Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1941/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1941/16

UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium, SKO w W., organ II instancji) znak: [...] z [...] kwietnia 2015 roku wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W.(dalej: skarżąca, strona skarżąca, Spółka) reprezentowanej przez [...] G. F. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr [...] (o całkowitej wysokości ok. 10 m, wymiarach płyty reklamowej 6,38 m x 3,38 m umieszczonej na słupie o wysokości 6,5 m, posadowionym na fundamencie "studniowym" trwale związanym z gruntem), na części działki nr ew. [...] w obrębie [...], w rejonie skrzyżowania [...], w dzielnicy [...].

W decyzji z [...] kwietnia 2015 roku Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

We wniosku z dnia [...] marca 2014 roku [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez [...] G. F., wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego jakim jest budowa nośnika reklamowego o nr [...] (o całkowitej wysokości ok. 10 m, wymiarach płyty reklamowej 6,38 m x 3,38 m umieszczonej na słupie o wysokości 6,5 m, posadowionym na fundamencie "studniowym" trwale związanym z gruntem), na części działki nr ew. [...] w obrębie [...], w rejonie skrzyżowania [...], w dzielnicy [...], w granicach oznaczonych linią ciągłą i liniami ABCD na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500.

Organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2015 roku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr [...] (o całkowitej wysokości ok. 10 m, wymiarach płyty reklamowej 6,38 m x 3,38 m umieszczonej na słupie o wysokości 6,5 m, posadowionym na fundamencie "studniowym" trwale związanym z gruntem), na części działki nr ew. [...] w obrębie [...], w rejonie skrzyżowania [...], w dzielnicy [...].

W odwołaniu, Spółka zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez błędne uznanie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2007r., które nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przesłanek wynikających z tych przepisów i w konsekwencji odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzji zarzucono również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji m. in. w oparciu o opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej bazującej na zarządzeniu nr [...], art. 10 oraz art. 79 § 1 k.p.a. poprzez zabranie skarżącej możliwości udziału w przeprowadzonej wizji w terenie i tym samym odmowie możliwości wypowiedzenia się co do dowodu, na podstawie którego została wydana decyzja odmawiająca spółce ustalenia warunków zabudowy.

W decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 roku Kolegium utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w W. wskazało, że w związku z brakiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy, do której można byłoby się odnieść organ I instancji prawidłowo stwierdził, że budowa nośnika reklamowego zaproponowana przez spółkę nie spełnia zasady kontynuacji funkcji i "dobrego sąsiedztwa" według kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Nadto SKO wskazało, że organ I instancji po prawidłowo dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia tych wymogów, bo brak jest dowodów na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż z analizy obszaru wynika, że teren, na którym Spółka planuje usytuowanie reklamy stanowi taką przestrzeń w krajobrazie miasta, którą należy zagospodarować ze szczególną starannością. Ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób niezgodny z prawem. Wobec powyższego organy uznały, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Kolegium poparło stanowisko, że urządzenie reklamowe mimo wszystko musi wpisywać się w estetykę otoczenia.

W skardze strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nieodniesienie się merytoryczne do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów; organ II instancji pominął fakt, że na analizowanym obszarze znajduje się również funkcja usługowa;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez usankcjonowanie okoliczności, że organ I instancji błędnie uznał, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2007r., które nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa;

- art. 6 k.p.a. poprzez usankcjonowanie wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji m.in. w oparciu o opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej bazującą na zarządzeniu Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2007r.;

- art. 10 k.p.a. oraz 79 §1 k.p.a. poprzez zabranie skarżącej spółce możliwości udziału w przeprowadzonej przez organ I instancji wizji w terenie, o której mowa w załączniku nr 2 zaskarżonej decyzji i tym samym odmowa możliwości wypowiedzenia się, co do dowodu na podstawie którego została wydana decyzja odmawiająca stronie skarżącej ustalenia warunków zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię przesłanek wynikających z tych przepisów i w konsekwencji odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Strona skarżąca w skardze wnosi o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze wskazano, że obowiązkiem SKO było ponowne rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocena decyzji organu I instancji. Przede wszystkim SKO bezpodstawnie zaakceptowało twierdzenia organu I instancji, że "planowany nośnik miałby zostać posadowiony w obrębie skweru zieleni będącego częścią przestrzeni publicznej i w żaden sposób nie wpisuje się ani formą architektoniczną, ani też funkcją w tą przestrzeń", co nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż nośnik skarżącej znajduje się na terenie parkingu obsługującego halę widowiskowo- sportową, w bliskim sąsiedztwie hali widowiskowo-sportowej, której przeznaczenie jest ewidentnie usługowe, a więc nośnik reklamowy kontynuuje funkcje usługową hali. Reklama, jak i hala spełnia funkcje usługowe, tak więc nośnik kontynuuje funkcję terenu. W takiej sytuacji ustalenia organu I instancji winny doprowadzić do uznania, że nośnik reklamowy skarżącej spełnia warunek kontynuacji funkcji. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustalenia dokonane na wizji w terenie, o której skarżąca nie wiedziała, przez co nie mogła wziąć w niej udziału. Ustalenia dokonane w ramach tej wizji nie mogą być podstawą decyzji, ponieważ skarżąca nie mogła się ustosunkować do ustaleń zawartych w informacji o wizji. Ponadto opinia Wydziału Estetyki została wydana w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2007r., które jest aktem normatywnym, niestanowiący źródła powszechnie obowiązującego prawa. Nie może ono stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe Prezydentowi [...]. Skarżąca podniosła również, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności funkcją komunikacyjną i usługową realizowaną na obszarze skrzyżowania u zbiegu ulic [...] i [...] w W. Według strony skarżącej lokalizacja urządzenia służącego reklamie nie pozostaje w sprzeczności z funkcją komunikacyjną (parkingu), jak i z funkcją usługową, gdyż skarżąca świadczy usługi na rzecz osób trzecich poprzez prezentację ich reklam. Działalność ta służy zarówno mieszkańcom, jak i przedsiębiorcom świadczącym usługi na tym ternie. Poza tym, teren określony przez organ I instancji jako wypełniający funkcję komunikacyjną to w przeważającej mierze parking samochodowy, który w opinii skarżącej pełni funkcję usługową dla mieszkańców. W ocenie strony skarżącej jej reklama wraz z pozostałymi nośnikami umieszczonymi nielegalnie nie spowodowuje chaosu, a samowolne wybudowanie reklamy nie powinny stanowić podstawy wydania decyzji dla nośnika skarżącej.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst, jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji" (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2145/13, LEX nr 1775540).

Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 u.p.z.p. jest zatem stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby

ta przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki funkcji oraz sposobu zagospodarowania.

Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty, forma architektoniczna) zabudowy już istniejącej.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jedynym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wykonane prawidłowo.

Zdaniem Sądu, sposób wyznaczenia i wykreślenia obszaru analizowanego jest zgodny z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588)

W analizie, która została sporządzona, stanowiącej załącznik do decyzji, wskazano, że wokół trenu objętego wnioskiem wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 metrów i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego odpowiada regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Stwierdzić należy, że co do samej zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale wyznacza istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

Zaznaczyć należy, że praktycznemu stosowaniu zasady dobrego towarzyszą niekiedy wątpliwości do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, "iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Z całą stanowczością jednakże podkreślić należy, że funkcjonowanie powyższej dyrektywy nie oznacza braku możliwości wystąpienia sytuacji, w których rygorystyczne respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa znajduje pełne uzasadnienie.

Praktyczną konsekwencją powyższych założeń jest wniosek, że niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnikliwe badanie konkretnych uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwidocznionych w analizie stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Dokonując oceny funkcji zabudowy sąsiedniej w analizowanym obszarze organy obu instancji stwierdziły w odległości 20 m i 50 m od planowanej reklamy dwóch tablic reklamowych zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd podziela stanowisko organu I i II instancji, iż umieszczenie następnej reklamy na trawniku w odległości ok. 25 m od jezdni ulicy [...] spowoduje bałagan w przestrzeni miejskiej, w sytuacji, gdy teren ten powinien pozostawać wolny od jakichkolwiek nośników reklamowych.

Ze względu na funkcję planowanej inwestycji organy w niniejszej sprawie prawidłowo wzięły pod uwagę ocenę wynikającą z treści zasady dobrego sąsiedztwa w stosunku do obiektu budowlanego o odmiennej funkcji w postaci parkingu.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany, w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex nr 1145557).

Kierując się wskazanymi wyżej przesłankami, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że analiza wskazała, że wnioskowane urządzenie reklamowe nie stanowi kontynuacji cech i parametrów istniejących w analizowanym terenie obiektów budowlanych powstałych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1.

W szczególności funkcja obiektu budowlanego - wielkoformatowego urządzenia reklamowego, koliduje z funkcją analizowanego obszaru. Należy podzielić pogląd organu II instancji, że inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie, stanowi element obcy w analizowanym obszarze, powodując degradację przestrzeni skrzyżowania eksponowanego w krajobrazie miasta-ul. [...] i ul. [...].

Wbrew twierdzeniom skargi, przeprowadzone postępowanie wykazało, że w analizowanym obszarze brak jest obiektów, które pozwoliłyby określić kontynuację funkcji zabudowy. Jedynymi obiektami, co do których można by wyznaczyć kontynuację są w niniejszej sprawie inne nośniki reklamowe. Należy jednak podkreślić, że wszystkie są wzniesione niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i stanowią samowolę budowlaną.

Zdaniem Sądu, obiekty budowlane wzniesione jako samowola budowlana nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji zabudowy.

Podnieść należy, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia, aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy, aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. Pominięcie określonego obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej możliwe jest jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny, np. poprzez otrzymanie informacji od organów nadzoru budowlanego albo poprzez skierowanie do nich stosownego wystąpienia" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 819/13, LEX nr 1395461).

W ocenie Sądu, powyższe ustalenia są wystarczające dla uznania, że wobec braku w analizowanym obszarze obiektów, które wyznaczyłby możliwość kontynuacji funkcji, nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego. Oznacza to brak możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że obiekt w postaci nośnika reklamowego pełni te same funkcje jak istniejący w obszarze analizowanym obiekt - budynek parkingu. Budynek ten realizuje bowiem funkcje uzupełniającą wobec głównej funkcji komunikacyjnej występującej u zbiegu dwóch ulic.

Należy zgodzić się z organem II instancji w opinii, którego oddziaływanie wielkoformatowej reklamy jest działaniem pośrednim, nie związanym bezpośrednio z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb danego terenu. Nie jest to działalność, która warunkuje, umożliwia czy też wspomaga inne funkcje, w szczególności w przestrzeń publiczną jaką jest skwer zieleni czy też obiekt budowlany w postaci parkingu. Obiekt parkingu jest też zupełnie odmiennym obiektem od nośnika reklamowego z punktu widzenia technicznego. Parametry tych obiektów są w sposób oczywisty tak odmienne, że nie da się ich w żaden sposób do siebie odnosić, czy też wywodzić ich wzajemny związek, podobieństwo. Podnieść także należy, że istnienie i zapisy planów miejscowych zostały wzięte przez organy orzekające w sprawie z uwagi na ich oddziaływanie na obszar analizowany.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wynikająca z art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu art. 79 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 1995r.,SA/Wr 664/95, LEX nr 27053; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). W przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy pouczył skarżącą spółkę, a właściwie działającego w jej imieniu profesjonalnego pełnomocnika, o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do zgłaszania wniosków i zastrzeżeń przy zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2014 roku, czym zostały spełnione przesłanki art. 10 k.p.a. Za chybiony należy uznać zarzut skarżącej braku zawiadomienia strony o przeprowadzonej przez organ I instancji wizji w terenie, na podstawie, której została wydana decyzja administracyjna. Z treści analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że decyzja została wydana m. in. w oparciu o informacje dodatkowe, w tym materiały archiwalne, zdjęcia i wizję w terenie. Analiza akt postępowania administracyjnego pozwala stwierdzić, że czynność organu I instancji określona jako wizja w terenie ograniczyła się faktycznie do zapoznania się z aktualnymi zdjęciami satelitarnymi analizowanego obszaru dostępnymi za pośrednictwem serwisu internetowego zumi.pl oraz mapy google. W rzeczywistości organy administracyjne w toku prowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej spółki nie przeprowadziły dowodu w postaci oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Wobec braku przeprowadzenia oględzin analizowanego obszaru nie zaistniała potrzeba zawiadomienia strony o podejmowanych przez organ czynnościach. Należy jednocześnie wskazać, że do akt administracyjnych zostały załączone wydruki z w/w wskazanych serwisów internetowych, z którymi skarżąca spółka lub jej pełnomocnik mogli się zapoznać realizując swoje uprawnienie wynikające z art. 10 k.p.a.

Niezasadnie skarżąca podniosła również zarzut wydania decyzji w oparciu o opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej bazującej na zarządzeniu nr [...] Prezydenta [...]. Organy administracyjne - zarówno I, jak i II instancji wydały decyzje na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co znajduje wyraz w treściach obu decyzji, w których wskazano podstawy wydania decyzji. Opinia sporządzona przez Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej miała charakter wyłącznie konsultacji i nie była wiążąca dla organu.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, co znalazło jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu i pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.