Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1322/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1017/17 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1017/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy P. (dalej jako: "Wójt"), pismem z 23 października 2014r. wystąpił do Wojewody [...] (dalej jako: "Wojewoda"), z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę P., dalej jako "Gmina", w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające", prawa własności nieruchomości położonej w Gminie obręb S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...].

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 r. przez Gminę prawa własności w/w nieruchomości uznając, że droga w pasie, w którym położona jest działka nr [...] nie miała na dzień 31 grudnia 1998 r. nadanej kategorii drogi publicznej - gminnej.

Gmina wniosła odwołanie od w/w decyzji podnosząc, że organ wojewódzki błędnie ustalił przebieg drogi gminnej opierając się na załączniku graficznym wykorzystanym do opracowania uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, a więc przygotowanym dla innych celów niż regulacja i utrzymanie dróg.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody z [...] grudnia 2015 r. oraz stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając sprawę Minister przytoczył treść art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających i podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie w/w przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika z analizy akt sprawy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]), stanowiła własność A.P. oraz D.P., a więc nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Obecnie właścicielem nieruchomości, na podstawie umowy darowizny z [...] lutego 2010 r. Rep. A nr [...] jest J.P., co wynika z treści księgi wieczystej nr [...].

Działka nr [...] w całości jest zajęta pod drogę kategorii gminnej oznaczoną numerem [...] K.-K.-G.-B., zgodnie z uchwałą Rady Gminy z [...] marca 1991 r. nr [...] w sprawie opinii o istniejącej sieci dróg gminnych na terenie Gminy. Następnie uchwałą z [...] marca 2005 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] dokonał zmiany numeracji dróg gminnych, w tym przedmiotowej drogi na nr [...]. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Wojewody [...] z [...] kwietnia 1996 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]) drogę nr [...] K.-B. zaliczono do kategorii drogi gminnej. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy ów ciąg komunikacyjny zachował status drogi gminnej.

W trakcie prowadzonego przez Wojewodę postępowania pojawiły się wątpliwości co do przebiegu drogi gminnej [...] (obecnie [...]), gdyż zaznaczona na przesłanych przez Wójta załącznikach mapowych droga nr [...] nie przebiegała przez działkę nr [...] cz. (obecnie [...]). W piśmie z 21 kwietnia 2015 r. Wójt wyjaśnił, że wcześniej przesłana mapa stanowiła załącznik do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z 1999 r. Mapa ta z zaznaczonym przebiegiem drogi gminnej nr [...] (obecnie [...]) zawierała błędy i nie odzwierciedlała faktycznego przebiegu drogi. Do pisma z [...] kwietnia 2015 r. załączono: mapę z klasyfikacją dróg w Gminie (zał. nr 1), kopię mapy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z 1999 r. (zał. nr 2) oraz mapę ewidencji gruntów w skali 1:2000 (zał. nr 3). Na załączniku nr 1 uprawniony geodeta L.C. dokonał korekty przebiegu ciągu przedmiotowej drogi dostosowując go do faktycznie występującego stanu w terenie przed dniem 1 stycznia 1999 r. oraz zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 1996 r. nr [...]. Na załączniku nr 2 wskazano miejsce, w którym skorygowano przebieg drogi gminnej. Na ostatnim załączniku w/w geodeta oznaczył przebieg drogi gminnej nr [...],. która na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w ciągu drogi gminnej

W opinii Ministra akta sprawy potwierdzały, że działka nr [...] (obecnie dz. nr [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w ciągu drogi gminnej nr [...] (obecnie [...]). Przestrzenne granice działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. zostały wskazane na mapie ewidencji gruntów w skali 1:2000. Zgodnie z adnotacją uprawnionego geodety L.C. z 21 kwietnia 2015 r., działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w ciągu drogi gminnej relacji K.-B. nr [...]. Minister przytoczył stosowne orzecznictwo i podkreślił, że brak jest podstaw do podważania ustaleń poczynionych przez geodetę L.C.

Również trzecia z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy - władanie publicznoprawne nieruchomością została spełniona. Następnie podkreślił, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się rachunek z 26 maja 1998 r., za transport żwiru z K. na drogę B. (od P. do P2), ponadto na zlecenie Gminy nawożono żwir i tłuczeń oraz odśnieżano drogę biegnącą przez nieruchomość A.P.

Tym samym organ odwoławczy uznał, że skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie drogą publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własnością gminy, na obszarze której jest położona.

Skargę J.P. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wskazanym na wstępie wyrokiem. Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji publicznej rozpoznający niniejszą sprawę prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy, umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez stwierdzenie, że przepis ten został prawidłowo wyłożony i zastosowany przez organy administracji publicznej w sytuacji, gdy spełnienie niezbędnych ku temu przesłanek nie zostało w przedmiotowej sprawie dostatecznie i należycie udowodnione.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, zaniechaniu przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddaleniu skargi na decyzję, która powinna zostać uchylona ze względu na jej obarczenie licznymi uchybieniami, tj.:

I. naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez:

1) brak poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie rzeczywistego przebiegu drogi publicznej nr [...] K.-K.-.G.-B. (obecnie droga nr [...]),

2) brak poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie charakteru drogi przebiegającej przez działkę nr [...] położoną w Gminie, obręb S.,

3) błędne ustalenie, że wyżej wskazana nieruchomość w dniu 21 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, w sytuacji gdy ustalenie, czy była to droga publiczna czy wewnętrzna, determinuje zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego;

II. naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób pobieżny i brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji elementów wskazujących na fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł;

III. naruszeniem art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że dokumenty stworzone niezgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisach powszechnie obowiązujących zostały sporządzone z należytą starannością oraz są w pełni wiarygodne;

IV. naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. poprzez potraktowanie kopii mapy ewidencyjnej z naniesionymi odręcznymi notatkami geodety L.C. jako dokumentu urzędowego, podczas gdy jest to wyłącznie dokument prywatny zawierający określonej treści oświadczenie złożone przez tę osobę;

V. naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią stanowiącej dokument urzędowy decyzji o warunkach zabudowy, mimo braku przeprowadzenia wiarygodnego dowodu przeciwko treści tej decyzji;

VI. naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy decyzja wydana przez organ I instancji była prawidłowa;

b. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, jak również brak odniesienia się do wszystkich stawianych przez skarżącego decyzji organu administracji zarzutów.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie oświadczając, że zrzeka się rozprawy; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2007 r., I OSK 1134/06, z 17 stycznia 2012 r., I FSK 388/11, z 3 października 2017 r., I GSK 1922/15 - dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreśla się, że Sąd ten nie może zastępować strony w poszukiwaniu naruszeń prawa, jakich dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny poprzez badanie sprawy w jej całokształcie, niedopuszczalne jest też precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej przez sąd kasacyjny. To strona, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i w ich ramach uchybień prawu, zakreśla granice kontroli instancyjnej. Z tego względu istotne jest jednoznaczne, dokładne sformułowanie zarzutów i ich wyczerpujące uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności rozważeniu podlega podstawa uchybień formalnych. W tym obrębie zarzuca się naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Stosownie do art. 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - np. pod kątem słuszności, rzetelności, gospodarności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd I instancji prawidłowo dokonał weryfikacji zgodności z prawem działania organów zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Ustosunkowując się kolejno do powołanego w pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", wskazać należy, że przepis ten reguluje ogólnie kompetencje sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15, przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe uprawnienie - sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne; zakreśla właściwość tych sądów, a więc granice kognicji i możliwości działania. Przeto naruszenie normy w nim zawartej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wydając wyrok dokonał kontroli działalności innego organu - nienależącego do kategorii administracji publicznej, nie dokonał kontroli działalności takiego organu, bądź zastosował środek nieznany ustawie. Tymczasem tak się nie stało, gdyż Sąd I instancji przeprowadził badanie legalności działania organu administracji publicznej wypowiadającego się w tej sprawie, i zastosował właściwy środek. Uczynił to w granicach swej kognicji. Nie mogło więc dojść do jego naruszenia, zwłaszcza w kontekście wyniku tej kontroli. Niepodobna bowiem tym zarzutem podważyć poprawności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek ewentualnie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty dotyczące pozostałych przepisów wskazanych w ich ramach okazały się nietrafne.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80, art. 8, art. 76 § 1 oraz art. 138 § 1 k.p.a. Sąd wprawdzie nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, lecz jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wszystkie elementy stanu faktycznego powoływane przez pełnomocnika skarżącego zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W szczególności nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art.138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Wręcz przeciwnie podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego (co zostało wzmocnione m.in. ostatnią zmianą k.p.a.) jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego lub jego uzupełnienie (samodzielne ewentualnie przy pomocy organu I instancji), a nie uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Otóż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a całość ustaleń faktycznych (zebranych przede wszystkim przez organ I instancji), ocena stanu faktycznego i zastosowanego stanu prawnego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.

Zdaniem NSA, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższych rozważań nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia można wywieść przesłanki jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, co pozwoliło na jego skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozumieniu powołanego przepisu nie stanowi naruszenia prawa zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń, niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego.

Wobec niepodważenia ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z ww. przepisem - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis ten określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. A zatem dla prawidłowej komunalizacji konieczne było wystąpienie następujących elementów: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Tak przepis ten prawidłowo wykładały organy administracyjne oraz WSA, a skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie takiego rozumienia tego przepisu, jak również nie przedstawił własnej – odmiennej jego wykładni.

Należy zauważyć, że art. 73 ustawy z 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, by zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt 274/12, Lex nr 12311811).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie NSA poza sporem pozostaje, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] cz. (z której powstała działka nr [...]), stanowiła własność A.P. oraz D.P., a więc nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu w sposób dostateczny wyjaśniona została także kwestia zaliczenia działki nr [...] w skład drogi gminnej nr [...] K.-K.-G.-B.. Zaliczenie ww. drogi do kategorii drogi gminnej wynika m.in. z uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 1991 r. nr [...] w sprawie opinii o istniejącej sieci dróg gminnych na terenie Gminy [...] (lp. [...] droga K.-B.-P.) oraz rozporządzenia Wojewody [...] z [...] kwietnia 1996 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]), na mocy którego droga nr [...] K.-B.P. została zaliczona do kategorii drogi gminnej (załącznik nr 2 rozporządzenia, [...]). Na podstawie art. 103 ust. 2 przepisy wprowadzające droga ta zachowała status drogi gminnej. Z uchwały Zarządu Województwa [...] z [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie nadania numeracji drogom gminnym na obszarze Województwa [...] wynika, że w/w droga otrzymała nr [...] (załącznik do uchwały nr [...], poz. [...], droga K.-G.-B., a wcześniejsze oznaczenie drogi to nr [...]). Na wykazie dróg gminnych z 2004 r. droga ta pod poz. [...] nosi oznaczenie K.-K.-B.-G.

Nadto analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nakazuje uznać za słuszny pogląd Sądu I instancji, iż sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publiczno-prawnym.

Pojawiające się w toku postępowania administracyjnego wątpliwości organu odnośnie przebiegu drogi gminnej nr [...] (obecnie [...]), zostały rozstrzygnięte przez opinię uprawnionego geodetę L. C. (zał. Nr 1 i 2 do pisma z [...].04.2015 r.). Mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności ustalenia poczynione przez uprawnianego geodetę, w ocenie NSA wskazują, że sporna działka na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w przeważającym zakresie skierowana jest na podważenie zasadności dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Polemika ta w ocenie NSA ma charakter gołosłowny, nie została ona bowiem poparta żadnych równorzędnym do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej przeciwdowodem. Za skuteczny i konkurencyjny dowód przeciwny nie można było bowiem uznać wskazanej przez kasatora decyzji Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy, jak i oświadczenia Zarządu Powiatu [...] - Zarządu Dróg Powiatowych w K. z [...] listopada 2009 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie podważają one ustaleń dokonanych przez organ na podstawie w/w dokumentów sporządzonych przez uprawnionego geodetę i nie stanowią skutecznego przeciwdowodu wskazującego inny stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.