Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1577/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138,  art. 7,  art. 77,  art. 8,  art. 15,  art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] [...], którą organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy ww. własną decyzję.

Uzasadniając orzeczenie, GINB powołał się na następujący stan sprawy. Decyzją GINB z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], [...] organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Ww. decyzją [...]WINB uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] i decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] września 2008 r., oraz udzielił J. G. i M. O. pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], pod warunkiem wykonania przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym tarasów zewnętrznych oraz projektowanego zadaszenia od strony elewacji frontowej - północnej i bocznej - wschodniej w terminie do dnia 31 sierpnia 2009 r.

Z decyzją GINB z dnia [...] marca 2016 r. nie zgodził się J. M., wnosząc w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowisko do złożonego wniosku przedstawili J. G. i M. O.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB stwierdził, co następuje. Zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] marca 2016 r. wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej i polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 k.p.a..

GINB uznał, że po ponownej analizie akt sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych w rozpatrywanym wniosku, nie można uznać, że decyzja [...]WINB nr [...] jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

[...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2008 r., odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola zrealizowanego na działce w miejscowości N. I. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w związku z faktem, że GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej J. G. i M. O. pozwolenia na budowę budynku przedszkola na działce nr ew. [...] w [...].

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1666/08 (prawomocnym od dnia 25.11.2009 r., w związku z wyrokiem NSA z dnia 25.11.2009 r. sygn. akt II OSK 1295/10) uchylił ww. decyzję GINB i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku.

W związku z tym, J. G. i M.O. wystąpili o wznowienie na podstawie art. 148 § 1 pkt. 8 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]INB Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wznowił postępowanie i wydał weryfikowaną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą to decyzją uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i decyzję PINB w [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz udzielił J. G. i M. O. pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], pod warunkiem wykonania przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym tarasów zewnętrznych oraz projektowanego zadaszenia od strony elewacji frontowej - północnej i bocznej - wschodniej w terminie do dnia 31.08.2009 r.

Przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...]WINB dysponował dokumentami wymaganymi w art. 57 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, a w dniu [...] marca 2009 r. przeprowadził kontrolę obowiązkową, w trakcie której nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 wskazanej ustawy.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę GINB podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest postępowaniem merytorycznym, w którym rozstrzyga się daną sprawę co do istoty. Zadaniem organu nadzorczego jest weryfikacja danego rozstrzygnięcia pod kątem obarczenia którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. GINB przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. przeprowadził szczegółowe postępowanie, w wyniku którego stwierdził brak podstaw do unieważnienia decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Kwestionując prawidłowość decyzji z dnia [...] marca 2016 r. – jak podkreślił organ - skarżący zarzuca, że GINB nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt: II OSK 1604/13 "w zakresie zbadania istnienia podstaw faktycznych do stwierdzenia nieważności decyzji" [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

GINB wyjaśnił, ze uwzględniając wskazania zawarte w ww. wyroku NSA, wszczął na wniosek J. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...]. W prowadzonym postępowaniu wzięto pod uwagę własne czynności kontrolne dokonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wszelkie inne dowody odnoszące się do poprawności ustaleń organu wojewódzkiego odnośnie sposobu zrealizowania inwestycji. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego rozważono również kwestię kolizji budynku przedszkola z urządzeniami melioracji wodnej (w aspekcie zrealizowania warunku ujętego w pozwoleniu na budowę).

Wbrew zarzutom zawartym w rozpatrywanym wniosku GINB w zaskarżonej decyzji nie "zaaprobował (...) niezgodności z prawem związanych z budową i pozwoleniem na użytkowanie" budynku przedszkola. Przedmiotowy zarzut i jego uzasadnienie abstrahują zarówno od zasad postępowania nieważnościowego, jak i postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

GINB wyjaśnił, że istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy obiekt został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Dlatego bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie pozostają wszelkie zarzuty - szeroko opisywane przez skarżącego - dotyczące prawidłowości decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej J. G. i M. O. pozwolenia na budowę budynku przedszkola. Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego.

GINB zwrócił uwagę, że zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr [...] projekt budowlany zawiera rozbieżności pomiędzy częścią opisową i rysunkową, odnośnie podstawowych parametrów obiektu (powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, powierzchnia całkowita, kubatura). Kontrolując w postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie za miarodajne uznano jednak parametry z części rysunkowej projektu, jako tej jego części, w oparciu o którą przede wszystkim realizowane jest dane zamierzenie budowlane. W rezultacie drugorzędną rolę odgrywają parametry wskazane w części opisowej projektu, powtórzone następnie w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

Przeprowadzone przez GINB czynności kontrolne nie potwierdziły zarzutów skarżącego co do "rażących" rozmiarów niezgodności wykonanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Niezgodności między częścią rysunkową projektu, a wykonanym obiektem mają nieznaczny charakter i nie kwalifikują decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. do stwierdzenia nieważności.

Odnośnie zarzutów skarżącego, że nie został dopuszczony do czynności oględzin obiektu przedszkola, mających miejsce w dniach [...] i [...] listopada 2015 r. organ wyjaśnił, że fakt ten potwierdza protokół oględzin, z którego wynika, że właściciele działki nr ew. [...] nie wyrazili zgody na wstęp J. M. i jego pełnomocnika na teren nieruchomości. Jednakże wbrew podnoszonym zarzutom działanie inwestorów nie naruszyło prawa. [...]GINB przywołał stanowisko NSA z wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1048/14: "Z art. 79 § 2 k.p.a. co prawda wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu (w tym przypadku w oględzinach), a z art. 85 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. To jednak przepisy prawa materialnego – Prawa budowlanego, nie stanowią dla organów nadzoru budowlanego stosownych kompetencji pozwalających na wymuszenie udostępnienia lokalu, budynku, nieruchomości dla osób trzecich w trakcie przeprowadzania oględzin wbrew woli ich właścicieli. W tym przypadku ustawodawca nie przewidział takich kompetencji dla organów nadzoru budowlanego, podobnie jak art.47 ust. 2 Pr. bud. dla organów administracji architektoniczno-budowlanej (patrz art. 83 ust. 1 Pr. bud.). Również z przepisów art. 81 ust. 4 i art. 81a Pr. bud. nie wynikają takie kompetencje, Działania organów nadzoru budowlanego zmierzające do wymuszenia udziału w oględzinach osób trzecich, będących stroną postępowania bez zgody właściciela, mogłyby narazić te organy na zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., art. 140 k.c., art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47, art. 50 lub art. 64 Konstytucji RP". W związku z powyższym brak było również możliwości "wyciągnięcia przez organ konsekwencji z bezpodstawnego utrudniania czynności oględzin przez M. O. i J. G.".

Organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu. Podjęte przez GINB czynności dowodowe na etapie postępowania nieważnościowego związane były ze wskazaniami zawartymi w wiążącym wyroku NSA z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt: II OSK 1604/13 i ograniczyły się do działań mających na celu zadośćuczynienie tym wskazaniom. Ponieważ postępowanie nieważnościowe nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym GINB nie przeprowadził w sprawie rozprawy administracyjnej, której domagał się skarżący. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny. Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

W ocenie organu, zarzut "braku ustalenia i w konsekwencji dopuszczenia do udziału w sprawie wszystkich uczestników postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w szczególności U. R. i M. R." stoi w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". W ww. wyroku NSA sygn. akt: II OSK 1604/13 zakwestionowano zastosowanie ww. przepisu względem skarżącego, a nie innych osób.

GINB wyjaśnił też, że "w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne:

- decyzja GINB z dnia [...].08.2009 r., znak: [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...].07.2009 r. znak: [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek Pani U. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].04.2009 r., nr [...],

- decyzja GINB z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...].02.2011 r., znak: [...], odmawiającą Pani U. R. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].04.2009 r., nr [...],

- postanowienie GINB z dnia [...].01.2012 r., znak: [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...].12.2011 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek Pani U. R. postępowania administracyjnego sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].04.2009 r., nr [...]."

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, w sposób jednoznaczny przesądził zaś, że U. R. (współwłaścicielka działki nr ew. [...] w [...]) nie posiada legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Wobec tego brak było podstaw do uznania, aby U. R. i M. R. (współwłaścicielom działki nr ew. [...] w [...]) przysługiwał przymiot stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie.

GINB stwierdził, że decyzja [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie jest obarczona żadną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Tym samym należy utrzymać w mocy decyzję GINB z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], [...].

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący J. M., reprezentowany przez adw. M. K., składając w piśmie datowanym na [...] czerwca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przedszkola zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji i nieuchylenie w całości do ponownego rozpoznania decyzji własnej z dnia [...] marca 2016 r. (znak: [...], [...]) oraz nieuwzględnienie przez organ II instancji zarzutów podnoszonych przez skarżącego do w/w decyzji, co skutkuje pozostawieniem w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

2. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., poprzez brak zapewnienia przez organ skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi możliwości rzeczywistego wzięcia czynnego udziału w czynnościach oględzin w dniach [...] i [...] listopada 2015 r., a tym samym pozbawieniu strony możliwości realnej kontroli dokonywanych czynności, w tym wykonywanych pomiarów, a także wykluczeniu prawa do ewentualnego kwestionowania rzetelności wykonywanych czynności.

3. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli sprowadzającym się do ograniczania przez organ administracji kręgu stron i uczestników postępowania, którzy mają interes prawny i faktyczny w wyniku postępowania, a tym samym nieuzasadnione zawężenie kręgu uczestników postępowania.

4. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz nierozpoznanie materiału dowodowego w całości, w szczególności dokumentów złożonych w toku postępowania przez skarżącego, które to dokumenty stanowią załączniki do protokołu kontroli a także poprzez bezpodstawne zaaprobowanie przez organ nadzoru budowlanego wszelkich niezgodności z prawem związanych z budową i pozwoleniem na użytkowanie ww. budynku.

5. art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie się przez GINB przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - do zbadania decyzji pierwszoinstancyjnej oraz poprzedzającego ją postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem, zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie, przy czym samo to zbadanie postępowania pierwszoinstancyjnego również miało charakter niepełny i pobieżny, sprzeczny z istotą dwuinstancyjności postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

6. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, sprowadzającą się do stwierdzenia że organ nie może wyeliminować z obrotu prawnego decyzji obarczonej licznymi wadami, gdyż mogłoby to spowodować nieodwracalne skutki, a tym samym spowodowało legitymizowanie przez organ samowoli budowlanej;

7. art. 89 § 2 k.p.a. w z w. z art. 10 k.p.a., polegające na odmowie przez organ przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji zachodzenia ku temu przesłanek określonych w/w przepisie oraz pomimo wniosku skarżącego.

8. art. 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ wszelkich twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez skarżącego, jak i jego pełnomocnika.

9. nieuwzględnienie przez GINB wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r. (sygn. akt: II OSK 160

13), w zakresie zbadania istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

10. obrazę przepisów art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez niestwierdzenie przez organ I instancji nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a następnie aprobowaniu tego błędu przez tenże organ działający już jako organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt. 1 i 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB Nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji GINB z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], [...] i zasądzenie kosztów.

W bardzo rozbudowanym uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że decyzja GINB wydana w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wadliwa i powiela błędy orzeczenia I instancji. Zadaniem GINB, jako organu II instancji było dokonanie kontroli instancyjnej decyzji własnej i ponownie zbadanie i oceny sprawy. W ocenie pełnomocnika skarżącego, GINB zobowiązany był zapewnić stronom i uczestnikom wszelkie gwarancje procesowe. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego natomiast uchylił się od rzetelnego ponownego rozpoznania i oceny sprawy, a tym samym nie wypełnił obowiązków należytej kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji.

Nie odniósł się również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnikliwie i szczegółowo do zarzutów skarżącego podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2016 r. jak i jego uzupełnienia z dnia [...] marca 2016 r. Uzasadnienie decyzji Organu II instancji ma charakter ogólnikowy i polemiczny z zarzutami odwołującego. Nie wyjaśnia natomiast odwołującemu zasadniczych motywów nie uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

GINB działając jako organ obu instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem podstawowych gwarancji procesowych stron. W tym przypadku sprowadzało się do uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz obrazie podstawowych reguł i zasad procesowych, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

GINB nie poczynił żadnych własnych czynności kontrolnych na podstawie których dokonałby jakichkolwiek ustaleń, a nadto w treści decyzji w ogóle nie wymienia jakie to "inne dowody" wziął pod uwagę. Ponadto organ całkowicie pominął te dowody które zostały złożone do akt przez stronę; w szczególności wykazu uchybień i naruszenia prawa przy budowie przedszkola na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] (załącznik nr 5 do protokołu kontroli).

Skoro protokół obowiązkowej kontroli z dnia [...] marca 2009 r. stanowił podstawę merytoryczną do wydania zaskarżonej decyzji, to – zdaniem pełnomocnika skarżącego - należało ponownie odnieść się do rzetelności jego treści, a w zasadzie braku takiej rzetelności.

Pełnomocnik skarżącego w sposób obszerny wskazał na te punkty protokółu, które – w jego ocenie – były nierzetelne.

W ocenie pełnomocnika, GINB dopuścił się szeregu innych istotnych naruszeń przepisów procedury administracyjnej, mających istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W dniach [...] i [...] listopada 2015 r. przeprowadzono czynności oględzin na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. W obu dniach na skutek oświadczenia M. O. i J. G. z udziału w czynnościach zostali bezpodstawnie wykluczeni skarżący oraz jego pełnomocnik przy aprobacie funkcjonariuszy GINB. "Organ pomija w całości normy art. 85 § 2 k.p.a. oraz art. 88 § 1 i 2 k.p.a., który nakazuje innym podmiotom wydać (okazać) przedmiot oględzin, a organ ma umożliwić czynne wzięcie udziału w oględzinach innym uczestnikom postępowania, a razie jego bezpodstawnego utrudniania przez obowiązanego do okazania - organ prowadzący winien ukarać go grzywną".

Skarżący domagał się także przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej, pismem z dnia [...] października 2015 r. Mimo to organ również bezpodstawnie odmówił, czym "dopuścił się zignorowania wniosku o organizację rozprawy administracyjnej obawiając się konfrontacji publicznej argumentów i dowodów mozolnie zebranych przez ponad 9 lat sporu z bezprawnym działaniem".

GINB nie ustalił wszystkich uczestników postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i bezpodstawnie nie dopuścił ich do udziału sprawie. Dotyczy to zwłaszcza innych współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich na których bezprawnie oddziałuje działka M. O. i J. G., takich jak U. R. i M. R. Są to współwłaściciele działki nr [...] w części ułamkowej 1/3 o łącznej powierzchni 0,1282 ha objętej księgą wieczystą nr KW [...].

GINB, w zaskarżonej decyzji, przywołał ostateczne decyzje administracyjne, które zwalniają organ od osobnego ustalenia kręgu uczestników postępowania na etapie postępowania nieważnościowego. W postępowaniu nieważnościowym organ obowiązany był jednak autonomicznie ustalić krąg uczestników postępowania i zapewnić im czynny udział w postępowaniu, w tym zawiadamiać o wszystkich czynnościach dowodowych.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, wszystkie wykazywane powyżej naruszenia skutkują całkowitą bezpodstawnością decyzji GINB z dnia [...] marca 2016 r. jak i decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Takie działanie organu stanowi zaprzeczenie zasady zaufania obywatela do Państwa czy do organu administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz stanowi "zaprzeczenie działania w zgodzie z słusznym interesem obywateli, mając na względzie interes społeczny zgodnie z art. 7 k.p.a.".

Pismem, datowanym na [...] czerwca 2016 r., skarżący J. M., działając osobiście, złożył do tut. Sądu pismo procesowe, nazwane "Uzupełnienie do SKARGI do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. (...)".

W bardzo obszernym piśmie, skarżący podnosi argumenty opisane w skardze jego pełnomocnika. Podnosi także, że GINB działał opieszale i niedbale.

Stwierdza też, że GINB nie uwzględnił " rażącego naruszenia wszystkich warunków zabudowy określonych w MPZP w Gminie [...] obręb [...] teren 30 MN (mieszkalnictwo jednorodzinne niskie tj §. 43 w całości w tym wszystkich 8 parametrów zabudowy terenu MN, § 44 -dot. skali zabudowy, § 39 -dot wymaganej ilości miejsc parkingowych, § 42 dot. zakazu wznoszenia obiektów negatywnie oddziałujących na otoczenie)" a także faktu, wybudowania budynku "niezgodnie z udzielonym Pozwoleniem na Budowę we wszystkich podstawowych parametrach zabudowy określonych w treści pozwolenia: ilości kondygnacji (jest 3 kondygnacje, pozwolenie opiewa na 2 kondygnacje), kubatury (jest 3243m3, pozwolenie opiewa na 1880m3), powierzchni całkowitej - jest 1137m2, pozwolenie opiewa na 681m2, powierzchni użytkowej - jest ok 870m2, pozwolenie opiewa na 570m2, powierzchni zabudowy - jest 456m2, pozwolenie opiewa na 337m2, powierzchni biologicznie czynnej - jest zaledwie 440m2, być powinno nie mniej niż 675m2, wysokości budowli - jest ok.ll,7m, ograniczenie do 11,0 m, szerokości elewacji frontowej - jest ok. 27m, być powinno 8-15m, rysunek planu zabudowy całkowicie niezgodny z zatwierdzonym Planem Zabudowy Nieruchomości w zatwierdzonym Planie do Pozwolenia na Budowę (kilkanaście odstępstw)".

W ocenie skarżącego, budynek "zrealizowany w oparciu o Projekt architektoniczno-budowlany uznany przez GUNB w Protokole z inspekcji z dn. [...].06.2014r (str 3) jako niezgodny z warunkami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa wymaganymi od tego typu dokumentacji budowlanej (kwalifikowana rażąca wada prawna)". Ponadto, "Budynek wzniesiony bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jak w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dn. [...].06.2007r w pkt. 4c, oraz Decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] stwierdzającej naruszenie stanu wód na gruncie (art. 29 Ustawy Prawo Wodne) i nakładającej na inwestorów obowiązek (dodatkowo) uzyskania takiego pozwolenia, z powodu stwierdzonego wieloletniego zatapiania nieruchomości sąsiednich. Budynek wzniesiony i użytkowany z naruszonym zabudową budynku, Obszarem Ograniczonego Użytkowania (OOU) wyznaczonego terenem pasa technologicznego linii przesyłowej najwyższego napięcia 2x 220kV, bez uzgodnień warunków zabudowy jakie powinien stosownie do przepisów Prawa Ochrony Środowiska oraz Prawa Energetycznego i Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci przesyłowych, określić właściciel linii Spółka Skarbu Państwa - [...] SA.".

Skarżący podnosił też, że GINB "bezzasadnie uniemożliwił mnie jako stronie postępowania przeprowadzenie debaty publicznej w oparciu o przepis art. 89 K.P.A. mogącej ujawnić i skonfrontować argumenty i dowody stron - co mogło nie tylko usprawnić proces decyzyjny, ale również wyjaśnić lub uzupełnić stawiane poważne zarzuty w zakresie rażącego charakteru rozbieżności między stanem faktycznym, a tym które było w zatwierdzanej dokumentacji budowlanej".

Wyjaśnił też, ze dysponował "twardymi dowodami wskazującymi na samowolę budowlaną i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawo Budowlane".

Skarżący przeprowadził również własną analizę przepisów Prawa budowlanego w celu wykazania, że "Przepisy te mają na celu zapobieganie wydawaniu pozwoleń na budowę, jeżeli treść żądania wnioskodawcy nie została w jednoznaczny sposób w toku postępowania ustalona. Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który obejmuje szersze zamierzenie budowlane, niż wniosek o pozwolenie na budowę".

Jak stwierdza skarżący, działając osobiście, "Nie bez znaczenia GINB w skarżonej decyzji z wielką determinacją podkreśla fakt pozostawania w obiegu prawnym Decyzji [...] o pozwoleniu na budowę budynku przedszkola, wiedząc że została ona wydana w oparciu o dokumentację budowlaną nie tylko niezgodną z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jako nie spełniającą wymagań stawianych dokumentacji architektoniczno-budowlanej, ale po powtórnym przeprowadzeniu ewidencji tej budowli wręcz potwierdził, że dane w treści opisowej projektu mają charakter świadomie podanych danych fałszywych tak dopasowanych, aby w części odpowiadały wymaganiom MPZP ale były całkowicie rozbieżne ze stanem faktycznie zrealizowanej budowli. Stwierdził to NSA w wyroku II OSK 1604/13 z dn 5 maja 2016r.".

GINB mając wiedzę o "fundamentalnych rozbieżnościach w dużej skali, podstawowych danych budowlanych w Projekcie Budowlanym oraz faktem występowania wady prawnej jaką obarczona jest ta Decyzja administracyjna zgodnie z wyrokiem NSA, powinien z urzędu wyeliminować z obiegu prawnego ułomne Pozwolenie na Budowę. Tymczasem GINB broni tej decyzji z pełną determinacją i przywołuje wyroki sądów i decyzje organów, które jak się okazało w postępowaniu o unieważnienie pozwolenia na użytkowanie, były wydawane w oparciu o fałszywe dane zawarte w tej dokumentacji. Wystarczy tutaj przywołać fakty do których GINB przywiązuje nieuzasadnioną wagę uznając je za obowiązujące w odniesieniu do tej inwestycji tj. wyrok WSA sygn. akt SA/Wa. VII 1666/09 wydany bez udziału stron nieprawidłowo zawiadomionych o rozprawie, jak również NSA II OSK 586/2010 w którym odmówiono osobom sprzeciwiającym się bezprawiu - prawa strony. Zatem, na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowego dotyczącego Pozwolenia na Budowę, osoby poszkodowane tymi decyzjami nie mogły się wypowiedzieć krytycznie (ujawnić) o wadach prawnych inwestycji z powodu formalnej odmowy prawa strony".

Jak podkreśla skarżący, "ustalenia MPZP w zakresie zabudowy działki [...] zostały naruszone, we wszystkich jednoznacznie określonych i mierzalnych parametrach, czego GINB stara się nie zauważać w postępowaniu nieważnościowym".

Dostarczone przez skarżącego do GUNB dowody uciążliwości oddziaływania skarżonego budynku, są "zawarte w Decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] potwierdzającej stan permanentnego zatapiania nieruchomości sąsiednich z powodu naruszenia stanu wód na gruncie. Stan wieloletniego zatapiania nieruchomości sąsiednich i ich degradacji biologicznej został udokumentowany ponad 40 zdjęciami dostarczonymi do GUNB w trakcie postępowania nieważnościowego. Żaden z tych dowodów z niezrozumiałych powodów nie został rozpatrzony i uwzględniony w postępowaniu GINB".

Skarżący powołuje się na "fakt nieprawdy stwierdzony przez GUNB w skarżonej decyzji, iż [...]WINB dysponował dokumentacją inwestycyjną w trakcie tej kontroli. Taka dokumentacja była w posiadaniu tylko PINB, a moja wizyta w tym czasie ( w obecności osoby trzeciej) w siedzibie [...]WINB w sprawie wstrzymania wydawania pozwolenia na użytkowanie, wskazywała iż faktycznie organ wojewódzki nie dysponował wówczas kompletem dokumentacji budowlanej. Ponadto organem właściwym do udzielenia pozwolenia na użytkowanie w Starostwie Powiatowym był PINB, który wpisem do Dziennika Budowy już we wrześniu 2008r stwierdził niezgodność realizowanej budowy z przepisami budowlanymi zawartymi w MPZP dla Gminy [...]. Fakt ten pomimo przedstawionego dowodu w postaci kopii wpisu do Dziennika Budowy, został przez GINB w postępowaniu nieważnościowym zignorowany z pełną świadomością. W tym aspekcie bez wątpienia zachodzą przesłanki uregulowane przepisem art. 156 § 1 k.p.a. pkt. 1), ponieważ właściwym organem do wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był PINB, natomiast organ odwoławczy [...]WINB powinien ocenić decyzję pierwotną PINB i zwrócić do ewentualnego ponownego rozpatrzenia, gdyby stwierdził uchybienia".

Skarżący szczegółowo opisuje również zarzuty dotyczące protokółu obowiązkowej kontroli obiektu i stwierdza, że "Odnotować też należy, manipulację GINB w zakresie powierzchni całkowitej, którą opisuje nieprawidłowo na str 6 Decyzji z dn [...].03.2016r wskazując, ze różnica między rysunkiem (z brakującymi wymiarami podstawowymi) a obmiarem wynosi zaledwie l,77m2, przy czym nie wiadomo dlaczego dotyczy ona tylko pierwszych dwóch kondygnacji o wartościach 706,91m2/708,68m2. Zachodzi konieczne pytanie, dlaczego GINB pomija występowanie powierzchni całkowitej trzeciej kondygnacji mierzonej po obrysie zewnętrznym na poziomie podłogi, o wartości faktycznej 342,35m2 (wymiar z protokołu "Podsumowanie...). Tutaj nie wdając się w spór o centymetrowe różnice, mamy do czynienia z budynkiem o zabudowie prostokątnej w obrysie zewnętrznym prostokąta o wymiarach 24m x 15m, zatem jedna kondygnacja ma w uproszczeniu 360m2, tych kondygnacji jest 3, zatem budowla z pominięciem wystających zewnętrznych podcieni i tarasów (mających dodatkową powierzchnię całkowitą) ma co najmniej 3 razy po 360m2 powierzchni całkowitych, zatem łącznie co najmniej 1080m2. To prosty sprawdzian, wskazujący na uczestnictwo GINB w fałszowaniu prawdy i trywializowaniu różnic, skupionych na rzekomych różnicach między rysunkami, a obmiarem rzeczywistego obiektu o zabudowie, konsekwentnie skrywającej istnienie trzeciej kondygnacji budynku. [...]WINB odebrał budynek jak dwukondygnacyjny !!!".

Skarżący w sposób szczegółowy przedstawił w piśmie również własne stanowisko odnośnie podnoszonych przez siebie nieprawidłowości, znajdujących się w ustalenia ww. protokółu i – w konsekwencji – stanowisku, zajętym przez GINB.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoją argumentacje i wnosił o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, dnia 9 czerwca 2017 r., pełnomocnik skarżącego, na pytanie Przewodniczącego składu orzekającego, oświadczył, że Sąd Rejonowy Wydział IV Karny [...] umorzył postępowanie w sprawie sygn. akt [...] toczące się z art. 221 § 1 k.k. w zw. z art. 231 § 1 k.k. w sprawie poświadczenia nieprawdy w protokóle obowiązkowej kontroli z dnia [...] marca 2009 r. oraz przekroczenia uprawnień. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] IX Wydział Karny w dniu [...] stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GINB, jak również decyzja tego organu, wydana jako orzeczenie pierwszo instancyjne, jest prawidłowa, zaś skarga nie jest uzasadniona.

W ocenie tut. Sądu analiza zarówno skargi, wniesionej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, jak również pisma procesowego J. M., powoduje, że na wstępie rozważań merytorycznych wyjaśnić należy specyfikę postępowania prowadzonego przez GINB, a zakończonego kwestionowanymi rozstrzygnięciami tego organu. Biorąc zaś po uwagę, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (nawet sformułowanymi przez profesjonalnego pełnomocnika), to obowiązkiem Sądu meriti w sytuacji wskazywanego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. jest rozważenie, czy pomimo błędnego (w kontekście treści skargi oraz pozostałych pism skarżącego, o czym mowa w końcowej części uzasadnienia wyroku) wskazania punktu 1 i 7 tego paragrafu, nie występuje inna, kwalifikowana przesłanka nieważności kontrolowanej decyzji. Dlatego też, w ocenie tut. Sądu, niezbędne było przeprowadzenie poniższych rozważań.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami GINB, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Treść zarzutów i uzasadnienie skargi mogły wskazywać, że pomimo powołania art. 156 § 1 pkt. 1 i 7 k.p.a. przez pełnomocnika, zarzuca on w rzeczywistości, że kontrolowana decyzja jest obarczona wadą stypizowaną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jak jednak podkreśla R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r., w dokonywanej w literaturze i orzecznictwie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

W aspekcie podnoszonych w uzasadnieniu skargi oraz pisma procesowego wątpliwości co do poprawnej oceny przez GINB prawidłowości kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem R. Kędziory (op. cit.), które tut. Sąd podziela, "za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104). W wyr. z 6.9.1984 r. (II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 45) NSA rozwinął argumentację powyższego stanowiska na tle przypadku wadliwego powołania w decyzji jej podstawy prawnej: Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że naruszenie prawa polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej ma charakter "rażący". Obowiązek powołania w decyzji jej podstawy wynika z art. 107 § 1 i 3 KPA, przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi tu o jakąkolwiek podstawę prawną, a o podstawę prawidłową, to znaczy o podstawę rzeczywiście mającą zastosowanie w danej sprawie. Powołując podstawę wadliwą, organ administracji naruszył powyższe przepisy. Trudno byłoby jednak przyjąć, że w wyniku tego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności".

Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Na uwagę zasługuje stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w cyt. wyżej fragmencie, że istotnym jest uznanie, iż stwierdzane naruszenie prawa ma mieć znacznie większą wagę, niż stabilność decyzji.

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje. Dokonując oceny zgodności z prawem, a także, czy ewentualne naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym - w aspekcie dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. – decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., GINB zobowiązany był do zbadania, czy pozwolenie na użytkowanie, udzielone ww. decyzją, nie narusza tych przepisów Prawa budowlanego, które stanowią ustawowe upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji pozytywnej.

Zgodnie z art. 57 ust. 6 Pr. bud. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a tej ustawy, stanowiącym, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Pozytywny wynik tej obowiązkowej kontroli nakłada na organ obowiązek udzielenie pozwolenia na użytkowanie – art. 59 ust. 1 Pr. bud. Kontrola, o której mowa, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; uporządkowania terenu budowy.

Wyłącznym dowodem – w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. a contrario w zw. z art. 59d ust. 1 Pr. bud. – na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jest protokół obowiązkowej kontroli, sporządzany przez organ nadzoru budowlanego. Protokół ten stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zostaje sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Jeżeli więc wynik obowiązkowej kontroli, dokonywanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest pozytywny, a taki fakt zostanie urzędowo stwierdzony, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Oczywiście, zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego w celu wzruszenia domniemania jego prawdziwości lub zgodności z prawem. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1087/14 (ONSA) "Nadanie protokołowi kontroli charakteru dowodu zdarzeń w nim stwierdzonych nie stoi na przeszkodzie, by organ prowadzący postępowanie mógł oceniać dane zamieszczone w tym protokole, przeprowadzając na zasadzie art. 76 § 3 KPA dowód przeciwko prawidłowości zawartych w nim informacji. Protokół kontroli podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Protokół kontroli może być podstawą do podjęcia dalszych działań przez organ, w tym wydania decyzji administracyjnej, poprzedzonego przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie. Natomiast rzeczą organu jest ustalenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie za pomocą prawem przewidzianych środków dowodowych. To na organie ciąży dobór adekwatnych do stanu sprawy źródeł i środków dowodowych". Prawdą jest, że ustalenia wynikające z protokołu kontroli podlegają ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie i nie jest wykluczone przeprowadzenie innego dowodu, który może podważyć jakieś okoliczności wynikające z protokołu kontroli.

Jak jednakże podkreśla się w doktrynie, "Dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. "1) Dokumenty urzędowe mają istotną moc dowodową i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. 2) Z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. Organ prowadzący postępowanie nie może wobec tego swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji" (wyr. WSA w Warszawie z 15.3.2005 r., VI SA/Wa 1036/04, Legalis). Zaznaczyć trzeba, że wspomniane domniemanie nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu" (komentarz do art. 76 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017).

W związku z tym, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dokument urzędowy, jakim był protokół końcowy, nie został skutecznie podważony, przeto ani organ nadzoru budowlanego ([...]WINB), ani kontrolujący jego decyzję w trybie nieważnościowym GINB nie miały podstaw do uznania wadliwości orzeczenia o pozwoleniu na użytkowania.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2008 r., I OSK 389/07 (ONSA) nadana przez ustawodawcę moc dowodowa dokumentu to: moc formalna, dotycząca tego, że wystawca dokumentu rzeczywiście "zaświadczył urzędowo", oraz moc materialna, która dotyczy znaczenia, skuteczności prawnej zawartego w dokumencie zaświadczenia, jego relewantności z punktu widzenia tematu dowodowego". Należ pamiętać, że organ, dopuszczając dowód – z urzędu lub na wniosek - z dokumentu urzędowego, zobowiązany jest uznać fakty potwierdzone w takim dokumencie.

Powyższe oznacza w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że GINB, oceniając zgodność z prawem kwestionowanej decyzji [...]WINB o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, badał, czy w dacie wydawania orzeczenia organ nadzoru budowlanego działał na podstawie i w zgodzie z prawem. Ergo, czy decyzja [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana został po przeprowadzeniu wymaganej prawem kontroli zgodności budowy z udzielonym zezwoleniem na budowę, poświadczonej również prawem wymaganym protokółem kontroli. Skoro GINB, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że [...]WINB decyzję wydał po tak przeprowadzonej i potwierdzonej protokolarnie kontroli, to nie mógł uznać wydania decyzji za działanie rażąco sprzeczne z prawem.

Tym niemniej, zarzuty podnoszone przeciwko dokumentowi urzędowemu, na podstawie którego wydawana jest decyzja administracyjna powinny być podnoszone w postępowaniu o wydanie takiej decyzji. Należy bowiem wyraźnie stwierdzić, że przedmiotem decyzji wydawanej w trybie art. 59 ust. 1 Pr. bud. jest pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, a nie zatwierdzenie protokółu kontroli budowy. W postępowaniu nieważnościowym – co jest dostatecznie już wyjaśnione w literaturze i orzecznictwie – organ kontrolujący decyzję bada stan rzeczy na datę jej wydania. W zawisłej zaś przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, na dzień orzekania przez [...]WINB, domniemania wynikające z treści protokółu kontroli, jako dokumentu urzędowego, nie zostały w żaden sposób wzruszone. Nie zostało ono wzruszone nawet do dnia wydania wyroku przez tut. Sąd.

Na dobitne podkreślenie zasługuje ponadto fakt, że tak skarżący, jak i jego pełnomocnik usiłując wzruszyć prawdziwość dokumentu urzędowego, zarzucają jego treści (jak również organowi sporządzającemu) poświadczenie nieprawdy, przyjęcie dezinformacji, stwierdzenia niezgodne z prawdą. Ustalenie takich okoliczności wymyka się spod kognicji organu administracji publicznej, jak również sądu administracyjnego.

Zarzucenie autorowi protokółu kontroli popełnienia przestępstwa wymaga – dla udowodnienia tezy, iż tak rzeczywiście było - co powoduje wzruszenie prawdziwości dokumentu urzędowego – przeprowadzenia stosownego postępowania karnego; przed organami do tego uprawnionymi. Dlatego też, na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. Przewodniczący składu orzekającego zadał pełnomocnikowi skarżącego – w obecności prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], biorącego udział w sprawie – pytanie odnośnie ewentualnego postępowania karnego w sprawie. Uzyskana odpowiedź, że Sąd Rejonowy Wydział IV Karny [...] umorzył postępowanie w sprawie sygn. akt [...] toczące się z art. 221 § 1 k.k. w zw. z art. 231 § 1 k.k. w sprawie poświadczenia nieprawdy w protokóle obowiązkowej kontroli z dnia [...] marca 2009 r. oraz przekroczenia uprawnień, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] IX Wydział Karny w dniu [...] stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...] jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystarczającym powodem dla uznania, że zarzuty skargi w tej części, która dotyczy rzekomych wad protokółu kontroli budowy nie są podstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto w związku z zarzutami, o którym mowa powyżej, że jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe – a to zarzuca skarżący i jego pełnomocnik – to, o ile istnieją po temu dowody, taka okoliczność stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w stosownym do tego trybie. Ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie wszczęli zaś takiego postępowania, uregulowanego przecież w Kodeksie postępowania administracyjnego; prawdopodobnie przewidując określone trudności w wykazaniu swych zarzutów wobec rozstrzygnięcia kwestii prawdziwości protokółu końcowego przez właściwy sąd powszechny.

Ponadto, niezależnie od powyższych stwierdzeń wyjaśnić należy, że GINB – wbrew twierdzeniom skarżącego i jego pełnomocnika – przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia zarzutów, związanych z prawidłowością ww. protokółu kontroli budowy. Budynek w [...], po wydaniu pozwolenia na użytkowanie, był w 2012 r., w 2014 r. i w 2015 r. przedmiotem kontroli przez GINB. Jak wskazał organ, "Szczegółowy charakter miała druga z kontroli, przeprowadzona w związku z wystąpieniem Prokuratury Rejonowej [...]. Czynności kontrolne polegały m.in. na sprawdzeniu zgodności wykonania zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku przedszkola" z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Dokument GUNB z dnia [...].06.2014 r., znak: [...] - "Podsumowanie wyników kontroli z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego" (liczący 30 stron), nie pozwala ustaleniom [...] WINB, w oparciu o które wydano decyzję Nr [...] z dnia [...].04.2009 r., zarzucić rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Jakkolwiek stwierdzono uchybienia odnośnie zgodności wykonania obiektu z projektem zagospodarowania terenu (m. in. co do usytuowania budynku, powierzchni biologicznie czynnej, miejsc postojowych), to jednakże - w kontekście wskazanych w ww. dokumencie nieprawidłowości projektu budowlanego oraz rozmiarów całego zamierzenia budowlanego - uchybienia te nie mogą stanowić wady, a tym bardziej wady kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa, w stosunku do objętej postępowaniem decyzji [...] WINB Nr [...] z dnia [...].04.2009 r.".

GINB stwierdził też, że z bezpośrednich pomiarów wynika, że odległość ściany budynku przedszkola do ogrodzenia wynosi: strona wschodnia - 3,70 m, strona zachodnia - 8,06 m, strona południowa - 10,75 m, strona północna - 15,19 m. zaś w części opisowej projektu w pkt. 4.2 "Lokalizacja i sposób posadowienia budynku na działce" projektant określił odległości budynku od granic działki w następujący sposób strona wschodnia: 4 m, strona zachodnia: 8 m, strona południowa:

11 m, strona północna: 15 m

GINB potwierdził, że powierzchnia biologicznie czynna (44 %) nie odpowiada ogólnym założeniom projektu budowlanego (50%), jak również ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (50%) zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...]).

Organ w trakcie kontroli wyjaśnił, że "pomiędzy częścią opisową a rysunkową projektu budowlanego występuje rozbieżność, co do liczby miejsc postojowych. Natomiast stwierdzona liczba wydzielonych miejsc jest tożsama z częścią rysunkową projektu budowlanego, ale faktyczna łączna szerokość powierzchni przeznaczonej na miejsca postojowe jest mniejsza od wskazanej w części rysunkowej o 1,5 m. Zapewnienie liczby miejsc w przypadku przyjęcia założeń z części opisowej projektu budowlanego w świetle § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wymagałoby co najmniej szerokości 20,0 m. W świetle powyższego faktycznie wydzielone miejsca postojowe nie odpowiadają części opisowej i rysunkowej".

GINB dokonał ponadto ustaleń, zgodnie z którymi nie można było potwierdzić zarzutów skarżącego co do rozmiarów niezgodności wykonanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jak wynika z ustaleń tego organu, w zakresie wysokości budynku stwierdzono różnicę wynoszącą 0,05 m, w powierzchni zabudowy występuje niewielka rozbieżność powierzchni zabudowy obliczonej według części rysunkowej projektu a obliczeniami dokonanymi na podstawie pomiarów z natury (356,02 m /356,98 m ), powierzchni użytkowej występuje nieznaczna różnica 0,05 m2 pomiędzy powierzchnią użytkową obliczoną na podstawie części rysunkowej projektu a obliczoną na podstawie pomiarów z natury (493,37 m2/ 493,42 m2), powierzchni całkowitej występuje różnica 1,77 nr powierzchni całkowitej obliczonej według części rysunkowej projektu a obliczeniami dokonanymi na podstawie pomiarów z natury (706,91 m / 708,68 m), kubatury budynku występuje nieznaczna rozbieżność kubatury (5,86 m3) obliczonej według części rysunkowej projektu a obliczeniami dokonanymi na podstawie pomiarów z natury (3 237,74 m3/3 243,60 m3). GINB wyjaśnił, że te różnice mogą wynikać z niedokładności wykonawczych i/lub dopuszczalnych błędów pomiarów.

Dlatego też zasadnie uznał GINB – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – że działania podjęte przez ten organ odpowiadają wiążącym organ wskazaniom, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt: II OSK 1604/13. Należy bowiem przypomnieć, że w ww. wyroku NSA stwierdził, że GINB "uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku, weźmie przy tym pod uwagę dokonane własne czynności kontrolne już po wydaniu zaskarżonych postanowień odmawiających wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB oraz innych dowodów odnoszących się do poprawności ustaleń organu wojewódzkiego odnośnie sposobu zrealizowania inwestycji. Organ rozważy w szczególności kwestię zaistnienia kolizji budynku przedszkola z urządzeniami melioracji wodnej w aspekcie zrealizowania warunku ujętego w pozwoleniu na budowę. W zależności od tych ustaleń GINB podejmie stosowne rozstrzygnięcie".

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przez obowiązek "uwzględnienia oceny zawartej w niniejszym wyroku" rozumieć należy konieczność wzięcia pod uwagę rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii przymiotu strony skarżącego w postępowaniu nieważnościowym, gdyż taka była istota sprawy rozpoznawanej przez NSA,; sprawa dotyczyła nietrafnej wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznawał sprawy w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB, ale odmowy wszczęcia takiego postępowania z uwagi na negatywne przesłanki przedmiotowe.

W zakresie wskazań NSA co do dalszego sposobu postępowania, GINB ustalił jednakże, że "odnośnie podnoszonej przez Skarżącego kwestii kolizji budynku przedszkola z urządzeniami melioracji wodnej (w aspekcie zrealizowania warunku ujętego w pozwoleniu na budowę) należy wyjaśnić, że Starosta [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...].06.2007 r. nałożył na inwestorów następujący obowiązek: w przypadku kolizji budynku z urządzeniami melioracyjnymi należy uzyskać pozwolenie wodno-prawne. Podczas oględzin przeprowadzonych przez GINB w dniach [...] i [...].11.2015 r. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] nie występują żadne widoczne urządzenia melioracji wodnych, w tym rów melioracyjny. Z dziennika budowy nr [...], wydanego dnia [...].06.2007 r. przez Starostę [...], również nie wynika, aby w trakcie budowy przedszkola wystąpiła kolizja z urządzeniami melioracji wodnej. W ocenie GINB, jedynie jednoznaczne stwierdzenie faktu wystąpienia wskazanej kolizji uprawniałoby do rozważań na temat wady nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takiej jednoznaczności jednak brak, ponieważ twierdzeniom Skarżącego dotyczącym istnienia na działce nr ewid. [...] rowu melioracyjnego przeczą dowody przedstawione przez inwestorów. Przykładowo, z pisma Pani J. G. i Pana M. O. z dnia [...].09.2015 r. wynika, że na wskazanej działce w dacie budowy nie istniały żadne urządzenia melioracyjne, w szczególności rowy. Powyższe potwierdzają załączone do przedmiotowego pisma wypisy z rejestru gruntów wg stanu na dzień [...].11.2006 r. i [...].08.2007 r. oraz mapy geodezyjne z dnia [...].10.2006 r. i [...].01.2007 r."

W odniesieniu do kwestii wodno prawnych należy podkreślić też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy wynika, że podnoszona przez skarżącego kwestia zalewania działek położonych poniżej nieruchomości uczestników związana jest z nie rzekomym usunięciem rowu melioracyjnego (w aktach znajduje się stosowna informacja, że takie urządzenie melioracyjne nie znajdowało się w zasobach właściwego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych), ale z podniesieniem terenu działki nr [...] (wyrok Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny, z [...] września 2010 r. sygn. akt [...]). W sprawie wydana została ponadto decyzja Wójta Gminy [...], nakładająca na uczestników oznaczone obowiązki wodno prawne. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale orzeczenie tego Sądu nie jest jeszcze prawomocne. Powyższe oznacza, że GINB nie może w ramach własnych kompetencji zastępować innego organu władzy publicznej (samorządowej) w rozstrzyganiu kwestii związanych z regulacjami wodno prawnymi. Jak wynika z powyższego, w sprawie nie jest ustalone w sposób wiążący, czy uczestnicy będą musieli dokonywać jakikolwiek czynności związanych z wymogiem uzyskania stosownego pozwolenia prawnego, przesądzi o tym sąd administracyjny, kontrolujący decyzję wójta. GINB ustalił natomiast, że w stanie faktycznym nieznanym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w związku z pojawiającymi się przed tym Sądem wątpliwościami co do ewentualnego zasypania przez uczestników rowu melioracyjnego, nie można uczestnikom takiego działania przypisać.

Niesłuszny był też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., gdyż GINB - w sposób uzasadniony wskazanymi przez organ przepisami i dlatego zasługujący na uznanie tut. Sądu - wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przyczynę braku możliwości czynnego udziału skarżącego w oględzinach w dniach [...] i [...] listopada 2015 r.,

Wadliwy okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. GINB nie zawężał kręgu ani stron, ani uczestników postępowania, ale w sposób poprawny ustalił osoby, które w postępowaniu mogły wziąć udział. Uzasadnienie organu w tym zakresie było wyczerpujące i tut. Sąd je podziela. Należy podkreślić, że kwestia, czy określony podmiot brał lub nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jest okolicznością uprawniającą do wystąpienia takiej osoby (ale tylko takiej osoby, a nie osoby trzeciej) z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Trudno – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – skutecznie zarzucić GINB naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz nierozpoznanie materiału dowodowego w całości. Organ wyczerpująco bowiem ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do kwestii tych, które były istotne dla wyjaśnienia sprawy i wskazał na dowody, jakie okoliczności te wykazywały. Trudno natomiast wymagać od organu, aby w uzasadnieniu opisywał wszystkie materiały, jakie w aktach się znajdują, a które w subiektywnym przekonaniu strony stanowią "dowód". Należy bowiem przypomnieć, że dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). I takie właśnie dowody organ wziął pod uwagę, co w uzasadnieniu obu decyzji GINB zostało opisane.

Organ nie naruszył także art. 15 k.p.a., gdyż – wbrew błędnemu stanowisku pełnomocnika skarżącego – GINB w postępowaniu nieważnościowym "nie rozpoznaje ponownie sprawy merytorycznie", a jedynie bada wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej kontrolowanej decyzji. GINB wyjaśnił tą kwestię zresztą poprawnie w uzasadnieniu swej decyzji.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie może sprowadzać się do dokonania błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 80 k.p.a. dotyczy bowiem swobody oceny dowodów, a nie jej poprawności – organ zaś, w ocenie tut. Sądu w żadnej mierze zasady swobodnej oceny nie naruszył; nie sposób przypisać organowi dowolności w takiej ocenie; zresztą pełnomocnik skarżącego takiej tezy nie wykazuje.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. w z w. z art. 10 k.p.a., (odmowie przez organ przeprowadzenia rozprawy administracyjnej) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z hipotezą ww. artykułu, wyrażoną w § 1 i 2 organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, wówczas gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. GINB powinien byłby przeprowadzić rozprawę, gdyby zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdyby było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Z akt sprawy nie wynika, aby ww. hipoteza art. 89 k.p.a. nakazywała organowi przeprowadzić rozprawę administracyjną.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, GINB nie naruszył art. 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez wszelkich twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez skarżącego lub jego pełnomocnika. Jak już była o tym mowa powyżej, nie każde "twierdzenie" strony ma walor istotny dla rozstrzygnięcia; niemożliwym byłoby więc ustosunkowanie się organu do "wszelkich stwierdzeń" strony lub pełnomocnika. Nie jest to zresztą wymagane; obowiązkiem organu jest natomiast wzięcie pod uwagę stanowiska strony w zakresie jej żądania. I to organ uczynił, a także uzasadnił w sposób, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowy. Odnośnie brania pod uwagę dowodów, zastosowanie mają uwagi Sądu czynione w uzasadnieniu, powyżej.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, treść obu decyzji GING (przez co należy również rozumieć uzasadnienie) wskazuje, że organ ten wziął pod uwagę wskazania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt: II OSK 1604/13, o czym była już mowa powyżej.

Odnośnie zarzut pełnomocnika skarżącego, naruszenia "przepisów Konstytucji Rp, tj. art. 87 ust. 2 Konstytucji" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że chociaż pełnomocnik profesjonalny innych. oprócz art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej, przepisów naruszonych przez organ nie wskazał, to Sąd (niezwiązany zarzutami) dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście ewentualnego naruszenia norm konstytucyjnych i takiego naruszenia nie stwierdził.

Odnosząc się do powołanego art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, ponownie stwierdzić należy, co następuje. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia z urzędu organ powołany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Natomiast organ nadzoru budowlanego, w ramach obowiązkowej kontroli przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, dokonuje kontroli w ramach wyznaczonych ściśle - w art. 59a ust. 2 Pr. bud. Prowadzona kontrola dotyczy zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu, uporządkowania terenu budowy oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

Zgodnie z ustaleniami GINB, w sprawie istnieje dowód sporządzony w prawem przepisanej formie na okoliczność poprawnego przeprowadzenia przez [...]WINB kontroli – protokół kontroli, potwierdzający prowadzenie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Dlatego też GINB nie mógł w żaden sposób naruszyć art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nieuzasadnionym okazał się również zarzut pełnomocnika skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt. 1 i 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Pomijając fakt, że nie można naruszyć przepisu poprzez jego "niezastosowanie", a pełnomocnik skarżącego nie wskazał poprawnie w skardze, jaki przepis nakazywał GINB zastosowanie tego artykułu, to – nie będąc związanym zarzutami skargi nawet sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika - tut. Sąd uznał ten zarzut za niezasadny również i z innych, poniżej wymienionych przyczyn.

Zgodnie z p. 1 § 1 art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie ulega natomiast wątpliwości w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem wyższej instancji w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a przez to organem właściwym do prowadzenia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania. Wynika to wprost z art. 150 § 1 k.p.a. To bowiem [...]WINB był organem, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB Nr [...] z dnia [...].09.2008 r., odmawiającą J. G. i M. O. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zarzut więc w zakresie niewłaściwości organu jest nie tylko nieuzasadniony, ale prawnie błędny i niezrozumiały.

Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ja słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., II OSK 402/15 (ONSA) "Wada nieważności z mocy prawa to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej".

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania takiego przepisu w ocenie tut. Sądu nie ma. Nie istnieje żadna regulacja prawna, przewidująca nieważność ex lege kontrolowanej decyzji lub decyzji [...]WINB. Pełnomocnik skarżącego uchylił się od jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu; ani w skardze ani w piśmie procesowym skarżącego nie sposób doszukać się treści przepisu szczególnego, z którego wada nieważności kontrolowanej decyzji z mocy prawa miałaby wynikać.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że niezasadny był zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż GINB prawidłowo – po przeprowadzeniu stosownego postępowania (wbrew twierdzeniom skarżącego) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], [...].

Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji.