Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 560/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2008-2012 - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

W wyniku analizy zgormadzonego materiału dowodowego, Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący M. W. był funkcjonariuszem Policji i na podstawie rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2012 roku.

Skarżący w chwili zwolnienia posiadał 207 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

W związku z powyższym, skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 56 987,10 zł brutto za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił o uchylenie czynności materialno-technicznej, a także ponowne naliczenie i wypłatę należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy według stanu na dzień zwolnienia ze służby w Policji, z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na przepisy art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], odmówił wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2008-2012.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3.

Organ pierwszej instancji poinformował jednocześnie, że sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt K 7/15, Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji, jak zauważył organ pierwszej instancji, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Oznacza to, w ocenie organu pierwszej instancji, że orzeczenie tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

W konsekwencji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że z treści omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem organu pierwszej instancji, wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy, jak też nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji - odnoszą się do stanu faktycznego sprawy z aktualnymi przepisami - stwierdził, że norma prawna zawarta w art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania niniejszej decyzji, nie może zostać w odniesieniu do skarżącego zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w 2010 r., a więc poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził jednocześnie, że dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2008-2012.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 - stwierdził, iż orzeczenie to spowodowało powstanie luki w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (vide: art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Organ odwoławczy uznał, że sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Komendant Główny Policji wskazał, że istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej, niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania, która następuje w formie decyzji administracyjnej.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący M. W., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła decyzji Komendanta Głównego Policji:

1. naruszenie art. 114 ust. 1 pkt. 2 i art 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że brak jest podstaw prawnych do wyliczenia i wypłaty należnego skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2008-2012, pomimo, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15 wprost wynika, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy,

2. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - poprzez niepodjęcie działań mających na celu dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nierozpoznanie zarzutów skarżącego wskazanych w treści odwołania z dnia [...] października 2019 r.,

3. naruszenie art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającej się w całkowitym pominięciu i zlekceważeniu motywów pisemnego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/1 5, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

4. błąd w ustaleniach faktycznych - polegający na przyjęciu, iż brak jest regulacji prawnej umożliwiającej wyliczenie i wypłatę należnego skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2008-2012, pomimo, że co innego wynika z treści pisemnego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, który - zgodnie z art. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że sporne decyzje organów Policji obu instancji są sprzeczne z prawem i jako takie winny zostać przez Sąd uchylone.

Skarżący wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, uznającym, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji i brakiem nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 innym przelicznikiem, dopuszczalne i możliwe jest ponowne przeliczenie i wypłacenie tzw. "wyrównania" ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zgodnie z żądaniem skarżącego, czy też ponowne przeliczenie i wypłacenie tego ekwiwalentu jest niemożliwe, jak twierdzą organy obu instancji.

Skarżący uznał za błędne i nieodpowiadające prawu stanowisko Komendanta Głównego Policji, jakoby wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował lukę w systemie prawnym, która uniemożliwia organom administracji publicznej ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. W ocenie skarżącego, takie stanowisko organów Policji obu instancji świadczy o tym, że organy te w ogóle nie zapoznały się z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

W tej sytuacji, skarżący wskazał, że aby ustalić wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu, należy, po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu, tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3 miesięcznym okresie rozliczeniowym (vide: uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt. III SA/Kr 1291/19).

Skarżący stwierdził, że sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Skarżący dodał, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok.

Ponadto, skarżący zauważył, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W konsekwencji, jak uznał skarżący, przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdyż stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, strona skarżąca wskazała, że nie budzi żadnych wątpliwości to, iż pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania i oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, co konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym, w ocenie skarżącego, należy przyjąć, że komentowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a.

Zdaniem skarżącego, że inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (tak również: /w:/ wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14).

Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów, ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie do powielenia argumentacji organu pierwszej instancji, bez ustosunkowania się do konkretnych zarzutów podniesionych w treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że należy pamiętać, iż przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji RP odnosi się do pracowników, natomiast funkcjonariusza nie łączy z Policją stosunek pracy, ale stosunek administracyjny.

W ocenie organu odwoławczego, prawo do płatnego urlopu expressis verbis nie zostało naruszone, co potwierdza reguła zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która umożliwia ograniczenie praw i wolności.

Organ odwoławczy uznał, że - brew zarzutom strony skarżącej - nie naruszył także art. 115a ustawy o Policji, albowiem na dzień orzekania jego normatywna treść w ogóle nie pozwalała na wyliczenie ekwiwalentu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 115a ustawy o Policji nie statuuje prawa do ekwiwalentu, gdyż prawo takie wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że strona skarżąca niezasadnie zarzuciła naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż przepis ten nie daje prawa organowi administracji publicznej do kreowania norm prawnych, a takiej działalności domaga się skarżący.

Komendant Główny Policji podniósł, że proces legislacyjny jest jednoznaczny, a władza wykonawcza ma jedynie wykonywać przepisy tworzone i uchwalane przez władzę ustawodawczą. Według organu odwoławczego, żaden sąd ani trybunał nie może utworzyć normy prawnej wbrew woli władzy ustawodawczej, gdyż zakres swobody orzekania kończy się tam, gdzie zaczyna ustawa, co wynika wprost z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji uznał za błędne stwierdzenie skarżącego, jakoby organ Policji mógł podjąć wypłatę na podstawie wyłącznie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak na to wskazuje skarga. Zdaniem organu odwoławczego, takie stanowisko skarżącego ma na celu nakłonienie organu (osób odpowiedzialnych) do naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych, zwłaszcza. że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi źródeł prawa oraz podstawy wypłaty świadczeń finansowych w konkretnej sprawie indywidulanej.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że nie można postawić znaku równości pomiędzy pracowniczymi dniami wolnymi od pracy, których limit roczny jest znany z góry, z czasem służby policjantów, dla których czas wolny od służby i czas służby (wykonywania zadań służbowych) są niezależne od tego, jaki dzień ustawodawca uzna za dzień wolny od pracy, a jaki nie.

Komendant Główny Policji stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego prawidłowo interpretowany stanowi wskazówkę dla ustawodawcy do uregulowania badanej kwestii w sposób podobny, analogiczny, przypominający, etc. do rozwiązań stosowanych w ustawie z 1951 r., ale nie zmienia on faktu, iż nie jest to nakaz stosowania tej ustawy wprost.

Komendant Główny Policji wskazał, że nie można też zgodzić się z pojawiającymi się poglądami, jakoby w przypadku obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uposażenie za 1 dzień urlopu powinno być równe uposażeniu za 1 dzień służby. Zdaniem organu odwoławczego, takiego prostego mechanizmu nie ma nawet w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, bowiem i tu przy obliczaniu ekwiwalentu nie stosuje się zastępowalności w stosunku 1:1.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji jednoznacznie uznał, że brak przepisu uniemożliwia organowi dokonanie wypłaty ekwiwalentu w rozmiarze żądanym przez stronę skarżącą, albowiem nie wiadomo, czy żądanie to jest zgodne z przepisem prawa.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że brak przepisów dotyczących tych kwestii, regulujących ją w sposób zgodny z normami zasadniczymi, uniemożliwia uczynienie zadość żądaniu strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r., jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając decyzję z dnia [...] września 2019 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2008-2012 - dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Policji obu instancji, wydając sporne decyzje, dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., a także art. 9 k.p.a., z uwagi na niepodjęcie wszelkich możliwych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym m.in. poprzez całkowite zlekceważenie motywów pisemnego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy Policji obu instancji, wydając sporne decyzje, dopuściły się naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 i art 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że brak jest podstaw prawnych do wyliczenia i wypłaty należnego skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2008-2012, pomimo, że z uzasadnienia wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, wynika, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając przedmiotowe decyzje w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych wyżej przepisów miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 r.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć na wstępie, że z przepisu art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, a także z art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję RP za najwyższe prawo w RP oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) - wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej, zgodne z zasadą praworządności, oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją RP (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. K. Działocha /w:/ Pojęcie wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce konstytucyjnej organów państwa, pod red. K. Działochy i S. Jarosz-Żukowskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2013, s. 22; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17).

W niniejszej sprawie skarżący M. W. oparł swoje żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Trybunał wskazał, że obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Jednocześnie, Trybunał stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Trybunał uznał, że interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. W konsekwencji, Trybunał wskazał, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Należy zauważyć, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego regulują przepisy Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). W konsekwencji, powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania, jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07).

Z kolei, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (zob. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Warto zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r., wydanej w sprawie sygn. akt II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP - podniósł, iż celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja RP przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji RP, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10). Z kolei, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14).

Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez inne składy orzekające sądów administracyjnych, które przyjęły, iż - wbrew sugestiom organów Policji obu instancji - istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 419/19 i powołane tam: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, sygn. akt III SA/Gd 204/19 i sygn. akt III SA/Gd 218/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19 oraz z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19; podobnie: /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 499/20, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 399/20).

Warto zauważyć, iż w orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, iż na skutek przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Sądy uznały, że jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.

W tej sytuacji, rozważając stanowisko zarówno Komendanta Głównego Policji, jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], którzy wskazywali na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. W konsekwencji, zdaniem Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Nie ulega wątpliwości, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei, pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W tej sytuacji, jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą - zdaniem Sądu - uniemożliwiać realizacji gwarantowanego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Według Sądu, uznać należy, że niewątpliwie wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez TK.

Wprawdzie, nie ulega wątpliwości, jak słusznie podniosły również organy Policji obu instancji, iż zalecana byłaby inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże - w ocenie Sądu - zasadne jest odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na względzie powyższe, zasadne jest przyjęcie tezy, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania strony skarżącej.

Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny ekwiwalent, będący substytutem urlopu wypoczynkowego, powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z tego też względu obecny brak w przepisach pragmatyki policyjnej określenia sposobu ustalania współczynnika do naliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (regulacji stricte technicznej) nie może być uznany za brak nieusuwalny, tamujący realizację uprawnień zagwarantowanych funkcjonariuszowi ustawowo. Dlatego też zwrócić należy uwagę na potrzebę uzupełnienia powstałej na skutek bierności prawodawcy luki w prawie. Z luką bierności mamy do czynienia, gdy luka jest wynikiem zaniedbania organu odpowiedzialnego za występowanie danej regulacji, przepisu. W celu uzupełnienia luk prawnych "extra legem" (powstałych, gdy system norm bezpośrednich nie wypowiada się o danym stanie faktycznym, chociaż powinien, organ stosujący prawo nie może znaleźć w przepisach prawnych normy prawnej, z której wynikałyby skutki pozytywne), tworzone są normy pośrednie. Powstają one w wyniku zastosowania reguł tzw. argumentacji prawniczej. Jedną z nich jest wnioskowanie per analogiam - wnioskowanie na podstawie podobieństwa. Analogia legis (z ustawy) występuje wtedy, gdy do jakiegoś stanu faktycznego nieuregulowanego normą bezpośrednią, stosuje się normy prawne, odnoszące się bezpośrednio do innego stanu. Istotne jest przy tym prawdopodobieństwo obu tych stanów faktycznych. Z podobieństwa obydwu stanów wnioskuje się o podobieństwie skutków prawnych. O ile niekiedy obowiązujące przepisy mogą zakazywać posługiwania się analogią, tak się dzieje w prawie karnym (z uwagi na zabezpieczenie pewności prawa lub szczególnej ochrony niektórych wartości), to analogia jest dopuszczalna i ma istotne znaczenie w prawie cywilnym oraz prawie administracyjnym.

Organ zatem powinien rozważyć, czy wobec braku stosownego przepisu prawnego natury technicznej, określającego współczynnik służący do ustalenia ekwiwalentu za 1 dzień urlopu, nie zastosować w tej mierze rozwiązań prawnych stosowanych w innych pragmatykach służbowych, bądź stosowanych na gruncie prawa pracy. W tym ostatnim przypadku prawodawca precyzyjnie określił metodę ustalania współczynnika służącego do ustalania ekwiwalentu w każdym roku kalendarzowym (vide: § 19 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop).

W odniesieniu do powołanego przez Komendanta Głównego Policji argumentu o konieczności wprowadzenia przez ustawodawcę przepisów intertemporalnych, zapewne aby wprowadzić cezurę czasową dla realizacji roszczeń, trzeba zwrócić uwagę, iż wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można przy tym przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie zastosował. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art.115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Rzeczą organów Policji jest zatem rozpatrzyć wniosek skarżącego - przyjmując, iż art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - stanowi wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy Policji, zobowiązane będą oczywiście uwzględnić obowiązujące przepisy prawa, w tym wszelkie zmiany legislacyjne, które w międzyczasie weszły w życie, pamiętając jednak, iż w państwie praworządnym niedopuszczalne są jakiekolwiek naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających m.in. z art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w tym przepisie zasady demokratycznego państwa prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.