Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1074/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu U. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 18 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia 21 lipca 2020 r., orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia na drodze postępowania sądowego, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekło o wyznaczeniu Burmistrza Miasta U. do załatwienia sprawy rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami [...] oraz [...], położonymi w obrębie geodezyjnym D. gmina U.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta U. odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie D. gmina U., stanowiącej własność Powiatu S. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych, z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi geodezyjnie jako działki ewidencyjne [...] stwierdzając, że Zarząd Dróg Powiatowych nie będąc właścicielem a zarządcą trwałym, powinien przedłożyć dokument upoważniający go do reprezentowania przy składaniu wniosku o rozgraniczenie nieruchomości.

Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało dnia 4 marca 2019 r. postanowienie, którym uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając Zarząd Dróg Powiatowych za podmiot uprawniony do złożenia wniosku w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. Burmistrz Miasta U. wszczął – na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych - postępowanie o rozgraniczenie opisanych wyżej nieruchomości.

W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wpłynęło pismo z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 12 lipca 2019 r. o przesłanie dokumentacji sprawy, w związku ze złożeniem przez stronę wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 marca 2019 r.

W związku z powyższym organ w dniu 13 sierpnia 2019 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia do czasu rozpatrzenia sprawy przez Kolegium. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2019 r. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie, i w związku z tym w dniu 27 września 2019 r. Burmistrz Miasta U. postanowił podjąć zawieszone postępowanie.

W dniu 25 października 2019 r. wpłynęła skarga od uczestników postępowania - U. i W. R. na bezczynność organu z wnioskiem o zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w związku czym pismem z dnia 4 listopada 2019 r. zwrócono się do strony o sprecyzowanie przedmiotu skargi.

W związku z wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego organ przystąpił do wyłonienia geodety, który wykona przedmiot zlecenia polegający na rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka na [...] z nieruchomościami sąsiednimi nr [...]. Czynności ustalenia przebiegu granic przeprowadził upoważniony postanowieniem z dnia 31 października 2019 r. geodeta - mgr inż. A. K..

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r. Burmistrz Miasta U. wskazał Zarząd Dróg Powiatowych, jako właściwego do uiszczenia zaliczki na wykonanie czynności geodezyjnej polegającej na rozgraniczeniu działek nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...].

Dnia 18 listopada 2019 r. do organu wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 15 listopada 2019 r. stwierdzające uchybienie przez U. i W. R. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2019 r. SKO odmówiło wznowienia postępowania w sprawie).

Z kolei w odpowiedzi na pismo organu z dnia 4 listopada 2019 r. U. i W. R. ponownie złożyli w dniu 26 listopada 2019 r. pismo zatytułowane "zażalenie, skarga i wniosek" jako doprecyzowanie przedmiotu skargi z dnia 25 października 2019 r. W przedmiotowym piśmie strona: złożyła zażalenie na postanowienie z dnia 31 października 2019 r. Burmistrza Miasta U., który do czynności rozgraniczenia upoważnił geodetę A. K.; określiła skargę na bezczynność organu w przedmiocie zaniechania złożenia przez organ skargi na decyzję SKO, która uchyliła decyzję Burmistrza w przedmiocie umorzenia postępowania; złożyła skargę w przedmiocie zaniechania zebrania całego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto złożono także wniosek o uchylenie zaskarżonych postanowień i umorzenie postępowania, jak również wezwano do wystąpienia z żądaniem do Starostwa Powiatowego o wykreślenie z zasobu geodezyjno-kartograficznego "zrobionych" wg strony opracowań.

Dnia 28 listopada 2019 r. przekazano Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. do rozpatrzenia ww. skargę oraz zażalenie wraz z wyjaśnieniami.

W związku z nieujęciem działki nr [...] w pierwszym postanowieniu o wszczęciu postępowania, w dniu 2 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta U. postanowieniem wszczął postępowanie rozgraniczeniowe również dla tej działki.

W dniu 30 grudnia 2019 r. do organu wpłynęły trzy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 grudnia 2019 r. o: 1/ odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2/ niedopuszczalności zażalenia; oraz 3/ wskazujące, że Burmistrz U. nie dopuścił się bezczynności w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości.

Działając zgodnie z postanowieniem geodeta wykonywał swoje czynności w przedmiocie ustalenia przebiegu granic.

Dnia 12 lutego 2020 r. do organu wpłynęła dokumentacja z przeprowadzonej rozprawy rozgraniczeniowej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rozgraniczenia. Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że podczas rozprawy granicznej na gruncie pomiędzy właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości doszło do sporu granicznego. Strony postępowania pomimo nakłaniania do zawarcia ugody nie doszły do porozumienia. W związku z powyższym geodeta uprawniony sporządził na gruncie protokół graniczny, w którym strony zawarły swoje stanowisko co do przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Według przedstawicieli Gminy U. przebieg granicy winien być ustalony zgodnie z dokumentacją ze scalenia i podziału wykonanego w 1970 r., natomiast wg W. R. granice zostały prawidłowo ustalone podczas podziału działki nr [...] który wykonany był w 2010 r. i oparty został na dokumentach z 1963 r. na podstawie stanu posiadania.

Zgodnie z opinią biegłego niedopuszczalne było wykonanie opracowania podziału działki nr [...] w oparciu o dokumentację źródłową z pomiaru stanu posiadania wykonaną w 1963 r. (jak wynika z dokumentacji podziałowej), a wznowienie granic działki do podziału w 2010 r. winno być wykonane w oparciu o prawomocną decyzję ze scalenia i podziału wykonanego w 1970 r.

Z uwagi na duże prawdopodobieństwo błędu popełnionego przez geodetę wykonującego czynności wznowienia znaków granicznych przy wykonywaniu dokumentacji podziałowej, jak również pozostawanie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji podziałowej działki nr [...] z 2010 r. oraz ostatecznej decyzji z 1970 r. o scaleniu i podziale stwierdzono, że nie jest możliwe jednoznaczne określenie przebiegu granic. Dokonana przez organ ocena wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę A. K. oraz zgodność z przepisami sporządzonych dokumentów - nie wykazała nieprawidłowości.

Dnia 26 lutego 2020 r. do organu wpłynęła informacja, że U. i W. R. złożyli wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie ww. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 grudnia 2019 r. (o numerach [...]).

Pismem z dnia 25 maja 2020 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami oraz poinformowano uczestników postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów. Z tej możliwości skorzystał przedstawiciel Gminy U. oraz w dniu 16 czerwca 2020 r. W. R.

W dniu 25 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło stanowisko uczestników postępowania. Organ w odrębnych pismach wielokrotnie ustosunkowywał się do wszystkich zarzutów U. i W. R..

W konsekwencji decyzją z dnia 21 lipca 2020 r. [...] Burmistrz Miasta U. orzekł o: 1/ umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie U., obr. D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej własność Powiatu S. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych z działkami sąsiednimi oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1.85 ha - stanowiąca własność U. i W. R. zam. w S. [...]. objęta księgą wieczystą KW nr [...] działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.02 ha - stanowiąca własność Skarbu Państwa, wykonujący prawa własności A. z siedzibą w S. [...] objęta księgą wieczystą KW nr [...] działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.04 ha - stanowiąca własność Gminy U. z siedzibą [...] U. objęta księgą wieczystą [...] działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.55 ha - stanowiąca własność Gminy U. [...] objęta księgą wieczystą [...] oraz 2/ przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia na drodze postępowania sądowego.

Organ wskazał, że na organie powołanym do rozgraniczenia ciąży obowiązek orzeczenia o rozgraniczeniu tak długo, jak długo możliwe będzie ustalenie granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Uwzględniając zatem wymienione powyżej uwarunkowania prawne i faktyczne upoważniony geodeta skutecznie zawiadomił strony postępowania o terminie rozgraniczenia i przeprowadził prace w terenie. Z przedłożonego protokołu granicznego sporządzonego w dniu 28 stycznia 2020 r. wynika, że strony rozgraniczenia nie zawarły proponowanej przez niego ugody, a przebieg granicy z posiadanych dokumentów jest niejednoznaczny. Wobec powyższego zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm. – dalej w skrócie: "p.g.k."), zasadnym jest umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do rozpatrzenia na drodze postępowania sądowego.

Po rozpoznaniu odwołania U. i W. R., decyzją z dnia 18 września 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 p.g.k., jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W myśl z kolei art. 34 ust. 2 p.g.k. organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Jeżeli strony nie zawarły ugody przed geodetą (co skutkuje rozstrzygnięciem sporu granicznego i umorzeniem postępowania administracyjnego) ani nie było podstaw do wydania przez właściwy organ decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości i ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego oraz przekazania sprawy o rozgraniczenie z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Wówczas sąd, w formie postanowienia wydanego w postępowaniu nieprocesowym, rozstrzyga spór graniczny z wykorzystaniem kolejno wszystkich kryteriów określonych w art. 153 k.c.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie słusznie podkreśla się, iż ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron powinno nastąpić tylko wtedy, gdy wskazanemu przez strony przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Jednakże jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, organ administracyjny nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości i ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego oraz przekazania sprawy sądowi. Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k.). W takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się więc do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu, do którego kognicji należy rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie (zob. J. Lang (red.), J. Maćkowiak (red.), T. Myśliński (red.), E. Stefańska (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej Lex).

Decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. organ wydaje w przypadku, gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Przesłanki umorzenia postępowania i przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości zostały określone w ustawie jednoznacznie i powinny zaistnieć jednocześnie. Przekazanie sprawy do sądu może nastąpić jedynie wtedy, gdy: 1/ dokumenty, znaki i ślady graniczne zebrane przez geodetę nie są wystarczające do jednoznacznego ustalenia linii granicznej między rozgraniczanymi nieruchomościami, a zatem wtedy, gdy brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu granic na mocy art. 33 ust. 1 p.g.k., przy czym 2/ strony nie złożyły zgodnych oświadczeń o przebiegu linii granicznej; 3/ a geodeta nie zdołał nakłonić stron do zawarcia ugody.

W takim przypadku geodeta ma obowiązek zaznaczyć w protokole granicznym punkt po punkcie przebieg części linii granicznej wynikającej z zebranego materiału dowodowego, wskazać i opisać w protokole granice według oświadczenia poszczególnych stron, zaznaczyć też linię graniczną według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Następnie geodeta przekazuje ten protokół wraz z pozostałym materiałem dowodowym prowadzącemu postępowanie organowi administracji, dołączając doń swoją opinię w zakresie wszystkich uwidocznionych w protokole granicznym wersji przebiegu linii granicznej (granicznych). Opinia sporządzana przez geodetę powinna zawierać: 1/ ocenę prawidłowości przebiegu granic wskazanych przez strony, określonych na podstawie dokumentów, przebiegających według ostatniego spokojnego stanu posiadania lub istniejących na gruncie; 2/ opis proponowanego przez geodetę przebiegu granicy wraz z uzasadnieniem jej przebiegu.

Przewidziany w ustawie obowiązek tymczasowego utrwalenia punktów granicznych według ostatniego spokojnego stanu posiadania, dokumentów i wskazań stron nie jest do końca zrozumiały. Jeżeli bowiem istnieją dokumenty pozwalające określić prawidłowo przebieg granicy - w sprawie powinna zapaść decyzja na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k. Z kolei przesłanka ustalenia granicy w postaci "ostatniego spokojnego posiadania" nie jest brana pod uwagę w postępowaniu administracyjnym, a przy tym geodeta nie ma "instrumentów", by ten stan we własnym zakresie ustalać. Ostatni spokojny stan posiadania to jedna z przesłanek rozgraniczenia prowadzonego przed sądem powszechnym (M. Durzyńska i in., Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex).

Administracyjne rozgraniczenie nieruchomości może mieć miejsce wtedy, gdy znane są i niekwestionowane znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, albo w przypadku, gdy brakuje tych danych lub są one niewystarczające bądź sprzeczne, ale przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 578/17). Gdy dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne ze sobą dane, tak że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu granic na jej podstawie i sprzeczne są stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości co do przebiegu spornej granicy, organ zgodnie z art. 34 ust. 2 p.g.k. ma obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 846/12). Umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Nie leży bowiem w jego gestii lecz kognicji sądu powszechnego, dokonywanie rozgraniczenia nieruchomości w sytuacjach, gdy strony nie zawarły ugody, ich twierdzenia co do przebiegu granicy są sprzeczne, a ich weryfikacja, pomimo prawidłowych czynności geodety, nie jest możliwa. W postępowaniu sądowym można posłużyć się także innymi dowodami, aniżeli zebrane w postępowaniu administracyjnym, przewidzianymi w Kodeksie postępowania cywilnego, np. zeznaniami świadków, opinią biegłego czy przesłuchaniem stron (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 195/1917).

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] stanowiącej własność Powiatu S. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych, położonej w gminie U., obr. D., z działkami sąsiednimi oznaczonymi w ewidencji gruntów, jako: 1/ działka nr [...] o pow. 1,85 ha - stanowiąca własność U. i W. R.; 2/ działka nr [...] o pow. 0,02 ha - stanowiąca własność Skarbu Państwa; 3/ działka nr [...] o pow. 0,04 ha - stanowiąca własność Gminy U. oraz 4/ działka nr [...] o pow. 0,55 ha - stanowiąca własność Gminy U..

Postanowieniem z dnia 31 października 2019 r. [...] Burmistrz Miasta U. upoważnił do przeprowadzenia czynności ustalenia granic między ww. nieruchomościami geodetę - A. K.. Powołany biegły geodeta wskazał, że w obrocie znajduje się szereg dokumentów dotyczących przebiegu granic ww. nieruchomości, tj.:

• szkice nr [...] z dnia 26 października 1963 r. z pomiaru stanu posiadania, które nie mogą stanowić podstawy do ustalania granic z uwagi na nowy stan prawny i pomiar przy scaleniu gruntów w 1970 r.;

• mapa w skali 1:5000 z 1959 r., która nie stanowi podstawy do ustalenia granic z uwagi na pomiar przy scaleniu gruntów w 1970 r.;

• szkic ze zbioru szkiców ze scalenia (brak nr, brak daty, brak oznaczenia wykonawcy) - materiał pomocniczy;

• szkice polowe nr [...] z 1970 r. (scalenie gruntów) z pomiarem bezpośrednim, które stanowią podstawę do ustalenia granic z uwagi na charakter prawny (wydanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej scalenie gruntów);

• szkic polowy nr [...] (brak daty) z wyniesienia projektu scalenia na grunt, który stanowi podstawę ustalenia granic z uwagi na pomiar;

• mapa obszaru scalenia - pierworys w skali 1:5000, sporządzona w 1970 r. - materiał pomocniczy, który ukazuje przeprowadzone scalenie gruntów oraz przesunięcie granic na tle mapy z 1959 r.;

• decyzja z dnia 8 września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi D. - materiał pomocniczy - pomierzone granice posiadają charakter prawny i zostają ustalone jako obowiązujące;

• rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny po scaleniu - materiał pomocniczy - wskazano w nim nowe powierzchnie działek po scaleniu;

• wykaz oświadczeń uczestników wymiany regulacji gruntów wsi D. w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów - materiał pomocniczy;

• pierwotna mapa EGIB w skali 1:5000 sporządzona w 1971 r. na podstawie pierworysu scalenia gruntów z 1970 r., która nie stanowi podstawy ustalenia granic z uwagi na niską wartość kartograficzną, ukazuje jedynie przybliżone kształty i rozmieszczenie działek;

• wydruk z bazy danych EGIB w skali 1:2000, który nie stanowi podstawy ustalenia granic z uwagi na niską wartość kartometryczną (digitalizacja map analogowych);

• szkic polowy nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. ze wznowienia działki nr [...], który nie stanowi podstawy do ustalenia granic z uwagi na błędne przyjęcie dokumentu źródłowego z 1963 r. zamiast ze scalenia gruntów z 1970 r.;

• protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości, sporządzony w dniu 18 maja 2010 r. przez S. B., który nie stanowi podstawy do ustalenia granic z uwagi na błędne przyjęcie dokumentu źródłowego z 1963 r. zamiast ze scalenia gruntów z 1970 r.;

• szkic polowy nr [...] z dnia 10 kwietnia 2015 r. M. D. z rozgraniczenia działki [...] - materiał pomocniczy - ukazuje rozbieżności dokumentacji z pomiaru stanu posiadania z pomiarem z 1959 r. i ze scalenia z 1970 r.;

• opinia geodety po rozgraniczeniu - materiał pomocniczy;

• protokół graniczny z dnia 19 kwietnia 2015 r. M. D. dotyczący rozgraniczenia działki [...] który stanowi podstawę do ustalenia granic;

• protokół graniczny z dnia 28 kwietnia 2015 r. M. D. dotyczący rozgraniczenia działki [...], który stanowi podstawę do ustalenia granic.

Organ odwoławczy wskazał, że – jak wyjaśnił biegły - sporne granice zostały ustalone decyzją z dnia 8 września 1970 r. w postępowaniu scaleniowym. Postępowanie to zostało przeprowadzone zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa, a pomierzone i wyznaczone w nim linie graniczne określają stan prawny nieruchomości ujawniony w księgach wieczystych. Dzięki temu postępowaniu zoptymalizowano strukturę władania wsi D. oraz doprowadzono do zgodności zasięg prawa własności, stan faktyczny na gruncie (użytkowanie ziemi) oraz stan ewidencyjny. Następnym postępowaniem dla przedmiotowej nieruchomości było wznowienie granic i podział działki nr [...] które prowadził S. B. w 2010 r. Biegły powołując się na art. 39 p.g.k. wskazał, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne ustalone uprzednio mogą być wznowione bez postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia, dlatego też wznowienie granic w 2010 r. powinno być przeprowadzone wg dokumentacji ze scalenia gruntów w 1970 r., gdyż to ona ustaliła granice prawomocną decyzją. Niedopuszczalnym w tej sytuacji było przyjęcie jako podstawy wznowienia, dokumentacji źródłowej z 1963 r., gdyż tam nie było żadnych ustaleń, a jedynie pomiar sytuacyjny. W wyniku powyższego błędu, w 2010 r. doszło do wadliwego wznowienia znaków granicznych, wadliwego sporządzenia protokołu z czynności przyjęcia granic, wadliwego sporządzenia projektu podziału działki nr [...] i wydania wadliwej decyzji zatwierdzającej ów podział. Biegły zauważył w tym miejscu, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, zatwierdza tylko i wyłącznie nowe granice i nie zmienia obwodnicy zewnętrznej dzielonej nieruchomości. Dalej w opinii wskazano, że w 2015 r. prowadzono postępowanie dotyczące rozgraniczenia działki nr [...] i działki nr [...] Geodeta M. D. w jego toku potwierdził, że prawidłowy przebieg granic określa dokumentacja scaleniowa z 1970 r., a nie dokumentacja z 2010 r., sporządzona w oparciu o dokumenty źródłowe z 1963 r.

W dniu 28 stycznia 2020 r. geodeta, w obecności stron, sporządził protokół graniczny, w którym stwierdził, że strony nie zawarły ugody w przedmiocie ustalenia przebiegu granic działki nr [...] i działki nr [...]. Sporządził również szkic graniczny, w którym zawarł przebieg granicy wskazywany przez każdą ze stron. W swojej opinii powołany w sprawie geodeta nie określił jednak konkretnych punktów geodezyjnych, wyznaczających prawidłowy przebieg granicy.

W ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia geodety, pozwala na przyjęcie, że zachowane dokumenty pozwalają na ustalenie przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Biegły wyjaśnił, że granica ta winna zostać wyznaczona w oparciu o dokumentację z postępowania scaleniowego prowadzonego w 1970 r. Jednocześnie zaznaczył, że w toku postępowania dotyczącego podziału działki nr [...] w 2010 r. doszło do nieprawidłowości, bowiem zamiast na dokumentacji z 1970 r., oparto się na dokumentacji z 1963 r., która obrazowała nieistniejący stan prawny i faktyczny, tj. sprzed scalenia, przesunięcia granic i objęcia w posiadanie nowo wydzielonych działek w 1970 r. W rezultacie wydano decyzję, która ustaliła przebieg granicy spornych działek w sposób odmienny od istniejącego dotychczas i sprzeczny z prawnie wiążącą decyzją z dnia 8 września 1970 r. Powstał zatem dysonans dotyczący przebiegu granicy, niemniej jednak istniejące dokumenty geodezyjne pozwalają na ustalenie prawidłowego jej przebiegu.

Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że ustalony w sprawie stan faktyczny, nie wypełnia przesłanek z art. 34 ust. 1 p.g.k., a w konsekwencji - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zalecając przy ponownym jej rozpoznaniu o wystąpienie do powołanego w sprawie geodety o wskazanie punktów granicznych, według których, w oparciu o wskazaną przez niego w opinii dokumentację geodezyjną, winna przebiegać granica między opisanymi wyżej działkami. Jednocześnie zaznaczono, by w razie potrzeby organ rozważył wszczęcie postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji wydanej w wyniku postępowania o wznowienie granic działki nr [...] prowadzonego w 2010 r., w zakresie dotyczącym spornych granic z działką nr [...].

Na powyższą decyzję U. R. i W. R. (zwani dalej także "skarżącymi") złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 153 k.c., art. 30 ust. 2 i art. 34 ust. 1 p.g.k. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2020 r. skarżący uzasadniając wniesiony sprzeciw wskazali m.in., że w ich ocenie w praworządnym państwie tego typu sprawa nie powinna trafiać do Sądu, lecz powinna być rozstrzygana na etapie rozpoznania skargi przez organ nadzoru instancyjnego, który winien – szczególnie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - zapewnić takie rozwiązania, które umożliwią realizację standardu konstytucyjnego, a w konsekwencji zaspokojenie słusznych praw właścicieli "zajętej" nieruchomości, a nie szukać wykrętnych tłumaczeń i wykorzystywać najwygodniejszą podstawę prawną do tego, aby odsuwać odpowiedzialność od Wójta Gminy U., kosztem wyrządzenia szkody po stronie właścicieli nieruchomości.

Skarżący podnieśli, że – w świetle art. 28 k.p.a. - tylko przepis prawa materialnego przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści i stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Aby zatem w ogóle możliwe było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, wnioskodawca musi posiadać legitymację procesową strony. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest zarządcą działki nr [...] której właścicielem jest Powiat S. i na której zgodnie z projektem pozwolenia na budowę i uzgodnieniami ZUD powinna być posadowiona instalacja kanalizacyjna, należąca do Gminy U.. Jednak Wójt Gminy U. nie chce dostarczyć ww. dokumentacji, tłumacząc, że zaginęła, co – w ocenie skarżących - jest nieprawdą. Wystarczy dopuścić dowód z operatów szacunkowych wykonanych przez Wójta dla potrzeb postępowania przed Sądem Okręgowym w S., w którym konieczne było oszacowanie wartości "zajętego" pasa i całej działki, aby zweryfikować materiały źródłowe rzeczoznawcy majątkowemu (tego typu tłumaczenie stoi w sprzeczności art. 63 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który nakazuje właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie przez okres istnienia obiektu dokumentów oraz opracowań projektowych, a nieprzechowywanie dokumentacji technicznej obiektu budowlanego jest na podstawie art. 93 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, zagrożone kara grzywny). Zarządca drogi nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a zatem nie posiada przymiotu strony. Jako podmiot konkurencyjny na rynku świadczenia usług dla Gminy i odwrotnie potrzebujący przychylności Gminy przy zarządzaniu drogami zainteresowany może posiadać tylko interes faktyczny wynikający z konkurencyjności i przychylności przy wydawaniu pozytywnych dla niego decyzji. Skarżący wskazali, że np. zmiana przeznaczenia nieruchomości, udzielenie zgody na dokonanie podziału nieruchomości czy wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego należą do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a zatem w celu realizacji takiej czynności właściciel czyli Powiat S. winien podjąć uchwałę, w której wyraża zgodę na dokonanie określonej czynności lub udziela pełnomocnictwa zarządcy. Zarządca drogi nic nie pisze o swojej legitymacji prawnej, ani też na temat upoważnienia od Zarządu Powiatu, natomiast organ nadzoru instancyjnego zamiast postępowanie od razu umorzyć, po raz kolejny wydaje "dziwną" decyzję. Zarząd Dróg Powiatowych Sp. z o.o. posiada w trwałym zarządzie drogę powiatową, ale nie posiada kompetencji przypisanych właścicielowi nieruchomości. Kierując się dyspozycją art. 43 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), trwały zarząd jest tylko "formą prawną władania nieruchomością", ale nie daje żadnych uprawnień właścicielskich. Jeżeli właścicielem nieruchomości jest Powiat S., a to wynika z wypisu KW, to nie można w miejsce "Powiatu S." wstawiać "Zarządu Dróg Powiatowych". Należy postawić pytanie - w jakim celu zarządca miałby poddawać pod wątpliwość przebieg granicy, przecież nikt mu nic nie zabiera, a co ciekawe naraża zarówno prywatnych właścicieli, którzy zrealizowali, bądź są w trakcie realizacji budowy pensjonatów na ryzyko nieważności pozwolenia na budowę i przykrości z tym związane (np. związane z kredytem), jak i właściciela tj. Powiat S. na ryzyko zwrotu dotacji, którą pozyskał na remont drogi. Poza tym skoro remont drogi został zrealizowany w trybie inwestycji celu publicznego, a to oznacza (kierując się dyspozycją art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), że ww. decyzja określa "linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczony na mapie", a zatem w kategorii działań zabronionych należy traktować próby kwestionowania przebiegu granic, gdyż przyjmuje się je jako pewne.

W dalszej części pisma skarżący wyliczyli nieprawidłowości w działaniu Wójta Gminy U. Skarżący stwierdzili, że wobec braku nadzoru nad wykonawcą ze strony Wójta Gminy U., instalacja kanalizacyjna na długości dz. nr [...] D. została wybudowana wbrew projektowi budowlanemu, pozwoleniu na budowę i uzgodnieniom ZUD tj. zamiast na dz. nr [...] na dz. nr [...]. Stawianie się ponad prawem Wójta tj. jakoby Wójt miałby nie ponosić odpowiedzialności za samowolę budowlaną, doprowadziło do konfliktu pomiędzy Wójtem Gminy U. i właścicielami "zajętej" przez sieć nieruchomości. Po odrzuceniu propozycji polubownego załatwienia sprawy przez Wójta oraz nieudanej próbie przymuszenia do sprzedaży "zajętego" pasa nieruchomości, pani Wójt "odważyła się na mieszanie" granicami. "Nieznani sprawcy" wykopali prawie wszystkie znaki graniczne, a Wójt zamiast procedury "wznowienia granic", (bo przecież istnieją dokumenty potwierdzające "pewny" przebieg granic, a także znany jest ostatni spokojny stan posiadania) narzuciła inny "scenariusz" tj. jakoby sporu granicznego pomiędzy właścicielem dz. nr [...] czyli Powiatem S.m a właścicielami dz. nr [...]. Organy administracyjne zignorowały wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu z uzgodnień ZUD, projektu budowlanego i pozwolenia na budowę na okoliczność wykazania niezgodności posadowienia instalacji wbrew ww. dokumentacji, a także fakt, że: 1/ Wójt nie mógł być sędzią we własnej sprawie, nie mógł sam sobie wydawać postanowień i wszystkie czynności, włącznie ze złożeniem wniosku właściciela dz. nr [...] tj. Powiatu S. należało przeprowadzić na nowo; 2/ Zarząd Dróg Powiatowych nie posiada osobowości prawnej, a posiada ją jedynie właściciel nieruchomości, aby inicjować postępowanie rozgraniczeniowe; 3/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało już decyzję, w której zawarto nakazy w stosunku do Wójta; 4/ Wójt zignorował nakazy zawarte w decyzji Kolegium (znak:[...]) z dnia 5 października 2015 r., natomiast właściciele "zajętej" nieruchomości podejmowali wielokrotnie starania o: 1/ rozpoznanie ich wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentacji projektowej powołując się na art. 93 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane (nieprzechowywanie dokumentacji technicznej zagrożone jest karą grzywny) oraz art. 63 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane; 2/ doprowadzenie będących w Zasobie dokumentów do stanu zgodnego z prawem, poprzez wycofanie z Zasobu "zrobionych" wg scenariusza oszustwa opracowań jako skutku uchylenia decyzji Kolegium i poprzedzających ją decyzji Wójta na mocy wyroku WSA w Gdańsku; 3/ uznanie postępowania rozgraniczeniowego jako niedopuszczalnego z racji art. 153 k.c., bowiem spór graniczny pomiędzy właścicielami dz. nr [...] i [...] został wydumany, a w sytuacji "zniszczenia" znaków granicznych przez "nieznanych" sprawców, służy temu wznowienie granic.

Skarżący stwierdzili, że z akt sprawy nie wynika, by organ administracji w sposób prawidłowy prowadził postępowanie, albowiem zabrakło rozpoznania wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z uzgodnień ZUD, pozwolenia na budowę, czy też dokumentacji projektowej (na długości dz. nr[...]), a także wystąpienia z wnioskiem do Zasobu o wycofanie wprowadzonych do Zasobu opracowań geodezyjnych autorstwa M. D. (przyjętych przez następnego geodetę jako wiarygodny materiał dowodowy). Wskazano również, iż granice działek nigdy nie były sporne, a organ prowadzący postępowanie powinien najpierw wystąpić z wnioskiem do Zasobu o wycofanie opracowań geodezyjnych (jako skutku uchylenia decyzji), ujawnić stan niezgodności inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z uzgodnieniami ZUD, a następnie zweryfikować, poprzez wypis z KW, czy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od właściciela nieruchomości. Ponadto w aktach brakuje teczki z uzgodnieniami ZUD, dokumentacją projektową i brak jest także wniosku organu o wycofanie z Zasobu "zrobionych" opracowań geodezyjnych. Brakuje również uchwały Rady Powiatu S. na okoliczność kwestionowania przebiegu granicy, a także brakuje teczki dot. jakoby prowadzonego w Zarządzie Dróg Powiatowych postępowania (nie wiadomo, kto takie postępowanie prowadził i prowadzi i jakie wykonał w związku z tym czynności), czy też pełnomocnictwa udzielonego zarządcy do prowadzenia takiego postępowania.

Skarżący wskazali, że czym innym jest sprawa o własność (art. 36 p.g.k.), w ramach której organ obowiązany jest uwzględniać dyspozycję art. 153 k.c., a czym innym zrealizowanie inwestycji wbrew uzgodnieniom ZUD, gdzie poprzez próbę przesunięcia granic, inwestor miałby nie ponosić odpowiedzialności. Wskazali, że w przypadku skarżących do wszczęcia postępowania dochodzi nie z powodu sporu co do granic pomiędzy właścicielami nieruchomości, ale z powodu chęci ze strony Wójta (po nieudanej próbie przymuszenia do sprzedaży) zagarnięcia "zajętego" przez sieć pasa gruntu. Nie było i nie ma sporu granicznego pomiędzy właścicielami nieruchomości, natomiast istnieje spór pomiędzy Wójtem a właścicielami dz. nr [...], którego zarzewiem jest wybudowanie instalacji kanalizacyjnej na prywatnym gruncie i co do istoty ma to być sposobem na uniknięcie odpowiedzialności, kosztem wyrządzenia krzywdy po stronie właścicieli "zajętej" nieruchomości.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające czy rzeczywiście w dokumentacji ZUD i projekcie budowlanym instalacja posadowiona jest w innym miejscu tj. na dz. nr [...] a w konsekwencji stwierdzono by brak podstaw do uznania za uzasadnione żądania Wójta dotyczącego rozgraniczenia. Rzutowało to i rzutuje na możliwość odrzucenia żądania Wójta (podobnie jak uczynił to Sąd Okręgowy w S.) już za pierwszym razem, kiedy sprawa trafiła do Kolegium i udzielenia ochrony właścicielom "zajętej" nieruchomości. Każdy taki sposób naruszenia prawa własności, a w szczególności zachowania Wójta skutkujące odsuwaniem odpowiedzialności za samowolę budowlaną, wprowadzeniem do Zasobu "zrobionego" wg modelu oszustwa opracowania, zamiast niezwłocznego wykazania niezgodności z ZUD i wycofania ww. opracowania jako skutku uchylenia decyzji Kolegium i poprzedzających je decyzji Wójta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie stanowią w demokratycznym państwie prawa przesłanki do uwzględnienia żądań Wójta.

Obowiązkiem organu I instancji było i jest m.in. wykazanie okoliczności posadowienia instalacji kanalizacyjnej na dz. nr [...] a jeżeli tego organ I instancji nie uczynił, to organ nadzoru instancyjnego obowiązany był tę kwestię wyjaśnić. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie podołały ciężarowi dowodu w powyższym zakresie, albowiem wobec braku rozpatrzenia wniosku dowodowego na okoliczność rozstrzygnięcia kwestii posadowienia instalacji na dz. nr [...] Sąd nie ma możliwości weryfikacji twierdzeń organu odnośnie faktycznego powodu wszczęcia postępowań rozgraniczeniowych, ani dlaczego organy pozostają bezczynne, jeżeli chodzi o wykazanie niezgodności z ZUD. Natomiast kwestia wycofania pozostających jeszcze w Zasobie opracowań powinna być oczywista, jako konsekwencja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchylającego decyzję Kolegium i decyzje Wójta.

Skarżący wskazali, że zarzucają naruszenie art. 29 p.g.k. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie powstał brak podstaw do zastosowania art. 39 p.g.k., kiedy niewątpliwie Kolegium w decyzji z dnia 5 października 2015 r. [...] wyraźnie taką podstawę wskazuje oraz nieuwzględnienie dyspozycji art. 153 k.c., poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie stanu prawnego nieruchomości, jak i ostatniego spokojnego stanu posiadania, pomimo iż organ obowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o te przesłanki.

Ponadto skarżący zarzucają nie sprostanie obowiązkowi wycofania z Zasobu (jako skutku wyroku WSA w Gdańsku uchylającego decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Wójta) "zrobionych" opracowań, nie dopuszczenie dowodu z uzgodnień ZUD oraz decyzji podziałowej dz. nr [...] poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności, których zbadanie jest konieczne i w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów, podczas gdy niewątpliwie przeprowadzenie takich dowodów ma zasadnicze znaczenie dla wykazania bezzasadności wszczynania postępowań rozgraniczeniowych oraz przesądzałoby o wywiązaniu się przez organ z ciężaru rozpoznania dowodu, a nadto nieprzeprowadzenie ww. dowodów powoduje, iż organ świadomie nie pozyskał istotnego materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, mimo wielokrotnie zgłaszanych wniosków przez skarżących. Natomiast w kategoriach działań zabronionych należy oceniać rozważania Kolegium na temat działań jakoby poprawnych powołanego geodety (wykonującego czynności z upoważnienia Burmistrza Miasta U.). Geodeta poinformowany o niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem prawnym dokumentów w Zasobie: a) jeżeli chodzi o niezgodność inwentaryzacji powykonawczej z uzgodnieniami ZUD i projektem budowlanym; b) jeżeli chodzi o obowiązek wycofania z Zasobu opracowań geodety M. D., w tym protokołów granicznych z dnia 19 kwietnia 2015 r. i 28 kwietnia 2015 r. (gdyż jest to Państwowy Zbiór o statusie publicznej wiary dokumentów i opracowanie takie nie powinno być udostępniane każdemu kolejnemu geodecie zajmującemu się opracowaniem obszaru uwzględniającego dz. nr [...] bezsprzecznie powinno ze Zbioru zostać usunięte) jako skutku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, decyzji Kolegium i poprzedzających decyzje Kolegium decyzji Wójt Gminy U. - zamiast przeprowadzić weryfikację ww. zdarzeń, co dokumentuje w formie protokołu i organ odnotowuje zgodnie z dyspozycją art. 66a k.p.a. w metryce sprawy, zignorował ciążący na nim obowiązek i co ciekawe dokumentom o wątpliwej wiarygodności, które powinny zostać wycofane z Zasobu nadaje status dowodów, stanowiących podstawę do ustalenia granic (str. 7 wers 16, 19-23 od góry skarżonej decyzji). Natomiast okoliczności "pewnej", jaką jest posadowienie instalacji kanalizacyjnej niezgodnie z uzgodnieniami ZUD, co stwierdza geodeta B. w protokole z dnia 18 maja 2010 r., a także co stwierdza pełnomocnik Wójta oraz Dyrektor ds. Inwestycji w Gminie U. przed Sądem Okręgowym w S. (w sprawie z powództwa Gminy U. o przymuszenie do sprzedaży "zajętego" pasa gruntu) sygn. akt [...] przypisuje jakoby błąd, który "nie stanowi podstawy do ustalenia granic" (str.7 wers 9-15 od góry skarżonej decyzji).

Skarżący reasumując wskazali, że nie jest zatem zasadne stanowisko Kolegium, wg którego Wójt Gminy U. miałaby nie ponosić odpowiedzialności za działania zabronione, w tym za brak nadzoru nad wykonawcą i dlatego stwarza się możliwość pozyskania tytułu prawnego do "zajętego" pasa gruntu z wtórnym wobec tego żądania wnioskiem o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Z tego powodu postępowanie powinno zostać uznane za niedopuszczalne. Niewątpliwie nie powinno być ono wykorzystywane jako sposób (po wykorzystaniu już wszelkich możliwości z nielegalną wycinką drzew włącznie) na odsunięcie odpowiedzialności za "zajęcie" cudzej własności. Tym samym jest to okoliczność, która ma znaczenie dla oceny, czy postępowanie rozgraniczeniowe powinno być w ogóle kontynuowane. Oczywiście tłumaczenia Wójta, że dokumentacja techniczna dotycząca wybudowania instalacji jakoby zaginęła w kontekście art. 63 ust. 1 i art. 93 ust. 9 ustawy - Prawo budowlane oraz udostępnienia jej rzeczoznawcy majątkowemu wykonującemu operaty szacunkowe na zlecenie Wójta, należy odrzucić (poza tym wykonywana jest przecież nie w jednym, a w czterech egzemplarzach). Wbrew stanowisku Kolegium nie ma i nie było konfliktu z właścicielami nieruchomości w aspekcie granic, lecz przyczyną jest kolejna próba (wcześniejsze zakończyły się porażką dla Wójta) zawładnięcia częścią nieruchomości skarżących. Z tych względów określając przyczynę, która spór ten wywołała, wskutek odmowy przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego obejmującego oprócz decyzji podziałowej także przeprowadzenie dowodu z uzgodnień ZUD, dokumentacji projektowej i pozwolenia na budowę w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy - uzasadniony staje się zarzut niedopuszczalności wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej zwana "k.p.a."), tak więc należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym znaczeniu, by Sąd mógłby wypowiadać się co do przysługującego stronie skarżącej prawa lub ciążącego na niej obowiązku w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, w związku z którą - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - zostaje wydana zaskarżona decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny – co zostało już zasygnalizowane - odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji organ ten ponownie staje się właściwy do rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc także do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.).

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie bowiem z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20). W ramach zatem kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy zaistniała opisana w art. 138 § 2 k.p.a. podstawa uchylenia przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego jej rozpatrzenia.

Na wstępie, w odniesieniu do podnoszonego przez strony zarzutu niedopuszczalności prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami: [...] położonymi w obrębie geodezyjnym D. gmina U., z uwagi na brak legitymacji do jego zainicjowania przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. (pismo z dnia 12 listopada 2014 r.), stwierdzić należy, że w aktach sprawy znajduje się ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 marca 2019 r. (nr [...]), w którym organ ten przedstawił swoje stanowisko w zakresie przysługiwania w niniejszej sprawie trwałemu zarządcy, tj. Zarządowi Dróg Powiatowych w S. statusu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym w przedmiotowej sprawie, a które to Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie i w okolicznościach niniejszej sprawy – podziela. Zaznaczenia wymaga również, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem o przedmiotowe rozgraniczenie z dnia 12 listopada 2014 r. orzekał już tut. Sąd (zob. wyrok z dnia 12 czerwca 2017 r. o sygn. akt III SA/Gd 1079/16), który określił zalecenia co do dalszego jego rozpoznania wskazując m.in., że Wójt Gminy U. na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączy się od prowadzenia niniejszego postępowania, w którym Gmina U. jako właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...], jest stroną postępowania, a następnie przedstawi akta organowi wyższego stopnia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S., celem wyznaczenia innego organu "do merytorycznego załatwienia sprawy". Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (co nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie), dlatego w ocenie Sądu brak jest podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na podmiot inicjujący wnioskiem z dnia 12 listopada 2014 r. postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, na co wskazują skarżący w złożonym sprzeciwie i czego w istocie domagają się.

Jak zostało natomiast powyżej już zasygnalizowane rolą sądu administracyjnego w postępowaniu w sprawie wniesionego sprzeciwu od decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji, nie jest ocena dotycząca merytorycznej zasadności prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżoną decyzją organu odwoławczego, a jedynie prawidłowość działania tego organu, polegająca na ocenie czy istniały wystarczające podstawy faktyczne i prawne uzasadniające konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego mającego na celu wyczerpujące zebranie oraz rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w zakresie istotnym dla jej właściwego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło – wydaną na podstawie art. 34 p.g.k. - decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia 21 lipca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz przekazania z urzędu sprawy do rozpatrzenia na drodze postępowania sądowego, i przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta U.. Zaznaczenia wymaga, że przedmiotowa sprawa została prowadzona na podstawie postanowień Burmistrza Miasta U. z dnia 6 czerwca 2019 r. [...] oraz z dnia 2 grudnia 2019 r. [...] o wszczęciu – na podstawie art. 29 oraz art. 30 ust. 1 i ust. 4 p.g.k. - postępowania rozgraniczeniowego i dotyczyła rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obr. D., gm. U., stanowiącej własność Powiatu S. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych z nieruchomościami sąsiednimi, tj. działkami o nr [...] m.in. działką nr [...] stanowiącą własność skarżących.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, a tym samym argumentując potrzebę ponownego rozpoznania niniejszej sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy wskazał, że "w ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia geodety, pozwala na przyjęcie, że zachowane dokumenty pozwalają na ustalenie przebiegu granicy między działkami [...]. Biegły wyjaśnił, że granica ta winna zostać wyznaczona w oparciu o dokumentację z postępowania scaleniowego prowadzonego w 1970 r. Jednocześnie zaznaczył, że w toku postępowania dotyczącego podziału działki nr [...] w 2010 r., doszło nieprawidłowości. Zamiast na dokumentacji z 1970 r., oparto się na dokumentacji z 1963 r., która obrazowała nieistniejący stan prawny i faktyczny, tj. sprzed scalenia, przesunięcia granic i objęcia w posiadanie nowo wydzielonych działek w 1970 r. W rezultacie wydano decyzję, która ustaliła przebieg granicy spornych działek, w sposób odmienny od istniejącego dotychczas i sprzeczny z prawnie wiążącą decyzją z dnia 8 września 1970 r. Powstał więc dysonans dotyczący przebiegu granicy, niemniej istniejące dokumenty geodezyjne, pozwalają na ustalenie prawidłowego jej przebiegu. W konsekwencji, Kolegium stoi na stanowisku, że ustalony w sprawie stan faktyczny, nie wypełnia przesłanek z art. 34 ust. 1 p.g.k.". Jednocześnie Kolegium wskazało, że "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji zwróci się do powołanego w sprawie geodety, o wskazanie punktów granicznych, według których, w oparciu o wskazaną przez niego w opinii dokumentację geodezyjną, winna przebiegać granica między opisanymi wyżej działkami. Jednocześnie w razie potrzeby rozważy wszczęcie postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji, wydanej w wyniku postępowania o wznowienie granic działki nr [...] prowadzonego w 2010 r., w zakresie dotyczącym spornych granic z działką nr [...]".

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę przedmiot i okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Podkreślenia wymaga, że skoro organ odwoławczy przyjął, że "zachowane dokumenty pozwalają na ustalenie przebiegu granicy między działkami nr [...]", czyli zakwestionował zasadność wydanego przez Burmistrza Miasta U. na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia (tj. umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi), to tym samym dostrzegł możliwość rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 33 p.g.k. Uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy okazało się zatem być konieczne, bowiem wydawane na podstawie ww. przepisów decyzje podejmowane są w innym trybie i zawierają inne rozstrzygnięcia, a zatem nie jest możliwe w tym przypadku – w ocenie Sądu – dokonanie zmiany podstawy prawnej w toku instancji i rozpatrzenie przez organ odwoławczy niniejszej sprawy w oparciu o art. 33 p.g.k.

Stosownie do art. 33 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast – w myśl art. 33 ust. 3 p.g.k. - strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 p.g.k. jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Stosownie do art. 34 ust. 2 p.g.k. organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

Decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Sprawa zostaje jednak tylko formalnie zakończona przed organem administracji, bowiem co do istoty sprawy (rozgraniczenia) ma się wypowiedzieć w formie stosownego orzeczenia sąd. Z kolei art. 33 ust. 1 p.g.k. stanowi podstawę do wydania merytorycznej (co do istoty sprawy) decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości w toku postępowania administracyjnego, na podstawie której organ orzeka o zatwierdzeniu granic nieruchomości. Co więcej, podkreślenia wymaga, że w tego typu sprawach ustawodawca wprowadził odstępstwo od zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem od decyzji o rozgraniczeniu wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stronom nie przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, natomiast – stosownie do art. 33 ust. 3 p.g.k. - strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może natomiast żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Żądanie to kończy postępowanie administracyjne i rozpoczyna postępowanie sądowe.

Mając zatem na uwadze opisaną specyfikę trybu postępowania w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości, skoro – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - organ II instancji dostrzegł możliwość wydania decyzji orzekającej o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości na podstawie ustalonych w sprawie okoliczności i w sposób niewystarczający, jak wykazał, poddanych uprzednio ocenie przez organ I instancji, to koniecznym było przekazanie tej sprawy do ponownego jej rozpoznania - pod tym właśnie kątem - przez Burmistrza Miasta U. W toku ponownego rozpoznania tejże sprawy organ I instancji winien zatem dokonać rozważenia, zarówno zgromadzonego do tej chwili w sprawie, jak też uzupełnionego - stosownie do zaleceń organu odwoławczego - materiału dowodowego, a następnie przeprowadzić jego ponowną (wszechstronna) ocenę przez pryzmat możliwości wydania na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k. merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej nr [...] z sąsiednimi nieruchomościami oznaczonymi nr [...] (w trybie administracyjnoprawnym), bez konieczności angażowania w niniejszej sprawie sądu powszechnego w następstwie wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 34 ust. 2 p.g.k. (w trybie cywilnoprawnym).

Jednocześnie należy zaznaczyć, że w toku ponownie prowadzonego postępowania skarżący będą mieli sposobność do przedstawienia przed organem I instancji (Burmistrzem Miasta U.) swojego stanowiska w sprawie, a w szczególności wystąpienia z określonymi wnioskami o przeprowadzenie dowodów (np. dowodu z uzgodnień ZUD, dokumentacji projektowej i pozwolenia na budowę w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy) czy też żądaniami i wyjaśnieniami dotyczącymi prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania (np. w kwestii samej zasadności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego zamiast dokonania w oparciu o art. 39 p.g.k. wznowienia znaków granicznych), o których wspominają w treści wniesionego sprzeciwu, a w stosunku do których to wniosków i żądań organ prowadzący postępowanie zobowiązany będzie zająć stanowisko w prawem przewidzianej formie (np. wydać postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia żądanego dowodu czy też podjąć inne czynności procesowe).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie stwierdziwszy wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).