Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 593/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77, art. 80, art. 138 ,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b, art. 60 pkt 6, art. 207 ust. 1 pkt 2 , art. 184 ,
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] ([...] Zarząd Województwa Z. (dalej: "Zarząd WZ", "organ odwoławczy") utrzymał w całości w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z [...] września 2020 r. nr [...] ([...]) orzekającą zwrot od P. z siedzibą w S. (dalej: "Beneficjent", "Strona", "Skarżący") środków przekazanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 na realizację projektu pn. "[...]" (dalej: "Projekt"), w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej

jak dla zaległości podatkowych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja ta została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Beneficjent [...] marca 2018 r. zawarł z Województwem Z. -Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (dalej: "IP", "organ I instancji") umowę nr [...] (dalej "Umową") o dofinansowanie Projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, działanie [...] Kompleksowe wsparcie głownie dla osób bezrobotnych, biernych zawodowo, zwłaszcza znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy

obejmujące pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy oraz działania na rzecz podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Projekt realizowany był w partnerstwie z [...] - M. G.

(dalej: "Partner"), na podstawie Umowy o partnerstwie na rzecz realizacji projektu zawartej w dniu [...] lipca 2018 r.

Na warunkach określonych w umowie, IP przyznała Beneficjentowi dofinansowanie na realizację Projektu, a Beneficjent zobowiązał się do jego realizacji. Umowa określiła podlegające przekazaniu dofinansowanie na realizację Projektu w kwocie nieprzekraczającej [...] zł (w tym [...] zł ze środków europejskich oraz [...] zł ze środków dotacji celowej). Środki z dofinansowania IP zobowiązana była przekazywać zgodnie z harmonogramem płatności na rachunek Beneficjenta wskazany w Umowie. Beneficjent w ramach projektu złożył m.in. wniosek o zaliczkę, w związku z tym w dniu [...] kwietnia 2018 r. przekazano Beneficjentowi pierwszą i jedyną transzę w wysokości [...] zł.

W dniu [...] marca 2019 r. podpisano Aneks nr [...] do ww. Umowy, który zmienił wartość dofinansowania (kwota ogółem [...] zł, dofinansowanie w kwocie [...]zł, wkład własny [...] zł).

W dniu [...] lipca 2018 r. IP podjęła pierwsze czynności kontrolne Projektu, które ze względu na brak postępu rzeczowego w realizacji Projektu zostały zawieszone do dnia [...] października 2018 r. i kontynuowane w dniu [...] października 2018 r. w ramach kontroli planowej realizowanej przez Wydział Kontroli EFS Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (dalej: zespół kontrolujący). Dodatkowo przeprowadzono w siedzibie IP kontrole na dokumentach w dniach: [...] września 2018 r., [...] października 2018 r., [...] grudnia 2018 r., [...] grudnia 2018 r., [...] lutego 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] kwietnia 2019., [...] kwietnia 2019 r. Celem kontroli było kompleksowe sprawdzenie zgodności projektu z Umową o dofinansowanie oraz informacjami przedstawionymi we wniosku o płatność na podstawie dokumentacji merytorycznej i finansowej. Zakres przedmiotowy kontroli realizacji projektu obejmował m.in. zgodność rzeczową realizacji projektu, w tym zgodność podejmowanych działań merytorycznych z celami projektu i prawidłowość realizacji zadań związanych z monitorowaniem projektu, kwalifikowalność uczestników oraz prawidłowość przetwarzania danych osobowych, prawidłowość rozliczeń finansowych, poprawność udzielania zamówień publicznych, poprawność stosowania zasady konkurencyjności, kwalifikowalność personelu oraz prawidłowość realizacji projektów partnerskich.

Podczas prowadzonych czynności kontrolnych w siedzibie Beneficjenta stwierdzono problemy w realizacji przedmiotowego Projektu. Natomiast na podstawie weryfikacji dokumentacji ujętej w próbie kontroli zespół kontrolujący stwierdził

w poszczególnych obszarach kontroli, iż Projekt nie jest realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie.

Ustalenia zespołu kontrolującego znalazły odzwierciedlenie w ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) Zespół kontrolujący opisał szczegółowo przeprowadzone czynności i ich zakres, natomiast w podsumowaniu przedstawił kluczowe wnioski i stwierdzenia dotyczące przedmiotowej kontroli.

Kluczowym wnioskiem pokontrolnym było stwierdzenie podejrzenia

oszustw finansowych lub działania o charakterze korupcyjnym. Zdaniem

zespołu kontrolującego, Beneficjent w ramach przedmiotowego Projektu

przekazywał IP dokumentację poświadczającą nieprawdziwe informacje, w związku z tym uzasadnione jest twierdzenie o podejrzeniu oszustwa finansowego.

Uwzględniając powyższe, czyli stwierdzone nieprawidłowości polegające

na naruszeniu postanowień Umowy o dofinansowanie i składaniu przez Beneficjenta do IP dokumentów poświadczających nieprawdę, zespół kontrolujący zalecił rozwiązanie Umowy zgodnie z § 29 Umowy, tj. w trybie natychmiastowym.

Beneficjent złożył pisemne zastrzeżenia do ww. informacji pokontrolnej,

co do których IP ustosunkowała się w piśmie z [...] lipca 2019 r. wskazując, że Projekt nie jest realizowany zgodnie z założeniami merytorycznymi wskazanymi w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie.

W związku z wykrytymi nieprawidłowościami w projekcie oraz zaleceniami pokontrolnymi, w dniu [...] lipca 2019 r. (pismo znak: [...]),

IP oświadczyła, że rozwiązuje Umowę o dofinansowanie w trybie natychmiastowym. Uzasadniając przedmiotowe rozwiązanie Umowy powołała się na § 29 ust. 1 pkt. 2 Umowy i wskazała na posłużenie się przez Beneficjenta stwierdzającymi nieprawdę dokumentami złożonymi w celu uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu. IP stwierdziła, iż Projekt nie był realizowany zgodnie z założeniami merytorycznymi wskazanymi w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie, a wsparcie w ramach projektu nie zostało udzielone wszystkim uczestnikom projektu zgodnie z zaplanowaną ścieżką wsparcia. W końcowej części pisma IP wskazała, że zwrot całości dofinansowania następuje na podstawie § 31 ust. 1 Umowy o dofinansowanie.

W dniu [...] lipca 2019 r. do IP wpłynęło pismo złożone przez pełnomocnika reprezentującego Beneficjenta, w którym to przedstawiono zastrzeżenia do części uwag zawartych w informacji pokontrolnej nr [...], za które odpowiedzialny był Lider projektu. Dodatkowo w dniu [...] lipca 2019 r. Partner projektu złożył wyjaśnienia i zastrzeżenia odnośnie części zadań, za które on odpowiadał.

W związku z powyższym oraz brakiem zwrotu należnej kwoty, IP w dniu

[...] sierpnia 2019 r. wezwała Beneficjenta do zapłaty kwoty [...]zł. Wezwanie zostało odebrane przez Beneficjenta w dniu [...] sierpnia 2019 r., tym samym termin zwrotu środków upłynął w dniu [...] września 2019 r.

W odpowiedzi na wezwanie do zapłaty w dniu [...] sierpnia 2019 r. do IP

wpłynęło pismo pełnomocnika reprezentującego Beneficjenta, w którym wskazano, że Beneficjent odmawia zapłaty żądanej przez IP należności oraz uznaje oświadczenie o rozwiązaniu Umowy w trybie natychmiastowym za bezskuteczne.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. IP poinformowała Beneficjenta, że brak zwrotu środków w związku z wezwaniem do zapłaty z dnia [...] sierpnia 2019 r. skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Beneficjent nie zakwestionował skutecznie prawidłowości oświadczenia o rozwiązaniu Umowy przez IP w trybie natychmiastowym, tj. na podstawie

art. 29 ust. 1 pkt 2 Umowy, w tym nie doprowadził do wyeliminowania skutków cywilnoprawnych, które zaktualizowały się w wyniku złożenia przez IP oświadczenia z dnia [...] lipca 2019 r.

IP pismem z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], Nr [...] (data odbioru: [...] listopada 2019 r.) zawiadomiła Beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej: "K.p.a.", w sprawie braku zwrotu w terminie określonym w wezwaniu do zapłaty z dnia 13 sierpnia 2019 r. całości przekazanego dofinansowania wraz z odsetkami, w trybie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) – dalej: "u.f.p.".

Beneficjent został poinformowany o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wypowiedzenia

się co do zebranych dowodów i materiałów.

W dniu [...] września 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. orzekł o zwrocie przez Beneficjenta, kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł, stanowiącej całość środków finansowych wypłaconych w ramach pierwszej (i jedynej transzy) wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym w toku kontroli przez zespół

kontrolujący, na ustaleniach tego zespołu wyrażonych w informacji pokontrolnej oraz na korespondencji, która wpłynęła do organu po dacie wszczęcia postępowania.

W tym zakresie organ w uzasadnieniu decyzji obszernie opisał stan faktyczny sprawy, w tym treść korespondencji, przebieg kontroli i jego wynik oraz wnioski zespołu kontrolującego.

Organ I instancji stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i analiza zgromadzonego materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania jednoznacznie wskazują, iż Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację Projektu z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Beneficjent swoimi działaniami, które precyzyjnie opisano w uzasadnieniu decyzji, naruszył postanowienia Umowy o dofinansowanie, tj. § 4 oraz § 29 ust. 1 pkt.2.

W dalszej kolejności przeprowadził analizę pojęcia "nieprawidłowość" i przedstawił wykładnię regulującego tę kwestię przepisu art. art. 2 pkt 36 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia

17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające

przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320) – dalej: "Rozporządzenie nr 1303/2013".

Zdaniem organu w rozumieniu Rozporządzenia nr 1303/2013, regulującego działanie funduszy unijnych w perspektywie 2014 – 2020 nieprawidłowością było

świadome działanie Beneficjenta z naruszeniem procedur. Beneficjent ponosi odpowiedzialność za nieprawidłową realizację projektu i przekazywanie do rozliczenia dokumentacji poświadczającej nieprawdziwe informacje, co w konsekwencji doprowadziło do rozwiązania Umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym, co również przesądziło o stwierdzeniu wystąpienia szkody finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Dodatkowo organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.

Następnie organ przytoczył art. 207 ust. 1 i ust. 8 u.f.p. i wyjaśnił, że zobowiązania wynikające z obowiązku zwrotu dofinansowania w przypadkach opisanych powyżej stanowią zobowiązania powstające z mocy prawa,

które Beneficjent ma uiścić z chwilą zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Jeśli więc Beneficjent nie uiści dobrowolnie lub najpóźniej w wyniku wezwania do zapłaty należnej kwoty nieprawidłowości, znajduje zastosowanie art. 207 ust. 9 u.f.p. Organ I instancji wyjaśnił, że Beneficjent podpisując Umowę o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z założeniami określonymi przez siebie we wniosku o dofinansowanie. Sam określił cele projektu, grupę docelową, sposób jej rekrutacji, zadania oraz wskaźniki. Beneficjent przystępując do Umowy o dofinansowanie projektu, wziął na siebie nie tylko przysługujące mu prawa, ale również i obowiązki wynikające z Umowy.

Zdaniem organu, Beneficjent naruszył postanowienia Umowy, ponieważ posłużył się dokumentami nieodzwierciedlającymi stan faktyczny, które zostały złożone w celu uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, nie dopełnił realizacji udziału części uczestników we wszystkich formach wsparcia w związku z czym uczestnicy nie zrealizowali w pełni ścieżki zaplanowanej we wniosku o dofinansowanie Projektu. Dodatkowo Beneficjent kierował uczestników Projektu posiadających wieloletnie doświadczenie na danym stanowisku na szkolenie

i staż na tym samym stanowisku, co stanowi szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez finansowanie nieuzasadnionych wydatków.

W zakresie terminu biegu odsetek, organ zwrócił uwagę, że został on ustalony jak dla zaległości podatkowych, z uwzględnieniem daty przekazania transzy środków finansowych przy uwzględnieniu, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte

w dniu [...] listopada 2019 r. oraz niniejsza decyzja nie została doręczona

w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zastosowanie ma art. 54 § 1 pkt 7 przepisów Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) – dalej: "O.p.".

Końcowo organ wskazał, że o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzeniu dowodu organ zawiadomił Stronę. Powyższe zawiadomienie o zakończeniu postępowania Strona odebrała w dniu [...] sierpnia 2020 r. (zgodnie z potwierdzeniem odbioru). Strona postępowania nie skorzystała z możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie.

Strona pismem z dnia [...] października 2020 r. odwołała się od ww. decyzji

z dnia [...] września 2020 r. i wniosła o jej uchylenie.

W związku ze złożonym przez Stronę odwołaniem, Zarząd WZ działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. 2014-2020 na nowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, obejmujące ocenę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (w tym m.in. Umowę o dofinansowanie, dokumentację zgromadzoną przez IP w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, odwołanie Beneficjenta) oraz pełną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności odwołał się do przepisów prawa stanowiących podstawę działania organów oraz podstawę dla rozstrzygnięcia o zwrocie środków. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał na ustalony w sprawie stan faktyczny.

Organ odwoławczy w oparciu o poczynione ustalenia stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego IP ustaliła ponad wszelką wątpliwość, iż Beneficjent wykorzystał środki otrzymane w ramach projektu w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem procedur, o których mowa wart. 184 u.f.p., choć nie wszystkie argumenty przedstawione przez organ I instancji, jego zdaniem zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem organu, Beneficjent swoim postępowaniem naruszył przede wszystkim § 4 oraz § 29 ust. 1 pkt 2 Umowy, co w konsekwencji spowodowało uznanie całości wydatków za niekwalifikowalne. Zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie w ramach Projektu zapewnione miało zostać kompleksowe wsparcie dla każdego uczestnika, poczynając od rekrutacji, poprzez wysokiej jakości kursy/szkolenia, staże u konkretnego przedsiębiorcy, a kończąc na ewentualnym zatrudnieniu po zakończeniu Projektu. Jak natomiast wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tak się nie stało. Co więcej, w toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił ponad wszelką wątpliwość, iż Beneficjent w celu uzyskania dofinansowania posłużył się podrobionymi, przerobionymi bądź poświadczającymi nieprawdę dokumentami.

Organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę na § 29 ust. 1 pkt. 2 Umowy. W tym zakresie organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu decyzji szczegółowy opis stanu faktycznego oraz ustaleń i wniosków poczynionych w sprawie. Przy czym organ odwoławczy uznał, że nie zasługują na aprobatę ustalenia organu I instancji w zakresie wszystkich badanych kwestii. Zastrzegł, że jego wątpliwości budzą ustalenia organu I instancji dotyczące przedłożenia przez Beneficjenta dokumentu potwierdzającego nieprawdę dotyczącego realizacji szkolenia pn. "[...]". W ocenie organu odwoławczego, należy dać wiarę wyjaśnieniom Beneficjenta, iż mogło dojść tutaj do oczywistej omyłki przy podpisywaniu list obecności przez trenerów prowadzących szkolenie. Potwierdzają to przede wszystkim ankiety uzyskane od uczestników tego szkolenia.

W ocenie organu odwoławczego brak jest również podstaw do kwestionowania zasadności kierowania osób posiadających wieloletnie doświadczenie na danym stanowisku na staż na tożsamym stanowisku w ramach szkolenia "[...]".

Zdaniem organu odwoławczego na aprobatę nie zasługuje ponadto ocena organu I instancji, iż Beneficjent nie osiągnął co najmniej 50% założonych we wniosku o dofinasowanie wskaźników rezultatu lub produktu, z uwagi na niemożność nawiązania kontaktu z [...] uczestnikami projektu. Okoliczność, że aż [...] uczestników szkolenia pn. "[...]" dwukrotnie nie odebrało kierowanej do nich korespondencji, oczywiście może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przekazanych przez Beneficjenta adresów. Niemniej jednak sama tylko ta okoliczność, w ocenie organu odwoławczego, nie powinna stanowić przesłanki braku kwalifikowalności wszystkich tych osób. Tym bardziej, że Beneficjent do wyjaśnień z dnia [...] czerwca 2019 r. dołączył oświadczenia [...] uczestników tego szkolenia. Z oświadczeń tych wynika, że osoby te w trakcie uczestnictwa w projekcie zamieszkiwały pod adresami wskazanymi w dokumentach rekrutacyjnych i adresy te były zlokalizowane na obszarze Specjalnej Strefy Włączenia. Ponadto na części zwracanej korespondencji (dotyczącej wskazywanych [...] osób) znajdowała się adnotacja "adresat nieobecny lub "zwrot nie podjęto w terminie". Zdaniem organu odwoławczego, z adnotacji "adresat nieobecny" nie wynika, że dana osoba nie mieszka pod danym adresem. W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem wystarczających dowodów, by z całą pewnością uznać wszystkich wskazywanych przez organ I instancji uczestników ([...] osób) za niekwalifikowalnych. W ocenie organu odwoławczego taka pewność istnieje w przypadku dwóch osób.

W ocenie organu odwoławczego, pomimo tego, że nie wszystkie argumenty przedstawione przez organ I instancji zasługują na uwzględnienie, to ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i analiza zgromadzonego materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania odwoławczego jednoznacznie wskazują, iż Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację Projektu z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i słuszna, a wskazana wyżej wadliwa ocena jest nieistotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W toku bowiem niniejszego postępowania administracyjnego ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż Beneficjent w celu uzyskania dofinansowania posłużył się dokumentami poświadczającymi nieprawdę, co zgodnie z § 29 ust. 1

pkt 2 Umowy stanowiło podstawę do rozwiązania umowy trybie natychmiastowym.

Zdaniem organu odwoławczego organ instancji, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowo ustalił, że przedstawione przez Beneficjenta dokumenty dotyczące szkolenia pn. "[...]" potwierdzają nieprawdę. Ustaleń tych w żaden sposób nie podważają dokumenty przedstawione przez Beneficjenta (pismo z dnia [...] listopada 2019 r.). Należy tutaj zwrócić uwagę, że Beneficjent przedstawił oświadczenia o wzięciu udziału w szkoleniu dotyczące tylko trzech uczestników projektu, tj. p. S. B., p. B. Z. oraz p. S. S.. Oświadczenia te nie zostały opatrzone żadną datą. Pozostali uczestnicy projektu ([...] osób) nie odwołali swoich wcześniejszych oświadczeń, a trzech z nich podtrzymało swoje oświadczenia. Beneficjent przedstawił również kopię oświadczenia z "[...]", z którego wynika, iż w ramach ww. szkolenia była wynajmowana sala oraz organizowany był catering. Kopia tego oświadczenia odnosi się jednak do miesiąca października 2019 r., natomiast szkolenie w ramach projektu odbywało się w październiku 2018 r. Organ odwoławczy zgodził się z oceną organu I instancji, iż powyższe dodatkowo podważa wiarygodność przedłożonych przez Beneficjenta dokumentów i nie potwierdza faktu odbycia tego szkolenia. W kontekście przedłożonych przez Beneficjenta list obecności z odbytego szkolenia, organ odwoławczy wskazał, że według uczestników szkolenia listy obecności były podpisywane bez faktycznie zrealizowanego szkolenia. Jeden z uczestników (K. Z.) oświadczył zaś, że nie podpisywał listy obecności na szkoleniu pn. "[...]" w okresie [...].10-[...].10.2018 r., K. H., że lista obecności była podpisywana w jej mieszkaniu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy odmówił wiarygodności ww. dowodom przedstawionym przez Beneficjenta. Co istotne K. A. do ankiety dołączyła kopię karty leczenia szpitalnego, z której wynika, iż w dniach od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r. przebywała w szpitalu (akta sprawy str. 25252526). Beneficjent zaś przekazał do IP dokument, z którego wynika, iż K. A. w dniu 1 [...] października 2018 r. brała udział w 120-minutowym spotkaniu z doradcą zawodowym.

Za prawidłowe w części uznał również organ odwoławczy ustalenia organu I instancji dotyczące nieprawidłowości przy realizacji szkolenia pn. "[...]" w wyniku przeprowadzenia ankiet o których była mowa. Nawet przyjmując zastrzeżenia Beneficjenta co do uznania w wyniku przeprowadzonych ankiet braku potwierdzenia przeprowadzenia szkoleń przedstawione przez Beneficjenta adresy uczestników szkolenia pn. "[...]" potwierdzają nieprawdę, co najmniej w dwóch przypadkach (p. Z. i p. M. ) Beneficjent podał nieprawdziwe adresy w celu uzyskania dofinansowania (uznania za kwalifikowanych uczestników projektu). Ustaleń tych w żaden sposób nie podważają dokumenty przedstawione przez Beneficjenta w dniu [...] czerwca 2019 r. Z załączonego oświadczenia Z. C. nie wynika, że zamieszkuje on w m. M. . Co więcej ww. oświadczenie Z. C. również potwierdza nieprawdę, albowiem do IP nie wpłynęła ankieta C. Z., ani też nie składał On wyjaśnień w sprawie. W przypadku M. G. Beneficjent nie przedstawił żadnych dowodów, które by potwierdzały jego adres zamieszkania.

Za prawidłowe organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji, który stwierdził nieprawidłowości przy realizacji stażu zawodowego A. G., biorącej udział w szkoleniu pn. "[...]". Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie każdy stażysta miał mieć przydzielonego opiekuna stażu, który będzie wspomagał uczestników projektu podczas realizacji stażu i nadzorował realizację programu stażu (wniosek o dofinansowanie - opis zadania staże zawodowe). Zgodnie natomiast z umową trójstronną o organizację stażu, organizator stażu zobowiązany był do sprawowania nadzoru nad organizacją stażu ( § 2 ust. 4 umowy), zaś pracodawca zobowiązał się do wyznaczenia opiekuna stażu (§ 3 ust. 8 umowy). Jednocześnie opiekun stażu był zobligowany m.in. do udzielania stażyście wskazówek i pomocy w wypełnianiu powierzonych zadań (§ 3 ust. 9 umowy). Jak wynika z ustaleń dokonanych przez IP, A. G. obywała staż w Szpitalu Powiatowym w P.. Na opiekuna stażu ww. uczestniczki wyznaczono natomiast osobę, która w trakcie realizacji przedmiotowego stażu przebywała w siedzibie Pracodawcy organizującego staż (F. w S.). Organ odwoławczy zgodził się z oceną organu I instancji, iż w analizowanym przypadku opiekun stażu nie miał realnej możliwości, żeby nadzorować pracę uczestniczki w trakcie odbywanego stażu zawodowego oraz na bieżąco udzielać praktycznych wskazówek w trakcie realizacji stażu. Nie było zatem możliwe sporządzenie rzetelnej i wiarygodnej opinii o uczestniku, dotyczącej odbytego stażu u pracodawcy. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z regulaminem konkursu nr [...], staże realizowane w ramach projektów winne być zgodne m.in. z Polskimi Ramami Jakości Praktyk i Staży. Tymczasem z ustaleń dokonanych przez organ I instancji (na podstawie rozmowy przeprowadzonej ze stażystką) wynika, że w trakcie odbywanego stażu, opiekun stażu (B. B.) tylko dwukrotnie przybyła do Szpitala Powiatowego w P., w którym odbywała staż A. G.. Ponadto, żadna inna osoba przebywająca na stałe w miejscu realizacji wsparcia nie monitorowała pracy wykonywanej przez stażystkę. Powyższe potwierdza, że Beneficjent nie wywiązał się z zapisów umowy stażowej - tym samym nie można potwierdzić prawidłowości realizacji stażu zawodowego ww. uczestniczki.

Według organu odwoławczego, organ I instancji słusznie także podważył zasadność realizacji projektu pn. "[...]" w partnerstwie z [...] M. G.. Zasady realizacji projektów partnerskich określa art. 33 ustawy wdrożeniowej. Realizacja projektu partnerskiego polega na wniesieniu przez partnerów zasobów ludzkich, organizacyjnych, technicznych lub finansowych. Ważnym przy tym jest, aby podmioty tworzące partnerstwo wspólnie posiadały odpowiedni potencjał ludzki, techniczny i finansowy do realizacji danego przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego [...] M. G. nie stanowiło żadnej wartości dodanej projektu. Analiza zadań, za które odpowiedzialny był partner projektu, wskazuje, że wszystkie te zadania zlecone zostały partnerom zewnętrznym, a część zadań była następnie podzlecana kolejnym podmiotom.

Wobec powyższego zasadne jest wskazanie, że Beneficjent nie wypełnił określonych w Umowie obowiązków, jakie przyjął do realizacji, podpisując umowę o dofinansowanie Projektu. Powyższe było podstawą do wydania decyzji o zwrocie środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Wskazane wyżej naruszenie stanowi nieprawidłowość określoną w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, gdyż jak ustalono, spowodowało ono szkodę w budżecie UE w postaci dofinansowania wydatków niekwalifikowalnych.

Końcowo organ odwoławczy odniósł się do zarzutów pełnomocnika Beneficjenta wskazanych w odwołaniu. Wskazał, że okoliczności związane z niewłaściwym działaniem IP przy realizacji Umowy, w tym związane z prowadzeniem czynności kontrolnych, nie może być oceniane jako mające bezpośredni wpływ na powstanie nieprawidłowości, tj. przede wszystkim przyczyn posługiwania się przez Beneficjenta dokumentami poświadczającymi nieprawdę. Nawet uznanie tych okoliczności za uzasadnione nie miałoby znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy.

Organ zwrócił uwagę, że Beneficjent brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, czego wyrazem jest m.in. informacja dotycząca przeglądu akt sprawy z dnia [...] grudnia 2019 r.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Beneficjenta, że w niniejszej sprawie IP winna była ewentualnie zastosować zasadę proporcjonalności. Skoro Beneficjent dopuścił się nadużycia finansowego, cała wypłacona kwota dofinansowania, niezależnie od stanu zaawansowania pozostałych prac, stała się nienależna. Zrefundowanie bowiem wydatków w wyżej wskazanym stanie faktycznym stanowi realną szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

Strona zaskarżyła decyzję Zarządu WZ w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych celem czynienia ustaleń w zakresie istnienia przesłanek uzasadniających dokonanie przez Skarżącego zwrotu środków uzyskanych tytułem dofinansowania, dokonanie tych ustaleń w oparciu o niemiarodajny materiał dowodowy, z pominięciem słusznego interesu strony, zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia, czy Skarżący dopuścił się naruszeń umowy o dofinansowanie, a także poprzez bezzasadną odmowę wiarygodności dowodom zaoferowanym przez Skarżącego w toku postępowania, co w efekcie skutkowało błędnym ustaleniem w zakresie tego, że Skarżący naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie;

2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy w zakresie dotyczącym aktualizacji przesłanek uzasadniających dokonanie przez Skarżącego zwrotu środków otrzymanych tytułem dofinansowania, nieuwzględnienie w wydanym postanowieniu słusznego interesu strony, a także wykroczenie przez organy administracji publicznej ponad przyznane im kompetencje w zakresie czynienia ustaleń dotyczących posługiwania się przez Skarżącego podrobionymi, przerobionymi lub poświadczającymi nieprawdę dokumentami, podczas gdy ustalenia w tym zakresie winny być czynione przez sąd kamy a nie organy administracji publicznej, co w efekcie skutkowało błędnym ustaleniem w zakresie tego, że Skarżący naruszył postanowienia Umowy o dofinansowanie;

3) art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem spoczywającego na organach administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, albowiem przedstawicielom Skarżącego odmówiono udzielenia informacji o zebranym w sprawie materiale dowodowym;

4) art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem spoczywającego na organach administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, albowiem przedstawicielom Skarżącego odmówiono udzielenia informacji o zebranym w sprawie materiale dowodowym, uniemożliwiono im też złożenie stosownych, przydatnych dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnień;

5) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych, niepopartych konkretnymi i jednoznacznymi dowodami w zakresie ustalenia, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do aktualizacji przesłanek uzasadniających dokonanie przez Skarżącego zwrotu środków uzyskanych tytułem dofinansowania, albowiem Skarżący - wedle poczynionych przez organy ustaleń - miał się posłużyć w celu uzyskania dofinansowania dokumentami poświadczającymi nieprawdę;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta winna była podlegać uchyleniu z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa;

7) art. 207 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez orzeczenie przez organ I instancji – i utrzymanie tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w mocy - o zwrocie przez Skarżącego dofinansowania w wysokości [...] zł, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do aktualizacji jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej dokonanie przez Skarżącego zwrotu środków uzyskanych tytułem dofinansowania.

W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.

Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd WZ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że Przewodnicząca Wydziału I WSA w Szczecinie, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 tj. ze zm.) wydała [...] grudnia 2022 r. zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy zdalnej Pismami z [...] grudnia 2022 r. Sąd poinformował pełnomocników Skarżącego i organu o terminie rozprawy zdalnej.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy a nie argumenty pozaprawne, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).

W myśl art. 23 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu przeprowadzanych przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą, koordynatora EWT, wspólny sekretariat, krajowego kontrolera, a także instytucję audytową, przedstawicieli Komisji Europejskiej i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego oraz inne podmioty, uprawnione do przeprowadzania kontroli lub audytu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11.

IP jest odpowiedzialna za przygotowanie i realizację regionalnego programu operacyjnego, w szczególności zaś do jego zadań należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów (w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego), nakładanie korekt finansowych, a także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p, albo w umowie o dofinansowanie projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b u.f.p. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9 lit. a ustawy wdrożeniowej. Realizując zatem ww. zadania, instytucja zarządzająca korzysta z instrumentów prawnych zawartych w u.f.p. Jak stanowi przy tym art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej są środkami publicznymi, przy czym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki od tych środków, są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, co wynika z art. 60 pkt 6 u.f.p..

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest decyzja z dnia [...].09.2020 r. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...].07.2022 r., w której IP zobowiązała Beneficjenta do zwrotu finansowania w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych otrzymanego na podstawie umowy nr [...] (dalej: "Umową") z dnia [...] marca 2018 r. zawartej z Województwem Z. -Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (dalej: "IP", "organ I instancji") o dofinansowanie Projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, działanie [...] Kompleksowe wsparcie głownie dla osób bezrobotnych, biernych zawodowo, zwłaszcza znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy obejmujące pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy oraz działania na rzecz podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Projekt realizowany był w partnerstwie z [...] - M. G. (dalej: "Partner"), na podstawie Umowy o partnerstwie na rzecz realizacji projektu zawartej w dniu [...] lipca 2018 r. z uwagi na naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Umowa została rozwiązana, jednakże Beneficjent nie zwrócił środków. Według IP Beneficjent wykorzystał środki otrzymane w ramach projektu w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., stąd też w sprawie zastosowanie znalazła norma art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W rozpatrywanej sprawie pomiędzy stronami powstał spór co do tego, czy słusznie IP zażądała zwrotu całości dofinansowania, rozwiązała umowę o dofinasowanie ze względu na naruszenie przez Beneficjenta procedur określonych w umowie o dofinansowanie.

W ocenie Sądu organy dopełniły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a ustalony przez Zarząd WZ stan faktyczny Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własny. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Zatem dokonując kontroli zgodności z prawem skarżonej decyzji, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne przedstawione w części historycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzając już w tym miejscu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W sposób wszechstronny i prawidłowy zgromadzono materiał dowodowy w sprawie, następie przeprowadzona została ocena wszystkich dowodów łącznie. Dokonane ustalenia Zarządu WZ są przekonywujące i poparte odpowiednią argumentacją. Tym samym nieuzasadnionym jest postawiony organom zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych celem czynienia ustaleń w zakresie istnienia przesłanek uzasadniających dokonanie przez Skarżącą zwrotu środków, dokonywania dowolnej oceny dowodów czy art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń.

Zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie to Beneficjent opracował założenia i harmonogram realizacji projektu i przedstawił go do zaakceptowania IP. Został on przyjęty do realizacji, o czym świadczy podpisanie umowy o dofinansowanie. Za wykonanie projektu odpowiedzialny jest co do istoty Beneficjent i pojawiających się trudności i problemów z tym związanych nie może przerzucać na IP. Przystępując do realizacji jakiegokolwiek przedsięwzięcia należy liczyć się z możliwością powstania utrudnień, co w przypadku realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych nie może być rozumiane jako przyzwolenie na przyjęcie postawy biernej i oczekującej na wsparcie, pomoc i wyrozumiałość ze strony podmiotu finansującego to zadanie. Zresztą podnoszone przez Beneficjenta trudności w realizacji projektu nie mają charakteru nadzwyczajnego, bo za takie nie można przecież uznać problemów z zatrudnieniem personelu o odpowiednich kwalifikacjach czy nieprawidłowości po stronie partnera projektu. Nie mogą być one - jak wnioskuje Beneficjent – zakwalifikowane jako przez niego niezawinione.

Argumentacja skargi dotycząca braku podstaw do stawiania Skarżącej zarzutu celowego działania oraz poświadczenia nieprawdy, nie może wywrzeć skutku zamierzonego przez autora skargi z tego powodu, że bez znaczenia dla zastosowania rygoru z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. pozostaje kwestia winy. Odpowiedzialności z tytułu wykorzystania środków europejskich z naruszeniem procedur lub pobrania ich nienależnie decyduje stwierdzony w toku postępowania administracyjnego i niewątpliwy stan faktyczny, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut, że organy nie wskazały w zaskarżonej decyzji jakie konkretnie obowiązki określone w Umowie zostały przez nią naruszone, uzasadniając prowadzenie postępowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W sposób szczegółowy na stronach 25-28 decyzji Zarząd WZ wskazał stwierdzone uchybienia w realizacji umowy o dofinansowanie przez Beneficjenta.

Chybiony jest także zarzut o braku udzielonej przez organy informacji do tego, na czym miałaby szkoda w budżecie UE wyrządzona udzielonym jej dofinansowaniem.

Jak stwierdza NSA, wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 4/19). Szkoda powstaje niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego - wystarczy sama możliwość jego wystąpienia (por. Wyrok WSA w Łodzi z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 937/15). Przy ocenie nieprawidłowości szkoda nie musi być konkretną stratą finansową. Wystarczy samo tylko wykazanie, że określone nieprawidłowości, powstałe wskutek zachowania się beneficjenta, mogły jedynie (choć wcale nie musiały) narazić ogólny budżet UE na uszczerbek, nawet bliżej niewykazany ("potencjalny") (Wyrok WSA w Kielcach z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 249/19). Zatem w rozpatrywanej sprawie wobec nie wykonania postanowień umowy o dofinansowanie zdarzenie to może być oceniane w kategoriach wyrządzenia szkody w budżecie UE.

Stąd też przyjęta przez Beneficjenta wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i sformułowane na tej podstawie stanowisko co do braku podstaw do wydania decyzji orzekającej o zwrocie kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd za uprawnione uznał rozstrzygnięcie podjęte przez organ w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przy tym, za inne procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 u.f.p, uważa się procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. (wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 486/16, wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13).

Zaznaczyć należy, że użyte pojęcie "procedury" ma szerokie znaczenie, co jest uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. W doktrynie podnosi się, że ustawodawca posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin "procedura" nie posiada bowiem definicji legalnej, jego zakres zaś jest bardzo pojemny (określić ją można np. jako "unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy" - por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926). Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 u.f.p. jest w związku z tym szeroki, otwarty i - z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA - zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny. Można sformułować dalej idący wniosek, a mianowicie że jest to celowy zabieg ustawodawcy zmierzający do powstania sytuacji, w której to każde naruszenie obowiązujących procedur będzie wypełniało przesłankę warunkującą podjęcie działania przez instytucję odpowiedzialną przedmiotowo za rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu środków, ocena stanu faktycznego i prawnego może zaś zostać dokonana w oparciu na uznaniu administracyjnym (por. W. Miemiec, w: Europejskie bezzwrotne źródła finansowania, s. 170). Tak określonemu założeniu odpowiada ugruntowany już orzecznictwie sądów administracyjnych szeroki zakres znaczeniowy "procedury", obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami (wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 249/13; por. W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych (w:) W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, Komentarz do art. 184, Teza 6).

Wobec tego przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem, to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (§ 4 ust. 4 Umowy). Niedotrzymanie zaś warunków umowy, zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18; wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1016/18; por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., I GSK 1384/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/OI 37/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1119/19).

Wobec powyższego zgodzić się należy z organem co do tego, że w rozpatrywanej sprawie naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. utożsamiać należy z naruszeniem umowy o dofinansowanie, w tym przez niezrealizowanie projektu objętego taką umową w zakresie realizacji przez Beneficjenta projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (w tym w zakresie rzeczowym), w szczególności za osiągnięcie wskaźników rezultatu określonych we wniosku (pkt 1); realizację projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu określony we wniosku o dofinansowanie (pkt 2); zapewnienie prawidłowej realizacji projektu przez personel projektu posiadający kwalifikacje określone we wniosku o dofinansowanie (pkt 3) osiągnięcia wskaźnika zatrudnienia (pkt 8) o czym stanowi § 4 ust. 1Umowy.

W przypadku stwierdzenia, iż na skutek działania lub zaniechania Beneficjenta doszło do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków dofinansowania niezgodnie z zapisami umowy, IP wszczyna procedurę odzyskania środków zgodnie z przepisami rozporządzenia ogólnego, ustawy wdrożeniowej oraz u.f.p., w szczególności gdy na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest:...), 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., (...) i wprost w § 13 ust. 1 Umowy.

Warto w tym miejscu także zwrócić uwagę, że w art. 184 u.f.p. ustawodawca abstrahuje od tego, jaki charakter prawny powinny mieć owe procedury, natomiast kluczowe znaczenie ma tu określenie, zgodnie z którym procedury te obowiązują przy wykorzystaniu środków finansowych. W niniejszej sprawie procedury, których naruszenie stanowiło podstawę do orzeczenia o obowiązku zwrotu dofinansowania zawarte zostały w postanowieniach umowy o dofinansowaniu projektu. Warto w tym miejscu przywołać pogląd NSA wyrażony w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1378/21., z którego wynika, że art. 184 ust. 1 u.f.p. (§ 13 ust. 1 Umowy) w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w zakresie w jakim przepisy te przewidują obowiązek zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym w szczególności przewidzianych w umowie o dofinansowanie, stanowi konsekwencję naruszenia zasady pacta sunt servanda.

Zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 Umowy IP może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy Beneficjent złoży lub posłuży się fałszywym oświadczeniem lub podrobionymi, przerobionymi lub stwierdzającymi nieprawdę dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach niniejszej umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu.

W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że Beneficjent przekazał do IP dokument, z którego wynika, iż uczestniczka projektu A. K. w dniu [...] października 2018 r. brała udział w 120-minutowym spotkaniu z doradcą zawodowym (szkolenie pn. "[...]"). Dokument poświadcza nieprawdę, gdyż ww. uczestniczka udokumentowała, że w okresie od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r. przebywała w szpitalu;

Ponadto Beneficjent posłużył się także stwierdzającymi nieprawdę dokumentami złożonymi w celu uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach szkolenia pn. "[...]". Przedłożone przez Beneficjenta listy obecności z odbytego szkolenia były podpisywane bez faktycznie zrealizowanego szkolenia, o czym oświadczyło [...] uczestników albowiem Beneficjent przedstawił oświadczenia o wzięciu udziału w szkoleniu dotyczące tylko trzech uczestników projektu, tj. B. S., Z. B. oraz S. S.. Organ przyjął przy tym przedstawione oświadczenie tych [...] osób pomimo, że oświadczenia te nie zostały opatrzone żadną datą. Pozostali uczestnicy projektu ([...] osób) nie odwołali swoich wcześniejszych oświadczeń, a trzech z nich podtrzymało swoje oświadczenia.

Beneficjent przedstawił również IP nieprawidłowe adresy uczestników szkolenia pn. "[...]", w co najmniej, jak w ostateczności ustalił organ odwoławczy po uwzględnieniu wyjaśnień Skarżącej, dwóch uczestników szkolenia. Z załączonego oświadczenia C. Z. nie wynika, że zamieszkuje on w m. M. i jak wynika to ze zgromadzonego materiału (ankiet) samo oświadczenie C. Z. również potwierdza nieprawdę, albowiem do IP nie wpłynęła ankieta C. Z.. Brak jest także w zgromadzonym materiale jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie składanych przez C. Z.. W przypadku G. M. Beneficjent nie przedstawił żadnych dowodów, które by potwierdzały jego adres zamieszkania.

Wobec tego IP orzekająca w sprawie, w sposób uprawniony uznała, że doszło do naruszenia procedur zawartych w Umowie. Nie budzi wątpliwości, że beneficjent zgodnie z Umową jej § 11 ust. 3 i 4 ma obowiązek przedstawiać stosowne dokumenty w celu oceny kwalifikowalności wydatków i co oczywiste, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, winny te dokumenty potwierdzać wykonanie podjętego zobowiązania i to wykonanego zgodnie z umową, winny potwierdzać faktycznie udzielone wsparcie szkoleniowe.

Zasadnie również przyjął organ, że na skutek naruszenia wskazanych postanowień Umowy, mogło dojść do powstania szkody w budżecie UE (art. 2 pkt 26 rozporządzenia nr 1303/2013). Stwierdzenie naruszenia procedur określonych w Umowie implikowało zaś konieczność wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje bowiem po stronie organu konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/18) i to wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zawiera jednoznaczne unormowanie w tym zakresie i IP nie ma możliwości niezastosowania ww. regulacji i odstąpienia od przewidzianych w niej zasad naliczania odsetek.

Należy przy tym podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne, jednakże zawarcie umowy wiąże się nie tylko z nabyciem przez beneficjenta odpowiednich uprawnień, ale także nakłada na beneficjenta szereg obowiązków, które beneficjent zobowiązał się przestrzegać, w tym obowiązki związane z dysponowaniem środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I GSK 873/18).

Dlatego też Sąd stanął na stanowisku, że Beneficjent ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie). Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz jest umową celową, tj. Beneficjent otrzymał środki na realizację konkretnego celu, w tym wypadku projekt pn. "Z bierności w aktywność – wsparcie osób biernych zawodowo w aktywizacji na zachodniopomorskim rynku pracy" zakładał w szczególności kompleksowe wsparcie głownie dla osób bezrobotnych, biernych zawodowo, zwłaszcza znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy obejmujące pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy oraz działania na rzecz podnoszenia kwalifikacji zawodowych.

Tymczasem z ustaleń IP wynika, że przekazana w ramach przedmiotowego Projektu dokumentacja poświadczała nieprawdziwe informacje. Wskazać tu należy na przekazane do IP dokumenty, które miały obrazować wykonanie podjętego zobowiązania a które jak wykazało postępowanie organów poświadczały nieprawdę.

Kwestia ta nie została skutecznie zakwestionowana przez Skarżącą. Wręcz przeciwnie zdaje się Skarżąca dostrzegać te nieprawidłowości, występując ze stosownym wnioskiem do Prokuratury.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 k.p.a. wskazać należy, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie odwoławcze poddając ocenie i prowadząc ponownie postępowanie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności poddając również krytycznie niektóre z ocen organu I instancji wobec działań Skarżącej. Zgodzić się zatem należy z oceną organu odwoławczego, że pomimo tego, że nie wszystkie argumenty przedstawione przez organ I instancji zasługują na uwzględnienie, to ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i analiza zgromadzonego materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania odwoławczego jednoznacznie wskazuje, iż Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację Projektu z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wskazana przez organ odwoławczy częściowo wadliwa ocena zgromadzonego materiału dowodowego zawarta w decyzji organu I instancji jest nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skoro nie budzi wątpliwości, że Beneficjent nie wypełnił określonych w Umowie o dofinansowanie obowiązków, jakie przyjął do realizacji podpisując Umowę, to tym samym zasadnie IP przyjęła, że naruszył obowiązujące go procedury i w sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p..

Zauważyć należy, że na podstawie powołanego wyżej § 29 ust. 1 pkt 2 Umowy, IP złożyła oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym, które zostało skutecznie doręczone Beneficjentowi w dniu 29 lipca 2019 r. (zgodnie z ZPO), Beneficjent nie zakwestionował skutecznie prawidłowości rozwiązania Umowy przez IP w trybie natychmiastowym, tj. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Umowy, w tym nie doprowadził do wyeliminowania skutków cywilnoprawnych, które zaktualizowały się w wyniku złożenia przez IP oświadczenia z dnia 12 lipca 2019r.

Zdaniem Sądu, Skarżąca całkowicie pomija ww. kwestię i wzajemne powiązanie regulacji umownych i administracyjnych, ale również odrębności. Jeśli bowiem Skarżący chciał uchylić się od obowiązku zwrotu całości środków (który nakłada na niego § 31 ust. 1 Umowy) to powinien w toku właściwego postępowania unicestwić skutki materialnoprawne rozwiązania umowy o dofinansowanie. Taka okoliczność nie miała w sprawie miejsca. W zamian tego Skarżący wadliwie usiłował zwalczać niekorzystne dla siebie konsekwencji rozwiązania Umowy o dofinansowanie na etapie postępowania odwoławczego od decyzji określającej obowiązek zwrotu kwoty otrzymanej w ramach dofinansowania Projektu, a następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez zgłaszane zarzuty i argumentację uderzającą w przebieg kontroli przeprowadzonej przez zespół kontrolujący i zgromadzony materiał dowodowy.

Tymczasem do kompetencji sądów administracyjnych nie należy ocena oświadczeń woli składanych przez podmioty w związku z łączącym te podmioty stosunkiem cywilnoprawnym. Wskazanie okoliczności odnoszące się do treści Umowy i faktu jej rozwiązania ma w sprawie jedynie znaczenie w zakresie związanym z ustaleniami faktycznymi, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Na skutek rozwiązania Umowy, Skarżący przestał bowiem być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków Programu, a więc utracił status beneficjenta tego Programu.

Przedmiotem przeprowadzanej przez tut. Sąd kontroli nie jest jednak

i nie może być rozwiązanie Umowy i towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności, gdyż podstawą do wydania decyzji administracyjnej, w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 207 ust. 1 u.f.p.

Skoro zatem doszło do ustaleń w zakresie nieprawidłowości, konsekwentnie IP pismem z 13 sierpnia 2019 r. doręczonym Beneficjentowi w dniu 19 sierpnia 2019 r. wezwała Beneficjenta do zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Skutkowało to obowiązkiem wydania decyzji o zwrocie środków, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 207 u.f.p., skoro Beneficjent, mimo wezwania w trybie art. 207 ust., 8 pkt 1 u.f.p., nie zwrócił wszystkich wymagalnych należności. Wyjaśnić należy, że wydanie decyzji o zwrocie środków i związane z tym czynności administracyjne, nie wymagają zasadniczo poprzedzenia ich czynnościami zmierzającymi do rozwiązania umowy o dofinansowanie. Jednakże, okoliczności niniejszej sprawy i przyjęta umowna podstawa prawna rozwiązania Umowy wymagają połączenia skutków rozwiązania tej konkretnej Umowy z obowiązkiem zwrotu środków.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że zasadnie Beneficjent wezwany został przez IP do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p.) a następnie po bezskutecznym upływie tego terminu wydano decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki – przy uwzględnieniu art. 54 O.p. oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

Nie budzi wątpliwości, że stwierdzone nieprawidłowości i rozwiązanie umowy mimo że Beneficjent zawarł skutecznie umowę o dofinansowanie, spowodowały, że nie zrealizował w ramach projektu zadań, nie osiągnął żadnych wskaźników rezultatu i produktu oraz celu projektu.

W okolicznościach sprawy wobec zapisu § 31 ust. 1 Umowy nie było podstaw do żądania zwrotu tylko części środków, na co wskazał organ odwoławczy i odniósł się obszernie w uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zawarto podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, wskazując na fakt skutecznego rozwiązania umowy bez wypowiedzenia na podstawie § 29 ust. 1 pkt 2 Umowy. W takiej sytuacji zastosowanie miało postanowienie § 31 Umowy, zgodnie z którym beneficjent zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. W zapisie tym nie dopuszcza się zwrotu części środków. Najistotniejszym skutkiem jest bowiem pozbawienie statusu beneficjenta z powodu poważnych naruszeń prawa i procedur oraz przedstawienia nieprawdziwych lub poświadczających nieprawdę dokumentów i informacji. Stosownie do zapisu umowy, a także wykonując przedstawione wyżej obowiązki instytucji w zakresie kontroli nad wykorzystywaniem środków programów operacyjnych i odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych, organ obligowany był do orzeczenia o zwrocie całej kwoty. Wydając na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. decyzję o zwrocie organ prawidłowo objął decyzją całą kwotę .

Z powyższych też powodów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia ani w niepodważonym stanie faktycznym sprawy, ani też w racjach prawnych, a tym samym zaistniała podstawa do uznania, że stanowisko IP nie narusza przepisów prawa w sposób, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.