Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2874/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 58 § 1 pkt. 6, art. 52 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 108/13 w sprawie ze skargi D. T. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek D. T. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 108/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku D.T. z dnia 13 października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

D.T. wnioskiem z dnia 13 października 2011 r. wezwała [...] S.A. Oddział w K. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonych w T. (działki o nr ewid. [...]) oraz do ustanowienia na tych działkach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądała udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na jej działkach.

W odpowiedzi Spółka poinformowała, że nie dysponuje środkami publicznymi w zakresie powierzonych jej zadań i w związku z tym nie należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Z tych też względów brak jest podstaw prawnych do zobowiązania Spółki do udostępnienia żądanych dokumentów.

Następnie D.T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w K., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła jej informacji publicznej zawartej we wniosku oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga ta nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro zmierza ona do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to skarga może być złożona do sądu administracyjnego także bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są bowiem "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na takie przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Tymczasem skarżąca do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w G. wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że żądanie skarżącej udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", albowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Decyzjami administracyjnymi dotyczącymi budowy linii dysponują organy administracji, które je wydały i tylko one - zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - zobowiązane są do ich udostępnienia. Spółka wskazała również, że zajmuje się dystrybucją energii elektrycznej, a nie obrotem energią elektryczną (z art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Sprzedaż energii odbiorcom detalicznym czy hurtowym prowadzi inna, odrębna spółka, to jest [...] S.A.

Postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 21/13 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku D.T. z dnia 13 października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, bowiem skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że zgodnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w powyższej ustawie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do katalogu informacji publicznej ustawodawca zaliczył informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej. Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącą decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - oprócz organów władzy publicznej - są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10 wyjaśnił, że zwrot "zadania publiczne" ma szerszy zakres od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Użyty w art. 4 u.d.i.p. zwrot "zadanie publiczne", zamiast zawartego w art. 61 Konstytucji RP sformułowania "zadanie władzy publicznej" pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania im tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa, a ponadto że obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne, a więc o dążenie do zaspokojenia istniejących oraz przewidywanych potrzeb energetycznych kraju. Nie ma przy tym znaczenia, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany jeszcze przed wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE (Dz. U. UE L z dnia 15 lipca 2003 r., Nr 176, poz. 37, ze zm.) oraz przed nowelizacją Prawa energetycznego dokonaną ustawą z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 552 ze zm.). Zakres działania energetycznego operatora systemu dystrybucyjnego świadczy bowiem o bezpośrednim realizowaniu przez ten podmiot funkcji związanej z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju. W piśmiennictwie wskazuje się, że przedsiębiorstwa energetyczne odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego, gdyż właśnie te podmioty wykonują działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Jednocześnie wykonywanie tego rodzaju działalności gospodarczej - ze względu na jej znaczenie - zostało obwarowane wieloma obowiązkami, jakie te podmioty w zakresie wykonywanej działalności muszą wykonywać, a które przekładają się na odpowiedni poziom bezpieczeństwa energetycznego. Bezpieczeństwo energetyczne zaliczane jest do szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego, ponieważ energia i surowce energetyczne stanowią produkty strategiczne mające realny wpływ na wszystkie elementy prawidłowego funkcjonowania państwa (por. Komentarz do art. 1 ustawy - Prawo energetyczne, red. Zdzisław Muras, Mariusz Swora, zawarty w Bazie Orzeczeń LEX).

W związku z powyższym przyjąć należy, że [...] S.A. w G. jest przedsiębiorstwem energetycznym, który wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną, to [...] S.A. była zobligowana do załatwienia wniosku w sposób i w formie określonej w u.d.i.p. Natomiast w przypadku zamiaru powołania się przez stronę przeciwną na tajemnicę przedsiębiorstwa, koniecznym było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tej przyczyny. Możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną i zobowiązany do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona. Okoliczność, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa, także nie wyłącza jej prawa do żądania udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza bowiem takich ograniczeń w prawie do uzyskania informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno, co do zasady, żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu informacji. Posiadanie interesu w uzyskaniu informacji, które związane jest z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych, nie wyłącza uprawnień do uzyskania informacji w trybie u.d.i.p.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formach określonych we wniosku.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 13 października 2011 r. Rozpoznając ten wniosek Spółka winna udostępnić żądaną informację, jeżeli znajduje się ona w jej posiadaniu, albo wskazać, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub nie znajduje się w jej posiadaniu, bądź wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji w sytuacji zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka nie zakończyła postępowania w taki sposób, a zatem pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Dlatego WSA w Gdańsku zobowiązał [...] S.A. do rozpoznania wniosku D.T. o udzielenie jej informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że D.T. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w październiku 2011 r. i do dnia wydania wyroku, to jest przez okres prawie dwóch lat, wniosek ten przez Spółkę nie został załatwiony w sposób wymagany prawem. Długotrwałość opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku, który winien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, świadczy, że bezczynność zobowiązanego podmiotu w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniu prawa. Nie ma przy tym znaczenia, że wniosek został złożony do Oddziału Spółki, bowiem Spółka powinna zapewnić prawidłowy obieg dokumentów w tym przedsiębiorstwie. Ponadto to Spółka udzieliła odpowiedzi na powyższy wniosek, wskazując, że nie mają do niej zastosowania przepisy u.d.i.p. W jej też imieniu pełnomocnik posiadający umocowanie zarządu Spółki udzielił odpowiedzi na skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego wyroku na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 i § 3 P.p.s.a., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 3 lit a) tiret pierwsze u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożyła wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art.52 § 4 P.p.s.a).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto, że D.T. jako stronę postępowania wskazała [...] S.A. Oddział w K., tymczasem Oddział powyższej Spółki nie może być uznany za jednostkę organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 P.p.s.a., bowiem nie posiada zdolności sądowej i nie może być stroną postępowania. Z tych też względów Sąd winien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1 i § 3 P.p.s.a.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 reguluje, komu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej oraz czyja działalność jest przedmiotem informacji publicznej. W ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem tego prawa jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które wymienia art. 4 u.d.i.p. Zatem żądanie udostępnienia informacji publicznej może dotyczyć działalności organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej. Tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". [...] S.A. byłaby zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdy byłaby "władzą publiczną", lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" lub dysponowałaby majątkiem publicznym. [...] S.A. jest natomiast spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę występującą pod nazwą [...] S.A. (100 % akcji), której właścicielem jest Skarb Państwa (ok. 82 %). Zatem, [...] S.A. nie jest podmiotem mieszczącym się w kategorii władzy publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym albo innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Ponadto, mimo że [...] S.A. jest osobą prawną, pośrednio kontrolowaną przez Skarb Państwa, nie jest podmiotem wykonującym "zadania publiczne". Jej działalność ogranicza się tylko do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego. Wobec powyższego należy uznać, że [...] S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji. Zatem od tego organu administracji a nie od skarżącej Spółki skarżąca winna domagać się uzyskania żądanej informacji publicznej.

W ocenie [...] S.A. w G. w sprawie winien być zastosowany przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zatem ich ujawnienie stanowiłoby działanie na szkodę przedsiębiorcy.

Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. D.T. wystąpiła o zasądzenie kosztów sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji przede wszystkim nieważność postępowania wynikającą z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Zarzut ten nie jest zasadny.

Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Przepis art. 25 P.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, nie odnosi się do pojęcia organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a który to organ – zgodnie z art. 32 P.p.s.a. – jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 P.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 P.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów administracji publicznej, a nie tych organów. Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 P.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 2878/12 z art. 32 P.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, to ma w tym postępowaniu także zdolność sądową. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, nie został wprost wymieniony w art. 25 P.p.s.a. Również w doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że art. 25 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony, a organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak o tym stanowi art. 32, chociaż nie znajduje to wprost potwierdzenia w art. 25 P.p.s.a. (M. Romańska w: T. Woś (red.); Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 224).

W sprawie zainicjowanej wnioskiem D.T. z dnia 13 października 2011 r. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, którego konsekwencją jest niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższy akt prawny jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wymienia podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie ma charakteru zamkniętego, gdyż ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Mając na uwadze, że unormowania u.d.i.p. wprowadziły odformalizowany tryb dostępu do informacji i stanowią konkretyzację wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy stanąć na stanowisku, że przepisy określające otwarty katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., o ile tylko są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", powinny być wykładane w taki sposób, który w najpełniejszy sposób gwarantuje rzeczywisty dostęp do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być zatem zarówno spółka jak i jej jednostka organizacyjna (oddział). W konsekwencji na te podmioty może być też nałożony przez Sąd obowiązek zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie oba te podmioty mają zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego na gruncie przepisów u.d.i.p. pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12). W konsekwencji w judykaturze ugruntowany został już pogląd, że zarówno spółka akcyjna jak i oddział takiej spółki są podmiotami wyposażonymi w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zatem spółka i oddział spółki akcyjnej mogą być traktowane jako organy w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., czyli w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie im przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sprawach dotyczących udostępnienia przez spółkę akcyjną informacji publicznej nie ma więc znaczenia, czy takie żądanie zostanie skierowane do zarządu Spółki czy którejkolwiek z jej jednostek organizacyjnych, w tym jej oddziału. Istotne bowiem jest jedynie to, czy spółka akcyjna kwalifikuje się do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że stroną postępowania sądowoadministracyjnego w takich sprawach może być zarówno spółka akcyjna jak i jej oddział.

W pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym udział brała [...] S.A. z siedzibą w G., czyli podmiot bezspornie wyposażony w zdolność sądową. Zaskarżonym wyrokiem nie złamano zatem art. 25 § 1 i § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 i 5 P.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a.

Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też u.d.i.p. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie – czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej – do bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite i powinno być znane także stronie skarżącej kasacyjnie (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545 ).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o jakim mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że żądane przez D. T. dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawczyni, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze uznać należy za chybiony.

Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust.1 i ust. 3 u.d.i.p. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do zobowiązanych zalicza bowiem również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w G. (i jej oddziały) podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W judykaturze wskazuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Spółka [...] (i poszczególne jej oddziały) objęta jest zakresem podmiotowym u.d.i.p. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawczyni żądanych przez nią informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdyby podlegały one ochronie prawnej. Spółka takich działań zaniechała, pozostając w stanie bezczynności aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku D.T. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. było uzasadnione.

Nieskuteczne są ponadto wywody dotyczące art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Po pierwsze zostały one zawarte jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a nie jej podstawach. Po drugie Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż na obecnym etapie postępowania przepis ten nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna przed wniesieniem skargi do sądu wojewódzkiego twierdziła jedynie, że nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji. Nie wydała natomiast decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie u.d.i.p. W konsekwencji WSA w Gdańsku nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał wyłącznie skargę na bezczynność Spółki w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę i uznając ją za zasadną, Sąd I instancji przesądził jedynie, że przedmiotowe informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będą wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przy rozpoznaniu wniosku D.T. Spółka zobowiązana będzie obecnie rozstrzygnąć powyższe kwestie, w tym rozważyć, czy w sprawie mogą w ogóle wchodzić ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek D.T. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Strona nie złożyła bowiem odpowiedzi na skargę kasacyjną, a jej pełnomocnik nie brał udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. D.T. nie wykazała zatem, aby w postępowaniu kasacyjnym poniosła koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).