Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1274/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 121/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w Rzeszowie kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2009r., Sygn. akt II SA/Ke 121/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Wojewoda Świętokrzyski - po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia [...] grudnia 2008r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM _ 2605 _C. centrum, zlokalizowanej na dachu budynku Ochotniczej Straży Pożarnej, polegającej na montażu ramy stalowej na budynku, posadowieniu masztu kratowego H=12m i urządzeń nadawczo - odbiorczych, zainstalowaniu na maszcie anten sektorowych (3 szt. BSA003, 3 szt. BSA001 oraz 1 anteny radioliniowej) oraz budowie przyłącza do sieci elektrycznej, na działce Nr [...] w miejscowości C. (obiekt budowlany kat. XXVI, XXIX). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stwierdził, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lutego 2007r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ uznał przy tym zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z zapisami zawartymi w tej decyzji. Przyjął również, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - nie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ ustalił także, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Teren, na którym jest zlokalizowana przedmiotowa inwestycja nie podlega również ochronie prawnej w aspekcie ochrony zdrowia, dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie znajduje się na terenach górniczych oraz objętych programem ochrony Natura 2000. Zachowane zostały warunki w zakresie obsługi, infrastruktury i komunikacji, a nadto warunki w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest kompletny, zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i zawiera ich oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na działce Nr [...] w miejscowości C. przesądza decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lutego 2007r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał przy tym na związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę podając, że skoro w analizowanej sprawie nie zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa, organ I instancji nie miał podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Wobec zawartych w odwołaniu M. S. zarzutów co do utraty wartości nieruchomości w otoczeniu lokalizowanej inwestycji dodał, że organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do analizy wzrostu lub spadku wartości nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, a tym samym do ustosunkowywania się do subiektywnych odczuć strony wnoszącej odwołanie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach - M. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa,

2) art. 35 § 1 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego,

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 3 ust. 20 oraz 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez art. 143, 144 kc,

4) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 7, § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego,

5) art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 46a ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 49 ust. 3 i art. 51 ust. 8 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W uzasadnieniu skargi M. S. podniosła, że organy pominęły całkowicie treść § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który zdaniem skarżącej ma zastosowanie do stacji bazowej telefonii komórkowej, gdzie w sposób jednoznaczny organ winien ustalić, czy inwestycja spowoduje wzrost emisji promieniowania elektromagnetycznego o ponad 20% - bez względu na rodzaj i charakter obiektu. Zarzuciła ponadto, że organy obu instancji nie objaśniły ani sposobu wyznaczenia odległości, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, ani użytych tam pojęć "miejsc dostępnych dla ludności", "środka elektrycznego", czy "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny". Dodatkowo nie wyjaśniły, czy wokół terenu inwestycji występują jakieś miejsca dostępne dla ludności i w jakich faktycznie odległościach. Według skarżącej, nie sposób ustalić, jak organy - bez wskazania konkretnej odległości od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten (a dokładnie równolegle do niej), doszły do konkluzji, iż w odległości przewidzianej w rozporządzeniu w odniesieniu do środka elektrycznego anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W ocenie skarżącej, organy zobligowane były do wskazania konkretnej odległości od środka elektrycznego w przestrzeni oddziaływania głównej wiązki promieniowania danej anteny, miejsc dostępnych dla ludzi (wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten). Skarżąca zarzuciła ponadto, że niemożliwe jest w sprawie ustalenie, czym kierował się organ ustalając strony postępowania, ponieważ nie wskazał mocy znamionowej (maksymalnej katalogowej) EIRP dla poszczególnych anten, nie podał mocy EIRP po jej zsumowaniu dla danego azymutu (brak ustalenia superpozycji energii wysokiej częstotliwości), obszaru oddziaływania anten, nie wskazał, czy uwzględniono inne źródła pola elektromagnetycznego, czy wyliczenie oparto dla tła wynoszącego zero, co byłoby niezgodne z prawem. Nie podano też maksymalnej mocy katalogowej poszczególnych anten.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2009r. Sąd I instancji dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w Rzeszowie (dalej zwane Stowarzyszeniem). Stowarzyszenie to poparło skargę M. S., zarzucając organowi naruszenie: art. 7,8,9,11,77,107 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie; art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 5 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 140, 143 kc w zw. z art. 21 Konstytucji RP; art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz 59 i 63 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 5, § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 5 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Oddalając skargę M. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał na związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stwierdził zaś, że w toku wnikliwego postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, organy obu instancji sprawdziły spełnienie wymogów, o których mowa w powołanych przepisach prawa, a poczynione w wyniku tego sprawdzenia ustalenia nie budzą wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Zdaniem Sądu I instancji, organy te prawidłowo stwierdziły zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lutego 2007r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r., ustalającą na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego. Spełnienie zaś przez inwestora wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego – nie budziło wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze i piśmie Stowarzyszenia, Sąd I instancji stwierdził, że zasadnicza ich część dotyczy kwestii już przesądzonej w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2008r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla spornej inwestycji i dlatego nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Zauważył przy tym, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008r. została wydana po rozpoznaniu wniosku inwestora, złożonego w wykonaniu nałożonego na niego w decyzji lokalizacyjnej obowiązku. W ocenie Sądu I instancji, wydanie tej decyzji powoduje, że nie ma podstaw prawnych do dalszego badania zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Wskazał przy tym, że przepisy Prawa ochrony środowiska nie mają zastosowania do wszystkich nowo projektowanych obiektów budowlanych, a jedynie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił, że skoro właściwy i powołany do oceny projektowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony środowiska organ uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia, to w decyzji takiej mieści się również rozstrzygnięcie, że budowa stacji telefonii komórkowej na dachu budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w C. nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko jest wymagany, czy też może być wymagany. Wywiódł przy tym, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych, dopóki decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2008r. nie zostanie we właściwym trybie uchylona lub zmieniona, bądź nie zostanie stwierdzona jej nieważność, względnie nie dojdzie do wznowienia postępowania w tamtej sprawie, dopóty sprawa rozstrzygnięta tamtą decyzją nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, organy miały zatem podstawy do przyjęcia, że przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, a wszystkie zarzuty skargi oraz dopuszczonego do udziału w sprawie Stowarzyszenia dotyczące kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska – nie mogły być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Przechodząc do analizy zarzutu skargi dotyczącego niewskazania przez organy, w jaki sposób ustaliły strony postępowania, Sąd I instancji przytoczył treść art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że w świetle powołanych przepisów, warunkiem uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości innych niż nieruchomość inwestora, jest wyznaczenie w otoczeniu obiektu budowlanego terenu na podstawie przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mógł zostać wyznaczony, ponieważ żadne przepisy odrębne nie wprowadzają związanych z przedmiotowym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu otoczenia przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Podał, że przepisy takie nie zostały w szczególności wskazane w samej skardze, a przynajmniej nie zostało to wyraźnie w niej wyartykułowane Podniósł przy tym, że zamiarem ustawodawcy, zawężającego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w porównaniu z ogólnym uregulowaniem art. 28 kpa, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (art. 140, 143 i 144 kc). Przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu otoczenia przedmiotowego obiektu nie znajdują się również w Prawie ochrony środowiska. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie może skutecznie powoływać się na zarzut nieustalenia w postępowaniu administracyjnym innych stron, gdyż sprowadza się on do wykazywania istnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), co oznacza, że z takim zarzutem może wystąpić tylko osoba pominięta w postępowaniu administracyjnym, która twierdzi, że jest stroną.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia (podnoszonych w skardze, jednak bez bliższego rozwinięcia) przepisów art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 7, § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wskazał przy tym, że przepisy te określając co między innymi powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki, a elementy te zostały zawarte w przedmiotowym projekcie. Jako nieprawdziwe Sąd I instancji uznał twierdzenia, jakoby inwestor dokonał w niniejszej sprawie oceny faktycznej i prawnej przedmiotowego przedsięwzięcia. Zauważył przy tym, że ocena ta została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a polegała na dokonaniu sprawdzeń projektu budowlanego, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Fachowość i profesjonalizm proponowanych rozwiązań zapewniona jest natomiast przez zrealizowany w niniejszej sprawie obowiązek sporządzenia projektu budowlanego przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym (na dzień wykonywania projektu) zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, którzy złożyli wymagane przez art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd I instancji nie stwierdził także, podnoszonego przez skarżącą i Stowarzyszenie, naruszenia przez organy przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 1 i 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w R., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, to jest:

1) art. 7,8,9,11,77,107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r.;

4) § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

5) art. 46 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 8 pkt 1, art. 46a ust. 4 pkt 1 oraz 4 w związku z art. 49 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 8 pkt 1 oraz 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 3 ust.2, § 4 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 ppsa;

6) niewłaściwe zaliczenie obiektu do XXIX kategorii ( bez podania aktu prawnego określającego kategorie obiektów) w związku z art. 174 pkt 1 ppsa;

7) art. 141 § 4 w związku z art. 135 ppsa w powiązaniu z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP.

Z tych też powodów, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Stowarzyszenie – powołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, uznało, że odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (art. 143 kc) należy rozumieć, jako wskazanie na uprawnienie właściciela do nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości w zakresie z reguły dostępnym (potencjalnie możliwym do wykorzystania) właścicielowi, w granicach zakreślonych przez prawo. Wskazało przy tym, że oddziaływanie anten wprowadza ograniczenia dla terenów, gdyż zasięg promieniowania wyklucza zabudowę o określonych parametrach. Wobec powyższego, stwierdziło, że obszar oddziaływania tego obiektu nie może zostać ograniczony do przestrzeni ponad określoną wysokością; promieniowanie obecne w przestrzeni na określonej wysokości rodzi wszak ograniczenia dla zabudowy gruntu. Z tego względu, w ocenie Stowarzyszenia, po rozstrzygnięciu, czy i w jakim zakresie inwestycja wpływa na ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, uzasadnione jest przyznanie statusu stron postępowania właścicielom i użytkownikom wieczystym tych terenów. Dodało, że całe dotychczasowe orzecznictwo NSA przesądza, iż stronami postępowania są osoby nad których działkami znajduje się ponadnormatywne pole e-m, w tym przypadku minimum 70 metrów i bez znaczenia jest, czy utworzono obszar ograniczonego użytkowania.

Stowarzyszenie wskazało ponadto na sprzeczne konkluzje sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w których Sąd I instancji z jednej strony wskazuje, że w niniejszej sprawie nie ma stron, z drugiej zaś uznaje, że M. S. posiada przymiot strony w świetle Prawa budowlanego. Zdaniem Stowarzyszenia, obowiązkiem Sądu w przypadku uznania, iż skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną było uchylenie zaskarżonej decyzji, skoro organ odwoławczy nie umorzył postępowania, lecz wydał decyzję merytoryczną. Ponadto podniosło, że Sąd I instancji najpierw wskazał, że nie ma żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, a następnie podał te ograniczenia, np. do wysokości 14,47 metra, nie stwierdzając jednak, dlaczego maksymalna wysokość inwestycji wynosi 14,47 na terenie wokół stacji bazowej telefonii komórkowej z wyjątkiem inwestora, który ma specjalne uprawnienia własnościowe.

Rozwijając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - Stowarzyszenie podało, że w decyzji z dnia [...] lutego 2007r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego wprost stwierdzono, że sporna inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i uzyskanie takiej decyzji jest konieczne. Stwierdziło przy tym, że decyzja o umorzeniu postępowania nie jest tożsamą z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co w ocenie Stowarzyszenia, winno skłonić NSA do zajęcia stanowiska, gdyż ingerencja w decyzję lokalizacyjną na etapie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalna. Podkreślono przy tym, że w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Podało, że przepis ten stanowi o konieczności dokonywania superpozycji energii wysokiej częstotliwości pomiędzy tymi samymi parametrami, albowiem na azymuty O, 110, 250 przychodzą po 2 anteny, które się sumuje, co daje moc minimalną 3500W, a wypadkową minimum 100 metrów. Wskazało przy tym, że ani Sąd I instancji ani organy obu instancji w ogóle nie ustosunkowały się do tej kwestii co winno skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organów obu instancji. Ponadto podniosło, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń strony co do parametrów technicznych i obszaru oddziaływania anten, czym w ocenie Stowarzyszenia naruszył art. 141 § 4 w związku z art. 135 ppsa w powiązaniu z art. 45 ust. 1 oraz 184 Konstytucji RP.

Zdaniem Stowarzyszenia, organy oraz Sąd I instancji błędnie w niniejszej sprawie zaliczyły maszt jako wolnostojący maszt antenowy wymagający pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane. Wskazało przy tym, że okoliczność ta ma o tyle znaczenie, że może spowodować chaos prawny w Polsce, gdyż większość masztów posiada charakter telekomunikacyjnego obiektu budowlanego (do takich obiektów zaliczone są na podstawie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie /Dz. U. nr 219, poz. 1864/ wieże, maszty antenowe i konstrukcje wsporcze).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnieść należy, że w podstawach skargi kasacyjnej obok powołania konkretnej normy prawnej, która - w ocenie kasatora została naruszona, należy także określić rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, podać uzasadnienie zarzutu, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazać dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna bowiem być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe argumenty wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom stawianym temu środkowi odwoławczemu. W jej podstawie Stowarzyszenie wskazało bowiem najpierw na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, a następnie wymieniło szereg przepisów nie wskazując jednak (w większości przypadków), do którego rodzaju przepisów należy je przyporządkować. Niektóre z tych zarzutów nie znajdują ponadto rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaś uzasadnienie innych jest na tyle lakoniczne, że nie pozwala na ustalenie, na czym - w ocenie kasatora, polegało uchybienie przez Sąd I instancji tym przepisom. Dotyczy to w szczególności zarzutów naruszenia: art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; art. 46 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 8 pkt 1, art. 46a ust. 4 pkt 1 oraz 4 w związku z art. 49 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 8 pkt 1 oraz 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 ppsa.

Z tych też powodów, Naczelny Sądy Administracyjny, mógł przystąpić do oceny jedynie tych zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, które dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji:

1) art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r.;

3) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 ppsa;

4) niewłaściwego zaliczenia obiektu do XXIX kategorii w związku z art. 174 pkt 1 ppsa; ( bez podania aktu prawnego określającego kategorię obiektu),

5) art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że przedmiotem skargi, którą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2009r w sprawie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej i zatwierdzenia projektu budowlanego, a nie inne akty dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Przystępując natomiast do analizy wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że drugi z wymienionych powyżej zarzutów został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (strona 3) poszerzony o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że zarzut ten w ostatecznym kształcie nadanym mu przez Stowarzyszenie, wskazywał na uchybienie przez Sąd I instancji: art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Co prawda Stowarzyszenie nie wykazało, w jakim związku z powołanymi przepisami Prawa budowlanego pozostaje art. 21 Konstytucji RP, a z kolei z tym przepisem art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, niemniej jednak zarzut ten może odnieść zamierzony skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jak słusznie zauważyło bowiem Stowarzyszenie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały sformułowane sprzeczne konkluzje. Na stronie 17 tego uzasadnienia Sąd I instancji wskazał bowiem, że "(...) w niniejszej sprawie obszar oddziaływania, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mógł zostać wyznaczony, ponieważ żadne przepisy odrębne nie wprowadzają związanych z przedmiotowym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu otoczenia przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej". Tymczasem, na stronie 20 tego uzasadnienia, Sąd I instancji stwierdził, że "(...) ponieważ zarzuty podniesione przez skarżącą oraz przez dopuszczoną do udziału w sprawie organizację społeczną nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a".

Jak wyżej wskazano przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. Wojewody Świętokrzyskiego, który po rozpatrzeniu odwołania M. S., jak wynika z akt sprawy nie badając czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu - utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia [...] grudnia 2008r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzja ta miała zatem charakter merytoryczny, co oznacza, że przy jej kontroli wojewódzki sąd administracyjny powinien przede wszystkim zbadać, czy odwołanie (po którego rozpoznaniu wydano tą decyzję) zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Tymczasem, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2009r. wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonywał kontroli czy organy I i II instancji wyjaśniały przymiot jako strony postępowania w sprawie M. S., która zainicjowała sprzeciw osób wymienionych w załączonym do akt wykazie wobec budowy stacji telefonii komórkowej na dachu OSP. Zawarte zaś w przytoczonych fragmentach uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzenia wskazują, że przeprowadzona przez ten Sąd kontrola decyzji Wojewody miała sprzeczne i wzajemnie się wykluczające wyniki. Co prawda w protokole z rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 17 kwietnia 2009r. (k.82), odnotowano oświadczenie M. S. o położeniu działek będących jej własnością względem spornej inwestycji, jednak oświadczenie to nie zostało przez Sąd I instancji poddane żadnej analizie pod kątem posiadania przez nią legitymacji procesowej strony w kontrolowanym postępowaniu. Zauważyć przy tym należy, że stacja bazowa telefonii komórkowej GSM _ 2605 _C. centrum, zgodnie z kwestionowanym pozwoleniem na budowę ma być zlokalizowana na budynku Ochotniczej Straży Pożarnej na działce Nr 1032, znajdującej się przy ul. [...], z którą (jak wynika ze znajdujących się w aktach wyrysów z map ewidencyjnych) łączą się ulice: Wspólna, Mielczarskiego i Poprzeczna. M. S. podaje swój adres C. ul. [...]. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika jakie jest położenie ul. [...] w stosunku do ul. 13 stycznia 23 i jakie numery działek są własnością lub są we władaniu M. S.. Z zaprotokołowanego przez Sąd I instancji oświadczenia M. S. wynika, że "jej nieruchomość rozciąga się pomiędzy ulicą 13-go Stycznia a ulicą Rynek, w efekcie od siedziby OSP jej nieruchomość oddziela jedynie szerokość ulicy 13-go Stycznia. Ponadto, (...) jest również właścicielką nieruchomości zabudowanej domem, położonym naprzeciwko budynku straży przy ulicy 13-go Stycznia". Jednak na podstawie załączonych do akt administracyjnych wyrysów z map ewidencyjnych (między innymi z uwagi na brak naniesienia na nich ulicy Rynek) nie sposób ustalić położenia działek M. S., która nie podała ich numerów. Ze znajdującego się zaś w aktach administracyjnych skorowidza – ewidencji działek nie wynika, aby M. S. była właścicielką działki znajdującej się w sąsiedztwie spornej inwestycji, natomiast wynika, że jest szereg właścicieli, których nieruchomości graniczą z działką nr..1032, lecz wśród nich nie występuje nazwisko M. S.. Kwestia ta wymaga zatem ponownej kontroli Sądu I instancji, a stwierdzone uchybienie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż – jak słusznie podniosło Stowarzyszenie, w przypadku ustalenia, że M. S. nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, Sąd I instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję, a nie oddalać skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych samych powodów, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP. Jak słusznie wskazało Stowarzyszenie, Sąd I instancji, mimo przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów M. S. dotyczących niemożności ustalenia kryteriów, którymi kierował się organ ustalając strony postępowania, w ogóle nie doniósł się do tych argumentów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien zatem zbadać, czy w świetle przedłożonych przez organ akt sprawy oraz twierdzeń podniesionych przez M. S. w skardze oraz na rozprawie możliwe jest ustalenie, czy była ona legitymowana, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2008r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z.o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wynik tej kontroli powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego wyroku. Zauważyć przy tym należy, że nawet gdyby M. S. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2009r., to posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z racji uczynienia ją przez ten organ stroną postępowania i wydania decyzji na skutek jej odwołania.

Ponieważ przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku są uchybienia proceduralne, przedwczesne jest odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które mają charakter materialno-prawny. Dopiero bowiem po ustaleniu, że odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu możliwe będzie dokonanie przez wojewódzki sąd administracyjny prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego i ewentualne zbadanie wyników tej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.