Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2034/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. i O. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 993/13 w sprawie ze skargi A. L. i O. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Sz 993/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. L. i O. L. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. po rozpatrzeniu wniosku inwestora R. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego z garażem, położonego przy ul. [...] w S. (działka nr ew. [...]). W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z wnioskiem inwestor planuje rozbudowę istniejącego garażu poprzez jego poszerzenie do granicy z działką nr [...] przy ul. [...] i wydłużenie do 8,0 metrów oraz nadbudowę garażu do wysokości górnego stropu parteru budynku oraz nałożenie nad całym budynkiem dachu, o spadku ok. 15°. Wniosek inwestora został zmodyfikowany w zakresie m.in. linii zabudowy i wysokości zabudowy w sposób odpowiadający zabudowie istniejącej na sąsiedniej działce przy ul. [...]. W ocenie organu I instancji zamierzenie inwestycyjne odpowiada warunkom wynikającym z analizy i cech zabudowy tego obszaru.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i O. L. - właściciele nieruchomości przy ul. [...], wnosząc o jej uchylenie i odmowę ustalenia warunków zabudowy we wskazany przez wnioskodawcę sposób. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 627), dalej K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, stanowiąca przedmiot odwołania decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty odwołania okazały się nieuzasadnione. W szczególności decyzja ta spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zostały zawarte w niej wszystkie wymagane elementy. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 prawidłowo wyznaczony został obszar analizy, a następnie w obszarze tym przeprowadzona została analiza cech i funkcji zabudowy. W oparciu o wyniki analizy zostały określone: funkcja zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, linia zabudowy - dla budynku głównego nie ulega zmianie (dla rozbudowanej części budynku, mieszczącej garaż, wyznaczono obowiązującą linię zabudowy po licu garażu na sąsiedniej działce nr [...], wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy po licu budynku położonego na działce nr [...]).

Ponadto ustalono maksymalny wskaźnik zabudowy działki do 34%, szerokość elewacji frontowej do 13 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) - do 5 m, geometrię dachu – dach płaski, o wysokości jego najwyższej części do 6,5 m.

Sąd Wojewódzki następnie zrelacjonował stanowisko Kolegium w kwestii zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Mianowicie przepisy prawa budowlanego nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie posiada uprawnień do dokonywania ustaleń przypisanych do procesu budowlanego. Jego zadaniem jest określenie parametrów, jakie wiązać będą inwestora w dalszym procesie inwestycyjnym. Co do ustalenia: obowiązującej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji oraz dopuszczenia usytuowania lokalizacji rozbudowy przy granicy z działką sąsiednią to parametry zawarte w decyzji wyznaczone zostały w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej. Budynek, będący przedmiotem niniejszego postępowania, posiada garaż o zdecydowanie mniejszym gabarycie od pozostałych, tj. o szerokości ok. 2 m do 2,5 m, co nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach dla garaży. Rozwiązanie zawarte w skarżonej decyzji pozwoli na uporządkowanie rozwiązań przestrzennych w tej części ulicy [...], a nadto pozwoli na dostosowanie parametrów garażu do obowiązujących przepisów prawa.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. A. i O. L. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest bezzasadna i wyrokiem z dnia 6 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Sz 993/13) oddalił skargę A. L. i O. L. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że przedmiotowa rozbudowa w istocie dotyczy części garażowej budynku i polegać ma na jej poszerzeniu do granicy działki oraz nadbudowie do wysokości górnego stropu parteru budynku mieszkalnego i przykryciu całości jednym dachem płaskim. Organ wskazał, iż poszerzenie garażu spowodowane jest koniecznością dostosowania jego parametrów do obowiązujących norm i funkcjonalności.

Odnosząc się do zarzutu, że w decyzji niewłaściwie określony został jej zakres - jako dotyczący rozbudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego, podczas gdy faktycznie dotyczy ona tylko rozbudowy i nadbudowy budynku garażowego i przybliżenia go do granicy ich działki - Sąd stwierdził, że określenie zakresu inwestycji w sytuacji, gdy obejmuje ona również przebudowę dachu nad całością budynku uznać należało za prawidłowe.

W zaskarżonej decyzji zostały określone wszystkie istotne parametry inwestycji - jednoznacznie i w nawiązaniu do rozwiązań wynikających z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy cech zabudowy terenu, którego obszar wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: rozporządzenie. Z opracowanej analizy funkcji i cech zabudowy wynika, iż również inne garaże, w tym także garaż A. L. i O. L., zbliżone są do granicy działki. Takie usytuowanie zdaniem Sądu Wojewódzkiego należało uznać za dopuszczalne, na co wskazuje § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowiący, iż dopuszcza się usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd Wojewódzki w ślad za organem uznał, że przepisy techniczno-budowlane nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy winna przede wszystkim realizować zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 u.p.z.p. Realizacja tej zasady polega na ustaleniu szczegółowych warunków zabudowy w oparciu o wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i mogą one stanowić podstawę do zezwolenia na usytuowanie obiektu budowlanego na granicy działki, jeśli taka zabudowa ma miejsce na analizowanym terenie. Ponadto przepisy u.p.z.p. nie wymagają by zabudowa wszystkich nieruchomości była identyczna i stanowiła ścisłe powielanie zabudowy na działce sąsiedniej. Chodzi w nich o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych i linii zabudowy.

Jako nietrafne Sąd Wojewódzki uznał wywody skargi odnoszące się do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisów regulujących ustalenie obowiązującej linii zabudowy, która w tym przypadku stanowi przedłużenie linii zabudowy budynku i garażu na działce skarżących – co odpowiada wymogom § 4 ust.1 rozporządzenia. Organy trafnie wskazały, iż obowiązująca linia zabudowy określa położenie obiektu budowlanego w stosunku do granicy działki przyległej do granicy działki drogowej, nie zaś pozostałych granic działki, jak też do wysokości zabudowy. Zaskarżona decyzja dotyczy – zgodnie z wnioskiem inwestora - rozbudowy i nadbudowy jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego z garażem usytuowanego przy ul. [...] (dz. nr [...]), przy czym w istocie dotyczy rozbudowy garażu, polegającej na jego poszerzeniu do granicy z działką nr ew. [...]. Sąd Wojewódzki podkreślił także, że przedmiotem badania i oceny Sądu jest rzeczywista treść zaskarżonej decyzji. A decyzja ta dotyczy rozbudowy i nadbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem. Jak wynika z materiału fotograficznego znajdującego się w aktach sprawy (k.54) podobnie zbudowany jest garaż skarżących.

Zaskarżona decyzja przewiduje dach płaski nad całością, oraz określa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej całego budynku, a także ogólną wysokość budynku z uwzględnieniem dachu (6,6 m). Z punktu widzenia wymogów u.p.z.p. istotne są parametry danego obiektu budowlanego, jego funkcja i lokalizacja. Stąd zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia, polegający na niewskazaniu ilości kondygnacji garażu Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony.

A. i O. L. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Sz 993/13) skargą kasacyjną, wnosząc na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie i w ustalonych okolicznościach faktycznych inwestycja będąca przedmiotem postępowania o określonych cechach i parametrach technicznych oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana w sytuacji, gdy inwestycja ta nie zachowuje ładu przestrzennego określonego w tym przepisie tj. nie tworzy harmonijnej całości z zabudową sąsiednią,

Dalej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo tego, że decyzja ta została wydana bez zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego co  skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach została ona oparta,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi co skutkowało nieuchyleniem decyzji organu II instancji pomimo, że w sprawie nie został zebrany i rozważony cały materiał dowodowy, w tym w szczególności nie wyjaśniono sposobu umiejscowienia przedmiotowej dla sprawy inwestycji na nieruchomości, jej położenia względem granic nieruchomości, drogi publicznej i umiejscowionych na nieruchomości słupów wysokiego napięcia, co w rezultacie skutkowało ustaleniem warunków zabudowy w sytuacji, gdy do ustalenia tychże warunków zabudowy dojść nie powinno,

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących kluczowych dla sprawy dokumentów tj. map obrazujących umiejscowienie garażu istniejącego w chwili obecnej oraz umiejscowienie planowanej inwestycji oraz dokumentów obrazujących istniejący stan zabudowy ulicy [...] w S.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżących planowana inwestycja zakłóci istniejący w jej okolicy ład przestrzenny poprzez nadmierne zbliżenie garażu wnioskodawcy do granicy działki i zabudowy skarżących, poprzez nadmierną rozbudowę garażu wzwyż oraz poprzez znaczną rozbudowę garażu w głębi działki skutkującą budową garażu odbiegającego gabarytami od garaży umiejscowionych na sąsiednich nieruchomościach, co pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej skarżący kasacyjnie twierdzą, że materiał dowodowy nie był wystarczający, a dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustalenia faktyczne są błędne. Zarówno organ, jak i Sąd błędnie ustaliły gabaryty sąsiednich z planowaną inwestycją garaży uznając, że projekt zawarty we wniosku byłby z nimi zgodny. Trudno jest jednak nie zauważyć, iż ustalenia te nie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś brak jest map obrazujących istniejący stan rzeczy, odległości garaży od granic działek, ich gabarytu. Oznacza to, że w oparciu o istniejący materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy posiłkując się odstępstwem od zasady w postaci garażu skarżących zamiast samą zasadą.

Z niepełnością materiału dowodowego skarżący powiązali fakt, że na granicy działki skarżących i działki wnioskodawcy umiejscowiony jest słup wysokiego napięcia, przez działki te przebiegają linie wysokiego napięcia z tego słupa. Oznacza to ograniczenie w możliwości rozbudowy istniejącej zabudowy wzwyż, na co ani organ ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie zwróciły uwagi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Przy czym konieczne jest podkreślenie, że naruszenie owych przepisów procesowych może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty o charakterze procesowym zmierzają do wykazania, że zarówno sąd administracyjny dopuścił się uchybień w prowadzeniu postępowania sądowoadminsitracyjnego poprzez naruszenie normy art. 106 § 3 p.p.s.a., jak i organy administracji opierając się na niepełnym materiale dowodowym oraz dokonując w związku z tym błędnych ustaleń faktycznych, czego nie zauważył Sąd Wojewódzki i skargę oddalił, zamiast zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i decyzję ustalająca warunki zabudowy na rzecz R. S. uchylić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te zarzuty są bezzasadne.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a, który sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie to należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przywołanego przepisu p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a oraz 107 § 3 p.p.s.a. Oceniając postępowanie organów administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy i oparty na całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób prawidłowy, a przy procedowaniu organy nie naruszyły przepisów postępowania. Sąd I instancji oparł się przede wszystkim na prawidłowo sporządzonej analizie (również części jej graficznej, gdzie dokładnie naniesiono granice działek oraz konkretne położenie budynków w obszarze analizowanym) oraz pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, w tym dokumentacji zdjęciowej pochodzącej z sieci Internet. Jak wynika z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. W każdej sprawie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana analiza terenu. Wyniki zaś analizy, w postaci załącznika tekstowego oraz graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej integralną część. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Oznacza to, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpująca analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza spełnia warunki wynikające zarówno z u.p.z.p., jak i wymogów rozporządzenia. Stanowi właściwie fundamentalny w sprawie ustalenia warunków zabudowy dowód, którego obowiązek przeprowadzenia wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia i jako taki dowód ten każdorazowo podlega ocenie (vide wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1252/11). Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie organy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym, aby ustalić gabaryty planowanej rozbudowy i nadbudowy garażu w odniesieniu do istniejących garaży. Miały także wiedzę co do odległości garaży od granic dziełek, bowiem część graficzna przeprowadzonej analizy obrazuje te odległości. Przy czym należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga aby w sposób ścisły i precyzyjny, z dokładnością do centymetra, przenosić schematy zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, na działkę co do której toczy się obecnie proces inwestycyjny, a do tego jak się wydaje zmierzają skarżący kasacyjnie. W szczególności w analizie wyjaśniono mechanizm ustalenia obowiązującej linii zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy rozbudowywanego garażu. Nawiązano bowiem do zabudowy na działce skarżących kasacyjnie tj. działki nr ew. [...]. Wyraźnie obrazuje ten zabieg załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy.

Należy zatem za Sądem pierwszej instancji przyjąć, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy obu instancji w sposób rzetelny, z uwzględnieniem reguł wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, zaś uzasadnienia wydanych decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W rezultacie uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę, nie naruszając art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jeśli chodzi o ten ostatnio przywołany przepis to o jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu (vide wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014r. sygn.. akt II GSK 1764/12). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie trafnie pod względem konstrukcyjnym połączyli wskazany przepis z normami regulującymi postępowanie administracyjne, niemniej zarzut ten pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Otóż skarżący twierdzą, że organy pominęły ich zdaniem tak istotny dowód jakim jest istniejący na granicy ich działki oraz terenu inwestycyjnego słup wysokiego napięcia. Tymczasem kwestia ta z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego pozostaje obojętna. Ewentualnie na etapie wydawania pozwolenia na budowę warunki techniczne nie pozwolą na usytuowanie rozbudowy zgodnie z warunkami zabudowy.

Co do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 k.p.a. koniecznym jest wyjaśnienie, że sąd administracyjny prowadzi wobec aktów administracji jedynie postępowanie kontrolne, wobec czego postępowanie sądowoadministracyjne nie może być uznane za kontynuację postępowania kontrolowanego w takim znaczeniu, że sąd administracyjny ma obowiązek uzupełniania tego postępowania, czy też czynienia własnych ustaleń faktycznych. Z tego powodu w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco, w szczególności przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Tymczasem skarżący kasacyjnie domagają się zastosowania tego przepisu, aby poczynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie, pozostające w sprzeczności z tymi dokonanymi przez organ i słusznie zaakceptowanymi przez Sąd Wojewódzki. Miałoby to prowadzić do przyjęcia systemu trzech instancji administracyjnych, z których trzecią pełniłby sąd administracyjny, co pozostaje w sprzeczności z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego uznać należy, że również i tenże zarzut jest bezzasadny.

Skarżący kasacyjnie twierdzą, że doszło do błędnej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bowiem niezasadnie organy oraz Sąd Wojewódzki uznały, że planowana inwestycja o określonych cechach i parametrach technicznych oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Tymczasem – zdaniem skarżących kasacyjnie - inwestycja ta nie zachowuje ładu przestrzennego określonego w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i dodatkowo nadmienia, że nie została sprecyzowana jednostka redakcyjna przywołanego przepisu, niemniej nie budzi wątpliwości w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skarżący kasacyjnie mieli na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zauważyć należy, iż celem wskazanego wyżej przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy, jak również rozbudowy istniejącej zabudowy jako harmonijne uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy, tj. dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy czy też inną szerokość elewacji frontowej, ale tylko wówczas gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W omawianej sprawie celem inwestycji jest dostosowanie istniejącego garażu do warunków wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Przy czym ze sporządzonej analizy wynika, że zarówno linia zabudowy, jak i gabaryty, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu nawiązują dokładnie do istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce nr ew. [...], stanowiącej własność skarżących kasacyjnie. Jak wynika z decyzji, w tym załącznika graficznego nr 3 dla planowanej inwestycji ustalono wysokość do okapu do 5m, czyli dokładnie tak jak na działce nr ew. [...]. Z kolei linie zabudowy nawiązano do linii, w jakich usytuowany jest garaż skarżących kasacyjnie (załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy). Również szerokość elewacji frontowej planowanej rozbudowy nawiązano do działki nr ew. [...]. W szczególności garaż skarżących kasacyjnie, analogicznie jak planowana nadbudowa, jest skomponowany jeśli chodzi o wysokość z wysokością budynku mieszkalnego. W konsekwencji zupełnie niezasadne, a przy tym niezrozumiałe są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia ładu przestrzennego skoro planowana rozbudowa i nadbudowa nawiązują swoimi parametrami do budynku skarżących kasacyjnie oraz wkomponowują się w charakter i rodzaj zabudowy przy ul. [...].

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.