Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2821/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi P. S. przy udziale uczestnika postepowania ... w O. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia ... sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu w ramach programu "..." oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2011 r. [...] w O. zwrócił się o sfinansowanie projektu pt. "[...] ", zgłoszonego do konkursu w ramach programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą "[...]" (Komunikat Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "[...]"; M.P. z 2011 r., Nr [...], poz. [...]). Osobą prowadzącą badania naukowe był skarżący P.S..

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił przyznania wnioskodawcy [...] - środków finansowych na realizację ww. projektu badawczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że po przeprowadzeniu oceny w postępowaniu konkursowym projekt uzyskał ocenę końcową [...] punkty i został sklasyfikowany na [...] pozycji listy rankingowej. Do finansowania zakwalifikowano 100 najwyżej ocenionych wniosków w kolejności rankingowej.

Pismem z 22 maja 2012 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku ponowne rozpoznanie sprawy z uwagi na to, że P.S. nie jest stroną postępowania. Podkreślono, że przymiot strony posiada jednostka naukowa składająca wniosek do konkursu, czyli [...] w O..

Wyrokiem z 24 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2088/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2012 r. wyjaśniając, iż rozstrzygnięcie kwestii legitymacji procesowej powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257; dalej "k.p.a.").

Mając na uwadze wytyczne sądu, Minister wydał decyzję nr [...] z [...] lutego 2014 r., którą umorzył postępowanie w sprawie wniosku P. S. z 22 maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek złożonego w dniu 10 marca 2014 r. przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister decyzją nr [...] z [...] maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2014 r. i jednocześnie orzekł, że wniosek P. S. z dnia 22 maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.

Mając to na uwadze skierowano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zespół Odwoławczy, który na posiedzeniu [...] września 2014 r. wyraził opinię, że ponowna ocena wniosku jest prawidłowa i brak jest uzasadnienia do zmiany decyzji w sprawie odmowy przyznania środków na realizację projektu. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2012 r.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku rozpoznania sprawy wyrokiem z 2 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1704/15 sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i orzekł następująco:

1) stwierdził nieważność decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2014 r. nr [...].,

2) stwierdził nieważność decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2015 r. nr [...].,

3) uchylił w całości decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lutego 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił, iż organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, bowiem decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lutego 2014 r., umarzająca postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (postępowanie odwoławcze), oparta na przepisie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., była decyzją ostateczną, wydaną w trybie zwykłym. Zatem nie przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i art. 52 § pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Następstwem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 listopada 2015 r. była konieczność rozpoznania wniosku P. S. z 22 maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] kwietnia 2012 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Minister decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2012 r., uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że projekt jest interesujący, ale "jego wartość naukowa jest umiarkowana". Zdaniem Ministra przedstawione we wniosku zgłoszonym do konkursu osiągnięcia naukowe autora projektu są również niewystarczające do uzyskania finansowania. Natomiast uzyskane osiągnięcia w terminie późniejszym, jak i dosłane dodatkowe materiały, w tym modyfikacja projektu, z uwagi na zasadę postępowania konkursowego nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione. Minister szczegółowo przedstawił punktację za poszczególne kryteria. I tak:

w kryterium 1 - Wartość naukowa projektu – projekt został uznany jako ciekawy i interesujący z punktu widzenia prawa administracyjnego, ale w porównaniu z innymi wnioskami przedłożonymi w konkursie, w tym z dziedziny prawa, projekt posiada umiarkowaną wartość naukową i na tle innych wniosków nie można go uznać za wybitny – z tych względów nie przyznano maksymalnej liczby punktów – przyznano [...] na 30 możliwych do uzyskania;

w kryterium 2 – Zasadność planowanych kosztów projektu badawczego w stosunku do przedmiotu i zakresu badań – uznano, iż koszty ([...] zł) są zbyt wysokie i nieadekwatne do zakresu badań – z tych względów przyznano [...] na 10 możliwych do uzyskania punktów;

w kryterium 3 - Wybitne osiągnięcia naukowe osoby prowadzącej badania - przyznano maksymalną liczbę punktów - 20 na 20 możliwych do uzyskania punktów;

w kryterium 4 - Możliwość wykonania projektu w tym dorobek naukowy i kwalifikacje wykonawców oraz wyposażenie jednostki - przyznano również maksymalną liczbę 10 na 10 możliwych do uzyskania punktów;

w kryterium 5 - Udział w programach międzynarodowych realizowanych w ramach międzynarodowej współpracy naukowej lub dydaktycznej - we wniosku nie wykazano udziału w programach międzynarodowych - z tych względów projekt w tym kryterium uzyskał [...] na 10 możliwych do uzyskania punktów;

w kryterium 6 - Udział w praktykach zagranicznych - we wniosku nie wykazano uczestnictwa w praktykach zagranicznych, dlatego też w tym kryterium przyznano [...] na 5 możliwych do uzyskania punktów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z [...] sierpnia 2016 r. w całości.

W motywach skargi skarżący podniósł, że kryteria punktowe przy ocenie projektu, przyjęte przez Zespół specjalistyczny, zostały ustalone w sposób faworyzujący pewne grupy studentów lub absolwentów, wcale niekoniecznie mające najwyższe szanse na osiągnięcie celu, tj. napisanie i obronę rozprawy doktorskiej. Skarżący wskazał, że składając dokumentację swoich osiągnięć do programu, której przygotowanie zajęło wiele czasu, miał prawo uważać, że niewykazany we wniosku udział w programie współpracy międzynarodowej nie będzie miał szczególnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy – szczególnie przy uwzględnieniu innych osiągnięć skarżącego, w szczególności znacznej liczby publikacji naukowych i wygłoszonych referatów na konferencjach naukowych.

Zdaniem skarżącego Zespół specjalistyczny ustalając wagi kryteriów, dopiero po upływie terminu zgłoszeń do konkursu i bez wiedzy autorów projektów – uczestników konkursu, naruszył zasady jego przeprowadzania. Wcześniejsze ogłoszenie kryteriów punktowych dałoby uczestnikom konkursu możliwość lepszego dostosowania swoich aplikacji do ujawnionych kryteriów oceny wraz z przypisanymi im wagami. Natomiast ustalenie kryteriów po zamknięciu terminu składania wniosków narusza konstytucyjną zasadę zaufania do państwa i prawa.

Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 o art. 80 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów z dokumentów złożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego, a dotyczących współpracy międzynarodowej i zmodyfikowania kosztorysu przedsięwzięcia. Podkreślił, że modyfikacja wniosku nastąpiła po niemal 3 latach od jego złożenia, co związane było z przesłanką obiektywną – upływem czasu i wykonaniem części badań.

Zdaniem skarżącego w postępowaniu przed Ministrem powinien znaleźć zastosowanie art. 62 k.p.a. Skarżący podniósł, iż Minister błędnie wydaje decyzje w stosunku do każdego z ubiegających się o [...], ponieważ wszystkie strony są współuczestnikami formalnymi jednego postępowania, w którym są oceniane i pozycjonowane względem siebie na liście rankingowej. Tymczasem organ z góry założył, że każdy wniosek studenta (jednostki naukowej) inicjuje osobną sprawę indywidualną, która powinna być rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną. Pozwala to organowi na dowolną ocenę wniosków, bowiem strony i tak nie są w stanie zweryfikować , jak zostały ocenione pozostałe wnioski uczestniczące w konkursie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Podkreślenia wymaga, co jest zresztą niesporne między stronami, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku zgłoszonego do dofinansowania w ramach programu "[...] ". Kwalifikacja wniosków do finansowania w programie "[...] " odbywała się i odbywa w drodze konkursu (część III ust. 1 załącznika do Komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "[...] " i obecnie art. 26 ust. 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki). Konkurs jest ogłaszany dla podmiotów posiadających określony status i dorobek na samym początku zgłoszenia do udziału w nim, a nie do podmiotów, które mogą, lecz niekoniecznie osiągną dany status lub dorobek w przyszłości. Wszyscy składający wnioski w tym konkursie obowiązani byli sprostać tym samym wymogom. Każdy podmiot ubiegający się o finansowanie w ramach programu pod nazwą "[...] " - w którym brał udział skarżący - miał te same warunki do spełnienia i w tym samym czasie. Elementy oceniane w trakcie konkursu przez powołaną do tego komisję, zawarte są w przedkładanym wniosku o finansowanie. Zespół miał za zadanie opracować listę rankingową wniosków dotyczących różnych dziedzin nauki, w tym również osiągnięć artystycznych. Porównanie wszystkich wniosków i wyłonienie tych najlepszych musiało być przeprowadzone w sposób zapewniający równe traktowanie wszystkich wniosków. Dlatego też możliwe było do opisania dopiero po stwierdzeniu z jakich dziedzin i dyscyplin zostały złożone wnioski, przez specjalistów je reprezentujących. Propozycje wagi punktów za poszczególne kryteria zawarte w formularzu oceny wniosków zostały przygotowane przez Ministra i przedstawione na pierwszym posiedzeniu Zespołowi specjalistycznemu powołanemu do oceny wniosków zgłoszonych do konkursu. Ostateczną punktację za poszczególne kryteria i ich wagi opracował Zespół specjalistyczny składający się z ekspertów z wielu dziedzin nauki, w tym również z nauk prawnych, przed przystąpieniem do oceny wniosków.

A zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty, że zasady oceny przyjęte przez Zespół specjalistyczny zostały ustalone w sposób faworyzujący pewne grupy studentów czy absolwentów są całkowicie bezpodstawne. Subiektywne, negatywne odczucie skarżącego w tym zakresie nie może zmienić tego stanowiska.

Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, iż kwalifikacja wniosków do finansowania przeprowadzana jest w oparciu o uzyskaną punktację w kolejności rankingowej z zachowaniem proporcjonalności zgłoszonych do konkursu wniosków w danym obszarze nauki. Zgodnie z art. 187a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, środki na badania w ramach programu "[...] " może otrzymać w drodze konkursu nie więcej niż 100 osób rocznie. Wniosek skarżącego uzyskał [...] punkty i został sklasyfikowany na dość odległej ([...]) pozycji listy rankingowej. Rekomendację Zespołu uzyskały wnioski do pozycji 100 listy rankingowej. Zespół po analizie dorobku naukowego osoby prowadzącej badania (skarżącego), wartości naukowej projektu oraz pozostałych kryteriów oceny uznał, że nie należą one do najwybitniejszych i wniosek nie kwalifikuje się do dofinansowania. Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że projekt jest interesujący, ale "jego wartość naukowa jest umiarkowana" a osiągnięcia naukowe autora projektu są również niewystarczające do uzyskania finansowania.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ocena wniosków opiera się na treści materiałów dostępnych we wniosku złożonym do konkursu i nie może, z uwagi na samą istotę konkursu, obejmować materiałów dosłanych po terminie zamknięcia składania wniosków do konkursu, gdyż byłoby to niesprawiedliwe wobec innych uczestników konkursu, którzy nie mieli możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe materiały po terminie zamknięcia naboru wniosków do konkursu. Uzupełnienie, a przede wszystkim modyfikacja wniosku, po zapoznaniu się z jego oceną (np. poprzez obniżenie kosztów realizacji projektu), jest dodatkowo dostosowaniem się do tej oceny, co faktycznie czyni ocenę zbędną i zaprzecza istocie konkursu - rywalizacji.

Bezsporne jest, że wniosek oceniany był w trybie konkursu, a więc w warunkach jednakowych dla wszystkich i w oparciu o te same zasady, które poprzez przystąpienie do konkursu są akceptowane jako obowiązujące. Skoro ocena dokonywana jest w oparciu o wniosek, to nie są możliwe jego późniejsze uzupełnienia, które prowadzą do jego zmiany, i które mogłyby mieć bezpośredni wpływ na punktację już po pierwotnej ocenie wniosku.

Zmiana punktacji w warunkach konkursu jest bowiem możliwa jedynie wówczas, gdyby w oparciu o tą samą zawartość wniosku, strona wykazała błąd oceniających, a co za tym idzie błąd organu, który polegałby na pominięciu jego istotnych elementów, omyłce, czy też niezgodnej z przyjętymi zasadami oceny. Art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki wskazuje, że strona niezadowolona z decyzji dotyczącej przyznania albo odmowy przyznania środków finansowych na naukę może zwrócić się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji. Powołanego przepisu nie można rozumieć w sposób, który prowadziłby do zmiany zasad konkursu, a dotyczących oceny wniosku. Odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a., dotyczących odwołania w zakresie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o jakim mowa w art. 14 ust. 1 zd. drugie ustawy o finansowaniu nauki, należy rozumieć w ten sposób, że doznaje on ograniczenia w zakresie tego, co może być brane pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jest to materiał dowodowy już zebrany w sprawie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (bez dodatkowych dowodów np. w postaci nowych, udokumentowanych osiągnięć naukowych, czy dodatkowych uzupełnień i wyjaśnień w zakresie meritum) oraz ocena Zespołu Odwoławczego. Przyjęcie możliwości pełnego zastosowania w przedmiotowej sprawie, w której zastosowanie mają reguły konkursu, zasady wynikającej z art. 7 i 77 k.p.a., dotyczących wyczerpującego zebrania z urzędu lub na wniosek strony materiału dowodowego i rozpatrzenia go, co prowadziłoby do obowiązku zastosowania art. 78 k.p.a., skutkowałoby złamaniem zasad konkursu i brakiem równego traktowania jego uczestników. Zatem zasady, o jakich mowa w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązują w zakresie w jakim jest to możliwe w związku z określonymi regułami konkursu i wynika to wprost z warunków konkursu zawartych w ogłoszeniu.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż z akt administracyjnych wynika, że Minister ponownie rozpoznając sprawę zwrócił się do wnioskodawcy o udzielenie informacji, czy P. S. nadal jest studentem [...] w O. oraz czy wnioskodawca nadal podtrzymuje wniosek złożony do konkursu w ramach programu "[...]". Z odpowiedzi Dziekana wynika, iż wniosek nadal jest podtrzymany oraz, że skarżący jest studentem I roku studiów trzeciego stopnia [...] w O.. Natomiast w myśl art. 187a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, w którym ustawodawca określił krąg adresatów programu "[...]", środki na badania naukowe finansowane w ramach programu "[...]" mogą otrzymać wybitnie uzdolnieni absolwenci studiów pierwszego stopnia oraz studenci po ukończeniu trzeciego roku jednolitych studiów magisterskich, nieposiadający tytułu zawodowego magistra. Zatem w danie ponownego rozpoznania sprawy wniosek nie spełniał już ustawowych przesłanek niezbędnych dla przyznania finansowania.

Reasumując, z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że organ zbadał wyczerpująco wszystkie mające znaczenie dla sprawy okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku