Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2687/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Wasilkowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 349/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 20 czerwca 2002 r. nr XLIII/254/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok w całości i odrzuca skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 349/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w S. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 20 czerwca 2002 r., nr XLIII/254/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stowarzyszenie [...] w Wasilkowie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 20 czerwca 2002r., nr XLIII/254/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gruntów miasta i gminy Wasilków (rejon gminnego składowiska odpadów komunalnych), dotyczącego działek o nr geod. [...] i [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego 2002 r., Nr 36, poz. 885), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W § 2 ust. 1 uchwały na cele nierolnicze przeznaczono 3,9652 ha użytków rolnych klas bonitacyjnych IVb, V i IV z glebami wytworzonymi z utworów mineralnych wchodzących w skład działek o nr geod. [...] i [...], w tym RIVb – 0,9519 ha, RV – 1,6133 Ha, RVI – 1,40 ha. W § 3 uchwały teren położony w rejonie gminnego wysypiska odpadów stałych na gruntach miasta Wasilkowa i gminy Wasilków obejmujący działki nr [...] i [...], przeznaczono pod powiększenie terenu gminnego wysypiska odpadów stałych. W ust. 2 § 3 wymieniony w ust. 1 teren przeznaczono pod lokalizację zakładów i obiektów związanych ze składowaniem, unieszkodliwianiem, recyklingiem i odzyskaniem odpadów oraz urządzeń pomocniczych związanych z funkcjonowaniem wysypiska i zakładów utylizacji.

Stowarzyszenie zarzuciło uchwale sprzeczność z rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego nr 22/01 z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Stawińskiego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w chwili procedowania w sprawie przedmiotowej uchwały obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), która w art. 9 ust. 1 nakazywała, aby w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniać postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do jego obszaru i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto wskazano, że działki będące przedmiotem uchwały leżą w otulinie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej, a w związku z tym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało stosować przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), a także aktu prawa miejscowego w postaci planu ochrony Parku.

Autor skargi podniósł też, że przepis § 4 pkt 3 uchwały nie pozwala na stwierdzenie, czy na terenie objętym planem, istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w ustawie o ochronie środowiska, wynikający z art. 26a ustawy o ochronie przyrody oraz pkt 7.3 pkt 2 lit. b) planu ochrony Parku. W treści uchwały nie zawarto też podstawy prawnej oraz stwierdzenia, czy teren jest przeznaczony pod inwestycję celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wasilkowie wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że nie sposób dopatrzyć się niezgodności planu zagospodarowania przestrzennego z planem ochrony Parku czy z innymi przepisami.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że powiększenie terenu gminnego wysypiska odpadów stałych na teren otuliny Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej narusza przepisy rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 22/01. Wysypisko odpadów niewątpliwie ma negatywny wpływ na percepcję wartości estetyczno – wizualnych parku. Nie mieści się też w kategoriach dopuszczalnego w otulinie osadnictwa, rolnictwa, gospodarki leśnej i turystycznej.

Sąd zwrócił uwagę, że Dyrektor Parku, w ramach uzgodnienia wnioskował o zmianę § 4 ust. 3 projektowanej uchwały tj. o sprecyzowanie rodzaju obiektów i zakładów dopuszczonych do lokalizacji na terenie objętym planem. Wskazano, że przepis uchwały o dopuszczeniu lokalizacji obiektów bez ograniczeń, co do rodzaju, typu i technologii jest zbyt ogólny i nie pozwala zorientować się w uciążliwościach z tego wynikających. Zaznaczono, że ze względu na lokalizację w otulinie Parku dopuszczalne inwestycje nie mogą stwarzać zagrożenia dla środowiska. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ nie zastosował się do tego wskazania.

W skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w Wasilkowie zaskarżono powyższy wyrok w całości i Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

- art. 13a ust. 1, art. 24 ust. 3 i 5 oraz art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo, iż otulina parku krajobrazowego nie jest częścią parku, to przepisy te upoważniały do objęcia ochroną otuliny rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego Nr 22/01 z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. prof. Witolda Sławińskiego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 31, poz. 548), a także polegającą na uznaniu, że Wojewoda kierując się potrzebą ochrony parku krajobrazowego miał nie tylko prawo ale i obowiązek ustanowienia w rozporządzeniu tym zakazów przewidzianych w art. 26a ust. 1 u.o.p obowiązujących również w obszarze otuliny Parku, ponieważ ograniczenia te choć dotyczą realizacji przedsięwzięć na terenie parku krajobrazowego i nie odnoszą się wprost do terenu otuliny to stosowanie tych ograniczeń w otulinie wynika z samego celu ustanowienia otuliny,- co nie da się pogodzić z art.39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2001 r. Nr 80 poz. 872 z późn. zm.) oraz z art. 7 i art. 94 Konstytucji, prowadząc w istocie do uregulowania tym rozporządzeniem materii z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, oraz narusza art. 64 ust. 3 i art. 22 Konstytucji w zakresie w jakim rozporządzenie to samoistnie wkracza w tzw. materię ustawową tj. ogranicza prawo własności i swobody gospodarczej bez wyraźnego i precyzyjnego upoważnienia ustawowego, za które w tym zakresie nie mogą być uznane normy art. 13a 1 ust. 6 w zw. z 13b ust. 1 i 3 u.o.p.,

- art. 18 § 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanowiska zajętego przez Dyrektora Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej, który nie był organem uzgadniającym w rozumieniu powyższego przepisu,

- ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zarzucono także naruszenie:

- pkt 7.2 i 7.3 pkt 1 lit. b oraz pkt. 2 lit a rozporządzenia Wojewody Podlaskiego Nr 22/01 z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. prof. Witolda Sławińskiego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysypisko nie mieści się w kategoriach jedynie dopuszczalnego w otulinie osadnictwa, rolnictwa, gospodarki leśnej i turystycznej, co wyklucza takie zagospodarowanie terenu, jakie zostało przyjęte w uchwalonym planie miejscowym,

- § 4 ust. 3 uchwały Nr XLIII/254/2002 z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gruntów miasta i gminy Wasilków - rejon gminnego składowiska odpadów komunalnych - (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 36 poz. 885) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Wasilkowie nie zastosowała się do wskazania zawartego w uzgodnieniu Dyrektora Parku,

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.) w zw. z art. 18. ust. 2 pkt.4 u.o.z.p oraz 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach, w których Dyrektor Parku uzgodnił i zaakceptował projektowane przeznaczenie i funkcje terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na co cała uchwała w tym również jej kwestionowany przepis § 4 ust. 3 nie pozostaje w sprzeczności z prawem.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 133 § 1 P.p.s.a z powodu oparcia ustaleń na faktach nie znajdujących żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, poprzez przyjęcie, że uchwalony miejscowy plan niewątpliwie ma negatywny wpływ na percepcję wartości estetyczno-wizualnych, czym niewątpliwie narusza przepisy pkt 7.2 i 7.3 pkt. 1 lit b oraz pkt 2 lit a rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 22/01,

- art. 141 § 4 P.p.s.a z powodu braku wyjaśnienia na czym polega zarzucana

sprzeczność planu miejscowego z przepisami 7.2 oraz 7.3 pkt 1 lit. b oraz pkt. 2

lit. a rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 22/01, które w związku z art. 13a

ust. 4 u.o.p na terenie otuliny Parku ustalały obowiązujące dla planu zagospodarowania przestrzennego zasady zmniejszania intensywności zabudowy zagospodarowania oraz ochrony wartości kulturowych i krajobrazowych widokowych, a także zakaz lokalizacji nowych obiektów produkcyjnych (przemysłowych i rolniczych) oraz zakaz prowadzenia działalności mogącej wpływać na środowisko Parku,

- art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez pominięcie przy ocenie legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okoliczności wynikających z przepisu art. 26a ust.3 u.o.p., zgodnie z którym zakaz opisany w ust. 1 tego przepisu ustanowiony pkt 7.3.2) a) rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego nr 22/01, odnoszący się do lokalizowania na terenie otuliny parku nowych obiektów produkcyjnych (przemysłowych i rolniczych) oraz prowadzenia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko Parku nie dotyczy inwestycji realizujących cele publiczne pod jakie przeznacza teren przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia koszów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą, określa granice wiążące sąd (art. 174 P.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą ex officio podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488).

Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, była ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 20 czerwca 2002 r., nr XLIII/254/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesioną przez Stowarzyszenie [...] Stowarzyszenie to jest stowarzyszeniem zwykłym. Zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń przez Starostę Białostockiego pod poz. [...]

Konstytucji RP gwarantuje wolność tworzenia i działania stowarzyszeń od strony instytucjonalnej (art. 12). Stowarzyszenia uznane zostały - obok związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń, a także fundacji - za ważny element zasady społeczeństwa obywatelskiego. Oznacza to, że ustawa zasadnicza chroni nie tylko przejaw realizacji wolności zrzeszania, ale uznaje stowarzyszenia za pełniące pewne istotne funkcje publiczne. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Konstytucja RP zapewnia każdemu wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1). W konstytucyjną regulację wolności zrzeszania się są wpisane rejestracja (ewidencja) i ewentualne uzyskanie osobowości prawnej przez zrzeszenie (stowarzyszenie). Ustrojodawca zobowiązał ustawodawcę zwykłego do wprowadzenia takich unormowań, które jednoznacznie określą, które z zrzeszeń (stowarzyszeń) będą podlegać sądowej rejestracji (art. 58 ust. 3) oraz wskazał, że o odmowie rejestracji musi orzekać wyłącznie sąd (art. 58 ust. 2). Wynika stąd wniosek, że również inne – niewymienione w ustawie zrzeszenia (stowarzyszenia) – mogą działać bez rejestracji, nie mając w konsekwencji osobowości prawnej (por. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 58 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. IV, Warszawa 2005 r., s. 24-25).

Ustawa zasadnicza, nakładając na ustawodawcę obowiązek określenia rodzajów zrzeszeń (stowarzyszeń) podlegających sądowej rejestracji, przewiduje też możliwość istnienia zrzeszeń niepodlegających takiej rejestracji (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 296). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr, 79 poz. 855 ze zm.) osoby w liczbie, co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treści wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku (por. A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Prawo o stowarzyszeniach, Warszawa 1997 r., s. 71-73).

Stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej. Tworzą je wszyscy członkowie, czyli grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie mają zastosowania m.in. przepisy art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy), lecz nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1308/11, [w:] CBOSA).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia."

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Źródłem legitymacji nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego.

Stosownie do treści art. 28 § 1 P.p.s.a, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 P.p.s.a.). Wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, a zwykle będzie to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki).

Istotne znaczenie w sprawie ma fakt złożenia, przez Stowarzyszenie [...] skargi na postawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi na podstawie wskazanego przepisu, jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego ten warunek formalny nie został w sprawie spełniony. W imieniu Stowarzyszenia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 stycznia 2012 r., skierowane do Rady Miejskiej w Wasilkowie, podpisał: "Przedstawiciel Stowarzyszenia [...] W. D.". Również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w imieniu Stowarzyszenia [...], podpisał W. D. Także W. D. udzielił pełnomocnictwa adwokatowi do reprezentowania Stowarzyszenia przed Sądem pierwszej instancji.

Z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika, aby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Jednak skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie SN z dnia 11 października 2001 r., sygn. I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1).

Mając na względzie poczynione wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego adwokatowi przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie przez przedstawiciela.

W świetle poczynionych rozważań należy dojść do przekonania, że w sprawie będącej przedmiotem osądu, skarżące Stowarzyszenie [...] nie posiadało właściwej legitymacji skargowej, o cechach wskazanych i wymaganych przez art. 101 ust. 1 u.s.g., do zakwestionowania przed sądem legalności uchwały z dnia 20 czerwca 2002 r., nr XLIII/254/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie, dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ujawniona, niedostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji, podstawa do odrzucenia skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). W takim wypadku zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zwrot normatywny zawarty w art. 189 P.p.s.a.: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 P.p.s.a., skargi nie odrzucił.

Hipoteza przepisu art. 189 P.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji. Z jednoznacznej treści art. 189 P.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 527; postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. II OSK 445/09, Lex nr 528872). Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Skoro Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że Stowarzyszenie [...] nie posiada prawidłowej legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 20 czerwca 2002 r., nr XLIII/254/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę.

Z tych powodu uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 P.p.s.a.