Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 997/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 689/11 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ś. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Rady Miasta Ś. kwotę 570 (pięćset siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012r. sygn. akt III SA/Lu 689/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Ś. z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VII/53/2011w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ś. stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały i określił, iż w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

Rada Miasta Ś. uchwałą z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VII/53/2011

ustaliła opłaty za świadczenia przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ś.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zakwestionował § 4 tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podał, że § 4 przedmiotowej uchwały stanowi, iż

w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkoli przez dwoje lub więcej dzieci

z jednej rodziny określone w § 2 opłaty ulegają obniżeniu, o 50 % za drugie dziecko

z rodziny uczęszczające do danego przedszkola, o 100 % za trzecie i kolejne dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola. W ocenie Wojewody Lubelskiego Rada Miasta Ś. różnicując wysokość opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola, naruszyła wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości.

Analiza § 4 przedmiotowej uchwały nasuwa wątpliwości co do tego, czy Rada Miasta przyjęła kryterium różnicowania pozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Kryterium tym jest bowiem liczba dzieci z danej rodziny uczęszczających do przedszkola. W tym przypadku cechą wspólną regulacji jest zakres korzystania ze świadczeń przedszkola i jedynym logicznym uzasadnieniem skutkującym odpowiednim zmniejszeniem odpłatności jest korzystanie z tego zakresu w ograniczonym wymiarze.

Rada Miasta Ś. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie stwierdzając, iż jej zdaniem zakwestionowane w uchwale uregulowanie nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Przestrzeganie tej zasady nie może być bowiem oceniane przez porównanie z potencjalną sumą opłat rodzin, o różnej liczbie dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1

i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) stwierdził, że organ prowadzący ma obowiązek ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym ponad 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu.

Oceniając zakwestionowany § 4 zaskarżonej uchwały uznał, że art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty, nie upoważnia organu prowadzącego do różnicowania wysokości opłat pobieranych od rodziców w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny, które korzystają z przedszkola. Organ prowadzący na podstawie tego przepisu ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole. Cel tej ustawowej regulacji nawiązuje zatem do wysokości kosztów pobytu dziecka w placówce przedszkolnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji kryterium różnicowania opłat za przedszkole i wprowadzanie ulg w opłatach nie może nawiązywać wyłącznie do liczby dzieci w rodzinie. Uprawnienie do ustalania ulg w przedmiotowych opłatach nie wynika z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż przepis ten określa, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Kontrolowana uchwała w żaden sposób nie odwołuje się do trudnej sytuacji materialnej rodzin, jako kryterium udzielania pomocy ( w postaci ulg w opłatach za przedszkole) ze strony Rady Miasta Ś. W rezultacie trzecie i kolejne dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola – w świetle § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały – ma zapewnione bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały dzień pobytu w przedszkolu, niezależnie od statusu majątkowego swoich rodziców. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie rozwiązanie prowadzić może do niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli. Przepis art. 71 Konstytucji RP pozwala na szczególną pomoc ze strony władz publicznych tylko dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (społecznej) i takiej pomocy powinno udzielać się rodzinom wielodzietnym i niepełnym. Zaskarżona uchwała nie przewiduje jednak żadnej pomocy dla jedynego dziecka z rodziny niepełnej. W związku z tym za takie dziecko, jego rodzic (niezależnie od swojej sytuacji majątkowej) poniesie pełną odpłatność za dzienny czas pobytu dłuższy niż 5 godzin. Za drugie dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola opłaty są ponoszone w zmniejszonej wysokości( o 50 %)- § 4 ust. 1 pkt 1 omawianej uchwały).

Natomiast w sytuacji określonej w § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały- za trzecie i kolejne dziecko, opłaty nie są ponoszone.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko Wojewody, że § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym przyznanych ulg, narusza art. 32 Konstytucji RP.

Ponadto ubocznie wskazał, że § 4 ust. 2 tej uchwały zupełnie odchodzi od reguły "kosztowej" (nawiązującej do wysokości kosztów pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki), skoro zniżki za drugie i kolejne dziecko stosuje się tylko w przypadku, gdy dzieci z danej rodziny uczęszczające do przedszkola korzystają z jego usług ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Przepis ten niejako wymusza, aby wszystkie dzieci z danej rodziny uczęszczały do tego samego przedszkola i wszystkie przebywały w nim przez czas nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Stwierdził, że wysokość opłaty powinna być uzależniona od liczby godzin zajęć, z jakich dane dziecko korzysta. Dopuszczalne różnicowanie wysokości opłaty powinno się opierać na kryterium zakresu korzystania ze świadczeń przedszkola. Przyjęte w uchwale kryterium liczby dzieci nie pozostaje zatem w związku z celem regulacji. Prowadzi wręcz do sytuacji odwrotnej – zwiększone korzystanie z usług przedszkola, wynikające z większej liczby dzieci, łączy się z obniżeniem należnej opłaty (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 128/11).

W ocenie Sądu pierwszej instancji dobra rodziny i dziecka nie można upatrywać tylko z punktu widzenia przywilejów dotyczących opłat za przedszkole. W przeciwnym razie kryterium różnicujące staje się przypadkowym – tak jak w rozpoznawanej sprawie – i niemającym, ani racjonalnego uzasadnienia, ani oparcia w normach konstytucyjnych oraz ustawowych. Rada Miasta Ś. na etapie podejmowania uchwały nie wyjaśniła przyczyn, które legły u podstaw rozwiązania przyjętego w § 4 ust. 1 i 2 (można się jedynie domyślać, że świadomie pomija ona rachunek ekonomiczny , a na uwadze ma zapewnienie jak największej liczbie dzieci kształcenia, wychowania i opieki).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, a w oparciu o art. 152 tej ustawy wstrzymał jej wykonanie w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Ś. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1)art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U.z 2004r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie upoważnia organu prowadzącego do różnicowania wysokości opłat pobieranych od rodziców w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny, które korzystają

z przedszkola;

2)art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że szczególna pomoc ze strony władz publicznych - może wchodzić w grę tylko w przypadku rodzin wielodzietnych i niepełnych, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej;

3)art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepis § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym ulg narusza zasadę równości wobec prawa.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty nie określa żadnych szczegółowych zasad, na jakich powinny być ustalone opłaty za przedszkole. Organ prowadzący w granicach obowiązującego prawa ma zatem swobodę w tym zakresie. Opłata za przedszkole nie jest bowiem rodzajem podatku, ale wyłącznie odpłatnością za usługę regulowaną w drodze cywilnoprawnej i z tego powodu musi uwzględniać regułę ekwiwalentności. Z drugiej strony gmina jako organ prowadzący przedszkola dla której jest to zadanie ustawowe nie może z tego tytułu osiągać zysku. Zasada ekwiwalentności daje rodzicom gwarancję naliczania opłat w sposób odpowiadający faktycznym kosztom opieki nad dziećmi, nie zaś podyktowanych wolą maksymalizacji zysku. Nie oznacza to jednak, że gmina nie może poprzez ulgi w opłatach za przedszkole uzupełnić systemu pomocy rodzinie. Zasada ekwiwalentności dotyczy nakładania opłat, ale nie odnosi się do ulg. Nałożenie ulgi nie zmienia faktycznej opłaty za usługi, nadal pozostanie ona taka sama. Koszt ulgi nie zostanie również przerzucony na innych rodziców, ale na gminę. Także opłata za pierwsze dziecko dla wszystkich rodzin nie stanowi pełnych kosztów tej usługi i także ona jest dotowana przez gminę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładnia zakwestionowanego paragrafu uchwały, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, odwołująca się do reguły kosztowej, niweczy cel tego przepisu jakim jest dobro rodziny. Ustawodawca zawierając regulację przewidującą , że część zajęć w przedszkolu jest odpłatna, a część jest nieodpłatna godził się bowiem na takie różnicowanie. W związku z powyższym należy przyjąć, iż skoro nie określił on zasad ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, to w tym zakresie pozostawił gminom znaczny zakres swobody i dopuścił możliwość stosowania wszystkich kryteriów pod warunkiem, że nie naruszają one innych przepisów.

Rada Miasta Ś. uzasadniając zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stwierdziła, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu w zakresie uznającym ,iż nie miała ona uprawnień do ustalenia ulg w opłatach za przedszkole ze względu na liczbę dzieci, bo pomoc należy się tylko rodzinom wielodzietnym i niepełnym jednocześnie znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej (społecznej) jest błędna. W jej ocenie pominął bowiem zdanie pierwsze tego przepisu, które stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a więc każdej rodziny, a nie tylko znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej. Dla gminy oznacza to obowiązek wspierania wszystkich rodzin zamieszkałych na jej terenie. Rada Miasta Ś. przyznała, że przy ustalaniu opłat za przedszkole świadomie pominęła rachunek ekonomiczny, gdyż celem tej uchwały było zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jak największej liczby dzieci. Tego rodzaju forma wsparcia rodziny, mieści się w granicach swobody kształtowania przez gminę polityki prorodzinnej. Fakt, że pomoc dzieciom z rodzin wielodzietnych jest uzależniona od liczby dzieci w rodzinie, nie może być postrzegany jako stosowanie kryterium dyskryminacyjnego i arbitralnego. Dokonane przez organ zróżnicowanie jest racjonalne i opiera się na akceptowalnych przesłankach, pozostających w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią analizowanych przepisów.

Zdaniem Rady Miasta Ś. zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli ze względu na znajdujące w przepisach podstawy niedyskryminacyjne, jasne kryteria nie może być rozumiane jako naruszenie zasady równości. Nie można było zatem podstaw do uznania, że § 4 zaskarżonej uchwały narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. W tym przypadku rodzice, którzy posłali do przedszkola kilkoro dzieci nie zapłacą niższej opłaty niż ci, którzy oddali do przedszkola tylko jedno dziecko (ulga dotyczy wyłącznie drugiego i kolejnych dzieci, opłata za pierwsze dziecko jest dla wszystkich rodziców identyczna). Wszystkie rodziny, które mają jedno dziecko zapłacą takie same opłaty i wszystkie rodziny, które mają dwoje i więcej dzieci zapłacą równe opłaty. Postrzeganie zasady równości nie może być oceniane przez porównanie z potencjalną sumą opłat różnych rodzin o różnej liczbie dzieci. Zastosowane kryterium różnicowania, pozostaje w związku z innymi wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego tj. art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty oraz art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy dokonane w oparciu o art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty przez Radę Miasta Ś. w § 4 uchwały Nr VII/53/2011 z dnia 14 kwietnia 2011r., zróżnicowanie wysokości opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola, znajduje usprawiedliwioną podstawę w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, czy narusza wyrażoną w art.32 ust.1 Konstytucji zasadę równości wobec prawa.

Zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Stosownie do treści art.7 ust.1 pkt 8 tej ustawy jest nim zadanie z zakresu edukacji publicznej. Niewątpliwie organizacja wychowania przedszkolnego jest zadaniem z tego zakresu. Przy czym aktem prawnym regulującym tą kwestię jest powołana wyżej ustawa o systemie oświaty. W świetle art. 5 ust. 5 tej ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego należy do zadań własnych gmin. Zapewnienie w przedszkolach kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin. Obowiązek ten wiąże się z wymogiem zapewnienia warunków technicznych oraz finansowych w celu zapewnienia odpowiednich warunków nauki, opieki i wychowania dzieci w wieku przedszkolnym.

Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Gmina nie może uchylić się od realizacji zadania obowiązkowego jakim jest prowadzenie i utrzymywanie szkół i przedszkoli, to jednak zasady finansowania tych placówek są odmienne. Szkoły i placówki, dla których jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi, są finansowane ze środków uzyskanych z budżetu państwa w ramach subwencji ogólnej oraz dochodów własnych gminy. Natomiast finansowanie przez gminy przedszkoli publicznych oraz dotowanie przedszkoli niepublicznych następuje z dochodów własnych, które są gromadzone i wydatkowane w ramach gospodarki finansowej tejże jednostki samorządu terytorialnego.

Przepis art.14 ust.5 cyt. ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez :

1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć ,o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 2 ;

2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust 1 pkt 2.

Zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 2 tej ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie , wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący , nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Zauważyć należy, iż omawiana ustawa nie zawiera definicji pojęcia opłaty, zaś ustawodawca w cytowanym przepisie- art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty nie określił reguł według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji w jakiej powinna pozostawać wysokość w/w opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć ,o których mowa w art.6 ust.1 pkt 2 tej ustawy.

Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach prawa wskazać należy na utrwalone w tej mierze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) stwierdzono, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku". Podobnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 2 nie ma zatem pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej trafnie jednak stwierdził, że zasada ekwiwalentności dotyczy ustalenia opłat, natomiast nie odnosi się do ulg. Zastosowanie ulgi nie powoduje zmiany faktycznej opłaty, gdyż nadal pozostaje ona w tej samej wysokości. Koszt ulgi jest przerzucony na gminę, a nie na innych rodziców. W konsekwencji oznacza to ,że organ prowadzący był uprawniony do różnicowania wysokości opłat pobieranych od rodziców w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny, które korzystają z przedszkola. A zatem zarzut naruszenia art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie

w pełni podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, że § 4 zaskarżonej uchwały nie narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś badana regulacja jest wyrazem dozwolonego przez przepisy Konstytucji zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów. Wyjaśnić należy, że nie każde zróżnicowanie stanowi naruszenie zasady równości, a niekiedy właśnie z uwagi na powyższą zasadę zróżnicowanie jest dopuszczalne. W doktrynie wskazuje się na dopuszczalność takiego zróżnicowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy służy ono ważnym celom społecznym i gospodarczym (por. A. Surówka, glosa do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2004 r. I SA/Łd 128/03, Przegląd Sejmowy 2005/2/155).Wyrażona w powołanym wyżej przepisie Konstytucji RP zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jest ona konkretyzowana przez przepisy szczegółowe i dopiero wspólnie z zawartymi w nich kryteriami łącznie, może stanowić podstawę oceny równego traktowania i to niezależnie, czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy tworzeniem prawa. Przepis ten zawiera dyrektywę równego traktowania skierowaną przed wszystkim do prawodawcy. Dyrektywa ta zakazuje nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej osób pozostających w podobnej sytuacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być więc rozumiana jako zasada absolutna, jej granice wyznaczają bowiem inne zasady i przepisy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji (faktycznej) różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt. I OSK 67/06 LEX nr 198281).

W związku z tym, ochronie prawnej ,w tym ochronie konstytucyjnej podlega tylko tak rozumiana równość wobec prawa, która wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną zapewnia równe traktowanie, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Przy czym nawet, jeżeli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, nie zawsze mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, które stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji. W każdym przypadku niezbędna jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania, gdyż równość wobec prawa to także zasadność wybieranego kryterium różnicowania podmiotów. Każdy prawodawca, w tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ma możliwość wprowadzenie kryterium różnicującego, przy czym tylko zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów ze względu na inne normy konstytucyjne jest konstytucyjnie usprawiedliwione. Oznacza to, że nie ma charakteru dyskryminującego i nie narusza wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady, zróżnicowanie podmiotów, jeżeli ich odmienne traktowanie wynika z uzasadnionych celów społecznych i gospodarczych, które posiadają konstytucyjną, czyli najwyższą rangę w polskim porządku prawnym.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt. K 5/01 OTK 2001/4/87 wyjaśnił, że ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji, lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwia prawodawcy wprowadzenie regulacji korzystniejszych dla podmiotów pewnych stosunków prawnych. Przyznanie bowiem, określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie kategorią podmiotów miarodajną do oceny, czy doszło do naruszenia zasady równości, nie są wszyscy mieszkańcy Gminy Ś. Adresatami § 4 zaskarżonej uchwały są tylko rodziny, a faktycznie rodzice lub opiekunowie prawni dzieci, które korzystają z prowadzonych przez gminę przedszkoli. Wspólną cechą pomiotów, do który kwestionowany przepis jest adresowany jest korzystanie ze świadczeń przedszkoli. W związku z tym, zarówno w sytuacji, gdy ze świadczeń przedszkola korzysta jedno dziecko z danej rodziny, jak i dwoje lub więcej dzieci, świadczenia te są dotowane przez gminę. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że opłaty ponoszone przez rodzinę, w której jedno dziecko korzysta ze świadczeń przedszkola, są dla nie bardziej dotkliwe i z tego względu dyskryminujące niż w przypadku rodzin wielodzietnych, w których więcej niż jedno dziecko korzysta z tych samych świadczeń. Określony w § 4 zaskarżonej uchwały system zwolnień odnosi się bowiem do odmiennej sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się rodziny wielodzietne, nie wpływa jednak na zakres praw i obowiązków rodzin, które nie są rodzinami wielodzietnymi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art.32 ust.1 Konstytucji RP i niezasadnie stwierdził, że § 4 zaskarżonej uchwały narusza wyrażoną w powołanym wyżej przepisie zasadę równości wobec prawa.

W związku z powyższym ocena § 4 zaskarżonej uchwały, sprowadza się jedynie do zbadania, czy zawarta w nim regulacja, jest oparta na kryteriach prawnie uzasadnionych .

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, że wprowadzenie zróżnicowanej opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola, nie narusza wyrażonej w art.32 Konstytucji RP zasady równego traktowania podmiotów. Przepis uchwały wprowadzający redukcję części opłaty w przypadku rodzeństwa uczęszczającego do przedszkola, za drugie i każde następne dziecko, jest zgodny z wyrażoną w art. 71 Konstytucji RP zasadą ochrony dobra rodziny oraz znajduje oparcie w zasadzie ochrony prawa dziecka, zgodnie z którą we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych m.in. przez ciała ustawodawcze (uchwałodawcze) sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka wyrażające się w nieskrępowanym sytuacją materialną rodziny, dostępem do edukacji, w tym także przedszkolnej. W konsekwencji, zastosowane kryterium różnicowania opierające się na ilości dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola publicznego, nie ma charakteru dyskryminującego ani przypadkowego. Pozostaje ono w związku z celem ustawy o systemie oświaty, jakim jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jak największej liczbie dzieci, poprzez wprowadzenie bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania własnego gminy. Oznacza to, że przyznany w drodze powyższej regulacji przywilej ma charakter ochronny i za uznaniem konstytucyjnego charakteru przyjętego zróżnicowania przemawia waga interesów podlegających ochronie, a więc dobro rodziny i dziecka (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Gliwicach z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 561/09; w Opolu z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt II SA/Op 308/07; w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08;w Bydgoszczy z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 544/09).

Niewątpliwie zasadą, która powinna być brana pod uwagę, w każdym przypadku zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów, w zakresie świadczeń ze środków publicznych jest zasada sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt. I OSK 608/07 jako wspólną cechę uzasadniającą zróżnicowane traktowanie podmiotów wskazał m.in. potrzeby związane ze sprawowaniem opieki na dziećmi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie , zakwestionowane rozwiązanie, nie może być rozważane tylko jako rozwinięcie zasady sprawiedliwości społecznej. Analizując konstytucyjną dopuszczalność takiego rozróżnienia przypomnieć należy, na co trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że przepisy Konstytucji RP nakładają na władze publiczne, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, szereg obowiązków odnoszących się do spraw rodziny, dzieci i edukacji.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji Państwo w swojej polityce społecznej

i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wyjaśnić należy, że powyższy przepis nakłada na władze publiczne, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek uwzględniania w podejmowanych przez nie działaniach dobra rodziny. Przy czym, autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że podmiotem, do którego w szczególności pomoc taka powinna być skierowana, są rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Z treści tego przepisu wynika, że do tej kategorii rodzin ustawodawca zaliczył zarówno rodziny wielodzietne, jak i niepełne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku dokonał błędnej wykładni art.71 ust.1 Konstytucji RP. Szczególna pomoc, o której mowa w tym przepisie, może bowiem objąć tylko te rodziny, które są jednocześnie rodzinami wielodzietnymi i niepełnymi tj. znajdują się w sytuacji w której jeden z rodziców samotnie wychowuje więcej niż jedno dziecko. Zauważyć należy, iż przepis ten posługuje się zwrotem "zwłaszcza", który podobnie jako zwrot "w szczególności" świadczy o tym, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie, w tym wypadku kategorii podmiotów, do której pomoc władz publicznych powinna być skierowana, nie ma charakteru zamkniętego. Ustawodawca wymieniając w powyższym przepisie rodziny wielodzietne, uznał, że w jego ocenie, zwłaszcza ta grupa podmiotów znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i z tego względu powinna być do niej skierowana szczególna pomoc władz publicznych. Stosownie do treści art. 18 Konstytucji małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod opieką i ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że rodzina, a zwłaszcza rodzina wielodzietna, jako podstawowa instytucja społeczna z woli ustawodawcy stała się szczególną instytucją prawną (konstytucyjną), której ochrona i opieka nad nią jest jednym z podstawowych (konstytucyjnych) zadań organów władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że nie tylko za konstytucyjnie dopuszczalne, ale wręcz za postulowane należy przyjmować takie działania prawodawcy, które zmierzają do szczególnego potraktowania rodzin wielodzietnych. W szczególności takim działaniem może być wsparcie tych rodzin poprzez wprowadzenie redukcji części opłaty w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkola przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, gdyż formy i rodzaje tej pomocy nie są sprecyzowane w Konstytucji i jest to zadanie dla bieżącego prawodawstwa.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art.14 ust.5 cyt. ustawy o systemie oświaty, art.32 ust.1 i art.71 ust.1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię są zasadne. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego i nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z tym skorzystał z uprawnienia określonego w art.188 P.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i w oparciu o art.151 P.p.s.a. rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art.203pkt2,art.205§2,art.209 P.p.s.a. i § 14 ust2 pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.)