Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 555/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 59 § 3
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Anna Lechowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje zwrócić skarżącemu P. K. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 555/08

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. po rozpoznaniu odwołania P.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...]r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania decyzji Architekta Miejskiego w P. z dnia [...]r. znak [...] nakazującej J.W. rozbiórkę garażu do 1,0m od granicy działki P.K. oraz wykonania projektu adaptacji istniejącego garażu i uzyskania pozwolenia na rozbiórkę - postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie w dniu 7 lutego 2008r. sygn. akt II SAB/Rz 25/07 oddalił skargę P.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. i w uzasadnieniu sąd wskazał, że pismo tego organu z dnia [...]r. jest w istocie decyzją.

W piśmie z dnia 1 czerwca 2004r. P.K. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...]r.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w .R. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji podał, że P.K. wnioskiem z dnia [...]r,. zwrócił się o wykonanie decyzji z dnia [...]r. nr znak [...] Architekta Miejskiego w P. nakazującej J.W. (obecnie W.) rozbiórkę garażu do 1 m od granicy działki P.K. oraz wykonanie projektu adaptacji istniejącego garażu do 1 m od granicy działki P.K. oraz wykonanie projektu adaptacji istniejącego garażu i uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, stwierdzając, że wykonanie jej nie zostało wyegzekwowane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. stwierdził, że kwestionowana rozbiórka została wykonana. Organ ten podał, że J.W. w roku 1981 lub 1982 poprzez częściową rozbiórkę odsunęła garaż o 1,0 m od istniejącej wówczas w granicy działek nr 171/5 i 171/6 obr. 24 w P. Organ I instancji przeprowadził oględziny podczas których ustalono, iż istnieją ślady po rozbiórce na ścianach podłużnych, znajdujących się w narożach przy połączeniu ze ścianą poprzeczną od strony działki P.K. Zostało to potwierdzone w czasie rozprawy administracyjnej w dniu 23 lipca 2003r. przez P.K. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i umorzył je. W wyniku odwołania sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., który wskazał, że P.K. domaga się wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją organu administracji publicznej. Egzekucja takich obowiązków uregulowana jest w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.). Stosownie do postanowień tej ustawy inspektor nadzoru budowlanego jest w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym. W myśl art. 26 § 4 cyt. ustawy organ ten przystępuje do egzekucji z urzędu, zaś wniosek innych osób ma charakter informacyjny i inicjuje działania organu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P.w wyniku wniosku P.K. wszczął postępowanie, które zostało umorzone. Podkreślił, że przepisy prawa upoważniają organ egzekucyjny i wierzyciela do podejmowania działań i wydania postanowień ale tylko w przypadku gdy obowiązek nie został wykonany. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji działając jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny nie był upoważniony do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. W sytuacji gdy brak jest przepisu upoważniającego organ do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, wszczęte postępowanie podlega umorzeniu.

Skargę na tą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P.K. domagając się jej uchylenia, oraz zobowiązania właściwego organu nadzoru budowlanego do wykonania decyzji z dnia [...]r. znak [...] oraz orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że decyzją z dnia [...]r. nakazano rozbiórkę garażu do 1 m od granicy P.K. i nakazano uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę. Nakazano rozbiórkę garażu bo został on zlokalizowany na działce sąsiada P.K. Natomiast J.W. nie wykonała rozbiórki bo znaczna cześć garażu wciąż znajduje się na działce skarżącego. Częściowa rozbiórka dokonana w 1980r. a nie jak wskazał Wojewódzki Inspektor w 1981r. lub 1982r. była dokonana nielegalnie bez pozwolenia i miała na celu upozorowanie wykonania decyzji. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał:- wyrok Sądu Rejonowego w P. Wydział I Cywilny z dnia 29.01.1998r sygn. akt I C 623/96,- wyrok Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 17.12.2001 r. sygn. akt I C 197/01,- wyrok Sądu Okręgowego w K. Ośrodek Zamiejscowy w P. Wydział Cywilny z dnia 25.04.2002r. sygn. akt V Ca 80/02,- wyrok Sądu Okręgowego w K. Ośrodek Zamiejscowy w P. Wydział Cywilny z dnia 27.06.2002r. sygn. akt V Ca 133/02.

W wyrokach tych sądy stwierdziły, że nie został w pełni wykonany nakaz rozbiórki. Sądy ten stan faktyczny ustalały w oparciu o dokumenty urzędowe, zeznania świadków, oględzin przedmiotu sporu i opinie biegłych geodetów. Zostało to również potwierdzone w wyroku WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8.05.2008r. sygn. akt II SA/Rz 7/08.

Pomiędzy działkami nr 171/5 i 171/6 granice zostały ustalone przez geodetę w roku 1970r. i nie zmieniły się do dnia dzisiejszego.

Skarżący podał, że nie jest prawdą iż potwierdził wykonanie decyzji rozbiórkowej na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 23.07.2003r. Potwierdził tam jedynie to, że dokonano częściową rozbiórkę.

Jego zdaniem organy nadzoru, postępowanie prowadziły jednostronnie na jego niekorzyść. Organy blokowały dochodzenie przez niego słusznych praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik uczestniczki J.W. ustanowiony na rozprawie sądowej wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że uczestniczka nie stwarza żadnych problemów związanych z częściową rozbiórką garażu. Uczestniczka starała się o wydanie pozwolenia na rozbiórkę części garażu i taką uzyskała, co jednak zakwestionował skarżący, skutkiem czego organy ostatecznie odmówiły wydania pozwolenia na rozbiórkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, ze wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądowej określają art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem P.p.s.a.

Pierwszy stanowi, iż Sąd nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według drugiego przepisu, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stan faktyczny sprawy Sąd ustala na podstawie akt administracyjnych i sądowych /art. 133 § 1 P.p.s.a./.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Z-cę Kierownika Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. nakazano "Ob. W.J. P. ul. H. 47 w terminie do dnia 31.07.1979 wykonać rozbiórkę do 1 m od granicy Ob. P.K. oraz wykonać projekt adaptacji istniejącego garażu i uzyskać pozwolenie na rozbiórkę w terminie do dnia 31.07.1979 r.".

W uzasadnieniu decyzji podano:

"Rozbiórka części wspomnianego garażu zachodzi ze względu na to, że część garażu zlokalizowana jest na działce sąsiada Ob. P.K.".

Wskazaną decyzję wydano na podstawie art. 40 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229/.

Rzeczona decyzja znajduje się w aktach administracyjnych /k. 1 i 44 akt administracyjnych/.

Kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w/w organ udzielił J.W. pozwolenia na modernizację wykonanego garażu polegającą na skróceniu obiektu o 1 m od strony sąsiada Ob. K.P. na działce położonej w P. przy ul. H. nr 47.

Pozwolenie wydano na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm./ (k. 45 akt adm.).

Na skutek odwołania J.W. Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego w P./z upoważnienia Wojewody [...]/ decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] r., Nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia /k. 41 akt adm./.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania P.K. od decyzji udzielającej J. i J.W. pozwolenia na rozbiórkę części garażu położonego na działce nr 171/5, obr. 24 w P. przy ul. H. i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych – uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta P. /k. 15 akt adm./.

W motywach tej decyzji m. innymi podano, iż inwestorzy nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z tą decyzją, J. i J.W. złożyli do Prezydenta Miasta P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla rozbiórki części garażu oraz rozbudowy istniejącego garażu od strony północno-zachodniej poprzez powiększenie wjazdu na działce nr 171/6, obr. 24 /nowy numer 870, obr. 202/ oraz działce nr 171/5 obr. 24 /nowy numer 869/ przy ul. H. w P. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "rozbudowa istniejącego garażu od strony północo-zachodniej /powiększenie wjazdu/ na działce oznaczonej wg ewid. gruntów m. P. jako działka nr 870, obr. 202 oraz dz. nr 869, obr. 202 przy ul. H. w P.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta P.

Na skutek skargi J. i P.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8.05.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 7/08 uchylił decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. /k. 130 akt adm./.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną przez Architekta Miejskiego w P. nakazano W.J. P. ul. H. 47 "odsunięcie istniejącego garażu o 1 m od granicy sąsiada Ob. K.P. w terminie do dnia 30.04.1980 r. /k. 46 akt adm./.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził, że decyzja Architekta Miejskiego w P. z dnia [...] r., Nr [...] nakazująca J.W. odsunięcie istniejącego garażu o 1 m od granicy sąsiada K.P. wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja ta została wydana m. innymi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. /k. 6 akt adm./. W związku z tą decyzją, kolejną decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] r.,nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania decyzji Architekta Miejskiego w P. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej J.W. odsunięcie garażu od granicy działki P.K. /k. 7 akt adm./.

Sprawa usytuowania garażu pociągnęła za sobą kilka procesów cywilnych, które zostały rozstrzygnięte w sposób następujący:

1) Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r., sygn. akt I C 623/96 nakazano pozwanym J.W. i J.W. wydać powodom J.K. i P.K. pas gruntu o powierzchni 30 m2 stanowiący część działki nr 171/5, obręb 24 położonej w P. przy ul. H. objętej księgą wieczystą nr 25407, oznaczonego na kopii mapy ewidencyjnej miasta P. sporządzonej przez geodetę A.D. z dnia 6.10.1997 r. oraz rysunku pobocznym kolorem żółtym i literami A, B, C, D, E, F, G, H, I – położonych wzdłuż granicy z działką nr 171/6, obrębu 24 /k. 47 i 122 akt adm./.

Wskazany wyrok został wydany w sprawie windykacyjnej.

Kopia mapy ewidencyjnej, na której oznaczono pas gruntu będący przedmiotem wydania znajduje się na /k. 43 akt adm./.

Z oznaczenia wskazanego na tej mapie wynika, że część garażu o wymiarach 1,58 m x 4,49 m znajduje się na działce nr 171/5, stanowiącej współwłasność łączną J. i P.K.

2) Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia 17.12.2001 r., sygn. akt I C 197/01 – oddalono powództwo J.W. i J.W. o zobowiązanie pozwanych J.K. i P.K. do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie przeniesienia własności gruntu zabudowanego częściowo garażem /art. 64 w zw. z art. 231 k.c./. W sprawie Sąd Rejonowy przeprowadził dowód z opinii biegłego geodety W.K.

W opinii podano, że J.W. jest właścicielką działki nr 171/6, obr. 24, położonej przy ul. H. w P.

Natomiast J.K. i P.K. są właścicielami działki nr 171/5. Działki te graniczą ze sobą. W 1970 r. geodeta L.K. wyznaczył w terenie granice tych działek i w punktach załamania granic wkopano kamienie graniczne. Granica między tymi działkami w roku 1978 była wznowiona przez geodetę A.P., zaś w roku 1996 była ponownie wskazana przez geodetę J.F.

Granica ta nie uległa zmianie i część garażu J.W. o wymiarach 1,75 x 4,51 m znajduje się na działce sąsiedniej nr 171/5 /k. 123, 124, 126 akt adm./.

3) Prawomocnym postanowieniem z dnia 6.01.2005 r., sygn. akt I C 408/04 Sąd Rejonowy umorzył postępowanie w sprawie z powództwa J. i P.K. przeciwko J. i J.W. o nakazanie rozbiórki garażu, gdyż wymienione strony zawarły ugodę sądową. W ugodzie pozwani zobowiązali się rozebrać część garażu znajdującego się na działce nr 171/5 "w części przechodzącej z działki sąsiedniej..." /k. 77 i 76 akt sądowych/.

Pismem z dnia 2.03.2004 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, P.K. wniósł o wykonanie decyzji Architekta Miejskiego w P. z dnia [....] roku, Nr [...] nakazującej J.W., obecnie zamężnej W. rozbiórkę garażu do 1 m od granicy działki wnoszącego pismo i stwierdził, że wskazana decyzja jest ostateczna i nie została wyegzekwowana, bowiem nadal część garażu znajduje się na jego działce. Zawiadomieniem z dnia 4.05.2004 r. /art. 36 § 1 k.p.a./ powyższy organ zawiadomił P.K. i J.W., że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 15.06.2004 r. /k. 4 akt adm./. Pismem z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. poinformował P.K. i J.W., że decyzja Architekta Miejskiego z dnia [...]r., Nr [...] została już wyegzekwowana, zatem sprawa wykonania tej decyzji stała się bezprzedmiotowa /k. 9 akt adm./.

Powyższą odpowiedź organu II instancji zakwestionował P.K. i w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. podniósł, że sprawa powinna być załatwiona decyzją, a nie pismem /k. 11 i 23 akt adm./.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 5.07.2004 r. uznał skargę P.K. z dnia 1.06.2004 r. za bezzasadną i podzielił argumentację organu I instancji /k. 26 akt adm./.

Następnie P.K. pismem z dnia 18.07.2007 r. wezwał organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa i zaznaczył, iż wezwanie to dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. /k. 17 akt adm./.

Pismo to organ I instancji przekazał do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako zażalenie o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. /k. 18 akt adm./.

Wyrokiem z dnia 7.02.2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 25/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w uzasadnieniu wyroku podał, że nie ma bezczynności, gdyż pismo w/w organu z dnia [...] r. posiada walor decyzji, bo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji administracyjnej /k. 112 akt adm./.

I. Z porównania ustaleń faktyczny Sądu /wynikających z akt administracyjnych/ z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, że organ odwoławczy w ogóle sprawy nie wyjaśniał, czyli nie poczynił wszystkich istotnych ustaleń faktycznych.

Istota zasady dwuinstancyjności /art. 15 k.p.a./, która obowiązuje również w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym /art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., powoływana dalej w skrócie jako p.e.a./ polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, czyli także na ponownym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego subsumcji z przepisami prawa.

Organ odwoławczy powołał się tylko na protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami z dnia 23.07.2003 r. przeprowadzonej przez organ I instancji, w którym stwierdzono, że obowiązek rozbiórki części garażu do 1 m od granicy działki skarżącego został wykonany. Nota bene tego protokołu nie ma w aktach administracyjnych.

Wskazana rozprawa administracyjna została przeprowadzona w innej sprawie, tj. rozbiórki części garażu orzeczonej w decyzji Architekta Miejskiego w P. z dnia [...]r., Nr[...], co do której Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż została wydana z naruszeniem prawa /decyzja z dnia [...]r., Nr[...]– k. 6 akt adm./. Na skutek tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania w/w decyzji z dnia [...]r. Organ II instancji wskazaną decyzję utrzymał w mocy /k. 7 akt adm./.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., nie wskazał też na jakiej podstawie prawnej umorzono postępowanie w sprawie wykonania decyzji Architekta Miejskiego w P. z dnia [....] r., Nr[...].

Tymi samymi wadami dotknięte jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr[....], które zostało potraktowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie na bezczynność w/w organu jako decyzja administracyjna /k. 9 akt adm./ i wyrok Sądu z dnia 7.02.2008 r., sygn. akt Ii SAB/Rz 25/07 /k. 112 akt adm./. Kierując się poglądem Sądu, organ odwoławczy przyjął, iż powołane pismo jest decyzją administracyjną, która została doręczona P.K. w dniu 26.05.2004 r. Odwołaniem jest pismo P.K. z dnia 1.06.2004 r. nadane w placówce pocztowej w dniu 2.06.2004 r. /k. 23, plus koperta nadania przesyłki/.

Organ odwoławczy wcale nie ustosunkował się do wyroków sądów powszechnych, znajdujących się w aktach administracyjnych i przedstawionych w ustaleniach Sądu in merito, a w szczególności do opinii biegłego geodety W.K., wydanej w sprawie I C 451/98 Sądu Rejonowego w P. Z opinii tej wynika, że granica prawna między działkami nr 171/5 i 171/6 wznowiona m. innymi w roku 1978 nie uległa zmianie i część garażu o szerokości 1,75 m na długości 4,5 m usytuowana jest na działce nr 171/5 stanowiącej własność skarżącego i jego żony J.K. Decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia [...]r., Nr [...] nakazuje J.W./obecnie po mężu W./ dokonać rozbiórki części garażu do 1 m od granicy działki P.K., a to by oznaczało według opinii wskazanego geodety, iż rozbiórka nie została wykonana.

Przedstawione rozważania Sądu prowadzą do konkluzji, iż umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania rzeczonej decyzji było przedwczesne, zatem narusza art. 138 § 1 pkt 1, art. 15, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. i w takim zakresie skarga jest zasadna.

II. Wychodząc poza granice skargi /art. 134 § 1 P.p.s.a./, Sąd zwrócił uwagę na osnowę decyzji z dnia [...]r., Nr[...], której treść brzmi następująco:

"nakazuje się Ob. W. J. P., ul. H. 47 wykonać rozbiórkę garażu w terminie do dnia 31.07.1979 r. do 1 m od granicy Ob. P.K. oraz wykonać projekt adaptacji istniejącego garażu i zyskać pozwolenie na rozbiórkę w terminie do dnia 31.07.1979 r.". W podstawie prawnej decyzji powołano art. 40 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229/.

Z treści tego rozstrzygnięcia wynika, że rozbiórka części garażu powinna być dokonana dopiero po uzyskaniu przez zobowiązaną pozwolenia na rozbiórkę.

Takie rozstrzygnięcie nie znajduje wsparcia w treści art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane, który stanowił, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami. Celem tego przepisu była legalizacja samowoli budowlanej, po uprzednim wykluczeniu istnienia przesłanek o jakich mowa w art. 37 ust. 1 powołanego prawa budowlanego z 1974 r. Z reguły nakazanie dokonania konkretnych zmian lub przeróbek obiektu budowlanego jest możliwe po uprzednim wezwaniu inwestora do przedłożenia odpowiedniego projektu budowlanego i takie wezwanie jako postanowienie dowodowe powinno być realizowane w trybie art. 56 prawa budowlanego z 1974 r. /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8.02.1996 r., III ARN 69/95 – OSNAPiUS Nr 17, poz. 242 z 1996 r./.

W takiej sytuacji nakaz wykonania projektu adaptacji istniejącego garażu powinien być realizowany w formie postanowienia dowodowego organu i przed wydaniem decyzji. W decyzji z dnia [...] r. nakazano inwestorowi do dnia 31.07.1979 r. przedłożyć projekt adaptacji, uzyskać pozwolenie na rozbiórkę i rozebrać część garażu. Trzeba podkreślić, że osnowa decyzji wydana na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 roku powinna dokładnie określać jakie zmiany i przeróbki powinny być wykonane w zakreślonym terminie.

W zakres zmian i przeróbek obiektu budowlanego mogły wchodzić też roboty budowlane polegające na rozbiórce określonych części obiektu budowlanego. Decyzja wydana w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. jest decyzją samoistną, czyli stanowi samodzielny tytuł do wykonania nakazanych zmian lub przeróbek, zatem zobowiązany jest zwolniony od obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia na rozbiórkę części obiektu budowlanego. Poza tym analizowana decyzja nawet nie określa położenia garażu, nie wskazuje miejscowości, ani też działek na których garaż jest umiejscowiony.

Takiego opisu nie zawiera także uzasadnienie decyzji. W takiej sytuacji, gdyby zachodziła konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny będący równocześnie wierzycielem nie byłby w stanie wystawić tytułu wykonawczego, który stosownie do art. 27 § 1 pkt 3 p.e.a. powinien zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, który określa się na podstawie wydanej decyzji. Z podanych względów wykonalność rzeczonej decyzji może być wątpliwa, na co powinien zwrócić uwagę organ odwoławczy, będący równocześnie organem nadzoru. Inaczej chodziłoby o zbadanie czy sformułowane w decyzji rozstrzygnięcie zapewnia jej wykonalność i w zależności od tego czy istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie jej nieważności /art. 156 § 1 pkt 5 i ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a./ /por. Janusz Borkowski – Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997 r., str. 118/.

III. W przedmiotowej sprawie administracyjnej, postępowanie administracyjne w sprawie wykonania decyzji Architekta Miejskiego w P. z dnia [...] r. Nr [...] umorzono decyzją. Organ odwoławczy kierował się w tej kwestii stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7.02.2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 25/07, oddalającym skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w przedmiocie wykonania w/w decyzji.

Wydanie decyzji jednocześnie spowodowało, że Sąd na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm./ pobrał wpis stały od skargi w kwocie 500,- zł, czyli taki sam jak od decyzji wydanej przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie z zakresu budownictwa. Sąd in merito powziął wątpliwość, czy organ egzekucyjny może umorzyć administracyjne postępowanie egzekucyjne w formie decyzji. Ogólnie rzecz ujmując zaprzecza temu art. 17 § 1 p.e.a., który m. innymi stanowi, że o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia.

Przepisy p.e.a. zarówno przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, jak i po wszczęciu, nie przewidują rozstrzygnięcia w formie decyzji.

Z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę wynika, że postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania rozbiórki części garażu nie zostało wszczęte, bowiem w aktach tych nie ma tytułu wykonawczego, o jakim mowa w art. 26 § 4 i § 5 pkt 1 p.e.a. Oznacza to, iż organy egzekucyjne przyjęły, że zobowiązana wykonała obowiązek, skutkiem czego nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Z art. 59 § 1 pkt 1 i art. 59 § 5 p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne umarza się postanowieniem, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania i na takie postanowienie przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Z powołanego art. 59 § 1 p.e.a. wynika jednak, że wyliczone w nim przeszkody do prowadzenia egzekucji zostały ujawnione po wszczęciu egzekucji.

W literaturze przyjęto zapatrywanie, aczkolwiek bez szerszego uzasadnienia i bez wskazania podstawy prawnej, że umorzenie postępowania z przyczyn określonych w art. 59 § 1 p.e.a. może nastąpić w każdym stadium, zarówno przed wszczęciem egzekucji administracyjnej jak i po jej zakończeniu /por. Dariusz Jankowiak – Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Komentarz – Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2006 r., str. 443/.

Powstaje jednak pytanie, na jakiej podstawie prawnej organ egzekucyjnym może umorzyć administracyjne postępowanie egzekucyjne przed wszczęciem egzekucji, bowiem p.e.a. tej kwestii bezpośrednio nie reguluje. Zdaniem Sądu istnieje możliwość zastosowania art. 105 § 1 w zw. z art. 18 p.e.a. Ten ostatni przepis stanowi, ze jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./. Jednakże w tym przypadku art. 105 § 1 k.p.a. nie miałby zastosowania bezpośredniego, lecz odpowiedniego, czyli zmienionego ze względu na specyfikę administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

Zmiana dotyczyłaby formy rozstrzygnięcia /postanowienie zamiast decyzji i zażalenia zamiast odwołania/.

Można też bronić poglądu, że w takiej sytuacji organ egzekucyjny nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia, ogranicza się do zawiadomienia zobowiązanego, że wobec wykonania obowiązku, administracyjne postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe.

Apologia tego poglądu wynikałaby z tego, że krąg stron tego rodzaju postępowania jest ograniczony do wierzyciela i zobowiązanego. Podmioty, które były stronami postępowania orzekającego za wyjątkiem zobowiązanego nie są stronami administracyjnego postępowania egzekucyjnego, zatem mogą kwestionować prowadzone postępowanie egzekucyjne tylko w drodze skargi powszechnej, o jakiej mowa w art. 227 i n. – k.p.a.

Według art. 153 P.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zamieszczane są jedynie w uzasadnieniach orzeczeń kasacyjnych sądu. W takiej sytuacji pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 7.02.2008 r., II SAB/Rz 25/07, oddalającego skargę P.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przyjmujący, że pismo tego organu z dnia [...]r., Nr [...] jest de facto decyzją, nie jest wiążący w przedmiotowej sprawie. Sąd w sprawie na bezczynność organu ustala, czy organ załatwił sprawę w zakreślonym przez ustawę terminie, zaś kwestia czy forma rozstrzygnięcia jest prawidłowa, nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia.

Innymi słowy wskazana sprawa o bezczynność i sprawa przedmiotowa, nie są sprawami tożsamymi. Z przedstawionych względów Sąd orzekający przyjął, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. są postanowieniami wydanymi przez organy egzekucyjne, zatem wpis od skargi powinien być ustalony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 powołanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wynosić 100 zł.

Trzeba też dodać, że skoro P.K. był adresatem wydanych aktów administracyjnych, zatem z tego względu i niezależnie od tego czy posiadał interes prawny w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, przysługiwała mu skarga, o jakiej mowa w art. 50 P.p.s.a.

Z przedstawionych względów, w szczególności wskazanych punktach I i II niniejszego uzasadnienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uwag zamieszczonych w pkt III uzasadnienia.

O zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi, Sąd orzekł po myśli art. 225 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy egzekucyjne uwzględnią n/w wskazówki Sądu, a mianowicie:

1) ocenią, czy sformułowany obowiązek w decyzji z dnia [...] r., Nr [...] nadaje się do wykonania i w zależności od tego organ odwoławczy /nadzoru/ rozważy czy istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Sprawdzą też czy wskazana decyzja jest ostateczna, bowiem nie widnieje na niej klauzula ostateczności,

2) w przypadku uznania, iż nie ma podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego ocenią czy obowiązek w niej zawarty został wykonany. Przy tej ocenie uwzględnią szersze wskazówki zawarte w punkcie I rozważań Sądu,

3) rozważą również czy P.K. w przedmiotowym administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym ma przymiot strony.