Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2095/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 i 5;
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, 2 i 5;
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2013 r., którą:

1. zezwolono T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej skarżąca) umieścić w pasie drogowym ul. G. na odcinku ul. D. - ul. J. w: jezdni - 15,68m2, trawniku - 73,76m2, chodniku 117,28m2 + studnie kablowe 4 szt. - 4,32m2 - łącznie - 121,60m2, pasie dzielącym 1,12m2, urządzenie niezwiązane z funkcjonowaniem drogi, tj. rurociąg teletechniczny składający się z 8 rur HDPE o średnicy 40mm każda o powierzchni całkowitej 212,16m2 rzutu poziomego, w terminie od 14 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2020 r., według planu sytuacyjnego załączonego do wniosku skarżącej o wydanie tego zezwolenia;

2. ustalono dla skarżącej opłatę za umieszczenie w ww. pasie drogowym wyżej opisanego urządzenia infrastruktury technicznej w wysokości 10.278,69 złotych za 2012 r. i za każdy następny rok do 2020 r. w wysokości 22.000,00 złotych z terminem uiszczenia opłat za 2012 r. i 2013 r. - 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość zobowiązania stanie się ostateczna, a za każdy kolejny rok do 2020 r. w terminie do 15 stycznia z góry za dany rok.

Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), dalej jako u.d.p., a także § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140; poz. 1481) oraz § 1 i § 3 załącznika nr 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca w maju 2012 r. zwróciła się do ZDM o wydanie jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. na odcinku ul. D. - ul. J. w celu umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej – rurociągu telekomunikacyjnego (8 rur HDPE 40), w okresie od 14 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2020 r. Skarżąca podała następujące wymiary:

jezdnia – długość 49,0; szerokość 0,08; powierzchnia 3,92m2;

trawnik - długość 230,5; szerokość 0,08; powierzchnia 18,44m2;

chodnik - długość 366,5; szerokość 0,08; powierzchnia 29,32m2;

pas dzielący - długość 3,5; szerokość 0,08; powierzchnia 0,28m2;

studnia - długość 4x1,2; szerokość 0,9; powierzchnia 4,32m2.

Zarząd Dróg Miejskich działający z upoważnienia Prezydenta W. (dalej ZDM) zezwolił skarżącej na zajęcie ww. pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. rurociągu teletechnicznego składającego się z 8 rur HDPE o średnicy 40mm każda, o powierzchni całkowitej 212,16m2 rzutu poziomego, w terminie od 14 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2020 r. i ustalił za to zajęcie opłatę w wysokości 10.278.69 złotych za 2012 r. i za każdy następny rok do 2020 r. w wysokości 22.000.00 złotych.

Skarżąca nie zgadzając się rozstrzygnięciem ZDM zaskarżyła je w terminie do SKO wskazując, że ww. decyzja została wydana niezgodnie z jej wnioskiem, tj. dla umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcją drogi. Wskazała w odwołaniu, że ZDM traktuje kanalizację kablową wielootworową, o której mowa w art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.), dalej ustawa o wspieraniu jako zbór urządzeń, opierając się na art. 40 ust. 3 i 5 u.d.p. i ignorując przy tym art. 45 ustawy o wspieraniu. Ponadto zdaniem skarżącej organ dowolnie i niezgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych interpretuje pojęcie "rzutu poziomego". Podniosła, że zgodnie z jej wnioskiem szerokość umieszczanego urządzenia w pasie drogi wynosi 0,08m i stanowi standardowy schemat budowy rurociągów kablowych (kanalizacji kablowej) - 4x2 (cztery warstwy i dwie rury w warstwie), a zatem całkowita powierzchnia rzutu poziomego urządzenia stanowi iloczyn szerokości i długości umieszczanego urządzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji ZDM w części i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie błędnego wskazania w niej powierzchni całkowitej rzutu poziomego urządzenia w postaci kanalizacji wielootworowej (przyłącza teletechnicznego), o której mowa w art. 45 ustawy o wspieraniu. Wskazała, że zakres orzeczenia co do istoty, dotyczy prawidłowego (zgodnego z jej wnioskiem) ustalenia powierzchni całkowitej rzutu poziomego, tj. 75,64m2 urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej (przyłącza teletechnicznego), o której mowa w art. 45 ustawy o wspieraniu.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że ZDM w lipcu 2012 r. przeprowadził kontrolę prac prowadzonych w pasie drogowym ul. P., w wyniku której ustalił, że w wykopie zostało ułożonych 8 rur HDPE o średnicy 40mm każda. Dalej SKO podało, że ze względu na fakt wykazania przez skarżącą w ww. wniosku z maja 2012 r. powierzchni rzutu urządzeń mniejszej niż faktycznie umieszczona w pasie drogowym ul. P., ZDM wydało decyzję zezwalającą jej na zajęcie pasa drogowego ul. P. w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezgodnie z ww. wnioskiem, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. SKO uznało, że takie działanie ZDM było prawidłowe.

Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w omawianym przypadku występuje przypadkowy układ poszczególnych rur, które są spięte plastykowymi opaskami i umieszczone w wykopie w pasie drogowym. Zatem jego zdaniem takiego układu rur faktycznie nie można uznać za jedno urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). SKO wyjaśniło, że przedmiotowe urządzenia nie mogą być traktowane – tak jak chce tego skarżąca, jako kanalizacja kablowa wielootworowa, tzn. jako jedno urządzenie w rozumieniu art. 45 ustawy o wspieraniu.

Organ przywołał treść art. 45 ustawy o wspieraniu oraz art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171 poz. 1800 ze zm.), dalej p.t., a następnie wskazał, że z art. 27 - 45 ustawy o wspieraniu wynika, że elementy infrastruktury telekomunikacyjnej, takie jak przewody w kablach telekomunikacyjnych innych niż światłowodowe, mogą stanowić odrębny przedmiot własności i innych praw rzeczowych w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (art. 37 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu). Dalej organ podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez niego w innych postępowaniach prowadzonych w sprawach skarżącej wynika, że skarżąca dokonywała zbycia poszczególnych rurociągów kablowych jako odrębnych urządzeń, poza regulacją z art. 37 - 45 ustawy o wspieraniu, a więc zbywała je jako osobne urządzenia. Wobec tego SKO podniosło, że ww. urządzenia były traktowane przez samą skarżącą jako odrębne.

W tym stanie rzeczy, a zwłaszcza mając na uwadze regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych i ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych SKO uznało, że sporne urządzenia należało traktować jako odrębne urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, i jako takie wymagały one zdaniem organu osobnych zezwoleń zarządcy drogi i podlegały (każde z osobna) opłacie, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy (każdego) urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, pobieranej zgodnie z art. 40 ust. 2 i 5 u.d.p. za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

Na koniec SKO uznało, że przedstawiona w odwołaniu interpretacja pojęć "rzut poziomy" i "urządzenie" nie mogła być uwzględniona w zestawieniu z ww. przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. Sp. z o.o w Z. zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie, błędną interpretację przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 5 u.d.p.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie kwestionuje, że umieściła w pasie drogowym rurociąg podnosi, że przyczyną sporu jest to czy owy rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym, czy też 8 odrębnymi urządzeniami teletechnicznymi. Odpowiadając na to pytanie skarżąca stwierdziła, że ten rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym, składającym się z 8 rur HDPE średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w 4 poziomach, po 2 rury na każdym poziomie. Wskazała, że za zasadnością tego stanowiska świadczy to jak wyglądał sam proces umieszczania owego rurociągu w pasie drogowym.

Podniosła, że proces inwestycyjny rozpoczął się od złożenia przez nią jednego wniosku do ZDM o wydanie jednej decyzji lokalizacyjnej, na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., na jedno urządzenie. W oparciu o ów wniosek ZDM w listopadzie 2011 r. wydał decyzję lokalizacyjną, w której zezwolił na "(...) wykonanie sieci telekomunikacyjnej z 12 rur typu HDPE 40/3,7 mm, w których zostanie zaciągniętych 12 kabli światłowodowych (...)". Skarżąca podkreśliła, że ZDM wydał jedną decyzję lokalizacyjną na przedmiotowy rurociąg wielootworowy, składający się z ułożonych warstwowo 12 rur. Skarżąca wskazała zatem, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej ZDM traktował przedmiotowy rurociąg jako jedno urządzenie. Na podstawie ww. decyzji lokalizacyjnej wystąpiła - zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do Wojewody M. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej i od zgłoszenia tego nie wpłynął sprzeciw. Innymi słowy zgłoszenie budowy telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej składającej się z kilku rur zostało zaakceptowane. To potwierdza zdaniem skarżącej, że po raz kolejny organ administracyjny uznał, że rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem.

Skarżąca podniosła, że przed wybudowaniem ww. rurociągu wystąpiła do ZDM z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie go w pasie drogowym. We wniosku tym nie określiła jednak profilu urządzenia, czyli tego z ilu rur i jak ułożonych będzie się ono składało, bowiem zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. nie jest to wymagane. Nadto wskazała, że zgodnie z ww. przepisem, w procedurze o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia, właściciel urządzenia podaje jedynie liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, na podstawie schematu blokowego wielootworowego rurociągu kablowego wskazanego w projekcie technicznym. Skarżąca przypomniała, że ostatecznie ZDM zezwolił jej umieścić w pasie drogowym jedno "(...) urządzenie niezwiązane z funkcjonowaniem drogi tj. rurociąg teletechniczny składający się z 8 rur HDPE o średnicy 40 mm każda (...)", przy czym uzasadniając decyzję potraktował to samo urządzenie jako 8 oddzielnych urządzeń.

Zdaniem skarżącej z powyższych faktów wynika, że w toku całego procesu inwestycyjnego, dotyczącego przedmiotowego rurociągu wielootworowego, organy administracyjne traktowały go jako jedno urządzenie teletechniczne. Podkreśliła, że ZDM od początku procesu inwestycyjnego był świadomy, że przedmiotowe urządzenie jest jednym, wielootworowym, teletechnicznym rurociągiem kablowym, składającym się z kilku – pierwotnie z 12, po korekcie z 8 rur HDPE fi 40. Skarżąca podniosła, że jeśli organy są zdania, że ww. rurociąg to 8 (12) odrębnych urządzeń, to konsekwentnie w przedmiotowej sprawie powinno zostać wydanych 8 (12) decyzji lokalizacyjnych, 8 (12) zezwoleń na umieszczenie, a Wojewoda M. winien był zgłosić w ustawowym terminie sprzeciw do jej zgłoszenia złożonego na jedno urządzenie. W ocenie skarżącej skoro tak się jednak nie stało, to jest niedopuszczalne, aby po wydaniu decyzji traktujących rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie SKO i ZDM zmieniły stanowiska i zaczęły - wbrew dotychczasowej praktyce, traktować przedmiotowy rurociąg jako 8 odrębnych urządzeń. Podniosła, że obecne działania obu organów nie mogą abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego tego samego rurociągu wielootworowego. Organ nie może dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociągu raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilka odrębnych urządzeń. Taka praktyka jest całkowicie nieuprawniona i niedopuszczalna w świetle przepisów obowiązującego prawa.

Skarżąca uznała więc, że skoro w sprawie oczywistym jest, że przedmiotowy rurociąg wielootworowy stanowi jedno urządzenie infrastruktury teletechnicznej, to należało naliczyć opłatę od jednego urządzenia teletechnicznego, składającego się z 8 rur HDPE średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w 4 poziomach, po 2 rury na każdym poziomie, którego wartość rzutu poziomego została wskazana we wniosku. Zdaniem skarżącej wbrew stanowisku SKO i ZDM zezwolenie na umieszczenie obejmuje cały rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie składające się z 8 rur HDPE średnica fi 40, którego poszczególne części (rury) są ułożone pod sobą, co powoduje, że łączna powierzchnia rzutu poziomego całego urządzenia jest mniejsza niż suma rzutów poziomych wszystkich jego części (rur). Na potwierdzenie takiego rozumowania przywołała:

1. opinię prawną dr hab. S. P. - autora komentarza do ustawy prawo telekomunikacyjnego, który w jej ocenie wprost potwierdza dotychczasowe stanowisko skarżącej wyrażone w niniejszej sprawie, podając, że: "rurociąg kanalizacji teletechnicznej łączącej określone punkty powinien być traktowany w rozumieniu art. 40 ust. 5 jako jedno urządzenie infrastruktury technicznej również wówczas, gdy jest złożony z kilku rur. Traktowanie takiego urządzenia infrastruktury technicznej, jako zbioru kilku urządzeń (i wymierzanie za nie poszczególnych opłat przyp.: autor) nie ma uzasadnienia w świetle ustawy o drogach publicznych (...) przepisów prawa telekomunikacyjnego etc.";

2. stanowiska Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE), zawarte w pismach z [...] listopada 2011 r. oraz z [...] grudnia 2011 r., w których wielootworowe rurociągi teletechniczne potraktowano jako jedno urządzenie infrastruktury technicznej, czym potwierdzono, że sposób naliczania opłaty z art. 40 ust. 5 u.d.p. przyjęty przez skarżącą jest prawidłowy;

3. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 11 września 2012 r. (VI SA/Wa 842/12) podając jednocześnie, że zostało ono wyrażone w sprawie symetrycznej do przedmiotowej, zatem jego przytoczenie było jak najbardziej uzasadnione. Skarżąca podkreśliła, że w owej sprawie VI SA/Wa 842/12 SKO prezentowało poglądy zgodne z jej stanowiskiem odnośnie postrzegania rurociągu wielootworowego. Uznała, że zmiana tego postrzegania całkowicie podważa zaufanie do organu administracji.

Na koniec skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem SKO, jakoby jej rurociąg nie miał deklarowanej prze nią struktury - 4 poziomy, po 2 rury na każdym poziomie, ale był jedynie przypadkowym układem poszczególnych rur umieszczonych w jednym wykopie. Stanowczo oświadczyła, że wybudowała rurociąg wielootworowy w układzie 4 poziomy, po 2 rury na każdym poziomie, nie wykluczając przy tym możliwości, że po włożeniu rurociągu do wykopu i przysypaniu go ziemią, poszczególne rury - będące częścią składową tego rurociągu, pod wpływem masy ziemi mogły zmienić swoje położenie. Podkreśliła także, że każda ingerencja w rurociąg - na przykład poprzez wykop rewizyjny wykonany przez ZDM, może powodować przemieszczenie się poszczególnych elementów urządzenia, gdyż każde poszerzenie wykopu może spowodować rozluźnienie struktury rurociągu, ograniczonego przez rozmiar wykopu i przemieszczenie się poszczególnych jego składowych.

Skarżąca stanęła przy tym na stanowisku, że sam fakt zmiany struktury rurociągu - położenia poszczególnych rur, nie może prowadzić do uznania, że każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne. Taka konstatacja jej zdaniem pozbawiona jest podstaw prawnych i faktycznych. Podkreśliła, że SKO ustaliło, że poszczególne rurociągi składające się na rurociąg wielootworowy są położone w jednym wykopie, oraz że są spięte w wiązki plastikowymi opaskami, a tym samym chodzi o jedno urządzenie teletechniczne.

Odnośnie przepisów ustawy o wspieraniu telekomunikacji strona wskazała, że dotyczą one reguł ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury teletechnicznej, a nie postępowań administracyjnych, związanych z ich budową i umieszczaniem w pasie drogowym. Normy te mają więc charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny, zatem w przedmiotowej sprawie powinny być zastosowane jedynie posiłkowo. Zdaniem skarżącej nie można ich stosować w oderwaniu od przepisów prawa administracyjnego, w tym ustawy o drogach publicznych i nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kluczowej kwestii czy rurociąg wielootworowy jest jednych urządzeniem, czy też wieloma odrębnymi urządzeniami. Skarżąca podkreśliła, że przepisy art. 37-44 ustawy o wspieraniu (dotyczące włókien światłowodowych) stosuje się odpowiednio do ustanawiania odrębnej własności rur, wchodzących w skład kanalizacji wielootworowej. Wyrażenie odpowiednio oznacza możliwość dopuszczenia odstępstw wynikających np. z technologii budowy rurociągów wielootworowych. Brzmienie tego przepisu nie wyklucza więc zdaniem skarżącej uznania, że nie da się ustanowić odrębnej własności rurociągu wchodzącego w skład rurociągu wielootworowego nie umieszczonego w jednej rurze. Podkreśliła również, że w technologii stosowanej przez nią poszczególne rurociągi, po wyodrębnieniu ich jako odrębnej własności, będą miały również części wspólne w postaci: wspólnych studzienek kanalizacyjnych oraz wspólnych plastikowych opasek wiążących. Współwłasność tych części wspólnych będzie stanowić więc prawo związane z odrębną własnością danego rurociągu i z tych względów argument SKO uznała za nietrafny.

Skarżąca podniosła również, że SKO twierdząc, iż nie dokonywała ona wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji wielootworowej i nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów na rzecz osób trzecich koniecznych regulacji płynących z art. 41 ust. 1. w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu, całą tą argumentację oparło o treść dwóch umów, które zostały zawarte na długo przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu. Podniosła, że w czasie zawierania tych umów (2008 i 2009 r.) nie istniał przepis ani art. 41 ust. 1 ani art. 45 ustawy o wspieraniu, zatem siłą rzeczy nie miała ona możliwości zawrzeć w tych umowach żadnych wymagań określonych tymi przepisami. Niemniej jednak skarżąca podkreśliła, że do chwili ustanowienia odrębnej własności poszczególnych rurociągów składowych rurociąg wielootworowy pozostaje zgodnie z ustawą o wspieraniu jednym urządzeniem. Dopiero w miarę ustanawiania odrębnej własności poszczególnych składowych rurociągów powstają formalnie odrębne urządzenia teletechniczne.

Mając powyższe rozważania na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz decyzji ZDM.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że 8 rur HDPE umieszczonych w ww. pasie drogowym, nie jest w żaden sposób uporządkowane, a ich ułożenie nie odpowiada stałemu (na całej długości rurociągu) modelowi bryły przestrzennej w jakimkolwiek regularnym układzie co dowodzi, że w sprawie występuje przypadkowy układ wielu poszczególnych rur odrębnych urządzeń, które są spięte w wiązki plastikowymi opaskami, a następnie umieszczone w wykopie wykonanym w tym celu w pasie drogowym. Wobec tego w ocenie organu przedmiotowych rurociągów nie można traktować jako jednego urządzenia kanalizacji wielootworowej, gdyż nie stanowią one zespołu ułożonych - jedna za drugą i połączonych ze sobą, rur kanalizacyjnych, tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych, o czym jest mowa w definicji takiej kanalizacji w art. 45 ustawy o wspieraniu. Dodatkowo, skarżąca dokonuje sprzedaży poszczególnych rurociągów jako odrębnych urządzeń, a nie jako rurociągów w ramach jednego urządzenia - kanalizacji wielootworowej i nie spełnia warunków określonych w art. 27 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu żeby można było mówić o rurociągu wielootworowym, czyli jednym, większym urządzeniu, zawierającym w sobie wiele mniejszych otworów (w przekroju), czyli mniejszych rur/kabli, to przede wszystkim musi istnieć jeden przewód, utworzony ze szczelnie połączonych ze sobą rur większym przekroju, a nie wiele luźno położonych przewodów o mniejszym przekroju. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że niezależnie czy przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu, czy po jej wejściu w życie, kluczowym dla uznania, że dane urządzenie jest kanalizacją wielootworową jest stwierdzenie, że stanowi ono jeden kanał rurociąg o większym profilu, w którego środku umieszczone są kable/rury o mniejszych profilach.

SKO wskazało, że w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że 8 rur jest ułożonych przez skarżącą osobno i każda z rur luzem. Rury te nie zamykają się w jednym urządzeniu, gdyż nie mieszczą się w jednej większej rurze umieszczonej w pasie drogowym, a zatem w istocie wyklucza to traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Powyższego w ocenie organu nie zmienia fakt, że niektóre oddzielnie ułożone rury, spięte są ze sobą za pomocą plastikowych złączek. SKO uznało więc, że poszczególne rurociągi mogą funkcjonować samodzielnie i samodzielnie wypełniać funkcje przesyłową, co potwierdza chociażby fakt odsprzedaży poszczególnych rurociągów różnym, konkurującym ze sobą podmiotom. Poszczególne rurociągi mogą zostać z łatwością odłączone bez uszkodzenia pozostałych rur, a poszczególne rurociągi będą funkcjonować niezależnie od tego jaka będzie ich liczba (1, 4, 6, 8 czy 12).

Przyjmując racjonalność działania ustawodawcy i mając na względzie utrzymanie bezpieczeństwa w pasie drogowym, a także uwzględniając wyżej przywołane rozważania WSA w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 842/12 SKO stwierdziło, że do zajęcia pasa drogowego przez jedno urządzenie dochodzi w sytuacji umieszczenia w pasie drogowym jednego rurociągu, którym można przesyłać sygnał, którego granice wyznacza największa obudowa rury, z której jest zbudowany, a powierzchnia zajętego pasa stanowi średnicę przekroju tej rury. W takiej sytuacji jasne jest jaka jest maksymalna zajętość pasa drogowego i jakie są wymiary urządzenia (w pionie i w poziomie), w którym w środku można umieszczać kable i przewody bez kolejnych zezwoleń (z ograniczeniem wynikającym z rozmiaru obudowy). Każdy kolejny rurociąg służący do samodzielnego przesyłania sygnału położony jednocześnie, czy później obok, nad, czy pod innym, stanowi natomiast nowe urządzenie, które wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o powierzchni stanowiącej średnice przekroju rury, stanowiącej obudowę tego urządzenia. Organ wywiódł, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że każde urządzenie wymaga odrębnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, określającej powierzchnię zajmowaną przez to konkretne urządzenie niezależnie, czy umieszczane jest ono obok, czy pod, czy nad innymi urządzeniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej także p.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest decyzja zezwalająca skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na umieszczenie w pasie drogowym ul. G. rurociągu teletechnicznego składającego się z 8 rur HDPE o średnicy 40mm każda o powierzchni całkowitej 212,16m2 rzutu poziomego, w terminie od 14 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2020 r. za opłatą w wysokości 10.278,69 złotych za 2012 r. i za każdy następny rok do 2020 r. w wysokości 22.000,00 złotych.

Wydając przedmiotową decyzję organy przyjęły, że każdą z rur należy traktować jako odrębne urządzenie infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymagające osobnych zezwoleń zarządcy drogi i w związku z tym urządzenia te podlegały (każde z osobna) opłacie, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy (każdego) urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, pobieranej zgodnie z art. 40 ust. 2 i 5 u.d.p. za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy doszło do mającego wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 5 u.d.p. w postaci wadliwej interpretacji tego przepisu mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.):

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Odnosząc się do interpretacji zastosowanej przez organy orzekające Sąd zauważa, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie innego sposobu podstawy naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to wówczas ustawodawca winien był użyć innego miernika powierzchni zajęcia np. objętości (kubatury) czyli metrów sześciennych urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach.

W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji doprowadziła organ do błędnego ustalenia opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. W konsekwencji stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej podbieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne należy uznać za sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1372/13 ze skargi Tel-Team dotyczącej analogicznego problemu prawnego.

Skarżąca nie kwestionuje, iż w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego, ale w jej ocenie organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur, lecz tylko zgodnie z powołanym art. 40 ust. 5 ustawy za rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym. Stosownie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach, ułożonych pod sobą załączając schemat blokowy budowy. Stanowisko skarżącej należy zatem podzielić i uznać je za trafne.

Idąc tym tokiem rozumowania nie można zapominać, że mamy tu do czynienia z decyzją administracyjną wydaną w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych zatem odwoływanie się przez organy do faktów sprzedaży poszczególnych linii przesyłowych przez skarżącą na potwierdzenie swoich argumentów pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że regulacje zawarte w przepisach ustawy o wspieraniu dotyczą reguł ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury teletechnicznej, a nie postępowań administracyjnych, związanych z ich budową i umieszczaniem w pasie drogowym. Normy te mają więc charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny, zatem w przedmiotowej sprawie powinny być zastosowane jedynie posiłkowo. Zdaniem skarżącej nie można ich stosować w oderwaniu od przepisów prawa administracyjnego, w tym ustawy o drogach publicznych.

Organ nie uwzględnia także faktu, iż rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Taka logika wynika z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy , w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte, gdyż ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Tym samym należy podnieść, iż umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni , która zawsze była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę.

Z powyższych względów Sąd uznał, że szczegółowe rozważanie podnoszonej obszernie przez organ kwestii zastosowania ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010r., Nr 106, poz. 675) z których wynika, że każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność było bezprzedmiotowe. Ponadto ww. ustawa o wspieraniu nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonych decyzji lecz taką podstawą były przepisy ustawy o drogach publicznych, zatem i z tej przyczyny nie można też w żaden sposób zaakceptować stanowiska organów.

Sąd zauważa, że kwestia ułożenia rur była znana organowi od początku, co wprost wynika z akt sprawy. Po drugie, w toku całego procesu inwestycyjnego, w różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Zdaniem skarżącej Spółki organy od początku procesu inwestycyjnego wiedziały, że przedmiotowe urządzenie jest jednym, wielootworowym, teletechnicznym rurociągiem kablowym, składającym się z 8 rur HDPE fi 40. Nie wydano też ośmiu odrębnych decyzji: lokalizacyjnych oraz o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur.

W tej sytuacji za słuszne należy uznać stanowisko skarżącej , że działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilka odrębnych urządzeń.

Na marginesie Sąd wskazuje , że w uzasadnieniu decyzji SKO na stronie drugiej , po słowach; "Kolegium zważyło co następuje" mowa jest o odcinku ul. Płowieckiej co nie koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.