Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2410/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M., popartej przez jego następcę prawnego A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 367/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr WOP.7721.40.2018.TN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania sieci ciepłowniczej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek [...] sp. z o.o. w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 367/18 oddalił skargę M. M. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr WOP.7721.40.2018.TN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania sieci ciepłowniczej.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżący, będący właścicielem działki o nr geod. [...] przy ul. [...] w [...], pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. złożył wniosek do Prezydenta Miasta Białegostoku o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci ciepłowniczej od ul. [...] do ul. [...] w [...].

Po przekazaniu wniosku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] skarżący wniósł skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 75/17 zobowiązał organ nadzoru budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie i w jego efekcie decyzją z dnia 22 lutego 2018 r., nr NB.I.5140.104.2015.HK, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej zwanej K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie wybudowania sieci ciepłowniczej, przechodzącej przez działkę nr geod. [...] przy ul. [...] w [...] (trasa przesyłu ciepła od ul. [...] do ul. [...] w [...] - zad. III) przyjmując, że inwestycja została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 listopada 1986 r. i nie narusza przepisów prawa budowlanego.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na skutek odwołania skarżącego decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podzielając ustalenia organu pierwszej instancji za zasadne uznał umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego. Dodatkowo wyjaśnił, że wykonanie przez [...] w [...] (dalej zwane inwestorem) dojazdu z płyt betonowych na potrzeby realizacji inwestycji nie stanowiło naruszenia przepisów prawa budowlanego, gdyż takie tymczasowe rozwiązanie w ramach tzw. robót zanikających w trakcie budowy, było dopuszczalne i nie wymagało przedstawienia w dokumentacji lub uzyskania dodatkowych pozwoleń. Zaznaczył, że z kopii pisma załączonego do odwołania wynika, że inwestor podjął działania zmierzające do zdjęcia płyt i usunięcia tego dojazdu. Jednocześnie wskazał, że materiał dowodowy nie wskazuje, aby inwestor nie rozpoczął budowy w ciągu 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Z kolei twierdzenie skarżącego, że inwestor posługiwał się jednocześnie dwoma pozwoleniami: jednym bez dopisku na potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie i drugim z dopiskiem w celu realizacji inwestycji, potraktował jako niemające żadnego potwierdzenia podejrzenie.

Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Podniósł, że w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego istniał przedmiot postępowania administracyjnego podlegający rozstrzygnięciu co do istoty. Ponadto organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, akceptując zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 K.p.a., na wstępie omówił wynikającą z tego przepisu przesłankę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Podkreślił, że inwestycja - jak ustaliły organy nadzoru budowlanego i czego nie kwestionował skarżący - została wybudowana na podstawie decyzji Architekta Miejskiego w Białymstoku z dnia 24 listopada 1986 r. udzielającej [...] w [...] pozwolenia nr UAN.II-8381248/86 na budowę sieci cieplnej od komory nr K-4 - K-702 do K-14 z przejściem przez ulicę [...], w tym również przez działkę nr geod. [...]. Wyjaśnił, że warunkiem dopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania w jego ramach zakazów lub nakazów (w tym rozbiórki), jest uprzednie stwierdzenie dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej.

Z tego względu, zdaniem Sądu, skoro obiekt został wykonany w oparciu i zgodnie z warunkami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która istnieje w obrocie prawnym, to nie można stwierdzić, że jest to samowola budowlana.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a, gdyż zebrały i przeanalizowały cały dostępny materiał dowodowy. Nie były przy tym zobowiązane, jak chciałby skarżący, do prowadzenia postępowania w kierunku zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zakwestionował twierdzenie, że inwestor posługiwał się jednocześnie dwoma pozwoleniami: jednym bez dopisku "wraz z towarzyszącymi urządzeniami sieciowymi i uzbrojeniem technicznym" na potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie i drugim z dopiskiem w celu realizacji inwestycji. W tym kontekście wskazał, że zarzuty te stanowią jedynie podejrzenie skarżącego, które w żaden sposób nie zostało dotychczas udowodnione i stąd organy nie mogły przyjąć, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że jedna wersja pozwolenia na budowę została sfałszowana. Zarazem, w ocenie Sądu, to że na pozwoleniu na budowę brak jest dopisku "wraz z towarzyszącymi urządzeniami sieciowymi i uzbrojeniem technicznym" nie ma istotnego wpływu na zakres inwestycji, bowiem inwestor na podstawie otrzymanego pozwolenia był uprawniony do wykonania sieci ciepłowniczej wraz z towarzyszącymi urządzeniami sieciowymi i uzbrojeniem technicznym, które stanowią nieodłączne elementy takiej sieci.

Ponadto Sąd zauważył, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim z analizy mapy poinwentaryzacyjnej z dnia 20 marca 1989 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja w terminie 2 lat od uzyskania ostateczności pozwolenia na budowę była już w znacznym stopniu wykonana. Sąd ocenił zatem za mało prawdopodobną okoliczność, że tak zaawansowany stan prac, jak uwidoczniony na ww. mapie, mógł zostać osiągnięty w terminie krótszym, niż pół roku. W tym zakresie podkreślił, że organ nie wygasił decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 162 K.p.a.

Zaaprobował również stanowisko organu, że tymczasowe rozwiązanie w ramach tzw. robót zanikających w trakcie budowy jakim jest dojazd z płyt betonowych, było dopuszczalne i nie wymagało przedstawienia w dokumentacji lub uzyskania dodatkowych pozwoleń. Dodał, że z pisma inwestora z dnia 12 grudnia 2012 r. załączonego do odwołania, jak i oświadczenia pełnomocnika uczestnika postępowania złożonego na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. wynika jednoznacznie, że inwestor (aktualnie [...] Sp. z o.o.) od 2012 r. podejmuje próby polubownego usunięcia płyt betonowych, z których została ułożona sporna droga dojazdowa do inwestycji, jednak kwestia ta pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Rozwijając ten wątek Sąd argumentował, że wyrażane przez skarżącego obawy, jakoby usunięcie spornych płyt mogłoby uszkodzić sieć ciepłowniczą pozostają niezasadne, skoro po pierwsze przedmiotowa droga nie jest zlokalizowana na linii sieci, ale obok, a po drugie nie ma ona żadnego wpływu na prawidłowość funkcjonowania sieci. Z postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II Ca 739/13 jednoznacznie wynika, że kanał i sieć ciepłownicza przebiegające przez nieruchomość skarżącego zajmują powierzchnię 684 m² i służebność przesyłu została ustanowiona tylko na tej powierzchni. Droga betonowa znajdująca się obok (o pow. ok. 141 m²) nie stanowi części przedmiotowej sieci ciepłowniczej i jej usunięcie nie wpłynie na funkcjonowanie urządzeń przesyłowych. Jak zaznaczył Sąd, wbrew przeświadczeniu skarżącego sporne płyty betonowe nigdy nie były i nie są "stałą drogą eksploatacyjną". Na tymczasowy charakter drogi z płyt betonowych wskazał również Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I ACa 425/17 odmawiając zasądzenia na rzecz skarżącego wynagrodzenia za bezumowne korzystanie za teren zajęty pod tę drogę w okresie od chwili ustanowienia służebności przesyłu, tj. istnienia pod powierzchnią ziemi kanału i sieci ciepłowniczej.

W oparciu o treść powołanych orzeczeń sądów powszechnych Sąd przyjął, że obecnie kwestia budowy i funkcjonowania przedmiotowej sieci ciepłowniczej została uregulowana prawnie poprzez ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu, natomiast za istnienie drogi z płyt betonowych na nieruchomości skarżącego zostało mu zasądzone odszkodowanie do daty ustanowienia służebności, gdyż po tej dacie droga ta winna być rozebrana. Tymczasem skarżący w niniejszym postępowaniu, pomimo ustanowienia służebności przesyłu, dąży do nakazania przez organy nadzoru budowlanego inwestorowi jej zlikwidowania jako wybudowanej nielegalnie. Sąd zauważył, że to samo ma dotyczyć drogi z płyt dojazdowych, chociaż drogę tę można i należy rozebrać zgodnie z wolą inwestora, a sprzeciwia się temu jedynie skarżący.

Podsumowując ten wątek Sąd skonstatował, że organy nadzoru budowanego trafnie stwierdziły, że położenie spornych płyt betonowych w żaden sposób nie narusza przepisów prawa budowlanego, a tym samym nie ma podstaw prawnych do nakazywania ich rozbiórki.

Aprobując stanowisko organu, Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zawiera ona zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które - jak zaznaczono - miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego, mianowicie:

1. art. 1 w związku z art. 3, art. 3 § 2 pkt 4, art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwie rozpoznanie sprawy co do istoty polegające na twierdzeniu, że sprawa dotyczy "obiektu w postaci sieci cieplnej", "płyt betonowych", pomimo że Sąd jest związany orzeczeniem Sądu Rejonowego w Białymstoku, który stwierdził że mamy do czynienia z drogą betonową;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy nadzoru budowlanego obu instancji nie podjęły starań mających na celu zebranie materiału dowodowego pomimo wskazań skarżącego gdzie się on znajduje;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczył o naruszeniu przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającego na akceptacji przez organ drugiej instancji całkowitego zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, co z kolei doprowadziło do oparcia decyzji o ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny, z pominięciem materiału dowodowego zebranego na okoliczność postępowań toczących się przed sądami powszechnymi tj. Sądem Rejonowym w Białymstoku sygn. akt II Ns 6628/11, Sądem Okręgowym w Białymstoku sygn. akt I C 1665/14;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 220 § 1 K.p.a i art. 76a § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem, a mimo to stał się podstawą rozstrzygnięcia;

5. art. 183 § 2 pkt ... {nie wskazano żadnego z sześciu punktów tej jednostki} w związku z art. 133 § 3 P.p.s.a. poprzez niewznowienie postępowania sądowego i umożliwienie skarżącemu dostarczenia postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku, w którym zapadły rozstrzygnięcia, mające istotne wpływ na wynik sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie dowodu z orzeczeń sądów powszechnych, które posłużyły merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, przejmując na siebie kompetencje organów administracji do czego nie jest uprawniony;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 i art. 170 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie że organy nadzoru budowlanego mogą nie stosować się do powagi rzeczy osądzonej:

8. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.; dalej zwanej P.u.s.a.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej, podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej zasad prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości wnioskowania przeprowadzanego przez Sąd - poprzez niepodanie jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów stwierdził, że droga betonowa nie jest samowolą budowlaną (tak uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09);

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a.;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że organy nie wykazały, że droga betonowa ma charakter tymczasowy;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 20 ust. 2 pkt 2 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48; dalej zwanego rozporządzeniem z 1975 r.) poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo wybudowania drogi betonowej bez wymaganego pozwolenia na budowę;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.; dalej zwanej ustawą z 1974 r.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo że inwestor deklaruje chęć rozbiórki wybudowanej drogi betonowej niezależnie od stwierdzenia czy jest ona samowolą budowlaną i potraktowanie tej deklaracji jako wniosku o wydanie pozwolenia na jej rozbiórkę;

13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 1974 r. i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, ze zm.) oraz art. 40 i art. 42 ustawy z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą) poprzez jego niezastosowanie, pomimo że organy nie wykazały, że droga betonowa nie jest samowolą budowlaną;

14. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo niewykazania przez organy jakich przepisów prawa budowlanego nie narusza wybudowana stała droga betonowa.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw odniósł się do kwestii do których, jak stwierdził, Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego.

Podał, że skarżący wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 56 P.p.s.a. z uwagi na to, że został złożony wniosek z dnia 7 sierpnia 2018 r. o unieważnienie decyzji Urzędu Miejskiego w Białymstoku Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 1986 r. udzielającej pozwolenia na budowę sieci cieplnej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 37 ust. pkt 1 ustawy z 1974 r. Jednakże Sąd postanowieniem z dnia 5 października 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Ponadto wskazał, że Sąd Rejonowy w Białymstoku postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II Ns 6628/11 stwierdził, że "droga betonowa znajdująca się obok nie stanowi części przedmiotowej sieci cieplnej" i związał organy administracji oraz sądy administracyjne oceną prawną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wypowiedział się w kwestii przeznaczenia w planie miejscowym terenów, na których jest wybudowana sieć cieplna wraz z drogą betonową, pomimo że w skardze skarżący stwierdził, że w przypadku swobodnej oceny materiału dowodowego mamy do czynienia z samowolą budowlaną drogi eksploatacyjnej. Jego zdaniem odnośnie tego, czy uzasadnione jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie samowoli budowlanej - należy zgodnie z wyrokiem NSA sygn. akt II OSK 1517/16 określić jakie jest przeznaczenie terenu, na którym jest zlokalizowana droga eksploatacyjna w dniu budowy. Sąd nie dostrzegł powyżej opisanych wątpliwości, w związku z czym pozostały one nierozpatrzone. Niezależnie od tego pełnomocnik stwierdził, że Sąd nie określił jaki obiekt budowlany jest objęty kontrolą. Zdaniem sądu cywilnego były to "obiekty w postaci sieci cieplnej" i "płyty betonowe", zatem ww. postanowieniem związał organy administracji, sądy administracyjne oceną prawną.

Następnie pełnomocnik skarżącego rozwinął każdy z podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W postępowaniu kasacyjnym zmarł skarżący (27 września 2021 r.). A. M., będąca jednym z jego spadkobierców w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2022 r. poparła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów stwierdzić przyjdzie, że wszystkie one, zarówno procesowe, jak i materialne koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych w ramach poszczególnych zarzutów. Uzasadnia to, dla przejrzystości wywodu, wyodrębnienie tych kwestii, a następnie ich rozważenie w uporządkowanej sekwencji, wyznaczonej przez kryterium problemowe, nie zaś poprzez kolejność zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpatrzyć należy zarzut procesowy odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie praktycznie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów. Określa on bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a., zwłaszcza podstawę prawną i jej wyjaśnienie, nie można więc skutecznie twierdzić, że motywy zaskarżonego wyroku dotknięte są wadami konstrukcyjnymi. Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny i nienasuwający wątpliwości, przedstawił argumenty przemawiające za legalnością rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne. Wskazał wyraźnie, że sieć ciepłownicza przechodząca m.in. przez działkę skarżącego wybudowana została na podstawie pozwolenia i zgodnie z jego warunkami, w dacie orzekania przez organy decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym, stwierdził, że kwestia, iż na jednym egzemplarzu decyzji dopisano "wraz z towarzyszącymi urządzeniami sieciowymi i uzbrojeniem technicznym" nie ma znaczenia i wyjaśnił powody takiego stanowiska. Wreszcie odniósł się zarzutów skarżącego o braku podstaw do twierdzenia, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych w okresie ważności pozwolenia na budowę, zaś wykonanie prac w postaci ułożenia płyt betonowych w związku z realizacją sieci ciepłowniczej nie wymagało uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę, stąd roboty te nie mogą zostać uznane za zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji uzewnętrznił więc swoje stanowisko w sposób umożliwiający podjęcie polemiki w ramach skargi kasacyjnej i weryfikację orzeczenia w toku postępowania kasacyjnego. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy zapadłe rozstrzygnięcie jest trafne, przekonujące, jednakże jego podważenie możliwe jest w ramach innych zarzutów kasacyjnych.

Dalsze zarzuty odniesione zostały do sposobu procedowania i zastosowania przez sąd środka w następstwie przeprowadzonej kontroli. Za całkowicie chybiony należy uznać pogląd autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dopuszczając na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. dowód z dokumentów – prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzając taki dowód, na warunkach określonych w tym przepisie, sąd "nie przejmuje na siebie kompetencji organów administracji", jak niezasadnie twierdzi się w skardze kasacyjnej, lecz dokonuje uzupełnienia - w trakcie kontroli legalności działań organu administracji - materiału dowodowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, także z uwagi na zarzuty skarżącego sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stanowiska stron na rozprawie, usprawiedliwione było przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z treści dwóch orzeczeń Sądu Okręgowego w Białymstoku, sygn. akt I C 1665/14 i II Ca 739/13 oraz Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, sygn. akt I ACa 425/17, dodać trzeba orzeczeń prawomocnych, zatem wiążących nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.), co skądinąd przyznaje skarżący w skardze kasacyjnej, aczkolwiek w innym kontekście. Fakt, że przedłożono Sądowi kopie, nie zaś uwierzytelnione odpisy sentencji i uzasadnień orzeczeń nie oznacza, że tylko z tego powodu dowody te należy zdyskwalifikować. Skarżący nie twierdzi wszak, że ich treść jest nieprawdziwa, nieodpowiadająca rzeczywistemu stanowi rzeczy. Upatrywanie z kolei zasadności dalszego zarzutu, idącego nawet w kierunku wykazania nieważności postępowania (art. 183 § 2 w związku z art. 133 § 2 P.p.s.a.), w tym, że nie umożliwiono skarżącemu przedłożenia innego jeszcze orzeczenia - postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II Ns 6628/11 w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu jest chybione, skoro jego treść znana była Sądowi po zapoznaniu się z postanowieniem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II Ca 739/13 (wydanym na skutek apelacji wniesionej od wymienionego na wstępie postanowienia z dnia 15 maja 2013 r.), w szczególności zaś w zakresie oceny charakteru "betonowej drogi dojazdowej" biegnącej obok sieci ciepłowniczej (s. 20 orzeczenia). Nie można również zgodzić się z zarzutem, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie wydał wyrok nie zawieszając uprzednio postępowania sądowego w związku z podaniem skarżącego i wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 listopada 1986 r. o pozwoleniu na budowę sieci ciepłowniczej. Słusznie uznał Sąd wydając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji pozostawała w obrocie prawnym decyzja w sprawie pozwolenia na budowę, korzystająca zatem - zgodnie z zasadą trwałości decyzji - z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 K.p.a.).

Nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty procesowe zmierzające do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim nie można podzielić argumentacji skarżącego, że Sąd ten naruszył art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez "nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej". Przeciwnie, wypełnił swój obowiązek przeprowadzenia kontroli według ustawowego kryterium, tj. zgodności z prawem, czemu dał wyraz z pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ani jedno stwierdzenie zawarte w tym uzasadnieniu nie przemawia na rzecz tezy, że kontrola sądowa została dokonana według innego, nieznanego ustawie kryterium.

Zachodziły także podstawy do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym upoważniał organ administracji do zakończenia czynności procesowych, następnie przystąpienia do oceny tego materiału i podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Należy mieć na względzie, że celem wszczętego postępowania było ustalenie, czy roboty budowlane polegające na budowie sieci ciepłowniczej przebiegającej m.in. przez teren działki nr [...] zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili ich realizacji. W związku z twierdzeniami skarżącego należało także wyjaśnić kwestię legalności robót polegających na ułożeniu na działce, do której ma tytuł prawny wzdłuż czy też obok obiektu liniowego (sieci ciepłowniczej) płyt betonowych. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia poza sporem jest, że według przepisów ustawy z 1974 r. i wydanego z jej upoważnienia rozporządzenia z 1975 r. rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową sieci ciepłowniczej uzależnione było od uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Jest z kolei okolicznością niesporną, że ówczesny inwestor przed rozpoczęciem budowy sieci ciepłowniczej wystąpił do organu administracji o udzielenie takiego pozwolenia i wydana została przez Architekta Miejskiego w Białymstoku decyzja w tym przedmiocie w dniu 24 listopada 1986 r. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że po pierwsze ta decyzja stanowiła podstawę do prowadzenia robót związanych z budową obiektu liniowego, do czego wypadnie jeszcze powrócić, i po drugie roboty te rozpoczęte zostały w okresie ważności pozwolenia. Wszak w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego decyzja w sprawie pozwolenia na budowę korzystała z domniemania mocy obowiązującej, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wcześniej nie została wygaszona w trybie i na zasadach określonych w przepisach procedury administracyjnej. Strona skarżąca nie twierdzi przy tym, że podziemna sieć ciepłownicza zrealizowana została niezgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę - decyzji z dnia 24 listopada 1986 r.

Zgodzić się trzeba z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że w oparciu o powołane w skardze przepisy ustawy z 1974 r., rozporządzenia z 1975 r. i ustawy o drogach publicznych budowa drogi, a więc budowli usytuowanej w pasie drogowym i przeznaczonej do ruchu pojazdów i pieszych, z której zasadniczo korzystać może każdy, wymagała pozwolenia na budowę. Słusznie jednak uznał Sąd pierwszej instancji, że wykonana na działce nr [...] droga, nazwana przez ten Sąd "drogą betonową" lub "drogą z płyt betonowych", a przez Sąd Okręgowy w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II Ca 739/13 "betonową drogą dojazdową" powstała wyłącznie w związku z realizacją inwestycji w postaci sieci ciepłowniczej. Żaden z dowodów nie wskazuje innego celu urządzenia tego szlaku. Wykonane prace w postaci urządzenia przejazdu na czas realizacji robót przy budowie sieci ciepłowniczej nie mogły więc zostać uznane za roboty samoistne służące urządzeniu "szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów" (s. 11 skargi kasacyjnej), nie zachodziła przeto potrzeba uzyskania na realizację takiej "drogi" - utwardzonego przejazdu odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjmując taki sposób rozumowania istniały warunki do podzielenia przez Sąd pierwszej instancji poglądu orzekających w sprawie organów, że dla finalnego wyniku sprawy nie zachodziła potrzeba dociekania, w jaki sposób i przez kogo naniesiony został na jednym z dwóch egzemplarzy decyzji dopisek, że pozwolenie obejmuje także realizację urządzeń sieciowych z uzbrojeniem technicznym towarzyszącym budowie sieci ciepłowniczej. Oczywiście przedmiotowa droga betonowa nie stanowi części sieci ciepłowniczej, wynika to jednoznacznie z orzeczeń sądów powszechnych, tak również przyjął Sąd pierwszej instancji. Skarżący na poparcie swych twierdzeń przywołuje postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II Ns 6628/11 (w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu), w którym wskazano, że droga betonowa znajdująca się obok sieci nie stanowi jej części, jednak w innym wyroku z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I Ca 1665/14 (w sprawie o odszkodowanie) Sąd Apelacyjny w Białymstoku w sposób wyraźny stwierdził, iż droga ta służyła wykonaniu sieci ciepłowniczej, przy czym obecnie, co z kolei wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II Ca 739/13 (wydanego w wyniku wniesionej apelacji od postanowienia ustanawiającego służebność przesyłu) "nie jest już niezbędna do korzystania z urządzeń ciepłowniczych zgodnie z ich przeznaczeniem". Z tych więc względów powództwo o przyznanie odszkodowania za dalszy okres po ustanowieniu służebności przesyłu zostało oddalone. Wbrew zarzutowi skarżącego ani Sąd orzekający w tej sprawie, ani wcześniej organy administracji nie naruszyły art. 170 P.p.s.a., skoro nie wypowiedziały poglądu sprzecznego z oceną prawną wynikająca z powołanych orzeczeń sądów powszechnych (dla porządku jedynie trzeba zauważyć, że wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt I ACa 425/17 wydany został po podjęciu zaskarżonej do sądu decyzji, a przed wydaniem przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku). Powstały zaś między skarżącym a inwestorem spór co do sposobu usunięcia z terenu działki nr [...] płyt betonowych nie tamował zakończenia postępowania i w konsekwencji wydania decyzji o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 pkt 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty podważające kompletność materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania, a w konsekwencji naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, a oddalenie skargi.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie oddalił wniosek [...] sp. z o.o. w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy Działu V P.p.s.a., przede wszystkim jej art. 204 nie stwarzają podstaw do orzeczenia o zwrocie takich kosztów od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania w razie oddalenia skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego zawierała oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art.176 § 2 P.p.s.a.). Wobec tego, że następca prawny skarżącego, który zmarł w postępowaniu międzyinstancyjnym, popierając skargę kasacyjną nie złożyła stosownego oświadczenia, Przewodniczący zarządzeniem z dnia 11 lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.). Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.