Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 236/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 , art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...]r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W korespondencji z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w K. Prezydent Miasta D. pismem z dnia [...] r. poinformował, że lokalizacja działalności prowadzonej przez M. S. pod nazwą "A" jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym pismem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do urzędu o wstrzymanie użytkowania tego terenu i przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, zgodnego z zapisami planu - na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. wszczął postępowanie zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 wymienionej ustawy w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wskazanego terenu. Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że działalność prowadzona przez M. S. polega na składowaniu, kruszeniu, sortowaniu oraz sprzedaży kopalnych surowców energetycznych (głównie koks i antracyt), a działalność ta została zaliczona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, tj. wymienionej w § 2 ust. 1 pkt 22 i pkt 26 oraz § 3 ust. 1 pkt 37 i pkt 39. W wyniku powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. decyzją nr [...] nałożył na M. S. oraz M. S. użytkowników wieczystych nieruchomości, obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości, poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującym "miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położnych w rejonie ulic: [...]- [...]- [...]- [...]" - tj. zaprzestanie składowania, kruszenia, sortowania kopalnych surowców energetycznych oraz uporządkowanie terenu (usunięcie z terenu nagromadzonych surowców energetycznych oraz sprzętu mechanicznego służącego do jego kruszenia i sortowania).

W wyniku odwołania złożonego przez pełnomocnika M. i M. S., sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...] r. uchyliło wymienioną powyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, szczególnie w aspekcie zagospodarowania tego terenu przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga ustalenie kiedy dokonano zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jakie było w tym czasie przeznaczenie terenu wynikające z planu i czy dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest sprzeczna przepisami ówcześnie obowiązującego planu.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent miasta D., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ) decyzją z dnia [...] r. umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania dla terenu – D.- S., ulica [...], działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 k.m. [...] wszczęte z urzędu w stosunku do M. i M. S.- użytkowników wieczystych wymienionych nieruchomości. Prezydent Miasta D. ustalił, że dla terenu, na którym położne są przedmiotowe nieruchomości od dnia [...] r. obowiązuje "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położnych w rejonie ulic: [...]- [...]- [...]- [...]" przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. nr [...], zgodnie z którym nieruchomości te w przeważającej części znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - przeznaczenie podstawowe pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny oraz zabudowę usługową jako funkcję uzupełniającą, a południowo- zachodnia część terenu - na obszarze o symbolu [...] - ma przeznaczenie pod tereny wód powierzchniowych płynących stale lub okresowo. Zgodnie z § 27 ust. 1 tego planu - na obszarze objętym planem ustalono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o och oddziaływaniu na środowisko.

Ustalono, że według obowiązującego do [...] r. Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta D. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...]z dnia [...] przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny przemysłu, zakład prefabrykacji elementów budowlanych - [...] oraz częściowo pod tereny wód otwartych - [...]. Od [...]r. do wejścia w życie obecnego planu miała miejsce luka planistyczna. .

Z dalszych ustaleń organu wynika, że na wymienionych nieruchomościach od lat 60-tych ub. wieku działała firma "A" S.A - zajmująca się produkcją wyrobów betonowych dla górnictwa (produkcja rur, okładzin itp.). Prawdopodobnie od [...]r. działalność na tym terenie rozpoczęła "A" Sp. z o.o., która także produkowała prefabrykaty betonowe (studnie, elementy infrastruktury drogowej itp.). Od [...] r. dzierżawcą części tego terenu od tej Spółki był K. S. (dowód kopia umowa dzierżawy). W [...] r. rozpoczęło się postępowanie upadłościowe spółki "A". Na mocy aktu notarialnego z [...] r. prawo użytkowania wieczystego tego terenu nabyli M. i M. S., a pismem z dnia [...] r. o fakcie sprzedaży tego terenu na rzecz M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Wielobranżowa "B", o czym został poinformowany K. S., który zawarł umowę najmu z nowym właścicielem terenu w dniu [...] r. i prowadził dalej działalność gospodarczą - F.U.H. "C" .

Dalej organ ustalił, że w sprawie występuje kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tj. w zakresie składowania oraz sprzedaży kopalnych surowców energetycznych (głównie koks i antracyt). Z zeznań świadków wynika bowiem, że na działkach nr 8 i nr 6 były żuraw i skład stali, a nadziałce nr 11 składowano kruszywo. Teren działek nr 8 i nr 6 zajmował także skład piasku, żwiru i koksu. Z poczynionych ustaleń wynika też, że na tym terenie firma "C" prowadziła skład węgla, ale na dużo mniejszą skalę, natomiast firma "A" zajmowała się produkcją elementów prefabrykowanych (studzienki wodnokanalizacyjne) i znajdowały się place składowe , na których były składowane elementy gotowe, piasek, żwir itp. Na działach nr 8 i nr 6 była też hurtowania stali, znajdował się tam żuraw oraz magazyn stali. Na działce nr 12 w boksach było magazynowane kruszywo o różnych frakcjach i przenoszone było taśmociągiem do hali na tej działce. K. S. dzierżawił nieruchomość nr 9 w [...] r., potem rozszerzył działalność - prowadził bazę transportową. Na działkach, gzie obecnie składuje węgiel firma "B" poprzednio K. S. prowadził działalność - detaliczna sprzedaż węgla, (jednak węgiel ten nie był kruszony i skład był dużo mniejszy w porównaniu do obecnego). W odniesieniu do sortowania i kruszenia węgla strony postępowania zaprezentowały odmienne stanowiska, twierdząc, że węgiel był sortowany i kruszony przez prowadzącego skład węgla K. S., lub też, że takiego działania nie było.

Zdaniem organu, który w celu wyjaśnienia rozbieżności ustaleń wyznaczył rozprawę administracyjną, po analizie wszystkich zebranych dowodów, należy uznać, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiła zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu. W sprawie zastosowanie ma art. 35 ustawy, który wskazuje, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W niniejszej sprawie plan nie określa tymczasowego zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolem [...], teren może być więc wykorzystywany w sposób dotychczasowy, skoro był wykorzystywany jako teren przemysłowy. Odbywała się na nim produkcja elementów prefabrykowanych (studnie, elementy infrastruktury drogowej), produkcja wyrobów gotowych dla górnictwa (rury, okładziny), przy pomocy kół wibracyjnych, maszyn do odlewania form, kruszarki do kruszenia kamienia itp. Były też na tym terenie żuraw, taśmociągi, działała bocznica kolejowa, a także składowane dla celów produkcji kruszywo. Dodatkowo część terenu dzierżawiona była przez firmę transportową "C", która rozszerzyła działalność o skład węgla .

Wobec powyższych ustaleń w ocenie organu należało stwierdzić, że na przedmiotowych nieruchomościach przed wejściem w życie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic "[...]- [...]- [...]- [...]" istniała funkcja składowania oraz magazynowania oraz miało miejsce kruszenie i sortowanie m.in. surowców kopalnych".

Wobec tego dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe i należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odrębne, jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji złożyli L. K., A. P., M. M., E. i I. K. oraz A. J. Wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzucili organowi brak udokumentowania w postępowaniu administracyjnym:

- innego sposobu korzystania z przedmiotowego terenu niż dopuszczalny w planie przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r.

- w dokumentach firmy "C" - pozwolenia na przerób kopalin i pozwolenia budowlanego na eksploatację linii do kruszenia i sortowania kopalin,

- pozwolenia posiadanego przez firmę "B" na budowę linii do kruszenia i sortowania kopalin,

posiadania przez tę firmę pozwolenia na przerób kopalin i odpadów budowlanych i ich składowanie,

- nie uwzględnienia w postępowaniu przerobu i składowania odpadów budowalnych na zajmowanym terenie,

- niezgodne z zeznaniami świadków określenie obszaru działalności firmy "A",

- błędy w ocenie zeznań świadków i braki formalne.

W uzasadnieniu podnieśli, że ustalenia organu o prowadzeniu działalności w postaci kruszenia i sortowania paliw kopalnych przez K. S. przed wprowadzeniem w życie obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie poparto żadnymi dokumentami (np. pozwoleniami, wpisami do ewidencji działalności gospodarczej itp.). Nadto ustalenia te wynikały jedynie z informacji samego K.S., a nie zostały poparte innymi zeznaniami świadków.

Odwołujący podnieśli także, że nie sprawdzono także procedury planistycznej, a w szczególności tego, że uwagi do zapisów planu wnosili tylko mieszkańcy tego terenu, a K. S. akceptował te zapisy.

W ocenie odwołujących trudno uznać, że działalność na tym terenie posiadała cechy ciągłości, podczas gdy była wykonywana nielegalnie bez wymaganych i koniecznych pozwoleń. Nie uwzględniono też w postępowaniu, że firma "B" nie prowadziła działalności polegającej na składowaniu, kruszeniu, sortowaniu i sprzedaży paliw kopalnych, ale użyczała terenu firmie "D", która kruszyła i składowała odpady budowlane nieznanego pochodzenia.

Podkreślono, że nie przeprowadzono postępowania zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., jak również nie uwzględniono przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska czy ustawy o odpadach, pomijając przewidziane tam procedury. W najmniejszym stopniu nie uwzględniono uciążliwości działalności firmy "B" dla mieszkańców, co spowodowało wystąpienie Urzędu Miejskiego w D. do Prokuratury Rejonowej w D., która umorzenie postępowania oparła na opinii eksperta, który nie potrafił określić wpływu zanieczyszczeń na skażenie powietrza.

Odwołujący podnieśli też, że w toku postępowania zwracano uwagę, że działalność firmy "B" nie pokrywa się zterenem działania firmy "A" Sp. z o.o. Potraktowanie działalności firmy "B" jako kontynuację działalności firmy "C" było bezzasadne. Zasięg terytorialny tej firmy był minimalny w stosunku do obecnie zajmowanego terenu przez firmę "B". Nadto poprzednio firma "C" nie wykorzystywała kruszarek, sortowarek co poświadczają dołączone do odwołań mapy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przywołując treść przepisu art. 59 ustawy, a w szczególności cytując treść ust. 3 tego przepisu, organ podkreślił, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu miejscowego może być stwierdzona tylko w przypadku dokonania tej zmiany po wejściu w życie planu. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne jest w drodze decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy, domagać się doprowadzenia terenu do zgodności z planem, który wszedł w życie po dokonaniu zmiany zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie obowiązujący plan (przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z [...] r., który wszedł w życie z dniem [...] r.) określa przeznaczenie, na którym położne są wymienione działki jako "przeznaczenie podstawowe - obiekty produkcyjne, składy, magazyny oraz zabudowa usługowa jako funkcja uzupełniająca", a część terenu południowo- zachodnia - jako "tereny wód powierzchniowych płynących stale lub okresowo". W myśl § 27 ust. 1 tego planu -wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o ich oddziaływaniu na środowisko. Plan dopuszcza odstępstwa od tego zakazu, pod warunkiem, że oddziaływanie na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granic tych terenów.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że od [...] r. do wejścia w życie obowiązującego obecnie planu, nie istniał dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast do [...] r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta D. określał przeznaczenie przedmiotowego terenu jako tereny przemysłu, zakład prefabrykacji elementów budowlanych oraz w części jako tereny wód otwartych.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie ma zastosowanie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Aktualnie obowiązujący plan nie przewiduje tymczasowego zagospodarowania przedmiotowego terenu, stąd może być on wykorzystywany w sposób dotychczasowy.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że na przedmiotowych działkach istniała przed wejściem w życie funkcja składowania, magazynowania, kruszenia i sortowania surowców kopalnianych. Stąd też w ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uzasadniona.

Odnosząc się do odwołań Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania jest kwestia zgodności z przepisami sposobu zagospodarowania terenu, a nie kwestia posiadanych przez działające na tym ternie jednostki organizacyjne odpowiednich zezwoleń na prowadzoną działalność. Brak jest także podstawy do uwzględniania postępowania prokuratorskiego co do przekroczenia w działalności przez firmę "B" obszaru działek czy w zakresie uciążliwości tej działalności dla mieszkańców tego terenu.

Także przesłana do Kolegium przez A. J. ocena w sprawie składu węgla "B" przygotowana dla Stowarzyszenia Samorządne S. nie mogła zmienić stanowiska w sprawie, gdyż skierowana była do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. i zawiera uwagi dotyczące Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K..

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. J., L. K., A. P., E. i I. K. oraz M. M. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 79 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności, w szczególności niewzięcie pod uwagę rodzaju i okresów zarejestrowanej działalności firmy "B" i posiadanych przez nią pozwoleń oraz brak rozeznania ilości podmiotów prowadzących działalność przy ulicy [...] czy błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie korzystania z terenu przez firmy lub osoby prowadzące działalność w perspektywie czasowej istotnej dla potwierdzenia rodzaju prowadzonej działalności przed okresem obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili też skarżący, że odrzucono dowody przedstawiane przez strony i nie dopuszczono ich do postępowania.

Uzasadniając skargę powtórzono co do zasady argumentację przedstawioną już w odwołaniu. W ich ocenie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie udowodniły, że w okresie przed wprowadzeniem planu miejscowego przedmiotowe działki były zagospodarowane w sposób inny niż dopuszczony w obecnym planie. Podstawą ustalenia prowadzenia działalności na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym M. i M. S. było jedynie zeznanie K. S., właściciela firmy FHU "C"., przy czym nie zostały przedstawione żadne dokumenty potwierdzające ten fakt, np. wymagane pozwolenia, wpis do rejestru działalności gospodarczej itp. Tylko na podstawie zeznań K. S. nie można przyjąć zasadności zastosowania w sprawie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że nie sprawdzono czy działalność prowadzona była legalnie. .

Skarżący podnieśli, że postępowanie w sprawie nieprawidłowego sposobu wykorzystania terenu odnosiło się tylko do firmy "B". Ograniczenie takie nie ma jednak żadnego uzasadnienia. Na terenie tym po wprowadzeniu obecnego planu miejscowego działalność prowadziły firmy K. S. FHU "C" oraz FW "B", przekształconą w "B" Sp. z o.o. Sp. Kom. Podkreślili, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji Firma Wielobranżowa "B" nie prowadziła już działalności gospodarczej. Umorzenie postępowania w zakresie braku zgodności działania tej firmy z zapisami planu miejscowego, podczas gdy zakończyła ona działalność, nie może być zatem miarodajne, zwłaszcza nie oceniono działalności innych firm. Nie może też być wykorzystana dla oceny kontynuacji sposobu wykorzystania tego terenu przed datą wejścia w życie obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działalność firmy K. S., gdyż jego działalność nie była prowadzona na tym terenie przed [...]r. Dodatkowo organ nie sprawdził, czy wobec braku planu, były wydawane dla terenu objętego tym postępowaniem decyzji o warunkach zabudowy, które były wymagane dla prowadzenia działalności. Tym samym nie zbadano w sprawie czy rzeczywiście miało miejsce kontynuowanie działalności w zakresie składowania, kruszenia, sortowania oraz sprzedaży paliw kopalnych.

W ocenie skarżących obecnie prowadzona działalność jest niezgodna z przepisami obowiązującego planu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że zarzut skargi dotyczący braku sprawdzenia zgodności prowadzonej działalności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D. nie jest zasadny, gdyż Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może w żadnym przepadku stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Chybiony jest także zarzut co do braku sprawdzenia przez organ pierwszej instancji działalności firmy zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska a także braku przedstawienia zezwolenia na prowadzoną działalność.

Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd odrzucił skargi L. K., A. P., E. K., I. K. i M. M., wobec braku uiszczenia wymaganego wpisu od skargi.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca A. J. podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Dołączyła do akt wyniki pomiarów w zakresie poziomu [...] wykonane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., potwierdzające przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężenia pyłów. Wskazała na ogromną uciążliwość prowadzonej przez uczestników działalności, w wyniku której dochodzi do istotnego zanieczyszczenia sąsiednich nieruchomości pyłem węglowym. Podkreśliła, iż obecnie na teren nieruchomości wjeżdża znaczna ilość samochodów ciężarowych co skutkuje negatywnym oddziaływaniem na obiekty budowlane - pękanie ścian i sufitów. Skarżąca dodała też, że według jej wiedzy na terenie nieruchomości była prowadzona działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów budowlanych. Prowadziła ją firma "E", a obecnie odpady zagospodarowała firma "B".

Uczestnik postępowania L. K. poparł skargę i potwierdził, że sam był świadkiem zwożenia odpadów budowlanych na teren przedmiotowej nieruchomości. Dodał, że poszukując tańszego opału był na nieruchomości podczas prowadzenia na niej działalności (składu węgla) przez K.S., ale zakres jego działalności był znacznie mniejszy. Wówczas na terenie nieruchomości nie znajdowały się żadne urządzenia do przeróbki węgla. Dodał, iż potwierdzają to dołączone do akt mapy.

Pełnomocnik uczestników postępowania M. i M. S. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko zaprezentowane przez organy w uzasadnieniach swoich decyzji. Wskazał, że sporny teren zawsze miał charakter przemysłowy. Na tym terenie prowadzone jest także inna działalność, np. zakład zajmujący się przetwarzaniem stłuczki szklanej czy baza samochodów ciężarowych. Dodał, że w jego ocenie przedstawione przez skarżącą wyniki pomiarów [...] nie muszą być wiarygodne, a nadto nie wskazują, że zanieczyszczenie pochodzi z działalności uczestników. Stwierdził, że niewątpliwie zeznania osób prowadzących na nieruchomości działalność gospodarczą są bardziej wiarygodne niż zeznania osób, które na nieruchomości przebywały incydentalnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U z 2-16 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z obowiązujących przepisów wynika więc, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż złożona skarga jest zasadna, gdyż decyzja organu pierwszej instancji oraz decyzja utrzymująca ją w mocy wydane zostały bez dogłębnej i wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie częściowe potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący w myśl art. 77 § 1 tego Kodeksu, a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, Lex nr 54171). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany był rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez ten organ w toku postępowania. Zgodnie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu wymogów powyższych organ drugiej instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające jednoznaczną merytoryczną ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd uznał zarzuty skargi co do nie wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy za zasadne.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu – nieruchomości położonej przy ulicy [...] w D. - S. - działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 k.m. [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym M. i M. S..

Dokonując oceny zaskarżonych decyzji trzeba wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Z kolei zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Zatem kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 3) jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przez zmianę sposobu zagospodarowania przestrzeni (terenu) należy rozumieć zmianę, która prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia, przy czym intensyfikacja prowadzonej działalności, to niewątpliwie także zmiana sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Dokonując takiej oceny należy jednak, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez orzekające w sprawie organy, uwzględnić tylko działalność prowadzoną w sposób legalnie, tzn. działalność prowadzoną na podstawie leganie udzielonych pozwoleń. Nie można bowiem w tym postępowaniu dokonywać legalizacji działalności prowadzonej bez uzyskania niezbędnych pozwoleń, zezwoleń czy zgód.

Dodatkowo podkreślić trzeba, że art. 35 ustawy nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo, że jest on niezgodny z obowiązującym planem. Przepis ten przewidując uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania, dopuszcza ograniczenie w czasie takiego odstępstwa. Stanowi on bowiem, że tereny takie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Tak więc przywołany przepis dopuszczając korzystanie z nieruchomości w sposób niezgodny z planem nie zmienia przeznaczenia terenu i dodatkowo ma ograniczony w czasie charakter.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z Miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic "[...]- [...]- [...]- [...]" przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z [...]r., od dnia [...]r.(data wejścia w życie) teren na którym położone są przedmiotowe działki położny jest w jednostce oznaczonej symbolem [...] - "przeznaczenie podstawowe - obiekty produkcyjne, składy, magazyny oraz zabudowa usługowa jako funkcja uzupełniająca", a część terenu południowo- zachodnia w jednostce [...] – przeznaczenie pod "tereny wód powierzchniowych płynących stale lub okresowo". Dodatkowo zgodnie z treścią § 27 ust. 1 tego planu – na obszarze objętym planem ustalono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o ich oddziaływaniu na środowisko (z wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej). Plan dopuszcza odstępstwa od tego zakazu, ale pod warunkiem, że oddziaływanie na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granic tych terenów.

Na podstawie poczynionych ustaleń, organ pierwszej instancji przyjął, a organ drugiej instancji w sposób bezkrytyczny ustalenia te potwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu dopuszczający wykorzystywanie danego terenu w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ocenie organów, skoro przed datą wejścia w życie obecnego planu, teren był wykorzystywany w sposób, który jest obecnie kontynuowany, to zgodnie z przywołanym art. 35 ustawy może być wykorzystywany dalej w sposób dotychczasowy, tym bardziej, że plan nie określa tymczasowego zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolem [...]. Zdaniem organów, przedmiotowy teren, już od dawna (od lat 60-ch ub. wieku) wykorzystywany był jako teren przemysłowy, odbywała się na nim produkcja elementów prefabrykowanych (studnie, elementy infrastruktury drogowej), produkcja wyrobów gotowych dla górnictwa (rury, okładziny), wykorzystywano w tym koła wibracyjne, maszyny do odlewania form, kruszarki do kruszenia kamienia itp., a także działały na tym terenie żuraw, taśmociągi, bocznica kolejowa, czy też składowano dla celów produkcji kruszywo, a także firma "C", prowadziła działalność w postaci składu węgla. Przesądza to w ich ocenie, że po wejściu w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiła zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu, a w sprawie ma zastosowanie cytowany powyżej art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. To, że przedmiotowy teren jest terenem o przeznaczeniu przemysłowym nie przesądza jeszcze, że działalność prowadzoną przez firmę uczestników postępowania M. i M. S. można potraktować jako kontynuację dotychczasowego sposobu wykorzystywania tego terenu. Z akt sprawy wnika, że firma "B" prowadzi na tym terenie skład węgla, dokonując w jego ramach składowania, kruszenia, sortowania oraz sprzedaży paliw kopalnych. Jak wynika z dołączonych do akt sprawy map satelitarnych tego terenu skład węgla na tym terenie prowadziła firma "C". Była to jednak działalność nieporównywalna z działalnością prowadzoną obecnie i dotyczyła niewielkiego tylko obszaru. Obecnie firma "B" swoją działalnością obejmuje cały ten obszar. Dodatkowo organy nie ustaliły, czy działalność obu firm prowadzona jest lub była prowadzona zgodnie z prawem. Nie ustalono w ogóle czy działalność taka w postaci składu węgla prowadzona była przed datą wejścia w życie obecnie obowiązującego planu. Organ pierwszej instancji podał bowiem jedynie jako datę pewną – datę zawarcia umowy dzierżawy tego terenu zawartą przez K. S. z syndykiem masy upadłości firmy "A" sp. z o.o. – tj. [...]r. Nie ustalono jednak czy już wtedy na tym terenie prowadzona była działalność gospodarcza i jaka to była działalność. Nie można zatem w tych okolicznościach bezrefleksyjnie uznać, że skoro był na tym terenie skład węgla, to obecnie, mimo zapisów § 27 planu, taki skład może nadal funkcjonować. Dodatkowo jak wskazano powyżej, nawet, gdyby uznać, że w sprawie ma zastosowanie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie może to oznaczać bezterminowego działania firmy prowadzącej działalność w sposób sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego.

Słusznie i zasadnie skarżąca w skardze podnosi, że rozpatrujące sprawę organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, jakie firmy, kiedy i jaką prowadziły działalność na tym terenie, a poczynione w trakcie postępowania ustalenia nie mogły zdecydować o twierdzeniu, iż w sprawie może mieć zastosowanie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że jak już wskazano na wstępie przywołany przepis nie może legalizować zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z postanowieniami planu w sposób nieograniczony czasowo, gdyż przepis ten jedynie warunkowo i czasowo dopuszcza wykorzystywanie terenu w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem.

Za niezasadne natomiast, przynajmniej w tym postępowaniu, należało uznać zarzuty skargi co do braku sprawdzenia zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy też dotyczące toku postępowania przy uchwalaniu obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasad ochrony środowiska.

Ogólnie jednak przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji, a to wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania i ocenienia materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.)

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia i po dokładnym ustaleniu podniesionych wątpliwości podejmie prawidłowe rozstrzygnięcie.