Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1401/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 25a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 426
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1337/19 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1337/19, w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] maja 2019 r. w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał W. B. (dalej także: "strona" lub "skarżący") zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społecznie w łącznej kwocie 3.265,62 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 18 września 2018 r. uzyskał z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS informację, iż strona za okresy rozliczeniowe styczeń, luty, lipiec, październik, grudzień 2017 r., opłaciła składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe po terminie.

W związku z powyższym, organ zwrócił się z zapytaniem do Oddziału ZUS w Kielcach czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy sprawozdawcze: styczeń, luty, lipiec, październik, grudzień 2017 r.

Pismem z 3 października 2018 r. I Oddział ZUS w Poznaniu poinformował, że składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za miesiące październik, grudzień 2017 r. zostały opłacone po terminie tj.: składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: październik 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 lutego 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: grudzień 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 8 marca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni.

Prezes PFRON wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji") Fundusz refunduje: osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, z późn. zm.), pod pod warunkiem opłacenia tych składek w całości najpóźniej w dniu złożenia wniosku. Natomiast refundacja, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w art. 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekraczającym 14 dni (art. 25 a ust 4 ustawy).

Pismem z 29 października 2018 r. strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: październik, grudzień 2017 r. w łącznej wysokości 844,68 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Ponadto, pismem z dnia 30 października 2018 r. strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: styczeń-czerwiec 2018 r. w łącznej wysokości 2 420,94 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Pismem z 5 listopada 2018 r. skarżący poinformował organ, że podane informacje o opóźnieniu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne są nieprawdziwe oraz przekazał kopie dowodów dokonanych opłat w terminie.

W toku postępowania organ kilkukrotnie zwracał się do ZUS, z zapytaniem, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy sprawozdawcze: październik, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec 2018 r.

Organ na podstawie danych uzyskanych z ZUS uznał, że:

- składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: październik 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 lutego 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni,

- składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: grudzień 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 8 marca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni,

- składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: styczeń 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 kwietnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni,

- składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: luty 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 sierpnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni,

- składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: marzec 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 czerwca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni,

- składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczym PFRON: kwiecień 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 lipca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni,

- składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: maj 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 sierpnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni,

- składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: czerwiec 2018 r., zostały opłacone częściowo.

Skarżący wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa Zarządu PFRON.

Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzję organu, WSA w Warszawie uznał, że Prezes PFRON naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że decyzja organu nie poddaje się kontroli, bowiem organ nie przeprowadził żadnych samodzielnych ustaleń. Oparł się jedynie na informacjach pochodzących z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji.

Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie organ kilkakrotnie zwracał się do oddziałów ZUS o udzielenie informacji czy skarżący terminowo i w całości opłacił składki na ubezpieczenia społeczne m.in. za sporne miesiące. ZUS w odpowiedzi na zapytania informował, że strona za wskazane miesiące nie opłaciła w należności składkowych w wymaganym terminie (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych). Stwierdzając, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, WSA podkreślił, że jednakże jak każdy dowód podlega on ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji.

Prezes PFRON nie odpowiedział jednak w jakikolwiek sposób na przywołaną powyżej argumentację przedstawioną przez stronę skarżącą w toku postępowania i załączone do pisma dowody wpłat do ZUS. Zdaniem WSA, nie ulega wątpliwości, że wyczerpujące uzasadnienie decyzji organu administracji w niniejszej sprawie winno zawierać szczegółowe odniesienie do pism skarżącego i stanowiska w nich zaprezentowanego i sformułowanych w nich zarzutów wobec ZUS. Skoro strona skarżąca wskazuje i załącza dowody, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych wynikających ze złożonych deklaracji i po okresie sprawozdawczym nie korygowała deklaracji, to rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na koncie płatnika. Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję WSA wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Prezes PFRON odniesie się do stawianych przez stronę zarzutów i złożonych dokumentów.

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez

- błędną wykładnię art. 25a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 25a ust 2 i ust 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych polegającą na ustaleniu, że refundacja składek na ubezpieczenia społeczne była należna, mimo, że z informacji nadesłanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wynikało, że strona nie opłaciła składek w terminie;

- błędną wykładnię art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przyjęcie że nadesłane przez ZUS informację, przekazane w postaci dokumentu pisemnego, nie są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PFRON w niniejszej sprawie;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku prawnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć Organowi, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej Sąd uznał za słuszne zobowiązanie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do poczynienia ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez przedsiębiorcę obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe na użytek postępowania o refundację składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 25a ust 1 pkt.l ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uznał, że Organ jest związany ustaleniami ustawowo powołanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spełnienia warunków do wypłaty refundacji składek na ubezpieczenie społeczne) - nie uchyliłby decyzji Prezesa Zarządu PFRON,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że Organ prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy strona spełnia warunki do otrzymania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, nie dokonał ustalenia, czy strona opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd (zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz przepisami prawa) przyjął, że Organ w niniejszej sprawie w istocie poczynił te ustalenia (w oparciu o informacje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to w konsekwencji oddaliłby skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W. B., osobiście występujący w sprawie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W przypadku błędnej wykładni przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2014 r., I OSK 294/14, LEX nr 1518050; 11 czerwca 2014 r., I OSK 575/14, LEX nr 1484868; 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę.

Skarga kasacyjna Prezesa Zarządu PFRON oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który może pozostawać w różnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a w pkt I tiret pierwsze petitum podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 25 a ust 2 i ust 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji. Jednakże sposób sformułowania tego zarzutu uzasadnia przyjęcie, że w istocie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie prawa materialnego (w/w przepisów ustawy o rehabilitacji) nie tyle poprzez ich błędne rozumienie co nieprawidłowe zastosowanie polegające na ustaleniu, że refundacja składek na ubezpieczenia społeczne była należna, mimo, że z informacji nadesłanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wynikało, że strona nie opłaciła składek w terminie. Organ nie podzielił również stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku zarzucając nieuzasadnione zakwestionowanie przez Sąd I instancji roli dokumentu urzędowego w postaci informacji ZUS i zobowiązanie Prezesa Zarządu PFRON do samodzielnych ustaleń w przedmiocie opłacenia składek przez przedsiębiorcę w zakresie terminowości i wysokości bez wskazania właściwej normy kompetencyjnej, co prowadzi, zdaniem Prezesa PFRON do wniosku, że Sąd I instancji naruszył wskazane w pkt II petitum przepisy postępowania dopuszczając się ( na skutek błędnej wykładni art. 34 ust 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - zarzut z pkt I tiret drugie petitum) pominięcia tego przepisu w zakresie takim, że zgodnie z jego treścią Zakład zapewnia rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach płatników składek w sposób uregulowany tą ustawą oraz, że informacje zawarte na kontach ubezpieczonego i koncie płatnika składek są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Ze skargi kasacyjnej wynika, bowiem, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który, kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwie przeprowadzone - bowiem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu I instancji, skoro strona skarżąca w toku postępowania przedstawiała dowody, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych wynikających ze złożonych deklaracji i po okresie sprawozdawczym nie korygowała deklaracji, to rolą organu było jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na koncie płatnika.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a ponadto nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, a także wolne jest od wskazywanych przez organ wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony, czy też skarżącego organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony lub skarżącego organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie NSA w rozpatrywanej sprawie stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji.

W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko Sądu I instancji również w tym zakresie, w jakim zakwestionował on prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut z pkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej.

Wskazać w tym miejscu należy, że zakres postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wyznaczały obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426, z późn. zm.). Zgodnie z art 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, z późn. zm.), z zastrzeżeniem ust. 1a. W dalszej treści tego przepisu (art. 25a ust. 4) ustawodawca wskazał w jakich przepadkach refundacja nie przysługuje. Zgodnie z jego treścią refundacja, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w art. 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekraczającym 14 dni.

Ustawodawca określił zatem reguły przyznania refundacji składek osobie wykonującej działalność gospodarczą. Przepisy te zostały sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości i prowadzą do wniosku, że refundacja kosztu poniesionych składek na ubezpieczenia nastąpić może jedynie gdy strona składki te opłaci zgodnie z ww przepisami.

Zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, kompetencje w zakresie rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych posiada Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Art. 34 ust. 1 oraz ust. 2 u.s.u.s. wskazują, że Zakład zapewnia rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek w sposób uregulowany niniejszą ustawą. Informacje zawarte na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, które przekazane zostały w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Stronę obowiązywał termin opłacania składek ZUS wskazany w art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s.

Treść wskazanych wyżej przepisów nie budziła w sprawie wątpliwości, a skoro błędna wykładnia polega na niewłaściwym odczytaniu (zrozumieniu) treści normy prawnej, to prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien wskazywać, na czym polegał błąd sądu i jak, zdaniem skarżącego, dana norma prawna powinna być rozumiana (odczytana). Skarga kasacyjna tego nie czyni. Z tego też względu jak i wyżej wskazanych powodów postawiony w pkt I petitum zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię sprowadzał się w istocie do jego niewłaściwego zastosowania.

Tym samym, wyznaczony przepisem prawa materialnego (art. 25a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 25a ust 2 i ust 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji) zakres postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu powinien przede wszystkim uwzględniać potrzebę (i zarazem obowiązek) wykazania przez organ administracji, że źródłem i przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniających żądanie zwrotu przyznanych środków jest uchybienie skarżącego terminom ponoszenia składek.

W rozpatrywanej sprawie – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – tak się nie stało, co uzasadnia twierdzenie o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

Wskazać w tym miejscu należy, że art. 66 ustawy o rehabilitacji – w zakresie nieuregulowanym tą ustawą – odsyła do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść zasad ogólnych k.p.a. (np. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 81) oraz jego szczegółowych regulacji odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (np. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80), nie może budzić żadnych wątpliwości, że to one właśnie stanowią źródło szczegółowych obowiązków oraz kompetencji procesowych organu administracji w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, określając również – w kontekście celu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania – tryb oraz zasady ich realizacji.

Przestrzeganie przez organ w prowadzonym postępowaniu wymienionych zasad oraz przepisów szczegółowych k.p.a. nie jest pozbawione znaczenia dla oceny prawidłowości tego postępowania oraz prawidłowości przeprowadzonych w nim ustaleń faktycznych.

W ocenie NSA, w sprawie niniejszej, Sąd I instancji prawidłowo przypisał organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a.

Co więcej, obowiązujące w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym wymogi ustalania faktów, w tym w szczególności te, o których mowa w art. 80 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne miałyby również następować na podstawie danych ZUS nie zwalniają organu administracji publicznej z obowiązku dokonania stosownej oceny konkretnego dowodu (a więc i wymienionych danych, w tym przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 76 § 3 k.p.a., który nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95). Za trafne należy zatem uznać stwierdzenia Sądu I instancji, że organ pominął wyjaśnienia skarżącego i przedłożone przez niego dowody terminowego opłacania składek.

W odniesieniu do ustanowionej na gruncie art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażają się one w zobligowaniu organu administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Dowód przedstawiony przez ZUS w oparciu o art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ma walor dokumentu urzędowego, czego Sąd I instancji w żaden sposób nie zakwestionował. Powyższe czyni tym samym bezzasadny zarzut błędnej wykładni tego przepisu (zawarty w pkt I tiret drugie petitum skargi kasacyjnej). Jednakże jak każdy dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w sytuacji gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji.

Organ zatem, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji powinien, jak trafnie wskazał WSA w Warszawie odnieść się do wyjaśnień skarżącego i przedstawianych przez niego dowodów, w tym załączonych do pisma z dnia 5 listopada 2018 r. dowodów wpłat bankowych na rachunek ZUS, i zaprezentowanego w tym piśmie ich rozliczenia, które w ocenie skarżącego prowadzą do zupełnie odmiennych ustaleń.

Słuszne zatem były wskazówki dla organu, udzielone przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie organ powinien był w sytuacji zaprezentowania przez skarżącego dowodów terminowego, w jego ocenie, regulowania składek wyjaśnienia i ustalenia skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na koncie płatnika, odnosząc się tym samym do stawianych przez stronę zarzutów i złożonych dokumentów. Zdaniem NSA w sprawie niniejszej Sąd I instancji prawidłowo skontrolował ustalenia organu, które dokonane zostały z pominięciem treści znajdujących się w aktach dokumentów oraz zasadnie uznał, iż oceny zgromadzonych dowodów dokonano z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za bezzasadne.

Natomiast odnosząc się do zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wskazanych w pkt I tiret pierwsze petitum poprzez ustalenie że refundacja składek na ubezpieczenia społeczne była należna, mimo, że z informacji nadesłanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wynikało, że strona nie opłaciła składek w terminie, jak już wyżej wskazano w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być bowiem skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. Jest to niedopuszczalne przede wszystkim z tego powodu, że dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę do zastosowania normy prawa materialnego.

Wobec stwierdzonych przez Sąd I instancji braków w zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, nie mogły być ocenione zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 25a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 25a ust 2 i ust 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.