Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 335/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, 65-66, 19, 157  par. 1, 7, 77  par. 1, 80, 107  par. 3, 156  par. 1  pkt 1, 40  par. 2, 127  par. 3, 129  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi F. M., E. M., D. M., W. M. i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących F. M., E. M., D. M., W. M. i A. M. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących F. M., E. M., D. M., W. M. i A. M. kwotę po [...] złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. M., E. M., F. M., W. M. i A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu wniosku D. M., E. M., F. M., W. M. i A. M. Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Prezydent Miasta W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1949 r. odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przedmiotowej nieruchomości przeszły na własność Gminy Miasta W. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. Organ nadzoru przywołał treść art. 7 ust. 2 tego dekretu i wyjaśnił, że wniosek właściciela gruntu (lub jego następcy prawnego) będącego w posiadaniu gruntu o przyznanie prawa własności czasowej należało uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zatem przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej organ powinien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie. W toku postępowania ustalono, że w dacie wydania decyzji dekretowych z dnia [...] lipca 1950 r. i z dnia [...] grudnia 1949 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] uchwalony przez Naczelna Radę Odbudowy W. dnia [...] maja 1949 r. i opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego tej Rady z dnia [...] maja 1949 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]). Przy czym uprawniony geodeta na reprodukcji wykonanej z niniejszego planu oznaczył kolorem [...] położenie opisanej nieruchomości, które w części mieści się w obszarze przeznaczonym pod budynki na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, w części pod wspólny ogród do użytku mieszkańców bloku i w części pod ogródek frontowy. Tak więc odmowa przyznania prawa własności nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego, co potwierdza przeznaczenie określone w planie nr [...]. Zgodnie z tym planem opisana nieruchomość znajdowała się w granicach większego obszaru, zakreślonego na planie ciągłą linią w kolorze [...], przewidzianego pod budownictwo społeczne i w tym też zakresie należy odczytywać szczegółową funkcję przepisaną dla nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Zatem mające powstać na tej nieruchomości budynki na cele współżycia społecznego powinny służyć ogółowi mieszkańców bloku spełniającego kryteria budownictwa mieszkaniowego społecznego. Tak więc przeznaczenie nieruchomości na wskazany cel nie stanowiło odrębnej kategorii, czy też niezależnej funkcji, zgodnie z którą można było zagospodarować tę nieruchomość, jedynie akcesoryjną i służebną wobec ogólnego przeznaczenia tego terenu, jakim było budownictwo społeczne. Jednocześnie stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju obowiązującego w dacie sporządzenia w/w planu nr [...], uchwalonego w dniu [...] maja 1949 r., plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na: zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe oraz inne. Przy czym gmina, organizacje i instytucje o charakterze społecznym (np. spółdzielnie), ewentualnie Państwo odpowiedzialne były za zaspokajanie potrzeb bytowych mieszkańców miast, a także zobowiązane do realizacji zadań z zakresu budownictwa społecznego. Działalność tych instytucji nastawiona była na użyteczność ogólną, powszechną, dostępną każdemu - nie zaś na użyteczność indywidualną, zarezerwowaną dla wybranych jednostek. Podobnymi cechami powinno charakteryzować się budownictwo społeczne. Stąd też zrozumiałym jest, że były właściciel nie był w stanie, jako osoba prywatna, zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości [...] zgodnie z postanowieniami planu.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że Prezydent W. uzasadniając odmowę przyznania żądanego prawa własności czasowej przeznaczeniem nieruchomości pod zespoły społecznego budownictwa mieszkaniowego, orzekał na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], który przewidywał dla wskazanego terenu przeznaczenie na społeczne budownictwo, a dopiero w ramach tego celu pod budynki na cele współżycia społecznego, urządzenia dziecięce, wspólny ogród i ogródek frontowy. W związku z czym nietrafiony jest zarzut wnioskodawców, że "cel wskazany w decyzji nie jest zgodny z tym przewidzianym w planie zagospodarowania." Nadto Minister nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że organ naczelny nie wyjaśnił w sposób należyty stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Jednocześnie organ nadzorczy zauważył, że wnioskodawcy nie powołali również żadnych nowych okoliczności w sprawie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r. stanowi w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi przedstawionymi w kwestionowanej decyzji. Przy czym organ w następstwie powtórnej analizy zebranego materiału dowodowego nie stwierdził, aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany kwestionowanego rozstrzygnięcia. Minister wyjaśnił, że poczynione w sprawie ustalenia nie pozwalają stwierdzić, aby powołana decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. obarczona była jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a tym samy brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz mapy wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest obecnie w obrębie [...] i wchodzi m.in. w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej mienie komunalne. W tej sytuacji Minister Infrastruktury wskazując na swoją właściwość co do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W., uznał prawidłowość własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i utrzymał ją w mocy.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: F. M., D. M., W. M., A. M. i E. M., wnosząc o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wadliwe przyjęcie, że cele współżycia społecznego, urządzenia dziecięce, wspólny ogród, ogródek frontowy nie stanowiły odrębnej kategorii, czy też niezależnej funkcji, zgodnie z którą można było zagospodarować przedmiotową nieruchomość, a jedynie akcesoryjną i służebną wobec takiego przeznaczenia tego terenu, jakim było budownictwo społeczne, podczas gdy zgodnie z wyrysem z dnia [...] lutego 2008 r. wykonanym przez biegłego geodetę z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...], teren przedmiotowej nieruchomości mieści się w części na obszarze przeznaczonym pod budynki na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, w części pod wspólny ogród do użytku mieszkańców i w części pod ogródek frontowy, bez wskazywania nadrzędnego celu budownictwa społecznego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju funkcja budownictwa społecznego miała zostać uwzględniona jedynie na terenach przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe, stanowiących odrębną kategorię od terenów przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (w tym na cele współżycia społecznego), jak również terenów przeznaczonych na place publiczne, parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia,

- art. 6 i 7 kpa poprzez uznanie, że treść komentarza Przewodniczącego Działu Prawnego Komisji Normalizacyjnej Budownictwa Ministerstwa Odbudowy (Prawo Budowlane i Gospodarowanie Przestrzenne oraz Odbudowa, Warszawa 1947 r.) odnosząca się do budownictwa społecznego może stanowić podstawę przyjęcia, że były właściciel nie był w stanie zagospodarować terenu nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu, w sytuacji, gdy sam organ przyznaje, że akt prawny wprowadzający pojęcie "budownictwa społecznego", czyli dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r., nie określa, co należy przez nie rozumieć, które to działanie w konsekwencji prowadziło do odmowy realizacji uprawnienia obywatela przez organ w oparciu o akt niebędący aktem prawa obowiązującego,

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1946 r. poprzez przyjęcie, że przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na budownictwo społeczne co do zasady wyłącza możliwość przyznania prawa własności czasowej na rzecz jego byłego właściciela, podczas gdy użyta w cytowanym artykule konstrukcja prawna zakłada konieczność rozważenia i badania, czy przeznaczenie nieruchomości na określony cel, w tym także cel budownictwa społecznego czy inny cel publiczny, da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela na warunkach określonych w prawie własności czasowej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że podstawę prawną do działania organu poza przepisami prawa materialnego wyznaczają też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z treścią art. 19 tego Kodeksu organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to, że organ ma obowiązek przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową, co wynika z zasady praworządności określonej w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa. Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości w toku całego postępowania, a szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczętym na wniosek strony, organ do którego podanie czy wniosek wpłynął, obowiązany jest zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien zastosować przepisy art. 65-66 kpa. Jeśli zatem organ wszczął postępowanie na wniosek strony i uznał, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, powinien przekazać podanie organowi właściwemu w sprawie, stosownie do art. 65 § 1 kpa. Jeśli zaś podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, rozpozna sprawy należące do jego właściwości, a równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w innych sprawach powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, zgodnie z art. 66 § 1 kpa. Jeśli zaś organ administracji w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości (dotyczącej całości lub części wniosku) wszczął postępowanie, obowiązany jest wówczas umorzyć to postępowanie, zgodnie z art. 105 § 1 kpa (w całości lub części), przekazując w całości lub odpowiedniej części wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu.

Zgodnie z treścią art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze - ten organ. W orzecznictwie i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że stosownie do art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], wydanego w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez Prezydenta W., jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Minister Infrastruktury (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPS 7/00, publ. ONSA z 2000 r. nr 4, poz. 139). Dlatego też za całkowicie niewystarczające i w zasadzie błędne uznać należy powołanie się przez Ministra w zaskarżonej decyzji na fakt, że "obecnie właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594). Żaden bowiem z dwóch paragrafów tego rozporządzenia nie wskazuje na właściwość Ministra Infrastruktury do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, lecz wskazuje jedynie działy administracji rządowej, wynikające z ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, ze zm.), którymi kieruje Minister Infrastruktury (budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa; gospodarka morska; łączność i transport). Jak natomiast wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz wypisu z rejestru gruntów i budynków, według stanu na dzień [...] stycznia 2009 r. przedmiotowa nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych o numerach: [...]. Przy czym działki nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] jest własnością komunalną Miasta W. Oznacza to, że jeśli do dnia wydania zaskarżonej decyzji (w aktach sprawy brak niestety odpowiednich, aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych dla przedmiotowych działek, a w szczególności dla działki nr [...], zaś wypis z ewidencji gruntów jest sprzed ponad roku od dnia wydania przez organ nadzoru pierwszej decyzji) stan prawny w rozpatrywanej sprawie nie uległ zmianie, to uznać należy, że w dniu wydania zaskarżonych decyzji działka nr [...] stanowiła własność Miasta W. a Minister Infrastruktury nie był aktualnie właściwym organem w sprawie. W takiej zaś sytuacji brak było podstaw do rozpoznania przez Ministra Infrastruktury wniosku o stwierdzenie nieważności odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] w części dotyczącej działki stanowiącej obecnej mienie komunalne, a oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Podkreślić należy, że jeśli do dnia wydania zaskarżonych decyzji organu nadzoru stan prawny nie uległ zmianie w zakresie działki nr [...], to rozstrzygnięcie sprawy ministra w tej części obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jako wydane przez organ niewłaściwy w sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej istotnej dla oceny prawidłowości wydania decyzji Ministra Infrastruktury kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organ nadzoru dostatecznie zbadana. Jest to o tyle niezrozumiałe, że nieprawidłowość ta była podnoszona w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego (jeszcze przed wydaniem pierwszej w sprawie decyzji) przez pełnomocnika wnioskodawców w piśmie z dnia 1 marca 2010 r. (str. 2 pisma) a także na etapie postępowania odwoławczego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 maja 2010 r. (str. 1 wniosku). Kwestia ta z nieznanych powodów całkowicie umknęła uwadze organu nadzoru. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że już z tego powodu zaskarżone decyzje organu nadzoru wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto umknęło uwadze organu nadzoru przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 40 § 2 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że problematykę doręczeń regulują przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Doręczenie pisma, w świetle przepisów kodeksu, wywołuje określone skutki prawne. Wspomniana czynność o charakterze materialnotechnicznym musi być zatem spełniona w sposób prawem wymagany. Stosownie do art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie zaś z treścią art. 129 § 2 kpa ustawowy termin do wniesienia odwołania (a na podstawie art. 127 § 3 kpa termin ten dotyczy także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie wówczas czternastodniowy termin biegnie od dnia ogłoszenia decyzji stronie. Wskazany więc w ustawie termin do złożenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) liczy się bądź od dnia ogłoszenia, bądź od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest dokonać doręczenia decyzji zgodnie z zasadami określonymi w art. 39-49 kpa. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. W sytuacji więc, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2966/95 niepublikowany). Pamiętać przy tym należy, że przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków. Wobec tego w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism, w tym podejmowanych w postępowaniu orzeczeń, bezpośrednio do strony postępowania. Doręczenie zatem pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne. Od chwili bowiem doręczenia organowi pełnomocnictwa o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie powinien być zawiadamiany pełnomocnik, a nie bezpośrednio strona.

Jak wynika z akt sprawy, w niniejszym postępowaniu strona wnioskująca ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. A. (pełnomocnictwo z dnia 17 lutego 2010 r. w aktach adm. sprawy). W aktach sprawy znajduje się również pismo pełnomocnika datowane na dzień 1 marca 2010 r., które wpłynęło do Ministra Infrastruktury 2 marca 2010 r. Oznacza to, że pełnomocnik wnioskodawców, jeszcze przed wydaniem przez organ nadzoru w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzji w niniejszej sprawie, zgłosił swój udział w tym postępowaniu i nawet podjął w nim działania w imieniu swoich mocodawców. Jednakże mimo tego, że strona ustanowiła w toczącym się postępowaniu nadzorczym pełnomocnika, Minister Infrastruktury nie doręczył decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. pełnomocnikowi, lecz bezpośrednio imiennie wszystkim wnioskodawcom. Takie doręczenie pisma stronie, która ustanowiła pełnomocnika, wywołuje zaś tylko taki skutek, zdaniem Sądu, że strona ta zostaje poinformowana o treści doręczonego jej pisma. Natomiast skutki procesowe, związane także z biegiem terminu do wniesienia środka odwoławczego, powstają dopiero z chwilą doręczenia pisma pełnomocnikowi stron. Czyniąc zatem w ten sposób organ nadzoru naruszył art. 40 § 2 kpa, co miało bezpośredni wpływ na prawidłowość dalszego postępowania. Jak już bowiem było wyjaśnione powyżej, zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa termin do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie. W sytuacji więc, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, jak to zostało błędnie uczynione w niniejszej sprawie przez organ nadzoru, że rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto naruszenie art. 40 § 2 kpa godzi również w podstawowe prawa strony. Warto wskazać tezę postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, publ. ONSC 1994/5/112, zgodnie z którą "Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa." Innymi słowy termin do wniesienia środka odwoławczego biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi stron postępowania, a nie samym stronom (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 1997 r. sygn. akt I SA/Po 1333/96 niepublikowane, postanowienie Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 95/98, publ. ONSP 21/99/672, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2001 r. sygn. akt I SA 2605/99 niepublikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 2283/02).

Podsumowując stwierdzić należy, że skoro w rozpatrywanej sprawie prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi nie doręczono pierwszej decyzji organu nadzoru, to uznać należy, że nie rozpoczął się dla niego bieg terminu, zakreślonego przepisem art. 129 § 2 kpa, do wniesienia środka odwoławczego, czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpoznania takiego wniosku, skoro termin do jego wniesienia jeszcze się nie rozpoczął. W zaistniałej sytuacji Sąd uznał, że z wyżej wyjaśnionych powodów, zostały również naruszone przez organ nadzoru przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, art. 40 § 2 kpa oraz art. 129 § 2 kpa, których naruszenie mogło także mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, organ nadzoru powinien przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy w sprawie o aktualne odpisy z ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów dotyczących przedmiotowych działek ewidencyjnych, które wchodzą w skład dawnej działki o numerze hipotecznym [...]. Następnie na tej podstawie dokona oceny swojej właściwości rzeczowej w niniejszej sprawie a następnie biorąc pod uwagę wyniki tej analizy podejmie przewidziane prawem działania, których prawidłowość i zasadność wykaże, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

Wobec wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu nadzoru, przedwczesne byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.