Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2456/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1218/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "[...]" Sp. z o.o. w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 marca 2018 r., II SA/Gl 1218/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. (Wspólnota) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (ŚWINB) z [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290, uPb), nakazał spółce [...] Sp. z o.o. (Spółka, inwestor) likwidację dwóch dodatkowych miejsc parkingowych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, przywołanym w wyroku, na terenie ww. działki, na podwórku z tyłu budynku mieszkalno-usługowo-biurowego, usytuowany został plac parkingowy z czterema miejscami postojowymi. Parking ten wykonano na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do udzielonego Spółce pozwolenia na budowę, decyzją z [...] listopada 2013 r. PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wraz z parkingiem.

Sąd ustalił dalej, że podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 5 czerwca 2017 r. stwierdzono sześć miejsc parkingowych, do wcześniej zrealizowanych czterech miejsc dodano po jednym z każdej strony. Dodatkowe miejsca utwardzono płytami ażurowymi żelbetowymi. Odległość obecnego parkingu sześciostanowiskowego wynosi: 0,65 m - od granicy z działką nr [...] oraz 11,0 m (licząc po skosie) od najniższych okien części mieszkalnej budynku. Użytkownikiem wszystkich miejsc parkingowych jest Spółka. Organ powiatowy stwierdził, że istniejący sześciostanowiskowy parking nie spełnia warunku odległości od granicy z działką budowlaną (§ 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. nr 75 poz. 690, rozp. MI 2002), stąd decyzją z [...] czerwca 2017 r. nakazano likwidację dwóch dodatkowych miejsc parkingowych w celu doprowadzenia wykonanego parkingu do stanu zgodnego z prawem.

Przywołano kolejno w wyroku, że następczo decyzją PINB z [...] września 2017 r., nr [...] (decyzja I instancji), wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb (Dz. U. 2017 poz. 1257) ze względu na niewykonanie obowiązku orzeczonego decyzją z [...] czerwca 2017 r., organ powiatowy nakazał Spółce doprowadzenie parkingu do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę dwóch dodatkowo wykonanych miejsc parkingowych, wykonanych z ażurowych płyt żelbetowych. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji nakazowej, PINB uznał, że dokonane przez Spółkę czynności polegające m. in. na wymalowaniu pasów wydzielających cztery miejsca postojowe o większej szerokości, co miało spowodować zmniejszenie ich liczby (z sześciu do czterech), nie może zostać uznane za wykonanie obowiązku nałożonego uprzednią decyzją tego organu nr [...].

Kolejno wskazano wyroku, że odwołanie od decyzji I instancji wniosła Spółka, zdaniem której decyzja PINB z [...] czerwca 2017 r., nr [...], nakazująca likwidację dwóch miejsc parkingowych, została wykonana. Inwestor podjął takie działania, które spowodowały, że parking składa się z czterech miejsc parkingowych. Zachowane są także wymagane odległości od granicy działki (3 m) oraz od okien lokalu przeznaczonego na pobyt ludzi (11 m).

Dalej w wyroku wskazano, że ŚWINB powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Zdaniem organu II instancji, organ powiatowy w swej decyzji z [...] czerwca 2017 r. prawidłowo określił zakres obowiązków, jakie winny zostać wykonane celem doprowadzenia spornego parkingu do zgodności z prawem. Naruszenie przepisów spowodowane zostało poprzez zrealizowanie dwóch kolejnych miejsc postojowych, obok wcześniej istniejących czterech miejsc. Nakazując likwidację dwóch dodatkowych miejsc PINB prawidłowo zakreślił obowiązek, jednocześnie pozostawiając inwestorowi możliwość wyboru metody wykonania tego obowiązku. Tak określony obowiązek – zdaniem organu odwoławczego – został wykonany. Z akt sprawy wynikać ma bowiem, że na nieruchomości wydzielono, przy pomocy namalowanych pasów i ograniczeń, cztery miejsca postojowe, znajdujące się w przepisowych odległościach zarówno od granic nieruchomości, jak też od okien pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi. Wbrew stanowisku PINB, nie można ze sformułowania obowiązku w decyzji nr [...] wywieść, że obowiązek ten obejmował rozbiórkę ażurowych płyt żelbetowych, których użyto do utwardzenia terenu nowych miejsc postojowych, taki nakaz w tej decyzji nie był zawarty. Obejmowała ona wyłącznie nakaz likwidacji dwóch nowych miejsc parkingowych, który został wykonany poprzez wymalowanie stosownych pasów i ograniczeń. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy okoliczność, że osoby parkujące na posesji nie respektują wyznaczonych miejsc postojowych. Wniosek ten PINB wywiódł ze stanu, jaki znalazł na nieruchomości w czasie oględzin, a stan ten nie musi być stały bądź powtarzać się codziennie. Ponadto trudno, aby organy nadzoru budowlanego, zajmujące się badaniem realizacji i projektowania obiektów budowlanych, wymagały od inwestora kontrolowania każdego pojazdu parkującego na jego nieruchomości. Dokonanie rozbiórki płyt żelbetowych nie spowoduje likwidacji spornych miejsc postojowych bardziej, niż wyłącznie wymalowanie pasów ograniczających parking. Nic nie stoi wszakże na przeszkodzie, aby osoby korzystające z parkingu na tej nieruchomości stawiały swoje pojazdy na terenie nieutwardzonym. Trudno też wymagać od inwestora wymuszenia zakazu stawania na owych dwóch miejscach postojowych.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na decyzję ŚWINB Wspólnota podniosła szereg zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa procesowego oraz materialnego.

Uchybień procesowych skarżąca upatrywała w naruszeniu:

1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 85 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia następujących okoliczności:

- jak się mają prace budowlane inwestora polegające na dobudowanie dwóch miejsc parkingowych i utwardzenie ich płytami żelbetowi ażurowymi do dokumentacji budowlanej w tym zwłaszcza planu zagospodarowania terenu będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego oraz do umów zawieranych przez inwestora dotyczących sprzedaży poszczególnych lokali wyodrębnionych na nieruchomości;

- jaki jest zakres podmiotów, które mają faktyczną i prawną możliwość korzystania z przedmiotowych miejsc parkingowych;

- jaki jest stały sposób korzystania z terenu zabudowanego przez użytkownika i czy jest to okoliczność zależna od przedstawicieli użytkownika;

2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne, nie mające oparcia w aktach sprawy, ustalenie jakoby:

- decyzja PINB z [...] czerwca 2017 r. nakazywała uczestnikowi postępowania jedynie "likwidację dwóch dodatkowo wykonanych miejsc postojowych" podczas gdy decyzja ta nakazywała przede wszystkim "przywrócenie parkingu do stanu poprzedniego";

- nowy sposób oznaczenia miejsc parkingowych, polegający na wyrysowaniu czterech miejsc na obszarze gruntu zajmującym powierzchnię sześciu miejsc parkingowych, tj. istniejących pierwotnie czterech miejsc parkingowych oraz dwóch miejsc parkingowych dobudowanych bez wymaganych pozwoleń przez uczestnika, stanowi wykonanie decyzji PINB, tj. w szczególności, że może być traktowane jako "likwidacja dwóch dodatkowo wykonanych miejsc postojowych".

3/ art. 10 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej przed zakończeniem postępowania odwoławczego, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, skutkiem czego m.in. skarżąca pozbawiona została możliwości złożenia wniosków w sprawie, co dodatkowo stanowi o prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

Naruszenia prawa materialnego skarżąca upatrywała w wadliwym zastosowaniu art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb, czego konsekwencją było uchylenie decyzji I instancji i stwierdzenie wykonania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy powinno prowadzić do oceny, że inwestor nie wykonał decyzji PINB, w związku z czym jego decyzja nakazowa z [...] września 2017 r., powinna być utrzymana w mocy.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.

W wyroku przytoczono dalej, że w piśmie procesowym z 20 lutego 2018 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi podnosząc w szczególności, że decyzja PINB z [...] czerwca 2017 r. została wykonana. Uczestnik ten podkreślił, gdyby organ nadzoru wydając tę decyzję miał na uwadze konieczność rozebrania tej części parkingu, która została wykonana z płyt żelbetowych, to decyzja zostałaby podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb (a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb), a ponadto wprost zostałoby to w niej wyrażone. Natomiast była niej mowa jedynie o przywróceniu do stanu poprzedniego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podzielił zarzuty podnoszone w skardze w zakresie, w jakim odnoszą się do niewykonania przez inwestora decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r. poprzez likwidację dwóch dodatkowych miejsc parkingowych, a tym samym do braku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb. W ocenie sądu pierwszej instancji decyzja nakazowa w istocie rzeczy odnosiła się nie tyle do likwidacji dwóch miejsc parkingowych, ale dodatkowo wykonanych, a więc zrealizowanych w określonym stanie faktycznym, gdzie tych miejsc było cztery i wykonano właśnie dodatkowo jeszcze dwa. Nie miała przy tym znaczenia okoliczność, na którą zwracał skarżony organ, że nawet likwidacja dwu skrajnych miejsc postojowych nie doprowadzi do sytuacji, w której osoby korzystające z parkingu będą dalej stawiały samochody na miejscach nieutwardzonych. Zdaniem sądu a quo nawet jeśli tak będzie, to nie stanowi to usprawiedliwienia dla inwestora, który decyzji nie wykonał. Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do pozornej likwidacji dwóch miejsc parkingowych, nie doprowadziło to do stanu zgodnego z prawem, bowiem dalej nie są zachowane wymogi dotyczące odległości parkingu od granicy działki budowlanej liczone dla parkingu składającego się z większej niż 5 liczby stanowisk.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

I. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2017, poz. 1369, Ppsa) strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego wyroku, a to przepisów:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w wyniku której WSA w Gliwicach błędnie przypisał organowi naruszenie powołanego przepisu prawa materialnego, o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy i w efekcie wydał wadliwy wyrok, bowiem do naruszenia "ww. przepisu" nie doszło,

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb

poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w wyniku której sąd błędnie uznał, że organ winien był wydać decyzję na podstawie wskazanego przepisu prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w efekcie doprowadziło do wydania wadliwego wyroku,

art. 3 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb polegające

na ich niezastosowaniu w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia

przez organ ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, a

zatem skarga na decyzję ŚWINB powinna zostać oddalona, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 139 § 3 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na rozbieżności

występującej pomiędzy zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia podanymi ustnie po wygłoszeniu sentencji orzeczenia, a treścią pisemnego uzasadnienia wyroku,

art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe sporządzenie pisemnego

uzasadnienia, w sposób niespełniający kryteriów ustawowych, a który utrudnia odczytanie rozumowania sądu, prawidłowe postawienie zarzutów oraz zwalczanie skarżonego rozstrzygnięcia, a które to naruszenia (wskazane w pkt 4 i 5 powyżej) miały wpływ na wynik sprawy, bowiem są efektem i potwierdzeniem wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności działalności administracji publicznej.

II. W oparciu o art. 174 pkt 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na uznaniu, iż przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że pierwsza decyzja PINB z [...] czerwca 2017 r. została wykonana, zatem istniała podstawa do zakończenia postępowania naprawczego, a nadto do uchybienia powyższego doszło wskutek błędnej wykładni:

a. art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z art. 3 pkt 7 uPb polegającej na uznaniu, że roboty budowlane określone jako "likwidacja" są tożsame na gruncie prawa budowlanego z "rozbiórką" obiektu budowlanego, podczas gdy pojęcia te nie są tożsame i określają różne rodzaje robót,

b. art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu możliwe jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy decyzja nakazująca rozbiórkę wymaga zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, który to jednak nie został wskazany jako podstawa pierwszej decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym przez PINB,

2. art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten winien był stanowić podstawę prawną wydanej przez organ decyzji, podczas gdy obowiązek nałożony pierwszą decyzją PINB w postępowaniu naprawczym z [...] czerwca 2017 r. został wykonany.

Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

Ponadto wnosi o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sąd pierwszej instancji błędnie uznał za usprawiedliwione zarzuty skarżącej Wspólnoty, że nowy sposób wymalowania miejsc parkingowych nie doprowadził do wykonania decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r., oraz że wymalowane 4 miejsca zajmują obszar dawnych sześciu miejsc, podczas gdy obecnie wyznaczone miejsca (na skutek likwidacji dwóch dodatkowo wykonanych miejsc) zajmują znacznie mniejszy obszar, a zatem parking przywrócony został do stanu zgodnego z prawem. Nie ma zatem potrzeby, by parking spełniał normy dla parkingu składającego się z większej niż 5 ilości stanowisk, jak chciałby tego sąd pierwszej instancji.

W odpowiedzi Wspólnoty na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu ww. pisma wskazano, że pewne istotne okoliczności zostały opisane w skardze kasacyjnej w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem. Przemilcza się, że przedmiotem pierwszej decyzji PINB było nie tylko przeprowadzenie likwidacji dwóch miejsc parkingowych, ale również "przywrócenie ... parkingu ... do stanu poprzedniego w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem". Co więcej, sprecyzowano tam, że obowiązek dotyczy "dwóch dodatkowo wykonanych miejsc parkingowych". Skoro już w "sentencji" decyzji nakazano przywrócenie stanu zgodnego z prawem, to nie może zasługiwać na uznanie twierdzenie skargi kasacyjnej, jakoby organ "nie stwierdził też w pierwszej decyzji, by płyty żelbetowe-ażurowe, jako takie, były wykonane niezgodnie z prawem" (s. 7 skargi).

Druga istotna okoliczność, do której odniesiono się w odpowiedzi Wspólnoty w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, to kwestia, którą przyznał sam skarżący kasacyjnie, że pojęcie "likwidacja", którym posłużono się w pierwszej decyzji PINB obejmuje m. in. prace, które zgodnie z definicją ustawową mieszczą się w ramach pojęcia "rozbiórka". Między dwiema kolejnymi decyzjami PINB nie ma sprzeczności, a inwestor przyznał, że nawet zgodnie z jego rozumieniem, "likwidacja" nakazana przez PINB miała nastąpić poprzez wykonanie prac budowlanych. Tymczasem, prace które skarżąca kasacyjnie wykonała, polegające na wymalowaniu farbą czterech prostokątów w miejscu zabudowanym pięcioma miejscami postojowymi oraz zamalowanie taką samą farbą dodatkowego, szóstego miejsca postojowego, nie stanowiły jakichkolwiek prac budowlanych. Również z tego względu, prac wykonanych przez uczestnika (a które miały charakter jedynie pozorny) nie sposób uznać, za wypełniające obowiązek "likwidacji" nałożony w decyzji PINB.

Zarządzeniem z 9 marca 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację epidemii.

W piśmie z 29 marca 2021 r. skarżącej Wspólnoty, zmieniono stanowisko i wnosi się o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Niewątpliwym – zdaniem skarżącej – jest, że decyzja PINB z [...] czerwca 2017 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, a nie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. Tymczasem rozbiórka może być nakazana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, który nie był stosowany w sprawie. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że decyzje organu nadzoru budowlanego, o ile nakazują rozbiórkę, to muszą być jednoznaczne. Podnosi się, że likwidacja nie jest pojęciem tożsamym z rozbiórką. Skoro w pierwszej decyzji nie było mowy o rozbiórce, to nie można było oczekiwać od skarżącego kasacyjnie, że dokona rozbiórki płyt.

W piśmie zaś z 26 marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie Spółka podtrzymała wniesioną skargę kasacyjną, podniesione w niej zarzuty i ich uzasadnienie oraz zawarte w niej wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 uPb, z tego względu, iżby sąd wojewódzki miał przeprowadzić wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej. Z art. 3 § 1 Ppsa wynika jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Niewątpliwie WSA w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem dokonał kontroli "działalności administracji publicznej", której przedmiotem była decyzja administracyjna wydana w oznaczonej sprawie indywidualnej. Wyrokiem tym uchylono decyzję organu II instancji, korzystając z kompetencji ujętej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, jak wynika to z motywów tego orzeczenia. Takie działanie sądu wojewódzkiego w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji jest "środkiem określonym w ustawie", o którym mowa w art. 3 § 1 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu uznać wypadnie przeto za chybiony.

B. Powiązanie zarzuconego sądowi wojewódzkiemu uchybienia art. 3 § 1 Ppsa z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa, biorąc pod uwagę argumentację autora skargi kasacyjnej w tym zakresie, także nie może zostać uznane za skuteczne. Podnosząc taki zarzut skarżąca kasacyjnie zarzuca, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie została przeprowadzana przez WSA w Gliwicach w sposób dogłębny, a powierzchowny. Nadto, wskazano na brak szczegółowych rozważań w uzasadnieniu wyroku w kwestiach dotyczących faktycznie nałożonego przez PINB obowiązku, czy "różnicy między likwidacją i rozbiórką". Rzecz jednak w tym, że przepis art. 141 § 4 Ppsa odnosi się do wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Ma ono zatem w myśl tej regulacji zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z samego faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka ocenia uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego jako "powierzchowne" nie można jeszcze wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną lub niezgodną z prawem, ma ono ponadto pozwalać na dokonanie kontroli kasacyjnej tego wyroku. Wszystkie te elementy zawiera wyrok sądu pierwszej instancji, choć dostrzec wypadnie pewne niestaranności w jego sporządzeniu, jak choćby omyłkowe przywołanie w podstawie prawnej przepisu "art. 145 § 1 pkt. 1a Ppsa" zamiast prawidłowo "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa". Nie są to przesłanki wystarczające, aby miały przesądzać o trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

Natomiast to, że skarżący kasacyjnie oczekiwał od sądu pierwszej instancji pogłębionej analizy "różnicy między likwidacją a rozbiórką" nie oznacza, że jej brak w motywach zaskarżonego wyroku, nadto iż oznaczać ma uchybienie normie art. 141 § 4 Ppsa. W ocenie Sądu drugiej instancji zaskarżony wyrok nie narusza cyt. przepisu.

C. Nie może również zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 139 § 3 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegający na rozbieżności

mającej występować pomiędzy zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia podanymi ustnie po wygłoszeniu sentencji orzeczenia, a treścią pisemnego uzasadnienia wyroku.

Zgodnie z art. 139 § 3 Ppsa ogłoszenie wyroku dokonuje się przez odczytanie sentencji, po ogłoszeniu której przewodniczący lub sędzia sprawozdawca podaje ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia (...). Sędzia sprawozdawca podaje ustnie wyłącznie zasadnicze powody rozstrzygnięcia, co najczęściej sprowadza się do wskazania węzłowych powodów uwzględnienia lub oddalenia skargi. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie podkreśla się, że sąd wyraża swoje orzeczenie co do istoty sprawy w sentencji wyroku, która korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Motywy wyroku, mają takie znaczenie tylko w takich granicach w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (por. wyrok Sądu Najwyższego z 15 marca 2002r., II CKN 1415/00, LEX nr 53284). Wyczerpujące powody rozstrzygnięcia zawarte są w uzasadnieniu pisemnym i do tego uzasadnienia powinien odwoływać się sporządzający skargę kasacyjną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2015 r., I OSK 1441/13 (LEX nr 1785201), wskazano iż "z uwagi na specyfikę rozstrzygnięć sądów administracyjnych i istotę sądowej kontroli administracji publicznej, jaką jest ocena prawna wyrażona w orzeczeniu, powaga rzeczy osądzonej obejmuje w tych sprawach zarówno sentencję, jak i uzasadnienie wyroku, z którego treści wynikają granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej. Miarodajna w tym względzie jest oczywiście treść pisemnych motywów orzeczenia, nie zaś ustne powody rozstrzygnięcia podane w trybie przewidzianym w art. 139 § 3 zdanie drugie Ppsa. Chociaż motywy te nie powinny pozostawać w sprzeczności ze sporządzonym w sprawie pisemnym uzasadnieniem, to zasięg obowiązywania skuteczności wyroku i jego wykładnia nie są uzależnione od treści wszystkich ustnie podanych powodów rozstrzygnięcia (por. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 18 września 1974 r., II PZ 43/73, OSP 1975, nr 6, poz. 141)". Pogląd ten należy podzielić, wskazując jednocześnie, że między skarżącą kasacyjnie Spółką a skarżącą Wspólnotą w tej kwestii istnieje rozbieżność, w odpowiedzi Wspólnoty na skargę kasacyjną wskazano wszak, że obecny na ogłoszeniu kwestionowanego wyroku pełnomocnik skarżącej nie stwierdził rozbieżności między ustnymi motywami a treścią pisemnego uzasadnienia tegoż wyroku. Wypadnie ponadto zauważyć, że taki zarzut w oparciu o akta sprawy, którymi dysponuje Naczelny Sąd, a na ich podstawie wyrokuje (art. 193 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa) w istocie nie poddaje się kontroli.

D. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznaje również zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą sformułowanej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej w zakresie wykładni bądź zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb, art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z art. 3 pkt 7 tej ustawy, art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb i art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb.

Przypomnieć wypadnie, że – jak to ustalił sąd pierwszej instancji – podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB stwierdzono, że na terenie, na którym uprzednio Spółka zrealizowała na podstawie pozwolenia na budowę parking samochodowy na cztery miejsca, uzyskując także pozwolenie na jego użytkowanie, jest sześć miejsc parkingowych. Do wcześniejszych czterech miejsc dodano po jednym z każdej strony, używając do tego celu ażurowych płyt żelbetowych, roboty te niespornie wykonała Spółka. Uznając, że tak zrealizowane roboty budowlane naruszają ustalenia zawarte w § 19 rozp. MI 2002 co do odległości miejsc postojowych od granic nieruchomości, decyzją PINB z [...] czerwca 2017 r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, nakazano Spółce przywrócenie w oznaczonym terminie parkingu poprzez likwidację dwóch dodatkowych miejsc postojowych. Decyzja ta stała się ostateczną, następnie PINB wydał decyzję nakazową na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb, uznając że nie został wykonany obowiązek uprzednio nałożony decyzją z [...] czerwca 2017 r. Decyzja organu I instancji została zreformowana decyzją ŚWINB, następnie zaskarżoną przez Wspólnotę.

Zasadnie w tych okolicznościach sąd pierwszej instancji przyjął, że inwestor ograniczając się do wymalowania miejsc postojowych w ten sposób, że wyznaczone linie określają cztery takie miejsca, zaś ażurowe płyty żelbetowe z jednej strony zostały oznaczone malowaniem, jako miejsce nie przeznaczone do parkowania akt, nie wykonał nałożonego obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Z treści decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r. wynikał nakaz przywrócenia parkingu na terenie działki nr 80 przy ul. [...] w K. "do stanu poprzedniego poprzez likwidację dodatkowo wykonanych miejsc parkingowych". To dodatkowe, poza uprawnieniem wynikającym z uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę, wykonanie miejsc parkingowych polegało na ułożeniu ażurowych płyt żelbetowych. Stan poprzedni, to stan uwzględniający uzyskane przez inwestora pozwolenie na użytkowanie, co wynika z uzasadnienia decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r. W tych okolicznościach trafnie sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że czynności Spółki – w następstwie w/w decyzji – ograniczające się do wymalowania farbą oznaczeń poziomych na miejscach parkingowych, nie stanowiły wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji organu powiatowego. Skoro obiekt w postaci parkingu składał się z czterech miejsc parkingowych o oznaczonych wymiarach, to przywrócenie do stanu poprzedniego zmierzające do nakazania likwidacji dwóch dodatkowo wykonanych miejsc parkingowych, wymagało przeprowadzenia robót budowlanych usuwających następstwa związane z utwardzenia części terenu działki płytami żelbetowymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w tej sytuacji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb. Słusznie także WSA w Gliwicach zauważył, że nie było rolą organu nadzoru budowlanego dokonywanie takich rozstrzygnięć, które miałyby stanowić zabezpieczenie przed dalszym i nielegalnym wykorzystywaniem terenu do celów parkowania aut.

Odnotować też trzeba, że wprawdzie uPb nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka", to odnosząc się jednak do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 uPb, celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy, czyli usunięcie obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (por. wyrok NSA z 24 listopada 2008 r., II OSK 1764/07, LEX nr 543356). Pojęcie rozbiórki związane jest więc z działaniami (pracami) mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego, zakończeniem jego bytu fizycznego (zob.: Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, art. 3, Nb 6, Warszawa 2007).

Skoro, w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, to oznacza to, że stanął na stanowisku, że możliwe jest doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie innych robót budowlanych, które doprowadzą do przywrócenia 4-stanowiskowego parkingu z zachowaniem odległości nakazanych przepisami. Tym samym nakazując "likwidację" dodatkowych miejsc, PINB mógł oczekiwać, że adresat obowiązku wykona tę decyzję wykonując roboty, które zapewnią doprowadzenie parkingu do stanu poprzedniego wynikającego z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – czyli do parkingu 4-stanowiskowego. Organ I instancji nie mógł wszak orzekać o nakazie rozbiórki całej budowli parkingu, skoro – gdy idzie o parking 4-stanowiskowy – został on zrealizowany zgodnie z prawem. W konsekwencji powyższego sąd pierwszej instancji doszedł do trafnego wniosku, że ŚWINB wadliwie zastosował prawo materialne, a to art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb i zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

E. W związku z uwagi zawartymi w pkt D niniejszego uzasadnienia, nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb przez sąd pierwszej instancji polegający na ich niezastosowaniu w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

F. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, w tych okolicznościach nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko skarżącej Wspólnoty zaprezentowane w piśmie procesowym z 29 marca 2021 r.

G. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 Ppsa.