Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 918/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 20 września 2019 r. znak: 2601-IWK.0150.92.2019.2 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach na rzecz Krajowej Izby Doradców Podatkowych w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgłoszono zdanie odrębne.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach decyzją z 20 września 2019 roku znak: 2601-IWK.0150.92.2019.2, po rozpatrzeniu odwołania Krajowej Izby Doradców Podatkowych w Warszawie (dalej KIDP) od decyzji Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach z 19 sierpnia 2019 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 1429), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Krajowa Izba Doradców Podatkowych zwróciła się o udostępnienie przez Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika dołączonego do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi organ podając, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, wezwał stronę do wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji.

W związku z powyższym wezwaniem strona poinformowała, że wnosi o udostępnienie przedmiotowych informacji, aby mogła dokonać analizy sposobu korzystania przez organy z art. 70 § 6 pkt 1 ustawy ordynacja podatkowa.

Następnie organ I instancji wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Rozpatrując odwołanie od tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie nie jest sporne, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną. Sporne jest natomiast czy informacje te stanowią informację przetworzoną. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona". Zgodnie z poglądami orzecznictwa informację publiczną uważa się za przetworzoną, jeżeli udzielenie tej informacji powiązane jest z koniecznością przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych, które podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji musi wygospodarować, aby jej udzielić.

Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że treść żądania objętego wnioskiem jest informacją przetworzoną. Danych objętych wnioskiem nie można "wyciągnąć" z baz danych systemów informatycznych funkcjonujących w administracji skarbowej, ani też administracja skarbowa ich nie przetwarzała w zakresie wskazanym w treści uzasadnienia wniosku i w załączniku do niego. Spełnienie żądania strony wymaga nie tylko wyszukiwania, ale również analizy, a następnie opracowania określonych informacji, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Udzielenie odpowiedzi na wszystkie zagadnienia objęte wnioskiem wymagałoby indywidualnej analizy akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami. Stopień szczegółowości żądanych informacji jest znaczny. Wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych.

Dyrektor Izby zwrócił uwagę, że zakres czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez organ I instancji, aby zrealizować żądanie strony, nie ograniczałby się jedynie do technicznego uszeregowania posiadanych danych, lecz wymagałby przeprowadzenia analizy treści informacji i ich przetworzenia (przetworzenia setki dokumentów). Bez wątpienia zatem pozyskanie informacji we wnioskowanym zakresie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy zobowiązanego, użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego. Tak wytworzony dokument byłby informacją przygotowaną "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W efekcie "przetworzenia" danych z zasobu organu, doszłoby do powstania nowego jakościowo dokumentu.

W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczył, że aby żądanie to można było uznać za szczególnie istotne dla interesu publicznego, to udzielenie takiej informacji przetworzonej powinno mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, czy też wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego. Zdaniem NSA (wyrok z 27 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 1870/10) wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której się domaga. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie.

Organ odwoławczy uznał, że wskazywany przez stronę cel niewątpliwie mieści się w pojęciu interesu publicznego, ale nie została wykazana szczególna istotność tego interesu. Dla dokonania prawidłowej oceny "szczególności dla interesu publicznego" ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale również to czy informacja przetworzona może zostać konkretnie wykorzystana dla dobra publicznego. Status prawny podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji.

W niniejszej sprawie strona nie wskazała, w jakiej instytucjonalnej formie toczą się prace nad projektami zmian w wyżej wymienionym zakresie. Ponadto nie przedstawiono żadnego dokumentu wskazującego, że prace nad projektami zmian w powyższym zakresie są prowadzone w sposób zinstytucjonalizowany. Również w odwołaniu strona nie wykazała, że wykorzysta przetworzoną informację publiczną zgodnie z wymaganym dla jej udostępnienia interesem publicznym.

Ponadto Dyrektor Izby dodał, że stosowanie przez organy podatkowe art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej służy wyegzekwowaniu należnego z mocy prawa podatku przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania. Mechanizm zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania w oparciu o obowiązujące przepisy ordynacji podatkowej nie stoi w sprzeczności ze zdefiniowanym wyżej, szczególnie istotnym interesem publicznym. Egzekwowanie bowiem należnych podatków zgodnie z obowiązującym prawem chroni tak pojęty, szczególnie istotny interes publiczny, a nie stoi do niego w sprzeczności. Na szczególne podkreślenie zasługuje okoliczność, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, orzekanie przez organ podatkowy o zobowiązaniach podatkach w warunkach zawieszenia biegu terminu przedawnienia, nakłada na organ obowiązek wskazania, z jakich powodów doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Decyzje wydane w powyższych okolicznościach podlegają kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej.

Organ II instancji także podkreślił, że wnioskodawca nie udokumentował i nie wykazał, że żądane informacje jest w stanie realnie wykorzystać dla szczególnie istotnego interesu publicznego, a przecież jak wynika z odwołania, strona otrzymała analizę działalności urzędów kontroli skarbowej za lata 2008 - 2014 i nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących, że dane te wykorzystała dla dobra publicznego. Jednocześnie organ dodał, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, ale przeznaczonych dla celów zawodowych na potrzeby prowadzonej działalności i świadczonych w jej ramach usług.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji Krajowa Izba Doradców Podatkowych w Warszawie zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, ko jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz chodzi o możliwość realnego i efektywnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.

Zdaniem skarżącej choć powyższa wykładnia znacząco zawęża krąg podmiotów mogących skorzystać z prawa do informacji publicznej, to w rozpatrywanej sprawie skarżąca ze względu na skalę i sposób swojego działania, posiada jednak realną i konkretną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla dobra ogółu - dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, PAN, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców - jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13).

Wnosząca skargę stwierdziła, że prawo podatkowe reguluje stosunki prawne łączące podatnika i państwo reprezentowane przez właściwe organy skarbowe, a kształt tych stosunków powoduje obciążenie podatnika określonymi obowiązkami, z jakimi łączą się konkretne władcze uprawnienia organów administracji skarbowej. Dysproporcję pomiędzy siłą działań organów państwa, a możliwościami obrony obywateli (podatników), zwiększa postępujący od lat stopień skomplikowania przepisów prawa podatkowego, stanowiący konsekwencję nie tylko dynamicznie zmieniającego się otoczenia prawno-gospodarczego, ale także niejednoznaczności i niejednolitości interpretacji tych przepisów, przez co ich stosowanie wymaga wysokiej fachowości i specjalizacji.

Zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży w szczególnie istotnym interesie publicznym. Problem został szeroko zasygnalizowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 17 lipca 2012 r., sygn. P 30/11) oraz w praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich. Powołując się na dokonaną przez Rzecznika Praw Obywatelskich analizę praktyki, skarżący podniósł, że art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w związku z art. 114a Kks wykorzystywane są do wszczynania i następnie zawieszania postępowań karnych skarbowych w celu zawieszenia przedawnienia. Konstrukcja art. 114 a Kks pozwala przy tym na dochodzenie również zobowiązań przedawnionych. Zatem wątpliwości co do stosowania i konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 O.p. są tak duże, że ujawnienie skali oraz przyczyn leżących u podstaw jego nadużywania leży w interesie ogółu obywateli, gdyż każdy obywatel jest potencjalnie narażony na zastosowanie wobec niego przepisu o być może niekonstytucyjnym charakterze. Ujawnienie tego zjawiska zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania. Zmiany polegające na eliminacji z życia publicznego działań organów budzących poważne prawne oraz moralne wątpliwości, a tym samym godzące w sprawne i rzetelne działanie tej administracji, są uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym.

Autorka skargi podniosła, ze Krajowa Izba Doradców Podatkowych jest samorządem zawodowym, zrzeszającym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód doradcy podatkowego. Podstawą prawną działania KIDP i jej organów jest ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 283). Do statutowych zadań KIDP należy m. in. przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego. Dodała, że intencją KIDP jest dokonanie analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wieloletnie obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo, iż samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych jest zjawiskiem wręcz marginalnym. Dlatego KIDP chciałaby zbadać, jakie szczególne okoliczności czy warunki prowadzą do podjęcia przez organy skarbowe decyzji o wszczęciu postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego. W ocenie KIDP, gdyby okazało się, że art. 70 § 6 pkt 1 jest wykorzystywany instrumentalnie przez organy wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tuż przed jego upływem, to taka praktyka - w świetle dotychczasowego orzecznictwa TK – byłaby niezgodna z Konstytucją. Skarżąca zaznaczyła, że Konstytucja nie zawiera wprost uregulowań odnoszących się do problematyki przedawnienia zobowiązań podatkowych. Nie formułuje również ogólnej zasady przedawnienia, która wymagałaby rozwinięcia i skonkretyzowania w poszczególnych gałęziach prawa. Instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych służy realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych. Pierwszą z nich jest konieczność zachowania równowagi budżetowej. Przedawnienie zobowiązań podatkowych działa bowiem dyscyplinująco na wierzyciela publicznego, zmuszając go do egzekwowania należności podatkowych w ściśle określonych ramach czasowych. Drugą wartością konstytucyjną, która uzasadnia wprowadzenie instytucji przedawnienia do prawa podatkowego, jest stabilizacja stosunków społecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań podatkowych. Nie ma zatem wątpliwości, że przedawnienie zobowiązań podatkowych, choć nie jest expressis verbis uregulowane w ustawie zasadniczej, znajduje oparcie w wartościach konstytucyjnie chronionych.

Skarżąca Izba zawróciła uwagę, że informacje, które docierają do KIDP od jej członków będących pełnomocnikami w postępowaniach kontrolnych są niepokojące i stanowią podstawę do postawienia tezy o instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnych skarbowych, to jest tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych tuż przed jego upływem. I z tego względu KIDP żąda udostępnienia informacji publicznej w opisanym powyżej zakresie w celu zgromadzenia informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w praktyce organów podatkowych i możliwości zajęcia stanowiska bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych. Biorąc pod uwagę ustawowe i statutowe zadania oraz uprawnienia KIDP i jej organów, w szczególności w zakresie kierowania opinii i stanowisk do organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej i stanowienia prawa, oraz w zakresie występowania z wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją do Trybunału Konstytucyjnego, wniosek o udostępnienie przetworzonej informacji jest zasadny, celowy i jest szczególnie istotny dla interesu publicznego.

Odnosząc się do kwestii interesu publicznego, skarżąca zaznaczyła, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia szeroko pojmowanego funkcjonowania państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, wystarczy, że wskazany wpływ ma charakter potencjalny - niekonieczne jest jego udowodnienie. Nawet jeśli wnioskodawca nie wykaże bądź nie będzie potrafił wykazać istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, który by uprawniał go do uzyskania jakiejś konkretnej informacji, to organ jako reprezentant władzy publicznej zobowiązany jest zbadać potencjalne istnienie takiego interesu. Następnie zaś zobligowany jest uzasadnić i wykazać wnioskodawcy ewentualny brak jego istnienia.

Wnosząca skargę zaznaczyła, że niewątpliwie charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji. Błędne jest jednak stanowisko, zgodnie z którym przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działanie podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Stanowi ono niedopuszczalne zawężenie kręgu podmiotów uprawnianych do ubiegania się o udostępnienie informacji przetworzonej. W państwie demokratycznym jego obywatele są zbiorowym suwerenem, co oznacza między innymi, że powinni mieć zapewniony rzeczywisty wpływ na sprawowaną w tym państwie władzę, a władza ta ma obowiązek szanować ich prawa i wolności. Możliwość wywierania wpływu na organy władzy jest realna jedynie wtedy, gdy obywatele posiadają dostęp do wiedzy na temat poczynań tych organów.

Nie ma wątpliwości co do tego, że KIDP jako organ samorządu zawodowego zrzeszającego doradców podatkowych wykonujących zawód zaufania publicznego jest upoważniona do analizowania, opiniowania i oceny prawidłowości nie tylko funkcjonowania organów administracji skarbowej, ale również stosowania konkretnych regulacji prawnych w postępowaniach prowadzonych przez te organy.

Dalej skarżąca stwierdziła, że podstawą inicjatywy ustawodawczej musi być zawsze zidentyfikowanie problemu legislacyjnego, co nie jest możliwe bez dostępu do informacji o sposobie stosowania przepisów w praktyce funkcjonowania organów administracji publicznej. Dlatego wykazana możliwość zainicjowania zmian w prawie (a nawet sama możliwość zidentyfikowania i nagłośnienia problemu wadliwej praktyki stosowania określonych regulacji przez organy), wypełnia przesłankę szczególnej istotności interesu publicznego dla udostępnienia żądanych informacji.

Kończąc wnosząca skargę podniosła, że w skarżonej decyzji organ nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, choć to organ musi wykazać nieistnienie tej przesłanki po stronie wnioskodawcy. W ocenie KIDP organ jedynie lakonicznie powołał się na brak toczących się prac nad projektami zmian przepisów, które są prowadzone w sposób zinstytucjonalizowany, nie wyjaśniając dlaczego uznał, że tylko doprowadzenie do zmian w prawie w rozpatrywanej sprawie może zostać uznane za "realne wykorzystanie w celu ochrony interesu publicznego oraz usprawnienia funkcjonowania organów państwa".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej Izby wyjaśnił, że chce ona wykorzystać przetworzone informacje objęte wnioskiem, w związku z porozumieniem, jakie ma z Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorstw, który może je wykorzystać przy realizacji swoich celów statutowych. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w związku z art. 114a Kks. Postępowanie to trwa od 2014 roku i nie zakończyło się. Objęte wnioskiem przetworzone informacje publiczne Rzecznik Praw Obywatelskich będzie mógł wykorzystać w tamtym toczącym się przed TK postepowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując ją w granicach wyznaczonych przez przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2019.2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j.), dalej u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe wyliczenie w formie katalogu otwartego informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany pogląd, który podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).

Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. z 2013/1435) stwierdził, że "w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej.

Zgodnie z kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968). Wielokrotnie wyjaśniano w wyrokach sądów, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Powstały bowiem w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16, CBOSA; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654).

W nawiązaniu do przedstawionych wyżej poglądów należy zauważyć, że nie było w niniejszej sprawie sporne, że wnioskowana do udostępnienia informacja miała charakter informacji publicznej, a organ, do którego został skierowany wniosek, tj. Naczelnik Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach, jest organem władzy publicznej dysponującym objętą wnioskiem informacją publiczną i obowiązanym do jej udostępnienia. Sąd orzekający w sprawie również taki pogląd podziela. Analiza zarzutów skargi, zwłaszcza w kontekście zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącego z dnia 29 sierpnia 2019 r. prowadzi do wniosku, że nie jest obecnie również sporne, że cała wnioskowana do udostępnienia informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ubocznie więc tylko, w nawiązaniu do niepodtrzymywanych w skardze zarzutów odwołania dotyczących uznania, że "zbiór informacji objętych wnioskiem KIDP stanowi informację przetworzoną", należy zauważyć, że informacje określone przez wnioskodawcę w odwołaniu jako "wszystkie pytania znajdujące się w zakładkach "dane ogólne" za poszczególne lata w załączniku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej", w rzeczywistości nie zostały w ten sposób oznaczone w tym załączniku, przez co nie da się dociec, które z ujętych w tym załączniku danych odwołujący się uznał za informacje nieprzetworzone. Przed wszystkim jednak należy wyrazić pogląd, że nawet jeżeliby przyjąć, że żądanie udostępnienia rzeczywiście dotyczy zarówno informacji prostych, jak i przetworzonych, to przez fakt ich funkcjonalnego i wymuszonego konstrukcją dołączonego do wniosku formularza, wzajemnego powiązania, całość żądanej informacji publicznej ma charakter przetworzony. Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że sięgnięcie do materiałów źródłowych, jakimi są akta spraw organów skarbowych z okresu kilku lat, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącą stronę kryteriów, ewentualne usunięcie informacji podlegających ochronie, a następnie odpowiednie zredagowanie odpowiedzi, stanowi ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych w znacznym zakresie. Należy również zauważyć, że przyjmowana w orzecznictwie i w doktrynie przesłanka koniecznego i znacznego nakładu pracy wymaganego do załatwienia wniosku, która to przesłanka dodatkowo pozwala na odróżnienie informacji publicznej przetworzonej od prostej, także przemawia za przyjęciem, że cała wnioskowana do udostępnienia informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skoro bowiem zgodną z wnioskiem i co do zasady wiążącą dla organu formą udostępnienia informacji publicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) jest forma tabeli składającej się z 19 kolumn zawierających różne, w dużej części rozbudowane pytania, dotyczących czterech różnych lat, którą to tabelę miał wypełnić organ, to racjonalne i oszczędzające czas byłoby jednorazowe przygotowanie wszystkich objętych tymi tabelami informacji, niż ich podzielenie i w konsekwencji dwukrotne przygotowywanie, co mogłoby prowadzić do ich częściowego dublowania i marnowania sił i czasu. Ma w związku z tym rację organ II instancji o ile twierdzi, że cała treść żądania objętego wnioskiem jest informacją przetworzoną.

Zasadniczy spór ujawniony w sprawie dotyczył tego, czy uzyskanie wnioskowanej do udostępnienia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych instytucji publicznych jako prawnej całości. Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań, w szczególności w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie uprawdopodobnić w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Odmawiając uznania za wykazane w sprawie, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ II instancji powołał się na to, że KIDP nie wskazała, w jakiej instytucjonalnej formie toczą się prace nad projektami zmian przepisów dotyczących korzystania przez organy administracji publicznej z uregulowanej w art. 70 § 6 pkt 1 O.p. instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych z powodu wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego obowiązku. Organ podniósł też, że stosowanie przez organy podatkowe przepisu art. 70 § 6 pkt 1 O.p. służy wyegzekwowaniu należnego z mocy prawa podatku przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania, a wydawane w tym zakresie decyzje podlegają kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Organ powołał się też na to, że strona wnioskująca obecnie o udostępnienie informacji publicznej, otrzymała analizę działalności urzędów kontroli skarbowej za lata 2008-2014 i nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tym, aby dane te wykorzystała dla dobra publicznego.

Nie podzielając takiej argumentacji należy zauważyć, co następuje.

Zasadnie sam Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach zauważył, że nie chodzi w takiej sprawie, jak niniejsza o udowodnienie przez wnioskodawcę możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której udostępnienia się domaga, ale o przekonujące tego uprawdopodobnienie. Pogląd taki został zaprezentowany w orzecznictwie i Sąd orzekający w sprawie również go akceptuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14, z dnia 6 września 2016 r., I OSK 660/16, z dnia 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1239/17).

Skoro tak, to nie do przyjęcia jest argument, że KIDP nie udowodniła, że dokumentów udostępnionych jej poprzednio, nie wykorzystała dla dobra publicznego. Niedopuszczalne jest ponadto, zdaniem Sądu, uprzedzające zakładanie, że wnioskujący o informację publiczną podmiot nie wykorzysta uzyskanych informacji publicznych dla realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego, o ile takie realne możliwości rzeczywiście posiada. Tego typu antycypacja nigdy nie może być kryterium oceny istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż na etapie rozpatrywania wniosku o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej nigdy nie wiadomo, czy i jak wnioskodawcą taką informację wykorzysta. Chodzi więc w istocie o wykazanie realnej możliwości wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym.

Co do posiadania przez KIDP w Warszawie takiej cechy, nie można mieć, zdaniem Sądu, wątpliwości.

Krajowa Izba Doradców Podatkowych w Warszawie jest posiadającym osobowość prawną ogólnopolskim samorządem doradców podatkowych, do którego ich przynależność jest obowiązkowa (art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym - Dz.U.2020.130 t.j. ze zm., dalej ustawa o doradztwie). Samorząd ten jest też niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie). Do ustawowych zadań Krajowej Rady Doradców Podatkowych, która jest organem KIDP kierującym działalnością samorządu zawodowego w okresach między Krajowymi Zjazdami Doradców Podatkowych, należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie (art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie). W ramach wynikającej z art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie samodzielności KIDP oraz w związku z niezamkniętym ustawowym katalogiem zadań wykonywanych przez KRDP (art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o doradztwie), zadania KRDP mogą być uzupełniane decyzjami samorządu doradców podatkowych w dowolnym zakresie. Jedynym warunkiem ograniczającym kompetencje KRDP jest ich zgodność z przepisami prawa (Mariański Adam (red.), Ustawa o doradztwie podatkowym. Komentarz, wyd. II. LEX 2015. Komentarz do art. 56.). Uzupełnienie zadań statutowych KIDP znalazło się między innymi w § 6 ust. 1 pkt 7 Statutu Krajowej Izby Doradców Podatkowych, stanowiącego załącznik do uchwały nr 236/2018 Krajowej Rady Doradców Podatkowych z dnia 22 maja 2018 r., dalej Statut KIDP. Zgodnie z nim, do zadań statutowych tej izby należy przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego.

Takie zadania niewątpliwie mieszczą się w kategorii zadań zgodnych z prawem. Wynika to między innymi z treści art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP (tj. między innymi w sprawach:

1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

2)zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

3)zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

4)zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,

5)skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1., do Trybunału Konstytucyjnego), wystąpić mogą między innymi ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. W kategorii organizacji zawodowych mieszczą się natomiast organizacje zrzeszające osoby fizyczne, które stale i w celach zarobkowych wykonują jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód, przy czym celem i funkcją takiej organizacji zawodowej powinno być reprezentowanie interesów całego środowiska danej grupy zawodowej (postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 30 maja 2000 r., U 5/99 i z 20 marca 2002 r., K 42/01, Kustra Aleksandra, Legitymacja czynna związków zawodowych i organizacji zawodowych w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Opublikowano: Studia Iuridica Toruniensis 2010/1/101-117). Ponieważ KIDP posiada wskazane cechy, nie może być wątpliwości, że jest ona uprawniona do inicjowania kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących prawa podatkowego.

Zgodność z prawem wskazanych wyżej statutowych zadań KRDP wynika również z treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. 2018.870 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje bowiem, że przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Petycja może natomiast być złożona do organu władzy publicznej między innymi przez osobę prawną.

Nie może być też wątpliwości co do tego, że KRDP w ramach swych statutowych kompetencji może przedstawiać stanowiska i opinie prawne w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywania projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego tym podmiotom, które mają inicjatywę ustawodawczą. Nie do przyjęcia jest przy tym pogląd organu II instancji, że o realności możliwości wykorzystania przez KIDP uzyskanych informacji przetworzonych dla dobra publicznego można mówić dopiero wtedy, gdy prace nad projektami zmian danych regulacji prawnych toczą się w "instytucjonalnej formie". Niewątpliwie bowiem, aby do wszczęcia procesu legislacyjnego, czy kontroli konstytucyjności przepisów ustaw podatkowych mogło realnie dojść, konieczne jest wcześniejsze przygotowanie obszernej dokumentacji uzasadniającej potrzebę dokonywania zmian. Jak to bowiem trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi, spełnienie wymagań stawianych uzasadnieniu projektu ustawy polegających między innymi na przedstawieniu rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana (art. 34 ust. 2 pkt 2 uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu - M.P. 20119.680), nie jest możliwe bez dostępu do informacji o sposobie stosowania danych przepisów w praktyce funkcjonowania organów administracji publicznej. Również rzetelne przygotowanie stosownego wystąpienia przez podmiot noszący się z zamiarem samodzielnego zainicjowania kontroli konstytucyjności danych przepisów podatkowych, wymaga zgromadzenia szeregu informacji na temat praktycznego funkcjonowania danego rozwiązania prawnego. Trzeba też uwzględnić, że nie zawsze zgromadzenie takich informacji musi prowadzić do podjęcia inicjatywy zmian w prawie, czy też kontroli jego konstytucyjności. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, gdy po zgromadzeniu dostępnych informacji okaże się, że z pozoru kontrowersyjna regulacja prawna, w rzeczywistości taką nie jest.

Niedopuszczalne w związku z tym jest blokowanie możliwości uzyskania przetworzonej informacji publicznej na dany temat z powodu niewykazania zinstytucjonalizowanej formy prac nad projektem zmian danej regulacji prawnej.

O tym, że wskazywany we wniosku KIDP o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 o.p., którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został poddany kontroli konstytucyjnej, która mimo upływu ponad 5 lat jeszcze się nie zakończyła. W sprawie o sygnaturze K 31/14, która wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 23 października 2014 r., Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP: 1) art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 roku – kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 konstytucji RP; 2) art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – ordynacja podatkowa, w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie. Jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie trybunału konstytucyjnego pod adresem https://trybunal.gov.pl/s/k-3114, w sprawie tej w dniu 10 stycznia 2017 r. odbyła się rozprawa, na której nie zapadło jednak żadne rozstrzygnięcie. Na kwestię instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. wskazywała również Naczelna Rada Adwokacka w opinii amicus curiae w sprawie K 31/14. Kwestia ta była również przedmiotem raportu na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 ustawy ordynacja podatkowa w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej sporządzonego w sierpniu 2012 r. przez GWW Ladziński, Cmoch i wspólnicy na zlecenie konfederacji Lewiatan. Również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw, analizując przypadki instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wystąpił o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec dwóch naczelników urzędów skarbowych (por. Sarna Alicja (w:). Głuchowski Jan (red.), Współczesne problemy prawa podatkowego - teoria i praktyka. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Bogumiłowi Brzezińskiemu, tom II. Nadużycie prawa do wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego – uprawnienia sądów administracyjnych).

Na istotne wątpliwości co do praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. przez organy administracji skarbowej, wskazują też liczne wypowiedzi doktryny (por.

Strzelec Dariusz (w:) Franczak Agnieszka (red.), Kaźmierczyk Aneta (red.), Prawo podatkowe w systemie prawa. Międzygałęziowe związki norm i instytucji prawnych. Część VI. Związki prawa podatkowego z prawem karnym. Postępowanie podatkowe oraz postępowanie karne skarbowe. Problemy na styku dwóch procedur, Wojtuń Maciej, Zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na skutek wszczęcia postępowania karnoskarbowego. Opublikowano: Glosa 2017/2/104-116), Prejs Ewa, Zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego ze względu na wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe – rozważania nad konstytucyjnością obowiązującej regulacji. Opublikowano: PP 2017/11/32-47).

Na współpracę z Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorstw w sprawie wykorzystania danych, o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca do Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach, powołał się pełnomocnik skarżącej strony na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r., co dodatkowo uprawdopodabnia możliwość wykorzystania przez skarżącą KIDP żądanych informacji publicznych z korzyścią dla sfery publicznej.

Zasadnie podnoszona przez organ, a także skarżącego, konieczność uprawdopodobnienia (a nie wykazania), że uzyskanie przez wnioskodawcę przetworzonej informacji publicznej jest ważne nie tylko dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10), wbrew zarzutom organu została w sprawie dokonana. Błędnie przy tym, w ocenie Sądu, organy utożsamiają ochronę interesu publicznego jedynie z ochroną interesu fiskalnego Państwa rozumianego jako zapewnienie sprawności w realizacji zadań podatkowych Państwa i podmiotów publicznych. W demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), nie można utożsamiać szczególnie istotnego interesu publicznego wyłącznie z interesem jednej ze stron stosunków prawnych łączących podatnika i państwo reprezentowane przez organy administracji skarbowej. W interesie publicznym jest bowiem również to, aby w tych stosunkach prawnych i w konsekwencji w postępowaniach dotyczących zobowiązań podatkowych, zabezpieczone były również prawa obywateli-podatników. Jest to tym bardziej istotne, że, jak to zasadnie wskazano w uzasadnieniu skargi, naturalną dysproporcję pomiędzy siłą działań organów państwa, a możliwościami obrony obywateli – podatników, zwiększa postępujący od lat stopień skomplikowania przepisów prawa podatkowego stanowiący konsekwencję nie tylko dynamicznie zmieniającego się otoczenia prawno-gospodarczego, ale także niejednoznaczności i niejednolitości interpretacji tych przepisów, przez co ich stosowanie wymaga wysokiej fachowości i specjalizacji. Nie może być wątpliwości, że ewentualne rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych, jakie wywołuje stosowanie art. 70 § 6 pkt 1 O.p., a w konsekwencji ewentualna zmiana tych przepisów, względnie zmiana praktyki ich stosowania, czemu służyć ma pozyskanie przez KIDP wnioskowanej informacji publicznej, może przyczynić się do poprawy pozycji obywateli-podatników w postępowaniach podatkowych prowadzonych z ich udziałem, a przez to przyczynić się do ochrony interesu publicznego w przedstawionym wyżej, szerokim znaczeniu. Jak wskazano w toku postępowania, intencją KIDP jest dokonanie analizy kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karno-skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wieloletnie bowiem obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegnącego terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Nie może być również zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do wyjaśnienia, ujawnienia i następnie doprowadzenia do zmiany tej właśnie praktyki.

Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również pogląd wyrażony w wyroku NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 205/18, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela. We wspomnianej sprawie, NSA uchylił wyrok WSA w Szczecinie oddalający skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie utrzymującą w mocy odmowę udostępnienia osobie fizycznej przetworzonej informacji publicznej dotyczącej analogicznych jak w niniejszej sprawie informacji i z podobnym uzasadnieniem szczególnie istotnego znaczenia uzyskania tej informacji dla interesu publicznego. W szczególności wnioskodawca uzasadniał w tamtej sprawie, że zamierza sporządzić raport, który zostanie przekazany Rzecznikowi Praw Obywatelskich, następnie Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie K 31/14, a także upubliczniony i może zostać wykorzystany przez inne organy państwa do realizacji ich celów, a w szczególności do wyeliminowania z praktyki organów skarbowych zjawiska nadużycia prawa w postaci bezpodstawnego wszczynania postępowań karnych skarbowych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił taką argumentację stwierdzając, że sąd I instancji niezasadnie zawęził "wykładnię przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego ograniczając jej występowanie do realnej możliwości podmiotów, których charakter lub pozycja daje tego gwarancję (...) Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że przygotowany przez skarżącego kasacyjnie raport ma charakter sui generis pracy badawczej, dotyczącej praktyki urzędów skarbowych w postępowaniach objętych zainteresowaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału sygn. akt K 31/14), szeregu instytucji publicznych i obywateli i może stanowić inspirację do słusznych rozwiązań legislacyjnych. (...)Wnioskodawca pragnie bowiem przy pomocy uzyskanych od Urzędów Kontroli Skarbowej informacji zweryfikować taką właśnie, zasadniczą tezę, stanowiącą przedmiot badawczy pozwalający jedynie przy prawdziwości i zupełności danych zasadnie poszerzyć debatę publiczną, a zatem tylko w takim przypadku osiągnąć szczególną istotność celu publicznego przeważającego nad kosztami publicznymi przetworzenia informacji publicznej". W konkluzji NSA stwierdził, że każdy wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a nie tylko osoby pełniące określone funkcje publiczne, powinien uzyskać dostęp do informacji publicznej przetworzonej, jeżeli wykaże, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśni w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.

Odnosząc taką tezę i przedstawione rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że tym bardziej o spełnieniu przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przesłanki uzyskania przetworzonej informacji publicznej można mówić w wypadku takiego wnioskodawcy, jak KIDP. Jak to bowiem już wyżej wyjaśniono, ten posiadający osobowość prawną ogólnopolski samorząd doradców podatkowych zrzeszający wszystkich z nich, ma zarówno intelektualne, jak i prawne możliwości realnego wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów skarbowej administracji publicznej. To zaś wystarcza dla uznania, że uzyskanie przez KIDP w Warszawie wnioskowanej, przetworzonej informacji publicznej, będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Uwzględniając takie rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa materialnego polegające na wadliwej wykładni, a przez to błędnym zastosowaniu określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przesłanek udostępnienia KIDP w Warszawie przetworzonej informacji publicznej.

Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze żądania dotyczącego zobowiązania organu do udzielenia skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 17 listopada 2017 r. Takie orzeczenie Sąd może istotnie wydać w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p., to właściwy organ administracji publicznej jest ostatecznie uprawniony do oceny nieostrej przesłanki udostępnienia przetworzonej informacji publicznej przewidzianej w tym przepisie. To bowiem podmiot odmawiający udostępnienia informacji przetworzonej powinien ostatecznie wykazać brak szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji, a rozważania tego dotyczące muszą znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Decyzja wydana na skutek niespełnienia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma charakter uznaniowy, a zatem pojęcie "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie może być zdefiniowane w sposób abstrakcyjny w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy to zbadać i ocenić indywidualnie (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 5 grudnia 2002 r., II SA/Wr 1600/02, niepubl.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek strony datowany na 11 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, uwzględniając jednak przedstawione wyżej uwagi i zaprezentowaną wykładnię prawa.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł złożył się jedynie zwrot uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi, ponieważ niniejsza sprawa nie należy do kategorii spraw dotyczących obowiązków podatkowych i celnych oraz spraw egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami, w jakich to tylko sprawach wynagrodzenie doradcy podatkowego należy do niezbędnych kosztów postępowania przed sądem administracyjnym (por. art. 205 § 2, art. 35 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o doradztwie podatkowym oraz § 1 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.2018.1687).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Doroty Pędziwilk-Moskal do wyroku WSA w Kielcach z 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19.

Nie zgadzam się z ww. wyrokiem WSA w Kielcach, ponieważ uważam, że skarga powinna zostać oddalona.

Rozbieżności w ocenie skargi dotyczą zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, a mianowicie czy wnioskodawca wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i czy przekonująco uprawdopodobnił możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której się domagał.

Moim zdaniem, kluczowa dla oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki ustawowej w domaganiu się udzielenia informacji przetworzonej jest treść żądania zawartego we wniosku i jego uzasadnienie. Natomiast przedstawienie dodatkowej argumentacji na etapie skargi do WSA jest działaniem spóźnionym i pozostaje bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego. Sąd kontroluje bowiem zaskarżoną decyzję w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu jej wydania.

Jak wynika z akt sprawy, Krajowa Izba [...] zwróciła się o udostępnienie przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w K. informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika dołączonego do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi organ podając, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, wezwał stronę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji.

W związku z powyższym wezwaniem strona poinformowała, że wnosi o udostępnienie przedmiotowych informacji, w celu dokonania analizy sposobu korzystania przez organy z art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Dodała, że chciałaby zbadać, jakie szczególne okoliczności czy warunki, prowadzą do podjęcia przez organy skarbowe decyzji o wszczęciu postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego. W związku z powyższym strona wniosła o udostępnienie informacji publicznej w celu "zgromadzenia informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Op w praktyce organów podatkowych i możliwości zajęcia stanowiska bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych" ( k. 11 akt ).

Taka treść żądania zawartego we wniosku i jego uzasadnienie, w mojej ocenie, uprawniała organy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podzielam w związku z tym stanowisko organów obu instancji, że w realiach sprawy niniejszej wnioskodawca nie wykazał, iż udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uważam, że wnioskodawca przekonująco nie uprawdopodobnił, że wykorzysta uzyskane informacje dla realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Inaczej rzecz ujmując, nie wykazał realnej możliwości - w tej konkretnej sprawie - wykorzystania informacji w interesie publicznym.

W świetle art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Moim zdaniem organ dokonał prawidłowej analizy wniosku strony, w konsekwencji słusznie uznając, że nie wskazała, w jakiej instytucjonalnej formie toczą się prace nad projektami zmian przepisów dotyczących korzystania przez organy administracji publicznej z uregulowanej w art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych z powodu wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego obowiązku. Organ podniósł też, że stosowanie przez organy podatkowe przepisu art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa służy wyegzekwowaniu należnego z mocy prawa podatku przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania, a wydawane w tym zakresie decyzje podlegają kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Organ powołał się też na to, że strona wnioskująca obecnie o udostępnienie informacji publicznej, otrzymała analizę działalności urzędów kontroli skarbowej za lata 2008-2014 i nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tym, aby dane te wykorzystała dla dobra publicznego.

Należy ponownie podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro żądana informacja stanowi informację przetworzoną to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Zatem wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strona powinna więc wykazać, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jej interesu, że działa ona w interesie publicznym, a informacje których żąda mogą realnie przełożyć się np. na poprawę funkcjonowania organu, bądź też Krajowej Administracji Skarbowej.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Podzielam pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dla dokonania oceny, czy istnieje "ważny interes społeczny", ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy chodzi bowiem o to, czy uzyskanie – udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Wyrażam pogląd, że w sprawie niniejszej sama pozycja zawodowa wnioskującego o udzielenie informacji publicznej nie uzasadnia stanowiska, iż udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby bowiem tylko zapisy ustawowe i statutowe regulujące działalność samorządu zawodowego doradców podatkowych decydowały o tym, to w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarłby rozwiązania wskazujące, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy wnioskującym jest organizacja samorządu zawodowego, do której statutowych zadań należy przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa itp. Sama teoretyczna możliwość przedstawiania opinii i stanowisk w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa bez wskazania konkretnego sposobu spożytkowania informacji publicznej, w mojej ocenie, nie uzasadnia uwzględnienia wniosku strony.

Powyższe rozważania świadczą moim zdaniem o tym, że skarga powinna zostać oddalona jako niezasadna.