Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1241/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2a, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1378/17 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie: z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) i z [...] lutego 2017 r. (nr [...]); 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. Z. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1378/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę A. Z. (dalej zwanego "Skarżącym") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO") z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] października 2012 r. Skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy w terminie 12 listopada 2012 r. – 31 stycznia 2013 r. w rejonie ul. P.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. (nr [...]) Prezydent m.st. Warszawy (działający przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich) m.in. udzielił Skarżącemu zezwolenia na zajęcie określonej części pasa drogowego ul. P. w rej. nr [...] w terminie od 12 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 18 712,50 zł. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z [...] listopada 2012 r. przez wskazanie innego okresu zajęcia pasa drogowego (12 listopada 2012 r. - 31 stycznia 2013 r.) oraz innej wysokości opłaty za zajęcia pasa drogowego (30 314,25 zł).

Pismem z [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2012 r., dotyczącej zajęcia pasa drogowego ul. P. w okresie od 12 listopada do 31 grudnia 2012 r.

W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem SKO otrzymało od Prezydenta m.st. Warszawy informacje, że: 1) jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów z 18 lipca 2013 r. jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa nie widniał jako właściciel dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na której zajęcie udzielono zezwolenia; 2) nowe światło na sprawę może dać rozpatrzenie przez Wojewodę Mazowieckiego wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski własności gruntu położonego w Warszawie, zajętego pod drogę publiczną (powiatową) - część ul. P., tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. SKO zawiesiło z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku Prezydenta m.st. Warszawy. SKO uznało, że rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski własności wskazanego gruntu przesądzi o kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie z [...] lutego 2017 r. Uznało, że skoro równolegle do postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego toczy się postępowanie w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, na zajęcie której uzyskano zezwolenie, to w niniejszej sprawie konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku w kwestii nabycia z mocy prawa własności wspomnianej nieruchomości.

Skarżący złożył do WSA skargę na postanowienie SKO z [...] kwietnia 2017 r. Zarzucił m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jak nieruchomość drogowa stanowi zagadnienie wstępne dla wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niedostateczne zbadanie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, polegające na bezrefleksyjnym przyjęciu, ze w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia.

WSA oddalił skargę.

WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło w związku ze sprawą zainicjowaną wnioskiem Skarżącego z [...] lutego 2013 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. nr [...] w okresie od 1 marca 2013 r. do 21 kwietnia 2013 r., tj. na czas wygrodzenia terenu pod plac budowy. WSA dodał, że w sprawie tej Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] marca 2013 r. zezwolił na zajęcie ww. pasa drogowego oraz ustalił opłatę za zajęcie w wysokości 19 461 zł, a SKO utrzymało w mocy tę decyzję. WSA wskazał, że Skarżący tę decyzję SKO zaskarżył, a WSA wyrokiem z 29 lipca 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3543/13) uchylił obie wspomniane decyzje, wskazując w uzasadnieniu m.in., że kwestią niewyjaśnioną w postępowaniu prowadzonym przez organy pozostawał stan prawny spornej działki drogowej, na obszarze której wytyczono pas drogowy ul. P., gdyż ze znajdującego się w aktach sprawy aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że ww. działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność wymienionych w tym dokumencie osób fizycznych, przy czym do akt nie został złożony dokument administracyjny lub wieczystoksięgowy potwierdzający fakt, że sporna działka przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

WSA stwierdził następnie, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Obrotu Nieruchomościami m.st. Warszawy wnioskiem z [...] marca 2016 r. wystąpiło do Wojewody Mazowieckiego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski własności gruntu położonego w Warszawie, zajętego pod drogę publiczną (powiatową) - część ul. P., tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Zdaniem WSA, SKO słusznie uznało, że decyzja Wojewody Mazowieckiego będzie rozstrzygać co do tego, czy wskazana działka ewidencyjna stała się własnością Powiatu Warszawskiego. W ocenie WSA, decyzja ta będzie miała istotny wpływ na wynik postępowania toczącego się w przedmiocie wydania Skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby wygrodzenia placu budowy, gdyż od jej rozstrzygnięcia zależeć będzie ustalenie przebiegu pasa w miejscu wnioskowanego zajęcia. WSA zaznaczył przy tym, że określenie wielkości powierzchni zajęcia pasa drogowego jest jednym z elementów rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz stanowi jeden z podstawowych czynników, w oparciu o który ustalana jest wysokość opłaty będącej integralną częścią zezwolenia, o wydanie którego wystąpił Skarżący. Z uwagi na to WSA uznał, że opisana sytuacja wypełnia normę prawną określoną w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uprawniającą organ do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie wnioskowanego przez Skarżącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o dokonanie przez WSA autokontroli zaskarżonego wyroku, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie wydanych w sprawie postanowień SKO (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 133 § 1 ppsa przez wydanie orzeczenia na postawie okoliczności i dokumentów nieznajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym, podczas gdy zgodnie treścią wskazanego przepisu, sąd powinien wydać wyrok na podstawie akt sprawy; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości;

- art. 141 § 4 ppsa przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, nieodnoszące się do wskazywanych przez Skarżącego okoliczności oraz zarzutów, podczas gdy obowiązkiem sądu jest należyte i wyczerpujące uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia; naruszenie to powoduje, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej;

- art. 151 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym przez SKO, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, dopuszczalnym było zawieszenie tego postępowania, ze względu na konieczność uzyskania nowych dowodów, podczas gdy z treści wskazanych powyżej przepisów wywieść należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ powinien rozstrzygać sprawę stosując stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, zaskarżonego postanowienia w całości;

- art. 151 ppsa w zw. z art. 8 kpa (w treści obowiązującej do 31 maja 2017 r.), art. 12 § 1 i 2 kpa oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez niedostrzeżenie przez WSA, że działanie organów administracji nie było zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli oraz zasadą szybkości postępowania, podczas gdy z treści wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, zaskarżonego postanowienia w całości;

- art. 151 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku przez stronę, ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jak nieruchomość drogowa, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, zaskarżonego postanowienia w całości;

- art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, przez bezzasadne przyjęcie, że SKO należycie wyjaśniło wszelkie okoliczności dotyczące zasadności zawieszenia postępowania, a w konsekwencji słusznie uznało, że w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak było zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, zaskarżonego postanowienia w całości;

- art. 220 § 1 ppsa w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.: zwanego dalej "rozporządzeniem RM z 16 grudnia 2003 r.") przez ich bezzasadne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że od sprawy zainicjowanej skargą na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, pobiera się na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia RM z 16 grudnia 2003 r. opłatę w kwocie 200 zł, podczas gdy wpis od skargi powinien wynosić, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, 100 zł; naruszenie to spowodowało, że Skarżący został zobowiązany do uiszczenia wpisu w znacznie wyższej wysokości, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zostało ponadto sformułowane zażalenie na zarządzenie Przewodniczącego z 14 września 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1378/17) o wezwaniu do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi. Postanowieniem z 22 marca 2018 r. WSA odrzucił to zażalenie, a postanowieniem z 17 lipca 2018 r. (sygn. akt II GZ 265/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Skarżącego na to postanowienie WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie tego przepisu wiązało się z "lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia, nieodnoszącym się do wskazywanych przez stronę okoliczności oraz zarzutów".

Jakkolwiek trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa, jednakże wady uzasadnienia nie uniemożliwiają ustalenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co ma kluczowe znaczenie dla oceny sformułowanego w tym zakresie zarzutu. Należy stwierdzić, że WSA w wystarczającym – dla dokonania kontroli instancyjnej – zakresie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie w kontekście sprawy. WSA stwierdził bowiem wprost, że skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa, gdyż spełnione zostały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając tę tezę WSA stwierdził, że istniała "konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego. Istnieje bowiem zależność pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną". Niewątpliwie więc WSA określił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, poprzez odwołanie się do normy prawnej zawartej w art. 151 ppsa, wyjaśniając przy tym, że oddalenie skargi było konsekwencją wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zupełnie inną kwestią jest, czy w świetle okoliczności sprawy pogląd WSA, że "organ zasadnie postanowił o zawieszeniu postępowania" na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa można uznać za prawidłowy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Nie można przy tym pominąć zagadnienia prawidłowości przedstawienia przez WSA stanu sprawy, podniesionego w skardze kasacyjnej (pkt. 2.1-2.6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej trafnie bowiem podniósł, że kilkukrotne odwoływanie się przez WSA do postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego było błędne, skoro kontrolowana sprawa nie dotyczyła tego zagadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że wskazane uchybienie WSA nie ma istotnego znaczenia w sprawie, o ile poddaje się analizie całe uzasadnienie wyroku WSA. Rzetelna analiza pełnej treści tego uzasadnienia, bez pominięcia części istotnych rozważań WSA i wybiórczego wskazania na popełnione w tym uzasadnieniu oczywiste omyłki oraz niedokładności, prowadzi do oczywistego wniosku, że WSA rozpoznał skargę na postanowienie organu "w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. dotyczącej zajęcia pasa drogowego" (zob. akapit pierwszy, str. 1 uzasadnienia, k. 32 akt). Użyte więc przez WSA (powtarzane kilkukrotnie) sformułowanie "sprawa o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego" musi być oceniane jedynie w kontekście pozanormatywnym, jako oczywista niestaranność językowa polegająca na stosowaniu skrótów, które są niespójne z terminologią języka prawnego i mogą wprowadzać w błąd adresata tekstu (uzasadnienia).

Jakkolwiek należy oczekiwać od sądu administracyjnego należytej – co najmniej wyższej od przeciętnej – staranności w zakresie dokonywanych czynności sądowych, w tym w sporządzaniu uzasadnienia rozstrzygnięcia sądu, które w powiązaniu z sentencją orzeczenia jest najbardziej oddziałującym w sferze publicznej rezultatem sprawowania wymiaru sprawiedliwości, jednakże niezachowanie powyższego standardu może mieć znaczenie dla oceny zaskarżonego orzeczenia jedynie wówczas, gdy ma charakter uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 ppsa jest przepisem określającym wymagania, jakim odpowiadać ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Wskazane w tym przepisie warunki są istotne z punktu widzenia procesu oceny powodów konkretnego rozstrzygnięcia sądu, co oznacza, że ich spełnienie umożliwia stronom postępowania oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji zastosowanej przez sąd pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 ppsa ma więc miejsce tylko wtedy, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14; z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Jak już wyżej wskazano, analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA nie naruszył art. 141 § 4 ppsa, gdyż uzasadnienie wyroku spełnia – w wystarczającym zakresie – wymagania konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i sądowi kasacyjnemu kontrolę rozstrzygnięcia.

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, na skutek zaakceptowania przez WSA tezy organu, że wynik postępowania w sprawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości drogowej, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo spełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu.

Odnosząc powyższy wzorzec oceny do sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zauważyć należy, że zagadnienie prawne dotyczące prawa własności nieruchomości, stanowiącej wyodrębnioną w ewidencji gruntów działkę gruntu oznaczoną nr [...] (obręb [...]), zajętą pod drogę publiczną – ulicę P. w Warszawie, nie ma prawnego znaczenia w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, udzielanego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej zwanej "udp"). Udzielenie omawianej zgody nie jest bowiem uzależnione od wykazania przez zarządcę drogi prawa własności nieruchomości na której wyznaczony został pas drogi publicznej. W myśl art. 40 ust. 1 i ust. 3 udp decyzja zezwalająca jest – co do samej zasady – uzależniona jedynie od zgodnego z prawem celu takiego zajęcia oraz uiszczenia stosownej opłaty. Nie ma przy tym wątpliwości, że także ustawowo określone pojęcie pasa drogowego, odwołujące się do wydzielonego liniami granicznymi gruntu – wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – także nie wprowadza przesłanki o charakterze prawnorzeczowym w celu wydzielenia pasa drogowego.

W konsekwencji nie ma żadnych podstaw prawnych do wymagania od organu administracji (zarządcy drogi) wykazania prawa własności pasa drogowego w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie tego pasa w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, że oceny tej nie zmienia treść art. 2a ust. 1 i 2 udp, który jakkolwiek określa, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, jednak jest to norma adresowana do organów administracji rządowej i samorządowej, która ma na celu ustawowy podział sfery władztwa publicznoprawnego nad drogami, biorąc pod uwagę kryterium rodzaju drogi.

Biorąc pod uwagę wskazany wyżej stan prawny, mający zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym (o udzielenie stosownego zezwolenia), nie może budzić wątpliwości, że także w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w celu stwierdzenia spełnienia przesłanki nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, nie ma podstaw do badania prawa własności pasa drogowego będącego przedmiotem decyzji o jego zajęciu Także i w tym postępowaniu zagadnienie własności nieruchomości zajętej jako pas drogowy jest prawnie obojętna.

W tym stanie rzeczy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, pomijając badanie prawa własności spornego pasa gruntu, co nie daje podstaw do zawieszenia postępowania przez ten organ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uwzględnienie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej przesądza o zasadności dalszych jej zarzutów, które zarzucają obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jakkolwiek z innych powodów niż wskazano to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu.

Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ppsa, rozpoznał skargę i uchylił wydane w sprawie postanowienia SKO w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od SKO na rzecz Skarżącego 1137 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonych wpisów sądowych od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), równowartość opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), koszt opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego za zastępstwo procesowe w postępowaniu przed WSA (480 zł) i w postępowaniu kasacyjnym (240 zł).