Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2566/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Dorota Pędziwilk-Moskal / del. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania S.K. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...], nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku stałego wyrównawczego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2001 r. S.K. (przebywający w Zakładzie Karnym w N. ) zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie mu zasiłku stałego wyrównawczego za okres od dnia [...] 2001 r. do dnia [...] 2002 r. w związku z uzyskaniem orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił S.K. przyznania zasiłku stałego wyrównawczego. W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotowa odmowa wynika z faktu, iż zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie samotnej odbywającej karę pozbawienia wolności w wys. 30% przyznanego świadczenia, o czym stanowi art. 28 ustawy o pomocy społecznej, natomiast wnioskodawca przed osadzeniem w Zakładzie Karnym prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i córką. Wyjaśniono równocześnie, iż po opuszczeniu Zakładu Karnego i złożeniu wniosku o udzielenie pomocy w postaci zasiłku stałego wyrównawczego wraz z takimi załącznikami, jak zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy dotyczące wnioskodawcy i jego żony oraz zaświadczenia o uczęszczaniu córki wnioskodawcy do szkoły i dotyczące korzystania przez nią z pomocy finansowej, organ przeprowadził wywiad w miejscu zamieszkania, celem ustalenia prawa do otrzymywania takiego zasiłku.

Od decyzji organu pierwszej instancji złożył odwołanie S.K. podając, że nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, bowiem toczy się sprawa o rozwód przed Sądem Wojewódzkim w K. , a wobec córki odwołujący się został pozbawiony praw rodzicielskich. S.K. zakwestionował zatem ustalenia organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, a wynikające z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych w dniach [...]2000 r. , [...] 2000 r. i [...] 2000 r. Podniósł także, że nie ma rodziny, a niedługo utraci mieszkanie w Zakładzie Karnym i musi myśleć o przyszłości, dlatego też wniósł prośbę do Wójta Gminy w B. o mieszkanie i prosi o zmianę decyzji i przyznanie mu zasiłku stałego wyrównawczego na czas orzeczonego stopnia niepełnosprawności, tj. od [...] 2001 r. do [...] 2002 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zgodnie z przepisami art. 27 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r, Nr 64, poz. 414 z póżn. zm.) zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie:

- samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy,

- całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 4 ust. 1.

Kolegium podkreśliło, że w myśl przepisów art. 2a ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy, ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o całkowitej niezdolności do pracy -oznacza to całkowitą niezdolność w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadanie znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Skoro zatem S.K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. , którym został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od dnia [...] 2001 r. do [...] 2002 r., to w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu inwalidztwa i winien przysługiwać mu zasiłek stały wyrównawczy, o ile oczywiście spełnia określone ustawą kryterium dochodowe.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu [...] 2001 r. w związku z rozpoznawaniem wniosku złożonego w dniu [...] czerwca 2001 r. przez A.K. o przyznanie pomocy społecznej, z którego wynika m. in., że S.K. nadal przebywa w Zakładzie Karnym w N. Nadto z oświadczenia złożonego w dniu [...] czerwca 2001 r. przez A.K. wynika, że przed pobytem męża w Zakładzie Karnym zamieszkiwali razem i prowadzili wspólne gospodarstwo domowe, a po odbyciu kary przez wnioskodawcę nadal będzie on mógł zamieszkiwać z żoną. Organ pierwszej instancji przyjął zatem, że małżeństwo A. i S.K. nadal, a więc uznał, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy o pomocy społecznej nie przysługuje S.K. zasiłek stały wyrównawczy. Artykuł ten stanowi, że osobie, o której mowa w art. 27 ust. 4 pkt 1, a więc samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa, odbywającej karę pozbawienia wolności przysługuje 30% przyznanego świadczenia. Z treści postanowień art. 2a ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z treścią art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 3, Nr 32, poz. 174 z 1984 r.) wynika, że pobyt w zakładzie karnym ma charakter pobytu czasowego i przebywanie w tym miejscu nie wiąże się z zamiarem zmiany miejsca pobytu stałego. Uznaje się więc, że osoba ta jest w dalszym ciągu częścią rodziny, z której się wywodzi i jest brana pod uwagę przy ustalaniu kryterium dochodowego rodziny, jak również jej dochód wchodzi w skład dochodu rodziny.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w K. , organ pierwszej instancji słusznie uznał, że małżeństwo A. i S. K. nadal trwa. Co prawda S.K. podniósł w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, że przed Sądem Okręgowym w K. toczy się sprawa rozwodowa, jednak do chwili orzeczenia o rozwiązaniu małżeństwa, domniemywa się, iż małżeństwo trwa nadal. W aktach sprawy znajduje się również wniosek S.K. z dnia [...] maja 2001 r. o przyznanie mu zapomogi lub wsparcia finansowego po opuszczeniu przez niego z dniem [...]2001 r. Zakładu Karnego. Wniosek ten nie może być jednak rozpatrzony do czasu opuszczenia Zakładu Karnego, który to Zakład zabezpiecza podstawowe potrzeby bytowe odwołującego się. Ponadto wskazano, że organ do spraw pomocy społecznej w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji zawarł wyjaśnienie, że po opuszczeniu Zakładu Karnego S.K. winien złożyć wniosek o udzielenie pomocy w postaci zasiłku stałego wyrównawczego, który będzie rozpatrywany zgodnie z wymogami ustawy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] ., sygn. akt:[...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie SK.

Skarżący podnosi, że spełnia wszystkie warunki do uzyskania wnioskowanej pomocy w postaci zasiłku stałego wyrównawczego oraz zarzuca, że ustalenia w sprawie oparto na nieaktualnych wywiadach środowiskowych, które ponadto nie zostały przeprowadzone z wnioskodawcą lecz z jego rodziną. Skarżący poddaje ponadto w wątpliwość wiarygodność oświadczeń swojej żony, wskazuje także na swoją trudną sytuację materialną zdrowotną! mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2005 r. strony postępowania sądowoadministracyjnego nie stawiły się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi S.K. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia [...], sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S.K. z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne indywidualne sprawy administracyjne, w których postępowanie nie zostało zakończone zaskarżoną decyzją.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] nr [...], jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]., sygn. akt: [...] obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Należy bowiem stwierdzić, iż organy administracji obydwu instancji dokonały błędnej wykładni prawa oraz nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, naruszając tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej, o jakiej mowa w art. 7 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) osobie, o której mowa w art. 27 ust. 4 pkt 1 oraz w art. 27a ust. 1 i 2, tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności, przysługuje 30% przyznanego świadczenia. Pozostała część zasiłku może być, w razie potrzeby, przeznaczona na pokrycie wydatków na opłaty mieszkaniowe tej osoby. Z kolei art. 27 ust. 4 pkt 1 cytowanej ustawy stanowi, że zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1. Pojęcie osoby samotnej na gruncie powyższej regulacji zostało utożsamione przez ustawodawcę z pojęciem osoby samotnie gospodarującej, skoro zgodnie z treścią art. 27 ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały wyrównawczy, o którym mowa w ust. 4, ustala się w wysokości - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, określonym w art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby.

Mając to na uwadze należy podkreślić w pierwszej kolejności, iż mimo podnoszenia przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, tj. zwłaszcza w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, iż nie prowadzi on wspólnego gospodarstwa ze swoją żoną i córką organy obydwu instancji przyjęły, iż skarżący nie jest osobą samotną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, nie uzasadniając swojego stanowiska w oparciu o regulacje ustawy o pomocy społecznej, lecz odwołując się do interpretacji przepisów innych ustaw, w tym ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji, jak również z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że nie badano spełniania przez skarżącego przesłanki bycia "osobą samotnie gospodarującą", lecz brano zasadniczo pod uwagę kwestię istnienia więzów małżeńskich pomiędzy skarżącym a A.K. w aspekcie ustalenia, czy stanowią oni rodzinę, czy też skarżący jest osobą samotną. Tymczasem okoliczność trwania małżeństwa skarżącego ma w przedmiotowej sprawie znaczenie drugorzędne. Warto bowiem w tym miejscu wskazać na treść art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), zgodnie z którym ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o rodzinie - oznacza to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Przepis ten wprowadza własne kryteria kwalifikowania wnioskodawców jako osoby samotnie gospodarujące bądź pozostające w rodzinie i nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia tych przesłanek na gruncie konkretnego stanu faktycznego, a także obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to jest sprzeczne z twierdzeniami strony postępowania i stanowi zasadniczą przesłankę decyzji odmownej w przedmiocie udzielania świadczenia z pomocy społecznej.

Warto też podkreślić, że kierunki interpretacji pojęć ustawowych ustawy o pomocy społecznej wyznaczają zasady ogólne i cele pomocy społecznej, o jakich mowa m.in. w art. 1 i 2 tej ustawy. Mogą one niejednokrotnie modyfikować znaczenie określonych pojęć definiowanych w innych regulacjach prawnych, czy też pojęć o ugruntowanym potocznym rozumieniu. Taki sposób interpretowania pojęć ustawowych znalazł swój wyraz w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny stanął np. na stanowisku, że jeżeli okoliczności sprawy wykażą że ubiegający się o przyznanie zasiłków z pomocy społecznej mieszka samotnie, a jedynie z racji sprawowania nad nim opieki przebywają z nim lub nawet okresowo zamieszkują inni członkowie rodziny, mający jednak inne stałe miejsca pobytu, powinien być on traktowany jako osoba samotna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1998 r., l SA 698/98, publ.: ONSAz1999r.,nr3, póz. 103).

Wskazać również należy, iż przyjęty przez organy obydwu instancji sposób interpretacji przesłanek przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia z pomocy społecznej doprowadził w konsekwencji do wadliwego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny ustalono w oparciu o informacje niepochodzące od wnioskodawcy, lecz od jego żony, co mając dodatkowo na uwadze fakt, iż pomiędzy małżonkami toczyło się postępowanie w sprawie rozwodowej, powinno w szczególny sposób zobligować organy do wnikliwej oceny faktów i oświadczeń obydwojga małżonków i dania temu wyrazu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Powyższe uchybienia organów administracji wskazują że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji (zawierająca trzy lapidarne zdania uzasadnienia) zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], sygn. akt:[...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...], nr [...].