Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 518/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji i nakaz organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 630/11 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Lublinie z dnia [...] lipca 2011 r. Nr rej. [...]


UZASADNIENIE

Nakazem z [...] lipca 2011 r., nr rej. [...], Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Lublinie nakazał Samodzielnemu Publicznemu Wojewódzkiemu Szpitalowi Psychiatrycznemu w Radecznicy umieszczenie pracownika – K. C. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania Szpitala, Okręgowy Inspektor Pracy w Lublinie decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr rej.: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał na ustalenia stanu faktycznego. Pracownica, której dotyczy decyzja zatrudniona jest na stanowisku salowej, w pełnym wymiarze czasu pracy, w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym dla Psychicznie Chorych Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w Radecznicy.

W trakcie przeprowadzonej w Szpitalu kontroli sposobu realizacji przez pracodawcę obowiązków wynikających z ustawy o emeryturach pomostowych ustalono, że Oddziały I-V, na których są zatrudniani salowi, salowe i sanitariusze są oddziałami szpitalnymi. Zakład Opiekuńczo-Leczniczy dla Psychicznie Chorych realizuje zadania tożsame z zadaniami oddziałów szpitalnych. Nazwa tej komórki organizacyjnej wynika z faktu, iż jest on przeznaczony dla pacjentów, u których stwierdzono przewlekłość choroby i nie rokują powrotu do społeczeństwa. Są to pacjenci psychicznie chorzy, którzy wymagają ciągłej opieki pielęgniarskiej i lekarskiej.

Na podstawie analizy akt osobowych, zawierających zakresy obowiązków pracowników ustalono, że do czynności salowych należy m.in. obsługa chorych; utrzymywanie w czystości łóżek, stolików przyłóżkowych i pomieszczeń szpitalnych na wyznaczonym odcinku pracy, pomaganie pielęgniarce przy obsłudze chorych; utrzymywanie w czystości i porządku sal chorych, ich przewietrzanie, zmiana bielizny pościelowej i osobistej chorych; udzielanie pomocy chorym przy zaspokajaniu potrzeb fizjologicznych; roznoszenie posiłków chorym; pomoc pielęgniarkom przy karmieniu chorych i we wszystkich czynnościach, przy których jest niezbędna asysta drugiej osoby oraz wykonywanie innych czynności usługowych i pomocniczych wiążących się z przyjęciem chorego do szpitala.

Przedstawiony na piśmie zakres obowiązków salowych potwierdza się w faktycznie wykonywanych przez pracowników czynnościach, co ustalono na podstawie rozmów z pracownikami Szpitala. Każda salowa ma kontakt z osobami psychicznie chorymi. Salowa wykonuje czynności polegające na prowadzeniu obserwacji pacjentów, przygotowaniu, podaniu posiłków i ewentualnym karmieniu pacjentów, kąpieli wszystkich pacjentów raz w tygodniu, pomocy pielęgniarkom podczas czynności higienicznych u pacjentów oraz toalety ciężko chorych, myciu sal i szafek przyłóżkowych w obecności pacjentów oraz pomocy pielęgniarkom przy wykonywaniu iniekcji, podawaniu leków i zabiegów medycznych przy pacjentach agresywnych. W przypadku agresji lub oporu ze strony pacjenta, na polecenie pielęgniarki, salowi, salowe i sanitariusze muszą użyć środków przymusu bezpośredniego w stosunku do pacjenta. Zastosowanie przymusu bezpośredniego polega na przytrzymywaniu, przymusowym podaniu leków, unieruchomieniu pacjenta. Nieodpowiedni stosunek salowych w stosunku do pacjentów może wywołać u nich agresję i spowodować zagrożenie dla pacjentów lub pracowników. Ponadto, salowe na polecenie pielęgniarki odpowiedzialnej, która rozpisuje dla nich odcinki pracy, są odpowiedzialne za kuchnię – przygotowanie posiłków.

Pracownicy zatrudniani na stanowisku salowych i sanitariuszy, na różnych oddziałach szpitalnych, w tym także w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym dla Psychicznie Chorych, wykonują pracę w takich samych warunkach, przy bardzo częstym, bezpośrednim kontakcie z pacjentami – osobami psychicznie chorymi. Zakresy obowiązków sanitariuszy są w swej treści tożsame z zakresami obowiązków salowych.

Obowiązki te potwierdza dokonana przez pracodawcę ocena ryzyka zawodowego na stanowisku salowego i sanitariusza. W starej karcie oceny ryzyka zawodowego na stanowisku salowych, która z uwagi na tożsamość wykonywanych czynności dotyczy również sanitariuszy do czynności wykonywanych przez pracowników należy między innymi "unieruchamianie pacjentów, mycie i kąpanie pacjentów, rozdawanie posiłków". W zaktualizowanej ocenie ryzyka (jeszcze niezatwierdzonej przez pracodawcę) wymieniono zagrożenie związane z możliwą agresją pacjentów.

Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że we wszystkich, wymienionych wyżej komórkach organizacyjnych szpitala – na oddziałach szpitalnych I-V, oraz w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym dla Psychicznie Chorych – realizowane są zadania określone w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm.). Organ uznał, że wszystkie osoby zatrudnione na stanowiskach salowych lub sanitariuszy wykonują prace należące do obowiązków szeroko rozumianego personelu medycznego. Mają częsty, bezpośredni kontakt z pacjentami, w tym także bezpośredni kontakt z chorymi niezabezpieczonymi lekowo (którzy nie otrzymali leków uspokajających) i nieunieruchomionymi, a w przypadku oddziału I Terapii uzależnień od alkoholu, z pacjentami uzależnionymi. Przez to narażeni są na czynnik ryzyka zawodowego, jakim jest nieprzewidywalność postępowania tych pacjentów, co może skutkować sytuacjami zagrażającymi zdrowiu i życiu własnemu i innych osób. Fakt ten może potwierdzać zaistniały w 2010 roku wypadek przy pracy związany z agresją pacjentów, w trakcie którego salowa została ugryziona przez pacjentkę w przedramię lewej ręki doznając urazów tkanki miękkiej. Doszło do tego podczas wykonywania przez poszkodowaną zwykłych czynności z zakresu swoich obowiązków – pomocy pielęgniarce przy unieruchamianiu pacjentki.

Stan faktyczny uznano za bezsporny z uwagi na to, że ustalenia w tym zakresie zostały udokumentowane w protokole kontroli, który pracodawca podpisał, nie wnosząc zastrzeżeń.

W tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji stwierdził, że pracownice i pracownicy zatrudnieni na stanowiskach salowych i sanitariuszy wykonują prace określone w poz. 23 wykazu prac o szczególnym charakterze, stanowiącego załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, w której to pozycji wymieniono prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

W ocenie organu pojęcie "personelu medycznego" użyte we wspomnianym przepisie nie zostało ustawowo zdefiniowane, w związku z czym należy je interpretować jako ogół pracowników, których praca pozostaje w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych.

W odwołaniu od decyzji Szpital zarzucił błędne zastosowanie przepisów o emeryturach pomostowych, wywodząc m.in., iż jedną z istotnych przesłanek stwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach jest okoliczność, że wykonywanie pracy tego rodzaju należy do podstawowych obowiązków pracownika. Nie ma natomiast znaczenia, czy praca ta jest wykonywana w ramach zatrudnienia na pełny, czy też niepełny etat. Istotne jest, żeby pracownik został zatrudniony do wykonywania określonej pracy w szczególnych warunkach i żeby jej wykonywanie stanowiło jego podstawowy obowiązek w ramach ustalonego w umowie o pracę wymiaru czasu pracy. Wykonywanie prac w szczególnych warunkach sporadycznie, jako zajęcie dodatkowe, obok podstawowych obowiązków pracownika – w miarę potrzeb zakładu pracy – nie może stanowić podstawy do uznania, że za danego pracownika istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i że okres tak wykonywanej pracy będzie uwzględniany przy ustalaniu prawa do emerytury pomostowej.

Okręgowy Inspektor Pracy uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję uznał za bezprzedmiotowe argumenty odwołania odnoszące się do prac "w szczególnych warunkach", jako przesłanki obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i uwzględnienia okresów zatrudnienia przy ustalaniu prawa do emerytury pomostowej. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest ani obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ani też prawo do świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, lecz wyłącznie obowiązek pracodawcy wynikający z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, polegający na prowadzeniu ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych.

Ponadto, wydając zaskarżoną decyzję, organ pierwszej instancji nie zaliczył prac wykonywanych przez osobę, której ta decyzja dotyczy, do prac "w szczególnych warunkach", lecz do prac "o szczególnym charakterze". Na gruncie ustawy o emeryturach pomostowych wymienione pojęcia są wyraźnie rozróżnione.

W ocenie organu odwoławczego, analiza definicji ustawowych obydwu terminów prowadzi do wniosku, że prace o szczególnym charakterze nie muszą być wykonywane przez cały czas pracy, ponieważ istotna jest gotowość do ich świadczenia i szczególna sprawność psychofizyczna pracownika.

Organ odwoławczy nie podzielił również argumentów odwołania dotyczących utożsamienia pojęcia "personel medyczny" użytego w poz. nr 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych z pojęciem "osoba wykonująca zawód medyczny" zdefiniowanym poprzednio w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie – od 1 lipca 2011 r. w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.).

Argumentacja taka nie znajduje oparcia ani w gramatycznej wykładni określenia "personel medyczny", ani też w wykładni systemowej, która w świetle zasad techniki legislacyjnej oraz przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, uzasadnia odmienne rozumienie różnych określeń użytych przez organy stanowiące prawo. Utożsamieniu obydwu pojęć sprzeciwia się także celowościowa reguła wykładni, co podkreśla orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W ocenie organu odwoławczego kwalifikując jako prace o szczególnym charakterze prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, ustawodawca kierował się nie unikalnym rodzajem świadczeń zdrowotnych udzielanych przez personel oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień (co ewentualnie uzasadniałoby zawężenie pojęcia personelu medycznego do osób udzielających takich świadczeń), lecz faktem bezpośredniego kontaktu tego personelu z osobami chorymi lub zaburzonymi psychicznie.

Argumentacja odwołania prowadziłaby do nie dających się zaakceptować wniosków, że prace salowych, sanitariuszy, terapeutów zajęciowych, psychologów i innych osób mających bezpośredni kontakt z pacjentami oddziałów psychiatrycznych i terapii uzależnień w związku z procesem udzielania świadczeń zdrowotnych nie wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej oraz, że możliwość należytego wykonywania tych prac w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, nie zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Przeczy temu stan faktyczny udokumentowany w sprawie, z którego wynika, że niewłaściwa postawa salowych lub sanitariuszy może wywołać agresję pacjentów, zaś zapobieżenie i powstrzymanie takiej agresji realizowane jest między innymi przy użyciu środków przymusu bezpośredniego stosowanych przez personel nie wykonujący zawodu medycznego.

Z zasad stosowania przymusu bezpośredniego określonych w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego oraz aktach wykonawczych wynika, że co do zasady przymus bezpośredni może być stosowany przez innych, niż lekarze lub pielęgniarki "pracowników medycznych" oraz inne osoby niebędące pracownikami medycznymi. Stanowi to kolejny argument na rzecz szerokiej interpretacji pojęcia personelu medycznego w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych, zwłaszcza jeśli zważyć, iż na gruncie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego przymus bezpośredni może być stosowany między innymi wobec osób, które dopuszczają się zamachu przeciwko życiu lub zdrowiu własnemu lub innej osoby albo bezpieczeństwu powszechnemu. Uwagę zwraca ponadto zbieżność przytoczonej przesłanki z jednym z elementów definicji prac o szczególnym charakterze.

Organ odwoławczy zauważył, że pojęcie "osoby wykonującej zawód medyczny" nie zostało zdefiniowane na użytek prawa o ubezpieczeniach społecznych, w związku z czym nie ma podstaw do przenoszenia tego pojęcia w sferę przesłanek nabycia prawa do emerytury pomostowej.

Ustawa o działalności leczniczej wiąże status pracownika będącego osobą wykonującą zawód medyczny z określonymi zasadami kształtowania czasu jego pracy i wynikających stąd dodatków do wynagrodzenia. Regulacja ta nie ma nic wspólnego z pracą o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Szpital podniósł, że ustawodawca zaliczył do prac o szczególnym charakterze tylko niektóre prace w służbie zdrowia.

W ocenie skarżącego to pracodawca decyduje czy dany rodzaj pracy wykonywanej przez pracownika na określonym stanowisku pracy powinien być uznany za pracę o szczególnym charakterze, a z samej istoty niektórych rodzajów prac o szczególnym charakterze, wymienionych w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, wynika, że prace te nie muszą być wykonywane przez cały (określony w umowie o pracę) czas pracy pracownika. W tych przypadkach bowiem istotna jest gotowość do świadczenia takiego rodzaju prac i szczególna sprawność psychofizyczna osób, które takie prace wykonują.

Zdaniem skarżącego poza nielicznymi wyjątkami w grupie wskazanej w poz. 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych powinni się znaleźć wyłącznie lekarze i pielęgniarki, a nie salowe czy salowi.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 630/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w Radecznicy na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Lublinie z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych wprowadzona została z dniem 1 stycznia 2009 r. reforma systemu ubezpieczeń społecznych. Przepisy tej ustawy definiują pracę w szczególnych warunkach i pracę o szczególnym charakterze.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy przez pracę w szczególnych warunkach rozumie się prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy.

Prace o szczególnym charakterze, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy.

Zdaniem Sądu, z woli ustawodawcy określone zostały prace zaliczane do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co powoduje, że nie zachodzi potrzeba badania, czy każde z rodzaju prac wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy, spełnia wymogi definicji pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że cech pracy "o szczególnym charakterze" lub "w szczególnych warunkach" nie mogą posiadać inne prace choćby sposób ich wykonywania i ich jakość mogła obniżyć się z wiekiem.

W sprawie przedmiotem oceny organów orzekających była praca o szczególnym charakterze wymieniona w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy w brzmieniu: "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego".

Z akt sprawy, a w szczególności z opisu stanowiska pracy, zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności wynika, że do zakresu obowiązków salowej K. C. należy wykonywanie następujących czynności: obsługa chorych; utrzymywanie w czystości łóżek, stolików przyłóżkowych i pomieszczeń szpitalnych na wyznaczonym odcinku pracy, pomaganie pielęgniarce przy obsłudze chorych; utrzymywanie w czystości i porządku sal chorych, ich przewietrzanie, zmiana bielizny pościelowej i osobistej chorych; udzielanie pomocy chorym przy zaspokajaniu potrzeb fizjologicznych; roznoszenie posiłków chorym; pomoc pielęgniarkom przy karmieniu chorych i we wszystkich czynnościach, przy których jest niezbędna asysta drugiej osoby oraz wykonywanie innych czynności usługowych i pomocniczych wiążących się z przyjęciem chorego do szpitala.

W zaktualizowanej ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku salowej (w dacie wydawania decyzji jeszcze niezatwierdzonej przez pracodawcę) wymieniono zagrożenie związane z możliwą agresją pacjentów.

Na aprobatę Sądu zasługuje stanowisko organów orzekających, że pracownicę wykonującą prace salowej należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy.

Sąd podzielił w pełni stanowisko organu, iż pojęcia "personelu medycznego" zawartego w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy nie można utożsamiać z definicją "zawodu medycznego", zawartą obecnie w art. 2 pkt 2 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (poprzednio art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Zgodnie z definicją ustawową pod pojęciem osoba wykonująca zawód medyczny należy rozumieć osobę uprawnioną na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osobę legitymującą się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny.

Użyte w ustawie o emeryturach pomostowych pojęcie "personel medyczny" jest pojęciem szerszym niż definicja "zawodu medycznego" z ustawy o działalności leczniczej. Ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje zwrotu "personel medyczny", również inne akty prawne jak przykładowo ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.), które nie zawierają jego definicji, mimo iż pojęcia tego używają. Definicji takiej nie zawiera również rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz.U. Nr 151, poz. 896).

Dokonując więc wykładni językowej tego sformułowania należy sięgnąć do Uniwersalnego słownika języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 414), według którego "personel" to zespół ogółu pracowników instytucji, biura itp.

Do określenia pracowników, którzy tworzą zespół (personel) w zakładzie opieki zdrowotnej pomocna może być definicja "pracownika działalności podstawowej" zawarta w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę pracowników niektórych podmiotów leczniczych (Dz.U. Nr 159, poz. 954; wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 88 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej). W świetle cytowanego przepisu kategoria ta obejmuje dwie grupy podmiotów:

1) osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, będące pracownikami;

2) innych pracowników niż wymienieni w pkt 1, których praca pozostaje w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych.

Ponadto, w załączniku nr 2 do wspomnianego rozporządzenia – Tabela zaszeregowania pracowników zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w § 1 rozporządzenia (prowadzonych w formie jednostki budżetowej oraz utworzonych przez ministra, centralny organ administracji rządowej, wojewodę albo jednostkę samorządu terytorialnego, jako pracodawcę, w celu udzielania świadczeń zdrowotnych swoim pracownikom), salowa wymieniona jest jako pracownik działalności podstawowej.

Powyższe uzasadnia zaliczenie salowej do personelu medycznego w Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w Radecznicy.

Art. 18 ustawy z dnia 19 stycznia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego reguluje zasady i sposób sprawowania przymusu bezpośredniego wobec osób z zaburzeniami psychicznymi przy wykonywaniu czynności przewidzianych w tej ustawie. Analiza tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje lekarz, a wyjątkowo pielęgniarka, która nadzoruje osobiście jego wykonanie, przy czym przymus bezpośredni polega na przytrzymywaniu, przymusowym podawaniu leków, unieszkodliwianiu lub izolacji wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi.

Z analizy zakresu obowiązków, wynikających z akt osobowych pracownicy oraz niekwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń organu poczynionych na podstawie rozmów z pracownikami Szpitala wynika, że w przypadku agresji lub oporu ze strony pacjenta, na polecenie pielęgniarki, salowi, salowe i sanitariusze muszą użyć środków przymusu bezpośredniego w stosunku do pacjenta. Zastosowanie przymusu bezpośredniego polega na przytrzymywaniu, przymusowym podaniu leków, unieruchomieniu pacjenta.

Bez wykonania czynności przymusu bezpośredniego nie byłoby zatem możliwe leczenie pacjentów z zaburzeniami psychicznymi, a więc salowa uczestniczy w procesie leczenia, co pozwala na stwierdzenie, że wchodzi w skład personelu medycznego oddziału psychiatrycznego, wykonując prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentami.

W świetle powyższego za chybione należy uznać stanowisko skarżącego Szpitala, że tylko lekarze i pielęgniarki mieszczą się w kategorii pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze w świetle przepisów ustawy o emeryturach pomostowych. Do takiego personelu należy również zaliczyć salowe.

Odnosząc się do kwestii wymiaru czasu pracy o szczególnym charakterze należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych za pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace, o których mowa w ust. 3 (zawierającym definicję pracy o szczególnym charakterze). Niejasna w tym zakresie argumentacja skargi wydaje się skłaniać do tezy, że w świetle przytoczonego przepisu do pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze nie mogą być zaliczeni ci, których zakres czynności jest zróżnicowany i oprócz czynności wiążących się typowo z czynnikami ryzyka, w ramach wymiaru czasu pracy wykonują inne prace, gdzie takie czynniki nie występują.

Taki kierunek interpretacji art. 3 ust. 3 i ust. 5 ustawy Sąd uznał za chybiony. Sąd wskazał, że problem ten był analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle innego rodzaju pracy o szczególnym charakterze – prac mechaników lotniczych związanych z bezpośrednią obsługą potwierdzającą bezpieczeństwo statków powietrznych na płycie lotniska (pkt 3 załącznika nr 2 do ustawy).

W szeregu orzeczeń zapadłych na tle tej kwestii NSA wywiódł, iż w przytoczonych przepisach nie chodzi o wykonywanie prac o szczególnym charakterze, rozumianych jako poszczególne czynności, które składają się na wymiar czasu pracy, lecz w istocie chodzi o wykonywanie przez pracownika w ramach pełnego wymiaru czasu pracy określonego rodzaju pracy, to bez znaczenia staje się to, czy pracownik wykonuje oprócz rodzaju pracy uprawniającego do emerytury pomostowej również inne prace. Sąd zauważył także, że w ust. 5 określenie "w pełnym wymiarze pracy" jest pojęciem używanym w Kodeksie pracy. Jak stanowi art. 29 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy wymiar czasu pracy stanowi istotny element umowy o pracę. Przeciwstawia się w prawie pracy pojęciu pełnego wymiaru czasu pracy jej wykonywanie w wymiarze niepełnym. Jeżeli zatem mowa o pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy należy przez to rozumieć że pracownik jest zatrudniony albo w pełnym lub w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W konkluzji NSA zawarł następującą tezę: określenie zawarte w art. 3 ust. 3 i 5 w związku z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych należy rozumieć tak, że obowiązek umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze obciąża pracodawcę wówczas, gdy wykonuje on rodzaj pracy wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, będąc zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, bez względu na to, czy oprócz wymienionego rodzaju pracy wykonuje również inne czynności (por. wyroki NSA z 27 września 2011 r., I OSK 440/11; I OSK 441/11; I OSK 442/11; I OSK 443/11; I OSK 444/11 oraz z 12 października 2011 r., I OSK 508/11; I OSK 509/11; I OSK 510/11).

Sąd powyższy pogląd w pełni podzielił, jako zgodny z celowościową i systemową wykładnią przepisów ustawy o emeryturach pomostowych.

W ocenie Sądu z powyższych względów nie ma uzasadnionych podstaw do postawienia organom orzekającym w sprawie zarzutu naruszenia przepisów ustawy o emeryturach pomostowych, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Samodzielny Publiczny Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w Radecznicy wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych w szczególności zaś pkt 23 załącznika nr 2 do tejże ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że pracownicę wykonującą pracę salowej należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa w tymże pkt 23 załącznika nr 2 cytowanej wyżej ustawy.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 630/11, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi, z pozostawieniem temuż Sądowi orzeczenia o kosztach procesu, w tym za instancję kasacyjną; ewentualnie

2) uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem kosztów postępowania za instancję kasacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 23 lipca 2009 r., personel medyczny, o którym mowa w pkt 23 zał. nr 2 do omawianej ustawy, to osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu – poprzednio – art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.). Przedmiotowe przepisy nie zaliczają do personelu medycznego osób wykonujących zawód salowych.

Również i zdaniem skarżącego poza nielicznymi wyjątkami w tej grupie winni się znaleźć wyłącznie lekarze i pielęgniarki, a nie salowe, salowi i sanitariusze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia regulacji materialnoprawnej z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.). Według art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy "Właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji". Obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz, reguluje art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Ustawą o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji środek prawny ochrony – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych). W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu właściwym jest do kwalifikacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie sąd powszechny. Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji prawnej przyjętej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Według art. 10 ust. 1 tej ustawy "Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie". Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Od decyzji służy odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazał Sąd Najwyższy w szeregu postanowieniach. W postanowieniu z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt UK 113/11 stwierdził: "W sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust. 1 u.s.d.g.) właściwy jest sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.)".

Wykładnia art. 41 ust. 4 pkt 2 w związku z pkt 23 załącznika nr 2 "Wykaz prac o szczególnym charakterze" ustawy o emeryturach pomostowych budzi wątpliwości interpretacyjne i jest przedmiotem sporu pomiędzy płatnikami składek na Fundusz Emerytur Pomostowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W wyroku z 14 czerwca 2011 r. I UK 415/10 Sąd Najwyższy: "Przyznanie salowej zatrudnionej w bezpośrednim kontakcie z pacjentami oddziałów psychiatrycznych lub oddziałów leczenia uzależnień prawa do emerytury pomostowej wymaga spełnienia ustawowych warunków, o których mowa w art. 3 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.), co oznacza, że nie może być oparte na interpretacji nieobowiązujących aktów prawnych, które regulowały uposażenia pracowników zakładów społecznych służby zdrowia i zaliczały salowe do niższego personelu działalności podstawowej". W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, które wymagają zasięgnięcia opinii adekwatnego biegłego.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie uwzględnił charakteru spornego sprawy zakwalifikowania prac salowych, pracujących w bezpośrednim kontakcie z pacjentami oddziałów psychiatrycznych do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie, w razie odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd oraz organy Okręgowego Inspektora Pracy w Lublinie naruszyły przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w sprawie nakazu pracodawcy umieszczania pracowników w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przyjmując właściwość do rozpoznawania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych.

W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 4/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z dnia 17 stycznia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych).

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w razie wniesienia skargi – sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych. Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej (...). Umieszczenie w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach »za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek«, a nie pracownikach, za których opłaca się składki. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz centralnego rejestru pracowników, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach".

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.