Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 288/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 pkt 5,  § 3ust. 2, § 4 i § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1 a i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p), po rozpatrzeniu wniosku B.K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego wraz z powierzchnią biurową o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 w [...], działka ewid. Nr [...].

W decyzji tej, na podstawie przepisów odrębnych wskazanych na str. 1 i 2 decyzji, określono: rodzaj zabudowy, funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego i zagospodarowania terenu, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunki obsługi w zakresie Infrastruktury technicznej i komunikacji.

Wskazany przez organ opis inwestycji: budowa obiektu usługowo-handlowego wraz z powierzchnią biurową o powierzchni sprzedaży do 2000m2; budowa i przebudowa infrastruktury technicznej, budowa dróg wewnętrznych, dojść, dojazdów, miejsc postojowych, przyłączy sieci sanitarnej, deszczowej, kanalizacyjnej, wodociągowej, ciepłej i elektrycznej oraz przebudowy istniejących sieci będących w kolizji z projektowaną inwestycją; przebudowa drogi powiatowej ul, [...] (działki nr [...]) - poszerzenie drogi o dodatkowy pas prawoskrętu wraz z przebudową istniejącego zjazdu.

W pkt. V w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił, że: przedmiotem inwestycji jest obiekt usługowy (usługowo-handlowy wraz z powierzchnią biurową - o powierzchni sprzedaży do 2000 m2)

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki -55%,

- ilość kondygnacji: dwie z dopuszczeniem kondygnacji podziemnej,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: gzymsu 11 m, wysokość dominanty 16 m,

- dach: płaski lub wielospadowy (należy określić jednoznacznie - płaski, czy wielospadowy!), kąt nachylenia połaci dachowych od 1,5° do 30°, układ kalenicy głównej dachu równolegle do ul. [...],

- szerokość elewacji frontowej: 105,5 m,

- linia zabudowy: 5,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] i ul. [...] i ul. [...], nie mniej niż 3,0 m od granic z tymi działkami drogowymi.

Dopuszcza się 20% tolerancję dla powyższych parametrów z wyłączeniem linii zabudowy oraz powierzchni sprzedaży).

W pkt. VII ustalając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ ustalił, że: dojście i dojazd: istniejące z ul. [...] i z ul. [...].

a) Projekt budowlany uzgodnić z zarządcą drogi na etapie opracowania dokumentacji projektowej.

b) Zapewnić miejsca parkingowe dla klientów obiektu handlowo-usługowego w ilości 50 m.p. zlokalizowanych w podziemiu lub na dachu budynku (dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych terenowych).

Infrastruktura techniczna:

a) Sieć wodna - przyłączenie do sieci miejskiej zgodnie z warunkami podanymi przez zarządcę sieci ZWiKS .A.

b) Kanalizacja sanitarna - przyłączenie do sieci miejskiej zgodnie z warunkami podanymi przez zarządcą sieci ZWiKS.A.

c) Kanalizacja deszczowa - zgodnie z warunkami podanymi przez zarządcą sieci (Urząd Miejski Wydział Infrastruktury Technicznej i Ochrony Środowiska).

d) Energia elektryczna - przyłączenie do sieci miejskiej zgodnie z warunkami podanymi przez zarządcą sieci G S.A..

e) Ogrzewanie - przyłączenie do sieci ciepłowniczej na warunkach podanych przez zarządcę sieci.

f) Odpady stałe - wysypisko miejskie umowa P S.A.

Organ zaznaczył, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie w skali 1:1000.

Załączniki do decyzji stanowią: mapa w skali 1: 1000 oraz analiza terenu z załącznikiem graficznym.

Projekt decyzji przygotował uprawniony urbanista - arch. W.E.T.; przynależność do Okręgowej Izby Urbanistów Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzono na podstawie wniosku z dnia [...] - 07- 2012 r., uzupełnionego w dniu [...]. 09. 2012 r., złożonego przez B.K., zam. w [...].

Zważywszy, że na etapie uzgodnień z zarządcą drogi powiatowej inwestor wniósł zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt decyzji, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...]-01-2013 r. do czasu rozpatrzenia zażalenia. W dniu [...]-03-2013 r. inwestor B.K. pisemnie poinformował Burmistrza Miasta, że na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie będzie wnosił zażalenia zaznaczając przy tym, że modyfikuje pierwotnie złożony wniosek i rozszerza zakres inwestycji o działkę nr [...] (powołując się na ustalenia z zarządcą drogi powiatowej dot. przebudowy drogi przy ul. [...] o dodatkowy pas oraz przebudowę zjazdu).

W dniu [...].03.2013 r. organ postanowieniem, znak: [...], podjął zawieszone w sprawie postępowanie.

Z poczynionych w toku prowadzonego postępowania ustaleń organu wynika, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] zabudowana jest parkingiem byłych zakładów "D" i oznaczona jest w ewidencji budynków symbolem "Ti" "inne tereny komunikacyjne" o pow. działki 3618 m2 z dostępem do drogi publicznej ul. [...] i ul. [...]. Działka nr [...] położona w [...] (o tę działkę inwestor rozszerzył zakres inwestycji) jest działką oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem "dr" o pow. 0,79 ha i jest użytkowana jako droga powiatowa.

Inwestycja polega na budowie obiektu usługowo-handlowego wraz z powierzchnią biurową o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 oraz budowie i przebudowie infrastruktury technicznej, budowa dróg wewnętrznych, dojść, dojazdów, miejsc postojowych w tym przebudowy drogi powiatowej ul. [...] w zakresie zjazdu i budowy dodatkowego pasa ruchu oraz budowa przyłączy sieci sanitarnej, deszczowej, kanalizacyjnej, wodociągowej, cieplej i elektrycznej oraz przebudowy istniejących sieci będących w kolizji z projektowaną inwestycją. Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy usługowej, dla którego brak jest obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą rady miejskiej przystąpiono do jego sporządzenia.

Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, objętej wnioskiem, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 53 ust. 3, pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Decyzją określono warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie w skali 1: 1 000 stanowiącej załącznik graficzny niniejszej decyzji.

Stan faktyczny ustalono na podstawie inwentaryzacji istniejącej zabudowy dokumentacji będącej w posiadaniu organu. "Wnioskowany teren znajduje się w obszarze, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa".

Stan prawny nieruchomości organ przyjął na podstawie wykazu właścicieli i władających wg. stanu będącego w zasobie geodezyjnym stanowiącym materiał państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego udostępniony do celów wewnętrznych Urzędu (nie na podstawie wypisu z ewidencji gruntów pochodzącego od organu ewidencyjnego).

W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.

Analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem, w odległości trzykrotnej szerokości frontu tego terenu a jej wyniki dla wnioskowanego terenu określono na mapie stanowiącej załącznik niniejszej decyzji. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie stanowi kontynuację istniejących w analizowanym obszarze funkcji, a istniejąca zabudowa na przedmiotowym terenie oraz w sąsiedztwie pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy.

Stosownie do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W toku postępowania administracyjnego nie znaleziono podstaw prawnych, uniemożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z wymogami procedury administracyjnej wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach. Strony nie wniosły żadnych uwag.

Stosownie do treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p, projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne zaznaczył ponadto, że: "odstąpił od uzgodnienia w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogi gminnej ze względu na fakt, iż Burmistrz Miasta jest zarówno organem zarządzającym drogami gminnymi jak i ustalającym warunki zabudowy".

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła P sp. z o.o.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na zaniechaniu wyliczenia średniej z obszaru analizowanego i ustaleniu parametrów zabudowy na nieznanej i niewyjaśnionej podstawie;

- art. 107 par. 3 Kpa polegające m.in. na zaniechaniu wyjaśnienia na jakiej podstawie organ ustalił parametry dla nowej inwestycji, skoro podstawa ich określenia nie wynika z analizy (brak wyliczeni średniej i brak wskazania innej podstawy ich określenia);

- art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p polegające na usiłowaniu obejścia prawa i uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu o powierzchni sprzedaży ok. 4 tys. M2 (podzielonego sztucznie na dwie decyzje - każda na obiekt o powierzchni sprzedaży po 2 tys. M2), podczas gdy obiekty takie mogą powstać wyłącznie na podstawie zapisów mpzp,

- § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p polegające na sporządzeniu części graficznej analizy na kopi mapy o nieprawidłowej skali,

- art. 52 ust. 2 pkt 2 b) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieprawidłowy wniosek zawierający niepełne przedstawienie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskazania miejsca i sposobu zlokalizowania obiektu oraz sposobu rozmieszczenia miejsc postojowych;

- art. 106 par. 5 Kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p polegające na zaniechaniu uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi oraz braku (bezwarunkowego) uzgodnienia projektu decyzji przez organ ochrony zabytków.

Wskazując na powyższe zarzuty odwołująca się spółka wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że organ określił parametry zabudowy dla nowego obiektu (rn.in. szerokość elewacji, intensywność itd.) na nieznanej podstawie i w oparciu o nieznane ustalenia. Organ nie dokonał wyliczenia średniej z obszaru analizowanego ani nie opisał i nie uzasadnił dlaczego i jak doszedł do parametrów nie opierając ich na średniej. Nadto określając wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 55, organ nie wyjaśnił w jaki sposób wyliczył ten wskaźnik w oparciu o analizę przeprowadzoną w przyjętym obszarze analizowanym. W odniesieniu do określenia szerokości elewacji frontowej, na 105,5 m, organ również nie wyjaśnił skąd wziął tę wielkość .W analizie (str. 2 na dole) organ wskazał, że 105, 5 m to szerokość "z zabudowy istniejącej ". Nie wiadomo, czy należy to rozumieć jako wyliczenie średniej. Zaniechanie przez organ wyliczenia (lub zachowanie go do wyłącznej wiadomości organu) uniemożliwia weryfikację jego poprawności, co stanowi nadto naruszenie art. 107 ust. 3 kpa. Jakkolwiek zgodnie z obowiązującymi przepisami dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jednakże jeżeli wynika to z analizy. Z analizy nic nie wynika w tym zakresie, a organ pominął całkowitym milczeniem wyznaczenie parametru w sposób inny niż na podstawie średniej.

Podkrślono ponadto, że Burmistrz Miasta wydał dwie decyzje ustalające warunki zabudowy Nr [...] i Nr [...]. Jedna decyzja dotyczy przebudowy istniejącego budynku dawnych zakładów D na obiekt handlowo-usługowy o powierzchni sprzedaży do 2 tys. m2, druga decyzja dotyczy budowy nowego obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2 tys. m2. Obiekty mają sąsiadować.

Wniosek o wydanie decyzji składa się z części tekstowej i graficznej, na której powinno być oznaczone orientacyjne posadowienie obiektu i zagospodarowanie terenu, w tym rozlokowanie miejsc parkingowych. Skarżący zapoznając się z aktami postępowania usiłował znaleźć dokument, z którego wynika to planowane (schematyczne i przybliżone) zlokalizowanie obu budynków. Bezskutecznie. Oczywiście, że ich lokalizacja będzie skonkretyzowana na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jednak na etapie uzyskiwani decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest orientacyjne określenie położenia budynku (również ze względu na określenie szerokości elewacji frontowej i ustawienia kalenicy względem drogi).

W ocenie odwołującej organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego (art. 7 i 77 Kpa) i nie wyjaśnił, czy zamiarem wnioskodawcy nie jest obejście prawa i sztuczny podział faktycznie jednego zamierzenia inwestycyjnego, w taki sposób, aby było ono objęte dwiema osobnymi decyzjami. W ocenie pełnomocnika strony, istnieje duże prawdopodobieństwo, że de facto chodzi o zainwestowanie sąsiednich nieruchomości jednym obiektem - sztucznie podzielonym - o powierzchni sprzedaży ok. 4 tys. m2, a podział inwestycji w ten sposób, że objęta jest dwiema decyzjami ma na celu obejście prawa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. m2 jest wprost sprzeczne z przepisami u.p.z.p.

Nadto, organ sporządził część graficzną analizy urbanistycznej (stanowiącą integralną część skarżonej decyzji) na mapie o nieprawidłowej skali. Prawidłowa skala to 1: 1000, a organ sporządził ja na mapie o skali 1 :2000, co w świetle przepisów jest niedopuszczalne.

Zgodnie z § 9 ust. 3 Rozporządzenia MI do u.p.z.p - część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( ... ) w skali 1 : 500 lub 1: 1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1 : 2000. Inwestycją liniową jest droga, linia kolejowa itd., nie budynek.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca ma obowiązek określić planowany sposób zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wywiązał się z tego obowiązku, w szczególności brak określenia sposobu zlokalizowania obiektu i miejsc parkingowych na terenie planowanej inwestycji.

Podkreślono, że w skarżonej decyzji (pkt VI) znajduje się następujące ustalenie: "Warunki Obsługi komunikacji: a) dojście i dojazd: istniejące z ul. [...] b) Projekt uzgodnić z zarządcą drogi na etapie opracowania z zarządcą drogi na etapie opracowania dokumentacji projektowej." I dalej, w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji, organ stwierdza, że "odstąpił od uzgodnienia w trybie art. 106 Kpa w doniesieniu do terenów przyległych do pasa drogi gminnej Ze względu na fakt, iż Burmistrz Miasta jest zarówno organem zarządzającym drogami gminnymi jak i ustalającym warunki zabudowy. Warunki obsługi komunikacyjnej uwzględniono w niniejszej decyzji." Taki sposób procedowania jest sprzeczny z normą ustawową. Przepis art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. l u.p.z.p stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z szeregiem organów, w tym - z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 u.p.z.p pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p).

Organ nie wskazał podstawy prawnej, która pozwala na zaniechanie uzgodnienia. Ustawodawca przewidział obowiązek uzgadniania m.in. z zarządcą drogi zarówno projektu decyzji, jak i projektu budowlanego przed jego zatwierdzeniem i wydaniem pozwolenia na budowę. Jedno nie zastępuje, ani nie wyklucza drugiego, to procedury niezależne od siebie o różnym stopniu szczegółowości. Ponadto, skarżącemu nie jest znana regulacja, które pozwala np. staroście wydającemu pozwolenie na budowę na zaniechanie uzgodnienia projektu budowlanego z powiatowym zarządcą dróg, lub wojewodzie wydającemu (w pewnych określonych przypadkach) pozwolenia na budowę na zaniechanie uzgodnienia z wojewódzkim zarządcą drogi.

Stanowiskiem strony, zarząd dróg gminnych powinien dokonać oceny sposobu skomunikowania planowanej inwestycji, w tym oceny istniejących wjazdów, ich gabarytów i parametrów, sprawdzić dopuszczone oraz wymagane relacje skrętne oraz dokonać oceny, czy stan istniejący jest wystarczający do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, jeśli nie, to jakiego typu modyfikacje są wymagane. Bez takich wskazówek nie sposób przedłożyć do uzgodnienia projektu, który będzie spełniał oczekiwania zarządcy drogi.

W ocenie strony, projekt decyzji został uzgodniony przez organ ochrony zabytków pod warunkami. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że uzgodnienie może być tylko bezwarunkowe, gdyż wskazanie warunków oznacza de facto odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.

Kolegium po zapoznaniu się z aktami sprawy przesłanymi wraz z odwołaniem przez organ I instancji, pismem z [...] września 2013 r. zlecił Burmistrzowi Miasta, jako organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie i wezwał do przedłożenie tut. Kolegium oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonej kopii pełnomocnictwa udzielonego M.M. przez inwestora B.K. (w przesłanych Kolegium aktach znajdowała się jedynie kserokopia pełnomocnictwa); przedłożenia wypisów z ewidencji gruntów i budynków pochodzących od organu ewidencyjnego dot. właścicieli i użytkowników wieczystych wszystkich nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką m [...], na których ma być realizowana planowana inwestycja (w tym wszystkich działek drogowych) oraz do wyjaśnienia i udokumentowania sposobu i daty złożenia odwołania tj. o wskazanie czy strona złożyła przedmiotowe odwołanie osobiście czy za pośrednictwem placówki pocztowej.

W odpowiedzi na ww. pismo, organ przy piśmie z [...].10.2013 r. przesłał oryginał pełnomocnictwa udzielonego przez B.K. M.M., zam. ul. [...] (adres do doręczeń: ul. [...]) oraz wypisy z ewidencji gruntów dot. stron postępowania.

Kolegium pismem z [...].10.2013 r. wezwało radcę prawnego M.W. - pełnomocnika P sp. z o.o., o złożenie wyjaśnień na powyższa okoliczność i ewentualnie (w przypadku przesłania odwołania za pośrednictwem placówki pocztowej) - przesłania dowodu potwierdzającego nadanie tej przesyłki.

Pełnomocnik strony zawarł stosowne wyjaśnienia w piśmie z [...].11.2013 r., do którego załączył również dowody potwierdzające przesłanie odwołania za pośrednictwem Poczty Polskiej (pozwoliło to Kolegium ustalić, że odwołanie zostało wniesione w terminie).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym ponieważ wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczono, że stosownie do art. 59 ust 1 w związku z art. 4 ust.2 pkt 2 u.p.z.p zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uprzedniego dokonania przez właściwy organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta: 1) analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i 2) analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dopiero w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego możliwe jest stwierdzenie czy projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, czy też nie jest. Ponadto decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (mi. 60 ust. 1 u.p.z.p).

Warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, nadto spełniającej łącznie wymagania określone wart. 61 ust. 1 ustawy (por.: art. 53 ust. 3 pkt. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.). Jednym z podstawowych wymogów jakie muszą zostać spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność przestrzegania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zasadę powyższą określa art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w związku z § 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią ww. przepisu ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zarówno w zakresie kontynuacji funkcji. parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jak też zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie innych (zabudowanych) działek nowa zabudowa powinna być dostosowana do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) architektonicznym (gabarytów formy architektonicznej obiektów budowlanych). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt. 1 cyt. wyżej ustawy są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze tj. na tzw. obszarze analizowanym, czyli realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie wyjaśnić należy, że pojęciu sąsiedztwa (działka sąsiednia) w rozumieniu w/w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p nadać należy znaczenie szersze niż tylko działka oparta na wspólnej granicy pomiędzy działkami (działką sąsiednią oraz tą, na której ma powstać inwestycja). Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

W celu ustalenia spełnienia w danej sprawie w/w ustawowego wymogu organ jest zobligowany do przeprowadzenia analizy w rozumieniu przepisów cyt. wyżej rozporządzenia. Jednym z warunków przeprowadzenia niewadliwej analizy jest prawidłowe ustalenia granic obszaru analizowanego. Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt. 4 rozporządzenia).

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy tj. na kopii mapy zasadniczej lub,w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1 :500 lub 1 :1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1 :2.000; w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zważywszy na powyższe, wymóg oznaczenia granic obszaru analizowanego jest spełniony tylko wówczas, gdy wokół działki, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja oznaczy się okręg o promieniu stanowiącym co najmniej trzykrotność frontu działki, który to promień ponadto nie może być mniejszy niż 50 metrów. Wyniki ww. analizy zawierające część tekstową i gratlczną; stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki powinny być imiennie przypisane do decyzji j podpisane przez właściwy organ lub upoważnioną przez niego osobę.

Część graficzną analizy sporządza się nadto z uwzględnieniem nazewnictwa oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust-1 cyt. wyżej rozporządzenia).

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone wart. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w w/w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ wydał decyzję z naruszeniem ww. przepisów materialnych oraz procedury administracyjnej.

Część graficzną analizy urbanistycznej została sporządzona na niewłaściwej mapie niewiadomego pochodzenia i w niewłaściwej skali 1 :2000, co stanowi naruszenie cyt. wyżej art. 52 ustawy. Nadto legenda zamieszczona na mapie jest nieczytelna - nie sposób odczytać części tekstowej przypisanej do oznaczeń umieszczonych na mapie.

Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek mapa z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jest we właściwej skali 1: 1 000 jednakże jest to mapa ewidencyjna, brak jest nadto na niej oznaczenia frontu działki oraz obowiązującej linii zabudowy.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora ( art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany.

Wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną. Organ rozstrzyga sprawę na podstawie złożonego wniosku, którego wskazania (oraz późniejsze zmiany) są dla niego wiążące (organ bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany). Warunki jakie winien spełniać wniosek inwestora określa treść art. 52 ust. 2 ustawy.

Stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt. 1 wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu warunków zabudowy) winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1: 500 lub 1: 1 000 , a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1 :2000, brak właściwej mapy zawierającej w/w oznaczenie zał. do wniosku.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 2 ppktb określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji. Załączona do wniosku mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:250 zawiera wskazanie "istniejącego obrysu budynku" (odręczne skreślenie bez opisu i parafy osoby je sporządzającej słowa: "istniejący" i dopisanie: "projektowany", jest niedopuszczalne i dyskredytuje niniejszy dokument jako dowód w sprawie).

Nadto, stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. a ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Wnioskodawca do wniosku (tj. do akt sprawy) winien przy tym załączyć tzw. warunki techniczne przyłączy uzyskane od poszczególnych dostawców mediów (energia, woda, gaz itp.), z których wynikać winna możliwość podłączenia inwestycji do poszczególnych sieci i ewentualne warunki na jakich ma to nastąpić.

Wnioskodawca nie określił we wniosku zapotrzebowania na energię cieplną. Organ odwoławczy wskazał także, że już w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji załączone do wniosku warunki udzielone przez dostawcę energii E sp. z o.o. były nieważne (data wydania [...].06.2012 r. - cyt.: "ważne na okres 12 m-cy"), podobnie wystawione w dniu [...].03.2011 r. z up. Burmistrza Miasta warunki techniczne na wykonanie przyłącza do kanalizacji ściekowej ("ważne 2 lata od daty wystawienia"). Okoliczność ta została przez organ zupełnie pominięta.

Organ winien zatem wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wady tej nie można konwalidować na etapie postepowania przed organem II instancji.

Stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winno być powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jako podmiotowi posiadającemu wymagane kwalifikacje specjalne. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, w tym m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, projekt decyzji powinien być przez w/w osobę podpisany, zaś stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinien zostać dołączony do akt sprawy. W rozpatrywanej sprawie brak jest stosownego zaświadczenia w przekazanych Kolegium aktach.

Nadto, znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji z dnia [...].05.2013 r. jako nie podpisany przez jego autora, nie spełnia wymogu cyt. art. 60 ust. 4 ustawy nie może stanowić dowodu w sprawie, a tym samym być "przedmiotem "uzgodnień.

Kolegium zwróciło także uwagę, że stanowiąca integralną część decyzji - analiza urbanistyczna - również nie jest podpisana przez jej autora, a widniejący na niej wydruk komputerowy (w świetle obowiązujących przepisów nie jest to podpis) wskazuje, że sporządziła ją inna osoba tj. arch. J.W. niż rzekomy autor projektu decyzji (brak podpisu na projekcie!) wskazany w treści decyzji jako arch. W.E.T. (vide: str. 5/7 pkt. XI).

W nawiązaniu do uzupełnienia wniosku - pismo pełnomocnika inwestora z dnia [...].03.2013 r.; w pkt. 3 odnosi się do niewłaściwej mapy, która stanowi zał. do wniosku i do rzekomego określenia na niej parametrów, których tam brak.

Nadto, załączony do akt sprawy przez inwestora protokół cyt.: "ze spotkania, które odbyło się w dniu [...].03.2013 r. w Starostwie Powiatowym w sprawie budowy obiektu usługowo-handlowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], przy udziale stron (lista obecności w załączeniu)"; vide k nr 68; nie tylko nie posiada załącznika w postaci listy obecności osób (stron) uczestniczących w tym spotkaniu, ale jako podpisany jedynie (w sposób czyteiny) przez B.K. oprócz nieczytelnej parafki bliżej nieokreślonej osoby - nie może stanowić dowodu na okoliczności, na które został sporządzony tj., że w istocie w tym dniu odbyło się w Starostwie spotkanie przy udziale stron (za wyjątkiem inwestora). Nadto porównując odręczne pisma B.K. z dnia [...].03.2013 r. k. 69 i 70 istnieje uzasadniona wątpliwość, kto sporządził ów protokół - organ (tj. upoważniony pracownik Starostwa - brak wskazania protokolanta! Naruszenie art. 63 § 3 k.p.a.), czy też sam inwestor; vide: por odręcznie wpisana treść ustaleń. Okoliczności powyższe winny zostać jednoznacznie wyjaśnione przez organ, który w/w dokumenty włącza jako "dowody" do akt sprawy.

Kolejna istotna kwestia dot. prawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki podlegającej zainwestowaniu.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 cyt. wyżej przepisu wskazuje, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Pomimo, iż organ wskazał w treści decyzji (p. pkt. V str. 3/6) powyższy wskaźnik, uczynił to w sposób całkowicie dowolny, ze względu na brak ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na analizowanym obszarze (część graficzna) i przedstawienia ustaleń w tym zakresie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa). Organ I instancji nie określił w jakich granicach kształtuje się na analizowanym obszarze (średni wskaźnik) , jak również zupełnie pominął ustalenie niniejszego wskaźnika dla działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja, co stanowi naruszenie obowiązujących przepisów (p. art. 61 ust. 1 i 7 pkt. 2 ustawy; § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Podobnie za zupełnie nieuzasadnione, błędne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami należy uznać wskazywanie innych konkretnych parametrów tj. np. wysokość gzymsu do 11 m, wysokość dominanty do 16 m (tzn. ile 5, 10, a może 15 m? .. ) określonych w analizie urbanistycznej - cz. graficzna.

Nadto ich ustalenie jak np. w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej - 105,5 m, nie może być dowolne, lecz ma wynikać z przeprowadzonej w wyznaczonym obszarze analizowanym analizy urbanistycznej, czego zabrakło w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, której analiza ta jest integralną częścią. Stąd ustalenia organu w tej kwestii należy uznać za dowolne.

Podkreślono, że wszystkie wymagane przepisami prawa parametry dot. planowanej inwestycji np. wysokości górnej kalenicy, czy też szerokość elewacji frontowej winny zostać określone zarówno w analizie, jak i w treści decyzji o warunkach zabudowy w sposób precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy j zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonej decyzji brak jest również oznaczenia frontu działki (cz. graficzna) oraz wyznaczenia "obowiązującej linii zabudowy" do czego obligują organ przepisy prawa (art. 54 pkt. 2 lit. a, art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) a także § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, w zakresie ustalania linii zabudowy, należy jedynie ustalenie - i to wyłącznie w celu spełnienia wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - obowiązującej linii nowej zabudowy, którą jest jedna linia (od frontu działki), co do zasady, stanowiąca przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (por. wyrok z dnia 28 czerwca 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SAlWa 312/06 LEX nr 2192811, wyrok z dnia 25 września 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 719/07 LEX nr 394827/).

Nadto Kolegium wyjaśniło, że warunek uzgodnienia, o którym mowa wart. 53 ust. 4 ustawy wynika z założenia, iż w konkretnym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w konkretnym zakresie (w rozpatrywanej sprawie uzgodnienie dot. właściwego zarządcy drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; dot. drogi gminnej), to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów. Nie można bowiem mówić o współdziałaniu organów wtedy, gdy przepisy prawa przewidują w określonej sytuacji działanie tylko jednego organu.

W sytuacji, gdy tak jak w mniejszej sprawie występuje tożsamość organów tj. organu orzekającego w sprawie i będącego zarządcą drogi gminnej (p. art. 53 ust. 4 ustawy), nie dokonuje się co prawda uzgodnienia w formie postanowienia, jednakże nie zwalnia to organu z zawarcia zajętego w zakresie swoich kompetencji stanowiska odnośnie planowanej inwestycji (na podstawie przedstawionego projektu decyzji) w formie odrębnego dokumentu - pismo, protokół; co winno nadto znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Powyższego zabrakło w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

Uzyskanie przewidzianych przepisami prawa uzgodnień (art. 53 ust. 4 ustawy) jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (czyli również w przedmiotowe) sprawie) jest obligatoryjne (ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych odstępstw).

Zdaniem Kolegium słusznie podkreślono w odwołaniu, że Burmistrz Miasta wydał w dniu [...].07.2013 r. dwie decyzje ustalające warunki zabudowy - Nr [...] i Nr [...]. Jedna decyzja - przedmiotowa nr [...], znak: [...] - dotyczy budowy nowego obiektu handlowo-usługowego wraz z powierzchnią biurową o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2, druga - decyzja nr [...] dot. przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego (dawnych zakładów D) na obiekt handlowo-usługowy wraz z powierzchnia biurową o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 Oba obiekty, jak wynika z akt obu spraw przekazanych wraz z odwołaniami do Kolegium ([...] oraz [...]), mają ze sobą sąsiadować.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie do treści art. 15 ust. 3 pkt. 4 ustawy, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa wart. 10 ust. 2 pkt 8 (obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej)

Zgodnie z legalną definicją zawarta w art. 2 pkt. 14 ustawy , ilekroć jest mowa o "powierzchni sprzedaży" - należy przez to rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

Kolegium wskazało zatem, że ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien w pierwszej kolejności rozważyć biorąc pod uwagę charakter i rozmieszczenie (na sąsiadujących ze sobą działkach) obu planowanych do realizacji inwestycji (vide: decyzja nr [...] oraz [...], obie wydane w dniu [...].07.2013 r.), czy w istocie oba zamierzenia me stanowią jednej inwestycji i czy wystąpienie przez inwestora z dwoma odrębnymi wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie miało na celu obejścia obowiązujących przepisów w zakresie w jakim ustawodawca wymaga ustalenia możliwości lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych w mpzp.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien konwalidować wskazane wyżej wady, a w szczególności wezwać inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku, przeprowadzić niewadliwą analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę faktycznych okoliczności sprawy i stanu prawnego terenu, na którym ma być realizowana planowana inwestycja, w tym na właściwej manie oraz określić wszystkie parametry, przywołane lub ustalone \v decyzji (i analizie urbanistycznej) w sposób precyzyjny, jak również dokonać niezbędnych uzgodnień.

Wskazane uchybienia stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję złożył B.K., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 134 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a, poprzez niewydanie postanowienia o uchybieniu przez "P" spółki z ograniczoną odpowiedzialności terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2013 roku w sytuacji, gdy odwołanie zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu;

2) art. 106 K.p.a. poprzez uznanie, że w sytuacji gdy organem prowadzącym postępowanie administracyjne oraz organem, który ma dokonać uzgodnienia w trybie wskazanego przepisu, jest ten sam organ konieczne jest sporządzenie osobnego pisma lub protokołu, zawierającego stanowisko tego organu co do kwestii mających podlegać uzgodnieniu;

3) art. 7 K.p.a, w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ jest władny dokonywać ustaleń co do zamiaru inwestora dotyczącego sposobu zagospodarowania dwóch sąsiednich nieruchomości, w stosunku do których zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy w celu ustalenia hipotetycznej możliwości obejścia prawa;

4) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez wyjście poza granicę swobodnej oceny dowodów i uznanie, że:

a) odwołanie "P" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2013 roku zostało złożone w ustawowym terminie;

b) część graficzna analizy urbanistycznej miałaby zostać sporządzona na niewłaściwej mapie i w niewłaściwej w skali 1:2000 z nieczytelną legendą mapy, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się część graficzna analizy urbanistycznej sporządzona na mapie o skali 1:1000 z czytelną legendą mapy;

c) z Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy nie wynika, jaki ustalono w trakcie analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego, podczas gdy z Wyników analizy wynika, że wskaźnik ten wynosi 65 %;

d) Burmistrz Miasta ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla projektowanej inwestycji w sposób dowolny, podczas gdy wskaźnik ten został ustalony w oparciu o średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego;

e) Burmistrz Miasta nie wyjaśnił w Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji kwestii związanych z ustaleniem szerokości elewacji frontowej;

f) w aktach sprawy nie znajduje się dowód potwierdzający przynależność E.T. do samorządu architektów;

5) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej bez rozpatrzenia możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania Burmistrzowi Miasta;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej Rozporządzeniem) oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że mapa ewidencyjna nie stanowi mapy katastralnej w rozumieniu wskazanych przepisów;

2. art. 52 ust. 2 pkt 2) lit. a) u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zachodzi nieważność ustalenia warunków przyłączenia do kanalizacji ściekowej lub ustalonych przez dostawcę energii w sytuacji, gdy data ważności warunków następuje po złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy a przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie;

3. art. 52 ust. 2 pkt 2) lit. a) u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wskazany przepis wymaga określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zapotrzebowania na energię cieplną oraz na gaz;

4. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podpis architekta lub urbanisty sporządzającego projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać zamieszczony na decyzji zamiast na projekcie decyzji;

5. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że poszczególne elementy wchodzące w skład projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zostać sporządzone przez różnych architektów lub urbanistów;

6. § 5 ust. l, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że parametry nowej zabudowy należy ustalać w decyzji o warunkach zabudowy w sposób sztywny;

7. art. 61 ust. 7 u.p.z.p. § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy nie jest niedopuszczalne zamieszczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zamiast obowiązującej linii zabudowy;

Jednocześnie na podstawie przepisu art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii Notatki z zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy z dnia [...] lutego 2014 roku.

Stosownie do powyższego skarżący wniósł:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

2.na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podtrzymuje swój zarzut podniesiony w piśmie z dnia [...] września 2013 roku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności wydania przez ten organ postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2013 roku, znak sprawy [...] przez "P" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony "P" spółki z 0.0. E.W. do rak własnych w dniu 23 lipca 2007 roku za pomocą operatora pocztowego - Poczty Polskiej S.A. Z akt, które zostały udostępnione skarżącemu wynika, iż dniu 8 sierpnia 2013 roku pełnomocnik "P spółki z o. o M.W. złożyła w biurze podawczym Urzędu Miejskiego odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza Miasta. Jak wynika z przedstawionych dat odwołanie zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu wynikającego z przepisu art. 129 § 2 k.p.a. i jako takie nie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku (abstrahując od faktu, iż decyzja nie zawierała wad, które powodowałyby konieczność jej uchylenia).

Niezależnie od powyższego wskazano, iż zaskarżona decyzja została wydana sprzecznie z prawem, bowiem decyzja organu I instancji nie posiadała tego rodzaju wad, które uzasadniałyby jej uchylenie.

Kolegium wskazało, że część graficzna analizy urbanistycznej miałaby zostać sporządzona na niewłaściwej mapie i w niewłaściwej w skali 1:2000, co zarazem miałoby stanowić naruszenie art. 52 u.p.z.p, oraz że legenda mapy miałaby być nieczytelna. Dla skarżącego wskazane powyżej zarzuty są kompletnie niezrozumiałe. W aktach sprawy znajduje się mapa, na której znajduje się część graficzna analizy urbanistycznej w skali 1:1000 z czytelną legendą. Potwierdza to także Notatka z zapoznania się z aktami sprawy z dnia [...] lutego 2014 roku. Okoliczność, iż w Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy l zagospodarowania terenu inwestycji omyłkowo wskazano na skalę 1:2000 nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Błędy pisarskie mogą bowiem zostać sprostowane w trybie art. 113 § 1 K.p.a.

Kolegium wskazało, że część graficzna analizy urbanistycznej została sporządzona na niewłaściwej mapie, jednakże nie wyjaśniło na czym "niewłaściwość" ta polega. Część graficzna analizy urbanistycznej została sporządzona na mapie ewidencyjnej. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W przepisie tym mowa zaś jest o kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej. Dla przedmiotowego terenu brak jest mapy zasadniczej, w związku z czym można było skorzystać z kopii mapy katastralnej. Wobec nieprzekształcenia dotychczas ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez określenia "ewidencja, ewidencyjne" należy rozumieć "kataster, katastralne" (vide: art. 53a z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne). Mapa ewidencyjna jest zatem prawidłową mapą do sporządzenia na niej części graficznej analizy urbanistycznej.

Niezasadny jest także zarzut co do nieważności warunków przyłączenia do kanalizacji ściekowej oraz ustalonych przez dostawcę energii wobec upływu czasu, na jaki warunki zostały ustalone. Nie ulega wątpliwości, iż warunki przyłączenia do mediów winny być aktualne na datę składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2010 roku (sygn. akt II OSK 467/09) w sytuacji gdy inwestor w dacie składania wniosku złożył dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy (a postępowanie z wniosku inwestora toczy się od 17 grudnia 2003 r. - data wniosku), to okoliczność, że niektóre uzgodnienia i warunki techniczne przyłączy na ostatnim etapie postępowania straciły ważność nie może prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie obarczona istotną wadliwością i narusza powołany przepis. Powyżej wskazany pogląd został zaaprobowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2012 roku (sygn. akt II SA/Kr 1640/11) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 listopada 2013 roku (sygn. akt II SA/Op 339/13).

Za chybiony należy także uznać zarzut dotyczący nieustalenia warunków przyłącza gazowego. Kolegium powołuje się na treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2012 roku, a właściwie miejsca, w którym są wymienione załączniki, gdzie pod punktem 6 zamieszczono warunki przyłącza gazowego. Organ odwoławczy pomija przy tym, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2012 roku został sporządzony na formularzu dostępnym w Urzędzie Miasta, gdzie warunki przyłącza gazowego wymienione są na każdym egzemplarzu. W realiach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność ustalenia warunków przyłącza gazowego, dlatego też od tego odstąpiono. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2) lit a) u.p.z.p. nakazuje natomiast określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz co do sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. Określenie zapotrzebowania na gaz nie jest konieczne - musi wynikać z realiów danej nieruchomości. Z tej samej przyczyny niezasadny jest zarzut nieokreślenia zapotrzebowania na energię cieplną. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2) lit a) u.p.z.p. nie wymienia w ogóle energii cieplnej jako elementu charakterystyki inwestycji.

Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze myli się także co do oceny braku podpisu autora projektu decyzji o warunkach zabudowy na projekcie decyzji z dnia [...] maja 2013 roku. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Tak też było w realiach niniejszej sprawy. Projekt decyzji sporządziła architekt E.T.. Autorstwo projektu wynika z jej podpisu zamieszczonego na decyzji z dnia [...] lipca 2013 roku. Wskazany przepis nie wymaga, aby podpis autora projektu decyzji znajdował się na projekcie, a jedynie żeby projekt został sporządzony przez osoby w nim wskazane oraz aby ten fakt wynikał z akt sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż podpis na samej decyzji jest podstawą do ustalenia, że projekt został przygotowany przez osobę wymienioną w przepisie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Nieuzasadnione są także wątpliwości organu odnośnie autorstwa decyzji. Przepisy u.p.z.p ani też przepisy Rozporządzenia nie wymagają, aby poszczególne elementy składowe decyzji (decyzji lub jej załączników) były sporządzone przez tego samego architekta lub urbanistę. W niniejszej sprawie projekt samej decyzji przygotowywała architekt E.T., zaś Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji architekt J.W., co było prawnie dopuszczalne. Błędne jest także stanowisko

Kolegium zgodnie z którym w aktach sprawy miałby nie znajdować się dowód potwierdzający przynależność E.T. do samorządu architektów, podczas gdy tego rodzaju dowód w postaci Zaświadczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku, znajdował się w aktach sprawy prowadzonej równolegle przez Kolegium pod sygn. akt [...], a zatem było ono dostępne dla tego organu.

Także kolejny zarzut Kolegium, co do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki podlegającej zainwestowaniu jest chybiony. Organ podnosi, że ustalony w decyzji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został ustalony w sposób dowolny, bowiem nie ustalono średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Tego rodzaju stwierdzenie nie polega na prawdzie. W punkcie 6 lit. b. Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy wprost wskazano, że wynosi ona 65. Na tej podstawie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji od 50 do 65. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a nie dokładnie w wysokości średniego wskaźnika. Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 50 do 65, a zatem w wysokości nie przekraczającej średniego wskaźnika jest prawidłowe.

Za chybiony zdaniem skarżącego należy uznać także zarzut co niezgodnego z przepisami wskazywania innych konkretnych parametrów nowej zabudowy w przedziałach - widełkach, nie zaś w konkretnej wysokości. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 września 2012 roku (sygn. akt II SA/Kr 869/12) Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1624/11) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w następujących wyrokach: z dnia 4 luty 2014 r. II SA/Łd 1185/13.

Kolejnym niezasadnym zarzutem okazało wytykanie organowi I instancji rzekomego błędu przy ustalania szerokości elewacji frontowej. Burmistrz Miasta wyjaśnił w Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji kwestie związane z ustaleniem szerokości elewacji frontowej, które wobec brzmienia przepisu § 5 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia należy uznać za prawnie dopuszczalne. Także wywody Kolegium co do nieustalenia obowiązującej linii zabudowy należy uznać za chybione. Organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, czego w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 roku (sygn. akt II SA/Wr 737/12) nie można uznać za podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Przepisy Rozporządzenia nie wymagają natomiast wyznaczania na mapie frontu działki, jedynie ustalenie szerokości elewacji frontowej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co też nastąpiło.

Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący braku uzgodnienia przez Burmistrza Miasta przedmiotowej decyzji z zarządcą drogi ul. [...] czyli z samym sobą. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska), uprawniony jest ten sam organ. W przypadku, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego, nie dochodzi do wydania postanowienia na podstawie wymienionego przepisu, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej rozstrzyga kwestie objęte koniecznością uzyskania zgody lub opinii.

W sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, także w zakresie konieczności uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2007 roku (sygn. akt II OSK 997/07) zajął jednoznaczne stanowisko, iż "tryb współdziałania określony wart. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu."

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "źródłem obowiązku współdziałania między organami administracji publicznej jest bowiem brak kompetencji do samodzielnego załatwienia sprawy przez organ upoważniony do wydania decyzji. Istota współdziałania tkwi zatem w konieczności uzyskania przez organ wydający decyzję stanowiska organu uzgadniającego w kwestii, w której nie dysponuje on wystarczającą wiedzą i której rozstrzygnięcie nie należy do jego właściwości." W przypadku, gdy ten sam podmiot jest organem prowadzącym postępowanie oraz organem, z którym winno dokonać się uzgodnienia treści decyzji - zarządcą drogi, taka sytuacja nie może mieć miejsca.

Za oderwany od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy zatem uznać pogląd Kolegium, iż zawarcie zajętego przez organ stanowiska w zakresie swoich kompetencji winno nastąpić w formie odrębnego dokumentu - pisma lub protokołu. Przepisy k.p.a. przewidują wydanie orzeczeń w formie decyzji lub postanowień. Niezrozumiałe przy tym jest, czym miałoby być owo pismo, którego sporządzenia i dołączenia do akt sprawy miałby dokonać organ. Przepisy k.p.a. nie przewidują takiego rodzaju pism. Jeżeli zaś chodzi protokół, to stanowisko organu było sprzeczne z przepisem art. 67 § 1 k.p.a. zgodnie z którym Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Przy analizowaniu kwestii dostępu do drogi gminnej Burmistrz Miasta nie podejmuje czynności postępowania rozumieniu tego przepisu, a dokonuje rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji.

Nieuzasadnione są także wywody Kolegium odnoszące się do rzekomej próby obejścia prawa poprzez ustalenie warunków zabudowy dla dwóch sąsiadujących nieruchomości i w efekcie doprowadzenie do możliwości budowy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, pomimo nieuchwalenia dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien składać się z części opisowej i graficznej, co też miało miejsce w realiach niniejszej sprawy. Uzupełniony wniosek o wydanie warunków zabudowy zawierał załącznik graficzny, z którego wynika, iż obiekt budowlany po przebudowie nie będzie znajdował się na granicy z działkami nr [...] oraz nr [...]. Obiekt ten ma znajdować się w pewnej odległości od granic tych działek co oznacza, iż przewidywane do posadowienia budynki usytuowane na obu nieruchomościach, nie będą mogły stanowić jednego obiektu handlowego.

Z definicji legalnej zamieszczonej wart. 2 pkt 19 u.p.z.p. wynika, iż przez powierzchnię sprzedaży należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego, stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Zatem konieczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenu, na którym planowane jest wzniesienie jednego obiektu budowlanego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Natomiast w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się lokalizacji planowanego obiektu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2005 roku (sygn. akt IV SAlWa 252/05) "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem (a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich). Paragraf 1 przywołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego do ustawy wskazuje (wprawdzie posługując się katalogiem otwartym), iż w postępowaniu tym określa się: 1) linię zabudowy, 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokość elewacji frontowej, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Te zatem kwestie winny być w szczególności przedmiotem rozstrzygania we wskazanym wyżej postępowaniu. Kwestia, o którą chodzi skarżącym jest natomiast przedmiotem postępowania odnośnie wydania pozwolenia na budowę. W tym to postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym oczywiście jej dokładną lokalizację art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych."

Kwestia usytuowania projektowanego budynku na nieruchomości względem granicy działki uregulowana jest przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2013 roku, poz. 640). Z przepisu § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2) powołanego rozporządzenia wynika, iż usytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, dopuszcza się w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie wynika możliwość usytuowania budynku na granicy przedmiotowej działki z działkami nr [...] oraz nr [...]. Także w decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2013 roku, znak sprawy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] oraz nr [...] nie ustalono możliwości wzniesienia obiektu na granicy działek, co oznacza, iż odległość między planowanymi budynkami musiałaby wynieść nie mniej niż 6 metrów w przypadku ścian "ślepych" lub 8 metrów w przypadku ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi.

Hipotetycznie zatem oba obiekty nie mogłyby stanowić jednego obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, dla którego ustawa wprowadza ograniczenia co do możliwości ustalenia warunków zabudowy. Jedynie na marginesie skarżący wskazuje, że nie podjął w ogóle decyzji czy zrealizuje oba przedsięwzięcia, jedno z nich czy też w ogóle nie podejmie się ich realizacji. Ustalenie warunków zabudowy dla właściciela nieruchomości spełnia różne cele - może służyć realizacji inwestycji, ale może także służyć podniesieniu wartości nieruchomości przy zamiarze jego sprzedaży. Organ nie jest natomiast uprawniony do badania tego celu w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak chciałoby Kolegium. Organ w ramach postępowania dokonuje sprawdzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy konkretnej działki budowlanej pod względem zgodności z prawem i nie może ustalać innych kryteriów wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącego nawet jeżeli przedmiotowa decyzja zawierała jakiekolwiek wady (czemu skarżący zaprzecza) to powinny one zostać usunięte przez Kolegium w trybie przepisu art. 136 K.p.a. Zasadą wynikającą z przepisu art. 138 § 1 K.p.a, jest wydawanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Decyzja kasatoryjna stanowi wyjątek i może zostać wydana wyłącznie wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło z jakich przyczyn nie było możliwe konwalidowanie ewentualnych uchybień w trakcie postępowania odwoławczego poza ogólnikowym stwierdzeniem, że byłoby to niedopuszczalne. Dlatego też, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że doszło na etapie postępowania pierwszo - instancyjnego do naruszenia przepisów wskazanych w skarżonej decyzji, zarzucam naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a, w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej oceny sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani też jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy i oceniając podniesione w sprawie zarzuty sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej w skrócie: K.p.a). Zgodnie z jego treścią, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy wskazać, że decyzja kasacyjna nie jest decyzją rozstrzygającą merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd zobowiązany był zatem do zbadania, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy. Przy czym sąd nie podziela całości argumentacji organu odwoławczego.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż nie było podstaw w rozpoznawanej sprawie do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że odwołanie zostało złożone w terminie. Przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji doręczono pełnomocnikowi odwołującej się spółki 23 lipca 2013 r. Odwołanie nadano 6 sierpnia 2013 r., a więc wniesione zostało zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., czyli z zachowaniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia.

Z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, i w tym zakresie rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie wyznaczono na niej obowiązującej linii zabudowy, którą zgodnie z § 4 rozporządzenia MI wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linie zabudowy określono jedynie na załączniku graficznym do decyzji ale także nie odniesiono jej do linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Na mapie stanowiącej załącznik do analizy dla decyzji wyznaczono szerokość frontu działki (wynoszącą 153,5 m). Na tej podstawie wyznaczono obszar analizowany. Wskazać jednak należy, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest działką narożnikową, mającą z dwóch stron dostęp do dróg publicznych: ulicy [...] i ulicy [...]. Tymczasem autor analizy, wyznaczając obszar analizowany, nie wyjaśnił dlaczego, wziął pod uwagę szerokość frontu działki od strony ul. [...]. Przez front działki rozumie część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia MI). Wobec powyższego nie można przyjąć, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, który wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI).

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, iż w sposób dowolny określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Skarżący wskazał w skardze, że w punkcie 6 lit. b Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy "wprost wskazano, że wynosi ona 65%. Na tej podstawie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji od 50% do 65%". Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że z załącznika nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy nr [...] wynika: "Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla analizowane obszaru: 55%" (pkt 6 lit. b). Z Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu także wynika: "Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 55%" (pkt 4 ppkt 4.3). Taką też wielkość przyjął organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy (pkt V.2). Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego organ nie ustalił tego wskaźnika "w przedziale od 50% do 65%". Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż organ odwoławczy zasadnie podważył określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z treści analizy, ani jej załącznika graficznego nie wynika, w jaki sposób autor analizy ustalił powyższą średnią (55%). W aktach sprawy brak jakichkolwiek danych co do wartości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na każdej z działek obszaru analizowanego, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację wskazanej przez autora analizy wartości średniej. W tym celu konieczne jest bowiem ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie ustalenia wskaźnika średniego dla całego obszaru analizowanego, który musi być wynikiem jednoznacznego, czytelnego działania matematycznego. Obliczany wskaźnik dotyczy wszak relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią. Oczywistym bowiem jest, że działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy. Tych wymogów nie spełnia analiza stanowiąca podstawę dokonanych przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy. Zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 972/10 (dostępny na stronach orzeczenia/nsa/gov/pl) ani cytowany przepis rozporządzenia, ani przepisy dalsze tego aktu nie wskazują sposobu obliczania średniego wskaźnika, podobnie jak i nie wskazują wprost, że sposób ten musi być w analizie podany, niemniej nie może ulegać wątpliwości, że metodologia, w oparciu, o którą sporządzający analizę dokonał stosownych obliczeń musi być ujawniona. Wypełnieniem dyspozycji § 5 ust.1 rozporządzenia nie jest zatem ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika, tj. samego wyniku obliczeń, ale również podanie sposobu tego obliczenia, w tym podanie wskaźników występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Poprzestanie wyłącznie na podaniu wyniku obliczeń uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu zarówno przez strony, organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny.

W analizie urbanistycznej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono w sposób następujący: gzymsu do 11 m, wysokość dominanty do 16 m. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki cytowane przez skarżącego) istotnie wskazuje się, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia MI, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie autor analizy urbanistycznej, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie określił powyższych wskaźników w widełkach. Autor analizy doprowadził zatem do sytuacji w której de facto nie ustalił tych wielkości z należytym choćby przybliżeniem.

Zasadnie zatem, mając na uwadze powyższe uchybienia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Przeprowadzone bowiem przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak było także podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu odwoławczego, iż dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy muszą być aktualne na dzień wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, którego stanowisko podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w wyroku z 9 marca 2010 r. przyjął, iż "w sytuacji gdy inwestor w dacie składania wniosku złożył dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy, to okoliczność, że niektóre uzgodnienia i warunki techniczne przyłączy na ostatnim etapie postępowania straciły ważność nie może prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie obarczona istotną wadliwością" (opubl. LEX nr 597617).

Jeżeli chodzi o niepodpisanie analizy urbanistycznej to wskazać trzeba, że to uchybienie mógł naprawić organ odwoławczy.

Również nie było żadnych podstaw do wydania odrębnego dokumentu przez organ pierwszej instancji w zakresie obsługi komunikacyjnej, skoro ten sam organ który wydaje decyzję jest zarządcą drogi, do której przylega działka objęta wnioskiem.

Błędne jest także stanowisko organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji powinien zbadać czy oba zamierzenia nie stanowią jednej inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się bowiem usytuowania planowanego obiektu w konkretnym miejscu na wskazanej jako teren inwestycji działce. Następuje to dopiero w projekcie zagospodarowania działki - dokumencie wymaganym na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. do uzyskania pozwolenia na budowę - w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji