Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 11/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Skoro istotą postępowania w sprawie o bezczynność lub przewlekłość jest ocena terminowości i zasadności dokonania czynności procesowych a nie materialnoprawna kontrola prawidłowości kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia, to uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość) jest podmiot, który był uczestnikiem (stroną) prowadzonego przez organ administracyjny postępowania. Zbycie nieruchomości po zakończeniu postępowania nie pozbawia tego podmiotu prawa wniesienia oraz popierania skargi na bezczynność (przewlekłość) zakończonego postępowania, a następcy prawni nie wstępują automatycznie w uprawnienia danego podmiotu w postępowaniu o bezczynność lub przewlekłość.

TEZY

Skoro istotą postępowania w sprawie o bezczynność lub przewlekłość jest ocena terminowości i zasadności dokonania czynności procesowych a nie materialnoprawna kontrola prawidłowości kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia, to uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość) jest podmiot, który był uczestnikiem (stroną) prowadzonego przez organ administracyjny postępowania. Zbycie nieruchomości po zakończeniu postępowania nie pozbawia tego podmiotu prawa wniesienia oraz popierania skargi na bezczynność (przewlekłość) zakończonego postępowania, a następcy prawni nie wstępują automatycznie w uprawnienia danego podmiotu w postępowaniu o bezczynność lub przewlekłość.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie budowy obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2009 r. G. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB) z prośbą o sprawdzenie legalności budowy przez W. P. bramy wjazdowej na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. W trakcie tego postępowania ustalono, że W. P. w dniu [...] grudnia 2009 r. dokonała zgłoszenia budowy bramy wjazdowej na słupkach metalowych na działce nr [...] w S. przy ul. [...], do którego to zgłoszenia organ architektoniczno - budowlany nie wniósł sprzeciwu. Po dokonaniu oględzin spornej bramy oceniono, że nie narusza ona prawa, dlatego PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił nałożenia na inwestorkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budowie bramy wjazdowej na działkę nr [...] (poprzednio nr [...]) położoną w S. przy ul. [...]. W wyniku złożonego odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną.

Następnie G. M. w dniu [...] grudnia 2011 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji, zaś po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarga G. M. na ostatnio wymienioną decyzję GINB została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 października 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 1927/12, zaś skarga kasacyjna tej skarżącej na wyrok sądu pierwszej instancji została uwzględniona w ten sposób, że NSA wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. w sprawie II OSK 231/14: uchylił zaskarżony wyrok w sprawie VII SA/Wa 1927/12, uchylił zaskarżoną decyzję GINB (z dnia [...] czerwca 2012 r.) oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2012 r., jak też NSA uchylił decyzję PWINB z dnia [...] października 2010 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Po zakończeniu postępowania kasacyjnego akta postępowania administracyjnego wpłynęły do PINB w dniu [...] grudnia 2015 r. i organ ten podjął następujące czynności:

- decyzją dnia [...] lutego 2016 r., wydaną po przeprowadzeniu kontroli, uznając że sporna brama nie narusza żadnych przepisów i nie podlega przepisom prawa budowlanego – umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jak K.p.a.). Odwołanie od tej decyzji zostało uwzględnione przez PWINB decyzją kasacyjną z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że należy w sprawie rozważyć możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 49b ustawy – Prawo budowlane oraz zmianę przepisów, która wyeliminowała konieczność zgłoszeń budowlanych dla budowy ogrodzeń;

- postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB zobowiązał inwestorki do przedłożenia w terminie 30 dni szczegółowo określonych w postanowieniu dokumentów i opracowań;

- postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 K.p.a. PINB zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przed sądem powszechnym postępowania dotyczącego przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń związanych z wykonaniem bramy wjazdowej pomiędzy działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. Jednakże postanowienie to zostało uchylone przez PWINB w dniu [...] lipca 2016 r., który to organ jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie zawieszenia i wskazał, że postępowanie przed sądem powszechnym zakończyło się (wyrokiem SO w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie [...]);

- decyzją z dnia [...] października 2016 r. PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowej bramy wjazdowej. W wyniku złożonego odwołania PWINB w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał, że PINB powinien rozważyć zasadność wydania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postanowienia umarzającego postępowanie jedynie w kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej, zaś gdy stanie się ostateczne – zawiadomić wszystkie strony o zakończeniu postępowania legalizacyjnego;

- po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., odwołując się do oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 105 §1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej i wskazał na konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 49b ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Wskazał, że skoro do dnia orzekania postępowanie nie zakończyło się decyzją ostateczną, zastosowanie do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, znajdują przepisy zawarte w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Oznacza to, że w prowadzonym postępowaniu nie można ustalić opłaty legalizacyjnej, gdyż obecnie budowa ogrodzeń o wysokości do 2,20 m nie wymaga zgłoszenia;

- zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. PINB poinformował strony postępowania, że w związku z niezłożeniem przez żadną z nich zażalenia na ww. postanowienie, postępowanie legalizacyjne zostało zakończone.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. G. M. złożyła w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budowy bramy wjazdowej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. PWINB po rozpoznaniu tego zażalenia odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy i wskazał, że powodem wieloletniego prowadzenia postępowania nie jest opieszałość organu pierwszej instancji, ale liczne środki zaskarżenia składane przez strony oraz czas niezbędny do ich rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego oraz sądy administracyjne obydwu instancji.

G. M. w dniu [...] lutego 2017 r. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w S. w sprawie budowy obiektu budowlanego (bramy wjazdowej) przy ul. [...] w S. przez inwestorkę W. P. W uzasadnieniu skargi przedstawiła szczegółowo i obszernie przebieg postępowania począwszy od pisma z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiadamiającego PINB o konieczności sprawdzenia legalności budowy bramy wjazdowej. Wskazała, że postępowanie trwa ponad siedem lat i nie zostało zakończone w sposób przewidziany prawem, organy działały w nim opieszale, a inwestorka nie wykonywała obowiązków na nią nakładanych (w tym nie przedłożyła wymaganych dokumentów, do czego została zobowiązana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Jak wskazała skarżąca, w jej ocenie samowolne roboty budowlane stanowią zagrożenie dla ludzi i mienia, zatem ich legalizacja przez wystosowanie zawiadomienia o zakończeniu postępowania rażąco narusza prawo. Wniosła o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w jego ocenie skarga została wniesiona przez osobę nieuprawnioną, bowiem skarżąca w dniu [...] stycznia 2017 r. zbyła nieruchomość położoną w S. przy ul. [...] oznaczoną w ewidencji nr [...]

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. uczestniczka postępowania W. P. wskazała, że w jej ocenie nie doszło do przewlekłości postępowania, zaś organy nadzoru budowlanego prowadziły sprawę zgodnie z przepisami prawa. Potwierdziła fakt sprzedaży nieruchomości przez skarżącą oraz wskazała, że wszystkie ogrodzenia na spornej części ulicy [...] zostały wybudowane w latach 70-tych w linii prostej, a powstające wątpliwości mogą wynikać z nieaktualności mapy zasadniczej.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. I. i W. S. wskazali, że w dniu [...] stycznia 2017 r. nabyli od skarżącej działkę nr [...] położoną przy ul. [...] w S. w związku z czym cofają skargę i wnoszą o umorzenie postępowania sądowego.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2017 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że jedynym dysponentem skargi jest G. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania obejmowała działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB). Prawidłowo została poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., co stanowiło wymóg formalny. Ponieważ postępowanie objęte wadliwym – według skarżącej – prowadzeniem sprawy przez ten organ toczyło się z jej wniosku i z jej udziałem, należało uznać, że skarżąca - mimo że w dacie wnoszenia skargi nie była już właścicielką działki nr [...] - posiada legitymację skargową w sprawie niniejszej. Skarga bowiem zarzuca bezczynność i przewlekłość w sprawie zakończonej formalnie zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., a wówczas jeszcze skarżącej przysługiwały uprawnienia właścicielskie i była ona przez cały czas trwania postępowania jego stroną. Zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] stycznia 2017 r., zatem po zakończeniu postępowania, co nie przekreślało możliwości poddania ocenie sądu sposobu wcześniejszego prowadzenia postępowania przez organ. Dlatego zarzut organu co do braku legitymacji czynnej skarżącej nie mógł być przez sąd podzielony.

Konsekwencją tego stanowiska jest także uznanie bezskuteczności cofnięcia skargi przez następców prawnych skarżącej. Zdaniem sądu, skoro nabywcy nieruchomości nie byli inicjatorami postępowania przed organem nadzoru budowlanego ani jego uczestnikami, zaś tylko jego uczestnicy mogli zainicjować postępowanie ze skargi na bezczynność (przewlekłość), to nie mogą przez sam fakt późniejszego nabycia nieruchomości decydować o popieraniu bądź cofnięciu skargi na bezczynność lub przewlekłość wniesionej przez podmiot, który był stroną postępowania w czasie jego prowadzenia.

Obecne bowiem uprawnienia właścicielskie nie mają znaczenia dla oceny legitymacji skargowej w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jeśli toczyło się ono wcześniej i zostało zakończone przy udziale skarżącego, który dopiero później uprawnienia właścicielskie utracił na skutek zbycia nieruchomości.

Późniejsze bowiem uprawnienia właścicielskie nie mają odniesienia do wcześniej prowadzonego i zakończonego postępowania.

Skoro istotą postępowania w sprawie o bezczynność lub przewlekłość jest ocena terminowości i zasadności dokonania czynności procesowych a nie materialnoprawna kontrola prawidłowości kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia, to uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość) jest podmiot, który był uczestnikiem (stroną) prowadzonego przez organ administracyjny postępowania. Zbycie nieruchomości po zakończeniu postępowania nie pozbawia tego podmiotu prawa wniesienia oraz popierania skargi na bezczynność (przewlekłość) zakończonego postępowania, a następcy prawni nie wstępują automatycznie w uprawnienia danego podmiotu w postępowaniu o bezczynność lub przewlekłość.

Podkreślenia wymaga istota sprawy ze skargi na bezczynność (przewlekłość), w której sąd administracyjny nie może oceniać zasadności merytorycznej stanowiska organu, a bada jedynie zasadność i terminowość działań tego organu w danej sprawie.

Z powyższych względów w sytuacji uznania za bezskuteczne cofnięcia skargi przez I. i W. S.– nabywców nieruchomości w dniu [...] stycznia 2017 r. od G. M., przy stanowisku pełnomocnika tej ostatniej popierającego skargę – podlegała ona rozpatrzeniu merytorycznemu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca zarzuciła PINB zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie sprawy. Takie sformułowanie skargi pozostaje w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalne. Użycie bowiem w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., spójnika alternatywy łącznej "lub" przy wskazaniu środków obrony jakie służą stronie w postępowaniu sądowoadministracyjnym oznacza, że skargą do sądu można objąć tylko bezczynność organu albo tylko przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania, jak również można zarzucić organowi jednocześnie prowadzenie postępowania w sposób bezczynny i przewlekły (vide wyrok w sprawie I OSK 3096/15 z dnia 24 listopada 2016 r.; I OSK 1101/16 z dnia 22 września 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W przepisach K.p.a. jak też w przepisach p.p.s.a. nie została zdefiniowana "bezczynność" jak i "przewlekłość" postępowania. Pojęcia te interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 K.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. W tym zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a).

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj. wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, co prawda podejmuje czynności procesowe, ale nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (vide wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 702/13, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, jeśli organ nie załatwił sprawy w określonym przez art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych terminie i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego o przyczynie niezałatwienia sprawy. Kontroli sądu przy bezczynności poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zaś pojęcie postępowania przewlekle prowadzonego obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest nieskutecznością i opieszałością oraz niesprawnością, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (vide wyroki w sprawach: II SAB/Wa 1133/15 z dnia 13 października 2016 r.; II SAB/Gd 106/16 z dnia 5 października 2016 r.; II SAB/Po 72/16 z dnia 12 października 2016 r.; II SAB/Go 9/16 z dnia 27 października 2016 r., CBOSA).

Jednocześnie wskazać należy na jednolitą linię orzeczniczą, zgodnie z którą jeśli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ podjął nakazane prawem działanie, choćby uczynił to z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 K.p.a., to nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do art. 149 p.p.s.a., lecz powinien skargę na bezczynność oddalić (vide wyrok w sprawach: II GSK 667/15 z dnia 14 października 2016 r., CBOSA). Zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest także wtedy, gdy organ już wydał rozstrzygnięcie, jednakże w ocenie strony postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły (vide powołany wyrok w sprawie II SAB/Wa 1133/15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że wobec skierowania skargi w stosunku do PINB w S., ocenie sądu podlegały działania tylko tego organu. Jest to istotne przy akcentowaniu przez skarżącą, że sprawa trwała wiele lat, bowiem czasokres postępowania zawierał w sobie czynności nadto: P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, WSA w Warszawie i NSA.

Odnośnie zarzuconej organowi pierwszej instancji bezczynności, to w dacie wnoszenia skargi (1 luty 2017 r.) postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżącą było już zakończone. W dniu [...] listopada 2016 r. zostało bowiem wydane postanowienie o umorzeniu postępowania w zakresie obciążenia inwestora opłatą legalizacyjną – zgodnie z zaleceniami PWINB zawartymi w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2016 r. i, także - w wykonaniu zaleceń organu odwoławczego – po uprawomocnieniu się tego orzeczenia, w dniu [...] stycznia 2017 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej W. P. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd nie jest uprawniony do badania czy sposób zakończenia postępowania jest prawidłowy i odpowiada prawu. W postępowaniu ze skargi na bezczynność istotne jest tylko to, czy wydano akt administracyjny. Zgodnie z przedstawioną powyżej linią orzecznictwa, jeśli przed wniesieniem skargi na bezczynność postępowanie było zakończone to skarga taka podlega oddaleniu, bowiem organ nie pozostaje w bezczynności, a sąd nie mógłby na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązać organu do załatwienia sprawy. Wydanie decyzji, postanowienia czy też podjęcie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej faktycznie likwiduje stan bezczynności. Dlatego skarga G. M. w przedmiocie bezczynności podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Również skład orzekający nie znajdował podstaw do uwzględnienia skargi na przewlekłość. W tym wypadku stan zakończenia sprawy nie ma znaczenia, bowiem ocenie sądu podlegały, co wyżej wyłożono, same działania organu i ich ocena pod względem szybkości, zasadności, skuteczności i celowości.

Przede wszystkim, przy zarzucaniu przewlekłości (jak i bezczynności) poczynając od daty zainicjowania przez skarżącą postępowania w dniu [...] grudnia 2009 r. to zauważyć należy, że instytucja przewlekłości postępowania wprowadzona została do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. (na mocy nowelizacji przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). W związku z brakiem przepisów przejściowych w ustawie nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r., w praktyce pojawiły się wątpliwości w kwestii tego, czy ocena sądowa prowadzonego przez organ postępowania, pod względem jego przewlekłości obejmuje okres dopiero od momentu wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy też ocenie sądu podlega również sposób prowadzenia postępowania przez organ przed datą wejścia w życie tej nowelizacji (tj. przed dniem 11 kwietnia 2011 r.). W orzecznictwie jak również w piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w omawianym przypadku zastosowanie winna mieć zasada bezpośredniego stosowania prawa. Oznacza to, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie wyżej wskazanej ustawy nowelizującej z dnia 3 grudnia 2010 r., tj. po dniu 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, ale o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd (vide wyroki NSA: z dnia 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12; z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 194/14 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2016 r., II SAB/Wr 12/16, CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko. Dlatego w sprawie niniejszej, wobec zakończenia postępowania przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość, ocena czy PINB w S. nie działał przewlekle odnosić się może do czynności organu podjętych od dnia 28 grudnia 2015 r. Powyższe wynika z faktu, że zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2009 r. postępowanie zakończyło się ostatecznie decyzją PWINB z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Następnie skarżąca zainicjowała postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności tamtych decyzji ([...] grudnia 2011 r.) i to postępowanie toczyło się poza skarżonym w sprawie niniejszej organem, bo przed GINB oraz obejmowało postępowanie przed sądami administracyjnymi. To na skutek postępowania nieważnościowego PINB ponownie przeprowadził postępowanie po zwrocie i otrzymaniu akt, co miało miejsce [...] grudnia 2015 r. i od tej daty należy ocenić jego działania. Były one następujące:

- [...] stycznia 2016 r. zawiadomiono stronę o dacie kontroli wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2016 r.;

- [...] stycznia 2016 r. – przeprowadzono kontrolę stanu faktycznego na gruncie;

- [...] stycznia 2016 r. wystosowano zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a.;

- [...] lutego 2016 r. wydano decyzję umarzającą postępowanie w oparciu o ustalenia poczynione podczas kontroli;

- na skutek wyniku postępowania odwoławczego (PWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił do ponownego rozpoznania decyzję umarzającą) PINB w S. otrzymał akta w dniu [...] kwietnia 2016 r.;

- realizując zalecenia organu drugiej instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r. PINB wydał postanowienie zobowiązujące inwestorkę do przedłożenia szczegółowo wymienionych w postanowieniu dokumentów (k. 233 akt admin.);

- inwestorka przedłożyła w dniu [...] kwietnia 2016 r. dokumenty związane z wykonaniem spornej bramy;

- na skutek zawiadomienia organu przez skarżącą o toczącym się postępowaniu przed sądem cywilnym i złożenia wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii w tamtym postępowaniu wykonanej, PINB prowadził korespondencję z sądem powszechnym, a w dniu [...] czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie administracyjne na co skarżąca złożyła zażalenie; akta przesłano do PWINB w B. i "wróciły" one do organu pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2016 r. (po uchyleniu postanowienia) i w tym dniu inwestorka przedłożyła wyroki sądu powszechnego obydwu instancji (k. 302), co skutkowało korespondencją organu z Burmistrzem S. wobec danych wynikających z wyroków a dotyczących zmian w ewidencji gruntów i zmiany numeracji działek;

- po uzyskaniu w dniu [...] września 2016 r. informacji od Burmistrza, PINB w dniu [...] września 2016 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. (k. 315 akt admin.);

- w dniu [...] października 2016 r. PINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania (k. 336), od której ponownie skarżąca wniosła skuteczne odwołanie i akta z decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania oraz z konkretnymi zaleceniami co do sposobu załatwienia sprawy organ pierwszej instancji otrzymał w dniu [...] listopada 2016 r.;

- dnia [...] listopada 2016 r. PINB wydał postanowienie o umorzeniu postępowania w zakresie opłaty legalizacyjnej (jak nakazał organ odwoławczy);

- w dniu [...] stycznia 2017 r. wystosowano zawiadomienie o zakończeniu postępowania (zgodnie z wytycznymi PWINB).

Analizując przebieg postępowania po dniu 28 grudnia 2015 r. stwierdzić należy, że mimo około rocznego czasu tego postępowania i wydanych decyzji kasacyjnych – w sprawie nie wystąpiła przewlekłość. Przede wszystkim sprawa nie należała do prostych i bezproblemowych, była skomplikowana co wymagało należytych wyjaśnień i czynności dowodowych. W wyroku w sprawie II OSK 231/14 NSA dokonał wiążącej organy oceny kiedy ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane a kiedy jest obiektem budowlanym, które to różnice przekładają się na wybór właściwego trybu postępowania. Organ budowlany miał obowiązek ustalenia charakteru spornej bramy (ogrodzenia) dla których to ustaleń istotne było czy brama została usytuowana na drodze (działka niezabudowana), czy była związana z funkcjonowaniem budynku poprzez usytuowanie jej na zabudowanej działce. W sytuacji, gdy na istotne okoliczności strony przedłożyły nowe dowody, w tym to sama skarżąca domagała się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sporządzonej w postępowaniu przed sądem powszechnym – obowiązkiem organu było należyte wyjaśnienie tych okoliczności, w tym ustalenie numeru geodezyjnego działki w dacie usytuowania bramy oraz czy była to droga, czy nieruchomość zabudowana. Wyjaśnieniu tego przy informacji o zmianach w ewidencji gruntu służyła m.in. korespondencja z urzędem Burmistrza oraz pozyskanie dowodów z postępowania sądowego. Czynności te, jakkolwiek wydłużyły postępowanie, to nie można uznać by były pozorne czy bezcelowe i służyć miały do przedłużenia postępowania. Wykonywane czynności znajdowały uzasadnienie w stopniu skomplikowania sprawy i konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wnioskach dowodowych składanych przez strony.

Nadto skład orzekający w sprawie niniejszej, zauważając wydane w postępowaniu poddanym ocenie sądu dwie decyzje kasacyjne wskazuje, że podziela stanowisko orzecznictwa, iż w konkretnych przypadkach za przewlekłe uważa się także sytuacje, w których organ (tu PINB w S.) co prawda wydaje rozstrzygnięcia kończące postępowanie, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych akcentując, że chodzi tu w szczególności o przypadki, gdy powodem decyzji kasacyjnej jest niewykonywanie zaleceń organu wyższego stopnia zawartych w decyzji kasacyjnej (vide wyroki w sprawach: II SAB/Wr 12/16 z dnia 25 października 2015 r.; I OSK 3261/14 z dnia 30 kwietnia 2015 r., CBOSA). Zdaniem sądu, ocena wpływu wydania decyzji kasacyjnych musi być indywidualnie przeprowadzona w każdej sprawie. W sprawie niniejszej aczkolwiek były wydane przez PWINB dwie decyzje kasacyjne to nie wynikały one z bezzasadnego uporu organu pierwszej instancji (który umarzał dwukrotnie postępowanie w całości, a nie tylko wobec wymierzenia opłaty legalizacyjnej), ale ze skomplikowanego stanu sprawy, przy tym w pierwszej decyzji kasacyjnej (z dnia [...] kwietnia 2006 r., k. 228 akt adm.) stwierdzono błędne przyjęcie stanu prawnego przez organ pierwszej instancji (na datę kontroli organu a nie na datę budowy). Po wskazaniu przez organ odwoławczy jako podstawy prawnej orzekania przepisu art. 49b ustawy – Prawo budowlane, PINB w S. zastosował się do wytycznych i uruchomił procedurę na podstawie tego przepisu. Zakończył ją umorzeniem postępowania w całości (decyzja z dnia [...] października 2016 r., k. 336 akt adm.), która to decyzja została uchylona wobec uznania przez organ wyższego stopnia, że umorzenie powinno dotyczyć wyłącznie opłaty legalizacyjnej, nie zaś całości postępowania, którego to stanowiska wcześnie organ odwoławczy nie wskazywał organowi pierwszoinstancyjnemu. W wykonaniu decyzji kasacyjnej PINB w S. postąpił zgodnie z wytycznymi podanymi w tejże decyzji kasacyjnej i postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. (k. 377 akt adm.) umorzył postępowanie w kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zatem trzykrotne orzekanie w organie pierwszej instancji nie wiązało się z brakiem respektowania wskazań w decyzjach kasacyjnych, ale było wynikiem wadliwej praktyki, co niejako stanowi usprawiedliwienie działań skarżonego organu. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że orzekając w zakresie bezczynności czy przewlekłości sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wydanego aktu. W ocenie sądu, organ pierwszoinstancyjny wydał, jak ocenił PWINB, dwie nieprawidłowe decyzje, które uchylił przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, ale uchylenia te nie wiązały się z nierespektowaniem wytycznych organu drugiej instancji, a stanowiły wynik oceny stanu faktycznego i prawnego wydedukowany przez organ pierwszej instancji niepodzielony w postępowaniu odwoławczym w sprawie skomplikowanej faktycznie i prawnie.

Z wyżej wskazanych powodów skład orzekający nie uznał, by PINB w S. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postepowania zakończonego przed wniesieniem skargi niniejszej.

Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.