Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1910/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 1984 nr 32 poz 174
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 czerwca 1984 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 151, art. 183, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 768/09 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 768/09, oddalił skargę T. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia (...) lutego 1996 r., nr (...), w przedmiocie wymeldowania T. W. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. N. w J.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne rozstrzygnięcia:

Prezydent Miasta J., który prowadził postępowanie z wniosku A. W. – byłej żony T. W., orzekł ww. decyzją z (...) lutego 1996 r. o wymeldowaniu T. W. z pobytu stałego w spornym lokalu i decyzja ta, odebrana 10 lutego 1996 r. przez przedstawiciela reprezentującego T. W., wobec nie złożenia od niej odwołania do organu II instancji, stała się prawomocna z dniem 24 lutego 1996r.

W dniu 13 września 1996 r. T. W. odebrał kserokopię ww. decyzji w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta J. i 18 września 1996 r. wniósł od niej odwołanie.

Wojewoda J. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na wyczerpanie toku postępowania. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu wniosku T. W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta, postanowieniem z dnia (...) stycznia 2001 r. odmówiło przywrócenia terminu. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 156/2001, oddalił skargę T. W. na ww. postanowienie SKO.

Wnioskiem z 8 listopada 2007 r. T. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) lutego 1996r. o wymeldowaniu. We wniosku stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, postępowanie toczyło się bez udziału strony z naruszeniem art. 15 ust. 2 ówczesnej ustawy o ewidencji ludności, nie został zachowany 6 miesięczny termin do wymeldowania, został wymeldowany w okresie zimowym i nie zapewniono mu lokalu zastępczego, postanowieniem z dnia (...).10.1996r. Wojewody J. stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji o wymeldowaniu wskazując, że postanowienie w tej mierze jest ostateczne, odpis postanowienia z dnia (...).10.1996r. przekazano Prezydentowi Miasta J., co uniemożliwiło skarżącemu dochodzenie jego praw.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z (...) marca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lutego 1996r. gdyż, zdaniem tego organu, wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w postaci zmiany właściciela lokalu. Ponadto organ ten wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż upłynęło już 10 lat od dnia doręczenia decyzji oraz że w niniejszej sprawie nie wystąpiły wady, które by uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji T. W. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który podkreślił, że Prezydent Miasta prowadził sprawę w oparciu o stan prawny wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.) zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 (tj. do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie) i bez wymeldowania się opuściła miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Podstawę wymeldowania zgodnie z ww. przepisem stanowi wystąpienie jednej z dwóch przesłanek w tym artykule określonych. Nie jest zasadny więc, zdaniem MSWiA, zarzut naruszenia ww. przepisu przez wymeldowanie T. W. przed upływem 3 miesięcy od opuszczenia lokalu. Prezydent Miasta wydał bowiem decyzję na podstawie pierwszej przesłanki z ww. przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W. zarzucił Ministrowi wydanie decyzji zawierającej błędy formalnoprawne i podanie faktów niezgodnych z prawdą. Zdaniem skarżącego został on wymeldowany z przedmiotowego lokalu z naruszeniem przepisów obowiązującej wówczas ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Artykuł 15 ust. 2 tej ustawy nie dotyczy jego sytuacji, gdyż do czasu wymeldowania nie utracił on uprawnień do przebywania w przedmiotowym lokalu i dlatego nie miał obowiązku wymeldowywania się przy każdym jego opuszczeniu. Ponadto wyjazd służbowy nie oznacza opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu ustawy. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania również druga część art. 15 ust. 2, bowiem skarżący został wymeldowany po niepełna trzech miesiącach nieobecności, a przepis prawa dopuszczał 6 miesięczny okres. Ponadto jego miejsce pobytu było znane, albowiem J. Ł. otrzymał od niego kartkę z Ukrainy zawierającą numer telefonu.

Skarżący wskazał, że naruszeniem prawa jest też wydanie postanowienia Wojewody J. o niedopuszczalności odwołania i zaskarżenia rozstrzygnięcia tego organu w tym przedmiocie ze względu na ostateczność. Skarżący podkreślił również, że nie jest mu znana decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia (...) lutego 1996 r. nr (...), a złożony przez niego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Prezydenta Miasta J. nr (...).

Ponadto skarżący podkreślił, że Minister stwierdził fakt opuszczenia przez niego lokalu bez dopełnienia obowiązku meldunkowego wyłącznie na podstawie oświadczenia A. W. oraz zeznań jej koleżanek, które nie zostały złożone pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań. Stwierdził on także, że dowodem na nie opuszczenie lokalu w 1993 r. jest jego paszport z pieczątkami Wojewody J. i Straży Granicznej w M. świadczący, że jego pierwszy wyjazd nastąpił dopiero w sierpniu 1994 r. Ponadto przyznanie lokalu A. W. nie pozbawiało go prawa do przebywania w nim, gdyż ze zmianą właściciela lokalu nie wydano wyroku eksmisyjnego, a tylko na takiej podstawie skarżący nie miałby prawa w nim przebywać.

MSWiA w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 lipca 2009 r. skarżący oświadczył, iż w przedmiotowym lokalu nie mieszka od dnia wyjazdu na Ukrainę, tj. od 10 listopada 1995r. Podniósł ponadto, iż nieprawdą jest stwierdzenie żony przedstawione w postępowaniu administracyjnym jakoby nie zamieszkiwał on w lokalu już od 1993 r. - jego nieobecność w lokalu miała charakter krótkotrwały, epizodyczny i była związana wyłącznie z jednokrotnym wyjazdem na Ukrainę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga wniesiona przez T. W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem stanowiąca jej przedmiot decyzja jest zgodna z przepisami prawa i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalił.

W motywach wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn enumeratywnie tam wskazanych. A celem tego typu postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu zwykłym dotknięte jest określonymi wadami, a jeśli tak to wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o wymeldowaniu z lokalu nie ma zatem na celu powtarzania postępowania zwyczajnego, tj. kompleksowego badania czy też uzupełniania materiału dowodowego w celu ustalania, czy przesłanki do wymeldowania wystąpiły, czy też nie. Postępowanie to ma na celu wyłącznie zbadanie, czy przy wydawaniu decyzji o wymeldowaniu nie dopuszczono się uchybień, o których mowa w art.156§1 k.p.a.

W ocenie Sadu skarżący podnosząc, że został wymeldowany ze spornego lokalu w sytuacji, w której ustawowe przesłanki do wymeldowania nie zostały spełnione zarzucił wydanie decyzji o wymeldowaniu z rażącym naruszeniem prawa, tj. z kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art.156§1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249).

Sąd podkreślił, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące.

Następnie Sąd przytoczył przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o wymeldowaniu skarżącego i stwierdził, że nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że nie istniały w dacie wymeldowania jakiekolwiek przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W aktach postępowania znajduje się kopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w J. – Wydział I Cywilny z dnia 13 września 1995 r., w którym w punkcie III przyznano na wyłączną własność dla A. W. m.in. prawo do spornego lokalu. Ponadto w aktach znajduje się również wydany przez J. Spółdzielnię Mieszkaniową dokument przydziału spornego lokalu wyłącznie byłej żonie skarżącego. Powyższa dokumentacja upoważniała organ orzekający w przedmiocie wymeldowania do uznania, że skarżący utracił prawa do spornego lokalu. Nietrafny jest zarzut, że warunkiem koniecznym do utraty uprawnień do lokalu byłoby dopiero orzeczenie o eksmisji skarżącego, gdyż orzeczenie eksmisyjne jest następstwem utraty prawa do lokalu – nie jest natomiast warunkiem koniecznym do tej utraty.

Sąd podkreślił, że zaistnienie co najmniej jednej z przesłanek wskazanych w art.15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tj. przesłanki utraty uprawnień do spornego lokalu upoważniało organ do wymeldowania skarżącego. Z uwagi na tę okoliczność ocena kwestii prawidłowości postępowania organu przy ustalaniu zaistnienia przesłanki opuszczenia spornego lokalu przez skarżącego nie może mieć wpływu na ważność decyzji o wymeldowaniu.

Sąd podniósł również, że postępowanie dowodowe w odniesieniu do drugiej przesłanki, tj. opuszczenia przez skarżącego spornego lokalu, przeprowadzono z uchybieniami o charakterze procesowym (odebranie zeznań świadków na okoliczność niezamieszkiwania przez skarżącego lokalu przez pracowników organu bez uprzedniego powiadomienia skarżącego o zamiarze ich odebrania; odebranie tych zeznań nie do osobnego protokołu, a jedynie zamieszczenie ich na oryginale podania byłej żony skarżącego, wszczynającego postępowanie w sprawie), jednakże wadliwości te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o wymeldowaniu skarżącego, mogą bowiem stanowić jedynie przesłankę wznowieniową określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Także twierdzenia skarżącego o możliwości przedstawienia nowych dowodów mogą stanowić jedynie przesłankę do wznowienia określoną w art., 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

W skardze kasacyjnej T. W. zarzucił powyższemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. (według jej stanu obowiązującego na dzień 7 lutego 1996 r.) polegająca na przyjęciu, że zaistnienie jedynie przesłanki utraty uprawnień do lokalu upoważniało organ do wymeldowania skarżącego ze spornego lokalu i w konsekwencji na błędnym uznaniu, że ocena kwestii prawidłowości postępowania organu przy ustalaniu zaistnienia przesłanki opuszczenia spornego lokalu przez skarżącego nie może mieć wpływu na ważność decyzji o wymeldowaniu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niewłaściwej ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, poprzez uznanie, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w odniesieniu do przesłanki opuszczenia przez skarżącego spornego lokalu z uchybieniami o charakterze procesowym polegającymi na nieodebraniu zeznań świadków w wymaganej formie protokołu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o wymeldowaniu skarżącego, podczas gdy uchybienie powyższe stanowi rażące naruszenie przepisu art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji aprobowanie błędnej decyzji organów I-ej i II-ej instancji, że w sprawie należało wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że stwierdzenie Sądu, że już samo zaistnienie przesłanki utraty uprawnienia do spornego lokalu upoważniało organ do wymeldowania, jest w sprzeczności z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż pierwsza przesłanka z tego przepisu zawiera w sobie zarówno konieczność utraty uprawnienia do przebywania w lokalu, jak również opuszczenie lokalu. W konsekwencji Sąd błędnie uznał, że ocena kwestii prawidłowości postępowania organu przy ustalaniu zaistnienia przesłanki opuszczenia spornego lokalu przez skarżącego nie może mieć wpływu na ważność decyzji o wymeldowaniu, gdyż już sama utrata uprawnienia do lokalu upoważniała organ do wymeldowania skarżącego.

Skarżący podkreślił również, że stwierdzenie Sądu odnośnie wskazanych w uzasadnieniu wyroku uchybień o charakterze procesowym, iż ich wystąpienie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o wymeldowaniu skarżącego, pozostaje w sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. w szczególności sporządza się protokół z przesłuchania strony, świadka i biegłego. Zatem organ ustalił stan faktyczny w zakresie istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o oświadczenia świadków, które nie nabrały waloru dowodu, gdyż nie zostały utrwalone w formie protokołu, co stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegającym na niewłaściwej ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, poprzez uznanie, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w odniesieniu do przesłanki opuszczenia przez skarżącego spornego lokalu z uchybieniami o charakterze procesowym polegającymi na nieodebraniu zeznań świadków w wymaganej formie protokołu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o wymeldowaniu skarżącego, podczas gdy uchybienie powyższe stanowi rażące naruszenie przepisu art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji aprobowaniu błędnej decyzji organów I-ej i II-ej instancji, że w sprawie należało wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd.

Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie trafnie Sąd I instancji uznał, że nie można stwierdzić na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. a w szczególności w oparciu o pkt 2 tej normy nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia (...) lutego 1996r. nr (...) w przedmiocie wymeldowania T. W. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. N. w J.

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Wskazane uchybienia o charakterze procesowym przy przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie o wymeldowanie skarżącego z przedmiotowego lokalu pod nieobecność skarżącego polegające na nieodebraniu zeznań świadków w wymaganej formie protokołu, co stanowi naruszenie procesowego przepisu art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., jak również inne uchybienia procesowe podnoszone we wniosku z dnia 8 listopada 2007r. oraz w toku postępowania nieważnościowego stanowić mogą w istocie jedynie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego o wymeldowanie określone w przepisie art. 145 § 1 pkt. 4 i pkt. 5 k.p.a. i mogłyby być podnoszone w postępowaniu wznowieniowym. Dodać należy, że zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 67 § 2 k.p.a. o treści " w szczególności sporządza się protokół: ( pkt. 2) z przesłuchania strony, świadka i biegłego" nie może odnieść skutku, bowiem przepis ten dotyczy czynności organu administracyjnego o charakterze technicznym, a zaniechanie sporządzenia protokołu może spowodować jedynie wadliwość czynności dowodowej, a w konsekwencji przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi, iż przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pierwszym elementem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem wydanie decyzji bez podstawy prawnej, zaś kolejnym zaistnienie rażącego naruszenia prawa.

Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce gdy : prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw i obowiązków w drodze decyzji, brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji , wytycznych ani też akt normatywny nieopublikowany, bądź wydanie decyzji w sprawie cywilnoprawnej niepodlegającej orzecznictwu administracyjnemu.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W odniesieniu do omawianej decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia (...) lutego 1996r. nr (...) w przedmiocie wymeldowania T. W. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. N. w J., o stwierdzenie nieważności której wystąpił skarżący kasacyjnie , tego rodzaju sytuacja jaka wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie występuje, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim wydając zaskarżony wyrok Sąd zasadnie podzielił stanowisko organów orzekających, że przy wydawaniu w 1996r. decyzji o wymeldowaniu skarżącego nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w brzmieniu z daty wydawania decyzji. Organ meldunkowy bowiem prawidłowo zastosował ten przepis wskazując, że skarżący utracił uprawnienia do lokalu w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy i bez wymeldowania opuścił miejsce pobytu stałego. Fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu potwierdził sam skarżący oświadczając na rozprawie przed Sądem w dniu 17 lipca 2009 r., iż w przedmiotowym lokalu nie mieszka od dnia wyjazdu na Ukrainę, tj. od 10 listopada 1995r. Natomiast utrata uprawnień do lokalu jednoznacznie wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przywołanych w zaskarżonej decyzji MSWiA i uzasadnieniu wyroku Sądu.

Wprawdzie ma rację skarżący, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zawarł mylne stwierdzenie, że wg. stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o wymeldowaniu (1996r.) wystarczającą przesłanką wymeldowania był sam fakt utraty uprawnień do lokalu w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności dowodach osobistych łączy tę przesłankę z opuszczeniem lokalu bez wymeldowania ( drugą przesłanką wymeldowania było opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego i nie przebywanie w nim przez okres co najmniej 6 miesięcy przy równoczesnej niemożności ustalenia nowego miejsca pobytu ), jednak nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sprawa dotyczy bowiem kontroli decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym, w którym badane są i oceniane przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a te zostały prawidłowo przytoczone i ocenione. Błędne stanowisko Sądu, uznające za wystarczającą do wymeldowania przesłankę utraty uprawnień do lokalu w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy nie ma więc wpływu na ocenę zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w kontekście tego przepisu.

Jak podkreślono wyżej, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w badanej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności nie zachodzą, bowiem decyzja o wymeldowaniu skarżącego została wydana na prawidłowej podstawie prawnej, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Natomiast skarżący we wniosku z dnia 8 listopada 2007r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego podał w istocie przesłanki wznowienia postępowania nie stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 ust. 2 kpa, co prawidłowo podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Tym samym trafnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia (...) lutego 1996r. wobec niezaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Dlatego też prawidłowo w tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Konkludując przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.