Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1347/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Doręczenie rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym pociąga za sobą skutki prawne, ale nie oznacza, że z faktu iż organ doręczył danej osobie wydane rozstrzygnięcie, należy przyjmować, że ta osoba jest stroną, gdyż to nie doręczenie, bądź jego brak, stanowi o tym, czy dany podmiot jest stroną w sprawie lub nią nie jest, lecz przepisy prawa materialnego.

TEZY

Doręczenie rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym pociąga za sobą skutki prawne, ale nie oznacza, że z faktu iż organ doręczył danej osobie wydane rozstrzygnięcie, należy przyjmować, że ta osoba jest stroną, gdyż to nie doręczenie, bądź jego brak, stanowi o tym, czy dany podmiot jest stroną w sprawie lub nią nie jest, lecz przepisy prawa materialnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk /spr./, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Bd 5/04 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia - Nr - w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Bd 5/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. W. na bezczynność organu - Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na przebieg postępowania administracyjnego z wniosku E. F. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zakładów z wyroku drutu oraz wydane w tej sprawie orzeczenia. Sąd przytoczył również treść korespondencji Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w których informowano skarżącego, że nie jest legitymowany, jako członek spółdzielni mieszkaniowej, do udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu, gdyż uprawnienie takie przysługuje tylko zarządowi spółdzielni. Stanowisko takie zawarte zostało również w decyzji organu odwoławczego z dnia 30 grudnia 2002 r. Nr [...]. Dalsze postępowanie, z wniosku E. F. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, toczyło się bez udziału skarżącego, któremu nie została doręczona decyzja organu I instancji nr [...] z dnia 22 kwietnia 2003 r. Stąd też Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 37 kpa, pismem z dnia 14 stycznia 2004 r. (w wyroku wskazano datę 14 stycznia 2003 r.) odmówił wyznaczenia Prezydentowi Miasta Bydgoszczy terminu do załatwienia sprawy sygn. [...] poprzez nakazania doręczenia skarżącemu decyzji nr 237/03 z dnia 22 kwietnia 2003 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu, to jest gdy organ nie wydał w terminie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo, które kończy postępowanie lub rozstrzyga sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też nie wydaje innych niż wymienione aktów lub nie dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast doręczenie decyzji, w konkretnie toczącej się sprawie, czego domagał się skarżący, będące czynnością, o której mowa w art. 109 kpa, nie jest żadną z form działań z art. 3 § 2 pkt 1 do 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu podmiotowi uznanemu za stronę postępowania, rozstrzygnięcia w sprawie. Z czynności tej nie wynika upoważnienie lub obowiązek, gdyż fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Skoro doręczenie decyzji nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 powoływanej ustawy to niewykonanie takiej czynności przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy i nie nakazanie jej wykonania przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego nie może być rozpatrywane jako bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 27 maja 2004 r. wniósł skarżący A. W., reprezentowany przez adwokata P. K.. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący podważa pogląd Sądu, iż doręczenie jest czynnością materialno-techniczną, ponieważ, jego zdaniem, doręczenie aktu administracyjnego stronie jest "kreacją istotnego uprawnienia dla strony tegoż stosunku administracyjnego", polegającego właśnie na prawie, możliwości i decydowania przez nią o celowości wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a więc jest inną niż określona w pkt 1-3 art. 3 § 2 czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W takiej sytuacji, według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną, strona pozbawiona byłaby prawa skarżenia bezczynności organu w takim i podobnych wypadkach zaś wówczas mogłyby powstać sytuacje patologiczne, naruszające podstawowe prawa obywatelskie. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm./, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, Sąd zobowiązany był do ograniczenia się do rozpoznania skargi kasacyjnej w jej granicach tj. oceny zasadności jedynego w istocie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a.

Uprzedzając dalsze rozważania należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok, mimo częściowego błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu zaś Sąd Wojewódzki, oddalając skargę na bezczynność organu, nie dopuścił się obrazy art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt. 8 p.p.s.a.

Niewątpliwie trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że doręczenie aktu administracyjnego stronie jest "kreacją istotnego uprawnienia dla strony tegoż stosunku administracyjnego, polegającego właśnie na prawie, możliwości i decydowania przez nią o celowości wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a więc jest inną niż określona w pkt 1-3 art. 3 § 2 czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.". Podzielając te wywody skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że strona postępowania, w razie bezczynności organu, może (po wyczerpaniu trybu z art. 37 kpa) domagać się i wymusić, poprzez skargę na bezczynność, doręczenia aktu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując wnoszący skargę kasacyjną skutecznie podważa stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż doręczenie decyzji nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4.

Nie w tym jednak tkwi istota zagadnienia. Uszły bowiem uwadze wnoszącego skargę kasacyjną dalsze ustalenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a w tym podstawowe ustalenie, że skuteczną skargę na bezczynność organu może wnieść tylko strona postępowania. To ustalenie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem, jest prawidłowe. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność organu zostanie wniesiona przez osobę nie posiadającą przymiotu strony, skarga podlega oddaleniu. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że to nie organy orzekające merytorycznie w sprawie określają krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, lecz sąd administracyjny i to w sprawie ze skargi na bezczynność.

Należy przypomnieć, że zakres kognicji sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, jest ograniczony. W omawianej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w postanowienie z dnia 9 grudnia 2003 r. II SAB/Po 78/03 stwierdzając, że "Kognicja Sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu jest ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 par. 3 lub 4 Kpa; czy Strona dopełniła wymogów z art. 37 Kpa i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd ten nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną organu odwoławczego.".

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2002 r. IV SAB 105/01 formułując dwie następujące tezy :

"1. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie, a to z kolei, powoduje niemożność uznania skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność /art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. 2. Podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie /w świetle przepisów prawa/ dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII Kpa.".

W warunkach niniejszej sprawy, jak to ustalił Sąd Wojewódzki, postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku E. F. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zakładów z wyrobu drutu, prowadzone było bez udziału skarżącego A. W. wobec czego nie doręczono mu decyzji organu I instancji nr [...] z dnia 22 kwietnia 2003 r. Sąd Wojewódzki trafnie zatem przyjął, że skarżący mógł w takiej sytuacji wnieść środek zaskarżenia względnie domagać się wznowienia postępowania, gdy decyzja stała się ostateczna, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tymczasem skarżący wniósł skargę na bezczynność organu.

Poza tym należy mieć na uwadze, że to nie "fakt doręczenia czyni dany podmiot stroną postępowania, ten status wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowania w konkretnej sprawie" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2001r. sygn. akt I SAB 2/01, niepublikowane). Błędny byłby pogląd według którego stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, któremu doręczono rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu administracyjnym. Podobnie błędny byłby pogląd według którego nie jest stroną postępowania administracyjnego podmiot, któremu rozstrzygnięcia organu nie doręczono. Doręczenie bowiem pociąga za sobą skutki prawne, ale nie oznacza, że z faktu iż organ doręczył danej osobie wydane rozstrzygnięcie, należy przyjmować, że ta osoba jest stroną, gdyż to nie doręczenie, bądź jego brak, stanowi o tym, czy dany podmiot jest stroną w sprawie lub nią nie jest, lecz przepisy prawa materialnego. W tym zresztą tkwi istota zagadnienia.

Osoba, która uważa, że przysługuje jej przymiot strony w danej sprawie i co za tym idzie powinny być jej doręczane rozstrzygnięcia podejmowane w tej sprawie, dysponuje innymi środkami prawnymi (zaskarżenie podjętego rozstrzygnięcia w trybie zwykłych środków odwoławczych lub w trybie nadzwyczajnym) w celu dochodzenia swych praw. Inaczej rzecz ujmując nie można wykazywać posiadania przymiotu strony - w skardze na bezczynność organu - w sytuacji gdy organy orzekające merytorycznie w sprawie przyjęły za ustalone, że osoba ta nie jest stroną w konkretnej sprawie.

W tym stanie rzeczy skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa okazał się nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.