Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1054/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 119 i art. 121
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 549/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 549/17, po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I); zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a."), nałożył na [...] S.A. (poprzednio [...] S.A., dalej jako "Spółka"), grzywnę w kwocie 30.000,00 zł w celu przymuszenia i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na wskazany rachunek bankowy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] (pkt 1 postanowienia ) oraz wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wystawionym przez inspektora pracy działającego w ramach właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 2 postanowienia).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że Spółka nie wykonała decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w punktach 1, 2 i 4 nakazu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], które to decyzje nakazywały: wypłacić pracownikom wynagrodzenie za pracę za kwiecień 2016 r. (decyzja nr 1), wypłacić byłym pracownikom ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (decyzja nr 2), wypłacić pracownikom wynagrodzenie za pracę za maj 2016 r. (decyzja nr 4). Łączna kwota świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami wyniosła 104.810,84 zł netto, przy czym zgodnie z informacjami zawartymi w protokole kontroli z dnia 14 listopada 2016 r. do wypłaty pozostały jeszcze kwoty przedstawione przy każdym z wymienionych nazwisk pracowników. Zobowiązana Spółka nie wykonała decyzji określonych w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], pomimo wcześniejszego doręczenia upomnienia z dnia 23 sierpnia 2016 r.

Na skutek wniesienia przez Spółkę na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Okręgowy Inspektor Pracy w [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podał, że w ramach postępowania zażaleniowego pismem z dnia 9 stycznia 2016 r. nr rej. [...] poinformował zobowiązaną, że prawidłowe rozpatrzenie wniosku wymaga uzupełnienia informacji zawartych w zażaleniu, tj. informacji dotyczących ogłoszenia przez Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] upadłości [...] S.A. z siedzibą w [...] z możliwością zawarcia układu, a także informacji w sprawie wniosku do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wyjaśnił, że pierwsza z tych okoliczności jest o tyle istotna, że w świetle art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r.) układ nie obejmuje należności ze stosunku pracy, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na jej objęcie układem.

Następnie organ drugiej instancji wskazał, że z uzyskanych od Spółki informacji wynika, że spłata znacznej większości należności objętych decyzjami inspektora pracy określonymi w punktach 1, 2 i 4 nakazu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] została dokonana ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Natomiast w stosunku do niektórych pracowników zobowiązana sama wypłaciła należne świadczenia. Obecnie do zapłaty pozostała łącznie kwota 45.725,06 zł netto dla 12 pracowników.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...], odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia podał, że wziął pod uwagę szereg przesłanek, które zadecydowały o wynikach badania, czy nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Do przesłanek tych zaliczył:

- wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, tj. 104.810,84 zł netto, z czego do wypłaty pozostała, po dziewięciu miesiącach od wydania egzekwowanej decyzji i niemal roku od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami, kwota 45.725,06 zł netto;

- długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegającej wykonaniu decyzji inspektora pracy i nie wypłacił pracownikowi przysługujących świadczeń, tj. na dzień wydania niniejszego postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w [...], dziewięć miesięcy od wydania egzekwowanej decyzji i niemal rok od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami;

- fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi - zgodnie z art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (Dz.U. z 2016, poz. 1666 ze zm.) - podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy; o tym, jaką wagę ustawodawca przywiązuje do obowiązku prawidłowego i terminowego wypłacania wynagrodzenia za pracę świadczy fakt objęcia realizacji tego obowiązku szczególną ochroną w art. 84-91 Kodeksu pracy;

- okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin;

- fakt, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa – ustawodawca zadecydował o tym, że nakazy wypłaty określone w art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.) podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, a takimi nakazami wypłaty są decyzje inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazane w punktach 1, 2 i 4 nakazu z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr rej. [...], stanowiące obowiązek egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu;

- okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana, co znalazło wyraz w ogłoszeniu wobec zobowiązanej w dniu [...] maja 2016 r. przez Sąd Rejonowy [...] upadłości z możliwością zawarcia układu (sygn. akt [...]), a ponadto wystąpieniu przez zobowiązaną w dniu 29 czerwca 2016 r. do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z wnioskiem o wypłatę świadczeń wskazanych we wniosku ze środków Funduszu.

Organ drugiej instancji podał również, iż w toku prowadzonego postępowania wziął pod uwagę okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana. Odnosząc się do przedmiotowej przesłanki i rozważając jej wagę dla prowadzonego postępowania stwierdził, że nie można jej przydać wagi szczególnej, skutkującej uznaniem, iż pozostałe z wyżej wymienionych przesłanek mają charakter uboczny, drugorzędny. Nawet w sytuacji, gdy pracodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, pracownicy nie powinni ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Okoliczności przytoczone przez zobowiązaną w zażaleniu, związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana Spółka, nie stanowią przesłanki determinującej ocenę, czy nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezależności.

Z tego względu Okręgowy Inspektor Pracy w [...] uznał, że okoliczności przytoczone przez zobowiązaną w zażaleniu, związane z sytuacją gospodarczą oraz możliwościami finansowymi, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego.

Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie grzywna w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł nie ma charakteru kary nakładanej na pracodawcę w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.), lecz jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w oparciu o przepisy u.p.e.a. i kwestia winy, czy złej woli osoby niewykonującej podlegającego wykonaniu nakazu inspektora pracy, nie ma znaczenia w przedmiotowym postępowaniu.

Okoliczności związane z trudną sytuacją zobowiązanej są i muszą być jedną z wielu przesłanek, które w toku postępowania zostały wzięte pod uwagę. Poza wskazanymi okolicznościami związanymi z sytuacją finansową zobowiązanej są to: wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy i nie wypłacił pracownikom przysługujących świadczeń, fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy, okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin, fakt, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, stopniowa realizacja przez zobowiązaną obowiązków określonych w egzekwowanych decyzjach. Wobec współistnienia w niniejszej sprawie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek, w żaden sposób nie można zgodzić się z tezą, że okoliczności związane z sytuacją finansową zobowiązanej są przesłanką nadrzędną w stosunku do pozostałych i w sposób wyłączny determinują ocenę, czy nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

Organ drugiej instancji, odnosząc się do zawartego w zażaleniu stwierdzenia, że w tej sprawie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest niecelowe, gdyż zobowiązana aktualnie nie posiada środków finansowych, z których można dokonać spłaty należności ujętych w egzekwowanych decyzjach, powołał i wyjaśnił treść art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Podał m.in., że z przepisów tych wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Z art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą, czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w [...], w tej sprawie organ egzekucyjny (inspektor pracy) wyznaczył wysokość grzywny uwzględniając zasady racjonalnego działania i niezbędności. Celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Organ egzekucyjny powinien zastosować wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Jeżeli egzekwowana decyzja nakładała na zobowiązaną obowiązek niezwłocznego wypłacenia wskazanym pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy w łącznej kwocie 48.494,90 zł netto, zapłacono kwotę 11.893,82 zł i do wypłaty pozostała, po dziesięciu miesiącach od wydania egzekwowanej decyzji i niemal roku od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami, kwota 45.725,06 zł netto – grzywna w wysokości 30.000,00 zł jest grzywną, którą należało uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

Z akt sprawy wynika, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał także, iż należne świadczenia ze stosunku pracy, co do których brak zgody pracowników na objęcie ich układem, nie zostały przejęte przez Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jak również nie zostały wypłacone przez zobowiązaną z własnych środków, nie zostały w żaden sposób objęte ochroną w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 233 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r., czy też w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1256). W tej sytuacji jedyną gwarancją ich wypłaty uprawnionym pracownikom pozostaje nakaz inspektora pracy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz niniejsze postępowanie egzekucyjne.

Brak wypłaty należnych świadczeń 12 pracownikom czyni egzekwowany obowiązek nadal niewykonalnym. Częściowa realizacja, choćby w znacznym stopniu, egzekwowanych decyzji w żadnym wypadku nie może być uznana za ich realizację. Przystąpienie do wykonania, czy nawet częściowe wykonanie obowiązków o charakterze niepieniężnym, nie ma wpływu na zastosowanie wobec zobowiązanego właściwego środka egzekucyjnego. Natura tego obowiązku jest niepodzielna, co oznacza, że dopóty, dopóki pracodawca nie wypłaci ostatniej należnej pracownikowi kwoty, obowiązek ten pozostaje niewykonany (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2011r., r sygn. akt I OSK 2077/10).

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia jest celowe oraz, że zastosowanie grzywny winno doprowadzić w okolicznościach niniejszej sprawy, do spełnienia świadczenia przez skarżącą, podczas gdy: skarżąca w miarę możliwości realizuje ciążące na niej obowiązki wobec pracowników, a brak ich wykonania w całości nie wynika ze złej woli, lecz z sytuacji majątkowej skarżącej, wobec której została ogłoszona upadłość, nałożenie na skarżącą grzywny nie było celowe, gdyż tylko pogorszy jego sytuację materialną i nie przyczyni się do osiągnięcia celu w postaci wypłaty w całości zaległych wynagrodzeń pracowniczych;

- naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładanego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, co skutkowało ustaleniem wysokości grzywny w oderwaniu od sytuacji majątkowej skarżącej;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia tego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty podane w zażaleniu stwierdzając, że nałożenie grzywny w okolicznościach niniejszej sprawy jest bezcelowe i stoi w sprzeczności z art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz 119 § 1 u.p.e.a. Cel nałożenia grzywny nie zostanie osiągnięty z tego względu, że skarżąca nie posiada w tej chwili środków finansowych, które pozwoliłyby jej na zaspokojenie wszystkich roszczeń pracowniczych. Nałożenie grzywny w wysokości 30.000,00 zł pogłębia zadłużenie i nie doprowadzi do osiągnięcia celu w postaci zaspokojenia roszczeń pracowniczych objętych tytułem wykonawczym. Wskazała, że na skutek jej działań spada kwota zadłużenia względem pracowników i wynosi obecnie 45.725,06 zł dla 12 pracowników.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że biorąc pod uwagę stosunkowo nieznaczną pozostałą do wypłaty kwotę, na gruncie pierwotnej ogólnej skali zaległych wynagrodzeń, a także częściowe wykonanie przez nią obowiązku bezpośrednio nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł nie oscyluje wokół kwoty współmiernej do okoliczności sprawy. Nałożenie na podmiot niewypłacalny przedmiotowej grzywny w takiej wysokości jest środkiem najbardziej uciążliwym. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że nałożona grzywna wpływa na kolejność zaspokajania roszczeń i powoduje dodatkowe koszty.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem niniejszej skargi są rozstrzygnięcia organów inspekcji pracy w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 30.000,00 zł za niewykonanie obowiązku wypłaty pracownikom należnych wynagrodzeń oraz ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe.

W sprawie jest niesporne, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącą w związku z prowadzonym przeciwko zobowiązanej postępowaniem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2016 r. nr rej. [...], tj. niezwłocznej realizacji decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w punktach 1, 2 i 4 nakazu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Obecnie zadłużenie skarżącej wobec pracowników wynosi 45.725,06 zł netto. Spółka zalega z płatnościami wobec 12 pracowników. W przedmiotowej sprawie przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały spełnione.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania działania organu egzekucyjnego mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są konsekwencją trwającego niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Oznacza to, że badaniu nie podlega decyzja merytoryczna. Podejmowane działania są ukierunkowane na doprowadzenie do wykonania obowiązku, przy zastosowaniu przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Z powołanego przepisu wynika, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Celem przedmiotowej grzywny jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Z określonych w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ egzekucyjny ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. zawiera zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia i pozwala przyjąć że, skoro przesłanki określenia jej wysokości nie wynikają wprost z ustawy, to rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie następuje w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia : 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, 8 lutego 2006 r., II OSK 510/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 168). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie stwierdził, że uwzględnił okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się skarżąca i ocenił znaczenie tej przesłanki dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Sam fakt znalezienia się przez zobowiązaną Spółkę w trudnej sytuacji finansowej nie stanowi przeszkody do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdyż obowiązek jej uiszczenia nie ma charakteru kary, lecz jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mającym na celu zapewnienie realizacji nałożonego obowiązku. W związku z tym kwestia winy, czy też złej woli osoby niewykonującej podlegającego wykonaniu zobowiązania nie ma w tym postępowaniu znaczenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozpoznając przedmiotową sprawę należało zauważyć, iż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia doszło do spłaty znacznej części należności objętych decyzjami inspektora pracy określonymi w punktach 1, 2 i 4 nakazu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], które to spłaty zostały dokonane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, oraz ze środków samej skarżącej. W sprawie jest niesporne, że obecnie do zapłaty przez skarżącą z kwoty 104.810,84 zł pozostała łącznie kwota 45.725,06 zł netto dla 12 pracowników. W tej sytuacji uznać należy, iż utrzymanie w mocy grzywny w kwocie 30.000,00 zł, a więc nieznacznie tylko niższej niż kwota, jaka pozostaje do wyegzekwowania narusza wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę racjonalnego działania oraz zasadę niezbędności (art. 7 § 3.p.e.a.).

Z zasady racjonalności, wynika że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do określenia wysokości grzywny i wyboru rodzaju środka, powinnością organu jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Niewątpliwie w niniejszej sprawie powyższy obowiązek został przez organ egzekucyjny zrealizowany – uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera bowiem argumenty wskazujące na konieczność utrzymania nałożonej grzywny, to jednak przyjąć należy, iż wnioski, do których doszedł organ są wadliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że utrzymanie w mocy wysokości grzywny w celu przymuszenia, która jest niewiele niższa niż istniejące zobowiązanie, jest nieracjonalne. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] powinien uwzględnić powyższą okoliczność i obniżyć wysokość grzywny, tak by realizowała ona swój cel, z zachowaniem ogólnych zasad określonych w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi kary, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. W przypadku, gdy skarżąca wykona nakaz i wypłaci pracownikom zaległe wynagrodzenia oraz ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty grzywny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę jest zobowiązany do uwzględnienia wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Bezsporne jest, że o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja finansowa zobowiązanej Spółki, aczkolwiek w przedmiotowej sprawie to właśnie sytuacja finansowa skarżącej Spółki nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego, zwłaszcza, że Spółka swoje zobowiązania w stosunku do pracowników sukcesywnie reguluje.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz.1804 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), poprzez przyjęcie, że:

- organ odwoławczy nie dostosował wysokości grzywny do kondycji finansowej skarżącej, a tym samym naruszył zasadę racjonalnego działania i zasadę niezbędności, gdyż za nieracjonalne uznać należy utrzymanie w mocy grzywny w celu przymuszenia, która jest niewiele niższa, niż istniejące zobowiązanie, co w konsekwencji w ocenie Sądu powinno skutkować tym, iż organ odwoławczy powinien był uwzględnić powyższą okoliczność i obniżyć wysokości grzywny, tak aby w dalszym ciągu realizowała ona swój cel, z zachowaniem ogólnych zasad określonych w art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

podczas gdy w ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w [...], organ II instancji utrzymując w mocy wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,zł., wyważył ją odpowiednio, stosownie do okoliczności sprawy, nie naruszył zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności, pomimo, iż na dzień wydania postanowienia wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, tj. kwoty 104.810,84 zł netto, pozostała po dziewięciu miesiącach od wydania egzekwowanej decyzji i niemal roku od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami, kwota 45.725,06 zł netto, gdyż poza przesłanką związaną z sytuacją finansową zobowiązanej, organ wziął pod uwagę: wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, liczbę pracowników, na rzecz których pracodawca nie wypłacił świadczeń ze stosunku pracy, do wypłaty których był zobowiązany, długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy i wypłacił pracownikom przysługujących im świadczeń, fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy, okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin, fakt, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, stopniową realizację przez zobowiązaną obowiązków określonych w egzekwowanych decyzjach.

- organy Państwowej Inspekcji Pracy działające w przedmiotowej sprawie, w szczególności Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wydając postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. nr rej. [...], niewątpliwie zrealizowały obowiązek kompleksowego uzasadnienia rozstrzygnięcia dokonanego w ramach uznania administracyjnego, zawierając w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zasadne argumenty wskazujące na konieczność utrzymania nałożonej grzywny, ale wyciągnęły wadliwe wnioski odnośnie wysokości przedmiotowej grzywny,

podczas gdy w ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w [...], dokonując oceny zgodności z prawem postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr rej. [...], Sąd przeprowadził przedmiotową ocenę nie tylko pod kątem kryterium legalności, czyli zgodności z prawem, tj. czy działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania administracyjnego w zakresie ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz czy organ dochował wymogów proceduralnych prowadząc postępowanie przed organami dwóch instancji w przedmiotowej sprawie, ale także objął kontrolą prawidłowość wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne, co wykracza poza zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych ramach należało podzielić zarzuty skargi kasacyjnej. W istocie w bezspornym stanie faktycznym, który został prawidłowo ustalony przez organ i słusznie zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji meriti, na obecnym etapie sprawy do rozważenia pozostała kwestia wysokości nałożonej na Spółkę grzywny w celu przymuszenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że jedynym argumentem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, przemawiającym za uwzględnieniem skargi i wzruszeniem zaskarżonego postanowienia, była okoliczność częściowego wykonania przez Spółkę przedmiotowego zobowiązania, a zatem konkluzja, iż utrzymanie w mocy grzywny w kwocie 30.000,00 zł – nieznacznie tylko niższej niż kwota, jaka pozostaje do wyegzekwowania – narusza wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę racjonalnego działania oraz zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawionego wyżej stanowiska nie podziela.

W motywach skargi kasacyjnej trafnie wskazano, że określenie wysokości grzywny – o ile nie wynika ona z ustawy, jak w rozpoznawanym tu przypadku – ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego, o czym świadczy przede wszystkim brak ustawowych kryteriów wiążących organ w tym zakresie, jak i sprecyzowanie tylko dolnej i górnej granicy grzywny (por. art. 119 i art. 121 u.p.e.a.). Pogląd ten jest powszechnie akceptowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. W związku z tym przy określeniu wysokości przedmiotowej grzywny stosuje się ogólne reguły rządzące uznaniem administracyjnym, jak i zasady sformułowane przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli generalnie cel stosowanego środka. W tym drugim przypadku zauważyć należy, iż grzywna w celu przymuszenia jest najmniej dolegliwym spośród wszystkich środków przewidzianych dla egzekucji świadczeń niepieniężnych, do jakich należy egzekucja będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Po wtóre, funkcją grzywny jest wywarcie presji na zobowiązanego zmierzającej do dobrowolnego wykonania obowiązku. Organ egzekucyjny, ustalając jej wysokość, powinien kierować się przede wszystkim zasadą celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.), pomijając inne okoliczności podmiotowe, w tym np. możliwości finansowe zobowiązanego (por. P. Przybysz w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Warszawa, 2015 r., str.479, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14, CBOSA). Zasada celowości oznacza stosowanie środka najmniej uciążliwego i prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku. W sytuacji, w której grzywna jest jedynym w zasadzie możliwym środkiem, stosowanie tej reguły w istocie sprowadza się do oceny, jaka wysokość grzywny jest na tyle dolegliwa dla zobowiązanego, aby spełniła zakładane intencje. Rozważając wysokość grzywny należy zatem przede wszystkim kierować się ogólnymi zasadami uznania administracyjnego, przenosząc je na grunt konkretnej sprawy. Uznanie administracyjne charakteryzuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi i ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania – oczywiście w granicach ustawowych przesłanek, co wszak nie oznacza dowolności. W tego rodzaju sprawie organ egzekucyjny musi jednak dysponować kompletnym materiałem dowodowym, pozwalającym na dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając ram owej swobody. Organ rozstrzygając w sprawie powinien ocenić całokształt okoliczności zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych. Okoliczności te wymagają wnikliwego rozważenia i przedstawienia tego procesu w uzasadnieniu postanowienia. Pozostawienie uprawnienia do orzekania na takiej podstawie organom egzekucyjnym jednocześnie zawęża kognicję sądów administracyjnych powołanych do badania legalności działania administracji do tego zakresu. W konsekwencji kontrola legalności przez sąd administracyjny postanowienia organu egzekucyjnego o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia ogranicza się do oceny formalnej poprawności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, istnienia właściwej podstawy faktycznej i prawnej, właściwości organu, prawidłowości zastosowanego środka. Natomiast w zakresie wysokości grzywny sprowadza się do badania zachowania ustawowych granic wielkości kwot, krotności wymierzania grzywny oraz uwzględnienia zasad jej nakładania. Jak wyżej podano, te okoliczności powinny być wskazane i przekonująco wykazane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organ te kryteria spełnił, co czyni zaskarżone postanowienie legalnym, zaś zaskarżony wyrok nietrafnym. Podzielić należy wywód skargi kasacyjnej, że organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny, uwzględnił wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, liczbę pracowników, na rzecz których pracodawca nie wypłacił świadczeń ze stosunku pracy, do wypłaty których był zobowiązany, długość okresu, w jakim nie zrealizował podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy i nie wypłacił pracownikom przysługujących im świadczeń, fakt że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy, okoliczność że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin, wreszcie okoliczność, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Częściowe wykonanie przedmiotowego obowiązku nie może tej argumentacji negować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przyjąć należy, iż organ egzekucyjny przedstawił wyczerpującą argumentację wysokości grzywny w celu przymuszenia, nie naruszył reguł stosowania tego środka, skutkiem czego niepodobna zarzucić mu wykroczenia poza granice uznania, a więc przypisać niedopuszczalnej w tej materii dowolności. W konsekwencji, stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o nieuwzględnieniu okoliczności częściowego wykonania przez Spółkę zobowiązania i niewspółmierności wysokości grzywny do wysokości aktualnego zobowiązania nie stanowiło podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przesłanką ustalenia wysokości grzywny nie jest bowiem częściowe wykonanie zobowiązania, jak również relacje między nią a pozostałą częścią zobowiązania do realizacji. Zobowiązana Spółka ma możliwość uwolnienia się od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia wykonując ciążący na niej obowiązek.

Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 805/17 wyraził pogląd, że z zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.) wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony, przy czym z treści art. 121 u.p.e.a. niepodobna wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanych nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2320/15) Nie bez znaczenia jest tu możliwość uwolnienia się spółki od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek. W każdym razie – jak już wskazano – nie jest przesłanką ustalenia wysokości grzywny częściowe wykonanie zobowiązania, jak też relacje między nią a pozostałą częścią zobowiązania do realizacji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 119 i art. 121 u.p.e.a. uznał za zasadne, co w konsekwencji skutkowało skutecznością zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W sprawie nie miało zatem znaczenia wadliwe, bo bez wskazania jednostek redakcyjnych, powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego art. 3 P.p.s.a., gdyż z podanych wyżej przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, gdyż z uwagi na podniesioną wyzej argumentację wydane w sprawie postanowienie nie naruszało prawa.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.