Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 143/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1, art. 4 pkt 2, art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. D., J. B., E. D., W. B., L. C. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie likwidacji dróg wewnętrznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. sprawie likwidacji dróg wewnętrznych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), , Rada Gminy S. zaopiniowała pozytywnie likwidację dróg wewnętrznych położonych w obrębie wsi S., oznaczonych geodezyjnie w ewidencji gruntów jako działki: numer [...] o powierzchni [...] ha, numer [...] o powierzchni [...] ha, numer [...], o powierzchni [...] ha.

Kolejną uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, na podstawi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy S. wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości położonych w obrębie wsi S. oznaczonych geodezyjnie w ewidencji gruntów jako działki: numer [...] o powierzchni [...] ha, numer [...] o powierzchni [...] ha, numer [...], o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu uchwały w sprawie likwidacji dróg wewnętrznych wskazano, że likwidacja dokonywana jest w związku z przeznaczeniem do sprzedaży w/w dróg, ponieważ drogi te faktycznie leżą na terenie Kopalni [...] w S. Wcześniej stanowiły drogę śródpolną z S. do M. Na zebraniu wiejskim wsi S., które odbyło się w dniu [...] r., uczestniczący w nim mieszkańcy sołectwa S. podjęli uchwałę nr [...] Zebrania Wiejskiego Sołectwa S. w sprawie wyrażenia zgody na likwidację i sprzedaż działek nr [...],[...],[...], stanowiące drogi wewnętrzne.

Mieszkańcy w osobach: B. D., J. B., E. D., W. B., L. C. (dalej: skarżący), pismem z dnia [...] r. wezwali Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji dróg wewnętrznych oraz Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu.

W uzasadnieniu podnieśli, że w przedmiotowej sprawie został naruszony ich interes prawny, ponieważ została przeznaczona do sprzedaży droga wewnętrzna stanowiąca dojazd do ich gruntów rolnych. Składający wezwanie powołali się na przepis art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym

W dniu [...] r. Rada Gminy rozpatrzyła powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uznała za bezzasadne wniesione przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz odmówiła uchylenia przedmiotowej uchwały. Stanowisko zawarła w Uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że zaskarżona uchwała o wyrażeniu zgody na likwidację dróg wewnętrznych położonych w obrębie wsi S. oznaczonych jako działka nr ewid.: [...],[...],[...] stanowiące własność Gminy S., jedynie pozytywnie opiniuje możliwość likwidacji dróg wewnętrznych, brak jest bowiem w treści uchwały postanowień stricte odnoszących się do likwidacji przedmiotowych dróg. Rada Gminy S. wyznaczyła ogólne założenie, które należy zrealizować w ramach kompetencji przysługujących wójtowi. Podniesiono, że działania Rady Gminy mają umocowanie w prawie oraz nie stanowią naruszenia norm prawa ogólnie obowiązujących, albowiem art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zawiera kompetencję do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach leżących do właściwości tego organu. Podejmowane w tym przedmiocie uchwały należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu.

Podniesiono w uzasadnieniu, że Wójt w imieniu Gminy S. zarządza mieniem komunalnym na podstawie art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651). Przepis ten jest podstawą do dokonania czynności likwidacji drogi wewnętrznej przez organ wykonawczy gminy. Uchwała mając za przedmiot likwidację dróg i sprzedaż przedmiotowych gruntów należy, do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, aktualizując po stronie wójta obowiązek uruchomienia procedury mającej na celu likwidację dróg stanowiących działki gruntu oraz ich sprzedaż i w tym zakresie nie można podzielić twierdzeń skarżących, iż przedmiotowe uchwały naruszają prawo oraz ich interes.

Ponadto podniesiono, że likwidacja przedmiotowych dróg będzie wymagała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, jako zmierzająca do zmiany przeznaczenia terenu.

Wskazano w uzasadnieniu, że wzywający do usunięcia naruszenia prawa musi również wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Natomiast samo pozytywne zaopiniowane przez Radę Gminy likwidacji drogi nie może być uznane za naruszenie normy prawnej kształtującej sytuację prawną wnoszących skargę, tym bardziej, że po wszczęciu procedury likwidacyjnej będą między innymi badane możliwości prawne i faktyczne likwidacji objętych uchwałą dróg oraz zapewniona możliwość uczestnictwa podmiotom zainteresowanym w procedurze likwidacji realizowanej w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także wyrażenie zgody na sprzedaż gruntów objętych uchwałą nie narusza żadnego interesu skarżących, nie przesądza bowiem kwestii istnienia i korzystania z dróg.

Skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnieśli skargę na uchwały rady gminy w Sulikowie:

-uchwałę nr [...]Rady Gminy w S. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji dróg wewnętrznych,

-uchwałę nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu.

Uchwałom zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 7 u.s.g., Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 16, 32, 166 ust. 1, polegające na - bez koniecznej ku takiemu przesłanki - ograniczeniu ważnego interesu publicznego. Wystąpili o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał Rady Gminy w S.

W uzasadnieniu podniesiono – powołując się na orzecznictwa NSA - że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej.

Powołując się na przepisy Konstytucji RP (art. 16), art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazano w skardze, że przedmiotem zadań własnych gminy jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Przepis ten dopuszcza więc możność zaspokajania indywidualnych potrzeb członka wspólnoty samorządowej. Można zatem opowiedzieć się za zaspokajaniem indywidualnych potrzeb mieszkańców, mających charakter publiczny, z wyłączeniem jednak indywidualnych potrzeb mieszkańców, nie mających takiego charakteru. Wskazano, że podobny pogląd na rolę i zadania samorządu terytorialnego przedstawiony jest w Prawie Wspólnotowym. Artykuł 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego stanowi, że samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

W tym kontekście, niejako podsumowując powyższe, podniesie w skardze, że podstawowym zadaniem jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminy jako jednostki składającej się z ogółu jej mieszkańców, jest działanie na rzecz dobra i w interesie mieszkańców.

Tymczasem działania polegające na podjęciu wymienionych wyżej uchwał naruszają prawo, ich interes i są wymierzone w mieszkańców gminy. Podejmujący uchwały działali na ich szkodę, gdyż przedmiotowe uchwały uniemożliwiają korzystanie z drogi wewnętrznej łączącej ich miejsce zamieszkania z gruntami rolnymi stanowiącymi ich własność. Dzięki tej drodze wewnętrznej szybko i wygodnie są w stanie dotrzeć do gruntów. Uniemożliwienie korzystania z tej drogi spowoduje, że będą musieli korzystać z około 5-o kilometrowego objazdu. Stanowi to bardzo duże utrudnienie, ponadto taki objazd spowodowuje konieczność poruszania się sprzętem rolniczym przez centrum S., po drodze wojewódzkiej nr 357, która jest w bardzo złym stanie technicznym i stwarza dodatkowe utrudnienie dla wszystkich osób korzystających z tej drogi.

Natomiast korzystanie z drogi wewnętrznej nie stwarza takiego niebezpieczeństwa. Za ostatnimi zabudowaniami asfalt kończy się, a dalej jest polna droga, która przecina wyrobisko kopalniane. Na drodze stoją szlabany wyposażone w dzwonki. Jeżeli mieszkaniec chce skorzystać z drogi zgłasza taką potrzebę dla pracownika ochrony, który uruchamia szlabany co umożliwia wjazd na drogę.

Podniesiono także w skardze, że w/w uchwały naruszają ich podstawowe prawa, min. zawarte art. 32 Konstytucji RP który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Co oznacza, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa ( art. 7 Konstytucji RP).

Ponadto wskazano, że pomimo, iż w uchwałach wyrażono jedynie ogólne założenia przyszłych działań organu wykonawczego gminy, to uchwały te stanowią pierwszy etap do ograniczenia ich praw jako mieszkańców tej gminy. Podniesiono, że w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani załatwienie konkretnej sprawy. Ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania.

W odpowiedzi na skargę – jednobrzmiącej do obu uchwał - podniesiono, jak w uzasadnieniu uchwały o odmowie uznania naruszenia prawa, że zaskarżona uchwała o wyrażeniu zgody na likwidację dróg wewnętrznych położonych w obrębie wsi S. oznaczonych jako działka nr ewid.: [...],[...],[...] stanowiące własność Gminy S., jedynie pozytywnie opiniuje możliwość likwidacji dróg wewnętrznych, brak jest bowiem w treści uchwały postanowień stricte odnoszących się do likwidacji przedmiotowych dróg. Rada Gminy S. wyznaczyła ogólne założenie, które należy zrealizować w ramach kompetencji przysługujących wójtowi.

Uchwały mające za przedmiot likwidację dróg i sprzedaż przedmiotowych gruntów należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, aktualizując po stronie wójta obowiązek uruchomienia procedury mającej na celu likwidację dróg stanowiących działki gruntu oraz ich sprzedaż i w tym zakresie nie można podzielić twierdzeń skarżących, iż przedmiotowe uchwały naruszają prawo oraz ich interes.

Uchwała o zgodzie na sprzedaż tych nieruchomości zawiera jedynie stwierdzenie o wyrażeniu zgody na dokonanie takiej czynności przez wójta gdyż do tego ograniczają sie kompetencje rady gminy w tym zakresie. Podniesiono w tym zakresie, że rada gminy wytyczała przedmiotowa uchwałą tylko pewne ogólne cele, które należy zrealizować, wójt zaś powinien określać wszystkie szczegółowe zasady wykonania tego zadania i realizacji celów postawionych przez radę gminy.

Ponadto w dopowiedzi na skargę podniesiono, że nieuzasadniony jest zarzut, przedmiotowe uchwały naruszają art. 7 Konstytucji RP oraz godzą w interes prawny skarżących. Interes prawny do którego nawiązuje wprost art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawnej prawa materialnego kształtującej sytuacją prawną wnoszącego skargę. Wnoszący o usunięcie naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi się legitymować nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wzywający do usunięcia naruszenia prawa musi również wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Natomiast samo pozytywne zaopiniowane przez Radę Gminy likwidacji drogi nie może być uznane za naruszenie normy prawnej kształtującej sytuację prawną wnoszących skargę, tym bardziej, że po wszczęciu procedury likwidacyjnej będą między innymi badane możliwości prawne i faktyczne likwidacji objętych uchwałą dróg oraz zapewniona możliwość uczestnictwa podmiotom zainteresowanym w procedurze likwidacji realizowanej w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także wyrażenie zgody na sprzedaż gruntów objętych uchwałą nie narusza żadnego interesu skarżących, nie przesądza bowiem kwestii istnienia i korzystania z dróg.

Tym samym skarżący nie wykazali, że przedmiotowe uchwały naruszają jakąkolwiek normę prawą kształtującą sytuację prawną bądź uprawnienie skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania jest Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. sprawie likwidacji dróg wewnętrznych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). W uchwale tej Rada Gminy S. zaopiniowała pozytywnie likwidację dróg wewnętrznych położonych w obrębie wsi S., oznaczonych geodezyjnie w ewidencji gruntów jako działki: numer [...] powierzchni [...] ha, numer [...] o powierzchni [...] ha, numer [...], o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność gminy.

Skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) wywiodło pięć osób fizycznych (skarżący).

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi), czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości.

I tak w myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (§ 1). "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Przepis zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, reguluję tę kwestię w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Wskazać należy w tym zakresie, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2).

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114;. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11).

W świetle powyższego stanowiska, co do legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skrzących w dacie wnoszenia skargi.

Pojecie "interesu prawnego (uprawnienia)" nie zostało co prawda normatywne dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń w sprawie, uchwała odnosi się do likwidacji dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina S. W sprawie znajduje zastawanie prawo materialnego - ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Stosownie natomiast do ust 2 art. 8 powyższej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

W konsekwencji do Gminy jako właściciela terenu oznaczonego jako działka nr ewid. [...],[...],[...] należy zarządzanie przedmiotowymi drogami wewnętrznymi.

Zgodnie z ustawa o drogach publicznych, droga oznacza - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ). Z racji ujęcia tego pojęcia w przepisach wyjaśniających znaczenie określeń użytych w ustawy, bez wskazanie, iż dotyczy jedynie dróg publicznych zaliczonych do określonej kategorii, uznać należy, że dotyczące także drogi wewnętrznej. Wskazuje to, że droga wewnętrzna to budowla przeznaczona do kwalifikowanego celu zlokalizowana na określonym terenie, w sprawie na działkach nr [...],[...],[...]. W konsekwencji uznać należy, że rozstrzygniecie w zakresie istnienia tak rozumianej drogi wewnętrznej - jako określonej budowli - należy do właściciela terenu, w sprawie Gminy S., w ramach gospodarowania (zarządzania) nieruchomością. Inną, odrębną kwestia jest zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego jako działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Oznacza to, że w przedmiocie gospodarowaniem mieniem komunalnym, a więc również należącymi do gminy drogami wewnętrznymi, ustawa przyznaje kompetencję wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Wskazane przepisy ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych – odnośnie drogi wewnętrznej – nie przyznają szczególnych uprawnień osobom korzystających z takiej drogi dla przejazdu do innej miejscowości, czy na tereny rolne. Jedynie, zgodnie, z art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Z powyższego wynika, że przepisy prawa materialnego – ustawy o drogach publicznych - nie dają skarżącym możność określonego zachowania się, nie stwarzają na ich rzecz podmiotowego prawa publicznego uprawniającego do uznania ich interesu prawnego w zakresie objętym przedmiotową uchwałą. Takiego uprawnienia nie wynikają także, jak chcą skarżący, z przepisów ustawy o samorządzie gminy, określających zadania w zakresie zaspokajanie potrzeb wspólnoty jej mieszkańców. Jedynie drogi publiczne służą określonym celom publiczny, z których każdy może korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem (art.1 ustawy o drogach publicznych). Natomiast będące przedmiotem w sprawie drogi, są drogami wewnętrznymi, o sposób korzystania z nich decyduje ich właściciel.

Nie można uznać tym samych naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w dacie wnoszenia skargi. Wskazać należy dodatkowo, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wyrażenie opinii w przedmiocie likwidacji dróg. Uchwała nie przesądza o ich likwidacji. Wyraża stanowisko w przedmiocie zdarzenia mającego ewentualne nastąpić w przyszłości. Jak już podniesiono, w przedmiocie gospodarowaniem mieniem komunalnym, a więc również należącymi do gminy drogami wewnętrznymi, ustawa przyznaje kompetencję wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Ten organ zadecyduje o ich ewentualnej likwidacji. Jak trafnie wskazano w dopowiedzi na skargę, likwidacja przedmiotowych dróg będzie wymagała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, jako zmierzające do zmiany przeznaczenia terenu.

Nie można wiec uznać istnienia indywidualnego interesu prawnym lub uprawnienia skarżących w dacie wnoszenia skargi. Naruszenie w przyszłości tego interesu prawnego lub uprawnienia nie uprawnia do wniesienia skargi na przedmiotowa uchwalę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Także – jak wynika z wcześniejszych wyjaśnień - nie legitymuje do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę podnoszona w skardze okoliczność, w zakresie wadliwej podstawy prawnej uchwały, sprzeczność jej z prawem, ani też stan ewentualnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia mieszkańców gminy. W tym okoliczności, że uchwała stanowi pierwszy etap do ograniczenia praw skarżących jako mieszkańców gminy. Idzie bowiem o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących przez podjętą uchwałę w dacie skargi. Sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

Zdaniem sadu, wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący nie wykazali istnienia prawnomaterialny związku pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związku polegającego na tym, że uchwała ta narusza ich interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez osoby nieposiadające ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona.

Z powołanych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.