Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 809/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 64a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 809/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 27 marca 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r., sprawy ze sprzeciwu J. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, , oddala sprzeciw., , ,


UZASADNIENIE

Działający z upoważnienia Wójta Gminy G., Zastępca Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., wydał w dniu [...] stycznia 2011 - decyzję nr [...], w przedmiocie:

1. ustalenia od dnia 1 grudnia 2015 r. odpłatności J. K. (dalej: skarżący) za pobyt syna M. K. w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 774,05 zł miesięcznie,

2. zobowiązania skarżącego do wpłat za bieżący miesiąc w terminie do 26 dnia danego miesiąca na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G..

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skorzystał z prawa wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: Kolegium, organ II instancji), które decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uchyliło pkt 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o ustaleniu od dnia 1 stycznia 2016 r. odpłatności skarżącego za pobyt syna M. w Domu Pomocy Społecznej w G. w kwocie 774,05 miesięcznie, oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w punkcie 2 rozstrzygnięcia.

Na skutek skargi skarżącego na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 - sygn. akt IV SA/Wr 212/16 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy ukształtował stosunek administracyjnoprawny, gdyż zobowiązał skarżącego do ponoszenia opłat z tytułu pobytu syna w domu pomocy społecznej za okres, w którym nie istniała obrocie prawnym norma konkretyzująca wysokość opłaty. Prawidłowe ustalenie wysokości opłaty powinno nastąpić wyłącznie w okresach miesięcznych, licząc od dnia wydania decyzji o jej ustaleniu. Ustalenie natomiast opłaty ze skutkiem retrospektywnym stanowi naruszenie podstawowych zasad prawa, tj. zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności (art. Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Organ odwoławczy naruszył ww. zasady prawa, gdy decyzją z dnia 25 lutego 2016 r. ustalił względem skarżącego odpłatność od 1 stycznia 2016 r.

Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. działającego z upoważnienia Wójta Gminy G., Zastępcy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w przedmiocie ustalenia opłaty skarżącemu za pobyt syna M. w Domu Pomocy Społecznej oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie aktualnej sytuacji dochodowej osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt syna skarżącego M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G., jak też stwierdził, że wymagane jest wydanie stosownych rozstrzygnięć w sprawie odpłatności w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych do jej ponoszenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy działający z upoważnienia Wójta Gminy G., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wydał w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 54 ust. 1, art. 59, art. 60, art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej: u.p.s., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z § 1 zarządzenia Nr 11/2017 Starosty G. z dnia 25 stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. na terenie Powiatu G. w 2017 roku (Dz. Urz. Województwa D. z dnia 27 stycznia 2017 r., poz. 406), w przedmiocie:

1. ustalenia od dnia 1 września 2017 r. odpłatności skarżącego za pobyt syna M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. w kwocie 1.970,74 zł miesięcznie i zobowiązania skarżącego do wpłat za bieżący miesiąc w terminie do 26 dnia danego miesiąca na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G..

2. nie ustalenia odpłatności od dnia 1 września 2017 r. E. S. za pobyt ojca M. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G..

3. nie ustalenia odpłatności od dnia 1 września 2017 r. A. K. za pobyt

ojca M. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G..

4. nie ustalenia odpłatności od dnia 1 września 2017 r. Ł. K. za pobyt ojca M. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G..

Organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie osobami uwzględnianymi do ustalenia odpłatności są dzieci M. K., tj. E. Ś., A. K., Ł. K., a ponadto ojciec M. K. – J. K. - łącznie 4 osoby. Wskazał, że osoby te zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G., jak też o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przysługujących uprawnieniach w zakresie czynnego udziału w postępowaniu. Następnie organ I instancji powołał się na ustalenia dokonane podczas wywiadów środowiskowych przeprowadzonych z poszczególnymi zstępnymi. Odnośnie Ł. K. m. in. stwierdził, że mieszka on w mieszkaniu stanowiącym własność matki, nie ponosi opłat mieszkaniowych, utrzymuje się z prac dorywczych, z których dochód w marcu 2017r. wyniósł 130,00 zł, który nie przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej; tj. kwoty 1.902,00 zł, w związku z tym nie ustalono odpłatności za pobyt ojca M. w Domu Pomocy Społecznej. Odnośnie E. Ś. organ m. in. stwierdził, że gospodarstwo domowe składa się z 4 osób. Jedynym żywicielem rodziny jest mąż P. Ś., który w marcu 2017r. uzyskał dochód 2.000,00 zł. Dochód na osobę w rodzinie wyniósł 500,00 zł i nie przekroczył 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, tj. kwoty 1.542,00 zł, w związku z tym nie ustalono odpłatności za pobyt ojca M. w Domu Pomocy Społecznej. Odnośnie A.K. ustalono, że w marcu 2017r. nie osiągnął żadnego dochodu, pozostaje na utrzymaniu Zakładu Karnego w G., w związku z tym nie ustalono odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Organ szczegółowo opisał przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w celu ustalenia sytuacji skarżącego. W wyniku tego postępowania ustalił, iż na dochód skarżącego składają się 2 świadczenia emerytalne wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Łączny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego od dnia 1 marca 2017r. wynosi 5.054,74 zł, dochód na osobę w rodzinie 2.527,37 zł. Organ wskazał na podane przez stronę stałe miesięczne wydatki na kwotę 1.275,24 zł oraz dołączone do wywiadu dokumenty dotyczące stanu zdrowia obojga małżonków. Organ stwierdził, że dochód na osobę w rodzinie przekracza 300% kryterium na osobę w rodzinie, tj. kwotę 1.542,00 zł. Przekroczenie kryterium dochodowego jest równe 985,37 zł na osobę w rodzinie. Organ stwierdził, że spośród 4 osób wymienionych w decyzji ustawowo zobowiązanych do odpłatności skarżący jest jedyną osobą, której dochód przekroczył ustawowo ustalone kryterium. W związku z powyższym ustala się odpłatność w miesięcznej wysokości - 1.970,74 zł. Kwota pozostała po uregulowaniu odpłatności za pobyt syna w domu pomocy społecznej będąca do dyspozycji skarżącego to 3.084,00 zł, a na osobę w rodzinie 1.542,00 zł. Organ stwierdził ponadto, że ustalając wysokość odpłatności przyjął, iż pozostałe osoby zobowiązane nie spełniają przesłanek ustawowych do ustalenia odpłatności, zatem skarżący zobowiązany jest do pokrywania 100% kosztu pobytu w domu pomocy społecznej. Naliczona odpłatność nie przekracza dochodów osiąganych przez skarżącego oraz jego małżonkę. Po wniesieniu opłaty przez osobę przebywającą w Domu Pomocy Społecznej (529,90 zł) oraz zobowiązanego skarżącego (1.970,74 zł) Gmina G. - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G. będzie pokrywał miesięcznie kwotę 1.129,36 zł za pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący działający za pośrednictwem pełnomocnika zarzucił powyższej decyzji:

- naruszenie art. 59 u.p.s. poprzez ustalenie opłaty skarżącemu przed dniem prawomocności zaskarżonej decyzji oraz kilka lat po wydaniu decyzji o skierowaniu mieszkańca do domu pomocy społecznej;

- naruszenie art. 61 ust 2 u.p.s. poprzez ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż pozwala na to kryterium ustawowe oraz sytuacja majątkowa i zdrowotna odwołującego;

- naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez prowadzenie jednocześnie jednego postępowania administracyjnego dla kilku osób zobowiązanych i wydanie wspólnej decyzji, co mogło skutkować naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych i ujawnieniem osobom nieuprawnionym danych skarżącego umieszczonych w wywiadzie środowiskowym (m.in. pesel, stan zdrowia, adres zamieszkania, wysokość emerytury) do których wgląd mogły mieć pozostałe strony postępowania, bez zgody odwołującego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości niniejszej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowiące podstawę do ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, pełnomocnik stwierdziła m. in., że wynikająca z art. 61 u.p.s. zasada kolejności oznacza, że obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża wszystkich podmiotów zobowiązanych jednocześnie, ale według porządku określonego przez ustawodawcę, przy czym zasada ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce.

Przewidziany w art. 59 i 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być jednak skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Ponieważ obowiązek wnoszenia opłat nie obciążą wszystkich podmiotów zobowiązanych jednocześnie, organ I instancji nie powinien prowadzić jednego postępowania wobec wszystkich zobowiązanych łącznie, ale przeprowadzić postępowania oddzielnie dla każdego zobowiązanego, zgodnie z kolejnością wskazaną w ustawie. Pełnomocnik podniosła, że na uwagę zasługuje jeszcze jedna okoliczność budząca zastrzeżenia odwołującego. Z akt sprawy wynika, że odwołujący nie miał kontaktu z synem i jego rodziną z uwagi na rażąco naganne jego zachowanie w przeszłości i nie łączą go z synem żadne więzi. Zstępni mieszkańca są dla odwołującego osobami obcymi, z którymi nie utrzymuje on żadnego kontaktu. Organ I instancji w wydanej decyzji opisał sytuację zdrowotną i dochodową skarżącego - informując wbrew woli odwołującego obce osoby o dochodach jego rodziny. Ponadto organ I instancji prowadził jedno postępowanie wobec wszystkich zobowiązanych jednocześnie traktując ich jak strony tego postępowania. W związku z tym - wbrew woli i bez zgody odwołującego - udostępnił lub był gotowy udostępnić dane osobowe odwołującego umieszczone w wywiadzie środowiskowym (m. in. numer pesel, stan zdrowia, wysokość emerytury, adres zamieszkania) pozostałym stronom.

Ponadto pełnomocnik wskazała, że prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez liczbę członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Organ I instancji ustalił, iż dochodem skarżącego i jego żony są świadczenia emerytalne w łącznej wysokości 5.054,74 zł. W związku z tym maksymalna opłata jaką mógłby ustalić wobec odwołującego wynosi 985,37 zł miesięcznie (5.054,74:2 = 2.527,37 zł - 1.542,00 = 985,37 zł). Organ I instancji przy ustaleniu wysokości opłaty uwzględnił żonę odwołującego, która w myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. nie jest zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania M. K. co doprowadziło do ustalenia opłaty w podwójnej wysokości, tj. 1.970,74 zł. Dochody małżonki odwołującego są istotne i brane pod uwagę tylko dla określenia, czy dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że w orzecznictwie utrwalony jest także pogląd, iż osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty może przy tym ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i na zasadach określonych w art. 64 i 64a u.p.s., z możliwością częściowego lub całkowitego z niej zwolnienia w sytuacjach, których otwarty katalog wskazany został w pkt 1-4 tego przepisu, m.in. gdy występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność (pkt 2). Tut. Ośrodek występował z żądaniem o alimenty na rzecz M. K. przy czym zasada ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce.

Pełnomocnik stwierdziła, iż organ I instancji nie przeprowadził tak dokładnego postępowania dowodowego wobec zstępnych mieszkańca. W żaden sposób nie zweryfikowano informacji podanych przez Ł. K., iż młody i zdrowy mężczyzna uzyskuje dochód z prac dorywczych w wysokości 130 zł miesięcznie oraz nie sprawdzono sytuacji finansowej E. Ś., iż jedyny dochód rodziny to wynagrodzenie w wysokości 2.000,00 zł jej męża. Obowiązkiem organu I instancji jest zobligowanie strony do przedstawienia zaświadczenia o wynagrodzeniu z dokładną informacją o wysokości dochodu, stanie zdrowia lub potwierdzenie zarejestrowania w Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej. Sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec osób bliżej zobowiązanych do wnoszenia opłaty za mieszkańca jest nieracjonalny i utwierdzi strony w przekonaniu, iż wystarczy złożyć oświadczenie o uzyskiwanym dochodzie lub podejmować prace "na czarno", aby uniknąć odpowiedzialności finansowej z tytułu pobytu ojca w placówce. Takim działaniem organ I instancji faworyzuje młode i zdrowe osoby, które nie są zainteresowane w podjęciu stałej pracy pomimo posiadania przez nich znacznie większych możliwości zarobkowych niż odwołujący.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji Kolegium wydało - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a - decyzję z dnia [...] października 2017 r. nr [...], którą uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt i wniesionego odwołania stwierdziło, że należy zgodzić się ze sformułowanym w odwołaniu zarzutem nienależytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji dochodowej dzieci M. K. – E. K. i Ł. K.. Organ II instancji wskazał na nieprawidłowe działania organu I instancji, polegające na niezweryfikowaniu twierdzeń zawartych w oświadczeniach wskazanych zstępnych dotyczących ich sytuacji dochodowej. Kolegium wskazało, że organ I instancji winien zwrócić się do tych osób o przedłożenie dokumentów potwierdzających okoliczności podane w oświadczeniach. W szczególności wymagane jest przedstawienie przez te osoby dokumentów dotyczących wysokości uzyskiwanego dochodu. Przy tym osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne, jak też o inne świadczenia przysługujące osobom wychowującym dzieci dołączają do wniosków stosowne dokumenty dotyczące sytuacji dochodowej.

Odnośnie Ł. K. nie zostało stwierdzone, aby były przeszkody zdrowotne do podjęcia przez niego zatrudnienia, wobec tego organ I instancji winien domagać się przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego właściwego według miejsca jego zamieszkania dotyczącego składanych ostatnio rozliczeń podatkowych, jak też przedłożenia stosownego zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy, potwierdzającego jego twierdzenie, że jest on zarejestrowany jako osoba bezrobotna.

Kolegium podniosło, że w przypadku nieudzielenia żądanych informacji organ I instancji ma obwiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu. Zgodnie z art. 105 ust. 1 u.p.s. jednostki sektora finansów publicznych, w tym sądy, Policja, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i organy administracji publicznej, a także kuratorzy sądowi, pracodawcy, podmioty wykonujące działalność leczniczą, przedszkola, szkoły, placówki, poradnie i ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017r. poz. 59 i 949), szkoły wyższe, organizacje pozarządowe, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy są obowiązani niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku kierownika ośrodka pomocy społecznej lub pracownika socjalnego udostępnić informacje, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej, dla ustalenia wysokości odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej lub dla weryfikacji uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej, wysokości tych świadczeń lub odpłatności za te świadczenia.

Kolegium podkreśliło także, że nie jest pozbawiony podstaw zarzut odwołania dotyczący nieprawidłowego ustalenia opłaty w wysokości różnicy między dochodem dwuosobowej rodziny skarżącego, a dwukrotnością 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W takim bowiem przypadku obowiązkiem ponoszenia opłaty jest obciążona również żona skarżącego, która nie jest matką jego syna M., a zatem nie jest wstępną zobowiązaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. do uiszczania opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Kolegium podzieliło pogląd, że gdy w rodzinie są osoby, które nie należą do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, to na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. ustala się ją wyłącznie dla osoby należącej do tego kręgu osób wymienionych w tym przepisie, czyli w wysokości różnicy między 300% kryterium dochodowego osoby w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Tak więc organ winien był ustalić opłatę strony za pobyt syna M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. w sposób określony w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wr 212/16), tj. poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez liczbę członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego powinien stanowić górną granicę opłaty, jaką może zostać obciążony skarżący.

Odnośnie wydania jednej decyzji określającej opłatę wszystkich osób zobowiązanych do jej ponoszenia Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, że przepisy ustawy dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazują ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułują bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego. Zatem rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien wydać odrębną decyzję w przedmiocie opłaty dla strony.

Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących kwestii zwolnienia strony z opłaty za pobyt syna skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, Kolegium podzieliło poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 64 u.p.s. w sprawie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu miesięcznej wysokości tej opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona złoży wniosek w tej sprawie. Zatem nie ma podstaw do rozstrzygania kwestii zwolnienia z opłaty w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty za pobyt ojca skarżącego M. w Domu Pomocy Społecznej.

Zdaniem Kolegium, nie były również zasadne zarzuty odwołania dotyczące wadliwego momentu ustalenia odpłatności. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 3 sierpnia 2017r., a opłatę organ I instancji ustalił na przyszłość, tj. od 1 sierpnia 2017r., będąc w tym zakresie związany ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2016r. sygn. akt IV SA/Wr 212/16.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. w art. 6, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. Dokonane ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W wyniku naruszenie przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W sprzeciwie od tej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności jakie organ powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie wniosła o uchylenie w całości decyzji.

Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik stwierdziła, że z decyzji wynikało, że organ drugiej instancji uwzględnił zarzut dotyczący: nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, tj. zstępnych mieszkańca oraz zarzut ustalenia opłaty w podwójnej wysokości i uwzględnienia żony skarżącego pomimo, że nie jest ona osobą zobowiązaną do partycypowania w kosztach utrzymania M. K. w domu pomocy społecznej.

Pełnomocnik skarżącego nie zgodziła się z uzasadnieniem decyzji organu II instancji odnośnie braku podstaw do ustalenia opłaty w niższej wysokości niż maksymalna.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w decyzji. Podkreśliło, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

W ocenie Kolegium, organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia powinien jednocześnie wskazać organowi I instancji kolejność wydawania decyzji dla osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej, mimo, że strona przeciwna uważa, że brak jest podstaw prawnych do formułowania przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej tego rodzaju wytycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji, tj. Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie odpłatności skarżącego za pobyt syna M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Mając to na uwadze wskazania wymaga także, iż ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Uwaga ta jawi się jako istotna, albowiem zaskarżona do Sądu decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego.

Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Mając przy tym na uwadze charakter kasatoryjnego rozstrzygnięcia wskazał na te, które przy reformatoryjnym rozstrzygnięciu czyniłyby go wadliwym, zasadnie uznając tym samym za przedwczesne ustosunkowanie się do kwestii naruszania prawa materialnego.

Dostrzec też należy, że przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a..

Po pierwsze, organ ten wskazał w sposób wystarczający przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ orzekający w pierwszej instancji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a.) i których naruszenie pozostaje w koniecznym związku z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ocenę przesłanek związanych z sytuacją dochodową dzieci M. K. – E. K. i Ł. K..

Po drugie, w sposób dostateczny wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że sprawa w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy.

Po trzecie, należy stwierdzić, że kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie przesądziła w żaden sposób treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Na marginesie należy zauważyć, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 3 sierpnia 2017 r. skarżący wnosił o uchylenie niniejszej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z tego też powodu za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego co do uzupełnienia postępowania dowodowego.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, należało – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji.