Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2555/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2 i4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.102 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art.865 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 41/15 w sprawie ze skargi M. Ł. oraz M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 41/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę M. Ł. i M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. [nr [...] ] (dalej postanowienie z [...] maja 2014 r.) Prezydent Miasta L. (dalej Prezydent) przyznał M. Ł. i M. Ł. (dalej skarżący) wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki Polonez, nr rej. [...] w kwocie 11.040 zł brutto. W nagłówku postanowienia stronę opisano w następujący sposób: [...], M. Ł., M. Ł. Postanowienie wysłano na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność, odebrał je dnia 22 maja 2014 r. M. Ł.

Na postanowienie z [...] maja 2014 r. M. Ł. i M. Ł. wnieśli zażalenie w dniu 30 maja 2014 r. (data nadania przesyłki na poczcie).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2014 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej Kolegium bądź SKO) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Pismem z 17 czerwca 2014 r. M. Ł. i M. Ł. wnieśli zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 2014 r. nr [...] dotyczące uprawomocnienia się postanowień w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów. W piśmie tym wnieśli również o stwierdzenie nieważności postanowień w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów, w tym postanowienia z [...] maja 2014 r. nr [...] w związku z wadliwym kierowaniem postanowień do spółki cywilnej, podczas gdy stronami postępowania są M. Ł. i M. Ł. Skarżący podkreślili, że stroną postępowania mogą być osoby fizyczne, a nie spółka cywilna. Skierowanie postanowienia do spółki cywilnej [...] powoduje, że postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa). Argumentację tę i żądania skarżący powtórzyli w piśmie z dnia 21 czerwca 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] maja 2014 r. nr [...] , którym przyznano M. Ł. i M. Ł. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu.

M. Ł. i M. Ł. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli o uchylenie postanowienia z [...] października 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu SKO podniosło, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, organ jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ stwierdza nieważność decyzji która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie zaistniała kwalifikowana wada postanowienia uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności. Za taką wadę nie można uznać okoliczności wysłania wyłącznie jednego egzemplarza postanowienia na adres będący miejscem zamieszkania M. Ł. i M. Ł. i jednocześnie siedzibą prowadzonej przez nich w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że dopuszczalne jest doręczenie pism dla wspólników w siedzibie spółki cywilnej. Nie budzi wątpliwości organu, że [...] jest firmą, pod którą działają skarżący i że stronami postępowania są wspólnicy spółki cywilnej. W toku postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem jako adresatów rozstrzygnięć oznaczano "M. Ł. i M. Ł. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...]".

Podmiot, któremu nie doręczono decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu z udziałem innej strony, której decyzja ta została doręczona, bez względu na okoliczność, czy może wykazać się interesem prawnym i statusem strony postępowania, jest uprawniony do wniesienia odwołania wyłącznie w terminie otwartym do wniesienia odwołania przez stronę, której decyzję doręczono. Po tym terminie podmiot ten uprawniony jest wyłącznie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wspólnik spółki cywilnej pominięty w postępowaniu instancyjnym lub, któremu nie został doręczony akt administracyjny kończący postępowanie w sprawie, jest uprawniony do wniesienia żądania wznowienia postępowania administracyjnego.

W skardze sądowej M. Ł. i M. Ł. wnieśli o uchylenie postanowienia z [...] grudnia 2014 r. w całości oraz stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] maja 2014 r. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z szeregiem wymienionych przepisów kpa oraz Konstytucji RP przez zaniechanie rozważań w celu ustalenia, że postanowienie z [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem postępowanie było prowadzone w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki [...]. Pisma w toku postępowania, w tym kwestionowane postanowienie, były kierowane i doręczanie wyłącznie w jednym egzemplarzu do podmiotu nieuprawnionego (spółki cywilnej), w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy spółki i organ był zobligowany do kierowania dwu egzemplarzy pism do każdego z nich z osobna. Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z szeregiem wymienionych przepisów kpa i Konstytucji RP przez błędne uznanie, że postanowienie z [...] maja 2014 r. zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, w sytuacji gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skarżący w uzasadnieniu powołali cały szereg pism skierowanych do spółki cywilnej, zamiast do nich, jako wspólników.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 kpa. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja (postanowienie) jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest obligowany do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia "naruszenie prawa" od "rażącego naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa i wywołuje najdalej idące konsekwencje prawne, dlatego też podlega ścisłej wykładni (wyrok NSA z: 19.5.1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49; 9.7.2014 r., II GSK 828/13, Lex 1519212). Przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego, jednakże naruszenie to może również dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat rażącego naruszenia prawa zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji (postanowienia) administracyjnej podjętych w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości aktów administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa. Chodzi zatem o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez wyeliminowanie z obrotu obarczonego tymi wadami aktu administracyjnego.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) konieczna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne czy gospodarcze. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane (wyrok WSA w Warszawie z: 1.4.2014 r., V SA/Wa 2594/13, Lex 1486536; 30.12.2014 r., VII SA/Wa 116/14, Lex 1640213; wyrok NSA z 18.5.2011 r., II OSK 878/10, Lex 992652).

Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności mogą być również postanowienia, na które służy zażalenie i postanowienia wydane w wyniku zażalenia (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 kpa). Instytucja nieważności odnosi się także do postanowień wydawanych, tak jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej upea). Stosownie art. 18 tej upea, który nakazuje stosować odpowiednio Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdzeniu nieważności podlegają postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym, o ile służy na nie zażalenie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie jest dotknięte ani wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2, ani wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Stosownie do art. 156 § 1 kpa, organ administracji stwierdza nieważność decyzji (odpowiednio postanowienia), między innymi w przypadku gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) lub w sytuacji, gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4).

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oboma przypadkami. Argumentacja skarżących odnosząca się do tych podstaw stwierdzenia nieważności jest w zasadzie taka sama i sprowadza się do poglądu, że postanowienie z [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie prowadzone było w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej [...], a korespondencja w sprawie doręczana podmiotowi nieuprawnionemu (spółce cywilnej), w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki. W ocenie skarżących, czynnością nieprawidłową było doręczenie postanowienia wyłącznie w jednym egzemplarzu spółce cywilnej, która nie ma osobowości prawnej, podczas gdy organ był obligowany do kierowania dwu egzemplarzy postanowienia do każdego ze wspólników spółki.

Sąd I instancji zauważył, że przesłanka stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) jest najbardziej ogólną (najszerszą) z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Oznacza to, że pozostałe przesłanki wskazujące na kwalifikowane wady aktu administracyjnego, jako bardziej szczegółowe mieszczą się w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako rażące naruszenie prawa. Należy podzielić zapatrywanie Kolegium, że wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa stanowi również o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skierowanie aktu administracyjnego do osoby niebędącej stroną w sprawie jest rażącym naruszeniem prawa.

Wbrew stanowisku skarżących, brak jest podstaw do uznania, że organ przeprowadził postępowanie i skierował postanowienie z [...] maja 2014 r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W sprawie nie mają zastosowania art. 28 i 29 kpa, odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy bowiem zastosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 102 § 2 upea, stronami w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór są, co do zasady, wierzyciel, zobowiązany oraz dozorca. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 18 upea, należy stosować odpowiednio.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór samochodu marki Polonez, nr rej. [...] i zwrot wydatków z tym związanych wystąpili M. Ł. i M. Ł. wspólnicy spółki cywilnej [...]M. Ł., M. Ł. Postanowieniem z [...] maja 2014 r., Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., przyznał wspólnikom spółki cywilnej [...]wynagrodzenie i zwrot wydatków. W nagłówku postanowienia jako stronę wskazał – [...], M. Ł., M. Ł. Postanowienie wysłano na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą, a które jest jednocześnie ich miejscem zamieszkania (ul. [...] w L.). Odbiór owego postanowienia pokwitował własnoręcznym podpisem w dniu 22 maja 2014 r. M. Ł.

W tych okolicznościach nie istnieją podstawy do przyjęcia, że postępowanie zakończone wydaniem ostatecznego postanowienia z [...] maja 2014 r. było prowadzone wobec podmiotu nieuprawnionego i niebędącego stroną postępowania. Nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 upea. Nie można za trafny uznać poglądu skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej, zamiast do właściwej strony. Całe postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki) i nie było wątpliwości, że był on dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na gruncie art. 102 § 2 upea. Wymienienie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki.

Z wadliwością decyzji (postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw i obowiązków podmiotu innego, niż strona postępowania. Przez użyte w tym przepisie sformułowanie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której w drodze aktu administracyjnego następuje określenie praw lub obowiązków oznaczonego podmiotu. Unormowanie to ma bowiem eliminować sytuacje, w których akt administracyjny nie może wywołać przewidzianych w nim skutków, z uwagi na skierowanie do niewłaściwej osoby, nieposiadającej uprawnień strony. Faktu "skierowania decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, nie można utożsamiać z faktem "doręczenia decyzji", nie chodzi tutaj bowiem o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie brak podstaw do tegoż doręczenia, ale właśnie o rozstrzygnięcie o prawa lub obowiązkach osoby niebędącej stroną (wyrok NSA z: 15.9.2011 r., II OSK 1347/10, Lex 1069001; 14.2.2013 r., II OSK 1935/11, Lex 1358467).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że stroną prowadzonego postępowania nie była firma [...] spółka cywilna. Wbrew stanowisku skarżących okoliczność, że w nagłówku postanowienia z [...] maja 2014 r., prócz M. Ł. i M. Ł. wymieniona została nazwa spółki, nie przesądza o uznaniu spółki za stronę postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że M. Ł. i M. Ł. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] i są jedynymi wspólnikami tej spółki oraz, że siedziba spółki ([...] w L.) jest jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników tej spółki. Skoro miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej [...]i siedziby spółki jest tożsame, to nie można uznać za nieprawidłowe działania organu polegającego na skierowaniu postanowienia z [...] maja 2014 r. do wspólników spółki pod powyższym adresem. Przesłanie wspólnikom spółki cywilnej jednego (zamiast do każdego z nich odrębnie) egzemplarza postanowienia, nie oznacza, że nastąpiło skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną. Doręczenie pisma dla wspólników spółki cywilnej w siedzibie spółki jest dopuszczalne, nie stoi bowiem w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami kpa o doręczeniach (art. 39-49) w związku z art. 18 upea. W przypadku gdy w nagłówku postanowienia, obok nazwy spółki organ wymienia imiona i nazwiska wspólników, a postanowienie to jest kierowane na adres siedziby spółki (będący jednocześnie ich miejscem zamieszkania) i odebrane przez jednego ze wspólników, nie można czynić zarzutu organowi w kwestii braku należytego powiadomienia wszystkich wspólników spółki o treści postanowienia. Choć stroną przedmiotowego postępowania są wspólnicy spółki cywilnej, to nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru pism i przesyłek, są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki (wyrok NSA z: 2.1998 r., SA/Bk 940/97; 25.6.1998 r., SA/Bk 1302/97; wyrok NSA w Warszawie z 27.9.2000 r., V SA 2035/99, Lex 54225). Wspólnicy przedmiotowej spółki są małżonkami, a doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków, do rąk jednego z nich, jest skuteczne wobec drugiego małżonka (wyrok NSA z: 9.12.2010 r., II OSK 1862/09, Lex 1413141; 17.5.2012 r. I OSK 764/11, Lex 1218899).

Odnosząc się do zarzutu, że w identycznej sprawie - sygn. akt III SA/Lu 191/10 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 28 września 2010 r. (dalej wyrok III SA/Lu 191/10) orzekł o nieważności postanowienia, wyjaśnić należy, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego, skoro jej przedmiotem było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a skarga została uwzględniona, ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej, naruszając w sposób istotny art. 63 § 3 i art. 64 § 2 kpa, co skutkowało sankcją wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W świetle powyższych rozważań Kolegium prawidłowo uznało, że postanowienie z [...] maja 2014 r. nie jest obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, wobec czego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Nie można też zarzucać, że wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę równości wobec prawa, a przez to naruszył art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podobnie trzeba ocenić zarzuty i wnioski skargi, że z rażącym naruszeniem art. 124 § 1 kpa organ wadliwie wskazał stronę postępowania i przyznał zdolność prawną "firmie osoby fizycznej" wbrew przepisowi art. 29 kpa, który nie zalicza spółki cywilnej do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie. To, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki, które nie posiadają osobowości prawnej, nie oznacza, że postanowienie z [...] maja 2014 r. rażąco narusza art. 124 § 1 kpa przewidującego, że postanowienie winno zawierać oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Jak wyżej wykazano, należąca do skarżących spółka cywilna [...]nie była ani stroną postępowania, ani podmiotem praw i obowiązków w przeprowadzonym postępowaniu. Okoliczność, że uległo zmianie "procedowanie organu administracji (...) i Samorządowego Kolegium Odwoławczego przed dniem 4 czerwca 2014 r. oraz po tej dacie" i obecnie korespondencja organów kierowana jest do M. Ł. oraz M. Ł. nie jest dowodem świadczącym o kwalifikowanej wadliwości spornego postanowienia z [...] maja 2014 r., podobnie jak i poglądy prawne prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, na które skarżący powołują się w skardze.

Skargę kasacyjną wnieśli M. Ł. i M. Ł., reprezentowani przez adw. P. T., zaskarżając wyrok III SA/Lu 41/15 w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 28, 29, 30, 42, 43, 44, 45, 77, 107, 124 § 1, art. 126, 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 18, 102 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 2, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na poczynieniu sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaleń, zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowej kontroli istotnych aspektów sprawy, w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia rozważań, że postanowienie z [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem postępowanie prowadzone było w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej [...], w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki; jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska sądu administracyjnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

2. art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 28, 29, 30, 40, 42, 43, 44, 45, 77, 107, 124 § 1, art. 126, 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 18, 102 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 2, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że postanowienie z [...] maja 2014 r. zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej;

3. art. 3 § 1, art. 45, 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 ppsa w zw. z art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, art. 66, 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 28, 29, 30, 40, 42, 43, 44, 45, 77, 124 § 1, art. 126, 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 18, art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy orzekające wymienionych przepisów kpa, oraz polegające na milczącym zaakceptowaniu procedowania organu administracji, w sytuacji, gdy organ nie mógł przystąpić do rozpoznawania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, prowadzić postępowania ani w dalszej kolejności przystąpić do badania terminowości wniesionego zażalenia skoro nie podjął żadnych czynności w celu prawidłowego określenia stron postępowania, ani zmierzających do uzupełnienia braków formalnych (braków podpisu pod wnioskiem i zażaleniem), co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia;

II. prawa materialnego: art. 860 § 1, art. 863, 865 § 1, 2 i 3, art. 866, 867, 8, 33, 37, 38, 39, art. 431, art. 434 kodeksu cywilnego w zw. z art. 25, 30 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 107, 128, 10, 12, 28, 29, 30, 42, 43, 44, 45, 124 § 1 kpa w związku z art. 18, art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną i zawężającą ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że postanowienie z [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zostało skierowane do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony (do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej [...]), w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2014 r., postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2014 r. i [...] grudnia 2014 r., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismami z 3 marca 2016 r. i 29 listopada 2016 r. skarżący kasacyjnie uzupełnili uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. Powołując art. 187 ppsa wnieśli o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujących zagadnień:

1. czy w sytuacji złożenia wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej wniosku/podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i procedować z udziałem wszystkich wspólników;

2. czy w sytuacji podpisania wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej zażalenia/odwołania od wydanego orzeczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem, następnie dopiero dokonać badania terminowości złożonego zażalenia,

3. czy organ administracji prowadząc postępowanie powinien doręczać każdemu ze wspólników spółki cywilnej z osobna po jednym egzemplarzu pism i orzeczeń wydawanych w toku sprawy; jak również czy brak wywiązania się z powyższego obowiązku oznacza skierowanie pism/orzeczeń do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2). Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygnaturach akt I OSK 2441/15 i I OSK 2442/15 rozpoznał tożsame z wniesioną w niniejszej sprawie skargi kasacyjne tych samych stron, odnoszące się także do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. oddalających skargi na postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, z tą tylko różnicą, że dotyczące innych pojazdów. W uzasadnieniu wyroków z dnia 8 grudnia 2015 r. oddalających skargi kasacyjne we wskazanych wyżej sprawach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żaden z postawionych przez skarżących zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że chociaż w tej grupie sformułowane zostały trzy odrębne zarzuty, to poza zarzutem opisanym w pkt 3, który wskazywał także na naruszenie art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, 66 kpa, wszystkie one dotyczyły naruszenia tych samych, wymienionych w nich przepisów kpa (przy czym w zarzucie I.1 jako normę dopełnienia wskazano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w zarzucie I.2 – odpowiednio - art. 156 § 1 pkt 4 kpa i dodatkowo art. 40 kpa; s. 1-2 skargi kasacyjnej od wyroku III SA/Lu 41/15), upea, ppsa i Konstytucji RP. Wobec tego ustosunkował się łącznie do zarzutów dotyczących naruszenia poszczególnych norm. Wskazał, że zgodnie z art. 18 upea: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" i ocenił, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i 29 kpa odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego, powiązane zostało z dalszym stwierdzeniem, że ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy stosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 102 § 2 upea, dalej zaś podano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować odpowiednio – oznacza to, że zasadom tym nie uchybiono w rozpoznawanej sprawie.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, że postanowienie z [...] maja 2014 r. rażąco narusza prawo jako dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 upea. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Sąd (pierwszej instancji) uznał prawidłowo za nietrafny pogląd skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony, podkreślając, że umieszczenie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki, skoro nie było wątpliwości, że postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki), będących dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 upea. Stroną postępowania nie była w sprawie firma [...]spółka cywilna. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że w postanowieniu z [...] maja 2014 r. poprzestano jedynie na oznaczeniu nazwy spółki nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, bowiem podane tam zostały także imiona i nazwiska obojga skarżących jako stron postępowania. Stwierdzenie, że postępowanie na podstawie art. 102 § 3 upea toczyło się na wniosek obojga przedsiębiorców, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której przedsiębiorców łączyły z Miastem stosowne umowy i w ich wykonaniu wniosek o przyznanie stosownego wynagrodzenia podpisany został przez jednego z nich, który jednocześnie nie poinformował, że działa wyłącznie we własnym imieniu, przyjęcie domniemania, że wniosek został złożony w imieniu obojga przedsiębiorców nie mogło być oceniane jako rażące naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego."

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach I OSK 2441/15 i I OSK 2442/15 podzielił stanowisko Sądu I instancji, że doręczenie postanowienia z [...] maja 2014 r. w jednym egzemplarzu w siedzibie spółki (będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników, którzy są małżonkami) jednemu ze wspólników, nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących doręczenia, gdyż nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru korespondencji w siedzibie spółki, są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższą argumentację w całości podziela i przyjmuje ją za własną w odniesieniu do zaskarżonego wyroku III SA/Lu 41/15. Wobec złożenia przez autora skargi kasacyjnej pism poszerzających uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, do niektórych argumentów należy odnieść się szerzej.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w których w ramach naruszenia przepisów postępowania wskazano niejako na wyrost na naruszenie kilkudziesięciu przepisów tj. przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszenie się do każdego z powołanych przepisów jest zupełnie bezprzedmiotowe, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych przepisów, które stanowią istotę danego zarzutu.

Za całkowicie pozbawiony podstaw uznać należy zawarty w pkt I.1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ocenie legalności w rozpoznawanej sprawie poddane zostało postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] maja 2014 r. Taki kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego wynikał z wniosków skarżących z 17 i 21 czerwca 2014 r., w których jednoznacznie domagali się wszczęcia postępowania nieważnościowego, opierając swoje żądanie o podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa i wiążąc naruszenie prawa ze skierowaniem postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nie z opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłanką wznowieniową, dotyczącą braku udziału strony w postępowaniu. Również we wcześniejszym piśmie z 4 czerwca 2014 r. (powołanym w piśmie z 29 listopada 2016 r., uzupełniającym uzasadnienie skargi kasacyjnej) podnoszone były zarzuty dotyczące nieważności postępowania, a ich rozwinięcie nastąpiło we wskazanych wyżej wnioskach o stwierdzenie nieważności. Także w skardze do sądu administracyjnego nie był kwestionowany tryb nieważnościowy i dopiero na etapie postępowania kasacyjnego sformułowany został zarzut wadliwego zakwalifikowania wniosku stron jako wniosku jedynie o stwierdzenie nieważności postanowienia, zamiast także jako wniosku o wznowienie postępowania. Przy czym zarzut ten nie może zostać uznany za uzasadniony, gdyż organy administracji orzekające w sprawie nie miały powodów do stosowania innego reżimu postępowania, niż określony przez strony w jednoznacznie sformułowanym żądaniu, nadto prawidłowo skierowanym do organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie do organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania tj. Prezydenta Miasta L.. Sąd I instancji nie był obowiązany do uzasadniania przesłanek objętych dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, skoro trafnie uznał, że procedowanie przez organ (zgodne z żądaniem strony) było prawidłowe, zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. W tym kontekście trudno czynić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, skoro rozpoznał sprawę w jej granicach i nie dopatrzył się wadliwości postępowania, skutkującej koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontrolowanej sprawy było wyłącznie postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2014 r., którym przyznano M. Ł. i M. Ł. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki Polonez, nr rej. [...] w kwocie 11.040 zł brutto. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ bada, czy decyzja lub postanowienie w dacie jego wydania było obarczone jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa, stwierdzenie bowiem nieważności wywołuje skutek ex tunc. By móc stwierdzić nieważność postanowienia istotne jest, by przesłanka nieważnościowa istniała już w dacie wydania postanowienia. W rozpoznawanej sprawę oznacza to, że postanowienie z [...] maja 2014 r. musiałoby być obarczone jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa już w dacie jego wydania. Wskazywana w skardze przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, czyli skierowanie postanowienia do osoby nie będącej stroną w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje. Postanowienie z [...] maja 2014 r. jednoznacznie wskazuje jako stronę postępowania M. Ł. i M. Ł. wspólników spółki cywilnej [...]spółka cywilna. Podanie informacji dotyczącej spółki cywilnej, obok nazwisk wspólników nie oznacza, że spółka cywilna stała się stroną tego postępowania. Kwalifikowana wada prawna decyzji, postanowienia o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji, postanowienia, praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, nie można zatem utożsamiać pojęcia "skierowania decyzji" w rozumieniu ww. przepisu z faktem doręczenia decyzji. Nie mają zatem znaczenia prawnego dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, czy postanowienia okoliczności, które wystąpią już po wydaniu decyzji, czy postanowienia, a które dotyczą np. prawidłowego doręczenia decyzji, czy postanowienia. To, że prawidłowo wydana decyzja, czy postanowienie, a więc nie obarczone żądną z wad z art. 156 § 1 kpa zostanie np. nieprawidłowo doręczone nie powoduje, że staje się ono przez to nieważne. Kwestia doręczenia decyzji, postanowienia (czyli wprowadzenia ich do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy.

Stąd niezasadny jest zarzut, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a więc, że postanowienie z [...] maja 2014 r. zostało skierowane do osoby niebędącej stroną. Fakt wymienienia w nagłówku postanowienia z [...] maja 2014 r. prócz M. Ł. i M. Ł. nazwy spółki, nie przesądza o uznaniu spółki za stronę postępowania, stroną postępowania są bowiem wspólnicy spółki cywilnej tj. M. Ł. i M. Ł., który zostali wymienieni w nagłówku postanowienia.

Nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji poglądu prawnego wynikającego z wyroku III SA/Lu 191/10. Postępowanie w tamtej sprawie dotyczyło bowiem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a Sąd stwierdził nieważność postanowienia, ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Zatem przedmiot i zakres tamtego postępowania był całkowicie inny niż w rozpoznawanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] sierpnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (czyli dotyczące kwestii formalnych), w którym argumenty wynikające z powyższego wyroku mogłyby być ewentualnie podnoszone, ale postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, zainicjowane wnioskiem obojga wspólników i do nich adresowane, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia przyznającego wynagrodzenie i zwrot wydatków za przechowanie pojazdów. Wskazane przez skarżących ewentualne wady postępowania zażaleniowego wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z [...] maja 2014 r. nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane. Nie było podstaw do wydania z tego powodu rozstrzygnięcia w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, co zarzucali skarżący kasacyjnie.

Zarzut naruszenia art. 10 kpa nie mógł zostać uznany za trafny w sytuacji, gdy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie toczyło się w stosunku do obojga wspólników, a korespondencja była doręczana właściwie w siedzibie spółki, będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art.141 § 4 ppsa. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy sąd nie wyjaśni z jakiego powodu wydał konkretne orzeczenie. Na gruncie tego zarzutu nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej orzeczenia oraz trafności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja niewątpliwie nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ppsa, uwzględniając zarówno ustalony w oparciu o akta sprawy stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił przepis art. 151 ppsa. Zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa należy uznać za nieuzasadniony i wynikający jedynie z braku akceptacji przez autora skargi kasacyjnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i jego motywów, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 45 ppsa. Przepis ten dotyczy bowiem elementów pisma strony w postępowaniu sądowym, a w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób Sąd I instancji mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu.

Trudno uznać, że przez uznanie za dopuszczalne przez Sąd I instancji doręczenie pisma skarżącym, będącym małżonkami, w siedzibie spółki w jednym egzemplarzu, zamiast w dwu, doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę równości wobec prawa (ust. 1) i zakazu dyskryminacji (ust. 2). Na bezprzedmiotowość tego zarzutu wskazują przede wszystkim granice rozpoznawanej sprawy. Jak wcześniej wyjaśniano, przedmiotem niniejszej sprawy było postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] maja 2014 r., a nie postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Stąd też, kwestia dotycząca doręczenia postanowienia z [...] maja 2014 r., nie jest przedmiotem tego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który skarżący kasacyjnie opisują jako naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP, uznać należy, że również ten zarzut nie jest zasadny. Zgodnie z art. 865 kc każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (§1); każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki; jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników (§ 2). Wobec powyższego, nie tylko odbiór korespondencji w siedzibie spółki przez jednego ze wspólników, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach I OSK 2441/15 i I OSK 2442/15, ale także złożenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów (a więc czynność zmierzająca do przysporzenia), w realiach rozpoznawanej sprawy uznane być może jako czynność nieprzekraczająca zwykłych czynności spółki, wynikająca z obowiązku prowadzenia jej spraw. Do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez postanowienie z [...] maja 2014 r. M. Ł. nie przeciwiła się tej czynności, zatem złożenie wniosku wyłącznie przez M. Ł. było skuteczne. Nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę spółki, ani też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów części ogólnej Kodeksu cywilnego dotyczących zdolności prawnej, osób prawnych i przedsiębiorców, jak również przepisów art. 25 i 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które dotyczą wpisu do ewidencji. W związku z tym, słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że postępowanie zakończone postanowieniem z [...] maja 2014 r. prowadzone było w stosunku do wskazanych z imienia i nazwiska wspólników spółki, będących przedsiębiorcami, a nie w stosunku do spółki cywilnej. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że nie doszło także do naruszenia art. 29, art. 124 § 1 i art. 126 kpa.

Zgodnie z art. 187 § 1 ppsa jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nasuwa znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych (uchwała 7 Sędziów NSA z 3.2.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; postanowienie NSA z 25.6.2007 r., I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007/ 5/115). Z treści art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 1 ppsa wynika w sposób niewątpliwy, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne winno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawą sądowoadministracyjną. Zważywszy na fakt, że pytania prawne przedstawione na podstawie art. 187 § 1 ppsa mogą dotyczyć jedynie zagadnień ujawnionych w toku postępowania kasacyjnego, ich przedmiot winien odpowiadać zakresowi orzekania w tym postępowaniu. W doktrynie wskazuje się, że z sytuacją braku związku przyczynowego między zagadnieniem prawnym a rozstrzygnięciem danej sprawy spotykamy się m.in. wówczas, gdy zagadnienie nie miało znaczenia od początku, bądź gdy istnieje przeszkoda procesowa dla rozpoznania sprawy, a pytanie prawne nie dotyczy istnienia lub zakresu przeszkody procesowej (M. B. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa, 2010, s.179-180). Zatem skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający do rozstrzygnięcia wątpliwości prawne, które wyłoniły się na tle konkretnego stanu faktycznego, winien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały (postanowienie 7 Sędziów NSA z 12.3.2009 r., I GPS 1/08, Lex 509710). W rozpoznawanej sprawie skład orzekający nie miał poważnych wątpliwości, zatem wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.

Ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego bądź ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również przepisów prawa materialnego oraz Konstytucji RP, skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (art. 184 ppsa).