Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1258/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę Zdzisława Wątroby w uwzględnieniu skargi Katarzyny Wątroby uchylono dec I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008r. sprawy ze skargi K. W. i Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. oddala skargę Z. W., II. w uwzględnieniu skargi K. W. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Powiatu, na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 5, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r, Nr 261, poz. 2603 z późn. zim.), orzekł w punkcie l o ustaleniu odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną - fragment miejskiej ulicy [...] -położonej w mieście L. obręb ewidencyjny [...], a oznaczonej jako parcela budowlana l. kat. [...] o powierzchni 0,0054 ha objęta księgą wieczystą [...] powadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział V Ksiąg Wieczystych w kwocie 3000 zł płatnych na rzecz K. W. W punkcie II zobowiązał Burmistrza Miasta do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Miasto L. z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną. Decyzja stała się ostateczna i wykonalna z dniem 24 czerwca 2005 r.

Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2005 r. K. W. i Z. W. wystąpili o odszkodowanie za powyższą nieruchomość jednocześnie wnioskując o przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej z zasobów gruntów Miasta L. - części działki ewidencyjnej [...] (ul. [...]), która przylega bezpośrednio do nieruchomości wnioskodawców i znajduje się poza pasem jezdni.

W toku postępowania przeprowadzono rozprawy administracyjne w dniach: 4 lipca 2006 r. i 30 marca 2007 r., na których Burmistrz Miasta nie stawił się, a na ostatniej rozprawie nie stawił się również rzeczoznawca majątkowy. W piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. Burmistrz Miasta wyjaśnił, że wnioskowana do zamiany część działki [...] w planie zagospodarowania przestrzennego leży w terenach projektowanej obwodnicy drogi krajowej ruchu przyspieszonego o szerokości w liniach rozgraniczających 30 m", jak również brak jest możliwości przyznania innej nieruchomości zamiennej spełniającej kryteria co do obszaru, przeznaczenia i położenia co przejęta pod drogę. Na podstawie księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział V Ksiąg Wieczystych organ ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie [...] grudnia 1998 r.

była K. W. w całości. Następnie organ powołując się na treść przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazał, ze odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podał, że zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy odszkodowanie ustala starosta i wydaje w tym przedmiocie od rębną decyzję, po stwierdzeniu przez wojewodę w drodze decyzji nabycia własności nieruchomości "przez właściwy organ". Starosta stwierdził, że podstawą odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, natomiast wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do wyłącznych uprawnień rzeczoznawcy.

Organ podał, że szczegółowe zasady określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne określa § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi.

W szczególności, jak ustalił organ po dokonaniu analizy operatu, rzeczoznawca z uwagi na brak sprzedaży nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w okresie monitorowania rynku dla potrzeb wyceny, określił rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przyjmując do ostatecznego wykorzystania 13, a operacie aktualizacyjnym 11 transakcji. Za reprezentatywną przyjął cenę wynikającą z analizy cen terenów położonych w obszarze miasta, którą skorygował o współczynniki z tytułu położenia, sąsiedztwa, uzbrojenia, wielkości i dostępności, co pozwoliło na ustalenie, że cena nieruchomości niezabudowanych wynosi średnio 44,62 zł za 1 m2.

Odwołanie od wyżej przedstawionej decyzji Starosty do Wojewody złożyła K. W. Wniosła o uchylenie decyzji przyznanie jej w ramach odszkodowania części działki [...], w razie zaś nieuwzględnienia tego żądania wypłatę odszkodowania i wykupienie pozostałej

części należącej do niej działki nr [...] (ok. 2 a) za łączną kwotę 250 tyś zł (względnie przyznanie nieruchomości zamiennej w centrum L. odpowiadającej obszarowi działki [...] z daty 31 grudnia 1998 r).

Podniosła, że stanowisko przedstawione przez Burmistrza Miasta nie odpowiada stanowi faktycznemu. Wniosek o przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej złożyła już w 2003 r., a zatem w czasie, kiedy nie było jeszcze planów budowy obwodnicy, niezrozumiała jest więc dla niej zwłoka w działaniu urzędników. Wskazała, że "sposób użytkowania przez nią działki nr [...] tj. jako dojścia /dojazdu do budynku i działki nie będzie pozostawał w sprzeczności z jej charakterem i przeznaczeniem, zatem nie będzie naruszał ustaleń planu miejscowego". Jako niewiarygodne odwołująca się oceniła informacje podane przez Burmistrza odnośnie braku odpowiednich działek pod zamianę, wskazując, że Miasto jest właścicielem wielu działek, które sprzedaje. Zarzuciła, że ani Burmistrz ani rzeczoznawca nie wzięli udziału w rozprawie administracyjnej, co nie pozwoliło na zweryfikowanie sporządzonego operatu szacunkowego, w którym podana cena 1 m w sposób rażący odbiega od cen faktycznych nieruchomości położonych w okolicach ul. [...], która położona jest w tzw. centrum handlowo-usługowym. Powołując przykładowe ceny transakcji sprzedaży działek miejskich i wiejskich argumentowała, że operat szacunkowy jest nierzetelny i jako taki nie może stanowić podstawy odszkodowania.

Decyzją z dnia [...]r. ([...]), Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 98 ust. 3, art. 132 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji zacytował przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ustalił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Miasto L. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną. "Decyzja ta, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna z dniem 24 czerwca 2005 r. " Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu, oceniając, ze Starosta określając wysokość odszkodowania

oparł się na operacie szacunkowym zawierającym, prawidłowe z punktu widzenia prawa, ustalenia. Odnosząc się do żądania wykupu pozostałej części działki nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, do których odsyła art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli rozdziału 5 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości wykupienia pozostałej części nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z dnia [...] r. wnieśli K. W. i Z. W. Decyzji zarzucili obrazę przepisu art. 138 § 1 kpa oraz naruszenie prawa materialnego, a to przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, które miały wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie decyzji obydwu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powtórzyli argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając, że organ l instancji był zobowiązany przeprowadzić rozprawę administracyjną, w której winien wziąć udział rzeczoznawca majątkowy. Z uwagi na niestawienie się w dniu 30 marca 2007 r., ani rzeczoznawcy, ani Burmistrza Miasta rozprawa nie odbyła się. Przyznane odszkodowanie nie uwzględnia dyrektyw zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w szczególności wartości rynkowej nieruchomości działki budowlanej wyposażonej w urządzenia infrastruktury technicznej położonej w centrum L. Działka nr [...] przed jej zajęciem pod drogę stanowiła działkę budowlaną w kształcenie kwadratu, a obecnie z racji jej okrojenia nie można na niej nic wybudować. Wycena nie uwzględnia więc utraconych przez skarżącą z tego tytułu korzyści.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę wskazał, że stroną postępowania jest tylko K. W., natomiast Z. W. nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony. Potrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji podkreślając, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Natomiast ust. 5 powołanego przepisu wprowadza zasadę, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości wg stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi w trakcie władania gruntem przez osobę uprawnioną. Organ podkreślił, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, odpowiada wymogom określonym w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności wartość gruntu została ustalona w podejściu porównawczym według stanu nieruchomości na dzień 29.10.1998r i poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na wstępie rozważań przytoczyć należy przepisy prawa mające zastosowanie przy określaniu wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Stosownie do przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie za takie nieruchomości ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Wobec faktu, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, punktem wyjścia dla dokonania wykładni przepisów statuujących zasady określania wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne winien być przepis art.21 ust.2 Konstytucji RP , stanowiący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas , gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten znajduje rozwinięcie w art.112 ust.3 i art.128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r Nr 46 poz. 543 z późn. zm.).

Konstytucyjna zasada przyznania wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, rozwinięta w ustawie o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję ochrony praw podmiotu wywłaszczanego.

Przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości, do których odsyła cytowany przepis art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r, zawarte są w rozdziale 5 zatytułowanym "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r Nr 46 poz.543 z późn. zm.).

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Przez stan nieruchomości należy rozumieć - w myśl art. 4 pkt 17 - stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art.134 ust.1 ustawy wartość rynkowa nieruchomości.

Przepis art.134 ust.2 określa zespół czynników, które uwzględnia się przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości, zaliczając do nich w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Natomiast przepisy ust.3 i 4 omawianego artykułu 134 ustawy przewidują dwa różne, wykluczające się wzajemnie, sposoby określania wartości rynkowej nieruchomości. Kryterium rozróżniającym jest zwiększenie (lub nie) wartości

nieruchomości w wyniku jej określonego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydawania decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do przepisu art. 134 ust. 3 ustawy wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art.134 ust.4).

Przepisy te pozostają w ścisłym związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odmiennie określa chwilę, na którą należy ustalać stan nieruchomości.

W przypadku ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wartość rynkowa nieruchomości nie może być odniesiona do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydawania decyzji o odszkodowaniu, gdyż przepis art. 73 ustawy nakazuje określać wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (29.10.1998r). Skoro "stanem nieruchomości" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest również jej stan prawny, to przy określaniu wartości nieruchomości (lub jej części) zajętej pod drogę publiczną istotnym będzie jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 29.10.1998r.

Z kolei w przepisie art.149 ustawy, zawartym w dziale IV "Wycena nieruchomości" , w rozdziale 1 "Określanie wartości nieruchomości" sformułowano zasadę, że przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na podmiot własności, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z kolejnych przepisów tego rozdziału wynika , że:

- wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art.150 ust.2),

- wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art.151 ust.1),

- sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości ( art. 152 ust.1),

- wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154),

- w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157).

Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w przepisie art. 159 ustawy Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

W wykonaniu tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r Nr 207 poz. 2109). Rozdział 2 rozporządzenia zatytułowany "Określanie wartości nieruchomości..." zawiera przepisy dotyczące ogólnego określania wartości nieruchomości. Zgodnie z treścią§ 4 ust.1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny., a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W rozdziale 3 zawarte zostały przepisy dotyczące określania wartości nieruchomości dla różnych celów.

W myśl § 36 ust.1 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Stosownie do ustępu 2 tego przepisu w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Zgodnie z treścią § 36 ust.5 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.2)), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Podkreślenia wymaga, że w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 użyto pojęcia "nieruchomość" a nie "działka". Oznacza to, że odszkodowanie określa się za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną albo za część nieruchomości a nie za wydzieloną , zajętą pod drogę, działkę. Działka jest pojęciem używanym w przepisach o ewidencji gruntów i budynków. Pojęcie działki ewidencyjnej nie pokrywa się z pojęciem nieruchomości ( por. SN 28.02.1989, OSN 2/1990/26). Nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Jeżeli podstawową zasadą wynikającą z ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zasada pełnego odszkodowania, prowadząca do całkowitej

kompensaty doznanego przez wywłaszczanego uszczerbku, to przy określeniu wartości rynkowej części nieruchomości, wzięcie pod uwagę wyłącznie okoliczności dotyczących wywłaszczanej działki, (stanowiącej część nieruchomości) może zasadę tę naruszyć ( por. wyrok NSA z dnia 21.02.2003r l SA 1774/01 LEX nr 159247). Z reguły bowiem wartość 1 m kw. działki, zajętej pod drogę publiczną, o niewielkiej powierzchni, wyłączonej z większej nieruchomości, przewidzianej do zabudowy, będzie niższa od 1 m kw. całej nieruchomości.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że ani rzeczoznawca, ani organy administracji nie ustaliły jakie było przeznaczenie nieruchomości składającej się z parceli budowlanej nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 29.10.1998r.

Nie ustalono również jaki był stan nieruchomości (parceli budowlanej nr [...]) zajętej pod drogę publiczną w dniu 29.10.1998r.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego z dnia [...].12.2005r i [...].03.2007r rzeczoznawca określił jedynie przeznaczenie działki nr [...] według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili sporządzania operatu (uchwała nr [...] z dnia [...].12.2004r).

Nadto, rzeczoznawca oceniał wartość "niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako parcela budowlana l. kat. [...]" o powierzchni 54 m kw (operat z dnia [...].12.2005r i z dnia [...].03.2007r). Nie określił natomiast wartości nieruchomości składającej się z parceli budowlanej nr [...]. Na stronie 8 operatu z dnia [...].03.2007r, w tabeli "Opis nieruchomości wycenianej przy pomocy wybranych cech" rzeczoznawca przyjął , że ze względu na wielkość i funkcjonalność ocenianej nieruchomości (54 m kw.) ta cecha jest niekorzystna. Wpłynęło to za obniżenie wartości działki. Przyjęte założenie było błędne. Należało, w myśl powołanych wyżej przepisów, oszacować grunt zajęty pod drogę jako część nieruchomości - parceli budowlanej nr [...].

Zawarty w operacie z dnia [...].03.2007r (str.6) wykaz transakcji nie zawiera opisu nieruchomości będących ich przedmiotem. Tymczasem według przepisu § 4 ust.4 rozporządzenia, przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metody korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Z cytowanej tabeli wynika, że do porównań przyjęto nieruchomości przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne i drogi. Rzeczoznawca nie określił, czy porównywane nieruchomości spełniają kryterium nieruchomości podobnych. Z zestawienia powierzchni tych nieruchomości (jedyna podana cecha) zdaje się wynikać, że przyjęte do porównań nieruchomości kryterium tego nie spełniają.

W operacie tym powołano się ogólnie na przepisy rozporządzenia z dnia [...].09.2004r, bez wskazania, które jego przepisy zastosowano.

Niezrozumiałym jest dlaczego cenę średnią (str.6 operatu) ustalono na podstawie transakcji zawieranych w roku 2005, 2006 i 2007r. przy jednoczesnym stwierdzeniu rzeczoznawcy, że "postanowiono ponownie przeprowadzić procedurę wyceny wartości rynkowej działki, gdyż stwierdzono wzrost cen gruntów na terenie miasta", a na stronie 2 podano, że aktualizacji dokonano wg poziomu cen w marcu 2007r.

Z kolei w operacie z dnia [...] grudnia 2005r w punkcie 7 "Metodyka wyceny" niedokładnie zacytowano § 36 rozporządzenia (bez wskazania przepisu), podając dwa rozłączne sposoby dokonywania wyceny (w zależności od istnienia transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne), bez wskazania wybranej metody.

Na stronie 8 operatu podano jedynie, że nie odnotowano transakcji dotyczących wykupu gruntów pod drogi.

Zgodnie z wyżej cytowanym przepisem § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dla określenia wartości gruntu zajętego pod drogę publiczną, istotna jest "wartość 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych". Tymczasem rzeczoznawca na stronie 8 operatu podał , że "do porównań wybrano transakcje z ostatniego roku, dotyczące gruntów o funkcji w planie miejscowym jak grunty przyległe do parceli wycenianej". Przyjęte zatem do porównań nieruchomości nie odpowiadają powyższemu kryterium. W tabeli tej nie podano również żadnego opisu nieruchomości będących przedmiotem transakcji.

O ile podstawą wyceny był przepis § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia, to rzeczoznawca nie określił, czy przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ ustala wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Nie oznacza to

jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli jednak przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

W rozpoznawanej sprawie organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. ograniczyły się do lakonicznych sformułowań, iż operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tymczasem wykazane wyżej uchybienia wskazują, że operaty te prawo naruszają.

Organ l instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że "analizując operat szacunkowy ustalono, że rzeczoznawca z powodu braku sprzedaży nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w okresie monitorowania rynku dla potrzeb tej wyceny -określił rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" oraz, że " za reprezentatywną przyjął cenę wynikająca z analizy terenów położonych na obszarze miasta". Taki sposób doboru nieruchomości do porównań narusza tak zasady wynikające z ustawy, jak i z cytowanego rozporządzenia. Nadto, nieadekwatne jest cytowanie przez organ w uzasadnieniu decyzji przepisu § 36 ust. 2 pkt 1, który dotyczy innego stanu faktycznego niż rozstrzygany przez organ.

Organ II instancji ograniczył się do konstatacji, że Starosta uznał, iż operat odpowiada przepisom prawa, sam jednakże uchylił od dokonania jego oceny.

Brak rzetelnej analizy przedłożonego operatu szacunkowego, zaniechanie wezwania rzeczoznawcy o jego uzupełnienie, względnie poprawienie, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - określenie należnego skarżącej odszkodowania.

Na marginesie dodać jeszcze należy, że powołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że skoro , zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), to przepisy tam zawarte nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wynika z przepisu art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami - po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wreszcie, zastosowanie formy odszkodowania żądanej przez skarżącą, tj. przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, pozostawione jest organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku .

Skargę wniesioną przez Z. W. oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż skarżący ten nie ma interesu prawnego w jej wniesieniu. Z. W. nie był właścicielem parceli budowlanej nr [...] i nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzja.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.