Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 406/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 222 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K.O. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia warunków pełnienia służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K. O. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. potwierdzającej warunki pełnienia służby, utrzymał ww. decyzję w mocy.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) zaproponował K. O. następujące warunki pełnienia służby:

1) miejsce pełnienia służby - Izba Celna w [...] - Wydział [...],

2) stanowisko służbowe - [...] Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych,

3) uposażenie:

- zasadnicze według XI grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,814,

- dodatek za stopień służbowy określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,158,

- dodatek za wieloletnią służbę ustalony wg. zasad określonych w przepisach art. 153 ww. ustawy,

- pozostałe dodatki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ww. ustawy - w przypadku spełniania wymogów ich uzyskania.

W związku z tym, że zaproponowane uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego, na podstawie art. 222 ust. 4 ustawy wymieniony zachował prawo do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,841.

K. O. potwierdził otrzymanie propozycji w dniu 4 stycznia 2011 r. i w dniu 5 stycznia 2011 r. złożył oświadczenie, że przyjmuje złożoną mu propozycję z dnia [...] grudnia 2010 r.

Pismem z dnia 1 października 2014 r. K. O. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Izby Celnej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej określającej warunki pełnienia służby w związku z przyjęciem przez niego propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 222 ustawy o Służbie Celnej.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] potwierdził wnioskodawcy warunki pełnienia służby, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2011 r. w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., tj.

1) miejsce pełnienia służby - Izba Celna w [...] - Wydział [...],

2) stanowisko służbowe - [...] Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych,

3) uposażenie:

- zasadnicze wg XI grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,814 z zachowaniem prawa do dotychczasowego uposażenia zasadniczego, określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,841 (art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej),

- dodatek za stopień służbowy określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,158,

- dodatek za wieloletnią służbę ustalony według zasad określonych w przepisach art. 153 ustawy o Służbie Celnej,

- pozostałe dodatki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej - w przypadku spełniania wymogów do ich uzyskania.

Od powyższej decyzji K. O. odwołał się do Szefa Służby Celnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji decyzji, gdyż zamiast podać w niej określone warunki pełnienia służby, tj. stanowisko, miejsce i uposażenie, organ potwierdził warunki pełnienia służby w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., co jest istotnym uchybieniem proceduralnym;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych personalnych przesłanek określenia od dnia 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby na stanowisku starszego specjalisty ze wskazanym uposażeniem. Dyrektor Izby Celnej w [...] nie wyjaśnił również, jakimi względami faktycznymi i przepisami prawa kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, co jest przejawem lekceważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego;

- art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu stanowiska służbowego reguł określonych w zarządzeniu Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, o których mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, tj. obligatoryjnych, obiektywnych i społecznie pożądanych kryteriów ocennych;

- art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obowiązku stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji powinna zawierać wprost określenie nowego stanowiska, miejsca pracy oraz uposażenia. Tymczasem Dyrektor Izby Celnej w [...] w sentencji wydanego i zaskarżonego rozstrzygnięcia podał jedynie, że "potwierdza warunki pełnienia służby (...) w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...].12.2010 r." Tym samym, w ocenie odwołującego, nie zostały zachowane podstawowe formalne warunki, jakimi cechuje się prawidłowa decyzja administracyjna.

Za szczególnie rażące uznano brak wyjaśnienia przesłanek określenia z dnia 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby na stanowisku [...], uzasadnienie bowiem nie odnosi się do żadnych dokumentów w tym zakresie bądź obiektywnych społecznie pożądanych kryteriów, tj. doświadczenia, przebiegu służby, umiejętności. To uchybienie w ocenie odwołującego ma znamiona rażącego również z uwagi na to, że domagał się on wydania decyzji administracyjnej określającej jego stosunek służbowy od 1 stycznia 2011 r. m.in. w celu zrozumienia jego podstaw i istoty oraz ewentualnego uruchomienia przysługujących mu środków zaskarżenia w celu weryfikacji przyznanego mu stanowiska służbowego, miejsca pełnienia służby i uposażenia. Odwołujący stwierdził, iż z uwagi na to, że Dyrektor Izby Celnej w [...] przed wyznaczeniem w dniu 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby na stanowisku [...] Służby Celnej w formie obligatoryjnej decyzji administracyjnej nie przeprowadził rekrutacji wewnętrznej na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, proces nadawania stanowiska służbowego narusza wprost regulację art. 222 ust. 3 tej ustawy. Wskazał jednocześnie, iż obowiązek przeprowadzenia przez Dyrektorów Izb Celnych rekrutacji wewnętrznej przed złożeniem propozycji stanowisk znajduje potwierdzenie w piśmie Dyrektora Izby Celnej we [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. skierowanym do Dyrektora Departamentu Służby Celnej w Ministerstwie Finansów.

Po rozpatrzeniu odwołania Szef Służby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, iż w dniu 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, z późn. zm.), wprowadzająca nowe stanowiska służbowe oraz po raz pierwszy w Służbie Celnej, obowiązek opisania i zwartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (art. 113 i art. 114 ustawy). W celu dostosowania dotychczasowego funkcjonowania Służby Celnej do nowych regulacji przewidzianych ww. ustawą ustawodawca zamieścił w rozdziale 14 przepisy przejściowe, które należy traktować jak lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ustawy. Z mocy przepisu przejściowego art. 222 ust. 1 ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, stali się funkcjonariuszami w rozumieniu tejże ustawy. Na podstawie ust. 2 ww. przepisu ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., kierownik urzędu został zobowiązany do przedstawienia funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ustalenie stanowiska w pisemnej propozycji skierowanej do K. O. było poprzedzone procesem opisu i wartościowania stanowisk w Służbie Celnej, który pozwolił uporządkować realizowane przez funkcjonariuszy zadania oraz określić ich wartość w skali od 1 do 16 pkt, począwszy od zadań najprostszych do najbardziej złożonych według jednolitych dla całej Służby Celnej kryteriów. Wykaz zadań został przyjęty jako obowiązujący w Służbie Celnej na podstawie zarządzenia Nr 43 Ministra Finansów w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych z dnia 18 października 2010 r. (Dz. Urz. MF Nr 12, poz. 52, z późń. zm.) i stanowił podstawę sporządzania wszystkich opisów stanowisk służbowych w Służbie Celnej. Od wartości poszczególnych zadań oraz ich czasochłonności zależało bowiem, jakie funkcjonariusz otrzyma stanowisko służbowe i jaka będzie jego wartość. Szczegółowy mechanizm określania wartości stanowiska służbowego, w tym kryteria dotyczące czasochłonności, uregulowany został przepisami ww. zarządzenia Nr 43 Ministra Finansów. W oparciu o przepisy ww. zarządzenia w Służbie Celnej opracowano opisy stanowisk służbowych we wszystkich komórkach organizacyjnych, w tym dla stanowiska K. O. pełniącego służbę w Wydziale [...] Izby Celnej w [...]. W opisie stanowiska, zgodnie § 3 ust. 1 ww. zarządzenia, zostały wskazane zadania i ich wartości mieszczące się w wykazie zadań stanowiącym załącznik nr 2 do zarządzenia, realizowane przez komórki [...] w Służbie Celnej. Wartość stanowiska odwołującego wyliczono zgodnie z § 6 zarządzenia oraz załącznikiem 3 do zarządzenia na poziomie 2,51 pkt. Wartość ta mieści się w przedziale 2,50-3,49 pkt przewidzianej dla stanowiska służbowego - [...] Służby Celnej w kategorii stanowisk specjalistycznych w wykazie stanowiącym załącznik nr 4 do zarządzenia. Powyższy opis stanowiska [...] Służby Celnej w Wydziale [...] został zaakceptowany przez kierownika urzędu w dniu [...] grudnia 2010 r. i zatwierdzony przez Szefa Służby Celnej w dniu [...] grudnia 2010 r.

Organ wskazał, iż opis stanowiska służbowego [...] Służby Celnej ustalony dla odwołującego w trakcie procesu wartościowania stanowisk Służbie Celnej był podstawą złożenia przez kierownika urzędu propozycji pełnienia służby przez K. O. na stanowisku [...] Służby Celnej i określenia takiego stanowiska skarżoną decyzją. Opis stanowiska stanowił załącznik do ww. propozycji a odwołujący złożył na nim swój podpis potwierdzający zapoznanie z opisem. Odwołujący spełnił również wymóg w zakresie kwalifikacji, wskazany w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, przewidziany dla stanowiska starszego specjalisty Służby Celnej. O tym, czy funkcjonariusz otrzyma stanowisko specjalistyczne, czy eksperckie decydowały realizowane zadania w powiązaniu z ich czasochłonnością. Kierownik urzędu odpowiadający za realizację zadań kadrowych w urzędzie (art. 19 ustawy) prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami Rozdziału 8 ustawy, tj. art. 113 ustawy określił K. O. stanowisko [...] Służby Celnej, mieszczące się w kategorii stanowisk specjalistycznych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia i wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. Ustalenie odwołującemu uposażenia nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych z dnia 2 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 199) według XI grupy uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej 1,814, przewidzianego dla stanowiska [...] Służby Celnej. W związku z tym, że zaproponowane uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego, na podstawie art. 222 ust. 4 przepisów przejściowych ustawy, odwołujący zachował dotychczasową wysokość uposażenia określonego mnożnikiem 1,841. W powyższej sytuacji nie są uzasadnione zarzuty odwołującego, iż nie znał przesłanek określenia mu stanowiska [...] Służby Celnej. Organ wyjaśnił, iż wartość stanowiska nie była uzależniona od kwalifikacji i doświadczenia osoby realizującej zadania, ale od złożoności tych zadań w powiązaniu z ich czasochłonnością. Organ odwoławczy nie ma zaś podstaw do kwestionowania wartości zadań określonych w zarządzeniu, ani też podważania przewidzianych ww. zarządzeniem reguł przypisywania stanowisk i kategorii stanowisk do określonej wartości stanowisk. Ustalenie wartości zadania i wartości stanowiska nie może być przedmiotem badania organów w postępowaniu odwoławczym, a jedynie określenie funkcjonariuszowi konkretnego stanowiska służbowego w danej kategorii stanowisk służbowych, miejsca pełnienia służby i uposażenia, to zaś zostało prawidłowo ustalone przez kierownika urzędu w skarżonej decyzji. W karcie opisu stanowiska służbowego [...] Służby Celnej jako wymagane kwalifikacje wskazano wymóg posiadania wykształcenia średniego zakończonego egzaminem dojrzałości. W sytuacji zatem, gdy do wykonywania zadań na stanowisku [...] nie było konieczności posiadania wyższego wykształcenia, podnoszony przez odwołującego zarzut nieuwzględnienia posiadanego przez niego wykształcenia, kompetencji i innych kwalifikacji, jest bezpodstawny. Organ zauważył, że to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały, jakie ma być mu określone stanowisko, lecz opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych zadań, decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej na zwartościowane stanowisko organ odwoławczy zauważył, iż to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ, jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uregulowanie zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Finansów w § 5 ust. 1 zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Organ zwrócił uwagę, że w chwili składania propozycji, to jest na koniec 2010 r., warunek stażu służby na stanowisku z tej samej kategorii byłby niemożliwy do spełnienia, zgodnie bowiem z art. 222 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do dnia 31 grudnia 2010 r. funkcjonariusze celni zachowywali dotychczasowe stanowiska, które miały inną nomenklaturę i nie dzieliły się na kategorie.

Odwołujący po zmianie stanowiska nadal realizował zadania w tej samej komórce organizacyjnej, nie uległo również zmianie jego dotychczasowe uposażenie. Nowe warunki służby ustalone odwołującemu skarżoną decyzją nie były krzywdzące i nie można ich kwestionować jedynie z tej przyczyny, że odwołujący wolałby pełnić służbę na wyższym stanowisku, gdyż w jego ocenie posiada do tego wymagane kwalifikacje i kompetencje. Określenie stanowiska służbowego należało bowiem do kierownika urzędu, ten zaś nie dokonał tego dowolnie, ale oparł się przedkładając propozycję na uprzednio dokonanym opisie i wartościowaniu stanowisk służbowych w jego urzędzie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku, gdy w Izbie Celnej w [...] zostanie ogłoszona rekrutacja wewnętrzna na stanowisko młodszego eksperta Służby Celnej, odwołujący zgłosił swoją kandydaturę.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazywanych w odwołaniu. Organ nie naruszył również przepisu art. 107 § 1 k.p.a., gdyż w sytuacji uwzględniania żądania strony, mógł odstąpić od szczegółowego uzasadnienia decyzji. Niemniej zauważył, że w treści sentencji decyzji organ opisał warunki służby określone odwołującemu skarżoną decyzją, odnosząc je do złożonej uprzednio propozycji z dnia [...] grudnia.2010 r., której załącznik stanowił opis stanowiska służbowego [...] Służby Celnej, określający szczegółowo zadania realizowane na stanowisku odwołującego. Twierdzenia odwołującego, iż nie mógł odnieść się do ustaleń organu są pozbawione podstaw, gdyż decyzja zawiera określenie warunków służby, a użycie w sentencji słowa "potwierdzam" nie stanowi istotnego uchybienia w sytuacji, gdy decyzja w swej treści zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie warunków służby i stanowi w tym aspekcie przejaw woli organu. W ocenie organu odwoławczego, określenie warunków służby odwołującemu w związku z wejściem w życie nowej ustawy skarżoną decyzją nastąpiło z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w [...] nie zawiera cech dowolności, mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. O. zarzucił skarżonej decyzji obrazę art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwą akceptację decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] października 2014 r., w sytuacji gdy decyzja ta:

1. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu 107 § 1 k.p.a. poprzez fakt braku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji i tym samym brak wyjaśnienia podstaw prawnych i podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych personalnych przesłanek określenia od dnia 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku [...] Służby Celnej w Wydziale [...],

2. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż w sprawie nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego i skarżący nie brał aktywnego udziału w postępowaniu,

3. została wydana z naruszeniem przepisu art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu stanowiska służbowego reguł określonych w zarządzeniu Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i tym samym pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia skarżącego, o których mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, które to kryteria (w razie ich zastosowania) powinny pretendować skarżącego do wyższego stanowiska niż to, które mu zaproponowano,

4. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu. 222 ust.3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 559) poprzez nie przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obowiązku stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 tej ustawy w postaci rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych, regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, iż poprzez wadliwą akceptację decyzji organu I instancji, zaskarżona decyzja administracyjna Szefa Służby Celnej powiela i zawiera wszystkie ww. zasadnicze błędy, a dodatkowo została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż w również na etapie odwoławczym sprawy nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a skarżący był pozbawiony aktywnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty podkreślając, iż zaskarżona decyzja nie spełnia pożądanego kryterium zgodności z prawem i to zarówno z uwagi na zaistniałe przy jej wydaniu wskazane uchybienia formalne, jak i merytoryczną treść.

Skarżący zaznaczył, że nietrafnie Szef Służby Celnej uznał, że jego prawo do aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie zostało naruszone przez fakt, że przyjął on propozycję pełnienia służby, bowiem czynności te nie były podejmowane w niniejszej sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaakceptował uzasadnienie, które przedstawił Dyrektor Izby Celnej w W[...] choć nie zawierało ono argumentacji prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem organu odwoławczego, że prawidłowo została przeprowadzona procedura określenia mu warunków pełnienia służby oraz, że zaproponowane warunki były zgodne z przepisami prawa zwłaszcza wobec braku przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej na poszczególne stanowiska.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że zarzuty skargi stanowią w istocie powielenie zarzutów odwołania, do których odniósł się w zaskarżonej decyzji.

Organ wyjaśnił, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących opisu i wartościowania. Proces ten następował bowiem według reguł odrębnych, nie poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Celem skarżonej decyzji było określenie warunków służby w oparciu o art. 222 ust. 3 ustawy, a nie badanie prawidłowości opisów stanowisk służbowych w Służbie Celnej. Organ podniósł, że nie doszło również do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] października 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] października 2014 r. potwierdzająca warunki pełnienia służby, obowiązujące od dnia [...] stycznia 2011 r. w brzmieniu określonym w propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r., była następstwem przyjęcia tej propozycji przez skarżącego. Natomiast złożenie powyższej pisemnej propozycji przez Dyrektora Izby Celnej w [...] było związane z wejściem w życie 30 października 2009 r. nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).

Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy Dyrektor Izby Celnej w [...] był zobligowany w terminie do 31 grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona propozycja zawarta w piśmie z [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając 5 stycznia 2011 r. pisemne oświadczenie. Zaproponowane i przyjęte warunki służby zostały następnie powtórzone we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w decyzji z [...] października 2014 r. Takie władcze załatwienie sprawy było następstwem stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wykładni art. 222 ust. 3 ustawy, że konsekwencją przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji warunków służby złożonej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinno być decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby (por. postanowienie NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, dostępne na stronie internetowej pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną jest, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która weszła w życie 30 października 2009 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych (Projekt ustawy o Służbie Celnej, Sejm VI Kadencji, druk nr 1492, opublikowany w LEX). Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej, które zawarte zostały w rozdziale "Przepisy przejściowe", miały zaś pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy.

W art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustawodawca postanowił, że funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 3 ww. ustawy zakreślono termin do 31 grudnia 2010 r. na przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji określających, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Intencją ustawodawcy było zatem dostosowanie zastanego stanu rzeczy odnośnie warunków pełnienia służby, w tym stanowisk służbowych funkcjonariuszy, do nowej regulacji prawnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz stosunki prawne ukształtowane na jego podstawie, istniejące w momencie wejścia w życie przepisów nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji nowych stanowisk służbowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych musiało zatem zostać dokonane z odniesieniem do stanowisk służbowych dotychczas zajmowanych przez tych funkcjonariuszy pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Nieuzasadnione są w związku z tym zarzuty skarżącego, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej.

Należy zgodzić się z organem, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu. W procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było, co należy szczególnie mocno zaakcentować wobec oczekiwań zgłaszanych przez skarżącego w jego trakcie, awansowanie funkcjonariuszy, lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Proces awansowania mógł rozpocząć się na nowych zasadach po zakończeniu zmian strukturalno-organizacyjnych w Służbie Celnej.

Istotnym jest również, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, że art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej odsyła do przepisów rozdziału 8 i 10 jedynie w zakresie kwestii związanych z miejscem pełnienia służby, stanowiskiem i uposażeniem, nie zaś do materii odnoszącej się do awansu, czy rekrutacji wewnętrznej, które również są normowane w przepisach tych rozdziałów.

Jak wyjaśnił Szef Służby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wartościowanie stanowisk służbowych dla potrzeb określenia funkcjonariuszom nowych warunków pełnienia służby zostało przeprowadzone według kryteriów określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i oparte było na wartości wykonywanego zadania na danym stanowisku, a nie na statusie osoby wykonującej to zadanie (jej wykształceniu, kwalifikacjach).

Skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu znajdującej się w jego aktach osobowych. Przyjął zatem złożoną mu propozycję, decydując się na dalszą służbę na zaproponowanym mu stanowisku starszego specjalisty. Nie jest okolicznością sporną, iż skarżący wypełniał wymagania dla tego stanowiska przewidziane. Natomiast jak wyjaśnił organ w procesie transformacji to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań, decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Sam skarżący zasadnie natomiast wskazuje, że kryteria wykształcenia i kwalifikacji zawodowych są brane pod uwagę w procedurze rekrutacji wewnętrznej, która w tym przypadku nie miała jednak miejsca. Obowiązek jej przeprowadzenia nie mógł wynikać, wbrew twierdzeniom skargi, z pism poszczególnych organów funkcjonujących w ramach Służby Celnej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że opis wartościowania stanowiska, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o Służbie Celnej, "zakłada podniesienie standardów pracy polskiej Służby Celnej, doskonalenie systemu planowania i zarządzania zasobami finansowymi i technicznymi oraz doskonalenia systemu zarządzania zasobami ludzkimi tak, aby wzmocnić administracyjną i operacyjną zdolność Służby Celnej". Opis wartościowania stanowiska w Służbie Celnej służy zatem wewnętrznym potrzebom tej służby mundurowej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponownie przypomnieć, że wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z [...] października 2014 r. potwierdzającej warunki służby, od dnia 1 stycznia 2011 r. było następstwem przyjęcia wcześniej przez skarżącego pisemnej propozycji z [...] grudnia 2010 r., określającej warunki służby i było powtórzeniem w decyzji treści wcześniejszej propozycji. Wbrew jednak zarzutom skargi organ nie potwierdził jedynie warunków pełnienia służby w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji, lecz w decyzji wskazał w sposób precyzyjny i jednoznaczny stanowisko, miejsce pełnienia służby i uposażenie, czyniąc zadość wymogom art. 107 § 1 k.p.a., ustalając warunki służby od dnia 1 stycznia 2011 r., tak jak wymagał tego przepis art. 222 ustawy o Służbie Celnej.

Należy wskazać, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] przed wydaniem powyższej decyzji nie prowadził żadnego postępowania w sprawie odnośnie ustalenia skarżącemu warunków pełnienia służby, lecz oparł się w całości na dokumencie znanym już wcześniej skarżącemu. Skarżący podnosząc zarzut, iż nie brał czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie przedstawił jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że powyższe uchybienie ze strony organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania przed organem II instancji skarżący został natomiast pouczony o przysługujących mu uprawnieniach w toku tego postępowania, jednak nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie zgłosił żadnych wniosków ani dowodów w sprawie. Również w skardze nie wskazuje jakie czynności i dowody w ramach postępowania dowodowego zostały przez organ pominięte, a które miałyby wpływ na wynik tego postępowania. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji, a to z tego powodu, iż nie argumentacja tego organu była brana pod uwagę przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni realizuje wymagania art. 107 § 3 k.p.a., zawierając wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż skarżący nie akceptuje tej argumentacji nie świadczy o naruszeniu przywołanego przepisu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...], odpowiadają prawu.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.