Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2445/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 36 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 3, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. F. i D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 990/12 w sprawie ze skargi S. F. i D. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) zasądza od Gminy [...] solidarnie na rzecz S. F. i D. F. kwotę 700 z (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2013r., sygn. akt II SA/Rz 990/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. F. i D. F. na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 17 września 2012r. D. F. i S. F., działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.g", wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 11 oraz wyrażenia "i budowę" zawartego w § 36 zdanie ostatnie ww. uchwały. Odpowiadając na wezwanie Rada Gminy [...] odmówiła uchylenia uchwały we wnioskowanej części, podnosząc że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa oraz nie narusza interesu prawnego składających wezwanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę D. F. i S. F. wnieśli o stwierdzenie nieważności § 11 oraz wyrażenia "i budowę sieci" znajdującego się w ostatnim zdaniu § 36 tejże uchwały. Skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 7 i art. 21 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 6, art. 15, art. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.", z uwagi na niezgodne z prawem naruszenie prawa własności poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, której są właścicielami. W motywach skargi wskazali, że w oparciu o § 11 kwestionowanej uchwały Starosta Powiatu [...] w dniu [...] sierpnia 2012r. wydał decyzję, którą ograniczył sposób korzystania z należącej do nich działki nr [...] przez udzielenie Operatorowi Gazociągów Przemysłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 o średnicy 711 mm wraz z infrastrukturą towarzyszącą na głębokości min. 1,2 m w poprzek działki w odległości około 41 – 46 m od granicy z działkami nr [...] i nr [...]. Wyjaśnili, że wzdłuż gazociągu ma zostać wyznaczona strefa kontrolowana szerokości 12m, na której nie wolno będzie wznosić budynków, urządzeń trwałych, składów oraz sadzić drzew.

Zdaniem skarżących, treść § 11 i § 36 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Uregulowania uchwały stanowią wyraz swobody planistycznej gminy, która doznaje ograniczeń w regulacjach materialnego prawa administracyjnego. Wskazali, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Warunkom tym nie odpowiada tymczasem ani rysunek planu, ani część tekstowa kwestionowanej uchwały. Nadto uchwała narusza ich interes prawny jako właścicieli działki, w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wskazującego, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przedmiotowy akt ogranicza wykonywanie prawa własności wobec wprowadzenia możliwości realizowania inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej bez jednoznacznego wskazania przebiegu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie sposobu i zakresu wykonywania własności zostało przeniesione na inwestora, a podstawą wprowadzenia tegoż ograniczenia będzie projekt budowlany, czyli dokument prywatny, a nie akt normatywny (w tym przypadku akt prawa miejscowego).

Składający skargę wskazali, że realizacja gazociągu o dużym przekroju wyłącza możliwość stworzenia gospodarstwa rolnego, które będzie wymagało wzniesienia zabudowy zagrodowej. Podnieśli, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której dopuszczono do realizacji inwestycji bez precyzyjnego jej określenia w planie i pokazania przebiegu na rysunku planu. Powyższe uczyniło niemożliwym realizację przez właścicieli nieruchomości roszczeń z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na prekluzję czasową wynikającą z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto przeprowadzenie gazociągu spowoduje obniżenie wartości nieruchomości w zakresie ich rolniczego wykorzystania oraz ewentualnego zbycia. Podsumowując, skarżący wskazali, że nie jest możliwe realizowanie inwestycji gazociągu przesyłowego, z uwagi na to, że nie jest ona uwzględniona w planie, a w rezultacie nie ma również możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w § 36 ust. 2 kwestionowanej uchwały umożliwiono zabudowę zagrodową. Dopuszczono ponadto realizację dróg dojazdowych oraz utrzymanie i budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych do realizacji takiej zabudowy. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut obniżenia wartości działki, bowiem przez działkę skarżących nr [...] przebiega już linia wysokiego napięcia 110kV. Organ podniósł, że plan miejscowy uchwalony został po wyczerpaniu obowiązującej procedury planistycznej określonej w u.p.z.p. Organ wskazał, że interes skarżących ani też obowiązujące ustawy nie zostały naruszone, bowiem u.p.z.p. upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, określając jednocześnie w art. 6 ust. 1, że ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 23 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację Sąd I instancji ustalił, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] marca 2001r., a zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu ukazało się w dniu 2 lipca 2003r., tak więc przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 11 lipca 2003r. Z uwagi na powyższe Sąd wskazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do stosowania w dalszym trybie uchwalania planu miejscowego przepisów dotychczasowych, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji wskazał, iż prawidłowo zostały zastosowane przepisy dające podstawę uchwalenia planu, jak również nie naruszono prawa w procedurze jego uchwalania. Zasada określająca tzw. władztwo planistyczne, czyli przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu wyrażona została w art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.z.p.". Skuteczna realizacja tegoż prawa może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w ustawie oraz innych przepisach, o czym stanowił art. 2 ust. 1 in fine u.z.p. Z kolei przepis art. 10 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy przewidywał określenie w planie zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że kwestionowany przepis § 11 uchwały stanowi, iż: "W granicach terenu objętego planem dopuszcza się lokalizowanie niewyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej". Natomiast przepis § 36 w zaskarżonej części brzmi: "Dla terenu (R) ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania: (...) 4) dopuszcza się utrzymanie i budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej", przy czym skarżący kwestionowali jedynie w tym zakresie sformułowanie "i budowę". Sąd I instancji stwierdził następnie, że wyżej wskazane zapisy uchwały mieszczą się w zakresie przysługującego gminie władztwa planistycznego i są dopuszczalną prawnie ingerencją w prawa właścicielskie. Sformułowanie § 11 jest określeniem ogólnym i nie wskazuje w sposób precyzyjny lokalizacji obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, bowiem na etapie uchwalania planu trudno jest określić dokładnie ich przebieg. Pominięcie natomiast tej kwestii milczeniem w poważnym stopniu utrudniłoby realizację postanowień planu. Sąd I instancji wskazał, że ograniczenie prawa własności w powyższym zakresie ma swe źródło w art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., przez co nie można stwierdzić, że takie ustalenie planu narusza przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę także zarzut naruszenia art. 21 oraz art. 7 Konstytucji RP, bowiem skarżący nie zostali pozbawieni własności działki, a organ planistyczny działał na podstawie i w granicach prawa. Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów art. 3 ust. 1, art. 6, art. 15, art. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 37 ust. 3 u.p.z.p., bowiem skarżona uchwała nie została podjęta w oparciu o powyższe przepisy lecz na podstawie przepisów u.z.p.

Poza tym w motywach wyroku wskazano, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w wystarczającym stopniu zabezpieczyły interesy skarżących na wypadek poniesienia szkód wynikających z faktu przeprowadzenia przez ich nieruchomość gazociągu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli S. F. i D. F. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wymienione przepisy nie nakładają na organ obowiązku określenia rozmieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji celu publicznego;

2) art. 85 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że do oceny merytorycznej regulacji zawartych w kwestionowanym planie należy stosować przepisy u.z.p., w sytuacji gdy kwestionowana uchwała została podjęta w czasie obowiązywania przepisów u.p.z.p., zaś przepis art. 85 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się jedynie do procedury związanej z uchwalaniem planu;

3) art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy w [...] uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działała na podstawie i w granicach prawa, gdy regulacje zawarte w § 11 i 36 zaskarżonej uchwały dotknięte są nieważnością, bowiem rozmieszczenie inwestycji celu publicznego zostało uzależnione od woli przyszłych inwestorów, a w konsekwencji również od ich woli uzależnione zostało ograniczenie prawa własności, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Kwestionowane zapisy w opisanym zakresie pozbawiły też gminę władztwa planistycznego określonego w art. 6 u.p.z.p.;

4) art. 36 ust. 3 oraz art. 37 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewyznaczenie w planie inwestycji celu publicznego wpływających na wartość nieruchomości, co uniemożliwia realizację roszczenia, gdyż według załącznika graficznego stan nieruchomości skarżącego w wyniku uchwalenia planu nie uległ zmianie i załącznik ten nie wskazuje przebiegu żadnej liniowej inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej przez nieruchomość skarżącego;

5) art. 101 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że interes skarżącego, o którym mowa w tym przepisie nie został naruszony postanowieniami skarżonej uchwały, mimo, iż kwestionowane zapisy miejscowego planu stwarzają możliwość bezprawnego i nieograniczonego ingerowania w prawo własności przynależne skarżącym.

Nadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucili, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów zawartych w skardze, a przedstawionych jako naruszenia przepisów prawa materialnego, które mają zasadnicze znaczenie dla sprawy. Dodatkowo podkreślono, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest lakoniczne i nie zostało pogłębione analizą stanu prawnego sprawy, tak w warstwie prawa materialnego, jak i procesowego;

2) art. 151 P.p.s.a. wobec nieuzasadnionego oddalenia skargi wynikającego z bezpodstawnego przyjęcia, że interes skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie został naruszony, gdyż organy działały w granicach i na podstawie prawa, a kwestionowane w uchwale zapisy nie miały wpływu na jego uprawnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istnienie interesu prawnego skarżących wynika z faktu, że są właścicielami nieruchomości o nr [...], przez którą Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] ma zamiar przeprowadzić podziemny gazociąg wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Z uwagi na to, że na mapie planu nie ma wrysowanej inwestycji liniowej biegnącej przez nieruchomość skarżących, to konieczne stało się zakwestionowanie uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji rażąco naruszył art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie wykładni pojęcia "linii rozgraniczających", które wyznaczają gwarancje materialne władztwa planistycznego gminy oraz granice konstytucyjnej ochrony prawa własności. Rażące naruszenie prawa dotyczy również bezprawnego ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez podmioty, które nie są uprawnione do tworzenia prawa. W tym zakresie skarżący powołali się na stanowisko tutejszego Sądu zaprezentowane w wyroku z dnia 16 grudnia 2008r. w sprawie II OSK 1151/08, wskazujące, iż obowiązywanie art. 85 ust. 2 u.p.z.p. nie oznacza, że organy samorządu są zwolnione od obowiązku dostosowania postanowień projektowanego planu do zmieniających się wymogów wynikających z każdorazowo obowiązujących przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżących Sąd I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do stosowania przepisów dotychczasowych, a tym samym uchylił się od oceny zarzutów zawartych w skardze, co przełożyło się także na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., mogące spowodować wydanie wyroku innej treści.

Zdaniem skarżących kasacyjnie zasadnicze znaczenie dla wykazania naruszenia prawa stanowi regulacja w art. 4 u.p.z.p., zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sformułowanie "rozmieszczenie inwestycji celu publicznego" nakłada na organ gminy obowiązek rozmieszczenia w planie inwestycji celu publicznego, a więc jednoznacznego wskazania na rysunku planu miejsca ich lokalizacji, z jednoczesnym opisem parametrów tych inwestycji w części tekstowej planu. Treść § 11 kwestionowanej uchwały narusza normę art. 4 u.p.z.p., gdyż w planie odstąpiono od rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w czym skarżący upatruje naruszenia jego indywidualnego, konkretnego i realnego interesu. Kwestionowany zapis planu stwarza możliwości przeprowadzenia kilku inwestycji liniowych trasą wskazaną wyłącznie przez inwestora, a niewynikających z treści planu.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, iż twierdzenie Sądu I instancji o trudnościach związanych z określeniem dokładnego przebiegu obiektów i urządzeń, sieci infrastruktury technicznej uzależnionego od szeregu czynników, których nie można przewidzieć w początkowym etapie uchwalania planu, jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeżeli danej inwestycji nie przewidziano w planie, to ustawodawca wprowadził instytucję zmiany planu, która pozwala na ujęcie w planie każdej dodatkowej inwestycji i taki tryb winien być zastosowany dla przedmiotowego gazociągu.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. u.p.z.p., a nadto wskazała, iż przepis art. 10 ust. 1 u.z.p. stanowiący, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (....); 3) tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, poprzez użycie zwrotu "ustala" nakazuje, a nie pozostawia uznaniu organu określenie linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej, natomiast zwrot "w zależności od potrzeb" należy odnosić do charakteru inwestycji, nie zaś woli organu uchwalającego plan. Zarówno art. 15 u.p.z.p., jak i art. 10 u.z.p. nie pozostawiają wątpliwości co do istnienia obowiązku wykreślenia w rysunku planu linii rozgraniczających dla inwestycji infrastruktury technicznej. Kwestia ta natomiast została pominięta jakąkolwiek oceną Sądu I instancji, co należy zakwalifikować jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie podkreślili także, że konsekwencją niewyznaczenia w planie inwestycji celu publicznego jest pozbawienie właścicieli nieruchomości objętych planem prawa do renty planistycznej, o której mowa w art. 36 u.p.z.p. Nadto podkreślono, iż Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że odszkodowanie z ustawy o gospodarce nieruchomościami pokryje roszczenia skarżących z tytułu zajęcia ich nieruchomości pod realizację inwestycji. Poza tym wskazano na odrębności podmiotowe i przedmiotowe oraz różnice podstaw prawnych renty planistycznej i odszkodowania, które wykluczają utożsamianie tych instytucji, tak jak to uczynił Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] podniósł, że skarga kasacyjna wywiedziona przez skarżących nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem organu słuszny jest pogląd Sądu I instancji, iż ingerencja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szeroko pojęte prawo własności mieści się w zakresie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uchwała dokładnie opisuje, w jaki sposób na terenach oznaczonych symbolem R, tj. terenach rolnych, może być sytuowana zabudowa czy infrastruktura techniczna. Gmina ograniczyła korzystanie z prawa własności na terenach rolnych, precyzyjnie określając granice rozgraniczające tereny rolne, jak i pozostałe tereny objęte miejscowym planem, uzasadniając szczegółowo ograniczenie korzystania z prawa własności. Na etapie przygotowania i uchwalania miejscowego planu nie jest możliwe precyzyjnie określenie położenia czy rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Podkreślono, iż słusznie zauważył Sąd I instancji, że ograniczenie prawa własności ma swoje źródło w art. 10 ust 1 pkt 5 u.z.p., przez co nie narusza także postanowień Konstytucji RP dotyczących ochrony własności. W przedmiotowej sprawie skarżącym ograniczone zostało jedynie korzystanie z własności nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która precyzuje również roszczenia właściciela w przypadku wprowadzenia takiegoż ograniczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada na wstępie podnieść, iż na aprobatę zasługuje zarzut skargi kasacyjnej tyczący nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.z.p. Zarzut ten podniesiony został jednak jedynie z ostrożności i pozostaje on w opozycji do zasadniczych zarzutów stawianych wyrokowi Sądu I instancji. Odniesienie się zatem do owego zarzutu wypada poprzedzić przybliżeniem kontekstu prawnego, w którym podjęta została kwestionowana uchwała.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości zarówno data podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...] marca 2001r.), jak i data zawiadomienia o terminie wyłożenia tegoż planu do publicznego wglądu (2 lipca 2003r.). Zdarzenia te miały miejsce przed dniem 11 listopada 2003r., kiedy to weszły w życie przepisy u.p.z.p. W takiej sytuacji uprawniona jest konkluzja Sądu I instancji o konieczności oceny kwestionowanej uchwały wyłącznie przez pryzmat przepisów u.z.p. (art. 85 ust. 2 u.p.z.p.).

Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie dla oceny zasadności większości zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zasadniczo zostały one bowiem oparte na przepisach u.p.z.p., które z uwagi na dyspozycję art. 85 ust. 2 u.p.z.p. w ogóle nie miały zastosowania przy uchwalaniu kwestionowanego planu. Tym samym regulacje u.p.z.p. nie mogły stanowić wzorca kontroli legalności tejże uchwały, a skoro tak, to uprawnione jest stanowisko Sądu I instancji o zbędności odnoszenia się do poszczególnych zarzutów skargi formułowanych wyłącznie w oparciu o przepisy u.p.z.p. W takiej sytuacji opieranie zarzutów skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak dogłębnego i rzetelnego odniesienia się do owych zarzutów, uznać wypada za niewystarczającą podstawę (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) dla możliwości zakwestionowania legalności zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji, pomimo tego, iż prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 85 ust. 2 u.p.z.p. wskazując, iż podstawą oceny legalności zaskarżonej uchwały mogą być wyłącznie przepisy u.z.p., to w sposób wadliwy dokonał wykładni przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.z.p. w zakresie obligatoryjnych elementów miejscowego planu. Powyższy przepis stanowi, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania; tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny; zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Analiza powyższych zapisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż linie rozgraniczające winny oddzielać od siebie tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, a w szczególności linie rozgraniczające winny wydzielać tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych, w tym tereny infrastruktury technicznej.

Nie może ulegać wątpliwości, iż gazociąg jest elementem infrastruktury technicznej, zaś jego budowa jest realizacją celu publicznego (art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto teren, na którym przewidziano możliwość jego realizacji jest terenem o zasadniczo innych funkcjach i zasadach zagospodarowania niż tereny rolne, które w zaskarżonej uchwale oznaczono symbolem R. Powyższe prowadzi do wniosku, iż teren przeznaczony pod budowę gazociągu winien być na rysunku planu wyznaczony liniami rozgraniczającymi, zaś w części tekstowej planu dla owego terenu winny zastać przewidziane określone funkcje i zasady zagospodarowania.

Z powyższego punktu widzenia jaskrawym pogwałceniem art. 10 ust. 1 pkt 1, 3, i 5 u.z.p. jest zapis § 11 i § 36 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który pozwala na lokalizowanie i budowę urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w miejscach nie wyznaczonych do tego na rysunku planu, a w szczególności na terenach rolnych, a więc na terenach, które nie tylko nie zostały wyznaczone liniami rozgraniczającymi pod realizację infrastruktury technicznej ale zostały przeznaczone pod zupełnie inne funkcje i mają odmienne zasady zagospodarowania. Zasadnie w takiej sytuacji skarżący kasacyjnie wskazują, iż powyższe zapisy uchwały w istocie pozwalają na realizację inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej w dowolnym miejscu objętym planem. Jest to niedopuszczalne, bowiem narusza istotę miejscowego planu, będącego aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na określony terytorium. Akt ów, będąc źródłem praw i obowiązków, oraz kształtując treść prawa do gruntu poprzez określenie przeznaczenia konkretnych terenów, sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, nie może tego czynić w sposób dowolny. Z tego też powodu niemożliwy do zaakceptowania jest pogląd Sądu I instancji, który dostrzegając ogólnikowość zapisów planu odnoszących się do lokalizowania infrastruktury technicznej, akceptuje ją z tego powodu, że "na etapie uchwalania planu (...) trudno jest określić przebieg obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej". Powyższe zapatrywanie abstrahuje zupełnie od charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa. Ponadto nie można się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że brak odpowiednich zapisów w miejscowym planie o możliwości realizacji infrastruktury technicznej utrudniłby jej realizację w przyszłości. W tym zakresie wypada podnieść, że jeżeli określone pomysły planistyczne lokalnego prawodawcy nie są na tyle konkretne aby mogły przybrać postać odpowiadających prawu zapisów miejscowego planu, to umieszczanie ich w planie "na wszelki wypadek" należy oceniać przez pryzmat nadużycia władztwa planistycznego. O ile zaś, już po uchwaleniu planu, pojawia się potrzeba realizacji nowych przedsięwzięć, nieprzewidzianych w planie, w tym także z zakresu infrastruktury technicznej, to wskazywana przez skarżącego kasacyjnie instytucja zmiany planu (art. 27 u.p.z.p.) winna pozwolić dostosować jego zapisy do aktualnych potrzeb lokalnej społeczności.

Powyższe uwagi – wskazując na to, że zapisy § 11 i § 36 ust. 4 zaskarżonej uchwały wprowadzają na terenie obowiązywania planu dowolność w możliwości lokalizowania i realizacji infrastruktury technicznej – przekładają się na zasadność zarzutów skargi sformułowanych w oparciu o normy Konstytucji RP. Skoro Rzeczpospolita Polska chroni własność jako źródło ustroju gospodarczego państwa (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), a nadto zapewnia, że jej ograniczenie, jako prawa ekonomicznego może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), to przywołane powyżej zapatrywanie Sądu I instancji, akceptujące legalność zaskarżonej uchwały pomimo jej sprzeczności z art. 10 pkt 1, 3 i 5 u.z.p., pozostaje w opozycji do zapisanej w Konstytucji RP konieczności ochrony prawa własności. Dowolność zapisów planu w zakresie możliwości lokalizowania i realizacji infrastruktury technicznej, która w istocie przenosi na inwestora uprawnienie do wskazywania miejsca lokalizacji i budowy owej infrastruktury, pozwala na postawienie lokalnemu prawodawcy zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, choć należałoby wskazać – przyznając rację stronie skarżącej – że w tym wypadku mamy raczej do czynienia z wyzbyciem się przez organ gminy władztwa planistycznego na rzecz bliżej nieokreślonych podmiotów. Takie zachowanie organów władzy publicznej wypada uznać za pozbawione oparcia w prawie, a zatem za sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 36 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. wypada wskazać, iż przepisy te stanowią, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z prawa do odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo do wykupienia nieruchomości lub jej części, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Roszczenia te przysługuje w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jakkolwiek zrozumiała jest niepewność skarżących kasacyjnie co do tego czy przysługuje im roszczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., skoro od wejścia w życie kwestionowanej uchwały upłynęło już 5 lat, to jednak nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia wskazanych powyżej przepisów, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest takich, z których wynikałoby, że skarżący zbyli nieruchomość objętą kwestionowanym zapisem planu.

Ponadto chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi jedynie podstawę prawną skierowania skargi do sądu administracyjnego wskazując, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w owym przepisie jest norma prawa materialnego (przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego), to skarżący legitymując się prawem własności do działki gruntu położonej na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Okoliczności te prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji przyjmując skargę do rozpoznania, a zatem normy art. 101 ust. 1 u.s.g. nie naruszył. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy oceny zasadności wniesionej skargi skierowanej do sądu administracyjnego, a zatem niepodobna upatrywać jego naruszenia w sytuacji oddalenia skargi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. wypada przypomnieć, iż jest to przepis wynikowy, którego naruszenie jest zawsze następstwem złamania innych przepisów (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., w sprawie II OSK 2077/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynione powyżej uwagi dały podstawy do twierdzenia, iż Sąd I instancji wadliwie zastosował ów przepis bowiem oddalając skargę zaakceptował uchwałę sprzeczną w określonej części z przepisami u.z.p., choć winien zastosować w sprawie przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej postawiony w tym zakresie uznać należy za usprawiedliwiony.

Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia podnoszona w skardze kasacyjnej dla uzasadnienia konieczności oceny zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów u.p.z.p. Nie kwestionując podnoszonej w skardze kasacyjnej potrzeby zgodności poszczególnych zapisów planu z przepisami prawa materialnego obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, nawet wówczas gdy uchwała taka na podstawie art. 85 ust. 2 u.p.z.p. podejmowana jest na gruncie przepisów dotychczasowych, to wypada wskazać, iż realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z koniecznością oceny tego czy konkretne zapisy planu pozostają w zgodzie z aktualnie obowiązującymi regulacjami prawa materialnego, bowiem zapisów tych, interesujących z punktu widzenia zarzutów stawianych w skardze, brak jest w zaskarżonym akcie. Niewyznaczenie w zaskarżonej uchwale liniami rozgraniczającymi terenu przeznaczonego pod realizacje infrastruktury technicznej i tym samym nie wskazanie funkcji i sposobu zagospodarowania tego terenu uniemożliwia kontrole tychże zapisów pod kątem ich zgodności z aktualnie obowiązującym prawem materialnym.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wyrażona powyżej ocena prawna dotycząca w szczególności wykładni przepisu art. 10 pkt 1 , 3 i 5 u.z.p. jest wiążąca w sprawie (art. 190 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.