Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 914/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 14 czerwca 2021 r., do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek pełnomocnika W. A. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") – r. pr. M. A. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – R. S.. We wniosku odgórnie wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono o zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r."). Do wniosku dołączono pełnomocnictwo dla r. pr. M. A., orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności R. S., które obowiązywało do dnia 30 kwietnia 2020 r., informację o przedłużeniu z mocy prawa wszystkich orzeczeń o niepełnosprawności w związku z pandemią wirusa SARS-CoV-2, oświadczenie wnioskodawczyni, że opiekuje się swoją matką od września 2016 r. oraz pozostałe oświadczenia.

Dnia 6 lipca 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. W toku wywiadu ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Odrębnie gospodarują jej teściowie. Sama nie pracuje zawodowo, dorywczo, ani nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Wnioskodawczyni opłaca ubezpieczenie w Kasie Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego, gdyż teść jest rolnikiem. Koszty utrzymania domu pokrywają teściowie. Wnioskodawczyni nie posiada dochodu z uwagi na to, że opiekuje się matką. Pomaga jej przy czynnościach higienicznych, przy poruszaniu się – matka porusza się z wykorzystaniem "balkonika". R. S. cierpi na niezłośliwy nowotwór mózgu i innych części centralnego układu nerwowego, jest diagnozowana w kierunku zaniku mięśni. Wnioskodawczyni prowadzi też dom, przygotowuje posiłki, zawozi matkę do lekarza.

R. S. jest osobą zamężną. Mąż również prowadzi gospodarstwo rolne. Poza mężem i córką – wnioskodawczynią, R. S. posiada dwóch dorosłych synów, którzy pracują zawodowo, a także drugą, nieletnią córkę.

Decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Powodem odmowy był fakt, że niepełnosprawność matki powstała po 25. roku życia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że matka wnioskodawczyni jest osobą zamężną. Pozostawanie w związku małżeńskim wyłącza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.

Ponadto stwierdzono, że niepełnosprawność R. S. powstała po 25. roku życia.

Pełnomocnik wnioskodawczyni złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Zakwestionował ją w całości podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność R. S. powstała po 18. roku życia i w związku z tym wnioskodawczyni jako jej opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;

2) art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu odwołania wnioskodawczyni rozwinęła swoją argumentację o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim został on omówiony w drugi zarzucie odwołania. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy prawnej zapadłej decyzji. Pomimo upływu lat od wydania tego wyroku, ustawodawca nie wprowadził zmian w u.ś.r., które poprawiłyby stan prawny zaistniały po wydaniu tego wyroku.

Powołując się na liczne przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych, wnioskodawczyni doszła do przekonania, że organ I instancji naruszył prawo poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. uzależniając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 20 września 2021 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na przepisy prawnorodzinne, SKO w K. podkreśliło fakt, że z momentem zawarcia związku małżeńskiego powstaje rodzina. Małżonkowie mają wobec siebie obowiązki i te obowiązki przesądzają o pierwszeństwie w sprawowaniu obowiązków alimentacyjnych. Tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności męża R. S. mogłoby uwolnić go od obowiązku opieki nad żoną i zaktualizować uprawnienie wnioskodawczyni do występowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium nie posiada wiedzy fachowej, która pozwoliłaby na ocenę, czy mąż R. S. jest osobą zdolną do podjęcia opieki. Z tych względów należało odmówić przyznania świadczenia.

Pełnomocnik Skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 128 oraz art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwanej dalej "k.r.o.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad mamą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej R. S. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony;

3) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegające na przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek pracuje zawodowo i nie może zająć się żoną stanowi negatywną przesłankę do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego;

4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej R. S. jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znaczny stopniu niepełnosprawności podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie ustalono przyczyny odstąpienia opieki przez męża nad żoną.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjne od dnia 1 czerwca 2021 r. na czas nieokreślony. Ponadto Skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosując przepisy u.ś.r. należy mieć na względzie cel tej regulacji – niesienie pomocy rodzinom, w których żyje osoba z niepełnosprawnościami.

Skarżąca wskazała, że mąż R. S. nie jest w stanie się nią zaopiekować, ponieważ pracuje zawodowo w gospodarstwie rolnym. Jej zdaniem, sprawowanie faktycznej opieki z uwagi na to, że inna osoba zobowiązana do troski o osobę z niepełnosprawnością nie może jej sprawować, stanowi naruszenie zasady równości, ochrony rodziny oraz sprawiedliwości społecznej. Skarżąca jest gotowa i zdolna do podjęcia się opieki nad swoją matką.

Obiektywna przeszkoda w sprawowaniu opieki to zły stan zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu, opieka nad dziećmi. Skarżąca uważa, że takie właśnie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Skoro małżonek nie może zająć się żoną, należy rozważyć opiekę sprawowaną przez osobą w dalszej kolejności zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 27 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 sierpnia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Z tego względu sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości o charakterze kasatoryjnym, ponieważ z uwagi na zasadę trójpodziału władzy niemożliwym jest, aby orzeczenie sądu administracyjnego zastąpiło decyzję organu administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje tylko oceny tego, czy dany przejaw aktywności (w przypadku aktu administracyjnego) albo bierności (w przypadku bezczynności/przewlekłości) jest zgodna z prawem, czy też nie. Sąd w składzie orzekającym, nawet gdyby uwzględnił skargę, nie mógłby orzec w ten sposób, że przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Jest to poza kompetencjami sądu administracyjnego.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na jej matkę – R. S.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu o niezasadności skargi wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zanim jednak Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę, że SKO w K. w ogóle nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżąca wyraźnie zakwestionowała zastosowanie przez organ I instancji niekonstytucyjnego przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nierozpoznanie zarzutów odwołania stanowi poważne uchybienie, które kwalifikuje decyzję organu odwoławczego do uchylenia. To stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie. "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 768/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Organ II instancji miał obowiązek odnieść się do zarzutów odwołania i stwierdzić, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego jest niekonstytucyjny co wynika z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Nie zmienia tego fakt, że ustawodawca nie dostosował stanu prawnego do zapadłego orzeczenia.

Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe, konsekwentne i niezrozumiałe zarazem stosowanie powołanego przepisu przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd niezmiennie stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna w CBOSA, zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., czego Kolegium z nieznanych przyczyn nie stwierdziło.

Sąd postanowił jednak zaniechać uchylenia decyzji Kolegium, ponieważ rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do zasadniczych motywów zapadłego wyroku, należy zrekonstruować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, aby rozstrzygnąć komu ono przysługuje. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., jeżeli nie podejmują pracy lub z niej rezygnują w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest to, że Skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w przepisach prawnorodzinnych. Te same przepisy (prawnorodzinne) ustalają jednak kolejność osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek jest zobowiązany w pierwszej kolejności do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Przepis ten posiada swoje zakorzenienie w aksjologii bowiem, co do zasady, to w małżeństwie ma swój początek rodzina. Dwoje osób zawierając związek małżeński tworzy rodzinę, jako podstawową komórkę społeczną. Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził pierwszeństwo małżonka przed wszystkimi zstępnymi osoby wymagającej opieki.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć to, że R. S., jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności, czego ani organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy), ani sąd administracyjny nie kwestionują, została zakwalifikowana do kategorii takich osób przez kompetentny do tego organ posiadający profesjonalną wiedzę z zakresu medycyny. Z orzeczenia o niepełnosprawności R. S. wynika niespornie, że potrzebuje ona pomocy w codziennym życiu. Tę pomoc świadczy jej córka – Skarżąca. Również ta okoliczność nie jest kwestionowana przez nikogo.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ okoliczność, w której R. S. pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest przesłanką wyłączającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny tylko wtedy, gdy małżonek jest w stanie skutecznie opiekę sprawować. Możliwe jest natomiast przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Jak stwierdził tut. Sąd, nie świadczą o obiektywnym braku możliwości sprawowania opieki, a tym samym nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego, okoliczności takie, jak aktywność zawodowa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 819/20, dostępny w CBOSA).

Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ taki stopień realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki.

Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że R. S. – osoba wymagająca opieki z uwagi na jej niepełnosprawność pozostaje w związku małżeńskim. Mąż R. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zostało potwierdzone przez organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) oraz przez Skarżącą. Jak ustalono, współmałżonek prowadzi gospodarstwo rolne, na którym niegdyś pracowała Skarżąca. Na dowód tego, jest ona ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie dołączyła do akt sprawy orzeczenia lekarskiego, w którym stwierdzono by, że mąż jej matki ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że niepełnosprawność w stopniu znacznym, która może uwolnić małżonka osoby niepełnosprawnej od obowiązku alimentacyjnego została zdefiniowana w u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności to:

1) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

2) całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

3) stała albo długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach;

4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów;

5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który odpowiadałby znaczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 u.ś.r. W związku z tym nie wykazano, aby ziściła się okoliczność, która zwalniałaby męża jej matki z obowiązku alimentacyjnego i tym samym tenże obowiązek zaktualizowałby się dla Skarżącej, co w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. uprawniałoby ją do świadczenia pielęgnacyjnego. "To od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1232/21, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu, którego stanowisko Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2298/21, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zatem powyższą myśl Sądu w składzie orzekającym, że nie może dojść do pozaustawowego wprowadzenia nowej przesłanki, która mogłaby zwolnić małżonka osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia – rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a nie innymi względami (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1184/21, dostępny w CBOSA).

Niezmieniona pozostaje zatem konstrukcja prawna oparta o regulacje prawnorodzinne wyznaczające krąg osób zobowiązanych do alimentacji. Należy podkreślić, że korelacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym jest zasadą. Ta może doznawać wyjątków, natomiast należy je, zgodnie z poglądami doktryny, orzecznictwa oraz teorii prawa, wykładać zwężająco (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21, dostępny w CBOSA). Ten wyjątek musi być wykładany, zgodnie z tym co powyżej przedstawiono, w sposób ścisły.

Skoro więc mąż R. S. niespornie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest jedyną przesłanką zwalniającą go z obowiązku alimentacyjnego, ten obowiązek, a wraz z nim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje Skarżącej, co organy administracji publicznej prawidłowo oceniły.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić jego niezasadność. Córka jest osobą zobowiązaną do spełniania obowiązku alimentacyjnego, jednakże to z kolejnością realizacji tego obowiązku jest skorelowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Mąż R. S. żyje, a w świetle art. 130 k.r.o. wyprzedza ją w realizacji tego obowiązku i to on, a nie Skarżąca, mógłby ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli wykaże spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wykonywanie przez niego pracy na gospodarstwie nie jest obiektywną przesłanką zwalniającą go z obowiązku alimentacyjnego. Przesłanka obiektywna to taka, na którą nie ma i nie miało się nigdy żadnego wpływu.

Niezrozumiałe jest powoływanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem: "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Zacytowany przepis pozostaje skorelowany nadal z przepisami art. 128 § 1 i art. 130 k.r.o. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. aktualizuje się, jeżeli osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności nie żyją albo legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Gdyby przyjąć, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. stosuje się tak, jak oczekuje tego Skarżąca, doszłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której można by pominąć osobę z art. 130 k.r.o. Wówczas dwie osoby mogłyby starać się o świadczenie pielęgnacyjne, a tego ustawodawca nie przewiduje. Sąd w składzie orzekającym podkreśla zwrot "osobom (...) innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu". Skarżąca jest spokrewniona w pierwszym stopniu z R. S., gdyż jest jej córką, a zatem ten przepis w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Tak jak już stwierdzono, mąż R. S. nie wykazuje obiektywniej niemożności sprawowania opieki nad swoją żoną. Obiektywne przyczyny to takie, na które nie ma się żadnego wpływu i uniemożliwiają sprawowanie opieki. Wśród nich można wyróżnić: uzależnienie, pobyt w zamkniętym zakładzie (np. zakład karny, zakład leczenia chorób psychicznych), wiek, stan zdrowia fizycznego etc. (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 96/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1305/21, dostępne w CBOSA). Mąż R. S. może zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa i zająć się żoną. Nie doszło więc do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ani przepisów procesowych – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Pod protokołem z wywiadu środowiskowego podpisała się także Skarżąca. Jej podpis następuje po oświadczeniu o treści: "Oświadczam, że podane wyżej informacji są zgodne z prawdą.". Powyższe rozważania Sądu oraz fakt złożenia oświadczenia o treści przedstawionej w poprzednim zdaniu podkreśla i zarazem utwierdza w przekonaniu, że mąż R. S. nadal pracuje w gospodarstwie, a tym samym nie posiada żadnego orzeczenia lekarskiego, które na gruncie u.ś.r. zwalniałoby go z obowiązku alimentacyjnego, a to aktualizowałoby dla Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro Skarżąca oświadczyła, że mąż jej matki nadal pracuje w gospodarstwie, organy administracji publicznej nie miały żadnego powodu nie wierzyć jej i podejmować próbę weryfikacji tej okoliczności. Gdyby postąpiły inaczej, mogłyby narazić się na zarzut przewlekłości postępowania, ponieważ doszłoby do ustalania okoliczności, które już zostały zadeklarowane.

Niezasadne jest także twierdzenie, że Kolegium naruszyło wykładnię celowościową przepisów u.ś.r. Świadczenia pielęgnacyjne nie jest dedykowane dla każdego opiekuna osoby niepełnosprawnej. To właśnie przez wzgląd na zasadę równości wobec prawa, ale także zasadę sprawiedliwości społecznej, ustawodawca wprowadzając krąg osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, ustala pierwszeństwo osób uprawnionych do tego świadczenia. Nie może być tak, że każdy faktyczny opiekun osoby niepełnosprawnej może otrzymać takie świadczenie.

Kończąc, dopóki Skarżąca nie przedłoży orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża matki, nie może ona skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko wystąpienie obiektywnej przesłanki zwolni męża R. S. z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o. i wówczas dojdzie do aktualizacji prawa z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w stosunku do Skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym na początku uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo faktu nie odniesienia się do zarzutów odwołania. Niezasadne było uchylanie decyzji SKO w K. tylko po to, aby organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, podczas gdy zapadłoby ostatecznie tożsame rozstrzygnięcie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.