Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1032/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 54  art. 55, art. 57
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1591/08 w sprawie ze skargi E. M., R. M. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1591/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M., R. M. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...], Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu wniosku Gminy i Miasta Tyczyn, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia skarżącemu – E. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w T.. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie prowadzi się m.in. w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę [art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.)], a tak sytuacja wystąpiła, zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie. Wskazał, że podstawą udzielenia przez Starostę Rzeszowskiego pozwolenia na użytkowanie była inwentaryzacja geodezyjna działki, inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem o zdatności obiektu do użytku, a także protokoły badań i sprawdzeń. Zauważył, że inwentaryzacja działki wykazuje, że inwestor zamiast szamba wykonał przyłącz kanalizacyjny w granicach własnej działki, a na powyższe podłączenie posiada umowę na odbiór ścieków z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej "[...]" Sp. z o.o. w Tyczynie. Jest to więc wystarczające do stwierdzenia, że odprowadzenie ścieków z obiektu jest prawidłowe. Zarzut, że kanalizacja do budynku została wykonana przez inwestora także pod drogą nie znalazł odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Wojewoda zaznaczył jednocześnie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie ma na celu stwierdzenie zdatności do użytku obiektu pod kątem zachowania przepisów techniczno-budowlanych. Bez znaczenia zatem dla tej oceny pozostają kwestie związane z naruszeniem cudzej własności.

Od decyzji Wojewody odwołania wnieśli Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie oraz Gmina i Miasto Tyczyn. Pierwszy odwołujący się zarzucił, że przyłącze wykonano z przekroczeniem drogi wojewódzkiej nr 878 Rzeszów – Dylągówka w km 9+060 metodą podwiertu, bez zezwolenia Zarządu Drogi. Drugi natomiast wskazał, iż skoro w postępowaniu nadzoru budowlanego doszło do "rozciągnięcia" zakresu pozwolenia na użytkowanie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] również na "instalacje i urządzenia techniczne niezbędne do prawidłowego funkcjonowania budynku", to konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie, gdyż przyłącz kanalizacyjny wybudowany został poza granicami działki inwestora bez zgody właściciela działki sąsiedniej.

W wyniku rozpoznania odwołań, decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana tylko po spełnieniu przesłanek określonych w art. 55 i 57 ustawy – Prawo budowlane. W warunkach niniejszej sprawy nie została natomiast spełniona żadna z przesłanek wymienionych w tych przepisach, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty wobec rażącego naruszenia art. 57 powołanej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że z uregulowania art. 57 ust. 2 powołanej ustawy wynika wprawdzie, że istnieje możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę dokonanych podczas wykonywania robót budowlanych, jednakże w niniejszej sprawie przepisu tego nie można zastosować, bowiem pozwolenie na budowę z dnia 15 lutego 1996 r. zezwalało inwestorowi na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego nr [...], zaś wykonany budynek w sposób istotny odbiega od tego projektu zarówno wymiarami zewnętrznymi, jak i funkcją, konstrukcją i kształtem. Fakt wykonania obiektu budowlanego w sposób istotny odstępującego od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane nie może być akceptowany i zalegalizowany poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, współwłaściciele działki nr [...] – E. M., R. M. i A. M. wskazali, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie załączył wszelkie wymagane przepisami dokumenty, z których jednoznacznie wynika, iż wszystkie roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i normami prawnymi, w sposób nie naruszający praw osób trzecich. Zauważali, że organ odwoławczy, wskazując na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu typowego, pominął fakt, że inwestor zmian tych dokonał na podstawie pozwolenia na budowę Burmistrza Miasta i Gminy Tyczyn z dnia [...] października 1996 r., Nr [...]. Podnieśli ponadto, że zarówno inwentaryzacja geodezyjna działki, jak i inwentaryzacja budowlana wykazały, iż inwestor wykonał zamiast szamba, przyłącz kanalizacyjny w granicach własnej działki i w związku z tym przyłączeniem posiada umowę o odbiór ścieków z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej, co jest wystarczające do stwierdzenia, że odprowadzenie ścieków z budynku jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając skargę za niezasadną, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Starosta Rzeszowski, udzielając pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym, zlokalizowanego na działce nr [...] w Tyczynie, ustalił, że obiekt został zrealizowany w całkowicie zmienionym układzie konstrukcyjnym i funkcjonalnym. Biorąc jednak pod uwagę przedłożoną do wniosku inwentaryzację powykonawczą działki i budynku doszedł do przekonania, że roboty przy jego budowie wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami i obowiązującymi normami, a wprowadzone zmiany nie naruszają praw osób trzecich oraz obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Sąd I instancji stwierdził, iż argumenty skargi, zgodnie z którymi inwestor dokonał zmian na podstawie decyzji z dnia 3 października 1996 r. jest całkowicie niezasadne, bowiem decyzja ta dotyczy zupełnie innego obiektu zaprojektowanego również na działce nr [...] w Tyczynie. Decyzja zaś Starosty o pozwoleniu na użytkowanie nie nawiązuje w jakikolwiek sposób do tej decyzji. W niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na użytkowanie obejmuje tylko obiekt, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 lutego 1996 r. i jak wynika z akt sprawy, Starosta wydając to pozwolenie kierował się wyłącznie przedłożoną przez inwestora inwentaryzacją powykonawczą, która wykazuje, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego odstąpiono w sposób istotny od zatwierdzonego projektu ([...]) oraz warunków pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub 3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Zauważył, iż w świetle art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Tyczynie, na którego wzniesienie było wydane pozwolenie na budowę, można było przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. W razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia inwestor powinien dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami. W przypadku jednak, gdy wykonanie obiektu budowlanego nastąpiło w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nie może wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu bez uprzedniego zakończenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy, decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wydana została bez podstawy prawnej, bowiem przepis art. 55 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie przewidywał możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego z istotnymi odstępstwami. Fakt wykonania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania przez nadzór budowlany. Skoro zaś Starosta zezwolił na użytkowanie przedmiotowego obiektu to wyraźnie naruszył normy Prawa budowlanego. Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego może być bowiem wydane dopiero wówczas, gdy inwestor wykona nakazane przez nadzór budowlany obowiązki lub gdy wykluczony zostanie obowiązek nakazu rozbiórki wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co do którego nie wykluczono jednoznacznie obowiązku nakazu rozbiórki jest zatem naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującym nieważnością decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył E. M.. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 55 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż decyzja Starosty wydana została bez podstawy prawnej i zasadnie stwierdził jej nieważność, uchylając w konsekwencji również decyzję organu I instancji,

b) art. 57 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewzięcie pod uwagę, iż decyzja Starosty mieści się w zakresie uznania administracyjnego i została wydana ze świadomością, że przy realizacji obiektu mieszkalnego zmiany w zakresie funkcji, kształtu, konstrukcji i wymiarów nie były istotne w stosunku do projektu lub warunków pozwolenia na budowę,

2/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji tego, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie przytoczył podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia,

b) art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez wydanie wyroku w sytuacji braku podjęcia wszystkich możliwych kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie ustalenia odstępstw i niezgodności między wykonanym obiektem, a planem – dokumentacją techniczną i warunkami pozwolenia na budowę w zakresie funkcji, kształtu, konstrukcji, wymiarów, a ponadto nieuwzględnienie faktu, iż przyłącz kanalizacji sanitarnej wykonany przez skarżącego został zrealizowany w obrębie działki nr [...], a dalsze podłączenie instalacji do sieci poza tą działką zostało wykonane przez osoby trzecie,

c) art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie przez Sąd l instancji przy rozpoznaniu skargi granic sprawy; dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego; przyjęcie, że decyzja Starosty nie była poprzedzona postępowaniem, o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane i niewyjaśnienie, czy kwesta ta była przedmiotem uwagi organu I instancji,

d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 i 77 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że zachodzi przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy skarżący nie był przez organ administracji publicznej zobowiązany do przełożenia dokumentacji technicznej w zakresie wykonania kanalizacji sanitarnej, która w graniach działki nr [...] wykonana została przez skarżącego, natomiast przyłącz poza jej granicami został wykonany w oparciu o umowę między żoną skarżącego – A. M., a Gminą Tyczyn z dnia 15 grudnia 1997 r. o podłączenie kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] do sieci.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniósł, iż organ I instancji, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stwierdził, że Starosta miał świadomość i akceptował dokonane w trakcie realizacji obiektu odstępstwa od projektu i warunków pozwolenia na budowę w zakresie funkcji, kształtu, konstrukcji i wymiarów budynku. W ocenie skarżącego, Starosta przyjął, że zmiany te nie były na tyle istotne, aby uzasadniały konieczność przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji ustalił też jednoznacznie, iż zarzut wykonania przez niego kanalizacji sanitarnej poza działką nr [...] nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Wykonana przez niego kanalizacja sanitarna zrealizowana została bowiem w granicach jego działki.

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji, skarżący stwierdził natomiast, iż w jej komparycji nie wskazano podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia, przywołując jedynie przepisy proceduralne – art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącego, stanowi to istotne uchybienie, gdyż nie wskazuje przyczyny, dla której stwierdza się nieważność decyzji Starosty. Jedynie w uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy przywołał art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wskazując, iż inwestor nie przedłożył do zawiadomienia o zakończeniu budowy całego szeregu dokumentów, przy czym ustalenie to ma charakter gołosłowny i pomija to, że dokumentacja budowy została złożona przez inwestora we właściwym urzędzie.

Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, nie wskazują ponadto na czym polegają odstępstwa od projektu budowlanego oraz dlaczego są one istotne. W ocenie skarżącego, przedmiotowe zmiany nie miały natomiast charakteru istotnego w stosunku do dokumentacji budowlanej. Sąd pomija również fakt, że inwestor wykonał kanalizację sanitarną w granicach swojej działki i w świetle treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...], posiada ważną umowę o zaopatrzenie działki w wodę oraz odprowadzania z niej ścieków. W tym zakresie spełniał zatem wszystkie wymogi prawne związane z użytkowaniem obiektu. Skarżący zauważył ponadto, iż nadzór budowlany nie nałożył na niego jakichkolwiek obowiązków. W sprawie nie zaistniała zatem sytuacja wskazująca na konieczność wydania nakazu rozbiórki. W świetle powyższego, skarżący stwierdził, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny prawnej zaistniałej sytuacji, w szczególności bezzasadnie stwierdził, iż decyzja Starosty wydana została bez podstawy prawnej. Pominął również kwestię przesłanki, dla której organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji Starosty, ustalając, że decyzja Starosty została wydana bez podstawy prawnej, czego nie dopatrzył się ani organ I instancji, ani organ odwoławczy.

W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2009 r., w nawiązaniu do treści skargi kasacyjnej, skarżący zwrócił dodatkowo uwagę na brak, w jego ocenie, właściwości zarówno Wojewody Podkarpackiego, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Ponownie powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2003 r., dodając, iż Sąd Okręgowy w Rzeszowie oddalił apelację w tej sprawie. Z jej akt wynika też wyraźnie, że podłączenie budynku do kanalizacji nastąpiło w pełni legalnie w oparciu o umowę z Gminą Tyczyn z dnia 15 grudnia 1997 r. W przedmiotowym piśmie, skarżący zawarł jednocześnie wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy, jaka toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w celu wykazania, że oba postępowania sądowo-administracyjne dotyczą tej samej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Przedmiotowe podstawy nie mogą być jednak uznane za usprawiedliwione. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia.

Zauważyć należy, iż co do zasady, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji (art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno odpowiadać wymogom, określonym w art. 57 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, tj. powinny być do niego dołączone określone w tych przepisach dokumenty. W przypadku, gdy przedłożone przez inwestora dokumenty są niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości, na wezwanie organu, jest on obowiązany do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji (art. 57 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane).

Sytuacja prawna inwestora zmienia się, gdy podczas wykonywania robót budowlanych odstąpił on od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Sytuacja taka uzasadnia bowiem wniesienie przez organ sprzeciwu i w zależności od okoliczności faktycznych sprawy uruchomienie trybu naprawczego, określonego w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane lub procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W sytuacji, gdy w trakcie wykonywania robót inwestor wprowadził zmiany nie odstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, wymagane jest uzyskanie przez niego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę. Zauważyć należy, iż przytoczony przepis stanowił podstawę prawną decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, stanowiącej przedmiot postępowania nieważnościowego.

W sytuacji jednak, gdy roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane) postępowanie naprawcze przejmują organy nadzoru budowlanego. W tej sytuacji, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego możliwe jest na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, po uprzednim doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż rodzaj podejmowanych przez inwestora i organy czynności, poprzedzających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zależy od rodzaju zmian dokonanych przez inwestora podczas wykonywania robót budowlanych. Niewadliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego zależy tym samym od właściwej oceny rodzaju zmian dokonanych przez inwestora podczas wykonywania robót budowlanych.

Zauważyć należy, iż budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Kwestia oceny "istotności" tych odstępstw pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Uznanie to nie może być jednak dowolne. Nie powinno budzić wątpliwości, że zmiany uznane za nieistotne nie mogą prowadzić do zrealizowania całkowicie innej, nowej inwestycji pozbawionej, charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, iż za roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach uznać należy m.in. roboty, w wyniku których dochodzi do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, co znajduje potwierdzenie w brzmieniu obowiązującego obecnie art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, słusznie uznały, że w warunkach niniejszej sprawy mamy do czynienia z odstępstwami istotnymi. Zauważyć bowiem należy, iż decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. skarżącemu udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu powtarzalnego nr [...] oraz bezodpływowego osadnika ścieków z przyłączem kanalizacyjnym. Zrealizowany przez niego budynek odbiega natomiast w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż w trakcie jego realizacji doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, w tym w szczególności w zakresie znacznego wzrostu powierzchni użytkowej i zabudowy oraz kubatury. Zmieniony został całkowicie układ konstrukcyjny i funkcjonalny budynku, co potwierdzone zostało w inwentaryzacji powykonawczej. Zmianie uległ też rodzaj wykonanych urządzeń technicznych zapewniających możliwość użytkowania obiektu. Zauważyć jednocześnie, iż stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo budowlane, przez obiekt budowlany rozumieć należy budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym to natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, słusznie uznały, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Z uwagi na wprowadzone przez skarżącego istotne zmiany, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego możliwe było jedynie po uprzednim przeprowadzeniu postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Zauważyć jednocześnie należy, iż w ocenie organu odwoławczego zastosowanie przez Starostę w niniejszej sprawie art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w ocenie Sądu I instancji, o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej, gdyż wskazany przepis nie przewidywał możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż fakt braku przywołania w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego przepisów art. 55 ust. 1 pkt 2 oraz art. 57 ustawy – Prawo budowlane, w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że organ ten uznał wskazane przepisy za rażąco naruszone w sprawie, nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mogło tym samym stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie budzi bowiem wątpliwości, że podstawę prawną decyzji organu odwoławczego stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 55 ust. 1 pkt 2 oraz art. 57 ustawy – Prawo budowlane.

Wracając do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiącej podstawę nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r., przyznać należy rację skarżącemu, który dopatrzył się rozbieżności w tym zakresie w rozstrzygnięciach organu odwoławczego i Sądu I instancji. Stwierdzić jednak należy, iż brak zgodności w tej kwestii nie ma istotnego wpływu na prawidłowość podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, gdyż zarówno wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jak i bez podstawy prawnej, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślić jednocześnie należy, iż pojawiające się rozbieżności co do zakresu pojęciowego obydwu przesłanek, zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, są efektem zarówno nieostrego charakteru samych przesłanek, jak i nieostrej granicy pomiędzy nimi (zob. szerzej: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2005, s. 949 i nast.).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać należy bowiem za zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi, zaś błędne jest jedynie uznanie przez Sąd I instancji, że w warunkach niniejszej sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. wydana została bez podstawy prawnej, a nie jak słusznie zauważył organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowanie przepisu prawa (w warunkach niniejszej sprawy art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane) do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (wskazanego przepisu), a nie działanie bez podstawy prawnej. Istniała bowiem podstawa prawna do wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jednakże nie znajdowała ona zastosowania w warunkach niniejszej sprawy. Zastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stanowiło tym samym rażące naruszenie tego przepisu. Podkreślić jednocześnie należy, iż wprowadzenie przez inwestora "istotnych zmian" w trakcie wykonywania robót budowlanych pozbawia organ administracji architektoniczno-budowlanej możliwości działania niezależnie od tego, czy zmiany te wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, z zachowaniem przepisów techniczno-budowlanych, itd., czy też nie. Ocenę w tym zakresie (pod kątem możliwości doprowadzenia przedmiotowych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem) ustawodawca powierzył bowiem organom nadzoru budowlanego.

Dodatkowo zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego z akt administracyjnych nie wynika również, aby przedłożył on wraz z zawiadomieniem/wnioskiem wszystkie dokumenty wymagane przez art. 57 ustawy – Prawo budowlane. Wskazać należy, iż stosownie do art. 57 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; a w przypadku wniosku dodatkowo – oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto, w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. W świetle powyższego, za uzasadnione uznać należy twierdzenie organu odwoławczego co do rażącego naruszenia w warunkach niniejszej sprawy także wskazanego przepisu poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego bez uprzedniego zgromadzenia pełnej dokumentacji dotyczącej zrealizowanej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe, za słuszne uznać należy zatem stanowisko Sądu I instancji o konieczności przeprowadzenia w warunkach niniejszej sprawy postępowania przez organy nadzoru budowlanego, w ramach którego rozstrzygnięta zostanie m.in. kwestia prawidłowości wykonania przez inwestora przyłącza kanalizacji sanitarnej i możliwości doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w tym zakresie do stanu zgodnego z prawem. Ważność umowy o zaopatrzenie działki w wodę oraz odprowadzenia z niej ścieków ma w tym przedmiocie znaczenie drugorzędne i nie może zmieniać prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, w której jednoznacznie określono sposób odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego do szamba. Wskazać również należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie, jakie zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego, po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r., a zakończone umorzeniem postępowania w sprawie kanalizacji sanitarnej, nie może być utożsamiane z postępowaniem naprawczym, którego wymóg przeprowadzenia istniał w niniejszej sprawie. W konsekwencji, nie ma uzasadnianych podstaw do przeprowadzenia dowodu z akt tej sprawy, gdyż nie jest to niezbędne do wyjaśnienia jakichkolwiek wątpliwości powstałych na gruncie niniejszej. Dodatkowo zauważyć należy, iż orzeczenia podjęte w toku tego postępowania znajdują się w aktach niniejszej sprawy.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.