Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4486/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, pkt 23, art. art. 40 ust. 2, ust. 4 pkt 6, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 653/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na A. G. (dalej: skarżąca kasacyjnie, strona) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny jako podstawę orzekania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy decyzję, Kierownika Oddziału Administrowania Infrastrukturą Drogową w [...] Służbie Dróg i Kolei we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa Dolnośląskiego, nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej przez umieszczenie tablicy reklamowej, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.150,40 zł, za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr [...], strona lewa w miejscowości [...], ul. [...], przez umieszczenie tablicy reklamowej o treści: [...] o powierzchni 5,6 m2, w terminie od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi.

Datę początkową naliczenia kary stwierdzono protokołem z dnia [...] lutego 2014 r., sporządzonym w trakcie objazdu drogi wojewódzkiej przez Starszego Inspektora Zarządcy drogi. Data końcowa - [...] kwietnia 2014 r. została ustalona na podstawie dokumentacji fotograficznej.

Działając na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, zezwolenie zarządcy drogi dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6, stanowiącej iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej. Uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego organ przyjął, jako podstawę naliczenia kary, powierzchnię 5,60 m2. Stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym organ ustalił, na podstawie § 2 ust. 6 uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego, obiektów i pomieszczeń będących w zarządzie Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 47, poz. 888 z późn. zm.). Organ prawidłowo również ustalił okres zajmowania pasa drogowego, początkowy dzień zajęcia przyjmując dzień [...] lutego 2014 r. Data ta wynika z protokołu, w którym pracownik zarządcy drogi po raz pierwszy stwierdził umieszczenie tablicy z reklamą. Jako datę końcową organ pierwszej instancji przyjął dzień [...] kwietnia 2014 r., zgodnie z dokumentacją fotograficzną znajdującą się w aktach sprawy, z którymi strona mogła zapoznać się w toku postępowania, o czym została pouczona pismem z dnia [...] lipca 2014 r. W konsekwencji 10-krotności opłaty określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy wyniosła 2.150,40 zł za 48 dni pozostawania reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia.

Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza, na podstawie której organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił granice i szerokość pasa drogowego. Biorąc pod uwagę wymiary tablicy reklamowej - 3,6 m (wysokość) x 1,6 m (szerokość), jej położenie 3 m od krawędzi jezdni (protokół z [...] lutego 2014 r.) oraz szerokości pasa drogowego - 5m od krawędzi jezdni, chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt 4.3 odwołania, ponieważ cała tablica reklamowa znajdowała się w pasie drogowym.

Organ podkreślił, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W interesie podmiotu zamierzającego zająć pas drogowy, na jakiekolwiek cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, jest uzyskanie zezwolenie na zajmowanie tego pasa drogowego. Podmiot zamierzający zająć pas drogowy, powinien wystąpić do Zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem przed umieszczeniem reklamy. W przeciwnym bowiem razie istniejące w pasie drogowym urządzenia (reklama) znajdują się tam bez stosownego zezwolenia, co z kolei pociąga za sobą konieczność nałożenia kary pieniężnej na podmiot zajmujący pas drogowy. W tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. (sygn. III SA/Wr 227/11), zauważył że "odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia". Przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje również żadnych dodatkowych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poza stwierdzeniem samego tylko faktu zajęcia tego pasa. W szczególności takiej przesłanki nie stanowi wbrew zarzutowi z pkt 4.2 odwołania - wina (świadomość) podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego. Tym samym kara taka musi zostać nałożona niezależnie od tego, czy sprawcy zajęcia można winę przypisać, czy też jego zachowanie nie ma charakteru zawinionego, zaś ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie posiadają kompetencji do zwolnienia sprawcy zajęcia pasa z obowiązku zapłaty tej kary.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie, oraz prawa materialnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji poprzedzającej organu pierwszej instancji w całości, wstrzymanie wykonalności decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, ani też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa, polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji, gdy zebrane dowody nie potwierdzają zajęcia pasa drogowego w zakresie wskazanym przez organ jak również nie potwierdzają okresu posadowienia tablicy informacyjnej, wskazanego przez organ, a które były konieczne dla prawidłowego zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. dalej "u.d.p.") i wymierzenia przewidzianej w nim kary za zajęcie pasa drogowego.

1.2. naruszenie art. 67 kpa przez organ administracji publicznej poprzez przyjęcie braku obowiązku sporządzenia protokołu i uznanie za wystarczające posiłkowanie się dokumentacja fotograficzną, mimo że organ ma obowiązek sporządzenia protokołu z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności obowiązek ten powstaje w sytuacji oględzin dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej tymczasem w przedmiotowej sprawie dokumentacja fotograficzna pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami, nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, dlaczego uznał za niecelowe sporządzenie protokołu z czynności, które winny być przeprowadzone z udziałem strony.

2.naruszenie prawa materialnego:

2.1. art. 40 ust. 2 i ust. 12 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie odpowiedzialności skarżącej w sytuacji, kiedy nie miała ona świadomości bezprawności swego działania i przyjęcie braku obowiązku badania istnienia bądź nieistnienia świadomości, a w konsekwencji przyjęcia domniemania świadomości bezprawności działania z uwagi na sam fakt posadowienia tablicy informacyjnej. Pominięto okoliczność, iż skarżąca działała w przeświadczeniu, iż jej działanie jest w pełni legalne, albowiem reklama była posadowiona w pasie zieleni na terenie prywatnym i nie kolidowała z funkcjonalnym wykorzystaniem jezdni i pasa drogowego. Przyjęcie, iż skarżąca winna wiedzieć, iż narusza przepisy w sytuacji, kiedy organ poinformował ją o tym fakcie w dniu [...] marca 2014r. lub ewentualnie można by przyjmować możliwość powzięcia przez nią tej wiedzy w dniu dokonania oględzin - [...] marca 2014 r. to brak jest podstaw dla przyjęcia świadomości bezprawności już [...] lutego 2014r., bowiem w dacie: [...] luty 2014r. nawet organ nie miał wiedzy, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego, bowiem okoliczność tę ustalił po pozyskaniu map obrazujących szerokość pasa drogowego, a skoro organ sam tej wiedzy nie posiadał, to nie można oczekiwać, by tę wiedzę posiadała skarżąca i każdy inny obywatel;

2.2 art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw.z § 2 ust. 1 i ust 6 Uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego, obiektów i pomieszczeń będących w zarządzie Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu, polegające na naliczeniu opłaty za całą powierzchnię reklamy w sytuacji, kiedy tylko jej część znajdowała się w pasie drogowym, bo jeżeli, jak wskazał organ pas drogowy to pięć metrów od krawędzi jezdni a reklama posadowiona była w odległości 3 metrów i miała u podstawy 3,5 m to przyjęcie, iż cała reklama mieściła się w pasie drogowym jest wbrew podstawowym zasadom obliczeń i doświadczenia życiowego;

2.3. art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów stosujących prawo:

2.3.1. sąd dał wiarę oświadczeniu organu, jakoby tablica informacyjna została usunięta [...] kwietnia 2014r. bo tego dnia pracownik organu udał się na czynności. Pominięto okoliczność, iż w dniu [...] marca 2014r. Skarżąca telefonicznie i pisemnie poinformowała o dokonaniu demontażu. Jednakże Sąd dał wiarę kuriozalnemu twierdzeniu, jakoby strona poinformowała o demontażu w dniu [...] kwietnia 2014 r. i powoływanemu na tą okoliczność dowodowi tj. protokołowi z rozmowy telefonicznej sporządzonemu [...].07.2014 r., czyli kilka miesięcy po przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej.

2.3.2. sąd wydając zaskarżone orzeczenie wskazał, iż sam fakt posadowienia tablicy informacyjnej w pasie drogowym potwierdza świadomość bezprawności działania Skarżącej, stanowisko to pozostaje w sprzeczności z orzeczeniem wydanym w analogicznej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 26 maja 2011 r. II SA/Sz 89/11: "Przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, co należy rozumieć w ten sposób, iż dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia. Istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego uprawnienia nie posiadał i był tego świadomy".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu prawem przewidzianych podstawach - tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 p.p.s.a.) - w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż jedynie w przypadku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy można dokonać oceny subsumpcji relewantnych przepisów prawa materialnego.

Należy na wstępie wskazać na wadliwe sformułowanie wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, sugerujące dopuszczalność orzekania przez Sąd pierwszej instancji, którego wyrok był przedmiotową skargą zaskarżony, na podstawie przepisów proceduralnych umieszczonych w Kodeksie postęowania administracyjnego, bądź materialnoprawnych, zawartych w ustawie o transporcie drogowym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa, którego nie stosował. Sąd I instancji bowiem w ramach swoich uprawnień jedynie kontroluje sposób stosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej. Konsekwencją tak ukształtowanej roli Sądu I instancji jest stosowanie przepisów, które wyznaczają zakres i zasady takiej kontroli, przy czym konkretne, naruszone zdaniem strony, przepisy prawa powinna ona wskazywać w skardze kasacyjnej, natomiast nie jest to rolą Sądu II instancji.

Wprawdzie ten rodzaj wad nie daje podstaw do jej odrzucenia, co należy wnioskować z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak nie pozostaje bez wpływu na zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji, bo weryfikacja wyroku może być dokonana tylko w zakresie, jaki daje się ustalić na podstawie uzasadnienia i tylko w tym zakresie, w jakim jest kwestionowane działanie Sądu I instancji.

Należy stwierdzić, iż żaden ze stawianych zarzutów nie może być uznany za zasadny i prowadzić do wzruszenia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia), pas drogowy to: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania reklam w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (por. uchwałę NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00; ONSA 2001/1/11 oraz uchwałę z tej samej daty, sygn. akt OPK 3/00, ONSA 2001/1/12).

W rozdziale 4 u.d.p. (art. 34 - 43) zostały zawarte kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania pasem drogowym, w tym – w art. 40 – zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu, za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego, "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W przepisie tym ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą dziesięciokrotność iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 tego aktu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Powyższe przepisy wyznaczają podstawy prawne wydanego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia i równocześnie zakres ustaleń faktycznych, jakie organy te powinny dokonać w toku rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinny poprzedzać ustalenia w zakresie: podmiotu, czasokresu i miejsca zajęcia oraz powierzchni reklamy.

W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj, art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do zakresu oraz okresu posadowienia tablicy reklamowej, wskazując, iż ustalenia te były niezbędne dla prawidlowego zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. Nadto zarzuciła naruszenie art. 67 kpa przez przyjęcie przez organ braku obowiązku sporządzenie protokołu z czynności, które powinny być dokonywane z udziałem strony, a zostały zastąpione dokumentacją fotograficzną, którą udokumentowano końcowy dzień terminu zajmowania pasa drogowego przez skarżącą.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w związku z kwestionowaną okolicznością terminu demontaży reklamy w aktach administracyjnych znajdują się następujące dokumenty: k.5 - protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazujący na brak tej reklamy oraz fakt wykonania zdjęcia, przy czym jako załącznik wskazano "zdjęcie", k.4 - zdjęcie opatrzone datownikiem: [...] kwietnia 2014 r. oraz k-22 pismo A. G. z dnia [...] czerwca 2014 r. (datownik Poczty Polskiej na kopercie k.21 z tej samej daty) skierowane do Zarządu Województwa Dolnośląskiego, Zarządu Dróg Wojewódzkich, informujące o usunięciu reklam w dniu [...] marca 2014 r. Na k. 25 akt znajduje się fotografia reklamy opatrzona datownikiem: [...] kwietnia 2014r. Ponadto na k.27 znajduje się kolejny dokument zatytułowany: "protokół oględzin", informujący, iż w dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadzono oględziny w sprawie demontażu reklam w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], stwierdzający brak reklamy.Treść protokołu informuje o braku reklamy w dniu [...] kwietnia 2014 r. oraz o telefonach właścicielki z dni [...] i [...] kwietnia, informujących o demontażu reklam. Wprawdzie do tego ostatniego dowodu Sąd pierwszej instancji się nie wypowiedział, lecz odniósł się do niego pośednio, wskazując na środki dowodowe w postaci fotografii, które przyjął organ jako podstawę ustalenia daty końcowej zajęcia pasa dogowego przez skarżącą, do czego miał pełne prawo w myśl art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W kontekście ww. dowodów, Sąd pierwszej instancji miał prawo zaaprobować ustalenie organu, iż w dniu [...] kwietnia 2014 r. reklama znajdowała się jeszcze w pasie drogowym, zaś w dniu [...] kwietnia stwierdzono jej brak w pasie, wobec czego jako datę końcową pozostawania reklamy w pasie drogowym przyjęto datę [...] kwietnia 2014 r.

Zasadnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zaaprobował pogląd organu o gołosłownym charakterze twierdzenia skarżącej o demontażu tablicy reklamowej w dniu [...] marca 2014r., jako nie znajdującym potwierdzenia w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że są one również pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Nie jest bowiem prawidłowy pogląd strony, że dla oceny przesłanek z art. 40 ust. 12 udp należy wziąć pod uwagę świadomość bezprawności działania.

Podkreślenia wymaga, iż art. 40 ust. 12 u.d.p. wprowadza odpowiedzialność administracyjną z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z dyspozycji art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Przepis ten przewiduje sankcję na podmiot, który dopuścił się za popełnienia jednego z trzech wskazanych poniżej naruszeń, a mianowicie zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi;

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Konsekwencją stwierdzenia przez zarządcę drogi jednego z ww. naruszeń jest wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, czyli niezależna od winy sprawcy naruszenia ("związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy administracyjne nie naruszyły zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza, na podstawie której prawidłowo ustalono granice i szerokość pasa drogoweg, biorąc pod uwagę wymiary tablicy reklamowej - 3,6 m (wysokość) x 1,6 m (szerokość), powierzchnię reklamy 5,6 m2, jej położenie 3 m od krawędzi jezdni (protokół z dnia [...] lutego 2014 r.) oraz szerokości pasa drogowego - 5 m od krawędzi jezdni.

W sprawie nie jest sporne, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, chociaż jako przedsiębiorca - prowadząca działalność gospodarczą - powinna mieć świadomość konieczności jego uzyskania. Powyższe ustalenia – bezsporne w rozpoznawanej sprawie, obligowały zatem zarządcę drogi publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego i wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy. Podkreślić przy tym należy, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej, ponieważ strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Zauważyć dodatkowo trzeba, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia: przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia, jako elementy odnoszące się do subiektywnej strony działania, podczas, gdy przy obiektywnej odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych istotne znaczenie ma strona obiektywna.

Nie jest w pełni zrozumiały zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 2 ust. 1 i ust. 6 Uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r., ponieważ cała tablica reklamowa znajdowała się w pasie drogowym. Jak wynika z ustaleń organu przyjętych za podstawę orzekania Sądu pierwszej instancji, tablica reklamowa za której umieszczenie w pasie drogowym została nałożona kara pieniężna, miała wymiary: 3,6 m (wysokość i 1, 6 m (szerokość). Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca przedstawiła jakikolwiek przeciwdowód wobec powyższego ustalenia organu.

Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł zatem do przekonania o bezzasadności wniesionej skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe oraz z uwagi na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.