Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1677/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 i par. 13 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2676/13 w sprawie ze skargi J. G., którego następcami prawnymi są M. D., S. G. oraz Z. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2676/13 (dalej wyrok z 11 marca 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. G. (dalej zwany skarżącym) w miejsce, którego wstąpiły spadkobierczynie M. D., S. G. oraz Z. G., (dalej zwane skarżącymi) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej zwanego Dyrektorem ARiMR) z [...] stycznia 2013 r., nr [... (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W dniu [...] grudnia 2004 r. J. G. (dalej wnioskodawca) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. M. z/s w S. L. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2004 wraz z obligatoryjnymi załącznikami.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [... sierpnia 2005 r. wydał decyzję nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2005 r.) w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, która została doręczona wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2005 r. Ww. decyzja w całości uwzględniała żądanie strony.

W latach 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 oraz 2011 wnioskodawca składał wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie których otrzymał płatności za lata 2006-2011 z tytułu premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej w łącznej wysokości 8 467,20 zł, przekazane na rachunek bankowy strony odpowiednio w dniu 19 grudnia 2006 r. w wysokości 1 528,80 zł (za 2006 r.), w dniu 16 listopada 2007 r. w wysokości 1 528,80 zł (za 2007 r.), w dniu 20 sierpnia 2008 r. w wysokości 1 528,80 zł (za 2008 r.), w dniu 8 września 2009 r. w wysokości 1 528,80 zł (za 2009 r.), w dniu 20 sierpnia 2010 r. w wysokości 1 176,00 zł (za 2010 r.) oraz w dniu 9 sierpnia 2011 r. w wysokości 1 176,00 zł (za 2011 r.).

W dniu [...] lipca 2012 r. wnioskodawca złożył pisemne oświadczenie wraz z aktem notarialnym repertorium A nr [...] w Biurze Powiatowym ARiMR. Jak wynika z treści złożonych dokumentów strona w dniu [...] marca 2012 r. przekazała gospodarstwo rolne w związku z spełnieniem warunków do uzyskania świadczeń emerytalnych. W dokumencie z dnia [...] lipca 2012 r. J. G. oświadczył "(...) nie poinformowałem w terminie ARiMR w L. o przekazaniu zobowiązań w terminie oraz nie zostało przejęte zobowiązanie zalesieniowe w ramach pakietu PRO W 2004-2006 r."

Mając na uwadze powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał decyzję nr [...] o wstrzymaniu płatności na zalesianie wnioskodawcy. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2012 r. Strona nie złożyła odwołania od ww. decyzji.

Następnie, zawiadomieniem nr [...], z dnia [...] listopada 2012 r., wnioskodawca został poinformowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Mając na uwadze całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w dniu [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, ustalając do zwrotu kwotę płatności w wysokości 13 755,00 zł. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2012 r.

Od przedmiotowej decyzji wnioskodawca złożył w dniu [...] grudnia 2012 r. (data nadania pocztowego) odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący na podstawy umowy darowizny, sporządzonej w formie aktu notarialnego (repertorium A [...] z dnia [...] marca 2012 r.) przekazał na rzecz M. D. oraz S. G. własność zalesionej działki nr [...]. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie producent rolny nie wykonał obowiązku określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 r., nr 187, poz. 1929 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem). Organ stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują zatem, że wnioskodawca nie wywiązał się w całości z podjętego, na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., zobowiązania dotyczącego zalesienia gruntów rolnych. W takiej sytuacji, zgodnie § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że ustawodawca przewidział w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, str. 30, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 46, str. 87, dalej rozporządzenie nr 817/2004), poszczególne kategorie siły wyższej, zwalniające stronę z obowiązku zwrotu płatności, które w niniejszej sprawie jednakże nie zaistniały.

W konkluzji Dyrektor ARiMR stwierdził, że kwota płatności zalesieniowej wypłacona stronie w łącznej wysokości 13 755,00 zł jest płatnością nienależną jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, w art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Tym samym w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie ustalił wnioskodawcy kwotę nienależnie pobranych płatności na zalesienie gruntów rolnych w łącznej wysokości 13 755,00 zł.

W skardze z 19 lutego 2013 r. na decyzję z [...] stycznia 2013 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik organu poinformował, że skarżący w dniu 3 kwietnia 2013 r. zmarł. Do ww. pisma został załączony odpis skrócony aktu zgonu z 5 kwietnia 2013 r., nr [...].

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt V SA/WA 854/13 zawiesił postępowanie sądowe.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. D. poinformowała, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku zostało zakończone oraz że spadkobiercami po zmarłym J. S. G. są M. D., S. G. oraz Z. G.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/WA 854/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe z udziałem spadkobierców zmarłego M. D., S. G. i Z. G.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku z 11 marca 2014 r. WSA podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem procesowym i prawem materialnym. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności prowadzące do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nienależnie pobrane płatności wchodzą w skład długów spadkowych a zatem w sytuacji umorzenia niniejszego postępowania sądowego w obrocie prawnym pozostałaby decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy na zalesienie gruntów, która jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania po zmarłym skarżącym.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że w dniu 30 marca 2012 r. doszło do przeniesienia w wyniku zawartej umowy darowizny prawa własności działek (objętych wnioskiem skarżącego z dnia 27 grudnia 2004 r., na zalesienie których przyznano mu płatność na mocy decyzji organu pierwszej instancji) na rzecz córek skarżącego tj. M. D. i S. G., które nie były producentami rolnymi, a w konsekwencji tego nie mogły wykonać obowiązku określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, tj. nie złożyły w terminie 35-dni wniosku o przyznanie płatności oraz nie zobowiązały się do kontynuowania realizacji zobowiązań uprzednio złożonych przez stronę skarżącą.

W tej sytuacji trafnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przejęcie omawianego zobowiązania strony skarżącej przez nowych właścicieli i wobec tego doszło do spełnienia przesłanek opisanych w cytowanym wyżej § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzeniu do wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu przyznanej uprzednio płatności.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie analizował zaistniały przypadek także na tle rozwiązań prawnych wprowadzonych w art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (mającym zastosowanie dla płatności z kampanii 2004), w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (mającym zastosowanie dla płatności z kampanii 2005-2009), art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 122/2009 (mającym zastosowanie dla płatności z kampanii 2010) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzają, Komisji (WE) nr 65/2011 (mającym zastosowanie dla płatności z kampanii 2011).

Organ słusznie przyjął i wykazał w uzasadnieniu swej decyzji, że nie zaistniały ani przesłanki wyłączające rolnika z obowiązku zwrotu płatności, ani nie zaszły podstawy do przyjęcia, że skarżący działał w warunkach dobrej wiary, co pozwoliłoby na zastosowanie czteroletniego, zamiast dziesięcioletniego, okresu przedawnienia.

Sąd I instancji podkreślił, że dla zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności niewystarczającym więc jest wystąpienie okoliczności określonych w art. 39 rozporządzenia nr 817/2004. Koniecznym jest bowiem, w przypadku wystąpienia tych okoliczności, powiadomienie o ich wystąpieniu na piśmie właściwego organu w określonym terminie. W niniejszej sprawie skarżący nie wywiązał się z całości podjętego zobowiązania albowiem przekazał własność działek na rzecz córek skarżącego, tj. M. D. i S. G., które nie były producentami rolnymi, a w konsekwencji tego nie mogły wykonać obowiązku określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Nawet jeśli powodem przekazania własności działek była ciężka choroba skarżącego to w przedmiotowej sprawie skarżący nie powiadomił organu o tych okolicznościach w terminie określonym w ust. 2 art. 39 ww. rozporządzenia.

W ocenie sądu I instancji, skoro strona skarżąca mimo podpisanego oświadczenia oraz pouczenia organu o niezwłocznym informowaniu na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku, a w szczególności, jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego – nie dopełniła tego wymogu - w konsekwencji nie działała w dobrej wierze.

W skardze kasacyjnej z 15 maja 2014 r., Z. G., M. D. i S. G., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyły wyrok z 11 marca 2014 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucono:

a) obrazę przepisów prawa materialnego w szczególności:

I. art. 7 Konstytucji RP w związku z § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia przez złamanie zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). J. G. wchodząc w program w 2004 r. zobowiązał się do przestrzegania zasad opartych na rozporządzeniu w wersji wówczas obowiązującej nie zawierającej w swej treści § 13 w ustępie 3 punktu 3, wprowadzonego dopiero 6 lat później Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 122, poz. 829), na podstawie którego to przepisu została wydana wobec niego zaskarżona decyzja a tym samym stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji.

II. Naruszenie § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie uznając, że zgodne z prawem jest by stanowił podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji w stosunku do J. G. nakazującego zwrot płatności, pomimo iż w momencie przystąpienia J. G. do programu w/w przepis nie istniał, a co za tym idzie J. G. nie mógł być świadom jego treści, przy czym ani sąd I instancji ani organ administracyjny w żaden sposób nie wykazał aby warunki programu w stosunku do J. G. uległy zmianie. Ponadto polemizując z sądem I instancji i rozważając stosowanie w/w przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia wobec J. G. należy zaznaczyć iż nie miał on by zastosowania z uwagi na to, że ustawodawca zawęził jego hipotezę do producentów rolnych, którymi jak ustalił sąd I instancji obdarowane tj. M. D. i S. G. nie były. Przy czym błędnie sąd pierwszej instancji uznał, iż należy go stosować na zasadzie interpretacji rozszerzającej do osób niebędących producentami rolnymi.

III. Naruszenie § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wywodzenie z niego obowiązku odnoszącego się do beneficjenta, przy czym językowa wykładnia wyraźnie wskazuje na zawarte w nim jedynie uprawnienie kontynuowania pobierania wsparcia finansowego skierowane do następcy prawnego beneficjenta.

IV. Naruszenie art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 oraz art. 75 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 poprzez nie uznanie, że J. G.i działał w dobrej wierze, a co za tym idzie nie zastosowanie czteroletniego okresu przedawnienia dotyczącego żądania zwrotu zdaniem organu administracji nienależnej płatności, pomimo iż J. G. wykonywał nałożone obowiązki dotyczące zalesienia do których przestrzegania zobowiązał się w dniu wchodzenia w program w roku 2004 na podstawie rozporządzenia w wersji wówczas obowiązującej, mając uzasadnione zaufanie do organów, i tym samym został zaskoczony zastosowaniem wobec niego zmiany legislacyjnej wprowadzonej prawie 6 lat później Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, która istotnie wpływałaby na jego plany życiowe przekazania działek objętych programem córkom i przejścia na świadczenie emerytalne. J. G. nie zobowiązałby się realizować program jeżeli zostałby tam zawarty omawiany warunek. Przy czym należy zaznaczyć, że organ administracji nie wykazał w żaden sposób by warunki programu, w który wszedł J. G. zostały zmienione, a tym bardziej by J. G. został w jakikolwiek sposób poinformowany o sankcjonowaniu przekazania nieruchomości objętych programem. Jednocześnie nie można zgodzić się z stwierdzeniem sądu I instancji, że J. G. nie działał w dobrej wierze gdyż został pouczony przez organ administracji, iż ma informować na piśmie organ o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia własności części lub wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem na rzecz innego producenta rolnego. Po pierwsze, powyższe zobowiązanie nie jest obwarowane sankcją zwrotu płatności, po drugie sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż J. G. dnia 12 lipca 2012 r. dopełnił powyższego obowiązku i złożył stosowne oświadczenie (karta akt nr. 49), przy czym w kontekście pozostałych pism znajdujących się w aktach sprawy, przykładowo pismo z dnia 12 listopada 2012 r. w których J. G. podkreśla, że "ciężko choruję, ciężko mi jest się poruszać, samochód mam niesprawny od kilku lat. Jedna córka mieszka w B., druga w gm. W. M.. Mieszkam sam a do lekarza musi mnie zawieść ktoś z sąsiadów lub rodziny" nie można jednoznacznie stwierdzić, że J. G. nie dopełnił zobowiązania informowania organu niezwłocznie, a w konsekwencji w opinii sądu I instancji nie działał w dobrej wierze. Przy czym sąd pierwszej instancji powinien rozpatrywać "niezwłocznie" czyli bez zbędnej zwłoki w kontekście stanu faktycznego w jakim znajdował się J. G., zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego mając na uwadze ciężki stan zdrowia powodujący w konsekwencji w przeciągu roku zgon, trudne warunki materialne, okoliczność iż sam zamieszkiwał, nie miał sprawnego samochodu. Z wiadomości posiadanych przez stronę skarżącą wynika, iż J. G. poinformował organ o przekazaniu działek objętych programem natychmiast gdy stan zdrowia jego uległ krótkotrwałej poprawie i miał ku temu możliwość.

b) obrazę prawa procesowego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez:

I. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 12 grudnia 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR pomimo, iż jest ona niegodna z prawem i jako taka nie może się ostać, gdyż narusza ona w szczególności - artykuł 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) przez podanie niewłaściwej podstawy prawnej stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji, która w swej hipotezie nie wskazuje na sytuację przeniesienia własności na osobę nie będącą producentem rolnym w rozumieniu tej ustawy. Naruszenie art. 9 k.p.a w zw. z art. 39 pkt. 1 podpunkt b rozporządzenia nr 817/2004, gdyż beneficjent kilkakrotnie informował ustnie organ administracji o trwałej niezdolności do pracy spowodowanej chorobą i podawał to jako przyczynę przekazania gospodarstwa rolnego umową darowizny, mimo to nie został poinformowany o powyższym artykule traktującym o sile wyższej, w związku z tym nie złożył wymaganego oświadczenia w stosownym czasie, artykułu 77 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny i niewyczerpujący, arbitralnie zakładając iż osoby, którym została przekazana nieruchomość były producentami rolnymi pomimo iż okoliczności faktyczne temu przeczyły. Naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ administracyjny sprawy co do jej istoty w całości, które przejawia się zastosowaniem przepisów prawa nieadekwatnych do stanu faktycznego, a także artykułu 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. Z uzasadnienia nie wynika dlaczego organ pewne okoliczności faktyczne i z nim związane skutki zalicza do określonej kategorii faktów prawnych, jednocześnie z uzasadnienia nie wynika dlaczego ustalony stan faktyczny uzasadnia zastosowanie konkretnych przepisów prawa, wskazanych w zaskarżonej decyzji; organ ponadto nie ustosunkował się w uzasadnieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji tj. do długotrwałej niezdolności rolnika do wykonywania zawodu. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności artykułu 7 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie regulacji § 13 ust. 3 pkt 3 znowelizowanego rozporządzenia istotnie zmieniając sytuacje prawną beneficjenta i rażąco naruszając jego prawa nabyte. Beneficjent wchodząc w program w 2004 r. zobowiązał się do przestrzegania zasad opartych na rozporządzeniu w wersji wówczas obowiązującej, przy czym nie był w stanie przewidzieć zmiany legislacyjnej wprowadzonej Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 122, poz. 829), na podstawie którego została wydana wobec niego zaskarżona decyzja. Jak również naruszenie § 13 ust. 3 piet 3 rozporządzenia przez jego poprzez błędną wykładnię skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem, pomimo iż nie powinien być stosowany w sytuacji gdy producent rolny przekazuje własność działek objętych programem na rzecz osoby nie będącej producentem rolnym, jak również nie powinien być stosowany w odniesieniu do osób które przystąpiły do programu przed jego wejściem w życie.

II. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie zawarcie jako elementu uzasadnienia przedstawienia i odniesienia się do wszystkich zarzutów, poprzestając jedynie na ich wymienieniu jak również wewnętrzne sprzeczności w treści uzasadnienia.

III. Naruszenie art. 134 § 1 i 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 Konstytucji RP w związku z § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, przez złamanie zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) oraz w zw. z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w tym w szczególności art. 6, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Dodatkowo zarzucono, iż organy wadliwie zastosowały § 11 ust. 1 i § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. uznając, że stanowił podstawę rozstrzygnięcia wydanego w stosunku do J. G. nakazującego zwrot płatności, pomimo że w momencie przystąpienia J. G. do programu w/w przepis nie istniał, a co za tym idzie J. G. nie mógł być świadom jego treści. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego, była zdaniem skarżących wadliwa wykładnia i zastosowanie tych przepisów, które miało polegać na tym, że strona skarżąca nie miała wiedzy o ich treści, w szczególności w zakresie sankcji za naruszenie przepisów dotyczących zbycia oraz terminów w jakich należy informować organy o zmianie własności zalesionych gruntów i przez to należało uznać, że naruszono zasadę niedziałania prawa wstecz.

Przechodząc do rozpatrzenia postawionego zarzutu należy na wstępnie wskazać, że w sprawie istotne jest to, czy mamy w niej do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, czy też ze stanem faktycznym otwartym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Nie ma wątpliwości, że skarżący J. G. wchodząc w program w 2004 r. zobowiązał się do przestrzegania zasad opartych na rozporządzeniu w wersji wówczas obowiązującej, a nie zawierającej w swej treści § 13 w ustępie 3 punktu 3, wprowadzonego dopiero 6 lat później Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, na podstawie którego to przepisu została wydana wobec niego zaskarżona decyzja, a tym samym stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt przeniesienia własności omawianych działek na rzecz osób, które nie były producentami rolnymi (a zatem nie były w stanie spełnić niezbędnych warunków wynikających z rozporządzenia zalesieniowego a co za tym idzie przejąć program) nastąpił już po wejściu w życie nowych przepisów. Mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami zmienionych przepisów i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność. W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s.778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s.90). W ocenie TK o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie (tj. na przyszłość) następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK stwierdził, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie – do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTKZUnr2(17)/1998s. 90).

Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825).

Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, tj. przepis, który został wprowadzony już po wstąpieniu Skarżącego do programu, gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów stosunek prawny w postaci udziału w programie zalesieniowym, trwał nadal po zmianie przepisów. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także nauki prawa – zastosować nowe prawo.

Omawiając inne zarzuty naruszenia prawa procesowego należy w pierwszej kolejności uznać za niezasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przywołany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W tej mierze wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego, poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I GSK 249/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, sama wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko naruszenie tych przepisów prawa, których błąd dotyczy (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I GSK 515/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji i konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że decyzje kontrolowane przez Sąd I instancji wydane zostały z naruszeniem między innymi § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, art. 6, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania w przypadku: 3) przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11. Według zaś § 11 ust. 1 rozporządzenia w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli: 1) w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji; 2) zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek.

Cytowane przepisy ust. 1-2 stosuje się również, w przypadku gdy przeniesienie własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności nastąpiło po dniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie (§ 11 ust. 4).

Analiza akt sprawy potwierdza, że w dniu 30 marca 2012 r. doszło do przeniesienia - w wyniku zawartej umowy darowizny - prawa własności działek (objętych wnioskiem skarżącego, na zalesianie których przyznano mu płatność na mocy decyzji organu pierwszej instancji) na rzecz córek skarżącego, które nie były producentami rolnymi, a w konsekwencji tego nie mogły wykonać obowiązku określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia (a więc złożenia w 35-dniowym terminie prawa materialnego wniosku o przyznanie płatności oraz nie zobowiązały się do kontynuowania realizacji zobowiązań uprzednio złożonych przez stronę skarżącą).

Co do zasady więc, uznanie przez organy, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, spełnione zostały, określone w § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, przesłanki do wydania decyzji o zwrocie płatności na zalesianie przyznanej na rzecz Jerzego Godlewskiego było uzasadnione.

Należy zauważyć, że z punktu widzenia normy prawnej wyrażonej w przepisie § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia podnoszone okoliczności dotyczące braku znajomości prawa przez skarżącego są irrelewantne. W orzecznictwie wskazuje się, że "skarżący nie może skutecznie powoływać się na brak wiedzy o możliwych skutkach przeniesienia własności działki, gdyż składając wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności i zobowiązał się do prowadzenia uprawy leśnej na zgłoszonych gruntach rolnych przez 20 lat. Zobowiązał się też do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia własności części albo wszystkich działek objętych wnioskiem" (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 99/14, dostępny na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

Nie powinno budzić również wątpliwości, że organy administracji publicznej mają prowadzić postępowanie z zachowaniem zasad określonych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., jednak nie oznacza to, że są zobowiązane w tym postępowaniu do uwzględnienia stanu wiedzy na temat prawa podmiotów. Nieznajomość prawa w odniesieniu do sankcji związanych ze zbyciem nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie nie może być okolicznością usprawiedliwiającą, bowiem taka reguła nie istnieje w prawie administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., II GSK 737/14, dostępny na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Dla oceny poprawności prowadzenia postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej istotne jest to, czy organy naruszyły przepisy procesowe, bo tylko wtedy można byłoby postawić im zarzut działania niezgodnego z prawem. Naruszenie zasad wynikających z przepisów k.p.a. wskazanych w zarzucie miałoby miejsce tylko wtedy, gdy organy naruszyłyby przepisy prawa regulujące postępowanie w sprawie zwrotu płatności na zalesianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie można mówić jedynie o niestarannym działaniu skarżącego, a nie o wadliwym działaniu organów. Wymaga bowiem podkreślenia, że J. G. występując o przyznanie wsparcia finansowego ze środków publicznych jednocześnie nałożył na siebie obowiązki, których niezachowanie obwarowane jest negatywnymi konsekwencjami. Nietrafny jest zatem również zarzut naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 oraz art. 75 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, w sprawie tej podstawowe znacznie ma, że skarżący nie wywiązał się z całości podjętego zobowiązania ponieważ przekazał własność działek na rzecz córek, które nie były producentami rolnymi, a w konsekwencji tego nie mogły wykonać obowiązku określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Skarżący sam zatem wybrał osoby (które nie mogły wykonać obowiązku określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia), którym przekazał własność działek objętych programem. Nie ma zatem wątpliwości, że omawiany przepis ma zastosowanie również w sytuacji, gdy żadna z osób obdarowanych nie jest producentem rolnym oraz żadna z nich nie była w stanie spełnić niezbędnych warunków wynikających z rozporządzenia zalesieniowego, a co za tym idzie przejąć program.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku