Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 434/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części a w pozostałym zakresie skargę odrzucono
oddalono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skarg M. C., B. C. oraz M. K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 12 grudnia 2013 r. nr XLVIII/632/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Zwijacze, Króle, Harenda I. w częściowym uwzględnieniu skargi M. C. i B. C. stwierdza nieważność § 22 pkt. 4a i § 49 pkt 2c zaskarżonej uchwały-w części dotyczącej ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem KPJ-11 oraz rysunku planu - w części dotyczącej ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem KPJ-11, a w pozostałym zakresie skargę odrzuca; II. oddala skargę M. K.; III. zasądza od Gminy Miasta Zakopane solidarnie na rzecz skarżących M. C. i B. C. kwotę 300 zł ( słownie: trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze na uchwałę Rady Miasta Zakopane nr XLVIII/632/2013 z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Zwijacze, Króle, Harenda, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego poz. 7803 z 24 grudnia 2013 r., która weszła w życie w dniu 24 stycznia 2014 r. skarżący M. C. i B. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały.

Swój interes prawny uzasadnili tym, że są właścicielami nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], położonych w Zakopanem, obręb [...] dzielnica- Zwijacze.

Skarżący wskazali, że w trakcie ostatniego wyłożenia planu do publicznego wglądu w dniu 17 października 2013 r., stwierdzili, iż na ich działce [...] został wyrysowany pas drogowy i plac manewrowy. W poprzednich wyłożeniach takich zapisów nie było. We wniesionej w dniu 22 października 2013 r. uwadze do planu, domagali się usunięcia drogi z działki. Wskazali wtedy, że mają dostęp do nieruchomości po działce [...]. Zdaniem skarżących, z powodu nieuwzględnienia ww. uwagi, wartość ich nieruchomości uległa obniżeniu, ponieważ parametry wrysowanego pasa drogowego zawężają wielkość działki. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie doszło więc do naruszenia procedury planistycznej.

Powyższa skarga była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 14 stycznia 2014 r., w którym skarżący, nawiązując do złożonej w dniu 22 października 2013 r. uwagi, żądali usunięcia zaplanowanego pasa drogowego z placem manewrowym na ich działce nr [...] obr. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżących kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów:

1) wyciągu z protokołu z sesji Rady Miasta Zakopane z 12 grudnia 2013 r.,

2) projektu uchwały oraz uchwały nr XLVIII/632/2013 z dnia 12 grudnia 2013 r.

3) wezwania skarżących do uchylenia uchwały,

4) informacji przewodniczącego Rady Miasta Zakopane,

5) dokumentacji planistycznej,

6) wyrysów i wypisów ze studium i z planu.

Zdaniem organu, zaskarżony miejscowy plan został przyjęty po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopane, podjętego uchwałą nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. Organ nie kwestionował, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. (złożonym w dniu 15 stycznia 2014 r.) wezwali Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego zaskarżoną uchwałą.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ wyjaśnił, że są one niesłuszne. Przedstawił przebieg procedury planistycznej odnośnie uwag skarżących dotyczących likwidacji ciągu pieszo-jezdnego, podając, że:

- w ramach I wyłożenia wskazano, że w projekcie planu pod zabudowę zostały przeznaczone działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] posiadała istniejący dojazd działką nr [...]. Natomiast do działki [...], jako nowej działki budowlanej, pozbawionej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zaprojektowano dojazd ciągiem pieszo jezdnym, który zlokalizowano na przedłużeniu dz. [...] (tak jak w uchwalonym planie) i również częściowo na dz. nr [...].

Podano, że uwaga M. C. z 4.09.2009 r. (o zwiększenie obszaru przeznaczonego pod zabudowę o wskazane w skardze działki), została częściowo uwzględniona. Ze względu na zwiększenie obszaru przeznaczonego pod zabudowę i w konsekwencji możliwość wydzielenia nowych działek budowlanych zmodyfikowano układ komunikacyjny. Wskazano, że przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny stanowi dojazd nie tylko do kilku działek skarżących, ale także do działek nr [...], [...] oraz [...]. Z uwagi na to, że ww. droga stanowi dojazd bez przejazdu, niezbędne było jego zakończenie placem umożliwiającym zawracanie pojazdów.

Następnie wskazano, że złożona podczas II wyłożenia uwaga skarżącego dotycząca zwiększenia obszaru przeznaczonego pod zabudowę, rzeczywiście nie została uwzględniona. Projekt planu w części objętej skargą nie podlegał zmianom.

Organ planistyczny ustalił, że w ramach III wyłożenia skarżący nie złożyli uwagi do przyjętych rozwiązań. Projekt planu w tej części nie podlegał zmianom.

Uwaga skarżących złożona podczas IV czytania, dotycząca likwidacji przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego również nie została uwzględniona.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że teren zajęty pod przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny na działce ewid. nr [...] stanowi ok. 4% powierzchni przeznaczonej pod zabudowę i nie utrudni w sposób znaczący możliwości gospodarowania nieruchomości. Projektowane zajęcie na potrzeby komunikacji znajduje się w południowo-wschodnim krańcu działki i w żaden sposób nie rozdziela nieruchomości będących w posiadaniu skarżących. Wskazano, że projektowany ciąg pieszo-jezdny gwarantuje obsługę komunikacyjną nowych działek budowlanych, w tym będących w posiadaniu skarżących, które uzyskały taki przymiot w wyniku uchwalenia niniejszego planu miejscowego. Natomiast dz. [...] wraz z dojazdem po działce nr [...] została wyodrębniona przed wyłożeniem niniejszego planu.

Organ planistyczny uważa, że wskazana przez skarżącego obsługa komunikacyjna może zostać uznana za niewystarczającą dla potrzeb ustalonego w planie przeznaczenia nieruchomości. W tym wypadku to zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem KPJ-11 będzie stanowić jedyne połączenie z drogą publiczną nowopowstałych działek budowlanych umożliwiające uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu zgodnego z przeznaczeniem terenu określonym w uchwalonym planie. Organ planistyczny podkreślił również, że przedmiotowe połączenie z drogą publiczną nie było przedmiotem uwag ze strony skarżącego przez 3 kolejne wyłożenia planu do publicznego wglądu tj. od 2009 r. - 2013 r. Obszar przeznaczony pod zabudowę na wniosek właścicieli został powiększony o rezerwy wskazane w studium. Zatem za uzasadnione należy uznać dostosowanie układu drogowego do zwiększonych potrzeb komunikacyjnych. Konieczność realizacji przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego stanowi konsekwencję uwzględnienia uwagi skarżących o zwiększenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę wyrażoną w piśmie z dnia 4 września 2009 r.

Powyższa uchwała została również zakwestionowana przez M. K., która w skardze do WSA wniosła o jej uchylenie w całości lub w części dotyczącej rozwiązań systemu drogowego, z obowiązkiem jej uzupełnienia o wyznaczenie linii rozgraniczających zarówno dla projektowanych jak i istniejących dróg wewnętrznych, obsługujących zespoły zabudowy.

Skarżąca zarzuciła ww. uchwale naruszenie prawa polegające na:

1. niewypełnieniu obowiązku, wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zagwarantowania bezpieczeństwa ludzi i mienia, wynikający z braku wyznaczenia na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i w części tekstowej uchwały terenów przeznaczonych na urządzenie dojazdów do zespołów działek już zabudowanych - a poprzez to stworzenie możliwości nadmiernego zawężenia istniejących wąskich dojazdów poprzez budowę np. ogrodzeń w istniejących granicach działek, co może skutkować brakiem dojazdu dla służb ratunkowych medycznych i pożarowych;

2. nieuwzględnieniu obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie

przeciwpożarowej oraz art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niezabezpieczenie w planie zagospodarowania przestrzennego odpowiednich pasów terenu na potrzeby dojazdów przez odpowiednie służby;

3. niespójność zapisów części tekstowej uchwały z załącznikiem graficznym, np.: w § 22 ust. 4a uchwały zapisano zasady obsługi komunikacyjnej terenów od MN/MP-10 do MN/MP-23. I tak stwierdzono, że obsługę np. terenu oznaczonego jako MN/MP-15 stanowić będą ciągi pieszo - jezdne oznaczone jako KPJ-10, KPJ-11 i KPJ-12 - podczas gdy ciąg KPJ-10 w ogóle nie sąsiaduje z obszarem MN/MP- 15, ciąg KPJ-11 obsługuje jedynie 2 działki tego obszaru, zaś ciąg KPJ-12 obsługuje jedynie 3 działki. Wskazano, że podobnie - dla obszaru MN/MP-14 nie zapisano żadnych zasad obsługi, choć taki obszar wydzielono. Również place manewrowe, projektowane na zakończeniu ciągów KDD-04, KPJ-11 i KPJ-12 mają wymiary niezgodne z § 11 ust. 6 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, co rodzi wątpliwość co do przydatności tak skonstruowanej uchwały do realizacji zasad polityki przestrzennej gminy w procedurach administracyjnych i ewentualnych sporach.

4. wadliwej interpretacji art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez potraktowanie jako istniejących "na zawsze" - obecnych, nie spełniających żadnych standardów funkcjonalnych i technicznych działek, użytkowanych jako szlaki dojazdowe do grup zabudowy - dróg wewnętrznych, bez potrzeby jakiejkolwiek regulacji ich parametrów w planie miejscowym. Skarżąca podniosła, że wydzielenie pasów terenu (działek) pod ew. poszerzenie istniejących dojazdów - w sytuacji obowiązywania skarżonego miejscowego planu - byłoby niemożliwe z uwagi na brak zgodności z tym planem (uchwała w § 14 ust. 3b określa dopuszczalność wydzielania dróg i dojść koniecznych). Taka sytuacja "skazuje" korzystających z tych - w wielu fragmentach zbyt wąskich i ostro załamanych dróg - na brak możliwości prawnego wpływu na np. budowanie ogrodzeń czy budynków gospodarczych w granicy działki od strony drogi, przez co może dojść do sytuacji zagrażających bezpieczeństwu, zdrowiu i życiu.

Powyższa skarga była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym pismem z dnia 30 stycznia 2014 r., na które Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi. W wezwaniu tym skarżąca żądała wyznaczenia na rysunku planu ciągu komunikacyjnego z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi w celu zapewnienia jej nieruchomości lepszej obsługi komunikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, o połączenie sprawy ze sprawą ze skargi B. i M. C. oraz dopuszczenie dowodów z wymienionych dokumentów.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ planistyczny w pierwszej kolejności wskazał, że skarżąca nie wykazała w skardze na czym polega naruszenie jej konkretnego interesu prawnego. Z uwagi na to, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu przedmiotową uchwałą, skarżąca wskazała na uwagi składane do wykładanego projektu dotyczące dz. nr ew. [...] obr. [...] i żądania wyznaczenia w celu jej obsługi komunikacyjnej na rysunku planu ciągu komunikacyjnego w śladzie istniejącego, organ planistyczny wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia uwag i żądań w tym zakresie. Podano, że aktualnie w terenie istnieje droga wewnętrzna przebiegająca po dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], z lokalnymi poszerzeniami na działki przyległe. Przebieg i szerokość drogi zostały w sposób jednoznaczny wyznaczone i utrwalone w terenie istniejącymi elementami zagospodarowania takimi jak konstrukcje oporowe skarp i mury trwałych ogrodzeń. Wskazano, że wydzielona tymi elementami przestrzeń stanowi drogę wewnętrzną o dogodnej szerokości znacznie przekraczającej 5m, użytkowaną przez kilkunastu właścicieli. Teren obsługiwany przez przedmiotową drogę jest terenem już zagospodarowanym (zabudowanym) i uzbrojonym w media. Droga obsługuje głównie posesje zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W pierwotnej wersji planu (do l wyłożenia) sporny ciąg został wyznaczony liniami rozgraniczającymi jako droga wewnętrzna - ciąg pieszo-jezdny KPJ-15 o szerokości 8m, które to rozwiązanie wzbudziło ostry sprzeciw właścicieli nieruchomości przyległych. Organ planistyczny podniósł też, że temat spornej drogi był przedmiotem licznych uwag (uwaga 22, 34, 51, 54) oraz dyskusji na komisjach RM i wizjach w terenie, o czym wzmiankuje m.in. protokół z dyskusji publicznej z dnia 17 października 2013 r. oraz pismo M. K. z dnia 25 maja 2014 r. Zgodnie z podnoszonymi argumentami współwłaścicieli i użytkowników drogi, droga w aktualnych parametrach jest drogą wygodną i funkcjonalną, o płynnym (nie jak twierdzi skarżąca ostro załamanym) przebiegu i wystarczającej szerokości , o uregulowanym prawie dojazdów. Dlatego w konkluzji rozważań w tym zakresie, organ planistyczny stwierdził, że w wyżej opisanej sytuacji faktycznej i prawnej, z uwagi na uregulowany dostęp nieruchomości do drogi publicznej, organ planistyczny odstąpił od pokazywania przebiegu drogi na rysunku planu, czy to jako wewnętrznej czy publicznej, poprzestając na zapisach określających ogólne zasady obsługi komunikacyjnej obszaru.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, organ planistyczny wskazał, że zakres planu jest zgodny z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz.647, ze zm.). W § 12 mpzp dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Zwijacze, Króle, Harenda ustalono ogólne warunki rozwoju komunikacji na obszarze planu określające również ogólne zasady obsługi komunikacyjnej dotyczące całego obszaru. Ponadto w ustaleniach szczegółowych stosownie do potrzeb terenów uszczegółowiono zakres tej obsługi określając ciągi komunikacyjne z których dopuszcza się ich obsługę i dostęp do dróg publicznych. W istniejących zespołach zabudowy z uwagi na ich zagospodarowanie obsługę komunikacyjną częściowo zapewniono poprzez wskazanie dróg publicznych (istniejących i projektowanych) oraz ciągów pieszo-jezdnych, a w części pozostawiono na dotychczasowych zasadach z uwagi na uregulowany stan formalny takich dojazdów np. poprzez służebności przejścia i przejazdu lub geodezyjnie wydzielone drogi wewnętrzne czy dojścia i dojazdy.

Odpowiadając na zarzut drugi podano, że nałożony na Gminę obowiązek w zakresie uwzględniania wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu, dotyczy gruntów będących w jej zarządzie oraz w zakresie w jakim obowiązki należą do zadań własnych gminy zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym. Ponadto organ planistyczny stwierdził, że w mpzp w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. g ustalono obowiązek realizacji sieci wodociągowej o parametrach wydajności koniecznej do celów przeciwpożarowych lub zewnętrznych hydrantów bądź zbiorników przeciwpożarowych.

Ustosunkowując się do trzeciego z postawionych zarzutów, wskazano, że w § 12 mpzp ustalono ogólne warunki rozwoju komunikacji na obszarze planu określające również ogólne zasady obsługi komunikacyjnej dotyczące całego obszaru. Zgodnie z zasadami konstrukcji planu ustalonymi w § 3 przedmiotowej uchwały ustalenia ogólne obowiązują na całym obszarze objętym planem, a ustalenia szczegółowe obowiązują dla poszczególnych terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi. Powyższe pozwala stwierdzić, że zasady obsługi komunikacyjnej zawarte w ww. § 12 określające funkcje poszczególnych ciągów komunikacyjnych tj. dróg publicznych, ciągów pieszo-jezdnych oraz dróg polnych w sposób wyczerpujący regulują zasady, których wymóg wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast ustalenia szczegółowe dotyczące obsługi komunikacyjnej odnoszące się do poszczególnych terenów stanowią ustalenia dodatkowe, rozszerzające regulacje zawarte w § 12 stosownie do zidentyfikowanych przez uchwałodawcę potrzeb.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi, organ planistyczny podniósł, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy procedury podziału nieruchomości, co nie stanowi przedmiotu ustaleń planu miejscowego. Plan miejscowy nie narusza istniejących podziałów nieruchomości i związanych z nimi wydzielonych dróg wewnętrznych stanowiących dostęp do dróg publicznych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 w mpzp zawiera się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, co znajduje swoje odzwierciedlenie w § 14 uchwały. Dotyczą one jednak przedsięwzięć, które nastąpią po wejściu w życie planu, a nie naruszają i nie odnoszą się do stanu istniejącego. Ponadto stwierdzono, że ograniczenia dotyczące minimalnej wielkości działki czy minimalnej szerokości frontu działki, nie dotyczą warunków wydzielenia dróg oraz dojazdów i dojść koniecznych, co oznacza dopuszczenie wydzielania innych niż wskazane na rysunku planu dróg, dojazdów i dojść niezbędnych dla obsługi komunikacyjnej nowo wydzielanych działek budowlanych, bądź regulacji warunków obsługi komunikacyjnej terenów zainwestowanych.

W pismach procesowych z dnia 14 maja 2014 r. i dnia 14 lipca 2014 r. (daty wpływu pism do sądu) skarżąca M. K. podtrzymała żądanie skargi.

Na rozprawie skarżący M. C. podtrzymał skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności planu w całości mimo, że wzywał o usuniecie naruszenia prawa jedynie odnośnie ciągu pieszo – jezdnego KPJ - 11. Podniósł, iż wyznaczenie ciągu ogranicza w sposób nieuzasadniony jego prawo własności i nie jest ważne ile procent powierzchni jego działki plan przewiduje pod wyżej wymieniony ciąg. Podkreślił, że chodzi o to, iż wszystkie jego nieruchomości, podobnie jak nieruchomości należące do sąsiadki M. B. o nr [...], [...], [...] mają dostęp do drogi publicznej poprzez urządzoną przez nich drogę na działce [...]. Na tej podstawie uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę. Stwierdził, że brak dojazdu do działki o nr [...] czy też działki [...] i [...] można i należało było rozstrzygnąć w drodze porozumienia pomiędzy właścicielami tych działek np. przez częściową zamianę części działek i poszerzenie drogi na działce nr [...]. Podkreślił że, aby starać się o zmianę przeznaczenia działek na tereny budowlane wcześniej urządził drogę na działce [...]. Plan w obecnym kształcie spowoduje natomiast, że właściciele działek którzy nie mają dostępu do drogi publicznej właśnie ze względu na postanowienia planu będą wymuszać służebność drogi koniecznej. Podkreśla, że plan przewiduje nie tylko zabranie 5 metrów pod realizację ww. ciągu ale też nakazuje oddalenie zabudowy od jego linii, chociaż dokładnie nie wie o ile.

Pełnomocnik skarżącej M. K. sprecyzował, że zaskarża uchwałę w części dotyczącej terenu MN/MP15 w zakresie obsługi komunikacyjnej, w szczególności dotyczącej działki skarżącej o nr [...] obr. [...]. Podniósł, iż mimo że skarżąca posiada dostęp do swojej nieruchomości to brak wyznaczonego planu pieszo-jezdnego (który zniknął w projekcie przy trzecim wyłożeniu) już powoduje konflikty polegające na blokowaniu dostępu do drogi, a zdaniem pełnomocnika umieszczenie w planie takiego ciągu uświadomiłoby właścicielom drogi i działek przyległych, iż służy on przede wszystkim obsłudze komunikacyjnej.

Pełnomocnik organu ze względu na rozszerzenie skargi przez skarżącego M. C. ponad wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ze względu na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o odrzucenie skargi w tym zakresie. Odnosząc się do obydwóch skarg podniósł, iż uregulowanie w planie lub brak uregulowania w planie dróg wewnętrznych tak naprawdę nie wpływa w żaden sposób na stosunki własnościowe i możliwość wydzielenia działki pod drogę czy też na ustanowienie odpowiedniej służebności. Oświadczył, że odnośnie oddalenia zabudowy od ciągu nie ma takiej konieczności, natomiast linie rozgraniczające teren zabudowy wyznaczają możliwość zabudowy. Ponadto pełnomocnik poinformował, iż w obwieszeniu Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2014 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 26 czerwca 2014 r. poz. 3404 sprostowano § 22 ust. 1 a tiret uchwały przez wpisanie zabudowy pensjonatowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a następnie, czy skarżący wykazał, że jego "interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą" . Naruszenie interesu prawnego otwiera dopiero drogę do merytorycznej oceny uchwały w przedmiocie miejscowego planu.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dochowali wymogu wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia (skarżący M. C. i B. C. - wezwanie z dnia 14 stycznia 2014 r., a skarżąca M. K. - wezwanie z dnia 30 stycznia 2014 r.) oraz zachowali termin do wniesienia skarg do sądu administracyjnego, które zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarżący M. C. i B. C. są właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewid. nr [...], [...], [...] położonych w Z., obr. [...] dzielnica Zwijacze, a skarżąca M. K. jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] dzielnica Zwijacze położonej w Zakopanem. Ww. nieruchomości skarżących położone są na terenie objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/MP -15 dla którego obowiązujące ustalenia zawarto m.in. w § 22 tekstu planu, w tym w pkt 4a w zakresie obsługi komunikacyjnej. Plan przewiduje zachowanie istniejących dróg wewnętrznych niewydzielonych liniami rozgraniczającymi, stanowiących dojazdy do działek budowlanych oraz obsługę komunikacyjną działek m.in. przez zaplanowane ciągi piezo-jezdne, w tym ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem KPJ-11. Zdaniem skarżących M. C. i B. C. naruszenie prawa stanowi wyznaczenie na ich nieruchomości takiego ciągu, natomiast zdaniem skarżącej M. K. naruszenie prawa nastąpiło wskutek niewyznaczenia ciągu pieszo-jezdnego zapewniającego jej prawidłową obsługę komunikacyjną.

Ze względu na treść (zakres) wezwań skarżących do naruszenia prawa skierowanych do organu planistycznego przed wniesieniem skarg Sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia skarżących jest tylko część uchwały odnosząca się do ich nieruchomości. Dlatego przedmiotem kontroli Sądu, pod względem zgodności z prawem, była cała uchwała, mając na uwadze, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia planu lub istotnego trybu jego sporządzenia, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13).

Przesłanką do zbadania przez sąd zgodności z prawem planu miejscowego jest wykazanie przez skarżącego nie posiadania, ale naruszenia przez plan jego interesu prawnego. Zdaniem sądu, skarżący M. C. i B. C. dopełnili tego wymogu, dlatego Sąd skontrolował procedurę uchwalenia planu:

W dniu 1 marca 2007 r. Rada Gminy Zakopane podjęła uchwałę Nr VII/79/2007 o przystąpieniu do sporządzania ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w Dzienniku Polskim w dniu 29 marca 2007 r. W ogłoszeniu tym poinformowano, że wnioski złożone po ogłoszeniu uchwały nr L/511/2006 z dnia 31 sierpnia 2006 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nazwie " [...]" zachowują swoją ważność i nie wymagają powtórnego składania. Podano też, że przedmiotem nowej uchwały jest zmiana nazwy obszaru objętego uchwałą. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wywieszone zostało na tablicy informacyjnej urzędu miasta w dniach 29 marca 2007 r. - 30 kwietnia 2007 r. O przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zawiadomione zostały organy administracji publicznej, instytucje, operatorzy systemów przesyłowych gazu i prądu, Telekomunikacja Polska oraz wydziały i gminne jednostki organizacyjne, właściwe do uzgadniania i opiniowania. Burmistrz Zakopanego rozpatrzył wnioski złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia (maj 2009 r.). W dniu 16 lipca 2009 r. opublikowane zostało ogłoszenie Burmistrza Miasta Zakopane oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń gminy obwieszczenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 lipca 2009 r. do 21 sierpnia 2009 r. Dyskusja publiczna nad projektem planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko odbyła się 12 sierpnia 2009 r. Po rozpatrzeniu uwag w dniu 31 grudnia 2009 r. opublikowane zostało ogłoszenie Burmistrza Miasta Zakopane oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń gminy obwieszczenie o kolejnym wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 8 stycznia 2010 r. do 5 lutego 2010 r. Dyskusja publiczna nad projektem planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko odbyła się 4 lutego 2010 r. Po rozpatrzeniu uwag miało miejsce trzecie obwieszczenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 lipca 2010 r. do 13 sierpnia 2010 r. Dyskusja publiczna nad projektem planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko odbyła się 22 lipca 2010 r. Następnie ze względu na podjęcie w dniu 17 kwietnia 2013 r. uchwały Nr XXV /337/2012 w sprawie zmiany uchwały Nr VII/79/2007 z dnia 1 marca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu przez wyłączenie terenu wskazanego jako ZII, ponowiono procedurę i w jej ramach uzyskane zostały także opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem oraz regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Ze względu na wprowadzenie zmian do projektu planu postanowiono o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, o czym ogłoszono w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń i na stronie BIP UM Zakopane. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 20 września 2013 r. do 18 października 2013 r. Dyskusja publiczna nad projektem planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko odbyła się w dniu 17 października 2013 r. Projekt uchwały został przekazany Radzie Gminy celem uchwalenia i w dniu 12 grudnia 2013 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Zwijacze, Króle, Harenda, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu. Wojewoda Małopolski opublikował powyższą uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 grudnia 2013 r. poz. 7803. Uchwała po 30 dniach od tej daty tj. w dniu 24 stycznia 2014 r. weszła w życie. W Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 26 czerwca 2014 r. poz. 3404. ogłoszono obwieszenie Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2014 r. o sprostowaniu § 22 ust. 1a tiret drugi uchwały przez wpisanie "zabudowy pensjonatowej".

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu. Nie stwierdził też istotnego naruszenia procedury jego uchwalenia. Oceniając, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego, Sąd stwierdził, odnośnie działek skarżących, że zgodność planu miejscowego z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopanego (uchwała nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r.) została zachowana, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące zostały uwzględnione, a także organy planistyczne dokonywały wyważenia interesu prawnego z interesami prywatnymi, przy czym z uwagi na specyfikę oceny, czy rada gminy określając przeznaczenie obszarów objętych planem skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego zgodnie z prawem Sąd mógł ją zbadać tylko wobec skarżących.

Przechodząc do oceny obydwóch skarg, ze względu na to, że dotyczą one zagadnienia przyjętych w planie rozwiązań komunikacyjnych, w pierwszej kolejności podnieść należy, co następuje:

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby została zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Ta "możliwość" oznacza pewność i jednoznaczność takiego układu komunikacyjnego, a zatem nie może być uzależniona od czyjejkolwiek zgody np. właścicieli nieruchomości, przez które taki układ komunikacyjny zostałby zaplanowany. Jeżeli więc dany obszar przeznaczony pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Co więcej, przepisy ustaw, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego "system komunikacyjny", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest zatem planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, na drogach prywatnych, a nie publicznych. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby decydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę, czy rozbudowę dróg, jeżeli wydziela grunty pod drogi publiczne, co na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy, pozwalający na wywłaszczenie nieruchomości. Oznacza to, jeszcze raz należy to podkreślić, że rada gminy nie może planować urządzania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie ich własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach nie państwowych, czy gminnym tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele, czy posiadający ograniczone prawa rzeczowe, gdy tymczasem materialnoprawną podstawą do korzystania z drogi prywatnej jest prawo własności, czy też prawo służebności, których z kolei podstawą powstania, czy zmiany nie są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie przepisy kodeksu cywilnego.

Odnosząc powyższe rozważania do stanów faktycznych objętych skargami należy zatem podnieść, co następuje:

1/ Skarga M. C. i B. C. jest zasadna w części, która została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to dotyczyło żądania usunięcia zaplanowanego na działce ewid. [...] obr. [...] ciągu KPJ-11.

Sąd uznał, że oparcie obsługi komunikacyjnej dla działek skarżącego (posiadających już dostęp do drogi publicznej przez stanowiącą jego współwłasność drogę urządzoną na działce [...]) oraz działek sąsiednich (nieposiadających dostęp do drogi publicznej) na działce skarżących nr [...] oznaczonej w planie jako ciąg pieszo-jezdny KPJ-11, bez ich zgody, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Narusza bowiem przepis art. 21 Konstytucji RP stanowiący, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc przez nieuwzględnienie prawa własności skarżących. Wyznaczenie na nieruchomości skarżących ww. ciągu komunikacyjnego ogranicza zatem ich prawo własności bez podstawy prawnej. W ten sposób naruszony został też art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego.

Wobec powyższego żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaplanowanego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem KPJ-11 uznano za zasadne i orzeczono jak w pierwszej części pkt I sentencji orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 usg i 134 P.p.s.a .

Odnośnie żądania skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości stwierdzić należy, że poza ww. uwzględnionym zakresem, skarga nie jest dopuszczalna jako niepoprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

WSA w składzie rozpoznającym nin. sprawę podziela bowiem stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, że przedmiot zaskarżenia wiąże sąd, a wyznacza go skarżący w skardze poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na naruszeniu jego interesu prawnego lub uprawnienia.

W skardze M. C. i B. C. – wobec treści ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa – przedmiotem zaskarżenia mogła być jedynie część uchwały dotycząca ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem KPJ-11. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący nie domagali się od Rady Miasta Zakopane zmiany w całości zaskarżonej uchwały ani nie powołali żadnego zarzutu, który dotyczyłby treści całej uchwały i procedury jej uchwalenia. Żądanie zatem stwierdzenia nieważności całej uchwały nie pokrywa się z żądaniem ww. wezwania. Orzeczono zatem o odrzuceniu skargi w pozostałym (nieuwzględnionym wcześniej) zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

2/ Odnosząc się natomiast do skargi M. K. żądającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do rozwiązań systemu drogowego, z obowiązkiem jej uzupełnienia o wyznaczenie linii rozgraniczających zarówno dla projektowanych, jak i istniejących dróg wewnętrznych, obsługujących zespoły zabudowy stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna. Skarżąca nie wykazała bowiem naruszenia jej interesu prawnego. Zwrócić bowiem należy, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] obr. [...] oraz posiada ustanowioną przez sąd powszechny służebność drogową i właśnie zakres (treść) ustanowionego na rzecz skarżącej ograniczonego prawa rzeczowego określa prawa skarżącej do drogi dojazdowej do swojej nieruchomości. Co istotne, jest to droga stanowiąca własność osób fizycznych, dlatego rada gminy nie miała prawa ingerować w to prawo własności przewidując w planie np. przebudowę tej drogi. Jak już wyżej Sąd podniósł, rada gminy nie może określać zasad modernizacji, czy rozbudowy dróg prywatnych, a jedynie dróg publicznych. Określenie tych zasad co do wskazanej przez skarżącą drogi naruszałoby bez podstawy prawnej prawo własności osób, będących jej właścicielami. Co więcej, wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej w przedmiotowym planie i to z rezerwą pod jej poszerzenie oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę na prywatnych właścicieli tych nieruchomości (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Z kolei, ponieważ skarżąca posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, nie można zarzucić radzie gminy, że uchwalając plan nie zapewniła nieruchomości skarżącej obsługi komunikacyjnej. Z tego samego powodu nie można uznać, że narusza interes prawny skarżącej to, że rada gminy nie zdecydowała się na utworzenie nowej drogi gminnej w miejsce istniejącej drogi prywatnej. Skarżąca zdecydowała się i uzyskała pozwolenie na budowę w istniejącym stanie prawnym i nie może skutecznie zarzucać naruszenia swojego interesu prawnego przez to, że gmina postanowiła nie zmieniać w planie miejscowym dotychczasowego rozwiązania (w § 22 pkt 4a ostatni tiret postanowiono, że zachowuje się istniejące drogi wewnętrzne). Wskazane na rozprawie przez pełnomocników skarżącej problemy polegające na utrudnianiu skarżącej korzystania z drogi nie mogą być rozpatrywane ani przez organ planistyczny ani przez sąd administracyjny. Odnosząc się natomiast do obaw, że brak ustanowienia w miejscowym planie ciągu pieszo-jezdnego spowoduje np. budowę budynków gospodarczych w granicy działki drogowej z której skarżąca korzysta, to wskazać należy, że zapisy zaskarżonego planu w części ogólnej (zasady dotyczące kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) w § 10 pkt 2 stanowią, że dopuszcza się lokalizowanie budynków garażowych i gospodarczych, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej na zapleczu działki budowlanej, a odnośnie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN/MP-15, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej postanowiono w § 22 pkt 2c, że dopuszcza się realizację wolnostojących budynków garażowych lub gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej. Ponadto zauważyć należy, że nawet ujęcie w planie miejscowym żądanego ciągu komunikacyjnego jako drogi prywatnej nie spowodowałoby nabycia przez skarżącą żadnych dodatkowych praw do drogi ponad te, które aktualnie posiada w ramach ustanowionej służebności, w szczególności skarżąca nie nabyłaby prawa do żądania od gminy, czy właścicieli (zarządcy) drogi jej poszerzenia. Wyjaśnić też należy, że samo ujęcie istniejącej drogi jako ciągu pieszo - jezdnego w rysunku planu nie oznaczałoby, że istniejąca droga stałaby się droga publiczną. Aby zyskać taki status musiałaby zostać zaliczona w trybie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego (przez każdego) korzystania z niej.

Uznając zatem, że ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej M. K., orzeczono o oddaleniu jej skargi na podstawie art.151 P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O kosztach postępowania, jako konsekwencji częściowego uwzględnienia skargi skarżących M. C. i B. C. orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a w pkt III sentencji orzeczenia.

Żądanie zasądzenia od skarżących na rzecz gminy zwrotu kosztów postępowania nie jest zasadne gdyż nie znajduje podstawy prawnej w przepisach P.p.s.a.