Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 148/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C F. I., J. B. A. - [A] s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 636/11 w sprawie ze skargi C. F. I., J. B. A. - [A] s.c. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [..] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Drawskiego w Złocieńcu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz C. F. I., J. B. A. - [A] s.c. kwotę 854 (osiemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 maja 2009 r. [A] C. F. I. & J. B. A. spółka cywilna, (dalej jako [A] lub Spółka), wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Drawskiego w Z. z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych na rok 2009, deklarując do dopłat działki rolne o łącznej powierzchni 327,22 ha.

W wyniku kontroli krzyżowej przeprowadzonej przez organ I instancji, w następstwie złożenia wniosku przez innego producenta rolnego - K. P. do tych samych działek (o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) wezwano obu producentów do przedłożenia dowodów celem ustalenia, który z nich był posiadaczem spornych gruntów na dzień 31 maja 2009 r.

Jako dowód w sprawie K. P. przedstawił zdjęcia działek ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...], oświadczenie J. G. B., właściciela [B] sp. z o.o. w K. o przekazaniu K. P. do dnia 31 grudnia 2009 r. gruntów rolnych należących do tejże Spółki, oświadczenie A. P. i J. K. o dokonanym przez nich zbiorze jęczmienia jarego, zasianego przez K. P. w kwietniu 2009 r. na działkach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ponadto K. P. przedłożył notatkę służbową sporządzoną przez C. W. - Kierownika Terenowego Zespołu Doradców w K. - z lustracji polowej z dnia 6 sierpnia 2009 r., przeprowadzonej na działkach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w której stwierdzono, że działki te są użytkowane rolniczo i że zostały obsiane owsem.

[A] przedłożył natomiast wyrok Sądu Rejonowego w Kołobrzegu z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt I C 75/09 z powództwa C. F. I. i J. B. A. przeciwko [B] spółce z o.o. w K., którym przywrócono powodom utracone posiadanie działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...] położnych w obrębie [...] o powierzchni 127,12 ha oraz działek ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie [...] o powierzchni 125,41 ha (wyrok wyposażony był w rygor natychmiastowej wykonalności co do punktu określającego obowiązek wydania gruntu Spółce). Do wyroku dołączono także wycenę strat w życie ozimym, dwa oświadczenia A. J. oraz notatkę C. I. wraz z materiałem zdjęciowym opisującym stan gruntów przekazanych wyrokiem sądu.

W toku postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał w dniu 26 lutego 2010 r. niekorzystną dla [A] decyzję nr [...], która następnie została uchylona przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...]. Organ II instancji zobowiązał organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy z uwagi na przedstawienie przez [A] nowych dowodów w sprawie.

Po wykonaniu zaleceń, decyzją z dnia 13 grudnia 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego odmówił [A] przyznania płatności w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), a także nałożył sankcję w kwocie 18.105,43 zł.

Zdaniem organu sporne grunty rolne na dzień 31 maja 2009 r. były we władaniu K. P., a nie Spółki.

Organ ustalił, iż właścicielem nieruchomości rolnych położonych w [...] (działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...]) i [...] (działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) o łącznej powierzchni 252,8196 ha jest przedsiębiorstwo [B] Sp. z o. o. w K.. Począwszy od 2007 r. właściciel nieruchomości był zainteresowany jej sprzedażą, w związku z czym nastąpiły wstępne uzgodnienia między nim a [A], na podstawie których doszło pod koniec września 2007 r. do przekazania Spółce gruntów do użytkowania. Jesienią 2007 r. Spółka obsiała grunty żytem, które zebrano w lipcu 2008 r., by w październiku 2008 r. dokonać ponownego zasiewu żyta hybrydowego. Jednakże w dniu 1 grudnia 2008 r. przedstawiciel przedsiębiorstwa [B], zawiadomił [A], że nie wyraża zgody na dalsze użytkowanie gruntów i w dniu 30 marca 2009 r. przekazał je w dzierżawę K. P. Ten ostatni, na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 30 marca 2009 r. z przedsiębiorstwem [B], zajął przedmiotowe grunty rolne i w toku wiosennych prac polowych obsiał je jęczmieniem jarym oraz owsem, które następnie zebrał latem.

Uzasadniając nałożoną sankcję organ wskazał, iż na podstawie art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE. L. z 2006 r., Nr 368 str. 74) dokonał tego z uwagi na różnicę pomiędzy zadeklarowaną do dopłat powierzchnią (327,22 ha), a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli (95,41 ha), która wyniosła ponad 50%.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia 16 maja 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Dyrektor ARiMR podzielił stanowisko co do braku podstaw przyznania Spółce wnioskowanych płatności z uwagi na nieposiadanie w dniu 31 maja 2009 r. spornych gruntów rolnych.

Wskazał, że pojęcie "posiadania" należy definiować nie tylko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako k.c.). Uzyskanie płatności nie jest bowiem powiązane z samym posiadaniem działek rolnych, ale łączy się również z koniecznością ich rolniczego użytkowania. W ocenie organu ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako przesłanka ustalenia samego tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych.

Zdaniem organu, sporne grunty na dzień 31 maja 2009 r. były we władaniu K. P., który na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 30 marca 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. z [B] sp. z o. o. w K., rozpoczął ich uprawę wiosną 2009 r. przez dokonanie zabiegu talerzowania, obsianie gruntów owsem i jęczmieniem. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż K. P. przed zawarciem umowy dzierżawy dołożył wszelkiej staranności, sprawdzając stan gruntów w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków, gdzie Spółka nie figurowała jako dzierżawca. Powyższe znalazło również potwierdzenie w zeznaniach świadków zawnioskowanych przez Spółkę (A. J., J. K. oraz S. K.), którzy zgodnie stwierdzili, że po zajęciu przez K. P. przedmiotowych gruntów wiosną 2009 r. Spółka żadnych zabiegów agrotechnicznych na tych gruntach nie przeprowadzała. Dodatkowo organ podał, iż podatek rolny od spornych gruntów zapłacił K. P., a nie Spółka.

Odnosząc się do wyroku Sądu Rejonowego w Koszalinie, którym przywrócono posiadanie spornych gruntów Spółce, Dyrektor ARiMR wskazał, że orzeczenie to nie było prawomocne na dzień 31 maja 2009 r. i nie potwierdza posiadania przez Spółkę w tej dacie spornych gruntów, która dokonała pierwszych zabiegów agrotechnicznych dopiero w lipcu 2009 r.

Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 636/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę uznając, iż pomimo błędnego powołania przez organ podstawy prawnej, nie miało to wpływu na zasadność zaskarżonej decyzji.

Zdaniem WSA przesłanką przyznania ONW jest posiadanie (samoistne bądź zależne) działki rolnej, do której ma być przyznana płatność. Cywilistyczne ujęcie "posiadania gruntów", do którego nawiązuje skarżąca Spółka, jest niewystarczające. Na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy pojęcie to odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć więc jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Pomoc w ramach płatności bezpośrednich nie jest uwarunkowana wyłącznie "byciem posiadaczem" (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego. Należy te działki - jak wskazał WSA - również rolniczo użytkować.

Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowania o innym przeznaczeniu gruntu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy zasadnie ustaliły, że sporne działki były uprawiane w dacie 31 maja 2009 r. przez K. P. Świadczy o tym nie tylko umowa dzierżawy zawarta w dniu 30 marca 2009 r., ale również zeznania świadków przesłuchanych w sprawie.

WSA uznał również, iż organy odniosły się w dostateczny sposób do wyroku Sądu Rejonowego w Kołobrzegu z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt I C 75/09 wskazując, że co prawda przywrócenie posiadania nastąpiło w dniu 25 maja 2009 r., jednakże wyrok ten był nieprawomocny, co nie zmienia tego, że grunty faktycznie były użytkowane w dniu 31 maja 2009 r. przez K. P., a nie Spółkę. Nadto, sama Spółka wskazała, że objęcie przez nią w posiadanie spornych gruntów nastąpiło dopiero w dniu 9 marca 2010 r., po prawomocnym rozstrzygnięciu Sądu Okręgowego i podpisaniu ze Spółkę [B] protokołu przekazania. Zarzut skargi, że organ nie dokonał pełnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jest zatem bezpodstawny.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez [A].

W środku odwoławczym zarzucono naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) przepisów prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 - dalej jako rozporządzenie ONW) i uznanie, że Spółka nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, a uprawniających do uzyskania płatności ONW, a także naruszenie art. 345 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Spółka nie posiadała gruntów mimo faktu przywrócenia posiadania przez sądy powszechne;

b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) tj. zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy do płatności ONW należało zastosować przepisy rozporządzenia ONW;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1, i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku przejawiające się w błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co skutkowało nieprawidłowym jej wyjaśnieniem oraz uniemożliwiło ustosunkowanie się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.) i przyjęcie, że materiał dowodowy został w niniejszej sprawie rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny ustalony w sposób prawidłowy mimo niewątpliwego pominięcia przez organ dowodów przedstawionych przez Spółkę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wpływając na ukształtowanie treści zaskarżonego wyroku,

c) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a. i uznanie, że w sprawie odniesiono się do dowodów przedstawionych przez Spółkę mimo braku w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności określonym dowodom, co miało istotny wpływ na wynik sprawy wpływając tym samym na ukształtowanie treści zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR w Szczecinie oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Złożyła również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia ONW (w brzmieniu obowiązującym w roku 2009), płatność ONW przysługiwała rolnikowi:

1) który zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L Nr 160, str. 80);

2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych (...) wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny;

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Ł Nr 277, str. 1).

Głównymi przesłankami uzyskania płatności ONW są zatem:

1) posiadanie gruntów,

2) prowadzenie działalności rolniczej oraz

3) przestrzeganie wymogów i norm.

Wbrew więc temu co stwierdził WSA w Szczecinie, brak wśród przesłanek do uzyskania płatności ONW przesłanki posiadania gruntów w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Faktycznie zatem przesłanką jest posiadanie gruntów w danym roku, bez wskazywania konkretnej daty, na którą należy oceniać fakt posiadania. WSA dokonał błędnej analizy stanu faktycznego odnosząc się do daty 31 maja, która dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie płatności ONW.

Analiza przeprowadzona przez WSA jest błędna, bowiem oparta została na niewłaściwych przesłankach, które faktycznie nie występują w przepisach regulujących płatności ONW.

Spółka podniosła również, iż wobec braku zdefiniowania pojęcia "posiadania" w przepisach rozporządzenia ONW, należało w tym zakresie posiłkować się przepisami Kodeksu Cywilnego, stosując je odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W tym zakresie zatem zarówno twierdzenia skargi jak i WSA są tożsame.

Wobec istnienia w prawie cywilnym dwóch rodzajów posiadania (samoistne i zależne) należy odwołać się do celu instytucji płatności, którym jest udzielanie pomocy finansowej podmiotom faktycznie użytkującym grunty, co znajduje potwierdzenie również w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07.

Uprawnionymi do uzyskania płatności są zatem rolnicy rzeczywiście użytkujący grunty, niezależnie od tego, czy są posiadaczami samoistnymi, czy też zależnymi gruntów. Spółka konsekwentnie wskazywała, że wobec dokonania bezprawnego zaboru spornych gruntów poprzez dokonanie zabiegu talerzowania przez K. P., zostały przez nią zastosowane legalne działania w celu przywrócenia naruszonego posiadania nieruchomości, tj. zainicjowano z dniem 13 marca 2009 r. postępowanie o przywrócenie posiadania na podstawie art. 344 § 1 k.c. w ramach którego podniesiono, że pozwana naruszyła ich posiadanie poprzez m.in. pozbawienie możliwości realizacji uprawnień wynikających z faktu bycia posiadaczem zależnym nieruchomości (uniemożliwienie przygotowania nieruchomości do zbiorów w sierpniu 2009 r. z dokonanych przez powodów zasiewów).

W dniu 25 maja 2009 r. Spółka objęła z powrotem sporne grunty w posiadanie, co zostało potwierdzone protokołem z dnia 25 maja 2009 r. sporządzonym przez C. F. I. jako przejmującego.

Przejściowe utracenie władztwa nad rzeczą nie powoduje - zdaniem skarżącej kasacyjnie - utraty posiadania. Zgodnie z prawomocnymi wyrokami sądów powszechnych, Spółka uzyskała możliwość niezakłóconego posiadania z dniem 25 maja 2009 r. (z tym dniem objęła sporne nieruchomości z powrotem w posiadanie). Skoro więc posiadanie zostało przywrócone w dniu 25 maja 2009 r., to zgodnie z art. 345 k.c. poczytuje się je za nieprzerwane. Skarżący kasacyjnie posiadali więc sporne grunty w sposób ciągły przez cały rok 2009 oraz 2010 aż do przekazania ich właścicielowi w roku 2011.

Spółka zakwestionowała twierdzenie WSA, co do objęcia przez nią w posiadanie spornych gruntów dopiero w dniu 9 marca 2011 r. We wskazanym dniu dokonano przekazania spornej nieruchomości właścicielowi [B] Sp. z o.o. w K., co obie strony wprost potwierdziły podpisując protokół zdawczo-odbiorczy. Dopiero w tym dniu sporne grunty przestały znajdować się w posiadaniu Spółki.

Zdaniem Spółki posiadanie gruntu rolnego warunkującego uzyskanie płatności powinno mieć charakter trwały, a związek posiadacza z rzeczą nie może się wyrażać w jednorazowym zawładnięciu, lecz musi oznaczać możność korzystania z rzeczy przez czas nieokreślony (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 80/10 oraz w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 228/07).

Okoliczność, że K. P. samowolnie zawładnął spornymi działkami i użytkował je w miesiącu kwietniu 2009 r. (bowiem po wyroku sądu rejonowego z dnia 25 maja 2009 r. Spółka ponownie objęła grunty w posiadanie) nie przesądza o tym, że znajdował się on w posiadaniu gruntu uzasadniającym uzyskanie płatności. Było to jednorazowe zawładnięcie, które wobec podjęcia przez Spółkę legalnych środków prawnych w postaci powództwa posesoryjnego, zostało w dniu 25 maja 2009 r. odparte.

Uzasadniając zarzuty procesowe wnosząca skargę kasacyjną wskazała, iż WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. wadliwie uzasadnił wyrok - błędnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, czego skutkiem było jego nieprawidłowe wyjaśnienie.

Sąd pierwszej instancji powołał co prawda prawidłową podstawę rozstrzygnięcia, ale nie w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności. Nadto, w dalszej części uzasadnienia odniósł się do niemającego zastosowania w sprawie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Błędne powołanie brzmienia podstawy prawnej właściwej dla danego stanu faktycznego, wobec przywołania innych przesłanek niż obowiązujące w przepisach właściwych, powoduje zdaniem Spółki, iż nie jest możliwe dokonanie kontroli orzeczenia. Nie sposób bowiem ustalić, czy WSA stosując powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz czy rozstrzygnięcie byłoby tożsame przy zastosowaniu przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku.

WSA błędnie uznał także, że tylko na Spółce spoczywał ciężar dowodu w niniejszej sprawie. Zasada dowodzenia swoich racji przez stronę nie może być rozumiana jako niczym nieograniczony obowiązek prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających formułowane twierdzenia. Na organach ARiMR nie ciąży co prawda obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednakże w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy te winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości formułowanych twierdzeń.

W sprawie ograniczono się natomiast jedynie do zdawkowego stwierdzenia, iż sporne grunty w 2009 r. były we władaniu K. P., który wiosną 2009 rozpoczął ich uprawę na podstawie umowy dzierżawy. Nie podano przy tym żadnych argumentów, dla których odmówiono wiarygodności dowodom przedstawionym przez Spółkę (wyrokom, zeznaniom świadków, itp.). Uznanie przez WSA takiego działania za prawidłowe narusza więc przepisy postępowania.

Organy nie odniosły się również do przedstawionych przez Spółkę prawomocnych wyroków sądowych. Ograniczyły się bowiem tylko do lakonicznego stwierdzenia, iż wyrok Sądu Rejonowego w Kołobrzegu uprawomocnił się w 2011 r. wobec czego nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tej kwestii potwierdza fakt dopuszczenia się przez organ naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a to z kolei powinno prowadzić do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały w sposób enumeratywny wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie - w ocenie NSA - nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego przeprowadzonego w pierwszej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

Zauważyć także należy, iż wniesiony środek odwoławczy zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Powyższe implikuje więc, co do zasady, potrzebę zbadania i odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, iż sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe akcentują po pierwsze wadliwość dokonanego przez WSA założenia, iż materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny sprawy ustalony prawidłowo, po drugie brak odniesienia się w stopniu wystarczającym do dowodów przedstawianych w toku postępowania administracyjnego przez Spółkę, po trzecie błędne uzasadnienie wyroku polegające na wskazaniu niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przez to nieprawidłowe jej wyjaśnienie, co uniemożliwiło Spółce ustosunkowanie się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu.

W ocenie NSA zarzuty te nie mogły zostać uznane za uzasadnione w stopniu powodującym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a więc z przyczyn formalnych. Problem jaki istnieje na tle tej sprawy dotyczy bowiem błędnej subsumcji normy prawa materialnego do ustalonego przez organy i WSA stanu faktycznego sprawy. Zarzuty procesowe w istocie stanowią więc rozszerzenie zarzutów prawa materialnego i w sposób skuteczny je wspierają.

Mając to na uwadze NSA zauważa, iż Spółka zasadnie podnosi wadliwość niektórych działań procesowych WSA, np. w zakresie daty odzyskania utraconego posiadania nieruchomości. Z niewiadomych powodów WSA podaje bowiem, iż nastąpiło to w dniu 9 marca 2010 r., podczas gdy do akt sprawy złożono, niekwestionowany przez żadną ze stron, protokół potwierdzający zwrotne przekazanie w dniu 9 marca 2011 r. [B] Sp. z o.o. w K. działek, użytkowanych do tego dnia przez Spółkę. Zasadnie również podniesiono w środku odwoławczym powołanie przez WSA treści przepisu prawa materialnego w niewłaściwym brzmieniu.

Wskazane błędy, w kontekście całokształtu ustalonego stanu faktycznego sprawy, stanowią jednakże potwierdzenie wadliwej wykładni prawa materialnego oraz wadliwego zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

NSA za zasadne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie dotyczącym spełniania przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego i jego rolniczego użytkowania przez Spółkę.

Należy wskazać, iż niniejsza sprawa dotyczy płatności ONW za rok 2009. Wniosek w tym przedmiocie został złożony przez Spółkę w dniu 11 maja 2009 r., a w tej dacie - jak słusznie wskazuje WSA - obowiązywało już rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Niemniej jednak WSA błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie § 2 pkt 3 tego rozporządzenia przewidujący, iż "płatność ONW przysługiwała rolnikowi (...) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha". W dacie składania wniosku, a więc w dacie na którą, co do zasady, należało w tej sprawie ocenić spełnianie kryteriów merytorycznych, treść § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW była inna i przewidywała, że "płatność ONW przysługuje rolnikowi (...) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu, wynoszącej nie więcej niż 300 ha".

Przepisowi § 2 pkt 3 wskazanego rozporządzenia nadano brzmienie zacytowane przez WSA dopiero w roku 2010 na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 39, poz. 219). W § 2 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. wskazano przy tym, iż do postępowań w sprawach dotyczących pomocy finansowej w ramach działania ONW, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie niniejszej należało zatem zastosować przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW w brzmieniu pierwotnym, które nie przewidywało cezury czasowej dla posiadania gospodarstwa w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW.

Niezależnie od wyżej przytoczonego uchybienia NSA zwraca także uwagę na fakt, iż w rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, że Spółka była użytkownikiem spornych gruntów od jesieni 2007 roku, zaś po zbiorach dokonanych również jesienią 2008 r. posadziła żyto hybrydowe celem dokonania zbiorów w roku następnym. Takie wyraźne i niekwestionowane ustalenia poczyniły zarówno organy jak i WSA.

W następstwie nieporozumień pomiędzy Spółką a właścicielem gruntów, doszło do ich oddania (przez właściciela) w dzierżawę K. P. Ten z kolei, powołując się na przyznane mu prawo, dokonał na początku marca 2009 r. zabiegów agrotechnicznych (talerzowanie), niszcząc tym samym zasiewy dokonane na zlecenie Spółki na jesieni 2008 roku.

Podkreślić należy, iż w związku ze stwierdzonym działaniem K. P., Spółka podjęła wszelkie niezbędne, legalne kroki prawne w celu odzyskania utraconego posiadania i w dniu 25 maja 2009 r. uzyskała wyrok Sądu Rejonowego w Kołobrzegu (sygn. akt I C 75/09) przywracający jej posiadanie. Wyrok ten wyposażony został w rygor natychmiastowej wykonalności, zaś zasadność przywrócenia posiadania została prawomocnie potwierdzona wyrokiem Sądu Okręgowego w Koszalinie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VII Ca 895/10 oddalającego apelację pozwanego właściciela gruntów ([B] Sp. z o.o. w K.).

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy, całkowicie bezpodstawnie odmówiły jakiegokolwiek znaczenia wskazanym orzeczeniom sądów powszechnych (wyrok Sądu Okręgowego został przy tym przedłożony Dyrektorowi ARiMR przez Spółkę zanim ten wydał zaskarżoną decyzję - por. uzupełnienie odwołania z dnia 10 marca 2011 r.). Podkreślenia zatem wymaga, iż w państwie prawnym nie może mieć miejsca sytuacja, w której osoba broniąca w sposób legalny swoich praw nie otrzymuje należytej ochrony z tego tylko powodu, iż kto inny dokonał faktycznie skutecznych, lecz prawnie nielegalnych aktów naruszenia przysługujących jej uprawnień. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz z zasady praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika obowiązek respektowania przez organy orzeczeń sądowych, którymi legitymuje się konkretny podmiot, przedstawiając je jako uzasadnienie przysługujących mu uprawnień. W sprawie wadliwie więc przyjęto, iż przywrócenie posiadania przez sądy powszechne nie ma znaczenia dla oceny rolniczego użytkowania spornych gruntów przez Spółkę. Zdaniem NSA rozumowanie takie jest chybione, bowiem uprawniony podmiot w dniu 25 maja 2009 r. odzyskał przejściowo utracone posiadanie. Nadto, w odniesieniu do kwestii posiadania w niniejszej sprawie gruntów rolnych na potrzeby płatności ONW, nie wiązała - tak jak przy płatnościach JPO i UPO - data posiadania na dzień 31 maja roku złożenia wniosku.

NSA w całości podziela twierdzenie, iż cywilistyczne pojęcie posiadania nie w pełni pokrywa się zakresowo z pojęciem rolniczego użytkowania gruntu, niezbędnego dla uzyskania płatności obszarowych (to ostanie jest nieco szersze i zawiera w sobie przesłankę w postaci cywilistycznego posiadania). Inaczej mówiąc, nie zawsze przejściowe posiadanie nieruchomości w sensie cywilistycznym lub też przejściowa utrata tego posiadania, będzie świadczyć odpowiednio o rolniczym użytkowaniu gruntu przez dany podmiot, bądź też o braku takiego użytkowania. Podkreślić należy, iż przejściowa utrata posiadania nieruchomości rolnej i jej odzyskanie, przy równoczesnym spełnieniu innych koniecznych przesłanek materialnych, musi być traktowane jako rolnicze użytkowanie.

Analizując wyrok WSA oraz zaskarżone decyzje organów I i II instancji NSA zauważa, iż brak rolniczego użytkowania gruntu przez Spółkę motywowany jest, oprócz braku cywilistycznego posiadania, również "biernością" tego podmiotu w podejmowaniu zabiegów agrotechnicznych (wedle ustalonego stanu faktycznego pierwsze zabiegi wykonano dopiero w lipcu 2009 r.), co ma przemawiać za brakiem rolniczego użytkowania gruntów, a w konsekwencji uzasadniać odmowę przyznania płatności ONW. Twierdzenie to pomija jednak w całości, po pierwsze zachowanie Spółki po zajęciu przez K. P. spornego gruntu, po drugie abstrahuje od zasad gospodarowania gruntem rolnym (w szczególności od faz uprawy ziemi rolnej).

W odniesieniu do pierwszej kwestii należy zauważyć, iż Spółka, postawiona wobec faktu zajęcia użytkowanej przez nią nieruchomości i zniszczenia jej zasiewów, nie podjęła żadnych, bezprawnych działań "odwetowych", mających na celu samowolne przywrócenie jej utraconego posiadania. Zamiast tego wystąpiła niezwłocznie na przewidzianą przepisami prawa drogę postępowania sądowego, w ramach której uzyskała skuteczną ochronę prawną. Okoliczność ta w żadnym wypadku nie może być więc traktowana przez organy, a tym bardziej przez sąd, jako przemawiająca na niekorzyść Spółki. Podkreślić należy, iż z bezprawnego działania nie można czerpać korzyści. Działanie takie nie może również rodzić negatywnych konsekwencji dla podmiotu nim "pokrzywdzonego". Organy i WSA zdają się przy tym nie zauważać, iż Spółka dokonała zasiewów zboża ozimego jesienią 2008 r., co mają dokumentować faktury VAT nr [...],[...] i oświadczenie [C] Sp. z o.o. w D. Zniszczenie tych zasiewów nie może zatem skutkować twierdzeniem, iż Spółka nie podjęła działań w zakresie rolniczego użytkowania gruntu, bowiem wobec zasiania przez nią zboża ozimego, w okresie ingerencji K. P., żadnych działań podejmować nie musiała. Akceptacja odmiennego stanowiska stanowiłaby w istocie zgodę na dokonywanie bezprawnych wtargnięć na cudzy grunt i blokowanie pomocy dla tych beneficjentów, którzy korzystają z legalnych środków prawnych.

W odniesieniu do drugiej kwestii należy zwrócić uwagę, iż organy oraz Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważały zasad prawidłowego gospodarowania gruntem rolnym w kontekście faz upraw ziemi rolnej (chodzi o aspekt czasowy) i wpływu jaki zasady te wywierają na rolnicze użytkowanie. Niewątpliwe jest, iż w marcu 2009 r. (wczesna wiosna) K. P. zniszczył zasiewy dokonane na jesieni 2008 r. przez Spółkę, dokonując własnych. Przywrócenie utraconego posiadania, pomimo podjęcia niezwłocznych działań prawnych, nastąpiło jednak dopiero w dniu 25 maja 2009 r. (a więc późną wiosną). Na tę więc datę Spółka nie mogła już dokonać żadnych czynności agrotechnicznych, które przywróciłyby stan poprzedni, bowiem było już zbyt późno na jakąkolwiek uzasadnioną gospodarczo interwencję np. zasiew zbóż jarych, których okres wegetacyjny w takim przypadku nie byłby wystarczający. Jedynym rozsądnym działaniem, w tych okolicznościach faktycznych, było więc oczekiwanie na zebranie plonu z zasiewów dokonanych przez K. P. Niezasadne jest więc wskazywanie przez organy i WSA, że Spółka nie podejmowała żadnych zabiegów agrotechnicznych, bowiem w owym czasie zabiegi takie nie mogły mieć po prostu większego gospodarczego uzasadnienia.

Reasumując, zdaniem NSA, skarżąca kasacyjnie Spółka posiadała sporne nieruchomości, a w sprawie bez znaczenia jest błędnie podawana przez WSA data 31 maja 2009 r. W tym zakresie zarzut naruszenia w istocie § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW jest zasadny.

Zasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na który powołał się WSA. NSA zwraca uwagę, iż w odniesieniu do płatności ONW (m.in. w zakresie obowiązku utrzymania gruntu w należytej kulturze rolnej - tj. zgodnie z normami) zastosowanie znajdował przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia ONW, a nie art. 7 ust. 1 pkt 2 wspomnianej ustawy o płatnościach. Chybione są natomiast twierdzenia Spółki zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu, w których wskazuje, iż WSA wywiódł obowiązek posiadania działki rolnej na dzień 31 maja roku złożenia wniosku z tego właśnie przepisu.

Ponownie rozpatrując wniosek Spółki o płatność ONW organy dokonają rzetelnej oceny posiadania gruntów rolnych przy uwzględnieniu wytycznych NSA, w szczególności prawidłowo zinterpretują wyroki sądów powszechnych, protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 9 marca 2011 r. oraz rozważą datę ingerencji K. P. na spornych działkach z datami przedstawianych przez niego umów dzierżawy gruntu. Organy dokonają także oceny rolniczego użytkowania nieruchomości w kontekście dokonania przez Spółkę zasiewów ozimych w roku 2008. W tym celu poddadzą analizie faktury VAT nr [...] i [...] oraz - jeżeli będzie to konieczne - zażądają bardziej szczegółowego udokumentowania wykonania czynności zasiewów przez [C] na rzecz Spółki w roku 2008 (np. poprzez przedłożenie faktury potwierdzającej wykonanie usługi zasiewu).

W razie zaś zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego organy, w zależności od wyniku analizy okoliczności sprawy, będą uprawnione do wydania stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W świetle dokonanych ustaleń NSA uznał za niezbędne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji. Orzeczenie niniejsze wydane zostało na podstawie art. 188 p.p.s.a., bowiem zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Spółki orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów składają się należności z tytułu wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA, koszty pomocy prawnej za I i II instancję, a także uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.