Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3116/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 września 2013r. sygn. akt II SA/Go 752/13 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy Bledzew z dnia 28 kwietnia 2011r. nr VIII/42/11 w sprawie regulaminu korzystania z sal wiejskich na terenie Gminy Bledzew uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność § 3 ust. 2 Uchwały nr VIII/42/11 Rady Gminy Bledzew z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie regulaminu korzystania z sal wiejskich na terenie Gminy Bledzew.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy Bledzew z 28 kwietnia 2011 r. nr VIII/42/11 w sprawie regulaminu korzystania z sal wiejskich na terenie Gminy Bledzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Lubuski w swojej skardze domagał się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bledzew z 28 kwietnia 2011 r. Wojewoda Lubuski zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") w związku z art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U.z 2013 r., poz. 121 – dalej jako "Kodeks cywilny") i art. 19 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 – dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów"), a także art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).

Wojewoda Lubuski wskazał, że stosownie do § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, jeżeli w danym budynku oprócz sali wiejskiej znajdują się lokale wykorzystywane do celów mieszkalnych, obowiązuje zachowanie ciszy nocnej od godz. 22.00 do godziny 6.00 dnia następnego. Cisza nocna nie obowiązuje jednak w przypadku organizowania uroczystości okolicznościowych, takich jak wesela, rocznice ślubu, urodziny, imieniny lub o podobnym charakterze (§ 3 ust. 2 uchwały).

Wojewoda Lubuski wskazał, że zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W przypadku naruszenia prawa własności właściciel może dochodzić jego ochrony zgodnie z art. 222 i 223 Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, do ochrony praw lokatora stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. W ocenie Wojewody Lubuskiego, ograniczając ciszę nocną na niekorzyść najemców lub właścicieli lokali mieszkalnych położonych w tych samych budynkach, co sale wiejskie, Rada Gminy Bledzew wprowadziła możliwość ograniczenia prawa własności. Ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zdaniem Wojewody Lubuskiego, doszło więc do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza prawa lokatorów nieruchomości sąsiednich. Zgodnie bowiem z art. 144 Kodeku cywilnego, dopiero przekroczenie przeciętnej miary, wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków społecznych powoduje, że prawo własności doznaje uszczerbku.

Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Prawo to doznaje ograniczenia w obszarze prawa sąsiedzkiego, a ograniczenia takie wynikają z zakłóceń, czyli immisji pośrednich, które - co do zasady - są dozwolone. Zakłócenia nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary". Ewentualne przekroczenie w konkretnej sprawie oceniane jest zwykle po wyjaśnieniu, jaki charakter ma nieruchomość, z której emitowana jest immisja, a także jaki charakter mają nieruchomości sąsiednie dotknięte immisją. "Przeciętna miara" zakłóceń oceniana jest natomiast przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i miejscowych stosunków, według kryteriów obiektywnych.

Posiłkując się orzecznictwem sądów powszechnych, w tym Sądu Najwyższego, Sąd I instancji wskazał, że właściwe ustalenie "miernika zgodności" korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wymaga także ustalenia, czy konkretny, faktyczny sposób korzystania z niej jest zgodny z umową (gdy dotyczy użytkowania wieczystego), a także czy, wymaga on uzyskania przewidzianych przez przepisy decyzji i zezwoleń, i w wypadku stwierdzenia, że takie istnieją, ustalenia, czy zostały one spełnione. Bez takich ustaleń nie jest możliwa ocena "miernika" społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a tym samym nie jest możliwe prawidłowe zastosowanie art. 144 Kodeksu cywilnego. Przy respektowaniu odrębnego charakteru "mierników", akcentuje się, że normy administracyjne stanowią pewien dodatkowy, uzupełniający element oceny stopniowania zakłóceń i nie pozostają całkowicie bez znaczenia dla oceny, czy zakłócenia przekraczają przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego. Autonomiczny charakter określonej w art. 144 Kodeksu cywilnego miary dopuszczalnych zakłóceń z nieruchomości sąsiednich, nie wyklucza uwzględnienia norm o charakterze administracyjnym przy ustalaniu kryteriów wyznaczających tę miarę. Kryteriami tymi są społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe. Oba te kryteria odnoszą się zarówno do nieruchomości "wyjściowej", jak i nieruchomości dotkniętych immisjami. Dysponowanie przez właściciela nieruchomości zezwoleniami organów administracyjnych na prowadzenie wykonywanej działalności, nie pozbawia właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwości dochodzenia roszczenia negatoryjnego.

W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że dla ustalenia czy doszło do naruszenia prawa własności (praw lokatora) w pierwszej kolejności należało ustalić społeczno-gospodarcze przeznaczenie danej nieruchomości, następnie rodzaj immisji związanych z wykonywaniem tego prawa do nieruchomości. Rada Gminy Bledzew w miejscowościach wymienionych w § 1 "ustanowiła" sale wiejskie. Ze swej istoty sale wiejskie mają służyć organizowaniu okolicznościowych imprez, spotkań towarzyskich mieszkańców danych miejscowości, ale również spotkań mieszkańców w celu omówienia spraw lokalnych. Takie przeznaczenie sal wiejskich determinuje sposób w jaki będą one wykorzystywane. Wobec tak określonego przeznaczenia sal wiejskich, korzystanie z nich w godzinach obejmujących ciszę nocną należy uznać za zgodne z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęte przez Radę Gminy Bledzew uregulowanie sposobu korzystania z sal wiejskich, nie narusza zatem przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego. W wyniku oddziaływania pośredniego, zakłócającego ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, ich właściciele mogą żądać przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania dalszych naruszeń w drodze tzw. roszczenia negatoryjnego (art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego).

Sąd I instancji podkreślił, że Wojewoda Lubuski skoncentrował uwagę na prawach lokatorów lokali sąsiednich w stosunku do sal wiejskich, które to prawa korzystają z ochrony prawnej. Zdaniem Sądu I instancji, w przedstawionej przez organ nadzoru argumentacji zabrakło odniesienia zaskarżonej regulacji do społeczno-gospodarczego przeznaczenia sal wiejskich oraz do wypływającego z treści art. 144 Kodeksu cywilnego wniosku, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 144 Kodeksu cywilnego polegającą na przyjęciu, że uchwalony przez Radę Gminy Bledzew § 3 ust. 2 uchwały z 28 kwietnia 2011 r., biorąc pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie sali wiejskiej, nie narusza art. 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto w ocenie organu nadzoru, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przewidziane § 3 ust. 2 uchwały wyłączenie obowiązywania ciszy nocnej w budynku, w którym oprócz sali wiejskiej znajdują się lokale wykorzystywane na cele mieszkalne w przypadku organizowania uroczystości okolicznościowych, mieści się w zakresie dozwolonych immisji pośrednich oddziaływujących na sąsiednie lokale mieszkalne.

Po drugie, niezastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który został przekroczony przez regulowanie w akcie prawa miejscowego możliwości oddziaływania poprzez immisje pośrednie, co reguluje art. 144 Kodeksu cywilnego.

Ponadto organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), przez brak rozważenia w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy Bledzew z 28 kwietnia 2011 r. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, że ograniczenie ciszy nocnej wprowadzone przez § 3 ust. 2 zaskarżonej przez Wojewodę Lubuskiego uchwały Rady Gminy Bledzew z 28 kwietnia 2011 r. stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a dokonując oceny legalności powołanego wyżej przepisu Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 144 kodeksu cywilnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy. Wśród zawartych w kodeksie cywilnym ograniczeń ustawowych wymienić należy przede wszystkim przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego. Przez prawo sąsiedzkie rozumie się zespół przepisów prawa cywilnego, które regulują problematykę treści i wykonywania własności nieruchomości w stosunkach sąsiedzkich. Zadaniem prawa sąsiedzkiego jest zapobieganie konfliktom rodzącym się na tle sąsiedztwa nieruchomości. Ustawodawca zmierza więc do pogodzenia sprzecznych interesy poszczególnych właścicieli. Przepisy prawa sąsiedzkiego nakładają na sąsiadów we wzajemnym interesie szereg obowiązków i ograniczeń (por. T. Dybowski, Ochrona własności w polskim prawie cywilnym. Rei vindicatio - actio negatoria, Warszawa 1969, s. 64-65). Jednym z przepisów "prawa sąsiedzkiego" jest powołany jako podstawa skargi kasacyjnej art. 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oznacza to, że zabronione jest zakłócanie korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze "społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości" oraz "stosunków miejscowych". Granicę dopuszczalnych immisji wyznaczają obie te przesłanki łącznie, przy czym chodzi tu o miarę obiektywną, wolną od subiektywnych odczuć sąsiadów. W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

W polskim porządku prawnym pojęcie ciszy nocnej nie zostało uregulowane. W społecznym odczuciu, przez ciszę nocną należy rozumieć godziny od 22 do 6 rano, jednak brak jest przepisu, który przewidywałby tego rodzaju ograniczenie. Jedynie kodeks postępowania karnego przewiduje, że przeszukania zamieszkałych pomieszczeń można dokonać w porze nocnej tylko w wypadkach nie cierpiących zwłoki; za porę nocną uważa się czas od godziny 22 do godziny 6 - art. 221 § ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.). Pora nocna nie jest jednak pojęciem tożsamym z ciszą nocną i dotyczy tylko czynności postępowania karnego. Ciszę nocną przyjmuje się więc jedynie zwyczajowo w godzinach pomiędzy 22 a 6 rano. Nie można przy tym wykluczyć innego oznaczenia ciszy nocnej, chociażby przez miejscowy zwyczaj, zarządzenie właściwego organu, np. zarządu uzdrowiska. Należy również zwrócić uwagę, że stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.), kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Przepis ten również nie mówi o ciszy nocnej, lecz o spoczynku nocnym, lecz dla jego zastosowania przez właściwego organy pomocne będzie zwyczajowe czy prawne uregulowanie ciszy nocnej w danej miejscowości.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że choć polskie prawodawstwo nie statuuje pojęcia ciszy nocnej, to jednak zawiera szereg regulacji prawnych, które pozwalają na przeciwstawienie się zakłóceniom tzw. spoczynku nocnego. Regulacje te wprowadzono zarówno w prawie wykroczeń jak również na gruncie prawa cywilnego, przy czym ewentualne zakłócenie spoczynku nocnego czy sposobu wykorzystania nieruchomości będzie w każdym przypadku przedmiotem oceny właściwego organu (straży miejskiej, straży gminnej, Policji) czy też właściwego sądu powszechnego. Niewątpliwie pomocnym w takiej sytuacji będzie nie tylko zwyczajowe, ale również prawne (jak chociażby w formie aktu prawa miejscowego) ustalenie godzin spoczynku nocnego (ciszy nocnej). Brak jest zatem przeszkód, żeby akt prawa miejscowego niejako "potwierdzał" przyjęty zwyczaj dotyczący godzin ciszy nocnej. Nie ma natomiast podstaw prawnych do ograniczenia tego rodzaju zwyczaju w drodze takiego aktu, w tym przypadku uchwały rady gminy. Takie ograniczenie może bowiem w sposób nieuprawniony ingerować w przepisy cywilnego prawa sąsiedzkiego (jak również prawa wykroczeń, choć kwestia ta wykracza poza zarzuty skargi kasacyjnej). To, że strona dysponuje roszczeniem negatoryjnym nie oznacza, jak to przyjął Sąd I instancji, że dopuszczalne jest ograniczenie godzin ciszy nocnej, bowiem ograniczenie tego rodzaju wpływać może na skuteczność roszczenia negatoryjnego. Norma wynikająca z § 3 ust. 2 zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały z góry bowiem zakłada, że ze względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie sal wiejskich, mogą one zakłócać ponad przeciętna miarę sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Stanowisko Sądu I instancji skupia się tylko na społeczno-gospodarczym przeznaczeniu sal wiejskich, pomija natomiast normalną eksploatację nieruchomości doznającej zakłóceń i ich społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Sąd I instancji dokonał więc błędnej wykładni art. 140 kodeksu cywilnego, co prowadziło do błędnego przyjęcia, że § 3 ust. 2 zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały nie został wydany z przekroczeniem kompetencji organu gminy wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też na uwzględnienie zasługiwały powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy Bledzew z 28 kwietnia 2011 r. nr VIII/42/11 na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, o czym świadczy powołanie cytowanego przepisu, stwierdzenie, że sala wiejska jest obiektem gminnym oraz przeprowadzona (choć jak wyżej wskazano błędna) ocena legalności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Ocena ta koncentruje się wprawdzie na zasadniczym problemie kolizji kwestionowanego przepisu prawa miejscowego z art. 144 kodeksu cywilnego, jednak nie ulega wątpliwości, że punktem wyjścia dla tych rozważań była odpowiedź na pytanie, czy Rada Gminy Bledzew była uprawniona (a więc, czy działała w granicach swoich kompetencji wynikających z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) do ograniczenia ciszy nocnej w regulaminie korzystania z sal wiejskich.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.

-----------------------

3

7