Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 350/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i  pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. J. przy udziale Stowarzyszenia S. P. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 września 2020r: I. stwierdza bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] we W. w sprawie z wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 września 2020 r.; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] we W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] we W. do załatwienia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 września 2020 r. sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza Dyrektorowi Zespołu Szkół Nr [...] we W. grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] we W. w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek K. J. z dnia 25 września 2020 r.

W skardze złożonej w dniu 31 sierpnia 2021 r. Strona zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p.) – w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 miesięcy od dnia złożenia wniosku – przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 25 września 2020 r., stwierdzenia, że organ dopuszcza się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Strona opisała przebieg wydarzeń wskazując, że w dniu 25 września 2020 r. drogą mailową, na adres elektroniczny organu, ujawniony na jego stronie internetowej oraz Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) kopii statutu szkoły; 2) skanu protokołu z ostatniego posiedzenia rady pedagogicznej szkoły; 3) liczby absolwentów szkoły z roku szkolnego 2019/2020, z podziałem na oddziały (klasy) oraz 4) imiennej listy wynagrodzeń wszystkich osób w dyrekcji i wszystkich nauczycieli szkoły za sierpień 2020 r. We wniosku określiła sposób przekazania odpowiedzi.

W dniach 18, 23, 25, 30 listopada 2020 r., 4,7,8,9,10,11,14 grudnia 2020 r. oraz 29 stycznia 2021 r. Strona ponaglała organ w zakresie realizacji wniosku. W dniu 29 stycznia 2021 r. złożyła skargę w trybie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) do Rady Miejskiej Wrocławia na nienależyte wykonywanie obowiązków przez organ. Skarżący wskazał, że zarówno protokoły z posiedzeń rady pedagogicznej jak i wynagrodzenia nauczycieli, czyli osób pełniących funkcje publiczne są jawne i podlegają udostępnieniu.

Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. Dyrektor Wydziału Szkół Ponadpodstawowych i Specjalnych U. M. W. poinformował Stronę, że zobowiązał organ do niezwłocznego wypełnienia obowiązków i udzielenia żądanej odpowiedzi na wniosek.

W odpowiedzi z dnia 15 lutego 2021 r. organ stwierdził, że żądane informacje nie wyczerpują definicji informacji publicznej zawartej w ustawie.

W piśmie z tego samego dnia, przesłanym elektroniczne na adres organu podany przez Urząd Miejski we Wrocławiu, Skarżący zanegował ten pogląd. Powołując się na konstytucyjną zasadę prawa do informacji o działalności organów władzy i osób pełniących funkcje publiczne Strona wywodziła, że żądane przez nią informacje dotyczą działalności podmiotów reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne (lub jednostki samorządowe). Powołując się na ustawową definicję informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wywodził swoje uprawnienie do żądania wskazanych informacji.

W treści wiadomości z dnia 16 marca 2021 r. organ poinformował Stronę, że rzeczywiście żądane informacje są być może informacjami publicznymi, natomiast należy uwzględnić kontekst i potrzebę ich pozyskiwania. Opisując cel ustawy o dostępie do informacji publicznej organ stwierdził, że aby informacja uzyskała walor publicznej musi dotyczyć sprawy publicznej, celem ustawy nie jest zaspokajanie potrzeb prywatnych dotyczących co prawda informacji publicznych ale przeznczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Organ poddał w wątpliwość czy żądane informacje są niezbędne dla celu publicznego, zwracał też uwagę na bezosobową formę żądania, nie przyjmującą cech wniosku, zatem pozostawił go bez rozpoznania.

W dniach 16 marca 2021 r. i 24 marca 2021 r. strony wymieniły pisma pozostając przy swoich zdaniach.

W dniu 22 marca 2021 r. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej Wrocławia uznała skargę Strony za uzasadnioną .W treści skargi do Sądu Strona przywołała fragmenty protokołu ww. Komisji przedstawiające stanowisko organu, wskazując także na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 25 marca 2021 r. uznającej za zasadną skargę Strony, co do zarzutu nienależytego wykonywania zadań przez organ w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W mailu z dnia 5 maja 2021 r. organ przesłał "zrzut ekranu" wskazujący na to, że dotarły do niego wiadomości Strony z dnia 18, 23,25 i 30 listopada 2020 r. oraz 3,4,7.8,9,10,11 grudnia 2020 r.

Powołując się na termin rozpoznania wniosku wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Strona wskazywała, że upłynął on w dniu 9 października 2020 r. a organ nie udostępnił żądanych informacji mimo skargi, ponagleń i skarg.

Uzasadniając skargę prawnie Strona wskazywała na obowiązek datowany na 11 sierpnia 2014 r. udostępnienia i obsługi skrzynki ePUAP, z informacji pozyskanych z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wynika, że skrzynka elektroniczna organu, która winna być aktywna od 6 lat licząc na dzień złożenia wniosku została aktywowana nie wcześniej niż na wiosnę 2021 r., a wniosek w tej sprawie złożono dopiero 27 sierpnia 2020 r. i to po skardze Strony z dnia 19 sierpnia 2020 r. do Rady Miejskiej podnoszącej brak skrzynek ePUAP w wielu wrocławskich szkołach i placówkach oświatowych. Nieprzestrzeganie przepisów dotyczących informatyzacji i niezapewnienie warunków pracy urzędu – będącego organem administracji publicznej nie może usprawiedliwiać bezczynności w zakresie wniosku o udzielnie informacji publicznej.

Skarżący zawracał także uwagę na niespotykaną zwłokę organu administracji w udzieleniu odpowiedzi na wniosek trwającą ponad 9 miesięcy, co stanowi drastyczne przekroczenie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślał, że organ nie skorzystał z przedłużenia terminu, nie reagował na ponaglenia.

Strona odwołała się do poglądów judykatury stwierdzając, że w mniej drastycznych przypadkach sądy stwierdzały rażące naruszenie prawa, uznając okres zwłoki jako główne kryterium oceny poziomu naruszenia prawa, wskazując, że brak reakcji na ponaglenie stanowi dodatkowe obciążenie organu.

W opinii Strony oddalenie wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, ugranie grzywną i przyznanie sumy pieniężnej będzie skrajnie demoralizujące dla działania organu, który nadal nie udostępnia informacji ignorując wielokrotne ponaglenia Strony. Strona przewiduje, że zostanie to zrealizowane dopiero poprzez złożenie skargi do Sądu, co winno być ostatecznym środkiem w relacji sporu obywatel - państwo. Brak właściwej reakcji Sądu może zostać przez organ odebrany jako przyzwolenie dla tego rodzaju praktyk. Strona ponownie odwołała się do orzecznictwa w zbliżonych sprawach. W opinii Strony skarga i zwarte w niej wnioski są zasadne, gdyż zachowanie organu ma cechy lekceważenia obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek Strony został pierwotnie pozostawiony bez odpowiedzi, wymijającej stanowisko przedstawiono po pięciu miesiącach oraz wielu ponagleniach i skargach, do dzisiaj organ pozostaje w zwłoce nie udzielając informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wnioskował o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu podkreślał formę żądania, która nie spełnia wymogów wniosku, co wywodził z analizy językowej terminu "wniosek". Podkreślał, że pismo wpłynęło drogą elektroniczną (mailową) w nocy z piątku na sobotę o godz. 2:18, wobec czego nie zostało uznane wniosek o udostępnienie informacji publicznej i pozostawione bez odpowiedzi. Za kuriozalne organ uznał tak termin jak i godzinę składanego żądania, podkreślając, że żadna normalna instytucja nie prowadzi działalności w nocy. Takie postępowanie miało na celu skrócenie ustawowego terminu udostępnienia informacji. Podkreślał formę językową, w której autor wiadomości posługuje się równoważnikami zdania, nie wskazuje podstaw prawnych, nie używa zwrotów grzecznościowych, co nie spełnia wymogów wniosku.

Dokonując analizy "stawianych we wniosku zagadnień" organ doszedł do przekonania, że nie świadczy on o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celach powszechnego dobra wspólnego, co jest celem ustawy. W tym kontekście dokonał oceny zgłaszanych żądań wywodząc, że dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego, któremu odpowiada obowiązek właściwych organów do udostępnienia informacji, co dotyczy także szkół. Ten stan prowadzi do sytuacji, w której często dochodzi do nadużywania prawa do informacji pozyskiwanych w celach, które nie wynikają z Konstytucji ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka sytuacja nakazuje traktowanie każdego wniosku indywidualnie. Wobec braku znamion wskazujących na to, że wniosek składany jest w interesie publicznym, organ pozostawił go bez rozpatrzenia, w jego opinii zgłoszone żądania służą prywatnemu interesowi wnioskodawcy. Skarżący nie wykazał konkretnych propozycji działań i rozwiązań, dla których wnioskowane informacje będą niezbędne.

W dniu 28 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie S. P. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazało na swoją misję, która jest zbieżna z przedmiotem postępowania. Odnosząc się zaś do przedmiotu sporu w pełni wsparło pogląd i zarzuty Skarżącego, zaznaczając konstytucyjną rangę prawa dostępu do informacji publicznej i wyjątkowy charakter jego ograniczenia. Wyłączenie tych uprawnień nie jest możliwe ze względu na porę składania wniosku, czy jego formę, w tym zakresie podkreślało uproszczony tryb wnioskowania. Nie znalazło także podstaw do formułowania tezy o nadużyciu prawa do informacji, powołując się na charakter prawa do informacji wywodzony nie tylko z Konstytucji, ale także z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, nadto organ nie wykazał na czym miało podlegać nadużycie prawa.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie S. P. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uproszczonym.

Spór w sprawie dotyczy oceny, czy organ prawidło uznał, że żądane przez Stronę informacje nie stanowią informacji publicznej, pozyskiwanej w takim właśnie celu.

Skarżący dowodził, że jest uprawniony do otrzymania informacji wskazanych we wniosku z dnia 25 września 2020 r., do których udostępnienia był obligowany organ, co wynika z przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.), zarówno z uwagi na przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe.

W opinii organu żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż Skarżący działał w interesie prywatnym a nie w cellach powszechnego dobra wspólnego, na co wskazuje treść żądania. Organ zwracał także uwagę na formę i okoliczności złożenia wniosku.

Uczestnik postępowania podzielił zasadność zarzutów skargi, podkreślając uproszczoną formułę postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej i takiż charakter wniosku oraz konstytucyjne umocowanie prawa do żądnych informacji, stanowiących informację publiczną.

Rozpoznając tak nakreślony spór rozważania należy rozpocząć od dwóch podstawowych kwestii, pierwsza to, czy adresat wniosku jest ustawowo obowiązany do udostępnienia żądanej informacji, a po drugie czy opisane we wniosku z dnia 25 września 2020 r. dane mają charakter informacji publicznej.

W dalszej kolejności konieczna jest analiza przeprowadzonego postępowania i wykonania przez organ nałożonych nań ustawowo obowiązków, z punktu widzenia sprawności i kompletności procesu udostępnienia informacji publicznej. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że bezczynność zachodzi zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądane informacje nie stanowi informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ww. ustawie.

W zakresie pierwszej ze wskazanych kwestii, to nie ma wątpliwości, nie jest to w sprawie sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie z jego treścią obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Dyrektor Zespołu Szkół Nr [...] - będącego publiczną jednostką oświatową, dla której jest organem prowadzącym jest Miasto Wrocław – jest podmiotem zobowiązanym, w świetle ww. przepisów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.) oraz 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020r. poz. 910 ze zm., dalej Prawo oświatowe), przyjąć należy, że Zespół Szkół Nr [...] jest jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego mającą na celu wykonywanie zadań z zakresu edukacji. Dyrektor, zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, kieruje działalnością szkoły i jako jej organ jest podmiotem reprezentującym tę jednostkę, a zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do kolejnej kwestii, tym razem spornej, tj. oceny czy żądane przez Stronę informacje mają charakter informacji publicznej zaznaczenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa ją niezwykle szeroko. Świadczy o tym nie tylko sposób redakcji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., obszerność zapisu art. 6 u.d.i.p., ale także zapis ust. 1 ww. normy wskazujący na rozszerzenie katalogu ustawowego, poprzez użycie sformułowania "w szczególności". Takie szerokie rozumienie zakresu przedmiotowego ustawy ma umocowanie w art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust.2).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Ponadto, w razie wątpliwości, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy – respektując zasadę powszechnego dostępu – interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., II SA 837/03, Mon. Prawny z 2003 r., nr 17, s. 770).

Odnosząc te uwagi do żądanych przez Skarżącego informacji, to nie sposób podważać takiego charakteru informacji w zakresie protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej szkoły, liczby absolwentów wskazanego roku szkolnego z podziałem na klasy, imiennej listy wynagrodzenia dyrekcji szkoły i wszystkich nauczycieli za wskazany miesiąc, czy wreszcie statutu szkoły.

Odnosząc się kolejno do podanych informacji, stwierdzić trzeba, że w art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 3, 5 u.d.i.p. ustawodawca wyliczając zakres danych mieszczących się w pojęciu informacji publicznej wskazał na informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, w tym m.in. ich organizacji, organach, osobach funkcyjnych, ich kompetencjach, przedmiocie działalności, majątku, zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym trybie działania, prowadzonych rejestrach.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle powołanych przepisów protokół z posiedzenia rady pedagogicznej, dane o liczbie absolwentów wskazanego roku szkolnego z podziałem na klasy (co Strona zawęziła do dokumentu z ostatniego posiedzenia oraz wskazała o jaki rok szkolny chodzi w odniesieniu do listy absolwentów), czy statut szkoły mieszczą się w opisanym zakresie.

Wskazane dokumenty zawierają niewątpliwie informację o sprawach publicznych, którymi zajmuje się szkoła lub które jej dotyczą. W zakresie protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej wskazać trzeba, że stosownie do art. 69 ust. 1 Prawa oświatowego rada pedagogiczna jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Zgodnie z art. 73 ust. 2 Prawa oświatowego rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności, a jej zebrania są protokołowane. Zatem protokoły z posiedzenia tego organu zawierają informacje co do przebiegu i rozstrzygnięć określonych spraw publicznych. Odnoszą się do szeroko rozumianej działalności dydaktycznej szkoły w zakresie realizacji zadań publicznych - edukacji. Są to też dane o samym podmiocie wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p.). Ogólnie rzecz ujmując, dotyczą funkcjonowania i organizacji placówki oświatowej. Stanowią więc źródło informacji publicznej. Pogląd ten uznać trzeba, za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 97/21 oraz w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt. I OSK 2291/11, dostępne w CBOSA).

Na tej samej podstawie przedmiotem informacji publicznej są dane dotyczące liczby absolwentów, czy statut szkoły są to informacje związane z wykonywaniem zadań publicznych przez szkołę.

W opinii Sądu taki charakter mają również informacje dotyczące wynagrodzenia członków dyrekcji szkoły oraz nauczycieli. Jak wskazano stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, pochodzącym z zadysponowania m.in. majątkiem samorządu, co ma również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Gd 557/19 oraz z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 555/19 orzeczenia dostępne w CBOSA). Nadto w orzeczeniach tych wskazano na status nauczycieli wynikający z ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r. 2215 ze zm.) oraz Prawo oświatowe jako osób wykonujących funkcje publiczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P. Informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19, z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, dostępne w CBOSA).

Z poczynionych rozważań wynika, że żądane przez Skarżącego dane stanowiły informację publiczną, do której udostępnienia był zobowiązany organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jakkolwiek ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiują pojęcia bezczynności, to lukę tą wypełnia orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo zgodnie wskazując, że możemy mówić o tym zjawisku wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji określanej przez ustawę jako publiczna, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, dostępne w CBOSA).

Podkreślić należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zatem w zakresie bezczynności będzie się mieściła zarówno sytuacja braku jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek, udzielenie jej po terminach zakreślonych ustawowo, jak i sytuacja będąca udziałem niniejszego postępowania, błędnego kwalifikowania informacji jako niemającej charakteru informacji publicznej.

Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby adresat wniosku mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności. Z akt wynika bowiem, że wniosek Skarżącego wpłynął do organu w dniu 25 września 2020 r. i do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia bezczynności, gdyż w nakreślonym ustawowo terminie organ nie podjął czynności wymaganych prawem. Powyższe miało umocowanie w treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ rozpoznania wniosku Strony w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Z dalszych zapisów art. 149 p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z dnia 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu zarówno czas procedowania przez organ jak i brak rzeczowej reakcji na składane przez Skarżącego skargi i liczne ponaglenia dowodzą, że w tej sprawie organ dopuścił się naruszenia prawa w sposób kwalifikowany. Na ocenę tą wpływa w szczególności ignorowanie składanych przez Skarżącego monitów, co szczegółowo opisano części historycznej orzeczenia oraz niespotykany w tego rodzaju sprawach okres zwłoki. Co istotne, organ pozostawał w bezczynności nawet w zakresie tych informacji, które zasadniczo nie budziły wątpliwości, co do konieczności ich udostępnienia, chodzi o statut szkoły. Wskazanie, że znajduje się on na stronach kierowanej przez organ jednostki nastąpiło w piśmie adresowanym do Sądu w odpowiedzi na skargę, co nie może być traktowane jako wypełnienie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jeśli informacja publiczna została upubliczniona (znajduje się w obiegu publicznym) bądź w inny sposób stała się ogólnie dostępna lub dostępna dla wnioskodawcy, dysponent nie ma obowiązku udostępniania jej w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji wystarczy, że poinformuje on (odeśle do publikatora) o istniejącej możliwości i sposobie zapoznania się z żądaną informacją. W realiach rozpoznawanej sprawy organ nie dokonał nawet tej czynności.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy – wobec żądania zgłoszonego w skardze – uzasadnia wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie tego środka jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw stron. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności.

Niewątpliwe stopień naruszenia prawa przez organ i brak reakcji na działania (monity Skarżącego), w tym także poprzez wniesienie skargi, uzasadniał wymierzenie organowi grzywny, co w opinii Sądu będzie stanowiło dostateczny środek dyscyplinujący skutkujący niezwłocznym rozpoznaniem wniosku Strony i eliminującym podobne zachowania w przyszłości. Jednocześnie ważąc wysokość zastosowanego środka Sąd miał na uwadze, że organ nie jest organem władzy publicznej, lecz wykonuje zadania publiczne. Wobec tego zakres jego aktywności skierowany jest na dziedzinę zadań, dla których realizacji został powołany, w mniejszym stopniu zaś na zadania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to, że nie jest on obowiązany do prawidłowego ich wykonywania, może jednak wpływać na zakres posiadanego w tym względzie doświadczenia.

W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od orzeczenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej uznając, że wymierzenie grzywny stanowi dla organu dostateczny środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Dodać w tym miejscu trzeba, że w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, Sąd a dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to wybór oparty na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm i wsparcie się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, LEX nr 3198477).

Końcowo odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a dotyczącej formy i okoliczności złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Otóż powołując się na zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej trzeba wywieść, że nie istnieją jakichkolwiek wymagania formalne wniosku składanego w tym trybie, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną Wniosek nie stanowi również podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej zasadniczo (poza sytuacją obligującą do wydania decyzji) nie stosuje się przepisów k.p.a. Jej udostepnienie w przeważającej mierze następuje w drodze czynności materialno-technicznej.

Co więcej w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co do zasady przepisy nie obligują wnioskodawców do podania swoich danych osobowych, gdyż po pierwsze nie są oni zobowiązani do wykazania interesu prawnego, czy też faktycznego w uzyskaniu danej informacji publicznej, a po drugie żądana informacja może zostać udzielona ustnie, bądź też przesłana np. na adres poste resante lub na adres skrzynki pocztowej. Tym samym uznać należy, że minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, poza wskazaną wyżej formą pisemną obejmują jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2788/17; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16; dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18; dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1777/19; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 450/20; w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bd 4/20; w Krakowie z dnia 26 lutego 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 15/21; w Opolu z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 49/18, dostępne CBOSA).

Oznacza to, że zarówno sposób sformułowania wniosku jak i godzina jego wysłania (pismo wniesiono na adres poczty elektronicznej organu widniejący na urzędowych stronach organu prowadzącego) nie mogą rzutować na jego charakter jako wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Omawiany zarzut łączy się z kolejnym podanym w odpowiedzi na skargę argumentem, wskazującym, że wniosek nie dotyczył dobra wspólnego a interesu prywatnego Strony. W sposób kategoryczny stwierdzić trzeba, że treść żądania nie wskazuje na taką okoliczność, Skarżący nie ma zaś obowiązków wykazania, że działa w interesie publicznym, co wprost wynika z art. 2 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Nie można uznać zarzutu nadużycia prawa, takie działanie polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Świadczyć o tym może ilość złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czy ich treść wskazująca na pozyskanie danych dla własnej korzyści, a nie dla dobra wspólnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, dostępny w CBOSA).

Treść wniosku Skarżącego nie wskazuje na takie cechy, domaga się w nim informacji, które jak wykazano należą do informacji publicznych, nie wynika z niego również, że dane te służyłby wyłącznie celom prywatnym Skarżącego, co uchyla zarzut nadużycia prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności organu administracji w zaskarżonym zakresie i w tych także granicach zobowiązał go do rozpoznania wniosku Strony z dnia 2 marca 2021 r. Nadto uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wiązało się wymierzeniem grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.