Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 128/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie do wydania aktu; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w zakresie rozpoznania wniosku S. D.z [...] kwietnia 2020 r.; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz S. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem datowanym na 7 czerwca 2021 r. skarżący S.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W." (dalej: "PINB"). Skarżący zarzucił PINB naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. "przez rażące przekroczenie terminów na załatwienie sprawy" i wnosił o:

"1. Zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania decyzji w terminie 14 dni od doręczenia organowi rozstrzygnięcia niniejszej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

2. Stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania;

3. Stwierdzenia, że przewlekle postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. Orzeczenia na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. grzywny w wysokości określonej w art. 154 par. 6 PostAdmU według uznania Sądu;

5. Przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pełnej kwoty określonej w art. 154 par. 6 PostAdmU" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że decyzją PINB nr [...] z [...] października 2020 r. umorzono w całości postępowanie w sprawie jego wniosku z 16 kwietnia 2020 r. "dotyczącego budynku garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą, pobudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dn. [...].09.2007r., na działce oznaczonej numerem [...], obręb [...], miasto T., dopuszczonego do użytkowania decyzją nr [...] z dn. [...]08.2010 r.".

Na skutek odwołania, decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do dnia dzisiejszego PINB nie załatwił sprawy, tj. nie wydał decyzji.

Skarżący, przywołując stosowne przepisy, wskazał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skarżący złożył [...] kwietnia 2021 r. ponaglenie, a więc skarga jest dopuszczalna.

7 kwietnia 2011r. WSA w Warszawie wydał wyrok sygn. akt VII SAB/Wa 97/10, w którym zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w sprawie budowy budynku garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą na działce nr [...], obręb [...], miasto T.. Wyrokiem z 1 lutego 2012r. WSA w Warszawie wydał wyrok sygn. akt VII SA/Wa 2001/11, w którym wymierzył PINB grzywnę w wysokości 3000zł z tytułu niewykonania wyroku z 7 kwietnia 2011 r. Wyrokiem z 12 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1886/12, WSA w Warszawie wymierzył PINB grzywnę w wysokości 1000 zł z tytułu niewykonania wyroku z 7 kwietnia 2011 r.

Wyrokiem 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 234/13, WSA w Warszawie uchylił decyzję [...]WINB oraz PINB w W. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu podkreślając, że ponownie rozpatrując sprawę organy powinny mieć na względzie, iż dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego będą mogły stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy też zaistniała konieczność orzeczenia rozbiórki obiektu.

Skarżący sformułował szereg pytań w związku z prowadzonym przez organa obu instancji postępowaniem:

"Czy wykreślenie przedmiotowego obiektu budowanego pobudowanego na działce nr [...], obręb [...], miasto T., z ewidencji gruntów i budynków, jak również nie ujawnienie jego istnienia w KW prowadzonej dla nieruchomości działki nr [...], obręb [...], miasto T., stanowi realizację sentencji, w/w wyroku orzeczonego przez WSA w Warszawie?;

"Dlaczego w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], obręb [...], miasto T., o pow. całkowitej 0,0498 ha, w dziale I w części obejmującej budynek nie wykazano istnienia przedmiotowego budynku. Dokumentem będącym podstawą wpisu do [...]jest wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej wydany przez Starostę [...] w dn. [...].01.2017r. W/w księga wieczysta została założona w roku 2017?;

Dlaczego przedmiotowy garaż trzystanowiskowy z częścią gospodarczą nie został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w W.?;

Czy organ Starostwa Powiatowego w W. ma uprawienia do dokonywania zmiany danych ewidencji bez dokumentów, z których te zmiany by wynikały, jak również niezgodnie ze stanem rzeczywistym? Czy ewidencja gruntów i budynków powinna być z urzędu aktualizowana zgodnie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego?;

Czy Starostwo Powiatowe w W. ma obowiązek utrzymywać ewidencję gruntów i budynków w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego?;

Czy przedmiotowy budynek jest wyłączony z opodatkowania, jeśli jego istnienie, zarówno w KW, jak i w rejestrze gruntów i budynków, zostało usunięte?".

Zdaniem skarżącego, to na PINB spoczywa obowiązek rzetelnego wyjaśnienia zarzutów podniesionych we wniosku z [...]kwietnia 2020 r. Obowiązek ten wynika z licznych wyroków WSA w Warszawie oraz kar grzywien nałożonych przez Sąd na PINB.

Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obręb [...], miasto T., nie posiada uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej. Nie podjęto żadnych czynności prawnych, aby ustanowić potrzebną służebność drogową (droga konieczna). Działka nr [...], obręb [...], miasto T., o pow. całkowitej 479m2, przez którą powinien przebiegać dostęp z działki nr [...] do ul. R., stanowi własność Skarbu Państwa od [...] stycznia 1979 r.; została wywłaszczona na poszerzenie ulicy. Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, wobec czego działka nr [...], obręb [...], miasto T., powinna zostać zwrócona jej uprzedniemu właścicielowi.

Według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (obszar administracyjny granic miasta) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w T. z [...] lipca 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]z [...]października 2007 r.), działka nr ew. [...], obręb [...], miasto T., znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną w planie symbolem [...]. Właściciel działki nr [...] nie posiada uprawnień do dysponowania działką nr [...] (w rozumieniu przepisów prawa budowlanego).

PINB ponosi pełną odpowiedzialność za wszystkie istniejące nieprawidłowości dotyczące przedmiotowego garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą podbudowanego na ww. działce nr [...] i nie może uchylić się od tej odpowiedzialności tylko dlatego, że wydaje decyzje podlegające dalszej kontroli.

Sąd Administracyjny uprawniony jest do wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Okoliczności sprawy wskazują, że w pełni uzasadnione jest zadośćuczynienie za przewlekłość postępowania i za czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy. Obowiązek zapłaty świadczenia pieniężnego będzie spełniał również funkcję represyjną i dyscyplinarną dla organu, co powinno przyczynić się do usprawnienia jego pracy i zapobieżenia podobnym sytuacjom w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę, datowanej na 7 lipca 2021 r., PINB wniósł "o umorzenie postępowania stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ppsa".

Uzasadniając stanowisko procesowe organ wyjaśnił, że [...]kwietnia 2020 r. do PINB wpłynęło pismo S. D. w sprawie przeprowadzenia kontroli dotyczącej budynku garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą, pobudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...]września 2007 r., na działce oznaczonej numerem [...], obręb [...], miasto T., dopuszczonego do użytkowania decyzją nr [...] z [...]sierpnia 2010 r. [...]czerwca 2020 r. organ nadzoru budowlanego uzyskał wypis z wykazu działek i wykazu podmiotów, na podstawie którego ustalono właścicieli dz. ew. nr [...],[...]w miejscowości T.,

W związku z powyższym, pismem z [...] lipca 2020 r. zawiadomiono strony o kontroli w tej sprawie, która dokonano [...] sierpnia 2020 r. Ustalono, że na przedmiotowej działce istnieje parterowy budynek gospodarczo-garażowy, użytkowany i znajdujący się w dobrym stanie technicznym.

[...]sierpnia 2020 r. w siedzibie PINB stawił się R. K. celem zapoznania się z aktami sprawy. v września 2020 r. do PINB wpłynęło pismo S.D. z prośbą o udzielenie odpowiedzi na jego wniosek z [...]kwietnia 2020 r. i prośbą o przesłanie kserokopii protokołu z kontroli.

W odpowiedzi, przy piśmie z [...] października 2020 r. przekazano S.D. kserokopię protokołu Nr [...]z kontroli z [...]sierpnia 2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z [...] października 2020 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie użytkowania ww. budynku garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. PINB poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Decyzją Nr [...] z [...] października 2020 r. PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S.D. w sprawie użytkowania ww. budynku garażowego trzystanowiskowego. Odwołanie od ww. decyzji złożył [...] listopada 2020 r. S.D..

Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2021 r. [...]WINB uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a [...] kwietnia 2021 r. [...]WINB zwrócił akta sprawy [...] do PINB.

[...]kwietnia 2021 r. wykonano kserokopię akt postępowania administracyjnego, znak: [...] dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...]położonych przy ul. R. [...]w T., którą dołączono do akt niniejszego postępowania.

Organ przytoczył art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdzając, że zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni rozpoznaniem sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformuje go o treści § 2 art. 66 k.p.a.

W związku z powyższym, PINB zawiadomił pismem z [...] maja 2021 r., że uczyni przedmiotem rozpoznania sprawę dotyczącą udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku garażowego trzystanowiskowego, natomiast w sprawie zbadania legalności zapisów zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynku, sprawdzenia zapisów w księdze wieczystej dotyczących przedmiotowego budynku oraz sprawdzenia czy budynek jest wyłączony z opodatkowania, nie jest właściwy, zatem w tej sprawie wnioskodawca powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu.

W ww. piśmie poinformowano także S.D., że w sprawie zbadania legalności zapisów zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynku wnioskodawca powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu - Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w W., w kwestii dotyczącej sprawdzenia zapisów w księdze wieczystej dotyczących przedmiotowego budynku wnioskodawca powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu - Sądu Rejonowego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych, natomiast w sprawie sprawdzenia czy budynek jest wyłączony z opodatkowania wnioskodawca powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu - Burmistrza Miasta i Gminy T..

[...]kwietnia 2021 r. do PINB wpłynęło ponaglenie S.D.. Pismem z [...] maja 2021 r. zawiadomiono strony, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o zebraniu materiału dowodowego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku garażowego.

Przy piśmie z [...] maja 2021 r. przekazano do [...]WINB ponaglenie S.D..

Postanowieniem Nr [...]z [...] maja 2021 r. [...]WINB uznał ponaglenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy.

PINB dokonał analizy akt sprawy stwierdzając, że uwzględnione zostały wszystkie żądania wnioskodawcy. Ponadto, żądania, które nie należały do kompetencji PINB w powinny zostać rozpatrzone przez inne organy administracji publicznej, o czym poinformowano wnioskodawcę. Wnioskodawca został także poinformowany, do jakich organów powinien zwrócić się z pozostałymi żądaniami, do rozpatrzenia których PINB nie posiada kompetencji.

W trakcie prowadzonego postępowania sprawdzono, że na przedmiotowy budynek wydana została decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie garażu trzystanowiskowego. Dokumentacja dotycząca udzielenia pozwolenia na użytkowania przedmiotowego budynku została dołączona w kserokopii do akt postępowania.

W związku z tym, że dokonano sprawdzenia i ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...]września 2007 r. i przyjęty został do użytkowania decyzją PINB Nr [...][...]sierpnia 2010 r., a także poinformowano wnioskodawcę, do jakich organów powinien zwrócić się z pozostałymi żądaniami, postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości. Aktualnie budynek użytkowany jest na podstawie decyzji wydanej przez PINB w W., zgodnie z jego przeznaczeniem, dlatego nie ma też żadnych podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków na właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego.

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Analiza materiału dowodowego wykazała, że nie ma podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w omawianej sprawie.

W związku z powyższym, [...]czerwca 2021 r. wydana została przez PINB decyzja Nr [...] umarzająca w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S.D. z [...]kwietnia 2020 r. w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego.

Postępowanie administracyjne zostało zakończone, co zdaniem PINB powinno być przyczyną umorzenia postępowania sądowego, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Organ "dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez PINB rozpoznania wniosku skarżącego, który [...]kwietnia 2020 r. wpłynął do PINB, dotyczącego "kontroli dotyczącej budynku garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą", pobudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]września 2007 r., na działce oznaczonej numerem [...], obręb [...], miasto T., dopuszczonego do użytkowania decyzją nr [...] z [...]sierpnia 2010 r. i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu wymagane ponaglenie.

Bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżący poprzedził skargę, rozpatrywaną przez tut. Sąd, ponagleniem datowanym na [...] kwietnia 2021 r. (które wpłynęło do organu [...]kwietnia 2021 r.), zaś PINB wydał decyzję Nr [...] umarzająca w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S.D. merytoryczną [...]czerwca 2021 r., a więc już po wpłynięciu do tego organu skargi kierowanej do tut. Sądu ([...] czerwca 2021 r.). Wydanie decyzji przez organ było więc przyczyną umorzenia przez Sąd postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania (decyzja została wydana), zgodnie z art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a..

Bezspornym jest też, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane złożonym do PINB wnioskiem skarżącego, który [...]kwietnia 2020 r. wpłynął do PINB.

Mając na uwadze to, że skarżący wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie, a nie na bezczynność organu w jej załatwieniu i w tym zakresie przeprowadził wywód uzasadniający, zaś odpowiedź organu na skargę odnosi się zasadniczo do zwalczenia niestawianego zarzutu bezczynności, wyjaśnić należy różnicę pomiędzy tymi dwoma potencjalnymi uchybieniami organu.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego zostało wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.).

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. także J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organa administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W wypadku, jeżeli organ prowadzi postępowanie przez czas przekraczający termin określony w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. i do tego nie informuje strony o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, to sprawę prowadzi przewlekle (art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Skoro zaś do terminu "załatwienia sprawy" nie wlicza się (art. 35 § 5 k.p.a.) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu to wyłącznie wystąpienie ww. okoliczności może mieć wpływ na maksymalny czas załatwienia sprawy.

W związku z tym, że postepowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego zostało pierwotnie zakończone decyzją PINB Nr [...] z [...] października 2020 r., którą organ umorzył postępowanie administracyjne, następnie uchyloną do ponownego rozpoznania decyzją [...]WINB z Nr [...] z [...] stycznia 2021 r., to oceniając zachowanie terminów na załatwienie sprawy przez PINB należy brać pod uwagę czas, jaki upłynął od przekazania temu organowi przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpoznania.

Niesporną w sprawie okolicznością jest, że [...]WINB przekazał organowi I instancji akta sprawy (po wydaniu decyzji uchylającej decyzję PINB z [...] października 2020 r.) dopiero [...] kwietnia 2021 r. (data nadania przesyłki 6 kwietnia 2021). Od tej więc daty należy liczyć czas, jaki ustawodawca wyznaczył na załatwienie sprawy przez organ I instancji. Tym samym PINB zobowiązany był do zachowania terminu na załatwienie sprawy upływającego 23 czerwca 2020 r. (dwa miesiące po wpłynięciu do organu wniosku skarżącego).

Od [...] kwietnia 2021 r. PINB wykonał następujące działania w sprawie.

[...]kwietnia 2021 r. sporządził kserokopię akt postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu trzystanowiskowego.

Pismem z [...] maja 2021 r. zawiadomił skarżącego, że przedmiotem rozpoznania będzie udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego trzystanowiskowego, natomiast w sprawie zbadania legalności zapisów zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynku, sprawdzenia zapisów w księdze wieczystej dotyczących przedmiotowego budynku oraz sprawdzenia czy budynek jest wyłączony z opodatkowania nie jest właściwy, i skarżący powinien wnieść odrębne podania do właściwych organów, wskazując jednocześnie te organa. Tego samego dnia organ zawiadomił strony, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o zebraniu materiału dowodowego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia.

5 maja 2021 r. przekazał do [...]WINB ponaglenie S.D., które wpłynęło do PINB [...]kwietnia 2021 r., zaś [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2021 r. uznał ponaglenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu PINB.

[...]czerwca 2021 r. PINB wydał decyzję Nr [...] umarzająca w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S.D..

Jak wynika z powyższego, PINB do [...] kwietnia 2021 r. (data zwrócenia akt organowi przez [...]WINB) nie ze swojej winy nie mógł prowadzić postępowania z wniosku skarżącego. Tym niemniej, zakończenie tego postępowania wydaniem przez PINB decyzji merytorycznej dopiero [...]czerwca 2021 r. nastąpiło z przekroczeniem maksymalnego czasu (dwóch miesięcy), określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że o ile można uznać, że sprawa wymagała przeprowadzenia dodatkowego, związanego z treścią decyzji [...]WINB uchylającej decyzję PINB, postępowania wyjaśniającego, co uzasadniało termin 1 miesiąca na jej załatwienie, o tyle nie była szczególnie skomplikowana, a więc nie istniały podstawy do stosowania terminu dwóch miesięcy na jej załatwienie. Tym samym – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – termin załatwienia sprawy z wniosku skarżącego upływał 10 maja 2021 r. (8 i 9 maja były dniami wolnymi od pracy). Nawet, gdyby przyjąć termin dwumiesięczny, to upływałby on 9 czerwca 2021 r.

Wydanie więc decyzji [...]czerwca 2021 r. spowodowało przekroczenie miesięcznego terminu ustawowego o 36 dni, a terminy dwumiesięcznego o 6 dni, bez przedłużenie w odpowiedni sposób tego terminu, co stanowi o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez PINB.

Rzeczą organu jest tak pokierować postępowaniem wyjaśniającym, aby ww. terminy został zachowane. Jeżeli organ uzna, że postępowanie wyjaśniające po pierwsze jest konieczne, a po drugie z tej przyczyny czas postępowania może się wydłużyć, przekraczając maksymalny czas załatwienia sprawy, powinien skorzystać z dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem został nałożony na organ obowiązek – w wypadku niezałatwienia sprawy w terminie – zawiadomienia o tym strony, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Co więcej, w § 2 art. 36 k.p.a. ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej taki sam obowiązek również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z akt sprawy, PINB nie skorzystał z prawnej możliwości wynikającej z dyspozycji art. 36 § 1 lub § 2 k.p.a., naruszając tym samym prawo skarżącego do poznania przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie maksymalnie w k.p.a. określonym, ale również prawo skarżącego do pouczenia go przez organ, jaką akcję procesową może w takim wypadku podjąć.

Z powyższych względów należało uznać, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy z wniosku skarżącego. Sąd uznał, że czas prowadzenia przez PINB postępowania nie powoduje jednak, że organ prowadząc je przewlekle rażąco naruszył prawo. Rażącym naruszeniem terminów postępowania byłoby nie tylko znaczne ich przekroczenie, ale również wynikające z niedbałości lub niestaranności organu. Skoro, jak powyżej zostało ocenione, przekroczenie terminu dwumiesięcznego nastąpiło o 6 dni (a jednomiesięcznego o 36 dni) zaś w tym okresie trwało od 5 do [...] maja 2021 r. wpadkowe postępowanie z ponaglenia skarżącego, to tyt. Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia terminów prowadzenia postępowania.

Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w prowadzeniu sprawy. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być warunkowany celem skargi na przewlekle prowadzenie postępowania, którym jest doprowadzenie do zakończenia sprawy przez wydanie decyzji. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności w załatwieniu indywidualnej sprawy. Dlatego też – biorąc pod uwagę opisane powyżej przewlekłe prowadzenie postępowania, które jednak nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa – tut. Sąd nie uznał za konieczne wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił.

Oddalając skargę w części, w której skarżący domagał się przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej tut. Sąd kierował się następującymi względami. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 26/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 111/20, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 75/20 - CBOSA). Skoro Sąd nie orzekł o nałożeniu grzywny na organ, to tym samym nie uznał konieczności uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie przyznania mu od organu kwoty pieniężnej, która nie ma przecież charakteru stricte odszkodowawczego, ale – jak wskazano powyżej – represyjny i przymuszający.

Tut. Sąd podziela ponadto stanowisko, wyrażone przez NSA w wyroku z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1075/20 (CBOSA), że "Sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu". Tak zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Podnoszone przez skarżącego w skardze okoliczności dotyczące nakładania przez WSA w Warszawie grzywien na organ we wcześniejszych postępowaniach nie miały w tej sprawie znaczenia prawnego. Dotyczyły bowiem niewykonania wcześniejszych wyroków sądowych (z 2012 r. i z 2013 r.) przez PINB, a przedmiotem sprawy niniejszej jest określony stan zwłoki organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, złożonego ponad 8 lat po dacie ostatniego z przytoczonych przez skarżącego wyroków WSA w Warszawie.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 i § 1a w zw. z art. 161 § 1 pkt. 3 i z art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.