Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1729/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1729/18

UZASADNIENIE

E. sp. z o.o. w [...] wniosła do niniejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2018 r. nr [...] w części jakiej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim złącza kablowego na okres od dnia 1.03.2018 r. do dnia 31.08.2018 r.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja jest ściśle związana z decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją SKO w [...] z [...] lipca 2018 r. znak [...] na podstawie, której organ odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji na okres od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w celu umieszczenia w nim bankomatu z reklamami. Złącze kablowe o jakim mowa w decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi miało służyć funkcjonowaniu ww. bankomatu (niesporne).

Sprawa, której przedmiotem była skargą na decyzję SKO w [...] z [...] grudnia 2017 r. znak [...], została rozpoznana przez WSA w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1728/18 Sąd skargę oddalił (wyrok nieprawomocny).

W uzasadnieniu decyzji objętych niniejszą skargą wskazano, że odmowa udzielenia zezwolenia wynika z konieczności uwzględnienia rozstrzygnięcia organu w sprawie [...] gdyż funkcjonowanie złącza kablowego jest związane z funkcjonowaniem bankomatu w przedmiotowej lokalizacji oraz przy uwzględnieniu negatywnej opinii Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta z [...] listopada 2017 r.

W skardze do WSA, spółka E. zarzuca, że organ wydał decyzję godzącą w interes prawny inwestora oraz nie zawiera argumentacji merytorycznej.

Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowa sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302), zwaną dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu w części w jakiej odmawia skarżącej spółce E. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...], w celu funkcjonowania w nim złącza kablowego na okres od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. Należy dla porządku dodać, że udzielenie zezwolenia w okresie od 1 września 2017 r. do 28 lutego 2018 r. (pkt I decyzji - niezaskarżony przez stronę), zostało wydane ze względu na umożliwienie skarżącej wykonania prac związanych z usunięciem tego złącza kablowego, które było posadowione w 2014 r. na podstawie zgód udzielanych skarżącej corocznie od 2014 r. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił.

Na gruncie tej sprawy nie był kwestionowany przebieg granic pasa drogowego choć należy podkreślić pogląd skarżącej strony, że decyzje obu instancji w tej sprawie są nad wymiar lapidarne oraz posiadają pewne mankamenty zawierające się we wskazaniu, że organ wydał zezwolenie częściowo zgodnie z treścią wniosku strony zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony o wydanie zezwolenia obejmującego całe żądanie co następnie powielił organ odwoławczy stwierdzając, że "brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji, ponieważ wydał zezwolenie częściowo zgodnie z treścią wniosku strony", jest o tyle nietrafne, że okoliczność uwzględnienia w części żądania strony mogło stanowić, co najwyżej uzasadnienie do zarzutów skarżącej w zakresie zakwestionowania punktu I decyzji organu (udzielenie zezwolenia na okres od 1 września 2017 r. do 28 lutego 2018 r.) a nie, co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II decyzji tj. odmowy udzielenia zezwolenia na okres od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r.

Tym niemniej, powyższa wadliwość uzasadnienia nie może prowadzić do uchylenia decyzji w zaskarżonej części, ponieważ nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle innych argumentów, podniesionych przez organ na poparcie stanowiska w zakresie odmowy udzielenia wzmiankowanego zezwolenia.

Należy ponownie podkreślić, że niniejsze decyzje są ściśle związane z decyzją o odmowie udzielenia zezwolenia na funkcjonowanie bankomatu, którego nieodłączną częścią jest przedmiotowe złącze kablowe.

Skoro za słuszne uznaje się stanowisko, że odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim bankomatu było prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów (v. wyrok w sprawie sygn. akt VI SA/Wa1728/18) to uzasadnienie decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej, odwołujące się do tego samego dokumentu jak w tamtej sprawie tj. opinii z [...] listopada 2018 r. Biura Architektury i Planowania – Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej [...] też należy uznać za prawidłowe.

Naturalnie, przedstawiona wyżej ocena Sądu jest jedynie konsekwencją wyniku postępowania w sprawie decyzji znak [...] (nota bene decyzji wydanej w dacie podjęcia decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej.

Jednakże abstrahując od powyższego, w ocenie WSA, organ rozpatrując niniejszy wniosek również prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy prawidłowo wyłożył art. 39 u.d.p. oraz właściwie zastosował ust. 3 tego przepisu.

W pierwszej kolejności należy wskazać iż zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu).

Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym przedmiotowego złącza kablowego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, stanowi art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, wprowadzając wyjątek od zasady, posługuje się zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc pojęciem nieostrym, stanowiącym klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 499/08 i z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 524/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem WSA w Warszawie, nie można się zgodzić z zarzutem spółki Euronet, że organ nie podał żadnej innej merytorycznej argumentacji przemawiającej za odmową udzielenia zgody poza powołaniem się na to, że funkcjonowanie złącza kablowego jest związane z funkcjonowaniem bankomatu, na posadowienie, którego strona nie uzyskała zgody w terminie od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., a zgodę uzyskała jedynie na tożsamy okres jak w decyzji dotyczącej bankomatu.

Faktycznie pogląd spółki można uznać za zasadny wyłącznie do decyzji organu pierwszej instancji, (tak zresztą został w istocie sformułowany w skardze). Jednakże umknęło skarżącej, że organ odwoławczy w zakreślonej decyzji z [...] lipca 2018 r. znak [...], ocenił, że wyrażenie zgody na okres do 28 lutego 2018 r. w oparciu o opinię Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta z [...] listopada 2017 r., jest uzasadnione oraz, to właściciel pasa drogowego decyduje czy wyraża zgodę na zajęcie pasa.

Te stwierdzenia nie zostały, co prawda rozwinięte przez organ ale to nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy udzielenia zgody na zajmowanie pasa drogowego po dniu 28 lutego 2018 r.

Jak wynika bowiem z akt sprawy Wydział Ochrony Krajobrazu Miasta pismem z [...] listopada 2017 r. zaopiniował negatywnie dalsze funkcjonowanie bankomatu w tej lokalizacji wskazując na konkretne ku temu powody.

Dokument ten został pozyskany przez organ legalnie, stanowi część zgromadzonego materiału dowodowego, znany również stronie.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie podważyła skutecznie argumentu zawartego w przedmiotowej opinii, uznanej przez SKO za przesądzającą wynik postępowania, że ze względu na duże nasycenie pasów drogowych elementami strukturalnymi za niewłaściwe z punktu widzenia interesu publicznego uznano funkcjonowanie w nich komercyjnych obiektów niezwiązanych z obsługą komunikacyjną i pozbawionych cech niezbędności. Tymczasem, w ocenie WSA, jest to wniosek trafny, zważywszy choćby na powszechne korzystanie przez mieszkańców oraz osoby przyjezdne z kart bankomatowych na przykład w sklepach czy też innych obiektach użyteczności publicznej znajdujących się w obrębie pasa drogowego objętego wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącej odnośnie do zmiany dotychczasowego podejścia organu w sprawie udzielania zezwoleń należy wskazać, że zarządca drogi ma prawo realizować określoną politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego, w czym również zawiera się prawo do jej zmiany. Przy czym zmiana dotychczasowego podejścia nie może być dowolna, co w tej sprawie, nie miało miejsca. Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Należy zauważyć, że zarządca drogi może także odmówić wydania zezwolenia, gdy umieszczenie urządzeń w pasie drogowym mogłoby powodować zniszczenie drogi, albo zmniejszenie jej trwałości.

Jak wynika z przedmiotowej opinii, sytuacja przedmiotowego pasa drogowego uległa zmianie na przestrzeni czasu. Wskazano, że obszar ul. [...] i [...] stanowią przestrzeń, która ma charakter reprezentacyjny.

Natomiast ze względu na duże nasycenie pasów drogowych elementami strukturalnymi za niewłaściwe z punktu widzenia interesu publicznego uznano funkcjonowanie w nich komercyjnych obiektów niezwiązanych z obsługą komunikacyjną i pozbawionych cech niezbędności. W ocenie WSA, jest to wniosek trafny, zważywszy choćby na powszechne korzystanie przez mieszkańców oraz osoby przyjezdne z kart bankomatowych na przykład w sklepach czy też innych obiektach użyteczności publicznej znajdujących się w obrębie pasa drogowego objętego wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącej podnoszonego w toku rozprawy, odnośnie do zmiany dotychczasowego podejścia organu w sprawie udzielania zezwoleń należy wskazać, że zarządca drogi ma prawo realizować określoną politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego, w czym również zawiera się prawo do jej zmiany. Przy czym zmiana dotychczasowego podejścia nie może być dowolna, co w tej sprawie, wbrew zarzutom spółki, nie miało miejsca. Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Trzeba dodać, że w efekcie udzielenia zgody na lokalizację złącza kablowego tylko do dnia 28 lutego 2018 r. i to wyłącznie z uwagi na konieczność przeprowadzenia prac związanych z usunięciem przedmiotowego urządzenia nastąpiła konkretyzacja wzajemnych uprawnień i obowiązków stron niniejszego postępowania administracyjnego. Z upływem tego dnia zezwolenie wygasa. Oznacza to, że po dniu 28 lutego 2018 r. umieszczenie przedmiotowego złącza kablowego w tym pasie drogowym (a także w jakimkolwiek innym) może nastąpić wyłącznie na podstawie nowego wniosku strony. Pominięcie zatem przez organ, co zarzuca strona, rozpatrzenia okresu od 1 marca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w ustalonym stanie faktycznym nie ma wpływu na wynik postępowania. Należy zauważyć, że przedmiotowy brak nie stwarza żadnych konsekwencji administracyjnych dla strony - nie ma wpływu na wysokość ustalonej opłaty za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego; nie stanowi też podstawy do nałożenia na skarżącą ewentualnych sankcji administracyjnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, które ewentualnie mogą zostać nałożone dopiero po 28 lutego 2018 r. Pomimo, że decyzja organu I instancji ma pewne mankamenty zawierające się we wskazaniu, że wydał zezwolenie częściowo zgodnie z treścią wniosku strony zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony o wydanie zezwolenia obejmującego całe żądanie.

Co powielił to następnie organ odwoławczy stwierdzając, że "brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji, ponieważ wydał zezwolenie częściowo zgodnie z treścią wniosku strony". To bowiem, że organ uwzględnił w części żądanie strony mogło stanowić, co najwyżej uzasadnienie do zarzutów skarżącej w zakresie zakwestionowania punktu I decyzji organu (udzielenie zezwolenia na okres od 1 września 2017 r. do 28 lutego 2018 r.) a nie, co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II decyzji tj. odmowy udzielenia zezwolenia na okres od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r.

Tym niemniej, powyższa wadliwość uzasadnienia nie może prowadzić do uchylenia decyzji w zaskarżonej części, ponieważ nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle innych dowodów zgromadzonych w sprawie na poparcie stanowiska w zakresie odmowy udzielenia wzmiankowanego zezwolenia, o czym była wyżej mowa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.