Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1633/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z/s w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2474/15 w sprawie ze skargi A. P. i K. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2474/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. P. i K. P., uchylił decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z [...] maja 2015 r. [powinno być z [...] maja 2015 r.], nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości i zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżących koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wojewoda M. decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania A. i K. małżonków P. od decyzji Starosty O. z [...] maja 2015 r. zezwalającej spółce pod firmą P. S.A. z siedzibą w K. na zajęcie części nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], objętej decyzją Starosty O. z [...] maja 2015 r. ograniczającą sposób korzystania z wymienionej nieruchomości, poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej:

- uchylił ww. decyzję Starosty O. z dnia [...] maja 2015 r. w części dotyczącej zezwolenia powołanej spółce na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości;

- zezwolił spółce P. S.A. z siedzibą w K. na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] w części pow. 0,3571 ha (pas technologiczny wymiarach 70 m i 51 m) i nr [...] w części pow. 0,1332 ha (pas technologiczny wymiarach 70 m i 19 m), stosownie do załączników graficznych nr 1 i nr 2 do decyzji Starosty O. z [...] maja 2015 r. ograniczającej sposób korzystania z wymienionej nieruchomości, poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej, w okresie od maja 2015 roku do grudnia 2016 roku, nie dłużej niż 60 dni;

- w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji ustalił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek spółki P. S.A. z siedzibą w K. (P. S.A.) z 19 lutego 2015 r., na podstawie art. 124 u.g.n. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1,2600 ha i nr [...] o pow. 0,4800 ha (KW [...]), stanowiącej własność A. i K. małżonków P., poprzez zezwolenie P. S.A. na założenie i przeprowadzenie przez wymienioną nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa dwutorowej linii 400kV O.-O.-M. z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji O.-O.". We wniosku wskazano również, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., na potrzebę wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Starosta O. decyzją z [...] maja 2015 r. ograniczył sposób korzystania z powyższej nieruchomości poprzez zezwolenie P. S.A. na założenie i przeprowadzenie nad nieruchomością przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji powołanej wyżej inwestycji.

Następnie decyzją z [...] maja 2015 r., Starosta O. zezwolił P. S.A. na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

We wniesionym od odwołaniu A. i K. małżonkowie P. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jednocześnie na podstawie art. 135 k.p.a. wystąpili o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności ww. decyzji ze względu możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków w postaci rozpoczęcia przez inwestora prac budowlanych związanych m. in. z wycinką istniejącego drzewostanu oraz prowadzeniem prac ziemnych, wskutek których ich nieruchomość dozna trwałych uszkodzeń i nieodwracalnych zmian.

Wojewoda M. decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. [w rzeczywistości zmienił ją w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło po uprzednim wydaniu przez Starostę O. decyzji z [...] maja 2015 r. ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, nadto wskazał na publiczny cel planowanego przedsięwzięcia, przytoczył brzmienie art. 124 ust. 1a u.g.n. i omówił charakter powyższej normy prawnej.

W ocenie organu II instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących uzasadnione jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy oraz ważnym interesem gospodarczym. Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji, że wydana decyzja uzasadniona jest koniecznością zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami mogącymi wyniknąć z utraty możliwości przesyłu energii elektrycznej. Nadto zważywszy na fakt, że pozyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe jedynie w trybie określonym w art. 124 u.g.n., udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest warunkiem koniecznym terminowej realizacji inwestycji.

W skardze wywiedzionej na tę decyzję A. i K. P. wskazali na naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że poprzez niezastosowanie w/w przepisów organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wskazane w art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz iż wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w części wskazanej w zaskarżonej decyzji jest niezbędne do realizacji interesu społecznego, ważnego interesu strony oraz ważnego interesu gospodarczego, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego i treści wniosku prowadzić musi do oceny, że wydanie w/w decyzji nie było w niniejszej sprawie uzasadnione i konieczne, ponieważ w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zaskarżona decyzja nie przesądza o możliwości wystąpienia przez wnioskodawcę o pozwolenie na budowę, a może spowodować jedynie nieusuwalne szkody po stronie właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2473/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności."

Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po uprzednim wydaniu decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Tak więc podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zobowiązująca właściciela (lub użytkownika wieczystego bądź osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) do udostępnienia nieruchomości. Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (stanowiącej przykład decyzji związanej) skutkuje tym, że traci ona podstawę swego bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n.

Mamy tu zatem do czynienia z dwiema decyzjami – pierwotną (ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac) oraz kolejną (pozwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości). Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa unormowanej w art.124 ust.1 u.g.n. Pierwszorzędnym i zasadniczym problemem podlegającym ocenie Sądu było więc ustalenie, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, istniała decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie tegoż umożliwia dokonanie oceny, czy zaistniały przesłanki określone w art.124 ust.1a u.g.n. oraz art.108 k.p.a.

WSA w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2473/15, w sprawie ze skargi małżonków P., uchylił decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z [...] maja 2015 r., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność skarżących A. i K. małżonków P. Uchylone decyzje, zobowiązujące skarżących do udostępnienia powyższej nieruchomości P. S.A. z siedzibą w K., poprzedzały wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości. W tej sytuacji, mając na uwadze art. 124 u.g.n., Sąd I instancji uznał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie zobowiązania skarżących do udostępnienia nieruchomości spowodowało, że przestał istnieć akt prawny wymagany do funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć organów I i II instancji w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej zezwolenia na zajęcie nieruchomości, organ administracji publicznej zobowiązany będzie do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego aktualny na dzień orzekania stan prawny, jak i stan faktyczny sprawy. Po ewentualnym ustaleniu, że w obrocie prawnym istnieje decyzja ograniczająca sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości (art.124 ust.1 u.g.n.) organ oceni, czy spełnione zostały przesłanki określone w art.124 ust.1 a u.g.n.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2474/15, wniosły P. S.A. z siedzibą w K. Zaskarżając wyrok w całości Spółka zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania, w sytuacji gdy jego rozstrzygnięcie zależało od wyniku innego postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się pod sygnaturą akt IV Sa/Wa 2473/15 w sprawie ze skargi A. i K. P. na decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z [...] maja 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku oraz brak wyjaśnienia przyczyn niezastosowania instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (oddalenie jej) oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie zawieszenie postępowania przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że decyzja umożliwiająca niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, unormowanej w art.124 ust.1 u.g.n. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2473/15, uchylił decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z [...] maja 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących A. i K. małżonków P., to przestał istnieć akt prawny wymagany do funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć zaskarżonych w niniejszej sprawie, dotyczącej zezwolenia na zajęcie nieruchomości.

Założenie to byłoby poprawne, gdyby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2473/15, był prawomocny. Związanie wyrokiem sądu administracyjnego dotyczy tylko wyroków prawomocnych (art. 170 p.p.s.a.). Został on jednak zaskarżony skargą kasacyjną przez P. S.A. z siedzibą w K. W dniu orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie (29 lutego 2016 r.) wyrok WSA z 7 stycznia 2016 r. nie był prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04 wyjaśnił, że "Stwierdzenie przez Sąd [w trybie art. 152 p.p.s.a. – obecnie z mocy samego przepisu], że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny" (ONSAiWSA 2004/2/32). W glosie do tego wyroku Z. Kmieciak doprecyzował, że "Osią ujawnionego przez NSA rozumowania zdaje się być konstatacja, iż skoro wyrok uwzględniający skargę nie jest prawomocny, więc nie wywołuje on jeszcze skutku prawnego w stosunku do uznanej za naruszającą prawo decyzji. Sprawia to, iż decyzja ta ciągle ma cechy decyzji ostatecznej, z obrotu prawnego zaś zostanie wyeliminowana dopiero wraz z uprawomocnieniem się wyroku. Zgodnie z art. 152 zdanie drugie ppsa, traci wtedy moc zawarte w wyroku rozstrzygnięcie, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt albo czynność nie mogą być wykonane. Stosowanie przepisu art. 152 ppsa łączy się wobec tego nie tyle z określeniem dopuszczalności wykonania decyzji w trybie postępowania egzekucyjnego, ile z wypowiedzeniem się co do jej skuteczności prawnej albo - precyzyjniej rzecz ujmując - zawieszenia ex nunc bądź kontynuowania stanu zawieszenia skutków prawnych ocenionej jako niezgodna z prawem decyzji (art. 61 § 6 ppsa)" (OSP 2005/4/50).

Nieprawomocny wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję ma zatem taki skutek, że uchylona decyzja "ciągle ma cechy decyzji ostatecznej", z obrotu prawnego zostanie zaś wyeliminowana dopiero wraz z uprawomocnieniem się wyroku. Do tego czasu następuje jedynie zawieszenie skutków prawnych ocenionej jako niezgodnej z prawem decyzji.

W tej sytuacji Sąd I instancji aby uznać, że "przestał istnieć akt prawny wymagany do funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć zaskarżonych w niniejszej sprawie, dotyczącej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości" (art. 124 ust. 1a u.g.n.), musiał poczekać na uprawomocnienie się wyroku WSA w Warszawie z 7 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2473/15. Postępowanie w sprawie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.) było bowiem w toku.

Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Niewątpliwie zasadny jest więc zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu mimo toczącego się sądowoadministracyjnego postępowania w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Od prawomocnego rozstrzygnięcia tej sprawy zależało bowiem ustalenie, czy przestał istnieć akt prawny wymagany do funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć dotyczących zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości – jak ujął to Sąd I instancji.

W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku oraz niewyjaśnienie przyczyn braku zawieszenia postępowania – skoro Sąd I instancji w ogóle nie dostrzegł konieczności zawieszenia postępowania w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd weźmie pod uwagę obecny stan postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.) i oceni, czy decyzja w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości odpowiada prawu. Dotychczas bowiem wszystkie przesłanki wydania takiej decyzji, na tle art. 124 ust. 1a u.g.n., nie zostały przez Sąd I instancji ocenione.

Z uwagi na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny pominął już oczywiste omyłki w wyroku Sądu I instancji w dacie uchylonej decyzji organu I instancji oraz co do treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego podanej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał również, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, jako że kosztami tymi musieliby być obciążeni właściciele nieruchomości ograniczeni w sposobie korzystania z niej dla realizacji celu publicznego.