Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 813/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 15 marca 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. P. (zwanego dalej: skarżącym) jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (zwanej dalej: GKO) z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.; zwanej dalej: u.o.n.d.f.p.) przez skarżącego – pełniącego w czasie przypisanego mu czynu funkcję K. w P. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Zawiadomienie o ujawnieniu okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w U. w P. skierował – do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w spawach rozpoznawanych przez Resortową Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego – Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w P., pismem z [...] stycznia 2009 r. W związku z tym zawiadomieniem, Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wszczął postępowanie wyjaśniające, między innymi wobec skarżącego postanowieniem z [...] maja 2009 r. Pismem z [...] lipca 2009 r. Rzecznik skierował do Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o ukaranie, między innymi wobec skarżącego. Rzecznik wniósł o uznanie go za winnego nieumyślnego popełnienia czynów określonych w art. 16 ust. 1 i art. 17 ust 1 pkt 2 lit. b u.o.n.d.f.p. i o wymierzenie skarżącemu kary upomnienia.

Orzeczeniem z [...] września 2009 r. Resortowa Komisja Orzekająca uznała obwinionego za winnego umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w:

1) art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p. – polegającego na niewykonaniu zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem była zapłata [...] listopada 2008 r. umownych odsetek od nienależnie zrefundowanej części podatku od towarów i usług, niestanowiącej wydatków kwalifikowanych, w kwocie [...] zł;

2) art. 17 ust. 1 pkt 2 lit b u.o.n.d.f.p. – polegającego na niedopełnieniu obowiązku przekazania ogłoszeń o udzielenie zamówienia publicznego Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, w związku z art. 32 ust 2 i 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.), tj. podziałem zamówień na części, z których każda została potraktowana jako odrębne zamówienie o wartości nieprzekraczającej [...], co stanowi naruszenie art. 40 ust 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Naruszenie dotyczyło przeprowadzenia 3 odrębnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w kategorii [...] oraz 8 odrębnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w kategorii [...] o wartości poniżej [...] każde w ramach realizacji przedmiotowego projektu.

Komisja Orzekająca I instancji za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przypisane obwinionemu B. P. wymierzyła mu karę nagany oraz obciążyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł.

Od przywołanego orzeczenia, pismem z [...] października 2009 r. zostało złożenie odwołanie.

Orzeczeniem z [...] stycznia 2010 r., GKO uchyliła orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji i uniewinniła skarżącego od czynu określonego w art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p., zaś w zakresie czynu, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b u.o.n.d.f.p., przekazała sprawę do ponownego rozpoznania tej Komisji.

Orzeczeniem z [...] czerwca 2010 r., Resortowa Komisja Orzekająca uznała skarżącego winnym umyślnego popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust 1 pkt 2 lit b u.o.n.d.f.p., polegającego na naruszeniu przepisu art. 40 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, poprzez niedopełnienie obowiązku przekazania ogłoszeń o udzielenie zamówienia publicznego Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich w związku z naruszeniem postanowień art. 32 ust. 2 i 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. podziałem zamówień na części, z których każda została potraktowana jako odrębne zamówienie o wartości nieprzekraczającej [...] w postępowaniach prowadzonych przez U. w trybie przetargu nieograniczonego:

1. w kategorii zakup wyposażenia laboratoriów:

a) nr [...] na dostarczenie, rozładowanie, wniesienie, montaż i uruchomienie Zamawiającemu przedmiotu zamówienia, tj. mebli laboratoryjnych oraz dygesoriów zgodnie ze specyfikacją stanowiącą załącznik nr 1 do umowy – nr umowy [...] z [...] września 2006 r.,

b) nr [...] na dostarczenie, rozładowanie, wniesienie, montaż i uruchomienie Zamawiającemu przedmiotu zamówienia, tj. mebli laboratoryjnych zgodnie ze specyfikacją stanowiącą załącznik nr 1 do umowy – nr umowy [...] z [...] lutego 2007 r.,

2. w kategorii zakup aparatury laboratoryjnej:

a) nr [...] na zakup aparatu do [...], akcesoriów, zestawu filtracyjnego i zestawu do [...] wraz z instalacją – nr umowy [...] z [...] grudnia 2006 r.,

b) nr PN – 83/06 na zakup mikroskopu laboratoryjnego, mikroskopów laboratoryjnych z imersją i mikroskopu biologicznego z nasadką fotograficzną wraz z instalacją – nr umowy [...] z [...] grudnia 2006 r.

Za wyżej przypisane skarżącemu czyny, Komisja Orzekająca I instancji wymierzyła mu karę upomnienia oraz obciążyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł. Jednocześnie Komisja uniewinniła skarżącego od pozostałych zarzutów.

Od ww. orzeczenia, pismem z [...] lipca 2010 r., zostało złożone odwołanie, w którym wniesiono o uchylenie tego orzeczenia w części uznania obwinionego winnym popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymierzenia mu kary upomnienia i obciążenia go kosztami postępowania i uniewinnienie.

Orzeczeniem z [...] stycznia 2011 r., GKO utrzymała w mocy w zaskarżonym zakresie orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji,

Pismem z [...] marca 2011 r. skarżący – działający przez profesjonalnego pełnomocnik – złożył skargę na powyższe orzeczenie GKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia wydanego w sprawie w I instancji w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p., poprzez:

błędne, nieznajdujące w zebranym materiale dowodowym, ustalenie winy umyślnej obwinionego, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że nie ma podstaw do przejęcia usprawiedliwionej nieświadomości obwinionego, że podpisanie przedmiotowych umów stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a w konsekwencji powyższego

2. naruszenie art. 23 ust. 1 u.o.n.d.f.p., poprzez niezastosowanie jego dyspozycji w przedmiocie wyłączenia odpowiedzialności z tytułu usprawiedliwionej nieświadomości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestie realizacji zamówień publicznych w uczelni leżały w gestii zastępców obwinionego, to oni podjęli decyzje o wyborze trybu zakupów w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych (w odniesieniu do zakupów objętych "rozpatrywaną sprawą"). Oni też podpisywali wszystkie wnioski o wszczęcie zamówień publicznych w odniesieniu do przedmiotowych zakupów. Skarżący zwrócił uwagę, że na 24 umowy "częściowe", obwiniony podpisał, w różnych terminach, jedynie 4 umowy. Podpisując te umowy skarżący nie miał zamiaru bezpośredniego, ani ewentualnego popełnienia czynu, bo nie przewidywał takiej możliwości. W ocenie skarżącego można co najwyżej rozważać czy obwiniony mógł i powinien przewidzieć możliwość popełnienia czynu karalnego, ale te rozważania dopuszczalne są przy ocenie winy w postaci niedbalstwa. W żadnym razie nie można więc obwinionemu przypisać winy umyślnej, jak to uczyniono w zaskarżonym orzeczeniu.

Zdaniem skarżącego, stan świadomości miałby niewątpliwie większe znaczenie dla ustalenia winy nieumyślnej, ale i w tym zakresie zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia takiego stanu obwinionego. Skarżący nie miał świadomości, że przedkładane mu do podpisu, w pewnych odstępach czasu, umowy stanowią części podzielonych przez jego zastępców zamówień. Nie mógł zatem przewidzieć, że podpisując te umowy popełnia czyny karalne. Zapoznanie się znacznie wcześniej z treścią wniosku o dofinansowanie projektu i samą umową o dofinansowanie, w sytuacji przedkładania skarżącemu do podpisu umów "cząstkowych" przez kompetentnych zastępców nie może przesądzać o winie podpisującego te umowy. Według skarżącego, obwiniony nie miał świadomości, że podpisywane umowy dotyczyły "podzielonego" zamówienia i ta nieświadomość była usprawiedliwiona, co wyłącza odpowiedzialność obwinionego w świetle art. 23 u.o.n.d.f.p.

W odpowiedzi na skargę GKO wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając zaskarżone orzeczenie GKO we wskazanym zakresie Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego, a w toku postępowania nie zostały naruszone przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w sprawie nie nastąpiło błędne, nie znajdujące w zebranym materiale dowodowym, ustalenie winy umyślnej obwinionego.

Zauważyć należy, że odpowiedzialność skarżącego ograniczyła się do udzielenia zamówienia w czterech przypadkach. Skarżący podpisał cztery umowy, chociaż postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzące do wyboru oferty najkorzystniejszej pomimo prawnego obowiązku (art. 40 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych) nie zostały wszczęte poprzez ogłoszenie o zamówieniu publicznym opublikowane przez Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Zdaniem Sądu w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo przyjęto, że skarżący dopuścił się umyślnie w sposób zawiniony naruszenia, o którym mowa art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b u.o.n.d.f.p., czyli udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Do umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych dochodzi wtedy, gdy sprawca obejmuje swoją świadomością wszystkie znamiona czynu. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione umyślnie, jeżeli sprawca miał zamiar je popełnić, to jest chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godził. Umyślne naruszenia dyscypliny finansów publicznych są zatem przez sprawcę zawsze zamierzone, choć nie zawsze chciane. Ze względu na postać zamiaru w doktrynie prawa wyróżnia się umyślność w zamiarze bezpośrednim oraz umyślność w zamiarze ewentualnym. Zamiar bezpośredni (dolus directus) ma miejsce, gdy sprawca ma zamiar naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. chce go popełnić. Zamiar ewentualny (dolus eventualis) zachodzi natomiast, gdy sprawca wprawdzie nie chce popełnić deliktu finansowego, ale godzi się, że do naruszenia dyscypliny finansów publicznych dojdzie. Rozróżniając dwie postacie umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "umyślność znaczy tyle, co zamiar popełnienia czynu o znamionach przedmiotowych określonych w ustawie. Zamiar to przede wszystkim "chcenie" lub "godzenie się" (wyrok NSA z 3 marca 2000 r., III SA 840/99, niepubl.).

W przypadku czynów popełnionych przez skarżącego nie można mówić o niezachowaniu ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, ani też działania w warunkach niezawinionej nieświadomości, co prowadzić miało do uniewinnienia go od zarzucanych mu czynów. Przemawia za tym to, że skarżący znał treść wniosku o dofinansowanie (dokument z [...] listopada 2005 r.) i treść umowy z [...] sierpnia 2006 r. o dofinansowanie projektu "[...]", w szczególności zakres projektu, jego wartość i kwotę dofinansowania. Skarżący reprezentował U. w kontaktach z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego i z tego tytułu znane mu były okoliczności sprawy. Ponadto w pkt 17 Wniosku o dofinansowanie z [...] listopada 2005 r. beneficjent zaznaczył, że: "Przedmiotem niniejszego Projektu jest realizacja inwestycji w zakresie zakupu aparatury laboratoryjnej oraz wyposażenia niezbędnego do funkcjonowania laboratoriów. Zakup aparatury i wyposażenia laboratoryjnego poprzedzony będzie procedurą przetargową zgodnie z ustawą - Prawo zamówień publicznych. Ze względu na charakter zakupów będą prowadzone dwa postępowania przetargowe". Planowane wydatki, w ramach badanego Projektu, podzielono na dwie kategorie (pkt 23 Wniosku o dofinansowanie), tj.: zakup aparatury laboratoryjnej w planowanej kwocie netto [...] zł i zakup wyposażenia laboratoriów w planowanej kwocie netto [...] zł. Zatem trafnie w zaskarżonym orzeczeniu GKO przyjęła, że skarżący działał w pewnym kontekście, jakim był przedmiotowy Projekt "[...]", a tym samym nie można uznać, że skarżący działał w warunkach usprawiedliwionej nieświadomości. Nie można przyjąć także, że skarżący nie łączył faktów udzielania czterech zamówień publicznych z tym Projektem. Skarżący był zaangażowany w sprawy związane z przedmiotowym Projektem, o czym świadczą podpisane przez niego i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w szczególności: wniosek o dofinansowanie z [...] listopada 2005 r., umowa z [...] sierpnia 2006 r. o dofinansowanie Projektu, aneks nr 1 do umowy z [...] grudnia 2006 r. i aneks nr 2 do umowy z [...] marca 2007 r.

Podkreślić należy, że prawidłowe ustalenie wartości zamówienia ma bardzo istotne znaczenie. Przy zamówieniach o niskiej wartości ma decydujący wpływ na obowiązek stosowania Prawa zamówień publicznych w ogóle. Natomiast przy zamówieniach o wyższej wartości przesądza o konieczności przekazania ogłoszeń o udzieleniu zamówienia publicznego do Urzędu Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. W związku z tym, w zaskarżonym orzeczeniu zasadnie zdecydowano przypisać zawinione, umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ skarżący miał taki zamiar, aby swoim działaniem podzielić wyżej wymienione zamówienia.

Zdaniem Sądu z odpowiedzialności skarżącego nie może zwalniać również to, że podpisywanie umów następowało w różnym czasie (w pewnych odstępach czasu) oraz to, że postępowania dotyczące przedmiotowych zamówień prowadzone były przez doświadczonych, wieloletnich zastępców obwinionego, zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Sąd zwraca uwagę, że czas, w którym doszło do zawarcia umowy o dofinansowanie Projektu i aneksów do tej umowy oraz czas, w którym doszło do podziału zamówienia, między innymi przez zawarcie zakwestionowanych umów nie był odległy (wszystko odbyło się w przeciągu 7 miesięcy), a daty tych czynności przeplatały się. Wskazać także należy, że naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 i 2 u.o.n.d.f.p., może dopuścić się tylko osoba, która udziela zamówienia publicznego. Odpowiedzialności tej nie można przypisać innej osobie, chociażby zatwierdziła ona wewnętrzny wniosek o rozpoczęcie postępowania, ogłoszenie o zamówieniu publicznym, specyfikację istotnych warunków zamówienia, czy w końcu zaakceptowała wybór najkorzystniejszej oferty zatwierdzając protokół postępowania. Tak więc organ zasadnie nie zastosował w stosunku do skarżącego art. 23 ust. 1 u.o.n.d.f.p., ponieważ okoliczności o jakich mowa w tym przepisie (nieświadomość usprawiedliwiona) w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

Dodatkowo Sąd zauważa, że kara upomnienia jak została w stosunku do skarżącego orzeczona – jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie – jest karą najmniej dotkliwą dla obwinionego. Jednocześnie kara ta wskazuje, że w danej sprawie zachodzą przesłanki działające na korzyść sprawcy, takie jak np. jego dotychczasowa niekaralność. Z drugiej zaś strony kara taka jest swoistym ostrzeżeniem, upomnieniem mającym na celu zapobieganie naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w przyszłości i co bardzo istotne, kara upomnienia nie jest związana z ujemną oceną kwalifikacyjną ukaranego.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez GKO prawa materialnego ani prawa procesowego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd oddalił skargę jako niezasadną w myśl art. 151 p.p.s.a.