Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1857/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80, 84, 85, 86, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. i Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1455/17 w sprawie ze skargi S. C. i Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2018 r., VII SA/Wa 1455/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę S. C. i Z. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta [...] decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], znak: [...] (decyzja dotychczasowa), zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego na terenie działek oznaczonych w ewid. gruntów nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem Starosty [...], a następnie organ ten decyzją z [...] listopada 2015 r., znak: [...], przeniósł ww. pozwolenie na budowę na rzecz A.P. i P. P.

Kolejno w wyroku sądu wojewódzkiego wskazano, że pismem z 19 grudnia 2016 r. Z. C. i S. C., wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23, K.p.a.), o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r.

Starosta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., wznowił, na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 K.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z [...] września 2014 r., nr [...]. Następnie, Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...] (decyzja organu I instancji), odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z [...] września 2014 r.

Dalej przywołano, że odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie Z. C. i S. C. zarzucając organowi błędną ocenę, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową. Wojewoda [...] podał, że wnioskujący o wznowienie postępowania wskazywali, że projekt budowlany zakłada wybudowanie zjazdów z nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] i [...] na drogę powiatową Nr 1820W stanowiącą działkę o nr ewid. [...] – ul. [...] w miejscowości [...]. Lokalizacja zjazdów znajduje się naprzeciwko zjazdów z nieruchomości wnioskodawców oznaczonych nr ewid. [...] i [...]. Powstała, w ocenie wnioskujących o wznowienie, na skutek takiego rozmieszczenia zjazdów kolizyjność, w postaci przecinania się kierunków ruchu pojazdów wyjeżdżających z tych działek, co wiązać się ma ze znacznym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym obszarze.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe zjazdy, tj. istniejące i projektowane są zjazdami publicznymi. Zatem podlegają uzgodnieniu z zarządcą drogi powiatowej. Do materiału dowodowego załączone zostały decyzje Zarządu Powiatu w [...] uzgadniające lokalizację zjazdów publicznych do przedmiotowej inwestycji. Ponadto, rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził bez uwag zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony przeciwpożarowej w sprawie budowy pawilonu handlowo-usługowego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].

Wojewoda [...] ocenił, że organ I instancji właściwie określił obszar oddziaływania obiektu ujętego w decyzji dotychczasowej obejmujący działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] i wskazał strony przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r. Zdaniem organu wojewódzkiego zarówno we wniosku o wznowienie, jak i w odwołaniu, odwołujący się nie wykazali interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie może dowolnie określać kręgu stron postępowania, w szczególności z powodu powstania inwestycji niezgodnej z oczekiwaniem sąsiadów.

W wyroku przytoczono dalej, że skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli Z. C. i S. C. domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 77 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016, poz. 290, uPb), oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.), przez niezebranie całości materiału dowodowego oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności zaniechanie wysłuchania skarżących, dokonania oględzin nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] oraz nr. ew. [...] i [...], celem stwierdzenia faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, powołania biegłego z zakresu budownictwa, pożarnictwa i ruchu drogowego na okoliczność prawidłowości lokalizacji, projektowania i budowy kolizyjnych zjazdów z działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] na ul. [...], naprzeciwko zjazdów publicznych usytuowanych na działce skarżących oraz nieuwzględnienie i nierozważenie twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez skarżących na etapie postępowania przed organami, co skutkowało błędnym ustaleniem, że planowana inwestycja nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia osób korzystających ze zjazdów publicznych na nieruchomości skarżących, a dodatkowo ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżących i naruszenia ich prawa własności, co z kolei przesądzać ma o istnieniu interesu prawnego skarżących do występowania w charakterze strony postępowania o pozwolenie na budowę,

- art. 80 w zw. z art. 6, 7 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, przez dokonanie wybiórczej, powierzchownej i dowolnej oceny dowodów, opierając się jedyn[...], bez poddania pod rozwagę wniosków, dowodów i twierdzeń podnoszonych przez skarżących, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że z uwagi na fakt, iż nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu nie przysługuje im interes prawny do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony,

- art. 84 § 1, 85 § 1, 86 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, pożarnictwa i ruchu drogowego na okoliczność lokalizacji, projektowania i budowy zjazdów z działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] na ul. [...], dowodu z oględzin nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] oraz nr. ew. [...] i [...] położonych w [...], celem stwierdzenia faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji oraz dowodu z przesłuchania skarżących, co spowodowało, iż organy nie dokonały całościowego zgromadzenia materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do błędów w ustaleniu stanu faktycznego skutkujących w rezultacie odmową uchylenia ostatecznej decyzji nr [...],

- art. 107 § 3 w zw. z art. 6, 8, 9, 11 K.p.a., przez nieustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżących oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wszystkim dowodom zgłoszonym przez skarżących, co skutkowało wydaniem niepełnej i wadliwej decyzji administracyjnej, w której to organ nie wyjaśnił zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu przedmiotowej sprawy,

- art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 9 ww. ustawy w zw. z art. 140 K.c., przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony, podczas gdy nie spełniając wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, oraz nie zapewniając poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżących, budowany na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obiekt, ogranicza możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skarżących, a także możliwość korzystania z niej, naruszając tym samym normę art. 140 K.c., znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Zdaniem tegoż sądu prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, wbrew twierdzeniom skarżących, że projekt budowlany nie obejmuje swoim zakresem budowy zjazdów z przedmiotowej nieruchomości na ul. [...] w [...].

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] września 2014 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykazali w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu.

W ocenie sądu a quo prawidłowo organy ustaliły, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od osób nieposiadających przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] września 2014 r. Zatem nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniająca uchylenie ww. decyzji dotychczasowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z. C. i S. C. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia środka odwoławczego Dz. U. 2017, poz. 1369, Ppsa) naruszenie:

- art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 9 uPb w zw. z art. 140 "K.c.", poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, w ślad za Wojewodą [...] i Starostą [...], że skarżącym nie przysługuje interes prawny do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony, co w konsekwencji spowodowało, że WSA w Warszawie niezasadnie uznał, iż w dacie wydania decyzji nr [...] nie było podstaw do stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, podczas gdy nie spełniając wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, oraz nie zapewniając poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżących, budowany na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obiekt, ogranicza możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomość skarżących, a także możliwość korzystania z niej, naruszając tym samym normę art. 140 "K.c.", znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji,

- art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 77 § 1, 80, 84, 85, 86, 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo, iż decyzje te zostały podjęte bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, poprzez zaniechanie wysłuchania skarżących, dokonania oględzin nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] oraz nr. ew. [...] i [...] położonych w [...] celem stwierdzenia faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, powołania biegłego z zakresu budownictwa, pożarnictwa i ruchu drogowego na okoliczność prawidłowości lokalizacji, projektowania i budowy kolizyjnych zjazdów z działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] na ul. [...], naprzeciwko zjazdów publicznych usytuowanych na działce skarżących, nieuwzględnienie i nierozważenie twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez skarżących na etapie postępowania przed Starostą [...] i Wojewodą [...], a ponadto organy w toku postępowania dokonały wybiórczej, powierzchownej i dowolnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, opierając się jedynie na "materiale historycznym" stanowiącym podstawę wydania decyzji nr [...], bez poddania pod rozwagę wniosków, dowodów i twierdzeń podnoszonych przez skarżących zarówno w postępowaniu przed Starostą [...], jak również przed Wojewodą [...], nie wskazując ostatecznie w uzasadnieniach swoich decyzji, z jakiego powodu organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wszystkim dowodom zgłoszonym przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, co spowodowało, że organy nie miały możliwości zbadania czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co z kolei doprowadziło do przedwczesnej i bezpodstawnej decyzji, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o:

rozpoznanie skargi na rozprawie,

na podstawie art. 188 Ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpoznania,

- z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 185 Ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie,

- zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że organy prowadzące postępowanie nie uwzględniły wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżących, a ponadto nie wyjaśniły na żadnym etapie postępowania, ani w uzasadnieniu, gdzie takie wyjaśnienie powinno się znajdować z mocy przepisów ustawy, dlaczego nie uwzględniły tych wniosków i z jakiego powodu można domniemywać, że dowody te okazały się organom zbędne bądź niewiarygodne. Powyższy sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób znaczący podważa podstawowe zasady jego prowadzenia, co powinno zostać dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji.

Dalej podkreśla się, że zachowanie wszystkich warunków techniczno-budowlanych, w tym m.in. zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu samo przez się nie przesądza, iż obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej, a tym samym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar działania inwestora.

Zarządzeniem z 11 sierpnia 2020 r. strony zostały zawiadomione – na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Wojewoda [...] pismem z 2 września 2020 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pismem z tego samego dnia pełnomocnik skarżących kasacyjnie nie wraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 10 lutego 2021 r. na podstawie art. 15zss4 ust. 3 uCOVID-19 skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację pandemii COVID-19, informując strony o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji został sprowadzony do wskazania na art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa w powiązaniu z licznymi przepisami K.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 uPb. Rzecz w tym, że takie sformułowanie podstawy kasacyjnej jest formalnie wadliwe, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera precyzyjnego uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Obowiązkiem autora formułującego skargę kasacyjną jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa), z tych względów powierzenie sporządzenia skargi kasacyjnej fachowemu pełnomocnikowi ma zapewnić jej poprawność pod względem formalnym. Wniesiona skarga kasacyjna w części nie spełnia tych wszystkich wymagań.

Autorowi wniesionego środka odwoławczego umknęło uwadze, że art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa dzieląc się na litery a), b) i c) w istocie zawiera trzy odrębne przepisy, na podstawie których następuje uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi m. in. na decyzję administracyjną, a polegające na jej uchyleniu w całości lub w części. Następuje to odpowiednio, jeżeli sąd ten stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wiadomo zatem, czy skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Sąd Naczelny jest związany podstawami kasacyjnymi, przeto nie może działać za stronę skarżącą kasacyjnie i rekonstruować wadliwie formalnie sformułowanych podstaw kasacyjnych.

Godzi się zauważyć, że sąd wojewódzki oddalił skargę uznając ją za niezasadną i działając na podstawie art. 151 Ppsa, zarzutu naruszenia tego zaś przepisu w skardze kasacyjnej wprost nie sformułowano. Niemniej jednak biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Z tych przyczyn uznać wypadnie, że skarżący kasacyjnie zarzucają sądowi wojewódzkiemu wadliwe oddalenie ich skargi na podstawie art. 151 Ppsa, pomimo dopuszczenia się przez organy w postępowaniu administracyjnym uchybień licznym, a wyłuszczonym w skardze kasacyjnej przepisom K.p.a., tudzież błędne zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uPb, a to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 9 uPb.

Istota sprawy sprowadza się do oceny zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji działania orzekających w postępowaniu wznowieniowym organów nadzoru budowlanego, które odmawiały skarżącym kasacyjnie statusu strony w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową wydaną [...] września 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego na dz. nr [...] i [...] w [...]. Nie jest sporne, że skarżący kasacyjnie domagali się wznowienia i w konsekwencji wzruszenia decyzji dotychczasowej, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wedle której wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Stroną w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, są m. in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 uPb). Na tę okoliczność wskazywali – wnioskując wznowienie – skarżący kasacyjnie, którzy wywodzili, że są właścicielami działek oznaczonych nr [...] i [...]. Nie jest sporne, że działki te nie przylegają do działek inwestycyjnych, a są położone naprzeciwko zjazdu do nieruchomości skarżących, po przeciwnej stronie drogi publicznej – ul. [...] w [...]. Skarżący kasacyjnie zarówno we wniosku o wznowienie, odwołaniu od decyzji organu I instancji, skargi do WSA w Warszawie, jak i w samej skardze kasacyjnej swój interes prawny, aby traktować ich jako stronę w sprawie pozwolenia na budowę upatrują w oznaczonym sposobie zaprojektowania zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość inwestycyjną, skutkującym zwiększonym natężeniem ruchu. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie te argumenty nie dowodzą błędności stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku sądu wojewódzkiego.

Stroną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak to uprzednio już wyłuszczono, jest m. in. właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (art. 3 pkt 20 uPb). Skarżący kasacyjnie zarzut błędnego zastosowania przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb wiązali z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 9 uPb, z których wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących: bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, a także "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Uwzględniając zaprojektowanie pawilonu handlowo-usługowego na nieruchomości inwestycyjnej po przeciwnej stronie drogi publicznej, niż nieruchomość skarżących kasacyjnie, jak również przede wszystkim to, że dotychczasowa decyzja Starosty [...] nie rozstrzygała w przedmiocie budowy zjazdu do nieruchomości inwestycyjnej, przyjdzie uznać, że zarzuty naruszenia wyłuszczonych w skardze kasacyjnej przepisów uPb są nieuzasadnione. Niesporne jest, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych przyjął bez uwag projekt planowanego pawilonu handlowo-usługowego. Niesporne także jest, że odrębnymi decyzjami Zarządu Powiatu w [...] ustalono lokalizację zjazdu na działki stanowiące nieruchomość inwestycyjną, z drogi – ul. [...] w [...], dz. nr [...]. Podnoszona w pismach procesowych skarżących kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym argumentacja nie odnosi się zatem wprost do sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r., ale ewentualnie do skutków decyzji podjętych przez zarządcę drogi publicznej w przedmiocie lokalizacji i budowy zjazdu z tej drogi.

Poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich odnosi się do obszaru oddziaływania obiektu, ten zaś wyznaczany jest na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, stosownie do art. 3 pkt 20 uPb. Jeżeli nieruchomość oznaczonych podmiotów nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu, a ten obszar może być wyznaczony na podstawie odrębnych przepisów, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości, to właścicielowi takiej nieruchomości nie będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym chodzi o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1541/19, LEX nr 3034305). W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazali na takie przepisy odrębne, które – uwzględniając przedmiot decyzji dotychczasowej (pozwolenie na budowę pawilonu handlowego) – wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Argumentacja odnośnie wadliwego zaprojektowania zjazdu do działek składających się na nieruchomość inwestycyjną czy też okoliczności faktyczne sprowadzające się do korzystania z nieruchomości skarżących kasacyjnie przez pojazdy wielkogabarytowe w celu dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej, nie dowodzą iż działki skarżących kasacyjnie znajdują się w obszarze oddziaływania źródłowej inwestycji. Trafnie przeto WSA w Warszawie uznał, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo-usługowego, skoro decyzja ta nie odnosiła się do kwestii budowy zjazdu do nieruchomości inwestycyjnej, nadto nie ingerowała w zjazd do nieruchomości skarżących kasacyjnie.

W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji podnoszonych przez skarżących naruszeń przepisów art. art. 77 § 1, 80, 84, 85, 86, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.