Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1152/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska – spr., Joanna Runge - Lissowska, Protokolant Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1584/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...], a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. K. kwotę 610 zł (sześćset dziesięć), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1584/05 oddalił skargi J. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] i z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonymi decyzjami utrzymało w mocy odpowiednio: decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] nr [...].

Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazał, że obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło, że nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa kwestia możliwości zawarcia umowy dzierżawy terenu pomiędzy skarżącym jako właścicielem pawilonu oraz właścicielem terenu, na którym ten pawilon jest usytuowany. Nie jest też przedmiotem decyzji kwestia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem te można podważać jedynie w toku jego opracowania. Organ podkreślił, że przepis art. 38 powołanej ustawy, na który powołuje się skarżący, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z drogą lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie i stan faktyczny nie był kwestionowany ani przez organ I instancji, ani przez organ odwoławczy. Jednakże obiekty, o których stanowi cyt. przepis również podlegają regulacjom ustawy o drogach publicznych zarówno dotyczącym zezwoleń jak też opłat. Organ odniósł się też do argumentów skarżącego dotyczących krótkotrwałego charakteru zajęcia pasa drogowego i nie podzielił zaprezentowanego przez skarżącego stanowiska. W ustawie przewidziano bowiem w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, opłaty roczne za zajęcie pasa drogowego dla zajęć długotrwałych, nie przewidziano natomiast żadnych górnych granic czasowych zajęcia. Organ podkreślił, że pawilon kaletniczy, którego dotyczy zezwolenie jest z założenia czasowym, gdyż wybudowano go na działce wydzierżawionej na czas określony 20 lat - umowa wygasła w dniu 1 stycznia 2005 r. i przewidywała w § 6 możliwość budowy wyłącznie obiektów o charakterze tymczasowym konieczność ich usunięcia przez dzierżawcę przed terminem wygaśnięcia umów zaś plan realizacyjny określał wznoszony pawilon jako kiosk handlowy. Kolegium zauważyło ponadto, że uchylenie decyzji organu I instancji spowodowałoby sytuację, w której skarżący zajmuje pas drogowy bez zezwolenia, co skutkowałoby koniecznością wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10-krotności ustalonej opłaty.

W uzasadnieniu zaś decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r. podniesiono, że brak jest podstaw prawnych do zajęcia pasa drogowego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Naliczanie opłat za zajęcie pasa drogowego regulują przepisy ustawy o drogach publicznych i tych przepisów organ I instancji nie naruszył.

W ww. skargach do sądu administracyjnego J. K. domagał się uchylenia ww. decyzji oraz poprzedzających je decyzji Prezydenta m. [...] względnie stwierdzenia nieważności tych decyzji zarzucając: rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38, 39 i 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że ustawa ta ma zastosowanie również do obiektów budowlanych, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione przed wejściem w życie wskazanej ustawy, zgodnie z pozwoleniem na budowę jako obiekty nieusytuowane w pasie drogowym; naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 kpa poprzez dokonanie arbitralnej i nieznajdującej uzasadnienia w literalnym tekście ustawy o drogach publicznych, interpretacji ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wadliwej.

Oddalając rozpoznawane łącznie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wskazał, że skarżący będąc właścicielem pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...] położonego w pasie drogowym, wobec zbliżającego się terminu wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu, na którym pawilon jest posadowiony i otrzymanej odmowy zawarcia kolejnej umowy dzierżawy, wystąpił do Prezydenta m. [...] z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Z akt administracyjnych a także odwołań od zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika, że skarżący zamierzał uniknąć sytuacji, w której organ uzna, że pawilon pozostaje w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi i nałoży za tak stwierdzony stan faktyczny karę. Pozostawał również w przekonaniu, że w jego konkretnej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach, tj. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a jeśli tak to niewymagane jest w takiej sytuacji uzyskanie zezwolenia, a tym bardziej nieprzewidziana jest możliwość nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Skarżący oczekiwał zatem potwierdzenia swego stanowiska stosowną decyzją organu.

Powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych formułuje klauzulę generalną co do możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma ogólne, warunkowe przyzwolenie, wymagające zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub odmowy jego wydania może nastąpić ocena, czy w konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego. Organ nie ocenia zatem możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, lecz ocenia możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny co do możliwości pozostawania obiektu/urządzenia w pasie drogowym wydaje zezwolenie. Inne rozumowanie czyniłoby przepis art. 38 ust. 1 powołanej ustawy martwym, ponieważ stworzony zostałby w ten sposób brak możliwości oceny, czy dany budynek lub urządzenie kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, do pozostawania w pasie drogowym/zajmowania pasa drogowego, czy też nie.

Natomiast art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Brak jest podstaw do zwolnienia od takiej opłaty także wówczas, gdy organ uznał, iż obiekty budowlane lub urządzenia mogą w dalszym ciągu pozostawać w pasie drogowym. Takie stanowisko organu skutkować winno, jak wyżej wskazano, podjęciem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i nałożeniem opłaty wyliczonej na podstawie art. 40 ust. 11 cyt. ustawy.

W sprawie należy przy tym mieć na uwadze - w ocenie Sądu I instancji - przepis art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie, skarżone są decyzje rozstrzygające każdą ze spraw zgodnie z wnioskiem strony ponieważ zezwalają skarżącemu na zajęcie pasa drogowego i ustalają opłatę za okres wskazany w decyzji, odpowiadający okresowi podanemu we wniosku. Skarżący nie kwestionuje wysokości opłaty, lecz samą zasadę wydania zezwolenia w podanym przez niego stanie faktycznym i prawnym. Nie może to jednak zmienić faktu, iż decyzja zaskarżona rozstrzyga zgodnie z wnioskiem skarżącego o jego prawach, a Sąd w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji orzekałby de facto na jego niekorzyść.

J. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 38 pkt 1 w związku z art.40 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dalsze pozostawanie obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione zgodnie z pozwoleniem na budowę poza pasem drogowym możliwe jest tylko na podstawie decyzji o zajęciu pasa drogowego, a w konsekwencji obowiązku uiszczeniu opłat, jak za zajęcie pasa drogowego; oraz naruszenie 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z pominięciem okoliczności, iż decyzja o zajęciu pasa drogowego została wydana bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż rozumowanie przyjęte przez WSA zdaje się nie odróżniać kwestii uprawnienia do używania obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym od zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Skarżącego przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają podstaw do tego, by uprawnienia do używania takiego obiektu było wywodzone z decyzji o zajęciu pasa drogowego. Zdaniem Skarżącego art. 40 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania w przypadku, gdy obiekty budowlane są w pasie drogowym, jako efekt ich wyznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego są bowiem obiektami istniejącymi, a nie lokalizowanymi w pasie drogowym. Wobec powyższego ich używanie może odbywać się w oparciu o umowę, nie zaś decyzję administracyjną bowiem ze względów wskazanych powyżej nie mają do nich zastosowania przepisy o zajęciu pasa drogowego.

Ponadto, zdaniem skarżącego zarządca drogi, wydając decyzję o zajęciu pasa drogowego w niniejszym stanie faktycznym, działał bez podstawy prawnej. W sytuacji faktycznej niniejszej sprawy zarządca nie był bowiem uprawniony do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłat, jak za zajęcie pasa drogowego, gdyż taka decyzja nie może się odnosić do obiektów już istniejących w pasie drogowym. Ustawa o drogach publicznych nie wymaga bowiem wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy dany obiekt w tym pasie drogowym znalazł się na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano w punkcie 1 niniejszej skargi ustawa o drogach publicznych nie przewiduje wydawania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów, które zostały posadowione jako nieznajdujące się w pasie, a w konsekwencji naliczanie opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego w przypadku takich obiektów jest działaniem bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określone w § 2 art. 183 w tej sprawie nie występują.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom określonym w art. 174 i 176 P.p.s.a., jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznając zarzut naruszenia prawa materialnego z art. 38 pkt 1 w związku z art. 40 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty są uzasadnione.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle przywołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz.1086) uprawnienie właściciela do utrzymania obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z wymogami obowiązującego wówczas prawa (pozwolenie budowlane), który na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczenia opłaty.

Skarżący trafnie zauważył, iż zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, iż ustawodawca różnicuje obiekty, które istnieją już w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienia do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu.

Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei z art. 39 ust. 3a cyt. ustawy wynika, że decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym nie była wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych.

W świetle tego przepisu lokalizacja, a więc usytuowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na jego zajęcie. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przepis ten nie dotyczy zatem obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zauważyć należy, iż z kolei przepis art. 40 ust. 1 cyt. ustawy posługuje się pojęciem "zajęcie", a to oznacza, że także w tym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem przyszłym. Również przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy określa sytuacje uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Sformułowanie "umieszczanie" dotyczy niewątpliwie sytuacji przyszłych.

Kierując się rozumieniem przepisu art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, innymi od przedstawionego wyżej, Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy i oddalił skargę, chociaż takie samo wątpliwe rozumienie tego przepisu było podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego i na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy, który przyjmował, iż wydana w tej sprawie decyzja nie miała podstawy prawnej. Regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednakże powołanie w zaskarżonej decyzji nieprawidłowej podstawy prawnej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, jednocześnie rozstrzygając o kosztach postępowania sądowego za obie instancje na mocy art. 200 i art. 203 pkt 1 ww. ustawy.