Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 3685/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchyla zaskarżony wyrok oraz uchwałę organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2, art. 6c ust. 1, art. 6k ust. 2 i  4a
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Teza: Przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439) zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, należy odnosić do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów.

TEZY

Przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439) zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, należy odnosić do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marek Kraus, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 670/20 w sprawie ze skargi Gminy I. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla w całości zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz Gminy I. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt III FSK 3685/21

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy I. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

Rada Miejska I. uchwałą z dnia 6.08.2020 r. częściowo zwolniła z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących w kompostowniku przydomowym bioodpady stanowiące odpady komunalne. Kwotę zwolnienia określono na 1 zł miesięcznie dla gospodarstwa domowego, a została ona wyliczona jako wartość proporcjonalnego zmniejszenia kosztów gospodarki odpadami komunalnymi, przypadająca na gospodarstwo domowe kompostujące bioodpady, w stosunku do ponoszonych przez gminę ogólnych miesięcznych kosztów gospodarki odpadami komunalnymi.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwałą z dnia 25.08.2020 r. stwierdziło nieważność wymienionej uchwały Rady Miejskiej ze względu na niespełnienie wymogów wskazanych w art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439, dalej: u.c.p.g.). Kolegium wywiodło, że na mocy tego przepisu zwolnienie powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, podczas gdy uchwała nie uwzględnia jakiegokolwiek czynnika różnicującego wysokość zwolnienia, w tym od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego lub ilości kompostowanych bioodpadów.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze skarżąca zarzuciła, że art. 6k ust. 4a u.c.p.g. nie odnosi wysokości zwolnienia do liczby osób tworzących gospodarstwo domowe lub ilości wytwarzanych w tym gospodarstwie bioodpadów, lecz do zmniejszenia ogólnych kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ze względu na zagospodarowywanie bioodpadów w przydomowych kompostownikach.

Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odwołał się do prawomocnego wyroku tegoż Sądu z dnia 28.05.2020 r. (I SA/Rz 262/20), w którym aprobując stwierdzenie nieważności poprzedniej uchwały skarżącej nakazano porównanie przeciętnych kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przypadających na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, do oszczędności uzyskanych przez gminę, wynikających z braku konieczności odbierania frakcji bioodpadów wskutek kompostowania ich przez mieszkańców. Orzekając ponownie z zalecenia tego Sąd wyprowadził wniosek, że ogólna kwota oszczędności powinna być odniesiona do wielkości oszczędności uzyskanych w danym gospodarstwie domowym, podczas gdy uchwała zakwestionowana przez organ nadzoru wymogu tego nie spełnia, jako że kwota zwolnienia określona jest sztywno i nie jest zależna od jakichkolwiek zmiennych. Nie uległo więc zmianie błędne założenie, że wszystkie gospodarstwa domowe wytwarzają jednakowe ilości bioodpadów i ich kompostowanie generuje jednakowe oszczędności dla gminy z każdego gospodarstwa, choć oszczędności te są różne w zależności od wielkości gospodarstwa domowego i iloście wytwarzanych przez nie i kompostowanych bioodpadów.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Gmina I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1. art. 6k ust. 4a u.c.p.g., przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zwolnienie w kwocie 1 zł z tytułu kompostowania bioodpadów dla gospodarstwa domowego nie stanowi zmniejszenia proporcjonalnego z uwagi na fakt, iż przysługuje gospodarstwu domowemu jako całości, niezależnie od liczby zamieszkujących je osób i ilości powstających na nieruchomości odpadów;

2. art. 6j ust. 2 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6k ust. 4a u.c.p.g., przez nieuwzględnienie, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także stawka zwolnienia, powinny być wyliczone proporcjonalnie do kosztów gospodarki odpadami komunalnymi w gminie, a nie w stosunku do danego gospodarstwa domowego;

3. art. art. 6r ust. 1aa, ust. 1ab i ust. 2 u.c.p.g., przez nieuwzględnienie, że koszty funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi są rozliczane w całości w systemie gminnym, a nie indywidualnie do danego gospodarstwa domowego;

4. art. 6k ust. 2 u.c.p.g., przez nieuwzględnienie, że zasady określania stawki za odpady komunalne należy stosować także do ustalania kwoty zwolnienia, o którym mowa w art. 6k ust. 4a.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie zajęła stanowiska odnośnie jej zasadności w innej formie procesowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma prawidłowa wykładnia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Przesłankę zastosowania wymienionego zwolnienia stanowi więc zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych. Należy zauważyć i podkreślić, że koszty gospodarowania odpadami komunalnymi ponosi gmina, a nie właściciele nieruchomości (w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.c.p.g.), a więc nie gospodarstwa domowe. To gmina jest bowiem obowiązana do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.), w tym przez udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie lub także zagospodarowanie tych odpadów (art. 6d ust. 1 u.c.p.g.); właściciele nieruchomości, na których wytwarzane sa odpady komunalne, obowiązani są natomiast do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.), z których to opłat gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.). Zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi w następstwie kompostowania bioodpadów w kompostownikach przydomowych, o jakim mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., dotyczy zatem zmniejszenia kosztów ponoszonych przez gminę wskutek tego, że części odpadów w wyniku starań mieszkańców nie musi już odbierać i ich zagospodarowywać. Ekwiwalentem dla gospodarstw domowych (właścicieli nieruchomości), które praktykują kompostowanie bioodpadów, jest natomiast odpowiednie zmniejszenie stawki opłaty.

Można dodać, że cytowany przepis mówi o zmniejszeniu kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, a więc zmniejszenie to odnosi do ogólnej kategorii kosztów wynikających z odbierania odpadów od określonej grupy podmiotów wytwarzających te odpady, a nie do zmniejszenia kosztów wynikłych z zachowań konkretnych, określonych podmiotów, w tym jednostkowo oznaczonych gospodarstw domowych. Zależność tę – jak się wydaje - dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28.05.2020 r. (I SA/Rz 262/20), w którym nakazał porównanie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przypadających na gospodarstwo domowe lub mieszkańca do oszczędności uzyskanych przez gminę, wynikających z braku konieczności odbierania frakcji bioodpadów wskutek kompostowania ich przez mieszkańców. Orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny z zapatrywania tego wyprowadził wniosek, że ogólna kwota oszczędności powinna być odniesiona do wielkości oszczędności uzyskanych w danym gospodarstwie domowym. Wniosek ten jest błędny, a wobec braku powołania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na związanie dokonaną wcześniej wykładnią prawa na podstawie art. 153 lub art. 170 P.p.s.a., podlega skorygowaniu w postępowaniu kasacyjnym.

Odnosząc powyższe rozważania do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim stwierdza zasadność zarzutu naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że przewidziane w uchwale organu stanowiącego gminy zwolnienie z tytułu kompostowania bioodpadów w wysokości 1 zł dla gospodarstwa domowego nie stanowi zmniejszenia proporcjonalnego z uwagi na fakt, iż przysługuje gospodarstwu domowemu jako całości, niezależnie od liczby zamieszkujących je osób i ilości powstających na nieruchomości odpadów. Skoro bowiem przeprowadzona przez organ stanowiący gminy analiza skali zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi odbieranymi z gospodarstw domowych wskutek kompostowania bioodpadów przez mieszkańców wykazała, że zmniejszenie to wynosi 1 zł od gospodarstwa domowego kompostującego bioodpady, nie było podstaw prawnych do następczego różnicowania pomniejszenia opłaty ze względu na liczbę osób tworzących określone gospodarstwo domowe; w szczególności takiego upoważnienia nie zawiera art. 6k ust. 4a u.c.p.g., stanowiący normatywną podstawę omawianego zwolnienia. Posiłkowo można też wskazać na rozwiązanie przyjęte w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., w których to przepisach przewidziano określenie stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo w jednej stawce od gospodarstwa domowego, bez możliwości jej różnicowania w oparciu o inne kryteria. Ponieważ art. 6k ust. 4a u.c.p.g. odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami "z gospodarstw domowych", sprzeczne z przyjętą w tej ustawie logiką byłoby odnoszenie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia do innych kategorii prawnie istotnych, niż "gospodarstwo domowe" – jak liczba mieszkańców tworząca gospodarstwo domowe lub ilość wytwarzanych w gospodarstwie domowym odpadów komunalnych, lub ilość kompostowanych bioodpadów - i na takich podstawach poszukiwanie dalszych zróżnicowań zakresu tego zwolnienia.

Podobne przesłanki przemawiają także za zasadnością zarzutu naruszenia art. 6j ust. 2 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Ponieważ zarówno opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i stawka zwolnienia, powinny być wyliczone proporcjonalnie do kosztów gospodarki odpadami komunalnymi w gminie (do zmniejszenia tych kosztów ze względu na kompostowanie bioodpadów), a nie tożsamych kosztów i oszczędności danego gospodarstwa domowego, niezasadne jest zanegowanie uchwały gminy stanowiącej wyraz takiego właśnie rozumienia przepisów ustawy.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 6r ust. 1aa, ust. 1ab i ust. 2 u.c.p.g. należy zauważyć, że przepisy te stanowią, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.), że środki te gmina lub związek międzygminny gromadzi na wyodrębnionym rachunku bankowym (art. 6r ust. 1ab u.c.p.g.) oraz że gmina z opłat tych pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.). Zarzut naruszenia tych przepisów jest więc trafny jedynie w takim zakresie, w jakim odnosi się do kwestii rozliczania przez gminę kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi w całości, a nie indywidualnie do danego gospodarstwa domowego. Analiza tych przepisów pośrednio potwierdza więc zasadniczą tezę, że oszczędności z tytułu kompostowania bioodpadów uzyskuje gmina, a nie poszczególne gospodarstwa domowe i w konsekwencji proporcja oszczędności z kompostowania bioodpadów winna być odnoszona do całości kosztów gospodarki odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Również zarzut naruszenia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. przez nieuwzględnienie, że zasady określania stawki za odpady komunalne należy stosować także do ustalania kwoty zwolnienia, o którym mowa w art. 6k ust. 4a, ma jedynie charakter posiłkowy, a jego ocenę i znaczenie należy ograniczyć jedynie do warstwy argumentacyjnej, co wcześniej już wyjaśniono.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dostrzegł omówionych wyżej naruszeń ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, konieczne było uchylenie tego wyroku w całości; zarazem, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał także skargę, uwzględniając ją i uchylając w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie. Zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi teza, że przewidziane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, należy odnosić do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów. Ponieważ tę regułę respektuje zakwestionowana przez Regionalną izbę Obrachunkową w Rzeszowie uchwała Rady Miejskiej I. z dnia 6.08.2020 r., rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej podlega uchyleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz Gminy I. kwotę 360 zł tytułem zwrotu opłaty za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.

Ze względu na zrzeczenie się rozprawy przez stronę, która wniosła skargę kasacyjną oraz niezażądanie przeprowadzenia rozprawy przez stronę przeciwną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.