Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2083/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 17, art. 18, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 lit. c, art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 107 ust. 5 pkt 16, art. 109 ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 1a pkt 1, art. 8 pkt 1 lit. e, art. 11
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 153
law: Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej W. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor Oddziału") z [...] czerwca 2014 r., nr [...], stwierdzającą, że T. B. (dalej: "ubezpieczona") była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umowy świadczenia usług na rzecz W. (dalej: "płatnik składek" lub "Szkoła") w okresach 20 lutego – 30 września 2009 r. oraz 1 października 2009 r. – 30 września 2010 r.

Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji wskazano art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 581), dalej: "ustawa o świadczeniach".

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 24 kwietnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej: "ZUS") zwrócił się do Dyrektora Oddziału z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ubezpieczonej z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o prowadzenie wykładów zawartych z płatnikiem składek w okresie 20 lutego – 30 września 2009 r. oraz 1 października 2009 r. – 30 września 2010 r. Do akt ZUS załączył m.in. kserokopie zawartych przez strony umów oraz kserokopie protokołu kontroli przeprowadzonej u płatnika składek w części dotyczącej ubezpieczonej. W toku postępowania natomiast uzupełnił dokumentację o kserokopie rachunków i listę płac za okres od listopada 2003 r. do grudnia 2004 r. oraz za lata 2008-2010, protokoły przesłuchania świadków; kserokopię zastrzeżeń do ustaleń protokołu kontroli wniesionych przez płatnika składek z dnia 7 października 2011 r.; kserokopię informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 6 grudnia 2011 r. oraz płytę CD zawierającą materiały dydaktyczne opracowane przez strony postępowania oraz autorskie sylabusy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Dyrektor Oddziału decyzją z [...] czerwca 2014 r. orzekł, że ubezpieczona podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba wykonująca umowę o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), dalej: "k.c." w okresach 20 lutego – 30 września 2009 r. oraz 1 października 2009 r. – 30 września 2010 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli płatnik składek i ubezpieczona. Oba odwołania zostały wniesione w terminie.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan prawny odnoszący się do rozpoznawanej sprawy i odwołał się do postanowień art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, a także do Kodeksu cywilnego i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 121), dalej "u.s.u.s.". Następnie wyjaśnił, że umowa zlecenia oraz umowa o świadczenie usług to umowy starannego działania, a umowa o dzieło to umowa skutku. Podkreślił, że umowę o dzieło od umowy zlecenia odróżnia przede wszystkim to, że umowa o dzieło powinna być zawsze zwieńczona konkretnym i sprawdzalnym rezultatem (dziełem materialnym lub niematerialnym), natomiast w umowie o świadczenie usług, przyjmujący zlecenie zobowiązuje się dokonać umówionych czynności.

Organ odwoławczy wskazał, że ubezpieczona realizując umowy zawarte z płatnikiem składek, których przedmiotem było "przygotowanie i zaprezentowanie słuchaczom W. wykładów z zakresu seminarium magisterskiego, seminarium przedmiotowego, seminarium uzupełniającego i zajęć specjalistycznych, opracowanie sylabusów tych wykładów w języku polskim oraz języku kierunkowym studiów i dostarczenie ich w wersji elektronicznej do Działu nauczania, opracowanie tematów, zadań i testów do sprawdzianów oraz ich przeprowadzenie i sprawdzenie według wskazówek i zaleceń Zamawiającego w terminach wynikających z harmonogramu roku akademickiego 2008/2009 oraz 2009/2010, z którym ubezpieczona zapoznała się w momencie podpisania umowy, zobowiązana była do odbywania zajęć w terminach wynikających z planu zajęć sporządzonego przez płatnika składek a w przypadku, gdy zajęcia nie mogły się odbyć w terminach wynikających z planu zajęć, ubezpieczona miała obowiązek ustalić z płatnikiem składek dodatkowy termin przeprowadzenia zajęć. Ponadto strony ustaliły stawkę godzinową oraz ostateczny termin wykonania dzieła, a ubezpieczona była zobowiązana do składania comiesięcznego sprawozdania z wykonania części dzieła, przy czym przyjęcie sprawozdania bez zastrzeżeń było poczytywane jako odbiór dzieła i stanowiło wraz z rachunkiem wystawionym przez ubezpieczoną podstawę do ostatecznego rozliczenia i wypłaty wynagrodzenia.

Prezes NFZ stwierdził, że ubezpieczona wykonywała obowiązki, które mieszczą się w ramach prac edukacyjnych. Przy tego rodzaju wykonywanych czynnościach, tzn. zmierzających do realizacji programu z zakresu seminarium magisterskiego, seminarium przedmiotowego, seminarium uzupełniającego i zajęć specjalizacyjnych w ocenie organu trudno uznać, że umowy te polegały na dostarczeniu określonych wyników pracy w postaci dzieła w rozumieniu przepisów o umowie o dzieło zawartych w k.c. Prezes NFZ zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się, że dzieło powinno mieć byt samoistny, niezależny od działania wykonawcy oraz cechować się możliwością uzyskania samodzielnej wartości w obrocie. Zdaniem organu w przypadku, gdyby uznać, że wykładowcy samodzielnie dokonują wyboru treści programowych, metod, technik, środków i narzędzi przekazywania wiedzy w toku każdego przygotowanego cyklu wykładów, trudno wskazać w ww. umowach indywidualnie oznaczony, samoistny i niezależny wynik w postaci dzieła (rezultatu). Podobnie wypracowane materiały dydaktyczne, koncepcje przeprowadzenia autorskiego cyklu wykładów czy sylabusy oraz ich dobór, nie spełniają kryterium uznania ich za samoistny i niezależny wynik w postaci dzieła. Mają one charakter techniczny, przygotowawczy i funkcjonują jako pomoc naukowa dla wykładowcy bądź studenta.

Uznając za nieuzasadnione zarzuty odwołań dotyczące naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., Prezes NFZ stwierdził, że organ I instancji podjął czynności zmierzające do zebrania odpowiedniego materiału dowodowego, na podstawie którego można było następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Odnosząc się do wniosków stron o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z przesłuchań świadków oraz dołączonych dokumentów organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1754/13 i zwrócił uwagę, że dokumenty wskazane we wniosku dowodowym zostały dołączone do materiału dowodowego, lecz organ orzekający nie podzielił przedstawionego w nich poglądu. Nadto wskazał, że w niniejszym postępowaniu organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, aby wyjaśnić okoliczności istotne dla sprawy i wydać decyzję w zakresie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartej umowy, w związku z czym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia kolejnych dowodów. Ponadto organ wskazał, że zgodny zamiar stron i cel umów ustalony został na podstawie zgromadzonej dokumentacji i nie ulegało wątpliwości, że był nim zamiar podpisania umów o dzieło, a w konsekwencji niezgłoszenie ubezpieczonej do ubezpieczenia zdrowotnego oraz nieopłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Ustosunkowując się do zarzutów stron postępowania wskazujących na brak konsekwencji i niejednolitość ocen Prezes NFZ wskazał, że postanowienia protokołu wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez ZUS u płatnika składek dotyczyły innego okresu niż badany w niniejszej sprawie, oraz że organy Narodowego Funduszu Zdrowia nie są władne do wzywania ZUS np. do ponownego przeprowadzenia kontroli, dokonania modyfikacji ustaleń protokołu kontroli, czy zmiany decyzji lub wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o ustalenie charakteru zawartych umów, zgodnie z dyspozycją art. 100 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest organem wyższego stopnia lub organem nadrzędnym wobec ZUS w rozumieniu art. 17 lub art. 18 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, płatnik składek wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Oddziału, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości.

Zarzucił naruszenie:

1) art. 8 pkt 1 lit. e, art. 11 oraz art. 1a pkt 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. nr 28, poz. 153, z późn. zm.), dalej: "u.p.u.z.", jak również przepisów z art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.s.u.s., art. art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 107 ust. 5 pkt 16, art. 109 oraz art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach w zw. z art. 107 § 1 i art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu przez oba organy decyzji o stwierdzeniu podlegania przez ubezpieczonego ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresach w nich wskazanych bez materialnoprawnej podstawy umożliwiającej ich wydanie, w sytuacji, gdy podleganie lub nie temu ubezpieczeniu wynika wprost z przepisów prawa, a ani z decyzji organów, które nie są ustawowo uprawnione do wydawania takich decyzji, co stanowi przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

W przypadku braku uwzględnienia przez Sąd zarzutu nieważności decyzji, zaskarżonym decyzjom płatnik zarzucił:

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.):

a) art. 109 ust. 4 zd. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na wydaniu i utrzymaniu w mocy decyzji wydanej po upływie ustawowego i niepodlegającego przedłużeniu terminu 30 dni od dnia wniesienia wniosku przez ZUS;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 2 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z umów o dzieło E. A. i decyzji ZUS w sprawie E. A., protokołu kontroli ZUS z 2008 r., z przesłuchania świadka N. M., K. P. oraz przesłuchania stron;

c) art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji z pominięciem ustaleń protokołu kontroli ZUS przeprowadzonego w okresie od 19 marca 2008 r. do 14 kwietnia 2008 r. w konfrontacji z protokołem kontroli ZUS z okresu 12 kwietnia 2011 r. do 27 września 2011 r. prezentujących odmienne stanowiska organu przy tożsamych stanach faktycznych i prawnych, zwłaszcza w zakresie treści i charakteru prawnego umów zawieranych przez płatnika z innymi ubezpieczonymi oraz z ubezpieczoną;

d) art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 2 oraz 86 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie z uwagi na pominięcie dowodu z przesłuchania stron czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia, że ubezpieczona podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w sytuacji, gdy prawidłowe powinno być uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty w sposób odmienny i umorzenie postępowania;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 627 k.c. przez jego niezastosowanie przy stwierdzaniu przez organ administracji rodzaju umowy cywilnoprawnej, z tytułu zawarcia, której płatnik dokonuje zgłoszenia i obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego osób wykonujących realizację procesu dydaktycznego w oparciu o umowę o dzieło;

b) art. 65 § 2 k.c. w związku z art. 3531 k.c. przez błędną wykładnię woli stron zawartej w umowie o dzieło, polegającą na niedostatecznym rozważeniu woli stron wyrażonej w treści umowy, a mianowicie w postaci rezultatu umowy polegającego na stworzeniu koncepcji cyklu wykładów i jej zaprezentowaniu studentom, jak również stworzeniu materiałów dydaktycznych, sylabusów do wykładów, przeprowadzeniu zaliczeń i egzaminów, opracowaniu recenzji i przygotowaniu studentów do obrony prac dyplomowych;

c) art. 734 k.c. oraz 750 k.c. przez ich zastosowanie i błędne uznanie, że umowa zawarta między płatnikiem składek a ubezpieczonym była umową o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu;

d) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 69 ust. 1 oraz art. 107 ust. 5 pkt 16 i art. 109 ustawy o świadczeniach przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że osoba wykonująca czynności w ramach umowy o dzieło podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu tak jak osoba wykonująca pracę na podstawie umowy zlecenia;

e) art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.s.u.s przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż zgodnie z przepisami tej ustawy należałoby stwierdzić obowiązek płatnika w zakresie zgłoszenia i obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego osób wykonujących realizację procesu dydaktycznego na podstawie umowy o dzieło, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów skutkowałaby wnioskiem przeciwnym.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto przytoczone wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia oraz organ I instancji dopuścił się przede wszystkim mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8 k.p.a. art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając niniejszą sprawę, naruszył przepis art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji organów obu instancji.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zaznaczyć przy tym należy, że zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, ale stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 747/15).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji pominęły podnoszone w odwołaniach przez strony postępowania administracyjnego okoliczności faktyczne i poglądy prawne związane z kontrolą ZUS przeprowadzoną w 2008 r.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że płatnik składek działał w zaufaniu do stanowiska ZUS wyrażonego w protokole kontroli z 2008 r., co do rodzaju zawartej umowy cywilnoprawnej i skutków z tym związanych, zwłaszcza w sferze podlegania obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Trafnie zatem Szkoła wywodzi, że bez wyjaśnienia, dlaczego dochodzi do zmiany stanowiska organów administracji w powyższym zakresie, wydane w sprawie rozstrzygnięcie narusza istotnie zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Należy w tym miejscu odnotować, że płatnik składek jeszcze w toku postępowania administracyjnego sygnalizował, iż ZUS przeprowadził w 2008 r. w kontrolę w Szkole m.in. w zakresie obowiązku zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych zawieranych z wykładowcami. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli z 15 kwietnia 2008 r. wynika, że zakresem kontroli objęto okres od 21 maja 2002 r. do 29 lutego 2008 r., przy czym z tego okresu wytypowano do kontroli pełne lata kalendarzowe: 2005, 2006 i 2007. Zgodnie z tym protokołem: "W okresie objętym kontrolą wszystkie osoby podlegające obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu zostały do tych ubezpieczeń zgłoszone".

Tymczasem Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji ustosunkowując się do powyższego zarzutu dotyczącego ustaleń kontroli ZUS z 2008 r., wskazał, że ww. protokół dotyczy innego okresu niż badany w niniejszej sprawie, a ponadto nie jest organem władnym do wezwania ZUS do np. ponownego przeprowadzenia kontroli, dokonania modyfikacji ustaleń protokołu kontroli czy też do zmiany decyzji lub wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o ustalenie charakteru zawartych umów, gdyż nie jest organem wyższego stopnia lub organem nadrzędnym wobec ZUS w rozumieniu art. 17 lub art. 18 k.p.a.

Zdaniem Sądu z wnioskami organu dotyczącymi oceny i znaczenia kontroli ZUS z 2008 r. nie sposób się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji winno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Celem dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) organ administracji winien w szczególności dążyć do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Wypada też podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano negatywny wpływ zmienności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracyjne na utrwalenie w praktyce zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., tj. obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 478/85 – niepublikowany, wyrok z 20 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. nr 1, poz. 3). Jednocześnie za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa należy uznać, aby różne organy administracji państwowej odmiennie oceniły i kwalifikowały określone sytuacje skarżącego na podstawie tych samych dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Po 2747/94).

Należy też przypomnieć, że w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 65/97). Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99).

Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego, że Prezes NFZ nie jest organem władnym i nadrzędnym w stosunku do ZUS i nie ma kompetencji do wezwania ZUS do np. dokonania modyfikacji ustaleń protokołu kontroli czy też do zmiany decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że takiego stanowiska organu nie można zaaprobować. Wskazać należy, że z punktu widzenia zarówno płatnika składek, jak i ubezpieczonej, organy działające w szeroko rozumianym dziale ubezpieczeń wchodzą w skład jednolitej struktury Państwa i stanowią zharmonizowany system. Tym samym organy NFZ powinny szczegółowo rozważyć sytuację, jaka miała miejsce w sprawie, a więc odmienną ocenę przez ZUS tej samej umowy o dzieło/zlecenie w dwóch przeprowadzonych kontrolach, przy czym analiza ta nie powinna być przeprowadzona z pokrzywdzeniem strony skarżącej działającej zgodnie z podstawową zasadą zaufania do organów Państwa. Niedopuszczalne jest zatem wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym przez dwa różne organy administracji, bez należytego wyjaśnienia przyczyn takiej rozbieżności i uzasadnienia zmiany stanowiska organów, zwłaszcza w zakresie treści i charakteru prawnego umów zawieranych przez płatnika z ubezpieczoną.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie odniosły się w sposób wszechstronny do zarzutów podnoszonych w skardze odwołujących się do przepisów art. 8 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach przez wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla ubezpieczonej, mimo że strony (ubezpieczona i płatnik składek) działały w zaufaniu do stanowiska ZUS wyrażonego w protokole kontroli z 2008 r. co do rodzaju stosowanej umowy cywilnoprawnej i skutków z tym związanych w sferze podlegania obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Związanie organu wydającego decyzję w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z art. 109 ust. 6 ww. ustawy o świadczeniach stanowiącego, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem to na organie NFZ spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przy współudziale ZUS, Szkoły oraz ubezpieczonej.

W rozpoznawanej sprawie nie został zatem ustalony stan faktyczny sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz organy administracji nie odniosły się do podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności, o których była mowa wyżej. Uzasadnienie skarżonych decyzji nie spełnia przez to wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Płatnik składek wniósł także o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów art. 8 pkt 1 lit. e, art. art. 11 oraz art. 1a pkt 1 u.p.u.z., jak również przepisów z art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy systemowej, jak również przepisów z art. art. 102 ust. 5 pkt 24, 107 ust. 5 pkt 16, art. 109 oraz art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ I oraz organ II instancji decyzji o stwierdzeniu podlegania przez ubezpieczoną ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresach w nich wskazanych bez materialnoprawnej podstawy umożliwiającej ich wydanie, w sytuacji, gdy podleganie lub nie temu ubezpieczeniu wynika wprost z przepisów prawa, a ani organ I ani organ II instancji nie są ustawowo uprawnione do wydawania takich decyzji, co stanowi przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu z ww. przepisów nie wynika, że obowiązek opłaty składek na ubezpieczenie społeczne zawsze i bez żadnych wyjątków, z mocy samego prawa, powoduje wprost podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wręcz przeciwnie ustawodawca zróżnicował sytuację prawną i związane z nią obowiązki ponoszenia danin publicznych w zależności od rodzaju wykonywanych czynności i świadczonej pracy. Inne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy, skoro ustawodawca w zależności od rodzaju umowy i charakteru świadczonych na rzecz zamawiającego czynności, nakłada obowiązek płacenia składek zdrowotnych (umowy zlecenia, agencyjne) bądź przewiduje brak tego obowiązku (umowa o dzieło). W związku z powyższym Sąd nie podzielił argumentacji płatnika składek w zakresie wystąpienia przesłanek nieważności zaskarżonych decyzji.

Mając jednak na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie dowodowe, Sąd uznał, że bez ich usunięcia oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pozwalający na pełne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie jest celowe rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.