Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1075/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6266 Jednostki pomocnicze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 i 36
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Chodczu z dnia 9 listopada 2004 r. nr XIX/114/04 w przedmiocie nadania statutów sołectwom 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Brzyszewo, 2. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Chodeczek, 3 stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Ignalin, 4. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 4 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Kubłowo, 5. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 5 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Kromszewice, 6. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 6 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Lubieniec, 7. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 7 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Łania, 8. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 8 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Łanięta, 9. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 9 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Mielinek, 10. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 10 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Mstowo, 11. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 11 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Psary, 12. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 12 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Przysypka, 13. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 13 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Pyszkowo, 14. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 14 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Sobiczewy, 15. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 15 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Strzygi, 16. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 16 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Strzyżki, 17. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 17 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Wola Adamowa, 18. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 18 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Zalesie, 19. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 19 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Zbijewo, 20. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania: "w szczególności", następującego po wyrazie: "polega", § 12 ust. 2 w zakresie słów: "o której mowa w ust. 1" oraz w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i", § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w szczególności", § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2 załącznika nr 20 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Zieleniewo. 21. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

W dniu 9 listopada 2004 r. Rada Miejska w Chodczu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, art. 41 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej: "u.s.g.", podjęła uchwałę numer XIX/114/04 w sprawie nadania jednostkom pomocniczym Gminy Chodecz - sołectwom statutów.

Uchwałę tę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Tucholi w zakresie § 14, § 23 ust. 1 i 2 oraz w § 11 ust 1, § 13 ust. 1, § 15 ust 5 użytego zwrotu "w szczególności", załączników od numeru 1 do 9 przedmiotowej uchwały, stanowiących Statuty Sołectwa Bladowo, Mały Mędromierz, Stobno, Raciąż, Mała Komorza, Kiełpin, Legbąd, Klocek, Rzepiczna.

Skarżący zarzucił:

1/ istotne naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., poprzez użycie w: § 4 ust. 1, § 12 ust. 2, § 18 ust. 1 - Statutów Sołectwa: Brzyszewo, Ignalin, Chodeczek, Kubłowo, Kromszewice, Lubieniec, Łania, Łanięta, Mielinek, Mstwo, Psary, Przysypka, Pyszkowo, Sobiczewy, Strzygi, Strzyżki, Wola Adamowa, Zalesie, Zbijewo, Zielniewo, stanowiących załączniki nr 1, 2, 3,4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa, Zebrania Wiejskiego oraz Sołtysa podczas, gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego,

2/ istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 21 ust. 1 - Statutów Sołectwa: Brzyszewo, Ignalin, Chodeczek, Kubłowo, Kromszewice, Lubieniec, Łania, Łanięta, Mielinek, Mstwo, Psary, Przysypka, Pyszkowo, Sobiczewy, Strzygi, Strzyżki, Wola Adamowa, Zalesie, Zbijewo, Zielniewo, stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 do zaskarżonej uchwały, że do dokonania ważnego wyboru na Zebraniu Wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10 % uprawnionych mieszkańców sołectwa, a w § 21 ust. 2 załączników do w/w uchwały, że "o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w drugim terminie mogą być przeprowadzone po upływie pół godziny, bez względu na liczbę obecnych na zebraniu" pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum,

3/ istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 27 ust. 1 i 3 - Statutów Sołectwa: Brzyszewo, Ignalin, Chodeczek, Kubłowo, Kromszewice, Lubieniec, Łania, Łanięta, Mielinek, Mstwo, Psary, Przysypka, Pyszkowo, Sobiczewy, Strzygi, Strzyżki, Wola Adamowa, Zalesie, Zbijewo, Zielniewo, stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 do zaskarżonej uchwały, organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu - kompetencji do odwoływania sołtysa lub członków rady sołeckiej przed upływem kadencji,

4/ istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483 ze zmianami) oraz art. 36 ust. 1 u.s.g., poprzez wskazanie w § 19 ust. 2 - "Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys" - Statutów Sołectwa: Brzyszewo, Ignalin, Chodeczek, Kubłowo, Kromszewice, Lubieniec, Łania, Łanięta, Mielinek, Mstwo, Psary, Przysypka, Pyszkowo, Sobiczewy, Strzygi, Strzyżki, Wola Adamowa, Zalesie, Zbijewo, Zielniewo, stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 do zaskarżonej uchwały.

Stawiając powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: 1/ § 19 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Brzyszewo,

2/ § 19 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Chodeczek,

3/ § 19 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. I, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Ignalin,

4 § 19 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 4 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Kubłowo,

5/ § 19 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 5 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Kromszewice,

6/ § 19 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 6 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Lubieniec,

7/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 7 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Łania,

8/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 8 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Łanięta,

9/ § 19 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 9 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Mielinek,

10/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 10 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Mstwo,

11/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 11 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Psary,

12/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 12 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Przysypka,

13/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 13 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Pyszkowo,

14/ § 19 ust. 2 g JiitiSi. i i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 14 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Sobiczewy,

15/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 15 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Strzygi,

16/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 16 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Strzyżki,

17/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, § 12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 17 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Wola Adamowa,

18/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 18 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Zalesie,

19/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 19 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Zbijewo,

20/ § 19 ust. 2, § 21ust. 1 i 2, § 27 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załącznika nr 20 zaskarżonej uchwały - statutu Sołectwa Zieleniewo.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Chodecza wniósł o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, należy stwierdzić, że zarzut pierwszy okazała się zasadny.

Podstawę prawną uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w: § 4 ust. 1, § 12 ust. 2, § 18 ust. 1 - Statutów Sołectw w załącznikach od nr 1 do nr 20 do zaskarżonej uchwały, sformułowania: "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, baza orzeczeń CBOIS).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Miejską w Chodczu zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji sołectwa, zebrania wiejskiego oraz sołtysa, stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należy uznać za zasadne. Należy jednak zauważyć, że zredagowanie zarzutu w powyższym zakresie jest niejasne. Skarżący domagał się bowiem stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1, §12 ust. 2, § 18 ust. 1 użytego zwrotu "w szczególności" załączników nr 1 – 20. Pomijając już fakt, że tak sformułowany zarzut oznacza, że sformułowanie: "w szczególności" dotyczy tylko § 18 ust. 1, to co istotniejsze, w § 4 ust. 1 wszystkich załączników ww. sformułowanie występuje dwukrotnie. Dlatego też Sąd stwierdzając nieważność w zakresie występowania ww. sformułowania w ww. paragrafie, wyjaśnia, że uwzględnił skargę, co do tego określenia odnoszącego się do wskazania form pomocy sołectwa, uznając za zasadne pozostawienie omawianego sformułowania w pierwszym zdaniu § 4 ust. 1. Pozostawienie tego sformułowania jest konieczne nie tylko z powodu utraty sensu regulacji zawartej w zdaniu pierwszym § 4 ust. 1 , bez słów "w szczególności", ale też powoduje, że merytoryczna treść tego zdania nie stoi w sprzeczności z u.s.g. Zgodnie bowiem z art. 7 i 8 ww. ustawy, gmina wykonuje zadania własne i zlecone. Część zdania pierwszego § 4 ust. 1 po słowach "w szczególności", podkreśla rolę zadań własnych sołectwa, lecz opisuje ją ogólnie oraz roli tej nie wskazuje, jako wyłącznej.

Zarzut drugi skargi był również zasadny. Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało, także § 21 ust. 1 – Statutów Sołectw, stanowiących załączniki od nr 1 do nr 20, wskazujący, że do dokonania ważnego wyboru na Zebraniu Wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10 % uprawnionych mieszkańców sołectwa, a w § 21 ust. 2 załączników do w/w uchwały, że "o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w drugim terminie mogą być przeprowadzone po upływie pół godziny, bez względu na liczbę obecnych na zebraniu".

Cytowany przepis jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Przepis ten określa bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim.

W tych okolicznościach, wprowadzenie w Statutach dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. W świetle bowiem § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. Skoro zaś, art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Trzeci zarzut nie okazał się zasadny. Zarzuca on naruszenie art. 35 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 27 ust. 1 i 3 - Statutów Sołectw stanowiących załączniki od nr 1 do nr 20 do zaskarżonej uchwały, organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu - kompetencji do odwoływania sołtysa lub członków rady sołeckiej przed upływem kadencji.

Omówienie powyższego zarzutu, należy jednak powiązać z zagadnieniem uregulowania w zaskarżonej uchwale w § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 Statutów stanowiących załączniki od nr 1 do nr 20, przypisania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków.

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należało stwierdzić nieważność paragrafów § 12 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "wybór i" oraz § 12 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "wybór i".

Sąd uznał, że zachodzi istotne naruszenie prawa przez zaskarżony statut w zakresie, w jakim przyznaje zebraniu wiejskiemu kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu przede wszystkim uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Krakowie z dnia 5 sierpnia 2020.r., III SA/Kr 176/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 października 2019 r., II SA/Go 349/19). W związku z tym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zakresie użytych sformułowań: "wybór i" Statutów, stanowiących załączniki od nr 1 do nr 20 do zaskarżonej uchwały, które dotyczą kwestii związanych z wyborem przez zebranie wiejskie sołtysa i członków rady sołeckiej.

Zdaniem Sądu, nie można natomiast przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Stąd, brak w tym zakresie regulacji, nie stanowi wady ustawy ani też nie jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych, co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r., IV SA/Po 404/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., II SA/Kr 186/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19). Wobec powyższego skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarżący zakwestionował uprawnienie zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, wyrażone w § 27 ust. 1, 2 i 3 Statutów, stanowiących załączniki od nr 1 do nr 20 do zaskarżonej uchwały.

Sąd podzielił natomiast zarzut czwarty skargi, wytykający istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 36 ust. 1 u.s.g., poprzez wskazanie w § 19 ust. 2 - "Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys" – Statutów, stanowiących załączniki od nr 1 do nr 20 do zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa nie przewiduje zatem in genere pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej. Wadliwości analizowanych postanowień § 19 ust. 2 Statutów, należy upatrywać w nieuprawnionym zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organem wykonawczym (sołtysem) i "wspierającą jego działalność" radą sołecką. Jeśli idzie o możliwość przewodniczenia przez sołtysa pracom rady sołeckiej, to w ocenie Sądu w tym przypadku nie powinno się wprowadzać żadnego automatyzmu, jak to uczyniono w powołanych wyżej przepisach Statutu. Sąd podziela bowiem pogląd, że statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36), szczególnie że rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149). Tymczasem przyjęte w § 19 ust. 1 Statutu rozwiązanie, że Rada Sołecka "obraduje na posiedzeniach, którym przewodniczy Sołtys", może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy. Zarzut skargi jest zatem zasadny i musi prowadzić do stwierdzenia nieważności § 19 ust. 2 Statutów.

Z powyższych względów, opierając się na wskazanych wyżej przepisach oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd stwierdził nieważność paragrafów § 12 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "wybór i" oraz § 12 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "wybór i".

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, Sąd uwzględnił skargę w części w orzeczonym zakresie, a w pozostałym zakresie, tyczącym się domagania się stwierdzenia nieważności § 27 ust. 1, 2 i 3 Statutów Sołectwa: Brzyszewo, Ignalin, Chodeczek, Kubłowo, Kromszewice, Lubieniec, Łania, Łanięta, Mielinek, Mstowo, Psary, Przysypka, Pyszkowo, Sobiczewy, Strzygi, Strzyżki, Wola Adamowa, Zalesie, Zbijewo, Zielniewo, stanowiących załączniki nr 1, 2, 3,4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.