Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 832/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 49/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w P., L.T. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej zawieszenia działalności banku 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2, 3 oraz 4 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 49/12) — w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. D. B. S. S.A. z siedzibą w P. i L. T. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego — zobowiązał Komisję Nadzoru Finansowego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Komisji Nadzoru Finansowego grzywnę w wysokości 20.000 złotych oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego solidarnie na rzecz Stowarzyszenia P. D. B. S. S.A. z siedzibą w P. oraz L. T. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Stowarzyszenie P. D. B. S. S.A. w P. i L. T. w dniu [...] listopada 2008 r. złożyli do Prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. w sprawie zawieszenia działalności Banku S. S.A. w P..

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Komisja Nadzoru Finansowego.

Następnie Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. stwierdził, że postanowienie z [...] grudnia 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: k.p.a.), przekazał wniosek z 21 listopada Komisji Nadzoru Finansowego według właściwości.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

KNF pismem z [...] czerwca 2009 r. wezwała skarżących do złożenia wyjaśnień w kwestii posiadania przez nich statusu strony postępowania.

Skarżący pismem z [...] września 2009 r. złożyli do Prezesa Rady Ministrów zażalenie na bezczynność KNF i wnieśli o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy oraz o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Pismem z [...] października 2009 r. poinformowano skarżących, że zażalenie na bezczynność zostało skierowane do niewłaściwego organu. W związku z tym skarżący pismem z [...] października 2009 r. wezwali KNF do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Następnie pismem z [...] października 2009 r. KNF zwróciła się ponownie do skarżących o wyjaśnienie kwestii statusu strony postępowania, żądając doręczenia aktualnego statutu Stowarzyszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 listopada 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1092/09) uchylił postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2009 r.

Z uwagi na to, że KNF nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] października 2009 r., skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu. W związku z tym, że Prezes Rady Ministrów wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA z 10 listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 14 czerwca 2010 r. zawiesił postępowanie w sprawie skargi na bezczynność KNF. Postępowanie zostało podjęte 22 sierpnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 476/10) uwzględnił skargę kasacyjną Prezesa Rady Ministrów, uchylając wyrok WSA w W. z 10 listopada 2009 r. i oddalając skargę.

KNF pismem z [...] września 2011 r. zwróciła się do skarżących o potwierdzenie, w sposób jednoznaczny, woli i intencji, co do złożonego wniosku, w szczególności w kwestii posiadania przez skarżących statusu strony w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] września 2011 r. skarżący potrzymali swoje wnioski i żądania, wskazując na posiadanie statusu strony oraz własny interes prawny w postępowaniu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w W. wyrokiem z 2 grudnia 2011 r., (sygn. akt VI SAB/Wa 47/11), oddalił skargę na bezczynność KNF. Według WSA, ze względu na spór, co do organu właściwego do załatwienia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r., od daty złożenia wniosku do niewłaściwego organu (Prezesa Rady Ministrów) aż do 10 czerwca 2011 r. (do wydania przez NSA wyroku w sprawie o sygnaturze akt II GSK 476/10) nie można postawić Komisji Nadzoru Finansowego skutecznie zarzutu bezczynności.

W ocenie Sądu KNF zasadnie zwróciła się do skarżących o wyjaśnienie statusu strony w toczącym się postępowaniu albowiem organ nadzoru, będąc właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, winien był w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić kwestię legitymacji skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 595/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. D. B. S. S.A. w P. oraz L. T., uchylił wspomniany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy żądanie strony doręczono Komisji Nadzoru Finansowego dopiero w [...] kwietnia 2009 r., to co do zasady od tej daty liczyć należy bieg terminu załatwienia sprawy. Jednak aż do wyroku NSA z 10 czerwca 2011 r. właściwość Komisji Nadzoru Finansowego do rozpoznania wniosku o uchylenie uchwały Komisji Nadzoru Bankowego była sporna i z tej przyczyny organowi nie można zarzucać bezczynności. Natomiast od przekazania Komisji Nadzoru Finansowego akta sprawy po wyroku NSA z 10 czerwca 2011 r. (koniec sierpnia 2011 r.) do dnia wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji niewątpliwie istniał stan bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli organ nie zakończy postępowania, z chwilą upływu terminu załatwienia sprawy, przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, bezczynność zaistnieje, bez względu na przyczyny bezskutecznego upływu tego terminu i to niezależnie, czy i jakie czynności organ podejmował w toku prowadzonego postępowania.

Ponadto NSA stwierdził, że w związku z uwzględnieniem skargi Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do wypowiedzenia się czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zasadne jest orzeczenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając sprawę ponownie uznał skargę Stowarzyszenia P. D. B. S. S.A. w P. oraz L. T. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego za zasadną. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do chwili wydania wyroku (to jest 19 grudnia 2012 r.) organ nie rozpoznał wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. nr [...]. Wspomniany wniosek został złożony 21 listopada 2008 r. Sąd podkreślił, że organ mimo wyroku Naczelnego Sądy Administracyjnego z 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 595/12, z uzasadnienia którego wynikała jednoznaczna ocena bezczynności organu, nie zintensyfikował swoich działań, a dopiero w grudniu 2012 r. po raz kolejny zwrócił się do skarżących z kolejnym żądaniem wykazania interesu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Z tego względu Sąd uznał za uzasadnione nałożenie na KNF grzywny w wysokości 20.000 złotych, która nie przekracza wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia WSA w W., które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, iż brak jest w nim argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego przemawiającego za przypisaniem bezczynność, jaka miała miejsce po stronie organu nadzoru cech rażącego naruszenia prawa. Sąd administracyjny pierwszej instancji w swym wyroku oparł się jedynie na fakcie oczywistej wielomiesięcznej zwłoki organu nadzoru w rozpatrzeniu wniosku, co jego zdaniem wystarczyło do kwalifikacji bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W następstwie powyższego wyrok WSA w W. nie wskazuje stronom postępowania sądowoadministracyjnego rzeczywistych przesłanek działania sądu pierwszej instancji, a wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej z punktu widzenia twierdzeń WSA w W. w zakresie wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju stan daje podstawę do sformułowania stwierdzenia, że WSA w W. nie rozważył dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami prawa kontroli bezczynności organu nadzoru. Działanie sądu administracyjnego pierwszej instancji prowadzą do faktycznego zrównania przypadków długotrwałego naruszenia terminów załatwienia sprawy z rażącym naruszeniem prawa, bez wnikania w okoliczności spraw i jej szczególne cechy. Tym samym w analizowanym przypadku należy mówić o naruszeniu mającym istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej;

b) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek nałożenia na Komisję Nadzoru Finansowego grzywny w wysokości 20.000 złotych. Poprzez rzeczone zaniechanie strony postępowania sądowoadministracyjnego nie są w stanie stwierdzić, dlaczego w ogóle sąd administracyjny pierwszej instancji nałożył grzywnę, jakie przemawiały za tym okoliczności. Po drugie, nie jest możliwe stwierdzenie, dlaczego sąd administracyjny pierwszej instancji wymierzył akurat grzywnę w wysokości 20.000 złotych, jakimi kierował się kryteriami w doborze jej wysokości oraz jakie okoliczności wziął pod uwagę w jej miarkowaniu. Działanie WSA w W. jest o tyle naganne, iż normodawca w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. przydaje sądowi administracyjnemu swobodę zarówno, co wyboru zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego organ administracji, jak i jego wysokości. Aby stwierdzić, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania, konieczne byłoby zapoznanie się z uzasadnieniem, którego w skarżonym wyroku brak. Na skutek zaniechania WSA w W. nie jest również możliwe przeprowadzenie kontroli działania sądu administracyjnego przez NSA. Trudno jest bowiem dokonać takiej kontroli, skoro sąd administracyjny pierwszej instancji ograniczył się do bezrefleksyjnego stwierdzenia, iż wymierza grzywnę w wysokości 20.000 złotych. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, iż wykazane naruszenie prawa procesowego ma istotny wpływ oraz znaczenie na wynik sprawy;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż z akt sprawy sądowoadministracyjnej wynika, że skarżący ograniczyli się do złożenia skargi na bezczynność, gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że pismem procesowym z [...] listopada 2011 r. rozszerzyli swe żądanie procesowe, wnosząc także skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego. Pominięcie tego faktu, znajdującego swe bezpośrednie odzwierciedlenie w aktach sądowoadministracyjnych, ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem o ile jest dopuszczalne złożenie jednocześnie skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania, o tyle nie jest możliwe jednoczesne występowanie stanu przewlekłości oraz bezczynności po stronie organu nadzoru. Z tego względu sąd administracyjny pierwszej instancji, gdyby dokonał prawidłowej i rzetelnej analizy akt sądowoadministracyjnych, wówczas uznałby, iż jest zobowiązany do równoczesnej kontroli działań organu nadzoru pod kątem występowania stanu przewlekłości oraz badania zasadności skargi na bezczynność. W zaistniałym stanie faktycznym, WSA w W. abstrahował od brzmienia akt sądowoadministracyjnych, uznając że jest zobowiązany jedynie do badania występowania stanu bezczynności organu nadzoru, jednocześnie pomijając zagadnienie przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru. Wadliwość ta ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem wskazuje, iż w wyniku niedostrzeżenia, czy też pominięcia dokumentów współkształtujących akta sądowoadministracyjne WSA w W. zignorował istotną przesłankę warunkującą orzekanie o bezczynności organu nadzoru;

d) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie stanu bezczynności po stronie organu nadzoru w sytuacji, w której WSA w W. był na skutek działań podmiotów wnoszących skargę zobligowany do równoczesnego zbadania zagadnienia przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego oraz bezczynności tego organu. Oddalenie bowiem skargi na przewlekłość warunkowało orzekanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji o bezczynności organu nadzoru w sytuacji, w której Skarżący wnieśli jednocześnie skargę na przewlekłość oraz bezczynność organu nadzoru. Sąd administracyjny pierwszej instancji w rozważanym przypadku podejmował działania naruszając wskazaną sekwencję wynikającą z przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz abstrahując od odmienności funkcji skargi na przewlekłość i bezczynność, co skutkuje tym, iż stwierdzenie w objętym niniejszą skargą kasacyjną wyroku występowania stanu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z 12 stycznia 2000 r. (01/KNB/2000) oraz zobowiązanie organu nadzoru do jego rozpoznania było działaniem przedwczesnym. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie dokonał bowiem zbadania zarzutu przewlekłości postępowania, czego przejawem jest brak odzwierciedlenie tego rodzaju czynności w sformalizowanej postaci procesowej;

e) art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż jedyną przesłanką pozwalającą na uznanie stwierdzonej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa jest wyłącznie oczywistość przekroczenia terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a.

2. naruszenie przepisu prawa materialnego:

a) art. 149 § 2 p.p.s.a. przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu. Działanie sądu administracyjnego wskazuje, iż w analizowanej sprawie uznano, że w każdym przypadku wystąpienia rażącego naruszenia prawa sąd administracyjny jest zobligowany do nałożenia grzywny, co pozostaje w oczywistej opozycji do brzmienia tego przepisu, który przydaje sądowi administracyjnemu jedynie taką możliwość. Ponadto z brzmienia przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. WSA w W. wyprowadził wadliwy wniosek, iż sąd administracyjny faktycznie i prawnie dysponuje nieograniczoną możliwością miarkowania wysokości grzywny, z jednym wszakże ograniczeniem wynikającym z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji wadliwie uznał, iż wymierzając grzywnę i miarkując jej wysokość, zwolniony jest z badania okoliczności faktycznych sprawy, przyczyn występowania bezczynności, dotychczasowego zachowania organu administracji oraz uwzględniania szeregu funkcji, jakie ma wypełniać nakładana grzywna;

b) art. 149 § 2 p.p.s.a. przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu poprzez wymierzenie grzywny w wysokości 20.000 złotych, co jest działaniem nieadekwatnym i nieproporcjonalnym ze strony sądu administracyjnego pierwszej instancji wobec stwierdzonej bezczynności organu nadzoru.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji bezczynności KNF i zobowiązania do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi są nietrafne. Należy bowiem zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 595/12) w sposób wiążący wypowiedział się o pozostawaniu KNF w bezczynności od daty zwrotu akt temu organowi po zakończeniu postępowania w sprawie o sygnaturze akt II GSK 476/10, to jest od końca sierpnia 2011 r. do daty wydania przez WSA w W. wyroku z 2 grudnia 2011 r. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie obowiązany był uwzględnić wspomnianą ocenę, a wobec stwierdzenia, że KNF w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności słusznie zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżących w terminie określonym w wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona wnosząca skargę kasacyjną niesłusznie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zmodyfikowali skargę i wnieśli również o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez KNF oraz, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie została rozpoznana w pierwszej kolejności. W tym miejscu należy zauważyć, że stronie przysługują dwa niezależne od siebie środki ochrony służące dyscyplinowaniu organu, który nie załatwia sprawy w terminie: skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania i skarga na bezczynność. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom KNF oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest warunkiem rozpoznania skargi na bezczynność. Strona nie ma obowiązku korzystania z obu przysługujących jej środków ochrony, a wybór właściwego środka uzależniony jest od zachowania organu przed którym wszczęto postępowanie. Dodać także należy, że analiza akt sprawy nie wykazała, by skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, podlegającą rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji. Nawet gdyby taka sytuacja miała miejsce między postępowaniem w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz ze skargi na bezczynność nie istnieje zależność, o której mowa w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do tej części wyroku, w której Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył KNF grzywnę w wysokości 20.000 złotych. W tym zakresie usprawiedliwiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:

— ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

— ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sad niższej instancji, są trafne,

— ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11). Sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010 nr 5–6, s.267 i nast.).

Wśród niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. W przypadku skargi na bezczynność zwięzłe przedstawienie stanu sprawy obejmuje opis czynności podejmowanych przez organ i strony po wszczęciu postępowania i ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Konieczne jest także ujęcie w tej części uzasadnienia takich czynności, które mają znaczenie dla stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnego wymierzenia grzywny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39). Prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie ze skargi na bezczynność pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Uchybienia te są na tyle istotne, że w omawianym zakresie, uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadniających wymierzenie grzywny w wysokości 20.000 złotych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że naruszenie terminu do załatwienia sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. należy uznać za rażące z uwagi na wielomiesięczną zwłokę w podejmowaniu rzeczywistych czynności przez KNF, co uzasadnia nałożenie grzywny w wysokości 20.000 złotych, która nie przekracza wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że w ten sposób Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie spełniające warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie bowiem Sąd nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził do przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie wyjaśnił z jakich przyczyn wymierzył grzywnę w wysokości 20.000 złotych.

W tym miejscu należy zauważyć, że za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie mają terminy określone w art. 35 k.p.a., które jednak mogą być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi czy organ skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy jednak uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć i jakie podjął organ dążąc do załatwienia konkretnej sprawy oraz inne okoliczności konkretnej sprawy które miały wpływ na przebieg postępowania. W związku z tym zaistnienie stanu bezczynności wiązać należy z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, ale dla oceny czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest nie tylko ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu upłynęły terminy ustawowe z art. 35 § 3 k.p.a., czy też terminy dodatkowo wyznaczone na podstawie art. 36 k.p.a. Konieczne jest także wyjaśnienie, czy niezałatwienie sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. W sytuacji gdy w świetle art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie oceną należało objąć wskazywane przez KNF powody, które uniemożliwiały załatwienie sprawy w terminie.

Podkreślenia wymaga, że każda bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku bezczynności ma miejsce rażące naruszenie prawa. Gdyby tak uznać to wówczas art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. byłby zbędny, a ocena przez sąd charakteru naruszenia prawa niepotrzebna.

Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Stan bezczynności jest faktem i dla jego stwierdzenia nie mają znaczenia przyczyny jego zaistnienia. Wspomniane przyczyny mogą natomiast mieć znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wprawdzie stwierdził, że organ tłumaczył bezczynność szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy, jednak brak jest bliższych ustaleń w tym zakresie, jak również rozważań, czy i w jakim stopniu podnoszone przez KNF okoliczności miały znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Te same okoliczności powinny być przez Sąd uwzględnione przy rozważaniu potrzeby wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i jej wysokości. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie w żadnym razie nie może ograniczać się do stwierdzenia, że grzywna została nałożona w wysokości mieszczącej się w granicach określonych w art. 156 § 6 p.p.s.a. W takim przypadku nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.