Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 275/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37b; art. 91;
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 165; art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia diet dla sołtysów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], wydanym w dniu [...] rozstrzygnięciem nadzorczym o nr [...], stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie diet dla sołtysów - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że uchwala nr [...] Rady Gminy S. w sprawie diet dla sołtysów została podjęta na sesji w dniu [...]. Jako podstawę prawną uchwały powołano: art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g. Uchwałę doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...]. W ocenie Wojewody wskazana wyżej uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 37b u.s.g., treść uchwały sprzeczna jest także z art. 2 Konstytucji RP. W myśl art. 37b ust. 1 ustawy, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przepis ten daje radzie gminy możliwość "wynagradzania" m. in. sołtysów poprzez przyznanie im diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej.

Dalej Wojewoda wywiódł, że Rada Gminy powinna w treści uchwały bądź określić kwotowo dietę dla sołtysów bądź zastosować odesłanie do konkretnie wskazanych przepisów, na podstawie których można określić maksymalną dietę dla sołtysów. A, jak stwierdził, nieprecyzyjność regulacji w powyższym zakresie implikuje niemożność ustalenia w jakiej wysokości przysługuje radnemu dieta, co ma wpływ na legalność całej uchwały.

W kontekście jasnego i precyzyjnego sposobu określenia wysokości omawianych diet, Wojewoda zwrócił uwagę na art. 2 Konstytucji a także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań.

Wojewoda zauważył ponadto, że przedmiotowa uchwała nie zawiera zasad potrącania w sytuacji, gdy sołtysi przez dłuższy okres czasu nie wykonują obowiązków wynikających z pełnionych funkcji, a tym samym nie ponoszą żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ nadzoru, wskazał, że w przeciwnym razie, dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Ponadto organ nadzoru zauważył, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że Rada uprawniona jest jedynie do określenia zasad, na jakich diety będą sołtysom przysługiwały, a nie do określenia sposobu ich wypłacania. To także, zdaniem Wojewody, prócz opisanych powyżej naruszeń powoduje, że Rada Gminy S., wydając przedmiotową uchwałę, istotnie naruszyła art. 37b ust. 1 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Tym samym konieczne jest stwierdzenie nieważności tejże uchwały w całości.

Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się jego uchylenia.

Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), poprzez stwierdzenie, że Rada Gminy S. sformułowała treść:

§ 1 uchwały w sposób uniemożliwiający ustalenie w jakiej wysokości przysługuje dieta dla sołtysów,

§ 2 uchwały przekraczając kompetencje z art. 37 b , co oznacza, że organ nadzoru wadliwie twierdzi, że sposób wypłaty diet nie mieści się w zakresie pojęcia ustalenia zasad, podczas gdy Rada Gminy S. w regulacji § 1 i § 2 uchwały zawarła treści zgodne z powołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, określając w sposób jednoznaczny zasady na jakich przysługują diety dla sołtysów, określiła jednoznacznie ich wysokość

- art. 85 u.s.g. poprzez ocenę uchwały w oparciu o kryteria inne niż kryterium zgodności z prawem, brak wykazania niezgodności uchwały z przepisami prawa, brak wykazania, czy zarzucona sprzeczność ma charakter istotny i na czym ta istotność polega;

- art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g. poprzez brak wykazania na czym polega wskazana przez organ nadzoru sprzeczność zapisów uchwały z art. 37 b u.s.g. oraz poprzez brak wykazania istotności naruszenia wskazanego przepisu i na czym ta istotność naruszenia polega, poprzez brak uzasadnienia stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w jakiejkolwiek formie;

- art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przesłanie Gminie S.zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w dniu [...]., przesłanie samego rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] przez co organ nadzoru uniemożliwił Gminie S. czynny udział w postępowaniu nadzorczym, pozbawiając Gminę S. prawa do rzetelnego i realnego odniesienia się do zarzutów z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego;

- art. 98 ust. 1 u.s.g. poprzez pozbawienie Gminy S. możliwości odniesienia się do zarzutów treści rozstrzygnięcia nadzorczego organu, wywołane brakami uzasadnienia twierdzeń organu nadzoru dotyczących istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy S.;

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nieuprawnione stwierdzenie naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa przez Radę Gminy S. w zakresie mieszczącej się w niej zasady prawidłowej legislacji, podczas gdy Rada Gminy S. zawarła w uchwale regulacje sformułowane w sposób jednoznaczny, precyzyjny i jasny, klarowne i zrozumiałe dla ich adresatów, dla organów stosujących oraz oceniających je w ramach nadzoru, nie wywołujące wątpliwości interpretacyjnych, zawierające precyzyjnie określone zasady wyliczenia diet radnych, oparte na konkretnej, jednej ustawie i jednym przepisie rangi wykonawczej, pozwalające w sposób elastyczny, bez konieczności modyfikacji uchwały uwzględnić dokonaną przez Radę Ministrów, ewentualną zmianę maksymalnych wysokości diet dla sołtysów, przez co Rada Gminy S. nie naruszyła zasady jednoznaczności prawa, poprawnego prawotwórstwa, jawności i jasności prawa;

- art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, Gminy S.. Organ nadzoru wymusza na Radzie Gminy S. sformułowania prawne zgodne z rozumieniem i wykładnią przepisu kompetencyjnego reprezentowaną przez organ nadzoru. Jednocześnie nie wykazując w uzasadnieniu argumentacji, z którą Gmina S. mogłaby podjąć polemikę, organ nadzoru ogranicza Gminę S. w możliwości pełnego przedstawienia swoich racji przed sądem;

- art. 7 Konstytucji poprzez niezastosowanie się do wskazanych powyżej, obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Strony skarżącej Organ ograniczył się jedynie do wskazania norm prawnych, z którymi, jego zdaniem, pewne postanowienia uchwały są sprzeczne. Nie wykazał jednak argumentów dla istnienia tej sprzeczności, że o istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, że do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia, zdaniem skarżącej, wywołuje skutek nieważności. Skarżąca podkreśliła, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Organ nie wykazał, że zaszły okoliczności, jak w powoływanych wyrokach, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa. Ponadto, zdaniem Skarżącej odniesienie wysokości procentowej diety dla sołtysów do maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu w gminach poniżej 15 000 mieszkańców, ustalone w § 1 uchwały, wobec istnienia jednego aktu prawnego regulującego wysokość tak określonej diety, jest jednoznacznym, precyzyjnym i jasnym określeniem diety radnego w gminie poniżej 15 000 mieszkańców, jaką jest Gmina S. Tym samym zarzut z rozstrzygnięcia nadzorczego, że Gmina S. w treści uchwały powinna była określić kwotowo dietę dla sołtysów, bądź zastosować odesłanie do konkretnie wskazanych przepisów, na podstawie których można określić maksymalną dietę dla radnych Gminy S., nie znajduje uzasadnienia formalno-prawnego. Nie sposób się zgodzić, zdaniem Strony skarżącej, także i z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji, a konkretnie wyprowadzonych z niego reguł przestrzegania zasad poprawnego prawotwórstwa, jawności i jasności prawa, które oznaczają w istocie nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Zdaniem Skarżącej określenie wysokości diet dla sołtysów dokonane w uchwale jest precyzyjne, jasne i jednoznaczne. Skarżąca podkreśliła na koniec, że odmienna interpretacja przepisów prawa, odmienne ich rozumienie zarówno przez nadzór prawny jak i organ uchwałodawczy, nie mogą stanowić o istotnym naruszeniu prawa, zaś o istotnym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku utrwalonego stanowiska judykatury, a przede wszystkim jednoznaczne musi być stanowisko ustawodawcy.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, Organ nadzoru zastosował wyłącznie kryterium zgodności z prawem, wskazał niezgodność uchwały z konkretnymi przepisami prawa i wykazał istotność naruszenia prawa.

Wskazał ponadto, że Gmina S. - jako Strona skarżąca - nie wykazała, w dostateczny sposób niezgodności kwestionowanego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, nie zostało wskazane choćby w sposób bardzo ogólny, na czym zdaniem Strony skarżącej polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m. in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością gminną. Sąd administracyjny sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...] w sprawie diet dla sołtysów.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie stwierdzić, że Wojewoda [...] zachował trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Gminy S. została doręczona organowi nadzoru [...], a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane [...].

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi, tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.).

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Inaczej mówiąc, o sprzeczności z prawem można mówić wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. W ocenie sądu taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] w sytuacji, w której uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem.

Wojewoda [...] orzekając o nieważności ww. uchwały Rady Gminy S. stwierdził, iż wydana została ona z istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej tj. art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Na podstawie cytowanego przepisu, rada gminy jest więc uprawniona do podjęcia uchwały, w której zostaną ustalone zasady, w ramach których określone zostanie kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta i zwrot kosztów podróży służbowej.

Zauważyć należy, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dieta". W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się na językowe znaczenia tego pojęcia przez które rozumie się jako pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych. Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem (por. wyrok WSA w Opolu z 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 177/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawy zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem funkcji społecznej sołtysa. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zgodzić się zatem należy z poglądem wyrażonym przez Wojewodę, iż zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy sołtys, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter okresowego ryczałtu, który przyjmuje charakter stałego, wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, za trafne stanowisko Organu nadzoru, iż Rada Gminy odsyłając w uchwale do maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców, powinna w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić o jakiej diecie jest mowa, tzn. Rada Gminy powinna w treści uchwały bądź określić kwotowo dietę dla sołtysów bądź zastosować odesłanie do konkretnie wskazanych przepisów, na podstawie których można określić maksymalną dietę dla sołtysów. W istocie uznać należy, że zapisów uchwały nie można uznać za prawidłowo uregulowanych, gdyż są niedookreślone, zbyt lakoniczne. Organ gminy nie zróżnicował warunków diety co do kosztów poniesionych przez sołtysa w związku z wykonywaniem funkcji społecznej, nie odwołał się także do przepisów prawa które mają być zastosowane. W konsekwencji tego uznać należy, że owa nieprecyzyjność regulacji w powyższym zakresie jest niezgodna z upoważnieniem ustawowym wyrażonym w art. 37 b u.s.g., powoduje niemożność ustalenia, w jakiej wysokości przysługuje sołtysowi dieta, co ma wpływ na legalność całej uchwały. Rada Gminy, uchwalając zasady, na jakich przewodniczącemu organu jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta, winna zamieścić w przedmiotowej uchwale postanowienia odnoszące się do wszystkich elementów wymienionych w art. 37 b ust. 1 ustawy. Obowiązkiem bowiem Rady Gminy, jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego ww. przepisem ustawy. Brak lub niewłaściwe uregulowanie w uchwale któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów, skutkuje istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 37 b ust. 1 ustawy, wpływającym na legalność całej uchwały. Podkreślić należy, że w uchwale określono stałe wynagrodzenie przysługujące sołtysom, niezależnie od rzeczywistych kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa. W uchwale nie zawarto unormowań, które określiłyby, kiedy dieta nie będzie przysługiwała (bądź nastąpi zwrot pobranej diety) w sytuacji, gdy sołtys nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy czas (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2018 r. o sygn. akt II SA/Bd 727/17 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zdaniem Sądu, organ nadzoru precyzyjnie uzasadnił swoje stanowisko. Określił wyraźnie, zarówno w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i w zaskarżonym akcie, że Rada Gminy powinna stanowić regulacje w sposób precyzyjny i jasny. Wskazał także, na czym nieprecyzyjność polegała, a mianowicie, że w zakwestionowanej uchwale Rada Gminy nie sprecyzowała, o jakiej diecie jest mowa. Organ wyraźnie wskazał, że w uchwale Rada powinna bądź określić kwotowo dietę dla sołtysów bądź zastosować odesłanie do konkretnie wskazanych przepisów prawa, na podstawie których można określić maksymalną dietę dla sołtysów. Organ więc wskazał wyraźnie czego w istocie w uchwale brak. Zgodzić się trzeba z Organem, że budzi to wątpliwości interpretacyjne co do przepisów, które powinny być zastosowane, poprzez co istotnie narusza prawo. Ponadto, zdaniem Sądu uzasadnienie stanowiska Organu nadzoru jest klarowne i precyzyjne. Sąd nie dostrzega w tym zakresie żadnych braków. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie (osnowę), jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie, przy czym wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy.

Odnieść się należy także do zarzutów naruszenia przez organ zasad Konstytucyjnych. I tu również Sąd nie dopatruje się takiego naruszenia. Art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) – dalej jako Konstytucja, odnosi się do demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 określa konstytucyjną zasadę praworządności, zaś art. 165 oraz art. 171 Konstytucji to konstytucyjna zasada sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona przepisami prawa, innymi słowy – nie jest to samodzielność nieograniczona.

I tak zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według zaś art. 171 ust 2 Konstytucji, organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest między innymi wojewoda.

Uzupełnieniem regulacji zawartych w art. 171 Konstytucji jest cyt. wyżej art. 85 u.s.g., stosownie do którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i art. 91 tejże ustawy, stanowiący, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Wojewoda jako organ nadzoru jest uprawniony do kompleksowej kontroli tegoż aktu w trybie nadzoru. W kontekście powyższych przepisów stwierdzić należy, że Wojewoda [...] posiadał uprawnienia do kontroli legalności uchwały Rady Gminy S. a naruszenie prawa jest na tyle istotne, że powodować musiało stwierdzenie nieważności uchwały a Wojewoda [...] nie wykroczył poza granice dopuszczalnej ingerencji.

Konkludując, podkreślić jeszcze raz należy, że § 1 ust. 1, uchwały jest niejednoznaczny, budzi wątpliwości, co do rzetelnego określenia zasad na jakich sołtysom będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, czym istotnie narusza normę art. 37 b u.s.g.

Sąd dostrzegł również, iż Rada Gminy w § 2 uchwały określiła sposób wypłacania diet, czym także naruszyła art. 37 b u.s.g., który upoważnia wyłącznie do określenia zasad, na jakich diety będą przysługiwały. § 2 dotyczący formy wypłaty diet dla sołtysów reguluje zaś sposób wypłacania diety, czym rada gminy przekroczyła w sposób istotny upoważnienie ustawowe. Z tych przyczyn należy uznać, iż cała uchwała nr [...] z dnia [...] narusza w stopniu istotnym art. 37 b ust. 1 u.s.g.

Z tych też względów Sąd oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę na rozstrzygniecie Wojewody [...], uznając, iż w rozstrzygnięciu tym organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] o nr [...] podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.