Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 449/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia 7 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Zarząd Województwa [...], jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym - dalej jako "RPO", Województwa [...] na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej 7. Zdrowie, Działania 7.2. Systemy informatyczne i telemedyczne, "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. - dalej jako "Spółka", złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Stworzenie informatycznego systemu wymiany informacji medycznej w województwie [...] w zakresie diagnostyki przesiewowej i klinicznej chorób piersi".

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował wnioskodawczynię, że w wyniku rozstrzygnięcia konkursu uchwałą nr [...] wniosek nie został wybrany do dofinansowania z związku z nieuzyskaniem minimum procentowego. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie oceny strategicznej I stopnia projekt otrzymał 47,5%, w związku z czym nie uzyskał minimum procentowego określonego w Regulaminie konkursu nr [...] i nie został zaklasyfikowany do wyboru do dofinansowania. Szczegółowe uzasadnienie punktacji przyznanej przez Komisję Oceny Projektów zawarto w kopii Karty Oceny Strategicznej załączonej do pisma.

W związku z negatywną oceną formalną wniosku Spółka, na podstawie art. 53

i art. 54 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.) - dalej jako "ustawa wdrożeniowa", złożyła protest, w którym zakwestionowała ocenę Komisji Oceny Projektów w kryteriach: A.1. "Profil projektu na tle zapisów Programu", A.2. "Potrzeba realizacji projektu", A.3. "Wkład w zakładane efekty realizacji Programu", A.4. "Oddziaływanie projektu", B.1. "Kompleksowość projektu",

B.2. "Komplementarność projektu" i C1. "Partnerstwo". Wnioskodawczyni bardzo szczegółowo uzasadniła protest, podnosząc, że projekt został w wymienionych kryteriach nieprawidłowo oceniony, uzyskując zbyt małą liczbę punktów.

Pismem z dnia 7 maja 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował Spółkę o nieuwzględnieniu protestu.

Uzasadniając przyznanie jednego punktu (co po przemnożeniu przez wagę 2,5 daje ocenę końcową 2,5 punktu) w kryterium A.1. "Profil projektu na tle zapisów Programu" stwierdzono, że założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu w dostatecznym stopniu nawiązują do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania Osi Priorytetowej 7., Działania 7.2. oraz gwarantują jego rzeczywisty wpływ na wdrożenie interoperacyjnych systemów informatycznych obsługujących wszystkie procesy związane z funkcjonowaniem jednostek systemu zdrowia. Zaznaczono, że w przedmiotowym kryterium oceniane jest, czy oraz

w jakim stopniu założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu nawiązują do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania Osi Priorytetowej 7., Działania 7.2. oraz gwarantują jego rzeczywisty wpływ na wdrożenie interoperacyjnych systemów informatycznych obsługujących wszystkie procesy związane z funkcjonowaniem jednostek systemu zdrowia. Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że projekt spełnia to kryterium, niemniej, mając do dyspozycji zróżnicowanie oceny pomiędzy jednym a dwoma punktami, biorąc pod uwagę zakres i skalę projektu oraz obszar wyzwań, jakie stoją w zakresie informatyzacji przed [...] systemem zdrowia, oceniła, iż stopień spełnienia kryterium jest dostateczny, a nie wysoki.

Uzasadniając przyznanie jednego punktu (co po przemnożeniu przez wagę 5,0 daje ocenę końcową 5 punktów) w kryterium A.2. "Potrzeba realizacji projektu" stwierdzono,

że potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana analizą potrzeb, projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom, lecz działania w nim zaplanowane nie wyróżniają się szczególną pilnością na tle innych projektów w kontekście wymagań określonych przez Ministra Zdrowia/CSIOZ, w tym również dostępnością do usług zdrowotnych. Komisja Oceny Projektów potwierdziła istnienie dobrze udokumentowanej

i niewątpliwej potrzeby realizacji projektu, przede wszystkim z punktu widzenia wnioskodawcy (usprawnienie pracy), ale także w szerszym kontekście (możliwość skrócenia czasu oczekiwania na wynik badania dzięki przesyłowi danych), niemniej

w przedmiotowym kryterium pilność realizacji projektu oceniana jest porównawczo na tle innych projektów biorących udział w konkursie (wynika to wprost z brzmienia kryterium)

i w tym kontekście prawidłowo została oceniona jako relatywnie mniej paląca niż w innych przypadkach, w związku z czym przyznano jeden, a nie dwa punkty. Podkreślono,

że profilaktyczna mobilna mammografia przesiewowa jest niezwykle ważnym, ale nie jedynym obszarem [...] systemu zdrowia, w którym istnieją pilne potrzeby.

Uzasadniając przyznanie jednego punktu (co po przemnożeniu przez wagę 10,00 daje ocenę końcową 10 punktów) w kryterium A.3. "Wkład w zakładane efekty realizacji Programu" stwierdzono, że planowane efekty projektu wniosą umiarkowany - na tle innych projektów - wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów realizacji Osi Priorytetowej 7., Działania 7.2. (w tym wskaźników ilościowych i ram wykonania), a projekt cechuje się korzystnym stosunkiem dofinansowania z Programu do efektów w świetle celów projektu. Zaplanowane w ramach projektu wartości wskaźników produktu i rezultatu, w tym ram wykonania, nie wyróżniają się na tle pozostałych projektów. Odnosząc się do zarzutu,

że efekty projektu mają potencjał oddziaływania na populację kobiet w tzw. wieku skriningowym w całym województwie, organ podniósł, że zakres usług Spółki

i w konsekwencji zakres projektu obejmuje jedynie jeden z bardzo wielu obszarów [...] systemu zdrowia, jakim jest mobilna mammografia profilaktyczna. Podkreślono, że Komisja Oceny Projektów musi w przedmiotowym kryterium oceniać efekty w skali całego Działania 7.2, biorąc pod uwagę inne projekty złożone w konkursie. Uzasadnieniem przyznania dwóch punktów byłby istotny wkład na tle innych projektów.

Uzasadniając przyznanie zero punktów (co po przemnożeniu przez wagę 7,5 daje ocenę końcową 0 punktów) w kryterium A.4. "Oddziaływanie projektu" stwierdzono,

że projekt nie będzie realizowany w większości ani we wszystkich jednostkach systemu zdrowia na terenie G. Zaznaczono, że w przedmiotowym kryterium oceniane jest,

w ilu jednostkach systemu zdrowia na danym obszarze będzie realizowany projekt (kilku, większości, wszystkich). Argument Spółki, że realizacja projektu będzie oddziaływała na obszar całego województwa ze względu na mobilny charakter świadczonych usług oraz fakt posiadania kontraktu z NFZ na całe województwo, uznano za słuszny, lecz nie korespondujący z treścią przedmiotowego kryterium, która odwołuje się do bezpośredniej realizacji projektu w jednostkach ochrony zdrowia, a w przypadku tego projektu jest to tylko jedna jednostka. Nawet gdyby przyjęto jako obszar odniesienia całe województwo, a nie G., nadal z punktu widzenia istoty tego kryterium ocena byłaby taka sama (jedna jednostka spośród wszystkich zarejestrowanych na terenie województwa [...]).

Uzasadniając przyznanie jednego punktu (co po przemnożeniu przez wagę 7,5 daje ocenę końcową 7,5 punktów) w kryterium B.1. "Kompleksowość projektu" stwierdzono,

że projekt obejmuje jeden rodzaj działań, tj. platformę telemammograficzną, ale jest to uzasadnione z punktu widzenia całkowitego rozwiązania zdefiniowanego problemu. Zaznaczono, że kryterium to premiuje projekty, w których prowadzonych jest wiele rodzajów działań, w oparciu o założenie, że takie projekty w większym stopniu wymagają wsparcia w porównaniu z projektami jednowątkowymi, które są z reguły łatwiejsze do samodzielnego podźwignięcia przez realizujący je podmiot. Całościowa ocena projektu oparta jest o wiele kryteriów, a to kryterium nakierowane jest akurat na ten aspekt. Przyznano, że zakres projektu Spółki polegający na wdrożeniu platformy telemammograficznej jest jak najbardziej uzasadniony z punktu widzenia profilu jego działalności, niemniej w kryterium B.1. najwyższą ocenę mogą uzyskać projekty tych wnioskodawców, którzy mają do zrealizowania przedsięwzięcia wielowątkowe

i wieloaspektowe, w których do rozwiązania problemów konieczne jest zastosowanie wielu różnych sprzężonych ze sobą działań, obejmujących przykładowo obszary nie tylko diagnostyki, ale również terapii.

Uzasadniając przyznanie jednego punktu (co po przemnożeniu przez wagę 2,5 daje ocenę końcową 2,5 punktu) w kryterium B.2. "Komplementarność projektu" stwierdzono,

że projekt jest powiązany z projektem "[...] e-zdrowie" i projektami centralnymi

w taki sposób, że ich rezultaty wzmacniają się wzajemnie, jednak nie warunkują się i nie stanowią następujących po sobie etapów określonego programu lub planu działania. Podniesiono, że w Działaniu 7.2. powiązanie z projektem "[...] e-zdrowie"

i projektami centralnymi niewątpliwie prowadzi do wzajemnego wzmocnienia rezultatów tych projektów z projektem wnioskodawcy, jednakże maksymalna punktacja w kryterium B.2. (2 punkty) przyznawana jest w szczególnych sytuacjach, gdy powiązanie projektu wnioskodawcy z innymi projektami wykazuje ścisłe i nierozerwalne zależności, przykładowo gdy realizacja drugiego projektu jest konieczna do osiągnięcia funkcjonalności pierwszego projektu (np. pierwszego etapu całościowego przedsięwzięcia) i brak realizacji kolejnego projektu (etapu) mógłby jednoznacznie negatywnie oddziaływać na projekt poprzedni. Zdaniem organu, projekt "[...] e-zdrowie" i projekty centralne, biorąc pod uwagę ich skalę i charakter, będą mogły funkcjonować pomimo braku realizacji projektu wnioskodawczyni.

Uzasadniając przyznanie jednego punktu (co po przemnożeniu przez wagę 10,00 daje ocenę końcową 10 punktów) w kryterium C.1. "Partnerstwo" stwierdzono, że projekt nie jest realizowany w formie projektu partnerskiego w rozumieniu ustawy wdrożeniowej (projekt przewiduje udział partnera w projekcie, tj. Stowarzyszenie "Moja mammografia", jednakże nakłady finansowe oraz zakres przedmiotu projektu, za który będzie odpowiedzialny partner został uznany za niekwalifikowalny i w związku z tym partnerstwo to jest niezasadne). Wskazano, że projekt przewiduje inne formy współpracy

z Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w L.,

w zakresie diagnostyki mammograficznej oraz wymiany i analizy danych medycznych.

Końcowo organ wskazał, że w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej określono,

iż w celu wspólnej realizacji projektów mogą być tworzone partnerstwa w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą. Instytucja zarządzająca RPO Województwa [...] na lata 2014-2020 określiła zakres tworzenia partnerstw w dokumencie Zasady Wdrażania, do którego odesłano z regulaminu konkursu. Ponadto w art. 33 ust. 5 pkt 5 ustawy wdrożeniowej stwierdzono, że porozumienie lub umowa o partnerstwie określają w szczególności "sposób przekazywania dofinansowania na pokrycie kosztów ponoszonych przez poszczególnych partnerów projektu, umożliwiający określenie kwoty dofinansowania udzielonego każdemu z partnerów". Oznacza to, że partner ponosi wydatki kwalifikowalne, skoro udzielane jest mu dofinansowanie. Zdaniem organu, podmioty współpracujące ze Spółką bez ponoszenia wydatków kwalifikowalnych nie są partnerami

w rozumieniu ustawy wdrożeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokat N. Ł., zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej

i obiektywnej oceny wniosku skarżącej. W związku z powyższym wniesiono

o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona

w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ nie wyjaśnił w sposób jasny, rzeczowy

i spójny powodów, dla których w przypadku zakwestionowanych punktów oceny nie przyznał skarżącej maksymalnej liczby punktów, pomimo spełnienia przez nią wszystkich kryteriów weryfikowanych przez Komisję Oceny Projektów. Wskazano, że organ

w większości zakwestionowanych punktów przyznał skarżącej jeden punkt na dwa możliwe, nie uzasadniając jednak należycie i racjonalnie motywów, jakimi się kierował. Zdaniem skarżącej, organ posługuje się uogólnieniami, stroni od jakichkolwiek konkretnych informacji; organ porównuje projekt skarżącej do innych projektów, które w większym stopniu spełniają określone kryteria, jednak nie wskazuje, do których projektów się odwołuje. Czyni to rozumowanie i ocenę organu niejasną, a wybór projektów wydaje się być arbitralny, dokonany nie w oparciu o czytelne kryteria, lecz de facto według własnych zapatrywań Komisji Oceny Projektów. To zaś, w przypadku gospodarowania środkami publicznymi, jest nieakceptowalne.

Strona skarżąca wskazała, że w zakresie kryterium A.1. "Profil projektu na tle zapisów Programu" organ przyznał, że projekt spełnia to kryterium, niemniej mając do dyspozycji zróżnicowane oceny pomiędzy jednym a dwoma punktami, biorąc pod uwagę zakres i skalę projektu oraz obszar wyzwań, jakie stoją w zakresie informatyzacji przed [...] systemem zdrowia, ocenił, iż stopień spełnienia kryterium jest dostateczny,

a nie wysoki. Zdaniem Spółki, wyjaśnienia organu nie są jasne i rzeczowe, gdyż organ posługuje się stwierdzeniami o bardzo wysokim stopniu ogólności, z których niewiele wynika. Organ nie tłumaczy, o jakich wyzwaniach pisze i z jakich powodów uznaje,

że projekt skarżącej spełnia je jedynie w stopniu dostatecznym, a nie wysokim.

Podkreślono, że w złożonym proteście szeroko uzasadniono, dlaczego założenia, cel i zakres przedmiotowego projektu w pełni nawiązują do wyzwań, celów, rezultatów

i ukierunkowania Osi Priorytetowej Działania 7.2. oraz gwarantują jego rzeczywisty wpływ na wdrożenie interoperacyjnych systemów informatycznych obsługujących wszystkie procesy związane z funkcjonowaniem jednostek systemu zdrowia. Organ nie odniósł się do argumentacji skarżącej, powtarzając wyłącznie te same, ogólne frazesy. Tym samym, oceny organu nie można uznać za rzeczową i bezstronną.

Wskazano, że w zakresie punktu A.2. "Potrzeba realizacji projektu" organ podniósł, że projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom, lecz działania w nim zaplanowane nie wyróżniają się szczególną pilnością na tle innych projektów. Zarzucono, że organ nie wskazał, do jakich konkretnie innych projektów się odnosi, zatem skarżąca nie ma możliwości sprawdzenia słuszności twierdzeń organu i motywów tego rozstrzygnięcia. Tymczasem, w proteście wyczerpująco uzasadniono, dlaczego projekt charakteryzuje się szczególną pilnością na dwóch poziomach: epidemiologicznym i formalnym. W tym zakresie przytoczono szereg danych specjalistycznych i szczegółowych informacji, do których jednak organ nie odniósł się w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Strona skarżąca podniosła, że w zakresie punktu A.3. "Wkład w zakładane efekty realizacji Programu" organ stwierdził, iż planowane efekty projektu wniosą umiarkowany na tle innych projektów wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów realizacji działania 7.2. Organ uznał również, że zaplanowane wartości wskaźników produktu i rezultatu nie wyróżniają się w porównaniu z innymi projektami. Zarzucono, że również w tym przypadku organ nie uzasadnił należycie swojego poglądu. Za niezrozumiałe uznano twierdzenie organu, że uzasadnieniem przyznania dwóch punktów byłby istotny wkład na tle innych projektów. Zwrócono uwagę, że skarżąca w proteście w sposób klarowny przedstawiła przewagę jej projektu, który oddziałuje na kobiety i ich rodziny w całym województwie [...], nad innymi projektami, które są projektami lokalnymi.

Spółka podtrzymała stanowisko odnośnie do błędnej oceny przez organ kryterium A.4. "Oddziaływanie projektu". Podniesiono, że wytyczne do kryterium nie definiują,

iż realizacja projektu musi obligatoryjnie zapewnić wdrożenie go przez inne placówki służby zdrowia z obszaru oddziaływania projektu. Zdaniem skarżącej, zakres jej projektu bezsprzecznie oddziałuje na wszystkie placówki służby zdrowia całego województwa [...]. Zakres oddziaływania został wyczerpująco przedstawiony w toku postępowania, jednak organ nie wziął go pod uwagę, przyznając punktację według własnego uznania, niezgodnie z ustalonymi kryteriami.

Skarżąca nie zgodziła się również z oceną przyznaną w zakresie kryterium B.1. "Kompleksowość Projektu". Podkreślono, że parametr kompleksowości nie powinien oceniać ilości rodzajów działań, lecz dobór działań w świetle zdefiniowanego problemu oraz ich wieloaspektowość i kompleksowość co do skutecznego i trwałego rozwiązania. Projekt skarżącej, jak wykazano w Studium Wykonalności, wiąże się z prowadzeniem innowacyjnych, skomplikowanych, wielowątkowych i wielorodzajowych działań, które są bezprecedensowe w [...] systemie służby zdrowia. Projekt dotyczy rozwiązania wielowątkowego problemu dotyczącego badań mammograficznych, którego aspekty zostały szczegółowo wskazane w proteście.

Za nieprawidłowe uznano rozumowanie organu w zakresie kryterium B.2. "Komplementarność projektu". Zdaniem skarżącej, wykazała ona, że jej projekt jest komplementarny, warunkuje i stanowi następny etap programu platformy e-zdrowie i PI. Bez projektu skarżącej przedmiotowe programy nie będą w pełni funkcjonalne. Projekt skarżącej wpisuje się w definicję komplementarności, gdzie posiadanie jednej danej warunkuje i wymusza zapotrzebowanie na dodatkową informację. W przypadku opisanych programów, występują "ścisłe i nierozerwalne zależności", o których pisze organ, zatem nieprzyznanie skarżącej maksymalnej liczby punktów jest nieuzasadnione.

W ocenie strony skarżącej, również kryterium C.1. "Partnerstwo" zostało ocenione niewłaściwie. Nie zgodzono się z poglądem organu, że podmioty współpracujące ze sobą bez ponoszenia wydatków kwalifikowanych nie są partnerami w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Spółki, z art. 33 ust. 1 ani innych przepisów tej ustawy nie wynika, aby wydatki partnera w projekcie musiały być objęte dofinansowaniem, wystarczające jest zgłoszenie do współfinansowania projektu. Podkreślono, że ustawa wdrożeniowa obliguje partnerów do wniesienia do projektu określonych zasobów, co niewątpliwie ma miejsce

w niniejszej sprawie. Zwrócono uwagę, że zasoby finansowe są jednymi z kilku możliwych rodzajów zasobów, nie zaś wyłącznymi.

Podsumowując wskazano, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej) i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zdaniem strony skarżącej, ocena przeprowadzona przez organ pozbawiona jest cech rzetelności oraz bezstronności i jako taka jest niezgodna

z wymogami ustawy wdrożeniowej; ponadto jest krzywdząca i niesprawiedliwa dla Spółki.

Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) - dalej jako "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie

w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy, określa ona zasady realizacji programów

w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.

Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1).

Wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje ocenę projektu dokonaną w toku konkursu przez właściwą instytucję zarządzającą. Zdaniem Sądu, mimo braku wskazania w art. 64 ustawy wdrożeniowej przepisów ustawy ustrojowej, tj. P.u.s.a., ocena projektów zgłoszonych do objęcia finansowaniem ze środków UE nie może być wykonywana przez sądy administracyjne w sposób sprzeczny z przyznaną tym sądom

w art. 184 Konstytucji RP rolą, a zatem w sposób inny niż w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 1 P.p.s.a. Jest to więc kontrola dokonywana wyłącznie

w płaszczyźnie zgodności z prawem.

Kontrola legalności stanowiska instytucji zarządzającej lub pośredniczącej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez stronę skarżącą musi odbywać się

z uwzględnieniem przepisów krajowych, tj. przepisów ustawy wdrożeniowej, regulujących zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących

z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach

2014-2020. Musi odbywać się także z uwzględnieniem właściwych przepisów unijnych,

co jest konsekwencją faktu, że ustawa wdrożeniowa realizuje postanowienia rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. 2014.187.1) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)

nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

(Dz. U. UE. L. 2013.347.320) - dalej jako "rozporządzenie ogólne".

Ponadto, w związku z przekazaniem w ustawie wdrożeniowej na rzecz właściwej instytucji zarządzającej kompetencji do ustanowienia zasad konkursu prowadzącego do wyboru projektu objętego dofinansowaniem ze środków UE, ocena stanowiska instytucji zarządzającej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez stronę skarżącą odbywać się musi z uwzględnieniem regulaminu konkursu stanowiącego swoisty rodzaj procedury obowiązującej w ramach konkursów. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że stanowi - wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi - podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu powinna być zatem kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz

z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte

w systemie realizacji programu operacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia

5 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1453/12, LEX nr 1377419).

Zgodnie z art. 37 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (ust. 2).

Wymienione w powyższej regulacji zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Po 226/17, LEX nr 2314449).

W orzecznictwie akcentuje się, że przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje instytucje (zarządzającą, pośredniczącą) do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Niedopuszczalne jest zatem posługiwanie się ogólnymi sformułowaniami dla uzasadnienia dokonanej oceny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia

16 listopada 2011 r. w sprawie III SA/Łd 884/11, LEX nr 1154730). Podkreśla się również, że swobodna ocena nie może oznaczać dowolności, gdyż wówczas - jako arbitralna - powinna być uznana za niezgodną z prawem. Dlatego sposób oceny projektów, zwłaszcza z punktu widzenia kryteriów punktowych, musi być ścisły i nie może pozostawiać miejsca na zbyt szerokie swobodne uznanie (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 listopada

2009 r. sygn. akt II SA/Ke 622/09, LEX nr 589141).

Przy ocenie w oparciu o kryteria punktowe kluczowe znaczenie ma wyczerpujące uzasadnienie oceny przez poszczególne osoby wchodzące w skład Komisji Oceny Projektu. Powinno być ono jasne, spójne i logiczne. Pozwala to poznać - zarówno wnioskodawcy, jak i organom rozpatrującym środki odwoławcze - motywy oceny, argumentację, sposób dojścia do decyzji o przyznaniu określonej ilości punktów. Jest to szczególnie istotne w ramach kryteriów wyboru sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający właściwej instytucji stosunkowo duży zakres dyskrecjonalności. Uzasadnienie przyznanych punktów nie może być ogólnikowe i ograniczać się do stwierdzenia o niezrealizowaniu wymagań danego kryterium oraz o przyznaniu danej liczby punktów, bez precyzyjnego wskazania, na czym to niespełnianie wymogów polega

(por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie III SA/Kr 668/11, LEX nr 1125659, i z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie III SA/Kr 244/11, LEX nr 1695319).

Konfrontując poczynione wyżej uwagi z oceną wniosku skarżącej dokonaną

w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że instytucja zarządzająca nie sprostała wymaganiom wynikającym z ustawy wdrożeniowej. Przeprowadzona ocena projektu nie odpowiada wskazanym wyżej standardom, gdyż wynikające z karty oceny strategicznej uzasadnienie przyznania określonej liczby punktów charakteryzuje się wysokim stopniem ogólności.

Przyznając Spółce jeden punkt w kryterium A.1. "Profil projektu na tle zapisów Programu" Komisja Oceny Projektów wskazała, że "założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu w dostatecznym stopniu nawiązują do wyzwań, celów, rezultatów

i ukierunkowania Osi Priorytetowej 7., Działania 7.2. oraz gwarantują jego rzeczywisty wpływ na wdrożenie interoperacyjnych systemów informatycznych obsługujących wszystkie procesy związane z funkcjonowaniem jednostek systemu zdrowia". Należy wskazać, że treść uzasadnienia jest identyczna z treścią tej części tabeli, w której wskazano na kwestie weryfikujące i wartości punktowe, przy czym z uzasadnienia nie wynika, dlaczego założenia, cele i zakres projektu skarżącej uznano za nawiązujący do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania w stopniu "dostatecznym", a nie "wysokim",

co przełożyło się na przyznanie jednego, a nie dwóch punktów.

Na marginesie należy wskazać, że przyznanie Spółce dwóch punktów (przy przeliczniku 2,5) tylko w tym kryterium spowodowałoby, że wniosek skarżącej uzyskałby

50 punktów, a zatem minimum procentowe określone w Regulaminie konkursu i zostałby zakwalifikowany do wyboru do dofinansowania przez Zarząd Województwa [...].

Również z pisma instytucji zarządzającej z dnia 7 maja 2017 r., stanowiącego informację o wyniku rozpatrzenia protestu skarżącej, nie da się wyczytać, dlaczego projekt Spółki jedynie w dostatecznym, a nie wysokim stopniu, spełnił powyższe kryterium.

W piśmie tym wskazano bowiem: "Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że projekt spełnia to kryterium, niemniej mając do dyspozycji zróżnicowanie oceny pomiędzy "1" i "2" punktami, biorąc pod uwagę zakres i skalę projektu oraz obszar wyzwań, jakie stoją

w zakresie informatyzacji przed [...] systemem zdrowia, oceniła, iż stopień spełnienia kryterium jest dostateczny, a nie wysoki". Takie lakoniczne uzasadnienie nie pozwala - ani wnioskodawczyni, ani tutejszemu Sądowi - poznać toku rozumowania, które doprowadziło organ do zaprezentowanej oceny, która to ocena przełożyła się na konkretną liczbę punktów.

Podobnie należy ocenić uzasadnienie przyznania jednego punktu w kryterium A.2. "Potrzeba realizacji projektu". Komisja Oceny Projektu wskazała w nim m.in., że projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom, lecz działania w ramach projektu nie wyróżniają się szczególną pilnością na tle innych projektów. Również w odniesieniu do tego kryterium nie wyjaśniono, dlaczego potrzeba realizacji projektu została jedynie "dostatecznie udokumentowana analizą potrzeb", a nie "dostatecznie udokumentowana przekonywującą analizą potrzeb", co przełożyło się na przyznanie jednego punktu z dwóch możliwych.

W uzasadnieniu nie wskazano, jakie konkretnie inne projekty są bardziej pilne,

co niewątpliwie utrudniło wnioskodawczyni zweryfikowanie twierdzeń organu. Mimo to skarżąca w złożonym proteście w sposób wyczerpujący uzasadniła, dlaczego jej projekt charakteryzuje się szczególną pilnością na dwóch poziomach: epidemiologicznym

i formalnym. W tym zakresie przytoczono szereg danych specjalistycznych (opierając się na fachowych publikacjach medycznych) i szczegółowych informacji (m.in. danych o liczbie zachorowań na nowotwory złośliwe, w tym raka piersi), jednakże Zarząd Województwa [...] w piśmie z dnia 7 maja 2017 r. w istocie się do nich nie odniósł, ograniczając się do stwierdzenia, że profilaktyczna mobilna mammografia przesiewowa jest niezwykle ważnym, ale nie jedynym obszarem [...] systemu zdrowia, w którym istnieją pilne potrzeby. Organ nie wskazał przy tym, o jakie pilne (pilniejsze) potrzeby chodzi.

Przyznając skarżącej jeden punkt (przy wadze 10) w kryterium A.3. "Wkład

w zakładane efekty realizacji Programu" Komisja Oceny Projektów wskazała,

że planowane efekty projektu wniosą umiarkowany na tle innych projektów wkład

w osiągnięcie spodziewanych efektów. Ponownie nie wiadomo, dlaczego wkład został oceniony na "umiarkowany", a nie "istotny". Nie wiadomo również, dlaczego inne projekty

(i jakie) zostały uznane za wnoszące istotniejszy wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów realizacji Osi Priorytetowej 7., Działania 7.2. Informując Spółkę o negatywnym sposobie rozstrzygnięcia złożonego przez nią protestu Zarząd Województwa [...] przyznał, że efekty projektu mają potencjał oddziaływania na populację kobiet w tzw. wieku skriningowym w całym województwie, niemniej zakres usług wnioskodawczyni

i w konsekwencji zakres projektu obejmuje jedynie jeden z bardzo wielu obszarów [...] systemu zdrowia. Skoro obszarów tych jest bardzo wiele, dlaczego organ nie wymienił chociażby jednego z nich i nie uzasadnił, dlaczego akurat działania w zakresie tego obszaru wniosą istotny wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów realizacji Działania 7.2.?

Zdaniem Sądu, również ocena merytoryczna projektu skarżącej w zakresie kryterium A.4. "Oddziaływanie projektu" została przeprowadzona z naruszeniem art. 37

ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jak już wyżej podkreślono, na instytucji zarządzającej spoczywa ciężar należytego uzasadnienia zajętego stanowiska, tj. wyjaśnienia, z jakich powodów projektowi przyznano taką, a nie inną liczbę punktów. Powinność ta skorelowana jest z obowiązkiem instytucji zarządzającej rozważenia wszelkich wskazanych we wniosku okoliczności niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Ma na celu rozdzielenie funduszy na dofinansowanie określonych projektów w taki sposób, aby dotarły one do podmiotów, których przedsięwzięcia oddziaływają pod względem konkurencyjności w jak najszerszym zakresie terytorialnym.

Jak wskazano w proteście - projekt w sferze inwestycji sprzętowej dotyczy Spółki, ale efekty tej inwestycji i ich oddziaływanie rozciągają się na cały system zdrowia

w województwie [...]. Spółka świadczy usługi w programie profilaktyki raka piersi dla wszystkich mieszkanek województwa [...]. Jest przy tym świadczeniodawcą mobilnym. W 2016 r. Spółka zdiagnozowała ponad 580 kobiet do dalszego leczenia, zaś dane z tych badań przekazano do placówek medycznych na terenie całego województwa [...]. Placówki te, w celu dalszego leczenia, będą korzystać z danych medycznych skarżącej. Wbrew stanowisku organu administracji, treść kryterium A.4. nie odwołuje się do bezpośredniej realizacji projektu w stacjonarnych jednostkach ochrony zdrowia. Zaplanowane w projekcie funkcje pozwolą na objęcie nim większości (jeśli nie wszystkich) jednostek systemu zdrowia województwa [...] poprzez korzystanie z danych medycznych udostępnianych przez Spółkę (za pomocą platformy danych medycznych, do której dostęp będzie albo bezpośredni albo za pośrednictwem urzędu marszałkowskiego).

W odniesieniu do kryterium B.1. "Kompleksowość projektu" Komisja Oceny Projektu, przyznając jeden punkt, wskazała, że projekt obejmuje jeden rodzaj działań, tj. platformę telemammograficzną, ale jest to uzasadnione z punktu widzenia całkowitego rozwiązania zdefiniowanego problemu. W ocenie skarżącej, parametr kompleksowości nie ocenia ilości rodzajów działań, ale ich dobór w świetle zdefiniowanego problemu. Natomiast instytucja zarządzająca w piśmie z dnia 7 maja 2017 r. wskazała, że w kryterium B.1. najwyższą ocenę (2 punkty) mogą uzyskać projekty tych wnioskodawców, którzy mają do zrealizowania przedsięwzięcia wielowątkowe i wieloaspektowe, w których do rozwiązania problemów konieczne jest zastosowanie wielu różnych sprzężonych ze sobą działań, obejmujących przykładowo obszary nie tylko diagnostyki, ale również terapii. Zdaniem Sądu, wymienione w proteście skarżącej problemy (niska jakość świadczonych usług medycznych, stan aparatury, utrudniony dostęp do informacji, nieprzeszkolony personel) to obszary, które dotyczą nie tylko diagnostyki, ale również działań, które trzeba będzie podjąć w kolejnym kroku po zdiagnozowaniu problemu (np. przeprowadzić akcję informacyjną, przeszkolić personel w celu prawidłowej obsługi sprzętu medycznego

i platformy danych medycznych), aby skutecznie i trwale rozwiązać problem, jakim

w projekcie skarżącej jest zachorowalność na nowotwory złośliwe, w tym na raka piersi.

Za niezasadny uznać należało natomiast zarzut skarżącej w zakresie przyznania jednego punktu w kryterium B.2. "Komplementarność projektu". Przyznając Spółce jeden punkt Komisja Oceny Projektów wskazała, że projekt skarżącej jest powiązany z innymi projektami (z projektem "[...] e-zdrowie" i projektami centralnymi) w taki sposób,

że ich rezultaty wzmacniają się wzajemnie. W złożonej skardze Spółka podała, że bez jej projektu powyższe projekty nie będą "w pełni" funkcjonalne. A zatem, będą funkcjonalne, ale nie w pełni. Tym samym, nie można przyjąć, że projekty te warunkują się wzajemnie lub że stanowią następujące po sobie etapy określonego programu lub planu działania. Nie można zatem mówić o ścisłej i nierozerwalnej zależności w tym sensie, że bez realizacji projektu skarżącej realizacja pozostałych projektów w ogóle nie będzie możliwa. Będzie ona możliwa, ale nie w pełnym zakresie.

Niezasadny jest również zarzut skarżącej w odniesieniu do przyznania jednego punktu w kryterium C.1. "Partnerstwo".

Zgodnie z art. 33 ustawy wdrożeniowej w celu wspólnej realizacji projektu,

w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą krajowym programem operacyjnym albo instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym, może zostać utworzone partnerstwo przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, zwany dalej "projektem partnerskim", na warunkach określonych w porozumieniu albo umowie

o partnerstwie (ust. 1). Porozumienie oraz umowa o partnerstwie określają

w szczególności sposób przekazywania dofinansowania na pokrycie kosztów ponoszonych przez poszczególnych partnerów projektu, umożliwiający określenie kwoty dofinansowania udzielonego każdemu z partnerów (ust. 5 pkt 5).

Wytyczne krajowe w zakresie kwalifikowalności wydatków wskazują, że partnera obowiązują takie same zasady rozliczania kosztów w projekcie, jakie musi przestrzegać beneficjent. Zatem wydatki partnera, aby były kwalifikowalne, muszą pokrywać jedynie jego koszty niezbędne do realizacji projektu, poniesione w sposób przejrzysty, racjonalny

i efektywny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (tak: R. Poździk (red.) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Wydawnictwo Sejmowe 2016, komentarz do art. 33).

Z oświadczenia Spółki z dnia 8 lutego 2017 r. wynika, że wydatki dotyczące szkolenia dla uczestniczek badań mammograficznych, tj. zadania dodatkowego, które miał wykonać partner (stowarzyszenie "Moja mammografia" z siedzibą w G.), stanowią wydatek niekwalifikowalny. A zatem, projekt nie jest realizowany w formie projektu partnerskiego w rozumieniu art. 33 ustawy wdrożeniowej, ale przewiduje inne formy współpracy (z Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładem Opieki Zdrowotnej

w L.) istotne dla realizacji jego celów, za co Komisja Oceny Projektu prawidłowo przyznała jeden punkt.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo

w sposób mający istotny wpływ na wynik tej oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzająca. Przy ponownej ocenie instytucja zarządzająca winna mieć na uwadze, że uzasadnienie jej rozstrzygnięcia musi być jasne, precyzyjne, oparte na konkretnych okolicznościach i potwierdzających je dowodach, uwzględniające powyższą ocenę Sądu.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.[pic]