Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 29/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO") – po rozpoznaniu wniosku R. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2018 r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] stycznia 2013 r. ([...]) o warunkach zabudowy (zwanej też dalej "Decyzją WZ").

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej Decyzją WZ ustalono na rzecz K. i M. S. (zwanych też dalej "Inwestorami") warunki zabudowy dla przebudowy budynku inwentarskiego w miejscowości Ł., obręb Ł., działka nr ewid. [...].

Postępowanie w sprawie zakończonej Decyzją WZ zostało wszczęte na złożony [...] stycznia 2013 r. wniosek Inwestorów, którzy też jako jedyni zostali uznani za strony postępowania. Wnioskiem objęta została "przebudowa istniejącego budynku inwentarskiego (rozbiórka oraz budowa w tym samym miejscu)". We wniosku wskazano obsadę trzody oraz bydła opasowego: 32 DJP. Do wniosku załączono kopie mapy zasadniczej w skali 1:500 z potwierdzeniem przyjęcia do zasobu powiatowego, a także pismo kierownika leszczyńskiej delegatury W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. o niewnoszeniu zastrzeżeń do rozbiórki obiektu inwentarskiego. Projekt Decyzji WZ sporządził inż. S. D. (uprawnienia urbanistyczne nr [...], wpis na listę [...] Okręgowej Izby Urbanistów [...]). Przed wykonaniem projektu decyzji urbanista sporządził analizę urbanistyczną, w której wskazał m.in. że inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, w związku z czym nie stosuje się w tym przypadku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."). Projekt nie został przesłany do uzgodnień żadnemu z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Od Decyzji WZ nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna.

Dalej SKO podało, że w dniu [...] lipca 2018 r. do tego organu wpłynął wniosek R. O. (zwanego też dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") – współwłaściciela działki nr ewid. [...] w Ł., która to działka, jak oceniło SKO, jest objęta zakresem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co przesądza o interesie prawnym Wnioskodawcy – z żądaniem stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o czym miały świadczyć wskazane we wniosku "niektóre wadliwości", tj.:

- z decyzji nie wiadomo dokładnie, o przebudowę którego budynku inwentarskiego chodzi – na mapie zaznaczono trzy budynki oznaczone lit. g;

- w decyzji nie wyjaśniono, na czym polegać ma przebudowa, w jakim celu inwestor jej dokonuje;

- zgodnie z definicją "przebudowy" zmianie nie mogą ulec charakterystyczne parametry, takie jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość obiektu budowlanego, tymczasem ustalone w decyzji parametry nie są sztywne;

- decyzja rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż brak jakiejkolwiek analizy urbanistycznej, choć pod pouczeniem jest o niej mowa;

- do decyzji nie dołączono wyników analizy urbanistycznej;

- decyzja jest niezgodna z przepisami wykonawczymi do u.p.z.p.;

- organ nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie dokonał także oceny, czy warunki zabudowy dotyczą obiektu legalnie istniejącego;

- przed wydaniem decyzji nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co rażąco narusza przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie "u.u.i.ś.");

- organ nie dokonał wyliczenia DJP dla całego gospodarstwa;

- nie dokonano wymaganych uzgodnień, np. z zarządcą drogi powiatowej;

- organ nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu stron postępowania – dlaczego nie ma wymienionych stron;

- w decyzji brak informacji o tym, kto przygotowywał jej projekt;

- nazwa rodzaju inwestycji nie została precyzyjnie określona;

- decyzja jest wewnętrznie rażąco sprzeczna, gdyż zakazuje lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a umożliwia chów lub hodowlę zwierząt w ilości nie mniejszej niż 210 DJP, przy przyjęciu liczby DJP z uwzględnieniem maksymalnej możliwej obsady inwentarza.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] października 2018 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. W pierwszej kolejności skład orzekający odniósł się do powołanej przez Wnioskodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa i wskazał, że o jej zaistnieniu można mówić jedynie w sytuacji, gdy decyzja narusza w sposób oczywisty przepis prawa, jasny w swym brzmieniu oraz nie wymagający interpretacji, i do tego powoduje wyjątkowo ciężkie skutki, nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. SKO stwierdziło, iż kwestionowana Decyzja WZ zawiera pewne wady, jednak nie są to wady tak ciężkie, rodzące aż tak poważne skutki, by konieczne było stwierdzenie jej nieważności. Ponadto organ nie dopatrzył się także zaistnienia innych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się R. O., który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymał istotną część swych zarzutów względem Decyzji WZ.

Utrzymując w mocy decyzję własną z [...] października 2018 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2018 r. – SKO (w zmienionym składzie), stwierdziwszy, że w związku z zakresem oddziaływania inwestycji Skarżący ma interes prawny w niniejszej sprawie, przystąpiło do analizy sprawy pod kątem wszystkich przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., z tym że w pierwszej kolejności odniosło się do postawionego przez Skarżącego zarzutu wydania Decyzji WZ z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym SKO wyjaśniło m.in., że:

- nie naruszono zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, jako że zabudowania na działce nr ewid. [...] wchodzą w skład gospodarstwa rolnego Inwestorów, do którego stosuje się wyłączenie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie było więc potrzeby ustalania parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna, opisana jako załącznik do kwestionowanej decyzji. Dotyczy ona spełnienia pozostałych, znajdujących zastosowanie w sprawie, przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

- zarówno analiza, jak i projekt decyzji sporządzone zostały przez uprawnionego urbanistę, inż. S. D., wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Urbanistów we W.;

- Burmistrz P. (dalej też jako "Burmistrz") poczynił ustalenia dotyczące stanu prawnego i faktycznego terenu oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych. Decyzja WZ zawiera ustalenia dotyczące istniejącego zjazdu, strefy ochrony konserwatorskiej, rolnego charakteru terenu inwestycji, braku form ochrony przyrody, a także istniejących przyłączy – które to ustalenia, zdaniem SKO, nawet jeśli nie były kompletne, nie uzasadniają twierdzenia, że Burmistrz rażąco naruszył art. 53 ust. 3 u.p.z.p.;

- przebudowywany obiekt istniał na gruncie od kilkudziesięciu, może nawet ponad stu, lat i nie było żadnych podstaw, ani realnych możliwości, do badania legalności jego posadowienia;

- wydając Decyzję WZ, Burmistrz rzeczywiście nie uzgodnił jej projektu z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p., jednakże uchybienie to mogłoby ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż tryby te są względem siebie konkurencyjne;

- nie ulega żadnej wątpliwości, którego obiektu Decyzja WZ dotyczy. Na mapie będącej załącznikiem do ww. decyzji budynek inwentarski podlegający przebudowie został wyraźnie oznaczony ciemnym kolorem. Z legendy wynika, iż kolor ten oznacza "projektowaną przebudowę budynku inwentarskiego". Zdaniem SKO z decyzji wynika jednoznacznie, iż dotyczy ona bryły obiektu składającego się z trzech, oznaczonych symbolem "g";

- w Decyzji WZ zostały wymienione strony postępowania, za które organ uznał jedynie Inwestorów. Brak wyjaśnienia kryteriów określenia kręgu stron w uzasadnieniu decyzji nie jest uchybieniem, które mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

- SKO nie dopatrzyło się zarzucanej niezgodności Decyzji WZ z przepisami wykonawczymi do u.p.z.p., a konkretnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589);

- kwestionowana Decyzja WZ dotyczy przebudowy budynku. Jej projekt został sporządzony przez osobę mającą wiedzę specjalistyczną. Sam Inwestor prawidłowości tej decyzji nie kwestionował, zatem brak podstaw do twierdzenia, że jej ustalenia nie odpowiadają jego zamiarom. Na podstawie Decyzji WZ wydano ostateczne pozwolenie na budowę. W raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko wskazano, iż przebudowa w istocie nie polegała na całkowitej rozbiórce obiektu, lecz odbywała się z wykorzystaniem elementów istniejącego budynku. Inwestor znał swoje zamiary budowlane i uznał, że ustalenia kwestionowanej decyzji te zamiary odzwierciedlają;

- nawet gdyby uznać, że planowana inwestycja nie została wystarczająco doprecyzowana, to uchybienie to nie miałoby tak dużego ciężaru gatunkowego, aby mogło spowodować stwierdzenie nieważności Decyzji WZ. Tym bardziej, że na dalszym etapie procesu budowlanego organy wydające pozwolenie nie miały wątpliwości co do treści kwestionowanej decyzji;

- w dacie wydania Decyzji WZ obowiązywał § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie RM"), który mówił ogólnie o chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP, nie wskazując, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Zapis ten wprowadzony został dopiero na mocy noweli z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. poz. 817), zmieniającej ww. rozporządzenie z dniem 1 sierpnia 2013 r. Z kolei uwzględnianie maksymalnej obsady w przypadkach określonych w § 3 pkt 102-103 rozporządzenia RM, w istocie nie wynika wprost z przepisu, a jedynie z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wprawdzie Burmistrz nie oznaczył w Decyzji WZ ilości DJP, jednak zakazał lokalizacji przedsięwzięć kwalifikowanych według przepisów odrębnych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w istocie dla Inwestorów oznaczało niemożność prowadzenia takiej hodowli bez decyzji środowiskowej. Niewątpliwie zapisy Decyzji WZ w tym zakresie nie są prawidłowe, jednak nie można uznać tej decyzji za wewnętrznie sprzeczną;

- dnia [...] marca 2013 r. Inwestorzy wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Prowadzenie hodowli trzody chlewnej w istniejących budynkach inwentarskich o obsadzie do 198,05 DJP oraz hodowli bydła opasowego w przebudowywanym budynku inwentarskim o obsadzie do 30,80 DJP, zlokalizowanych w miejscowości Ł., gm. P., na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], ark. mapy [...], obręb Ł.". Z raportu załączonego do wniosku wynika, iż projektowany budynek inwentarski nr [...] jest budynkiem, którego dotyczy Decyzja WZ. W dniu [...] listopada 2014 r. Burmistrz wydał decyzję nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia (zwaną też dalej "Decyzją UŚ"), która nie została zaskarżona przez żadną ze stron tamtego postępowania, w tym przez uczestniczących w nim także [...] i R. O.. W rezultacie Decyzja UŚ stała się ostateczna i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W ocenie SKO brak decyzji środowiskowej przed wydaniem Decyzji WZ nie jest uchybieniem o tak dużym ciężarze gatunkowym, by mogło spowodować stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji – a to wobec późniejszego wydania Decyzji UŚ dla całego przedsięwzięcia, obejmującego również hodowlę w budynku inwentarskim, którego dotyczy kwestionowana Decyzja WZ;

- w ocenie SKO Decyzja WZ zawiera wady, jednak nie są to wady tak ciężkie, rodzące tak poważne skutki, by konieczne było stwierdzenie jej nieważności z powołaniem się na przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k,p.a.).

Ponadto SKO zaznaczyło, że nie dopatrzyło się także zaistnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., jako że Decyzja WZ nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, nie wywołałaby w razie jej wykonania czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył R. O., reprezentowany przez r.pr. G. W., który wniósł o:

1) uwzględnienie skargi przez SKO w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji;

2) uchylenie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] października 2018 r. – w przypadku nieuwzględnienia skargi przez SKO w trybie autokontroli,

3) zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych –wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł].

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż Decyzja WZ została wydana z naruszeniem prawa. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to, czy ww. decyzja – posiadająca ewidentne wady – została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, że kluczowym zarzutem podnoszonym od samego początku był zarzut zapisany w pkt 8 podania o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, powiązany z zarzutami z pkt 15 i 17 tego podania – które sprowadzają się do tego, że przed uzyskaniem Decyzji WZ, Burmistrz nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie DJP i nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie było konieczne. W ocenie Skarżącego Decyzja WZ wydana została z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać wyeliminowana z mocą wstecz, gdyż nie jest i nie może być usprawiedliwieniem wydanie Decyzji UŚ po 21 miesiącach od wydania Decyzji WZ. W dalszej części uzasadnienia Skarżący przytoczył kilka orzeczeń sądów administracyjnych, które – w jego ocenie – potwierdzają fakt wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał swe stanowisko, że wydanie Decyzji WZ bez poprzedzającej ją ostatecznej decyzji środowiskowej nie było prawidłowe Jednak, aby można było uznać, iż brak decyzji środowiskowej na tym etapie stanowi naruszenie skutkujące uznaniem nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest także wywołanie wyjątkowo ciężkich następstw, skutków nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie SKO w niniejszej sprawie, w związku z wydaniem, na wniosek Inwestorów, Decyzji UŚ dla całego przedsięwzięcia zlokalizowanego na przedmiotowej działce – obejmującego również hodowlę w budynku inwentarskim, którego dotyczy kwestionowana Decyzja WZ – takie skutki nie nastąpiły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej – decyzji Burmistrza P. z [...] stycznia 2013 r. ([...]) o warunkach zabudowy ("Decyzji WZ") – czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym, odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny ("postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie trafnie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale ponadto również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych – dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 156, Nb 28 i 6–7).

W kontrolowanej sprawie, SKO – mając na względzie zarzuty i argumentację strony skarżącej, ogniskujące się wokół twierdzeń o wydaniu Decyzji WZ z rażącym naruszeniem prawa – skoncentrowało się na analizie Decyzji WZ z punktu widzenia tej właśnie przesłanki nieważnościowej, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., i w efekcie stwierdziło, że choć Decyzja WZ zawiera wady, to jednak żadna z nich nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto SKO stwierdziło, że nie dopatrzyło się także zaistnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu stanowisko i argumentacja SKO są prawidłowe, a kwestionująca je skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wychodząc od przesłanki "rażącego naruszenia prawa", należy zauważyć, że nie została ona przez ustawodawcę zdefiniowana, ani nawet bliżej określona. Jednakże zagadnienie tej postaci kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Ostatecznie upowszechnił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania skomplikowanych metod wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. m.in.: wyroki NSA: z 09.02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA" – W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, s. 231).

Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym.

Zarazem w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że brak jest możliwości stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w przypadku, gdy dany przepis prawa może być różnie interpretowany. To ogólne sformułowanie wymaga doprecyzowania w ten sposób, że w przypadku przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, tak długo nie będziemy mieć do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, jak długo podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie da się uzasadnić na gruncie przyjętych (uznanych) reguł wykładni (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 204); czyli dopóki będzie się ono mieścić w granicach jednego z uprawnionych, w świetle ww. reguł, wariantów interpretacyjnych. Trafnie myśl tę oddaje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 grudnia 1996 r. sygn. akt III SA 1817/95 (LEX nr 28949), zgodnie z którą, jeżeli w orzecznictwie lub doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc na dopuszczenie możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako «rażącego naruszenia prawa»" (por. też wyrok NSA z 03.03.2016 r., II OSK 1625/14, CBOSA).

Bezspornym jest także, iż prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji, zaś przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.

W świetle powyższych uwag, w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, że Decyzja WZ rażąco narusza prawo.

Skarżący w swym podaniu ("żądaniu") z [...] lipca 2018 r. o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ (data wpływu do organu: [...] lipca 2018 r.) przytoczył szereg okoliczności, które, w jego ocenie, miały świadczyć o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak jednak sam przyznał następnie w skardze – spośród podniesionych zarzutów kluczowe były te, które sprowadzały się do tego, że cyt.: "przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz P. nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie DJP i nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie było konieczne". Zarazem z treści skargi jasno wynika, że w tym przypadku chodzi o zarzuty wyszczególnione wcześniej przez Skarżącego w punktach 8, 15 i 17 ww. podania, w myśl których:

- (pkt 8) przed uzyskaniem Decyzji WZ nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – czym rażąco naruszono przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

- (pkt 15) organ nie dokonał wyliczenia DJP dla całego gospodarstwa, gdy tymczasem z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) wynika, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter inwestycji, konieczne było prawidłowe ustalenie przez organ obsady inwentarza w planowanej inwestycji w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe DJP;

- (pkt 17) Decyzja WZ jest wewnętrznie rażąco sprzeczna – skoro na terenie wnioskowanej działki zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to dlaczego umożliwiono chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (pamiętając, że zgodnie z ww. rozporządzeniem za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza).

Odnosząc się najpierw do ostatniego z przytoczonych zarzutów należy zauważyć, że w żadnym z postanowień Decyzji WZ nie dopuszczono expressis verbis chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. Znamienne, że Skarżący takiego postanowienia nie wskazał. Co więcej, nie wskazał jakiegokolwiek innego postanowienia Decyzji WZ, które pozostawałoby w sprzeczności z inkryminowanym postanowieniem pkt 4 ppkt 2 tej decyzji, w brzmieniu: "na terenie wnioskowanej działki zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć kwalifikowanych wg przepisów odrębnych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Zatem zarzut, iż Decyzja WZ jest "wewnętrznie rażąco sprzeczna" jawi się jako całkowicie chybiony. Należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że skoro w pkt 4 ppkt 2 Decyzji WZ wyraźnie zakazano lokalizacji przedsięwzięć kwalifikowanych według przepisów odrębnych jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie), to wbrew zarzutom Skarżącego, decyzja ta nie umożliwiała Inwestorom prowadzenia tak intensywnego chowu lub hodowli. Dla ich legalnego prowadzenia niezbędne było pozyskanie dalszych decyzji, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (co też Inwestorzy później uczynili).

Ustosunkowując się zaś do zarzutu braku w Decyzji WZ "wyliczenia DJP dla całego gospodarstwa", należy zauważyć, że żaden z przepisów prawa nie statuuje expressis verbis takiego wymogu. Znamienne, że również Skarżący takiego przepisu nie przywołał. Już to przemawia za wnioskiem, iż niezawarcie takiego wyliczenia w Decyzji WZ nie może być kwalifikowane jako "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że treść decyzji o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o odpowiednio stosowany przepis art. 54 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzja u.l.i.c.p.") – tu odpowiednio: decyzja o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzja w.z.") – określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W omawianym zakresie należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; w skrócie "rozporządzenie MI"). W § 2 tego rozporządzenia ustalono sposób zapisywania poszczególnych ustaleń decyzji u.l.i.c.p. oraz decyzji w.z., w tym ustaleń dotyczących:

- "rodzaju zabudowy" (pkt 1) – ze wskazaniem stosowanego w takim przypadku w szczególności nazewnictwa, w ramach którego wyodrębniono m.in. zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (lit. c);

- "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" (pkt 2) – które zapisuje się "poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu";

- "warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" (pkt 3) – które należy zapisywać "poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu";

- "ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" (pkt 4) – które zapisuje się poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody".

Należy zwrócić uwagę, że o ile w cytowanym rozporządzeniu posłużono się pojęciem "rodzaju zabudowy" (§ 2 pkt 1), o tyle w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o "rodzaju inwestycji". To drugie określenie jest niewątpliwie znacznie bardziej pojemne. Już na tle poprzednio obowiązującego, identycznie brzmiącego art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.; w skrócie "u.z.p.") objaśniono w doktrynie, że zwrot "określenie rodzaju inwestycji" oznacza wymienienie w treści decyzji lokalizacyjnej (ówcześnie: decyzji w.z.z.t.) konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku, "wraz z charakteryzującymi ją parametrami" (T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 83).

W świetle cytowanych przepisów określenie w decyzji w.z. liczby DJP związanej z planowaną inwestycją może być postrzegane jako element opisu "rodzaju inwestycji" w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), względnie szczegółowej charakterystyki "zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 54 pkt 2 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia MI. Nie zmienia to jednak faktu, że wobec tak ogólnikowych sformułować cytowanych przepisów, nieokreślenie w Decyzji WZ liczby DJP związanej z planowaną inwestycją – a tym bardziej brak, oczekiwanego przez Skarżącego, wyliczenia sumarycznej liczby DJP dla całego gospodarstwa – nie mogą być postrzegane jako rażące naruszenie prawa.

Zwłaszcza że ustalenie liczby DJP wiążącej się z planowaną inwestycją ma znaczenie przede wszystkim dla oceny, czy w przypadku danej inwestycji niezbędne jest pozyskanie także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zwanej też potocznie: "decyzją środowiskową"). Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w dacie wydania Decyzji WZ: Dz. U. Nr 199 poz. 1227, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."), wymóg uzyskania takiej decyzji dotyczy planowanych przedsięwzięć mogących (i) zawsze znacząco albo (ii) potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei zakwalifikowanie do którejś z tych kategorii, przedsięwzięcia polegającego na chowie lub hodowli zwierząt zależy właśnie – w świetle przepisów § 2 pkt 51 i § 3 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w skrócie "rozporządzenie RM"; w dacie wydania Decyzji WZ: Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm., a nie, jak błędnie przyjął Skarżący: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) – zależy właśnie od liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).

Skoro zaś w Decyzji WZ wyraźnie wykluczono lokalizację na jej podstawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to już z tego powodu nieuzyskanie, przed jej wydaniem, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może być ocenianie jako rażące naruszenie prawa.

Inna sprawa, czy takiej treści Decyzja WZ była wystarczająca (adekwatna) dla zrealizowania całego zamierzonego przez Inwestorów przedsięwzięcia inwestycyjnego. Analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, jak i znanych Sądowi z urzędu ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 836/18 (dotychczas nieprawomocnego), każe przypuszczać, że nie. Zapewne właśnie z tego powodu Inwestorzy wystąpili następnie ([...] marca 2013 r.) z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Prowadzenie hodowli trzody chlewnej w istniejących budynkach inwentarskich o obsadzie do 198,05 DJP oraz hodowli bydła opasowego w przebudowywanym budynku inwentarskim o obsadzie do 30,80 DJP, zlokalizowanych w miejscowości Ł., gm. P., na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] ark. mapy [...] obręb Ł." – które to przedsięwzięcie obejmowało, jak trafnie stwierdziło SKO także przebudowywany budynek, którego dotyczyła Decyzja WZ – i taką decyzję uzyskali: wydaną przez Burmistrza P. w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ("Decyzję UŚ"). Ponadto uzyskali kolejną decyzję o warunkach zabudowy – dla drugiej części przedsięwzięcia objętego Decyzją UŚ (obok tej części, której dotyczyła wcześniejsza Decyzja WZ) – decyzję Burmistrza P. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz M. S. warunków zabudowy dla rozbudowy budynku inwentarskiego na działce nr ewid [...] (odmowa stwierdzenia nieważności której to decyzji była przedmiotem sprawy rozstrzygniętej ww. wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 836/18).

Obecnie jest więc poza sporem (w szczególności przyznał to autor skargi), że dla inwestycji, której dotyczyła Decyzja WZ, została wydana decyzja środowiskowa, z tym że nie przed wydaniem spornej decyzji lokalizacyjnej, lecz dopiero po niej.

Jednakże w ocenie Sądu, wbrew zarzutom Skarżącego, taka "odwrócona" sekwencja rozstrzygnięć administracyjnych (najpierw decyzja lokalizacyjna, a dopiero potem decyzja środowiskowa) – w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. W szczególności Sąd nie dopatrzył się w tym przypadku rażące naruszenia, przywołanego w tym kontekście przez Skarżącego, przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. – który stanowi, że: "Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Po pierwsze, choć przepis ten rzeczywiście wprowadza zasadę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydawana na możliwie jak najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, to jednak zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Wyjątek może, przykładowo, dotyczyć sytuacji, gdy potrzeba uzyskania takiej decyzji ujawni się dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji. Można w sposób uprawniony przypuszczać, że z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie, skoro Inwestorzy zadeklarowali we wniosku obsadę trzody oraz bydła opasowego w liczbie 32 DJP, a sama Decyzja WZ, jak to już wyżej wskazano, nie przewidywała jeszcze realizacji na przedmiotowej działce (nr ewid. [...]) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Co więcej, z pola widzenia nie może uchodzić także fakt, że w sądownictwie administracyjnym (również tym, pochodzącym z okresu, w którym zapadły Decyzja WZ i Decyzja UŚ) dopuszczano wydawanie w określonych przypadkach decyzji środowiskowych dla inwestycji będących w toku realizacji, a nawet już zrealizowanych (por. np. wyroki NSA: z 26.11.2008 r., II OSK 1481/07; z 06.03.2013 r., II OSK 2147/11; z 23.05.2014 r., II OSK 3013/12; z 27.08.2014 r., II OSK 470/13; z 28.10.2016 r., II OSK 764/16 – CBOSA). Tym bardziej nie może być postrzegana jako rażące naruszenie prawa, ewentualna wadliwość polegająca na wydaniu decyzji środowiskowej w odmiennej, niż wynikająca z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 86 pkt 2 u.u.i.ś., sekwencji.

Po drugie, należy podzielić stanowisko SKO, że w sytuacji, gdy ostatecznie dla planowanego przedsięwzięcia, obejmującego także inwestycję, której dotyczyła Decyzja WZ, została wydana pozytywna decyzja środowiskowa (Decyzja UŚ), nie sposób uznać, iż wcześniejsze wydanie Decyzji WZ wywołało skutki "nie do zaakceptowania w praworządnym państwie", czyli takie skutki, które – jak to już wyżej wyjaśniono – znamionują rażące naruszenie prawa.

Po trzecie, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego, żadne z przywołanych przezeń w skardze orzeczeń sądów administracyjnych nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania, że wydanie Decyzji WZ przed uzyskaniem Decyzji UŚ stanowiło rażące naruszenie prawa. W szczególności należy zauważyć, że żaden z tych wyroków nie zapadł na kanwie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym, a ponadto – co tu szczególnie istotne – w żadnym z nich uchybienie polegające na wydaniu decyzji lokalizacyjnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji środowiskowej nie zostało zakwalifikowane jako "rażące naruszenie prawa".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skarżącego, podnoszonych przezeń na etapie postępowania administracyjnego – które to zarzuty, zdaniem Skarżącego, także miały przemawiać za wyeliminowaniem Decyzji WZ jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – należy podzielić ocenę SKO, iż również te zarzuty nie dawały dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Należy bowiem w szczególności zauważyć, że:

- z treści Decyzji WZ dostatecznie dokładnie wynika, którego obiektu ona dotyczy. Na mapie załączonej do tej decyzji budynek inwentarski podlegający przebudowie został wyraźnie oznaczony kolorem, który, zgodnie z przedstawioną legendą, oznacza "projektowaną przebudowę budynku inwentarskiego". Jest więc jasne, że Decyzja WZ dotyczy bryły obiektu składającego się z trzech segmentów, oznaczonych symbolem "g". Jest to ten sam obiekt, który na mapce załączonej do wniosku Inwestorów został zaznaczony jako projektowany przedmiot inwestycji;

- użyte w Decyzji WZ wyrażenie "przebudowa budynku inwentarskiego" w wystarczającym stopniu czyni zadość wymogowi określenia "rodzaju inwestycji", wynikającemu z art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Określenie to – w świetle ww. przepisu oraz unormowań rozporządzenia MI – nie wymaga dalszych, bardziej szczegółowych wyjaśnień: na czym owa przebudowa ma polegać, ani w jakim celu Inwestorzy jej dokonują. W każdym razie brak takich wyjaśnień w Decyzji WZ z pewnością nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- rzeczywiście, treść pkt 3 Decyzji WZ – w którym szereg parametrów nowej zabudowy zostało określonych nie w sposób "sztywny", lecz przez podanie tzw. widełek, tudzież wielkości granicznych maksymalnych albo minimalnych – pokazuje, że użyte w tej decyzji określenie "przebudowa" odbiega od sposobu rozumienia tego pojęcia na gruncie ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania Decyzji WZ: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), gdzie pod pojęciem "przebudowy" rozumie się "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego" (art. 3 pkt 7a pr.bud.). Potwierdza to także treść wniosku Inwestorów, w którym wskazano, że w ramach planowanej "przebudowy" nastąpi "rozbiórka oraz budowa w tym samym miejscu". Owa niezgodność pojęcia "przebudowy" użytego w Decyzji WZ z terminologią pr.bud. nie może być jednak uznana za rażące naruszenia prawa. Godzi się bowiem zauważyć, że trafnie w orzecznictwie sądowym za dopuszczalne uznaje się posługiwanie się w decyzji w.z. poszczególnymi terminami – nawet posiadającymi swoje definicje legalne w prawie budowlanym – w znaczeniu autonomicznym, nie odpowiadającym (albo nie w pełni odpowiadającym) tym definicjom (zob. wyrok NSA z 05.09.2017 r., II OSK 3052/15, CBOSA).

Poza tym w orzecznictwie dopuszcza się określanie w decyzjach lokalizacyjnych parametrów nowej zabudowy nie tylko w sposób "sztywny" (konkretną liczbą), lecz także bardziej elastyczny – przez podanie wielkości granicznych, maksymalnych lub minimalnych (por. np. wyroki NSA: z 21.10.2016 r., II OSK 91/15; z 09.01.2019 r., II OSK 379/18 – CBOSA);

- przy wydaniu Decyzji WZ nie naruszono tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że zabudowania na działce nr [...] wchodziły w skład gospodarstwa rolnego Inwestorów o takich parametrach, które uzasadniały sięgnięcie do art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego: przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Okoliczność ta został wyjaśniona w analiza urbanistycznej, która to analiza – wbrew twierdzeniom Skarżącego – została sporządzona przed wydaniem Decyzji WZ, z tym że z wyżej podanych przyczyn dotyczyła ona tylko spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p.;

- do Decyzji WZ została dołączona analiza urbanistyczna – jako załącznik nr [...] do tej decyzji (k. 55 / k. 17 akt adm. I inst.). Wprawdzie załącznik ten nie został podpisany przez organ, ale taki brak – jak się zasadnie przyjmuje w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki NSA: z 21.06.2007 r., II OSK 920/06; z 06.06.2013 r., II OSK 346/12; z 24.11.2017 r., II OSK 79/17; dostępne w CBOSA) – nie stanowi, sam w sobie, rażącego naruszenia prawa; ani też innej wady mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w sytuacji gdy, tak jak w kontrolowanej sprawie, nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją).

- strona skarżąca nie sprecyzowała, sprzeczność Decyzji WZ z którymi to konkretnie przepisami wykonawczymi do u.p.z.p. zarzuca. Działający z urzędu Sąd – podobnie jak wcześniej SKO – takiej sprzeczności się nie dopatrzył;

- zarzut niedokonania przez Burmistrza analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji jest całkowicie chybiony, co wykazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do argumentacji organu można dodać jedynie to, że brak potrzeby i celowości badania legalności uprzedniego posadowienia przebudowywanego budynku inwentarskiego wynikał także z tego, że w świetle wniosku Inwestorów, w ramach planowanego przedsięwzięcia miało dojść do rozbiórki starego budynku inwentarskiego i wzniesienia w to miejsce nowego;

- rzeczywiście, Burmistrz przed wydaniem Decyzji WZ nie uzyskał wszystkich wymaganych przez art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowisk (uzgodnień) innych organów. Jednakże takie uchybienie wyczerpuje przesłankę wznowieniową, stypizowaną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. A zatem – z uwagi na niekonkurencyjność obu trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji (tj. niemożność ich zamiennego stosowania) – okoliczność ta nie może być kwalifikowana jako przesłanka nieważnościowa, w szczególności jako rażące naruszenie prawa;

- w Decyzji WZ zostały wymienione strony postępowania (za które Burmistrz uznał jedynie oboje Inwestorów). Brak zaś wyjaśnienia w uzasadnieniu tej decyzji kryteriów takiego akurat określenia kręgu stron, choć stanowi uchybienie proceduralne, to jednak nie wykazujące znamion rażącego naruszenia prawa. Z kolei ewentualne, niezasadne pominięcie (nieuwzględnienie) jakiegoś podmiotu jako strony postępowania, wyczerpywałoby przesłankę wznowieniową, stypizowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem także tego rodzaju okoliczność nie mogłaby uzasadniać stwierdzenia nieważności Decyzji WZ;

- z przywołanego przez Skarżącego przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wcale nie wynikał obowiązek zamieszczania w Decyzji WZ informacji o autorstwie projektu tej decyzji. Zarazem nie ulega wątpliwości, że – stosownie do wymogów tego przepisu – projekt ww. decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę (inż. S. D.), legitymującego się wymaganym zaświadczeniem;

- nawet gdyby uznać, że planowana inwestycja nie została wystarczająco precyzyjnie dookreślona w Decyzji WZ, to uchybienie to – jak trafnie skonstatowało SKO – nie miałoby tak dużego ciężaru gatunkowego, aby mogło spowodować stwierdzenie nieważności tej decyzji. Tym bardziej, że na dalszym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do treści kwestionowanej decyzji;

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że nie doszło do zarzucanego przez Skarżącego wydania Decyzji WZ z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – co też trafnie skonstatowało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Poza tym SKO prawidłowo zbadało Decyzję WZ także w kontekście pozostałych, niewskazanych we wniosku Skarżącego, przesłanek nieważnościowych.

Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. np.: wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA; wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok WSA z 23.10.2014 r., IV SA/Po 736/13, CBOSA). Nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (zob. wyrok NSA z 21.10.2009 r., I OSK 40/09, CBOSA). W konsekwencji nie można też, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (zob. wyrok NSA z 06.03.2003 r., I SA 2038/01, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.