Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2128/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Zabłocka Protokolant Joanna Legieć po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1067/16 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J.M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1067/16, oddalił skargę J.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

J.M. zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm.; dalej: "u.t.d.") w związku z pkt 5.1.1., 5.1.2., 5.2.1., 5.2.2. oraz pkt 8.4. załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem za prawidłowe orzeczenia wobec skarżącej kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wymagań ustawy oraz orzeczenia jako sumy kar, kary pieniężnej w kwocie 9.800 złotych w sytuacji, gdy nie miały miejsca naruszenia ustawy, które mogą stanowić podstawę nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w pkt 5.1.1., 5.1.2., 5.2.1., 5.2.2. oraz pkt 8.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w sytuacji, gdy bezpodstawnie przyjęto, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż podmiot wykonujący przewóz drogowy nie miał wpływu na powstanie naruszeń, które w rzeczywistości zaistniały wyłącznie z uwagi na utrudnienia drogowe, które były niemożliwe do przewidzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE seria L Nr 102, s. 1; dalej: "rozporządzenie 561/2006") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez brak zastosowania środków przewidzianych wymienionymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których właściwe zastosowanie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z uwagi na nienależyte i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, pominięcie znaczenia dowodowego złożonych przez stronę skarżącą dowodów - wydruków z tachografu wraz z odręczną adnotacją kierowcy, brak oceny wartości dowodowej przedstawionych przez skarżącą dowodów, które należycie rozpatrzone wskazywały, iż uzasadnionym powodem dokonanych rzekomo naruszeń są utrudnienia drogowe, które były niemożliwe do przewidzenia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez WSA w Gliwicach uzasadnienia wyroku, które jest w najistotniejszych dla oceny sprawy kwestiach bardzo lakoniczne i ogólne, niedokonujące wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, pozbawione dokonania stosownych ocen prawnych w przedmiocie wskazanych we wniesionej doń skardze zarzutów, a nadto zawierające zaniechanie szczegółowego wykazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie;

- art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, co przejawiło się w uznaniowym, niepopartym wszechstronną merytoryczną kontrolą dowodów przedstawionych przez skarżącą - wydruków z tachografu wraz z odręczną adnotacją kierowcy i braku jakiejkolwiek informacji w uzasadnieniu decyzji organów, jak również w uzasadnieniu wyroku, dlaczego przedmiotowe dowody nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznał, że decyzja o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym Lp. 5.1.1., 5.1.2., 5.2.1. i 5.2.2. jest zgodna z prawem. Sąd podniósł, że z prawidłowych ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca uchybiła obowiązkom w zakresie przestrzegania maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Sąd podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W skardze kasacyjnej skarżąca, powołując się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału, co w konsekwencji spowodowało niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i wymierzenie kary pieniężnej.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że decyzję, której legalność była kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji, wydano m.in. na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Zgodnie z powołanym przepisem, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Z kolei stosownie do art. 92a ust. 6 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Wspomniany załącznik w Lp. 5.1.1. przewidywał karę 100 złotych za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, zaś w Lp.5.1.2. karę 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę. Z kolei w Lp. 5.2.1. określono karę w wysokości 150 złotych za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut, natomiast w Lp. 5.2.2. karę w wysokości 200 złotych za każde następne rozpoczęte 30 minut.

Powołane przepisy wskazują, między innymi, zakres ustaleń, których dokonanie jest niezbędne, by nałożenie kary pieniężnej za opisane przewinienia mogło być uznane za zgodne z prawem. Z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy inspekcji drogowej wynika, że kontrolowany przewóz (krajowy transport drogowy osób na linii regularnej [...]) wykonywany był w imieniu i na rzecz J.M.. Niekwestionowane w sprawie dane cyfrowe z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego, ustalenia z kontroli na drodze utrwalone w protokole kontroli wykazały, że kierowca kilkakrotnie przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu oraz maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżącą kary przewidzianej w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym Lp. 5.1.1., 5.1.2., 5.2.1. i 5.2.2. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92a ust. 1, 2, 6 u.t.d. w związku z Lp. 5.1.1., 5.1.2., 5.2.1., 5.2.2. załącznika nr 3 do tej ustawy należało uznać za chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 12 rozporządzenia 561/2006 "(...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności." Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by art. 12 rozporządzenia 561/2006 stanowił wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji, a w związku z tym, przypisywanie Sądowi pierwszej instancji jego naruszenie w sposób określony w omawianym zarzucie jest nietrafne.

W nawiązaniu do ostatnio powołanego zarzutu należy zauważyć, że skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 107 k.p.a., a także art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień organu polegających na pominięciu dowodów przedstawionych przez skarżącą – wydruków z tachografu wraz z odręczną adnotacją kierowcy, które wykazywały, że uzasadnionym powodem naruszeń były niemożliwe do przewidzenia utrudnienia drogowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej dowody, na które powołuje się skarżąca nie zostały pominięte przez organy inspekcji drogowej, co wynika zarówno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 5 - 6), jak i z decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (s. 15). Organ odwoławczy wyjaśnił dlaczego przedstawione przez skarżącą wydruki z tachografu wraz z odręczną adnotacją nie mogły stanowić podstawy zastosowania w sprawie art. 12 rozporządzenia 561/2006. Powołany przepis określa warunki odstępstwa od przepisów art. 6 - 9 rozporządzenia 561/2006, które zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Skarżąca nie zakwestionowała stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym jedynym wyjątkiem od bezwzględnego obowiązku przestrzegania przepisów rozporządzenia 561/2006, są wyłącznie nieprzewidziane i nadzwyczajne okoliczności, czyli sytuacje, kiedy kierowca nie jest w stanie przestrzegać przepisów rozporządzenia bez powodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa drogowego, bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku. Takimi wyjątkami od reguły mogą być jedynie sytuacje, które są niezależne od kierowcy, czy przewoźnika drogowego, niemożliwe do przewidzenia i mające charakter szczególny.

Jak już wspomniano w art. 92a ust. 1 u.t.d. przewidziano odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków tego przewozu. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu.

Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 powołanego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Skarżąca podnosząc zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zmierzała do wykazania, że w sprawie zaistniały przesłanki wyłączenia jej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, których Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł. Podstawy prawnej tego wyłączenia skarżąca upatrywała w art. 92c ust. 1 u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływanie się przez skarżącą na wyłączenie jej odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mogło być skuteczne z następujących powodów:

W orzecznictwie powszechnie przyjęte jest stanowisko, zgodnie z którym przywołana regulacja odnosi się wyłącznie do sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych i nadzwyczajnych. Jedynie okoliczności i zdarzenia o takim charakterze, są tymi, których podmiot wykonujący przewóz nie może przewidzieć i nie ma na nie wpływu. Dopiero więc ich zaistnienie i wykazanie tego przez przedsiębiorcę oraz wpływu na wykonywanie transportu drogowego, wyłącza jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie skutkując umorzeniem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wyraźnie wynika, że przesłanki uwalniające od odpowiedzialności organizatora transportu nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć.

Skarżąca utrzymywała, że stwierdzone naruszenia spowodowane były okolicznościami od niej niezależnymi tj. warunkami drogowymi na trasie [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrudnienia w ruchu drogowym (tzw. korki) nie są zdarzeniami nagłymi, niespodziewanymi, trudnymi do przewidzenia, a co za tym idzie ich wystąpienie nie uzasadnia zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Podkreślenia wymaga, że kierowca, który wykonywał kontrolowany przejazd, wkrótce po podjęciu pracy sygnalizował osobie zarządzającej w przedsiębiorstwie skarżącej, że przejechanie trasy [...] bez naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, z uwagi na utrudnienia w ruchu, jest niemożliwe. Zgłoszenie tego problemu nie wywołało jakiejkolwiek reakcji przedsiębiorcy. Wobec tego stwierdzić należy, że to nie trudne warunki w ruchu drogowym, na które powoływała się skarżąca, lecz nieprawidłowa organizacja pracy kierowców stanowiła źródło naruszeń stwierdzonych podczas kontroli.

Nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca jest zobowiązany zarówno do odpowiedniego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, w sposób uwzględniający wszystkie określone w przepisach zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności, jak i sprawowania kontroli wykonywania tej pracy. Przedsiębiorcę zobowiązują do tego i jednocześnie uprawniają relacje prawne łączące go z kierowcą wykonującym przewóz w jego imieniu i na jego rachunek. Pracodawca ponosi bowiem ryzyko niewłaściwego wykonania pracy przez pracownika. W rozpoznawanej sprawie naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli były wynikiem niewłaściwej organizacji pracy kierowców i ignorowania sygnałów kierowców o występujących przeszkodach w przestrzeganiu przepisów odnoszących się do czasu pracy kierowców.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jak już wspomniano powołany przepis odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Zadaniem przedsiębiorcy (przewoźnika) jest stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przez kierowców obowiązujących przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce.

Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.

W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przytaczając stosowną argumentację. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, ze zm.).