Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 433/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 29 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga P. N. (zwanego dalej również "skarżącym"), reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata J. R., na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (dalej również organ odwoławczy lub w skrócie DOSW) z dnia 29 sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Opolu (dalej organ I instancji lub w skrócie DAŚ) z dnia 28 maja 2019 r. odmawiającą skarżącemu przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

Niniejsza decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 25 października 1974 r. oddał do dyspozycji Wojewódzkiemu Zarządowi Zakładów Karnych w [...] lokal mieszkalny położony przy ul. [...] w [...], który następnie decyzją z dnia 29 października 1974 r. przydzielono jako mieszkanie służbowe funkcjonariuszowi SW R. N. Do zamieszkania z R. N. uprawnieni zostali żona E. N. oraz syn K. N. a następnie także syn P. N.

W dniu [...] zmarł R. N., a decyzją z dnia 22 lutego 1994 r. ustalono E. N. i P. N. rentę rodzinną Służby Więziennej. Pismem z dnia 16 października 1994 r. E. N. wniosła o zmianę decyzji o przydziale mieszkania znajdującego się w [...] przy ul. [...] poprzez wydanie nakazu kwaterunkowego na nią, jako głównego lokatora oraz syna P. N. W dniu 26 października 1994 r. nastąpił przydział mieszkania służbowego na rzecz E. N., zaś do zamieszkania z nią uprawnieni zostali członkowie jej rodziny - syn P. N. Po śmierci E. N., P. N. pismem z dnia 1 lipca 2011 r. zwrócił się z prośbą do Dyrektora Aresztu Śledczego w Opolu o przepisanie na niego mieszkania przy ul. [...] w [...]. Dyrektor Aresztu Śledczego w Opolu decyzją nr [...] z dnia 1 sierpnia 2011 r. poinformował P. N. o obowiązku opuszczenia lokalu położonego w [...] przy ul. [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o opróżnieniu w/w lokalu. P. N. od wydanej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Opolu z dnia 1 sierpnia 2011 r. wniósł odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu, organ ten decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 13 stycznia 2012 r. DOSW wskazał, iż organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący całego postępowania dowodowego, a w szczególności nie ustalił czy w dniu złożenia wniosku P. N. był uprawniony do renty rodzinnej.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek został załatwiony niezgodnie z żądaniem, gdyż organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia o żądaniu wniosku, co uniemożliwia organowi odwoławczemu podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając na względzie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, DAŚ ponownie rozpatrzył sprawę. Następnie decyzją z dnia 28 maja 2019 r. organ I instancji odmówił P. N. przydziału lokalu mieszkalnego mieszczącego się przy ul. [...] w [...].

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący. W odwołaniu wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. DOSW utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią z art. 177 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1427 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 848 z późn. zm.), zwana dalej u.s.w., na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Podany powyżej przepis wskazuje zamknięty katalog lokali jakie mogą być przeznaczone dla funkcjonariusza. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że lokal przy ul. [...] znajduje się w dyspozycji Aresztu Śledczego w Opolu, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Zakładów Karnych z dnia 29 października 1974 r. Nr sprawy [...], która to okoliczność jest bezsporna, bowiem z pisma Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w [...] z dnia 14 września 2016 r. jednoznacznie wynika, iż Gmina [...] respektuje i potwierdza, pozostawanie przedmiotowego lokalu w dyspozycji Aresztu Śledczego w Opolu. Dalej organ podniósł, że przepisy regulujące kwestie takich lokali ujęte są w rozdziale 18 u.s.w. i mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Służby Więziennej, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm; obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 z późn. zm.), zwana dalej ustawą, uregulowana jest kwestia uprawnień członków rodziny zmarłego emerytowanego funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego.

DOSW wskazał, że z tego przepisu strona wywodzi swoje roszczenie o przepisanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], dlatego organ rozpatrzył jego wniosek 1 lipca 2011 r., jako wniosek o przydział przedmiotowego mieszkania. Następnie wskazał, że na podstawie art. 170 ust. 1 u.s.w. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu członkom rodziny funkcjonariusza wymienionym w art. 176 u.s.w. przysługuje prawo do zamieszkania w przydzielonym funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnym.

Lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...] został początkowo przydzielony R. N., w którym to lokalu mogli zamieszkiwać członkowie jego rodziny. Po śmierci R. N. - ojca P. N., przydział lokalu mieszkalnego nastąpił na rzecz żony E. N., a do zamieszkania z nią został uprawniony syn P. N.

Organ odwoławczy wskazał, że P. N. nie jest funkcjonariuszem w służbie czynnej w Areszcie Śledczym w Opolu. Dalej DOSW wskazał, że na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w ust. 2, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Renta rodzinna przysługuje na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o emeryturach, tj. dzieciom własnym, dzieciom drugiego małżonka oraz dzieciom przysposobionym do ukończenia 16 lat, do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia albo ze względu na wiek jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa powyżej (art. 67 ust.1 pkt 1 oraz art. 68 ust.1 pkt 1-3 ustawy o emeryturach). Następnie organ odwoławczy zauważył, że z oświadczenia strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika złożonego w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. wynika, iż P. N. prawo do renty rodzinnej po zmarłym ojcu utracił w [...], tj. z chwilą osiągnięcia 25 roku życia. Tym samym brak tych uprawnień oznacza, iż stronie nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, DOSW wskazał, że wyżej wymienione uprawnienie nie kreuje jakiegoś dożywotniego prawa, a zasadniczą funkcją tych przepisów - jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego, warunkującego rzetelną i efektywną służbę, a nie pomoc o charakterze socjalnym dla tych osób, które pozostają w trudnej sytuacji mieszkaniowej, choćby były one dziećmi funkcjonariusza. Ta pomoc, jako wyjątek od zasadniczej funkcji przepisów dotyczących pomocy mieszkaniowej dla policjantów, przysługuje dzieciom tylko przez czas pobierania renty rodzinnej. Także uprawnienia rencistów i emerytów policyjnych są ograniczone względem uprawnień funkcjonariuszy czynnych.

Prawo do tego "lokalu zastępczego" jest jednak ściśle uzależnione od uprawnienia do renty rodzinnej. Brak prawa do renty wyklucza uprawnienie do lokalu zastępczego. Tytuł prawny do lokalu przysługuje także do czasu zamieszkiwania jako członek najbliższej rodziny w przedmiotowym lokalu z osobą posiadającą prawo do renty rodzinnej. Od chwili śmierci tej osoby, osoba wspólnie z nią zamieszkująca - nie posiadająca własnego tytułu do lokalu traci tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutu P. N. z pisma z dnia 1 marca 2019 r., w którym podniósł, że Areszt Śledczy w Opolu nie określił warunków korzystania z lokalu przy ul. [...] w [...] ani dla jego matki, ani potem dla niego samego. W jego ocenie funkcjonująca w tej sprawie umowa najmu łączy wyłącznie strony obecnie zawisłego procesu sądowego i jest stosunkiem cywilnoprawnym, wskazując, że organy nie dopełniły wymogów dokonania przydziałów mieszkania najpierw na rzecz R. N., a następnie na rzecz E. N. DOSW podkreślił, że Areszt Śledczy w Opolu nigdy nie podejmował czynności zmierzających do zrzeczenia się posiadanej nieruchomości na rzecz Gminy [...], co jest okolicznością bezsporną, a co potwierdzają pisma Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w [...], i w przedmiotowej sprawie skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek umożliwiających stronie uzyskanie przydziału do lokalu mieszkalnego . To obligowało organ I instancji do wydania odmownej decyzji w tym przedmiocie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2069 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 k.p.a., wskazał, że organ winien badać sprawę wnikliwie i szybko, niemniej poza tym winien dążyć do dochowania zasady prawdy materialnej, tj. wnikliwego rozpatrzenia sprawy i dojścia do prawdy obiektywnej, choćby nawet kosztem przedłużenia postępowania.

W ocenie organu odwoławczego długotrwałe postępowanie w sprawie nie doprowadziło do powstania szkody w majątku P. N., który to przez 7 lat ponosił koszty związane z zamieszkiwaniem wraz z rodziną w lokalu. Należy bowiem wskazać, iż strona ponosiła koszty czynszu, które i tak by ponosiła gdyby była najemcą każdego innego lokalu, a zatem o żadnej szkodzie nie może być mowy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegającego na ich niezastosowaniu - w szczególności stanowiących konsekwencję rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania wskazać należy, że DAŚ działał na podstawie i w granicach przepisów prawa, był organem uprawnionym do wydania decyzji, ponadto podjął ją wskazując stronie podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, a także działał na podstawie przepisów prawa procesowego, a prowadzone postępowanie odpowiadało takiemu wymogowi, mimo iż decyzja nie uwzględnia żądania strony. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona nie wykazała na czym polegał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., a z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zarówno P. N., jak i jego kolejni pełnomocnicy byli zawiadamiani przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego zresztą strona skorzystała. W kwestii naruszenia art. 13 § 1 i 3 k.p.a. DOSW wskazał, że w sprawie trudno jest zawrzeć ugodę z uwagi na ograniczenia podmiotowe. Forma załatwienia sprawy indywidualnej określona w art. 13 § 1 k.p.a. dopuszczalna jest tylko w przypadkach, gdy w sprawie występuje wielość stron (co najmniej dwie strony). Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie jest dopuszczalna ugoda pomiędzy stroną a organem. Ugoda, zgodnie z roszczeniem strony, powinna skutkować wydaniem zgody na przydział mieszkania P. N., a w tym konkretnym przypadku ugoda nie była możliwa, z uwagi na fakt iż, lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] jest lokalem pozostającym w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej przeznaczonym dla funkcjonariuszy jako mieszkanie służbowe. DOSW wskazał również, że nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika strony co do naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż organ I instancji rozstrzyga sprawę, ponieważ lokal mieszkalny wciąż jest w jego dyspozycji, podczas gdy zdaniem strony należy przyjąć, iż Areszt Śledczy w Opolu per facta concludentia zrzekł się swoich szczególnych uprawnień co do przedmiotowego lokalu na rzecz jego właściciela (tj. Gminy [...]). DOSW ponownie podkreślił, że lokal przy ul. [...] znajduje się w dyspozycji Aresztu Śledczego w Opolu, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Zakładów Karnych z dnia 29 października 1974 r., a Gmina [...] nigdy nie kwestionowała faktu, iż przedmiotowy lokal znajduje się w dyspozycji Aresztu Śledczego w Opolu. Wbrew twierdzeniom strony, nie doszło również do naruszenia art. 29 ust. 2 i 3 ustawy.

Następnie DOSW zauważył, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ I instancji nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów i sprawę wyjaśnił w sposób dostateczny. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma możliwość skorzystania z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, gdy decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania, a został wyjaśniony cały konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał również, że decyzja wydana przez organ I instancji została zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P. N.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działając przez pełnomocnika, zarzucił rozstrzygnięciu :

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i art. 36 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, niewskazanie stronie jakichkolwiek powodów rażącego przekroczenia wszelkich kodeksowych terminów, niepouczenie strony o przysługującym jej prawie ponaglenia organu I instancji do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie i prowadzenie postępowania przez organ I instancji od 13 stycznia 2012 r. (zatem przez przeszło 7 lat), podczas gdy wydanie przez organ II instancji skarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy ten wydał ją pomimo braku konieczności gromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego i winno to nastąpić niezwłocznie, a zatem postępowanie w tej sprawie było rażąco długotrwałe, prowadzone rozwlekle i w sposób oczywisty trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia, czym organ I instancji doprowadził wyłącznie do powstania szkody w majątku P. N.;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu - w szczególności stanowiących konsekwencję rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania, niezapewnieniem skarżącemu czynnego udziału w wieloletnim postępowaniu, wieloletnim zaniechaniem jakiegokolwiek informowania Skarżącego o przebiegu prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, oczywistym i również wieloletnim zaniechaniem wszelkiego wyjaśniania Skarżącemu jakichkolwiek kwestii związanych z postępowaniem, a w rezultacie brakiem prowadzenia postępowania w sposób budzący (choćby elementarne) zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, natomiast organ odwoławczy wszystkie opisane wyżej naruszenia swoją decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. zaaprobował;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 13 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i faktyczne uniemożliwienie skarżącemu jakiegokolwiek ugodowego rozwiązania tej sprawy oraz niedążenie (nie podjęcie żadnych czynności) do polubownego załatwienia sprawy;

4. naruszenie przepisu postępowania, tj. przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez organy obu instancji, że rozstrzygają sprawę administracyjną lokalu przy ul. [...] w [...], który pozostaje wciąż w dyspozycji Aresztu Śledczego w Opolu, podczas gdy oceniając wszystkie opisane wyżej okoliczności, można było przyjąć, że Areszt Śledczy w Opolu zrzekł się swoich szczególnych uprawnień co do przedmiotowego lokalu na rzecz Gminy [...], która to osoba prawna ze wszystkich swoich praw związanych z własnością tegoż lokalu mieszkalnego korzysta bezpośrednio i od chwili zaprzestania w 2013 r. przez DAŚ jakiejkolwiek korespondencji ze skarżącym pobiera od P. N. wszelkie związane z tym lokalem opłaty (najpierw czynsz najmu, następnie odpowiadające mu wysokością odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu) i już w 2005 roku Gmina [...] związała się z matką P. N. klasyczną cywilnoprawną umową najmu co do tegoż lokalu, a po jej śmierci w [...] rzeczona Gmina nie tylko akceptowała zajmowanie przez P. N. przedmiotowego lokalu, ale zmieniała też nadal stawki czynszu, przekazywała swoje uprawnienia w postaci decyzji zmieniających wysokość czynszu i traktowała skarżącego jako najemcę lokalu, a zatem organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę nie pozostającą w ich kognicji i również z tej przyczyny decyzja jest nieważna z mocy prawa.

5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 i ust. 3 ustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem i przyjęciem, że P. N. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] ponieważ jego uprawnienie do renty rodzinnej po zmarłym w dniu [...]. R. N. wygasło z chwilą ukończenia przez skarżącego 25 roku życia i z tej przyczyny jego wnioskowi należy odmówić, podczas gdy przywołane wyżej przepisy prawa materialnego expressis verbis stanowią, że "prawo do lokalu mieszkalnego, przysługuje członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty oraz po zmarłych emerytach i rencistach, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do renty rodzinnej, a zatem dziecko, które od chwili urodzenia mieszkało razem z uprawnionym, nie traci prawa do dalszego zamieszkiwania w lokalu resortowym po ukończeniu 25 roku życia".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Opolu, jak również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o zobowiązanie organu odwoławczego do niezwłocznego wydania decyzji przyznającej P. N. tytuł prawny do zajmowanego lokalu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik P. N. w pierwszej kolejności opisał okoliczności fatyczne wynikające z zajmowania przez rodzinę skarżącego przedmiotowego lokalu, jak również okoliczności (np. umowę najmu lokalu z 2005 r.), które w jego ocenie wskazują, że nieruchomość ta nie jest w dyspozycji Aresztu śledczego w Opolu, ale Gminy [...]. Podkreślił przy tym, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Opolu odmawiał skarżącemu prawa do lokalu przy ul. [...], przy jednoczesnej deklaracji pozyskania dla niego lokalu zastępczego, co w ocenie pełnomocnika wskazuje na wewnętrzną sprzeczność zajmowanego przez organ stanowiska. Następnie zauważył, że Gmina [...] od 2014 r. zaczęła kierować pisma do P. N. o opróżnienie lokalu, wskazując, że od 2014 r. nie uiszcza on czynszu najmu, ale odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu. Jednocześnie wskazał, że bez względu na nazwę, opłaty z tego tytułu regulowane są Gminie [...]. W ocenie pełnomocnika okoliczności te, jak również fakt, że lokal zajmowany jest przez jego rodzinę od czterdziestu lat, wskazuje, że Areszt Śledczy w Opolu zrzekł się lokalu per facta conludentia na rzecz jego właściciela tj. Gminy [...]. To potwierdza okoliczność, że po śmierci E. N. w [...], Gmina [...] akceptowała zamieszkiwanie lokalu przez skarżącego, poprzez stałe aktualizowanie stawek czynów, a zatem uznawała go za najemcę. Pełnomocnik podkreślił, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Opolu nie określił warunków korzystania z lokalu ani dla matki P. N., ani dla niego, co dodatkowo potwierdza cywilnoprawnych charakter zajmowanego przez skarżącego lokalu. W jego ocenie rozstrzygnięcie DOSW narusza przepisy prawa materialnego oraz k.p.a., co uzasadnia żądania zawarte w skardze.

W odpowiedzi na skargę DOSW, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. M., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołał przepisy, w oparciu o które odmówiono P. N. przydziału lokalu mieszkalnego, powielając argumentację zawartą w decyzji, że skarżący nie posiada uprawnienia do otrzymania takiego lokalu.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia oświadczenia, odnośnie do statusu spornego lokalu mieszkalnego i wyjaśnienia wątpliwości co do przekazanych Sądowi akt mieszkaniowych, jednocześnie zobowiązał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia umowy najmu lokalu E. N. z Gminą [...]. W odpowiedzi Dyrektor Aresztu Śledczego przekazał akta mieszkaniowe R. N., powołane w protokole z dnia 27 czerwca 2011 r., jednocześnie oświadczył, że Areszt Śledczy w Opolu nie podejmował nigdy żadnych działań zmierzających do wyzbycia się uprawnienia do dysponowania tym lokalem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Analiza zebranego w sprawie przez organy materiału dowodowego a uzupełnionego w toku postępowania sądowego, i decyzji podjętych przez organy wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy, który określa, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (pkt 1). Prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (pkt 2). Prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w ust. 2, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej (pkt 3). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się do funkcjonariuszy Straży Marszałkowskiej, funkcjonariuszy Służby Celnej i funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (pkt 4).

Poza sporem jest w przedmiotowej sprawie fakt, że P. N. nie jest funkcjonariuszem służby więziennej w służbie czynnej, ani nie posiada uprawnienia do lokalu będącego w dyspozycji Aresztu Śledczego w Opolu z art. 29 ust. 1 ustawy. Bezsprzeczne jest również, że lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...] został decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 października 1974 r. przekazany do dyspozycji Wojewódzkiemu Zarządowi Zakładów Karnych, a następnie decyzją z dnia 29 października 1974 r. lokal ten został przyznany R. N., jako mieszkanie służbowe. Następnie po jego śmierci decyzją z 26 października 1994 r. Naczelnik Zakładu Karnego Przejściowego w [...] stwierdził prawo E. N. do dalszego zamieszkiwania wyżej wymienionego lokalu wraz z synem P. N.

Wskazane dokumenty w sposób jednoznaczny potwierdzają, że przedmiot sporu jest mieszkaniem o charakterze służbowym, pozostającym w dyspozycji Aresztu Śledczego w Opolu, które zostało przyznanie R. N., a następnie jego żonie E. na podstawie decyzji administracyjnej. Tym samym poza wszelką wątpliwością zakres żądania, który skierował P. N. do Dyrektora Aresztu Śledczego w Opolu o przydział wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego, ma charakter sprawy administracyjnej, a zatem stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych podlega kognicji WSA w Opolu.

Oceniając skargę wskazać trzeba, że art. 29 ustawy w sposób szczególny uregulował status prawny lokali mieszkalnych oddanych do dyspozycji organów służb mundurowych, krąg osób uprawnionych do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu. Do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów służb nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Takie stanowisko zajmowane jest w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2.04.2016 r. sygn. akt I OSK 2887/14, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1539/14, wyrok z dnia 4.11.2014 r. WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 379/14 CBOSA). Wniesienie pozwu przeciwko Gminie [...], pozostaje bez wpływy na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nie dotyczy Dyrektora Aresztu śledczego w Opolu, ani Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Opolu. Nawet jeżeli rozstrzygnięcie w tej sprawie zapadnie, to będzie ono dotyczyło Gminy, jako właściciela spornego lokalu a nie jego dysponenta, czyli Dyrektora Aresztu Śledczego w Opolu. Skoro prawo do takiego lokalu i możliwość uzyskania do niego tytułu prawnego przez członka rodziny funkcjonariusza podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.) zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten także jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 16.12. 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/10; wyrok NSA z 30.01.2013 r. sygn. akt I OSK 220/12,; wyrok WSA w Warszawie z 15.02.2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1644/09, opubl. CBOSA).

W konsekwencji wszelkie okoliczności faktyczne o charakterze cywilnoprawnym, związane z domaganiem się przez Gminę [...] opróżnienia lokalu lub regulacji czynszu względnie odszkodowania za bezumowne korzystanie, podnoszone przez P. N. w skardze, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Podnieść należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że sprawa ma charakter administracyjny. Jak wskazano powyższej rodzina P. N. zamieszkuje lokal służbowy oddany do dyspozycji jego ojca, jako funkcjonariusza Służby Więziennej, na podstawie stosownych decyzji administracyjnych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że jego wniosek z dnia 1 lipca 2011 r. o przydział wyżej wymienionego lokalu, na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy zainicjował postępowanie administracyjne, a sam przedmiot postępowania miał charakter sprawy administracyjnej z art. 1 pkt 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że skarżący swój wniosek o przydział lokalu przy ul. [...] wywodzi z art. 29 ust. 2 ustawy, jako członek rodziny emerytowanego funkcjonariusza R. N. Wskazany przepis umożliwiał członkom rodzin uzyskanie go, w sytuacji, gdy spełniają wymogi do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

Jak wynika z akt mieszkania kwaterunkowego (str. 41) decyzją z dnia 22 lutego 1994 r. Naczelnik Wydziału Emerytur i Rent Ministerstwa Sprawiedliwości w Warszawie ustalił E. N. i P. N. prawo do renty rodzinnej Służby Więziennej po zmarłym R. N., na podstawie art. 39 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 1959 r., Nr 69, poz. 436) oraz przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1959 r. Nr 12, poz. 70). W pouczeniu decyzji wskazano, że renta rodzinna wraz z dodatkami została przyznana do ukończenia przez najstarsze dziecko 18 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 25 roku życia w sytuacji nauki w szkole wyższej.

Wskazane regulacje określają podobny zakres przyznawania dzieciom renty rodzinnej pod rządami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o emeryturach do renty rodzinnej uprawnieni są następujący członkowie rodziny spełniający warunki określone w art. 68-71: dzieci własne, dzieci drugiego małżonka oraz dzieci przysposobione (pkt 1), przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletniości wnuki, rodzeństwo i inne dzieci, w tym również w ramach rodziny zastępczej (pkt 2), małżonek (wdowa i wdowiec) (pkt 3), rodzice (pkt 4). Stosownie do art. 68 ust. 1 dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej do ukończenia 16 lat (pkt 1), do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo (pkt 2), bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2 (pkt 3). Okres ten wydłuża się, jeżeli dziecko osiągnęło 25 lat życia, będąc na ostatnim roku studiów w szkole wyższej, prawo do renty rodzinnej przedłuża się do zakończenia tego roku studiów.

Mając na względzie powyższe przepisy ponad wszelką wątpliwość P. N., urodzony w dniu [...], utracił prawo do renty rodzinnej, po ukończeniu 25 roku życia.

Tym samym mając na względzie przepisy obowiązujące w dniu przyznania renty rodzinnej, jak i obecnie po tej dacie skarżący nie posiadał żadnego uprawnienia do lokalu służbowego przyznanego R. N.

Rację ma DOSW, że przysługujące dzieciom funkcjonariusza uprawnienie do jego lokalu służbowego nie ma charakteru dożywotniego, nie jest uprawnieniem o charakterze socjalnym i przysługuje im tylko przez okres pobierania renty rodzinnej. W konsekwencji wniosek P. N. z dnia 1 lipca 2011 r. o przydział wyżej wymienionego lokalu w trybie art. 29 ust. 2 ustawy był oczywiście bezzasadny, a DAŚ mógł wydać decyzję odmowną.

Odnosząc się do kwestii podniesionej w skardze dotyczącej przewlekłości postępowania administracyjnego, to okoliczności te nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego tak obecnie, jak i w dacie wniosku P. N. regulowała środki zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Sam w sobie zarzut naruszenia art. 12 § 1 i § 2 w związku z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i art. 36 k.p.a. nie był w granicach skargi badany i nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji również zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a., bowiem fakt rozpatrzenia postępowania w bardzo długiem okresie czasu od złożenia wniosku nie uzasadnia samo przez się przyjęcia, że zostały naruszone wszystkie wyżej wymienione zasady postępowania administracyjnego.

Pomimo ustanowionych profesjonalnych pełnomocników strona nie zdecydowała się korzystać z instrumentów mających na celu wezwanie organów do rozstrzygnięcia sprawy (ponaglenie, skarga na przewlekłość , bezczynność organu).

Nawet stan oczywistego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej winikających z k.p.a. nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi odnośnie do przydziału lokalu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 § 1 i § 2 k.p.a. wskazać należy, że powołany przepis nie ma zastosowania w sprawie, bowiem organ prowadzący postępowanie zgodnie z wnioskiem nie może zawrzeć z wnioskodawcą ugody.

Art. 13 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach (pkt 1), niezbędnych do przeprowadzenia mediacji (pkt 2).

Natomiast art. 13 § 2 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do podejmowania wszystkich uzasadnionych na danym etapie postępowania czynności umożliwiających przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy.

Postępowanie prowadzone z wniosku o przydział lokalu z art. 29 ust. 2 ustawy nie daje takich możliwości. Przytoczone regulacje jednoznacznie wskazują komu przysługuje uprawnienie do lokalu po emerytowanym funkcjonariuszu. Przepisy nie dopuszczają możliwości odstępstwa w tym zakresie. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 13 § 1 i § 2 k.p.a. uznać także należy za niezasadny.

W konsekwencji, wniosek pełnomocnika skarżącego o zobowiązanie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu do niezwłocznego wydania decyzji przyznającej P. N. tytułu prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie mógł być procesowo uwzględniony. Tym bardziej, że organ ten wydał już rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przydziału tego lokalu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.