Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 725/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3, par. 6, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2022 roku sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Ś. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zmianami, dalej u.p.z.p.) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie MI) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) w trybie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.), odmówił R. A. (dalej jako strona lub skarżący) ustalenia warunków zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej we wsi M., obręb geodezyjny M. , gmina Ś. , dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w Ś. wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej we wsi M., obręb geodezyjny M. , gmina Ś. , dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym.

Projektowaną inwestycję zamierzano zrealizować na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W celu stwierdzenia czy spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na podstawie rozporządzenia MI urbanista przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzono ją na aktualnej kopii z mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a wydanej przez Starostę [...]. obejmującej teren objęty wnioskiem oraz obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000.

Za front działki przyjęto wspólną granicę działki oznaczonej nr ewid. [...] z działką oznaczoną nr ewid.[...], której szerokość wynosi 25,2 m. Zatem 3-krotna szerokość frontu równa się 75,6 m.

Organ wskazał, że na kopii z mapy zasadniczej w wyznaczonym obszarze analizowanym, na działkach oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...], ukazane są obrysy budynków, jednak w stanie faktycznym budynki te nie istnieją lub są w trakcie realizacji w związku z czym nie uwzględniono w analizie. W granicach obszaru analizowanego uwzględniono zabudowane działki geodezyjne, oznaczone numerami ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Stwierdzono, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 jest spełniony, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się: budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (np. na dz. nr ewid. [...]), budynki garażowo-gospodarcze (np. na dz. nr ewid. [...]), zatem realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia zasadę kontynuacji i uzupełnienia funkcji oraz zasad zagospodarowania istniejącej zabudowy.

Analizując kolejny warunek, tj. linię zabudowy, stwierdzono, że działka objęta wnioskiem jest niezabudowana, od zachodu graniczy z działką oznaczoną nr ewid.[...], stanowiącą drogę gminną. Budynki zlokalizowane w obszarze objętym analizą, dostępne z tej samej drogi publicznej, stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. [...] zlokalizowane są: po tej samej stronie co obszar inwestycji: w odległości od 12,0 m od granicy z działką drogową (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]) do 28,9 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]) od granicy z działką drogową, po przeciwnej stronie co obszar inwestycji: w odległości od 7,3 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]) do 15,4 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]) od granicy z działką drogową.

Ze względu na różny układ zabudowy stwierdzono, że możliwe jest odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia MI. Korzystając z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia dla nowej zabudowy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15,0 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid.[...], jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek na działce sąsiedniej (nr ewid. [...]).

Na obszarze analizowanym porównano powierzchnię zabudowy z powierzchnią działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 14,8% (371,1 : 25

14,8). Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 24,8% (na działce oznaczonej nr ewid. [...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 8,9% (na działce oznaczonej nr ewid. [...]).

Zauważono, że wskaźnik istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem wynosi 0%, przy powierzchni działki objętej wnioskiem równej 0,0996 ha. Wskaźnik powierzchni zabudowy, po realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na działce oznaczonej nr ewid. [...], przyjmie wartość 18,1%, zatem jest on niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla obszaru analizowanego jednak nie przekracza maksymalnego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Biorąc powyższe pod uwagę odstąpiono od wyznaczenia średniej wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 18.1% obliczony w oparciu o wnioskowaną powierzchnię zabudowy.

Ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki nie mniej niż 30%.

Szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 7,0 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]) do 15,1 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 12,5 m (suma szerokości elewacji frontowych budynków podzielona przez ilość budynków tj.: 324,7: 26

12,5 m).

W decyzji wskazano, że warunek zachowania kontynuacji przez nową inwestycję w zakresie wnioskowanej szerokości elewacji frontowej na poziomie 18,0 m nie jest zachowany, gdyż przekracza maksymalną wartość tego parametru (15,1 m) występującą w obszarze analizowanym. Wnioskowany parametr nie znajduje analogii w obszarze analizowanym, wobec czego stwierdzono, że warunek ten nie jest spełniony.

W obszarze objętym analizą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 2,5 m (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]) do 5,0 m (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych analizowanych budynków wynosi 3,2 m (suma wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków podzielona przez ilość budynków tj.: 82,5 : 26

3,2 m). Wnioskowany parametr przekracza średnią wartość parametru w obszarze analizowanym, jednak nie przekracza maksymalnej wartości stwierdzonej w obszarze analizowanym. W związku z powyższym zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu wynoszącą: do 4,0 m.

Budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki garażowo- gospodarcze, istniejące na obszarze analizowanym, pokryte są dachami stromymi (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]) oraz płaskimi (budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Średnia maksymalna wysokość analizowanych budynków wynosi 6,2 m (suma maksymalnych wysokości budynków podzielona przez ilość budynków tj.: 161,05 : 26

6,2 m). Maksymalna wysokość budynków w obszarze objętym analizą wynosi 8,85 m (budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Stwierdzono, że warunek zachowania kontynuacji przez nową inwestycję w zakresie wnioskowanej wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,3 m nie jest zachowany, gdyż przekracza o 0,45 m maksymalną wartość tego parametru (8,85 m) występującą w obszarze analizowanym.

Zwrócono uwagę, że przeważająca liczba budynków mieszkalnych (na działkach oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...]), zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej (działce oznaczonej nr ewid.[...]), po tej samej stronie drogi, stanowi budynki jednokondygnacyjne z poddaszem o wysokości maksymalnej na poziomie 5,5- 7,5 m. Realizacja inwestycji o wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,3 m nie wpisze się w zastane zagospodarowanie i będzie stanowić element dominujący. Nie znaleziono uzasadnienia do ustalenia wskaźnika przekraczającego maksymalną wartość w obszarze analizowanym. Wnioskowany parametr nie znajduje analogii w obszarze analizowanym. Warunek w zakresie geometrii dachu nie jest spełniony.

Stwierdzono, że działka posiada dostęp do drogi publicznej. Można ustalić obsługę komunikacyjną zjazdem z drogi gminnej, stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid.[...] Każdy nowo projektowany zjazd z drogi należy uzgodnić z jej zarządcą. W zakresie uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną wskazano, że warunek ten jest spełniony. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz, że warunek zgodności z przepisami odrębnymi jest spełniony.

Wobec braku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p Burmistrz Miasta Ś. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy.

W odwołaniu od decyzji R. A. reprezentowany przez J. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący podał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, że:

1. Na str. 3 uzasadnienia decyzji raz organ stwierdza, że działkę nr [...] nie uwzględniono w analizie, a następnie, że ją uwzględniono. Rozbieżność jest oczywista.

2. Na str. 4 uzasadnienia decyzji raz organ stwierdza, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia zasadę kontynuacji i uzupełnienia funkcji istniejącej zabudowy, a następnie, że jej nie spełnia w zakresie: szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu.

3. Załączniki do decyzji stanowią jej integralną część, a zatem powinny zostać podpisanie przez osobę uprawnioną (tu: przez Burmistrza), a nie przez urbanistę. W wyroku sygn. akt II OSK [...] NSA stwierdził: ..Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że brak podpisu na załączniku do decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za rażące naruszenie prawa. Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy powinien podlegać takim samym wymogom co sama decyzja i posiadać, co najmniej podpis i pieczęć osoby upoważnionej lub sporządzającej załącznik wraz z odpowiednią adnotacją.

4. Decyzja jest niekompletna (patrz: § 9 rozporządzenia )

5. Organ wyjaśnił w jaki sposób zostały ustalone takie parametry jak: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, odległość zabudowy od drogi, ale nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił np. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy wszystkich budynków w obszarze analizowanym.

6. Strony postępowania powinny być dokładnie wymienione. Odsyłanie do rozdzielnika nie jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia jakichkolwiek stron postępowania, a żadnego rozdzielnika (wykazu) do decyzji nie dołączono, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

7. Organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy pominął zapisy rozporządzenia umożliwiające ustalenie wymagań w sposób odmienny niż wskazywałaby na to analiza urbanistyczna (§ 4 ust. 4; § 5 ust. 2; § 6 ust. 2: § 7 ust. 4).

8. Organ ustalając warunki zabudowy jest co prawda związany wnioskiem inwestora, z tym, tylko, że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Granicę do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja jaką ma pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. To prawda, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie. Jednakże podkreślenia wymaga, że jeżeli chodzi o parametry inwestycji, związanie to nic ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji, takich jak szerokość elewacji frontowej czy inne, możliwe jest w odmienny sposób niż wskazany we wniosku inwestora, po uzyskaniu jego akceptacji. Jeżeli po przeprowadzeniu tej analizy organ uzna, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach, niż wskazane we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie organ przedwcześnie uznał, że nie jest możliwe ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji, wskazując, iż nie jest spełniony warunek określony wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy. Organ winien bowiem określić dopuszczalne parametry i uzyskać zgodę inwestora na modyfikację wniosku w tym zakresie w celu umożliwienia inwestorowi uzyskania warunków zabudowy i realizacji inwestycji.

Ponadto inwestor we wniosku nie wskazał dokładnej szerokości elewacji frontowej, a użył zwrotu "MAX 18,00", co wcale nie wyklucza szerokości mniejszej - zgodnej z wynikami analizy urbanistycznej, ale jednocześnie jak najbardziej zbliżonej do oczekiwanej przez inwestora. Zdaniem skarżącego organ, w sposób rażący, naruszył przepis art. 40 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, przeprowadzono prawidłową analizę w sprawie. Zostało ustalone, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w badanym obszarze analizy. W obszarze tym występuje bowiem zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej jak i budynki garażowo-gospodarcze. Wzdłuż drogi publicznej, przy której znajduje się przedmiotowa inwestycja (po tej samej stronie co obszar inwestycji) linia zabudowy usytuowania jest w odległości od 12,0 m do 28,9 m od granicy z działką drogową. W trakcie analizy ustalono, iż istnieje możliwość ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15,0 m od granicy z działką drogową (dz. nr [...]), jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek na działce sąsiedniej tj. działce nr [...]. Powyższe w ocenie organu II instancji jest zgodne z treścią § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia MI, zgodnie z którymi obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z uwagi na okoliczność, iż linia zabudowy na działce sąsiedniej w odniesieniu do działki objętej inwestycją tj. na działce nr [...] jest usytuowana w odległości 15,0 m, zaś linia zabudowy dla drugiej działki sąsiedniej tj. dz. nr [...] jest usytuowana w odległości 12,0 m organ prawidłowo dokonał wyznaczenia ww. parametru. Na marginesie organ II instancji wskazał, iż budynek usytuowany na działce nr [...] jest jeszcze w trakcie realizacji z tego też względu jego parametry nie zostały wzięte pod uwagę.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze objętym analizą wynosi ok. 14,8 %. Przy czym maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 24,8 % a minimalny 8,9 %. Dla planowanej inwestycji wnioskodawca wniósł o ustalenie tego parametru na poziomie 18,1 %. Wskaźnik ten przekracza zatem średni wskaźnik występujący w obszarze analizy. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia MI). Jak wynika z treści analizy urbanistycznej, wnioskowany wskaźnik co prawda jest niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla obszaru analizowanego jednak nie przekracza maksymalnego wskaźnika dla obszaru analizowanego z tego też względu uznano, iż możliwe jest jego wyznaczenie zgodnie z wnioskiem inwestora na zasadzie odstępstwa na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI.

W obszarze analizy szerokość elewacji frontowej kształtuje się na poziomie od 7,0 do 15,1 m, przy czym średnio szerokość elewacji frontowej wynosi 12,5 m. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Tym samym dopuszczalne byłoby ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie od 10,0 m do 15,0 m. Na mocy ust. 2 ww. paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dla planowanej inwestycji wnioskowano o ustalenie tego parametru na poziomie max. 18,0 m, czyli znacznie powyżej dopuszczalnego maksimum. Słusznie zatem organ I instancji uznał, iż wyznaczenie powyższego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora jest niemożliwe. Należy również wskazać, iż wnioskowany parametr przekracza również maksymalną wartość tego parametru występującą w całym obszarze objętym analizą. W ocenie organu I instancji wnioskowany parametr nie znajduje zatem analogii w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania odstępstwa od reguły podstawowej.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji tj. dz. nr [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 3,0 m, zaś na działce nr [...] wynosi 3,5 m. Zgodnie natomiast z treścią § 7 ust. 3 rozporządzenia MI jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jak zaś stanowi § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średnia wartość górnych krawędzi elewacji frontowych analizowanych budynków wynosi 3,2 m. Wnioskowany parametr przekracza średnią wartość parametru z obszaru analizy, jednak nie przekracza on wartości maksymalnej, która wynosi 5,0 m. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał za dopuszczalne zastosowanie odstępstwa na zasadzie treści § 7 ust. 4 rozporządzenia i dopuścił ustalenie tego parametru na poziomie do 4,0 m. W zakresie wysokości budynku stwierdzono jednak, iż maksymalna wysokość budynków w obszarze analizy wynosi 8,85 m (budynek zlokalizowany na działce nr [...]). Wnioskodawca wystąpił zaś o ustalenie tego parametru na poziomie 9,3 m, czyli powyżej maksymalnej wartości występującej w analizowanym obszarze. Zgodnie natomiast z treścią § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nadto organ I instancji zauważył, iż przeważająca liczba budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, po tej samej stronie drogi, stanowią budynki jednokondygnacyjne z poddaszem o wysokości maksymalnej na poziomie 5.5-7,5 m. Słusznie zatem zdaniem SKO organ I instancji uznał, iż wnioskowany parametr nie znajduje analogii w obszarze analizowanym, a realizacja inwestycji o wysokości wnioskowanej nie wpisze się w zastane zagospodarowanie i będzie stanowić element dominujący. W odniesieniu do układu połaci dachowych z uwagi na okoliczność, iż w obszarze analizy występują zarówno dachy płaskie jak i strome dopuszczalne zatem było przychylenie się w tym zakresie do wniosku inwestora.

W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna wypełnia zatem znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki objętej wnioskiem wobec tego w tym zakresie uwzględniają i wskazują konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym, wskaźnik intensywności zabudowy, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej na działkach w obszarze analizowanym oraz geometrię dachu. Analiza ta wskazuje wyżej wymienione parametry, ich określenie wynika z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych, analiza sporządzona w tej sprawie spełnia wymogi określone powyżej.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji, Kolegium przyznało rację skarżącemu, iż w trakcie niniejszego postępowania doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, iż w dniu [...] marca 2021 r. skarżący ustanowił swoim pełnomocnikiem J. K.. Organ I instancji doręczając decyzję w przedmiotowej spawie doręczył ją wnioskodawcy tj. p. R. A. nie zaś jego pełnomocnikowi, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 Kpa. Uchybienie to, jakkolwiek mające istotny charakter, pozostaje bez wpływu na ocenę wydanej decyzji., gdyż nie wywołało dla strony ujemnych skutków procesowych. Za nietrafny Kolegium uznało zarzut dotyczący wadliwego oznaczenia stron postępowania. W ocenie SKO wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej miejscu, np.: w nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu czy nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., z uwagi na to, iż przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracyjny żadnych wymogów w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się stosowny rozdzielnik, co powoduje, że zarzut powyższy był nietrafny.

Odnosząc się zaś do zarzutu, iż nie rozważono zastosowania odstępstw przy dokonywaniu analizy urbanistycznej, a co za tym idzie przy badaniu możliwości określenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji, wskazano, że rozporządzenie MI określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rozporządzenie to dopuszcza na mocy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 zastosowanie odstępstw od reguł podstawowych. Niemniej, jak wskazuje się w orzecznictwie, odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1228/18). To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów/materiałów, które uzasadniałyby potraktowanie przedmiotowej inwestycji na specjalnych zasadach w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu (wysokości budynku). Odwołujący się również nie powołuje żadnych okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie takich odstępstw. Tym samym postawiony zarzut uznano za niezasadny.

W odwołaniu postawiono również zarzut pod adresem organu I instancji, iż ten po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej nie poinformował inwestora, iż niemożliwe jest wydanie pozytywnej decyzji zgodnie z parametrami inwestycji wskazanymi we wniosku. Kolegium wskazało, że po sporządzeniu analizy urbanistycznej i stwierdzeniu braku spełnienia przesłanek do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r.. na podstawie art. 10 k.p.a., poinformował o tym fakcie strony tego postępowania. Wnioskodawca miał więc możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym analizą urbanistyczną oraz przygotowanym w oparciu o jej treść projektem decyzji, oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Na tym też etapie mógł również dokonać modyfikacji swojego wniosku. Z przysługującego mu uprawnienia wnioskodawca jednak nie skorzystał. Z tego też względu nie można w tym zakresie czynić zarzutów pod adresem organu I instancji.

Nie potwierdził się również zarzut braku podpisania załączników do wydanej przez organ I instancji decyzji. Wszystkie bowiem załączniki do decyzji organu I instancji znajdujące się w aktach sprawy są prawidłowo opieczętowane oraz podpisane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. A. reprezentowany przez r.pr. G. W. wniósł o:

1. uchylenie własnej decyzji znak: [...] z dnia [...] lipca 2021 r. przez SKO w P. tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) i wydanie nowej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

2. uchylenie zaskarżonej decyzji znak: [...] z dnia [...] lipca 2021 r. przez WSA w Poznaniu, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez SKO w P. w trybie autokontroli,

3. zasądzenie od SKO w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu oraz art. 138 § 2 kpa w związku z art. 15, 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W motywach skargi wskazano, że :

1. W punkcie 3 uzasadnienia odwołania skarżący podniósł zarzut braku podpisu pod załącznikiem nr [...], ponieważ podpisał się na nim inż. J. K. urbanista, a nie organ.

2. W punkcie 4 uzasadnienia odwołania skarżący podniósł zarzut braku kompletności decyzji. Skarżącemu nie został doręczony załącznik nr [...] do decyzji. Do decyzji dołączono załącznik nr [...] (wyniki analizy) i załącznik graficzny do wyników analizy.

3. W punkcie 6 odwołania podniesiono zarzut braku wymienienia stron postępowania, a wyjaśnienia SKO w P. są niezasadne.

W skardze stwierdzono, że w obszarze analizowanym ustalono 25 działek, ale z niewiadomych względów sumę szerokości elewacji frontowych poddanych analizie podzielono przez 26. Nie wiadomo też w jaki sposób organy ustaliły sumę szerokości elewacji frontowych wynoszącą 324,7 m. Zdaniem skarżącego organ powinien zsumować tylko szerokości elewacji budynków znajdujących się od frontu działki, a więc tylko budynków mieszkalnych. Nie można uwzględniać w analizie szerokości budynków znajdujących się na tyłach działki oraz budynków innego rodzaju. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jak się wydaje, organy wzięły pod uwagę np. szerokości budynków gospodarczych bądź garażowych usytuowanych na działkach nr [...] i [...], co ewidentnie wypacza wyniki analizy urbanistycznej. W ocenie skarżącego uwzględnienie w analizie szerokości elewacji już nie "frontowych" budynków usytuowanych z tyłu działki oraz szerokości elewacji budynków niemieszkalnych jest wadliwe. W ocenie skarżącego szerokość elewacji frontowej, o której mowa jest w § 6 rozporządzenia MI powinna być rozumiana jako szerokość tylko i wyłącznie dla tego samego rodzaju budynków (lub o funkcji zbliżonej). Tylko wtedy można mówić o zachowaniu celu ustawodawcy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Ponadto we wniosku o wydanie warunków zabudowy skarżący nie wskazał, że szerokość elewacji frontowej ma mieć dokładnie 18,00 m, a jedynie, że szerokość ta ma mieć maksymalnie 18,00 m. Takie sformułowanie nie wyklucza ustalenia szerokości mniejszej - zgodnej z wynikami analizy urbanistycznej, ale jednocześnie najbardziej zbliżonej do oczekiwanej przez Inwestora.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji wadliwie stwierdziły, że geometria dachu nie spełnia warunku kontynuacji. W istocie przedmiotem krytycznego stanowiska organów była, jak się wydaje, tylko wysokość głównej kalenicy. W decyzji wskazano, że suma maksymalnych wysokości budynków wynosi 161,05 m. Organ II instancji te ustalenia powielił naruszając zasadę dwuinstancyjności. Z decyzji i dołączonych do niej załączników w żaden sposób nie wynika owa wartość. Ponadto tak samo, jak w przypadku szerokości elewacji frontowej, do analizy wysokości głównej kalenicy w celu ustalenia tej wartości dla nowego budynku mieszkalnego nie należało brać wysokości budynków niemieszkalnych. Budynki np. garażowe w sposób oczywisty i zupełnie nieuzasadniony zaniżają tę wartość. A zatem skoro do analizy przyjęto 25 działek (budynków mieszkalnych), to dzielnikiem powinna być liczba 25, a nie 26.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na dz. nr [...], położonej we wsi M., gmina Ś. .

Dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co jest w sprawie okolicznością bezsporną. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w tym przede wszystkim art. 61 tejże ustawy określający przesłanki, od łącznego spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie przez organ decyzji ustalającej warunki zabudowy. W myśl tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zatem wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tekście jako rozporządzenie MI).

W sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy podyktowana była niespełnieniem dwóch warunków- szerokość elewacji frontowej objętego wnioskiem budynku oraz geometrię dachu.

W zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej zastosowanie znajduje § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie, znalazło się zestawienie szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Na tej podstawie ustalono, że średnia szerokość wynosi 12,5 m (324, 7m : 26). Wobec tego słusznie uznano, że dopuszczalne byłoby ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie od 10,0 m do 15,0 m (15,1m stanowi maksymalną szerokość występującą w obszarze analizowanym). Na mocy ust. 2 ww. paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z wniosku skarżącego, jak i jego części graficznej, wnioskowano o ustalenie tego parametru na poziomie max. 18,0 m. Wartość ta przekracza znacznie średnią szerokość w obszarze analizowanym i prawie 3m wartość maksymalną. W tej sytuacji z analizy nie wynika, aby możliwe było ustalenie szerokości elewacji frontowej przekraczającą wartość maksymalną, wobec czego zasadnie uznano, że ten warunek nie jest spełniony, ponieważ nie wpisze się harmonijnie w zastany ład przestrzenny i będzie odbiegał swoją szerokością od budynków w sąsiedztwie.

Z tych samych względów uznano, że planowana przez skarżącego wysokość budynku również nie znajduje analogii w obszarze analizowanym. Działki, tworzące dla działki objętej wnioskiem skarżącego, dobre sąsiedztwo, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zaś zabudowane w taki sposób, który nie pozwala na określenie wysokości głównej kalenicy planowanej przez skarżącego zabudowy zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. Wysokość głównej kalenicy zabudowy zaplanowanej przez skarżącego 9,3m jest bowiem wyższa od średniej wysokości głównej kalenicy zabudowy (6,2m) stanowiącej dla działki nr [...] dobre sąsiedztwo.

Przepis § 8 rozporządzenia MI stanowi zaś, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Co do zasady więc wysokość głównej kalenicy planowanej zabudowy powinna stanowić średnią wysokości głównych kalenic zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Przepisy rozporządzenia z 2003 r. dają jednak organom kompetencje do tego, aby parametry zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Odstępstwo od zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w rozporządzeniu jest dopuszczalne tylko wtedy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności. Dopuszczenie wyjątku stanowiącego odstępstwo od wymogów wprowadzonych w przywołanych przepisach musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. W konsekwencji, ustalenie warunków w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu generalnych reguł wymagać musi wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki, a nie wynikające z owych reguł dostosowanie inwestycji do średniego wskaźnika zabudowy, odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego.

Jak wynika z ustaleń organów budynki dostępne z tej samej drogi publicznej i zlokalizowane po tej samej stronie drogi (na działkach oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...]), zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej (działce oznaczonej nr ewid.[...]), są budynkami jednokondygnacyjnymi z poddaszem o wysokości maksymalnej na poziomie 5,5- 7,5 m. z analizy nie wynika więc by budynek o wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,3 m wpisał się w zastany ład przestrzenny. Nie znaleziono uzasadnienia do ustalenia wskaźnika przekraczającego maksymalną wartość w obszarze analizowanym. Zabudowa o takiej wysokości dominowałaby nad resztą już istniejących budynków. Zasadnie uznano, że warunek w zakresie geometrii dachu nie jest spełniony.

Należy też zwrócić uwagę, że postępowanie prowadzone w trybie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wszczynane jest na wniosek, przy czym nie ma przeszkód aby w jego toku wnioskodawca wniosek swój zmodyfikował. Z kolei organ związany jest treścią wniosku strony i zobligowany jest oprzeć swoje rozstrzygnięcie na tym wniosku, aby nie narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy. Ponadto w toku postępowania skarżący miał możliwość zmodyfikować swój wniosek w zakresie gabarytów planowanej inwestycji. Do skarżącego skierowano w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomienia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zebranych materiałów i dowodów w tym braku spełnienia wyżej omówionych warunków. Skarżący nie zmodyfikował wniesionego wniosku, a nie było podstaw aby organ uczynił to z urzędu. W tym zakresie więc zarzuty skargi okazały się chybione. Organ oceniając wniosek skarżącego i proponowane przez niego gabaryty budynku doszedł słusznie do przekonania, że są na tyle zawyżone w stosunku do występujących w obszarze analizowanym, że nie jest możliwa ich aprobata i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem.

Sąd wskazuje też, że prawidłowo ustalono liczbę budynków do obliczeń rachunkowych, gdyż na jednej z działek - nr [...] znajdują się dwa budynki, wobec czego oba uwzględnione zostały w analizie (stąd należało dzielić przez 26, a nie 25 jak twierdził skarżący).

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi, co do uwzględnienia w analizie budynków o różnych funkcjach (a nie tylko w zakresie zabudowy jednorodzinnej) Sąd wskazuje, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych występuje rozbieżność co tego, czy przy ustalaniu dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy należy brać pod uwagę tylko budynki pełniące tę samą funkcję, co planowana inwestycja, czy też wszystkie budynki zlokalizowane na obszarze analizowanym Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że analiza urbanistyczna winna uwzględniać wszystkie istniejące na obszarze analizowanym budynki. Należy zwrócić uwagę, że żaden przepis u.p.z.p., ani rozporządzenia MI, nie nakazuje wprost przyjęcia takiej zawężającej wykładni, jak twierdzi skarżący. W szczególności przepisy rozporządzenia mówią o "istniejącej zabudowie" na obszarze analizowanym (§ 6) lub na działkach sąsiednich (§ 7), a nie o "istniejącej zabudowie" o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją. Po drugie, również względy celowościowe przemawiają za koniecznością analizy wszystkich budynków posadowionych na obszarze analizowanym. W aspekcie wskaźników architektonicznych (w tym szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy) chodzi przecież o to, czy planowany budynek z uwagi na gabaryty nie naruszył ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie o przeznaczenie tego budynku. Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy -ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy. Ponadto na taki wniosek wskazuje również wykładnia systemowa, biorąc pod uwagę systemowe ujęcie prawa własności, przepisy związane z jego realizacją w tym prawo do zagospodarowania działki do której posiada się tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) [zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn IV SA/Wa 66/17 oraz wyrok NSA z dnia kwienia 2018 r. sygn II OSK 2582/17, CBOSA].

W sprawie wymaga podkreślenia, że kontynuacja funkcji zabudowy (tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) nie była sporna. Skarżący zaś próbował z faktu uwzględnienia w analizie budynków garażowych wyprowadzić wniosek, iż to ich mniejsze gabaryty zaniżyły średnią w obszarze analizowanym, co przełożyło się na niespełnienie dwóch warunków w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. Nawet jednak gdyby tych budynków nie ujęto, to i tak gabaryty wnioskowanej zabudowy nie mogłyby zostać uwzględnione. Skarżącemu umyka bowiem, że przekroczone maksymalne wartości ustalono w stosunku do zabudowy jednorodzinnej, a nie np. garażu. “Wyłączenie" więc z obliczeń budynku garażowego (czego Sąd nie aprobuje z ww. względów) nie doprowadziłoby do ustalenia warunków zabudowy o wartościach wskazanych we wniosku.

Zarzut niepodpisania załączników również okazał się chybiony, gdyż w aktach sprawy znajdują się załączniki do decyzji podpisane przez Burmistrza.

Skarżący podniósł na etapie skargi, że nie doręczono mu wszystkich załączników (załącznika nr [...]) do decyzji. W orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, że w sytuacji powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym załącznikami do decyzji, brak doręczenia stronie załącznika nie powoduje naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 10.09.2015 r., II OSK 1781/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 399/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, Lex nr 574172). Stosownie do § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierające część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że jeśli organ zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami to skarżący mógł zapoznać się z załącznikiem nr [...] w siedzibie organu. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja posiada wszystkie wymagane prawem załączniki. Przede wszystkim jednak skarżący mógł i stawiał zarzuty nawiązujące do ustaleń zawartych w załącznikach do decyzji. Nawet więc jeżeli nie doręczono mu tego załącznika, nie spowodowało to dla skarżącego ujemnych skutków.

Odnosząc się do zarzutu braku wymienienia wszystkich stron postępowania w decyzji Sąd uznał ten zarzut za niezasadny. Strony postępowania wskazano w rozdzielniku. W toku sprawy prawidłowo doręczano im wszelkie pisma. Przede wszystkim jednak zarzut ten pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Mając to na uwadze orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art 151 p.p.s.a.