Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 192/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi M. H., K. J., K. H., R. H., J. H. i L. H. na decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. H., K. H., R.H., J. H., L. H. i K. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2020 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 kwietnia 2019 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 29 marca 1972 r., zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), Skarb Państwa nabył m.in. nieruchomość oznaczoną w dniu przejęcia jako działka nr [..], zapisaną w księdze wieczystej nr [..], stanowiącą własność J. i H. H., z przeznaczeniem pod budowę lotniska w G.

Pismem z dnia 6 stycznia 2010 r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia 14 października 2010 r., K. J., K. H., R. H., M. H. i J. H., spadkobiercy J. i H. H., wnieśli o zwrot wszystkich nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r. Pismem z dnia 14 października 2010 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił także L. H. - spadkobierca J. i H. H. Na podstawie umowy przeniesienia własności oraz użytkowania wieczystego gruntu i własności z dnia 31 grudnia 2004 r., Rep. A Nr [..], Gmina Miasta przeniosła własność m.in. działki nr [..], stanowiącej część wywłaszczonej działki m [..], na rzecz A. Prawo to zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w dniu 10 października 2006 r.

Decyzją z dnia 3 września 2012 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [..], wskazując w uzasadnieniu, że nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wobec czego nie jest możliwy jej zwrot spadkobiercom poprzednich właścicieli. Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z dnia 14 października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 września 2012 r.

Rozpoznając skargę K. J. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 890/13, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody, uznając Prezydenta Miasta za organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Sąd wskazał, że m.in., że prawidłowa wykładnia art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna prowadzić do wniosku, że wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi automatycznie przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycie się nieruchomości z naruszeniem przepisów art. 136 ustawy. Okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot. Dla biegu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości kwestia władania nieruchomością, utraconego po dniu 1 stycznia 1998 r., ma zatem takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie dokonywały żadnych ustaleń na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, uznając zbycie tej nieruchomości za przeszkodę uniemożliwiającą jej zwrot bez względu na to, czy cel ten został zrealizowany, czy też nie. Tymczasem, zdaniem Sądu, zaktualizowała się potrzeba podjęcia próby doprowadzenia stosunków własnościowych dotyczących przedmiotowej działki do stanu, w którym gmina na powrót będzie władała i będzie właścicielem nieruchomości podlegającej zwrotowi, co umożliwiłoby realizację roszczenia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot nieruchomości. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza odzyskanie władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości, nie powinno budzić wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 410/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., I OSK 491/07, LEX nr 505428). W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to organy błędnie przyjęły, że nie miał w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest uprawniony pogląd, że dopiero rozstrzygnięcie o ważności czynności cywilnoprawnej będzie mogło być podstawą do złożenia przez uprawnione osoby ponownego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy podnoszone są zarzuty w zakresie ważności umowy będącej źródłem przeniesienia własności nieruchomości przez gminę na inny podmiot, kwestia ważności takiej umowy pozostaje zagadnieniem otwartym, uniemożliwiającym organowi administracji kontynuowanie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca wyposażył organy administracji w środki prawne, które mają na celu uzyskanie rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, jeżeli podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania przed tym innym organem bądź sądem jest wyłącznie strona. I tak, jak to wynika z art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji wzywa stronę do dokonania czynności inicjującej stosowne postępowanie, np. do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego - w rozpoznawanej sprawie mającego na celu podważenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina przeniosły własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią, były właściciel (następca prawny) nieruchomości musi mieć stworzoną sposobność dochodzenia ustalenia niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność tej nieruchomości opartej na naruszeniu zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy. W konsekwencji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego o ustalenie nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią, organy właściwe w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie są władne wydać decyzji o odmowie zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu z tego względu, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością.

Podsumowując Sąd uznał, że organy z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedwcześnie rozstrzygnęły w sposób odmowny wniosek skarżącej o zwrot działki nr [..] położonej w G. powołując się na brak po stronie Gminy tytułu własności do tej działki. Skoro w toku postępowania administracyjnego skarżąca twierdziła, że umowa przenosząca własność działki na rzecz A. została zawarta z naruszeniem prawa, to organy zobowiązane były do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd cywilny. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że należy podzielić zarzut skargi dotyczący braku właściwości Prezydenta Miasta do rozpoznawania przedmiotowej sprawy.

Wojewoda postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r. wyłączył Prezydenta Miasta od rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości i wyznaczył Prezydenta Miasta do rozpoznania tej sprawy.

Postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Po uzyskaniu od skarżących informacji w piśmie z dnia 22 października 2015 r. o zakończeniu postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym oraz przed Sądem Apelacyjnym postępowania, w którym orzeczono, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Miasta (wyrok Sądu Okręgowego z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt [..]; wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt [..] oddalający apelację A.), postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. Prezydent Miasta podjął zawieszone postępowanie administracyjne ze względu na ustanie przesłanki zawieszenia postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. B., oznaczonej obecnie jako działka nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 28 marca 2017 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, ponieważ uznał, że na działce nr [..] został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda decyzją z dnia 16 marca 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji dokonał ustaleń sprzecznych z ustaleniami dokonanymi przez Sąd Okręgowy w wyroku z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt [..] i Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 29 maja 2015 r., sygn. [..]. Oba te Sądy uznały bowiem, że działka nr [..] nie została wykorzystana na cele, na które została przejęta przez Skarb Państwa, a gmina nie poinformowała spadkobierców poprzednich właścicieli o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, jak wymaga tego art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uniemożliwiając im złożenie wniosku o zwrot nieruchomości. To ustalenie stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własności nieruchomości na A. W konsekwencji Gmina Miasta jest aktualnym właścicielem tej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał na art. 365 § 1 K.p.c. i stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął, że ustalenia poczynione przez oba te Sądy, dotyczące braku realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..], nie mają mocy wiążącej. Tym samym organ I instancji podważył te wyroki zarówno w zakresie ustaleń, jak i sentencji, które ze sobą bezpośrednio korelują. Określone natomiast w art. 365 K.p.c. związanie stron, sądów i innych podmiotów i osób, treścią prawomocnego orzeczenia oznacza nakaz przyjmowania przez nie, że w objętej nim sytuacji stan prawny przedstawiał się tak, jak wynika to z sentencji wyroku. Dlatego organ I instancji powinien przeprowadzić czynności procesowe, które są niezbędne w celu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom. Stan ten, w ocenie Wojewody, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. Dodatkowo Wojewoda wskazał na uregulowaną w przepisach art.13 oraz 114 – 122 k.p.a. instytucję ugody, którą powinien rozważyć Prezydent z uwagi na spór w sprawie i trudny materiał dowodowy, a także obecną funkcję spornego terenu.

Sprzeciwy od powyższej decyzji, wniesione przez A. oraz Gminę Miasta, zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 266/18, oddalone. Sąd wyjaśnił, że sprzeciwy dotyczyły kwestii materialnoprawnych, a nie proceduralnych, a tylko takie podlegają ocenie przy złożeniu sprzeciwu na decyzję organu administracji publicznej.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [..] w G., stanowiącej własność Gminy Miasta. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 stycznia 1972 r., nr [..], zatwierdzającą plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji budowy lotniska komunikacyjnego w R. pow. K., która stanowiła załącznik do aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 29 marca 1972 r., Rep. A Nr [..], treścią części opisowej sporządzonej do planu, przedstawiającej I etap budowy lotniska, dokumentacją wykonawczą technicznej zabudowy portu lotniczego, przedstawiającą sieć kanalizacji sanitarnej i odwodnienie wykopów kanalizacji sanitarnej, deszczowej i kanału CO nr [..] z 1974 r., a także w oparciu o mapy stanowiące załączniki do tych dokumentów, przedmiotowa działka przeznaczona została pod budowę kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z lotniska do oczyszczalni ścieków znajdującej się w K. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, obiekt ten oznaczony został numerem [..] (karta akt nr 981). Prace związane z realizacją celu wywłaszczenia prowadzone były już w dniu 3 maja 1973 r., kiedy to pojawił się pierwszy wpis w dzienniku budowy, natomiast jego realizacja nastąpiła do dnia 30 kwietnia 1974 r., kiedy dokonano odbioru do użytkowania całości robót sieci kanalizacji sanitarnej.

W odniesieniu do wyroku Sądu Okręgowego z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt [..] oraz wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt [..], oddalającego apelację A., na podstawie których właścicielem przedmiotowej nieruchomości ponownie została Gmina Miasta, organ I instancji stwierdził, że moc wiążąca orzeczenia odnosi się tylko do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia. Nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia, ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu. Przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem ostateczny rezultat danego rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły.

Podkreślono również, że związania prawomocnym orzeczeniem, wynikającego z art. 365 k.p.c., nie należy utożsamiać ze związaniem oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu, wynikającym z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pierwsze, jak już wyżej wyjaśniono, dotyczy bowiem treści rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienia, natomiast art. 153 p.p.s.a. mówi wprost o związaniu organu oceną prawną przedstawioną w konkretnej sprawie oraz wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy administracyjne, które zawarte są zawsze w uzasadnieniu wyroku.

Organ podkreślił, że podstawą rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu o zwrot nieruchomości jest art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie o zwrocie nieruchomości w sytuacji, kiedy zgromadzony materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość wskazuje, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu definiującego zbędność nieruchomości. Decyzja taka nie mogłaby być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponadto, przekroczenie prawa byłoby w tej sytuacji jasne i stanowiło rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prezydent uznał, że wydając decyzję o zwrocie nieruchomości, w sposób rażący naruszyłby art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ doszłoby do oczywistego rozdźwięku między treścią, jaką decyzja powinna otrzymać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w danym stanie faktycznym (realizacja celu oznaczająca, że nieruchomość nie stała się zbędna i nie podlega zwrotowi), a treścią takiego rozstrzygnięcia o zwrocie.

Wojewoda rozpoznając odwołanie M. H., K. H., R.H., J. H., L. H. i K. J. decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. nr [..], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji są zobligowane do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 890/13 oraz, że uwzględniono to, że Sąd Okręgowy uznał, iż właścicielem spornej działki jest Gmina Miasta. Podzielono przy tym opinię Prezydenta Miasta, że moc wiążąca orzeczenia odnosi się tylko do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia, nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia, ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu. Wskazano także, że związania prawomocnym orzeczeniem, wynikającego z art. 365 k.p.c., nie należy utożsamiać ze związaniem oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu, wynikającym z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem Wojewody wyrok Sądu Okręgowego z dnia 8 października 2014 r. przesądził jedynie kwestię, kto jest obecnie właścicielem działki nr [..]. Nie ma w opinii Wojewody znaczenia, że w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że "w niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka nr [..] nie została wykorzystana na cele, na które została przejęta przez Skarb Państwa", bowiem zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji". W związku z tym sąd powszechny nie ma kompetencji w tym zakresie. Akceptując odmienny pogląd, należałoby uznać, że postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji, nie stosując się do wytycznych organu II instancji w zakresie wykładni przepisów prawa, dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano, iż zarówno wykładnia językowa, celowościowa, jak i systemowa art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wskazania organu odwoławczego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie determinują rozstrzygnięcia organu I instancji.

Przechodząc do meritum Wojewoda stwierdził, że działka nr [..] (stanowiąca część dawnej działki nr [..]) nie została przekazana w użytkowanie Lotnisku i stanowiła własność Skarbu Państwa, a następnie od 2004 r. Gminy Miasta. Działka jest jednak mimo to użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia, którym zgodnie z Repertorium A nr [..] było przeznaczenie pod lotnisko, ponieważ była przeznaczona pod kanał kanalizacji ściekowej łączący lotnisko z oczyszczalnią ścieków w B. Działka w dalszym ciągu jest wykorzystywana przez Port Lotniczy w tym celu. Cel wywłaszczenia działki nr [..] został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że terminy wskazane w art. 137 ustawy nie mają zastosowania. Wojewoda szczegółowo przeanalizował dokumentację archiwalną towarzyszącą realizacji inwestycji w postaci Portu Lotniczego, która – w jego ocenie – potwierdza, że obejmowała ona również sieć kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania na terenie zabudowy portu lotniczego z odprowadzaniem ścieków i doprowadzaniem ciepła z B. Wojewoda przytoczył odnośnie fragmenty części opisowej Projektu Realizacyjnego – Planu szczegółowy terenu lotniska, z których wynika, że w ramach I etapu budowy lotniska planowano przejęcie rowów otwartych, co i kanalizacji sanitarnej na terenie lotnisko – [..]. W pkt 6.3.3.2. stwierdzono, że "ścieki fenalne z zabudowy portowej odprowadzane są siecią

kanalizacji sanitarnej do oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w B. Oczyszczalnia ta zrealizowana w rejonie B. w chwili obecnej posiada rezerwę umożliwiającą na odprowadzanie ścieków sanitarnych z zabudowy portowej lotniska, a ponadto przewidziana jest jej rozbudowa w zakresie niezbędnym do pokrycia zapotrzebowania docelowych poszczególnych odbiorców", a [..] pokryje koszty udziału w rozbudowie urządzeń oczyszczalni ścieków i urządzeń ciepłowniczych w Dzielnicy [..]. Przedstawiono również treść Dzienników budowy nr 1 i 2, w których odnotowywano wykonywanie robót przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej z lotniska do oczyszczalni ścieków w K. (odwodnienie kanalizacji sanitarnej na odcinku od studni istniejącej przy oczyszczalni ścieków [..] do K1, ułożenie rur kamionkowych, wykop) oraz zgłoszenie ich wykonania. Wskazano, że w opisie technicznym z dnia 24 grudnia 1979 r. (karty 1281-1284 oraz 1367-1372) dotyczącym odbudowy cieku K. stwierdzono, że "rów melioracyjny A-2 przecina kanał sanitarny i ciepłowniczy przebiegające z zabudowy Portu Lotniczego do oczyszczalni ścieków w K. i Kotłowni [..]", co zobrazowane zostało na załącznikach graficznych - mapa istniejących urządzeń oraz uzgodnienia (karta 1279). Wojewoda wskazał również dokumenty, z których wynika, że wybudowana na działce nr [..] kanalizacja sanitarna służy potrzebom lotniska (pismo Portu Lotniczego z dnia 12 kwietnia 2016 r.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że skoro przedmiotowa działka była i jest w dalszym ciągu używana do odprowadzania ścieków z lotniska, oznacza to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Posadowienie na niej elementów infrastruktury oczyszczalni i przepompowni ścieków w późniejszym okresie, w opinii Wojewody, należy uznać również za mieszczące się w celu wywłaszczenia, bowiem jedno jest powiązane z drugim. Podkreślono również, że nawet w przypadku, gdyby nie można było uznać rozbudowy oczyszczalni i przepompowni za mieszczące się w realizacji celu wywłaszczenia, to ta inwestycja nastąpiła po tym, jak cel został zrealizowany, co oznacza, że niemożliwy jest zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wskazać również należy, że fakt obecnego zagospodarowania przedmiotowej działki nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia.

M. H., K. H., R. H., J. H., L. H. i K. J. w skardze na powyższą decyzję wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 kwietnia 2019 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 365 k.p.c. oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady związania wyrokiem sądu powszechnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu działki [..] położonej w G. przy ul. B. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że nieważna okazała się czynność prawna polegająca na przeniesieniu przez Gminę Miasta na rzecz A. własności działki nr [..]. W konsekwencji aktualnym właścicielem działki pozostaje Gmina Miasta

Sądy powszechne przesądziły w sprawie kwestię nie tylko tego, co wprost wynika z sentencji wyroku z dnia 8 października 2014 r., ale także tego, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Słusznie zatem Wojewoda uznał w decyzji z dnia 16 marca 2018 r., że nie sposób przyjąć odmiennego poglądu, gdyż podważałoby to zapadłe w sprawie wyroki sądów powszechnych. Tymczasem aktualnie, wbrew wcześniejszemu, własnemu stanowisku, Wojewoda przyjął, że nie tylko organy są władne ponownie ustalać realizację celu wywłaszczenia, ale też, że cel ten został w sprawie zrealizowany. Narusza to wprost art. 365 k.p.c. oraz art. 8 k.p.a., który nakazuje organom prowadzić postępowanie w sposób wzbudzający zaufanie - jeśli zaś obecnie organ uznaje odmiennie niż 2 lata wcześniej, to takiego zaufania nie buduje. Zdaniem skarżących, nie można podzielić poglądu Wojewody, jakoby sąd powszechny nie miał kompetencji w sprawie ustalenia, czy działka nr [..] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Trzeba wyraźnie rozgraniczyć kompetencje organów administracji publicznej do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami) od kompetencji sądów powszechnych do wydawania wyroków ustalających w trybie art. 189 k.p.c. Nie ma więc racji Wojewoda twierdząc, że akceptując odmienny pogląd należałoby uznać, że niniejsze postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Takie rozumowanie całkowicie abstrahuje m.in. od różnych przesłanek, które legły u podstaw uwzględnienia w niniejszej sprawie powództwa z art. 189 k.p.c. (m.in. co do skutków naruszenia art. 136 ust. 2 u.g.n.), a które mają lec u podstaw zwrotu (m. in. rozważenie negatywnych przesłanek zwrotu z art. 137 i 138 u.g.n.). Wspólne dla obu postępowań było i nadal pozostaje jedynie ustalenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Nawet gdyby jednak - błędnie - uznać za organami, że były one władne badać realizację celu wywłaszczenia, to i tak obie decyzje naruszają prawo, ponieważ z ustalonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że taki cel faktycznie zrealizowany nie został. Na działce [..] bowiem nigdy nie wybudowano żadnej infrastruktury związanej z lotniskiem, działka oddalona jest od ogrodzenia lotniska o niemal 1 km, na działce ma znajdować się kanał sanitarny, który w latach 70-tych został włączony do wybudowanej wówczas, ale na innej działce, bo działce nr [..], oczyszczalni ścieków, przyjmującej nieczystości także z lotniska. Według skarżących zatem ścieki z lotniska ani w latach 70-tych, ani obecnie nie były i nie są odprowadzane na działkę [..], ale co najwyżej, na działki sąsiednie. Ponadto, tak szerokie rozumienie celu wywłaszczenia, które pozwalałoby zaliczyć do niego także realizację jakiejkolwiek innej inwestycji, choćby położonej poza terenem inwestycji, dla której nieruchomość wywłaszczono, a która pośrednio umożliwia tejże funkcjonowanie, ale nie jest dla niej niezbędna, nie jest uprawnione. Powołując się na orzecznictwo stwierdzono, że nie sposób realizacji kanału sanitarnego, który ma biec pod działką nr [..], a którym to kanałem miałyby być w przeszłości i aktualnie odprowadzane ścieki z lotniska na działkę sąsiednią, uznać za realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa lotniska. Ponadto, kanał sanitarny dostarcza ścieki z różnych źródeł, z różnych nieruchomości. Na tę okoliczność wskazała wprost A. przyznając jednocześnie, że oczyszczalnia funkcjonowała przed podłączeniem do niej lotniska. A zatem powstanie oczyszczalni nie miało nic wspólnego z budową lotniska. Na jego potrzeby wykorzystano tylko fakt, że oczyszczalnia istniała już wcześniej i że posiada rezerwy, które umożliwiają podłączenie się lotniska do tej już istniejącej oczyszczalni.

Podsumowując wskazano, że oczyszczalnia ścieków zlokalizowana na działce [..] nie jest w żaden sposób przyporządkowana do lotniska. Działka znajduje się niemal kilometr od lotniska, na terenie nieogrodzonym, nieadministrowanym przez lotnisko. Innymi słowy, oczyszczalnia ścieków nie została objęta infrastrukturą lotniska, przyjmuje ścieki z wielu okolicznych nieruchomości, w tym lotniska. Natomiast na działce [..] znajduje się jedynie fragment kanału sanitarnego (jednego z wielu) doprowadzającego ścieki (m.in. z lotniska) do oczyszczalni.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

A. w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2020 r. wniósł o oddalenie skargi podzielając argumenty Wojewody oraz wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08, zgodnie z którym uwzględnienie albo oddalenie powództwa cywilnego o stwierdzenie nieważności umowy nie wpływa na rozstrzygnięcie kwestii zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego, zdaniem uczestnika postępowania, Prezydent Miasta, a następnie Wojewoda byli związani wyłącznie ustaleniami poczynionymi w prawomocnie zakończonym postępowaniu cywilnym, w zakresie prawa własności spornej nieruchomości. Postępowanie przed sądami cywilnymi dotyczące przedmiotowej działki nie obejmowało swoim zakresem badania zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie okoliczności uzasadniających zwrot albo odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy do kompetencji organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym. Zatem rozstrzygniecie wydane w postępowaniu cywilnym nie zwalniało organu administracyjnego z prowadzenia postępowania wyjaśniającego i badania, czy zachodzą przesłanki konieczne do zwrotu nieruchomości.

Organ administracji związany jest formalnie jedynie treścią rozstrzygnięcia sądu co do ustalenia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości. Organ nie jest natomiast związany kwestiami poza zakresem rozstrzygnięcia, a jedynie wskazanymi w uzasadnieniu. W sytuacji, gdy z materiału załączonego do akt postępowania administracyjnego (a nie znajdującego się w aktach zakończonej prawomocnie sprawy sądowej dot. własności nieruchomości) wynika, że brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, oparcie się przez organ II instancji jedynie na zasadzie nieformalnego związania uzasadnieniem wyroku sądu, a wbrew materiałowi zgromadzonemu w postępowaniu administracyjnym, naruszałoby zasadę prawdy obiektywnej. Istotnie, w przypadkach, gdy istnieje rozstrzygniecie danego zagadnienia wstępnego przez Sąd, organ jest nim związany choćby miał świadomość konieczności rozstrzygania niezgodnie z zasadą prawdy materialnej. Jednakże w niniejszej sprawie do takiego związania nie dochodzi, gdyż brak jest rozstrzygnięcia sądowego dotyczącego przesłanek zwrotu nieruchomości. Powołano się również na art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym orzeczenie o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości leży w kompetencji starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

W ocenie uczestnika postępowania sieć kanalizacji sanitarnej została wybudowana wyłącznie w celu prawidłowego funkcjonowania lotniska. Istotne znaczenie ma również to, że inwestorem budowy sieci było [..]. Sieć kanalizacji sanitarnej została zrealizowana w 1974 r., tj. w okresie 2 lat od daty sprzedaży spornej nieruchomości na mocy umowy z dnia 12 marca 1972 r. Dokonując oceny realizacji celu publicznego, jakim jest budowa lotniska, należy uwzględnić nie tylko budowę obiektu lotniska widocznego z zewnątrz, tj. terminala, pasa startowego, ale również budowę urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania lotniska, w tym również sieci kanalizacji sanitarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zasadnie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 11 kwietnia 2019 r., orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w G. przy ul. B., o powierzchni 452 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta.

W ten sposób zakończono długotrwałe postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżących – następców prawnych wywłaszczonych właścicieli – H. H. i J. H. – o zwrot wszystkich nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy z dnia 29 marca 1972 r. Z treści tej umowy notarialnej wynika, że Skarb Państwa, działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), nabył od H. H. i J. H. nieruchomość oznaczoną w dacie przejęcia jako działka nr [..], zapisaną w księdze wieczystej nr [..], z przeznaczeniem "pod lotnisko".

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka będąca przedmiotem wywłaszczenia o nr [..], uległa podziałowi na działki nr [..] i [..], które po zmianie numeracji odpowiednio na nr [..] i [..] uległy następnie scaleniu w działkę nr [..]. Z kolei działka nr [..] uległa podziałowi na działki [..] i [..]. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest działka nr [..], stanowiąca fragment wywłaszczonej działki nr [..] o powierzchni 3.200 m2 i będąca, w dacie procedowania, własnością Gminy Miasta.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie Wojewody odpowiada prawu, albowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu żądanej nieruchomości, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Na podstawie tego materiału organ odwoławczy ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i adekwatnie to poczynionych ustaleń zastosował przepisy prawa materialnego. Sąd nie dostrzegł w procesie stosowania przez organ odwoławczy norm prawa procesowego i materialnego takich naruszeń, które wpływałyby na wynik sprawy w takim znaczeniu, że gdyby ich nie popełniono to podjęto by rozstrzygnięcie innej treści. Niezwykle istotny w tej sprawie skomplikowany kontekst historyczny został wystarczająco udokumentowany i wyjaśniony, pozwalając organom administracji na poczynienie ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Art. 216 u.g.n. wskazuje przepisy, których zastosowanie, jako podstaw prawnych wywłaszczenia, uprawnia obecnie do ubiegania się o zwrotu nieruchomości. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozszerzanie zastosowania instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 216 u.g.n. na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2019 r., IV SA/Po 556/19, LEX nr 2751697).

Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. przewiduje zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W tych okolicznościach żądanie skarżących należało rozpoznać w trybie art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.

Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, 28 lutego 2018 r., I OSK 891/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia było ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że nieruchomości wywłaszczone na podstawie umowy z dnia 29 marca 1972 r., w tym działka poprzedników prawnych skarżących o nr [..], której niewielkim fragmentem jest aktualnie działka nr [..], zostały przejęte "pod lotnisko", co wyraźnie wynika z treści tej umowy. Dodatkowo, w umowie tej powołano się na decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 stycznia 1972 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz zaświadczenie [..] z dnia 29 marca 1972 r., z których wynika, że nieruchomości będące przedmiotem sprzedaży są przeznaczone pod lotnisko.

Z ujawnionej w toku postępowania archiwalnej dokumentacji projektowej I etapu budowy Portu Lotniczego w latach 1972 – 1974 wynika, że jej elementem składowym, była budowa sieci kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania na terenie portu lotniczego z odprowadzaniem ścieków i doprowadzaniem ciepła z B. Zgodnie z treścią części opisowej do projektu realizacyjnego planu szczegółowego zagospodarowania terenu lotniska komunikacyjnego, budowa wskazanej sieci kanalizacji sanitarnej została wyszczególniona w pkt 3 zatytułowanym "Wyposażenie lotniska z podziałem na etapy", obejmującym realizację programu minimum robót umożliwiających uruchomienie krajowej komunikacji lotniczej w 1974 r. W pkt 6.3.3.2 wskazanej części opisowej projektu realizacyjnego wskazano, że "ścieki fenalne z zabudowy portowej odprowadzane są siecią kanalizacji sanitarnej do oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w B. Oczyszczalnia ta zrealizowana w rejonie B. w chwili obecnej posiada rezerwę umożliwiającą na odprowadzanie ścieków sanitarnych z zabudowy portowej lotniska, a ponadto przewidziana jest jej rozbudowa w zakresie niezbędnym do pokrycia zapotrzebowania docelowych poszczególnych obiorców". W wykazie dokumentacji technicznej na budowę lotniska komunikacyjnego w R. (załącznik nr 8 do planu realizacyjnego), wyszczególniona została dokumentacja odnosząca się do sieci kanalizacji sanitarnej terenu zabudowy technicznej oznaczonej jako obiekt VII – 10, w tym projekty, kosztorysy i projekty odwodnienia wykopów.

Również dokumenty związane z samą już realizacją I etapu lotniska, w tym dokumentacja wykonawcza – projekt techniczny lotniska komunikacyjnego, odwodnienie wykopów kanalizacji deszczowej, sanitarnej i kanału c.o. oraz dzienniki budowy nr 1 i nr 2 obejmujące prace związane m.in. z obiektami VII – 9 (kanalizacja deszczowa) i VII – 10 (kanalizacja sanitarna), potwierdzają wykonanie kanalizacji sanitarnej na trasie od obiektów lotniska do oczyszczalni ścieków – studnia [..]. Roboty te obejmowany wykonanie wykopów pod kanalizację sanitarną, odwodnienie, uzbrojenie wykopów pod ławę fundamentową, układanie rur. W dzienniku budowy nr 2 w dniu 30 kwietnia 1974 r. odnotowano zgłoszenie do odbioru oraz ostateczny odbiór całości robót – sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągowej. Stwierdzono, że obiekty te wykonane zostały zgodnie z dokumentacją techniczną i naniesionymi poprawkami.

Z powyższych dokumentów w sposób niewątpliwy wynika, że elementem funkcjonalnie związanym z planowaną budową portu lotniczego i niezbędnym do jego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem była budowa sieci kanalizacji sanitarnej, którą obsługiwać miała istniejąca wówczas oczyszczalnia ścieków w K., stanowiąca odbiornik ścieków z okolicznych terenów. Dokumentacja projektowa potwierdza niezbędność przedsięwziętych działań inwestycyjnych dla stworzenia technicznych możliwości odprowadzania ścieków z lotniska do oczyszczalni. Sąd nie ma wątpliwości, co prawidłowo ustaliły i oceniły organy, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej nastąpiła na potrzeby lotniska. Realizacja niezbędnej dla zrealizowania głównego celu wywłaszczenia infrastruktury technicznej w postaci sieci lub urządzeń energetycznych może być uznana za realizację celu wywłaszczenia, jeżeli sam cel główny został zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., II SA/Kr 726/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia ze zrealizowaniem celu głównego wywłaszczenia, tj. budową lotniska, którego I etap realizacji został zakończony w 1974 r.

Zalegające w aktach administracyjnych mapy stanowiące załączniki do przedstawionych wyżej dokumentów potwierdzają, że teren obejmujący aktualnie działkę nr [..], objętą procedowanym żądaniem zwrotu, został wykorzystany pod budowę kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z terenu lotniska. Konfrontacja mapy, stanowiącej załącznik do planu realizacyjnego lotniska, przedstawiającej przebieg sieci kanalizacji sanitarnej ks 200 z lotniska do oczyszczalni ścieków z aktualną mapą przedstawiającą przebieg tej sieci z lotniska do rozbudowanej przepompowni ścieków potwierdza, że na działce nr [..] została zlokalizowana sieć kanalizacji ściekowej wykonana w ramach realizacji I etapu budowy lotniska z latach 1972 – 1974.

Wykorzystywanie wskazanej sieci kanalizacyjnej dla przypisanych jej celów – odprowadzania ścieków z lotniska do oczyszczalni (aktualnie przepompowni B.) potwierdzają na przestrzeni lat dokumenty z kontroli stanu gospodarki wodno – ściekowej na tym terenie oraz wyjaśnienia złożone przez Port Lotniczy w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. Z wyjaśnień tych wynika, że działka nr [..] stanowi obszar przepompowni ścieków obsługującej kolektor ściekowy przebiegający poprzecznie w stosunku do Portu Lotniczego, który jest kolektorem zbiorczym dla lotniska i został zrealizowany w trakcie budowy lotniska w latach 1970 – 1974.

Z powyższego wynika, że cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska, w który wpisywała się budowa infrastruktury ściekowo – kanalizacyjnej zlokalizowanej m.in. ma działce nr [..], niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania lotniska, został zrealizowany w 1974 r. W świetle ujawnionej dokumentacji technicznej nie sposób zaprzeczyć powiązaniu technicznemu i funkcjonalnemu wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, m.in. na działce nr [..], z zabudowaniami lotniska. Sieć ta miała obsługiwać lotnisko poprzez odprowadzenie ścieków tam generowanych do oczyszczalni. Wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej spełniała wówczas przypisane jej zadania i czyni to nadal w zmienionych już warunkach technicznych wynikających z przeprowadzonej w latach 2000 rozbudowy oczyszczalni ścieków i budowy przepompowni ścieków B., wymuszonej rosnącymi potrzeb producentów ścieków, w tym rozbudowywanego już parokrotnie od 1974 r. Portu Lotniczego.

Przy tym zwrócić należy uwagę, że w przypadku wywłaszczenia "pod lotnisko" mamy do czynienia z wywłaszczeniem w celu budowy obiektu wielofunkcyjnego, który składa się nie tylko z charakterystycznych elementów lotniska: pasa startowego i terminali pasażerskich, ale również z całego kompleksu obiektów, urządzeń nawigacyjnych znajdujących się poza zasadniczym terenem lotniska oraz urządzeń infrastruktury z nim związanych, niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Zatem przy ocenie realizacji takiego celu wywłaszczenia należy brać pod uwagę sposób zagospodarowania całości z uwzględnieniem konieczności posiadania infrastruktury towarzyszącej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 664/16, LEX nr 2466828), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tych okolicznościach w niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, albowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany już w 1974 r., czyli na wiele lat przed złożeniem wniosku o zwrot działki wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Zmiany w zakresie układu odprowadzania ścieków poprzez kanał ks 200 do oczyszczalni ścieków w związku z wybudowaniem przepompowni ścieków i kanału tłocznego nie spowodowała jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji sieci doprowadzającej ścieki z lotniska, której fragment na wysokości aktualnej przepompowni zlokalizowany jest m.in. na działce nr [..]. W konsekwencji, bez wpływu na ocenę zbędności wskazanej działki pozostaje jej aktualne wykorzystywanie na potrzeby przepompowni ścieków B.

W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków podanych w art. 137 u.g.n.) powoduje, że wywłaszczona nieruchomość nie staje się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Tym samym roszczenie o zwrot nie może być skutecznie dochodzone na drodze administracyjnej, nawet mimo późniejszej dezaktualizacji tego celu i zmiany przeznaczenia nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el 2020 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że w związku z realizacją na działce nr [..] celu wywłaszczenia w postaci budowy elementów infrastruktury kanalizacyjno – ściekowej związanej z lotniskiem nie ziściła się przesłanka zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w umowie, co wykluczało jej zwrot na rzecz spadkobierców osób wywłaszczonych.

Sąd przychylił się również do stanowiska organów co do zakresu związania w postępowaniu w sprawie o zwrot przedmiotowej działki wyrokami sądów cywilnych stwierdzającymi nieważność umowy z dnia 31 grudnia 2004 r. przenoszącej przez Gminę Miasto na rzecz A. własność działki nr [..] wraz ze znajdującymi się na tej działce budynkami, budowlami, urządzeniami, w tym wchodzącymi w skład ciągów technologicznych. Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt [..], Sąd Okręgowy ustalił, że właścicielem działki nr [..] jest Gmina Miasto, uznając za nieważne rozporządzenie działką nr [..] w drodze umowy z dnia 31 grudnia 2004 r., na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), wobec naruszenia bezwzględnie obowiązującego zakazu z art. 136 ust. 1 u.g.n. Wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt [..], Sąd Apelacyjny oddalił apelację A. akceptując stanowisko Sądu Okręgowego.

Zasadniczą konsekwencją tych orzeczeń jest przypisanie własności działki nr [..] Gminie Miasta. To otworzyło drogę, zgodnie z wiążącym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 890/13, do rozpoznania żądania skarżących o zwrot działki nr [..], w tym do weryfikacji jej zbędności na cel wywłaszczenia. Sądy powszechne we wskazanych wyżej wyrokach rozstrzygnęły kwestię prejudycjalną skonkretyzowaną przez sąd administracyjny, polegającą na przesądzeniu kwestii stosunków prawnych na nieruchomości, od których zależy rozpoznanie sprawy o zwrot i realna wykonalność ewentualnej decyzji o zwrocie.

W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości związane były wskazanymi wyrokami sądów powszechnych w zakresie, w jakim przesądziły one kwestię prejudycjalną, czyli doprowadziły do uregulowania stosunków własnościowych działki nr [..], na powrót potwierdzając uprawnienia właścicielskie Gminy Miasta.

Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że związanie prawomocnym wyrokiem, o jakim mowa w art. 365 § 1 k.p.c., oznacza, iż sąd obowiązany jest uznać, że kwestia prawna, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w pewnej sprawie, a która ma znaczenie prejudycjalne w innej sprawie przez niego rozpoznawanej, kształtuje się tak, jak przyjął sąd w prawomocnym wcześniejszym wyroku, nawet jeżeli argumentacja prawna, na której opiera się to rozstrzygnięcie jest nietrafna (zob. wyrok SN z 4 listopada 2016 r., I CSK 736/15, LEX nr 2156645). Co do zasady, moc wiążąca wyroku dotyczy związania jego treścią, nie zaś uzasadnieniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 października 2013 r., I CSK 86/13, oraz powołane w nim orzecznictwo), ale trzeba podkreślić, że na podstawie brzmienia samej tylko sentencji wyroku nie sposób jest zidentyfikować nie tylko stosunku prawnego, z którego wynikało rozstrzygnięte nim roszczenie, ale także wszystkich charakterystycznych dla niego aspektów, różniących go od innych stosunków tego samego rodzaju.

W tym kontekście wskazać należy, że przesądzone wyrokami sądów cywilnych powództwo o ustalenie opierało się na twierdzeniu o nieważności czynności prawnej polegającej na przeniesieniu własności działki nr [..] przez Gminę Miasto na A., ze względu na naruszenie bezwzględnie obowiązującego zakazu użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez wyczerpania procedury zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, o czym mowa w art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Przy tym w orzecznictwie przyjmuje się, że zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie tylko rozumie się jako gospodarcze jej przeznaczenie i fizyczne wykorzystanie, ale także jako rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności prawnej, w której wyniku jej własność bądź prawo wieczystego użytkowania przechodzi na inną osobę (por. wyrok WSA w Krakowie z 31.01.2008 r., II SA/Kr 966/07, LEX nr 480126).

Podstawę prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w sprawie o ustalenie i granice związania nim kształtują jedynie te fakty, które według hipotezy norm prawnych określonych w art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 58 k.c. nie są obojętne dla ich dyspozycji. Sąd cywilny, rozstrzygając o żądaniu pozwu i w jego granicach (art. 321 § 1 k.p.c.), przesądził o ważności umowy z dnia 31 grudnia 2004 r., a w konsekwencji o stosunkach prawnych na działce nr [..], oceniając brak wypełnienia warunku prawnego w postaci zawiadomienia byłych właścicieli bądź ich następców prawnych jako przyczynę nieważności umowy przenoszącej własność działki na inny podmiot. Tak ukształtowaną kwestię własnościową orzekające w sprawie organy oraz sąd winny były uwzględnić, zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., przyjmując, że kształtuje się ona tak jak to wynika prawomocnego wyroku sądu cywilnego. Poza zakresem związania pozostają natomiast ustalenia odnoszące się do oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sposób wyłączny należące do kognicji organów administracji. Sąd cywilny nie mógł związać sądu administracyjnego ustaleniami, które pozostają poza jego kognicją. Wyrok sądu cywilnego otworzył wyłącznie drogę do procesowego rozpoznania żądania skarżących o zwrot nieruchomości przez uprawnione organy nie przesądzając jednocześnie treści rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skargi, wyroki sądów powszechnych, wiążące w zakresie przesądzonego stanu własności działki nr [..], nie pozbawiły właściwych organów administracji kompetencji do orzekania w sprawie jej zwrotu.

Zdaniem Sądu, organy rozpoznały wniosek skarżących w sposób prawidłowy, adekwatny do ustalonych okoliczności faktycznych. Organy obu instancji procedując w niniejszej sprawie prawidłowo wyodrębniły fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia, na podstawie kompletnego materiału dowodowego dokonały ustalenia tych faktów i ich oceny, co pozwoliło na określenie stanu faktycznego sprawy "gotowego" do zestawienia z normami prawnymi mającymi zastosowanie i podjęcia legalnego rozstrzygnięcia. Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa, dając temu skrupulatnie wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia standardy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia 8 k.p.a. wyrażającego obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać jednak w świetle konieczności jej przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Podważenie zasady zaufania do działań organów państwa nie należy zatem rozumieć jako odpowiadające sytuacji wydania decyzji odmiennej od innej decyzji, w analogicznym stanie prawnym, w sytuacji kiedy odmienna decyzja jest prawidłowa. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien mieć w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności. Taki zarzutu nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony, bowiem nie podlega ochronie konstytucyjnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zasady zaufania do organów państwa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.