Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 988/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 10, ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1, art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2 pkt 6, art. 71a ust. 1 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych działki oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowanie wszczęte w organie nadzoru budowlanego w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych działki nr 33/14, położonej w W., przy ul. A i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W pierwszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji K. G. - przedstawiciel Stowarzyszenia A z siedzibą w W. - zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny charakteru dokonanych robót budowlanych, a ponadto naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że obiekt wykonany przy hali magazynowej, wykorzystywany jako parking pracowniczy dla tej inwestycji nie jest parkingiem, a jedynie utwardzeniem, a także naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. poprzez niewyłączenie z urzędu w przedmiotowym postępowaniu A. C. - pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W., pomimo istnienia okoliczności uzasadniających wątpliwości co do jej bezstronności.

Następnie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 4 kwietnia 2016r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek K. G. - przedstawiciela Stowarzyszenia A oraz A. D.-M., L. M. oraz J. i P. P. m.in. w sprawie przeprowadzenia kontroli samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu parkingu na działce nr ewid. 13/14, gdzie według planu zagospodarowania terenu, objętego pozwoleniem na budowę nr [...] winna znajdować się zieleń.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 19 maja 2016r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na działce o nr ewid. 33/14 w W., nie potwierdzono wybudowania parkingu. Stwierdzono, że na przedmiotowej działce poza miejscami postojowymi oraz utwardzeniem wykonanym w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], wykonano utwardzenie terenu z płyt betonowych w obrębie zjazdu na działkę nr 33/21. Utwardzenie to ma nieregularne wymiary i kształt. Nie jest również oznakowane jako parking i nie ma wyznaczonych miejsc postojowych. Stwierdzono również, uwzględniając przebieg ogrodzenia międzyposesyjnego działek nr ewid. 33/21 i 295/2 oraz mapę z przebiegiem granic, że wykonane utwardzenie z płyt betonowych obejmuje także działki o nr ewid. 525 i 526 i może obejmować również działkę 524.

Przedstawiciel Firmy A – B. Z. - oświadczył, że utwardzenie z płyt betonowych zostało wykonane w drugiej połowie marca 2016r. Ponadto według wiedzy wyżej wymienionego działki o nr ewid. 524, 525 i 526 należą do E. i J. B. i nie są działkami budowlanymi.

Pismem z dnia 13 czerwca 2016r. Urząd Miejski w W. poinformował, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...], działka o nr ewid. 33/14, obręb [...], położona jest na terenie o symbolu 11P-U - zabudowa przemysłowa (produkcyjna), magazyny, usługi (z wykluczeniem oświaty i zdrowia), jako podstawowe przeznaczenie terenu, obiekty administracyjne, socjalne związane z podstawowym przeznaczeniem terenu, urządzenia obsługi komunikacji samochodowej, zieleń, parkingi, place manewrowo-magazynowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Natomiast działki o nr ewid. 524, 525 i 526 położone są w obrębie [...], gm. W. i nie posiadają aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dopuścił Stowarzyszenie A z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych działki nr 33/14 położonej w W. przy ul. A.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte w organie nadzoru budowlanego w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych, działki nr 33/14 położonej w W. przy ul. A.

Następnie organ II instancji stwierdził, że ustawodawca nie wyjaśnił czym jest miejsce postojowe. Należy zatem przyjąć, że jest to takie miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.). Niewątpliwie miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Dalej organ II instancji podniósł, że organ stopnia powiatowego nie ustalił przeznaczenia przedmiotowego utwardzenia. Z dokumentacji fotograficznej, przedłożonej przez odwołującego wynika, że na utwardzeniu z płyt betonowych wykonanym na działce nr ewid. 33/14 parkują pojazdy osobowe. Tym bardziej wątpliwości nasuwa fakt, iż na działce o nr ewid nr 191 i 193 znajduje się podobne utwardzenie bez wyraźnie wyznaczonych miejsc parkingowych, jednakże oznakowane jako parking dla pracowników B Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdzając, że przedmiotowe utwardzenie z płyt betonowych nie stanowi parkingu i nie jest w taki sposób użytkowane, winien zweryfikować, czy Firma A wprowadziła i egzekwowała zakaz parkowania w tym miejscu. Brak bowiem takiej intencji może świadczyć o tym, że intencją firmy było wykonanie parkingu.

Zdaniem organu odwoławczego należy również wyjaśnić w jakich okolicznościach powstało przedmiotowe utwardzenie i ustalić, czy nie stanowiło ono obiektu wybudowanego wyłącznie na potrzeby budowy hali magazynowej z częścią produkcyjną i sanitarno-biurową wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach o nr geod. 33/14, 33/15, 33/22, 33/23, 295/2 i 190 oraz zjazdem drogowym z ul. A na działkę o nr ewid. 33/14 w W. obr. [...], które po zakończeniu tej budowy winno być zlikwidowane.

Odnosząc się natomiast do kwestii wyłączenia z postępowania A. C. -pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. organ II instancji wyjaśnił należy, że nie należy to do kompetencji organu odwoławczego. Organem właściwym w powyższej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. jako bezpośredni przełożony A. C..

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Firma A z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnie tych przepisów i uznanie, że utwardzenie powierzchni gruntu płytami betonowymi stanowi budowlę na wykonanie której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub też stanowi roboty budowlane podlegające zgłoszeniu.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ I instancji zebrał kompleksowy materiał dowody i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego.

Skarżący wyjaśnił, że utwardził teren działki płytami betonowymi oraz, że po tym terenie poruszają się samochody. Nie oznacza to jeszcze, że jest to parking. Nie jest wolą i zamiarem skarżącego organizowanie parkingu na tym utwardzonym terenie. Gdyby taka wola i zamiar po stronie skarżącego istniały to zapewne oznakowałby to utwardzenie jako parking i wyznaczył miejsca postojowe, podobnie jak jest to zorganizowane na działce ewid. nr 191 i 193, gdzie znajduje się podobne utwardzenie, oznakowane jako parking dla pracowników B - na co uwagę zwrócił organ II stopnia.

W ocenie skarżącego, z powyższych przyczyn, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Brak jest również podstaw procesowych do wydania tego rodzaju decyzji kasacyjnej skoro organ II instancji dysponował pełnym materiałem dowodowym, tj. protokołem z oględzin organu I instancji na przedmiotowej działce budowlanej oraz dokumentacją fotograficzną tejże działki, a w szczególności przedmiotowego utwardzenia.

Skarżący powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że przeznaczenie, czy sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej nie są wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Po wtóre, organ drugiego stopnia nie wskazał, w jaki sposób organ I stopnia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ma ustalić przeznaczenie przedmiotowego utwardzenia. W ocenie skarżącego, jest to niewykonalne. Poza już dokonanymi oględzinami, wyjaśnieniami skarżącego i dokumentacją fotograficzną brak jest innych środków dowodowych, w drodze których organ I stopnia mógłby ustalać przeznaczenie tego utwardzenia.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja, naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że jedna z działek objętych postępowaniem (o geodezyjnym numerze 33/14) była objęta decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat.- XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego, zlokalizowanych na działkach nr ewid. 33/14, 33/15, 33/22, 33/23, 295/2 i 190, obręb [...] w W., przy ul. A, które to pozwolenie na budowę ma charakter nieostateczny w związku z uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 466/16. Wyrok wspomniany nie jest prawomocny, z związku z wniesieniem odeń skargi kasacyjnej.

Akta rozpoznawanej spawy nie zawierają dokumentacji projektowej, związanej z udzielonym pozwoleniem na budowę. Jest to natomiast kwestia o tyle istotna, że bez akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie można określić, czy sporne utwardzenie na działce nr 33/14 należy oceniać jako zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy może jako odstąpienie od projektu budowlanego, czy też w ogóle nieobjęte projektem budowlanym. Jedynie w tej ostatniej sytuacji konieczna byłaby ocena charakteru wykonanych robót budowlanych, to znaczy przesądzenie czy mamy do czynienia z budową wymagającą pozwolenia na budowę (parking dla więcej niż 10 samochodów), z budową niewymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (parking do 10 miejsc postojowych), czy też z robotami budowlanymi, polegającymi na utwardzeniu terenu, co również nie podlega zgłoszeniu (odpowiednio art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Oznacza to, że utworzenie miejsc postojowych, czy też potocznie mówiąc parkingu jest budową, na realizację której nie wymaga się uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że liczba miejsc postojowych przekroczy 10. Z kolei z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych ma już tylko charakter robót budowlanych (a nie budowy), na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy zarówno na wykonanie parkingu na max. 10 samochodów (budowa) jak i na utwardzenie terenu (roboty budowlane) nie jest obecnie wymagane uprzednie zgłoszenie do organu administracji architektoniczno- budowlanej.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestor utwardził teren działki nr 33/14 oraz niewielkie fragmenty trzech innych działek (524, 525, 526). Ów teren wykorzystywany jest jako parking dla samochodów osobowych i ciężarowych (co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna), choć skarżący konsekwentnie twierdzi, że jego zamiarem było jedynie utwardzenie terenu, nie zaś budowa parkingu.

W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że sam fakt utwardzenia terenu nie oznacza, że inwestor wybudował parking. Jednakże okoliczność, że utwardzony tereny jest wykorzystywany w tym celu, może być oceniane z punktu widzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, za co inwestor odpowiada. Nie można się bowiem przychylić do stanowiska skarżącego, że nie ponosi on odpowiedzialności za "samowolne" parkowanie samochodów na jego nieruchomości. Samo umieszczenie znaku "zakaz wjazdu", w sytuacji, gdy zakaz ten nie jest egzekwowany, wcale nie oznacza, że nie można wszcząć postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania utwardzonego terenu, a jeżeli okaże się, że samowolna zmiana użytkowania wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to wówczas właściciel nieruchomości, by móc nadal użytkować teren z przeznaczeniem na parking, będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę pod rygorem nałożenia obowiązku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu (art. 71a ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Innymi słowy, do obowiązków właściciela nieruchomości należy takie zabezpieczenie terenu, aby osoby nieuprawnione nie miały tam wstępu. Jeżeli natomiast właściciel się na to godzi, to musi ponosić związane z tym konsekwencje. Zatem to nie subiektywne przekonanie właściciela, lecz obiektywne ustalenie stanu faktycznego będzie stanowiło dla organów nadzoru budowlanego podstawę do prowadzenia postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do omijania prawa, wymagającego obligatoryjnego uzyskania pozwolenia na budowę dla parkingu przeznaczonego dla więcej niż 10 samochodów.

W ocenie Sądu, nie jest zatem istotne, czy skarżący wydzielił poszczególne miejsca parkingowe i je oznaczył, czy tylko utwardził teren, a pozostawiając "otwarty" wjazd umożliwia parkowanie na nim samochodów. Istotne jest właśnie to, że owo parkowanie aprobuje, nie podejmując żadnych kroków, by je wyeliminować. Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie może zaś polegać na swoistej "zabawie w chowanego", polegającej na tym, że parkujące samochody "znikają" z parkingu w dniu oględzin, by następnego dnia znowu się na nim pojawić w liczbie przynajmniej 12 (jak na załączonych fotografiach) lub więcej. Organ winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie poprzestając wyłącznie na oględzinach (ale np. posiłkując się dokumentacją fotograficzną stron postępowania czy przesłuchując świadków etc.) celem ustalenia czy w istocie na spornym terenie parkują samochody i jakie (np. stale te same) i czy parkowanie to ma charakter powtarzalny. Zaniechanie takich ustaleń, stanowiąc naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ,zasadnie skutkowało natomiast uchyleniem, objętej odwołaniem, decyzji organu I instancji.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że sam fakt braku wymogu zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę wykonania utwardzenia terenu nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki do umorzenia postępowania. Dopiero ustalenie przez organ, w jaki sposób teren jest faktycznie wykorzystywany pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.

Istotne jest jeszcze, przy przyjęciu, że utwardzenie terenu nie było związane z pozwoleniem na budowę z dnia [...], nr [...], czy utwardzenie powierzchni działki nr 33/14 zgodne jest z zapisami planu miejscowego, wymagającymi minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 5%.

Gdyby natomiast założyć, że udzielone pozwolenie na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową wraz z utwardzeniem terenu, w którym jako teren inwestycji wskazano m.in. działkę 33/14, obejmowało również wykonanie utwardzenia, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, koniecznym byłoby ustalenie kiedy owo utwardzenie było wykonane (w szczególności czy obejmowało ono okres gdy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna czy też po wydaniu wyroku uchylającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...]) oraz czy wykonane zostało zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę czy też z odstępstwami odeń. Wówczas bowiem należałoby rozważyć wszczęcie postępowanie legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, chyba że okazałoby się, iż roboty wykonane były, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Wówczas bowiem bezprzedmiotowym byłoby badanie odstępstw od projektu budowlanego, a postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 48 ustawy.

Na marginesie wskazać też należy, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie nie obejmował wyłącznie utwardzenia terenu, ale również m.in. niezgodność budowy ogrodzenia z projektem zagospodarowania działki. Jakkolwiek od strony ulicy A plan dopuszcza budowę ogrodzeń pełnych jako przedłużenie istniejącego ogrodzenia (§ 24 ust. 2 pkt 4 lit. e) m.p.z.p.), ale już ogrodzenie wewnątrz działki powinno spełniać warunki z § 24 ust. 1 pkt 3 lit. a) m.p.z.p. tj. dopuszcza się wyłącznie ogrodzenia ażurowe o maksymalnej wysokości 1,8 m, zakazuje się stosowania ogrodzeń żelbetowych typu słupowo–płytowego z zastrzeżeniem zawartym w ust. 2 pkt 1 lit. e tiret trzecie.

Mając powyższe na uwadze, ocenić należy, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, choć przyznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia tak przyjętego stanowiska. Organ odwoławczy skoncentrował się bowiem jedynie na braku ustalenia faktycznego sposobu użytkowania spornego terenu, pomijając kwestie prawne, związane z realizacją inwestycji. Braki te nie wpływają jednak na ocenę prawną zaskarżonej decyzji.

Z urzędu rozważono również kwestę legitymacji K. G., uprawniającej go do wniesienia odwołania w imieniu Stowarzyszenia A, które reprezentuje. Jakkolwiek w aktach sprawy brak jest stosownego umocowania, z pisma Stowarzyszenia z dnia 13 czerwca 2016r. (omyłkowo datowanego na dzień 13 czerwca 2015r.) wynika, iż stanowiło ono załącznik do wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania. Dodatkowo z pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy o sygn. akt II SA/Łd 516/16 wynika, iż K. G. jest umocowany do reprezentowania Stowarzyszenia we wszystkich sprawach, wynikających z działalności statutowej Stowarzyszenia, co pozwala na konstatację, iż odwołanie wspomniane zostało wniesione skutecznie. Nie zmienia to jednak faktu, że akta sprawy, przekazywane do kontroli sądowej winny być kompletne, tj. zawierać wszystkie posiadane przez organ dokumenty, związane z prowadzonym postępowaniem.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

JK