Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3499/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 30/18 w sprawie ze skargi C. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 30/18 uwzględnił skargę C. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2017 r. i zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

C. B. w dniu [...] marca 2017 r. złożył wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa", o wyłączenie spod stosowania art. 15c tej ustawy.

W dniu [...] grudnia 2017 r. (po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa) wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu powyższego wniosku wnosząc o:

1) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

3) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 cyt. ustawy,

6) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił, że Dyrektor [...] MSWiA w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. poinformował, że sprawa wniosku, nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", z powodu "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających". Wyjaśnił, że wymaga to wystąpienia do Zakładu [...] MSW w celu uzyskania informacji, czy pobierane jest świadczenie emerytalne, za jakie okresy i w jakich formacjach, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której skarżący pełnił służbę. Termin rozpatrzenia wniosku wyznaczony został do [...] sierpnia 2017 r.

Dyrektor [...] MSWiA przesłał stronie do wiadomości pismo z [...] kwietnia 2017 r., które zostało skierowane do Dyrektora Zakładu [...] MSW z prośbą o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, czy otrzymuje świadczenie i wskazanie okresów pracy i służby oraz w jakich formacjach, które stanowią podstawę ustalenia świadczenia. Odpowiedź z Zakładu [...] MSW organ uzyskał w piśmie z [...] maja 2017 r. Kolejno przy piśmie z [...] czerwca 2017 r. nr [...] przekazana została do MSWiA kopia decyzji wydanej przez Zakład [...] MSW na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej w związku z otrzymaną informacją z IPN o pełnieniu służby na rzecz "totalitarnego" państwa.

W piśmie z [...] lipca 2017 r. skarżący został poinformowany, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w poprzednim piśmie, w związku z "koniecznością dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających". Poinformowano skarżącego, że organ wystąpił do [...] MSWiA celem ustalenia czy pobiera świadczenie emerytalne, za jakie okresy służby i w jakich formacjach, czy podlega i ewentualnie za jakie okresy regulacjom ustawy zaopatrzeniowej (art. 15c, art. 22a, art. 24a). Wobec potwierdzenia pobierania emerytury wskazano, że konieczne jest wystąpienie do IPN celem uzyskania informacji na temat przebiegu służby na rzecz "totalitarnego" państwa oraz wystąpienie do Komendy Głównej Policji o weryfikację okresów służby pod kątem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po [...] września 1989 r. W związku z tym termin rozpatrzenia wniosku określono do [...] stycznia 2018 r. Ponadto przesłano skarżącemu kopię pisma z [...] lipca 2017 r. skierowanego przez MSWiA do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej.

W dniu [...] października 2017 r. skarżący otrzymał do wiadomości pismo, skierowane przez Instytut Pamięci Narodowej do Dyrektora [...] MSWiA przesyłające kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby.

W dniu [...] września 2017 r. skarżący wystąpił do MSWiA o przesłanie mu na podstawie art. 73 K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), uwierzytelnionych kopii dokumentacji zebranej dotychczas w toku prowadzonego wobec niego postępowania. Dyrektor [...] (pismo nr [...] z [...] września 2017 r.) nie przekazał żądanych dokumentów prosząc o wykazanie ważnego interesu w urzędowym potwierdzeniu dokumentów, o które występował.

W piśmie z [...] października 2017 r. strona zwróciła się do MSWiA o umożliwienie wglądu do dotychczas zgromadzonych dokumentów zebranych w toku prowadzonego postępowania. Odpowiadając Dyrektor [...] w piśmie z [...] października 2017 r. nr [...] nie odniósł się do tej prośby argumentując, że wszelka korespondencja dotycząca strony jest i będzie kierowana również do jej wiadomości. Po zebraniu dokumentacji w sprawie przed wydaniem decyzji końcowej, skarżący zostanie zaś poinformowany o prawie zapoznania się z dokumentacją.

W dniu [...] listopada 2017 skarżący wystąpił do MSWiA z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku.

Dyrektor [...] MSWiA w piśmie z [...] listopada 2017 r. nr [...] wskazał m.in. że od lipca 2017 r. nie uzyskano odpowiedzi z Komendy Głównej Policji.

Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wydał aktu administracyjnego, co oznacza, że przez prawie 10 miesięcy nie rozpoznał wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. poz. 2270), mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Powołując się na art. 12 i art. 35 – 38 K.p.a. Sąd podkreślił, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania czy bezczynności, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Sprawa wszczęta wnioskiem skarżącego z [...] marca 2017 r. nie została zakończona przez wydanie decyzji do [...] czerwca 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W ocenie Sądu zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a. Działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności i przewlekłości. W ocenie Sądu podejmowane w sprawie czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o kwerendę dokumentów dotyczących skarżącego w zakresie przebiegu jego służby jako funkcjonariusza do [...] lipca 1990 r.

Rozważając kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt Sąd uznał, że nie zwalniają one organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku terminowości działań organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego, argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę o skomplikowanym charakterze sprawy i o dużej liczbie spraw podobnego rodzaju, nie mogły w sposób skuteczny ekskulpować organu z zarzutu bezczynności w sprawie. Sąd wskazał, że nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy stanowiące podstawę żądania sformułowanego we wniosku inicjującym sprawę, nie brał pod uwagę możliwości faktycznych organu rozpoznającego sprawy, wnoszone na podstawie nowych przepisów i czynienia tego w terminach ustawowych.

Sąd uznał również, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z powodu jego długotrwałości. Ponadto czas prowadzenia postępowania i okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 149 § 1a P.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z [...] marca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu [...] MSWiA z pytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy zaopatrzeniowej (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] marca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] czerwca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanej decyzji ([...] czerwca 2017 r.);

2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący złożył powyższy wniosek z [...] marca 2017 r. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno-rentowy w sprawie ponownego ustalenia wysokości jego emerytury. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł zatem procedować do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego. W związku z powyższym trudno mówić o bezczynności organu przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku przez skarżącego z [...] marca 2017 r. do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Organ podkreślił, że decyzja o ponownym ustaleniu wysokości emerytury została wydana przez organ emerytalno-rentowy w dniu [...] czerwca 2017 r., a wiedzę o niej organ uzyskał [...] czerwca 2017 r. Zatem wniosek z dnia [...] marca 2017 r. został złożony przedwcześnie.

Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2001 r. sygn. akt I SAB 72/00, w którym stwierdzono, że: "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 września 2016 r. IV SAB/Po 55/16 stwierdził, że: "W ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a. Z unormowania art. 38 K.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia".

W związku z powyższym organ podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22 czy art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności.

Organ dodał, że do urzędu wpłynęła znaczna liczba spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, co oznacza, że nie można uznać, że w sprawie zostały rażąco naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego. Należy jedynie przyjąć, że w sprawie wystąpiły obiektywnie weryfikowalne czynniki, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, w którym stwierdzono, że: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności". Cytując to samo orzeczenie organ powołał argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania".

Organ zakwestionował ocenę Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 9 lutego 2017 r. II SAB/Go 164/16 podkreślił, że: "Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 stycznia 2017 r. II SAB/Go 159/16: "Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia".

W związku z wymierzeniem Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 złotych organ podniósł, że w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2017 r. II SAB/Łd 25/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z obowiązkami ustawowymi zebrał materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji, a zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej liczby spraw, w których zostały wniesione wnioski na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W przedmiocie wysokości wymierzonej grzywny organ podniósł, że konieczne jest wskazanie w sprawie nie tylko przyczyn wymierzenia grzywny, ale i uzasadnienie jej wysokości i miarkowania jej do stopnia zawinienia organu. Wskazując ponownie, że skarżący złożył wniosek przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, to w tym stanie rzeczy ewentualne poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, bez orzekania o wymierzeniu grzywny, byłoby wystarczające. Organ oświadczył, że poprzestanie na powyższym również będzie wystarczające ze względu na fakt, że decyzja w sprawie zostanie wydana niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów, co powinno nastąpić w nieodległym terminie po wniesieniu skargi kasacyjnej w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a., podważając dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności, zaś w ramach zarzutu drugiego odwołano się do art. 149 § 2 P.p.s.a., kwestionując wymierzoną organowi grzywnę.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl zaś art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w razie uwzględnienia skargi, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Wskazać zatem należy, że zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. odnoszących się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określających kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 K.p.a. ocenił bezczynność w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1595/14, 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1649/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Skarżący kasacyjne organ nie kwestionuje wykładni określenia "rażące naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać - niedostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji – brak naruszenia tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. powołano wprawdzie art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednakże w realiach niniejszej sprawy okoliczność przywołania powyższego przepisu nie dawała podstaw do uznania zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny, w tym grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd pierwszej instancji grzywny w wysokości 500 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ zamierza wydać decyzję w sprawie niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. nie została skutecznie podważona, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 P.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć przede wszystkim należy, że w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 lutego 2012 r. i 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), orzekł jak w sentencji wyroku.