Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 191/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.138 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 957/13 w sprawie ze skargi B. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 957/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - po rozpoznaniu skargi B. G. i I. G. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy S. ustalił B. i I. małżonkom G., właścicielom działki nr [...] o pow. [...] ha w arkuszu mapy ewidencyjnej [...], położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz nakazał ustaloną kwotę uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w myśl uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej stawka ta wynosi 30% różnicy między wartością, jaką działka miała przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a wartością, jaką ma po jej wybudowaniu. Zakończenie inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nastąpiło w dniu 7 listopada 2011r., kiedy sporządzono protokół technicznego odbioru robót i przekazania do użytku urządzenia wodociągowego i kanalizacyjnego całego osiedla, na którym znajduje się nieruchomość strony. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy S. przez rzeczoznawcę majątkowego A. B. wartość działki przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wynosiła [...] złotych, zaś po jej wybudowaniu [...] złotych. Zatem wartość nieruchomości wzrosła o [...] złotych. Tym samym, przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w uchwale Nr [...] , opłata adiacencka wynosi [...] złotych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że B. i I. małżonkowie G. nie partycypowali w ponoszeniu kosztów budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania B. G. i I. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości [...] zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Kolegium podniosło, że uchwała Rady Gminy S. Nr [...] podjęta w dniu [...] marca 2011 r. weszła w życie z dniem [...] czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Z kolei datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. termin zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług.

Zdaniem Kolegium, mimo zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków w dniu [...] października 2011 r., za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej należy uznać datę końcowego odbioru inwestycji czyli dzień [...] listopada 2011 r. Zarówno w dniu [...] października 2011r., jak i w dniu [...] listopada 2011 r. obowiązywała uchwała Nr [...]. Zatem w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej jak i wodociągowej. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przy ustalaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę jej położenie i przeznaczenie, stan techniczno-użytkowy, stan otoczenia, i warunki przyłączenia i korzystania z urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Rzeczoznawca wyjaśnił w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się wartości części składowych nieruchomości. Oceniając operat szacunkowy jako materiał dowodowy Kolegium nie znalazło podstaw do jego zakwestionowania. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] listopada 2011r., zaktualizowanym na dzień [...] stycznia 2013 r. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji już w dniu [...] lipca 2011 r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego celem określenia, czy w wyniku wybudowania sieci wodnej i kanalizacyjnej nastąpił wzrost wartości nieruchomości, Po ustaleniu, że wzrost wartości nieruchomości miał miejsce, wszczęto postępowanie administracyjne. Operat szacunkowy stanowi odrębny środek dowodowy od oględzin (wizji lokalnej), zatem organ I instancji nie miał obowiązku powiadamiania skarżących o terminie oględzin przeprowadzanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Twierdzenie odwołujących się, że warunki korzystania z urządzeń wodno - kanalizacyjnych powinny być oceniane jako dobre, a nie bardzo dobre jest bezpodstawne i nie zostało w żaden sposób uzasadnione w odwołaniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli B. G. i I. G.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem, Sąd i instancji uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podniósł, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10 - CBOSA). Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., EH AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).

Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl § 1 tego unormowania, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). Sposób rozstrzygnięcia odwołania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest w orzecznictwie ujęty jednolicie.

W wyroku z dnia 25 marca 2014r. i OSK 399/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie jest w tym przypadku obowiązany, a jedynie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Według sądu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo, że został zamieszczony w ustawie procesowej jest przepisem prawa materialnego, albowiem stanowi podstawę prawną decyzji organu odwoławczego. Pogląd ten reprezentowany jest także w części literatury (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz Wyd. Zakamycze 2005 str. 802; Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Aleksandry Wiktorowskiej Wyd. C.H.BECK 2013 str. 804 oraz podany tam wyrok NSA z dnia 10 marca 2008r. I OSK 822/07).

Odmienne stanowisko, również z powołaniem się na dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. II OSK 2341/11. Wywiódł wówczas, że prawidłowym działaniem organu odwoławczego w omawianym trybie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Zdaniem sądu nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana. Przede wszystkim odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Ponadto organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc rozpatrzyć całość odwołania. W innym przypadku decyzję organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu II instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika ponowne rozstrzygniecie sprawy w granicach złożonego odwołania, w tym przypadku odwołanie dotyczyło całej decyzji, a więc organ ii instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Wydana w sprawie decyzja organu II instancji byłaby zasadna tylko w tym przypadku, gdyby odwołanie od decyzji I instancyjnej dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia terminu wykonania prac, wówczas decyzja organu f instancji w części niezaskarżonej stałby się ostateczna. W sytuacji zaś, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu M instancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Fakt, że decyzja w tym przypadku miała być w zamierzeniu organu merytoryczno- reformatoryjna, nie zmienia zatem tego, że odwołujący się nie otrzymał kompletnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Ten kierunek wykładni omawianego przepisu podzielono także w literaturze (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 str. 490 - 491 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006r. I OSK 1317/05). Ten sposób interpretacji art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. podzielił także Sąd I instancji w tej sprawie. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem, odnosząc się również do tej części decyzji, która nie została zmieniona. Powyższej oceny nie zmienia, zdaniem Sądu, to, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium wypowiedziało się co do zasadności zobowiązania skarżących do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie, Z uwagi na powyższe uchybienie, Sąd uznał, że przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".

Wobec powyższego, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej, jako; "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarżący organ oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które w jego ocenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzut ten uznać należało za uzasadniony.

W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając skargę, Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, wedle którego, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na częściowym uchyleniu decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekając co do meritum, organ nie ma obowiązku orzeczenia, że w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiony spór dotyczy zatem treści rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy organ ten uchyla jedynie w części decyzję organu I instancji i tylko w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarysowały się bowiem dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszym poglądem, tożsamym z poglądem Sądu I instancji i prezentowanym przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 (CBOSA), w takiej sytuacji organ l instancji powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak bowiem rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ II instancji może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji (postanowienia), jednakże nie jest do tego zobowiązany.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela drugi pogląd. Nie jest bowiem przekonujący argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 4, powołany za wydawnictwem LEX). Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne zatem jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek taki wyprowadzić można z samego literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14, z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1531/10, z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, CBOSA). Orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zauważyć należy, że regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w punkcie 2 § 1 art. 138 k.p.a., że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Nie nakazał natomiast w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego orzeczenia organu odwoławczego co do pozostałej części decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3265/13, pub. na str.orzeczenia.nsa.gov.pl). Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji.

W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części, decyzja organu I instancji byłaby wiążąca i wywoływała skutki prawne. Powyższa wykładnia znajduje także oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia: 7 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1531/10, 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, 2 września 2015 r,, sygn. akt l OSK 187/14, CBOIS).

Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak, jak wynika to łącznie z jej sentencji oraz uzasadnienia. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji określił termin wnoszenia opłaty adiacenckiej w sposób niezgodny z art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ingerencja organu odwoławczego dotyczyła zatem tylko określenia terminu obowiązku ponoszenia płatności, który powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

W tej sytuacji, mając na względzie przedstawiony zakres orzekania przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie postawionych w skardze zarzutów.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący kasacyjnie nie złożył takiego wniosku (art. 210 P.p.s.a.).