Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2343/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145§ 1 pkt 1 lit. c , art.200 w zw z art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r., numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko pod nazwą: "[...]".

Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.

Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 pkt 1-3, art. 82 ust. 3, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po rozpatrzeniu wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]", decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Od tej decyzji odwołanie złożył J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I. instancji do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła przy tym naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ponieważ wnioskował o zlecenie opinii, która potwierdzi bądź podważy twierdzenia organu, zaś cały ciężar dowodu został przerzucony na niego, co jest niezgodne z dyspozycją cyt. przepisu prawa, który stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania. Ponadto, w uzasadnieniu wskazał, że organ, chociaż nie przeprowadził własnych dowodów, wezwał go do uzupełnienia raportu. W ocenie strony skarżącej, działanie to stanowi przejaw niedopuszczalnej zwłoki w załatwieniu sprawy i zmierza do nieuzasadnionego przedłużania postępowania, gdy kwestie te nie stanowią wymaganych elementów raportu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji podało, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano również do wniosku załączony został m.in. raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony w grudniu 2016 r. przez mgr inż. A. K., biegłego z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko i uzupełniony po wezwaniach RDOŚ w [...] z [...] lutego 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. Organ I instancji przed wydaniem decyzji zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu oraz uzyskał uzgodnienia i opinie właściwych ustawowo podmiotów: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] opinią sanitarną nr [...] z [...] lutego 2017 r., zaopiniował pozytywnie przedsięwzięcie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, postanowieniem z [...] października 2017r. RDOŚ w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jej warunki, zaś Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie postanowieniem z [...] maja 2018 r. umorzyło w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Kolegium podkreślił, że raport przedkładany przez inwestora jest kluczowym dowodem i jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Natomiast po analizie akt sprawy podzieliło stanowisko, że przedstawiony raport z grudnia 2016 r. wraz z dokonanym uzupełnieniem nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 ustawy ocenowej i tym samym uniemożliwia pełną analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem zagrożeń i uciążliwości dla środowiska. Przedstawiony w raporcie wariant alternatywny nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 cyt. ustawy. W ocenie SKO, w zasadzie można nawet przyjąć, że wariant alternatywny w ogóle nie został wskazany w sposób pełny i kompleksowy, ponieważ inwestor przywołał w nim jedynie odmienny system chowu, polegający na chowie ściółkowym w chlewniach. W wariancie alternatywnym proponuje się więc realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu i tej samej skali, co w wariancie inwestorskim. Ponadto, oddziaływanie fazy realizacji przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym oceniono jako analogiczne do wariantu inwestorskiego. W fazie eksploatacji w wariancie alternatywnym wskazano jedynie na wyższe stężenie amoniaku w powietrzu, ale w granicach ustalonych standardów jak dla wariantu inwestorskiego. Wskazane w ten sposób możliwości wariantowego wykonania przedsięwzięcia odnoszące się jedynie do wariantowości przedstawionych rozwiązań odnośnie zdrowia ludzi – wyższe stężenie amoniaku w powietrzu, ale w granicach ustalonych standardów, nie stanowią wypełnienia dyspozycji określonej w art. 66 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy. Zdaniem SKO, racjonalnym wariantem alternatywnym dla planowanego przedsięwzięcia nie może być wariant polegający tylko na zmianie systemu chowu, ponieważ rozwiązanie, które inwestor wskazał jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu, jest w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego, różniącą się jedynie rozwiązaniem technologicznym w zakresie systemu chowu. W wariancie alternatywnym zaproponowano realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu i w tych samych rozmiarach, co w wariancie inwestorskim, a oba warianty praktycznie nie różnią się od siebie. W wariancie alternatywnym w fazie eksploatacji wskazano jedynie na wyższe stężenie amoniaku w powietrzu, ale w granicach ustalonych standardów jak dla wariantu inwestorskiego. Istotne jest również, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania poczynił wszelkie starania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem 8 lutego 2019 r. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu, wskazując wszystkie kwestie wymagające doprecyzowania, m.in. w zakresie dokładnego opisu i przeanalizowania racjonalnego wariantu alternatywnego. Inwestor w piśmie z 19 lutego 2019 r. poinformował jednak o nieprzedłożeniu uzupełnienia raportu, jak i ujednoliconej wersji raportu, stąd organ I instancji wezwał ponownie pismem z 15 marca 2019 r. o uzupełnienie raportu we wskazanym zakresie. W odpowiedzi inwestor pismem z 18 marca 2019 r. poinformował o nieprzedłożeniu raportu, jak i ujednoliconej wersji raportu, wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji na podstawie istniejącej dokumentacji albo wykonanie kontrraportu lub dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na koszt organu. Kolegium podzielił ocenę, że wskazane w raporcie możliwości wariantowego wykonania przedsięwzięcia, odnoszące się jedynie do wariantowości przedstawionych rozwiązań odnośnie zdrowia ludzi – wyższe stężenie amoniaku w powietrzu, ale w granicach ustalonych standardów, nie stanowią wypełnienia dyspozycji określonej w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 cyt. ustawy. W tym zakresie wariant alternatywny ma on charakter pozorny. Zdaniem Kolegium, przedmiotowy raport więc zawiera trzy alternatywne rozwiązania pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko. Natomiast wydanie odmownej decyzji środowiskowej możliwe jest w sytuacji, gdy przedłożony raport jest na tyle niekompletny i nie daje podstaw do rzetelnej oceny wpływu inwestycji na środowisko. W konsekwencji Kolegium nie podzielił poglądu, że spełnienie warunków formalnych do wydania decyzji środowiskowej wiązało organ, w ten sposób że pozbawia administrację samorządową prawa do samodzielnego zbadania raportu przez pryzmat jego rzetelności oraz prawidłowości, co pozbawiało prawa do negatywnego ukształtowania sytuacji inwestora. Kolegium zaakceptowało pogląd, że nawet pozytywne uzgodnienie nie pozbawia organ prawa do dokonania samodzielnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, w tym głównie raportu. Uzgodnienie RDOŚ bowiem wiąże w ten sposób, że odmowa uzgodnienia ma charakter dla organu bezwzględnie wiążący, co oznacza, że niemożliwym jest wydanie decyzji pozytywnej wbrew wydanemu "negatywnemu uzgodnieniu". W ocenie Kolegium, ustawodawca dopuszcza możliwość dokonania negatywnej oceny wniosku inwestora i to niezależnie od pozytywnego uzgodnienia RDOŚ. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący pominięcia przez organ I instancji pozytywnego postanowienia RDOŚ w [...], gdyż organ w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do tego dowodu i wskazał, że uzgodnienie RDOŚ nie może zostać przez organ uwzględnione z uwagi na fakt, że raport jest niekompletny. Ponadto, w raporcie nie przedstawiono jednoznacznie oceny stopnia ogólnej uciążliwości zapachowej, wobec braku sparametryzowanych kryteriów tej oceny. Kolegium przypomniało, że wprawdzie regulacje normatywne nie określają parametrów stężeń substancji zapachowych w powietrzu, ale nie oznacza to, że analiza uciążliwości z tym związanych może być przez organ pomijana, tym bardziej, że jest szeroko podnoszona przez społeczeństwo (liczne protesty okolicznych mieszkańców). W raporcie inwestor podaje, że projektowane przedsięwzięcie budowy trzech chlewni będzie miało nieduży wpływ na oddziaływanie w zakresie emisji substancji złowonnych do powietrza, a podstawowe składniki odorotwórcze, tj. amoniak i siarkowodór – podane progi wyczuwalności węchowej wg danych literaturowych, poza terenem inwestowanej działki są znacznie niższe od tych wartości wyczuwalności węchowej, zatem przedsięwzięcie nie powinno być uciążliwe zapachowo. Tymczasem nie można dokonać tak jednoznacznej oceny w zakresie stopnia ogólnej uciążliwości zapachowej instalacji wobec braku sparametryzowanych kryteriów tej oceny. W ocenie Kolegium, prowadzony na tak dużą skalę chów tuczników – 3 chlewnie o liczbie stanowisk 650 szt. w każdej i powierzchni zabudowy ok. 750 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą nie jest obojętny dla jakości i warunków życia ludzi mieszkających w pobliżu tak dużej hodowli, za sprawą uciążliwych odorów oraz zanieczyszczeń wód powierzchniowych i gruntowych w wyniku nawożenia gleby. W raporcie tymczasem pobieżnie potraktowano wpływ przedsięwzięcia na zdrowie ludzi mieszkających w otoczeniu potencjalnej inwestycji. Przemysłowe fermy generują do środowiska duże ilości związków chemicznych działających drażniąco na organizm ludzki. Natomiast usytuowanie inwestycji w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych (ok. 450 m w kierunku północno-zachodnim) może być ogromnym obciążeniem odorogennym. Zgodnie z treścią zasady przezorności, zaistniała więc przesłanka warunkująca odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Organ I instancji, odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań, wskazał, że inwestycja negatywnie wpłynie na środowisko i ludzi. Organ miał na względzie słuszny interes obywateli, ochronę życia i zdrowia okolicznych mieszkańców oraz zapewnienie bezpieczeństwa, gdyż inwestycja zalicza się do kategorii o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważne awarii i stwarza potencjalne zagrożenie. Ponadto, stanowić będzie źródło uciążliwości odorowej, emisji szkodliwych substancji oraz zagrożenia mikrobiologicznego. W ocenie Kolegium, wydanie decyzji pozytywnej stanowiłoby naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju wynikającej z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zdefiniowanej w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ I. instancji prawidłowo zatem przyjął, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnieniach, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia jest niepełny i nie może być podstawą do ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem Kolegium, tym samym nie może być uznany za dowód w sprawie, że planowana inwestycja nie stwarza potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz zdrowia ludzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o przypuszczenia w zakresie wpływu inwestycji na zdrowie ludzi, w tym przyjęcie, że dojdzie do znacznych uciążliwości zapachowych, mimo braku norm prawnych pozwalających określenie jakichkolwiek wskaźników zapachowych szkodliwych dla zdrowia lub samopoczucia;

b) art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. nie przeprowadzenie kontr dowodu pozwalającego na podważenie raportu oddziaływania na środowisko złożonego przez inwestora;

c) art. 8 § 2 k.p.a., poprzez orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce w sprawach o podobny stanie faktycznym i prawnym;

d) art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego nieprawidłową interpretację i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że w tego rodzaju sprawie negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało doczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę przedmiotowych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach o oddziaływania na środowisko. Przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczane jest do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, a więc do tych przedsięwzięć, które zawsze wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Spełnia bowiem warunki z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), tj. "chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza)", dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 77 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz zasięga opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Takie uzgodnienie i opinia – pozytywne zostały sporządzone w tej sprawie. Nadmienić przy tym należy, że w świetle obowiązujących w Polsce regulacji normatywnych, określających zasady prowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć, regułą jest przeprowadzenie oceny na jak najwcześniejszym etapie poprzedzającym uzyskanie pierwszych orzeczeń w sprawie, określających warunki realizacji inwestycji, w tym decyzji poprzedzających uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 3, 6, 7, 11 i 12 w zw. z ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach o oddziaływania na środowisko – zwanej dalej ustawą ocenową). O ile uzyskanie tego rodzaju decyzji nie jest wymagane, procedura poprzedza bezpośrednio uzyskanie pozwolenia na budowę lub decyzji równoważnej (art. 72 ust. 1 pkt 1 czy 10 cyt. ustawy). W ramach przyjętego systemu, po przeanalizowaniu w toku procedury ocen zakresu oddziaływania w ramach możliwych wariantów i rozwiązań (zawartych w raporcie), wyrażana jest niejako zgoda na realizacje określonego przedsięwzięcia, którego opis załącza się do decyzji środowiskowej - przy zachowaniu określonych w niej warunków (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z ust. 3 ustawy ocenowej). Warunki te określają m. in. wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w dokumentacji potrzebnej do wydania decyzji uzyskiwanych w późniejszym czasie, w szczególności w projekcie budowlanym (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy). Odnotować należy także regulacje, w świetle których może być konieczne ponowne przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko, gdy np. posiadane na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dane na temat przedsięwzięcia nie pozwalają w sposób wystarczający na ocenę jego oddziaływania na środowisko (art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy o ocenach). Na etapie ponownej oceny analizowane jest m. in., w jakim zakresie uwzględniono wymagania wskazane uprzednio oraz kwestie oddziaływań, których analiza faktycznie nie była możliwa na poprzednim etapie, wobec braku projektu budowlanego (w niniejszym postępowaniu uzgodnienie RDOŚ nie stwierdziło takiej potrzeby). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...].07.2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...].05.2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko pod nazwą: "[...]". Rozpatrując niniejszą sprawę stwierdzić należy, iż Organy obu instancji zasadniczej podstawy wydania decyzji negatywnej upatrywały w braku podania i omówienia w raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego tej inwestycji oraz w niewyczerpującym omówieniu w raporcie analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które zidentyfikowano jako emitowane z ferm trzody chlewnej. Z tego względu uznały, że raport nie jest kompletny i nie pozwala na rozważenie wszystkich aspektów oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Wójt Gminy [...] zaznaczył w swej decyzji, a stanowisko to podzieliło SKO, że w raporcie wskazano jedynie, iż składnikami zanieczyszczeń technologicznych tych trzech chlewni będą amoniak i siarkowodór. Objęte analizą gazy, mimo iż spełniają ogólne normy stężeń, nie chronią jednak przed uciążliwością zapachową. Raport nie zawiera stosownych analiz dotyczących wpływu substancji odorowych na jakość życia i zdrowia mieszkańców miejscowości [...] i [...]. Podał też, że powszechnie wiadomym jest, iż w otoczeniu obiektów inwentarskich - chlewni występują liczne odoranty, będące typowymi produktami biodegradacji biomasy: nie tylko amoniak i siarkowodór, ale także tiole, sulfidy i aminy alifatyczne, heterocykliczne związki organiczne zawierające siarkę, azot, alkohole alifatyczne, fenole, ketony, aldehydy, kwasy alifatyczne i estry, a nadto toluen i ksylenol. Za istotny uznał fakt, iż w przygotowanym na rzecz i zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wskazuje się, że brak jest jednoznacznych metod oraz norm jakościowych powietrza w zakresie emisji odorów, przez co nie jest możliwe dokonanie jednoznacznej oceny w tym aspekcie tego zamierzenia. Stwierdzenie to – zdaniem Wójta - podważa wiarygodność danych zawartych w złożonym materiale dowodowym przekonujących, że uciążliwość zapachowa zamknie się w graniach nieruchomości (działek o numerach ew.: [...], [...], [...]). Zdaniem Organu, istnieją podstawy do stwierdzenia, że planowana ferma trzody chlewnej będzie miała wpływ na pogorszenie zapachowej jakości powietrza, także poza terenem działek Inwestora. W tym kontekście, co do obu wskazanych braków Organ I. instancji, jak nadmienił, dwukrotnie wzywał Inwestora do uzupełnienia raportu i dwukrotnie spotkał się z odmową. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że autor raportu rzeczywiście w rozdziale 15, formułującym trudności napotkane przy opracowaniu przedmiotowego raportu, wskazał, że jest "brak metod oceny i norm jakościowych powietrza w zakresie emisji zapachów (odorów), i możliwości dokonania jednoznacznej oceny budowy chlewni w tym względzie" (s. 86 raportu). Stwierdził zatem, że nie ma metodologii, która pozwoliłaby na ich jednoznaczne zbadanie i ocenę jak daleko sięga wywołana przez odory uciążliwość, w szczególności czy może rozprzestrzeniać się do zabudowy zagrodowej, znajdującej się w odległości 450 m na północny zachód od granic terenu inwestycji, stanowiąc dla niej uciążliwość. Należy mieć na względzie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska , a więc Organ dysponujący wiedzą specjalistyczną w tej dziedzinie, nie upatrywał w tym wadliwości przedłożonego raportu, dwukrotnie natomiast wzywał Inwestora do jego uzupełnienia w innym zakresie, co też Inwestor uczynił. Ostatecznie uzgodnił tę inwestycję postanowieniem z [...].10.2017 r., którego aktualność następnie potwierdził. Odnotować też należy, że autor raportu stwierdził, iż teren ten jest dobrze przewietrzany, występuje duża odległość od zabudowy mieszkaniowej, a przeważają wiatry z zachodu, korzystne z punktu widzenia zapachowego (s. 55 raportu). Negatywna ocena Organów co do właściwego rozważenia w raporcie kwestii odorów w kontekście odmowy uzupełnienia raportu w tym zakresie jest jednak przedwczesna. Jeżeli bowiem Wójt Gminy [...] miał co do tego wątpliwości, winien posłużyć się ekspertyzą specjalistyczną, dokonującą fachowej oceny prawidłowości przedłożonego raportu, także w tym względzie. Takie postępowanie powinno stanowić regułę odnośnie decyzji środowiskowych, oceniających oddziaływanie przy braku opracowanej jego metodologii, tak jak ma to miejsce w wypadku substancji złowonnych innych niż amoniak i siarkowodór. W szczególności ekspertyza ta udzieliłaby odpowiedzi na pytanie czy przy obecnej wiedzy na temat substancji złowonnych, wbrew stanowisku autora raportu, można było poddać ocenie ich wystąpienie na skutek realizacji przedmiotowej fermy trzody chlewnej i zbadać jego zasięg w niniejszej sprawie, a przez to ustalić jaka uciążliwość odorowa może wiązać się z realizacją zamierzonej inwestycji dla zabudowy zagrodowej, znajdującej się w odległości 450 m na północny zachód od granic terenu inwestycji, a także zabudowy dalej położonej od tej inwestycji. Organ zarówno I., jak i II. instancji nie dysponują wiedzą specjalistyczną w tym przedmiocie, podobnie jak i Sąd. Stąd wiążące i jednoznaczne stanowisko zająć powinien biegły, wyznaczony przez Organ I. instancji, którego kosztami powołania może zostać obciążony Inwestor. Nie można natomiast wymagać od biegłego, który sporządził raport, by uzupełnił go w tym zakresie w sytuacji, gdy jednoznacznie stwierdził, że dostrzega trudności przy opracowywaniu raportu i uznaje, że z uwagi na brak metod oceny i norm jakościowych powietrza zagadnień tych zawrzeć w raporcie nie może, ograniczając się jedynie do oceny emisji zanieczyszczeń powietrza w postaci amoniaku i siarkowodoru, co jest mierzalne (rozporządzenie Ministra Środowiska z 26.01.2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu). Stąd zasadność zarzutu Organów, iż raport jest niekompletny, nie obejmuje analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które zidentyfikowano jako emitowane z ferm trzody chlewnej - mogła zostać zweryfikowana jedynie przez specjalistę sporządzającego ekspertyzę, oceniającą prawidłowość raportu i wskazującą w sposób udokumentowany wady raportu (por. wyroki NSA akceptujące ten pogląd z 25.02.2016 r., II OSK 1586/14 oraz z 23.09.2016r., II OSK 3134/14 – dostępne w CBOSA). Nie można bowiem co do zasady nałożyć na Inwestora obowiązku niewykonalnego lub nieprzewidzianego przepisami prawa. Decyzja środowiskowa nie ma też charakteru uznaniowego, o czym jednoznacznie przesądza art. 80 ust. 1 ustawy ocenowej. Nie można jednak wykluczyć, że takie pomiary są do przeprowadzenia, przy zastosowaniu określonej metodologii. Nadmienić bowiem należy, że w owym raporcie poddano analizie emisje pochodzące z transportu (s. 50 – 51 raportu), gdzie wyszczególniono już oddziaływania w postaci: - tlenku węgla - 23 g/kg paliwa, - dwutlenku azotu - 32 g/kg paliwa, - węglowodorów alifatycznych - 13 g/kg paliwa, - węglowodorów aromatycznych - 6 g/kg paliwa, - pyłu zawieszonego - 4,3 g/kg paliwa, - dwutlenku siarki - 6 g/kg paliwa. Ujęto więc m. in. zarówno węglowodory aromatyczne, jak i alifatyczne. To czy istotnie takie możliwości nie istniały w odniesieniu pełnej oceny uciążliwości odorowej chlewni, która może wiązać się z realizacją zamierzonej inwestycji dla zabudowy zagrodowej - winien ocenić specjalista w ekspertyzie poddającej ocenie raport. Co się natomiast tyczy zarzuconego braku alternatywnego racjonalnego wariantu realizacji zamierzonej inwestycji, Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska Organów obu instancji. Niewątpliwie chów ściółkowy oraz bezściółkowy trzody chlewnej są odmienne technologicznie i takie stanowisko jest akceptowane przez NSA (por. m. in. wyrok z 22.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1488/15 - dostępny w CBOSA). Inny wywierają wpływ na środowisko. W orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. we wskazanym wyroku, akcentuje się natomiast inną wątpliwość, a mianowicie czy przyjęcie wariantu inwestorskiego, polegającego na chowie bezściółkowym (rusztowym), jakkolwiek wiążącego się z mniejszą emisją azotu, nie jest akceptacją wariantu mniej korzystnego dla środowiska. I tak podnosi się za fachowymi opracowaniami, że obornik przyczynia się do poprawy kultury gruntów rolnych, podczas gdy gnojowica może przedostawać się do wód gruntowych powodując skażenie. Wylewanie gnojowicy na pola może też prowadzić do ich przenawożenia, co również jest szkodliwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje takim areałem gruntów rolnych, by zużyć wytwarzana w przeciągu roku ilość gnojowicy. Pełnomocnik Skarżącego na rozprawie poinformował, że w odległości ok. 700 m od terenu inwestycji Inwestor ten ma działkę, na której już prowadzi hodowlę świń i trzyma 1200 tuczników. Wobec tego należałoby przypuszczać, że już z tamtego przedsięwzięcia J. K. pozyskuje nawóz. Organy o tym nie wspomniały. W ponownie prowadzonym postępowaniu należałoby więc zweryfikować tę informację. Jeśli się potwierdzi, kwestia rodzaju chowu, który przyjęty zostanie w planowanej inwestycji wymagałaby wnikliwego rozważenia, podobnie jak i zagadnienie ewentualnej kumulacji oddziaływań. Inwestor tę hodowlę prowadzi podobno od wielu lat. Ponownie rozpoznając sprawę należałoby zatem zaktualizować informacje przekazywane RDOŚ, co do hodowli trzody chlewnej na tym terenie, celem aktualizacji uzgodnienia i uwzględnienia ewentualnych kumulacji. Podobnie zważywszy, że od 28.02.2018 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, ponownie oceniając tę inwestycję, okoliczność tę winien uwzględnić w swych zaleceniach Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi on jednak najbardziej skuteczny środek do gospodarowania przez gminę jej przestrzenią i realizacji tzw. władztwa planistycznego, a ustalenia w tym zakresie zazwyczaj spotykają się z akceptacją Sądów. Gmina winna więc rozważyć taką możliwość. Należy też mieć na względzie, nawiązując do protestów mieszkańców przeciwko tej inwestycji, że ich sprzeciw nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji środowiskowej. Ustawa ocenowa zobowiązuje bowiem jedynie do zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postepowaniu i umożliwia złożenie uwag i wniosków. Przepisy nie nakładają natomiast obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z 25.03.2015 r. II OSK 2031/13 oraz z 1.07.2016 r., II OSK 339/ 15, dostępne w CBOSA). Poza więc niewyjaśnioną do końca jednoznacznie kwestią oddziaływania odorowego chlewni, raport należałoby uznać za zawierający elementy wskazane w art. 66 ustawy ocenowej i nienasuwający innych pytań, mogących poddać w wątpliwość jego rzetelność czy fachowość. Reasumując, w ocenie Sądu, Organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny dowodu w postaci raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko w oparciu o art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 66 oraz art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy ocenowej, naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 15 k.p.a. przez zaniechanie ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy w jej całokształcie (ocena SKO naruszyła zasadę swobodnej oceny dowodów), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadmienić bowiem raz jeszcze należy, że Sąd nie może samodzielnie oceniać treści raportu, wymaga to bowiem posiadania wiedzy specjalistycznej. Sąd może jedynie stwierdzić czy raport jest kompletny i spójny oraz czy spełnia wymagania ustawowe. Kontroluje zatem ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, ale sam nie dokonuje takich ustaleń. Ocenie organów podlega zatem czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją zamierzonej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, Organy obu instancji wyprowadziły gołosłowne, a więc przedwczesne wnioski co do wadliwości raportu, niepoparte kontrekspertyzą specjalistyczną, mogącą podważać wiarygodność raportu wraz z uzupełnieniami. Wyjaśniającą czy inne substancje odorogenne poza amoniakiem i siarkowodorem mogły i winny być poddane analizie, jeśli przy ocenie emisji substancji złowonnych z chlewni było to metodologicznie możliwe, obrazując jednocześnie przestrzennie jak daleko i w jakim natężeniu występuje ich zasięg oddziaływania od terenu inwestycji i czy sięga do zabudowy mieszkaniowej.

W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), mając na uwadze, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie - pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań w nim zawartych.

.