Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4393/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 477/18 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 477/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] im. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...], Naczelnik Gminy i Miasta w [...] przejął nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,5314 ha położoną we wsi [...], gmina [...], stanowiącą własność Spółdzielni P.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1984 r., nr [...], Naczelnik Gminy i Miasta w [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 2 325 869 zł. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 1984 r., znak [...], Naczelnik Gminy i Miasta w [...] zmienił, na podstawie art. 155 k.p.a. tę decyzję, zwiększając wysokość przyznanego odszkodowania do kwoty 2 515 744 zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] im. [...] wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r., zmienionej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1984 r.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. [...] im. [...] w [...] wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...], wskazując na brak w przedmiotowej sprawie rozprawy, o jakiej mowa w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa, a także na naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez brak zgody stron na jego zastosowanie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Uzasadniając wydaną decyzję, Minister wskazał, że Wojewoda [...] wystąpił do Urzędu Miasta [...], Urzędu Gminy i Miasta [...], Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w [...], Archiwum Państwowego w [...] - Oddział w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego - Oddział w [...], jak i do skarżącego o udostępnienie akt archiwalnych związanych z wydaniem wyżej opisanych decyzji. W związku z nieuzyskaniem pełnego materiału dowodowego, organ kompleksowo ocenił posiadane dokumenty i wnioskował pośrednio w oparciu o dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Minister podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.) za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Minister wyjaśnił, że ani z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani z przepisów wykonawczych do tej ustawy nie wynika jednakże, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne.

Dalej Minister wyjaśnił, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu. W związku z tym brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania, Minister wskazał, że z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. wynika, że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało wycenione przez biegłego rzeczoznawcę do spraw szacowania nieruchomości inż. E.B. w opinii z dnia [...] listopada 1983 r. Organ wojewódzki nie odnalazł jednakże tej opinii szacunkowej a zatem nie można dokonać oceny w jaki sposób biegły dokonał wyliczenia odszkodowania. Minister zauważył przy tym, że cena za grunt ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r., nr 23, poz. 205), zgodnie z którym cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto, stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym. Mimo iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jest opinii biegłego, organowi udało się pozyskać z innych spraw opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców sporządzone w dniu [...] listopada 1983 r., w dniu [...] sierpnia 1983 r. oraz w dniu [...] listopada 1983 r., a zatem w dacie orzekania tak jak w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z tymi opiniami, ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie była cena 1750 zł za 1 kwintal żyta. Ponadto, z dokumentów pozyskanych z Urzędu Miejskiego w [...], a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu [...] lipca 1983 r. wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 3,5314 ha składała się z gruntów klasy: RIVa - 2,0107 ha, RIVb - 0,3737 ha, RV - 1,1470 ha. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono stosownie do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koninie z dnia 15 czerwca 1983 r., nr 4, poz. 31), stosując odszkodowanie wyższe o 700% - zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...] (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koninie z dnia 18 sierpnia 1983 r., Nr 6, poz. 49).

Minister wskazał, że w oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania: 2,0107 ha klasy RIVa po 60 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 8 = 1 688 988 zł; 0,3737 ha klasy RIVb po 45 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 8 = 235 431 zł; 1,1470 ha klasy RV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/g x 8 = 401 450 zł. Razem: 2 325 869 zł. Taka też kwota została przyznana decyzją z dnia [...] stycznia 1984 r.

Następnie Minister wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 1984 r. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 1984 r., zwiększając wysokość przyznanego odszkodowania do kwoty 2 515 744 zł. Decyzja z dnia [...] stycznia 1984 r. została zmieniona na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 155 k.p.a. Z treści art. 155 k.p.a. jednoznacznie wynika, że bezwzględnym warunkiem zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. było wyrażenie przez stronę zgody na takie uchylenie lub zmianę.

W decyzji z dnia [...] marca 1984 r. organ zmienił, tj. podwyższył odszkodowanie za przejęty grunt, za czym niewątpliwie przemawiał słuszny interes strony, gdyż jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, w drugim etapie geodezyjnego opracowania terenu budowlanego [...] wykryto błąd w ewidencji gruntów dotyczący powierzchni poszczególnych klas gruntu. Co za tym idzie po ponownym obliczeniu wartości gruntu (mając na uwadze prawidłowe powierzchnie poszczególnych klas gruntu) koniecznym stało się podwyższenie kwoty odszkodowania. W szczątkowym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących prawidłową powierzchnię poszczególnych klas gruntu. W związku z tym nie można ocenić czy kwota podwyższonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość odpowiada tym powierzchniom. W dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego wycena polegała na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Oznacza to, iż wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych a na podstawie sztywnych stawek. Skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, w ocenie Ministra, nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 1984 r. w zakresie przyznanego odszkodowania za grunt. Ponadto, pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] marca 1984 r., [...] nie zaskarżyła decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1984 r. a zatem nie kwestionowała podwyższonej wysokości odszkodowania.

Minister ocenił przy tym, że nie można uznać, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. i decyzja ją zmieniająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane decyzje z dnia [...] stycznia 1984 r. i z dnia [...] marca 1984 r. naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą ani też decyzje te nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. wniosła [...] im. [...] w [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie wobec braku bezwzględnie wymaganej zgody organów Spółdzielni na zmianę decyzji nieruchomości przejętej w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, niepowołania biegłego oraz nieprzeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w sytuacji, gdy zaszła konieczność dokonania korekty pomiarów nieruchomości i przypisania im właściwej klasyfikacji gruntów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] marca 1984 r., zmienionej decyzją z dnia [...] marca 1984 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] im. [...] z siedzibą w [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju wad, które kwalifikowałby ją do uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują zaś odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji, powołując się na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczegółowo wyjaśnił uregulowania zawarte w art. 156 k.p.a. i podkreślił, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym.

Następnie, Sąd stwierdził, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów. Sąd uznał ustalenie wysokości odszkodowania poczynione przez organy za prawidłowe.

Dalej, Sąd ocenił jako bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy oraz niesporządzenie opinii biegłych. Sąd wyjaśnił przy tym, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego przedstawionego w odwołaniu, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

Reasumując, Sąd wskazał, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest wykładnia, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast, pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Sąd nie podzielił zatem stanowiska skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Poza tym, sam brak rozprawy w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność wysokości odszkodowania, bowiem wbrew wywodom skargi, operat taki został sporządzony. Poza tym, brak opinii biegłego nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie ustawy z 1961 r. Ponadto, odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki.

Oceniając kwestię związaną z brakiem zgody Spółdzielni na zmianę decyzji Sąd wskazał, że nieodnalezienie w aktach archiwalnych tej zgody nie może oznaczać, że spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych i domniemania ich legalności należało przyjąć, że skoro okoliczność ta nie została udowodniona ani nawet uprawdopodobniona, brak jest podstaw do przyjęcia, że tej zgody nie było. Tym bardziej, że sama zainteresowana spółdzielnia nie odwołała się od decyzji zmieniającej, co oznacza, że była ona dla niej satysfakcjonująca. Sąd podzielił pogląd zawarty w skardze, że nieodwołanie się od decyzji nie zastępuje zgody, jednakże wobec niekompletności akt brak jest podstaw do przyjęcia, że tej zgody nie udzielono.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że w świetle akt sprawy oraz obowiązujących ówcześnie przepisów brak jest podstaw do przyjęcia, że przyznanie odszkodowania skarżącej Spółdzielni nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] im. [...] w [...].

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budownictwa na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie wobec braku bezwzględnie wymaganej zgody organów Spółdzielni na zmianę decyzji nieruchomości przejętej w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, co w konsekwencji prowadzić powinno do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] marca 1984 r. zmienionej decyzją z dnia [...] marca 1984 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie pomimo nie powołania biegłego oraz nie przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w sytuacji, gdy zaszła konieczność dokonania korekty pomiarów nieruchomości i przypisania im właściwej klasyfikacji gruntów, czego organ dokonał samodzielnie przy wydawaniu decyzji zmieniającej, uchybienie to nie miało wpływu na przebieg postępowania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 1 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 Kodeksu Cywilnego, na skutek uznania przez Sąd I instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 stwierdzający pominięcie ustawodawcze w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, może stanowić przeszkodę do wydania z tego względu przez organ administracji decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, że przepisy k.p.a. nie przewidują w takiej sytuacji podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, a organy administracji nadal mają podstawę prawną do wydawania na podstawie wspomnianego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, szczególnie w sytuacji, gdy przepisy prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP, nie pozwalają organom administracji na zasadzie uznaniowości określić jaki okres w świetle orzeczenia TK należałoby uznać za znaczy od wydania decyzji, a także nieuzasadnionego twierdzenia, że wyrok ten w świetle art. 1 i art. 2 Konstytucji RP powinien być także interpretowany w sposób związany z ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi ze środków publicznych na gruncie prawa cywilnego, co nie jest przedmiotem oceny w trybie nadzorczym.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] marca 1984 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją.

Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady, określonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Dlatego też, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1161/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić wyłącznie w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 73/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o zaistnieniu określonych sytuacji faktycznych można wnioskować chociażby na podstawie zachowanych dokumentów, które pośrednio ich dotyczą.

W tym aspekcie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto również dodać, że wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej, a także wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył co prawda art. 156 § 2 k.p.a., ale sformułowane tam wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takim też kontekście na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego powołał się Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia przy tym, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. W orzecznictwie, zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie, w orzecznictwie wyrażono również pogląd, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP to jednak, okoliczności stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie przemawiają za zastosowaniem wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

W świetle powyższego zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał, że nieodnalezienie w aktach archiwalnych zgody Spółdzielni na dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. w trybie art. 155 k.p.a. nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia dyspozycji tego przepisu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 1984 r.

Niewątpliwie, przepis art. 155 k.p.a. stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis ten wymagał zatem zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji. Zgoda ta musiała być udzielona wyraźnie. Nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (zob. wyrok SN z 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992/6, poz. 112). Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. Zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji może być złożona w dowolnej formie. Jeżeli taka zgoda ma być wyrażona ustnie, a nie w formie pisemnej, to powinna być złożona do protokołu. W orzecznictwie stwierdzono, że zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 musi być udzielona wprost i wyraźnie – nie można jej domniemywać (zob. wyroku NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1714/97, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, niewątpliwie rażące naruszenie art. 155 k.p.a. stanowi zmiana decyzji w tym trybie bez zgody stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu nadzwyczajnym (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1235/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże, nieodnalezienie takiej zgody w aktach, w sytuacji gdy postępowanie zostało zakończone wiele lat temu i brak jest pewności co do kompletności zgromadzonych akt sprawy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie i co podkreślił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., nie może świadczyć o pewnym braku takiej zgody a tym samym o rażącym naruszeniu art. 155 k.p.a.

Wyjaśnić przy tym należy, że kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. a więc w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do przepisu art. 155 k.p.a. był całkowicie bezskuteczny.

Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie uznał, że nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. rozprawy, o której mowa w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie może świadczyć o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustawodawca w stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi niewątpliwie wskazał, że za grunty przejęte na własność państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

Jednakże, jak trafnie wskazał Sąd I instancji odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 nie jest jednoznaczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie to odnosi się do innych norm, niż materialnoprawne (zawarte w Rozdziale 2 ustawy z 1958 r., zatytułowanym "Odszkodowania"). Ustawodawca nie nakazał stosowania przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, znajdującym się w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" wskazuje, że pierwszeństwo dotyczy stosowania przepisów ustawy z 1961 r. - zwłaszcza w zakresie przepisów postępowania. Skoro ustawodawca nie wymagał prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, to przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (obligatoryjne w postępowaniu na podstawie ustawy z 1958 r.; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 186, uw. 1), w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 1961 r. obligatoryjnym nie było. Wskazuje na to inny charakter postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1961 r. (które nie kończyło się decyzją wywłaszczeniową) i systematyka ustawy z 1958 r. (art. 22 znajdował się w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", nie zaś w Rozdziale 2 "Odszkodowania"). Art. 9 ust. 1 gwarantował byłemu właścicielowi, że przejęcie gruntów na własność państwa nastąpi za odszkodowaniem (przejęcie nie było nacjonalizacją), które to odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. (zasady te regulowały przepisy Rozdziału 2 "Odszkodowania"), z uwzględnieniem postanowień ustawy z 1961 r.

Tym samym, o ile wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez przeprowadzenia rozprawy "po wysłuchaniu opinii biegłych" stanowiło istotną wadę postępowania wywłaszczeniowego i rażące naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., o tyle stosowanie tego przepisu było co najmniej kontrowersyjne w przypadku decyzji orzekającej tylko o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (zob. wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1824/18, Lex 2630328). Nie można podzielić przekonania, że ustawodawca, dodając słowa "ustala się" (w stosunku do słów "wypłaca się", użytych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach - Dz. U. nr 27, poz. 192), w istocie zdecydował, że ustalając wysokość odszkodowania na podstawie ustawy z 1961 r. należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie z 1958 r., w tym w szczególności należało opinie biegłych dotyczące wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się stanowisko przeciwne, akcentujące, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. - jak można mniemać, celem uproszczenia procedury zmierzającej do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - nie zawierał odesłania do ustawy z 1958 r. w ogólności, tj. niejako do wszystkich jej przepisów, lecz do przewidzianych w niej zasad ustalania i wypłaty odszkodowania - do regulacji zamieszczonych w jej Rozdziale 2 "Odszkodowania" (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1750/16, Lex 2521504). Art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., znajdował się w jej rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", zatem w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. nie było konieczne stosowanie art. 22 (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.