Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 244/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a, u, art. 148 ust. 4, art. 148b ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2016r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.268,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej od I. A. położonej w P., przy ul. J. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 19, działka nr [...] na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż po udzieleniu Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na realizację inwestycji drogowej decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...], z dnia [...] 2011 r. doszło do wybudowania drogi na ulicy J. na odcinku od ulicy O. do cieku S.. Inwestycja została zrealizowana ze środków Miasta P.. Dnia 1 października 2012 r. dokonano protokolarnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania wybudowanej drogi. Zarząd Dróg Miejskich jako inwestor dokonał 12 października 2012 r. zgłoszenia zakończenia robót Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w trybie przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji uznał, że dzień, w którym zawiadomienie powyższe zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Zatem od tego momentu każdorazowo biegnie termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie był to dzień 3 listopada 2012 r.

Organ I instancji na podstawie analizy zebranych dokumentów oraz zakresu dokonanych robót uznał, że inwestycja zrealizowana na ul. J. stanowiła budowę, a nie przebudowę drogi. Przed realizacją przedmiotowej inwestycji na ulicy J. nie istniała droga jako obiekt budowlany o czym świadczyły:

- uzyskana z Zarządu Dróg Miejskich Karta Informacyjna, z której wynikało, że przed realizacją inwestycji ulica J. na odcinku od ronda na długości ok. 100 m posiadała nawierzchnię bitumiczną ograniczoną obrzeżem betonowym, a na pozostałym odcinku bardzo mocno zdegradowaną nawierzchnię z materiału bitumicznego bez podbudowy i obrzeża,

- decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, z której wynikało, że budowa ul. J. polegała m.in. na zmianie istniejącej nawierzchni gruntowej na nawierzchnię asfaltobetonową i budowie chodników z kostki betonowej,

- pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] 2013 r., [...] , z którego wynikało, że ulica J. przed realizacją inwestycji, na odcinku 100 m od ronda posiadała nawierzchnię bitumiczną a pozostała część utwardzona była materiałem bitumicznym i żużlem paleniskowym oraz, że ulica ta nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz, że nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Zarząd potwierdził, że ułożenie warstwy bitumicznej oraz utwardzenie podłoża gruntowego (bez podbudowy) wykonane było w latach 70 – tych, bez dokumentacji i decyzji administracyjnych,

- pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] 2015 r., nr [...], z którego wynikało, że w ewidencji Archiwum Zakładowego nie odnaleziono żadnej decyzji pozwolenia na budowę ulicy J. wydanej przed decyzją nr [...] z [...]2011 r.,

- decyzja z dnia [...] 2011 r., Nr [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, która wydawana jest dla inwestycji stanowiących budowę a nie przebudowę drogi.

Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że na terenie inwestycji nie było obiektów przeznaczonych pod rozbiórkę, co potwierdza, że istniejące utwardzenie ulicy nie powstało w oparciu o przepisy prawa budowlanego. W decyzji pojęciem przebudowy objęto istniejące uzbrojenie terenu oraz przebudowę dróg na ulicach M., S., O. i O. Określono linie rozgraniczające teren inwestycji, powołano się na mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz analizę powiązania nowej drogi z innymi drogami publicznymi. Określono, że na potrzeby przebudowy drogi na ulicy J. przeszła z mocy prawa na rzecz Miasta P. własność nieruchomości stanowiących działki położone wzdłuż ulicy J., na odcinku od strumienia S. do posesji graniczącej z posesją nr 22 wydzielonych z gruntów użytkowanych rolniczo, stanowiących działki nr [...] (po podziale działki nr [...]) z arkusza mapy 17 obrębu S. oraz [...] (po podziale działki nr [...]) i [...] (po podziale działki nr [...]) z arkusza mapy 19 obrębu S., o łącznej powierzchni 2207 m2.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że warunki do korzystania z drogi wybudowanej na ul. J. stworzono I. A. (dalej jako: Skarżąca) jako właścicielce w dniu 3 listopada 2012 r. nieruchomości położonej przy ul. J. 10, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 19, działka nr [...] o powierzchni 1026 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi zapewniony został przez dwa wjazdy i wejście na nieruchomość.

W toku postępowania skarżąca i inni mieszkańcy ul. J. wskazywali na partycypowanie przez nich w budowie sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy J.. Organ podał, że okoliczności z tym związane zostały uwzględnione i postępowania z tego tytułu nie zostały wszczęte. Organ podał, że uwzględnił udział właścicieli w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej realizowanej w latach 1988 – 2004 przez Społeczny Komitet Budowy Sieci Kanalizacyjnej w osiedlach: M., S., M., G. i odstąpił od ustalenia opłat adiacenckich z tego tytułu. Wobec właścicieli nieruchomości położonych przy ul. Przedborskiej oraz na odcinkach ul. J. i ul. O., którzy dokonali na ten cel dobrowolnych i udokumentowanych wpłat, ustalenie opłaty adiacenckiej związanej z budową kanalizacji sanitarnej nie nastąpiło.

W toku postępowania organ I instancji powołał rzeczoznawcą majątkowego M. C. jako biegłego. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia 29 czerwca 2015 r. ustalił wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Operat organ I instancji ocenił jako rzetelny i prawidłowy. Biegły określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zdaniem organu mógł zastosować to podejście, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do wycenianych. W operacie biegły opisał wycenianą nieruchomość, jej kształt, położenie, otoczenie, zabudowę, uzbrojenie. Uwzględnił położenie nieruchomości w sąsiedztwie pół uprawnych, niezainwestowanych, przez które przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia, a w południowej strefie autostrada A2 i lotnisko wojskowe K. i określił lokalizację nieruchomości jako dobrą a sąsiedztwo i otoczenie jako niekorzystne.

W wycenie biegły wykorzystał transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonymi przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami. Z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji w rejonie S. biegły rozszerzył badany rynek na tereny pośrednich i peryferyjnych obrębów: S., K., K., P., G. i G. Biegły podkreślił, że określenie wartości nieruchomości według stanu przed budową drogi zostało dokonane w oparciu o nieruchomości podobne, które również były usytuowane przy ulicach użytkowanych komunikacyjnie, z nawierzchnią bitumiczną lub żużlową, o niekorzystnych warunkach jezdnych, częściowo wyposażonych z indywidualne wjazdy, utwardzenia czy oświetlenia, które nie odpowiadają standardom drogi trwałej. Do wyceny biegły przyjął nieruchomości porównawcze o różnej powierzchni przy jednoczesnej korekcie ze względu na tę cechę. Biegły uwzględniając powierzchnię wycenianej nieruchomości mieszczącej się w przedziałach między 307 a 1581 m2 oraz cenę średnią dla nieruchomości położonych przy drogach i ulicach niezabudowanych drogami skorygował wyliczenie o wartość współczynników wyliczonych dla powierzchni szacowanej nieruchomości. Analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej. Uzasadniając dobór biegły zawarł w operacie informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określił ich położenie poprzez wskazanie ulic, przy których są położone i powierzchni, a w przypadku nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych również otoczenie i sąsiedztwo oraz możliwość i formę zagospodarowania. W ocenie organu opis i analiza są prawidłowe, a uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku.

Organ I instancji podał, że biegły zgodnie z art. 154 ust. 1 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 - dalej skrócie " u.g.n") w sporządzonym operacie dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomości gruntowe położone na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (brak planu – tereny zabudowy niskiej mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi – zgodnie ze studium), stan nieruchomości (bez części składowych), oraz dostępne dane o cechach i cenach nieruchomości podobnych (wypis z rejestru cen i wartości nieruchomości uzyskany z bazy danych ZGiKM [...], prowadzącego taki rejestr dla Miasta P., informacje o stanie rynku nieruchomości i cenach transakcyjnych uzyskane w Urzędzie Miasta P. oraz notowania w obrocie – własne dane o transakcjach rynkowych, w tym analizy i badania rynkowe, prowadzone przez biegłego na potrzeby opracowań w zakresie wyceny wartości nieruchomości).

W ocenie organu I instancji operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest logiczny, spójny i kompletny i dlatego przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ul. J. 10 przed wybudowaniem ulicy J. wynosiła 227.823,- zł a po jej wybudowaniu wynosi 236.360,- zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o 8.537,- zł.

Na zakończenie organ wyjaśnił, iż w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 3 listopada 2012 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r., zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. J. 10, stanowi 50% kwoty 8537,- zł, czyli wynosi 4268,- zł.

W odwołaniu Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji ewentualnie jej uchylenie.

Decyzji zarzuciła:

- podanie nieprawdziwego stanu faktycznego albowiem droga na ul. J. nie była nowo wybudowana, a jedynie zmodernizowana, odtworzono drogę już istniejącą po jej naruszeniu i uszkodzeniu w związku z budową kanalizacji,

- nierzetelność w wycenie rzeczoznawcy polegającą na zawyżeniu wartości nieruchomości w stosunku do jej wartości sprzed wybudowania nowej drogi, gdyż nieruchomość wcześniej jak i teraz miała utwardzoną nawierzchnię, ułatwiająca dojazd do nieruchomości oraz wcześniej jak i teraz istniało oświetlenie drogi, zatem poza estetyką istnienie nowej drogi nie polepszyło standardu nieruchomości, w szczególności ze względu na brak atrakcyjności nieruchomości spowodowany przebiegiem nad nieruchomością linii wysokiego napięcia oraz lotami odrzutowców F16 oraz hałasem/szumem dochodzącym non stop z autostrady A2 (odległość ok. [...] m od ul. J.),

- naruszenie art. 144 ust. 1 u.g.n. bowiem mieszkańcy uczestniczyli w kosztach budowy infrastruktury, co zwalania ich od uiszczenia opłaty adiacenckiej;

- naruszenie przepisów prawa: art. 145 ust. 2 u.g.n. albowiem decyzja nie została wydana jako ostateczna i wykonalna w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem decyzja została wydana w bezprzedmiotowym zakresie inwestycji drogowej, która była czynnością naprawczą - ostatnim etapem inwestycji kanalizacyjnej wykonanej w 2011 r.

- art. 7 k.p.a., – tzw. zasady prawdy obiektywnej,

- art. 8 k.p.a. – tzw. zasady pogłębiania zaufania do Państwa.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej w skrócie: "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja z [...] 2015 r. odpowiadała prawu, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji było zgodne z przepisami k.p.a. W obszernym uzasadnieniu organ II instancji powołał przepisy prawa oraz dowody wskazujące na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Podzielił ustalenia, że doszło do wybudowania drogi, a nie jedynie do jej przebudowy. Podkreślił, że budową jest również odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Przebudową zaś jest wykonanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, że przed 2012 r. nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, że w sprawie doszło do budowy drogi. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji w zakresie operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium wyceny poparte zostały uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości, przy czym organ zaznaczył, że podobieństwo nie oznacza identyczności. W ocenie Kolegium operat jest rzetelny, sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Kolegium wskazało, że nie było zobligowane do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego w sytuacji gdy operat nie budził wątpliwości organu, a strony nie przedstawiły dowodów pozwalających takie wątpliwości powziąć. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że trzyletni termin do wydania decyzji został zachowany, bowiem w tym terminie została wydana decyzja organu I instancji. Podało, że nakłady poniesione przez Skarżącą przy okazji wykonania sieci wodociągowej czy sanitarnej, czy jakichkolwiek innych urządzeń nie mogły zostać uwzględnione przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi.

Iwona A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z 29 stycznia 2016 r. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 24 września 2015 r., umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości zlokalizowanej przy ul. J. 10, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 19, działka nr [...], zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu poprzez przyjęcie, iż przed 2012 r. na ul. J. w P. nie istniała droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz przyjęcie, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy,

- art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie Skarżącej o możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz złożenia wyjaśnień, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania bądź jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 143 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż pod pojęciem "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" rozumie się również remont istniejącej drogi,

- art. 144 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie poczynionych przez właścicieli nieruchomości kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej,

- art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

- art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w terminie 3 lat od stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zakwestionowała ustalenie, że w sprawie doszło do budowy drogi. Jej zdaniem przed 2012 r. na ul. J. była droga, z nawierzchnią i latarniami, powstała na skutek wcześniejszych robót a nie w sposób naturalny przez przechodzenie i przejeżdżanie, na co wskazują zdjęcia, pismo ZDM do H. G., faktura VAT. Skarżąca zarzuciła brak odniesienia się przez organ II instancji do jej stanowiska, brak zwrócenia się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie o nadesłanie zdjęć lotniczych ulicy J. wykonywanych przed 2010 r. Zarzuciła, że organ II instancji nie umożliwił wypowiedzenia się w sprawie. Podała, że nie uwzględniono partycypowania w kosztach budowy infrastruktury sanitarnej oraz, że mieszkańcy innych ulic (C. i O.), na których sytuacja była tożsama, zostali zwolnieni z opłaty adiacenckiej, a także przekroczenie terminu na ustalenie takiej opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podał, że nie został przekroczony termin do wydania decyzji i że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. był bezpodstawny. Organ odwoławczy nie uzupełniał postępowania dowodowego, zatem nie zachodziła potrzeba wezwania stron co do wypowiedzenia się odnośnie zabranego materiału dowodowego. Stanowisko stron zostało jasno przedstawione w odwołaniu.

Występująca na rozprawie osobiście Skarżąca podtrzymała skargę oraz podniosła, że droga istniała już przed budową kanalizacji i wystarczyło odtworzyć stan poprzedni. Droga poprzednio była juz oświetlona i wyasfaltowana, co powstało nowego to chodniki. Skarżąca podkreśliła, że na etapie budowy drogi nikt nie informował ani jej, ani pozostałych mieszkańców, że będzie wymierzona opłata adiacencka. Wskazała także, że organy nie uwzględniły, iż nad jej ogrodem przebiega linia wysokiego napięcia, a nieruchomość jest obciążona hałasem przelatujących samolotów F-16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuję.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie organy rozstrzygnęły na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, które spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy. Organ II instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego a strony nie zostały pozbawione zgłoszenia żadnych istotnych okoliczności. Wbrew zarzutom skargi Skarżąca miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego znajdującego się w aktach, w tym z operatem szacunkowym oraz miała zapewnione prawo sporządzania notatek lub odpisów. Nadto Skarżąca nie wskazała możliwości zawnioskowania jakich czynności procesowych została pozbawiona oraz jaki, choćby potencjalny wpływ miały one na treść rozstrzygnięcia. Tylko bowiem naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Opłata adiacencka ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do tych przepisów w przypadku, gdy droga została wybudowana z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

Dla oceny czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148 b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

W przedmiotowej sprawie Miasto P. wybudowało drogę na ul. J. przy której znajduje się nieruchomość Skarżącej. Pismem z dnia 12 października 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich jako inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., w trybie obowiązującego wówczas art. 54 ustawy Prawo budowlane o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, a zatem datę 3 listopada 2012 r. należy uznać za datę stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Zasadnie więc również organ ustalił, że w dacie decyzji organu I instancji 24 września 2015r. nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi, tj. w dniu 3 listopada 2012 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...]2004 r., zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

Decyzja została skarżącej doręczona w dniu 1 października 2015 r., tj. przed upływem trzech lat liczonych od daty 3 listopada 2012 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jest to wystarczające aby stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej ustał.

Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. II SA/Po 390/14; dost. w CBOSA). Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OSP 4/09 (dost. w CBOSA), w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie również w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie podlegającego przedawnieniu roszczenia przysługującego gminie, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Sumując kwestię zachowania trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie termin ten został zachowany. Decyzja organu I instancji wydana została przed upływem tego terminu. Stanowisko Skarżącej o przekroczeniu tego terminu było niezasadne.

Jak już wyżej wskazano decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. została wybudowana droga z udziałem środków publicznych,

2. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

3. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,

4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Jak już wyżej podano wskazany w pkt 2 termin 3 letni został zachowany, obowiązywała również uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Budowa drogi przy ul, J. w P. została zrealizowana ze środków Miasta P. i wyniosła 2.736.260, 53 zł.

Bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla sprawy pozostaje nadto poniesiona przez Skarżącą na rozprawie okoliczność, iż na etapie budowy drogi nikt nie informował ani jej, ani pozostałych mieszkańców, że będzie wymierzona opłata adiacencka. Żaden przepis prawa nie wymaga bowiem kierowania do osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej tego rodzaju zawiadomień już na etapie budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 144 ust. 1, u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym ustalenie takiej opłaty przez organ orzekający następuje każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Obowiązek uiszczenia opłata adiacenckiej wynika zatem bezpośrednio z przepisów prawa, to jest z art. 144 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z wydaną na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n., a będąca aktem prawa miejscowego uchwałą w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. jakikolwiek przepis prawa nie nakłada zaś na organy władzy publicznej obowiązku informowania obywateli o treści obowiązującego prawa, które zostało przecież ogłoszone w właściwych dla ich promulgacji dziennikach urzędowych.

Sporne w niniejszej sprawie było również ustalenie czy ziściła się przesłanka naliczenia opłaty adiacenckiej, tj czy doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine u.g.n. , czy też, - co zarzuca Skarżąca - tylko do jej "przebudowy:, która nie uprawnia do ustalenia opłaty.

Zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2015.460, dalej powoływanej jako u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych.

Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z uwagi na fakt, że tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie z jej "przebudową", to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., sygn. I SA/Bd 963/11 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., sygn. I OSK 435/13 (oba dost. w CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi", że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co tu szczególnie istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane., wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne". Art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stwierdza, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 7a tej ustawy precyzuje z kolei, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zatem pojęcie "przebudowy" może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 923/08, dost. w CBOSA), i to nawet połączonego z ewentualnymi – w szczególności spontanicznymi lub tymczasowymi (prowizorycznymi) – zabiegami "konserwacyjnymi" jej użytkowników lub właściciela gruntu, niemającymi jednak charakteru robót budowlanych, tj. działaniami typu okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza poprzez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest "drogą" ("drogą gruntową") wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu łącznie czytanych przepisów ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 1141/15, dost. w CBOSA). Regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane to – stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to – jak była mowa – "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to konieczne jest spostrzeżenie, że jak wynika z akt sprawy – na terenie ulicy J. nie były nigdy wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi. A zatem przeprowadzona inwestycja, zrealizowana ze środków Miasta P. i przekazana do użytkowania 3 listopada 2012 r., była budową.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, że w sprawie wystąpiła "budowa" drogi nie zaś jej "przebudowa". Jak wynika z akt sprawy przed przeprowadzonymi robotami drogowymi ulica J. na odcinku od ronda na długości ok. 100 m posiadała nawierzchnię bitumiczną ograniczoną obrzeżem betonowym, a na pozostałym odcinku bardzo mocno zdegradowaną nawierzchnię z materiału bitumicznego bez podbudowy i obrzeża (karta Informacyjna z ZDM). Ułożenie warstwy bitumicznej oraz utwardzenie podłoża gruntowego (bez podbudowy) wykonane było w latach 70 – tych, bez dokumentacji i decyzji administracyjnych (pismo ZDM i Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P.) W decyzji środowiskowej z 31 sierpnia 2010 r. wskazano, że budowa ul. J. polegała m.in. na zmianie istniejącej nawierzchni gruntowej na nawierzchnię asfaltobetonową i budowie chodników z kostki betonowej, ułożeniu nowego kanału deszczowego oraz budowie oświetlenia. Z opisu inwestycji (mapa zasadnicza do celów projektowych, mapa zasadnicza – inwentaryzacja powykonawcza budowli, protokół z 1 października 2012 r., informacje i fotografie), z którego wynikało, że w 2012 r. na ul. J. wybudowano jezdnię (nawierzchnia asfaltowa), chodniki (obustronne od ronda do posesji przy ulicy J. [...], następnie jednostronny po stronie południowej), wjazdy na posesje, progi zwalniające na skrzyżowaniu z ulicami W., P. i H.. W decyzji z [...] 2011 r., Nr [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej, która wydawana jest dla inwestycji stanowiących budowę a nie przebudowę drogi. Z wyjaśnień Skarżącej wynika, że dopiero na skutek przedmiotowej inwestycji wybudowano chodnik, którego wcześniej nie było – według skarżącej były latarnie i asfaltowa nawierzchnia). Chodnik jak już wyżej wskazano jest częścią drogi i znajduje się w pasie drogowym, jego wybudowanie spowodowało poszerzenie pasa drogowego. Z treści powołanej decyzji z [...] 2011 r. Nr [...] wynika bowiem, iż w jej wyniku doszło do podziału trzech działek o nr [...],[...] i [...] z których wydzielono działki o nr [...],[...]oraz [...], które przeszły na własność Miasta P., i na których przewidziano wykonanie robót budowlanych. Powyższe świadczy, iż w wyniku realizacji inwestycji drogowej doszło do poszerzenia pasa drogowego o wskazane wyżej działki nr [...],[...] oraz [...]. Już choćby z tego względu nie można uznać, że doszło jedynie do przebudowy czy remontu ulicy J.. I nie ma miejsca sytuacja – jak wskazywała skarżąca, że to jedynie brak dokumentacji powoduje niekorzystne dla niej uznanie przez organy, iż doszło do budowy drogi.

Podkreślić należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2014 r., sygn. I OSK 435/13 (dost. w CBOSA) nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. To, czy inwestycja polegająca na budowie drogi została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę – czy też nie, nie zmienia bowiem tego, że były to pierwsze roboty budowlane prowadzone na ulicy J. w celu budowy drogi. Dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to roboty budowlane prowadzone w celu budowy bądź rozbudowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"). W niniejszej sprawie wystąpiła druga sytuacja, a zatem ustalenia organów były prawidłowe. Bezzasadny okazał się zarzut, że budowa drogi była jedynie czynnością naprawczą po budowie kanalizacji. Nieistotne w tych okolicznościach były wnioski skarżącej o pozyskanie dodatkowej dokumentacji zdjęciowej czy dokumentacji związanej z budową infrastruktury sanitarnej.

To, że we wskazanej przez Skarżącą fakturze VAT użyto sformułowania "przebudowa utwardzonych ulic gminnych" oraz, że w piśmie do H. G. z 25 października 2010 r. ZDM podał, że wyraża zgodę na odtworzenie nawierzchni jezdni ul. J. tylko po śladzie budowy kanalizacji sanitarnej (a nie drogi – uwaga sądu) nie podważa ustaleń, że w sprawie doszło do budowy drogi przy ul. J. w P. w rozumieniu powyższych przepisów, albowiem poszerzono pas drogowy. Użyte w tych dokumentach sformułowania dotyczące przebudowy, czy też określenia "droga" "jezdnia" używane były w znaczeniu potocznym, a nie wskazywały na istnienie drogi z nawierzchnią gruntową, stanowiącą odrębny obiekt budowlany (budowlę ziemną). Co więcej, nawet gdyby uznać, że na ul. J. przed 2012 r. istniała budowla drogowa w sensie technicznoprawnym, charakter robót wykonanych w 2012 r. w żadnej mierze nie mógł oznaczać wykonywania takich robót, w których wyniku nastąpiło jedynie podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Zakres wykonanych robót, które nie wiązały się z ulepszeniem domniemanej dotychczas istniejącej budowli drogowej, lecz z wykonaniem od podstaw całkowicie nowej budowli, w pełni pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, że w granicach ul. J. nie została zrealizowana "przebudowa drogi", ale jej "budowa", tj. wykonanie nowej budowli drogowej. Pokreślenia wymaga też, że z akt sprawy i twierdzeń skarżących nie wynika, aby został zachowany lub poddany ulepszeniu jakikolwiek substrat dotychczasowego stanu urządzenia ul. J.. Natomiast ze znajdującej w aktach administracyjnych kopii decyzji nr [...] znak [...] wydanej przez Prezydenta Miasta P., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. J. w P. na odcinku od ulicy O. do cieku S., a także zawiadomienia z dnia 12 października 2012 r. skierowane przez inwestora (ZDM w P.) do PINB w P. o zakończeniu budowy obiektu budowanego – ul. J. – również wbrew twierdzeniom Skarżącej wynika, że przedmiotowa inwestycja polegała na "budowie", a nie na "przebudowie" ul. J..

Zatem twierdzenie Skarżącej, że na ul. J. miała miejsce "przebudowa drogi" (położenie nawierzchni twardej na dotychczas istniejącej drodze gruntowej, podnoszące parametry techniczne i eksploatacyjne drogi), a nie "budowa" jest nietrafne. Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 22 września 2012 r. naruszają w tym aspekcie sprawy prawo materialne – w szczególności art. 143 ust. 2 u.g.n. i powołane w skardze przepisy art. 145 i art. 146 oraz art. 148 ust. 1-3 art. 148b u.g.n.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 833/10, dost. w CBOSA). Sąd pogląd ten w pełni podziela i zauważa, że organy administracji się do niego zastosowały, co potwierdza załączony do operatu protokół z badania księgi wieczystej oraz notatka służbowa z badania księgi wieczystej, z której wynikało, że podstawa wpisu własności była umowa darowizny z dnia 7 sierpnia 2009 r., nr rep. 6309/09. W konsekwencji stwierdzić należy, że adresat decyzji został wyznaczony prawidłowo

Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. przy ustaleniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżąca podniosła ten argument w skardze. Wobec powyższego Sąd zaznacza, że opłata adiacencka, której dotyczy niniejsze postępowanie, została ustalona wyłącznie w związku z wybudowaniem drogi, a nie z wykonaniem któregokolwiek ze wskazywanych przez Skarżącą urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej. Ewentualne nakłady poniesione przez nią na powstanie poszczególnych sieci miałyby zatem znaczenie przy ustalaniu opłat adiacenckich dotyczących budowy tych sieci – wykonanie każdej z nich może bowiem, w świetle art. 145 ust. 1 u.g.n., skutkować naliczeniem odrębnej opłaty adiacenckiej – nie mają jednak znaczenia i wpływu na wysokość opłaty z tytułu wybudowania drogi. Jak podał organ uwzględniając powyższe okoliczności nie wszczynał postępowań odnośnie ustalania opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wybudowaniem tych sieci.

Odnoszą się do zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Oznacza to, jak słusznie zauważył organ, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy, natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Słusznie zatem organ uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego bądź wskazać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do rzetelności operatu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Przyznać należy rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Przy wycenie nieruchomości biegły przyjął, że w strefie południowej przebiega nitka autostrady A2 oraz znajduje się lotnisko wojskowe K., których negatywne oddziaływanie może wpływać na wycenianą nieruchomość, co wykazał w dalszej części operatu. Podał, że mankamentem rejonu lokalizacji jest dość utrudnione skomunikowanie obszaru z centrum miasta. (k. 7 operatu).

Porównując stan przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi biegły podał, że przed inwestycją droga posiadała status gruntowej. Przed inwestycją nawierzchnia posiadała cechy nietrwałej i utwardzonej, wjazdy czy niewielkie chodniki przed posesjami wykonane indywidualnie przez właścicieli i bez odpowiednich uzgodnień nie mogą być w ocenie biegłego uznane za elementy drogi. Dopiero wybudowanie ulicy w sposób zorganizowany, wraz z niezbędnymi cechami dla obiektów drogowych, spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa ludzi i aut oraz umożliwiło dojazd do przedmiotowej nieruchomości (k. 7, 8 operatu). Opis ten uwzględnia stan faktyczny i prawny w sprawie. Analiza zebranego materiału dowodowego i operatu wskazuje, że biegły uwzględnił stan faktyczny przed i po wybudowaniu drogi. Na k. 9 operatu biegły podał, że według stanu przed budową ul. J. dojazd i dojście następowało pasem drogi utwardzonej, lecz o niekorzystnych warunkach jezdnych, co było zgodne ze stanem faktycznym. Warto wskazać, że na k. 8 operatu biegły wyjaśnił, że do porównania wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi przyjął nieruchomości podobne, które również były usytuowane przy drogach istniejących, użytkowanych komunikacyjnie lecz o nieurządzonej nawierzchni bitumicznej lub żużlowej, częściowo wyposażonych w indywidualne wjazdy, utwardzenie czy oświetlenie, które jednak nie odpowiadają standardom drogi trwałej. Nieruchomości porównawcze posiadały fizyczny dostęp do pasów drogowych o nawierzchniach gruntowych, częściowo utwardzonych, które jednak w sposób niedostateczny zaspokajały funkcję komunikacyjną, podobnie jak nieruchomość wyceniana według stanu przed budową. (k. 8 operatu). Biegły wziął pod uwagę ceny nieruchomości o funkcji mieszkaniowej w strefie peryferyjnej i pośredniej zbliżonej pod względem cenności do obrębu S. Z uwagi na fakt, że w obrębie S. nie istniała wystarczająca liczba transakcji poszerzył rynek lokalny o nieruchomości położone w okolicy oraz w strefach pośrednich i peryferyjnych miasta. Zgodnie z § 40 rozporządzenia nie uwzględniał wartości części składowych nieruchomości. Podzielił transakcje wg stanu nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu infrastruktury, co przedstawił w części opisowej i tabelarycznej.

W operacie biegły wyjaśnił, że zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej albowiem na lokalnym rynku miasta P. zanotowano wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi. Przy tej metodzie i podejściu biegły określił wartość nieruchomości przez określenie wartości nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych w drodze korekty rynkowej ceny średniej uzyskanej z tego zbioru, współczynnikami odpowiednimi cechom rynkowym. Ocenił otoczenie i sąsiedztwo wycenianej nieruchomości jako niekorzystne z uwzględnieniem zjawisk uciążliwych dla funkcji mieszkalnej, a lokalizację (położenie względem głównych dróg dzielnicy, w rejonie zabudowy mieszkaniowej) jako dobrą. Określił wartość współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych. (k. 19, 20 operatu). W ocenie Sądu te wyjaśnienia do opinii są rzetelne i wiarygodne. Nie ma podstaw by kwestionować ustalenie opinii w zakresie przyjęcia że cecha sąsiedztwa i otoczenia stanowi 15% jej wartości. Z opinii wynika, że liczbę i wagi cech ustalono na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego oraz na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości, co jest wyjaśnieniem wystarczającym, logicznym i zasadnym, tym bardziej, że nie przedstawiono żadnych dowodów pozwalających uzasadnić wątpliwości co do takich ustaleń biegłego.

Bezzasadny był zarzut Skarżącej, że biegły nie uwzględnił niekorzystnego położenia nieruchomości w sąsiedztwie autostrady i lotniska. Okoliczność ta została uwzględniona w operacie oraz wyjaśniono w nim również przyczyny uznania, że cecha ta nie stanowi jedynej lub przeważającej cechy wycenianej nieruchomości. Mimo zarzutów skargi, biegły uwzględnił też przebieg linii wysokiego napięcia w granicy działki należącej do skarżącej (k. 3 operatu). Ponadto biegły relatywnie nisko ocenił możliwość i formę zagospodarowania działki przy ul. J. 10, uwzględniając m.in. ograniczenia i obciążenia w zagospodarowaniu działki, określając tę cechę rynkową poniżej poprawnej (k. 18 i 22 operatu).

Zgodnie z obliczeniami operatu wartość nieruchomości wyniosła przed wybudowaniem drogi 227.823 zł (za 1m2 – 222,05 zł) a po wybudowaniu infrastruktury 236.360 zł (230,37 zł za 1m2). Różnica między tymi wartościami wyniosła 8.537,- zł, z czego 50% stanowiło kwotę 4268,- zł, co prawidłowo przyjęły organy w decyzjach.

Wobec powyższego, nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.