Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 863/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 881/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 863/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] września 2012 r. J. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o interwencję w sprawie wybudowanej studni kanalizacyjnej przy ul. [...] w R.

W dniu [...] października 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że: "w drodze ul. [...] wg projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zlokalizowana jest studzienka kanalizacyjna G1 na wysokości budynku mieszkalnego J. K., w narożu tego budynku, od strony głównej ulicy. Na podstawie oględzin stwierdzono przesunięcie studzienki G1 o ok. 1 m w kierunku drogi dojazdowej - bocznej. Wg przedstawicieli wodociągów zmiana zakwalifikowana została do zmian nieistotnych. Studzienka zlokalizowana jest na terenie drogi będącej własnością miasta R. Studnia, jej krawędź, zlokalizowana jest ok. 40 cm od ściany zewnętrznej budynku p. K. Zmiana powstała ze względu na kolizję z istniejącymi w gruncie mediami".

Do akt sprawy załączona została kopia decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej (KOB-XXVI) w R. przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] kopie map przebiegu trasy kanalizacyjnej oraz kopia pisma z dnia [...] października 2010 r., w którym zwrócono się do projektanta o dokonanie zmian w projekcie wraz z adnotacją projektanta na tym piśmie, iż wyraża on zgodę, a owa zmiana jest nieistotna.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie lokalizacji ww. studzienki kanalizacyjnej, wskazując, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu polegające na przesunięciu studzienki nie jest odstąpieniem istotnym, w stosunku do którego konieczna byłaby zmiana pozwolenia na budowę. Zmiana ta w żadnej mierze nie mogła spowodować naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości ani negatywnie wpłynąć na stan bezpieczeństwa ludzi, mienia czy środowiska. W tym przypadku nie ma zatem podstaw do wdrożenia procedury naprawczej przez organ nadzoru budowlanego, a w konsekwencji do wyeliminowania z obrotu prawnego udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu. Jednocześnie organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie określają odległości dotyczących lokalizacji elementów sieci kanalizacyjnej od innych obiektów budowlanych. Niewielka zmiana lokalizacji studzienki nie ma wpływu na realizację całości inwestycji ani na nieruchomości leżące w bezpośrednim sąsiedztwie.

Po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że dokonane przez inwestora odstępstwo od projektu budowlanego miało charakter istotny. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien był wdrożyć postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., II SA/Gl 1634/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., uznając, że przesunięcie przedmiotowej studzienki nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym prowadzenie w tym zakresie postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe. Sąd podniósł natomiast, że nie zostało w sprawie ustalone, czy i z jakiego tytułu J. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Brak wyjaśnienia i ustaleń w powyższym zakresie mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jeżeli bowiem okazałoby się, że J. K. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wówczas postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez nią odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji winno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli natomiast w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego organ ustali, że J. K. jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, wówczas rozpozna merytorycznie jej odwołanie, uwzględniając ocenę, iż przesunięcie studzienki nie stanowiło istotnego odstępstwa.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania, organ odwoławczy załączył do akt postępowania dokumenty potwierdzające jej prawa do działki nr [...] przy ul. [...] w R.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. K. podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. jest związany ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r., II SA/Gl 1634/13, a tym samym przyjmuje w ślad za ww. wyrokiem, iż przesunięcie przedmiotowej studzienki nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w konsekwencji czego prowadzenie w tym zakresie postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe. Podnoszone przez skarżącą zarzuty co do zmiany lokalizacji studzienki nie mogły wpłynąć na ocenę kwalifikacji prawnej owego przesunięcia jako zmiany nieistotnej. Organ I instancji zasadnie umorzył zatem, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., prowadzone postępowanie w sprawie lokalizacji przedmiotowej studzienki kanalizacyjnej, prawidłowo też organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

Stosownie do przywołanego wyroku organ odwoławczy zobligowany był jedynie do ustalenia, czy J. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Okoliczność tę organ zbadał i uznał, iż skarżącej przysługiwał przymiot strony, a tym samym była legitymowana do wniesienia odwołania.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, stosownie do oceny zawartej w prawomocnym wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Gl 1634/13, iż kwestionowane przez skarżącą roboty nie stanowiły istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji bezprzedmiotowym byłoby wdrożenie postępowania naprawczego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, to prowadzone postępowanie w przedmiocie lokalizacji studzienki organ zobligowany był umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K., będąca radcą prawnym, podniosła zarzut:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez przyjęcie, że studnia kanalizacyjna G1 może być posadowiona 20 cm od ściany budynku mieszkalnego na terenie górniczym, gdy właściciel nie ma dostępu do ściany budynku i fundamentów, aby zrobić konieczny drenaż;

2. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 105 i art. 107 k.p.a. (zarzut naruszenia prawa dotyczy procedury przed organami administracji publicznej, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym).

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony. Pominięto ocenę okoliczności faktycznych mogącą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji orzekł na podstawie zafałszowanego stanu faktycznego. Pełnomocnik Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. na 3 stronie skargi stwierdził, że zmiana projektu "podyktowana była tym, że w trakcie realizacji robót okazało się, że w miejscu zaprojektowanej studzienki (w narożu budynku [...] od strony ul. [...]) znajduje się sieć ciepłownicza". Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że jest to nieprawda.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach była decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, że wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych. W wyroku tym WSA przesądził, że dokonana zmiana lokalizacji studzienki G1 na działce [...], polegająca na jej przesunięciu o ok. 1,00 m w stosunku do lokalizacji wynikającej z zatwierdzonego projektu budowlanego przez co doszło do zbliżenia tej studzienki do budynku położonego na działce nr [...] nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 tej ustawy.

Będąc związanym oceną prawną wynikającą z powyższego wyroku Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po ustaleniu, że J. K. przysługuje status strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie lokalizacji spornej studzienki. Związanie oceną prawną obejmowało również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przy rozpoznawaniu skargi na decyzję Śląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Na obecnym etapie postępowanie na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna rozciąga się również na Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest zatem dopuszczalne przyjęcie innego stanowiska, że co charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać, że są one bezzasadne.

Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zakresie braku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez przyjęcie, że studnia kanalizacyjna G1 może być posadowiona 20 cm od ściany budynku mieszkalnego na terenie górniczym, gdy właściciel nie ma dostępu do ściany budynku i fundamentów, aby zrobić konieczny drenaż

Wskazać należy, że kwestia ta została również przesądzona przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r., który wyraźnie stwierdził, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w wyniku zmiany lokalizacji studzienki. Sąd ten trafnie zauważył, że zmiana lokalizacji studzienki nastąpiła w obrębie działki, która jest własnością Gminy, nie zaś skarżącej, a powoływanie się na przyszłe zamierzenie inwestycyjne mające polegać na wykonaniu drenażu budynku na sąsiedniej działce, w stosunku do której potencjalny inwestor nie posiada tytułu do dysponowania nią na cele budowlane, również nie może świadczyć o naruszeniu interesu prawnego. Podnoszenie zarzutów na obecnym etapie postępowania, które zmierzają do zakwestionowania oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2013 r. nie może okazać się skuteczne z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Jeśli skarżąca kasacyjnie nie zgadzała się z oceną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r., to mimo uwzględnienia przez ten Sąd jej skargi, powinna za pomocą właściwych środków odwoławczych podważyć orzeczenie, w którym jest zawarta ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 105 i art. 107 k.p.a. to nie sposób uznać, że został on prawidłowo skonstruowany. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia podstaw, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez NSA. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. NSA nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Formułując zarzuty naruszenia art. 105 i 107 k.p.a. autorka skargi kasacyjnej nie sprostała tym wymogom, co czyni niemożliwym ustosunkowanie się do tych zarzutów z użyciem jurydycznej argumentacji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.