Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 664/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr) Sędzia del.WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/12 w sprawie ze skargi W. G. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1381/12 oddalił skargę W. G. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga W. G. wniesiona pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. została poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej w R., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), do usunięcia naruszenia prawa w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości R.

W skardze W. G. zarzuciła:

a) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% i 5%,

b) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie w Studium zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, nieuwzględnienie w studium ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz rosnących potrzeb mieszkaniowych, jak i daleko idące ograniczenie prawa własności oraz nierówne traktowanie właścicieli działek objętych zmianą Studium poprzez:

- nieuwzględnienie faktu, że działka nr [...] w rzeczywistości znajduje się jedynie częściowo na obszarze zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%;

- oparcie uchwały m.in. o "Studium, dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" z roku 2004, a nie o aktualne mapy wysokościowe bądź inne analizy odnoszące się do bieżącego stanu działki nr [...];

- nieuwzględnienie w studium zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej, ładu przestrzennego poprzez wykluczenie działki nr [...] spod zabudowy pomimo, że posiada ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej, oraz całej miejskiej infrastruktury, a przeznaczenie jej na cele budowlane nie koliduje z funkcją i zagospodarowaniem terenów przyległych;

- złamanie zasady równości wobec prawa poprzez rozbieżne potraktowanie działki skarżącej oraz działek położonych w bezpośrednim jej sąsiedztwie, już zakwalifikowanych pod zabudowę, o nr [...],[...], posiadających rzędne terenu niższe niż działek o numerach [...],[...],[...],[...], położonych wg obowiązującego planu zagospodarowania terenu na obszarze zalewowym;

- wyłączenie działki nr [...] spod zabudowy z powodu projektowania Parku Krajobrazowego w sytuacji, gdy nie został jeszcze wydany akt prawny ustanawiający ten obszar;

- wyłączenie działki nr [...] spod zabudowy na etapie projektowania studium z uwagi na jej położenie w zasięgu Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]" w sytuacji, gdy obszary Natura 2000 nie są co do zasady "zamknięte" dla wszystkich inwestycji;

- naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez wyłożenie do publicznego wglądu części graficznej projektu planu zawierającej inne oznaczenia niż przyjęte w Studium.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej działki nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z:

• mapy wysokościowej działki nr [...] położonej w R. na okoliczność znajdowania się tej działki tylko częściowo na obszarze zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%,

• pisma Zastępcy Dyrektora RZGW z dnia [...] lutego 2012 r. na okoliczność błędnych założeń RZGW w Warszawie na temat rzędnych terenu działki nr [...],

• fotokopii projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na okoliczność wyłożenia do publicznego wglądu części graficznej projektu studium zawierającej inne oznaczenia niż przyjęte w Studium.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że działka nr [...] położona jest w zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 5 %. Zlokalizowana jest ona w odległości ok. 250 m na zachód od rzeki N. oraz sąsiaduje z rzeką R. i w całości znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią nawet raz na 20 lat. Obszar zagrożenia powodziowego został wyznaczony po uwzględnieniu stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, zgodnie z którym obszar na którym znajduje się działka skarżącej podlega rygorom wskazanym przez art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. z 2012 r., poz. 145) i na takim obszarze (szczególnego zagrożenia powodzią) zakazane jest wykonywanie urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych (art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy), a także zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie (art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy). Działka skarżącej objęta jest w całości granicami Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków w sieci Natura 2000, który to obszar został wyłączony z możliwości zabudowy. Decyzja o zakazie zabudowy Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków podjęta została po analizie opracowania dr Z. K. "Inwentaryzacja oraz waloryzacja gatunków ptaków, dla których został wyznaczony OSOP NATURA 2000 [...]" oraz po uwzględnieniu wytycznych zawartych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego (2004) (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 217, poz. 5811), a dotyczących planów utworzenia Narwiańskiego Parku Krajobrazowego.

Organ wskazał również, że teren działki nr [...] objęty jest aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.), zgodnie z którym działka nr [...] leży w całości na obszarze zagrożonym powodzią, a także na obszarze predystynowanym do objęcia ochroną w formie parku krajobrazowego. Zgodnie z

§ 11 aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi: zakazano realizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ograniczono lokalizację elementów infrastruktury technicznej z wyjątkiem obiektów związanych z przekroczeniem koryta rzeki, wskazano jako preferowaną formę użytkowania gruntów zieleń niską nie urządzoną, łąki i pastwiska.

Odnosząc się zaś do podniesionego przez skarżącą zarzutu wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany studium zawierającej inne oznaczenia niż przyjęte w studium, organ wskazał, iż w dokumentach wyłożonych do wglądu w dniach [...] stycznia - [...] lutego 2012 r. na części graficznej projektu studium Gminy była zamieszczona stosowna informacja w zakresie terenów zalewowych 1 i 5 %, natomiast na części graficznej projektu studium Miasta brakowało jej omyłkowo (błąd techniczny). Skarżąca była poinformowana o uwarunkowaniach dotyczących wyznaczenia zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% i 5%.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ wyjaśnił, że dopuszczalność zabudowy działek sąsiednich przewidziana jest zarówno w obowiązującym planie, jak i studium tylko w ograniczonym zakresie, na podstawie obiektywnie ustalonych kryteriów, z których głównym jest wysokość działki na odpowiedniej wysokości ponad poziomem morza, a w konsekwencji na wysokości pozwalającej zaliczyć teren do obszarów niezagrożonych powodzią.

Przystępując do kontroli przedstawionej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zaznaczył, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa (bezskuteczne) oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa - zostały spełnione. Skarżąca wezwała Radę Gminy R. pismem z dnia [...] kwietnia 2012r., jednakże wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Przechodząc następnie do analizy, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały stanowiącej zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą, Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1765/07), stwierdził, że skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej niezależnie czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego, czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Przy czym dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia tej skargi. Jak wskazał Sąd do niedawna przyjmowano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że studium nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem organu administracji.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 647) nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią.

W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Podkreślając zatem zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), Sąd wskazał, że ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium.

W ocenie Sądu, zapisy ocenianego studium w kwestionowanej części graficznej są na tyle szczegółowe, że będą one konkretnie determinowały treść planu uchwalanego w oparciu o to studium. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

W. G. jest właścicielem działki o nr ew. [...] położonej w R., a nabycie prawa własności nastąpiło w 2010 r. Legitymuje się zatem interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pozostaje natomiast do rozważenia, czy ów interes prawny został naruszony wskutek podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium.

W chwili nabywania przez skarżącą przedmiotowej działki obowiązywał – jak również w chwili podejmowania uchwały w sprawie zmiany studium – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (uchwalony uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.), zgodnie z którym działka nr [...] leży w całości na obszarze zagrożonym powodzią, a także na obszarze predystynowanym do objęcia ochroną w formie parku krajobrazowego. Zgodnie z § 11 tegoż planu zagospodarowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi: zakazano realizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ograniczono lokalizację elementów infrastruktury technicznej z wyjątkiem obiektów związanych z przekroczeniem koryta rzeki, wskazano jako preferowaną formę użytkowania gruntów zieleń niską nie urządzoną, łąki i pastwiska.

Zapisy studium, a konkretnie jego część graficzna, określają sporną działkę jako obszar zagrożenia powodziowego z rygorami wynikającymi z art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 145). W obowiązującym planie miejscowym działka ta również leży w całości na obszarze zagrożonym powodzią, gdzie zakazano realizacji obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi.

Objęcie zatem spornej działki granicami obszaru zagrożenia przeciwpowodziowego w kwestionowanym studium nie zmienia jej dotychczasowego statusu, określonego w planie miejscowym. Ograniczenie uprawnień właścicielskich w odniesieniu do każdorazowego właściciela działki nastąpiło już wcześniej – przed podjęciem zwalczanej przez skarżącą uchwały w sprawie zmiany studium, a studium jedynie uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie tego terenu oraz zapewnia wymogi w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Te jednak kwestie nie mogły stanowić przedmiotu rozważań Sądu z tego względu, że dopiero wykazanie przez skarżącą przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. posiadania interesu prawnego i jego naruszenia wskutek podjęcia uchwały, otwiera sądowi administracyjnemu drogę do kontroli legalności działań organów administracji publicznej.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, bowiem w żadnym zakresie nie zmieniła sytuacji prawnej właściciela działki nr [...] i możliwości jej zagospodarowania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. G., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię skutkująca błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a zatem brak było podstawy do kontroli przez sąd administracyjny legalności działania organu administracji publicznej;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji niezasadne pominięcie wartości normatywnej ochrony prawa własności poprzez nieuprawnione preferowanie innych wartości, co również pozostaje w niezgodności z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi w studium uwarunkowań określa się uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, w tym (...) wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 31 ust. 3 konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym treści ustaleń studium ochrony przeciwpowodziowej oraz dokumentów potwierdzających rzędne terenu dla działki [...], stanowiącej własność skarżącej,

- art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

- art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w R. wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wskazać należy na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenie prawa materialnego, zostały w nich bowiem użyte dwie wykluczające się wzajemnie postacie naruszeń: błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu. Za błędną wykładnię prawa materialnego należy przyjmować wadliwe zrozumienie treści przepisu, natomiast przez niewłaściwe jego zastosowanie – posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy. Te same przepisy równocześnie nie mogą być wadliwie zinterpretowane i błędnie zastosowane w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że pomimo tej wadliwości możliwe jest odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Jak właściwie zaznaczył Sąd I instancji, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wnoszący skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Zagadnieniem legitymacji skargowej z powołanego przepisu zajmował się zarówno Trybunał Konstytucyjny (wyroki z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06), jak i Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02), wskazując w orzeczeniach, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie tego przepisu przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Co istotne w niniejszej sprawie, o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej wywodzi, że doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek błędnego przyjęcia, iż uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie narusza interesu prawnego W. G. Podkreśla więc, że nie można odmawiać ochrony interesu prawnego skarżącej w sytuacji, gdy obowiązujący plan miejscowy zawiera błąd na załączniku graficznym, którego powielenie w zaskarżonym studium powoduje, że niewłaściwie zostały wyznaczone granice terenu zagrożonego powodzią obejmując działkę skarżącej i uniemożliwiając jej zabudowę. Uznając zarzut ten za nieuzasadniony przede wszystkim zgodzić się należy z Sądem I instancji, że powołane w skardze argumenty w świetle akt sprawy były niewystarczające dla uznania, że uchwalona zmiana studium naruszała w sposób aktualny i realny interesy skarżącej jako właściciela działki znajdującej się na terenie objętym zmianą, co otwierałoby Sądowi drogę do dokonania kontroli zaskarżonego aktu. Co prawda interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia bowiem sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej w stosunku do obowiązującego aktualnie planu miejscowego. Brak zatem zmiany w sytuacji prawnej skarżącej uzasadniał stwierdzenie przez Sąd braku naruszenia interesu prawnego skarżącej i w konsekwencji oddalenie jej skargi.

Wskazać w tym miejscu przede wszystkim należy, że to nie z ustaleń studium, a z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikać mogą ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Dopiero więc plan miejscowy ustalając przeznaczenie terenu przesądza o ograniczeniach prawa własności. Ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącej nie płynie zatem z ustaleń przyjętych w studium, a jest wynikiem obowiązującego aktualnie planu miejscowego.

Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Z mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina dysponuje władztwem planistycznym, zgodnie z którym względnie swobodnie może kształtować przeznaczenie terenów, uwzględniając w swoich planach szereg przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Z racji jednak swej ogólności wskazane w tym przepisie kryteria, jakimi kierować się ma organ planistyczny formułując zapisy aktów polityki przestrzennej, nie mogą stanowić źródła prawa, którego naruszenie, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, mogłoby stanowić przesłankę do uznania, że spełnione zostały ustanowione w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kryteria umożliwiające Sądowi skontrolowanie skarżonej uchwały w kontekście podnoszonych w skardze zarzutów. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy określa bowiem wartości, jakie w szczególności zobowiązany jest uwzględnić organ planistyczny kształtując politykę przestrzenną. Są to zatem nie tylko powoływane przez autora skargi kasacyjnej wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) oraz prawo własności (pkt 7), ale również istotne w niniejszej sprawie: wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5). Należy jednak zauważyć, że przepis ten ustanawia jedynie katalog zasad, nie stanowiąc materialnoprawnej podstawy do dokonywania ustaleń planistycznych. Tak wyszczególnione wartości znajdują szczegółową ochronę w regulacjach zawartych w poszczególnych ustawach materialnych, których już autor skargi kasacyjnej nie wskazał.

Niezasadnymi okazały się również twierdzenia autora skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wskazać w tej kwestii należy, że – jak wskazano powyżej - źródłem ograniczeń w korzystaniu przez skarżącą z własności nieruchomości może być miejscowy plan zagospodarowania terenu, nie zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powyższe czyni zarzut ten w niniejszej sprawie niezasadnym.

Rozważając natomiast zasadność zarzutów naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3, pkt 6 oraz art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, by realizacja ustawowego obowiązku polegającego na uwzględnieniu w studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, jak również określenie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych, świadczyło o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Powyższego stwierdzenia nie mógł podważyć podnoszony w skardze kasacyjnej argument, iż dla wyznaczania granicy terenów zagrożonych niebezpieczeństwem powodzi przyjęto niewłaściwie poczynione ustalenia faktyczne.

Odmawiając natomiast zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 32 Konstytucji RP, który statuuje zasadę równości wobec prawa wyjaśnić należy, że z przekazanych Sądowi akt planistycznych wynika, iż sytuacja działki skarżącej i działek znajdujących się w jej pobliżu jest inna, stąd objęcie tego terenu odmienną funkcją nie wykraczało poza granice władztwa planistycznego i, jak wynika z akt sprawy, było uzasadnione koniecznością realizacji wymagań szczególnych w myśl zasady określonej w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nakaz równości dotyczy bowiem podmiotów wyróżniających się tą samą cechą relewantną, w sytuacji zaś gdy sytuacja działek jest zróżnicowana np. względem położenia w stosunku do rzeki, czy wysokości bezwzględnej, nie można mówić o jej naruszeniu.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazany jako naruszony przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Stwierdzić należy, że ocena dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich materiałów i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Ich ocena zasadnie doprowadziła Sąd do przyjęcia, że interes skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Powyższe stwierdzenie uniemożliwiało odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi, co świadczy również o niezasadności zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Z wymienionych wyżej przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.