Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1035/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 art. 86 g ust. 1, art. 28 ust. 3,4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z 28 marca 2022 r., znak: DOA.7111.348.2021.MMM, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w S. (dalej: "strona skarżąca", "Stowarzyszenie") na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] września 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podniósł, że Wojewoda postanowieniem z 30 września 2021 r., znak: IGR-ll.7840.4.94e.2021, odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] lipca 2017 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H.Sp. z o.o. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na dz. nr ewid. [...] obręb B. oraz na dz. nr ewid. [...] obręb [...] miasta B., gmina B.

Skarżące Stowarzyszenie złożyło w terminie zażalenie na powyższe postanowienie organu z [...] września 2021 r.

Organ odwoławczy wskazał, że Stowarzyszenie podaniem z 17 września 2021 r. (powołując się na art. 86g ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021, poz. 2373; dalej: "ustawa z 3 października 2008 r."), zgłosiło udział w postępowaniu odwoławczym od ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. (rozpoznanie przez Wojewodę postanowieniem odmownym z [...] września 2021 r.).

Wyjaśnił, że stosownie do art. 86g ust. 1 ww. ustawy z 3 października 2008 r., organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Powyższy przepis wprowadzony został do systemu prawnego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r., o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 784; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 26 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do postępowań dotyczących decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna, w których termin na wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony tych postępowań nie upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1-25, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

GINB podał, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r. (liczony dla strony, której jako ostatniej doręczono ww. decyzję) upływał 25 lipca 2017 r., a zatem na kilka lat przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Wprawdzie na skutek prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 337/20), uchylającego decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] (umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...]) organ wojewódzki zobowiązany był ponownie rozpatrzeć odwołania A. C., G. P. i J. J. od powyższej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. - to jednak nie zmienia faktu, że termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu stopnia powiatowego upłynął 25 lipca 2017 r. Powyższe oznacza, że w niniejszym postępowaniu należy stosować przepisy ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku - w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zdaniem GINB, w stanie prawnym sprzed nowelizacji przepis art. 86g ust. 1 ww. ustawy nie obowiązywał. Strona skarżąca nie może skutecznie domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., w oparciu o ten przepis.

Może jednak domagać się udziału w ww. postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Dodał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "p.b."), przepisu art. 31 § 1 k.p.a., nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b. Uznał, że w takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

W jego ocenie, w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. Ze statutu strony skarżącej wynika, że celem działania Stowarzyszenia jest m.in. działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego i przeciwdziałanie niszczeniu środowiska (§ 5 ust. 1 lit. a i b statutu). Zatem Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r. Poza tym powstało i rozpoczęło działalność ponad 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Tym samym może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Niemniej jednak postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r.

Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślił, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy ustawy z 3 października 2008 r., nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ww. ustawie, tj.:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy);

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy);

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy).

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W ocenie GINB, katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest katalogiem zamkniętym. zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Analiza materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Burmistrz B. w decyzji z [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji spornego przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego - nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (pkt II ww. decyzji). Ponadto inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie ww. oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw o której mowa w art. 88 ust 1 pkt 3 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zatem z uwagi, że nie była przeprowadzona ocena oddziaływania - postępowanie zakończone decyzją Starosty z [...] lipca 2017 r., nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. Nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a., nie znajduje w nim zastosowania.

Organ odwoławczy stwierdził również, że za nieuwzględnieniem zażalenia skarżącego Stowarzyszenia przemawia jeszcze jedna okoliczność. Postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r., zostało zakończone, gdyż Wojewoda [...] decyzjami z [...] września 2021 r., znak: [...], z [...] września 2021 r., znak: [...] oraz z [...] września 2021 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji organu stopnia powiatowego. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym możliwe jest jedynie do czasu zakończenia tego postępowania. Zatem zarzut zażalenia, w którym skarżąca powołuje się na ustawodawstwo unijne oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że przepis art. 402 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: "p.w."), który stanowi, że art. 31 k.p.a., nie stosuje się w sprawach dotyczących zgód wodnoprawnych jako sprzeczny z prawem europejskim - nie ma zastosowania i pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto dodał, że nie odniósł się do merytorycznych zarzutów, dotyczących m.in. niezgodności inwestycji z decyzją środowiskową i nie mógł poddać ich ocenie, z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, GINB postanowieniem z 28 marca 2022 r., znak: DOA.7111.348.2021.MMM, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

2. Stowarzyszenie Inicjatyw Społecznych [...] w S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z 28 marca 2022 r., zaskarżając je w całości.

Ww. rozstrzygnięciu oraz rozstrzygnięciu organu I instancji zarzuciło naruszenie:

a) art. 28 ust. 3a p.b., w zw. z art. 29 ustawy zmieniającej z 30 marca 2021 r. stanowiącej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia" w związku z art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r., w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej: "dyrektywa EIA"), poprzez pominięcie ich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB, choć wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniach budowlanych, takich jak w niniejszej sprawie obowiązuje od 17 lutego 2012 r. (art. 15 dyrektywy EIA);

b) art. 26 nowelizacji w zw. z art. 86g ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w związku z art. 11 ust. 1 i 3 oraz 15 dyrektywy w związku z art. 288 akapitem trzecim Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE") w związku z art. 4 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: "TUE"), poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu na skutek zastosowania art. 26 nowelizacji, który pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 11 ust. 1 i 3 oraz 15 dyrektywy EIA;

c) art. 26 nowelizacji w zw. z art. 86g ust. 1 ustawy o środowisku w związku z art. 2 ust. 4 i 5 oraz art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (dalej: "Konwencja z Aarhus") i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "Karta praw podstawowych") poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia na skutek zastosowania art. 26 nowelizacji, który pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2 ust. 4 i 5 oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus;

d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 3a p.b., w zw. z art. 86g ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez wadliwe uznanie, że za nieuwzględnieniem zażalenia przemawiać ma również okoliczność, że postępowanie odwoławcze zostało umorzone, podczas gdy ocena wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podlega merytorycznej ocenie, jeżeli zostało złożone przed zakończeniem postępowania administracyjnego;

e) art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania w uzasadnieniu postanowienia wykładni przepisów prawa europejskiego oraz Konwencji z Aarhus, z których Stowarzyszenie wywodziło swoją legitymację do występowania w niniejszej sprawie oraz nieuwzględnienie okoliczności, że Stowarzyszenie zostało uznane za stronę w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza B. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak. [...], a która dotyczy inwestycji objętej pozwoleniem budowlanym.

Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiło stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

4. Pismem procesowym z 28 czerwca 2022 r. (uzupełnionym pismem procesowym z 21 lipca 2022 r.), uczestnik postępowania E. B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości, przedstawiając w uzasadnieniu swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na wskazanych w decyzji działkach.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie powołało się na art. 86g ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. i zgłosiło udział w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Zgodnie ze wskazaną regulacją, organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy 3 października 2008 r., przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia - celem działania stowarzyszenia jest m.in. działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego i przeciwdziałanie niszczeniu środowiska (§ 5 ust. 1 lit. a i b Statutu). W związku z powyższym zasadnie organy przyjęły, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r. Poza tym Stowarzyszenie powstało i rozpoczęło działalność ponad 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Tym samym mogło uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Przepis art. 86g ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. został wprowadzony do systemu prawnego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r., o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784). Zgodnie z art. 26 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do postępowań dotyczących decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna, w których termin na wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony tych postępowań nie upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1-25, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., (liczony dla strony, której jako ostatniej doręczono tą decyzję) upływał 25 lipca 2017 r., a zatem na kilka lat przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej;

- Stowarzyszenie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, nie składało odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wnosiło skarg na tą decyzję do sądu administracyjnego i nie brało udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

- na skutek między innymi prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., (sygn. akt II SA/Ol 337/20; a także innych wyroków sądowych powołanych w decyzjach organów) uchylającego decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. (umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r.) i organ wojewódzki zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia odwołania A. C., G. P. i J. J. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r.;

- pismem z 17 września 2021 r. Stowarzyszenie zgłosiło swój udział w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r.,

Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnie twierdzi organ, że w niniejszym postępowaniu należało stosować przepisy ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skoro zatem w stanie prawnym sprzed nowelizacji art. 86g ust. 1 ww. ustawy przepis ten nie obowiązywał, to skarżąca nie może skutecznie domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym od ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. w oparciu o tą regulację.

3. Zasadnie również twierdzi organ, że Stowarzyszenie może natomiast domagać się udziału w ww. postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem dokonano analizy możliwości udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym właśnie w oparciu o tą regulację.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.).

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 3 p.b. - art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Regulacja ta obejmuje także postępowanie nieważnościowe i wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę. Artykuł 28 ust. 3 p.b. dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jedynie w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1021/21).

Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b. stanowiący, że art. 28 ust. 2 i 3 p.b. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021, poz. 247). Przepis art. 28 ust. 4 p.b. stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 2 p.b. i jako taki powinien być interpretowany zawężająco, a nie rozszerzająco (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1951/17). Inaczej mówiąc, zasadą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, przy czym ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko A zatem, art. 28 ust. 4 p.b. ma zastosowanie wówczas, gdy z przepisów powołanej wyżej ustawy z 2008 r. będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Jedynie w takich przypadkach możliwy będzie udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2394/15).

Podsumowując, w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r.

4. Zdaniem Sądu, zasadnie organy przyjęły, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r.

Przypomnieć bowiem trzeba, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11; wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2559/12; wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1308/11; wyrok NSA z 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1622/10). Przepisy ustawy z 3 października 2008 r. nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę, której dotyczy wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, nie mieści się w katalogu tego rodzaju decyzji z art. 28 ust. 4 p.b., pozwalającego, wyjątkowo, brać udział w tym postępowaniu organizacjom społecznym, to udział w takim postępowaniu takiej organizacji jest niemożliwy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2280/18). Taka też sytuacje występuje w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.). Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie z 3 października 2008 r. Ma to miejsce: a) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.); b) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.); c) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.); d) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.).

Katalog wskazanych przypadków jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

5. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

- Burmistrz B. w decyzji z [...] grudnia 2016 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji spornego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. pkt II tej decyzji);

- inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie takiej oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw o której mowa w art. 88 ust 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Zatem biorąc pod uwagę, że w analizowanej sprawie nie była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko - należy stwierdzić, iż postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. Tym samym nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa postępowanie odwoławcze od ww. decyzji organu stopnia podstawowego a zatem art. 31 § 1 k.p.a., nie znajduje w nim zastosowania.

6. Nie można jednak zgodzić się z dodatkową argumentacją organów, że za nieuwzględnieniem zażalenia Stowarzyszenia przemawia również to, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. zostało już formalnie zakończone, gdyż Wojewoda decyzjami z [...] września 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu stopnia powiatowego a w związku z tym dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym jest możliwe jedynie do czasu zakończenia tego postępowania.

Sąd nie podziela wniosków organów, że skoro termin do wniesienia odwołania upłynął 25 lipca 2017 r. to nie ma znaczenia dla skuteczności możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 337/20) uchylający decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. (umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r.), gdzie organ wojewódzki zobowiązany był ponownie rozpatrzeć odwołania A. C., G. P. i J. J. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r.

Wręcz przeciwnie – skoro w wyniku prawomocnego wyroku sądu administracyjnego postępowanie administracyjne niejako "wraca" do ponownego rozpoznania, to stanowi nadal "postępowanie w toku". Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania właśnie "w toku". Uprawnienie wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest nadal w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 920/19). Uprawnienie to istnieje tak długo, jak długo postępowanie administracyjne nie jest zakończone. Zatem prawdą jest to, że termin do wniesienia odwołania od decyzji organu stopnia podstawowego w niniejszej sprawie upłynął 25 lipca 2017 r. ale nie oznacza to, że sprawa administracyjna nie jest "w toku" w wyniku prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uchylającego decyzję administracyjną. Stowarzyszenie mogło więc powołać się na art. 31 § 1 k.p.a. i żądać dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Argumentacja organów w tym zakresie nie była więc prawidłowa. Jednak nie ma to żadnego wpływu na istotę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i stanowi wyłącznie uchybienie w zakresie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć organów.

7. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, gdzie skarżąca powołuje się na regulacje unijne (w tym opóźnienia w transpozycji unijnych dyrektyw), postanowienia traktatowe i konwencyjne oraz wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych i TSUE, stwierdzić trzeba, że wywody te nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Pozostają bez żadnego wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Podobnie również (z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia) merytoryczne zarzuty stowarzyszenia dotyczące m.in. niezgodności inwestycji z decyzją środowiskową nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania. W ocenie Sądu, organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Dokładnie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy. Tym samym również zarzuty naruszenia prawa procesowego należało uznać za bezzasadne.

8. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym tryb ten jest dopuszczalny, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie.

9. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.