Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 938/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 roku sprawy ze skargi W. B. i T. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] roku nr [...] znak [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących W. B. i T. B. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. AK.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...] wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. obiektu budowlanego I), zlokalizowanego na działce nr ewid. 316/6 w R., w kwocie 10.000 zł, z jednoczesnym wezwaniem do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono F. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem o pow. zabudowy 91,86 m², pow. użytkowej 117,79 m², kubaturze 595,60m³ i zbiornika bezodpływowego na ścieki w R., przy ul. B na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 316/6, obręb [...].

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], przeniesiono opisaną wyżej decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. na W. B. i T. B..

Pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając z urzędu, zawiadomił W. B. i T. B., że w dniu 16 maja 2018 r. zostanie przeprowadzona kontrola dotycząca legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 316/6, obręb [...], usytuowanej w R..

W dniu 8 maja 2018 r. W. B. i T. B. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. pismo, w którym zwrócili się o sprawdzenie wiarygodności zaświadczenia [...] wystawionego dnia 5 października 2017 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w R.. Załącznik do powyższego pisma stanowiła kserokopia dokumentu datowanego na dzień 5 października 2017 r., znak: [...], opatrzonego pieczęcią i podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., w treści którego znajduje się m.in. sformułowanie: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (...) zaświadcza o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia zgłoszenia do tut. Inspektoratu w dniu 02.10.2017 r. przez Państwa W. i T. B. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntu numerem 316/6 obręb [...] w R.".

W odpowiedzi na przedmiotowe wystąpienie, pismem z dnia 10 maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. poinformował wnioskodawców, iż nie wydał zaświadczenia będącego przedmiotem zapytania, przy czym na dzień udzielania odpowiedzi do organu I instancji nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji. W tym samym dniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił o podejrzeniu popełnienia w przedmiotowej sprawie przestępstwa właściwą jednostkę rejonową prokuratury.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji na przedmiotowej nieruchomości w dniu 16 maja 2018 r. ustalono, że: działka nr ewid. 316/6, obr. [...] m. R. stanowi własność T. i W. B. na podstawie KW [...]. Podczas czynności Państwo B. przedstawili: 1. decyzję nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], wydaną przez Starostę [...] na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym dla F. K.; 2. decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...]. MB do znaku [...]. PCK przenoszącą na Państwa W. i T. B. decyzję Starosty [...] nr [...]; 3. projekt budowlany dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] z dn. [...]r. nr [...] znak: [...]; 4. oryginał dziennika budowy nr [...] z dnia 29.01.2014 r. dla inwestora F. K.; 5. zaświadczenie znak: [...] z dnia 05.10.2017r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.; 6. Pismo (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. dot. informacji, iż organ nadzoru nie wydał zaświadczenia wymienionego w pkt. 5. W dniu 16 maja 2018 r. organ stwierdził, że obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym z nieistotnymi zmianami dot. formy schodów zewnętrznych. Budynek mieszkalny zlokalizowany na działce 316/6 obr. [...] m. R. jest użytkowany od końca listopada 2017 r. W. B. i T. B. nie wnieśli uwag do protokołu, a ponadto przedłożyli kontrolującym szereg dokumentów dotyczących prawidłowości wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, m.in. protokoły badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej, wod- kan. i co., protokół odbioru przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych oraz inwentaryzację geodezyjna powykonawczą. Ponadto do akt sprawy organu stopnia powiatowego załączona została notatka służbowa datowana na dzień 17 maja 2018 r., iż "(...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził kwerendę tut. archiwum w zakresie przyjmowanych zawiadomień o zakończeniu budowy z okresu czerwiec 2017 r. - grudzień 2017 r. Nie odnaleziono zapisu potwierdzającego, iż Państwo W. i T. małż. B. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy [przedmiotowego] budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...)".

Pismem z dnia 17 maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 316/6, obręb [...], usytuowanej w R..

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wymierzył stronom karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. obiektu budowlanego: I), zlokalizowanego na działce nr ewid 316/6 w R., w kwocie 10.000 zł, z jednoczesnym wezwaniem do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestor co prawda okazał się zaświadczeniem o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu względem zawiadomienia o zakończeniu budowy, opatrzonym pieczęcią i podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., jednakże dokument ten w rzeczywistości nie pochodzi od osoby nań podpisanej, a w zasobach archiwalnych organu nie odnaleziono dokumentów, z których wynikałoby, że W. B. i T. B. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy należącego doń budynku. Wysokość nałożonej kary określono na kwotę 10.000 zł z wykorzystaniem ustawowych mechanizmów jej obliczania według precyzyjnie określonych kryteriów.

W zażaleniu na powyższe postanowienie W. B. i T. B. wskazali, że nie zgadzają się z zaskarżonym postanowieniem, gdyż padli ofiarą przestępstwa, a urząd potraktował ich "jakby byli przestępcami" i nałożył na nich bardzo wysoką karę. Jednocześnie skarżący wyjaśnili, że w połowie października 2017 r. otrzymali zaświadczenia z dnia 5 października 2017 r. "uprawniające do użytkowania budynku", mające pochodzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., a uprzednio komplet dokumentów potrzebnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. A 1 w R. powierzyli pełnomocnikowi - S. P., który zobowiązał się złożyć je w dniu 29 września 2017 r. w PINB w R.. Ponadto W. B. i T. B. poinformowali, że złożyli do Prokuratury wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie oszustwa dokonanego przez S. P. oraz wskazali, że znajdują się w trudnej sytuacji materialnej.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że inwestycja realizowana przez W. B. i T. B. obejmowała obiekt należący do kategorii I (budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem) i kategorii VIII (bezodpływowy zbiornik na ścieki). Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wykonany zbiornik winien mieć pojemność 10 m³, a co za tym idzie, mocą art. 29 ust. 1 pkt. 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane inwestycja tego rodzaju w chwili obecnej pozostaje zwolniona z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organu II instancji podkreślił, że inwestor zobowiązany był do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem bezsporne pozostaje, że przedmiotowe zawiadomienie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. nigdy nie zostało złożone, co W. i T. B. przyznali wprost w treści zażalenia. Ponadto organ II instancji wskazał, że powołany jako podstawa weryfikowanego rozstrzygnięcia przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji dodał, że konstrukcja wskazanej normy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane precyzuje, iż w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu organ ma obowiązek zastosowania w stosunku do inwestora analizowanej regulacji. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania ani też modyfikacji jej wysokości. Sposób jej wyliczenia oraz wysokość ta jest bowiem w sposób sztywny określona przepisami ustawy. Zgodnie z normą art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane podstawę jej wyliczenia stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s), zgodnie z normą art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wynosi 500 zł, zaś zgodnie z regulacją art. 57 ust. 7 zdanie drugie ustawy w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania podlega ona dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt - budynek mieszkalny jednorodzinny - został zaliczony do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 2.0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) =1.0. Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, która w stanie faktycznym niniejszej sprawy wynosi: (500 zł x 10) x 2,0 x 1,0 =10.000 zł.

Odnosząc się natomiast do treści zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż podniesione argumenty nie mogły zostać uwzględnione w toku postępowania zażaleniowego i nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Regulacja ustawowa nakazuje bowiem właściwemu organowi nadzoru budowlanego nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, iż przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art.54-55 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu II instancji, nie może zostać również uwzględniony, silnie akcentowany w treści zażalenia, fakt pokrzywdzenia inwestora wskutek nierzetelnego, a prawdopodobnie także przestępczego, działania ustanowionego przezeń pełnomocnika. W świetle bowiem przytoczonych norm prawnych na ocenę prawidłowości przystąpienia do użytkowania nie może mieć wpływu błędne przekonanie inwestora (choćby usprawiedliwione) o dopełnieniu wszelkich ciążących nań obowiązków względem organów administracji publicznej, jeżeli w rzeczywistości obowiązki te nie zostały wykonane.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że wszelkie wzajemne roszczenia stron wynikłe na tle nieprawidłowego wykonania umowy zlecenia w zakresie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy we właściwym organie, należą do cywilnej drogi postępowania i co za tym idzie, nie podlegają kognicji organów nadzoru budowlanego. Wreszcie bez wpływu na wysokość nałożonej kary pozostaje argumentacja dotycząca niemożliwości jej uiszczenia przez stronę z uwagi na trudną sytuację materialną, albowiem organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do dokonywania jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie.

Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, iż zgodnie z przepisem art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 800. z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W szczególności wojewoda może zastosować przepis art. 67a § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, pozwalający na odroczenie terminu płatności kary lub rozłożenia na raty, a nawet jej umorzenie w całości lub w części W przypadku zaistnienia po stronie osoby zobowiązanej usprawiedliwionych okoliczności, w tym trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiającej spełnienie nałożonego obowiązku, strona może dla uniknięcia negatywnych skutków, które ustawa wiąże z bezskutecznym upływem terminu zakreślonego dla dobrowolnego uiszczenia kary, wystąpić z wnioskiem do Wojewody [...] precyzując swoje żądanie (umorzenie należności, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty).

Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli W. B. i T. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie faktu popełnienia przestępstwa, którego skarżący padli ofiarą oraz nieuwzględnienia faktu, iż sprawa dotyczy wielu mieszkańców R. w ten sam sposób pokrzywdzonych, a nie przesłuchanych w tej sprawie, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że posiadają zaświadczenie, znak: [...], wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. uprawniające do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Skarżący dodali, że powyższe zaświadczenie dostarczył im w połowie października 2017 r. S. P., pełnomocnik skarżących, współpracownik i zarazem syn kierownika budowy skarżących - J. P.. Pod koniec września zabrał od skarżących wszystkie niezbędne dokumenty potrzebne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. A 1 w R., zapewniając, że je złożył 29 września 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. W połowie kwietnia 2018 r. S. P. popełnił samobójstwo, a 30 kwietnia 2018 r. zgłosił się do nich kierownik budowy J. P. (ojciec S. P.) z dokumentami, które przekazali jego synowi, informując, że jego syn nie złożył ich do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R., a zaświadczenie znak: [...] jest sfałszowane. Niezwłocznie złożyli zatem wniosek do Prokuratury Rejonowej w R. o wszczęcie postępowania w sprawie oszustwa dokonanego przez S. P..

Skarżący podnieśli przy tym, że w Prokuraturze w R. toczy się kilkanaście spraw dotyczących fałszerstw dokonywanych przez S. P.. Wielu inwestorów padło ofiarą tych fałszerstw. Większość sąsiadów skarżących z ul. A w R. również zostało w ten sam sposób oszukanych przez S. P.. Ten fakt nie został uwzględniony przez organy wydające postanowienie. Skarżący dodali, że zaniechano przesłuchania sąsiadów, kierownika budowy J. P.. Skarżący wskazali, że J. P. poinformował ich, że zaświadczenie, znak: [...], wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. uprawniające do rozpoczęcia użytkowania obiektu, jest sfałszowane. Jak również przyniósł im w dniu 30 kwietnia 2018 r. wszystkie dokumenty, które wraz z pełnomocnictwem przekazali S. P., i które (jak zapewniał S. P.) zostały złożone 29 września 2017 r. do PINB w R.. Zdaniem skarżących, stanowi to istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść postanowienia.

W ocenie skarżących organ powinien wziąć pod uwagę "fakty powszechnie znane" m.in. zamieszczone w "Gazecie [...]" z dnia 10 maja 2018 r., zgodnie z art. 77 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasięgnąć informacji w Prokuraturze Rejonowej w R., gdzie trwa postępowanie w tej sprawie. Skarżący podnieśli, iż padli ofiarą przestępstwa, a urząd potraktował ich jakby byli przestępcami i nałożył karę.

Zdaniem skarżących nie było powodów, dla których mieliby rozpocząć użytkowanie domu bez decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodali przy tym, iż już we wrześniu 2017 r. posiadali wszystkie umowy i odbiory instalacji oraz dokumenty niezbędne do zakończenia budowy. Przedstawili je w czasie oględzin w dniu 16 maja 2018 r. Złożenie ich do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było tylko formalnością, którą powierzyli S. P.. Podkreślili, że są uczciwymi obywatelami i chcieli postępować zgodnie z procedurami prawnymi, jednak padli ofiarą oszustwa. Podnieśli przy tym, że znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Tak wysoka grzywna uniemożliwiłaby dalsze funkcjonowanie na i tak niskim poziomie finansowym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. skarżący poparli skargę i wnieśli o zwrot kosztów postępowania. Oświadczyli, że otrzymali postanowienie o umorzeniu postępowania karnego z uwagi na samobójczą śmierć S. P., który przed śmiercią przyznał się do popełnionego przestępstwa.

Jednocześnie skarżący wnieśli o załączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy karnej dotyczącej budynku mieszkalnego objętego zaskarżonym postanowieniem i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w nich zawartych. Skarżąca okazała przy tym postanowienie o umorzeniu dochodzenia nr [...] z dnia 25 września 2018 r. zatwierdzone przez Prokuratora Rejonowego.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2019 r., wydanym na rozprawie, Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżących, wskazując na brak spełnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym zwłaszcza przesłanki nieprzedłużania postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, powoływanej dalej jako: "ustawa Prawo budowlane"), stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jedyną przesłanką wymierzenia wyżej wskazanej kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania w sytuacji, gdy następuje to z naruszeniem warunków określonych w art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Przy czym Sąd w pełni zgadza się z tezą wyroku NSA z dnia 1 października 2010 r. (sygn. II OSK 1494/09 - za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą: "przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części".

Niewątpliwie fakt przystąpienia do użytkowania został przez organ stwierdzony w toku czynności kontrolnych, jakie miały miejsce w dniu 16 maja 2018 r. i co do zasady jest on bezsporny. Kluczową kwestią w sprawie było natomiast dokonanie oceny: czy na tle ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych można sformułować tezę o samowolnym/nielegalnym przystąpieniu do użytkowania w rozumieniu ww. przepisów.

W tym kontekście, na gruncie niniejszej sprawy Sąd podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 873/18, że zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art.55 ustawy Prawo budowlane, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 tej ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowalnego niewątpliwie zależy od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 16 maja 2014 r., LEX nr 1575637).

Podkreślić bowiem należy, że w okolicznościach danej sprawy mogą zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary, będzie zależało bowiem od ustaleń dokonanych w sprawie, a przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1168/09; z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12; z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2979/12; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 668/13; z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1155/13 oraz WSA w Łodzi z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Łd 873/18 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając pogląd prezentowany w wymienionych wyżej orzeczeniach, stwierdzić trzeba, iż jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestorzy naruszyli przepisy ustawy Prawo budowlane. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 tej ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa.

W sprawie niniejszej przeprowadzono postępowanie administracyjne, które w świetle uzasadniania postanowień obu instancji ograniczyło się wyłącznie do zebrania i analizy ustaleń obowiązkowej kontroli odzwierciedlonej w protokole i zaświadczenia o przeprowadzeniu kwerendy archiwalnej. Tymczasem dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem Sądu, przy ocenie zasadności wydanych rozstrzygnięć oraz zaistnienia ustawowej przesłanki przystąpienia do użytkowania należy mieć na uwadze, że inwestorzy rozpoczęli użytkowanie obiektu, w przekonaniu, iż dopełnili obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, a co więcej, dysponowali zaświadczeniem z dnia 5 października 2017 r., znak: [...], które to przekonanie w pełni uzasadnia, a co do którego w istocie na czas orzekania przez organy brak jest potwierdzenie jego nieprawdziwości. Z akt nie wynika bowiem, aby postępowanie co do sfałszowania dokumentu w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia zostało zakończone, czy też aby fakt sfałszowania wskazanego dokumentu został stwierdzony we właściwym trybie. Jedynie na rozprawie skarżąca okazała postanowienie o umorzeniu dochodzenia nr [...] z dnia 25 września 2018 r., podjęte w tej sprawie, zatwierdzone przez Prokuratora Rejonowego.

Podkreślić przy tym należy, że w aktach administracyjnych znajduje się oryginał ww. zaświadczenia opatrzonego wskazanym znakiem sprawy, pieczęcią i podpisem (zał.7.2). Okoliczność ta powinna być w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dostrzeżona, rozważona i należycie uwzględniona, również w kontekście art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "kodeks postępowania administracyjnego".

W tych okolicznościach sprawy stwierdzenie organu, że "dokument nie pochodzi od osoby nań podpisanej" jest dalece niewystarczające, a szczególnie w sytuacji, gdy wywołuje to tak daleko idące skutki dla skarżących, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd pragnie jeszcze raz podkreślić, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas, kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji, lub ciąży na niej obowiązek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu, czy powiadomienia, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu.

W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły i nie oceniły należycie istotnych okoliczności, i co najmniej przedwcześnie uznały, że w kontrolowanej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania obiektu, co uzasadnia wymierzenie z tego tytułu kary skarżącym. Należy bowiem podkreślić, że skarżący posiadali ww. zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu i jak wynika z akt sprawy, na tej podstawie przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.), przy czym zawsze należy mieć na uwadze treść art. 81a k.p.a. Nadto w rozważanym kontekście dodać należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji błędnie wskazał na fakt wymierzenia przez organ I instancji przedmiotowej kary M. S. (str. 3 postanowienia), co uzasadnia stwierdzenie, iż nie spełnia ono także wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze ustalenia przedmiotowej sprawy niewątpliwie należy rozważyć, czy w tym przypadku nie zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary, w tym uwzględnienia wymaga okoliczność zakończenia postępowania karnego (dochodzenia), potwierdzona okazanym na rozprawie postanowieniem. Przy czym obowiązkiem organu będzie wystąpienie do właściwych organów ścigania o niezbędne dla wyjaśnienia tej kwestii dokumenty.

Reasumując należało stwierdzić, że w oczywisty sposób zaniechano podjęcia z urzędu wyczerpujących działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, wynikiem których miałaby być szczegółowa i wszechstronna ocena istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono postępowania w sposób odpowiadający ww. zasadom postępowania administracyjnego, przewidzianym w przywołanych przepisach.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez skarżących.

A. P.