Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 55/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 5 pkt 5, art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 43 ust. 1 pkt 6, art. 46 ust. 1, art. 47, art. 252
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2009 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek G. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firma "[...]" o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] 2010 r. odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania G. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchyliło wyżej opisaną decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Prezydenta Miasta P. ponownie odmówił G. G. wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu kolejny raz uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na obowiązek przeprowadzenia ekspertyzy dla inwestycji objętej wnioskiem, w celu ustalenia czy planowane przedsięwzięci nie będzie negatywnie oddziaływało na środowisko.

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego – uzyskaniu stosownej ekspertyzy – Prezydenta Miasta P. wydał w dniu [...] 2012 r., decyzję, którą ponownie odmówił przedsiębiorcy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 roku, rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P., został uchylone w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnianiu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na obowiązek organu I instancji do szerszego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Kolejną decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta P. ponownie odmówił G. G., prowadzącemu przedsiębiorstwo "[...]", ul. [...], wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) wniosek dotyczący zbierania odpadów winien zawierać:

- wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do zbierania;

- oznaczenie obszaru prowadzenia działalności - miejsca prowadzenia działalności;

- informacje o miejscu i sposobie oraz rodzaju magazynowanych odpadów, a także opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów;

- przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów;

- przewidywany okres wykonywania działalności w zakresie zbierania.

W związku z tym, że dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę nie była wystarczająca do oceny, czy podmiot posiada możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów przeprowadzono dalsze postępowanie wyjaśniające.

Zgodnie z materiałami przedłożonymi przez Wnioskodawcę, w tym pismem z dnia 31 października 2012 roku zbieranie odpadów prowadzone będzie w następujący sposób:

- odpady metali żelaznych i papieru będą magazynowane w szczelnych kontenerach na placu, pozostałe odpady (metale nieżelazne) pod zadaszeniem;

- odpady po zważeniu przekładane będą z pojazdu (wózka) do pojemnika;

- punkt skupu wyposażony będzie w dwie wagi, w tym jedna z wag stawiona będzie pod zadaszeniem (zabezpieczenie przed możliwością negatywnego oddziaływania na środowisko).

Dalej organ wskazał, iż zdaniem wnioskodawcy sposób prowadzenie działalności nie będzie negatywnie oddziaływał na środowisko. Tymczasem z załączonej do dokumentacji ekspertyzy wynika, że zgodnie z wnioskiem G. G., nie planuje się żadnych specjalnych zabezpieczeń gruntu i wody gruntowej przed przenikaniem zanieczyszczeń. Teren wskazany we wniosku jest podatny na zanieczyszczenia gruntu i wód gruntowych. Z ekspertyzy wynika jakie działania winny zostać przeprowadzone na przedmiotowym gruncie w celu zapobieganiu zanieczyszczeniu środowiska.

W ocenie organu z ekspertyzy wynika zatem, że prowadzenie punktu zbierania odpadów w sposób proponowany przez wnioskodawcę stanowi zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego, z uwagi na brak rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (segregacja, ważenie, gromadzenie odpadów) oraz brak utwardzenia i uszczelnienia miejsca zbierania odpadów. Ponadto ze względu na niedostateczną liczbę pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów, wnioskodawca nie zapewnia, selektywnego gromadzenia przyjmowanych odpadów, naruszając art. 10 ustawy o odpadach.

Z przedłożonej ekspertyzy wynika zatem, że organ ma przesłanki do odmowy wydania zezwolenia gdyż zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

- jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach - art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach,

- mógłby powodować zagrożenie dla środowiska - art. 29 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy.

Dalej organ wskazał, iż w oparciu o wizję punktu zbierania przeprowadzoną dnia 29 października 2012 r. na ustalono, że ilości posiadanych pojemników nie pozwalają na magazynowanie wszystkich wymienionych we wniosku odpadów, zatem wnioskodawca nie zapewnia segregacji odpadów, której obowiązek wynika z art. 10 ustawy o odpadach.

Ponadto zgodnie z pismem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia 27 listopada 2012 r., zlokalizowana na tym ternie wiata magazynowa została wybudowana z naruszeniem decyzji nr 308/2009 z dnia 25 marca 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja ta nie przewidywała realizacji kubaturowych obiektów budowlanych. Obiekt budowlany zrealizowany na działce nr 160/3, arkusz 7, obręb Dębieć, został zrealizowany bez wymaganych prawem uzgodnień budowlanych. W związku z powyższym nie może być wykorzystywana do prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem odpadów. Organ nie może wyrazić zgody na wykorzystywanie powyższej wiaty, gdyż legalizowałby obiekt zrealizowany z naruszeniem prawa.

Zdaniem organu powyższe świadczy, iż wnioskodawca nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych, aby należycie prowadzić działalność związaną ze zbieraniem odpadów. Nie dotrzymał zatem warunku określonego w art. 28 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach.

Odpowiadając na uwagi wnioskodawcy Prezydent Miasta P. wyjaśnił, iż przeładunek i załadunek odpadów z pojazdów do pojemników prowadzony jest na terenie nieutwardzonym. Także ważenie odpadów prowadzone jest na terenie nieutwardzonym (druga waga). Procesy te mogą wiązać się z przemywaniem odpadów i tworzeniem odcieków, które odprowadzane będą bezpośrednio do gruntu. Tymczasem przepisy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska gruntowo-wodnego , nie przewidują możliwości odprowadzenia tego typu ścieków do gruntu. W związku z powyższym rozwiązanie niniejsze jest niezgodnie z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska i stanowi zagrożenie dla środowiska.

Ponadto eksploatacja obiektu, który został zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa, może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. G. podnosząc, iż z przepisów prawa o ochronie środowiska nie wynikają tak szczegółowe obowiązki nakazujące:

- utwardzić teren w sposób trwały i nieprzepuszczalny,

- zaprojektować i zrealizować odwodnienia, które zbierałyby wody opadowe i roztopowe z całego terenu do kanalizacji miejskiej, lub w przypadku jej braku, do zbiornika bezodpływowego,

- zadaszyć część terenu, w celu umożliwienia swobodnej segregacji odpadów podczas opadów i magazynowania odpadów z grup 16 i 19.

Dalej strona podniosła, iż zbieranie odpadów prowadzone będzie w miejscu wskazanym we wniosku. Ustawienie kontenerów podczas wizji w terenie, aby umożliwić wykonanie ekspertyzy, miało na celu pokazanie możliwości technicznych i organizacyjnych inwestora do prowadzenia punktu skupu odpadów innych niż niebezpieczne. Inwestor wykazał się dobrą wolą i chęcią współpracy z organem, nawet ponosząc dodatkowe koszty związane z transportem pustych pojemników.

Ponadto ilość pojemników do prowadzenia zbierania odpadów będzie wystarczająca. Stwierdzenie, że brak jest odpowiedniej ilości pojemników jest subiektywne i całkowicie bezzasadne. Nie istnieje przepis prawny, który precyzuje ilość potrzebnych pojemników do prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Ustawienie jedynie części pojemników podczas wizji lokalnej nie oznacza braku możliwości technicznych.

Według strony wystarczającym zabezpieczeniem środowiska gruntowo-wodnego jest stosowanie szczelnych pojemników i kontenerów.

Podkreślono, iż wnioskodawca zamierza prowadzić działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, niestanowiących zagrożenia dla środowiska gruntowo - wodnego. W związku z powyższym wody opadowe odprowadzane z miejsc gromadzenia odpadów nie będą zawierały substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, określonych w przepisach.

Brak jest też podstaw do twierdzenia, iż eksploatacja obiektu, może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Obiekt nie jest niezbędny do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów i jeśli miałby stanowić przeszkodę w uzyskaniu ww. pozwolenia inwestor może zrezygnować z niego.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2013 r. o nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawna swojego rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi art.29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył poczynione, w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, ustalenia co do stanu faktycznego, a następnie powołał treść całego art. 29 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W ocenie Kolegium Prezydent Miasta P. przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Podstawowy dowód w niniejszej sprawie stanowiła ekspertyza wykonana przez biegłego [...] R. B. Opinia ta została sporządzona przez podmiot posiadający odpowiednie kwalifikacje i wiedzę w zakresie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Nie było zatem podstaw do kwestionowania jej wiarygodności i rzetelności. Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że prowadzenie punktu zbierania odpadów w sposób proponowany przez wnioskodawcę stanowi zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego, z uwagi na brak rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (segregacja, ważenie, gromadzenie odpadów) oraz brak utwardzenia i uszczelnienia miejsca zbierania odpadów. Ze względu na niedostateczną liczbę pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów, wnioskodawca nie zapewnia selektywnego gromadzenia przyjmowanych odpadów, naruszając art. 10 ustawy o odpadach. Powyższe prowadzi do wniosku, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach (art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach) i mógłby przez to powodować zagrożenie dla środowiska.

Według Kolegium odniesione przez stronę zarzuty uznać należy za bezzasadne, a organ I instancji prawidłowo wytknął stronie niedoskonałości w zorganizowaniu działalności, które nie zapewniają bezpieczeństwa środowiska np. nieutwardzenie terenu w sposób trwały i nieprzepuszczalny, co jest zgodne z nadrzędną zasadą prewencji wyrażoną w art. ust. 2 ustawy o ochronie środowiska, zwłaszcza, że w toku postępowania ustalono, że teren ten jest podatny na zanieczyszczenia.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wyraźnie wynikają rozbieżności w odniesieniu do miejsca zbierania odpadów. Nie przekonuje twierdzenie, że kontenery przestawiono jedynie na czas przeprowadzenia ekspertyzy. Skarżący nie wykazał również, że posiada wystarczającą ilość pojemników do zbiórki wszystkich wnioskowanych odpadów, co potwierdziła wizja lokalna przedmiotowej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom strony, nie jest wystarczające stosowanie zabezpieczenia środowiska gruntowo - wodnego w postaci szczelnych pojemników i kontenerów. Jak wynika z wykonanej ekspertyzy, wymagane jest zastosowanie systemu odwadniającego. Natomiast fakt, że przedsiębiorca nie będzie zbierał odpadów niebezpiecznych nie przesądza o nieszkodliwości omawianej inwestycji.

W ocenie Kolegium w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono bezsprzecznie, że wiata magazynowa - przeznaczona do prowadzenia wnioskowanej działalności została wykonana z naruszeniem przepisów prawa i nie można wykluczyć w tej sytuacji zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Podkreślono dodatkowo, że z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji; obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zdaniem organu odwoławczego Skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, że planowana działalność jest zgodna z przepisami ustawy o odpadach.

Skargę na powyższą decyzję wniósł G. G. podnosząc, iż postępowanie w sprawie trwało ponad 4 lata co stanowi ewidentne naruszenie przepisów prawa. Zdaniem strony organy nie wyjaśniły należycie racjonalnie przesłanek, którymi kierowały się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Wszelkie wątpliwości w sprawie zostały już dawno wyjaśnione.

Skarżący podniósł, iż wymaganie utwardzenia terenu w sytuacji, w której miały być stosowane szczelne pojemniki jest niedorzeczne. Wbrew twierdzeniom Kolegium miejsce składowania odpadów zostało dokładnie opisane i przedstawione na załączonych mapach. Odnośnie zaś zarzutu zgromadzenia niewystarczającej liczby pojemników wskazał, iż odpowiednią ilość pojemników, dostosowaną do potrzeb stosuje się zgodnie z wnioskowanym zezwoleniem dopiero po rozpoczęciu działalności w tym zakresie. Poniesiono także, iż nie miały być zbierane odpady szkodliwe dla środowiska zatem brak było ryzyka zanieczyszczenia gleby.

Zdaniem strony organy orzekające w sprawie nie mogą oceniać bezpieczeństwa wiaty znajdującej się na przedmiotowym terenie. Nie należy to do ich kompetencji.

Natomiast opinia R. B. jest w ocenie skarżącego nierzetelna i nie licuje z powagą polskiego organu administracji działającego zgodnie z zasadą praworządności. Przytoczone przez Kolegium przyczyny odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. nie mają żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa i są sprzeczne z wiedzą życiową oraz zasadami logicznego myślenia.

Zarzucono nadto, iż opieszałość organów w wydaniu rozstrzygnięcia uniemożliwiła rozwój działalności gospodarczej na terenie Miasta P., prowadząc do pogłębienia recesji gospodarczej i wzrostu bezrobocia

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się zarzutu przewlekłego prowadzenie postępowania organ wskazał, iż skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z czego nie skorzystał.

Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie zarzuty w niej podniesione.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, gdy narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dopuściło się obrazy prawa materialnego mającej wpływ na wynik sprawy.

Kolegium orzekając w dniu [...] października 2013 r. jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia przyjęło przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wskazując, iż podstawą odmowy wydania zezwolenia na zbieranie i gromadzenie odpadów jest art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowiący, iż właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach (pkt 1), względnie mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się nadto na art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, którego w ocenie organu wynika obowiązek selektywnego gromadzenia przyjmowanych odpadów, którego realizacji wnioskodawca nie zapewnia.

Zastosowanie przez Kolegium przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowiło naruszenie prawa materialnego w sytuacji gdy w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21), która w art. 252 uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Ponieważ ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie zawiera przepisu przejściowego stanowiącego, iż sprawy wszczęte, a niezakończone w czasie obowiązywania przepisów dotychczasowych, są rozpatrywane nadal na ich podstawie, po dniu 23 stycznia 2013 r. zachodziła zaś konieczność zastosowania do niniejszej sprawy przepisów nowej ustawy.

Dla ustalenia przepisów prawa materialnego które winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia Kolegium bez znaczenia było, iż decyzja pierwszoinstancyjna prawidłowo została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i winien to uczynić w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w czasie wydawania decyzji wyczerpującej administracyjny tok instancji.

Powyższe naruszenie uznać przy tym należy za istotne i mające wpływ na wynik sprawy, albowiem art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jest sformułowany odmiennie niż będący jego odpowiednikiem art. 29 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Zauważyć bowiem należy, iż art. 29 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowił, iż właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami:

1) jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach;

2) mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska;

3) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

4) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Obowiązujący od 23 stycznia 2013 r. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi zaś, iż właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Z prostego porównania treści tych przepisów wynika, iż wśród wskazanych przesłanek odmowy wydania zezwolenia aktualnie brak przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, na którą między innymi powołał się organ.

Co szczególnie istotne w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ustawodawca użył w art. 23 ust. 1 sformułowania, iż odpady są zbierane w sposób selektywny, co niewątpliwie ma inne znaczenie normatywne, niż użyte w art. 10 ustawy starej sformułowanie, iż odpady powinny być zbierane selektywnie, tym bardziej, iż odmiennie w starej i nowej ustawie o odpadach skonstruowane zostały definicje legalne pojęcia selektywnego zbierania odpadów, zaś z art. 121 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustaw o odpadach wynika, iż zasada selektywnego składowania odpadów nie ma charakteru absolutnego.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż przesłanką odmowy udzielenia G. G. zezwolenia na transport i zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] było stwierdzenie przez organ, iż prowadzenie punktu zbierania odpadów w sposób proponowany przez wnioskodawcę stanowi zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego z uwagi na brak rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (segregacja, ważenie, gromadzenie odpadów) oraz brak utwardzenia i uszczelnienia miejsca zbierania odpadów.

W szczególności organ wskazał w oparciu o wizję lokalną terenu, na którym wnioskodawca zamierza prowadzić działalność, iż przeładunek i załadunek odpadów z pojazdów do pojemników prowadzony jest na terenie nieutwardzonym, a nadto również na terenie nieutwardzonym usytuowana jest jedna z wag do ważenia odpadów. Powyższe rodzi w ocenie organu obawę, iż w związku z przemywaniem odpadów mogą tworzyć się ścieki, które odprowadzane będą bezpośrednio do gruntu, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy odprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska gruntowo-wodnego (Dz. U. Nr 137 poz. 984), które nie przewiduje możliwości odprowadzenia tego typu ścieków do gruntu. Zdaniem organu nie jest przy tym wystarczające zastosowanie zaproponowanego przez stronę zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego w postaci szczelnych pojemników i kontenerów, bowiem j wynika z wykonanej ekspertyzy, wymagane jest zastosowanie systemu odwadniającego.

Nadto organ wskazał, iż ze względu na niedostateczną liczbę pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów, wnioskodawca nie zapewnia selektywnego gromadzenia przyjmowanych odpadów.

Powyższe ustalenia organu administracji uznać należy za co najmniej przedwczesne i poczynione z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego.

W szczególności zauważyć należy, iż organ w swych ustaleniach faktycznych i ocenach oparł się wyłącznie na ekspertyzie dotyczącej spełnienia wymagań ochrony środowiska nie przeprowadzając jednakże procesowej oceny tego dowodu.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać w tym miejscu trzeba, iż opinia biegłego R. B. nie stanowiła dokumentu prywatnego, albowiem została wydana na zlecenie organu I instancji przez osobę posiadającą wiadomości specjalne z danej dziedziny. W aktach sprawy brak wprawdzie postanowienia o dopuszczeniu przez organ tego dowodu, to jednak nie ma to istotnego znaczenia w sytuacji, gdy z innych znajdujących się w nich dokumentów wynika, iż przedmiotowa ekspertyza została sporządzona na zlecenie organu I instancji

Skoro zaś ekspertyza ta stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., a wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Inaczej rzecz ujmując na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym także obowiązek dokonania ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii.

Podkreślić także trzeba, iż ocena organu odnośnie poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Wymogom tym organy orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały.

W opinii biegłego precyzyjnie wskazano bowiem na potencjalne zagrożenia dla środowiska wiążące się z prowadzeniem na działce przy ul. [...] w [...] działalności polegającej na zbieraniu odpadów i w tym zakresie uznać ją należy za prawidłową i wyczerpująco uzasadnioną.

. Jednocześnie w oparciu wizję lokalną miejsca planowanej działalności i brak wskazania we wniosku ilości pojemników czy kontenerów oraz ich szczegółowego rozkładu na placu przyjęto w opinii domniemanie, iż magazynowanie odpadów nie będzie odbywało się selektywnie, które to domniemanie organy nie oceniając jego prawidłowości przyjęły następnie za element ustalonego stanu faktycznego.

Organy nie dokonały również oceny prawidłowości wniosków biegłego co do niezbędnych działań zmierzających do wyeliminowania potencjalnych zagrożeń dla środowiska, w tym w szczególności odnośnie niezbędności utwardzenia terenu w sposób trwały i nieprzepuszczalny, zaprojektowania i zrealizowania odwodnienia zbierającego wody opadowe i roztopowe z całego terenu oraz częściowego zadaszenia terenu.

Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, iż biegły swoje twierdzenia w tym zakresie wywodził z aktualnego sposobu zagospodarowania danej działki, który jak trafnie wskazuje skarżący, nie odpowiada sposobowi zagospodarowania, jaki zamierza on zrealizować po uzyskaniu pozwolenia na zbieranie na transport odpadów. Zauważyć w tym miejscu należy, iż faktycznie wnioskodawca nie wskazał we wniosku jaką ilość kontenerów zamierza wykorzystywać do gromadzenia odpadów, lecz jednocześnie w tymże wniosku wyraźnie wskazano, iż odpady metali nieżelaznych gromadzone będą w selektywnie oznakowanych pojemnikach, a ich maksymalna ilość ma wynosić 2 Mg, odpady metali żelaznych gromadzone będą w szczelnych kontenerach w maksymalnej ilości wynoszącej 3 Mg, zaś makulatura w pojemniku na placu w maksymalnej ilości 0,5 Mg. Wskazanie maksymalnych ilości gromadzonych odpadów poszczególnych kategorii pozwala zatem na szacunkowe ustalenie ilości niezbędnych pojemników, co jednakże nie stanowiło przedmiotu analizy ani ze strony biegłego, ani organu.

Dalej zauważyć należy, iż rzeczoznawca w swojej opinii nie uzasadnił dlaczego jedynym sposobem wyeliminowania potencjalnych zagrożeń dla środowiska, jest w jego ocenie utwardzenie terenu w sposób trwały i nieprzepuszczalny oraz zaprojektowanie i zrealizowanie odwodnienia zbierającego wody opadowe i roztopowe z całego terenu oraz częściowego zadaszenia terenu. Przykładowo można zaś wskazać, iż podobne efekty jak poprzez utwardzenie terenu pod wagą w sposób trwały i nieprzepuszczalny oraz zadaszenie jej można uzyskać umieszczając ją w szczelnym, zadaszonym kontenerze. Istnieją zatem możliwości bezpiecznego gromadzenia odpadów z wykorzystaniem innych środków niż przyjęte ślad za biegłym przez organ.

Jest to o tyle istotne dla sprawy, że organy nie wskazały żadnej normy prawnej, która nakazywałaby skarżącemu, jako podmiotowi zamierzającemu wykonywać reglamentowaną działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów, zapewnienie urządzeń takich jak utwardzenie i zadaszenie terenu, czy też zrealizowanie odwodnienia zbierającego wody opadowe i roztopowe z całego terenu, wyprowadzając powyższe wyłącznie z norm zakazujących odprowadzania określonych rodzajów ścieków wprost do gruntu. Dla uznania takiego toku rozumowania za prawidłowy koniecznym byłoby zaś wykazanie, iż środki wskazywane przez organ stanowią jedyny możliwy sposób osiągnięcia celu wskazywanego przez prawodawcę jakim jest zapobieżenie zanieczyszczeniu gruntu ściekami.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 28 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zezwoleniu na zbieranie lub transport odpadów określa się w przypadku zbierania odpadów miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, a także opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów, zaś zgodnie z pkt 5 w zezwoleniu określa się odpowiednio dodatkowe warunki zbierania lub transportu odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska. Analogiczne zapis znajduje się także w art. 43 aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach, zgodnie z którym w zezwoleniu na zbieranie odpadów określa się między innymi wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów (ust. 1 pkt 4), opis metody lub metod zbierania odpadów (ust. 1 pkt 5) oraz dodatkowe warunki zbierania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia lub zdrowia ludzi lub środowiska (ust. 1 pkt 6).

Powyższe przepisy (a w szczególności art. 28 ust. 5 pkt 5 starej ustawy o odpadach i art. 43 ust. 1 pkt 6 nowej ustawy o odpadach ) wskazują wyraźnie, iż w przypadku gdy wynika to z potrzeby zachowania wymagań ochrony środowiska w zezwoleniu określić można dodatkowe warunki zbierania odpadów. A contrario potrzeba spełnienia owych dodatkowych warunków (na przykład utwardzenia bądź zadaszenia części terenu, odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z miejsca składowania i sortowania odpadów do kanalizacji itp.) nie może stanowić przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na gromadzenie odpadów, lecz jedynie przesłankę nałożenia na adresata decyzji odpowiednich obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. II SA/Gl 652/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić przy tym należy, iż ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przewiduje środki, za pomocą których następuje kontrola zgodnego z prawem wykonywania działalności objętej zezwoleniem (art. 47)., a skuteczne wykorzystanie tych środków zależy wyłącznie od szybkości i sprawności działania organów administracji.

Za nietrafne uznać należy również te argumenty organu, które dotyczą wybudowania wiaty magazynowej przeznaczonej do prowadzenia wnioskowanej działalności została wykonana z naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli bowiem wnioskodawca nie spełnia wymogów lub narusza przepisy prawa budowlanego, to zwalczanie tych naruszeń i egzekucja obowiązków wynikających z tych przepisów i wydanych na ich podstawie decyzji należy do właściwych organów w postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych ustaw. Nie jest rolą ani kompetencją organu orzekającego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, dokonywanie jakichkolwiek ocen legalności działań podejmowanych przez wnioskodawcę, poza oceną spełnienia wymogów przewidzianych ustawą o odpadach. Organ ten ma natomiast obowiązek powiadomienia właściwych organów w razie stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wykraczającym poza jego kompetencje.

Reasumując uznać należy, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien dokonać oceny przydatności zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności stanowiącej kluczowy dowód w sprawie opinii biegłego z uwzględnieniem ocen i wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Organ odwoławczy procedując w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego winien rozpoznać odwołanie G. G. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. Biorąc pod uwagę zmianę stanu prawnego pomiędzy orzekaniem w sprawie przez organ I i II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu winno także zweryfikować czy wniosek inicjujący postępowanie odpowiada wymogom aktualnie obowiązujących przepisów i w przypadku stwierdzania braków wezwać stronę do ich uzupełnienia.

W toku postępowania organ winien uwzględnić, iż dotyczy ono wydania zezwolenia na prowadzenie określonej działalności "na przyszłość" i co za tym idzie nie ma istotnego znaczenia dla sprawy aktualny sposób zagospodarowania i wykorzystywania przedmiotowego terenu przez wnioskodawcę.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawały natomiast zarzuty skargi dotyczące opieszałości organów w wydaniu rozstrzygnięcia.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była bowiem prawidłowość zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, a nie bezczynność, względnie przewlekłość w postępowaniu tego organu, bądź Prezydenta Miasta P. Ewentualne naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw nie ma zaś nawet potencjalnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i co za tym idzie w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

Nie mogły również stanowić skutecznego zarzutu argumenty o charakterze pozaprawnym dotyczące uniemożliwiania rozwój działalności gospodarczej na terenie Miasta P., pogłębienia recesji gospodarczej i wzrostu bezrobocia

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji).