Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 269/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

W. w K. (dalej jako "wnioskodawca", "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku W. z siedzibą w [...] w sprawie oceny zgodności z art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne postępowania T. D. - podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...].

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazała art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) - dalej jako "k.p.a."

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. W. w [...] (dalej także: "Izba", "OIA", "strona"), zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę: T. D. prowadzącego aptekę ogólnodostępną położoną w [...] oraz innych podmiotów uczestniczących w Programie [...] w zakresie przestrzegania przepisów art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, dotyczących działalności reklamowej aptek.

Dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, iż Izba nie wykazała interesu społecznego, uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Dnia [...] września 2014 r. Izba wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Podnosiła, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 7 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że wykazanie okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej działającej na prawach strony spoczywa na tej organizacji, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 7 k.p.a. i art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie jej meritum, tj. czy apteka naruszyła zakaz reklamy produktów leczniczych;

- art. 7 k.p.a. i art. 31 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że za odmową uwzględnienia wniosku [...] OIA o wszczęcie postępowania w sprawie prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki przemawia brak interesu społecznego, a także poprzez niewyjaśnienie, czy za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie niedozwolonej reklamy apteki przemawiają cele statutowe Izby.

Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nie znajdując przesłanek do jego uwzględnienia. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, powołując się na art. 31 § 1 k.p.a., że [...] OIA nie wykazała zbieżność przedmiotu wnioskowanego postępowania zarówno z jej celami statutowymi, jak i chronionym interesem społecznym. Ponadto powołując się na art. 7 k.p.a. Strona wyciąga błędny wniosek, że to organ powinien ustalić interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uznał, za organem I instancji, że Izba nie wskazała konkretnego interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem na jej wniosek postępowania administracyjnego w tym zakresie. Uznał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Powołał się na orzecznictwo i doktrynę wskazując, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. To organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron.

Prawidłowa wykładnia art. 31 § k.p.a. wskazuje, że organ rozpatrując wniosek powinien badać czy organizacja społeczna ma interes społeczny w złożonym wniosku, a nie wykazywać jego istnienie. To wnioskodawca ma niejako przekonać organ o konieczności dopuszczenia go do postępowania. Dokonując analizy wniosku organizacji społecznej należy mieć również na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

Odnosząc się dalej do zarzutów Strony stwierdził, że przedmiotem postępowania była ocena, czy wniosek organizacji społecznej jest uzasadniony, a nie ocena zgodności z prawem działań apteki o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...]. Przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. muszą być spełnione kumulatywnie, aby organ mógł uwzględnić żądanie, wszcząć postępowanie w oparciu o wniosek organizacji społecznej i tym samym zapewnić jej udział w postępowaniu. Jak bowiem wynika z art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy na prawach strony. Prowadzący postępowanie organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek Izby miał obowiązek zweryfikować istnienie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Przypomniał że prawidłowa wykładnia art. 31 § k.p.a. wskazuje, że organ rozpatrując wniosek powinien badać czy organizacja społeczna ma interes społeczny w złożonym wniosku, przy czym ciężar dowodu spoczywa na organizacji społecznej, gdyż to ona ma wykazać zasadność swojego wniosku.

Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego Izba nie wykazała istnienia interesu społecznego uzasadniającego jej udział w postępowaniu. Powołując się na pogląd z orzecznictwa wskazał, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 k.p.a.) nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny.

W. podkreślała, że interesem publicznym, który przemawia za wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie i który chce chronić jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów poprzez świadczenie usług farmaceutycznych przez farmaceutów. Samorząd aptekarski został powołany do sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - farmaceuty, zaś realizacja sprawowania pieczy nad zawodem przejawia się min. poprzez zgłaszanie organom inspekcji farmaceutycznej przypadków naruszenia art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, co służy ochronie zdrowia publicznego.

Główny Inspektor Farmaceutyczny zgodził się ze stanowiskiem, że zgłaszanie organom administracji publicznej działań niezgodnych z prawem podejmowanych przez podmioty prowadzące apteki na pewno przyczyni się do poprawy zdrowia publicznego. Czym innym jest natomiast uczestniczenie na prawdach strony organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki. Niekoniecznie będzie to skutkowało lepszym wypełnianiem przez postępowanie administracyjne jego celów. Podobny wniosek wysnuł z analizy treści pkt 6 ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 135, poz. 856, z późn. zm.), z którego wynika, że jednym z zadań samorządu aptekarskiego jest współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Współdziałanie to może się skutecznie realizować poprzez zgłaszanie organom administracji publicznej nieprawidłowych działań, niekoniecznie zaś poprzez uczestnictwo na prawach strony w prowadzonych postępowaniach administracyjnych.

Izba podnosiła, że przedmiot postępowania związany jest z realizacją zadań statutowych Izby, która sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, stąd udział [...] OIA w postępowaniu administracyjnym dotyczącym prowadzenia niedozwolonej reklamy mieści się w zakresie działań samorządu aptekarskiego. Wg treści zażalenia, rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki i jej działalności czy nie. Odnosząc się do powyższego wskazał, że postępowanie administracyjne nie może być traktowane przez organy samorządu zawodowego jako postępowanie przygotowawcze w postępowaniu dyscyplinarnym ani nie może być środkiem do pozyskiwania informacji na temat farmaceutów, co do których Izba zamierza wszcząć postępowanie dyscyplinarne. Jeżeli organy samorządu zawodowego aptekarzy zamierzają wszczynać i prowadzić postępowania dyscyplinarne wobec swoich członków, to powinny wykorzystywać narzędzia przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich, która zawiera odpowiednie przepisy regulujące te kwestie. Ponadto zapis ustawy o izbach aptekarskich określony w art. 7 ust. 1 pkt 5 nie może być pojmowany w ten sposób, że udział samorządu aptekarskiego w postępowaniu administracyjnym umożliwi sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty poprzez wszczynanie postępowań dyscyplinarnych.

W związku z powyższym, Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że Izba nie wykazała związku pomiędzy przedmiotem wnioskowanego postępowania (wydanie decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki), a deklarowanym przez nią interesem społecznym - ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów. Skarżąca nie wykazała konkretnego interesu społecznego w znaczeniu obiektywnym, w związku z czym nie można było wszcząć postępowania administracyjnego na jej wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego W. w [...] zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż W. nie wykazała, że jej wniosek jest uzasadniony celami statutowymi Izby oraz interesem społecznym;

2) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

3) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji Skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania Skarżącej, co podważa zaufanie do władzy publicznej;

4) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

5) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeprowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania Skarżącej;

6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego;

7) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez Skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

8) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 426 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że S. w K. jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która - jak w rozpoznawanej sprawie - może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nadzoru farmaceutycznego w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie z wniosku strony skarżącej, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.), który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ww. ustawy samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjna funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka bierze udział w programie reklamowym. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy W. w [...], był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr V1/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 ww. ustawy o izbach aptekarskich) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym W. w P. musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama aptek, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych S. w [...], publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Jednocześnie należy stwierdzić, że słuszne - co do zasady - stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać bowiem należy, że uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - legitymację czynną W. w [...] do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania. Może też wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe (w sytuacji złożenia wniosku przez legitymowany podmiot, nie ma konieczności wydawania postanowienia o wszczęciu, gdyż to sam wniosek inicjuje wówczas postępowanie, natomiast ustalenie w postępowaniu braku podstaw do wydania decyzji nakazowej czyni to postępowanie bezprzedmiotowym i winno prowadzić do jego umorzenia).

Tymczasem w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny - jak wynika z akt administracyjnych - pismem z 1 października 2014 r. przekazując zażalenie organowi odwoławczemu poinformował go o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w dniu [...] września 2014 r. w sprawie [...]. w sprawie naruszenia przez przedsiębiorcę T. D. prowadzącego aptekę ogólnodostępną położoną w [...] przepisów art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, przez uczestnictwo w działaniach marketingowych pod nazwą "[...]", co stanowi niedopuszczalną reklamę apteki ogólnodostępnej i jej działalności. W aktach administracyjnych brak kopii.

Dodać należy, że pismo zostało doręczone do wiadomości [...]Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...].

W sposobie procedowania widoczna jest zatem niekonsekwencja organu, która ma odzwierciedlenie w dalszym postępowaniu.

Z tego względu Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie zaskarżonego postanowienia. Utrzymywało ono w mocy postanowienie z dnia [...] września 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności postępowania T. D. prowadzącego aptekę ogólnodostępną pod nazwą "[...]" w [...] poprzez udział w działaniach marketingowych pod nazwą Program [...]. Powyższe rozważania uzasadniałyby uchylenie także postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. Jednakże po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2014 r. przez [...]WIF, organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych znajduje pismo [...]WIF z dnia 1 październik 2014 r. informujące o wszczęciu postępowania dnia 18 września 2014 r. wobec T. D. prowadzącego aptekę ogólnodostępną pod nazwą: "[...]" w [...] poprzez uczestnictwo w działaniach marketingowych pod nazwą "[...]". Główny Inspektor Farmaceutyczny rozpoznając zażalenie nie odniósł się do tej informacji i do tego zawiadomienia, mimo że [...]WIF przesłał mu zawiadomienie, co wynika z pisma z dnia 1 października 2014 r., znajdującego się także w aktach administracyjnych.

Wobec powyższego, niezależnie od trafnych zarzutów skargi - naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. polegających na błędnym przyjęciu, że po stronie skarżącej nie istnieje interes społeczny, który przemawia a wszczęciem postępowania lub za udziałem skarżącej w takim postępowaniu, a także, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione celami statutowymi, trafne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, wskazane w skardze. GIF nie odnosząc się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2014 r. (którego nie ma w aktach) pisma organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. naruszył przepisy art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dokonania ich oceny dla zasadności podjętego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że sąd I instancji z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. wydając wyrok obowiązany był wziąć pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki obowiązywał w dniu wydania zaskarżonego aktu, tj. postanowienia z [...] listopada 2014 r. Jak bowiem przyjęto w doktrynie, skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym dochodzi do weryfikacji wydanego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, to jest oczywiste, że oceny w tym względzie można dokonywać jedynie w oparciu o stan faktyczny i stan prawny istniejący w chwili wydania tego aktu. Wobec braku rozważań organu II instancji co do wszczętego z urzędu postępowania, jego postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji należało uchylić.

Wywodzona z art. 133 § 1 p.p.s.a. zasada nie oznacza jednak, że w jednej sprawie administracyjnej mogłyby równocześnie toczyć się dwa postępowania administracyjne, czy też po zakończeniu jednego postępowania mogłoby zostać wszczęte kolejne postępowanie w tej samej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu organizacja społeczna może wystąpić wyłącznie na etapie poprzedzającym zainicjowanie takiego postępowania (P. Gołaszewski, K. Wąsowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2014, s. 154).

Organy administracji publicznej obu instancji z góry wykluczyły możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...]OIA ze względu na brak wystąpienia przesłanek, o których stanowi art. 31 §1 k.p.a. Niewątpliwie jednak przy ponownym rozpoznaniu obowiązkiem organu II instancji będzie ustalenie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego z punktu widzenia ujemnej przesłanki rozstrzygnięcia tej samej sprawy inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Innymi słowy, organ II instancji powinien sprawdzić, czy nie toczy się już postępowanie wszczęte z urzędu – co wynika z pisma organu I instancji z 1 października 2014 r. - i czy nie zostało ono zakończone decyzją ostateczną. Wszak wówczas w każdym ze wskazanych przypadków zasadne byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Natomiast co do zasady, postępowanie co do dopuszczenia do udziału, czy też zainicjowania postępowania w sprawie niedozwolonej reklamy apteki pozostaje zbieżne zarówno z celami ustawowymi jak i statutowymi, przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, które sprawują nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w zakresie obejmującym odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach w związku z brakiem wniosku Skarżącej o ich zasądzenie.