Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1423/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1e pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 marca 2022 r. nr DLI-VI.7615.50.2022.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 22 marca 2022 r. nr DLI-VI.7615.50.2022.MC utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w zaskarżonej części, którą orzeczono

- w pkt I o ustaleniu odszkodowania w wysokości 210 474,00 zł, za nieruchomość stanowiącą dotychczasową własność M. G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,7485 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], gminie [...], która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

- w pkt II orzeczono o niepowiększaniu ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości w związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

- w pkt III odszkodowanie, o którym mowa w pkt I, wypłaci Generalny Dyrektor Dróg Krajowych, w imieniu Skarbu Państwa, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] sierpnia 2021 r., orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, m.in. na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej: specustawa drogowa). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja zezwoliła na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...] na odcinku [...]" między innymi na działce nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania ww. decyzji był M. G.

Od decyzji Ministra wskazanej na wstępie odwołanie złożył M. G., kwestionując pkt II decyzji. tj. co do niepowiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości w związku z uznaniem, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 18 ust. 1 e) specustawy drogowej.

Zdaniem odwołującego organ I instancji naruszył ww. przepis i wadliwie uznał, że 30 dniowy termin do wydania nieruchomości, o którym jest mowa w tym przepisie ma charakter materialny, podczas gdy jest to termin prawa procesowego, co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu i odmowę powiększenia przyznanego odszkodowania o 5 %. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, 1491, dalej: KPA) poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie wniosku M. G. o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o wydaniu nieruchomości i odmowę powiększenia przyznanego odszkodowania o 5 %. Naruszenie art. 18 pkt 1e specustawy drogowej poprzez jego wadliwą wykładnię w zakresie w jakim organ I instancji uznał, że warunkiem koniecznym powiększenia odszkodowania o 5 % jest złożenie pisemnego oświadczenia i wydanie nieruchomości nie może nastąpić w inny sposób. Dodatkowo naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 KPA, zarzucając w szczególności naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w szczególności co do okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o wydaniu nieruchomości, jak i okoliczności świadczących o wydaniu nieruchomości przez M. G.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że podstawowym przepisem regulującym kwestię wydania nieruchomości w celu uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w myśl którego, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie poniżej niż w terminie 30 dni od dnia: 1) 2doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o której mowa w art. 17, ) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Minister podkreślił, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone M. G. 7 września 2021 r. W związku z powyższym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość, w myśl art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, w terminie do 7 października 2021 r. Jak wynika natomiast z akt sprawy pismem z 17 grudnia 2021 r. M. G. złożył oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Ponadto w piśmie z 30 grudnia 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że rozpoczęcie prac budowlanych w związku z planowaną inwestycją możliwe będzie na przełomie I i II kwartału 2022.

Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie wydanie nieruchomości miało miejsce po upływie terminu określonego w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister odniósł się do charakteru prawnego terminu podkreślając, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma skutek upływu terminu. Organ przyjął, że termin określony ww. przepisie ma charakter materialnoprawny i termin ten ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. W konkluzji Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Uznał w związku z tym, że Wojewoda prawidłowo orzekł o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę 5 % wartości nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. G.

Skarżący zarzucił ww. decyzji m.in.:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 58 § 1, art. 77, art. 80 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, co spowodowało odmowę przyznanego odszkodowania o 5 %,

- art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w zakresie uznania, że 30 dniowy termin do wydania nieruchomości o jakim mowa w tym przepisie rozpoczyna swój bieg jednie w sytuacji określonej w pkt 1 tego przepisu i jest to jedyna przesłanka powiększenia przyznanego odszkodowania o 5 % oraz wadliwą wykładnię tego przepisu w zakresie w jakim organ I instancji uznał, że warunkiem koniecznym powiększenia odszkodowania o 5 % jest złożenie pisemnego oświadczenia i wydanie nieruchomości nie może nastąpić w inny sposób;

- art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie uznania, że 30 dniowy termin do wydania nieruchomości o jakim mowa w tym przepisie ma charakter materialny, podczas gdy jest to termin prawa procesowego, co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu i odmowę powiększenia przyznanego odszkodowania o 5 %.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz pkt II poprzedzającej tą decyzję, decyzji Wojewody z [...] stycznia 2022 r., jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu dodatkowo wskazał, iż Minister nie odniósł się albo w ogóle nie rozpoznał szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu bądź zarzuty rozpoznał wadliwie. W szczególności Skarżący podkreślił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że termin 30 dniowy może być liczony jedynie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji realizacji inwestycji drogowej, gdyż zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, termin 30 dniowy jest liczony od 3 różnych zdarzeń wymienionych w tym przepisie, co powoduje, że Skarżący złożył swoje oświadczenie o wydaniu nieruchomości w terminie 30 dniowym, bo odniósł go do daty ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podnosi, iż błędnym jest uznanie przez organy, że jedyną skutecznie prawnie możliwością powiększenia o 5 % przyznanego odszkodowania było przedłożenie do dnia 7 października 2021 r. oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 3775/18, z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2017/18 (Sąd nie odnalazł wyroku NSA z 10 kwietnia 2019 r. o wskazanej sygnaturze w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach), z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3216/15, z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 63/16.

W dalszej kolejności Skarżący podkreślił fakt, iż wywłaszczone grunty, za które ustalono odszkodowanie zgodnie z zaskarżonymi decyzjami organów od dnia odebrania zawiadomienia z 1 września 2021 r. były do dyspozycji inwestora, pomimo braku pisemnego oświadczenia skarżącego. Skarżący wskazał, że zaprzestał ich użytkowania i wykonywania jakichkolwiek czynności władczych, właścicielskich. Oświadczył, że wydał inwestorowi nieruchomości poprzez zaprzestanie korzystania z nich w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji z [...] sierpnia 2021 r. Jako przejaw woli świadczący o wydaniu nieruchomości było brak zaskarżenia ww. decyzji.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że termin określony w spornym przepisie ma charakter procesowy a nie materialny.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Organ odnosząc się do zarzutów Skarżącego zawartych w skardze stwierdził, iż stanowią one powielenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zatem nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji Ministra z [...] marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia

Kwestią sporną w granicach tej sprawy jest możliwość powiększenia odszkodowania o 5%, o czym stanowi art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiący podstawę wydanych w sprawie decyzji w rozpoznawanym zakresie.

Oceniając w świetle ww. przepisów stanowisko organu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Z powyższej regulacji wynika szczególne uprawnienie podmiotu, któremu odjęto prawo do nieruchomości, do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to w istocie ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji. Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy drogowej opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Celem powyższej normy jest skłonienie właścicieli (użytkowników wieczystych) do sprawnego wydania nieruchomości w zamian za swoisty bonus pieniężny. Określone w art. 18 ust. 1e pkt 1-3 specustawy drogowej terminy mają charakter maksymalnych, tzn. nie można skorzystać z przewidzianego w ustawie dobrodziejstwa, jeśli dokona się stosownych czynności po 30 dniach od zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (bądź po zdarzeniach, o których mowa w punktach 2 bądź 3 ustępu 1e art. 18 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ustalił, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone M. G. 7 września 2021 r. Termin wydania nieruchomości określony w art. 18 ust. 1e pkt 1 powołanej ustawy upłynął zatem 7 października 2021 r. Natomiast oświadczenie właściciela o wydaniu przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone pismem z 17 grudnia 2021 r. Inwestor nie rozpoczął realizować inwestycję.

W ocenie Sądu na podstawie powyższych ustaleń organy zasadnie przyjęły, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości.

Wydane w sprawie decyzje w omówionym zakresie odpowiadają więc prawu.

Należy wyjaśnić – mając na uwadze argumentację skarżącego zawartą w skardze – że decydujące w sprawie jest to, że z uwagi na to, że decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, zastosowania w sprawie nie znajdzie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Przyjęcie, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości biegnie zawsze od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadziłoby do sytuacji, w której przepisy art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 nie mogłyby znaleźć zastosowania. Skoro w tej sprawie nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości oraz inwestor nie podejmował próby przejęcia nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, to brak było podstaw do powiększenia należnej kwoty odszkodowania. Co zasadnie uczyniły organy.

Poza tym nie ma racji skarżący, twierdząc, że termin określony w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest terminem procesowym.

Zasadnie wskazał Minister, że termin określony w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest terminem prawa materialnego, ma charakter nieprzekraczalny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialno-prawnym.

Konkludując, jak wynika z akt sprawy oświadczenie o wydaniu nieruchomości zostało złożone w dniu 17 grudnia 2021 r., a zatem po upływie terminu określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy, który jest terminem prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.