Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 777/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 26 maja 2011 r. nr X/79/2011 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasto Łowicz oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 maja 2011 r. Rada Miejska w Łowiczu podjęła uchwałę nr X/79/2011 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzoną przez Gminę Miasto Łowicz. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W przepisie § 1 uchwały określono, że świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Łowicz w wymiarze pięciu godzin dziennie i w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku Nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół realizowane w godzinach od 8.30 do 13.30 są bezpłatne. W przepisie § 3 ust. 1 Rada Miejska w Łowiczu ustaliła odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za jedną godzinę świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonego w § 2 ust. 2 w wysokości 0,19% minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W ustępie 2 wskazano, że przy ustalaniu odpłatności za jedną godzinę stosuje się zaokrąglenia do dziesiątek groszy.

W § 4 ust. 1 określono, że miesięczna opłata za godziny korzystania ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2, ustalana jest na podstawie stawki odpłatności określonej w § 3 oraz liczby godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola miejskiego. W ustępie 2 zaś ustalono, że opłatę o której mowa w ust. 1 wnosi się miesięcznie do 20 dnia danego miesiąca.

W § 5 określono, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola oraz wnoszenia opłat za realizowane przez przedszkole świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi). Natomiast w § 6 określono, że opłata, o której mowa w § 4 nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka i wnoszona jest osobno. W § 7 wskazano, że opłata, o której mowa w § 4 nie obejmuje kosztów innych zajęć dodatkowych organizowanych na prośbę rodziców (opiekunów prawnych) dzieci.

Natomiast uchwałą z dnia 14 lipca 2011 r. nr XII/94/2011 Rada Miejska w Łowiczu zmieniła ww. uchwałę z dnia 26 maja 2011 r. poprzez wprowadzenie nowego brzmienia § 4 uchwały z dnia 26 maja 2011 r. W przepisie tym postanowiono, że miesięczna opłata za godziny korzystania ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2, ustalana jest na podstawie stawki odpłatności określonej w § 3 oraz liczby godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola miejskiego. W ustępie 2 określono, że opłatę , o której mowa w ust. 1 pomniejsza się o dni nieobecności dziecka w przedszkolu. Natomiast w § 3 wskazano, że opłatę, o której mowa w ust. 1 wnosi się miesięcznie do 20 dnia danego miesiąca.

W dniu 3 stycznia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Łowiczu wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 26 maja 2011 r. nr X/79/2011 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasto Łowicz. Prokurator zarzucił naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 tej uchwały odpłatności w formie stałej za jedną godzinę świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonego w § 2 ust. 2 w wysokości 0,19% minimalnego wynagrodzenia, bez wyjaśnienia powodów naliczenia opłaty w takiej wysokości. Prokurator wskazał także na wadliwe ustalenie w § 3 ust. 2 uchwały, że opłata podlega zaokrągleniu do dziesiątek groszy. Wskazał na uzależnienie w § 4 ust. 1 uchwały wysokości opłat od deklarowanej przez rodziców dziecka w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola miejskiego liczby godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu. Prokurator wskazał na brak możliwości zwrotu opłaty w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. W jego ocenie w § 5 uchwały przekroczono delegację ustawową poprzez ustalenie, że szczegółowe zasady korzystania oraz wnoszenia opłat za realizowane przez przedszkole świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. Zdaniem Prokuratora przepis art. 14 ust. 5 naruszono również poprzez wyłączenie z zakresu przedmiotowego uchwały opłat za świadczenia dodatkowe dziecka organizowane na prośbę rodziców (opiekunów prawnych ) dzieci. Skarżący wskazał, że przepis art. 14 ust. 5 zobowiązał rady gmin do określenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w tym czasie, z wyjątkiem opłat wyraźnie przez ustawodawcę wyłączonych do odrębnego trybu ustalania (opłaty za korzystanie z wyżywienia reguluje art. 67a w związku z art. 14 ust. 6 u.s.o.).

W ocenie Prokuratora brak było podstaw do cedowania przez Radę Miejską uprawnienia do ustalania opłat za zajęcia dodatkowe na inny podmiot, a w konsekwencji do dokonanego w § 7 uchwały wyłączenia tych opłat z zakresu przedmiotowej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 26 maja 2011 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 1 lutego 2013 r. Gmina Miasto Łowicz wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została poddana postępowaniu nadzorczemu na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, w wyniku którego uchwałą z dnia 14 lipca 2011 r. nr XII/94/2011 zmieniono § 4 zaskarżonej uchwały, określając, że miesięczna opłata za godziny korzystania ze świadczeń przedszkola będzie pomniejszona o dni nieobecności dziecka w przedszkolu. Wyjaśniono, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie wymaga określenia świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Nie określa też, jaki charakter ma opłata ustalana ze świadczenia publicznych przedszkoli. Z uregulowania tego przepisu nie wynika też konieczność uzasadniania wysokości opłaty ani zasada, że ma być ona ekwiwalentna w stosunku do otrzymanych świadczeń. W ocenie Gminy jednostka samorządu terytorialnego może pobierać opłatę za pobyt dziecka w publicznym przedszkolu w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Żaden przepis nie obliguje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia odrębnej opłaty za poszczególne świadczenia realizowane przez przedszkole. Tym samym także zarzut braku precyzyjnego określenia wskazania w § 3 uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność jest nieuzasadniony. W zakresie określenia w § 5 uchwały, że szczegółowe zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz wnoszenia opłat określi umowa cywilnoprawna Gmina wskazała, że uregulowanie to może być zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa, bowiem ma organ charakter informacyjny. Podobnie Gmina wypowiedziała się w kwestii § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały podkreślając ich informacyjny charakter.

Na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Łodzi, występujący w imieniu Prokuratora Rejonowego w Łowiczu cofnął zarzuty skargi w zakresie rażącego naruszenia w uchwale przepisów prawa materialnego polegającego na:

1) ustaleniu w § 3 ust. 1 odpłatności w formie stałej opłaty za jedną godzinę świadczenia przedszkola, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonego w § 2 ust. 2 w wysokości 0,19 %,

2) braku możliwości zwrotu opłaty w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu,

3) wyłączenia z zakresu przedmiotowego uchwały opłat za świadczenia dodatkowe dziecka organizowane na prośbę rodziców ( opiekunów prawnych) dzieci.

W pozostałym zakresie popierał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 .

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowo administracyjnym. Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W rozpoznawanej sprawie w § 1 oraz w § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały określono jakie świadczenia oddziałów przedszkolnych są bezpłatne oraz za jakie są pobierane opłaty. W wymienionych przepisach ustalono, że bezpłatne są świadczenia udzielane w przedszkolach w wymiarze pięciu godzin dziennie i w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, zaś odpłatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że odpłatność za świadczenia oddziałów przedszkolnych powiązano z czasem pobytu dziecka w przedszkolu. Świadczenia udzielane w czasie 5 godzin dziennie i w zakresie podstawy programowej są bezpłatne. Natomiast płatne są świadczenia spoza podstawy programowej w czasie przekraczającym 5 godzin. Innymi słowy wszystkie usługi udzielane w przedszkolu w ciągu 5 godzin , a także objęte podstawą programową nie są płatne, zaś za świadczenia udzielane powyżej tego czasu ( t.j. 5 godzin) pobierana jest opłata.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. bezpłatne są świadczenia udzielane w ciągu 5 godzin dziennie bez względu na to czy w tym czasie realizowana jest podstawa programowa, zaś płatne są świadczenia udzielane po upływie 5 godzin. Obecnie nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej czy też z nią niezwiązane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. Świadczenia objęte podstawą programową mogą być udzielane także po upływie bezpłatnych 5 godzin i wówczas podlegają one opłacie. Jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczona opłata. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń, za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń, a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie.

Nieuzasadniony był zarzut skargi ( wycofany na rozprawie w dniu 24.09.2013 r.), że w uchwale określono opłatę w formie stałej ( 0,19 % minimalnego wynagrodzenia za pracę za jedną godzinę świadczenia), bez wyjaśnienia powodów naliczenia opłaty w takiej wysokości. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały.

Niezasadne jest stanowisko Prokuratora przedstawione w uzasadnieniu skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13,

W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w przepisie § 5 uchwały przeniesiono część kompetencji organu gminy na rzecz innych podmiotów. Z wymienionego przepisu wynika, że szczegółowe zasady korzystania z oddziału przedszkolnego oraz wnoszenia opłat określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem oddziału przedszkolnego a rodzicami dziecka.

Należy zaznaczyć, że uchwała organu gminy wydana na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. określa zakres świadczeń oraz opłaty za świadczenia przedszkola publicznego w sposób generalny a nie jednostkowy. Jest rzeczą zrozumiałą, że szczegółowe i techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola ostatecznie muszą zostać sprecyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi to jest pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) danego dziecka. To bowiem rodzice decydują z jakich świadczeń przedszkola dziecko będzie korzystać oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do uregulowania w akcie generalnym jakim jest uchwała lecz konieczne jest uzgodnienie tych kwestii w umowie cywilnoprawnej. Treść umowy winna zatem określać rodzaj wybranych świadczeń i ustalać godziny pobytu dziecka w przedszkolu w granicach normatywnych uchwały. Określenie w uchwale organu gminy zapisu, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat określi umowa nie jest przeniesieniem przez organ gminy swoich kompetencji na inne podmioty ani wyjściem poza granice upoważnienia ustawowego. Przepis taki ma wyłącznie charakter informacyjny i porządkujący. Pogląd, że umieszczenie w uchwale organu gminy zapisu, iż szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat ureguluje umowa cywilnoprawna jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 marca 2013r. w spr. IV SA/Po 178/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z 11 stycznia 2012r. w spr. IV SA/Wr 417/11 i z 3 stycznia 2011r. w spr. IV SA/Wr 460/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W ocenie Sądu jedynie informacyjny charakter ma przepis § 6 uchwały, zgodnie z którym opłata nie obejmuje kosztów innych zajęć dodatkowych organizowanych na prośbę rodziców dzieci. Celem tego przepisu jest również poinformowanie rodziców, że za dodatkowe zajęcia organizowane na ich prośbę są oni zobowiązani pokryć koszty tych zajęć niezależnie od opłaty. Skoro przepis ten ma wyłącznie charakter informacyjny, to jego umieszczenie w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. ( Prokurator na rozprawie w dniu 24.09. 2013 r. wycofał ten zarzut).

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że przepis § 4 uchwały jest istotnym naruszeniem prawa bo nakazuje wyliczyć miesięczną opłatę na podstawie stawki odpłatności oraz kwoty godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanym w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola.

Należy zaznaczyć, że miesięczna opłata jest pobierana do 20 dnia danego miesiąca. W związku z czym istnieje konieczność wyliczenia miesięcznej wysokości opłaty. Zrozumiałym jest, że wyliczenie takie winno być dokonane w oparciu o stawkę opłaty oraz liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowaną w karcie zgłoszenia. Może się oczywiście zdarzyć, że faktyczny czas pobytu dziecka w przedszkolu w konkretnym miesiącu będzie się różnił od czasu deklarowanego w karcie zgłoszenia (może być większy bądź mniejszy od czasu deklarowanego). W takiej sytuacji rodzice będą zobowiązani uzupełnić opłatę lub zostanie im zwrócona różnica, zaś rozliczenie takie będzie mogło być dokonane przy uiszczeniu opłaty za następny miesiąc. W przekonaniu Sądu sposób obliczenia miesięcznej opłaty określony w § 4 uchwały mieści się w ustawowym upoważnieniu organu gminy do "określenia wysokości opłaty". Wymieniony przepis dotyczy technicznego sposobu wyliczenia miesięcznej opłaty i stanowi element "ustalenia opłaty", o której mowa w art.14 ust.5 u.s.o. W ocenie Sądu przepis ten, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z powyższym zarzutem koresponduje zarzut dotyczący braku możliwości zwrotu opłaty w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jednak, by taki zwrot był wyłączony. Jednakże regulacja wyraźnie ustalająca uprawnienie do otrzymania zwrotu opłaty, w przypadku nieobecności dziecka, została wprowadzona uchwałą zmieniającą zaskarżoną uchwałę, Uchwała zmieniająca nr XII/94/2011 z dnia 14 lipca 2011 r. weszła w życie w dniu 1 września 2011 r. Na mocy jej § 1 wprowadzono w przepisie § 4 zaskarżonej uchwały zapis, cyt. " 2. Opłatę, o której mowa w ust. 1 pomniejsza się o dni nieobecności dziecka w przedszkolu". Uchwała zmieniająca weszła w życie tego samego dnia co skarżona obecnie uchwała. Tym samym nie mogła zaistnieć możliwość dokonania odmowy zwrotu opłaty z ewentualnym powołaniem się na skarżoną uchwałę.

Zdaniem Sądu nie narusza prawa rozwiązanie polegające na zaokrąglaniu opłaty do pełnych dziesiątek groszy i powiązanie opłaty z minimalnym wynagrodzeniem za pracę. Opłata za przedszkole powinna być adekwatna do rzeczywistego czasu przebywania w nim dziecka. Ustawodawca nie związał przy tym rad gmin konkretnym sposobem ustalenia opłaty, co oznacza, że w granicach prawa mieści się ustalanie opłaty zarówno według stawki godzinowej, jak też jako procent przyjętej kwoty bazowej. Skoro art. 14 ust. 5 uso upoważnia organ do ustalenia wysokości opłaty, to uznać również należy, że organ upoważniony jest do ustalania zasad waloryzacji tej opłaty.

W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty odniesiona została do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tak ustalona opłata gwarantuje, że przedszkola pobierające opłatę nie będą uprawnione do samodzielnego ustalania wzrostu opłaty, lecz będą zobligowane stosować powszechnie dostępne i jednolite wskaźniki. Również zarzut zaokrąglenia opłaty miesięcznej do pełnych dziesiątek groszy nie można uznany za zasadny. W ocenie Sądu, kwestia "zaokrąglania" wnoszonych do budżetu Gminy opłat mieści się w pojęciu "określenia wysokości opłat". Od tego bowiem w jaki sposób dokonane zostanie "zaokrąglenie" opłaty, zależeć będzie jej faktyczna wysokość. Wszelkie zapisy dotyczące sposobu wnoszenia opłat mają, zdaniem Sądu, charakter informacyjny, porządkujący oraz ułatwiający stronom wzajemne rozliczanie. Zapisy te określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności i są niewątpliwie elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektora przedszkola warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie posiadające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, jak również nie prowadzi do zmiany intencji prawodawcy. Poza tym, ustalenie w uchwale zasad zaokrąglania opłat do pełnych dziesiątek groszy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, stąd nie można w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem. Już tylko na marginesie sprawy można wskazać, że w art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2013r. sam ustawodawca zawarł uregulowanie przewidujące waloryzację i zaokrąglanie opłaty do pełnych groszy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

b.a.