Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1117/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2 art. 30 ust. 2-6
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.
article: art. 220 par 1; art. 221a par 2; art. 17 par 1; art. 247 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.) – dalej: o.p.; art. 26 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r. poz. 2332, z późn. zm.) – dalej: ustawa SENT, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] wydaną w przedmiocie nałożenia na spółkę [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązku przewoźnika, polegającego na uzupełnieniu zgłoszenia [...] w rejestrze zgłoszeń o dane wymagane przepisami prawa, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu [...] maja 2017 r. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...] zatrzymali do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki [...] nr rej [...] z naczepą cysterną o nr rej. [...]. Kontrolujący ustalili, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia [...] o prawidłowe dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT tj. dotyczące numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2017 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przez spółkę obowiązku wynikającego z przepisów ustawy SENT.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.) w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy Spółka była zobowiązana do uzupełnienia zgłoszenia przewozu towarów w systemie SENT o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów o transporcie;

- art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez uznanie, że na gruncie niniejszej ustawy nie doszło do naruszenia ważnego interesu Spółki lub interesu publicznego, które uzasadniają odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej spółce;

- art. 121 w zw. z art. 122 o.p. poprzez odstąpienie przez organ od podjęcia działań zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na wybiórczym oparciu się na poszczególnych zdarzeniach statuujących stan faktyczny sprawy.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uchylił w całości decyzję Naczelnika [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zbadanie z urzędu przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary.

Po zebraniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie przepisów ustawy SENT.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.) w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy Spółka była zobowiązana do uzupełnienia zgłoszenia przewozu towarów w systemie SENT o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów o transporcie;

- art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez uznanie, że na gruncie niniejszej ustawy nie doszło do naruszenia ważnego interesu Spółki lub interesu publicznego, które uzasadniają odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej spółce;

- art. 121 w zw. z art. 122 o.p. poprzez odstąpienie przez organ od podjęcia działań zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na wybiórczym oparciu się na poszczególnych zdarzeniach statuujących stan faktyczny sprawy.

Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania zawartego w odwołaniu i przekazał je wraz z aktami sprawy na podstawie art. 227 § 1 w zw. z art. 221a § 2 o.p. do rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...].

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż stanowiąca podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy SENT, która reguluje między innymi zasady systemu monitorowania drogowego przewozu towarów, określonych w art. 3 ust. 2 ustawy, a nadto odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, kierującego środkiem transportu. Ustawodawca w art. 5 ust. 4 ustawy SENT nałożył na przewoźnika obowiązek uzupełnienia danych wymienionych w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy przed rozpoczęciem przewozu. Istotny jest zatem moment czasowy wprowadzenia danych do zgłoszenia, z którym wiążą się określone skutki w postaci nałożenia kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie przewoźnik nie uzupełnił prawidłowych danych przed rozpoczęciem przewozu, co jest równoznaczne z naruszeniem obowiązków ciążących na przewoźniku. Powyższe stanowi naruszenie przez przewoźnika przepisów określonych w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT i zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy, w związku z art. 14 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy SENT jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Odnośnie żądania spółki odstąpienia od nałożenia na nią kary pieniężnej organ odwoławczy wskazał, iż użyte w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT sformułowanie "może" oznacza jednoznacznie, ze przewidziana ustawą możliwość odstąpienia od ukarania, pod warunkiem, że odstąpienie to nie stanowi nie stanowi pomocy publicznej; albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 (art. 26 ust. 3 ustawy) oparta została na uznaniu administracyjnym. Dalej organ wskazał, iż odstąpienie od wymierzenia kary uzależnione jest w pierwszej kolejności od spełnienia przesłanki "ważnego interesu strony" lub "interesu publicznego". Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przez "ważny interes strony" należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. To sytuacja, w której z powodu nadzwyczajnych losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych, a przykładem tego rodzaju sytuacji może być utrata możliwości zarobkowania, czy utrata losowa majątku. Przy czym o istnieniu "ważnego interesu strony" nie decyduje subiektywne przekonanie podatnika, a względy zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie, życie oraz możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Natomiast przez pojęcie "interesu publicznego" rozumie się obowiązek respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władz, sprawność działania aparatu państwowego. Przechodząc do oceny wystąpienia przesłanki "ważnego interesu strony" organ odwoławczy stwierdził, że kondycja spółki nie jest zagrożona a jej sytuacja finansowa umożliwia zapłacenie kary. Dalej organ wskazał, iż uwzględnienie żądania spółki nie leży także w "interesie publicznym", gdyż nie wystąpiły jakiegokolwiek szczególne względy, a co więcej prowadziłoby to do niczym nieuzasadnionego faworyzowania skarżącej, względem innych przewoźników stosujących się do wymogów obowiązującego prawa. W sprawie brak jest także możliwości zastosowania art. 24 ust. 1a ustawy SENT przewidujący niższą kwotę kary, gdyż jak wynika z jego treści, stwierdzenie nieprawidłowości odnoszącej się do niewpisania numeru dokumentu, wyłącza jego stosowanie. Natomiast przewidziana ustawą (art. 30 ustawy SENT) możliwość nie wszczynania postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, pod warunkiem, że nie doszło uszczuplenia w podatku Vat i w podatku akcyzowym odnosi się jedynie do nieprawidłowości ujawnionych w wyniku czynności kontrolnych ex-post (w trakcie postępowania podatkowego czy kontroli podatkowej przeprowadzonej po dokonaniu przewozu). Regulacja ta nie ma zastosowania do nieprawidłowości ujawnionych w trakcie kontroli drogowej, to jest w trakcie wykonywania przewozu.

Natomiast, co do zarzutu wskazanych w odwołaniu przepisów proceduralnych organ odwoławczy uznał je za niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka ponowiła zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, to jest zarzuty naruszenia:

- art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.) poprzez uznanie, że Spółka zobowiązana była do wskazania w zgłoszeniu SENT numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji mimo, że taki obowiązek nie wynika wprost z ustawy o transporcie;

- art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez uznanie, że na gruncie niniejszej ustawy nie doszło do naruszenia ważnego interesu Spółki, a także interesu publicznego;

- art. 24 ust. 1a oraz art. 30 ustawy SENT w związku z art. 12 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1039) poprzez uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy, mimo niezaistnienia uszczuplenia w podatku od towarów i usług oraz w podatku akcyzowym, nie doszło do umorzenia postęowania;

- art. 121 oraz art. 122 o.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny nakierowany na nałożenie kary finansowej na Spółkę mimo niezaistnienia obiektywnych okoliczności uzasadniających zasadność takiej kary.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uczyniła Decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wydaną w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązku przewoźnika, polegającego na uzupełnieniu zgłoszenia [...] w rejestrze zgłoszeń o dane wymagane przepisami prawa, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT.

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy SENT oraz Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z treścią art. 220 § 1 o.p. od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ podatkowy wyższego stopnia (art. 220 § 2 o.p.).

Wskazać należy, iż na gruncie niniejszego stanu faktycznego organem I instancji, który nałożył na skarżącego w drodze decyzji karę pieniężną był Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], właściwy dla miejsca dokonanej kontroli przewozu towarów, stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o SENT. Zgodnie z tym przepisem karę pieniężną nakłada naczelnik urzędu celno-skarbowego, właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów, z wyjątkiem art. 30. Wskazany wyjątek dotyczy sytuacji, gdy naruszenie podlegające karze pieniężnej, nie zostało stwierdzone w trakcie kontroli SENT, lecz w trakcie postępowania podatkowego, kontroli podatkowej albo kontroli celno-skarbowej. W takiej sytuacji właściwym do wydania decyzji jest naczelnik urzędu celno-skarbowego, właściwy ze względu na siedzibę organu, który ujawnił naruszenia. Pozostałe przepisy zamieszczone w art. 30 ust. 2-6 ustawy o SENT przewidują inne zasady właściwości miejscowej organu I instancji, w określonych sytuacjach.

Przepis art. 26 ust. 2 ustawy SENT zastrzega zatem właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów, ustalając tym samym właściwość miejscową organu I instancji według kryterium terytorialnego wyznaczonego nie siedzibą podmiotu, lecz miejscem kontroli przewozu towarów. Łączy zatem właściwość organu z kontrolowaną czynnością, a nie z kontrolowanym podmiotem.

Natomiast ustęp 5 artykułu 26 ustawy SENT stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 i 648).

W art. 17 § 1 o.p. określono właściwość miejscową organów podatkowych stanowiąc, że jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podatkowych ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2.

Istotnym w sprawie jest, że przepis art. 26 ust. 2 ustawy SENT zastrzegając właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów, czyli odmienną od zasady ogólnej wynikającej z art. 17 § 1 o.p. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy SENT stanowi zatem lex specialis względem tego unormowania.

Zgodnie z art. 221a § 2 o.p. w przypadku wydania w pierwszej instancji przez naczelnika urzędu celno-skarbowego decyzji innej niż decyzja, o której mowa w § 1, odwołanie od tej decyzji służy do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego.

Zaznaczyć jednak trzeba, że postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisów ustawy SENT nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a nie wprost. Sformułowanie "stosuje się odpowiednio" oznacza, że część przepisów stosowanych będzie wprost, część trzeba będzie stosować z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, a więc z odpowiednimi modyfikacjami, a stosowanie niektórych przepisów zostanie całkowicie wyłączone.

Skoro art. 26 ust. 2 ustawy SENT wyklucza stosowanie art. 17 § 1 o.p. w postępowaniu przed naczelnikiem urzędu celno-skarbowego w sprawach o wymierzenie kary pieniężnej, to użytego w art. 221a § 2 o.p. zwrotu "właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego" nie można odnosić do zasady wynikającej z art. 17 § 1 o.p. Poza tym art. 221a § 2 o.p. nawiązuje do właściwości obowiązującej w dniu zakończenia postępowania podatkowego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że dniem zakończenia postępowania podatkowego jest dzień wydania decyzji podatkowej.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją wymierzającą administracyjną karę pieniężną, a nie z decyzją podatkową wydaną w wyniku zakończenia postępowania podatkowego. W dacie jej wydania obowiązywała zasada z art. 26 ust. 2 ustawy SENT, ustalająca właściwość miejscową według miejsca kontroli przewozu towarów, kontrolowanej czynności.

W związku z tym, skoro właściwy miejscowo dla kontrolowanego podmiotu na dzień zakończenia postępowania (wydania decyzji w I instancji) był Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] podległy instancyjnie właściwemu Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] i pozostający w jego zasięgu terytorialnym, to ten dyrektor był właściwy do rozpatrzenia odwołania. Tenże organ - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], stosownie do powołanego wyżej art. 220 § 2 o.p. był zatem właściwy do rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki od decyzji organu I instancji, do którego zresztą, jak wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, odwołanie było kierowane. Działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] było zatem dotknięte wadą nieważności określoną w art. 247 § 1 pkt 1 o.p.

Zasadność powyższego stanowiska potwierdza dokonana przez ustawodawcę nowelizacja ustawy SENT, przeprowadzona ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1556), którą do art. 26 ustawy o SENT dodano ust. 4a, zgodnie z którym organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celno-skarbowego nakładającej karę pieniężną jest dyrektor izby administracji skarbowej właściwy ze względu na siedzibę naczelnika urzędu celno-skarbowego, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Powyższa zmiana została prowadzona z mocą obowiązującą od dnia 4 września 2019 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.