Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 591/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28. art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 38 a i 46
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych
article: art. 108 ust 11
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego (umorzenia postępowania odwoławczego) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] r. z [...] r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez Wójta Gminy G. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej plan ruchu "A" w C. na lata 2014-2016. Podstawą wydania decyzji był art. 138 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie k.p.a.) w związku z art. 108 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981, w skrócie u.p.g.g.)

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] r. "A" Spółka z o.o. w C. wystąpiła do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o zatwierdzenie planu ruchu dla "A" Sp. z o.o. "A" w C. na lata 2014-2016. Po zasięgnięciu, na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., opinii Wójta Gminy G. , Burmistrza C. , Wójta Gminy B. , Burmistrza P. i Wójta Gminy M. , stosownie do wymagań art. 108 ust. 11 u.p.g.g., decyzją z dnia [...] r. wniosek został rozpatrzony pozytywnie, a przedsiębiorca nie wniósł od niej odwołania. Natomiast zatwierdzony plan ruchu zaskarżył Wójt Gminy G. , któremu decyzja została doręczona do wiadomości jako organowi współdziałającemu.

W odwołaniu Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił organowi nadzoru górniczego niewłaściwe ustalenie stron postępowania przez pominięcie Gminy G. , która w toczącym się postępowaniu ma interes prawny i obowiązki. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Gmina wywodziła z art. 46 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, poz.1399 ze zm., dalej ustawa o uzdrowiskach), który nakłada na nią zadania i obowiązki związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska, a także z obowiązku szczególnej dbałości o stan środowiska. Jednocześnie Wójt przyznał, że w dniu 9 grudnia 2013 r. wydał negatywną opinię w sprawie, ale niezależnie od tej opinii gmina jako jednostka samorządu terytorialnego ma własny interes prawny w sprawie a jej pominięcie jako strony prowadzi do naruszenia jej samodzielności i jej prawa do ochrony interesów społeczności lokalnej.

Organ odwoławczy dokonując kontroli formalnej wniesionego odwołania, w pierwszej kolejności badał czy zostało wniesione przez stronę (art. 127 § 1 k.p.a.), gdyż zgodnie z art. 108 ust. 1 u.p.g.g. stroną postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego jest przedsiębiorca. Ponieważ przymiot strony może również posiadać każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) organ nadzoru górniczego musiał dokonać oceny legitymacji procesowej Gminy G. do wniesienia odwołania. Organ nie podzielił zasadności argumentacji podniesionej przez Gminę i nie dopatrzył się posiadania przez nią własnego interesu prawnego, który wynikałby z przepisu prawa materialnego. W jego ocenie nie można go wyprowadzić ani z ustawy prawo górnicze i geologiczne ani z ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, gdyż z ustaw tych nie wynikają własne interesy prawne gminy lub obowiązki, dające jej przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Gmina w tym postępowaniu występuje jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., a jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie ma żadnych jej uprawnień. Organ współdziałający, którego stanowisko nie zostało uwzględnione w treści decyzji wydanej w sprawie nie może ani wnieść odwołania ani też skargi do NSA.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina G. reprezentowana przez Wójta wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia, a także decyzji organu I instancji z 17 grudnia 2013 r. zarzucając naruszenie:

- art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. jako przepisu nieistniejącego,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i powołanie w decyzji nieprawidłowej podstawy prawnej oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym podstawy prawnej decyzji w zakresie art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. i art. 108 ust. 11 u.p.g.g., który nie jest przepisem kompetencyjnym dla organu odwoławczego,

- umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia,

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Gmina nie jest stroną w postępowaniu wobec braku interesu prawnego,

- art. 38 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 94 ze zm.),

- art. 38a ust. 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 9, 11 i 12 oraz art. 38a ust. 2 pkt 3, art. 46 pkt 1-4, art. 48 oraz art. 49 ustawy o lecznictwie, art. 7 ust. 1 u.p.g.g.,

- § 2 i 3 statutu Uzdrowiska G. przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XXVI z 20 grudnia 2012 r. (dz. Urz. Woj. Śl. Z 2013 r. poz. 1885).

W uzasadnieniu skargi uzasadniając naruszenia prawa procesowego pełnomocnik wskazał odmienne rozstrzygnięcie wydane przez organ w tożsamej sprawie w roku 2012 (postanowienie o niedopuszczalności odwołania). Podkreślił, że organ nie dostrzegł również interesu prawnego wynikającego z prawa refleksowego i statusu skarżącej jako gminy uzdrowiskowej. Gmina jest bowiem zainteresowana dalszym posiadaniem takiego statusu i korzystaniem z prawa do pobierania opłaty uzdrowiskowej oraz otrzymywaniem dotacji budżetowej, na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy o lecznictwie. Eksploatacja górnicza wiąże się m.in. ze zmianą stosunków wodnych oraz zmianami na powierzchni ziemi, skutkuje degradacją biologiczną obszarów i powstawaniem nieużytków, a Gmina jest zainteresowana w zachowaniu dotychczasowych warunków naturalnych i wskaźnika procentowego terenów biologicznie czynnych. Na obszarze Gminy ustanowiono strefy ochrony B i C w rozumieniu art. 38a ust. 2 i 3 ustawy o lecznictwie, co wyklucza prowadzenie działalności wydobywczej węgla kamiennego, która powoduje odkształcenie powierzchni i zmianę stosunków wodnych. Faktem jest, że zakład górniczy nie znajduje się na terenie Gminy ale prowadzi w jej obrębie działalność wydobywczą, co wiąże się ze szkodami w mieniu Gminy (grunty, drogi, kanalizacja, wodociągi). Stąd Wójt ma własny interes prawny w postępowaniu, niezależnie od ustawowego obowiązku współdziałania. Dalej skarżąca podniosła, że wykonywanie prawa z koncesji prowadzi do naruszenia art. 7 ust. 1 u.p.g.g., gdyż jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym. Nadto Dodatkiem nr 5 do Projektu zagospodarowania złoża węgla kamiennego "Silesia" na lata 2013-2020 został zniesiony ustanowiony w przeszłości filar ochronny dla ochrony obszarów górniczych torfu leczniczego [...] i będzie pod nim prowadzona działalność wydobywcza co spowoduje osiadanie terenu, a czego nie wziął pod uwagę organ nadzoru górniczego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że błędne wskazanie art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. zamiast § 1 pkt 3 nie czyni decyzji wadliwą, gdyż stanowi oczywista omyłkę pisarską. Również uznanie odwołania wniesionego przez Gminę G. za niedopuszczalne postanowieniem z dnia 27 stycznia 2012 r. na podstawie art. 134 k.p.a., które nie zostało zaskarżone, nie dowodzi, że sporna decyzja jest wadliwa. Potwierdza natomiast, że w tożsamym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego "A" na lata 2012-2013, Gmina nie posiadała także statusu strony. Podobnie jak w sprawie zatwierdzenia dodatku do części podstawowej planu ruchu "A" . Pozostałe zarzuty dotyczą meritum zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że przedsiębiorca posiada ważną koncesję, a za wyrządzoną szkodę spowodowaną ruchem zakładu górniczego ponosi odpowiedzialność w myśl przepisów Działu VIII. Odpowiedzialność za szkody, ustawy prawo geologiczne i górnicze.

"A" spółka z o.o., jako uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi. Samodzielność gminy w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego i racjonalnego wykorzystania gruntów, w tym oddziaływania na tworzenie obszarów górniczych na terenie gminy i eksploatacji kopalin wyraża się w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP) oraz w uzgodnieniu koncesji. Nie oznacza uprawnień do ingerowania w proces zatwierdzania planu ruchu podziemnego zakładu górniczego, w szczególności na podstawie subiektywnego przekonania o jego kolizji z prawem miejscowym (MPZP). Ochronę interesów prawnych właścicieli nieruchomości i innych podmiotów zagrożonych ruchem zakładu górniczego zapewniają regulacje Działu VIII ustawy prawo geologiczne i górnicze. Również art. 38a ustawy o lecznictwie wprowadzony nowelą z dnia 4 marca 2011 r. (Dz. U. nr 73, poz. 390) nie ma zastosowania do zakładów przemysłowych (...), które istniały przed dniem wejścia w życie ustawy, a koncesja nr [...] została wydana 26 sierpnia 1994 r. i przeniesiona na rzecz "A" w dniu 9 grudnia 2010 r.

Również pozostaje w mocy uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, która stanowi, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a."

Na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki sąd administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a wyrok wydaje po przeprowadzeniu rozprawy, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie odnosi się do decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z powodu braku przymiotu strony. Zakres rozpoznania ogranicza się zatem do tej kwestii i z tej racji nie mają znaczenia pozostałe argumenty merytoryczne podnoszone przez skarżącą. Rozważenia wymaga tym samym kwestia czy Wójt wniósł odwołanie imieniem własnym czy Gminy, a jeżeli Gminy to czy może być ona stroną w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego.

Za trafne należy uznać postępowanie organu, który przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania powziął wątpliwość czy pochodzi od osoby uprawnionej. Stosownie do art. 108 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze prawa strony przysługują jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, który posiada koncesję i plan zagospodarowania złoża, a odwołanie może wnieść strona (art. 127 § 1 k.p.a.). Sąd orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1546/97 oraz z dnia 29 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1650/99, z dnia 10 maja 2004 r. II SA/Ka 490/02, WSA w Gliwicach III SA/GL 596/04 z 20 lipca 2005 r. czy NSA z 27 listopada 2012 r. II GSK 1796/11, II GSK 1098/13 z 9 września 2014 r. i II GSK 1818/12 z 22 października 2013 r., (wszystkie opublikowane w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl), że w postępowaniu koncesyjnym i o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przymiot strony posiada wyłącznie przedsiębiorca.

Bezspornie pojęcie strony postępowania administracyjnego definiuje art. 28 k.p.a. Jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ Gmina nie posiada koncesji i nie prowadzi działalności górniczej, nie ciąży na niej obowiązek sporządzenia i uzyskania zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. W postępowaniu tym, stosownie do zapisu art. 108 ust. 11 u.p.g.g. występuje jako organ współdziałający. Udzielający opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Pozostaje zatem do rozpatrzenia kwestia posiadania przez Gminę G. interesu prawnego do zaskarżenia decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego, który nie mieści się w jej obrębie administracyjnym, czemu nie zaprzecza. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia interesu prawnego w orzecznictwie sądowym i doktrynie interes prawny utożsamiany jest z prawnie chronionym interesem, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany przy pomocy decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, lub jednostki organizacyjnej wymienionej w art. 29 k.p.a., nie pozwala na uznanie jej za stronę. Interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Szczególną cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Tak rozumianego interesu prawnego po stronie Gminy G. Sąd nie stwierdził.

Należy zgodzić się z organem nadzoru górniczego, że ze względu na szczególne uregulowania prawa górniczego nie ma możliwości na jego podstawie przyznać przymiotu strony innemu podmiotowi niż wnioskodawca. Jeżeli taka sytuacja zachodzi to ustawodawca wskazuje ją wprost (art. 36 ust. 4, art. 45 ust. 3 u.p.g.g.) Możliwe jest natomiast uzyskanie takiego przymiotu przez wykazanie swojego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Prawo geologiczne uzależnia zatwierdzenie planu (dodatku do planu) ruchu zakładu górniczego od uzyskania opinii właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta) jako organu wykonawczego gminy. Prawo geologiczne nie precyzuje, jakie sprawy mają być przedmiotem tej opinii. Według poglądu zawartego w Komentarzu do ustawy Prawo geologiczne i górnicze (art. 64 stanowiącego odpowiednik aktualnego art. 108, A.Lipiński i R.Mikosz – Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2003, str. 296), generalnie chodzi o wszystkie kwestie należące do zadań własnych gminy pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem planu (w szczególności ładu przestrzennego i ochrony środowiska). W tych ramach wójt może zgłaszać zastrzeżenia do treści planu ruchu. Autorzy wykluczają uprawnienie do kwestionowania treści planu ruchu m.in. ocenę wadliwości decyzji koncesyjnej. Aktualnie obowiązujące prawo geologiczne i górnicze stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 1 u.p.g.g.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2). Również obowiązujący od 24 listopada 2013 r. art. 104 ust. 1 u.p.g.g. stanowi, że "Obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji określa się w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzanym na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na podstawie odpowiednio: projektu zagospodarowania złoża albo planu zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla (art. 104 ust. 2). Powyższa regulacja dowodzi, że to na Gminie ciążą obowiązki w zakresie ochrony środowiska na etapie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, który jako prawo miejscowe jest wiążący dla organu nadzoru górniczego wydającego koncesję czy zatwierdzającego plan ruchu. Regulacja ta nie stanowi jednak o posiadaniu interesu prawnego Gminy w spornej sprawie. Tym bardziej, że ustawa wprowadziła regulacje przejściowe i do czasu uchwalenia planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2 u.p.g.g., pozostają w mocy decyzje o ustanowieniu filarów ochronnych oraz zezwolenia na eksploatację w granicach tych filarów, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów (art. 213). Pozostają także w mocy decyzje dotyczące ruchu zakładu górniczego, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów (art. 214 ust. 1).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947, ze zm.) utraciła moc 31 grudnia 2011 r. (art. 226 u.p.g.g.), gdyż z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (art. 227 u.p.g.g.) jednakże koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu nowej ustawy (art. 205 ust. 1 u.p.g.g.). Koncesja dla "A" nr [...] została wydana 26 sierpnia 1994 r. i przeniesiona na rzecz "A" w dniu 9 grudnia 2010 r., a zatem pozostaje w mocy.

Skarżąca w odwołaniu upatrywała swoich uprawnień w statusie uzdrowiskowym Gminy G. i wynikających z tego faktu obowiązków, które poszerzają katalog określony ustawą o samorządzie gminnym (art. 19). Konkretnie wskazała na art. 46 i 38a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, która weszła w życie w dniu 2 października 2005 r. w miejsce uchylonej ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. nr 23, poz. 150 ze zm.). Jednakże na mocy art. 59 ust. 1 i 3 nowej ustawy uzdrowiskowej obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy, ale gmina uzdrowiskowa, jest obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Artykuł 46 ustawy uzdrowiskowej stanowi, że: Gmina uzdrowiskowa oraz gmina posiadająca status obszaru ochrony uzdrowiskowej, poza zadaniami przewidzianymi przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, realizuje zadania własne związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska, w szczególności w zakresie:

1) gospodarki terenami, z uwzględnieniem potrzeb lecznictwa uzdrowiskowego, ochrony złóż naturalnych surowców leczniczych oraz budowy lub innych czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej;

2) ochrony warunków naturalnych uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz spełniania wymagań w zakresie dopuszczalnych norm zanieczyszczeń powietrza, natężenia hałasu, odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gospodarki odpadami, emisji pól elektromagnetycznych, o których mowa w odrębnych przepisach;

3) tworzenia warunków do funkcjonowania zakładów i urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego oraz rozwoju infrastruktury komunalnej w celu zaspokajania potrzeb osób przebywających w gminie w celu leczenia uzdrowiskowego;

4) tworzenia i ulepszania infrastruktury komunalnej i technicznej przeznaczonej dla uzdrowisk lub obszarów ochrony uzdrowiskowej, związanej ze spełnieniem warunków, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 5.

Gmina uzdrowiskowa w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 46, ma prawo do pobierania opłaty uzdrowiskowej na zasadach określonych w przepisach odrębnych (art. 48). Kwestie te zostały uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. nr 9, poz. 84, ze zm.). Gmina jest uprawniona do otrzymywania części wpływów z owej opłaty. Również wysokość pobranej opłaty rzutuje na wysokość otrzymanej dotacji, co określa jej interes ekonomiczny rozumiany jako interes faktyczny, a nie prawny w utrzymaniu statusu gminu uzdrowiskowej. Jednakże jego utrata nie wiąże się z uzyskaniem przez przedsiębiorcę decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego (art. 43 i 44 ustawy o uzdrowiskach).

Natomiast wskazany przez skarżącą art. 38a ustawy o lecznictwie został wprowadzony art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. (Dz. U. nr 73, poz. 390), która weszła w życie z dniem 7 lipca 2011 r. celem zaostrzenia zakazu pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze określonego w art. 38 tej ustawy. Regulacje te muszą być uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie wyłączają statutowej regulacji zakazów, wynikających z indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska. Ustawa w art. 41 ust. 1 i 2 upoważnia radę gminy do samodzielnego uregulowania czynności zabronionych wynikających z indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska (zob. wyrok NSA z dnia 2.12.2010 r. sygn. IIOSK 1990/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 8.12.2011 r., IV SA/Wr 504/11, LEX nr 1155180), które nie mogą jednak negować posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji i wynikających z niej praw. Podkreślić należy, że przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzone szkody, zgodnie z Działem VIII ustawy prawo geologiczne i górnicze (art. 144-152).

Zdaniem Sądu, z własnych zadań ustawowych gmina nie może wyprowadzać swojego interesu prawnego, bowiem nie to, jakie zadania ma określony podmiot prawny statuuje jego rolę procesową jako strony postępowania administracyjnego.

Należy też zauważyć, iż ustawodawca zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g. tylko udzielenie koncesji obarczył wymogiem uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego, określając przesłanki tego uzgodnienia w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 i 29 u.p.g.g.). Natomiast w myśl art. 108 ust. 11 u.p.g.g. na podstawie warunków określonych w koncesji, projektu zagospodarowania złoża przedsiębiorca sporządza plan ruchu dla każdego zakładu górniczego. Przepis art. 108 ust. 11 u.p.g.g. reguluje czynność współdziałania, która ma miejsce w indywidualnej sprawie administracyjnej zawisłej już przed organem nadzoru górniczego właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego. Organ współdziałający nie jest przy tym właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. Należy ponadto podkreślić, że z woli ustawodawcy, opinia negatywna nie przesądza tutaj o sposobie załatwienia sprawy zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego.

Skoro w postępowaniu o udzielenie koncesji właściwy organ samorządu terytorialnego uzgadniał ją na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nieracjonalnym byłoby powielanie tej samej procedury na etapie postępowania prowadzonego m.in. na podstawie koncesji, a zmierzającego do zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego (wyrok NSA z dnia 24.06.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2120/00). W wyroku z dnia 31 stycznia 1995 r. (II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33) NSA podkreślił, że z faktu przyznania gminie kompetencji do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić jej uprawnienia do zaskarżenia decyzji administracyjnej naruszających ustalenia tego planu, w sytuacji kiedy zamierzona działalność m.in. uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, organ koncesyjny odmawia koncesji (art. 29 ust. 1 p.g.g.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości powyższy pogląd. Nie dopatrzył się także uzasadnienia interesu prawnego Gminy G. w uprawnieniach ustawowych określonych art. 7 u.p.g.g. "Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach." W tym przypadku § 2 i 3 Statutu Gminy.

Sama Gmina wskazała, że posiada Statut oraz plan zagospodarowania przestrzennego, które odpowiadają wymogom prawa i konkretyzują nałożone na Gminę obowiązki oraz sposoby ich realizacji, przykładowo w § 59 ust. 1 pkt 7 Statutu nakazuje się prowadzenie eksploatacji złoża węgla kamiennego zgodnie z zatwierdzonym "projektem zagospodarowania złoża" czy przestrzegać ustanowionych filarów ochronnych (§ 59 ust. 1 pkt 8),

W stanie faktycznym sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, że zamierzone plany ruchu zakładu kolidują z zadaniami organu przewidzianymi w art. 46 ustawy o lecznictwie, czy też interesem prawnym Gminy G. . Nie sposób zauważyć, że przedstawiona argumentacja w skardze pokrywa się z treścią negatywnej opinii przedstawionej przez Wójta, jako organu współdziałającego w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak też naruszenia prawa przez organ nadzoru górniczego. Brak jest dowodów świadczących o tym, że wspomniane zamierzenia są sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego, a ocena organu górniczego była wadliwa.

Zatem, w sytuacji kiedy Gmina nie wykazała swojego interesu prawnego do zaskarżenia decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu, to odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony i organ był obowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19.09.2012 r. w sprawach II GSK 1038/11 i II GSK 1039/11 oraz z dnia 14.08. 2012 r. w sprawie II GSK 657/11 i z dnia 1.08.2012 r. w sprawie II GSK 640/11), co nie budzi wątpliwości w świetle przywołanej uchwały oraz praktyki orzeczniczej. Jeżeli organ bada interes prawny wnoszącego odwołanie to wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodził się również z organem, że błędne wskazanie ust. 1 zamiast § stanowiło oczywistą omyłkę pisarską i nie miało znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia.

Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, iż ze wskazanego wyroku wyrok NSA z 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV S.A. 2747/00, w którym sformułowano tezę, że "Gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym w art. 106 k.p.a." można wnioskować iż taki status może posiadać w każdej sprawie. W realiach tej sprawy NSA nakazał zbadanie posiadanie przez Gminę, która wniosła odwołanie jej interesu prawnego, co w przedmiotowej sprawie organ uczynił i uzasadnił odmowę jego uznania.

Podsumowując poczynione ustalenia należy wskazać, że Gmina G. wykazała tylko interes faktyczny w zaskarżeniu spornej decyzji wynikający z faktu pobierania opłaty klimatycznej i dotacji budżetowej, co spowodowało, że Sąd orzekający nie uznał zasadności argumentów skarżącej co do wadliwości zaskarżonej decyzji i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.