Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3282/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "G." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 175/19 w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie kontynuacji czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Gl 175/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kontynuacji czynności kontrolnych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zawiadomieniem z dnia 29 października 2018 r. poinformował G. Sp. z o.o. Centrum Medyczne "M." w W. (dalej także jako: Centrum Medyczne, skarżący) o zamiarze wszczęcia kontroli, która miała rozpocząć się w dniu 23 listopada 2018 r. i w tym samym dniu zakończyć. Wskazany zakres kontroli obejmował wykonawstwo szczepień realizowanych według Programu Szczepień Ochronnych przeciwko odrze, śwince i różyczce w 10 roku życia, przeciwko odrze, śwince i różyczce w rocznikach 2007, 2006, 2005 oraz stan sanitarno-epidemiologiczny w obiekcie należącym do Przedsiębiorcy.

W dniu 23 listopada 2018 r. upoważnieni pracownicy Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej przystąpili do kontroli. Około godz. 9.50 kierownik przychodni należącej do Centrum Medycznego przekazała kontrolującym pismo z zawiadomieniem o wniesieniu sprzeciwu dotyczącego kontroli. Tego samego dnia o godzinie 14.00 oryginał sprzeciwu został złożony w Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej. W sprzeciwie skarżący podniósł, że w Centrum Medycznym jednocześnie przeprowadzane są dwie kontrole, oparte na dwóch różnych podstawach prawnych: w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego oraz co do zapobiegania i zwalczania chorób, co zdaniem Przedsiębiorcy narusza art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.). Nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Odwołując się do przepisów art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), skarżący podniósł, że ustawodawca rozdzielił bieżący nadzór sanitarny od zapobiegania i zwalczania chorób. Łączenie obydwu zakresów kontroli w jeden przedmiot jest całkowicie błędne i godzi w porządek prawny, naruszając art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców oraz interesy podmiotu kontrolowanego.

W rezultacie wniesionego sprzeciwu, kontrolujący opuścili Centrum Medyczne, zaś w wyniku rozpoznania sprzeciwu, postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 Prawa przedsiębiorców, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych prowadzonych 23 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że sprzeciw jest niezasadny. Zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, organ kontroli zawiadamiając przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli zobowiązany jest do wskazania zakresu przedmiotowego kontroli. Powołany przepis nie odnosi się do sposobu przeprowadzenia kontroli, a jedynie do jej zakresu. W konsekwencji, jeśli kontrola obejmuje wykonawstwo szczepień realizowanych według Programu Szczepień Ochronnych przeciwko odrze, śwince i różyczce w 10 roku życia, przeciwko odrze, śwince i różyczce w rocznikach 2007, 2006, 2005 oraz stanu sanitarno-epidemiologicznego w obiekcie należącym do Przedsiębiorcy, to jej zakres został ustalony, zgodnie z Prawem przedsiębiorców, a sam sposób przeprowadzenia nie ma istotnego znaczenia dla Kontrolowanego, jeśli czynności kontrolne wykonuje się w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy (art. 51 Prawa przedsiębiorców).

Organ wyjaśnił także, że sposób realizacji zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o którym mowa w art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, został określony wyłącznie przykładowo (konstruując przepis użyto sformułowania "w szczególności"). Wobec tego działania wspomnianego podmiotu mogą obejmować również inne sfery działalności przedsiębiorców, niewymienione w powołanym przepisie. Zapobieganie i zwalczanie chorób obejmuje również dokonywanie analiz i ocen epidemiologicznych, co jest bezpośrednio związane z utrzymaniem należytego stanu higienicznego obiektu.

W zażaleniu na postanowienie organu I instancji, Centrum Medyczne wniosło o wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Oprócz zarzutów tożsamych z zarzutami zawartymi w sprzeciwie, skarżący podniósł, że naruszenie prawa przez organ wyrażało się również tym, iż kontrolę z 23 listopada 2018 r. podjęto u niego w sytuacji, gdy do tego dnia nie zakończyła się inna, wcześniejsza kontrola, zainicjowana 22 marca 2018 r. Zdaniem skarżącego czynności kontrolne rozpoczęte 22 marca 2018 r. nie zakończyły się, ponieważ Powiatowy Inspektor Sanitarny nie rozpatrzył wniesionego w sprawie tej kontroli sprzeciwu w formie wymaganego prawem postanowienia.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu dublowania się kontroli zainicjowanych w dniach 23 listopada 2018 r. oraz 22 marca 2018 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z protokołem kontroli sanitarnej z 22 marca 2018 r., zakończyła się ona w tym dniu o godzinie 14.30. Z uwagi na to, że w jej trakcie nie ujawniono żadnych nieprawidłowości, nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie wydano decyzji. Wobec tego, nie można mówić o paralelnym prowadzeniem kilku kontroli.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 25 kwietnia 2019 r., oddalającego skargę skarżącego na postanowienie z [...] grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, właściwy państwowy inspektor sanitarny może upoważnić swoich pracowników do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Zakres uprawnień oraz rodzaj czynności kontrolnych, do wykonywania których został upoważniony dany pracownik jest zaś określony w rozporządzeniu, wydanym na podstawie delegacji wynikającej ze wspomnianego przepisu ustawy.

W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych lub Głównego Inspektoratu Sanitarnego do wykonywania określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych lub Głównego Inspektora Sanitarnego (Dz.U. z 2010 r. nr 2, poz. 10), Główny Inspektor Sanitarny może udzielić upoważnienia pracownikom Głównego Inspektoratu Sanitarnego, a państwowy inspektor sanitarny - pracownikom podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznej, do wykonywania czynności kontrolnych w ramach zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, a także zapobiegania chorobom zakaźnym i innym chorobom powodowanym warunkami środowiska oraz ich zwalczania - w obydwu tych przypadkach, w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego oraz jego zgodności z obowiązującymi wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi. W upoważnieniu do wykonywania czynności kontrolnych wskazuje się zatem zakres działań kontrolnych (m.in. przeprowadzenia kontroli oraz dokonywania ustaleń kontroli), mieszczących się w sferze kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do realizacji której są zobowiązani konkretni pracownicy i nie ma żadnych przeszkód w tym, aby obejmowały one różne sfery działalności wspomnianego organu państwowego. Zapobieganie i zwalczanie chorób, jak i bieżący nadzór sanitarny mogą być objęte jedną kontrolą. Wbrew twierdzeniu skarżącego, ograniczeniem w tym względzie nie jest art. 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W regulacji tej określono bowiem jedynie kompetencje wspomnianego organu w różnych sferach jego działalności. Nie ma to jednak wpływu na zakres kontroli, nie wyklucza objęcia nią zapobiegania i zwalczania chorób oraz bieżącego nadzoru sanitarnego. Skoro zaś w analizowanej sprawie – jak wynika z dokumentacji kontroli – Kontrolujący legitymowali się upoważnieniami do przeprowadzenia kontroli w zakresie zapobiegania i zwalczania chorób oraz bieżącego nadzoru sanitarnego, nie sposób mówić o w istocie dwóch kontrolach, którym niezgodnie z prawem nadano kształt jednej aktywności pracowników Powiatowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie Sądu I instancji, przez wzgląd na treść art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, tego typu działanie nie miałoby sensu. W myśl wskazanego przepisu, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać długości odcinka chronologicznego wskazanego w ustawie. Tym samym, kumulowanie kontroli byłoby bezcelowe, ponieważ niezależnie od tego, czy określone czynności stanowiłyby element jednej kontroli, czy większej ich ilości, suma długości wszystkich kontroli organu o danej osoby, nie może przekraczać w roku kalendarzowym przedziału czasu wskazanego w art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli, jej czas zaplanowano na zaledwie jeden dzień. Kumulacja kontroli była więc korzystna dla przedsiębiorcy. Jej rozczłonkowanie rozciągnęłoby kontrolę na co najmniej dwa dni.

Co do kwestii trwania w dniu 23 listopada 2018 r. kontroli zainicjowanej 22 marca tego samego roku, Sąd zwrócił uwagę, że Centrum Medyczna podnosiło, że 22 marca 2018 r. nie doszło do zakończenia kontroli, ponieważ wniosło ono od niej sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych, zgodnie z art. 59 ust. 5 pkt 1 Prawa przedsiębiorców. Ze względu na to, że kwestia przedmiotowego sprzeciwu pozostaje nierozstrzygnięta (również w postępowaniu sądowoadministracyjnym), to w przekonaniu kontrolowanego oznacza trwanie kontroli z 22 marca 2018 r. i pokrywanie się jej z kontrolą zainicjowaną 23 listopada tego samego roku. Z kolei, organ II instancji podnosił, że z protokołu kontroli datowanego na 22 marca 2018 r. wynika, że zakończyła się ona tego samego dnia o godz. 14.30. Jednocześnie wskazał, że kontrola, nie będąc postępowaniem administracyjnym, nie kończy się wydaniem i doręczeniem kontrolowanemu jakiegokolwiek orzeczenia, które by ją kończyło w oficjalny sposób.

Sąd I instancji ocenił, że argumentacji organu nie sposób odmówić słuszności, ponieważ znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy (protokole z 22 marca 2018 r.). Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że na sprzeciw dotyczący kontroli z 22 marca 2018 r., organ I instancji początkowo nie zareagował we właściwy sposób, kontynuując swoje czynności. Następnie jednak, [...] marca 2018 r., sporządził on pismo, skierowane do Przedsiębiorcy, w którym nie uznał racji Kontrolowanego. W dokumencie tym podniesiono m.in., że sprzeciw z 22 marca 2018 r. został wniesiony już po zakończeniu kontroli. Pismo Organu I instancji z [...] marca 2018 r. zostało przez Przedsiębiorcę zakwalifikowane jako postanowienie, które 19 kwietnia 2018 r. zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wniesioną skargę odrzucił (postanowienie WSA w Gliwicach z 20 sierpnia 2018 r., sygn. III SA/Gl 607/18), a rozstrzygnięcie to spotkało się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 198/19 oddalił skargę kasacyjną kontrolowanego. Tym samym, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie kontroli legalności pisma (postanowienia) Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] marca 2018 r. zostało zakończone poprzez wydanie prawomocnego orzeczenia w sprawie. W konsekwencji, trwanie postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą na pismo (postanowienie) z [...] marca 2018 r. nie może być już traktowane jako argument świadczący o tym, że w Centrum Medycznym ciągle jeszcze trwa kontrola zainicjowana 22 marca 2018 r., a zatem doszło do równoczesnego prowadzenia u Przedsiębiorcy dwóch kontroli tego samego organu (z 22 marca 2018 r. oraz z 23 listopada 2018 r.).

Skargę kasacyjną od wyroku z 25 kwietnia 2019 r. wniosła Spółka G. Sp. z o.o. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez nieuwzględnienie naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia dwóch kontroli jednocześnie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niezasadną akceptację nadmiernie szerokiego określenia zakresu kontroli, a przez to prowadzenia dwóch kontroli jednocześnie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 5 P.p. poprzez nieuwzględnienie zarzutów dotyczących trwania poprzedniej kontroli, niezakończonej zgodnie z przepisami prawa;

d) art. 133 p.p.s.a poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wyrokowanie na podstawie okoliczności niezawartej w aktach sprawy, która ponadto wystąpiła dopiero po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku twierdzeń niezgodnych z przepisami prawa oraz stanem faktycznym.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania oraz kosztów zastępu procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący złożył oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

I. Dwie wskazane jako pierwsze podstawy kasacyjne pozostają w łączności i sprowadzają się do zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. pomimo naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 54 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 4 i art. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 54 Prawa przedsiębiorców, mimo nieprecyzyjnego sformułowania (artykuł ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a kasator z naruszeniem art. 176 p.p.s.a. nie wskazał o którą z nich chodzi) nadaje się do kontroli kasacyjnej, bowiem treść uzasadnienia wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie zasady ogólnej wyrażonej w art. 54 ust. 1 zd. pierwsze tej ustawy, w świetle której nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, chyba że chodzi o przypadki wskazane enumeratywnie w punktach 1- 14 art. 54 ust.1, co do których w sprawie jest bezsporne, że nie mają w niej zastosowania. Zdaniem skarżącego, kontrola nie może obejmować różnych sfery działalności organu państwowego, gdyż kontrole prowadzone przez ten sam organ, dotyczące różnych zakresów (sfer działalności) tego organu mogą kształtować uprawnienia kontrolujących oraz przedsiębiorcy w sposób całkowicie odmienny.

Stanowiska tego nie można podzielić. Przepis art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców ogranicza ilość kontroli prowadzonych w jednym czasie przez więcej niż jeden organ, natomiast nie ogranicza zakresu przedmiotowego kontroli prowadzonej przez ten sam organ w danym czasie. Wniosek taki wspiera dyspozycja przepisu art. 54 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli działalność gospodarcza przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu, organ kontroli odstąpi od podjęcia czynności kontrolnych oraz może ustalić z przedsiębiorcą inny termin przeprowadzenia kontroli, a także przepis art. 54 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym w zakładzie lub części przedsiębiorstwa, w której przeprowadzana jest kontrola, dopuszczalne jest równoczesne wykonanie czynności kontrolnych niezbędnych do zakończenia innej kontroli u tego przedsiębiorcy. Nie jest zatem tak, jak wywodzi skarżący, że nie jest możliwe przeprowadzenie u tego samego przedsiębiorcy kontroli, w sytuacji, gdy inna kontrola tego samego organu nie została jeszcze zakończona.

Zauważyć trzeba, że art. 54 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa przedsiębiorców zawiera tożsamą treść normatywną, co przepis art. 82 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2168). Ostatnio powołany przepis wyrażał również ogólną zasadę, że nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 82 ust. 2 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli działalność gospodarcza przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu, organ kontroli odstąpi od podjęcia czynności kontrolnych oraz może ustalić z przedsiębiorcą inny termin przeprowadzenia kontroli. Na gruncie art. 82 ust. 1 zd. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w orzecznictwie nie budziło wątpliwości, że przepis ten zakazuje równoczesnego prowadzenia przez różne organy kontroli działalności przedsiębiorcy, gdyż jego celem było zagwarantowanie niezakłóconego funkcjonowania podmiotów gospodarczych poprzez ograniczenie licznych kontroli podejmowanych w tym samym czasie (wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 644/08; z 11 stycznia 2013 r., I FSK 315/12). Celem przepisu art. 82 u.s.d.g. jest ochrona przedsiębiorcy przed równoczesnym prowadzeniem kontroli przez więcej niż jeden organ kontroli (wyrok NSA z 27 wrzesnia 2019 r., sygn. II GSK 2362/17). Poglądy judykatury pozostawały zgodne w tym zakresie z poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie (zob. komentarze do art. 82 ust.1 ustawy z 2 lipca 2004 r.: C. Kosikowski Cezary, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, wyd. VII; M. Sieradzka, M. Zdyb, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LEX/el 2013; A. Powałowski (red.), Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC 2007).

W związku z tym przyjąć należy, że organicznie wynikające z art. 54 ust. 1 zd. pierwsze ustawy Prawo przedsiębiorców oznacza wyłącznie zakaz prowadzenia kontroli w sytuacji, gdy toczy się kontrola prowadzona przez inny organ kontroli.

Jeśli zaś chodzi o ograniczenia przedmiotowe dotyczące kontroli przeprowadzanych przez ten sam organ kontroli, to kwestie z tym związane reguluje art. 58 Prawa przedsiębiorców, normujący wyłączenie możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ. W art. 58 ust. 1 tej ustawy ustawodawca jako zasadę ogólną przyjął regułę, w świetle której organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku, gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Do zasady tej ustawa przewiduje jednakże wyjątki (art. 58 ust. 2).

W oparciu o wykładnię systemową ustawy Prawo przedsiębiorców nie można więc wyprowadzić w sposób uprawniony proponowanego przez stronę wniosku, jakoby na jej gruncie istniało ograniczenie w możliwości określenia zakresu przedmiotowego kontroli poprzez brak możliwości objęcia tą kontrolą wykonawstwa szczepień realizowanych według Programu Szczepień Ochronnych przeciwko odrze, śwince i różyczce w 10 roku życia, przeciwko odrze, śwince i różyczce w rocznikach 2007, 2006, 2005 oraz – jednocześnie - stanu sanitarno-epidemiologiczny w obiekcie.

Źródeł tego rodzaju ograniczenia skarżący niezasadnie upatruje także w przepisach art. 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Bieżący nadzór sanitarny, normowany przepisem art. 4 tej ustawy oraz zadania Inspekcji z zakresu zwalczania i zabiegania chorób, wymienione w art. 5 ustawy, mają wspólne źródło w art. 1 ustawy, określającym zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 2 tejże ustawy, określającej sposoby wykonywanie tychże zadań. Powyższe normy ustrojowe, niepowiązane z przepisami regulującymi uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej przy wykonywaniu zadań należących do zakresu jej działania, nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej zwalczającej stanowisko Sądu I instancji odnośnie do kwestionowanego przez stronę zakresu przedmiotowego kontroli. Podkreślić należy, że Sądowi I instancji skarżący zarzuca "nieznajomość prawa lub bardzo pobieżne rozpatrzenie sprawy", podczas gdy jego twierdzeniu iż: 1) ocena WSA stoi w oczywistej sprzeczności z art. 54 oraz innymi zawartymi w tej ustawie gwarancjami dotyczącymi kontroli działalności przedsiębiorcy; 2) kontrola różnych zakresów (sfer działalności) PIS wpływa na zakres odnośnych uprawnień kontrolujących oraz przedsiębiorcy (tj. uzasadnienie zarzutów oznaczonych literami a oraz b) nie towarzyszy jakakolwiek argumentacja prawna, uzasadniająca powyższe zapatrywanie strony, poza odnoszącą się w sposób nieuprawniony do odwoływania się do instytucji prawa podatkowego.

II. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa przedsiębiorców. W ramach powołanej podstawy kasacyjnej skarżący kwestionuje kontynuację czynności kontrolnych w sytuacji, gdy nie zakończyła się, w jego ocenie, poprzednia kontrola (tj. kontrola z marca 2018 r.). Zarzut ten jest chybiony co najmniej z dwóch względów.

Po pierwsze, w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji postanowień, z mocy wskazanego powyżej art. 54 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, dopuszczalne było w zakładzie lub części przedsiębiorstwa, w której przeprowadzana jest kontrola, równoczesne wykonanie czynności kontrolnych niezbędnych do zakończenia innej kontroli u tego przedsiębiorcy. Z tej perspektywy zatem to czy, kontrola wszczęta w marcu 2018 r. została zakończona, czy też jeszcze nie, nie miało znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Zauważyć trzeba, że w relewantnym stanie prawnym obowiązywał jedynie zakaz przeprowadzenia kontroli dotyczącej przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ (art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców), wyłączany jednakże w przypadkach wskazanych w art. 58 ust. 2 tej ustawy. Jako że zarzutu naruszenia art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców skarżący nie wskazał, gdyż nie podnosił, że przedmiot kontroli z marca 2018 r. (wg protokołu z 22 marca 2018r. obejmujący: wykonawstwo szczepień realizowanych według Programu Szczepień Ochronnych przeciwko błonicy, krztuścowi i tężcowi w 3, 6, 14 i 18 roku życia, szczepień przeciwko tężcowi osób [nieczytelne] oraz ocena stanu sanitarno-higienicznego w obiekcie) pokrywał się z przedmiotem kontroli z listopada 2018 r. (przypomnijmy: wykonawstwo szczepień realizowanych według Programu Szczepień Ochronnych przeciwko odrze, śwince i różyczce w 10 roku życia, przeciwko odrze, śwince i różyczce w rocznikach 2007, 2006, 2005 oraz stan sanitarno-epidemiologiczny w obiekcie), potencjalna możliwość niezakończenia poprzedniej kontroli wpływu na możliwość kontynuacji kontroli rozpoczętej 23 listopada 2018 r. nie ma.

Po drugie, już tylko dodatkowo, zauważyć trzeba, że art. 59 ust. 5 Prawa przedsiębiorców nie jest właściwym normatywnym wzorcem kontroli dla dokonania oceny, czy kontrola zainicjowana w marcu 2018 r. została już zakończona. Niezakończenie tej kontroli skarżący wywodzi z okoliczności wniesienia w związku z nią sprzeciwu w dniu 22 marca 2018 r. Wskazać zatem należy, że przepis art. 59 ust. 5 Prawa przedsiębiorców określający skutki wniesienie przez przedsiębiorcę sprzeciwu wszedł w życie 30 kwietnia 2018 r., zatem do sprzeciwu wniesionego przed tą datą nie miał zastosowania. Sprzeciw wniesiony w marcu 2018 r. podlegał rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (zob. postanowienie NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 198/19 i poprzedzające je postanowienie WSA z 20 sierpnia 2018 r., III SA/Gl 606/18).

III. Konsekwencją powyższych wniosków jest brak możliwości uznania zarzutów dotyczących naruszenia art. 133 i 141 § 4 p.p.s.a. za usprawiedliwione podstawy kasacyjne. Uwzględnienie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania może nastąpić wówczas, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze, że zarzuty naruszenia tych przepisów skarżący łączy z ustaleniami Sądu I instancji dotyczącymi okoliczności odnoszących się do zakończenia kontroli z marca 2018 r., które jednakże, z przyczyn wyłożonych powyżej, wpływu na wynik sprawy nie miały, zarzuty te do uwzględnienia zaskarżonego wyroku prowadzić nie mogły.

Mając zatem na uwadze, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skargę tę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.