Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 267/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 21 ust. 1 pkt 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 299
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art 200, art. 205 par.2, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. odmówił M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.ś.r.", wnioskowanego w związku z opieką nad matką J. S.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1, art. 20, art. 23 ustawy, art. 24 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U z 2017 r. poz. 1466), art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 poz. 1778 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 listopada 2020 r. M. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 16 stycznia 2012 r. nr [...]. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 8 grudnia 2011 r., czyli od 76 roku życia matki strony.

Organ ustalił, że M. S. jest osobą pełnoletnią, rozwódką, posiada orzeczenie KRUS, uznające ją za całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia, 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W związku z tym, że w sprawie nie są spełnione warunki wynikające tego przepisu nie można stronie przyznać świadczenia.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, że matka strony, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga opieki drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu, wykonywaniu podstawowych czynności życiowych, pielęgnacji i rehabilitacji. Strona we właściwy sposób sprawuje opiekę nad matką w zakresie zaspokajania jej codziennych potrzeb życiowych. Opisano czynności wykonywane w ramach sprawowanej opieki. Ustalono, że opieka jest sprawowana bez zastrzeżeń. Wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia i innych prac zarobkowych ze względu na opiekę nad matką. Nie pobiera świadczeń opiekuńczych wykluczających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ ustalił, że z wypisu orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z 7 stycznia 2020 r. wynika, że J. S. została uznana za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym do stycznia 2022 r. W orzeczeniu nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Organ odwoławczy uznał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, czyli z pominięciem kryterium wieku z art. 17 ust. 1b ustawy. Przepis ten nie stanowił przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ stwierdził, że mimo błędnego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji odpowiada ona prawu.

Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest bowiem uzasadniona faktem, że strona ma ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i wyczerpuje to przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Z decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 lutego 2020 r. wynika, że wnioskodawczyni przyznano prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 lutego 2020 r. do 31 stycznia 2022 r., w wysokości do wypłaty 943 zł miesięcznie.

SKO stwierdziło przy tym, że zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisy ustawy emerytalno-rentowej, nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury lub renty na świadczenie opiekuńcze. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty, emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne.

Organ odwoławczy wskazał, że ma świadomość istnienia różnych poglądów, co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Organ stwierdził, że podmiotem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez stronę dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Strona pobiera bowiem rentę rolniczą.

M. S., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury rolniczej z KRUS pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto z ostrożności procesowej w kontekście wskazanego zarzutu wskazała na:

- naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rentą rolniczą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia,

- naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, to jest brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tzn. renty w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, uzasadnia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą renty za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do renty, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że pobieranie świadczenia emerytalnego nie stanowi przeszkody w ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z tego przepisu musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19).

Zdaniem skarżącej, osoba pobierająca emeryturę (rentę), która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W rozpatrywanej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o prawie do zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Nadto skarżąca wskazała, że ustalenie prawa do renty rolniczej, nie uniemożliwia osobie na rzecz, której prawo to zostało ustalone, podjęcia pracy, a jej podjęcie może co najwyżej skutkować zawieszeniem lub pozbawieniem takiego prawa. W ocenie skarżącej, w sprawie należy zastosować tok rozumowania, zgodnie z którym ustalenie prawa do renty nie powinno stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia prawa do renty. Skarżąca wskazała, że nie może podjąć pracy nie z uwagi na przysługiwanie innego świadczenia ale z uwagi na niesporny fakt całkowitego zaangażowania w opiekę nad niepełnosprawną matką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji są dotknięte wadami, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Kwestie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W sprawie bezspornym było, że skarżąca, jako córka J. S., legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Stan faktyczny sprawy nie budzi kontrowersji, został ustalony prawidłowo. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że skarżącą opiekuje się niepełnosprawną matką i w sprawie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy.

Organ odwoławczy uznał, że wiek powstania znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącej nie mógł być podstawą odmowy przyznania świadczenia. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest dla skarżącej korzystne i nie było w skardze kwestionowane.

Wskazać należy, że pogląd ten jest prawidłowy.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).

Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Organ odwoławczy zakwestionował możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że w sprawie zachodzi przesłanka wykluczająca powstanie świadczenia, jaką zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest sytuacja, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Skarżąca ma bowiem ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.

Zatem zaistniały w sprawie spór dotyczył wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a utracił z dniem 9 stycznia 2020 r. moc w tym zakresie, pozostając w mocy w pozostałym zakresie. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy utracił moc jedynie w zakresie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Okoliczność ta nie wyklucza jednak, co do zasady, przyznania świadczenia w niniejszej sprawie. Ocena skargi wymagała rozważenia dwóch kwestii:

- czy skarżąca może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy jest ona niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym, czy między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem pracy istnieje zatem związek przyczynowy,

- czy skarżącej może być przyznane świadczenie z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia rentowego przewidzianą w art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ?

W ocenie Sądu, stanowisko organu, zgodnie z którym skarżąca nie może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką bowiem pobiera ona rentę rolniczą z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jest zatem niezdolna do pracy i nie może podjąć zatrudnienia z tego powodu, a nie z powodu opieki nad matką, nie jest słuszne.

Niezdolność opiekuna do wykonywania pracy, co do zasady, może świadczyć o braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki, co w świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza możliwość przyznania świadczenia.

Organ odwoławczy błędnie jednak uznał, że sam fakt pobierania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy jest równoznaczny z niezdolnością do pracy w ogóle.

Renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 53) przysługuje osobie która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Jeżeli osoba utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (art. 12 ust. 2 ustawy), a jeżeli utraciła w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji jest osobą częściowo niezdolną do pracy (art. 12 ust. 3 ustawy).

W przypadku przyznawania renty rolniczej ocenie nie podlega tak rozumiana niezdolność do pracy, bowiem przesłanką nabycia renty rolniczej jest trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 74). Przy czym za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 5 art. 21 tej ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, iż oceny niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym dokonuje się w odniesieniu do pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym (por. wyroki Sądu Najwyższego z: 20 maja 1997 r. sygn. akt II UKN 121/97, OSNP 1998 Nr 6, poz. 188; 12 lutego 2009 r. sygn. akt III UK 71/08, LEX nr 725063 lub 10 marca 2011 r. sygn. akt II UK 306/10, LEX nr 885008). Oznacza to, że pojęcie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest definiowanie nie tylko schorzeniami odwołującego lecz także wielkością i rodzajem gospodarstwa, w którym on pracuje.

Z orzeczenia skarżącej wynika, że lekarz orzecznik nie stwierdził niezdolności do samodzielnej egzystencji, która rzeczywiście wskazywałaby na brak możliwości podjęcia pracy, co prowadziłoby do przyjęcia, że skarżąca nie spełnia ustawowej przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem skarżąca legitymuje się zdolnością do samodzielnej egzystencji i niezdolnością do pracy w rolnictwie, co nie wyklucza możliwości podjęcia pracy lub zatrudnienia innego rodzaju poza rolnictwem. Chybiony jest zatem zarzut braku spełnienia przesłanki niepodjęcia lub rezygnacji z pracy lub innego zatrudnienia tylko w tego powodu, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy.

Sam fakt stwierdzenia uzyskiwania renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie może prowadzić do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niemożność osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, nie wyłącza bowiem możliwości podjęcia innej, niż w gospodarstwie rolnym, pracy.

Skarżąca ma 50 lat, jest zatem w wieku, który nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty lub emerytury.

Sam fakt pobierania takiego świadczenia nie musi jednak wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie świadczenia emerytalnego w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości.

Naczelny Sąd Administracyjny początkowo opowiadał się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych. (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15).

Linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie wykładni tego przepisu uległa jednak zmianie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19. W wyrokach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej.

Kwestia ta była przedmiotem szczegółowej analizy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W wyroku tym wskazano, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku.

Za celowe uznać należy odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury i renty. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a) gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a w punkcie oznaczonym literą b) - gdy ma gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli m.in. wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12). Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę lub rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury lub renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Analogiczną argumentacja znajduje zastosowanie do świadczenia rentowego.

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r, sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Sąd przychyla się do tego stanowiska.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do domagania się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokość różnicy pomiędzy otrzymywanym przez skarżącą świadczeniem w postaci renty rolniczej a świadczeniem pielęgnacyjnym.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną w uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne w zakresie przeprowadzenia postępowania.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą radcę prawnego, ustaloną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz. 1804 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).