Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2665/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. i G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 511/20 w sprawie ze skargi I.K. i G.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I.K. i G.W. solidarnie kwotę 1.274,00 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., II SA/Gd 511/20 oddalił skargę I.K. i G.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...], na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.t.b.d.j.", Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zatwierdziło podział nieruchomości położonej w obrębie [...] k.m. 1, część parceli nr [...], stanowiącej własność G.K. z przejęciem przez Skarb Państwa 33% od parcelowanej powierzchni z wyłączeniem działki nr [...] i terenu pod zaprojektowane ulice. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1963 r., Kw nr [...] Sąd Powiatowy w [...], na podstawie wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1963 r. oraz ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. wydzielił działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], łącznego obszaru [...] ha i przeniósł je do oddzielnej księgi wieczystej z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., [...] stwierdził, że spadek po zmarłej w dniu [...] kwietnia 2007 r. G.K. nabył w całości S.K., zaś spadek po zmarłym w dniu [...] marca 2009 r. S.K. nabyły w częściach równych: I.K. oraz G.W.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. I.K. oraz G.W. wniosły do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, na którą składały się działki archiwalnie oznaczone jako parcele nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta [...] umorzył postępowanie wywołane powyższym wnioskiem. W ocenie organu I instancji zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że wydzielone działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] były przeznaczone pod ulice. Z ustaleń organu wynika, że powyższe działki nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dokonując interpretacji treści ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. Starosta stwierdził, że wydzielone działki nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę ulic wskazując, że brak jest normy prawa materialnego obligującej do wypłaty odszkodowania.

W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję, organ wskazał na błędne ustalenie przez Starostę [...], że działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] nie były przeznaczone pod projektowane ulice na dzień wydania ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1961 r., bądź decyzja ta nie mogła być podstawą ich przejęcia. Wojewoda zauważył, że istotą niniejszego postępowania było ustalenie, czy obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", zawierają normę materialnoprawną umożliwiającą ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie nieobowiązujących już przepisów u.t.b.d.j. Zdaniem Wojewody, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem prawa procesowego, zatem nie mógł stanowić podstawy materialnoprawnej do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie Wojewody w aktualnym porządku prawnym brak jest podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty bezpłatnie przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 u.t.b.d.j.

Skargę na powyższą decyzję złożyły I.K. oraz G.W., wskazując m.in. na:

1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dnia 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 231/18 w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą niniejszą;

2. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 21 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP, a także art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;

3. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał powyższą skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja jest prawidłowa, została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, przy adekwatnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zgodzie z przedmiotem sprawy. Sąd wskazał na rozbieżność w orzecznictwie odnoszącą się do możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Zaaprobował jednocześnie pogląd, iż aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 11 u.t.b.d.j. Z tego względu, organy administracyjne zobowiązane są do umorzenia postępowania z uwagi na brak przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania. Sąd podniósł nadto, że w niniejszej sprawie pozbawienie własności nastąpiło na podstawie przepisów już nieobowiązujących, stanowiących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania, tj. art. 11 u.t.b.d.j. Przepisem odpowiadającym w pewnym zakresie tej regulacji jest obecnie art. 98 u.g.n., z którego wnika, że przesłankami koniecznymi i warunkującymi powstanie prawa do odszkodowania są: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli te dwie przesłanki są spełnione, to z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Sąd podkreślił, że bezspornym w sprawie jest, iż poprzedniczka skarżących – G.K. została pozbawiona prawa do nieruchomości bez odszkodowania skoro została zobowiązana na podstawie art. 11 u.t.b.d.j. odstąpić bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa grunty przeznaczone na cele użyteczności publicznej, jak również jako działki budowlane umożliwiające prowadzenie właściwej gospodarki terenami, w ilości nieprzekraczającej 33% powierzchni wszystkich działek. Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, że obecnie obowiązujący art. 98 ust 3 u.g.n. stanowi swego rodzaju dopełnienie art. 11 u.t.b.d.j. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] art. 153 P.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że wyrok tamtejszego Sądu z dnia 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 231/18 (uchylający zaskarżone decyzje organów obu instancji) wprawdzie dotyczył tych samych stron, to jednak przedmiotem tego postępowania było żądanie odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa działki oznaczonej nr [...]. Decyzje wydane w tamtym postępowaniu administracyjnym nie były przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły I.K. i G.W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 231/18 w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą niniejszą;

b) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz w związku z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE (Dz.Urz. UE Nr C 83 z 30 marca 2010 r.) i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) przez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanową podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do spadkodawców skarżących, a co za tym idzie postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.;

c) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz w związku z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 u.t.b.d.j. z powodu braku podstawy prawnej, pomimo istnienia takich podstaw oraz braku bezprzedmiotowości postępowania;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy wskazanych wyżej przepisów prawa, w szczególności pomimo braku podstaw do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec faktu, że przytoczone wyżej przepisy prawa materialnego stanowiły podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz pomimo tego, że postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe jedynie wtedy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 144 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób zbyt ogólnikowy, a w szczególności nie zawierający argumentów prawnych, dla których art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie mogą stanowić materialnej podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, dokonanego na podstawie art. 11 u.t.b.d.j.

Mając powyższe na uwadze, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów administracji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Istota sporu zarysowanego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o możliwość przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o regulację art. 11 u.t.b.d.j. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia bowiem starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim pozbawieniem prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przed odniesieniem się do powyższego zagadnienia konieczne jest precyzyjne zakreślanie pola rozważań przez wskazanie, iż nieruchomości objęte żądaniem odszkodowawczym zgłoszonym w badanej sprawie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 11 u.t.b.d.j. z przeznaczeniem pod projektowane ulice. Powyższe ustalenie organu odwoławczego zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji i nie jest podważane w postępowaniu kasacyjnym. Petryfikacja powyższej okoliczności ma natomiast istotne znaczenie dla zakresu odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie.

Rozważania wypada rozpocząć od wskazania, iż przepis art. 11 u.t.b.d.j. przewidywał realizację dwóch celów, dla których dokonywano przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Pierwszym, była realizacja celów użyteczności publicznej, zaś drugim, przejęcie gruntów pod działki budowlane dla umożliwienia "prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami". Nie może ulegać wątpliwości, że przejęcie przedmiotowych nieruchomości z przeznaczeniem pod projektowane ulice stanowi realizację celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 11 u.t.b.d.j. Cel ten należy tak klasyfikować zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, jak i aktualnego ustawodawstwa. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.b.d.j. wyraźnie wskazywał, iż jednym z celów użyteczności publicznej była budowa ulic, zaś aktualnie obowiązujący art. 6 ust. 1 u.g.n. za publiczne cele uważa m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi rowerowe, ich budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Nie budzi także wątpliwości, na co trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji, iż przejście nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 11 u.t.b.d.j., w tym także dla realizacji celu użyteczności publicznej, następowało bez odszkodowania. Z kolei przymusowy charakter pozbawienia prawa do nieruchomości na podstawie tegoż przepisu, wpisuje się w instytucję wywłaszczenia określoną w art. 112 ust. 2 u.g.n.

W tej sytuacji konieczne jest zbadanie zakresu zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n Przepis ten stanowi podstawę prawną dla starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W okolicznościach badanej sprawy nie jest kwestionowane, iż powyższy przepis znajduje zastosowanie także do sytuacji określonych w odrębnych od u.g.n. aktach prawnych, w tym także obowiązujących przed wejściem w życie przepisów u.g.n. (vide: uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 397/11; wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 710/08; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto nie jest kwestionowane w sprawie, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma wyłącznie charakter blankietowy (procesowy), z zatem samodzielnie nie stanowi podstawy do ustalenia odszkodowania. Przepis ten stanowi wyłącznie, iż możliwe jest wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Tym samym warunkuje możliwość przyznania odszkodowania od wskazania normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w aktualnym systemie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15; wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2582/16; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 2058/20; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 1691/20; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji zachodzi konieczność zweryfikowania tego, czy taka norma prawna istnieje w systemie prawnym.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Uzasadnienie projektu powyższej ustawy nowelizującej u.g.n. wyraźnie wskazywało, iż "nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (vide: druk sejmowy nr 1421 Sejmu RP IV kadencji). Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma wyraźne zakorzenienie aksjologiczne, a Państwo w nowych realiach systemowych zdecydowało się wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2019 r., I OSK 3326/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dokonując zatem wykładni i stosując art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. konieczne jest uwzględnienie owego konstytucyjnego kontekstu i nadanie pojęciu "obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie" takiego znaczenia, które będzie uwzględniać zarówno konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), jak i prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Konieczne wydaje się uwzględnienie w tym zakresie także zasad poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzonych z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Zbieżne wnioski w zakresie konieczności ochrony prawa własności i warunków prawnie akceptowanego wywłaszczenia wynikają także z uregulowań konwencyjnych. Konieczne zatem jest uwzględnienie w tym zakresie także normy art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego 20 marca 1952 r. oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Odwołując się do powyższego kontekstu systemowego wypada wskazać, iż w sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na podstawie art. 11 u.t.b.d.j., z uwagi na realizację celu użyteczności publicznej, a konkretnie z powodu przeznaczenia nieruchomości pod budowę ulic, przepisem, który aktualnie przewiduje odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 u.g.n. Przepis ten statuuje normę prawną wypełniającą dyspozycję art. 127 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zakresie desygnatu "obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie" (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., I OSK 2031/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje bowiem ustalenie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości za działki gruntu wydzielenie pod drogi publiczne w trakcie podziału nieruchomości. Działki takie z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, co rodzi obowiązek zapłaty odszkodowania. Przy czym, dla możliwości uznania, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi regulację prawną dopełniającą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma znaczenia to, że art. 11 u.t.b.d.j. nie przewidywał odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. istotne jest wyłącznie, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafnie również autor kasacji takiej podstawy dopełnienia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zakresie normatywnego źródła obowiązku ustalenia odszkodowania, upatruje w przepisach Konstytucji RP oraz w obowiązujących w porządku prawnym normach prawa międzynarodowego. Warunkiem ich zastosowania winno być jednak ustalenie, że doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a zatem, że nastąpiło to w warunkach przymusowości (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 1962/14; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 908/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności, któremu nie można się sprzeciwić, stanowi wszak naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ale także art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Regulacje te, będące podstawą normy prawnej korelującej pozbawienie własności z koniecznością ustalenia słusznego odszkodowania i jego zapłaty w rozsądnym terminie, nie mogą być deprecjonowane w procesie ustalenia odszkodowania w warunkach art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Stanowią one bowiem źródło normatywnie uzasadnionego zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze publiczne do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., I OSK 2031/19; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3326/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela tych poglądów prawnych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Trafnie zatem autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 127 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zarówno w kontekście podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, wyprowadzonej na gruncie wskazywanych w kasacji norm konstytucyjnych i konwencyjnych kreujących zasadę ochrony prawa własności i słusznego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w interesie publicznym, jak i w zakresie wadliwości umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Aby określona ocena wyrażona w motywach wyroku miała moc oceny prawnej o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. (vide: A.Kabat [w:] B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LEX/el. 2019, uwagi do art. 153). Użyty w art. 153 P.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwagi do art. 153). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 231/18 nie został podjęty w niniejszej sprawie. Pomimo tożsamości podmiotowej obu spraw, nie jest spełniony warunek tożsamości przedmiotowej. Jakkolwiek powyższy wyrok dotyczył sytuacji faktycznej zbliżonej do tej zachodzącej w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł autor kasacji powołując się na tą samą decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1061 r., na podstawie której nastąpiło przejęcie gruntów G.K. na rzecz Skarbu Państwa, za które odszkodowania dochodzą jej spadkobiercy w sprawie niniejszej oraz w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., to jednak w badanej sprawie podstawą żądania odszkodowania jest przejęcie własności innych działek niż w sprawie zakończonej ww. wyrokiem. Nie pozwala to potwierdzić tożsamości obu spraw. Nie można zatem potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., a w konsekwencji także art. 8 K.p.a.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie wskazuje na istnienie takich braków, powołuje się natomiast na nie odniesienie się do argumentacji skargi w zakresie naruszenia norm konstytucyjnych i konwencyjnych. Powyższy zarzut nie stanowi o wadliwości powyższej regulacji. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie brak jest wątpliwości co do podstawy faktycznej i prawnej wyrokowania. Natomiast okoliczność, iż Sąd nie podzielił argumentacji skargi w zakresie prawidłowości zastosowania art. 153 P.p.s.a., regulacji konstytucyjnych i norm prawa międzynarodowego, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Ewentualna wadliwość w tym zakresie, będąc skutkiem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania określonych przepisów prawnych, winna być kwestionowana przez postawienie konkretnych zarzutów kasacyjnych, co zresztą autor kasacji uczynił stawiając zarzut naruszenia powyższych regulacji.

Uznać wypada zatem, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP, ale także art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 17 Karty Prawa Podstawowych Unii Europejskie, a w konsekwencji także art. 105 § 1 K.p.a., prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 193 P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.