Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1117/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 980/18 w sprawie ze skargi W. L., K. G., D. S., E. K. oraz Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia strony skarżącej "W." wpisać "W.", 2. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 980/18 w całości i oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz Wojewody [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 980/18 uwzględnił skargę W. L., K. G., D. S., E. K. oraz Z. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących W. L., K. G., D. S., E. K. oraz Z. D. kwotę 765 (siedemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] w pkt. 1 odmówił zwrotu części dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. objętej księgą wieczystą [...], w granicach parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz K. D., J. K., B. K., M. Z., R. Z., W. L., K. G., D. S. i E. K., zaś w pkt. 2 odmówił zwrotu części dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., obj. księgą wieczystą [...], w granicach parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz K. D., J. K., B. K., M. Z., R. Z., W. L., K. G., D. S. i E. K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. L., K. D., K. G., D. S. i E. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1951 r. nr [...], sprostowanym orzeczeniem z [...] lutego 1952 r. nr [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako parcele: l. kat. [...] b. gm. kat. [...], obj. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...], obj. [...] z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. i Kombinatu N. Z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wynikało, że wywłaszczone parcele gruntowe l. kat.: [...] i [...] b. gm. kat. [...] znajdowały się w granicach części dz. o numerach: [...] obręb [...] jedn. ewid. N. m. K. (k. nr 1-2 i 30-45). Decyzją organu I instancji objęte zostały jedynie dz. nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., zaś w pozostałym zakresie zostało podjęte odrębne rozstrzygnięcie.

Parcela katastralna l. kat. [...] b. gm. kat. [...], obj. [...], stanowiła w dacie jej wywłaszczenia własność K. z K. L., z kolei parcela katastralna l. kat. [...] b. gm. kat. [...], obj. [...] stanowiła własność B. L. Na podstawie postanowień spadkowych ustalono, że osobami uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości byli K. D., J. K., B. K., M. Z., R. Z., W. L., K. G., D. S. i E. K.

Wojewoda [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Kolejno organ ustalił, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., odpowiadająca części dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowi obecnie własność Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. Sp. z o.o. Wpisu do księgi wieczystej dokonano [...] grudnia 2011 r. na podstawie aktu notarialnego, protokołu zgromadzenia wspólników, oświadczenia o objęciu udziałów oraz przeniesienia własności z [...] sierpnia 2011 r., rep. [...].

Wojewoda [...] uznał w tej sytuacji, że nawet gdy zachodzą przesłanki z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, a w związku z tym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. Dodatkowo powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) wskazał, że jeżeli spełnione zostaną przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Zaznaczono również, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zbycie wywłaszczonej nieruchomości po wejściu w życie u.g.n. z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu, stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto podkreślono, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w drodze instytucji administracyjnoprawnych, co oznacza, że roszczenie to nie będzie mogło być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego, tylko w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Tym samym, w takim przypadku, właściwy organ powinien wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na przesłankę niedysponowania przez Skarb Państwa lub odpowiednio jednostkę samorządu terytorialnego tytułem prawnym do nieruchomości.

Odnosząc się z kolei do części dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. odpowiadającej części parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...] organy ustaliły, że działka stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., co zgodnie z treścią art. 229 u.g.n. oznaczało, że roszczenie określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługiwało. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał bowiem, że powołany art. 229 u.g.n. należało uznać za precyzyjny na tyle, aby w sytuacji, gdy będzie miał zastosowanie, organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to bez względu na ewentualne spełnienie przesłanek do zwrotu, wynikających z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. nr [...] Huta im. [...] w K. nabyła z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa składającego się z dz. nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., które zostało wpisane w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] lipca 1995 r. Wyjaśniono przy tym, że działka ta (nr [...]) uległa podziałowi na działki nr: [...],[...] i [...] (zgodnie z decyzją nr [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] i aktualnie dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. (następcy prawnego Huty im. [...]). Tym samym w zakresie dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. zastosowanie znajdował art. 229 u.g.n., co oznaczało brak potrzeby badania przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. Stąd też, zdaniem organu odwoławczego, należało uznać, że Prezydent Miasta K. prawidłowo odmówił zwrotu przedmiotowych działek, zaś opisane wcześniej przepisy prawa oraz poglądy judykatury nie dawały podstaw do uwzględnienia żądania zwrotu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę W. L., K. G., D. S., E. K. oraz Z. D. Sąd wskazał, że kontrolowane decyzje zostały uchylone z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. w odniesieniu do dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., odpowiadającej części dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], objętej obecnie księgą wieczystą nr [...], przez nieuzasadnione prawem odstąpienie przez organy od badania zbędności ww. nieruchomości na cel wywłaszczenia w związku ze stwierdzeniem, że podmioty publicznoprawne: Skarb Państwa, gmina i inne jednostki samorządu terytorialnego, nie dysponują tytułem prawnym do tej nieruchomości. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., odpowiadająca części dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowi własność Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. Sp. z o.o., a wpisu do księgi wieczystej dokonano [...] grudnia 2011 r. W ocenie Sądu zbycie wywłaszczonej nieruchomości po wejściu w życie u.g.n. z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu, nie może prowadzić do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Sąd podkreślił, że to do kompetencji organów administracyjnych należy badanie tych okoliczności, a jednocześnie stan faktyczny nie jest objęty hipotezą normy wyłączającej stosowanie przez organy art. 137 u.g.n. w zakresie oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt niedysponowania daną nieruchomością przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, i powstający w związku z tym brak prawnej możliwości zwrotu zbędnej wywłaszczonej nieruchomości nie eliminuje prawnej powinności oceny organu - w ramach wydawanej na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. decyzji – w przedmiocie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Sąd zwrócił uwagę, że kontrolowane organy prezentują stanowisko, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w drodze instytucji administracyjnoprawnych, co oznacza, że roszczenie to nie będzie mogło być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego, tylko w drodze postępowania przed sądem powszechnym. W tej sytuacji z prawnego punktu widzenia dla następców prawnych podmiotu wywłaszczonego nie jest obojętne dla ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym, czy dysponują ostateczną i prawomocną oceną organu administracyjnego w przedmiocie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyrażoną nawet w decyzji nie uwzględniającej wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ocenie Sądu, sposób wykładni zastosowanych i odpowiednio niezastosowanych przez organ II instancji przepisów prawnych prowadzący do wyłączenia w odniesieniu do działki nr [...] stosowania prawa w zakresie ww. przesłanek art. 137 u.g.n., nie znajduje uzasadnienia w systemowej, celowościowej i funkcjonalnej wykładni ww. przepisów prawa. Przyjęta wykładnia prawa przez organ II instancji w sposób arbitralny i sprzeczny z prawem pozbawia uprawnione podmioty materialnoprawnego badania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie jego weryfikacji w oparciu o normy art. 137 u.g.n. Znajduje to oparcie w tezie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". A zatem sama okoliczność zbycia danej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy nie stanowi okoliczności automatycznie wyłączającej badanie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., a jedynie podstawę odmowy zwrotu nieruchomości.

Wobec powyższego Sąd podzielił jedynie w części argumentację i zarzuty strony skarżącej w zakresie naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd uznał bowiem, że w okolicznościach tej sprawy strony mają publiczne prawo podmiotowe (roszczenie) do zbadania przesłanek, określonych w art. 137 u.g.n. Można zatem podzielić zarzut skargi artykułujący naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a., przez pozostawienie uczestników przedmiotowego postępowania samym sobie i obarczenie ich wszelkimi negatywnymi konsekwencjami przeniesienia własności wywłaszczonych nieruchomości na osoby trzecie, co narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 229 u.g.n., przez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na wydaniu decyzji odmownej pomimo spełnienia warunków określonych w tym przepisie, tj. rozporządzenia nieruchomością przez organ po 1998 r. w zakresie odmowy zwrotu części dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., obj. księgą wieczystą [...] (w granicach parceli 1. kat [...] b. gm. kat. [...]), Sąd wyjaśnił, że kwesta ta jest rozstrzygnięta przez powołaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. Sąd nie podzielił więc argumentacji skargi podnoszącej naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie w sprawie, tj. niedoprowadzenie do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci odzyskania własności nieruchomości przez organ i zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W tym zakresie nie nastąpiło także naruszenie art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegającego na odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy cel, na który wywłaszczono nie został zrealizowany, gdyż Skarb Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego nie dysponują wywłaszczoną nieruchomością. Z treści kontrolowanych decyzji nie wynika, że organy w odniesieniu do zwrotu tej ww. działki nr [...] stosowały art. 229 u.g.n. Sąd podkreślił, że treść art. 229 u.g.n. wyłącza powinność badania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w myśl art. 136 i 137 u.g.n.

Sad wskazał, że art. 229 u.g.n. znalazł natomiast zastosowanie jako prawidłowa prawna podstawa kontrolowanej decyzji w zakresie orzeczenia o odmowie zwrotu części dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. Na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. nr [...] Huta im. [...] w K. nabyła z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa składającego się z dz. nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., które zostało wpisane w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] lipca 1995 r. Niekwestionowane jest, że działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. (następcy prawnego Huty im. [...]), a zatem zarzuty strony skarżącej w tym zakresie nie są uzasadnione.

Sąd wyjaśnił, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości z uwagi na to, że strona postępowania K. D. zmarła w dniu [...] czerwca 2018 r. Wprawdzie decyzja organu II instancji została wydana [...] maja 2018 r. za jej życia, to jednak została doręczona jej pełnomocnikowi W. L. [...] czerwca 2018 r., tj. po jej śmierci. A zatem następcy prawni zmarłej K. D., w tym co istotne skarżący Z. D., syn K. D., nie uczestniczyli jako następcy prawni z mocy prawa w istotnej czynności procesowej jaką stanowi doręczenie ww. decyzji. Zgodnie z treścią art. 110 K.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Z akt sprawy wynika, że co najmniej część następców prawnych posiada wiedzę o jej wydaniu i o jej treści. Jednak w tej sytuacji, skoro jednym ze skarżących jest następca prawny Z. D., syn K. D. podnoszący okoliczność Jej śmierci w realiach prawnych i faktycznych kontrolowanej sprawy, Sąd mając na uwadze treść at. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a także przede wszystkim kwestię pewności i stabilności obrotu prawnego oraz zasadę zaufania obywatela do państwa - także i z przyczyn formalnych, proceduralnych uchylił kontrolowaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że kontrolowane decyzje naruszyły prawo materialne przez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., a to w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...], jed. ewid. N. m. K., odpowiadającej części dawnej parceli 1. kat.[...], b. gm. Kat. [...], objętej obecnie księgą wieczystą nr [...] przez nieuzasadnione prawem odstąpienie przez kontrolowane organy od badania zbędności ww. nieruchomości na cel wywłaszczenia w związku ze stwierdzeniem, że podmioty publicznoprawne Skarb Państwa, gmina i inne jednostki samorządu terytorialnego nie dysponują tytułem prawnym do tej nieruchomości. Nieuzasadnionym prawem było odstąpienie przez kontrolowane organy od badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W. L., K. G., D. S., E. K. i Z. D. w piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Oceniając skargę kasacyjną opartą na podstawie naruszenia prawa materialnego według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać ją za zasadną.

Za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości błędnie przyjął, że w sprawie istnieje konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny celu wywłaszczenia i jego realizacji, a tym samym oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W sprawie bezsporne jest, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość składa się z dz. Nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. objętej księgą wieczystą [...], w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...] oraz części dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., obj. księgą wieczystą [...], w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., odpowiadająca części dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowi obecnie własność Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. Sp. z o.o. Wpisu do księgi wieczystej dokonano [...] grudnia 2011 r. Odnośnie do dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. zastosowanie znajdował art. 229 u.g.n. i kwestia badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest kontrowersyjna.

Taki stan prawny co do dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. objętej księgą wieczystą [...], w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść.

Analiza wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że pogląd taki zaprezentowały w sprawie organy administracyjne, które odmówiły zwrotu nieruchomości z powodu tego, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji przyjął, że taka sytuacja w istocie wyklucza uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości w sprawie, ale dopiero po uprzednim ustaleniu przesłanki zbędności. Te dwa stanowiska w sprawie wyrażone w sprawie stanowią odzwierciedlenie dwóch różnych koncepcji na ten temat prezentowanych także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy i strony postępowania, powołują się - na wiążącą stosownie do art. 269 § 1 P.p.s.a. - uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Wprawdzie sama teza może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, tak jak zalecił to Sąd I instancji w sprawie oraz wskazują strony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, to jednak analiza uzasadnienia uchwały wyraźnie wskazuje, że prawidłowy jest pogląd organów administracyjnych. Wyjaśniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi: "Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości". W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) – "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)".

O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji akcentującym, że to do kompetencji organów administracyjnych należy badanie okoliczności, o których mowa w art. 136 w związku z art. 137 u.g.n., o tyle nie można nie zwrócić uwagi na to, że w orzecznictwie sądów powszechnych jest przyjmowane, że ocena co do istnienia przesłanek zwrotu nieruchomości przez sądy powszechne nie stanowi o przekroczeniu ich kompetencji orzeczniczych. Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku 11 sierpnia 2011 r. podkreślił, że skoro na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym był sąd powszechny.

W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócił uwagę na niewykonalność decyzji o zwrocie w takiej sytuacji. Okoliczność ta, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykluczała potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 Kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że skutkuje ona koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z 13 kwietnia 2015 r., w którym stwierdzono, że utrata tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości była przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły przesłanki z art. 137 u.g.n.; w takiej sytuacji organy administracji nie miały podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w związku z tym stwierdzenia w tej mierze zawarte w ich decyzjach nie mają znaczenia prawnego).

W związku z powyższym należało podzielić zasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Kluczowa kwestia przesądzająca niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czyniła zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do realizacji celu wywłaszczenia i jego realizacji, a co się z tym wiąże wskazywała na bezpodstawność uchylenia obu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Odnośnie do zastosowanego przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jako podstawy prawnej uchylenia obu decyzji z powodu śmierci jednej ze stron wskazać trzeba, że wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z: 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17 i 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16). Abstrahując od tego, że gdyby kwestia ta została podniesiona przez uprawniony podmiot (następców prawnych zmarłej), to podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie następca prawny zmarłej K. D. brał udział w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Przyjmując, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a. na podstawie tego przepisu uchylono zaskarżony wyrok i rozpoznano skargę. Podlegała ona oddaleniu stosownie do art. 151 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nieprawidłowo wyłożył przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. i w konsekwencji błędnie rozstrzygnął sprawę.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a.

Sprostowania wyroku dokonano na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. W zaskarżonym wyroku błędnie wskazano bowiem imię jednej ze stron skarżących. W ocenie rozpatrującego sprawę składu orzekającego nie ulega wątpliwości, że zaistniały błąd był w istocie oczywistą omyłką. Oczywistość wadliwości wynikała z porównania z innymi niebudzącymi wątpliwości okolicznościami sprawy wynikającymi z akt sprawy i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił sprostować wyrok z urzędu, przez wskazanie prawidłowego imienia strony.