Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 860/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 942/18 o odrzuceniu skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] marca 2018 r., znak [..] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 942/18 odrzucił skargę M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] marca 2018 r. znak [..] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M.R., która wniosła w pierwszej kolejności o uwzględnienie zażalenia w trybie art. 195 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieuznania zażalenia w tym trybie o przekazanie akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, a następnie uchylenie skarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie skargi na decyzję z dnia [..] marca 208 r. poprzez jej uchylenie, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (powinno być Sądowi I instancji - przyp. NSA). Jednocześnie wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W zażaleniu zarzucono wyrokowi (powinno być postanowieniu - przyp. NSA) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 42 § 1 k.p.a. - poprzez jego pominięcie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącej w dniu 23 maja 2018 r. doręczona została przesyłka zawierająca decyzję z dnia [..] marca 2018 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, w sytuacji, gdy decyzja ta nigdy stronie nie została skutecznie doręczona, art. 43 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącej w dniu 23 maja 2018 r. doręczona została przesyłka zawierająca decyzję dnia [..] marca 2018 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, w sytuacji, gdy decyzja ta nigdy stronie nie została skutecznie doręczona, a odbioru przesyłki dokonała osoba nie wymieniona w katalogu osób uprawnionych w art. 43 k.p.a., art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż strona wniosła skargę z uchybieniem terminu do jej wniesienia, gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa decyzja była w ogóle skutecznie stronie doręczona.

W obszernym uzasadnieniu zażalenia przytoczono argumentację na uzasadnienie postawionych zarzutów, przede wszystkim wskazując, że przesyłka zawierająca decyzję została odebrana pod adresem zamieszkania strony w dniu 23 maja 2018 r przez J.W. - jak wynika z adnotacji osoby doręczającej - "opiekunkę" "osoby uprawnionej do odbioru przesyłki". Ponieważ opiekunka nie może być uznana za domownika, ani za pełnomocnika upoważnionego do odbioru korespondencji należy uznać, iż nie doszło do doręczenia przesyłki zawierającej decyzję. W zażaleniu zwrócono następnie uwagę na okoliczność, że skoro do doręczenia decyzji doszło pod adresem skarżącej do rąk "opiekunki", to skoro w domu była opiekunka, to zapewne była i skarżąca, a jeżeli jej nie było, to nie było żadnych podstaw do doręczenia przesyłki J.W. - opiekunce. Akt odebrania korespondencji dokonany przez opiekunkę możliwy był jedynie in absentia M.R., a i to przy zachowaniu daleko idącej ostrożności procesowej i przy potraktowaniu jej (opiekunki) jako sąsiadki adresatki (skarżącej). Następnie o fakcie doręczenia przeznaczonej dla adresatki przesyłki poinformować należało zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania albo izby w jego mieszkaniu, a niepozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania zawiadomienia o doręczeniu pisma do rąk sąsiada (lub dozorcy) prowadzi do bezskuteczności doręczenia pisma. W ocenie skarżącej zażalenie powinno być więc uwzględnione, a Sąd winien ewentualnie w toku postępowania ustalić, kiedy strona faktycznie zapoznała się z przedmiotową decyzją, wtedy bowiem dopiero będzie można ustalić, czy doszło do uchybienia terminowi do wniesienie skargi czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie wniesione w niniejszej sprawie należało uwzględnić.

Na wstępie przytoczyć należy w skrócie stan faktyczny sprawy w zakresie mającym znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pismem z dnia 6 listopada 2018 r. opatrzonym sygnaturą akt: II SA/Lu 725/18 radca prawny J.C. wniósł w imieniu M.R. skargę – "na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] (wł. [..] lipca – przyp. NSA) lipca 2018 roku, ponadto [..] marca 2018 roku, [..]", wskazując, że będąc ustanowionym pełnomocnikiem z urzędu, zaskarża dwie decyzje SKO w całości.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 grudnia 2018 r. (w punkcie pierwszym którego zarejestrowano złożoną skargę pod sygnaturą akt: II SA/Lu 942/18) wezwano do usunięcia braków formalnych skargi z dnia 6 listopada 2018 r. na decyzję nr [..] z dnia [..] marca 2018 r. przez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącej M.R. przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, informując radcę prawnego, że pełnomocnikiem z urzędu został ustanowiony postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. do sprawy II SA/Lu 725/18, której przedmiotem była decyzja [..] z dnia [..] lipca 2018 r.

W odpowiedzi na wezwanie dotyczące braków formalnych skargi na decyzję nr [..] z dnia [..] marca 2018 r. radca prawny oświadczył, że jego skarga z dnia 6 listopada 2018 r. swoim zakresem miała odnosić się jedynie do decyzji [..] z dnia [..] lipca 2018 r., a dopuszczając się oczywistej omyłki pisarskiej błędnie wskazał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pełnomocnikiem z urzędu został bowiem wyznaczony do sprawy o sygn. akt: II SA/Lu 725/18.

Wobec powyższego następnie w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 stycznia 2019 r. wezwano M.R. do podpisania wniesionej skargi z dnia 6 listopada 2018 r. na decyzję nr [..] z dnia [..] marca 2018 r.

W dniu 28 stycznia 2019 r. do Sądu wpłynęła podpisana przez skarżącą kopia skargi wniesionej wcześniej przez radcę prawnego.

Odrzucając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] marca 2018 r., znak: [..], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarżąca podpisując skargę wyraziła jednoznacznie wolę zaskarżenia tej decyzji, niemniej jednak skarga na decyzję Kolegium z [..] marca 2018 r. podlegała odrzuceniu z powodu niezachowania ustawowego terminu do jej wniesienia. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 23 marca 2018 r. (korespondencję odebrał dorosły domownik - opiekunka skarżącej), a więc termin do wniesienia skargi upływał w dniu 23 kwietnia 2018 r. (z uwzględnieniem przesunięcia terminu z uwagi na dzień ustawowo wolny od pracy). W tej sytuacji, skoro skarżąca wniosła skargę w dniu 6 listopada 2018 r. (prezentata z datownikiem na piśmie - k. 3 akt sądowych) – uwzględniając konwalidowanie czynności nieumocowanego w sprawie radcy prawnego, to skarga ta i tak została wniesiona z uchybieniem terminu, skutkującym koniecznością jej odrzucenia.

Następnie zarządzeniem sędziego z dnia 6 lutego 2019 r. m.in. wezwano skarżącą do wyjaśnienia, czy przedmiotem jej skargi z dnia 6 listopada 2018 r. jest wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] marca 2018 r., znak: [..], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego czy również decyzja tego organu z dnia [..] lipca 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem przyjęcia, że przedmiotem skargi jest jedynie decyzja z [..] marca 2018 r.

W dniu 25 lutego 2019 r. do Sądu wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą córce W.R. do działania w jej imieniu w sprawie II SA/Lu 942/18, a w ślad za nim pismo procesowe z dnia 11 marca 2019 r., w którym skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem skargi z dnia 6 listopada 2018 r. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] marca 2018 r. znak [..] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] lipca 2018 r. znak [..] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Zarządzeniem z dnia 28 marca 2019 r., w związku z powyższym oświadczeniem, skargę M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] lipca 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy wyłączono do odrębnego postępowania.

W sprawie niniejszej, o sygn. akt: II SA/Lu 942/18 na podstawie postanowienia z dnia 11 kwietnia 2019 r., skarżącej wyznaczono pełnomocnika z urzędu w osobie r.pr. A.W., który złożył zażalenie na postanowienie o odrzuceniu skargi wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt: I OZ 277/20 przywrócił skarżącej termin do wniesienia zażalenia, co doprowadziło do obecnego stanu sprawy, a więc możliwości rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2019 r. o odrzuceniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] marca 2018 r. znak [..].

Uzasadniając motywy konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia na wstępie wskazać należy, że sama argumentacja zażalenia nie mogła przesądzić o jego uwzględnieniu. Zauważyć bowiem należy, że wskazane w zażaleniu okoliczności sprawy oraz wnioski przedstawione przez pełnomocnika skarżącej prowadzą do konstatacji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] marca 2018 r. nie została w ogóle skutecznie skarżącej doręczona. W takiej zaś sytuacji (chociaż Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zażaleniu co do nieskuteczności doręczenia decyzji do rąk osoby nieuprawnionej) wydane postanowienie o odrzuceniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie należałoby uznać za zgodne z prawem (jednocześnie absolutnie nie akceptując jego uzasadnienia), a to z tej przyczyny, że wobec niedoręczenia decyzji stronie, skarga byłaby przedwczesna i jako taka podlegająca odrzuceniu, o ile nie byłoby możliwe ustalenie czy i kiedy skarżąca z decyzją się zapoznała. W tym kontekście nie można pominąć faktu, że skargę sformułował i wniósł radca prawny, nie posiadając do tego umocowania, zaś sam fakt zapoznania się przez niego z decyzją organu z dnia [..] marca 2018 r. nie mógłby być równoznaczny z przyjęciem, że za jego pośrednictwem z decyzją tą zapoznała się skarżąca.

Niezależnie zatem od nietrafnej argumentacji Sądu o niewątpliwym prawidłowym doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję z dnia [..] marca 2018 r. w dniu 23 marca 2018 r. dorosłemu domownikowi, co do zasady, postanowienie o odrzuceniu skargi mogłoby zostać uznane za prawidłowe, przy założeniu, że możliwe byłoby stwierdzenie, że skarga została wniesiona przedwcześnie. Ustaleń takich Naczelny Sąd Administracyjny jednak nie poczynił, a to z tego względu, że nie były one konieczne do uznania, że postanowienie o odrzuceniu skargi jest wadliwe w okolicznościach niniejszej sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że na skutek wniesionego przez radcę prawnego pisma z dnia 6 listopada 2018 r., w którym wyraźnie zaznaczył on, że zaskarża dwie decyzje SKO w całości (z dnia [..] lipca i z dnia [..] marca 2018 r., [..]) – zarejestrowano skargę na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego pod sygnaturą II SA/Lu 942/18. Tymczasem postanowieniem z dnia 6 lutego 2019 r. pod sygn. akt: II SA/Lu 942/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na decyzję z dnia [..] marca 2018 r. wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Już tylko ta okoliczność wskazywała na konieczność uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznał bowiem sprawę ze skargi, która nie była przedmiotem tego postępowania, a więc wykroczył poza granice sprawy.

Co więcej, podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzyskał od skarżącej podpisaną kopię skargi wniesionej wcześniej przez radcę prawnego – dotyczącą obu decyzji SKO: z dnia [..] marca oraz z dnia [..] lipca 2018 r. i nie wyjaśniając, co jest rzeczywistym przedmiotem skargi, uznał samodzielnie, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie (wbrew zarządzeniu z dnia 7 grudnia 2018 r.) stanowi decyzja SKO z dnia [..] marca 2018 r., a następnie bezrefleksyjnie ją odrzucił. Dopiero po odrzuceniu skargi na decyzję SKO z dnia [..] marca 2018 r. Sąd zdecydował się wyjaśnić, co było przedmiotem zaskarżenia w sprawie – wzywając skarżącą do wyjaśnienia, czy przedmiotem jej skargi z dnia 6 listopada 2018 r. jest wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] marca 2018 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego czy również decyzja tego organu z dnia [..] lipca 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Na podstawie oświadczenia skarżącej o woli zaskarżenia obu decyzji, już po odrzuceniu skargi na decyzję z dnia [..] marca 2018 r. oddzielono skargę na decyzję z dnia [..] lipca 2018 r. do odrębnego postępowania. W takiej zaś sytuacji można z pewnością stwierdzić, że Sąd orzekając w przedmiocie skargi na decyzję z dnia [..] marca 2018 r. nie znał w rzeczywistości przedmiotu zaskarżenia, nie ustalił bowiem, wcześniej, czy skarżąca faktycznie popiera pismo radcy prawnego datowane na 6 listopada 2018 r., a więc czy zaskarża obie decyzje SKO. Znamienne jest, że jednocześnie w postanowieniu o odrzuceniu skargi Sąd stwierdził, że "Na marginesie jedynie należy odnotować, że w dacie wniesienia skargi z 6 listopada 2018 r. decyzja Kolegium z dnia [..] lipca 2018 r. była przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 725/18. Wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.". Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 725/18 z dnia 6 grudnia 2018 r. dotyczył decyzji SKO w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Wiedza ta nie może jednak konwalidować orzeczenia Sądu w sprawie o sygn. akt: II SA/Lu 942/18 o odrzuceniu skargi na decyzję SKO z dnia [..] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, skoro zarządzenie wstępne Przewodniczącego Wydziału II WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2018 r. wskazuje, że sprawa zarejestrowana pod sygn. akt: II SA/Lu 942/18 dotyczyć miała decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest kontrola działalności organów administracji publicznej, co oczywiście poprzedza konieczność badania skargi pod względem formalnym, w tym warunków jej dopuszczalności. W realiach niniejszej sprawy nie sposób oprzeć się wrażeniu, że postanowienie o odrzuceniu skargi zapadło bez dogłębnej analizy sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem jej niedopuszczalności z powodu uchybienia terminu w konsekwencji wadliwego uznania oczywistości prawidłowego doręczenia zaskarżanej decyzji. Zauważyć też trzeba, że zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 1 lutego 2019 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne celem rozważenia podstaw odrzucenia skargi "w związku z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę". Można więc założyć, że pochopne odrzucenie skargi zostało wsparte sugestią organu o zaistnieniu przesłanek do jej odrzucenia.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie wskazuje, że wadliwe, jak wskazano wyżej - postanowienie o odrzuceniu skargi z listopada 2018 r. zdecydowało o dalszym toku postępowania. Dopiero postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2019 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie ustanowienia fachowego pełnomocnika, którego udział w sprawie ostatecznie doprowadził do możliwości rozpoznania zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi niniejszym postanowieniem – po dwóch latach.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przepisy prawa należy tak interpretować, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, o czym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.). Z tej przyczyny, biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy, w tym także wiek (99 lat) oraz stan zdrowia skarżącej oraz udział w sprawie pełnomocnika wyznaczonego w ramach prawa pomocy (w celu rzeczywistej a nie iluzorycznej ochrony praw strony), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi, w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zobowiązując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do niezwłocznej ponownej oceny stanu sprawy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, mających gwarantować stronie możliwość dostępu do realnej kontroli sądowej.