Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1927/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 232
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak Kubiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 269/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w T. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przestrzegania wymagań ochrony środowiska 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na rzecz [...] sp. z o.o. w T. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r. oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w T. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] listopada 2014 r. w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Delegatura w Nowym Sączu, zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym skierowanym do [...] Sp. z o.o. - Zakład Zagospodarowania Odpadów w T., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 28 października – 6 listopada 2014 r. zarządził usunięcie nieprawidłowości poprzez:

1. klasyfikowanie odpadów wytwarzanych z instalacji MBP zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 1052) - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

2. prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

3. prowadzenie monitoringu procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przebiegającego na instalacji MBP w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

4. prowadzenie procesu biologicznego przetwarzania odpadów frakcji podsitowej zgodnie z decyzją Starosty N. z [...] grudnia 2011 r. i rozporządzaniem Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

5. magazynowanie odpadów zgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

6. prowadzenie okresowych przeglądów separatora znajdującego się na terenie sortowni w T. 2 razy w roku i dokumentowanie ich w zeszycie eksploatacji separatora - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco.

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 grudnia 2014 r.

W zakresie punktu 1 organ podał, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż wytwarzane z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych odpady, klasyfikuje się z naruszeniem rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Zgodnie z tym rozporządzeniem w wyniku mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych frakcję podsitową należy klasyfikować pod kodem 19 12 12. W Spółce frakcję tę klasyfikuje się pod kodem 19 12 09. Jest to niedopuszczalne, gdyż frakcje tego typu zawierają zbyt duże ilości odpadów ulegających biodegradacji, aby mogły być uznane za frakcję mineralną. Przypisywanie frakcjom < 50 mm lub nawet < 20 mm przez spółkę kodu 19 12 09 jest nadużyciem. Organ wskazał, że odpady wytwarzane w procesie biologicznego suszenia należy klasyfikować zgodnie z ww. rozporządzeniem pod kodem 19 05 01, a Spółka odpad z suszenia bez prowadzenia dalszej obróbki klasyfikuje od razu pod kodami: 19 12 10, 19 12 12, a nawet pod kodem 19 05 03 (który nie może być wytworzony w wyniku prowadzenia procesu biosuszenia zgodnie z ww. rozporządzeniem). Ponadto wydzielaną ze strumienia frakcję nadsitową (po ocenie wizualnej) spółka klasyfikuje pod kodem 19 12 10 pomimo, że nie zawsze spełnia ona wymagania określone przez odbiorcę paliwa.

W zakresie zarządzenia z punktu 2 organ podał, że podczas weryfikacji przedstawionej podczas kontroli ewidencji odpadów stwierdzono, że w karcie ewidencji odpadu o kodzie 19 12 12 (Nr karty [...]) w tabeli "gospodarowanie odpadami we własnym zakresie" nie wykazano, w jakim miesiącu, ile oraz jaką metodą odzysku przetworzono odpad 19 12 12, pomimo, że prowadzono proces biologicznego suszenia tego odpadu. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013 r., poz. 21 ze zm.) posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, a art. 67 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy określa, że w ewidencji należy wyszczególnić sposoby gospodarowania odpadami.

W zakresie zarządzenia z punktu 3 organ podał, że w trakcie kontroli nie przedstawiono informacji dot. czasu pracy instalacji MBP (dla części mechanicznej i biologicznej) tj. ile dni w tym okresie instalacja pracowała, w jakich dniach i godzinach, jaka ilość i rodzaj odpadów została przetworzona na poszczególnych zmianach. Nie przedstawiono również informacji na temat warunków i parametrów charakteryzujących pracę instalacji, określających moment rozpoczęcia danego procesu i moment jego zakończenia. Prowadzony w biostabilizatorze proces suszenia nie jest dokumentowany, w związku z tym Spółka nie może ocenić czy proces przebiegał zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (w jakim okresie prowadzono proces, jak długo proces przebiegał, jaki odpad kierowano do przetworzenia i w jakiej ilości, jaki odpad uzyskano i jakimi charakteryzował się parametrami). Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2013 r. poz. 1232 ze zm.) podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany zapewnić przestrzeganie wymagań ochrony środowiska. Takim wymogiem jest spełnianie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, w tym § 2 ust. 1 i § 4 ust. 4. W związku z powyższym spółka użytkująca instalację MBP winna prowadzić monitoring prowadzonych na instalacji procesów mechanicznego i biologicznego przetwarzania odpadów obejmujący parametry ilościowe, jakościowe i czasowe pracy instalacji.

W zakresie zarządzenia z punktu 4 organ podał, że w trakcie kontroli ustalono, iż Spółka prowadzi proces suszenia frakcji nadsitowej odpadu o kodzie 19 12 12 bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dowodem w sprawie jest pisemna informacja do protokołu dot. eksploatacji mobilnego kompostera złożona przez Dyrektora ds. Rozwoju (w dniu [...] października 2014 r.) - co stanowi naruszenie art. 41 ustawy o odpadach. Ponadto ustalono, że prowadzony w Spółce proces biosuszenia odpadów trwał 3 do 4 dni, natomiast wg § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia ww. proces powinien być prowadzony przez co najmniej 7 dni.

W zakresie zarządzenia z punktu 5 organ podał, że podczas wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 28 i 29 października 2014 r. na terenie zakładu stwierdzono nieselektywne magazynowanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego bezpośrednio na betonowym podłożu w sąsiedztwie kompostera V63 oraz magazynowanie odpadów z grupy 04 w leju zasypowym instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto stwierdzono magazynowanie odpadów z grupy 15 01 04 opakowania metalowe (puszki aluminiowe) w jednej z komór żelbetowego bioreaktora (obecnie nieużytkowanego jako bioreaktor). Takie magazynowanie odpadów stanowi naruszenie punktu III.3 zezwolenia Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2014 r. na zbieranie odpadów.

W zakresie zarządzenia z punktu 6 organ podał, że w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, iż teren przyległy do separatora był zapadnięty. Ponadto stwierdzono, że nie prowadzi się książki eksploatacji separatora, a przeglądy prowadzi się jeden raz w roku zamiast dwóch, co stanowi naruszenie § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.).

W piśmie z [...] grudnia 2014 r. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych "[...]" sp. z o.o. w T. wezwało Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając brak uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego oraz brak odniesienia się w zarządzeniu pokontrolnym do zastrzeżeń do protokołu przedstawionych przez stronę w dniach 13-26 listopada 2014 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie z [...] grudnia 2014 r. poinformował Spółkę, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zarządzeniach pokontrolnych. Dodatkowo w dniu [...] stycznia 2015 r. organ wystosował do Spółki pismo zatytułowane "odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wyjaśnił, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie.

[...] sp. z o.o. w T. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zarządzenia pokontrolne sporządzane są nie w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola zaś przeprowadzana jest w trybie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 poz. 672) w zw. z przepisami ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a nie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzenia nie są decyzją administracyjną i nie ma do nich zastosowania przepis art. 107 k.p.a. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaprezentowane w skardze zarzuty sprowadzające się do wytknięcia organom odmowy stosowania przepisów tego kodeksu i uchybień proceduralnych nawiązujących do przepisów tego kodeksu postępowania uznać należy za oczywiście chybione. Następnie Sąd wskazał, że tryb przeprowadzania kontroli przedsiębiorcy regulują zasadniczo przepisy rozdziału 5 (art. 77 i nast.) ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W zakresie nieuregulowanym tymi przepisami stosuje się przepisy ustaw szczególnych (art. 77 ust. 2). Także zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne ustawy (art. 77 ust. 3).

Sąd wskazał zatem, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, o jej przeprowadzeniu został zawiadomiony podmiot kontrolowany, stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a sama kontrola została przeprowadzona z udziałem osoby upoważnionej przez kontrolowanego (art. 80 ust. 1 ww. ustawy). Poprawności kontroli skarżąca Spółka nie kwestionowała, nie wniosła bowiem sprzeciwu, o którym mowa w art. 84 c ww. ustawy. Z przeprowadzonej kontroli, stosownie do art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sporządzono protokół, którego jeden egzemplarz doręczono stronie skarżącej. Korzystając ze swych uprawnień Spółka [...] wniosła zastrzeżenia do protokołu (w pismach z 12 i 24 listopada 2014 r.). Wbrew zarzutom skargi Spółka uzyskała wyjaśnienia odnoszące się do tych zastrzeżeń (pisma Inspektora z 2 i 19 grudnia 2014 r.). Wyjaśnienia te zawierają odpowiedź na wszystkie zarzuty, zostały sporządzone w nawiązaniu do obowiązujących przepisów prawa i stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowo w szczególności wskazano, że decyzja, na podstawie której skarżąca Spółka eksploatuje instalacje (decyzja Starosty N. z [...] grudnia 2011 r. zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania, transportu i odzysku), wydana na podstawie przepisów art. 26 i 32 ustawy o odpadach zachowała ważność na czas, na jaki została wydana, nie dłużej jednak niż na okres trzech lat od wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. (art. 232 ust. 2 tej ustawy). W dacie kontroli zatem skarżąca Spółka korzystała z uprawnień wynikających ze "starej" decyzji, co nie oznacza, że nie miała obowiązku stosować się do aktualnych regulacji prawnych w zakresie, w jakim decyzja o pozwoleniu się nie wypowiadała. Dlatego - zdaniem Sądu - prawidłowo w odpowiedzi na zarzuty wskazano, że Spółka winna stosować się do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, w szczególności określających minimalny okres suszenia odpadów. W odpowiedzi wyjaśniono też kwestie związane ze stwierdzonym sposobem magazynowania odpadów, stanem eksploatowanych urządzeń oraz brakami i błędami w dokumentacji.

Następnie, stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z czynności kontrolnych wydano zarządzenia. Zarzuty te uzasadniono, przytaczając ustalenia kontroli i stosowne przepisy prawa. Dalej Sąd wskazał, że w skierowanym do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca Spółka ograniczyła się do wskazania "braku uzasadnienia zarządzeń". Dopiero w piśmie z [...] stycznia 2015 r. Spółka swe zarzuty bliżej opisała i na to pismo także uzyskała obszerną, merytoryczną odpowiedź (pismo z [...] stycznia 2015 r.). Z tą odpowiedzią skarga merytorycznie nie polemizuje ograniczając się do zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. W odpowiedzi tej zaś należycie wykazano brak zasadności zarzutów podnoszonych w piśmie z [...] stycznia 2015 r. Sąd jeszcze raz podkreślił, że w dniu 15 września 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W rozporządzeniu zastrzeżono 36 miesięczny termin dla dostosowania istniejących instalacji do wymogów rozporządzenia. Skarżąca Spółka, choć twierdziła, że postanowienia tego rozporządzenia jej nie dotyczą, ani w toku kontroli, ani w skardze nie wskazała, aby stwierdzone uchybienia były immanentnie związane z jeszcze niedostosowaną instalacją i aby wydane zarządzenia wykraczały ponad wymagania, które obecnie spełnia ta instalacja. Dla prawidłowej klasyfikacji odpadów i prowadzenia ich odpowiedniej ewidencji "dostosowywanie instalacji" nie jest potrzebne. Sama Spółka przyznała, że został ujawniony brak w ewidencji. Skoro brak ten dotyczył odpadu, którego wytwarzanie i przetwarzanie stanowi zasadniczą część działalności Spółki, to uznać należało, że nawet niewielki zakres braku upoważniał do wydania stosownego zarządzenia.

W ocenie Sądu, wyjaśnienia organu odnoszące się do pkt 3 zarządzenia uznać należy za należyte. Sąd zgodził się ze skarżącą Spółką, że we wskazywanych przez organ przepisach (art. 140 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzeniu z dnia 11 września 2012 r.) nie ma wprost mowy o obowiązku prowadzenia monitoringu i taki nakaz nie był wprost ustanowiony decyzją. Rzecz jednak w tym, że na zakładzie prowadzącym działalność z wykorzystaniem środowiska spoczywa obowiązek takiego prowadzenia dokumentacji, który pozwoli na stwierdzenie prawidłowości, bądź nieprawidłowości w tej działalności przez organ uprawniony ustawowo do prowadzenia kontroli. Co więcej, nie prowadząc monitorowania procesu takiego jak opisany w zarządzeniu, sam przedsiębiorca pozbawia się możliwości samokontroli, a w konsekwencji możliwości wykazania poprawności przebiegu tego procesu. Tak rozumiany "monitoring" procesu przetwarzania odpadów, polegający na dokumentowaniu czasu pracy instalacji, ilości i rodzaju odpadów przetworzonych, parametrów i warunków pracy instalacji, jak najbardziej mieści się w dyspozycji art. 140 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - w ramach obowiązku przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Sąd uznał za uzasadnione również pozostałe punkty zarządzenia, które zostały przez organ wykazane w uzasadnieniu zarzutów i w odpowiedzi z dnia 27 stycznia 2015 r. Sama Spółka nie zaprzecza dostrzeżonym i opisanym przez organ uchybieniom w zakresie magazynowania odpadów oraz stanu separatora. Skoro zaś uchybienia stwierdzono, to w konsekwencji wydano stosowne zarządzenia tj. nakazano magazynowanie odpadów zgodnie z posiadanym zezwoleniem i nakazano przeprowadzanie kontroli separatora 2 razy do roku. Twierdzenia Spółki, że odpady miały być przechowywane niewłaściwe tylko "chwilowo" oraz że zapadnięcie terenu przyległego do separatora nie świadczy o wadliwym jego użytkowaniu, nie stanowią argumentu przemawiającego za negatywna oceną tak sformułowanych zarządzeń.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zarządzeń pokontrolnych sprzecznych z treścią protokołu, która to sprzeczność polega na stwierdzeniu w uzasadnieniu punktu 1 zarządzeń pokontrolnych, że u skarżącej wydzielaną ze strumienia frakcję nadsitową klasyfikuje się pod kodem 19 12 10 pomimo tego, że nie zawsze spełnia wymagania określone przez odbiorcę paliwa, a takie naruszenie nie zostało wskazane na stronie 21 i 22 protokołu kontroli jako stwierdzone naruszenie i nieprawidłowość;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie tej skargi pomimo wydania zarządzeń pokontrolnych sprzecznych z treścią protokołu, która to sprzeczność polega na stwierdzeniu w punkcie 6 uzasadnienia zarządzeń pokontrolnych, że u skarżącej nie prowadzi się książki eksploatacji separatora pomimo tego, że takie naruszenie nie zostało wskazane na stronie 21 i 22 protokołu kontroli jako stwierdzone naruszenie i nieprawidłowość;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo przedłużonego okresu obowiązywania decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca jest zobowiązana do przestrzegania w okresie przejściowym rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a działanie zgodne z przedmiotową decyzją administracyjną może zostać uznane za działanie niezgodne z prawem;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 it. c p.p.s.a., art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo braku wskazania w zarządzeniach pokontrolnych jakie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. zostały naruszone przez skarżącą;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo sprzeczności treści punktu 2 Zarządzenia dotyczącego obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z uzasadnieniem punktu 2 Zarządzenia przewidującego obowiązki ewidencyjne;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo sprzeczności treści punktu 4 Zarządzenia dotyczącego frakcji podsitowej z uzasadnieniem punktu 4 Zarządzenia dotyczącego frakcji nadsitowej;

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że przepis art. 140 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązuje skarżącą do prowadzenia monitoringu procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przebiegającego na instalację MBP;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zarządzeń pokontrolnych bez analizy zastrzeżeń skarżącej do protokołu kontroli;

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zbadania zgodności zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych z prawem w zakresie zarzutów z punktu 1 do 8, które to zarzuty powinny zostać rozpatrzone przez Sąd z urzędu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W piśmie z 27 września 2015 r. zmodyfikowano wnioski skargi kasacyjnej i wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie tej skargi.

Pismem z 17 lipca 2015 r. Spółka ustosunkowała się do argumentacji organu podtrzymując wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej w większości nakierowane są na wykazanie zaakceptowanych przez Sąd I instancji istotnych uchybień organu polegających na wydaniu zarządzenia pokontrolnego pomimo braku wystarczającego potwierdzenia wskazywanych nieprawidłowości w protokolarnie potwierdzonych czynnościach kontrolnych. W tym zakresie na uwagę zasługuje w szczególności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak podkreśla się w orzecznictwie, sąd pierwszej instancji ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie ma przy tym obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, a więc także takich, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 533/11). Powyższe wymogi nie zostały przez Sąd I instancji spełnione, bowiem w rozpoznawanej sprawie kwestie istotne dla oceny zaskarżonego aktu nie zostały w sposób należyty rozważone, pozostawiając niewyjaśnionymi kluczowe z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zagadnienia.

W tym zakresie należy uznać za uzasadnioną argumentację skargi kasacyjnej nakierowaną na wykazanie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach. Jak wywodzi jej autor, nie znajduje usprawiedliwienia wskazywana przez Sąd I instancji konieczność przestrzegania przez skarżącą w okresie przejściowym, przepisów ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., która weszła w życie 23 stycznia 2013 r., podczas gdy obowiązujący w dacie wydanego zarządzenia pokontrolnego art. 232 w ust. 2 przewidywał okres dwuletni ważności decyzji zezwalającej na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli do 23 stycznia 2015 r. Nadto, jak podkreśla skarga kasacyjna, nie zachodzi potrzeba stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Powyższa kwestia ukazuje jeden z istotnych problemów, jaki należało w tej sprawie rozważyć, a który Sąd w swej ocenie pominął akceptując bez szerszej argumentacji pogląd organu. Należy zatem mieć na uwadze, że wydane na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy o odpadach rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zawierało w § 8 przepis dostosowujący, określający termin dla dokonania zmian w procesie przetwarzania odpadów przez podmioty, które wykonywały już działalność na podstawie wcześniej wydanych decyzji. W świetle tego przepisu istniejącą instalację należało dostosować do wymagań określonych w tym rozporządzeniu w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia. Akt ten wszedł w życie po 14 dniach od ogłoszenia, co miało miejsce 24 września 2012 r. Tym samym w dacie przeprowadzania kontroli, jak i w dacie wydawania zarządzenia pokontrolnego, okres dostosowujący jeszcze nie upłynął. Należało zatem rozważyć, czy i ewentualnie w jakim zakresie, zastosowanie znajdowały przepisy tego rozporządzenia, stanowiąc punkt odniesienia dla prowadzonych przez Inspekcję Ochrony Środowiska czynności kontrolnych. Nie sposób uznać za uzasadnione oczekiwanie, iż to skarżąca Spółka powinna wskazać, jakie uchybienia były immanentnie związane z jeszcze niedostosowaną instalacją, jak też w którym aspekcie wydane zarządzenia wykraczały ponad wymagania, które instalacja obecnie spełnia. Brak jest również kontroli w zakresie wypełnienia warunków zezwolenia z [...] grudnia 2011 r., które - co warto podkreślić - nie zostało załączone do akt sprawy. Za zasadne zatem należało uznać wywody skargi kasacyjnej, które w tym zakresie rozwijają zarzut naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo braku wskazania w zarządzeniach pokontrolnych jakie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. zostały naruszone. Na uwzględnienie zasługują również uwagi skargi kasacyjnej poczynione w odniesieniu do dokonanej przez Sąd I instancji oceny punktu 4 zarządzenia pokontrolnego. W kwestii prowadzenia procesu biologicznego przetwarzania odpadów frakcji podsitowej jako wzorzec przywołano przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. Powyższa okoliczność w sposób niewystarczający została przez Sąd I instancji oceniona, a zatem w tym zakresie potrzeba dokonania stosownej wykładni obowiązujących przepisów czyniła zarzut ten uzasadnionym.

Za uzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że przepis art. 140 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązuje skarżącą do prowadzenia monitoringu procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przebiegającego na instalacji MBP. W tym bowiem zakresie również odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, które uznano za wymóg, o jakim mowa w art. 140 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał następnie za usprawiedliwione motywy, dla jakich zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Podzielić trzeba argumentację Spółki, że wskazana w protokole kontroli metodyka, zakres badania i weryfikacja dokumentacji przekazania odpadu nie świadczy o uchybieniu polegającym na błędnej kwalifikacji (pod kodem: 19 12 10) frakcji nadsitowej wydzielanej ze strumienia. Ogólnie sformułowane w tym zakresie zasady, bez wskazania konkretnych okoliczności, nie mogły stać się podstawą do wywodzenia wadliwego kwalifikowania przez tę Spółkę paliwa alternatywnego. Pisemne ustalenia przeprowadzonej w tym zakresie kontroli nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyjęcia powyższej konkluzji. Świadczy o tym również brak przedstawienia wskazanej wadliwości w odrębnym punkcie naruszeń i nieprawidłowości zbiorczo ujętych w protokole. Powyższe świadczyć może o braku podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego.

Podzielić należy również argumentację skargi kasacyjnej służącą wykazaniu naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez sprzeczność zarządzeń pokontrolnych z treścią protokołu w zakresie obejmującym punkt 6 w części, w jakiej stwierdzono, że u skarżącej nie prowadzi się książki eksploatacji separatora. Zauważyć trzeba, że zarządzenie pokontrolne powinno opierać się na ustaleniach dokonanych podczas kontroli, w omawianym zaś zakresie uchybienie to nie zostało w sposób wyraźny sformułowane. Ponadto nie zostało ono wykazane w zbiorczo ujętych przez organ naruszeniach i nieprawidłowościach.

Zgodzić się również należy z zarzutem naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, który wywodził, że Sąd I instancji nie dostrzegł sprzeczności treści punktu 2 zarządzenia dotyczącego obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z uzasadnieniem punktu 2 zarządzenia przewidującego obowiązki ewidencyjne. W przywołanym punkcie 2 zarządzono bowiem prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym uzasadniając powyższe treścią art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, pomijając w tym względzie zachowanie ważności warunków określonych w zezwoleniach wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. nie dłużej niż przez dwa lata od 23 stycznia 2015 r., o czym była już mowa powyżej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dostarczały wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię obowiązujących w dacie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego przepisów. W szczególności rozważy na ile i w jakim zakresie ustalenia kontroli prowadzonej w oparciu o aktualne na ten dzień unormowania prawne mogły oddziaływać na tę sferę działalności, którą obejmowała decyzja Starosty N. z [...] grudnia 2011 r. zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów. Nie bez znaczenia dla powyższego zagadnienia będzie ocena, czy ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, zostały oparte na prawidłowo przeprowadzonym – pod względem formalnym - postępowaniu dowodowym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.