Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1445/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 104b ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 2, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Do okresu uprawniejącego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnego, o którym mowa w art. 71 ust. 1pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o rpmocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) powienien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 roku życia i mężczyzn powyżej 60 roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy.

TEZY

Do okresu uprawniejącego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnego, o którym mowa w art. 71 ust. 1pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o rpmocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) powienien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 roku życia i mężczyzn powyżej 60 roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1207/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz A. K.o kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1207/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]

w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.), przyznał A. K. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 7 października 2011 r.

W dniu 18 października 2011 r. A. K. złożył w PUP nr 2 w Łodzi zaświadczenie z dnia [...] października 2011 r. wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi o przebiegu ubezpieczenia w celu ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. b i art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmówił przyznania A. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazując, iż nie spełnił on warunków do uzyskania świadczenia, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy.

Od powyższej decyzji A. K. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wniósł o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych wraz z należnymi odsetkami od dnia 18 października 2011 roku. Podniósł, iż istnieje sprzeczność pomiędzy obowiązkiem płacenia składek na Fundusz Pracy od minimalnego wynagrodzenia za pracę, będącym jednocześnie jednym za warunków przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalającą, że opłacane przez niego składki na Fundusz Pracy po ukończeniu 60 roku życia, tj. za ostatnie dwa lata prowadzonej działalności gospodarczej, są nienależne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z godnie z art. 71 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 lit. a i d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni m.in.: – był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, – opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, (...).

W toku postępowania ustalono natomiast, że A. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy nr 2 w Łodzi w dniu 7 października 2011 r., co oznacza, że w celu ustalenia uprawnień do zasiłku analizą objęto okres od dnia 6 kwietnia 2010 r. do dnia 7 października 2011 r., tj. 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że w dniu rejestracji w PUP nr 2 w Łodzi A. K. miał ukończony 62 rok życia (data ur. [...] września 1949 r.), natomiast działalność gospodarczą prowadził w okresie od dnia 10 lipca 2001 r. do dnia 1 października 2011 r. (decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2011 r. nr [...]). Następnie organ II instancji wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt. 1-3 (a więc i w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą), które nie osiągnęły wieku wynoszącego 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Dokonując wykładni tego przepisu organ odwoławczy stwierdził, iż obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy zgodnie z art. 104b ust. 2 ustawy dotyczy osób, które nie ukończyły 55 lat w przypadku kobiet i co najmniej 60 lat w przypadku mężczyzn. Osoby, o których mowa powyżej, w sytuacji ukończenia wskazanego wieku nie mają już obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Dalej organ stwierdził, iż z uwagi na fakt, że ustawodawca nie przewidział możliwości dobrowolnego opłacania składek na Fundusz Pracy, zgodnie z art. 71 ust.1 pkt. 2 lit. d ustawy, osoby, które ukończyły ww. wiek w przypadku zaprzestania działalności gospodarczej i zarejestrowania się jako bezrobotne, nie nabywają prawa do zasiłku dla bezrobotnych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Warunkiem obligatoryjnym do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest bowiem, w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą, opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne od podstawy co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz opłacanie składek na Fundusz Pracy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący opłacał składki na Fundusz Pracy za cały okres prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże biorąc pod uwagę fakt, że w dniu [...] września 2009 r. A. K. ukończył 60 lat, składki na Fundusz Pracy opłacone w okresie od października 2009 r. do sierpnia 2011 r. były składkami nienależnymi, co potwierdza decyzja ZUS z dnia [...] października 2011 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzucił też brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcia i stosowanie przepisów sprzecznych ze sobą oraz niekorzystnych dla strony. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wydanie orzeczenia potwierdzającego prawo do zasiłku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podtrzymując stanowisko przedstawione w odwołaniu wskazał, że art. 104 b ust. 2 ustawy dodany ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadził ulgę dla pracodawców zwalniając ich z obowiązku płacenia składek za osoby, które osiągnęły wiek – 55 lat w przypadku kobiet i 60 lat w przypadku mężczyzn, stanowiąc jednoznacznie w ust. 2, że "składki na Fundusz Pracy opłaca się za osoby (,...), co w związku z treścią art. 104 ust. 1 oznacza, że dotyczy tylko i wyłącznie osób, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 1-3. Przepis ten, zdaniem skarżącego nie stanowi natomiast o zwolnieniu od opłacania składek na Fundusz Pracy osób prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Skarżący podkreślił, iż opłacał składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zasadności ich opłacania do czasu rejestracji w PUP i konieczności potwierdzenia faktu ich opłacania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nigdy nikt nie kwestionował.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przytoczył treść zastosowanych w sprawie przez orzekające organy administracji przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz przepisu art.104 b ust. 1.

WSA w Łodzi zauważył, że z przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d cytowanej ustawy wynika, iż jedną z przesłanek nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą jest opłacanie przez nią przez 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed rejestracją, składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy. W wymienionym przepisie znajduje się sformułowanie, że podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowi kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to zatem, iż osoba prowadząca działalność gospodarczą jest obowiązana opłacać zarówno składki na ubezpieczenie społeczne, jak i na Fundusz Pracy. W tym zakresie Sąd I instancji zaznaczył, że gdyby obowiązek ten dotyczył tylko składek na ubezpieczenie społeczne, a nie na Fundusz Pracy, to w przepisie tym nie byłoby określenia "i Fundusz Pracy". Skoro zatem w przepisie tym znalazło się sformułowanie jaka winna być podstawa wymiaru składek na Fundusz Pracy, to tym samym przepis ten wskazuje, że istnieje obowiązek opłacenia składek na ten Fundusz prze osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

Następnie Sąd I instancji dokonał wykładni przepisu art. 104 b ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. i wskazał, iż obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy dotyczy mężczyzn, którzy nie osiągnęli 60 lat. Natomiast po ukończeniu 60 roku życia mężczyźni nie mają obowiązku opłacania tych składek, z tą uwagą, że, jak podkreślił Sąd, obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości dobrowolnego uiszczania składek na Fundusz Pracy po ukończeniu przez mężczyznę 60 lat. Nawet zatem, gdyby mężczyzna prowadzący działalność gospodarczą po ukończeniu 60 roku życia nadal opłacał składki na Fundusz Pracy, to składki takie stałyby się składkami nienależnymi, które podlegałyby zaliczeniu z urzędu na poczet innych zaległości lub zostałyby zwrócone płatnikowi na jego wniosek, zgodnie z art. 24 ust. 6 lit. a, b i c ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.).

W konsekwencji, wedle WSA w Łodzi, treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 104b ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. wskazuje zatem, iż przesłanką nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą jest opłacanie przez nią składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy przez okres co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy przed rejestracją. Wniosek taki wypływa z wykładni językowej obu przepisów.

Jednocześnie Sąd I instancji, z powołaniem się na stanowisko doktryny oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że skoro treść przepisu, dzięki wykładni językowej, pozwala skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy, to brak podstaw do stosowania wykładni systemowej i celowościowej. W ocenie Sądu I instancji, treść przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. jest jasna i w sposób nie budzący wątpliwości określa jakie okresy zalicza się do "365 dni", o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Również treść przepisu art. 104 b. ust. 2 wymienionej ustawy w sposób wyraźny i oczywisty precyzuje do kiedy istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. Skoro oba przepisy jasno formułują normy postępowania, to tak właśnie należy je rozumieć.

Z kolei w odniesieniu do treści przepisu art. 104b ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r., Sąd I instancji wyraził pogląd, że przepis ten jest krzywdzący dla osób prowadzących działalność gospodarczą, które po osiągnięciu określonego wieku (55 lat dla kobiet i 60 dla mężczyzn) zarejestrowały się w urzędzie pracy jako osoby bezrobotne. I tak, w zakresie nabycia przez nie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, do "365 dni" zalicza się bowiem jedynie okresy opłacania przez nie składek na Fundusz Pracy, zaś obowiązek opłacania takich składek nie istnieje po osiągnięciu wieku emerytalnego. W rezultacie może to spowodować odmowę nabycia prawa do zasiłku. Sąd I instancji zauważył przy tym, że przepis art.104b został wprowadzony z dniem 1 lipca 2009 r. ustawą z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. nr 6, poz. 33 ze zm.). Z uzasadnienia projektu zmiany ustawy wynika bowiem, iż przepis ten miał na celu zwiększenie aktywności zawodowej osób w wieku emerytalnym. Chodziło o obniżenie kosztów pracy oraz stworzenie dla pracodawców mechanizmu zachęty do zatrudniania osób, które osiągnęły wiek emerytalny. Pominięto jednak okoliczność, iż przepis ten stał się krzywdzący dla osób prowadzących działalność gospodarczą, które osiągnęły określony wiek (55 i 60 lat) i zarejestrowały się jako osoby bezrobotne. Przepis ten wymaga zatem szybkiej zmiany. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, przepisy art. 104 b ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d obowiązują i brak jest podstaw do zaliczenia do "365 dni" okresu, za który nie była odprowadzana składka na Fundusz Pracy. Byłoby to bowiem sprzeczne z literalną treścią przepisu art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. d, który określa jakie okresy zalicza się do "365 dni". Prawidłowość takiego stanowiska potwierdza również szczegółowa analiza treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, w którym nie zawarto takiego sformułowania jakie znalazło się w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c. W pierwszym z tych przepisów (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) znalazło się określenie "z zastrzeżeniem art.104a – 105" co oznacza, iż do przesłanki istnienia obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy wprowadzono między innymi odstępstwo określone w art. 104b. Z kolei, w drugim przepisie (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) znalazło się sformułowanie "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2". Oznacza to, iż wobec osób świadczących usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia warunkiem zaliczenia tego okresu do "365 dni" jest istnienie obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy, a jedyny wyjątek dotyczy osób wymienionych w art. 104b ust. 2 (tzn. kobiet, które ukończyły 55 lat i mężczyzn, którzy ukończyli 60 lat). W przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d brak jest takiego określenia, jakie znalazło się w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c. W związku z czym w stosunku do sytuacji określonej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d brak jest podstaw do zaliczania do stażu pracy warunkującego prawo do zasiłku, okresu niepłacenia składek na Fundusz Pracy z powodu osiągnięcia 55 lat przez kobietę i 60 lat przez mężczyznę, ponieważ wyjątek taki nie wynika z treści tego właśnie przepisu ustawy. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie zaliczenie do "365 dni" okresu nieopłacania składek na Fundusz Pracy z powodu osiągnięcia wieku 55/60 lat byłoby sprzeczne z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i stanowiłoby naruszenie tego przepisu.

Powyższe unormowania Sąd I instancji zestawił z ustalonym w postępowaniu administracyjnym stanem faktycznym i uznał, że organy administracji słusznie odmówiły A. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Przy ocenie zasadności skargi sąd wziął po uwagę okoliczność podnoszoną przez skarżącego (złożone na rozprawie oświadczenia oraz treść złożonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 27 grudnia 2011 r., k.30-38), iż jego wspólnikowi w prowadzeniu działalności gospodarczej Z. Ś., urodzonemu w 1950 r. przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ wskutek decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylającej decyzję Wojewody Łódzkiego stwierdzającej nieważność decyzji Prezydent Miasta Łodzi z dnia [...] października 2011 r. przyznającej ww. prawo do zasiłku dla bezrobotnych, ta ostatnia z wymienionych decyzji pozostała w obrocie prawnym.

Sąd I instancji nie zgodził się bowiem ze stanowiskiem wyrażonym przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., zgodnie z którym to stanowiskiem, uregulowania zawarte w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 104 lit. b ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. wywołują dysonans w zakresie ich interpretacji, nie są one dostatecznie jasne i precyzyjne, a skoro tak, to nie można uznać, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. W tym zakresie Sąd I instancji jeszcze raz powtórzył, że, w jego ocenie, wykładnia gramatyczna przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. nie pozwala na zaliczenie do "365 dni" okresu niepłacenia składek na Fundusz Pracy z uwagi na ustawowe zwolnienie z obowiązku uiszczania takich składek przez osoby w wieku emerytalnym, a w wymienionym przepisie nie ma sformułowania o odstępstwie w takim zaliczeniu w przypadku określonym w art. 104b ust. 2 ustawy, tak jak uczyniono to w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., reprezentowany przez adwokata.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a

Wystąpił również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegająca na dokonaniu wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy w sposób sprzeczny z art. 2, art. 67 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 178 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d pozostaje w ewidentnej sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi, a obowiązkiem Sądu I instancji była jego interpretacja w sposób zgodny z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji) oraz konstytucyjna zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Nadto, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 512/11, skarżący kasacyjnie podniósł, iż rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2 ustawy jest, dla adresatów tych przepisów, pułapką, której obywatel, kierując się przepisami ustawy, nie może uniknąć. Z tego powodu, nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy równocześnie wprowadza za to sankcje. To zaś, jak podkreślił autor, uzasadnia zastosowanie do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy wykładni systemowej i celowościowej, tzn. wykładni zgodnej z treścią powołanych powyżej zasad konstytucyjnych i podstawowych wartości konstytucyjnych w postaci sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie w pełni podzielił zajęte w stosunku do treści zakwestionowanego przepisu stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej i stwierdził, że dostrzeżony przez ten organ dysonans obydwu regulacji, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, można usunąć tylko i wyłącznie przy zastosowaniu obydwu ww. rodzajów wykładni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ powtórzył motywy rozstrzygnięcia zamieszczone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd I instancji, oddalając skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnego, powoływał się na literalne brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

Zdaniem WSA w Łodzi, w świetle powyższego przepisu obligatoryjnym warunkiem, od spełnienia którego zależało nabycie przez skarżącego uprawnień do zasiłku było opłacanie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem nie tylko składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, ale również opłacanie składki na Fundusz Pracy. Sąd wskazał, iż treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości co do tego, jakie okresy zalicza się do "365 dni", o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Również treść przepisu art. 104b ust. 2 wymienionej ustawy w sposób wyraźny i oczywisty precyzuje, do kiedy istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. Jak podkreślił WSA w Łodzi, skoro oba przepisy jasno formułują normy postępowania, to tak właśnie należy je rozumieć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja wskazanego przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, opierająca się jedynie na jego literalnym brzmieniu z pominięciem wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej, nie może zasługiwać na aprobatę.

Wskazać bowiem należy, że Sąd dokonując wykładni przepisów prawa winien zmierzać do osiągnięcia rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, Lex nr 518238); 14 listopada 2012 r., I OSK 628/12, CBOSA; 31 stycznia 2012 r., I GSK 745/12). Taki obowiązek sądu wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sformułowanie o podległości Konstytucji i ustawom oznacza, że rozstrzygając jakąś sprawę sąd powinien najpierw zbadać, czy nie jest naruszona żadna norma konstytucyjna i tym samym, czy przestrzegana jest wyrażona w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP zasada jej nadrzędności i dokonywać wykładni przepisów ustawy w sposób zgodny postanowieniami Ustawy Zasadniczej.

W ocenie NSA, wykładnia językowa art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia prowadzi do naruszenia zasad wyrażonych w Konstytucji RP, tj. przede wszystkim wyrażonej w art. 2 zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa, zasady racjonalności i reguły tzw. przyzwoitej legislacji. Narusza ona także wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa, która polega na tym, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących". Trybunał Konstytucyjny wyróżnił przy tym w swoich orzeczeniach (orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988/1/1, s. 14 oraz wyrok z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1998/2/13, s. 81 r.) dwa aspekty zasady równości: 1) równość wobec prawa oznaczającą nakaz równego traktowania przez władzę publiczną w procesie stosowania prawa; 2) równość w prawie oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości (patrz: Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – Komentarz", Wyd. C. H. Beck, s. 183-184, W-wa 2009 r.).

W piśmiennictwie podkreśla się, iż niekwestionowaną funkcją zasad konstytucyjnych w procesie sądowego stosowania prawa jest ich znaczenie jako reguł interpretacyjnych przepisów ustaw stanowiących podstawy rozstrzygnięcia sądu, co wyraża się w konstrukcji obowiązku sądu dokonywania wykładni prawa zgodnie z Konstytucją. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni aktualizuje się wówczas, gdy sąd dostrzega sprzeczność ustawy z przepisem Konstytucji i zmierza do usunięcia tej sprzeczności poprzez nadanie stosowanemu przepisowi ustawy takiego znaczenia, w jakim będzie on zgodny z przepisem Konstytucji (tak: Andrzej Wróbel, “Zasady (naczelne) Konstytucji w orzecznictwie Sądu Najwyższego" (w:) “Zasady naczelne Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Materiały 52. Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Prawa Konstytucyjnego w Międzyzdrojach (27-29 maja 2010 r.) pod red. A. Bałabasza i P. Mijala, s. 183).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 512/11, CBOSA), a także w wyroku WSA w Łodzi z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie III SA/Łd 11/12 (CBOSA), że nie można zaakceptować i uznać za racjonalne rozwiązania, które z jednej strony przyznaje kobietom w wieku powyżej 55 lat i mężczyznom w wieku powyżej 60 lat prowadzącym działalność gospodarczą przywilej w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie pozbawiając w ten sposób te osoby prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnego. Tak jak zauważyły Wojewódzkie Sądy Administracyjne, rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sytuacji ich literalnego rozumienia stają się dla ich adresatów swego rodzaju "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć, gdyż składki na Fundusz Pracy osoby prowadzące działalność gospodarczą, po ukończeniu 55 lat przez kobietę i 60 lat przez mężczyznę, opłacić nie mogą. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy kłóci się zatem z treścią art. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w literalnym brzmieniu narusza również zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie ma bowiem żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. W art. 104a – 105 ustawy przewidziano szereg zwolnień z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, ale możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych – spośród osób, za które nie opłaca się składek na Fundusz Pracy – miałyby tylko te osoby, które w okresie poprzedzającym rejestrację pozostawały w zatrudnieniu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy) oraz świadczyły usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c), wyłączone byłyby natomiast osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. W ocenie Sądu, brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia takiej wykładni omawianego przepisu, a w szczególności zupełnie inny był cel wprowadzenia art. 104b ustawy. Chodziło bowiem o wsparcie zatrudnienia i aktywizację zawodową osób powyżej 50 roku życia (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej – Sejm RP VI kadencji, nr druku 1196, http://www.sejm.gov.pl).

Zauważyć także należy, iż wskazane powyżej rozważania dotyczące wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, przesądzają również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłócą się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest przecież od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzenia z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Reasumując, z tych wszystkich względów, NSA stwierdził, że odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w powiązaniu z art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do wskazanych wartości konstytucyjnych uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej i zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej, w myśl której do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 roku życia i mężczyzn powyżej 60 roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 1348 ze zm.).