Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2977/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 12,3 5 par. 1 i 3, 36 par. 1, 75 par. 1 i 2, 77 par. 1, 80, 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 4, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B., A.C. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 433/15 w sprawie ze skargi S.B., A. C. i M. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 433/15, oddalił skargę S. B., A. C. i M. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta S., w związku z zawiadomieniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o przystąpieniu do wykonywania robót na działkach [...] i [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995r. znak: [...], udzielającej S. i J. B. pozwolenia na budowę zespołu usług turystycznych sektor [...] budynek Nr [...] i Nr [...] (pow. zab. 2 x 38m2 pow. użytk. 2 x 56,2m2, kubatura 2 x 162,5m3) i budynek Nr [...] (pow. zab. 46,2m2 pow. użytk. 60,2m2, kubatura 185m3) na działce Nr geod. [...] (obecnie działki ozn. nr geod. [...] i [...]) położonej z Z. gm. S.. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (znak: [...]), stwierdził, w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wygaśnięcie ww. decyzji Kierownika Urzędu, ponieważ budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że budowa obiektów, na które w 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. wydał pozwolenie na budowę, nie była prowadzona do roku 2013, a fundamenty, które istnieją obecnie na przedmiotowych działkach zostały wzniesione dopiero w 2013 r. Potwierdzają to zdjęcia lotnicze z lat 1999-2013, na których nie widać żadnych śladów rozpoczętej budowy, zeznania świadka L. K. - geodety dokonującego podziału działki [...], który stwierdził, że w dacie podziału (2012r.) nie było budynków ani fundamentów, a także brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej rozpoczęcia i kontynuowania robót, w tym dziennika budowy. Organ nie stwierdził też zarejestrowania dziennika budowy oraz zgłoszenia rozpoczęcia budowy.

Od powyższej decyzji odwołali się S. B. oraz A. C. i M. S. - następcy prawni J. B.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, iż zeznania świadków, na które powołują się skarżący w odwołaniu, nie są wiarygodne ze względu na to, że są ze sobą sprzeczne. Uznał także za niezasadne stanowisko skarżących kwestionujących oparcie ustaleń, co do braku wykonywania robót na znajdujących się w sprawie zdjęciach lotniczych, na których niewidoczne są ławy fundamentowe wykonane, ich zdaniem, w latach 1995-2011. W ocenie organu nawet w sytuacji, gdyby ławy były zasypane to i tak na zdjęciach byłyby widoczne ślady wytyczenia ich w terenie jak też ślady wykonania robót budowlanych, czego jednak zdjęcia nie przedstawiają. Powołując się na art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 145, poz. 194), która weszła w życie 26 czerwca 2008 r. wydłużającym okres przerwy w budowie z 2 do 3 lat do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia, organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze na powyższą decyzję S. B., A. C. i M. S. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie: art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę zespołu usług turystycznych z tej przyczyny, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a nadto bez wskazania konkretnej daty od jakiej wygasło udzielone pozwolenie na budowę, mimo iż zgodnie z nowym brzmieniem powołanego przepisu obowiązującym zarówno w dacie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i w dacie wydawania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a nadto obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnej daty od której w jego ocenie wygasło pozwolenie na budowę; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. poprzez potraktowanie jako środek dowodowy pisma A. C. z dnia 9 września 2014 r. i zastąpieniu dowodu z przesłuchania tego świadka treścią wystosowanego przez niego pisma, mimo iż osoba ta nie została pouczona o możliwości odmowy złożenia zeznań i o odpowiedzialności karnej za oświadczenia fałszywe, co dyskwalifikuje możliwość uznania złożonych przez niego oświadczeń za środek dowodowy, a także nie upoważnia do uznania ich za dowód z przesłuchania świadka, jak uczynił to organ drugiej instancji; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek nieprzesłuchania w charakterze świadka A. C. (prowadzącego działalność gospodarczą zakład murarski), mimo iż z treści złożonego przez niego oświadczenia wynika, że od końca 1995 r. prowadził prace porządkowo-budowlane na działce [...] (obecnie [...] i [...]) oraz wykonywał ławy i ściany fundamentowe, a zatem zważywszy na okoliczność, iż decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę została wydana w tym samym roku, w którym zgodnie z oświadczeniem A. C. rozpoczął wykonywanie prac budowlanych, dowód z jego zeznań miałby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie niniejszej wskutek zaniechania przesłuchania w charakterze strony S. B., A. C. oraz M. S., mimo iż po przeprowadzeniu przez organ środków dowodowych pozostały do wyjaśnienia fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczność w jakiej dacie zostały rozpoczęte prace budowlane na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek braku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a nadto w ustawowych terminach, a także wskutek braku zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, przejawiające się między innymi nie zawiadomieniem strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w zawiadomieniu z dnia 18 września 2014 r. - tj. do dnia 23 października 2014 r.; art. 12 § 1 k.p.a. poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie oraz brak wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się automatyczną odmową nadania waloru wiarygodności zeznaniom wszystkich świadków z powodu istniejących pomiędzy nimi sprzeczności oraz jednocześnie nadaniem waloru pełnej wiarygodności i uznaniem za ważny dowód w sprawie zdjęć lotniczych, mimo ich złej jakości oraz przyznania przez organ faktu, iż nawet najlepszej jakości zdjęcia lotnicze nie wykażą istnienia zasypanych ław fundamentowych istniejących w dacie ich wykonywania; art. 8 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej przejawiające się sprzeczną oceną tych samych dowodów zgromadzonych w toku postępowania przez organy obu instancji wskutek uznania przez organ pierwszej instancji za udowodnioną w oparciu o zeznania świadków okoliczność, iż roboty budowlane nie zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od daty, w której decyzja stała się ostateczna (str. 5 uzasadnienia), mimo iż z treści zeznań wynika wniosek przeciwny, albowiem: świadek W. S. zeznał, iż od 1997 r. pełnił na budowie obowiązki nadzoru, świadek G. W. zeznał, iż roboty budowlane były prowadzone od 1996 r., świadek J. W. zeznał, iż roboty budowlane były prowadzone od 1996 r., a wcześniej były prowadzone prace przygotowawcze do budowy, świadek A. S. wprawdzie nie pamiętał dokładnej daty rozpoczęcia prac budowlanych, ale wskazał iż miało to miejsce w latach dziewięćdziesiątych, przy jednoczesnym uznaniu przez organ instancji odwoławczej tych samych dowodów za niewiarygodne i niemogące stanowić podstawy wydanej decyzji z tej przyczyny, iż są ze sobą sprzeczne albowiem świadkowie nie potrafili dokładnie określić kiedy zostały rozpoczęte roboty budowlane; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez Wojewodę Podlaskiego czynnego udziału w całym postępowaniu, wskutek braku umożliwienia pełnomocnikowi skarżącej S. B. wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy oraz braku wskazania przyczyn uchylenia się od tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia, że od daty, w której decyzja wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1995 r. stała się ostateczna, budowa objętych nią obiektów nie została rozpoczęta do roku 2013, natomiast fundamenty, które istnieją na działkach [...] i [...] (po podziale działki [...]) zostały wybudowane dopiero pod koniec 2013 r. Sąd podkreślił, że ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który co do faktu rozpoczęcia i prowadzenia budowy był rozbieżny, jednakże jego ocena i wyprowadzone z tej oceny wnioski należy uznać za prawidłowe.

Zarzuty co do braku podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskutek nieprzesłuchania w charakterze świadka A. C. oraz zaniechanie przesłuchania w charakterze strony S. B., A. C. i M. S. i tym samym naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. są, w ocenie Sądu, niezasadne. A. C. istotnie nie został przesłuchany w charakterze świadka, jednakże złożył oświadczenie na piśmie, co do faktów związanych z prowadzeniem budowy i oświadczenie to zostało ocenione łącznie z innymi zeznaniami świadków zeznającymi na te okoliczności. Oświadczenia tego, wbrew zarzutom skarżących, organ nie potraktował jako zeznania świadka, nie użył bowiem przy jego omówieniu określenia "zeznał", jak to uczynił przy omawianiu zeznań pozostałych świadków, a wskazał, że jest to odpowiedź na piśmie.

Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodziła także potrzeba przesłuchania w charakterze strony inwestorów. Wniosku w tym przedmiocie żaden z inwestorów nie składał w toku postępowania ani też w ramach uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. W toku postępowania skarżąca S. B. brała czynny udział w przeprowadzonych rozprawach, na których organ przesłuchał zgłoszonych świadków, składając wyjaśnienia do protokołów oraz składając wyjaśnienia na piśmie, co do wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Również zarzut niewłaściwej oceny zeznań świadków, co do faktu rozpoczęcia budowy i prowadzenia robót nie znajduje uzasadnienia. Sąd wskazał, że organ w ramach obowiązku wynikającego z art. 75 § 1 k.p.a. zebrał materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje, że inwestorzy nie dopełnili obowiązków związanych z rozpoczęciem budowy wynikających z art. 41 ust. 4 i 42 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnienia skarżącej co do zaginięcia dziennika budowy, który w przypadku jego prowadzenia potwierdzałby fakt rozpoczęcia budowy oraz wykonanie wpisanych robót, pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem W. S., a przy ustaleniu braku jego zarejestrowania zasadnie organ przyjął, iż brak jest dokumentacji związanej z budową. Powyższe ustalenia miały też, zdaniem Sądu, wpływ na ocenę wiarygodności świadków na okoliczność wykonywania robót w latach 1995-2011. Zasadnie organ przyjął, że w tej sytuacji na podstawie zeznań świadków nie można przyjąć, że budowa, na którą wydano pozwolenie w 1995 r. faktycznie została rozpoczęta i kontynuowano te prace do 2011 r. Na taką ocenę zeznań świadków miała wpływ nie tylko ich sprzeczność ze sobą, ale także fakt, że na zdjęciach lotniczych z lat 1999-2013 nie widać żadnych śladów budowy. Stanowiska skarżących i zeznań świadków stwierdzających, że zdjęcia są mało czytelne zasadnie organ uznał za nieprzekonujące. Skoro widoczne są na nich obiekty na nieruchomościach sąsiednich to niewątpliwie widoczne by były także ślady prowadzonej budowy przez skarżących. Za taką oceną jak trafnie przyjął to organ przemawiają także zeznania świadka L. K., geodety, dokonującego podziału działki [...] w roku 2012, który nie stwierdził wówczas istnienia ani fundamentów, ani budynków. Sąd podkreślił, że oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach świadków, jak chcą tego skarżący, na podstawie których należałoby przyjąć, że w latach 1995-2011, a więc przez prawie 16 lat wykonywano różnego rodzaju roboty związane z budową ław fundamentowych, a następnie je rozebrano i wybudowano nowe w 2013 r. stałoby nie tylko w sprzeczności z materiałem dowodowym, na którym organ oparł rozstrzygnięcie, ale także z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego.

Zarzuty naruszenia art. 8 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek braku załatwienia bez zbędnej zwłoki, braku zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie nawet w przypadku uznania ich zasadności nie mają w ocenie Sądu wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Za nieuzasadniony Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Jak wynika z pisma złożonego przez skarżącą S. B., upoważnienie do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym przez M. Z. obejmowało tylko postępowanie przed organem I instancji wobec czego organ II instancji prawidłowo zawiadomienie, o którym mowa w art. 10 k.p.a. doręczył skarżącej S. B..

Nie doszło też zdaniem Sądu do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wprawdzie organ I instancji wydając decyzję o wygaśnięciu pozwolenia na budowę wskazał na okres dwuletniego braku rozpoczęcia budowy, który obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednakże organ II instancji rozpoznał sprawę przy uwzględnieniu brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane po nowelizacji z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 145, poz. 914), który wydłużył okres przerwy w budowie z 2 do 3 lat.

Skargą kasacyjną S. B., A. C. i M. S. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskutek jego niewłaściwego zastosowania, przejawiającego się stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę zespołu usług turystycznych z tej przyczyny, że budowa nie została rozpoczęta przez upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a nadto bez wskazania daty od której wygasło udzielone pozwolenie na budowę, mimo iż zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem powołanego przepisu obowiązującym w już w dacie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę warunkiem wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest brak rozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organy:

a) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. poprzez potraktowanie jako środek dowodowy pisma A. C. z dnia 9 września 2014 r., w którym udziela odpowiedzi na pytania organu I instancji zawarte w treści wezwania do stawiennictwa w Starostwie Powiatowym w celu przesłuchania w charakterze świadka i zastąpieniu dowodu z przesłuchania tego świadka treścią wystosowanego przez niego pisma, mimo iż osoba ta nie została pouczona o możliwości odmowy złożenia zeznań i o odpowiedzialności karnej za oświadczenia fałszywe, co dyskwalifikuje możliwość uznania złożonych przez niego oświadczeń za środek dowodowy, a także nie upoważnia do uznania ich za dowód z przesłuchania świadka, jak uczynił to organ drugiej instancji (str. 7 uzasadnienia decyzji);

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek nieprzesłuchania w charakterze świadka A. C., mimo iż z treści złożonego przez niego oświadczenia wynika, że od końca 1995 r. prowadził on prace porządkowo-budowlane na działce [...] (obecnie [...] i [...]) oraz wykonywał ławy i ściany fundamentowe, a zatem zważywszy na okoliczność iż decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę została wydana w tym samym roku, w którym zgodnie z oświadczeniem A. C. rozpoczął wykonywanie prac budowlanych, dowód z jego zeznań miałby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie niniejszej wskutek zaniechania przesłuchania w charakterze strony S. B., A. C. oraz M. S., mimo iż po przeprowadzeniu przez organ środków dowodowych pozostały do wyjaśnienia fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczność w jakiej dacie zostały rozpoczęte prace budowlane na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę;

d) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek braku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a nadto w ustawowych terminach, a także wskutek braku zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, przejawiające się między innymi nie zawiadomieniem strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w zawiadomieniu z dnia 18 września 2014 r. - tj. do dnia 23 października 2014 r.;

e) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie oraz brak wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się automatyczną odmową nadania waloru wiarygodności zeznaniom wszystkich świadków z powodu istniejących pomiędzy nimi sprzeczności oraz jednocześnie nadaniem waloru pełnej wiarygodności i uznaniem za ważny dowód w sprawie zdjęć lotniczych, mimo ich złej jakości oraz przyznania przez organ faktu, iż nawet najlepszej jakości zdjęcia lotnicze nie wykażą istnienia zasypanych ław fundamentowych istniejących w dacie ich wykonywania;

f) art. 8 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej przejawiające się sprzeczną oceną tych samych dowodów zgromadzonych w toku postępowania przez organy obu instancji wskutek uznania przez organ I instancji za udowodnioną w oparciu o zeznania świadków okoliczność, iż roboty budowlane nie zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od daty w której decyzja stała się ostateczna (str. 5 uzasadnienia), mimo iż z treści zeznań wynika wniosek przeciwny, albowiem: świadek W. S. zeznał, iż od 1997 r. pełnił na budowie obowiązki nadzoru; świadek G. W. zeznał, iż roboty budowlane były prowadzone od 1996 r.; świadek J. W. zeznał, iż roboty budowlane były prowadzone od 1996 r., a wcześniej były prowadzone prace przygotowawcze do budowy, świadek A. S. wprawdzie nie pamiętał dokładnej daty rozpoczęcia prac budowlanych, ale wskazał iż miało to miejsce w latach dziewięćdziesiątych, przy jednoczesnym uznaniu przez organ odwoławczy tych samych dowodów za niewiarygodne i niemogące stanowić podstawy wydanej decyzji z tej przyczyny, iż są ze sobą sprzeczne albowiem świadkowie nie potrafili dokładnie określić kiedy zostały rozpoczęte roboty budowlane;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) sporządzenie uzasadnienia lakonicznie odnoszącego się do zarzutów skargi i nie zawierającego odniesienia się do podniesionej w niej argumentacji, a przez co odbiegającego od podstawy faktycznej i prawnej skargi;

b) sporządzenie uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiającego jego kontrolę kasacyjną;

c) brak wyjaśnienia stronie motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć tok rozumowania Sądu.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż skarżący wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej wskazali art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, to jednak w jej uzasadnieniu wskazali art. 3 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż powołana przez skarżących ustawa - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera § 2 pkt 1 ( podobnie jak i ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skarżący naruszenia powyższych przepisów upatrują w oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy zdaniem skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ organ stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z tej przyczyny, że budowa nie została rozpoczęta przez upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, mimo że zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, obowiązującym już w dacie wydania decyzji, warunkiem wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest brak rozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna. Odnosząc się do powyższego zarzutu podkreślić należy, iż organ I instancji wprawdzie podaje, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna, to jednak jako podstawę prawną wskazał "art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( jedn. tekst: Dz. U. z 2013r., poz. 1409)" i w uzasadnieniu decyzji ( strona 5 ) przytoczył brzmienie art. 37 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji tej ustawy: "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata." Także organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji powołał przepisy "ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( jedn. tekst: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.)". Organ odwoławczy ( strona 1 uzasadnienia decyzji ) przyjął, iż organ I instancji uznał, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie organ odwoławczy ( strona 6 uzasadnienia decyzji ) jednoznacznie stwierdził, że "w tym stanie faktycznym i prawnym, jako podstawę rozstrzygnięcia należy przyjąć nowe brzmienie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.", a "wskazany (...) termin 3 lat jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w przedmiotowym zezwoleniu." Organ II instancji ( strona 10 uzasadnienia decyzji ) oceniając argumenty podnoszone przez inwestorkę stwierdza, że nie mogą świadczyć o tym, że roboty budowlane, na które inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę zostały rozpoczęte w okresie 3 lat.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409) – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2008r., Nr 145, poz. 914) - decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż wprawdzie organ I instancji wydając decyzję o wygaśnięciu pozwolenia na budowę wskazał na okres dwuletniego braku rozpoczęcia budowy, który obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę to jednak organ II instancji rozpoznał sprawę przy uwzględnieniu brzmienia art. 37 ust. 1 po nowelizacji z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, który wydłużył okres z 2 do 3 lat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mając na uwadze powyższe rozważania - organy obu instancji stosowały przepis art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w powołanym wyżej brzmieniu, nadanym ustawą nowelizującą.

Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organy art. 8 zw. z art. 75 § 2 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 ora art. 80 i art. 86 k.p.a.

Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium zaś kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.z 2016r., poz.1066), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie postąpił Sąd pierwszej instancji. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość jego wyjaśnienia i ustalenia przez organy administracji publicznej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie nie można skutecznie zarzucić wadliwości i twierdzić, że Sąd winien uwzględnić skargę, gdyż organy ustaliły stan faktyczny niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Stan faktyczny sprawy odzwierciedla przeprowadzone przez organy postępowanie. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że zostały zgromadzone i dołączone do akt sprawy dokumenty niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o całość akt administracyjnych przekazanych przy skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i doszedł do prawidłowego wniosku, że organy administracji publicznej wyjaśniły należycie okoliczności istotne dla rozpatrzenia tej sprawy.

Podnieść należy, iż w przypadku kiedy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ obowiązany jest do zbadania zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Organy obowiązane były rozważyć, czy zaistniały wymienione w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wynika, że decyzja wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta lub została przerwana, z upływem okresów, o których mowa w tym przepisie, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa, a stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji ma charakter deklaratoryjny.

W niniejszej sprawie wszystkie będące podstawą do dokonania ustaleń faktycznych dowody zostały szczegółowo przez organy omówione i rozważone, a następnie Sąd pierwszej instancji ocenił dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego. Argumenty podane przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, tworzą spójną i logiczną całość. Z materiału dowodowego ocenionego przez organy z zachowaniem art. 80 k.p.a. wynika, iż inwestorzy nie rozpoczęli budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała ostateczna. Okoliczność, iż organy nie przesłuchały w charakterze świadka A. C., lecz oparły się na jego pisemnym oświadczeniu, nie ma bowiem wpływu na ocenę okoliczności podanych przez A. C.. Zaznaczyć należy, iż Starosta S. po nadesłaniu pisemnego oświadczenia z dnia 31 maja 2014r. zwrócił się do Starosty G. o przesłuchanie w charakterze świadka A. C., lecz A. C. ponownie złożył pisemne oświadczenie, tym razem nadesłane do Starosty G., informujące jednocześnie, że nie stawi się celem przesłuchania w charakterze świadka.

Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonana w niniejszej sprawie przez organy ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Organy oceniły wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, oceniając je we wzajemnej łączności i wskazując, którym dowodom dają wiarę, a którym odmawiają wiarygodności i z jakich powodów. Organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Dokonanej oceny materiału dowodowego nie można uznać za pobieżną i wybiórczą, gdyż organy administracji publicznej dokonały pełnej oceny materiału dowodowego. Wyjaśniły także kwestie dotyczące zdjęć lotniczych, które pochodzą z lat 1999 – 2013 i odniosły się do obowiązków, jakie obciążają inwestorów w związku z rozpoczęciem budowy. Trafnie organy zwróciły uwagę na brak jakichkolwiek dokumentów, nie tylko umów i faktur, ale także dziennika budowy. Przede wszystkim zaś zasadnie organy podkreśliły – na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – że w organie brak jest zarówno potwierdzenia faktu wydania dziennika budowy jak i zgłoszenia rozpoczęcia budowy. W tej sytuacji organy zasadnie nie dały wiary wyjaśnieniom inwestorów o zaginięciu dziennika budowy. Przypomnieć należy, iż art. 41 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015r. ) stanowił, że o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie, inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór autorski, co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem robót, dołączając na piśmie dokumenty wskazane w tym przepisie. Jednocześnie, zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie inwestor nie tylko nie dysponuje dziennikiem budowy i potwierdzeniem zawiadomienia organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, ale i we właściwym organie brak jest potwierdzenia wydania dziennika budowy i dokonania zawiadomienia organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych. W decyzji z dnia [...] sierpnia 1995r. o pozwoleniu na budowę znajduje się adnotacja o obciążającym inwestora obowiązku zawiadomienia organu o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych. O ile możliwe jest zagubienie dziennika budowy, to aby doszło do zagubienia dziennika budowy wcześniej organ musiałby wydać dziennik budowy, a takiego potwierdzenia brak jest w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach sprawy organy władne były odmówić wiarygodności określonym zeznaniom świadków i nie miałoby istotnego wpływu na ocenę powyższych okoliczności przesłuchanie stron.

Nie można nie dostrzegać, że zamiarem ustawodawcy było, aby dokument, jakim jest dziennik budowy, miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Dziennik budowy jest podstawowym dokumentem, stanowiącym dowód realizowania inwestycji, a więc jej rozpoczęcia i kontynuowania. Organy, a następnie Sąd pierwszej instancji, miały podstawy, aby dokonać oceny braku dziennika budowy, braku potwierdzenia wydania dziennika budowy i braku istnienia potwierdzenia zawiadomienia organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Materiał dowodowy zebrany i oceniony przez organy administracji w niniejszej sprawie pozwalał na przyjęcie wniosku, iż inwestorzy nie rozpoczęli budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała ostateczna, a tym samym na uznanie, iż wygasło pozwolenie na budowę.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy art. 8 w zw. z art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek długotrwałego prowadzenia postępowania, braku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w ustawowych terminach - pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zarzuty te nie mogą mieć wpływu na ocenę zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji ocenił wnikliwie postępowanie przeprowadzone przed organami obu instancji i wypowiedział się w zakresie podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów.

Podkreślić należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżących nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.