Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 691/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 3, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 roku sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Starosta K.i, po rozpoznaniu wniosku T. i E. P., decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawców odszkodowania za działki przeznaczone pod drogi położone w N. obręb B., gm, C., oznaczone numerami [...] o pow. 1.3891 ha oraz [...] o powierzchni 0.0338 ha, zapisane w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w K. Kw, nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 98 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne-gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą odpowiednio z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. Wówczas właściwy organ składa wniosek o ujawnienie prawa własności podmiotu publicznoprawnego w księgach wieczystych działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, a dotychczasowy właściciel winien otrzymać odszkodowanie za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej pomiędzy nim a właściwym organem.

Jak wynika z uzyskanych przez Starostę informacji pertraktacje prowadzone przez strony w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki nie dały rezultatu i zakończyły się wynikiem negatywnym.

Dalej organ wytłumaczył, iż aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa działki na rzecz podmiotu publicznoprawnego, z treści decyzji podziałowej musi jednoznacznie wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Ponadto decyzja podziałowa musi być ostateczna lub orzeczenie musi być prawomocne. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się między innymi wydzielenie działki wraz z ustaleniem na niej odpowiednich służebności drogowych. Wyjaśniono także, iż w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone dla ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi.

Według organu w decyzjach podziałowych, w wyniku których wyodrębniono przedmiotowe działki o nr [...] oraz [...] nie zawarto sformułowania, że przedmiotowe działki przechodzą pod drogę publiczną, natomiast przywołano art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych decyzją podziałową, zostaną one ustanowione. Starosta K. stwierdził, że przedmiotowe decyzje wskazują jednoznacznie, iż podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności drogowe, na gruncie stanowiącym własność T. i E. P., które zapewnią dostęp do drogi publicznej, a tym samym wydzielone w wyniku podziału działki nie stanowią drogi gminnej, a ich charakter jest ściśle wewnętrzny.

Ustanowienie służebności drogowej na przedmiotowych działkach potwierdza analiza treści księgi wieczystej Kw Nr [...].

Ponadto organ zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji Nr [...]z dnia 08 sierpnia 2008 roku, zmienionej decyzją z dnia 06 listopada 2008 roku, Burmistrz Gminy C. stwierdził, że projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze zabudowy mieszkaniowej, położonym w N. obręb B., zatwierdzonym uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w C. z dnia [...]2008 r. [...]Terenem obowiązywania w/w planu objęto obszar o powierzchni 8,5077 ha, stanowiący działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. W dziale II planu - Ustalenia szczegółowe - Rozdział 1 - Przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w § 9.1.pkt 3 ustalono przeznaczenie dla działki [...] - drogi wewnętrzne, które zostały oznaczone na rysunku planu symbolami 1KDW,2KDW,3KDW,4KDW,5KDW,6KDW,7KDW i 8 KDW.

Zdaniem Starosty fakt, że dla drogi zlokalizowanej na działce nr [...] ustalono wymiary jak dla drogi publicznej, nie przesądza w żaden sposób, że jest to droga publiczna. Również nadanie nazwy ulicy nie przesądza o statusie działki [...] jako drogi publicznej.

Odnosząc się do działki [...] Starosta zauważył, iż Burmistrz Gminy C. wydał decyzję [...]z dnia [...]2006 roku o warunkach zabudowy albowiem w dacie jej wydawania brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tej sytuacji Burmistrz Gminy C. zatwierdził - na wniosek właścicieli - decyzją [...]z dnia [...]2006 roku - podział działki nr [...] o powierzchni 9.3865 ha, miedzy innymi na działkę [...] jako zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, z jednoczesnym warunkiem ustanowienia służebności drogi na w/w działce.

Wyjaśniono, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera podstawy do nadania działce nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 powołanej wyżej ustawy.

W ocenie Starosty K. w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby przejście na rzecz Gminy C. własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym z ustalonymi służebnościami drogowymi i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania w trybie przepisów prawa administracyjnego, a w szczególności analiza sentencji decyzji podziałowych jak i treść ich uzasadnienia nie pozwalają ostatecznie na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działek położonych w N. obręb B. o numerach ewidencyjnych [...] i [...] pod drogi publiczne.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. P. i E. P. reprezentowani przez r.pr. M. B. oraz r.pr. P. I.

Autorzy odwołania, powołując się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r.nr 22531/05 w sprawie Bugajny przeciwko Polsce stwierdzili, iż działki [...],[...] i [...] stanowią drogę publiczną gdyż są dostępne dla nieograniczonego kręgu osób. T. P. i E. P. pozbawieni zostali władztwa nad nimi na rzecz podmiotu publicznego, który traktuje je jak swoją własność poprzez samowolne założenie w ich ciągu instalacji wodociągowej i gazowej. Służą one zaspokajaniu potrzeb całej społeczności lokalnej.

Podniesiono, iż o charakterze powstałych w przyszłości dróg rozstrzyga ich rzeczywiste przeznaczenie, położenie, dostępność dla ograniczonej lub nieograniczonej liczby podmiotów, charakter lokalny, powiatowy, wojewódzki, krajowy czy też służące tylko do obsługi konkretnej nieruchomości (drogi wewnętrzne), a nie treść decyzji podziałowej.

Podkreślono nadto, iż pierwotnie w powołanym przez organ I instancji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na obszarze zabudowy mieszkaniowej położonym w N. obręb B. wydzielone pod drogi działki były przeznaczone pod drogi publiczne. Ich nazewnictwo zostało zmienione tuż przed uchwaleniem planu, bez uzgadniania z innymi podmiotami uczestniczącymi w procedurze planistycznej.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznana przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zauważył, iż w świetle art. 98 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawie o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogi, zasadnicze znaczenie ma fakt przejścia, z mocy prawa, na własność właściwej gminy, działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne. Tylko bowiem stwierdzenie wystąpienia takiego skutku może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W związku z powyższym, podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za takie działki jest zgromadzenie dowodów, które pozwalałyby w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przeszły, z mocy prawa, na własność właściwej gminy, czy też do takiego przejścia nie doszło.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji podziałowej z 8 sierpnia 2008 r. projektowany podział nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej, położonego w N. , obręb B. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2008 r. Natomiast z treści drugiej decyzji podziałowej z dnia [...]2006 r. wynika, iż na dzień jej wydania na danym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak ostatecznym postanowieniem z [...]2006 r. nr [...]Burmistrz Gminy C. zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w N.- działka nr [...] o obszarze 9,3865 ha, jako zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]2006 r. Burmistrza Gminy C. .

Zgodnie z powołanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej, położonego w N. , obręb B., działka nr [...] leżała na terenie oznaczonym symbolem 4KDW ti. terenie oznaczonym jako drogi wewnętrzne. Natomiast działka oznaczona nr [...] nie leżała na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie zaś z decyzją o warunkach zabudowy Nr 005/2006, znajdowała się na terenie oznaczonym cyfrą "8" tj. terenie przeznaczonym na wykonanie dojścia w postaci co najmniej ciągu pieszego (chodnika) o szerokości nie mniejszej niż 2 m.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego wybudowanie chodnika wzdłuż drogi publicznej jaką jest droga gminna nr [...] P C. - [...], w istocie należy traktować jako poszerzenie drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, chodnik jest częścią drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych. Stan faktyczny działki nr [...], tj. jej położenie oraz funkcja, jest niemal identyczny jak stan faktyczny działki nr [...]. Jak wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej zostały one wyodrębnione w celu poszerzenia pasa drogi publicznej (dla działki nr [...] - wybudowanie chodnika biegnącego wzdłuż tej drogi).

Dalej organ powołał się na stanowisko wyrażone w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r.nr 22531/05 w sprawie Bugajny przeciwko Polsce, zgodnie z którym dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki, W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. Drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału można z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, iż teren na potrzeby którego zostały wydzielone drogi będące przedmiotem niniejszego postępowania, jest osiedlem domków jednorodzinnych o charakterze otwartym. Na zdjęciach załączonych do opinii T. Z. brak jest bowiem jakiegokolwiek ogrodzenia czy zamkniętego wjazdu, które wskazywałyby, iż osiedle to ma charakter osiedla zamkniętego, do którego dostęp ma ograniczona liczba osób. Mając na uwadze powyższe należałoby dojść do wniosku, iż przedmiotowe działki służą zarówno publicznemu, jak i prywatnemu transportowi wszelkiego rodzaju. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż cały obszar osiedla domków jednorodzinnych zajmuje znaczącą powierzchnię, można uznać za rozsądne, iż znacząca liczba osób jest użytkownikami tych dróg. Działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr [...] C. - [...], natomiast działka nr [...], w ocenie Wojewody Wielkopolskiego została wydzielona na poszerzenie tej drogi, w istocie więc sama stanowi fragment drogi publicznej.

W ocenie Wojewody z uwagi, iż teren osiedla obejmuje znaczny areał powierzchni, w celu bezspornego ustalenia powyższej okoliczności, w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien uzupełnić zgromadzoną dokumentację poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości, w tym wykonanie dokumentacji fotograficznej. Zbadanie kwestii charakteru tych dróg, ich dostępności, zasad ich użytkowania oraz funkcji jakie spełniają będzie bowiem miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, iż czym innym jest ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym, a czym innym ustalenie ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej - co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Nie można bowiem nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym. Nadanie kategorii drodze następuje po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno- użytkowych. Tymczasem ustawodawca w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu.

Wojewoda zaznaczył, iż wskazana w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicja drogi wewnętrznej odnosi się do dróg istniejących czyli wybudowanych obiektów budowlanych. Dlatego nie ma ona pełnego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można pominąć, iż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, droga nie jest wybudowana a tym samym nie może być zaliczona do znanej ustawie kategorii dróg publicznych. O przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o drogach publicznych decyduje ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu. Innymi słowy, organy winny wyjaśnić czy zapisy planu przewidują wybudowanie na działce obiektu budowlanego odpowiadającej pojęciu drogi publicznej. Zaznaczono, iż drogi wewnętrzne nie są objęte prawem powszechnego dostępu z art. 1 ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda zarzucił organowi I instancji, iż nie dokonał rozważań dotyczących charakteru działki nr [...].

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż o tym czy dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego decyduje organ administracji w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Dopiero bowiem dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym przedmiocie może doprowadzić do ustalenia odszkodowania. Nie mogłaby więc zaistnieć sytuacja, w której dokonano by ustalenia odszkodowania bez ustalenia, iż określone działki przeszły z mocy prawa na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania wraz z decyzją podziałową byłaby podstawą do ujawnienia właściwego podmiotu w księdze wieczystej. Gdyby przyjąć koncepcję, iż brak zapisu w decyzji podziałowej, iż dana działka zostaje wydzielona pod drogę publiczną uniemożliwia stwierdzenie, że działka ta w istocie jest drogą publiczną a tym samym uniemożliwia zmianę właściciela w księdze wieczystej, doszłoby do sytuacji, w której organ wydający decyzję podziałową skutecznie uchylałby się w ten sposób od przejmowania na swoją własność nieruchomości drogowych.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego ustanowienie służebności drogowej na przedmiotowych działkach nie stoi na przeszkodzie do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Otóż warunkiem zatwierdzenia projektu podziału było ustanowienie służebności drogowej przy zbywaniu określonych w tej decyzji działek. Z tego też względu w odpowiednich księgach wieczystych zostały dokonane stosowne wpisy. W przypadku jednak ustalenia, iż działki te są drogami publicznymi ich przejście na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa, bez względu na to czy na tej nieruchomości ustanowiona jest służebność drogi.

Skargę na powyższą decyzję w imieniu Gminy C. wniósł Burmistrz Gminy C. oraz pełnomocnik Gminy r.pr. M. S.

Podniesiono, iż błędnie ustalono, ze działki [...] i [...] wydzielone zostały pod drogę publiczną, podczas gdy warunkiem podziału było ustanowienie na nich służebności drogowej.

Podkreślono, iż działka [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana została pod drogę wewnętrzną, natomiast działka nr [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2006 r. Burmistrza Gminy C., położona jest na terenie przeznaczonym na dokonanie dojścia w postaci ciągu pieszego o szerokości co najmniej 2 metrów – nieprzeznaczonego jednak pod drogę publiczną

Według strony skarżącej przeznaczenie działek pod drogi publiczne, w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikać powinno albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ze studium, nie zaś z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która poprzedza jedynie wydanie pozwolenia na budowę i nie rozstrzyga o przeznaczeniu działek pod drogi publiczne, a jedynie o dostępie lokalizacji działki do drogi publicznej.

Zaznaczono, iż nie można przyjmować, że sam fakt zaistnienia drogi jako budowli w rozumieniu prawa budowlanego powoduje jej publiczny charakter i przejście jej na rzecz gminy ex lege za odszkodowaniem. Prowadziłoby to bowiem do samowoli podmiotów budujących nieruchomości w dowolnym, niezgodnym z ustaleniami planów miejscowych i studiów wytyczaniu dróg celem uzyskania odszkodowania i wykazywania w ramach kategorii dróg wewnętrznych ich publicznego charakteru.

Pełnomocnik gminy – r.pr. M. S. wskazał, iż załącznika graficznego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej, położonego w N.(uchwała nr [...] ) wnika, że plan miał umożliwić powstanie osiedla domków jednorodzinnych na wydzielonych działkach budowlanych, stanowiącego zamknięty obszar, powiązany jedynie w jednym miejscu z istniejącą drogą publiczną. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, do powstania zamkniętego osiedla wystarczy więc, że każdy właściciel działki budowlanej ogrodzi swój teren. Przewidziane w planie miejscowym drogi, faktycznie wydzielone na podstawie decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia [...] 2008r., donikąd nie prowadzą, nie stanowią żadnych połączeń, lecz wyłącznie zapewniają poszczególnym działkom budowlanym dostęp pośredni do dróg publicznych. Na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano powstania żadnego obiektu użyteczności publicznej, do którego dostęp należałoby zapewnić każdemu. Zatem, inaczej niż w powoływanej przez Wojewodę sprawie "Bugajny i inni przeciwko Polsce" (sygn. 22531/05) działki te służyć mają do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych działek budowlanych oraz ewentualnie osób, które właściciele tych działek zdecydują się do siebie zaprosić. Wojewoda Wielkopolski bezzasadnie przyjął, że osiedle powstające na przedmiotowym terenie ma charakter otwarty. Jeśli nawet ogrodzeń, czy zamkniętego wjazdu jeszcze nie ma, to nikt nie jest w stanie zapobiec ich powstaniu.

Zdaniem strony skarżącej nie wiadomo na jakiej podstawie Wojewoda Wielkopolski przyjął, iż działka nr [...] została wyłączona w celu poszerzenia drogi publicznej. Przeznaczenie tej czy innej nieruchomości określa wyłącznie plan miejscowy, ewentualnie decyzje warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ewentualnie decyzje lokalizacyjne wydawane na podstawie tzw. spec-ustawy, czy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie danej nieruchomości pod drogę publiczną może wynikać z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej. W niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana. O charakterze dróg jako publicznych, czy wewnętrznych nie można też ani wnioskować, ani orzekać na podstawie zdjęć, a tak właśnie uczynił Wojewoda Wielkopolski

Pełnomocnik Gminy zauważył, iż Wojewoda pomylił tu przyczyny ze skutkami. Odszkodowanie jest bowiem skutkiem wywłaszczenia, a nie odwrotnie. Dlatego o tym, które z działek wydzielonych w wyniku zatwierdzenia geodezyjnego podziału mają zostać objęte tzw. "wywłaszczeniem podziałowym", a więc mają przejść ex lege na rzecz tego podmiotu, który ma zostać zarządcą tej danej drogi publicznej, decyduje się w postępowaniu o zatwierdzenie geodezyjnego podziału. To bowiem w tym postępowaniu ustala się i rozstrzyga, czy przedłożony projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, albo z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o odszkodowaniu orzeka jedynie o konsekwencjach decyzji podziałowej.

Podniesiono, iż rację miał Starosta stwierdzając, że dla ustalenia odszkodowania z tytułu tzw. wywłaszczenia podziałowego, przeszkodę stanowi okoliczność ustanowienia służebności na obu działkach. Okoliczność ta stanowiła i w dalszym ciągu stanowi kolejny argument przemawiający za tym, że obydwie działki gruntu: [...] i [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem skargi Gminy C. była decyzja Wojewody Wielkopolskiego wydana w sprawie przyznania odszkodowania z tytułu nabycia na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) – dalej: "u.g.n.", przez skarżącą Gminę prawa własności do nieruchomości (działki o nr [...] i [...] ) wydzielonych pod budowę drogi publicznej. W świetle tego przepisu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż działki będące przedmiotem postępowania zostały wydzielone na wniosek właścicieli. Jak wynika z znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia [...] 2006 r. nr [...] działka [...] powstała w wyniku podziału działki [...] na 9 działek z zastrzeżeniem, iż przy zbywaniu wydzielonych działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] ustanowiona zostanie służebno drogi przez działkę [...]. Z kolei decyzją Burmistrza Gminy C. z dnia [...] 2008 r. nr [...] zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] 2008 r. nr [...]zatwierdzono podział działki o nr [...] na 71 działek o kolejnych numerach od [...] do [...] z zastrzeżeniem, iż przy zbywaniu działek o numerach od [...]do [...]ustanowione zostanie służebność drogi koniecznej lub sprzedaż udziału w działce [...]. Bezsporne jest także, iż mimo negocjacji pomiędzy dotychczasowymi właścicielami działek o nr [...] i [...], a Gminą C. nie doszło do ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W świetle tego przepisu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz skargi, kwestią sporną w sprawie jest przeznaczenie wydzielonych w wyniku podziału działek [...] i [...]. Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż działki te nie są przeznaczone na drogę publiczną (działka [...]) ani na poszerzenie istniejącej już drogi publicznej (działka [...]).

Z powoływanego art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Do przejścia na rzecz gminy prawa własności do takiej nieruchomości nieistotne jest przy tym czy istnieje już na niej droga zaliczona do kategorii dróg gminnych. O przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. art 93 ust. 1 u.g.n. decyduje ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 94 ust. 1pkt 2 u.g.n.) przeznaczenie terenu. Innymi słowy, organy winny wyjaśnić czy zapisy planu miejscowego przewidują wybudowanie na działce obiektu budowlanego odpowiadającego pojęciu drogi publicznej.

Jak wynika z obowiązującego, w dniu wydania decyzji podziałowej Burmistrza Gminy C. z dnia [...] 2008 r. nr [...] zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] 2008 r. nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej, położonego w N. , obręb B. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. nr [...]z dnia [...]2008 r. , działka [...] przewidziana była w tym planie jako droga wewnętrzna. Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) wynika, iż drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Z powyżej definicji wynika, iż drogi wewnętrzne, co do zasady, nie są, w przeciwieństwie do dróg publicznych zdefiniowanych w art. 1 i 2 tej ustawy, rzeczami użyteczności publicznej (dobrami publicznymi) czyli przedmiotami, z których korzystać może każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. Drogą wewnętrzną jest zatem droga, z której korzystać może wyłącznie jej właściciel oraz ten komu właściciel wyrazi na to zgodę. Drogi wewnętrzne nie są, co zasady objęte, prawem powszechnego dostępu z art. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z powołanego wyżej planu miejscowego wnika, iż działka [...] przewidziana jest w tym planie jako teren dróg wewnętrznych co oznacza w świetle wyżej powołanej definicji drogi wewnętrznej, iż drogi przebiegające przez teren tej działki nie będą miały charakteru publicznego.

Niemniej zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wykształconym na kanwie orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 , nr 22531/05 "Bugajny przeciwko Polsce" przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. należy objąć także niektóre z dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących osiedle mieszkaniowe.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski mając na uwadze stanowisko wyrażone we wskazanym orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uznał, iż konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania mającego na celu dokładne ustalenie czy droga wewnętrzna położona na działce [...] posiada charakter drogi publicznej – a więc czy w stanowi część sieci dróg publicznych ogółowi użytkowników, a tym samym czy nie doszło do rzeczywistego, w pewien sposób nieformalnego, wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, bez przeprowadzania dodatkowego postępowania, iż taki przypadek w przedmiotowej sprawie nie występuje w odniesieniu do nieruchomości położnej na działce [...]. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż decyzja podziałowa z [...] 2008 r. zmieniona decyzją z dnia [...] 2008 r. nie ograniczyła w sposób istotny uprawnień właścicielskich T. i E. P. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr [...]. Organ wydający decyzje podziałową zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 3 u.g.n. zastrzegł jedynie, iż w chwili sprzedaży działek o nr od [...]do [...] na działce tej ( nr [...]) należy ustanowione zostanie służebność drogi koniecznej przez działkę lub sprzedaż udziału w działce. Powyższe wynika z konieczności zapewnienia dostępu wydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. W decyzji tej nigdzie nie stwierdzono, iż działka gruntu określona nr [...] ma być dostępna dla nieograniczonej liczbie osób. Ponadto to od właścicieli działki [...] zależy, czy umożliwią dostęp do pozostałych wydzielonych działek w drodze ustanowienia służebności ( odpłatnej lub nieodpłatnej) czy w drodze sprzedaży udziału w tej nieruchomości. Jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku z KW nr [...], T. i E. P. zbywając wydzielone działki, ustanowili na przedmiotowej działce nr [...] służebność drogi – prawo przejścia i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela zbywanej działki. Jakkolwiek doszło niewątpliwie do ograniczenia prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonych działek pod drogi, nie oznacza to jednak, że doszło na naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej przysługujących skarżącemu kasacyjnie. Należy mieć na względzie, że z przepisów Konstytucji RP wcale nie wynika nieograniczony charakter prawa własności. Prawo to może podlegać licznym ograniczeniom. Przepisy obowiązującego prawa mogą mieć wpływ na to jak można korzystać z terenu konkretnej działki, w tym w jaki konkretnie sposób właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość. Wydzielenie działki pod drogi nie musi ze swej istoty prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Takim przepisem jest art. 93 ust. 3 u.g.n. nakazujący właścicielom zapewnienie dostępności do wydzielonych działek. Niemniej charakter dostępności do wydzielonych w niniejszej sprawie dróg, zagwarantowany został odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, co niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem był skarżący. Poza tym w art. 93 ust. 3 u.g.n. wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżący miał zatem prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. To jednak było tylko i wyłącznie w jego gestii, co nie może powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą ma teraz ponosić gmina, w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 2548/12 – dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zdaniem Sądu słuszne są argumenty strony skarżącej, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściciel działki [...] wprowadził środki techniczne ograniczające dostęp osobom nieupoważnionym na teren tej działki, bez ograniczenia ustanowionego prawa służebności drogowej np. przez postawienie stosownej tablicy informacyjnej lub poprzez montaż automatycznej bramy (szlabanu) z domofonem. Tym bardziej, iż jak wynika z załącznika graficznego do wyżej opisanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opinii sporządzonej w sprawie przez T. Z., działki budowlane do których dostęp zapewniono drogą położoną na działce [...], stanowią zwartą enklawę (osiedle). Stanowi ona jedyny dojazd do tego osiedla, co niewątpliwie ułatwia wprowadzenie ograniczeń w jej dostępności dla osób, które chciałby się po niej przemieszczać w innym celu niż w celu dojazdu do działek znajdujących się na tym osiedlu. Brak innych dojazdów do osiedla uniemożliwia użytkowanie tej drogi wewnętrznej w celach tranzytowych – jako łącznik pomiędzy różnymi drogami publicznymi. Te argumenty również przemawiają nad tym, droga wewnętrzna położna na działce [...] nie posiada charakteru drogi publicznej (ogólnodostępnej) w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n.

Ponieważ taka konkluzja była możliwa w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem Sądu, brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty G. w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Uznać należy zatem, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. obarczona była naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego, iż w odniesieniu o działki o nr [...] doszło do nieformalnego wywłaszczenia, gdyż działka ta została de facto przeznaczona na poszerzenie istniejącej drogi publicznej poprzez budowę wzdłuż niej ciągu pieszego, za co właścicielom przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 1 zdane trzecie i ust. 3 u.g.n.

Jak to już wskazano wcześniej działka nr [...] została wydzielona wskutek decyzji podziałowej Burmistrza Gminy C. z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr [...] . z zastrzeżeniem, iż przy zbywaniu wydzielonych działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] ustanowiona zostanie służebność drogi przez działkę [...]. W dniu wydania decyzji podziałowej nowo wydzielone działki znajdowały się na ternie, na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sposób zagospodarowania tego terenu określony był w chwili podziału w decyzji Burmistrza Gminy C. znak: [...], z dnia [...] 2006 roku o warunkach zabudowy. Z treści (pkt 5.2.2.2) oraz załącznika graficznego tej decyzji wynika, iż teren odpowiadający wydzielonej działce [...] przeznaczony jest dojście w postaci, "co najmniej ciągu pieszego (chodnika) o szerokości nie mniejszej niż 2 metry". Jakkolwiek z treści tej decyzji, jak też decyzji podziałowej z 7 kwietnia 2006 r. nie wynika, wprost, że teren ten (działka [...]) ma być przeznaczony na poszerzenie przebiegającej obok drogi publicznej (droga gminna C.-N.) to uznać należy, iż w rzeczywistości doszło do nieformalnego wywłaszczenia tego terenu w celu poszerzenia tej drogi publicznej. Jak słusznie zauważył Wojewoda Wielkopolski zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy o drogach publicznych chodnik jest to część jezdni przeznaczonej dla ruchu pieszego. Wydzielenie działki nr [...] prowadzi w rzeczywistości do poszerzenia sąsiedniej drogi publicznej, mimo braku stosownej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu działania organów Gminy Czepin w odniesieniu do terenu położonego na działce nr [...] stanowią obejście prawa zmierzające do faktycznego znacznego ograniczenia prawa własności przysługującego dotychczasowym właścicielom poprzez włączenie ich terenu w sieć dróg publicznych - gminnych i umożliwienie korzystania z tego terenu przez nieograniczoną liczbę użytkowników tych dróg. Takie działanie organów w świetle powoływanego orzeczenia Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 w sprawie Bugajny przeciwko Polsce rodzi roszczenia odszkodowawcze dotychczasowych właścicieli tego terenu na podstawie art. 98 ust. 1 i ust 3 u.g.n.

Reasumując stwierdzić należy, iż na gruncie zgromadzonego w sprawia materiału dowodowego brak jest podstaw do przyznania T. i E. P. odszkodowania za wydzieloną pod drogę wewnętrzną działkę [...], która to droga nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu art. 98 ust.1 u.g.n. W tym zakresie decyzja organu I instancji była prawidłowa, brak było podstaw do jej uchylenia przez Wojewodę Wielkopolskiego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a

Istnieją natomiast podstawy do przyznania T. i E. P. odszkodowania za wydzieloną pod drogę wewnętrzną działkę [...], która została de facto przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej. W tym zakresie organ II instancji winien ustalić czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego może dokonać ustalenia wysokości odszkodowania. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych nie wynika bowiem, czy organy prowadziły czynności zmierzające ku temu – w szczególności czy został sporządzony operat szacunkowy.

W tym stanie rzeczy Sąd orzeł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. ust,. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a