Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 762/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 marca 2018 r., nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w roku 2018.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 4 i art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1523 ze zm.; określanej dalej jako "u.o.a.n.") oraz art. 40 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej określanej jako "u.s.g.") poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego. Wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej określanej jako "p.p.s.a.") o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że podjęta przez Radę Gminy zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego.

Prokurator wyjaśnił, że uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące a sama uchwała stanowi akt o charakterze planistycznym i indywidualno-konkretnym oraz zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera w swojej większości postanowienia jednostkowe i konkretne, adresowane do konkretnych podmiotów, tj. podmiotów którym gmina zleca wykonanie zadań w przedmiotowym zakresie. Według Prokuratora nie pozbawia to jednak uchwały przymiotu aktu prawa miejscowego, gdyż z część z zapisów nosi charakter generalno-abstrakcyjny.

Jednocześnie skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W zaskarżonej uchwale wskazał § 4 (odławianie bezdomnych zwierząt) oraz § 6 (poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt), jako zapisy załącznika do uchwały, które skierowane są do nieokreślonego kręgu odbiorców mających realizować zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Treść tych zapisów świadczy o powszechności ich obowiązywania.

W ocenie Prokuratora nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga bowiem erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową.

Prokurator wyjaśnił, że konsekwencją uznania uchwały za akt prawa miejscowego jest konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a to stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Do ogłoszenia zaskarżonej uchwały nie doszło, a zatem brak jest możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazała, że orzecznictwo sądów administracyjnych, co do uznania uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami za prawo miejscowe, jest rozbieżne. Istnieje szereg rozstrzygnięć przyjmujących, że uchwały te nie są prawem miejscowym. Uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, są przez rady gmin podejmowane na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy ochronie zwierząt, w których nie określono charakteru tych uchwał. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku wyżej wymienionych uchwał taka odrębna, materialnoprawna podstawa istnieje, ale samo jej istnienie nie przesądza charakteru normatywnego podejmowanych uchwał.

Ponadto wyjaśnia, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określa zadania gminy, w tym określa obowiązki pracowników gminy, realizujących zadania, wynikające z programu. Zatem program ma charakter zadaniowy. Dla mieszkańców te programy mają przede wszystkim charakter informacyjny. Z tego względu można uznać, że program ma przymiot aktu generalnego. Wskazuje, że program może być uznany za akt generalny, ponieważ jest skierowany informacyjnie do nieokreślonej liczby adresatów - mieszkańców gminy, z tym że mogą nie zawierać norm abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Zatem mogą nie zawierać norm powszechnie obowiązujących.

Zdaniem Rady Gminy charakter uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, winien podlegać indywidualnej ocenie. Nie można z góry, bez analizy i oceny poszczególnych postanowień danej uchwały, stwierdzić, że wszystkie te uchwały stanowią akty prawa miejscowego

Organ odnośnie wskazanych przez Prokuratora dwóch postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały jako tych przesądzających o charakterze aktu miejscowego tj. § 4 (odławianie bezdomnych zwierząt) wyjaśnił, że ustalenia tego paragrafu nie wyznaczają generalnie określonym adresatom pewnego sposobu zachowania się, nie są źródłem praw i obowiązków dla generalnie określonych adresatów. Jedynie określają obowiązki Gminy i jej pracowników, realizujących zadania w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt. Odnośnie zaś zapisów § 6 (poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt), to nie wyznaczają one określonym adresatom pewnego sposobu zachowania się, nie są źródłem praw i obowiązków dla generalnie określonych adresatów. Jedynie określają obowiązki Gminy, realizującej zadania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Dla mieszkańców Gminy mają wyłącznie charakter informacyjny.

Zatem w ocenie organu zaskarżona uchwała określa jedynie zadania gminy w zakresie wyznaczonym w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Uchwała została podjęta po zaopiniowaniu przez podmioty wskazane w ust. 3 tego przepisu oraz w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie (do dnia 31 marca 2017 r.). Charakter zawartych w niej postanowień nie pozwala na stwierdzenie, że zawiera normy powszechnie obowiązujące, regulujące uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu osób (podmiotów).

Co do wniesienia o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, niebudzące wątpliwości, a nie zaś te, które wynikają z odmiennych poglądów judykatury czy doktryny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę Prokuratora należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Następnie przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej jako u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Gmina ma zatem kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm., dalej jako u.o.z.), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8).

W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć sporną kwestię, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych.

Orzecznictwo nie jest co do tego jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16, LEX nr 2406444. Przedmiotowy program jest według NSA aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w u.o.z. jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępny w CBOSA). Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4 z 2012 r., s. 44).

Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Nie może umknąć uwadze, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Jak zwraca się uwagę w przywołanych wyrokach NSA, w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z.

Sąd wojewódzki podziela też pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 51/18 (dostępny w CBOSA) co do tego, że treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Okoliczność, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławiane bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Taki też charakter ma inny przepis zaskarżonej uchwały, przewidujący przeznaczenie w budżecie na 2018 r. kwoty 5 000,00 zł na realizację opieki nad zwierzętami oraz ich wyłapywaniem na terenie gminy (§ 10), z niego bowiem wynika uprawnienie podmiotów określonych jako wykonawcy programu (§ 4, § 6, § 8) do uczestniczenia w podziale środków przeznaczonych na ten cel.

W konkluzji sąd wojewódzki stwierdza, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, w konsekwencji zaskarżona uchwała posiada taki charakter prawny. Z uwagi na to, że uchwała nr [...] rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

Przywołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że uchwała przyjmująca program nie jest aktem prawa miejscowego, wskazują tylko jeden z kierunków prezentowanych w judykaturze odnośnie do charakteru prawnego przedmiotowego programu. Sąd wojewódzki w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się natomiast ku odmiennemu postrzeganiu charakteru prawnego tego typu uchwał, podzielając stanowisko skarżącego Prokuratora.

Przechodząc następnie do oceny legalności zaskarżonej uchwały, również w kontekście dalszych zarzutów skargi, sąd zauważa, że przepis art. 11a u.o.z. statuuje obowiązek organów gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także określa materię, jaką program ten winien obejmować. Zakres programu został przez ustawodawcę wyszczególniony w ust. 2 omawianego przepisu, a także dodatkowo w ust. 3, ust. 3a i ust. 5, których treść przytoczono wyżej w uzasadnieniu. Z kolei w ust. 4 wskazano, że realizacja części zadań określonych w ust. 2, tj. w zakresie pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt

Z tego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. Przy czym obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, co też znalazło wyraz w zaskarżonej uchwale (§ 6, § 8).

W orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ponadto powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z.

Jak wynika z § 3 ust. 5 uchwały, jego wykonawcami są: jednostki pomocnicze gminy - sołtysi, młodzież szkolna w uzgodnieniu z pracownikiem Urzędu Gminy, § 2 wskazujący na schronisko [..], Schronisko [..] oraz § 8 wskazujący M. P., jako prowadzącego gospodarstwo rolne, na podstawie zawartej umowy, który ma wskazywać gospodarstwa rolne jako miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt) nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Tym bardziej, że jak wskazano, miejsca, w których przebywają wolno żyjące koty mogą ulegać zmianom, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc..

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 marca 2018 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 u.o.z. sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych elementów ma więc charakter otwarty. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 u.o.z. podano: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (LEX. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt - uzasadnienie projektu). Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności.

Reasumując, kontrola sądowa zgodności z prawem nie wykazała innych naruszeń, które podlegałyby uwzględnieniu z urzędu. Niemniej jednak, stwierdzone naruszenie w zakresie braku publikacji we właściwym dzienniku wojewódzkim kwestionowanego aktu prawa miejscowego, jakim jest w ocenie sądu gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powoduje, że uchwała nr [...] dotknięta jest wadą nieważności. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest bowiem równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.