Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1893/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Skarżąca B. W. złożyła wniosek z [...] października 2005 r. o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami za okresy od marca do grudnia 1999 r. oraz od września 2001 r. do września 2004 r. Wyjaśniła, że powstanie zaległości spowodowane zostało zdarzeniami zaistniałymi w toku prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, tj. przejęciem w 1998 r. długu firmy "M. M." i koniecznością zaciągnięcia kredytów bankowych na spłatę należności z wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jedynym źródłem utrzymania 5-osobowej rodziny jest prowadzona przez Skarżącą działalność gospodarcza, która w 2005 r. nie przyniosła dochodu. Skarżąca podniosła, że spłacenie zadłużenia przekracza jej możliwości finansowe. Jest współwłaścicielką w 5/24 części nieruchomości, obciążonej zabezpieczeniem z tytułu kredytu oraz właścicielką samochodu Passat z 1991 r., na którym ustanowiony jest zastaw bankowy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako ,,Zakład") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenia społeczne, tj. kwoty 7.759,72 zł składek finansowanych przez ubezpieczonych oraz 7.608,08 zł, składek finansowanych przez płatnika; na ubezpieczenia zdrowotne za ten sam okres w kwocie 2.363,24 zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 1.045,47 zł. Należności te dotyczyły okresów od marca do grudnia 1999 r. i od września 2001 r. do września 2004 r. Odmową objęto również odsetki naliczone na dzień złożenia wniosku w kwocie 13.564,10 zł.

Zakład wyjaśnił, że Skarżąca od 1993 r. prowadzi działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. umorzono należności za okres do września 2004 r., dotyczące Skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, a utrzymano w mocy odmowę umorzenia należności za pracowników.

Zakład wskazał, że na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.u.s.", obowiązuje generalna zasada, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie mogą być umorzone w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., z zastrzeżeniem ust. 3a, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wyjaśnił, że do składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Powołał się również na art. 30 u.s.u.s. wprowadzający zasadę, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek art.28 ustawy nie stosuje się. Podniósł też uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek

W toku postępowania ustalono, iż Skarżąca jest właścicielką 5/24 części nieruchomości o pow. 25a w S., gm. N.. Z zaświadczenia Banku Spółdzielczego w W. Oddział w N. wynika, że Skarżącej udzielono kredytu gotówkowego z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań wobec Z.. Prawne zabezpieczenie spłaty powyższego kredytu stanowi hipoteka obciążająca powyższy udział w nieruchomości. W skład majątku Skarżącej wchodzi również dom posadowiony na tej nieruchomości. Zgodnie z przedłożonym dowodem rejestracyjnym Skarżąca jest właścicielką samochodu osobowego VOLKSWAGEN Passat (rok produkcji 1991), na którym ustanowiony jest zastaw bankowy, tytułem kredytu udzielonego na jego zakup. Skarżąca ma też inne zobowiązania.

Zakład doszedł do przekonania, że przesłanki umorzenia należności z tytułu składek nie zostały spełnione. Należności, o których umorzenie wnioskowała Skarżąca związane są z ubezpieczeniami za zatrudnianych pracowników. Ponownie powołał się na art. 28, art. 30 i art. 32 u.s.u.s., wskazując przy tym, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości samoistnego umorzenia odsetek, ponieważ art. 28 ust. 4 wprowadza zasadę, że jedynie umorzenie składek powoduje umorzenie odsetek za zwłokę. Zakład stwierdził ponadto, że składki na ubezpieczenie mają charakter należności publicznoprawnych i dlatego też jest zobligowany do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Podkreślił, że Skarżąca widzi możliwość spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego.

Pismem z [...] marca 2006 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśniła, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza wkrótce zostanie zlikwidowana, ponieważ nie przynosi dochodu, a narastające zadłużenie. Wniosła o ponowną analizę jej sytuacji pod kątem zagrożenia dalszej egzystencji w przypadku odmowy umorzenia należności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Prezes Zakładu przedstawił sytuację materialną Skarżącej, ustaloną tak jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazał też, że Skarżąca rok podatkowy 2004 zamknęła zyskiem w kwocie 7.282,34 zł. Podkreślił uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności stwierdzając, iż organ rentowy może - ale nie musi umorzyć należności. Ważny interes osoby zobowiązanej musi być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc pod uwagę przeznaczenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, a nie ich umarzanie.

W sprawie niniejszej nie ma zastosowania zastrzeżenie zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Umorzeniu podlegają bowiem jedynie składki należne od osób finansujących je z własnych środków. Składki pracowników, w części finansowanej przez płatnika mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanka ta nie została spełniona, ponieważ Skarżąca prowadzi działalność zarobkową, jest właścicielką samochodu i posiada udział w nieruchomości, a zatem Zakład ma możliwość zabezpieczenia i przymusowego dochodzenia należności w trybie egzekucyjnym. Natomiast składki finansowane przez pracowników nie podlegają umorzeniu.

Skarżącą poinformowano o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie spłaty należności na raty.

Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę. Powołała się na swoją trudną sytuację finansową, Wyjaśniła, że zawarcie układu ratalnego uwarunkowane jest wpłatą 18.000 zł. Bank Spółdzielczy, z uwagi na planowane zawieszenie działalności gospodarczej, odmówił udzielenia kredytu na spłatę zadłużenia wobec Zakładu.

Do pisma procesowego z dnia [...] września 2006 r. Skarżąca dołączyła decyzję z [...] maja 2006 r. o wykreśleniu działalności gospodarczej w ewidencji, decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przyznaniu jej zasiłku dla bezrobotnych oraz akty urodzenia dzieci. Wniosła o znalezienie możliwości umorzenia składek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Decyzję wydaną z naruszeniem prawa Sąd eliminuje z obrotu prawnego, uchylając ją lub stwierdzając jej nieważność. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie obciążających ją należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek".

Z treści obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że dotyczyły one składek obciążających Skarżącą w związku z zatrudnianiem przez nią pracowników, w tym także składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do składek tych nie stosuje się art. 28 i 29. Prawidłowo organy orzekające wskazały to unormowanie. Jednakże nie uwzględniły go podejmując rozstrzygnięcie. W przepisie tym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia.

W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s.

Jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W przypadku zaś, gdy wniosek obejmuje zarówno należności podlegające umorzeniu, jak i należności określone w art. 30 u.s.u.s., należy umorzyć postępowanie w zakresie tych ostatnich.

W sprawie niniejszej odmowa umorzenia należności, co już wskazywano, obejmowała składki finansowane przez Skarżącą jako pracodawcę oraz finansowane przez pracownika. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 u.s.u.s.

W ocenie Sądu, aczkolwiek umorzenie postępowania, jak i odmowa umorzenia należności z tytułu składek oznaczają w rezultacie brak pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia (umorzenia składek), to jednak nie mogą być podejmowane niejako zamiennie. Przede wszystkim dlatego, iż jest to równoznaczne z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa, ale również z tego względu, że strona powinna uzyskać od organu jednoznaczną informację o powodach, dla których uwzględnienie jej wniosku nie było możliwe. Samo powołanie się na art. 30 u.s.u.s. jako podstawę odmowy umorzenia należności nie może być uznane za wystarczające dla pozostawienia w obrocie prawnym wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

Wprawdzie naruszenie art. 30 u.s.u.s. wiązało się jedynie z należnościami z tytułu składek finansowanych przez pracownika, ale należało uchylić decyzje w całości. W rozstrzygnięciu Zakładu nie wyodrębniono bowiem kwot odsetek należnych od tych składek.

Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej o umorzenie Zakład przede wszystkim ustali jednoznacznie zakres należności, co do których możliwe jest podjęcie orzeczenia merytorycznego, tj. o umorzeniu lub odmowie umorzenia. Umorzy natomiast postępowanie w części dotyczącej należności, co do których nie ma zastosowania art. 28 u.s.u.s.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes Zakładu podejmując rozstrzygnięcie uwzględnił okoliczność, która w świetle art. 28 u.s.u.s. nie mogła mieć wpływu na to rozstrzygnięcie, a mianowicie konieczność uwzględnienia charakteru składek, jako należności publicznoprawnych, co obliguje Zakład do szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują tej okoliczności, jako przesłanki uwzględnianej przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia należności indywidualnego podmiotu. Jedynie w przypadku odroczenia terminu płatności należności lub rozłożenia płatności na raty (art. 29 ust. 1 u.s.u.s.) ustawodawca przewidział przesłankę stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Natomiast w przypadku umarzania należności ustawodawca, zabezpieczając interes finansów ubezpieczeń społecznych, w sposób wyczerpujący określił przesłanki umorzenia z uwagi na nieściągalność należności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Sąd zauważa ponadto, że upoważniając ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, nakazał uwzględnienie przy tym przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że stan finansów ubezpieczeń społecznych uwzględniony został już na etapie formułowania przesłanek umorzenia zawartych w rozporządzeniu.

Przeciwstawianie interesu finansów ubezpieczeń społecznych, bo tak Sąd rozumie argument o szczególnym - publicznoprawnym charakterze składek, interesom osoby zobowiązanej nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa.

Ponownie oceniając istnienie przesłanek umorzenia Zakład ograniczy się do okoliczności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Rację ma przy tym Prezes Zakładu twierdząc, iż w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pozwalający na umorzenie należności pomimo braku jej całkowitej nieściągalności. Dotyczy on bowiem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.

Zakończenie prowadzenia działalności, którą to okoliczność Skarżąca wskazywała w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Zakład oceni w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Organy orzekające akcentowały uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Sąd nie kwestionuje ani uznaniowego charakteru tego rodzaju decyzji, ani też prawa organów do podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tego charakteru. Jednakże zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia. Ich brak bowiem zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. Skoro zatem w sprawie niniejszej organy stwierdziły brak przesłanek umorzenia należności, to nie mogły powoływać się na działanie w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta jednakże, nie będąc związana z przesłankami rozstrzygnięcia, a zatem stanowiąca wadę uzasadnienia decyzji, sama w sobie nie mogłaby mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Całkowicie chybione jest wskazanie Prezesa Zakładu w nagłówku decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest on bowiem organem podejmującym tę decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Ponieważ z treści sentencji decyzji wynika jednoznacznie, że podjął ją właściwy w sprawie organ tj. Zakład, Sąd uznał, że uchybienie powyższe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Zakładu, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 30 u.s.u.s., które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 tejże ustawy. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.