Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 30/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. e i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. Z. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 z późn. zm.), postanowił odmówić J. Z. wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24 a tej ustawy.

J. Z. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wniósł o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg służby począwszy od Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w [...], poprzez służbę w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], aż do czasu służby w Policji do [...] kwietnia 2004 r. Strona wskazała również na swoje najważniejsze dokonania. Podkreślił, że pełnił służbę w sposób wzorowy, sumienny i rzetelny, co miało odzwierciedlenie w awansach, nagrodach oraz odznaczeniach.

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. stwierdził, że z akt sprawy wynika, że J. Z. został zwolniony ze służby z Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej. Stronie nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], organ wskazał, iż wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] marca 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku 4 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 31 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok 11 miesięcy i 18 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji przekazał informację dotyczącą przebiegu służby strony. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, został odznaczony złotą odznaką "Zasłużony Policjant". Wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wymienionego karach dyscyplinarnych. Nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne czy karno-skarbowe. Brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych wykonywanych z narażeniem zdrowia i życia.

Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Minister w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa Organ winien ocenić powyższą przesłankę również w aspekcie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również słownik wyrazów bliskoznacznych podaje synonimy tego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza, jak wyjaśnił organ, ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Tylko wówczas zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby J. Z. wynosi 31 lat, 5 miesięcy i 1 dzień, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 1 rok 4 miesiące i 16 dni.

Abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby J. Z., organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W zakresie analizy przesłanki rzetelności i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez J. Z. po dniu 12 września 1989 r.

Z informacji przekazanych przez KGP wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby. Jednakże, zdaniem organu, brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oraz zażądał jej uchylenia.

Skarżący stwierdził, że spełnia oba warunki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Nadmienił, że służbę na rzecz państwa totalitarnego pełnił tylko w okresie od [...] marca 1989 r. do [...] listopada 1989 r. – czyli przez okres 8 miesięcy i 6 dni. Powyższe, zdaniem skarżącego, wynika z pisma IPN [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...], a także adnotacji kadrowej znajdującej się na arkuszu z przebiegu służby. Podkreślił, że w okresie od [...] listopada 1989 r. do [...] lipca 1990 r. był w dyspozycji Szefa WUSW w [...], jednak faktycznie wykonywał obowiązki i zadania służbowe inspektora prewencji w MUSW w [...]. Na podstawie tego pisma nastąpiła korzystna dla niego zmiana decyzji emerytalnej i rentowej przez ZER MSWiA z dnia [...] września 2017 r.

Nadmienił, że łącznie w Milicji i w Policji przepracował 32 lata 8 miesięcy i 12 dni, a zatem epizod służby na rzecz tzw. totalitarnego państwa wynosi niespełna 2,08 %.

W okresie służby po 12 września 1989 r. był wielokrotnie nagradzany, wyróżniany oraz mianowany na coraz wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Służbę w Policji zakończył na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w [...] w stopniu inspektora. Podkreślił, że został odznaczony: Srebrnym Krzyżem Zasługi, Złotym Krzyżem Zasługi, Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant". Nigdy nie był karany dyscyplinarnie, nie było prowadzone wobec niego postępowania karne czy karno-skarbowe.

Skarżący wniósł o zbadanie, czy Minister nie przekroczył granic "uznania administracyjnego", czy przy podejmowaniu decyzji nie złamał zasady prawdy obiektywnej oraz czy wyjaśnił stan faktyczny sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2018 r., poz. 132).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 1 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie jest trafne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą – użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego – w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. W przypadku ustalenia wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków.

Sąd podkreśla, że jakkolwiek Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost nie kwestionuje "krótkotrwałości" służby skarżącego, posługując się stwierdzeniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości" to – zdaniem Sądu – nie stanowi to prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), której powinien dokonać organ, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego. Skoro bowiem Minister podkreśla na wstępie zaskarżonej decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do uprawnionego, powinien być konsekwentny i ocenić krótkotrwałość służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b omawianej ustawy, zarówno w ujęciu bezwzględnym, abstrakcyjnym, jak też w ujęciu proporcjonalnym do całości służby. Ocen tych brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zaakceptować nie sposób z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także ze względu na zasadę zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., jak również z uwagi na zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.

Tym samym już z tego powodu możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że Minister naruszył ww. przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak zindywidualizowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Warto też w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ ustalając długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, pominął dowód z pisma IPN [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...] akt administracyjnych sprawy), z którego wynika, iż ostatecznie ustalona długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 miesięcy i 6 dni, tj. od [...] marca 1988 r. do [...] listopada 1988 r., a nie, jak przyjął organ, od [...] marca 1988 r. do [...] lipca 1990 r. (pismo IPN [...] z dnia [...] maja 2017 r., [...] akt administracyjnych sprawy).

Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa został bowiem poddany ponownej ocenie przez IPN. W ślad za tym wydano [...] września 2017 r. ponowną decyzję o ustaleniu emerytury inwalidzkiej skarżącego wraz z obliczeniem nowej wysługi lat. Przy obliczeniu wysługi przyjęto, że okresy wymienione w art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) trwały od [...] marca 1988 r. do [...] listopada 1989 r. ([...] akt administracyjnych sprawy). Okoliczność ta umknęła uwadze Ministra.

Biorąc zatem pod uwagę, iż całkowity okres służby skarżącego trwał 31 lat 5 miesięcy i 1 dzień, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 miesięcy i 6 dni uprawnione jest, zdaniem Sądu, twierdzenie, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa miała charakter krótkotrwały.

Nie można bowiem w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym tej sprawy przyjąć należy, że okres 8 miesięcy i 6 dni był okresem krótkotrwałym. W każdym z tych przypadków zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby okres trwający 8 miesięcy i 6 dni może być uznany za krótkotrwały.

Przechodząc do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) stwierdzić należy, iż ustawodawca wymaga, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a tej ustawy, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Ustawodawca wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Należy zauważyć, że z kopii akt osobowych wydanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki.

Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany na kolejne stopnie i otrzymywał nagrody, a także był pozytywnie opiniowany.

W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych.

W ocenie Sądu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby w rozumieniu wskazanym powyżej zarówno przez Sąd, jak i organ orzekający w sprawie.

W tym stanie rzeczy, ponownie rozpoznają sprawę, organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu uznającego, że w tym indywidualnym przypadku nie da się wykazać, że służba skarżącego była służbą długotrwałą lub nierzetelną oraz dokona analizy trzeciej przesłanki, tj. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w niniejszej sprawie przesłanka ta w ogóle nie była przedmiotem oceny Ministra. Przy ocenie tej przesłanki organ w szczególności winien wziąć pod uwagę stanowiska zajmowane przez skarżącego w trakcie jego służby w organach Policji, awanse na kolejne stopnie, ewentualny udział skarżącego w czynnościach związanych z rozbiciem grup przestępczych, otrzymywane odznaczenia państwowe, nagrody i wyróżnienia, a także wszelkie inne okoliczności związane z pełnioną służbą w organach Policji, które świadczą o ponadprzeciętnych osiągnięciach skarżącego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a orzekł jak w sentencji.