Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1693/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", art. 152, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Jolanta Bożek, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. P. – "G." [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu niopłaconych składek; - uchyla zaskarżoną decyzję -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 10 marca 2006 r. uzupełnionym 11 maja 2006 r., M. P. – prowadzący działalność gospodarczą "G." Usługi Poligraficzne Zakład Pracy Chronionej (zwany dalej: "Skarżącym") – zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wniosek umotywował załamaniem finansowym firmy, które nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych i na które nie miał żadnego wpływu. Na powyższą sytuację finansową – wg Skarżącego – wpływ miały: wniosek dłużnika o wszczęcie postępowania naprawczego, a co za tym idzie mimo wyroków i nakazów zapłaty niemożność odzyskania zapłaty za wykonaną usługę; postanowienie o umorzeniu śledztwa przeciwko dłużnikowi, który w ewidentny sposób wyłudził usługę oraz inne niezapłacone faktury, których łączna kwota stanowi [...] zł. Obecnie firma ma zajęte konta bankowe, zajęcia komornicze i niespłacone kredyty bankowe w kwocie [...] zł. W chwili obecnej drukarnia pracuje na pełnych obrotach, ma zlecenia, jednak z długimi terminami płatności i brak jest bieżących środków obrotowych, by przyspieszyć płatności. Niezapłacone składki Zakładu uniemożliwiają wzięcie jakiegokolwiek kredytu, leasingu czy ubieganie się o dotację i wzięcie udziału w przetargu. Skarżący podkreślił, że jego firma jest zakładem pracy chronionej zatrudniającym 34 osoby niepełnosprawne, a w tym 11 osób z drugą grupą i 35 osoby pełnosprawne.

Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Zakład odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okresy: 01/2003-08/2004, 10/2004-02/2006 w łącznej kwocie [...] zł (w tym należność główna to [...] zł, odsetki liczone na 13 marca 2006r. to kwota [...] zł, a koszty upomnień to kwota [...] zł); na ubezpieczenie zdrowotne za okresy: 03/2003-08/2004, 10/2004-01/2006 w łącznej kwocie [...] zł (w tym należność główna to [...] zł. odsetki liczone na 13 marca 2006 r. to kwota [...] zł, a koszty upomnień to kwota [...] zł); na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł (w tym należność główna to [...] zł. odsetki liczone na 13 marca 2006 r. to kwota [...] zł, a koszty upomnień to kwota [...] zł). Zakład umotywował decyzję brakiem całkowitej nieściągalności zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s.") i brakiem przesłanek do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Skarżący pismem z 30 czerwca 2006 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem Zakładu") i zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: "rozporządzeniem MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r.) oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.").

Prezes Zakładu decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 123 u.s.u.s., art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie wywołane wniesionym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] czerwca 2006 r. odmawiającej umorzenia zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wyjaśnił, iż pismem z 31 lipca 2006 r. wezwał Skarżącego do określenia przeznaczenia pomocy publicznej o jaką wnioskuje w związku z faktem przekroczenia przez zobowiązanego dopuszczalnego pułapu pomocy publicznej de minimis (100 tys. EURO), określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (Dz. Urz. WE L. 10 z dnia 13 stycznia 2001 r.). Wskazał, iż zasadniczo przeznaczeniem pomocy udzielanej przez Prezesa Zakładu w formie umorzenia jest pomoc na restrukturyzację. Dłużnik wezwany został do przekazania informacji o otrzymanej pomocy publicznej na formularzu określonym przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie informacji o otrzymanej pomocy publicznej innej niż pomoc de minimis (Dz. U. Nr 191, poz. 1960). Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291 ze zm.) przez pomoc indywidualna na restrukturyzację należy rozumieć pomoc indywidualną przewidzianą w planie restrukturyzacyjnym określającym działania mające na celu przywrócenie przedsiębiorcy długookresowej zdolności do konkurowania na rynku, w szczególności sposób finansowania tych działań, w tym również przez udzielenie pomocy publicznej. 15 września 2006 r. do Prezesa Zakładu wpłynął formularz określony przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie informacji o otrzymanej pomocy publicznej innej niż pomoc de minimis oraz plan restrukturyzacji przedsiębiorstwa określony w części III.8.B pkt 2.2 załącznika 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie implementacji rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. UE L 140 z dnia 4 kwietnia 2004r.). W planie restrukturyzacji wartość kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą została określoną przez Skarżącego na kwotę [...] zł, co stanowiło kwotę przekraczająca dopuszczalny wówczas próg pomocy de minimis.

W toku postępowania w sprawie udzielenia pomocy indywidualnej na restrukturyzację przed Prezesem Zakładu miała miejsce zmiana przepisów wspólnotowych określających zasady udzielania pomocy publicznej de minimis. W dniu 29 grudnia 2006r. weszło w życie rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis. Nowe rozporządzenie podwyższyło do kwoty 200 tys. EURO w okresie ostatnich trzech lat budżetowych, dopuszczalny pułap pomocy de minimis poniżej którego uznaje się, że środki pomocy nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w art. 87 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w związku z czym nie podlegają procedurze zgłoszenia przewidzianej w art. 88 ust. 3 Traktatu. W związku ze zmianą przepisów wnioskowana przez przedsiębiorcę kwota pomocy publicznej podlegałaby zasadzie de minimis, gdyż nie przekroczyła ona kwoty 200 tys. EURO.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. h rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis rozporządzenia tego nie stosuje się jednak do pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym znajdującym się w trudnej sytuacji. W pkt 7 uzasadnienia powyższego rozporządzenia sprecyzowano, iż przepisów tych nie powinno się stosować do podmiotów gospodarczych w trudnej sytuacji w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji. Zgodnie z planem restrukturyzacji przedstawionym przez przedsiębiorcę, ubiegał się on o pomoc indywidualną na restrukturyzację w formie umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Zgodnie z komunikatem Komisji "Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw" pomoc w celu ratowania i restrukturyzacji przyznawana jest jedynie przedsiębiorcom zagrożonym.

Zgodnie z pkt 10 Wytycznych wspólnotowych, przedsiębiorstwo jest w szczególności uznane za zagrożone w następujących okolicznościach:

w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta tego kapitału w okresie poprzedzających 12 miesięcy, lub

w przypadku spółki, której przynajmniej niektórzy członkowie są w sposób nieograniczony odpowiedzialni za długi spółki, jeżeli ponad połowa jej kapitału według sprawozdania finansowego została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy, lub

niezależnie od rodzaju spółki, jeżeli spełnia ona kryteria w prawie krajowym w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej.

Zgodnie z pkt. 11 Wytycznych przedsiębiorstwo może nadal być uznane za zagrożone, nawet gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w pkt 10. Jednakże, jak stanowią Wytyczne, w każdym przypadku przedsiębiorstwo zagrożone kwalifikuje się do pomocy tylko wtedy, gdy ewidentnie nie może odzyskać płynności dzięki środkom własnym lub środkom uzyskanym od właścicieli/akcjonariuszy lub ze źródeł rynkowych.

Z analizy przedstawionych przez przedsiębiorcę bilansów oraz rachunków zysków i strat wynika jednak jednoznacznie, iż firma w roku 2004 uzyskała zysk netto w kwocie [...] zł, a w roku 2005 zysk netto w kwocie [...] zł. Nastąpił wzrost przychodów przedsiębiorstwa, a wskaźnik ogólnego zadłużenia obniżył się z 117,6% w roku 2004 do 74.5 % w roku 2005. Powyższe dane świadczą, iż spłata ciążącego na firmie zadłużenia jest możliwa w dłuższym okresie czasu, a firma nie powinna mieć trudności z pozyskiwaniem zewnętrznego wsparcia finansowego. Przedsiębiorca nie jest zatem "przedsiębiorcą zagrożonym" w rozumieniu Wytycznych wspólnoty, gdyż nie jest ewidentne, iż nie odzyska płynności dzięki środkom własnym lub uzyskanym ze źródeł rynkowych. Nie będąc przedsiębiorcą zagrożonym, dłużnik nie może skorzystać z pomocy publicznej indywidualnej na restrukturyzację.

Prezes Zakładu podkreślił, że związany jest treścią wniosku strony, a zatem nie może zmienić żądania udzielenia pomocy indywidualnej na żądanie udzielenia pomocy de minimis, jeśli w drodze własnych ustaleń uznał, iż przedsiębiorstwo nie jest przedsiębiorstwem zagrożonym. Postępowanie o udzielenie pomocy restrukturyzacyjnej jest postępowaniem wszczętym na wniosek dłużnika i w sytuacji, gdy z treści wniosku jednoznacznie wynika, że zobowiązany ubiega się o pomoc na restrukturyzację nie znajdując się w pozycji przedsiębiorstwa zagrożonego postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe i w związku z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.

Na powyższą decyzję Skarżący 27 kwietnia 2007 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez niezasadne przyjęcie, iż w sytuacji Skarżącego nie zachodzą przesłanki do uznania, iż winien on skorzystać z dobrodziejstwa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych;

2. naruszenie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w sytuacji Skarżącego nie zachodzą przesłanki określone w wyżej przywołanym przepisie, stwierdzające, że warunki materialne i życiowe Skarżącego skutkują brakiem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny, stanowiąc nadzwyczajne zdarzenie powodujące, iż opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej;

3. naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie przy podstawie rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego, iż prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe;

4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ograniczając równocześnie uzasadnienie faktyczne decyzji do przywołania w zasadzie jej podstaw prawnych;

5. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady udzielania stronie postępowania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także zasady czuwania, by strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa;

6. naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z przekroczeniem 2-miesięcznego terminu od wszczęcia postępowania administracyjnego, z równoczesnym nadużyciem uprawnień organu wynikających z art. 36 k.p.a. i to zarówno w przypadku postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem przez Skarżącego wniosku z 13 marca 2006 r., jak i wniosku z 28 czerwca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy;

7. błędne oparcie rozstrzygnięcia na przepisach wspólnotowych (Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw), jako podstawy decyzji w sytuacji, gdy przepisy wspólnotowe służą do stosowania ich w innym postępowaniu – przed Komisją Europejską w celu uzyskania zgody na skorzystanie z pomocy publicznej uzyskiwanej na skutek decyzji Prezesa Zakładu o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek.

Wskazując na powyższe podstawy skargi Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż 30 czerwca 2006 r. wniósł do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, iż w wykonaniu pisma Prezesa Zakładu z 31 lipca 2006 r., określił przeznaczenie pomocy publicznej, o jaką występował w drodze wypełnienia odpowiednich formularzy określonych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie informacji o otrzymanej pomocy publicznej innej niż pomoc de minimis. Następnie 15 września 2006 r. złożył do Prezesa Zakładu formularze, o których wyżej mowa oraz plan restrukturyzacji przedsiębiorstwa określony w części III.8.B pkt 2.2 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji WE nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie implementacji Rozporządzenia Rady WE nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. Podkreślił, że skoro przygotowanie i przekazanie wymienionych dokumentów nastąpiło na żądanie organu administracyjnego, to należało zasadnie uznać, iż Prezes Zakładu przewidywał wystąpienie, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, do Komisji Europejskiej celem notyfikacji zamiaru udzielenia pomocy Skarżącemu na restrukturyzację. Zatem w toku postępowania nie kto inny, jak Prezes Zakładu wymagał od Skarżącego przygotowania dokumentów niezbędnych do wydania decyzji uwzględniającej wniosek Skarżącego.

Skarżący odnosząc się do wskazania przez Prezesa Zakładu jako podstawy zaskarżanej decyzji art. 105 § 1 k.p.a., stwierdził, że powyższa podstawa prawna nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Skoro bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej, bądź przedmiotowej, w szczególności przy braku przedmiotu postępowania (cywilny charakter sprawy), to chybionym jest oparcie się przez organ na art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na rzekomy brak przesłanki przedmiotowej do merytorycznej rozstrzygnięcia sprawy. Prezes Zakładu w uzasadnieniu decyzji nie wskazał braku tego elementu stosunku materialno-prawnego, którego brak ma skutkować bezprzedmiotowością postępowania. W sprawie nie można też mówić o "bezzasadności żądania strony", która to przesłanka, nawet gdyby zaistniała, musi być wyraźnie wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W przypadku zaskarżanej decyzji jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący podniósł, iż jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada udzielania informacji stronom postępowania. Skoro zatem w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego weszły w życie nowe regulacje prawne mające ścisły związek z zakresem przedmiotowym prowadzonego postępowania (a wcześniej ten sam organ wezwał stronę do wykonania określonych czynności w postaci wypełnienia formularzy zawierających informację o otrzymanej pomocy publicznej), to obowiązkiem organu było wszechstronne poinformowanie strony o wprowadzeniu nowych przepisów dotyczących zasad udzielania pomocy zadłużonym przedsiębiorcom i wskazanie, jakie warunki musi spełnić, by takową pomoc otrzymać. Jeśli zakres żądania zawartego we wniosku przedsiębiorcy o umorzenie zaległości z tytułu składek nie odpowiadał w pełni wymogom stawianym przez przepisy wchodzące w życie w dniu 29 grudnia 2006 r., to obowiązkiem organu było zwrócenie się do Skarżącego z zapytaniem, czy modyfikuje treść swego wniosku i w jakim kierunku. W zaistniałej sytuacji Prezes Zakładu mając wyraźnie określony zakres kompetencji co do zwalniania dłużników z zobowiązań z tytułu składek, wdrożył działania formalnie zmierzające do udzielenia Skarżącemu pomocy przewidzianej dla podmiotów znajdujących się w trudnej sytuacji (tzw. pomoc restrukturyzacyjna), wywołując u Skarżącego podjęcie zbytecznych działań, które wiązały się z nakładem kosztów i starań Skarżącego. W konsekwencji bowiem Prezes Zakładu odmówił Skarżącemu wszelkiej pomocy, w tym przysługującej z mocy przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy zauważyć, że działanie takie stanowi przejaw naruszenia przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wskazany w pkt 7 skargi zarzut jest uzasadniony, bowiem zakres kompetencji Prezesa Zakładu wynikający z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz żądanie wniosku Skarżącego obligowały organ administracji do rozstrzygnięcia w drodze, czy spełnia warunki do umorzenia mu zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Należy wskazać, decyzja administracyjna Prezesa Zakładu powinna być wydana wyłącznie w oparciu przepisy polskiego prawa, a nie wynikać z uregulowań wspólnotowych, nawet jeśli takowe regulują formy pomocy publicznej dla przedsiębiorców. W szczególności, gdy się zważy, że przepisy wspólnotowe przywołanej w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji winny być zastosowane przez organ administracji dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu opartym na przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Podał także, że Prezes Zakładu zaskarżoną decyzją z [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2006 r. nr [...] odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek.

Pismem procesowym z 14 listopada 2007 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę i dodatkowo zwrócił uwagę: na nieuzasadnione przedłużenie przez organ prowadzonego postępowania administracyjnego, bez wyjaśnienia przyczyn występującej zwłoki i związane z nią powstawanie u Skarżącego dodatkowych kosztów; brak na etapie wydawania decyzji z [...] czerwca 2006 r. wskazania Skarżącemu przysługujących mu możliwości wyjścia z trudnej sytuacji finansowej, skoro na etapie ponownego rozpatrywania sprawy organ wskazał na obowiązywanie przepisów wobec Skarżącego, których nie przywołał wcześniej i to mimo tego, że przepisy te obowiązywały również w czasie składania przez Skarżącego pierwotnego wniosku o umorzenie zaległych składek, a jego sytuacja nie uległa zmianie oraz na budzące wątpliwości wskazanie Skarżącemu możliwości skorzystania z dobrodziejstwa ustawy o postępowaniu dotyczącym pomocy publicznej, a później na odmówienie skorzystania tego prawa Skarżącemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, iż wniosek Skarżącego z 10 marca 2006 r. uzupełnionym 11 maja 2006 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych został złożony i rozpatrzony przez Zakład decyzją z 14 marca 2006 r., na podstawie przepisów art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 do 4, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zauważyć także należy, wszystkie powyżej powołane przepisy obowiązywały (i nadal obowiązują) w chwili składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 30 czerwca 2006 r. oraz dniu wydania zaskarżonej decyzji z [...] marca 2007 r.

W tej sytuacji ocena legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji zależała przede wszystkim od wyjaśnienia czy Prezes Zakładu – umarzając w tej sprawie postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w swej treści jest dość lakoniczny i stanowi, iż organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze. W judykaturze i w literaturze prawniczej dotyczącej tegoż przepisu (por. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 15 stycznia 1985 r. II SA 1585/84 OSPiKA 1989/2 poz. 25, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. III SA 103/97 wraz glosą B. Adamiak OSP 1999/1 poz. 19, oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 1996 r. SA/Ka 134/95, niepublikowany), wyjaśniono, iż decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzygają o istocie sprawy i kończą postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe (art. 104 § 2 zd. drugie w związku z art. 105 k.p.a.). Decyzje te wywołują jednak ten skutek, iż ich konsekwencją jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez organ I instancji. Należy bowiem odróżnić umorzenie postępowania w sprawie administracyjnej od umorzenia postępowania odwoławczego. W razie, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, organ odwoławczy decyzją kasacyjną eliminuje decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie. Umorzenie samego tylko postępowania odwoławczego będzie miało miejsce zaś tylko wówczas, gdy sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją nie stała się bezprzedmiotowa, a bezprzedmiotowe stało się tylko postępowanie odwoławcze. W praktyce, w świetle rozwiązań przyjętych w k.p.a., będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie, czy też odwołanie zostanie złożone przez osobę nie będącą stroną postępowania. Nie daje jednak żadnych podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego wykonanie przez stronę decyzji wydanej przez organ I instancji, czy też – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – przedłożenia na żądanie Prezesa Zakładu planu restrukturyzacyjnego przedsiębiorstwa i uznania przez organ (dopiero na etapie postępowania odwoławczego), iż wniosek Skarżącego o umorzenie zaległych składek jest w istocie wnioskiem o udzielnie pomocy publicznej, który winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zauważyć także należy – co ważne i co trafnie podniesiono w skardze – iż zarówno w chwili wydawania decyzji Zakładu z [...] czerwca 2006 r., jak i wydania zaskarżonej decyzji z 30 marca 2007 r. obowiązywało rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (Dz. Urz. UE L. 10 z dnia 13 października 2001 r.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie implementacji rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE. Zatem Skarżący już na etapie złożenia pierwotnego wniosku o umorzenie składek z 10 marca 2006 r. powinien być poinformowany o przepisach na podstawie których zostanie rozpoznany jego wniosek.

Ponadto Sąd zauważa, iż w odpowiedzi na skargę sam Prezes Zakładu okazuje dezorientację, co podjętych rozstrzygnięć w sprawie i zastosowanych przepisów. Najpierw w odpowiedzi na skargę wyjaśnia, iż zaskarżoną decyzją z [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2006 r. odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu niezapłaconych składek i szeroko przytacza rozważania w o braku zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. w związku § 3 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r., a następnie przechodzi do kolejnych rozważań dotyczących już udzielania pomocy restrukturyzacyjnej i stwierdza, że w sprawie zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Prezes Zakładu bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze. To, że w toku postępowania odwoławczego – na żądanie Prezesa Zakładu – Skarżący przedstawił plan restrukturyzacji przedsiębiorstwa, przez co wniósł o udzielenie pomoc indywidualnej na restrukturyzację, nie mogło oznaczać, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. W rezultacie zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów regulujących przebieg postępowania odwoławczego, gdyż w ten sposób Skarżący został pozbawiony prawa do rozpatrzenia jego żądania w postępowaniu administracyjnym i możliwości obrony swoich praw.

W związku z powyższym Prezes Zakładu powinien na nowo przeprowadzić postępowanie odwoławcze i rozpoznać merytorycznie wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z 30 czerwca 2006 r. z zachowaniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego.

Z uwagi na przytoczone wyżej powody uchylenia zaskarżonej decyzji, ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał za zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., jest zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.

Sąd nie wydał rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z uwagi na brak złożenia stosowanego żądania w tym zakresie przez Skarżącego – art. 210 § 1 p.p.s.a.