Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 360/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3a i 3b
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant stażysta Agnieszka Kunkel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek M. J. (dalej jako strona, wnioskodawca, skarżący) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku strona wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej, która uniemożliwia uregulowanie zadłużenia nawet w formie układu ratalnego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia "[...]", Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany również jako Zakład) odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości 51.213,65 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że decyzja o odmownie umorzenia z dnia "[...]" wydana była bez szczegółowej analizy sytuacji rodzinnej, majątkowej i bytowej. Nie został przeprowadzony jakikolwiek wywiad środowiskowy, a fałszywa analiza materiału dowodowego "zakłamuje" rzeczywisty stan sytuacji materialnej. Skarżący wskazał, że posiada wiele innych zobowiązań, które obecnie są egzekwowane. Komornik przy Sądzie Rejonowym zajął połowę pensji skarżącego. Podał, że w grudniu otrzymał 1.400,00 zł z wynagrodzenia. Dodatkowo wskazał wysokość opłat czynszowych - 579,90 zł, kwotę świadczenia alimentacyjnego - 400,000 zł oraz koszt zakupu biletów miesięcznych - 210,00 zł. Podniósł, iż po uregulowaniu przedmiotowych zobowiązań pozostaje mu kwota 200,00 zł. W związku z powyższym zwrócił się o dokonanie rzetelnej analizy sytuacji materialno-bytowej. Jednocześnie w wyjaśnieniach złożonych w odrębnym piśmie wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący poinformował, iż posiada wyłącznie dwa pojazdy mechaniczne, tj. Ford Taunus oraz Volvo 244 (pojazd niesprawny). Ponadto podniósł, że wydając decyzję o odmowie umorzenia nie zostały określone inne posiadane przez skarżącego zobowiązania, w tym alimentacyjne. Do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty: wydruk z rachunku bankowego - przelew wynagrodzenia za pracę za 11.2015r., wydruk z rachunku bankowego - opłata za czynsz, data operacji 01.12.2015r. , kserokopia Karty Miejskiej, kserokopia dowodów wpłat świadczenia alimentacyjnego za okres 09-10.2015r.

Z uzyskanych przez organ informacji wynikało, że strona nie figuruje w elektronicznym rejestrze Ksiąg Wieczystych jako właściciel nieruchomości. Ponadto zgodnie z danymi pozyskanymi z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz złożonym przez skarżącego oświadczeniem posiada on dwa pojazdy mechaniczne zarejestrowane na swoje nazwisko: samochód osobowy Ford Taunus, rok produkcji 1981, ważność polisy OC 01.06.2009r. samochód osobowy Volvo 244, rok produkcji 1980, ważność polisy OC 26.07.2011r. Ustalono, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Nie figuruje również w krajowym systemie ewidencji producentów. Ustalono, że w latach 2013 – 2014 strona osiągnęła dochody: odpowiednio 7.496,83 zł, 1.043,15 zł oraz 680,00zł. Ponadto skarżący posiada zaległości podatkowe w kwocie 968,90 zł (należność bez odsetek). Dodatkowo ustalono, iż w okresie od 10.2015r. do 12.2015r. osiągnął dochód z tytułu umowy o pracę w wysokości około 2.135,00 zł netto - średnia z trzech miesięcy wg raportów ZUS RCA.

W dniu "[...]" wnioskodawca nadesłał dodatkowe dokumenty oraz pismo, z którego wynikało, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz trzymiesięcznym dzieckiem. Źródłem utrzymania trzyosobowego gospodarstwa domowego jest wynagrodzenie za pracę wnioskodawcy, które po uwzględnieniu potrąceń egzekucyjnych wynosi około 1.263,90 zł - dane za grudzień 2015r. oraz pomoc finansowa najbliższej rodziny. Stałe miesięczne zobowiązania wynoszą łącznie 1.183,98 zł, na które składają się: opłaty czynszowe - 573,98 zł, świadczenie alimentacyjne na córkę A. J. - 400,00 zł, bilet miesięczny na komunikację miejską - 210,00 zł. Ponadto wnioskodawca podniósł, iż posiada liczne zobowiązania, z których nie może się wywiązać. Ponownie wskazał, iż posiada zobowiązanie z tytułu świadczenia alimentacyjnego wobec Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w kwocie około 8.000,00 zł, zobowiązanie podatkowe w wysokości około 1.200,00 zł oraz zobowiązanie wobec Banku A w kwocie 16.238,88 zł. Dodatkowo wskazał, że ponosi koszty rehabilitacji dziecka.

Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 28 ust. 1-3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej jako u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Uwzględniając, że strona uzyskuje dochód z tytułu umowy o pracę oraz, że właściwy organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, ZUS przyjął, że brak jest podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. Nie wystąpiły bowiem przesłanki zawarte w art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 i pkt 5 u.s.u.s..

Następnie Zakład dokonał oceny wniosku pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym, należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.

Dokonując analizy sytuacji materialno-rodzinnej strony organ wskazał, że prowadzi ona gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz trzymiesięcznym dzieckiem. Źródłem utrzymania trzyosobowego gospodarstwa domowego jest wynagrodzenie za pracę , które po uwzględnieniu potrąceń egzekucyjnych wynosi około 1.263,90 zł - dane za 12.2015r. oraz pomoc finansowa najbliższej rodziny. W trakcie prowadzonego postępowania strona wskazała, że stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą łącznie 1.183,98 zł, na które składają się: opłaty czynszowe - 573,98 zł, świadczenie alimentacyjne na córkę A. J. - 400,00 zł, bilet miesięczny na komunikację miejską - 210,00 zł. Ponadto, według twierdzenia wnioskodawcy, posiada on liczne zobowiązania, z których nie może się wywiązać. Zobowiązanie z tytułu świadczenia alimentacyjnego wobec Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w kwocie około 8.000,00 zł, zobowiązanie podatkowe w wysokości około 1.200,00 zł, zobowiązanie wobec Banku A w kwocie 16.238,88 zł oraz zobowiązanie wobec najbliższej rodziny w kwocie 2.500,00 zł. Dodatkowo strona poinformowała, iż ponosi koszty rehabilitacji dziecka, nie wskazując ich wysokości.

Uwzględniając powyższe organ uznał, że opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawiłoby rodzinę strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, iż nie kwestionuje trudności z jakimi skarżący się boryka, jednakże w kontekście obowiązujących przepisów prawa zła sytuacja materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS nie przesądzają o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku w zakresie umorzenia. Ponadto posiadane zobowiązania wobec innych wierzycieli nie stanowią okoliczności przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek.

Wobec zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę, organ nie stwierdził wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.

Zdaniem organu, nie zaistniała też przesłanka z § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia. Z materiału dowodowego wynika, iż dziecko wnioskodawcy cierpi na wadę rozwojową wymagającą zabiegów rehabilitacyjnych. Jednakże wnioskodawca nie udowodnił, że konieczność uczęszczania na rehabilitację pozbawia go możliwości podjęcia pracy i uzyskiwania dochodu. Jest obecnie zatrudniony na podstawie umowy o pracę i osiąga dochód.

Zakład stwierdził, że pomimo uznania, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.,tj. " gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" nie ma obowiązku umorzenia przedmiotowych należności, gdyż decyzje w zakresie umorzeń, podejmowane w oparciu o powołane przepisy, mają charakter uznaniowy. Co oznacza, że udzielenie tego rodzaju ulgi jest prawem, a nie obowiązkiem. Przepis ten odnosi się do tzw. "uznania administracyjnego", a norma w nim zawarta wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek mimo wystąpienia przesłanek, o których stanowią przepisy z tego zakresu.

Wskazano, że ZUS rozstrzygając sprawę uwzględnił także zasadę tzw. interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Organ nie ma swobody w dysponowaniu należnością publicznoprawną. Składki na ubezpieczenie społeczne służą gromadzeniu środków na wypłaty różnego rodzaju świadczeń, w tym rent i emerytur. Interes społeczny, jakim jest zapewnienie wymienionych świadczeń, będących źródłem utrzymania dużej grupy społeczeństwa przemawia za odmową umorzenia zaległych składek. Ich umorzenie stanowiłoby bowiem wyraz definitywnej rezygnacji z możliwości ich wyegzekwowania. Podkreślono, że przedmiotowa decyzja nie nakłada na skarżącego żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na nim do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej i osobistej. Rozstrzygnięcie natomiast odmawia przyznania "przywileju" polegającego na zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Oznaczałoby to w konsekwencji uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Podkreślono, że zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa (poza brakiem przesłanek przemawiających za umorzeniem) nie pozwalała Zakładowi na wydanie decyzji o umorzeniu w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

W uzasadnieniu skarżący podał, że w 2013r. zwrócił się do oddziału ZUS o umorzenie należności z tytułu składek. W tym czasie nie pracował, był zarejestrowany jako bezrobotny, nie posiadał żadnych dochodów.

Skarżący podkreślił, że ZUS ogłosił abolicję dla osób zalegających ze składkami. Pomimo, że wedle przepisów ZUS posiadał odpowiednie narzędzia, aby umorzyć jego zadłużenie, otrzymuje odmowę umorzenia należności. Dalej wskazał, że kiedy zwrócił się do ZUS z prośbą o umorzenie, nie posiadał żadnego dochodu, pomimo to ZUS zwlekał z zastosowaniem, się do przepisów. Natomiast gdy w 2015 roku podjął pracę, ZUS natychmiast zajął wynagrodzenie skarżącego. Pomimo udokumentowania trudnej sytuacji materialnej, organ mimo licznych interwencji strony bezzasadnie kontynuował ściąganie zadłużenia, powodując tym samym pogrążanie skarżącego w nędzy. Skarżący podkreślił, że cała sytuacja spowodowała, że obecny pracodawca nie przedłużył z nim umowy na czas nieokreślony. Podkreślił, że obecnie jest bez pracy, nie posiada żadnych środków do życia, ma na utrzymaniu rodzinę i żadnych perspektyw na poprawę sytuacji. Jest w stanie udokumentować swoją sytuację materialną i życiową. Zdaniem skarżącego jego prośba o umorzenie powinna być rozpatrzona pozytywnie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016r., sygn. akt I SA/OI 242/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dokonana przez ZUS ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, nie narusza zasady uznania administracyjnego, jak i nie wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Dlatego, też Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., bądź § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Nie można było również dopatrzyć się naruszenia przez organy przepisów proceduralnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 2003r., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 dalej jako k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2017r., sygn. akt II GSK 5381/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W uzasadnieniu wyroku za usprawiedliwione NSA uznał zarzuty naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. uzasadniane przez skarżącego tym, że w sprawie organ nie rozważył słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu – czego nie zauważył Sąd I instancji. Podkreślił również, że podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, aby interes społeczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Sąd I instancji nie skontrolował prawidłowo, czy zaistniał ważny interes publiczny (społeczny), przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych.

Jednocześnie, w ocenie NSA, WSA nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy dotyczącej sytuacji finansowej i materialnej skarżącego i nie odniósł się do stwierdzonej przez ZUS okoliczności, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, skarżący nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kontrola Sądu I instancji bez odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy podważa i czyni iluzoryczną instytucję umorzenia przedmiotowych należności. Zawsze przecież ich umorzenie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich warunków przewidzianych w ww. przepisach prawa - będzie prowadziło do uprzywilejowania skarżącego względem tych podmiotów, które regulują swoje zobowiązania.

Kontrola legalności decyzji ZUS mającej charakter uznaniowy, wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015r., sygn. akt II GSK 1759/14). Takiej analizy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadził, a poza tym, zestawiając interes skarżącego z interesem publicznym, nie rozważył, na czym ów interes publiczny miałby polegać i dlaczego oraz w jakim stopniu motywował organ do wydania decyzji odmawiającej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne wobec osoby, w ocenie ZUS, którą opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pozbawiałoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W piśmie procesowym z dnia "[...]" pełnomocnik skarżącego wniósł ponownie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasady i tryb kontroli działania organów administracji publicznej przez sądy reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zawiera ona m.in. przepisy określające kompetencje sądów administracyjnych I instancji i granice orzekania w sprawie.

Przedmiotowa sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017r., zatem w zaistniałym stanie zastosowanie znajdzie art. 190 p.p.s.a. W świetle tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie wykładnią prawa w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz należy podporządkować się mu w pełnym zakresie. NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Dodatkowo podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w wyroku z dnia 10 maja 2017r. sygn. akt II GSK 5381/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazując, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a w śród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, iż decyzje wydawane przez ZUS w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek mają uznaniowy charakter. Zakład korzystając z uznania administracyjnego, dokonuje wyboru rozstrzygnięcia i może – mimo istnienia przesłanki – odmówić uwzględnienia wniosku strony. Natomiast sądowa kontrola tego rodzaju decyzji sprowadza się do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Wskazał jednakże, że Sąd I instancji nie skontrolował prawidłowo, czy zaistniał ważny interes publiczny (społeczny), przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych ograniczając się jedynie do stwierdzenia za organem, że inne rozstrzygnięcie oznaczałoby uprzywilejowanie skarżącego względem tych podmiotów, które regulują swoje zobowiązania oraz, że powstałe w wyniku prowadzonej przez skarżącego działalności negatywne konsekwencje finansowe, nie zwalniają go z odpowiedzialności za powstałe zobowiązania.

Jednocześnie NSA wskazał, że WSA nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy dotyczącej sytuacji finansowej i materialnej skarżącego i nie odniósł się do stwierdzonej przez ZUS okoliczności, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, skarżący nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Biorąc pod uwagę powyższe, za NSA powtórzyć należy, że podstawą wyjścia do ponownych rozważań sądu jest stanowisko, że decyzja Zakładu co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności orzekania. Organ zobowiązany jest bowiem w przypadku takich decyzji do wszechstronnego przeanalizowania sytuacji osoby ubiegającej się o udzielenie ulgi pod kątem wystąpienia przesłanek określonych przepisami, a następnie, do mającego oparcie w okolicznościach sprawy uzasadnienia swojego stanowiska o umorzeniu bądź odmowie umorzenia należności. Przy czym ponownie wskazać należy, że Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. To na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organu w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Zdaniem sądu dokonana przez ZUS w niniejszej sprawie ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza opisaną wyżej zasadę uznania administracyjnego oraz wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Jest też sprzeczna z treścią wskazanego wyżej pkt 1 § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, właśnie niemożność opłacenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną - powodującą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest przesłanką umorzenia zaległości. Oparte na zgromadzonym materiale dowodowym rozważania organu mają charakter oceny zupełnie dowolnej i wewnętrznie sprzecznej.

Po pierwsze organ uzasadniając wydane przez siebie rozstrzygniecie uznał, iż w realiach niniejszej sprawy opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pozbawiłoby rodzinę skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym organ potwierdził stanowisko skarżącego, że jego sytuacja finansowa uzasadnia wniosek o umorzenie należności oparty na przesłankach wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Pomimo tego odmówił jednak skarżącemu umorzenia, powołując się na ogólne reguły uznaniowego charakteru decyzji i ważnego interesu społecznego. Jednocześnie za NSA powtórzyć należy, że bez rzetelnego wykazania przez organ ważnego interesu, powoływanie się wyłącznie na uznaniowy charakter decyzji, jako podstawę odmowy umorzenia należności, należy uznać za obarczony dowolnością. W razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw umorzenia należności składkowych uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego, przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Zakład podał, że realizuje interes społeczny poprzez wypełnianie obowiązku gromadzenia środków ze składek na ubezpieczenie społeczne na dokonywanie wypłat różnego rodzaju świadczeń, w tym rent i emerytur, będących źródłem utrzymania dużej grupy społeczeństwa, oraz wskazał na ciągły deficyt tych środków mimo dofinansowania z budżetu. Powyższe samo w sobie nie wskazuje jednak na "nadrzędność" tak rozumianego interesu społecznego.

W rozpoznawanej sprawie, organ nie rozważył, czy spłata zadłużenia nie skazywałaby skarżącego na życie poniżej poziomu egzystencji i w związku z tym sięgnięcie po pomoc społeczną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje więc odpowiedzi, jak w ustalonej sytuacji majątkowo - rodzinnej skarżący miałaby zrealizować zobowiązania wobec ZUS bez zagrożenia dla egzystencji rodziny i konieczności sięgnięcia po pomoc państwa. Spowodowanie takiego zagrożenia kłóciłoby się z interesem społecznym i publicznym, o którym mowa w art. 7 kpa. Interesu publicznego nie można przy tym utożsamiać tylko z interesem systemu ubezpieczeń społecznych, co akcentuje zaskarżona decyzja. Prawodawca przewidział bowiem dla takich szczególnych przypadków możliwość umorzenia należności, przyznając priorytet sytuacji zobowiązanego. Stanowisko, że w takiej sytuacji uznanie administracyjne i interes systemu ubezpieczeń dają podstawę do odmowy umorzenia jest ponadto nie do pogodzenia z funkcją ochronną ubezpieczeń społecznych. Funkcja ta nie pozwala na egzekwowanie niezapłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny.

Organ, ustalając sytuację finansową i materialną skarżącego, całkowicie pominął również posiadaną z urzędu wiedzę o innych należnościach ciążących na skarżącym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które nie podlegają umorzeniu na podstawie art. 30 u.s.u.s. W aktach sprawy (k. 35 akt administracyjnych) znajduje się decyzja z dnia "[...]", nr "[...]" odmawiająca skarżącemu wszczęcia postepowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń oraz na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Brak jest informacji o wysokości tego zadłużenia. Konieczność opłacenia tych składek, wobec braku możliwości ich umorzenia niewątpliwie wpływa również na realne i faktyczne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia z tytułu własnego ubezpieczenia płatnika. Okoliczności tej organ nie wziął jednakże w ogóle pod uwagę. Tak więc fakt, że egzekucja nie jest bezskuteczna, gdyż skarżący ( w czasie wydawania decyzji) osiągał wynagrodzenie za pracę, musi być oceniany także z tego punktu widzenia, że w pierwszym rzędzie powinny być egzekwowane należności z tytułu składek , które w ogóle nie podlegają możliwości umorzenia.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, sytuacja skarżącego wynikająca ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w konfrontacji z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu prowadzi do wniosku, że ocena tej sytuacji została przeprowadzona przez organ w sposób powierzchowny i rutynowy. Tym samym uzasadnienie decyzji wydanej przez Zakład w rozpatrywanym zakresie nie spełnia także wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia powołanych wyżej okoliczności.

W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać uwzględniającej powyższe uwagi i wskazania sądu (zawarte zarówno w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2017r., jak i w wyroku NSA z dnia 10 maja 2017r., sygn. akt II GSK 5381/16), wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji.