Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2338/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 152, art. 184, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 77 par. 1, 107 par. 3, 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 20, art. 29, art. 54 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: par. 43 i 44
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska Szary (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J.B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 277/11 w sprawie ze skargi B. D. i S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt VII SA/Wa C1, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D. i S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. i T. B., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] lutego 1989 r. udzielono D. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr A przy ul. B. [...] (obecnie ul. S.) zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1972r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.. Decyzja ta, w ocenie organu, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 29 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), tj. przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Z akt postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę wynika, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku usługowego (parter) – mieszkalnego (pierwsze i drugie piętro), przy czym wejście do części mieszkalnej budynku zlokalizowane zostało w niezabudowanym przejściu dla pieszych między budynkami położonymi w zabudowie szeregowej przy ul. S. [...] i [...] na działce nr B przy ul. S. [...] (a więc nienależącej do inwestora). W przejściu tym zaprojektowano drzwi i wejście na klatkę schodową do budynku położonego na działce A. Takie usytuowanie wejścia do budynku przy ul. S. [...] powoduje ciągłe naruszanie nieruchomości przy ul. S. [...] (nr B) bez wykazania się stosownymi uprawnieniami w tym zakresie. Konsekwencją tego jest rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 , art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Doszło także, zdaniem organu, do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego - art. 140 i 143.

Wojewoda przyznał jednocześnie, że projekt budynku przy ul. S. [...] w L. powstał w ramach szerszej koncepcji zabudowy ul. S., z którą miał być zgodny. Okoliczność ta nie zwalniała jednak z obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na przyjęte rozwiązanie projektowe, które naruszyło jego uzasadniony interes. Ponieważ takiej zgody nie było Wojewoda uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany narusza także § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 38,poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych (...) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m gdy ściana od granicy nie posiadała otworów okiennych lub drzwiowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i S. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnili, że dla zespołu budynków jednorodzinnych z usługami na parterze przy dawnej ul. B. obecnie S., rada miejska uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego Naczelnik Miasta L. wydał dla wszystkich inwestorów informację o terenie i pozwolenia na budowę. Także budynek należący obecnie do J. i T. B. zrealizowany został w oparciu o pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany budynku z ogólnodostępnym miejskim przejściem komunikacyjnym, na które wychodzi otwór drzwiowy budynku stanowiącego ich własność. Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego naruszenia § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. podnieśli ponadto, że przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania bowiem budynki przy ul. S. [...] i [...] stanowią zabudowę szeregową.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawna dokonaną przez Wojewodę. Podkreślił, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 r. wynika, że budynek przy ul. S. [...] został zaprojektowany na działce nr ew. A w granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. B i działką nr ew. C (obecnie nr ew. D). Zgromadzone akta nie wskazują, aby D. D. w dniu [...] lutego 1989r. posiadał prawo do dysponowania działkami nr ew. B i C. Zatwierdzony projekt zakładał usytuowanie w ścianach budynku graniczących z działką nr ew. C otworów okiennych z balkonami i okapami oraz otworu drzwiowego od strony granicy z działką nr ew. B. Wejście do pomieszczeń mieszkalnych zaprojektowanego budynku znajdujących się na I piętrze i poddaszu wymagało (według projektu budowlanego) skorzystania z przejścia znajdującego się na sąsiedniej działce nr ew. B. Takie usytuowanie budynku, w ocenie Głównego Inspektora, zostało zaprojektowane z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia określającego warunki techniczne z 1980 r. Naczelnik Miasta L. powinien bowiem odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na naruszenie chronionych prawem, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Skargą B. i S. D. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 warunków technicznych z 1980 r., a także przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, 8 i 77 k.p.a. Podkreślili, że na zlecenie Miasta L. wykonano projekt zespołu budynków jednorodzinnych z usługami na parterze w centrum miasta przy ul. S.. W opisie technicznym wykonanego i zatwierdzonego projektu ustalono, że "(...) budynki zlokalizowano szeregowo z niewielkimi uskokami w pionie, a przede wszystkim w poziomie. Każdy segment stanowi oddzielny element z osobnym wejściem do części usługowej lub sklepu oraz mieszkania..., (...) cały zespół został rozdzielony dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu". Na podstawie tego projektu Urząd Miejski w L. wydał dla nich "Informację o terenie", która jako decyzja lokalizacyjna byłą zobowiązaniem się organu administracji architektoniczno-budowlanego do wydania pozwolenia na budowę na podstawie ustaleń w niej zawartych oraz warunkiem wykonania projektu przez osobę wskazaną przez organ. Projektant ten wykonał projekty obu budynków – na działce nr B i A. Projekt budynku należącego do J. i T. B. (dz. nr B) również zakładał usytuowanie w ścianach graniczących z działką nr ew. C (teren gminy) otworów okiennych oraz otworu drzwiowego od strony ogólno dostępnego przejścia na parking, którym przechodzi większość mieszkańców L. Poza granicami działki nr B, na działce gminy nr C zaprojektowano od strony północnej i południowej, balkony (szer. 1,10 m) i okapy przedmiotowego budynku. Ponadto od strony północnej i południowej samowolnie bez projektu i pozwolenia na budowę ówczesny inwestor dobudował schody zewnętrzne na działce gminy nr C. W tych okolicznościach, zdaniem skarżących, organy nie mogą twierdzić, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Organy administracji obu instancji nie wykazały bowiem, aby kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 r., dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa. Z akt postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę dla D. D. wynika, że decyzja wydana została w oparciu o ustalenia obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L.. Plan, zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., w części zawierającej ustalenia realizacyjne określał, że dla L., stanowiącego wyodrębnioną jednostkę terytorialną oznaczoną lit. "C", "zaleca się odrębne opracowanie". Z przedłożonej dokumentacji wynika ponadto, że decyzja z dnia [...] lutego 1989 r., poprzedzona została wydaną przez Urząd Miasta informacją o terenie, określającą lokalizację budynku oraz planem realizacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta określa, że budynki przy ul. S. w L. lokalizowane były wg szczegółowej koncepcji zabudowy, z usługami w parterze, a przy realizacji inwestycji należało uwzględnić plan zagospodarowania i projekt techniczny wg koncepcji "I.". W aktach administracyjnych znajduje się Projekt zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. B. (obecnie S.) w L., opracowany przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych "I." w S., z którego m. in. wynika, że zaprojektowany dodatkowy ciąg zabudowy mieszkaniowo–usługowej na ul. B. rozdzielony ma być dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu. Wskazana wyżej dokumentacja, znajdująca się w aktach sprawy, powinna być, zdaniem Sądu, przedmiotem analizy organów nadzoru, pod kątem wykazania, czy w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym decyzja z dnia [...] lutego 1989 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 29 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska organu, iż w ustalonym w toku postępowania stanie faktycznym sprawy, pozwolenie na budowę dla D. D. wydane zostało osobie, która nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to nie zostało poprzedzone analizą ww. dokumentacji i prawidłowo uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Nie bez znaczenia dla tej oceny, zdaniem Sądu, pozostaje także znajdujący się w aktach sprawy Protokół z dnia 15 listopada 2005 r. Sadu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z przesłuchania świadka R. G., ówczesnego właściciela działki nr B przy ul. S. [...], bowiem warunek, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. może być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał ocenianą wg prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu.

W ocenie Sądu nie można także uznać za trafny pogląd organu, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu organy administracyjne z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie tylko niewykazały, że zostały rażąco naruszone uzasadnione interesy osób trzecich (obecnych właścicieli dz. nr B), ale także, że to naruszenie w ogóle nastąpiło. W celu oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) należy zbadać, jakie mogą być ujemne następstwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wynikające z kwestionowanego pozwolenia na budowę. Ochrona ta obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, nie tylko pod względem techniczno–budowlanym, ale także ocenę, czy nie nastąpi pogorszenie warunków sanitarnych i zwiększenie uciążliwości dla otoczenia. Dopiero wykazanie tych ujemnych następstw i ich ocena z punktu widzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa pozwoliłoby na stwierdzenie, że rażąco naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. , art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- błędne uznanie, że stanowisko organów w kwestii wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] lutego 1989 r. z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinno być poprzedzone analizą znajdującego się w aktach sprawy "Projektu zespołu budynków jednorodzinnych z usługami w parterze" i prawidłowo uzasadnione, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że wskazany dokument nie mógł być wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę, a zgromadzone akta nie wskazują aby D. D. w dniu [...] lutego 1989 r. wykazał prawo do dysponowania działkami ewidencyjnymi nr B i C,

- błędne uznanie, że organy nie wykazały ujemnych następstw dla nieruchomości sąsiednich wynikających z kwestionowanego pozwolenia na budowę, co uniemożliwia stwierdzenie, że rażąco naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w wyniku zaprojektowania obiektu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych konieczne stało się korzystanie z przejścia znajdującego się na działce należącej do osób trzecich, co dostatecznie uzasadnia stwierdzenie wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich

i w konsekwencji stwierdzenie, że organy obu instancji nie wykazały aby kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 r. dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkowało uchyleniem obu decyzji, podczas gdy decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo że decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a w związku z tym skarga winna być oddalona.

Wskazując na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że dokument "Projekt zespołu budynków jednorodzinnych z usługami w parterze" świadomie nie został poddany analizie, gdyż nie stanowił on załącznika do decyzji ani zatwierdzonego nią projektu budowlanego oraz miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym nie może on mieć znaczenia dla dokonania oceny, czy w omawianej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Dla prawidłowości dokonanej przez organy oceny wydania pozwolenia na budowę osobie, która nie wykazała się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma też znaczenia treść zeznań świadka R. G.. Ani przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980r., ani art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również inne przepisy tych aktów prawnych nie dopuszczają możliwości usytuowania budynku mieszkalno-usługowego w granicy działek w przypadku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Powyższe przepisy dotyczące usytuowania nieruchomości w stosunku do granic działki sąsiedniej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jakakolwiek zgoda wyrażona w formach przewidzianych przez prawo cywilne nie zwalnia inwestora i organów administracji od ich przestrzegania i stosowania. Czym innym jest natomiast zgoda udzielona inwestorowi na usytuowanie budynku na działce, której nie jest właścicielem, przez osobę posiadającą tytuł prawny do takiej nieruchomości. Wyjątkiem przewidującym usytuowanie budynku w granicy działki jest przepis § 13 tego rozporządzenia, który jednak dotyczy budynków gospodarczych, a nie mieszkalno-usługowych, pod warunkiem, że nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej (ust. 1) oraz ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie będą miały okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie będą odprowadzane na teren działki sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie zaś budynek usytuowany został w granicy działki a ponadto zaprojektowano w tej ścianie otwór drzwiowy. Takiego przypadku nie może konwalidować w świetle przepisów obowiązującego wówczas prawa budowlanego treść zeznań złożonych przez - świadka R. G. w postępowaniu cywilnym, z którego wynika, że jako poprzednik prawny J. i T. B. godził się na korzystanie z przejścia ogólnodostępnego znajdującego się na jego działce. Zgromadzone akta nie potwierdzają, aby D. D. w dniu [...] lutego 1989 r. wykazał się posiadaniem prawa do dysponowania działkami o nr B i C, a zgodnie z przepisem art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach m.in. wydania pozwolenia na budowę, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy m.in. art. 3-5 Prawa budowlanego, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie można więc zgodzić się oceną Sądu, że stanowisko organu w tej kwestii nie zostało prawidłowo uzasadnione, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem organu nie można również uznać z prawidłowe stanowiska Sądu, że organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie tylko nie wykazały, że rażąco naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich - obecnych właścicieli działki B, ale że to naruszenie w ogóle nastąpiło, gdyż należało dokonać oceny oddziaływania przedmiotowej nieruchomości na sąsiednie w szerszym zakresie niż tylko pod względem techniczno-budowlanym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi. Natomiast przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. (według stanu prawnego na dzień 04.02.1989r.) stanowił, że budynki mieszkalne oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy z działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub. drzwiowych (ust. 1). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2). Z materiału dowodowego wynika, że takie usytuowanie spornego budynku zostało zakwestionowane, a wejście do pomieszczeń mieszkalnych wymaga według projektu budowlanego skorzystania z przejścia znajdującego się na sąsiedniej działce nr B. Już ta tylko okoliczność wskazuje, że rażąco naruszono interesy osób trzecich, a w związku z tym, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i nie jest konieczne w tej sytuacji badanie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w szerszym zakresie.

Skargą kasacyjną powyższy wyrok zaskarżyli w całości również uczestnicy postępowania - J. i T. B. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili oni:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 5 w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 140 i art. 143 k.c. w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zw. z art. 151 w zw. z art. 152 w zw. z art. 200 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu przez Sąd skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. i tym samym nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż Główny Inspektor oraz Wojewoda Pomorski nie wykazali aby kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 r. rażąco naruszała prawo, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 152 w zw. z art. 200 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu przez Sąd skargi na decyzję Głównego

Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. i tym samym nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż decyzje te naruszały art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 152 w zw. z art. 200 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu przez Sąd skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. i tym samym nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż stanowisko organu pierwszej jak i drugiej instancji nie zostało prawidłowo uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analizując zaskarżony wyrok nie sposób nie odnieść wrażenia, że Sąd postawił wygodę właścicieli nieruchomości sąsiedniej ponad prawo własności nieruchomości autorów niniejszej skargi kasacyjnej. Powyższe jest o tyle dla nich krzywdzące, iż de facto to właściciele nieruchomości przy ul. S. [...] (działka nr A) przedłożyli w 1989 r. organowi projekt budowlany obejmujący rozwiązanie dotyczące nieruchomości sąsiedniej, a realizacja rzeczonego projektu wbrew twierdzeniom Sądu - spowodowała tak doniosłe skutki, że w zasadzie wyłączyła możliwość korzystania, czy rozporządzania przez J. i T. B. z tej części działki nr B, która stanowi przejście. Przy czym właściciele nieruchomości sąsiedniej (działki nr A) nie posiadają tytułu prawnego do korzystania z części budynku skarżących w postaci przejścia, ponieważ przejście to nie ma charakteru publicznego, nie posiadają oni również jakiegokolwiek tytułu prawnego wynikającego z prawa rzeczowego, czy zobowiązań. W aktach postępowania nie występuje też żaden dowód świadczący o tym, iż poprzedni właściciel budynku nr [...] formalnie uregulował z właścicielem budynku nr [...] kwestię korzystania z przejścia.

W ocenie uczestników postępowania Sąd naruszył szereg przepisów prawa - w tym, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem w sposób nieuzasadniony uznał, iż ani Główny Inspektor, ani Wojewoda nie wykazali, aby kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta L. rażąco naruszała prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie sposób uznać, iż kontrolowana decyzja jest zgodna z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. Niewątpliwie uzasadnionym interesem właścicieli działki nr B, jest prawo do korzystania i rozporządzania nieruchomością z wyłączeniem osób trzecich, w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego (art. 140 k.c.). Wskazano przy tym ponadto na treść art. 5 ust. 2 ww. ustawy i podkreślono, że skoro ustawodawca poddał ochronie takie czynności jak korzystanie z wody, kanalizacji, dopływu światła dziennego oraz takie wartości jak spokój (ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację), czy zdrowe otoczenie (ochrona przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby) - tym bardziej należy poddać ochronie prawo własności nieruchomości, rozumiane jako prawo do korzystania z niej z wyłączeniem osób trzecich, prawo do rozporządzania nią, jak również prawo do zabudowania nieruchomości. W tym miejscu wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, iż pomimo uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2003 r.) dla inwestycji polegającej na zabudowie przejścia pod budynkiem mieszkalno-usługowym z przeznaczeniem na lokal o funkcji handlowo-usługowej na działce nr B przy ul. S. [...] w L., nie mogli oni zrealizować zamierzonej inwestycji, ponieważ odmówiono im wydania pozwolenia na budowę właśnie z uwagi na otwór drzwiowy z budynku skarżących, zlokalizowany w spornym przejściu (decyzja Starosty L. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]). Umiejscowienie otworu drzwiowego bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią naruszyło uzasadniony interes uczestników postępowania - decyzje te stanowią ingerencję w prawo własności, wykraczającą poza przewidziane prawem granice i nieuzasadnioną koniecznością ochrony i wykonywania prawa własności przysługującego właścicielowi sąsiedniej działki gruntu. Ponadto skoro art. 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974 r. wymagał od inwestora, w celu uzyskania pozwolenia na budowę, wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością, a ten nie przedłożył żadnego dokumentu świadczącego o tym, iż może korzystać z nieruchomości sąsiedniej w ten sposób, że każdorazowe skorzystanie z otworu drzwiowego w swoim budynku będzie oznaczało przejście przez działkę uczestników postępowania - niewątpliwie naruszył konkretny przepis prawa budowlanego.

Autorzy skargi kasacyjnej podnieśli następnie, że wbrew twierdzeniom Sądu, organy nie pominęły tego, iż kontrolowana decyzja została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, informację o terenie, plan realizacyjny, czy też projekt zespołu budynków jednorodzinnych wykonany przez "I." w S.. Wskazana dokumentacja była przedmiotem analizy organów nadzoru. Organy uznały, iż nieistotnym jest to, iż sporne wejście do budynku zostało wybudowane zgodnie z projektem, czy planem zagospodarowania przestrzennego (plan zagospodarowania przestrzennego nie określał, w którym miejscu ma się znajdować wejście do budynku), bowiem decyzja, która stanowiła zarówno zatwierdzenie projektu budowlanego, jak i udzielenie pozwolenia na budowę, dotknięta była rażącym naruszeniem przepisów prawa rangi ustawowej (art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.). W decyzjach słusznie podkreślano, iż z obowiązku uzyskania zgody od dysponenta nieruchomości sąsiedniej (w sytuacji, kiedy rozwiązanie projektowe narusza jego interes) nie zwalnia fakt, iż projekt budynku przy ul. S. [...] powstawał w ramach szerszej koncepcji zabudowy, z którą z założenia projekt ten miał być zgodny. Istotnym jest, że w sytuacji, kiedy dany projekt, nawet narzucony przez Urząd Miejski, zakładał, że komunikowanie budynku ma się odbywać przez działki prywatne, a nie z terenu publicznego (przy czym podkreślić należy, że Miasto w żaden sposób nie zadbało o ewentualne uregulowanie praw Miasta do przejść zlokalizowanych na prywatnych działkach), inwestor miał obowiązek legitymowania się prawem do korzystania także z działki sąsiedniej, na której jego "kanał komunikacyjny" jest zlokalizowany.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., sporządzonego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, która niezawierała postanowienia statuującego plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, w żaden sposób nie pozwalają na ocenę tego, czy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy nie. Plan ten jedynie ustalał granice poszczególnych działek gruntu przy ul. S.. Sposób zabudowy ul. S. został z kolei przewidziany w projekcie "I.", który, wbrew stanowisku Sądu, w żadnym razie nie kształtował sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Projekt zespołu budynków - nawet ten wykonany na zlecenie władz miasta - nie jest aktem prawa miejscowego i nie może sam w sobie kształtować praw i obowiązków właścicieli nieruchomości. Wojewoda Pomorski w swej decyzji odniósł się do rzeczonego zagadnienia, tym samym zarzut pominięcia przedmiotowego dowodu jest całkowicie niezasadny. Nieistotnym dla niniejszego postępowania jest zatem fakt, iż sporne wejście do budynku zostało wybudowane zgodnie z projektem, czy nawet planem zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego w skardze kasacyjnej podniesiono, że kontrolowana decyzja naruszała również § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie z którym budynki mieszkalne oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki - odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Uczestnicy postępowania mają na względzie, że ww. budynek mieszkalno-usługowy jest jednym z budynków zaprojektowanych i wybudowanych w układzie szeregowym, co przewidziano w dokumentacji dotyczącej zabudowy (m.in. informacji o terenie, ustaleniach planu realizacyjnego i jego zatwierdzeniu oraz pozwoleniach na budowę), i co zadecydowało o lokalizacji obiektów budowlanych na granicy poszczególnych działek gruntu. Przy takiej lokalizacji budynków organ administracji publicznej, obowiązany do przestrzegania przepisów prawa, w tym warunków technicznych, powinien tym bardziej mieć na względzie zakaz sytuowania na granicy działek budynków mieszkalno-usługowych, w których ścianach graniczących z sąsiednią działką przewidziane byłyby otwory drzwiowe czy okienne. Żaden interes prawny właściciela budynku położonego przy ul. S. [...], ani właściciela innego z budynków wchodzących w skład danej zabudowy szeregowej, jak też interes publiczny nie uzasadniał wydania zaskarżonych decyzji, które godzą w interes prawny uczestników postępowania. Przede wszystkim nie sposób nie uwzględnić okoliczności dotyczących ogólnie zabudowy szeregowej, w której znajduje się nieruchomość J. i T. B. i budynek nr [...] przy ul. S.. Zabudowa ciągła, o której mowa, obejmuje 8 budynków, przy czym w dwóch z nich (działka nr [...] i B) znajdują się przejścia prowadzące z ul. S. (od frontu) na ogólnodostępny parking (z tyłu budynku). Wszystkie budynki posiadają otwory drzwiowe od strony ul. S. i od strony parkingu, a budynki położone na działkach nr [...] i A - ponadto dodatkowe otwory drzwiowe prowadzące z sąsiednich działek (zabudowanych obiektami danej zabudowy szeregowej). Już powyższe wskazuje, że nie istniała i nie istnieje konieczność istnienia trzeciego wejścia do budynku położonego na działce nr A - w szczególności nie uzasadnia tego interes (faktyczny ani prawny) właściciela przedmiotowego budynku, któremu zaskarżone decyzje nadały prymat w odniesieniu do interesu prawnego (prawa własności) uczestników postępowania, prowadząc do naruszenia tego ostatniego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestników postępowania B. i S. D. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne wniesione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uczestników postępowania J. B. i T. B. nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W obu skargach zarzuty koncentrują się na podważeniu stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylając zaskarżone decyzje stwierdzające nieważność uznał, że organy prowadzące postępowanie nieważnościowe nie wykazały, że decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 r., którą udzielono D. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr A przy ul. B. [...] (obecnie ul. S.) zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1972r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Za chybione należy uznać podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ), które powiązano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie również dalsze zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się bowiem do oceny Sądu I instancji, że w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu nieważnościowym nie wykazano, aby badana decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych w zaskarżonych decyzjach przepisów art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Przechodząc do wskazanych zarzutów skarg kasacyjnych wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (porównaj wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2012 r., UK 77/11, OSNP 2013/5-6/67).

Okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanki zostały spełnione.

Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny i faktyczny z dnia wydania decyzji. Zarówno późniejsza zmiana prawa, jak i okoliczności faktycznych nie może mieć wpływu na ocenę wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa.

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez Naczelnika Miasta L. w dniu [...] lutego 1989 r. na podstawie art. 20 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ) oraz § 43 i § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) w oparciu o ustalenia obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L..

Zasadnie więc wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że dokonując oceny czy decyzja z dnia [...] lutego 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa należało mieć na uwadze ówcześnie obowiązujący stan prawny i dokumentację projektową znajdującą się w aktach sprawy. Prawidłowo Sąd ten podkreślił, że plan, zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., w części zawierającej ustalenia realizacyjne określał, że dla L., stanowiącego wyodrębnioną jednostkę terytorialną oznaczoną lit. "C", "zaleca się odrębne opracowanie". Z przedłożonej dokumentacji wynika ponadto, że decyzja z dnia [...] lutego 1989 r., poprzedzona została wydaną przez Urząd Miasta informacją o terenie, określającą lokalizację budynku oraz planem realizacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta określa, że budynki przy ul. S. w L. lokalizowane były wg szczegółowej koncepcji zabudowy, z usługami w parterze, a przy realizacji inwestycji należało uwzględnić plan zagospodarowania i projekt techniczny wg koncepcji "I.". W aktach administracyjnych znajduje się Projekt zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. B. (obecnie S.) w L., opracowany przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych "I." w S., z którego m. in. wynika, że zaprojektowany dodatkowy ciąg zabudowy mieszkaniowo–usługowej na ul. B. rozdzielony ma być dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu.

Brak jest też podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organy nie wykazały, aby decyzja o pozwoleniu na budowę z 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Niewątpliwie wymóg ten dotyczy dysponowania nieruchomością której dotyczy pozwolenie na budowę określone w ust. 1 art. 29. Pozwolenie na budowę dotyczyło zabudowy działki nr A, której inwestor D. D. był właścicielem. Dysponował więc prawem do tej nieruchomości w rozumieniu art. 29 ust. 5 cyt. ustawy i okoliczność ta nie była kwestionowana.

Organy swoje stanowisko co do rażącego naruszenia tego przepisu uzasadniały tym, że "zgromadzone akta nie wykazują, aby Pan D. posiadał w dniu [...] lutego 1998 r. prawo do dysponowania działkami budowlanymi nr ew. B i C". Działki te są działkami sąsiednimi graniczącymi z działką inwestora. Organy nie uzasadniły z czego wywodzą obowiązek wykazywania przez inwestora, który występuje o pozwolenie na budowę na działce nr A prawa do dysponowania na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy również działkami sąsiednimi z którymi graniczy jego inwestycja. Podkreślić przy tym należy, że czym innym jest formalne uregulowanie korzystania z ogólnodostępnego przejścia przez działkę sąsiednią (które ma w zasadzie charakter cywilnoprawny), a czym innym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określone w przepisie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie może więc przesądzać o naruszeniu art. 29 ust. 5 kwestia dotycząca korzystania z sąsiedniej nieruchomości w innych celach niż budowlane.

Przychylić się także należy do stanowiska Sądu I instancji, że w zaskarżonych decyzjach organy nie wykazały aby decyzja o pozwoleniu na budowę z 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust.1 pkt. 6 Prawa budowlanego z 1974r. Zasadnie podkreślono w wyroku, że celu oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) należy zbadać, jakie mogą być ujemne następstwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wynikające z kwestionowanego pozwolenia na budowę. Ochrona ta obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, nie tylko pod względem techniczno–budowlanym, ale także ocenę, czy nie nastąpi pogorszenie warunków sanitarnych i zwiększenie uciążliwości dla otoczenia. Dopiero wykazanie tych ujemnych następstw i ich ocena z punktu widzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa pozwoliłoby na stwierdzenie, że rażąco naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przy ocenie zarzutu naruszenia powołanego przepisu (w świetle przesłanek nieważnościowych) należy mieć również na uwadze treść pozwolenia na budowę udzielonego właścicielowi działki sąsiedniej. Zostało ono wydane na podstawie tych samych przepisów i w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych co pozwolenie udzielone właścicielowi działki nr A. Skoro pozwolenie to dotyczyło budowy budynku z przejściem ogólnodostępnym pod budynkiem na działce nr B i możliwością umieszczenia w ścianie budynku otworów okiennych i drzwiowych, to okoliczność ta nie może być pominięta przy ocenie przesłanek nieważnościowych dotyczących kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę z 1998 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. W sytuacji, gdy nie stwierdzono naruszenia przepisów, to nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 1983 r. I SA 1513/83).

Organy rażące naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego z 1974 r. powiązały z naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U. Nr 17, poz. 62 ), bowiem nie zachowano odległości wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z zapisem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Stanowisko organów wskazujące na rażące naruszenie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest nieuzasadnione, gdyż budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę znajduje się w zabudowie szeregowej i wobec tego nie mają do niego zastosowania normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r. IV SA 814/96). Trudno ponadto mówić o możliwości zachowania ww. norm odległościowych w sytuacji, gdy budynek mieszkalno-usługowy pod którym znajduje się ogólnodostępne przejście zlokalizowany na działce nr B przylega do budynku inwestora zlokalizowanego na działce nr A.

Wskazać zatem należy, że organy nie wykazały aby do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego doszło poprzez naruszenie § 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z 1980 roku, które nie miało zastosowania w sprawie.

Konsekwencją braku wykazania naruszenia przepisów art. 29 ust. 5 i art. 5 ust. 1 pkt. 6 był brak podstaw do uznania, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 roku i to w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Wbrew zarzutom podnoszonym w skargach kasacyjnych brak jest zatem podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c zaskarżone decyzje uznał, że zostały one wydane bez należytego wyjaśnienia wskazanych w nich przesłanek nieważnościowych z naruszeniem powołanych w wyroku przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wobec uchylenia zaskarżonych decyzji w wyroku prawidłowo zastosowano przepis art. 152 i art. 200 p.p.s.a, nie doszło też do naruszenia art. 151 p.p.s.a., który ma zastosowanie tylko w razie nieuwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.