Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 255/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 781
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego opłaty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzekł na wniosek J. W. o przekształceniu odpłatnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w B., oznaczonej działką nr [...] i jednocześnie ustalił wysokość opłaty za przekształcenie i sposób jej waloryzacji.

Następnie pismem z dnia [...] r. (nr [...]) nazywanym decyzją, Prezydent Miasta B., powołując się na regulację art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z § 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych miasta z tytułu należności pieniężnych oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, jak również wskazania organów do tego uprawnionych, wyraził J. W. zgodę w sprawie ratalnej spłaty należności z tytułu raty rocznej za [...] r. za powołane na wstępie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wskazując, że wysokość raty rocznej wynosi [...] zł i winna być wpłacona w oznaczonych terminach w 3 ratach. Poinformował jednocześnie, że "decyzja" nie została wydana w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej Kpa.) i nie przysługuje od niej odwołanie.

J. W. pismo z dnia [...] r. uznał za decyzję i działając przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia [...] r., następnie sprostowanym i uzupełnionym pismem z dnia [...] r., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podnosząc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wskazał na naruszenie: art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, art. 107 § 1 i § 3 Kpa oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 781). W uzasadnieniu wniosku jego autor próbując zdefiniować pojęcie decyzji administracyjnej zauważył, że pismo z dnia [...] r. spełnia wszystkie obligatoryjne wymogi takiego aktu, zawiera bowiem rozstrzygnięcie dotyczące obowiązku uregulowania należności w wysokości w niej wskazanej, jest skierowane do indywidualnej osoby oraz zawiera podpis osoby upoważnionej do jej wydania ze wskazaniem jej imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Nadto, zgodnie z art. 5 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, ustalenie wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało w drodze decyzji.

Wnioskodawca omawiając kolejne nowelizacje ustawy z dnia 4 września

1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności podkreślił, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, OTK 2000/3/87, art. 5 (w tym ust. 4 będący podstawą wydawanych decyzji określających wysokość raty rocznej) stracił swoją moc obowiązującą. Oznacza to, że z chwilą ogłoszenia w/w orzeczenia brak było podstaw prawnych do wydawania decyzji ustalających raty roczne za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Uzasadniając dalsze zarzuty wniosku jego autor wskazał na pogwałcenie przez organ rozstrzygający sprawę zasad ogólnych postępowania administracyjnego, toczącego się bez udziału J. W. oraz brak w treści decyzji wszystkich elementów wymaganych w oparciu o regulację art. 107 § 1 i § 3 Kpa, przede wszystkim pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia od niej odwołania.

W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia

4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wnioskodawca analizując istotę instytucji waloryzacji zwrócił uwagę na niezasadność dokonanej waloryzacji już pierwszego świadczenia pieniężnego, albowiem odpowiada ono wówczas aktualnej wartości pieniądza, natomiast każda następna rata roczna jest w ten sposób zawyżona o tę waloryzację. Nadto zaakcentował, że wartość rynkowa nieruchomości, od której winna być ustalona wysokość opłaty za przekształcenie i w konsekwencji wysokość rat rocznych, wynosiła [...] zł, nie zaś [...] zł, będącą kwotą uzyskaną za tę nieruchomość w drodze przetargu. Wobec tego wysokość rat rocznych była zawyżona o 100 %, zatem nieuprawnionym było waloryzowanie tych świadczeń, gdyż nie traciły one swojej wartości. Zauważył również brak uwzględnienia przy ustalaniu wartości użytkowania wieczystego gruntu faktu uiszczenia przez J. W. pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w kwocie [...] zł w [...] r. przy zawieraniu umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

W uzupełnieniu wniosku pismem z dnia [...] r. pełnomocnik J. W. przywołał szereg dodatkowych argumentów, wskazujących w jego ocenie, na elementy formalne i materialne kreujące decyzję, mających zanegować jedynie informacyjny charakter spornego pisma.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia

[...] r., nr [...] w oparciu o art. 61a Kpa, odmówiło wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego na wstępie pisma z dnia [...] r. (nr [...]).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności poprzedza kontrola ze strony organu administracji, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia tego postępowania o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności m.in. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia administracyjnego określonego w art. 126 Kpa, na co wskazuje regulacja art. 1 pkt 1 Kpa.

Kolegium uznając, że "decyzja" z dnia [...] r. nie była decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, zwróciło uwagę, że podstawę prawną działania organu w niniejszej sprawie stanowił art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych miasta z tytułu należności pieniężnych oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, jak również wskazania organów do tego uprawnionych. "Decyzja" z dnia [...] r. nie opiera się zatem bezpośrednio na normie kompetencyjnej, uprawniającej do rozstrzygania indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, ale na normach wyrażonych w powyższej uchwale Rady Miejskiej, zaś Prezydent Miasta B. jako reprezentant Gminy (wykonującej swoje uprawnienia właścicielskie) realizował jej oświadczenie woli.

Tymczasem Kolegium związane było treścią w/w uchwały jako aktem prawa miejscowego. Stosownie do § 3 ust 2 załącznika do uchwały, od należności, której termin zapłaty odroczono lub którą rozłożono na raty, nie pobiera się odsetek za zwłokę za okres od wydania decyzji do upływu terminu zapłaty określonych w decyzji; decyzja ta nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzał to także § 7 ust. 1 tego załącznika. Nadto, powszechnie obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały formy decyzji administracyjnej dla rozkładania na raty należności pieniężnych określonych w art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Wobec tego, w ocenie organu, z przyczyn przedmiotowych zachodziła przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...]r. (nr [...]).

W ustawowym terminie pełnomocnik J. W. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności "decyzji" z dnia [...] r. (nr [...]). W uzasadnieniu wniosku zarzucił organowi, że swoje rozważania odniósł jedynie do kwestii rozłożenia zobowiązania na raty, podczas gdy istota zagadnienia dotyczy błędnego określenia samego zobowiązania (raty rocznej). Jednocześnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację, stosownie do której sporne pismo jest decyzją administracyjną. W sposób obszerny odnosząc się do literatury przedmiotu, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych, odwołał się do pojęcia "informacji" oraz charakteru prawnego decyzji administracyjnej, a także wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Pełnomocnik nie zgodził z poglądem Kolegium, zgodnie z którym aby pismo zawierające minimum elementów pozwalających uznać go za decyzję administracyjną, było taką decyzją z wszelkimi tego konsekwencjami, wymagany jest przede wszystkim przepis prawa materialnego. Jego zdaniem, jeżeli istniałby przepis będący podstawą decyzji administracyjnej, to nawet przy niezachowaniu formy decyzji (ale przy minimum jej elementów), przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nigdy nie znalazłby zastosowania. Pełnomocnik wytknął również, że Kolegium nie wzięło pod uwagę skutków społeczno-gospodarczych wadliwej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r., nr [...]. W jego uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że przedmiotem jego kontroli nie było pismo zawiadamiające o wysokości kolejnej raty rocznej, lecz "decyzja" Prezydenta Miasta B. rozkładająca zobowiązanie na raty, wydana na podstawie przepisów prawa miejscowego, którymi Kolegium jest związane (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.).

Przechodząc do przedmiotowej kontroli Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem zawartym w postanowieniu tego organu z dnia [...] r., zgodnie z którym Prezydent Miasta B. nie prowadził postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz działał jako reprezentant Gminy, w konsekwencji nie została wydana w sprawie decyzja administracyjna w ujęciu kodeksowym, o czym przesądza regulacja § 3 ust. 2 i § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...].

Kolegium odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy wskazało, że określenie wysokości raty rocznej za przekształcenie jest integralną częścią spornej "decyzji" i nie może być podstawą odrębnej kwalifikacji prawnej. Wobec tego brak formy decyzji administracyjnej odnieść należy do całości tej "decyzji", co uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Organ zwrócił także uwagę na uprawnienie strony do obrony swych praw przed sądem powszechnym oraz istniejącą możliwość zaskarżenia w trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika. Domagając się jego uchylenia w całości oraz zwrotu kosztów postępowania, wskazał na naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez bezpodstawne jego zastosowanie;

- art. 104 § 1 Kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 138 Kpa poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, że zaskarżone wnioskiem o stwierdzenie nieważności pismo nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy jego część składową stanowi zarówno decyzja administracyjna w powyższym rozumieniu (ustalająca wysokość raty rocznej), jak i "decyzja" nie będąca takim aktem, wydana w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej B. (rozkładająca zobowiązanie na raty):

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 138 Kpa, bowiem fragment "decyzji" ustalający ostateczną wysokość raty rocznej ma charakter decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej, nadto instytucja stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej znajdzie zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo spełniające wszystkie wymogi charakteryzujące decyzję i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że rozstrzygnięcie Kolegium winno być oparte o treść art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie postanowienia z dnia [...]r. i stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem pismo z dnia [...] r. w zakresie ustalania wysokości raty rocznej za przekształcenie spełnia wszystkie obligatoryjne wymogi decyzji administracyjnej.

Skarżący analogicznie jak we wcześniejszych pismach odniósł się do literatury przedmiotu, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie pojęcia "informacji" oraz charakteru prawnego decyzji administracyjnej, a także wydania decyzji bez podstawy prawnej. Podkreślił przy tym, że bez znaczenia pozostaje fakt, że podstawę prawną, na jakiej oparte zostało sporne pismo stanowi przepis uchwały Rady Miejskiej B., albowiem dotyczy on jedynie fragmentu zawartego w tym piśmie rozstrzygnięcia dotyczącego rozłożenia zobowiązania na raty. Tymczasem sporne pismo zawiera dwa rozstrzygnięcia dotyczące: ustalenia wysokości raty rocznej (wymagające formy decyzji administracyjnej) i rozłożenia zobowiązania na raty (nie wymagające formy w/w decyzji).

Zdaniem skarżącego, organ zanim objął swoją kontrolą kwestię rozłożenia należności na raty, winien rozpoznać zagadnienie powstania samej należności (wysokości raty rocznej za przekształcenie). Tymczasem organ pominął tę kwestię, jak również okoliczność, że Prezydent Miasta B. działał w niniejszej sprawie w dwojakiej roli: jako organ administracji (ustalając wysokość raty rocznej za przekształcenie) i jako reprezentant Gminy (rozkładając przedmiotowe zobowiązanie na raty).

Końcowo skarżący przywołał szereg przykładów innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegających kognicji sądów administracyjnych, celem wykazania, że obowiązku finansowego określonego w spornej "decyzji" nie można zaliczyć do powyższej kategorii.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W uzupełnieniu skargi pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że obowiązek zapłaty należności z tytułu rat rocznych nie mógł być nałożony w drodze zwykłego pisma informującego o jej wysokości. Obowiązek ten o charakterze indywidualnym i konkretnym mógł wynikać jedynie z decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie właściwej wysokości tej należności. Na poparcie tego poglądu przywołał m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Nadto celem potwierdzenia stanowiska zawartego w skardze, wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 699/06; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Go 4/11; wyrok WSA we Wrocławiu

z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 393/05).

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymując dotychczasową argumentację i zarzuty zawarte w skardze oraz jej uzupełnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Prawidłowo bowiem Kolegium uznało, że przedmiotowe pismo z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, na które przysługiwałoby zażalenie, a zatem z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne wdrożenie trybu nadzwyczajnego celem stwierdzenia jego nieważności, co obligowało organ administracji do wydania postanowienia odmownego w trybie art. 61a kpa. Jak już wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 567/11, mocą którego oddalono skargę J. W. na postanowienie Kolegium z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej za przekształcenie prawa za rok [...], kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 kpa ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej".

Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 kpa, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z art. 104 kpa wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw, z tym, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie.

Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu kpa. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie kpa i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 kpa. Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym. W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1982, z. 9, p. 169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy formy prawnej działania organu administracji w zakresie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa za dalsze lata. Sama decyzja o przekształceniu praw zapadła bowiem w dniu [...]r., zaś pismo z dnia [...] r. dotyczyło raty rocznej za [...] rok. Niewątpliwie pismo to pochodziło też od organu administracji (Prezydenta Miasta B.) i zawierało zarówno wyliczenie wysokości opłaty rocznej, jak i oświadczenie organu o rozłożeniu tej kwoty na raty. Co więcej, pismo to zostało zatytułowane "decyzją", lecz równocześnie organ administracji poinformował, że nie jest to decyzja w rozumieniu kpa i nie przysługuje od niej odwołanie. Taka forma działania organu w zakresie rozkładania na raty należności pieniężnych wynikała bowiem z obowiązującej wówczas uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...], przywołanej przez Kolegium. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego miała zaś walor wiążący. Jest też poza sporem, że akty prawne wyższego rzędu nie przewidywały formy decyzji administracyjnej dla rozkładania na raty należności pieniężnych. Spór dotyczy zaś jedynie tej części "decyzji" z dnia [...]r., w której określono wysokość raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa za [...] r. Zdaniem Sądu administracyjnego sama nazwa pisma nie przesądza jego charakteru prawnego.

Nie może też przemawiać za uznaniem pisma z dnia [...] roku za decyzję, twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstawa (niezależnie od określenia obowiązków w decyzji z dnia [...] r.) do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki.

Wniosek taki wypływa jednoznacznie z treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Do właściwości sądów administracyjnych należy bowiem także kontrola innych niż decyzje i postanowienia, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wyjaśniono w literaturze, czynności te są działaniami faktycznymi, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków, głównie o charakterze materialno-technicznym. Jako przykład wymienia się m. in. ustalenie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pism, wykazów, zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji, wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd.

C. H. Beck, W-wa 2011, str. 60-61).

Zdaniem składu orzekającego, pismo w sprawie wysokości opłaty rocznej za przekształcenie prawa, przybiera postać czynności materialno-technicznej. Stanowi bowiem nie tylko informację, lecz jest konsekwencją obliczenia wysokości opłaty z tego tytułu przy zastosowaniu zasady waloryzacji w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni, a zatem jest efektem matematycznych przeliczeń dokonanych przez upoważnionego pracownika organu administracji. Tego rodzaju czynność obrachunkowa kształtuje sytuację prawną jednostki. Na gruncie powołanej wyżej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa... właściwy organ administracji określał w drodze decyzji administracyjnej jedynie wysokość pierwszej opłaty rocznej. Ustawa ta nie przewidywała formy prawnej w postaci decyzji administracyjnej do ustalania opłat rocznych za kolejne lata. Wniosek taki należy wyprowadzić na podstawie analizy kolejnych nowelizacji ustawy. Art. 5 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym, pod rządami którego zapadła decyzja z dnia [...] r., stanowił o określeniu w drodze decyzji wysokości raty rocznej, o której mowa w ust. 1. Z kolei ust. 2 tego przepisu, stanowił, że wysokość raty rocznej, o której mowa w ust. 1, równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok [...], waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Kolejna nowelizacja art. 5 ust. 4 ustawy, dokonana ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668), wprowadzała jedynie zmiany w zakresie właściwości organów. Jednakże istotny charakter miała kolejna nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1020). Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 1997 r., wysokość pierwszej raty rocznej, o której mowa w ust. 1 oraz wysokość całej należności związanej z opłatą za przekształcenie prawa, określa właściwy organ w drodze decyzji. Ustawa nowelizująca nie zawierała przy tym żadnej regulacji co do trybu ustalania dalszych opłat rocznych w przypadku przekształcenia prawa przed dniem

5 stycznia 1999 r. jako daty wejścia w życie nowelizacji. Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt utraty mocy art. 5 ustawy z dniem 14 kwietnia 2000 r. w konsekwencji przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wszak istotą orzeczenia Trybunału było zdyskwalifikowanie działania ustawodawcy, który ograniczając okres płatności rat za przekształcenie prawa, pozbawił gminy należnych im dochodów, a nie – pozbawienie w ogóle możliwości pobierania opłaty za przekształcenie prawa.

Gdyby zaś rozumować, że do daty wejścia w życie orzeczenia TK, organ administracji corocznie w drodze decyzji administracyjnej określał wysokość opłaty rocznej, to po tej dacie powstałaby luka prawna. Tymczasem zdaniem sądu administracyjnego, w istocie art. 5 ust. 4 ustawy z 1997 r. już w pierwotnym brzmieniu stwarzał podstawę prawną do wydania tylko jednokrotnie decyzji o ustaleniu wysokości pierwszej opłaty rocznej, zaś nowelizacja tego przepisu, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r., nie zmieniała stanu prawnego, a jedynie precyzowała poprzedni stan prawny. Taka wykładnia art. 5 ust. 4 ustawy, wynika też z decyzji z [...] r.

Stąd też, w dacie sporządzenia przedmiotowego pisma z [...] r., nie obowiązywał żaden przepis prawa materialnego, który obligowałby organ administracji do określenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa w drodze decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że to strona samodzielnie dokonywała obliczenia wysokości tejże opłaty. Konkretyzacja wysokości raty rocznej wymagała bowiem obliczeń organu administracji w drodze czynności technicznej, o podjęciu której strona została powiadomiona przedmiotowym pismem. Działanie w formie czynności materialno-technicznej nie oznacza też słabszej ochrony prawnej, jak uważa skarżący. Czynność taka podlega bowiem kontroli sądowej po uprzednim wyczerpaniu środka w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zaś charakter procesowy i podlega przywróceniu (vide: uchwała NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt I FPS 5/10, ONSA i WSA 2011/3/50).

Sądowa kontrola pisma z dnia [...] r. w przedmiocie wysokości raty rocznej za [...] r., nie jest jednak możliwa w ramach niniejszego postępowania, stąd też pozostałe zarzuty skargi, kwestionujące wysokość tejże raty, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dodać należy, że w dacie sporządzenia spornego pisma sądową kontrolę czynności materialno-technicznych przewidywał przepis art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), którego brzmienie było analogiczne, jak w dacie obowiązującego art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 2002 r.

Przywołane przez skarżącego orzecznictwo w piśmie z dnia [...] r. nie dotyczy zaś charakteru prawnego formy działania organu administracji w zakresie określenia wysokości raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa, która w ocenie składu orzekającego przybiera postać czynności materialno-technicznej, o czym przesądza brak w systemie prawa materialnego przepisu przewidującego działanie w formie decyzji w rozumieniu art. 104 kpa i jednoznaczne stwierdzenie organu, że pismo z dnia [...]r., mimo nazwy, nie stanowi takiej decyzji.

W konsekwencji, zaskarżone postanowienie nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa. Zasadnie zatem Kolegium orzekło w odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] r. (art. 61a kpa). Stąd też, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez Kolegium reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.