Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 603/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, ust. 3, art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 22 czerwca 2017 r., Nr XXX/356/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr a, b, c, d, e oraz f k.m. [...] położonych w [...], 2) zasądza od Gminy Krapkowice na rzecz skarżącego J. G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 2017 r. J. G., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył za pośrednictwem Urzędu Miasta i Gminy w Krapkowicach, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach Nr XXX/356/2017 z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Skarżący wskazał, że skarży ww. uchwałę w części tekstowej i graficznej dla działek ewidencyjnych o numerach a, b, c, d, e oraz f km. [...] położonych w [...], stanowiących jego własność.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - zwanej dalej ustawą) poprzez podjęcie uchwały, która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, nie realizując przy tym żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów ustawy mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego;

- art. 17 pkt 11 i 13 ustawy poprzez brak merytorycznej oceny uwag zgłoszonych przez skarżącego w odniesieniu do projektu planu;

- art. 9 ust. 4 ustawy przez pominięcie wiążących ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krapkowice - przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Krapkowicach Nr XXI/346/2013 z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krapkowice - w zakresie założeń co do budownictwa mieszkaniowego na terenach wiejskich gminy w ramach zabudowy zagrodowej.

Na tej podstawie skarżący wnosił o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że ww. działki, które w przeważającej części oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków symbolem R, gdyż stanowią grunty orne V i VI klasy, a w nieznacznej części, tj. obszar 0,0050 ha działki nr c - tereny mieszkaniowe, zostały w obowiązującym Studium określone symbolami ZBp, MN oraz MR, tj. teren zabudowy wymagający przekształceń, zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz zabudowy zagrodowej. Natomiast w kwestionowanym planie działki te bez żadnej podstawy zostały zakwalifikowane jako tereny o oznaczone symbolami 31MN, 33MN i 34MN, czyli tereny mieszkaniowe, dla których m.in. zakazuje się lokalizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący podniósł, że przedmiotowe grunty zakupił w celu prowadzenia działalności rolniczej i tak zamierza je nadal wykorzystywać. Podkreślił, że na tych działkach znajduje się zabudowa zagrodowa, która stanowi element gospodarstwa rolnego i znacząco różni się od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wywiódł, że pojęcie to, użyte w art. 61 ust. 1 ustawy należy rozumieć zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z czym w jej skład wchodzą położone w gospodarstwie rodzinnym (osobiście prowadzonym przez rolnika indywidualnego) budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie (np. chlewnie, kurniki, obory, stajnie), a także obiekty budowlane, takie jak płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe. W związku z tym, ze względu na jednoznaczną wolę skarżącego zachowania rolniczego wykorzystywania gruntów, władztwo planistyczne gminy w sposób rażący godzi w jego interes prawny i faktyczny, ograniczając jego uprawnienia właścicielskie.

Zdaniem skarżącego, w odniesieniu do działek nr c, e, f ingerencja w jego prawo własności w zapisach planu jest jeszcze dalej idąca, bowiem w granicach tych działek ujęto w planie drogę wewnętrzną (KDW) wraz z łącznikiem do istniejącej już drogi do kościoła, co doprowadzi do podzielenia istniejącego zwartego kompleksu gruntów rolnych wykorzystywanego obecnie jako łąki i wpływa na dalsze ograniczenia w zagospodarowaniu działek wynikające np. z usytuowania zabudowań, jak również spowoduje spadek wartości nieruchomości rolnej, która zostaje podzielona na mniejsze części otoczone infrastrukturą drogową.

Skarżący wskazał, iż skoro zapisy Studium przewidywały wprost realizację budownictwa mieszkaniowego w ramach zabudowy zagrodowej, to nic nie stało na przeszkodzie, żeby - przy uwzględnieniu tegoż zapisu, jak też dotychczasowego przeznaczenia gruntów skarżącego oraz sposobu zagospodarowania gruntów sąsiednich - w planie dokonać oznaczenia jego działek symbolem RM, tj. analogicznie jak nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z działkami nr c,d,e,f km. [...]. Skarżący podał, że powyższe sygnalizował na etapie zgłaszania uwag do projektu planu miejscowego, jednak jego uwagi nie zostały uwzględnione. W tym zakresie zacytował treść art. 17 ust. 12 ustawy i powołując się na orzecznictwo podniósł, że zarówno rada gminy, jak i jej organ wykonawczy musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia, czy też je odrzuca i stanowisko to dokładnie oraz przekonująco uzasadnić, aby wnoszący uwagi poznał argumenty, jakimi kierowała się rada, a zwłaszcza czy mieszczą się one w granicach prawa. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania, zawarta w wykazie uwag, bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Na tej podstawie skarżący stwierdził, że sposób rozpoznania uwagi, zawartej w piśmie z dnia 5 marca 2017 r., skorygowanej pismem z dnia 9 marca 2017 r., dotyczącej likwidacji drogi oraz zmiany przeznaczenia części terenów 34MN i 33MN pod teren o charakterze rolniczym, produkcyjnym i usługowym, nie spełnia powyższych wymogów, gdyż w załączniku nr 3 do skarżonej uchwały wskazano jedynie, iż biorąc po uwagę stanowisko Burmistrza Krapkowic o odrzuceniu uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, Rada Miejska w Krapkowicach rozstrzygnęła o odrzuceniu uwagi skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Krapkowice, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu Gmina wywodziła, że przyjęte w planie rozwiązanie względem nieruchomości skarżącego są wynikiem uwzględnienia zasad planowania oraz należytego wyważenia interesu indywidualnego, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Przyjęty zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w maksymalny sposób uwzględnia warunki i potrzeby lokalne, jak i politykę rozwoju gminy, ustaloną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krapkowice. W żadnym miejscu zapisy skarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego, co stanowi warunek dokonania ingerencji przez Sąd w przedmiotową uchwałę.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Gmina stwierdziła, że treść skargi przedstawia ogólne niezadowolenie skarżącego, który snując ogólne rozważania na tle praw obywatelskich wynikających z Konstytucji RP na ograniczenia władztwa planistycznego gminy nie przenosi ich na grunt przedmiotowego stanu faktycznego. Dalej, wskazując na zakres władztwa planistycznego, Gmina przyznała, że działki nr a, b, c, d, e, f km.[...] w [...] zostały w zaskarżonej uchwale przeznaczone na tereny mieszkaniowe (MN), jednak działalność rolnicza, jaką rzekomo wykonuje skarżący, nie jest objęta przepisami rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Gmina dostrzegła przy tym, że czym innym jest przeznaczenie terenu, tj. gruntów rolnych na określony w planie zagospodarowania przestrzennego cel, jak ma to np. miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy - pod tereny mieszkaniowe, a czym innym jest sprawa wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Gmina stwierdziła, że zmiana przeznaczenia gruntu nie uniemożliwia skarżącemu wykonywania na posiadanych nieruchomościach działalności rolniczej. Ponadto, grunty skarżącego stanowią grunty orne V i VI klasy, co w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) w pełni uzasadnia decyzję o zmianie ich przeznaczenia jako gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej. Poza tym Gmina wskazała, że z art. 35 ustawy wynika, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania, co należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu.

W kwestii wyznaczenia w planie drogi wewnętrznej (KDW) na działkach skarżącego o numerach c, e i f, Gmina wskazała, że ustalenie na danym obszarze nowych dróg jest za każdym razem poparte dogłębną analizą terenu i uwarunkowań technicznych oraz funkcji dotychczasowych dróg, przy czym wyznaczenie drogi wewnętrznej nie doprowadziło do naruszenia prawa własności skarżącego. Wyjaśniła, że postanawiając o przeznaczeniu przedmiotowych nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, nie mogła nie wyznaczać kwestionowanej drogi wewnętrznej, gdyż sensem wyodrębnienia kategorii takich dróg było zapewnienie działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej, co z kolei jest wymogiem przewidzianym w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W świetle art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), własność takiej nieruchomości (na której wyznaczono drogę wewnętrzną) nie przechodzi na gminę. Dlatego w niniejszej sprawie nie ma możliwości budowy drogi na działkach skarżącego bez uzyskania jego zgody w tym zakresie.

Za całkowicie bezzasadny Gmina uznała również zarzut naruszenia art. 17 pkt 11 ustawy. W tym zakresie wyjaśniła, że uwagi skarżącego zostały rozpoznane zarówno na etapie przygotowywania projektu planu miejscowego przez Burmistrza, jak i na etapie uchwalania planu miejscowego przez Radę. Gmina zauważyła, że pod pojęciem rozpatrzenia uwag ustawodawca przewiduje pozytywne ich rozpatrzenie - uwzględnienie oraz negatywne - nieuwzględnienie rozpatrzonych uwag, o czym świadczy treść art. 17 pkt 14. Nie jest więc tak, jakby chciał tego skarżący, aby nieuwzględnienie uwag stanowiło naruszenie procedury planistycznej, czyli de facto popełnienia w toku uchwalania planu błędów formalnych. Przepis art. 17 ustawy, jako dotyczący procedowania, nie może zostać naruszony poprzez uchwalenie planu miejscowego niezgodnego z szeroko pojętym interesem skarżącego. Jednocześnie Gmina stwierdziła, że naruszeniem art. 17 pkt 13 ustawy byłoby wyłącznie niewprowadzenie do projektu planu uwzględnionych uwag, ewentualnie brak przeprowadzenia w niezbędnym zakresie ponownych uzgodnień.

Odnosząc się do zarzutu nienależytego rozpoznania uwag, Gmina wskazała, że z art. 20 ust. 1 ustawy nie wynika konieczność podejmowania indywidualnych uchwał rozstrzygających poszczególne uwagi do projektu planu. Gmina podniosła jednak, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Rada pochyliła się w sposób merytoryczny nad poszczególnymi wniesionymi do planu uwagami, gdyż temat ten był omawiany przez radnych podczas obrad Komisji Gospodarki i Finansów w dniu 21 czerwca 2017 r. z udziałem skarżącego, który przedstawił swoją sytuację i zapatrywania prawne dotyczące projektu planu miejscowego. Pomimo to, projekt uchwały przyjęto jednogłośnie do zatwierdzającej wiadomości, a podczas sesji Rady w dniu 22 czerwca 2017 r. rozpatrzono zgłoszone uwagi (w tym uwagi innych mieszkańców), głosując osobno nad każdą z nich. Uwaga skarżącego została odrzucona 18 głosami "za" i 2 "wstrzymującymi się". Dopiero więc po uprzednim indywidualnym rozpatrzeniu i indywidualnym głosowaniu nad poszczególnymi zgłoszonymi uwagami, Rada Miejska następczo podjęła skarżoną uchwałę. Nie można więc uznać, by Rada dopuściła się istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym zarzut braku merytorycznego rozpatrzenia uwag nie może się ostać.

Rada zaprzeczyła też, aby doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy i wywiodła, że plan miejscowy odpowiada w pełni zapisom Studium, które w części X zakłada realizację budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy w formie zabudowy jednorodzinnej (wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej), małych domów mieszkalnych oraz zabudowy zagrodowej, co jest konsekwencją wcześniej przeprowadzonych analiz, skutkujących przyjęciem, że koncentracja zabudowy jednorodzinnej występuje m.in. we wsi [...] i że w latach 90-tych obserwuje się wzrost zainteresowania lokalizowaniem domków jednorodzinnych na terenach wiejskich i przekształcaniem istniejącej zabudowy zagrodowej na zabudowę jednorodzinną. Ponadto, w części XI Studium - Kierunki rozwoju przestrzennego obszarów osadniczych, założono dla wsi [...] rozwój z zabudową jednorodzinną, w tym typu rezydencjalnego w ramach uzupełnień zabudowy oraz w ramach nowo wyznaczanych terenów w południowo-wschodniej części wsi w pasie pomiędzy drogą krajową [...] a drogą wojewódzką [...]. Tym samym dla wsi [...], a więc i działek skarżącego, nie przewidziano rozwoju wyłącznie w kierunku zabudowy zagrodowej. Uchwalając Studium Rada brała pod uwagę kilka ewentualności, pozostawiając sobie możliwość doprecyzowania konkretnych rozwiązań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Uzupełniająco podniósł, że Gmina w istocie nie wykazała uzasadnienia dla prymatu interesu publicznego nad prywatnym i nie wykazała przyczyn, z jakich na terenie [...], będących wsią, miałaby dominować zabudowa jednorodzinna i usługowa. Zwrócił też uwagę, że w protokole z przebiegu sesji w dniu 22 czerwca 2017 r. błędnie przedstawiono, iż wszystkie osoby zgłaszające uwagi były przeciwne jakiejkolwiek lokalizacji zabudowy zagrodowej w pobliżu zabudowy jednorodzinnej. Ponadto wyjaśnił, że pismo skarżącego z dnia 9 marca 2017 r. dotyczyło korekty uwagi zawartej w piśmie z dnia 5 marca 2017 r. w zakresie oznaczenia numeru spornych działek.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej została poddana uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach, podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej ustawą, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy wsi [...].

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania jej dopuszczalności. W związku z tym zauważenia wymaga, że w niniejszej sprawie skarga wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, zwana ustawą zmieniającą), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, w wyniku powyższej nowelizacji zniesiono wynikający z art. 52 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, jak również usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi wprowadzając w art. 53 § 2a P.p.s.a. zasadę, zgodnie z którą w przypadku innych aktów (niż określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 czerwca 2017 r., czyli po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Natomiast na zasadzie art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Powyższe zasady, obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. mają zatem zastosowanie w niniejszej sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 22 czerwca 2017 r., a zatem akt podjęty po zmianach wprowadzonych ustawą nowelizującą.

Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. Odczytanie komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że w celu ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wystarcza samo posiadanie interesu prawnego. Legitymowany do wniesienia skargi jest bowiem wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 K.c. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego więc nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08).

W kontekście powyższych przesłanek stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach, dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Nadto skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem działek o numerach a, b, c, d, e oraz f km. [...] położonych w [...], znajdujących się na terenie objętym uchwałą. Skarżący wskazując, że zmiana przeznaczenia w planie tych gruntów, wykorzystywanych dotychczas rolniczo, z istniejącą zabudową zagrodową, została dokonana wbrew interesom skarżącego jako właściciela gruntu, wywodzi więc swój interes prawny z prawa własności ww. działek, które w zaskarżonym planie miejscowym zostały przeznaczone na tereny mieszkaniowe. Zważywszy, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności skarżącego, uniemożliwiając na przyszłość inne sposoby korzystania z ww. gruntów, należało uznać, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego. Skarga jest zatem dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do rozważań w powyższym zakresie na wstępie przypomnienia wymaga, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy gmina posiada wyłączną kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Istota władztwa planistycznego, wyprowadzana z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy gminy polega na tym, iż gmina, w ramach własnego uznania, jest upoważniona do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza zgodnie z odrębnymi przepisami prawa i w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Na zasadzie bowiem art. 1 ust. 3 ustawy, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14 oraz z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08). Tym samym, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tych nieruchomości.

Ustawodawca określił tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidując możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania poprzez składanie m.in. przez osoby fizyczne, kwestionujące ustalenia przyjęte w projekcie planu, uwag dotyczących projektu planu (art. 17 pkt 11 i art. 1 ust. 3 ustawy). Ponadto, w art. 17 ustawa wskazuje precyzyjnie sekwencję czynności planistycznych dokonywanych przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, wśród których wymienia rozpatrywanie uwag, o których mowa w pkt 11, a także przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 12 i 14). Kolejnym elementem omawianej procedury jest ponadto rozstrzygnięcie przez organ stanowiący gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Na tle powyższego przepisu, który nie określa sposobu, w jaki powinny zostać rozpatrzone uwagi zgłoszone w toku procedury planistycznej, w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że rozpatrzenie uwag przekazanych radzie przez organ wykonawczy gminy zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy, powinno następować poprzez czynność odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, a akt zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, jednakże uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które organ wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2015 r., II OSK 2635/13; z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10; z 3 lipca 2014 r., II OSK 240/13).

W orzecznictwie podkreśla się ponadto istotne znaczenie pisemnego uzasadnienia stanowiska rady gminy na etapie przyjmowania planu, którego obowiązek sporządzenia wynika zarówno z § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), jak i jest potwierdzony pośrednio treścią § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadnienie to winno obejmować kwestie kluczowe, w tym wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia określonych uwag. Przyjęte w planie rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminy, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08). Legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być więc badana przez sąd administracyjny głównie w kontekście szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa, natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy - w interesie publicznym - ingerencję tę uznać za zasadną. Prowadzi do to do wniosku, że nierozpatrzenie przez radę uwagi wniesionej w trybie art. 17 pkt 11 w procedurze planistycznej, w sytuacji gdy dochodzi do ukształtowania prawa własności w ramach władztwa planistycznego gminy, nie pozwala wykluczyć naruszenia tego władztwa.

W świetle obowiązku szczegółowego uzasadnienia rozwiązań planistycznych kwestionowanych w uwadze, nie jest wystarczające samo rozstrzygnięcie przez radę w przedmiocie uwagi, poprzez stwierdzenie czy ją uwzględniono czy nie. Jak bowiem trafnie wywiedziono w powoływanym w skardze wyroku NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, za spełnienie warunku rozpatrzenia uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpatrzenia, zawarta w wykazie uwag sporządzonym zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia, bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Rzeczą organu planistycznego jest wytłumaczenie zainteresowanemu powodów naruszenia jego interesu prawnego. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Niemożność wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu, (a ściślej zasad na jakich oparto się tworząc plan zagospodarowania przedmiotowych terenów) sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełnił swej roli.

Z przedstawionych względów możliwe jest skuteczne podnoszenie przez osoby, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu miejscowego, zarzutu nieodniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum zawartych w załączniku do uchwały o przyjęciu planu, w świetle art. 20 ust. 1 zdanie drugie in fine ustawy, gdyż brak wówczas przesłanek do uznania, że zostały one stosownie wnikliwie rozważone. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, nie budzi też wątpliwości, że brak rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżącego jest naruszeniem istotnym trybu sporządzenia. Taka kwalifikacja tego naruszenia uzasadniona jest tym, że pozostaje to w związku z ochroną prawa własności. Ingerencja w konstytucyjną ochronę prawa własności wymaga szczególnego rozważenia przez organ, któremu takie prawo zostało przyznane. Wymaga zatem rozważenia przez radę gminy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 1533/16).

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd uznał, że zasadny jest zarzut skargi, iż rozpatrzenie uwag zgłoszonych do projektu planu nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało dokonane w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy.

Z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do projektu tego zostały przez skarżącego złożone uwagi, zawarte w piśmie z dnia 5 marca 2017 r., w którym skarżący kwestionował zapisy planu dotyczące przeznaczenia działek stanowiących jego własność na tereny budownictwa mieszkaniowego oraz domagał się likwidacji zapisu dotyczącego przeprowadzenia drogi. Burmistrz uwag tych nie uwzględnił ani nie podał w tym zakresie żadnego uzasadnienia, co wynika zarówno z wykazu uwag, jak i z pkt 4 dokumentu zatytułowanego "Rozstrzygnięcie Burmistrza do zgłoszonych uwag".

Nie ma jednocześnie dowodów, aby kwestie podnoszone przez skarżącego były rozważane przez Radę, jako organ kolegialny, na etapie uchwalania planu. W treści protokołu z sesji Rady z dnia 22 czerwca 2017 r., na której przyjęto zaskarżoną uchwałę w sprawie planu, nie odnotowano, aby stosowna argumentacja w powyższym zakresie została zreferowana na tym posiedzeniu albo uwagi skarżącego zostały odczytane bądź aby wszyscy radni w inny sposób zapoznali się z ich treścią. Brak jest przy tym również dokumentów potwierdzających, że stanowisko Burmistrza zawierało uzasadnienie, z którego treścią mogliby zapoznać się radni, co pozwalałoby ewentualnie uznać, że poprzez konkretne głosowanie w istocie podzielają określoną argumentację. Z protokołu wynika natomiast, że wskazując na liczbę 4 wniesionych uwag podano, iż "są to działki w czterech lokalizacjach [...], wszystkie osoby zgłaszające uwagi były przeciwne jakiejkolwiek lokalizacji zabudowy zagrodowej w pobliżu zabudowy jednorodzinnej". Zgodzić należy się ze skarżącym, że takie spuentowanie wniesionej przez niego uwagi jest wysoce mylące w kontekście faktycznej jej treści. Radni głosowali nad rozstrzygnięciem uwagi skarżącego i została ona odrzucona głosami 18 "za" i 2 "wstrzymujące".

Wprawdzie, jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, uwagi skarżącego zostały przedstawione na posiedzeniu Komisji Gospodarki i Finansów Rady Miejskiej w Krapkowicach w dniu 21 czerwca 2017 r., w której - zgodnie z protokołem z tegoż posiedzenia - uczestniczyło 12 członków Komisji, jednak nie ma to wpływu na ocenę, że uwagi te nie zostały faktycznie rozważone przez Radę na etapie uchwalania planu. Treść planu miejscowego, posiadającego walor aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), jest bowiem uchwalana przez radę gminy w ustawowym składzie, przy obecności wymaganego quorum (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym). Tymczasem z protokołu z sesji odbytej w dniu 22 czerwca 2017 r. wynika, że w obradach uczestniczyło 20 radnych (stan rady 21 osób), zatem znajomość okoliczności sprawy tylko przez część radnych nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia dla oceny, czy Rada rozpatrzyła daną uwagę. Już tylko na marginesie dostrzec należy, że jak wynika z zapisów protokołu, na posiedzeniu Komisji w dniu 21 czerwca 2017 r. zadeklarowano, iż "dyskusja nad uwagami skarżącego odbędzie się przy przegłosowywaniu projektu uchwały", co jednak w rezultacie nie miało miejsca.

Wobec wskazanych okoliczności, nie sposób uznać, aby ustalenia planistyczne, dotyczące przeznaczenia działek skarżącego, pomimo ich kwestionowania, były należycie rozważane, a przyjęte rozwiązania racjonalnie uzasadnione w kontekście zasad wskazanych w art. 1 ust. 3 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że skoro nie został dochowany jeden z elementów procedury planistycznej, określony art. 20 ust. 1 ustawy, to w konsekwencji stanowi to naruszenie trybu sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, które ma charakter istotny. Odstąpienie od wskazania przesłanek nieuwzględnienia uwag w uzasadnieniu do uchwały nie miałoby charakteru istotnego, gdyby uzasadnienie w tym zakresie znajdowało się np. w protokole z sesji rady, na której przyjęto uchwałę lub w innych dokumentach, jakie przedłożono radnym na danej sesji. Ważne jest bowiem ustalenie, że rada gminy, jako ciało kolegialne, wyraziła określone stanowisko, mając na uwadze konkretną argumentację. Powyższe naruszenie powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej materię będącą przedmiotem złożonych uwag.

Zważywszy, że - jak wskazano na wstępie - przyjęcie określonych rozwiązań w planie zagospodarowania przestrzennego następuje w ramach uznaniowości gminy realizowanej w granicach władztwa planistycznego, w kontekście potrzeb społeczności lokalnej, na obecnym etapie przedwczesne i niemożliwe jest dokonanie przez Sąd oceny, czy do ingerencji w prawa skarżącego doszło w sposób niedopuszczalny, z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów dotyczących władztwa planistycznego, w tym przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności i zasady równości oraz proporcjonalności wywodzonej z reguł Konstytucji RP.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265,), wpis od skargi uiszczony w kwocie 300 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia w ponownym procedowaniu oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do art. 153 P.p.s.a.