Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1753/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 106 poz 680
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. S. A. w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu przeprowadzania imprezy masowej z udziałem publiczności skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. Nr 62, poz. 504 z późn. zm. – zwanej dalej ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych), po rozpoznaniu wniosku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] o wprowadzenie zakazu przeprowadzenia w dniu [...] maja 2011 r. o godz. 18:15, imprezy masowej z udziałem publiczności, tj. meczu piłki nożnej pomiędzy drużynami [...] i [...] - na stadionie Miejskim w [...], ul. [...], [...]

- wydał zakaz przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności w dniu [...] maja 2011 r., tj. meczu piłki nożnej pomiędzy drużynami [...] i [...] - na stadionie Miejskim w [...], ul. [...], [...];

- nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż [...] Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji administracyjnej zakazującej przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności w dniu [...] maja 2011 r. o godz.18:15 - meczu piłki nożnej [...] - [...] w ramach rozgrywek Ekstraklasy S.A., na Stadionie Miejskim w [...] ul. [...]. Jako uzasadnienie wniosku przedstawiono informacje dotyczące incydentów powtarzających się na Stadionie Miejskim w [...], które zakłócają bezpieczeństwo i porządek publiczny w trakcie meczy [...] w sezonie 2010/2011 oraz zwrócono uwagę na fakt, iż Klub [...] nie podejmuje zdecydowanych działań w celu wyeliminowania ich sprawców z udziału w meczach, rozgrywanych przez klub.

Ponadto, od września 2010 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał pięć opinii negatywnych dotyczących organizowania imprez masowych na Stadionie Miejskim w [...], w większości meczy [...].

W opinii wnioskodawcy analiza zachowania kibiców [...] podczas finałowego meczu Pucharu Polski w [...] w dniu [...] maja 2011 r. daje podstawy do prognozowania dalszych negatywnych zachowań zakłócających bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych w przypadku stwierdzenia negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową, wojewodzie przysługuje uprawnienie wydania zakazu przeprowadzenia imprezy masowej, które odnosi się zarówno do imprezy planowanej jak i przeprowadzonej. Skutkuje to możliwością wydania przez wojewodę decyzji administracyjnej zakazującej zorganizowania imprezy masowej z udziałem publiczności (art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Jak wynika z analizy negatywnej opinii wyrażonej we wniosku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz badania stanu faktycznego sprawy, istnieje znaczne zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą masową w dniu [...] maja 2011 r. na Stadionie Miejskim w [...], w związku z meczem pomiędzy drużynami [...] i [...].

Ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego oraz ważny interes społeczny, organ postanowił na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadać niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia 6 maja 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia 9 maja 2011 r., od decyzji Nr [...] Wojewody [...]

- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ podniósł, że pismem z dnia 6 maja 2011 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody [...], odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie zakazu przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności w dniu [...] maja 2011 r., tj. meczu piłki nożnej pomiędzy drużynami [...] i [...] - na stadionie Miejskim w [...], ul. [...], [...] (znak: [...]). Wojewoda [...] przekazał przedmiotowe odwołanie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 11 maja 2011 r. (znak: [...]). Ponadto, pismem z dnia 9 maja 2011 r., pełnomocnik [...] S.A. złożył dodatkowe oświadczenie oraz dowody stanowiące uzupełnienie odwołania z dnia 6 maja 2011 r. Przedmiotowe oświadczenie Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 13 maja 2011 r. (znak: [...]).

Następnie organ zauważył, że [...] S.A. zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 34 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 11 k.p.a. W związku z tymi zarzutami [...] S.A. wniósł o: 1) uchylenie decyzji organu I instancji w całości; 2) przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odwołaniu; 3) pozbawienie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na formalny i materialny charakter naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych przez Wojewodę [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ich nie podziela. W jego ocenie Wojewoda [...] prawidłowo zastosował przepis art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych.

Organ podniósł, że istotnie ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych powierzyła w art. 25 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 m.in. komendantom powiatowym (miejskim) Policji uprawnienie w zakresie wydawania opinii w związku z planowaną imprezą masową, jednakże opinie te wydawane są dla innego celu oraz innego organu administracji rządowej. Opinie te przeznaczone są dla organów właściwych w sprawach wydawania zezwoleń na przeprowadzenie imprez masowych - wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast i tylko w celu wydania zezwolenia w trybie opisanym w art. 29 ustawy.

Art. 34 ustawy przewiduje właściwość innego organu administracji publicznej - wojewody, kształtuje także odrębnie przesłankę do wydania rozstrzygnięcia - negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową. Ustawa w żaden sposób nie narzuca wojewodzie, w jaki sposób może on dokonać oceny stanu bezpieczeństwa. W ocenie organu odwoławczego nie można zatem twierdzić, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie miał uprawnienia do występowania do Wojewody [...] z wnioskiem o skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 34 ust. 1 ustawy. Pamiętać bowiem należy, że zarówno Wojewoda [...], jak również Komendant Wojewódzki Policji w [...] są organami administracji rządowej w województwie, natomiast relacje pomiędzy tymi organami określa ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.). Zgodnie z ustawą o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 3 pkt 2), a swoje zadania wykonuje przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 13 ust. 1 ww. ustawy). W myśl art. 51 ww. ustawy, wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie: 1) kieruje nią i koordynuje jej działalność; 2) kontroluje jej działalność; 3) zapewnia warunki skutecznego jej działania; 4) ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania. Wreszcie, zgodnie z art. 22 pkt 2 ww. ustawy, wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Uwzględniając powyższe przepisy, nie wydaje się możliwe kwestionowanie i kontestowanie faktu, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] przekazał Wojewodzie [...] informacje dotyczące zakłócających bezpieczeństwo i porządek publiczny wydarzeń w trakcie meczy [...] w sezonie 2010/2011, rozgrywanych na Stadionie Miejskim w [...], skoro jest on organem rządowej administracji zespolonej, natomiast Wojewoda [...] ponosi odpowiedzialność zarówno za działania Komendanta, jak również za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego w Województwie. Nie można także pominąć faktu, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z późn. zm.), wojewoda - przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji - jest na obszarze województwa organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową. W okolicznościach przedmiotowej sprawy pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. [...]) informujące o zakłócających bezpieczeństwo i porządek publiczny wydarzeniach w trakcie meczy [...] w sezonie 2010/2011, rozgrywanych na Stadionie Miejskim w [...], określane skrótowo "wnioskiem", stanowiło dokument, na podstawie którego Wojewoda - w sposób autonomiczny - ukształtował swoją ocenę stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z zaplanowanym na [...] maja 2011 r. kolejnym spotkaniem piłkarskim.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił także zarzutów strony odwołującej się dotyczących braku podstaw materialnych do wydania decyzji przez organ I instancji i zaznaczył, że istotnie, zarówno Prezydent Miasta [...] (w zezwoleniu na przeprowadzenie imprezy masowej), jak również Komendant Miejski Policji w [...] (w opinii pozytywnej w związku z planowaną imprezą masową) nie wskazywali na możliwość wystąpienia zagrożeń dla stanu bezpieczeństwa w związku z meczem [...]. Jednakże Wojewoda [...] nie mógł nie wziąć pod uwagę stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawartego w piśmie z dnia 5 maja 2011 r., w którym wskazano na wiedzę o pozytywnej opinii wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji i przedstawiono równocześnie konkretne przypadki, w których miały miejsce zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego z udziałem Kibiców Lecha [...]. Wskazano także, że w okresie od września 2010 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał pięć opinii negatywnych odnośnie imprez masowych odbywających się na Stadionie Miejskim w [...]. W szczególności [...] Komendant Wojewódzki Policji zaznaczył, że wnikliwa analiza zachowań kibiców [...] podczas finałowego meczu Pucharu Polski (który odbył się w [...] w dniu [...] maja 2011 r.), daje podstawy do prognozowania dalszych negatywnych zachowań.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ I instancji zachował się prawidłowo, co do zasady, w braku przeciwnych dowodów, nie powinna bowiem mieć miejsca sytuacja, w której jeden organ administracji publicznej kwestionuje wartość dowodową oświadczenia innego organu administracji publicznej.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił uwagę, że sam fakt, iż Stadion Miejski w [...] - jak twierdzi strona odwołująca się - jest jednym z najbezpieczniejszych stadionów w Polsce, nie wyklucza możliwości sformułowania w szczególnych okolicznościach konkretnej imprezy masowej, negatywnej oceny stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie bez znaczenia pozostaje bowiem rzeczywisty lub w danych okolicznościach wysoce prawdopodobny - na co wskazywało stanowisko [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w odniesieniu do meczu [...] - sposób korzystania przez uczestników imprezy z obiektu spełniającego nawet najwyższe wymogi bezpieczeństwa.

Organ II instancji zaznaczył, iż wydany w przedmiotowej sprawie zakaz przeprowadzenia meczu piłkarskiego nie ma w żadnym stopniu charakteru sankcyjnego w stosunku do organizatora imprezy, przesłanką bowiem do jego wydania jest negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego odnosząca się do konkretnej imprezy masowej, bez względu na podmiot będący jej organizatorem. W związku z powyższym starania podejmowane przez organizatora w celu wyeliminowania zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w przypadku sformułowania pomimo wszystko negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w odniesieniu do konkretnej imprezy masowej, nie wykluczają możliwości zastosowania środka określonego w art. 34 ust. 1 ustawy.

Działania podejmowane przez wojewodę w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy zmierzają do zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia uczestników imprezy zbiorowej oraz zakłóceniom porządku publicznego, w tym dewastacji mienia na obiekcie, na którym odbywa się impreza sportowa, skutkującego dla organizatorów zwykle znacznymi stratami finansowymi. Wojewoda oceniając spełnienie przesłanek pozwalających na zastosowanie regulacji art. 34 ustawy uwzględnia i rozważa wszelkie posiadane dane i informacje, znane mu z urzędu bądź dostarczone przez podległe służby właściwe w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dokonując oceny wojewoda winien wziąć pod uwagę nie tylko poziom zabezpieczeń zapewnionych przez organizatora imprezy, lecz w przypadku tej szczególnej instytucji z art. 34 ustawy, także inne okoliczności które mogą wpłynąć na bezpieczeństwo w trakcie konkretnej imprezy.

Wreszcie organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu I instancji nie była rozstrzygnięciem nadmiernie represyjnym. Wojewoda [...] zastosował środek określony w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. zakazał jedynie jednorazowo przeprowadzenia meczu z udziałem publiczności, który w porównaniu ze środkiem określonym w art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. zakazem przeprowadzania przez organizatora imprez masowych, na czas określony albo nieokreślony, na terenie województwa lub jego części, stanowi niewątpliwie środek łagodniejszy.

Przechodząc do kwestii naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 10 oraz art. 11 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że strona odwołująca się nie przedstawiła uzasadnienia, na czym polega naruszenie przytoczonych przepisów oraz nie wskazała, jakiego rodzaju interesy [...] S.A. jako uczestnika postępowania zostały w ten sposób naruszone. W szczególności nie wskazała, poprzez jakiego rodzaju działania Wojewoda [...] naruszył wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu. Wydana przez Wojewodę [...] decyzja administracyjna ma bowiem swoją podstawę prawną w przepisach prawa materialnego - art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy, natomiast, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił wątpliwości odnośnie nieprawidłowości przy stosowaniu tego przepisu.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewoda [...] w toku postępowania podjął, stosownie do art. 7 k.p.a. działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, uzasadniających zastosowanie art. 34 ustawy. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o posiadane informacje działał zarówno w interesie społecznym jak i konkretnych obywateli, przeciwdziałając mogącym zaistnieć zagrożeniom dla bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Wojewoda oceniając spełnienie przesłanek pozwalających na zastosowanie regulacji art. 34 ustawy uwzględnił i rozważył wszelkie posiadane dane i informacje, znane mu z urzędu bądź dostarczone przez podległe służby właściwe w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dokonując oceny wojewoda wziął pod uwagę nie tylko poziom zabezpieczeń zapewnionych przez organizatora imprezy, lecz w przypadku tej szczególnej instytucji z art. 34 ustawy, także inne okoliczności które miały wpływ na bezpieczeństwo w trakcie konkretnej imprezy. Istotnymi są sygnały uzyskiwane choćby w trakcie działalności operacyjno-rozpoznawczych co do (zmian) nastrojów panujących wśród potencjalnych uczestników organizowanej imprezy. Mając na uwadze powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dostrzegł naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. w okolicznościach tej konkretnej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. organ zauważył, że także w tym przypadku pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał, które działania Wojewody oraz w jakim zakresie naruszyły zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest możliwe opracowanie jednolitych zasad i wytycznych w zakresie postępowania ze strony organów administracji publicznej, które zawsze będą prowadzić do celu wskazanego w przytoczonym przepisie - pogłębianie zaufania do władzy publicznej. Zaufanie poszczególnych uczestników postępowań administracyjnych do władzy publicznej i organów administracji publicznej jest sprawą indywidualną każdego z tych uczestników, dlatego też jeżeli dany uczestnik postępowania uważa, że zasada ta nie jest dotrzymywana - powinien wyraźnie wyartykułować, dlaczego oraz poprzez jakie działania organu zasada ta nie jest dotrzymywana. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest możliwe przyjęcie, że naruszenie tej zasady ma miejsce w przypadku, gdy organ administracji publicznej przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia określone dowody, nie dając wiary innym dowodom, nie może być także mowy o naruszeniu tej zasady, gdy organ wydaje rozstrzygnięcie niekorzystne dla uczestnika postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, iż strona odwołująca się wskazała także na naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie [...] czynnego udziału w postępowaniu oraz niezapewnieniu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału. Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to zasada ogólna, która w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie została zachowana, co też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyznaje.

Organ podkreślił, że skuteczność zastosowania instytucji z art. 34 ust. 1 ustawy ograniczona jest wąskimi ramami czasowymi działań, które może podjąć wojewoda. Zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej może bowiem być wydane 7 dni przed imprezą (art. 29 ust. 1 ustawy). Podlega ono przekazaniu organom Policji w terminie najpóźniej 3 dni (art. 29 ust. 5 ustawy). Wojewoda może więc się dowiedzieć o zezwoleniu w ostatniej chwili, podobnie jak o nowych okolicznościach rzutujących na kwestie bezpieczeństwa i porządku publicznego. W przypadku wydania zezwolenia z wyprzedzeniem, na kilka imprez masowych, sytuacja nie jest wcale korzystniejsza. Zezwolenie bowiem wybiega znacząco w przyszłość, a ocena możliwych zagrożeń w tak szerokim aspekcie czasowym na etapie wydawania zezwolenia jest jeszcze trudniejsza. Dlatego też bardzo istotną jest możliwość zastosowania regulacji z art. 34 ustawy. W konsekwencji przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego należy stosować w sposób, który nie doprowadzi do bezprzedmiotowości art. 34 ustawy, tj. nie przekreśli możliwości wydania decyzji w przypadku konieczności niezwłocznej i pilnej reakcji na powstałe zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników imprezy masowej i porządku publicznego w czasie trwania takiej imprezy.

Należy także mieć na uwadze, że zgodnie z brzmieniem art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Należy zatem przyjąć, że istniejący porządek prawny pozwala zastosować odstępstwo od zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu jego uczestników. Wymaga to wskazania, jakiego rodzaju okoliczności za tym przemawiają. Art. 10 § 3 k.p.a. nakazuje, aby przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., organ administracji utrwalił w aktach sprawy w drodze adnotacji.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy organ II instancji stwierdził, że istniały przesłanki do odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej reakcji na istniejące zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, stwierdzone przez Wojewodę w oparciu o przedstawioną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] informację co do spodziewanych negatywnych zachowań kibiców [...]. Informacja ta jasno wskazywała na zagrożenie dla bezpieczeństwa w czasie imprezy sportowej oraz możliwość powstania znacznych szkód materialnych zarówno na Stadionie Miejskim w [...], jak również poza nim. Zachowanie kibiców [...] w okresie poprzedzającym wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji, w szczególności podczas meczu w [...] w dniu [...] maja 2011 r., uzasadniało przyjęcie, że powstanie zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w czasie kolejnej imprezy masowej.

Zaniechaniem ze strony Wojewody [...], skutkującym wadliwością wydanej przez niego decyzji, był brak wskazania faktu oraz przyczyn odstąpienia od zasady z art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z brzmieniem art. 10 § 2 k.p.a. oraz brak stosownej adnotacji w aktach sprawy, do czego zobowiązuje art. 10 § 3. k.p.a.

Wspomniana wadliwość decyzji Wojewody [...] nie ma jednak wpływu na merytoryczną poprawność podjętego rozstrzygnięcia i nie skutkuje koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Strona odwołująca się wskazała także na naruszenie przepisu art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Pełnomocnik strony skarżącej nie wyjaśnił, poprzez jakie działania przepis ten został naruszony, nie wskazał także, jakiego rodzaju interesy strony doznały uszczerbku na skutek naruszenia tego przepisu.

Adresat decyzji - [...] S.A. wykonał decyzję Wojewody [...], nie zaistniała zatem potrzeba stosowania środków przymusu. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, aby strona skarżąca miała wątpliwości, jakimi przesłankami kierował się Wojewoda [...] w momencie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis art. 11 k.p.a. został naruszony.

Odnosząc się do wniosku strony o pozbawienie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ II instancji zauważył, iż zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, nie wstrzymuje jej wykonania. W świetle powyższego, decyzja wojewody podjęta w trybie art. 34 ust. 1 ustawy staje się wykonalna, pomimo możliwości złożenia od niej odwołania. A zatem, decyzjom wojewody, tj. decyzji zakazującej przeprowadzenie imprezy masowej z udziałem publiczności (art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz wprowadzającej, na czas określony albo nieokreślony, zakaz przeprowadzania przez organizatora imprez masowych na terenie województwa lub jego części (art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy) nadany został rygor wykonalności z mocy samego prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nadmienił, iż stosownie do treści art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a., przepisy art. 130 § 1 i 2 k.p.a. dotyczące odpowiednio zakazu wykonania decyzji nieostatecznej oraz zasady, iż wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, nie stosuje się m.in. w przypadku, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Powyższe odnosi się zatem do przypadków, gdy przepis szczególny rangi ustawowej bezpośrednio wiąże z wydaniem decyzji skutek w postaci jej wykonania. Takim przepisem szczególnym pozostaje regulacja art. 34 ust. 4 ustawy.

Mając na względzie powyższe Wojewoda [...], wskazując w pkt 2 rozstrzygnięcia, iż decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu, działał zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Tym samym wniosek odwołującego się o pozbawienie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest chybiony.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Wojewoda [...], w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w oparciu o posiadane informacje poprawnie ocenił spełnienie przesłanek z art. 34 ustawy i prawidłowo zareagował w sytuacji istnienia podstaw do przyjęcia istnienia realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników imprezy masowej w dniu [...] maja 2011 r. oraz dla porządku publicznego w czasie trwania tej imprezy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. złożyła [...] S.A. w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, w sytuacji, gdy przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy dana impreza masowa odbyła się bez zezwolenia, albo zezwolenie na jej przeprowadzenie nie zostało wydane;

2. naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 34 ust. 1 pkt.1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie jako podstawy prawnej do jej rozstrzygnięcia wytycznych i poleceń ze strony Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stojących w rażącej sprzeczności z treścią art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych jak również z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego;

3. naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych poprzez bezzasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wydania zakazu przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności, tj., że stan faktyczny ustalony przez organ pozwalał na dokonanie negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową;

4. naruszenie prawa materialnego – tj. przepisu art. 34 ust. 1 w zw. z art. 28 ust.1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych poprzez wydanie decyzji w oparciu o wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, podczas, gdy ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych przewiduje w sposób wyraźny kompetencje Komendanta Miejskiego Policji w tym zakresie;

5. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sianu faktycznego, który mógłby stać się przedmiotem oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego;

6. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie stronie zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z materiałem zebranym w sprawie, pomimo, że 14-dniowy termin wydania decyzji przez organ odwoławczy jest wyłącznie terminem instrukcyjnym;

7. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji;

8. naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 135 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych poprzez nierozpoznanie wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.

Wniesiono o:

1. uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

3. Przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a uzupełniających dowodów z dokumentów:

- decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2011 r. ([...] o zezwoleniu na przeprowadzenie imprezy masowej pn. "Mecz Ekstraklasy piłki nożnej pomiędzy [...] - [...]" na Stadionie Miejskim w [...], ul. [...] w dniu [...] maja 2011 r., o godz. 18.15. - na okoliczność istnienia w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, które pozostaje w sprzeczności z decyzją zakwestionowaną w niniejszej skardze;

- pozytywnej opinii Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 4 maja 2011 r. dotyczącego przeprowadzenia przedmiotowej imprezy masowej;

- oficjalnego komunikatu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 maja 2011 r. w sprawie działań podjętych w celu przeciwdziałania przemocy na stadionach - na okoliczność, iż organ I instancji podjął w przedmiotowej sprawie działania w oparciu o wytyczne Prezesa Rady Ministrów i ustalone przez niego zasady ustalania stanu faktycznego w sprawie i zakres zastosowania przepisu art. 34 ust ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Sąd dokonał kontroli decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., mocą której organ wydał zakaz przeprowadzenia na Stadionie Miejskim w [...] imprezy masowej z udziałem publiczności w dniu [...] maja 2011 r., tj. meczu piłki nożnej pomiędzy drużynami [...] i [...].

Należy wskazać, iż decyzja została wydana na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności.

Celem ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych jest niewątpliwie zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego w trakcie odbywających się imprez masowych jak również działanie prewencyjne mające zapobiegać aktom przemocy, agresji i wandalizmu na takich imprezach.

Decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy jest decyzją wydaną na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, przemawia za tym zwrot użyty w przepisie "może zakazać", a to oznacza, że organ może ale nie musi wydać określonego rozstrzygnięcia. Swoboda działania organu nie zwalnia go oczywiście z obowiązku jak najstaranniejszego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzje podjęte w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego oczywiście jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może przecież zastępować władzy wykonawczej.

W przedmiotowej sprawie decyzja kontrolowana przez Sąd jest zgodna z prawem, a organy orzekające nie przekroczyły zasady swobodnego uznania.

Analiza stanu bezpieczeństwa wskazana przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji zawarta w piśmie z dnia 5 maja 2011 r. wskazywała na liczne powtarzające się przypadki zakłócania porządku publicznego i bezpieczeństwa w trakcie meczy przez kibiców [...] nie tylko w [...] ale i w [...].

Komendant Wojewódzki w w/w piśmie wskazał między innymi, iż: 1) w trakcie meczu odbywającego się w dniu [...] października 2010 r. z [...] doszło do próby zakłócenia porządku publicznego, poprzez próbę wywołania bójki (na stadion wprowadzono siły policyjne); 2) w dniu [...] listopada 2010 r. przed rozpoczęciem meczu międzypaństwowego pomiędzy reprezentacjami Polski i W. [...] doszło do incydentu, w którym Prezes Stowarzyszenia "[...]" naruszył nietykalność cielesną jednego z kibiców uczestniczących w spotkaniu; 3) w dniu [...] lutego 2011 w trakcie meczu z [...] oraz w dniu [...] kwietnia 2011 r. w trakcie meczu z [...] doszło do odpalenia rac i petard hukowych i świec dymnych; 4) w dniu [...] kwietnia 2011 r. przed rozpoczęciem spotkania, w trakcie jak i po zakończeniu meczu ze [...] wokół stadionu jak i na terenie miasta [...] dochodziło do prób zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego; 5) w dniu [...] maja 2011 r. po zakończeniu meczu finału Pucharu Polski pomiędzy drużynami [...] i [...] na stadionie w [...], kibice [...] dopuścili się zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, poprzez wyłamanie ogrodzenia, wtargnięcie na płytę boiska i obrzucanie służb porządkowych niebezpiecznymi przedmiotami m.in. racami.

Uzasadniało to przypuszczenie, że i w dniu [...] maja 2011 r. istniało znaczne ryzyko naruszenia zasad bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz obawa wystąpienia aktów przemocy i agresji. Zaznaczyć należy, że w sezonie 2010/2011 Komendant Miejski Policji w [...] wydał 5 decyzji negatywnych co do przeprowadzenia imprez masowych odbywających się na stadionie miejskim w [...].

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie można postawić organowi zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, poprzez wydanie decyzji w oparciu o wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, podczas gdy ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych przewiduje kompetencje Komendanta Miejskiego Policji. Wskazać bowiem należy, iż Komendant Miejski Policji wydaje opinię dla innego organu tj. dla Prezydenta Miasta, który jest organem wydającym zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej, co wynika z art. 25 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, który znajduje się w rozdziale 5 zatytułowanym "zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej". Art. 34 znajduje się natomiast w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "kontrola bezpieczeństwa imprezy masowej", przewiduje on jedynie właściwość organu Wojewody do wydania decyzji zakazującej przeprowadzenia imprezy masowej, w przypadku wystąpienia negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie wskazuje on żadnego organu, którego opinia mogłaby stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia, a jedynie przesłankę warunkującą rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, iż różne podmioty mogą złożyć zastrzeżenia co do przeprowadzenia określonej imprezy masowej, w tym przypadku podmiotem był Komendant Wojewódzki Policji. Rzeczą zaś Wojewody była analiza sprawy przez pryzmat przesłanek zawartych w art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych.

Zauważyć również należy, iż z uwagi na termin imprezy, która miała odbyć się w dniu [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] obowiązany był do podjęcia szybkich działań. Przypomnieć należy, iż Komendant Wojewódzki Policji z wnioskiem wystąpił w dniu [...] maja 2011 r. Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a., organ administracji mógł odstąpić od zasady określonej w § 1, a więc zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ponadto zasadnie decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co wynikało z art. 34 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, o co wnioskowała strona skarżąca, niweczyłoby sens i celowość wydawania zakazu przeprowadzenia imprezy masowej, w przypadku istnienia przesłanek warunkujących jego wydanie.

W ocenie Sądu, organy, na gruncie niniejszej sprawy, nie naruszyły również innych przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu, który powodowałby konieczność uchylenia decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.