Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 428/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2 oraz art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. G. sumę pieniężną w wysokości 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. J. G. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączenie wobec niego stosowanie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z [...] września 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2018 r.

Równocześnie w tym samym dniu, tj. [...] września 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z [...] września 2017 r., w którym poinformował, że J. G. został zwolniony ze służby w Komendzie Głównej Policji [...] lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] sierpnia 2017 r wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawcę.

Pismem z [...] marca 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy która pozwoli ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do 31 lipca 1990 r., w szczególności w zakresie okresów służby, nazwy formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Następnie pismem z [...] marca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256); zwanej dalej K.p.a., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] września 2018 r..

Pismem z [...] maja 2018 r. IPN, a pismem z [...] sierpnia 2018 r. Komendant Główny Policji nadesłali żądane dokumenty.

Następnie pismem z [...] października 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia pouczając o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. oraz zawiadomił, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256); zwanej dalej K.p.a., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r., które wynika z konieczności zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wnioskodawca złożył wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego.

Z kolei pismem z [...] sierpnia 2019 r. Minister ponownie poinformował J. G. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] stycznia 2020 r.

Następnie pismem z [...] stycznia 2020 r. organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o nadesłanie kopii kompletnych akt osobowych wnioskodawcy.

Pismem z [...] lutego 2020 r. Prezes IPN przesłał do organu płytę CD zawierającą kopię akt osobowych.

J. G. pismem z [...] marca 2020 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku z [...] sierpnia 2017 r.

W dniu [...] maja 2021 r. (data stempla pocztowego) J. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2017 r. wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, stwierdzenie bezczynności i przewlekłości oraz, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł, wymierzenia grzywny w kwocie 25.000 zł.

Skarżący wskazał, że pomimo upływu terminów określonych w K.p.a. nie podjęto w niniejszej sprawie żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. Organ dokonał mało znaczących czynności. Podkreślił, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać zakończone do [...] marca 2018 r. (pismo organu z [...] września 2017 r.), następnie do [...] września 2018 r. (pismo organu z [...] marca 2018 r.), a najpóźniej do [...] marca 2019 r. (pismo organu z [...] października 2018 r.). W jego ocenie skarga jest zasadna, bowiem pomimo złożenia [...] marca 2020 r. ponaglenia, od złożenia wniosku o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do dnia wniesienia skargi nie wydano w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę na przebieg swojej służby oraz obecny stan zdrowia. Podkreślił, że rażące naruszenie prawa w toku postępowania administracyjnego uzasadniają nałożenie grzywny w kwocie stanowiącej realne obciążenie. Tylko wtedy spełni funkcję represyjną. Ponadto działania organu wskazują, że celowo unika od podjęcia działań w sprawie i istnieje uzasadniona obawa, że bez tej sankcji nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł

o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4900) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji.

Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] czerwca 2021 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z [...] lipca 2021 r. skarżący cofnął skargę w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2017 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy wskazując, że skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania złożył przed wydaniem decyzji (uchwała 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 5/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w zakresie załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2017 r. w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił "bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ w ww. sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny.

Podkreśla się również, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.).

Mając na względzie powyższe należy uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2017 r. Wskazują na to zarzuty i argumenty podniesione w skardze.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił do organu z wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do [...] maja 2021 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a.

Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od daty wpływu ([...] sierpnia 2017 r.) wniosku z [...] sierpnia 2017 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z [...] czerwca 2021 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2017 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na przewlekłość bezzasadną.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym

w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego bezsporne jest, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku J. G. i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak

i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. W szczególności opieszałość organu przejawiała się w licznych nieuzasadnionych względami procesowymi odstępach pomiędzy podejmowaniem poszczególnych czynności, np. od uzyskania od Dyrektora ZER MSWiA pisemnej odpowiedzi z [...] września 2017 r. o uprawnieniach emerytalnych skarżącego do wystąpienia przez organ pismem z [...] marca 2018 r. do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego upłynęło 5 miesięcy; od wpłynięcia do organu pisma skarżącego z [...] listopada 2018 r. o uzupełnienie materiału dowodowego do podjęcia kolejnej czynności – skierowania do Prezesa IPN kolejnego pisma z [...] lutego 2020 r. o nadesłanie kompletnych akt osobowych strony upłynął ponad rok (pismem z [...] marca 2020 Prezes IPN przesłał do organu płytę CD zawierającą kopię akt osobowych); ponad rok Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji analizował materiał aktowy i dopiero [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję w sprawie.

Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić tak znacznego opóźnienia, które miało miejsce choćby po zebraniu całego materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. O ile wymierzenie grzywny ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności czy przewlekłości organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Przy czym zaznaczyć należy, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności czy przewlekłości.

Wiadomym jest, że ilość załatwianych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosków w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie podleganiu wyłączeniu stosowania art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest bardzo duża. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak – w pewnych sytuacjach – powinny one rzutować na rozstrzygnięcie Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 P.p.s.a.

Z tych względów oraz biorąc pod uwagę, że organ wydał w sprawie decyzję i zastosowanie środka dyscyplinującego stało się bezcelowe, Sąd uznał za niezasadne wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie oddalił skargę. Natomiast mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu J. G. sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Sąd uwzględnił długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych istotnych czynności w sprawie, a także przedmiot wniosku skarżącego. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności na które powoływał się on w odpowiedzi na skargę. Wartość przyznanej sumy pieniężnej spełnia także kryterium określone w P.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku, a podstawą wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny stanowi art. 151 P.p.s.a. – pkt 4 wyroku.