Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1873/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: m.in. art. 48
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.P. i K.P. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 marca 2002 r. nr [....] w przedmiocie nakazu zbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] września 2001 r., znak [...] , na podstawie art. 48 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 104 k.p.a. nakazał M.P. rozbiórkę w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 1 w R. przy ul. [...] samowolnie wybudowanej ściany od strony zachodniej, stropu żelbetowego, części ściany od strony wschodniej na wysokości poddasza, dachu jednospadowego wraz z częścią ścian szczytowych oraz obmurowania wewnętrznego w budynku z jednej warstwy pustaków siporeksowych.

Uzasadniając powyższe wskazał, że w toku niniejszego postępowania, wszczętego na wniosek F.Z. ustalono , że M.P. wraz z żoną K.P. nabył w dniu 20 grudnia 2000 r. nieruchomość oznaczoną nr geodezyjnym 1 wraz ze zlokalizowanym we wschodniej części tej nieruchomości budynkiem gospodarczym o konstrukcji ścian murowanej z kamienia i pustaków z betonu komórkowego. Nieruchomość ta zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w R. , zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. , znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, w strefie ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego, symbol " MNU 6 ". Z uwagi na zły stan techniczny tego budynku M.P. w okresie od kwietnia do czerwca bieżącego roku przystąpił do robót budowlanych związanych z remontem. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę dotyczącego wykonanych robót remontowo-budowlanych przy budynku gospodarczym, nie dokonywał też zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, budowa budynku gospodarczego z wykorzystaniem trzech ścian murowanych z kamienia po byłym budynku gospodarczym mogła być rozpoczęta i kontynuowana jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego wykonawca nie uczynił. Wobec braku stosownego pozwolenia, należało zastosować art. 48 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ.

W wyniku odwołania wniesionego przez M.P. , decyzją z dnia [...] listopada 2001, [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( teks jednol.Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził po analizie akt przedmiotowej sprawy , że zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy zaskarżona decyzja została wydana właściwie. Występuje bowiem niejednoznaczność pomiędzy ustaleniami, a rozstrzygnięciem decyzji. Zakażoną decyzją organ pierwszej instancji nakazał M.P. dokonać rozbiórki wykonanej samowolnie przebudowy budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 1 przy ul. [...] w R. Tymczasem z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego [...] wynika, że zakupiona przez K. i M.P. działka nr 1 jest niezabudowana, natomiast zabudowana jest działka nr 2 . Zachodzi zatem konieczność jednoznacznego wyjaśnienia, o jaki budynek chodzi i na jakiej działce jest on zlokalizowany. Ponadto, obowiązek wykonania rozbiórki został nałożony na M.P. , podczas, gdy właścicielami przedmiotowej nieruchomości są Państwo K. i M.P. .

Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...]stycznia 2002 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał M.P. i K.P. rozbiórkę w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 1 w R. przy ul. [...] samowolnie wybudowanej ściany od strony zachodniej, stropu żelbetowego, części ściany od strony wschodniej na wysokości poddasza, dachu jednospadowego wraz z częścią ścian szczytowych oraz obmurowania wewnętrznego w budynku z jednej warstwy pustaków siporeksowych.

Orzekając w ten sposób ustalił, że M.P. wraz z żoną K.P. w dniu 20 grudnia 2000 r. nabyli nieruchomość złożoną z działek oznaczonych nr geodezyjnymi 1 i 2 . Z zapisu dokonanego w akcie notarialnym Rep.[...] wynika, że "nieruchomość nr 1 nie jest zabudowana a na nieruchomości nr 2 znajduje się dom mieszkalny drewniany czteroizbowy, wolnostojący, jednorodzinny, o powierzchni użytkowej około 60 m.kw., pozostałość po oborze ". W trakcie pierwszych oględzin dokonanych na powyższej nieruchomości w dniu 24 lipca 2001 r. jednoznacznie ustalono, że obiekty budowlane - w tym budynek gospodarczy, znajdują się na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym 1. Według oświadczeń właścicieli złożonych podczas powtórnych oględzin opisana nieścisłość wynikła z błędu zawartego w księdze wieczystej, na podstawie której był sporządzany akt notarialny, a sprawa w przyszłości będzie przez nich wyjaśniona.

Powyższa nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w R. , zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. , znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, w strefie ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego - symbol " MNU 6 I". W trakcie oględzin stwierdzono, że we wschodniej części tej nieruchomości zlokalizowany jest budynek gospodarczy o konstrukcji ścian murowanej z kamienia i pustaków oraz betonu komórkowego. W związku ze złym stanem technicznym tego budynku M.P. w okresie od kwietnia do czerwca bieżącego roku przystąpił do robót budowlanych związanych z remontem. Obecny budynek gospodarczy o wymiarach 8,89 x 4,57 m , o konstrukcji ścian murowanej, z dachem jednospadowym krytym ocynkowaną blachą trapezową, oparty na fundamencie z kamienia, powstał na bazie trzech istniejących ścian z kamienia pozostałych po byłym zdewastowanym budynku gospodarczym, wybudowanym przed II wojną światową, bez pozwolenia na budowę. Ściany boczne północna i południowa zostały w górnej części na styku z dachem podmurowane cegłą silikatową i pustakami siporeksowymi z betonu komórkowego. Natomiast na tylnej ścianie z kamienia, która jest ścianą wspólną dla sąsiedniego bliźniaczego budynku gospodarczego F.Z. , został oparty nowo wybudowany strop żelbetowy wraz ze ścianą poddasza. W budynku została wykonana nowa ściana frontowa od strony zachodniej, zaopatrzona w okno, drzwi wejściowe, bramę metalową dwuskrzydłową oraz nową drewnianą konstrukcję dachową wraz z pokryciem z ocynkowanej blachy trapezowej. W ścianie na wysokości poddasza są zlokalizowane drzwi wejściowe i otwór okienny z wbudowaną ościeżnicą. Na wysokości stropu, na zewnątrz ściany wykonana została płyta żelbetowa wspornikowa. Całe wnętrze budynku w miejscu występowania starych ścian z kamienia zostało obmurowane jedną warstwą pustaków siporeksowych z betonu komórkowego. Wewnątrz budynku została wykonana nowa posadzka betonowa. W trakcie oględzin w budynku były zmagazynowane wyroby i materiały budowlane używane do remontu budynku mieszkalnego. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę dotyczącego wykonanych robót remontowo-budowlanych przy budynku gospodarczym, nie dokonywał też zgłoszenia.

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, budowa budynku gospodarczego z wykorzystaniem trzech ścian murowanych z kamienia po byłym budynku gospodarczym mogła być rozpoczęta i kontynuowana jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego wykonawca nie uczynił. Wobec braku stosownego pozwolenia, należało zastosować art. 48 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ.

Również od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...], M.P. wniósł w terminie odwołanie , w którym domagał się jej uchylenia.

Skarżący zarzucał, że w dniu 15 stycznia 2001 r. złożył w Starostwie Powiatowym w K. podanie o pozwolenie na remont budynku mieszalnego, uważał bowiem, że może być ono potrzebne. Po kliku dniach został poinformowany telefonicznie przez pracownika Starostwa Powiatowego, że może wycofać podanie, ponieważ na takie remonty pozwolenie nie jest wymaganie, a konieczna jest tylko zgoda od konserwatora wojewódzkiego. Z tych przyczyn nie występował o pozwolenie, ani nie zgłaszał remontu budynku gospodarczego. Również osoba przygotowująca projekt remontu budynku gospodarczego stwierdziła, że nie jest potrzebne pozwolenie, jeżeli nie będzie zmieniony kształt konstrukcji dachowej. Skarżący uzyskał zatem tylko projekt budowlany oraz pozwolenie konserwatorskie, o które wystąpił niezwłocznie. Podniósł, że skoro został wprowadzony w błąd przez urzędników, nie zgadza się z zarzutem, jakoby nie posiadał pozwolenia na budowę i nie dokonał zgłoszenia.

Przeczy również by prowadził budowę, albowiem budynek gospodarczy remontował.

Opisywał nadto swoją szczególną sytuację życiową, rodzinna i finansową.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, po dokonanych ponownych oględzin na przedmiotowej działce ustalono, że M.P. z żoną K. nabył w dniu 20 grudnia 2000 r. nieruchomość składającą się z działki nr 1 , zabudowanej jednorodzinnym domem mieszkalnym drewnianym oraz niezabudowanej z działki nr 2 . Według oświadczeń wyżej wymienionych akt notarialny był spisywany na podstawie księgi wiecznej, w której istniał pomyłkowy zapis, że działka nr 2 jest zabudowana, a działka nr 1 niezabudowana. Omyłka ta będzie sprostowana w przyszłości.

W toku postępowania ustalono, że wschodniej części działki nr 1 znajduje się budynek gospodarczy, co do którego M.P nie posiadając pozwolenia na budowę zrealizował roboty budowlane dotyczące poszczególnych elementów konstrukcyjnych obiektu.

Również w postępowaniu odwoławczym pracownicy organu drugiej instancji dokonali w dniu 1 marca 2002 r. oględzin na przedmiotowej działce, w trakcie których potwierdzone zostały ustalenia organu pierwszej instancji. Stwierdzono bowiem, że inwestor dokonał przebudowy starego zniszczonego budynku gospodarczego. I tak : ściany boczne na styku z dachem zostały podmurowane cegłą silikatową i siporeksem. Na tylnej ścianie (z kamienia ), wspólnej dla bliźniaczego budynku gospodarczego sąsiada F.Z. , oparty został strop żelbetowy, a następnie nadbudowana ściana poddasza; od frontu wykonana została nowa ściana z pustaków, z osadzoną płytą wspornikową pod balkon ( na wysokości stropu); w poziomie parteru osadzono bramę metalową do garażu oraz wykonano otwory okienny i drzwiowy; w poziomie poddasza wykonano otwór drzwiowy i okienny; w poziomie poddasza przy ścianie tylnej ( od wewnątrz) wykonane są 4 filarki o wymiarach 0,37 x 0,18, na których wsparto murłatę podtrzymującą konstrukcję jednospadowego dachu z pokryciem z blachy trapezowej.

Uwzględniając art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wykonany przez skarżącego zakres robót należy uznać za przebudowę istniejącego budynku gospodarczego, a więc budowę, zgodnie z treścią tego przepisu. W świetle art. 29 Prawa budowlanego, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane można zaś rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Orzeczony w decyzji organu pierwszej instancji nakaz rozbiórki wybudowanych części przedmiotowego budynku gospodarczego jest zatem zasadny i zgodny z prawem.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że posiadany przez inwestora projekt na remont przedmiotowego budynku (nie zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę i nie stanowiący załącznika do takiej decyzji), pismo Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w K. o dopuszczeniu ze stanowiska konserwatorskiego zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego przedmiotowego budynku gospodarczego, a także sytuacja rodzinna i finansowa nie upoważniają inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można również uznać zarzutu dotyczącego nieświadomości inwestora odnośnie znajomości przepisów prawa budowlanego. Nieznajomość prawa nie zwalnia bowiem z obowiązku jego stosowania. Zarzut dotyczący niewłaściwej informacji udzielonej przez pracownika starostwa nie polega na prawdzie, bowiem jak wynika z akt sprawy M.P. wycofał wniosek z dnia 15 stycznia 2001 r. (zgłoszenie remontu budynku mieszkalnego) w dniu 18 stycznia 2001 r. na skutek interwencji sąsiada F.Z , który poinformował starostwo, że remont budynku mieszkalnego jest na ukończeniu. M.P. nie dokonywał natomiast zgłoszenia remontu budynku gospodarczego. Organy nadzoru budowlanego nie ponoszą też odpowiedzialności za informacje udzielane przez projektantów.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak [...], M.P. i K.P opisywali swoją sytuacją rodzinna i majątkowa.

Wskazywali dalej, że M.P. 15 stycznia 2001 r. wystąpił z podaniem o pozwolenie na remont budynku mieszkalnego, jednak po trzech dniach, wskutek sugestii pracownika starostwa wniosek wycofał. Wobec tego zarzut braku zgłoszenia nie jest uzasadniony. Nie jest też prawdą, że wniosek został wycofany wskutek interwencji F.Z. , ponieważ jego pismo wpłynęło dopiero 5 lipca 2001 r.

Skarżący podnosili też, że na wykonane prace posiadali zezwolenie organów ochrony zabytków, a projektant poinformował ich, że zakres zamierzonych prac nie wymaga innych pozwoleń.

W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2006r. skarżący sprecyzowali, że domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucali naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla sprawy i mogące mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie, to jest : art. 10 § 1 k. p. a. przez nie umożliwienie wypowiedzenia się stronom co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowodów przed wydaniem decyzji; zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i przekonywania oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, w tym przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zgodnie z prawem; art. 7 k.p.a. i 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie w treści decyzji różnicy między remontem a rozbudową, budową obiektu.

Uzasadniając powyższe podnosili, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie zapoznał skarżących z zebranym materiałem .

Nie wyjaśnił również, czy przedmiotowy budynek powinien podlegać kwalifikacji jako remont, czy odbudowa. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (tak też art. 3 pkt. 8). Prace wykonane przez M.P. miały raczej charakter remontu i to remontu uzgodnionego z Konserwatorem Zabytków w K. , a nie budowy, czy rozbudowy. Zakupiona część gospodarcza, gdyby nie została wyremontowana, podlegała by rozbiórce. W zaskarżonej decyzji brak pogłębionej refleksji w przedmiocie remontu i rozbudowy, oraz stosownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Nadto, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 3 sierpnia .2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.- dalej w skrócie Pb), który przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Co istotne , przewidziana w tym przepisie sankcja związana była jedynie z samowolną budową obiektu budowlanego albo jego części. Innych wypadków samowoli budowlanej dotyczyły natomiast art. 50 -51, gdzie nakaz rozbiórki nie stanowił jedynej możliwej do zastosowania sankcji. Artykuł 28 Pb przewidywał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W tych ostatnich przepisach wymieniono obiekty, bądź roboty budowlane nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym niektóre z nich przed rozpoczęciem robót budowlanych wymagały zgłoszenia. Realizacja niektórych z tych robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia była podstawą do stosowania tryb z art. 50-51Pb, nie zaś art. 48 Pb. Definicje legalne szeregu pojęć takich jak : obiekt budowlany, budynek, roboty budowlane, budowa, remont zdefiniowane zostały w art. 3 Pb. Pojęcia : odbudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy obiektu budowlanego - jako nie zdefiniowane, wymagały wykładni.

Z przepisów proceduralnych istotnych w stanie faktycznym sprawy, należy mieć na uwadze treść art. 7 k.p.a , w myśl którego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, zaś towarzyszą mu określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest podanie i wyjaśnienie podstawy prawnej z powołaniem przepisów prawa oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Uwzględnienie dyspozycji wynikających z powyższych przepisów ma wpływ na realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...], zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a., zaś decyzja organu odwoławczego nadto z naruszeniem art. 10 k.p.a.

W szczególności w sprawie niniejszej budzi zastrzeżenia, że w zasadniczej kwestii , tj. rodzaju zrealizowanych przez M.P. na działce nr 1 w okresie od kwietnia do czerwca 2001r. robót budowlanych dotyczących budynku gospodarczego nie przeprowadzono jak dotąd właściwie postępowania wyjaśniającego. Punktem wyjścia dla wszelkich ocen winno być bowiem stwierdzenie stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego budynku w momencie rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych, czego nie ustalono z powołaniem konkretnych dowodów. W aktach administracyjnych brak bowiem projektu budowlanego, którego sporządzenie miał zlecić skarżący pod kątem remontu jeszcze przed przystąpieniem do prac. Dokument taki winien zatem zawierać także opis ówcześnie istniejącego obiektu budowlanego, którego remont miał on dotyczyć. Na istnienie projektu budowlanego dotyczącego remontu budynku gospodarczego skarżący powoływał się w toku postępowania administracyjnego. Nie został on jednak zgromadzony mimo, że może mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest bowiem tak, że wystarczając materiał dowodowy stanowią oględziny stwierdzone w protokołami z dat 24 lipca 2001r., 11 grudnia 2001r. i 1 marca 2002r. albowiem tam ujawnione fakty mogą zostać uznane za miarodajne jedynie co do stanu istniejącego w dacie oględzin. Treść protokołów wskazuje, że odzwierciedlają one aktualne spostrzeżenia organu prowadzącego postępowania, natomiast w toku czynności nie przesłuchano stron na okoliczność stanu poprzedniego.

Powyższe nakazuje uznać, że w obu instancjach z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie poddano właściwej ocenie dowodu jakim są oględziny, zaś nadto wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. nie zgromadzono wskazywanego przez stronę dowodu mogącego mieć istotnych wpływ dla rozstrzygnięcie sprawy pod kątem właściwej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych. O ile nie ma tu znaczenia, czy inwestor roboty budowlane prowadził mając projekt budowlany, o tyle ważnym jest czy i jak pierwotny stan budynku gospodarczego został w nim zobrazowany. W tym kontekście należy zauważyć, że z żadnego z protokołów oględzin nie wynika przy tym jednoznacznie fakt dokonania w czasie remontu zmiany całej więźby dachowej.

Decyzja organu pierwszej instancji budzi zastrzeżenia także z tej przyczyny, że wbrew obowiązkom wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie powołano w niej wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia przepisów, w tym definicji legalnych, a także art. 29 ust. 2 pkt 1 Pb, nie przytoczono ich brzmienia oraz nie wyjaśniono kwestii kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora co do budynku gospodarczego. W tym zakresie należy zauważyć, że stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie tej kwestii jest dowolne i zmienne. W decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...] raz mówi się o robotach remntowo-budowlanych, nieco dalej o budowie budynku gospodarczego.

Również zaskarżona decyzja nie spełnia w analizowanym zakresie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest ogólnikowe. W przeciwieństwie do terminologii używanej w decyzji organ pierwszej instancji organ odwoławczy operuje pojęciami przebudowy , nadbudowy , zaś całość kwalifikuje jako przebudowę budynku gospodarczego.

W obu wypadkach doszło w powyższym zakresie do naruszenia zasady z art. 8 k.p.a.

To uchybienie w konkretnym stanie fatycznym sprawy jest tym bardziej znaczące, że w treści pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 lipca 2001r., mającego stanowić opinię konserwatorską dla remontu istniejącego budynku gospodarczego położonego w R. przy [...] ( działka nr 2 ) dopuszczono ze stanowiska konserwatorskiego zamierzenie inwestycyjne w zakresie : wymiany frontowej ściany budynku, wymiany pokrycia dachowego na blachę dachówko podobną, podmurowania tylnej ścianki wspierającej więźbę dachową, założenie rynny dachowej.

Powoływane pismo ma to znaczenie, że zwraca uwagę na obowiązek szczegółowej analizy i wyjaśnienia stronie kwestii kwalifikacji robót budowlanych, które przez inny organ administracji publicznej, opiniujący takie prace, a więc jak można mniemać kompetentny, zaliczane są do remontu.

Po wtóre pismo to zwraca uwagę na niedostateczne nadal wyjaśnienie kwestii lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, co jest istotne z uwagi na wykonalność decyzji.

W tym kontekście należy zauważyć, że w aktach administracyjnych nie zgromadzono aktualnych map geodezyjnych mających walor dokumentów urzędowych, które pozwalałyby na ustalenia w kwestii rzeczywistej lokalizacji zabudowań na nieruchomości nabytej przez M.P. i K.P. aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 2000 r. Rep.[...], w skład której wchodziły działki nr 1 i nr 2 .

W sprawie niniejszej budzi zastrzeżenia również to, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organy obu instancji nie poczyniły ustaleń dotyczących kręgu stron. Z rozdzielników wydanych decyzji wynika, że organ pierwszej instancji raz traktuje jednakowo, a innym razem różnicuje podmioty, którym doręcza zawiadomienia, czy decyzje na takie, które otrzymując tę korespondencję, oraz takie którym przysyła się ją jedynie do wiadomości. W tym zakresie wykazuje zresztą niekonsekwencję. I tak np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania otrzymali poza Urzędem Gminy w R. i Wojewódzki Oddziałem Służby Ochrony Zabytków w K. : M.P. i, K.P. I.P. , M.R. i M.R. , F.Z. i M.Z. . Zawiadomienie o oględzinach dnia 11 grudnia 2001r. otrzymali z osób fizycznych M.P. , K.P. , F.Z. i M.Z. , natomiast pozostałym wyżej wymienionym przesłano je jedynie do wiadomości. Kolejne zawiadomienie, tj. z dnia 14 grudnia 2001r. w trybie art. 10 § 1 k.p.a., podobnie jak decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 stycznia 2002 r., znak [...], otrzymali poza urzędem gminy i ochrony zabytków także prokurator oraz M.P. i K.P. , natomiast pozostały osobom fizycznym przesłano je tylko do wiadomości. W zaskarżonej decyzji brak takiego zróżnicowanie bowiem powołano w rozdzielniku wszystkie osoby fizyczne, przy czym figurują w nim liczne organy i urzędy, niewymieniane w rozdzielniku decyzji. W dokumencie nazwanym w spisie akt organu pierwszej instancji wypisem z rejestru gruntów, który nie ma jednak takiego charakteru i waloru dokumentu urzędowego, wskazano jako właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością M.P. oraz K.P. : co do działki nr 3 – J.P. i I.P. ; co do działki nr 4– M.R. i M.R. ; co do działki nr 5 F.Z. i M.Z. , a także jako podmiot władający drogą gospodarczą – działka nr 6 Gminę R. O ile za strony uznawano wyżej wymienione osoby fizyczne, to z akt administracyjnych nie wynikają przyczyny pominięcia udziału w sprawie J.P. . Już w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono, że wyżej wymieniony zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W tym wypadku budzi jednakże zastrzeżenia fakt pominięcia w postępowaniu administracyjnym ustaleń dotyczących następców prawnych współwłaściciela jednej z działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem przedmiotowych robót budowlanych. Również w toku postępowania sądowego, w związku ze śmiercią M.R. uzyskano wyjaśnienia M.R. , z których wynika, że wyżej wymienieni nie byli zainteresowanie udziałem w postępowaniu albowiem jeszcze za życia M.R. w dniu 21 sierpnia 1998r. przed notariuszem w K. zbyli działkę sąsiadującą z ternem inwestycji E.D. aktem notarialnym Rep. [...] , zaś ta przekazała ją potem M. i F. Z.

Podsumowując, przy braku w obu decyzjach ustaleń dotyczących kręgu stron, a nawet wskazania w rozdzielnikach, że wydane akty administracyjne doręcza się stronom, nie jest możliwym jednoznaczne ustalenie wszelkich innych adresatów decyzji niż wymienieniu w osnowie, co uwzględniając wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a., niezależnie od uprzednio wymienionych uchybień, jest wada uzasadniającą eliminację z obrotu prawnego tak wydanych decyzji.

W stanie faktycznym sprawy należy uznać, że organ odwoławczy naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowania z art. 10 § 1 k.p.a. albowiem prowadząc postępowanie dowodowe, zaniechał poinformowania stron o jego zakończeniu i zamiarze wydania decyzji, pozbawiając tym samym inwestorów możliwości zgłoszenia uwag albo dalszych wniosków.

Zważyć należy dalej, że niezależnie od tego, czy okoliczności dokonania, a potem wycofania przez M.P. zgłoszenia zamiaru remontu budynku mieszkalnego mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należy wytknąć jako dowolne, bo nie poparte ustaleniami oraz oceną materiału dowodowego, wskazania w zaskarżonej decyzji na niewiarogodność jego twierdzeń co do tych okoliczności.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne nie są kwalifikowane jako stanowiące przejaw rażącego naruszenia prawa, w szczególności co do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. W tym ostatnim wypadku nie zabrano bowiem stosownych materiałów. Rodzą one natomiast konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]stycznia 2002 r., znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit." b" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, zaś w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest ona przedwczesna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1lit." b" i "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.