Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 525/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48 i 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lutego 2022 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach postanowieniem z dnia 27 maja 2021 r. nr 142/2021 działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 25-28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, a także na podstawie art. 123 K.p.a. ustalił dla inwestora [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa opłatę legalizacyjną w kwocie 250.000,00 zł. za samowolnie zrealizowaną budowę wyciągu narciarskiego krzesełkowego wraz z zasilaniem e.e.n.n. kablem ziemnym z istniejącej instalacji energetycznej kablowej, zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...]" na działkach nr [...] położonych w miejscowości R..

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązującymi w dacie dokonania samowoli, roboty budowlane można było rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, za wyjątkiem ściśle określonego katalogu obiektów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 tej ustawy, które zostały zwolnione z powyższego obowiązku. Pośród wskazanego w powyższym przepisie katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ustawodawca nie uwzględnił budowy wyciągu narciarskiego, w związku z czym będący przedmiotem przedmiotowego postępowania zakres robót budowlanych wymagał uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie dopełniając obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dopuścił się tzw. samowoli budowlanej. W przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu dotychczasowym) orzeka się o rozbiórce takiego obiektu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja w której budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego ustalono, że samowolnie wybudowany wyciąg narciarski krzesełkowy zlokalizowany na terenie ośrodka [...]" na działkach nr [...] położonych w miejscowości R., zgodnie z miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrychów zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/453/2006 XLVII-452-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. w zakresie parceli położonych w miejscowości R., zlokalizowany jest w terenach przeznaczonych pod tego typu zabudowę. Tym samym należy uznać, że samowolnie zrealizowana inwestycja obejmująca budowę wyciągu narciarskiego krzesełkowego zlokalizowany na terenie ośrodka "[...]" zlokalizowana jest w terenach przeznaczonych pod tego typu zabudowę.

Przystępując do powtórnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, jak również mając na względzie uwagi Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zawarte w uzasadnieniu postanowienia nr 471/2016 z dnia uzasadnieniu 27.04.2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach dokonał ponownej weryfikacji przedłożonych i uzupełnionych w dniu 28 stycznia 2021 r. dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowolnej budowy wyciągu narciarskiego krzesełkowego wraz z zasilaniem e.e.n.n. kablem ziemnym z istniejącej instalacji energetycznej kablowej, zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...]" na ww. działkach położonych w miejscowości R.. Wskazano, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na fakt uchylenia przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 09.09.2015 r. o sygn. akt II SA/Kr 432/15 dotychczasowej decyzji Burmistrza Andrychowa z dnia 19.11.2014 r., którą określono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu [...] w miejscowości R., Gmina Andrychów, Powiat Wadowicki oraz decyzji SKO w Krakowie z dnia 29.01.2015 r. Bowiem w świetle obowiązującego orzecznictwa (art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, tym samym rzeczone decyzji organu I i II instancji nie mogły stanowi podstawy do legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia wskazano na brak uzasadnienia formalnego rozdzielnia przedmiotu postępowania tj. wyciągu narciarskiego od prowadzonych równolegle postępowań legalizacyjnych w odniesieniu do instalacji oświetlenia stoku oraz instalacji naśnieżania stoku narciarskiego. Ponadto poddano w wątpliwość kompletność dokumentacji projektowej podlegającej sprawdzeniu z uwagi na występujące w nim braki w zakresie projektu zagospodarowania terenu pod kątem § 8 ust. 3 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wskazał następnie, że postanowieniem nr 41/2021 z dnia 24 lutego 2021 r. nałożono obowiązek uzupełnienia przedłożonych i uzupełnionych za pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. dokumentów związanych z samowolną budową wyciągu narciarskiego krzesełkowego wraz z zasilaniem e.e.n.n. kablem ziemnym z istniejącej instalacji energetycznej kablowej, zlokalizowanego na terenie ośrodka [...]" na ww. działkach położonych w miejscowości R.. Następnie stwierdził, że w dniu 22 marca 2021 r. został przedłożony kompletny projekt budowlany uzupełniony o uwagi zawarte w postanowieniu nr 41/2021 z dnia 24 lutego 2021 r. Przedłożony do zatwierdzenia projekt został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto w aktach sprawy zalega zaświadczenie Burmistrza Andrychowa z dnia 5.10.2015 r. o zgodności zrealizowanej w warunkach samowoli budowalnej przedmiotowej inwestycji, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Andrychów w zakresie parceli położonych w miejscowości R.. Tym samym zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu dotychczasowym).

Na podstawie przedłożonych dokumentów legalizacyjnych organ ustalił, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyciągi narciarskie zaliczane są do V kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu k=10.0 natomiast współczynnik wielkości obiektu wynosi w=1.0. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu dotychczasowym) stawka opłaty s=500 zł, w przypadku samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, podlega 50-krotnemu podwyższeniu. Zatem sumaryczna opłata legalizacyjna stanowiąca pięćdziesięciokrotnie podwyższony iloczyn powyższych współczynników wynosi: 50 x 500 zł x 10.0 x 1.0 = 250 000,00 zł.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...] domagając się jego uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r. nr 120/22 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w całości podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2009r. sygn. akt III OSK 1812/07, w którym Sąd ten wskazał, iż "organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany". W tej sytuacji, do obowiązków organu II instancji rozpatrującego zażalenie na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej należy nie tylko skontrolowanie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, ale również zbadanie m.in., czy istniała w ogóle podstawa do wydania takiego postanowienia, czy stan faktyczny sprawy uzasadniał w ogóle wdrożenie trybu legalizacji samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Pr. bud. następnie zaś, czy była podstawa do wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Pr. bud. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności analizowanej sprawy należy uznać, że wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z realizacją spornego obiektu budowlanego - wyciągu narciarskiego krzesełkowego wraz z zasilaniem e.e.n.n. kablem ziemnym z istniejącej instalacji energetycznej kablowej, zlokalizowanego na działkach położonych w miejscowości R. - winna następować w oparciu o przepisy art. 48 Pr. bud., była w ocenie MWINB prawidłowa.

Organ zaznaczył, że stosowanie trybu naprawczego odnośnie samowoli budowlanej, określonego w art. 48 ust 1 Prawa budowlanego winno mieć miejsce w przypadku wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł jest zaistnienie budowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę. Zgodnie z ustawowymi definicjami zawartymi w Prawie budowlanym przez obiekt budowlany należy rozumieć "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Z kolei budowlą jest "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, (...) sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Jednocześnie przez obiekt liniowy należy rozumieć " obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (...)". Co do pojęcia wyciągu narciarskiego organ przyjął, zgodnie z przyjętą w judykaturze zasadą, że jeżeli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji używanych pojęć, znaczenie tych pojęć należy interpretować na podstawie znaczenia przypisywanego im w powszechnym języku polskim. Dopuszczalne jest również ustalanie znaczenia pojęć nie zdefiniowanych w ustawie Prawo budowlane na podstawie definicji tego samego pojęcia zawartej w innych przepisach. W przepisach prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna "wyciągu narciarskiego". Pojęcie to pojawia się jedynie w załączniku do niniejszej ustawy, gdzie jako V kategorię obiektów budowlanych wskazano, cyt: "obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie". Inspektor Wojewódzki wskazał również, że stacja narciarska (ośrodek narciarski) stanowi zespół oddzielnych obiektów budowlanych, stanowiących odrębną całość techniczno-użytkową.

Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony przez organ powiatowy materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że inwestor w ramach tzw. samowoli budowlanej dokonał budowy obiektu budowlanego jakim jest wyciąg narciarski krzesełkowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji prawidłowo ustalił więc, że wykonane roboty budowlane zakwalifikowane winny być jako budowa, o której mowa w art. 3 pkt 6 Pr. bud. W myśl przepisów prawa budowlanego, stosownie do art. 28 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr. bud. Stosownie więc do brzmienia art. 29-31 Pr. bud. budowa obiektu budowlanego jakim jest wyciąg krzesełkowy nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki stan faktyczny skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia procedury określonej przepisami art. 48-49 Pr. bud.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Inspektor Wojewódzki stwierdził, że na analizowanym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części Gminy Andrychów zatwierdzony uchwałą Nr XLVIII - 453 - 06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006r. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z ww. planem przedmiotowe działki znajdują się w obszarze oznaczonym na załączniku graficznym symbolem 1.4.2/65 ZL2 i 1.4.2/66 ZL2. Zgodnie z § 4 MPZP są to tereny zieleni leśnej (ZL2). Jak stanowi § 31 MPZP "podstawowe przeznaczenie działek - zieleń leśna tj.: polany śródleśne, zadrzewienia i zakrzewienia, wraz z drogami i ścieżkami, sezonowymi ciekami powierzchniowymi, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Lz, a także zalesienia, obiekty infrastruktury technicznej, z przynależnym zagospodarowaniem terenu". Jako przeznaczenie dopuszczalne zdefiniowano "przeznaczenie rekreacyjno-wypoczynkowe niekubaturowe, takie jak: trasy turystyczne, rowerowe, trasy i wyciągi narciarskie wraz z infrastrukturą, ścieżki dydaktyczne, miejsca widokowe (...)". Dodatkowo w § 31 określono zakazy i nakazy związane z ww. obszarem. Burmistrz Miasta i Gminy Andrychów zaświadczeniem z dnia 5 października 2015r. stwierdził zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Jak wynika z zalegającego w aktach projektu budowlanego inwestycja objęta legalizacją jest zgodna z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] sp. z o.o., sp. k. przedłożyła również cztery egzemplarze projektu budowlanego dla zamierzenia pn.: "budowa wyciągu narciarskiego - krzesełkowego wraz z zasileniem e.e.n.n. kablem ziemnym z istniejącej instalacji energetycznej kablowej" zlokalizowanego na działkach położonych w miejscowości R.. Projekt ten jest kompletny, zawiera niezbędne - stosownie do okoliczności - pozwolenia, opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. Dokument ten został nadto sporządzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Inwestor przedłożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania dotyczącego realizacji przedmiotowego wyciągu narciarskiego krzesełkowego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wielokrotnie wypowiadał się i zwracał uwagę na konieczność uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Kwestia ta była wielokrotnie poruszana i omawiana przez tut. organ w wydawanych rozstrzygnięciach. Wskazano w tym kontekście, że w toku sprawy [...] spółka z o.o. sp. k. z/s R. uzyskała decyzję Burmistrza Andrychowa z dnia 19 lipca 2014r. utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2015r. Niemniej jednak w wyniku wniesienia skargi od ww. decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt: II SA/Kr 432/15 uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oraz decyzje ją poprzedzającą. Od ww. wyroku wniesiona została skarga kasacyjna. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017r. sygn. akt: II OSK 172/16 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2015r. sygn. akt: II SA/Kr 432/15 oddalił skargę kasacyjną. PINB w Wadowicach postanowieniem z dnia 8 lipca 2016r., nr 53/2016, postanowił "zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy wyciągu narciarskiego krzesełkowego (...) do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...). W dniu 25 stycznia 2021 r. SKO wydało decyzję, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia 11 sierpnia 2020 r. w sprawie określenia cyt: "na rzecz spółki [...] Sp. z o. o. Sp. k., środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu [...] w miejscowości R., Gmina Andrychów, Powiat Wadowicki". Postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r. organ stopnia powiatowego podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Inspektor Wojewódzki wskazał, że w głównej mierze zarzuty zawarte w zażaleniu dotyczą możliwości wydania skarżonego postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, którego to istotny dla sprawy przebieg znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Jednocześnie na gruncie tego postępowania (ws. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) skarżący kwestionuje możliwość odwieszenia przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie wyciągu krzesełkowego wskazując, iż działanie takie było nieprawidłowe a samo postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest przedwczesne.

W aktualnym stanie faktycznym MWINB powziął informację, że na decyzję SKO z dnia 25 stycznia 2021 r. wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia sprawa nie została rozstrzygnięta przed WSA. Ponadto organ powziął informację, że postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Kr 537/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dot. ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wobec powyższego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2021r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Andrychowa z dnia 11 sierpnia 2020r., w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest decyzją ostateczną i wykonalną, wobec czego może stanowić podstawę do zbadania prawidłowości przedłożonej dokumentacji i jej zgodności z ww. decyzją, bowiem wywołuje ona skutki prawne. Ważąc powyższe w ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia 23 lutego 2021 r., w sprawie podjęcia z urzędu postępowania administracyjnego, a kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (budowli) było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. W świetle powyższego organ stwierdził, że tryb wdrożony przez PINB, oraz dokonane przez niego w toku prowadzenia postępowania czynności prowadzące do aktualnego etapu postępowania były prawidłowe.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie weryfikacja spełnienia przez zobowiązaną [...] Sp. z o.o. Sp.k. wymagań prawnych dla legalizacji inwestycji przewidzianych na gruncie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane - dała pozytywny wynik. W konsekwencji wskazano, iż organ nadzoru budowlanego zobligowany był ustalić - w drodze postanowienia - opłatę legalizacyjną w przewidzianej prawem wysokości. W tak ustalonym stanie faktycznym także zgodność z prawem nałożenia i obliczenia Wysokości nałożonej na skarżącą opłaty legalizacyjnej nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Stowarzyszenie [...] zarzucając naruszenie:

1/ art. 49 ust. 4a w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 97 § 2 K.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 p.b. - poprzez podjęcie i przeprowadzenie zawieszonego postępowania w sprawie samowolnej budowy wyciągu narciarskiego oraz wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, pomimo niespełnienia wszystkich wymogów formalnych, dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, a zwłaszcza braku prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

2/ art. 3 pkt 1 lit b) p.b. - poprzez jego niezastosowanie i rozdzielenie (bez dokładnego wyjaśnienia jego podstaw) przedmiotu postępowania, tj. legalizacji przedsięwzięcia rozumianego jako budowa wyciągu narciarskiego krzesełkowego wraz z zasilaniem e.e.n.u. kablem ziemnym z istniejącej instalacji energetycznej kablowej, instalacji naśnieżania stoku oraz instalacji oświetleniowej stoku, w całości zlokalizowanego na terenie ośrodka [...]", podczas gdy był to w całości obiekt budowlany, stanowiący jednolitą całość techniczno-użytkową.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmian., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot sądowej kontroli stanowiło postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej zapadłe w toku procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i 49 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zastrzec należy w tym miejscu, że przywołane w dalszej części uzasadnienia przepisy Prawa budowlanego dotyczyć będą brzmienia tej ustawy sprzed ww. nowelizacji.

Materialnoprawną postawę zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 49 ust. 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 stosowany odpowiednio w zw. z art. 49 ust. 2 P.b. należy odczytywać w ten sposób, że stawka opłaty legalizacyjnej to pięćdziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59f ust. 2 P.b. stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.

Specyfiką tego postanowienia jest to, że ma materialną treść; określa bowiem wysokość kwoty, której uiszczenie zwalnia podmiot zobowiązany od sankcji w postaci nakazu rozbiórki. Specyfiką tego postanowienia jest również to, że może być wydane w określonym momencie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, a mianowicie, jak wynika z art. 49 ust. 1 p.b., po zbadaniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Spełnienie wszystkich wymagań, o których stanowi art. 49 ust. 1 P.b. powinno prowadzić do wydania decyzji, o której stanowi art. 49 ust. 4 P.b., tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Sekwencję działań w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej wyznacza również art. 49 ust. 4a P.b., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska.

Systemowa i celowościowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi, w ocenie tut. Sądu, do konkluzji zbieżnych z przywołanym przez Inspektora Wojewódzkiego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1812/07, w którym Sąd ten wskazał, że "organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany".

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły wysokość opłaty legalizacyjnej, jak i prawidłowo stwierdziły, że na dzień wydania postanowienia nie ma nieusuwalnych przeszkód do wydania decyzji, o której stanowi art. 49 ust. 4 P.b.

Co do pierwszej kwestii nie budzą wątpliwości ustalenia co do kwalifikacji wyciągu narciarskiego do V kategorii obiektów budowlanych oraz przyjętych współczynników: k=10.0, w=1.0, s=500 zł. Prawidłowo ustalono sumaryczną opłatę jako pięćdziesięciokrotnie podwyższony iloczyn powyższych współczynników w wysokości 250 000,00 zł.

Co do drugiej kwestii Sąd uznał podobnie, że ustalenie opłaty legalizacyjnej w opisanych okolicznościach sprawy było dopuszczalne, skoro inwestor przedłożył projekt budowlany, który – po skorygowaniu i uzupełnieniu przez inwestora – został przez organ zaaprobowany, a jednocześnie inwestor przedłożył ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym.

Osią sporu w przedmiotowej sprawie była nieprawomocność wymaganej dla samowolnie zrealizowanego obiektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na dzień 14 lutego 2022 r., tj. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z akt administracyjnych, Burmistrz Andrychowa decyzją z 11 sierpnia 2020 r., znak: BTO.6220.12.2014.NS ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia stanowiącego zrealizowaną rozbudowę stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego naśnieżania i oświetlenie na zboczu [...] w miejscowości R., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 25 stycznia 2021 r., znak: SKO.Oś/4170/302/2020 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na tę decyzję Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 537/21) oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, które jednak zostało uchylone postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (III OZ 1282/21). Już po wydaniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 18 lutego 2022 r. ponownie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 10 lutego 2020 r., znak: OO.4221.2.2019.TP.

Biorąc przedstawione okoliczności sprawy pod uwagę Sąd stwierdził, dla ustalenia opłaty legalizacyjnej wystarczające było legitymowanie się przez inwestora ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Należało wziąć pod uwagę, że decyzji tej zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji służyło tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Sąd podkreśla przy tym jednoznacznie, że choć ustalenie opłaty legalizacyjnej musi być traktowane jako konsekwencja przedłożenia przez inwestora kompletnego projektu budowlanego a także decyzji środowiskowej, to jednak o prawidłowości projektu budowlanego i jego zgodności z prawem i decyzją środowiskową orzeka organ w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, w szczególności w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 P.b. Decyzja ta, a nie postanowienie, powinna być wynikiem całościowej oceny, że spełnione zostały wszystkie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej.

Konsekwencją przedstawionych rozważań jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie naruszało wskazanych w skardze przepisów, zarówno k.p.a. jak i Prawa budowlanego. W szczególności nie naruszony został art. 49 ust. 4a w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 P.b., których organy nadzoru, wydając kwestionowane postanowienia, nie stosowały. Nie doszło również do naruszenia art. 3 pkt 1 P.b. Sąd nie dopatrzył się wadliwości, czy to w odniesieniu do przyjętego przez organ zakresu przedmiotowego postępowania w sprawie legalizacji, czy to w odniesieniu do dokonanej, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, kwalifikacji obiektu.

Finalnie Sąd zauważa również, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie podlegało kontroli postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach nr 39/2021 z dnia 23 lutego 2021 r. o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje stronom zażalenie. Zgodnie zaś z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Konsekwentnie, dopiero skarga na decyzję kończącą postępowanie umożliwia stronom kwestionowanie postanowień wydanych w toku postępowania, na które zażalenie nie przysługiwało.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.