Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2403/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 904/10 w sprawie ze skargi K.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 904/10 oddalił skargę K.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 marca 2010 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

K.W. raportem z dnia 15 lutego 2010 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 26 lutego 2010 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych.

W dniu 16 lutego 2010 r. powyższy raport został pozytywnie zaopiniowany przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu, a następnie w dniu 23 lutego 2010 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu.

Raportem z dnia 23 lutego 2010 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, K.W., wycofał swój poprzedni raport z dnia 15 lutego 2010 r., wskazując, że decyzję podjął zbyt pochopnie i pod wpływem impulsu.

W dniu 23 lutego 2010 r. z raportem zapoznał się Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu, a następnie w dniu 24 lutego 2010 r. negatywnie rozpatrzył go Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu.

W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu rozkazem personalnym z dnia 25 lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił K.W. ze służby w Policji z dniem 26 lutego 2010 r.

W dniu 9 marca 2010 r. wyżej wymieniony wniósł odwołanie od powołanego wyżej rozkazu personalnego wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że raport z dnia 15 lutego 2010 r. złożył w wyniku podjętych wobec niego działań Biura Spraw Wewnętrznych. Podał, iż jako strona w dniu 15 lutego 2010 r. posiadał interes prawny w rozwiazaniu stosunku służbowego i zakończeniu służby w Policji, zaś swój statut jako uczestnika postępowania administracyjnego zmienił w dniu 24 lutego 2010 r. cofając organowi uprawnienie do traktowania go jako osoby posiadającej interes prawny w wydaniu decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji. Podkreślił, że zaskarżony rozkaz personalny doprowadził do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej o mianowaniu

go policjantem wbrew jego słusznemu interesowi i wobec oczywistego braku interesu społecznego w tej sprawie. Ponadto zwrócił uwagę na nieuprawnione nadanie przedmiotowemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności i powołanie się na treść art. 130 §4 k.p.a.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 29 marca 2010 r. nr [...]uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby z Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień 15 kwietnia 2010 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. (w tym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera oczywistą omyłkę).

W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 3 powołanej ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Użycie w powyższym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ze służby na tej podstawie ma charakter obligatoryjny. Organowi przyznano jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku.

Zdaniem organu wniesienie przez K.W. raportu o zwolnienie go ze służby w Policji obligowało Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia ze służby, nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku.

Komendant Główny Policji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż żądanie policjanta dotyczące zwolnienia go ze służby w Policji jest oświadczeniem woli, w rozumieniu ogólnych zasad dotyczących oświadczeń woli i w tym zakresie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 60 Kc z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również poprzez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że z chwilą gdy raport o zwolnieniu dotarł do organu Policji, nie ma innej możliwości, jak tylko zwolnić policjanta.

W ocenie organu w tym stanie faktycznym i prawnym brak jest możliwości wycofania złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia woli z dnia 15 lutego 2010 r. w przedmiocie zwolnienia go ze służby, które wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. Wynika to z faktu, że odwołanie tego oświadczenia dotarło do organu w dniu 23 lutego 2010 r., a zatem później niż samo oświadczenie woli dotyczące wystąpienia ze służby. Tak więc, oświadczenie K.W. złożone w przedmiotowym raporcie o zwolnienie go ze służby zostało przyjęte zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 65 § 1 k.c.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego art. 130 § 2 k.p.a. organ wskazał, że wniesienie przez funkcjonariusza odwołania od rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji, albowiem rozstrzygnięciu temu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Rozstrzygnięcie to opatrzono klauzulą wynikającą z art. 130 § 4 k.p.a, ale przepis ten nie może mieć zastosowania, gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania, a decyzja realizuje w pełni jej żądanie. Kontynuowanie dobrowolnie wykonania decyzji jest uzależnione od zachowania się strony postępowania, a więc gdy wniesie ona odwołanie od tej decyzji to prawo dobrowolnego wykonania wygasa. W takiej sytuacji należy przyjąć, że wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalić nową na dzień 15 kwietnia 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.W. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 29 marca 2010 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji.

Wnoszący skargę podkreślił, iż w dacie wydania rozkazu personalnego z dnia 25 lutego 2010 r. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Poznaniu znana była treść raportu z dnia 23 lutego 2010 r., którym to wycofał swoje wcześniejsze oświadczenie o wystąpieniu ze służby, bowiem organ powziął tą informację jeszcze przed jego wydaniem. Tak więc, w dacie wydania tego rozkazu personalnego organ nie posiadał takiego oświadczenia, gdyż skutecznie je wycofał w formie pisemnej, przy czym treść oświadczenia o odwołaniu żądania zwolnienia ze służby była mu znana już w tej dacie.

Skarżący podał, że w przeciwieństwie do procedury cywilnej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii związanych z odwołaniem oświadczeń składanych przez strony w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że łączący go z organem stosunek prawny nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Sprawy wynikające ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji nie są więc sprawami cywilnymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, tylko są sprawami administracyjnymi i jako takie muszą być rozpoznawane według norm postępowania administracyjnego. Podkreślił, że organ w rozstrzygnięciu nie wskazał konkretnej normy, z której wprost wynikałoby, że do stosunku administracyjnego znajdą zastosowanie w tym przypadku przepisy prawa regulujące stosunki cywilne i w związku z tym organ stosując przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące kwestii składania i odwoływania oświadczeń woli, narusza prawo.

Zdaniem skarżącego nawet gdyby uznać stanowisko organu, iż posiłkowo do wykładni przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stosuje się przepis art. 61 k.c. to i tak należało uznać przy zastosowaniu wykładni systemowo-celowościowej, iż oświadczenie woli wraz z jego odwołaniem wpłynęło do organu jednocześnie, bo przed datą wydania rozkazu personalnego z dnia 25 lutego 2010 r., a więc w momencie zapoznania się przez organ z treścią składanego przez niego odwołania oświadczenia.

Jednocześnie podał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania do oświadczenia z dnia 23 lutego 2010 r. o odwołaniu prośby o zwolnienie go ze służby rygoru określonego w art. 61 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Oddalając skargę K.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

Powyższe oznacza, że organowi administracji pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Uzasadnieniem dla takiej normy jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji, z drugiej zaś strony wzgląd

na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01, LEX nr 121908 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 958/05, niepublikowany). Ponadto użycie w tym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ze służby na tej podstawie ma charakter obligatoryjny, a zatem nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takim razie wnioskować należy, iż w sytuacji, w której policjant składa raport o zwolnienie ze służby w Policji z propozycją konkretnej daty zwolnienia, to data ta nie jest wiążąca dla organu, który ma swobodę w jej określeniu, pod warunkiem, że zawiera się ona w granicach 3 miesięcy od daty złożenia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że K.W. raportem z dnia 15 lutego 2010 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 26 lutego 2010 r. Następnie, skarżący po doręczeniu tego raportu adresatowi w dniu 23 lutego 2010 r. podjął działania zmierzające do cofnięcia tej prośby, Komendant Główny Policji nie wyraził jednak zgody na jej cofnięcie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia wymagała kwestia charakteru omawianego wystąpienia oraz ocena skuteczności oświadczeń woli składanych przez funkcjonariusza w toku postępowania o zwolnienie go ze służby. Prośba policjanta o zwolnienie ze służby nie ma charakteru wyłącznie procesowego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a ważność i skuteczność oświadczeń strony składanych w toku przedmiotowego postępowania należy oceniać posiłkując się przepisami Kodeksu cywilnego. Nie do przyjęcia jest bowiem odmienne, prezentowane przez skarżącego stanowisko, że policjant, który wystąpił o rozwiązanie z nim stosunku służbowego jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli, może je zatem w każdym czasie wycofać, bez zgody jakiegokolwiek innego podmiotu, a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Przedmiotowe wystąpienie jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wystąpienie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem

elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby.

Policjant, występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. W omawianym zakresie występuje luka w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego - w doktrynie i orzecznictwie - dopuszcza się przy tym możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby także i do omawianych oświadczeń policjantów nie stosować przepisów art. 61 Kodeksu cywilnego (takie stanowisko zajmował w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny - np. wyrok z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07, niepublikowany; wyrok z dnia 1 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07, niepublikowany; wyrok z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07, niepublikowany).

Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W rozpoznawanej sprawie adresat wystąpienia z dnia 15 lutego 2010 r. zapoznał się z jego treścią przed złożeniem przez K.W. kolejnego raportu cofającego to oświadczenie woli. Organ I instancji mógł przychylić się do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to odwołanie przez skarżącego wystąpienia dotyczącego zwolnienia go ze służby w Policji, w myśl art. 61 k.c, było bezskuteczne. Przy ocenie skutków oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą być zastosowane wprost, należy przepisy te interpretować łącznie z przepisami ustawy o Policji. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wyraźnie przewiduje, że organ policji ma obowiązek rozwiązania stosunku służbowego nie później niż w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiej prośby.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w stanie faktycznym sprawy nie było zgody organu na cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby czy też jednoczesności wpływu do organu zgłoszenia wystąpienia ze służby wraz z jego odwołaniem, to działania organu i jego rozstrzygnięcie znajdowały oparcie zarówno w przepisach prawa jak i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.W. reprezentowany przez adwokata.

Zaskarżając wyrok w całości zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z przepisem art. 61 § 1 in fine Kodeksu

cywilnego polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i nieuchyleniu przez

Sąd zaskarżonych rozkazów personalnych pomimo tego, iż zostały one wydane z

naruszeniem przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 61 § 1 in fine Kodeksu

cywilnego;

2. przepisu art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa poprzez brak dokładnego i wyczerpującego

wyjaśnienia przez Sąd podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. przepisu art. 61 § 1 in fine Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sytuacji złożenia przez skarżącego jako funkcjonariusza Policji w trybie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby i następnie odwołania tego oświadczenia zastosowanie znajdują na zasadzie analogii przepisy Kodeksu cywilnego, w tym przepis art. 61 § 1 in fine Kodeksu cywilnego, podczas, gdy brak jest podstaw, by do oświadczenia o odwołaniu zgłoszenia wystąpienia ze służby stosować rygor określony w rzeczonym przepisie, albowiem żaden przepis prawa nie zabrania funkcjonariuszowi Policji cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego i decyzja w tym przedmiocie zależy wyłącznie od jego woli, skutkując koniecznością podporządkowania się jej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Wskazując na przytoczone podstawy kasacyjne - na zasadzie przepisu art. 185 § 1 Ppsa w kasacji wnoszono:

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wnoszono także o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwości przedstawienia w trybie przepisu art. 187 § 1 Ppsa składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, które wyłania się na gruncie przedmiotowej skargi kasacyjnej, dotyczącego kwestii tego, czy dopuszczalne jest skuteczne odwołanie przez funkcjonariusza Policji pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby złożonego w trybie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, w oparciu o jaki reżim prawny należy oceniać ważność i skuteczność oświadczeń składanych w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym powstałym w wyniku mianowania będącego jednostronnym aktem administracyjnym.

Przepisy ustawy o Policji nie zawierają przy tym klauzuli generalnej dopuszczającej stosowanie w sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, a nie uregulowanych jej przepisami, przepisów innych ustaw, w szczególności Kodeksu cywilnego regulującego stosunki cywilnoprawne oparte na zasadzie autonomiczności i równorzędności podmiotów tych stosunków. Oznacza to tym samym, że stosowanie norm prawa cywilnego w obrębie tych stosunków wymaga wyraźnej regulacji ustawowej. Przepisy takie występują w ustawie o Policji, m.in. przepis art. 79 dotyczący szczególnych uprawnień kobiet policjantów przewidzianych w przepisach prawa pracy dla pracownic oraz przepis art. 78 dotyczący traktowania okresu służby policjanta jako pracy o szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów emerytalno-rentowych. Przepisów takich brak jest natomiast w tych uregulowaniach ustawy, które dotyczą zwolnienia policjanta ze służby. W tej kwestii zawiera ona przede wszystkim regulacje materialnoprawne i precyzuje nieliczne wymogi formalne mające zastosowanie do wszystkich lub tylko niektórych rodzajów zwolnienia oraz określa pośrednio formę rozstrzygnięcia o zwolnieniu (decyzja). Po myśli bowiem przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o Policji od decyzji wydanych między innymi w sprawie zwolnienia ze służby służy odwołanie do wyższego przełożonego. Podobnie określa rozstrzygnięcie w tej kwestii przepis art. 45 tej ustawy, natomiast właściwość organów w przedmiocie zwolnienia ze służby wynika z przepisu art. 32 ust. 1 w zw. z przepisu art. 45 ustawy.

Szczególny rodzaj obligatoryjnego zwolnienia ze służby przewiduje przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jest to odmienny od pozostałych przypadek zwolnienia, albowiem ustanawia on wyłączne uprawnienie policjanta stanowiące przeciwwagę do określonych w przepisach art. 41 ust. 1 i 2 omawianej ustawy władczych uprawnień przełożonych. Jedyną przesłanką zwolnienia w tym trybie, której istnienie obliguje organ do wydania decyzji o zwolnieniu, jest przy tym istnienie pisemnego wystąpienia funkcjonariusza ze służby, które winno być aktualne w dacie wydania decyzji ostatecznej.

Zdaniem skarżącego, skoro oświadczenie o wystąpieniu ze służby przestało być aktualne postępowanie w sprawie zwolnienia stało się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Zdaniem skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji uchybił treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z przepisem art. 61 § 1 infine Kodeksu cywilnego odmawiając uchylenia w toku kontroli sądowej zaskarżonych rozkazów personalnych pomimo tego, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisu art. 61 § 1 i/i fine Kodeksu cywilnego, a nadto Sąd ten w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa materialnego w postaci przepisu art. 61 § 1 in fine Kodeksu cywilnego uznając, iż w sytuacji złożenia przez skarżącego jako funkcjonariusza Policji w trybie przepisu art. art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby i następnie odwołania tego oświadczenia zastosowanie znajdują na zasadzie analogii przepisy Kodeksu cywilnego, w tym przepis powołany wyżej, podczas, gdy brak jest podstaw, by do oświadczenia o odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby stosować rygor określony w rzeczonym przepisie, albowiem żaden przepis prawa nie zabrania funkcjonariuszowi Policji cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego i decyzja w tym przedmiocie zależy wyłącznie od jego woli, skutkując koniecznością podporządkowania się jej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

W skardze kasacyjnej przedstawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, że uzasadnienie razi ogólnikowością, a część rozstrzygnięcia stanowi powielenie wywodów zawartych w treści wyroku NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 425/08, a uzasadnienie nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący dlaczego w kwestii odwołania przez funkcjonariusza Policji pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, Sąd opowiada się za przyjęciem per analogium rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym.

Natomiast w uzasadnieniu wniosku o zwrócenie się do składu siedmiu sędziów o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości wskazano na rozbieżność orzecznictwa sądów, administracyjnych co do możliwości stosowania art. 61 § 1 Kc w zakresie, w jakim reguluje on możliwość skutecznego odwołania oświadczenia woli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań prawnych konieczne wydaje się przypomnienie, że w podobnej sytuacji faktycznej ( odwołanie pisemnego wystąpienia ze służby przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dniu 5 grudnia 2011r. podjął uchwalę I OPS 4/11, w której stwierdził, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Tym samym zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwości przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego Sądu opisanego zagadnienia prawnego stał się bezprzedmiotowy.

Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, które sprowadzają się do niedostatecznego – zdaniem skarżącego – wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn przyjęcia przez ten Sąd poglądu o zasadności zastosowania art. 61 K.c. do oświadczenia o cofnięciu raportu w sprawie zwolnienia ze służby oraz zaniechania wskazania w uzasadnieniu wyroku na naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez organ orzekający w sprawie zwolnienia ze służby.

Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając przyjęte przez siebie stanowisko w kwestii prawnego charakteru raportu funkcjonariusza cofającego zgłoszenie wystąpienia ze służby wyraźnie wskazał na nieuregulowanie tej kwestii w przepisach administracyjnego prawa materialnego, co zdaniem Sądu uzasadniało zastosowanie w takim przypadku rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Sąd wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku motywy zajętego przez siebie stanowiska, odwołując się do tych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w których przyjęto, iż ocena skuteczności odwołania przez funkcjonariusza pisemnego wystąpienia ze służby powinna odbywać się z uwzględnieniem art. 61 Kc.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 K.c. w zw. z art. 41 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2007r. nr.43, poz. 277 ze zm. ), to jego negatywna ocena w świetle treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 musi być jednoznaczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołane przepisy zastosował prawidłowo przyjmując, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 K.c.

W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, że we wspomnianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. W uchwale również jednak stwierdzono, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 K.c. reżim prawny warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli.

Wprawdzie przestawiona uchwała zapadła na gruncie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ( Dz. U. Nr. 74, poz. 676 ze zm. ), to z uwagi na istotne podobieństwo obu regulacji prawnych tj. art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW i art. 41 ust. 3 ustawy o Policji – różnica dotyczy wyłącznie terminu w jakim ma nastąpić zwolnienie ze służby , uchwała znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.