Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1128/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 9,58, 59, 61,63, 64, 107 par. 3, art. 123 i 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] nr[...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej w skrócie jako: "K.p.a.", orzekł o uznaniu I. B. z dniem 15 października 2010 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Orzeczenie to zostało doręczone I. B. w dniu 4 listopada 2010 r., co wynika z daty i podpisu złożonego na oryginale decyzji (k. 24 akt administracyjnych).

W dniu 12 września 2012 r. I. B. skierował do Wojewody [...], za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w T., pismo z dnia 11 września 2012 r., oznaczone jako "sprzeciw", które organ uznał za odwołanie od decyzji z dnia [...] i wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu I. B. podniósł, że nie mógł się odwołać w wymaganym terminie, bowiem "w tym czasie nie posiadał wiedzy na temat swojego okresu zatrudnienia w Firmie "A" z siedzibą w T." (cytat), a pracodawca nie reagował na kierowaną do niego korespondencję. Na skutek wniesionego do Sądu Rejonowego w T. pozwu otrzymał wyrok zaoczny z dnia [...] o sygn. akt [...], który złożył w dniu 31 maja 2012 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w T. wraz z informacją z ZUS-u o przebiegu zatrudnienia. I. B. dołączył w załączeniu kserokopie: zaświadczenia ZUS z dnia 26 listopada 2009 r., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] wezwania do P.H.U. "A" J. M. w T., pozwu o zapłatę i o wydanie świadectwa pracy z dnia 3 listopada 2011 r., wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] o sygn. akt [...] wraz z klauzulą wykonalności z dnia 22 maja 2012 r. oraz kilku pism Powiatowego Urzędu Pracy w T. (stanowiących odpowiedzi na jego zapytania - z dnia: 5 i 30 lipca 2012 r.), jak też kserokopię pisma Powiatowego Urzędu Pracy w T. z dnia 22 czerwca 2012 r., informującego o braku udokumentowania przez niego 365 dni okresów zaliczanych w terminie od 14 kwietnia 2009 r. do 14 października 2010 r., znak[...]).

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr[...], wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 58 i 59 K.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] Organ przytoczył treść art. 58 K.p.a., zauważając, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Odnosząc się do wskazanej przez stronę przyczyny uchybienia terminu w postaci wymiany korespondencji z pracodawcą w sprawie wydania świadectwa pracy i wypłaty zaległego wynagrodzenia oraz postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] organ wskazał, że prośba o przywrócenie terminu jest spóźniona, bowiem przeszkoda ustała najpóźniej w dniu 31 maja 2012 r., tj. w dniu doręczenia powyższego wyroku stronie. Wobec tego, wniesienie w dniu 12 września 2012 r. odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia nastąpiło z uchybieniem 7-dniowego terminu, określonego w art. 58 § 2 K.p.a. Dodatkowo, wskazane przez stronę okoliczności nie mogły być uznane za jakąkolwiek obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą złożenie odwołania w 14-dniowym terminie, mógł on bowiem domagać się zawieszenia postępowania z powodu wniesienia pozwu przeciwko pracodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. B. zaznaczył, że natychmiast po otrzymaniu w dniu 31 maja 2012 r. przywołanego już wcześniej wyroku złożył jego kserokopię w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. Nie poinformowano go wówczas, że może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Informację taką uzyskał dopiero później, po wymianie korespondencji z Powiatowym Urzędem Pracy w T. Z powyższego wynika, że wina w opóźnieniu złożenia przez niego odwołania leży po stronie tego Urzędu, a on dołożył wszelkich starań, aby prawidłowo zakwalifikować rok przepracowany u pracodawcy i z tego tytułu uzyskać zasiłek dla bezrobotnych. Podniósł także, że w okresie poprzedzającym zgłoszenie się do Powiatowego Urzędu Pracy w T. podejmował bezskuteczne działania w celu uzyskania od pracodawcy świadectwa pracy. Organ natomiast po dniu 15 października 2010 r. nie skierował go do żadnej pracy pomimo deklaracji jej podjęcia przy rejestracji jako osoba bezrobotna.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała, że w tej sprawie naruszono wymogi prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot niniejszej skargi stanowi postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w T. z dnia [...] w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Nie mniej jednak przedmiotem postępowania administracyjnego było rozpoznanie sprawy wszczętej pismem skarżącego z dnia 11 września 2012 r., oznaczonym jako "sprzeciw" i doręczonym w dniu 12 września 2012 r. organowi pierwszej instancji. Doprecyzowanie przez samego skarżącego treści żądania zawartego w tym piśmie powinno mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem jeżeli postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, to jej wniosek zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania oraz wiąże organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Wnioskodawca domaga się bowiem, w określonej sytuacji faktycznej, konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Z tego powodu, związanie organu zakresem złożonego żądania strony oznacza, że organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści. Organ, prowadzący postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek, musi zatem ustalić jego zakres. W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku, a tym samym na naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2010 r. o sygn. akt I SA/Kr 4/2010, LexPolonica nr 2265338). Jeżeli wniosek jest kompletny i spełnia ogólne wymogi dotyczące podania, określone w art. 63 K.p.a. oraz szczegółowe, o ile takie uszczegółowienie zawiera przepis prawa materialnego, wówczas organ ogranicza się jedynie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i to zgodnie z wnioskiem. Jednakże, o ile organ ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, to jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności celem wyjaśnienia treści żądania strony. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego jego interpretowania. O tym, jakie jest żądanie i czego konkretnie dotyczy, oraz jaki jest jego zakres decyduje ostatecznie sama strona postępowania administracyjnego a nie organ (zob. wyrok: NSA z dnia 04 kwietnia 2002 r. o sygn. akt I SA 2188/00, Lex nr 81741; WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. o sygn. akt V SA/Wa 252/07, Lex nr 338251; WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2009 r. o sygn. akt II SA/Bk 348/2009, LexPolonica nr 2427628 i z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 28/13, Lex nr 1327958).

Analiza przedłożonych akt administracyjnych wskazuje, że skarżący, po uzyskaniu w dniu [...] wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] sygn. akt [...] wraz z klauzulą wykonalności z dnia 22 maja 2012 r., wielokrotnie zwracał się z różnymi pismami do organu administracji oznaczając je jako "zapytania" (z dnia 5 i 30 lipca 2012 r., k. 38 i 43) i "wyjaśnienia" (z dnia 5 lipca 2012 r., k. 35). Potwierdza to treść skierowanych do skarżącego licznych odpowiedzi organu pierwszej instancji. Co więcej, w treści pisma z dnia 22 czerwca 2012 r. organ dokonał weryfikacji uprawnień skarżącego, po otrzymaniu przywołanego powyżej wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. i poinformował skarżącego o ustaleniu na nowo jego stażu pracy, w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz braku udokumentowania 365 dni okresów zaliczanych w terminie od 14 kwietnia 2009 r. do 14 października 2010 r. (k-33 akt administracyjnych).

Organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały ustaleń w zakresie żądania złożonego przez skarżącego w piśmie oznaczonym jako "sprzeciw" z dnia 11 września 2012 r., a więc czy domaga się on weryfikacji wcześniej wydanej i już ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] i w jakim trybie, czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania po otrzymaniu wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] o którym organ dowiedział się już w dniu 31 maja 2012 r. Po otrzymaniu tego wyroku organ również nie zwrócił się do skarżącego z żadnym zapytaniem, a więc czy jego doręczenie należy uznać za próbę weryfikacji decyzji ostatecznej. Jedynie poinformował skarżącego, w treści pisma z dnia 22 czerwca 2012 r., że decyzja orzekająca o odmowie przyznania prawa do zasiłku pozostaje bez zmian.

Zdaniem składu orzekającego, pismo skarżącego z dnia 11 września 2012 r., oznaczone jako "sprzeciw", przedwcześnie zostało przez organ uznane za odwołanie od decyzji z dnia [...] i wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Treść złożonego pisma nie jest jednoznaczna, co nie zostało dostrzeżone przez organy administracji. Zawiera bowiem zarówno wniosek "o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od terminu Decyzji", ale w jego posumowaniu skarżący "wnosi o uchylenie Decyzji nr [...] w całości". Jednocześnie skarżący upatruje w uzyskaniu wyroku z dnia [...] podstawy do wzruszenia dotychczas niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, co wskazywałoby na żądanie wszczęcia nadzwyczajnego postępowania, ale kwestia ta została całkowicie pominięta i nie była przedmiotem ustaleń ani też wyjaśnień organu administracji. Z tego powodu należy przyjąć, że pismo-sprzeciw nie zostało doprecyzowane przez samego skarżącego. Zatem organ powinien uznać, że jego złożenie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa i wezwać skarżącego do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni wraz z pouczeniem, że nieusunięcie jego braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.).

Zdaniem składu orzekającego, wola wyartykułowana przez skarżącego w piśmie z dnia 11 września 2012 r. wskazuje, że błądzi on w sferze swych zamierzeń, dlatego istniały podstawy ku temu by wezwać do sprecyzowania jego żądania, pouczając jednocześnie, stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, o jego prawach i obowiązkach jako wnioskodawcy oraz o ich skutkach i konsekwencjach (art. 9 K.p.a.). Działanie takie było niezbędne, celem prawidłowego "odczytania" nieprecyzyjnego żądania skarżącego.

Tymczasem, organ samodzielnie dokonał jego interpretacji i uznał pismo skarżącego z dnia 11 września 2012 r. za odwołanie wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.

W konsekwencji brak uzupełnienia i wyjaśnienia żądania skarżącego oraz nie skorzystanie z trybu naprawczego, określonego w art. 64 § 2 K.p.a., nie daje podstaw prawnych do orzekania przez organ w tej sprawie i stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz uzasadnić zajęte w sprawie stanowisko, w oparciu o treść art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć przyjdzie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zwróci się do skarżącego o dokładne sprecyzowanie i uzupełnienie treści żądania zawartego w piśmie-sprzeciwie z dnia 11 września 2012 r., złożonego w dniu 12 września 2012 r. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ uwzględni charakter żądania skarżącego i podejmie stosowne czynności, mając na uwadze obowiązujące w tym zakresie przepisy, co pozwoli na wydanie w tej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.