Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2734/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza na rzecz skarżącego Wójta Gminy W. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 680 ( sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., w związku z art. 127 § 3 i art. 104 k.p.a. oraz art. 3, art. 6 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), dalej "u.o.g.r.i.l." - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy, zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]), utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wójt Gminy W. (dalej jako Wójt) wnioskiem z dnia 8 lipca 2013r., znak: [...], wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako Minister) o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 49,2967 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na terenie gminy W. , w obrębie [...] , w granicach działek nr: [...]. Grunty te w projekcie planu miejscowego przewidziane zostały na cele zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów oraz komunikacji. Marszałek Województwa [...] pozytywnie zaopiniował wniosek Wójta. Do wniosku dołączona została również pozytywna opinia Prezesa Zarządu [...] Izby Rolniczej. Minister decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]), nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych i decyzję tę podtrzymał decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...]. Obie decyzje zostały zaskarżone przez Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2600/14, który stał się prawomocny od dnia 30 maja 2015 r., Sąd uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Polegało to na braku oceny przedłożonych przez Wójta pozytywnych opinii Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej, brak wszechstronnej oceny wniosku w kontekście proponowanych kierunków rozwoju danego terenu i współczesnych przemian gospodarczych, społecznych i ekonomicznych. Wskazał, że z punktu widzenia tych przemian znaczenie ma położenie geograficzne gminy w której znajdują się wnioskowane grunty, t.j. w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji [...] na terenie [...] Obszaru Metropolitarnego oraz bliskie sąsiedztwo autostrady oraz drogi szybkiego ruchu zapewniających obsługę komunikacyjną planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powinien także rozważyć w jaki sposób przedmiotowe działki były użytkowane i czy zmiana przeznaczenia uszczupli dotychczasowy zasób ziemi wykorzystywanej rolniczo.

Rozpatrując ponownie wniosek Wójta z dnia 8 lipca 2013 r. Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., ponownie odmówił zmiany przeznaczenia i rozstrzygnięcie swe zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że nie zostały w przedmiotowej sprawie naruszone zarówno przepisy prawa procesowego jak i przepisy prawa materialnego a decyzja została wydana zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a.

Analiza dokumentów oraz wnikliwe rozpatrzenie argumentów zawartych we wniosku Wójta pozwala, zdaniem organu stwierdzić, że odwołanie to nie może zostać uwzględnione, gdyż nie przedstawia żadnych okoliczności przemawiających za zmianą stanowiska, co potwierdza jedynie, że rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...] czerwca 2016 r. było uzasadnione.

Mając na względzie zasadę związania wyrokiem Sądu, organ przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, uzyskując od wnioskodawcy informacje dotyczące powierzchni gruntów rolnych występujących na terenie gminy W. oraz odrębnie obrębu [...] , przeznaczonych na cele nierolnicze, w podziale na różne sposoby zagospodarowania. Z pisma Wójta z dnia 23 marca 2016 r. (znak: [...]) wynika, że powierzchnia gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych przeznaczonych na cele nierolnicze pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, w obrębie [...] w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wynosi ok. 21 ha, z czego tylko 0,10 ha zostało zainwestowane. Natomiast na obszarze całej gminy W. powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze pod taką samą funkcję w miejscowym planie wynosi ok. 302 ha, z czego tylko ok. 13 ha zostało dopiero wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Okoliczności te jednoznacznie wskazują na występowanie znacznej rezerwy terenów, dających możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego w gminie.

Przedstawione przez wnioskodawcę załączniki graficzne wyraźnie obrazują, że sporne tereny stanowią fragment rozległych obszarów gruntów rolnych o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Dlatego też Minister, orzekając w przedmiotowej sprawie, słusznie odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze użytków rolnych klas III. W przypadku uzyskania takiej zgody nastąpiłoby wkroczenie z nową zabudową nierolniczą na tereny rolne, co w konsekwencji doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ochrony gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych.

Podkreślił, że Polska należy do nielicznej grupy krajów, które dysponują szczegółowym, przestrzennym rozpoznaniem pokrywy glebowej. Posiada pełną inwentaryzację wartości gleb oraz szczegółowe mapy glebowo-przyrodnicze i glebowo-rolnicze. Bardzo istotnym elementem branym pod uwagę w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest występowanie niewielkich zasobów gruntów rolnych klas I - III, które stanowią zaledwie ok. 25 % powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju, co oznacza, że na 1 mieszkańca kraju przypada zaledwie ok. 0,12 ha. Natomiast w ostatnich latach, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny pod zabudowę, obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów. Tylko w 2015 r. wyłączono z produkcji rolnej 3113 ha (dane na podstawie sprawozdania rocznego [...]).

Organ nie przychylił się do argumentacji Wójta, że przeznaczone na cele nierolnicze grunty o powierzchni ok. 20 ha nie dają możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, gdyż stanowią własność Skarbu Państwa - Agencji [...], a gmina nie ma wiedzy w zakresie planów właściciela. Minister nie rozważa zasadności wniosku pod względem własności gruntu. Wnioskowane grunty o powierzchni 49,2967 ha także nie są własnością gminy, więc również w tym przypadku gmina nie jest dysponentem tych gruntów. Tak więc zarzut powyższy organ uznał za chybiony.

Odnosząc się do argumentów Wójta w zakresie lokalizacji wnioskowanych gruntów w bliskiej odległości od W. oraz dogodnego ich położenia w stosunku do infrastruktury technicznej, podkreślił, że z wymagań art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia wniosku z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy, które mają być realizowane na terenie nim objętym, lecz z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej, uwzględniając również szanse ochrony określonych gruntów rolnych przed naporem urbanizacji. Minister bada sprawę zgodnie z jego właściwością rzeczową określoną w ustawie i ocenia zasadność przeznaczenia wnioskowanych gruntów, biorąc pod uwagę szereg aspektów, mi. in. położenie, wpływ na obniżenie rolniczego potencjału produkcyjnego, czy też ingerencję danej lokalizacji w otwartą przestrzeń produkcyjną, której utrzymanie jest najgłówniejszym celem ochrony gruntów rolnych. Również argumentowanie co do położenia wnioskowanych gruntów przy drogach w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W innym przypadku wszystkie grunty rolne, położone wzdłuż terenów komunikacyjnych należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Wójta, że takie położenie wpływa niekorzystnie na prowadzone uprawy, zauważył, że w takim przypadku ważne jest uwzględnienie zasad doboru upraw, czyli w pasie przyległym do szlaków komunikacyjnych nie powinny być prowadzone uprawy, których tkanka wegetatywna jest przeznaczona do bezpośredniego spożycia. Zatem w pobliżu tych obszarów może być prowadzona produkcja rolnicza, jednakże musi ona być stosownie dobrana. Akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest w szerokim znaczeniu cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Natomiast gleby słabe, o niskich zdolnościach sorpcyjnych, są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Wynika z tego, że przeznaczanie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza wzdłuż szlaków komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu na utratę powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. Dlatego też argument Wójta o negatywnym oddziaływaniu dróg nie może być uwzględniony, tym bardziej, że obszar opracowania graniczy z innymi terenami rolnymi i w takim stanie faktycznym należałoby przeznaczyć kolejne grunty rolne na cele nierolnicze, z uwagi na kolizyjne zdaniem wnioskodawcy sąsiedztwo.

Odnosząc się natomiast do argumentu Wójta, który przywołuje pozytywne opinie Marszałka Województwa [...] i Prezesa [...] Izby Rolniczej w zakresie przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze, podkreślił, że decyzja Ministra podejmowana jest na podstawie zgromadzonych materiałów, do których zaliczyć możemy także ww. opinie. Opinia innego organu dołączona do wniosku, po pierwsze nie ma w sprawie charakteru wiążącego, bowiem właściwy organ rozstrzygając sprawę nie ma obowiązku podzielić wyrażonego w niej stanowiska, a po wtóre, odmienne od zajętego w opinii stanowiska rozstrzygnięcie decyzji, jest jednoznacznym wyrazem tego, że organ orzekający wniosków tej opinii nie podzielił. Podkreślenia wymaga, że organ opiniujący ma w sprawie, z woli ustawodawcy, określoną rolę, czyli w istocie organu w pewnym zakresie współdziałającego (aczkolwiek nie w trybie art. 106 k. p. a., skoro opinia ma być dołączona do wniosku wszczynającego postępowanie), nie pełni natomiast funkcji procesowej, jako podmiot biorący udział w postępowaniu administracyjnym będący stroną, względnie podmiotem na prawach strony.

Odwoływanie się wnioskodawcy do obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. w kontekście uzyskania zgody, nie daje podstaw do spełnienia żądania. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, określa ono politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. W przypadku gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, wystąpienie do Ministra byłoby bezzasadne, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością. W świetle obowiązujących przepisów taka sytuacja nie może mieć miejsca. W tym konkretnym przypadku, w granicach opracowania projektu planu miejscowego znajdują się użytki rolne klas III, a zatem zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. - wymagane jest uzyskanie zgody Ministra na zmianę ich przeznaczenia, na cele nierolnicze. Wobec tego zadaniem Ministra jest dokładne zbadanie sprawy w celu podjęcia stosownej decyzji. Do przestrzegania przepisów ustawy zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej niż przed złożeniem wniosku, czyli z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienne, od wykazanego wyżej, postępowanie gmin w procesie prac planistycznych, stanowi naruszenie powołanego obowiązku prawnego. W takich przypadkach późniejsze powoływanie się na wiążące ich, przyjęte przez gminę, zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za koniecznością pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Mając na uwadze Minister stwierdził, że brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze, wnioskowanych 49,2967 ha gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie [...] , gmina W. , bowiem tylko w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Ministra, mogą być przeznaczane do zainwestowania grunty wysokich klas bonitacyjnych. Taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Wójt Gminy W. zaskarżając ją w całości.

Decyzji tej zarzucił naruszenie:

1. art. 153 Ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieuwzględniającej wskazań i oceny wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2600/14;

2. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez:

• zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w następstwie skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, które to naruszenia skutkują niemożnością merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, przekroczenie przez organ granic swobodnego uznania i oceny dowodów, polegające na wyprowadzeniu sprzecznych z doświadczeniem życiowym oraz z zasadami logiki wniosków dotyczących możliwości prowadzenia na terenach wnioskowanych produkcji rolniczej,

•zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności nie odniesienie się przez Organ do wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie dlaczego i na jakiej podstawie Organ uznał, że pojęcie przydatności produkcyjnej gruntu należy rozpatrywać jedynie w kontekście klasy bonitacyjnej gleby, a tym samym sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa;

•w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w wydaniu decyzji odmawianej wyrażenia zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów, która nie została uzasadniona zindywidualizowanymi przesłankami występującymi w niniejszej sprawie;

3. art. 11 Kpa, poprzez naruszenie zasady przekonywania, stanowiącą emanację zasady zaufania obywateli do Organów Państwa, w myśl której "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu";

4. art. 12 § 1 Kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie;

5. art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) w związku z art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez naruszenie przez Organ granic uznania administracyjnego i odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na terenie gminy W. , w obrębie [...] , w sytuacji istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia z uwagi na zindywidualizowany charakter (cechy) tych terenów:

- tereny te usytuowane są w sąsiedztwie obszarów zainwestowanych (terenów aktywności gospodarczej) lub posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia;

- teren planowany do zmiany nie jest położony w obszarze rolniczego zagospodarowania;

- wnioskowana zmiana przeznaczenia gruntów bezpośrednio związana jest z rozwojem terenów aktywności gospodarczej wynikającym z faktycznego zapotrzebowania ich w miejscowości [...] , sąsiadującej bezpośrednio z miastem W.;

- tereny te stanowią szansę rozwoju ekonomicznego całej gminy oraz zapewnią stworzenie atrakcyjnych miejsc pracy dla mieszkańców;

- wyłączenie z produkcji rolnej wnioskowanych terenów nie spowoduje pogorszenia warunków gospodarki rolnej w gminie ani nie uszczupli dotychczasowego zasobu ziemi wykorzystywanej rolniczo.

6. art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" uwzględniającego stan faktyczny oraz poprzez pojmowanie w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając zarzuty skarżący ocenił zaskarżoną decyzję jako dowolną, naruszającą przepisy obowiązującego prawa i podjętą z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w wyniku błędnie ustalonego stanu faktycznego.

Po pierwsze organ miał obowiązek zastosować się do wytycznych zawartych w motywach Wyroku WSA w Warszawie, do wynika z art. 153 P.p.s.a.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną

Organ "przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, uzyskując od wnioskodawcy informacje dotyczące powierzchni gruntów rolnych występujących na terenie gminy W. oraz odrębnie obrębu [...] , przeznaczonych na cele nierolnicze, w podziale na różne sposoby zagospodarowania", lecz przy tym pominął zaś kwestię uwzględnienia kierunków rozwoju tego terenu i współczesnych przemian gospodarczych, społecznych i ekonomicznych zachodzących na terenie gminy ościennej W. Nie wyważył również przy podjęciu decyzji interesu lokalnego społeczności Gminy W. , jak również pominął zagadnienie związane z oceną użytkowania przedmiotowych działek i tego czy zmiana przeznaczenia uszczupli dotychczasowy zasób ziemi wykorzystywanej rolniczo.

Już same te okoliczności przesądzają o naruszeniu przez Organ rozwiązania prawnego przyjętego w art. 153 Ppsa, polegającego na pominięciu wytycznych zwartych w prawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie.

Minister w sposób arbitralny, nie wynikający w żaden sposób ze zgromadzonego materiału dowodowego konsekwentnie twierdzi, iż "sporne tereny stanowią fragment rozległych obszarów gruntów rolnych o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej".

Stanowisko to jest nieuprawnione, na co strona skarżąca zwracała uwagę na każdym etapie toczącego się postępowania.

Z załączonej mapy (zał. nr 1 do skargi ) wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż w przypadku wnioskowanego terenu nie mamy do czynienia ze zwartą przestrzenią rolniczą. Objęty wnioskiem grunt przylega do drogi powiatowej, przecięty jest planowaną drogą zbiorczą, po stronie wschodniej sąsiadując z terenami popoligonowymi (tylko w niewielkiej części uprawianymi), które stanowią nieużytki wykorzystywane przez Wyższą Szkołę [...] w W. na cele szkoleniowe i na ośrodek jeździecki. Ponadto przylega bezpośrednio do zdegradowanego przyrodniczo obszaru byłego poligonu, który - według planów - ma być zrewitalizowany na cele parku [...] należącego do Ogrodu Zoologicznego w W. Od wschodu teren ten graniczy z terenami aktywności gospodarczej objętymi programem uzbrojenia technicznego. Takiego położenia nie można z pewnością nazwać "zwartą przestrzenią rolniczą".

Jak widać z mapy - teren wnioskowany przylega do terenu wykorzystywanego rolniczo w dwóch miejscach, z czego jeden fragment (położony od strony zachodniej - obręb Psary, przylegający do drogi ekspresowej) jest w Studium przeznaczony na cele mieszkaniowe, natomiast drugi, położony od strony południowej stanowi teren Stadniny koni i jej zaplecza.

Ponieważ teren ten nie stanowi zwartej przestrzeni produkcyjnej, to odpada argument, którym posługuje się Minister, by odmówić przeznaczenia terenów na cele nierolnicze, a mianowicie konieczność utrzymania zwartej przestrzeni produkcyjnej.

Nie budzi wątpliwości, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów - dokonywana jest w formie decyzji administracyjnej, która ma charakter uznaniowy. Forma ta dopuszcza, by Organ administracji korzystał do pewnego stopnia ze swobody oceny przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji. Jednakże swoboda ta, zdaniem strony skarżącej, doznaje ograniczenia wobec warunków indywidualnych, jakie dotyczą terenu będącego przedmiotem wniosku.

Jedynym kryterium, którym związany jest Organ podejmujący decyzję w sprawie, winna być klasa gruntu i jego przydatność do celów gospodarki rolnej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zatem Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, tym bardziej ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Nie może ono opierać się na stwierdzeniach ogólnych, lecz musi zawierać konkretne i odpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy ustalenia faktyczne, których pełna analiza będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia. W sprawie zabrakło wyważenia interesów gminy i interesów Państwa.

Przede wszystkim, oceniając zasadność przeznaczenia gruntów, Organ nie odniósł się do ich położenia, pomijając fakt lokalizacji wnioskowanego terenu w bezpośredniej bliskości miasta W. (ok. 8 km od centrum), na terenie [...] Obszaru Metropolitalnego, w sąsiedztwie ruchliwych szlaków komunikacyjnych, zwłaszcza drogi ekspresowej S-5, autostradowej obwodnicy W. i drogi powiatowej D [...].

Wbrew twierdzeniom Ministra położenie to uzasadnia przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze. Przy czym nie jest tak, co próbuje twierdzić Minister, iż Gmina wnioskuje o wyłączenie z produkcji terenów przy "zwykłych" terenach komunikacyjnych. Wnioskiem jest objęty obszar przy skrzyżowaniu autostradowej obwodnicy W. z droga ekspresową S-5. Z przywołanych wyżej powodów, aspekt położenia przemawia za uwzględnieniem wniosku Gminy.

Ocena organu, jakoby nie istniały żadne przeciwskazania do tego, aby na wnioskowanym obszarze prowadzić normalną gospodarkę rolniczą - jest niezasadna, chociażby biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego. Stąd też nie sposób zaaprobować wywodów organu co do stosowania odpowiednich upraw na gruntach rolnych, które nie zostały odrolnione. Strona skarżąca zwraca uwagę, iż konsekwentnie wskazywany w toczącym się postępowaniu argument Ministra o konieczności stosowania upraw, których tkanka wegetatywna jest przeznaczona do bezpośredniego spożycia jest jedynie pustym hasłem.

Wnioskowane grunty stanowią własność prywatną i trudno sobie wyobrazić jak miałaby wyglądać procedura, w której będzie się wymagać od ich właścicieli stosowania konkretnych uprawy, z uwzględnieniem lokalizacji gruntów i wymagań prozdrowotnych. Podstawowym kryterium stosowanym przez rolników jest kryterium interesu ekonomicznego, co oznacza, iż rolnik uprawia to, na co jest zbyt. Dlatego należy być przekonanym, iż za takie stanowisko Ministra, przejawiające się w kurczowej, nieracjonalnej ochronie tych terenów zapłaci (zdrowiem) konsument, nieświadomy pochodzenia kupowanej żywności.

Ponadto narzucanie rodzaju upraw byłoby nieuprawnionym ograniczeniem konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Z tych powodów należy potraktować twierdzenia Ministra o przydatności wnioskowanych gruntów do produkcji rolniczej jako tezy niemające pokrycia w rzeczywistości.

Dlatego nie budzi wątpliwości, iż istniejący stan faktyczny, tzn. położenie wnioskowanych terenów w bezpośredniej bliskości miasta W. (ok. 8 km od jego centrum), w sąsiedztwie szlaków komunikacyjnych: autostradowej obwodnicy W. , drogi ekspresowej S-5, drogi powiatowej D [...], drogi zbiorczej KDZ - wbrew twierdzeniom Organu - negatywnie wpływa na jakość produkcji rolniczej.

Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, które nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Tymczasem Minister pominął te ustalenia stanu faktycznego sprawy, które mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, jak również zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji nie wypełnia normy art. 107 § 3 Kpa, jak również narusza wyrażoną w art. 11 Kpa zasadę przekonywania. Powyższe zarzuty, wskazujące na naruszenie procedury administracyjnej, przełożyły się na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Organ uzasadniając odmowne potraktowanie złożonego wniosku wskazał, że nie może tego uczynić, albowiem w przypadku uzyskania takiej zgody nastąpiłoby wkroczenie z nową zabudową nierolniczą na tereny rolne, co w konsekwencji doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ochrony gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych.

Stwierdzenie to narusza przepisy art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, albowiem organ tezy tej nie odniósł do znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu", a także nie wyjaśnił przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów, stwierdzając jedynie na str. 6 decyzji, że "brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody" na zmianę przeznaczenia. A więc nie odniósł konkretnego stanu faktycznego do całokształtu ww. regulacji prawnych. Z zaskarżonej decyzji wynika tylko, że Organ w sposób absolutny pojmuje ochronę gruntów rolnych, ignorując słusznie pojęty interes społeczny wynikający z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój społeczny i gospodarczy okolicy.

Za brak przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów nie sposób uznać przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentu dotyczącego tego, że: "Polska należy do nielicznej grupy krajów, które dysponują szczegółowym, przestrzennym rozpoznaniem pokrywy glebowej. Posiada pełną inwentaryzację wartości gleb oraz szczegółowe mapy glebowo-przyrodnicze i glebowo-rolnicze. Bardzo istotnym elementem branym pod uwagę w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest występowanie niewielkich zasobów gruntów rolnych klas I - III, które stanowią zaledwie ok. 25 % powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju, co oznacza, że na 1 mieszkańca kraju przypada zaledwie ok. 0,12 ha. Natomiast w ostatnich latach, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny pod zabudowę, obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów. Tylko w 2015 r. wyłączono z produkcji rolnej 3113 ha (dane na podstawie sprawozdania rocznego [...])."

Ewidentnie przedstawione powyżej argumenty dowodzą przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz nieuzasadnienia rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, na co wskazał WSA w Warszawie w prawomocnym orzeczeniu z dnia 12 marca 2015 r.

Ponadto, Organ nie dostrzegł, że z uwagi na - z jednej strony położenie gminy (w bliskości W. , leżąca na szlakach komunikacyjnych łączących stolicę D. z P. i W.), a z drugiej na wielość gruntów chronionych - gmina ma właściwie znacznie utrudnione możliwości rozwoju, w aspekcie przemian gospodarczych, społecznych i ekonomicznych. Nie bez znaczenia dla sprawy jest, że zgodnie z Uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014r. w sprawie uchwalenia "Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] - perspektywa 2020", ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2014r. poz. 2448, gmina W. znajduje się na terenie [...] Obszaru Metropolitalnego, zwanego dalej "[...]OM". W ramach [...]OM dla terenów położonych w gminie W. założono przestrzenny rozwój obszarów mieszkaniowych i aktywności gospodarczej, z zapewnieniem odpowiedniej ilości terenów zieleni publicznej oraz dogodnego ich skomunikowania. Ponadto jako podstawowy kierunek wzmacniania funkcji metropolitalnych W. ustalono kształtowanie styków gmin w oparciu o lokalizację nieskonfliktowanych form zagospodarowania, w tym w szczególności produkcji i mieszkalnictwa. Cele strategiczne rozwoju przestrzennego województwa, wynikające z przyjętych ustaleń i zaleceń zawartych w krajowych i regionalnych dokumentach planowania strategicznego to harmonijny, zintegrowany rozwój przestrzenny i społeczno-gospodarczy oraz integracja [...]OM, jako głównego węzła sieci osadniczej województwa.

Wydana przez Organ decyzja kwestie dotyczące położenia marginalizuje, a są one na równi ważne z ochroną gruntów rolnych, która to ochrona nie może być ochroną realizowaną za wszelką cenę. Brak wyważenia interesu Gminy W. z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesądza o pominięciu przez Ministra innych istotnych dla sprawy okoliczności. Organ właściwy w sprawie zobligowany jest podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikających z przepisów przedmiotowej ustawy, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny, urbanistyczny miejscowości [...] i Gminy W. Podnieść także należy, iż okoliczność istnienia na terenie Gminy niezagospodarowanych jeszcze terenów, które uzyskały już zgodę na zmianę przeznaczenia, nie ma związku i nie może kształtować stanowiska Organu w niniejszej sprawie.

Skarżący zaakcentował, że w tego rodzaju decyzjach, kluczowymi przesłankami warunkującymi skorzystanie przez Organ administracji z uznania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i praworządne rozstrzygnięcie sprawy z równorzędnym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron wydanego rozstrzygnięcia. Zaniechanie oceny wskazanych okoliczności przez Organ orzekający mogło zatem mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odmowie zmian przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która reguluje zasady ochrony tych gruntów.

Generalnie ochrona gruntów rolnych następuje poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji tych gruntów oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze , zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych, ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi – co wynika z art. 3 ww ustawy. Zasadą jest, że na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przepisy te nie zamykają jednak możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze czy nieleśne gruntów rolnych wyższych klas bonitacyjnych. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nierolne, to wówczas, zdaniem Sądu, nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje szczególnie chronić tego rodzaju grunty.

W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy W. wskazywał na powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnych takie jak: położenie tych terenów w sąsiedztwie obszarów zainwestowanych lub posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia, jako stanowiących szansę rozwoju ekonomicznego całej gminy, przyleganie do drogi powiatowej , zdegradowanych terenów poligonowy po stronie wschodniej i tylko w 2 fragmentach przylegający do terenów rolniczych – co świadczy o tym, że nie jest to zwarty teren wykorzystywany rolniczo, bliskość W. (8 km) i tworzenie [...] Obszaru Metropolitalnego, sąsiedztwo ruchliwych szlaków komunikacyjnych zwłaszcza drogi ekspresowej S-5, autostrady obwodnicy W. i drogi powiatowej [...] (wnioskiem objęty jest obszar skrzyżowania obwodnicy W. z drogą S-5 i obrazuje to załącznik nr 2 do skargi), zgodność ze Studium, którym organ planistyczny jest związany, choć istotnie Studium Planowania i Zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego a więc wiążącym inne organy.

Odnosząc się do argumentów organu leżących u podstaw wydania decyzji odmownej należy stwierdzić, że organ dokonał oceny wniosku wyłącznie w aspekcie nie wykorzystania dotychczas wyłączonych z produkcji rolnej gruntów i ich dotychczasowego niezagospodarowania pomijając zupełnie uwarunkowania związane z przemianami gospodarczymi, społecznymi, i ekonomicznymi, położenie geograficzne gminy i wnioskowanych działek w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji [...] i bliskie sąsiedztwo autostrady i drogi szybkiego ruchu – do czego był zobligowany treścią wyroku WSA z12 marca 2015r. Twierdzenia organu, że przy drogach mogą być także uprawianie uprawy odporne na zanieczyszczenia pochodzące z ruchu pojazdów stanowią w ocenie Sądu o niezrozumieniu istoty pojęcia prawa własności. Wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego prawo własności to prawo do samodzielnego korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. Oznacza to, że właściciel działki rolnej o wysokiej klasie bonitacyjnej ma prawo prowadzić na niej wszelkie uprawy rolnicze (dozwolone prawem). Organ nie ma kompetencji do ograniczeń w tym zakresie. Inaczej mówiąc, skoro na danym terenie można uprawiać tylko niektóre uprawy mimo, że klasa ziemi jest odpowiednia do prowadzenia wszystkich upraw, oznacza to, że Państwo wkracza w sposób nieuprawniony w przysługujące obywatelowi prawo własności poprzez nieuzasadnione jego ograniczenie. Prowadzi to do wniosku, że organ nie może "wymusić" na właścicielu działki ograniczeń w jej korzystaniu z gospodarczym przeznaczenie.

Oceniając przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na nierolne organ powinien rozważyć w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 64 Konstytucji, czy ograniczenie własności poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki jest konieczne ze względu na ochronę środowiska tj. ochronę gruntów wysokiej klasy i czy ograniczenie to nie narusza w sposób nadmierny podstawowych wolności człowieka zagwarantowanych konstytucyjnie.

Lektura uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ dokonał ogólnej, szablonowej oceny analizy wniosku, bez odniesienia się do istniejącego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem każda tego rodzaju sprawa wymaga analizy konkretnego przypadku. Polega to na ocenie ściśle określonego wniosku oraz dokumentów załączonych do tego wniosku i innych, o ile zostały złożone w toku postępowania administracyjnego lub do których złożenia organ wzywał stronę tego postępowania.

Niewątpliwie Burmistrz jest organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze danej gminy i generalnie, działając na podstawie przepisów prawa powinien dbać o ograniczanie procesów odrolnienia czy odlesienia, celem zachowania zwartej przestrzeni rolnej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. Z drugiej jednak strony ma także obowiązek podejmowania działań mających na celu rozwój tej gminy w każdym tego aspekcie. Zmiana przeznaczenia ma służyć także racjonalnemu rozwojowi Gminy przy uwzględnieniu stale rosnących potrzeb inwestycyjnych. Organ ogólnie odniósł się do tych argumentów i nie wyważył w tym kontekście racji lokalnych leżących u podstaw wniosku.

Stwierdzenie organu, iż nie ma obowiązku oceny wniosku z punktu widzenia słuszności bądź zamierzeń urbanistycznych gminy ale z punku widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej stanowi o uchyleniu się organu od wykonania wytycznych WSA. Nie kwestionując generalnego poglądu o konieczności ochrony gruntów rolnych wysokiej klasy nie sposób dokonywać tej oceny w oderwaniu od uwarunkowań faktycznych takich jak położenie tych gruntów i ich wykorzystanie. Elementy te pozostają ze sobą w związku. W przeciwnym razie w zasadzie nigdy nie możnaby wyrazić zgody na zmianę przeznaczenia gdyż zawsze fakt istnienia gruntów wysokiej klasy determiniowałyby brak podstaw do ich odrolnienia.

Organ nie ustalił także w jaki sposób działki te są obecnie wykorzystywane wskazując jedynie że są to działki wykorzystywane pod produkcję rolniczą. Na taki obowiązek wskazywał WSA poprzednio rozpoznający sprawę.

Organ dokonując oceny wniosku nie zastosował się w związku z tym do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 12 marca 2015 r., co stanowi o naruszeniu przez organ art. 153 P.p.s.a,

Sąd nie podziela wywodów organu co do oceny opinii Marszałka Województwa [...] i Prezesa [...] Izby Rolniczej.

Rolą organu opiniującego jest analiza nie tylko charakteru i przeznaczenia działek co do których wnioskowana jest zmiana ich przeznaczenia ale i działek sąsiednich ponieważ tylko kompleksowa ocena danego obszaru może być podstawą do ustalenia o tego rodzaju naruszeniach zasad ładu przestrzennego. Jak wynika z tych opinii przedstawiony wniosek został zaopiniowany w całości pozytywnie. Organ merytoryczny natomiast mimo obowiązku oceny tych dowodów nie przedstawił żadnego racjonalnego argumentu podważającego zasadność takiej opinii. Istotnie opinie te nie mają charakteru wiążącego to jednak muszą być ocenione jak każdy inny dowód w sprawie a odmowa ich uwzględnienia musi być w sposób przekonujący uzasadniona – na obowiązek oceny wskazał także WSA.

Fakt, że rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy nie może skutkować dowolnością ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Rozstrzygnięcie musi znaleźć podstawę prawną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi o granicach tego uznania i która generalnie nie zakazuje jednak wyłączania gruntów dobrych klas z produkcji rolnej. W każdej sprawie organ musi, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. rzetelnie wyjaśnić stronie dlaczego akurat w tym przypadku, mimo pozytywnych opinii Regionalnej Izby Rolniczej, wszystko odmawia się uwzględnienia wniosku Wójta. Argumentacja organu nie jest w tej sprawie przekonująca. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są wskazówkami jakimi powinien kierować się organ przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Fakt, że zmianie podlegałyby grunty położone obok innych gruntów rolnych (i to tylko w niewielkiej części) nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia. Konieczne jest szczegółowe i wnikliwe rozważenie argumentów Gminy powoływanych we wniosku – w tym wypadku kwestii związanych z rozwojem danego obszaru, przeznaczenia działek sąsiednich w projektowanym planie zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu chronionego konstytucyjnie prawa własności i ograniczonej możliwości jego ograniczania pod kątem utrzymania potencjału produkcyjnego. Zaniechanie tych rozważań stanowi o naruszeniu art. 80, 11, 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Braki w zakresie oceny zebranych przez organ dowodów uniemożliwiają ocenę naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 i 7 ust. 1 i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wyżej wskazanych zaleceń oraz wytycznych zawartych w poprzednim wyroku sądu i oceni czy rzeczywiście istnieją podstawy prawne do nieuwzględnienia wniosku Wójta Gminy W. mając na uwadze słuszny interes mieszkańców gminy i interes społeczny związany z ochroną gruntów rolnych i leśnych. W tym celu ustali dotychczasowy sposób korzystania z gruntów a nie poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu o ich produktywności, odniesie się nie tylko do interesu społecznego związanego z koniecznością ochrony gruntów rolnych ale do interesu poszczególnych właścicieli działek których zmiana przeznaczenia dotyczy i racji związanych z rozwojem miasta na danym terenie. Jeżeli bowiem grunty te w procedowanym planie będą wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem to przesądza to o nieaktualności argumentu gminy o pozostawaniu dużej rezerwie gruntów niewykorzystanych. Organ zobowiąże nadto skarżącego do wypowiedzenia się z jakich powodów nie zostały dotychczas zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem grunty w stosunku do których wydano wcześniej zgodę na zamianę ich przeznaczenia. Skarżący powinien w tym zakresie odnieść się także do projektu planu miejscowego i wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy (z załącznika nr 1 do pisma [...] z 23 marca 2018 r. wynika, że w Gminie W. powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze (wszystkich klas) na cele zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów wynosi 301,98 ha w tym obręb [...] 20,97 ha przy już zainwestowanym 13,10 ha (0,1 ha). Z drugiej strony z informacji przekazanych przez skarżącego (pismo z 23 marca 2016 r. str. 5) wynika, że cała gmina położona jest w obszarze o bardzo dobrych glebach klasy I-III, co stanowi 65 % całej powierzchni gruntów rolnych. Gleby klas V i VI stanowią jedynie 7% użytków rolnych. Oznacza to, że kierując się potrzebą rozwoju gminy w zasadzie brak jest na tym terenie gruntów niższych klas bonitacyjnych które mogłyby zmienić przeznaczenie. Organ powinien zatem rozważyć, mając na względzie położenie tych gruntów niższych klas, czy rzeczywiście tylko w taki sposób, tj. poprzez rozwój urbanistyczny na tych gruntach, możliwy jest rozwój gospodarczy gminy. Zdaniem Sądu, duża powierzchnia gruntów wysokich klas, przy małej powierzchni gruntów niskiej klasy (IV-V) stanowi przesłankę do uznania możliwości odrolnienia choć części tych gruntów. Organ mimo, że zobowiązał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, co skarżący uczynił (p. ww pismo), to nie ocenił w żaden sposób jego treści choćby w kontekście tego, że żadna z osób zamieszkujących we wsi [...] nie jest wyłącznie zatrudniona w rolnictwie a więc praca w nim, o ile rzeczywiście tereny te wykorzystywane są rolniczo, nie jest ich jedynym źródłem dochodu. Nie bez znaczenia są także okoliczności związane z wykorzystywaniem terenu na potrzeby wojska (poligon),który to teren z tego właśnie względu nie stanowi prawdopodobnie terenów wykorzystywanych rolniczego.

Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 lit c i art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.