Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1874/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 139
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 880/08 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz A. Ł. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2008 r., nr [...] Wojewoda Podkarpacki w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1 i ust. 2 a także art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] września 2008 r., nr [...] – która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę I. C. inwestycji pod nazwą: "niepubliczny zakład stomatologiczny" na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...] położonych przy ul. Z. w R., przyłącze wodociągowe, gazowe i teletechniczne, przebudowa istniejącego odcinka linii telekomunikacyjnej napowietrznej, przyłącze kanalizacji sanitarnej, przebudowa istniejącego odcinka kabla energetycznego na działce nr [...], obr. [...], przyłącze energetyczne na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], przyłącze kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...], obr. [...], stanowiska parkingowe ogólnodostępne (6 stanowisk) na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...], kategoria obiektu XI – uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego, teletechnicznego, kanalizacji sanitarnej, przyłącza energetycznego oraz przyłącza kanalizacji deszczowej i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i gazowego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obr. [...], przyłącza teletechnicznego na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...], przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...], przyłącza energetycznego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] i przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...] położonych przy ul. Z. w R. W pozostałej części utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 880/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na ustalenia stanu faktycznego sprawy, wywodząc o ustaleniach w postępowaniu odwoławczym w wyniku, których Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] września 2008 r. części dotyczącej pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego, teletechnicznego, kanalizacji sanitarnej, przyłącza energetycznego oraz przyłącza kanalizacji deszczowej i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i gazowego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obr. [...], przyłącza teletechnicznego na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...], przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...], przyłącza energetycznego na działkach nr [....], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] i przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], [...] i [...], obr. [...] położonych przy ul. Z. w R. utrzymując w mocy w pozostałym zakresie kwestionowaną decyzję. Organ uznał, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył wszystkie wymagane przepisem art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dokumenty. Inwestycja została zaprojektowana w oparciu i aktualnie obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Projekt budowlany opracowany został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, jest kompletny i posiada wszelkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia. Objęty postępowaniem obiekt usytuowano zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt zagospodarowania działki został sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej.

Organ podkreślił, że wobec spełnienia przez inwestora wymagań z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, ze względu na brzmienie art. 35 ust. 4 ustawy nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Sąd oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie narusza ona prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wniosek inwestora i załączone do niego dokumenty spełniają wymogi określone przepisami art. 32-34 ustawy – Prawo budowlane w szczególności inwestor dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a organy w sposób prawidłowy dokonały ich sprawdzenia. W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że z uwagi na brzmienie przepisu art. 35 ust. 4 ustawy organy były obowiązane udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej Sąd stwierdził, że nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu polegający na wydaniu przez organ I instancji decyzji z [...] stycznia 2008 r. mimo że nie upłynął jeszcze termin z zamierzeniami inwestycyjnymi wnioskodawczym nie jest zasadny, bowiem Wojewoda Podkarpacki z tej właśnie przyczyny uchylił decyzję organu I instancji i w dalszym biegu postępowania A. Ł. mogła bez przeszkód zapoznać się z projektem budowlanym.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący utrzymania w mocy przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji z [...] września 2008 r. bez zrealizowania wytycznych tego organu skierowanych do Prezydenta Miasta Rzeszowa w uzasadnieniach decyzji uchylających wcześniej wydane decyzje organu I instancji. Zarzut ten dotyczył zwłaszcza przesłaniania budynku stanowiącego własność skarżącej oraz ograniczenia inwestycją możliwości rozbudowy, czy budowy nowego budynku na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej, tego iż planowany budynek będzie miał wysokość ponad 11 m przez co odbiega od linii zabudowy w tym rejonie. Budynek powinien być dostosowany wysokością do obiektów już w terenie istniejących. Wskazane zarzuty nie są trafne. Organ I instancji zrealizował wytyczne Wojewody Podkarpackiego zawarte w uzasadnieniach decyzji z [...] lutego 2008 r. i [...] lipca 2008 r. W opracowanym projekcie budowlanym znajduje się analiza lokalizacji projektowanego budynku ze względu na przesłanianie i zacienianie istniejącego budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Z analizy tej w sposób jednoznaczny wynika, że po obniżeniu attyk ścian zachodnich projektowanego budynku znajdujący się na działce nr [...] budynek nie będzie przesłaniany ani zacieniany. Na karcie 28 projektu znajduje się stosowny opis do wspomnianej analizy z którego wynika, że ustalone przez projektanta wysokości budynku nie powodują przesłaniania oraz zapewniają minimalny okres nasłonecznienia określony w § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dokonane przez organy ustalenia i wskazana wyżej analiza przesłaniania i zacieniania wskazują, że przedmiotowa inwestycja nie utrudnia możliwości rozbudowania obiektu istniejącego lub zabudowania nowym obiektem działki nr [...] pod warunkiem zachowana przez przyszły budynek odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Planowana inwestycja nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] przy ul. L. w R. uchwalonego przez Radę Miasta Rzeszowa uchwałą nr LXXIII/42/98 z 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Rzeszowskiego z 1998 r. Nr 6, poz. 147). Zgodnie z tym planem planowana inwestycja położona jest w terenie oznaczonym na Planie symbolem [...] UM. Według tekstu Planu teren ten przeznaczony jest pod usługi i rzemiosło, które nie mogą pogorszyć stanu środowiska oraz powodować uciążliwości poza granicami nieruchomości. Nie budzi żadnych wątpliwości, że planowany obiekt przeznaczony na niepubliczny zakład stomatologiczny mieści się w kategorii usług, nie będzie on pogarszał stanu środowiska ani nie będzie powodował uciążliwości poza granicami nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza żadnego ograniczenia co do wysokości zabudowy na tym terenie.

Ł. H., która podpisała z upoważnienia Wojewody Podkarpackiego zaskarżoną decyzję z [...] października 2008 r. działała w oparciu o upoważnienie Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2008 r. Upoważnienie obowiązywało do 31 grudnia 2008 r.

Nietrafny jest zarzut strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja rozstrzygnięciem swoim obejmuje również działkę nr [...], która to nieruchomość nie była objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. W aktach administracyjnych organu I instancji na k.18 znajduje się pismo inwestora I. C. z 26 marca 2008 r., w którym sprecyzowała ona działki których jej wniosek dotyczy. Wśród tych działek wymieniona jest między innymi działka nr [...] obr [...].

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że wydając ją organ dokonał oceny materiału dowodowego sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 35 ustawy – Prawo budowlane w tym weryfikacji projektu budowlanego. Powołany przez skarżącą Regulamin Wewnętrzny Wydziału Architektury w zakresie weryfikacji złożonych projektów budowlanych nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie regulaminem wewnętrznym obowiązującym w Wydziale Architektury. Z tej przyczyny Sąd dokonując oceny zgodności z prawem wydanej decyzji nie może opierać się na ustaleniach takiego regulaminu, lecz na obowiązujących przepisach prawa.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy zebrały w sprawie pełny materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej analizy, a odmienne twierdzenia skarżącej stanowią jedynie nieuzasadnioną polemikę z tymi ustaleniami.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt ewentualnego prowadzenia przeciwko sporządzającemu przedmiotowy projekt budowlany architektowi postępowania przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Fakt prowadzenia czynności wyjaśniających przeciwko niemu wcale nie przesądza o tym, że dopuścił się on jakichkolwiek sposób naruszenie etyki swojego zawodu, a tym bardziej o ewentualnym wpływie tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Fakt uzyskania przez skarżącą decyzją z [...] stycznia 2009 r. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia jej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji związanej ze zmianą przeznaczenia budynku gospodarczego na mieszkalny wraz ze zmianą dachu oraz projektu ocieplenia budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. Z. w R. nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na mieszkalny jak wynika z twierdzeń skarżącej dotyczy południowej części budynku mieszkalnego. Z jednoznacznej informacji wynikającej z analizy lokalizacji projektowanego budynku ze względu na przesłanianie i zacienianie istniejącego budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi wynika, że pomieszczenie gospodarcze znajdujące się w południowej części budynku mieszkalnego nie będzie przesłaniane ani zacieniane przez objęty sporem obiekt.

Z tego względu, że Sąd ustalił, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

A. Ł. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego, mimo że zebrany przez organy architektoniczno-budowlane materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości polegające m.in. na skreśleniach i poprawkach na dokumentach, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły zostać uznane za potwierdzające stanowisko skarżącej, a nadto Sąd przyjął uzasadnienie organu architektoniczno-budowlanego oparte jedynie o materiał dowodowy przedłożony przez Inwestora i Sąd nie dostrzegł, że materiał ten nie został w żaden sposób na etapie postępowania administracyjnego sprawdzony pod względem merytorycznym – pomimo treści przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującego sprawdzenie dokumentacji przedłożonej przez Inwestora. Ponadto Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy winien być uzupełniony o przesłuchanie osoby sporządzającej projekt budowlany, w szczególności w zakresie dokonania przez tą osobą skreśleń i poprawek, a także o opinię niezależnego biegłego co do zakresu prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego, a to z uwagi na zarzuty przedstawiane temu projektowi przez skarżącą złożone na etapie postępowania administracyjnego,

2) naruszenie przepisu art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 139, art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego nie dostrzegając, że zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa zmieniła ją w sposób korzystny dla Inwestora, który nie złożył odwołania, a także Sąd nie dostrzegł, że decyzja Wojewody nie zawiera faktycznego ani prawnego uzasadnienia w zakresie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa i orzeczenia w sposób w niej określony w pkt 1, a także że zaskarżoną decyzję można traktować jako wydaną na niekorzyść odwołującej albowiem zawiera określenia większej ilości działek znajdujących się w pobliżu działki skarżącej niż w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa,

3) naruszenie przepisu art. 125 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego pomimo istnienia opisanych w tym przepisie przesłanek.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) zasadzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję i stosuje wobec tej decyzji środki, których następstwem jest utrata mocy obowiązującej decyzji. Podstawy prawne zastosowania środków wobec zaskarżonej decyzji reguluje art. 145 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wojewoda Podkarpacki zaskarżoną decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] w uzasadnieniu wskazał: "Ponieważ organ I instancji nieprawidłowo wpisał numery działek, na których planowana jest budowa przyłączy: wodociągowego, gazowego, teletechnicznego, energetycznego, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, organ odwoławczy w drodze reformacji dokonał korekty w tym zakresie". Organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę przyłączy: wodociągowego, gazowego, teletechnicznego i energetycznego na działkach wyliczonych. Sąd obowiązany był dokonać kontroli, czy postępowanie administracyjne było prowadzone co do działek objętych wnioskiem o budowę przyłączy, a tylko w wyniku oczywistej omyłki w decyzji błędnie podano numery tych działek. Oczywista omyłka nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Wyłącznym trybem jest tryb sprostowania decyzji w formie postanowienie (art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli przebieg przyłączy dotyczył innych nieruchomości i w tym zakresie organ prowadził postępowanie i wydał decyzję, to zmiana na inne nieruchomości wymaga rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wywodzi, że ta zmiana działek, na których udzielono pozwolenia na budowę przyłączy powoduje zmianę decyzji na jej niekorzyść, naruszając zakaz reformationis in peius (art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego). Brak oceny Sądu w wyroku dokonanej zaskarżoną decyzją zmiany rozstrzygnięcia powoduje zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie zasadność zarzutu naruszenia art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 2 tej ustawy, sąd dokonuje oceny zasadności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie Sąd nie naruszył granic zasadności tej oceny. Strona skarżąca ma zagwarantowaną ochronę prawną w razie zakończenia prawomocnym orzeczeniem postępowania karnego. Według art. 145 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "W sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana w wyniku przestępstwa".

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na zasadnym zarzucie naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy art. 185 § 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.