Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 149/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. D. i A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących B. D. i A. D. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 lutego 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej jako "Prawo budowlane"), na mocy której organ ten nakazał B.D. i A.D. rozebrać obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 7,65 m x 5,6 m wraz z tarasem o wymiarach 3,2 m x 5,6 m, zlokalizowany na terenie działki nr [...], położonej w W., gmina K.

Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych:

Na działce nr [...] położonej w W., gmina K. w jej środkowej części, zlokalizowany jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,65 m x 5,6 m wraz z tarasem o wymiarach

3,2 m x 5,6 m, wybudowany przez B.D. i A.D. w 2014 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 17 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane dotyczące ww. obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia – w terminie do 30 kwietnia 2015 r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem dla działki nr [...] położonej w W. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez uprawnioną osobę; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego obowiązku.

Orzekając o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego organ I instancji odniósł się negatywnie do złożonego w dniu 1 czerwca 2015 r. wniosku inwestorów o przedłużenie terminu na przedłożenie wskazanych w postanowieniu dokumentów, z uwagi na okoliczność, że wniosek ten został złożony dwa miesiące po upływie tego terminu.

W odwołaniu od powyższej decyzji B.D. i A.D. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 8, art. 9, art. 11

i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazali, że Gmina finalizuje prace związane przygotowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści, która uniemożliwia przeprowadzenie legalizacji ich obiektu budowlanego. W konsekwencji przystąpienie przez strony do działań mających na celu legalizację budowy skazane było na niepowodzenie, o czym organ wiedział lub przy zachowaniu należytej staranności powinien wiedzieć. Dlatego też postanowienie organu z 17 października 2014 r. było niewykonalne, a zatem organ winien stwierdzić jego nieważność. Odwołujący się podkreślili, że w związku z finalizacją uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogli uzyskać ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co świadczy o niewykonalności postanowienia w dniu jego wydania. Zwrócili też uwagę, że nawet gdyby uzyskaliby decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to z uwagi na uchwalenie w dniu 27 maja 2015 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie przepisów art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778), decyzja ta by wygasła.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 2 lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania legalizacyjnego inwestorzy nie dochowali należytej staranności, bowiem nie przedłożyli - do dnia wydania zaskarżonej decyzji - żadnego z trzech dokumentów, o których mowa w postanowieniu z 17 października 2014 r. i to pomimo zakreślenia im sześciomiesięcznego terminu na ich złożenie. Jednocześnie organ wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest niezaskarżalne, można je kwestionować w odwołaniu, co niniejszym odwołujący się uczynili. Ustosunkowując się do tych zarzutów, organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwe jest przedłużenie wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego terminu. W przedmiotowej sprawie jednak inwestorzy - do dnia upłynięcia wyznaczonego terminu - nie zwrócili się do organu ze stosownym wnioskiem. Wniesienie natomiast w dniu 1 czerwca 2015 r. wniosku o zmianę terminu wykonania nałożonych nań obowiązków, tj. już po jego upływie - co do zasady jest bezskuteczne i dlatego nie podlegało badaniu przez organ I instancji.

Jednocześnie organ uznał, że składając powyższy wniosek skarżący potwierdzili, że znane są im obowiązki nałożone na nich postanowieniem z 17 października 2015 r., choć w żaden sposób nie wykazali, że podejmują działania zmierzające do uzyskania niezbędnych dokumentów, tj. że wystąpili do Wójta Gminy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że w latach 2012 - 2015 organy samorządu terytorialnego przystąpiły do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie został uchwalony Uchwałą Rady Gminy z dnia 27 marca 2015 r., [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Pom. z dnia 14 lipca 2015 r., nr 2168) i wszedł w życie 29 lipca 2015 r. - nie stanowiła przeszkody do wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie organ odwoławczy dokonał analizy zapisów ww. planu miejscowego, wyjaśniając, że wynika z niego, iż teren działki inwestorów (nr [...]) objęty jest zakazem zabudowy, co oznacza, że analizowany obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej nie może zostać zalegalizowany.

Reasumując, organ II instancji uznał, mając na uwadze brak jakichkolwiek dowodów, że strona odwołująca się wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz fakt uchybienia terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów, że organ pierwszej instancji zasadnie zastosował w sprawie rygory z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję B.D. i A.D. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na podtrzymaniu w mocy decyzji odwołującej się do zobowiązania skarżących (w treści postanowienia

z 17 października 2014 roku, nr [...]) do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w okresie wydawania decyzji oczywistym było, że Gmina finalizuje działania związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o brzmieniu całkowicie wykluczającym kontynuowanie przedmiotowej inwestycji, a tym samym uniemożliwiające skarżącym spełnienie obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem;

- art. 35 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez organ, że działania Urzędu Gminy polegające na wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji po okresie niemal 3 miesięcy, nie naruszają przepisów o bezzwłocznym załatwianiu spraw.

- błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że skarżący nie podjęli starań nakierowanych na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy postępowanie w przedmiocie wydania tej decyzji prowadzone było przez Urząd Gminy pod numerem: [...], a także, iż nie dołożyli należytej staranności w toku postępowania legalizacyjnego, podczas gdy wystąpili możliwie najszybciej do właściwych organów i instytucji z wnioskami o wydanie stosownych decyzji, a jedynie ze względu na zbieg niefortunnych okoliczności bardzo długo oczekiwali na decyzję dostawcy energii elektrycznej, zaś w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy - z uwagi na przewlekłość działań organu – dopiero po okresie około 3 miesięcy otrzymali rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że dopiero zawiadomieniem z 27 sierpnia 2015 r. Urząd Gminy wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (nr [...]), podczas gdy ich wniosek o wydanie takiej decyzji wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 3 czerwca 2015 r. W opinii skarżących, oczekiwanie przez niemal 3 miesiące na wszczęcie postępowania rażąco narusza przepis art. 35 § 1 k.p.a.

Odpierając zarzut niedochowania przez nich należytej staranności w przedmiocie uzyskania dokumentów niezbędnych w postępowaniu legalizacyjnym, skarżący zwrócili uwagę, że nie tylko wystąpili do Urzędu Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystąpili również do dostawcy energii elektrycznej oraz kanalizacji z wnioskami o decyzje dotyczące przyłączy. Z uwagi jednak na złą interpretację ich wniosku, dostawca energii zwlekał z odpowiedzią i ostatecznie udzielił im odpowiedzi negatywnej, która w okresie późniejszym została zmodyfikowana.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym wyrokiem z 14 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 578/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy nr [...]z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych, położonego w rejonie "W.B.", "B.B." i "B.S.", gminy K. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, orzekającą wobec B.D. i A.D. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,65 m x 5,6 m wraz z tarasem o wymiarach 3,2 m x 5,6 m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...]położonej w W., gmina K.

Podstawą prawną orzeczonej rozbiórki były przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 29 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), albowiem przepis

art. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej nakazywał stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowelizacji.

Ze wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynika, że rozbiórka była efektem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten określa między innymi warunki legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, z których dopuszczający się jej inwestor może, ale nie musi skorzystać.

Stosownie do regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę.

Przepisy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego szczegółowo określają przesłanki legalizacji. Po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien ocenić, czy zaistniała samowola:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Wówczas organ – zgodnie z art. 48 ust. 3 cytowanej ustawy, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych powyżej obowiązków, właściwy organ ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki.

W niniejszej sprawie bezsporne pozostawało, że na działce nr [...], położonej w W., gmina K., skarżący wybudowali w 2014 roku, bez wymaganego - zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę, obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej.

Z tej przyczyny, w postanowieniu z 17 października 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, skarżący zostali zobowiązani do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (wobec braku planu miejscowego dla działki nr [...]), 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do 30 kwietnia 2015 roku.

Wbrew zarzutom skarżących, w chwili wydania ww. postanowienia było ono w pełni zgodne z treścią art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Było także wykonalne. Wydając je organ nie mógł bowiem brać pod uwagę, że toczy się postępowanie zmierzające do uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego. Musiał jedynie zbadać, co też uczynił, czy plan miejscowy aktualnie obowiązuje, a ponieważ prawidłowo ustalił, że plan miejscowy nie został uchwalony, obowiązany był – zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nałożyć na skarżących obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Innego zobowiązania, w sytuacji braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nałożyć na inwestorów nie mógł.

Należy dodać, że skarżący w zakreślonym terminie nie przedłożyli wymaganych postanowieniem z 17 października 2014 r. dokumentów, jednak w piśmie z 1 czerwca 2015 r. zwrócili się do organu I instancji z prośbą o przedłużenie zakreślonego w tym postanowieniu terminu, wskazując na trudności w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie sądu, stanowisko organów, zgodnie z którym złożenie prośby o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego po upływie terminu z niego wynikającego pozwala uznać ten wniosek za bezskuteczny, nie jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy wskazać na charakter terminu, wynikającego

z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono zatem uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Konsekwencją tego zaś jest okoliczność, że może on być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie strony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika ponadto, że w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłużenia tego terminu organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt

II OSK 1893/14, LEX nr 2081343). W konsekwencji, możliwe jest przedłużenie tego terminu również po jego upływie, gdyż żaden przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, a możliwość taką uzasadnia cel instytucji legalizacji samowoli budowlanej, jakim jest stworzenie stronom jak najlepszych warunków do jej legalizacji. Podobnie, uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, że obowiązek został wykonany, daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w sytuacji, gdy po upływie terminu realizacji obowiązku, wynikającego z postanowienia z 17 października 2014 r., tj. po 30 kwietnia 2015 r., a przed wydaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki, organ otrzymał od inwestorów wniosek o przedłużenie tego terminu – powinien był go rozpatrzeć. W ramach analizy zgłoszonej w tym wniosku argumentacji związanej z niemożliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w zakreślonym w postanowieniu terminie, organ powinien był ustalić przede wszystkim, jakie faktycznie kroki inwestorzy poczynili, by tę decyzję uzyskać, w szczególności – kiedy złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i czy w ogóle taki fakt miał miejsce. Pominięcie tego wniosku tylko z tej przyczyny, że został złożony po terminie wyznaczonym w postanowieniu z 17 października 2014 r. na realizację obowiązków - stanowiło o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a także o naruszeniu zasad postępowania, wynikających

z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Ze skargi wynika bowiem, że skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 3 czerwca 2015 r. W tej sytuacji, stosując się do ogólnych zasad postępowania, wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zadaniem organu (po ustaleniu, że wniosek ten inwestorzy złożyli) było ustalić, czy wniosek ten został, czy też nie, uwzględniony i na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne nim wszczęte.

Z akt sprawy wynika jednocześnie, że w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja, Rada Gminy podjęła w dniu 29 marca 2012 r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie, Rada Gminy w dniu 27 maja 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych położonego w rejonie "W.B." i "B.S." w gminie K. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Pom. 2015, poz. 2168), obejmującego także działkę skarżących. Plan ten wszedł w życie w dacie procedowania przez organ odwoławczy.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji przeanalizował zgodność inwestycji z postanowieniami ww. planu, uznając, że jest ona z tym planem jednoznacznie sprzeczna, ale podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił także ustalenie, zgodnie z którym inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem

z 17 października 2014 roku.

Zdaniem sądu, dokonana przez organ odwoławczy analiza zgodności z planem miejscowym przedmiotowej inwestycji – z uwagi na stwierdzenie nieważności tego planu miejscowego, o czym poniżej, w żaden sposób nie sanuje braku prawidłowej oceny złożonego przez skarżących wniosku o przedłużenie terminu z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, które to uchybienie organu I instancji powtórzył również organ odwoławczy. W tej sytuacji uznać należy, że również decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadliwością, polegającą na naruszeniu przepisów postępowania

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, które

- w ocenie sądu, miało wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2016 r., poz. 778; w skrócie jako "u.p.z.p.") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika całkowite rozdzielenie zastosowania instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, którą - zgodnie z art. 60 u.p.z.p., wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Decyzja o warunkach zabudowy "zastępuje" w takim przypadku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, a nadto zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.).

Wyrokiem z 13 kwietnia 2016 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt

II SA/Gd 578/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy nr [...]z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych położonego w rejonie "W.B." i "B.S." w gminie K.", obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc

(tak m. in. A. Kabat w komentarzu do art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 czerwca 2000 roku, sygn. akt III CKN 1024/00, Baza Orzeczeń LEX nr 51874). Stwierdzenie nieważności uchwały jest więc aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Uchwała dotknięta wadami wymienionymi w treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem nieważna od początku,

tj. od chwili jej podjęcia, a zatem sąd – orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2004 roku, sygn. akt IV SA 1939/2003, nie publ.).

Skoro stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, Baza Orzeczeń LEX nr 384291).

Z powyższych rozważań wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 27 maja 2015 r. wydanej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującej swoimi postanowieniami nieruchomość, na której znajduje się obiekt budowlany stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, wywołało skutki ex tunc, a co za tym idzie spowodowało, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji zatwierdzony ww. uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał. Przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyeliminował bowiem wadliwą uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, a zatem, ustalając stan prawny obowiązujący w chwili wydawania kwestionowanej decyzji, należało postępować tak jakby uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 27 maja 2015 r. w ogóle nie została podjęta. Ten akt prawa miejscowego był bowiem niezdolny do wywołania skutków prawnych od chwili jego podjęcia, a prawomocne orzeczenie sądu, stwierdzające jego nieważność, jedynie tę okoliczność potwierdziło. Dlatego też, jak to już podnoszono powyżej, sąd dokonał weryfikacji stanowiska organu II instancji dotyczącego nieprzedłużania skarżącym terminu do wykonania postanowienia

z 17 października 2014 roku, a w szczególności nieprzedłużenia im terminu do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nieważny od daty wydania plan miejscowy nie mógł stanowić podstawy oceny zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z obowiązującymi na tym terenie przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Takiej oceny organ winien dokonać na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a zatem nadal stało się konieczne zweryfikowanie, co też sąd powyżej uczynił, czy właściwie nie uwzględniono wniosku skarżących o zakreślenie im dodatkowego terminu do wykonania postanowienia z 17 października 2014 roku.

Należy dodać, że fakt, iż wyrok sądu stwierdzający nieważność przedmiotowej uchwały stał się prawomocny po dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa, ponieważ w dacie jej wydawania plan miejscowy – niedopuszczający zabudowy na działce skarżących, pozostawał w obrocie prawnym. Niewątpliwie organowi w tym zakresie nie można postawić zarzutu świadomego działania sprzecznego z prawem, niemniej jednak stwierdzane przez sąd naruszenie prawa nie musi być wynikiem wadliwego działania organu i może być konsekwencją zdarzeń zaistniałych po dacie wydania decyzji. Stanowisko takie znajduje bezpośrednie potwierdzenie w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (Baza Orzeczeń LEX nr 1225395) Interpretacji takiej nie wyklucza również zasada badania prawidłowości decyzji na datę jej wydania. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały prowadzi bowiem do sytuacji, w której w dacie orzekania przez organ akt ten nie istniał, a sąd, który uzyskał informację o takim stanie prawnym, zobowiązany jest do jej uwzględnienia.

Konkludując powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy administracji obu instancji dopuściły się w toku prowadzonej procedury legalizacyjnej naruszenia przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a także art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim organy obu instancji pominęły – jako spóźniony, wniosek skarżących o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów, określonych w postanowieniu z 17 października 2014 r., a dodatkowo organ II instancji uznał, bez samodzielnego wyjaśniania sprawy w tym zakresie, że wniosek ten nie jest należycie uzasadniony (poparty dokumentami). W swoim piśmie z dnia 1 czerwca 2015 roku skarżący wskazywali bowiem, że starają się cały czas uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i dlatego wnoszą o zakreślenie im dłuższego terminu do wykonania nałożonych nań obowiązków. Rzeczywiście przy tym wniosku nie przedłożyli dowodów potwierdzających to, że wniosek ten faktycznie złożyli, jednak - wbrew stanowisku organu odwoławczego – to na organie administracji spoczywał – zgodnie z art. 7 k.p.a. – obowiązek wyjaśnienia tej kwestii, poprzez zbadanie, czy rzeczywiście taki wniosek został złożony.

Opisane powyżej naruszenia przepisów, co jest oczywiste, mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Organy winny były bowiem ustalić, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został skutecznie przez inwestorów złożony, a jeżeli tak – zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na podstawie tego wniosku zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 - 3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. Przede wszystkim zarzut ten nie dotyczył niniejszego postępowania administracyjnego, lecz postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy, działającego z wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, złożonego przez nich w dniu 3 czerwca 2015 r. Ewentualne naruszenie przez wójta przepisów dotyczących terminowości załatwiania spraw administracyjnych, w tym art. 35 § 1 k.p.a., mogłoby natomiast stanowić dodatkowy argument dla ich wniosku o przedłużenie terminu z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i w tym kontekście podlegać ocenie organów prowadzących niniejsze postępowanie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji jako wydane z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji w pierwszej kolejności ustali jakie są losy prawne wniosku skarżących z 8 listopada 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego (kopię wniosku skarżący załączyli do akt sprawy sądowej, informując sąd o jego złożeniu w dniu 9 listopada 2016 roku do właściwego organu w związku ze stwierdzeniem nieważności planu miejscowego).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę - obok wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł, składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz 34 zł z tytułu opłat skarbowych od pełnomocnictw. Koszty zastępstwa procesowego ustalone zostały w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804).