Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3840/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1 i 1b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1996/17 w sprawie ze skargi [...] w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1996/17, po rozpoznaniu skargi [...] w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] lutego 2017 r. nr [...] oraz zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej rzecz [...] w W. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta L. przy piśmie z [...] grudnia 2016 r., przekazał do uzgodnienia Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (powoływany dalej jako "Prezes UKE") projekt decyzji nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność [...], dla której Sąd Rejonowy dla L. w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,7003 ha, położonej w L. przy ul. [...] w obrębie [...], przez udzielenie na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. (powoływanej dalej jako "inwestor") zezwolenia na umieszczenie na ww. nieruchomości urządzenia łączności publicznej.

Następnie Prezydent Miasta L. przy piśmie z [...] stycznia 2017 r. przedłożył Prezesowi UKE zmieniony projekt decyzji. Z sentencji projektu wynika, że Prezydent Miasta L., na podstawie art. 6 pkt 1, art. 112 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 124 ust. 1, 1b, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku inwestora z [...] października 2016 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zamierza orzec o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości poprzez zezwolenie [...] na umieszczenie: a) instalacji światłowodowej (0,8 m2) i instalacji zasilającej (0,3 m2) na części działki nr [...] (o pow. 1,1 m2), b) instalacji światłowodowej (1,7 m2), instalacji zasilającej (2,5 m2) oraz masztu o wysokości 16-18 m, instalacji radiokomunikacyjnej (w tym 2 szaf sterujących), skrzynki elektrycznej i dróg kablowych (o łącznej pow. 61 m2) na części powierzchni dachu budynku znajdującego się na działce nr [...] (o pow. 65,2 m2), c) instalacji światłowodowej na części powierzchni północnej elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...] (o pow. 2,3 m2), d) instalacji zasilającej na części powierzchni południowej elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...] (o pow. 2,3 m2), zgodnie z przebiegiem wskazanym w Załącznikach nr 1 i 2 do projektu decyzji; 2. zobowiązaniu inwestora do zapewnienia użytkownikom dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości, która nie została objęta zezwoleniem wynikającym z decyzji, zabezpieczenia tej pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót budowlanych, dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na gruncie przed przystąpieniem do robót budowlanych, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót budowlanych oraz sporządzenia protokołu zniszczeń i strat po zakończeniu robót budowlanych i niezwłocznego przekazania go do organu celem ustalenia odszkodowania; 3. zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępniania nieruchomości każdorazowo, gdy zachodzi potrzeba wykonania czynności związanych z eksploatacją, konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń łączności publicznej.

[...], w pismach z [...] i [...] stycznia 2017 r., przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o wnikliwą analizę potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości z punktu widzenia skutków ingerencji w prawo własności (w tym zachowania gwarancji na wykonane roboty budowlane) oraz możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego na innej nieruchomości. Jednocześnie podniósł, że w toku prowadzonego przez Prezydenta Miasta L. postępowania administracyjnego inwestor nie udokumentował, czy poziom oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej stacji bazowej mieści się w granicach odpowiednich norm, a także nie wykazał, że realizacja inwestycji nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

Prezes UKE w dniu [...] lutego 2017 r. wydał postanowienie nr [...] uzgadniające projekt decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta L. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie przed Prezesem UKE, stosownie do art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.), toczy się na podstawie przepisów K.p.a., w szczególności art. 106 § 5, ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju". Przedmiotem postępowania, co do którego prowadzone są uzgodnienia między Prezesem UKE a Prezydentem Miasta L., jest zobowiązanie właściciela nieruchomości do udostępnienia jej i umożliwienia operatorowi umieszczanie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Mając zaś na uwadze przepisy art. 33 ust. 1, 3 i 7 ustawy o wspieraniu rozwoju, art. 124 ust. 1 i 1b, art. 124a oraz art. 4 pkt 18 u.g.n. organ współdziałający przedstawia swoje stanowisko w sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, a zatem zakres i przedmiot tego stanowiska są niejako podwójnie ograniczone – po pierwsze, przedmiotem sprawy administracyjnej, po drugie, zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego. Jednocześnie organ współdziałający nie może ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustaleń.

Prezes UKE wskazał ponadto, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, opierał się zarówno na stanie faktycznym ustalonym przez Prezydenta Miasta L. i przedstawionym w projekcie decyzji, jak też na własnych ustaleniach dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla wydania orzeczenia. W wyniku tego Prezes UKE ustalił, że umieszczenie na nieruchomości stacji bazowej wraz z instalacjami zapewniającymi jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, tj. światłowodowej linii telekomunikacyjnej, umieszczonej w kanalizacji kablowej i zasilania, stanowi realizację inwestycji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. umieszczenie na nieruchomości urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ wywiódł sposób rozumienia określenia "urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej" z art. 2 pkt 8 i pkt 46 Prawa telekomunikacyjnego, art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz pomocniczo ze słownika języka polskiego. Odwołując się do rodzaju inwestycji planowanej przez inwestora organ odwoławczy ustalił, że planuje on umieścić na gruncie nieruchomości, na północnej elewacji i na dachu budynku posadowionego na nieruchomości, kanalizację kablową wraz ze światłowodową linią telekomunikacyjną oraz stację bazową na dachu tego budynku wraz z zasilającym ją kablem energetycznym. Stosownie do brzmienia § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219 poz. 1864 ze zm.) kanalizacja kablowa to ciąg rur osłonowych i związanych z nimi pomieszczeń podziemnych dla kabli i ich złączy oraz urządzeń telekomunikacyjnych. Telekomunikacyjna linia kablowa to natomiast, zgodnie z deﬁnicją podaną w § 3 pkt 6 ww. rozporządzenia, ciąg połączonych kabli. Telekomunikacyjną linię kablową tworzyć może m. in. kabel światłowodowy, który jest elementem infrastruktury telekomunikacyjnej wykorzystywanym do zapewnienia telekomunikacji. Zgodnie natomiast z § 4 cyt. rozporządzenia linie kablowe powinny być, co do zasady, umieszczane w kanalizacji kablowej. Tym samym instalacją światłowodową, o której mowa w projekcie decyzji Prezydenta Miasta L., umożliwiającą użytkowanie stacji bazowej zgodnie z jej przeznaczeniem, jest kanalizacja kablowa wraz z mającą się w niej znaleźć światłowodową linią telekomunikacyjną. Z kolei instalacją zasilającą, umożliwiającą użytkowanie stacji bazowej zgodnie z jej przeznaczeniem, jest kabel energetyczny przeznaczony do jej zasilania. Kabel zasilający stację bazową telefonii komórkowej tworzy z samą stacją bazową jedną całość techniczno-użytkową i z tego względu powinien być w omawianym przypadku kwaliﬁkowany jako stanowiący wraz z tą stacją urządzenie telekomunikacyjne, tj. zespół elementów służących określonemu celowi. Stacja bazowa jest urządzeniem, które spełnia wymogi deﬁnicji urządzenia telekomunikacyjnego, zawartej w art. 2 pkt 46 Prawa telekomunikacyjnego, ponieważ jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, dostępnych dla ogółu użytkowników, a świadczenie usług w zakresie telefonii komórkowej spełnia kryteria definicji telekomunikacji, określonej w art. 2 pkt 42 Prawa telekomunikacyjnego.

Stacja bazowa telefonii komórkowej, w świetle Prawa budowlanego, stanowi obiekt budowlany – składa się z urządzeń elektrycznych lub elektronicznych i innych elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, jak też z instalacji niezbędnych do jej funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Urządzeniami elektrycznymi lub elektronicznymi są w tym przypadku wskazane przez inwestora 2 szafy sterujące. Instalację radiokomunikacyjną, jako pewną całość umożliwiającą emisję fal radiowych, tworzą urządzenia telekomunikacyjne z innymi elementami infrastruktury telekomunikacyjnej (kablami, antenami). Natomiast instalacjami zapewniającymi funkcjonowanie tego obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem jest instalacja światłowodowa i instalacja zasilająca w energię elektryczną. Łącznie zatem instalacja radiokomunikacyjna, konstrukcja wsporcza anten (maszt), drogi kablowe, instalacja światłowodowa i elektryczna tworzą całość techniczno-użytkową. Organ stwierdził więc, że przedmiotowa inwestycja polega na umieszczeniu na nieruchomości stacji bazowej, za którą uważa się funkcjonalnie złączony zespół urządzeń z innymi elementami infrastruktury telekomunikacyjnej oraz instalacjami.

Organ ustalił, że nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy dla L. w L. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowi własność [...]. Na podstawie danych zawartych w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych Prezes UKE ustalił, że właściciel nieruchomości nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Wobec powyższego podmiotem zobowiązanym do udostępnienia nieruchomości na rzecz inwestora, na cele wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, jest właściciel nieruchomości, tj. [...].

Kolejno organ ustalił, że inwestorem w sprawie jest [...] sp. z o.o. uprawniona do dostarczania sieci telekomunikacyjnej. Spółka posiada status operatora, co oznacza, że przysługuje jej uprawnienie do złożenia, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju, wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Oceniając spełnienie kolejnej przesłanki z art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. żądania dostępu do nieruchomości w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, organ wskazał, że umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku znajdującego się na nieruchomości, w tym masztu o wysokości 16-18 m, będzie służyło zapewnieniu dostępu do usług telekomunikacyjnych mieszkańcom na terenie miasta L, a nie użytkownikom tego budynku. Tym samym realizacja inwestycji następuje w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na nieruchomości, co wynika także z wniosku inwestora z [...] października 2016 r.

Organ uznał, że projektowana inwestycja spełnia wymogi inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. W ramach tych ustaleń organ wskazał, że w myśl art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich ﬁnansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Stosownie zaś do art. 6 pkt 1 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy jest utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną, służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). Jak wynika zatem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n., inwestycje z zakresu łączności publicznej należy traktować jako inwestycje celu publicznego. Przesłanką konieczną do uznania określonej inwestycji za inwestycję celu publicznego jest wykazanie, że planowana inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczeństwa całego kraju.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku utożsamienia znaczenia inwestycji z jej zasięgiem organ wskazał, że znaczenie inwestycji polega na zapewnieniu łączności publicznej, tj. dostępu do usług telekomunikacyjnych, ma charakter lokalny i obejmuje miasto L. Jednocześnie inwestycja ma także charakter ponadlokalny, ponieważ realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej operatora telekomunikacyjnego, świadczącego jednocześnie usługi telekomunikacyjne na terenie całego kraju, służy jednocześnie większej zbiorowości. Aby zakwaliﬁkować inwestycję jako inwestycję celu publicznego musi mieć znaczenie co najmniej lokalne. Rzeczywiste potrzeby zbiorowości na poziomie lokalnym i ponadlokalnym, które miałyby zostać zaspokojone przez realizację planowanego przez inwestora przedsięwzięcia wiążą się z potrzebami samego dostawcy usług telekomunikacyjnych w zakresie atrakcyjności jego oferty. Możliwość korzystania z usług łączności publicznej, świadczonych przez wielu konkurujących usługodawców o coraz lepszej jakości po coraz korzystniejszych cenach, jest zatem potrzebą zbiorowości lokalnej i ponadlokalnej o charakterze normatywnym.

Prezes UKE wskazał ponadto, że nie ma kompetencji ustawowych do analizowania potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego z punktu widzenia skutków cywilnoprawnych ingerencji w prawo własności, w tym przypadku utraty gwarancji na wykonane roboty budowlane. Nie ocenia również zasadności realizacji inwestycji na konkretnej nieruchomości z punktu widzenia możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego na innej nieruchomości. To samo dotyczy także kwestii oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej stacji bazowej. Z kolei oceny wpływu realizacji inwestycji na istotne zmniejszenie wartości nieruchomości, dokonuje wyłącznie Prezydent Miasta L. w ramach decyzji merytorycznej.

Prezes UKE przyjął zatem, że w ramach uzgodnień dokonuje on uzgodnienia projektu decyzji jedynie w zakresie urządzeń łączności publicznej i biorąc pod uwagę określone w przepisach prawa przesłanki warunkujące możliwość zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. wydania decyzji merytorycznej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości albo odmawiającej takiego ograniczenia.

[...] wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust.1 i 1b u.g.n., art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieustaleniu znaczenia planowanej inwestycji dla realizacji celu publicznego oraz nieustaleniu, czy cele publiczne mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez ograniczenie praw do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Za zasadniczy problem w sprawie Sąd uznał ustalenie przedmiotu uzgodnień pomiędzy Prezesem UKE a Prezydentem Miasta L. wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej i zakres tych uzgodnień. Sąd uznał, że na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n. w związku z art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez Prezesa UKE jest wyłącznie dopuszczalność i zasadność ingerencji w prawo własności z punktu widzenia Prawa telekomunikacyjnego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że skoro warunek umieszczenia przez operatora na nieruchomości wskazanych w art. 33 ust. 1 ww. ustawy, urządzeń i obiektów, znajduje się w przepisach z zakresu telekomunikacji, a Prezes UKE jest właściwy w sprawach telekomunikacji i wykonuje zadania przewidziane w ustawie o wspieraniu rozwoju (art. 189 ust. 1 pkt 1, art. 192 pkt 2 lit. b, art. 199 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego), to w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 124 ust. 1b u.g.n. musi zbadać także, czy planowane przedsięwzięcie nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska Prezesa UKE, że przesłanka istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości powinna być badana przez Prezydenta Miasta L. w postępowaniu głównym, prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. i regulującym instytucję tzw. małego wywłaszczenia. Sąd podał, że na podstawie tego przepisu przeprowadza się postępowanie mające na celu wyjaśnienie i ocenę przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. W tym postępowaniu przesłanką wydania decyzji nie jest okoliczność wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości. W sprawach toczących się w trybie art. 124 u.g.n., co do zasady, to zagadnienie aktualizuje się dopiero na etapie ustalania odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., a odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Szczegóły wyceny zmniejszenia wartości nieruchomości w takim przypadku normuje § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.). Taki tryb obowiązuje przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak zaznaczył Sąd, zastosowanie ma przepis szczególny – art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, który przesłankę istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości sytuuje wśród przepisów z zakresu prawa telekomunikacyjnego. Prezes UKE nie może zatem wybiórczo traktować przesłanek z art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Wobec tego już na etapie uzgodnieniowym Prezes UKE powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia tej okoliczności, w szczególności wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie opinii o wartości nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.), czy też innego opracowania, w którym zostanie określona wartość nieruchomości na potrzeby indywidualnego inwestora (art. 174 ust. 3a pkt 6 u.g.n.).

W ocenie Sądu, kierując się racjonalnością i zasadą ekonomiki postępowania, należy przyjąć, że na potrzeby sprawy przesłanka istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości musi być wyjaśniona w postępowaniu uzgodnieniowym. Nieracjonalnym i sprzecznym z ekonomiką procesową byłoby bowiem przyjęcie, że Prezes UKE nie zajmuje się tą kwestią w postępowaniu uzgodnieniowym i uzgadnia pozytywnie przedsięwzięcie z zakresu łączności publicznej. Następnie prezydent miasta działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej przeprowadza postępowanie wywłaszczeniowe i wydaje decyzję wywłaszczeniową w trybie art. 124 u.g.n., a dopiero na etapie ustalania odszkodowania okazuje się, że należy je powiększyć, ponieważ biegły rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę, z której wynika, że w sposób istotny zmniejszeniu uległa wartość nieruchomości na skutek wywłaszczenia. Przyjęcie takiego toku procedowania powodowałoby to, że na końcowym etapie szeroko rozumianej procedury wywłaszczeniowej (na etapie ustalania odszkodowania) okazywałoby się, że od początku nie było podstaw do zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Zdaniem Sądu nie można wykluczyć sytuacji, że przesłanka z art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, uzależniająca zastosowanie powyższego przepisu od tego, czy planowane przedsięwzięcie nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości, zostanie podniesiona przez właściciela nieruchomości od razu, jako argument przeciw zawarciu umowy, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju. To samo dotyczy kwestii istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek planowanych prac. Może się bowiem okazać, że właściciel, już na etapie negocjacji, uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, potwierdzającą zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek planowanej inwestycji i na tej podstawie odmawia zawarcia umowy twierdząc, że nie ma podstaw do zastosowania art. 33 ust. 1 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał m.in., że ocena znaczenia planowanej inwestycji dla realizacji celu publicznego z art. 6 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 18 u.g.n. oraz ocena, czy cel publiczny w zakresie łączności publicznej może być zrealizowany w inny sposób, niż poprzez ograniczenie prawa własności w trybie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wykracza poza przedmiot postępowania uzgodnieniowego i właściwość organu współdziałającego, tj. Prezesa UKE. Organ współdziałający nie wydaje decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, która ogranicza prawo własności. Natomiast na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n. uzgadnia projekt tej decyzji co do kwestii związanych z prawem telekomunikacyjnym, nie analizuje i nie ocenia zasadności lokalizacji konkretnej inwestycji na konkretnej nieruchomości.

Zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie nie jest dopuszczalne, jeżeli określony obszar nieruchomości nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji celu publicznego, nie dotyczy sytuacji określonej w art. 124 ust. 1b u.g.n. (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli bowiem organ właściwy w sprawie wywłaszczenia ustali, że decyzja lokalizacyjna dla planowanego przedsięwzięcia z zakresu łączności publicznej nie jest wymagana, to wówczas samodzielnie ustala miejsce inwestycji w decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Niezbędność nieruchomości dla osiągnięcia celu publicznego, określona art. 112 ust. 3 u.g.n. jako niemożliwość zrealizowania celu publicznego w jakikolwiek inny sposób, niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, w sytuacji, gdy prawa te nie mogą być nabyte w formie umowy, także, w ocenie Sądu, stanowi kryterium dotyczące dopuszczalności wywłaszczenia, a nie uzgodnienia. Natomiast kwestia oddziaływania na środowisko pól elektromagnetycznych planowanego przedsięwzięcia (stacji bazowej telefonii komórkowej) jest zagadnieniem z zakresu ochrony środowiska (Tytuł II Dział VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), a więc również nie podlega badaniu przez Prezesa UKE w postępowaniu uzgodnieniowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając go w całości i opierając go na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 1b u.g.n. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, ze Prezes UKE, wydając postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o wyżej przywołane przepisy, powinien badać, czy organicznie to nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi [...] oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że przesłanka wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości, jest przesłanką warunkującą w ogóle zastosowanie art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju i stanowi egzystencjonalną podstawę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a nie jest jedynie kwestią rozpatrywaną na etapie ustalania odszkodowania (jak ma to miejsce w przypadku postępowań prowadzonych stricte na podstawie samych przepisów u.g.n., czy uzgadniania projektu decyzji). Innymi słowy kwestia wpływu przedsięwzięcia na wartość nieruchomości jest przesłanką, którą organ administracji publicznej musi wziąć pod uwagę wydając decyzję na podstawie art. 124 u.g.n. w związku z art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zakres przedmiotowego badania sprawy przez organ wydający decyzję na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju musi obejmować wszystkie przesłanki zasadności i celowości wydania decyzji. Wobec tego wskazana przesłanka istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości powinna być badana przez organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. wydający decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości.

Prezes UKE wskazał, że w ramach swoich ustawowych zadań zbadał, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania uzgodnieniowego, dopuszczalność zastosowania trybu przewidzianego w art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. co inwestor zamierza umieścić na nieruchomości (czy są to obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej), czy stroną postępowania jest podmiot zobowiązany do udostępnienia nieruchomości, czy wnioskujący o udostępnienie nieruchomości jest podmiot uprawniony, czy zadanie dostępu do nieruchomości dotyczy celu niezwiązanego z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości oraz czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu użyteczności publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie badanie jednak prawidłowości czy celowości wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie leży w kompetencjach ustawowych Prezesa UKE. Zagadnienie ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości nie wiąże się w ogóle z działalnością Prezesa UKE, tj. z zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego. Jeżeli chodzi o ocenę wpływu realizacji inwestycji na wartość nieruchomości, to dokonuje jej wyłącznie starosta w ramach decyzji merytorycznej. W tym trybie ważony jest także przez starostę interes publiczny w jego relacji z interesem prywatnym właściciela nieruchomości, jak też stanowiska stron postępowania o przeciwstawnych interesach. Również te kwestie nie należą do kompetencji Prezesa UKE, a tym samym nie są przedmiotem uzgodnienia. Umiejscowienia art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju w przepisach z zakresu prawa telekomunikacyjnego nie można uznać za uzasadnienie badania przedmiotowej przesłanki przez Prezesa UKE. Samo umiejscowienie przepisu w określonej ustawie nie przesądza o właściwości organu, gdyż czyni to właściwość rzeczowa.

Zarządzeniem z [...] listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

Prezes UKE wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

[...], w piśmie z [...] grudnia 2020 r., nie wraził zgody na przekazanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym oraz wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo braku zgody ze strony [...] na skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 124 ust. 1b u.g.n. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez ich błędną wykładnię.

Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 124 ust. 1b u.g.n. w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana.

W myśl zaś art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

Do uzgodnienia decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n. stosuje się art. 106 § 5 K.p.a. W myśl tego przepisu zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jeśli chodzi zaś o zakres postępowania uzgodnieniowego, to zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, czego też nie kwestionuje skarżący kasacyjnie organ, że stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w zasadzie charakter wpadkowy w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i (w zależności od stopnia związania jego treścią) znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji lub wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej. Zauważenia wymaga także, że zarówno Sąd Wojewódzki, jak i skarżący kasacyjnie organ, podkreślają, że organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 K.p.a. musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Sąd Wojewódzki i organ zgodnie też wywodzą, że wskazane w art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza pominięcia zastosowania w sprawie art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

W odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji i skarżący kasacyjnie organ wywodzą jednak z powyższych twierdzeń odmienne wnioski co do ustalenia, we właściwości którego z organów uzgadniających pozostaje zbadanie, czy umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie uniemożliwi racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. A konkretnie czy jest to właściwość starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który wydaje decyzję o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n., czy Prezesa UKE jako organu uzgadniającego decyzję w sprawie zezwolenia w zakresie urządzeń łączności publicznej w trybie art. 124 ust. 1b u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przychylić się do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Trafnie zauważa on bowiem, że kwestia wpływu przedsięwzięcia na wartość nieruchomości jest przesłanką, którą organ administracji publicznej musi wziąć pod uwagę wydając decyzję na podstawie art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z art. 124 u.g.n.

Przepisy art. 124 u.g.n. nie są autonomiczną podstawą prawną decyzji, która zapadnie w sprawie umieszczenia na nieruchomości urządzeń i obiektów łączności publicznej. Stosowanie w takiej sprawie art. 124 u.g.n. powinno odbywać się w sposób "odpowiedni". Udostępnienie operatorowi nieruchomości w celu zainstalowania urządzenia łączności publicznej odbywa się w trybie art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju, a więc - co do zasady - na podstawie umowy zawartej pomiędzy inwestorem a właścicielem/użytkownikiem wieczystym. Dopiero, gdy umowy zawrzeć się nie uda, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n. Odpowiednie stosowanie art. 124 u.g.n. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju oznacza, że w sprawie toczącej się przed starostą stosuje się art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zawarte w treści art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 124 u.g.n. należy odczytywać w ten sposób, że normatywnym trzonem sprawy rozpoznawanej przez starostę nadal pozostaje art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju, natomiast art. 124 u.g.n. znajduje w niej zastosowanie w sposób odpowiedni, a więc z uwzględnieniem specyfiki prowadzonego postępowania oraz treści mającego łączyć strony stosunku administracyjnoprawnego. W konsekwencji art. 124 u.g.n. może znaleźć zastosowanie wprost, z odpowiednimi modyfikacjami, bądź też w ogóle. Tym samym obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z art. 124 ust. 1 i 1b u.g.n. (ew. dalsze ustępy) jest każdorazowo poddać analizie okoliczności ustalone w sprawie i rozstrzygnąć, czy proponowane przez inwestora ograniczenie korzystania z nieruchomości nie uniemożliwi jej racjonalnego wykorzystania, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Badanie tych przesłanek w sprawach umieszczania na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stanowi istotę ograniczenia praw do nieruchomości, czyli interesu strony (tu: właściciela nieruchomości), w drodze decyzji administracyjnych, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienie uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Organem właściwym do rozstrzygania kolizji interesów i uprawnień dwóch różnych podmiotów: właściciela nieruchomości (ewentualnie użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe) oraz podmiotu, który wykonuje określone uprawnienia i obowiązki w stosunku do wskazanych rzeczy, będących przedmiotem odrębnej własności, niż własność gruntu, jest niewątpliwie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z art. 124 u.g.n. przesłanka wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości, jest przesłanką warunkującą w ogóle zastosowanie art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju i stanowi istotną podstawę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a nie jest jedynie kwestią rozpatrywaną na etapie ustalania odszkodowania (jak ma to miejsce w przypadku postępowań prowadzonych stricte na podstawie samych przepisów u.g.n.). Przesłanki uniemożliwienia racjonalnego korzystania z nieruchomości i istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości wskazujące, że od początku nie było podstaw do zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, powinny być zatem badane przez organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. organ wydający decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Przy czym odbywa się to nie na końcowym etapie szeroko rozumianej procedury wywłaszczeniowej – jak ujmuje to Sąd Wojewódzki – czyli na etapie ustalania odszkodowania, ale na jej wstępnym etapie badania dopuszczalności wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu toczącym się przed starostą przesłanką wydania decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie może być okoliczność wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości. Prawdą jest wprawdzie – jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że w sprawach toczących się na podstawie art. 124 u.g.n. co do zasady zagadnienie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek umiejscowienia na nieruchomości infrastruktury technicznej aktualizuje się dopiero na etapie ustalania odszkodowania. Jednakże przepisy art. 124 u.g.n. mają zastosowanie w sprawie umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej odpowiednio. To "odpowiednie" zastosowanie oznacza właśnie taką sytuację, że ustawodawca odsyła do zespołu przepisów, które normują instytucję ograniczenia prawa do nieruchomości i nakazuje ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami w przypadku umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, który został unormowany przez ustawodawcę w przepisie odsyłającym. Dlatego też argument Sądu o braku racjonalności postępowania i zniweczeniu zasady ekonomiki postępowania z powodu badania przesłanki dotyczącej racjonalnego korzystania z nieruchomości dopiero na etapie ustalania odszkodowania za ograniczenie prawa własności, nie mógł być zasadny. Sąd Wojewódzki sam zresztą zauważa w motywach wyroku, że Prezes UKE działając na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n. uzgadnia projekt tej decyzji nie analizując i nie oceniając zasadności lokalizacji konkretnej inwestycji na konkretnej nieruchomości. Tymczasem przesłanka racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nieumieszczania inwestycji, która prowadziłaby do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości, jest ściśle związana właśnie z oceną zasadności lokalizacji konkretnej inwestycji na konkretnej nieruchomości.

Za słusznością zaskarżonego wyroku nie przemawia także argumentacja [...] z pisma z [...] grudnia 2020 r. wskazująca, że w razie zawarcia przez strony umowy o korzystaniu z nieruchomości, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, nie byłoby potrzeby wszczynania procedury na podstawie art. 33 ust. 7 tej ustawy, co w konsekwencji oznaczałoby, że cały proces inwestycyjny prowadzony jest w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju. Argument ten jest o tyle nietrafny, że postępowanie w sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przed organem administracyjnym ma charakter subsydiarny wobec działań samych zainteresowanych podmiotów, jeśli dla dobra wspólnego i dla realizacji celów publicznych, nie są one w stanie porozumieć się na gruncie prawa cywilnego. Do chwili złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości wszystkie czynności inwestora mają charakter cywilnoprawny. Problem zakresu uzgodnień pomiędzy starostą a Prezesem UKE co do umieszczenia na nieruchomości infrastruktury telekomunikacyjnej nie aktywizuje się więc na tym etapie, a Prezes UKE nie dokonuje żadnych ustaleń. Warunki korzystania z nieruchomości ustalane są przez inwestora i właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego nieruchomości lub zarządcę nieruchomości) w umowie.

Nie przemawia za stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego również argumentacja odwołująca się do kontekstu systemowego, tj. zamieszczenia norm prawnych w poszczególnych aktach prawnych. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że skoro wymóg wynikający z art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju znajduje się w przepisach z zakresu telekomunikacji, a Prezes UKE jest właściwy w sprawach telekomunikacji i wykonuje zadania przewidziane w ustawie o wspieraniu rozwoju (art. 189 ust. 1 pkt 1, art. 192 pkt 2 lit. b, art. 199 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego), to w postępowaniu uzgodnieniowym toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n. musi zbadać także, czy planowane przedsięwzięcie nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.

W zakresie badania tego zagadnienia należy odwołać się do wskazywanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu, że organ współdziałający przedstawia swoje stanowisko w sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, a zatem zakres i przedmiot tego stanowiska są niejako podwójnie ograniczone: po pierwsze – przedmiotem sprawy administracyjnej, po drugie – zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego. Przy czym istotne znaczenie ma to, że skoro Prezes UKE jest jedynie organem współdziałającym w sprawie głównej (wywłaszczeniowej), to przepisów odnoszących się do przedmiotu i zakresu uzgodnienia nie można interpretować rozszerzająco. Prezes UKE nie może bowiem wchodzić w kompetencje organu orzekającego w sprawie głównej. Decydujące znaczenie ma tu więc właściwość rzeczowa, co trafnie eksponuje skarżący kasacyjnie organ. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 K.p.a.). Przepisy o zakresie działania zaś to przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające, względnie zobowiązujące, organy administracji publicznej do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. Przepisy prawa ustrojowego określające zadania, które organ powinien wykonywać, lub wyznaczające zakres problematyki, którą organ powinien się zajmować, nie ustanawiają właściwości rzeczowej organu w rozumieniu art. 20 K.p.a. Również te przepisy prawa ustrojowego, które stanowią, że organy administracji publicznej wydają decyzje administracyjne, nie mogą być uznane za przepisy określające właściwość rzeczową tych organów (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). W sprawach ograniczenia prawa do nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami wprost wskazuje jako organ rzeczowo właściwy starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Dodać trzeba, że wskazanie to jest aktualne niezależnie od tego, w jakim akcie prawnym przesłanki ograniczenia prawa do nieruchomości zostały sformułowane, chyba że w tych aktach prawnych wskazano by inny organ rzeczowo właściwy. Z taką normą prawną nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wskazywane natomiast przez Sąd pierwszej instancji przepisy Prawa telekomunikacyjnego określają zadania Prezesa UKE w sprawach telekomunikacji, co nie jest równoznaczne ze wskazaniem przepisów określających właściwość rzeczową organu w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest nałożenie na właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości lub zarządcę nieruchomości, niebędących przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, obowiązku umożliwienia określonym podmiotom umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w trybie decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy Prawa telekomunikacyjnego, tj. art. 189 ust. 1 pkt 1 (organami właściwymi w sprawach telekomunikacji są minister właściwy do spraw informatyzacji i Prezes UKE), art. 192 pkt 2 lit. b (konkretnie art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. b tiret pierwsze: "Do zakresu działania Prezesa UKE należy w szczególności wykonywanie zadań określonych w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych), czy art. 199 ust. 1 (Prezes UKE jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwościami lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej) zakreślają ramy, w których Prezes UKE ma obowiązek współdziałać w zakresie dopuszczalności i zasadności ingerencji w prawo własności. Przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez Prezesa UKE w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest więc wyłącznie ten zakres spraw, który wiąże się z zagadnieniami prawa telekomunikacyjnego oraz ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnej. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że organ w zaskarżonym postanowieniu w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich aspektów sprawy związanych z przedmiotowym uzgodnieniem, jednocześnie przytoczył wszystkie niezbędne do tego odniesienia regulacje prawne, w tym dokonał ich omówienia z umiejscowieniem w okolicznościach sprawy. Prezes UKE w ramach swoich ustawowych zadań zbadał mianowicie, w toku postępowania uzgodnieniowego, dopuszczalność zastosowania trybu przewidzianego w art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. czy obiekty i urządzenia, które inwestor zamierza umieścić na nieruchomości są obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej, czy stroną postępowania jest podmiot zobowiązany do udostępnienia nieruchomości, czy wnioskującym o udostępnienie nieruchomości jest podmiot uprawniony, czy zadanie dostępu do nieruchomości dotyczy celu niezwiązanego z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości oraz czy planowana instalacja infrastruktury telekomunikacyjnej jest inwestycją celu publicznego z zakresu użyteczności publicznej. Badanie przesłanek dotyczących uniemożliwienia racjonalnego korzystania z nieruchomości i istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości wykracza natomiast poza przedmiot postępowania uzgodnieniowego i właściwość Prezesa UKE jako organu współdziałającego.

Wszystko to zatem przemawia za zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia. Zasadnie więc zarzucił skarżący kasacyjnie organ Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego polegającej na uznaniu, że Prezes UKE, wydając postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 33 ust. 1 i 7 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 124 ust. 1b u.g.n., powinien badać, czy organicznie to nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Zauważenia przy tym wymaga, że wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.

W odniesieniu do pozostałych zagadnień należy co do zasady zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że ocena znaczenia planowanej inwestycji dla realizacji celu publicznego z art. 6 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 18 u.g.n. oraz ocena, czy cel publiczny w zakresie łączności publicznej może być zrealizowany w inny sposób, niż przez ograniczenie prawa własności w trybie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. wykracza poza przedmiot postępowania uzgodnieniowego i właściwość organu współdziałającego. Decyzja w sprawie zezwolenia w zakresie urządzeń łączności publicznej, stosownie do art. 124 ust. 1b u.g.n., może być wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Zbadanie tej kwestii leży w gestii organu wydającego decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., który ustala wówczas miejsce inwestycji w decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo Sąd wskazał, że znaczenie może mieć to, czy dla danego terenu obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego lokalizujący inwestycję z zakresu łączności publicznej oraz to, czy chodzi o budowę infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu na środowisko (art. 46 i art. 47 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. poz. 1831, które zastąpiło z dniem 11 października 2019 r. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.