Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 84/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 405/19 w sprawie ze skargi M. M. o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt II SAB/Po 18/18 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 405/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę M. M. (dalej jako Skarżący) o wymierzenie organowi (Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., dalej: PINB w K. lub organ) grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt II SAB/Po 18/18, uwzględniającego skargę Skarżącego na bezczynność tego organu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący, wniósł skargę na niewykonanie przez PINB w K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 18/18, w którym uwzględniono jego skargę na bezczynność tego organu. Na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.) skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości, o której mowa jest w art. 154 § 6 ww. ustawy, przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że organ będąc zobowiązany wyrokiem WSA w Poznaniu sygn. akt II SAB/Po 18/18 z dnia 26 maja 2018 r. do załatwienia sprawy znak: [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, pomimo znaczącego upływu terminu wyznaczonego przez Sąd, nie załatwił ww. sprawy. Zaznaczył, że do tej pory nie została mu doręczona żadna decyzja. Zwrócił uwagę, że organ na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w postanowieniu z [...] października 2018 r. nałożył obowiązek dostarczenia ekspertyzy, ale otrzymania jej nie wyegzekwował, ani też nie zlecił jej wykonania na koszt zobowiązanego. Stwierdził, że organ próbował ukryć przed nim fakt niewykonania obowiązku, co potwierdzić miały załączone do skargi dokumenty tj.: żądanie wydania kopii ekspertyzy z dnia [...].02.2019 r., pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2019 r., wniosek do WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., pismo sygn. akt VII SA/Wa 2459/18 z dnia [...] marca 2019 r., zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z dnia [...] marca 2019 r. i postanowienie sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2019 r., zażalenie z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Skarżący podkreślił, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma jedynie charakter kontrolny i dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego oraz nie jest orzeczeniem merytorycznym. Sprawa trwa już ponad 6 lat (od [...] kwietnia 2013 r.). Stan zagrożenia cały czas się utrzymuje, co grozi katastrofą budowlaną. Skarżący wyjaśnił, że skarga została poprzedzona dwoma pisemnymi wezwaniami do wykonania wyroku: z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz ponownie z dnia [...] września 2018 r.

PINB w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził fakt zobowiązania go wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 18/18 do załatwienia sprawy nr [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty zwrotu akt. Organ stwierdził, że akta sprawy zostały mu zwrócone [...] sierpnia 2018 r. W tych okolicznościach postanowieniem z [...] października 2018 r. ([...]) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w K. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. ekspertyzy wykonanej przez osoby posiadające uprawnienia we wskazanym enumeratywnie w tym postanowieniu zakresie. Postanowienie to zostało zaskarżone przez skarżącego w wyniku czego W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązku i wskazał, iż przedmowa ekspertyza techniczna winna zostać dostarczona w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r., utrzymując zarazem w pozostałym zakresie postanowienie w mocy.

Organ wskazał, że powodem zobowiązania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" do przedłożenia ekspertyzy był zawiły charakter sprawy, wymagającej do jej rozstrzygnięcia wiadomości specjalnych, jak i wskazania WWINB wynikające z jego decyzji z [...] czerwca 2017 r., uchylającej decyzję PINB w K. z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Organ zauważył, że WWINB w uzasadnieniu powyższej decyzji akcentował, iż ekspertyza poprzednio opracowana w ramach tego postępowania winna zawierać także propozycje rozwiązania ujawnionych w niej problemów i usunięcia wad. Podkreślono tam, że PINB w K. winien rozważyć uzupełnienie wskazanego dokumentu, co też organ uczynił następczo, wydając postanowienie z dnia [...] października 2018 r. Organ zauważył, że wcześniej wydane przez niego postanowienie z [...] lipca 2017 r., zobowiązujące Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" do przedłożenia ekspertyzy, zostało uchylone postanowieniem WWINB z dnia [...] lipca 2017 r. Tym samym, bez uzyskania dodatkowej, uzupełnionej ekspertyzy, niemożliwe było merytoryczne zakończenie przedmiotowego postępowania. Organ stwierdził, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, determinowane jest uzyskaniem wiadomości specjalnych.

Dalej organ wyjaśnił, że wstrzymał się z wszczęciem długotrwałej procedury mającej na celu zlecenie wykonania ekspertyzy w trybie wykonania zastępczego, na koszt zobowiązanego bowiem nie posiadał wystarczających środków oraz z uwagi na fakt jednoczesnego zobowiązania Wspólnoty do wykonania wymaganej ekspertyzy w terminie późniejszym. Organ zauważył, że zlecenie na koszt osoby zobowiązanej oznacza, iż koszt wykonania ekspertyzy pokrywa organ ze środków własnych, a następnie dochodzi ich od Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Organ stwierdził, że nie dysponuje jakimikolwiek środkami, które mogłyby być przeznaczone na pokrycie kosztów ekspertyzy, a pozyskanie stosownych środków z budżetu Wojewody W. za pośrednictwem WWINB w P., wymaga uzyskania wcześniejszej zgody, zarówno w aspekcie merytorycznym jak i finansowym. Konieczne jest również przeprowadzenie zapytania ofertowego mającego na celu wyłonienie potencjalnego wykonawcę ekspertyzy za określoną cenę. Organ musi wydać środki z własnego budżetu, a dopiero potem wnioskować o zwrot wydanych środków z budżetu Wojewody. Biorąc pod uwagę czas na przeprowadzenie wszelkich procedur poprzedzających zlecenie ekspertyzy w trybie wykonania zastępczego, mając zapewnienia Wspólnoty Mieszkaniowej o zamiarze przedłożenia żądanej ekspertyzy (uzgodnienia telefoniczne z lutego 2019 r., pismo z [...] kwietnia 2019 r. ), kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w K.p.a. organ wyjaśnił, że w pełni świadome nie wszczął działań w kierunku wykonania zastępczego.

Organ za bezpodstawne uznał stwierdzenie skarżącego, jakoby istniał stan zagrożenia na budynku. Ponaglenia, o których wspomina skarżący, były wystosowane przed wydaniem postanowienia PINB z [...] października 2018 r., m.in. w tym w czasie, gdy organ I instancji nie dysponował aktami sprawy przesłanymi wcześniej do WSA w Poznaniu.

Kończąc organ wyjaśnił, że w sprawach dotyczących budynku w K. przy ul. K. [...] toczą się z wniosków skarżącego również inne postępowania przed organami nadzoru budowlanego wszystkich instancji i przed sądami administracyjnymi, co czyni sprawę jeszcze bardziej skomplikowaną. W związku z tym do akt administracyjnych przekazanych sądowi dołączono:

1) odpowiedź GINB z dnia [...] października 2018 r. na skargę M. M. na decyzję GINB z dnia [...] września 2018 r., nr [...], wraz z tą decyzją, w kwestiach dotyczących prób skarżącego wzruszenia decyzji PINB w K. z dnia [...] lipca 2011 roku o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku;

2) decyzję WWINB w P. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania pomieszczeń w piwnicy przedmiotowego budynku.

Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 405/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił o wymierzenie organowi (Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., dalej: PINB w K. lub organ) grzywny za niewykonanie wyroku.

Na wstępie Sąd wyjaśnił na czym polega istota skargi na niewykonanie wyroku wniesionej w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. i jaki jest jej cel. Wskazał, że zastosowanie grzywny może mieć miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Sąd wskazał także, że wniesienie przedmiotowej skargi nie jest ograniczone żadnym terminem i może nastąpić w każdym czasie jednakże nie później niż do dnia wykonania wyroku. Z kolei ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w czasie jej wniesienia. Za istotne Sąd uznał, że wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy umożliwiającymi mu rozstrzygnięcie sprawy, sprawy nie załatwia. Sąd zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w czasie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 688/11).

Sąd wskazał, że skarżący, wzywając [...] września 2018 r. PINB w K. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 18/18 otworzył drogę do wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. Sąd zauważył, że pierwsze wezwanie w tym przedmiocie wpłynęło do PINB w K. w dniu [...] sierpnia 2018 r., podczas gdy akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do tego organu dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Zdaniem Sądu, rozstrzygając przedmiotową sprawę należy mieć na względzie, że organ dysponował aktami administracyjnymi sprawy oraz odpisem prawomocnego wyroku dopiero od dnia [...] sierpnia 2018 r. Tym samym dopiero od tej daty rozpoczął swój bieg termin dwóch miesięcy, w jakim zgodnie z wyrokiem Sądu organ powinien załatwić sprawę. W wyroku z dnia 16 maja 2018 r. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy PINB.[...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy, od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Zatem droga do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PINB została otwarta dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] września 2018 r., znak [...], PINB w K. zawiadomił strony postępowania (w tym pełnomocnika skarżącego) o zmianie zakresu postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] października 2015 r. i prowadzonego w sprawie złego stanu technicznego systemu kominowego, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spalin z pieców gazowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. K. [...] w K.. PINB zmienił zakres postępowania na postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jednocześnie PINB poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że postanowieniem z [...] października 2018 r. (nr PINB.[...]) PINB w K. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" obowiązek dostarczenia ekspertyzy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. K. [...][...] K., w zakresie zgodności budynku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla którego zostało wydane pozwolenie na użytkowanie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Organ określił zakres ekspertyzy, wskazując, że w szczególności ekspertyza powinna obejmować stan techniczny systemu wentylacji i instalacji kominowej oraz analizę rozwiązań, materiałów i wyposażenia budowlanego zastosowanego do budowy budynku w celu zapewnienia użytkownikom ochrony przed hałasem na odpowiednim poziomie. Wskazano, że ekspertyza powinna obejmować wszystkie pomieszczenia budynku oraz niezbędne do wykonania roboty budowlane w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. PINB wskazał, że opinia biegłego sądowego mgr inż. J. Z. z 2015 r., jak i jej uzupełnienie złożone w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., nie zawierały propozycji rozwiązań problemów związanych z wybudowaniem mniejszej liczby przewodów kominowych w stosunku do założeń projektowych. Bez wykonania ekspertyzy określającej poziom hałasu przy przegrodzie (oknie) od strony zewnętrznej, nie można jednoznacznie stwierdzić czy tłumienie akustyczne nawiewników na poziomie 32db jest wystarczające. Taka sama sytuacja dotyczy izolacyjności okien zamontowanych w obiekcie. Informacja o właściwościach akustycznych okien z PVC na poziomie 32dB również nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy stolarka okienna i drzwiowa spełnia swoje zadanie i chroni użytkowników przez nadmiernym hałasem. PINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się informacja otrzymana od GDDKIA z dnia [...] marca 2017 r., z której wynika, że dopuszczalne poziomy hałasu mogą być przekroczone. Natomiast analiza map akustycznych dostępnych online jednoznacznie potwierdza przekroczenie norm hałasu, jednak nie można określić na jakim poziomie występuje hałas emitowany przez ruch drogowy. Przekroczenie norm hałasu emitowanego przez ruch drogowy może świadczyć o tym, że zastosowanie standardowych rozwiązań ochrony akustycznej, tzn. izolacyjności akustycznej na poziomie 32dB, może okazać się niewystarczające. Do stwierdzenia tego faktu wymagane jest wykonanie ekspertyzy podpartej pomiarami poziomu hałasu po obu stronach przegrody. W obecnej sytuacji zbyt wiele czynników ma wpływ na izolacyjność akustyczną stolarki, m.in. rodzaj i kształt okien, drzwi, sposób ich montażu, zastosowane rolety, ewentualne zastosowanie nawiewników czy sposób montażu parapetów. Dodatkowo, znaczne przekroczenie norm hałasu będzie determinować rozwiązania sposobu wentylacji mieszkań w przedmiotowym obiekcie. Organ podkreślił, że dwa zagadnienia: ochrona przed hałasem oraz wentylacja pomieszczeń, są w tym przypadku nierozłączne i muszą być rozpatrywane łącznie, czego ekspertyza z września 2015 r. nie zawierała. Przekroczenie norm hałasu w pomieszczeniach poprzez zastosowanie nawiewników okiennych może determinować zastosowanie innego sposobu dostarczenia świeżego powietrza do pomieszczeń. Jeżeli zajdzie koniczność zmiany sposobu wentylacji, ekspertyza winna zawierać projekt takiego rozwiązania. Sąd zauważył, że organ wskazał, że pracownicy PINB pomimo posiadanej wiedzy specjalistycznej nie mają możliwości dokonania pełnej oceny stanu rzeczy. Określono termin wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy na 31 grudnia 2018 r.

Następnie Sąd zauważył, że postanowieniem z [...] listopada 2018 r. WWINB utrzymał w mocy co do meritum postanowienie PINB z dnia [...] października 2018 r., zmienił natomiast termin wykonania obowiązku - do 31 stycznia 2019 r. WWINB zgodził się z PINB w K., iż dwa zagadnienia: ochrona przez hałasem oraz wentylacja pomieszczeń są nierozłączne i winny być rozpatrywane łącznie, czego ekspertyza z 2015r. wraz z jej uzupełnieniem nie zawierała. Zdaniem WWINB, organ powiatowy wykazał uzasadnione wątpliwości w sprawie (co do jakości wyrobów budowlanych i przeprowadzonych robót budowlanych) i wskazał na konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy technicznej.

Sąd mając powyższe na uwadze stwierdził, że niewątpliwie pomimo doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w dniu [...] sierpnia 2018 r., PINB w K. nie mógł rozstrzygnąć sprawy, której zakres rozszerzył po wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 18/18. PINB nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który przy przyjętym założeniu konieczności łącznego rozważenia kwestii kominów i prawidłowej wentylacji pomieszczeń oraz zapewnienia ochrony osób w nich przebywających przed hałasem, wymagał uzupełnienia. Sąd nie miał wątpliwości, że rozpatrzenie sprawy w jej nowych granicach wymagało sporządzenia ekspertyzy, o czym rozstrzygnięto w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r., utrzymanym w mocy postanowieniem WWINB z dnia [...] listopada 2018 r. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że niewykonanie wyroku Sądu było skutkiem okoliczności niezależnych od organu.

Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi zobowiązana do dostarczenia ekspertyzy Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" jej nie dostarczyła. W ocenie Sądu za uwzględnieniem skargi nie przemawiał wskazywany przez skarżącego brak aktywności PINB w K. w wyegzekwowaniu obowiązku przedłożenia przez Wspólnotę ekspertyzy, do której złożenia zobowiązana została do dnia 31 stycznia 2019 r. Sąd uznał, że brak aktywności PINB w tym zakresie nie miał wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Kwestia ta oraz możliwość wymierzenia grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. badana byłaby w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 8 powołanej ustawy. Sąd zaznaczył, iż skarga na przewlekłość postępowania jest odrębnym środkiem prawnym od skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku. Sąd podkreślił, że w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Wspólnota była monitowana o wykonanie obowiązku po upływie terminu do złożenia ekspertyzy oraz, że formalny wniosek w tym przedmiocie złożyła w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ wyjaśnił również, z jakich przyczyn nie zdecydował się na sporządzenie ekspertyzy z urzędu.

Od powyższego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazuje na naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 § 2 P.p.s.a.):

1. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki w istocie miało; błędne uzasadnienie doprowadziło do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy;

2. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 P.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu i art. 151 P.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu; WSA w Poznaniu oddalając skargę popełnił błąd subsumpcji (subsumcji) uznając, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka do wymierzenia PINB w K. grzywny tj. do uwzględnienia skargi w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność sygn. akt II SAB/Po 181/18 z dnia 16 maja 2018 r.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 154 § 1 oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) przez ich błędną wykładnię i w rezultacie nie zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a.; oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazuje na zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie dotyczącej skargi na niewykonanie wyroku po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność organu i zobowiązującego organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym do tego terminie zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. jest ustalenie czy w okolicznościach sprawy organ w chwili orzekania przez Sąd pozostaje w bezczynności odnośnie wykonania wyroku i czy bezczynność ta wynika z okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność. Nie można zatem wymierzyć organowi grzywny za niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do załatwienia sprawy jeżeli organ co prawda nie wykonał wyroku ale jest to spowodowane okolicznościami, za które nie odpowiada. Grzywnę wymierza Sąd wówczas kiedy organ pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Czyni to nawet wówczas kiedy skarga o wymierzenie grzywny została wniesiona a organ zakończył postępowanie. Jak bowiem stanowi art. 154 § 3 P.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której owa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Ustawodawca jednoznacznie powiązał obowiązek sądu administracyjnego nałożenia grzywny z upływem terminu wyznaczonego wcześniej przez Sąd uwzględniający skargę na bezczynność. Jednak poza upływem terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez sąd rozpatrując skargę z art. 154 § 1 P.p.s.a. należy ustalić jakie były powody uchybienia przez organ temu terminowi i czy były to okoliczności, za które odpowiada.

NSA podziela pogląd zgodnie, z którym "bez znaczenia dla odpowiedzialności organu (...) pozostaje, jakiego rodzaju przyczyny - zależne od organu - stały się powodem niewykonania prawomocnego wyroku Sądu. (...) Jedynie bowiem wówczas, gdyby opóźnienia w wykonaniu wyroku nastąpiły z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu, nie byłoby podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. (...)" (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 755/07).

Nie można również pominąć faktu, że ocena zasadności przedmiotowej skargi dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie wniesienia tej skargi. Przedmiotem oceny Sądu jest przebieg postępowania przed organem aby ustalić czy pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy czy też bezczynność ta była wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu.

Odnosząc powyższe do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogów poprawnego uzasadnienia wyroku wskazanych w tym przepisie. Sąd w sprawie ze skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku nie był zobligowany do przytaczania stanu faktycznego opisującego całe postępowanie PINB w K. od chwili zainicjowania go podaniem skarżącego z [...] kwietnia 2013 r., poprzez wydanie wyroku z 3 marca 2016 r. przez WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 53/16 dotyczącego prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego do wydania wyroku WSA w Poznaniu z 16 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 18/18 uwzględniającego skargę na bezczynność organu w przywołanym postępowaniu naprawczym.

Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie zaniechał przedstawienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał bowiem szczegółowo jakie czynności podejmował organ po zwrocie akt sprawy po wyroku z 16 maja 2018 r. co nastąpiło [...] sierpnia 2018 r. i dokonał ich oceny pod kątem czy organ ponosił odpowiedzialność za niewykonanie wyroku. Okoliczność, że skarżący dowiedział się o przekazaniu akt organowi przez Sąd w dniu [...] sierpnia 2018 r. dopiero [...] maja 2019 r. nie ma znaczenia dla sprawy bowiem nie wpływa na ocenę działań podejmowanych przez organ w związku z wykonaniem wyroku. Wcześniejsze dowiedzenie się przez skarżącego o przekazaniu przez sąd organowi akt sprawy nie zmieniłoby oceny czy organ pozostawał w bezczynności bez własnej winy. Skarżący miałby jedynie świadomość, że dopiero od tej daty zaczyna bieg terminu do załatwienia sprawy przez organ. Powyższe nie wpłynęło także na jego uprawnienia procesowe bowiem pomimo braku wiedzy o przekazaniu akt do organu wystąpił dwukrotnie z wezwaniem organu do wykonania wyroku poprzez załatwienie sprawy ([...] sierpnia 2018 r. i [...] września 2018 r.).

Sąd wskazał także na czym polega załatwienie sprawy przez organ. Stwierdził bowiem na str. 4 uzasadnienia, że "Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem." Sąd nie twierdził, że wyrok został wykonany ale badał czy bezczynność organu w wykonaniu wyroku wynikała z okoliczności, za które organ ponosi odpowiedzialność. Sąd prześledził czynności podejmowane przez organ po wydaniu wyroku i stwierdził, że jednym z powodów niewykonania wyroku była zmiana dotychczasowego zakresu postępowania na postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego niezgodnie z warunkami technicznymi. Sąd co prawda nie wskazał wprost, że do zmiany tej organ zobligowany został wyrokiem WSA w Poznaniu z 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 53/16, co nie zmienia faktu, że taka zmiana była uzasadniona i konieczna. Ponadto decyzją W. WINB z [...] czerwca 2017 r. organ I instancji został zobligowany do uzyskania w ramach zleconej kolejnej ekspertyzy technicznej propozycji rozwiązań ujawnionych we wcześniej sporządzonych ekspertyzach problemów i usunięcia wad. Nie było zatem wolą organu, jak widzi to skarżący kasacyjnie, przedłużanie postępowania aby tylko nie załatwić sprawy merytorycznie. Zasadniczym powodem nie wydania merytorycznej decyzji w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez PINB po wydaniu wyroku z 16 maja 2018 r. było niedostarczenie przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w K. ekspertyzy technicznej budynku przy ul. K. [...] w zakresie zgodności budynku z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z akt sprawy (postanowienie PINB w K. z [...] października 2018 r. nr [...]) ustalony został nowy zakres ekspertyzy, która powinna obejmować stan techniczny systemu wentylacji i instalacji kominowej oraz analizę rozwiązań, materiałów i wyposażenia budowlanego zastosowanego do budowy budynku w celu zapewnienia użytkownikom ochrony przed hałasem na odpowiednim poziomie. Organ wskazał dlaczego ochrona przed hałasem oraz wentylacja pomieszczeń muszą być rozpatrywane łącznie, a tego nie zawierała ekspertyza z 2015 r. autorstwa biegłego sądowego mgr inż. J. Z.. Zdaniem NSA, uzasadnione było sporządzenie nowej ekspertyzy we wskazanym wyżej zakresie. Racjonalną wydaje się argumentacja organu, że przekroczenie norm hałasu w pomieszczeniach poprzez zastosowanie nawiewników okiennych może determinować zastosowanie innego sposobu dostarczenia świeżego powietrza do pomieszczeń. W istocie jeżeli normy hałasu emitowanego przez ruch drogowy w sąsiedztwie budynku w pomieszczeniach mieszkalnych będą przekroczone pomimo izolacji okien na poziomie 32dB to może okazać się, że sposobem na zmniejszenie hałasu jest usunięcie nawiewników okiennych. To jednak będzie skutkować tym, że zaburzona zostanie wymiana powietrza w pomieszczeniach co jest nierozłącznie związane z poprawnym funkcjonowaniem wentylacji. Zatem wbrew temu co podnosi skarżący w skardze kasacyjnej istnieje związek pomiędzy potrzebą ograniczenia hałasu a funkcjonowaniem wentylacji w przedmiotowym budynku, co ma zostać przeanalizowane właśnie zleconą ekspertyzą.

Za słusznością powyższego działania PINB w K. przemawia także fakt, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżącego na postanowienie dotyczące zobowiązania Wspólnoty do przedłożenia ekspertyzy nie dopatrzył się jego merytorycznych wad a jedynie zmienił termin przedłożenia ekspertyzy z 31 grudnia 2018 r. na 31 stycznia 2019 r. Organ ten wskazał na konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w żądanym zakresie.

Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że nakładanie grzywny w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. za niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność organu i zobowiązującego do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie nie było uzasadnione okolicznościami. Jednoznacznie z okoliczności sprawy prowadzonej przez PINB w K. po wydaniu wyroku z 16 maja 2018 r., po zwrocie akt w dniu [...] sierpnia 2018 r. wynika, że organ ten nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który zakładając konieczność łącznego rozważenia kwestii kominów i prawidłowej wentylacji pomieszczeń oraz zapewnienia ochrony osób w nich przebywających przed hałasem, wymagał uzupełnienia. Wobec tego słuszne jest stanowisko Sądu, że rozpatrzenie sprawy w jej nowych granicach wymagało sporządzenia ekspertyzy, a jej brak powoduje, że niewykonanie wyroku było skutkiem okoliczności niezależnych od organu. Tym samym nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. i skargę w tym zakresie należało oddalić.

Z uwagi na powyższe za niezasadny NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastowowanie a zastosowanie art. 151 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy przedstawionych powyżej nie było podstaw aby organowi przypisać odpowiedzialność za niezałatwienie sprawy w terminie a tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. Skarżący niewłaściwie interpretuje art. 154 § 1 P.p.s.a. twierdząc, że o jego zastosowaniu przesądza wyłącznie to, że organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność. Jak wynika z powyższych rozważań istotne jest to z jakich powodów organ pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku i czy ponosi za to odpowiedzialność. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca bowiem przedłożenie przez Wspólnotę nowej ekspertyzy determinuje dalsze czynności w sprawie w tym jej merytoryczne zakończenie wydaniem decyzji lub w inny przewidziany prawem sposób.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów art. 154 § 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. traktowanych jako przepisy prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, co miało prowadzić do niezastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji nie kwestionował dopuszczalności wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku przez skarżącego. W istocie skarga skarżącego wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność a nie wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności, który stanowił podstawę wniesienia skargi na niewykonanie wyroku w stanie prawnym obowiązującym do 14 sierpnia 2015 r. i nikt tego nie kwestionował.

Sąd I instancji wskazując, że nie podziela stanowiska skarżącego, że za uwzględnieniem skargi (o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku przyp. NSA) powinien przemawiać brak aktywności PINB w K. w wyegzekwowaniu obowiązku przedłożenia przez Wspólnotę ekspertyzy, do której złożenia została zobowiązana do 31 stycznia 2019 r., i, że brak aktywności PINB w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy ze skargi o nałożenie grzywny za niewykonanie wyroku II SAB/Po 18/18, nie miał na myśli niedopuszczalności skargi skarżącego. Sąd zauważył jedynie, że kwestia bezczynności organu przy egzekwowaniu obowiązku Wspólnoty przedłożenia w terminie ekspertyzy nie jest związana z postępowaniem w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Następnie wskazał, że kwestia przewlekłości postępowania organu i wymierzenia grzywny z art. 149 § 2 P.p.s.a. jest badana w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd miał na myśli jedynie wyraźne oddzielenie kwestii badania przewlekłości postępowania organu podczas postępowania egzekucyjnego od kwestii oceny czy organ pozostawał w bezczynności, za którą ponosi odpowiedzialność, przy wykonywaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.