Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1041/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 121e ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1067/18 w sprawie ze skargi T.T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1067/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi T.T. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia, w pkt I. uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.; oraz w pkt II. zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant Miejski Policji w Szczecinie pozbawił skarżącego prawa do uposażenia za okres od 17 kwietnia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył skarżący.

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w postępowaniu odwoławczym, rozkazem personalnym w dniu [...] lipca 2018 r. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej przywoływany jako "k.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2018 r. kontroli ustalono, że skarżący prowadził zajęcia judo z grupą dzieci, natomiast kiedy zorientował się, że do klubu przybyli jego przełożeni uciekł. Obecni przy sali sportowej rodzice oświadczyli, że zajęcia judo z dziećmi prowadzone są na zmianę przez M.T. oraz skarżącego, a w dniu kontroli prowadzone były przez skarżącego.

W uwagach do protokołu kontroli skarżący odniósł się do zaistniałej sytuacji, oświadczając, że w dniach 17-30 kwietnia 2018 r., z uwagi na słaby stan zdrowia psychicznego przebywał na zwolnieniu lekarskim. Lekarz zaleca mu wysiłek fizyczny w celu rozładowania stanu emocjonalnego, a dzięki treningom ma możliwość bezpłatnego korzystania z sali. Jest członkiem Stowarzyszenia [...][...] i w ramach wolontariatu udziela się w klubie, jest to jego sposób na zachowanie dobrej kondycji fizycznej i psychicznej i hobby, a nie praca zarobkowa. W dniu kontroli zajęcia prowadził jego brat, a strój sportowy w który był ubrany jest obowiązkowy dla wszystkich na zajęciach, natomiast ucieczka spowodowana była reakcją emocjonalną.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 121 e ust. 2 pkt 2, ust 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z nim prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121 c ust. 1 pkt 3 ustawy może podlegać kontroli. Kontrolę przeprowadza się w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta - przełożony policjanta w sprawach osobowych. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.

Dla omawianej w przedmiotowej sprawie materii decydujące znaczenie, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, ma ustalenie nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Nie ulega, w ocenie organu, wątpliwości, że podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" oznacza, że choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem i niezaleconych przez lekarza należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem - do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. Oznacza to również brak lojalności wobec pracodawcy i współpracowników, obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi. Za niezgodne z celem zwolnienia uznaje się takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości, co do rzeczywistego stanu jej zdrowia.

Organ II instancji podkreślił, że w żaden sposób nie kwestionował zasadności wystawienia przedmiotowego zwolnienia lekarskiego. Badanie zasadności wystawionych zwolnień lub co więcej, podważanie doniosłości skutków prawnych tych zwolnień byłoby działaniem nieuprawnionym. Organ nie ustalał również stanu zdrowia policjanta, a jedynie sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Przy czym przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego.

Za niezasadny Komendant uznał zarzut naruszenia przez organ orzekający w sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77, 75 i 80 k.p.a., podnosząc, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Dokonana ocena dowodów również nie budzi zastrzeżeń organu w świetle dyspozycji art. 80 k.p.a. a motyw rozstrzygnięcia został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Nie podzielił także zarzutu braku poczynienia stosownych ustaleń przez organ I instancji w zakresie celu zwolnienia lekarskiego, wyjaśniając, iż nie jest kompetencją organu prowadzącego postępowanie przeprowadzenie oceny stanu zdrowia policjanta, a jedynie zgodnie z przywołanym art. 121e ust. 10 ustawy o Policji zbadanie prawidłowości korzystania przez funkcjonariusza Policji ze zwolnienia lekarskiego. Organ wskazał, że ujawnione okoliczności nie pozostawiały natomiast wątpliwości, iż zostało ono wykorzystane w sposób nienależyty. Sytuacja w której policjant przebywając na zwolnieniu lekarskim prowadzi zajęcia sportowe, nawet jeśli jest to wolontariat, budzi wątpliwości co do etyki takiego zachowania. W wielu przypadkach dopuszczalne jest opuszczanie miejsca zamieszkania, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie kolidują z procesem rekonwalescencji, jednakże w ocenie organu, podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem i niezaleconych wprost przez lekarza należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Zalecony przez lekarza wysiłek fizyczny nie oznacza kontynuacji cyklicznie prowadzonych zajęć sportowych zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym m.in. z terminarza tych zajęć albowiem spotyka się to z negatywnym odbiorem społecznym. Podczas zwolnienia lekarskiego dopuszczalne byłoby uczestnictwo w zaleconych przez lekarza formach i czynna rehabilitacja pod kontrolą odpowiedniego specjalisty. Trudno, zdaniem organu, zaaprobować zaświadczenie lekarskie wystawione dwa tygodnie po przeprowadzonej kontroli wykorzystania zwolnienia lekarskiego na wniosek skarżącego ex post, celem wzmocnienia przyjętej przez niego linii obrony.

Za bezzasadne organ uznał również pozostałe zarzuty skarżącego wyjaśniając, że kontrola została przeprowadzona w sposób obiektywny i zakończyła się kompletnym protokołem, a upoważnienie do jej przeprowadzenia zostało włączone do akt sprawy; wnioski dowodowe złożone zostały po zakończeniu postępowania dlatego nie wydano postanowień w tym przedmiocie; wbrew zarzutom skarżący został zawiadomiony o zakończonym postępowaniu oraz ewentualnej możliwości uzupełnienia postępowania, z czego nie skorzystał. Organ nie miał obowiązku zasięgania opinii lekarza, ponieważ wnikliwie zapoznał się z zaświadczeniem lekarskim przedłożonym przez skarżącego, a nadto w jego kompetencji nie jest polemika z orzeczonym przez uprawnionego lekarza stanem zdrowia, ponieważ do jego oceny należy jedynie prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie terminu doręczenia protokołu kontroli z dnia 26 kwietnia 2018 r., ponieważ funkcjonariusz pokwitował jego odbiór wcześniej ze zobowiązaniem ustosunkowania się do jego treści do dnia 11 maja 2018 r. Za bezprzedmiotowe uznał także żądanie przesłuchania w charakterze świadka M.T. i L.M., z uwagi na naoczne stwierdzenie faktu prowadzenia zajęć judo przez dwóch przełożonych.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.). Stosownie do normy wyrażonej w tym przepisie, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli (ust. 1). W myśl ust. 2 art. 121e ustawy kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Przy czym ustawodawca w ust. 7 przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.

Dalej Sąd zauważył, że faktem bezspornym, potwierdzonym zebranym w sprawie materiałem dowodowym są ustalenia organów obu instancji, że w dniu 26 kwietnia 2018 r. przebywający na zwolnieniu lekarskim skarżący, uczestniczył w zajęciach judo dla dzieci. Spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy uznały, że udział funkcjonariusza w tych zajęciach, w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego, stanowi o wykorzystaniu tego zwolnienia niezgodnie z jego celem.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że nie wyjaśniono tej okoliczności w należyty sposób. Niewątpliwie, zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy (służby), a zatem postępowanie organu prowadzone w trybie art. 121e ustawy o Policji powinno być ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez skarżącego zajęcie w okresie absencji kolidowało właśnie z tym celem. Przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego, nie należy jednak abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności, jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem, udzielono zwolnienia od służby. Każda choroba może bowiem wymagać innego zachowania pacjenta i innego postępowania. W tym miejscu Sąd I instancji w pełni podzielił i uznał za swój pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., który wskazał, że każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się wyłącznie na ogólnych założeniach (sygn. akt II SA/Wa 1395/15; wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, zdaniem Sądu, organy obu instancji – nie badając indywidualnych okoliczności tej konkretnej sprawy – przyjęły, że już sam fakt udziału skarżącego w zajęciach judo przesądza o wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić i uznać należy je za co najmniej przedwczesne.

Sąd zauważył, że załączone do akt sprawy zaświadczenie na druku ZUS ZLA potwierdza, że skarżący – przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od 17 kwietnia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. – mógł chodzić. Natomiast w zaświadczeniu lekarskim z dnia 10 maja 2018 r. lekarz psychiatra podał, że "obok farmakologii zalecono systematyczny wysiłek fizyczny w celu rozładowania i ustabilizowania stanu emocjonalnego". Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze skarżący potwierdził, że w dniu 26 kwietnia 2018 r. przebywał w sali sportowej, w której zajęcia judo z dziećmi prowadził jego brat. Wyjaśnił również, że lekarz zalecał mu wysiłek fizyczny w celu rozładowania stanu emocjonalnego i przyspieszenia procesu rehabilitacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że w świetle unormowania art. 121e ustawy o Policji jak i podniesionych przez skarżącego okoliczności, pozbawienie prawa do uposażenia wymagało przede wszystkim uprzedniego wyjaśnienia zakresu zaleceń lekarskich, zakresu podjętych czynności niezwiązanych z procesem leczenia, jak i ich wpływu na leczenie oraz na powrót do zdrowia w kontekście rodzaju choroby, na jaką cierpi skarżący. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na takie ustalenia, zaś uzasadnienie zaskarżonych decyzji sprowadzające się w istocie do stwierdzenia, że uczestnictwo skarżącego w ww. zajęciach było obiektywnie niewłaściwe i świadczy o braku lojalności wobec przełożonego i współpracowników, nie może stanowić podstawy do pozbawienia go prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca przewidział otwarty katalog środków dowodowych stanowiąc, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a zatem to do organów będzie należała decyzja, z których środków dowodowych skorzysta.

Przyjmując zatem, że organy miały wątpliwości, co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego w kontekście zaleceń lekarza, czemu jednak nie dały wyrazu w uzasadnieniu wydanych rozkazów personalnych, mogły zwrócić się do lekarza o wyjaśnienie zasadności lub wpływu na proces rehabilitacji skarżącego jego udziału w rzeczonych zajęciach w okresie zwolnienia lekarskiego. Tym bardziej, że skarżący w swoim odwołaniu oraz w skardze powoływał się konsekwentnie na otrzymywane od lekarza zalecenia, aktywności fizycznej (wynikające również z zaświadczenia lekarskiego), jednakże organ w żaden sposób informacji tych nie weryfikował. Tymczasem zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego podważa zasadność stanowiska organów o istnieniu przesłanki warunkującej pozbawienie policjanta ww. prawa do uposażenia.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i uzupełnioną postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem wykazania, że dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, organy w tej sprawie nie sprostały powyższym obowiązkom. W konsekwencji obie decyzje zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobligowane będą do zbadania wszelkich okoliczności niezbędnych do oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego mając na uwadze powyższe rozważania Sądu i stosownie do tych ustaleń podejmą rozstrzygnięcie w sprawie, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego o braku negatywnego wpływu udziału w przedmiotowych zajęciach na proces leczenia.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wydając kwestionowane skargą rozkazy personalne organy obu instancji naruszyły przepis art. 121e ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w oparciu o takie ustalenia stanu faktycznego, które nie uzasadniały wystąpienia przesłanek w nim wymienionych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 121 e ust. 3 w zw. z art. 121e ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że udział chorego policjanta w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim w zajęciach judo, nie stanowi wykorzystywania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem- którą nie sposób uznać za prawidłową w świetle przepisu art. 121e ust. 7 ustawy o Policji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ w postępowaniu w sprawie prawidłowości korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnienia lekarskiego nie ustala stanu zdrowia policjanta, a jedynie sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez osobę kontrolowaną. W okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja, w której policjant, przebywając na zwolnieniu lekarskim, wykonuje dowolne czynności, a w omawianym przypadku wywiązuje się z innych swoich zobowiązań - prowadzi zajęcia sportowe, nawet jeśli jest to wolontariat, to budzi wątpliwości co do etyki takiego zachowania. Prowadzenie zajęć sportowych nie było w tym przypadku aktywnością wymuszoną nagłymi okolicznościami, albowiem zajęcia takie skarżący prowadzi w sposób stały, sam na to wskazuje w treści odwołania w oświadczeniu "ja osobiście prowadzę zajęcia w miarę możliwości". Należy podkreślić, że skarżący dopiero w dniu 10 maja 2018 r., tj. po zakończonym zwolnieniu lekarskim przedłożył zaświadczenie lekarskie z adnotacją, że obok farmakoterapii zalecono systematyczny wysiłek fizyczny w celu rozładowania i ustabilizowania stanu emocjonalnego - wydane na prośbę pacjenta.

Organ dodał, że jeżeli policjant w trakcie korzystania ze zwolnienia lekarskiego jest w stanie aktywnie uczestniczyć w czynnościach wiążących się więcej niż z konieczną aktywnością fizyczną, to takie postępowanie tego policjanta budzi co najmniej uzasadnione wątpliwości co do konieczności korzystania przez niego ze zwolnienia lekarskiego, a także może świadczyć o niezrozumieniu istoty służby w Policji. Ponadto, można domniemywać, iż zachowanie skarżącego nie było motywowane względami terapeutycznymi i nie można mu przypisać zamiaru przyspieszenia rekonwalescencji, skoro prowadził on działalność w charakterze trenera w okresie poprzedzającym pozostawanie na zwolnieniu lekarskim, o czym świadczy oświadczenie do protokołu kontroli, iż "udziela się w klubie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej, wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska wyrażonego przez sąd wojewódzki, zgodnie z którym organy Policji nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego tj. art. 121e ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w oparciu o takie ustalenia stanu faktycznego, które nie uzasadniały wystąpienia przesłanek w nim wymienionych. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził bowiem, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji przez ich błędną wykładnię, ponieważ Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów lecz odczytał, co wynika z ich treści, oraz nie stwierdził, iż ich błędnej wykładni dokonały organy rozpoznając sprawę.

Odnosząc się natomiast do tak postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, iż zarzuty odnoszące się do art. 121e ust. 3 i 7 dotyczą ich wykładni w zakresie odnoszącym się do przesłanki "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" i "wykorzystanie zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem".

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie został zakwestionowany przez Sąd I instancji cel, z powodu jakiego ustawodawca wprowadził regulację art. 121e ustawy o Policji, w szczególności nie zanegował Sąd prawa organu do weryfikacji wykorzystania przez policjantów zwolnień lekarskich.

W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1095/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd stwierdził, że "wykładnia celowościowa czy funkcjonalna tych przepisów nie może jednak prowadzić do tezy, że weryfikacja ta może być prowadzona w sposób arbitralny, a taką cechę miałaby kontrola pozbawiona rzeczowych przesłanek i indywidualnego charakteru, pozbawiona odniesienia do rodzaju schorzenia i sposobów leczenia. Sprowadzając rzecz do przykładu, inny może być powód udzielenia zwolnienia osobie cierpiącej z powodu urazu psychicznego, a inny osobie dotkniętej schorzeniem somatycznym, inne też mogą być zalecenia i warunki powrotu do zdrowia".

Generalna zatem zasada, że chory mogący chodzić uprawniony jest do robienia zakupów i wyjść na wizyty lekarskie (wykonywania zwykłych czynności życia codziennego), ale codzienna aktywność nie obejmuje np. aktywności fizycznej, może być myląca. Wbrew przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie, kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest bynajmniej określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym.

W wyżej wymienionym wyroku NSA wskazał również, że "kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia. Przesłanka nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 do celu zwolnienia. Konkluzja ta bynajmniej nie świadczy o nadawaniu interpretowanym zwrotom rozumienia odbiegającego od znaczenia możliwego do przypisania w oparciu o dyrektywy językowe i znaczenie potoczne interpretowanych zwrotów, wskazuje bowiem na znaczenie terminów obecnych w treści przepisu. Nawet jeśli założyć, że w obu przypadkach chodzi o umożliwienie powrotu do zdrowia, to należałoby w indywidualnej sprawie wykazać, że określone zachowanie temu nie sprzyja. Można się zgodzić, że nie łączy się to po stronie organu z podejmowaniem szczególnych czynności dowodowych i możliwe jest, w większości przypadków, poprzestanie na ocenie przez pryzmat doświadczenia życiowego, nie da się jednak tego uczynić bez odniesienia się do przyczyny udzielenia zwolnienia".

Sąd I instancji nie naruszył art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji przyjmując, że ich zastosowanie wymaga ustaleń co do przyczyny udzielenia zwolnienia i jego celu.

Podkreślić również trzeba, że wykorzystanie zwolnienia w sposób niezgody z jego celem rodzi poważne konsekwencje, umożliwia bowiem pozbawienie w trybie administracyjnym prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Prawo do uposażenia podlega ochronie i jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach niewątpliwie spełniających przesłanki ustawowe. Ustawodawca przewidział, że wydanie decyzji jest w takim przypadku poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, której efektem może być protokół stwierdzający nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia. Sporządzenie protokołu nie wyczerpuje zatem zakresu czynności wyjaśniających w sprawie, ale jest jedynie efektem poczynionych uprzednio ustaleń faktycznych i ocen. W niniejszej sprawie stanowisko Sądu I instancji, że zakres postępowania kontrolnego nie odpowiadał wymogom procesowym, w ocenie NSA, jest uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.