Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1308/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 33 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IVSA/Wa1308/10

Uzasadnienie

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r, po rozpatrzeniu zażalenia C. sp. z o. o. w W., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłoczonej wraz z przepompowniami ścieków na terenie działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie D. w gminie D., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]1' ([...]).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawane są po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie wymagane było zatem uzgodnienie wydane w powyższym trybie, gdyż przedmiotowa inwestycja jest planowana w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]).

Organ wskazał, że postanowienie zostało wydane na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). W toku postępowania rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2008 nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem". W związku z tym organ prowadził postępowanie odwoławcze w oparciu o przepisy rozporządzenia.

Organ podniósł, że w ramach postępowania uzgodnieniowego na organie pierwszej instancji spoczywała konieczność prawidłowej oceny, czy planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "[...]", a więc czy jego realizacja nie stanowiłaby naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.: z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), zwanej dalej "u. o. p", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "u. o. ś.". Zgodnie z art. 33 ust. 1 u. o. p. sprzed nowelizacji zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych (SDF) w obszarze Natura 2000 "[...]" występuje co najmniej 35 gatunków ptaków z załącznika I dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. WE L 103 z 25.04.1979, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 98, ze zm.). Gatunki będące przedmiotem ochrony w tym obszarze to m. in. kania czarna, kania ruda, bielik, orlik krzykliwy, rybołów, cietrzew, derkacz, żuraw, rybitwa rzeczna, puchacz, zimorodek, kraska, muchołówka białoszyja. Według SDF dla przedmiotowego obszaru jednym z głównych zagrożeń jest presja turystyczno-rekreacyjna, w tym presja osadnicza.

Wskazano, iż z dokumentacji przekazanej organowi odwoławczemu wynika, iż działki przeznaczone pod planowaną inwestycję stanowią ok. 60 ha niezabudowanych terenów, dla których brak jest innych decyzji lokalizacyjnych dotyczących infrastruktury towarzyszącej zabudowie siedliskowej. Planowana sieć wodociągowa oraz kanalizacyjna będzie pierwszym elementem udostępniającym przedmiotowy teren dla zabudowy siedliskowej i będzie stymulować jego zabudowę. W ocenie organu uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi B. nie może stanowić podstawy prawnej dla uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie organu odwoławczego realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na tak rozległych, niezainwestowanych terenach otwartych może znacząco negatywnie oddziaływać na siedliska oraz gatunki ptaków, dla ochrony których ustanowiono obszar Natura 2000. Większość chronionych gatunków ptaków z tego obszaru wykorzystuje przede wszystkim tereny otwarte jako żerowiska, miejsca postoju na trasach migracji lub miejsca rozrodu. Są to: kania czarna, kania ruda, bielik, orlik krzykliwy, rybołów, cietrzew, derkacz, żuraw, puchacz i kraska. Gatunki te, z wyjątkiem derkacza i żurawia, zostały umieszczone w Polskiej Czerwonej Księdze Zwierząt oraz wymagają ustalania stref ochrony ostoi, miejsc rozrodu lub regularnego ich przebywania na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220, poz. 2237). Przedmiotowy teren może stanowić potencjalne siedlisko wskazanych gatunków przez większą część roku. Dla wszystkich wymienionych gatunków będzie to przede wszystkim sezon lęgowy. W przypadku ptaków drapieżnych i sów tj. obu kań, bielika, orlika krzykliwego, rybołowa i puchacza, będących gatunkami gniazdującymi w lasach, a żerującymi przede wszystkim na terenach otwartych i w okolicy zbiorników wodnych, przedmiotowy teren może stanowić ich żerowisko oraz znajdować się w obszarze zasadniczej aktywności w okresie lęgowym. Z kolei derkacz i kraska są ekologicznie związane z terenami otwartymi, pokrytymi niską roślinnością, na których lub w sąsiedztwie których odbywają lęgi i przebywają przez większą część sezonu rozrodczego. Ponadto, jak wynika z SDF, w obszarze Natura 2000 "[...]" w okresie wędrówek występuje co najmniej 1% populacji szlaku wędrówkowego (biogeograficznej) żurawia. W okresie polęgowym żurawie gromadzą się na stałych noclegowiskach i począwszy od września aż do pierwszej dekady grudnia odlatują z Polski. Na terenie obszaru Natura 2000 "[...]" stwierdzono koncentrację 1500 żurawi.

W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się z opinią, iż teren przeznaczony pod inwestycję, położony z daleka od obszarów zwartej zabudowy, w pobliżu jeziora, nie stanowi żadnej wartości przyrodniczej. Znaczna długość projektowanej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej sprawia, że prowadzone prace będą oddziaływać na rozległy, niezainwestowany do tej pory teren. Realizacja planowanego przedsięwzięcia, stanowiącego początkowy etap urbanizacji, może mieć więc bardzo szeroki i wieloaspektowy wpływ na elementy środowiska przyrodniczego chronione w obszarze Natura 2000. Zastosowanie ma tutaj zasada przezorności mówiąca, iżjeśii nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu, iż Wojewódzki Konserwator Przyrody wykazał się niekonsekwencją wydając postanowienie o braku konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie nie uzgadniając projektu decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji z powodu negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, organ odwoławczy poinformował, iż w dniu 13 maja 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. wniosła C. sp. z o. o. w W. zarzucając:

- przekroczenie przez organ odwoławczy terminu przewidzianego na rozpatrzenie zażalenia o prawie trzy lata i to przy ciągłych ponagleniach telefonicznych; zaznaczono, że zwłoka skraca czas potrzebny na wykonanie projektu w związku z upływem terminu ważności decyzji środowiskowej;

przekroczenie przez organ pierwszej instancji terminu załatwienia sprawy, co zgodnie z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w związku z art. 53 ust. 5 u. p. z. p. powinno nastąpić w terminie 14 dni, trwało zaś ponad miesiąc;

pozbawienie właścicieli działek możliwości korzystania z wody. Przedmiotowy obszar, jak podaje organ, stanowi powierzchnię ok. 60 ha, ale nie dodaje, że obszar ten obejmuje ok, 180 działek (w znacznej części różnych właścicieli), którzy niezależnie od przeznaczenia gruntu mają prawo korzystać z wody. Zdaniem organu odwoławczego będzie więc lepiej, jak powstanie ponad 180 ujęć niż jedna sieć. Inwestycje kanalizacyjne są zaś bardzo drogie i dopóki nie zostanie uchwalony plan miejscowy umożliwiający zabudowę tych nieruchomości, nikt takiej inwestycji nie sfinansuje. Skarżący dodał, że został już uchwalony przez Radę Gminy D. na wniosek A. plan miejscowy na terenie o pow. ok. 30 ha, przylegającym do terenu planowanej inwestycji, który również powinien być objęty planem. Działania skarżącego zmierzające do realizacji inwestycji jeszcze przed uchwaleniem planu są spowodowane chęcią jak najszybszego jej zrealizowania, gdy uchwalony plan miejscowy będzie to umożliwiał;

próbę wzruszenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa tylko zakres i miejsce lokalizacji inwestycji, a wpływ tej inwestycji na środowisko określa decyzja środowiskowa. Argument, że organ odwoławczy wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego decyzję środowiskową jest nieistotny. W sprawie przedmiotowej inwestycji wydano już bowiem ostateczną, pozytywną decyzję środowiskową, ważną cztery lata od dnia kiedy stała się ostateczna (a nie dwa lata, jak wskazano w zaskarżonej decyzji) i dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego należy wnioskować, że przedmiotowa inwestycja nie będzie wpływać negatywnie na środowisko naturalne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie skarżący okazał Sądowi postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u. p. z. p. w trybie art. 106 k. p. a. (art. 53 ust. 5 u. p. z. p.).

Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u. p. z. p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawane są po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W pkt 7 ust. 4 art. 53 u. p. z. p. mowa jest o obszarach położonych w granicach parku i jego otuliny.

Przedmiotowa inwestycja wymagała uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u. p. z. p., gdyż nie jest planowana na obszarach położonych w granicach parku i jego otuliny, lecz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]).

Stosownie do art. 33 ust. 1 pkt 2 u. o. p. zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Przepis art. 33 ust. 1 u. o. p. należy stosować w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, tj. [...] maja 2010 r. Przyjęcie przez organ odwoławczy za podstawę orzekania art. 33 ust. 1 u. o. p. o treści sprzed nowelizacji dokonanej przez u. o. ś., która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. jest uchybieniem, ale nie mającym wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, że jej realizacja może wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 "[...]" ([...]), co przesądza o niemożności zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Standardowy Formularz Danych (SDF) obszaru Natura 2000 "[...]" podaje, że występuje w nim co najmniej 35 gatunków ptaków z załącznika I dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Zgodnie zaś z pkt 4.3 SDF zagrożeniem dla przedmiotowego obszaru jest presja turystyczno-rekreacyjna, w tym presja osadnicza. Przedmiotowa inwestycja polega na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji, stąd ma charakter służebny wobec przyszłej zabudowy terenu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że znaczna długość projektowanej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej sprawia, że prowadzone prace będą oddziaływać na rozległy, niezainwestowany do tej pory teren. Realizacja tego przedsięwzięcia, stanowiącego początkowy etap zabudowy, może mieć więc negatywny wpływ na elementy środowiska przyrodniczego chronione w obszarze Natura 2000.

Obszar planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że uchwała rady gminy w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy dla uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazać wypada, że w obowiązującym stanie prawnym nie wydaje się decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w razie uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego.

Sąd nadmienia, że postaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia byt prawny postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, w tym okoliczność stwierdzenia jego nieważności postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Znaczenia dla rozstrzygnięcia nie mają także przekroczenia terminów do rozpatrzenia sprawy, tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. W przypadku bezczynności organu stronie postępowania przysługują przewidziane prawem środki (zażalenie z art. 37 k. p. a. lub skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu), a rozpatrzenie sprawy po upływie przewidzianych prawem terminów nie ma znaczenia dla zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).