Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2478/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 4b
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 417/13 w sprawie ze skargi T.M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania policjanta winnym popełnienia zarzuconych mu czynów i wymierzenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 417/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T.M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 7 lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie uznania policjanta winnym popełnienia zarzucanych mu czynów i wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzeczeniem nr [..] z dnia 20 grudnia 2012 roku, Komendant Miejski Policji w Łodzi uznał młodszego aspiranta T.M., asystenta Ogniwa l Referatu Zdarzeń Drogowych Wydziału Ruchu Drogowego winnym tego, że:

- w dniu 8 października 2012 roku na ul. [..] dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej w ten sposób, że około godziny 16:40 spał na prawym przednim fotelu radiowozu oznakowanego, przez co nieprawidłowo wykonywał czynności służbowe, do których był zobowiązany pełniąc służbę w charakterze dowódcy patrolu zmotoryzowanego Ambulansu Pogotowia Ruchu Drogowego, tj. o czyn z art. 132 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji.

- w dniu 8 października 2012 roku około godziny 16.40 na ul. [..] popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu zasad etyki zawodowej w ten sposób, że pełniąc służbę w patrolu zmotoryzowanym spał na prawym przednim fotelu radiowozu oznakowanego, przez co jego zachowanie charakteryzowało się brakiem dbałości o społeczny wizerunek Policji i prowadziło do obniżenia społecznego zaufania do niej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w zw. z § 23 załącznika do Zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie " Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z dnia 7 stycznia 2004 roku).

Policjantowi wymierzono karę dyscyplinarną nagany.

W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 8 października 2012 r. w godzinach 10:00 - 22:00 mł. asp. T.M. pełnił służbę wspólnie ze st. sierż. K.K. w patrolu zmotoryzowanym "APRD" jako dowódca patrolu. O godz. 14:20 z polecenia dyżurnego WRD KMP w [..] policjanci udali się na ul. [..], celem obsługi zaistniałego zdarzenia drogowego. Po wykonaniu czynności służbowych związanych ze zdarzeniem wsiedli do radiowozu i przystąpili do sporządzania wymaganej dokumentacji. Po pewnym czasie mł. asp. T.M. przesiadł się na przednie prawe siedzenie radiowozu, zamknął oczy i zasnął. Śpiącego policjanta zauważył przejeżdżający ul. [..] insp. C.P. - zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, który zatrzymał się na miejscu zdarzenia. Inspektor C. P, ustalił dane osobowe funkcjonariuszy i o zaistniałej sytuacji powiadomił Naczelnika WRD KMP w Łodzi w celu podjęcia dalszych czynności służbowych.

Przesłuchany w dniu 27 listopada 2012 r. w charakterze obwinionego mł. asp. T.M. przyznał się do przedstawionych mu zarzutów i złożył obszerne wyjaśnienia. Wskazał, iż w trakcie sporządzania protokołu poczuł silny ból głowy. W związku z tym przesiadł się na przednie prawe siedzenie radiowozu i wyjął ze schowka tabletki przeciwbólowe, które zażył. Pozostając na przednim siedzeniu, pomagał st. sierż. K.K. redagować treść notatki urzędowej ze zdarzenia drogowego. Nagle poczuł silne znużenie, wskutek którego zamknął oczy i bezwiednie zasnął na chwilę. Wtedy do drzwi radiowozu zapukał zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi. Nie zgłosił dyżurnemu bólu głowy, gdyż zażył lek przeciwbólowy i miał nadzieję, że ból szybko ustąpi. Według niego zaśnięcie na służbie spowodowane było zażyciem leku "Tramal", który jest lekiem przeciwbólowym dostępnym na receptę. Lek ten przepisany został przez lekarza rodzinnego. Oświadczył, że gdyby wykorzystał przerwę w zaplanowanym na odprawie czasie, to prawdopodobnie mógłby zregenerować podczas przerwy swoje siły i sytuacja zaśnięcia przez niego na służbie nie miałaby miejsca.

W toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego przesłuchano ponadto świadków T.R. i K.K.

Z treści przesłuchania świadków wynikało, że mł. asp. T.M. dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej polegającej na wykonywaniu czynności służbowych w sposób nieprawidłowy oraz popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu zasad etyki zawodowej policjanta. W ocenie organu fakt popełnienia przez funkcjonariusza przewinienia dyscyplinarnego nie budzi wątpliwości.

Od powyższego orzeczenia T.M. wniósł odwołanie podnosząc, iż w dniu 8 października 2012 roku podczas obsługi zdarzenia drogowego poczuł silny ból głowy. Zażył leki przeciwbólowe jakie posiadał na miejscu i po chwili, gdy ból zaczął ustępować, na kilka chwil zasnął, co zauważył przejeżdżający tamtędy zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi. Zaśnięcie trwało chwilę. Po przejściu na przód radiowozu nie powrócił na tył pojazdu, gdyż te części radiowozu są ze sobą połączone, i siedząc na przednim fotelu cały czas nadzorował kolegę, sporządzającego notatkę służbową oraz pomagał w jej redagowaniu. T.M. wskazał, że gdyby chciał się po prostu przespać, to nie przesiadałby się z tylnej części radiowozu, który posiada przyciemniane szyby i nie ma możliwości wglądu do wnętrza tej części radiowozu. Mimo bólu i złego samopoczucia chciał wypełniać do końca swoje obowiązki służbowe w trosce o dobro służby. T.M. wniósł o nienakładanie kary dyscyplinarnej i wydanie orzeczenia o uznaniu winy z jednoczesnym odstąpieniem od ukarania.

Po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem nr [..] z dnia 7 lutego 2013 r., działając na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2011 roku, nr 230, poz. 137 z późn. zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że stosownie do art. 132. ust. 1 ustawy o Policji - policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów ust. 2 tegoż artykułu. Stosownie do art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy.

W myśl § 23 załącznika do zarządzenia Komendanta Głównego Policji w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" - policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż obwiniony spał w radiowozie w toku służby pełnionej w dniu 8 października 2012 roku. Fakt ten potwierdzają zeznania przesłuchanych w charakterze świadków, mł. insp. C.P. i st. sierż. K.K. oraz wyjaśnienia samego obwinionego. Bezsporne jest również, iż na obwinionym jako dowódcy patrolu ciążył szczególny obowiązek w zakresie dbałości o prawidłowy przebieg służby i realizowanych w jej toku czynności. Śpiąc, co jest oczywiste, obwiniony nie realizował swoich obowiązków w ogóle, tym samym zarzut nieprawidłowego wykonywania czynności uznać należy za zasadny. Zachowanie obwinionego stanowiło również negatywny przykład dla młodszego stopniem funkcjonariusza, którego służbę winien nadzorować i wspierać z racji wykonywanych obowiązków dowódcy parolu. Stanowi to zarazem, okoliczność mającą wpływ na zaostrzenie wymiaru kary w rozumieniu art. 134h ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Zdaniem organu widok śpiącego w umundurowaniu służbowym, w trakcie służby, w pojeździe służbowym, funkcjonariusza Policji nie wpływa pozytywnie na wizerunek Policji, jako formacji powołanej do służby społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W zakresie okoliczności przemawiających na korzyść obwinionego uwzględniono pełnienie służby mimo złego samopoczucia, zmęczenie spowodowane służbą (zaplanowaną od godziny 10 do 22), niewykorzystanie przerwy w zaplanowanym czasie (tj. od 14 do 14:45) oraz nieumyślność popełnienia zarzucanych czynów.

Obwiniony zażywając lek przepisany przez lekarza, co najmniej powinien zdawać sobie sprawę z ewentualnych skutków ubocznych i tym samym je akceptować. Organ podkreślił, iż służba w Policji wymaga szczególnych predyspozycji psychofizycznych oraz podporządkowania się szczególnej dyscyplinie, czego obwiniony miał świadomość wstępując do służby.

Na powyższe orzeczenie T.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zażądał jego uchylenie w całości oraz dopuszczenia dowodu z akt osobowych skarżącego na okoliczność rzetelnego oraz nienagannego wykonywania obowiązków służbowych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 132 ust. 1, ust. 3 pkt 2 oraz art. 135j ust. 2 Ustawy o Policji w ten sposób, że zarówno w opisie zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego jak i w uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym wydanego orzeczenia nie znalazło się wskazanie czynności służbowej, której wykonania skarżący zaniechał lub czynności służbowej, którą skarżący wykonał nieprawidłowo. Ponadto nie wskazano, w jaki sposób skarżący naruszył zasady etyki, w tym obowiązek dbania o społeczny wizerunek Policji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 135g ust. 1 i 2 Ustawy o Policji w ten sposób, że organ nie uwzględnił okoliczności sprawy przemawiających na korzyść obwinionego, jednocześnie nie zastosował zasady rozstrzygania nie dających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego. Podniósł również zarzut naruszenia art. 134h ust. 2 pkt 4, bowiem organ uznał to za okoliczność zaostrzającą odpowiedzialność, iż zachowanie obwinionego stanowiło negatywny przykład dla młodszego stopniem funkcjonariusza, mimo iż z całokształtu okoliczności sprawy wynika wprost, iż zachowanie skarżącego nie spełniało przesłanek przewinienia dyscyplinarnego. Nawet jeśli uznać je za przewinienie dyscyplinarne, to nie było ono działaniem w obecności podwładnego. Organ w ocenie strony skarżącej naruszył ponadto art. 123 ust. 2 Ustawy o Policji nie biorąc pod uwagę okoliczności znikomej szkodliwości czynu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2 oraz niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa (art. 132 ust 3 ust. 1 i 3).

W świetle zaś treści art. 132a ustawy , przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi; 2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Wina określona w powołanym przepisie związana jest zarówno z umyślnym, jak i nieumyślnym przewinieniem dyscyplinarnym. Stopień winy powinien mieć wpływ na wymiar kary, albowiem zgodnie z art. 134h ust. 1 ustawy, wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby.

Zgodnie z art. 134 ustawy o Policji, karami dyscyplinarnymi są:

1) nagana;

2) zakaz opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania;

3) ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku;

4) wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe;

5) obniżenie stopnia;

6) wydalenie ze służby.

Przedstawiona gradacja kar jest swego rodzaju stopniowaniem środków, jakie mogą być zastosowane w konkretnej sprawie. Ustawodawca nie określił jednak, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każdy z nich. Pozostawił to do uznania właściwego organu. Kontrola uznaniowości w tym zakresie sprowadza się w istocie do oceny, czy organ badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy oraz czy uwzględnił dotychczasowy przebieg służby.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy, a w szczególności okoliczności popełnienia przez T.M. przewinień dyscyplinarnych, nie budzą wątpliwości. Również wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej nagany nie jest przejawem dowolności co do zastosowanej sankcji i nie może być poczytywane za nadmierną represję w stosunku do popełnionych przewinień dyscyplinarnych. Sąd nie stwierdził uchybień w zakresie zbierania dowodów, ani też nie dopatrzył się błędów w ustaleniach faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, fakt nieprawidłowego wykonywania przez skarżącego czynności służbowych, to jest zaśnięcie na przednim fotelu oznakowanego radiowozu nie budzi wątpliwości. Zdarzenie to miało miejsce w dniu 8 października 2012 r., podczas patrolu na ul. Jędrzejowskiej w Łodzi, w trakcie sporządzania dokumentacji dotyczącej wypadku drogowego. Policjant zasnął w czasie pełnienia służby, po zażyciu leku przeciwbólowego. Powyższe potwierdził sam T.M. podczas przesłuchania przeprowadzonego w dniu 27 listopada 2012 r. Skarżący w protokole przesłuchania obwinionego dokładnie i rzeczowo odniósł się do okoliczności zdarzenia. Jednocześnie wskazał, że nie zgłosił dyżurnemu bólu głowy. Oświadczył również, iż w jego ocenie przyczyną zaistniałego zdarzenia było zażycie leku o nazwie "Tramal", będącego lekiem przeciwbólowym dostępnym na receptę. Lek ten przepisany został przez lekarza rodzinnego, na bóle kręgosłupa i mięśni.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdza wyżej przedstawiony przebieg zdarzeń. Wynika to również z treści zeznań świadka K.K. Należy zatem stwierdzić, że skarżący w tej sytuacji faktycznie dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej. Niewadliwie zatem organy obu instancji przyjęły, że zaśnięcie w trakcie służby świadczy o nieprawidłowym wykonywaniu powierzonych funkcjonariuszowi czynności.

Sąd I instancji dodał, iż zgodnie z powołanym już punktem 2 art. 132 a ustawy, przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Zdaniem Sądu, w niniejszym stanie faktycznym T.M. niewątpliwie mógł i powinien przewidzieć, że zażycie leku przeciwbólowego o silnym działaniu może spowodować uboczne efekty niepożądane w postaci osłabienia bądź senności Jak zeznał sam skarżący przedmiotowy lek przepisywany jest przez lekarza. Jest to zatem preparat leczniczy stosowany podczas leczenia poważnych schorzeń. Zażywanie go przy bólu głowy umożliwiającym normalne funkcjonowanie organizmu świadczy o braku przezorności skarżącego. Mógł on zażyć lek o łagodniejszym działaniu, dostępny bez recepty wystawionej przez lekarza. T.M. miał możliwość poinformowania przełożonych o złym samopoczuciu i konieczności opuszczenia stanowiska pełnienia służby. Niezbędne było jednak uzyskanie na to ich zgody. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżący takiej zgody nie otrzymał. Nawet nie występował o jej udzielenie, choć przysługiwało mu takie uprawnienie. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że skarżący śpiąc podczas służby nie wykazał się należytą odpowiedzialnością, jaką powinien cechować się dowódca patrolu legitymujący się wieloletnim stażem pracy w Policji.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji stwierdził, że zarzucane skarżącemu przewinienia były przez niego zawinione, a tym samym organ prawidłowo wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Wymierzona kara nagany jest najłagodniejszą karą dyscyplinarną z katalogu wymienionego w art. 134 ustawy. Stosownie do art. 134a ustawy oznacza ona wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania. Kara nagany stanowi sformalizowaną dezaprobatę jego przewinienia.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie naruszyły przepisu art. 132 ust. 4 b ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku przewinienia niższej wagi przełożony dyscyplinarny może nie wszcząć postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą. Odstąpienie od wszczęcia postępowania w przypadku stwierdzenia przewinienia mniejsze wagi nie jest jednak obowiązkiem organu. W niniejszej sprawie organy dokładnie uzasadniły przyjęte stanowisko, uznając że dla dobra służby jednak właściwe jest wymierzenie najmniej dotkliwej dla policjanta kary dyscyplinarnej. Rozstrzygnięcie takie jest uzasadnione choćby tym że skarżący w chwili popełnienia przewinienia był dowódca patrolu, a zatem zobowiązany był działać z należytą ostrożnością i starannością, dając podwładnemu przykład rozważnego i w pełni profesjonalnego wykonywania czynności służbowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.M., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia, iż zarówno organ I jak i II instancji nie rozważył możliwości uznania zachowania skarżącego za przypadek mniejszej wagi uzasadniający odstąpienie od wszczęcia postępowania i przeprowadzenie ze obwinionym przewinienia dyscyplinarnego udokumentowanej w formie notatki rozmowy dyscyplinującej;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności przez pominięcie, w uzasadnieniu orzeczenia, że w przedmiotowej sprawie wymierzenie skarżącemu kary nagany powoduje obligatoryjne obniżenie dodatku funkcyjnego w granicach od 20% do 50% , na zasadach wskazanych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 152, poz. 1732), powyższe ustalenie przeczy twierdzeniom Sądu Administracyjnego, ze kara nagany oznacza wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania i jest najmniej dotkliwą kara dyscyplinarną;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a, przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanie faktycznym faktów przedstawionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności incydentalnego, nie znajdującego odniesienia w dotychczasowej nienagannej służbie skarżącego, charakteru przewinienia oraz faktu, iż organ I jak i II instancji nie rozważył możliwości uznania zachowania skarżącego za przypadek mniejszej wagi uzasadniający odstąpienie od wszczęcia postępowania i przeprowadzenie ze obwinionym przewinienia dyscyplinarnego udokumentowanej w formie notatki rozmowy dyscyplinującej.

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 132 ust. 4b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2011 Nr 287 poz. 1687) (dalej: ustawa o Policji) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy dokładnie uzasadniły przyjęte stanowisko uznając, że dla dobra służb, właściwe jest wymierzenie najmniej dotkliwej dla policjanta kary dyscyplinarnej, podczas gdy z wykładni funkcjonalnej przytoczonego przepisu wynika, że przełożony dyscyplinarny musi odnieść się do wagi czynu, na którą składają się okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby (stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby), rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, a w szczególności rozważyć i uzasadnić dlaczego dany przypadek nie stanowi przypadku mniejszej wagi uzasadniającego odstąpienie od wszczęcia postępowania i przeprowadzenie ze obwinionym przewinienia dyscyplinarnego udokumentowanej w formie notatki rozmowy dyscyplinującej;

2) § 8 ust. 8 pkt 1) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z dnia 6 grudnia 2001 r. zgodnie z którym: "Dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną", podczas gdy powyższe ustalenie przeczy twierdzeniom Sądu Administracyjnego, ze kara nagany oznacza wyłącznie wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania i jest najmniej dotkliwą kara dyscyplinarną.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zachodzą też okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutów naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, czyli wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie sposobu ich wykładni. Treść uzasadnienia wyroku powinna odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega między innymi na wyjaśnieniu dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie dane przepisy. Jeżeli skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to Sąd I instancji powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Jednakże, wadliwość uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd I instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Innymi słowy, dopiero taka konstrukcja uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453).

Przepis ten jest jednak tylko i wyłącznie przepisem proceduralnym, określającym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Kontrolowany wyrok Sądu I instancji spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu w świetle przyjętej przez ten Sąd koncepcji rozstrzygnięcia, jak również – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej odnosi się do zarzutów skargi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji. Także ocena autora skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie może stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, zgodnie z którym w przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zauważyć należy, iż konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ, to nie może zastosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić temuż Sądowi oddalającemu skargę naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P. p. s. a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 P.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. W takim zaś kierunku zmierzają argumenty zawarte w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego aktu, którego konieczność wyeliminowania wynikałaby z art. 135 P.p.s.a.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył przepisów prawa materialnego tj. art. 132 ust. ust. 4b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 132 ust.1 – 2 ustawy policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. W myśl ust. 3 pkt 3 art. 132 ustawy o Policji naruszeniem dyscypliny służbowej jest m. in. niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa.

Stosownie zaś do przepisu art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, w przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą.

W świetle obowiązujących uregulowań prawnych o rodzaju zastosowanej kary dyscyplinarnej decyduje przełożony dyscyplinarny. Do jego uznania pozostawiona została też możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania przewidziana w art. 132 ust. 4b, czy odstąpienia od wymierzenia kary o jakiej mowa w art. 135j ust. 5 ustawy. Wymienione uprawnienia przysługują wyłącznie przełożonemu dyscyplinarnemu i sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji nie jest władny wkraczać w tę materię. Przyznanie sądowi administracyjnemu prawa kontroli legalności orzeczeń dyscyplinarnych wynikające z art. 138 ustawy o Policji, nie uprawnia Sądu do decydowania za właściwy organ o tym jaka kara dyscyplinarna powinna zostać zastosowana, oraz o tym czy należało odstąpić od wszczęcia postępowania z uwagi na mały ciężar gatunkowy przewinienia lub tez odstąpić od ukarania z uwagi na niski stopień zawinienia lub szkodliwości czynu. W takiej bowiem sytuacji Sąd orzekałby niejako za właściwy organ, podczas gdy nie posiada kompetencji w tym zakresie, a tylko uprawnienia do oceny orzeczenia wydanego przez przełożonego dyscyplinarnego. W ramach przysługujących uprawnień Sąd ma prawo do oceny czy kara dyscyplinarna została wymierzona słusznie, czy znajduje się w katalogu kar przewidzianych ustawą, czy jest współmierna do popełnionego czynu oraz oceny czy wymierzenie kary nastąpiło z zachowaniem reguł określonych ustawą o Policji. Dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji ( por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014r. I OSK 2687/12 LEX nr 1449900 ).

Sąd I instancji nie mógł również naruszyć § 8 ust. 8 pkt 1) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, bowiem przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej nagany, a nie decyzja stanowiąca o obniżeniu dodatku funkcyjnego, o którym stanowi w/w przepis. Skoro zatem przepisu tego w sprawie nie stosowano, ani nie powinien on znaleźć zastosowania, to nie mógł on zostać naruszony.

Z tych powodów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.