Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 88/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5, art. 22 ust.
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 262 § 1, art. 263 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 177/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 177/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], Starosta N. zobowiązał Gminę Miasto N. do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty w wysokości 1200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), za nieruchomość oznaczoną, jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 0,0786 ha, położoną w N.

W uzasadnieniu Starosta podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz: A. S. w wysokości 96.001,50 zł oraz S. S. w wysokości 96.001,50 zł za w/w nieruchomość położoną w N., która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta N. na podstawie decyzji Starosty N. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji: budowa drogi klasy Z - ulica S. na odcinku od ul. K. do ul. W. wraz z przeprawą mostową przez potok C. oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy.

Wyłoniony w drodze przetargu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej, jako działka ewid. nr [...], a wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 2 umowy nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny nieruchomości stanowiącej grunt niezabudowany bez ograniczonych praw rzeczowych wyniósł 1200 zł. Koszty te zostały poniesione ze środków własnych Powiatu N.

W dalszej części uzasadnienia Starosta wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności (odszkodowań) oraz koszty ustalenia tych należności. W myśl przepisu art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, zaś przepis art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Dlatego też Starosta uznał, że koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty N. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej stały się własnością Gminy Miasto N., winny być ponoszone ze środków własnych Gminy.

Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewody Małopolskiego wniosła Gmina Miasta N. Gmina zarzuciła, że w postanowieniu nie podano konkretnego przepisu prawa o możliwości zobowiązania gmin w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie. Ponadto w zażaleniu wskazano na stanowisko Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], z którego jasno wynika, że w tym przypadku nie ma podstaw prawnych do zastosowania trybu administracyjnego, gdyż: "Do rozliczenia tych kosztów należy zawrzeć porozumienie pomiędzy starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta albo zarządem powiatu". W piśmie tym Małopolski Urząd Wojewódzki, omawiając treść przepisów specustawy i ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), mówi o kosztach postępowania w miejsce kosztów nabycia, o których mówi art. 22 ust. 1 specustawy. Zdaniem Gminy nie można stosować zamiennie tych pojęć, bo jest różny ich zakres przedmiotowy.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że regulacje specustawy stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 specustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody należy stosować te przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami specustawy, ponieważ stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis specustawy, aby nie doprowadzić, poprzez błędną interpretację, do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy.

Nabycie nie jest przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii.

Wojewoda podkreślił, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo, jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji, w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Wojewoda wskazał, że art. 22 ust. 1 specustawy swym zakresem szeroko obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, że do zakresu tego włącza odszkodowania. Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta N., zarzucając mu naruszenie: przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 263 i 264 k.p.a. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej wg norm przepisanych.

Zdaniem Gminy koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania), o których mowa w specustawie nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też kosztami postępowania", o których mowa w kpa. Gmina zarzuciła, że ani Wojewoda Małopolski w zaskarżonym postanowieniu ani Starosta w poprzedzającym je postanowieniu nie wskazali konkretnego przepisu w cytowanych ustawach, który zobowiązywałby gminę w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie, w wykonaniu przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Gminy podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z treści art. 262 § 1 kpa, który określa, jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Jednocześnie z treści tego przepisu wnioskować należy, że inne koszty postępowania niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny. Organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 193, póz. 1194 ze zm.), a zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ww. ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przyjmując, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na uwzględnieniu specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także biorąc pod uwagę, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. reguluje również - tak jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami - kwestie wywłaszczenia nieruchomości i ustalania odszkodowań z tego tytułu, należy stwierdzić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a tej ustawy. Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zamieszczony w rozdziale tej ustawy dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei w myśl art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. przepisu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji.

Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" to koszty stanowiące ekwiwalentna nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie, lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się, zdaniem Sądu, koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana, jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 267, póz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, że reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przyjęcie, iż Gmina Miasto N. jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu, jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - dalej P.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w związku z art. 262 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy grogowej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów, co skutkowało uznaniem za błędne zobowiązanie Gminy Miasta N. do zapłaty na rzecz Powiatu N. zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] położoną w N.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu podniesiono, że możliwość obciążenia stron kosztami postępowania jest dopuszczalna, gdy tak stanowi przepis szczególny. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera przepisy lex specialis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Podstawy dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych, kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającą wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zgodnie z art. 22 ust. 1, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast treść art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazuje, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Posługując się tak szerokim pojęciem - koszt nabycia nieruchomości pod drogi - ustawodawca wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania, ale też np. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Ta całość składa się na sfinansowanie inwestycji drogowej. Powyższe pozostaje w zgodzie z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji, przy analizie całości przepisów określających realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, jednak, aby prowadzić inwestycję konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa daje taki tytuł poprzez nabycie prawa własności nieruchomości w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zaistnienie tego skutku prawnego nie zależy od woli organu orzekającego, ale sprowadza się jedynie do oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego. Skutkiem przekazania gruntu podmiotowi publicznoprawnemu pozostaje odjęcie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi, co implikuje konieczność przekazania mu ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo, stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Beneficjentem postępowań prowadzonych w trybie ustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne - w tym wypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a wykonywanie zadań własnych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W związku z powyższym, strona skarżąca nie może zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że przywołane przepisy tj. art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, zostały przez organy administracji błędnie zinterpretowane, albowiem jako regulacje szczególne stanowią one podstawę dla obciążenia strony nabywającej nieruchomość pod drogę kosztami nabycia nieruchomości, w tym także w kwocie 1200,00 zł za sporządzenie operatu szacunkowego wyceny wartości odszkodowania należnego byłym właścicielom nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działka nr [...].

Wprawdzie nałożenie ciężaru kosztów związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, wynika bezpośrednio regulacji lex specialis - art. 22 ust. 1 ustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, jednak w braku takich regulacji nałożenie kosztów na Gminę Miasta N. pozostawałoby również właściwe na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do jednoznacznego określenia ciężarów nałożonych na organ prowadzący postępowanie, ze względu na konieczność zapewnienia zasady prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w kontekście interpretacji kosztów postępowania nałożonych na stronę, poniesionych w jej interesie lub na jej żądanie, a niewynikających z obowiązków ustawowych organu. Taki automatyzm nie powinien mieć miejsca przy regulacji szczególnej, jaką stanowi niewątpliwie ustawa drogowa, a analiza art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. powinna odbywać się na jej tle, przy uwzględnieniu przytoczonych powyżej kwestii całego procesu nabycia nieruchomości pod drogi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Owe wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej interpretacji przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podstawę prawną obciążenia strony kosztami postępowania stanowi przepis art. 262 § 1 K.p.a. Odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 K.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26). Jednakże wskazany przez autora skargi przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w K.p.a. Nie są to bowiem przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Z tych przepisów nie wynika jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto niekwestionowaną zasadę, że racjonalny ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2011 r.: I OSK 1249/10 i I OSK 1482/10 opublikowane [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji, podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy. Należy zatem odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.