Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2252/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Krajowa Rada Notarialna (nazywana dalej "KRN") uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., nazywanej dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia E. G.-L.(nazywanej dalej "skarżącą"), utrzymała w mocy uchwałę – postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., którą odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

W uzasadnieniu uchwały KRN podała, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Pismem z dnia [...]lipca 2012 r. skarżąca wniosła zażalenie na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

KRN po rozpoznaniu zażalenia nie znalazła podstaw do jego uwzględnienia.

Uzasadniając stanowisko odmowne KRN odwołała się do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, którego konstrukcja pozwala wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych: reprezentowania wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzania jej sprawami przez samych zainteresowanych oraz sprawowania "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", co ma służyć zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Wykonywanie tej funkcji możliwe jest dzięki wyposażeniu samorządów w instrumenty prawne umożliwiające odpowiednie przeprowadzenie szkolenia zawodowego i weryfikację postępów w przygotowaniu do zawodu poczynionych przez aplikantów notarialnych.

Zdaniem KRN, szerokie rozumienie konstytucyjnego zwrotu o sprawowaniu pieczy wskazuje na jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Z tytułu sprawowanej pieczy, samorządy zawodowe (w tym samorząd notarialny) zostały wyposażone we władcze formy działania, umożliwiające realizację takich zadań jak: dopuszczenie do wykonywania zawodu, nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie; sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego.

KRN stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, jak również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy, o czym stanowi § 13 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając ją organom samorządu zawodowego do uregulowania przepisami wewnątrzkorporacyjnymi, na co wskazuje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 73 in fine tej ustawy. Oznacza to, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Przepisy uchwał Krajowej Rady Notarialny nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym.

KRN, powołując się na treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zauważyła, że "ukończenie aplikacji", o którym mowa w tym przepisie, oznacza wywiązanie się przez aplikanta z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym również zdania kolokwiów. Przyjęta interpretacja jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 ustawy – Prawo o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest KRN. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył.

W ocenie KRN, Rada Izby Notarialnej uczyniła zadość przepisom Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 218 § 2 k.p.a., art. 219 k.p.a.), wydając Uchwałę (postanowienie) o odmowie wydania zaświadczenia.

Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który zgodnie z art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, odbył aplikację notarialną w rozumieniu § 1 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z przepisów tych wynika, że odbywanie aplikacji to czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie lub odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Ponieważ praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona.

Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Treść tych przepisów wynika bezpośrednio z samej istoty aplikacji notarialnej, która ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W oparciu o wskazane unormowania art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza,

w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Organizacja aplikacji notarialnej należy, w myśl przepisów ustawy i rozporządzenia, do organów samorządu notarialnego, w tym w szczególności do rady właściwej izby notarialnej. Przeprowadzanie szkolenia zawodowego stanowi istotny element sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza. W interesie publicznym leży aby szkolenie odbywało się należycie, co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące bez wątpienia kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Wśród przepisów rozporządzenia znajduje się § 13 stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Konstrukcja wskazanych przepisów implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Wynikająca z ustawy definicja aplikacji jako procesu zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza również prowadzi do tego samego wniosku, gdyż oczywistym jest, że w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności (bez tej weryfikacji niemożliwe byłoby ustalenie, czy aplikant podnosi swój poziom wiedzy zawodowej).

Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, kolokwia i sprawdziany są unormowane w uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia, co należy uznać za obowiązek każdego aplikanta. Sformułowanie "składanie kolokwium" zostało sprecyzowane przez KRN poprzez odwołanie się do brzmienia art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. KRN podkreśliła, że ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie określeniem "zdał egzamin notarialny", a jedynie określeniem "złożył". W ocenie organu, zaprzeczeniem logiki byłoby przyjęcie tezy, że wystarczy samo "przystąpienie" do egzaminu, aby można mówić o tym, że została spełniona przesłanka umożliwiająca powołanie na notariusza. Stąd też nie ulega wątpliwości, że posłużenie przez KRN w treści § 5 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 ustawy – Prawo o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów.

§ 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji należy uznać, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał ciążących na nim obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym zdanie kolokwiów (sprawdzianów) nie ma charakteru obowiązkowego, skutkowałoby rozumowaniem ad absurdum, skutkiem którego należałoby przyjąć, że brak jest w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów, idąc dalej można by przyjąć, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest tym samym możliwości przeprowadzania kolokwiów, co jest jednoznacznie sprzeczne z § 13 rozporządzenia.

Brzmienie przytoczonych przepisów uchwały w sprawie programu aplikacji notarialnej znajduje aksjologiczne i normatywne oparcie w przepisach ustawy - Prawo o notariacie i przepisach rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z analizy przepisów tych aktów prawnych wynika, że aplikacja stanowić ma kompleksowe przygotowanie kandydata do zawodu zaufania publicznego, a wykonywanie obowiązków aplikanta stanowi istotny element odbywania aplikacji notarialnej.

KRN uznała, że rzeczą oczywistą w kontekście zawodów prawniczych jest, że szkolenie aplikantów notarialnych pozbawione kolokwiów lub szkolenie, elementem którego są kolokwia, pozbawione skutków niezaliczenia kolokwium, skutkowałoby tym, że szkolenie w swej istocie miałoby charakter iluzoryczny. Istota takiego szkolenia zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymagałoby od słuchaczy żadnego "bieżącego" przygotowania, a co za tym idzie sprawdzania uzyskanej w ich trakcie wiedzy. W takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o "braniu udziału" w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Zdaniem KRN, dokonana powyżej wykładnia przepisów znajduje również oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa i niedyskryminacji wyrażonej w art. 31 Konstytucji RP. Jak wynika z jednoznacznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Relewantność ta "pozostaje w ścisłym związku z celem i zasadniczą treścią omawianych przepisów oraz służy realizacji tego celu". Jak już zostało wskazane, celem prawodawcy normującego problematykę aplikacji notarialnej jest zapewnienie jak najlepszego przygotowania osób mających w przyszłości wykonywać zawód zaufania publicznego. Cechą relewantną w tym przypadku jest wypełnienie przez aplikanta notarialnego obowiązków nałożonych nań przez przepisy prawa, normujące organizację aplikacji notarialnej. Oznacza to, że takie samo traktowanie aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości.

W ocenie KRN, nie ma podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych: adwokackich czy radcowskich, którzy są zobligowani do zdania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji. W analogiczny sposób należy traktować aplikantów notarialnych, którzy w przyszłości (jako notariusze) będą pełnić zawód zaufania publicznego o szczególnym charakterze, dokonując czynności polegających na notarialnym sporządzaniu dokumentów urzędowych (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni), posiadających szczególną moc dowodową, działając tym samym w imieniu państwa, które przekazało na rzecz notariusza część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez przyszłego notariusza odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej. Pogląd o tym, że brak jest konieczności należytego wywiązywania się z obowiązku podnoszenia wiedzy zawodowej (poprzez brak konieczności przystępowania do przewidzianych prawem kolokwiów lub brak konieczności ich zdania) może jednocześnie świadczyć o nie w pełni ukształtowanej postawie etycznej kandydata do wykonywania zawodu notariusza.

W zaskarżonej uchwale (postanowieniu) z dnia [...] lipca Rada Izby Notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wskazała, że aplikant notarialny w osobie skarżącej:

1. został wpisany na listę aplikantów notarialnych w dniu [...] listopada 2009 r., a zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo o notariacie okres 2 lat i 6 miesięcy;

2. podczas trwania aplikacji odbywał praktyczną naukę zawodu, zgodnie z § 1 rozporządzenia wykonawczego, pod patronatem notariusz J. Ż.;

3. patron wydał wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną pisemną opinię zgodnie z § 10 rozporządzania wykonawczego;

4. odbył wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia wykonawczego;

5. sędziowie, pod których kierunkiem aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego, wydziale gospodarczym sądu rejonowego i wydziale cywilnym sądu rejonowego, wydali wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywne, pisemne opinie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego;

6. wnioskujący o wydanie zaświadczenia uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych;

7. łączny czas nieobecności wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego.

KRK podkreśliła, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia. Na etapie wydania zaświadczenia nie chodzi zaś o dokonanie oceny wiedzy aplikanta, gdyż ocena taka ma miejsce na etapie przeprowadzania kolokwium. Na etapie wydania zaświadczenia następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia do kolokwium lub jego niezdania nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że aplikant aplikację odbył.

W świetle wskazanego wyżej stanu faktycznego i prawnego oznacza to, że skarżąca nie wypełniła swojego obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie było możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła zatem słuszne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją uchwałą-postanowieniem Rady Izby Notarialnej w [...] wraz ze stwierdzeniem obowiązku wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez stronę.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy-Prawo o notariacie w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym do jej ukończenia, a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zaliczenie kolokwium nie jest warunkiem koniecznym do ukończenia aplikacji notarialnej.

Skarżąca odrzuciła jako nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach stanowisko organu, zgodnie z którym ukończenie aplikacji notarialnej wymaga zdania dwóch kolokwiów przewidzianych programem aplikacji notarialnej.

Skarżąca, powołując się na treść art. 72 ustawy-Prawo o notariacie, podkresliła, że spełnienie przez aplikanta enumeratywnie wymienionych w paragrafie 1 cyt. przepisu przesłanek w postaci: zaznajomienia się aplikanta w czasie 2 lat i 6 miesięcy z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, musi skutkować wydaniem zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Wskazała, że zdefiniowanie terminu "odbywanie" aplikacji notarialnej zostało doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, zgodnie z którym aplikacja notarialna składa się ze szkolenia praktycznego u notariusza (§ 1), szkolenia praktycznego w sądzie rejonowym (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy (§ 11).

Łączny okres nieobecności aplikanta nie może przekroczyć w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 w/w rozporządzenia.

Spełnienie powyższych obowiązków stanowi wyłączną przesłankę do wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Skarżąca zauważyła, że § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej umożliwia co prawda Radzie Izby Notarialnej przeprowadzenie kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów, ale przepis ten nie wprowadza żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku ich niezaliczenia.

Zdaniem skarżącej, negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium nie można wyprowadzać również z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy-Prawo o notariacie, gdyż z ich treści wynika jedynie, że KRN ustala program szkolenia i nadzoruje szkolenie aplikantów, natomiast organizacja i prowadzenie aplikacji należy do poszczególnych Rad Izb Notarialnych. Przepisy te nie ustanawiają kompetencji dla organów samorządu notarialnego do wprowadzenia negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium.

Ponadto, gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić ukończenie aplikacji notarialnej od zaliczenia wszystkich kolokwiów i sprawdzianów, to zapewne uczyniłby to wprost, jak w przypadku aplikacji ogólnej, w stosunku do której art. 26 ust 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, że warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji.

Zdaniem skarżącej, również uchwała KRN Nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w której przewidziano dwa kolokwia, nie wprowadza żadnej sankcji niezaliczenia któregokolwiek z kolokwiów.

Kolokwia i sprawdziany mają ułatwić przygotowanie aplikantów do egzaminu notarialnego, a nie uniemożliwić im przystąpienie do niego. Dzięki kolokwium aplikant dowiaduje się, jakie partie materiału opanował, a które wymagają dalszego doskonalenia pod kątem egzaminu notarialnego i pracy w zawodzie. Jednocześnie wyniki kolokwium dają organom samorządu notarialnego możliwość sprawdzenia, które zagadnienia sprawiają aplikantom trudności, a w konsekwencji, na co zwrócić szczególną uwagę w trakcie dalszego szkolenia.

Rada Izby Notarialnej w [...] , wydając uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, a następnie KRN, wydając zaskarżoną uchwałę ustaliły, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych Uchwałą nr [...] RIN w [...] , odbyła praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem wyznaczonego notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię, skarżąca odbyła wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, zaś sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktykę w sądzie wydali o niej pozytywne pisemne opinie. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy, zaś łączny okres nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Zdaniem skarżącej, nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że część Rad Izb Notarialnych wydawała zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej mimo niezaliczenia któregoś z kolokwium. Ponadto, część aplikantów (w tym skarżąca), którzy otrzymali uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji z powodu niezaliczenia kolokwium została dopuszczona do egzaminu, jeżeli spełniała ustawowe kryteria.

Skarżąca wskazała, że jej argumentacja jest zbieżna ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, wyrażonym w piśmie M. K. Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości skierowanego do Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] , zamieszczonym na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości.

W załączeniu do skargi skarżąca przedłożyła postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie [...].

W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna, zaś KRN zgodnie z obowiązującym prawem utrzymała w mocy uchwałę – postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, do wydawania których prawo posiada Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Rozporządzenia to akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (każda ustawa jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać i przedmiot regulacji, czego ma on dotyczyć), bez którego rozporządzenie nie może być wydane.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydane na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z KRN, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej.

Ustawy i rozporządzenia to akty prawne wiążące zarówno organy państwowe, jak też obywateli. Akty prawne ze względu na przedmiot regulacji mogą być skierowane do różnych grup obywateli, w tym grup zawodowych, od których ustawodawca, przy wykonywaniu przez nich zawodu, będzie wymagał specjalnych kwalifikacji i uprawnień. Organizację i prowadzenie nauki w wymaganym zakresie ustawodawca może powierzyć w drodze ustawy samorządom zawodowym, czego przejawem w niniejszej sprawie są przepisy art. 35 pkt 3 w zw. z art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, które stanowią, że aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej, która organizuje szkolenia aplikantów notarialnych na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną, stosownie do uprawnienia nadanego przez ustawodawcę w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie.

W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy – Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji – art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obowiązku sprawowania pieczy nad należnym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzenia zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.

Główny zarzut skargi w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej opiera się na zakwestionowaniu stanowiska organów samorządu notarialnego, zgodnie z którym zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzanych w trakcie trwania aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a co za tym idzie jednym z warunków wymaganych przez prawo do uzyskania zaświadczenia o ukończeniu tejże aplikacji.

Do takiego wniosku doprowadziła skarżącą analiza treści art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

Skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych Uchwałą Nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., odbyła praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem wyznaczonego notariusza, który wydał skarżącej pozytywną pisemną opinię. Skarżąca odbyła wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktykę w sądzie wydali jej pozytywne pisemne opinie. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy. Łączny okres nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Powyższe fakty pozostają w sprawie poza sporem i gdyby przepisy ustawy– Prawo o notariacie regulowały kwestię odbycia tejże aplikacji tylko tym przepisem argumenty skarżącej o spełnieniu przesłanek uprawniających do żądania wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji byłyby zasadne w świetle art. 72 § 2 ustawy-Prawo o notariacie, który stanowi, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Jednakże, jak słusznie zauważyła skarżąca, kwestia "odbycia aplikacji" została doprecyzowana innymi przepisami ustawy, w tym art. 75 ustawy – Prawo o notariacie, którym ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) Rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, zaś dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadza kolokwia i sprawdziany, które to uprawnienie wynika z art. 40 § 1 pkt 9 cyt. ustawy.

Na podstawie powyższego przepisu KRN uchwałą VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienioną Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., uchwaliła program aplikacji notarialnej.

Z powyższego wynika, że Uchwała KRN oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 Uchwały w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. Pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, który to obowiązek skarżąca wypełniła (v. uchwała Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] na Kolokwium poprawkowe dla Aplikantów Notarialnych po pierwszym roku aplikacji z dnia [...] 2011 r., k. 34 akt administracyjnych).

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych Rady Izby Notarialnej w [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., tj. w czasie obowiązywania uchwały z dnia 18 września 2009 r., której § 6 ust. 3 stanowił, że drugie kolokwium aplikant składał po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium.

W wyniku zmiany uchwały nr VII/48/2009 uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium (§ 1 ust. 1 uchwały VII/84/2011 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 19 listopada 2011 r.).

W świetle zarzutów skargi odnośnie braku zależności ukończenia (odbycia) aplikacji od zaliczenia kolokwium, należy zastanowić się jaki miało w takim razie cel i sens sformułowanie przez KRN, że aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium (które aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji - § 6 ust. 2 uchwały VII/48/2009 KRN z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej), drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. W ocenie Sądu, sformułowane przepisu oznacza, że aplikanci, którzy nie zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium mają obowiązek zaliczyć je wraz z drugim kolokwium, albowiem zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały VII/48/2009 KRN w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, których celem jest sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

Aplikacja to praktyka absolwenta studiów prawniczych, mająca na celu przygotować go do wykonywania zawodu prawniczego, w rozpatrywanej sprawie zawodu notariusza.

W trakcie aplikacji, jak podano powyżej, aplikant bierze udział w szkoleniach składających się z zajęć seminaryjnych (§ 2 uchwały VII/48/2009 KRN), wchodzących w zakres szkolenia, kończącego się po każdym roku kolokwium.

W ocenie Sądu, z cytowanych powyżej uregulowań wynika, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, konieczne było zaliczenie przez taką osobę z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału z drugiego kolokwium w związku z zaliczeniem pierwszego kolokwium.

Skarżąca przystąpiła co prawda do drugiego kolokwium, które zostało wymienione jako obowiązkowe w programie aplikacji notarialnej (także po zmianach dokonanych uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r.), jednakże uzyskując wynik negatywny z kolokwium po drugim roku aplikacji (v. Uchwała Nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymująca mocy Uchwałę Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] na Kolokwium poprawkowe dla Aplikantów Notarialnych po drugim roku aplikacji z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzającą uzyskanie przez skarżącą negatywnego wyniku z Kolokwium, k. 35 i k. 64 akt administracyjnych), nie dopełniła obowiązku nałożonego na aplikantów przepisami prawa, w tym programem aplikacji. Ocena negatywna jednoznacznie wskazuje, że skarżąca nie zdobyła wykształcenia, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały VII/48/2009, uczestnicząc w organizowanym dla niej szkoleniu. W ocenie Sądu, przez zdobycie wykształcenia w rozumieniu cytowanego przepisu należy rozumieć przyswojenie wiedzy i umiejętności wchodzących w zakres programu nauczania na szkoleniach w stopniu pozwalającym na pozytywne zaliczenie pierwszego i drugiego kolokwium.

Mając na uwadze treść art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, Sąd uznał, że aplikant - skarżąca, która nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków, albowiem nie zaliczyła z wynikiem pozytywnym drugiego z wymaganych programem aplikacji kolokwium, nie ukończyła aplikacji, a tym samym jej nie odbyła, albowiem kwestię odbycia aplikacji należy rozpatrywać całościowo, uwzględniając obowiązki określone w art. 72 § 1 ustawy-Prawo o notariacie oraz obowiązki określone przepisami uchwały. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących unormowań, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym z warunkiem zdania wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym.

Skoro, jak wskazano powyżej, skarżąca nie wykonała obowiązków objętych programem, tym samym nie spełniła warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały Krajowej Rady Notarialnej VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienionej Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w sprawie programu aplikacji notarialnej, uprawniającego do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a co za tym idzie nie odbyła aplikacji notarialnej w rozumieniu art. 72 ustawy-Prawo o notariacie, co wyklucza wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Skarga w mojej ocenie jest zasadna; zaskarżona uchwała oraz uchwała organu I instancji powinny być uchylone.

Stosownie do treści art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej: "u.p.n."), aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

W myśl art. 73 u.p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.

Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 u.p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.

Przepis art. 75 u.p.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158) wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika (por. tekst jednolity, który uwzględnia zmiany dokonane uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011), że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak: pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.).

Z przepisu art. 35 pkt 3 u.p.n. wynika natomiast, że do zakresu działania rady izby notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Na marginesie, jest faktem notoryjnie znanym, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd, bowiem Krajowa Rada Notarialna w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...]. uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie. Natomiast mocą innej uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 podjętej również w dniu 19 listopada 2011 r., wprowadzono zapis, że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały).

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych, podczas trwania aplikacji notarialnej odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem wskazanych notariuszy, którzy wydali pozytywną pisemną opinię o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

W tak ustalonym stanie faktycznym koronnym argumentem skargi była teza, że z treści art. 72 u.p.n. nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 u.p.n. tj. upływ czasu aplikacji ( 2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikacje notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Krajowa Rada Notarialna uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych".

W mojej ocenie, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 u.p.n. mają charakter enumeratywny ( wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie z interpretacji normy art. 72 u.p.n. nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, moim zdaniem, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto należy zauważyć, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.

Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (por. § 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Krajowa Rada Notarialna powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 u.p.n. sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa, moim zdaniem, o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia użytego w art. 72 § 2 u.p.n. a mianowicie termin "odbycia" aplikacji notarialnej, co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 art. 72 u.p.n. należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 u.p.n., musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 u.p.n., odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje się wyprowadzić takiego skutku.

Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 u.p.n.

Reasumując powyższe rozważania, w mojej ocenie, poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowo przyznane mu kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r. , sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96).

W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. w związku z art. 73 u.p.n. a także z art. 35 pkt 3 u.p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy czyli Krajowa Rada Notarialna wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 u.p.n.).

Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartego w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże, w mojej ocenie, stanowiska tego nie sposób podzielić. Istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 u.p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 u.p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 p.n., zaś przepis art. 74 § 3 u.p.n. stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.; dalej: "p.o.a.") oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych(Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: "u.r.p."). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy w przypadku stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r. , sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit.c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa - Prawo o notariacie. Oznacza to ,że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit.e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.

Należy również podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. W mojej ocenie nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 u.p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani ustawa - Prawo o notariacie ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów.

W konsekwencji Sąd powinien uznać, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo.

Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Idąc tym tokiem rozumowania uważam, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 u.p.n. i art. 74 § 2 u.p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Tym samym prezentowana w wyroku przez skład orzekający interpretacja przepisów ustawy o notariacie nie może być dokonywana wyłącznie w oparciu o wykładnię systemową czy też funkcjonalną lecz musi uwzględniać również literalne brzmienie powoływanych przepisów jako pierwszego etapu dokonywania interpretacji normy prawnej.

Reasumując, w mojej ocenie, Sąd powinien stwierdzić naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec o uchyleniu zaskarżonej uchwały i uchwały Rady Izby Notarialnej w [...].