Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 435/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez K. D., reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata O. S. (zwanego dalej także "skarżącym" bądź "inwestorem"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej Kolegium lub organem drugiej instancji) z dnia 18 czerwca 2021 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej organem pierwszej instancji), z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...], o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr a, k.m.[...], obręb [...], ul. [...] w [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 26 lutego 2018 r. K. D., reprezentowany przez pełnomocnika – K. R., zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], na działce nr a, k.m.[...], obręb [...], wraz z przyłączami i urządzeniami infrastrukturalnymi, tj. wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym oraz gazowym. We wniosku tym podał, że teren objęty podaniem jest aktualnie niezabudowany (stanowi go działka przeznaczona na cele budowlane); ponadto planuje się wykonanie utwardzeń w postaci parkingów i ciągów pieszych. Określił gabaryty projektowanej zabudowy: długość: 36,5 m, szerokość: 14 m, wysokość: 12 m, liczba kondygnacji: 3 kondygnacje nadziemne, powierzchnia zabudowy: 451 m2; powierzchnia użytkowa: 850 m; powierzchnia usługowa: brak, kubatura: 4 500 m3; geometria dachu: dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 300 do 450; konstrukcja tradycyjna - ściany murowane z elementami żelbetowymi, dach dwuspadowy w tradycyjnej technologii; powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu - 1 363 m2. Odnośnie przewidywanego rozwiązania komunikacyjnego wskazał, że dostęp do drogi publicznej będzie miał miejsce poprzez projektowany zjazd z ul. [...], określił też niezbędną ilość miejsc parkingowych dla samochodów osobowych mieszkańców (12 szt.). W zakresie przewidywanego sposobu zagospodarowania terenu wolnego od zabudowy wskazał: "zieleń i utwardzenia: ciągi piesze, parking dla samochodów osobowych mieszkańców, miejsce gromadzenia odpadów". Podał zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej: energia elektryczna - 180 kW, gaz - 750 m3/d, woda - 10 m3/dobę, kanalizacja sanitarna - 10 m3/dobę, usuwanie odpadów (bytowych) - wg warunków umownych z Miastem [...]. Podał również, że powierzchnia całkowita terenu wynosi 1 363 m2, powierzchnia zabudowy - 451 m2 (33 % powierzchni działki), powierzchnie utwardzone - 350 m2 (26 % powierzchni działki), powierzchnia biologicznie czynna - 562 m2 (41 % powierzchni działki). Wskazując na dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko podał: brak ścieków przemysłowych, przewiduje się odprowadzanie wód opadowych na teren własny; brak emisji zanieczyszczeń do powietrza, obiekt zasilany będzie z własnych kotłów gazowych o niskiej emisji spalin; brak oddziaływania na środowisko - hałasem, wibracjami, promieniowaniem; brak zagrożenia pożarem, toksycznością, wybuchem - budynek wykonany z materiałów trudno zapalnych i nietoksycznych. Do powyższego wniosku inwestor dołączył mapę w skali 1:500 z naniesionymi konturami granic terenu objętego wnioskiem oraz projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Załączył też dwie mapy obejmujące działkę nr a - nieposiadające oznaczenia skali oraz szkice elewacji projektowanego obiektu.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim w Opolu, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie [Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm. - zwanej dalej ustawą] oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., [obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 735 - zwanej dalej k.p.a.]) - odmówił ustalenia dla ww. inwestycji warunków zabudowy, stwierdzając że planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sporządzona analiza uwidacznia, iż wnioskowana inwestycja nie pasuje, kłóci się z zabudową znajdującą się w najbliższym sąsiedztwie z powodu odbiegających od reszty, wyższych parametrów.

Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 września 2018 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym część tekstowa i graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) - nie dają podstaw do formułowania tezy o braku spełnienia w stanie faktycznym sprawy warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy stwierdził, że w tym względzie konieczne jest ponowne sporządzenie analizy, uwzględniającej rzeczywisty stan zabudowy w obszarze analizowanym, przy czym dokument ten winien zostać wykonany w sposób umożliwiający pełną weryfikację jego wyników, z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych przepisami. Kolegium zauważyło też, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził stosownych czynności procesowych, zmierzających do ustalenia w sposób kompletny kręgu stron postępowania - wobec informacji o śmierci współwłaścicieli działki nr b.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji podjął czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia kręgu stron postępowania, następnie decyzją z dnia 5 marca 2020 r., nr [...], ponownie odmówił ustalenia, na rzecz inwestora warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, że na terenie analizy nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na podstawie której można określić wymagane parametry i wskaźniki dotyczące nowej zabudowy. Powyższe, zdaniem organu, sprawia, iż nie jest możliwe zachowanie przez planowaną inwestycję kontynuacji funkcji zabudowy. Nadto wskazał, że przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia w sposób kompletny stron postępowania (wobec informacji o śmierci współwłaścicieli działki nr b), a "wszystkie pisma związane z uzupełnieniem materiału dowodowego wynikającego z konieczności prawidłowego określenia kręgu stron postępowania znajdują się w aktach sprawy". Decyzję skierowano do inwestora, a nadto przesłano ją pozostałym dotychczas ustalonym stronom postępowania oraz B. B., G. B. oraz R. B.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 lipca 2020 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem tegoż organu z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 5 marca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium ponownie stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do formułowania tezy o braku spełnienia w stanie faktycznym sprawy warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym względzie, jak zauważyło Kolegium, konieczne jest ponowne sporządzenie analizy, uwzględniającej rzeczywisty stan zabudowy w obszarze analizowanym, przy czym dokument ten winien zostać wykonany w sposób umożliwiający pełną weryfikację jego wyników. Poza tym, Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania B. B., G. B. oraz R. B., podczas gdy legitymacja procesowa ww. osób nie została wykazana. Przywoływany w decyzji materiał był, w ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie niewystarczający, by jednoznacznie w sposób kompletny ustalić krąg stron postępowania.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy - Prezydent Miasta Opola pismem z dnia 13 listopada 2020 r. zawiadomił ustalone przez siebie strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Następnie, decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...], Prezydenta Miasta Opola na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 k.p.a. kolejny raz odmówił ustalenia, na rzecz inwestora warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że w granicach analizowanego obszaru zlokalizowana jest głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - 41 domów, którą uzupełniają 2 obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz 2 obiekty zabudowy usługowej. Obiekty te, w ocenie organu pierwszej instancji, zaburzają ład urbanistyczny panujący w tym rejonie - zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ dodał, że parametry zabudowy wielorodzinnej oraz usługowej nie mogą być brane pod uwagę w niniejszej analizie ze względu na to, iż ich obecność wpływa negatywnie na istniejący ład urbanistyczny, zaburzają porządek i harmonię pomiędzy poszczególnymi elementami oraz funkcjami struktury przestrzennej. Potencjalne zwiększenie obszaru analizy jeszcze lepiej zobrazowałoby dysproporcję pomiędzy ilością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej. Podkreślił też organ, że również poza granicą obszaru analizy zdecydowaną większość stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej. Stąd, w ocenie organu, nadrzędnym priorytetem ustalania parametrów nowej zabudowy na analizowanym obszarze jest przywrócenie i utrwalenie ładu urbanistycznego, który został zachwiany. Mając to na uwadze, organ stwierdził, że na terenie analizy nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na podstawie której można określić wymagane parametry i wskaźniki dotyczące nowej zabudowy. Powyższe, zdaniem organu, sprawia, iż zachowanie przez planowaną inwestycję kontynuacji funkcji zabudowy, czyli zastosowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie jest możliwe, ponieważ nie można dostosować zamiaru inwestycyjnego, jakim jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego do istniejących na obszarze analizy standardów i reguł zabudowy. Prezydent Miasta Opola stwierdził, że teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż sąsiednie działki w analizowanym obszarze zabudowane są w znacznej większości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, natomiast przedmiotem planowanej inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zdaniem organu pierwszej instancji, przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż określone w niej warunki oraz parametry odbiegają od charakterystyki inwestycji określonej we wniosku. Sporządzona natomiast analiza uwidoczniła, iż wnioskowana inwestycja nie pasuje, kłóci się z zabudową znajdującą się w najbliższym sąsiedztwie z powodu odbiegających od reszty, wyższych parametrów. Dodał też, że przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia w sposób kompletny stron postępowania (wobec informacji o śmierci współwłaścicieli działki nr b), a wszystkie pisma związane z uzupełnieniem materiału dowodowego wynikającego z konieczności prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, w tym pismo dotyczące postępowania w sprawie nabycia spadku, znajdują się w aktach sprawy. Spadkobiercami zmarłych N. i M. B. są B. B., G. B. oraz R. B.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. D., reprezentowany przez pełnomocnika – K. R., zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie jest spełniony warunek z tego przepisu, podczas gdy w analizowanym obszarze znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane budynkami zarówno wielorodzinnymi, jak i usługowymi, co wskazuje na kontynuację funkcji zabudowy i spełnienie wymogów dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez bezpodstawne pominięcie w analizie budynków wielorodzinnych i usługowych (hali usługowej i warsztatu samochodowego), znajdujących się w obszarze analizowanym, a także brak wskazania w analizie numerów działek dla całego analizowanego obszaru, stanowiących podstawę dla konkretnych wyliczeń oraz brak przypisania cech zagospodarowania działek oraz cech ich zabudowy konkretnym nieruchomościom, co powoduje, że parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu są nieweryfikowalne;

- § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie przy wyznaczaniu linii zabudowy budynku usługowego i budynków wielorodzinnych znajdujących się przy ul. [...], a zamiast tego przyjęcie dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy najwcześniej wybudowanego budynku jednorodzinnego, znajdującego się na skrzyżowaniu ulic [...] i [...], dostępnego od ul. [...], nie od ul. [...];

- § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 poprzez brak uwzględnienia przy ustalaniu parametrów określonych w ww. przepisach budynku usługowego oraz budynków wielorodzinnych znajdujących się w analizowanym obszarze.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem. W uzasadnieniu zarzucił, że zaskarżona decyzja niczym nie różni się od pierwszej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Opola, tym samym organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń i nie uwzględnił uwag organu drugiej instancji. W szczególności, jak zauważył, decyzja i analiza w dalszym ciągu nie uwzględniają dwóch budynków wielorodzinnych oraz dwóch budynków usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym. Dla poparcia argumentacji przemawiającej za zasadnością ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie, przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto dodał, że w sytuacji, gdy organy wcześniej ustaliły warunki zabudowy oraz zezwoliły na budowę dwóch budynków wielorodzinnych a także hali usługowej i warsztatu samochodowego znajdujących się przy tej samej ulicy, w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie można racjonalnie wytłumaczyć odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że projektowany budynek nie jest wysoki, zatem nie będzie zaburzał istniejącego przy tej ulicy ładu przestrzennego. Zupełnie bezpodstawne, zdaniem skarżącego, jest przyjmowanie dla projektowanego budynku wielorodzinnego parametrów odnoszących się do domów jednorodzinnych, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym występują inne budynki wielorodzinne i budynek usługowy. Skarżący nadto skrytykował sporządzoną analizę pod kątem jej przejrzystości i możliwości weryfikacji, podnosząc, że dokument ten bądź w ogóle nie wskazuje szczegółowo działek i budynków, które były podstawą jej sporządzenia, bądź też - jeśli wskazuje określone działki - nie jest jasne, dlaczego autor analizy na potrzeby poszczególnych parametrów wybierał z obszaru analizowanego tylko pewne działki i jakim kluczem się kierował. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego, zachodzi realne niebezpieczeństwo dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych, a tym samym naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 §1 k.p.a.). Dodał, że organ pierwszej instancji nie podziela stanowiska organu drugiej instancji, zatem brak jest realnego prawdopodobieństwa, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dostosował się do wskazań udzielonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem skarżącego, zasada dwuinstancyjności postępowania nie wyklucza możliwości przeprowadzenia lub uzupełnienia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Z tego względu zawnioskował o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz ustalenie warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium zweryfikowało krąg stron postępowania w oparciu o informacje z rejestru gruntów z dnia 9 lutego 2021 r., dotyczące działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji oraz działki, na której planowana jest inwestycja. W tym zakresie odnotowało zmianę w obrębie działki nr c, k.m. [...], obręb [...] (aktualnie jako właściciel figuruje G. P. - zmiana stanu prawnego nastąpiła w dniu 4 grudnia 2020 r.), z kolei w odniesieniu do działki nr b, z k.m.[...], obręb [...] - nadal jako właściciele figurują M. B. i N. B. W związku z powyższym Kolegium wezwało ww. strony do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wyrażają zgodę na przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium pouczyło, że skutkiem wyrażonej zgody byłoby przeprowadzenie w całości postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy poinformował też, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi we wskazanym terminie, rozpozna sprawę w oparciu o zgromadzone akta administracyjne.

Na powyższe wzywanie strony postępowania, tj. G. P., E. P., A. P. oraz R. P. nie udzieliły odpowiedzi.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło i omówiło materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie - czyli przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym część tekstowa i graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) - nie dają podstaw do formułowania tezy o braku spełnienia w stanie faktycznym sprawy warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji (dz. nr a) nie jest objęty miejscowym prawem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym warunki zabudowy na tym terenie ustala się w decyzji. W przedmiotowej sprawie inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z dokumentacji zgormadzonej w sprawie, w tym z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół planowanej inwestycji, obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, znajdują się obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej (na działkach nr: d, e, f), a których parametry nie zostały uwzględnione w przedmiotowej analizie. W ocenie organu odwoławczego, konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a wcześniej - w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), jakoby planowana zabudowa "zaburzała porządek i harmonię pomiędzy poszczególnymi elementami oraz funkcjami struktury przestrzennej", jest zbyt ogólnikowa i niewystarczająca dla ostatecznej konkluzji o braku kontynuacji funkcji. W szczególności nie może świadczyć o tym okoliczność, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dominuje w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie wskazało, iż zarówno w toku prowadzonego postępowania, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wykazał, aby na gruncie omawianej sprawy zachodziła sytuacja, w której w oparciu o zabudowę znajdującą się na działkach sąsiednich - dostępnych z tej samej drogi publicznej - nie byłoby możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreśliło, że organ nie może w sposób dowolny - bez umocowania znajdującego odzwierciedlenie w konkretnych regulacjach prawnych - pomijać określonego rodzaju zabudowy przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż wyrażona w art. 61 ust. 1 ustawy zasada kontynuacji nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa Kolegium uznało także określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Dodało też Kolegium, że z "dobrym sąsiedztwem" będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem postępowania, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego. Zwróciło ponadto uwagę, iż już w poprzednich decyzja dokonało prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, której organ pierwszej instancji również przy wydaniu zaskarżonej nie uwzględnił, stąd powołując się na art. 138 § 2a k.p.a., Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić tezę, iż spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa - nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza zaś tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania (w omawianym przypadku kontynuacja dotyczy zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące - warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z tego względu nie jest uprawnione wnioskowanie o braku możliwości ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy wielorodzinnej w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajdują się obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a organ pierwszej instancji nie przywołuje konkretnej podstawy prawnej i faktycznej stanowiącej przeszkodę dla ustalenia powyższych wymagań na podstawie danych odnoszących się do tych budynków. W związku powyższym organ pierwszej zobligowany będzie do ponownego sporządzenia analizy, uwzględniającej rzeczywisty stan zabudowy w obszarze analizowanym, przy czym dokument ten winien zostać wykonany w sposób umożliwiający pełną weryfikację jego wyników.

W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dlatego w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreśliło, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mają go właściciele lub użytkownicy wieczyści działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. Odnosząc powyższe do realiów omawianej sprawy, Kolegium przyjęło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że do kręgu stron postępowania obok inwestora, należało także zaliczyć właścicieli działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. W tym jednak względzie, zauważyło, że Prezydent Miasta Opola, z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., pominął w przedmiotowym postępowaniu jedną ze stron - tj. G. P., który od 4 grudnia 2020 r. pozostaje właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (tj. działki nr c). Stronie tej nie została doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienie stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a w postępowaniu odwoławczym obliguje do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Przy czym w sposób nieuprawniony organ doręczył decyzję poprzedniej właścicielce działki nr c. Kolegium zauważyło też, że organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania – B. B., G. B. oraz R. B., podczas gdy - w dalszym ciągu (pomimo wskazań Kolegium zawartych w decyzji z dnia 17 lipca 2020 r.) - legitymacja procesowa ww. osób nie została wykazana. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ponownie (bez przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych czynności) powołał się na korespondencję i czynności przeprowadzone w tym zakresie, które nie doprowadziły organu pierwszej instancji do poczynienia wiarygodnych ustaleń co do osób będących spadkobiercami zmarłych M. B. i N. B. Wskazywany przez Prezydenta Miasta Opole materiał był niewątpliwie niewystarczający, by jednoznacznie i w sposób kompletny ustalić krąg stron postępowania (brak danych na temat stwierdzenia nabycia spadku po ww. zmarłych przed sądem bądź notarialnego poświadczenia dziedziczenia). Jednocześnie, organ pierwszej instancji nie podjął też jakichkolwiek czynności, zmierzających do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do ewentualnego włączenia do postępowania jako strony - osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej, nie rozważył też zasadności skierowania do sądu wniosku o wyznaczenie kuratora (art. 30 § 5 k.p.a.). Opisane uchybienia w zakresie postępowania pierwszoinstancyjnego wskazują, iż zostało ono przeprowadzone z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego, a nadto z naruszeniem przepisów postępowania, obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Odnosząc się do żądania skarżącego w zakresie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 136 § 2 k.p.a. stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Dlatego też w sytuacji otrzymania odwołania z wnioskiem, o którym mowa w art. 136 § 2 k.p.a., zawiadamiając inne strony o wniesieniu odwołania, organ powinien poinformować o tym wniosku, wskazując, że w terminie czternastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia strona może wyrazić zgodę na przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 (lub § 4) k.p.a. Jednakże niewyrażenie przez którąkolwiek ze stron zgody na przeprowadzenie poszerzonego postępowania wyjaśniającego winno skutkować tym, że organ odwoławczy będzie mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., na ogólnych zasadach. W przypadku zatem niewyrażenia zgody przez którąkolwiek ze stron - organ odwoławczy nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie (bądź z szerszym zakresie niż tylko uzupełniający). Mając powyższe na uwadze, Kolegium doszło do przekonania, że w omawianej sprawie nie zachodziły podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium. Kolegium wskazało, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania zmierzającego do ustalenia kompletnego kręgu stron postępowania, tym samym nie było możliwe uczynienie zadość wymogom określonym art. 136 § 3 k.p.a. z udziałem wszystkich stron postępowania. Dodało też Kolegium, że mając na uwadze wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy oraz treść art. 136 § 3 k.p.a. wezwało strony postępowania, których legitymacja nie budziła wątpliwości - do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wyrażają zgodę na przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w zakresie, o którym mowa w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Na powyższe wezwanie żadna ze stron nie udzieliła odpowiedzi, zatem należało przyjąć, że żadna ze stron (oprócz inwestora) nie wyraziła zgody na zastosowanie w sprawie trybu uregulowanego w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., co stanowiło przeszkodę dla organu odwoławczego prowadzenia postępowania w takim trybie. W ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie nie zachodził przypadek, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. albowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w jego zasadniczej części, tj. w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej - istotnego i kluczowego w sprawie dowodu.

W dalszej kolejności, odnosząc się do argumentacji, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie korespondowało z zasadą szybkości postępowania, Kolegium zauważyło, że nie jest właściwe przedkładanie zasady szybkości postępowania ponad uprawnienia stron (także o sprzecznych interesach), wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania. Bez wyraźnej (nie dorozumianej) zgody wszystkich stron postępowania - organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie zaś w realiach omawianej sprawy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rezygnacja z tej zasady wymaga wyraźnej zgody wszystkich stron danego postępowania, której w przedmiotowym postępowaniu zabrakło. Z powyższych względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku zaistnienia przesłanek do jej wydania. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że organ odwoławczy trzykrotnie uchylał decyzje organu pierwszej instancji, a organ pierwszej instancji trzykrotnie wydawał te same decyzje. W ocenie skarżącego, dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. należy każdorazowo uwzględnić realia konkretnej sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji konsekwentnie zupełnie ignoruje wskazania organu drugiej instancji co do sposobu prowadzenia sprawy, w tym wytyczne odnośnie uzupełnienia analizy urbanistycznej, przy czym postępowanie trwa trzy lata, przepis ten nie powinien być rozumiany jako przeszkoda dla wyjścia poza powtarzające się decyzje kasacyjne o tej samej treści. Organ odwoławczy, w takiej sytuacji jest pozbawiony możliwości poczynienia własnych ustaleń i merytorycznego orzekania, co jest nie do pogodzenia m.in. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, legalizmu, szybkości postępowania i prawa do sądu. Przy takiej koncepcji to wyłącznie organ pierwszej instancji decyduje, kiedy, w jakim zakresie i czy w ogóle przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe i uwzględni stanowisko organu drugiej instancji, a postępowanie może trwać kilkadziesiąt lat, bez poddania organu pierwszej instancji skutecznej kontroli organu drugiej instancji i sądu. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2967/19, wskazał, iż analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie jedynym. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu odwoławczego nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Co za tym idzie, zarówno postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito. Również w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, NSA zauważył, że postepowanie pierwszej instancji i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Stanowisko zgodne z powyższym zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1177/19, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 690/19, który zwrócił uwagę na szczególne okoliczności sprawy, w której postępowanie trwało już ponad dwa lata oraz fakt uporczywego uchylania się przez organ pierwszej instancji od zastosowania wytycznych organu odwoławczego przy wyznaczaniu obszaru analizowanego i stwierdził, że odstąpienie od merytorycznego załatwienia sprawy przez Kolegium, zgodnie z wnioskiem strony ubiegającej się o ustalenie warunków zabudowy, bez prawidłowego zastosowania art. 136 k.p.a., należało uznać za naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 971/20, podkreślił, że uwzględniając sprzeciw wniesiony od decyzji kasatoryjnej miał na względzie, że sprawa była przedmiotem dwukrotnych rozstrzygnięć Wójta i SKO. W efekcie, po upływie ponad 3 lat (na dzień orzekania przez Sąd) inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego, ustosunkowując się do naruszenia interesu prawnego G. P., wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek następstwa prawnego formalnego, o jakim mowa w art. 30 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zatem następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przez organ lub poprzednika prawnego, przed zaistnieniem następstwa, pozostają ważne i nie muszą być powtarzane. Ponadto, jeżeli czynność dokonana przez poprzednika ma charakter odwołalny, to zgodnie z ogólną zasadą dyspozycyjności następca prawny może ją zmienić lub odwołać. Dlatego, w ocenie pełnomocnika skarżącego, w przypadku następstwa prawnego - tak jak w niniejszej sprawie - nie ma potrzeby ponawiania czynności organów, które nastąpiły przed nabyciem nieruchomości przez G. P. Nie można również stosować automatyzmu, w sytuacji, gdy decyzja nie została doręczona G. P., a który nabył nieruchomość 10 dni wcześniej. W takiej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, należało rozważyć, czy decyzja ta narusza interes prawny ww., a także na czym ten interes miałby polegać. W przedmiotowej sprawie organ wydał w stosunku do inwestora decyzję odmowną, która nie wpływa na prawa i obowiązki G. P. Zatem nie miałby on interesu prawnego w jej zaskarżeniu, gdyż nie wnioskował o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ w okresie od dnia 4 grudnia 2020 r. do dnia 29 marca 2021 r. przeprowadził bez udziału G. P. jakiekolwiek nowe czynności, jak również by on składał jakiekolwiek żądania i wnioski w sprawie. Reasumując pełnomocnik stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - zwanej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Sąd może zatem uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.

W ocenianej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która - stosownie do art. 64a p.p.s.a. - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, mocą art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe oznacza, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.

Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko i wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Stąd, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej, Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał, w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Zresztą wadliwości te dostrzega także strona skarżąca, tak w odwołaniu a następnie w sprzeciwie.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Stosownie natomiast do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym to jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Stanowi ono sposób na eliminację wielu negatywnych skutków procesu inkwizycyjnego. Prawo do czynnego udziału w procesie stwarza stronie możliwość podejmowania czynności w obronie jej interesów. Czynny udział w postępowaniu w sprawie chroni przed arbitralnością i omnipotencją władzy. Szczególną wrażliwość na prawa strony w procesie dostrzega się w aktach prawa Unii Europejskiej (UE). Artykuł 41 ust. 1 i 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nakłada na organy i instytucje UE obowiązek zapewnienia obywatelowi wysłuchania przed podjęciem jakiegokolwiek działania mogącego mieć negatywny wpływ na sytuację tej osoby, prawo dostępu do akt sprawy oraz prawo do poznania motywów rozstrzygnięcia. W art. 16 ust. 1 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej stwierdzono natomiast, że w przypadkach dotyczących praw i interesów jednostek urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 tego Kodeksu w przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo, przez podjęciem decyzji, przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia. Z kolei w załączniku do rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji wśród podstawowych zasad określających pozycję jednostki względem organu administracji publicznej wskazuje się m.in.: prawo do wysłuchania - każdy może przedstawić fakty, argumenty oraz dowody, które zostaną rozważone w sprawie rozstrzyganej aktem administracyjnym obciążającym jednostkę lub ograniczającym jej prawa i wolności; prawo do uczestnictwa w postępowaniu, które jednostki dotyczy; prawo dostępu do informacji o przebiegu sprawy, dowodach i innych okolicznościach postępowania; prawo do wsparcia i reprezentacji (por. W. Chróścielewski, P. Dańczak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 49.).

Jak wskazano powyżej, dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję w zakresie sposobu rozstrzygnięcia (tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania).

Stan faktyczny sprawy administracyjnej nie został bowiem ustalony prawidłowo przez organ pierwszej instancji na co de facto w obszernych motywach rozstrzygnięcia zwrócił uwagę organ odwoławczy. Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o normę art. 138 § 2 k.p.a. nastąpiło bowiem wobec stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a nadto naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 w zw. art. 28 k.p.a.

W ramach przedmiotowego uznania organ odwoławczy zasadnie podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym część tekstowa i graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) - nie dają podstaw do formułowania tezy o braku spełnienia w stanie faktycznym sprawy warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej nadal ustawą albowiem konieczne jest ponowne sporządzenie analizy, uwzględniającej rzeczywisty stan zabudowy w obszarze analizowanym oraz wskazującej na kryteria doboru działek, w oparciu o które dokonano ustalenia poszczególnych gabarytów i cech zabudowy. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, (tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa), nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Podkreśliło, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania (np. kontynuacja dotyczy zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące - warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Organ odwoławczy słusznie ustalił też, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania zmierzającego do ustalenia kompletnego kręgu stron postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. pominął w przedmiotowym postępowaniu G. P., który od dnia 4 grudnia 2020 r., a zatem przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji stał się właścicielem działki nr c i jednocześnie w sposób nieuprawniony uznał za stronę postępowania i doręczył decyzję poprzedniej właścicielce działki nr c, a także nie ustalił jednoznacznie statusu prawnego następców prawnych zmarłych współwłaścicieli działki nr b.

W ocenie Sądu, dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem brak jest w aktach sprawy istotnego materiału dowodowego, tj. prawidłowo wykonanej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowaniu terenu, zebranego z prawidłowo ustalonym kręgiem stron w sprawie, co wyrażono obszernie i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Konieczny zatem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, albowiem sprowadza się do przeprowadzenia w zasadzie całego postępowania wyjaśniającego, łącznie z weryfikacją ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania i zapewnienia wszystkim osobom legitymowanym udziału w tym postępowaniu, zgodnie z wymogami k.p.a.

Wskazać należy, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W kontekście tego, że analizę przeprowadza się właśnie w granicach obszaru analizowanego uznać należy, że cała przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na niedającą się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego (art 136 k.p.a.) wadę, polegającą właśnie na błędnym ustaleniu obszaru analizowanego. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach spawy, w tym z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół planowanej inwestycji, obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdują się obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, których parametry nie zostały uwzględnione w tej analizie. Wobec tego postępowanie wyjaśniające wymaga powtórzenia w całości, co w rezultacie wykracza poza zakres art. 136 k.p.a. i uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ pierwszej instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. W szczególności wskazał, że z uwagi na powyższe nie było możliwe uczynienie zadość wymogom określonym art. 136 § 2 i 3 k.p.a. z udziałem wszystkich stron postępowania. Zgodzić należało się z Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie podlegał uwzględnieniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w jego zasadniczej części, tj. w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej a także ustalenia kręgu stron postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że ustalenie warunków zabudowy w ramach postępowania, w którym dochodzi do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału stron legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może być konwalidowane w ramach dyspozycji art. 136 k.p.a., po pierwsze ze względu na treści, jakie wynikają z tej regulacji; po drugie ze względu na gwarancje jakie daje stronom zasada dwuinstancyjności. Konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom mającym interes prawny ściśle wiąże się z rozstrzygnięciem sprawy wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie można wykluczyć bowiem, że udział strony w postępowaniu będzie miał wpływ na wyjaśnienie zakresu sprawy istotnego do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Tak jak ustalenie stron nie może być dowolne, tak przeprowadzone postępowanie bez zapewnienia im czynnego udziału, naraża organ na zarzut niewyjaśnienia sprawy. Trudno mówić bowiem o wyjaśnieniu sprawy w pełnym zakresie, skoro wyjaśnienie to nie zostało przeprowadzone z udziałem wszystkich uprawnionych stron postępowania (z zapewnieniem gwarancji czynnego udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym stronom). Wyjaśnienie sprawy powinno nastąpić nie tylko w ramach respektowania i w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, ale i z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 15, art. 28 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wykazał, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Odnosząc się natomiast do treści przytoczonych przez skarżącego w sprzeciwie wyroków należy wskazać, że zapadły one w odmiennym stanie faktycznym, zatem nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia w niniejszej sprawie.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe niedające się konwalidować na etapie odwoławczym.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.