Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 47/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 149 par. 1 i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 par. 1 i 2, art. 61 par. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 112a ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 7 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpoznania wniosku S. L. 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej S. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 13 maja 2021 r. został złożony przez S.L. do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jako okoliczność pobytu na terytorium RP skarżąca wskazała wykonywanie pracy.

W dniu 28 września 2021 r. Wojewoda Łódzki wezwał pisemnie stronę za pośrednictwem pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku i uzupełnienia akt sprawy o dokument potwierdzający miejsce zamieszkania. Termin stawienia się w urzędzie został wyznaczony na dzień 6 października 2021 r.

W dniu 6 października 2021 r. S.L. stawiła się osobiście w siedzibie organu celem uzupełnienia braków formalnych. W toku prowadzonych czynności strona dołączyła do akt sprawy dowód wniesienia opłaty skarbowej, cztery fotografie wizerunku twarzy. Ponadto okazała ważny dokumenty podróży oraz złożyła odciski linii papilarnych.

W dniu 22 października 2022 r. strona złożyła dalszą dokumentację potwierdzającą okoliczności warunkujące udzielenie cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia, wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy.

W dniu 4 lutego 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 36 k.p.a.

W dniu 11 lutego 2022 r. Wojewoda Łódzki udzielił Cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzja została nadana drogą pocztową w dniu 16 lutego 2022 r. i doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 23 lutego 2022 r.

W dniu 14 lutego 2022 r. strona złożyła skarga na przewlekłe prowadzenie stępowania, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z dnia 16 marca 2021 r., Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: "k.p.a."), przez:

• rażące niedochowanie podstawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy strona uzupełniła braki formalne złożonego wniosku oraz przedłożyła dodatkową dokumentację do akt sprawy uzasadniającą zasadność jej żądania, natomiast organ w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do tej sytuacji i nie wydał decyzji administracyjnej,

• niepodjęcie jakiejkolwiek próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wynikające z braku koncentracji materiału dowodowego oraz nieefektywności działań organu, które nie były ukierunkowane na wnikliwe i szybkie podejmowanie czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;

- art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez:

• niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w ustalonym przez organ terminie do dnia 7.01.2022r. oraz niewskazanie stronie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej,

• brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na takim etapie postępowania administracyjnego, na którym strona dokonała już uzupełnienia braków formalnych i materiału dowodowego, a przy niskim nakładzie pracy organ miał możliwość weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek pozytywnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wynikających z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach;

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia i daty planowanego pierwotnie zakończenia postępowania nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa;

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

- art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenie fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik strony wniósł o:

1/ orzeczenie w ramach kontroli z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej pod sygn. akt SO-III.6151.6362.2021 (objętej normą z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku tutejszego Sądu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a.;

2/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.;

3/ przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;

4/ zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika strony oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

5/ orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500,00 zł - w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. - na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Organ

w pierwszej kolejności wskazał, że ocena czy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny. Wojewoda Łódzki podkreślił, że zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach zobowiązany był oczekiwać 30 dni na opinię organów wymienionych w treści tego przepisu. Ponadto organ zwrócił uwagę, że od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia złożenia przez cudzoziemkę skargi wpłynęło 35668 wniosków na pobyt czasowy i pracę do Wojewody Łódzkiego. Tym samym organ musi czynności zrealizować w taki sam sposób wobec wszystkich wniosków na pobyt czasowy, mając na uwadze m.in. dyspozycję art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. Organ wyjaśnił, że prowadzonych przez Wojewodą Łódzkim postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie można kwalifikować jako nieskompletowanych. Każde postępowanie cechuje się dużym stopniem indywidualności, a wynika to z wielości wymogów opisanych w treści art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Wojewoda Łódzki zwrócił również uwagę na fakt aktualnego procedowania sprawy w warunkach epidemii COVID SARS-19, co również ma wpływ na okres procedowania. Mając na względzie ww. okoliczności Wojewoda Łódzki stoi na stanowisku, że czynią one bezzasadnym wniesiony zarzut procedowania przez sprawy w sposób przewlekły. Odnosząc się do przedstawionego przez stronę skarżącą zarzutu prowadzenia przez Wojewodę Łódzkiego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie organu jest on bezzasadny. Pełnomocnik skarżącej jako okoliczność popierającą złożony zarzut podniósł prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego przez okres dłuższy niż jest to wymagane. W ocenie organu argumentacji ta nie zasługuje na aprobatę. Organ powołując się na wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że sam fakt przekroczenia przez organ terminu na załatwienie sprawy nie może przesądzać o powstaniu zjawiska rażącego naruszenia prawa. Wojewoda Łódzki podtrzymał tezę o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na gruncie omawianej sprawy. Wojewoda Łódzki w toku postępowania, opierając się na dysponowanych środkach, w obliczu dużej liczby złożonych wniosków na pobyt czasowy, działania w warunkach pandemii oraz wystąpienie okoliczności o których mowa w treści art. 35 § 5 k.p.a. wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że rozstrzygniecie w sprawie zostało wydane przed złożeniem skargi na przewlekłość postępowania organu.

Organ odnosząc się do przedstawionego przez stronę zarzutu naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. oraz 12 k.p.a. w ocenie Wojewody Łódzkiego jest on bezzasadny. W ocenie organu zasadnym jest również podniesienie, że zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej.

W ocenie organu nie można również stwierdzić, że organ w toku postępowania naruszył dysponuję art. 35 k.p.a.

Odnosząc się do złożonego roszczenia wypłacenia skarżącej sumy pieniężnej organ wskazał, że w dniu złożenia skargi posiadała prawo do legalnego wykonywania pracy w oparciu o zezwolenie typu A ważne do 7 listopada 2022 r., wydane przez Wojewodę Mazowieckiego. Potwierdza to również zawarta umowa zlecenia, raport ubezpieczeniowy. Ponadto cudzoziemka posiadała prawo do legalnego przebywania na terytorium RP w związku ze złożonym wnioskiem na pobyt czasowy. Przytoczona przez pełnomocnika strony argumentacja, w ocenie organu nie potwierdza zasadności roszczeń, nie znajduje ona również poparcia w poglądach orzecznictwa. Stanowisko to został wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt III SAB/Łd 21/21) oraz w wyrok z dnia z dnia 12 stycznia 2022 r. (III SAB/Łd 51/21).

Mając na względzie całokształt ww. okoliczności Wojewoda Łódzki podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o umorzenie postępowania w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 07.07.2022 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w chwili złożenia skargi strona nie miała żadnej wiedzy o działaniu organu, gdyż decyzja o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z datą: 11.02.2022 r. nie została jeszcze nawet uzewnętrzniona, a doręczenie tej decyzji nastąpiło po prawie dwóch tygodniach od jej formalnego wydrukowania. Przed wydaniem decyzji strona nie była przez organ poinformowana o zakończeniu postępowania oraz o zamiarze wydania rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18).

Skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła tego wymogu formalnego. Ponaglenie wniosła 4 lutego 2022 r., zaś skargę na przewlekłość postępowania 14 lutego 2022 r. Organ natomiast wydał decyzję 11 lutego 2022 r. udzielając cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 11 lutego 2025 r. Decyzja wysłana została przez organ do strony w dniu 16 lutego 2022 r., a doręczona 23 lutego 2022 r.

W tym miejscu należy podkreślić, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organ lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.

W rozstrzyganej sprawie wobec wydania przez organ w dniu 11 lutego 2022 r., a więc przed wniesieniem skargi przez stronę, decyzji uwzględniającej jej żądanie rozważania w pierwszej kolejności wymagała kwestia dopuszczalności wniesionej skargi na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (publ. w ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34.) skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi (14 lutego 2022 r.) nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.

W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA podkreślił, że jeżeli przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), skoro przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania.

W aktach kontrolowanej sprawy przekazanych przez organ administracji znajduje się dowód doręczenia stronie decyzji z 11 lutego 2022 roku z którego wynika, że decyzja, udzielająca stronie zgody na pobyt czasowy i pracę została jej doręczona 23 lutego 2022 roku. Skargę należało zatem uznać za dopuszczalną, gdyż wniesiona została przed doręczeniem stronie decyzji i przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na dzień wniesienia skargi do sądu, sprawa zezwolenia na pobyt czasowy nadal pozostawała niezałatwiona.

Przechodząc do oceny wniesionej w niniejszej sprawie skargi na przewlekłość postępowania Wojewody Łódzkiego wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 CBOSA).

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu w dniu 13 maja 2021 r.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a., za "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 cyt. ustawy cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy.

Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem, który wpłynął do organu administracji 13 maja 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 17 grudnia 2021 r. Z akt sprawy wynika, że 6 października 2021 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w dniu 13 maja 2021 r. i poinformował ją o przewidywanym terminie zakończenia sprawy – 7 stycznia 2022 r.

W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do zwalczania bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i niemal całe postępowanie "przebiegało" przed 29 stycznia 2022 r. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych, a co najmniej pozbawienia strony ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od 13 maja 2021 r. do 11 lutego 2022 r. należy mieć na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw.

Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli poczynił on działania reorganizacyjne zmierzające ku polepszeniu sytuacji. Sąd podkreśla, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z dużą liczbą wpływających do organów spraw są jednymi z częstych przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność w żaden sposób nie stanowi przesłanki uzasadniającej prowadzenie postępowania dłużej niż to jest niezbędne do jej załatwienia. Na organach państwa ciąży bowiem obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie może być bowiem argumentem usprawiedliwiającym przewlekłe prowadzenie postępowania. Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu przewlekłości, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie.

W ocenie sądu organ administracji dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Chociaż w dniu 6 października 2021 r. skarżąca uzupełniła wszystkie dokumenty niezbędne do załatwienia jej wniosku, to do dnia wpływu do organu ponaglenia (4 lutego 2022 r.) nie podjął on niezwłocznie czynności zmierzających do zakończenia sprawy.

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji podjętym w niniejszej sprawie nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłości wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków (35.668 do dnia złożenia wniosku przez skarżącą) oraz epidemią koronawirusa nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli czy arogancji wobec skarżącej.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy skarżącego, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. W dniu 11 lutego 2022 r. organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na skutek takiego stanu rzeczy sąd nie może zobowiązać organu administracji do załatwienia wniosku i dlatego należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącej nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej przewlekłości wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan stwierdzonej przewlekłości postępowania. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania. Skarżąca w okresie po złożeniu wniosku cały czas posiadała uprawnienia do wykonywania pracy (ważne od 8 listopada 2021 r. do 7 listopada 2022 r. – zezwolenie typ A nr [...] akt administracyjnych).

W ocenie sądu brak było również podstaw prawnych do wymierzenia wobec organu grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a zatem wniosek strony w tym zakresie należało uznać za nieuzasadniony.

Z tych względów w pkt 3 wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

is