Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 331/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: Art. 15, art. 128, art. 129 par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1  pkt 2 w zw. z art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego L. T. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 31 marca 2014 r. K. K. zwróciła się do Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego z wnioskiem o przyjęcie granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] zgodnie z oświadczeniami woli złożonymi przy geodecie do protokołu granicznego spisanego w dniu 26 sierpnia 2013 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy ewidencyjnej działki nr [...] z działką nr [...] obręb Z zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek ewidencyjnych z dnia 26 sierpnia 2013 r. sporządzonego operatem technicznym nr [...], na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt.2, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej "P.g.k.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Od powyższej decyzji K. K. przesyłką pocztową nadaną w dniu 1 września 2014 r. wniosła do Starostwa niepodpisane pismo z 29 sierpnia 2014 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r." bez wskazania sygnatury sprawy, numeru decyzji czy przedmiotu postępowania. Odwołanie sprowadzało się do jednego zdania "wnoszę odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r.".

Po podpisaniu ww. pisma Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z brakiem podpisu na złożonym odwołaniu organ II instancji wezwał odwołującą się do podpisania złożonego odwołania. W odpowiedzi K. K. skierowała do organu pismo z 15 października 2014 r., w którym poinformowała, że złożone odwołanie w rzeczywistości dotyczy innej decyzji wydanej przez Starostę, dotyczącej stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. K. K. przekazała równocześnie odwołanie tej samej treści, co wcześniej złożone, tym razem zawierające jej podpis. Na podstawie art. 128, art. 129 § 1, § 2 k.p.a. organ uznał, że należy przeprowadzić postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z [...] 2014 r. znak: [...] i stwierdził, że działania Starosty są nieprawidłowe. Wskazał, że podejmując postępowanie na wniosek K. K., Starosta nie wyjaśnił, a w aktach sprawy brak dokumentacji o tym świadczącej, czy projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informacja ta została ogłoszona przez Starostę w dzienniku urzędowym województwa. Zdaniem organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien dokonać wnikliwej analizy uzupełnionego materiału dowodowego, ustalić czy wnioski składane przez K. K. należy potraktować jako zarzuty do danych ewidencji gruntów i budynków, czy jako wniosek o aktualizację danych zawartych w operacie ewidencyjnym i podjąć właściwy tryb postępowania w tym zakresie. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części - stosownie do dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

L. T. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił jej obrazę przepisów prawa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 127 K.p.a., który powinien w sprawie nie mieć zastosowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 68/15 Sąd uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2014 r. uznając, że zostały naruszone przepisy dotyczące trybu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu odwoławczego przed rozpoznaniem odwołania było zbadanie, czy zostało ono wniesione skutecznie od decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uznał, że zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w ww. wyroku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w pismach z 28 sierpnia 2015 r. oraz 5 listopada 2015 r. zwrócił się do K. K. o jednoznaczne wskazanie, czy pismo z 29 sierpnia 2014 r. o treści: Wnoszę odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r., dotyczy decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r., znak: [...] orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy ewidencyjnej działki nr [...] z działką nr [...] obręb Z. Następnie organ wskazał, że 23 listopada 2015 r. wpłynęło pismo K. K. reprezentowanej przez adw. Ł. R., potwierdzające, iż odwołanie złożone przez K. K. z 29 sierpnia 2013 r. dotyczyło również decyzji znak: [...] z [...] 2014 r.

Organ wskazał również, że w wyniku wniesionego przez K. K. odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. znak: [...] dotyczącej stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej Wojewoda wydał postanowienie z [...] 2014 r. znak: [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. To postanowienie zostało zaskarżone przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 267/15 oddalił skargę uzasadniając, iż wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 8 stycznia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Starosty z [...] 2014 r. uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt. 2 P.g.k.

Organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji wynika, że w 2013 r. na obszarze obrębu ewidencyjnego Zederman została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych ewidencyjnych budynków i lokali, użytków gruntowych działek zabudowanych, numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych z uwzględnieniem punktów dostosowania i wyników ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W trakcie prowadzonych prac modernizacyjnych, w dniu 26 sierpnia 2013 r. dokonano ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], będącą własnością R. i L. T., a działką nr [...], będącą własnością K. K. W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, znajdują się podpisy właścicieli przedmiotowych działek pod oświadczeniem, iż granica została ustalona w ich obecności i do jej przebiegu przedstawionego na szkicu, stanowiącym załącznik do protokołu i nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego Z została przeprowadzona w oparciu o przepisy art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opracowany w ramach modernizacji projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w dniach od 4 listopada 2013 r. do 25 listopada 2013 r. W trakcie wyłożenia Pan L. T. w dniu 12 listopada 2013 r. zgłosił uwagę do projektu modernizacji polegającą na wycofaniu zgody na ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], wyrażonej na gruncie 26 sierpnia 2013 r. Starosta uwzględnił uwagę zgłoszoną do projektu i przywrócił przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami zgodnie z operatem [...]. Pismem z 22 stycznia 2014 r. znak: [...], Starosta poinformował Pana L. T. o uwzględnieniu jego uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego. Pismo to zostało również wysłane do wiadomości pozostałym właścicielom czyli K. K. oraz R. T. K. K. w piśmie z 14 lutego 2014 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego, zakwestionowała granicę, która została wkreślona na mapę ewidencyjną w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych przez L. T., a która nie jest zgodna z wcześniej ustaloną granicą na gruncie w dniu 26 sierpnia 2013 r. Następnie w piśmie z 31 marca 2014 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zmianę przebiegu granicy ewidencyjnej między jej działką nr [...] i działką nr [...], ustalonego w podpisanym protokole granicznym z dnia 26 sierpnia 2013 r.

Organ wskazał, że podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa granica została ustalona na gruncie w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) - " Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie ". Organ podkreślił również, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 3 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1342/11 - złożone na gruncie zgodne oświadczenie woli, co do przebiegu granicy jest wiążące i uchylenie się od jego skutków mimo, że strona uzasadnia, że złożone zostało pod wpływem błędu, możliwe jest przed sądem powszechnym.

W skardze do WSA w Krakowie od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 stycznia 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów procesowych..

Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

- informacji Starosty na okoliczność, iż operat opisowo- kartograficzny dotyczący modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych ewidencyjnych budynków i lokali, użytków gruntowych działek zabudowanych, numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dla jednostki ewidencyjnej Gmina obręby ewidencyjne: Z, Z, Ż został wyłożony do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;

- Dziennika Urzędowego Województwa z dnia 28 listopada 2013 r. poz.6958 informacja NR [...] Starosty z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych ewidencyjnych budynków i lokali, użytków gruntowych działek zabudowanych, numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dla jednostki ewidencyjnej Gmina obręby ewidencyjne: Z, Z, Ż na okoliczność, iż projekt operatu opisowo - kartograficznego stał się z dniem 26.11.2013 r. operatem ewidencji gruntów i budynków.

Zaskarżanej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.127 k.p.a, który powinien w tej sprawie nie mieć zastosowania oraz obrazę przepisów prawa administracyjnego materialnego: art.128 k.p.a, art.129 k.p.a § 1 i § 2 k.p.a oraz art. 64 § 2 k.p.a. Dodatkowo wniósł o utrzymanie w całości decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. znak: [...].

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest absurdalna i nielogiczna. W uzasadnieniu zarzutów skarżący streścił przebieg dotychczasowego postępowania i podał, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu "odwołania", a odwołanie to dotyczyło decyzji w przedmiocie stwierdzenia konieczności wejścia w teren (sygn. sprawy [...]). Organ odwoławczy nie powinien rozpatrywać odwołania, które nie dotyczy tej sprawy. Decyzja z dnia [...] 2014 r. stwierdza konieczność wejścia w teren działki sąsiedniej, a to właśnie od tej decyzji K. K. się odwoływała. Skarżący podał, że w piśmie K. K. z dnia 15 października 2014 r. wyraźnie jest napisane, że wnosi odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r. dotyczącej konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej (do tego pisma załączone jest odwołanie, które według jej oświadczenia jest odwołaniem od decyzji dotyczącej konieczności wejścia w teren działki sąsiedniej). W ocenie skarżącego nie było podstaw aby to odwołanie rozpatrywać jako odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r. Nie ma ono związku ze sprawą prowadzoną pod sygnaturą [...] w związku z powyższym organ odwoławczy naruszył prawo. W ocenie skarżącego Starosta zgodnie z prawem prowadził postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego skarga nie jest zasadna. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno organów administracji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 68/15 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2014 r. Nr [...]. Orzeczenie to jest prawomocne co oznacza związanie nim organu. W związku z powyższym organ II instancji wystąpił do K. K. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o doprecyzowanie, żądania zawartego w odwołaniu z 29 sierpnia 2014 r., które ostatecznie zostało potwierdzone w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r., iż pismo to stanowi odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Organ wskazał również, że wbrew twierdzeniom skargi odwołanie K. K. z 29 sierpnia 2014 r. nie mogło dotyczyć drugiej wydanej przez Starostę decyzji z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie wejścia w teren. Decyzja ta została bowiem doręczona stronie w dniu 3 września 2014 r., natomiast pismo zawierające odwołanie zostało wysłane dnia 1 września 2014 r. Wbrew zasadom logiki byłoby zatem odwoływanie się od decyzji której strona nie otrzymała i której treści nie zna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, przy czym stwierdzenie istnienia wad istotniejszych, w myśl wyżej przyjętej hierarchii, eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że Skarga jest zasadna. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkować musiało nie uchyleniem zaskarżonej decyzji ale stwierdzeniem jej nieważności.

W pierwszej kolejności należy bowiem zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została po wyroku z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 68/15, którym WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2014 r. uznając, że zostały naruszone przepisy dotyczące trybu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu odwoławczego przed rozpoznaniem odwołania było zbadanie, czy zostało ono wniesione skutecznie od decyzji organu I instancji.

Po wytknięciu błędów organowi II instancji i wyjaśnieniu przepisów prawnych i wynikających z nich dla organu odwoławczego obowiązków, WSA w Krakowie w powyższym wyroku stwierdził, że analiza pisma wniesionego przez stronę wyklucza możliwość potraktowania go jako odwołania od decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy strona, w sposób wyraźny, po wezwaniu organu do uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa wprawdzie tylko podpisu pod odwołaniem, wskazała, że jest to odwołalnie od decyzji wydanie w innej dacie aniżeli wskazała w poprzednim piśmie o konkretnym numerze i innym przedmiocie rozstrzygnięcia, którego w poprzednim piśmie nie wskazywała (strona 9 i 10 uzasadnienia). Sąd wskazał również, że w sytuacji jaka w sprawie zaistniała nie było więc żadnych przeszkód do ponownego wezwania K. K. przez organ odwoławczy o jednoznaczne wskazanie zaskarżonej decyzji, czego organ zaniechał mimo, że od tego zależał dalszy tok postępowania odwoławczego. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 128, 129 § 1 i § 2 oraz art. 64 § 2 kpa uznał, że należy przeprowadzić postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. Sąd wskazał też w wyżej omawianym wyroku, że w aktach przedłożonych Sądowi brak decyzji z [...] 2014 r. dotyczącej "stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej", co oznacza, że organ odwoławczy zaniechał zbadania czy ta decyzja została wydana. Jednocześnie Sąd stwierdził, że z przedłożonych przez skarżącego w trakcie rozprawy dokumentów wynika, że taka decyzja została wydana, a organ odwoławczy uznał za nieskuteczne wniesione przez K. K. odwołanie od tej decyzji.

Pomimo takich ustaleń i ocen, organ odwoławczy, po wezwaniu o jednoznaczne sprecyzowanie odwołania z dnia 29 sierpnia 2014 r., ponownie rozpoznał odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r. jako odwołanie także od decyzji z dnia [...] 2014 r. Uczynił to pomimo tego, że niewątpliwe jest, że K. K. wniosła tylko jedno odwołanie (nadane w urzędzie pocztowym w dniu 1 września 2014 r., karta 1,2 akt administracyjnych II instancji), przy czym odwołanie to wniosła w jednym egzemplarzu. Odwołanie to sprecyzowała w piśmie z dnia 15 października 2014 r. (karta 6-10). W piśmie tym, na co zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2015 r., K. K. wyraźnie wskazała, od jakiej decyzji wniosła odwołanie. Napisała, że "w związku z wezwaniem do podpisania złożonego odwołania w załączeniu przesyłam podpisany egzemplarz odwołania i wskazuje, że omyłkowo wskazałam datę przedmiotowego odwołania. W rzeczywistości przedmiotowe odwołanie dotyczy decyzji z dnia [...] 2014 r. znak: [...] - dotyczącej stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. Omyłka w oznaczeniu daty wynika z faktu, iż Organ I Instancji prowadził w przedmiotowej sprawie kilka postępowań".

Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie budził, zdaniem Sądu, i dalej nie budzi żadnych wątpliwości - został opisany zarówno w uzasadnieniu wyroku z 19 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 68/15, jak i w niniejszej sprawie. Wynika z niego, że Starosta wydał dwie decyzje tj. decyzję z dnia [...] 2014 r. Nr [...] dotyczącą ewidencji gruntów i budynków oraz decyzję z [...] 2014 r. [...] dotyczącą stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. Niewątpliwe jest również, że K. K. wniosła jedno odwołanie, które sprecyzowała jako odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r., w związku z czym nadano mu bieg. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym chodziło właśnie o odwołanie złożone przez K. K., które pierwotnie, w wyniku błędnego wskazania daty wydania decyzji, od której złożyła odwołanie, uznano za odwołanie od innej decyzji i przekazano do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, a dopiero po ww. sprecyzowaniu zostało przekazane Wojewodzie. Postanowienie Wojewody z dnia [...] 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania było przedmiotem kontroli sądowej, a wyrok z 18 czerwca 2015 r. WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 267/15, znajduje się w aktach sprawy (k. akt adm. II inst.).

Ze względu na uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 267/15 niezrozumiałe jest twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że "odwołanie K. K. z 29 sierpnia 2014 r. nie mogło dotyczyć drugiej wydanej przez Starostę decyzji z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie wejścia w teren. Decyzja ta została bowiem doręczona stronie w dniu 3 września 2014 r., natomiast pismo zawierające odwołanie zostało wysłane dnia 1 września 2014 r. Wbrew zasadom logiki byłoby zatem odwoływanie się od decyzji której strona nie otrzymała i której treści nie zna". Z oświadczeń K. K. wynika jasno, że o decyzji z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie wejścia w teren K. K. wiedziała wcześniej od swojego poprzedniego pełnomocnika S. P., któremu ta decyzja została doręczona, ale – wobec wcześniejszego wypowiedzenia mu pełnomocnictwa – doręczenie to było prawnie bezskuteczne. Składając zatem odwołanie w dniu 1 września 2014 r. K. K. znała treść decyzji z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie wejścia w teren i nie zgadzając się z nią złożyła od niej odwołanie. W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Kr 267/15 (którego odpis, jak wyżej wskazano, znajduje się w aktach administracyjnych sprawy) sąd stwierdził, m.in. że:

- decyzja z dnia [...] 2014 r. doręczona została dwóm pełnomocnikom K. K., t.j. A. Ż. oraz S. P.,

- ze względu na wycofanie pełnomocnictwa udzielonego S. P. decyzja jemu doręczona została doręczona osobie nieuprawnionej, w związku z czym termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia A. Ż.,

- ze zwrotnego potwierdzenia decyzji przez A. Ż. wynika, że zostało ono odebrane 3 września 2014 r., a odwołanie K. K. wniosła 1 września 2014 r. co oznacza, że odwołanie zostało przesłane do organu I instancji przed otrzymaniem przez stronę decyzji,

- w skardze do sądu na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2014 r. K. K. wskazała, że przed formalnym doręczeniem decyzji z [...] 2014 r. miała świadomość, że decyzja ta jest dla niej negatywna,

- doręczenie dokonane do rąk S. P. w dniu 27 sierpnia 2014 r. jako doręczenie osobie nieuprawnionej (byłemu pełnomocnikowi) nie może być traktowane jako skuteczne doręczenie decyzji, a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od daty doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi radcy prawnemu A. Ż., co miało miejsce w dniu 3 września 2014 r., a zatem odwołanie wniesione w dniu 1 września 2014 r. było przedwczesne co uzasadnia ocenę, że złożone zostało z uchybieniem terminu.

Ponownie rozpoznając sprawę, po ww. wyroku WSA w Krakowie z 19 maja 2015 r., organ odwoławczy nie ustalił żadnych nowych okoliczności wskazujących, że odwołanie K. K. dotyczyło decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. Niedopuszczalne było zatem przyjęcie, że odwołanie to dotyczyło zarówno decyzji z [...] 2014 r., jak i [...] 2014 r., tym bardziej, że takie "sprecyzowanie" odwołania przez pełnomocnika skarżącej, nastąpiło dopiero w dniu 17 listopada 2015 r., tj. po wydaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. wyroku przez WSA w Krakowie oddalającego skargę K. K. na postanowienie Wojewody z [...] 2014 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (sygn. akt II SA/Kr 267/15). Co więcej, organ odwoławczy w ogóle nie przeanalizował treści pism samej skarżącej oraz jej pełnomocnika dotyczących jej odwołania, będących odpowiedziami na pisma organu. Nie zastosował również rygoru, jaki wskazał w pierwszym wezwaniu do uzupełnienia pisma, tj. nie pozostawił odwołania bez rozpoznania (k. 28 akt), pomimo, że w zakreślonym terminie 7 dni od daty doręczenia pisma skarżąca nie odpowiedziała na nie (pomijając, że jeszcze przed odpowiedzią organ błędnie uznał, że jest to w ogóle odwołanie od decyzji z [...] 2014 r.).

Wskazać należy, że w odpowiedzi na wezwanie z 28 sierpnia 2015 r. (karta 28 akt II inst.) o doprecyzowania żądania zawartego w odwołaniu z 29 sierpnia 2014 r., poprzez wskazanie, czy jest to odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r., czy też stanowi odwołanie od decyzji z [...] 2014 r., skarżąca podała, że odwołanie z dnia 29 sierpnia 2014 r. musiało dotyczyć decyzji z dnia [...] 2014 r., jednocześnie wskazała, że nie jest prawnikiem, stąd jeżeli w jej piśmie stanowiącym odwołanie z dnia 29 sierpnia 2014 r. znalazły się jakieś elementy, informacje bądź zarzuty dotyczące sprawy zakończonej decyzją z [...] 2014 r., to należało je wyłączyć i przekazać w tej części do właściwego organu i właściwego toku postępowania a w pozostałym zakresie rozpatrzyć merytorycznie jej odwołanie. Dalej stwierdziła, że należało zatem rozdzielić dwie sprawy administracyjne, o ile (podkreślenie tut. Sądu) zostały w jej odwołaniu poruszone te dwie kwestie, o które w chwili obecnej rozpytuje ją organ odwoławczy w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. (vide: pismo K. K. precyzujące stanowisko w sprawie z 20 października 2015 r. karta 36 akt II inst.). Pomimo takiego wyjaśnienia organ ponownie zwrócił się o jednoznaczne wskazanie czy pismo z dnia 29 sierpnia 2014 r. dotyczy decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi pismem z dnia 5 listopada 2015 r. (karta 40-41) K. K. wskazała na konieczność zweryfikowania granicy ewidencyjnej pomiędzy nieruchomościami, a w piśmie z 17 listopada 2015 r. (karta 47) pełnomocnik skarżącej "sprecyzował", iż odwołanie złożone przez K. K. było złożone w kilku egzemplarzach i dotyczyło także decyzji z [...] 2014 r. o odmowie aktualizacji granic.

Z uzasadnienia decyzji z 8 stycznia 2016 r. nie wynika dlaczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że K. K. złożyła jednak odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. znak: [...]. Z odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że organ odwoławczy uznał, że pismem z 17 listopada 2015 r. pełnomocnik K. K. potwierdził, iż pismo z 29 sierpnia 2014 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia 12 sierpnia 2014 r. znak: [...], co uprawniało organ II instancji do rozpatrzenia wniesionego odwołania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przyjmując za wyrokiem WSA w Krakowie możliwość wielokrotnego stosowania art. 64 § 2 k.p.a. organ uznał, że nie było żadnych przeszkód do ponownego wezwania K. K. o jednoznaczne wskazanie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy pominął jednak, że czym innym jest sprecyzowanie charakteru pisma, a czym innym - nadanie mu, po okresie ponad roku, nowego znaczenia. Jak już wyżej podniesiono, odwołanie K. K. z dnia 29 sierpnia 2014 r. nadanie w urzędzie pocztowym w dniu 1 września 2014 r. zostało złożone nie w kilku egzemplarzach, ale w jednym egzemplarzu i zostało wyraźnie sprecyzowane przez K. K. zarówno w jej piśmie z dnia 15 października 2014 r., jak i rok później - w piśmie 20 października 2015 r. Pomimo to, organ nadał mu charakter odwołania od decyzji z [....] 2014 r., po piśmie procesowym pełnomocnika K. K. z dnia 17 listopada 2015 r., w żaden sposób nie oceniając tego pisma, co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, iż precyzuje ono pismo skarżącej z 29 sierpnia 2014 r. W konsekwencji bezzasadnie przyjęto, iż odwołanie od decyzji [...] 2014 r. jest także odwołaniem od decyzji z [...] 2014 r. Zgodzić się więc należy z zarzutami skargi, że organ ponownie przeprowadził postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] 2014 r. z naruszeniem art. 128 k.p.a. i 129 k.p.a. i to pomimo wyjaśnień K. K., że jej odwołanie dotyczy innej decyzji.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę i wydał decyzję pomimo braku odwołania, a zatem z urzędu, co należy uznać także za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Uprawnienie bowiem do skorzystania z instytucji środków zaskarżenia (art. 128 i 129 § 1 i 2 k.p.a.) powiązane jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 84).

Decyzja wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (tak np. NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 26). Wg doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąca podstawę stwierdzenia jej nieważności.

Oddalając wnioski dowodowe skarżącego, Sąd miał na uwadze, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności zaskarżonego aktu opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżony akt. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., o sygn. akt I OSK 2574/14, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z powyższych rozważań sądu organ II instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że w przedmiotowej sprawie zostało złożone odwołanie, a zatem wnioskowane dowody nie były konieczne dla rozstrzygnięcia skargi.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.