Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 641/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów kolidujących z projektem budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydenta W. decyzją z dnia 11 września 2009 r., nr [...], na wniosek A. Spółka z o.o. (dalej także jako: "A." lub spółka), udzielił zezwolenia:

1) na usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. z naliczeniem opłaty w kwocie 2.184.183,01 zł na Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego W. wyszczególnionych drzew i krzewów kolidujących z projektem budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na S. w rojenie ul. P. we W.,

2) na sanitarne usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r., bez naliczania opłaty, wyszczególnionych drzew zlokalizowanych na terenie planowanej inwestycji,

3) na usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. z naliczeniem opłaty gwarancyjnej w kwocie 333.438,49 zł na Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego W., zawieszonej na okres trzech lat, wyszczególnionych drzew kolidujących z projektem budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Pismem z dnia 20 października 2009 r. spółka zwróciła się z wnioskiem o zmianę terminu płatności opłaty i terminu usunięcia drzew i krzewów. Prezydenta W. przychylił się do tego wniosku i decyzją z dnia 11 maja 2010 r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 87 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej w skrócie u.o.p.) zezwolił spółce:

1) na zmianę terminu płatności opłaty i terminu usunięcia drzew i krzewów ujętych w punkcie pierwszym decyzji z dnia 11 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., wskazując, że usunięcie drzew i krzewów może nastąpić po wniesieniu opłaty,

2) a także zezwolił spółce na zmianę terminu usunięcie drzew ujętych w punkcie trzecim decyzji z dnia 11 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.

Następnie A. wnioskiem z dnia 24 lutego 2011 r., powołując się na art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 3 oraz art. 84 ust. 4 u.o.p. wystąpiło o zmianę ostatecznych decyzji z dnia 11 września 2009 r. i z dnia 11 maja 2010 r, w części, tj. w punktach pierwszych przedmiotowych decyzji, określających warunki zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, za naliczeniem opłaty w wysokości 2.184.183,01 zł. oraz terminem usunięcia do dnia 31 grudnia 2012 r. Wnioskodawca wskazał, że proponowana zmiana miałaby polegać na uzależnieniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów od zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów i uznanie nasadzeń w ilości 2.284 szt. jako zastępczych za usunięcie drzew i krzewów w liczbie 759 szt. ujętych w punkcie pierwszym decyzji z dnia 11 września 2009 r. oraz na naliczeniu, zgodnie z niniejszym wnioskiem A., i odroczeniu na okres 3 lat terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie w zamian za ustaloną decyzją z dnia 11 maja 2010 r. opłatę w wysokości 2.184.183,01 zł.

We wniosku A. uzasadniając propozycje nasadzeń zastępczych zwrócił uwagę na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego [...] I i III, który przewiduje zasadę kompensacji przyrodniczej, polegającej na posadzeniu w zamian za jedno drzewo wycięte trzech drzew w innym miejscu w granicach działki. Ponadto z uwagi na fakt, że inwestycja prowadzona będzie w dwóch etapach, ze znacznym przesunięciem w czasie, spółka wniosła o podział opłaty gwarancyjnej na dwie kwoty naliczone odpowiednio dla pierwszego etapu inwestycji w wysokości 873.450,07 zł, który prowadzony będzie na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 4MW (S. II, III, IV) oraz dla drugiego etapu inwestycji w wysokości 1.310.732,94 zł, który prowadzony będzie na terenie 2MW i 3MW (S. I i V).

Prezydent W. decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r., nr [...], odmówił spółce zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., własnych decyzji z dnia 11 września 2009 r. i z dnia 11 maja 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej zwane Kolegium lub w skrócie SKO), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 24 listopada 2011 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na konieczność rozdzielenia postępowań dotyczących objętych wnioskiem spółki decyzji i wydania dwóch odrębnych decyzji w zakresie zgłoszonego przez spółkę żądania. Ponadto skład orzekający Kolegium podniósł, że kwestia nasadzeń zastępczych, terminu posadzenia innych drzew i krzewów, odroczenia opłaty oraz jej podziału ze względu na etapowość inwestycji nie była przedmiotem rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego), zamieszczonego w punkcie pierwszym zezwolenia z dnia 11 września 2009 r. Zwrócono uwagę, iż organ pierwszej instancji nie rozstrzygał w przedmiocie takich żądań, bo spółka takich żądań, w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów, nie zgłaszała. Tym bardziej nie były one przedmiotem punktu pierwszego decyzji z dnia 11 maja 2010 r., która została wydana w przedmiocie udzielenia spółce "zezwolenia na zmianę terminu płatności opłaty i terminu usunięcia drzew i krzewów ujętych w punkcie pierwszym decyzji (...) z dnia 11 września 2009 r."

Po ponownym rozpatrzeniu złożonego przez spółkę wniosku o zmiany ostatecznej decyzji, Prezydent W. wydał na podstawie art. 155 k.p.a. w dniu 17 maja 2012 r. dwie odrębne decyzje. Decyzją nr [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 września 2009 r. w zakresie zmiany punktu pierwszego tej decyzji, natomiast decyzją nr [...] odmówił zmiany także punktu pierwszego decyzji z dnia 11 maja 2010 r.

W motywach pierwszej z podanych decyzji (nr [...]), po przytoczeniu regulacji prawnej dotyczącej udzielania zgody na wycięcie drzew, organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 8 lutego 2012 r. zwrócił się do A. o udzielenie informacji czy drzewa i krzewy, ujęte w decyzji z dnia 11 września 2009 r., kolidujące z projektem budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na S. w rejonie ulicy P. we W. zostały usunięte. W udzielonej, pismem z dnia 24 lutego 2012 r., odpowiedzi A. wyjaśniło, że część z drzew została już usunięta z terenu inwestycji w wyniku prowadzonych prac, a część została skradziona przed rozpoczęciem prac budowlanych, przy czym o fakcie kradzieży poinformowano Komisariat Policji.

W tak ustalonym stanie sprawy organ I instancji przyjął, że przedmiotowa decyzja została w części wykonana i nie może zostać zmieniona.

W odwołaniu od tej decyzji A. podniosło zarzuty naruszenia:

1) art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez niezbadanie przez organ w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie usuniętych przez odwołującego drzew, liczby, rodzaju oraz ich uprzedniego uwzględnienia w określonej w decyzji z dnia 11 września 2009 r. grupie drzew;

2) art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego przesłanek podjętej decyzji;

3) art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony uzasadniającego zmianę decyzji z dnia 11 września 2009 r.;

4) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podając motywy, ze względu na które nie zostały w sprawie podzielone zarzuty i argumenty strony odwołującej się, Kolegium wskazało na trafność dokonanej przez organ I instancji interpretacji wniosku strony, przyjmując za właściwy tryb orzekania, instytucję nadzwyczajną z art. 155 k.p.a., jaką jest zmiana decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy wskazał, że dopuszczalność stosowania art. 155 k.p.a. występuje tylko wtedy, gdy zachodzi tożsamość sprawy. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwestia nasadzeń zastępczych, terminu posadzenia innych drzew i krzewów, odroczenia opłaty oraz jej podziału ze względu na etapowość inwestycji nie była przedmiotem rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego), zamieszczonego w punkcie pierwszym zezwolenia z dnia 11 września 2009 r. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji na tę okoliczność nie prowadził postępowania dowodowego i nie rozstrzygał w takim przedmiocie, bo i Spółka takich żądań, w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów, nie zgłaszała. W ocenie SKO, zezwolenie na ich usunięcie było zatem bezwarunkowe (nie zawierało zlecenia nasadzeń zastępczych) i zostało wydane wyłącznie na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którym: "Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości". Kolegium wyjaśniło również, że zezwolenie warunkowe jest zaś wydawane nie tylko na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p., ale także na dodatkowej podstawie materialnoprawnej, zamieszczonej w art. 83 ust. 3 u.o.p. stanowiącej, iż: "Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów." Zatem w ocenie SKO, zmiana decyzji, poprzez udzielenie Spółce zezwolenia warunkowego, nie mieści się w granicach uprawnień obowiązków, podstawy prawnej i faktycznej zezwolenia udzielonego w punkcie pierwszym decyzji z dnia 11 września 2009 r. W przekonaniu SKO jest to już wystarczająca podstawa do odmowy zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a., ze względu na brak tożsamości przedmiotowej obu spraw.

W dalszej części uzasadnienia skład orzekający Kolegium zauważył, że decyzje wydawane na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. nie działają retrospektywnie. Z mocą wsteczną działa decyzja stwierdzająca nieważność decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem ustalenie kwalifikowanych wad istniejących od dnia jej wydania i dlatego wywołuje ona skutki ex tunc. Strona wnioskowała natomiast o wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzje wydawane na tej podstawie są decyzjami konstytutywnymi i jako takie wywołuje skutki prawne od dnia wejścia w życie do obrotu prawnego (ex nunc). Nie można więc na jej podstawie (powołując się za zawarte w niej rozstrzygnięcie) kształtować stosunków prawnych z mocą wsteczną. Spółka dopiero, po wejściu do obrotu prawnego decyzji zmieniającej, mogłaby przystąpić do wykonania przyznanego jej uprawnienia i nałożonych obowiązków, tj. mogłaby usunąć przedmiotowe drzewa w zamian za nowe nasadzenia (po czym mogłaby ubiegać się o umorzenie opłaty). SKO podniosło przy tym, że w tej sprawie uprawnienie zostało częściowo zrealizowane, a zmiana decyzji miałaby zapaść w odmiennym stanie faktycznym. Przedmiotowe drzewa zostały w części już usunięte. Strona przystąpiła do wykonywania decyzji w zakresie przyznanego jej uprawnienia i usunęła część drzew z terenu inwestycji, zaś część drzew została skradziona jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych, dlatego też w przekonaniu Kolegium nie można wydać zezwolenia na usunięcie drzew określonych w punkcie pierwszym zezwolenia z dnia 11 września 2009 r. pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych, skoro zostały już w części usunięte (brak jest przedmiotu postępowania, którego mogłoby dotyczyć zezwolenie warunkowe). Brak jest bowiem tożsamość podstawy faktycznej sprawy zezwolenia udzielonego w punkcie pierwszym zezwolenia z dnia 11 września 2009 r. i sprawy jego zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Skład orzekający Kolegium podkreślił, że organ był związany granicami żądania spółki, która wnioskowała o zmianę punktu pierwszego ostatecznej decyzji z dnia 11 września 2009 r., a nie o zmianę decyzji w zakresie, w jakim nie została jeszcze wykonana, czyli w odniesieniu do drzew, które nie zostały jeszcze usunięte. Organ nie miał zatem obowiązku przeprowadzania inwentaryzacji drzew objętych zezwoleniem, bo nie miało to w sprawie prawnego znaczenia. W końcu Kolegium zwróciło uwagę na ostatnią przesłankę zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.: przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym kontekście, w toku całego postępowania strona eksponowała ekonomiczny wymiar swojego zamierzenia. Według spółki, zmian decyzji doprowadzi do zmniejszenia nakładów inwestycyjnych, a tym samym do zmniejszenia udziału finansowego najemcy w kosztach inwestycji, zatem obniżenie kosztów inwestycji jest działaniem w interesie społecznym oraz leży w interesie spółki. W ocenie Kolegium zmniejszenia nakładów inwestycyjnych leży bezpośrednio w interesie A.. To, że pośrednio wpłynie to na zmniejszenie udziału finansowego przyszłych najemców, szybszą windykację zaległości czynszowych czy dostępność oferty najmu, nie zmienia tej kwalifikacji. Chodzi tu bowiem o interes bezpośredni i realny samego A., a nie pośredni i przyszły ewentualnych jej klientów. Ponadto wola obniżenia nakładów inwestycyjnych przez stronę nie jest interesem kwalifikowanym jako słuszny. SKO przyjęło również, że za zmianą decyzji nie przemawia także interes społeczny. Środki uzyskane z tytułu uiszczonej opłaty są przeznaczone na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej (por. art. 400a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej w skrócie u.p.o.ś.). Zmiana zaś zezwolenia w sposób żądany przez stronę, prowadziłaby do udzielenia ulgi (odroczenia terminu płatności), a w konsekwencji mogłaby prowadzić do obligatoryjnego umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty, na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p., który przewiduje, iż: jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat." W interesie społecznym nie leży zmiana decyzji, prowadząca do rezygnacji ze środków przeznaczonych na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jednocześnie A. ma i tak prawny obowiązek dokonania nowych nasadzeń w granicach działki, zgodnie ustaleniami uchwały XLIX/3118/06 Rady Miejskiej W. z dnia 6 kwietnia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego S. Stare I i III (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 92, poz. 1589 ze zm., dalej w skrócie m.p.z.p.). Na postawie § 5 pkt 3 uchwały ustala się zasady dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego, dopuszcza się, w razie konieczności, wycinkę zdrowych drzew pod warunkiem stosowania zasady kompensacji przyrodniczej, polegającej na posadzeniu w zamian za jedno drzewo wycięte trzech drzew w innym miejscu w granicach działki. Interes społeczny, w postaci kompensacji usuniętych drzew, jest zatem dostatecznie chroniony postanowieniami prawa miejscowego i z tego powodu nie ma potrzeby nakładania na stronę, w trybie nadzwyczajnym, obowiązku prawnego dokonania nasadzeń zastępczych.

Z tym ostatecznym rozstrzygnięciem nie zgodził się A., zarzucając w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) § 5 pkt 3 m.p.z.p., ustalającego zasady dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego i dopuszczającego, w razie konieczności wycinkę zdrowych drzew, jednakże pod warunkiem stosowania zasady kompensacji przyrodniczej, polegającej na posadzeniu w zamian za jedno drzewo wycięte trzech drzew w innym miejscu w graniach działki w zw. art. 3 pkt 1 u.o.p. oraz art. 3 pkt 8 u.p.o.ś. - poprzez ich niezastosowanie;

2) art. 83 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. - poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędnej wykładni uznanie przez organ, że wyżej wskazane przepisy odrębnie kwalifikują prawnie bezwarunkowe zezwolenie na usunięcie drzew i zezwolenie warunkowe, gdyż zezwolenia te są wydawane w oparciu o dwie różne podstawy prawne, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż zachodzi brak tożsamości sprawy administracyjnej, co jest "wystarczającą podstawą do odmowy zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a.", a co stanowi dalszy zarzut podniesiony w ramach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw).

Ponadto skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 155 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie braku tożsamości sprawy administracyjnej z uwagi na okoliczność, iż uwzględnienie wniosku spółki, w ocenie organu, zmierzałoby do "zastąpienia" zezwolenia bezwarunkowego zezwoleniem warunkowym wydawanym na innej podstawie prawnej podczas, gdy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcia drzew organ, z powodu braku żądania skarżącej strony, nie prowadził postępowania dowodowego i nie rozstrzygał o kwestii nasadzeń zastępczych;

2) art. 155 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w konsekwencji nie uwzględnienie przez organ, z urzędu, interesu publicznego wyrażającego się w ochronie przyrody, której cele wyznaczają przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego, który jest de facto tożsamy z tak pojmowanym interesem publicznym; błędne przyjęcie przez organ, że usunięcie przez spółkę (w ramach wydanego zezwolenia) części drzew i nie ograniczenie wniosku "do drzew nieusuniętych" stoi na przeszkodzie w merytorycznym jego rozpoznaniu;

3) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez poprzestanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na arbitralnych twierdzeniach organu, niewyjaśnieniu motywów, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, nie ustosunkowaniu się do zarzutów i twierdzeń spółki podniesionych w odwołaniu oraz w innych pismach złożonych w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu ustosunkowanie się w pełni do argumentacji organu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi jej autor wyjaśnił, że w kwestii dopuszczalności zmiany objętej wnioskiem decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. Kolegium, jako zasadniczą przeszkodę w zmianie decyzji ostatecznej wskazało na brak tożsamości sprawy. Nie podzielając tego stanowiska autor skargi podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym (wyroki WSA, które zapadły w sprawach o sygn. akt: SA/GI 793/10, II SA/GI 66/07, IV SA/GI 245/07), w toku postępowania w trybie art. 155 k.p.a. zmianie nie może ulec żądanie strony, które było przedmiotem rozpoznania przed wydaniem decyzji ostatecznej. Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii objętych pierwotnym postępowaniem, rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych, jednakże pełnomocnik podkreślił, że tryb ten służy do takiej zmiany rozstrzygnięcia na inne, które to rozstrzygnięcie również było możliwe w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Reprezentujący spółkę pełnomocnik argumentował, że przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik zarzucił, że rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty za zezwolenie na usunięcie drzew i nasadzenia zastępcze z odroczoną płatnością, stanowią rozstrzygnięcia wariantowe, co do których organ mógł orzec z urzędu w postępowaniu o wydane zezwolenia. Wskazał również, że przepisy u.o.p. nie nakładają na stronę obowiązku złożenia wyraźnego wniosku o nałożenie obowiązku nasadzeń zastępczych. W konsekwencji powyższego zarzutu w ocenie pełnomocnika należy przyjąć, że w sprawie jest dopuszczalny, co do zasady, tryb zmiany decyzji stosownie do treści art. 155 k.p.a.

Uzasadniając zarzut skargi dotyczący zakresu wniosku (a w konsekwencji odwołania) spółki o zmianę decyzji ostatecznej, pełnomocnik wyjaśnił, że z treści wniosku z dnia 24 lutego 2011 r. oraz dalszych pism składanych w toku postępowania administracyjnego, w tym z treści odwołania od decyzji organu I instancji wynika, iż wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. objęta została decyzja ostateczna jedynie w części, tj. w zakresie naliczającym opłatę za zezwolenie na usuniecie drzew bez prawa spółki (któremu w decyzji winien odpowiadać obowiązek organu) do wykonania nasadzeń zastępczych i bez odroczenia płatności opłaty. Zdaniem pełnomocnika, jest oczywistym, że skarżąca strona nie wnosiła o zmianę decyzji w zakresie udzielonego zezwolenia, skoro jest ono zgodne z jego wnioskiem, lecz wyłącznie w zakresie fakultatywnego elementu decyzji, jakim jest opłata, która w postępowaniu zwykłym, jak już wskazano powyżej, mogła być "zastąpiona" nasadzeniami zastępczymi. Z tego względu pełnomocnik zarzucił, brak jakichkolwiek podstaw, by wniosek skarżącej spółki zinterpretować tak, jak uczynił to organ, tj. o zmianę zezwolenia bezwarunkowego na zezwolenie warunkowe. W ocenie autora skargi, błędne zakwalifikowanie przez organy obu instancji wniosku skarżącej z dnia 24 lutego 2011 r., jako wniosku którego uwzględnienie de facto doprowadziłoby do wydania zezwolenia warunkowego podczas, gdy w sprawie wydane zostało zezwolenie bezwarunkowe, stanowiło w ocenie organu "wystarczającą podstawę do odmowy zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na brak tożsamości przedmiotowej obu spraw". W dalszej części skargi jej autor zarzucił, że organ błędnie rozróżnia dwa rodzaje decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, przy czym należy zauważyć, iż ani orzeczeniach sądów administracyjnych, ani w doktrynie (Komentarz do ustawy o ochronie przyrody Krzysztofa Gruszeckiego, na który powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) pojęcia takie nie występują. Tymczasem organ rozróżnia: 1) bezwarunkowe zezwolenie - mające podstawę w art. 83 ust. 1 u.o.p. oraz 2) warunkowe - mające podstawę w art. 83 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. W ocenie pełnomocnika A., brak jest podstaw do takiego rozróżniania dwóch rodzajów decyzji, lecz (mając na uwadze orzecznictwo sądowe dotyczące zezwoleń na usuniecie drzew) zezwolenie na usuniecie drzew należy raczej rozpatrywać w ten sposób, iż może ono zawierać, w myśl art. 83 ust. 3 u.o.p., warunek, który jest elementem fakultatywnym decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że każda decyzja w przedmiocie zezwolenia zawiera elementy obligatoryjne i elementy fakultatywne, do których zalicza się zarówno opłatę za usuniecie drzew lub krzewów, jak też zwolnienie od powyższej opłaty oraz obowiązek przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami (wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 663/07).

Przedstawiając argumentację na poparcie kolejnego z zarzutów skargi jej autor wyjaśnił, że organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykonanie decyzji ostatecznej w części, tj. usunięcie części drzew, również stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku, który to wniosek dotyczy tak drzew usuniętych jak i jeszcze nie usuniętych, przy czym - jak podkreślił organ - skarżący nie wnosił o zmianę decyzji w zakresie w jakim nie została ona jeszcze wykonana, co jak wydaje się zgodnie z sugestią organu powinien był zrobić. W ocenie pełnomocnika, decyzja ostateczna w zakresie w jakim skarżąca wnosiła o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. nie została wykonana nawet w części, bowiem opłata za usunięcie drzew nie została przecież jeszcze uiszczona. W konsekwencji powyższego stwierdzenia, przyjąć należy, że nawet usunięcie części drzew (co nastąpiło przecież w ramach wydanego skarżącej spółce zezwolenia, którego skarżąca nie chciała zmieniać i wbrew prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisku Kolegium, skarżąca strona może je realizować od momentu jego wydania, a nie od momentu ewentualnej "zmiany zezwolenia bezwarunkowego na zezwolenie warunkowe"), nie stało na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku "o zmianę opłaty na nasadzenia" w odniesieniu do wszystkich drzew objętych zezwoleniem, tym bardziej, że skarżąca strona faktycznie wykonuje na inwestycji nowe nasadzenia, czego jednak organ nie uwzględnił w uzasadnieniu faktycznym decyzji, twierdząc arbitralnie, że taki obowiązek i tak ciąży na spółce z mocy prawa miejscowego. Ponadto, pełnomocnik zauważył, że o ile nawet w ocenie organu częściowe usunięcie drzew stanowiło przeszkodę formalną, to nie zwalniało to organu z merytorycznego rozpoznania żądania spółki "w zakresie drzew nieusuniętych".

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego odczytania zaistnienia w sprawie interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, a także sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pełnomocnik spółki zwrócił uwagę, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, iż do zmiany decyzji może dojść wówczas, gdy za taką zmianą przemawia interes publiczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z kolei z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które zawiera zwięzłe rozważania organu dotyczące przesłanki interesu publicznego i interesu strony skarżącej, wynika wprost, iż organ naruszył art. 7 k.p.a. Organ zakwalifikował przy tym błędnie argumentację spółki dotyczącą korzyści dla najemców (w konsekwencji niższych kosztów inwestycji) w kontekście interesu (pośredniego) strony, zamiast w odniesieniu do interesu publicznego, na co wprost wskazywała skarżąca w toku postępowania administracyjnego oraz bezzasadnie odmówił słuszności jej interesowi ekonomicznemu. Jakkolwiek spółka ma świadomość, że sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie nadzwyczajnym, to jednak w ocenie jej pełnomocnika, organ winien był mieć na względzie, że co do zasady w sprawach zezwoleń na wycięcie drzew, jak zauważył WSA we Wrocławiu w wyroku wydanym w dniu 8 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 307/12, interes publiczny sprowadza się przede wszystkim do dbałości o ochronę przyrody, która jest obowiązkiem organów administracji publicznej (art. 4 u.o.p.). Pełnomocnik podkreślił, że najważniejsze jest wyważenie tych interesów. W tym zakresie, to obowiązkiem organu winno być rozważenie czy dostateczną rekompensatą dla środowiska nie będzie zastąpienie usuwanych drzew lub krzewów nowymi, a to wymaga przeprowadzenia analizy stanu środowiska w zakresie oceny stopnia uszczerbku dla środowiska. Pełnomocnik podkreślić przy tym, że obowiązujące postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują nasadzenia zastępcze. Stosownie do treści § 5 punkt 3 m.p.z.p. "ustala się zasady dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego" i "dopuszcza się, w razie konieczności wycinkę zdrowych drzew pod warunkiem stosowania zasady kompensacji przyrodniczej, polegającej na posadzeniu w zamian za jedno drzewo wycięte trzech drzew w innym miejscu w graniach działki". W ocenie pełnomocnika, zasadnym zatem jest przyjęcie, że Rada Miasta stanowiąc prawo miejscowe uznała już, iż usunięcie drzew na terenie objętym wnioskiem skarżącej spółki wywoła "poważny uszczerbek", skoro nakazała nasadzenie trzech drzew za jedno. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy wydana przez SKO decyzja realizuje wymóg wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika, ustalając bowiem stan faktyczny i prawny sprawy SKO, a wcześniej organ pierwszej instancji, winny były uwzględnić ustalenia wynikające z prawa miejscowego. Organy te były zobligowane do działania w zakresie przysługujących im uprawnień, posiadanej wiedzy, a przede wszystkim w oparciu o przepisy prawa, w tym również miejscowego (tak m.in. w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 175/12). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może bowiem przewidywać bardziej restrykcyjne zasady ochrony przyrody niż te, które wynikają z ogólnych przepisów (vide: wyrok w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 341/09). W ocenie spółki, zaskarżona decyzja nie uwzględnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie zresztą jak wydana w sprawie decyzja ostateczna, stawiając pod znakiem zapytania zgodność z prawem miejscowym tej decyzji w części orzekającej o opłacie bez odroczenia płatności i bez obowiązku nasadzeń zastępczych. Wczytując się w treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem spółki, nie sposób oprzeć się jest wrażeniu, że pomimo podnoszonej w toku postępowania administracyjnego kwestii dotyczącej m.p.z.p. podstawowym powodem odmowy uwzględnienia wniosku z dnia 24 lutego 2011 r. stały się względy finansowe. W ocenie pełnomocnika, świadczy o tym m.in. obawa, że w przypadku dokonania wnioskowanej przez spółki zmiany decyzji ostatecznej, opłata za usunięcie drzew, po spełnieniu przesłanek ustawowych, podlegałaby umorzeniu. Taka sytuacja, jak twierdzi Kolegium, podlega kwalifikacji jako "ulga" dla spółki. Zdaniem autora skargi, z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, a takie podejście organu do sprawy, wskazuje na przekroczenie granic uznania administracyjnego, gdyż tak działanie SKO, jak również organu I instancji de facto jest sprzeczne z zasadą dbałości o ochronę przyrody. Pełnomocnik podkreślił, że w sprawie słuszny interes strony, za jaki uznaje się w orzecznictwie, choć organ to kwestionuje, także interes ekonomiczny (vide: sprawa sygn. akt II SA/Gd 196/10), jest prawnie równorzędny z interesem publicznym rozumianym, jak już wskazano powyżej, jako dbałość o ochronę przyrody. Mając na uwadze powyższe, jak również przedstawioną w toku postępowania administracyjnego argumentację spółki w zakresie przesłanki interesu publicznego i słusznego interesu strony, zasadnym wydaje się wniosek, iż w przedmiotowej sprawie nie ma żadnego konfliktu pomiędzy tymi interesami, a w konsekwencji nie trzeba nawet wyważać, któremu należy przyznać prymat, skoro znak równości pomiędzy tymi interesami wyznaczają właśnie nasadzenia zastępcze, które z jednej strony są pożądaną formą kompensacji przyrodniczej dla interesu publicznego (zgodnie z m.p.z.p.), z drugiej zaspokajają interes spółki (zgodnie z wnioskiem spółki o zmianę decyzji ostatecznej). Pełnomocnik zauważył także, że w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 663/07, Sąd stwierdził, iż ważne są ustalenia planu miejscowego zagospodarowania gminy i jeżeli plan ten przewiduje zachowanie powierzchni zieleni biologicznie czynnej, to strona nie może kwestionować nałożonego na nią obowiązku nowych nasadzeń, bowiem jest to ekwiwalent za usunięte drzewa i krzewy. Tymczasem w sprawie, organy obu instancji nie dostrzegając tegoż obowiązku, traktują nasadzenia jako swoiste uprawnienie strony, o którym nie orzekną bez jej wniosku. Takie stanowisko prezentuje i SKO i organ I instancji, które podkreślają, iż w postępowaniu zwykłym organ o tych kwestiach nie orzekał, bo i nie były one przedmiotem wniosku spółki. Tymczasem, jak już wskazywał pełnomocnik, w pismach w toku postępowania administracyjnego, żadne przepisy prawa nie obligują strony do złożenia takiegoż wniosku. Art. 83 ust. 4 u.o.p. przesądza o minimalnej treści wniosku i błędnym jest jego rozumienie jako przepisu ograniczającego zakresu postępowania wyjaśniającego tylko do analizy materiału wskazanego we wniosku (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 341/09). W orzecznictwie sądowym wniosek taki określa się jako "deklarację" dokonania nasadzeń zastępczych, która i tak nie ma dla organu znaczenia wiążącego, a organ nie tylko może, ale i ma obowiązek ustalenia opłaty, gdy uzna w wyniku analizy okoliczności sprawy, że nasadzenia nie zrekompensują negatywnych zmian w środowisku (vide: wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Go 132/08).

Reasumując, zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i de facto utrzymuje w obrocie decyzję ostateczną ustalającą z naruszeniem prawa miejscowego opłatę za usunięcie drzew bez nałożenia obowiązku nowych nasadzeń i w konsekwencji bez odroczenia płatności. Pełnomocnik podniósł przy tym, że wzbudza poważne wątpliwości okoliczność, iż żaden organ, tj. ani organ I instancji ani SKO, nie uznały za zasadne zastąpienia (w trybie zmiany decyzji ostatecznej) wycinanych drzew innymi drzewami, co byłoby wprost realizacją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja pomija cele ochrony przyrody, które stosownie do treści art. 3 pkt 1 u.o.p. są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w (...) miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (...). Stanowi to także o naruszeniu art. 3 pkt 8 u.p.o.ś. poprzez utożsamianie kompensacji przyrodniczej z pobieraniem opłat za usunięcie drzew, gdyż kompensację przyrodniczą zapewnia się przez prowadzenie nowych nasadzeń, a nie przez pobieranie opłat. Autor skargi nie podzielił również wyrażonego przez Kolegium poglądu, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą jedynie spółkę natomiast organy orzekające w sprawie nie mają obowiązku ich stosowania i mogą je w postępowaniu całkowicie pominąć.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2012r. reprezentujący stronę skarżącą pełnomocnik procesowy, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę podniósł, że Kolegium już na wstępie swojej odpowiedzi stwierdziło, że w sprawie załatwionej decyzją Kolegium z dnia 9 lipca 2012 r. przepisy prawa materialnego (wskazane przez stronę) nie miały w ogóle zastosowania, a organy obu instancji orzekały na podstawie art. 155 k.p.a., ustalając dopuszczalność weryfikacji decyzji ostatecznej wyłącznie z jednego punktu widzenia, tj. badając czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawiają przesłanki materialno- prawne wymienione w tym przepisie. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podobnie zresztą jak z decyzji organu pierwszej instancji, wynika wniosek wręcz przeciwny. Organy obu instancji doszukiwały się w wielu przepisach prawa oraz w ich wykładni dokonywanej przez te organy podstaw do odmowy zmiany decyzji, pozostawiając niejako na uboczu przesłankę interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Co istotne, również w odpowiedzi na skargę te działania nadal są kontynuowane, co wynika wprost z fragmentu zamieszczonego na str. 8 odpowiedzi. SKO uzupełniając argumentację zaskarżonej decyzji (co niewątpliwie świadczy o zasadności podniesionego przez A. zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., skoro na etapie postępowania sądowego konieczne jest, w ocenie SKO, uzupełnienie tejże argumentacji wskazuje bowiem wprost na przepisy prawa materialnego, tj. 84 ust. 4 oraz art. 86 ust. 3 u.o.p., twierdząc, że z uwagi na restrykcyjny charakter tych przepisów zmiana w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna. Tymczasem należy przyjąć, że tylko wówczas zmianie "sprzeciwia się przepis szczególny", gdy to wprost wynika z jego treści (przykładowo art. 82 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Odnosząc się dalej do treści odpowiedzi na skargę, skarżący zauważą, że nie sposób oprzeć się wrażeniu, że SKO w sposób bardzo zwięzły odniosło się do zasadniczego zarzutu skargi, tj. naruszenia przepisu art. 155 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie przez organ, z urzędu, interesu publicznego oraz nieuwzględnienienie słusznego interesu skarżącego. Co do tego zarzutu Kolegium poprzestało bowiem na stwierdzeniu, że w tym zakresie Kolegium uzasadniło swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżone, decyzji i jego powtórzenie w skardze (raczej w odpowiedzi na skargę) jest niecelowe. Tymczasem uwzględnienie choćby tylko tego zarzutu byłoby wystarczające dla uwzględnienia przez Sąd skargi A.. Skarżący podtrzymuje bowiem zarzuty, iż SKO podobnie jak i organ I instancji nie dokonały dostatecznych ustaleń co do tego czy zaistniały okoliczności, o którym mowa w przepisie art. 155 k.p.a., skupiając się jedynie na argumentacji o niedopuszczalności zmiany decyzji z punktu widzenia norm prawa materialnego. Z tego właśnie względu w skardze zostały podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. To organy obu instancji opierają swoją odmowę zmiany decyzji na twierdzeniu o braku tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną i sprawy, której rozpoznania w trybie art. 155 k.p.a. domagał się skarżący. Z kolei podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa miejscowego jest ściśle związany z zarzutem nieuwzględnienia przez SKO, i to z urzędu, interesu społecznego, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Skarżąca spółka podkreśliła, że mając na uwadze pierwszeństwo przyznawane przez przepisy zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) w skardze nie zarzucono rażącego naruszenia przepisów prawa, co wydaje się sugerować SKO w odpowiedzi na skargę. Skarżący powołał się na wadliwości nie mające rażącego charakteru, które nie stoją na przeszkodzie w zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skarżący pragnie także zauważyć, iż to obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej treści wniosku strony, a zatem wszelkie uwagi zamieszczone w odpowiedzi na skargę o rzekomej nieznajomości przez pełnomocnika skarżącego składanych w toku sprawy administracyjnej pism, niezależnie od tego, iż są niesłuszne, nie zwalniają organów z tego obowiązku. A. domagał się w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji jedynie w części, nie miał bowiem interesu w domaganiu się zmiany w zakresie udzielonego spółce zezwolenia na wycięcie drzew. Spółka domagała się zmiany orzeczenia w zakresie rozstrzygnięcia o opłacie za wycięcie drzew (bez orzeczenia przez organ o nasadzeniach zastępczych) na nasadzenia zastępcze, czego oczywistą konsekwencją, bowiem wynikającą z przepisów prawa (oraz oczywiście z treści wniosku A.) jest odroczenie opłaty. SKO w końcowej treści odpowiedzi na skargę podkreśliło zresztą obligatoryjny charakter odroczenia, upatrując jednak niesłusznie w ewentualnym umorzeniu opłaty w przyszłości przeszkody w zastosowaniu przepisu art. 155 k.p.a. Tymczasem jest oczywistym, iż do umorzenia doszłoby jedynie w przypadku zaistnienia sytuacji z art. 84 ust. 5 u.o.p., świadczących o zrekompensowaniu uszczerbku w środowisku. Reasumując, w ocenie skarżącego, jedynie wykazanie przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie administracyjnej, iż interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za odmową zmiany decyzji mogłoby stanowić podstawę do nieuwzględnienia wniosku A.. Tymczasem organy obu instancji odmówiły uwzględnienia wniosku bez zbadania czy rzeczywiście interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za taką odmową, naruszając tym samym art. 7 k.p.a. Nie jest zatem błędem stwierdzenie w uzasadnieniu skargi, iż istota sporu sprowadza się do oceny, czy wydana przez SKO decyzja realizuje wymóg wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej należy bowiem dokonać z uwagi na przesłankę interesu społecznego skoro istota postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. sprowadza się właśnie do zbadania czy zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą (lub uchyleniem) decyzji. Dodatkowo jeszcze skarżący wyjaśnił, że nie zachodzi jakakolwiek zarzucana przez SKO sprzeczność w argumentacji uzasadnienia skargi. W szczególności skarżący podkreśla, iż warunek jest elementem fakultatywnym każdej decyzji administracyjnej, natomiast zupełnie czym innym jest obowiązek uwzględnienia przez organ, także w przypadku orzekania w ramach uznania administracyjnego, przepisów prawa miejscowego. Powyższe kwestie zostały dostatecznie uzasadnione w treści skargi. Na końcu pełnomocnik spółki podkreślił, że A. zwrócił się z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przed częściowym wycięciem drzew, stąd trudno podzielić argumentację SKO o zmianie stanu faktycznego, stanowiącego w ocenie SKO również przeszkodę w zmianie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 , dalej także powoływanej jako "u.p.p.s.a."). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego, w tym także wskazanych przez stronę skarżącą.

W badanym w niniejszym postępowaniu zakresie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 9 lipca 2012 r. nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy wydaną przez Prezydenta W. w dniu 17 maja 2012 r. (nr [...]) decyzję odmawiającą zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., punktu pierwszego wydanej przez ten organ decyzji z dnia 11 września 2009 r. (nr [...]). Zmiana miałaby polegać na uzależnieniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów od zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów i uznanie nasadzeń w ilości 2 284 szt. jako zastępczych za usunięcie drzew i krzewów w liczbie 759 szt. ujętych w punkcie 1 decyzji z dnia 11 września 2009 r.

Złożony wniosek jednoznacznie sprecyzował tryb, w jakim skarżąca domagała się zmiany wskazanej decyzji.

Słusznie orzekające w sprawie organy uznały, że skarżąca, domagając się we wskazanym zakresie uzależnienia zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów od zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, wniosła o dokonanie zmiany w tym zakresie decyzji z dnia 11 września 2009 r. w trybie o jakim mowa w art. 155 k.p.a. Proponowana zmiana miałaby polegać na zastąpieniu elementu fakultatywnego zezwolenia na usunięcie drzew jakim jest opłata za usunięcie obowiązkiem nasadzeń zastępczych.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się więc do ustalenia zakresu i przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. oraz oceny dopuszczalności zastosowania przewidzianego w przepisie trybu zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji biorąc pod uwagę sformułowane przez spółkę żądanie zamiany wydanej na jej rzecz ostatecznej decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji należy zauważyć, że przepis art. 155 k.p.a. stanowi jeden ze szczególnych instrumentów procesowych umożliwiających zmianę treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Już sam fakt, że zastosowanie tego przepisu stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych sprawia, że należy zachować szczególną ostrożność zarówno przy badaniu przesłanek jak i ocenie konsekwencji wywołanych jego zastosowaniem. Ustawodawca, w treści art. 155 k.p.a. sformułował cztery przesłanki, od spełnienia których uzależniona jest ewentualna zmiana bądź też uchylenie decyzji ostatecznej. Przede wszystkim musi istnieć decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, strona wyraziła zgodę na uchylenie bądź zmianę decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. W realiach rozpatrywanej sprawy wymaga również podkreślenia, że konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2012 r. I OSK 780/11). Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116; z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01, LEX nr 151421). Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000r., I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956).

Skoro postępowanie oparte na art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, co trafnie w niniejszej sprawie podkreślano w kontrolowanej decyzji, to zmiana decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w tym przepisie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Dlatego też z przedstawionych względów, dokonując oceny decyzji w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., wbrew zarzutom skargi, koniecznym było poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną". W warunkach niniejszej sprawy normą tą był art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którym: "Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości".

Bez wątpienia, w realiach rozpoznawanej sprawy decyzja Prezydenta W. z dnia 11 września 2009 r. udzielająca zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z naliczeniem opłaty i określeniem terminu jej wniesienia ma charakter ostateczny. Pierwsza z przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w postaci istnienia ostatecznej decyzji została spełniona. Decyzja, o zmianę której wniosło A. ma również charakter dyskrecjonalny, udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów zależało bowiem od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę oraz ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz ABC, 2010, wyd. II, s. 356 -357). Należy zatem uznać, że decyzja z dnia 11 września 2009 r. zezwalająca A. na usunięcie drzew ma charakter uznaniowy i jako taka może podlegać zmianie w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, tryby o jakich mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 607/10).

Rozważając w realiach rozpoznawanej sprawy możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. w aspekcie tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (zmiany kwestii rozstrzygniętych decyzja ostateczną, a nie kwestii nowych) przyjdzie natomiast podzielić przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego i przyjąć, że wnioskowana przez A. treść proponowanych zmian, które odnoszą się do nasadzeń zastępczych, terminu posadzenia nowych drzew i krzewów oraz opłat i ich podziału ze względu na etapowość inwestycji, nie mieści się w granicach przyznanych spółce uprawnień i obowiązków, jak również postawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji z dnia 11 września 2009 r. Zawarte w punkcie pierwszym tej decyzji zezwolenie na usunięcie drzew zostało wydane na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Zezwolenie to było bezwarunkowe i wiązało zgodę na usunięcie drzew i krzewów z wyliczoną opłatą. Natomiast wniosek A. zmierza do wydania zezwolenia nie tylko na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p., ale także na dodatkowej podstawie materialnoprawnej z art. 83 ust. 3 tej ustawy. W tym kontekście za wadliwe należy uznać stanowisko autora skargi, podnoszącego zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 83 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. W ocenie Sądu, rację ma Kolegium, że o braku tożsamości przedmiotowej sprawy decydują różne podstawy materialnoprawne decyzji zezwalających na usunięcie drzew, w zależności od tego, czy zezwolenie ma charakter bezwarunkowy czy też warunkowy. Brak tożsamości decydujący o niemożliwości zastosowania w sprawie trybu art. 155 k.p.a. wynika z różnic pomiędzy podstawami prawnymi zezwoleń wydawanych na podstawie art. 83 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 84 ust. 3 i ust. 4 u.o.p. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu: "Wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów." Wprawdzie z przepisu art. 83 ust. 3 u.o.p. wynika, że warunkiem określonym przez ustawodawcę jest ilość drzew lub krzewów posadzonych w miejscu tych usuwanych, ale ilość drzew lub krzewów nie może być mniejsza od usuwanych. Jak słusznie zauważa K. Gruszecki, nałożenie obowiązku nasadzeń zastępczych będzie uzasadnione wówczas, gdy z analizy stanu środowiska przyrodniczego w miejscu gdzie rosły drzewa lub krzewy objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie wynikać będzie, że usunięcie drzew lub krzewów wywoła poważny uszczerbek w środowisku. Natomiast jeżeli straty w środowisku nie będą znaczące, to nie powinno się nakładać takiego obowiązku. Ponadto nałożenie obowiązku dokonania nowych nasadzeń będzie uzasadnione w przypadku, gdy dochodzi do usunięcia drzew lub krzewów w warunkach określonych w art. 86 ust. 1 u.o.p. W uregulowanym w tym przepisie przypadku nie pobierania opłat za usunięcie drzew lub krzewów dokonanie nasadzeń zastępczych jest jedyną formą wyrównania uszczerbku w środowisku (K. Gruszecki, Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju ("nasadzenia zastępcze"), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007, nr 5-6, s. 37 i n.). Z powyższego wynika, że kwestia nasadzeń zastępczych jest zupełnie nowym zagadnieniem, wymagającym przeprowadzenia odmiennych ustaleń faktycznych niż to ma miejsce w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. Nie ma także prostej zależności pomiędzy opłatą za usunięcie drzew lub krzewów a nasadzeniami zastępczymi. Rozstrzygnięcia w tym zakresie podejmowane są na odrębnych przesłankach. Jak zatem zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, przed rozstrzygnięciem sprawy, objętej wnioskiem o zamianę decyzji z dnia 11 września 2009 r., organ wydający taką decyzję nie ustalał w postępowaniu dowodowym, biorąc pod uwagę treść przepis art. 83 ust. 3 u.o.p., prawnie relewantnych dla tego przepisu okoliczności. Z punktu widzenia mającej zostać zastosowanej normy prawnej nie pozostaje również bez znaczenia zmiana stanu faktycznego sprawy jaka się dokonała w wyniku usunięcia już części drzew. Wprawdzie wniosek o zmianę decyzji dotyczy punktu pierwszego określającego opłatę, która nie została jeszcze uiszczona, niemniej jednak jak wynika z treści przytoczonych przepisów u.o.p., ten element treści zezwolenia pozostaje w takiej zależności z udzielonym zezwoleniem, że nie może być już po skonsumowaniu udzielonego zezwolenia zastąpiony nasadzeniami zastępczymi. Ponadto dokonanie we wnioskowanym zakresie zmiany decyzji wiązać się musiałoby ze zmianą podstawy prawnej zmienionej decyzji. Podstawa prawna decyzji zaliczana jest natomiast do elementów istotnych treści decyzji administracyjnych. Dlatego również w tym zakresie w pełni podzielić należy stanowisko Kolegium, że skoro decyzja zmieniana została wydana na konkretnej podstawie prawnej i przyjęta podstawa należy do istotnych elementów identyfikujących daną sprawę, a ponadto decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczna, a nie kwestii nowych, to w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić podstawy prawnej zezwolenia na usunięcie drzew. Przychylenie się do zaproponowanej przez A. zmiany prowadziło zatem do rozpoznania sprawy usunięcia drzew z uzależnieniem zgody w tym zakresie od dokonania nasadzeń zastępczych, z ustaleniem z tego tytułu należnej opłaty - niejako w trzeciej instancji administracyjnej, a nie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, na które ze względu na skonsumowanie przynajmniej części przyznanych spółce uprawnień w decyzji z dnia 11 września 2009 r. już jest za późno. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Ponadto, uwzględnienie we wnioskowanym przez A. zakresie zmiany ostatecznej decyzji prowadziłoby do sytuacji rozpatrzenia w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. ponownie merytorycznie sprawy, w kolejnej, tym razem trzeciej instancji.

Odnosząc się do przedstawionej przez autora skargi argumentacji wskazującej, że za zmianą ostatecznej decyzji w sposób zaproponowany przez spółkę przemawiają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 5 pkt 3 uchwały), przewidujące w przypadku usunięcia drzew dokonanie nasadzeń zastępczych, przyjdzie natomiast zauważyć, że nawet przyjmując, że w tym zakresie rzeczywiście zachodzi niezgodność pomiędzy treścią ostatecznej decyzji a postanowieniami prawa miejscowego, to jednak przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb zmiany decyzji nie mógł służyć usunięciu tej niezgodności. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tyko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Przepis art. 155 k.p.a. odnosi się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Dlatego też jeżeli autor skargi, pomimo przedstawionej przez Kolegium argumentacji, nadal podtrzymuje stanowisko dotyczące braku zgodności z prawem miejscowym wydanej w sprawie decyzji, to powinien tych racji dowodzić w innym trybie nadzwyczajnym niż ten przewidziany w art. 155 k.p.a.

Przechodząc do zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia granic uznania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie interesu publicznego oraz nieuwzględnienia słusznego interesu strony, przede wszystkim przyjdzie zauważyć, że autorowi skargi przy formułowaniu tego zarzutu umyka jedna istotna dla sprawy okoliczność, a mianowicie, że stwierdzony przez orzekające w sprawie organy brak tożsamości przedmiotowej sprawy zarówno w aspekcie prawnym jak i faktycznym jest już wystarczającą podstawą do odmowy zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia 11 września 2009r. Czyni to zbędnym przeprowadzanie w sprawie rozważań na temat przesłanki interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Można nawet postawić w tym zakresie zarzut Kolegium, odnoszący się do zbędności poczynionych w tym zakresie rozważań. Przywołane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu potwierdzają trafność ustaleń poczynionych przez organy obydwu instancji i rozstrzygnięć przez nie wydanych. Tym samym bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje argumentacja pełnomocnika strony skarżącej odnosząca się do okoliczności uzasadniających istnienie słusznego interesu strony w zmianie decyzji. Argumenty podnoszone zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i w skardze do sądu, dotyczące sytuacji osobistej i majątkowej strony mogłyby ewentualnie stanowić podstawę rozważań w sytuacji, gdyby ze wskazanych wyżej powodów zmiana decyzji ostatecznej była dopuszczalna. Skoro jednak, w realiach niniejszej sprawy, zmiana lub uchylenie decyzji nie jest możliwe, to tym samym okoliczności powołane przez pełnomocnika nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez poprzestanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na arbitralnych twierdzeniach, nie wyjaśnieniu motywów, którymi kierował się organ, nie ustosunkowaniu się do zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu oraz w innych pismach, co z kolei uniemożliwiło skarżącej stronie ustosunkowanie się w pełni do argumentacji organu. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie kontrolowanej decyzji obejmuje przedstawienie faktów uzasadniających stosowanie przepisów prawnych, dowodów z których te fakty wynikają oraz omówienie związku pomiędzy tymi faktami a stosowanymi przepisami prawnymi. W swoich rozważaniach Kolegium obszernie tłumaczy także dlaczego nie podzieliło argumentów przedstawionych przez spółkę.

W końcu uwadze Sądu nie mógł uiść istotny argument, wprawdzie podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę, a odnoszący się do warunku zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jakim jest to, aby zmianie lub uchyleniu decyzji nie sprzeciwiał się przepis szczególny. W tym miejscu za Kolegium zwrócić należy uwagę na przepisy art. 84 ust. 4, art. 86 ust. 3 oraz art. 86 ust. 6 u.o.p. Z regulacji wynikającej z tych przepisów jednoznacznie wynika, że u.o.p. przewiduje, w zakresie opłaty ustalonej za usunięcie drzew, obligatoryjny ustawowy termin jej uiszczenia oraz ograniczoną możliwość udzielenia ulgi, zawężoną do przypadku rozłożenia jej na raty lub przesunięcia terminu jej płatności. Ustawodawca nie przewidział możliwości natomiast wydłużenia terminu uiszczenia takiej opłaty lub udzielania innych ulg w tym zakresie. Rację ma więc Kolegium przyjmując, że wprowadzenie do udzielonego zezwolenia na usunięcie drzew obowiązku nowych nasadzeń w trybie art. 155 k.p.a., doprowadziłoby do odroczenia terminu płatności opłaty, a w przyszłości ewentualne jej umorzenia. Zmiana taka pozostawałby w sprzeczności z powołanymi przepisami.

Mając to wszystko na względzie, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.