Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2067/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 art. 106 par. 3 4 i 5 art. 133 par. 1 art. 134 art. 141 par. 4 art. 147 par. 1 art. 174 pkt 2 art. 190 art. 153 art. 184 art. 183 par. 1 i 2 art. 189 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 3 art. 7 ust. 1 ,2 3 i 5
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 2 ust. 1 art. 4 ust. 1 art. 7 art. 10 ust. 1 pkt 8 art. 27
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 371/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 371/17 - po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunt leśny (Ls) - pkt 1 wyroku, i oddalił skargę w pozostałej części - pkt 2 wyroku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę obejmującą tereny [...], [...], [...] - część I Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w stosunku do określonych w skardze działek z uwagi na fakt, iż nie uzyskano dla nich zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub dla których co prawda taka zgoda była, jednakże jej warunków nie uwzględniono w planie (wielkość minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, minimalna wielkość działki budowlanej). W obszernym uzasadnieniu skargi Wojewoda wyłożył względy, które wymagają stwierdzenia nieważności planu co do wskazanych przez niego działek, po pierwsze z racji braku zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne części działek, po drugie zaś z tego względu, że co prawda zgoda została uzyskana co do pozostałych działek, ale w planie nie zachowano warunków, pod którymi właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 896/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...]nr [...]z obrębu [...], w pkt 3. sentencji oddalił skargę w pozostałej części. WSA stwierdził, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm., dalej: u.z.p.). Sąd uwzględnił w części skargę Wojewody stwierdzając, na podstawie art. 27 u.z.p., nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ww. działek, albowiem organ wykonawczy gminy sporządzając projekt miejscowego planu w granicach odmiennych od określonych w uchwałach rady gminy poprzedzających jego sporządzenie naruszył przepisy o właściwości (art. 18 u.p.z.p). Sąd zauważył, że zgodnie z uchwałą z dnia [...] maja 1999 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz uchwałą z dnia [...] lipca 2008r. w sprawie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...], [...], [...]obszar, który miał zostać objęty planem zagospodarowania przestrzennego od północnej strony wyznaczają granice administracyjne [...]. Zarówno z części opisowej jak i rysunku zaskarżonej uchwały niezaprzeczalnie wynika, że nieruchomości o nr ew. działek: [...] - z obrębu [...], [...], [...], [...] - z obrębu [...] znajdują się w granicach administracyjnych dzielnicy [...]. Rozpoznając pozostałe zarzuty skargi Sąd przychylił się do stanowiska Rady, że w stosunku do nieruchomości o nr ew. działek: [...] i [...] obręb [...][...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], [...] obręb [...]nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Sąd uznał, że zmiana przeznaczenia gruntu nie może dotyczyć gruntu, który ma użytek budowlany lub przeznaczona jest na usługi zdrowia w ramach kompleksu nieruchomości. Stwierdził też, że nie można zarzucać braku uzyskania takiej zgody, gdy zmiana przeznaczenia gruntu nastąpiła po zakończeniu procedury planistycznej. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 10 ust. pkt 8 u.z.p., plan powinien uwzględniać szczególne warunki ustalone w przypadku przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Istniejąca już sytuacja gruntów (wielkość działek, obszar biologicznie czynnej powierzchni względem już zabudowanej powierzchni) nie może zostać zmieniona wbrew obowiązującym przepisom. Ustalenia dokonane na potrzeby uchwalenia miejscowego planu nie mogą powodować podziału nieruchomości zbyt małych do jego dokonania. Ponadto rzeczywiste przekroczenie wyznaczonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej stanowiącego warunek przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, o ile przekroczenie istniało przed uchwaleniem planu, nie może oznaczać konieczności uzyskania odpowiedniego współczynnika powierzchni czynnej, bo tylko wtedy możliwa byłaby ocena zgodności ustaleń z planem w stosunku do działek tego typu. Zdaniem Sądu nie można stwierdzić nieważności planu ze względu na istnienie ustaleń, które wywoływałyby sprzeczność z wydanymi już indywidualnymi rozstrzygnięciami co do ustalenia warunków zabudowy, pozwolenia na zabudowę lub innych decyzji administracyjnych. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu względem działek nr: [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] i [...] z obrębu [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 282/13), uwzględnił skargę kasacyjną Wojewody [...] w zakresie zaskarżenia tj. pkt 3 sentencji, czyli oddalenia skargi w pozostałym zakresie. NSA podniósł, że zadaniem Sądu I instancji jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie chodzi zwłaszcza o decyzje w sprawie zgody na zmianę w planie miejscowym przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzje w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego znajdują się w aktach sprawy, a zatem powinny podlegać ocenie Sądu I instancji pod kątem ich wykorzystania w treści planu. Ocena, czy z instytucji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele, skorzystano we wszystkich przypadkach wymagających decyzji właściwego organu oraz czy prawidłowo zinterpretowano uzyskane decyzje wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu, powinny znaleźć odzwierciedlenie w spełniającym wymogi uzasadnieniu orzeczenia. Tymczasem WSA w istocie nie przeprowadził własnej oceny planu we wskazanym zakresie. Chodzi o ocenę dotyczącą działek, co do których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia, mimo, że zgoda taka była – zdaniem skarżącego – wymagana. Sąd I instancji nie wyjaśnił też na jakiej podstawie uważa, że zgoda na zmianę przeznaczenia części działek nie była potrzebna. Dotyczy to m. in. działki nr [...] z obrębu [...]. Jako zasadny NSA uznał także zarzut nieuwzględnienia w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej powierzchni działki, oraz dotyczących określenia minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (działek leśnych bądź ich części ewidencyjnie leśnych). NSA podzielił stanowisko Wojewody, że wprowadzenie do planu miejscowego warunków innych niż określone w zgodach na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne powoduje, że plan miejscowy jest niezgodny z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Dlatego Sąd I instancji był zobowiązany sprawdzić uwzględnienie zakazów zawartych w decyzjach, dotyczących gruntów leśnych objętych planem po to, by stwierdzić, czy zachowano wymogi określone w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.

Ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ustaleń dotyczących działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...] z obrębu [...], - nr [...]i [...]z obrębu [...], - nr [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...][...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż NSA nakazał w szczególności zbadanie, czy uchwalając plan uzyskano stosowne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele oraz czy warunki tych zgód zostały uwzględnione w postanowieniach planu. W tej sytuacji jako przesądzony uznał pogląd, że ewentualne stwierdzenie naruszenia wymagań w tym zakresie stanowi o wadliwości, której ujawnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności planu w stosownym zakresie. Gdy chodzi o działkę nr [...] Sąd wskazał, że na terenie oznaczonym symbolem J 12.1Z nie jest dopuszczalna realizacja żadnej nowej zabudowy (§ 49 ust. 12). Jednakże, według planu, działka nr [...] jest przeznaczona na teren zieleni, nie zaś upraw leśnych, co nie jest równoznaczne z celem leśnym. W kwestionowanym planie zastosowano skrót "Z", co nie wyklucza przeznaczenia terenów leśnych na inne cele, a to pozostawałoby z kolei w sprzeczności z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla ograniczenia przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele działania tego rodzaju objęto reglamentacją – potrzeba uzyskania zgody na etapie sporządzenia planu (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5). Umożliwienie w ramach postanowień planu wykorzystania gruntów leśnych na inne cele niż leśne (np. zieleń urządzoną) stanowi naruszenie trybu sporządzania planu (naruszenie wymagania uzyskania zgody w myśl art. 17 pkt 8 u.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalania planu). Gdy chodzi o pozostałe działki (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...] obręb [...], nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...], [...], [...], [...][...], [...][...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...], [...] obręb [...]), gdzie według strony skarżącej nie uzyskano zgody, jest bezsporne, że działki te są w części leśne (bądź nawet w całości). Jednocześnie plan nie wyklucza na tych działkach realizacji określonych przedsięwzięć, które mogą prowadzić do zmiany wykorzystania ich określonych części. W przypadku działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]na terenie L4.1UZ – dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz dopuszcza się remonty, modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków (§ 51 ust. 4 planu), nr [...] z obrębu [...] na terenie J15.1MNE – ustala się zachowanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz dopuszcza się remonty, modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków (§ 49 ust. 15 planu). W takiej sytuacji, wobec faktu, że z treści samego planu nie wynikają żadne ograniczania, co do możliwości realizacji zabudowy (np. co do rozbudowy) także na terenach leśnych, uchybiono także, zdaniem Sądu, wymogowi uzyskania zgody. Odnośnie natomiast wadliwości polegającej na nieuwzględnieniu w treści planu warunków wynikających ze zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych WSA zauważył, że stan faktyczny w tym zakresie nie jest sporny. Organ wnoszący skargę wymienił działki, gdzie wskazywane warunki, wynikające z odpowiednich decyzji w przedmiocie zgody, nie zostały uwzględnione. Rada nie kwestionowała ustaleń w tym zakresie. W tej sytuacji spór sprowadzał się do kwestii, czy tego rodzaju różnice są dopuszczalne. Zdaniem WSA taka sytuacja nie jest dopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 585/15) uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA zwrócił uwagę, że WSA w poprzednim wyroku przesądził, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast ponownie rozpoznając skargę Wojewody [...] w części przekazanej przez NSA, Sąd I instancji rozpoznał ją w oparciu o inny reżim prawny, bowiem dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały w badanym zakresie nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na podstawie rozwiązań prawnych z ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2017 r. Wojewoda skorygował zakres skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady [...]z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...], [...], [...] - część, w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...]i [...] z obrębu [...](działki powstałe w wyniku podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...]); [...] i [...] z obrębu [...]; [...][...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...],[...] i [...] z obrębu [...];[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...],[...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] i[...]z obrębu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku przytoczył treść art. 190 p.p.s.a. i wskazał, że w sprawie w pierwszej kolejności konieczne było ustalenie, czy wszystkie działki ewidencyjne wymienione przez Wojewodę wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w toku procedury planistycznej z tego względu, że były to działki leśne. Następnie Sąd podniósł, że jak wynika z przedłożonych wypisów z rejestru gruntów, działki nr ew. [...], [...] i [...][...] z obrębu [...]w całości stanowiły w dacie podejmowania spornej uchwały oraz obecnie, teren zurbanizowany niezabudowany oznaczony symbolem Bp. Tym samym nie była wymagana zgoda na ich przeznaczenie podjęta w toku procedury planistycznej. W konsekwencji żądanie Wojewody należało co do działek nr ew. [...] i [...] oddalić na podstawie art. 151 k.p.a. Odnośnie natomiast działek nr ew. [...], [...], [...]z obrębu [...], [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...][...]i [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...] to analiza treści decyzji znajdujących się w aktach planistycznych, wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że działki te, jak również działki w wyniku podziału których powstały wymienione wyżej działki ewidencyjne, nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, wydaną w toku procedury planistycznej. Zapis w ewidencji gruntów jako lasu powoduje konieczność zwrócenia się do właściwego organu ochrony gruntów leśnych o wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności planu w tej części, w jakiej nie uzyskano takiej zgody.

Sąd wskazał następnie, powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., że zobowiązany był sprawdzić uwzględnienie zakazów zawartych w decyzjach dotyczących gruntów leśnych objętych zaskarżoną uchwałą, po to, by stwierdzić, czy zachowano wymogi określone w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. Jeśli bowiem w decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne zawarto warunki, to prawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. będzie wymagało implementacji tych warunków do treści planu. W przeciwnym wypadku dojdzie do naruszenia wskazanego przepisu, co implikuje nieważność planu w tym zakresie. W tym względzie znaczenie miały rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r.

Sąd wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia działek z obrębu: [...], [...], [...], [...], [...], wprowadzając warunek zakazu podziału działek na mniejsze niż 2000 m2, maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej – do 20 % powierzchni działki, jednak nie więcej niż 400 m2. Oznacza to, że zgodnie z warunkiem przewidzianym w decyzji minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki nie może być niższa niż 80 % powierzchni działki. Tymczasem dla terenów działki nr ew. [...] z obrębu [...]w planie ustalono w § 45 ust. 7 pkt 2 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 50 %. Dla działki nr ew. [...], [...], [...] z [...]w planie ustalono w § 45 ust. 4 pkt 2 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 60 %. Dla działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...]i [...]z obrębu [...]w planie ustalono w § 49 ust. 9 pkt 2 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 70 % oraz dla działek [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]w planie ustalono w § 49 ust. 8 pkt 1 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej również na 70 %. Już z tego powodu ustalenia planu co do ww. działek pozostają w sprzeczności z decyzją Wojewody wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia, co powoduje naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z. Powierzchnia ta powinna bowiem wynosić nie mniej niż 80 %. Jeśli chodzi o powierzchnię działki przewidzianą w planie to decyzja Wojewody [...] z [...]września 2002r. przewiduje zakaz podziału działek na mniejsze niż 2000 m2. Dla działek nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] ustalono natomiast w § 6 pkt 3 planu minimalną wielkość działki na 1500 m2. To samo należy odnieść do działki nr ew. [...] z obrębu [...], która została wymieniona na str. 4 decyzji Wojewody. Z kolei decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia działek z obrębu [...], [...], [...], [...], [...]i [...], wprowadza warunek zakazu podziału działek na mniejsze niż 1500 m2, minimalna powierzchnia biologicznie czynna to minimum 80 % powierzchni działki. Tymczasem dla działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]oraz działki nr ew. [...] z obrębu [...]w planie ustalono w § 49 ust. 15 pkt 1 tabeli i § 51 ust. 3 pkt 2 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 70 %. Tym samym naruszono warunek wynikający z ochrony gruntów leśnych, co powoduje naruszenie normy art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.

Sąd podniósł, że Wojewoda zmodyfikował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności planu odnośnie zakresu terytorialnego. Rzecz dotyczy działki nr [...] z obrębu [...]. Działka ta na dzień uchwalania planu stanowiła użytek Bp, nie zaś las. Z tego względu skarżący wywodzi, że w istocie zgoda taka nie była wymagana, gdyż działka stanowiła grunt nieleśny. Faktem jest natomiast, że decyzja Wojewody [...]wymienia tę działkę wśród działek, na których zmianę przeznaczenia wyrażono zgodę. Oznacza to, że wówczas przyjęto konieczność uzyskania takiej zgody. Tymczasem według dokumentu przedłożonego przez Wojewodę do akt sądowych (k. 265) w istocie taka zgoda nie była wymagana, gdyż działka nr [...] obrębu [...]stanowiła użytek Bp. Jest to przesłanka do odstąpienia przez Sąd od stwierdzenia nieważności w tej części planu. Sąd podkreślił przy tym, że Wojewoda dokonał korekty skargi i nie domaga się nieważności planu co do działki nr [...] obrębu [...]. Sąd nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem Wojewody, jednakże uznał, że skoro z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] z obrębu [...]stanowiła w całości użytek budowlany, to analogicznie jak w wypadku działek nr [...] i [...] z obrębu [...] należy uznać, że nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia. Objęcie natomiast tej działki zgodą należy potraktować jako omyłkę. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku działek częściowo jedynie stanowiących użytek leśny stwierdził nieważność planu jedynie co do części leśnej. W konsekwencji Sąd uwzględnił żądanie skargi sformułowane w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2017r. prawie w całości, co oznaczało stwierdzenie nieważności części planu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W części nieuwzględnionej skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną [...]zaskarżyło powyższy wyrok w zakresie pkt 1 sentencji wyroku, tj. w części stwierdzającej nieważność przedmiotowej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i[...]z obrębu [...]; [...],[...],[...], [...]i [...] z obrębu [...]; [...],[...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunt leśny (Ls).

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 147 § 1 w zw. z art. 190 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie objętym pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność ww. uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i[...]z obrębu [...]; [...],[...],[...], [...]i [...] z obrębu [...]; [...],[...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunt leśny (Ls);

- art. 147 § 1, art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji w zakresie objętym pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku do wykładni prawa i wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 282/13, w szczególności dotyczących dokonania oceny, czy [...]miało podstawę prawną do rozporządzania przestrzenią zgodnie z treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...], [...], [...]- część I w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p.;

- art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 oraz art. 134, art. 190 i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy a także naruszenie art. 141 § 4, art. 190, art. 153 p.p.s.a. poprzez: pominięcie okoliczności, iż zapisy decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stanowią niewiążące zalecenia, jakie organ ochrony gruntów rolnych i leśnych skierował do organu planistycznego; pominięcie okoliczności, iż ustalone planem normatywy nowotworzonych działek oraz określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla poszczególnych działek dotyczą całych kwartałów - jednostek planistycznych i są w ramach nich jednakowe dla wszystkich działek; niewyjaśnienie przez Sąd dlaczego w odniesieniu do działek objętych zaskarżonym wyrokiem zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w części, w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunty leśne;

II. prawa materialnego, tj.

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995r. Nr 16, poz. 78 ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( w brzmieniu: Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm., dalej: u.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w odniesieniu do działek objętych zaskarżonym wyrokiem zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w części, w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunty leśne;

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że jeśli w decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawarto warunki, to prawidłowe zastosowanie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. będzie wymagało implementacji tych warunków do treści planu;

- art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie;

- art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p. poprzez ich niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r. w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 282/13, NSA stwierdził jedynie, że w jego ocenie wprowadzenie do planu miejscowego warunków zgód innych, niż określone w tych zgodach powoduje, że plan miejscowy jest niezgodny z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Nie przesądził natomiast, iż brak zgodności w tym zakresie powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie, wskazał, iż sąd rozpoznając sprawę obowiązany jest ocenić czy [...] miało podstawę prawną do rozporządzania przestrzenią zgodnie z treścią uchwalonego miejscowego planu w ramach władztwa planistycznego, czyli na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p. Zdaniem strony skarżącej Sąd wydając zaskarżony wyrok takiej oceny nie dokonał przez co naruszył art. 147 § 1, art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. Sąd pominął również, że zapisy decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stanowią niewiążące zalecenia, jakie organ ochrony gruntów rolnych i leśnych skierował do organu planistycznego, a ustalone planem normatywy nowotworzonych działek oraz określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla poszczególnych działek dotyczą całych kwartałów - jednostek planistycznych i są w ramach nich jednakowe dla wszystkich działek. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego w odniesieniu do działek objętych zaskarżonym wyrokiem zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w części, w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunty leśne. Nie zbadał również treści decyzji organów ochrony gruntów leśnych. Stwierdzając natomiast nieważność zaskarżonej uchwały co do działek, które nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, nie odniósł się do zapisów zaskarżonej uchwały. Przykładowo działka ew. nr [...] z obr. [...] jest działką o użytku częściowo leśnym. W planie przeznaczona jest pod tereny zieleni (Z) dla których plan ustala rozwój zieleni, zieleni niskiej oraz terenów otwartych, a wyklucza lokalizowanie obiektów kubaturowych. Sąd nie wykonał też wskazań co do uzasadnienia orzeczenia zawartych w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 282/13.

Zdaniem skarżącego organu w sytuacji, gdy dana działka jest jednie częściowo leśna (w ewidencji gruntów i budynków grunty leśne stanowią jedynie część tej działki) ewentualne inwestowanie na takiej działce może odbywać się w ramach jej części nieleśnej. W takim przypadku nie mamy do czynienia ze zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ podniósł też, że art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne pod warunkiem. Taka możliwość nie istniała również w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w niniejszej sprawne, jak i w dacie uchwalania zaskarżonego planu. W świetle treści ww. przepisów organ właściwy w sprawie ochrony gruntów leśnych może albo wyrazić zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne albo odmówić zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera podstawy do wyrażania zgody warunkowej. Potwierdza to m.in. art. 7 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym organ wyrażający zgodę, o którym mowa w ust. 2 może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy. Jeśliby organ wyrażający zgodę na zmianę przeznaczenia mógł wprowadzać do zgody warunki, przepis ten byłby bezprzedmiotowy. W związku z powyższym, w ocenie organu, warunki zawarte w decyzjach wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne mogą być uznane jedynie za niewiążące zalecenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej sześciokrotność stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w powiązaniu z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995r. Nr 16, poz. 78 ze zm.) – dalej: u.o.g.r.l. - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, iż o ile można zaobserwować liberalizację przepisów odnośnie gruntów rolnych, to ewidentnie ustawodawca nie "rozluźnił" ochrony w stosunku do gruntów leśnych. Kolejne nowelizacje ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych.

Od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 25 marca 1995 r., zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga z mocy art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzyskania zgody właściwych organów i to niezależnie od powierzchni tych gruntów.

Jeśli zatem dana nieruchomość (działka o nr ewidencyjnym) obejmuje grunty leśne i grunty nieleśne niewymagające zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, to wówczas uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wymaga ta część nieruchomości (działki o nr ewidencyjnym), która stanowi grunt leśny.

Jak bowiem stanowi art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), zaś pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody wojewody (pkt 5).

Zgoda taka jest wymagana niezależnie też od tego, czy przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy przeznaczenia tych gruntów na cel podstawowy czy cel uzupełniający (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1554/15, LEX nr 2288699).

Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgoda jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrażenie zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku więc, gdy w projekcie m.p.z.p. przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze), wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) powoduje naruszenie procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, "Wspólnota" 2009, nr 23, s. 39, "LEX" nr 534648).

Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.o.g.r.l. podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne ( por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013r., II OPS 1/13 – ONSAiWSA 2014/2/17). Oznacza to, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania na potrzeby sporządzenia planu. A zatem, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. Nie można przyjąć tezy, iż decyzje o zgodzie na tzw. odleśnienie gruntów leśnych dokonują zmiany przeznaczenia tych gruntów i to w sposób trwały ("raz na zawsze"), gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Do takiego zaś wniosku nie uprawnia obowiązujący porządek prawny. Podkreślić należy, iż wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, lecz granice tej samodzielności wyznacza zgodność z prawem wyrażona przez obowiązujący przepis - art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wyłączna kompetencja rady gminy do uchwalenia planu miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, bez nadużywania tego władztwa. Samodzielne kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy oznacza, że gmina nawet wówczas, gdy uzyska zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenów leśnych - o określonej w tej zgodzie powierzchni - na cele nieleśne może "zaniechać" tej zmiany bądź dokonać w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia jedynie części tych gruntów leśnych. Ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. nie wynika bowiem obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów. Jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostaną zamieszczone postanowienia o przeznaczeniu określonego terenu leśnego na cele nieleśne, to wówczas nie jest dopuszczalne wykorzystanie takich terenów – tj. terenów dla których uzyskano jedynie zgodę, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. – na cele nieleśne. Jeżeli natomiast w planie przeznaczona zostanie na cele nieleśne jedynie część gruntów leśnych objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l., to wówczas możliwość wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne istnieje tylko i wyłącznie w zakresie tej części gruntów leśnych, które zmieniły przeznaczenie w m.p.z.p. O tym więc, czy i jaką część gruntów leśnych, objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l., można wykorzystać na cele nieleśne decyduje nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. taka powierzchnia gruntów leśnych, która została przeznaczona na realizację określonych celów nieleśnych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r., II OPS 1/10 – ONSAiWSA 2013/2/20, LEX nr 621577). Z powyższych względów nie można skutecznie podnosić – jak czyni to strona skarżąca – że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, iż zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w części, w jakiej w ewidencji gruntów i budynków działki są oznaczone jako grunty leśne.

Nadto, mając na uwadze powyższe rozważania, za chybione należy także uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 27 u.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p. oraz art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l. poprzez ich niezastosowanie.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1, art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 282/13.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził:" Zgodzić się (...) należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że wprowadzenie do planu miejscowego warunków zgód innych, niż określone w tych zgodach powoduje, że plan miejscowy jest niezgodny z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Dlatego Sąd był zobowiązany sprawdzić uwzględnienie zakazów zawartych w decyzjach, dotyczących gruntów leśnych objętych zaskarżoną Uchwałą, po to, by stwierdzić, czy zachowano wymogi określone w przytoczonym w uzasadnieniu wyroku art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.". I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę Wojewody [...].

Podkreślić też należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, iż "sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania. Oznacza to, że Sąd, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną do "rozporządzenia przestrzenią", ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (...)". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż "takie uprawnienia w niniejszej sprawie kreowały wymieniane decyzje w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zatem, WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie był obowiązany ocenić zaskarżoną Uchwałę pod kątem uwzględnienia zawartych w w/w decyzjach warunków dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, objętych Planem".

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 u.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc przepisem prawa i to tej rangi aktem może nastąpić zmiana przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na inne cele. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami.

Jak już wyżej wskazano, gmina, której przysługuje władztwo planistyczne, samodzielnie kształtuje sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem jednak przestrzegania zasad i trybu procedury planistycznej. Do wymogów zaś tej procedury należy zastosowanie się do wymogów wynikających m.in. z art. 7 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie odczytuje uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 282/13.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań nie można też podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że zapisy decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne stanowią niewiążące zalecenia. Gmina – o czym wyżej była już mowa - mimo posiadania odpowiedniej zgody, może, ale nie musi przeznaczyć grunty leśne bądź ich część na cele nieleśne. Jeśli jednak decyduje się przeznaczyć grunty leśne bądź ich część na cele nieleśne to wówczas jest obowiązana przestrzegać warunków określonych przez właściwy organ w decyzji zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dotyczy to m.in. celu na jaki te grunty mają być przeznaczone, zachowania określonego w decyzji minimum powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnej powierzchni określonej zabudowy, minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku ich wtórnego podziału. Właściwy organ wyraża bowiem zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na ściśle określone cele i pod warunkiem zachowania określonych w decyzji wymogów. Warunki określone w takiej decyzji są bezwzględnie wiążące dla organów gminy. Okoliczność, iż grunty leśne są położone w kwartałach, w których ustala się określone zasady zagospodarowania terenu nie oznacza przyzwolenia na "obejście" warunków udzielonej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Gmina obowiązana jest zachować wymogi określone w decyzji ( decyzjach), mające na celu ochronę gruntów leśnych. Gmina jest przy tym uprawniona do ustalenia parametrów korzystniejszych dla ochrony gruntów leśnych niż wskazane w decyzji (decyzjach) przez np. przyjęcie w planie miejscowym większego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, mniejszej - niż dopuszczona przez organ wyrażający zgodę - powierzchni określonej zabudowy, rezygnację z przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. I tak, np. jeśli organ wyrażający zgodę na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne określił jako warunek tej zgody zachowanie minimum 80 % powierzchni biologicznie czynnej, to gmina w planie miejscowym może ustalić ten wskaźnik na np. 85%, lecz nie może ustalić mniejszego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ( np. 70%). Podobnie, jeśli organ określił, że na cele zabudowy może być przeznaczone nie więcej niż 20% powierzchni, to gmina nie może zwiększyć tego wskaźnika i ustalić, że na cele zabudowy przeznaczone będzie np. 30% powierzchni.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 233 K.p.c. i art. 106 § 5, art. 134, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu Sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji

uwzględnił – stosownie do powołanego wyżej wyroku NSA – wydane w toku procedury planistycznej decyzje wyrażające zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i ocenił zgodność postanowień zaskarżonego planu miejscowego z tymi decyzjami i warunkami z nich wynikającymi, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji stron. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.