Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2553/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 art. 49 e
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z. W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2021 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] września 2021 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) z [...] maja 2021 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2021 r. znak: [...], nakazującą Z. W. (inwestorowi i właścicielowi nieruchomości) rozbiórkę "wiaty" na działce nr [...] w miejscowości [...], zrealizowanej jako rozbudowa budynku gastronomicznego.

Z decyzją tą nie zgodził się Z. W., wnosząc w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po zapoznaniu się z aktami i treścią środka zaskarżenia organ wskazał, że decyzja GINB z [...] września 2021 r. wydana została w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Organ wskazał, że decyzją z [...] maja 2021 r. [...] WINB, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji orzekł w trybie art. 49e, w związku z art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) o nakazie rozbiórki "wiaty" na działce nr [...] w miejscowości [...], zrealizowanej jako rozbudowa budynku gastronomicznego. Decyzja z [...] maja 2021 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w ramach którego ustalono, że na działce nr [...] w [...] od strony ulicy [...] wybudowano wiatę o wymiarach 7,91 m x 5,04 m (pomiar po obrysie zewnętrznym słupów), wysokości 3,34 m (do belki), o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką. Wiata powstała przy budynku gastronomicznym, wsparta na 4 słupach od ulicy [...] i na ścianie budynku gastronomicznego. Pod wiatą zgromadzono stoliki i krzesła (patrz: protokół kontroli PINB w [...] z [...] września 2020 r.). Pismem z [...] października 2020 r., znak: [...], zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych polegających na "budowie wiaty" na działce [...] w [...].

Według wyjaśnień Z. W. zawartych m.in. w piśmie z 12 października 2020 r., zgłoszenia budowy wiaty w Starostwie Powiatowym w [...] dokonał on pismem z 5 czerwca 2019 r. Inwestor stwierdził jednocześnie, że dokonał jej "przebudowy, w tym zabudowy otwartych przestrzeni ścianami" oraz podjął "starania o przekształcenie jej przeznaczenia na budynek". Zgodnie z treścią zgłoszenia z 5 czerwca 2019 r., roboty miały się rozpocząć 27 czerwca 2019 r. i polegać na przytwierdzeniu słupów drewnianych do istniejącego utwardzonego podłoża, zamontowaniu drewnianej konstrukcji obiektu i montażu pokrycia dachowego. Powierzchnia zabudowy wiaty miała wynosić 34,6 m2 (5,03 m x 6,88 m), a jej konstrukcja miała być wsparta na ośmiu słupach.

Podczas kolejnej kontroli obiektu w dniu 17 listopada 2020 r. ustalono również, co potwierdził inwestor, że "wiata" tylko w części frontowej oparta jest na słupach, zaś w tylnej części belki nośne podtrzymujące konstrukcję dachową oparte są na ścianach sali bankietowej. Wiata "zblokowana jest z salą bankietową budynku gospodarczego". Jednocześnie wskazano, że inwestor omyłkowo wcześniej poinformował, "że już zabudowano przestrzenie wiaty ścianami. Inwestor ma zamiar dopiero je zabudować i przeznaczyć na budynek". Ponadto przekazane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii materiały dowiodły, że roboty polegające na budowie "wiaty" nie zostały zrealizowane w 2019 r., lecz kilka lat wcześniej. "Wiata" w tożsamym, niezmienionym zarysie co obecny, była ujęta na zdjęciach lotniczych wykonywanych już od 2013 r. Tym samym nie dano wiary wyjaśnieniom inwestora, że została ona zrealizowana w oparciu o dokonane zgłoszenie.

Uznając, że zrealizowane roboty budowlane nie stanowiły budowy wiaty, lecz rozbudowę istniejącego budynku gastronomicznego, wymagającą uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy "budowie wiaty", informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Ponieważ inwestor nie złożył w wymaganym terminie wniosku o legalizację, decyzją [...] WINB z [...] maja 2021 r. orzeczono o nakazie rozbiórki "wiaty" zrealizowanej jako rozbudowa budynku gastronomicznego.

W ocenie skarżącego, ww. decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wybudowany obiekt nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Inwestor wskazał, że "przedmiotowy obiekt budowlany (...) nie jest obiektem wolnostojącym, nie przekracza powierzchni zabudowy 50 m2, nie posiada przegród - a zatem jest wiatą. O jakiejkolwiek rozbudowie budynku nie może być mowy. Rozbudowany budynek (w tym rozbudowana część) musi być w całości budynkiem, a tak w przedmiotowej sprawie oczywiście nie jest".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że obiekt budowlany, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 p.b. to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 p.b.). Przez budowlę natomiast należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 p.b.), w tym m.in. wiatę. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać: wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny wiążący budowle trwale z gruntem, oraz częściowy lub całkowity brak ścian. O tym z jakim obiektem mamy do czynienia decyduje również sposób jego użytkowania. Wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że może ona być obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiadającym fundamentów. Wystarczy przy tym, aby przynajmniej jedna z tych przesłanek została spełniona (wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1471/17). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 p.b. budowę stanowi wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przy czym, przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (wyrok WSA w Opolu z 5 listopada 2020 r., II SA/Op 130/20). Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, dlatego stosując wykładnię językową należy przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (wyrok NSA z 15 października 2020 r., II OSK 1735/18).

W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy potwierdza, że wybudowane zadaszenie przy budynku gastronomicznym określane przez skarżącego jako "wiata", o powierzchni zabudowy 39,87 m 2, zostało z nim konstrukcyjnie sprzężone. Mówi o tym sam skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skierowanym do organu powiatowego, że "postawiona wiata (...) jest trwale związana konstrukcyjnie z istniejącym dachem budynku Sali restauracyjnej oddanej do użytku, więc (...) gdyby miałoby dojść do demontażu tych połaci dachowych to naruszyłoby całą więźbę, a w następstwie mogłoby spowodować katastrofę budowlaną budynku, w którym odbywają się różnego rodzaju imprezy okolicznościowe (..,)". Konstrukcja dachowa zadaszenia (dwuspadowa) łączy się z konstrukcją dachu budynku gastronomicznego w taki sposób, że dach budynku z dachu dwuspadowego stał się dachem wielospadowym (co uwidocznione jest na zdjęciach lotniczych). Skoro zadaszenie tworzy z budynkiem gastronomicznym konstrukcyjną i funkcjonalną całość, to właściwie organ uznał dane przedsięwzięcie za rozbudowę tego budynku, wymagającą pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. Organ zwrócił uwagę na wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2385/16, w którym Sąd stwierdził, że roboty budowlane polegające na dobudowaniu do budynku zadaszenia konstrukcji drewnianej z jednej strony wspartej na ścianie budynku, z drugiej na czterech słupach o przekroju kwadratowym, przykryte przezroczystymi płytami PCV, stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego, a nie wybudowanie wiaty. Stąd, wbrew twierdzeniom skarżącego, brak było podstaw do uznania przedmiotowego zadaszenia za wiatę (o powierzchni zabudowy do 50 m2), której budowa - w myśl art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. - byłaby zwolniona zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia.

"Wiata" połączona konstrukcyjnie z budynkiem gospodarczym, nie tylko nie stanowi obiektu wolnostojącego, opisanego w zgłoszeniu z 5 czerwca 2019 r., to jeszcze, jak wykazał organ wojewódzki, istniała na długo przed dokonaniem zgłoszenia realizacji wiaty wolnostojącej. Powyższe prowadzi do konstatacji, że prawidłowo w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 48 p.b., w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), a tym samym również art. 49e p.b., stanowiący podstawę materialnoprawną badanej decyzji [...] WINB z [...] maja 2021 r.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust 3 p.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust 5 p.b.). W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.). W przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49e pkt 1 p.b.). Z powyższego wynika, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, gdyż przed jego orzeczeniem, organ nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego daje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego po wcześniejszym zgłoszeniu chęci legalizacji. Zalegalizowanie samowoli budowlanej może nastąpić dopiero po pozytywnie zakończonej weryfikacji przedłożonych przez inwestora dokumentów (co ma miejsce po złożeniu wniosku o legalizację) i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Ponieważ w sprawie bezskutecznie upłynął termin na wniesienie wniosku o legalizację, o którym skarżący był poinformowany w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z [...] stycznia 2021 r., organ wojewódzki był zobowiązany do orzeczenia w trybie art. 49e pkt 1 p.b. o rozbiórce "wiaty", jako części budynku gastronomicznego.

W związku z powyższym, w ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja [...] WINB z [...] maja 2021 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem uznać, aby decyzja ta powodowała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skoro jest następstwem samowolnej rozbudowy istniejącego budynku, a inwestor nie wykazał chęci jej legalizacji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 49e ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez jego zastosowanie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2021 r. i z dnia [...] marca 2021 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 697 zł.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa ta została ogłoszona w dniu [...] marca 2020 r. i zgodnie z art. 39 weszła w życie po upływie 6 miesięcy tj. dnia 19 września 2020 r.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok w sprawie sygn. II OSK 2099/13). W celu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania nałożono na organ administracji obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ w pierwszej kolejności nie zawiadomił o wszczęciu postępowania, natomiast zawiadomił o kontroli. Jeżeli zatem brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony. Pierwszą czynnością procesową wobec strony była zapowiedziana kontrola w dniu [...] września 2020 r., a zatem przedmiotowa sprawa została wszczęta z urzędu w dniu [...] września 2020 r. tj. w dniu kontroli, o której wcześniej został zawiadomiony skarżący Z. W. i w niej uczestniczył. To oznacza, że sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie nowych przepisów i w tej sytuacji powinny być zastosowane przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Skoro zatem decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana na podstawie przepisów nieobowiązujących, to oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2021 r. na str. 6 PINB w [...] błędnie stwierdził, że "W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęto pismem z dnia [...].10.2020 r. znak: [...] (...)". W piśmie tym - zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z urzędu nie podano daty wszczęcia tego postępowania. Organ nie rozróżnia tego, że czym innym jest data wszczęcia postępowania, a czym innym jest data, którą opatrzono zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Oczywiście, że co do zasady postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można zawsze, niezależnie od okoliczności danej sprawy, wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Jednakże okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie nie pozwalają uznać, że organ dokonywał jedynie czynności kontrolnych z własnej inicjatywy, gdyż działał w związku z pismem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Uprawnionym w tych okolicznościach jest twierdzenie, że w istocie PINB w [...] wszczął postępowanie na żądanie Burmistrza, który miał interes prawny polegający ustaleniu stanu faktycznego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jeśliby uznać Burmistrza za stronę, to datą wszczęcia postępowania powinna być data wpływu jego pisma z [...] lipca 2020 r. do PINB w [...]. Organy tej kwestii o ogóle nie wyjaśniły. W ocenie pełnomocnika skarżącego, skoro organ nadzoru budowlanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wskazał daty wszczęcia tego postępowania, to za datę tę należy uznać dzień przeprowadzenia czynności, które wykazały konieczność uruchomienia postępowania naprawczego. Dowodem na to, że w istocie postępowania naprawcze zostały wszczęte przed dniem 19 września 2020 r. może być zawiadomienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie (zawiadomienie w załączeniu). Organ zawiadamia strony na podstawie art. 36 k.p.a. gdy postępowanie jest w toku i istnieją obawy, że toczące się postępowanie nie zostanie zakończone w terminie ustawowym.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy wszystkich instancji nie dokonały jednoznacznej oceny co do tego, czy przedmiotowa rozbudowa jest obiektem samodzielnym. I choć nie ma w aktach sprawy jednoznacznego zapisu mówiącego o braku samodzielności rozbudowanej części budynku gastronomicznego, to przywołane argumenty wskazują, że tak właśnie jest. Postępowanie naprawcze od samego początku było prowadzone w sposób wadliwy, gdyż rozbudowana część budynku gastronomicznego (zadaszenie) została trwale połączona z budynkiem gastronomicznym i razem tworzą jednolitą całość zarówno konstrukcyjną, jak i funkcjonalną (użytkową). Dowodami potwierdzającymi brak samodzielności rozbudowanej części (zadaszenia) są w ocenie pełnomocnika skarżącego między innymi liczne stwierdzenia organów zawarte w uzasadnieniach decyzji, m.in. "Wiata zblokowana jest z salą bankietową budynku gospodarczego." "Konstrukcja dachowa zadaszenia (dwuspadowa) łączy się z konstrukcją dachu budynku gastronomicznego w taki sposób, że dach budynku z dachu dwuspadowego stał się dachem wielospadowym (co uwidocznione jest na zdjęciach lotniczych). Skoro zadaszenie tworzy z budynkiem gastronomicznym konstrukcyjną i funkcjonalną całość, to właściwie organ uznał dane przedsięwzięcie za rozbudowę tego budynku, wymagającą pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b.". "Wiata" połączona konstrukcyjnie z budynkiem (...) nie stanowi obiektu wolnostojącego".

W ocenie pełnomocnika skarżącego, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki nie jest możliwa rozbiórka zadaszenia bez naruszenia konstrukcji legalnie istniejącego budynku gastronomicznego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, iż rozbiórkę obiektu można nakazać wyłącznie w takiej części, w jakiej obiekt wybudowano z naruszeniem prawa i o ile część tą można wyodrębnić bez uszczerbku dla reszty. W przedmiotowej sprawie PINB w [...] powinien odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obowiązków, przyjmując argumentację skarżącego zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 października 2021 r., bądź też, przyjmując ocenę GINB, iż mamy do czynienia z rozbudową legalnie istniejącego budynku gastronomicznego, prowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wydany nakaz rozbiórki niewątpliwie rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że "wiata" powstała przy budynku gastronomicznym, nie może być zalegalizowana w trybie art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), gdyż - jak wskazano w zaskarżonej decyzji - nie sposób uznać takich robót za inne niż budowa, a co za tym idzie do robót polegających na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48, a nie art. 50 i art. 51 p.b.

Nie ma również wątpliwości co do tego, że zastosowano w sprawie właściwe przepisy, jako, że postępowanie wszczęto pismem z [...] października 2020 r., znak: [...]. Zanim wszczęto postępowanie w sprawie nielegalnej budowy "wiaty" organ sprawdzał legalność wszystkich robót budowlanych na działce nr [...], obręb [...], zgodnie z wnioskiem Burmistrza Gminy [...] zawartym w piśmie z 31 lipca 2020 r. i tego właśnie dotyczyło zawiadomienie PINB w [...] z [...] września 2020 r, znak: [...]. Wbrew tezom skargi, dokonania kontroli na nieruchomości nie można jeszcze utożsamiać z podjęciem "pierwszej czynności w sprawie" inicjującej postępowanie, gdyż organy nadzoru budowlanego mają ustawowe prawo wstępu na teren nieruchomości czy obiektu budowlanego i dokonywania czynności kontrolnych, również poza prowadzonymi postępowaniami. Wynik takiej kontroli może oczywiście stanowić podstawę do wszczęcia takiego postępowania, jednakże nie zachodzi tu żaden automatyzm. Nawet, gdyby uznać, że przepisy przejściowe zostały w sprawie niewłaściwie zinterpretowane, to i tak nie miałoby to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, gdyż nakaz rozbiórki został orzeczony w związku z całkowitą biernością inwestora, niezainteresowanego legalizacją obiektu, mimo przestawionych mu możliwości.

Organ wskazał, że - jak wynika z protokołu kontroli organu powiatowego z [...] września 2020 r. - od strony ul. [...] wybudowano wiatę o wymiarach 7,91 m x 5,04 m, wysokości 3,34 m (do belki), o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką. Wiata powstała przy budynku gastronomicznym, wsparta na 4 słupach od ulicy i na ścianie budynku gastronomicznego (parter-budynek gastronomiczny, piętro-mieszkalny). Nie można więc mówić o braku możliwości wykonania rozbiórki tak konstrukcyjnie powiązanej z budynkiem "wiaty".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wniosek Z. W. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2021 r. nakazującą Z. W. rozbiórkę "wiaty" na działce nr [...] w miejscowości [...], zrealizowanej jako rozbudowa budynku gastronomicznego. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 49e w zw. z art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020, poz. 1333 ze zm.).

Organy obu instancji uznały, że w sprawie tej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane po nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej zastosowanie miały nowe przepisy.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 31 lipca 2020 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] w [...]. Organ przeprowadził w tej sprawie kontrolę na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego w dniu [...] września 2020 r. Pismem z dnia [...] września 2020 r. organ zawiadomił strony, że sprawa legalności robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] nie będzie mogła być załatwiona w ustawowym terminie. W aktach sprawy ([...]) znajduje się adnotacja służbowa z dnia 2 października 2020 r., z której wynika, że po analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie legalności robót budowlanych na działce nr [...] w [...] zachodzi konieczność wydzielenia 5 spraw, którym nadano osobne sygnatury. Jedną z tych spraw była sprawa legalności "budowy wiaty" (obiekt zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem) – sprawa o sygn. [...]. Zawiadomieniem z dnia 2 października 2020 r. organ poinformował strony postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., że zostało wszczęte postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na "budowie wiaty" na działce nr [...] w m. [...]. Za jedyną stronę tego postępowania został uznany inwestor Z. W.

Przepisy prawa nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jednak w nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, iż w świetle wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona (zob. szerzej B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 378). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (M. Romańska [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, komentarz do art. 61).

W tej sprawie zawiadomienie z dnia 2 października 2020 r. o wszczęciu postępowania zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora (jedynej strony postępowania) w dniu 7 października 2020 r., należy więc przyjąć, że z datą doręczenia tego zawiadomienia postępowanie zostało wszczęte. Nastąpiło to już po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego w dniu 19 września 2020 r. Kontrola w dniu [...] września 2020 r. została przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych w dniu [...] września 2020 r. nie oznaczało jeszcze wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji przedmiotowej "wiaty". Należy zauważyć, że kontrola ta dotyczyła ogólnie zgodności z prawem wszystkich obiektów budowlanych na działce inwestora, a dopiero w następstwie ustaleń dokonanych w ramach tej kontroli organ doszedł do wniosku, że konieczne jest przeprowadzenie pięciu odrębnych postępowań dotyczących zgodności z prawem obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości skarżącego, co znalazło swój wyraz w adnotacji służbowej z dnia 2 października 2020 r. Jedną z tych spraw była sprawa legalności "budowy wiaty" (sygn. [...]). W dniu 2 października 2020 r. skierowano do inwestora (jedynej strony postępowania) zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie z urzędu. Dodać należy, iż pismo z dnia 31 lipca 2020 r. Burmistrza [...] nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania, lecz jedynie pismo informacyjne z prośbą sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] w [...], zatem nie można uznać, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek. W związku z powyższym Sąd uznał, że organy, prowadząc postępowanie legalizacyjne, prawidłowo przyjęły, że w sprawie zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. Zatem zarzut naruszenia art. 49e ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) uznać należy za bezzasadny.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). W tej sprawie organ I instancji wydał – na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego - postanowienie z dnia [...] stycznia 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy "budowie wiaty" na działce nr [...] w [...] i w postanowieniu tym pouczył inwestora o prawie do złożenia zażalenia na to postanowienie oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący nie wniósł zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót z dnia [...] stycznia 2021 r., nie podważył ustaleń organów i kwalifikacji spornych robót budowalnych jako rozbudowy budynku. Zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Skarżący nie wystąpił też z wnioskiem o legalizację tej rozbudowy w wyznaczonym terminie. Organ I instancji miał więc obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki "wiaty", jako części budynku gastronomicznego art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego (decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2021 r.).

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, został oparty na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa z uwagi na błędną kwalifikację budowy "wiaty" jako rozbudowy budynku. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że za podstawowe cechy wiaty należy uznać: wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny wiążący budowle trwale z gruntem, oraz częściowy lub całkowity brak ścian. Należy podzielić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy potwierdza, że wybudowane zadaszenie przy budynku gastronomicznym określane przez skarżącego jako "wiata", o powierzchni zabudowy 39,87 m 2, zostało z nim konstrukcyjnie sprzężone. Potwierdził to skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skierowanym do organu powiatowego, że "postawiona wiata (...) jest trwale związana konstrukcyjnie z istniejącym dachem budynku Sali restauracyjnej oddanej do użytku, więc (...) gdyby miałoby dojść do demontażu tych połaci dachowych to naruszyłoby całą więźbę, a w następstwie mogłoby spowodować katastrofę budowlaną budynku, w którym odbywają się różnego rodzaju imprezy okolicznościowe (..,)". Konstrukcja dachowa zadaszenia (dwuspadowa) łączy się z konstrukcją dachu budynku gastronomicznego w taki sposób, że dach budynku z dachu dwuspadowego stał się dachem wielospadowym (co uwidocznione jest na zdjęciach lotniczych). Skoro zadaszenie tworzy z budynkiem gastronomicznym konstrukcyjną i funkcjonalną całość, a nie jest to obiekt samodzielny, to właściwie organy prawidłowo uznały, że dane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę tego budynku, wymagającą pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Skarżący nie zakwestionował takiej kwalifikacji obiektu przyjętej przez organ I instancji w postanowieniu o wstrzymaniu robót z dnia [...] stycznia 2021 r. Natomiast wydana w tej sprawie na podstawie art. 49e pkt 1 decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. jest jedynie konsekwencją niezłożenia przez skarżącego wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

W odniesieniu do zarzutu skargi, że nie jest możliwe wykonanie rozbiórki przedmiotowej rozbudowy bez naruszenia konstrukcji budynku, wskazać należy, iż wyspecjalizowane organy nadzoru budowlanego uznały, że istnieje możliwość wykonania rozbiórki konstrukcyjnie powiązanej z budynkiem "wiaty", gdyż jest to wiata o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką, wsparta na 4 słupach od ulicy i na ścianie budynku gastronomicznego. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ złożył wniosek o rozpoznanie spawy w tym trybie, a skarżący w wyznaczonym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.