Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 306/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80, art. 77 pat. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59a ust. 2. art. 59c, art. 59f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek ( spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Dz. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem niezgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę przy realizacji przebudowy i adaptacji budynku usługowego na budynek usługowo-administracyjny I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu I instancji. II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. postanowieniem z dnia[...]., (Nr[...]) wymierzył inwestorowi - Gminie Miejskiej Dz., karę z tytułu stwierdzenia niezgodności obiektu z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki w wysokości [...]zł.

W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...]r. Gmina Miejska Dz., złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie adaptowanego budynku usługowego na funkcję usługowo – administracyjną wraz z wewnętrznymi instalacjami, położonego w Dz. przy ul. Z. [...], na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb – N.M. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] obowiązkowej kontroli inspektorzy PINB w Dz. stwierdzili dokonanie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a w szczególności od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegają na niezgodności z projektem zagospodarowania działki. Inwestor bowiem w trakcie realizacji inwestycji dokonał zmian dotyczących projektu zagospodarowania terenu polegających na zwiększeniu powierzchni parkingu przed budynkiem na działkach [...] i [...]co spowodowało zbliżenie jego do pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz poszerzenie w kierunku granicy z działką nr[...]. Inwestor także zmienił kształt i lokalizację chodnika, położonego na działce nr [...], między parkingiem, a wejściem od strony ściany szczytowej, poprzez zbliżenie chodnika do budynku oraz zmianę kształtu chodnika na łukowy. Nadto wskazano, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu parking pięciostanowiskowy o wym. stanowiska 2,50 x 5,00m jest oddalony od granicy z działką nr [...] i od pochylni dla osób niepełnosprawnych o około 1,60m, natomiast w terenie parking jest zbliżony do granicy z działką nr [...], co także wynika z pomiaru geodezyjnego "aktualizacja mapy zasadniczej", dokumentu dostarczonego przez inwestora, przy składaniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Z tegoż pomiaru geodezyjnego wynika także zmiana dotycząca lokalizacji trasy chodnika. Powyższe – zdaniem organu I instancji – świadczy o tym, że inwestor wykonał parking oraz miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych i chodnik między wyjściem w ścianie szczytowej, a parkingiem niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Te niezgodności są nieprawidłowością, o której mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W dalszej części podkreślono, że stosownie do postanowień art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiąca iloczyn stawki opłat, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 4 karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii, gdy w skład obiektu budowlanego wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom. W związku z tym, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia[...] Starosta Dz. określił, że przedmiotowy obiekt należy do kategorii XII/XVII, z tego też względu uznając wydaną decyzję przez organ administracji architektoniczno – budowlanej za wiążącą dla organu nadzoru budowlanego, ustalono w oparciu o załącznik do ustawy Prawo budowlane, że dla XVII kat. obiektu współczynnik (k) wynosi 15, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,5. Natomiast zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane stawka (s) niezależnie od kategorii wynosi 500 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył burmistrz gminy miejskiej Dz., wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu podał, że zadanie inwestycyjne będące przedmiotem kontroli polegało na remoncie i adaptacji istniejącego budynku na potrzeby Ośrodka Pomocy Społecznej oraz, w części dotyczącej zagospodarowania terenu, na budowie chodnika i 10 miejsc parkingowych. Ze względu na nieskomplikowany technicznie i niewielki zakres roboty drogowe nie wymagały opracowania odrębnego projektu budowlanego. Zakres robót oraz sposób ich wykonania został określony w części opisowej projektu architektoniczno - budowlanego w pozycji 5.8. Lokalizację chodnika i miejsc parkingowych przedstawiono orientacyjnie na rysunku nr 1, bez podawania wymiarów, co oznacza, że projektant pozostawił inwestorowi i wykonawcy swobodę, co do sposobu wykonania tych robót. Zgodnie z tym utwardzono teren przed budynkiem do krawędzi drogi i wyznaczono na nim 5 miejsc parkingowych po lewej stronie wejścia do budynku oraz 6 miejsc parkingowych (w tym 1 miejsce dla osób niepełnosprawnych) po prawej stronie wejścia do budynku.

W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca wyjaśniła, że w trakcie kontroli kontrolujący zarzucił, iż inwestor podczas realizacji inwestycji, dokonał zmian dotyczących projektu zagospodarowania terenu polegających na:

1) zwiększeniu powierzchni parkingu przed budynkiem na działkach [...] i [...], co spowodowało jego zbliżenie do pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz poszerzenie w kierunku działki [...];

2) zmianie kształtu i lokalizacji chodnika, położonego na działce [...], między parkingiem, a wejściem od strony ściany szczytowej, poprzez zbliżenie chodnika do budynku, oraz zmianie kształtu części chodnika na łukowy.

Te zaś zmiany, zdaniem kontrolującego, stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i są podstawą do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu i do ukarania inwestora karą pieniężną.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w kwestionowanym postanowieniu strona skarżąca podniosła, że:

1) nie dokonano zwiększenia powierzchni parkingu przed budynkiem, lecz przesunięto jedynie linie wyznaczające miejsca postojowe (oznakowanie poziome) w kierunku pochylni dla niepełnosprawnych, przez co uzyskano lepszą komunikację pomiędzy parkingiem a wejściem do budynku od strony ściany szczytowej. W ocenie strony kwestionującej powyżej opisane postanowienie nie stanowi to zmiany projektu zagospodarowania terenu, gdyż projekt tylko orientacyjnie wskazywał położenie miejsc postojowych, nie podając w tym zakresie konkretnych wymiarów;

2) nie poszerzono parkingu w kierunku działki [...] (ulicy). Pomiędzy liniami wyznaczającymi miejsca postojowe a krawędzią ulicy zachowano, zgodnie z projektem, utwardzony pas umożliwiający wjazd na parking;

3) projekt budowlany nie określał odległości chodnika od ściany szczytowej budynku. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie organu kontrolującego, że inwestor poprzez taką lokalizację chodnika dokonał jego zbliżenia do budynku. Zauważył nadto, że kontrolujący organ nie podaje przy tym żadnych odległości posługując się jedynie zwrotem "zbliżenie chodnika do budynku", co jest spowodowane tym, że projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie żadnych wymiarów;

4) jedynym odstępstwem od projektu zagospodarowania terenu jest dokonana przez inwestora zmiana kształtu chodnika na łukowy. Było to konieczne z uwagi na to, że według szkicu przedstawionego na rys. nr [...] projektu budowlanego (orientacja) wylot chodnika został usytuowany na wysokości skrajnego miejsca parkingowego, co w przypadku zajęcia tego miejsca przez parkujący samochód uniemożliwiałoby komunikację pieszą pomiędzy wejściem do budynku a parkingiem.

Zdaniem burmistrza Dz. dokonana zmiana stanowiła nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego i nie wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach zarzucono organowi kontrolującemu naruszenie przepisu art. 36a Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację, co skutkowało wydaniem niekorzystnej dla inwestora decyzji administracyjnej oraz nałożeniem kary pieniężnej, jak również naruszenia art. 77 § 1 i 107 § 3 KPA w zakresie zebrania i przeprowadzenia dowodów.

Podniesiono nadto również i zarzut naruszenie art. 7 KPA przez to, że organ kontrolujący nie dołożył należytych starań i nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ kontrolujący ograniczył się jedynie do pobieżnych oględzin, nie dokonał pomiarów obiektów budowlanych, a swoją decyzję oparł nie na konkretnych dowodach, lecz na subiektywnych spostrzeżeniach.

Wskazano także, że wobec znikomego nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego, organ kontrolujący mógł zastosować przepis art. 59 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego i dopuścić obiekt do użytkowania określając termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Taki tryb działania byłby tym bardziej uzasadniony, że przedmiotowy obiekt, to Ośrodek Pomocy Społecznej, a więc inwestycja oczekiwana przez dużą grupę najuboższych mieszkańców Dz.

Z ostrożności procesowej zarzucono również błędne zastosowanie przez organ kontrolujący współczynnika kategorii obiektu budowlanego przy obliczeniu wymierzonej kary, co miało istotny wpływ na wysokość kary. Otóż mimo, że projektant nazwał projekt budowlany jako przebudowę i adaptację budynku usługowego na funkcję usługowo - administracyjną, to planowane i faktyczne przeznaczenie obiektu określone zostało jako Ośrodek Pomocy Społecznej. Znajduje to potwierdzenie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r., jak również w opisie technicznym projektu budowlanego (str. 5 poz. 1.3. i poz. 2). Z tego też względu obiekt powinien być zaliczony do XI lub XII kategorii obiektów budowlanych. Według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do kategorii XI zalicza się, między innymi, budynki opieki społecznej i socjalnej, co jest adekwatne do rzeczywistej funkcji przedmiotowego obiektu, a do kategorii XII budynki terenowej administracji rządowej i samorządowej. W ocenie strony wnoszącej zażalenie "nieporozumieniem" jest zaliczenie obiektu do kategorii XVII, która obejmuje: budynki handlu, gastronomii i usług, jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe garaże i budynki dworcowe.

Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego nie powinien powielać błędu, jaki popełnił uprzednio Starosta Powiatowy kwalifikując w ten sposób obiekt w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zważywszy, że przy kategorii Xl i XII współczynnik kategorii obiektu wynosi odpowiednio 4,0 i 5,0, a przy kategorii XVII współczynnik ten wynosi 15,0, to – zdaniem strony wnoszącej zażalenie - nie ulega wątpliwości, że błędne zastosowanie kategorii obiektu miało bezpośredni wpływ na rażące zawyżenie zastosowanej kary.

Postanowieniem z dnia [...]r., (Nr[...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, że analiza stanu faktycznego w oparciu o przedstawioną przez organ I instancji dokumentację, wskazuje na jednoznaczność dokonanych ustaleń i prawidłowość przyjętej kwalifikacji stanu faktycznego. Z uwagi zaś na fakt, iż kara wymierzana na podstawie art. 59 f Prawa budowlanego jest sankcją o znacznej dolegliwości dla inwestora, materiał dowodowy stanowiący podstawę jej wymierzenia, winien być zebrany w sposób wyjątkowo skrupulatny, aby nie pozostawić jakiejkolwiek wątpliwości co do zasadności działania organu orzekającego.

W ocenie organu zażaleniowego argumenty strony kwestionującej podjęte rozstrzygnięcie, a podniesione we wniesionym zażaleniu nie wpływają na zasadność nałożonej kary. Dla zastosowania bowiem sankcji finansowej z art. 59f Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy zatajone przez inwestora odstępstwo ma charakter istotny, czy też nieistotny. Ważne jest natomiast, że inwestor nie dopełnił czynności wymaganych przez prawo dla zalegalizowania poczynionych odstąpień, wskutek czego w toku obowiązkowej kontroli budowy organ nadzoru budowlanego zauważa nieprawidłowość w zakresie wynikającym z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Karze podlega bowiem nieprawidłowość stwierdzona w toku obowiązkowej kontroli, niezależnie od faktu czy ma ona charakter odstąpienia istotnego czy nieistotnego.

Jak dalej wyjaśnił organ odwoławczy – aby inwestor mógł się uchronić od sankcji opisanej w art. 59 f Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia niezbędne jest uzyskanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast nieistotne odstąpienie od projektu wymaga spełnienia przez inwestora wymogu wynikającego z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uwidocznienie dokonanych zmian w oświadczeniu kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 a ustawy. Istotnym jest także, iż zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, kwalifikacji prawnej odstąpienia dokonuje projektant. Skoro w niniejszym przypadku inwestor uważa, iż poczynione zmiany miały charakter nieistotny (i przeświadczenie to podziela projektant), dla legalnego charakteru tych zmian niezbędne było złożenie przez kierownika budowy oraz projektanta oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym uwidocznionoby dokonane zmiany. Tymczasem, jak wskazują akta sprawy - inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w całości zataił fakt wprowadzenia zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu, gdyż oświadczenie kierownika budowy nie wskazuje na jakiekolwiek odstąpienie od projektu, co więcej - kierownik budowy złożył oświadczenie o zrealizowaniu obiektu w całości zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Skoro organ stopnia powiatowego w toku obowiązkowej kontroli stwierdził nieprawidłowość w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej to był zobowiązany do nałożenia kary, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., istniejące dowody przesądzają w sposób jednoznaczny o zasadności naliczenia w stosunku do strony postępowania kary finansowej, o której mowa w art. 59 f Prawa budowlanego, gdyż poczynione przez nią zmiany (chociażby w znikomym zakresie) doprowadziły do powstania, udokumentowanych w toku obowiązkowej kontroli, nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, o których art. 59 a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu II instancji bez wpływu na ocenę zasadności orzeczenia organu I instancji pozostaje również argumentacja strony, dotycząca błędnego określenia przez organ orzekający obiektu budowlanego, w celu obliczenia wysokości kary. Kategoria obiektu określana jest bowiem w decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Ustalenia dokonane w takiej decyzji są wiążące dla organów nadzoru budowlanego, gdyż organy te nie są władne do zmiany rozstrzygnięć wydawanych przez odrębne organy administracyjne, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, biorąc pod uwagę niesporność dokonanych ustaleń faktycznych oraz zasady naliczania kar wynikające z art. 59 f Prawa budowlanego, wyliczenie wysokości sankcji finansowej – zdaniem organu II instancji - uznać należy za poprawne z punktu widzenia prawa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina Miejska Dz., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucono, iż wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 KPA oraz art. 36a ust. 5, art. 59a i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu, a dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad postępowania w zakresie zebrania, przeprowadzenia i oceny dowodów. Nie dokonał także analizy materiału dowodowego, zebranego przez organ pierwszej instancji, w kontekście zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Bezkrytycznie potwierdził jedynie ustalenia tego organu, nie przeprowadzając na ich potwierdzenie dowodów uzupełniających. Pominął zwłaszcza zarzut skarżącego, że organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia tylko na oględzinach obiektu, nie dokonując żadnych pomiarów. Nie dokonał weryfikacji ustaleń organu pierwszej instancji, czy doszło rzeczywiście do zwiększenia powierzchni parkingu i jego zbliżenia do ulicy, jak również zbliżenia chodnika do budynku. Zdaniem skarżącej gminy brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do wyżej wymienionych zarzutów, stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 KPA.

Nadto – w ocenie skarżącej - organ drugiej instancji nie dokonał ustalenia, czy zmiana kształtu części chodnika stanowi istotne czy nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego i czy w świetle argumentów skarżącego w ogóle można mówić w tym zakresie o odstępstwie od projektu.

Zdaniem Gminy Miejskiej Dz. organ drugiej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przyjmując, że każde odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego skutkuje nałożeniem kary. Zdaniem skarżącego tenże przepis w związku z art. 59a powołanej ustawy, nie może być stosowany w oderwaniu od art. 36a ust. 5. Doprowadziłoby to bowiem do absurdalnego, niezamierzonego przez ustawodawcę wniosku, że każde, nawet najmniejsze odstępstwo od projektu podlega karze pieniężnej. Aby temu zapobiec należy, zdaniem skarżącej, przyjąć jako kluczową przesłankę zawartą w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącą, że karę nakłada się tylko w razie stwierdzenia nieprawidłowości, a nie odstępstwa w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 powołanej ustawy. W tych okolicznościach wobec znikomego, nieistotnego odstępstwa w zakresie kształtu chodnika, organ pierwszej instancji mógł zastosować przepis art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego i dopuścić obiekt do użytkowania, określając termin usunięcia stwierdzonego odstępstwa. Byłoby to tym bardziej uzasadnione zważywszy, że przedmiotowy obiekt to Ośrodek Pomocy Społecznej, a więc inwestycja oczekiwana przez dużą grupę najuboższych mieszkańców Dz. Ponadto zakres rzeczowy i finansowy robót związanych z budową parkingu i chodnika, w stosunku do całej inwestycji, wynosi zaledwie 5,2%. Tak więc w sytuacji, gdy podstawowy obiekt /budynek/ został wykonany bez zastrzeżeń, nałożenie kary i nieudzielanie zezwolenia na użytkowanie całego obiektu musi budzić uzasadnioną obawę obywateli, czy rzeczywiście ustawowe funkcje kontrolne w tym zakresie są przez nadzór budowlany właściwie realizowane.

W ocenie strony skarżącej organ drugiej instancji błędnie przyjął, że ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego, niezgodna z projektem i ze stanem faktycznym, stanowi właściwą podstawę do obliczenia kary pieniężnej.

Poza wyżej przedstawionymi zarzutami skarżący podniósł nadto zarzut rażącego naruszenia zasad postępowania przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej. Otóż postanowienie o nałożeniu kary zostało wydane w dniu [...], podczas gdy protokół z kontroli, który stanowił podstawę do wydania postanowienia, został skarżącemu przedstawiony do podpisania w dniu [...]r. Podpisanie i doręczenie skarżącemu protokołu odbyło się w siedzibie skarżącego, co potwierdza adnotacja zamieszczona na protokole. Powyższe oznacza więc, że postanowienie zostało wydane przed zakończeniem postępowania dowodowego, co już samo w sobie stanowi podstawę do jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. powyższej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji przez Sąd ma miejsce gdy: nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 KPA lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak bowiem decyzja I instancji jak i II została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Stosownie do postanowień art. 59 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006, Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola, o której mowa w ust. 1 obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy ( art. 59a powyższej ustawy).

Zgodnie zaś z art. 59c. Prawa budowlanego właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, sporządza protokół w trzech egzemplarzach. Jeden egzemplarz protokołu doręcza się inwestorowi bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli, drugi egzemplarz przekazuje się organowi wyższego stopnia, a trzeci pozostaje we właściwym organie ( art. 59d ust. 1 powyższej ustawy).

W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty wynosi 500 zł, a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii (art. 59f ustawy Prawo budowlane).

Z powyższych regulacji normatywnych wynika, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia kary jest stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w określonym zakresie. Obowiązek wezwania organu do przeprowadzenia kontroli spoczywa na inwestorze. Jak podnosi się w literaturze pod pojęciem wezwania należy rozumieć dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego oraz złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a także złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (por. Z.Cieślik, S.Szuster,, Komentarz do art. 59c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el. 2003).

W niniejszym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz., po przeprowadzeniu kontroli wymierzył inwestorowi karę pieniężną, w wysokości [...] zł., argumentując, iż wykonanie prac inwestycyjnych nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwo polegało natomiast na niezgodności z projektem zagospodarowania działki poprzez zwiększenie powierzchni parkingu przed budynkiem na działkach [...] i [...], co spowodowało jego zbliżenie do pochylni dla osób niepełnosprawnych. Poszerzono także chodnik w kierunku granicy z działką nr [...], zmieniając jednocześnie jego kształt na łukowy.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę tak organ I instancji, jak i organ II instancji w sposób niedostateczny wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego sprawy, spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, czym naruszył postanowienia art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168).

Przede wszystkim zważyć należy, iż podstawę dla wydania postanowienia organu I instancji stanowiły wyniki przeprowadzonej w dniu[...] obowiązkowej kontroli, z której spisano protokół, stanowiący podstawowy dokument stwierdzający przeprowadzenie kontroli oraz dokonane ustalenia. Wobec powyższego protokół ten powinien spełniać wymagania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Winien on zatem być sporządzony tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 KPA). Zgodnie z tezą nieopublikowanego wyroku NSA z 26 stycznia 2000r.,(sygn. akt SA/Rz 2134/98) protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 377).

Protokół sporządzony w niniejszej sprawie ograniczony został w zasadzie do sformułowań: "TAK", "NIE" lub "WG OŚWIADCZENIA KIEROWNIKA BUDOWY". Nawet ustalając niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu nie wskazano dokładnie, na czym to uchybienie polegało, jedynie w sposób ogólnikowy zaznaczono, iż nastąpiła zmiana trasy chodnika i zwiększenie powierzchni parkingu. W ocenie sądu tak sporządzony protokół nie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy proceduralne, a zatem nie może stanowić podstawy ustaleń okoliczności faktycznych.

Z przepisu art. 10 § 1 KPA wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Reguła ta uprawnia stronę do czynnego udziału w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia do jego zakończenia. Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008r., o sygn. akt III SA/Wr 417/07, podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę: "realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku od spełnienia, którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego sąd nie miał wątpliwości, iż organ nadzoru budowlanego w sposób rażący dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowienie nakładające na inwestora karę pieniężną zostało wydane w dniu[...]., natomiast protokół z obowiązkowej kontroli powyższej inwestycji został doręczony stronie skarżącej w dniu[...]. Z takim postępowaniem organu I instancji nie sposób się zgodzić. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie orzeczenia w sprawie przed zakończeniem postępowania dowodowego, uniemożliwiając tym samym stronie skarżącej wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu.

Sąd nie miał wątpliwości, iż organ nadzoru budowlanego uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów, uregulowanej w art. 80 KPA zgodnie, z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie uczynienie zadość tejże regule nie było możliwe, z uwagi na zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym naruszenia postanowień art. 77 § 1 KPA. Tenże przepis zapewnia realizację zasady prawdy obiektywnej, obligując organ prowadzący postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 402-405).

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, badając zgodność kwestionowanego orzeczenia z przepisami prawa uznał, że tak zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzająca je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem regulacji prawnych. Przesłanką bowiem wydania postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej było stwierdzenie nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust.2 Prawa budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił jednak na dostateczne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organy obu instancji nie dysponowały materiałami, które pozwoliłyby rzetelnie zbadać stan faktyczny, a zatem nie wyjaśniły wszystkich okoliczności rozstrzyganej sprawy, a tylko należycie ustalony stan faktyczny pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Ponadto naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, która to umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.