Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 124/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2021 r. K. S. zwrócił się do Wójta Gminy Ł. (dalej: "Wójt") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy części działek nr: [...] położonych w miejscowości K., dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. We wniosku inwestor zaproponował sposób zagospodarowania terenu, określając charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych; w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej inwestor wskazał na istniejący zjazd z drogi gminnej, tj. z ul. Pogodnej na projektowane dojazdy wewnętrzne oraz na bezpośredni zjazd z tej drogi zgodnie z załącznikiem graficznym.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Wójt zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji na terenie obejmującym części wskazanych przez inwestora działek.

Po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, Wójt decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że wykazała ona, że najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości około 590 m od granicy terenu inwestycji, tj. poza terenem analizowanym, zaś teren analizowany nie jest zabudowany w żaden sposób, w związku z czym działka inwestycyjna nie posiada "dobrego sąsiedztwa". Organ wyjaśnił przy tym, że na potrzeby ww. analizy wyznaczono teren analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu każdej z nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem. Szerokość tą ustalono sumując szerokość frontów działek nr [...] (101 m), stanowiących własność inwestora, wyjaśniając, że objęcie przez niego wnioskiem części sąsiednich nieruchomości (nie stanowiących jego własności), nie prowadzi do zwielokrotnienia, ani do przyjęcia innej, niż ww. szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem, bowiem stanową one odrębne nieruchomości gruntowe, a zatem, razem z działką inwestycyjną, nie mogą tworzyć jednej działki budowlanej. Argumentacji tej nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: "SKO"), w związku z czym decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając by obszar analizowany został wyznaczony z uwzględnieniem wszystkich działek wskazanych przez inwestora we wniosku oraz wyjaśniając, że wyznaczenie tego obszaru odrębnie dla każdej części działki, było niezasadne.

W toku ponownego postępowania, sporządzono nową analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, zaś w jej części tekstowej wyjaśniono, że obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki, od granicy działek objętych wnioskiem, dla każdej

z objętych wnioskiem trzech nieruchomości gruntowych, tj. działki nr [...], działki nr [...] i obu działek nr [...] – stanowiących własność inwestora, zaś ze względu na fakt, że tworzą one trzy odrębne nieruchomości gruntowe, nie mogą tworzyć jednej działki budowlanej. Wobec ponownego ustalenia, że w obszarze analizowanym nie ma działek zabudowanych w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021, poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wójt ponownie odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy na terenie obejmującym części ww. działek dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta, podzielając ustalenia organu I instancji, w tym sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz odmawiając uwzględnienia argumentacji odwołującego się inwestora, postulującej zsumowanie w tym celu, frontów wszystkich działek wymienionych we wniosku. SKO wyjaśniło przy tym, że przyjęcie koncepcji zaproponowanej przez inwestora prowadziłoby do zagrażającego ładowi przestrzennemu precedensu, bowiem znalezienie dobrego sąsiedztwa uzależnione byłoby od odmierzenia i objęcia wnioskiem odpowiedniej liczby działek, których trzykrotność zsumowanych frontów, pozwoliłaby na objęcie analizą zabudowy interesującej inwestora. To zaś całkowicie pozbawiałoby sensu istnienie zasady dobrego sąsiedztwa w systemie prawa. Wobec tego za prawidłową na gruncie rozpatrywanej sprawy uznać należy koncepcję zaproponowaną przez organ

I instancji, a polegającą na wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu każdej z objętych wnioskiem działek budowlanych, czyli zgodnie z definicją działki budowlanej funkcjonującą w polskim systemie prawa powszechnie obowiązującego (art. 46 § 1 k.c. oraz art. 4 pkt 1 u.g.n.), dla każdej z objętych wnioskiem trzech nieruchomości gruntowych: I - dz. nr [...] (odległość 3 x 55 = 115 m), II - dz. nr [...] (odległość 3 x 93 = 279 m) oraz dz. [...] wraz z dz. [...] (odległość 3 x 101 = 303 m), stanowiących odrębne przedmioty własności. Obszar analizowany dla terenu objętego wnioskiem został uzyskany dzięki połączeniu obszarów analizowanych wyznaczonych dla każdej z objętych wnioskiem nieruchomości gruntowych, którego granica została zagregowana - poprowadzona po zewnętrznej, najdalej wysuniętej linii - granicy jednostkowego obszaru analizowanego. Prawidłowo zatem organ I instancji posłużył się definicjami nieruchomości gruntowej i działki gruntu zawartej w art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. oraz nieruchomości zawartej w art. 46 § 1 k.c, rozumianej jako część powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności. W tak ustalonych granicach obszaru analizowanego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p., prawidłowo zdaniem SKO doprowadziła do wniosku, że brak jest zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przez co nie spełniono wynikającej z wyżej cytowanego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "zasady dobrego sąsiedztwa". Najbliższa bowiem zabudowa (budynek skrajny) zlokalizowana jest wzdłuż drogi powiatowej ul. Młynarskiej w odległości ok. 590 m od granicy ternu inwestycji, a działki objęte wnioskiem położone są przy gminnej drodze publicznej dz. nr [...], do której prowadzą dwie inne publiczne drogi gminne (dz. nr [...]). Żadna z tych gminnych dróg nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy. SKO wskazało dodatkowo, że analiza urbanistyczna nie przemawia za rozszerzeniem obszaru analizowanego, bowiem nie służyłoby to zachowaniu ładu przestrzennego, lecz stanowiłoby niedopuszczalne poszukiwanie takich funkcji i cech zabudowy aby uzasadnić dopuszczenie nowej zabudowy o parametrach i funkcji, wskazanych przez wnioskodawcę. Co więcej w ocenie organu odwoławczego takie działanie, mogłoby w przyszłości prowadzić do konfliktów z uwagi na rolniczy charakter gruntów sąsiednich.

Skargę na ww. decyzję wniósł do sądu administracyjnego K. S., nie formułując w niej żadnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2022 r. skarżący zawarł zarzuty skargi, wskazując, że zaskarżonej decyzji zarzuca:

1. naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 oraz 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie MI"), przez błędne oznaczenie obszaru analizowanego,

a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

2. naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI przez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy;

4. naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

5. niekonsekwencję w swoich rozstrzygnięciach – wskazując, że w decyzji

z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] organ stwierdził błędne sporządzenie analizy urbanistycznej przez wykonanie nie jako całość, tylko odrębnie dla każdej działki, zaś kolejna decyzja z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] jest wyłącznie powieleniem argumentacji Wójta, a nie własną interpretacją zaistniałej sytuacji.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wedle nieoficjalnych informacji, po wydaniu drugiej decyzji odmownej, Wójt wysłał delegację trzech osób do SKO w celu przekonania organu odwoławczego o swoich racjach. Wynikiem tego działania było utrzymanie w mocy decyzji Wójta. Skarżący podniósł, że w pierwszej decyzji z dnia [...] listopada 2021 r., SKO zbadało sprawę merytorycznie i odniosło się w całości do przedstawianych zarzutów. W uzasadnieniu wskazało prawne argumenty poparte orzecznictwem jak należy ponownie rozpatrzeć sprawę wskazując nieprawidłową interpretację organu I instancji. Organ ten nie zastosował się jednak do zaleceń SKO i powtórnie wydał decyzję odmowną, zaś SKO mimo wcześniejszego stanowiska, zmieniło zdanie, nie odnosząc się merytorycznie do pierwszej decyzji, a jedynie powielając argumentację przedstawioną przez Wójta.

Skarżący wskazał ponadto, że dzięki wydaniu przez Wójta decyzji

o warunkach zabudowy na działce [...] w K., został stworzony precedens, który zapoczątkował powstanie osiedla składającego się obecnie z około 200 budynków mieszkalnych. Teren ten nie był zabudowany, a wokół były wyłącznie pola, lasy i bagna. Najbliższa zabudowa dostępna z tej samej drogi była oddalona o 400 m w linii prostej, przy 80 m szerokości terenu inwestycyjnego. Decyzja ta przesądziła

o tym, że w opisanym miejscu powstało nowoczesne osiedle, bez podjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że Gmina Ł. prowadzi otwartą politykę przestrzenną, opartą wyłącznie na decyzjach o warunkach zabudowy, a plany miejscowe są uchwalane w ilościach śladowych. W ciągu kilkunastu lat wydano kilkadziesiąt decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę jednorodzinną. Inwestorami były osoby fizyczne jak i deweloperzy. Wydawane były także decyzje, które obejmowały kilka działek np. działki nr [...], pod zabudowę szesnastoma budynkami mieszkalnymi, w której to sprawie właścicielka najodleglejszej działki nr [...], uprzednio uzyskała odmowę, obejmując wnioskiem wyłącznie tą jedną działkę. Wójt wydał wówczas decyzję, sumując fronty ww. działek. Praktyka taka była i jest prowadzona przy wydawaniu wielu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, sumowanie frontów kilku działek, stanowiących własność różnych osób jest praktyką powszechną, a jego wniosek nie jest odosobniony. W skardze skarżący przedstawił grafiki obrazujące rozprzestrzenianie się zabudowy na ww. obszarze w latach 2005-2021 oraz fotografie. Końcowo wskazał, że SKO naruszyło art. 138 § 1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której przedmiotem jest budowa 8 budynków wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działek o nr: [...], obręb K., gm. Ł..

Organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak jest innej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

(5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy,

o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie zaś z definicją legalną zawartą

w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, przez "front działki" należy rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Nie chodzi tu więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie istotą sporu było właśnie prawidłowe określenie "frontu działki", w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na kilku działkach, z których każda przylega do drogi, z której ma się odbywać obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. Zdaniem organów obu instancji granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, od granicy terenu objętego wnioskiem, dla każdej z objętych wnioskiem działek budowlanych (nieruchomości gruntowych), tj. działki [...], działki [...] oraz łącznie działki [...] wraz z [...]. Organy wywiodły przy tym, że działki objęte wnioskiem stanowią trzy odrębne nieruchomości, w konsekwencji trzy działki budowlane. Działki objęte wnioskiem należą bowiem do różnych właścicieli

i prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste, a jedynie działka nr [...] i nr [...] stanowią własność inwestora i prowadzona jest dla nich jedna księga wieczysta. Natomiast według skarżącego organy powinny zsumować fronty wszystkich działek budowlanych i w ten sposób wyznaczyć obszar analizowany dla będącej przedmiotem sprawy inwestycji.

Rozstrzygając powyższy spór, Sąd opowiada się za stanowiskiem prezentowanym w tej sprawie przez skarżącego. W ocenie Sądu działanie organów obu instancji było nieprawidłowe, skutkowało bowiem przyjęciem, że front działki

w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI może stanowić nie ta część działki budowlanej (działek budowlanych), która przylega do drogi (brana w całości), lecz jej wybrany wycinek, co pozostaje w ewidentnej sprzeczności z definicją legalną "frontu działki" zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył części działek nr: [...]. Jak wynika z akt sprawy front stanowią leżące obok siebie ww. działki ewidencyjne. Wszystkie działki ewidencyjne są położone wzdłuż tej samej drogi gminnej, z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna działki budowlanej poprzez projektowane zjazdy. Ustalenie to jest

o tyle istotne, że pojęcie działki budowlanej zdefiniowano w art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

i z woli ustawodawcy pod pojęciem tym należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nieruchomość natomiast może składać się z jednej lub kilku działek gruntu. Tymczasem, jak już to wyżej wskazano, przez front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem wskazanie drogi

z której odbywać się ma główny wjazd na działkę budowlaną, a ta okoliczność nie budzi żadnych wątpliwości. W warunkach badanej sprawie wjazd na działkę budowlaną odbywać się ma z drogi gminnej, do której jak wynika z dokumentacji akt sprawy przylegają wszystkie ww. działki ewidencyjne. Skoro zatem front działki,

o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI stanowi fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to zdaniem Sądu, front działki budowlanej może – jak ma to miejsce w okolicznościach badanej sprawy – składać się z kilku działek ewidencyjnych, a przez szerokość frontu działki należy wówczas rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r. II OSK 3075/14 oraz wyroki WSA w Poznaniu z: 13 marca 2019 r. IV SA/Po 1242/18 i 12 grudnia 2019 r. IV SA/Po 781/19, CBOSA).

Na poparcie powyższego stanowiska przywołać należy argumentację przedstawioną w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 4 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 68/16 (CBOSA), w którym miedzy innymi wyjaśniono, że przez "teren",

o którym mowa art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 1–4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych.

A zatem nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Na konieczność przedstawionej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje - zdaniem tego Sądu, także przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, w którym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu działki budowlanej, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach ww. rozporządzenia, co wyraźnie pokazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Podobnie wywiódł NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. II OSK 116/12, wskazując, że błędny jest pogląd, że w przypadku, kiedy inwestor jako teren inwestycji wskazuje obszar dwóch lub więcej przyległych do siebie działek, dla każdej z nich należy wyznaczyć odrębne obszary analizowane, a więc dwa lub więcej "obszary analizowane" odrębnie dla każdej z działek. NSA podniósł, że

z brzmienia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku planowanej zmiany zagospodarowania "terenu", a nie "działek budowlanych". Powyższe spostrzeżenie należy uwzględnić przy prawidłowej wykładni przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI i w konsekwencji przyjąć, że

w przypadku inwestycji obejmującej dwie lub więcej działek, "trzykrotność szerokości frontu działki" powinna być rozumiana jako trzykrotność frontu wszystkich działek wchodzących w skład terenu objętego wnioskiem.

Także tutejszy Sąd w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 675/19 wyraził pogląd, że uwzględniając regulacje § 2 pkt 5 rozporządzenia MI przyjąć należy, że obszar analizowany należy wyznaczać biorąc pod uwagę wszystkie działki, które wskazane zostały przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że wprawdzie w przywołanym § 3 ust. 1 rozporządzenia MI mowa jest o działce budowlanej, niemniej jednak z faktu tego nie można wyprowadzać twierdzenia, że wniosek

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko działki budowlanej/jej części. Oznaczałoby to bowiem, że ustawowe pojęcie "terenu", zawarte w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. zostałoby zawężone przepisem aktu podustawowego, co jest niedopuszczalne.

Na tej podstawie uznano, że jeśli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy kilku działek, to obszar analizowany powinien być wyznaczany wokół tychże działek – tak: NSA w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2666/16.

Reasumując powyższe rozważania raz jeszcze powtórzyć należy, że

w przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – teren inwestycji obejmuje dwie lub więcej działek ewidencyjnych usytuowanych jedna obok drugiej wzdłuż drogi,

z której odbywa się główny wjazd lub wejście na ów teren, podstawę do wyznaczenia promienia obszaru analizowanego powinna stanowić suma szerokości frontów tych działek w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia MI. Szerokość zatem frontu działki budowlanej służąca wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powinna zostać prawidłowo ustalona jako łączna szerokość działek ewidencyjnych nr [...], mierzona na odcinku przyległym do drogi gminnej, z której odbywać będzie się główny wjazd i wejście na teren. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że tak ustalony promień obszaru analizowanego będzie znaczny, jako że przepisy rozporządzenia MI nie dopuszczają możliwości "miarkowania" wielkości obszaru analizowanego poniżej wymiarów minimalnych (tj. poniżej trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m). W tym miejscu zauważyć należy, że ustawodawca pozostawił organom swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W tym stanie rzeczy ponad wszelką wątpliwość uznać należy, że

w kontrolowanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. Pogląd organów obu instancji, że w przypadku kiedy inwestor jako teren inwestycyjny wskazuje obszar dwóch lub więcej przyległych do siebie działek, obszar analizowany dla terenu objętego wnioskiem należy wyznaczyć dzięki połączeniu obszarów analizowanych wyznaczonych odrębnie dla każdej z objętych wnioskiem nieruchomości gruntowych, którego granica została zagregowana - poprowadzona po zewnętrznej, najdalej wysuniętej linii - granicy jednostkowego obszaru analizowanego w kontekście przedstawionej wyżej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności przyjęty przez organy sposób ustalenia granic obszaru analizowanego nie odpowiada prawu. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organów, że kryterium wyłączającym front działki

z wyznaczenia obszaru analizowanego może być fakt, że nie stanowi ona własność inwestora. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi być złożony przez właściciela terenu, na którym planowana jest określona inwestycja. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wyznaczając obszar analizowany należy zatem uwzględnić fronty działek stanowiących zwarty teren, którego dotyczy wniosek

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe trafnie zwróciło uwagę SKO rozpoznając po raz pierwszy niniejszą sprawę, jednakże z niewyjaśnionych powodów odstąpiło od tego stanowiska, podzielając w zaskarżonej decyzji "koncepcję zaproponowaną" w tym względzie przez organ I instancji.

Z wyżej wskazanych powodów podzielić należy zarzuty skargi, że na obecnym etapie sprawy, odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszyła przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy dana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Bez prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego nie można bowiem mówić o rzetelnej analizie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego było naruszenie art. 7,

77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Końcowo zauważyć należy, że uwadze organów obu instancji umknęło, że ustalenie warunków zabudowy następuje co do zasady dla całej działki, a nie jedynie dla tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub zagospodarowana w inny niż dotychczas sposób (por. m.in. wyrok NSA z dnia

17 listopada 2021 r., II OSK 3439/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że jakkolwiek w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, to takie rozwiązanie jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo – w sytuacjach, w których przemawiają za tym szczególne uwarunkowania danej sprawy. W szczególności są to: uwarunkowania normatywne - kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, czy decyzją wydaną

w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18;

2 marca 2021 r., II OSK 270/21, czy 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21 - CBOSA); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych - kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; 23 kwietnia 2020 r.,

II OSK 1693/19, czy z 19 lutego 2021 r., II OSK 2976/20 - CBOSA); oraz uwarunkowania urbanistyczne - kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego

i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej, przy czym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie. Sąd orzekający opowiada się za wyżej zaprezentowanym stanowiskiem, zauważając, że w kontrolowanej sprawie żaden z organów nie wyjaśnił z jakich względów ograniczono oba wydane rozstrzygnięcia jedynie do części działek nr [...]. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w ww. zakresie, z jednej strony uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji w omawianej kwestii,

z drugiej zaś nie spełnia warunku zaistnienia szczególnych unormowań przemawiających za ustaleniem warunków zabudowy jedynie dla części ww. działek ewidencyjnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią poczynione

w niniejszym uzasadnieniu uwagi, mając przy tym na względzie, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzony w oparciu

o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, zgodnie z wytycznymi i treścią rozporządzenia MI.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200

i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329), uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 500 zł.