Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2281/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art 200, art 205 § 2, art 153 w zw z art 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. ze sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Z. G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. G. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. Z. G., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w okresie od dnia [...] grudnia 1979 r. do [...] lipca 1990 r. pracowała jako [...] w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...], a następnie jako [...] w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...], wykonując prace biurowe związane z obsługą sekretariatu. Następnie przedstawiła przebieg służby w Policji i realizowane zadania aż do dnia zwolnienia ze służby, wskutek nabycia prawa do emerytury. Podkreśliła, że wielokrotnie osobiście uczestniczyła w realizacji wielu spraw, które doprowadziły do zatrzymania groźnych przestępców oraz odzyskania mienia dużej wartości. Powierzone obowiązki wykonywała w sposób rzetelny, wyróżniając się dużym zaangażowaniem i starannością, a efekty jej pracy były cenione i nagradzane.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 8a ust. 1 ww. ustawy wskazując, że przesłanki wymienione w pkt 1 i 2, tj. krótkotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. muszą być spełnione łącznie. Spełnienie ww. przesłanek nie warunkuje zastosowania wyłączenia, o którym mowa w ww. przepisie. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma bowiem charakter wyjątkowy i zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie to dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Dalej organ wskazał, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z dnia [...] maja 2017r. wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] grudnia 1979 r. do dnia [...] kwietnia 1982 r. (tj. przez 2 lata, 4 miesiące i 16 dni). Okres ten - zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, który obejmuje 28 lat, 7 miesięcy i 16 dni (od dnia [...] grudnia 1979 r. do dnia [...] lipca 2018 r.), nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ stwierdził również, że zarówno z kopii akt osobowych o sygn. [...], jak i z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię po dniu 12 września 1989 r., jednak w zgromadzonym materiale brak jest dowodów, że służba była pełniona z narażeniem życia i zdrowia.

Końcowo organ wskazał, że wnioskodawczyni nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, że przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Z. G. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia z uwagi na błędną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez uznanie, że służba nie była krótkotrwała, musiała być wykonywana z narażeniem życia i zdrowia oraz przyjęcie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" należy traktować jako przesłankę odrębną od przesłanek określonych w art. 8a pkt 1 i 2 ww. ustawy. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2019r., sygn. akt II SA/Wa 1390/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że użyty przez ustawodawcę w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, co powoduje, że organ powinien skonkretyzować jego rozumienie przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Sąd podkreślił, że przez szczególnie uzasadniony przypadek można - na gruncie tego przepisu - rozumieć nie tylko wyjątkowe osiągnięcia, czy wybitne zasługi funkcjonariusza w służbie, zwłaszcza pełnionej z narażeniem życia i zdrowia, jak również przykłady zaangażowania w służbę znajdujące odzwierciedlenie w nagrodach i odznaczeniach, ale także zdarzenia losowe, czy wybitne zasługi lub dokonania dla kraju, które ze służbą związane nie były.

Sąd stwierdził następnie, iż w stanie faktycznym sprawy należy przyjąć, że okres pełnienia służby przez skarżącą na rzecz państwa totalitarnego był okresem krótkotrwałym.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że ustawodawca wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona.

Odnosząc się natomiast do ustalenia organu, że w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, Sąd wskazał, że ocena organu jako dowolna wymyka się sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też do wszystkich funkcjonariuszy Policji. Minister nie przedstawił okoliczności dotyczących charakteru służby skarżącej i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącej i jej osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał jako nie przemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Sąd nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy przyjęcie przez organ, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Nadto Sąd nakazał dokonanie wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Podkreślił, iż wyrażając ocenę w tym zakresie organ winien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające.

Minister SWiA wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jednoznaczne przyjęcie, że służba w wymiarze 2 lat, 4 miesięcy i 16 dni na rzecz państwa totalitarnego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy,

b) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez jednoznaczne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażaniem zdrowia i życia, podczas gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 2 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", przez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że organ ma przyjąć, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1466/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1390/18 oraz zasądził na rzecz Z. G. koszty postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał w szczególności, że " (...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę - o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych".

Zdaniem NSA, "(...) dokonana wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są - w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W kontekście omówionej wyżej istoty unormowania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, oraz biorąc pod uwagę, że:

- po pierwsze, ustawodawca w treści tego przepisu nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków",

- po drugie, "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu,

a także - po trzecie - kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków",

należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Dalej NSA wskazał, że wykładnia normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej odnoszona do dokonywanych w realiach konkretnej sprawy ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w tym również w zakresie jego oceny, niewątpliwie determinuje proces subsumcji tej normy w określonym stanie faktycznym, co nie przesądza jednak automatycznie o treści rozstrzygnięcia, skoro następuje ono w ramach uznania administracyjnego. O ile jednak granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania wyboru rozstrzygnięcia sprawy. "Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, chociaż należy przyjąć, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej".

NSA wskazał następnie, że na tle przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia". Za nieuzasadnione NSA uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie podniósł w szczególności, iż nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania będących następstwem dokonanych przez ten Sąd i niezakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, ocen prawnych.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, dopiero bowiem w takim przypadku organ ma obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Przy czym "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ma bowiem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Dalej organ wskazał, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1390/18 zbytecznym było podejmowanie przez organ powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez Z. G. służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca. Organ był natomiast zobligowany do oceny czy w sprawie wymienionej zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ stwierdził, iż analiza materiału dowodowego przekazanego przez IPN wykazała, że wnioskodawczyni w sposób świadomy rozpoczęła służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] SB KWMO w [...]. Wskazał, że we "Wniosku personalnym o przyjęcie do MO" z dnia [...] listopada 1979 r. widnieje zapis o następującej treści: "Z warunkami pracy i płacy zapoznana, na co wyraziła zgodę". Organ powołał się również na dokument pn. "Arkusz słuchacza Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej" z dnia [...] czerwca 1980 r., wskazując, iż wnioskodawczyni była funkcjonariuszką, co do której przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jej rozwój zawodowy. Nadto organ wskazał, że w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa wymieniona awansowała w stopniu służbowym, a w opinii bezpośredniego przełożonego zawartej we wniosku o nadanie stopnia widnieją zapisy: "(...) z obowiązków służbowych wywiązuje się należycie. Na bieżąco realizuje zlecane zadania i z uwagą przyjmuje uwagi przełożonych. Postawa etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń". W kolejnych dokumentach przekazanych przez IPN znajduje się informacja, że wnioskodawczyni była zastępcą przewodniczącego zakładowej organizacji Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, gdzie angażowała się w powierzone zadania. Opinia służbowa z dnia [...] października 1980 r. zawiera informacje, że strona: "Reprezentuje światopogląd materialistyczny. Uczestniczy w czynach społecznych i życiu organizacji FZSMP".

Organ wskazał również, że w toku służby wnioskodawczyni nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Kopie dokumentów personalnych ww., przekazane organowi przez pełnomocnika strony, stanowiące w przeważającej większości rozkazy personalne, zawierają uzasadnienia w brzmieniu: "Ww. jest funkcjonariuszem sumiennym, odpowiedzialnym oraz zaangażowanym w realizację zadań służbowych. Rzetelnie i terminowo wywiązuje się z nałożonych obowiązków. Dodatek służbowy przyznano po dokonaniu oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych".

Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że służba wnioskodawczyni nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Akta sprawy nie pozwalają też na uznanie, że ww. wykazała się nadzwyczajnym zaangażowaniem w realizację powierzonych obowiązków, wykraczającym poza normalne warunki pełnienia służby. Postawa i osiągnięcia ww. w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, że przedmiotowa sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia 13 października 2020 r. Z. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] września 2020 r. zarzucając naruszenie :

1) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć jako przesłankę odrębną i niezależną w stosunku do przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2 ust. 1, które musi spełnić skarżąca w sytuacji, gdy literalne brzmienie ust. 1 wskazuje, iż przez "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć łączne spełnienie kryteriów określonych w pkt 1 i 2 tego ustępu, które skarżąca spełnia, co organ sam przyznaje, a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżąca nie może skorzystać z uprawnień wynikających z powyższego przepisu,

2) art. 153 p.p.s.a., albowiem organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1466/19, które wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa, w zakresie, w jakim wyrok ten wskazuje, iż spełnienie kryterium krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu i tym samym uprawnia do przyjęcia, iż została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", chyba że w konkretnej sprawie zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w taką działalność, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż względem skarżącej nie istnieją podstawy do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej,

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuzasadnione pominięcie przez organ okoliczności dotyczących stanowiska, zakresu obowiązków skarżącej, jakie pełniła w okresie służby od dnia [...] grudnia 1979 r. do dnia [...] kwietnia 1982 r., charakteru służby, postawy skarżącej, czy dokonanych osiągnięć w kontekście przyjęcia, iż służba skarżącej w oparciu o art. 13b ust. 1 w związku z art. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego i nie miała takiego charakteru, a była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie miała - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły dodatkowe okoliczności obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, co doprowadziło organ do nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżąca nie może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji, gdy spełnienie dodatkowo ww. kryterium należy oceniać przez pryzmat zrealizowania przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków".

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W motywach skargi wskazano w szczególności, że organ zignorował wykładnię art. 8a ust. 1 ww. ustawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1466/19. Nie wykazał w zaskarżonej decyzji aby skarżąca, pomimo że spełniła kryteria z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, była zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, co skłaniałoby wówczas do przyjęcia, iż słusznie odmówił wyłączenia względem skarżącej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Skoro w ww. wyroku NSA stwierdził, że dla przyjęcia, iż w sprawie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" wystarczy ustalenie, że działalność funkcjonariusza była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. w służbie na rzecz państwa jako takiego - co zachodzi, jeżeli zostaje spełnione kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków - to stanowiskiem tym organ był związany na mocy art. 153 p.p.s.a.

Nadto podniesiono, że organ w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz zakresu pełnionych obowiązków. Nie ustalił, czy służba ta bezpośrednio polegała na realizacji zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy może była działalnością ograniczającą się do zwykłych działań podejmowanych w służbie publicznej. Podkreślono przy tym, że służba skarżącej polegała na pracy biurowej w charakterze [...], która wspierała jedynie pion administracji. Skarżąca nie posiadała żadnych władczych czy kontrolnych uprawnień, nie miała samodzielności decyzyjnej, nie wykonywała też czynności operacyjno-rozpoznawczych. Służba skarżącej nie charakteryzowała się zatem bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, lecz była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej.

Odnosząc się do argumentacji organu, iż skarżąca nie otrzymała w czasie pełnienia służby orderów/odznaczeń państwowych czy odznak/medali resortowych, wskazano, że organ nie uwzględnił charakteru służby skarżącej oraz okoliczności, że była ona awansowana w stopniu i na stanowisku służbowym, wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż służba skarżącej nie charakteryzowała się w tym kontekście szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zaznaczono, iż organ nie wskazał jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy oraz czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też do wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ nie doprecyzował też, jakie ordery/odznaczenia państwowe czy odznaki/medale resortowe zasługują na przyjęcie, iż sytuacja osoby wnioskującej może być, w przypadku ich otrzymania, uznana za wyjątkową i szczególną. Z tych względów ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało uznać za dowolną.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] września 2020 r. została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1390/18. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra SWiA z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec Z. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Ministra SWiA od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1466/19, zatem wyrok Sądu I instancji zyskał walor prawomocności.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie był zobowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, niepubl., wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; publ. CBOSA ). Przepis art. 170 p.p.s.a. statuuje związanie organów, stron postępowania oraz sądu administracyjnego stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w tymże orzeczeniu. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu odnosi się do istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt II CKN 655/98; publ. LEX nr 51062).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję Minister SWiA dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Organ nie uwzględnił bowiem w sposób pełny oceny prawnej (wykładni prawa) oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1390/18 oraz w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1466/19. Przyjmując bowiem prawidłowo, że w przypadku skarżącej spełnione są kryteria z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. "krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", organ nie rozważył w sposób rzetelny i wszechstronny czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w ww. przepisie.

Jak wskazał WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 6 marca 2019 r., wyrażając ocenę w ww. zakresie organ winien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia i odnieść je do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na: wniosek personalny z dnia [...] listopada 1979 r. wywodząc z jego treści, że skarżąca "w sposób świadomy rozpoczęła pracę na stanowisku maszynistki"; Arkusz słuchacza Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej stwierdzając, że przełożeni mieli co do skarżącej "określone oczekiwania i inwestowali w jej rozwój zawodowy"; opinię służbową z dnia [...] października 1980 r. akcentując członkostwo skarżącej w ZSMP. Nadto organ stwierdził, że w toku służby skarżącej nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, ani odznaki/medale resortowe. Powołał również treść rozkazów personalnych (bez wskazania dat ich wydania i numerów) w oparciu o które przyznano skarżącej dodatek służbowy za sumienną, rzetelną i odpowiedzialną realizację zadań służbowych. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że służba wnioskodawczyni "nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", nie wykazała się też "nadzwyczajnym zaangażowaniem w realizację powierzonych obowiązków, wykraczającym poza normalne warunki pełnienia służby".

Z powyższego wynika, że organ pobieżnie i wybiórczo przeanalizował przebieg służby skarżącej, którą - co istotne - pełniła przez ponad 28 lat i której zdecydowana większość przypada po dniu 12 września 1989 r., a przede wszystkim nie uwzględnił wykładni przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" dokonanej przez NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r.

Tymczasem NSA wskazał, że przesłanka ta "obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa" (...) jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego".

Nadto NSA zaznaczył, że jednoczesne (...) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte (...).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał oceny czy działalność skarżącej w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa "charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu", czy też "była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego". Nie rozważył w tym względzie okoliczności, że skarżąca w ww. okresie była zatrudniona na stanowisku [...], a następnie [...], co wynika z kopii akt osobowych przekazanych za pismem IPN z dnia [...] czerwca 2020 r. Zatem, jak trafnie podniesiono w skardze, skarżąca nie posiadała żadnych władczych czy kontrolnych uprawnień, nie miała samodzielności decyzyjnej, nie wykonywała też czynności operacyjno-rozpoznawczych. Kwestie te organ miał obowiązek uwzględnić przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie, zaś zaniechanie w tym zakresie wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ nie rozważył także w sposób wyczerpujący charakteru służby, postawy skarżącej oraz osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989 r. W istocie organ zmarginalizował przebieg służby skarżącej po tej dacie akcentując jedynie to, że skarżąca nie została odznaczona orderami, czy innymi odznaczeniami państwowymi bądź resortowymi. Organ pominął natomiast treść "Informacji o przebiegu służby" skarżącej sporządzonej przez KWP w [...] w dniu [...] września 2017 r., w której przedstawiono ścieżkę awansu oraz liczne wyróżnienia w formie nagrody pieniężnej, w tym przyznanie skarżącej w 1999 r. nagrody Komendanta Głównego Policji za "wzorowe wykonywanie zadań służbowych". Organ pominął również treść opinii służbowych wystawionych w okresie od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] maja 2002 r., w których wskazano m.in.: "na zajmowanym stanowisku odpowiada", "wybijająca się jednostka za tle zespołu", "sumienna o dużym poczuciu odpowiedzialności i zdyscyplinowana (...), "zasługuje na awans na wyższe stanowisko", "pracuje nad podnoszeniem swoich kwalifikacji". Organ nie uwzględnił również "Stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]" z dnia [...] października 2017 r., w którym wskazano: "Za wzorowe wykonywanie zadań i obowiązków służbowych w powyższym okresie była wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi". Jakkolwiek zatem skarżąca nie otrzymała w toku służby wskazanych wyżej odznaczeń, to jednak nie sposób pominąć, jak uczynił to organ, że wzorowo wypełniała obowiązki służbowe (jako funkcjonariusz Wydziału [...] oraz Sekcji [...] KWP w [...], a następnie w [...]) i wyróżniała się na tle funkcjonariuszy tej jednostki Policji.

W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ organy przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wykładni ww. przesłanki dokonanej przez NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. co stanowi o naruszeniu art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. Wymienione naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister SWiA uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1390/18 oraz w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1466/19. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie weźmie pod uwagę stanowisko NSA akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.