Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 211/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszania Ogrodowego w W. - Okręgowy Zarząd we W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r., działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego we [...], obręb [...], oznaczonego nr ewid. [...] o pow. [...] ha (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., część działki nr [...] o pow. [...] ha), objętego księgą wieczystą nr [...].

Pismem z 7 kwietnia 2020 r. Polsk[...] wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że na gruncie tym co najmniej od 1968 r. istniał Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Zgodnie z wypisem z Rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...] ROD "[...]" oznaczony jest numerem [...], utworzony został w 1966 r. i jest rodzinnym ogrodem działkowym o charakterze stałym.

Minister Rozwoju postanowieniem z 7 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. - dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Wnioskodawca nie przedłożył jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego istnienie praw do uwłaszczonej nieruchomości, a powołane okoliczności wskazują jedynie na interes faktyczny, który nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej.

[...], wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. została wydana na podstawie art. 200 u.g.n. Stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. W postępowaniu nieważnościowym zasadą jest, że stronami postępowania są podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Z akt niniejszej sprawy, w tym z dokumentacji nadesłanej przez [...] przy wniosku z 7 kwietnia 2020 r., nie wynika, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] przysługiwał jakikolwiek tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Z akt nie wynika również, aby wnioskodawca był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., czy aby [...], aktualnie przysługiwało jakiekolwiek prawo do ww. nieruchomości. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], gdzie jako właściciel przedmiotowego gruntu wpisany jest Skarb Państwa. Organ zaznaczył, że [...], wywodził, iż przysługuje mu na gruncie niniejszego postępowania interes prawny, gdyż na działce nr [...], co najmniej od 1968 r. istnieje Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" we [...]. Zgodnie z wypisem z Rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...], Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", oznaczony jest numerem [...], został utworzony w 1966 r. i jest rodzinnym ogrodem działkowym o charakterze stałym. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż działka nr [...] o pow. [...] ha, w dniu 5 grudnia 1990 r. była w zarządzie [...], gdyż na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), [...] przejmuje nieodpłatnie, majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek samorządu organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Ponadto, wnioskodawca wskazał, iż swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. upatruje w art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), stanowiącym, iż stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy w dniu 20 stycznia 2016 r. (24 miesiące od wejścia w życie ww. ustawy z dnia 13 grudnia 2020 r.). Wnioskodawca wskazał również, że decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] marca 1966 r. Dyrekcja Okręgowej [...] we [...] otrzymała sporną nieruchomość w użytkowanie z przeznaczeniem na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych. W związku z powyższym, zgodnie z ww. decyzją na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] urządzone zostały przez Okręgową Dyrekcję [...] dla pracowników [...] i ich rodzin pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu obowiązującej wówczas ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117), które nieprzerwanie funkcjonują do dnia dzisiejszego.

Mając na uwadze powyższe, Minister wskazał, że obowiązująca w dniu powstania Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" we [...] ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nakładała w art. 5 ust. 1 i 2 na gminy oraz na zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób obowiązek zakładania ogrodów działkowych. Niewątpliwe jest, iż podmioty zakładające ogrody działkowe mogły to robić wyłącznie na gruntach państwowych, co do których w przypadku zakładów pracy przysługiwało prawo użytkowania. W razie braku odpowiednich terenów państwowych gminie służyło stosownie do postanowień art. 7 ust. 3 powyższej ustawy z dnia 9 marca 1949 r. prawo nabywania tego rodzaju terenów w drodze wywłaszczenia. Oznacza to, że pracowniczy ogród działkowy nie mógł powstać na gruntach stanowiących własność prywatną bez ich uprzedniego nabycia na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zarząd pracowniczymi ogrodami działkowymi należał do Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych na zasadach wyłączności. Podmiot ten stanowił organizację społeczną w rozumieniu art. 3 ust 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), który stanowił, iż tereny państwowe mogły być przekazane między innymi organizacjom społecznym w użytkowanie.

Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Organ odwoławczy podzielił spostrzeżenia Ministra Rozwoju poczynione w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., iż na mocy art. 35 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) utraciła moc ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Natomiast na podstawie art. 100 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.) utraciły moc obowiązującą między innymi ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Stosownie zaś do art. 7 ust 1 ww. ustawy z dnia 6 maja 1981 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych ciąży na terenowych organach administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te, w razie potrzeby, nabywają grunty w drodze wykupu. Natomiast zgodnie z art. 8 tej ustawy grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe, terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa. Z art. 24 ww. ustawy wynika, że związek tego rodzaju jest samodzielną i samorządną organizacją społeczną, zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych, posiadającą osobowość prawną. Z art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), wynika, iż prawo użytkowania gruntu na rzecz organizacji społecznej ustanawia się w drodze decyzji terenowego organu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że prawo użytkowania działki nr [...] 2 mogło zostać ustanowione na rzecz Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych lub [...] na podstawie decyzji administracyjnej po jej nabyciu na rzecz Skarbu Państwa. Katalog pozostałych rodzajów dokumentów, które stanowią podstawę do stwierdzenia prawa zarządu zawiera § 4 ust 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.).

Dodatkowo Minister zauważył, że prawo użytkowania nie mogło powstać w tym przypadku z mocy prawa na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie z powołanym przepisem miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu, a [...] przejął nieodpłatnie majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. [...] mógł na podstawie ww. przepisu przejąć nieodpłatnie jedynie majątek, należności i zobowiązania, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy należały do jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Skoro zatem pracowniczy ogród działkowy nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej działki, to tym bardziej [...] nie mógł przejąć tego prawa.

Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego we wniosku z 18 marca 2020 r., przepisu art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) organ wskazał, że ww. przepis stanowił jedynie, iż pracownicze ogrody działkowe o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Przepis ten nie tworzył więc żadnych praw do gruntu.

W ocenie organu, interesu prawnego [...] w niniejszym postępowaniu nie można upatrywać również w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r., zgodnie z którym [...] ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki). Przepis ten nie tworzył po stronie [...] praw do gruntu, a ponadto został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10 za niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Dodatkowo Minister stwierdził, że faktyczne korzystanie i użytkowanie gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania i nie stanowi o prawach rzeczowych do nieruchomości. Jest to interes faktyczny, który nie jest równoznaczny z interesem prawnym i wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uprawniał do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ nadmienił, iż prawo do uwłaszczonego gruntu nie wynika z przepisów art. 75 ust. 6 i 7 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176). Jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., stwierdzono nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego we [...], obręb [...], oznaczonego jako nr [...] o pow. [...] ha (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., część działki nr [...] o pow. [...] ha), objętego księgą wieczystą nr [...]. Oznacza to, że nieruchomość ta została wówczas prawnie rozdysponowana, o czym przesądza treść art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Nabycie użytkowania wieczystego takiej nieruchomości powoduje niedopuszczalność jej ponownego nabycia.

Podsumowując, organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy [...], nie dołączył żadnych dokumentów i nie wskazał żadnych przepisów prawa potwierdzających interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r.

W skardze złożonej na powyższe postanowienie [...], podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci obrazy:

• art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek i przepisów prawa materialnego na podstawie których przyjęto, że [...] jako użytkownik przedmiotowego gruntu nie ma prawa do bycia stroną niniejszego postępowania oraz że nie przysługiwały [...] żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej we [...], oznaczonej jako działka nr [...];

• art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż [...] nie jest stroną niniejszego postępowania, podczas gdy jest on użytkownikiem nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, jak również właścicielem nakładów poczynionych na ww. nieruchomościach, co wynika z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176);

• art. 28 k.p.a. w związku z art. 25 i art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości w postaci prawa użytkowania przysługującego takiemu podmiotowi, jakim jest [...], nie legitymuje użytkownika do występowania z żądaniami do organów administracji publicznej dotyczącymi statusu własnościowego nieruchomości położonej we [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, na której [...] prowadzi rodzinny ogród działkowy ROD "[...]", w sytuacji kiedy zarówno ani [...], jak i sami działkowcy nie chcą nabyć na własność przedmiotowej nieruchomości, a jedynie podjąć w granicach i na podstawie prawa środki zapobiegające likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości,

• art. 28 k.p.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez błędne przyjęcie i w konsekwencji nie przypisanie [...] przymiotu strony, a co za tym idzie uniemożliwienie [...] skorzystania z praw określonych w ww. artykule ustawy o rod.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy:

• dyspozycji wynikającej z art. 7b k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r. poz. 210, z 2018 r. poz. 723) poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej w toku postępowania dostatecznych kroków w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mającego na uwadze interes zbiorowy członków [...], w tym nie zbadania, czy [...] ma w niniejszym postępowaniu interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego we [...] oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., część działki nr [...] o powierzchni [...] ha),

• art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

• art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będących członkami [...], poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania całego materiału dowodowego,

• art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, wnioskowanego przez skarżącego, a co za tym idzie pominięcie tak istotnego faktu, iż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., odnosi się do sfery praw i obowiązków [...],

• art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanego postanowienia, w tym ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do kwestii nieposiadania przez [...] w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego.

Wskazując na powyższe, [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest prawo użytkowania przysługujące [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że niniejsze postępowanie ma wpływ na sytuację prawną [...], bowiem dotyczy bezpośrednio działkowców i [...], mających prawo użytkowania spornego terenu. Nie ulega również wątpliwości, że zarówno [...], jak i działkowcy korzystają z przysługującego im prawa użytkowania, bowiem na przedmiotowym gruncie istnieje nadal ROD "[...]", kolonia [...] – obecna nazwa ROD "[...]". Co więcej, z uwagi na regulacje zawarte w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, skutkiem wydanej decyzji uwłaszczeniowej jest również ingerencja w prawo własności [...], co niewątpliwie przesądza o konieczności przypisania mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z 8 czerwca 2021 r. [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że źródłem interesu prawnego [...] jest decyzja Prezydium Rady Narodowej we [...] z [...] marca 1966 r. dotycząca "urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych". Wskazano, że rozpoznając niniejszą sprawę organ całkowicie pomija kwestie istniejącego ogrodu i w żaden sposób nie bierze pod uwagę regulacji zawartych w obowiązującej ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zakresie prawa własności składników majątkowych znajdujących się na przedmiotowym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który w zdaniu pierwszym przyjmuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W wyroku z 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dany podmiot posiada jednak interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, CBOSA). Oznacza to, że to nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), która chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa. Wyprowadzenie interesu prawnego może nastąpić na podstawie normy materialnej prawa administracyjnego, w oparciu o którą organ administracji publicznej rozstrzyga lub rozstrzygnął sprawę. Nie ma uzasadnienia dla wyprowadzenia interesu prawnego z odrębnego rodzaju regulacji prawnej, która nie pozostaje w związku z normą materialnego prawa administracyjnego regulującą treść działania organu administracji publicznej w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia żądania lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Sama kategoria interesu prawnego natomiast winna się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu stroną postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Analiza sytuacji prawnej [...] nie pozwala przypisać mu statusu strony legitymującego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego we [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Zaznaczyć trzeba, że [...] nie przedstawiło żadnego aktu indywidualnego, czy też decyzji, która kreowałaby jego prawo do użytkowania gruntu zajmowanego przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", który powstał 15 lipca 1995 r. w drodze uchwały walnego zebrania działkowców kolonii "[...]" po odłączeniu z Ogrodu pn. "[...]". Przedstawiona przez Związek umowa patronacka z 10 kwietnia 1987 r. nie sposobna zastąpić takiego aktu, czy wywołać tożsame skutki. Umowa ta bowiem, zawarta pomiędzy [...] Oddziałem Socjalnym we [...] a Zarządem Wojewódzkim [...], świadczyła o nawiązaniu stałej współpracy w zakresie organizowania i zagospodarowania oraz utrzymania pracowniczych ogrodów działkowych, w których użytkownikami są pracownicy, renciści i emeryci [...]. Decyzja zaś Prezydium Rady Narodowej we [...] z [...] marca 1966 r., na którą powołuje się skarżące Stowarzyszenie, stanowiła jedynie o przekazaniu Dyrekcji Okręgowej [...] we [...] w użytkowanie niezabudowanego państwowego gruntu w obrębie [...], obejmującego parcelę nr [...] pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych.

Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż interes prawny [...] w sprawie o uwłaszczenie innego podmiotu nie może wynikać z samego faktu powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, ani z poniesionych na nim nakładów. Zaakceptowano też stwierdzenie, że prawo ogrodu działkowego do gruntu mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 442/08 oraz z 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 17/07. Podkreślić trzeba, że relewantnym dla rozstrzygnięcia spornej kwestii jest stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak decyzji, która kreowałaby jakiekolwiek prawo do przedmiotowego gruntu, co czyni uprawnienie do gruntu ustalone umową patronacką jako faktyczne zarządzanie nieruchomością, nie określające stosunku prawnorzeczowego po stronie [...], który uzasadniałby powstanie interesu prawnego. Ustalony zaś w decyzji z [...] marca 1966 r. cel związany z przekazaniem [...] gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), jakim było urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych, nie mógł wywołać tożsamego skutku wobec skarżącego Stowarzyszenia. Legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie można wreszcie upatrywać w wyprowadzanej wadliwości tej decyzji, do czego zmierza argumentacja skargi akcentując nieprawidłowe przypisanie [...] prawa zarządu tą nieruchomością. Źródłem uprawnienia do występowania w tej sprawie nie mogły wreszcie stać się poniesione przez działkowców nakłady w postaci nasadzeń, urządzeń i obiektów, wykonanych lub nabytych z własnych środków finansowych. Kwestia ta będzie miała znaczenie przy dokonywaniu ewentualnych rozliczeń na drodze cywilnej, nie może natomiast stać się okolicznością służącą skutecznemu wyprowadzeniu interesu prawnego legitymującego Stowarzyszenie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 200 u.g.n.

Tym samym [...] nie posiada przymiotu strony, której prawa nie mogą być przez decyzję uwłaszczeniową naruszone, bowiem taką osobą może być jedynie podmiot, który posiada uprawnienie do gruntu i którego uprawnienie to zbiega się z uprawnieniem państwowej osoby prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy w kwestii posiadania przez [...] legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. Jak już wskazano powyżej, organ może odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ winien wszcząć postępowanie i we wszczętym postępowaniu okoliczność powyższą zbadać. Tym samym, stosowanie omawianej instytucji powinno być ograniczone tylko do przypadków, gdy żądanie wszczęcia postępowania złożył podmiot oczywiście nieuprawniony i stwierdzenie tego faktu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego, albo zaszły inne przyczyny stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji mógł niewątpliwie wydać niezwłocznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z tego powodu, że skarżący [...] nie miał przymiotu strony. Okoliczność ta wynikała wprost z samego wniosku. Stanowisko organu znalazło zaś swoje odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które odpowiada warunkom ustalonym w art. 124 § 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie stoi w sprzeczności z wolnością stowarzyszania się, w tym z wyrażonym w art. 1 ust. 2 ustawy o stowarzyszeniach, uprawnieniem stowarzyszenia do reprezentowania interesów zbiorowych swoich członków wobec organów władzy publicznej w zakresie celów statutowych.

Powyższe czyni nieuzasadnionymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.