Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1455/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednostek pomocniczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 192, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie utworzenia Osiedla [...] w G. oraz nadania mu statutu, jako niezgodnej z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru podał na wstępie, że Rada Miejska w G. na sesji w dniu [...]r. przyjęła uchwałę w sprawie utworzenia Osiedla [...] oraz nadania mu statutu, stanowiącego załącznik do tej uchwały).

Dalej Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy tworzy jednostki pomocnicze w drodze uchwały, której podjęcie następuje po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Wspomniane konsultacje są obowiązkowe, mają charakter opiniodawczy, a ich wynik nie jest wiążący. Na mocy art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w G., winna była podjąć uchwałę dotyczącą zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy i dopiero po ich przeprowadzeniu podjąć uchwałę o utworzeniu nowych jednostek pomocniczych.

Jak wynika z informacji posiadanych przez organ nadzoru Gmina G. nie wyczerpała opisanej powyżej procedury, gdyż nie podjęto uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy. Jedyną podstawę przyjętą do przeprowadzenia konsultacji stanowił przepis § [...] ust. [...] lit. [...] oraz [...] Statutu Miasta G., zgodnie z którym mogą one być przeprowadzane poprzez uzyskanie opinii organów jednostek pomocniczych oraz opinii zainteresowanych mieszkańców po publicznym ogłoszeniu planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie organu nadzoru wspomniane powyżej regulacje zawarte w Statucie Miasta G. nie stanowią wystarczającej podstawy do przeprowadzenia konsultacji w sprawie utworzenia nowych jednostek pomocniczych, gdyż dotyczą one jedynie możliwych form konsultacji, a nie określają zasad i trybu ich przeprowadzania, które powinny zostać określone w odrębnej (podjętej w oparciu o art. 5 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym) uchwale.

Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że niedopełnienie procedury utworzenia nowych jednostek pomocniczych poprzez niepodjęcie uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, skutkuje wadliwością procedury przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, a w konsekwencji wadliwością uchwały w sprawie utworzenia nowej jednostki pomocniczej.

Organ nadzoru wskazał również, iż Rada Miejska w G. wprowadziła w §[...]pkt [...] statutu Osiedla [...] (stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały) regulację, zgodnie z którą do zadań Zarządu Osiedla należy występowanie - w sprawach należących do zakresu działania organów osiedla -

o udzielenie informacji oraz wgląd do dokumentów, będących w posiadaniu Prezydenta Miasta, Urzędu Miejskiego oraz jednostek organizacyjnych miasta. Wykonanie tych czynności wymaga powiadomienia odpowiednio Prezydenta Miasta, jego Zastępcy Sekretarza lub Skarbnika Miasta, kierownika jednostki organizacyjnej miasta lub jego zastępcy i realizowane jest przy pomocy wyznaczonych pracowników, w sposób nie zakłócający normalnego trybu pracy. Ograniczenia udzielania informacji lub udostępnienia dokumentu mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Powyższa regulacja, w ocenie organu nadzoru, jest niedopuszczalna w świetle zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która (w art. 10 ust. 1) stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniania na wniosek, przy czym (jak wynika z art. 10 ust. 2 powołanej ustawy) informacja, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Oznacza to, że w świetle przytoczonych przepisów rada miejska nie ma uprawnień do wprowadzania ograniczeń, zgodnie z którymi uzyskanie informacji wymaga dodatkowego powiadamiania podmiotów wymienionych w kwestionowanym przepisie.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono Gminie G. w dniu [...]r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina G., reprezentowana przez Prezydenta Miasta G. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w całości. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędne zastosowanie oraz art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, zarzut naruszenia prawa procesowego – art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zanegował (niegodne z Konstytucją RP i ustawą o samorządzie gminnym) twierdzenie organu nadzoru, że podstawę prawną przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi stanowić odrębna od statutu miasta uchwała rady gminy i wskazał, że bezspornie Statut Miasta G. spełnia wszelkie kryteria, jakim podlega akt prawa miejscowego, zwany uchwałą rady gminy. Dalej pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że (zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji) w prawie miejscowym, w odróżnieniu od prawa państwowego nie istnieje hierarchia źródeł prawa. Ustawa o samorządzie gminnym także nie wprowadza żadnego rozróżnienia pomiędzy statutem a innymi uchwałami rady gminy, co wynika z wykładni systemowej uwzględniającej stosunek art. 3 oraz art. 22 i art. 40 tej ustawy, jest także potwierdzone w orzecznictwie NSA. Według art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut; określa on organizację wewnętrzną gminy oraz tryb pracy organów (art. 22 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zestawienie rozwiązania prawnego przyjętego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z ustawowym zakresem materii, jaka jest przedmiotem statutu wskazuje na tożsamość przedmiotu regulacji. W myśl przyjętego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązania, przepisami powszechnie obowiązującymi na obszarze gminy są wydawane na podstawie tej ustawy przepisy dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Jest to – zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 cytowanej ustawy – przedmiot regulacji statutowej. W tej sytuacji art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o charakterze statutu jako o przepisach powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, które posiadają formę uchwały rady gminy (zob. GSK 1259/04).

Wobec powyższej argumentacji pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma znaczenia czy regulacje dotyczące formy prowadzenia konsultacji z mieszkańcami zawarte są w statucie miasta czy też w innej uchwale. Wniosek taki jednoznacznie wynika także z językowej wykładni art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, a nie "odrębna uchwała rady miejskiej".

Z ostrożności procesowej pełnomocnik strony skarżącej podniósł również, że zaskarżone rozstrzygnięcie można także kwestionować w kontekście art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nawet, gdyby uznać słuszność argumentacji organu nadzoru, to, mając na uwadze, że przedmiotowe konsultacje faktycznie przeprowadzono, bezpodstawne byłoby twierdzenie, że uchwałę w sprawie utworzenia Osiedla [...]podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Jako dowód przeprowadzenia przedmiotowych konsultacji pełnomocnik strony skarżącej przedłożył kopie publikacji prasowych zamieszczonych w [...] z dnia [...]r., [...] z dnia [...]r. oraz [...] z dnia [...]r.

Pełnomocnik strony skarżącej zauważył również, że w [...]r. zostały podjęte (w analogicznym trybie) uchwały w przedmiocie nadania statutu jednostkom pomocniczym i nie były one w żaden sposób kwestionowane przez Wojewodę [...].

W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że niesłuszne są zastrzeżenia organu nadzoru, co do zgodności § [...] pkt [...] statutu z zasadami dostępu do informacji posiadanych przez Prezydenta Miasta G.. Zakwestionowany przepis statutu nie odnosi się wprost do informacji publicznej, gdyż nakłada na organ jednostki pomocniczej określone zadania w zakresie uzyskiwania informacji, i to informacji innej niż publiczna. Nie ogranicza on zatem dostępu do jakichkolwiek informacji, a reguluje jedynie tryb uzyskiwania informacji w taki sposób, aby jednostka pomocnicza uzyskiwała informacje od osób kompetentnych, nie zakłócając normalnej pracy urzędu. Kwestionowana regulacja stanowi zatem racjonalną dyrektywę o charakterze organizacyjnym w ramach funkcjonowania organów gminy i jej jednostek pomocniczych i w żaden sposób nie ogranicza ustawowych uprawnień jakichkolwiek podmiotów.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał również, że organ nadzoru naruszył zasadę czynnego udziału strony we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego, gdyż stronie uniemożliwiono wypowiedzenie się co do materiału dowodowego zebranego w toku postępowania nadzorczego. Strona skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania z dniem [...]r. i już w tym samym dniu wydano rozstrzygnięcie nadzorcze. Art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały. To odpowiednie stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej respektowanie wymogów określonych w art. 61 § 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz przestrzeganie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantujących gminie czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i art. 10 k.p.a.). W ocenie pełnomocnika strony skarżącej niezapewnienie gminie czynnego udziału w postępowaniu skutkuje wadliwością trybu stwierdzenia nieważności uchwały, wskazującą na zasadność uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego (pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/04, LEX nr 179134)

Reasumując pełnomocnik skarżącej gminy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza kompetencje Gminy G. oraz jej interes prawny, a kwestionowanie możliwości utworzenia osiedla i nadania mu, w przyjętym przez Radę Miejską w G. trybie, statutu, powoduje obstrukcję w prowadzonej przez władze miasta G. polityce tworzenia jednostek pomocniczych.

Do skargi dołączono uchwałę Rady Miejskiej z G. z dnia [...]r. w przedmiocie zaskarżenia do sądu administracyjnego niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu nadzoru przedstawił argumentację uzasadniającą, jego zdaniem, że ustawodawca wymaga, aby zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określono w odrębnej od statutu uchwale.

Stanowisko powyższe znajduje bowiem potwierdzenie w podziale i systematyce przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

W statucie gminy określa się zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18 a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), zasady, na podstawie których przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć, bez prawa udziału w głosowaniu, w pracach rady gminy (art. 37 a ustawy o samorządzie gminnym), uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przedstawiony katalog spraw należy do obligatoryjnej materii statutowej, której uregulowania w statucie gminy wymaga ustawodawca w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a brak któregokolwiek z powyższych elementów czyni statut gminy niezgodnym z obowiązującym prawem, czego konsekwencją jest konieczność stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały w przedmiocie statutu danej gminy. Ustawodawca nie zaliczył do tego katalogu kwestii zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, jako niezbędnej do uregulowania w statucie, ograniczając się do stwierdzenia, że owe zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy (art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że wymagane jest przyjęcie odrębnej uchwały w przedmiocie zasad i trybu przedmiotowych konsultacji, a zatem podważyć należy stanowisko strony skarżącej, która wskazuje, że nie ma znaczenia, czy wspomniana regulacja określona jest w statucie czy też w innej uchwale.

Dalej pełnomocnik organu nadzoru wskazał, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej, statut Miasta G. nie zawiera zapisów dotyczących zasad i trybu przedmiotowych konsultacji, a jedynie wskazuje możliwe formy w jakich mogą one być przeprowadzane. Wobec braku szczegółowych regulacji ustawowych uchwała rady gminy powinna szczegółowo określać formę konsultacji, sposób, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników konsultacji, sposobu przekazywania ich do wiadomości społeczności lokalnej (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickiego, Lexis Nexis, Warszawa 2004).

Pełnomocnik Wojewody [...] zanegował także twierdzenie strony przeciwnej, która podnosi, że zarzuty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazują na istotne naruszenie prawa. Podkreślono bowiem, że niezależnie od problematyki związanej z formą, w jakiej powinna być uregulowana kwestia trybu i zasad przedmiotowych konsultacji, bezsporne jest, że kwestie te nie zostały w żaden sposób uregulowane przez Radę Miasta G.. Nie spełniono zatem wymogu określonego w art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...]r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi pełnomocnik Wojewody [...] wskazał, że za niezrozumiały uznać należy pogląd strony skarżącej, jakoby § [...] pkt [...]statutu Osiedla [...] dotyczył innej informacji niż informacja publiczna. Strona przeciwna nie wykazała bowiem z jakim innym rodzajem informacji mamy do czynienia oraz dlaczego nie będą w związku z powyższym miały do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 wskazuje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Pełnomocnik organu nadzoru stwierdził, że wśród informacji, o które może się zwracać zarząd osiedla, a będących w posiadaniu Prezydenta Miasta, Urzędu Miejskiego oraz jednostek organizacyjnych miasta, nie ma informacji, które nie stanowiłyby informacji publicznej, co oznacza, że muszą one być udostępniane na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Regulacja, zgodnie z którą uzyskanie informacji wymaga powiadomienia odpowiednio Prezydenta Miasta, jego Zastępcy, Sekretarza lub Skarbnika Miasta, kierownika jednostki organizacyjnej miasta lub jego zastępcy stanowi niedopuszczalne, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczenie.

Wobec powyższego pełnomocnik organu nadzoru stwierdził, że § [...] pkt [...] Statutu Osiedla [...] jest niegodny z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art.10 k.p.a. pełnomocnik Wojewody [...] wskazał, że ewentualne naruszenie wspomnianego przepisu nie miało wpływu na wynik postępowania i ochronę interesów strony skarżącej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się bowiem, że krótki okres czasu pomiędzy zawiadomieniem gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego a wydaniem tego rozstrzygnięcia nie może w zasadzie stanowić samodzielnej podstawy do uznania przez sąd wadliwości tego rozstrzygnięcia, a (jak wskazano w uchwale NSA z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, publ. ONSA 2003/2/43) "sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomijanie tego uwarunkowania (...) jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Za jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W rezultacie takiego orzeczenia sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu, ponieważ uchylenie rozstrzygnięcia unicestwia wstrzymanie z mocy prawa jej wykonania, a organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały (po upływie 30 dni od jej doręczenia), lecz tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Sąd zaś mógłby orzec o nieważności uchwały tylko przed upływem roku od jej podjęcia (z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub przedłożonej organowi nadzoru z opóźnieniem) lub o jej niezgodności z prawem, a do tego czasu nawet uchwała naruszająca w sposób istotny prawo pozostawałaby w obiegu prawnym. W takich sytuacjach likwidacja i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą, a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego nadania nadmiernej wartości czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego".

Wobec powyższego pełnomocnik Wojewody [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ewentualne wyjaśnienia złożone przez gminę pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru, gdyż spór dotyczy interpretacji przepisu prawa, który nie wymaga wyjaśnienia spornych faktów, czy też oceny dowodów, a zatem brak możliwości ustosunkowania się przez skarżącą do treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego pozostał bez wpływu na ochronę jej praw.

Pismem z dnia [...]r. strona skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. W wystąpieniu tym ponowiono argumentację przedstawioną w skardze, a także zaakcentowano, że ustawodawca domaga się jedynie, aby zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami w sprawie planowanego utworzenia osiedla uregulować w jakiejkolwiek formie, a następnie je przeprowadzić. W tym kontekście pełnomocnik Gminy G. zauważył, że uregulowanie tej materii w Statucie Miasta G. jest nie tylko zgodne z przepisami prawa, ale także korzystniejsze dla społeczności lokalnej, gdyż "statut jest łatwiejszy do odnalezienia dla przeciętnego obywatela". Odstąpienie od określenia wspomnianych zasad w odrębnej uchwale przeciwdziała także tzw. inflacji prawa, tj. mnożeniu zbędnych aktów normatywnych, które znacznie utrudnia obywatelom dostęp do źródeł prawa.

Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił również, że przedmiotowe konsultacje (których wynik nie mógł mieć żadnego wpływu na ostateczne akty podjęte przez władze Gminy, gdyż reforma systemu jednostek pomocniczych Gminy Miejskiej G. wyniknęła z nakazanej ustawą konieczności dostosowania granic osiedli do okręgów wyborczych w wyborach do rad gmin) zostały przeprowadzone z należytą starannością. Mieszkańcy otrzymali szczegółową (zawierającą mapy i proponowaną treść statutów) informację, rozpowszechnioną za pośrednictwem szeroko dostępnych i poczytnych dzienników.

Wskazano również na zasadność zastosowania - w razie stwierdzenia, że analizowana uchwała narusza prawo – dyspozycji art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej, że postulat ten znajduje również uzasadnienie w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, w myśl której nadzór nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi należy tak wykonywać, aby zachowana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanym środkiem nadzoru i znaczeniem chronionych przez ten nadzór interesów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Na mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy na wstępie, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Na mocy art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 192, poz. 1591 ze zm.) w sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych wspomniany nadzór sprawuje właściwy wojewoda (w zakresie spraw finansowych funkcje nadzorcze należą do regionalnej izby obrachunkowej).

Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewodzie przysługuje wskazane w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie do stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) sprzecznej z prawem uchwały, z zastrzeżeniem (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane uprawnienia mogą być realizowane przez wojewodę w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Przytoczona ustawowa regulacja instytucji rozstrzygnięcia nadzorczego nie definiuje pojęcia sprzeczności uchwały z prawem, a jedynie zastrzega, że dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały dotyczy wyłącznie aktów organów gminnych pozostających w istotnej sprzeczności z prawem.

Analiza pojęcia istotnej sprzeczności z prawem stanowi pierwszy z aspektów sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż rozpoznanie skargi na akt nadzoru, zgodnie z którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. wymaga zbadania, czy podnosząc wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty organ nadzoru zasadnie stwierdził, iż konkretna uchwała jest w stopniu istotnym sprzeczna z prawem. Wskazać zatem należy, że "orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu" (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt. SA/Gd 796/90, publ. OSP 1991, nr 3, poz. 129).

W analizowanym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie utworzenia Osiedla [...] pozostaje w istotnej sprzeczności z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż podjęto ją bez wyczerpania określonej prawem procedury. Procedura ta wymaga, aby podjęcie uchwały w przedmiocie utworzenia osiedla poprzedzone było konsultacjami z mieszkańcami gminy, przeprowadzonymi według zasad i trybu określonego odrębną uchwałą, tymczasem uchwała taka nie została podjęta. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym gmina może tworzyć, na zasadach określonych w statucie gminy, jednostki pomocnicze, którymi są m.in.osiedla. Utworzenie jednostki pomocniczej następuje w drodze uchwały rady gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 powołanej ustawy). Zapis art. 5 a ustawy o samorządzie gminnym statuuje natomiast ogólną zasadę, zgodnie z którą konsultacje mogą być przeprowadzane w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy na zasadach i w trybie określonych uchwałą rady gminy.

Procedura utworzenia osiedla wymaga zatem określenia w formie uchwały rady gminy zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, a następnie wypełnienia wszystkich zapisów tej regulacji.

Z brzmienia art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika natomiast, aby uchwała rady gminy regulująca zasady i tryb prowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy miała przybrać szczególną formę (np. odrębnej uchwały) i być podejmowana za każdym razem, gdy zaistnieje konieczność skonsultowania projektowanych rozwiązań ze społecznością lokalną. Wskazać także należy, że ustawodawca określając w ustawie o samorządzie gminnym katalog zagadnień, które obligatoryjnie muszą być uregulowane w statucie nie zakazał umieszczać w nim innych kwestii związanych z funkcjonowaniem gminy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może nastąpić poprzez zamieszczenie w statucie gminy zapisów dotyczących sposobu i trybu konsultacji.

Podkreślić jednak należy, że choć konsultacje mają charakter niewiążący, to "wobec braku regulacji ustawowej rada gminy powinna szczegółowo określić formę konsultacji, sposób, czas i miejsce jej przeprowadzenia, jak też reguły ustalania wyników konsultacji oraz sposób ich przekazania do wiadomości społeczności lokalnej" (por. Marek Mączyński w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 65).

Zapis § [...] Statutu Miasta G. nie odpowiada opisanym powyżej wymogom, gdyż ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że konsultacje są formą zasięgania opinii mieszkańców, których wynik nie jest wiążący dla władz gminy i wskazania, że mogą one mieć formę ankiety publicznej, zebrania mieszkańców, opinii organów jednostek pomocniczych, opinii zainteresowanych instytucji i stowarzyszeń oraz opinii zainteresowanych mieszkańców po publicznym ogłoszeniu zamierzanego przedsięwzięcia.

Odnosząc powyższe rozważania do zarzutów skargi wskazać należy, że strona skarżąca zasadnicze znaczenie przypisuje faktycznemu powiadomieniu mieszkańców (poprzez ogłoszenia prasowe, których kserokopie załączono do skargi) o zamiarze utworzenia osiedla [...] i projektowanej treści jego statutu oraz zapewnienia im możliwości wypowiedzenia się w kwestii planowanego przedsięwzięcia. Zaniechanie formalnego określenia szczegółowych zasad i trybu konsultacji w sytuacji, gdy faktycznie zostały one przeprowadzone uznać należy, w opinii skarżącej, za nieistotne naruszenie prawa, którego skutki określa art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym kontekście zaakcentować należy, iż zamieszczenie wspomnianych ogłoszeń prasowych nie pozwala, w ocenie Sądu, na stwierdzenie, że jednostka pomocnicza Osiedle [...] została utworzona z zachowaniem wymogów określonych w art. 5 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym (co nakazywałoby przyjąć, że niedostateczna regulacja dotycząca zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji stanowi nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Podkreślić trzeba przede wszystkim, że skoro ustawodawca nakazuje poprzedzić uchwałę o utworzeniu jednostki pomocniczej konsultacjami z mieszkańcami to organ gminy zobowiązany jest umożliwić weryfikację prawidłowości ich przeprowadzenia, co wymaga uprzedniego szczegółowego określenia zasad i trybu procedury konsultacyjnej. Nadto organ gminy przed podjęciem uchwały o utworzeniu osiedla zobowiązany jest dokonać oceny wyników konsultacji i obowiązek ten nie może być zniesiony w sytuacji, gdy potrzeba utworzenia konkretnych jednostek pomocniczych wynika z ustawowego wymogu dostosowania granic osiedli do okręgów wyborczych w wyborach do rad gmin.

Skoro istotą konsultacji jest rzeczywiste omówienie z mieszkańcami projektu utworzenia danej jednostki pomocniczej o konkretnym statucie i stanowią one przejaw działań (o których mowa w art. 5 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) podejmowanych przez gminę na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, to procedura konsultacyjna nie może być wyczerpana jedynie poprzez powiadomienie społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu i możliwości wyrażenia opinii. Niewiążący charakter omawianych konsultacji nie zwalnia organu gminy z zapewnienia mieszkańcom udziału w procesie współdecydowania, zgłaszania konkretnych zastrzeżeń i propozycji, współudziału w wypracowaniu ostatecznych rozwiązań. Zrealizowanie tego obowiązku wymaga nietylko powiadomienia mieszkańców o planowanych przedsięwzięciach, ale także o formach i terminach, w których możliwe jest zaopiniowanie konkretnych projektów, złożenie dodatkowych wniosków i propozycji oraz podjęcie dyskusji nad kształtem ostatecznych rozwiązań. Aktywizacja członków społeczności lokalnej i potwierdzenie słuszności angażowania się w istotne sprawy wspólnoty samorządowej wymaga przejrzystych zasad prowadzenia konsultacji, weryfikacji ich rezultatów i informowania mieszkańców o ostatecznych wynikach.

Jak więc wykazano powyżej organ nadzoru zasadnie przyjął, że uchwała Rady Gminy G. o utworzeniu Osiedla [...] pozostaje w istotnej sprzeczności z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co uprawniało Wojewodę [...] do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody [...], że treść § [...] pkt [...] statutu Osiedla [...] ogranicza dostęp do informacji publicznej. Pokreślić należy, że w analizowanym zapisie statutu nakazano jedynie powiadomić właściwe podmioty o wystąpieniu o udzielenie informacji oraz wgląd do dokumentów, a nie uzyskać ich akceptację. Gwarancję zgodności analizowanego zapisu statutu Osiedla z ustawowymi zasadami udostępniania informacji publicznej stanowi również zapis § [...] pkt [...] in fine, w którym zastrzeżono, że ograniczenia udzielenia informacji lub udostępnienia dokumentu mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania zaakcentować należy, że zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika niewątpliwie obowiązek, aby organ nadzoru, stosując się do wymogu zawartego w art. 10 § 1 k.p.a. zapewnił Gminie G. czynny udział w postępowaniu, tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w tym samym dniu, w którym doręczono stronie (zawierające pouczenie o prawie strony do złożenia wyjaśnień) zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Przedmiotowe postępowanie nadzorcze obejmowało przede wszystkim ustalenie, w jaki sposób Gmina G. zastosowała się do wymogu określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz ocenę ogłoszeń prasowych, dotyczących projektu utworzenia Osiedla [...] pod kątem określonej ustawą procedury tworzenia jednostek pomocniczych. Opisany zakres postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (którego istotę stanowiła interpretacja art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), wobec braku uchwały o zasadach i trybie konsultacji z mieszkańcami nakazuje przyjąć, że niewątpliwe naruszenie przez organ nadzoru art. 10 § 1 k.p.a. pozostało bez wpływu na wynik postępowania nadzorczego.

Jak więc wykazano powyżej organ nadzoru zasadnie stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie utworzenia Osiedla [...] pozostaje w istotnej sprzeczności z prawem, co nakazuje, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.