Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2372/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

11 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1205/14 w sprawie ze skargi D. Z. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1205/14 po rozpoznaniu skargi D. Z. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. Z. wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 8 stycznia 2002 r. do dnia 30 września 2005 r.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji"), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 - dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.- dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), odmówił D. Z. ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 8 stycznia 2002 r. do dnia 30 września 2005 r.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania D. Z., rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że D. Z. w dniu 8 stycznia 2002 r. ukończył 16 lat. W tym czasie do września 2005 r. pobierał naukę w Liceum Ogólnokształcącym w [...], położonym w odległości ok. 1,5 km od gospodarstwa rolnego rodziców. W ocenie organu młody wiek oraz zakres codziennych obowiązków i zadań wynikających z faktu pobierania nauki (uczestniczenie w zajęciach lekcyjnych i praktykach, konieczność przygotowywania się do kolejnych zajęć, zaliczeń, sprawdzianów wiedzy, bieżące wykonywanie zadań domowych) nie pozwalały wnioskodawcy na wykonywanie w gospodarstwie rolnym rodziców stałej pracy w deklarowanym zakresie. Nie sposób uznać, by prawidłowe wykonywanie obowiązków szkolnych było możliwe po powrocie strony do domu i po codziennym wykonaniu w gospodarstwie wskazanych czynności. W złożonym oświadczeniu D. Z. podał, że ze szkoły wracał o godz. 17. Następnie do około godz. 20 codziennie miał zajmować się wykonywaniem prac w gospodarstwie. Pozostały czas oraz weekendy przeznaczał na naukę. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że po około 4 godzinach pracy w gospodarstwie rolnym, świadczonej każdego dnia bezpośrednio po powrocie ze szkoły, choćby wskutek naturalnego zmęczenia organizmu, wykluczone byłoby codzienne przygotowanie się do kolejnego dnia nauki. Stałe wykonywanie pracy fizycznej do późnych godzin wieczornych, poprzedzone codziennym uczestnictwem w zajęciach szkolnych, z każdym dniem potęgowałoby stan zmęczenia. Powyższe wskazuje na niewiarygodność oświadczeń D. Z. i świadków o stałej pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym we wskazanym okresie. Zeznania świadków wydają się być uzgodnione. Pomimo znacznego upływu czasu są one zbyt precyzyjne i zbieżne w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z zeznań świadków można wyciągnąć także wniosek, że jednym z głównych zajęć świadków było "monitorowanie" pracy strony. Ponadto analiza zeznań nie pozwala wywieść pewnych i jednoznacznych wniosków, co do częstotliwości i rzeczywistego czasu pracy strony w gospodarstwie rolnym. W sprawie istotne jest również to, że D. Z. ubiegając się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspomniał w ogóle o pracy w gospodarstwie rolnym, co świadczy o tym, że sam nie traktował takich zajęć jako pracy stałej.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż z zeznań świadków i oświadczeń strony wynika, że D. Z. w sposób sezonowy i doraźny pomagał rodzicom w prowadzeniu ich gospodarstwa rolnego. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że czynności te miały charakter stałej pracy w gospodarstwie. Przy ustalaniu stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie uwzględnia się jedynie pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo w rodzinie udziela się osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. Zamieszkiwanie na terenie gospodarstwa rolnego oraz korzystanie z płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa również nie są wystarczające do przypisania danej osobie przymiotu rolnika lub domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm. - dalej jako "ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników").

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji D. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 101 ust. 1 ustawy o Policji; 2) art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników; 3) art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.; 4) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz 5) art. 7, art. 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępnie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że D. Z. w powołanym okresie zamieszkiwał w gospodarstwie rolnym rodziców i nie był związany z nimi stosunkiem pracy. Mieszkający w sąsiedztwie gospodarstwa świadkowie zeznali, że widzieli, jak skarżący codziennie pracował w gospodarstwie rolnym o powierzchni 15,47 ha. Rytm wykonywanych przez niego w gospodarstwie prac wyznaczał profil prowadzonej tam produkcji, to jest uprawa zbóż, ziemniaków, buraków i hodowla zwierząt. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że w okresie letnim i jesiennym D. Z. pracował przy zbiorach, wykopkach i pracach przygotowujących grunty pod zasiewy, natomiast zimą pomagał przy dojeniu i karmieniu bydła. W sprawie okolicznością bezsporną jest to, że we wnioskowanym okresie skarżący był uczniem dojeżdżającym do szkoły średniej. Organ badając zagadnienie łączenia przez D. Z. obowiązków ucznia szkoły średniej z pracą w gospodarstwie rolnym, wykluczył, by mogła to być praca stała. Zdaniem organu przemawia za tym wiek ucznia oraz zakres codziennych obowiązków i zadań wynikających z faktu pobierania nauki. Wykonywana przez skarżącego praca, według Komendanta Głównego Policji, mogła mieć jedynie charakter pracy doraźnej. O "stałości pracy" nie mogą też dowodzić złożone w sprawie zeznania świadków i wyjaśnienia skarżącego. W związku z takim stanowiskiem organu, zdaniem WSA w Warszawie, podkreślić należy, że w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Wskazuje na to sam fakt, że w przepisie art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ustawodawca zawarł odrębną definicję rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to niewątpliwie takiego rozróżnienia by nie wprowadził. Nie można więc przyjmować, że skoro osoba, która faktycznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, nie posiada statusu domownika, gdyż jego praca w gospodarstwie nie ma charakteru stałego. Charakter pracy domownika należy oceniać każdorazowo w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy.

WSA w Warszawie zauważył ponadto, że pojęcia "wykonywanie pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" było wielokrotnie wyjaśniane przez Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd ten podkreślił, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo. Dlatego też dla uznania pracy domownika za pracę stałą w gospodarstwie rolnym wystarczające jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją, w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem stosownego sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do podobnego poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego). Zatem zdaniem Sądu I instancji nie można podzielić przekonania organu, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców nie miała charakteru stałego, a stanowiła jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci - członków rodziny rolnika. Tym samym Komendant Główny Policji uznając, że skarżący nie może być domownikiem rolnika, niewątpliwie naruszył art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ dokonał zawężającej wykładni pojęcia "domownika", wskazując przede wszystkim na wiek (16 lat) oraz że skarżący był uczniem liceum, a ponadto że w dokumentach składanych w momencie przyjęcia do służby w Policji nie wskazał, że wcześniej pracował w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu I instancji pracę w gospodarstwie można pogodzić z nauką w szkole ponadpodstawowej czy też z odbywaniem praktyk zawodowych. Ponadto zarówno z oświadczenia D. Z., jak i zeznań świadków wynika, że skarżący pracował w gospodarstwie rodziców po zajęciach lekcyjnych oraz w czasie wolnym od nauki w soboty, święta, ferie i wakacje. Należy mieć również na uwadze, że praca w gospodarstwie rolnym nie polega na świadczeniu pracy osiem godzin dziennie, pięć dni w tygodniu, ale zależy w dużej mierze od pory dnia, pory roku czy też warunków atmosferycznych. Dlatego w ocenie Sądu wykonywanie pracy w gospodarstwie po powrocie ze szkoły i w czasie wolnym od zajęć w soboty, święta, ferie i wakacje, nie jest incydentalne, ale podyktowane rytmem i charakterem prac rolniczych. O ile bowiem prace przy obrządku zwierząt gospodarskich są cykliczne i w zasadzie nie można ich przenieść w czasie, o tyle prace polowe, należą do zajęć, które można przynajmniej w ograniczonym zakresie zaplanować na czas wakacji, ferii lub innych dni wolnych od nauki.

Skoro zebrany przez organ materiał dowodowy potwierdził wykonywanie przez D. Z. pracy w gospodarstwie i organ nie dysponował dowodami podważającymi zeznania świadków, to - zdaniem WSA w Warszawie - przyjąć należy, że skarżący spełnił przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ ponownie rozpoznając sprawę, winien dokonać oceny pracy D. Z. w gospodarstwie rolnym rodziców z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni pojęcia "stałej pracy w gospodarstwie rolnym".

Od powyższego orzeczenia WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że skarżący stale pracował w gospodarstwie rodziców, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego i z prawidłowej jego oceny wynikało, iż udział skarżącego w funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego rodziców miał charakter marginalny. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem ustalenie przez Sąd, że skarżący jedynie pomagał w gospodarstwie rolnym rodziców, doprowadziłby do oddalenia skargi a nie jej uwzględnienia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji w związku ze stwierdzeniem, iż przy rozpoznawaniu sprawy organ naruszył prawo materialne poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, odmawiając skarżącemu statusu "domownika" a jego udziałowi w funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego rodziców cechy "stałości" w rozumieniu powołanego przepisu. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem gdyby Sąd za organem przyjął, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym nie miała charakteru stałego, to oddaliłby skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd winien poczynić własne ustalenia faktyczne albo przyjąć za własne ustalenia faktyczne organu. W niniejszej sprawie spór nie dotyczył wykładni pojęć ustawowych określonych w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, lecz kwestii rozmiaru udziału skarżącego w funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego rodziców. Organ ustalił, że skarżący jedynie pomagał rodzicom, natomiast Sąd, że skarżący stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. W tej konkretnej sprawie zachodzi zatem nieprzystawalność ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd do ustaleń faktycznych organu.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie z zeznań świadków nie sposób wywieść, czy skarżący stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Prawidłowa ocena tych zeznań powinna prowadzić do wniosku, że skarżący jedynie doraźnie pomagał w gospodarstwie rolnym. Treść zeznań była bardzo ogólnikowa. Trudność sprawiało ustalenie, jakie konkretnie czynności wykonywał skarżący. Ponadto skarżący uczęszczał do szkoły średniej oddalonej od miejsca położenia gospodarstwa rolnego, co też niewątpliwie miało wpływ na możliwość oraz rozmiar podejmowanych czynności. W sprawie można odnieść wrażenie, że Sąd I instancji a priori przyjął, że jakikolwiek by nie był udział skarżącego w życiu gospodarstwa rolnego rodziców, to sam fakt zamieszkiwania na terenie tego gospodarstwa oraz jakikolwiek udział w jego funkcjonowaniu przesądzał o uzyskaniu statusu domownika oraz stałości wykonywanych czynności. Ocena dowodów dokonana przez organ I i II instancji była rzetelna i pozwoliła na wyciągnięcie prawidłowych wniosków. Sąd I instancji dysponując tym samym materiałem dowodowym, dokonał natomiast ustaleń nieprzystających do rzeczywistości i zgromadzonych dowodów. Błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego doprowadziło do nieprawidłowej oceny dowodów. Gdyby Sąd wyciągnął z materiału dowodowego wnioski tożsame z wnioskami organu, to jego rozstrzygnięcie byłoby odmienne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., organ skarżący kasacyjnie podniósł, że zarzut Sądu I instancji dotyczący nieprawidłowej wykładni pojęcia "domownika" oraz "stałej pracy" jest chybiony. Organ dokonał w tym zakresie stanowczych ustaleń faktycznych i dokonał próby ich subsumcji pod właściwe przepisy prawa materialnego. To Sąd I instancji uznając, że organ naruszył zasady wykładni art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, opierał się na błędnym założeniu, że skarżący stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców i błędnie założył, że taki wniosek powinien również wywieść organ. Zatem w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Nieprawidłowy wynik sprawy jest efektem błędów Sądu I instancji popełnionych w fazie oceny dowodów oraz ustalania faktów istotnych dla sprawy, co w efekcie doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok uchylający decyzje organów Policji obu instancji odpowiada prawu.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła odmowy ustalenia D. Z. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

W związku z tym należy przede wszystkim przypomnieć, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do wysługi tej zalicza się głównie okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia. W omawianym zakresie uwzględnia się również wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Odstępstwem od powyższej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Warunki wprowadzające takie możliwości muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. Nie jest zatem dopuszczalna ani rozszerzająca ani zawężająca wykładnia takich unormowań.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa (...) przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnych następuje na wniosek zainteresowanego. Sama data złożenia takiego wniosku może co najwyżej utrudniać policjantowi należyte udokumentowanie okresów takiej pracy, ale - wbrew twierdzeniom organów Policji - nie może jeszcze przesądzać o niezasadności zgłoszonego roszczenia. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez bliską mu osobę, a nie to kiedy zdecyduje się na ujawnienie takiego faktu i wystąpi o uwzględnienie okresu pracy w gospodarstwie rolnym przy ustalaniu stażu służby mającego wpływ na wysokość wynagrodzenia.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi powołany art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W niniejszej sprawie spełnienie przez D. Z. dwóch z pierwszych warunków nie budziło jakichkolwiek wątpliwości. Spór sprowadzał się natomiast nie tylko do interpretacji określenia "stała praca" ale także oceny czy ta przesłanka została spełniona w przypadku wymienionego policjanta.

Ustawodawca posługując się określeniem "stała praca", w żadnym przepisie prawa pojęcia tego nie zdefiniował. Pojęcie to było natomiast wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie i w piśmiennictwie prawniczym. Dominuje tam pogląd, że inne formy aktywności domownika co do zasady nie wykluczają jeszcze możliwości jednoczesnego wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem wymogu, aby stała praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne zajęcie domownika, a także by była ona wykonywana tylko w określonej porze dnia i jedynie w ściśle określonym wymiarze czasowym. Dlatego też nie można przyjąć, że sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej automatycznie wyklucza możliwość zakwalifikowania świadczonej przez domownika pomocy jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Nawet codzienne przeznaczanie kilku godzin na naukę i dojazdy do pobliskiej szkoły nie pozbawiają jeszcze domownika realnej możliwości świadczenia kilkugodzinnej pracy w gospodarstwie rolnym. O wykonywaniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa i swego miejsca zamieszkania. Nie pozwala to bowiem na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Zatem łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie może stanowić wyłącznej przeszkody do zaliczenia do stażu pracowniczego okresu pracy w gospodarstwie, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana. Istotne tym samym jest nie tylko to, czy wnioskodawca mógł potencjalnie połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy są dostateczne dowody na to, że taką pomoc faktycznie w gospodarstwie rolnym wykonywał i czy pomoc tę można uznać za "stałą pracę" domownika rolnika.

W orzecznictwie zwraca się ponadto uwagę na to, że domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika. Pracy domownika - co trafnie zaakcentował Sąd I instancji - nie można zatem oceniać taką samą miarą jak pracy samego rolnika. Domownik dysponując czasem wolnym dopiero po zajęciach szkolnych, może - co do zasady - wykonywać wskazane mu przez rolnika czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Ustalenia w tym zakresie nie mogą jednak opierać się wyłącznie na domniemaniach, lecz powinny znaleźć potwierdzenie w konkretnych dowodach przedstawionych przede wszystkim przez samego wnioskodawcę.

Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie definicji pojęcia "stałej pracy", to oczywistym jest, że ocena czy przesłanka ta została spełniona, musi być oparta na obiektywnych kryteriach a nie subiektywnym przeświadczeniu wnioskodawcy czy też organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Charakter pomocy świadczonej przez domownika na rzecz rolnika należy więc ustalać indywidualnie i na tle okoliczności konkretnej sprawy analizować czy taką pomoc można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych. Tym samym oceniając, czy praca domownika w gospodarstwie rolnym miała charakter stały, nie można poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że osoba bliska rolnikowi mogła wykonywać różne czynności związane z produkcją rolną. Nie chodzi tu o potencjalne możliwości lecz przede wszystkim realnie i stale świadczoną pracę w gospodarstwie. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby musi decydować także zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by każdą pomoc domownika w gospodarstwie rolnym bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 Lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 Lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 Lex 1578853). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby on nie ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym lecz z jakąkolwiek pomocą udzielaną osobie prowadzącej takie gospodarstwo. Zakres czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta rzeczywiście może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobnych czynności, nawet systematycznie wykonywanych w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz innych, ale świadczonych okazjonalnie, nie można kwalifikować jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko w przypadku pracy o istotnym znaczeniu dla prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I UK 349/13 – Lex 1477426). Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

Z powyższych względów przed dokonaniem oceny, czy w konkretnym przypadku osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym trzeba prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Należy więc przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie w całym wnioskowanym okresie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób i w jakim zakresie współpracowało z rolnikiem, a także, jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał sam wnioskodawca. Dopiero po uzyskaniu takich danych możliwa jest ocena czy pomoc była świadczona w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy z uwagi na profil gospodarstwa, zabudowania znajdujące się na terenie gospodarstwa, stopień zmechanizowania gospodarstwa i liczbę osób pracujących w gospodarstwie rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez stronę charakterze i rozmiarze.

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wnioskodawca zobowiązany jest potwierdzić zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Tym samym nie mogą one opierać się jedynie na treści oświadczenia samego wnioskodawcy czy pisemnych relacjach wskazanych przez stronę osób. Ocena czy wnioskodawca rzeczywiście wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym bezwzględnie musi znaleźć potwierdzenie albo we wspomnianym zaświadczeniu albo w zeznaniach świadków. Oczywistym przy tym jest, że zeznania świadków, mające potwierdzać okresy i charakter pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym, nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i co do stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są bardzo ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Organ powinien przede wszystkim rozważyć potrzebę samodzielnego, najczęściej dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych przez stronę osób. Tymczasem organy Policji nagminnie odstępują od wykonania takich czynności. Ograniczają się jedynie do zadawania świadkom określonych pytań, a następnie rozstrzygają sprawę na podstawie jedynie pism zawierających odpowiedzi na zadane pytania. Taka praktyka jest niedopuszczalna. Pisemne wyjaśnienia nie mogą zastępować wymaganych zeznań świadków, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Na ich podstawie nie można zatem dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw.

Na powyższe nie zwrócił uwagi zarówno Komendant Główny Policji jak i WSA w Warszawie. W aktach niniejszej sprawy nie ma ani zaświadczenia ani zeznań świadków, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Nie wiadomo zatem czy D. Z. ubiegając się o wzrost uposażenia z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym w ogóle nie przedstawił takich dokumentów, czy dokumenty takie nie zostały dołączone do akt sprawy. W aktach znajdują się jedynie pisemne oświadczenia podpisane przez dwie wskazywane przez skarżącego osoby. Oświadczenia te wprawdzie zostały opatrzone tytułem "zeznania", ale oczywistym jest, że takie oświadczenia nie stanowią wymaganych zeznań świadków. Postępowanie w przedmiocie uposażenia policjanta jest postępowaniem administracyjnym, a zatem musi być ono prowadzone według reguł przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odmiennych regulacji zawartych w przepisach szczególnych, w tym wspomnianej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. Ta ostatnia ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków od określonego w niej sposobu dokumentowania okresów i charakteru pracy w gospodarstwie rolnym. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w omawianych sprawach wskazane okoliczności nie mogą być dokumentowane w sposób wygodny dla wnioskodawcy czy organu. Świadek znane mu ewentualnie fakty ma przedstawić w czasie sformalizowanej czynności, to jest w toku przesłuchania przeprowadzonego przez pracownika policyjnego organu administracji lub pracownika urzędu gminy. Czynność przesłuchania utrwala w formie stosownego protokołu pracownik organu przeprowadzający przesłuchanie. Same pisemne oświadczenia zgłoszonych osób mogą odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie można natomiast przypisać im istotnej wartości dowodowej, a zatem wyłącznie na ich podstawie budować tezy o istnieniu lub braku podstaw do zaliczenia wnioskowanego przez policjanta okresu do wysługi lat.

Skoro w niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że podstawą ustaleń organów orzekających były wymagane zeznania świadków, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., to zaskarżony wyrok WSA w Warszawie w istocie odpowiada prawu. Uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Komendanta Głównego Policji i Komendanta Stołecznego Policji rzeczywiście było niezbędne. Sprawa administracyjna wymaga bowiem ponownego rozpoznania. Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz przepisów k.p.a., możliwe będzie rozważenie, w jaki sposób przepisy prawa materialnego mogą mieć w sprawie zastosowanie, a w konsekwencji czy w przypadku D. Z. zachodzą przesłanki do uwzględnienia wnioskowanego przez niego okresu do wysługi lat oraz do przyznania mu prawa do wzrostu uposażenia z tytułu stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.