Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3059/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 § 1 art. 33 § 1 pkt 1 i 2 art. 27 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 921/17 w sprawie ze skargi L. G. i E. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 921/17 oddalił skargę L. G. i E. G. (dalej powoływanych jako skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nałożył na skarżących obowiązek rozbiórki altany na działce nr [...] zlokalizowanej w [...] na terenie Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja ta na skutek skargi wniesionej przez [...] została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 1068/10. Po powtórnym rozpoznaniu odwołania skarżących Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę altany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 września

2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11 oddalił skargę wniesioną przez skarżących na ostatnio powołaną decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3018/12 oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia.

Wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku przez skarżących organ pierwszej instancji wystosował do skarżących upomnienie, wzywając ich do wykonania obowiązku. Następnie wystawił tytuły wykonawcze w stosunku do obu skarżących (nr [...]) i nałożył grzywnę w celu przymuszenia.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r., uznając, że skarżący wykonali w części obowiązek wskazany w tytułach wykonawczych, i wydał tego dnia zaświadczenie o zgodności altany z wymogami określonymi prawem. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił jednak tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 2010 r. Skarżący wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który ją oddalił wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 499/16. Skarga kasacyjna skarżących od tego wyroku, zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1733/19 oczekuje na rozpoznanie; postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał natomiast wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. wystosował ponownie do skarżących upomnienie, a dniu [...] stycznia 2017 r. wystawił tytuły wykonawcze w stosunku do skarżącej nr [...] i w stosunku do skarżącego nr [...] oraz nałożył na skarżących solidarnie, w drodze postanowienia, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 39.887,23 zł, wzywając do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Skarżący, na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 2, 8 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Złożyli również zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a ponadto wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego (postępowania w tym zakresie toczą się oddzielnie).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], rozpoznając zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] uznał je za bezzasadne.

Skarżący złożyli na to postanowienie zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał je w mocy powołanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Organ w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] października 2010 r., która pozostaje w mocy, nie został wykonany, powołując się w tym zakresie na kontrole przeprowadzone w dniach 2 marca 2016 r. i 14 kwietnia 2017 r.

Organ podkreślił następnie, że nie są prowadzone żadne prace i że zachodziły podstawy do zastosowanie wobec skarżących środka egzekucyjnego przewidzianego w art. 119 § 1 ustawy w postaci grzywny w celu przymuszenia. Powołał art. 122 § 2 pkt 2 ustawy i wyjaśnił, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego ustawodawca dał organom egzekucyjnym możliwość nałożenia takiej grzywny przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego. Zaznaczył, że grzywna w celu przymuszenia nie jest celem samym w sobie, lecz bodźcem dla zobowiązanych do wykonania obowiązku. Stanowi jedynie zagrożenie zastosowania znacznej dolegliwości finansowej, podczas gdy wykonanie zastępcze jest dla zobowiązanego bardziej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. W konsekwencji organ nie zgodził się, że na skarżących został nałożony zbyt uciążliwy środek egzekucyjny.

W końcowym fragmencie uzasadnienia organ stwierdził, że tytuły wykonawcze zawierają wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 27 § 1 ustawy. W jego ocenie brak zastosowania wyrażenia, że obowiązek jest wymagalny, nie powoduje wydania go z naruszeniem prawa. Z treści tytułów wykonawczych jednoznacznie wynika bowiem, w jakim przedmiocie prowadzone będzie postępowanie egzekucyjne i jakie działania podejmował będzie organ egzekucyjny.

Skarżący wnieśli skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołując się zwłaszcza na wcześniejsze umorzenie

postępowania egzekucyjnego oraz wydane wówczas zaświadczenia o zgodności altany z prawem.

Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustosunkował się kolejno do zarzutów odnośnie do: wykonania części obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy), braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 ustawy), zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 ustawy) oraz niespełnienia w wystawionych tytułach wykonawczych wymogów art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 ustawy).

I tak Sąd podzielił ocenę organów, że obowiązek nie został wykonany ani nie wygasł. Przybliżył przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, wyjaśniając, że niniejsze postępowanie egzekucyjne wszczęto i prowadzono na nowo po uchyleniu decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] października 2010 r. i umorzeniu postępowania w tym przedmiocie, czyli po powrocie do obrotu prawnego ostatecznej decyzji nakładającej na skarżących obowiązek rozbiórki altany, który – jak ustalono w toku kontroli – nie został wykonany. Skoro bowiem altana nie została rozebrana w całości, jak tego wymaga prawomocna decyzja, to nawet ewentualne przeprowadzone w niej prace modernizacyjne nie stanowiły wykonania obowiązku.

Sąd zgodził się przy tym, że wobec skarżących nie zastosowano zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, podzielając argumentację organu dotyczącą w szczególności pierwszeństwa zastosowania grzywny w celu przymuszenie przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych. Argumentował, że wobec niemożności wykonania obowiązku zasadnym jest nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia przed wykonaniem zastępczym.

Sąd zaakceptował również przyjęcie przez organ, że wystawione tytuły wykonawcze zawierają wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 27 § 1 ustawy. Organ egzekucyjny wskazał bowiem treść obowiązku, podstawę jego nałożenia, a także podał prawidłowo dane zobowiązanych i wierzyciela. W tytułach znalazła się też informacja o wystosowanym upomnieniu, klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji administracyjnej oraz prawidłowe pouczenia. W konsekwencji brak wzmianki o wymagalności obowiązku nie oznacza wydania tytułów z naruszeniem art. 27 ustawy.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd uznał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W jego ocenie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego pozostają inne, w tym nadzwyczajne, postępowania inicjowane przez skarżących, skoro obowiązek nie został wykonany przed wszczęciem egzekucji, nie został umorzony ani nie wygasł.

Sąd pierwszej instancji, nie podzielając pozostałych zarzutów, oddalił zatem skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, ustanowionego w ramach przyznanego im prawa pomocy, wnieśli skargę kasacyjną

od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.

Pierwszy z nich odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił na podstawie tego przepisu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6 § 1 ustawy oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 18 ustawy przez naruszenie zasad praworządności i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz lekceważenie słusznego interesu obywatela w wyniku nieprawidłowego uznania, że istniały podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w całości - pomimo częściowego wykonania przez skarżących obowiązku rozbiórki oraz obowiązującego w obrocie zaświadczenia wydanego po dacie wydania egzekwowanej decyzji

w sposób urzędowy stwierdzającego zgodność zabudowy z obowiązującym prawem. Zdaniem pełnomocnika okoliczności te nie zostały w postępowaniu administracyjnym w sposób należyty rozważone;

2) art. 34 § 4 w związku z art. 33 § 1 i art. 27 § 1 ustawy przez uznanie zgłoszonych przez skarżących zarzutów za nieuzasadnione i zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego, pomimo niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów wskazanych w ustawie;

3) art. 121 § 4 ustawy poprzez nieuprawnione ponowne zastosowanie wobec skarżących w dniu [...] stycznia 2017 r. grzywny w celu przymuszenia, pomimo możliwości wyłącznie jednorazowego zastosowania tej sankcji.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji całokształtu okoliczności sprawy i wszelkich zgłoszonych przez skarżących zarzutów, a w konsekwencji także brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów skarżących i niewyjaśnienie stanowiska Sądu wobec istotnych zagadnień podnoszonych przez skarżących w toku całego postępowania. Rozwijając ten zarzut pełnomocnik stwierdził, że Sąd zaniechał:

– analizy zarzutu prowadzenia egzekucji decyzji nakazującej rozbiórkę

w sprzeczności z obowiązującym w obrocie prawnym zaświadczeniem stwierdzającym zgodność zabudowy z obowiązującym prawem;

– odniesienia się do zarzutu niewykonalności decyzji wobec utraty przez skarżących tytułu prawnego do nieruchomości;

– odniesienia się do zarzutu skarżących w pkt 2 petitum skargi, tj. zarzutu nierozpoznania skargi na działanie pracownika organu i sposobu działania organu pierwszej instancji;

– odniesienia się do zarzutu skarżących nieuprawnionego ponownego nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Ostatni zarzut odniesiono do art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik wskazał, że Sąd zaniechał rozważenia zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia innych toczących się postępowań sądowoadministracyjnych, których prawomocne rozstrzygnięcie może rzutować na ocenę dopuszczalności prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżących kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały opłacone nawet częściowo,

i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji zaniechały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w tym oceny zakresu wykonania przez skarżących obowiązku rozbiórki. Podkreślił, że skoro na skutek wykonanych prac po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiekt objęty tą decyzją został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, to obowiązek rozbiórki zdezaktualizował się, co potwierdza zaświadczenie z dnia 23 czerwca 2015 r.

Pełnomocnik zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jednej strony Sąd powołał się ogólnie na wykonane przez skarżących na nieruchomości "prace modernizacyjne", których co do zasady nie zakwestionował, z drugiej jednak strony uznał, że "brak było podstaw do uznania, że obowiązek został wykonany, choćby w części". Zdaniem pełnomocnika takie stwierdzenie pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym potwierdzającym zakres wykonanych przez skarżących prac, w tym także z dokumentami urzędowymi poświadczającymi wykonanie prac przez skarżących. Pełnomocnik argumentował, że brak odniesienia się do obowiązującego zaświadczenia potwierdzającego zgodność zabudowy z prawem czyni z punktu widzenia skarżących zaskarżony wyrok nieweryfikowalnym, skoro Sąd pierwszej instancji nie wyraził w uzasadnieniu wyroku własnego stanowiska co do znaczenia i mocy obowiązującej wydanego zaświadczenia.

Odnosząc się do kolejnej z podniesionych kwestii pełnomocnik powołał art. 27 ustawy i stwierdził, że skoro w treści zaskarżonych tytułów wykonawczych brak jest wzmianki o wymagalności obowiązku, która stanowi jeden z obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego, to nie sposób jest takiego tytułu ocenić jako zgodnego z przepisami prawa i mogącego stanowić podstawę egzekucji. W efekcie akceptacja przez organy administracji i następnie sąd administracyjny tytułów wykonawczych jako mogących stanowić podstawę egzekucji nie służy zagwarantowaniu praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym i narusza zaufanie obywatela do organów administracji.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął ostatni z podniesionych zarzutów. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdzającego wygaśnięcie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nakazującej rozbiórkę altany i umarzającego postępowanie egzekucyjne (po przeprowadzeniu w dniu 20 kwietnia 2015 r. kontroli) oraz decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Uznał również, że celowe było zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia innych postępowań:

– ze skargi skarżących na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca rozbiórkę altany,

– ze skargi kasacyjnej skarżących wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 955/17 oddalającego ich skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów poczynić wypada kilka spostrzeżeń, pozwalających uporządkować przedmiot dalszych rozważań. Skarga kasacyjna została wszak wniesiona w jednym z licznych postępowań, w których skarżący kwestionują zasadność i prawidłowość toczącej się wobec nich egzekucji obowiązku rozbiórki altany, nałożonego na nich decyzją z dnia [...] października 2010 r., podnosząc nierzadko analogiczne zarzuty. Autor skargi kasacyjnej przechodzi przy tym do porządku nad tym, że część z tych zarzutów można było zgłosić wyłącznie

w ramach ściśle określonego środka spośród tych, jakie przysługują zobowiązanemu w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, z których skarżący zresztą

w większości skorzystali. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 703/17, którym oddalił skargę skarżących w przedmiocie jednego z takich środków (skargi na czynności egzekucyjne), środki te są oparte na zasadzie bezkonkurencyjności, zakładającej, że każdy z nich chroni prawa zobowiązanego w odmiennym aspekcie egzekucji i prowadzić ma do różnych skutków, niezależnych od tych, jakie można osiągnąć w razie uwzględnienia innego środka. Skarga kasacyjna została natomiast skonstruowana niejako w oderwaniu od przedmiotu niniejszej sprawy, gdyż jej autor w niedostatecznym stopniu wziął pod uwagę, że zaskarżony nią wyrok rozstrzygał kwestię zarzutów egzekucyjnych.

Podstawą zarzutów egzekucyjnych mogą być okoliczności, jakie w stanie prawnym znajdującym w sprawie zastosowanie były enumeratywnie wymienione

w dziesięciu punktach art. 33 § 1 ustawy, pośród podstaw rozpatrywanej skargi kasacyjnej przywołanego w całości, bez dalszych jednostek redakcyjnych, nawet tych, do których Sąd pierwszej instancji ustosunkował się wprost. W tym kontekście podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W konsekwencji fakt, że zarzuty skargi nie zostały skonstruowane wystarczająco precyzyjnie i w istocie nie obejmują wprost przepisów kluczowych z punktu widzenia zaskarżonego nią rozstrzygnięcia, wyrażonych w pominiętych jednostkach redakcyjnych art. 33 § 1 ustawy, ogranicza nie tylko możliwość jej rozpoznania, ale i jej skuteczność.

Sąd pierwszej instancji już na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wyliczył podstawy zarzutów, które następnie rozpatrzył, każdorazowo podając stosowną jednostkę redakcyjną art. 33 § 1 ustawy. Jego poglądy w każdym przypadku zostały wypowiedziane w sposób jasny, umożliwiający kontrolę instancyjną, co wyklucza uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., określającego wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dostarcza bowiem odpowiedzi na pytania o to, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że obowiązek rozbiórki podlega wykonaniu, że zastosowana grzywna nie jest nadmienienie uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że tytuł wykonawczy spełnia wymogi formalne. Pozwala ono przecież z jednej strony na weryfikację stanowiska w tych wszystkich zakresach przez Naczelny Sąd Administracyjny, z drugiej strony zaś na podjęcie z nim polemiki w skardze kasacyjnej.

Nietrafnie przy tym w ramach rozpatrywanego zarzutu kasacyjnego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązano z art. 134 § 1 P.p.s.a., przewidującym zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd pierwszej instancji wprawdzie nie odniósł się do wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżących, ale też część z nich wykraczała poza granice sprawy, które Sąd zachował. Niepodobna w szczególności stwierdzić, jakie znaczenie z punktu widzenia podstaw zarzutów egzekucyjnych może mieć skarga na działanie urzędnika oraz organu nadzoru budowlanego, pełnomocnik skarżących zresztą w najmniejszym stopniu tego nie wyjaśnił, nie wskazując nawet, co jest treścią skargi i jaki wpływ skarga mogłaby wywrzeć na egzekucję. Analogicznie prawidłowość grzywny w celu przymuszenia może być kwestionowana przede wszystkim w drodze zażalenia, które skarżący skądinąd złożyli, i to skutecznie, skoro postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. o nałożeniu na skarżących takiej grzywny; skarga na to postanowienie jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu sądowym, które dotąd nie zostało prawomocnie zakończone, gdyż skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 955/17, którym oddalono skargę, wciąż oczekuje na rozpoznanie. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy w brzmieniu, jakie znajduje w sprawie zastosowanie, w ramach zarzutu można było natomiast podnosić zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Do tej kwestii autor skargi kasacyjnej się jednak nie odniósł, mimo że Sąd pierwszej instancji ją rozważył, trafnie dostrzegając, iż grzywna jest środkiem łagodniejszym i bardziej korzystnym dla skarżących niż wykonanie zastępcze, zwłaszcza z uwagi na możliwość jej zwrotu w przypadku, gdyby wykonali oni obowiązek rozbiórki samodzielnie i dobrowolnie.

Pełnomocnik w ogóle nie rozwinął zarazem zarzutu naruszenia art. 121 § 4 ustawy, w którym mowa o jednorazowości grzywny w celu przymuszenia obowiązku wynikającego z prawa budowlanego. Poprzestał na wyrażeniu przekonania, że na skarżących grzywny tego rodzaju nałożono "ponownie" w dniu [...] stycznia 2017 r., lecz nie podał, kiedy uczyniono to po raz pierwszy. Co więcej, jak zaznaczono wyżej, postanowienie, którym wymierzono skarżącym grzywnę w dniu [...] stycznia 2017 r., zostało uchylone w toku kontroli instancyjnej, choć z tego powodu, że obejmowało ono oboje skarżących łącznie, podczas gdy każde z nich powinno być jego adresatem odrębnie.

Bezzasadny okazał się zarzut podważający podstawy prowadzenia egzekucji. Egzekwowany obowiązek rozbiórki obiektu wynika z decyzji z dnia [...] października 2010 r., która, jak to przekonująco wykazał Sąd pierwszej instancji, wciąż pozostaje

w prawnym obrocie i podlega wykonaniu. Już po wydaniu zaskarżonego wyroku, potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1733/19, wstrzymał jej wykonanie, co wszak byłoby bezprzedmiotowe i zbędne, gdyby przyjął stanowisko prezentowane przez pełnomocnika skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny, tak samo jak Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, przyznał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r., lecz podkreślił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tę decyzję uchylił i umorzył postępowanie w sprawie wspomnianego wygaśnięcia. Tym samym decyzja z dnia [...] października 2010 r. powróciła do obrotu prawnego i może stanowić podstawę egzekucji orzeczonego nią nakazu rozbiórki. Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych powodów, by podawać w wątpliwość tę okoliczność, która istniała zarówno w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, jak i w czasie, gdy organy egzekucyjne rozstrzygały w kwestii złożonych przez skarżących zarzutów egzekucyjnych. Sąd przyjął zatem stan faktyczny miarodajny do oceny zgodności

z prawem tych rozstrzygnięć i całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podnoszący, że powinien on zawiesić postępowanie w sprawie do czasu zakończenia innych postępowań zainicjowanych przez skarżących. Postępowania te nie mogły wywrzeć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, nawet ewentualna ponowna utrata mocy przez decyzję z dnia [...] października 2010 r. może mieć dla egzekucji skutek ex nunc, tj. z chwilą ponownego odpadnięcia podstawy jej prowadzenia. Egzekucja ta nie jest zresztą obecnie prowadzona, gdyż w jedynym postępowaniu, w którym można te zagadnienia badać, wstrzymano wykonanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. Interes skarżących został więc zabezpieczony do czasu ostatecznego wyjaśnienia istnienia egzekwowanego obowiązku, czyli do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej zarejestrowanej pod sygn. akt II OSK 1733/19, wywiedzionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 499/16, oddalającego skargę na powołaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W takim stanie rzeczy bezzasadny, wręcz niezrozumiały jest argument odwołujący się do decyzji o wygaśnięciu obowiązku rozbiórki, uchylonej decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz do wydanego przez organ nadzoru pierwszej instancji zaświadczenia o zgodności altany ze stanem prawnym, które w dacie jego wydania ([...] czerwca 2015 r.) było przedwczesne. Jest zarazem poza sporem, że zaświadczenie to w jakimkolwiek stopniu nie potwierdza wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2010 r. Według niego skarżący wykonali prace adaptacyjne mające na celu zmniejszenie rozmiarów altany do dopuszczalnych w zmienionym stanie prawnym, co może podlegać ostatecznej ocenie podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej zarejestrowanej pod sygn. akt I OSK 1733/19, podczas gdy obowiązek ów polegał na całkowitej rozbiórce obiektu.

Twierdzenia pełnomocnika skarżących, akcentujące, że wykonali oni obowiązek i dostosowali użytkowaną przez siebie altanę do stanu zgodnego

z prawem, pozostają przy tym w sprzeczności z jego poglądem, iż nie są oni już zobowiązanymi w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż utracili tytuł prawny do altany czy też do działki, na której ją posadowili. Skądinąd pełnomocnik nie rozwinął tej tezy, nie sprecyzował w szczególności, z jakim zdarzeniem wiąże tę utratę tytułu prawnego. Ponadto skarżący są adresatami egzekwowanego obowiązku. Nie budzi zastrzeżeń fakt, że słusznie byli stronami postępowania administracyjnego, w którym organ nadzoru budowlanego go nałożył, i że trafnie wymieniono ich w tytułach wykonawczych; pewność w rozpatrywanym zakresie musiał mieć również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1733/19, skoro wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Wreszcie bezzasadny jest zarzut odniesiony w istocie do art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy w brzmieniu znajdującym w sprawie zastosowanie, choć sformułowany z pominięciem punktów, czyli jednostek redakcyjnych zawierających normy prawne, które miały być naruszone. Stosownie do tego pierwszego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogło być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, z kolei według drugiego z nich tytuł taki powinien zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Podkreślić trzeba, że pełnomocnik skarżących, tak samo zresztą jak Sąd, a nawet organy egzekucyjne, nie zauważył, iż wystawione wobec skarżących tytuły wykonawcze zawierają tę ostatnią wzmiankę. Znajduje się ona w części C formularza, z wykorzystaniem którego oba tytuły sporządzono, toteż podobnie jak pouczenia, stanowi ona niejako gotowy element tytułu wykonawczego, którego nie trzeba dopisywać. Rubryki 4 i 5 w tej części oddziela mianowicie pozioma rubryka, która nie jest przeznaczona do wypełnienia, o następującej treści: "obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjne na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy oraz na podstawie". Wskazanie tej innej podstawy, do czego służy wspomniana rubryka 5 formularza, nie było przy tym konieczne, skoro stosownie do przywołanego art. 2 § 1 pkt 10 egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu

terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, zaś egzekwowany obowiązek ten opisano jednoznacznie i wyczerpująco w części B formularza. Podano tam, że podstawą obowiązku jest

decyzja z dnia [...] października 2010 r., którą właściwie w tytule wykonawczym oznaczono, a jego treścią "rozbiórka altany na działce nr ewidencyjny [...] zlokalizowanej w [...] na terenie Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy <<[...] >>". Rozpoznawany zarzut kasacyjny jest więc chybiony.

Niemniej Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał w istocie, że uchybienie tego rodzaju pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy i nie mogło doprowadzić do uwzględnienia zarzutu egzekucyjnego (choć trudno się zgodzić z jego kategoryczną tezą, że tytuł wykonawczy niezawierający rozpatrywanej wzmianki nie narusza prawa w ogóle). Jak zasadnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2660/16 (LEX nr 2559188), zarzut egzekucyjny, o którym była mowa w art. 33 § 1 pkt 10, dotyczy wymogów formalnych, jakie spełniać powinien tytuł wykonawczy, i jego skuteczność zależy od wykazania, że tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. Tymczasem pełnomocnik skarżących ograniczył się do dostrzeżenia braku, który, niezależnie od tego, iż nie wystąpił w rzeczywistości, nie miał z tego punktu widzenia żadnego znaczenia. Kontrolę tytułu wykonawczego uruchamia zarzut skierowany przeciwko postępowaniu egzekucyjnemu, wobec czego sprawdzenie, czy tytuł obejmuje wszystkie elementy formalne, nie jest celem samym w sobie, lecz musi zmierzać do odpowiedzi, czy dany tytuł jest kompletny na tyle, że może stać się podstawą egzekucji prowadzonej z poszanowaniem praw zobowiązanych. Autor skargi nie wykazał, że odpowiedź ta powinna być przecząca.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się natomiast do wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Zgodnie z art. 250 § 1 w związku z art. 254 § 1 P.p.s.a. należy to do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który prawo pomocy przyznał.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym pomimo wniosku pełnomocnika skarżących o jej rozpoznanie na rozprawie. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 10 czerwca 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób

zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została bowiem skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów celem uniknięcia zagrożeń związanych z

sytuacją epidemiologiczną.