Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2052/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 § 1, art. 138, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., T. K., H. M., A. Ł., J. I., R. K. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 257/10 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 257/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę Gminy G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania Gminy G. od decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekającej o zwrocie na rzecz spadkobierców J. i J. małż. M. udziału w wysokości 7/8 części w nieruchomości położonej w L. gm. G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] i [...], którym w aktualnej ewidencji gruntów obrębu L. odpowiadają działki nr: [...] o pow. 1679 m², [...] o pow. 9741 m², [...] o pow. 1265 m², [...] o pow. 654 m², [...] o pow. 83 m², [...] o pow. 564 m², [...] o pow. 6 m² oraz o odmowie zwrotu ww. udziału w części działki nr [...] o pow. 130598 m² oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem ww. nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z księgą wieczystą nieruchomości "Osada Młyńska L." J. i J. małż. M. byli współwłaścicielami uregulowanej w tej księdze zabudowanej działki gruntu ogólnego obszaru około 5 morgów i 200 prętów (3,17 ha). Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1972 r. Rep. [...] zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) J. M. (działający w imieniu własnym oraz córki S. M.), S. M., H. M. (działająca w imieniu męża W. M.) oraz F. K. sprzedali Państwu działki: nr [...] o powierzchni 2,8570 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,4645 ha z częściami składowymi, za cenę [...] zł.

W związku ze śmiercią zbywców wymienionej nieruchomości, w oparciu o postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 1992 r., [...], z dnia [...] października 1992 r., [...], z dnia [...] sierpnia 1996 r., [...], z dnia [...] lipca 2001 r., I [...], z dnia [...] czerwca 2001 r., [...], z dnia [...] kwietnia 2002 r., [...], z dnia [...] kwietnia 2003 r., [...], z dnia [...] grudnia 2005 r., [...], z dnia [...] listopada 2004 r., [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1999 r., organ ustalił ich spadkobierców. W oparciu natomiast o mapę sytuacyjną sporządzoną do regulacji stanu prawnego, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego w dniu [...] września 1995 r. organ ustalił, że wywłaszczonej działce nr [...] o pow. 4645 m2 odpowiadały następujące działki: nr [...] o pow. 83 m2, nr [...] o pow. 564 m2, nr [...] o pow. 6 m2, nr [...] o pow. 3992 m2 (zajęta pod zalew), a wywłaszczonej działce nr [...] o pow. 28570 m2 odpowiadały działki: nr [...] o pow. 1679 m2, nr [...] o pow. 9741 m2, nr [...] o pow. 1265 m2, nr [...] o pow. 654 m2 i nr [...] o pow. 15231 m2 (zajęta pod zalew). Zgodnie zaś z aktualną ewidencją gruntów i budynków działkom opisanym na powyższej mapie odpowiadają działki: nr [...] – nr [...] o pow. 83 m2, nr [...] - nr [...] o pow. 564 m2, nr [...] - nr [...] o pow. 6m2 i nr [...] – wchodzi w skład nr [...] o pow. 130598 m2 oraz nr [...] - nr [...] o pow. 1679 m2, nr [...] - nr [...] o pow. 9741 m2, nr [...] - nr [...] o pow. 1265 m2, nr [...] - nr [...] o pow. 654 m2, natomiast działka nr [...] - wchodzi obecnie w skład działki nr [...] o pow. 130598 m2.

Organ ustalił również, że decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. Wojewoda K/ stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę G/ prawa własności działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o pow. łącznej 2,2022 ha położonych w obrębie L/ w gm. G.

W latach 1997-2005 poszczególni spadkobiercy byłych właścicieli, wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1972 r. Rep. [...] nieruchomości oznaczonej wówczas jako działki: nr [...] o powierzchni 2.8570 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,4645 ha, występowali do Starosty K. o jej zwrot.

Umową użyczenia z dnia [...] marca 2000 r. Gmina G. oddała do bezpłatnego użytkowania do [...] marca 2025 r. Wojewódzkiemu Wodnemu Ochotniczemu Pogotowiu Ratunkowemu w K. (zwane dalej WWOPR) działki nr: [...],[...] i [...] o pow. łącznej 2326 m2.

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] września 2006 r. M. S., G. M., A. K., J. I., R. K. i S. K. ograniczyli roszczenie o zwrot do terenu nieznajdującego się pod lustrem wody.

W toku postępowania w dniu [...] czerwca 2006 r. zostały przeprowadzone oględziny wnioskowanych do zwrotu działek. W ich wyniku ustalono, że: działka nr [...] znajduje się pod lustrem wody, na działce nr [...] usytuowany jest trwale związany z gruntem hangar, dwie wiaty, działka jest częściowo ogrodzona płotem metalowym, a od strony nabrzeża znajduje się betonowe utwardzenie; działka nr [...] jest częściowo zagospodarowana pod wybetonowany parking, a pozostała część porośnięta jest lasem, całość terenu jest podmokła; działka nr [...] – położona jest w terenie zalewowym; działka nr [...] – jest częściowo porośnięta trawą, znajduje się na niej chodnik, część działki położona w terenie zalewowym; działka nr [...] częściowo zabudowana jest budynkiem WWOPR, a częściowo znajduje się pod lustrem wody; na działce nr [...] znajduje się brama wjazdowa, w pozostałej części porośnięta jest lasem, teren podmokły; działka nr [...] porośnięta jest lasem, teren podmokły.

W dniu [...] marca 2008 r. Starosta K. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców J. i J. małż. M. udziałów w wysokości 7/8 części przypadających ze spadkobrania po zmarłych byłych współwłaścicielach nieruchomości położonej w L. gm. G., oznaczonej w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] i [...] o pow. łącznej 33215 m2, którym w aktualnej ewidencji gruntów obrębu L. odpowiadają działki nr: [...] o pow. 1679 m2, [...] o pow. 9741 m2, [...] o pow. 1265 m2, [...] o pow. 654 m2, [...] o pow. 83 m2, [...] o pow. 564 m2 i [...] o pow. 6m2.

Jednocześnie w pkt 2 ww. decyzji organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wymienionych w decyzji spadkobierców udziału w określonej powyżej wysokości w części działki nr [...] o pow. 130598 m2 (odpowiadającej dawnej działce nr [...] i [...]). Ponadto w decyzji tej Starosta K. orzekł o rozliczeniach związanych z wlw zwrotem.

Wojewoda Świętokrzyski po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił w całości decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji naruszył dyspozycję art. 199 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do czynności zwykłego zarządu przedmiotem współwłasności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Natomiast z materiału dowodowego wynikało, iż nie wszyscy spadkobiercy byłych współwłaścicieli wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1972 r. Ponadto, wątpliwości organu odwoławczego budziła prawidłowość rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości, jak również prawidłowość ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania za budynki "stare, spadkowe", czyli te, które powstały (lub nabyte zostały) ze środków J. i J. małż. M. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w sposób wadliwy kierowana była przez Starostę K. korespondencja do uczestników przedmiotowego postępowania.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy spadkobiercy poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. L. S., K. G., A. Ł., S. K., i inni, wnioskami z dnia [...] września .2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r. zwrócili się do Starosty K. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym Rep. nr [...] pod budowę zbiornika wodnego w C.

Oględziny przeprowadzone ponownie w dniu [...] listopada 2008 r. wykazały, iż: na działce nr [...] znajduje się wybetonowana przystań, posadowiona na betonowych palach, działka nr [...] również jest wybetonowana, co potwierdza mapa sytuacyjna znajdująca się w aktach. Ponadto, z treści protokołu wynika, iż stan zagospodarowania pozostałych działek objętych wnioskiem o zwrot nie uległ zmianie od chwili poprzednich oględzin. Mimo podjęcia działań zmierzających do odszukania pierwotnej opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłych ds. wywłaszczeniowych z listy biegłych PWRN w K., jak również protokołu uzgodnień z dnia [...] stycznia 1972 r. i z dnia [...] lutego 1972 r. oraz mimo zwrócenia się w tym celu do Archiwum Miejskiego Ośrodka [...] w K., Archiwum Zakładowym Starostwa K., archiwum Urzędu Gminy G. - dokumentów tych nie udało się odszukać.

Spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowych nieruchomości zwrócili się do Starosty K. o rozłożenie należności związanej ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., gm. G. na 10 rocznych rat.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2009 r., [...] zostało zmienione prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 2004 r. [...] w taki sposób, iż spadek po S. M. nabyli: F. Z. M. w 1/4 części oraz G. S. M., A. S. M., R. M. K., E. J. M., J. J. I. i K. W. po 3/24 części każde z nich. Ze względu na wynikłą z tego postanowienia zmianę w kręgu spadkobierców poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, K. W. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zwróciła się o zwrot nieruchomości położonej w L., gm. G. oraz o rozłożenie na 10 rocznych rat należności z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego Starosta K. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców J. i J. małż. M. udziałów w wysokości 7/8 części, przypadających ze spadkobrania po zmarłych byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji, po przytoczeniu treści art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznał za bezsporne, że cel wywłaszczenia określony w dacie nabycia, tj. pod budowę zbiornika wodnego, nie został zrealizowany na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Potwierdza to bowiem obecny sposób zagospodarowania tej nieruchomości odzwierciedlony w treści protokołów oględzin, z których wynika, że na działkach tych planowany zbiornik wodny nie został wybudowany. Natomiast pozostała część wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr hip. [...] i [...] odpowiadające w obecnej ewidencji gruntów części działki nr [...], została zagospodarowana pod budowę zbiornika wodnego – zalewu w C. i z tego powodu organ II instancji uznał za zasadną odmowę zwrotu 7/8 części tej działki.

Analizując, sporządzony na zlecenie Starosty K., operat szacunkowy Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy przewidziane przepisami prawa. Opisuje on bowiem przedmiot i zakres wyceny, określa cel wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określonej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat ten zawiera również stosowne w tym zakresie klauzule, wyciąg z operatu szacunkowego oraz dołączone są do niego dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109, ze zm.). Natomiast ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, jakie muszą uiścić spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Gminy G., nastąpiło z uwzględnieniem treści art.140 i art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W oparciu o ten operat organ określił wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...] zł, według stanu na dzień zwrotu. Wartość rynkowa części nieruchomości podlegającej zwrotowi, według stanu na dzień nabycia przez Skarb Państwa, została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś stopień zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości, wskutek działań podjętych na nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, określony został na kwotę [...] zł. Zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną nieruchomość wynosi [...] zł i jest niższe od 50% jej aktualnej wartości rynkowej. Organ nadmienił, że stosownie do art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość zwaloryzowanego odszkodowania ([...] zł) została powiększona o kwotę wzrostu wartości nieruchomości na dzień zwrotu, tj. [...] zł. Wynosi więc łącznie [...] zł.

W efekcie odszkodowanie, do uiszczenia którego zostali zobligowani na rzecz Gminy G. spadkobiercy J. i J. małż. M., stosownie do przypadających im udziałów za zwracaną nieruchomość o łącznej pow. 1,3992 ha wyniosło [...] zł. Organ II instancji zauważył też, że organ I instancji stosownie do art. 141 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnił wnioski spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości i orzekł o rozłożeniu wpłaty odszkodowania w ww. wysokości [...] zł na 10 rocznych rat.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu Gminy G. od decyzji Starosty K., Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że z oględzin przeprowadzonych na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na działkach nr: [...],[...] i [...] wynika, iż nie zostały podjęte na nich żadne działania zmierzające do utworzenia systemu przeciwpowodziowego, które pozwalałyby na regulację wody na rzece L. Ww. działki zostały zabudowane m.in. hangarem, dwoma wiatami, chodnikami, ogrodzone ogrodzeniami metalowymi, a na działce nr [...] znajduje się budynek parterowy, murowany. Tym samym, zdaniem organu stwierdzić należy, że znajdujące się zabudowania trudno uznać za elementy systemu przeciwpowodziowego. W świetle unormowań i wytycznych związanych z szeroko rozumianym przeciwdziałaniem zagrożeniom przeciwpowodziowym teren zalewowy powinien być pozbawiony jakichkolwiek zabudowań, powinien być utwardzony i wyposażony w infrastrukturę przeciwpowodziową m.in. dreny, wały przeciwpowodziowe.

Również podnoszony w odwołaniu fakt celowości udostępnienia działek o nr: [...],[...] i [...] pod działalność WWOPR nie mógł być uwzględniony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ o zbędności nieruchomości decydują przesłanki wymienione w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zostały w sprawie spełnione co do części nieruchomości objętej zwrotem.

W skardze na tę decyzję Gmina G. wniosła o jej uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji istotnych przepisów ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej oraz ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Organ wydający decyzję nie uwzględnił bowiem kwestii związanych z zalewaniem terenu, który bezpośrednio przylega do zalewu w C. ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "także położenie nieruchomości na terenie zalewowym nie przesądza o jej niezbędności na cele związane z budową zbiornika wodnego". Ponieważ zbiornik C. jest ważnym elementem systemu przeciwpowodziowego dla powiatu i województwa pozwalającym na regulację poziomu wody w rzece L., to zaskarżona decyzja w znaczny sposób ogranicza możliwość działania Wójta Gminy G. w zakresie obowiązków przeciwdziałania stanom powodziowym.

Jednym z podmiotów realizujących zadania zwalczania klęsk żywiołowych jest, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, z którego jednostką mającą siedzibę w K., Gmina G. zawarła umowę bezpłatnego użytkowania nieruchomości położonej w L. oznaczonej numerami działek: [...],[...] i [...]. Działalność prowadzona na tej nieruchomości przez WOPR w K. mająca wymiar bardzo ważnego interesu społecznego w dziedzinie bezpieczeństwa korzystających z obiektu wodnego powoduje, że zwrot przedmiotowych nieruchomości, który będzie oznaczać likwidację bazy szkoleniowej WOPR, stanowić będzie wielką stratę o aspekcie społecznym.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi, Wojewoda stwierdził, że na działkach nr: [...],[...] i [...] nie zostały podjęte żadne działania zmierzające do utworzenia systemu przeciwpowodziowego, które pozwalałyby na regulację wody w rzece L. Znajdujące się bowiem na tych działkach zabudowania trudno uznać za elementy systemu przeciwpowodziowego tym bardziej, że zgodnie z obowiązującymi wytycznymi zawartymi w Prawie wodnym związanym z szeroko rozumianym przeciwdziałaniem zagrożeniom powodziowym, teren zalewowy powinien być objęty zakazem zabudowy. Jeżeli natomiast miałaby na takim terenie powstać zabudowa, to teren zalewowy powinien zostać utwardzony i wyposażony w infrastrukturę przeciwpowodziową m. in. dreny i wały przeciwpowodziowe.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że część zarzutów skargi jest zasadna, a zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 cytowanej ustawy) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przy czym, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, dana nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 216 ust. 1 powyższej ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. To z kolei, zdaniem Sądu I instancji oznacza, że w toku postępowania administracyjnego właściwy organ winien zatem zbadać, czy dana wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie (zob. m.in. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 2374/01, LEX nr 148971 – teza 1).

Następnie WSA w Kielcach przeprowadził analizę ustalonego w sprawie stanu faktycznego i wskazał, że sporne nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1972 r. Rep. [...], zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W § 2 tego aktu zostało określone, że nabywane działki są przeznaczone pod budowę zbiornika wodnego we wsi C. W akcie tym nie została powołana decyzja o lokalizacji inwestycji, stanowiąca podstawę wywłaszczenia nieruchomości. Ponieważ poszukiwania tej decyzji nie przyniosły rezultatu, organy administracji obu instancji ustaliły cel nabycia przedmiotowych nieruchomości na podstawie ogólnego przeznaczenia określonego w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1972 r. Następnie przyjęły jako bezsporne, że tak ustalony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części wnioskowanych do zwrotu działek. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że o ile w ogóle możliwa jest jednoznaczna ocena motywów rozstrzygnięcia sprawy przez organ na podstawie ogólnikowych stwierdzeń uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to organ uznał, że o zrealizowaniu ustalonego celu wywłaszczenia świadczy jedynie to, czy nieruchomości nabyte aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1972 r. znalazły się pod poziomem lustra wody wykonanego w latach 70-tych zbiornika, czy też nie.

WSA w Kielcach zakwestionował prawidłowość takiego stanowiska z dwóch powodów.

Po pierwsze, zbiorniki zaporowe w tym i zbiornik C. budowane są przy wykorzystaniu naturalnego ukształtowania terenu oraz spiętrzeniu wód płynących za pomocą zapory. Częstym celem ich budowy jest regulacja poziomu wód płynących w ciekach, w tym zwłaszcza zapobieganie powodziom poprzez spiętrzanie wody do maksymalnego dopuszczalnego poziomu, w celu ograniczenia spływu wód na tereny zagrożone powodzią. Takie uwarunkowania powodują, że poziom piętrzenia wody w zbiornikach zaporowych podlega okresowym wahaniom. Ich zakres reguluje instrukcja gospodarowania wodą opracowywana na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. Nr 150, poz. 1087), wydanego na podstawie art. 132 ust. 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Rozporządzenie to operuje między innymi pojęciami minimalnego poziomu piętrzenia (przez który rozumie się najniższe położenie zwierciadła spiętrzonej wody umożliwiające prawidłową pracę urządzenia wodnego), normalnego poziomu piętrzenia (najwyższe położenie zwierciadła spiętrzonej wody w okresach poza wezbraniami) i maksymalnego poziomu piętrzenia (najwyższe położenie zwierciadła spiętrzonej wody przy uwzględnieniu pojemności powodziowej stałej; dla budowli piętrzącej niemającej pojemności powodziowej, maksymalny poziom piętrzenia równy jest normalnemu poziomowi piętrzenia) - § 1 pkt 2, 4 i 7. Zdaniem Sądu I instancji, z definicji tych wynika, że skoro maksymalny poziom piętrzenia przewidziany dla danego zbiornika, jest stanem zakładanym już na etapie projektowania i budowy zbiornika, to należy przyjąć, że grunty położone na terenie, który przy maksymalnym poziomie piętrzenia znajdzie się pod wodą, ale przy normalnym poziomie piętrzenia znajduje się ponad poziomem lustra wody – są gruntami wykorzystanymi pod budowę zbiornika.

Taka sytuacja może zachodzić w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w akt organu I instancji (k. 165) pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., zwanego dalej ŚZMiUW w K., z dnia [...] września 2006 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego w K., zgodnie z instrukcją eksploatacji zbiornika wodnego "C." usytuowanego na rzece L., zatwierdzonej postanowieniem znak [...] z dnia [...] września 2006 r. przez Starostwo Powiatowe w K., najwyższym dopuszczalnym poziomem piętrzenia jest rzędna 260,98 m n.p.m. przy przepływie wody kontrolnej. Na podstawie posiadanych materiałów [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. stwierdził, że ww. działki znajdują się w strefie zalewowej do rzędnej 260,98 m n.p.m. oraz w strefie negatywnego oddziaływania wód powodziowych do rzędnej 262,00 m n.p.m. W związku z powyższym ŚZMiUW w K. stanął na stanowisku, że nie należy dokonywać zwrotu wnioskowanych działek. Z pisma tego jednoznacznie wynika, że co najmniej część przedmiotowej nieruchomości przy maksymalnym dopuszczalnym poziomie piętrzenia znajdzie się pod powierzchnią wody, a na ewentualną pozostałą część tej nieruchomości wody powodziowe będą negatywnie oddziaływać. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, dowodzi, że wadliwe jest ustalenie organu jakoby cel wywłaszczenia określony jako "pod budowę zbiornika wodnego" – nie został zrealizowany na żadnej części przedmiotowej nieruchomości.

Po drugie, jak wskazał WSA w Kielcach, organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że niekwestionowany fakt wykorzystania części przedmiotowej nieruchomości na cele związane z rekreacją i wypoczynkiem oraz ratownictwem wodnym nad zalewem C., nie przesądza o jej niezbędności na cel określony w akcie notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 1972 r., gdyż cele te nie są tożsame z budową zbiornika wodnego, tj. zalaniem terenu wodą i wybudowaniem urządzeń związanych z utrzymaniem zbiornika wodnego. Według Sądu I instancji, pogląd ten, zaakceptowany również w zaskarżonej decyzji, jest błędny.

W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 4 i 6 Prawa wodnego, zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, ochrony przed powodzią oraz suszą, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją. Jednym z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi jest planowanie w gospodarowaniu wodami (art. 2 ust. 2 Prawa wodnego), w czym mieści się również planowanie w zakresie budownictwa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, aby zatem ocenić właściwie co mieści się w określeniu "budowa zbiornika wodnego", konieczne jest ustalenie celu jego budowy. Jeżeli bowiem celem takim jest również zaspokajanie potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją, to konieczne jest rozważenie, czy niezbędna do realizacji takich celów infrastruktura techniczna w postaci m.in. przystani, hangaru na sprzęt służący potrzebom ratownictwa wodnego, czy budynków związanych z turystyką, sportem i rekreacją uprawianymi w ścisłym powiązaniu z powstałym zbiornikiem wodnym C. – nie służy realizacji celu wywłaszczenia określonego jako "budowa zbiornika wodnego".

W tej części uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa związanego z problematyką wywłaszczeń pod realizację celu określanego jako budowa osiedla mieszkaniowego, uznając, że w sprawach tych występuje analogiczne rozumienie zakresu pojęcia realizacji celu publicznego. I tak, WSA w Kielcach przypomniał, że na gruncie tego zagadnienia utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, LEX nr 365373, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2008 r., II SA/Kr 1034/07, LEX nr 480122, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, LEX nr 383797). Analogicznie, zdaniem Sądu, należy uznać, że w ramach celu wywłaszczenia określonego jako budowa zbiornika wodnego, mieści się również budowa infrastruktury technicznej związanej z realizacją celu, bądź celów, jakim zbiornik miał służyć. Rozważenia też wymaga, czy skoro jednym z celów budowy zbiornika wodnego może być ochrona przed powodzią, będącą jedną z katastrof naturalnych mieszczących się w pojęciu klęsk żywiołowych, w celu zapobieżenia skutkom których właściwe podmioty współpracują ze społecznymi organizacjami ratowniczymi (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 19 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej – Dz. U. Nr 62, poz. 558 ze zm.), do których zalicza się również wodne ochotnicze pogotowie ratunkowe, to czy zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości obiekty techniczne wykorzystywane przez WOPR w K., bezpośrednio w ramach współpracy z kierującymi działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej powodzi, nie świadczą o wykorzystaniu tej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Następnie WSA w Kielcach uznał, że brak jakichkolwiek ustaleń i rozważań w przedmiocie wskazanych wyżej dwóch zagadnień sprawia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać z powodu naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu I instancji, taka wadliwość powoduje, że zbędne stało się odnoszenie się do pozostałych elementów zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem wątpliwe jest, czy spełniona została w sprawie podstawowa przesłanka warunkująca możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, to przedwczesne jest odnoszenie się do kwestii, będących konsekwencją orzeczonego zwrotu.

W końcowej części uzasadnienia wyroku, WSA w Kielcach zamieścił wskazania co do dalszego postępowania. W ramach tych wskazań stwierdził, iż rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji wyjaśni na wstępie, w oparciu o obowiązującą instrukcję eksploatacji zbiornika wodnego C. oraz mapę sytuacyjno-wysokościową, czy i ewentualnie które części przedmiotowej nieruchomości znajdą się pod powierzchnią wody przy najwyższym dopuszczalnym poziomie piętrzenia tego zbiornika, a które części tej nieruchomości znajdą się w strefie negatywnego oddziaływania wód powodziowych. W razie potrzeby organ I instancji, dla pełnego określenia celu wywłaszczenia, wyjaśni nadto jaki był planowany cel budowy zbiornika wodnego we wsi C. i w zależności od poczynionych ustaleń wyjaśni, czy cel wywłaszczenia oceniany przez pryzmat celu budowy zbiornika wodnego C., rzeczywiście nie został zrealizowany.

Organ uwzględni też, że w związku ze śmiercią uczestniczki F. M., spadkobierczyni poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, stronami postępowania zwrotowego muszą być jej spadkobiercy ustaleni w akcie notarialnym poświadczenia dziedziczenia sporządzonym w dniu [...] czerwca 2010 r. przez notariusza M. N. za nr Repertorium [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący: M. S., T. K., H. M., A. Ł., J. ., E.M., R. K., G. M. oraz A. M., reprezentowani przez radcę prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 257/10, odrzucił skargę kasacyjną E. M. i G. M., wniesioną po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 1 art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2001 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1, art. 138, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a..

W uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie podnieśli, iż ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku narusza ich interes prawny, który wynika z art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Interes ten naruszono poprzez ograniczenie roszczenia skarżących kasacyjnie w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W oparciu bowiem o przepis art. 153 P.p.s.a. organy administracji maja bezwzględny obowiązek zastosowania się do wyrażonej przez sąd administracyjny oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucili też, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. i nieprawidłowo uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podczas, gdy organy te prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy. Organy ustaliły bowiem fakty mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy się, tzn. zbadały przesłanki określone w art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

I tak, jak podkreślili dalej skarżący kasacyjnie, po pierwsze, organy zgodnie z prawem ustaliły, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w akcie wywłaszczenia, przy czym kierowały się prawidłową, ścisłą wykładnią pojęcia celu wywłaszczenia i oparły się przede wszystkim na oświadczeniach i dokumentach złożonych przy zawieraniu umowy z dnia [...] listopada 1972 r. Rep [...], biorąc pod uwagę, że do umowy nie dołączono decyzji o lokalizacji inwestycji, ani żadnych innych dokumentów precyzujących określenie "zbiornik wodny".

Po drugie zaś, organy zasadnie zbadały, czy cel wskazany w umowie z dnia [...] listopada 1972 r. był realizowany w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy były tylko takie ustalenia faktyczne, które dotyczyły okresów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie uznali, że Sąd I instancji błędnie wyprowadził przesłankę braku zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia ze zdarzenia przyszłego w postaci instrukcji sporządzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą. Tym samym, w ocenie skarżących kasacyjnie, bez znaczenia jest także okoliczność poziomu piętrzenia wody w zbiorniku. Nadto, instrukcja dotyczy stosunków administracyjno – prawnych związanych z eksploatacją zbiornika wodnego, a nie z jego budową.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, WSA w Kielcach wyraził błędną ocenę prawną, tj. ocenę sprzeczną z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis ocenę zbędności nieruchomości łączy z realizacją celu określonego w umowie, na podstawie której dokonano wywłaszczenia, a co za tym idzie nie pozwala na dokonywanie ustaleń w tym zakresie w drodze domniemania. Nie pozwala również na czynienie tych ustaleń poprzez wnioskowanie o braku zbędności nieruchomości z istnienia innych celów, co miało miejsce w przypadku zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że Sąd I instancji ocenił kwestię braku zbędności nieruchomości z celu w postaci przeciwdziałania powodzi, czy też bezpieczeństwa osób korzystających z kąpielisk. To z kolei świadczy, ich zdaniem, o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor stwierdził, że WSA w Kielcach wyraził kategoryczną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sposób, który narusza uprawnienia organów do samodzielnej oceny stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej odwołując się do uzasadnienia wyroku przytoczył w tym zakresie jednoznaczne twierdzenie Sądu I instancji dotyczące ustalenia obszaru gruntów wykorzystanych pod budowę zbiornika z uwzględnieniem maksymalnego poziomu piętrzenia wody oraz dwa opisane wyżej twierdzenia dotyczące określania celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył w ten sposób uprawnienia orzecznicze wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych formach co naruszenie prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwą wykładnię.

Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony, a to z następujących względów.

Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

W myśl art. 137 ust. 1 tejże ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część – art. 137 ust. 2 ustawy.

Kluczowym elementem konstrukcji obu norm prawnych z art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie zawartych w nich przesłanek zbędności nieruchomości i w konsekwencji podstawą do oceny, czy mamy do czynienia ze stanem, w którym nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ, czy "cel ten nie został zrealizowany" (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) lub nawet "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu" (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) (tak: Tadeusz Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2011, s. 435, wydanie 5.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty K., zasadnie uznał, iż organy w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie dokonały prawidłowej analizy celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Cel ten wynika bowiem nie tylko z aktu sprzedaży z dnia [...] listopada 1972 r., zawartego w formie aktu notarialnego, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, lecz także z innych dokumentów urzędowych, które stanowiły podstawę do zawarcia tej umowy.

Sąd I instancji błędnie jednak przyjął, iż dokumentem, w oparciu o który należy czynić te ustalenia, jest obowiązująca instrukcja eksploatacji zbiornika wodnego C. powołana w piśmie z dnia [...] września 2006 r. [...] Zakładu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (k-165). Z pisma tego wynika, iż instrukcja eksploatacji zbiornika wodnego C., usytuowanego na rzece L., zatwierdzona została postanowieniem znak: [...] z dnia [...] września 2006 r., wydanym przez Starostwo Powiatowe w K.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia zarówno w zakresie celu wywłaszczenia, jak i jego realizacji, powinny być czynione w oparciu o dokumenty urzędowe, na podstawie których realizowana była inwestycja w postaci budowy zbiornika wodnego C. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny zatem brać pod uwagę pozwolenie wodno-prawne z dnia [...] maja 1969 r. na budowę zbiornika wodnego C., wydane przez Kierownika Wydziału Gospodarki Wodnej i Ochrony Powietrza Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (k. 195-198 akt administracyjnych). Organy winny również wziąć pod uwagę, iż pkt III.1 tej decyzji zobowiązywał Powiatowy Inspektorat Wodnych Melioracji w K. do opracowania instrukcji eksploatacyjnej i zbiornika wodnego wraz z przeliczeniem bezpieczeństwa zapory i jaru na maksymalne poziomy lustra wody w zbiorniku o rzędnych a) 260,48 m n.p.m., b) 260,98 m n.p.m. oraz c) 262,12 m n.p.m. a także, iż w pkt III.4 Inspektorat ten został zobowiązany do uregulowania wszelkich rozliczeń z tytułu wywłaszczeń i podtopienia do rzędnej terenu 261,80.

Błędny jest natomiast pogląd orzekająca w sprawie organów, iż granica zrealizowania celu wywłaszczenia przebiega wzdłuż aktualnej granicy lustra wody. Jak wynika z decyzji organu I instancji (strona 6 decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.), jedynie działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się pod lustrem wody. W stosunku do tej działki odmówiono spadkobiercom J. i J. małż. M. zwrotu 7/8 udziału. Pozostałe działki, jako niezalane wodą, zostały zwrócone spadkobiercom byłych właścicieli.

Orzekające w sprawie organy w ogóle, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie analizowały granic zbiornika wodnego w powiązaniu z maksymalnym, dopuszczalnym poziomem piętrzenia wody w tym zbiorniku. Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał na konieczność ustalenia rzędnej maksymalnego dopuszczalnego piętrzenia wody (por. też wyrok NSA z 21 grudnia 2006 r., I OSK 310/06, OSA) i naniesienie tej rzędnej na mapę sytuacyjno-wysokościową.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a braki postępowania dowodowego w tym zakresie stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie należy wskazać, iż na tym etapie postępowania zbędne były wywody WSA w Kielcach dotyczące celu wywłaszczenia i jego realizacji w odniesieniu do infrastruktury technicznej użytkowanej przez WOPR. Trudno bowiem analizować te kwestie w sytuacji, gdy organy prawidłowo nie ustaliły granic terenu podlegającego wywłaszczeniu na budowę przedmiotowego zbiornika wodnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż pomimo naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, a co za tym idzie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Nie jest trafny natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Nie można zgodzić się z autorką skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonywał oceny zaskarżonej decyzji, opierając się na innym, niż legalność, kryterium.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 138 P.p.s.a. Zarzut ten nie został doprecyzowany ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu, co uniemożliwia jego rozpoznanie.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy Sąd I instancji uchyla zaskarżoną decyzję, zobowiązany jest zamieścić w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie NSA, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne, nie przesądzały o treści przyszłego rozstrzygnięcia, lecz wskazywały, jakie okoliczności winny być brane pod rozwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji, o czym była mowa powyżej, słusznie wskazał braki prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego, stanowiące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.