Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 972/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pk 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 301/13 w sprawie ze skargi M. S.-M., Z. M., G. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 301/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi M. S.-M., Z. M., G. C., W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] znak: [...], w pkt II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w pkt III. zasądził od SKO w Poznaniu solidarnie na rzecz G. C. i W. C. kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, w pkt IV. zasądził od SKO w Poznaniu solidarnie na rzecz M. S.-M. i Z. M. kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] (dalej także: Inwestor) w dniu 10 maja 2007 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wraz z dopuszczeniem budowy kondygnacji podziemnej) oraz budynku usługowo mieszkalnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. [...], obr. [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...]. Rozpoznając ten wniosek decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych (do 5 mieszkań w segmencie), realizowanych w zabudowie zwartej, szeregowej, a także wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo - biurową oraz podziemnym garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...].

W związku z odwołaniem od powyższej decyzji przez M. S.-M., Z. M., M. D. oraz B. K. i J. K., SKO w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja i postępowanie poprzedzające jej wydanie są wadliwe. W szczególności Kolegium stwierdziło, że wniosek nie był precyzyjny, nie określał ilu i jakich budynków dotyczy, nie wskazano w nim czy wszystkie będą składały się z tej samej liczby segmentów, itd. Ponadto stwierdzono błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz brak danych, co jest frontem działki.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Poznania działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wraz z dopuszczeniem kondygnacji podziemnej w każdym z budynków) oraz budynku usługowo – mieszkalnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...]. W rozstrzygnięciu organ wskazał szczegółowe ustalenia wspomnianych warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. D., A. Z., M. S.-M. i Z. M., H. S. i S. S., G. C. i W. C., M. C., M. C., M. P., A. B., G. B., P. B., H. R., M. R., A. M., Z. C., R. W., D. W., M. M. K., A. K. – M., P. K., P. B. i M. T.

Rozpoznając wniesione odwołanie SKO w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się m. in. na przepisy art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.) oraz art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp). W obszernym uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora złożonym w dniu 10 maja 2007 r. Wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 75 m od granic terenu objętego wnioskiem, a planowana inwestycja obejmuje 19 niskich budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jeden budynek usługowo – mieszkalny kontynuujący funkcję mieszkaniową wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, gdyż stanowi jej dopełnienie.

W części merytorycznej organ odwoławczy wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też konieczne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Dalej organ przedstawił treść przepisu art. 61 Upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozp. MI z 2003). SKO w Poznaniu wskazało, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru analizowanego. Ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania obiektów. Kolegium uznało, że prawidłowo określono obszar analizowany i uzasadniono, dlaczego planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym. Planowana budowa 19 niskich budynków mieszkalnych wielorodzinnych wymusza konieczność wprowadzenia dodatkowej funkcji uzupełniającej usługowej w celu zagwarantowania optymalnych warunków niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkalnego. Podkreślono, że część budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym posiada funkcję usługową przy zachowaniu funkcji podstawowej. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym. Uzasadnione mają być ustalenia dotyczące parametru linii zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej, gzymsu, attyki oraz geometrii dachu. Wskazano, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone uzbrojenie techniczne, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na grunty nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analiza została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi wymogami.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu wnieśli G. C. i W. C., R. W. i D. W., A. B., M. P. i M. P., P. K., M. M. – K., A. K. – M. oraz J. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 59 § 1 Upzp poprzez uznanie, że w drodze jednej decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie wielu obiektów budowlanych, gdy ww. przepis dotyczy budowy obiektu budowlanego,

- art. 61 § 1 Upzp poprzez przyjęcie, że spełniono wymóg, iż co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp poprzez uznanie, że każdy z 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynek usługowy – mieszkalny ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, wreszcie naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej Udiś) poprzez zaniechanie wymogu przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący podkreślili, że zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy winno następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a decyzje o warunkach zabudowy są wyjątkiem od tej zasady.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli również Z. M., M. S. – M., A. Z., H. i S. S. oraz M. D. podtrzymując co do zasady zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

SKO w Poznaniu w odpowiedzi na powyższe skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 301/13 z uwagi na brak wpisu odrzucił skargi A. Z., H. S. i S. S. oraz M. D. Na tej samej podstawie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 363/13 odrzucono skargi R. W. i D. W., A. B., M. P. i M. P., P. K., M. M. – K., A. K. – M., J. M.

WSA w Poznaniu w dniu 8 października 2013 r. wydał postanowienie o połączeniu spraw zarejestrowanych pod sygn. akt IV SA/Po 301/13 i IV SA/Po 363/13 w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszym ich prowadzeniu pod sygn. IV SA/Po 301/13.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę M. S.-M., Z. M., G. C., W. C. WSA w Poznaniu uznał, że błędne jest twierdzenie organów I i II instancji, wyrażone w zaskarżonych decyzjach, że żaden przepis prawa materialnego nie nakazuje na etapie rozstrzygania wniosku o uzyskanie warunków zabudowy dysponowania tzw. decyzją środowiskową. Sąd I instancji stwierdził, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zakończone do dnia 15 listopada 2008 r. decyzją ostateczną, ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą prawne przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia.

W ocenie sądu wojewódzkiego organy obu instancji pomimo, że w wydanych przez siebie decyzjach stwierdziły, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia zachodzi obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przyjęły do wiadomości oświadczenie inwestora złożone w trakcie postępowania i przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia stanowisko, wbrew obowiązującym przepisom, że nie można jednoznacznie wskazać etapu, na którym inwestor winien wystąpić o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym wbrew obowiązującym przepisom organy przyjęły, iż zmiana przepisów prawnych, jaka miała miejsce w dniu 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie Udiś) nie mogła wpłynąć na bieg przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym nie można w toczącym się już postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy żądać od inwestora przedłożenia decyzji środowiskowej. Celem rozwiązań przewidzianych w Udiś jest zidentyfikowanie, na etapie udzielania zezwoleń na realizację inwestycji, znaczących jej oddziaływań na środowisko i wprowadzenie adekwatnych środków łagodzących i kompensujących. Do kwalifikacji przedsięwzięcia należało zaś stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej rozp. RM z 2004).

Uznając prejudycjalny charakter decyzji środowiskowej WSA w Poznaniu uznał, że nie ma potrzeby ustosunkowania się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów Upzp. Wskazano ponadto na okoliczności, z których wynikać ma, że zachodzi potrzeba ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Z powołaniem się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa sąd I instancji uznał skargę za zasadną.

Skargą kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika [...] zaskarżyła ww. wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm., dalej Ppsa), a jeśli naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej zostaną zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu.

Ponadto strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 Udiś i art. 72 ust. 3 zd. 1 Udiś w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wobec wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem wejścia w życie Udiś stwierdzić należało, że złożony przez wnioskodawcę wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był kompletny i nie wymagał uzupełnienia o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Udiś w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1-43 i § 3 ust. 1 pkt 1-92 rozp. RM z 2004, poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, albowiem nie należała ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozp. RM z 2004;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 Udiś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 5 Udiś w zw. z art. 1 ust. 2 Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne nr 85/337/EWG (Dz. U. UE.L z 1885 r., Nr 175, poz. 40 z późn. zm., dalej Dyrektywa z 1985), poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisami, jeśli realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (jeśli jest wymagana) wydaje się tylko raz przed uzyskaniem "zezwolenia na inwestycję" w rozumieniu art. 1 ust. 2 Dyrektywy z 1985, przez które na gruncie prawa krajowego należy rozumieć w takiej sytuacji rozstrzygnięcie, które w sposób definitywny przesądza o możliwości realizacji inwestycji tj. pozwolenie na budowę.

4. art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu postępowania, który w ocenie WSA w Poznaniu został w sprawie naruszony poprzez "niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego" (strona 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

5. art. 141 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy orzekające w sprawie organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności mające znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, co doprowadziło do błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 3 zd. 1 Udiś pomijającej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;

2. art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 3 zd. 1 Udiś w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną, niezgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed dniem wejścia w życie Udiś, to wobec wejścia tej ustawy w życie, powinien zostać uzupełniony przez załączenie do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

3. art. 72 ust. 1 pkt 3 Udiś poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował zastosowania, albowiem w świetle art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1-43 i § 3 ust. 1 pkt 1-92 rozp. RM z 2004, inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, albowiem nie należała ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisku w rozumieniu rozp. RM z 2004;

4. art. 72 ust. 1 pkt 3 Udiś poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, albowiem w świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 5 cyt. w zw. z art. 1 ust. 2 Dyrektywy z 1985, w sytuacji gdy realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (jeśli jest wymagana) wydaje się tylko raz przed uzyskaniem "zezwolenia na inwestycję" w rozumieniu art. 1 ust. 2 Dyrektywy z 1985, przez które na gruncie prawa krajowego należy rozumieć w takiej sytuacji rozstrzygnięcie, które w sposób definitywny przesądza o możliwości realizacji inwestycji tj. pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że orzekające w sprawie organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności mające znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego. Nie dopuściły się w tym zakresie w szczególności naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., tym bardziej, że jak wykazano w niniejszej skardze kasacyjnej, przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 Udiś, którego naruszenie polegające na niezastosowaniu w niniejszej sprawie zarzucił sąd I instancji organom administracji, nie znajdował zastosowania.

W odpowiedzi M. S.-M. i Z. M., w przypadku uznania przez Naczelny Sad Administracyjny skargi kasacyjnej za uzasadnioną, wniesiono o rozpatrzenie ich skargi oraz innych osób z uwagi na fakt nierozpatrzenia zarzutów tej skargi przez WSA w Poznaniu, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. (str. 13 uzasadnienia).

W piśmie procesowym z 9 lutego 2015 r. działający w imieniu skarżącej kasacyjnie Spółki pełnomocnik podtrzymał wszystkie zarzuty, wnioski oraz argumentację skargi kasacyjnej, a w szczególności co do tego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie wymagało załączenia do wniosku o jej wydanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazuje również, że skarżąca kasacyjnie uzyskała w dniu [...] stycznia 2015 r. dla przedmiotowej inwestycji decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...], której odpis przedkłada w załączeniu.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podczas rozprawy podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i jej zarzuty, z tym że sprostował, iż odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pkt 5 chodziło nie o naruszenie przepisu "art. 141 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa", ale art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej jako Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a będąc związany granicami skargi kasacyjnej przejść należy do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W myśl art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. należy rozpoznać łącznie, tak zresztą potraktowane je w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 20-21). Spółka zarzuca sądowi wojewódzkiemu, że nie powołał w treści uzasadnienia skarżonego wyroku żadnego przepisu, którego naruszenia organy miałyby się dopuścić. Istotnie, sąd I instancji formułując pogląd o dopuszczeniu się przez organy orzekające w sprawie naruszenia przepisów postępowania, ograniczył się do stwierdzenia, że naruszenie to polegać miało na "niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego". Z mocy art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przyznając stronie skarżącej kasacyjnie rację, odnośnie braku precyzji w zakresie wyjaśnienia kwestii naruszenia przepisów postępowania, którego miałyby się dopuścić orzekające w sprawie organy, czyli w odniesieniu do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mieć jednak należy na względzie to, że z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Innymi słowy trafność powyższych zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadziłaby do uwzględnienia skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdyby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie orzekającego Sądu istota sprawy sprowadza się jednak do oceny trafności zastosowanych przez sąd wojewódzki przepisów prawa materialnego, nawet sposób sformułowania przez ten sąd zarzutu uchybienia przepisom postępowania ze strony organów, akcentuje kwestię prawidłowej kwalifikacji materialnoprawnej podstawy rozstrzygania.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa rozpoznać należy łącznie z zarzutami naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 5 Udiś. Tak zresztą zostały one sformułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa stanowi wyłącznie podstawę uwzględnienia przez sąd wojewódzki skargi na decyzję lub postanowienie, gdy sąd ten dojdzie do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy o trafności zarzutu kasacyjnego odnośnie naruszenia cyt. przepisu rozstrzygać będzie ocena zasadności przekonania sądu I instancji o naruszeniu wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu stanowisko WSA w Poznaniu w tym zakresie jest co do reguły trafne.

Istota stanowiska sądu I instancji sprowadzała się do tego, że decyzję o warunkach zabudowy wydano nie uwzględniając zmian dokonanych przepisami Udiś, która weszła w życie 15 listopada 2008 r. (art. 174 Udiś) poprzez wprowadzenie nowych reguł dokonywania ocen oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zauważyć wypada, że WSA w Poznaniu swoje stanowisko wspierał przywołaniem wyroków WSA w Lublinie z 25 lutego 2009 r., II SA/Lu 26/09 oraz WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10 i tam prezentowanej argumentacji. Ten ostatni wyrok został zresztą zaskarżony skargą kasacyjną, którą oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11 (cbosa.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Udiś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, uzyskanie takiej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Udiś). Kluczową regulacją w sprawie był przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 Udiś, wedle którego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie Upzp. Należy zauważyć, że cyt. przepis w pkt 1 obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnosi także do uzyskiwania pozwolenia na budowę. Z mocy art. 72 ust. 3 Udiś decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, a złożenie wniosku powinno nastąpić co do reguły w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Z kolei z treści art. 72 ust. 5 cyt. ustawy wynika zasada, wedle której, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, a więc np. zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem w tych przypadkach, gdy do faktycznego zrealizowania danego zamierzenia inwestycyjnego konieczne jest legitymowanie się zarówno decyzją o warunkach zabudowy, jak i decyzją o pozwoleniu na budowę, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy uzyskać przed wystąpieniem o warunki zabudowy, skoro do wniosku o wydanie warunków zabudowy należy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki zmierza jednakowoż do twierdzenia, że należało wziąć pod uwagę, iż źródłowy wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w przedmiotowej sprawie w 2007 r., zatem w czasie, gdy nie obowiązywały przepisy Udiś. W aspekcie przepisu art. 2 Konstytucji RP wniosek ten w ocenie strony skarżącej kasacyjnie należało oceniać według przepisów obowiązujących w dacie jego składania, a nie według przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Nawet gdyby przyjąć w ślad za sądem I instancji nakaz stosowania przepisów Udiś, to objęta nim inwestycja nie stanowiła przedsięwzięcia mogącego znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Z ostrożności procesowej sformułowano pogląd, zgodnie z którym nawet przyjęcie odmiennej tezy, to w świetle Dyrektywy z 1985 przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 Udiś nie znalazłby zastosowania w sprawie, gdyż "przepis ten znajduje pomocnicze tylko w odniesieniu do inwestycji, które nie wymagają pozwolenia na budowę". Stanowiska tego nie podziela Sąd.

Po pierwsze, kwestia stosowania przepisów Udiś do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie (przed 15 listopada 2008 r.), a z taką sprawą mamy tu do czynienia, została uregulowana w jej Dziale VIII "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe", rozdziale 2 "Przepisy przejściowe i końcowe" (art. 153-174 Udiś). W przepisach tych uregulowano kwestie wpływu wejścia w życie Udiś w odniesieniu do spraw będących w toku. Wykładnię części tych przepisów zaprezentował w zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu, w szczególności dotyczy to przepisu art. 153 Udiś (por. s. 10 uzasadnienia skarżonego wyroku) dochodząc w konkluzji do przekonania, że organy nie uwzględniły faktu wejścia przepisów Udiś na etapie ubiegania się przez Spółkę o warunki zabudowy, które należało poprzedzić decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 1 Udiś). Przepisy Udiś wyłuszczone w oznaczonych zarzutach kasacyjnych nie odnoszą się do głównej warstwy argumentacyjnej strony, gdy chodzi o rozstrzygnięcie zasadniczego problemu w sprawie – konieczności lub niedopuszczalności stosowania przepisów Udiś na etapie ubiegania się przez Spółkę o warunki zabudowy. Skarżąca kasacyjnie Spółka wśród podstaw kasacyjnych nie wskazała jednak tych przepisów cyt. ustawy, które regulują kwestie tzw. intertemporalne (przejściowe), a które to przepisy miałby naruszyć sąd I instancji. Przypomnieć raz jeszcze wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, zatem nie może wdać się w ocenę trafności wykładni sądu wojewódzkiego tych przepisów Udiś, które regulują zagadnienia intertemporalne, skoro nie uczyniono ich przedmiotem zarzutu kasacyjnego. Odmienne działanie Sądu stanowiłoby naruszenie przepisu art. 183 § 1 Ppsa, wedle którego Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Po drugie, zagadnienie prawidłowości stosowania konstrukcji przewidzianych w art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 3 Udiś w realiach przedmiotowej sprawy nie wynika z treści art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jak to powyżej wskazano kwestie intertemporalne w stosowaniu przepisów Udiś z woli prawodawcy zostały określone w przepisach jej art. 154-174. Skoro żadnego z tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jako podstawy zarzutu kasacyjnego, przeto powoływanie się na treść art. 2 Konstytucji RP i negowanie wywodu sądu I instancji, wedle którego należało w sprawie o uzyskanie warunków zabudowy rozważyć, czy nie zachodzą prawne przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie mogło odnieść powodzenia. Z tych przyczyn nie można podzielić wniosku odnośnie błędnej wykładni przepisów art. art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 3 Udiś

Po trzecie, nietrafny jest pogląd strony skarżącej kasacyjnie, iż złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy "był kompletny", z którego to wywodzi się dalej, że nie wymagał on zarazem uzupełnienia o decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Umyka uwadze Spółki, że w następstwie wniesienia źródłowego wniosku o warunki zabudowy orzekał pierwotnie Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] maja 2009 r. (zatem już po wejściu w życie Udiś), a którą to decyzję uchyliło SKO w Poznaniu decyzją z [...] grudnia 2009 r. (nr [...]), przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z treści tej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wynikało, że wniosek jest nieprecyzyjny, wymaga uzupełnienia. Ponownie orzekający w tej sprawie Prezydent Miasta Poznania orzekał decyzją z [...] listopada 2011 r., zaś SKO w Poznaniu utrzymało tę decyzję w mocy orzekając w dniu [...] grudnia 2012 r. Niewątpliwie zatem wszystkie te decyzje, jakie w sprawie warunków zabudowy były podejmowane zapadały w czasie, gdy obowiązywały już przepisy Udiś. Pogląd o konieczności domagania się od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie toczącego się postepowania o warunki zabudowy znajduje zresztą odzwierciedlenie w stanowisku opracowanym do użytku wewnętrznego w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, zalegającym w aktach sprawy (por. ocena prawna z 17 maja 2011 r., autorstwa R. L.).

Po czwarte, nie jest trafne stanowisko Spółki, że objęta wnioskiem inwestycja nie stanowiła przedsięwzięcia mogącego znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozp. RM z 2004, przeto nie była objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważyć należy, że sąd I instancji poza wskazaniem na przepisy cyt. rozporządzenia odnośnie kwantyfikacji oceny przedsięwzięcia, nie przesądził w żaden sposób jego charakteru. Nie wypowiedział się wszak, czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozp. RM z 2004. Zgodnie jednak z § 3 pkt 53 cyt. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zaliczono "garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych". Uwzględniając charakterystykę urbanistyczno-architektoniczną inwestycji (w aktach administracyjnych sprawy) oraz zaplanowaną ilość mieszkań (225) wraz z ustalonymi warunkami zapewnienia oznaczonej ilości miejsc parkingowych, przyjętych w pkt. 2 lit. f) decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] listopada 2011 r., niewątpliwe jest, że planowana inwestycja ma prowadzić do zrealizowania m. in. garaży i parkingów samochodowych dla więcej niż 300 samochodów osobowych. Należy przeto do inwestycji, dla której przepisy rozp. RM z 2004 wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, będąc przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Chybiony jest przeto zarzut naruszenia przepisów art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1-43 i § 3 ust. 1 pkt 1-92 rozp. RM z 2004.

Po piąte, nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 72 ust. 5 Udiś w zw. z art. 1 ust. 2 Dyrektywy z 1985. Skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi, że w świetle art. 1 ust. 2 Dyrektywy z 1985, której implementacji dokonano w Polsce przepisami Udiś, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się tylko raz przed uzyskaniem "zezwolenia na inwestycję", przez które należy rozumieć pozwolenie na budowę. Spółka wywodzi przeto, że w sytuacji, gdy na realizację inwestycji konieczne jest uzyskanie więcej niż jednej decyzji, wykładnia funkcjonalna cyt. przepisów wskazuje, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor powinien uzyskać dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Wspiera tę argumentację strona skarżąca kasacyjnie odwołaniem się do wykładni celowościowej, wywodząc o czasochłonnym i kosztownym charakterze postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach, co przemawiać ma na rzecz ubiegania się o rozstrzygnięcie w tym zakresie dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a po wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowy asumpt do takiego wywodu Spółka upatruje w kolejności uszeregowania decyzji, wymagających uzyskania uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określonych dyspozycją art. 72 ust. 1 Udiś, gdzie decyzję o pozwoleniu na budowę wymieniono na pierwszym miejscu. Zatem konstrukcja przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 72 ust. 5 Udiś ma "zastosowanie pomocnicze", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie poprzedzać decyzję o warunkach zabudowy tylko w tych przypadkach, zdaniem skarżącej kasacyjnie strony, gdy chodzić będzie o inwestycje nie wymagające wydania pozwolenia na budowę. Argumentacji tej nie podziela z kilku względów Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że art. 1 ust. 2 Dyrektywy z 1985 (a nie "art. 2 ust. 1", jak na s. 19 skargi kasacyjnej) to wyłącznie przepis o charakterze definicyjnym, dla celów tej dyrektywy "zezwolenie na inwestycję" oznacza "decyzję właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia". Cyt. przepis nie określa w żadnym razie nic innego, w szczególności nie zawiera wskazania, na jakim etapie prawnego procesu przygotowania inwestycji należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo stronie skarżącej umknęło, że powyższa Dyrektywa z 1985 nie obowiązywała już w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, albowiem straciła moc na podstawie art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012/26/1). W przypadku inwestycji, dla których istnieje konieczność uzyskania kolejno decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę z mocy art. 72 ust. 5 Udiś wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wbrew jednak stanowisku strony skarżącej kasacyjnie taką decyzję należy uzyskać przed ubieganiem się o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Argumentacji za takim stanowiskiem dostarczają przepisy Upzp. Z treści art. 60 ust. 1 Upzp wynika m. in., że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu "decyzji wymaganych przepisami odrębnymi". Stosując odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy oznaczone przepisy Upzp dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy dostrzec, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz "dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. art. 64 ust. 1 Uzpz). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska (por. art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp). Decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp). Innymi słowy skoro decyzja o warunkach zabudowy określać ma m. in. warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna wyprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunki zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach determinować mogą ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, ta z kolei będzie wiążąca dla organu udzielającego pozwolenie na budowę.

Te okoliczności dały asumpt do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, to zaś daje podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 184 Ppsa.