Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 405/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 717/10 w sprawie ze skargi D. W. i R. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 717/10 oddalający skargę D. W. i R. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. i R. W. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. (dalej Dyrektor OR WAM) nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o odmowie przyznania wymienionym prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w W. przy ul. [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Z akt sprawy wynika, że R. W. na podstawie skierowania Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. uzyskał zezwolenie na tymczasowe zakwaterowanie wraz z rodziną w przedmiotowym lokalu. R. W. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na własną prośbę z dniem [...] września 1997 r.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. Dyrektor OR WAM zawiadomił D. i R. W. o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu, naliczenia opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich oraz odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat.

D. i R. W. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wystąpili, za pośrednictwem Dyrektora OR WAM, do Ministra Obrony Narodowej o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu. We wniosku podali, że sytuacja życiowa ich rodziny ma charakter wyjątkowy w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W lokalu zamieszkują z trzema synami, w tym dwoma pełnoletnimi. U żony rozpoznano chorobę [...]. Możliwości finansowe rodziny nie pozwalają na samodzielny najem, a tym bardziej zakup nieruchomości. Nie posiadają tytuły prawnego do innego lokalu, a opróżnienie lokalu byłoby równoznaczne z eksmisją na bruk. Do wniosku dołączyli kartę informacyjną leczenia szpitalnego D. W. z okresu od [...] sierpnia 2008 r. do [...] września 2008 r., wypowiedzenie D. W. umowy o pracę z dnia [...] listopada 2008 r., zaświadczenie o uczęszczaniu do szkoły ich syna R. W.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podali, że znaleźli się w niezwykle trudniej sytuacji życiowej, praktycznie bez środków do życia. Poinformowali, że D. W. w dniu [...] grudnia 2008 r. otrzymała wypowiedzenie umowy o pracę, a R. W. pozostaje bez pracy.

Prezes WAM przed rozpatrzeniem odwołania od powyższej decyzji, wezwał pełnomocnika D. i R. W. do przedstawienia dokumentów odnośnie osiąganych dochodów, złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a także innych dokumentów, z których odwołujący się wywodzą, że ich sytuacja życiowa jest wyjątkowa. W odpowiedzi na pierwsze wezwanie R. W. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. podał, że ciężka sytuacja materialna spowodowana jest między innymi chorobą żony i załączył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2009 r. Natomiast po kolejnym wezwaniu, pełnomocnik stron złożył pismo z dnia [...]lutego 2009 r., w którym podał, że strony nie dysponują innym tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego i dołączył oświadczenia z dnia [...] lutego 2010 r.: R. W. o dochodach z tytułu wynagrodzenia za pracę, D. W. o pozostawaniu na wyłącznym utrzymaniu męża, oraz obydwojga małżonków z dnia [...] lutego 2010 r., że na ich utrzymaniu pozostaje dwóch uczących się synów, a najstarszy syn od dwóch miesięcy nie mieszka z nimi, ale wspiera ich finansowo w wysokości [...] zł miesięcznie.

Prezes WAM decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR WAM o odmowie przyznania D. i R. W. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Organ odwoławczy podniósł, że w przedstawionych przez wymienionych dowodach zaistniały rozbieżności, wobec których nie można jednoznacznie stwierdzić, że ich sytuacja jest wyjątkowa i wypełnia przesłanki z art. 29 powoływanej ustawy. R. W. bowiem w odwołaniu podaje, że pozostaje bez pracy i rodzina znajduje się bez środków do życia, a z kolei z załączonego w trakcie postępowania odwoławczego zaświadczenia wynika, że jest on zatrudniony i osiąga dochody z tego tytułu w firmie syna. Organ stwierdził, że nawet gdyby rodzina W. faktycznie utrzymywała się z deklarowanych niskich dochodów, to organy Agencji nie są powołane do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodzin pozostających w trudnej sytuacji mieszkaniowej. Podkreślił, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do zadań własnych gminy, zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Odnośnie zaś sytuacji zdrowotnej D. W., to Prezes WAM zwrócił uwagę, że fakt jej choroby może być brany pod uwagę w prowadzonym przez organ postępowaniu o opróżnieniu lokalu, w związku z treścią art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który przewiduje, że postępowania w tym zakresie nie można prowadzić w trybie postępowania administracyjnego wobec osób obłożnie chorych i małoletnich. Wobec takich osób organy Agencji obowiązane są skierować pozew do sądu o nakazanie opróżnienia lokalu i orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego.

Organ odwoławczy powołał się ponadto na fakt, że w Garnizonie W. występują niezaspokojone, w znacznych rozmiarach, potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Według stanu na dzień [...] grudnia 2009 r. na realizację prawa zamieszkiwania oczekiwało 1363 żołnierzy zawodowych z rodzinami i 614 żołnierzy bez rodzin. Wobec znacznego niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych oraz statutowego obowiązku Agencji ich realizacji rozporządzenie przedmiotowym lokalem w inny sposób nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych oczekujących na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w Garnizonie W.

Zaskarżonym na wstępie wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. i R. W. od powyższej decyzji, wskazując że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego WAM może, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Organ dysponuje więc możliwością wyboru skutku prawnego. Może on zezwolić innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na czasowe zamieszkanie w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach WAM, albo odmówić przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł wyboru konsekwencji prawnych, do których odnosi się hipoteza omawianej normy prawnej. Określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że może być ona podjęta tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej.

Sąd I instancji wskazał, że zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego jego załatwienia. Oznacza to, że podanie strony podlega w pierwszej kolejności ocenie organu kompetentnego do wydania decyzji. Jeżeli z poczynionych na tym etapie postępowania ustaleń wynika, że nie został spełniony wstępny warunek pozytywnego rozstrzygnięcia o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, tj. nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy, to dyrektor oddziału regionalnego WAM nie ma obowiązku wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270/09).

Z użytego w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, iż zwrot "sytuacja wyjątkowa" jest pojęciem niedookreślonym i wymaga każdorazowo wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Celowym wydaje się w związku z tym odwołanie do definicji słownikowej określenia "wyjątkowy", zgodnie z którą jest to: bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy. Należy przy tym podkreślić, iż wykazanie istnienia "sytuacji wyjątkowej" spoczywa na stronie ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

W rozpatrywanej sprawie, Sąd nie uznał, by skarżący wykazali, iż położenie, w jakim się znajdują, można określić mianem sytuacji wyjątkowej. Skarżący R. W. ma 45 lat. Z oświadczenia złożonego na rozprawie wynika, że z zawodu jest informatykiem. Od 1999 r. do 2009 r. był prezesem spółki [...], a wcześniej, po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w 1997 r. pracował jako konsultant [...]. D. W. od [...] sierpnia 2006 r. do końca 2008 r. pozostawała w zatrudnieniu w Spółce z o.o. [...]. Zatem wykazywana aktualna sytuacja finansowa (niskie dochody rodziny) występują dopiero od 2009 r. (chronologiczne zbiega się to ze złożeniem wniosku o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym) i nie ma podstaw do przyjęcia, że ma charakter stały.

Prawo do tymczasowego zakwaterowania w przedmiotowym lokalu wraz z rodziną skarżący R. W. uzyskał w trakcie pełnienia zawodowej służby wojskowej na podstawie skierowania Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Natomiast z dniem [...] września 1997 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego. Od tego czasu sytuacja mieszkaniowa skarżących pozostaje bez zmian. Choć skarżący w tych uwarunkowaniach mieszkaniowych pozostają od kilkunastu lat, to jednak dopiero po wszczęciu postępowania o opróżnienie lokalu złożyli wniosek o przyznanie im prawa do zamieszkiwania w tym lokalu. Wobec tego również z tego powodu trudno przyjąć, że D. i R. W. znaleźli się obecnie w sytuacji wyjątkowej.

Organ nie naruszył granic uznania administracyjnego przyjmując, że choroba skarżącej nie spełnia przesłanki wyjątkowości, o której stanowi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że nie jest ona osobą samotną, a jej choroba nie powoduje niezdolności do pracy, co wynika z faktu, że przedstawiła na rozprawie aktualne zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w O., że pozostaje osobą bezrobotną.

Sąd I instancji podkreślił, że podstawowym celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Zatem zasadnie przyjęto, że interes żołnierzy zawodowych niewątpliwie powinien mieć pierwszeństwo nad interesem skarżących, których sytuacja nie odbiega od przeciętnych warunków życiowych innych osób.

W ocenie Sądu, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał zaskarżone rozstrzygnięcie po wyjaśnieniu stanu faktycznego, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz wystarczająco je uzasadnił. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. złożyli oświadczenie, iż nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, zatem organ nie miał podstaw do uznania, że tej okoliczności skarżący nie wykazali. Jednakże błędne ustalenie organu w tym zakresie nie miało wpływu na wynik tego postępowania.

Okazane Sądowi na rozprawie dokumenty, tj. orzeczenie z dnia [...] września 2010 r. o stopniu niepełnosprawności D. W. oraz zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] maja 2010 r. zostały wydane po rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. złożyli D. W. i R. W.i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- przepisu art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że występujące w sprawie okoliczności jak brak we własnym zakresie możliwości pozyskania mieszkania, ciężka choroba, kalectwo – [...], brak środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa skarżącego, nie stanowią sytuacji wyjątkowej dla zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych jego rodziny,

- przepisu art. 29 ww. ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że merytoryczne wydanie decyzji administracyjnej nie wymaga zasięgnięcia stanowiska, opinii Ministra Obrony Narodowej.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało niewątpliwie wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 75, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że niezasadne pominięcie przez organ dowodu z oświadczenia stron o braku posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie ma wpływu na wynik sprawy, podczas gdy powyższy dowód jest jedną z okoliczności "wyjątkowej sytuacji" strony w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

- przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez niezasadną odmowę nadania mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez stronę na rozprawie w postaci orzeczenia z dnia [...] września 2010 r. o stopniu niepełnosprawności D. W. oraz zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] maja 2010 r., gdzie powyższe wnioski dowodowe są okolicznościami "wyjątkowej sytuacji" strony w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca nie określił definicji wyjątkowej sytuacji w związku z tym rozstrzyganie co do jej istoty pozostaje w sferze uznania dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Zakres uznania administracyjnego nie jest mimo wszystko sferą dowolności działania organu. Organ zobowiązany jest zbadać podane przez stronę okoliczności indywidualne wskazujące na znajdowanie się w sytuacji wyjątkowej przez stronę.

Skarżący wskazał w toku postępowania, że obecnie znalazł się w niezwykle trudnej sytuacji życiowej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza wyjątkową sytuację skarżących. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że u D. W. zgodnie z dokumentacją lekarską rozpoznano ciężką chorobę [...]. Każdego dnia skarżąca zmaga się z objawami tej choroby, które utrudniają w istotnym stopniu życie i powodują utratę możliwości zarobkowania.

Kolejną przesłanką trudnej życiowej sytuacji rodzinnej jest bardzo niski dochód finansowy członków rodziny. Sytuacja w tym zakresie jest bardzo ciężka, gdyż jedynie R. W. posiada dochód miesięczny z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł brutto, co stanowi dochód na jednego członka rodziny w wysokości [...] zł brutto. D. W. jest osobą niepracującą i pozostaje na utrzymaniu męża i rodziny. Również na utrzymaniu skarżących pozostaje dwójka uczących się synów. Ponadto skarżący nie dysponuje żadnym innym tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, co potwierdza materiał dowodowy, a w szczególności pisma z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] lutego 2010 r.

Ponadto zwrócono uwagę, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku i wydał decyzję z pominięciem stanowiska Ministra Obrony Narodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł również, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 77 k.p.a. i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie dowodu z oświadczenia pełnomocnika w zakresie braku przez skarżących prawa do dysponowania tytułem prawnym do innego lokalu mieszkalnego.

Dodatkowo – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zaskarżony wyrok narusza art. 106 p.p.s.a. wobec odmowy uwzględnienia przez Sąd wniosku stron w zakresie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci orzeczenia z dnia [...] września 2010 r. o stopniu niepełnosprawności D. W. oraz zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] maja 2010 r., gdzie powyższe wnioski są okolicznościami "wyjątkowej sytuacji" skarżących w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez D. W. i R. W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 717/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania (art. 174 p.p.s.a.).

Jako nietrafny należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niezasadne pominięcie przez organ dowodu z oświadczenia stron o braku posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie ma wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że organ pomimo złożonego przez skarżących oświadczenia z dnia [...] grudnia 2008 r. o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, nie zawarł tej informacji w uzasadnieniu decyzji, jednakże to błędne ustalenie organu nie miało wpływu na wynik postępowania.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez odmowę nadania mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez stronę na rozprawie w postaci orzeczenia z dnia [...] września 2010 r. o stopniu niepełnosprawności D. W. oraz zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] maja 2010 r. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. W związku z tym zauważyć należy, że dokumenty tj. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy zostały wydane później niż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Dodatkowo należy nadmienić, że dokumenty te nie mogły mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W szczególności brak było podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ten ostatnio powołany przepis pozwala na wznowienie postępowania administracyjnego jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie akt sprawy miał wiedzę o stanie zdrowia skarżącej i jej poważnej chorobie, a także o pozostawaniu jej bez zatrudnienia. To wszystko Sąd wziął pod rozwagę przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. zarzutu naruszenia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że występujące w sprawie okoliczności takie jak brak we własnym zakresie możliwości pozyskania mieszkania, ciężka choroba, kalectwo, brak środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa skarżącego nie stanowią sytuacji wyjątkowej dla zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych jego rodziny – należy uznać go za nietrafny.

Obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowił, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzje o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "sytuacja wyjątkowa" jest pojęciem niedookreślonym i wymaga wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W ustawie nie zawarto definicji "sytuacji wyjątkowej" dlatego zarówno organ jak i Sąd I instancji odwołali się do definicji słownikowej określenia "wyjątkowy". Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008) termin "wyjątkowy" oznacza: będący wyjątkiem, wyróżniający się czymś, bardzo rzadki, szczególny, osobliwy, nadzwyczajny, niezwykły, niebywały. Na wyjątkową sytuację składa się więc bardzo rzadkie wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje.

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący nie znajdują się w położeniu, który można określić mianem "sytuacji wyjątkowej".

Z niebudzących wątpliwości ustaleń wynika, że skarżący R. W. pełnił służbę zawodową w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do [...] września 1997 r. Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. przydzielony został skarżącemu jako kwatera zastępcza jako żołnierzowi zawodowemu z rodziną na podstawie Skierowania /Zezwolenia Nr [...] wydanego przez Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] w dniu [...] kwietnia 1995 r. W przydziale uwzględniono żonę D. W. oraz synów A., R. i D. W.. R. W. został zwolniony z wojska ([...] września 1997 r.) na własną prośbę, nie nabywając prawa do emerytury wojskowej. Skarżący zajmowali powyższy lokal mieszkalny pomimo zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej. Umowa najmu z Dyrektorem Oddziału Regionalnego nie została zawarta. Po wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego (zawiadomienie Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r.), skarżący wystąpili o wydanie decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym (wniosek z dnia [...] grudnia 2008 r.) wskazując na wyjątkową sytuację swojej rodziny. Skarżący oświadczyli, że nie posiadają tytułu prawnego do innej nieruchomości. Skarżąca choruje na [...]. Została zwolniona z pracy z dniem [...] grudnia 2008 r. Skarżący R. W. po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej pracował jako konsultant informatyczny. Aktualnie pracuje u syna A. W. w Firmie [...] i zarabia [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnikliwie przeanalizował sytuację życiową skarżących i trafnie wskazał, iż choroba skarżącej, niewysokie zarobki skarżącego i fakt nieposiadania przez nich innego samodzielnego lokalu w którym mogliby zamieszkać nie kwalifikuje ich sytuacji życiowej jako sytuacji wyjątkowo trudnej. Sytuacja życiowa skarżących jest, obiektywnie oceniając, trudna, ale nie ma przymiotu "wyjątkowości" w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bowiem w podobnym trudnym położeniu wynikającym ze złej kondycji finansowej (niskich zarobków) i choroby osoby bliskiej, znajduje się wiele rodzin w Polsce.

Ponadto przy interpretacji pojęcia "sytuacji wyjątkowej" w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie można pominąć art. 45 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, z którego wynika m.in. że niepełnosprawność osoby zajmującej lokal nie stanowi absolutnej przeszkody w opróżnieniu lokalu – nie może to nastąpić w trybie administracyjnym lecz tylko na drodze sądowej z uprawnieniem do otrzymania lokalu socjalnego.

Należy zwrócić uwagę, że skarżący zamieszkiwali w lokalu przy ul. [...] bez tytułu prawnego przez przeszło jedenaście lat, przez ten czas, będąc w aktywności zawodowej, nie starali się o docelowe rozwiązanie swojej sytuacji mieszkaniowej, co trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kontekście braku przesłanki sytuacji wyjątkowej.

Podkreślić należy, że instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na mocy art. 29 ww. ustawy nie może być wykorzystywana jako substytut dla zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych osób niezwiązanych z resortem Obrony Narodowej. Podstawowym, statutowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest uprzywilejowany i podlega zaspokojeniu przed interesem innych osób. Przypomnieć bowiem wypada, że w samym Garnizonie [...] występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe ok. 2000 żołnierzy zawodowych (dane na koniec grudnia 2009 r.).

Konkludując, na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji o braku wyjątkowości sytuacji życiowej skarżących w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Ponadto za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że merytoryczne wydanie decyzji administracyjnej nie wymaga zasięgnięcia opinii Ministra Obrony Narodowej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierza dyrektorowi oddziału regionalnego WAM. Przepis ten przewiduje również obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i – jak trafnie wskazał Sąd I instancji - nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia zezwolenia w przedmiocie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego załatwienia. Za błędną uznać należało zatem wykładnię wskazanego przepisu, na której oparty został omawiany zarzut skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że z treści art. 29 wynika, iż wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji byłoby zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (wyjątkowego charakteru sprawy) i w razie zamiaru wydania pozytywnej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Zatem niezasadny jest zarzut skonstruowany na założeniu, jakoby zgoda Ministra Obrony Narodowej wymagana była również – w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – tj.: w przypadku wydawania decyzji odmownej. Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07, z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 858/07 oraz z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270/09, wyrok z dnia 17 maja 2010 r., sygn. I OSK 1530/09). W świetle powyższego omawiany zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuprawniony.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.