Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2369/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 24/16 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 24/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.) po rozpoznaniu odwołania Z.S. (dalej skarżąca bądź strona) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.) przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, w związku z opieką nad matką - K.S. (dalej matka skarżącej), od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie: 1) przywróciło skarżącej termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2015 r.; 2) utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z [...] sierpnia 2015 r. przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., ustalając sposób jego wypłaty. Skarżąca odebrała decyzję osobiście dnia 21 sierpnia 2015 r. Określony w art. 129 § 2 kpa termin do złożenia odwołania upłynął stronie dnia 4 września 2015 r.

Dnia 21 września 2015 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2015 r. We wniosku o przywrócenie terminu podniosła, że doznała kontuzji kolana wychodząc z siedziby organu I instancji dnia 21 sierpnia 2015 r., co utrudniło jej poruszanie się i chodzenie. Z załączonych zaświadczeń lekarskich wynika, że strona dnia 3 września 2015 r. zgłosiła się do lekarza z powodu znacznego zaostrzenia się dolegliwości bólowej kolan trwającej od około dwu tygodni. Kolegium stwierdziło, że wskazany w zaświadczeniu okres dolegliwości koreluje ze wskazanym we wniosku zdarzeniem, a skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy (art. 58 § 1 kpa), zatem Kolegium przywróciło stronie termin do złożenia odwołania.

Kolegium wskazało, że strona w odwołaniu podniosła, że nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, bowiem niesłusznie pominięto przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty wynikającej z wyroku z 16 stycznia 2014 r., [...] (dalej wyrok [...] ) Sądu Rejonowego [...], z którego wynika, że świadczenie to należy się jej od dnia 4 października 2011 r.

Utrzymując w mocy decyzję I instancji Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dn. 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., dalej uśr), ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności winno mieć początek od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przyznając to świadczenie nie można przekroczyć granic okresu zasiłkowego, w którym strona złożyła wniosek. Okres ten w niniejszym postępowaniu rozpoczął się 1 listopada 2013 r., ten dzień Kolegium uznało za początek okresu, na który stronie przysługuje świadczenie, o którego przyznanie wniosła. Data końcowa okresu przyznania wnioskowanego świadczenia, jak wskazał organ, determinowana jest końcem okresu zasiłkowego, na jaki skarżąca ubiegała się o świadczenie. Wobec złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego dnia 16 kwietnia 2014 r., okres zasiłkowy, na jaki skarżąca ubiegała się o świadczenie, zgodnie z art. 3 pkt 10 uśr, kończy się w dniu 31 października 2014 r. Data ta jest graniczną dla przyznania świadczenia, o które strona się ubiega.

Skargę na decyzję z [...] listopada 2015 r. - w części odmawiającej jej przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego za okres od dnia 20 maja 2011 r. do 31 października 2013 r. - złożyła Z.S., zarzucając, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca i niesprawiedliwa. Skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z [...] sierpnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca domagała się przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 16a [ust. 1] uśr, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Poza sporem jest, że skarżąca należy do kręgu osób wskazanych w art. 16a [ust. 1] pkt 1 uśr, jako osoba niepodejmująca zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką.

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17 ustawy (art. 24 ust. 1 uśr).

Z powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził jako zasadę, że świadczenia rodzinne są przyznawane na tzw. okres zasiłkowy, to jest, w myśl art. 3 pkt 10 uśr, okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Jedynie świadczenia wymienione expressis verbis w art. 24 ust. 1 in fine uśr zostały wyłączone spod obowiązywania tej reguły. Oznacza to, że świadczeniami rodzinnymi, których nie dotyczy zasada rocznej okresowości są jedynie dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu: urodzenia dziecka; rozpoczęcia roku szkolnego; podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, a także jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne.

Wśród świadczeń rodzinnych, których nie dotyczy zasada określona w art. 24 ust. 1 in principio uśr, ustawodawca nie wymienił specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że świadczenie to, w świetle przepisów obecnie obowiązujących, może być przyznane tylko na okres zasiłkowy.

Stosownie do art. 24 ust. 2 i 2a uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności dnia 20 maja 2011 r. Ostateczne ustalenie stopnia niepełnosprawności nastąpiło wyrokiem z 16 "marca 2015" [winno być "stycznia 2014"; k. 6 akt administracyjnych; chronologia zdarzeń procesowych] r., [...] Sądu Rejonowego [...]. Wyrokiem tym Sąd Rejonowy, po rozpoznaniu odwołania matki skarżącej od orzeczenia z [...] października 2011 r. nr [...] Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...], zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że zaliczył odwołującą się do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i ustalił, że niepełnosprawność ta trwa od 2000 r.

Z akt wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego dnia 16 kwietnia 2014 r., zatem w okresie ustawowych trzech miesięcy od dnia ustalenia stopnia niepełnosprawności, który warunkuje ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że prymat wśród norm, jakie określają okres, na jaki przyznaje się wnioskowane świadczenie przyznać należy normie prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 1 uśr, to jest zasadzie, zgodnie z którą prawo do świadczenia rodzinnego, jakim jest wnioskowany przez stronę specjalny zasiłek opiekuńczy, ustalane jest na okres zasiłkowy. Jakkolwiek z art. 24 ust. 2a uśr wynika, że rozpoznając wniosek skarżącej za początkową datę ustalenia prawa do świadczenia uznać należy miesiąc, w którym matka skarżącej złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jednocześnie – mając na uwadze jednoznaczne brzmienie art. 24 ust. 1 uśr – pamiętać trzeba, że prawo to nie może być przyznane poza granice okresu zasiłkowego, w którym skarżąca złożyła wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy. Okres ten w niniejszej sprawie rozpoczął się w dniu 1 listopada 2013 r. i to ten dzień zasadnie organy uznały za początek okresu, na który skarżącej przysługuje świadczenie, o którego przyznanie wniosła. Nie budzi wątpliwości, że data końcowa determinowana jest końcem okresu zasiłkowego, na jaki strona ubiegała się o świadczenie. Wobec złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego dnia 16 kwietnia 2014 r. okres zasiłkowy, na jaki ubiegała się o świadczenie, zgodnie z art. 3 pkt 10 uśr, kończy się w dniu 31 października 2014 r. Data ta jest graniczną dla przyznania świadczenia, o które strona się ubiega.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, odmienne rozstrzygnięcie prowadziłoby do naruszenia nie tylko powołanych przepisów prawa materialnego, ale również do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, z której wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania.

Decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego jest decyzją związaną. Oznacza to, że w razie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w ustawie, warunkujących ustalenie prawa do tego świadczenia, organy administracji nie mogą go przyznać, kierując się względami słuszności bądź zasad współżycia społecznego. Zarzuty skarżącej dotyczące braku należytego wsparcia dla rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne, nie mogą mieć wpływu na treść wyroku, gdyż Sąd nie może oceniać działań organów administracji publicznej przez pryzmat zasad współżycia społecznego wskazanych w art. 5 kc (wyrok NSA z 5.3.2008 r., II OSK 113/07, Lex 489605).

Skargę kasacyjną wywiodła Z.S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adw. E.O., która zaskarżyła wyrok II SA/Lu 24/16 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 24 ust. 2a uśr przez odmowę przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 20 maja 2011 r. przez błędne przyjęcie, że przyznając świadczenie nie można przekroczyć granic okresu zasiłkowego 2013/2014, w którym strona złożyła wniosek, podczas gdy prawo skarżącej do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności matki K.S. powstało z dniem złożenia wniosku o ustalenie jej niepełnosprawności tj. od dnia 20 maja 2011 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; na podstawie art. 86 § 1 ppsa o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 24 ust. 2a uśr okazał się usprawiedliwiony. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17 (art. 24 ust. 1 uśr). Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organów obu instancji, że prymat wśród norm, jakie określają okres, na jaki przyznaje się wnioskowane świadczenie, przyznać należy normie prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 1 uśr, wskazując nadto, że odmienne rozstrzygnięcie "prowadziłoby do naruszenia nie tylko powołanych przepisów prawa materialnego, ale również do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa".

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie tylko sądy, lecz i organy administracji publicznej, winny stosować Konstytucję bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji) - mają obowiązek dokonywać wykładni ustaw i przepisów podustawowych, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa).

Na aspekt prawotwórczy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądów - w tym administracyjnych - trafnie zwraca uwagę doktryna (odpowiednio - glosa J. Trzcińskiego do wyroku TK z 23.10.2007 r., P 10/07, ZNSA 2008/1/s. 161-162 i akceptowane przez Glosatora orzecznictwo NSA - przypis 9; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 41-43; A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Wolters Kluwer 2008 - zwłaszcza s. 121 i n.).

W rzeczywistości pogląd aprobowany zaskarżonym wyrokiem prowadzi do rezultatu sprzecznego z prokonstytucyjną wykładnią prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji) i w istocie bezpodstawnie pomija normatywną treść ustępu 2a art. 24 uśr.

Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a uśr). W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego.

Norma wywiedziona z art. art. 24 ust. 1, 2 i 2a uśr nakazuje w przypadku szczególnych świadczeń, w których istotnym dla uzyskania niektórych świadczeń rodzinnych (świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 uśr bądź specjalnego zasiłku opiekuńczego – art. 16a uśr – który wprowadzony został do systemu zabezpieczenia społecznego dnia 1 stycznia 2013 r.) wymaga dwuetapowego postępowania, w którym pierwszym etapem postępowania jest uzyskanie w odrębnym postępowaniu orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sprzeczne z art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji byłoby przerzucanie na osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego bądź specjalnego zasiłku opiekuńczego ryzyka, związanego z przedłużaniem się postępowania na pierwszym etapie – uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądów Administracyjnych jednym z kluczowych zagadnień było zagadnienie niedopuszczalności przerzucenia na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji.

Wyrokiem z 15.11.2010 r. P 32/09 (dalej wyrok P 32/09) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., przed zmianą wynikającą z ustawy z 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrokiem z 23.10.2007 r. P 28/07 (dalej wyrok P 28/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej [...], prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP.

W wyrokach P 32/09 i P 28/07 Trybunał stwierdził, że dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest złamaniem zasady poprawnej legislacji. Kreowanie mechanizmu, który - z uwagi na określenie procedury prowadzącej do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego - umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Okoliczność, że niejasność i przerzucenie ryzyka złego administrowania na jednostkę dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie, powoduje konieczność zaostrzenia kryteriów oceny konstytucyjności analizowanego zjawiska.

Za wykładnią prezentowaną przez skarżącą w kontrolowanej sprawie przemawia przede wszystkim stanowisko zaprezentowane w wyroku P 28/07. Także postępowanie organów administracji wobec osób ubiegających się o zasiłek jest jednym z warunków sprawności mechanizmu poddanego kontroli w rozpatrywanej sprawie. W wyroku z 15.4.2003 r. SK 4/02 (OTK-A 2003/4/31) Trybunał stwierdził, że: "Administracja pełni wobec obywatela rolę służebną i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc. Brak takiej pomocy, skutkujący pozbawienie możliwości dochodzenia uprawnień przez strony postępowania, jest wysoce naganny i nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna. Prawo do dobrej administracji gwarantuje także Kodeks Dobrej Administracji (w tym przypadku w szczególności jego art. 17 i 22) przyjęty przez Parlament Europejski z 6 września 2001 r.". Trybunał w dalszej części wywodu w sprawie SK 4/02 stwierdził, że nie powinna mieć miejsca sytuacja, kiedy w postępowaniu administracyjnym "organ administracji zachowuje się często pasywnie, przerzucając cały ciężar gromadzenia materiału dowodowego na zainteresowanych. Także standard informowania i uprzedzania zainteresowanych o konsekwencjach w tym zakresie jest mało zadowalający z punktu widzenia rzetelności wymaganej przez art. 7 kpa". W tym samym wyroku Trybunał podkreślił, że ze służebnej roli administracji wobec obywatela wynika potrzeba rzetelnej i fachowej pomocy obywatelom jej potrzebującym. Brak takiej pomocy stanowi niewykonywanie przez organy ich podstawowych obowiązków. Trybunał potwierdził to stanowisko w wyrokach z: 18.12. 2007 r., SK 54/05, OTK-A 2007/11/158; 17.6.2003 r., P 24/02, OTK-A 2003/6/55 (cz. III.9 uzasadnienia wyroku P 32/09).

Z uwagi na fakt, że świadczenie uzależnione jest od ustalenia niepełnosprawności stosuje się do niego art. 24 ust. 2a uśr, wprowadzający wyjątek od zasady z art. 24 ust. 2 uśr i wskazujący, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456, dalej nowelizacja październikowa) ustawodawca wskazał, że "projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika przede wszystkim z uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07) za niekonstytucyjny art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), w zakresie w jakim dotyczy ustalania uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego [...] art. 24 oraz dodany art. 24a wprowadzają szczególne zasady nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności oraz wprowadzeniu przepisów dotyczących uzupełnienia dokumentacji składanej wraz z wnioskiem o odpowiednie świadczenia rodzinne. Rozwiązania te korelują z wyżej wskazanym wyrokiem TK. Zasady nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności zostały skonstruowane inaczej niż zasady nabywania prawa do pozostałych świadczeń rodzinnych. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych jest ustalane od miesiąca złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego. W przypadku zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności uwzględniony został szczególny charakter tych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności. Jeżeli więc strona nie złoży wniosku wraz z dokumentacją, ponieważ nie posiada jeszcze odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności, to może wniosek złożyć dopiero wtedy, gdy otrzyma orzeczenie, a zasiłek zostanie jej wypłacony za okres wsteczny. W art. 24 ust. 2a została ustalona więc zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia. W art. 24 w ust. 3a ustawy zostały określone zasady nabywania prawa do rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w przypadku kontynuacji ich pobierania. Rozwiązanie to umożliwia nabycie prawa do świadczeń za okres wsteczny, w przypadku gdy między utratą ważności jednego orzeczenia, a wydaniem nowego orzeczenia nastąpiła przerwa. W związku z tym przepisy ust. 2a i 3a wprowadzone do art. 24 ustawy mają charakter szczególny względem pozostałych przepisów dotyczących sposobu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W art. 24a ustawy znalazły się przepisy dotyczące uzupełniania dokumentacji. Odnoszą się one do wszystkich świadczeń rodzinnych, a więc także mogą mieć zastosowanie do zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, gdy strona złoży wniosek do urzędu gminy bez właściwej dokumentacji (druk sejmowy VI.473, publikowany w Lex).

W uzasadnieniu wyroku P 28/07 Trybunał wskazał w szczególności, że w stanie prawnym poddanym kontroli Trybunału wyrokiem P 28/07, relacja między obu procedurami niezbędnymi do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego [cz. III.1.3 uzasadnienia] przedstawia się niejasno i niefunkcjonalnie. Rozporządzenie [Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, Dz. U. nr 105, poz. 881, ze zm.] częściowo niweluje negatywne dla aplikanta skutki wadliwego postępowania w kwestii stwierdzenia niepełnosprawności, jednak czyni to jedynie w odniesieniu do opieszałości organu, wykraczającego poza ustawowe dopuszczalne ramy terminu postępowania, nie obejmując ryzyka przedłużania się postępowania na skutek innych rodzajów wadliwości (co wymaga od aplikującego kolejnych odwołań). Art. 24 ust. 2 uśr nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwu różnych ustawach, która - łącznie w dwu różnych postępowaniach - ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują nierówność traktowania osób ubiegających się o zasiłek - w zależności od tego, czy występują one najpierw o zasiłek i dopiero wezwane do uzupełnienia wniosku ubiegają się o niezbędne zaświadczenie o niepełnosprawności, czy też rozpoczynają swoje starania od wejścia w procedurę uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności. To zróżnicowanie jest wynikiem unormowania zawartego w rozporządzeniu wykonawczym do kwestionowanej ustawy, i to rozporządzeniu, które we wskazanym zakresie nie ma dostatecznej podstawy legitymizującej. Rozwiązanie zawarte w akcie wykonawczym częściowo niweluje negatywne skutki zerwania związku funkcjonalnego między obu postępowaniami prowadzącymi w efekcie do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. dot. świadczeń rodzinnych aplikujący o zasiłek może bowiem uzyskać przerzucenie skutków opieszałości postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności (wyrażającej się w uchybieniu terminom wydania decyzji w tej sprawie, przewidzianego w kpa), ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy zainteresowany zasiłkiem pielęgnacyjnym ma uzupełnić wniosek o ten zasiłek brakującą decyzją o stwierdzenie niepełnosprawności, nie zaś: a) sytuacji, gdy opieszałość w postępowaniu o stwierdzenie niepełnosprawności występuje w momencie, gdy postępowanie to wszczęto przed wszczęciem postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, co jest sytuacją normalną, podczas gdy sanujące działanie rozporządzenia dotyczy sytuacji wyjątkowej (wszczęcie postępowania o przyznanie zasiłku przed postępowaniem o stwierdzenie niepełnosprawności); b) sytuacji występującej na tle sprawy, w której zadano pytanie prawne, tj. wówczas gdy długotrwałość postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności wynika nie z milczenia administracji, ale wadliwości ustalania niepełnosprawności, co wydłuża postępowanie administracyjne o kolejne postępowania odwoławcze (szczególnie drastycznie występuje to w typowej dla postępowań sekwencyjnych kilku kolejnych uchyleń i odwołań, co zresztą nie ma miejsca w sprawie niniejszej [w której zadano pytanie rozstrzygane wyrokiem P 28/07]). Przyczyną nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności). To uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji. Trybunał wskazał, że ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania oceny niepełnosprawności – jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek. Mechanizm stanowiący pewną całość, stworzony przez oba postępowania, musi być traktowany jako jednolita procedura, którą musi przejść aplikant, aby uzyskać zasiłek (cz. III.5.2 uzasadnienia wyroku P 28/07). Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, by przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Kreowanie mechanizmu, który - z uwagi na określenie procedury prowadzącej do uzyskania świadczenia opiekuńczego - umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostająca pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyko nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Okoliczność, że niejasność i przerzucenie ryzyka złego administrowania na jednostkę dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie, powoduje konieczność zaostrzenia kryteriów oceny konstytucyjności analizowanego zjawiska (cz. III.5.3.1 uzasadnienia wyroku P 28/07). Przeczy spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 uśr, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie (cz. III.5.3.2 uzasadnienia wyroku P 28/07). Trybunał wskazał, że uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 uśr. Nie jest wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 uśr na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji (cz. III.6.1 uzasadnienia wyroku P 28/07).

Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. W wyroku P 28/07 uznał za niekonstytucyjne poprzednie uregulowanie, zawarte w art. 24 ust. 2 uśr, w wyniku którego na osobę ubiegającą się o zasiłek pielęgnacyjny przerzucone zostałoby ryzyko ubiegania się o świadczenie z ustawy o świadczeniach rodzinnych, zależne od uprzedniego uzyskania orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy czym to ryzyko obejmowałoby nie tylko ryzyka przedłużania się postępowania na skutek innych rodzajów wadliwości (co wymaga od aplikującego kolejnych odwołań). Temu celowi służyć miała szczególna regulacja zawarta w ustępie 2a art. 24 uśr, która zagwarantowała osobie ubiegającej się o prawo do świadczeń rodzinnych, ustalenie tego prawa począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności wystąpi.

Z uzasadnienia nowelizacji październikowej jednoznacznie wynika, że regulacja zawarta w art. 24 ust. 2a uśr, ma charakter szczególny względem pozostałych przepisów dotyczących sposobu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by ustalać prawo do świadczeń rodzinnych, wymagających ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jedynie od początku okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 1 i art. 3 pkt 10 uśr) w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego bądź specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności wpłynął przed początkiem okresu zasiłkowego. Odmienna wykładnia art. 24 ust. 2a i 3 uśr, zawarta w decyzjach obu instancji, błędnie aprobowana zaskarżonym wyrokiem, jest nieprawidłowa i narusza art. 2, 8 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.10.2007 r. P 28/07 ma również zastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane w wyniku odwołania się do sądu (wyrok NSA z 25.2.2009 r. I OSK 496/08, Lex 518237; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.5.2009 r., II SA/Go 154/09, Lex 580439), co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Organy błędnie pominęły to, że wyrokiem z 16 stycznia 2014 r. [...], Sąd Rejonowy [...] zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że zaliczył matkę skarżącej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i ustalił, że niepełnosprawność ta trwa od 2000 r. Wyrok [...] stał się prawomocny dnia 7 lutego 2014 r.; skarżąca wymagany wniosek złożyła dnia 16 kwietnia 2014 r., zachowując ustawowy termin (art. 24 ust. 2a uśr).

Jeżeli Prezydent [...] nie widział podstawy do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 stycznia 2013 r. (od dnia wejścia w życie przepisu art. 16a uśr; art. 1 pkt 4 w zw. z art. 15 in princ. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 1548 ze zm., dalej ustawa z 7 grudnia 2012 r.) do dnia 31 października 2013 r., obowiązany był wydać decyzję, w której w odrębnym punkcie odmawiał skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 października 2013 r., tak by rozstrzygnąć o całości żądania skarżącej. W tej sytuacji zabrakło substratu zaskarżenia co do żądania przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 października 2013 r., zgodnie z art. 24 ust. 2a uśr. Błędu tego nie dostrzegło także Kolegium w zaskarżonej decyzji ani Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Tym samym przyjąć należy, że decyzja z [...] sierpnia 2015 r. i decyzja z [...] listopada 2015 r. są decyzjami rozstrzygającymi sprawę jedynie w części (art. 104 § 2 in medio kpa). W kontrolowanej sprawie doszło do błędnego określenia zakresu żądania skarżącej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 558, nb 23 do art. 104).

Mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, bowiem wyrokiem II SA/Lu 24/16 oddalono skargę na decyzję częściową, którą przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. w żądanej wysokości (art. 184 in fine ppsa). Gdyby Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej uwzględniono żądanie skarżącej, byłoby to orzeczenie na niekorzyść skarżącej, do czego nie było podstaw (art. 134 § 2 ppsa).

Wydanie decyzji częściowej (jaką w istocie jest decyzja z [...] sierpnia 2015 r.) nie kończy postępowania w sprawie (J. Borkowski/B. Adamiak – op. cit., s. 559, nb 24). Prezydent [...] niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 i 2 kpa), wyda decyzję o specjalnym zasiłku opiekuńczym dla Z.S. z tytułu opieki nad matką K.S. za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 października 2013 r., mając na uwadze, że skarżąca wnioskiem z 16 kwietnia 2014 r. wniosła wyłącznie o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 16-14 akt administracyjnych), a prawo do tego zasiłku przysługuje dopiero od dnia w którym art. 16a uśr wszedł w życie (art. 1 pkt 4 w zw. z art. 15 in princ. ustawy z 7 grudnia 2012 r. w zw. z art. 24 ust. 2a uśr). Brak jest jakichkolwiek podstaw, by ograniczać uprawnienia skarżącej co do początkowej daty przyznania zasiłku na podstawie konstrukcji "okresu zasiłkowego".

Prezydent [...] związany będzie zaprezentowaną w wyroku I OSK 2369/16 wykładnią prawa (art. 170 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.