Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 976/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28, art. 30 par. 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost -Durchowska /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku P. J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie położonym w N. oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. Nr [...] (obręb N.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W. podnosząc, iż decyzja posiada w swej treści nieprawdziwe i sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustalenia. Strona wskazała, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Dalej odwołująca podniosła, iż zgodnie z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz.1266) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej.

Odwołująca podkreśliła, iż brak jest w sąsiedztwie równorzędnej zabudowy oraz to, że decyzja w żaden sposób nie odnosi się do tego, jakie działania należy podjąć, w celu zapobieżenia ewentualnym negatywnym oddziaływaniom na środowisko.

Ponadto skarżąca wskazała, iż organ nie zwrócił uwagi, że gmina to tereny rolnicze, a grunty tak dobrej klasy należy chronić przed "wydzieraniem ich na cele nierolnicze". Obszar w całym otoczeniu planowanej inwestycji to gospodarstwa rolne, dlatego planowana inwestycja w tym miejscu wydaje się być błędną i nieprzemyślaną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dla terenu wskazanego przez inwestora nie ma planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie wówczas gdy spełnione zostaną łącznie warunki wyszczególnione w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1589) wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, pozwalająca na przyjęcie, iż mamy do czynienia z kontynuacją funkcji i pozwalająca na ustalenie wymogów dla nowych obiektów. Nieruchomość wskazana przez inwestora jest gruntem ornym klasy III b o powierzchni 0,4584 ha i uzyskała pozytywne uzgodnienie ze Starostą K. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymóg dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów klasy I-III w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy obszarów o powierzchni poniżej 0,5 ha, a takiej powierzchni jest właśnie działka inwestora.

Organ podniósł, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu "D. S." organ I instancji wystąpił o uzgodnienie w trybie art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., który uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy w sposób milczący.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. W. powtarzając w ślad za odwołaniem zarzuty dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto skarżąca wskazała, iż choć planowany obszar nie przekracza 0,5ha (jest 0.4584), to nie oznacza, że nie może on być rozpatrywany w treści j/w. W ocenie skarżącej tak wykonstruowana powierzchnia jest celowa i "zmyślnie" wyliczona przez wnioskodawców. Ten spryt służył będzie do kolejnego ominięcia przepisów tworząc furtkę do kolejnych wystąpień lokalizacyjnych.

Skarżąca w ślad za odwołaniem powtórzyła, iż brak jest w sąsiedztwie równorzędnej zabudowy oraz że decyzja w żaden sposób nie odnosi się do tego jakie działania należy podjąć, w celu zapobieżenia ewentualnym negatywnym oddziaływaniom na środowisko. Skarżąca wyjaśniła, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w żaden sposób nie rozwiązuje sposobu składowania i gospodarowania nawozami naturalnymi służącymi do nawożenia gruntów.

Ponadto skarżąca podkreśliła, iż Regionalny Dyrektor Środowiska w P.nie wypowiedział się pisemnie w sprawie warunków zabudowy. Brak pisemnej odpowiedzi nie oznacza akceptacji w przedmiocie sprawy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami Urząd Regionalny Ochrony Środowiska zobowiązany jest do pisemnego zajęcia stanowiska.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz oświadczyła, iż nie wyraża zgody na planowaną inwestycję. Wskazała także, że jej zdaniem nie można milcząco uzgodnić warunki zabudowy z organami środowiska. Ponadto skarżąca podała, iż jej mąż Włodzimierz zmarł [...] grudnia 2010 r. oraz że ma dwoje pełnoletnich dzieci. Skarżąca potwierdziła również, że w okolicy nie ma żadnej zabudowy jednorodzinnej są tylko siedliska, ponieważ wokół są tylko gospodarstwa rolne.

Uczestnik postępowania P. J. wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż po przeciwnej stronie wydzielonej działki są budynki jednorodzinne i gospodarcze, a jedynie bliżej planowanej inwestycji są gospodarstwa rolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. zwanej dalej Kpa), stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W tym miejscu wskazać należy, iż uczestnikami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie muszą być właściciele wszystkich nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. W § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem wyznaczania obszaru analizowanego nie jest zatem określenie kręgu stron postępowania lecz wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy winno nastąpić zgodnie z art. 28 Kpa, stanowiącym, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić przy tym należy, iż pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Interesem prawnym jest interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest zatem wskazanie normy prawnej z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. Właściciele sąsiednich nieruchomości mogą być stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli planowana inwestycja wpłynąć może na sposób korzystania z ich nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie inwestycja polegająca na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, rodzi określone skutki dla nieruchomości sąsiednich, wynikające z funkcji tej inwestycji.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż właściciel działki graniczącej bezpośrednio z działką, na której ma być realizowana inwestycja ma wynikający z przepisów prawa interes w ochronie swojej własności w prowadzonym postępowaniu.

Zatem zasadnie organ wśród stron postępowania wskazał W. W. właściciela działki graniczącej z terenem inwestycji. W konsekwencji uznania W. W. za stronę postępowania, kierowano do niego całość korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem, w tym decyzje wydaną przez organ I instancji. Jednakże uwadze organu uszło, iż w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, W. W. zmarł.

Jak wynika m.in. z oświadczenia skarżącej, złożonego w toku posiedzenia składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., W. W. zmarł [...] grudnia 2010 r. nie pozostawiając testamentu. W oświadczeniu tym skarżąca wskazała również, iż na mocy ustawy do spadku powołana jest ona oraz dzieci P. i M..

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011r. skarżąca ponownie oświadczyła, iż mąż jej zmarł [...] grudnia 2010 r. oraz iż dzieci są pełnoletnie.

Z powyższych informacji wynika, że W. W. zmarł przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Wobec powyższego uznać należy, iż postępowanie toczyło się z udziałem zmarłego, a jego następcy prawni bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (w składzie 7 sędziów) z dnia 22 września 1997 r. (FPS 6/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 1) podniesiono, że wprawdzie kodeks nie zawiera przepisu, który by stwierdzał, iż osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednakże wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 Kpa).

Organ wobec śmierci strony winien zastosować przepis art. 30 § 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony, w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, iż śmierć osoby skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania wobec niej decyzji. Dlatego ze względu na treść art. 30 § 4 Kpa przyjmuje się zasadę ciągłości postępowania polegającą na tym, że wstąpienie do postępowania następców prawnych zmarłej strony następuje z mocy prawa (A. Gill, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 3, t. 2).

Wobec powyższego organ administracji powinien zawiadomić następców prawnych o prowadzonym postępowaniu i o treści art. 30 § 4 Kpa (zgodnie z art. 61 § 4, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 Kpa).

Co prawda osoba najbliższa dla zmarłego – żona, obecnie skarżąca, nie poinformowała organu I instancji o śmierci męża, to jednakże powyższe nie zwalniało organu z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Brak bowiem udziału w postępowaniu spadkobierców wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 roku III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, A. Kabat, Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze, 2005). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Powyższy przepis nakazuje Sądowi uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28).

Stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa, co prawda nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę przedmiotowej sprawy, to jednakże z uwagi na skalę stwierdzonego uchybienia Sąd wyjątkowo na marginesie ponosi, iż sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803).

W przedmiotowej sprawie na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji, nie naniesiono obszaru analizowanego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.