Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 514/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. Ż. i G. Ż. na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem dokończenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 13 grudnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uznał wniosek T. i L. P.p.s.a. w sprawie wydania decyzji na wejście na teren sąsiednich nieruchomości, celem wykonania elewacji na realizowanym budynku mieszkalno-usługowym, za bezzasadny.

Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 11 sierpnia 2010 r. wpłynął wniosek T. i L. P., w sprawie wydania decyzji na wejście na teren sąsiednich nieruchomości, tj. na działkę nr [...] stanowiącą własność I. i G. Ż. oraz na działkę nr [...], której współwłaścicielami są I. i G. Ż. oraz T. K., celem wykonania elewacji na realizowanym przez T. i L. P. budynku mieszkalno-usługowym u zbiegu ulic J. i K. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 24 czerwca 2003 r. Do wniosku dołączono m.in: kopię pisma z dnia 8 listopada 2009 r. skierowanego do T. K. oraz do I. i G. Ż., z potwierdzeniem odbioru w dniach: 9 listopada 2009 r. i 16 listopada 2009 r., z prośbą o wyrażenie zgody na wejście na teren sąsiednich nieruchomości celem wykonania elewacji, a także kopię pisma I. i G. Ż. z dnia 21 listopada 2009 r., w którym wyrażają chęć spisania umowy notarialnej z inwestorami, dotyczącej wyrażenia zgody na wejście na teren swojej nieruchomości, ustalając jednocześnie dokładny zakres planowanych prac budowlanych, termin i rekompensatę z tego tytułu. Pismem z dnia 10 września 2010 r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania, a w dniu 22 września 2010 r. I. i G. Ż. złożyli pismo, w którym wskazali na bezzasadność wniosku, gdyż nie została wykorzystana droga prawna określona w art.47 ust.1 Prawo budowlane. Ponieważ dołączone do wniosku dokumenty świadczące o podjęciu próby uzyskania zgody zawierały daty niemal z przed roku, w dniu 19 października 2010 r. wezwano wnioskodawców do udokumentowania próby uzyskania zgody właścicieli nieruchomości. W dniu 4 listopada 2010 r. wpłynęło pismo Państwa Ż. skierowane do Państwa P., w którym deklarują "Jesteśmy za tym, żeby na Waszym budynku jak najszybciej została wykonana elewacja" i domagają się dodatkowych informacji dotyczących planowanych robót, aby wstępne ustalenia pozwoliły na określenie wartości rekompensaty i szczegółowego zakresu niezbędnych prac, jak i pozostałych elementów niezbędnych do zawarcia umowy. W dniu 12 listopada 2010 r. do organu wpłynęło pismo Państwa P. skierowane do Państwa Ż. z deklaracją gotowości spisania przed notariuszem wszystkich elementów poruszanych w piśmie z dnia 21 listopada 2009 r. (załączonego do wniosku) jednocześnie opisując planowany zakres, termin wykonania z proponowaną rekompensatą. Kolejne pismo wpłynęło w dniu 16 listopada 2010 r. W piśmie tym Państwo Ż. deklarowali Państwu P. ".... że w sprawie wejścia na nasz teren można dokonać ustaleń bardzo szybko. Leży to również w naszym interesie, ponieważ spadający styropian zaśmieca naszą działkę. Wystarczy tylko uzgodnić: a) przewidywany sposób wykonywania zamierzonych robót budowlanych, b) zakres robót przewidzianych do wykonywania, c) termin korzystania z naszej nieruchomości, d) ustalić ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Oświadczamy, że umowa zostanie spisana notarialnie". Podsumowując zebrany materiał organ nie podzielił poglądu Państwa P., że nie otrzymają żądanej zgody. W ocenie organu, po obu stronach postępowania jasno padały deklaracje o chęci zawarcia umowy przed notariuszem, w związku z tym uznał, że wystarczy wyznaczyć termin na zawarcie umowy i podpisać stosowną umowę uzgadniającą warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Ponadto, wnioskodawcy nie podjęli próby uzyskania zgody od współwłaściciela działki nr [...] T. K. Na zakończenie organ przytoczył treść art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i L. P. twierdząc, że mylnie uznano, że pismo z dnia 16 listopada 2010 r. I. i G. Ż., będące odpowiedzią na ich konkretne propozycje, zarówno, co do formy notarialnej w jakiej byłaby złożona zgoda na wejście na teren ich posesji, jak i określające roboty, które są niezbędne do wykonania przy ich budynku, a także zapłatę za czasowe skorzystanie z ich terenu, zawarte w piśmie z dnia 26 października 2010 r. deklaruje taką zgodę, lub iż nie jest ono odpowiedzią negatywną. Ponadto pismo państwa Ż. datowane na dzień 15 listopada 2010r. nie odnosi się do złożonej adresatom oferty co do sposobu wykonania robót i rekompensaty za skorzystanie z ich nieruchomości. Podkreślili, że poza deklaracją, iż można to załatwić bardzo szybko, nie zawiera ono żadnych merytorycznych przesłanek do załatwienia tej sprawy i ustosunkowania się do ich propozycji. Porusza też szereg zagadnień niezwiązanych ze sprawą elewacji ich budynku. Zdaniem T. i L. P., w piśmie państwa Ż., nie można było doszukać się żadnych elementów zgody na wejście na teren ich posesji. Twierdzili oni, że jest to "zakamuflowana" odmowa. W ich ocenie podejrzenie to jest uzasadnione chociażby dlatego, że ich starania, aby załatwić sprawę trwały bardzo długo i mają obawy, że taka korespondencja może trwać następne lata, i w ten sposób skutecznie blokując ich działania. Odwołujący nie zgodzili się ze stanowiskiem odnośnie nie podjęcia działań w celu uzyskania zgody T. K., która może być przedmiotem odrębnej decyzji.

Wojewoda, decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości, zlokalizowanych w B. przy ul. J.(działki nr [...] obręb 102 w B.) celem dokończenia robót budowlanych zatwierdzonych decyzją Starosty nr [...] z dnia 24 czerwca 2003 r., z zachowaniem następujących warunków:

1. roboty budowlane należy wykonać według zakresu i technologii określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym,

2. roboty budowlane należy prowadzić na działkach nr [...] na szerokości nie większej jak 1,5 m licząc od lica ściany budynku mieszkalno-usługowego inwestorów oraz na całej długości tej ściany (ok. 30 m),

3. roboty budowlane należy przeprowadzić w dniach 1-31 lipca 2011 r.,

4. dojście z materiałami i sprzętem budowlanym miano zapewnić od strony posesji inwestorów,

5. po zakończeniu robót budowlanych zobowiązano wnioskodawców do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiednich nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Na wstępie swojej decyzji organ odwoławczy szczegółowo ponowił ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, ponadto wskazał, że we wniosku podniesiono także, że próba polubownego załatwienia sprawy na drodze postępowania cywilnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy zakończyła się odrzuceniem ugody przez G. Ż., a do wniosku dołączono również zgłoszenie szkody spowodowanej oderwaniem się płyt styropianowych. Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy podniósł, że spór wokół realizacji przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego i co z tym związane, spór wokół wykonania elewacji od strony działek nr [...] istnieje niemalże od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. od 2003 r. Przypomniał, że w tej sprawie toczyły się i nadal się toczą liczne sprawy administracyjne i sądowe, których inicjatorami byli I. i G. Ż. twierdzący, że powyższy budynek został źle zaprojektowany, a jego realizacja doprowadziła do zniszczenia ich nieruchomości. Na gruncie tych sporów Starosta decyzją nr [...] z dnia 1 grudnia 2006 r. wyraził zgodę dla T. i L. P. na wejście na teren sąsiedniej działki nr [...] będącej własnością I. i G. Ż. oraz działki nr [...] stanowiącą współwłasność Państwa Ż. i T. K. celem wykonania elewacji. W wyniku odwołania Państwa Ż. Wojewoda, decyzją nr [...] z 23 stycznia 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co spowodowało wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd ten postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 178/07 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, co skutkowało niemożnością realizacji planowanych robót budowlanych, a następnie wyrokiem w tej samej sprawie z dnia 6 czerwca 2007 r. oddalił skargę I. i G. Ż. Podejmowane natomiast przez T. i L. P. po tym wyroku próby zmiany decyzji z dnia 1 grudnia 2006 r. w zakresie terminu realizacji robót budowlanych kończyły się odpowiednio decyzjami: 1) Starosty nr [...] z 14 maja 2008 r. (odmowa zmiany decyzji), Wojewody nr [...] z 10 października 2008 r. (uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia); 2) Starosty nr [...] z 6 maja 2009 r. (odmowa zmiany decyzji), Wojewody nr [...] z dnia 24 czerwca 2009 r. (utrzymanie w mocy), na którą skargę wnieśli Państwo P., a która została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 486/09. Organ Odwoławczy analizując dotychczasowe okoliczności sporów powstałych na tle wybudowania przez T. i L. P. budynku mieszkalno-usługowego, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym fakt, że I. i G. Ż. pomimo artykułowanej woli porozumienia się z inwestorami nieustannie dążą do zakwestionowania legalności zatwierdzonego projektu budowlanego uznał, że nie sposób zgodzić się z organem pierwszej instancji, że wydanie rozstrzygnięcia z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest niezasadne. Organ odwoławczy podkreślił, że aby doszło do zawarcia umowy notarialnej z obu stron musi istnieć nie budząca wątpliwości wola podpisania aktu oraz muszą być uzgodnione elementy tej umowy - istotne warunki jej zawarcia. Rolą notariusza nie jest prowadzenie negocjacji lub ustalanie wzajemnych interesów stron lecz nadanie umowie cech przypisanych aktowi notarialnemu. Z pism załączonych do akt administracyjnych, można wywieść tylko tyle, że strony są gotowe przystać na określoną formę zawarcia umowy. Nie wynika z nich, że inwestorzy uzyskali zgodę współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości na prowadzenie robót budowlanych, wręcz przeciwnie z ich treści można wywieść, że taką zgodę będzie trudno uzyskać. W celu określenia wzajemnych interesów, organ odwoławczy zdecydował o konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o czym zawiadomił strony postępowania. Na rozprawę stawił się tylko wnioskujący, a Państwo Ż. zażądali aby przed rozprawą sporządzono: ekspertyzę rzeczoznawcy BHP dotyczącą odporności ogniowej luksfer zamontowanych w ścianie znajdującej się na granicy, inwentaryzację geodezyjną w zakresie posadowienia ław fundamentowych i projekt technologii robót. Organ odwoławczy wskazał, że T. K., podobnie jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w ogóle nie przejawiał zainteresowania sprawą, co oznacza, że jakiekolwiek określenie się przez wymienionego, co do zamiarów inwestorów od początku niniejszej sprawy jest niemożliwe. Takiej zaś postawy nie można jednakże rozpatrywać na niekorzyść wnioskodawców, jak to uczynił Starosta. Zwrócono również uwagę, że po wniesieniu odwołania przez T. i L. P. do Delegatury Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły (w dniu 14 lutego 2011 r.) wnioski I. i G. Ż. o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 24 czerwca 2003 r. (decyzję w oparciu o którą miała by być wykonana elewacja); 2) wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody nr [...] z dnia 11 stycznia 2004 r. (odmowa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę); 3) wznowienie postępowania w sprawie ostatecznego postanowienia Wojewody nr [...] z dnia 26 stycznia 2004 r. (wyjaśnienie odmowy stwierdzenia nieważności). W dalszym ciągu prowadzone są również sprawy Państwa Ż. dotyczące zatwierdzonego projektu budowlanego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt SA/Wa 2214/09 i 630/10). Organ Odwoławczy podkreślił, że wyszczególnione okoliczności jednoznacznie wskazują, że I. i G. Ż., chodź twierdzą, że są gotowi zawrzeć porozumienie, bez udziału organów administracji architektoniczno -budowlanej, w gruncie rzeczy nie dążą do ostatecznego załatwienia kwestii wejścia na teren ich nieruchomości, o czym świadczy wymijająca korespondencja oraz stawiane warunki. W ocenie organu, nie można bezkrytycznie przyjąć, że osoba, która nieustannie kwestionuje prawidłowość zatwierdzonego projektu budowlanego, na podstawie którego mają być wykonane prace budowlane, jednocześnie zgadza się na dokończenie takiego projektu z wykorzystaniem własnej nieruchomości. Ponadto przypomniano, że I. i G. Ż. byli stroną postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją Starosty z dnia 24 czerwca 2003 r., postępowań nadzwyczajnych oraz sądowych i powinni wiedzieć jaki jest zaprojektowany zakres robót budowlanych dotyczący elewacji oraz użytej technologii. L. P., na rozprawie w dnia 6 kwietnia 2011 r. oświadczył, że nie zamierza wykonywać nic ponad to, co zostało określone w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy podkreślił, że działania Państwa Ż. dotyczące wyrażenia zgody wyczerpują znamiona pozorności. Dalej podniósł, że przedstawiane wielokrotnie żądania przeprowadzenia konkretnych dowodów, m.in. w trakcie postępowania odwoławczego świadczą o próbie podważenia rozwiązań projektowych zatwierdzonych ostateczną decyzją Starosty z dnia 24 czerwca 2003 r. na gruncie trybu przewidzianego w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ przywołał również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone na str. 5 uzasadnienia wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 178/07, w którym stwierdzono, że postępowanie w przedmiocie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezależne od toczących się postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy oceny legalności prac budowlanych. Odnosząc się natomiast do wniosku zawartego w piśmie z dnia 30 marca 2011 r. dotyczącego wyjaśnienia naruszenia art. 35 i 36 k.p.a., wystosowanego po wezwaniu na rozprawę i pouczeniu, że sprawa odwołania zostanie rozpoznana po jej przeprowadzeniu wyjaśniono, że kompetentnym organem do analizy ewentualnego naruszenia i podjęcia adekwatnych środków prawnych jest organ wyższego stopnia, czyli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. i G. Ż. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a. oraz art. 47 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zażądali zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wywodzili, że o wydanie decyzji w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane może wystąpić tylko inwestor realizujący budowę zgodnie z udzielonym pozwoleniem i zasadami sztuki budowlanej, który nie wyrządził żadnej szkody sąsiadowi. W ich ocenie natomiast do wyrządzenia takiej szkody doszło, co zostało potwierdzone ekspertyzą techniczną z kwietnia 2004 r. sporządzoną przez dr inż. M. N., opinią biegłego sądowego sporządzoną dla potrzeb Prokuratury Okręgowej w Słupsku z dnia 12 lutego 2008 r. autorstwa dr inż. W. P. oraz opinię techniczną sporządzoną w czerwcu 2008 r. dla potrzeb PINB przez rzeczoznawcę mgr inż. B. Z. Skarżący wskazali, że w oparciu o wyżej wymienione dokumenty toczy się postępowanie przed sądem w S. (IC 209/2006) z powództwa skarżących przeciwko T. i L. P. o naprawę szkody, co wiadome jest Wojewodzie. Następnie podnieśli, że zarzucają Wojewodzie niedopełnienie obowiązków wynikających z k.p.a. oraz przepisów ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do warunków określonych w zaskarżonej decyzji, to odnośnie wykonania robót budowlanych według zakresu i technologii określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zarzucili nierzetelność, gdyż Wojewoda nie mógł dokonać oceny wnioskowanego zamiaru zgodnie z treścią pisma z dnia 26 października 2010 r., ponieważ nie dysponował on zatwierdzonym projektem budowlanym, albowiem projekt ten znajdował się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, co potwierdza pismo z dnia 12 kwietnia 2011 r. Odnośnie pkt 2 decyzji podnieśli, że stoi on w sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym w pkt 1, ponieważ zakres jak i technologia określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym w żaden sposób nie przewidywała realizacji jakichkolwiek robót na działkach nr [...], a tym bardziej na szerokości 1,5 m od ściany granicy. Skarżący zarzucili Wojewodzie, że pominął istotne zamiary inwestorów odnośnie zakresu prac, które zamierzają wykonać zgodnie z pismem z dnia 26 października 2010 r. skierowanym do skarżących. Zacytowali fragment pisma, w którym inwestorzy napisali, że odnośnie zakresu prac zależy im na wykonaniu elewacji, a także ścian fundamentowych do głębokości około 1,20 m (strefa przemarzania), a tam gdzie stał budynek skarżących, wykonanie izolacji do ław fundamentowych. Skarżący podkreślili, że takie roboty wymagają wykonanie projektu technologii robót sporządzonego przez osobę uprawniona, o co wnioskowali w piśmie z dnia 30 marca 2011 r. oraz uzyskania pozwolenia na budowę, aby w sposób bezpieczny przystąpić do zamierzonych robót budowlanych. Wojewoda nie uwzględnił wniosku skarżących. Ponadto podczas robót ziemnych na działce Państwa P. ujawniła się istniejąca stara ściana piwnic z cegły oraz kamieni o wysokości 2,0 m i szerokości 70 cm. W związku z tym, skarżący uważają, że nie można powoływać się na zatwierdzony projekt budowlany, ponieważ w trakcie realizowania przedmiotowej inwestycji nastąpiła zmiana w posadowieniu ław fundamentowych. Zdaniem skarżących zaakceptowanie przez Wojewodę zakresu robót w świetle zaistniałych okoliczności jest nieuzasadnione i w ich ocenie stanowi samowolę budowlaną w warunkach zagrażającą zdrowiu i życiu. Podkreślili niefrasobliwość, co do zmiany wykonania wykopu na głębokości ponad 3,00 m na długości 13,0 m (długość rozebranego budynku należącego do skarżących). W ich ocenie pomijana jest też gospodarka urobkiem i sposób jego przemieszczania oraz składowania. Dalej skarżący podnieśli, że zakres wnioskowanych prac spowoduje spulchnianie gruntu na działce nr [...]. Ponadto podkreślili, że nieustalenie wszystkich parametrów prac, jakie Państwo P. chcą wykonać w istocie rzeczy uniemożliwi im budowę swojego budynku. Do tego dodali, że zatwierdzony projekt z dnia 24 czerwca 2003 r. nie przewidywał zniszczenia budynku skarżących w trakcie realizacji tej inwestycji, jak również projekt ten nie przewidywał przymusowej rozbiórki tego budynku. Na koniec podnieśli, że Wojewoda naruszył art. 10 K.p.a., bowiem miał on obowiązek, przed wydaniem decyzji, umożliwić skarżącym wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2011 r. I. i G. Ż. wskazali m.in., że Wojewoda nieprawidłowo ustalił szerokość zajęcia terenu na 1,5 m. Powołując się na § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych wskazali, że pas taki nie powinien wynosić minimalnie 1/10 wysokości budynku, lecz nie mniej niż 6 m, tym samym szerokość pasa nie mieści się w dopuszczalnych granicach. Ponadto podnieśli, że organ odwoławczy w rzeczywistości prowadził postępowanie jako organ pierwszej instancji i tym samym pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozbawiło ich prawa weryfikacji tej decyzji. Dalej wywodzili, że decyzja z dnia 24 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany wygasła, bowiem ostatni wpis o wykonywaniu prac budowlanych przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy pochodził z 26 listopada 2007 r., a kolejny dopiero z dnia 1 lipca 2011 r., a budowa została przerwana - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Podtrzymali swoje stanowisko reprezentowane w sprawie i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpoznają niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W niniejszej sprawie kwestionowano decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [...], który uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 13 grudnia 2010 r., nr [...] i orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem dokończenia robót budowlanych.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało odpowiedzieć na pytanie czy Wojewoda uchylając decyzję organu pierwszej instancji i uznając o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości naruszył przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co miałby skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego?

Na powyższe pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Z przyczyn wskazanych poniżej.

Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 47 ustawy - Prawo budowlane, zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Zgodnie z treścią tego przepisu Ustawy - jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (art. 47 ust. 1 Ustawy).

W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ na wniosek inwestora w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 Ustawy).

W świetle przywołanej regulacji organ rozważając zasadność wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia bądź stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości zobowiązany jest do zbadania: czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę bądź zaakceptowanym przez organ zgłoszeniem.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem wniosku z dnia 10 sierpnia 2010 r. T. i L. P. było "wykonanie elewacji ściany budynku". W uzasadnieniu wniosku, zwrócili się "z prośbą o wejście na teren sąsiadów celem wykonania elewacji budynku" (vide: - k. 1 akt administracyjnych). W toku całego postępowania wniosek ten nie był modyfikowany ani też nie była zmieniana treść żądania, choć w piśmie z dnia 26 października 2010 r. skierowanym do skarżących, wnioskodawcy wskazali, że oprócz elewacji chcieliby wykonać jeszcze inne prace (elewację ścian fundamentowych i izolację od ław fundamentowych). Jednak okoliczność ta, wobec jednoznacznej treści złożonego wniosku i braku jakichkolwiek zmian jego treści, nie ma wpływu na przedmiot niniejszego postępowania. Także w toku postępowania odwoławczego oraz podczas przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2011 r. rozprawy administracyjnej wniosek ten nie został zmieniony, ani zmodyfikowany, a L. P. oświadczył do protokołu, że zamierza wykonywać tylko roboty budowlane określone w projekcie. Jak wynika również z oświadczenia G. Ż. złożonego na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. "Budynek państwa P. został ocieplony w zakresie ścian". Nie można więc uznać w świetle tego oświadczenia, aby jakieś inne prace były wykonywane przez inwestorów w okresie lipca 2011 r. tj. w terminie wyznaczonym przez zaskarżoną decyzję.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może nasuwać wątpliwości, że przedmiotem wniosku i postępowania, było wykonanie elewacji ściany budynku. Tym samym zarzuty skargi dotyczące zakresu prac oraz zamiarów inwestorów, jak i potrzeby sporządzenia m.in. projektu technologii robót, nie mogą zostać podzielone. Należy podkreślić, że organy obu instancji, były związane treścią złożonego wniosku (a nie treścią korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami). Jak wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 1547/99 - "w sytuacji, gdy postępowanie zostaje wszczęte na wniosek, przedmiot postępowania wyznacza strona. Organ tym żądaniem jest związany, nie jest zatem władny do zmiany jego treści".

Przechodząc do dalszych rozważań, to organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że wnioskodawcy podjęli starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właścicieli i że okazały się one bezskuteczne. Należy tu podzielić przywołaną w uzasadnieniu decyzji argumentację na poparcie tego stanowiska. Okoliczność tą potwierdza, nie tylko załączona do akt administracyjnych korespondencja, ale pośrednio także postawa właścicieli sąsiednich nieruchomości reprezentowana w toku postępowania. I tak, w dniu 6 kwietnia 2011 r. została wyznaczona rozprawa administracyjna. Jak wskazano w wezwaniu, jej celem miało być ustalenie interesów stron w zakresie zgody na wejście na teren sąsiednich działek nr [...] obręb 102 w B. O jej terminie prawidłowo zostały powiadomione strony: wnioskodawcy, I. i G. Ż. oraz T. K. Jednak pomimo wezwania do osobistego stawiennictwa, nie stawił się nikt, oprócz L. P., który oświadczył, że "do chwili obecnej pomimo podejmowanych prób nie osiągnęliśmy porozumienia, negocjacje są bezskuteczne". Przed rozprawą I. i G. Ż. ograniczyli się do złożenia w dniu 31 marca 2011 r. pisma, w którym m.in. domagali się ekspertyzy rzeczoznawcy, przeprowadzenia inwentaryzacji oraz projektu technologii robót. Natomiast T. K., nie przejawił jakiegokolwiek zainteresowania. Należy też przypomnieć, że wnioskodawcy w uzasadnieniu wniosku podnosili, że zgody od właścicieli nie otrzymali, mimo że się o nią zwracali, tu powoływali się na pisma kierowane do współwłaścicieli nieruchomości I. i G. Ż. oraz T. K. z dnia 8 listopada 2009 r. oraz na załączone potwierdzenia ich odbioru. Jak przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnosądowym, wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 Prawa budowlanego, spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1819/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/09, Baza orzeczeń NSA). Wystarczająca jest więc sama próba uzyskania takiej zgody (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2007 r., syn. akt II SA/Op 201/07). W aktach administracyjnych znajduje się również korespondencja prowadzona w listopadzie i październiku 2010 r. przez wnioskodawców z I. i G. Ż. celem porozumienia się co do możliwości wejścia na nieruchomość należąca do nich i T. K. Jednak nie przyniosła ona rezultatu, a próby zawarcia porozumienia (ugody) nie powiodły się (do czego również odniósł się organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, wskazując m.in. na długotrwały konflikt między stronami). Zatem prawidłowo ustalono w zaskarżonej decyzji, że zostały podjęte starania o uzyskanie zgody lecz były one bezskuteczne. Należy tu dodać, że podczas rozprawy administracyjnej istniała możliwość nie tylko zabezpieczenia interesów wszystkich stron, ale również określenia granic niezbędnej potrzeby czy szczegółowych warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Do czego jednak nie doszło, wobec niestawiennictwa stron. Obecny inwestor określił teren niezbędny do wykorzystania podczas prac, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji, z czym również nie zgadzali się skarżący.

W konsekwencji też braku uzyskania zgody, organ odwoławczy orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości - działek [...] obręb 102 w B. celem dokończenia robót zatwierdzonych decyzją Starosty nr [...] z dnia 24 czerwca 2003 r. Przy czym organ określił szczegółowo warunki jakie winny zostać zachowane, a mianowicie: 1) roboty budowlane należało wykonać według zakresu i technologii określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym; 2) roboty budowlane należało prowadzić na działkach nr [...] na szerokości nie większej jak 1,5 m licząc od lica ściany budynku mieszkalno - usługowego inwestorów oraz na całej długości tej ściany (ok. 30 m); 3) roboty budowlane należało przeprowadzić w dniach 1-31 lipca 2011 r.; 4) dojście z materiałami i sprzętem budowlanym miano zapewnić od strony posesji inwestorów; 5) po zakończeniu robót budowlanych zobowiązano wnioskodawców do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiednich nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Na tle powyższego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że u jego podstaw legła decyzja Starosty nr [...] z dnia 24 czerwca 2003 r, dotycząca pozwolenia na budowę. Jak wskazano w treści uzasadnienia decyzji, jest ona ostateczna i prawomocna. Nie można też podzielić zarzutu skarżących, zgłoszonego dopiero w toku postępowania sądowego, o wygaśnięciu tej decyzji z mocy prawa, z uwagi na przerwę w budowie - art. 37 Prawa Budowlanego. Tu skarżący powoływali się na fakt odbioru budynku (zawiadomienie z dnia 11 grudnia 2007 r. i protokół z dnia 17 grudnia 2007 r.) oraz na wpisy w dzienniku budowy (wpis z dnia 16 listopada 2007 r. oraz z dnia 1 lipca 2011 r.). Bezspornym w niniejszej sprawie było, że mimo "zakończenia budowy", do wykonania pozostała elewacja, co potwierdza również załączony przez samych skarżących protokół z dnia 17 grudnia 2007 r., w którym wskazano - "do wykonania pozostała elewacja od strony posesji p. Ż.". Poza sporem było także, że przez tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 178/07 toczyło się pomiędzy stronami postępowanie, którego przedmiotem było pozwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych. Starosta decyzją z dnia 1 grudnia 2006 r. wyraził zgodę na rzecz T. i L. P. na wejście na teren sąsiedniej działki nr [...] oraz nr [...] celem wykonania elewacji. W wyniku odwołania złożonego przez I. i G. Ż. Wojewoda decyzją z dnia 23 stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co z kolei spowodowało wniesienie przez odwołujących się skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (co skutkowało niemożnością wykonywania prac i dokończenia elewacji w terminie zakreślonym w decyzji), a następnie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. Sąd ten oddalił skargę I. i G. Ż. Na te też okoliczności wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji oraz podniósł, że czynności podejmowane przez T. i L. P., po zapadnięciu powyższego wyroku, w celu zmiany decyzji z dnia 1 grudnia 2006 r. w zakresie terminu realizacji robót budowlanych nie powiodły się. Starosta decyzją z 14 maja 2008 r. odmówił zmiany decyzji, Wojewoda decyzją z 10 października 2008 r. uchylił rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, następnie Starosta decyzją z 6 maja 2009 r., ponownie odmówił zmiany decyzji, a Wojewoda decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r., utrzymał ją w mocy, a skarga T. i L. P. prawomocnie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 dnia listopada 2009 r. w sprawie II SA/Gd 486/09.

Zatem nie zrealizowanie prac w postaci dokończenia elewacji, nastąpiło na skutek wstrzymania wykonania korzystnej dla inwestorów decyzji przez sąd, nie zaś wskutek ich bezczynności. Podejmowane przez nich na przestrzeni kolejnych dwóch lat czynności, mające na celu zmianę terminu realizacji prac i umożliwienie legalnego zakończenia prac, okazały się bezskuteczne. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie może prowadzić do wygaśnięcia pozwolenia. Należy tu podzielić poglądy wyrażone w doktrynie prawa na tle przepisu art. 37 Prawa budowlanego, że gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana na skutek czynności właściwych organów lub sądów, w szczególności w sytuacji, gdy wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane postanowieniem sądu administracyjnego albo organu administracji publicznej, należy wtedy przyjąć, że następuje przerwanie bieg terminu określonego w tym przepisie (niezależnie, czy dokonał tego organ czy też sąd i z jakiej przyczyny) - Prawo Budowlane, komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wydanie 2, W-wa 2007. "Nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, uniemożliwiałby mu zrealizowanie zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień, w tym przypadku dotyczących budowy obiektu budowlanego (wyr. NSA z 10 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1269/04 niepubl.)". Z analogiczną sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika z powyżej dokonanych rozważań, złożony wniosek dotyczył wykonania elewacji ściany budynku i kreował on przedmiot postępowania administracyjnego. Zakres prowadzonego postępowania został określony treścią wniosku, i co zaznaczono już wcześniej, nie podlegał on żadnej modyfikacji przez dysponentów tego postępowania – T. i L. P. W zaskarżonej decyzji wskazano, że jest ona wydana celem dokończenia prac objętych decyzją Starosty nr [...] z dnia 24 czerwca 2003 r. oraz że prace te należy wykonać "według zakresu i technologii określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym". Stąd też nie można zaaprobować stanowiska skarżących starających się poddać pod wątpliwość zakres prac objętych tym postępowaniem. Ponadto zgodnie z podglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego - właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest uprawniony do określania jaki zakres robót ma być wykonywany w sąsiednim obiekcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1998 r., II SA/Gd 1880/96).

Podsumowując, zaskarżona decyzja, wykazała istnienie przesłanek objętych dyspozycją przepisu art. 47 Prawa budowlanego. Okoliczność, że wykonanie elewacji ściany budynku znajdującego się na granicy z sąsiednimi działkami nr [...] i nr [...] wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie może również nasuwać wątpliwości (konieczność ustawienia rusztowań). W przywołanej powyżej decyzji, organ dokładnie określił termin, jak i warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości.

W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku powoływania się na naruszenie przepisów postępowania, skuteczne podniesienie zarzutu w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (nie mogą to być hipotetyczne twierdzenia strony). W ocenie Sądu, materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takich naruszeń w niniejszej sprawie. Należy też wskazać, zwłaszcza w kontekście zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., że w wezwaniu na rozprawę administracyjną pouczono strony, że w jej trakcie będą mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie oraz wypowiadać się, co do wyników postępowania. Jednak skarżący nie stawili się na wyznaczony termin rozprawy (nie usprawiedliwiając w żaden sposób swojej nieobecności). Nie można podzielić również zarzutu skarżących, że organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszej instancji i orzekając merytorycznie działał jako organ pierwszej instancji, i tym samym zamieszczone pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w istocie pozbawieniem strony prawa do weryfikacji decyzji przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie zaś do § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. We wszystkich tych przypadkach organ odwoławczy orzeka jako organ drugiej instancji. Od zaskarżonej decyzji, wydanej w tej sprawie przez Wojewodę nie służy odwołanie, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują takiej możliwości. Natomiast stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego, którą to skarżący wywiedli.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.