Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn.akt II OSK 1055 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr), Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Małgorzata Stahl, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1716/03 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewoda Pomorski zarządzeniem zastępczym z dnia [...] na podstawie art. 98 a ust.2 w zw. z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2 a i ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu radnej Rady Miejskiej w [...] M. S. w terminie określonym w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 214, poz. 1806).

W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ nadzoru zwracał się pismem z dnia 10.09.2003 r. o złożenie wyjaśnień dotyczących prowadzonej przez radną M. S. działalności gospodarczej, a następnie w dniu 30. 09.2003 r. wezwał Radę Miejską w [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu radnej. Pismem z dnia 27.10.2003 r. poinformowano organ nadzoru, że Rada Miejska nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej M. S.

Organ nadzoru stwierdził, iż radna M. S. prowadzi działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i w związku z tą działalnością poddzierżawia od dnia 1 lipca 2000 r. mienie komunalne Gminy [...] - część nieruchomości położonej przy ul. [...] - na podstawie umowy zawartej z jego dysponentem, to jest dzierżawcą tego mienia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "P." Spółką z o.o. Tym samym naruszony został zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Gmina Miejska [...] działając na podstawie uchwały nr X/76/03 Rady Miejskiej w [...] z dnia 3.12.2003 r. wniosła skargę na zarządzenie zastępcze i wnosząc o jego uchylenie zarzuciła naruszenie prawa materialnego to jest art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym i nieuwzględnienie art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyjaśnił, że radna M. S. posiadająca kwalifikacje technika elektroradiologii prowadzi na podstawie wpisu do ewidencji działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu Gabinetu Rehabilitacji Medycznej "R.." W ocenie Sądu I instancji prowadzony Gabinet spełnia wszystkie cechy działalności gospodarczej, a to stały i profesjonalny charakter, nastawienie na opłacalność i zysk, powtarzalność działania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym.

Zdaniem Sądu radna Gminy Miejskiej [...] w istocie wykorzystywała mienie tej Gminy przez poddzierżawienie części należącej do Gminy nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] od Spółki P. W ocenie Sądu analiza treści umowy dzierżawy zawarta między Gminą Miejską [...] a Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "P." Spółka z o.o. w S. wskazuje na to, że umowa ta została tak zredagowana, aby M. S. umożliwić wykorzystywanie do jej działalności mienie stanowiące własność Gminy Miejskiej [...]. Za takim rozumowaniem treści umowy dzierżawy przemawia treść § 2 ust. 3 umowy. Z zapisu tego paragrafu umowy wynika obowiązek dzierżawcy do umożliwienia wykonywania w budynku przychodni usług z zakresu świadczeń rehabilitacji oraz usług laboratoryjno – analitycznych w pierwszej kolejności podmiotom, które w chwili popisywania niniejszej umowy wykonują w budynku przychodni te usługi poprzez poddzierżawienie i zastrzeżenie wysokości czynszu dla poddzierżawców. Sąd I instancji podkreślił, iż praktycznie poddzierżawca płaci czynsz dzierżawy za pośrednictwem dzierżawcy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak sformułowana umowa zmierza do ukrycia faktu dzierżawy mienia gminnego przez Gabinet Rehabilitacji Medycznej "R." i daje podstawę do twierdzenia, iż radna M. S. wykorzystuje mienie Gminy Miejskiej [...] do prowadzenia działalności gospodarczej.

Z powyższych względów Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę jako niezasadną na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Radca prawny B. M. jako pełnomocnik Gminy Miejskiej [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1, art. 138 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozstrzygnięcie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze Gminy i w następstwie tego niezawarcie w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wszystkich zarzutów oraz jej wyjaśnienia,

2. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24f ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, w konkretnej sytuacji dotyczącej radnej M. S., że prowadzi ona działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że z treści art. 9 i art. 190 (w brzmieniu od 1.01.2003 r.) wynika, iż do radnych wybranych w dniu 27.10.2002 r. mógł mieć wyłącznie zastosowanie art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a nie jak przyjął to Wojewoda w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego - art. 190 ust. 5 i 6 ustawy z dnia z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (,,,). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (,,,) ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po dniu 1.01.2003 r. z wyłączeniem radnych wybranych dnia 27.10.2002 r., w stosunku do których ma zastosowanie przepis szczególny – art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Do tych radnych nie mógłby mieć też zastosowania ust. 1 pkt 2a art. 190 tej ustawy przyjęty w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego.

Jeżeli art. 190 ust. 2 i 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (,,,) nie ma zastosowania do radnych wybranych dnia 27.10.2002 r., w stosunku do których ma zastosowanie przepis szczególny – art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, to art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy prawnej Wojewodzie do wezwania organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu, ani do wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 a ust. 3 tej ustawy.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, radna M. S. zawarła umowę poddzierżawy z NZOZ P. części budynku jeszcze zanim została radną. Natomiast podmiotem użytkującym mienie komunalne i mającym wobec Gminy zobowiązania jest NZOZ P., z którym na podstawie odrębnej umowy cywilnoprawnej związana jest M. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest trafny przedstawiony we wniesionej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a., art. 138 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do przepisu art. 138 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji wyroków nie wskazują podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, bowiem powołanie podstawy prawnej następuje w uzasadnieniu orzeczenia wydanego przez Sąd. Zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał. Skarga kasacyjna, nie zawiera zresztą w tym zakresie, bliżej sprecyzowanych twierdzeń.

Chybione są też kolejne zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zarówno wymogi przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały w pełni zachowane.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż nie ulega wątpliwości, że przepis art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.g., określa kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego, w przypadku, gdy w razie upływu terminu rada gminy nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 30 maja 2001 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497 ze zm.) Wskazana wyżej norma prawna wiąże kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego z brakiem podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów wskazanych w art. 98a ust. 1 u.s.g. Wśród wskazanych przepisów nakładających obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wymienia się także przepis art. 190 ust. 2 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.).

Przepis art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) stanowi, iż rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 tego artykułu. Wśród tych przypadków określonych w ust. 1, znajduje się przypadek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2a). Przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a wszedł w życie z dniem 30 maja 2001 r., tj. z dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. i to uregulowanie prawne odnosi się do radnych gmin, powiatów i województw.

Tak więc, już według stanu prawnego obowiązującego od dnia 30 maja 2001 r. wojewoda miał kompetencje do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli rada gminy pomimo wezwania nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...).

W tym stanie rzeczy zmiana art. 24 f u.s.g., dokonana ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., określała jedynie dodatkowe przesłanki zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, a nie obowiązki rady co do podjęcia uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego oraz obowiązki wojewody w zakresie wydania zarządzenia zastępczego. Z tego właśnie względu w powołanej ustawie z dania 23 listopada 2002 r. zachodziła potrzeba uregulowania w przepisie przejściowym jedynie terminu do zaprzestania działalności zakazanej tą ustawą przez radnych jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach dnia 27 października 2002 r. Dlatego też w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. na radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nałożono obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia tej ustawy w życie, pod rygorem wygaśnięcia mandatu. Przepis przejściowy był niezbędny, ponieważ radni wybrani w wyborach 27 października 2002 r. objęli mandaty radnych przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. i dla tych radnych termin do zaprzestania działalności gospodarczej nie mógł być liczony od dnia złożenia ślubowania.

Zauważyć trzeba, że co do zgodności z Konstytucją tych przepisów wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt K41/04.

W świetle przedstawionego stanu prawnego nie jest uzasadniony pogląd przyjęty we wniesionej skardze kasacyjnej, że przepis art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) nie ma zastosowania do radnej gminy wybranej w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r.. Istota przepisu przejściowego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. polegała właśnie na tym, że dla radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r., określono jedynie inny termin zaprzestania zakazanej działalności prowadzonej przed dniem wyboru, przyjmując nie datę złożenia ślubowania, ale datę wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.

Nie jest również trafne stanowisko strony skarżącej, że przepis art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) nie dotyczy naruszenia ustawowego zakazu zaprzestania działalności gospodarczej prowadzonej przed dniem wyboru. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że określenie "naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności", przyjęte w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) obejmuje także naruszenie tego zakazu po wyborze, w ten sposób, że radny po wyborze, nie zaprzestanie prowadzenia zakazanej działalności. Oznacza to, że nie jest uzasadniony pogląd, iż przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r., w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r., którzy nie wykonali obowiązków określonych w tym przepisie w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.

Wbrew wywodom strony skarżącej stwierdzić należy, że wojewoda jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, także w przypadku gdy rada gminy wbrew obowiązkowi nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r., w sytuacji gdy radny nie zaprzestał prowadzenia zakazanej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. Powyższe stanowisko było już wielokrotnie wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1480/04, z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1349/04 i z dnia 28. 07. 2005r. sygn. akt OSK 1874/04 .

Nie można podzielić w końcu stanowiska Gminy Miejskiej co do naruszenia art.24 f u.s.g.

Sąd I instancji trafnie przyjął, że w stanie faktycznym sprawy organ nadzoru miał podstawy do oceny, iż radna naruszyła zakaz, o którym mowa w przepisie art. 24 f ust. 1a u.s.g. w zw. z ust. 1. Dyspozycja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radna uzyskała mandat, pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radną działalnością gospodarczą. Inaczej mówiąc, mienie komunalne służyło działalności gospodarczej prowadzonej przez radną. Przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bardzo szczegółowej i wnikliwej oceny umowy dzierżawy strona skarżąca poza arbitralnym zaprzeczeniem wnioskom Sądu w żaden inny sposób nie zakwestionowała. Stwierdzić trzeba, iż wbrew wywodom strony skarżącej ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego Sąd I instancji wyprowadził wnioski logicznie poprawne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego, a przede wszystkim znajdujące bezpośrednie oparcie w dokumentach złożonych do akt sprawy. Taka ocena dowodów nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów tymbardziej, że nawet strona skarżąca nie wywodzi, aby z tego samego materiału dałoby się wysnuć równie logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego wnioski odmienne.

Podkreślić trzeba, że zakaz zawarty w omawianym przepisie art. 24 f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny. Ograniczenia wprowadzone w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie pozwalają radnym na rozwijanie działalności gospodarczej w oparciu o mienie, o którym w ramach swej działalności przedstawicielskiej mają decydować w imieniu i w interesie wszystkich mieszkańców. Wskazane w powyższym przepisie ograniczenia są konieczne ze względu chociażby na ochronę dobra publicznego i praw innych członków wspólnoty samorządowej, bowiem przepis art. 24 f u.s.g. ma na celu niedopuszczenie do wykorzystywania mienia publicznego we własnym interesie radnych.

Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).