Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 132/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: Art. 3  par. 1, par. 2, art. 134  par. 1, art. 149 par. 1  pkt 3, par. 1a, par. 2, art. 190, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 22 maja 2014 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 22 maja 2014 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek skarżącego A. C. o przyznanie mu sumy pieniężnej od Wojewody, IV. przyznaje ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie adwokatowi M. Z., wykonującemu zawód w Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w K, kwotę 420,00 zł (słownie: czterysta dwadzieścia złotych 00/100) tytułem wynagrodzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 917/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 85/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy czym uchylonym wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 85/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone było przewlekle i przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a w pkt II oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Powyższe wyroki zostały poprzedzone następującymi okolicznościami:

- W dniu 22 maja 2014 r. A. C. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

- Decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie w całości z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie z wniosku A. C. z dnia 24 października 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

- Po rozpatrzeniu odwołania A. C. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia 16 lipca 2014 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

- W dniu 22 lipca 2014 r. akta sprawy wraz z decyzją organu odwoławczego przekazano do Wojewody.

- Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 22 maja 2014 r., poprzez uiszczenie opłaty skarbowej – opłatę uiszczono w dniu 1 sierpnia 2014 r.

- Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Wojewoda wystąpił do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

- Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. wezwano A. C. na przesłuchanie w dniu 26 sierpnia 2014 r.

- Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. poinformowano stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 22 października 2014 r.

- W dniu 26 sierpnia 2014 r. przesłuchano A. C.

- Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. wezwano M. C. (żonę A. C.) na przesłuchanie w dniu 11 września 2014 r., które przeprowadzono. W tym samym dniu z aktami sprawy zapoznał się A. C. i jego pełnomocnik.

- W dniu 10 września 2014 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji na pismo z dnia 7 sierpnia 2014 r.

- Pismem z dnia 16 września 2014 r. wezwano A. C. do osobistego stawiennictwa w dniu 30 września 2014 r. w celu zapoznania się z materiałem dowodowym.

- W dniu 26 września 2014 r. A. C. zapoznał się materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia 29 września 2014 r. nr [...] Wojewoda odmówił A. C. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Decyzją z dnia 19 marca 2015 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję z dnia 29 września 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

- W dniu 30 marca 2015 r. do Wojewody wpłynęły dokumenty zgromadzone na etapie postępowania odwoławczego zakończonego decyzją z dnia 19 marca 2015 r.

- Pismem z dnia 31 marca 2015 r. wezwano M. C. i A. C. na przesłuchanie w dniu 22 kwietnia 2015 r.

- Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Wojewoda wystąpił do Naczelnika [...] Oddziału Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego mającego na celu pomoc w stwierdzeniu, czy związek małżeński A. C. i M. C. został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów do udzielaniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

- W dniu 10 kwietnia 2015 r. do Wojewody wpłynęło pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z tego samego dnia , nr [...] (k. 200 t. I akt administracyjnych) z informacją, że pobyt A. C. na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

- W dniu 21 kwietnia 2015 r. A. C. zwrócił się do organu o udzielnie odpowiedzi na pytanie zawarte w treści pisma, a dotyczące jego pobytu na terytorium RP.

- Na przesłuchanie w dniu 22 kwietnia 2015 r. stawił się A. C., który zapoznał się z materiałem dowodowym, nie stawiła się natomiast jego żona M. C.

- Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. ponownie wezwano A. C. i M. C. na przesłuchanie na dzień 27 maja 2015 r.

- Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. poinformowano stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczono na dzień 27 czerwca 2015 r.

- W dniu 30 kwietnia 2015 r. A. C. zapoznał się z materiałem dowodowym sprawy.

- Pismami z dnia 6 maja 2015 r., w związku z pismem [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 10 kwietnia 2015 r., Wojewoda wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji, Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, Szefa Agencji Wywiadu oraz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji, które mogą mieć istotny wpływ na podjęcie decyzji w sprawie z wniosku A. C.

- Pismem z dnia 8 maja 2015 r. wystosowano zapytanie o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego.

- Pismem z dnia 8 maja 2015 r. Wojewoda udzielił odpowiedzi na pytania A. C. zawarte w piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r.

- W dniu 20 maja 2015 r. do Wojewody wpłynęła informacja z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w dniu 21 maja 2015 r. – sprawozdanie od Straży Granicznej w sprawie wywiadu środowiskowego, a w dniu 22 maja 2015 r. – informacja Szefa Agencji Wywiadu.

- W dniu 27 maja 2015 r. odbyło się przesłuchanie A. C. i M. C.

- W dniu 29 maja 2015 r., powołując się na treść pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 10 kwietnia 2015 r., Wojewoda wystąpił do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Bejrucie o udostępnienie informacji, które mogą mieć istotny wpływ na podjęcie decyzji w sprawie wniosku A. C.

- Pismem z dnia 29 maja 2015 r. Wojewoda wezwał A. N. na przesłuchanie w dniu 17 czerwca 2015 r.

- W dniu 3 czerwca 2015 r. wpłynęła informacja Służby Kontrwywiadu Wojskowego, a w dniu 17 czerwca 2015 r. – informacja od Komendanta Głównego Policji.

- W dniu 17 czerwca 2015 r. odbyło się przesłuchanie A. N. (zamieszkałej z A. C.).

- W dniu 18 czerwca 2015 r. A. C. zapoznał się z aktami sprawy.

- W dniu 26 czerwca 2015 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczono na dzień 27 sierpnia 2015 r.

- W dniu 2 lipca 2015 r. przesłuchano L. L. (właścicielkę mieszkania przy ul. O zajmowanego przez A. N. i A. C.).

- Postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r. Wojewoda odmówił A. C. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone".

- W dniu 28 lipca 2015 r. Wojewoda przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie A. C. na ww. postanowienie wraz z aktami sprawy.

- W dniu 27 września 2015 r. A. C. odmówił zgody na dokonanie oględzin mieszkania przy ul. O w K.

- W dniu 7 sierpnia 2015 r. Wojewoda udzielił A. C. pisemnych wyjaśnień w odpowiedzi na jego pismo z dnia 29 lipca 2015 r.

- Pismem z dnia 4 września 2015 r. wyjaśniono A. C. (w odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 sierpnia 2015 r.), że akta sprawy przesłano do organu odwoławczego i z tego powodu nie jest możliwe sporządzenie kopii dokumentów w organie pierwszej instancji.

- Pismem z dnia 27 października 2015 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który ustalono do dnia 27 grudnia 2015 r.

- W dniu 30 listopada 2015 r. udzielono odpowiedzi na kwestie poruszone w piśmie A. C. z dnia 2 listopada 2015 r.

- Pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który ustalono do dnia 27 lutego 2016 r.

- Pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. udzielono A. C. odpowiedzi na kwestie zawarte w piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r., informując m.in., że Wojewoda nie jest w posiadaniu akt przedmiotowej sprawy.

- Postanowieniem z dnia 15 września 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy postanowienie z dnia 15 lipca 2015 r. Akta sprawy zwrócono Wojewodzie w dniu 26 lutego 2016 r.

- Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczono do dnia 27 kwietnia 2016 r.

- W dniu 9 lutego 2016 r. A. C. złożył "wniosek o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania".

- W dniu 11 marca 2016 r. A. C. zapoznał się z materiałem dowodowym.

W dniu 22 marca 2016 r. Wojewoda decyzją nr [...] ponownie odmówił A. C. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane wnioskiem z dnia 9 lutego 2016 r.

Pismem z dnia 16 września 2016 r. A. C. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z jego wniosku z dnia 22 maja 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto skarżący domagał się od organu wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35, art. 36, art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 41 ust. 1-3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność trwająca od 15 lipca 2015 r. do marca 2016 r., która nie była incydentalna lecz celowa i planowana z góry. Podał, że organ miał na celu rozbicie jego małżeństwa i uniemożliwienie mu prowadzenia życia prywatnego i rodzinnego, co miało doprowadzić do jego wyjazdu z Polski.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie zarzut przewlekłości nie jest zasady. Organ podał, że postępowanie w sprawie w związku z wniesieniem przez A. C. zażalenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewody z dnia 15 lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów zawierających informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone", nie mogło zostać zakończone w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 27 sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy rozpatrzył bowiem zażalenie w dniu 15 września 2015 r. wydając w tym przedmiocie postanowienie. Wbrew twierdzeniom skargi Wojewoda nie otrzymał tego postanowienia w dniu 15 września 2015 r., ale dopiero dnia 26 lutego 2016 r. wraz ze zwrotem akt sprawy z organu odwoławczego. W tym okresie organ pozostawał w przekonaniu, że zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody z dnia 15 lipca 2015 r. podlega w dalszym ciągu rozpatrywaniu. W ocenie organu, powyższa okoliczność stanowiła niezawinioną przez organ i od niego niezależną przeszkodę dla prowadzenia postępowania w okresie od 15 lipca 2015 r. do dnia zwrócenia akt organowi pierwszej instancji po rozpatrzeniu zażalenia. W tym okresie skarżący był zawiadamiany stosownymi pismami o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazującymi nowy termin jej załatwienia. Natomiast po zwrotnym otrzymaniu akt w dniu 26 lutego 2016 r. organ był zobligowany do umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem decyzji. W ocenie Wojewody, podejmowane przez niego czynności zamierzały do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Czynności te nie zmierzały do rażącego naruszenia prawa. Świadczy o tym nie tylko zbieranie koniecznych materiałów licznych służb państwowych, ale także przeprowadzone przesłuchania strony i świadków, korespondencja i informowanie skarżącego o podejmowanych w sprawie czynnościach i stanie sprawy.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 85/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone było przewlekle i przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a w pkt II oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że organ podejmował niektóre czynności z opóźnieniami i choć jednorazowo podejmował ich kilka, to nie uniknął braku należytej ich koncentracji. Sąd przyjął, że brak tej koncentracji wynikał z nienależytej analizy posiadanego już materiału i braku dostatecznie opracowanej koncepcji tego postępowania, w tym określenia zakresu materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia, tym bardziej, że organ był już w posiadaniu materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie wszczętej z wniosku A. C. z dnia 23 października 2013 r. Taki sposób postępowania, zdaniem Sądu, wyczerpuje znamiona przewlekłości. WSA w Krakowie podkreślił, że ocena kwalifikowanego charakteru przewlekłości musi jednak uwzględniać ocenę całokształtu działań organu w danej sprawie, na który składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przewlekłości organu nie można nadać charakteru rażącego. Czynności, jakkolwiek nie zawsze trafne i niekiedy w zbyt dużych odstępach czasowych, były jednak podejmowane bez nadmiernej zwłoki, a przedłużenie postępowania poprzedzane było zawiadomieniami sporządzanymi na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. C. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 917/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 85/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odnosi się do tej części wyroku, która dotyczy oddalenia skargi w pozostałym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku prawdopodobnie odnosi się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Uzasadnienie nie konkretyzuje jednak, w jakiej części skarga została oddalona ani nie zawiera żadnych motywów takiego rozstrzygnięcia. NSA wskazał, że umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego, przy czym rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu. Za każdym jednak razem, gdy skarżący żąda przyznania mu od organu określonej sumy pieniężnej, Sąd ma obowiązek rozstrzygnąć o zasadności tego żądania a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, tj. dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją – dlaczego w takiej a nie innej wysokości. NSA uznał zatem, że Sąd I instancji powinien w sposób czytelny wyjaśnić, w jakim dokładnie zakresie oddalił skargę – w szczególności, czy dotyczyło to żądania opartego o art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 22 maja 2014 r. doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, albowiem – zdaniem tego Sądu – to nie pojedyncze czynności, ale ich zasadnicza większość podejmowana była przez organ z nieuzasadnioną zwłoką lub w znacznych odstępach czasu, a nawet biorąc pod uwagę wielość tych opóźnień można stwierdzić, że było to działanie nagminne. Organ wielokrotnie bowiem, bez racjonalnego uzasadnienia, podejmował czynności w terminach dłuższych niż było to niezbędne. NSA wskazał że po otrzymaniu 10 kwietnia 2015 r. pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z tego samego dnia, nawiązując do tego pisma, organ zwrócił się do innych właściwych służb i organów o udzielenie informacji o wnioskodawcy, ale nie uczynił tego niezwłocznie, lecz dopiero 6 maja 2015 r. i 29 maja 2015 r. Podobnie nie znajduje uzasadnienia wystąpienie z zapytaniem o udzielenie informacji z Krajowego Rejestru Karnego dopiero 8 maja 2015 r. W sprawie nader częste było również wyznaczanie odległych dat poszczególnych czynności: wezwanie wnioskodawcy i jego żony pismami z dnia 31 marca 2015 r. na przesłuchanie, które miało odbyć się dopiero 22 kwietnia 2015 r. oraz analogiczne wezwanie z dnia 22 kwietnia 2015 r. na przesłuchanie, które miało odbyć się dopiero 27 maja 2015 r. Nadto nie miało uzasadnionych podstaw dwukrotne wyznaczanie nowego, zbyt odległego terminu załatwienia sprawy: do dnia 27 sierpnia 2015 r. i do dnia 27 kwietnia 2016 r. W ocenie NSA, wiele czynności powinno być podjętych przez organ na znacznie wcześniejszym etapie postępowania – dotyczy to przede wszystkim przesłuchania A. N. i L. L., co nastąpiło odpowiednio dopiero – odpowiednio; w dniach 17 czerwca 2015 r. i 2 lipca 2015 r. NSA zwrócił również uwagę na fakt, że organ dysponował materiałami zgromadzonymi w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 24 października 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, opartym o te same podstawy co wniosek z dnia 22 maja 2014 r., tj. prowadzenie życia rodzinnego z obywatelką polską M. C. Obszerność materiału dowodowego i wielość czynności podejmowanych w obu sprawach wymagała od organu szczególnej dokładności oraz opracowania czytelnej koncepcji prowadzenia postępowania i ustalenia okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, z czego jednak Wojewoda nie wywiązał się w sposób należyty. Jednocześnie NSA wskazał, że na pewnym etapie postępowania plan czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ był ściśle powiązany z przebiegiem równolegle toczących się przed Wojewodą postępowań z dwóch innych wniosków A. C.: z dnia 24 października 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (wniosek z dnia 22 maja 2014 r. skarżący złożył bez oczekiwania na ostateczne rozpoznanie sprawy z wniosku z dnia 24 października 2013 r.) i z dnia 25 listopada 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Od samego początku organ dołączał do akt niniejszej sprawy kopie rozstrzygnięć organów obu instancji i sądu administracyjnego w wymienionych wyżej sprawach, jak i kopie innych zgromadzonych dokumentów, np. protokołów przesłuchań świadków i wnioskodawcy. Później natomiast Wojewoda i wyraźnie dążył do skoordynowania tych trzech prowadzonych jednocześnie postępowań, dokonując jednej czynności do trzech spraw (np. zlecenie Straży Granicznej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z dnia 10 kwietnia 2015 r., wezwania wnioskodawcy i świadków na przesłuchania na dzień: 22 kwietnia 2015 r., 27 maja 2015 r., 17 czerwca 2015 r.). Powyższe nie może jednak, zdaniem NSA, skutkować przyjęciem – w oderwaniu od wyżej opisanych okoliczności, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nakazał aby ponownie rozpoznając sprawę:

- WSA w Krakowie dokonał kontroli postępowania Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 22 maja 2014 r. pod kątem jego przewlekłości i okoliczności odnoszących się do kwalifikowanego naruszenia prawa;

- Sąd I instancji dokonał rozstrzygnięcia w zakresie zawartego w skardze wniosku o zasądzenie od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a motywy tego orzeczenia przedstawił w uzasadnieniu wyroku.

Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pismami z dnia 9 listopada 2018 r. zwrócił się o podanie w ciągu 14-tu dni:

- do pełnomocnika Wojewody, czy w związku z treścią pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr [...] wskazującą, że pobyt skarżącego na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego podjęto odrębne postępowanie mające wyjaśnić tą kwestię i ewentualnie spowodować opuszczenie przez cudzoziemca terytorium RP oraz

- do pełnomocnika skarżącego o wskazanie kwoty, jakiej skarżący żąda od organu na podstawie art. 149 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. wraz z uzasadnieniem wysokości kwoty, w szczególności wskazanie dolegliwości i niedogodności, jakich doznał skarżący na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznania sprawy przez organ oraz wykazanie krzywdy, jakiej doznał w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, którą należałoby zrekompensować.

Powyższe wezwania doręczono:

- pełnomocnikowi Wojewody w dniu 13 listopada 2018 r.,

- pełnomocnikowi skarżącego w dniu 19 listopada 2018 r.

W zakreślonych terminach pełnomocnicy stron nie złożyli wyjaśnień.

Co prawda, w zakreślonym terminie pełnomocnik Wojewody złożył w dniu 22 listopada 2018 r. pismo, które jednak na mocy art. 66 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. - wobec braku oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą – uległo zwrotowi zarządzeniem z dnia 27 grudnia 2018 r. Również pełnomocnik skarżącego złożył w dniu 3 grudnia 2018 r. pismo, które także na mocy art. 66 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. - wobec braku oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą – uległo zwrotowi zarządzeniem z dnia 27 grudnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w p.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (...) 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi i ponownej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest przewlekłość Wojewody w rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 maja 2014 r. A. C. - obywatela Libanu - o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a.:

"Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Mając na względzie powyższe i wskazany wyżej - ustalony w części opisowej stan faktyczny sprawy - Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że jest niewątpliwym, iż Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego A. C. z dnia 22 maja 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Uzasadnienie takiego stwierdzenia dokonane w uzasadnieniu uchylonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 85/16 zostało w pełni zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny i jest tożsame ze stanowiskiem obecnego składu orzekającego. W szczególności należy podkreślić, że organ podejmował czynności z wyraźnym opóźnieniem i choć jednorazowo podejmował ich kilka, to nie uniknął braku należytej ich koncentracji, a z kolei brak koncentracji wynikał z nienależytej analizy posiadanego już materiału i braku dostatecznie opracowanej koncepcji postępowania, w tym określenia zakresu koniecznego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Z powyższego względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł - jak w pkt I wyroku.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności należy stwierdzić, że to nie pojedyncze czynności, ale ich zasadnicza większość podejmowana była z nieuzasadnioną zwłoką lub w znacznych odstępach czasu. Biorąc pod uwagę wielość tych opóźnień należy stwierdzić, że było to działanie nagminne. Organ wielokrotnie bowiem, bez racjonalnego uzasadnienia, podejmował czynności w terminach dłuższych niż było to niezbędne. W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać np. na zlecenie przez organ [...] Oddziałowi Straży Granicznej ustalenia miejsca pobytu skarżącego i jego żony oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dopiero w dniu 4 grudnia 2013 r., tj. sześć tygodni po wszczęciu postępowania i trzy tygodnie po przesłuchaniu A. C. i M. C. Dalej, po otrzymaniu 10 kwietnia 2015 r. pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, nawiązując do tego pisma, organ zwrócił się do innych właściwych służb i organów o udzielenie informacji o wnioskodawcy, ale nie uczynił tego niezwłocznie, lecz dopiero 6 maja 2015 r. i 29 maja 2015 r. Podobnie nie znajduje uzasadnienia wystąpienie z zapytaniem o udzielenie informacji z Krajowego Rejestru Karnego dopiero 8 maja 2015 r. Organ bardzo często wyznaczał odległe daty poszczególnych czynności: wezwanie wnioskodawcy i jego żony pismami z dnia 31 marca 2015 r. na przesłuchanie, które odbyć miało się 22 kwietnia 2015 r. oraz analogiczne wezwanie z dnia 22 kwietnia 2015 r. na przesłuchanie, które miało odbyć się 27 maja 2015 r. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy też stwierdzić, że wiele czynności powinno być podjętych przez organ na znacznie wcześniejszym etapie postępowania – dotyczy to przede wszystkim przesłuchania A. N. i L. L., co nastąpiło dopiero - odpowiednio: w dniach 17 czerwca 2015 r. i 2 lipca 2015 r. Należy stwierdzić, że niepotrzebne mnożenie czynności procesowych wynikało z winy organu, który nie miał opracowanej czytelnej koncepcji prowadzenia postępowania i ustalenia okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy pomimo tego, że organ był już w posiadaniu materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie wszczętej z wniosku A. C. z dnia 23 października 2013 r. To wszystko świadczy o tym, że w sprawie doszło nie tylko do przewlekłego prowadzenia postępowania, ale do tzw. kwalifikowanego przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż przewlekłe prowadzenie postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów, w szczególności przepisów art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a. Z tego względu Sąd orzekł, w oparciu o art. art. 149 § 1a p.p.s.a. - jak w pkt II wyroku.

Rozpoznając wniosek A. C. o przyznanie mu od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd uznał żądanie skarżącego za nieuzasadnione. W szczególności należy podkreślić, że pomimo wezwania Sądu skarżący nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której od organu wniósł. Nie wskazał też jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności, jakich miał doznać na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznania sprawy przez organ ani nie wskazał krzywdy, jakiej miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, którą należałoby zrekompensować. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełnym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na to, że nie bez znaczenia dla zasądzenia sumy pieniężnej jest aktywność samego skarżącego w zakresie wykazania doznanych krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postepowania. Brak aktywności skarżącego w tym zakresie powoduje uznanie, że żądanie skarżącego w zakresie przyznania mu sumy pieniężnej jest nieuzasadnione.

Niezależnie od powyższego Sąd orzekający zwraca uwagę na to, że postawa samego skarżącego nie ułatwiała organowi prowadzenia postępowania w sposób prawidłowy. Jego postawa, niejasne i mało wiarygodne wyjaśnienia co do źródeł utrzymania, jego mało wiarygodne wyjaśnienia co do celu pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza w kontekście zeznań rodziny M. C., budziła poważne wątpliwości organu, prowadząc do koncentrowania się organu na wyjaśnieniu merytorycznej strony złożonego wniosku i w konsekwencji odmów udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Sąd zauważa, że pomimo twierdzeń skarżącego, że jego wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony miał na celu prowadzenie życia rodzinnego ze starszą o 12 lat od niego, poznaną przez internet M. C., z którą w tajemnicy zawarł związek małżeński na Cyprze, to jednak skarżący zamieszkiwał z inną, młodą kobietą – cudzoziemką A. N. w mieszkaniu przy ul. O w K.

Należy zauważyć, że wątpliwości organu nie były bezpodstawne, albowiem z informacji zawartej w piśmie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr [...] wynika, iż "w wyniku podjętych w zakresie kompetencji Straży Granicznej ustaleń uzyskano dane świadczące o tym, że wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego". Z uwagi na zawarte w notatce stwierdzenie "może stanowić", a nie jednoznaczne "stanowi" lub "nie stanowi" organ czynił starania mające na celu szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii.

Sąd zauważa także, że z akt sprawy wynika, że organ podjął w dniu 27 września 2015 r. próbę przeprowadzenia oględzin lokalu zajmowanego przez A. C. przy ul. O w K, jednak skarżący nie wyraził zgody na te oględziny, co z kolei stanowi samodzielną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia pobyt czasowy cudzoziemca na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że okoliczności sprawy nie wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, a nawet – zdaniem Sądu – zasądzenie takiego zadośćuczynienia byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. A zatem, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł - jak w pkt III wyroku.

Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na mocy art. 250 § 1 p.p.s.a. – jak w pkt IV wyroku.