Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 69/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 64.
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi E. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących E. K. i J. K. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. K. i J. K. (zwanych dalej: skarżącymi) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej też: Kolegium) z dnia 31 października 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu 7 czerwca 2019 r.) skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr a, z k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączona została kopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr [...], znak:[...], dotyczącej budowy objętej wnioskiem, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nałożono na skarżącego (jako inwestora) obowiązki sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wprowadzone w trakcie wykonywania zadania inwestycyjnego zmiany dotyczące parametrów technicznych oraz zmiany w zakresie posadowienia budynku względem granic działki; wykonania określonych ww. decyzją robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzupełnieniu wniosku skarżący przedłożyli również: wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 kwietnia 2019 r. do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją oraz postanowienie tego organu z dnia 5 lipca 2019 r., nr [...], nakładające na J. K. obowiązek usunięcia - w terminie do 16 grudnia 2019 r. stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] - realizowanego w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki z 5 sierpnia 1983 r., - przedłożonego w inspektoracie w dniu 28 maja 2019 r.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta Opola – działając przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miasta Opola – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem skarżących. W uzasadnieniu powołał się na zakończone uprzednio postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że sprawa została zakończona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania z dnia 14 sierpnia 2018 r., które następnie utrzymane zostało w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 października 2018 r., nr [...] . Powołując się na motywy podane przez Kolegium, w tym postanowieniu stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która jest sanowana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr [...], została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to nie może ona stanowić podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie, w którym zarzucili organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i obiektywnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także wskazali na art. 81a § 1 k.p.a. Zakwestionowali pogląd powołany w zaskarżonym postanowieniu podnosząc, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest także odmienne stanowisko wskazujące na możliwość uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy w toku trwającego postępowania naprawczego. Na potwierdzenie tego poglądu powołali orzeczenia sądowe i stwierdzili, że organ wadliwie argumentuje, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania. Odmawiając wszczęcia postępowania skutecznie uniemożliwia wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2018 r., co niesie za sobą ogromne konsekwencje finansowe i prawne, a także społeczne, łącznie z rozbiórką budynku mieszkalnego, w którym obecnie mieszkają.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 października 2019 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podzielając pogląd organu pierwszej instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która jest sanowana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wywodził, że ustalenie warunków zabudowy jest co do zasady wstępnym etapem realizacji inwestycji, polegającym na dokonaniu prawnej oceny dopuszczalności danego zamierzenia budowlanego na określonym terenie, a wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy inwestycja została przeprowadzona w warunkach samowoli budowlanej i prowadzone jest w stosunku do niej postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie jest natomiast dopuszczalne stosowanie analogii do art. 48 Prawa budowlanego, wobec czego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr [...], oraz wydane przez ten organ postanowienie z dnia 5 lipca 2019 r., nr [...] , nie mogły stanowić podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji zasadnie organ pierwszej instancji zastosował art. 61a § 1 k.p.a., a to wobec braku podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie dopuścił się przy tym ten organ naruszenia przepisów postępowania, choć niezasadnie – jak uznało Kolegium - wskazał jako drugą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania to, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została zakończona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie nie zapadło bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne, a zaskarżone postanowienie wydane zostało w odmiennym stanie faktycznym, w którym należało ocenić czynności procesowe podjęte w toku postępowania naprawczego - datowane później. Uznając, że wskazane uchybienia pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na postanowienie Kolegium skarżący zarzucili organowi naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i obiektywnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w rezultacie wydanie postanowienia w oparciu o niewyjaśnione w zupełności okoliczności faktyczne sprawy;

- art. 8 ust. 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a w zw. z art. 81a § 1, poprzez brak wyjaśnienia w zaskarżonym postanowieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na treść praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym niepodjęciu przez organ wszystkich czynności mających na celu niedoprowadzenie do zaistnienia po stronie wnioskodawców szkody wynikającej z nieznajomości prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady budowania przez organy administracji publicznej zaufania do władzy publicznej, w szczególności w sytuacji, gdy wnioskodawcom grozi nakaz rozbiórki postawionego budynku, w tym pominięcie przez organ konieczności rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony;

- art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia, że w razie nieprzedlożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, którego takie zaświadczenie ma dotyczyć.

Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji skarżący podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w zażaleniu. Podnieśli, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje także pogląd odmienny, od przyjętego w sprawie przez organy, a wskazujący na możliwość, a nawet wręcz konieczność, uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w toku trwającego postępowania naprawczego. Wskazali również, że orzeczona odmowa wszczęcia postępowania skutecznie uniemożliwia wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2018 r., co niesie ze sobą ogromne konsekwencje finansowe, prawne i społeczne, łącznie z rozbiórką budynku mieszkalnego, w którym obecnie skarżący mieszkają.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało argumentację zawartą w motywach zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wyjaśniło, że prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące możliwości wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie naprawcze zgodnie z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego - nie są jednolite. Mając zaś na uwadze, że ww. przepisy (odmiennie niż art. 48 ustawy - Prawo budowlane) nie uprawniają do zobowiązania inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie naprawcze przyjęto, że w takiej sytuacji - brak jest przepisu pozwalającego wydać decyzję o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie rozstrzygające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, w ujawnionych okolicznościach faktycznych organy nie były uprawnione do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie dokonały nieprawidłowej wykładni art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48 i art. 50-51 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia poddanych kontroli postanowień również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika zatem obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na tym etapie organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, przy czym przy dokonywaniu tej oceny organ nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.

Zauważyć należy, że w regulacji art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. podmiotowe oraz przedmiotowe. Nie skonkretyzował przy tym przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona niedookreślonym zwrotem "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania" nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w orzecznictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, albo zapadło już w takiej sprawie rozstrzygnięcie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Podkreślić również trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych, czy dokonywania subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. Jeśli natomiast organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej, skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA Opolu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 303/19 i powołane tam orzecznictwo. Wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie działanie, jako nacechowane arbitralnością organu uznać należy za niedopuszczalne rozszerzenie stosowania tego przepisu na inne przypadki, niż określone przez ustawodawcę. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (tak: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17;).

W rozpoznawanej sprawie, w postanowieniu utrzymanym w mocy przez Kolegium, jako okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji wskazał: tożsamość sprawy ze sprawą już wcześniej rozstrzygniętą oraz brak podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania.

Odnośnie pierwszej okoliczności zasadnie w zaskarżonym postanowieniu Kolegium uznało, że skoro wcześniejsza sprawa, dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została zakończona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, które zapadło w odmiennym stanie faktycznym, to nie można uznać, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie merytoryczne uzasadniające wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest bowiem rozstrzygnięciem merytorycznym lecz procesowym, a brak tożsamości stanu faktycznego wyłącza stwierdzenie tożsamości sprawy.

Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować stanowiska Kolegium co do braku materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania. Zarówno organ pierwszej instancji jak i Kolegium nieprawidłowo powołały się na tę okoliczność wywodząc, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która jest sanowana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), przez co w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu, który pozwalałby na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku działki i wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd uznał, że powyższa okoliczność nie mogła stanowić oczywistej i "na pierwszy rzut oka" dostrzegalnej przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania. Nie można bowiem mówić o oczywistym braku materialnej podstawy prawnej do podjęcia rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, organ został wskazany przez ustawodawcę jako właściwy do podejmowania rozstrzygnięć w określonym przedmiocie, natomiast stwierdzenie braku podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia wynika z wykładni przepisów, która nie jest jednolita i wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych.

Na gruncie niniejszej sprawy uwzględnić należało, że materialną podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwość organów w sprawie decyzji o warunkach zabudowy została wprost określona w art. 60 ww. ustawy, a przesłanki dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy określono w jej art. 60 ust. 1. Ocena natomiast, czy w określonym stanie faktycznym zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy, czy też brak jest podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stanowi ocenę merytoryczną.

Jak już wcześniej wspomniano wszelkie wnioski i oceny dotyczące meritum żądania mogą być formułowane w ramach wszczętego postępowania i nie mogą być uznane za przeszkody do wszczęcia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tam samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny. Wydając rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 61a § 1 k.p.a organ ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie można tym samym przyjąć, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, stanowi uzasadnioną przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Skoro ocena taka może być dokonana w ramach wszczętego postępowania administracyjnego uznać należało, że jej dokonanie w niniejszej sprawie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było nieprawidłowe i stanowi o naruszeniu tego przepisu.

Skład orzekający nie podziela przy tym stanowiska organów, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W razie, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem zaś organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy winno być ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie zapadłych decyzji zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i Prawa budowlanego.

Sądowi wiadomym jest, że przyjęty przez organy pogląd znalazł wyraz w orzecznictwie sądowym. Jednak dostrzec należy, że w orzecznictwie wyrażony został także pogląd przeciwny, akceptujący taką wykładnię art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 50-51 Prawa budowlanego, która dopuszcza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie tylko dla inwestycji objętej legalizacją w trybie art. 48 Prawa budowlanego, ale także dla inwestycji objętych trybem z art. 50-51 Prawa budowlanego.

W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, taki też kierunek funkcjonalnej i systemowej wykładni przepisów prawa materialnego należało uwzględnić na gruncie niniejszej sprawy, przy czym ocena co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji mogła nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie co do zrealizowanej inwestycji prowadzi organ nadzoru budowlanego i to on zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji o decyzję o warunkach zabudowy

Skarżący wykazali, że inwestycja, której dotyczy ich wniosek o ustalenie warunków zabudowy objęta została postępowaniem naprawczym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust, 1 pkt 4 Prawa budowlanego, na skarżących nałożony został obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, którego realizacja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem załączenia jej do tego projektu. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uznały więc, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest koniecznym elementem projektu budowlanego zamiennego. Wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy był natomiast konsekwencją obowiązku nałożonego w postępowaniu naprawczym.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2. Stanowisko to można odnieść do sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego, gdy właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Możliwe jest zatem ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego. Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Aby zbadać, czy taka zgodność istnieje niezbędna jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. O ile bowiem ustawodawca w art. 50-51 Prawa budowlanego nie wprowadził wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak to uczynił w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak nakazał doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1115/17, wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2729/15; z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 559/19; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 832/19 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo).

Jak wyjaśnia NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 11161/16, po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego organu jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymogami ochrony środowiska z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadanych wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 923/10). Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego w przypadku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego w zakreślonym terminie obowiązany jest dokonać jego zatwierdzenia bez uprzedniego jego sprawdzenia według kryteriów wyżej przedstawionych. Przemawia za tym przede wszystkim brzmienie art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego co oznacza, że decyzja ta może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. Nadto przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, który w związku z wykonaniem obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nałożono obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego w stosunku do inwestora legitymującym się pozwoleniem na budowę wydanym na zasadach ogólnych. Tym samym należy opowiedzieć się za stanowiskiem zgodnie, z którym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 roku, sygn. akt II OSK 2729/15). Skoro stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, to również w postępowaniu naprawczym można żądać przedstawienia takiego dokumentu. Nie do zaakceptowania byłby pogląd, że rola organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia oceny pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1834/17).

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej nie zostały ustalone okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dokonana przez organy ocena merytoryczna, co do braku podstaw wydania pozytywnej decyzji, nie mogła stanowić przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W konsekwencji wydając postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., nie może formułować żadnych wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Reasumując, w ocenie Sądu, ujawnione okoliczności faktyczne, związane z prowadzeniem przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego wobec budowy objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, uzasadniały wszczęcie postępowania w celu dokonania ustaleń i oceny co do spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ocena taka winna przy tym uwzględniać wykładnię, która dopuszcza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie tylko dla inwestycji objętej legalizacja w trybie art. 48 Prawa budowlanego, ale także dla inwestycji objętych trybem z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł (2x17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy, a następnie dokonania ustaleń i oceny co do zaistnienia podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie. Dokonując oceny organy uwzględnią wszystkie okoliczności faktyczne, w tym związane z postępowaniem naprawczym przed organami nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przy rozpoznaniu sprawy wezmą też pod uwagę taką wykładnię przepisów prawa, która dopuszcza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy także dla inwestycji objętych trybem z art. 50-51 Prawa budowlanego.