Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 638/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. C., A. S., T. T., Z. P. i E. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. C., wniesionego w imieniu własnym oraz J. B. A. S., T. T., Z. P. i E. A., od decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2010 r. nr [...], odmawiającej uwzględnienia wniosku G. R. – kuratora T. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. oznaczona jako działa ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 przy ul. [...], stanowiącą część gruntu pochodzącego z księgi hipotecznej pod nazwą "[...]" w przypadającym mu udziale oraz odmawiającej ustalenia i przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość w pozostałym udziale, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja Wojewody [...] zapadła w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2005 r. M. C., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik spadkobierców braci K. oraz Z. K. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty położone w dzielnicy W. stanowiące własność hipoteczną rodziny K. i Z. K., zajęte pod drogi publiczne. Do wniosku dołączyła ona m.in. pełnomocnictwa udzielone jej przez J. B., A. S., T. T., Z. P., E. A. i K. J.

Powyższy wniosek dotyczył m.in. gruntów pochodzących z dawnej nieruchomości objętej księga hipoteczną pod nazwą "[...]". Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydziału Ksiąg wieczystych z [...] czerwca 2001 r. w dziale II wykazu wpisem przez zastrzeżenie ujawnieni są: E. K. w 1/5 części, W. K. w 1/5 części, Z. K. w 1/5 części, J. K. w 1/5 części i J. K. w 1/5 części co do niniejszej nieruchomości zawierającej ogólnego obszaru [...] ha [...] m2. W dziale tym znajduje się także wzmianka z aktu nr [...] z dnia [...] października 1936 r. o sprzedaży przez W. K. całej należącej do niego 1/5 części willi H. B., Z. M., J. K. i K. K. Wpisem jawnym ujawniony jest Skarb Państwa odnośnie 1/5 części działki nr [...] na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1960 r. nr [...].

W dniu [...] lutego 2008 r. do Urzędu W. wpłynęło pismo G. R., w którym w związku z prowadzonym postepowaniem o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne informowała ona, że sprawy spadkowe całej rodziny K. prowadzi M. C. Wyjaśniała ponadto, że w Urzędzie W. poinformowano ją, iż nie musi składać odrębnego wniosku o odszkodowanie, gdyż M. C. złożyła wniosek w imieniu wszystkich spadkobierców mających udziały w nieruchomościach wchodzących w skład masy spadkowej po rodzinie K. i Z. K. Wskazała również, że T. R., którego udział w nieruchomościach wynosi 48/1440 części także liczy na odszkodowanie.

Decyzją z [...] października 2008 r. Prezydent W. odmówił przyznania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz M. C., J. B. A. S., T. T., Z. P., P. J. (następcy prawnego K. J.) i E. A. oraz odmówił uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania złożonego przez kuratora T. R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na brak deklaratoryjnej decyzji Wojewody potwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz brak dokumentów jednoznacznie potwierdzających prawo własności, co uniemożliwia ustalenie kręgu osób, którym prawo własności do nieruchomości przysługiwało na dzień 31 grudnia 1998 r. W odniesieniu zaś do złożonego w dniu [...] lutego 2008 r. wniosku G. R. - kuratora T. R., organ podniósł, że została on wniesiony po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy.

Powyższa decyzja została w całości uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] maja 2009 r., a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wojewódzki uznał bowiem, że powstanie w toku postępowania administracyjnego zagadnienia wstępnego (takim zagadnieniem wstępnym jest potwierdzenie w drodze deklaratoryjnej decyzji przejścia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz jednostki samorządu terytorialnego) obligowało organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcie Wojewoda ocenił, że prawidłowe były ustalenia Prezydenta W. w odniesieniu do oceny skutków przekroczenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie przez kuratora T. R.

W tym stanie rzeczy Prezydent W. postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania przez wojewodę [...] na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ostatecznej deklaratoryjnej decyzji.

Decyzję taką Wojewoda [...] wydał w dniu [...] maja 2009 r. (nr [...]). Organ wojewódzki stwierdził w niej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału wynoszącego 4/5 części nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jak działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 (stanowiącej część dawnej nieruchomości objętej księgą hip. "[...]"). W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że udział w 4/5 częściach przedmiotowej nieruchomości stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Nieruchomość ta była przy tym w ww. dacie zajęta pod drogę publiczną – część ulicy [...], która miała wówczas status drogi wojewódzkiej i stosownie do art. 103 ust. 3 powołanej ustawy stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. W decyzji nie wskazano z imienia i nazwiska właścicieli zajętej pod drogę nieruchomości. Adresatami rozstrzygnięcia (ujawnionymi w rozdzielniku decyzji) uczyniono zaś M. C., J. B., A. S., T. T., K. J., Z. P., E. A. oraz T. R.- reprezentowanego przez opiekuna prawnego G. R.

W tym stanie rzeczy po podjęciu zawieszonego postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] po raz kolejny odmówił uwzględnienia wniosku G. R. z [...] lutego 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. oznaczoną jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 przy ulicy [...], stanowiącą część gruntu pochodzącego z księgi hip. "[...]", w przypadającym T. R. udziale, jak również odmówił ustalenia i przyznania odszkodowania za powyższa nieruchomość w pozostałym udziale.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz podniósł, iż po podjęciu zawieszonego postępowania zwrócił się pismem z [...] maja 2010 r. do M. C. (działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. B., A. S., T. T., Z. P., P. J. i E. A.) o przedłożenie dokumentów potwierdzających prawo wnioskodawców do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na terenie dzielnicy [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik stron – r.pr. R. R. wskazał natomiast, że wszystkie dokumenty potwierdzające stan prawny nieruchomości na datę przejścia prawa własności zostały już złożone, a są nimi postanowienia spadkowe i zaświadczenie hipoteczne.

Dokumenty te jednak zdaniem organu nie potwierdzają jednoznacznie tytułu własności do nieruchomości, co uniemożliwia ustalenie kręgu osób, którym prawo to przysługuje. Odszkodowanie zaś ustalane w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną przysługuje tylko temu kto potwierdzi swoje prawo własności do gruntu objętego wnioskiem na dzień 31 grudnia 1998 r. Tym samym odszkodowanie za przedmiotowy grunt nie mogło być ustalone i wypłacone.

Podstawą nieuwzględnienia wniosku T. R. z [...] lutego 2008 r. (złożonego w jego imieniu przez G. R.) było natomiast złożenie go z upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, który to przepis przewiduje, że wniosek taki winien być wniesiony w okresie do 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Od decyzji tej M. C., J. B., A. S., T. T., Z. P. i E. A. - reprezentowani przez r.pr. R. R. wnieśli odwołanie, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący się zakwestionowali zasadność odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz T. R., podnosząc że pierwotnie złożony w terminie przez M. C. wniosek był wniesiony w imieniu wszystkich współwłaścicieli zajętych pod drogę gruntów, a więc także w imieniu T. R. Nie zgodzili się również z oceną organu, że przedkładana przez nich dokumentacja jest niewystarczająca dla ustalenia ich uprawnienia do otrzymania odszkodowania.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta W. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2009 r. nr [...] stwierdzająca przejście z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz jednostki samorządu terytorialnego ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za tą nieruchomość. Ewentualnemu wzruszeniu takiej decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłane określonych w rozdziałach 12 i 13 k.p.a. W niniejszej sprawie z możliwości tej nie skorzystano. Wojewoda zauważył jednocześnie, że w deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę winno być ustalone kto był właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ustaleń takich nie prowadzi się bowiem ponownie na etapie postępowania odszkodowawczego.

W dalszej części uzasadnienia organ wojewódzki zważył, że Prezydent W. nie wyjaśnił, czy składając w dniu [...] maja 2005 r. wniosek o odszkodowanie M. C. działała również w imieniu T. R. Został on bowiem złożony w imieniu spadkobierców braci K., a jednym z nich jest właśnie T. R. Organ pierwszej instancji winien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy na dzień składania wniosku M. C. miała umocowanie do reprezentowania wyżej wymienionego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wytknął Prezydentowi, iż ten przesłał swoje rozstrzygnięcie m.in. do G. R., podczas gdy w dacie podejmowania decyzji nie była ona już kuratorem T. R., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...].

Konkludując Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta W. wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie zaś sprawy zgodnie z przepisami prawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie zakwestionowanej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. C. J. B., A. S., T. T., Z. P. i E. A. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia. Skarżący podkreślili, że minimalnym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do zarzutów odwołania (art. 107 § 3 i 4 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a.) Tymczasem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda w ogóle się nie wypowiedział w kwestii możliwości określenia w postępowaniu odszkodowawczym kręgu osób uprawnionych do odszkodowania i jego wielkości. Co więcej, Wojewoda zdaje się sugerować organowi pierwszoinstancyjnemu uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji deklaratoryjnej decyzji z [...] maja 2009 r. Zdaniem skarżących przyjmując nawet, że decyzja ta powinna określać udziały współwłaścicieli w nieruchomości, to uchybienie to może zostać naprawione w postępowaniu odszkodowawczym.

Kolejną wadą uzasadnienia jest aprobata dla postępowania organu pierwszej instancji, polegającego na podziale postępowania odszkodowawczego uruchomionego w imieniu wszystkich uprawnionych jednym wnioskiem, na tyle postępowań ile wydano decyzji deklaratoryjnych. Decyzji takich zaś wydano 138. W ocenie skarżących, w sytuacji tożsamości rozstrzygnięć w sprawie wszystkich nieruchomości, o których organ orzekał, brak jest podstaw do podziału postępowania odszkodowawczego w sposób jaki dokonał tego Prezydent W. Obowiązkiem zaś Wojewody było wytknięcie tego naruszenia organowi pierwszej instancji, czego w uzasadnieniu swojej decyzji nie uczynił. Skarżący podkreślili przy tym, że takie rozwiązanie proceduralne naraża strony na konieczność wnoszenia środków zaskarżania w ilości odpowiadającej ilości wydawanych rozstrzygnięć, co w przypadku chęci ich zaskarżenia do sądu jest rzeczą kosztowną. To zaś stanowi naruszenie przez organy obu instancji zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Skarżący wyjaśnili, jednocześnie, że zaskarżona decyzja (wraz z trzema innymi) wybrana została jako przykład bezprawnego działania Prezydenta W. w ramach całej sprawy o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi, który wbrew konstytucyjnej zasadzie praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 k.p.a., nie zamierza przyznać odszkodowania, mimo braku ku temu żadnych podstaw. Wskazywali oni, że mimo formalnie podejmowanych działań i podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji (już dwukrotnie) zaskarżenie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest jedynym sposobem przerwania bezczynności Prezydenta. Bez autorytatywnej wypowiedzi sądu, bez postanowienia sygnalizacyjnego, w s prawach nieruchomości, w których wydano zaskarżona decyzje oraz w sprawach pozostałych nieruchomości, uprawnieni do odszkodowania są bezradni wobec działań Prezydenta W., będących pozorem praworządności. W tym stanie rzeczy wnosili oni o skierowanie do Prezydenta W. postępowania sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 638/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. B. Tym samym merytorycznemu rozpoznaniu Sądu poddana została skarga wniesiona przez pozostałych skarżących, tj. M. C., A. S., T. T., Z . P. i E. A.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

mając na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono wyłącznie uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. wyjaśnić należy, że możliwość zaskarżenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, aczkolwiek nieuregulowana wprost w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm..: dalej "p.p.s.a.") jest aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.10.2004 r. II SA/Lu 161/04 wraz z glosą do tego wyroku J. Borkowskiego - OSP z 2006 r. Nr 2 poz. 15; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.03.2011 r. II SA/Bd 1531/10 http://cbois.nsa.gov.pl; NSA z 22.07.2010 r. I OSK 223/10 Lex nr 694348). Podstawowym zaś argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny, w świetle art. 107 § 1 k.p.a., element decyzji administracyjnej, będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji.

To zaś oznacza, że skarga na uzasadnienie decyzji jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając bowiem skargę sąd może, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylić decyzję w całości albo w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia. Przy czym warunkiem uwzględnienia takiej skargi i uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia jest sytuacja, gdy samo rozstrzygnięcie (a więc sentencja decyzji) odpowiada prawu.

Stwierdzenie natomiast w toku kontroli sądowej, że wadliwe prawnie jest także rozstrzygnięcie organu, obliguje sąd do uchylenia w całości zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., chyba że wydanie tego rodzaju wyroku oznaczałoby pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, a stwierdzone naruszenia prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wówczas, ze względu na uregulowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. tzw. zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej) sąd musi oddalić skargę. Uchylenie takiej decyzji wyłącznie w części dotyczącej jej uzasadnienia (a więc zgodnie z treścią żądania skargi) oznaczałoby wszak pozostawienie w obrocie wadliwej prawnie decyzji, która na dodatek pozbawiona byłaby jakiegokolwiek uzasadnienia, a więc jednego z jej niezbędnych elementów. Zważyć zaś należy, że w takiej sytuacji, Sąd nie mógłby w ramach własnych rozważań wypełnić treściowo uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy swoją argumentacją, skoro samo rozstrzygnięcie sprawy jest sprzeczne z prawem. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda [...], korzystając z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta W. o odmowie ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przywołany wyżej art. 138 § 2 k.p.a. -w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia - stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy sytuacji gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził lecz uczynił to w sposób niewystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., który to przepis umożliwia temu organowi przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego lub zlecenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe zaś oznacza, że w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania takiej decyzji, winien nie tylko uzasadnić przekonująco istnienie przesłanek wymienionych w powyższym przepisie, ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie wystarczy, w tym zakresie lakoniczne powołanie się na konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bez konkretnego wskazania jakie okoliczności stanu faktycznego, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których w celu ich wyjaśnienia organ odwoławczy nie można zastosować trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a.

Tymczasem w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] oprócz wskazania na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w żaden sposób nie wskazał jakie to istotne okoliczności - w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego - nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający dla merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. ustalenia na rzecz M. C., J. B., A. S., T. T., Z. P., P. J. i E. A. odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Z treści uzasadnienia tej decyzji, wynika jedynie, że Wojewoda w sposób odmienny ocenił charakter pisma G. R. (kuratora T. R.) z [...] stycznia 2008 r., które to pismo przez Prezydenta W. potraktowane zostało jako odrębny wniosek wszczynający postępowanie w sprawie ustalenia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowania min. za zajęte pod ul. [...] grunty obejmujące działkę nr [...] w udziale przypadającym T. R. jako następcy prawnego dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Podczas gdy, zdaniem organu odwoławczego, niewykluczone jest, że wniosek złożony uprzednio przez M. C., który zainicjował już w 2005 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę, wniesiony został także w imieniu T. R. To zaś oznaczałoby, że pisma G. R. z [...] stycznia 2008 r. nie można było potraktować jako wniosku wszczynającego postępowanie, złożonego po terminie określonym w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, lecz jedynie jako pismo złożone w sprawie. W tym też zakresie nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Tymczasem wyjaśnienie czy w dacie złożenia wniosku M. C. legitymowała się pełnomocnictwem umocowującym ją do działania w imieniu T. R., nie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, które mógł w tym zakresie przeprowadzić także organ odwoławczy, w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że dokonana obecnie przez organ wojewódzki ocena pisma G. R., sprzeczna jest z uprzednio dokonaną przez ten organ oceną sformułowaną w decyzji kasacyjnej z [...] maja 2009 r., gdzie stwierdził on, iż potraktowane przez organ pierwszej instancji wystąpienia G. R. jako wniosku o odszkodowanie było prawidłowe. Zaistniałe zaś w okresie pomiędzy wydaniem ww. decyzji, a obecnie podjętym rozstrzygnięciem okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie uległy zmianie uzasadniającej odstąpienie od uprzednio wyrażonej przez organ oceny. Takie działanie Wojewody niewątpliwie podważa zaufanie stron do organów władzy publicznej, a tym samym sprzeczne jest z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Powyższe wskazuje także, że podawane przez Wojewodę okoliczności, których zbadanie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w rzeczywistości stanowiły wyłącznie pretekst dla organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej i uchylenia się w ten sposób od oceny istoty sprawy, a więc zajęcia stanowiska, czy w świetle treści prawomocnej deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2009 r., orzekającej o nabyciu przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności udziału 4/5 części nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej jako dz. ew. [...], istnieją podstawy do przyznania wnioskodawcom odszkodowania, czy też wobec braku wskazania w tej decyzji właścicieli gruntów w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz treści wpisów zwartych w dawnej księdze hipotecznej "[...]", taka możliwość jest wykluczona, co było zasadniczą przyczyną podjęcia przez organ pierwszej instancji negatywnej w stosunku do skarżących decyzji.

W tej sytuacji okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły w ocenie Sądu stanowić podstawy uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wcześniej wspomniano decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby w jej uzasadnieniu zostało wykazane, iż konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienie postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja tak sporządzonego uzasadnienia nie zawiera, gdyż poza odmienną oceną części dowodów (konkretnie pisma G. R. z [...] stycznia 2008 r.) nie wskazuje na okoliczności faktyczne jakie przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie odszkodowania na rzecz pozostałych następców prawnych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości winny zostać wyjaśnione.

To zaś oznacza, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia o którym mowa w tym przepisie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, winna być ona uchylona w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na przeszkodzie podjęcia takiego orzeczenia stoi jednak unormowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz wydawania przez sąd orzeczeń na niekorzyść strony skarżącej. Bezsporne jest bowiem, że skarżący zainteresowani są ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy w jej całokształcie przez organ pierwszej instancji, o co wnosili także w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. Orzeczenie Sądu uchylające zaskarżoną decyzję oznaczałoby zaś, że sprawa odszkodowania, wbrew woli skarżących, stanowiłaby ponownie przedmiot rozpoznania przez organ odwoławczy. Tym samym wpłynęłoby to niewątpliwie na pogorszenie sytuacji prawnej skarżących, w stosunku do sytuacji istniejącej obecnej.

Sąd niepodzielna natomiast zarzutów skargi, iż błędnie organ odwoławczy nie wytknął Prezydentowi W., iż ten w toku postępowania zainicjowanego jednym wnioskiem złożonym przez M. C., w sposób wadliwy prowadził odrębne postępowania odszkodowawcze w stosunku do każdej z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Takie działanie organu jest w ocenie Sądu prawidłowe. Mimo bowiem tego, że w sprawach tych tożsama jest materialnoprawna podstawa roszczenia odszkodowawczego (art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.) oraz tożsame są strony, które go dochodzą, to podstawą zaktualizowania się tego roszczenia jest odjęcie własności konkretnej zindywidualizowanej nieruchomości. To właśnie odjęcie własności konkretnej nieruchomości ukształtowało materialnoprawny stosunek administracyjny istniejący w sprawie i wyznaczyło granice indywidualnych spraw administracyjnych w przedmiocie ustalenia odszkodowań. W tym stanie rzeczy Sąd nie znajduje również podstaw do wydania w sprawie postępowania sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a., którego adresatem miałby być organ pierwszej instancji.

Wyjaśnić przy tym należy, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, że na gruncie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środkiem zwalczania bezczynności organu jest skarga na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie skarga na wydany w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem zasady szybkości postępowania władczy akt. Tym bardziej, gdy bezczynność ta odnosić się ma do zwłoki w merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Sąd zaś badając legalność zaskarżonego aktu nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ale wyłącznie poddaje ocenie działania organów administracji publicznej podejmowane w sprawie, pod kątem ich zgodności z prawem. Z tego też względu nie może on badając legalność decyzji kasacyjnej Wojewody, nakazać organowi pierwszej instancji załatwienia sprawy w określony sposób.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.