Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 459/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2,  art. 61 ust. 1,  art. 54,  art. 64 ust. 1,  art. 62 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 1,  art. 16 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 88 f  ust. 6,  art. 88 d ust. 4,  art. 88 l ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 1, 5, 6, 7, 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Alicja Palus, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi I. N. i S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego od strony ogrodu, rozbudowę garażu z tarasem w głąb ogrodu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołań I. N. i S. N. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr [...], znak [...]), ustalającą na rzecz M. i J. R. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: rozbudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego od strony ogrodu, rozbudowę garażu z tarasem w głąb ogrodu oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ul. B. G. [...] we W., na terenie działki nr 6 oraz części działki nr 14, AM-6, obręb B.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podał, że Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji, przedstawionej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakres kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Zdaniem organu, także pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji i nie sprzeciwia się jej żaden przepis odrębny.

Rozpatrując ponownie sprawę na skutek odwołania od decyzji organu I instancji, które wnieśli I. i S. N. (obecnie: skarżący) kolegium stwierdziło, że decyzja ta odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego, ponieważ w sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie (funkcja mieszkaniowa). Podstawowym rodzajem zabudowy obszaru sąsiedzkiego jest zabudowa jednorodzinna. Południową część obszaru analizowanego stanowią tereny zielone w sąsiedztwie rzeki O.. W obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek o funkcji usługowej - przedszkole (działka nr 11 - przy ul. B. G. [...]). Ustalenie zatem warunków zabudowy dla rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Należy przy tym zaznaczyć, iż organ lokalizacyjny bierze pod uwagę cały obszar analizowany, nie zaś tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. W rozpatrywanej sprawie, przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych, kolegium nie miało wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji.

Zastrzeżeń składu orzekającego kolegium nie wzbudziły także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Zwrócono uwagę, że w sytuacji gdy inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku w głąb ogrodu, organ lokalizacyjny dokonał odrębnych ustaleń dla rozbudowy, przy czym wskazał, że zasadnicze parametry istniejącej bryły budynku od strony frontu - ul. B. G. - nie ulegną zmianie. Podyktowane to jest nie tylko względami urbanistycznymi, lecz w dużej mierze wymaganiami historycznymi i konserwatorskimi. Należy bowiem zauważyć, że podlegający rozbudowie budynek przy ul. B. G. [...] we W. położony jest na terenie osiedla B., wpisanym do rejestru zabytków (decyzja z dnia [...] lutego 1979 r. [...]), a dodatkowo budynek ten znajduje się w wykazie zabytków, wyznaczonych przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, stosownie do wymagań art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474). Dodano, że w rozpatrywanej sprawie inwestorzy ze względów konserwatorskich w znacznym zakresie zmodyfikowali wnioskowaną inwestycję (pierwotnie organ służby ochrony zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obejmującej planowaną rozbudowę, lecz w innym kształcie i o innych parametrach – postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r. - k. 36 akt I instancji). Dopiero projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy obejmujący już zmodyfikowaną inwestycję uzyskał aprobatę organu służby ochrony zabytków (postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r. - k. 42 akt I instancji). Należy podkreślić, że w tym przypadku obwarowania konserwatorskie stały się w dużej mierze wyznacznikiem dla ustalenia parametrów planowanej rozbudowy, oczywiście z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się domy jednorodzinne, które w przeszłości rozbudowywano. Rozbudowy te przyjęły różne formy architektoniczne. Biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego i garażu w głąb ogrodu, ustalono względem ul. B. G. nieprzekraczalną linię zabudowy w miejscu lokalizacji dotychczasowej elewacji ogrodowej istniejącego budynku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy - analiza funkcji i cech zabudowy - wskazuje, że planowana rozbudowa w głąb ogrodu jest nie tylko zgodna z uwarunkowaniami urbanistycznymi, ale także historycznymi i konserwatorskimi wskazującymi m.in. na potrzebę pozostawienia bez zmian elewacji frontowej (z wyjątkiem poszerzenia okna na parterze) i strefy wejściowej (postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r.). W takim układzie zastosowanie w sprawie znajdzie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego.

Następnie kolegium dodało, że w niniejszej sprawie dodatkowo określono (w części tekstowej i graficznej decyzji) orientacyjny obszar rozbudowy w głąb ogrodu, który także w sposób pośredni wynika z uwarunkowań konserwatorskich (pozostawienie bez zmian elewacji frontowej). Ponadto tak określony orientacyjny obszar rozbudowy w głąb ogrodu (zgodny z wnioskiem inwestorów) pozwala dodatkowo ograniczyć nadmierną rozbudowę budynku od strony ciągu pieszego przebiegającego wzdłuż południowej granicy przedmiotowej działki - trasy spacerowej biegnącej wzdłuż rzeki O.. W ocenie Kolegium występujące uwarunkowania urbanistyczne sprawiają, że nie można z tych względów ograniczać planowanej rozbudowy poprzez dodatkowe ustalanie linii zabudowy od tej strony. Należy zauważyć, że po pierwsze wzmiankowany ciąg pieszy nie jest związany z pasem drogowym, a po drugie elewacje ogrodowe budynków, zlokalizowanych wzdłuż ul. B. G., są oddalone od tego ciągu na znaczną odległość ok. 40m - 45m i są częściowo przysłonięte drzewami. Ponadto elewacje te są rozczłonkowane, niektóre dodatkowo w przyziemiu wzbogacone są tarasami oraz nie tworzą jednolitej linii zabudowy. Na niektórych posesjach (działki nr 1, nr 2 i nr 3 - przy ul. B. G. nr [...], nr [...] i nr [...]) dodatkowo obok budynków mieszkalnych zlokalizowane są w znacznym przybliżeniu do południowych granic inne budynki (opisane na mapie symbolem "i"), zaburzając dodatkowo względny porządek. W tej sytuacji zupełnie nieuzasadnione byłoby ustalanie dodatkowej linii zabudowy od strony ciągu pieszego, lecz zasadne było jednoznaczne ograniczenie rozbudowy poprzez określenie orientacyjnego obszaru rozbudowy. Obszar rozbudowy budynku mieszkalnego będzie wynosił łącznie do 8m w głąb ogrodu, w tym ok. 4m stanowić będzie rozbudowa do wysokości l piętra istniejącego budynku, a pozostałą część rozbudowa do wysokości piwnic (z lokalizacją tarasu). Natomiast obszar rozbudowy garażu będzie wynosił tylko ok. 1,5m. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów odwołania nieustosunkowania się do wnioskowanego przez strony wpisania w decyzji obwarowania dotyczącego południowej granicy rozbudowy piwnic tylko do linii zabudowy tarasu sąsiedniego budynku oraz ograniczenia rozbudowy kubatury kondygnacji naziemnych od strony ogrodowej do linii zabudowy sąsiednich budynków, kolegium podkreśliło, że co do zasady sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy), która to osoba dysponuje fachową wiedzą w zakresie architektury i urbanistyki. Niewątpliwie osoba taka jest osobą kompetentną do dokonywania stosownych analiz i wynikających stąd ustaleń cech i parametrów zabudowy zawartych w decyzji. Niezależnie od powyższego należy jeszcze dodać, że zaproponowane w decyzji ograniczenie rozbudowy od strony ogrodu spowoduje, iż nowa elewacja ogrodowa budynku będzie usytuowana w jednej linii z elewacjami ogrodowymi budynków na sąsiednich działkach nr 3, nr 10 i częściowo nr 8 (ul. B. G. nr [...], nr [...] i nr [...]). Natomiast rozwiązanie zaproponowane przez odwołujących się, w sytuacji wycofania sąsiednich budynków na działkach nr 5 i nr 7 (ul. B. G. nr [...] i nr [...]) w zasadzie uniemożliwiłoby jakąkolwiek rozbudowę przedmiotowego budynku od strony ogrodu.

Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,15, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,07 do 0,31. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy (istniejącej i projektowanej) został wyznaczony na poziomie - do 0,15, a więc na poziomie nie odbiegającym od średniego wskaźnika zabudowy. Z tych też względów jak najbardziej uzasadnione było zastosowanie § 5 ust. 1 rozporządzenia planistycznego. Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej kolegium także nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Otóż w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy rozbudowa budynku planowana jest w głąb ogrodu nie ulegnie zmianie szerokość elewacji frontowej tego budynku od strony ul. B. G. (11m), na co wskazał w decyzji organ lokalizacyjny. Należy jednocześnie dodać, że obwarowanie wynikające z uwarunkowań konserwatorskich, a określające w decyzji o warunkach zabudowy orientacyjny obszar zabudowy, powoduje także, iż szerokość nowej elewacji tylnej budynku w stosunku do frontu działki (elewacja od strony ogrodu), a której nie obejmują żadne unormowania, może jedynie nieznacznie (o 1 m) przekraczać szerokość elewacji frontowej tego budynku. Tym samym nawet szerokość tylnej elewacji (od ogrodu) mieścić się będzie w przedziale szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym (od 7m do 20m), przy średnim poziomie tego parametru wynoszącym 10,3m. W tej sytuacji taka cecha zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej istniejącej bryły budynku nie ulegnie zmianie, co wypełnia też wymagania § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego. Następnie podano, że zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 7,3m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 4,5m (np. poz. 10 i 26 analizy, działka nr 39 i nr 17), zaś maksymalny ok. 12 m (poz. 22 analizy, działka nr 13). W pierwszoinstancyjnej decyzji wskaźnik ten w odniesieniu do zasadniczej bryły budynku nie uległ zmianie i został wyznaczony dla rozbudowy budynku, jako przedłużenie krawędzi istniejącego gzymsu, co wypełnia wymagania § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego. Jak wynika z akt sprawy (modyfikacji wniosku inwestora), obecnie wskaźnik ten od strony ulicy, z uwagi na spadek terenu w kierunku ogrodu, jest na poziomie ok. 7,5m (poz. 1 analizy - działka nr 6), a od strony ogrodu na poziomie ok. 8m. Natomiast w odniesieniu do rozbudowy planowanej w głąb ogrodu na głębokość ok. 4m wskaźnik ten będzie również na poziomie ok. 8m, co organ lokalizacyjny określił w przybliżeniu jako "8m ± 5%", biorąc pod uwagę, że parametr ten ma odpowiadać wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącego, rozbudowywanego budynku. Organ lokalizacyjny doprecyzował dodatkowo ten parametr, określając wysokość tak planowanej rozbudowy poprzez wymienienie kolejnych kondygnacji (tj. w poziomie parteru i l piętra), co nie narusza przepisów. W zapisach decyzji uwzględniono również planowaną rozbudowę w głąb ogrodu na głębokość ok. 8m, opisując "wysokość rozbudowy w poziomie piwnic - 1,8m ± 5%" określając w ten sposób powierzchnię przeznaczoną na taras. Również w tym przypadku obwarowanie "± 5%", dotyczy dopasowania tak planowanej rozbudowy do rzeczywistego poziomu piwnic. Analogicznie przedstawia się określona w decyzji kwestia rozbudowy garażu w głąb ogrodu na głębokość 1,5m, która to rozbudowa wysokością musi nawiązywać do wysokości istniejącego garażu. W ocenie składu orzekającego kolegium znajduje to pełne uzasadnienie w terenie analizowanym oraz co najistotniejsze zostało zaakceptowane przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (postanowienie z dnia [...] r.). Analogicznie przedstawia się sytuacja z wysokością kalenicy, z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z § 3 rozporządzenia planistycznego, wysokość kalenicy budynków ustala się odpowiednio do wysokości występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym, budynki charakteryzują się wysokością kalenicy przy skrajnych wartościach od 9m – 14m. Wysokość kalenicy istniejącego budynku nie ulegnie zmianie, jak wskazano w decyzji lokalizacyjnej (tj. pozostanie na poziomie ok. 12m), natomiast część dobudowana nie będzie przewyższać swoją wysokością poziomu istniejącej kalenicy. Przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych, nie ma żadnych obaw, że rozbudowywany obiekt będzie odgrywał rolę dominanty. Wręcz przeciwnie, swoją wysokością wkomponuje budynki obszaru analizowanego.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że zastrzeżeń składu orzekającego kolegium nie budziły także ustalenia rodzaju, kąta nachylenia połaci dachów i ułożenia kalenicy. Z analizy wynika, iż wskaźnik nachylenia dachów spadzistych wyniósł w obszarze analizowanym od 40° do 50° oraz występuje każdy rodzaj dachu - tzn. dwuspadowy, wielospadowy, czterospadowy oraz płaski – poz. nr 12, nr 14, nr 15 i nr 22 - działki nr 41/1, nr 43/1, nr 43/2 i nr 13. Ewidentnie przeprowadzona analiza wskazuje na dominację dachów wielospadowych o kącie nachylenia 45°, przy czym jednakże niektóre elementy dachu (połacie) charakteryzują się minimalnym nachyleniem, stanowiąc dachy płaskie. W swojej decyzji organ lokalizacyjny ustalił dla planowanej rozbudowy dachy płaskie (stropodachy i tarasy), co zdaniem kolegium będzie stanowiło kontynuację tego parametru w obszarze analizowanym. W tym miejscu należy zauważyć, że dopuszczenie konstrukcji dachu płaskiego oznacza, iż inwestorzy mogą zrealizować inwestycję o dachu płaskim i wtedy całkowitą wysokością rozbudowywanej części budynku będzie w zasadzie wysokość do gzymsu. W sytuacji ustalenia dachu płaskiego dla części rozbudowywanej nieuzasadnione jest określanie układu połaci dachowych poprzez ustalenie kierunku głównej kalenicy do frontu działki (równolegle lub prostopadle).

W dalszej kolejności badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. B. G.. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob. pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z dnia [...] r.; pismo D. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy W. z dnia [...] r., pismo EnergiaPro SA Oddział we W. z dnia [...] r.). Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, albowiem wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod ochrony. Zresztą teren inwestycji w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem B - a zatem przeznaczony "pod budownictwo".

Reasumując, jak wynika z akt sprawy, przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej, istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzji ustalającej warunki zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny. Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję (zgodnie z wnioskiem inwestorów). Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji. W ocenie kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Dodatkowo organ pierwszej instancji ustalił, iż wygospodarowanie miejsc parkingowych, inwestorzy obowiązani są dokonać na terenie objętym inwestycją. Zdaniem składu orzekającego kolegium ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji. Podkreślić bowiem trzeba, że organ lokalizacyjny w zakresie analizy miejsc parkingowych posiłkował się ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...]). Także ustalenia w zakresie ochrony konserwatorskiej odpowiadają przepisom prawa i co najważniejsze zostały zaakceptowane przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W.. Ponadto organ ustalił, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, bowiem planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także nie leży na obszarze, o którym mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.). Powyższe potwierdza pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. (k. 43 akt organu I instancji). W odpowiedzi na zarzut odwołania należy stwierdzić, że zajęte przez właściwy organ w tym zakresie stanowisko, wyłącza potrzebę dokonywania przez organ lokalizacyjny ustaleń, czy na terenie objętym wnioski lokalizacyjnym obowiązują mapy zagrożenia przeciwpowodziowego i ryzyka powodziowego. Jednocześnie należy podkreślić, że w sytuacji położenia przedmiotowej działki na lewostronnym zawalu rzeki O., organ lokalizacyjny w kwestionowanej decyzji zawarł informację o położeniu jej na obszarze zagrożonym zalaniem w przypadku przelania się wód powodziowych przez koronę wału lub w razie awarii obwałowania w czasie katastrofalnych powodzi, co zdaniem kolegium, wypełnia wymagania art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów odwołania nieustosunkowania się do wnioskowanego przez strony wpisania w decyzji obowiązku przeprowadzenia niezależnych ekspertyz: dendrologicznej i urbanistycznej, dotyczących wartości przyrodniczej zieleni oraz dendrologicznej i hydrologicznej, dotyczącej zagrożenia dla zieleni spowodowanej możliwością naruszenia stosunków wodnych, powiedziano, że w rozpatrywanej sprawie żaden przepis odrębny nie zobowiązuje inwestora do przeprowadzenia takich ekspertyz. Wskazano także w decyzji organu II instancji, iż żaden przepis nie zobowiązuje organu lokalizacyjnego, aby w jakimkolwiek zakresie sporna decyzja nawiązywała do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek O. i O. we W., który obejmuje teren planowanej inwestycji. Należy także dodać, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z obligatoryjnych i fakultatywnych przesłanek, określonych w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawniających organ lokalizacyjny do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Ustalenie stron postępowania, co było zarzutem wniesionych odwołań, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i proceduralnego. W niniejszej sprawie kolegium nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja z uwagi na uwarunkowania (np. gabaryty rozbudowy), będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Co jednak trzeba podkreślić interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym będą miały podmioty legitymujące się tytułem prawa własności lub użytkowania wieczystego. Zdaniem składu orzekającego tak kwalifikowanym zainteresowaniem nie będą się legitymowali członkowie nieformalnego stowarzyszenia pod nazwą - Społeczny Komitet Ochrony Zabytkowej Zabudowy Osiedla B. we W..

Zastrzeżeń kolegium nie wzbudziło także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr 6, wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - 30m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 90m od każdej z granic działki nr 6. Tak też uczynił organ pierwszej instancji, wyznaczając obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami rozporządzenia. Niezależnie od powyższego zauważono, że wyniki analizy urbanistycznej nie miały w zasadzie żadnego wpływu na ustalenie parametrów planowanej rozbudowy w tym wysokości przyszłej inwestycji. Niezależnie bowiem od ustaleń zgromadzonego materiału dowodowego, wysokość rozbudowy budynku została "narzucona" przez organ współdziałający – D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. i to stanowisko wiąże organ planistyczny, bez względu na uzyskane w toku postępowania dowodowego wyniki analizy. Ponadto kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający kolegium dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do argumentacji stron postępowania zgłaszanej w toku postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wnieśli I. N. i S. N.. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Jako pierwszy podniesiono zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania pomimo podjęcia uchwały Nr . Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ul. B. G.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] maja 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa D. (poz. [...]) ogłoszona została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek O. i O. we W.. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 powołanego planu budynek przy ul. B. G. [...] we W. objęty został ochroną konserwatorską w zakresie gabarytów i elewacji budynku, form dachu oraz zabytkowego wystroju i wyposażenia architektonicznego wnętrz. Równocześnie ustalenia powołanego planu pozostają również niezgodne z warunkami zabudowy (rozbudowy) budynku mieszkalnego określonymi w kwestionowanej decyzji w zakresie parametrów nowej zabudowy/rozbudowy budynku. Jeśli zatem wskazane postanowienia planu w tak szeroki sposób zakreślają ochronę konserwatorską, to tym samym dopuszczenie w decyzji przebudowy budynku, w tak znacznym zakresie pozostaje sprzeczne z wyżej powołanymi zakazami. Tym samym organ I instancji – zdaniem autora skargi – zobowiązany był do zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zawieszenia postępowania do czasu zakończenia procedury uchwalania planu. W trakcie dokonywania ustaleń w zakresie projektowanego wtedy m.p.z.p. Biuro Rozwoju W. w piśmie z dnia [...] r. określiło nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ogrodu, która została przekroczona w ustaleniach zawartych w decyzji. Organ I instancji w zupełności pominął powyższe ustalenie. W tym względzie twierdzenia powołane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, iż "żaden przepis nie zobowiązuje organu lokalizacyjnego, aby w jakimkolwiek zakresie sporna decyzja nawiązywała do projektu m.p.z.p." pozostają – zdaniem skarżących – w zupełności chybione. W ocenie skarżących, zgodnie z wyżej przedstawionymi twierdzeniami wystąpiły przesłanki uprawniające organ planistyczny do obligatoryjnego lub fakultatywnego zawieszenia postępowania.

W dalszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 4, 7, 18, 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie. Uzasadniając ten zarzut podniesiono, że w decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Pomimo powyższych przepisów organy obu instancji nie dokonały – zdaniem skarżących - żadnych ustaleń w tym zakresie, przez co dopuściły się rażącego naruszenia wyżej wskazanych przepisów, jak również przepisu art. 11 k.p.a., w szczególności w związku z pominięciem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się projektowana inwestycja. Postanowienia owego studium stanowią o objęciu wskazanego obszaru ochroną konserwatorską, co zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków stanowi o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a tym samym stanowi przesłankę do zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego wyprowadzono również zarzut naruszenia tego przepisu poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania pomimo zaistnienia obligatoryjnych przesłanek do zwieszenia postępowania.

Następnie wskazano na naruszenie § 1, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżących organ I instancji w zupełności pominął jakiekolwiek ustalenia i rozważania w zakresie zakreślonym wspomnianymi przepisami. Poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, iż nie ulegają zmianie ustalenia dla istniejącej bryły budynku nie odpowiada treści obowiązujących przepisów rozporządzenia. W tym zakresie ustalenia organu I instancji nie znajdują oparcia tak w analizie przeprowadzonej w obszarze analizowanym, jak również naruszają zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Dalej podano, że ustalenia poczynione dla rozbudowy istniejącego budynku w całej rozciągłości naruszają przepisy § 8 rozporządzenia albowiem w przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił geometrię dachu dla wykonanej przebudowy w sposób sprzeczny do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Skoro bowiem jako średnie wartości przyjęto kąty nachylenia 45 stopni, a układ połaci dachowych jako wielospadowy to brak jest w tym względzie możliwości dopuszczenia dachu płaskiego dla zamierzonej rozbudowy, przy czym w uchwalonym już planie miejscowym możliwość zastosowania dachów takich została wyłączona całkowicie. Ponadto – zdaniem skarżących - brak jednoznacznego rozstrzygnięcia decyzji (stosowanie określenia "plus-minus") narusza dyspozycję art. 107 § 1 k.p.a., bowiem decyzja o warunkach zabudowy musi precyzyjnie rozstrzygać wszystkie warunki nowej zabudowy. Na podstawie decyzji każdy zainteresowany powinien móc jednoznacznie odczytać, jakie warunki spełniać ma nowa zabudowa, a decyzja organu I instancji nie spełnia tego kryterium.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87f ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), poprzez niewskazanie szczegółowych zasad oraz warunków zagospodarowania terenu pomimo zakwalifikowania terenu jako obszaru potencjalnie zagrożonego powodzią. Organ wydający decyzję nie ustalił, czy na terenie będącym przedmiotem wniosku o wydanie decyzji obowiązują mapy zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego, jak również nie zastosował się do ustaleń z nich wynikających. Poprzestając na zdawkowych stwierdzeniach organ I instancji – zdaniem skarżących – nie wyprowadził żadnych zaleceń w zakresie kształtu przyszłej inwestycji. W szczególności organ nie określił, czy konstrukcja fundamentów przebudowy winna uwzględniać możliwość zalewu. Brak ustaleń organu w tym zakresie stanowi, według skarżących, rażące naruszenie przepisów prawa materialnego.

Na koniec podniesiono, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie względnie niewłaściwe zastosowanie. Organy obu instancji nienależycie ustaliły okoliczności faktyczne sprawy i nienależycie oceniły zabrany materiał dowodowy w sprawie, przez co naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ w dowolny sposób ustaliły warunki zabudowy, a w szczególności pominęły ustalenia parametrów zabudowy dla obiektu (budynku) już istniejącego. W konsekwencji stało się to przyczyną błędnego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia, wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których odmówiono przeprowadzenia innych wnioskowanych przez strony dowodów. Przypomniano, że skarżący wnioskowali o przeprowadzenie ekspertyzy dendrologicznej i urbanistycznej dotyczącej wartości przyrodniczej zieleni oraz hydrologicznej dotyczącej zagrożenia dla zieleni. Organy obu instancji w zupełności pominęły rozważania, w tym zakresie, co w ocenie skarżących świadczy o nierozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Prowadzi to do uznania wadliwości zaskarżonej decyzji.

Następnie wskazano, że każdorazowy wniosek inwestora winien zostać zaopiniowany przez organy, o których mowa w art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże po zmianie wniosku przez inwestora organ I instancji nie dokonał ponownego zaopiniowania wniosku, a poprzestał jedynie na ustaleniach poczynionych w poprzednio prowadzonym postępowaniu. W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, iż organ I instancji posiada opinię Biura Rozwoju W. z dnia [...] r. (pismo [...]) dotyczącą nieaktualnej inwestycji i opartą na projekcie planu miejscowego, który w trakcie jego uchwalania został zmieniony, poprzez objęcie budynku przy ul. B. G. [...] ochroną konserwatorską. Powyższe zaniedbanie w zakresie dokonania ponownego zaopiniowania nowego wniosku złożonego przez inwestora prawdopodobnie stało się przyczyną nieuwzględnienia postanowień m.p.z.p. w trakcie stosowania wyżej powołanych przepisów, a przez to czyni decyzje organów obu instancji wadliwymi w całości. Równocześnie pozostałe opinie (Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, D. Spółki Gazownictwa, MPWiK Sp. z o.o., Energi Pro S.A., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.) również zostały uzyskane w innym postępowaniu. Skarżący stwierdzili, że wszystkie opinie przywołane w warunkach zabudowy pochodzą z 2010 r. i w związku z tym dotyczą innej inwestycji niż ta opisana w decyzjach organów obu instancji - po zmianie wniosku przez inwestora.

Dodatkowo podniesiono, że organy obu instancji pominęły w zupełności rozważania w przedmiocie ustalenia stron postępowania posiadając informację, iż zainteresowanych wynikiem postępowania jest co najmniej 71 osób tworzących tzw. "Społeczny Komitet Obrony Zabytkowej Zabudowy Osiedla B. we W.". Nawet gdyby organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony postępowania nieformalnemu stowarzyszeniu lub części z tych osób, to winno to znaleźć uzasadnienie w zaskarżonej decyzji. Nadto zauważono, że skarżący zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, ponieważ skarżący zostali pozbawieni możliwości przedstawienia swojego stanowiska w zakresie projektowanej inwestycji pod rozwagę konserwatora zabytków. Równocześnie skarżący w piśmie z dnia [...] r. zwracali się do organu I instancji "o pisemne wyjaśnienie niezrozumiałych dla nas nieprawidłowości w sposobie otrzymywanych zawiadomień o etapach postępowania, dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy". Brak reakcji organu prowadzącego postępowania, oprócz naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o którym mowa wyżej, naruszył przepis art. 11 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Do skargi dołączono wydruk Dziennika Urzędowego Województwa D. z dnia [...] maja 2012 r. (poz. [...]), w którym opublikowano uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W[...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek O. i O. we W..

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesiono, że z faktu objęcia terenu inwestycji ochroną konserwatorską w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. nie wynika, że obszar ten jest objęty obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego. Zdaniem organu obowiązek taki byłby aktualny w przypadku obszaru, na którym utworzono by park kulturowy, jednakże taki przypadek w sprawie nie wystąpił. Wskazano również, że uchwalony plan miejscowy wejdzie w życie z dniem [...] lipca 2012 r., co oznacza, że zaskarżona decyzja weszła do obrotu przed tą datą.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 20 września 2012 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego została oddalona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń) w sprawie. Natomiast organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu itp.). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatnią z możliwości jest okoliczność naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania danego rodzaju decyzji, to jest wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, LEX 2012).

Podkreślić należy również, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie ulega wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powinnością organu lokalizacyjnego jest bowiem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie poczynionych przez właściwy organ ustaleń wydawana jest decyzja, która zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim powiedzieć, że w rozpatrywanej sprawie istotne jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż należało decyzję organu I instancji utrzymać w mocy. Zdaniem Sądu ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. były prawidłowe, a w szczególności prawidłowe było utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W., albowiem nie doszło w postępowaniu do uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do aspektów formalnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, należy powiedzieć, że organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Zdaniem Sądu również zasadnie przyjęto, że w rozpoznawanej sprawie stroną postępowania administracyjnego nie będzie "nieformalne stowarzyszenie", albowiem nie jest ono organizacją społeczną (np. stowarzyszeniem w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), która posiada statut, co jest warunkiem niezbędnym, by w ogóle móc rozważać jej udział w postępowaniu (zob. art. 31 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu również poszczególne osoby podpisane pod petycją do Prezydenta W. nie wykazały swojego interesu prawnego, aby być stroną postępowania lokalizacyjnego, przy czym – zdaniem Sądu – krąg stron postępowania został w sprawie ustalony prawidłowo. Jeżeli chodzi o zarzut niedokonania powtórnego opiniowania projektu decyzji przez podmioty dostarczające media, zarządcę drogi itp., to należy powiedzieć, że skoro opinie tych podmiotów były pozytywne dla inwestycji o większej skali, to nie mogłyby być negatywne dla inwestycji o mniejszym rozmiarze, a zatem ekonomia prowadzonego postępowania nakazywała przyjąć te opinie za wiążące także po modyfikacji (ograniczeniu) wniosku inwestorów. Podobnie jeśli chodzi o uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że opinia tego organu jest wiążąca i ustalenia zaproponowane przez ten organ znalazły odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto należy pamiętać, że organ w toku postępowania nie ma obowiązku prowadzenia ciągłej korespondencji ze stronami postępowania, ani wyjaśniania stronom treści postanowień innych organów (jak sugerują skarżący), albowiem omówienie motywów decyzji następuje w jej uzasadnieniu, a nie na etapie postępowania wyjaśniającego. W powyższym zakresie zarzuty skargi były zatem niezasadne.

Kontynuując rozważania dotyczące formalnych aspektów zaskarżonej decyzji należy odnieść się do podnoszonego w skardze zarzutu niezawieszenia postępowania przez organ I instancji. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w sprawie niniejszej nie zachodziły przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przypomnieć należy, że strona skarżąca opiera swój zarzut na przyjęciu, że organ lokalizacyjny był zobligowany do zawieszenia postępowania w sprawie, gdyż w [...] r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego na terenie, na którym znajduje się nieruchomość inwestorów. Zdaniem Sądu z cytowanego przepisu wynika, że uprawnienie organu ma charakter fakultatywny, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostawione jest uznaniu organu, a jego granice wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 528/10, opubl: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba jeszcze zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i organ opracowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to ten sam organ, a mianowicie Prezydent W.. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pozyskano opinię Biura Rozwoju W. (komórka organizacyjna urzędu miejskiego odpowiedzialna za projekt planu miejscowego) z dnia [...] r. (pismo nr [...]), z której wynikało, że na ówczesnym etapie projektowania planu miejscowego planowana inwestycja wykraczała poza nieprzekraczalną linię zabudowy za sprawą planowanego basenu. Jednakże po zmianie wniosku inwestorów i ograniczeniu go jedynie do rozbudowy tarasu i garażu nowo planowana linia zabudowy nie wykracza poza nieprzekraczalną linię zabudowy w projektowanym planie miejscowym. Idące w tym kierunku ustalenia organów obu instancji zasługują – zdaniem Sądu – na aprobatę.

Natomiast na mocy art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W związku z tym przepisem również skarżący twierdzą, iż należało postępowanie lokalizacyjne zawiesić, ponieważ zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. stanowią o objęciu wskazanego obszaru ochroną konserwatorską, co zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków stanowić ma o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a tym samym ma być przesłanką do zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Zgodnie z art. 16 ust. 6 tej ustawy dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie z akt postępowania nie wynika, aby na omawianym terenie istniał park kulturowy. W pozostałym zakresie ustawa o ochronie zabytków nie nakazuje uchwalenia planu miejscowego dla rozpatrywanego obszaru, co prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo odniosły się do kwestii zawieszenia postępowania, ponieważ nie było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. Zarzuty skargi co do istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania w tej sytuacji nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przechodząc do dalszych zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie do naruszenia § 1, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), trzeba powiedzieć, że Sąd nie podzielił argumentacji skarżących. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja organu II instancji nie mogą naruszać § 1 rozporządzenia, ponieważ reguluje on jedynie zakres normowania rozporządzenia. Zgodnie z § 5 rozporządzenia w decyzji należy określić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zdaniem Sądu ustalenia organu odwoławczego były prawidłowe, a zatem słusznie przyjęto, że wskaźnik rzędu 0,15 wynika ze średniego wskaźnika dla analizowanego terenu. Zgodnie z § 6 rozporządzenia należy ustalić szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji występujących na terenie objętym analizą. Według Sądu ustalenia organów obu instancji, polegające na tym, że szerokość ta nie ulega zmianie, były prawidłowe, albowiem projektowana rozbudowa ma mieć miejsce od strony tylnej budynku, co oczywiście nie powoduje zmiany szerokości elewacji od frontu. Podobnie pozytywnie Sąd ocenia ustalenia organów obu instancji odnoszące się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), ponieważ planowana rozbudowa z pewnością nie wpłynie na jej kształt od frontu; ustalenia dotyczące wysokości samej rozbudowy – zdaniem Sądu – także odpowiadają prawu. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi nieprawidłowego określenia wysokości sformułowanie "8m +/- 5%", albowiem tak określona wysokość pozostaje w zgodzie z wynikami analizy terenu i nie stanowi – wbrew zarzutom skargi – niejasności czy też niejednoznaczności w zaskarżonej decyzji. Przyjęcie zapisu "+/- 5%" w tym wypadku jest dodatkowo uzasadnione koniecznością dopasowania rozbudowy do rzeczywistego poziomu piwnic (skoro poziom ten nie może być precyzyjnie wymierzony, to z pewnością można go określić właśnie z dokładnością do 5%), na co zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji. Odnośnie do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia, który nakazuje określenie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i jej kierunku oraz układu połaci) odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, Sąd stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy (za organem I instancji) przyjął, iż na obszarze analizowanym istnieją różne rodzaje dachów (dwuspadowy, wielospadowy, czterospadowy i płaski), co pozwalało na określenie w decyzji o warunkach zabudowy dachów płaskich (stropodachów i tarasów) dla planowanej rozbudowy od strony ogrodu. Podobnie prawidłowe były ustalenia organu dotyczące wysokości kalenicy (rozbudowana część budynku jej nie przewyższy). Zatem i w tym zakresie zarzuty skarżących nie miały uzasadnionych podstaw. Zdaniem Sądu w kontekście szczegółowych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy trzeba mieć na względzie ocenę tych ustaleń przez pryzmat zachowania ładu przestrzennego na danym terenie, co zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji w powyższym zakresie odpowiadają prawu.

Kolejny zarzut skarżących polegający na naruszeniu art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 87f ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), poprzez niewskazanie szczegółowych zasad oraz warunków zagospodarowania terenu pomimo zakwalifikowania terenu jako obszaru potencjalnie zagrożonego powodzią również nie zasługiwał na uwzględnienie. Powiedzieć trzeba, że ustawa Prawo wodne nie zawiera art. 87f, ale z kontekstu skargi wynika, że intencją skarżących było podniesienia zarzutu co do art. 88f ust. 6 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego, wszystkie decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego, muszą uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów. W toku uzgodnień projektu decyzji pierwszoinstancyjnej uzyskano opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. (nr [...]), z której wynika, że nieruchomość inwestorów znajduje się na terenie zagrożonym zalaniem w przypadku przelania się wód powodziowych przez koronę wału lub w razie awarii obwałowania w czasie katastrofalnych powodzi. Sąd nie podziela zarzutu skarżących, jakoby organy obu instancji pominęły okoliczność zagrożenia powodziowego na omawianym terenie. Sąd stwierdził, że skoro organ właściwy do gospodarowania wodami nie uznał projektowanej rozbudowy za zagrażającą ochronie przeciwpowodziowej, a także nie stwierdził, że nieruchomość inwestorów znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, to nie można mówić o naruszeniu przepisów Prawa wodnego na etapie postępowania lokalizacyjnego. Zakaz budowy nowych obiektów budowlanych może być bowiem ustanowiony jedynie na terenach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 88l ust. 1 Prawa wodnego), a nie na terenie narażonym na zalanie (art. 88d ust. 2 Prawa wodnego). Ponadto z doświadczenia życiowego wynika przecież, że rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o garaż i taras nie może co do zasady wpłynąć na zagrożenie powodziowe na danym terenie w taki sposób, żeby należało jej zakazać. Pogląd przeciwny prowadziłby do wniosku, że zabudowa w pobliżu każdej rzeki jest niedopuszczalna, co w realiach przyrodniczych W. byłoby stanowiskiem wyjątkowo nietrafnym. To zaś prowadzi do wniosku, że zasadnie organy obu instancji pominęły wnioskowane przez skarżących dowody w zakresie analiz hydrologicznych czy dendrologicznych, albowiem nie było ku ich przeprowadzaniu uprawdopodobnionych przesłanek. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi w omawianym zakresie były bezzasadne.

Kończąc należy jeszcze dodać, że fakt podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek O. i O. we W. nie miał znaczenia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ plan miejscowy wszedł w życie z dniem [...] lipca 2012 r., a zaskarżona decyzja została wydana z dniem [...] r., czyli wcześniej. Okoliczność ta będzie być może istotna na etapie postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym, co jednak pozostaje bez wpływu na obecnie rozpatrywaną sprawę.

Nadto godzi się jeszcze powiedzieć, że nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, a ponadto nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 52 ust. 3, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Trzeba więc stwierdzić, że skoro w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie udowodniono, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, to nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że skarga do sądu administracyjnego nie miała uzasadnionych podstaw Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.