Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1272/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40a, art. 4, art. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1604
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant referent Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w U. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w W. z dnia [...] października 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w U. kwotę 2097 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja") Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej jako "Organ", "GIJHARS") po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "Strona", "Skarżąca", "Spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej "Organ I instancji", ,, WIJHARS") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (dalej ,,decyzja I instancji"), wymierzającej Spółce karę pieniężną w wysokości 7000 zł za wprowadzenie od obrotu 3 partii artykułów rolno spożywczych zafałszowanych o nazwach:

- "Kabanos [...]" a' 120 g - wyrób z mięsa drobiowo-wieprzowego z dodatkiem sera, drobno rozdrobniony, wędzony, parzony, suszony, wielkość partii produkcyjnej: 520 kg (4 333 szt. opakowań jednostkowych a' 120 g), wyprodukowany w dniu 04.12.2018 r., oznakowany terminem przydatności do spożycia: "należy spożyć do 31.03.2019", nr partii: [...], o deklarowanej cenie sprzedaży brutto 3,48 zł/opakowanie jednostkowe 120 g, o łącznej deklarowanej wartości sprzedaży brutto 15 078,84 zł.;

- "Kabanos [...]" a' 120 g - wyrób z mięsa wieprzowego, drobno rozdrobniony, wędzony, parzony, suszony, wielkość partii produkcyjnej: 432 kg (3 600 szt. opakowań jednostkowych a' 120 g), wyprodukowany w dniu 06.12.2018 r., oznakowany terminem przydatności do spożycia: "należy spożyć do 3.04.2019", nr partii: [...], o deklarowanej cenie sprzedaży brutto 3,48 zł/opakowanie jednostkowe 120 g, o łącznej deklarowanej wartości sprzedaży brutto 12 528,00 zł.;

- "Kabanos [...]" a' 200 g - wyrób z mięsa wieprzowego, drobno rozdrobniony, wędzony, parzony, suszony, wielkość partii produkcyjnej: 444 kg (2 220 szt. opakowań jednostkowych a' 200 g), wyprodukowany w dniu 10.03.2019 r., oznakowany terminem przydatności do spożycia: "należy spożyć do 08.06.2019", nr partii: [...], o deklarowanej cenie sprzedaży brutto 5,92 zł/opakowanie jednostkowe 200 g, o łącznej deklarowanej wartości sprzedaży brutto 11 144,44 zł.

- utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 18, 19, 20, 22 i 29 marca 2019 r., działając na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...] z 18 marca 2019 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych inspektorzy WIJHARS przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej i przetworów mięsnych w Spółce. W trakcie działań kontrolnych pobrano do badań laboratoryjnych oraz oceny oznakowania próbki reprezentujące 3 partie przetworów mięsnych o nazwach:

- "Kabanos [...]" a' 120 g - wyrób z mięsa drobiowo-wieprzowego z dodatkiem sera, drobno rozdrobniony, wędzony, parzony, suszony, wielkość partii produkcyjnej: 520 kg, wyprodukowany w dniu 04.12.2018 r., oznakowany terminem przydatności do spożycia: "należy spożyć do 31.03.2019", nr partii: [...];

- "Kabanos [...]" a' 120 g - wyrób z mięsa wieprzowego, drobno rozdrobniony, wędzony, parzony, suszony, wielkość partii produkcyjnej: 432 kg, wyprodukowany w dniu 06.12.2018 r., oznakowany terminem przydatności do spożycia: "należy spożyć do 3.04.2019", nr partii: [...],

- "Kabanos [...]" a' 200 g - wyrób z mięsa wieprzowego, drobno rozdrobniony, wędzony, parzony, suszony, wielkość partii produkcyjnej: 444 kg, wyprodukowany w dniu 10.03.2019 r., oznakowany terminem przydatności do spożycia: "należy spożyć do 08.06.2019", nr partii: [...].

W wyniku badań laboratoryjnych przeprowadzonych w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w [...] stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1) "Kabanos [...]" (Sprawozdanie z badań Nr [...]) :

- zawyżenie o 7,6 g/100 g zawartości białka deklarowanego przez producenta w tabeli wartości odżywczej, po uwzględnieniu 20% tolerancji określonej w "Wytycznych dla właściwych organów w sprawie kontroli zgodności z prawodawstwem UE w odniesieniu do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25.10.2011 r.". Producent deklarował zawartość białka na poziomie 25 g/100 g ± 20% tymczasem w wyniku badań stwierdzono zawartość białka na poziomie 32,6 g/100 g,

- zawartość niedeklarowanego w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów na poziomie 78 ± 6 mg/kg.

2) "Kabanos [...]" (Sprawozdanie z badań Nr [...]):

- zawyżenie o 10,3 g/100 g zawartości tłuszczu deklarowanego przez producenta w tabeli w wartości odżywczej, po uwzględnieniu tolerancji określonej w "Wytycznych dla właściwych organów w sprawie kontroli zgodności z prawodawstwem UE w odniesieniu do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25.10.2011 r.". Producent deklarował zawartość tłuszczu na poziomie 41 ± 8 g/100 g, tymczasem w wyniku badań stwierdzono, że zawartość tłuszczu wyniosła 51,3 g/100 g,

- zaniżenie o 5,3 g/100 g zawartości białka deklarowanego przez producenta w tabeli w wartości odżywczej, po uwzględnieniu tolerancji określonej w "Wytycznych dla właściwych organów w sprawie kontroli zgodności z prawodawstwem UE w odniesieniu do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25.10.2011 r. ". Producent deklarował zawartość białka na poziomie 25 g/100 g ± 20%, tymczasem w wyniku badań stwierdzono, że zawartość białka wyniosła 19,7 g/100 g,

- zawartość niedeklarowanego w składzie fosforu dodanego w przeliczeniu na P2O5 na poziomie 1445 ± 264 mg/kg,

- zawartość niedeklarowanych w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów 85 ± 6 mg/kg.

- zaniżoną o 50% zawartość mięsa, którego zadeklarowano 185%, tymczasem w wyniku badań stwierdzono, że zawartość mięsa wyniosła 135 % ± 6 %.

3) "Kabanos [...]" (Sprawozdanie z badań Nr [...]):

- zawartość niedeklarowanych w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów 56 ± 4 mg/kg.

Strona w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r. wniosła o przebadanie wtórników próbek 2 partii przetworów mięsnych o nazwach: "Kabanos [...]" na zawartość białka oraz "Kabanos [...]" na zawartość tłuszczu, białka, związków fosforu i zawartość mięsa.

Badania odwoławcze wtórników próbek przeprowadzone w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w [...] wykazały:

-w "Kabanosach [...]" zawartość białka na poziomie 32g/100 g (Sprawozdanie z badań Nr [...] Analiza odwoławcza),

-w "Kabanosach [...]" zawartość tłuszczu całkowitego - 52,5 g/100 g, zawartość białka - 26,4 g/100 g, zawartość fosforu dodanego w przeliczeniu na P2O5 - 0,00 mg/ kg oraz zawartość mięsa - 179 % ± 6 % (Sprawozdanie z badań Nr [...]Analiza odwoławcza).

Powyższe analizy odwoławcze potwierdziły zatem niespełnienie deklarowanych w tabeli wartości odżywczych wymagań w zakresie zawyżonej zawartości białka w przypadku "Kabanosów [...]" oraz w zakresie zawyżonej zawartości tłuszczu w przypadku "Kabanosów [...]".

Organ wskazał, że zarzuty odnośnie zaniżonej zawartości białka, obecności niedeklarowanych w składzie związków fosforu oraz zaniżonej zawartość mięsa w partii produktu o nazwie "Kabanos [...]" nie zostały potwierdzone.

Oceniając zebrany materiał dowodowy Organ I instancji uznał, że wykazane w toku postępowania administracyjnego oraz potwierdzone w wyniku badań odwoławczych nieprawidłowości polegające na wykryciu:

1. niedeklarowanego w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów oraz zawyżonej w stosunku do deklarowanej w wartości odżywczej zawartości białka w ,,"Kabanosach [...]";

2. niedeklarowanego w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów oraz zawyżonej w stosunku do deklarowanej w wartości odżywczej zawartości tłuszczu w "Kabanosach [...]";

3. niedeklarowanego w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów w "Kabanosach [...]".

stanowią podstawę do uznania przedmiotowych partii przetworów mięsnych za artykuły rolno- spożywcze zafałszowane w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2178, dalej ,,ustawa o jakości").

W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał decyzję I instancji wymierzającą Stronie karę pieniężną w wysokości 7000 zł za wprowadzenie do obrotu ww. 3 partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych.

Strona wniosła odwołanie od w/w decyzji, w którym wskazała, że kwas sorbowy oraz sorbinian potasu zostały dopuszczone w żelowych powłokach produktów mięsnych. Powyższe dodatki były zastosowane w półprodukcie służącym do przygotowania osłonki żelowej, jednak nie pełnią funkcji technologicznej w wyrobie gotowym. Skarżąca podniosła, że ogólnodostępne dane literaturowe wskazują, że sorbinian wykazuje właściwości bakteriostatyczne w produktach mięsnych, jeśli występuje w stężeniu ok. 2000 ppm, tymczasem w przedmiotowych partiach wędlin zawartość kwasu sorbowego i sorbinianów jest kilkadziesiąt razy mniejsza (od 56 do 85 ppm), co wyklucza możliwość celowego ich użycia do osiągnięcia funkcji konserwujących.

W przypadku kabanosów głównymi czynnikami warunkującymi trwałość mikrobiologiczną jest niska aktywność wodna uzyskana w procesie suszenia, zastosowanie azotynu sodu jako substancji konserwującej, a także pakowanie w atmosferze ochronnej, natomiast zawartość sorbinanu na poziomie znacząco niższym od poziomu pozwalającego na zahamowanie rozwoju pleśni i drożdży, wyklucza celowość jego stosowania.

Strona argumentowała, że podała w wykazie składników stabilizator - celulozę będącą składnikiem osłonki żelowej, jednak stosownie do art. 20 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu europejskiego i Rady ( WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji ( WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. L304 z 22.11.2011, ze zm. dalej ,,rozporządzenie nr 1169/2011") nie miała obowiązku informować o zawartości kwasu sorbowego i sorbinianów, gdyż te substancje były zastosowane w półprodukcie służącym do przygotowania osłonki żelowej i są obecne w wyrobie gotowym "na zasadzie przenoszenia", ale nie pełnią funkcji technologicznych (konserwujących) w wyrobie gotowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

GIJHARS wystosował do Spółki wezwanie w którym wnosił o nadesłanie, celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, receptur oraz informacji o sposobie produkcji osłonek alginianowych wykorzystywanych do wytworzenia 3 partii artykułów rolno-spożywczych o nazwach: "Kabanos [...]" a' 120 g, "Kabanos [...]" a' 120 g oraz "Kabanos [...]" a' 200 g.

Strona przesłała receptury ww. przetworów mięsnych wskazujące na zastosowanie powłoki alginianowej WD 2/3 w ilości 7 kg na 100 kg wyrobu gotowego oraz specyfikację powłoki alginianowej 2/3 R/R WD, w której składzie obok substancji żelującej E401 i stabilizatora celulozy, znajduje się substancja konserwująca E 202 (sorbinian potasu) w ilości 1,8%.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

Jakość handlową stanowią cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości).

GIJHARS podkreślił, że stosownie do art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. W myśl art. 9 ust. 1 lit. b) i l) rozporządzenia nr 1169/2011, obowiązkowe jest wskazanie w oznakowaniu m.in. wykazu składników oraz informacji o wartości odżywczej.

Organ podkreślił, że stosownie do art. 2 pkt f ww. rozporządzenia nr 1169/2011, za "składnik" uważa się każdą substancję lub produkt, w tym środki aromatyzujące, dodatki do żywności, enzymy spożywcze oraz każdy komponent składnika złożonego, użyte przy wytworzeniu lub przygotowaniu danego środka spożywczego i nadal obecne w produkcie gotowym, nawet jeżeli ich forma uległa zmianie.

Zdaniem Organu nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 9 ust. 1 lit. b oraz art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 jednoznacznie wskazują, że w wykazie składników należy wskazać szczegółowe nazwy wszystkich składników środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia. GIHARS zauważył, że stosownie do art. 20 lit b (i) rozporządzenia nr 1169/2011, na zasadzie wyjątku od wyżej cytowanej reguły, nie ma potrzeby wykazywania w wykazie składników dodatków do żywności i enzymów spożywczych, których obecność w danym środku spożywczym wynika wyłącznie z faktu, że były zawarte w jednym lub w większej liczbie składników takiego środka spożywczego, zgodnie z zasadą przenoszenia, pod warunkiem że nie pełnią one żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym.

GIJHARS nie negował faktu, że stosownie do załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. sprawie dodatków do żywności (Dz.U.UE.L.2008.354.16 z dnia 31 grudnia 2008r. – dalej ,,rozporządzenie nr 1333/2008"), sorbinian potasu E220 został dopuszczony do stosowania w żelowych powłokach produktów mięsnych parzonych, peklowanych lub suszonych, jednakże informacja o jego dodatku powinna znaleźć się w oznakowaniu produktu co wynika z art. 18 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011.

Wskazał jednocześnie, że przepisy rozporządzenia nr 1169/2011 na zasadzie wyjątku zezwalają na pominięcie (w wykazie składników) tylko tych dodatków do żywności, które znajdują się w danym środku spożywczym zgodnie z zasadą przenoszenia, ale pod warunkiem, że nie pełnią żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym. W konsekwencji Organ podkreślił, że jedynie wtedy, gdy substancja jest obecna w końcowym produkcie żywnościowym jako pozostałość i nie ma żadnego wpływu technologicznego na gotową żywność może być klasyfikowana jako "substancja pomocnicza w przetwórstwie" i tylko wtedy nie musi być wykazywana jej obecność w składzie produktu.

W przedmiotowej sprawie GIJHARS ustalił, że sorbinian potasu był składnikiem półproduktu służącego do wytworzenia osłonki alginianowej zakwestionowanych kabanosów, natomiast wyniki badań Laboratorium Specjalistycznego GIJHARS w K., wskazały na jego znaczną obecność również w wyrobach gotowych w ilościach od 56 mg/kg do 85 mg/kg.

Nie ulega zdaniem Organu wątpliwości, że sorbinian potasu jest powszechnie stosowaną w przemyśle spożywczym substancją konserwującą, która zapobiega rozwojowi pleśni i drożdży. GIJHARS stoi na stanowisku, że jadalna osłonka alginianowa będąca integralną częścią przetworu mięsnego zostanie w całości zjedzona przez konsumenta wraz z przetworem mięsnym, tym samym wszystkie jej składniki, w tym sorbinian potasu nadal obecny w wyrobie gotowym i zapobiegający rozwojowi pleśni i grzybów na powierzchni osłonki, winny być wskazane w oznakowaniu, w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. GIJHARS podzielił opinię organu I instancji, że w przypadku niespełnienia deklaracji producenta w zakresie zawartości tłuszczu i białka deklarowanych w tabeli wartości odżywczej oraz nie wskazaniem wszystkich składników osłonki alginianowej mamy do czynienia z produktami zafałszowanymi. W każdym bowiem przypadku kiedy podany skład produktu jest niezgodny z rzeczywistością mamy do czynienia z zafałszowaniem.

Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł.

Biorąc pod uwagę dyrektywy wymiaru kary określone w art. 40a ust 5 ustawy o jakości Organ uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej na Stronę w wysokości 7.000 zł. i utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Na ww. decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie :

- art. 7 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.; dalej "K.p.a.") przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na nieuwzględnieniu, iż w omawianym przypadku kwas sorbowy oraz sorbinian potasu zostały dopuszczone jedynie w żelowych powłokach przedmiotowych produktów mięsnych, a tym samym nie pełniły żadnej funkcji technologicznej w wyrobie gotowym;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo zaistnienia podstaw do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania z uwagi na brak przesłanek do nałożenia kary pieniężnej na Skarżącą;

- art. 20 lit b (i) rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że obecność kwasu sorbowego i sorbinianów w trzech partiach artykułów wprowadzonych do obrotu przez Skarżącą ("Kabanos [...]", "Kabanos [...]" oraz "Kabanos [...]") winna być wykazywana w składzie ww. produktów podczas gdy nie istniał obowiązek wykazywana tych substancji w składzie ww. produktów, gdyż były zawarte w ww. produktach zgodnie z "zasadą przenoszenia", o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1333/2008, i nie pełniły żadnej funkcji technologicznej w produktach gotowych;

- art. 3 pkt 10 lit. c) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Skarżąca wprowadziła do obrotu trzy partie artykułów rolno- spożywczych zafałszowanych (Kabanos [...]", "Kabanos [...]" oraz "Kabanos [...]") w związku z niezgodnym z prawdą ich oznakowaniem, tj. brakiem zadeklarowania w składzie tych artykułów kwasu sorbowego i sorbinianów, podczas gdy zadeklarowanie kwasu sorbowego i sorbinianów w składzie ww. produktów nie było wymagane przepisami prawa, a tym samym mogły być one wprowadzone do obrotu bez takiego oznakowania;

- art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 7000 zł. za wprowadzenie do obrotu trzech partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych (,,Kabanos [...]", "Kabanos [...]" oraz "Kabanos [...]") z uwagi na niezgodne z prawdą ich oznakowanie, tj. brakiem zadeklarowania w składzie tych artykułów kwasu sorbowego i sorbinianów, podczas gdy nie zaistniały podstawy do nałożenia takiej kary z uwagi na brak obowiązku zadeklarowania w składzie tych artykułów kwasu sorbowego i sorbinianów.

Skarżąca wniosła jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organ wydając zaskarżoną decyzję odwołał się do generalnej zasady związanej z wprowadzaniem do obrotu artykułów rolno-spożywczych spełniających wymagania co do jakości handlowej (art. 4 ust. 1 oraz art. 3 pkt 5 stawy o jakości) aby następnie przyjąć, w oparciu o ustalony przez siebie stan faktyczny sprawy, że "Kabanos [...]", "Kabanos [...]", "Kabanos [...]" wprowadzone do obrotu przez Skarżącą są artykułami zafałszowanymi w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit c ustawy o jakości.

Stosownie do postanowienia bowiem art. 3 pkt 10 lit c) ustawy o jakości, artykułem rolno-spożywczego zafałszowanym jest produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu.

W świetle postanowienia art. 9 ust. 1 lit b) i l) rozporządzenia nr 1169/2011 danymi, które podlegają podaniu w oznakowaniu jest wykaz składników oraz informacja o wartości odżywczej. Ponadto, w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz. Obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego.

Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje: wartość energetyczną, ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli.

W konsekwencji stwierdzić należy, że oznakowanie artykułu rolno-spożywczego powinno zatem zawierać, zgodny z prawdą, wymagany prawem wykaz składników oraz informację o wartości odżywczej.

Trzeba zauważyć następnie, że zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 1169/2011 nie muszą być uwzględniane w wykazie składników m.in. dodatki do żywności i enzymy spożywcze: (i) których obecność w danym środku spożywczym wynika wyłącznie z faktu, że były zawarte w jednym lub w większej liczbie składników takiego środka spożywczego, zgodnie z zasadą przenoszenia, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1333/2008, pod warunkiem że nie pełnią one żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym; lub (ii) które są stosowane jako substancje pomocnicze w przetwórstwie.

Okoliczności faktyczne przyjęte przez Organ na potrzeby rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji zostały wywiedzione z wyników sprawozdań z badań poświadczających wykrycie:

1. niedeklarowanego w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów oraz zawyżonej w stosunku do deklarowanej w wartości odżywczej zawartości białka w "Kabanosach [...]";

2. niedeklarowanego w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów oraz zawyżonej w stosunku do deklarowanej w wartości odżywczej zawartości tłuszczu w ,,Kabanosach [...]";

3. niedeklarowanego w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów w "Kabanosach [...]".

Ustalenia poczynione w tym zakresie przez GIJHARS i następnie przyjęte w poczet materiału dowodowego przez Organ, nie budzą zastrzeżeń. Nie są też kwestionowane przez Skarżącą. Nie ulega bowiem wątpliwości wykrycie zawyżenia w stosunku do deklarowanej w wartości odżywczej zawartości białka w ,,"Kabanosach [...]" (wartość deklarowana 25 g/100g ± 20% -wartość stwierdzona w wyniku badań odwoławczych 32g/100g) oraz zawyżenia w stosunku do deklarowanej w wartości odżywczej zawartości tłuszczu w ,,Kabanosach [...]" (wartość deklarowana 41 ± 8g/100g - wartość stwierdzona w wyniku badań odwoławczych 52,5g/100g). Nie ulega w ocenie Sądu też wątpliwości, że wartość odżywcza artykułu powinna być podana w oznakowaniu a nadto wskazana w prawidłowej wysokości tj. zgodnie z prawdą albowiem w przeciwnym przypadku mamy do czynienia w artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit c) ustawy o jakości. W odwołaniu do wyników przeprowadzonych badań Organ miał zatem uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że w przypadku ,,"Kabanosów [...]" zadeklarowana w wartości odżywczej zawartość białka a w przypadku "Kabanosów [...]" zawartość tłuszczu jest niezgodna z prawdą albowiem w obu przypadkach te wartości zostały wskazane w oznakowaniu w zaniżonej wysokości.

Sąd stwierdza, że przypadku wszystkich trzech artykułów doszło do wykrycia niedeklarowanego w składzie kwasu sorbowego i sorbinianów. Istota sporu pomiędzy Organem a Stroną w tym jednak zakresie sprowadza się do kwestii, czy na Stronie spoczywał w ogóle obowiązek podania tych składników w wykazie składników. Źródłem zastrzeżeń zgłaszanych w tym zakresie przez Skarżącą jest wspomniany przepis art. 20 lit b) (i) rozporządzenia nr 1169/2011 zgodnie z którym nie muszą być uwzględniane w wykazie składników te dodatki do żywności, których obecność w danym środku spożywczym wynika wyłącznie z faktu, że były zawarte w jednym lub większej liczbie składników takiego środka spożywczego zgodnie z zasadą przenoszenia i pod warunkiem, że nie pełnią one żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym.

Zasada przenoszenia zaś do której odwołuje się przepis art. 20 lit b rozporządzenia nr 1169/2011 została ujęta w art. 18 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 1333/2008, który stanowi, że ,,obecność danego dodatku do żywności dopuszczalna jest:

a) w wieloskładnikowym środku spożywczym innym niż środki spożywcze określone w załączniku II, jeżeli ten dodatek do żywności został dopuszczony do stosowania w jednym ze składników danego wieloskładnikowego środka spożywczego;

b) w środku spożywczym, do którego dodany został dodatek do żywności, enzym spożywczy lub środek aromatyzujący, jeżeli ten dodatek do żywności:

(i) został dopuszczony do stosowania w dodatku do żywności, enzymie spożywczych lub środku aromatyzującym zgodnie z niniejszym rozporządzeniem; oraz

(ii) został przeniesiony do tego środka spożywczego wraz z tym dodatkiem do żywności, enzymem spożywczym lub środkiem aromatyzującym; oraz

(iii) nie pełni funkcji technologicznej w ostatecznym środku spożywczym.

Dodać nadto należy, że stosownie do postanowienia art. 20 lit b) (ii) rozporządzenia nr 1169/2011 nie muszą być uwzględniane w wykazie składników także dodatki do żywności i enzymy spożywcze, które są stosowane jako substancje pomocnicze w przetwórstwie.

Wskazane powyżej przepisy prawa formułują wyjątki od wymogu umieszczania określonych komponentów w wykazie składników czy to na zasadzie wskazanej w art. 20 lit b (i) czy też art. 20 lit b (ii) rozporządzenia nr 1169/2011.

Dla oceny czy w konkretnych przypadku mamy do czynienia z dopuszczalnym wyłączeniem obowiązku zamieszczenia określonego komponentu w wykazie składników konieczne jest poczynienie określonych ustaleń w zakresie istoty rozpatrywanego komponentu i jego znaczenia w danym środku spożywczym (gotowej żywności).

Za niewystarczające należy w tym zakresie uznać umieszczenie jednie analizy pojęcia dodatku do żywności i substancji pomocniczej w przetwórstwie (tak jak to uczynił Organ) a następnie przyjęcie, że w świetle ,,znacznej obecności" przedmiotowych substancji w wyrobach gotowych tj. na poziomie od 56 mg/kg do 85 mg/kg zasadnym jest wnioskowanie o ich znaczeniu w zakresie zapobiegania rozwojowi pleśni i drożdży, co z kolei przesądza o ich technologicznym wpływie na gotową żywność.

Odwołując się do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że wspomniane, niezadeklarowane w składzie kwas sorbowy i sorbinian stanowią składnik osłonki alginianowej zakwestionowanych kabanosów. Należałoby zatem rozważyć czy i jakie ewentualnie znaczenie dla dokonywanej przez Organ w powyższym zakresie oceny ma ten fakt i czy przy uwzględnieniu tego faktu, stwierdzony poziom tej substancji, ma technologiczny wpływ na cały produkt gotowy.

Ponadto, przed przystąpieniem do oceny technologicznego wpływu zawartych w osłonce komponentów Organ winien rozstrzygnąć jednoznacznie, uzasadniając przyjęte w tym zakresie stanowisko, czy jest to substancja pomocnicza w przetwórstwie (art. 20 lit b) (ii) rozporządzenia nr 1169/2011), czy też jest to dodatek do żywności, którego obecność w środku spożywczym wynika wyłącznie z faktu, że był zawarty w składniku takiego środka zgodnie z zasadą przenoszenia i nie pełni żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym (art. 20 lit b) (i) rozporządzenia 1169/2011).

Sąd dostrzega, że elementem wspólnym przy badaniu dopuszczalności wyłączenia obowiązku wykazywania określonych komponentów w wykazie składników czy to w oparciu o art. 20 lit b) (i) czy też art. 20 lit b) (ii) rozporządzenia nr 1169/2011 jest ocena wpływu technologicznego tego komponentu na produkt gotowy. Wynika to wprost z brzmienia art. 20 lit b) (i) rozporządzenia jak i definicji substancji pomocniczej w przetwórstwie, o której mowa w art. 20 lit b) (ii) rozporządzenia nr 1169/2011 (zob. art. 3 ust. 2 lit b rozporządzenia nr 1333/2008 w związku z art. 2 ust. 1 lit d rozporządzenia nr 1169/2011).

Ocena jednak w tym zakresie poczyniona czy to na potrzeby uznania, że mamy do czynienia w sprawie z substancją pomocniczą w przetwórstwie czy dodatkiem do żywności spełniającym warunki, o których mowa w art. 20 lit b) (i) rozporządzenia 1169/2011 nie może ograniczać się do stwierdzenia, że wynikająca z badań obecność sorbinianu potasu jest znaczna tj wynosząca w produkcie gotowym od 56 mg/kg do 85 mg/kg. Pojęcie ,,znaczna" jest bowiem pojęciem nieostrym, które nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy ta znaczna ilość substancji w produkcie gotowym jest wystarczająca aby przesądzić o technologicznym jej wpływie na produkt gotowy. W tym zakresie brak w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek analizy. Trudno zatem ocenić w oparciu o jakie przesłanki Organ doszedł do takiego wniosku i jaka, mniej znacząca obecność omawianych substancji, nie pozwoliłaby przyjąć technologicznego wpływu na produkt gotowy i z jakich powodów.

Ocena, jaka w tym zakresie została sformułowana przez Organ musi budzić wątpliwości, jeżeli uwzględni się, że stosownie do postanowienia pkt 5 preambuły rozporządzenia nr 1333/2008 w związku z art. 2 ust. 1 lit d rozporządzenia nr 1169/2008 dodatki do żywności są substancjami, które w normalnych warunkach nie są spożywane same jako żywność, ale dodawane są do żywności celowo, ze względów technologicznych określonych w niniejszym rozporządzeniu, takich jak konserwowanie żywności. Nie można zatem bezrefleksyjnie przyjąć, analizując zaistnienie wyłączenia z art. 20 lit b) (i) rozporządzenia 1169/2011, że skoro sorbinian potasu, jak wskazuje Organ, jest powszechnie stosowaną w przemyśle spożywczym substancją konserwującą, która zapobiega rozwojowi pleśni i drożdży to powinno to automatycznie przesądzić o technologicznym wpływie tego komponentu na produkt końcowy. Nie bez przyczyny został wprowadzony w przepisie art. 20 lit b) (i) rozporządzenia 1169/2011 wymóg braku funkcji technologicznej w produkcie gotowym. Wydaje się to wskazywać, że właściwości konserwujące dodatku do żywności, który był obecny w jednym ze składników środka spożywczego mogą nie pociągać za sobą jednocześnie określonej funkcji technologicznej w produkcie gotowym. Sąd nie przesądzając, czy tak jest w istocie niniejszej sprawie, wskazuje, że powinno być to przedmiotem rzetelnej analizy organów rozstrzygających w sprawie - dokonanej w oparciu o materiał dowodowy potwierdzający przyjęte twierdzenia - która następnie powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób spełniający wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

W kontekście przeprowadzanej w powyższym zakresie analizy należałoby też uwzględnić i to, że produkt końcowy jakim w niniejszej sprawie są kabanosy jest, jak to wskazywała Strona, poddawany innym procesom (suszenie, pakowanie w atmosferze ochronnej), które mają wpływ na zachowanie przez niego jego walorów, w tych uchronienie przed pleśnią czy grzybami a nadto są do niego dodawane substancje konserwujące (azotyn sodu).

Dodatkowo trzeba też uwzględnić i to, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1333/2008 dodatki do żywności uwzględnione w wykazie wspólnotowym w załączniku II mogą być wprowadzane jako takie do obrotu i stosowane w środkach spożywczych na warunkach określonych w tym załączniku. Zaś w załączniku II do tego rozporządzenia znajduje się w grupie osłonek i powłok oraz dekoracji mięsa kwas sorbowy – sorbinian potasu E 200-202 przeznaczony do osłonek kolagenowych oraz do żelowych powłok produktów mięsnych (parzonych, peklowanych lub suszonych). Ich maksymalny poziom został określony albo jako guantum satis (nie określono maksymalnego poziomu liczbowego, odnośne substancje stosowane są zgodnie zasadami dobrej praktyki produkcyjnej, na poziomie nie wyższym niż poziom niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu i pod warunkiem, że konsument nie jest wprowadzany w błąd – zob. 3 ust.2 lit h rozporządzenia nr 1333/2008) albo na poziomie 1000 mg/kg. Okoliczności te nie powinny zostać pominięte przy dokonywaniu przez Organ oceny w zakresie istnienia technologicznego wpływu omawianych substancji na produkt końcowy, w szczególności jeżeli uwzględni się stwierdzony w toku badań poziom

tych substancji w kabanosach. Organ winien zatem rozważyć jakie ewentualnie znaczenie nadać tym okolicznościom w świetle dokonywanej oceny.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dokonując oceny w zakresie istnienia po stronie Skarżącej obowiązku ujawnienia w oznakowaniu kabanosów kwasu sorbowego i sorbinianu Organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie sposób ustalić w oparciu o jakie dowody w sprawie Organ doszedł do wniosku, że stwierdzona w toku badań ilość wskazanych substancji w produkcie końcowym jest obecna w sposób znaczący a nadto pozwalający uznać technologiczny wpływ tej substancji na produkt końcowy. Brak w tym zakresie jakiejkolwiek analizy, odniesienia sformułowanego wniosku do innych dowodów w sprawie, twierdzeń Strony jak i wskazanych przepisów prawa, co czyni zasadnym także zarzut naruszenia art.107 § 3 K.p.a.

Reasumując, Organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić przedstawioną powyżej oceną Sądu i dokonać wspomnianej powyżej analizy istnienia po stronie Skarżącej obowiązku uwzględnienia w oznakowaniu przedmiotowych kabanosów kwasu sorbowego i sorbinianów a jej wynik powinien mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Trzeba zauważyć, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości jest nakładana przy rozważeniu dyrektyw wymiaru kary określonych w ust. 5 tego artykułu a jedną z nich jest zakres naruszenia. Strona uchybiła przepisom postępowania administracyjnego w zakresie mogącym rzutować na przyjęty zakres naruszenia dotyczący obowiązku deklaracji w składzie ,,Kabanosów [...]", "Kabanos [...]", "Kabanos [...]" kwasu sorbowego i sorbinianów, a w konsekwencji mogącym rzutować na wymiar kary. Z tego też względu należało przyjąć, że uchybienie przepisom postępowania nastąpiło w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ,,p.p.s.a.") (pkt 1 sentencji wyroku).

Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami została dotknięta również decyzja I instancji, Sąd uchylił ją także na mocy art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. oraz stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 2097 zł., stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (280 zł.), wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (1800 zł.) i opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł.) (pkt 2 sentencji wyroku).