Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 61/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 110 ust. 1, 2, 3 art. 18 ust. 2 pkt 13 art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1 art. 4 ust. 1 pkt 2 art. 11 art. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nadania nazwy ulicy [...] objętej pkt [...] "Wykazu ulic wsi [...]" stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz I. D. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 września 1991 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom we wsi [...]. Na mocy tej uchwały Rada Miejska postanowiła nadać nazwy ulicom we wsi [...] zgodnie z załączonym wykazem i mapą (§ 1). Odpowiedzialnym za wykonanie uchwały uczyniła Zarząd Miasta i Gminy (§ 2). Określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. z terminem realizacji do dnia 31 grudnia 1993 r. Zgodnie z załączonym wykazem ulic wsi [...] w pozycji [...] widnieje ulica [...].

Pismem z dnia [...] września 2014 r. I. D. wniosła do Rady Miejskiej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] września 1991 r. nr [...], poprzez uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana jest ulica [...], na nadanie drodze wewnętrznej nazwy ulica [...] - zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: "u.d.p." oraz poprzez odtworzenie brakującej dokumentacji - załącznika do uchwały o którym mowa w § 1, w postaci mapy obrazującej przebieg ulicy [...].

W uzasadnieniu wskazała, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. zwróciła się do Urzędu Gminy w [...] o wykreślenie z działki nr ew. [...] nazwy ulica [...]. Rada Miejska w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. przyjęła "Stanowisko nr 2", w którym postanowiła oddalić ww. wniosek, zaś w uzasadnieniu wskazała, że nazwa ulica [...] "została nadana pasowi gruntu oznaczonemu użytkiem "droga", służącemu jako dojazd przez działkę nr ew. [...] do działek nr ew. [...] oraz do działek zabudowanych położonych w głębi o nr ew. [...]".

Wnioskodawczyni zaznaczyła, że uprzednio, w wyniku interwencji podjętej w Urzędzie Gminy, przekazano jej odpis uchwały z dnia [...] września 1991 r. nr [...] oraz protokołu z posiedzenia I części [...] Sesji Rady Miejskiej w [...], które odbyło się w dniu [...] września 1991 r. Nie przekazano jej jednak mapy stanowiącej załącznik do ww. uchwały informując, że Rada Miejska posiada jedynie "Wykaz ulic wsi [...]", o którym mowa w § 1 uchwały. Brak jest natomiast załącznika w postaci mapy obrazującej położenie dróg wymienionych w "Wykazie ulic".

Nadto wskazała, że Rada Miejska powołując się w ww. "Stanowisku nr 2" na zapisy Uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...], oznaczonego jako cześć I, błędnie podnosi, że w ramach istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego droga wewnętrzna, której przypisuje się nazwę "ulica [...]", przebiega przez działkę nr [...], podczas gdy przedmiotowa droga wewnętrzna przebiega przez działkę nr [...].

Rada Miejska w [...] w dniu [...] października 2014 r. przyjęła "Stanowisko w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa" - uznając je za bezzasadne.

W pierwszej kolejności podniosła, iż żądanie zawarte w wezwaniu było już przedmiotem rozpoznania przez organ, bowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca zwróciła się do Rady Miejskiej w [...] o wydanie uchwały wykreślającej z działki nr [...] nazwy ulica [...]. Jakkolwiek pismo to nie zwierało formalnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i było inaczej sformułowane, to jednak roszczenie to było tożsame z tym, które zostało zawarte w ww. wezwaniu. Uprawnienie do podejmowania czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał organu gminy przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, przy czym kolejne pisma pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami do usunięcia naruszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: "u.s.g."

W uzasadnieniu Rada Miejska wskazała, że zarzuty podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie są trafne. Stwierdziła, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca w art. 8 ust. 1 u.d.p., zawierającym definicję drogi wewnętrznej, zamieścił otwarty katalog dróg uznanych za wewnętrzne. Kwestia, czy droga, która nie została formalnie wydzielona i nie posiada określonych parametrów i oznaczeń, mieści się w tej kategorii - jest zagadnieniem technicznym, nie mającym wpływu na rozumienie treści art. 8 ust. 1 u.d.p. Kwalifikacja ta odbywa się bowiem w oparciu o inne przesłanki niż techniczno-budowlane i nie ma znaczenia dla wykładni tego przepisu.

Zdaniem Rady Miejskiej, w sprawie nadawania nazw ulicom zastosowanie będą mieć zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), które obok regulacji odnoszących się do korzystania z dróg zaliczanych do kategorii "publicznych", w podstawowym zakresie regulują również kwestie związane z drogami, które nie posiadają statusu "publicznych" i nie są przedmiotem prawa do powszechnego korzystania (zwykle są własnością prywatną). Rozwiązania prawne w tym zakresie zawiera art. 8 u.d.p., który stanowi, iż drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Wymóg zgody właścicieli terenów, na których droga wewnętrzna jest zlokalizowana, na nadanie jej nazwy wprowadzony został dopiero od 2005 r. i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały, podstawą do nadawania nazw ulicom były bezpośrednio przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 6 i 7 u.s.g.).

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. I. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom we wsi [...], w zakresie, w jakim nadaje ona nazwę ulica [...], zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 4 pkt 1-3 u.d.p., a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 40 i 90 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanym zakresie stosownie do art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie u.s.g.,

- skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Działkę tę nabyła w drodze aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] października 2006 r. Będąc właścicielką ww. nieruchomości, skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1991 r. w ww. zakresie.

Powyższa uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 września 1991 r. Z przepisu tego wynika kompetencja rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników, a zatem rada może nadawać nazwy jedynie "ulicom publicznym". Pas gruntu, któremu została nadana nazwa "ulica [...]", nie należy do żadnej z kategorii dróg publicznych. Nie zaliczono go także do kategorii dróg gminnych. Pojęcie "ulica" użyte w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Przepis ten stanowi, że ulicą jest droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1993 r. (sygn. akt SA/Wr 1681/92) uznanie drogi za publiczną nie następuje z mocy prawa, ale po jej zaliczeniu przez właściwy organ do jednej z kategorii dróg publicznych. Drogi ogólnodostępne niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi, ale podlegają likwidacji, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.d.p. Pas gruntu określany przez Radę Miejską w [...] jako "ulica [...]" nie uzyskał nigdy statusu drogi publicznej, który - zgodnie z regulacją wskazaną w art. 9 u.d.p. - powinien być nadany w drodze uchwały rady narodowej.

Ponadto skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta [...] orzekł, na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086), § 47 ust. 3, § 67, § 68 ust. 3, § 86 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) o zmianie błędnego zapisu użytku gruntowego działki nr ewidencyjny [...] położonej we wsi [...] w gminie [...] poprzez zmianę zapisu: "działka ewidencyjna o nr [...], sklasyfikowana jako RVI (grunty orne) o powierzchni [...] ha i dr (droga) o powierzchni [...] ha" na zapis: "działka ewidencyjna o nr [...], sklasyfikowana jako RVI (grunty orne) o powierzchni [...] ha".

Skarżąca powołała również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt OPK 28/02), w której wskazano, że droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z powyższego wynika, że nie ma podstaw faktycznych ani prawnych do określania części działki ewidencyjnej nr [...] mianem drogi, czy to o charakterze drogi wewnętrznej, czy też drogi publicznej.

Ponadto, skarżąca powołała pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1742/11), iż warunkiem koniecznym do podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie nazwy ulicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., jest uznanie określonego pasa gruntu za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., w tym - jak stanowi art. 4 pkt 1 tej ustawy - jego wydzielenie liniami granicznymi. Działka ewidencyjna nr [...] stanowi jedną nieruchomość i nie została na niej wydzielona liniami granicznymi droga wewnętrzna.

Skarżąca wskazała również, że zaskarżona uchwała powinna być skonkretyzowana poprzez wyraźne określenie przebiegu ulic, którym nadano nazwę. Brak załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci mapy obrazującej położenie wskazanych w niej ulic, stanowiącego integralną część tej uchwały, powoduje jej nieważność. Wymóg zamieszczania dokumentacji odwzorowującej przebieg ulic jest istotny z punktu widzenia zasady pewności prawa, co znajduje potwierdzenie w unormowaniach wyrażonych w u.d.p. Stąd Rada Miejska w [...] nie ma legitymacji prawnej do formułowania tezy, iż "nazwa ulicy jest przywiązana do wyjeżdżonego pasa gruntu usytuowanego na kilku działkach ewidencyjnych, w tym na działce ewidencyjnej nr [...]. Przebieg drogi wewnętrznej (ulicy [...]), podobnie jak i innych dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...], oznaczonego jako część I, jest przebiegiem postulowanym (orientacyjnym)".

Nadto skarżąca podniosła, że brak jest wzmianki o dopełnieniu przez właściwy organ gminy obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 1 u.s.g. poprzez przedłożenie zaskarżonej uchwały organowi nadzoru, przy czym z treści pism z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] listopada 2014 r., skierowanych przez Wojewodę [...] do Burmistrza Gminy [...], wynika, że organowi nadzoru nie przedłożono w ustawowym terminie ww. uchwały. Oznacza to, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do dnia spełnienia obowiązku przekazania uchwały do organu nadzoru.

Zdaniem skarżącej, błędne jest twierdzenie Rady Miejskiej w [...], iż żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., zawierające wniosek o podjęcie uchwały wykreślającej z działki nr ew. [...] nazwy "ulica [...]", jest tożsame z żądaniem wyrażonym w wezwaniu do usunięcia naruszenia z dnia [...] września 2014r. Uprzednie pismo zawierało żądanie do wydania uchwały o charakterze derogacyjnym. Zatem pomimo tego, że efekt wydania każdego z tych rozstrzygnięć byłby korzystny dla skarżącej, nie można uznać, iż przedmiot obydwu wniosków był tożsamy. Nie można również przyjąć, że wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011r. został potraktowany przez Radę Miejską w [...] jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak bowiem wskazano w "Stanowisku nr 2" z dnia [...] grudnia 2011r. "nadanie nazwy ulicy nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie ma podstaw do zmiany tego stanu tylko z tego względu, że nastąpiła zmiana stosunków własnościowych do działek składających się na tę drogę". Wynika stąd, iż w rozumieniu organu skarżąca wniosła o zmianę prawnokształtującą, co spowodowało odniesienie się przez organ do kwestii stosunków własnościowych i przyjęcie w konkluzji, że "podjęcie uchwały przez Radę Miejską w [...] w sprawie wykreślenia nazwy ulica [...] na działce nr ew. [...] jest bezzasadne".

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że uchwała z dnia [...] września 1991 r. nr [...] w zaskarżonym zakresie została podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę oraz z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miejska w [...] nie była upoważniona do wydania uchwały nadającej nazwę "ulica [...]". Dopuściła się tym samym istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 4 pkt 1-3 u.d.p. oraz art. 90 ust. 1 u.s.g. Ponadto, przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Dodatkowo podniosła, iż nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że zaskarżona uchwała nie została przedłożona organowi nadzoru. W szczególności nie wynika to z treści pism Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] listopada 2014 r.

Ponownie wskazała, iż żądanie skarżącej, zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2014 r., było już przedmiotem rozpoznania przez organ, co wynika z treści "Stanowiska nr 2" Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., stanowiącego odpowiedź organu na pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Oznacza to, że termin do wniesienia skargi do Sądu należy liczyć od dnia doręczenia skarżącej ww. stanowiska, co z kolei winno skutkować odrzuceniem skargi - złożonej w dniu 5 grudnia 2014 r. - jako wniesionej z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Kompetencja Sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy brak podstaw do odrzucenia skargi jako wniesionej z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., o co wnioskował organ.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] września 2014 r. wniosła do Rady Miejskiej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] września 1991 r. w sprawie nadania nazw ulicom we wsi [...]. W "Stanowisku" z dnia [...] października 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu 6 listopada 2014 r., Rada Miejska w [...] nie stwierdziła podstaw do usunięcia naruszenia zgodnie z wezwaniem skarżącej. Skarga do Sądu na ww. uchwałę nr [...] z dnia [...] września 1991 r. została wniesiona przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2014r., a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4).

W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3).

Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i stanowisko to przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi stronie. Tym samym terminy, o których mowa w art. 101 ust. 3 u.s.g., odnoszą się do organu, a nie do strony, która zamierza wystąpić z wezwaniem do usunięcia naruszenia. Zatem jedynym wiążącym w sprawie niniejszej terminem jest 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.) i jak już zaznaczono powyżej, termin ten w niniejszej sprawie został przez skarżącą dotrzymany.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r., zawierające wniosek o "wydanie uchwały wykreślającej z działki nr [...] nazwy ulica [...]" należy traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Zakres żądania ww. wniosku nie jest tożsamy z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia z dnia [...] września 2014 r. W przedmiotowym wniosku skarżąca domagała się wydania przez organ gminy uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...], zaś w późniejszym wezwaniu jednoznacznie wnioskowała o usunięcie naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Również z odpowiedzi udzielonej przez organ na wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Stanowisko nr 2 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie wniosku dotyczącego nazwy ulicy) w żaden sposób nie wynika, aby wniosek ten był potraktowany jako wezwanie do usunięcia naruszenia w uchwale nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Organ bowiem stwierdził jednoznacznie, że w przedmiotowym stanie faktycznym, "podjęcie uchwały w sprawie wykreślenia nazwy ulica [...] na działce nr [...] jest bezzasadne". Natomiast udzielając odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (Stanowisko Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] września 1991 r.), organ uznał wezwanie za bezzasadne i podtrzymał stanowisko wyrażone w ww. uchwale. Jednocześnie zawarł pouczenie o przysługującym wzywającej prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego stanowiska.

Mając na względzie powyższe, Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy ma nieograniczony krąg adresatów, jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Konieczność aktualizowania adresu jest niekiedy objęta także systemem sankcji administracyjnych. Nazwa ulicy jest tym samym także elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 13 daje radzie gminy podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicom i - choć trudno ją uznać za pełną - jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do podejmowania takich uchwał przez organ stanowiący, i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. Gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, powyższą podstawę w tej sprawie należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 ww. ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 633/11; z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt OSK 879/05; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że warunkiem niezbędnym skutecznego wniesienia skargi do Sądu jest ustalenie po stronie skarżącej interesu prawnego w kwestionowaniu spornej uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r.

Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Nie wywodzi się on z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych uprawnień a prowadzonym postępowaniem.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały z przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...], przez którą przebiega sporna ulica. Powyższa okoliczność wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, jak i z wyjaśnień organu zawartych m.in. w uzasadnieniu stanowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., że nazwa ulica [...] we wsi [...] "została nadana pasowi gruntu oznaczonemu użytkiem "droga" służącemu jako dojazd przez działkę nr ew. [...] do działek nr ew. [...] oraz do działek zabudowanych położonych w głębi (...)". Skoro tak, to skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, oparty na art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaskarżona uchwała, we wskazanym zakresie, oddziałuje na zakres przysługujących skarżącej uprawnień właścicielskich.

Konieczność odwołania się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w zakresie ustalenia przebiegu ulicy [...] wynika z faktu, że organ - pomimo dwukrotnego wezwania Sądu (z dnia 5 listopada 2015 r. oraz z dnia 27 listopada 2015r.) - nie złożył do akt sprawy oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały, o którym mowa w jej § 1. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. organ poinformował jedynie, że nie odnaleziono oryginału przedmiotowej mapy.

Stosownie do treści § 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w [...] postanowiła nadać nazwy ulicom we wsi [...] zgodnie z załączonym wykazem i mapą. W "Wykazie ulic wsi [...]" pod pozycją [...] figuruje nazwa "ulica [...]". Brak mapy obrazującej przebieg ulicy [...] czyni tę uchwałę niepełną, (niekompletną), która w takim kształcie nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Przedmiotowa mapa stanowi bowiem integralną część zaskarżonej uchwały, zaś jej brak powoduje, że przedmiot uchwały nie znajduje odwzorowania w załączniku graficznym, z którego powinien wynikać w sposób wyraźny i jednoznaczny przebieg m.in. ulicy [...].

Niezależnie od powyższego, mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, że skarga jest merytorycznie uzasadniona, bowiem przedmiotowa uchwała, w zaskarżonej części, została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników.

Powołana ustawa nie definiuje pojęcia "ulica", zatem znaczenia tego terminu należy poszukiwać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ulica oznacza drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów szynowych.

Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rozróżnia drogi publiczne (art. 1) oraz drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (art. 11 ust. 1).

Drogą publiczną, w myśl art. 1, jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzielą się na następujące kategorie: (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi gminne oraz lokalne miejskie, (4) drogi zakładowe. Ulice, leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii co te drogi (ust. 2).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, do dróg krajowych zalicza się drogi o znaczeniu ogólnokrajowym, obronnym, łączące stolicę z miastami będącymi siedzibami organów wojewódzkich, drogi stanowiące najważniejsze połączenia międzywojewódzkie oraz inne drogi o znaczeniu gospodarczym i turystycznym. Zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji przedłożony w porozumieniu z właściwymi ministrami (ust. 2).

Z kolei do dróg wojewódzkich zalicza się drogi stanowiące połączenia - inne niż określone w art. 5 ust. 1 - między miastami, drogi łączące miasta z miejscowościami, w których znajdują się siedziby organów gminy oraz te miejscowości z wsiami, z punktami obsługi rolnictwa, stacjami kolejowymi, portami, drogi stanowiące połączenia dzielnic w miastach i pozostałe drogi stanowiące ważne połączenia w skali obszaru, aglomeracji, miasta lub zespołu osiedli. Zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych organów gminy (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy, do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały właściwego organu gminy (ust. 2).

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy, do dróg zakładowych zalicza się: (1) ogólnodostępne drogi stanowiące dojazd do dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich - do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych, służące przede wszystkim do ich obsługi, (2) place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następuje w drodze uchwały właściwego organu gminy, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii zainteresowanych jednostek, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).

Stosownie do art. 9 ustawy o drogach publicznych, uchwały w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegają ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Z art. 11 ust. 1 ww. ustawy wynika natomiast, że drogi ogólnodostępne, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji. W ust. 2 art. 11 ustawy została zawarta delegacja do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego ogólne zasady zarządzania, finansowania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zasady ruchu drogowego na tych drogach.

Na podstawie ww. delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), które w rozdziale 5 określiło zasady zarządzania i finansowania oraz oznakowania dróg wewnętrznych.

Zgodnie z § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 1, z wyjątkiem budowy dróg wewnętrznych w osiedlach mieszkaniowych, odbywa się ze środków zarządcy terenu (ust. 2).

W myśl § 29 ust. 1 rozporządzenia do oznakowania dróg wewnętrznych są stosowane tablice: (1) wskazujące początek lub koniec drogi wewnętrznej, (2) porządkowe, ustalające zakazy, nakazy, ostrzeżenia lub zawierające informacje.

Początek drogi wewnętrznej oznacza się tablicą "droga wewnętrzna", na której podaje się nazwę zarządcy terenu. Koniec drogi wewnętrznej oznacza się taką samą tablicą, przekreśloną czerwoną linią (§ 30 ust. 1 i 2). Na tablicach porządkowych stosuje się takie same symbole znaków pionowych oraz takie same zasady ich umieszczania jak na drogach publicznych. Informacje uściślające treść znaku drogowego, umieszczane na tablicy porządkowej, stanowią integralną cześć znaku (§ 31 ust. 1).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pas gruntu, któremu Rada Miejska w [...] nadała nazwę ulica [...] nie należał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały do żadnej z ww. kategorii dróg publicznych, w szczególności nie stanowił drogi gminnej, lokalnej miejskiej, ani też drogi zakładowej. Z wyjaśnień organu złożonych w toku postępowania nie wynika, aby wydanie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało podjęciem przez właściwy organ gminy uchwały w sprawie zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych czy zakładowych - stosownie do art. 7 ust. 2 lub art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Brak jest również podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że wskazany pas gruntu posiadał status drogi wewnętrznej o ogólnej dostępności w rozumieniu art. 11 ust. 1 ww. ustawy i był oznakowany zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r.

Z zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2010 r. (sygn. akt [...]) wynika, że aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1976 r. H. i T. małż. K., P. i C. małż. J., R. i J. małż. P., J. i A. małż. L., M. i E. małż. G., W. i A. małż. K., A. C. oraz E. S. nabyli na współwłasność nieruchomość położoną we wsi [...] gmina [...] oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha [...] arów (wypis z aktu notarialnego, rep. [...]).

Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1976 r., zmienionym aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1978 r. została zniesiona współwłasność ww. nieruchomości poprzez wydzielenie mniejszych działek (nr [...]) i przyznanie ich na własność poszczególnym właścicielom (wypis aktu notarialnego rep. [...], rep. [...] nr [...]).

Na każdej z wydzielonych działek nr [...], właściciele postawili kurniki do hodowli drobiu i tam od końca lat 70-tych prowadzą działalność gospodarczą.

W późniejszym okresie z działki nr [...] (dawnej [...]) zgodnie z projektem podziału nieruchomości rolnej wyodrębniono działki ewidencyjne nr [...] (projekt podziału nieruchomości rolnej przedstawiony na mapie przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] w dniu [...] października 1990 r.).

Aktem notarialnym z dnia [...] października 1991 r. właściciele ww. działek o łącznej powierzchni [...] m2 znieśli współwłasność w ten sposób, że nie zabudowane działki: nr [...], każda o powierzchni [...] m2, przyznano na własność poszczególnym właścicielom (wypis z aktu notarialnego rep. [...]).

Zgodnie z § 4 umowy zniesienia współwłasności, dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości wyrazili wzajemną zgodę na korzystanie z drogi biegnącej wzdłuż wszystkich działek po stronie zachodniej. Przy czym akt notarialny nie zawierał wniosku wieczysto-księgowego, który byłby podstawą ujawnienia służebności gruntowej w księgach wieczystych.

Zauważyć należy, że powyższy zapis § 4 umowy, abstrahując od nieostrego zakreślenia ewentualnego przejazdu, ma charakter wyłącznie obligacyjny i z uwagi na to, że nie został ujawniony w księgach wieczystych, wiąże tylko strony tej umowy.

Ponadto z ww. aktu notarialnego, ani z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby właściciele ww. działek złożyli wniosek (co sugerował organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), bądź inne oświadczenie dotyczące zgody na nadanie nazwy ulicy temu przejazdowi. Nie bez znaczenia w tym względzie pozostaje okoliczność, że ww. umowa zniesienia współwłasności została podpisana w dniu [...] października 1991 r., a więc po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie nadania nazw ulicom we wsi [...].

Zauważyć należy, iż jakkolwiek w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z ustawy o drogach publicznych nie wynikał obowiązek uzyskania pisemnej zgody właścicieli nieruchomości na nadanie nazwy ulicy, to jednak nie można uznać, że Rada Miejska w [...] mogła nadać nazwę "ulica [...]" obszarowi gruntu biegnącemu po działkach nr ew. [...] i dalszych działkach położonych w głębi, stanowiących prywatną własność, bez uzyskania uprzedniej zgody ówczesnych właścicieli. Przyjęcie takiego rozwiązania dopuszczałoby arbitralne wkroczenie w zakres uprawnień właścicielskich i stałoby w sprzeczności z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 Konstytucji.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w dacie wydania zaskarżonej uchwały wskazany pas ziemny nie został wydzielony (liniami rozgraniczającymi) jako droga w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Z uzasadnienia ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2010 r. wynika, że właściciele kurników korzystali z części działek powstałych z podziału działki nr [...] dojeżdżając do swoich kurników, w wyniku czego w zachodniej części działek powstały koleiny. Przy czym pas gruntu, po którym przemieszczały się samochody zmieniał swoje położenie na gruncie.

Warto również w tym miejscu powołać fragment pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r. skierowanego do A. i W. K., z którego wynika, że w 1990 r., tj. w okresie dokonywania podziału rolnego działki nr ew. [...] we wsi [...], plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] był w trakcie opracowania. Biorąc pod uwagę materiały do tego planu, działki nr ew. [...] i cześć działki nr ew. [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, położone w strefie uciążliwości zakładów produkcji zwierzęcej. Na terenach rolnych można było dopuścić nową zabudowę zagrodową, jako rozproszoną, pod warunkiem uzyskania zgody odpowiednich władz rolnych oraz Biura Planowania Rozwoju [...] w [...] i Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] (strefa uciążliwości). Teren ten w ww. materiałach do planu był oznaczony symbolem [...]. Pozostała część działki nr ew. [...] oraz działki nr [...] we wsi [...] położone były na terenie przeznaczonym pod urządzenia produkcji zwierzęcej - koncentracja hodowli; ferma kur. Działalność inwestycyjna wymagała opinii z Biura Planowania Rozwoju [...] i Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Teren ten w ww. materiałach do planu oznaczony był symbolem [...]. Materiały te nie posiadały jakichkolwiek ustaleń w odniesieniu do wewnętrznych dróg dojazdowych na terenie [...] w [...].

Dalej w ww. piśmie wskazano, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), wszedł w życie w dniu [...] grudnia 1994 r. i obowiązywał do dnia [...] grudnia 2003r. Zgodnie z ustaleniami ww. planu, działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...] w [...] położone były na terenie przeznaczonym pod urządzenia obsługi gospodarki polowej, ogrodniczej i zwierzęcej oraz ośrodków produkcji (grunty rolne), a ewentualna strefa uciążliwości obiektu musiała się zamykać w granicach jego działki. Teren ten można było również przeznaczyć pod strefę produkcyjno-usługową lub administrację i usługi nieuciążliwe, nie wymagające koncentracji w ośrodkach. Teren ten był oznaczony symbolem [...] i nie odnosił się do parametrów jakichkolwiek dróg wewnętrznych i dojazdowych, w tym istniejącej z nazwy od 1993 r. "ulicy [...]".

Na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z aktualnie obowiązującym Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] - część I uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), droga dojazdowa wewnętrzna przebiega przez działkę nr [...] (mapa [...]). Przebieg ulicy [...] nie pokrywa się z drogą dojazdową wewnętrzną, którą przedstawia wyrys z mapy. Ulica [...] widnieje na mapie sytuacyjno-wysokościowej, powstałej z podziału działki [...], do którego jednak nie doszło i wzdłuż tej projektowanej ulicy został położony kabel telefoniczny, a w 2006 r. zaprojektowano kanalizację sanitarną.

Warto również powołać treść pisma Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., w którym stwierdzono, że brak jest dokumentów planistycznych oraz ewidencyjnych, na podstawie których Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej pasa gruntu, któremu nadano nazwę ulica [...]. W chwili nadania nazwy, ulica [...] była wyjeżdżonym pasem gruntu, wspólnie użytkowanym przez współwłaścicieli jako droga dojazdowa do istniejących działek, co zostało potwierdzone aktem notarialnym rep. [...] nr [...] z dnia [...] października 1991 r.

Ulica, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych powinna mieć walor ogólnej dostępności, powszechności. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika natomiast, że obszar gruntu, któremu nadano nazwę ulica [...] nie posiadał cechy ogólnej dostępności i z tego względu nie mógł być uznany nawet za drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy. "Publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, służący ogółowi, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 2000, s. 415). Tymczasem pas gruntu biegnący wzdłuż działek nr ew. [...] stanowił prywatny dojazd właścicieli kurników do posadowionych na dalszych działkach budynków gospodarczych. Jak potwierdził pełnomocnik organu obecny na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. były to jedyne budynki na przedmiotowym terenie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2004r., sygn. akt II OPS 2/05 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), odesłanie do definicji i uregulowań ustawy o drogach publicznych prowadzi w konsekwencji do tezy, iż przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja rady gminy obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym (wewnętrznym) w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednakże wyłączone na gruncie tej ustawy byłyby takie drogi wewnętrzne, które nie mają cechy ogólnej dostępności np. dojazdy do gruntów rolnych, czy dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z sytuacją, gdy nazwa "ulica [...]" została nadana obszarowi gruntu przebiegającemu przez prywatne nieruchomości, użytkowanemu jako dojazd właścicieli kurników do obiektów gospodarczych, nie zaś jako droga ogólnodostępna, przeznaczona dla ogółu mieszkańców.

W świetle powyższego uznać należy, że uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] września 1997 r. w części dotyczącej nadania nazwy "ulica [...]" została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. oraz z nadesłanej dokumentacji, dotyczącej brakowania korespondencji Rady Miejskiej w [...] z okresu 1990 - 1992, nie wynika w sposób jednoznaczny, że organ nie dopełnił, wynikającego z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, obowiązku przedłożenia wojewodzie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. uchwały ze wskazanych powodów. O stwierdzeniu nieważności uchwały - w zaskarżonej części - zadecydowały natomiast względy merytoryczne. Powyższa uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa i naruszenie to mogło mieć wpływ na treść podjętego aktu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.