Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1709/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 151a par. 2, art. 182 par. 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 września 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1251/20 oddalającego sprzeciwy T. S. A. z siedzibą w W., J. S., L. G. i K. G., M. C. oraz Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1251/20, na podstawie art. 64 e w zw. z art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciwy T. S. A. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca, inwestor lub Spółka), J. S., L. G. i K. G., M. C. oraz Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2020 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) uchylono decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia p.n.: "Telekomunikacyjny obiekt budowlany nr [...]" na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w miejscowości W., gmina Ż.".

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

T. S. A. z siedzibą w W. w dniu [...] sierpnia 2019 r. wystąpiła do Wójta Gminy Ż. z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia p.n.: "Telekomunikacyjny obiekt budowlany nr [...]" na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w miejscowości W., gmina Ż.". Decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Wójt Gminy Ż. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji dla ww. przedsięwzięcia a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania inwestora decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wójt Gminy Ż. ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] kolejny raz odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Organ stwierdził, że inwestycja nie może zostać zrealizowana zgodnie z zasadami ładu przestrzennego w zakresie potrzeb interesu publicznego. Planowane przedsięwzięcie narusza zasady prawidłowej polityki społeczno-gospodarczej (walory ekonomiczne przestrzeni), może naruszać zasady ochrony środowiska i zdrowia ludzi, godzi w interes społeczny, nie znajdując aprobaty mieszkańców i budząc ich sprzeciw.

W wyniku odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. nr. [...] jak poprzednio uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Według Kolegium decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium nie miało wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny i związany. Odmawiając wydania takiej decyzji organ musi wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który by się temu sprzeciwiał. Kolegium zauważyło, że wprzedmiotowej sprawie organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na przepisach: art. 1 ust. 1 u.p.z.p. (dotyczącego zrównoważonego rozwoju przy kształtowaniu polityki przestrzennej), art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (związanego z władztwem planistycznym gminy), art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (definicja "ładu przestrzennego"), które jednak nie wypełniają przesłanki z art. 56 u.p.z.p. dotyczącej sprzeczności z przepisami odrębnymi. SKO stwierdziło, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia z przepisem nakładającym konkretne ograniczenia. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny.

Zdaniem Kolegium, wyjaśnienia wymagała także kwestia kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia z uwagi na przepisy środowiskowe. Kolegium wskazało, że analizy i oceny dokumentacji w tym zakresie winien dokonać samodzielnie organ I instancji w celu rozstrzygnięcia czy projektowana inwestycja należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; zwane dalej "rozporządzeniem") oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zwróciło uwagę, że z załączonego do akt przez mieszkańców wsi W. i Ż. "opracowania eksperckiego" radioelektronika M. K. wynika, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymaga decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację inwestycji (z raportem oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi). Natomiast pismo inwestora z [...] czerwca 2020 r. zawiera odmienne wnioski i wskazuje na brak konieczności przedstawienia decyzji środowiskowej. Takie ustalenia inwestor zawał także w analizie środowiskowej i kwalifikacji przedsięwzięcia dołączonych do wniosku. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji tę kwestię zupełnie pominął.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To z kolei uzasadniało wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. mając na względzie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy, w tym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

- art. 56 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pozaustawowych podstaw odmowy decyzji w zakresie oceny obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji,

- art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej,

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Spółka zakwestionowała stanowisko Kolegium, że w sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Kwalifikowanie inwestycji do odpowiedniego rodzaju przedsięwzięć odbywać się powinno w oparciu o zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zasady kwalifikacji do odpowiedniego rodzaju przedsięwzięć dla urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne w zakresie 0,03 MHz - 300 000 MHz zawarte są w § 2.1.7 oraz w § 3.1.8 rozporządzenia. Przy kwalifikacji nie ma znaczenia czy na terenie tego samego zakładu, czy obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Tym samym parametry każdej z anten, które przewidziane są do realizacji w ramach planowanego projektu, należy przeanalizować indywidualnie pod kątem spełnienia kryteriów określonych w rozporządzeniu tj. częstotliwości, równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIPR) oraz odległości środka elektrycznego anteny od miejsc dostępnych dla ludności, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Ponadto zakwestionowała przedłożone "opracowanie eksperckie", które według niej zawiera błędne założenia co do przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Spóøka wskazała także na brak regulacji prawnych, z którymi planowana inwestycja stałaby w sprzeczności. Wobec tego organ winien wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odrębne sprzeciwy na powyższą decyzję SKO w R. wnieśli także J. S. oraz M. C., Z. B., L. i K. G., wnioskując o jej uchylenie. W pierwszym sprzeciwie podkreślono szkodliwość planowanej inwestycji dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. Wskazano, że inwestycja ograniczy lub wstrzyma zabudowę działek sąsiednich (planowana zabudowa jednorodzinna). Narusza ona szereg norm i jest niezgodna z polskim prawem.

W drugim sprzeciwie podniesiono, że w toku postępowania skarżący składali w ustawowych terminach protesty, uwagi i zastrzeżenia. Według nich decyzje organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. i [...] lipca 2020 r. zostały wydane zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców. W piśmie z [...] listopada 2020 r. stanowiącym uzupełnienie sprzeciwu podtrzymali dotychczasowe stanowisko, a także argumentację zawartą w opracowaniu eksperckim Stowarzyszenia [...] w G. (autor mgr inż. M. K. radioelektronik). Wbrew stanowisku Inwestora projektowana instalacja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1251/20, oddalił wszystkie wniesione w sprawie sprzeciwy.

Na wstępie Sąd I instancji scharakteryzował odrębność postępowania sądowego wywołanego wniesieniem sprzeciwu oraz przywołał podstawy prawne orzekania w tego rodzaju sprawie.

Wskazał, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Podkreślił, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że SKO w R. zasadnie uchyliło decyzję Wójta Gminy Ż. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sád uznał, że postępowanie wyjaśniające, niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, wykracza przy tym poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 K.p.a. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Usunięcie uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji, przez Kolegium naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie realizacja planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia polegać ma na budowie "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" na działce nr [...] w miejscowości W., gmina Ż.. Bezsporne jest zatem, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Z uwagi na fakt, iż na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niezbędne do jej realizacji jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać – między innymi – określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych – art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Sąd uznał, że słusznie Kolegium uzasadniło rozstrzygnięcie kasacyjne tym, że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na przepisach: art. 1 ust. 1 u.p.z.p. (dotyczącego zrównoważonego rozwoju przy kształtowaniu polityki przestrzennej) , art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (związanego z władztwem planistycznym gminy), art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (definicja "ładu przestrzennego"), podczas gdy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia z przepisem nakładającym konkretne ograniczenia i niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny.

Sąd w pełni zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że wymienione powyżej okoliczności nie mogły stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji odmownej. Także sprzeciw mieszkańców, że inwestycja godzi w interes publiczny i nie znajduje społecznej akceptacji nie mogło stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd zauważył, że podstawą wydania decyzji odmownej może być tylko i wyłącznie projektowanie inwestycji niezgodnej z przepisami ustawy lub przepisami odrębnymi, co organ musi wyraźnie wykazać uzasadniając swoje rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wskazania przez Kolegium na konieczność wyjaśnienia kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia, tj. ustalenia czy projektowana inwestycja należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; zwane dalej "rozporządzeniem") oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Sąd uznał go za niezasadny.

Sąd wskazał, że według treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez właściwy organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych od u.p.z.p., co z kolei potwierdza art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Z treści tych przepisów wynika konieczność zbadania wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a w szczególności czy planowana budowa stacji bazowej z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne, będzie mieścić się w limitach wymogów określonych w przepisach Działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.; dalej zwana P.o.ś.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Do przepisów odrębnych, do których odsyła ustawodawca mocą art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. należą także unormowania wyrażone w art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283; zwana dalej: "ustawą") oraz w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Przepisy tego ostatniego aktu wykonawczego ustalają: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 lub 2.

Sąd zauważył, że przytoczone akty w sposób wyraźny nakładają na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy szeregu parametrów technicznych stacji bazowej, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie leży po stronie inwestora, lecz należy do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do zadań inwestora należy dostarczenie organowi wszystkich wymaganych prawem danych pozwalających na określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, w celu umożliwienia organowi wykonania zadań związanych z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. Natomiast to rolą organu jest dokonanie oceny czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto Sąd wskazał, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. II SA/łd 126/19).

W ocenie Sądu I instancji, słusznie dostrzegł organ odwoławczy, że stanowisko inwestora wyrażone zarówno w dołączonej do wniosku inicjującego postępowanie "Kwalifikacji przedsięwzięcia", jak i w piśmie z [...] czerwca 2020 r., że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest zgoła odmienne od stanowiska zaprezentowanego w przedłożonym do akt sprawy przez mieszkańców wsi W. i Ż. "opracowaniu eksperckim", z którego wynika, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację.

Sąd podkreślił, że oba opracowania nie zostały poddane jakiejkolwiek analizie przez Wójta Gminy Ż., do czego organ ten był zobligowany stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80. Wyniki tej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czego organ I instancji nie uczynił, naruszając w ten sposób także art. 107 § 3 K.p.a. Dokumentacja przedsięwzięcia dostarczona przez inwestora nie ma charakteru wiążącego i stanowiąc dowód w sprawie podlega ocenie organu.

Kwestie te nie były przedmiotem analizy i oceny przez organ I instancji, a mają one kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Odniosła się nawet do nich sama skarżąca Spółka, nawiązując w uzasadnieniu sprzeciwu do "opracowania eksperckiego" i przeciwstawiając mu stanowisko Ministra Środowiska w zakresie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo poszczególnych anten. Słusznie zatem Kolegium zauważyło, że kwestie te powinny być przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia organu I instancji, który winien dokonać własnej oceny kwalifikacji planowanej inwestycji i uzasadnić ją.

Według Sądu I instancji szczegółowe wyjaśnienie tych kwestii było również istotne z uwagi na przedmiot sprawy i konieczność zagwarantowania poszanowania praw lokalnej społeczności, która sprzeciwia się inwestycji.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji za chybione uznał zarzuty sprzeciwów, że w sprawie naruszono art. 138 § 2 K.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie dawał podstawy do wydania decyzji co do istoty sprawy. Organ II instancji nie mógł podjąć postępowania wyjaśniającego, które wymagało w znacznej części uzupełnienia dowodów. Nie można przyznać racji sprzeciwiającym się stronom co do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Braki w postępowaniu dowodowym nie pozwalały organowi odwoławczemu na prawidłową kwalifikację zamierzenia inwestycyjnego i kompleksową ocenę, czy w istocie jest ono zgodne z przepisami odrębnymi czy też nie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

Naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie skarżąca Spółka upatruje się w:

- naruszeniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. mając na względzie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy, w tym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Telekomunikacyjny obiekt budowlany nr [...]" na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w miejscowości W., gmina Ż. dla T. S. A..,

- naruszeniu przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 roku, poz. 293) poprzez odniesienie się do pozaustawowych podstaw odmowy decyzji w zakresie oceny obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji,

- naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej,

- naruszeniu przepisu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadniania zaskarżonej decyzji poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Na podstwie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a nadto wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazuje, że nie zgadza się z tezą zawartą w zaskarżonym wyroku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ocenę czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" (a w konsekwencji wymaganie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie sumuje się ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych (zob. zwrot "dla pojedynczej anteny" oraz końcowe zdania obu przepisów) jak i jest to pozbawione sensu technicznego (moc równoważna promieniowana izotropowo dotyczy ze swej istoty pojedynczej anteny, a dana antena sektorowa ma jedną wiązkę główną i jedną jej oś; nawet więc zwielokrotnienie ilości anten nie zmieni metody badania występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości odpowiadającej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla konkretnej anteny).

Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ wydający decyzję nie może nałożyć na stronę obowiązku ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego.

Decyzja kasatoryjna według skarżącego narusza art. 138 § 2 K.p.a., wobec czego sprzeciw powinien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej.

Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że kwalifikowanie inwestycji do odpowiedniego rodzaju przedsięwzięć odbywać się powinno w oparciu o zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zasady kwalifikacji do odpowiedniego rodzaju przedsięwzięć dla urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne w zakresie 0,03 MHz - 300 000 MHz zawarte są w § 2.1.7) oraz w § 3.1.8) przywołanego wyżej rozporządzenia.

Jeżeli organ decyduje się nie żądać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to powinien chociażby pokrótce przeanalizować, czy założony przebieg osi głównej wiązek promieniowania anteny stacji bazowej telefonii komórkowej został zinterpretowany prawidłowo: czy w świetle zastanych (rzeczywistych) uwarunkowań terenowych jest tak, że osie te nie przecinają albo nie osiągają miejsc dostępnych dla ludności.

Należy odrzucić (dopisek NSA) postulaty sugerujące możliwość jakkolwiek rozumianego "sumowania" czy "kumulowania" kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powołane przepisy wyrażają prostą ideę: przedsięwzięcie będzie wymagać decyzji środowiskowej (jako w domyśle niebezpieczne dla człowieka), jeżeli składać się będzie z chociażby jednej anteny, która jest w osi (linii) swej głównej wiązki skierowana w kierunku miejsc dostępnych dla ludności, a miejsca te znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego anteny.

Ponadto przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyraźnie akcentują, że kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludności w określonych odległościach od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania nie może być sumowane. Przede wszystkim w obu przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyraźnie jest mowa o mocy pojedynczej anteny i sprawdzaniu istnienia miejsc dostępnych dla ludności w relacji konkretnie do niej, a wręcz do osi jej głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, że to czy instalacja ma trzy, czy np. sześć anten, nie zmienia i logicznie rzecz ujmując nie może zmieniać metodologii stosowania kryterium znajdowania się miejsc dostępnych ludności ludzi w osi głównej wiązki. Zawsze chodzić będzie o osie głównych wiązek z konkretnych pojedynczych anten. Nie ma więc znaczenia, czy danej antenie współtowarzyszą dwie inne anteny, czy więcej. Każda ma bowiem swoją oś główną wiązki, a odległość miejsc dostępnych dla ludności bada się przy uwzględnieniu tylko jej mocy.

Skarżąca kasacyjnie dodaje, że prawodawca wyraźnie podkreśla, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zastrzeżenie to nie pozostawia żadnych wątpliwości, że wykluczono jakiekolwiek zabiegi sumowania "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo" przez anteny danego przedsięwzięcia lub znajdujących się obok siebie przedsięwzięć.

Podstawowa wiedza z zakresu fizyki uzupełniona o zrozumiałą i łatwo dostępną literaturę fachową pozwala podważyć sens tezy zakładającej potrzebę - jakkolwiek rozumianego - "sumowania" kryteriów z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Należy przy tym pamiętać, że we wskazanych tu przepisach posłużono się pojęciami technicznymi zrozumiałymi i zdefiniowanymi w dostępnej polskiej normie PN-807T-01012:1980 "Słownictwo telekomunikacyjne - Anteny - Nazwy i określenia" (normę tą wycofano, jednak obowiązywała ona, gdy uchwalano rozporządzenie z 2010 roku).

W świetle powyższego, skoro w niniejszej sprawie brak jest regulacji prawnych, w sprzeczności z którymi pozostawałaby projektowana inwestycja, to organ administracji publicznej powinien wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Telekomunikacyjny obiekt budowlany nr [...]" na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w miejscowości W., gmina Ż. dla T. S. A.., ul. M. [...], [...] W..

Następnie skarżąca kasacyjnie wskazał, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym.

W świetle powyższego rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w powołanych przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 roku, sygn. akt II OSK 445/19). Co istotne, ustalenia faktyczne poczynione w oparciu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciwy od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna T. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Rzeszowie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzeniu postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji były ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a K.p.a.

Zarzut naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, co miało mieć wpływ na wynik sprawy jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiały. Powołany przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Art. 151 P.p.s.a. stwierdza, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W poddanym kontroli NSA wyroku Sąd I instancji nie stosuje ww. przepisów a zatem nie zasadne jest czynienie mu zarzutu ich niewłaściwego zastosowania. Jednoznacznie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a P.p.s.a. Nie można też zarzucić niewłaściwej konstrukcji uzasadnienia wyroku skoro Sąd w uzasadnieniu wskazuje jakie były powody oddalenia sprzeciwu (zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a.).

NSA nie może zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia wyroku wprost wynika, że organ odwoławczy postąpił prawidłowo wydając decyzję kasatoryjną bowiem w istocie decyzja Wójta Gminy Ż. z [...] lipca 2020 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Telekomunikacyjny obiekt budowlany nr [...]" na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w miejscowości W., gmina Ż. dla T. S.A. została wydana z uchybieniem przepisów postępowania.

Sąd I instancji słusznie zaaprobował stanowisko Kolegium, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania bowiem odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia z przepisem nakładającym konkretne ograniczenia a wobec tego niedopuszczalne było wydanie odmowy wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi odnoszącymi się do ładu przestrzennego. Wynika to z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Ż. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji na podstawie art. 1 ust. 1 u.p.z.p. (zrównoważony rozwój przy kształtowaniu polityki przestrzennej), art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (władztwo planistyczne gminy), art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (definicja ładu przestrzennego), które to przepisy są normami ogólnymi, które nie zawierają ograniczeń dla planowanej inwestycji. Nie mogły zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji odmownej a jednak taką stanowiły. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że negatywny stosunek mieszkańców do inwestycji (godzi ona w interes publiczny i nie znajduje społecznej akceptacji) nie mogło stanowic dla organu I instancji samoistnej podstawey do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 56 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pozaustawowych podstaw odmowy decyzji w zakresie oceny obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd I instancji wskazał w wyroku dlaczego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego koniecznym jest wyjaśnienie kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. do przedsięwzięć z § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: rozporządzenie), a to może skutkować obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Tej analizie służy obowiązek określenia we wniosku o ustalenie lokalizacji charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). Z powyższego wynika dla organu obowiązek zbadania wpływu realizacji planowanej inwestycji na środowisko, a przede wszystkim czy planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne będzie mieściła się w limitach określonych w przepisach Prawa ochrony środowiska (Dział VI) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zbadanie zgodności z przepisami odrębnymi powoduje również konieczność odniesienia się przez organ do uregulowań art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej ustawa o udostępnianiu) i § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Wobec powyższego organ w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie przedstawionych mu parametrów technicznych tej stacji ma dokonać oceny czy inwestycja ta kwalifikuje sie do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynik tego przyporządkowania może prowadzić do obowiązku wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o czym stanowi art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu.

Skoro powyższe ustalenia są w gestii organu prowadzącego postępowanie to zaniechanie takiej kwalifikacji przedsięwzięcia przez organ należy uznać za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a zatem naruszenie skutkujące wydaniem decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Skoro Wójt Gminy Żarków zaniechał ustaleń w powyższym zakresie i nie przeprowadził następnie postępowania wyjaśniającego w zakresie obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej przez inwestora, to Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko Kolegium, że organ ten wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpoływ na jej rozstrzygnięcie. Bez dokonania kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko nie jest możlwie wypełnienie obowiązku z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. (analiza zasad zagospodarowania i zabudowy wynikających z przepisów odrębnych).

Jak wynika z zaskarżonego wyroku organ I instancji dysoponował dwoma opracowaniami eksperckimi odnośnie kwalifikacji stacji bazowej do przedsięwzięć mogących znacząco odziaływać na środowisko ("Kwalifikacja przedsięwzięcia" sporządzona przez inwestora oraz jego pismo z [...] czerwca 2020 r. oraz opracowanie eksperckie przedłożone przez mieszkańców wsi W. i Ż.) zawierającymi sprzeczne ze sobą wnioski. Organ I instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy ww. opracowań co w świetle przytoczonych powyżej przepisów świadczy o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (ustalenia stanu faktycznego sprawy). Brak takiej analizy w treści wydanej decyzji stanowi ponadto naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Opracownia przedstawione przez inwestora i mieszkańców wsi powinny podlegać ocenie organu I instancji. Skoro nie było analizy w powyższym zakresie a ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, to słusznie uznał Sąd I instancji, że zaistniała podstawa do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. i Kolegium postąpiło prawidłowo. O konieczności oceny opracowań eksperckich świadczy także fakt, że sam inwestor w sprzeciwie oraz w skardze kasacyjnej przedstawia własną argumentację na potwierdzenie zasadności uznania przedsięwzięcia za przedsięwzięcie nie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

NSA nie może dokonać oceny zasadności kwalifikacji przedsięwzięcia za organ bowiem oceniał jedynie zasadność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez Kolegium a nie był uprawniony do zajęcia stanowiska w przedmiocie merytorycznych podstaw wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie bowiem oceny tej dokonać musi organ I instancji wobec stwierdzonych zaniechań w tym zakresie.

W obliczu stwierdzonych uchybień procesowych organu I instancji właściwie wykazanych przez organ odwoławczy Sąd I instancji nie mógł postąpić inaczej jak oddalić sprzeciwy. Ewidentnie decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w nieniejszej sprawie zostałą wydana z anruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie sprawy za niezasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszneia przez Sąd art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W zwiazku z powyższym Sąd I instancji oddalajac sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a. postąpił prawidłowo bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wykazał, że istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w myśl art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.