Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1856/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 163 i 164
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/17 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 5 maja 2009 r. A. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. G. i Z. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego bliźniaczego wraz z przebudową wejścia głównego do budynku zlokalizowanego na działce nr ew. A. obr. [...] , przy ul. O. [...] w Otwocku.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 12 września 2011 r. nr 97/2011, znak: WI.Ś.C.IG.7144.0t/16/09, po wszczęciu postępowania na wniosek A. K., stwierdził nieważność decyzji Starosty Otwockiego z dnia 5 marca 2007 r. nr 241P/07.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", decyzją z dnia 16 listopada 2011 r., znak: DOA/ORZ/7110/1454/11, uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. nr 152/2011, znak: WI.Ś.C.IG.7144.Ot/16/09, stwierdził nieważność decyzji Starosty Otwockiego z 5 marca 2007 r., nr 241P/07.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r., znak: DOA/ORZ/7110/1[...] /12, po rozpatrzeniu odwołania Zofii G. i Z. G., uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia 21 grudnia 2011 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Otwockiego z dnia 5 marca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1372/12, uchylił decyzję GINB z dnia 6 kwietnia 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 27 sierpnia 2013 r., znak: DOA/ORZ/7110/1[...] /12/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Zofii G. i Z. G., uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie, Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r. nr 3/2014, znak: WIŚ-C.7144.0t/16/09.IG, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Otwockiego z dnia 5 marca 2007 r. nr 241 P/07.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/193/14, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1096/14, uchylił ww. decyzję GINB z dnia 16 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/193/14. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1114/15, oddalił skargę kasacyjną Z. G..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 3 marca 2017 r., znak: DOA.7110.93.2017.KKL, DOA/ORZ/7110/193/14/17, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. K., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2014 r. nr 3/2014 i stwierdził nieważność decyzji Starosty Otwockiego z dnia 5 marca 2007 r. nr 241P/07.

Według GINB, z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego bliźniaczego na działce nr ew. A., obr. [...] , położonej przy ul. O. [...] w Otwocku.

Mając na uwadze wytyczne Sądów zawarte w ww. wyrokach, GINB uznał, że projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Starosty Otwockiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] nie narusza rażąco wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 11B.), a w szczególności § 8 ust. 3 pkt 6 tego aktu. Podał, że na projekcie uwidoczniono w szczególności przyłącze gazowe oznaczone symbolem gP25 (linia w kolorze żółtym), biegnące w poprzek działki inwestycyjnej nr ew. A. (prostopadle do ul. O. oraz równolegle do ul. W.), w odległości ok. 7,00 m - 7,50 m od ściany istniejącego budynku. Przyłącze dochodzi do granicy rozdzielającej działki nr ew. A. i nr ew. B.

Dalej wskazał, że jak wynika z dokumentacji projektowej spornej inwestycji, projektowana rozbudowa zostanie usytuowana na słupach żelbetowych o wysokości 4,47 m, w granicy z działką skarżącej nr ew. B. Mając na uwadze powyższe ustalenia w przedmiocie przebiegu istniejącego przyłącza gazociągowego, stwierdził, że projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego została przewidziana do realizacji "nad" istniejącym przyłączem gazowym.

Przytaczając treść § 163 ust. 1 i § 164 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa budynku na działce nr ew. A. znajduje się w kolizji z istniejącym w granicy działek nr ew. A. i B. przyłączem gazociągowym (ławy fundamentowe usytuowane nad przebiegającym poniżej przyłączem), a więc niezgodnie z § 163 i § 164 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 163 i § 164 ww. rozporządzenia to przepisy, których stosowanie - na gruncie analizowanej sprawy - nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, a skutki tego uchybienia są szczególnie poważne. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-d Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy bowiem, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Spełnieniu powyższych wymogów służą m. in. powołane przepisy § 163 oraz § 164 rozporządzenia. Organ dodał, że nie można przy tym pominąć charakteru obiektu, jakim jest przyłącze sieci gazociągowej, oraz jego ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo zabudowań mieszkalnych pozostających w jego bezpośrednim otoczeniu.

W konsekwencji, GINB uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Otwockiego z [...] marca 2007 r. nr [...].

W skardze na powyższą decyzję Z. G. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący podniósł, że GINB nie ocenił jednoznacznie charakteru naruszenia przepisów prawa, przyjmując, iż wykazane naruszenie ma cechy naruszenia rażącego. Wpływ na byt prawny decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] marca 2007 r. ma naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nie naruszenie konkretnego przepisu ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, organ powinien rozważyć, czy określone naruszenie ma charakter rażący, w szczególności, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że nie każde naruszenie przepisów wynikających z "warunków technicznych" ma charakter rażący. Ponadto, w ocenie skarżącego, GINB podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym to Sąd orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sad odnotował, że w sprawie tej zapadło już kilka rozstrzygnięć organów obu instancji, nadto – dwa prawomocne wyroki. W konsekwencji, decyzja kontrolowana obecnie jest wynikiem wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1096/14 (utrzymanego wyrokiem NSA z dnia 25 stycznia 2017 r. o sygn. akt II OSK 1114/15), uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie GINB wydane w tej sprawie i wskazującego na konieczność pełnego uwzględnienia wskazań i wytycznych wynikających z wcześniejszego a prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1372/12.

Sąd stwierdził, że wydając decyzję [...] marca 2017 r. GINB zastosował się do wskazań wynikających z ww. wyroków. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ przedstawił właściwy stan faktyczny i prawny, tj. z daty wydania badanej decyzji, zwracając przy tym szczególną uwagę na kwestię usytuowania projektowanej rozbudowy względem istniejącej na działce inwestycyjnej instalacji gazowej.

Prawidłowo przy tym wskazał, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza rażąco wymagań rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, albowiem stosownie do § 8 ust. 3 pkt 6 zawiera wymagany układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, w tym: oznaczone linią w kolorze żółtym i symbolem gP25 przyłącze gazowe, biegnące w poprzek działki inwestycyjnej, do granicy działek o nr A. i B., a następnie – po tej granicy.

Prawidłowo także stwierdził, że projektowana rozbudowa została przewidziana "nad" istniejącym przyłączem gazowym. Rozbudowę tą usytuowano bowiem na słupach żelbetonowych o wysokości 4,47 m, m. in. w granicy z działką o nr ew. B., po której przebiega ww. instalacja gazowa. Słusznie też dostrzegł, że wskazana instalacja -zgodnie z projektem zagospodarowania terenu- znajduje się w odległości ok. 7 m od ściany istniejącego budynku, co nie jest bez znaczenia, jeśli zważy się na szerokość spornej rozbudowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał więc, że badana decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 163 i 164 warunków technicznych. Sąd zwrócił uwagę, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ obowiązany był sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Czyniąc ustalenia w tym zakresie i biorąc pod uwagę § 163 i 164 warunków technicznych, nie mógł zaś zaakceptować rozbudowy budynku, której fundamenty znajdują się "nad" istniejącą instalacją gazową (albowiem z ww. przepisów rozporządzenia wynika, że taka instalacja winna znajdować się "poza budynkiem"). Prawidłowo więc GINB za wadliwe uznał zatwierdzenie projektu przewidującego takie usytuowanie obiektu – wskazujące na niedokonanie przez organ właściwych sprawdzeń na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dokonując gradacji stwierdzonego w sprawie naruszenia organ prawidłowo zaś stwierdził, że ma ono charakter rażący. Wskazane uchybienie ma bowiem szczególną wagę, jeśli zważy się na kwestię bezpieczeństwa użytkowników zabudowań mieszkalnych pozostających w bezpośrednim otoczeniu ww. przyłącza sieci gazociągowej. Sąd zauważył jednocześnie, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Takim też rozumieniem ww. przepisu kierował się GINB orzekając w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę charakter przepisów, oczywistość ich naruszenia oraz skutki wywołane badanym rozstrzygnięciem. Słusznie przy tym przyjął, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie do zaakceptowania, wobec ww. ustaleń i brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a – d Prawa budowlanego.

Sąd zwrócił także uwagę, że wprawdzie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niemniej, przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jak zaznaczył Trybunał w ww. wyroku, "Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Trybunał wskazał dalej na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał nie przesądził przy tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Wskazał, że "Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych".

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy WSA stwierdził, że GINB (wbrew stanowisku skarżącego) nie mógł, uwzględniając wskazane orzeczenie Trybunału, orzec stosownie do treści art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2, a to w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował bowiem art. 156 § 2 K.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sam upływ czasu od wydania badanej decyzji, nie mógł stanowić zatem o odstąpieniu od stwierdzenia nieważności tego aktu w związku ze stwierdzonym uchybieniem wypełniającym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Upływ czasu, o którym mowa w orzeczeniu Trybunał Konstytucyjnego, organ mógł uwzględnić jedynie przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia. Jednakże, w ocenie Sądu, ta okoliczność w tym stanie faktycznym i prawnym nie mogła okazać się decydującą; kwestiom bezpieczeństwa związanego z projektowaniem i budową budynku mieszkalnego należało w tym przypadku przypisać wartość nadrzędną, i uwzględnić dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego - błędną interpretację art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku §§ 163 i 164 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego nie zawarł wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie ani nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy.

Wykonując zobowiązanie Sądu pierwszej instancji, w piśmie z dnia 23 maja 2018 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z dnia 9 marca 2020 r., wyznaczono rozprawę na dzień 15 maja 2020 r. Zarządzenie to nie zostało wykonane.

Sprawę zdjęto bowiem z wokandy zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 13 marca 2020 r. w związku z zarządzeniem Prezesa NSA nr 7 z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 11 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

W piśmie z dnia 7 września 2020 r. Z. G. i K. G. oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Dodali, że właścicielem działki oraz domu jest K. G. – syn. Powołali się na załącznik nr 1 do pisma – skan aktu notarialnego. Poinformowali także, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Otwocku z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I C 1476/16 (załącznik nr 2 – odpis wyroku) zniesiona została służebność obciążająca nieruchomość pozwanej A. K., polegająca na uprawnieniu do utrzymywania przyłącza gazu średniego ciśnienia do budynków mieszkalnych przy ul. O. [...] i ul. W. 2, przez działkę o nr ew. A. obręb [...] , z chwilą wybudowania przez A. K. nowego przyłącza gazu dla budynku na działce przy ul. W. 2. Stwierdzili, że A. K., zgodnie z wyrokiem, ma już przebudowane przyłącze gazowe, które połączone zostało z instalacją gazową znajdującą się przy ul. W. Przebudowie uległa również instalacja prowadząca do budynku przy ul. O. [...] (załącznik nr 3), skrócona została do linii ogrodzenia. Biegnące wzdłuż działki znajdującej się przy ul. O. [...] przyłącze gazowe dla wymienionych wyżej nieruchomości zostało zlikwidowane, a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...].

Pismem z dnia 3 września 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 5 lutego 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. Z. G. i K. G. ponownie stwierdzili, że nie istnieje już przyłącze gazowe, które biegło wzdłuż działki i spowodowało konieczność uznania wydanego pozwolenia na rozbudowę domu za nieważne. Dokonali przebudowy przyłącza gazowego zgodnie z aktualnymi przepisami prawa. Oba budynki mają wykonane skrzynki gazowe w ogrodzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.

Przesądzające znaczenie ma związanie organu oraz Sądu pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/12, a także ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1096/14. Podkreślić trzeba, że ocena i wynikające z niej wskazania zostały zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1114/15.

Kwestionowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1B.3 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", została dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w zaskarżonej decyzji oraz przez Sąd pierwszej instancji, w zgodzie z obowiązującą, z mocy art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/12, WSA w Warszawie m.in. zalecił w dalszym postępowaniu badanie, czy nie doszło do zaprojektowania budynku na położonej pod powierzchnią gruntu instalacji gazowej, a w konsekwencji, czy nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 163 i 164 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" lub "rozporządzenie". Wskazanie to było wynikiem oceny prawnej, według której, powołane przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie nie tylko w przypadku budowy przewodów gazowych. Za niedopuszczalne, wobec treści przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-d Prawa budowlanego w związku z § 163 i § 164 rozporządzenia, WSA uznał zaprojektowanie rozbudowy budynku nad instalacją gazową, wskazując przy tym na zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz mienia, związane z takim usytuowaniem budynku. Wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania o ocenę, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 163 i § 164 rozporządzenia, projektu zagospodarowania działki. Podkreślił, że przebieg instalacji gazowej należy ustalić w oparciu o projekt budowlany, a dokładniej, na podstawie projektu zagospodarowania działki.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że GINB zastosował się do tej oceny i wynikających z nich wskazań. Dokonując oceny niewątpliwego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 163 i § 164 rozporządzenia w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), GINB oraz WSA kierowały się wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1114/15. Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując tej oceny, organ orzekający obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Wykonując wskazania i kierując się obowiązującą wykładnią, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił stan faktyczny, oceniając przebieg instalacji gazowej według projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego. Trafnie uznał, że przebieg ten rażąco narusza przepisy § 163 i § 164 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie odnosi się bowiem do regulacji jasnej, niewymagającej skomplikowanego procesu wykładni, a skutki tego uchybienia polegają na zaistnieniu stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Skoro skutki te trwały w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie można mówić o braku skutków społeczno-gospodarczych decyzji, stanowiących element oceny o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Należy zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, właśnie trwające skutki decyzji, w postaci trwającego zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, stanowiły przeszkodę dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu upływu czasu od wydania decyzji.

Niezależnie od tego warto zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest także oczywisty upływ czasu, o którym mowa w wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/16, na który to wyrok powołał się skarżący. Decyzja Starosty Otwockiego udzielająca Z. G. i Z. G. pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] marca 2007 r. Decyzja GINB stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Otwockiego została wydana w dniu [...] marca 2017 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności został zaś złożony przez A. K. pismem z dnia 5 maja 2009 r. Na upływ czasu od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do daty wydania ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znaczny wpływ miał okres trwania postępowania o stwierdzenie nieważności. Był to zaś okres niezależny od wnioskodawczyni. Oceniając tę okoliczność nie można zaś abstrahować od okresu trwania postępowania o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2138/14).

Na zakończenie konieczne jest spostrzeżenie, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach kasacji, zaś Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z zastrzeżeniem, że ocena rażącego naruszenia prawa była podejmowana według stanu z daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie mają zatem znaczenia, w niniejszej sprawie, zmiany w usytuowaniu instalacji gazowej, o których mowa w pismach procesowych następcy prawnego inwestorów. Jest natomiast oczywiste, że doprowadzenie instalacji do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji do stanu w którym instalacja ta nie wywołuje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, jest okolicznością mającą istotne znaczenie w ewentualnym postępowaniu naprawczym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.