Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1698/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 64b par. 1, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 306/21 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić Gminie Miasta [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 306/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw Gminy Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2018 r.), wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z "2020 r. poz. 1363 ze zm." [winno być "2017 r. poz. 1496 ze zm."], dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid), i art. 104, art. 105, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2021 r. poz. 735" [winno być "2017 r. poz. 1257 ze zm."], dalej kpa), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] (dalej Gmina) prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Gminie [...], działka [...] o pow. 0,0007 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę na podstawie decyzji Prezydenta nr [...] z [...] marca 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. [...].

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że z dniem ostateczności ww. decyzji nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy. Jak wynika z księgi wieczystej, nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Operat szacunkowy dostarczono 2 stycznia 2018 r. Prezydent, na podstawie art. 12 ust. 7 uzrid, zrzekł się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa za przedmiotową nieruchomość. W wydanym oświadczeniu wskazał, że za całkowitym zrzeczeniem się przez Skarb Państwa odszkodowania za nieruchomość przemawiają poniesione koszty budowy przedmiotowego odcinka drogi. Poniesienie dodatkowych kosztów wypłaty odszkodowania należnego Skarbowi Państwa obciąży budżet Gminy i przez to nie będzie możliwe wprowadzenie do planu finansowego Gminy koniecznych zadań, o które wnioskują mieszkańcy. Odszkodowanie, które winno zostać wypłacone Skarbowi Państwa, pozostanie w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych.

Od decyzji z [...] marca 2018 r. odwołanie złożył Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; art. 12 ust. 7 uzrid przez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na złożeniu przez Prezydenta za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania; art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2020 r. poz. 1990 ze zm." [winno być "2018 r. poz. 121 ze zm."], dalej ugn) przez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezydent, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzył postępowanie. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie co do istoty sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]stycznia 2021 r.), uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 kpa.

Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy, na podstawie którego wyceniono wartość nieruchomości, jest nieaktualny i błędny. W sytuacji, gdyby rozpoznając odwołanie oparł się na jego treści, naruszyłby art. 156 ust. 3 i 4 ugn. Organowi I instancji zarzucił błędne ustalenie statio fisci Skarbu Państwa. Powołał się na art. 23 ust. 1e ugn. W rozpoznawanej sprawie Prezydent ustalając strony postępowania odszkodowawczego uznał, że organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda [...] Jednocześnie, działając w imieniu Skarbu Państwa, zrzekł się w całości odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Sytuacja ta doprowadziła do przyjęcia istnienia niejako podwójnej reprezentacji Skarbu Państwa, który reprezentowany był jednocześnie przez dwa podmioty - Wojewodę i Starostę.

Prezydent pismem z 18 lutego 2021 r. wniósł sprzeciw od decyzji z [...] stycznia 2021 r. Wniósł o jej uchylenie i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił jej naruszenie: art. 23 ust. 1e ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis nie stanowi wyłącznie normy procesowej ustalającej wojewodę reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu; art. 23 ust. 1e ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta, działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 uzrid; art. 11, 11a w zw. z art. 23 ust. 1e ugn przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta, działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 uzrid.

W uzasadnieniu podano m. in., że art. 23 ust. 1e ugn stanowi wyłącznie o reprezentacji Skarbu Państwa w ujęciu procesowym. Wojewoda jako przedstawiciel Skarbu Państwa posiada wyłączne prawo do zastępowania Skarbu Państwa w takich postępowaniach jako jego procesowy reprezentant. Jednakże przedmiotowe zastępstwo, z uwagi na art. 23 ust. 1e, nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzanego mienia Skarbu Państwa. Ujmując to w inny sposób - Wojewoda w zakresie procesowego zastępstwa Skarbu Państwa nie przejął kompetencji o charakterze materialnoprawnym.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 306/21, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, oddalił sprzeciw.

Sąd I instancji uznał, że sprzeciw nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Obecne brzmienie art. 138 § 2 kpa obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, że celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (A. Golęba, Komentarz do art. 138 kpa; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).

Dokonując analizy omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyroku NSA z 9 listopada 2016 r. II OSK 261/15 zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Ma rację Wojewoda, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Wynika to z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o opinię rzeczoznawcy, która winna spełniać wszelkie wymagania prawne, w tym winna być aktualna. Tego nie można uczynić na etapie II instancji.

W świetle art. 156 ust. 3 i 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

W tym przypadku organ I instancji winien poczynić pełne, jednoznaczne i prawidłowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Oczywistym jest, że skoro wskazuje się w decyzji Wojewody na niewystarczające ustalenia w tym zakresie, to tym samym organ ten nie mógł przesądzić treści przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie mógł również orzec co do istoty sprawy. Uzupełnienie brakujących dokumentów i sporządzenie wyceny rzeczoznawcy na etapie rozpoznania odwołania naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa).

Sprzeciwiający powołuje art. 23 ust. 1 i 1e ugn. W świetle art. 23 ust. 1 ugn zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Reguła ta doznaje wyjątku określonego w art. 23 ust. 1e ugn. Zgodnie z nim "W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda".

W piśmiennictwie podkreśla się, że rozwiązanie takie ma w sposób jednoznaczny zapobiegać sytuacji, w której starosta występowałby jednocześnie jako reprezentant powiatu (lub miasta na prawach powiatu) i reprezentant Skarbu Państwa (wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej). Chociaż przepis ten wyraźnie tego nie określa, to jednak nie dotyczy on wszystkich postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, lecz jedynie postępowań dotyczących nieruchomości, ewentualnie postępowań związanych z realizacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której omawiany przepis umieszczono (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex-el, teza 11).

W sprzeciwie żąda się jednak faktycznie, by Sąd w niniejszym postępowaniu rozstrzygnął także kwestie materialnoprawne, co wynika wprost np. z punktu 2 i 3 zarzutów. Stosunek administracyjny kształtowany jest wobec konkretnego podmiotu na podstawie przepisów materialnoprawnych, sama procedura z kolei ma charakter niejako służebny, służąc realizacji przepisów tych pierwszych.

Spełnienie żądania skargi i odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnych nie jest tu jednak możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 kpa, przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (art. 64e ppsa), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem (abstrahując konkretnie od niniejszej sprawy, czyniąc jedynie pewne rozważania ogólne) nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 ppsa), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 ppsa), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 § 1 ppsa), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 § 2. Z kolei ten ostatni przepis w treści zarzutów (pkt 1-3) nawet nie został powołany.

Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu.

Na marginesie więc, jedynie niewiążąco, można wskazać, że w innym (prawomocnym) wyroku tut. Sądu z 21 września 2020 r. II SA/Gl 1047/20, ustalono, że ratio legis art. 23 ust. 1e ugn pociąga za sobą zasadność uznania, że wskazany przepis jako statio fisci Skarbu Państwa wskazuje wojewodę, który co do zasady pozostaje umocowany do dokonywania we wskazanych w tym przepisie postępowaniach wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności prawnych, w tym do dokonania czynności materialnoprawnej wskazanej w art. 12 ust. 7 uzrid - tj. złożenia stosownego oświadczenia w zakresie zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania.

W tym samym orzeczeniu dodano, że powyższe ustalenie nie prowadzi do automatycznego zakwestionowania wojewody jako organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu. Generalne wyłączenie wojewody od orzekania w sprawach administracyjnych, w których organ ten występowałby jednocześnie jako statio fisci Skarbu Państwa, musiałoby wynikać wprost ze szczególnego przepisu prawa. Zatem, sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do jego wyłączenia, czy to na zasadzie art. 24 kpa, czy to na zasadzie art. 25 kpa.

Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 kpa), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny.

Nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miasta [...], reprezentowana przez r. pr. G.S., która w całości zaskarżyła wyrok II SA/Gl 306/21, zarzucając wyrokowi naruszenie:

l. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 kpa przez ich niezastosowanie, gdy zaskarżoną decyzję wydał pracownik organu administracji, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa;

ll. prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodniesienie się w treści uzasadnienia do argumentacji skarżącego w przedmiocie występowania w sprawie przez Wojewodę równocześnie jako organu administracji i strony postępowania.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji II instancji; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów procesu wg norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 23 sierpnia 2021 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda [...], który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

W uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010/3/40) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 ppsa powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 ppsa, jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-3 ppsa). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 ppsa, ale również ograniczałoby możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspomniane ograniczenie zakresu obowiązywania art. 189 ppsa czyniłoby więc zbędnym stosowanie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2, 3 i 6 ppsa. Taka zaś wykładnia przepisów prawa naruszałaby utrwalone zasady, w myśl których nie interpretuje się przepisów w sposób, który czyni zbędnym istnienie pewnych fragmentów w przepisach prawa. W świetle wykładni gramatycznej art. 189 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca nie pozostawił więc w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego, a jednocześnie nie ograniczył stosowania art. 189 ppsa w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 ppsa.

Art. 189 ppsa stanowi zatem odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i jego zastosowanie jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie.

Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ppsa).

Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej - jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, były wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazywano, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54) przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.

Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z: 22.10.2021 r. I OSK 1563/21; 10.11.2021 r. I OSK 1700/21; 24.11.2020 r. I OSK 1451/20, a także w postanowieniu NSA z 14.1.2021 r. II OSK 3381/19.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bo to Prezydent decyzją z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2 ustawy z 2003 r. i art. 104, art. 105, art. 107 kpa, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości. Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2021 r. uchylił decyzję z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, że Prezydent nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji z [...] stycznia 2021 r. do sądu administracyjnego.

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 kpa, a także w art. 50 § 1 ppsa, celem ochrony swoich interesów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że poza zakresem orzekania pozostaje kwestia właściwości organu II instancji do orzekania w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy ten sam organ, tj. Wojewoda, wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji.

Tożsamy pogląd o braku legitymacji procesowej do zaskarżenia przez Gminę decyzji Wojewody wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26.11.2021 r. I OSK 1642/21 i 30.11.2021 r. I OSK 1585/21, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 64b § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił sprzeciw.

W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd - zgodnie z art. 203 ppsa - zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną, poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był art. 189 ppsa, na mocy którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej. Przyczyną uchylenia wyroku nie było zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 203 ppsa, dlatego nie zaistniała przesłanka do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

O zwrocie wpisu od sprzeciwu na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.