Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 70/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 176/20 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewody M. z dnia 15 stycznia 2020 r. nr ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody M. , 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz P. Ł. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 176/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. L. na decyzję Wojewody M. z dnia 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.

Starosta T. decyzją z dnia 7 października 2019 r. działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – pensjonatu wraz z urządzaniami budowlanymi i infrastrukturą techniczna tj. dojazd, dojście do budynku, miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, wewnętrzna instalacja wodociągowa, przyłącz wodociągowy wraz z hydrantem, separator tłuszczów, wewnętrzna instalacja energetyczna, wewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem szczelnym na wody opadowe, mur oporowy: na działkach ewid. nr [...] obręb ... w Z.

Od tej decyzji odwołanie wniósł P. L..

Wojewoda M. decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, że przedmiotem rozpoznania była ocena legalności decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu, skarżący nie wykazał, iż działka na której ma zamiar zrealizować budynek usługowy – pensjonat, ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko to jest prawidłowe.

Sąd wywiódł, że w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdzając nieprawidłowości organ wzywa inwestora do ich usunięcia określając stosowny termin, a po bezskutecznym upływie tego terminu, wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Uprawnieniem organu jest także wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli stwierdzi nieprawidłowości niedające się usunąć poprzez wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust 3 ustawy, np. stwierdzi, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, czy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, aczkolwiek w ocenie sądu te dwie kwestie są za sobą powiązane.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego o ile działka budowlana nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej to droga, po której to skomunikowanie się ma odbywać jest częścią terenu, co do której inwestor musi wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to choćby art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy który stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Także przepis rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) stanowią, iż część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu musi zawierać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia w tym między innymi układ komunikacyjny (§ 8 ust 2 pkt 3). Z kolei część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określać musi układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów (§ 8 ust 3 pkt 2).

W ocenie Sądu "układ komunikacyjny" o którym mowa w tych przepisach to nic innego jak skomunikowanie terenu z drogą publiczną. Skoro układ ten jest częścią projektu budowlanego to teren "układu komunikacyjnego" należy traktować jako część działek objętych zamiarem inwestycyjnym, co za tym idzie inwestor do terenu tego powinien dysponować nieruchomością na cele budowlane. Musi on zatem do terenu przez który ma być zagwarantowany dojazd do drogi publicznej mieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. W niniejszej sprawie skarżący takiego tytułu prawnego (poza działką nr 90) niewątpliwie nie posiadał co sam przyznaje w skardze i co bez wątpienia wynika z akt administracyjnych. Zdaniem Sadu, organ prawidłowo zatem odmówił mu udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że jeżeli by prezentować pogląd przeciwny tj. że dojazd z działki budowlanej do drogi publicznej nie jest objęty wymogiem złożenia oświadczenia (zgodnego w rzeczywistym stanem prawnym) o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie zmienia to faktu, że inwestor musi się wykazać rzeczywistym prawem gwarantującym mu dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane bezpośrednio nie warunkuje udzielenia pozwolenia na budowę od dostępu nieruchomości do drogi publicznej, to przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przez Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 dalej rozporządzenie) nie pozostawiają wątpliwości, iż działka objęta zamiarem inwestycyjnym prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej mieć musi.

Rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę (§ 1). Przepis § 3 pkt 1a stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przepis § 14 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

W orzecznictwie podkreśla się potrzebę systemowej interpretacji przepisów dotyczących szeroko rozumianego prawa budowlanego oraz związanego nim prawa zagospodarowania przestrzennego. I tak poza faktem, że przepisy rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, że aby zakwalifikować dany teren jako działkę budowlaną tj. działkę na której zabudowa jest dopuszczalna, musi mieć ona odpowiedni do zamierzonego przeznaczenia i sposobu użytkowania dostęp do drogi publicznej, także przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) w przepisie art. 2 pkt 14 stanowią iż, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie podkreśla się, że co prawa definicja ta dotyczy regulacji wcześniejszego etapu inwestycyjnego, to jednaki posiłkowo należy ją uwzględniać przy ocenie projektu budowlanego. Podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej działka objęta zamiarem inwestycyjnym musi mieć prawnie a nie tylko faktycznie zagwarantowany. Dla przykładu Sąd przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r. II OSK 2212/17 zaznaczając, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Gd 207/18 stanął na stanowisku iż dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd przytoczył także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 657/17 gdzie uznano, iż warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiego gruntu dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Nie wystarcza przy tym faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawnie zapewniony.

Sąd Wojewódzki wywiódł, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, zgodnie z projektem zagospodarowania działki lub terenu, po którym ma się odbywać skomunikowanie działki inwestycyjnej z drogą publiczną skarżący nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, który by wynikał z prawa własności, ustanowionej służebności ani też wynikającej z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Nieruchomość objęta zamiarem inwestycyjnym nie jest zatem działką budowlaną, legalnie zatem pozwolenie na budowę organ wydać nie mógł.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej P. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji Wojewody M. z dnia 15 stycznia 2020 r. i decyzji Starosty T. z dnia 7 października 2019 r. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące

mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo iż organy w niniejszej sprawie — bez odpowiedniego podania powodów rozstrzygnięcia - odstąpiły od utrwalonej praktyki orzeczniczej w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. odstąpiły od praktyki wydawania pozwoleń na budowę w przypadku posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną;

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo iż organy w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie w sposób niebudujący zaufania do władzy publicznej;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu odstąpienia przez organy od utrwalonej praktyki orzeczniczej wynikającego z normy art. 8 § 2 k.p.a.;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi, mimo iż organ drugiej instancji nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało, iż organ drugiej instancji skontrolował decyzję organu pierwszej instancji jedynie w zakresie zarzutów wskazanych w odwołaniu, podczas gdy winien on w drugiej instancji, rozważyć na nowo całokształt okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo iż organ drugiej instancji błędnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która winna być w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylna przez organ odwoławczy,

2. na podstawie aft. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. naruszenie:

a) art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnie i uznanie, iż dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie stanowi dostępu do drogi publicznej w znaczeniu wyżej wskazanego przepisu;

b) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, iż w takim samym stanie faktycznym - tj. przy dostępie nieruchomości do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - organy administracji mogą wydać inne rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącego kasacyjnie oraz inne w stosunku do innych właścicieli nieruchomości położonych "w głębi" drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. L. poparł skargę kasacyjną.

W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2021 r. J. S.-G., M. S., J. S. oraz W. S.-G. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.1842) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, zasadne bowiem okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi, że Sąd Wojewódzki, rozstrzygając sprawę, pominął przy kontroli zaskarżonej decyzji zagadnienie zachowania przez organy obu instancji wymogów wynikających z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., jak też nie odniósł się do zarzutów skargi sformułowanych w tym zakresie, czym w konsekwencji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że istotna treść zarzutów przedstawionych w skardze, sprowadzała się do zanegowania wydanych w sprawie decyzji w sytuacji, gdy - według skarżącego - dla podobnych inwestycji, zrealizowanych w sąsiedztwie, udzielono pozwolenia na budowę, a organy nie wyjaśniły dlaczego odstąpiły od utrwalonej praktyki wydawania pozwoleń na budowę w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Już w odwołaniu skarżący wskazał, że jego działka budowlana posiada połączenie z drogą publiczną (ul. S.) poprzez utwardzoną drogę wewnętrzną, przy której właściciele działek sąsiednich wybudowali podobne budynki na podstawie decyzji. Ponadto wyjaśnił, że droga urządzona została na jego nieruchomości oraz działkach stanowiących własność innych osób, przy czym jest ona ogólnodostępna dla lokalnej społeczności i turystów.

Organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji usytuowane są budynki mieszkalne dla których wydano stosowne pozwolenia, lecz jednocześnie stwierdził, że: "w tym postępowaniu nie jest uprawniony do wypowiadania się w tym zakresie". W rezultacie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który stwierdził niespełnienie wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wobec braku zgody części właścicieli nieruchomości, na których urządzona została droga wewnętrzna.

Z ustaleń zawartych w decyzjach organów obu instancji wynika, iż przedmiotowa droga wewnętrzna nie jest wydzielona geodezyjnie, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest wyodrębniona i oznaczona symbolem KDW (tj. teren dróg wewnętrznych).

W takim stanie prawnym Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę, powinien ocenić zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki powinien w uzasadnieniu wyroku nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale też odnieść się do kwestii prawnych w nich przedstawionych w zakresie, w jakim dotyczą istotnych okoliczności sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2005 r. I FSK 102/05, 26 lipca 2007 r. I OSK 1281/06, 6 czerwca 2008 r. II OSK 724/07, 1 kwietnia 2008 r. II FSK 291/04, 8 maja 2014 r. I OSK 1378/13 25 marca 2015 r. I GSK 506/13, 2 lipca 2015 r. II FSK 1426/13, 25 lutego 2016 r. I OSK 2222/14).

Zaznaczyć należy, że brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do wybiórczego potraktowania zarzutów i rozpoznania tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych, mimo że dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym wyroku z 28 września 2011 r. II OSK 1457/11 (publ. ONSAiWSA LexisNexis 2012, z. 6, poz. 101) wskazał, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze.

Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji miał obowiązek uwzględnić, że zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1); organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalone praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).

Z przytoczonego przepisu art. 8 k.p.a. wynika, że nakaz prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powiązany został m.in. z obowiązkiem respektowania zasady równego traktowania i zakazem odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zgodnie z zasadą równości wobec prawa, która jest zasadą konstytucyjną, podmioty będące w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej mają prawo oczekiwać, że zostaną w stosunku do nich podjęte decyzje o zbliżonej, jeśli nie jednakowej, treści (zob. Komentarz do art. 8 K.p.a. (red.) H. Knysiak - Sudyka, wyd. II - Lex, pkt 4 i powołane tam orzeczenia WSA).

W piśmiennictwie wskazano, że do czasu wprowadzenia nowelą z 7 kwietnia 2017 r. zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a., postulat jednolitości orzecznictwa administracyjnego wywodzono w judykaturze z konstytucyjnej zasady równości oraz z zasady budowy zaufania. Przyjmowano, że uprawnione jest oczekiwanie przez jednostki uzyskania takiego samego jak inne podmioty rozstrzygnięcia na podstawie tych samych przepisów i w oparciu o podobne fakty. Jednocześnie akcentowano, że stabilność orzecznictwa organów administracji i związana z nią zasada zaufania nie są wartościami bezwzględnymi. O właściwym zaś rozumieniu tej zasady przesądza konieczność zachowania zgodności z prawem wydanych decyzji (zob. Komentarz do art. 8 K.p.a. (red.) W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Lex, pkt 12).

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 8 § 2 k.p.a. zasadą pewności prawa i zasadą usprawiedliwionych oczekiwań, organ administracji publicznej obowiązany jest do nieodstępowania od dotychczasowej utrwalonej praktyki załatwiania spraw danego rodzaju o takim samym stanie faktycznym i prawnym, chyba że wystąpią uzasadnione przyczyny, które powinny być wykazane w uzasadnieniu decyzji.

Zaakcentować należy, że w sytuacji, gdy organ rozstrzyga konkretną sprawę w sposób odmienny od wcześniej wydanych decyzji w takich samych sprawach, powinien rzetelnie przedstawić w decyzji przyczyny uzasadniające zmianę dotychczasowej praktyki orzeczniczej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego, który podniósł okoliczność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynków położonych przy tej samej drodze, która została w projekcie podana jako łącząca przedmiotową inwestycję z drogą publiczną.

Z uwagi na wymogi wynikające z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie mógł uchylić się od oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zachowania zasad określonych w wymienionym przepisie.

Rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem analizy pozwoleń wydanych na budowę budynków zlokalizowanych przy spornej drodze i oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany utrwalonej praktyki rozstrzygania tego rodzaju spraw na danym terenie. Skoro w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zabrakło omówienia tych kwestii, to organ odwoławczy powinien wyjaśnić skarżącemu z jakich przyczyn jego wniosek został załatwiony odmiennie niż wnioski dotyczące wskazanych przez niego inwestycji.

Niewywiązanie się z tych obowiązków przez organ odwoławczy skutkowało naruszeniem reguł ustanowionych w art. 8 § 1 i § 2, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co powinno w konsekwencji prowadzić do uchylenia decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, powinien uwzględnić normy ustanowione w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. jako kryterium zgodności decyzji z przepisami prawa.

Mimo że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie, to w świetle uwarunkowań wynikających z zasad ustanowionych w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. nie można zakładać, że inne decyzje wydane w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie mają znaczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący zarzuca naruszenie zasady równości i zasady pewności prawa (zasady uprawnionych oczekiwań) w powiązaniu z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Podkreślić trzeba, że ustanowione w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady nie są postulatami określonego zachowania organów administracji publicznej, lecz stanowią wiążące normy prawne wyznaczające reguły obowiązujące w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Dlatego w niniejszej sprawie brak oceny w tym zakresie świadczy o wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, podczas gdy wskazane wyżej naruszenie przepisów art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez organ odwoławczy art. 77 § 1 k.p.a. wskutek niepodjęcia czynności w celu wyczerpującego zebrania i rozparzenia całego materiału dowodowego. Przede wszystkim organ odwoławczy nie zweryfikował oceny organu pierwszej instancji, zgodnie z którą wskazana w projekcie budowlanym droga łącząca teren inwestycji z ulicą S. nie ma statusu drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy z dokumentacji zawartej w aktach wynika, że przedmiotowa droga jest urządzona (jezdnia betonowa) oraz użytkowana i ogólnodostępna. W szczególności istotne znaczenie ma fakt, że sporna droga została wydzielona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i oznaczona symbolem KDW (teren dróg wewnętrznych). Wreszcie dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy niezbędne było skonfrontowanie ustaleń organu pierwszej instancji z dokumentacją zebraną w podobnych sprawach, w których dopuszczono możliwość budowy sąsiednich budynków przy przedmiotowej drodze prowadzącej do ul. S. (drogi publicznej). Weryfikując stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy powinien uwzględnić to, że posiadanie przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej ustalane jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub wynika wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w niniejszej sprawie teren inwestycji objęty jest planem miejscowym, to postanowienia tego planu wskazujące na sposób skomunikowania terenów przeznaczonych pod zabudowę z drogą publiczną są wiążące w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że każda działka budowlana powinna mieć planistycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej, przy czym dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może być określony poprzez projektowaną bądź istniejącą drogę wewnętrzną.

Z materiału zebranego w aktach można wnioskować, że sporna droga jest nie tylko wytyczona w planie miejscowym, ale też faktycznie istnieje, aczkolwiek ustalenia w tym zakresie nie są wystarczające.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że organy obu instancji, naruszając art. 7 k.p.a., nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przy jej rozstrzyganiu nie uwzględniono w sposób właściwy interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego.

Ponadto zasadny okazał się również zarzut kasacyjny wskazujący, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie kierował się prawidłową wykładnią art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Chociaż Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na posiłkowe stosowanie definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. do oceny projektu budowlanego, to jednak nie uwzględnił w pełni wypracowanej w orzecznictwie interpretacji tego przepisu. Mianowicie, Sąd Wojewódzki w dużej mierze oparł się na stanowisku wyrażonym w sprawie II OSK 2212/17 bez dostrzeżenia różnic w stanie faktycznym sprawy, a pominął utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyroki NSA z dnia 8 października 2008 II OSK 1163/07, z dnia 9 lipca 2009 r. II OSK 1116/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r. II OSK 1337/09, z dnia 18 listopada 2010 r. II OSK 1718/09, z dnia 3 listopada 2010 r. II OSK 1625/09, z dnia 25 września 2012 r. II OSK 994/11).

Jednocześnie należy zastrzec, że zastosowanie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie, wymaga także uwzględnienia norm kształtujących ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, przewidzianą w przepisach Prawa budowlanego.

Ocena tego aspektu sprawy, zawarta w zaskarżonym wyroku, nie mogła jednak podlegać weryfikacji wobec braku zarzutów kasacyjnych, odnoszących się do przepisów stanowiących podstawę prawną podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia, tj. art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przepisów § 8 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz § 3 pkt 1a i § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z tych wszystkich względów zasadne okazały się wnioski strony skarżącej o uchylenie zaskarżonego wyroku wobec wadliwego oddalenia skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja powinna być uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęte zostało w oparciu o przepisy art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

14