Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1692/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej - organ odwoławczy, Dyrektor IAS) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 17, art. 18 i art. 64c § 1, 4 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1438 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej – Skarżący, ZUS, Wierzyciel), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. (dalej – organ egzekucyjny, Naczelnik US) z dnia [...] r. nr [...] obciążające Wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego wobec A Sp. z o.o. (dalej – Spółka) w kwocie [...] zł.

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ I instancji prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Spółki na podstawie wystawionych przez ZUS tytułów wykonawczych o nr: [...], [...] do [...] (14 szt.), [...] do [...] (6 szt.), [...], [...], [...] do [...] (23 szt.), [...] do [...] (18 szt.), [...] do [...] (6 szt.), [...] do [...] (6 szt.), [...] do [...] (6 szt.), [...] do [...] (2 szt.), [...] do [...] (2 szt.), [...] do [...] (4 szt.), [...]. Tytuły te dotyczyły nieuregulowanych przez Spółkę składek ZUS za lata 2005-2010.

W ramach postępowania egzekucyjnego Naczelnik US na podstawie powyższych tytułów wykonawczych dokonał czynności egzekucyjnych poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., tj.:

– egzekucję z pieniędzy;

– egzekucję z ruchomości;

– egzekucję z innych wierzytelności, w tym ich zajęcie dokonane w B Sp. z o.o. oraz C S.A.;

– egzekucję z rachunków bankowych, w tym zajęcia rachunków bankowych w D S.A., E S.A., F S.A., G S.A., H S.A., I w T.;

za które naliczył opłaty według stawek określonych w art. 64 § 1 pkt 1, 4, 5, 7 oraz § 6 i art. 64b u.p.e.a.

Po stwierdzeniu braku składników majątkowych Spółki umożliwiających zaspokojenie egzekwowanej należności, jak i kosztów egzekucyjnych, Naczelnik US postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości za lata 2002-2014 z uwagi na bezskuteczność egzekucji, w tym m.in. za lata 2005-2010 objęte wymienionymi wyżej tytułami wykonawczymi. Rozstrzygnięcie to nie zostało przez Wierzyciela poddane kontroli instancyjnej.

Następnie organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 64c § 6a pkt 2 u.p.e.a., poinformował Wierzyciela o wysokości obciążających go kosztów postępowania egzekucyjnego, związanych z tytułami wykonawczymi obejmującymi zaległości składkowe za lata 2005-2010, określonych na łączną kwotę [...] zł.

Pismem z dnia [...] r. ZUS zwrócił się do organu egzekucyjnego o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W jego następstwie Naczelnik US postanowieniem z dnia [...] r. obciążył Wierzyciela - ZUS kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego wobec Spółki w wysokości [...] zł, na które składały się:

– opłata manipulacyjna za doręczenie tytułów wykonawczych, naliczona zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a.,

– opłata za pobranie pieniędzy, naliczona zgodnie z art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.,

– opłata za zajęcie rachunku bankowego w D S.A., naliczona zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.,

– opłaty za zajęcie innych wierzytelności pieniężnych, naliczona zgodnie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.,

– opłata za zajęcie ruchomości wymieniona w art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a.,

– opłata za ogłoszenie sprzedaży zajętych ruchomości w drodze licytacji,

– opłata za przeprowadzenie licytacji lub dokonanie sprzedaży egzekucyjnej zajętych ruchomości w inny sposób,

– opłata za spisanie protokołu o stanie majątkowym z art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a.,

– wydatek egzekucyjny na opłacenie ogłoszenia w prasie z art. 64b u.p.e.a.,

– opłata za zajęcie rachunku bankowego w D S.A., naliczona zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

W postanowieniu tym Naczelnik US szczegółowo w odniesieniu do każdego tytułu wykonawczego (91 szt.) wymienił zarówno dokonane czynności egzekucyjne, jak i przywołał stosowne przepisy stanowiące podstawę do naliczenia kosztów egzekucyjnych oraz przytoczył numery dokonanych czynności egzekucyjnych, przypisanych do każdego tytułu wykonawczego.

Wierzyciel nie zgadzając się z postanowieniem organu I instancji dotyczącym kosztów egzekucyjnych, pismem z dnia [...] r. wniósł na nie zażalenie.

W uzasadnieniu ZUS podniósł, że w sytuacji obciążania wierzyciela kosztami egzekucyjnymi organ oprócz wskazania podstawy prawnej nałożenia takiego obowiązku winien również wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności co, do których już przed ich podjęciem wiadomo było, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych.

W tym zakresie wskazano, że organ egzekucyjny dokonał m.in. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego Spółki w D S.A. oraz zajęcia wierzytelności pieniężnej w B Sp. z o.o., które to czynności okazały się nieskuteczne. W tej sytuacji, zdaniem ZUS, niezasadnie obciążono wierzycielami opłatami naliczonymi na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Jak zauważył Skarżący, skoro przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 83/19). Zdaniem ZUS-u, zajęcie wierzytelności pieniężnej w B Sp. z o.o., które okazało się także nieskuteczne (brak wyegzekwowanych kwot), również z powyższych przyczyn nie daje podstaw do naliczenia wskazanej powyżej opłaty.

W zażaleniu uznano ponadto jako sprzeczne z zasadą celowości postępowania dokonane zajęcie ruchomości o wartości kilku, czy kilkunastu tysięcy złotych na podstawie wszystkich tytułów wykonawczych, których łączna kwota należności głównej przekracza [...] zł. Zwrócono uwagę, że organ egzekucyjny znając szacunkową wartość ruchomości miał świadomość, że kwota uzyskana z ewentualnej sprzedaży zajętej ruchomości nie doprowadzi do pokrycia nawet samych kosztów egzekucyjnych.

W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, został on obciążony niewspółmiernymi kosztami egzekucyjnymi w odniesieniu do faktycznie podjętych czynności, co jest rozstrzygnięciem niezgodnym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg sprawy oraz zasady ustalania kosztów egzekucyjnych. W tym zakresie wskazano, że zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego (art. 64c § 1 u.p.e.a.). Odstępstwo od tej reguły określone zostało w art. 64c § 3 i 4 u.p.e.a., gdzie przewidziano możliwość obciążenia wierzyciela wspomnianym kosztami egzekucyjnymi.

Następnie Dyrektor IAS wyraził stanowisko, iż obowiązek uiszczenia kosztów postępowania egzekucyjnego nie zależy od efektywności postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że czynności egzekucyjne Naczelnika US, których zastosowanie spowodowało naliczenie opłat, zostały przeprowadzone zgodnie z zasadą celowości. Twierdzenie to, jak podkreślił organ odwoławczy, potwierdza fakt wyegzekwowania od Spółki kwoty [...] zł, która w większości została przekazana na zaspokojenie należności ZUS.

Odnosząc się natomiast do kwestii zajęcia wierzytelności w B Sp. z o.o. wyjaśniono, że zajęcie to skutkowało wyegzekwowaniem kwoty w łącznej wysokości kilkuset tysięcy złotych, która także w znacznej części przekazana została do ZUS-u. Ustalenie to, w opinii Dyrektora IAS, pozwala na stwierdzenie, iż zastosowany środek egzekucyjny był skuteczny. Według organu, skuteczne były również zajęcia ruchomości zobowiązanej Spółki dokonane w dniach [...] i [...] r., [...] r. oraz [...] r., gdyż z tytułu ich sprzedaży pozyskano kwotę [...] zł.

W przypadku natomiast zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, jak stwierdził organ odwoławczy, opłata jest pobierana bez względu na to, czy na rachunku znajdowały się środki, czy też nie. Otóż skoro uregulowania art. 80 § 1 w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i § 9 pkt 3 u.p.e.a. nie uzależniają skuteczności czynności zajęcia rachunku bankowego od faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej, to również uprawnienie do pobrania opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego nie może być uzależnione od istnienia środków na rachunku bankowym w dniu doręczenia zajęcia bankowi. Zajęcie obejmuje bowiem również kwoty wpłacone na rachunek po dniu dokonania zajęcia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie koszty egzekucyjne za zajęcie rachunku bankowego zostały naliczone tylko za skuteczną czynność egzekucyjną dokonaną na rachunku w D S.A., co doprowadziło do wyegzekwowania kwoty [...] zł, przeznaczonej na pokrycie w części kosztów egzekucyjnych powstałych w egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego [...].

Dyrektor IAS zwrócił uwagę, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki do czasu jego zawieszenia cechowało się skutecznością podejmowanych czynności. Wobec jednak wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o umorzenie zaległości powstałych w latach 2003-2010, Naczelnik US postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie egzekucyjne. Podjęte zostało dopiero na mocy postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] r. Poprzedzone było trzykrotnym zapytaniem Wierzyciela o wynik rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia zaległych składek. W piśmie dopiero z dnia 30 maja 2017 r. Skarżący poinformował, że postępowanie będące przedmiotem zainteresowania organu egzekucyjnego zostało umorzone decyzją z dnia [...] r. Jak przyznał organ odwoławczy, kontynuacja egzekucji była już bezskuteczna.

W dalszej części zaskarżonego postanowienia Dyrektor IAS przedstawił pogląd, że organ egzekucyjny nie działał wbrew stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonemu w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. Zauważył przede wszystkim, że w jego ocenie, wyrok Trybunału na obecnym etapie może być, co najwyżej wskazówką do zmiany przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale nie stanowi prawa. W sytuacji zatem, gdy nie dokonano zmiany przepisów prawa, organ egzekucyjny nie może wbrew porządkowi prawnemu określonemu w Konstytucji RP, zobowiązującemu organy do działania na podstawie obowiązujących przepisów, stosować dowolnych wyliczeń opłat, których stawki określa nadał funkcjonujący przepis ustawy egzekucyjnej. Dyrektor IAS podniósł ponadto, że Trybunał dopuszcza stawki stosunkowe jako jedną z metod określania wysokości danin publicznych. Organ podkreślił przy tym, że Trybunał zauważa, że ich wysokość nie zawsze wiąże się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznego. Wysokość zatem i zasady pobierania tych opłat powinny być, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego.

W tej sytuacji Dyrektor IAS uznał, że zasadnym było obciążenie Wierzyciela kosztami egzekucyjnymi - zagwarantowanymi organowi egzekucyjnemu w art. 64 u.p.e.a. - według określonych w nim stawek. W konsekwencji według organu odwoławczego postanowienie Naczelnika US z dnia [...] r. nie narusza prawa.

Pełnomocnik Wierzyciela w skardze z dnia 13 listopada 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie przy wyliczeniu wysokości kosztów egzekucyjnych, pomimo uznania niezgodności art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, w sposób nieuwzględniający wskazówek interpretacyjnych wynikających z powyższego orzeczenia w zakresie sposobu ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego;

2) naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez zastosowanie art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przy wyliczeniu wysokości kosztów egzekucyjnych w sposób nieuwzględniający wskazówek interpretacyjnych wynikających z powyższego orzeczenia w zakresie sposobu ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego, pomimo że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 wynika konieczność, zastosowania tych wskazówek, nie tylko do zakwestionowanego w wyroku art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., ale również innych opłat egzekucyjnych określanych w sposób stosunkowy;

3) naruszenie prawa materialnego - art. 64 § 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu miarkowania kosztów egzekucyjnych stosowanie do poziomu skomplikowania czynności i nakładu pracy organu egzekucyjnego przy egzekwowaniu należności z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, a w konsekwencji zobowiązania Wierzyciela do pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego z tytułu opłaty za zajęcie rachunku bankowego oraz zajęcie innych wierzytelności, a także opłaty za zajęcie ruchomości w łącznej wysokości [...] zł;

4) naruszenie art. 64c § 4 w związku z art. 115 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie Wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, które podlegały zaspokojeniu w pierwszej kolejności z kwoty wyegzekwowanej od Zobowiązanego.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Wierzyciela wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wyrażono pogląd, że Dyrektor IAS dopuścił się nieprawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa, która nie znajduje uzasadnienia tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym po wydaniu przedmiotowego wyroku.

Powołując się na wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 104/18 oraz z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 947/18 pełnomocnik wskazał, że wysokość kosztów egzekucyjnych, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Implikuje to po stronie organów egzekucyjnych obowiązek ustalenia, czy koszty egzekucyjne obliczone na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach ustawy egzekucyjnej in concreto przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 w związku z art. 2 Konstytucji, a jeśli nie, to rodzi to obowiązek ich miarkowania. Zauważono także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. bezpośrednio odnosi się do art 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a., jednak nie ulega wątpliwości, że przeprowadzona w nim analiza instytucji kosztów postępowania egzekucyjnego oraz zakres ingerencji ustawodawcy przy ich określaniu powinny być uwzględnione przy interpretacji pozostałych przepisów art. 64 § 1, których wysokość określona jest stosunkowo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 285/19).

Wobec powyższego, w opinii pełnomocnika, brak było podstaw do obciążenia ZUS-u kosztami egzekucyjnymi za zajęcie wierzytelności wskazanych w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a także za zajęcie ruchomości, w łącznej wysokości [...] zł.

Jak podniósł pełnomocnik, twierdzenie organu odwoławczego o skuteczności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego D S.A. (wyegzekwowano [...] zł przeznaczone na częściowe pokrycie kosztów egzekucyjnych) pozostaje w opozycji do informacji zawartych w postanowieniu Naczelnika US z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Otóż wynika z niego, że dłużnik zajętej wierzytelności poinformował o braku środków na rachunku, a następnie o jego zamknięciu. Ponadto poinformowano we wspomnianym postanowieniu o nieskuteczności zastosowania zajęć wierzytelności na rachunkach bankowych w: F S.A., G S.A., H S.A., I w T., a w przypadku E S.A. o zbiegu egzekucji. Pełnomocnik zauważył jednocześnie, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 914/16, z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 312/19 i z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 2863/18).

Autor skargi podniósł także, że z wyroku TK wynika powinność naliczania opłat proporcjonalnie do kwoty uzyskanej z danej czynności egzekucyjnej (zob. Piotr Marek Przybysz, Komentarz do art. 64 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ LEX). Ponadto nie pobiera się opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 687/12). Tymczasem organ egzekucyjny obliczając wysokość kosztów egzekucyjnych nie zastosowały się do tych wskazówek interpretacyjnych.

Pełnomocnik zauważył również, że skoro Naczelnik US wyegzekwował znaczną kwotę z majątku Spółki ([...] zł), a także z wierzytelności należnej od spółki B oraz zajętych ruchomości, to dysponował środkami na pokrycie kosztów egzekucyjnych. Stosownie bowiem do art. 115 § 1 u.p.e.a. są one w pierwszej kolejności zaspokajane z kwot pozyskanych z egzekucji. Podniesiono w skardze również, że na podstawie uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie sposób ustalić na skutek jakich czynności doszło do wyegzekwowania wskazanej kwoty, a tym samym od jakich kwot naliczono wymienione w postanowieniu organu I instancji opłaty. Tym samym w istocie nie sposób ustalić podstawy ich naliczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór pomiędzy ZUS-em a organem egzekucyjnym dotyczy zasadności obciążenia Skarżącego, jako wierzyciela dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności, kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości [...] zł, które to postępowanie jako bezskuteczne zostało umorzone. Organy egzekucyjne, powołując się na ogólna zasadę wyrażoną w art. 64c § 4 u.p.e.a., obciążyły kosztami tego postępowania Wierzyciela, jako że nie mogą być one dochodzone od dłużnika. Skarżący nie kwestionuje co do zasady prawidłowości obciążenia go kosztami postępowania egzekucyjnego. Natomiast podnosi, że ich wysokość jest niewspółmierna do nakładu pracy jaki organ włożył w ich przeprowadzenie, a przy tym koszty te pozostają w rażącej dysproporcji do wyegzekwowanej należności.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, na skutek zajęcia rachunku bankowego w D S.A. oraz wierzytelności należnej Spółce od B Sp. z o.o., zajęcia ruchomości oraz czynności związanych z ich zbyciem, a także pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego, organ egzekucyjny dokonał naliczenia opłat wynikających z art. 64 § 1 pkt 1, 4, 5, 9, 11 i 14 u.p.e.a. Ponadto stosownie do art. 64 § 6 u.p.e.a. Naczelnik US obciążył Skarżącego opłatą manipulacyjną za doręczenie odpisów tytułów wykonawczych.

Przystępując do rozważań przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, orzekł, że:

– art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;

– art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z uzasadnienia powyższego wyroku Trybunału należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

W pkt 5 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił skutki tego wyroku i wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne.

W odniesieniu do realiów tej sprawy zasadnie Dyrektor IAS przyjął, że koszty egzekucyjne obciążają Wierzyciela na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. To zagadnienie nie jest sporne, a zatem nie wymaga dalszej argumentacji.

Mając na uwadze wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 zasadnie Dyrektor IAS przyjął, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych (zob. też wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 2206/17, Lex nr 2467916; z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 2094/18, Lex nr 2722268).

Zauważyć należy, że do chwili wydania zaskarżonego postanowienia ustawodawca nie znowelizował, zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów, zgodnie ze wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu wyroku. Przepisy te, w dotychczasowym brzmieniu, są więc elementem obowiązującego porządku prawnego i stanowią postawę rozstrzygnięć w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Nie oznacza to jednak, że mogą być one wykładane z pominięciem zastrzeżeń Trybunału do tych regulacji. Zaniechanie ustawodawcy w tym zakresie nie może bowiem prowadzić do niweczenia skutków wynikających z wyroku Trybunału, który ma moc powszechnie obowiązującą, co wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zakwestionowane przepisy winny być więc interpretowane w kontekście odnoszącego się do nich wyroku.

Tak więc stosowanie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., ale również i pozostałych uregulowań art. 64 § 1 u.p.e.a. odnoszących się do opłat egzekucyjnych nie wyznaczających ich górnych limitów, nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu określonych w tych przepisach opłat, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych (w tym opłaty manipulacyjnej), aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie organy obu instancji całkowicie pominęły kwestię stwierdzonej niekonstytucyjności wskazanych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie przyjętej wysokości kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie odniosły się bowiem w żaden sposób do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych, w odniesieniu do poziomu skomplikowania czynności, podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, jak również nie ustosunkowały się do tego, czy wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat, powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego. W tym wypadku niezwykle istotnym jest zaś zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów (uwzględniającymi m.in. nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność), za podjęcie których, opłaty te zostały naliczone tak, aby opłaty te nie sprowadzały się w istocie do swoistego rodzaju sankcji finansowej.

Mając na uwadze powyższe zauważyć więc należy, że organy egzekucyjne zupełnie pominęły te argumenty, które zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów, wobec czego nie sposób jest stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Ustalając wysokość opłaty za czynności egzekucyjne należy bowiem wykazać, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym zostały podjęte i jaki był ich wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w określonej przez organ wysokości. Podkreślenia wymaga również to, że miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty, przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat.

Każdorazowo jednak organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono wierzyciela, są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego, czego nie sposób doszukać się na gruncie badanej sprawy.

Zwrócić należy także uwagę organów, aby w sytuacji wyegzekwowania w ramach podjętych czynności jedynie niewielkiej części środków, w stosunku do ogólnej wartości wszystkich dochodzonych należności, dokonać analizy, czy wobec tego faktu, zachowany został związek pomiędzy świadczeniem na rzecz wierzyciela, a tymi opłatami, mając na względzie również stopień skomplikowania podejmowanych czynności i ich pracochłonność. Zatem w takich przypadkach należy rozważyć powinność miarkowania wysokości opłat.

Rolą organu nadzoru będzie zatem uwzględnienie argumentacji zawartej w niniejszym wyroku, w tym dotyczącą konieczności zapewnienia adekwatności wysokości pobieranych opłat do rodzaju czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, tak by zachowana była równowaga między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Organ nadzoru może przy tym uwzględnić ustalenia poczynione przez ustawodawcę przy projektowaniu ustawy nowelizującej ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z druku sejmowego 3379, Sejmu VIII kadencji, wynika bowiem jakie czynności podejmowane są przez organ egzekucyjny zarówno w momencie doręczenia mu tytułów wykonawczych, jak i związanych ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Ponadto organ nadzoru ustali maksymalne kwoty każdej ze wskazanych opłat (manipulacyjnej oraz egzekucyjnej). Posiłkować się przy tym może regulacją art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., który zawiera regulację dotyczącą maksymalnej kwoty opłaty. Jednakże koniecznym będzie w takim wypadku uwzględnienie różnic dotyczących czasochłonności i nakład pracy organów zarówno przy zajęciu wierzytelności, jak i zajęciu ruchomości. Czynności te bowiem różnią się od siebie stopniem skomplikowania.

Końcowo podnieść także należy, że sposób sporządzenia postanowienia przez Naczelnika US nie pozwala na ustalenie od jakiej kwoty zostały naliczone poszczególne opłaty, a także w jakiej części zostały one pokryte ze środków pozyskanych od zobowiązanej Spółki. Jak wskazuje się w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym opłata na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. z tytułu zajęcia rachunku bankowego została naliczona jedynie w związku z czynnościami podjętymi wobec D S.A. (czynność nr [...]). Tymczasem analiza sentencji prowadzi do wniosku, że organ egzekucyjny dokonywał także zajęć innych rachunków bankowych, np. czynność nr [...]. Brak jest jednak wyjaśnienia, czy opłata związana z tymi czynnościami została naliczona, a jeżeli tak, to kto ją pokrył. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, czy zajęcia rachunków bankowych, nie tylko tego w D S.A., wiązały z pozyskaniem dochodzonych zobowiązań. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Sąd stoi na stanowisku, że opłata egzekucyjna z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. W przepisie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Pogląd ten winien być uwzględniony przy obliczaniu opłaty egzekucyjnej związanej z zajęciem rachunku bankowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).