Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1189/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 174 pkt 1 i 2, 145 par 1 pkt 1 lit b, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 113 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Wojciech Mazur /spr/ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 855/12 w sprawie ze skargi S.Z.K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 855/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S.K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Starosta Niżański udzielił J.W. i A.W. pozwolenia na budowę obejmującego: nadbudowę i przebudowę budynku garażowo-gospodarczego na budynek garażowo-gospodarczy z częścią mieszkalną na piętrze oraz tarasem nad garażem oraz budynku garażowo-gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną, odpowiednio na działkach nr A i B, obręb Rudnik, jednostka ewidencyjna Rudnik Miasto. Obszar oddziaływania inwestycji oznaczono jako obejmujący działki nr ewid. C,D,E,F,G.

Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Starosta Niżański sprostował z urzędu ww. decyzję w zakresie numeru działki ewidencyjnej wyznaczającej m.in. obszar oddziaływania inwestycji zastępując numer "G" numerem "H".

Wskutek rozpoznania zażalenia S.K. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem wydania postanowienia ww. były stwierdzone nieprawidłowości w doręczaniu postanowienia organu I instancji stronom tego postępowania oraz naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie sprostowania omyłki, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Niżański ponownie orzekł o sprostowaniu z urzędu oczywistych omyłek w swojej decyzji z dnia [...] października 2007 r. przez zmianę na stronie 1. i 2. numeru działki wyznaczającej obszar oddziaływania inwestycji zastępując nr działki "G" na nr "H". W ocenie organu I instancji dostrzeżona wada nosiła znamiona oczywistości w rozumieniu art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "k.p.a."), ponieważ działka nr G nie istnieje w rejestrze danych ewidencyjnych obrębu Rudnik nad Sanem. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Ponadto w ocenie Starosty orzeczone sprostowanie nie spowodowało zmiany treści rozstrzygnięcia wyrażonego w decyzji z dnia [...] października 2007 r. Właściciele działki nr H byli stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i doręczono im wymienioną decyzję.

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. S.K., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. uznając, że nie zachodził w sprawie przypadek "oczywistej omyłki". Wobec tego, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. nie wymieniała numeru działki żalącej się nie składała od niej odwołania pomimo, że sąsiad zrealizował inwestycję w granicy z jej działką, przy czym była przekonana o nielegalności budowy. Rzeczonym sprostowaniem zmieniono adresata decyzji, nadto "uwzględnienie błędów musi spowodować nieważność pierwotnej decyzji". Strona domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wywodząc, że przez brak prawidłowego oznaczenia działki, na które oddziałuje zamierzona inwestycja, pozostawała w bierności.

Rozpoznając powyższe zażalenie Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Organ wyższego stopnia wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji w decyzji z dnia [...] października 2007 r. został przez Starostę Niżańskiego wyznaczony w oparciu o dołączone do wniosku: wypis z rejestru gruntów, mapę ewidencyjną w skali 1:1000 i mapę do celów projektowych w skali 1:500, obejmujące teren inwestycji i działki sąsiednie. Z dokumentów tych wynikało, że działka nr H sąsiaduje z działkami nr B i A, natomiast działka oznaczona nr "G" nie występuje w sąsiedztwie wymienionych działek. Dodatkowo ustalono, że nie istnieje również w rejestrze danych ewidencyjnych obrębu Rudnik nad Sanem, a właściciele działki nr H brali udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym doręczono im decyzję z dnia [...] października 2007 r. W tych okolicznościach zaistniały w ocenie Wojewody Podkarpackiego przesłanki do sprostowania oczywistej omyłki.

Skargę na ww. postanowienie Wojewody Podkarpackiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła S.K., zarzucając naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji Starosty Niżańskiego z dnia [...] października 2007 r. w sytuacji, gdy zaistniała omyłka nie nosiła takich znamion. Sprostowanie wywołało w jej ocenie odmienne skutki wymienionej decyzji. Z kolei naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ma polegać na nieuwzględnieniu okoliczności braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2007 r., w której nie wymieniono działki skarżącej nr H, przez co wadliwie określono krąg stron postępowania. Na tej podstawie skarżąca domagała się "uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem uchylenia decyzji z dnia [...] października 2007 r. i wznowienia postępowania przez Starostę Niżańskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację zbieżną jak w zażaleniu od postanowienia Starosty Niżańskiego z dnia [...] maja 2012 r.

W odpowiedzi Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem kontroli było postanowienie organu wyższego stopnia utrzymujące w mocy postanowienie podjęte na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. o sprostowaniu oczywistej omyłki w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym sprostowanie to obejmuje błędnie powołany nr ewidencyjny działki, znajdującej się w tzw. obszarze oddziaływania obiektów objętych przedmiotowym pozwoleniem. Errare humanum est - mylić się jest rzeczą ludzką, czego dowodzi chociażby omyłka pełnomocnika strony skarżącej w zażaleniu odnośnie podania nieprawidłowego imienia żalącej się ("H." zamiast "S." – k. 42 akt administracyjnych), omyłka która została dostrzeżona i naprawiona (k. 43-44 akt administracyjnych). Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sprawy sprowadza się do tego, czy tego rodzaju błąd, jaki popełnił Starosta Niżański w decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter błędu, o jakim stanowi art. 113 § 1 k.p.a. i czy organ I instancji zasadnie mógł dokonać sprostowania. Sąd I instancji przytaczając treść ww. przepisu podkreślił, iż w judykaturze wskazuje się, że istotną cechą błędu stanowiącą normę dopuszczalności sprostowania jest jego oczywistość. Może ona wynikać bądź z natury samego błędu, bądź też z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów. Oczywistość tego rodzaju błędu można stwierdzić, porównując treść decyzji z zawartymi w aktach sprawy dokumentami, czy też innymi tożsamymi decyzjami wydanymi w sprawie. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30.03.2010 r. II SA/Gd 962/10, Lex nr 993007). W ocenie Sądu I instancji omyłka odnośnie błędnego podania numeru działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, odnośnie do której udzielono pozwolenia na budowę, mieści się w pojęciu oczywistej omyłki. Niesporne jest, że w projekcie budowlanym zamierzonej inwestycji jako jedną z działek sąsiadujących wskazano działkę nr H, stanowiącej własność S.K. i S.K. (k. 5 projektu oraz mapa projektu zagospodarowania). Działka o takim numerze widnieje w wypisie z rejestru gruntów dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Niesporne jest także, że w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji nie znajduje się działka oznaczona numerem "G". Więcej, działki o takim numerze nie ma w obrębie ewidencyjnym Rudnik Miasto. O prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla J.W. i A.W., byli powiadamiani właściciele działki nr H – S.K. i S.K., im także doręczono wydaną w sprawie źródłową decyzję. O zamierzonej inwestycji strony te wiedziały chociażby z faktu uprzednio wydania decyzji przez Burmistrza Rudnika w przedmiocie warunków zabudowy, co wynika z pisma procesowego wniesionego w trakcie procedury o sprostowanie oczywistego błędu. Sprostowanie, jakiego dokonał organ I instancji nie prowadzi także, w ocenie Sądu I instancji, do odmiennego pod względem merytorycznym rozstrzygnięcia, adresaci pozwolenia na budowę jak i jego przedmiot nie uległy zmianie. Żądanie skarżącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, wyrażone w zażaleniu na postanowienie o sprostowaniu nie mogło być przedmiotem rozstrzygania, niejako "przy okazji’ oceny zasadności dokonywania sprostowania oczywistej omyłki w treści źródłowej decyzji. Nie znaczy to, że strona nie może domagać się jego rozpoznania w odrębnym postępowaniu przed Starostą Niżańskim. Przedmiotem wniesionej skargi było postanowienie dotyczące sprostowania oczywistej omyłki, z tego względu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 2007 r. nie mógł być przedmiotem oceny Sądu, albowiem wykracza poza ramy sprawy sądowoadministracyjnej. Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S.K. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji naruszeń przepisów prawa, jakich w toku tego postępowania dopuściły się organy obu instancji, tj. art. 113 § 1 k.p.a., z uwagi na sprostowanie przez organ administracji publicznej z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji, w sytuacji gdy zaistniała omyłka nie jest omyłką oczywistą i powoduje odmienne skutki wydanej decyzji, stanowiąc tym samym naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż omyłki wskazane w postanowieniu, nie są omyłkami oczywistymi i powodują odmienne skutki wydanej decyzji. Gdyby działka została podana prawidłowo skarżąca zgłosiłaby stosowne zastrzeżenia. Skarżąca uważała, że przedmiotowe postępowania jej nie dotyczy, gdyż w decyzji zostały wskazane działki innych osób i jak się okazuje - została oznaczona również działka nieistniejąca. Decyzje oraz postanowienia w przedmiotowej sprawie zostały nieprawidłowo doręczone skarżącej. Strona zatem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co uzasadnia wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Obywatel nie może ponosić szkody na skutek wadliwego działania organów administracji publicznej. Skarżąca od chwili gdy nabyła wiedzę o przedmiotowej decyzji, wnosiła o wznowienie postępowania, jednakże swoją prośbę kierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dlatego też termin określony art. 148 § 2 k.p.a. pozostaje zachowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zarzut skargi kasacyjnej został błędnie sformułowany, gdyż przedmiotem postępowania było zastosowanie przez organ I instancji art. 113 k.p.a. natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż jej autorowi chodziło o błędne zastosowanie art. 113 k.p.a.

Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może bowiem prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Niemniej jednak w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie przyjął, że w decyzji z dnia [...] października 2007 r. doszło do omyłki pisarskiej (błędu) we wskazaniu błędnego (nieistniejącego) numeru działki należącej do skarżącej kasacyjnie znajdującej się w obszarze oddziaływania nadającej się do sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość merytoryczna decyzji mogła i może być przedmiotem rozstrzygania w innych trybach usuwania wad decyzji, niż sprostowanie decyzji, o którym mowa w art. 113 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec strony mającej w danej sprawie interes prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony stwierdzić należy, iż w takim przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwalną w trybie rektyfikacji. Sprostowanie tej omyłki (błędu) nie prowadzi do rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji oraz do zmiany merytorycznej decyzji. W tej konkretnej sprawie należy przyjąć, że omyłka (błąd), którą sprostowano nie była istotna, gdyż jej sprostowanie nie prowadzi do merytorycznej zmiany decyzji.

Tego rodzaju uchybienie, wbrew zarzutom skarżącej, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie, wady nieistotne decyzji administracyjnej nie mogą być podstawą do uchylenia (zmiany) decyzji administracyjnej. Tryb rektyfikacji jest wyłącznym trybem usuwania wad nieistotnych decyzji administracyjnej. Uchylenie (zmiana) decyzji administracyjnej z powodu wadliwości nieistotnej stanowi naruszenie przepisów prawa. Tryb rektyfikacji decyzji jest odrębnym trybem od trybu weryfikacji decyzji. Tryby te są wobec siebie niekonkurencyjne z uwagi na odrębny przedmiot i skutki prawne zastosowania. Tryb rektyfikacji nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, natomiast tryb weryfikacji decyzji zarówno w toku instancji, jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania otwiera możliwość prawną uchylenia (zmiany) decyzji, stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania.

Oczywiste omyłki, które nie są związane z procesem stosowania prawa, nie mogą być podstawą do uchylenia i zmiany decyzji przez organ odwoławczy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ewidentną omyłką pisarską bowiem w projekcie budowlanym zamierzonej inwestycji jako jedną z działek sąsiadujących wskazano działkę nr H stanowiącą własność S.K. i S.K. (k. 5 projektu oraz mapa projektu zagospodarowania). Działka o takim numerze widnieje w wypisie z rejestru gruntów dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Niesporne jest także, że w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji nie znajduje się działka oznaczona numerem "G" bowiem działki o takim numerze nie ma w obrębie ewidencyjnym Rudnik Miasto. Ubocznie podkreślić należy, iż strona skarżąca kasacyjnie wiedziała o prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla J.W. i A.W., gdyż doręczono jej wydaną w sprawie źródłową decyzję. O zamierzonej inwestycji strona skarżąca kasacyjnie wiedziała już w momencie wydania decyzji przez Burmistrza Rudnika w przedmiocie warunków zabudowy, co wynika z pisma procesowego wniesionego w trakcie procedury o sprostowanie oczywistego błędu.

Podsumowując podkreślić należy, iż zarówno w literaturze jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego.

W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż wadliwość decyzji polegająca na niewłaściwym oznaczeniu działki znajdującej się w obszarze oddziaływania działki budowlanej, na terenie której mają być prowadzone roboty budowlane jest oczywistą omyłką pisarską w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., a zatem podlega sprostowaniu w trybie tego przepisu. Sprostowanie w ten sposób decyzji nie jest równoznaczne ze zmianą decyzji tj. zmianą rozstrzygnięcia co do terenu, na którym mają być prowadzone roboty budowlane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.