Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 327/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 398/17 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 398/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi D. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...],[...],[...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 8 lutego 2011 r. W G. i J. G. zwrócili się do Wójta Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr A./2 w Ch., gmina M.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Uwzględniając odwołanie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy M. z dnia 16 czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją [...] dnia 6 lipca 2016 r. nr [...], Wójt Gminy M., na podstawie art. 104 K.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A./2 w miejscowości Ch., gm. M.

Organ pierwszej instancji podał, że po przeprowadzeniu, zgodnie z art. 53 ust. 3 i 4 u.p.z.p., analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu, analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, przepisów odrębnych i niezbędnych uzgodnień oraz zgodnie z art. 61 ust. 1 określającym warunki zagospodarowania stwierdzono, że: 1) działki położone w obszarze analizy dostępna z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób umożliwiający określenie kontynuacji funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy; 2) w obszarze analizowanym znajdują się budynki jedno, dwu, oraz trzykondygnacyjne zatem planowana nadbudowa stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w tym zakresie; 3) przyjęte parametry dotyczące dachu, wysokości budynku jak i szerokości elewacji po rozbudowie, nadbudowie i przebudowie nie odbiegają od stanu istniejącego budynków w obszarze analizy; ponadto szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku nie ulegnie zmianie; 4) w obszarze analizowanym występują działki o zróżnicowanej powierzchni które określiły średnią wielkość wskaźnika; wskaźnik dla działki inwestora wyznaczono w oparciu o działki znajdujące się w bliskim sąsiedztwie o podobnej powierzchni i podobnym wskaźniku zabudowy; 5) działka inwestora nr A./2 posiada wyposażenie w infrastrukturę techniczną zapewniające możliwość realizacji planowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. Sz. i D. Sz. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, względnie o odmowę wydania decyzji, a ponadto o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego Z. G.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia 6 lipca 2016 r. w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji.

Kolegium podniosło, że wyznaczony został obszar analizowany umożliwiający przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki.

Obszar analizowany uwzględnia teren o szerokości 283 m x 263 m, obejmując swym zasięgiem działki nr B/1 C D, E/4, F, G, H/2, H/3, H/4, I, J/9, K/4, L/2, M/2 i N. Do analizy uwzględniono działki o nr M/2 i N ze względu na podobny charakter zabudowy, które znajdują się po przeciwnej stronie drogi publicznej. Analizą objęto obiekty znajdujące się w całości w obszarze analizowanym oraz takie części nieruchomości, które są zabudowane i pozwalają na przeprowadzenie analizy, wyłączono zaś działki nie posiadające zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, projektowane przedsięwzięcie będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej na obszarze analizowanym. Ponieważ część działki nr A./2 stanowi faktycznie drogę łącznie z działką nr O, tej części działki nie wzięto pod uwagę w analizie uwzględniając jedynie działkę ogrodzoną nr A./2. Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajduje się ciągła zabudowa wsi Chorzelów, o mieszanym rodzaju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, wzdłuż drogi publicznej. Działka nr A./2 leży po zachodniej stronie drogi powiatowej. Znajdują się na niej dwa budynki mieszkalne oraz budynek gospodarczy o powierzchni 80 m2. Część działki stanowi drogę łącznie z działką nr O. Jak ustalono w wyniku wizji lokalnej, na działce inwestora znajduje się jeszcze nowo wybudowany budynek gospodarczy o powierzchni 32 m2, usytuowany pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczym i mieszkalnym oraz dwie wiaty o powierzchni 20 i 33 m2.

Organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonej analizy zabudowy w obszarze analizowanym ustalono, iż w obszarze tym kąty nachylenia dachów budynków występują w granicach 25-45 stopni, wysokość budynków mieszkalnych 5-12 m, wysokość budynków gospodarczych w granicach 4-8,5 m szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych od 5,5 do 15 m, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działek 5-37 % - można ustalić max 28 % gdyż na obszarze analizowanym wynosi od 5-37 %. W ocenie Kolegium teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej relacji Nagnajów - M. - Dębica na działce nr P przez drogę wewnętrzną na działce nr O. Zdaniem organu odwoławczego, warunki w zakresie infrastruktury w przebudowywanym budynku są zapewnione, ponieważ posiada on przyłącze zaopatrujące w wodę, energie elektryczną, a także ciepło z istniejącej kotłowni gazowej. Także odprowadzanie ścieków odbywa się również obecnie do istniejącej instalacji kanalizacyjnej. Uzbrojenie terenu jest zatem zdaniem organu wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustala się w oparciu o analizę wskaźnika na terenach analizowanych. Wskaźnik ten waha się od 5 do 37 %. Dla planowanej inwestycji określono wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi maks. 28 %. Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z uwagi na różne gabaryty budynków wynosi 5,5-15 m. Przyjęto szerokość elewacji frontowej budynku od drogi wewnętrznej na działce nr O po rozbudowie maks. 18 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki waha się w przedziale od 4 do 12 m, natomiast dla planowanego zamierzenia przyjęto ją na poziomie nie przekraczającym 4,5 m, jako kontynuację wysokości górnej krawędzi elewacji istniejącego budynku mieszkalnego. Powierzchnia biologicznie czynna w obszarze analizowanym wynosi od 62 do 96 %, a zatem została ustalona powierzchnia biologicznie czynna w wymiarze min. 62 %. Zdaniem Kolegium brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż realizacja wnioskowanej inwestycji naruszy warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ ustalił, budynek objęty postępowaniem wskazany został przez wnioskodawcę w załączniku do wniosku oraz w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. Parametry zabudowy zostały ustalone jak powyżej, a sposób ich wyznaczenia został wskazany w uzasadnieniu decyzji organu. W załączniku graficznym do decyzji zostały naniesione parametry zabudowy występujące na działkach objętych analizą. Dostępność komunikacyjna istniejącego budynku nie może budzić wątpliwości, co przenosi się na budynek przebudowywany.

W dniu 30 sierpnia 2016 r. odwołujący złożyli do organu wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 k.p.a. w związku ze śmiercią 19 sierpnia 2016 r. Z. G.. Wniosek nie został rozpoznany z uwagi na przekazanie akt w całości do organu odwoławczego. Kolegium podało, że zawieszenie postępowania z powodu śmierci strony następuje z urzędu, nie na wniosek strony. Zawieszenie postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron następuje tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) śmierć strony lub jednej ze stron nastąpiła w toku postępowania; 2) śmierć strony lub jednej ze stron nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1; 3) wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe; 4) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu J K.-G. uprzedzona o odpowiedzialności karnej złożyła oświadczenie, że jej mąż Z. G. nie żyje, a ona jest jego jedyną spadkobierczynią. Nie zachodziły zatem przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania. Strony postępowania zostały ustalone na podstawie danych ze skorowidza działek z dnia 23 stycznia 2015 r. Starostwa Powiatowego w M.. Jak wynika z badania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, zdaniem Kolegium należy uznać, że został on ustalony w sposób i stopniu koniecznym dla zapewnienia udziału stron i ich następców prawnych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że "decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzeniu jako bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym ustalonej linii zabudowy".

Zaskarżoną decyzją ustalona została linia zabudowy dla rozbudowy budynku nr R jako nieprzekraczalna linia będąca przedłużeniem linii zabudowy istniejącego budynku nr R znajdującego się na działce nr A./2, stanowiąca kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do granicy z działką nr O stanowiącą drogę wewnętrzną. Zdaniem Kolegium, z istoty pojęcia linii zabudowy wynika, że jest ona ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej. Na tle ustalania linii zabudowy, zdaniem Kolegium, należy również uwzględnić, że dla wniosku inwestora ustala się tylko jedna linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy tez linii "w głębi zabudowy" lub od zabudowań sąsiednich. Wszelkie ustalenia odnośnie linii zabudowy nie dotyczącej pasa drogi publicznej nie mają oparcia ustawowego. W tym zatem zakresie należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego bezpośrednio naruszyło treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nieobjęcie zakresem orzekania całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. O ile bowiem organ a quo wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, o tyle organ odwoławczy ograniczył swoje orzeczenie jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji w części "dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki" oraz umorzenia w tym zakresie postępowania pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie rozstrzygnął jednak o mocy wiążącej pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest więc jasne czy decyzja ta w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy, czy też została uchylona a sprawa została rozstrzygnięta w tym zakresie odmiennie co do istoty. Tym samym, zakres rozstrzygnięcia sprawy nie wynika bezpośrednio z sentencji decyzji odwoławczej, która zastępuje decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa nie została zatem rozstrzygnięta przez organ odwoławczy w całości, lecz – wbrew przepisom prawa – jedynie w pewnym zakresie. Taka praktyka jako naruszająca prawo nie jest dopuszczalna. Osnowa decyzji organu odwoławczego musi zatem być jednoznaczna, obejmując swoim rozstrzygnięciem zaskarżoną decyzję w całości, z możliwości zróżnicowania formuły orzeczniczej (np. uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka odmienne co do istoty, a w pozostałej części utrzymuje w mocy tę decyzję).

Następnie Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły bezpośrednio przepisy art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 4 i 5 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że strona postępowania będąca współuprawnionym do działki nr O (Z. G.) zmarła 19 sierpnia 2016 r. w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy uznał, że wystarczające dla ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej strony jest złożone do akt sprawy oświadczenie małżonki zmarłego – J. K.-G., że jest ona jedyną spadkobierczynią zmarłej strony. Tym samym organ ten przyjął, że na podstawie prywatnego oświadczenia osoby, która potencjalnie jest spadkobiercą ustawowym (przy założeniu, że zachodzi dziedziczenie ustawowe i brak przesłanek negatywnych powołania do dziedziczenia) i teoretycznie może być jedynym spadkobiercą, można ustalić następstwo prawne zmarłej strony.

Pogląd organu odwoławczego nie może zostać uznany za prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 1027 K.c., względem podmiotów trzecich, które nie roszczą sobie prawa do spadku z tytułu dziedziczenia (w tym względem stron postępowania administracyjnego i organów prowadzących to postępowanie), spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 K.c.).

Zdaniem Sądu, nie jest skuteczne w postępowaniu administracyjnym ustalanie kręgu spadkobierców zmarłej strony na podstawie prywatnego oświadczenia (nawet złożonego po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej) osoby, która twierdzi, że jest jedynym spadkobiercą tego rodzaju strony. Wyłącznie właściwe w tym zakresie są bowiem sądy powszechne lub – w określonym zakresie i pod pewnymi warunkami – notariusze.

W ocenie Sądu, przyjęcie przez organy, że oświadczenie żony zmarłej strony (J. K.-G.), iż jest ona jedynym spadkobiercą, może być wiarygodnym dowodem pozwalającym ustalić krąg spadkobierców, naruszyło wprost przepisy art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 i 5 oraz w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, art. 80 K.p.a. Niezależnie od niepotwierdzonych w materiale procesowym akt administracyjnych twierdzeń strony skarżącej, że zmarły Z. G. posiadał troje dzieci: G., E. i M., Sąd z urzędu dopuścił na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. dowód z dokumentu urzędowego znajdującego się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. II SA/Rz 1306/16 i obejmującego informację Wójta Gminy M. z dnia 19 kwietnia 2017 r. Z powyższej informacji wynika, że zmarła strona była dwukrotnie żonata, z pierwszego małżeństwa posiadała co najmniej syna Gr. (ur. 18 maja 1977 r. w M.), natomiast z drugiego małżeństwa (z J. K.-G.) nie miała dzieci. Już choćby z tego dokumentu wynika, że potencjalnym spadkobiercą ustawowym zmarłego jest nie tylko J. K.-G., lecz także syn zmarłego – G. G.. Tym samym oświadczenie J K.-G. nie może być uznane za wiarygodny dowód wyłącznego następstwa prawnego po zmarłej stronie, nawet jeśli uznałoby się, że tego rodzaju dowód jest prawnie skuteczny.

Sąd stwierdził także, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 28 w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że współuprawnionymi do działki nr O były A G. ur. 3 grudnia 1890 r. (udział ¼) oraz A Cz. zm. 3 marca 1937 r. (udział ¼). O ile co do pierwszej strony – w świetle akt sprawy – brak informacji o sporządzeniu aktu zgonu lub wydania orzeczeń stwierdzających zgon lub uznających za zmarłą, o tyle co do drugiej strony fakt śmierci jest potwierdzony urzędowo aktem zgonu. Również co do w/w osób organ pierwszej instancji na drodze "własnych analiz i wnioskowań" oraz prywatnych oświadczeń stron postępowania ustalił następców prawnych zmarłych, naruszając właściwość sądów powszechnych lub notariuszy oraz obowiązek zawieszenia postępowania w celu uzyskania formalnego aktu potwierdzającego krąg spadkobierców lub wezwania ustanowionego kuratora spadku (względnie osoby sprawującej zarząd masą spadkową), jeżeli spadki po zmarłych nie zostały objęte.

I tak co do zmarłej strony A Cz., organ pierwszej instancji samodzielnie przyjął m.in. na podstawie prywatnego oświadczenia J. N. (k. 265 akt adm.; niepoświadczony odpis), że jej następcami prawnymi są potencjalni spadkobiercy córki zmarłej – M. N. (S. W., J. N., M. N., A. D., S. K.), pomijając zmarłego męża A Cz. – F. Cz.o. Również krąg spadkobierców po zmarłej M. N. budzi wątpliwości (np. nie jest pewne czy S. K. to jedyny spadkobierca Heleny K.).

Z kolei co do strony A G., która – jak twierdzi organ – najprawdopodobniej zaginęła w trakcie drugiej wojny światowej, ustalenie kręgu spadkobierców również odbyło się na podstawie "analiz" organu oraz prywatnego oświadczenia zmarłego Z. G. (k. 268 akt administracyjnych; niepoświadczony odpis).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło naruszenie prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wypływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydano decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nieobjęcie zakresem orzeczenia całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, z powodu nie zawarcia w decyzji reformatoryjnej, uchylającej w części decyzję i w tym zakresie umarzającej postępowanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części mimo, że przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie daje organowi odwoławczemu kompetencji do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji i co nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i sytuację strony;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i art. 30 § 4 i 5 i art. 28 K.p.a. przez uznanie, że zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania w celu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej strony, współuprawnionej do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, podczas gdy stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie są posiadacze i użytkownicy terenu sąsiadującego z terenem inwestycji lecz właściciele i użytkownicy wieczyści ewentualnie też osoby pozostające w zasięgu oddziaływania inwestycji, a zatem do posiadaczy nieruchomości nie mają zastosowania rygory prawne obowiązujące przy ustalaniu następców prawnych stron;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji mimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wskazanym w motywach wyroku naruszeniem przepisu art. 7, 77 i 80 K.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy;

d) art. 1R § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. bowiem, nie będąc związany granicami skargi Sąd nie odniósł się do podnoszonych w skardze kwestii materialnoprawnych, nie dokonał w motywach zaskarżonego wyroku oceny zebranego materiału dowodowego i nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji mimo, że Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ze wskazaniem co do dalszego postępowania, w wyniku czego doszło do rzeczywistego nierozpoznanie sprawy, przy jednoczesnym braku określenia w sposób przekonujący wpływu uchybień na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Sz. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z treści zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13; wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16). Takie odczytanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest możliwe, gdyż osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji. Jak z powyższego wynika, nie jest wykluczona sytuacja procesowa, w której organ odwoławczy uzna za celowe skorzystanie z uprawnienia do zamieszczenia w sentencji rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy nieuchylonej części zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Potrzeby takiej nie ma, gdy z całości decyzji, w tym także uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika niewątpliwa intencja utrzymania w mocy nieuchylonej części organu pierwszej instancji.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z osnowy decyzji SKO wynika, że organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Nie zawarł w sentencji orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, ale z obszernych wywodów uzasadnienia wynika wprost, że stanowisko organu sprowadza się do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części.

Przy tak jasnym stanowisku organu odwoławczego, w sprawie, w której osnowa decyzji organu pierwszej instancji – decyzji o warunkach zabudowy – składa się kilkudziesięciu rozstrzygnięć odnoszących się do warunków lokalizacji inwestycji, o prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie może przesądzać wyłącznie treść sentencji tego rozstrzygnięcia. Ocena ta, podjęta w oderwaniu od wyraźnej treści uzasadnienia, stanowiłaby zbytni formalizm.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i art. 30 § 4 i 5 i art. 28 K.p.a.

Najpierw zauważyć należy, że problem udziału osób mających tytuł prawny do działki nr O stanowiącej drogę wewnętrzną jest związany z przesłanką zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach: 1-5, w tym warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2).

W świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, że przepis art. 2 pkt 14 przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (patrz: wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07).

Udział w postępowaniu osób mających tytuł prawny do działki nr O nie różnił się zatem od reguł rządzących udziałem stron w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy, opierając się na oświadczeniu osoby dotychczas występującej wspólnie ze zmarłym mężem, przyjął, że następstwo prawne stanowiące tytuł do posiadania przymiotu strony, zostało ustalone. Jest oczywiste, że stanowisko to może być kwestionowane. Utrwalony jest jednak pogląd, według którego, jest to zagadnienie wyczerpujące przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Brak udziału, bez swojej winy, w postępowaniu administracyjnym, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Tymczasem, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17).

Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przyjętego w obu kwestiach stanowiska, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.