabudowy", w szczególności czy obejmuje tylko powierzchnię kubaturową, czy też utwardzoną część gruntu. Wobec braku stosownej definicji legalnej pojęcie to powinno zostać definiowane z wykorzystaniem znaczenia nadanego w Polskiej Normie. Tymczasem sąd I instancji uznał, że treść Polskiej Normy w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia. Kasator wskazał również, że w sprawie II SA/Gl 370/06 WSA w Gliwicach nie dokonywał wiążącej wykładni spornego pojęcia, a używał go w sposób niekonsekwentny i niejednoznaczny. Czynił to jednak zasadniczo w kontekście konieczności uzupełnienia materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził ponadto, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji PINB w Będzinie z [...] marca 2010 r. pozostają ze sobą w sprzeczności. Rozstrzygnięcie zobowiązywało inwestora do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z planem miejscowym przez zmniejszenie powierzchni zabudowy do 50 % ogólnej powierzchni działki, bez określenia sposobu osiągnięcia tego celu. Natomiast sugestię co do sposobu wykonania obowiązku zawierało uzasadnienie, w którym zaprezentowano pogląd, że powierzchnia zabudowy obejmuje także utwardzoną powierzchnię gruntu. Niemniej, decydujące znaczenie powinno mieć rozstrzygnięcie, a nie uzasadnienie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowym elementem dla oceny trafności kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku WSA w Gliwicach jest właściwe rozumienie treści i skutków, jakie wywołała decyzja PINB w Będzinie Nr [...] z [...] marca 2010 r. nakładająca na inwestora – R. K. obowiązek dostosowania rozbudowanego tzw. domu weselnego na działce nr [...] w B. do wymogów ustanowionych w obowiązującym dla tego obszaru miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trafnie podkreślił WSA w Gliwicach, że decyzja ta pozostała w obrocie, albowiem nikt jej nie kwestionował. Zasadnie także sąd wojewódzki rozumie treść powyższej decyzji. Otóż PINB w Będzinie wydając nakaz wykonania robót budowlanych, wbrew wywodom skargi kasacyjnej i stanowisku WINB w Katowicach, jednoznacznie zobowiązał inwestora do zmniejszenia powierzchni zabudowy. Organ nadzoru budowlanego orzekając wówczas decyzją z [...] marca 2010 r. ustalił, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zawiera maksymalny współczynnik zabudowy powierzchni działek na 50%, a powierzchnia zabudowy inwestycji prowadzonej przez R. K., przy uwzględnieniu także utwardzonych dojazdu i dojść, przekracza ten współczynnik i stanowi 64% działki nr [...] w B. Trafnie także sąd I instancji przyjął, że nie ma sprzeczności między rozstrzygnięciem zawartym w decyzji PINB w Będzinie z [...] marca 2010 r. a jej uzasadnieniem. Odmienne stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej i wywody odnośnie istnienia takiej sprzeczności w powyższej decyzji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są nieuprawnione. Wywodzenie przez Kasatora, że decyzja powyższa jest wewnętrznie sprzeczna jest nie do zaaprobowania.

Zasadnie WSA w Gliwicach w skarżonym kasacyjnie wyroku wyłuszczył, że uzasadnienie decyzji PINB w Będzinie z [...] marca 2010 r. nr [...] wyjaśnia treść obowiązku nałożonego powyższą decyzją. W świetle poczynionych ustaleń przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznie przyjęto, że działka inwestora wskutek rozbudowy tzw. domu weselnego i utwardzenia dojazdu i dojścia została zabudowana w stopniu przekraczającym 50% całej je powierzchni, co oznaczało sprzeczność z ograniczeniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego obszaru. Taki sposób dekodowania pojęcia "powierzchni zabudowanej" użytej w planie zagospodarowania przestrzennego, przy którym rozumie się przez nią nie tylko powierzchnię zabudowaną obiektami kubaturowymi, ale i powierzchnię trwale utwardzoną (kostką brukową), nie był przez strony kwestionowany, skoro od źródłowej decyzji z [...] marca 2010 r. nie było wniesione odwołanie, nadto nie została ona zakwestionowana chociażby w trybie nadzoru. Przeciwnie, jak wynika z materiału aktowego, inwestor realizując nałożony obowiązek dokonać miał nawet rozbiórki części trwałego utwardzenia własnej działki, choć nie w rozmiarze, który oznaczałby wykonanie nałożonego na niego obowiązku. Trafnie zatem WSA w Gliwicach uznał, że nie doszło do wykonania obowiązku nałożonego na inwestora, zatem niezasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., zwana dalej uPb).

Bezprzedmiotowe przy tym są wywody skargi kasacyjnej naprowadzającej na inne rozumienie pojęcia "powierzchni zabudowy", poprzez odwołanie się do motywów zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 16 listopada 2010 r. II SA/Kr 774/10 (opublik. www.cbosa.gov.pl), w którym pojęcie to rozumiano w sposób określony w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Kasator zdaje się przy tym dostrzegać, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok nie wiązał WSA w Gliwicach, niemniej eksponuje sposób rozumienia pojęcia "powierzchnia zabudowy" zaprezentowanego w wyroku II SA/Kr 774/10. Kasator nie dostrzegł i tego, że w powołanym przez niego wyroku sąd administracyjny odnosił się do pojęcia "powierzchnia zabudowy" w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, gdzie pojęcie to poddano analizie w aspekcie powierzchni zabudowy odbudowanej altany ogrodowej. W sprawie tej WSA w Krakowie w ogóle nie zajmował stanowiska odnośnie powierzchni zabudowy w odniesieniu do trwałego utwardzenia powierzchni działki kostką brukową, przeto odwoływanie się do wywodów zawartych w wyroku II SA/Kr 774/10 wydanym w odmiennym stanie faktycznym nie ma znaczenia. W efekcie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb jest nietrafny. Cyt. przepis zawiera podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego uprzednio na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Skoro zatem nie nastąpiło wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków, których zakres był kontestowany po uprzednim uprawomocnieniu się decyzji nakazującej doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego jest chybiony.

Podkreślając związanie organów nadzoru budowlanego decyzją PINB w Będzinie z [...] marca 2010 r. WSA w Gliwicach naprowadzał, że sposób rozumienia pojęcia "powierzchnia zabudowy" wynika ponadto z prawomocnego wyroku II SA/Gl 370/06, przyjmując że wykładnią tam zawartą są związane również organy nadzoru budowlanego. Zawarty w skardze kasacyjnej w związku z powyższym zarzut naruszenia art. 153 Ppsa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł prowadzić do jej uwzględnienia. W wyroku II SA/Gl 370/06 uchylając decyzje organów architektoniczno-budowlanych sąd wojewódzki kwestionując brak ustalenia w aktach współczynnika powierzchni zabudowy, przy ujęciu wyłącznie zabudowy tzw. kubaturowej, opowiedział się, tak jak to przyjęto w skarżonym kasacyjnie wyroku, że zabudowa poprzez utwardzenie działki także ma znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 153 Ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze podkreśla się, że w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) mieści się tylko to stanowisko sądu na temat interpretacji przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSAiwsa 2013/1/8). Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012 r., II OSK 2617/11, LEX nr 1138187). W doktrynie bardzo mocno podkreśla się, że związanie dotyczy sądu w każdym składzie, bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka (por. J.P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka" 2011, Nr 4(25), s. 190). Niesporne jest, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował wyroku II SA/Gl 370/06. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie, w którym zawarte są ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 Ppsa. Taki stan zachodził w przedmiotowej sprawie, co prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 153 Ppsa nie jest usprawiedliwiony.

W konsekwencji nie są usprawiedliwione zarzuty uchybienia dyspozycji art. 134 i 135 Ppsa, zresztą w tej kwestii skarga kasacyjna nie zawiera rozwinięcia zarzutu braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Z lektury wniesionego środka zaskarżenia (s. 8 skargi kasacyjnej) można by wnosić, że Kasator kwestionuje samą źródłową decyzję PINB w Będzinie z 26 marca 2010 r., to pozostaje jednak w sprzeczności z wnioskiem zawartym w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak uprawiony do domyślania się, czy uzupełniania argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej.

W konkluzji stwierdzić należy, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako nieusprawiedliwiona na podstawie art. 184 Ppsa.