Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 484/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Iława na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warminsko-Mazurskiego z dnia 19 kwietnia 2006 r. nr PN.0911-104/06 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warminsko-Mazurskiego; II. zasądza od Wojewody Warminsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Iława kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżony akt nie może być wykonany. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Rada Gminy Iława, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), podjęła w dniu 23 lutego 2006r. uchwałę Nr XXXVI/320/2006 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś.

Wojewoda Warmińsko - Mazurski, wskazując na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 kwietnia 2006r. Nr PN.0911-104/06 stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVI/320/ 2006 Rady Gminy Iława z dnia 23 lutego 2006r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś.

W motywach rozstrzygnięcia powołano art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego uzgadnia jego projekt z właściwym zarządca drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji planistycznej wynika, że Wójt Gminy Iława uznał za uzgodniony z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś pomimo dwukrotnej odmowy jego uzgodnienia. W postanowieniach GDDKiA z 3 sierpnia 2005r. i 12 października 2005r. zapisano warunki na jakich może nastąpić uzgodnienie, powołano podstawę prawną uzasadniającą ich określenie oraz zawarto pouczenie o przysługującym trybie odwoławczym. Organ nadzoru uznał, że Wójt zastosował się do trybu odwoławczego wskazanego w postanowieniu z 3 sierpnia 2005r. i w dniu 29 września 2005r. zwrócił się z wnioskiem o ponowne uzgodnienie projektu planu zagospodarowania ww. terenu. Nie uzyskawszy takiego uzgodnienia w postanowieniu z 12 października 2005r. nie skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, tylko pismem z 15 listopada 2005r. uznał przedmiotowy projekt planu za uzgodniony na zasadzie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody w sytuacji, gdy uzgodnienie właściwego organu zawiera zarówno warunki na jakich uzgodnienie planu jest możliwe oraz podstawę prawną, to nie może być zastosowany tryb przewidziany w art. 24 ust. 2 ww. ustawy. Wobec braku uzyskania przez Wójta Gminy Iława wymaganego uzgodnienia projektu planu z zarządcą drogi, zaistniała przesłanka określona art. 28 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Iława złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazując jako podstawę prawną uchwałę z dnia 17 maja 2006r. Nr XXXVIII/344/2006r. w sprawie wniesienia przez Gminę Iława skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 19 kwietnia 2006r. znak PN.0911-104/06. Z § 2 wynika, że jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Iława.

Skarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) polegające na naruszeniu samodzielności Gminy w sferze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nadto uchybienie art. 91 ust. 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że uchwała Rady jest aktem rażąco naruszającym prawo,

- art. 17 pkt 7 lit. d oraz art. 24 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) polegające na przyjęciu, że nie doszło do uzgodnienia projektu planu miejscowego, a także na przyjęciu chybionej tezy, iż Wójt Gminy Iława nie uzyskał wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi,

- art. 144 w zw. z art. 127 § 3 Kpa poprzez mylne przyjęcie, że Wójtowi Gminy Iława przysługiwał środek odwoławczy wskazany (błędnie) w postanowieniach GDDKiA z dnia 3 sierpnia 2005r. i 29 września 2005r.,

- art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w tym, że Wojewoda naruszył samodzielność Gminy Iława w sferze planowania przestrzennego, a nadto narzucił Gminie procedurę uzgadniania w postanowieniach GDDKiA z 2 sierpnia 2005r. i 12 września 2005r., które nie będąc aktami rangi ustawowej nie mogą być źródłem praw i obowiązków,

- art. 165 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. .483) poprzez ograniczenie Gminy w wykonywaniu "władztwa planistycznego",

- pod rozwagę Sądu poddano także ewentualne naruszenie art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując powyższe uchybienia Gmina Iława wniosła o uchylenie aktu nadzoru w całości oraz obciążenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego kosztami postępowania w sprawie.

. W uzasadnieniu skargi podano, że stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie uzgodnienia projektu planu jest niezgodne z prawem. Powoływanie się przez ten organ na rzekome ograniczenia dla ustaleń w planie wynikające z Prawa ochrony środowiska stanowi przykład rażącego naruszenia właściwości rzeczowej organów. Nie jest to bowiem organ właściwy w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Powoływanie zatem w trakcie uzgadniania projektu planu przepisów z zakresu ochrony środowiska jako podstawy prawnej dla określenia warunków uzgadniania projektu planu stanowi naruszenie właściwości rzeczowej tego organu. Organ ten wypowiedział się w kwestiach, które są mu obce. Strona skarżąca podnosi, iż takie stanowisko zarządcy drogi jest efektem świadomego działania mającego na celu przerzucenie na Gminę zobowiązań publicznoprawnych związanych z funkcjonowaniem dróg - z emisją hałasu. Skutki takich emisji musi likwidować zarządca drogi, wobec tego chcąc uniknąć konieczności likwidacji takich skutków zażądał od Gminy odsunięcia linii zabudowy na odległość 100 m od istniejącej osi jezdni krajowej nr 16. Tak duża strefa nie wynika z żadnych obowiązujących przepisów prawa, gdyż art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) nakazuje w takim przypadku lokalizację obiektów budowlanych w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10 m od krawędzi jezdni. Skoro zatem w postanowieniach GDDKiA żądano przesunięcia linii zabudowy o 100m od krawędzi jezdni, to nie istnieje żadna podstawa prawna dla takiego wymogu, a po drugie wprowadzenie do projektu planu takiej strefy nastąpiłoby nie ze względu na powszechnie obowiązujące przepisy prawa ale wyłącznie w ramach własnego władztwa planistycznego Gminy. Działanie takie naraziłoby ją na odpowiedzialność odszkodowawczą z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, iż w stosunku do ponad polowy obszaru obecnego planu zagadnienie określenia odległości od drogi krajowej zostało objęte uzgodnieniem dokonanym przez GDDKiA w dniu 6 lutego 2001r. przyjętym w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie Nowa Wieś uchwałą Rady Gminy Iława z dnia 8 lutego 2001r. nr XXVI/255/2001. Aktualny projekt zmiany planu w tym zakresie nie wprowadza żadnych zmian, jedynie wskazuje dodatkowe tereny przeznaczone pod zabudowę nie objęte poprzednią zmianą planu. Oznacza to, że na tym samym terenie wsi Nowa Wieś dla znacznej części obszaru obowiązywałaby inna linia zabudowy w stosunku do drogi krajowej nr 16 niż dla obecnych terenów objętych zmianą planu. Takie zróżnicowanie nie wynikające z przepisów prawa stanowiłoby ewidentną nierówność wobec prawa. W tym stanie sprawy w pełni zasadne było stanowisko Wójta o konieczności zastosowania trybu określonego w art. 24 ust. 2 ww. ustawy.

Strona skarżąca zakwestionowała możliwość korzystania podczas uzgadniania projektu planu z trybu odwoławczego i skargi do WSA w Olsztynie, gdyż w wyroku tego Sądu sygn. II SA/Ol 441/05 wyrażono pogląd o braku możliwości wniesienia zażalenia oraz o niezaskarżalności stanowiska w sprawie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym nawet przyjmując, że w tej sprawie nie miałby zastosowania tryb przewidziany w art. 24 ust. 2 ww. ustawy, to sytuacja taka nie skutkowałaby automatycznie nieważnością uchwały Rady Gminy Iława. Art. 28 ust. 1 stanowi bowiem o nieważności uchwały tylko z powodu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, zaś przez istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć takie naruszenie trybu postępowania, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego .

W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2006r. Wójt dodatkowo podał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Iława przyjętym uchwałą Nr XIII/108/2003 z dnia 3 grudnia 2003r. miejscowość Nowa Wieś położona jest poza projektowanym przebiegiem obwodnicy drogi krajowej nr 16. W takich uwarunkowaniach przestrzennych aktualnie przebiegająca droga krajowa nr 16 na odcinku od miejscowości Rudzienice w kierunku Iławy starci swój dotychczasowy charakter i obniży się jej ranga, co w konsekwencji sprawi, że będzie drogą niższej kategorii. Wobec tego zasadne było odstąpienie od uwarunkowań nałożonych przez GDDKiA.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podał, że wobec nowych okoliczności nie znanych organowi nadzoru w momencie podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego powodujących, iż podstawy prawne, na których GDDKiA ustaliła warunki uzgodnienia projektu planu nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym wniósł o ewentualne uchylenie niniejszego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ).

Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).

Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Wojewody, że Rada Gminy Iława przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś naruszyła procedurę planistyczną, określoną przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. zwanej dalej: u.p.z.p.).

Na wstępie jednak wobec zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Sąd zbadał dopuszczalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Stosownie do art. 91 ust. 1 zd. 2 ww. ustawy o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Powyższa zasada doznaje ograniczenia wynikającego z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia uchwałę, o której mowa w ust.1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Zatem z powyższych regulacji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż 30-dniowy termin do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego przekazanej uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego biegnie od dnia doręczenia wojewodzie uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną. Doręczenie samej uchwały bez dokumentów określonych w art. 20 ust. 2 u.p.z.p. uniemożliwiłoby wojewodzie dokonanie oceny jego zgodności z prawem (tak też T. Bąkowski w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, teza 6).

Z przekazanych akt administracyjnych wynika wprawdzie, że Wójt Gminy Iława przekazał Wojewodzie Warmińsko - Mazurskiemu w dniu 7 marca 2006r. uchwałę Rady Gminy Iława z dnia 23 lutego 2006r. Nr XXXVI/320/2006, jednakże uchwała ta nie zawierała dokumentacji planistycznej oraz planów, które przekazane zostały dopiero w dniu 20 marca 2006r. Wobec tego dopiero od tej ostatniej daty zaczął biec termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podjęte w dniu 19 kwietnia 2006r. rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody, będące przedmiotem skargi nie narusza zatem art. 91 ust. 1 zd. 2 ww. ustawy.

Przechodząc do meritum należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Wójt Gminy Iława w toku procedury planistycznej posiadał wymagane prawem uzgodnienie zarządcy drogi wynikające z art. 17 ust. 7 lit. "d" u.p.z.p., czy też nie oraz ustalenia, czy w takim przypadku mogła być zastosowana regulacja wynikająca z art. 24 ust. 2 u.p.z.p., jak również czy przy stwierdzeniu, iż zaistniało naruszenie procedury planistycznej skutkowało ono stosownie do art. 28 u.p.z.p. koniecznością stwierdzenie nieważności uchwały.

Z dokumentacji planistycznej przekazanej Sądowi wynika, iż Rada Gminy w Iławie przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś podejmując uchwałę w tej sprawie w dniu 4 lutego 2005r. nr XXVI/222/2005. Pismem z dnia 8 lipca 2005r. Wójt wystąpił m. in. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie o dokonanie uzgodnienia projektu: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś stosownie do art. 17 ust. 7 u.p.z.p.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2005r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie Nowa Wieś z uwagi na lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w strefie przekroczonych norm hałasu określonych na podstawie art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanej. Stwierdzono, iż uzgodnienie nastąpi po odsunięciu nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej na odległość 50 m, licząc od linii rozgraniczającej drogę krajową nr 16, gdyż podana odległość wynika z analizy wykonanych raportów oddziaływania na środowisko dla podobnych inwestycji. Pouczono o przysługującym środku odwoławczym w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 27 września 2005r. Wójt Gminy Iława, powołując się na art. 17 pkt. 7 lit c i d u.p.z,p. przedłożył ponownie do uzgodnienia projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś wyjaśniając przyczyny ustalenia linii zabudowy na poziomie 25m od granicy pasa drogowego drogi krajowej nr 16.

Postanowieniem z dnia 12 października 2005r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowił ponownie nie uzgodnić przedłożonego projektu planu powołując argumenty tożsame do podanych w poprzednim postanowieniu. Pouczono o możliwości wniesienia skargi do WSA w Olsztynie.

Pismem z dnia 15 listopada 2005r. Wójt Gminy Iława poinformował Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uznaniu na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p. za uzgodniony projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława obręb wsi Nowa Wieś, gdyż organ ten naruszył przepisy prawa dotyczące: sporządzania raportów oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko przy procedurze sporządzania planów miejscowych, właściwości rzeczowej organów w sprawie z zakresu ochrony środowiska i prawa budowlanego oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W przedstawionym wyżej stanie faktycznym pogląd Wojewody stwierdzający, iż Wójt rozpoczynając procedurę uzgodnieniową w trybie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. winien skorzystać z wszelkich przysługujących mu środków odwoławczych wraz ze skargą do sądu administracyjnego co automatycznie oznacza, że nie mógł już wykorzystać do uzgodnienia z właściwym organem trybu z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje oparcia w istniejącym stanie prawnym.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej gminy, iż do procedury uzgodnieniowej wynikającej z art. 24 ust. 1 u.p.z.p., nie ma zastosowania art. 106 Kpa. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II SA/Ol 441/05, niepublikowany, w myśl którego do procedury uzgodnienieowej nie stosuje się art. 106 Kpa. Taka wykładnia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu, zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Wprawdzie ustawodawca tego nie zaznaczył lecz regulację art. 106 Kpa stosować można jedynie odpowiednio. Odpowiednie stosowanie jakiejś regulacji oznacza natomiast, iż niektóre z zapisów będą stosowane wprost, inne będą stosowane w pewnej modyfikacji, zaś niektóre nie będą miały w ogóle zastosowania. Nie budzi wątpliwości, że stanowisko organu uzgodnieniowego będzie wyrażało się w formie postanowienia - art. 106 § 5 Kpa, natomiast już termin do zajęcia stanowiska przez organ określony w art. 106 § 3 Kpa doznaje modyfikacji w związku z regulacją art. 25 u.p.z.p., który przewiduje, iż termin dokonywania uzgodnień ustala wójt, burmistrz, prezydent i nie może być on krótszy niż 21 dni od daty udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Konieczność odpowiedniego stosowania art. 106 Kpa widoczna jest również w sytuacji przepisu art. 106 § 2 Kpa, który nakazuje zawiadomienie strony o wystąpieniu do uprawnionego organu o zajęcie stanowisko. Ponieważ postępowanie związane ze sporządzeniem planu miejscowego nie jest postępowaniem administracyjnym, w konsekwencji nie można wskazać podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Nie można jednakże tylko z tego powodu wywieść, iż do procedury uzgodnieniowej nie ma zastosowania art. 106 Kpa. ( tak też Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 215 i nst.).

Po drugie należy podnieść, iż wbrew stanowisku Wojewody Wójt Gminy Iława nie wystąpił w trybie odwoławczym o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu miejscowego planu, bowiem postanowienie z dnia 3 sierpnia 2005r. zostało mu doręczone w dniu 10 sierpnia 2005r., co wynika z potwierdzenia daty otrzymania postanowienia, zaś kolejny wniosek o uzgodnienie projektu planu Wójt wniósł do zarządcy drogi w dniu 29 września 2005r. Już tylko proste zestawienie tych dat pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że drugie z postanowień nie zostało wydane w trybie zażaleniowym, o którym mowa w art. 106 § 5 w zw. z art. 141 § 2, art. 144 i art. 127 § 3 Kpa. Gdyby Wójt wystąpił o ponowne uzgodnienie w trybie odwoławczym, to wówczas musiałoby to nastąpić w terminie 7 dni od otrzymania stanowiska organu uzgadniającego, zaś w rzeczonej sprawie wystąpił dopiero po upływie półtora miesiąca. Wadliwie zatem zarządca drogi, jak i Wojewoda przyjął, że kolejne postanowienie wydane zostało w trybie odwoławczym, ze wskazaniem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Po trzecie należy wyjaśnić, iż ustawodawca w art. 24 u.p.z.p. przewidział dwa tryby uzyskania uzgodnienia z właściwym rzeczowo organem. Pierwszy z nich określony w ust. 1 tego przepisu przewiduje w ramach odpowiedniego zastosowania art. 106 kpa środek zaskarżenia, a wobec tego wójtowi gminy służy możliwość zaskarżenia stanowiska organu uzgadniającego przed właściwym sądem administracyjnym, po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W ust. 2 tego przepisu przewidziano inną możliwość mającą chronić przed samowolą organu upoważnionego do uzgodnienia projektu planu miejscowego. Zgodnie z tą regulacją wójt, burmistrz, prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, gdy organ uzgadniający nie określi warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić albo nie powoła podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Oznacza to, że ust. 2 art. 24 stanowi lex specialis w stosunku do generalnej reguły wynikającej z ust. 1. Regulacja art. 24 ust. 2 wprowadza możliwość uproszczenia całej procedury, gdyż brak stanowiska organu uzgadniającego albo nieprzedstawienie warunków uzgodnienia może zostać pominięte w procedurze planistycznej w tym sensie, że wójt ma prawo bez wnoszenia zażaleń czy skarg do sądu administracyjnego potraktować projekt planu miejscowego jako uzgodniony. O tym czy organ nie przekroczył zakresu dyspozycji art. 24 ust. 2 u.p.z,p, a więc czy nie uznał projektu za uzgodniony mimo negatywnego stanowiska organu w sytuacji, w której zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy przysługiwało mu zażalenie, a następnie skarga do sądu, rozstrzygać będzie w trybie nadzorczym wojewoda, badając legalność procedury uchwalania planu miejscowego, a w konsekwencji także sąd administracyjny. Wybranie drugiej z przedstawionych możliwości nie jest wyłączone poprzez skorzystanie z pierwszego trybu, a wręcz przeciwnie, gdyż zastosowanie drugiego z trybów musi być poprzedzone wcześniejszym wystąpieniem do organu o uzgodnienie i dopiero nie uzyskanie takiego uzgodnienia, bądź też nie wskazanie przez organ podstawy prawnej skutkuje możliwością przyjęcia projektu planu miejscowego za uzgodniony na podstawie ust. 2 tego przepisu. Różnica pomiędzy tymi trybami postępowania polega na tym, że poprzez przyjęcie drugiego z wariantów wójt naraża się na niebezpieczeństwo, że dopiero na etapie uchwalenia planu miejscowego może być zakwestionowana procedura planistyczna, co będzie za sobą pociągało konieczność powtórzenia jej w tym zakresie. Jest to jednak okoliczność, którą we własnym uznaniu rozstrzyga wójt gminy. Nie ma natomiast znaczenia w sprawie fakt, iż wójt mógł wcześniej wystąpić ze skargą na podjęte uzgodnienie przez zarządcę drogi czego nie uczynił, a co w ocenie Wojewody wykluczało możliwość skorzystania z trybu określonego w art. 24 ust. 2 ww. ustawy. Taki pogląd nie znajduje oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa.

Odrębną natomiast kwestią jest ocena, czy Wójt Gminy Iława miał podstawy prawne to tego aby uznać, iż organ, do którego wystąpił o dokonanie uzgodnienia nie określił warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić albo nie powołał podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie.

Jak wyżej wskazano w przedstawionym stanie faktycznym rzeczony organ uzgadniający - zarządca drogi wskazał warunki na jakich możliwe jest uzgodnienie przedstawionego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława obręb wsi Nowa Wieś, jak również podał podstawę prawną. Jednakże w tym miejscu wskazać należy organowi nadzoru, iż badanie spełnienia ww. warunków nie może ograniczać się jedynie do formalnego stwierdzenia, że organ uzgadniający podał warunki na jakich może dokonać uzgodnienia planu oraz powołał podstawę prawną, gdyż zarówno warunki, pod którymi dokona uzgodnienia jak i podstawa prawna przez niego wskazana muszą znajdować uzasadnienie w istniejącym stanie prawnym. Należy pamiętać, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Organ uzgadniający swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy, tym bardziej jego rozstrzygnięcia musza być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa.

W rzeczonej sprawie zarządca drogi jako warunek dla dokonania uzgodnienia w sprawie przedłożonego mu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie Nowa Wieś wskazał odsunięcie projektowanej zabudowy mieszkaniowej na odległość 50 m licząc od linii rozgraniczających drogę krajową nr 16, a jako podstawę prawną podał art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz analizy wykonanych raportów oddziaływania na środowisko dla podobnych inwestycji. Jednakże żaden ze wskazanych wyżej przepisów prawa nie zawiera obowiązku ustalenia linii rozgraniczającej teren zabudowy mieszkaniowej od istniejącej linii rozgraniczającej drogę krajową w odległości 50 m. Takiej strefy ochronnej nie przewiduje również art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach krajowych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), który mógłby stanowić podstawę dla żądania zachowania określonej linii zabudowy od osi drogi, w tym drogi krajowej, lecz przepis ten stanowi, iż obiekty budowane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej w przypadku drogi krajowej w terenie zabudowy 10 m, zaś poza terenem zabudowy 25 m. Z przedstawionego projektu zmiany planu miejscowego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś wynika, że taka właśnie 25m linia rozgraniczająca teren zabudowy mieszkaniowej od drogi krajowej nr 16 została przewidziana. Brak jest zatem podstawy prawnej aby na gruncie art. 43 ust. 1 ww. ustawy zobowiązywać gminę do ustalenia znacznie większej odległości dla linii rozgraniczającej teren zabudowy, zwłaszcza z powołaniem się na wykonany raport oddziaływania na środowisko. Słuszne w tym zakresie są zarzuty skarżącej gminy, iż zarządca drogi wypowiedział się w kwestiach do których nie był rzeczowo właściwy oraz nie wskazał podstawy prawnej dla przedstawionych warunków, na których jest skłonny dokonać takiego uzgodnienia.

Skoro zatem w niniejszej sprawie Wójt Gminy Iława miał prawo do zastosowania regulacji opartej na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.g bezprzedmiotowe są rozważania, czy w przypadku braku stosowanego uzgodnienia naruszenie powyższe stanowiłoby realizację dyspozycji art. 28 u.p.z.p.

Na marginesie jedynie należy wskazać Wojewodzie, iż wobec nowych okoliczności, ujawnionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, o których organ nadzoru nie miał wiedzy przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnić pozostaje, iż podobne sytuacje mogłyby nie zaistnieć , gdyby organ nadzoru stosownie do art. 91 ust 5 ustawy o samorządzie gminy poinformował właściwą radę gminy o wszczęciu postępowania w sprawie badania zgodności podjętej uchwały z przepisami prawa. Poinformowanie o wszczęciu postępowania niewątpliwie wpłynie na możliwość pełnego zbadania sprawy, jak również umożliwi radzie wskazanie istotnych okoliczności faktycznych, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wobec powyższego na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm) Sąd uchylił zaskarżony akt nadzoru. Rozstrzygniecie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd podjął w oparciu o art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa .