Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92c  ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 16 grudnia 2021 r., nr 1601-IOA.48.22.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu z dnia 21 września 2021 r., nr 388000-COC.48.97.2021, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz skarżącego A. O. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. O. (zwanego dalej też "skarżącym"), jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (zwanego dalej też "organem odwoławczym" lub "DIAS w Opolu") z dnia 16 grudnia 2021 r., nr 1601-IOA.48.22.2021, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu (zwanego dalej też "organem pierwszej instancji") z dnia 21 września 2021 r., nr 388000-COC.48.97.2021, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 marca 2021 r. około godz. 20:30, na drodze krajowej [...], MOP P., funkcjonariusze służby celno-skarbowej zatrzymali do kontroli drogowej J. A., który kierował zestawem pojazdów nr rej. [...] wykonując międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez A. O. Kontrola utrwalona została w protokole kontroli nr [...], z którego wynika, że kierowca okazał wypis z licencji uprawniającej przedsiębiorcę do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, nr [...], wydanej przez GITD 12 listopada 2020 r., ważnej do dnia 6 maja 2023 r. W odpowiedzi na polecenie kontrolerów o sporządzenie wydruku z tachografu kierowca oświadczył, że ma wyjętą kartę z tachografu ponieważ zgodnie z jego wiedzą w Polsce nie musi jej używać. Z wykonanego następnie wydruku wynika, że kierowca wyjął kartę z tachografu o godz. 18:14. Po sczytaniu danych z karty kierowcy ustalono, że dnia 17 marca 2021 r. nie były rejestrowane wskazania w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi. W związku z powyższym, stwierdzono naruszenia ujęte w załączniku nr 3 ustawy pod Ip. 6.2.1 (niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi) oraz Ip. 6.3.5 (niedopuszczalne wyjęcie wykresówki lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych). Dodatkowo, stwierdzono też naruszenie wskazane w załączniku nr 4 do ustawy pod lp. 19. Kierowca przesłuchany na okoliczność stwierdzonych naruszeń zeznał m.in., że został pouczony przez A. O., że w Niemczech należy rejestrować czas pracy, a w Polsce nie ma takiego obowiązku. Stąd kartę z tachografu wyciągnął po przekroczeniu granicy z Polską i dalej poruszał się bez aktywnej karty.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli ujętych w załączniku nr 3 do ustawy, o włączeniu do akt sprawy dokumentów z postępowania kontrolnego oraz wezwał skarżącego do wskazania osoby zarządzającej transportem w związku ze stwierdzeniem naruszenia ujętego w załączniku nr 4 do ustawy.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący przesłał pismo z dnia 19 sierpnia 2021 r., w którym złożył wyjaśnienia. Wskazał m.in., że w firmie osobiście wykonuje zadania osoby zarządzającej i w związku z tym wprowadził szereg rozwiązań dotyczących właściwej organizacji oraz nadzoru nad czasem pracy kierowców. Odbył wymagane szkolenia i posiada certyfikat kompetencji zawodowych.

W kwestii stwierdzenia naruszeń ujętych w załączniku nr 3 do ustawy wyjaśnił, że wylogowanie karty kierowcy w trakcie realizacji przewozu nie było przez niego inspirowane, a zadanie przewozowe zostało zaplanowane z uwzględnieniem wszelkich obowiązujących przepisów. Zaistniała sytuacja jest ewidentnym złamaniem przez kierowcę obowiązujących w jego firmie zasad. W żadnym wypadku nie wyrażał zgody na zaistniałe zachowania kierowcy i z tego względu w stosunku do niego zostały wyciągnięte konsekwencje przewidziane w umowie o współpracy (umowa zlecenie) oraz w przepisach wewnętrznych.

W załączeniu do wyjaśnień skarżący przedstawił dowody na prowadzenie działalności transportowej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał również, że w firmie: obowiązują zasady planowania pracy dla kierowców na podstawie przepisów, obowiązuje regulamin regulujący właściwe zachowania kierowców, a każdy kierowca jest odpowiednio poinformowany o obowiązkach i odpowiedzialności w zakresie przepisów transportowych. Ponadto firma prowadzi bieżący nadzór nad czasem pracy kierowców oraz cykliczne szkolenia w zakresie czasu pracy, obsługi tachografów, stanu technicznego pojazdów, mocowania ładunków (pojazdów) oraz odpowiedzialności kierowców. Jednym z ważnych elementów organizacji i nadzoru jest organizacja szkoleń wewnętrznych dla pracowników.

Stosownie do przedstawionych wyjaśnień skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania właściciela firmy w celu uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Zaznaczył, że do naruszenia doszło tylko i wyłącznie z winy kierowcy i tylko i wyłącznie on za nie odpowiada. W takiej sytuacji przerzucanie odpowiedzialności na przewoźnika, który zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, byłoby wysoce niesprawiedliwe. W stosunku do kierowcy zostały wyciągnięte odpowiednie konsekwencje dyscyplinarne (dowód: nagana - upomnienie pisemne). Kierowca zapoznał się bowiem ze wszystkimi zarządzeniami w zakresie dyscypliny oraz organizacji pracy. Jako potwierdzenie, że nie miał wpływu na powstałe naruszenie wskazał fakt, że kierowca był wielokrotnie szkolony i został zobowiązany do bezwzględnego przestrzegania obowiązujących przepisów transportowych, na co wskazuje załączona kopia oświadczenia kierowcy oraz inne dokumenty potwierdzające nadzór na czasem pracy kierowców i przestrzeganiem przez nich dyscypliny w tym zakresie.

Ponadto jako potwierdzenie dopełnienia wszystkich obowiązków będących po stronie przewoźnika skarżący wskazał przede wszystkim fakt: poinformowania kierowców o obowiązujących przepisach transportowych, bieżącego sprawdzania i nadzoru nad ich czasem pracy, wprowadzenia od dnia 2 stycznia 2021 r. regulaminu nagród i kar dotyczącego czasu pracy oraz przestrzegania innych przepisów prawa, posiadania przez kierowców odpowiednich szkoleń, cykliczne prowadzenie szkoleń z zakresu norm czasu pracy oraz wynagradzanie kierowców zgodnie z przepisami i brak uzależnienia wynagrodzenia od przejechanych kilometrów, ilości przewiezionych ładunków czy też terminowości dostaw. Powołując się na art. 92b i art. 92c ustawy skarżący wniósł o umorzenie postępowania. Do pisma dołączył opisane dokumenty jako dowody w sprawie.

Postanowieniem z dnia 3 września 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się.

Następnie powołaną decyzją z dnia 21 września 2021 r. Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8.000 zł, w związku z naruszeniami określonym w załączniku nr 3 do ustawy pod lp. 6.2.1 (niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi; kara w wysokości 5000 zł) oraz pod lp. 6.3.5 (niedopuszczalne wyjęcie wykresówki lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych; kara w wysokości 3000 zł).

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 92a ust. 1, ust. 7, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej K.p.a., art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, ust. 3, art. 34 ust. 1, ust. 3, art. 37 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 60/1 z 28.02.2014 r.) zwane dalej rozporządzeniem nr 165/2014, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1412). Uzasadniając rozstrzygnięcie, w zakresie ustaleń faktycznych organ powołał się na ustalenia z protokołu kontroli. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego wskazał z kolei, że regułą jest, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi i to na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe na skutek ich działań. Odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter administracyjny i nie jest oparta na zasadzie jego winy. Do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest, co do zasady, stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Dalej organ zaznaczył, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest taka organizacja swojej działalności, aby było możliwe wywiązanie się z nałożonych na niego przepisami prawa obowiązków. Pracodawca zobowiązany jest zapewnić prawidłową organizację pracy oraz sprawny, pełny i skuteczny nadzór nad zatrudnionymi pracownikami, oraz czuwanie nad tym, aby wykonywali powierzone im obowiązki w sposób zgodny z prawem. Przedsiębiorca ma obowiązek nadzorowania kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Zwolnienie się przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia możliwe jest jedynie na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy. Zakres przedmiotowy przesłanek przewidzianych w art. 92b ustawy został ograniczony wyłącznie do tych przypadków, które dotyczą naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Naruszenia opisane w Ip. 6.2.1 i 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy, należą do grupy naruszeń przepisów o stosowaniu tachografów, w związku z tym regulacja ta nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Z kolei zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga jednoczesnego zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie braku wpływu na naruszenie i jednocześnie wystąpienie szczególnych okoliczności, których to okoliczności skarżący nie wykazał. Przepis ten nie dotyczy natomiast przypadków, gdy naruszenie jest wynikiem działania lub zaniedbania osób, którymi przedsiębiorca posługuje się przy prowadzeniu działalności.

Od powyższej decyzji A. O. wniósł odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy oraz umorzenia postępowania, wskazał na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń, a także przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) okoliczności egzoneracyjnych. Skarżący złożył wnioski dowodowe: o przesłuchanie go jako przedsiębiorcy-właściciela firmy i przeprowadzenie dowodu ze złożonych wraz z wyjaśnieniami z 19 sierpnia 2021 r. dokumentów.

W ocenie skarżącego materiał dowodowy został zebrany i przeanalizowany wybiórczo jedynie w celu potwierdzenia zaistnienia rzekomego naruszenia. Wnioski wysnute przez organ nie zostały poparte odpowiednimi dowodami zebranymi w postępowaniu, a są jedynie swobodną ich interpretacją.

Skarżący nie zgodził się z obciążeniem go odpowiedzialnością za stwierdzone naruszenia. Powołując się na złożone w sprawie wyjaśnienia podniósł, że organ nie odniósł się wyczerpująco do wskazanych argumentów. Jeszcze raz podkreślił, że dba o właściwą dyscyplinę pracy, a kierowca zeznał nieprawdę odnośnie obsługi tachografu na terenie Polski.

Kierowca zawodowy, który regularnie co 5 lat odbywa szkolenia okresowe oraz dodatkowe, a wcześniej uzyskał uprawnienia po zdaniu państwowego egzaminu z pewnością był niejednokrotnie informowany, że jego obowiązkiem jest rejestrowanie aktywności za pomocą tarczki lub karty kierowcy. Nie jest więc możliwe, że kierowca nie wiedział o obowiązku rejestrowania swojej aktywności za pomocą karty kierowcy poprawnie zalogowanej do tachografu.

Powtarzając argumentację przedstawioną w wyjaśnieniach i dokumentach firmy skarżący wskazał, że na dotychczasowych etapach postępowania administracyjnego udowodnił, że wszelkimi dostępnymi środkami stara się zapobiegać jakimkolwiek nadużyciom, których kierowcy mogliby się dopuścić. Dba o odpowiednie wyszkolenie pracowników, kierowcy są szkoleni w zakresie obowiązujących przepisów oraz pouczani o konsekwencjach wynikających z ich nieprzestrzegania. W trakcie nawiązywania współpracy są również drobiazgowo informowani o obowiązkach pracowniczych. Dodatkowo, sprawdzana jest opinia i historia zatrudnienia nowego kierowcy. Nie ma natomiast możliwości sprawdzenia, czy w trakcie wykonywania przewozu pracownik celowo popełnia naruszenia.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r., nr 1601-IOA.48.22.2021, DIAS w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy oraz rozporządzenia nr 165/2014. Za bezsporne uznał zaistnienie stwierdzonych naruszeń - określonych pod lp. 6.2.1 i lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy, wskazując w tym zakresie na obowiązki ustalone w art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014. Podzielił pogląd organu pierwszej instancji co do braku podstaw zastosowania w sprawie art. 92b ustawy z uwagi na kategorię stwierdzonych naruszeń ustalając, że nie dotyczą naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku lecz należą do grupy naruszeń przepisów o stosowaniu tachografów.

Tak jak organ pierwszej instancji uznał również, że skarżący nie wykazał okoliczności mogących uzasadniać zwolnienie z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 ustawy. Zaznaczył, że przesłanki określone w tym przepisie należą do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej (klęski żywiołowe, katastrofy), bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać.

Aby uwolnić się od odpowiedzialności na podstawie tego przepisu, przedsiębiorca winien udowodnić wystąpienie tych okoliczności. Tymczasem skarżący nie powołał żadnych nadzwyczajnych, nieoczekiwanych okoliczności. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ uznał je za niezasadne. Stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie dokonania naruszenia był wyczerpujący i pozwolił na wydanie rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o zastosowanie art. 92c ustawy, w świetle podnoszonej przez odwołującego argumentacji o braku jego wpływu na stwierdzone naruszenia organ odwoławczy wyjaśnił, że dla wymierzenia kary pieniężnej wystarczający jest sam fakt stwierdzenia naruszenia. Kary, po prawidłowym ustaleniu naruszenia obowiązków określonych przepisami ustawy, stosuje się automatycznie w wysokości przewidzianej tą ustawą i nie zależą one od stopnia zawinienia przedsiębiorcy. To w gestii przewoźnika pozostaje taka organizacja pracy, która będzie dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Kara pieniężna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, ale skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Odpowiedzialność przewoźnika ma charakter obiektywny i jest oderwana od zasady winy. Organy administracji nie badają zaistniałych uchybień pod kątem umyślności lub nieumyślności zachowania strony postępowania. W jego toku ustalają jedynie, czy doszło do naruszenia przepisów. Można stąd wyprowadzić wniosek, że odpowiedzialność przewoźnika opiera się na zasadzie ryzyka. Obejmuje ono również ryzyko osobowe, co oznacza, że do przedsiębiorcy należy właściwy dobór osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności. Z kolei wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnianych przez niego kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Samowolne działanie kierowcy nigdy nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika. Sprawą przedsiębiorcy jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować pracowników, a nadzór nad kierowcami nie może być nadzorem teoretycznym (formalnym). Nie może więc sprowadzać się do organizowania szkoleń, stosowania pouczeń lub kar, ale ma być nadzorem rzeczywistym, uniemożliwiającym naruszanie ustawy o transporcie drogowym i promującym działania kierowców zgodne z ustawą.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. O. wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń;

- art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, umowy międzynarodowej AETR oraz Rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz Rozporządzenia WE 165/2014 przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych.

Skarżący zaznaczył, że firma wykonuje częściowo przewozy drogowe pojazdami do 3,5 DMC, które zostały przez ustawodawcę wyłączone z obowiązku rejestrowania aktywności kierowcy przy pomocy tachografu. Dalej zarzucił, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dopuścił się do naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Wnioski wysnute przez kontrolującego nie zostały poparte odpowiednimi dowodami zebranymi w postępowaniu, a są jedynie swobodną ich interpretacją. W konsekwencji sformułował również zarzuty naruszenia:

- art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji mimo, że przewozy drogowe były realizowane na zasadach wyłączenia, albowiem nie doszło do naruszenia przepisów poprzez niewłaściwą obsługę lub odłączenie sprawnego tachografu skutkujące nierejestrowaniem na karcie kierowcy aktywności (Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Organy pominęły istotne fakty i informacje przekazane w wyjaśnieniach, potwierdzające wykonywanie przewozów wyłączonych z zakresu Rozporządzenia WE 561/2006 oraz 165/2014, a organ pierwszej instancji nie uwzględnił też przesłanych w wyjaśnieniach dokumentów związanych z organizacją pracy oraz nadzorem nad pracą kierowców;

- zignorowanie przez organy wniosku o przeprowadzenie przesłuchania właściciela firmy oraz kierowcy w zakresie stwierdzonego naruszenia oraz ustalenia faktycznych okoliczności wykonywania przewozów wyłączonych z zakresu Rozporządzenia WE 561/2006 oraz 165/2014 i pominięcie zastrzeżeń strony określonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ustalanie i dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego;

- art. 32, art. 35 § 1, § 2, § 3 oraz art. 40 § 1, § 2 K.p.a.;

- art. 10 K.p.a. w związku z tym, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie poinformował strony o dodatkowych pozyskanych w sprawie dowodach.

Skarżący wywodził, że argumentacja organu kontrolnego jakoby przeprowadzenie dowodu z przesłuchania właściciela przedsiębiorstwa nie miało znaczenia dla sprawy jest absolutnie bezpodstawna. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ kontrolny nie wykonał bowiem żadnych dodatkowych czynności i działań. Stosownie do podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zakresie stwierdzonego naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy.

W uzasadnieniu wskazał, że kierowca bez inspiracji firmy podjął decyzję o niezalogowaniu karty do działającego i sprawnego tachografu. Z tego powodu została nałożona kara na podstawie Ip. 6.5.3. załącznika nr 3. Natomiast nałożenie kolejnej kary jest niezasadne, ponieważ nie doszło do niewłaściwej obsługi czy też odłączenia sprawnego tachografu. W dalszej części uzasadnienia skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę DIAS w Opolu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i stwierdzając, że argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie wniósł o oddalenie skargi. Wskazał jako bezsporne ustalenia kontroli drogowej oraz to, że wylogowanie karty z tachografu i niewłaściwa jego obsługa była wyłącznie działaniem kierowcy. Wyjaśnił również, że organy obydwu instancji nie kwestionowały, że skarżący w prowadzonej działalności wprowadził szereg rozwiązań dotyczących właściwej organizacji czasu pracy i nadzoru nad kierowcami oraz regularnie szkoli zatrudnianych kierowców z przepisów rozporządzenia 561/2006, na potwierdzenie czego przedłożył stosowne dokumenty. Niemniej jednak, stosownie do obowiązków ustalonych art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 organy obydwu instancji miały podstawę do tego aby uznać, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi i to na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (a więc również kierowców).

Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy, to przedsiębiorca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe na skutek ich działań. W kontekście tego jako niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (pkt 2), dotyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy, jak wskazał, pozwoliły jednoznacznie ustalić stan faktyczny i dowodzi, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Stąd niezasadne było prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w postaci np. przesłuchania właściciela firmy w zakresie organizacji i nadzoru w firmie, a więc okoliczności niemających znaczenia w kontekście stwierdzonych w sprawie deliktów administracyjnych. Wniosek w tym przedmiocie nie został zignorowany. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w tym zakresie m.in., że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi.

Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie obowiązków przewoźnika spoczywa na przedsiębiorcy, ma charakter obiektywny i jest oderwana od zasady winy. W związku z tym, mając jednocześnie na względzie, że przed organem odwoławczym skarżący nie wnosił o przeprowadzenie dowodów, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organ dokonał bowiem rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego i ocena tego materiału miała charakter oceny swobodnej, a nie dowolnej. W wydanej decyzji wskazano na dowody, na których organ się oparł, oraz na dowody, które dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia (potwierdzające brak udziału przedsiębiorcy w działaniach kierowcy). Nie odmówiono jednak tym dowodom wiarygodności, a wyjaśniono, dlaczego - w oparciu o przepisy - nie mogą być w postępowaniu uwzględnione. W sprawie oparto się zatem na dowodach mogących się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Jako niezasadne organ odwoławczy wskazał również zarzuty naruszenia art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, umowy międzynarodowej AETR oraz rozporządzeń 561/2006 i 165/2014. W tym zakresie wyjaśnił, że będący przedmiotem postępowania przewóz drogowy nie podlegał wyłączeniom z obowiązku rejestrowania aktywności kierowcy. Realizowany był on bowiem zestawem pojazdów, w którego skład wchodziły: samochód ciężarowy o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów 7.000 kg (pole F.3 dowodu rejestracyjnego, k. 7) oraz przyczepa ciężarowa o dopuszczalnej masie całkowitej 3.500 kg. W tej sytuacji okoliczność, że firma wykonuje również przewozy podlegające takim wyłączeniom ze względu na d.m.c. do 3.500 kg nie ma dla sprawy znaczenia. Ponadto, na str. 6-8 decyzji wyjaśniono przesłanki zastosowania art. 92b ustawy i wskazano, że stwierdzone w sprawie naruszenia należą do grupy naruszeń, do których regulacja ta nie znajduje zastosowania.

W kwestii zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy organ wskazał z kolei, że skarżący nie powołał żadnych nadzwyczajnych, nieoczekiwanych okoliczności, które mogłyby wyłączyć jego odpowiedzialność na tej podstawie. Za niesłuszny organ uznał również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Wyjaśnił również, że tachografy cyfrowe nie służą jedynie rejestracji danych na karcie kierowcy, ale także urządzenie to zapisuje dane na wbudowanym nośniku pamięci masowej. Rozróżnić zatem należy niedopuszczalne wyjęcie karty kierowcy od niewłaściwej obsługi homologowanego i sprawnego technicznie tachografu. Tym samym w sprawie prawidłowo stwierdzono, że wystąpiły oba delikty administracyjne, opisane w Ip. 6.2.1 i 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy. W art. 92a ust. 10 ustawy uregulowano tylko zbieg sankcji administracyjnoprawnych, o których mowa w dwóch odrębnych załącznikach do ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji, nie ma przeszkód do nałożenia dwóch sankcji za czyn będący jednocześnie naruszeniem, o którym mowa w Ip. 6.2.1 i 6.3.5. załącznika nr 3 do ustawy. Dalej organ odwoławczy wskazał jako niezrozumiałe zarzuty naruszenia art. 32, art. 35 § 1-3 oraz art. 40 § 1 i 2 K.p.a. wyjaśniając, że skarżący ich nie uzasadnił podczas, gdy nie działał przez pełnomocnika, pisma były doręczane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy skarżący był każdorazowo zawiadamiany. Uznał też za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych powyżej zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji tych uchybień proceduralnych organy nie dokonały bowiem w sprawie prawidłowych ustaleń w zakresie oceny co do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że nie budzi wątpliwości stan faktyczny ustalony w dniu kontroli drogowej dokonanej w dniu 17 marca 2021 r. Bezsporne i niekwestionowane przez skarżącego jest to, że kierowca wyjął kartę z tachografu podczas wykonywania na rzecz skarżącego międzynarodowy przewóz drogowych rzeczy wskutek czego nie była rejestrowana aktywność kierowcy, prędkość pojazdu i przebyta droga. Wbrew stanowisku skarżącego nie ma również wątpliwości co do tego, że sporny przewóz był wykonywany zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, co oznacza, że nie zaistniały podstawy do wyłączenia stosowania ustawy na podstawie jej art. 3 ust. 1.

Zasadniczy spór dotyczy natomiast kwestii wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy.

W celu dokonania wyczerpującej oceny na wstępie rozważań wskazać przyjdzie, że materialnoprawną podstawę ustalenia odpowiedzialności skarżącego stanowił art. 92a ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Na zasadzie art. 92a ust. 3 ustawy suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

Słusznie wskazały organy, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter obiektywny, co oznacza, że nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jej istotą jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Nakładana jest niezależnie od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Ustawodawca określił bowiem odrębnie odpowiedzialność zarówno dla kierowcy - na podstawie art. 92 ustawy, jak i dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy, czy też dla zarządzającego transportem - na zasadzie art. 92a ust. 2 ustawy.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów cyt. wyżej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L. 2014.60.1), zwanego w skrócie "rozporządzeniem nr 165/2014".

Zgodnie z art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. Przewidziane w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innym rozmiarze.

Decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 3 ustawy.

W granicach niniejszej sprawy ocena została dokonana w kontekście zaistnienia naruszenia określonego pod lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy, tj. naruszenia dotyczącego wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf - polegającego niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 5000 zł oraz naruszenia określonego pod lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy, tj. dotyczącego zasad i warunków użytkowania tachografu – polegającego na niedopuszczalnym wyjęciu wykresówek lub karty kierowcy, mającym wpływ na rejestrację danych, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Stwierdzone naruszenia zostały określone pod różnymi pozycjami i należą do różnych kategorii, tj. do naruszeń związanych z wykonywaniem przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf (lp. 6.2.1) i naruszeń związanych z używaniem tachografu (lp. 6.3.5).

Stosownie do zarzutu skargi dotyczącego ustalenia kary za dwa naruszenia podkreślić trzeba, że wskazane naruszenia nie są tożsame i nie stanowią jednego czynu, za który nałożono na skarżącego podwójną karę pieniężną. Niewątpliwie są to odmienne delikty administracyjne. Choć każde z nich prowadzi do tego samego skutku – jakim jest fałszowanie danych dotyczących przewozu drogowego, jednak każde może wystąpić niezależnie od siebie i jest obwarowane karą pieniężną w innej kwocie. Skoro ustawodawca nie wprowadził hierarchii w stosowaniu kar, uzależnionej od wagi naruszenia z danej grupy, a wręcz przeciwnie - wprowadził zasadę kumulacji kar pieniężnych, prawidłowo organy ustaliły w niniejszej sprawie łączną karę za obydwa wskazane naruszenia.

Zdaniem Sądu zaistnienie wskazanych naruszeń nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym podczas kontroli drogowej i włączonym do akt niniejszej sprawy, w postaci protokołów kontroli i przesłuchania kierowcy. Prawidłowo też organy wskazały w tym zakresie na naruszenie obowiązków wynikających z art. 32 ust. 1 i art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 i wywiodły odpowiedzialność skarżącego za te naruszenia na podstawie art. 33 ust. 1 tego rozporządzenia. Stosownie do tego słusznie uznały, że zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy.

Oceniając legalność działań organów w tym zakresie wyraźnie zaznaczyć trzeba, że ustawodawca przewidział odpowiednio w art. 92b i art. 92c ustawy możliwość odstąpienia od nałożenia kary i zwolnienia się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy, w tym także stosowania art. 92b i art. 92c ustawy, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a.

Stosownie do regulacji art. 92b ustawy Sąd podziela pogląd organów, że hipoteza tego przepisu dotyczy wyłącznie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku kierowców. Naruszenia te zostały wymienione pod lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie kara pieniężna została nałożona za naruszenia wymienione pod lp. 6 załącznika nr 3 do ustawy, w którym uregulowano kary za naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów. Stąd, przepis art. 92b ustawy nie obejmował stwierdzonych przez organy naruszeń i nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Z okoliczności faktycznych sprawy, w tym podnoszonych przez skarżącego, nie wynika również, aby wystąpiły przesłanki wyłączenia jego odpowiedzialności, określone w art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy.

Dokonując oceny stanowiska organów w kwestii zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy Sąd uznał natomiast, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organy dopuściły się naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Odnosząc się do stanowiska organów dotyczącego stosowania wskazanej regulacji zauważyć przyjdzie, że zmierza ono do wykładni, zgodnie z którą dla wymierzenia kary wystarczający jest sam fakt stwierdzenia naruszenia, a możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie jest zależna od wystąpienia sytuacji wyjątkowych. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie formułuje w ten sposób przesłanek zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, lecz uzależnia takie zwolnienie, od braku wpływu na powstanie naruszenia lub sytuacji, w których naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Dokonując wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy na gruncie niniejszej sprawy, Sąd podziela w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 982/18, w którym dostrzeżono, że zawarte w tym przepisie zwroty - dotyczące wpływu na powstanie naruszenia czy możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, wskutek których nastąpiło naruszenie - nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane ani w żaden sposób doprecyzowane. Są pojęciami "nieostrymi", a ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miały one zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Skonkretyzowanie znaczenia przepisu zawierającego takie zwroty następuje zatem nie in abstracto, ale przez uwzględnienie/ocenę stanu faktycznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że 92c ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do sytuacji wyjątkowych i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 września 2020 r., sygn. II GSK 78/18; 8 września 2020 r., sygn. II GSK 355/18; 24 września 2019 r., sygn. II GSK 2453/17; 21 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 3410/17; 22 października 2019 r., sygn. II GSK 2758/17; te i kolejne cytowane orzeczenia są dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść omawianego przepisu wskazuje przy tym jednoznacznie, że przewiduje on dwie przesłanki egzoneracyjne, a dla zastosowania tej normy prawnej niezbędne jest zaistnienie obydwu tych przesłanek łącznie.

Tym samym, wskazanie w niniejszej sprawie przez organy na wyjątkowość sytuacji, na skutek której miałoby dojść do naruszenia, nie jest błędem. Organy prawidłowo wyjaśniły, że chodzi o sytuację, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć. Jasne jest przy tym, że sytuacje powszechne, zwyczajne, częste, powtarzalne (w odróżnieniu od wyjątkowych) są możliwe do przewidzenia. Wobec tego nie można organom postawić zarzuty błędnej wykładni art. 92c ustawy.

Niemniej jednak uwzględnić trzeba, że dla dokonania oceny prawidłowości stosowania wskazanej regulacji art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy konieczne jest uprzednie ustalenie, że stan faktyczny stanowiący podstawę orzeczenia został ustalony w sposób prawidłowy. Ocenę co do prawidłowości zastosowania prawa materialnego powinna zatem poprzedzać ocena legalności stosowania norm procesowych.

Dlatego należało dokonać również oceny co do tego, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w szczególności czy organy prawidłowo oceniły brak spełnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy.

Stosownie do zarzutów skargi dostrzec należy, że skarżący wskazuje na naruszenie przepisów postępowania przez brak wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, w szczególności brak dokonania wyczerpującej oceny złożonych przez niego wyjaśnień i przedłożonych przez niego dokumentów oraz nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z przesłuchania strony, co skutkowało nienależytą oceną całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprawidłowym uznaniem przez organy, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy.

Art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wynika z niego obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe.

Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu.

Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.

W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Rozpoznając sprawę organy dokonały analizy ustaleń faktycznych w zakresie zaistniałych naruszeń i przyporządkowania ich do przepisów regulujących odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy na podstawie protokołu z kontroli drogowej. Protokół ten niewątpliwie jest podstawowym dowodem w sprawie o stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Jako dokument urzędowy – w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. - sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, niewątpliwie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą.

Niemniej jednak, co należy podkreślić, odpowiedzialność o jakiej mowa w art. 92a ustawy, mimo że dotyczy deliktu administracyjnego, nie ma charakteru bezwzględnego. Strona może uwolnić się od nałożenia kary i odpowiedzialności za naruszenie, na podstawie art. 92b oraz art. 92c ustawy, pod warunkiem udowodnienia, że zaistniały określone w nich przesłanki. W celu wyczerpującego rozpoznania sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym co do przesłanek zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy organy powinny zatem w razie potrzeby sięgać także po inne dowody.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Ponadto, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, na podstawie art. 75 § 2 K.p.a., organ może odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

W orzecznictwie WSA w Opolu wyrażony został wielokrotnie pogląd, który skład orzekający podziela w niniejszej sprawie, że to na podmiocie wykonującym przewozy ciąży obowiązek przedstawienia dowodów zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów obu rozporządzeń oraz prawidłowych zasad wynagradzania. Przedsiębiorca ma obowiązek nadzorowania kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszeń obowiązujących przepisów o czasie pracy. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu prowadzonej działalności.

Stosownie do tego przyjęto, że strona powinna udowodnić, iż stosowała właściwą organizację i dyscyplinę pracy, zapewniając przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa oraz, że stwierdzone naruszenia mają charakter incydentalny i są zawinione wyłącznie przez kierowców. Nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest również pozytywne udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 25/20).

Obowiązek wykazania przez stronę przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie zwalnia jednak organów prowadzących postępowanie z obowiązku przestrzegania standardów prowadzenia postępowania, a w tym zakresie zapewnienia stronie możliwości korzystania z praw i gwarancji proceduralnych oraz zapewnieniu wyczerpującego rozpatrzenia sprawy.

Sąd podziela pogląd, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2020 r., sygn. akt II GSK 22/18 realizacji (wykonywaniu) kompetencji do nakładania dolegliwości w postaci sankcji prawnej – w rozpatrywanej sprawie sankcji administracyjnej – nie może towarzyszyć, co należy uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność. Wręcz przeciwnie, w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej zobowiązany jest jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem. Jeżeli zaś warunek ten nie jest spełniony, to ocena działania organu administracji publicznej nie może być inna, niż tylko krytyczna.

W konsekwencji, zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego dotyczących podnoszonych przez stronę okoliczności egzoneracyjnych uprawnia stwierdzenie, że organy nie zdołały w sposób przekonywujący wykazać, iż rzeczywiście nie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisów o transporcie drogowym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 793/21).

W niniejszej sprawie organy z jednej strony wywodziły brak wykazania przez skarżącego spełnienia przesłanek egzoneracyjnych, określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Z drugiej strony jednak nie dokonały w tym zakresie oceny w kontekście poszczególnych, przedłożonych przez skarżącego dowodów z dokumentów i nie przeprowadziły wnioskowanego dowodu z przesłuchania strony, za pomocą których skarżący akcentował wystąpienie omawianych przesłanek.

Zaakcentować należy, że w kontrolowanym postępowaniu skarżący konsekwentnie od 19 sierpnia 2021 r. powoływał się na okoliczności uzasadniające zwolnienie go z odpowiedzialności za naruszenia przepisów o transporcie drogowym wskazując, że nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia powstały na skutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć.

Dowodził, że w ramach prowadzonej działalności przewozowej zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy, sprawuje nadzór nad pracą kierowców, a stwierdzone naruszenia są zawinione wyłącznie przez kierowcę, w stosunku do którego zostały wyciągnięte odpowiednie konsekwencje dyscyplinarne. Firma prowadzi bieżący nadzór nad czasem pracy kierowców oraz cykliczne szkolenia, a każdy kierowca jest odpowiednio poinformowany o obowiązkach i odpowiedzialności w zakresie przepisów transportowych.

Dokonując oceny na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy organy nie odniosły się do powyższych okoliczności i wskazanych na ich potwierdzenie dowodów. Nie przeprowadziły też wnioskowanego dowodów z dokumentów i przesłuchania strony lecz na podstawie ogólnych założeń dotyczących obiektywnego charakteru odpowiedzialności z art. 92a ust. 1 ustawy przyjęły brak spełnienia przesłanek wyłączających tę odpowiedzialność. W ocenie Sądu powyższe skutkowało naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono bowiem w sposób nie budzący wątpliwości czy podnoszone w toku postępowania okoliczności mogą stanowić okoliczności egzoneracyjne – wyłączające odpowiedzialność skarżącego – opisane w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy.

W szczególności jako trafny Sąd uznał również zarzut skargi wskazujący na zignorowanie przez organy wniosku o przeprowadzenie przesłuchania skarżącego (tj. właściciela firmy), któremu winien – zdaniem Sądu – towarzyszyć dowód z przesłuchania kierowcy, odnośnie do zarzutów A. O., że podlegał wszelkim szkoleniom i znał zasady obowiązujące w firmie i transporcie drogowym, a któremu skarżący jako strona nie miał możliwości zadawania pytań w czasie przesłuchania po zatrzymaniu do kontroli i którego w toku sprawy, po zastrzeżeniach i wyjaśnieniach strony, nie przesłuchano.

Podzielając nadal pogląd NSA – wyrażony w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 982/18, w tym miejscu należy zaznaczyć, że czym innym jest ocena dowodu pod kątem wykazania danych okoliczności, a czym innym odmowa przeprowadzenia dowodu jako nieprzydatnego do wykazania okoliczności istotnej w sprawie. W pierwszym przypadku organ po przeprowadzeniu dowodu stwierdza, że dany środek dowodowy nie wykazał danej okoliczności i wskazuje powody, dla których odmówił wiary danemu dowodowi. Zaś w drugim przypadku organ odmawia przeprowadzenia żądanego dowodu stwierdzając, że okoliczności na jakie dowód jest powoływany nie mają w sprawie istotnego znaczenia, lub że dana okoliczność nie może być wykazana za pomocą żądanego środka dowodowego.

Przesłanki wymienione w art. 92b i art. 92c ustawy organy uznały za istotne w sprawie, jednak bez przeprowadzenia wnioskowanych dowodów i bez oceny ich istotności. Zdaniem Sądu powyższe świadczy o przedwczesności dokonanego rozstrzygnięcia.

Podkreślić trzeba, że przepisy postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń co do środków dowodowych, za pomocą których strona może wykazywać swoje stanowisko. Co do zasady, rozkład ciężaru dowodu wynika z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma, na podstawie art. 6 K.p.a., obowiązek zastosować w sprawie. Może również zaistnieć sytuacja, w której w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ. Jednakże nawet wówczas, jak już wcześniej zaznaczono, organ nie jest zwolniony z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i rzetelnej oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Wobec powyższego, Sąd uznał, że sposób procedowania organów w przedmiotowej sprawie naruszał przepisy postępowania, albowiem organy nie przeprowadziły i nie oceniły dowodów oferowanych przez skarżącego, jak gdyby zakładając uprzedzająco, że dowody te będą nieprzydatne dla wykazania przesłanek egzoneracyjnych. Powyższe działanie nie tylko podważa ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., ale stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W świetle art. 78 K.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony.

Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ. Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, które miały podważyć ustalenia już poczynione, to organ nie mógł a priori uznać, że wnioskowany środek dowodowy tych okoliczności nie wykaże.

Możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym za usprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi wskazujące na naruszenie norm procesowych, albowiem w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowód, którego przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jednocześnie ocena dokonana na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie odnosiła się do wszystkich wskazanych przez skarżącego środków dowodowych. O ile też co prawda organy wskazały fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, to jednak nie sformułowały przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności lub mocy dowodowej, co skutkowało również naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a, w pkt 2 wyroku, Sąd postanowił natomiast o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 320 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań. Sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania prawidłowej oceny w zakresie przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Organy winny przy tym uwzględnić, że obiektywna odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy nie wyłącza możliwości zwolnienia się z tej odpowiedzialności jeśli zostanie wykazane, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.