Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 284/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 284/21

Uzasadnienie

Wójt Gminy P. decyzją z [...].10.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a)) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, a także art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. - zwana dalej jako u.p.z.p.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2019 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, złożonego przez K. J., zlokalizowanej na działce nr [...] obręb P., gmina P. oraz po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, z uwzględnieniem uzgodnień z:

- Starostą Powiatowym w W. (w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego) - postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r.

- Starostą Powiatowym w W. (w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne) - postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r.

- R. D. O. Ś. w P. - art. 53 ust. 5c u.p.z.p.- R. D. O. Ś. nie wyraził stanowiska w sprawie,

- Z. Z. w Z. G. - art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - Z. Z. w Z. G. nie wyraził stanowiska w sprawie, ustalił wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego polegającego na:

budowie miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb P., gmina P., na rzecz K. J., Przemęt, ul. [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie zainicjowała K. J. wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych zlokalizowanej na działce nr [...] obręb P., gmina P..

Wójt Gminy P. po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji stwierdził, iż z uwagi lokalizację planowanego przedsięwzięcia, należy uznać, że inwestycja może pociągnąć za sobą oddziaływanie na działki sąsiednie.

Z wniosku i akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja dotyczy budowy do [...] miejsc postojowych włącznie dla samochodów ciężarowych o wymiarach [...] m x [...] m każde. Organ w ramach postępowania zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Ustalono, że:

- wniosek spełnia wymogi formalne określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.;

- teren zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowano na terenach rolnych - symbol [...] oraz [...];

- teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem miejscowym na dzień rozpatrywania wniosku. Dla takiego obszaru warunki zabudowy, mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

W odniesieniu do załącznika graficznego do analizy stwierdzono, iż na działkach sąsiednich występuje zabudowa mieszkaniowa (MN), zabudowa zagrodowa (MR), zabudowa usługowa (U) oraz usługi handlu (UH).

W celu jak najdokładniejszego zbadania rozpatrywanego warunku istotne jest, że na działkach nr [...], [...], [...] obręb P. zlokalizowana jest działalność usługowa w postaci [...], co organ uznał jako kontynuację oraz spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zaznaczono, iż zasada kontynuacji funkcji zabudowy występującej na danym terenie nie oznacza obowiązku realizacji zabudowy o identycznej, do już istniejącej, funkcji lecz dopuszcza realizację obiektów o funkcji uzupełniającej (służebnej) wobec zabudowy na danym terenie. W przypadku zabudowy usługowej o charakterze transportowym niewątpliwie parking dla samochodów ciężarowych jest kontynuacją funkcji.

Ponadto wzięto pod uwagę obecny sposób zagospodarowania działki, tj. miejsca postojowe dla samochodów osobowych - zgodnie z wnioskiem inwestora oraz pismem Starosty [...] (znak: [...] z dnia [...] września 2019 r.) oraz uznano, iż sposób zagospodarowania terenu nie zmieni się, a inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu.

Organ uznał, że inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, ponieważ spełnia wszystkie warunki.

Od tej decyzji E. B. wniosła - w ustawowym terminie - odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji SKO wskazano, że część graficzna "Analizy ..." to mapa w skali 1:1000, a więc mapa stosowna do §3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczony został "front działki" nr [...], czyli granica tej działki z działką nr [...], oznaczoną symbolem "dr", czyli droga. Jeśli chodzi o "granice obszaru analizowanego", to nie wyznaczono ich z każdej strony działki nr [...] w identycznej, trzykrotnej szerokości frontu tej działki; nie wyjaśniono przy tym w "Analizie ..." przyczyn postąpienia w taki sposób.

Organ pierwszej instancji ponownie wyznaczył granicę terenu objętego analizą argumentując rozszerzenie obszaru zarówno w "analizie "jak i uzasadnieniu decyzji.

Organ pierwszej instancji ponownie przeanalizował terenu pod kątem warunku ,,dobrego sąsiedztwa" wyjaśniając zarówno w " analizie", jak i uzasadnieniu do decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że organ na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy określa tylko promesę dla lokalizacji inwestycji, a dopiero na etapie pozwolenia na budowę na etapie oceny konkretnego projektu ocenia się zgodność projektu z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania projekt decyzji został ponownie wysłany do uzgodnienia z: R. D. O. Ś. w P., Z. Z. w Z. G., Starostą Powiatowym w W. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne. Starosta W. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku, natomiast w odniesieniu do pasa drogowego - postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. oraz W. P. Z. Z. w Z. G. nie zajęły stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, co zgodnie z art. 53 ust. 5 i 5c u.p.z.p. uważa się za uzgodnione.

W dniu [...] września 2020 r. E. B. zapoznała się z aktami sprawy i w tym samym dniu przedłożyła pismo w którym oświadczyła, że nie zgadza się na wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W piśmie podniosła zarzuty uciążliwości sąsiedzkiej, potencjalnego przekroczenia norm hałasu, spalin, rozszerzenia parkingu na działkę sąsiednią, potencjalnego oświetlenia, ścieków. Zwróciła również uwagę na niszczenie infrastruktury drogowej oraz zagrożenia dla korzystających ze ścieżki pieszo - rowerowej oraz drogi powiatowej. Uznała również za błędne korzystanie z kontynuacji funkcji sklepu i stacji paliw.

W dniu [...] października 2020r. Wójt Gminy P. wydał decyzję, w której ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił także przebieg postępowania. W odniesieniu do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa organ wyjaśnił, iż na działkach nr [...], [...] i [...] obręb P. zlokalizowana jest działalność usługowa w postaci stacji benzynowej, co uznać należy za kontynuację funkcji.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła E. B. zarzucając, że organ niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Działka położona obok o nr [...] także użytkowana jest jako parking dla tirów. Zdaniem odwołującej występują problemy z hałasem generowanym przez pojazdy, emisją spalin. Usytuowanie parkingu powoduje uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości odwołującej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wskazano, że w przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wyznaczył w sposób zgodny z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia obszar analizowany. Organ przeprowadził także analizę pod względem kontynuacji funkcji w terenie analizowanym i doszedł do wniosku, iż inwestycja w postaci parkingu samochodów ciężarowych nie kłóci się z zastaną w tym obszarze funkcją terenu. W obszarze tym znajduje się bowiem zabudowa mieszkaniowa MN, zabudowa zagrodowa MR, zabudowa usługowa U oraz usługi handlu UH. Jako kontynuację funkcji uznano iż na działkach [...] [...] i [...] obręb P. zlokalizowana jest stacja benzynowa.

Kolegium wskazało, że stanowisko organu I instancji nie zasługuje na aprobatę. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które Kolegium w pełni podzieliło podkreśla się, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

W ocenie Kolegium w oparciu o ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowe zrealizowane już samowolnie zamierzenie inwestycyjne polegające, zgodnie z wnioskiem na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych, nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w którym zdecydowanie dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna i zagrodowa. Podkreślono, że dla działki nr [...] Wójt Gminy P. wydał decyzję nr [...] z [...].05.2013r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Przez fakt, iż za zgodą inwestora bez uprzedniej wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przystąpiono do zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania działki budowlanej, w istocie zmieniono sposób użytkowania i zagospodarowania terenu, podejmując na nim działalność gospodarczą w zakresie transportu. Rodzaj i rozmiar tej zmienionej, wobec mieszkaniowej, funkcji ma istotne znaczenie przy ocenie, czy można w sprawie uznać, że mieści się on w ramach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, czy też

Kolegium wskazało, iż zmiana sposobu użytkowania terenu o funkcji mieszkalnej w obszarze o takiej właśnie dominującej funkcji zabudowy, na dopuszczenie funkcji usług uciążliwych i działalności transportowej, jest nie do pogodzenia z funkcją mieszkalną. O ile bowiem co do zasady samo urządzenie w terenie zabudowy mieszkalnej (nawet z nieuciążliwymi usługami czy handlem), parkingów dla samochodów związanych z funkcją mieszkalną nie budzi wątpliwości, to już urządzenie na terenie zabudowy mieszkaniowej zaplecza działalności transportowej, w tym utwardzenia terenu i parkingu dla samochodów ciężarowych jest zdaniem Kolegium sprzeczne z funkcją mieszkalną i może powodować znaczne uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkalnej. Charakter i oczywisty znacznie większy zakres uciążliwego oddziaływania tego typu działalności, świadczą o tym, że tego typu działalność nie stanowi uzupełnienia ani kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej i nie da się z nią pogodzić.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że kontynuację funkcji dla parkingu samochodów ciężarowych można utożsamiać z lokalizacją w obszarze analizowanym stacji benzynowej. O ile lokalizację stacji benzynowej można uznać za niekolidującą z zabudową mieszkaniową i służącą zaspokajaniu potrzeb ludności w zakresie zakupu paliwa przy powszechnym obecnie użytkowaniu pojazdów mechanicznych, to lokalizacja parkingu dla samochodów ciężarowych nie dość że stanowi działalność uciążliwą względem zabudowy mieszkaniowej, to w żadnym stopniu nie realizuje jakiejkolwiek funkcji służebnej czy uzupełniającej względem niej. Podobnie niezasadne jest powoływanie się w kontekście kontynuacji funkcji, iż na działce inwestora parkują samochody osobowe, gdyż parkowanie samochodów osobowym traktowane może być jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

Dalej Kolegium wskazało, iż załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały podpisane przez osobę wydającą decyzję, tj. Wójta Gminy P.., a jedynie przez urbanistę. Skoro zaś jako załączniki stanowić mają integralną część decyzji, winny zostać opatrzone podpisem właściwej osoby.

Wydając decyzje organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, w tym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i to zgodnie z treścią przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Artykuł 7 k.p.a., wyraźnie stanowi również, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Kolegium, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wykładnię przepisów wskazaną przez Kolegium w decyzji oraz wydać właściwą decyzję.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. W. wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając organowi naruszenie przepisów art.61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz.293 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zdaniem skarżącej przedmiotowa decyzja organu narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla skarżącej w sposób wyczerpujący faktycznie i prawnie ustaliła te warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W tej decyzji Wójt Gminy P. wykazał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p., a także tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż na działkach nr [...], [...] i [...] obręb P. zlokalizowana jest działalność usługowa w postaci stacji benzynowej, co należy uznać za kontynuację funkcji .

Zdaniem skarżącej w pobliżu jej nieruchomości, tj. działki nr [...] zlokalizowana jest działalność usługowa w postaci stolarni na działce nr [...], w postaci działalności wulkanizacyjnej na działce nr [...], parkingu dla samochodów ciężarowych na działce nr [...] oraz w postaci tartaku na działce nr [...] i [...] i inne.

Zdaniem skarżącej te wszystkie działalności usługowe znajdują się w granicach , które zostały poddane analizie w decyzji Wójta Gminy P..

Strona skarżąca stwierdziła, że jej zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki kontynuacji zabudowy w obszarze analizowanym określonym w decyzji organu I instancji. Stąd stanowisko Wójta Gminy P. określone w decyzji z dnia [...] października 2020r. o ustaleniu warunków zabudowy związanych z kontynuacją zabudowy mieszkalnej, zdaniem skarżącej jest w pełni uzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że właściwe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na działce nr ewid. [...] położonej w P. .

Kolegium wskazało, iż ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce o funkcji mieszkalnej i w obszarze analizowanym o takiej właśnie dominującej funkcji zabudowy jest nie do pogodzenia z funkcja mieszkalną. O ile bowiem co do zasady samo urządzenie w terenie zabudowy mieszkalnej (nawet z nieuciążliwymi usługami czy handlem), parkingów dla samochodów związanych z funkcją mieszkalną nie budzi wątpliwości, to już urządzenie na terenie zabudowy mieszkaniowej zaplecza działalności transportowej, w tym utwardzenia terenu i parkingu dla samochodów ciężarowych jest zdaniem Kolegium sprzeczne z funkcją mieszkalną i może powodować znaczne uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkalnej. Charakter i oczywisty znacznie większy zakres uciążliwego oddziaływania tego typu działalności, świadczą o tym, że tego typu działalność nie stanowi uzupełnienia ani kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej i nie da się z nią pogodzić.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, by kontynuację funkcji dla parkingu samochodów ciężarowych utożsamiać z lokalizacją w obszarze analizowanym stacji benzynowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 17 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Sąd podkreśla, że organ odwoławczy błędnie pouczył pełnomocnika skarżącej o skardze, zamiast o sprzeciwie. Skarga została wniesiona w terminie do wniesienia skargi, a po terminie do wniesienia sprzeciwu. Skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadziłaby do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując, skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

Sąd wskazuje, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały podpisane przez osobę wydającą decyzję tj. Wójta Gminy P.., a jedynie przez urbanistę. Kolegium słusznie uznało, że skoro załączniki stanowią integralną część decyzji, to powinny zostać opatrzone podpisem właściwej osoby.

Zasadnie też Kolegium wskazało, iż konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji z uwagi na wskazanie przez skarżącą, iż w obszarze analizowanym na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] i [...] występuje zabudowa usługowa w postaci parkingu, stolarni, działalności wulkanizacyjnej. W decyzji organu I instancji i w analizie funkcji brak jest uwzględnienia tego rodzaju zabudowy przedmiotowych działek. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia i ewentualnie uzupełnienia w tym zakresie analizy urbanistycznej. Ze sporządzonej w toku postępowania sprawy wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, a jedynie na działce nr [...] stacja benzynowa.

Sąd wskazuje, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w tym sporządzenia (uzupełnienia) analizy urbanistycznej, a przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania we wskazanej części naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 19 lipca 2016 r. w spr. sygn. akt II OSK 2198/15; wyrok WSA w Poznaniu z dn. 20 września 2016 r. w spr. sygn. akt II SA/Po 561/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym wyżej wyroku uznał, iż zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 201 lr., sygn. akt II OSK 1564/10).

Sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd wskazuje, ze przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok NSA w Warszawie z 20.05.1998 r. o sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

W świetle powyższego prawidłowo stwierdziło Kolegium, że powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Sąd wskazuje, że konieczność powtórzenia postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić specyfikę kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Sąd orzekający podziela dominujący pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Taki właśnie pogląd dominuje w judykaturze i Sąd orzekający w pełni go popiera.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało w tym przypadku koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Przede wszystkim dlatego, że wskazane braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.