Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 832/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94a
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1,art. 31 par. 2, art. 5 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Izby Aptekarskiej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Izba Aptekarska w [...] (zwana dalej skarżącą lub Izbą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z dnia [...] stycznia

2013 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Izby Aptekarskiej w [...] w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie: "[...]", położonej w [...] przy ul. [...] oraz reklamy jej działalności.

Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo Farmaceutyczne

(Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 31 lipca 2012 r. [...] Izba Aptekarska w [...] złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "[...]" położonej przy ul. [...] w [...] oraz reklamy jej działalności przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie.

Jak wskazała [...] Izba Aptekarska jest ona organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. We wniosku podniesiono, że wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny [...] Izba Aptekarska wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku dołączono:

1) pismo kierowane do pacjenta apteki [...]OZ,

2) ofertę współpracy dla apteki,

3) ofertę systemu ePRUF z dnia 4 listopada 2011 r.,

4) wzór umowy systemu ePRUF,

5) regulamin funkcjonowania systemu ePRUF,

6) pismo kierowane do pacjenta apteki [...]OZ,

7) pismo kierowane do pacjenta apteki [...]OZ,

8) kopię ulotki Programu 60+,

9) listę aptek honorujących legitymację Programu 60+

10) wzór umowy o współpracy określający zasady uczestnictwa apteki w Programie Opieki Farmaceutycznej realizowanym wspólnie z [...]OZ S.A

11) kopię pisma do Ministra Zdrowia dot. działań podjętych przez Spółkę: [...]OZ S.A.,

12) kopię ulotki Programu 60+,

13) kopię kuponów do realizacji w sieci aptek Programu Opieki Farmaceutycznej,

14) kopię ulotki "Witamy w Programie Opieki Farmaceutycznej",

15) PrintScreen witryn [...],

16) pismo PZU Życie S.A. kierowane do ubezpieczonych dot. przyznania świadczenia z tytułu leczenia szpitalnego i Karty aptecznej.

Na wezwanie organu z dnia 14 września 2012 r. Izba przedłożyła Statut [...] Izby Aptekarskiej.

Ponadto pismem z dnia 9 października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wezwał wnioskującą izbę aptekarską do uzupełniania wniosku o:

1) wskazanie związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym,

2) skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia [...] Izby Aptekarskiej do toczącego się postępowania,

3) wykazanie zasadności udziału Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie jej na prawach strony do postępowań już prowadzonych,

4) uprawdopodobnienie, że Okręgowa Izba Aptekarska w [...] przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (dla interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Izba wystosowała do organu pismo, w którym jako cel statutowy wskazano § 5 tiret 6 statutu, zgodnie z którym Rada Aptekarska [...] Izby Aptekarskiej kieruje działalnością Izby w okresie pomiędzy zjazdami [...]IA, w szczególności poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Natomiast jako interes społeczny wskazano ratio legis wprowadzenia zakazu reklamy aptek.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...])[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Izby Aptekarskiej w [...] w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] ", położonej w [...] przy ul. [...] oraz reklamy jej działalności.

Według organu pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie została przez skarżącą wykazana, a to w związku z brakiem wykazania powiązania statutowych zadań Izby z konkretną sprawą o naruszenie art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne. Nie wykazano także powiązania sprawy dotyczącej art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne z interesami indywidualnymi i zbiorowymi członków izby aptekarskiej.

Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała także drugiej przesłanki, tj. interesu społecznego z uwagi na ogólnikowość zgłoszonego żądania (szeroko pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem).

Na powyższe postanowienie [...] Izba Aptekarska złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie wskazanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.

Organ zaakcentował również, że dokonując analizy wniosku organizacji społecznej należy mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

W ocenie organu odwoławczego, argumentacja przedstawiona przez Prezesa Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Izby Aptekarskiej w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie.

Interes społeczny wskazywany przez Izbę jest, zdaniem GIF, w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Przeczy temu chociażby już sama konstrukcja przepisu art. 31 k.p.a., gdzie sam ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność wskazania interesu społecznego przez organizację społeczną, a zatem nie zakłada a priori, że organizacja społeczna chroni jakiś interes społeczny.

Zdaniem organu odwoławczego Izba nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaznaczył, że nie poddaje w wątpliwość potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez [...] Izbę Aptekarską. Niemniej jednak argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest de facto, uzasadnieniem dla ratio legis znowelizowanego art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.). W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia konkretnego przepisu z interesem społecznym. Z zasady, racjonalny ustawodawca wprowadzając przepisy nakładające określone obowiązki kieruje się szeroko pojętym interesem społecznym i potrzebą ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami poszczególnych zjawisk. Nie oznacza to jednak, iż organizacja społeczna wnosząca o wszczęcie postępowania może wskazywać jako interes społeczny, przesłanki którymi kierował się ustawodawca wprowadzając dany przepis.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a mianowicie, że samorząd aptekarski mógłby być wsparciem merytorycznym dla organu na każdym etapie postępowania. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że organem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki czy też nie.

W ocenie organu odwoławczego analiza użytej przez Izbę argumentacji dotyczącej ochrony interesu społecznego wskazuje na chęć ochrony członków samorządu prowadzącego apteki. W ocenie GIF wszczęcie (i dopuszczenie) Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] do udziału w postępowaniu naraża interes strony. Okręgowa Izba Aptekarska to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie a następnie dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego dopuszczenie [...] Izby Aptekarskiej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku mogłoby poważnie zagrozić interesom strony a interes społeczny przedstawiony przez [...] Izbę Aptekarską nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego [...] Izby Aptekarskiej nie może zostać zrealizowany ze względu na nie wykazanie interesu społecznego.

Główny Inspektor Farmaceutyczny zaakcentował, iż w przedmiotowej sprawie nie badano zasadności wniosku pod względem przepisów materialnych, tj. zgodności z art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne a jedynie oceniano wymóg spełniania dwóch przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na marginesie GIF podkreślił, iż charakter działań podjętych przez samorząd aptekarski (złożenie ponad 80 wniosków jednego dnia) wskazuje, że głównym celem była chęć sparaliżowania działań Inspekcji Farmaceutycznej. Złożenie takiej ilości wniosków nie przyczyni się do szybkiego wyjaśnienia sprawy, a jedynie spowoduje przewlekłość toczących się postępowań.

W skardze do tutejszego Sądu na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] Izba Aptekarska zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 31 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

2) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

3) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

4) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej;

5) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

6) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej;

7) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

8) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

9) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Izby Aptekarskiej.

W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinęła poszczególne zarzuty. W szczególności wskazała, że Izba jest organizacją społeczną.

Postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.

Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne (Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego).

Zdaniem skarżącej organ nie dokonał gruntownej analizy przedstawionych argumentów i całości powołanego stanu prawnego, przez co dokonał ich błędnej oceny, odmawiając w konsekwencji uznania przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. za wykazane.

Gdy chodzi o wyrażenie “cele statutowe", Zdaniem skarżącej unormowanie danej organizacji społecznej w akcie rangi ustawowej, jak to ma miejsce w tym przypadku, zwalnia ten organ z konieczności powtarzania norm ustawowych w statucie bądź innym akcie wewnętrznym.

Głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym [...] Izby Aptekarskiej, jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, z późn. zm.). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestnicząca w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że przedmiotem wnioskowanego przez skarżącą postępowania administracyjnego ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy - prawo farmaceutyczne w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Bezsprzecznie, doskonała większość zachowań reklamowych powiązana jest z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu.

Nie ma więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie reklamy apteki, które może być prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, skoro izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się w zakresie czynności samorządu, obejmujących nadzór nad wykonywaniem zawodu w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Aby móc egzekwować realizację obowiązków zawodowych samorząd zawodowy musi zapewnić swoim członkom godziwe i właściwe warunki pracy. Bardzo często warunki faktyczne, w tym wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej do dużej sieci aptek, powodują praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy. Trzeba podkreślić, że podmiotem prowadzącym apteki są przedsiębiorcy, którzy realizują przede wszystkim swoje cele ekonomiczne. Kierownik apteki będący farmaceutą oraz pozostali farmaceuci mają gwarantować, że pacjent traktować będzie aptekę jak placówkę ochrony zdrowia publicznego, a nie jak sklep z lekami nastawiony na maksymalny zysk. Postępowanie, w którym [...] Izba Aptekarska chce uczestniczyć ma ustalić, czy zachowania łamiące zakaz reklamy aptek godzą w godność i niezależność zawodu farmaceuty.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, w tym [...] Izby Aptekarskiej, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Aby właściwie wykonywać swoje zadania w zakresie strzeżenia zasad etyki i deontologii organy samorządu aptekarskiego muszą wielokrotnie zabiegać o rozstrzygnięcie przez właściwe organy administracji publicznej 1 zagadnień wstępnych. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przepis art. 94a ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego. W zaskarżonym postanowieniu GIF wyraża pogląd, że "tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki czy też nie". Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami". (vide:http://nia.org.pl/dat / attach / 504_uchwalanrvi252012kza. pdf).

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Izba Aptekarska musi inicjować postępowania reklamy aptek lub do nich przystępować.

Według skarżącej wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Skarżąca akcentuje, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia [...]IA do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Z kolei interes społeczny w niniejszej sprawie przemawiający za udziałem [...] Izby Aptekarskiej w postępowaniu lub jego wszczęciem polega, zdaniem skarżącej na:

1) ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Strona podkreśla, że w ustawie o izbach aptekarskich w art. 2a został określony przez ustawodawcę cel wykonywania zawodu farmaceuty, zgodnie z którym wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Samorząd, który jest powołany do sprawowania pieczy, której celem jest przestrzeganie właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości: zdrowie publiczne. W związku z powyższym działalność samorządu aptekarskiego nie służy partykularnym interesom organizacji lub jej członków, a służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych.

Wykonując nadzór nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, organy samorządowe przejęły w tym zakresie funkcję państwa i czynią to w interesie społecznym.

Udział więc organów samorządu zawodowego w prowadzonym postępowaniu, którego celem jest zbadanie przestrzegania przepisów wprowadzających normy chroniące pacjentów prowadzi do realizacji celów statutowych samorządu aptekarzy i ochrony interesu społecznego. Interes społeczny wyraża się przede wszystkim w prawidłowym wykonywaniu zawodu przez farmaceutów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i zasadami etyki zawodowej, co ma prowadzić do osiągnięcia ważniejszego celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.

Mimo, że jest to postępowanie w sprawie indywidualnie oznaczonej apteki, samorząd aptekarski chce wstąpić do postępowania na prawach strony, aby chronić interes publiczny, jakim jest ochrona zdrowia, a także interes zawodowy wszystkich farmaceutów, którzy prawidłowo wykonują swój zawód.

2) ochronie zdrowia publicznego, tj zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Ustalenie w odpowiednich postępowaniach administracyjnych lub w następujących po nich postępowaniach sądowoadministracyjnych treści i zakresu zakazu reklamy aptek i ich działalności, pozwala na ewentualne uruchamianie przez właściwe organy samorządu aptekarskiego postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej farmaceutów. Bezsprzecznie kodyfikowanie, krzewienie i strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, a więc wykonywanie jednego z podstawowych zadań samorządu aptekarskiego, zabezpiecza interes społeczny w postaci ochrony zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych.

W przedmiotowej sprawie działania organów inspekcji farmaceutycznej rzutują bezpośrednio na możliwość skutecznego ustalania odpowiedzialności zawodowej farmaceutów.

Do konstytucyjnych cech samorządów zawodów zaufania publicznego należy powierzenie im przez ustawę sądownictwa dyscyplinarnego. Z oczywistych względów w interesie społecznym pozostaje, aby było ono wykonywane w sposób skuteczny i sprawny.

3) możliwości wypełniania przez [...] Izbę Aptekarską swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków;

W tym zakresie skarżąca wskazuje, że problem możliwości wypełniania przez [...] Izbę Aptekarską swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków w zakresie strzeżenia zasad etyki i deontologii omówiony został szerzej w uwagach do pkt 2. Jednakże, zakres uprawnień samorządu aptekarskiego wobec jego członków jest znacznie szerszy i w wielu punktach ich realizacja zależy od działań inspekcji farmaceutycznej. Przykładowo, zgodnie z art. 99 ust. 4a ustawy -Prawo farmaceutyczne, podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Kwestia ustalenia, czy dana osoba daje rękojmię należytego wykonywania zawodu pozostaje w gestii organów samorządu zawodowego, tak więc inicjowanie postępowań, których wynikiem jest ustalenie zgodności z prawem określonych zachowań, w tym przypadku działań reklamowych, umożliwia wypełnianie [...]IA jej statutowych i ustawowych uprawnień wobec jej członków.

4) możliwości podejmowania przez [...] Izbę Aptekarską działań w celu ochrony praw swoich członków;

Strona podnosi, że interes społeczny przemawiający za udziałem [...] IA w postępowaniu polega także na tym, aby organizacja społeczna mogła podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności, w tym przypadku praw farmaceutów przestrzegających zakazu reklamy aptek.

Skarżąca podkreśla, że jej argumentacja: "Sposób prowadzenia reklamy apteki i punktów aptecznych nie może być skutecznie weryfikowany i modyfikowany przez farmaceutów, w przypadkach gdy właścicielem apteki jest podmiot nie będący farmaceutą" miała na celu wskazanie trudności, z jakimi borykają się na co dzień farmaceuci chcący prawidłowo wykonywać swój zawód, a którzy są zmuszeni by liczyć się ze zdaniem pracodawcy, który jako niefarmaceuta nie jest poddany kontroli ze strony samorządu zawodowego farmaceutów. Strona nie zgadza się także ze stwierdzeniem organu, że nie wykazano “związku prowadzonego postępowania z podstawowymi zadaniami farmaceutów pracujących w aptece w zakresie udzielania informacji i porad odnośnie działania produktów leczniczych i stosowania wyrobów medycznych będących przedmiotem obrotu w aptekach i hurtowniach farmaceutycznych". Zakaz reklamowania aptek (punktów aptecznych) oraz ich działalności stanowi najważniejszą podstawę i gwarancję prawidłowego funkcjonowania aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego oraz aptekarzy, jako przedstawicieli medycznego zawodu zaufania publicznego.

5) możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej, która jednoznacznie deklaruje konieczność ścisłego i rygorystycznego przestrzegania zakazu reklamy aptek i ich działalności, czym stawia się w opozycji do podmiotu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Według skarżącej interes społeczny, w tym przypadku przejawiający się we właściwym prowadzeniu postępowania administracyjnego, przemawia za dopuszczeniem do postępowania organizacji społecznej, która zmierza do całkowitego wyeliminowania reklamy usług farmaceutycznych.

Izba mogłaby służyć wszelkim wsparciem merytorycznym na każdym etapie postępowania w celu jak najszybszego i najlepszego osiągnięcia celu postępowania, czyli stwierdzenia czy naruszenie zakazu reklamy aptek i ich działalności miało miejsce.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że "składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia czy dopuszczenia jej na prawach strony do toczącego się już postępowania nie może być udowadnianie przez tę organizację zasadności zarzutów w prowadzonym postępowaniu, do którego [...]IA pragnie przystąpić". Kodeks postępowania administracyjnego nie przesądza bowiem o obowiązku działania organizacji społecznej na korzyść lub niekorzyść strony. Nic nie stoi na przeszkodzie dla działania organizacji społecznej na korzyść strony, ale realna jest też rozbieżność interesów organizacji społecznej i strony, w szczególności gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest efektem jej własnej inicjatywy, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku.

Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonym postanowieniu GIF w ogóle nie odnosi się do kwestii, czy cele statutowe [...] Izby Aptekarskiej uzasadniają jej udział w postępowaniu. W zakresie interesu społecznego trudno ustalić, jaki interes społeczny GIF rozważał, w jednym z fragmentów przyznaje jednak, że wnioskodawca powołał się na interes pacjenta, który jest zagrożony przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez farmaceutów. Jednakże, już w kolejnym zdaniu GIF zarzuca, że analiza zebranej argumentacji wskazuje, że [...]IA chce chronić interesy członków prowadzących apteki. W stwierdzeniu tym zawarta została nieuprawniona, gołosłowna i niesprawiedliwa sugestia, że struktury [...]IA wykorzystywane są do załatwiania partykularnych interesów jej członków.

Skarżąca akcentuje, że GIF twierdzi, iż udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Pomijając faktyczne aspekty sprawy, tj. niewielką liczbę członków rady oraz fakt, że izba reprezentowana jest na podstawie pełnomocnictwa przez jej prezesa, wskazać należy, że obowiązujące prawo postępowania administracyjnego przewiduje instytucje nakazujące wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności. Ponadto, przedsiębiorcy prowadzący apteki muszą liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, do zadań organów samorządu aptekarskiego należy wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Samorząd zawodowy występuje w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, wydając opinię w formie postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rolę samorządu zawodowego wyznacza w tym postępowaniu nie organ administracji publicznej, ale przepis prawa.

W ocenie strony skarżącej, wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. powinna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., czyli to na organie administracyjnym spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Z całą jednak pewnością nie jest dopuszczalne negatywne domniemanie czyli rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na rzecz niedopuszczenia organizacji. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na skutek skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez [...] Izbę Aptekarską kontroli sądowo-administracyjnej poddano postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącej złożonej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl ww. przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie do § 2 art. 31 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy doktryny dostrzegające trzy rodzaje inicjatywy procesowej organizacji społecznej chcącej wystąpić w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Zatem według Sądu, organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156).

Organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą wszczęcia postępowania rezygnuje niejako z udziału w postępowaniu w przeciwieństwie do dwóch pozostałych możliwości, których celem jest przede wszystkim udział w czynnościach postępowania.

Z chwilą wpłynięcia wniosku opartego na omawianym przepisie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do sprawdzenia, czy żądanie organizacji zostało wyraźnie wyartykułowane albowiem ocena żądania z punktu widzenia art. 31 § 1 k.p.a. jest możliwa tylko wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie w sposób jednoznacznie określony, tak pod względem jego podmiotowego jak i przedmiotowego zakresu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1987 r., IV SA 274/87, Lex 9943).

W sytuacji jakichkolwiek wątpliwości organ powinien wezwać stronę do złożenia wyjaśnień, ewentualnie sprecyzowania żądania, ponieważ jego obowiązkiem jest podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Brak reakcji ze strony organizacji będzie podstawą do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Konieczność precyzyjnego określenia zakresu żądania sformułowanego w oparciu o art. 31 k.p.a. ma fundamentalne znaczenie, gdyż o ile w przypadku wszczęcia postępowania – działania organizacji społecznej służyć mają ochronie interesu społecznego, to w przypadku żądania wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do niego, zasadniczym celem będzie reprezentacja tego interesu na tle konkretnej sprawy (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 240).

W niniejszej sprawie [...] Izba Aptekarska złożyła do organu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wraz z dopuszczeniem do niego.

Choć przedmiotowy wniosek opatrzony datą 31 lipca 2012 r. został zatytułowany "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego", to lektura jego uzasadnienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Izba aptekarska domagała się zarówno wszczęcia postępowania w sprawie o zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki (art. 94 a ustawy Prawo Farmaceutyczne) przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie, jak i dopuszczenia Izby do udziału w tym postępowaniu (v. str. 4 i 5 wniosku).

Tak też, odczytał to żądanie organ, co wynika zarówno z treści pisma skierowanego do [...] Izby Aptekarskiej, w którym wezwał wnioskodawcę do wykazania m.in. zasadności udziału Izby w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia (v. wezwanie z dnia [...] października 2013 r., znak [...]), jak i z treści uzasadnienia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy możliwe jest wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki (art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne) na wniosek organizacji społecznej – [...] Izby Lekarskiej – oraz dopuszczenie tej organizacji do udziału w ww. postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.

Uprzedzając dalsze rozważania należy w tym miejscu wskazać, że zapadłe rozstrzygnięcie odnosi się wyłącznie do kwestii wszczęcia postępowania. Jednakże ze względu na jego treść, tj. odmowę wszczęcia postępowania, brak równoczesnego rozstrzygnięcia organu o odmowie dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu nie stanowi o tego rodzaju wadliwości zakwestionowanego postanowienia, która uzasadniałaby wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego. Stwierdzone uchybienie nie ma bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy.

Analiza przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że żądanie wszczęcia i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach:

1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej,

2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi,

3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc gdy organ uzna brak którejkolwiek z nich, bezprzedmiotowe staje się badanie pozostałych.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 oraz w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 663/11 "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny". W świetle art. 31 § 1 k.p.a. to, że postępowanie dotyczy innej osoby zazwyczaj nie jest problematyczne, natomiast uzasadnienie żądania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o przystąpieniu do toczącego się postępowania powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z żądaniem dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym lub z żądaniem wszczęcia tego postępowania, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania lub udziału w postępowaniu już toczącym się, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 139/09, czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można bowiem łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 stwierdzono:

Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. LEX nr 549644

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że:

1) Sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję – z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

2) Nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. LEX nr 563531 (v. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08).

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) nie kwestionuje, że Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, lecz stwierdził, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego jej żądanie (v. zaskarżone postanowienie). W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie została spełniona jedna z trzech obligatoryjnych przesłanek art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że stanowisko organów obu instancji oraz przytoczona argumentacja prawna, że [...] Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, nie nasuwa zastrzeżeń Sądu co do jego prawidłowości. Izba ta jest bowiem organizacją samorządową o charakterze zawodowym (art. 5 § 2 k.p.a.). Może więc, zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., wnosić o wszczęcie postępowania (i dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu) w sprawie dotyczącej innej osoby.

Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby niż wnioskujący podmiot, a mianowicie wobec przedsiębiorcy Apteka "[...]" J. R. spółka jawna z siedzibą w [...], który to podmiot uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki pn. Apteka "[...]",[...], ul. [...].

Z postanowienia organu I instancji zapadłego w niniejszej sprawie wynika, że organ ten odmawiając wszczęcia postępowania (i dopuszczenia do udziału w postępowaniu) uznał brak spełnienia dwóch przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.: zarówno powiązania statutowych zadań [...] Izby Aptekarskiej z konkretną sprawą o naruszenie art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne, jak i brak wykazania interesu społecznego uzasadniającego żądanie wnioskującej.

Z kolei organ odwoławczy (GIF) uznał, o czym była mowa wyżej, że podmiot wnioskujący nie wykazał interesu społecznego uzasadniającego żądanie. GIF nie wypowiedział się natomiast w zaskarżonym postanowieniu co do tego, czy udział tej organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Wyłącznie w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie kwestionuje, iż Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, której cele statutowe umożliwiają jej udział w postępowaniu administracyjnym w zakresie przepisów ustawy Prawo Farmaceutyczne.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość zbieżnego stanowiska organów obu instancji, co do tego, że wnioskująca organizacja nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego żądanie.

Stwierdzenie bowiem prawidłowości stanowiska organu w omawianym zakresie pozwoli Sądowi pozostawić poza rozważaniami kwestię spełnienia przesłanki celu statutowego, jako nie mającego w tej sprawie znaczenia dla wyniku postępowania.

Prawidłowość powyższego stanowiska Sądu ma oparcie również w orzecznictwie. W wyroku z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08 publ. Lex nr 525903, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził:

"Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za uzasadnione z uwagi na brak interesu społecznego".

Rozważając przesłankę "interesu społecznego" wypada wskazać, że pojęcie to jest pojęciem niedookreślonym.

Z uwagi na powyższe podkreślenia wymaga, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne (pomimo pewnego luzu decyzyjnego), gdyż znaczenie tych zwrotów zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa. Tak więc organ prowadzący postępowanie powinien nadać temu pojęciu znaczenie w kontekście konkretnej sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich wyrokach podkreślał, że kontrolując zgodność z prawem decyzji, które zawierają wyrażenia niedookreślone sąd administracyjny ma obowiązek zbadać i określić, czy organ administracji prawidłowo zinterpretował pojęcia niedookreślone na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie, odnosząc się również do miejsca, sytuacji i czasu (v. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., II SA 2075/82).

Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa administracyjnego (por. L. Morawski, “Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 383; M. Mincer, “Uznanie administracyjne", Toruń 1983, str. 55 i nast.).

Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie niedookreślone organ, stosując taki przepis, powinien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre.

W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (szerzej: E. Łętowska, “Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, Państwo i Prawo

7-8/2011).

W rozpatrywanej sprawie [...] Izba Aptekarska prezentowała stanowisko, że interes społeczny to inaczej ochrona interesu zbiorowego, jakim jest "przestrzeganie prawa", a wszczęcie i udział w postępowaniu, "którego celem jest zbadanie przestrzegania przepisów wprowadzających normy chroniące pacjentów (...) prowadzi do realizacji jej celów statutowych".

Ponadto, w ocenie Izby Aptekarskiej, zakaz reklamy aptek uzasadnia ważny interes społeczny, nie tylko w wąskim ujęciu grupy zawodowej farmaceutów, lecz także całej grupy aktualnych i potencjalnych pacjentów. Łamanie zakazu reklamy aptek jest ewidentnym przykładem nieuczciwej konkurencji , w której pacjenci ulegają manipulacji.

Zdaniem organu, [...] Izba Aptekarska nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa (w szczególności art. 94 a) Prawa Farmaceutycznego).

W ocenie organu nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia do systemu prawa konkretnego przepisu (w tym przypadku normy określonej w art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne) z interesem społecznym, gdyż racjonalny ustawodawca wprowadzając przepisy nakładające określone obowiązki kieruje się szeroko pojętym interesem społecznym i potrzebą ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami poszczególnych zjawisk.

Izba wskazywała także, że interes społeczny ma polegać na zapewnieniu szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

Według organu wnioskująca nie sprecyzowała, w jaki sposób wszczęcie i dopuszczenie do udziału w sprawie będzie realizacją owej kontroli społecznej.

W ocenie Sądu stanowisko organu należy uznać za prawidłowe.

Skład orzekający podziela stanowisko, że nie można akceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wszczęcia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Należy podzielić stanowisko organu o braku wykazania przez skarżącą korelacji pomiędzy przedmiotem postępowania, jakim jest nakaz zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności a interesem społecznym wskazywanym przez skarżącą jako interes pacjenta, który jest zagrożony przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez farmaceutów, którzy reklamują (w sposób niedozwolony) swoją aptekę.

Należy bowiem zauważyć, że żaden z przepisów ustawy Prawo Farmaceutyczne nie wskazuje na to, by odpowiedzialność za prowadzenie apteki, która ciąży na kierowniku (którym jest zawsze farmaceuta – v. art. 99 ust. 4 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne), obejmowała działalność marketingową prowadzoną przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki bądź przez jego kontrahentów.

Zakaz reklamy, o którym mowa w art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne, nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, lecz prowadzenia apteki jako przedsiębiorstwa w ramach działalności gospodarczej.

Należy podzielić pogląd organu, że skarżąca, powołując się na konieczność ochrony pacjentów oraz zawodu farmaceuty nie uprawdopodobniła, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez wnioskowane postępowanie administracyjne jego celów.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników. Zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy.

Sąd podziela zatem stanowisko sformułowane w tym zakresie przez organy obu instancji, że dążenie do przestrzegania prawa jest realizowane przez organ podejmujący określone działania wyznaczone normą art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne na podstawie i w granicach prawa wyznaczonych ww. ustawą oraz procedurą określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Interes społeczny przedstawiony przez skarżącą nie uzasadnia dopuszczenia jej do wszczęcia i udziału w postępowaniu, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta.

Podsumowując, wymagana przepisem art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie oraz dopuszczenie [...] Izby Aptekarskiej do postępowania nie została wykazana. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.