Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę nr VI/35/15 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2015 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 874/17

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 24 lutego 2015 r., nr VI/35/15 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2015 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jako stronę przeciwną wskazał "Miasto Zator".

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

- art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 zm. dalej u.g.n.) przez przekroczenie granic upoważnienia określonego w ustawie do kreowania aktów prawa miejscowego;

- art. 11a ust. 2 pkt. 2, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856. ze zm. dalej u.o.z.) poprzez nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym braku rozstrzygnięcia co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, braku regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz niewskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia całodobowej opieki dla zwierząt gospodarskich;

- art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacji mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz zapobiegania zachorowaniom zwierząt na wściekliznę;

- art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt;

- art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 296 t.j.) poprzez nieskierowanie uchwały będącej aktem prawa miejscowego do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co pozwala na zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Przemawia za tym określenie adresatów, do których została skierowana, w sposób ogólny, bez konkretyzacji poprzez wymienienie ich z nazwy. Ponadto znajdzie ona zastosowanie w sytuacjach podobnych i powtarzalnych. W taki też sposób programy uchwalane na podstawie art. 11a u.o.z. zostały zakwalifikowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, przy czym charakteru ich nie zmienia zamieszczenie w nich postanowień o charakterze indywidualnym i konkretnym. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP i zostało powtórzone w art. 40 ust. 1 u.s.g. W ocenie prokuratora, delegacja określona przez normę art. 11a ust. 2 z jednej strony nie została prawidłowo wypełniona (w zaskarżonej uchwale brak obligatoryjnych elementów programu takich jak rozstrzygnięcie co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, jak również regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia dobowej opieki dla zwierząt gospodarskich), z drugiej natomiast została ona przekroczona poprzez regulowanie w uchwale kwestii nieprzewidzianych przez ustawodawcę w obowiązującym wówczas stanie prawnym (zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacja mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz zapobieganie zachorowaniom zwierząt na wściekliznę). Regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. wskazuje elementy, jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiące swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania w opisanym wyżej zakresie. Brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 6 stycznia 2017 r. art. 11a ust. 2 u.o.z. zawierał zamknięty katalog (enumeratywne wyliczenie) kwestii mogących być przedmiotem regulacji programu, brak było w treści przepisu sformułowania "w szczególności", stąd też organy jednostek samorządu terytorialnego w uchwałach podejmowanych na jego podstawie mogły regulować w jego ramach, oprócz planu znakowania zwierząt, o którym mowa dodatkowo w art. 11 ust. 3 u.o.z., tylko zagadnienia wyraźnie tam wskazane. Z tych też względów postanowienia w innych sferach należy traktować jako pozbawione podstawy prawnej i przekraczające jednocześnie delegację ustawową, a tym samym istotnie naruszające prawo i nieważne. Nieprawidłowe, w ocenie prokuratora, było wskazanie przez Radę Miejską w Zatorze jedynie kwoty ogólnej w wysokości 30.000 złotych na zadania programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie miasta środków finansowych na konkretne cele. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych'" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów i programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych, na realizacje programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nic jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Nie było również zasadne przeznaczanie w ramach przedmiotowej uchwały środków budżetowych na działania związane z edukacją mieszkańców Gminy Zator zakresie opieki nad zwierzętami, cel ten bowiem, jak wspomniano już powyżej, nie mieści się w zakresie ówcześnie obowiązującej delegacji ustawowej. Ponadto prokurator zauważył, że brak skierowania uchwały do ogłoszenia w dzienniku urzędowym stanowiło naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, będące samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Zatora wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że nie istnieje jednostka samorządu terytorialnego o nazwie Miasto Zator oraz nie ma organu o nazwie Burmistrz Miasta Zatora. Gmina Zator to jest nazwa jednostki samorządu terytorialnego określająca przy okazji jej charakter jako gminę tzw. wiejsko-miejską. Miasto Zator jest jednostką pomocniczą Gminy Zator podobnie jak jej sołectwa i nie ma odrębnej osobowości prawnej ani żadnej zdolności sądowej czy procesowej. Burmistrz jako organ wykonawczy Gminy Zator nosi nazwę Burmistrz Zatora, właśnie z uwagi na charakter gminy wiejsko-miejskiej i nie posiadanie statusu miasta. Ponadto, w ocenie organu, do rozważenia przez sąd jest kwestia w ogóle określenia kto winien być stroną przeciwną w sporze czy gmina jako całość i osoba prawna czy tylko jej organ stanowiący tj. rada. Zdaniem skarżonego podmiotu wyłącznie rada. Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała podlegała weryfikacji pod kątem legalności przez wydział nadzoru prawnego danego wojewody i nie została uznana za naruszająca jakiekolwiek przepis prawa. Uchwała ta wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest prawem miejscowym i nie podlega publikacji. Treść merytoryczna uchwały zawarta jest w załącznikach. Pierwszy załącznik to jest właściwy program. Tak opisany program w żadnym ze swoich paragrafów nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych. Treść przepisów załącznika wyraźnie wskazuje, że jest to rodzaj planu i instrukcji postępowania przez organy gminy w szczególności Burmistrza. Żaden przepis załącznika do uchwały nie odnosi się do mieszkańców Gminy Zator czy nawet wyodrębnionej grupy tychże. Nie ma tam norm nakładających prawa lub obowiązki na kogokolwiek innego niż organy i jednostki Gminy Zator. Nie ma tam też norm, na podstawie których dana osoba z nieoznaczonego kręgu podlegającego jednak właściwości Gminy Zator mogłaby na podstawie tego programu wnosić lub domagać się świadczenia czegokolwiek od Gminy Zator. Niektóre programy oparte o art. 11 i 11a ustawy o ochronie zwierząt mogą zawierać normy abstrakcyjne i wówczas jak podkreśla to w cytowanym przez siebie skarżący orzeczeniu NSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/14, będzie prawem miejscowym. Skarżący jednak nadinterpretuje to orzeczenie i nie odnosi go treści skarżonej uchwały. Za całkowicie chybiony i wynikający z braku zapoznania się z treścią załącznika nr 2 oraz treścią § 8 załącznika nr 1 skarżonej uchwały, organ uznał zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten wymaga wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. I tak w załączniku nr 2 wskazano kwotową sumę 36.000 zł (uwaga Sądu: rzeczywiście załącznik ten wskazuje kwotę 30 000 zł), zatem wyczerpuje to przesłankę wskazania wysokości środków finansowych. Natomiast w § 8 w zd. II załącznika nr 1 wyraźnie napisano w jaki sposób i na co będą rozdysponowane, a to na całodobową opiekę, wyłapywanie, przewożenie oraz opłaty za schronisko. W zdaniu III tego przepisu jest wskazany zaś podmiot realizujących konkretne zadanie. Z kolei w rubryce III załącznika nr 3 wymieniono już konkretne zadania opłacane z puli przeznaczonych na ten cel środków. Jeśli skarżący zarzuca brak wpisania jako sposób technicznej wypłaty lub podstaw formalnoprawnej wydatkowania np. zlecenia faktura, umowa, przetarg etc. to należy wyjaśnić, że byłoby to zbędne powielania przepisów regulujących te kwestie w każdej gminie, a to ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości i ustawy o zamówieniach publicznych. Mija się z celem i jest niedopuszczalne z punktu widzenia technik legislacji powielanie przepisów. Chybionym, w ocenie organu, jest też zarzut oparty o art. 11a ust. 2 pkt. 2, 6 i 7 cyt. ustawy. Przepis ten wyraźnie zawiera wyliczenie przykładowe, a to poprzez użycie słowa "w szczególności". Nie jest zatem słuszne domaganie się zawarcia wszystkich tam wymienionych zapisów albowiem w zależności od charakterystyki danej gminy a przypomnieć należy, że Gmina Zator w przeważającej części jest gminą wiejską może regulować to z dostosowaniem do warunków panujących na danym terenie. Dla przykładu niecelowym jest regulowanie kwestii zwierząt gospodarskich, skoro na terenie Zatora nie występuje i nigdy nie występował problem bezdomnych zwierząt gospodarskich. Problem kotów jest uregulowany zaś w treści załącznika poprzez odniesienie w sformułowaniu do " i innych zwierząt" poza psami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 24 lutego 2015 r. nr VI/35/15 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2015 roku.

Skarga została wniesiona na podstawie art.8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załączniki do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełniają obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawierają wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2,6,7 przez nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, tj. braku rozstrzygnięcia co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, braku regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz niewskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia całodobowej opieki dla zwierząt gospodarskich. W Załączniku nr 1 brak wymaganych ustawą postanowień w tym zakresie. Wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę, że art. 11a ust. 2 zawiera jedynie wyliczenie przykładowe, z uwagi na użycie sformułowania "w szczególności" nie zasługują na uwzględnienie, albowiem słowa "w szczególności" zostały dodane na mocy ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (DZ. U. 2016 r. poz. 2102). Nowe brzmienie przepisu obowiązuje dopiero od 6 stycznia 2017 r. Odnośnie braku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, należy zwrócić uwagę, że uregulowanie to nie zawiera wymogu, aby zwierzęta te były bezdomne (wbrew temu co wskazano w odpowiedzi na skargę), a wprowadzenie tego zapisu obliguje gminę do uregulowania sytuacji, gdy zajdzie konieczność zapewnienia opieki takim zwierzętom. Nie ulega wątpliwości, że w Programie nie uregulowano w żaden sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami, ani tym bardziej ich dokarmiania, nie opisano procedury usypiania ślepych miotów, w konsekwencji nie przewidziano również środków finansowych na ten cel. Generalnie program cechuje duża ogólnikowość i brak precyzyjności postanowień. Przykładowo w § 2 pkt 1 Programu wskazano podmioty uprawnione do odławiania bezdomnych psów i innych zwierząt , a dalej podano, że w pierwszej kolejności następować będzie wyszukiwanie nowych opiekunów dla psów, a w przypadku braku osób oddanie do schroniska w Chełmku. W uregulowaniu tym nie określono dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, nie sposób zatem ustalić w czyich kompetencjach i w jaki sposób będzie przebiegało "wyszukiwanie" nowych opiekunów, a także gdzie przez ten bliżej nieokreślony okres będzie przebywało odłowione zwierzę. Z kolei w punkcie 4 jest mowa o przekazywaniu pod tymczasową opiekę zwierząt, które w wyniku wypadków losowych utraciły właściciela. Zabrakło jednak sprecyzowania jakie podmioty czy instytucje tę tymczasową opiekę mają sprawować. Podobny zarzut (brak wskazania podmiotu zobowiązanego) można postawić regulacji zawartej w § 2 pkt 5), w którym mowa o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej dla zwierząt rannych lub odebranych. Obowiązku tego nie wypełnia wskazanie w § 1 wykonawców Programu z uwagi na zbyt ogólny charakter, trudno bowiem założyć, że wszystkie te instytucje będą realizować każdą z opisanych w § 2 formę opieki nad zwierzętami. To samo dotyczy pkt 6 Programu – brak wskazania podmiotu zobowiązanego. Nadto, zauważyć należy sprzeczność między pkt 6 i pkt 4 programu. Pierwszy z nich przewiduje poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych przebywających tymczasowo pod opieką w schronisku, a według pkt 4 opieką tymczasową schroniska objęte są zwierzęta, które w wyniku wypadków losowych (zgon właściciela, długotrwały pobyt w szpitalu, odebranych) utraciły właściciela – a więc niekoniecznie zwierzęta bezdomne. Należy również podzielić stanowisko skarżącego co do naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Tymczasem Załącznik 2 określa jedynie kwotę pieniężną, którą dysponuje Urząd Miejski w Zatorze i sumaryczne zestawienie zadań realizowanych w ramach programu. Wśród wymienionych zadań brakuje tych obligatoryjnie przewidzianych w art. 11a. Poza tym, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, należało również uregulować w Programie sposób wydatkowania tych środków. Wskazanie ogólne wysokości środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w Programie nie jest jednoznaczne z zapisami wskazującymi jak te środki będą wydatkowane, tymczasem brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Wśród zadań określonych w Załączniku 2 nie ma również kosztów związanych z obserwacją bezdomnych zwierząt w przypadku pokąsania osób na terenie Gminy Zator, mimo, że w § 6 Załącznika nr 1 wprost przewidziano pokrycie przez gminę takich kosztów w opisanej wyżej sytuacji. Należy podzielić również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacji mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz zapobiegania zachorowaniom zwierząt na wściekliznę. Należy jednak zaznaczyć, że wspomniana nowelizacja z 15 listopada 2016 r. stworzyła taką możliwość. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały.) Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.