Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2084/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 5.01.2006r. E. G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z prośbą o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Poinformowała, że nie posiada środków do życia. Skromna renta w wysokości 425 zł nie wystarcza na leki i opłaty. Wyjaśniła, że leczy się w poradni neurologicznej i psychiatrycznej, cierpi też na chorobę wrzodową żołądka.

Na wezwanie ZUS zobowiązana przedłożyła szereg dokumentów zaświadczających o jej sytuacji majątkowej.

ZUS decyzją z dnia [...].03.2006r. nr [...] odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Powołując się na postanowienia art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej zwanej "u.s.u.s." stwierdził, iż nie ma przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. E. G. posiada świadczenie rentowe i gospodarstwo rolne, z których można prowadzić skuteczną egzekucję. W ocenie organu umorzenie należności nie jest możliwe z uwagi na ważny interes zobowiązanej, ponieważ nie wystąpiły okoliczności, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia. ZUS podniósł, iż zobowiązana nie przedłożyła dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, że jej sytuacja jest wyjątkowa trudna i spłata zobowiązań wobec ZUS pozbawi ją możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. G. wyjaśniła, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jedynym źródłem jej utrzymania jest renta. Wymieniła opłaty, jakie miesięcznie ponosi, a do wniosku dołączyła dokumenty zaświadczające o prawdziwości jej twierdzeń.

Prezes ZUS decyzją z dnia [...]05.2006r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Podniósł, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek ustalono, że prowadząc działalność gospodarczą Pani E. G. nie dopełniła w okresie 03/2001 - 11/2005 ustawowego obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 7.194,57 zł. Zauważył, że przedłożyła ona dokumenty umożliwiające ocenę możliwości płatniczych, m. in. ksero zeznania o wysokości uzyskanego przychodu za rok 2005 w wysokości 5.024,00 zł wraz z załącznikiem, umowę przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego o pow. 1,56 ha wraz z załącznikiem opisu gospodarstwa, dokument obowiązkowego ubezpieczenia budynków na sumę 17.700 zł, oświadczenie o braku długów, wierzytelności, środków trwałych i wartości niematerialnych lub prawnych. Wskazał też na dokumenty, które zobowiązana przedłożyła na etapie postępowania odwoławczego, tj. zaświadczenia lekarskie, oświadczenie o braku budynków gospodarczych, oświadczenie o nieosiąganiu dochodów z gospodarstwa rolnego oraz faktury za leki, dostawę wody, zakup opału, gazu, usług telekomunikacyjnych i energii elektrycznej na łączną kwotę 548,52 zł z oraz fakturę na kwotę 346,15 zł za dobra zużywane w okresie co najmniej 2 m-cy.

Prezes ZUS zwrócił uwagę, że w obowiązującym porządku prawnym zasadą jest terminowe regulowanie wszelkich zobowiązań, która wynika zarówno z przepisów regulujących obowiązek ubezpieczenia, jak też z przepisów określających istotę działalności gospodarczej, której skutki winien ponosić wyłącznie sam przedsiębiorca. Dlatego co do zasady umarzanie należności winno być stosowane w wyjątkowych i niezależnych od zobowiązanego okolicznościach. Podkreślił, że instytucja umorzenia ma uznaniowy charakter.

Powołując się na art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003r.", Prezes ZUS stwierdził, że w świetle tych przepisów umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić jedynie w sytuacji braku możliwości ich dochodzenia bądź w sytuacji wykazania przez zobowiązanego braku możliwości ich opłacenia, a w niniejszej sprawie przesłanki takie nie występują. E. G. pobiera świadczenie rentowe i posiada nieruchomość rolną, a to oznacza, iż istnieje możliwość prowadzenia egzekucji. Zdaniem organu osiąganie niskich dochodów i ponoszenie niezbędnych opłat wskazuje jedynie na trudną sytuację finansową zobowiązanej, w której znajdują się nieomal wszyscy świadczeniobiorcy pobierający w najniższej wysokości świadczenia emerytalno-rentowe.

W skardze E. G. podniosła, iż Prezes ZUS w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie dysponował pełną dokumentacją zaświadczającą o jej stanie majątkowym, gdyż ta wpłynęła do organu po wydaniu tej decyzji. Wskazała na swój stan zdrowia, który wymaga stałej kontroli lekarskiej i ponoszenia wydatków na leczenie. Opisała sytuację majątkową swoich dzieci wykazując, że nie są w stanie one wesprzeć jej materialnie, podobnie jak i inni członkowie rodziny.

W odpowiedzi na skargę ZUS powtórzył stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu wyrażone w skardze oczekiwanie skarżącej, iż Sąd umorzy odsetki za zaległe należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nie znajduje podstaw prawnych.

Podnieść też trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na względzie, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w u.s.u.s. lub w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do ZUS-u należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność.

Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a.").

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego.

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

W konsekwencji decyzje wydane przez Prezesa Zakładu i Zakład oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a.

W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie, uzasadnienie jest bowiem jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic tego uznania.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Zakład w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].2006r. skupił się wyłącznie na przesłankach umorzenia należności zawartych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. stwierdzając enigmatycznie, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. W ogóle nie przytoczył przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., przez co skarżąca została pozbawiona wiedzy na temat prawnych możliwości umorzenia odsetek od należności, co w efekcie mogło wpłynąć na sposób przedstawienia jej sytuacji bytowej na etapie postępowania odwoławczego. Za niewystarczające dla wykazania, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r., jest jednozdaniowe stwierdzenie organu, iż zobowiązana nie przedłożyła dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, że jej sytuacja jest wyjątkowa trudna i spłata zobowiązań wobec ZUS pozbawi ją możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Po pierwsze, złożyła ona szereg dokumentów zaświadczających o jej sytuacji majątkowej, którymi Zakład dysponował, ale w jego decyzji nie znalazło się wyjaśnienie, dlaczego te dokumenty uznał za niewystarczające. Po drugie, ustalenie stanu faktycznego należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie i w ramach tego obowiązku organ może zażądać od strony przedłożenia dokumentów, szczególnie, gdy strona nie znając przesłanek umorzenia należności i odsetek od nich może nie mieć wiedzy, jakie dowody są istotne w sprawie. W niniejszej sprawie Zakład nie wezwał zobowiązanej do przedłożenia stosownych dokumentów, których brak uznał za jedną z przyczyn odmowy umorzenia odsetek. Przedłożenie przez E. G. szeregu dokumentów szczegółowo obrazujących jej sytuację majątkową na etapie postępowania odwoławczego świadczyć może o tym, iż dopiero z uzasadnienia decyzji Zakładu dowiedziała się, jakie dokumenty są istotne w sprawie i jakie winna złożyć.

Podobnie enigmatyczne jak Zakładu jest uzasadnienie decyzji Prezesa ZUS, który w ramach swoich kompetencji merytoryczno-reformatoryjne mógł błąd organu I instancji naprawić. Poza tym, że Prezes ZUS wymienił dokumenty, jakie przedłożyła zobowiązana, jego uzasadnienie co do meritum niczym nie różni się od zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej; jest ono tak samo enigmatyczne.

Dlatego podkreślenia wymaga, iż nie może być uznane za prawidłowe uzasadnienie decyzji, które ogranicza się jedynie do przywołania przepisów i nielicznych elementów stanu faktycznego bez analizy wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracji ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia typu "nie stwierdzono występowania przesłanek umorzenia" i powołanie się na posiadanie przez zobowiązaną renty i gospodarstwa rolnego (które zresztą stanowi współwłasność dzieci skarżącej) nie wypełnia wymagań budowy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest bowiem analiza stanu majątkowego, w ramach której należy wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków (w tym na leczenie), zdolność do osiągania dochodu, itp. - w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez stronę. Konieczne jest dokonanie oceny, w jaki sposób przywołane przez skarżącą okoliczności mogą wpłynąć na jej zdolności płatnicze i możliwość wywiązania się z zobowiązań. Żadna z wydanych w niniejszej sprawie decyzji takich elementów nie zawiera, podobnie jak brak w nich odniesienia do przedłożonych przez skarżącą dowodów (nie wystarczy je tylko wymienić, należy postąpić zgodnie z normą art. 107 § 3 k.p.a.).

Trudno zgodzić się ze skarżącą, iż Prezes ZUS nie dysponował dowodami przedłożonymi na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ z akt wynika, że wpłynęły one do organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji i zostały w niej wymienione.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że organy nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie oceniły sytuację faktyczną, w jakiej znajduje się skarżąca. W świetle zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., takie działanie organu z całą pewnością nie służy przedmiotowej zasadzie. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., o czym już była mowa.

Nadto, w myśl dyspozycji art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich dla sprawy okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia niosą w sobie cechę dowolności działania, nie zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga też, że dyspozycja wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązuje każdy z organów, który wydaje w sprawie decyzję, tymczasem Zakład obowiązku tego nie dochował, do czego nie odniósł się w ogóle Prezes ZUS, a do czego jako organ nadzorczy był zobowiązany.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości, w szczególności ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.