Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 308/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 6 art 61 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 92 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art 7 ust 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 2 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1161/13 w sprawie ze skargi J. S. i K. S. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych solidarnie na rzecz J. S. i K. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 października 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 1161/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. i K. S. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że inwestor J. i K. S. wystąpili z wnioskiem do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [....], położonej przy ulicy T. na terenie Dzielnicy W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych odmówił uzgodnienia projektu decyzji, stwierdzając że w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedle S., który wygasł z dniem [...] grudnia 2003 r. teren inwestycji położony był na obszarze G3/Ls – grunt leśny bez prawa zabudowy.

Wskutek zażalenia wniesionego przez skarżących Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z [...] kwietnia 2013r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając zasadność stanowiska odnośnie braku przesłanek do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, Dyrektor Generalny wskazał w szczególności, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków teren inwestycji stanowią użytki: 1) "LsIV" o powierzchni 0,0772 ha oraz 2) "B" o powierzchni 0,0117 ha. W ocenie organu inwestycja miałaby być realizowana również na gruncie leśnym. Wskazuje na to: (-) projektowana linia zabudowy, (-) projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego. Dodatkowo dojazd do budynku został zaprojektowany przez grunt leśny. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przeznaczenia terenu inwestycji pod zabudowę, lecz określił przeznaczenie terenu inwestycji jako grunty leśne bez prawa zabudowy. Nadto o tym, czy teren inwestycji jest lasem przesądzają zapisy w ewidencji gruntów. Dodatkowo, z terenem inwestycji sąsiadują inne grunty leśne, które łącznie z terenem inwestycji tworzą obszar o powierzchni 0,10 ha (minimalna powierzchnia gruntu leśnego stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach – tj. Dz. U. z 2011r, Nr 12, poz. 59 ze zm.- dalej jako ustawa o lasach). Zdaniem organu, nawet w razie korekty projektu decyzji poprzez ograniczenie inwestowania do części terenu inwestycji stanowiącej użytek budowlany, w sprawie i tak musiałoby dojść do zmiany zagospodarowania gruntu leśnego na cele nieleśne (w odniesieniu do planowanego na użytku leśnym dojazdu do budynku).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższego postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2013r. nr 40/2129/2013 wnieśli J. i K. S.

Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nie narusza prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wyrokiem z dnia 1 października 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 1161/13) oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał, że wystąpiły przesłanki do przedłożenia projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) bowiem teren jest wykorzystywany na cele rolne i leśne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Przesądza o tym fakt wykazania terenu inwestycyjnego w ewidencji gruntów jako gruntów leśnych.

Zdaniem Sądu I instancji trafnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że do ustalenia, czy teren inwestycji spełnia minimalne wymagania powierzchniowe dotyczące lasu (0,10 ha gruntów leśnych) należało wziąć pod uwagę również inne, przyległe nieruchomości gruntowe, stanowiące odrębne nieruchomości. Pojęcie lasu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach nie jest kategorią cywilnoprawną i abstrahuje od pojęcia własności, odwołując się wyłącznie do powierzchni, cech przyrodniczych, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania. Tym samym fakt, że dana nieruchomość gruntowa ma - po podziale gruntu leśnego - powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha, nie pozbawia jej statusu gruntu leśnego w sytuacji graniczenia z innymi gruntami leśnymi, tworzącymi łącznie zwartą powierzchnię ponad 0,10 ha. Poza tym liczne orzecznictwo sądowe opowiada się za związaniem organów administracji wpisem w ewidencji gruntów, stwierdzającym, że dany grunt stanowi użytek leśny (przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych).

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie trafnie uznały, że w świetle postanowień art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji jest niedopuszczalne. W świetle art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), dalej "ustawa o ochronie gruntów", teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a zgoda taka nie została wydana przy sporządzaniu planu miejscowego, który obowiązywał do dnia [...] grudnia 2003 r.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiedli J. i K. S. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty o charakterze procesowym, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz o charakterze materialnym (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów postępowania - art.133 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art.1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej u.s.a.) oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.):

- w zw. z art. 106 § i § 2 i § 3 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w tym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przez błędne ustalenie stanu faktycznego prowadzące do jego błędnej oceny,

- w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art.19 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 106 §1 k.p.a. - przez błędne ustalenie oraz określenie zakresu i przedmiotu postępowania uzgodnieniowego (w tym jako elementu stanu faktycznego sprawy) prowadzące do błędnej oceny stanu faktycznego, w tym wskutek pominięcia istotności rozróżnienia norm kompetencyjnych wyznaczających zwłaszcza zakres i przedmiot działania skarżonego organu uzgodnieniowego od norm materialnoprawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia,

2. naruszenie przepisów postępowania - art.141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.) - przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku i nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi,

3. naruszenie prawa materialnego - art. 3 (zwłaszcza pkt 1) ustawy o lasach, w tym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji (w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., w tym w zw. z art. 6 k.p.a. i art.7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.) - przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie,

4. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy o ochronie gruntów w zw. z art. 3 (zwłaszcza pkt 1) ustawy o lasach, w tym w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., w tym w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.) - przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie,

5. naruszenie przepisów postępowania - art.145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji kontrolując postanowienie błędnie ustalił stan faktyczny oraz następnie dokonał błędnej oceny tego stanu faktycznego prowadzącej do błędnego rozstrzygnięcia (istotny wpływ na wynik sprawy). Pominięto w tych ustaleniach, że grunt skarżących jest wykorzystywany na cele mieszkalne (z uwagi na istniejącą zabudowę), posiada urządzony dojazd oraz zjazd na drogę publiczną, nie jest pokryty roślinnością leśną, nie jest przeznaczony do produkcji leśnej w sensie prawnym z uwagi na to, że nie jest w taki sposób określony (jako przeznaczony) w planie miejscowym, który obowiązywałby w dacie skarżonego postanowienia – a jest tylko wykazany jako grunt leśny w ewidencji gruntów.

Dalej skarżący kasacyjnie podkreślają, że część gruntów skarżących jest gruntem wykazanym w ewidencji gruntów jako grunt leśny. Wykazanie gruntu jako leśnego w ewidencji determinuje właściwość skarżonego organu jako organu uzgodnieniowego zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Skarżony organ uzgodnieniowy jest kompetentny do orzekania w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykazanych jako grunty leśne w ewidencji gruntów, o czym stanowi art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. Jednocześnie przywołane wyżej przepisy wyznaczają zakres kompetencji skarżonego organu, ale nie stanowią podstawy materialnoprawnej podlegającej stosowaniu przy wydaniu decyzji zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Normy materialne podlegające stosowaniu w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnośnie gruntu leśnego zostały wyznaczone odrębnie tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji możliwe jest jedynie w przypadku m.in. gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Odpowiedzi czy teren nie wymaga zgody należy poszukiwać wyłącznie w ustawie o ochronie gruntów. Do oceny gruntu leśnego wymagającego zgody na cele nieleśne należy zastosować art. 3 ustawy o lasach.

Dalej podkreślono, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (brak właściwego uzasadnienia), a co jednocześnie wskazuje na nierozpoznanie skargi w całości.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji błędnie zaakceptował wykładnię skarżonego organu i dokonał również błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 3 ustawy o lasach przyjmując, że za las w rozumieniu tej ustawy uznaje się także grunt stanowiący odrębny przedmiot prawa własności o powierzchni niższej niż 0,10 ha, o ile sąsiaduje z nim jeden lub więcej gruntów tworząc razem powierzchnię co najmniej 0,10 ha. Dalej podniesiono, że w związku z definicją właściwą dla prawa cywilnego (art. 46 k.c.), również w przypadku stosowania art. 3 pkt 1 ustawy o lasach należy brać pod uwagę wyłącznie grunt stanowiący odrębny przedmiot własności. Ponadto aby grunt został uznany za "las" powinien także posiadać dalsze cechy takie jak:

- powinien w zwartej powierzchni być pokryty wskazaną roślinnością lub być jej pozbawiony tylko przejściowo,

- powinien być przeznaczony do produkcji leśnej, przy czym przeznaczenie może wynikać z rzeczywistego wykorzystania lub z takiego przeznaczenia w przepisach o planowaniu (nie zaś z zapisów w ewidencji).

Skarga kasacyjna zwraca uwagę, że w odniesieniu do gruntów leśnych definicja tych gruntów odsyła do ustawy o lasach (nie zaś do ewidencji gruntów i budynków) – w przeciwieństwie do gruntów rolnych. W tej sytuacji brak podstaw aby zwrot "przeznaczony do produkcji leśnej" determinować zapisem w ewidencji gruntów. Z uwagi na powyższe za las może być uznany grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha jeśli stanowi odrębny przedmiot prawa własności i posiada inne wskazane cechy.

Wskutek kwestionowanej wykładni doszło także do błędnego zastosowania prawa materialnego przez uznanie gruntu skarżących za grunt leśny w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.

W razie nieprzyjęcia kwestionowanej wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach nie doszłoby do błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – w takim wypadku oczywiste byłoby, że teren obejmujący grunt skarżących nie wymaga uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia. Z uwagi na błędną wykładnię art. 3 pkt 1 ustawy o lasach Sąd I instancji dokonał błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy o ochronie gruntów w zw. z art. 3 (zwłaszcza pkt 1) ustawy o lasach przyjmując, że grunt skarżących wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności – co do zasady – wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony. Skoro skarga kasacyjna podważa ustalony stan faktyczny poprzez błędne ustalenie oraz określenie zakresu i przedmiotu postępowania uzgodnieniowego prowadzące do błędnej oceny tego stanu, konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do tej kwestii.

Stan faktyczny przyjęty przez organu oraz zaakceptowany przez Sąd I instancji jest błędny. Mianowicie zarówno organy, jak i w konsekwencji Sąd I instancji nie wyjaśniły w sposób prawidłowy zakresu przedmiotu uzgodnienia. Organy administracji wyraźnie przyjęły, że przedmiotem postępowania jest uzgodnienie projektu decyzji co do części inwestycji zlokalizowanej na użytku Ls działki o numerze ewidencyjnym [...]. Jak stwierdził Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji zostało ograniczone tylko do tej części inwestycji, która jest zlokalizowana na użytku LsIV. Z kolei organ II instancji po pierwsze poddał w wątpliwość, że projekt decyzji jednak być może dopuszcza możliwość prowadzenia częściowo inwestycji na gruncie leśnym, po drugie uznał, że nawet gdyby realizacja inwestycji została ograniczona wyłącznie do gruntu B, to i tak zapewnienie dojazdu przez grunt leśny do planowanej zabudowy prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania tej części gruntu. Z kolei z akt administracyjnych wynika, że działka nr ew. [...] wskazana we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako teren inwestycyjny obejmuje dwa rodzaje użytków gruntowych: lasy LsIV o powierzchni 0,0772 ha oraz tereny mieszkaniowe B o pow. 0,0117 ha. Na owym użytku Ls znajduje się droga dojazdowa do istniejącego budynku mieszkalnego oraz zjazd na drogę publiczną. Natomiast na użytku B posadowiony jest dom mieszkalny i to ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Przedmiotem bowiem decyzji o warunkach zabudowy – i w tym zakresie organ uzgadniający jest jedynie upoważniony do wypowiadania się - jest jedynie nadbudowa, przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego na części działki obejmującej użytek B. Znajduje to potwierdzenie zarówno w analizie urbanistycznej, jak również dodatkowych wyjaśnieniach przedłożonych organowi uzgadniającemu. Jak wynika z dodatkowej informacji przesłanej do organu uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie główne, przedmiotowa inwestycja nie będzie realizowana na gruncie leśnym, bowiem rozbudowa dotyczy jedynie tej części, która w ewidencji gruntów została wskazana jako tereny mieszkaniowe.

Sąd I instancji natomiast w sposób wyraźny nie wypowiedział się co do przedmiotu uzgodnienia, ale z niejednoznacznego uzasadnienia wyroku wynika, że jako teren inwestycji i przedmiot uzgodnienia został potraktowany grunt wykorzystywany na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów u.g.n, czyli dojazd i zjazd na drogę publiczną. Tymczasem jak już wcześniej podkreślono ocena inwestycji powinna ograniczyć się ściśle do treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, z której wynika, że inwestycja polega na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, posadowionego na użytku B.

W tej sytuacji znaczenia dla sprawy nabiera kwestii przedmiotu uzgodnienia w powiązaniu z normą kompetencyjną organu właściwego do spraw ochrony gruntów leśnych. Słusznie skarga kasacyjna wywodzi, że właściwość tego organu uzasadniona jest normą kompetencyjną określoną w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w powiązaniu z normą art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. Przepis art. 92 ust. 2 u.g.n. stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył terenu inwestycyjnego opisanego jako działka nr [...], która w przeważającej części obejmuje grunty leśne - jak stanowi o tym rejestr gruntów, w sposób prawidłowy uznano konieczność dokonania uzgodnienia przez organ właściwy w sprawie ochrony gruntów leśnych.

Niemniej błędnie zarówno organy, jak i w konsekwencji Sąd I instancji przyjęły, że przedmiotem warunków zabudowy jest droga dojazdowa i zjazd, zamiast rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. Wadliwe założenie doprowadziło do błędnego zastosowania przez organy przepisu prawa materialnego. Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który został wskazany jako podstawa prawna odmowy, stanowi wyraźnie, że niezbędną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęcie terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji jest niedopuszczalne, gdyż teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a zgoda taka nie została uzyskana w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do [...] grudnia 2003r. W związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego polegającym na wadliwym przyjęciu zakresu terytorialnego inwestycji błędnie w konsekwencji przyjęto wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego w ewidencji symbolem B.

Mianowice Sąd I instancji uznał zasadność odmowy uzgodnienia ze względu na to, że warunek o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony. Tymczasem planowana inwestycja wedle zgromadzonych dowodów, terytorialnie obejmuje jedynie 117 m, który to teren nie jest użytkiem leśnym według wypisu z ewidencji gruntów, lecz terenem mieszkaniowym. Tym samym subsumpcja wskazanej normy materialnej przy wadliwie ustalonym stanie faktycznym doprowadziła zarówno organy, jak i Sąd I instancji do błędnego wniosku. Jeśli bowiem inwestycja zamyka się w granicach terenu mieszkalnego, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagające wydania decyzji na zmianę przeznaczenie gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne nie będą miały zastosowania. W tym miejscu należy podkreślić, jak słusznie wywodzi skarga kasacyjna, iż gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów nie są te określone w ewidencji gruntów, lecz określone jako lasy w przepisach o lasach (art. 2 ust. 1 pkt 1), co w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Grunt objęty inwestycją został bowiem oznaczony jako użytek B, nie zaś las.

Jako bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 3 (zwłaszcza pkt 1) ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię. Ma to istotne znaczenie ze względu na kwestię tych czynności wyjaśniających, które będzie miał obowiązek podjąć organ uzgodnieniowy ponownie rozpoznając wniosek o uzgodnienie warunków zabudowy. Otóż skoro przedmiotem warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rolą organu uzgodnieniowego będzie przeanalizowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy tak sprecyzowana inwestycja (nie zaś dojad do budynku oraz zjazd na drogę publiczną) będzie oddziaływać na grunty leśne znajdujące się wokół przebudowywanego budynku jednorodzinnego, nie tylko lasu porastającego działkę nr [..] i czy stopień tego oddziaływania będzie akceptowalny jeśli chodzi o realizację celów tej ustawy. Aby dokonać tych ustaleń konieczne będzie zastosowanie przez organ w szczególności przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Norma ta statuuje obowiązek ochrony gruntów leśnych oraz wskazuje instrumenty do realizacji tego obowiązku.

W tym miejscu konieczne jest wyraźnie stwierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących kasacyjnie co do wykładni pojęcia "las". Propozycja rozumienia tego pojęcia nie w rozumieniu przedmiotowym, lecz podmiotowym poprzez powiązanie ze stosunkami własnościowymi nieruchomości gruntowej, wedle kryteriów prawa administracyjnego nie jest do zaakceptowania.

Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Przepisy komentowanej ustawy nie dają podstaw, aby przyjąć, że lasem jest wydzielony grunt jako nieruchomość gruntowa o przypisanym do danego podmiotu stosunku prawnym o charakterze majątkowym. Innymi słowy o zakresie rozumienia tego pojęcia decydowałoby uprawnienie o charakterze cywilnym. W ocenie Sądu definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem nieruchomości gruntowej oraz uprawnień majątkowych przysługujących do tej nieruchomości. Natomiast z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c) ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (vide wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1983/11). Z tego względu argumentacja skargi kasacyjnej nie znajduje aprobaty sądu orzekającego, niemniej nie oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do tezy, że grunt leśny wpisany w ewidencji gruntów dla działki nr [...] jako las jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach - jest błędne. Aby dokonać oceny tego gruntu konieczne jest uzupełnienie stanu faktycznego poprzez ustalenie, czy użytek wskazany jako leśny w obrębie działki nr [...] stanowi las w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Przy czym jeśli chodzi o art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach konieczne jest uwzględnienie przedmiotowe tego pojęcia – tak jak zaprezentował Sąd I instancji, czyli objęcie badaniem jako zwartej powierzchni nie tylko działki skarżących kasacyjnie, lecz także działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie (kryterium zwartości). Nie jest wystarczające zbadanie pod kątem kryterium określonego w art. 3 pkt 1) ustawy o lasach jedynie działki skarżących w części oznaczonej symbolem Ls

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.) - przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku i nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie wiążę ten zarzut z szeregiem przepisów statuujących reguły procedowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te zarzuty, zwłaszcza w zakresie braku jednoznacznego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, który pozostaje wątpliwy, jak również tego, że WSA nie przedstawił jakie dowodowy zgromadzone w postępowaniu administracyjnym wziął pod uwagę dokonując oceny zaskarżonego postanowienia jako zgodnego z prawem. Ze względu bowiem na stwierdzone naruszenia co do błędnego zaakceptowania dokonanych przez organy ustaleń faktycznych powyższe kwestie pozostają zasadnicze dla sprawy. Jeśli natomiast chodzi o ustosunkowanie się do zarzutów skargi to dotyczyły one wyłącznie zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie w zaskarżonym wyroku przedstawiono wykładnię tych przepisów i wykładnia owa pozwoliła Sądowi I instancji na nie uwzględnienie skargi. Fakt natomiast, że pozostaje ona w sprzeczności z poglądami skarżących kasacyjnie nie oznacza, że Sąd nie zajął w tym zakresie stanowiska.

Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przepis ten w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r, poz. 685) obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015r. również w postępowaniach wszczętych przed tym dniem. Oznacza to możliwość zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny znowelizowanego przepisu w tej sprawie. W ocenie NSA wskutek podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej została skutecznie otwarta droga do rozpatrzenia skargi wniesionej od wydanego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy bowiem nie budzi wątpliwości naruszenie przez organy zarówno przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające tj. art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. jak i przepisów prawa materialnego poprzez częściowo błędną wykładnię art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów w zw. z art. 3 pkt 1 ppkt a) ustawy o lasach oraz błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że możliwe jest zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok jednocześnie rozpoznał skargę działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz 203 pkt 1 p.p.s.a.