Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 929/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że A.P. w dniu 4 lipca 2013 r. wystąpił drogą elektroniczną (e-mail) do Wydziału Kadr Urzędu Miasta L., o udostępnienie na podstawie art. 61 Konstytucji RP informacji:

1. czy zorganizowana w 2013 r. wycieczka do partnerskiej gminy W. pociągnęła za sobą jakiekolwiek koszty pokrywane z kasy UM L.?

2. program wycieczki,

2a. cel wycieczki,

3. odbyte spotkania p. Burmistrza i przedstawicieli samorządu ze stroną [...],

Jeśli odpowiedź na pytanie 1 jest twierdząca, to dodatkowo wniesiono o:

4. pełną listę uczestników wycieczki (radnych, osób towarzyszących i innych),

5. w jakim charakterze uczestniczyły w wyjeździe osoby towarzyszące - niezwiązane z urzędem miasta?

6. czy z pobytem osób towarzyszących na terenie gminy W. wiązały się dodatkowe wydatki ponoszone przez UM L.?

7. szczegółowy wykaz wydatków poniesionych przez UM L., związanego z wycieczka do gminy W.

Wnioskodawca wniósł o przesłanie informacji i skany dokumentów na adres mailowy [...].

Pismem z dnia [...] Burmistrz w odpowiedzi na zapytanie o koszty oficjalnej delegacji na zaproszenie partnerskiej gminy W., przedstawił wysokość poniesionych kosztów, program i cel wizyty, skład osobowy wraz z podaniem imienia i nazwiska oficjalnej delegacji oraz poinformował, że w skład oficjalnej delegacji miasta L. wchodziły również osoby towarzyszące, które były zaproszone przez władze gminy W. i ich pobyt finansowała ta gmina.

Decyzją zaś z dnia [...] Burmistrz, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz.1198, ze zm.), zwanej dalej: u.d.i.p. oraz art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym ujawnienia wnioskodawcy danych osobowych (imion i nazwisk) 11 osób fizycznych, nie pełniących funkcji publicznych, uczestniczących w wyjeździe do W. Wyjaśniono, że strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez przekazanie listy osób uczestniczących w wyjeździe organizowanym przez Urząd Miasta w L. w okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2013 r. Analizując złożony wniosek stwierdzono, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i co do zasady podlega udostępnieniu. Jednakże z art. 2 tej ustawy wynika, że informacje podlegają ograniczeniu m.in. z uwagi na zapis art. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponieważ ustawa ta wyłącza z ochrony ograniczenia dotyczące prywatności osób publicznych wnioskodawcy udzielono informacji o tych osobach z podaniem ich danych osobowych, natomiast dane pozostałych uczestników wyjazdu nie będący osobami publicznymi w rozumieniu ustawy nie zostały udostępnione, gdyż podlegają ochronie na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również chronione są zapisami ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawa ta przewiduje generalny zakaz przetwarzania danych osobowych (w tym ich ujawniania) obejmujących także imiona i nazwiska. Przytoczono treść art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych stwierdzając, że organ wystąpił do wszystkich osób uczestniczących w wyjeździe - nie pełniących funkcji publicznych, o wyrażenie zgody na takie przetwarzanie lecz żadna z tych osób nie wyraziła zgody na ujawnienie jej danych osobowych. W ocenie organu nie występują w tej sprawie żadne przesłanki pozwalające na przetworzenie danych osobowych uczestników wyjazdu nie pełniących funkcji publicznych, które uzasadniałyby przekazanie tych danych zainteresowanemu. Przywołano orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażany jest pogląd, że ustawa o ochronie danych osobowych jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jej przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Z tych względów odmówiono udostepnienia wnioskowanej informacji o danych osobowych osób nie pełniących funkcji publicznych, które uczestniczyły w wyjeździe.

Od powyższej decyzji A.P. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostepnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego, gdyż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko udostepnieniu żądanej informacji. Przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał na istotę prawa do informacji oraz jej jawność jako niezbędny element funkcjonowania państwa i jego organów. Przytoczył art. 61 Konstytucji RP wskazując, że dostęp do informacji został podniesiony do rangi zasady konstytucyjnej, przy czym wszelkie wyjątki od tej generalnej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, zaś w sytuacjach niejednoznacznych należy wątpliwości rozstrzygać na rzecz prawa dostępu do informacji, na co wskazują w wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy. Nie podzielił stanowiska organu, że przepisy regulujące prawo do prywatności mają pierwszeństwo w stosunku do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, ani nie stanowią przepisów szczególnych. Przyznał, że prawo do informacji w niektórych przypadkach może być ograniczone lecz każdorazowe wyłączenie jawności musi odbywać się zgodnie z zasadami proporcjonalności i nie może prowadzić do naruszenia istoty dostępu do informacji. Zarzucił, że z uzasadnienia decyzji nie wynika w jakim charakterze osoby towarzyszące uczestniczyły w wyjeździe, skoro sam wyjazd miał charakter oficjalny, to należałoby przyjąć, iż reprezentowały jednostkę samorządu terytorialnego, a zatem nie można wyłączyć jawności ich danych osobowych. Nie sposób oceniać działalności władzy, jeśli brak jest wiedzy kto i w jakim charakterze ją reprezentuje podczas oficjalnych spotkań czy wyjazdów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania przytaczając przepisy art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z których wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadzie i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym z art. 5 ust. 2 wynika wyjątek od tej zasady, skoro ograniczenie prawa do informacji ma miejsce z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazano, że od tej zasady przewidziane zostały odstępstwa w sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, bądź ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Przytoczono wyrok WSA we Wrocławiu z 16 czerwca 2011 r. sygn. IV SAB/Wr 44/11, w którym wypowiedziano pogląd, że nauczyciel nie pełni funkcji publicznej w kontekście przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej, nie jest także funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 Kodeksu karnego, gdyż przepis ten w § 19 zawiera definicję osoby pełniącej funkcję publiczną, którą jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową. Regulacja ta jest, w ocenie Kolegium, podstawową normą prawną do interpretowania pojęcia funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcje publiczne, wymienionych w art. 4, art. 6 u.d.i.p. Na tej podstawie uznano, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego pracownika jednostki państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z realizacją zadań o znaczeniu publicznym, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym.

Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że 11 osób towarzyszących, które uczestniczyły w wyjeździe do W. nie jest osobami pełniącymi funkcje publiczne. Nie podzielono zarzutu odwołania, że organ nie wyjaśnił w jakim charakterze uczestniczyły te osoby w wyjeździe, gdyż w piśmie z dnia [...] jednoznacznie wskazano, że osoby te towarzyszyły uczestnikom wyjazdu pełniącym funkcje publiczne. Nie można zatem tym osobom w sensie formalnym przypisać pełnienia funkcji publicznych, jak zdaje się to twierdzić odwołujący, skoro reprezentowały one jednostkę samorządu terytorialnego.

Kolegium rozważyło również czy nie pełniąc funkcji publicznych osoby te korzystają z ochrony prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazano, że dane osobowe i ich ochrona stanowią jeden z aspektów prywatności, przy czym ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (dalej zwana: u.o.d.o.) stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej, jako sfera prywatności człowieka podlega ochronie danych osobowych. Wskazano, że w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o. za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowania lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, zaś zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych. Osoby uczestniczące w wyjeździe nie wyraziły zgody na udostepnienie ich danych osobowych, a ujawnienie ich imienia i nazwiska stanowiłoby ujawnienie danych, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.o.d.o. Wyjaśniono, że zasada jawności i kontroli działania administracji publicznej może być w tej sprawie realizowana bez posiadania danych osobowych osób towarzyszących, nie można bowiem uznać, że udostępnienie tych danych jest niezbędne lub konieczne do wykonywania prawa wnioskodawcy do informacji i kontroli organów administracji. Udostepnienie imion i nazwisk w rozważanej sprawie stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji .

Na tą decyzję A.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie i nakazanie podmiotowi wykonanie wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła przebieg postępowania. Odnosząc się do przytoczonego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Ol 194/12) stwierdziła, że nie sposób ustalić z jakiego powodu Kolegium uznało, że w sytuacji równoważności prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności pierwszeństwo należy przyznać prawu do prywatności. Skarżący nigdy nie podnosił, że osoby o których dane osobowe wnosił są osobami pełniącymi funkcje publiczną lecz nie ustalono, czy osoby te nie występowały w imieniu gminy - władz gminy, skoro w trakcie wyjazdu odbywały się oficjalne spotkania. Wskazał, że przywołany wyrok Sądu został przez NSA uchylony wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. (sygn. I OSK 2021/12), w którym właśnie wskazano na mechanizm proporcjonalności jaki musi zostać zachowany pomiędzy chronionymi dobrami, chodzi o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą zostać zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Przywołano także orzeczenie Sądu Najwyższego (sygn. I CSK 190/12), w którym wyjaśniono, że prawo do prywatności może podlegać ograniczeniom w przypadku wchodzenia w sferę publiczną. Nadto po raz kolejny przytoczono argumenty zawarte w odwołaniu przywołując wyroki Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji. Wskazano na błędne założenie skarżącego, że skoro osoby towarzyszące uczestniczyły w oficjalnym wyjeździe to reprezentowały gminę, co wyklucza możliwość wyłączenia jawności ich imienia i nazwiska, gdyż ten przejaw aktywności tych osób w ocenie Kolegium nie stanowi sprawowania funkcji publicznych, a tylko pełnienie takiej funkcji obligowałoby do ograniczenia ich prawa do prywatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] stwierdził, że skarga A.P. zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem tej skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) dalej: u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, kto jest zobowiązany do udostepnienia takiej informacji i z ust. 1 pkt 4 tego przepisu wynika, że w szczególności obowiązanym do udostepnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, przy czym jak wynika z ustępu 3 tego przepisu podmioty te są obowiązane do udostepnienia informacji publicznej będąc w posiadaniu takich informacji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił do Burmistrza, a zatem organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina L. o udostępnienie informacji publicznej związanej z zorganizowanym w 2013 r., "wyjazdem – wycieczką" do partnerskiej gminy W., w ramach którego to wyjazdu uczestniczyli przedstawiciele gminy wraz z osobami towarzyszącymi. Burmistrz pismem z [...] udzielił wyczerpujących informacji dotyczących poniesionych kosztów związanych z wyjazdem, jego programu, celu oraz imiennie wskazanych osób, które pełnią funkcje publiczne i brały udział w wyjeździe. Poinformowano, że w oficjalnej delegacji brały udział także osoby towarzyszące zaproszone przez władze gminy W., których pobyt finansowała ta gmina. W decyzji będącej przedmiotem skargi odmówiono natomiast podania imion i nazwisk wskazanych osób towarzyszących powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 23 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm).

Istota sporu pomiędzy stronami dotyczy zatem kwestii czy osoby, które uczestniczyły w oficjalnej delegacji do partnerskiej gminy W. reprezentując miasto L. a nie będąc jednocześnie osobami pełniącymi funkcje publiczne korzystają z ochrony ich prywatności wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również ochrony wynikającej z art. 23 u.o.d.o., czy też ich dane osobowe - imię i nazwisko winny zostać udostępnione wnioskodawcy.

Wskazać należy, że nie budzi sporu pomiędzy stronami okoliczność, iż żądana informacja obejmująca dane osobowe osób towarzyszących oficjalnej delegacji w wyjeździe należy do kategorii informacji publicznej, która co do zasady jest udostępniana w oparciu o zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja ta wiąże się bowiem z działaniami samorządu - Gminy, poniesionymi przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztami transportu, a więc jest informacją dotyczącą majątku jednostki samorządu terytorialnego oraz sposobu wydatkowania takich środków. Żądana informacja związana jest z wykonywaniem funkcji publicznych przez przedstawicieli Gminy w ramach oficjalnej delegacji zagranicznej, przy czym jak wynika z udostępnionej informacji na wyjazd ten były wydatkowane również środki publiczne - samorządowe obejmujące koszt wynajęcia autokaru.

Organy orzekające w tej sprawie stwierdziły, że z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. osoby towarzyszące w wyjeździe korzystają z prawa do prywatności, skoro prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W rzeczonej sprawie nie zachodzi sytuacja, gdy osoby towarzyszące oficjalnej delegacji zrezygnowały ze swojego prawa do prywatności, gdyż złożyły oświadczenia, że nie wyrażają zgody na udostepnienie ich danych osobowych. Zatem należało ocenić czy nie zachodzą okoliczności wyłączające ich prawo do prywatności, a to z uwagi na okoliczność, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

W tym miejscu wskazać pozostaje, że z uwagi na doniosłość prawa do informacji publicznej w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczono granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność zasady - dostępu do informacji publicznej i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r. (sygn. I OSK 2021/12) wyrażono pogląd, który akceptuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, "że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzenia ograniczenia tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu jaki temu przyświeca (ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Pastwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej wartości dóbr (zasada proporcjonalności)."

W niniejszej sprawie organy orzekające nie dokonały takiego wyważenia proporcji pomiędzy ochroną prywatności a interesem jednostki w uzyskaniu dostępu do informacji, czyli pominięto wskazywaną wyżej zasadę proporcjonalności uznając, że pierwszeństwo należy zawsze przypisać ochronie prywatności, co oznacza brak możliwości udostępnienia danych osobowych osób towarzyszących biorących udział w oficjalnego delegacji miasta L. w partnerskiej gminie W.

Uznano, że osoby towarzyszące nie pełniły funkcji publicznej, a zatem w stosunku do nich należy zastosować ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również osoby te nie wyraziły zgody na przetwarzanie danych osobowych, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2-5 u.o.d.o.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bez wcześniejszego rozważenia czy w sytuacji, gdy osoby towarzyszące mino, że nie pełnią funkcji publicznych godzą się na udział w oficjalnej delegacji reprezentującej gminę w spotkaniu z partnerską gminą na terenie N. oraz biorą aktywny udział w oficjalnych spotkaniach, których celem jest jak wskazano zarówno kontynuowanie dotychczasowej współpracy, wymiana doświadczeń samorządowych czy pogłębianie współpracy, nie skutkuje koniecznością przyjęcia, że w takim przypadku osoby te mimo, że nie pełnią funkcji publicznych w Gminie mają we wskazanym zakresie związek z pełnieniem tych funkcji, czy też w takim przypadku te osoby fizyczne nie rezygnują poprzez udział w takim wyjeździe z przysługującego im prawa do prywatności. Uciekło uwadze organów orzekających w tej sprawie, to że osoby te w trakcie uczestniczenia w delegacji korzystały również z publicznych środków wydatkowanych przez samorząd poprzez poniesienie kosztów podróży.

Nadto należy wskazać, że brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia twierdzenia zawartego w decyzji organu odwoławczego, że zasada jawności i kontroli działania organów administracji publicznej może być realizowana w przedmiotowej sprawie bez posiadania danych osobowych osób towarzyszących w wyjeździe do N. Nie wskazano w jaki inny sposób można w tym zakresie dokonać kontroli działania organów administracji w tym zakresie. Nie można uznać, że udostępnienie tych danych byłoby zbędne do wykonania prawa do informacji przez wnioskodawcę i kontroli społecznej organów administracji publicznej skoro nie wskazuje się w jaki inny sposób można w tej kwestii taką kontrolę sprawować.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skarżący słusznie podniósł podczas rozprawy, że właśnie posiadanie wiedzy na temat imienia i nazwiska osób towarzyszących w oficjalnej delegacji pozwoli na dokonanie takiej społecznej kontroli organu administracji publicznej - jednostki samorządu terytorialnego (Gminy L.), poprzez uzyskanie wiedzy co do kryteriów jakimi organ kieruje się przy dobrze osób wyjeżdżających z oficjalną delegacją, które reprezentują przecież samorząd na zewnątrz.

W tym miejscy należy przytoczyć wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. I CSK 190/12), w którym stwierdzono, że niewątpliwie takie dane jak imię i nazwisko osoby fizycznej należy do zakresu jej prawa do prywatności, jednak trudno jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie tych danych przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza prawo tej osoby do prywatności. Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy, przy czym w tej sprawie uznano, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Reasumując w niniejszej spawie organy orzekające winny ponownie przeanalizować, czy zgoda osób towarzyszących na udział w oficjalnej delegacji do partnerskiej Gminy oraz uczestniczenie w odbytych tam oficjalnych spotkaniach nie skutkuje koniecznością stwierdzenia, że osoby biorące udział w tym wyjeździe nie mogą korzystać z prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż mimo, że nie pełnią funkcji publicznych w jednostce samorządu terytorialnego to mają we wskazanym zakresie związek z pełnieniem tych funkcji, tak poprzez udział w wykonywaniu tej władzy podczas oficjalnych spotkań, jak również korzystają ze środków publicznych.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy ppsa..