Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1303/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10,  art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 29 października 2014 r., nr XLIII/377/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność paragrafu 23 ustęp 1 punkt 1 litera "j" zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "w oparciu o warunki określone przez gestora tych sieci", 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XLIII/377/14 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 29 października 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dobromierz Górny", wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL. Organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia planu, art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn.zm.).

W uzasadnieniu wyjaśnił, że analiza uchwały nr VIII/53/11 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dobromierz Górny" wykazała, że granice obszaru wyznaczonego na załączniku graficznym są niezgodne (nie pokrywają się) z granicami obszaru określonymi na rysunku planu miejscowego stanowiącym załącznik nr 1zaskarżonej uchwały (zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1). Obszar objęty planem nie obejmuje części działki nr 17113, obręb 009 Dobromierz, co oznacza, że dla tej części terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, że przystąpiono na tym terenie do jego sporządzenia. W konsekwencji granica obszaru objętego planem nie jest tożsama z granicą obszaru, na którym Rada Gminy Nowa Wieś Wielka przystąpiła do jego sporządzenia, co zostało potwierdzone pismem Wójta Gminy z 27 listopada 2014r.

W ocenie organu nadzoru, przy sporządzeniu projektu miejscowego planu nie można pominąć regulacji uchwały intencyjnej, która zezwala organowi wykonawczemu gminy na podjęcie działań zmierzających do przygotowania planu miejscowego i przeprowadzenia określonej ustawowo procedury planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu stanowi podstawę do rozpoczęcia procedury planistycznej (zgodnie z art. 17 u.p.z.p.), a załącznik graficzny tej uchwały w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach obszaru jaki będzie objęty planem miejscowym. Ewentualnej zmiany obszaru objętego projektowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonuje wyłącznie rada gminy, w drodze zmiany uchwały intencyjnej, zatem wymienione czynności nie mogą być wykonane dowolnie i uznaniowo przez wójta w trakcie realizacji procedury. Jest on związany, jako organ sporządzający projekt planu, ustaleniami rady. Organ planistyczny nie może w ramach ustaleń wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną, obszar objęty miejscowym planem zawsze winien pokrywać się z obszarem zakreślonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, podjętej w oparciu o art. 14 ust. 1 – 2 u.p.z.p. Organ nadzoru powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślił, ze w sprawie rada gminy nie dokonała zmiany obszaru objętego projektowanym planem miejscowym, co jego zdaniem oznacza naruszenie obowiązującego porządku prawnego w szczególności art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., które należy uznać jako naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie – art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnośnie drugiego zarzutu organ nadzoru stwierdził, że przepisy przedmiotowej uchwały nakładają na adresatów planu miejscowego obowiązek uzyskania zgody na wykonanie pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem z odpowiednimi organami, stanowiąc w § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j skarżonej uchwały: "zachowanie istniejącej sieci i urządzeń elektroenergetycznych, ich ewentualną modernizację lub przebudowę w oparciu o warunki określone przez gestora tych sieci". Ustalenia te, w ocenie organu nadzoru, nakładają dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych. Uzależniając realizację ustaleń planu miejscowego od warunków określonych przez inne podmioty, rada gminy wprowadziła stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonania prawa własności. Wspierając zarzut skargi organ nadzoru powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez uzależnienie realizacji ustaleń planu miejscowego od ustalenia warunków określonych przez bliżej nieokreślony podmiot, przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji – tj. naruszenie zasady sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowa Wieś Wielka podniósł, że obszar w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Dobromierz Górny" był w całości zawarty w uchwale wywołującej, teren wyznaczony na załączniku graficznym do tej uchwały obejmował teren leśny przewidziany pod przeznaczenie go na drogę gminną (wraz z trójkątem widoczności) łączącą Dobromierz Górny z Dobromierzem Dolnym. Na wstępie prac planistycznych wyniknął jednak problem z brakiem uzyskania zgody na odlesienie tego fragmentu pod drogę gminną, po czym wyrównano granicę projektu planu jako bezzasadne ingerowanie w większe tereny leśne. Pominięty teren ma powierzchnię około 200m2, jest porośnięty lasem, w zarządzie Lasów Państwowych. W toku procedury planistycznej projekt planu był opiniowany przez Lasy Państwowe – nie wnoszono uwag i wniosków.

Odnosząc się do drugiego zarzutu Wójt wskazał, że kwestionowany przepis wynikał z opinii gestora sieci energetycznej na obszarze opracowania uzyskanej na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu i nie ingeruje w odrębne przepisy prawa oraz wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektant planu, jeśli nie uzyskuje innych wytycznych od gestorów sieci na etapie procedury planistycznej, nie ma możliwości wprowadzenia bardziej szczegółowych przepisów dotyczących infrastruktury technicznej, które w praktyce mogłyby skutkować uniemożliwieniem prowadzenia prac i robót budowlanych z nimi związanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały).

Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, w Konstytucji RP brak jest bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

W niniejszej sprawie, zainicjowanej skargą organu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, kontroli Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 29 października 2014 r., Nr XLIII/37714 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Dobromierz Górny, w określonej przez skarżącego części, o której stwierdzenie nieważności wnioskował tj. § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL.

Oceniając powyższe przepisy uchwały pod względem legalności Sąd uznał, że jej § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j we fragmencie: "w oparciu o warunki określone przez gestora tych sieci" został podjęty z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, a które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu. Dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), podjętych w nim ustaleń jak też standardów dokumentacji planistycznej.

Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne elementy planu miejscowego, które rada gminy obowiązana jest w nim zawrzeć, jednak - jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie - obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, w tym sensie, że powinien być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; Warszawa 2006, s. 253 - 254). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęcie planem określonych w art. 15 elementów, rada nie może od tego obowiązku odstąpić, gdyż w przeciwnym wypadku naruszy ww. przepis.

W art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustawodawca nakazał radzie gminy przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wśród tych zasad w § 23 zaskarżonej uchwały rada gminy, w ust. 1 pkt 1 lit. j ustanowiła: "zachowanie istniejącej sieci i urządzeń elektroenergetycznych, ich ewentualną modernizację lub przebudowę w oparciu o warunki określone przez gestora sieci".

W ocenie Sądu, powyższa regulacja częściowo wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz dookreślonej już § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Przepis ten określił wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego i w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Brak jest zatem podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci lub zarządcy drogi. Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby Radzie Gminy Nowa Wieś Wielka na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty (gestora sieci i urządzeń elektroenergetycznych). Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściciela sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne.

Podkreślić należy, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego jest wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale ogólnikowo podmioty (gestorów sieci) wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznej, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 894/13, z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Wr 164/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014r., IV SA/Wa 629/14). Niezasadne jest zatem stanowisko Wójta Gminy, wyrażone w odpowiedzi na skargę, bowiem to organy gminy w ramach procedury planistycznej tworzą projekt aktu prawa miejscowego. W miarę potrzeb projektowane ustalenia planu mogą oczywiście (i powinny) uzgadniać i konsultować z władającymi istniejącymi sieciami -w ustawowym trybie. Jednak to obowiązkiem organów gminy jest ostateczne uregulowanie w planie miejscowym niezbędnych i właściwych dla zasad zagospodarowania danego terenu zasad rozbudowy, modernizacji i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, uwzględniając także ich wzajemne powiązania i obowiązujące normy prawne.

Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego nie może być przez radę gminy przekazywana (delegowana) na rzecz innych podmiotów, albowiem brak ku temu stosownej podstawy prawnej. Tym bardziej nie można przekazywać uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie określonych postanowień planu adresatom norm prawnych zapisanych w planie, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania, określonej ustawą procedury planistycznej oraz obowiązku wszelkiego działania opartego na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (art. 7 Konstytucji).

Podzielając argumentację Wojewody w zakresie określonym w pkt 2 skargi Sąd stwierdził jednakże, iż odnosi się ona wyłącznie do zawartego w skarżonym § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j przedmiotowej uchwały sformułowania: "w oparciu o warunki określone przez gestora tych sieci". W tej części zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, zatem Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a., w pkt pierwszym sentencji wyroku, stwierdził jej nieważność. Ustalenie natomiast, w ramach zasad w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, że zachowuje się istniejącą sieć i urządzenia elektroenergetyczne, dopuszczając ich ewentualną modernizację lub przebudowę, w ocenie Sądu, nie narusza wskazanych wyżej przepisów prawa i granic władztwa planistycznego rady gminy. Ewentualne dalsze uszczegółowienie tak określonej zasady, czy tez określenie innych związanych z tym zakresem zasad w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy wyłącznie do kompetencji rady gminy. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, zgodnie z wnioskiem skargi, nieważności § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j uchwały w całości.

Niezasadne okazały się natomiast zarzuty skargi ujęte w jej pkt 1, związane z żądaniem stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że argumentacja Wojewody, aczkolwiek co do zasady prawidłowa, jednakże bezrefleksyjnie powiela stanowisko judykatury wyrażone na tle zgoła odmiennych okoliczności faktycznych i prawnych niż w niniejszej sprawie. Na marginesie należy wskazać, że Wojewoda nie udokumentował swego zarzutu w żaden sposób, ograniczając się do stwierdzenia, np. poprzez przedłożenie dokumentacji graficznej sporządzonej w tej samej skali, uwidaczniającej tę działkę ewidencyjną (nr 17113) której, jak twierdzi w skardze, części nie objęła zaskarżona uchwała. Uniemożliwia to jednoznaczne porównanie terenu objętego uchwałą intencyjną Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 28 kwietnia 2011r. nr VIII/53/11 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu z treścią załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy z 29 października 2014r.

Niezależnie od powyższego, uwzględniając treść odpowiedzi na skargę stwierdzić przyjdzie, że niesporne w sprawie pozostaje, iż obszar objęty uchwałą intencyjną rady gminy z 28 kwietnia 2011 r. (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), co do którego uchwaliła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określony w załączniku graficznym, w istocie nie jest w pełni tożsamy z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą z 29 października 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Dobromierz Górny. Niesporne pozostaje również to, że w toku procedury planistycznej nie doszło do zmiany obszaru objętego pierwotna uchwałą intencyjną. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma jednak okoliczność, że jak wskazał Wójt, w zaskarżonej uchwale doszło do pomniejszenia obszaru objętego uchwałą intencyjną o około 200m2 z uwagi na brak zgody na przeznaczenie w tej części gruntów leśnych na cele nieleśne.

Wojewoda w skardze ogólnie wskazał tylko, że "obszar objęty planem nie obejmuje części działki nr 117113 w Dobromierzu", co oznacza, że dla tej części (nie podano jej powierzchni) nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, że przystąpiono na tym terenie do jego sporządzenia. Podkreślenia wymaga, że żądając z tego powodu stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL Wojewoda nie rozważył, że uwzględnienie skargi w takim zakresie spowoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego znacznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wskazany na załączniku graficznym do skarżonej uchwały, oznaczony symbolem 2ZL, a co do zapisów planu dla terenów oznaczonych tym terenem nie podniósł żadnych zarzutów, nie wskazał iżby zachodziły jakiekolwiek wady skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w tak znacznej części. Dodatkowo analiza zaskarżonej uchwały i rozmieszczenia poszczególnych terenów o określonym przeznaczeniu prowadzi do wniosku, że teren oznaczony symbolem 2ZL może służyć uzupełnieniu i ochronie dla innych terenów planu o odmiennym przeznaczeniu.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, zgodnie z którym wskazane wyżej zapisy skarżonej uchwały naruszają prawo w opisany w skardze sposób. Nie znajduje dostatecznego usprawiedliwienia argumentacja przenoszona z sytuacji odwrotnych, czyli takich, kiedy to w toku procedury planistycznej dochodzi do bezpodstawnego rozszerzenia obszaru określonego w załączniku graficznym do uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że uchwała ta inicjuje i wytycza jednoznacznie obszar, co do którego rada gminy powzięła wolę ustanowienia dla niego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji wyłącznie obszar objęty uchwałą intencyjną może podlegać procedurze planistycznej. Jeżeli w jej toku zajdzie potrzeba jego poszerzenia, konieczna jest zmiana uchwały intencyjnej, a co bardziej istotne powtórzenia wszystkich niezbędnych określonych procedurą planistyczną czynności organów i uzgodnień. W sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, w składzie orzekającym, nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., które możnaby uznać za naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, tym bardziej naruszenia właściwości organów w rozumieniu art. 28, u.p.z.p. Nadto naruszenie trybu sporządzania planu winno być istotne czego nie dowiódł organ nadzoru.

Dokonując kontroli zgodności z prawem opisanej wyżej części planu miejscowego, w szczególności jego części tekstowej i graficznej, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkować winny stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", oraz załącznik graficzny nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 151 P.p.s.a., w tej części skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.