Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1199/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 i 3, art. 51 ust. 1, art. 56 ust. 1 i 6, art. 58, art. 8 pkt 15, art.39 ust. 2 i ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2, art. 32 ust. 1 art. 39
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 2, art 7 ust. 1, art. 96, art. 97, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 171,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności.

TEZY

Organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę L. postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej [...] w S..

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Rada Gminy w L. w dniu [...] stycznia 2020 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3, art. 95 ust 3 i ust. 4 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz.1148 ze zm.), podjęła uchwałę [...] w sprawie zamiaru likwidacji z końcem roku szkolnego 2019/2020 (tj. z dniem 31sierpnia 2020 r.) ośmioletniej Szkoły Podstawowej [...] z oddziałami przedszkolnymi w miejscowości S.. W § 2 uchwały wyraziła zamiar utworzenia z dniem 1 września 2020 roku w miejsce zlikwidowanej Szkoły Podstawowej [...] w S., filii o strukturze organizacyjnej klas I - III wraz z oddziałami przedszkolnymi, podporządkowanej organizacyjnie Samorządowej Szkole Podstawowej [...] w T.. Według § 3 uchwały, uczniom klas IV-VIII likwidowanej szkoły zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Samorządowej Szkole Podstawowej [...] w T.. W § 4 postanowiono, że obwód dotychczasowej Szkoły Podstawowej [...] w S. zostanie włączony do obwodu Samorządowej Szkoły Podstawowej [...] w T.. W § 6 uchwały, Rada Gminy w L. zobowiązała i upoważniła Wójta Gminy L. do dokonania czynności niezbędnych do likwidacji szkoły, w tym wystąpienia do kuratora oświaty o wydanie opinii w sprawie likwidacji szkoły.

Wójt Gminy L. we wniosku z [...] stycznia 2020 r. o wydanie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w S., stwierdził m. in. planowana reorganizacja sieci szkół gminnych podyktowana jest zachodzącymi zmianami demograficznymi, małą ilością uczniów szkoły oraz "racjonalizacją" wydatków budżetowych ponoszonych na oświatę i ma na celu "optymalne" wykorzystanie Szkoły Podstawowej [...] w T., która dysponuje lepszymi warunkami, niż szkoła w S.. Wójt dodał, że Gmina zapewni wszystkim uczniom odbywającym dotychczas naukę w Szkole Podstawowej w S. bezpłatny dowóz do nowej szkoły. Najmłodsi uczniowie (klasy I-III) oraz dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego będą kontynuowali naukę w dotychczasowym miejscu.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w miejscowości S..

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że planowana przez Gminę L. reorganizacja sieci szkół, nie spowoduje, że Samorządowa Szkoła Podstawowa w T. "zyska tylu uczniów, aby można było mówić o pełnym wykorzystaniu zaplecza dydaktyczno-technicznego tej szkoły". Część rodziców uczniów uczęszczających do klas IV-VIII Szkoły Podstawowej [...] w S. przeniesienie dzieci do innych szkół w sąsiadujących gminach. Zwiększenie liczebności klas 4-8 w Szkole Podstawowej w T., po likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w S., negatywnie wpłynie na komfort nauki, opieki i wychowania, co przełoży się na wyniki nauczania poszczególnych uczniów, jakość usług edukacyjnych i pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Samorządowa Szkoła Podstawowa w T. jest oddalona ok 6 km od Szkoły Podstawowej [...] w S.. Czas dowozu i odwozu uczniów do i ze szkoły ulegnie zatem wydłużeniu, co negatywnie wpływie na komfort nauki.

Kurator zauważył, że uczniowie szkoły w S., jak i w T. uzyskują z egzaminów zewnętrznych wyniki poniżej średniej osiąganej przez uczniów w województwie. Oznacza to, że lepsze wyposażenie Samorządowej Szkoły Podstawowej w T. (nowocześniejszy budynek, bogatsze wyposażenie szkoły, przejęte po gimnazjum) nie prowadzi do poprawy jakości nauczania w tej placówce. Zdaniem organu I instancji, baza lokalowa i dydaktyczna Szkoły Podstawowej [...] w S. (dziewięć pracowni, biblioteka, pomieszczenie przeznaczone do prowadzenia zajęć wychowania fizycznego, pracownia komputerowa i sprzęt multimedialny) "jest wystarczająca" i umożliwia bezpieczną higieniczną naukę, opiekę i wychowanie uczniów. W bezpośrednim jej sąsiedztwie znajduje się Gminne Centrum Sportowe z placem zabaw, z którego korzystają uczniowie podczas zajęć wychowania fizycznego. Uczniowie spożywają posiłki (które zapewnia firma zewnętrzna w formie cateringu) w pracowni polonistycznej, świetlica jest zorganizowana w sali oddziału przedszkolnego (rano) lub sali przeznaczonej do nauki dla uczniów klas I-III (po południu). Nauczyciele (21 w tym 12 pełnozatrudnionych na czas nieokreślony), posiadają odpowiednie kwalifikacje do nauczania, organizują zajęcia pozalekcyjne. Do placówki uczęszcza 61 uczniów (klasa I-5 uczniów, klasa II- 8 uczniów, klasa III- 9 uczniów, klasa IV- 7 uczniów, klasa V-9 uczniów, klasa VI- 6 uczniów, klasa VII-9 uczniów, klasa VIII- 8 uczniów) i 31 przedszkolaków (18 dzieci w wieku 3-4 lat i 13 osób w wieku 5-6 lat). Uczniowie (zarówno ci zamieszkując w obwodzie szkoły jak i poza jej obwodem) korzystają z systemu darmowych dowozów, czas dowozu wynosi do 25 minut.

Kurator Oświaty podkreślił, że Szkoła Podstawowa [...] w S. jest miejscem integracji środowiska lokalnego (organizuje różnego rodzaju spotkania i uroczystości), jako jedyna w całej gminie posiada imię [...] oraz ufundowany sztandar, z którym uczestniczy w obchodach uroczystości państwowych w gminie oraz kościelnych.

[...] Kurator Oświaty stwierdził, że za likwidacją Szkoły Podstawowej [...] w S. i uruchomieniem w jej miejscu filii Samorządowej Szkoły Podstawowej w T. nie przemawiają również względy finansowe. Gmina będzie nadal utrzymywała ten budynek (finansowała na porównywalnym poziomie).

Na zakończenie Kurator podał, że rozpatrując zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w S. wziął pod uwagę że Gmina L. zamierza zlikwidować również ośmioletnią Szkołę Podstawową w B.. Rozwiązanie umów z nauczycielami zatrudnionymi w likwidowanych placówkach, czy ich zatrudnienie w innej szkole gminnej, będzie wiązało się z kosztami, które będą obciążać budżet Gminy.

Gmina L. w piśmie z [...] lutego 2020 r. złożyła zażalenie na to postanowienie. Żaląca się zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Gmina podniosła, że mała liczebność klas (klasy 6-7 osobowe) uniemożliwia w istocie właściwą realizację programu dydaktycznego, nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania (brak warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji). Gmina nie zgodziła się z organem, że zwiększona liczba uczniów klas IV-VIII w Szkole Podstawowej w T. wpłynie niekorzystnie na poziom nauczania i stwierdziła, że według Instytutu Badań Edukacyjnych decydujący wpływ na jakość nauczania ma sposób prowadzenia lekcji przez nauczyciela i zaangażowanie uczniów. Szkoła Podstawowa w T. znajduje się w budynku po zlikwidowanym Gimnazjum, posiada dobrze wyposażone pracownie przedmiotowe. Uczniowie klas IV-VIII kontynuujący naukę w Szkole Podstawowej w T. będą uczyli się zatem w lepszych warunkach, w klasach, w których liczba uczniów nie będzie przekraczać 25 osób, a więc będzie zgodna w wymaganiami określonymi w odpowiednich przepisach prawa. Gmina dodała, że zapewni uczniom bezpłatny dowód do szkoły i powrót do domu oraz że zmiana środowiska będzie sprzyjała wymianie poglądów przez uczniów i rozwojowi zdolności adaptacyjnych.

Gmina podkreśliła, że powinna wydatkować środki publicznej w sposób celowy, optymalny i oszczędny, a mała liczba uczniów w klasach generuje wysokie koszty utrzymania szkoły. W roku szkolnym 2021/2022 r. do klas I-VIII w tej szkole uczęszczałoby 59 uczniów, co oznacza, że na jeden etat nauczyciela przypadłoby 4 uczniów. Utworzenie w miejscu dotychczasowej placówki, filii Samorządowej Szkoły Podstawowej [...], będzie wiązało się z koniecznością zatrudnienia zaledwie 3 nauczycieli nauczania wczesnoszkolnego. Odpadną zatem koszty zatrudnienia nauczycieli w klasach IV-VIII, obsługi administracyjnej, kadry zarządzającej, co stanowi 70% wydatków gminy na szkolnictwo. Przy uwzględnieniu konieczności wypłaty odpraw nauczycielom, oszczędności w budżecie Gminy będą widoczne w perspektywie 2021/2022 r. To wszystko, zdaniem Gminy, prowadzi do wniosku, że za projektowaną likwidacją ośmioletniej Szkoły Podstawowej w S. przemawiają również uwarunkowania ekonomiczne, a zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.).

Skarżąca zwróciła uwagę, że skoro w S. będzie istniała filia Samorządowej Szkoły Podstawowej w T., to nie jest uzasadnione zapatrywanie organu, że mieszkańcy wsi zostaną pozbawi miejsca integracji, ośrodka kultury. Zarzuciła ponadto, że przepis art. 89 Prawa oświatowego nie nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zamiaru likwidacji szkoły.

Żaląca się dodała, że dzieci uczęszczające do oddziałach oddziału przedszkolnego oraz uczniowie klas I-III szkoły przeznaczonej do likwidacji, pozostaną w dotychczasowym miejscu, a ich warunki nauki ulegną poprawie.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Gmina podała, że odmowa pozytywnego zaopiniowania jej zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w miejscowości S. jest sprzeczna ze stwierdzeniem organu opiniującego, wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że Samorządowa Szkoła Podstawowa w T. dysponuje lepszym i nowocześniejszym wyposażeniem.

Z tych wszystkich względów Gmina L. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Kuratorowi Oświaty.

Minister Edukacji Narodowej po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że [...] Kurator Oświaty prawidłowo ustalił i ocenił wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla wydania opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, a jego negatywna opinia została podjęta "w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów". Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, [...] Kurator Oświaty prawidłowo uznał, że przeciwko likwidacji Szkoły Podstawowej w miejscowości S. przemawiają potrzeby społeczności lokalnej, dostępność do edukacji oraz zagwarantowanie odpowiedniej jakości kształcenia.

Minister Edukacji Narodowej podkreślił, że kurator oświaty jest odpowiedzialny za realizację polityki oświatowej na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe) oraz jest organem nadzoru pedagogicznego, który obejmuje m. in. kwestie zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawa oświatowego, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale także musi uwzględnić "wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa", jak i do zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość opinii. W związku z tym, jeżeli nawet Gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy. Minister dodał, że zapewnienie możliwości kontynuowania nauki (art. 89 ust. 1 ustawy) oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na konieczność dojazdu do szkoły czy wydłużony czas pobytu w szkole.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji (dokonane podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2020 r.), co do warunków nauki, wychowania i opieki uczniów Szkoły Podstawowej w S.. Organ podał, że szkoła jest zadbana, czysta, utrzymana w należytym stanie technicznym, dysponuje odpowiednim warunkami lokalowo-dydaktycznymi. Minister podniósł, że brak wydzielonego pomieszczenia, przeznaczonego tylko na świetlicę oraz brak stołówki nie stanowią wystarczającej podstawy do likwidacji szkoły. Według art. 105 ustawy Prawo oświatowe, zajęcia świetlicowe mogą odbywać się w salach lekcyjnych, natomiast w myśl obecnie obowiązującego art. 106 tej ustawy, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę. Minister Edukacji dodał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej (Dz. U. poz. 356, z późn. zm.) wynika, że wychowanie fizyczne powinno być prowadzone w sali sportowej, w specjalnie przygotowanym pomieszczeniu zastępczym bądź na boisku szkolnym, niemniej może być realizowane w obiektach sportowych znajdujących się w otoczeniu szkoły. Zatem brak sali gimnastycznej, co do zasady, nie oznacza braku możliwości realizacji podstawy programowej wychowania fizycznego. W przepisach prawa nie określono minimalnej liczebności oddziału podczas zajęć wychowania fizycznego (ani żadnych innych zajęć), nie ma przy tym przeszkód, aby zajęcia były prowadzone w grupie oddziałowej, międzyoddziałowej czy międzyklasowej (liczącej nie więcej niż 26 uczniów).

W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że Samorządowa Szkoła Podstawowa w T. oprócz dotychczasowego budynku, zajmuje także budynek po gimnazjum, który jest dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. Placówka dysponuje 33 pomieszczeniami dydaktycznymi wyposażonymi w tablice interaktywne, projektory, komputery dla uczniów, pracownią chemiczną i komputerową, biblioteką, czytelnią, świetlicą, stołówką i kuchnią. Bazę sportową szkoły stanowią dwie sale gimnastyczne (pełnowymiarowa i mała sala gimnastyczna), przebieralnie z natryskami, siłownia i sala sensoryczna. Zajęcia wychowania fizycznego odbywają się również są na terenie Gminnego Centrum Sportowego oraz na siłowni na świeżym powietrzu.

Minister Edukacji Narodowej zgodził się z organem I instancji, że baza lokalowo-dydaktyczna szkoły w T. jest bogatsza od bazy szkoły w S., jednak, zdaniem organu, nie może to być decydującym argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły w S.. Zarówno szkoła w T. jak i w S. posiadają wystarczające warunki do realizowania swoich zadań statutowych.

Organ II instancji podał, że obecnie czas dojazdu uczniów klas IV-VIII Szkoły Podstawowej [...] do szkoły i z powrotem do domu, waha się od 5 do 25 minut. Zmiana siedziby szkoły spowoduje, że uczniowie będą potrzebowali na dojazd do 35 minut. To, mając na uwadze konieczność oczekiwania na świetlicy na autobus, wydłuży czas pobytu dzieci poza domem, ograniczy czas na wypoczynek i w konsekwencji pogorszy im dostęp do edukacji W konkluzji Minister stwierdził, że nowocześniejsza baza lokalowa szkoły w T. "nie rekompensuje niedogodności związanych z wydłużeniem drogi do szkoły i czasu pobytu poza szkołą".

Minister nie podzielił zapatrywania skarżącej Gminy, że za likwidacją Szkoły Podstawowej w S. przemawiają względy demograficzne i stwierdził, że aspekt demograficzny, zarówno w kontekście całej Gminy jak i obwodu likwidowanej szkoły, nie daje podstaw do uznania, że likwidacja szkoły jest uzasadniona.

Organ podał, że do szkoły uczęszcza 61 uczniów i 29 dzieci do oddziału przedszkolnego, niemniej jednak w kolejnych latach szkolnych liczba dzieci zamieszkujących w obwodzie Szkoły i uprawnionych do podjęcia nauki w klasie pierwszej tej szkoły, będzie wyższa od liczby tych dzieci w bieżącym roku szkolnym. Jak wynika z pisma Gminy z 15 kwietnia 2020 r. w 2020/2021 będzie to 7 uczniów, w roku 2021/2022 - 10 uczniów, w roku szkolnym 2022/2023 - 11 uczniów, w roku 2023/2024 - 11 uczniów, natomiast w roku 202/2025 - 8 uczniów, w roku 2025/2026 -10 uczniów. Organ dodał, że od 2016 r. liczba dzieci w wieku 7-14 lat, zamieszkujących w obwodzie wszystkich pięciu szkół prowadzonych przez Gminę L., jest stabilna i wynosi w 2016 r. - 657 dzieci, w 2017 - 644 dzieci, w 2018 r.- 653 dzieci, podobnie jak stabilna jest liczba uczniów uprawnionych do podjęcia nauki w klasach pierwszych w kolejnych latach szkolnych (w 2020/2021- 87 uczniów, 2021/2022-91 uczniów, 2022/2023 - 85 uczniów, 2023/2024 - 97 uczniów, 2024/2025 - 88 uczniów, 2025/2026 - 72 uczniów). To wszystko zaś prowadzi do wniosku, że istnienie małej szkoły wiejskiej w S. jest uzasadnione. Dla dzieci zamieszkałych w obwodzie danej szkoły skorzystanie z miejsca w szkole obwodowej jest prawem, a nie obowiązkiem, co oznacza, że dziecko ma zapewnione miejsce w szkole obwodowej, ale nie musi z niego skorzystać i może starać się o przyjęcie do innej szkoły. Natomiast ustawowym obowiązkiem gminy jest zapewnienie wszystkim uczniom miejsca realizacji obowiązku szkolnego, zaś dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.

Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić uzasadnionej przesłanki do likwidacji szkoły. Gmina L.w 2019 r. przeznaczyła na wydatki bieżące w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) 26% wszystkich wydatków i wskaźnik te był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 3,9 pkt procentowego. Wydatki oświatowe Gminy L. zmniejszają się w stosunku do wydatków ogółem, natomiast jej dochody Gminy rosną szybciej niż wydatki na oświatę.

Minister dodał, że zdaje sobie sprawę, że koszty utrzymania szkół mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom, jednak zgodnie z art. 8 ust. 15 Prawa oświatowego, prowadzenie szkół publicznych należy do zadań własnych gminy, a przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe finansowane i realizowane są z dochodów własnych gminy, a subwencja oświatowa (Minister przyznał, że na 2020 r. dla Gminy L. zmniejszyła się w stosunku do roku 2019 r. o 7.9%), jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznczonych na realizację zadań oświatowych gminy.

Według organu, głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m. in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie tak jak w rozpatrywanym przypadku, obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat malej, wiejskiej szkoły prowadzonej przez gminę.

Minister stwierdził, że brak akceptacji rodziców i społeczności lokalnej co do zamiaru likwidacji szkoły "nie wpływa na podjętą decyzję", jednak nie może pozostać niezauważona. Reorganizacja sieci szkół i dostosowanie jej do potrzeb mieszkańców gminy oraz uwarunkowań lokalnych, wymaga uzgodnień uwzględniających "wszystkie ważne w tym zakresie aspekty". Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci szkół, Gmina nie powinna wiec pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym opinii przeciwko likwidacji szkoły.

Organ II instancji podniósł, że Gmina L. planuje z dniem 31 sierpnia 2020 r. likwidację jeszcze jednej ośmioletniej szkoły podstawowej tj. Szkoły Podstawowej w B.. Uczniowie z klas IV –VIII tych dwóch szkół od 1 września 2020 r. mieliby kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w T.. Po dokonaniu przez Gminę planowanej reorganizacji sieci szkół i przeniesieniu do Szkoły w T. wszystkich uczniów klas IV-VIII ze szkół w S. i w B., w szkole w T. uczyłoby się we łącznie 327 uczniów w 16 oddziałach (w roku szkolnym 2019/2020 do 15 oddziałów klas I-VIII uczęszcza 259 uczniów). "Nowi" uczniowie dołączyliby do już istniejących klas, co może utrudnić im aklimatyzacje w nowej szkole. Większa liczebność klas, zmniejszone poczucie bezpieczeństwa i większa anonimowość w nowej szkole będzie oznaczać pogorszenie warunków ich nauki. Pedagodzy i psychologowie zwracają uwagę, że zmiana miejsca edukacji, wydłużenie dojazdu do szkoły, współistniejące z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanej dziecku grupie rówieśniczej, niekorzystnie wpływa na poczucie bezpieczeństwa. Dla uczniów, którzy dotychczas uczęszczali do małych, kilkuosobowych klas, dołączenie do większej, zintegrowanej grupy, może stanowić przyczynę trudności adaptacyjnych. W konkluzji Minister stwierdził, że kontynuowanie nauki przez uczniów klas IV-VIII w dotychczasowej placówce, nawet w małolicznych klasach, będzie korzystniejsze od przeniesienia do szkoły w T..

Gmina L. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej, zarzuciła organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 5, art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła, że przepis art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji (przekształcenia) jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, przy czym nie chodzi tu o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki (wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 592/19). Opinia kuratora jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 p.o. stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkolę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o przekształceniu była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki (wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1605/19).

Zdaniem Gminy, wypełniła wszystkie wymogi likwidacji szkoły o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy: dokonała stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu oraz bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka, zgodnie z art. 39 ustawy. Skarżąca zwróciła uwagę, że powołany przepis nie nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zamiaru jej likwidacji. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust.3 ustawy Prawo oświatowe.

W skardze do Sądu skarżąca wywiodła ponadto, że organ II instancji niezasadnie przyjął, że znacznie lepsza baza lokalowa i dydaktyczna szkoły w T. od bazy szkoły w S. (brak wydzielonych pomieszczeń przeznaczonych na stołówkę, świetlicę oraz brak pełnowymiarowej sali gimnastycznej) nie uzasadniają wydania pozytywnej opinii o likwidacji szkoły w S.. Nie zgodziła się również z organem, że przeciwko reorganizacji sieci szkół przemawia odległość "nowej" szkoły od Szkoły Podstawowej w S.. Gmina podała, że Samorządowa Szkoła Podstawowa w T. jest oddalona od Szkoły Podstawowej w S. o 6 km. Zwróciła uwagę, że czas pobytu dzieci poza domem spowodowany dowozem, wydłuży się o 10 do maksymalnie 35 minut oraz że w niektórych większych miastach odległość między szkołami jest znacznie większa, niż odległość między szkołą w S. a szkołą w T.. Strona skarżąca zarzuciła, że skoro organ twierdzi, że wydłużenie czasu dziecka poza domem negatywnie wpłynie na ucznia poprzez skrócenie czasu na odpoczynek oraz negatywnie wpłynie na oddziaływanie wychowawcze w rodzinie, to winien wskazać w jaki sposób to nastąpił i z czego wyciągnął takie wnioski. Zdaniem skarżącej, wydłużenie czasu pobytu poza domem, dłuższy pobyt z rówieśnikami nie wpłynie negatywnie na ucznia i oddziaływanie wychowawcze w rodzinie.

Zdaniem Gminy, organ II instancji niesłusznie stwierdził, że dane demograficzne nie przemawiają za likwidacją Szkoły Podstawowej w S.. Liczba dzieci uprawnionych do objęcia ich nauczaniem w kolejnych latach aż do roku 2026/2027 włącznie, będzie wyższa od liczby dzieci w bieżącym roku szkolnym (w 2020/2021 - 7 uczniów, w 2021/2022 - 10 uczniów, w 2022/2023 - 11 uczniów, w 2023/2024-11 uczniów, w 2024/2025- 8 uczniów, w 2025/2026- 7 uczniów, w 2026/2027- 10 uczniów) co jednak oznacza, że klasy będą nadal mało liczne. Poza tym organ pominął, że nie wszystkie dzieci uprawnione do nauki w Szkole Podstawowej w [...] w S. mogą zostać przez rodziców skierowane właśnie do tej szkoły.

Skarżąca stwierdziła, że powyższe argumenty organu II instancji przemawiające za utrzymaniem szkoły w S. z powodu stabilnej sytuacji demograficznej nijak się mają do otrzymanej przez Gminę L. subwencji oświatowej na rok 2020 r., która w porównaniu z 2019 r. zmalała o 553 tys. przy spadku subwencjonowanych uczniów przeliczeniowych o 10,6%. Organ II instancji nie wyjaśnił jak się jego zdaniem ma stabilna sytuacja demograficzna w szkole w S. do mniejszej kwoty subwencji oświatowej o 553 tys. zł na rok 2020 otrzymanej przez Gminę L.. Powyższe wskazuje na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

W odniesieniu do stwierdzenia Ministra, że dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty, Gmina zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę, że niektóre dochody budżetu gminy są środkami pozabudżetowymi pochodzącymi z różnego rodzaju konkursów i programów, które muszą być przeznaczone na ściśle w określonym celu, a nie na cele związane z zadaniami oświatowymi. Dalsze utrzymywanie szkoły przy spadku subwencji oświatowej na rok 2020 i na kolejne lata spowoduje konieczność zwiększenia środków finansowych na utrzymanie placówek oświatowych z budżetu Gminy L., co spowoduje zadłużanie się gminy.

Według strony skarżącej, zwiększenie liczby uczniów w klasach w "nowej" szkole w T. nie spowoduje pogorszenia warunków nauki, nie zmniejszy poczucia bezpieczeństwa uczniów. Potrzeby przynależności do grupy w najmniej licznych klasach nie są zaspokojone na optymalnym poziomie. Małe grupy klasowe są wprawdzie korzystne dla indywidualizacji pracy z dziećmi, ale dla możliwości organizowania życia społecznego w klasie stwarzają już warunki niekorzystne. Wyniki badań dowodzą, że stosunkowo najlepsze warunki rozwojowe dla uczniów klas I-III stwarzają średnio liczne grupy klasowe (od 14 do 27 uczniów).

Z tych wszystkich względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2020 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu. Organ dodał, że nie podziela zapatrywania skarżącej, że przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, kurator zobligowany jest do uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe oraz art. 39 ust. 3 ustawy i stwierdził, że powinien również uwzględnić te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki. Kurator oświaty, zgodnie żart. 51 w związku z art. 55 ustawy - Prawo oświatowe, sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Sprawowany przez kuratora oświaty nadzór pedagogiczny polega min. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek.

Minister powołał się na NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1377/06 wywiódł, że "deklarowana przez art. 16 ust. 2 Konstytucji zasada wykonywania przez gminy zadań publicznych, w tym zadań własnych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, doznaje więc wprawdzie w treści art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ograniczenia, gdyż w przewidzianych ustawą sytuacjach dochodzi, wskutek braku pozytywnej opinii kuratora, do udaremnienia zamiaru likwidacji gminnej szkoły samorządowej, ale mamy w tym przypadku do czynienia z dopuszczalnym "współdziałaniem fachowym" w rozumieniu art. 89 i 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz."

Opinia ministra, jak i kuratora mieści się w granicach uznania administracyjnego. Organy przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły są zobligowane do uwzględnienia zarówno okoliczności wskazanych w art. 89 ust.1 ustawy Prawo oświatowe, ale również skutków zamierzonej likwidacji placówki. Nawet jeśli zostałyby spełnione wszystkie wymogi formalne, to kurator nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji placówki. W szczególności przeciwko likwidacji winny przemawiać znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy L., w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar likwidacji. ośmioletniej Szkoły Podstawowej [...] z oddziałami przedszkolnymi w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020 tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r. (§ 1), w § 2 uchwały wyraziła zamiar utworzenia z dniem 1 września 2020 r. w miejsce zlikwidowanej Szkoły Podstawowej [...] w S., filii o strukturze organizacyjnej klas I - III wraz z oddziałami przedszkolnymi, podporządkowanej organizacyjnie Samorządowej Szkole Podstawowej [...] w T.. Gmina postanowiła, że uczniom likwidowanej szkoły zapewni możliwość kontynuowania nauki w Samorządowej Szkole Podstawowej [...] w T. (§ 3).

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole. Gmina podkreśliła, że szkoła ta dysponuje lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za likwidacją szkoły w S. przemawiają również względy demograficzne i ekonomiczne.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi i z innych przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w klasach 0 i I–III w nowoutworzonej, w miejscu likwidowanej szkoły, filii Samorządowej Szkoły Podstawowej [...] w T.. Uczniowie starszych klas mogą kontynuować naukę w Samorządowej Szkole Podstawowej w T., korzystając z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy zauważyć, że Minister przyznał, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w T. są lepsze niż w szkole w S..

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Minister, który w toku postępowania (w piśmie z [...] kwietnia 2020 r.) wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących organizacji, po likwidacji szkoły, transportu i opieki, nie kwestionuje, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku.

Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci do nowej szkoły (w T.), w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem, a w konsekwencji skrócenia czasu na odpoczynek oraz "oddziaływania wychowawczego w rodzinie". Te okoliczności nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, opinia lokalnej społeczności, polityka oświatowa państwa.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę L. postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej [...] w S., zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Okoliczności istotne w tej sprawie zostały prawidłowo ustalone, a ustalenia i oceny, które podważa skarżąca w skardze, nie mają znaczenia przy ocenie legalności postanowienia organu zawierającego negatywną opinię o zamiarze likwidacji szkoły.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.