Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1555/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 11i ust. 1
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
article: art. 90 ust. 4,92,93 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. , sygn. akt VII SA/Wa 17/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 października 2021 r., znak: DLI-II.7621.9.2020.ML.33 w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 17/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 października 2021 r., znak: DLI-II.7621.9.2020.ML.33, w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:

a/ art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a. 4 w zw. z § 1 ust.1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii (Dz. U. poz. 1470), polegające na uznaniu, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii był organem właściwym do wydania decyzji z dnia 25 października 2021 r., znak: DLI-II.7621.9.2020.ML.33, w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy z dniem 12 sierpnia 2021 r., na podstawie § 1 ust. 1 i § 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii, przekształcono Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w Ministerstwo Rozwoju i Technologii, a zatem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii jako organ administracji publicznej w czasie wydawania rzeczonej decyzji już nie istniał, co powinno skutkować orzeczeniem nieważności tej decyzji administracyjnej, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

b/ art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.) w zw. z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 176) - poprzez błędne uznanie, iż powstający obiekt budowlany w postaci inwestycji drogowej wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów gospodarczych skarżącego, w tym zapewnienie dostępu do budowanej drogi dojazdowej i możliwości reklamowania prowadzonej na nieruchomości skarżącego działalności gospodarczej w zakresie napraw pojazdów mechanicznych w taki sposób, aby było to widoczne z drogi publicznej;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a/ art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. - przez zaaprobowanie niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i uwzględniający słuszny interes skarżącego przez organy administracyjne materiału dowodowego, a w szczególności:

- zaniechania powołania biegłego z zakresu akustyki w celu wydania opinii stwierdzającej jakie jest natężenie hałasu w obrębie nieruchomości skarżącego nr [...] i w budynku warsztatowym na niej posadowionym, co skutkowało błędnym zaakceptowaniem umieszczenia ekranu akustycznego zasłaniającego ten budynek i brakiem takiego ekranu chroniącego część rekreacyjną nieruchomości;

- zaakceptowanie postawienia na nieruchomości skarżącego słupa telekomunikacyjnego w koronie rosnącego tam drzewa i poprowadzenia kabli telekomunikacyjnych przez korony trzech drzew, podczas gdy jest tam miejsce na racjonalne rozmieszczenie tych urządzeń telekomunikacyjnych bez naruszeń drzewostanu;

- błędne uznanie za prawidłową wykonanej na nieruchomości skarżącego podziemnej sieci telekomunikacyjnej ze studzienkami, która uniemożliwia mu ogrodzenie w całości nieruchomości, co narusza jego prawo do ochrony swojej własności, a nadto nieustawienie barierek ochronnych w celu zabezpieczenia skarpy graniczącej z drogą dojazdową do jego nieruchomości i muru budynku przed upadkiem przechodzących tam osób na jezdnię;

b/ art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP i w zw. z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) - poprzez brak ustalenia przez Wojewódzki Sąd, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż skarżący nie miał prawa odwołania od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r. (sprostowanego postanowieniem z 21 listopada 2019 r. ), w zakresie m.in. wykonania ekranów akustycznych w określonych lokalizacjach.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r. poz. 1470) nie stanowiło o braku właściwości Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania decyzji z dnia 25 października 2021 r. Rozporządzenie to dotyczy jedynie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii w miejsce dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii. Natomiast zakres działania Ministra Rozwoju i Technologii określało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r. poz. 1945). Rozporządzenie to wchodziło w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 26 października 2021 r.

Ponadto, zdaniem organu, o wadliwości zaskarżonej decyzji nie świadczą także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 13 lipca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczna liczbę uczestników. Jednocześnie poinformowano o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:

art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii (Dz. U. poz. 1470), polegającego na uznaniu, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii był organem właściwym do wydania decyzji z dnia 25 października 2021 r., znak: DLI-II.7621.9.2020.ML.33, w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy, zdaniem skarżącego, z dniem 12 sierpnia 2021 r., na podstawie § 1 ust. 1 i § 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii, przekształcono Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w Ministerstwo Rozwoju i Technologii, a zatem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii jako organ administracji publicznej w czasie wydawania rzeczonej decyzji już nie istniał, co powinno skutkować orzeczeniem nieważności tej decyzji administracyjnej, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Organem wydającym decyzje jest Minister, a nie jego urząd pomocniczy, czyli Ministerstwo. Skoro w dniu 25 października 2021 r. organem właściwym był Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, co wynika z powołanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r. poz. 1945), gdyż rozporządzenie to wchodziło w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 26 października 2021 r., to zarzut braku właściwości jest bezpodstawny.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. - przez zaaprobowanie niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i uwzględniający słuszny interes skarżącego przez organy administracyjne materiału dowodowego, a w szczególności:

- zaniechania powołania biegłego z zakresu akustyki w celu wydania opinii stwierdzającej jakie jest natężenie hałasu w obrębie nieruchomości skarżącego nr [...] i w budynku warsztatowym na niej posadowionym, co skutkowało błędnym zaakceptowaniem umieszczenia ekranu akustycznego zasłaniającego ten budynek i brakiem takiego ekranu chroniącego część rekreacyjną nieruchomości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji oraz Minister, kwestia lokalizacji oraz parametrów technicznych ekranów akustycznych była przedmiotem analizy w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wydał w dniu 22 października 2019 r. postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia i określające warunki jego realizacji. W uzasadnieniu RDOŚ wyjaśnił, że ponownie przeanalizował oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie emisji hałasu. Klasyfikacji terenów chronionych pod względem akustycznym dokonano na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz danych otrzymanych od Wójta i Burmistrza o aktualnym stanie zagospodarowania. Uzgodnione warunki uwzględniają aktualny stan prawny dotyczący kwalifikacji budynków i terenów pod względem ich ochrony akustycznej. W Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzono analizę, w celu określenia zasięgu oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia. W wyniku przeprowadzonego postępowania, RDOŚ w Rzeszowie, w postanowieniu uzgadniającym nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekranów akustycznych w celu zminimalizowania oddziaływania hałasu na terenach chronionych akustycznie, wskazując jednocześnie lokalizację i parametry techniczne tych ekranów.

Zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowany pogląd, według którego, postanowienie uzgadniające wiąże organ w kwestiach środowiskowych, a co za tym idzie, kształtuje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w kwestiach środowiskowych (por. m.in. powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2543/11 i 2544/11).

W postanowieniu z dnia 22 października 2019 r., nr WOOŚ.4222.2.2019.AD.52 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...], w zakresie wnioskowanych zmian. Określił także warunki realizacji przedsięwzięcia. W pkt I.4 wskazał wykonanie ekranów akustycznych w lokalizacjach zgodnych z tabelą. Dotyczy to także ekranu oznaczonego jako EP 10, zlokalizowanego na odcinku (kilometrażu) 616+140-616+194. W odniesieniu do tego ekranu, tak jak w stosunku do pozostałych wskazanych w tabeli, określono długość ekranu, wysokość ekranu, klasę izolacyjności i klasę pochłanialności.

W postępowaniu o uzgodnienie prowadzonym przed RDOŚ stroną był inwestor. W postępowaniu tym umożliwiono udział społeczeństwa poprzez stosowne obwieszczenie. Skarżący miał możliwość zapoznania się z Raportem oraz pozostałymi dokumentami sprawy oraz zgłoszenia uwag. Jak stwierdzono w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ, właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycyjnym wnosili uwagi dotyczące głownie lokalizacji ekranów akustycznych. Z uzasadnienia tego nie wynika aby uwagi były wniesione w zakresie działki nr [...] w Łańcucie, stanowiącej własność skarżącego.

Podkreślić należy, że RDOŚ, w sentencji postanowienia powołał się m.in. na art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), a w uzasadnieniu postanowienia odniósł się do wniesionych uwag.

Niezależnie od związania Wojewody postanowieniem RDOŚ, w postępowaniu uzyskano wyjaśnienia inwestora z dnia 14 lipca 2020 r., odnoszące się do pomiarów poziomu hałasu na terenie zakładu, na które powoływał się skarżący. W piśmie tym wskazano, że pomiary poziomu hałasu wykonane na terenie zakładu, ze względu na różny charakter oraz różne przedziały czasu odniesienia, nie są hałasem tożsamym z hałasem drogowym. Minister, powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, stwierdził, że w zależności od rodzaju terenu chronionego akustycznie, określa się różne dopuszczalne poziomy hałasu w zależności od jego źródła (hałas drogowy, przemysłowy). W związku z tym, nie jest możliwe porównanie poziomu hałasu przemysłowego, z hałasem drogowym. Ponadto, zabudowa zlokalizowana na działce nr [...] nie znajduje się na granicy pasa drogowego, wobec czego nie dotyczy jej art. 114 ust. 4 Prawa ochrony środowiska.

Powyższe okoliczności determinują kierunek odniesienia się do zarzutów procesowych i materialnych związanych z tą częścią zaskarżonej decyzji, która rozstrzyga o umieszczeniu ekranu EP 10, zlokalizowanego na odcinku (kilometrażu) 616+140-616+194, przy działce nr [...].

Najpierw zauważyć należy, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 K.p.a. Nie może to jednak oznaczać, że postanowienie to będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 K.p.a.) – por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2543/11 i 2544/11. W konsekwencji, kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia organu wydającego decyzję obejmuje także kontrolę prawidłowości postanowienia w sprawie uzgodnienia.

Następnie skonstatować można, że związanie organu wydającego decyzję, postanowieniem, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych i prawnych, w których doszło do wydania postanowienia o uzgodnieniu.

Przepisy art. 90 ust. 1, art. 92 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko należy odczytywać w ten sposób, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie przez właściwy organ kwestii będących przedmiotem postanowienia o uzgodnieniu w sposób odmienny od stanowiska organu uzgadniającego. Nie zwalnia to jednak organu właściwego od odpowiedzialności za całokształt decyzji. W ramach swojej kompetencji organ właściwy do wydania decyzji powinien zatem poddać weryfikacji zgodność postanowienia z unormowaniami prawnymi, w odniesieniu do których organ uzgadniający zajmuje stanowisko wynikające z jego kompetencji specjalistycznej.

Obowiązkiem organu właściwego jest także zbadanie, czy postanowienie o uzgodnieniu zostało poprzedzone wymaganą procedurą udziału społeczeństwa oraz jak organ uzgadniający odniósł się do zgłoszonych w trakcie tej procedury uwag.

Minister ustalił, że postanowienie, w zakresie dotyczącym ekranu akustycznego EP-10 jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) oraz art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w dacie wydania postanowienia RDOŚ: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.).

Zbadał przebieg procedury zapewniającej udział społeczeństwa i ustalił, że skarżący nie skorzystał ze środków prawnych przewidzianych w tej procedurze.

W trakcie postępowania zażaleniowego Minister uzyskał dodatkowe stanowisko inwestora w analizowanym zakresie – pismo z dnia 14 lipca 2020 r.

W rezultacie Minister nie miał podstaw do zakwestionowania w postępowaniu zażaleniowym prawidłowości postanowienia o uzgodnieniu w zakresie nienaruszającym związania, wynikającego z art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Taka sytuacja oznacza, że nie organy nie były zobowiązane, ani uprawnione do podjęcia próby podważenia postanowienia o uzgodnieniu w drodze opinii biegłego. Błędny jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego z zakresu akustyki w celu wydania opinii stwierdzającej jakie jest natężenie hałasu w obrębie nieruchomości skarżącego, tj. działki nr [...] i w budynku warsztatowym na niej posadowionym.

Opisana powyżej procedura udziału społeczeństwa w postanowieniu o uzgodnieniu, konieczność odniesienia się do zgłoszonych uwag, a także możliwość kontroli postanowienia o uzgodnieniu w ramach postępowania instancyjnego w postępowaniu przed organem właściwym do wydania decyzji, a w konsekwencji kontrola sądowa postanowienia w ramach kontroli decyzji, wskazują na to, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP i w zw. z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) - poprzez brak ustalenia przez Wojewódzki Sąd, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż skarżący nie miał prawa odwołania od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r. (sprostowanego postanowieniem z 21 listopada 2019 r. ), w zakresie m.in. wykonania ekranów akustycznych w określonych lokalizacjach.

Nie można podzielić tezy o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego w związku z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne, zdaniem skarżącego, uznanie, że powstający obiekt budowlany w postaci inwestycji drogowej wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów gospodarczych skarżącego, w tym zapewnia dostęp do drogi dojazdowej i możliwości reklamowania prowadzonej na nieruchomości skarżącego działalności gospodarczej w zakresie napraw pojazdów mechanicznych w taki sposób aby było to widoczne z drogi publicznej.

Przytoczony opis naruszenia został sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Dostęp do drogi dojazdowej jest w tym opisie połączony z możliwością reklamowania prowadzonej na nieruchomości skarżącego działalności gospodarczej w zakresie napraw pojazdów, w taki sposób aby było to widoczne z drogi publicznej. Dla pełnej jasności stwierdzić jednak należy, że działka nr [...] ma dostęp do drogi dojazdowej.

Sposób sformułowania zarzutu oraz uzasadnienie tego zarzutu nawiązujące jedynie do zasłonięcia przez ekrany akustyczne szyldu i reklamy wynajmującego (skarżący wynajmuje pomieszczenia, w których prowadzona jest naprawa pojazdów) wskazują na to, że według skarżącego, naruszenie polega na braku zapewnienia poszanowania jego "interesów gospodarczych", w tym dochodów z wynajmu.

W związku z tym konieczne jest stwierdzenie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (patrz: Wojciech Piątek [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 3 do art. 5; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK).

Skarżący nie podnosi okoliczności wskazujących na naruszenie jego uprawnień wynikających z tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją. Interesy ekonomiczne należą zaś do sfery interesu faktycznego.

Niezależnie od tego raz jeszcze podkreślić trzeba, że ochrona akustyczna przewidziana w projekcie budowlanym jest zgodna z przepisami w zakresie ochrony przed hałasem. Skarżący nie podjął zaś próby wykazania, że naruszenie jego uzasadnionych interesów jest powiązane z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu powszechnie obowiązującego. Takiej próby nie stanowi przecież powołanie się na naruszenie, obok art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przepisu art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiącego, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. - przez zaaprobowanie niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i uwzględniający słuszny interes skarżącego przez organy administracyjne materiału dowodowego, a w szczególności:

- zaakceptowanie postawienia na nieruchomości skarżącego słupa telekomunikacyjnego w koronie rosnącego tam drzewa i poprowadzenia kabli telekomunikacyjnych przez korony trzech drzew, podczas gdy jest tam miejsce na racjonalne rozmieszczenie tych urządzeń telekomunikacyjnych bez naruszeń drzewostanu;

- błędne uznanie za prawidłową wykonanej na nieruchomości skarżącego podziemnej sieci telekomunikacyjnej ze studzienkami, która uniemożliwia mu ogrodzenie w całości nieruchomości, co narusza jego prawo do ochrony swojej własności, a nadto nieustawienie barierek ochronnych w celu zabezpieczenia skarpy graniczącej z drogą dojazdową do jego nieruchomości i muru budynku przed upadkiem przechodzących tam osób na jezdnię.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, podstawę ograniczenia, poprzez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w korzystaniu z nieruchomości, zawiera art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dla realizacji obowiązków wskazanych w pkt 5a decyzji z dnia 27 września 2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w decyzji z dnia 19 grudnia 2019 r. wprowadzono zmieniony zapis: określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych poniżej, polegające na wykonaniu wymienionych robot budowlanych na części tych nieruchomości określonych w Załączniku zamiennym Nr 1A do poniższej decyzji granicami terenu niezbędnego, oznaczonego linią przerywana koloru niebieskiego i w zakresie wskazanym w zamienionym projekcie budowlanym. Dla działki nr [...] określono rodzaj robot budowalnych do wykonania: Przebudowa sieci uzbrojenia terenu: sieć teletechniczna, kanalizacja sanitarna. Przebudowa zjazdu.

Za zgodność projektu budowanego z przepisami, w tym także za zgodność przebiegu sieci uzbrojenia terenu z przepisami, odpowiada projektant. Nie można wykluczyć kompetencji organu, a co za tym idzie także sądu administracyjnego, do weryfikacji projektu budowalnego. Dodać można, że na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ administracji bada zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W odniesieniu do inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami drogowymi, usytuowanie sieci uzbrojenia terenu jest uwarunkowane usytuowaniem drogi oraz przepisami normującymi usytuowanie sieci infrastrukturalnych.

Na usytuowanie sieci wpływają także wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej, ani wcześniej w skardze, a także w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, przepisów naruszonych w zakresie objętym opisem naruszenia analizowanych dwóch zarzutów procesowych, tj. co do usytuowania słupa telekomunikacyjnego i poprowadzenia kabli telekomunikacyjnych, a także podziemnej sieci teletechnicznej. Nie określił także naruszonego przepisu w zakresie zabezpieczenia skarpy graniczącej z drogą dojazdową do jego nieruchomości.

Brak tego wskazania stanowi wadliwość procesowej podstawy kasacji podnoszącej nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ustaleniu podlegają przecież tylko okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Organy ustaliły, że projekt zamienny został sporządzony i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Z brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego bezpośrednio wynika, że zarzut braku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, musi nawiązywać do konkretnych przepisów prawnych.

Biorąc pod uwagę zasygnalizowane wyżej uwarunkowanie usytuowania sieci teletechnicznej, a także zjazdu od przepisów techniczno-budowlanych, uwzględniając dyspozycje art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, powtórzyć można, że zakres kontroli przez organy projektu, w tym także projektu zagospodarowania terenu, w odniesieniu do przebiegu sieci, usytuowania zjazdu oraz wykonania drogi dojazdowej uwzględniającej zabezpieczenie skarpy, był ograniczony.

Nadto, zwrócić trzeba uwagę na to, że w myśl art. 7 K.p.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli zatem organy ustaliły, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim projektu budowlanego zamiennego, że określone okoliczności faktyczne, w tym przypadku usytuowanie sieci teletechnicznej oraz parametry drogi dojazdowej obejmujące zabezpieczenie skarpy, nie są przez stronę kwestionowana, to w braku aktywności dowodowej zainteresowanej strony, co do zasady, nie miały obowiązku z urzędu poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie.

Pamiętać należy także o charakterze kontroli sądowej, która polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie sądowe nie stanowi przedłużenia procedury administracyjnej. Dotyczy to także postępowania wyjaśniającego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Tylko w okolicznościach objętych hipotezą art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Sytuacja, w której wnoszący kasację nie wskazał przepisów, które jego zdaniem naruszają postanowienia projektu zamiennego w zakresie usytuowania sieci teletechnicznej oraz zabezpieczenia skarpy dojazdowej, organy uzyskały dokumenty wymagane przepisem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, a z akt nie wynika aby zachodziły istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., oznacza brak możliwości działania sądu administracyjnego z urzędu. W konsekwencji, nie ma podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które to zarzuty zostały wyartykułowane w puncie 2 lit. a tiret drugie i trzecie skargi kasacyjnej.

Na zakończenie dodać można, że ewentualne wyrządzenie szkody w trakcie robót budowalnych, na skutek ich nieprawidłowego wykonania, nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.