Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1455/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 299 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1, art. 305a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. obecnie: B. sp. z o.o z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1221/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2004 r. Wojewoda Podkarpacki udzielił B. w S. (poprzednikowi prawnemu skarżącej) pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych do Zalewu [...]. Na mocy tej decyzji, zobowiązano Spółkę m.in. do prowadzenia pomiarów jakości odprowadzanych ścieków z częstotliwością w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia 12 próbek i po 4 próbki w następnych latach jeżeli pomiary wykazały, że ścieki spełniają wymagane warunki. Natomiast jeżeli pierwsza próbka z czterech nie spełni tego warunku, nałożono obowiązek ponownego zbadania 12 próbek w następnym roku. Ponadto punkt kontroli jakości odprowadzanych ścieków ustalono w ostatniej studzience na terenie oczyszczalni ścieków przed wylotem ścieków do wód odbiornika.

W dniach od 4 do 16 października 2012 r. oraz od 16 do 26 lipca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie przeprowadził kontrolę spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego przez Spółkę.

Decyzją z [...] października 2014 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 194.250 zł za stwierdzone w 2012 r. przekroczenie składu ścieków odprowadzanych do wód zbiornika [...] z oczyszczalni ścieków [...], określonego w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2004 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Decyzją z [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego polegało na tym, że próbki do badań pobierane były jako próbki złożone proporcjonalne do czasu, a nie jako próbki złożone proporcjonalne do przepływu. W związku z tym organ wymierzył administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.; dalej: p.o.ś.).

Organ odwoławczy podkreślił między innymi, że próbka złożona proporcjonalna do czasu to próbka o objętości 5 l powstała ze zmieszania 12 próbek o jednakowej objętości pobranych co 2 godziny w przekroju doby. Próbka złożona proporcjonalna do przepływu wymagana przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2004 r., to próbka powstała ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej 2 godzinnych proporcjonalnych do przepływu (objętość każdej z pobranych próbek składowych próbki przeznaczonej do badań jest zależna od wielkości przepływu ścieków jaki miał miejsce w momencie jej pobrania). W tej sprawie urządzenie pomiarowe ilości ścieków jest zamontowane na wlocie ścieków do oczyszczalni ścieków, gdzie dokonywany jest pomiar ilości dopływających do oczyszczalni ścieków. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 14 września 2015 r. zlecił Podkarpackiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego polegającego na dokonaniu pomiarów ilości odprowadzanych ścieków z oczyszczalni z częstotliwością nie mniejszą niż co dwie godziny w przekroju doby, na wylocie ścieków z oczyszczalni (ostatnia studzienka przed wylotem ścieków do wód odbiornika). Pracownicy Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie przeprowadzili oględziny ostatniej studzienki przed wylotem ścieków do wód odbiornika. Stwierdzili, że we wskazanej studzience nie można dokonać pomiaru ilości ścieków metodą objętościową ani zainstalować automatycznego przyrządu do badania przepływu ścieków. Dokonali też obserwacji wizualnej stwierdzając, że natężenie przepływu ścieków uległo zmianie (wzrost ilości odprowadzanych ścieków). Nie było więc możliwości przeprowadzenia oceny ilościowej natomiast dokonano oceny jakościowej. Przepływ ścieków przez urządzenia oczyszczalni nie wyrównuje natężenia ich przepływu. Brak możliwości pomiaru ilości odprowadzanych ścieków na odpływie w istniejącym stanie faktycznym uzasadnia to, że urządzenie pomiarowe ich ilości zostało zainstalowane na dopływie. Oznacza to, że pobór próbki złożonej ścieków do badań proporcjonalny do czasu nie jest równoważny w tej sprawie poborowi próbki złożonej proporcjonalnie do przepływu. W treści pozwolenia wodnoprawnego brak jest możliwości odstąpienia od obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 2004 r. tj. pobierania do badań jakości odprowadzanych ścieków próbki średnio dobowej proporcjonalnej do przepływu.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku Spółki o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie podzielił wątpliwości Spółki w zakresie niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. Kwestionowana przez Spółkę regulacja służy realizacji takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5). Mając na uwadze skuteczność regulacji (w aspekcie możliwych trudności dowodowych dotyczących ustalenia rzeczywistego składu ścieków i ich ilości wprowadzonych przed przeprowadzeniem kontroli), dopuszczalne, a wręcz konieczne jest wprowadzenie przez ustawodawcę sankcji za samo naruszenie zasad prowadzenia pomiarów przez przedsiębiorcę lub na jego zlecenie. Ponadto art. 23 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustalającej ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE L 2000.327.1) wymaga, żeby przedmiotowe kary były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W takim przypadku uzasadnione jest również wprowadzenie ryczałtowych kwot przekroczeń. Dodatkowo, w aspekcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, Sąd I instancji zauważył, że wysokość kwestionowanej kary administracyjnej nie jest ustalona w postaci jednolitej kwoty pieniężnej niezależnej od skali naruszeń. Ostateczna kwota kary jest bowiem proporcjonalna do ilości ścieków wprowadzonych do środowiska.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że według ustaleń organów opartych m.in. na protokołach pobrań próbek, Spółka nie pobierała próbek powstałych ze zmieszanych próbek pobieranych w okresie doby, ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu. Takie wymagania wynikają z § 2 pkt 1 w związku z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763). Próbki pobierane przez Spółkę były bowiem próbkami pobranymi proporcjonalnie do czasu, a nie proporcjonalnie do przepływu (próbka dobowa badana przez Spółkę składała się z równych objętościowo próbek pobieranych co dwie godziny). W tej sytuacji organy przyjęły przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi i odpowiednio do tych przekroczeń określiły wysokość kary.

Sąd I instancji nie podzielił prezentowanego przez Spółkę poglądu, że to organy miały udowodnić, że próbki pobierane przez Spółkę proporcjonalnie do czasu były w równym stopniu miarodajne do oceny składu ścieków jak próbki pobierane proporcjonalnie do przepływu. W ustawie p.o.ś. nie ma przepisów, które w sposób szczególny – odrębny od zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym - regulowałyby kwestie rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniach dotyczących przedmiotowych kar administracyjnych. Sąd I instancji nie podzielił poglądu Spółki, że w sprawach tych ciężar dowodu co do wszelkich okoliczności spoczywa na organie z uwagi na prowadzenie tego postępowania w interesie publicznym. Mówiąc o ciężarze dowodu w postępowaniu administracyjnym należy mieć zawsze na uwadze rozróżnienie na ciężar dowodu w znaczeniu formalnym oraz ciężar dowodu w znaczeniu materialnym. Pierwszy z wymienionych aspektów ciężaru dowodu dotyczy przede wszystkim tego, że organ ma obowiązek działać z urzędu w celu ustalenia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Obowiązki organu przewidziane w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. dotyczą formalnego aspektu rozkładu ciężaru dowodu (przepisy te statuują zasadę oficjalności i zasadę prawdy materialnej). Przepisy te nie dotyczą natomiast rozkładu ciężaru dowodu w znaczeniu materialnym, czyli nie ingerują w zasady rozstrzygające, kogo obciążają negatywne skutki nieudowodnienia określonych faktów, istotnych z punktu widzenia relewantnych norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada prawa, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Oznacza to, że organy w tej sprawie obciążał obowiązek przeprowadzenia dowodów w zakresie ustalonym w przepisach prawa okoliczności uzasadniających nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej (czyli przede wszystkim ustalenie treści obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczących zasad poboru próbek). Takie założenia co do rozkładu ciężaru dowodu w sposób logiczny wynikają z przyjętych przez ustawodawcę zasad kontroli jakości ścieków wprowadzanych do środowiska. Ustawodawca oparł ten system na zasadzie dokonywania pomiarów przez podmiot korzystający ze środowiska. W takim przypadku to wyłącznie przedsiębiorca korzystający ze środowiska dysponuje dowodami, że przyjęte na siebie zobowiązania wykonywał zgodnie z prawem, w tym zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i przepisami rozporządzenia z 2004 r.

W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest, czy studzienka wskazana w punkcie III.3c pozwolenia wodnoprawnego umożliwiała w okresie objętym zaskarżoną decyzją wymagany przez to pozwolenie i rozporządzenie z 2004 r. pomiar proporcjonalny do przepływu. Jeżeli przedsiębiorca "nie dysponuje" warunkami technicznymi umożliwiającymi przestrzeganie warunków udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków do wód (w tym co do kontroli jakości odprowadzanych ścieków), to powinien powstrzymać się z korzystaniem z takiego pozwolenia do czasu wprowadzenia odpowiednich modyfikacji technicznych instalacji. Ponadto, z treści protokołów sporządzonych przez Spółkę jednoznacznie wynika, że próbki pobierano proporcjonalnie do czasu, a nie do przepływu. Zasadnie zatem organy przyjęły, że wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, bowiem nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3 p.o.ś.). Wymóg pobierania próbek proporcjonalnie do przepływu (a nie proporcjonalnie do czasu) ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ich wiarygodności, bowiem pozwala na ustalenie rzeczywistego stężenia zanieczyszczeń w ściekach w trakcie doby. Zasadność wymogu poboru próbek proporcjonalnie do przepływu wynika także z ustaleń kontroli w 2012 i 2013 r. W badaniach tych stwierdzono bardzo istotne przekroczenia w ściekach dopuszczalnych stężeń szkodliwych substancji. Natomiast badania wykonywane przez Spółkę proporcjonalnie do czasu nie wykazywały przekroczeń.

W ocenie Sądu I instancji, Spółka nie przeprowadziła skutecznego dowodu na okoliczność, że wynik pomiarów dobowych prowadzonych na podstawie próbek złożonych pobranych proporcjonalnie do czasu był identyczny co wynik pomiarów dobowych prowadzonych na podstawie próbek złożonych pobranych proporcjonalnie do przepływu. Złożona przez Spółkę ekspertyza wykonana na jej zlecenie została w sposób przekonujący zakwestionowana przez organy inspekcji ochrony środowiska. Z opinii tej nie wynika, żeby jej autor mógł być uznany za osobę dysponującą wiadomościami specjalnymi (m.in. brak opisu dokonań zawodowych ewentualnie dorobku naukowego autora). Ponadto opinia ta jest niewiarygodna z uwagi na oparcie jej na nieprawdziwej przesłance. Organy trafnie zwróciły uwagę, że zebrany materiał dowodowy (badania ilościowe napływających ścieków prowadzone przez Spółkę i udostępnione organom) przeczą tezie autora ekspertyzy, że zbiornik wyrównawczy zapewnia równomierny napływ surowych ścieków na urządzenia oczyszczające. Ponadto badania prowadzone przez Spółkę były wykonywane na urządzeniu zlokalizowanym już za zbiornikiem wyrównawczym. Badania te potwierdzają, zgodną z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego tezę, że ścieki bytowe nie napływają równomiernie, a w określonych godzinach następuje odpowiednio intensyfikacja ich napływu, natomiast w innych napływ ten ustaje. Jest to jednym z podstawowych powodów wprowadzenia wymagań, żeby do badań pobierać próbki średnie dobowe proporcjonalne do przepływu, a nie proporcjonalne do czasu. W ocenie Sądu I instancji, jest to uchybienie ekspertyzy, podważające jej wiarygodność, a tym samym uzasadniające pominięcie tego dowodu przez organy. Ponadto Spółka nie zakwestionowała wyników dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzonego na zlecenie organu odwoławczego przez organ I instancji (stwierdzono niemożność dokonania wiarygodnych pomiarów proporcjonalnych do przepływu oraz zmianę natężenia przepływu oczyszczonych ścieków), a tylko powołała się na opinię prawną dotyczącą rozkładu ciężaru dowodu (pismo Spółki z 3 grudnia 2015 r.). Spółka nie udowodniła zatem, że pomimo naruszenia obowiązujących ją zasad pobierania próbek, wyniki prowadzonych przez nią badań są całkowicie zgodne z wynikami, jakie byłyby uzyskane przy stosowaniu zasad poboru próbek wymaganych przez pozwolenie wodnoprawne oraz przepisy rozporządzenia z 2004 r.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji (podobnie jak uzasadnienie decyzji organu I instancji) nie naruszają prawa. W szczególności wynika z nich, jakie okoliczności zostały przez organy ustalone i na podstawie jakich dowodów, a także dlaczego nie dano wiary ekspertyzie wykonanej na zlecenie Spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 305 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Polegało to na przyjęciu, że przepis ten uprawnia organy ochrony środowiska do stosowania wprost art. 305a ust. 1 p.o.ś., a w konsekwencji do dokonywania "prostego podstawienia" norm zawartych w art. 305a ust. 1 (w tym pkt 2 "a") p.o.ś. do sytuacji w nim określonych. W ocenie Spółki, zawiera on w swojej treści wyraźne wskazanie, żeby stosować art. 305a ust. 1 p.o.ś. "odpowiednio", a więc w zależności od sytuacji albo wprost, albo z modyfikacjami albo w ogóle.

Po drugie, błędną wykładnię art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. polegającą na przyjęciu, że taką samą wagę przy dokonywaniu oceny czy doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska mają uchybienia dotyczące niespełnienia warunku formalnego, dotyczącego przeprowadzania pomiarów w określonym odstępie czasu.

Po trzecie, błędne zastosowanie art. 299 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 147 ust. 1 p.o.ś. polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na naruszenie przez Spółkę obowiązku okresowych pomiarów wielkości emisji przez pobór próbek proporcjonalny do czasu i wielkości przepływu.

Po czwarte, art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez przyjęcie, że składane przez Spółkę wyniki wymaganych pomiarów wielkości emisji nasuwają zastrzeżenia z uwagi na brak przestrzegania zasad pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.

Po piąte, § 8 ust. 4 pkt 1 w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, przez przyjęcie przez organ, że Spółka nie dokonywała poboru średniodobowych próbek ścieków, tj. próbek powstałych ze zmieszania próbek pobieranych w okresie doby, ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Polegało to na nieprawidłowym ustaleniu wzorca oceny zaskarżonej decyzji Głównego inspektora Ochrony Środowiska (oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania wskazanych dalej przepisów przez organu ochrony środowiska.

W ocenie Spółki, organy naruszyły art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Ponadto organy zaniechały przeprowadzenia analizy przepływu ścieków, czasu pracy oczyszczalni, a także przeprowadzenia badania zależności pomiędzy brakiem napływu ścieków, a ilością ścieków oczyszczonych w studzience pomiarowej. Organy dowolnie przyjęły, że próbki przekazywane przez Spółkę do badań pobierane były w sposób nieprawidłowy.

Ponadto Spółka wskazała, że organy naruszyły art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie przez organy, że próbki nie były pobierane proporcjonalnie do czasu i przepływu, wyłącznie na podstawie protokołów pobrania ścieków. Zdaniem Spółki, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają nieprawidłowości sposobu pobrania próbek.

Spółka zarzuciła także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie przez organy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem stosownych przepisów postępowania. W ocenie Spółki, doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 9 i art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak analizy warunków, jakie zostały zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym co do eksploatacji istniejących urządzeń służących do pomiaru ilości i jakości ścieków.

Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Spółki, Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi nie wyszedł poza treść wskazanych w skardze zarzutów kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest wadliwa.

Po trzecie, art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym i w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. przez brak przedstawienia przez Sąd I instancji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego (tj. art. 305a p.o.ś.) z wskazanymi przez Spółkę przepisami Konstytucji RP. W ocenie Spółki, wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego było konieczne z uwagi na liczne wątpliwości dotyczące konstytucyjności tych przepisów p.o.ś.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka wniosła także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy "art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP?".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto jeżeli skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie, co następnie pozwoli ocenić prawidłowe zastosowanie lub wykładnię powołanych w sprawie przepisów prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt b) i c) p.p.s.a. Dotyczy to także braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji w zakresie kontroli ustalonego stanu faktycznego art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. z powodu braku podstaw do przyjęcia stanowiska, że Sąd I instancji nie stwierdził, że właściwe organy błędnie ustaliły stan faktyczny. Wynika to z tego, co prawidłowo ustalił Sąd I instancji jak i właściwe organy administracji, że naruszenie osnowy przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego było następstwem tego, że próbki do badań były pobierane jako próbki złożone proporcjonalnie do czasu, a nie jako próbki złożone pobrane proporcjonalnie do przepływu odprowadzanych ścieków podczas prowadzenia pomiarów ich jakości.

Należy podkreślić, że z protokołów pobrań próbek podpisanych przez Spółkę wynika, że Spółka ze zmieszanych próbek pobieranych w okresie doby, ręcznie czy też automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych nie dokonała tego proporcjonalnie do przepływu odprowadzanych ścieków. Natomiast taki obowiązek nakłada przepis z § 2 pkt 1 w związku z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Oznacza to, że próbki pobierane przez Spółkę były próbkami pobranymi proporcjonalnie lecz tylko do czasu, a nie proporcjonalnie do przepływu odprowadzanych ścieków, chociaż próbka dobowa badana przez Spółkę składała się z równych objętościowo próbek, które były pobierane co dwie godziny. Spowodowało to naruszenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ustalonych w osnowie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Spółka nie udowodniła także, biorąc pod uwagę ciężar dowodu na niej spoczywający, że próbki przez nią pobierane proporcjonalnie do czasu są równoważne co do wyników składu odprowadzanych ścieków, jak próbki pobierane proporcjonalnie do przepływu. Ponadto przeszkodą w realizacji nałożonego w tym zakresie przedmiotowym obowiązku, odnośnie sposobu badania próbek nie mogą być warunki techniczne ustalone w pkt IIIc osnowy pozwolenia wodnoprawnego, a więc czy studzienka w nim wymieniona umożliwia – w okresie ustalonym zaskarżoną decyzją wymagany przez to pozwolenie i cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. – wymagany pomiar odprowadzanych ścieków proporcjonalnie do przepływu. Spółka nie skarżyła bowiem ustaleń osnowy przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, co do braku możliwości realizacji tego obowiązku w zakresie jakości odprowadzanych ścieków z powodu braku możliwości technicznych swojej instalacji.

Z kolei wyniki próbek pobranych proporcjonalnie do przepływu podczas kontroli przeprowadzonych przez właściwy organ w 2012 i 2013 roku wykazały istotne przekroczenia w odprowadzanych ściekach dozwolonych stężeń szkodliwych substancji. Natomiast przeprowadzone przez Spółkę badania próbek pobranych proporcjonalnie do czasu przepływu ścieków nie wykazały tych przekroczeń.

Należy także podkreślić, że złożona przez Spółkę ekspertyza została poddana ocenie prawnej przez właściwe organy prowadzące postępowanie, zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w celu ustalenia prawdy obiektywnej, a kontrola Sądu I instancji jest w tym zakresie w pełni prawidłowa. W szczególności poddając ją analizie i ocenie, właściwe organy stwierdziły, że zbiornik wyrównawczy nie zapewnia równomiernego napływu "surowych" ścieków do urządzeń oczyszczających, ponieważ ścieki bytowe nie wpływają równomiernie, lecz w określonych godzinach odpowiednio następuje intensyfikacja ich napływu, a w innych napływ ten ustaje. Z tych względów konieczne jest nałożenie obowiązku żeby pobrane próbki średnie dobowe były badane proporcjonalnie do przepływu, a nie proporcjonalnie do czasu, czego w ogóle nie uwzględniła przedmiotowa ekspertyza. Trzeba także podkreślić, że Spółka skutecznie nie zakwestionowała wyników dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzonego na zlecenie organu odwoławczego przez organ I instancji. Wynika z niej, że Spółka nie dokonała wiarygodnych pomiarów proporcjonalnych do przepływu biorąc pod uwagę zmiany natężenia przepływu oczyszczonych ścieków, a tylko powołała się na opinię prawną dotyczącą rozkładu ciężaru dowodu (dowód: pismo Spółki z 3 grudnia 2015 r.). Oznacza to więc, że Spółka nie udowodniła, iż wyniki pobieranych próbek odprowadzanych ścieków proporcjonalnie do czasu, a nie proporcjonalnie do przepływu są zgodne z osnową udzielonego pozwolenia wodnoprawnego i powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2014 r. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zostało poddane prawidłowej kontroli Sądu I instancji zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w tym także ustalonego w sprawie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 i art. 77 k.p.a. Dotyczy to również braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu jego zastosowania przez organ odwoławczy w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto należy również przypomnieć, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich zastosowanie przez właściwe organy. Z kolei brak jest także przesłanek do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. z powodu braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, a granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w zakresie podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego, ale jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy. Ponadto strona skarżąca zobowiązana jest także powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji nie dopatrzył się Sąd I instancji.

Po trzecie, nie są w stanie faktycznym tej sprawy zasadne wszystkie zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie prawa materialnego. Dlatego też chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą błędną wykładnię art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. oraz art. 305 ust. 1, 2 i 3 p.o.ś. w związku z art. 147a ust. 1 p.o.ś. Wynika to z tego, że przedłożone przez Spółkę wyniki wymaganych pomiarów wielkości emisji nasuwają powyższe zastrzeżenia w rozumieniu art. 305 ust. 1-3 p.o.ś. W szczególności w świetle dyspozycji art. 305 ust. 3 pkt 3 p.o.ś. nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, co powoduje, że wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Oznacza to, że zachodzi w tej sprawie sytuacja prawna i faktyczna, o której stanowią przepisy art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ponieważ nie zostały spełnione warunki prowadzenia pomiarów przez akredytowane laboratorium, także w zakresie prawidłowego pobierania próbek odprowadzanych ścieków, o których stanowią przepisy § 8 ust. 4 pkt 1 w związku z § 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r.

Ponadto z tej przyczyny w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi błędne zastosowanie art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w związku z art. 147 ust. 1 p.o.ś. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli ustalonego stanu faktycznego, z którego jednoznacznie wynika, że nastąpiło naruszenie przez Spółkę osnowy ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego z powodu błędnych pomiarów wielkości emisji ścieków w zakresie próbek złożonych pobieranych proporcjonalnie do czasu tej emisji zamiast z próbek pobieranych proporcjonalnie do przepływu odprowadzanych ścieków. Dlatego też prawidłowo na Spółkę została nałożona administracyjna kara pieniężna na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w związku z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jako podmiot korzystający ze środowiska, który prowadzi pomiary wielkości emisji nasuwające zastrzeżenia.

Po czwarte, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. z powodu braku przedstawienia przez Sąd I instancji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności aktu normatywnego (czyli art. 305a p.o.ś.) ze wskazanymi przez Spółkę przepisami Konstytucji RP. Zdaniem Spółki miało to być konieczne z powodu wystąpienia wątpliwości dotyczących konstytucyjności tych przepisów p.o.ś.

Powyższy wniosek nie jest jednak zasadny, ponieważ problematyka stosowania jak i prawidłowej wykładni przepisów art. 305a ust. 2 w związku z art. 147a ust. 1 p.o.ś. była już przedmiotem analizy i oceny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OPS 1/14 (publ. ONSAiWSA 2015, nr 2, poz. 8). W tej uchwale Sąd sformułował tezę, że jeżeli na podstawie art. 305a ust. 2 p.o.ś. nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś., jest to wystarczająca podstawa prawna do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 p.o.ś.

Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały Sąd jednoznacznie orzekł, odnosząc się do art. 305a ust. 2 p.o.ś., że nie został zrealizowany warunek prowadzenia prawidłowych pomiarów, o których stanowi art. 147a p.o.ś., więc należy odpowiednio stosować art. 305a ust. 1 p.o.ś. Z kolei odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 oznacza, że przepis ten reguluje różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa konsekwencje dotyczące wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne tylko od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Ponadto Sąd stwierdził, że podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń emisji do środowiska ustalonych przez ten przepis, powołując się, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Dlatego też brak jest przesłanek do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy "art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP?".

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.