Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 810/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Rz 810 /15 P O S T A N O W I E N I E Dnia 17 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi ze skargi B. A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości - postanawia – I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu B. A. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.A. jest uchwała Rady Gminy [....] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu.

Opisaną wyżej uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 379 ze zm., zwana dalej "U.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., zwana dalej "U.g.n.") Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości R. stanowiących mienie komunalne Gminy [...] Wykonanie przedmiotowej uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy [...].

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. (doręczonym organowi dnia 24 kwietnia 2015 r.) B.A. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając w nim naruszenie art. 48 U.s.g. poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego, wyrażonej w formie uchwały. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

W skardze na opisaną na wstępie uchwałę B.A., reprezentowany przez adwokata B.S. zarzucił rażące naruszenie art. 48 U.s.g. poprzez jej podjęcie bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego, wyrażonej w formie uchwały.

Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

U uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwałą zebrania wiejskiego, podjętą w dniu [...] września 2014 r., mieszkańcy wsi R. postanowili wstrzymać sprzedaż działek powstałych z działki nr 33/166, objętych zaskarżoną uchwałą. W uchwale tej mieszkańcy wsi R. w sposób stanowczy i jednoznaczny sprzeciwili się sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości stanowiących mienie komunalne, pochodzące z mienia wiejskiego wsi R., do którego należą sporne działki. Swoje uprawnienia wywiedli z treści art. 48 ust. 2 i ust. 3 U.s.g., który przyznaje je mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jako indywidualnym jej członkom.

Podnieśli, że decydowanie o sprzedaży nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie (sołectwu) w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców. Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. W przedmiotowej sprawie wyraźny sprzeciw członków lokalnej wspólnoty samorządowej - mieszkańców Wsi R. - został przez Radę Gminy [...] zupełnie zignorowany.

Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie wieś R. posiada prawo do korzystania z nieruchomości szczegółowo wymienionych w zaskarżonej uchwale, tym bardziej, iż prawo to istniało również w dacie wejścia w życie U.s.g. Prawa te określone są ponadto w statucie sołectwa R. zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zatwierdzenia Statutów Sołectw, stanowiącego Załącznik nr 4 do uchwały (Dz.Urz. Województwa [...] z 2003 r. Nr [...], poz. [...]), a wymienione w zaskarżonej uchwale nieruchomości służyły do powszechnego użytku mieszkańców wsi R., stosownie do posiadanych przez sołectwo uprawnień.

Co się zaś tyczy istnienia interesu prawnego skarżącego wskazał on, iż jest członkiem ex lege wspólnoty samorządowej, której dotyczy zaskarżona uchwała. Ponadto zaskarżona uchwała jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go "pewnych uprawnień w stosunku do mienia wiejskiego wsi R.". Na marginesie podniósł, że warunkiem złożenia skargi, wynikającym z art. 101 U.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] – działający imieniem Rady Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności podniósł, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia objętej postępowaniem uchwały, gdyż nie narusza ona jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 U.s.g. Źródłem takiego interesu może być konkretny przepis prawa materialnego, a takiego skarżący nie wskazał, za zaskarżeniu podlega uchwała niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia , interesu prawnego. Fakt przynależności do wspólnoty samorządowej i zagrożenie konkretnych uprawnień sołectwa, których zresztą nie określił skarżący, nie stanowią źródła legitymacji skargowej. Podmiotem chronionym przez art. 48 U.s.g są bowiem mieszkańcy sołectwa, jako pewna kategoria zbiorcza, stąd interes prawny o którym mowa w art. 101 U.s.g. musi być interesem wspólnoty tych mieszkańców, a nie poszczególnych jej członków. Zatem legitymacja skargowa, warunkowana istnieniem interesu prawnego mogłaby przysługiwać ewentualnie w niniejszej sprawie mieszkańcom sołectwa reprezentowanym przez sołtysa, działającego na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego.

Organ zakwestionował fakt wykazania przez skarżącego, że działki gruntu stanowiące przedmiot zaskarżonej uchwały stanowią mienie gminne w rozumieniu art. 48 ust. 3 U.s.g. podkreślając wyraźnie rozróżnienie pomiędzy mieniem gminnym, dobrem gromadzkim i mieniem gromadzkim. Niewskazanie charakteru tego mienia przed wejściem w życie U.s.g. przesądza w ocenie organu o niewykazaniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i przemawia za oddaleniem skargi.

Niezależnie od powyższego za oddaleniem skargi przemawia okoliczność, ze przy podjęciu uchwały nie dopuszczono się naruszenia żadnego przepisu prawa, a konkluzja taka ma swoje źródło w aktualnym stanie prawnym. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a U.s.g. wynika bowiem, że jedynie od woli gminy wyrażonej w stosownej formie zależy czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie danej nieruchomości.

Podniósł dodatkowo, że uchwałą z dnia [...] maja 2007 r. Zebranie Wiejskie Wsi R. wyraziło zgodę na sprzedaż działki nr 33/49 (z której powstała m.in. działka nr 33/166), na działki rekreacyjne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowano projekt podziału działki nr 33/166 przesądzając o jego zgodności z postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] dokonano jej podziału na działki objęte zaskarżoną uchwałą. Oznacza to zatem, że Zebranie Wiejskie Wsi R. wyraziło zgodę na ich sprzedaż, a uchwała z dnia [...] września 2014 r. odmawiająca tej zgody został podjęta już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Ponadto w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki te zostały przeznaczone na tereny zabudowy mieszkaniowej – rekreacji indywidualnej. Z księgi wieczystej urządzonej dla tych działek nie wynika, jakoby stanowiły mienie wiejskie, brak jest też jakichkolwiek ograniczeń i zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, powołaną podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy.

Przedmiotem skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego wskazanych w niej nieruchomości.

Przed ustosunkowaniem się merytorycznym do możliwości skutecznego wniesienia i ewentualnie zbadania zasadności skargi należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy został wyczerpany w sposób formalny tryb wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy, o którym mowa w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 53 § 2.

Następnie należało ocenić, czy skarżący wykazał legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Skarżący wyczerpał tryb, bowiem przed wniesieniem skargi skierował do Rady Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Warunkiem wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest nie tylko formalne zachowanie wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jak i zachowanie terminów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 P.p.s.a., lecz również posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny a nie przyszły i potencjalny.

Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały takim aktem lub innym działaniem organu gminy naruszone przed wniesieniem skargi.

Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości oraz musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., II OSK 1749/07).

Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku naruszenia z sytuacją prawną skarżącego.

Kwestionując uchwałę organu gminy w trybie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną.

Wnosząc taką skargę musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo jego pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (patrz: wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dni a17 maja 2012 r., I OSK 208/12 oraz z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13).

Skarżący B.A. zaskarżając uchwałę nr [...] występuje w sprawie jako mieszkaniec gminy nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 § 1 u.s.g.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowych w miejscowości R. Jako podstawę prawną podjętej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2014 r., poz. 379), który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących m.in. nabywania, zbywania i wydzierżawiania nieruchomości.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten dotyczy prawa sołectwa do korzystania z mienia, które przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 27 maja 1990 r. było mieniem gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 411/94). Przywołany przepis stanowi, że rada gminy nie może uszczuplać dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.

W pierwszej kolejności należałoby poprawnie ustalić status działek objętych uchwałą, a więc że są mieniem gminnym, do którego ma zastosowanie art. 48 ust. 2 u.s.g. W tym celu należało wyjaśnić charakter tego mienia przed wejściem w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Mienie gminne sprzed tej ustawy z mocy prawa stawało się mieniem gminy. Zatem jakiekolwiek decyzje komunalizacyjne mogłyby rozstrzygnąć tylko tę kwestię a nie przesądzają o charakterze jego mienia. Mienie gminne stało się w dniu 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym właściwej gminy. Dopiero ta gmina stosownie do art. 7 ust. 3 przepisów wprowadzających przekazała takie mienie sołectwom utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały wcześniej mieniem gminnym.

Zatem jednoznaczne ustalenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 2 ustawy wymagało stwierdzenia, że działki w niej wskazane były przed dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminnym, że po tej dacie stały się mieniem komunalnym (gminnym) i że Gmina [...] te nieruchomości przekazała sołectwu utworzonemu przez tę gminę w miejsce dotychczasowego sołectwa.

Po takim ustaleniu byłoby możliwe wywodzić uprawnienia skarżącego do kwestionowania w trybie art. 101 u.s.g. uchwały Rady Gminy [...]

Brak takich ustaleń nie pozwoli uznać, że skarżący miał interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. uzasadniający wniesienie skargi.

Załączony do akt administracyjnych wypis z księgi wieczystej w Dziale II zawiera zapis "Gmina [...]".

Z tych względów na zasadzie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Sąd skargę odrzucił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.