Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1534/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i J. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...] WINB") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej tego organu z [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] kwietnia 2019 r. doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] WINB decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lutego 2018 r., nr [...], którą uchylił – w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ("PINB w L.") z [...] lipca 2017 r., znak: [...], nakładającą na M. S. i J. S., właścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L., obowiązek wykonania w terminie do [...] grudnia 2017 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia komina na ww. budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem, poprzez:

1. Wypełnienie spoin górnej części komina zaprawą cementową;

2. Osadzenie kratek na wylotach przewodów wentylacyjnych;

3. Zamontowanie klamr włazowych w co trzeciej spoinie komina wraz z zabezpieczeniami stalowymi o śr. ok. 0,8 m;

4. Zamontowanie na powierzchni dachu drabiny umożliwiającej bezpieczne dojście z dachu nad garażem;

5. Zamontowanie w przewodzie spalinowym wkładu z blachy kwasoodpornej w ten sposób aby wylot spalin wychodził minimum 0,3 m ponad poziom kalenicy budynku sąsiedniego;

6. Wykonanie dodatkowego stężenia konstrukcji komina według wybranego wariantu przedstawionego w opracowaniu "Ekspertyza techniczna komina" sporządzonego przez mgr. inż. S. Z., z wyłączeniem wariantu I, przewidującego mocowanie komina do budynku sąsiedniego;

i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do [...] lipca 2018 r. a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB w L. w mocy.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2019 r. w ustawowym terminie odwołanie złożyli M. S. i J. S..

Po rozpatrzeniu odwołania oraz po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z [...] styczna 2019 r., nr [...], jest prawidłowa i nie ma podstaw prawnych do jej uchylenia.

Organ odwoławczy przypomniał, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ podkreślił, że M. S. i J. S. wnieśli o zmianę terminu (jego przedłużenie) zawartego w decyzji [...] WINB z [...] lutego 2018 r., nr [...], co do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w L. z [...] lipca 2017 r., znak: [...]. Podstawą prawną decyzji nakładającej obowiązek stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), zgodnie z którym: przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W ocenie GINB, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie została spełniona przesłanka interesu społecznego i słusznego interesu strony, przemawiająca za uwzględnieniem wniosku stron. Organ odwoławczy wskazał, że termin wykonania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w L. został określony decyzją [...] WINB z [...] lutego 2018 r., do dnia [...] lipca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r., do organu wojewódzkiego wpłynął wniosek M. S. i J. S. o zmianę ww. terminu na [...] listopada 2018 r. [...] WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z [...] lutego 2018 r., przy czym GINB decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] uchylił decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z [...] listopada 2018 r, Państwo M. S. i J. S. w odpowiedzi na pytanie [...] WINB z dnia [...] listopada 2018 r., wnieśli o zmianę terminu wykonania obowiązku do dnia [...] lipca 2019 r., jednakże nie uzasadnili przyczyn zmiany tego terminu.

Organ drugiej instancji uznał, że jakkolwiek żądanie M. S. i J. S. dotyczące zmiany (przedłużenia) terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w L. z [...] lipca 2017 r. leży w interesie stron, to jednak w świetle art. 155 k.p.a. interesu tego nie można zakwalifikować, jako słusznego interesu strony, zaś za zmianą ww. decyzji nie przemawia również interes społeczny. Według organu, w interesie społecznym leży wykonanie wskazanych robót budowlanych w jak najszybszym terminie. Wykonanie obowiązku znajduje oparcie w charakterze postępowania, który dotyczy doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z materiału dowodowego wynika, że komin na budynku przy ul. [...] został wykonany w sposób istotnie odbiegający od przepisów. Ponadto organ zauważył, że od momentu otrzymania decyzji [...] WINB z [...] lutego 2018 r. zobowiązani nie podjęli działań w celu zrealizowania wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Jak wskazano w ekspertyzie technicznej komina przedłożonej w organie powiatowym w dniu [...] lipca 2011 r. wg. projektu wysokość komina miała być o połowę niższa. Poprzez jego podwyższenie górna część komina stała się niedostępna z powierzchni dachu, co uniemożliwiło jego bezpieczną konserwację i czyszczenie przewodu dymowego. Ponadto brak jest jakichkolwiek urządzeń umożliwiających wejście na komin dla przeprowadzenia konserwacji. Organ zważył także, że budynek jest posadowiony w miejscu, gdzie należy się liczyć z możliwością wystąpienia obciążeń w postaci wiatru o prędkościach znacznie przekraczających wielkości normowe i wstrząsów podłoża o parametrach znacznie przekraczających wielkości prognozowane.

W powyżej przedstawionym stanie faktycznym, zdaniem GINB, zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. stanowiłoby prawnie nieakceptowane działanie, prowadzące wprost do legalizacji utrwalenia stanu naruszenia prawa, a także działanie wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. S. i J. S. (dalej także "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. na skutek dokonania ustaleń w sprawie w sposób całkowicie dowolny, nie poparty odpowiednimi dowodami co dotyczy stwierdzenia, jakoby:

• górna część komina stała się niedostępna z powierzchni dachu, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest to możliwe (oczywiście przy wykorzystaniu dodatkowego podręcznego sprzętu kominiarskiego);

• budynek miałby być posadowiony w miejscu, gdzie należy się liczyć z możliwością wystąpienia obciążeń w postaci wiatru o prędkościach znacznie przekraczających wielkości normowe i wstrząsów podłoża o parametrach znacznie przekraczających wielkości prognozowane - w sytuacji gdy jest to stwierdzenie całkowicie dowolne, nie poparte żadnym dowodem zgromadzonym w sprawie;

• w sprawie nie występował słuszny interes strony, uzasadniający zmianę prawomocnej decyzji z [...] lutego 2018 r., nr [...] - gdy tymczasem jest to ustalenie dowolne, nie poparte rzetelnym i wnikliwym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, bowiem działania organu ograniczyły się wyłącznie do ustalenia stanu technicznego komina (przy czym część ustaleń organu w tym zakresie jest zupełnie dowolnych i niezgodnych ze stanem rzeczywistym - o czym napisano wyżej), bez ustalenia jakichkolwiek okoliczności dotyczących skarżących, ich możliwości realizacji decyzji i przyczyn, dla których składali oni wnioski o zmianę terminu realizacji decyzji;

2. art. 7, 8 i 9 k.p.a. na skutek nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, to jest nie ustalenia czy w sprawie występują obiektywne przeszkody, uniemożliwiające realizację decyzji z [...] lutego 2018 r., nr [...] w terminie przed [...] lipca 2019r., gdy tymczasem w świetle powołanych norm organ pierwszej oraz drugiej instancji zobowiązany był do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zobowiązany był do informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego - co w sprawie nie miało miejsca (organ na żadnym etapie postępowania, w żadnej formie, nie udzielił skarżącym informacji o okolicznościach, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy) - naruszenie to powoduje, że w sprawie nie został zbadany fakt, czy występuje słuszny interes strony (skarżących) uzasadniający zmianę prawomocnej decyzji;

3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku całkowitego pominięcia w sprawie faktu, że:

• w toku sprawy (która toczy się już od 13 lat, bo od 2006 r.) organy administracji oraz sądy administracyjne przez 11 lat (bo do 2017 r.) nakładały obowiązek realizacji obowiązków na podmioty inne niż skarżący, to jest na [...] i E. K., co doprowadziło do powstania u skarżących uzasadnionego przekonania, że to te podmioty (a nie skarżący) powinni naprawić komin - w efekcie skarżący nie podejmowali żadnych czynności by nawiązać współpracę z ekipą budowlaną, skoro przez 11 lat organy nadzoru budowlanego wskazywały, że to nie skarżący mają zrealizować prace budowlane;

• przez około 12 lat prowadzonego postępowania organy administracji nie dostrzegały żadnego zagrożenia w istniejących przewodzie kominowym, co znajdowało wyraz między innym w kilkukrotnym umarzaniu prowadzonego postępowania administracyjnego (decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymaną w mocy przez WINB w dniu [...] października 2006r., decyzją PINB z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymaną w mocy przez [...] WINB w dniu [...] stycznia 2010 r.);

• fakt wystąpienia nieprawidłowości co do realizacji komina jest całkowicie niezawiniony przez skarżących, a stanowi efekt bezprawnych i sprzecznych z wolą skarżących działań W. M. i E. K. - które to osoby kilkukrotnie deklarowały w postępowaniu, że dokonają koniecznych napraw oraz pokryją związane z tym koszty (które to zapewnienia znalazły wyraz także na piśmie) - co także powodowało, że skarżący zasadnie nie podejmowali kroków, w celu samodzielnej realizacji decyzji administracyjnych.

Zdaniem skarżących powyższe dwie istotne okoliczności sprawy zostały całkowicie pominięte przez organ administracji, co stanowi rażące naruszenie powołanych norm k.p.a.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnoszą, że GINB dopuścił się przez wszystkim naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. albowiem nie rozpoznał zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Według autora skargi, organ odwoławczy w sposób rażąco wadliwy ustalił także stan faktyczny sprawy. Organ nie podjął żadnych działań by wyjaśnić istotę sprawy, to jest by zbadać, czy sprawie występuje słuszny interes skarżącychw zmianie (wydłużeniu) terminu realizacji obowiązków nałożonych decyzją z [...] lutego 2018 r. i decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. GINB w ogóle nie zbadał (tak samo jak organ pierwszej instancji), czy w sprawie występują obiektywne przeszkody, uniemożliwiające realizację decyzji z [...] lutego 2018 r. nr [...] w terminie do [...] lipca 2019 r.

Skarżący uważają, że organ na żadnym etapie postępowania, w żadnej formie, nie udzielił skarżącym informacji o okolicznościach, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył dyspozycję art. 9 k.p.a.

W przekonaniu skarżących ustalenia organu drugiej instancji w zakresie stanu technicznego komina są zupełnie dowolne, nieprawdziwe i nie poparte żadnymi dowodami, co narusza normy z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dotyczy to następujących stwierdzeń Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, jakoby:

• górna część komina stała się niedostępna z powierzchni dachu, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest to możliwe (oczywiście przy wykorzystaniu dodatkowego podręcznego sprzętu kominiarskiego) - nadto jest to stwierdzenie całkowicie dowolne, nie poparte żadnym dowodem zgromadzonym w sprawie

• budynek miałby być posadowiony w miejscu, gdzie należy się liczyć z możliwością wystąpienia obciążeń w postaci wiatru o prędkościach znacznie przekraczających wielkości normowe i wstrząsów podłoża o parametrach znacznie przekraczających wielkości prognozowane - w sytuacji gdy jest to stwierdzenie całkowicie dowolne, nie poparte żadnym dowodem zgromadzonym w sprawie.

W skardze zarzucono, że GINB pominął okoliczności podnoszone przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie, że w toku sprawy (która toczy się od 13 lat) organy administracji oraz sądy administracyjne przez 11 lat nakładały obowiązek realizacji obowiązków na podmioty inne niż skarżący, to jest na [...] i E. K. Takie działanie organów oraz Sądów doprowadziło do powstania u skarżących uzasadnionego przekonania, że to te podmioty (a nie skarżący) powinni naprawić komin. W efekcie skarżący nie podejmowali żadnych czynności by nawiązać współpracę z ekipą budowlaną. Pominięty został również fakt, że przez 12 lat prowadzonego postępowania organy administracji nie dostrzegały żadnego zagrożenia w istniejących przewodzie kominowym, co znajdowało wyraz między innym w kilkukrotnym umarzaniu prowadzonego postępowania administracyjnego. Nagle, z nieznanych przyczyn, stan komina okazuje się niebezpieczny i grożący życiu i zdrowi ludzi oraz mieniu. To nieoczekiwana i w żaden sposób nieuzasadniona zmiana stanowiska organu nadzoru budowlanego. W ocenie skarżących, GINB pominął również fakt, że nieprawidłowości co do realizacji komina są całkowicie niezawinione przez skarżących i od nich niezależne.

Dodatkowo skarżący powołują nowe okoliczności, to jest:

a) fakt, iż aktualnie pozyskanie ekip budowlanych jest ogromnie trudne, w szczególności do prac o tak ograniczonym zakresie, jakie stanowią obowiązek skarżących;

b) okoliczność, iż skarżący J. S. poważnie choruje – a poważne kłopoty zdrowotne skarżącego istotnie ograniczają jego mobilność, czas oraz możliwości w pozyskaniu ekipy budowlanej - dotyczy to przy tym obojga skarżących, gdyż skarżąca M. S. musi opiekować się mężem i towarzyszy mu w szpitalu, w wizytach lekarskich.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze zamieszczony został wniosek o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2019r. – na okoliczność stanu zdrowia skarżącego J. S. i konieczności jego stałego leczenia, w tym szpitalnego, który to dokument nie został jednak załączony do skargi ani też w późniejszej korespondencji do tutejszego Sądu.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżących ponownie podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek nie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., GINB utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], uchylającej – w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku – decyzję PINB w L. z dnia [...] lipca 2017 r., którą nałożono na M. S. i J. S., właścicieli budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L., obowiązek wykonania w terminie do [...] grudnia 2017 r., określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia komina na ww. budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem.

Należy podkreślić, że ww. decyzją [...] WINB z [...] lutego 2018 r., nr [...] r., uchylono decyzję PINB w L. z [...] lipca 2017 r. właśnie w zakresie wyznaczenia termin wykonania przedmiotowego obowiązku do dnia [...] grudnia 2017r. i wyznaczono nowy termin jego realizacji, tj. [...] lipca 2018 r. W pozostałym zakresie [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w L. z [...] lipca 2017r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Wymaga również zauważenia, że skarżący we wniosku z [...] czerwca 2018 r., wnieśli o zmianę terminu wykonania ww. obowiązku do dnia [...] listopada 2018 r., uzasadniając to brakiem możliwości zaangażowania odpowiedniego wykonawcy. Natomiast w podaniu z [...] listopada 2018 r., wnieśli po raz kolejny o przedłużenie terminu wykonania obowiązku, tym razem do dnia [...] lipca 2019 r.

Podstawę prawną wniosku skarżących oraz decyzji organów stanowił przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Wskazać zatem należy, że postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny.

Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych, np. art. 145, 156 k.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97, Lex Nr 44535).

Trzeba ponadto podkreślić, że w trybie art. 155 k.p.a. można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany).

Zatem regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.

Słusznie przyjęły zatem organy w rozpoznawanej sprawie, że jedynym elementem rozstrzygnięcia [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], jaki może być objęty zmianą w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., jest termin wykonania nałożonego obowiązku w zakresie prac budowlanych przy kominie na budynku skarżących. W przypadku bowiem orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ w zasadzie tylko w tym zakresie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2944/18).

Z przedstawionych względów, przedmiotem analizy organów działających w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie mogły być te argumenty skarżących, które w istocie rzeczy zmierzają do zakwestionowania zasadności obowiązków nałożonych w drodze decyzji PINB w L. z [...] lipca 2017 r., utrzymanej w mocy ww. decyzją [...] WINB z [...] lutego 2018 r., nr [...]. W zasadzie taki charakter mają bowiem zarzuty dotyczące błędnych – zdaniem skarżących – ustaleń organu drugiej instancji w zakresie stanu technicznego komina, a to np. niedostępności jego górnej części, czy też posadowienia budynku w miejscu występowania obciążeń w postaci wiatru o znacznej sile czy wstrząsów podłoża. Jedynie na marginesie należy w tym miejscu nadmienić, że wbrew zarzutom skargi – argumentacja GINB odnosząca się do powyższych kwestii znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy, gdyż przedmiotowe ustalenia (w zakresie możliwości oddziaływania znacznych obciążeń na komin skarżących) wynikają wprost ze sporządzonej w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego "Ekspertyzy Technicznej" sporządzonej przez mgr inż. S. Z. (k. 52 akt administracyjnych).

Tak w odwołaniu, jak i w skardze podniesione zostały ponadto zarzuty dotyczące pominięcia przez GINB faktu długotrwałego prowadzenia postępowania w sprawie przez organy nadzoru budowlanego i uprzedniego nałożenia obowiązków wykonania określonych robót budowlanych na inne osoby, niż skarżący. Skarżący uważają też, że organ nie wyjaśnił dlaczego nagle, z nieznanych przyczyn, stan komina okazuje się niebezpieczny i grożący życiu i zdrowi ludzi oraz mieniu, a GINB pominął fakt, że nieprawidłowości co do realizacji komina są całkowicie niezawinione przez skarżących i od nich niezależne.

Tymczasem jak już wcześniej wskazano, okoliczności te w żadnym razie nie mogły być wzięte pod uwagę przez organy, albowiem przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie może być ta część rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, co do której organ nie dysponował żadnym luzem decyzyjnym, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Orzeczony przez organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakaz wykonania określonych robót budowlanych jest następstwem zdarzeń zaistniałych wcześniej (wykonania obiektu w sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) i stanowi konsekwencję naruszenia prawa. Decyzja tego rodzaju jest decyzją związaną, co oznacza, że organ stwierdzając wystąpienie ww. okoliczności ma obowiązek orzec o obowiązku wykonania określonych prac w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach.

Wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej i uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowiłoby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 155 k.p.a., jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, za chybione uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co zdaniem skarżących miało polegać na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii związanych ze stanem technicznym komina i osób za to odpowiedzialnych. Jak bowiem wskazano, zagadnienia te nie mogą mieć żadnego znaczenia w postępowaniu prowadzonym z wniosku stron w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. w zakresie zmiany decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w jednym tylko elemencie objętym uznaniem organu, a mianowicie dotyczącym terminu realizacji nałożonych obowiązków.

W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01, Lex Nr 137821).

Dlatego też, organy rozpoznając wniosek skarżących zobowiązane były do jego oceny z punktu widzenia wyłącznie tych kryteriów określonych w ww. normie prawnej, które umożliwiałyby jego pozytywne uwzględnienie i pozwalały na zmianę decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki uregulowane w tym przepisie, których łączne wystąpienie uprawnia organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie prowadząc postępowanie w takim też zakresie, kierując się przy tym prawidłową wykładnią ww. art. 155 k.p.a. organy zasadnie przyjęły i wyjaśniły w motywach wydanych orzeczeń, że za zmianą decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony, a Sąd ocenę tę w pełni podziela.

Rozwijając to stanowisko Sąd dostrzega, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżących zawartym w piśmie z [...] czerwca 2018 r. zawierającym żądanie zmiany decyzji [...] WINB z [...] lutego 2018 r., nr [...] (podtrzymującej co do istoty decyzję PINB w L. z [...] lipca 2017 r.). Zważyć jednak trzeba, że w decyzji tej [...] WINB dokonał zmiany terminu na wykonanie nałożonego na skarżących obowiązku z [...] grudnia 2017 r. na dzień [...] lipca 2018 r. Ww. decyzja nie była przez żadną ze stron zwalczana i pozostaje w obrocie prawnym, a jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Bezspornie wskazana decyzja ostateczna jest więc decyzją, na mocy której strona "nabyła prawo", która to w zakresie terminu realizacji obowiązku może być co do zasady zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Nie ma też wątpliwości co do spełnienia w niniejszej sprawie kolejnej przesłanki formalnej określonej w art. 155 k.p.a. w postaci zgody strony, która "nabyła prawo" na jej zmianę. Niemniej należy zgodzić się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że za kolejną zmianą ww. decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu, nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony.

Dostrzec bowiem należy, że obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, wynikający z decyzji PINB w L. z [...] lipca 2017 r. i podtrzymany w decyzji ostatecznej [...] WINB z [...] lutego 2018 r., ma prowadzić do usunięcia nieprawidłowości w wykonaniu komina na budynku mieszkalnym należącym do skarżących, a zagrażających bezpieczeństwu zarówno jego mieszkańców, jak i osób postronnych. Wiążące ustalenia wskazujące na zagrożenia wynikające ze stanu technicznego komina, a znajdujące potwierdzenie w przywołanej już wcześniej "Ekspertyzie Technicznej" sporządzonej przez mgr inż. S. Z., zostały zatem w sposób ostateczny stwierdzone w ww. decyzjach organów nadzoru budowlanego.

W tych okolicznościach zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że tak w interesie samych skarżących (jako użytkowników budynku), jak i w interesie społecznym jest niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi i zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia. Tym samym ani w interesie społecznym, ani w słusznym interesie strony nie jest prolongata terminu wykonania nałożonego obowiązku. Zmiana tego terminu poprzez jego wydłużenie oznaczałaby bowiem jednocześnie zgodę na przedłużenie pewnego stanu niepewności co do tego, czy przedmiotowy komin jest w stanie opierać się możliwym do wystąpienia na danym terenie czynnikom zewnętrznym (sile wiatru, wstrząsom o nadzwyczajnym charakterze), a także co do bezpieczeństwa jego użytkowania, z uwagi na brak możliwości prawidłowej konserwacji i czyszczenia przewodu kominowego. Nie sposób zaś przyjąć, aby utrzymywanie takiego stanu dłużej niż zakłada to decyzja ostateczna uzasadnione było którymkolwiek z "interesów" określonych w art. 155 k.p.a., w tym "słusznym" interesem strony.

Za przedłużeniem wskazanego terminu nie przemawia również argumentacja skarżących wskazujący na trudności w znalezieniu wykonawcy przedmiotowych robót budowlanych, czy kłopoty zdrowotne skarżącego J. S. Nie są to z pewnością przeszkody nie do przezwyciężenia w dość znacznym okresie czasu, jaki bez wątpienia został wyznaczony skarżącym w decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r. Poza tym należy zauważyć, że skarżący we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. domagali się przedłużenia tego terminu do dnia [...] listopada 2018 r., który również upłynął bezskutecznie, aby następnie w piśmie z dnia [...] listopada 2018r. żądać wyznaczenia kolejnego już terminu na realizację przedmiotowych robót do dnia [...] lipca 2019 r.

W ocenie Sądu, tak znacznego wydłużenia rzeczonego terminu w żadnym razie nie uzasadnia zarówno zakres, jak i stopień skomplikowania robót budowlanych nakazanych do realizacji. Trudno również racjonalnie zakładać, że przez okres ponad jednego roku, jaki upłynął od dnia wyznaczenia ww. terminu w decyzji ostatecznej [...] WINB, skarżący nie mogli znaleźć wykonawcy tych prac i ażeby przeszkodę w realizacji tego zadania stanowiły ewentualne problemy zdrowotne skarżącego.

Tutejszy Sąd uznał, że zarówno w interesie społecznym, jak i w słusznym interesie strony nie leży dalsze i nieuzasadnione przedłużanie stanu niepewności w prawidłowym funkcjonowaniu komina na budynku skarżących i związanego z tym zagrożenia. Dopóki nałożony obowiązek nie zostanie wykonany, wskazany stan zagrożenia w sprawie ma miejsce, a z uwagi na skutki z tym związane – termin wykonania obowiązku powinien być jak najkrótszy, i żadna z podnoszonych przez skarżących okoliczności w takich warunkach nie uzasadnia jego zmiany.

Pamiętać należy, że "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej –w trybie art. 155 k.p.a. – prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Poza tym "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele lat uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie art. 155 k.p.a. znaleźć się w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania innych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2015 r., II OSK 1477/14; z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1712/14; z dnia 23 października 2015r., sygn. akt II OSK 2911/14).

W niniejszej sprawie uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o zmianę ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych we wskazanym terminie prowadziłoby natomiast do ominięcia przepisów prawa, zniweczenia działań organów nadzoru budowlanego, które miały na celu doprowadzenie kontrolowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w czasie, który z jednej strony gwarantował możliwie najszybsze podjęcie wymaganych działań naprawczych, z drugiej zaś był wystarczający dla stron aby skutecznie zrealizować nałożone obowiązki.

Prawidłowo zatem organy administracji rozstrzygające sprawę z wniosku skarżących o zmianę decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r. uznały, że niedopuszczalnym byłoby przedłużenie terminu do wykonania obowiązków wynikających z tej decyzji.

Z tych względów Sąd nie uznał za trafne argumentów skarżących o błędnym ustaleniu przez GINB, że w sprawie nie występował słuszny interes skarżących w zmianie decyzji ostatecznej organu nadzoru budowlanego.

Za chybione Sąd uznaje ponadto zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nie udzielenie skarżącym informacji o okolicznościach, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z zasadą wynikającą z tej normy prawnej, zadaniem organu jest zapewnienie stronom postępowania informacji o przepisach prawa znajdujących zastosowanie w danej sprawie, o czym bez wątpienia wiedzę posiadali skarżący, a na co wskazuje treść pism procesowych kierowanych w toku postępowania do stron (w tym m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie). Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z 27 czerwca 2017r. (sygn. akt II OSK 1867/16, LEX nr 2345673) realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że obowiązek organu wynikający z art. 9 k.p.a. nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96, LEX nr 30854).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że organ należycie rozważył przesłanki braku wystąpienia w sprawie interesu społecznego i słusznego interesu skarżących, czym nie naruszył art. 155 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1