Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 449/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono postanowienie NSA i oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi S. W. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1320/11 oraz ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/10 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uwzględnia skargę o wznowienie postępowania i uchyla postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1320/11, 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1320/11 odrzucił skargę kasacyjną S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1896/10 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), po rozpatrzeniu wniosku S. W. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci K. i J. W., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Ponadto renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ocena spełnienia powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS stwierdził, iż w stosunku do ojca dzieci udokumentowano 16 lat 8 miesięcy i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 1 rok 5 miesięcy i 6 dni tych okresów. W latach 1994-1996, 1996-1997, 1991-2001 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Z dniem [...] marca 2001 r. ojciec dzieci zaprzestał wykonywania zatrudnienia, a w dniu [...] marca 2008 r. zmarł. W sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w zatrudnieniu nie orzeczono wobec T.W. całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem. Fakt, że w okresach przerw w ubezpieczeniu T. W. podejmował prace dorywcze, nie ma charakteru okoliczności od niego niezależnej. Ponadto organ zauważył, że wykazany dochód przypadający na członka rodziny nie pozwala na uznanie, że małoletnie dzieci pozostają bez niezbędnych środków utrzymania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. W. wskazała m.in. na wysokie zajęcia egzekucyjne z jej wynagrodzenia z tytułu zadłużenia mieszkania oraz na fakt, iż jej zmarły mąż pracował przy stale pogarszającym się stanie zdrowia, a po utracie zatrudnienia nie mógł znaleźć legalnej pracy.

Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, iż w związku z podnoszoną we wniosku okolicznością złego stanu zdrowia ojca dzieci, sprawa została skierowana do lekarza orzecznika ZUS celem ustalenia (zaocznie, po zgonie) daty powstania i stopnia jego niezdolności do pracy, lecz wobec nieprzedłożenia przez wnioskodawczynię żądanej dokumentacji medycznej, nie było to możliwe. Prezes ZUS potwierdził, że przerwy w ubezpieczeniu zmarłego nie były niczym uzasadnione. Wskazał ponadto, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało dla celów pozarentowych i nie jest równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydawanym w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem i córką, tytułem wynagrodzenia otrzymuje średnie miesięczne wynagrodzenie w wysokości 2647,59 złotych brutto. Dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi zatem 882,53 złotych i przekracza kwotę brutto najniższej emerytury (od 1 marca 2010 r. - 706,29 złotych), co w ocenie organu pozwala na zaspokojenie podstawowych środków utrzymania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. W. podniosła, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, a przytoczone argumenty uzasadniające tę odmowę uznała za nieprawdziwe. Podała, że troje jej pełnoletnich dzieci, choć z nią nie mieszkają, spłacają zadłużenie ojca, zaś przedłożone przez nią zaświadczenie potwierdza, że dochód miesięczny jest niższy o 300 złotych na osobę. Orzeczeniem lekarzy biegłych sądowych uznano niezdolność do pracy jej męża od kwietnia 2005 r., to jest cztery lata, a nie jak przyjmuje Prezes ZUS, siedem lat od jego ostatniego zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na fakt, iż zmarły od wielu lat był alkoholikiem, lecz odmawiał leczenia. Alkoholizm jednak nie może być w żadnym razie uznany za okoliczność szczególną. Zmarły nie wypracował też, wbrew przekonaniu skarżącej, prawa do wcześniejszej emerytury, nie wykazał nawet okresu ubezpieczenia, który uprawniałby go po uzyskaniu wieku emerytalnego, do emerytury niepełnej (20 lat dla mężczyzny). Z załączonych przez skarżącą dokumentów wynika, że mąż jej w 2005 r. stał się niepełnosprawny w stopniu lekkim, z możliwością podejmowania zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Orzeczenie o niepełnosprawności nie ma zastosowania do celów rentowych, a ponadto trudno lekki stopień niepełnosprawności utożsamiać z całkowitą niezdolnością do pracy. Prezes ZUS badając dochody skarżącej, nie uwzględnił faktu, że część wynagrodzenia jest zajmowana przez komornika, gdyż stałe koszty obsługi zadłużenia są wydatkami rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1896/10 oddalił skargę S. W.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji podkreślając, że do przyznania świadczenia powinny być spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. Zasadniczą przesłanką przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy, jest całkowita niezdolność do pracy ubezpieczonego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Skarżąca nie może więc skutecznie powoływać się na załączoną do skargi opinię lekarską z dnia [...] grudnia 2008 r. Załączone natomiast do akt postępowania orzeczenie o stopniu niepełnosprawności T. W. z dnia [...] czerwca 2007 r. zaliczające go do lekkiego stopnia niepełnosprawności od kwietnia 2005 r., nie mogło być przyjęte, jak słusznie przyjmuje organ, za wiążące dla organu rentowego. Zresztą z orzeczenia tego wynika wskazanie do odpowiedniego zatrudnienia (praca lekka na otwartym rynku pracy). Słusznie organ podkreśla, iż w okresie wcześniejszym aktywność zawodowa ojca dzieci po 1999 r. sprowadzała się do 13-dniowego zatrudnienia w 2001 r. Nie występuje też przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Jakkolwiek wykazany miesięczny dochód, przypadający na osobę w rodzinie w wysokości 882,53 złotych, może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych małoletnich dzieci, jednakże nie można uznać, jak zasadnie stwierdza organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie pozwala on na zaspokojenie niezbędnych środków ich utrzymania. Okoliczność, że część wynagrodzenia jest zajmowana przez komornika, nie zmienia faktu, że organ w swych wyliczeniach dochodowych ma obowiązek kierować się kryterium dochodów, nie zaś wydatków.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, wniósł w imieniu S. W. adwokat ustanowiony z urzędu. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Przechodząc do uzasadnienia skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę pełnomocnik wskazał na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek zwięzłego przedstawienia w treści uzasadnienia wyroku stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Przyjęcie przez sąd stanu faktycznego, który organy ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wywodząc na tej podstawie brak szczególnych okoliczności, za które winno się uznać zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, zmarły już od 2005 r. wymagał leczenia i był kilkakrotnie hospitalizowany. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego wynika, że zmarły został zakwalifikowany do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Podejmował próby znalezienia pracy i wykonywał prace dorywcze, nie był jednak w stanie znaleźć zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Nieprawdziwe jest stwierdzenie organu i Sądu, że zmarły był w stanie znaleźć zatrudnienie na otwartym rynku pracy. Jego konkurencyjność na rynku pracy była z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych. Powyższe nie zostało przez organ i Sąd wzięte pod uwagę. Organ nie ustalił również, czy w okresach przerw w zatrudnieniu ojciec dzieci był zarejestrowany jako bezrobotny, a jeśli tak, to czy otrzymywał jakiekolwiek propozycje pracy. Nadto śmierć, która jest zdarzeniem nagłym i niespodziewanym, a także niewątpliwie okolicznością niezależną od woli człowieka, uniemożliwiła wykonywanie pracy, a w konsekwencji wypracowanie okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.

Zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieprawidłowy podnoszą, że skarżąca posiada środki na utrzymanie małoletnich dzieci wskazując jedynie na dochody skarżącej. Powinny zostać wzięte pod uwagę kwoty przeznaczone przez skarżącą na utrzymanie dzieci, a nie dochody skarżącej. Zdaniem pełnomocnika, organy orzekające w tej sprawie nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia. Wydając kolejne decyzje każdorazowo naruszały przepis art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że zamiast dokonać wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie czyniły jedynie ogólne uwagi na temat zasad przyznawania świadczeń. Sąd nie zbadał, czy organy prowadzące postępowanie wyjaśniające nie naruszyły przepisów prawa. Wskazane naruszenia przepisów procedury są istotne, bowiem gdyby przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające w sposób pełny i prawidłowy prowadziłoby ono do wydania decyzji przyznającej dzieciom skarżącej prawo do wnioskowanego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30.11.2011 r. (sygn. akt I OSK 1320/11), zaskarżonego skargą o wznowienie wskazał, że rozpoznając na rozprawie wniesioną skargę kasacyjną skargę tę odrzucił, bowiem przyjął, że skarga kasacyjna jest pozbawiona obligatoryjnych elementów wskazanych w przepisach procedury sądowoadministracyjnej, tj. nie wskazano, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżono w całości, czy w części, brak przytoczenia podstaw kasacyjnych, jak również brak wniosku o uchylenie albo zmianę wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, co skutkuje tym, że jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe. W uzasadnieniu tym wskazał też, iż wobec tego, że skarga kasacyjna jednak czyni zadość wymaganiom art. 176 p.p.s.a. przepisanym dla tego środka zaskarżenia, celem zabezpieczenia praw procesowych reprezentowanej strony pełnomocnik winien złożyć wniosek o wznowienie, na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a., postępowania sądowego zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1320/11, jako że odrzucenie skargi kasacyjnej tym postanowieniem pozbawiło stronę możliwości działania.

Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika S. W. wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.11.2011 r. (sygn. akt I OSK 1320/11). Wskazano, że w postępowaniu tym zaszła nieważność postępowania, do której doszło wskutek naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów prawa art. 176 p.p.s.a., co skutkowało pozbawieniem strony możności działania. Wniesiono o uchylenie ww. postanowienia i merytoryczne rozpoznanie złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną przy sporządzeniu, złożeniu i popieraniu skargi o wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu podano, że prawomocnym postanowieniem z dnia 30.11.2011 r. (sygn. akt I OSK 1320/11) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną pełnomocnika z urzędu skierowaną w imieniu S. W. w dniu 25.05.2011 r. z powodu przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 30.11.2011 r., że skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika z urzędu była pozbawiona obligatoryjnych elementów wskazanych w przepisach procedury sądowoadministracyjnej, niemniej w treści uzasadnienia postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej z dnia 30.11.2011 r. potwierdził, iż w rzeczywistości rzeczona skarga kasacyjna czyni zadość wymaganiom art. 176 p.p.s.a. przepisanym dla skargi kasacyjnej, jak również, że odrzucając skargę kasacyjną zostały naruszone przepisy prawa, co pozbawiło stronę możliwości działania i obrony swojej stanowiska.

Zarządzeniem z dnia 3 kwietnia 2012 r. skarga o wznowienie, wobec spełnienia ustawowych przesłanek jej dopuszczalności została skierowana do rozpoznania na rozprawie przez Naczelny Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 281 p.p.s.a. w warunkach rozpoznania dopuszczalności wznowienia, połączył je z rozpoznaniem sprawy wznowionej, co oznacza konieczność kontroli kasacyjnej zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy ocenie prawnej poddać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucające skargę kasacyjną.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest zasadna. Strona skarżąca kasacyjnie bowiem, na skutek błędnego zakwalifikowania przez Skład Orzekający NSA treści skargi kasacyjnej, pozbawiona została możności działania w zakresie skorzystania z przysługującego środka zaskarżenia wyroku Sądu I instancji. Wskazał na to już sam Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej, przyjmując, że "skarga kasacyjna jest pozbawiona obligatoryjnych elementów" wskazanych w ustawie p.p.s.a., podczas gdy w toku kontroli okazało się, że "skarga kasacyjna jednak czyni zadość wymaganiom art. 176 p.p.s.a.", co w konsekwencji doprowadziło do wskazania przez NSA, iż "odrzucenie skargi kasacyjnej tym postanowieniem pozbawiło stronę możliwości działania" (s. 8 uzasadnienia postanowienia). W tym stanie rzeczy skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. (I OSK 1320/11) należało uwzględnić, a postanowienie powyższe - uchylić na gruncie art. 282 § 2 p.p.s.a.

Takie rozstrzygnięcie kwestii zasadności skargi o wznowienie postępowania prowadzi do rozpoznania skargi kasacyjnej, wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. (II SA/Wa 1896/10).

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), jak i naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z a art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasadnicze znaczenie dla argumentacji zawartej w skardze ma zarzut naruszenia prawa materialnego. W związku z tym, kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku należy rozpocząć od rozważenia zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach.

Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu skargi kasacyjnej, mimo że odnosi się całościowo do wykładni art. 83 ust. 1 ustawy określa, iż błędnej wykładni tego przepisu, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, upatruje w "niewłaściwym i sprzecznym z zasadami wiedzy i doświadczeniem życiowym rozumieniu treści", co odnosi do przyjęcia, iż treść wyrażenia "okoliczności szczególne" nie obejmuje obiektywnej niemożliwości uzyskania zatrudnienia, spowodowanej brakiem ofert na rynku pracy i wysokim stanem bezrobocia oraz pogarszaniem się stanu zdrowia ojca dzieci, w imieniu których wystąpiono o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Podnosi w tym kontekście, że organy oraz Sąd I instancji nie uwzględniły w istocie faktu, wchodzącego w zakres zastosowania tej normy, iż skarżąca uzasadniła powód, dla którego wykluczona była aktywność zawodowa ojca dzieci, w imieniu których wystąpiono o świadczenie, związany z jego pogarszającym się od 2005 r. stanem zdrowia, który nie prowadził jednak do unikania przez niego pracy (wykonywał prace dorywcze), co powoduje, że nie można uznać go za nieaktywnego w tym zakresie, zwłaszcza, że trudna sytuacja pracodawców prowadziła do ogólnych trudności ze znalezieniem zatrudnienia.

W ocenie Składu Orzekającego, argumentacja powyższa nie jest trafna. Sąd I instancji podejmując zaskarżony wyrok, dokonał prawidłowej wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Na gruncie regulacji tego przepisu bowiem możliwe jest przyznanie świadczenia w sytuacji kumulatywnego wystąpienia trzech zasadniczych przesłanek, w stosunku do których określenie treści normatywnej nie wywołuje istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Pierwszą z tych przesłanek jest brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu wieku lub potwierdzonej odpowiednim zaświadczeniem lekarskim całkowitej niezdolności do pracy osoby, drugą – brak niezbędnych środków utrzymania, natomiast trzecią – wystąpienie szczególnych okoliczności jako powodu niespełnienia wymagań dających prawo do emerytury lub renty.

Ta ostatnia przesłanka określona jest przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od podmiotu stosującego prawo (organu administracji) ustalenia odpowiednich faktów (okoliczności) oraz ich oceny (oszacowania) co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom (okolicznościom) przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych trzech przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ administracji może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że także wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwią. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", a zwrot ten wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia.

Stąd istotnym jest, aby organ administracji w sposób właściwy ustalił okoliczności faktyczne oraz prawidłowo je ocenił (oszacował), wyznaczając odpowiednią skalę ich wystąpienia albo stwierdzając ich niewystąpienie a także, aby wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał szczególny charakter tych okoliczności czy też takiego charakteru nie uznał. W ocenie Składu Orzekającego za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ustawy należy uznać jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków powodują niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczają aktywność zawodową osoby.

Oceniając zaś samą argumentację Sądu I instancji należy podnieść, że dokonał on wykładni art. 83 ust. 1 ustawy w sposób zgodny z powyżej wyrażonym stanowiskiem, co należy uznać jako trafne i zgodne z regułami wykładni przepisów prawnych. Wykładnia ta prowadzi do wyniku zgodnego z utrwalonym orzecznictwem, akceptowanym przez Skład Orzekający. W związku z tym zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazany w skardze kasacyjnej, nie może być zarzutem skutecznym.

Podniesiony w skardze kasacyjnej w kontekście interpretacyjnym argument, że organy oraz Sąd I instancji nie uwzględniły w ramach wykładni powołanego wyrażenia wskazanych w tym zarzucie faktów (stan zdrowia, brak unikania pracy, wykonywanie prac dorywczych, sytuacja na rynku pracy) oznacza, że autor skargi kasacyjnej łączy zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy z błędną oceną ustalonych faktów. Nie wskazuje wprawdzie w tym kontekście na nieprawidłową akceptację przez Sąd I instancji kwalifikacji tych faktów przez organy administracji na gruncie art. 80 k.p.a., niemniej łącząc naruszenie art. 83 ustawy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w istocie podnosi tę błędną ocenę w kontekście sformułowanego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Brak rozwinięcia tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwala przy tym na odniesienie się do szczegółowych argumentów go uzasadniających. Treść tego zarzutu, skonfrontowana z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, odnoszącym się głównie do braku całkowitej niezdolności do pracy oraz oceny dochodu w rodzinie wnioskodawczyni (s. 6-7 uzasadnienia wyroku) wskazuje więc nie na to, że podniesione czynniki zostały przez Sąd pominięte, lecz że nie zostały przez organ oraz Sąd I instancji ocenione jako istotne dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku na gruncie wykładni tego przepisu, jaka została przyjęta przez organ i Sąd. Przesądza o tym m.in. argument autora skargi kasacyjnej, wskazujący na powiązanie tego zarzutu z niezakwalifikowaniem wskazanych wcześniej faktów jako szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy.

Niezasadny jest także, wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut nieprawidłowej kwalifikacji dochodów skarżącej w kontekście analizy potrzeb dzieci reprezentowanych przez skarżącą, które w zaakceptowanej przez Sąd I instancji ocenie organu nie spełniały przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, odnoszącej się do braku niezbędnych środków utrzymania.

W konsekwencji za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., odnoszący się do przedstawienia i oceny ustalonego stanu faktycznego w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Także w tym kontekście argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu nie rozwija tego stanowiska, nie odnosząc się także do istoty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należy wskazać, że przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10 – Lex nr 746746). Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że mimo, że jest zwięzłe, zawiera wszystkie elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną.

Natomiast odnośnie do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. podnieść trzeba, iż przepis ten wskazuje na możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu po nabraniu przez ten Sąd przekonania, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sytuacji, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd uzyskuje zatem upoważnienie do uzależnienia przeprowadzenia tej czynności od dokonania oszacowania niezbędności, istotnego charakteru wątpliwości, jakie mają być w ten sposób wyjaśnione oraz braku nadmiernego przedłużenia postępowania. Celem unormowanego w tym przepisie postępowania dowodowego nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 539/09 – Lex nr 596920). Postępowanie dowodowe unormowane w art. 106 § 3 p.p.s.a. umożliwić ma realizację oceny legalności działania bądź bezczynności organu administracji publicznej, a w tym zakresie sprawdzenie, czy stan faktyczny przyjęty przez organ administracji ustalony został prawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 861/08 – Lex nr 525675). Uzupełniające postępowanie dowodowe nie umożliwia więc sądowi czynienia w sprawie ustaleń faktycznych, które powinny być brane pod uwagę przez organ administracji przy podejmowaniu decyzji czy o podjęciu bądź nie działania w sprawie. Stanowi to podstawę swoistego uznania sądowego na tym gruncie, które podlega kontroli kasacyjnej, ale które winno być w tym celu, co do uchybień Sądu, należycie, trafnie i wystarczająco uzasadnione poprzez wskazanie na fakt wymagający przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dowód, który należało w toku postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzić. Brak odpowiedniej argumentacji w skardze kasacyjnej, mimo że nie uniemożliwia takiej kontroli, to na pewno czyni ją w kontekście spełnienia tych wymogów nieskuteczną z punktu widzenia oczekiwań strony skarżącej.

Ponadto, zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogów, jakie winny być spełnione przy budowaniu argumentacji skargi kasacyjnej. Na gruncie bowiem tego przepisu, zamierzony skutek może odnieść jedynie wykazanie w skardze kasacyjnej takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku wskazanego na wstępie zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

W świetle tych wywodów nie mógł być też trafnym zarzut dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej, co miało powodować naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Kontrola kasacyjna w zakresie tego zarzutu winna brać pod uwagę fakt, iż zaskarżona do Sądu I instancji decyzja podejmowana była jako decyzja uznaniowa. Sądowa kontrola podejmowania takiej decyzji jest ograniczona i dotyczy w istocie procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), procesu ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok m.in. wyboru sposobu załatwienia sprawy także to, czy skorzystanie z przyznanej w ten sposób swobody decyzyjnej nie oznaczało podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej.

Na gruncie powyższego modelu kontroli decyzji uznaniowych w ramach sądowej kontroli administracji należy zaskarżony wyrok zakwalifikować jako zgodny z tym modelem, a więc zgodny z prawem. Sąd bowiem wskazał na te elementy stanu faktycznego, prawidłowo ustalone przez organy (strona skarżąca nie kwestionowała samego procesu oraz wyników ustalania stanu faktycznego, lecz podnosiła jego nieprawidłową jej zdaniem ocenę), które trafnie zostały potraktowane przez organy administracji jako niespełniające właściwości szczególnych okoliczności z art. 83 ust. 1 ustawy. Dotyczy to zwłaszcza ustaleń w zakresie wskazanych w skardze okoliczności związanych z bezrobociem w regionie oraz nieudanymi staraniami o znalezienie pracy czy wiek i stan zdrowia powodujące dodatkowe trudności w tym zakresie.

W świetle ustaleń powyższych, Naczelny Sąd Administracyjny, po uwzględnieniu skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. (I OSK 1320/11) i uchyleniu tego postanowienia na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji wyroku, rozpoznaną skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien się w tym zakresie zwrócić.