Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 975/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 512/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. S. na rzecz Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 512/13, w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 10 października 2013 r., nr HDM.906.14.2013.JG, w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kluczborku z dnia 12 września 2013 r., nr HŻ/TM-077-3/12, oraz określił, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kluczborku (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PPIS) decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr 135/13/HŻ (znak sprawy HŻ/TM-077-3/12), wydaną na podstawie art. 52a w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 124, zwanej dalej ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii lub w skrócie u.p.n.), wymierzył A. S. (poprzednie nazwisko Litner) karę pieniężną w kwocie 20.000 zł, za wprowadzanie do obrotu 4 środków zastępczych o nazwach: "Śruba", "Plastikowy Ludzik", "Kapsel" i "Kapsel Max". Decyzji tej organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PPIS wskazał, że ww. wyroby zostały zatrzymane (14 opakowań) przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Kluczborku w dniu 13 marca 2012 r., podczas kontroli w Salonie Gier "GAME CITY" przy ul. Słowackiego 11 w Kluczborku. Kontrola potwierdziła wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej, ze wskazaniem oferowanej ceny i ilości produktu w jednostkowym opakowaniu. Sprzedawca zeznał, że dziennie sprzedawał od trzech do piętnastu saszetek ww. produktów. Z kolei, zatrzymany i wylegitymowany kupujący produkt "Śruba" podał, iż sporadycznie kupuje ten produkt, który - przy jego wypaleniu - ma działanie porównywalne do marihuany. W uzasadnieniu organ I instancji podał wyniki ekspertyzy z przeprowadzonych badań powyższych produktów dokonanych przez biegłego sądowego z zakresu badań fizyko-chemicznych oraz przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie. Potwierdziły one, że cztery związki wchodzące w skład produktów: AM-2201, MPPP, Etkatynon, 2-DPMP, wykazują działanie psychoaktywne i są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załączniku do u.p.n. Substancje te są środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n. PPIS wyjaśnił, że z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, iż substancje te wykazują działanie psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia. Oddziałują one silnie na ośrodkowy układ nerwowy oraz mogą powodować powstawanie stanów lękowych, depresyjnych, wyzwalać uśpione psychozy i prowadzić do uszkodzeń ośrodkowego układu nerwowego. Powyższe okoliczności, w ocenie organu I instancji, zadecydowały o zastosowaniu wobec A. S. (dalej jako odwołująca lub skarżąca) przepisu art. 52a ust. 1 u.p.n. i wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł.

W odwołaniu do powyższej decyzji wniesiono o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 4 pkt 27 i art. 52a u.p.n. przez ich błędne zastosowanie, oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie, czy skarżąca w rzeczywistości wprowadziła opisane w decyzji produkty do obrotu. W ocenie odwołującej, organy nie ustaliły ilości produktów i okoliczności rzekomego wprowadzenia. Natomiast z samego faktu kontroli i zabezpieczenia produktów, nie można wywodzić, iż doszło do ich wprowadzenia do obrotu. Skarżąca uznała ustalenia organu za dowolne, zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe za niekompletne, co uniemożliwiało twierdzenie, że zaktualizowały się przesłanki z art. 52a u.p.n. Zdaniem odwołującej brak też było podstaw do przyjęcia, że w istocie chodzi o środki zastępcze, skoro produkty mają zastosowanie w zakresie tzw. chemii gospodarczej, a ponadto na produktach tych znajdują się stosowne ostrzeżenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji lub w skrócie OPWIS) decyzją z dnia 10 października 2013 r., nr HDM.906.14.2013.JG, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PPIS. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenie pierwszoinstancyjne w sprawie, po czym w pierwszej kolejności dowodził, że wykonane przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie badania potwierdziły, iż zatrzymane produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n. Natomiast żaden przepis u.p.n., jak również ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie nakłada na organ obowiązku ustalania ilości wprowadzanych do obrotu środków zastępczych, ani okoliczności, w jakich się to odbywa. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia na skarżącą, stosownie do art. 52a u.p.n, kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Postępowanie wyjaśniające, zdaniem organu II instancji, zostało przeprowadzone prawidłowo, bez naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Również prawidłowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 52a ust. 2 u.p.n., stanowi on obowiązkowy element decyzji. Reasumując stwierdzono, że skoro zatrzymane środki zastępcze udostępniano osobom trzecim w Salonie Gier, to nałożenie kary finansowej było zasadne.

W skardze na decyzję drugoinstancyjną skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca sformułowała zarzut rażącego naruszenia przepisów procedury, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającego na nierozpoznaniu istoty sprawy i pominięciu ustalenia, czy skarżąca w rzeczywistości wprowadziła opisane w decyzji wyroby do obrotu, oraz naruszenia przepisów art. 4 pkt 27 i art. 52a u.p.n. Zarzuciła również, że decyzję podjęto w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, niepoparte materiałem dowodowym, a wręcz sprzeczne z tym materiałem, co polegało na przyjęciu, iż przedmiotowe produkty wprowadzane były do obrotu. W motywach skargi skarżąca powtórzyła w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę OPWIS wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania sądowego, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę uwzględnił, jednakże z innych przyczyn niż w niej zawarte, gdyż stwierdził, iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także, z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) decyzji organu I instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie.

Po przytoczeniu wpierw brzmienia przepisów art. 4 pkt 27, art. 44b i art. 52a ust. 1 u.p.n. Sąd wskazał, że w art. 4 pkt 34 u.p.n. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia "wprowadzanie do obrotu", stanowiąc, że pojęcie to oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Zwracając uwagę, że w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii nie zdefiniowano pojęcia "osoby trzeciej" Sąd podniósł, iż odkodowując jego znaczenie wskazać trzeba na zasadny pogląd wyrażany w piśmiennictwie, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nie jest konsument, a zatem nie jest to osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie, które to zachowanie penalizuje art. 58 i art. 59 u.p.n. (por. komentarz do art. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, autorzy: Katarzyna Łucarz, A. Muszyńska, stan prawny 1 grudnia 2007r., pkt 30, źródło: System Informacji Prawnej LEX). Na poparcie tego kierunku wykładni art. 4 pkt 34 u.p.n. wskazano na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt III KK 36/08, w którego uzasadnieniu wskazano, że "uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie bądź nieodpłatnie przez osobę nie będącą konsumentem tychże środków lub substancji w celu późniejszego ich przekazania innej osobie, przy czym nabywca nie jest konsumentem". Przywołano także, odnoszące się do definicji zawartej w art. 4 pkt 34 u.p.n., wyroki Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II AKa 123/09, oraz Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 106/13, w których wyrażono pogląd, że "pojęcia "wprowadzanie do obrotu", "uczestniczenie w obrocie", "udzielanie narkotyków innej osobie", "udzielanie narkotyków w celu osiągnięcia korzyści" obejmują tożsame zachowania polegające na przekazywaniu innym osobom narkotyków, przy czym może ono być odpłatne albo darmowe. Kryterium rozróżniania tych zachowań stanowi natomiast osoba odbiorcy. Uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu przepisu art. 56 ust. 1 u.p.n. polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. Jeśli zaś odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je w celu spożycia przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 u.p.n."

Zdaniem Sądu za trafny należy uznać również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wprowadzenie do obrotu m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 326/13, i wyrok WSA w Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 269/13). Uwzględniając powyższe regulacje prawne i uwagi do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., przyjmując, że skarżąca wprowadzała do obrotu środki zastępcze. W przekonaniu Sądu bezsprzecznie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym sporządzona ekspertyza przez biegłego oraz opinia Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, uprawniał organy do przyjęcia, że zabezpieczone w Salonie Gier produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. Analizy laboratoryjne próbek potwierdziły, że cztery związki wchodzące w skład tych produktów: Etkatynon, AM-2201, MPPP oraz 2-DPMP, wykazują działanie psychoaktywne i są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załączniku do u.p.n. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika również, że Salon Gier, w którym przeprowadzono w dniu 13 marca 2012 r. kontrolę ma charakter ogólnodostępny, a środki zastępcze - stanowiące własność skarżącej - były sprzedawane osobom przychodzącym do tego lokalu, czyli ich konsumentom. Również z uzyskanych informacji od kupującego w dniu kontroli (konsumenta) wynika, że zakupiony przez niego produkt "Śruba" ma działanie porównywalne do marihuany. Fakt sprzedaży ww. środków potwierdził także sprzedawca, podając wielkości ich dziennego zbytu. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organy błędnie jednak uznały, że sprzedaż środków zastępczych konsumentom Salonu Gier stanowi ich udostępnienie "osobom trzecim", czyli wprowadzanie do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n., gdyż sprzedaż środka zastępczego konsumentom jest udzieleniem tego środka innej osobie, a nie wprowadzeniem go do obrotu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał zatem organów do zajęcia stanowiska, że ziściły się przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n.

Podsumowując swoje rozważania Sąd stwierdził, że w przypadku sprzedaży środków zastępczych konsumentom, brak jest podstaw do zastosowania art. 52a u.p.n., bowiem w świetle definicji z art. 4 pkt 34 u.p.n. - sprzedaż konsumentom środków zastępczych - nie świadczy o tym, że następuje ich udostępnienie "osobom trzecim", czyli "wprowadzenie do obrotu". Warunkiem koniecznym do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 52a u.p.n., jest ustalenie, że osoba, której udostępnia się środki zastępcze, nie jest konsumentem.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ odwoławczy zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a to art. 4 pkt 34 w zw. z art.52a ust. 1 u.p.n., przez przyjęcie tezy, że nabycie środków zastępczych celem ich sprzedaży na rzecz bezpośredniego konsumenta nie jest wprowadzaniem ich do obrotu, o którym mowa w w/w przepisach ustawy. OPWIS wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że Sąd skoncentrował się jedynie na okoliczności, że strona sprzedawała środki zastępcze bezpośrednio konsumentowi, co samo w sobie nie spełnia wymogu "wprowadzania do obrotu" i z czym skarżący kasacyjnie się zgadza. Zdaniem OPWIS w sprawie jednak nie uwzględniono innej oczywistej okoliczności wynikającej ze zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem sprzedaż odbywała się w lokalu powszechnie dostępnym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zaś skarżąca nabyła te środki zastępcze celem dalszej odsprzedaży.

W przekonaniu skarżącej kasacyjnie przyjęcie tezy prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w myśl art.55a u.p.n. (mylne podanie nieistniejącej jednostki redakcyjnej zamiast prawidłowej, tj. art. 52a u.p.n.) karze pieniężnej na jego mocy podlega tylko i wyłącznie osoba która te środki po raz pierwszy wprowadza do obrotu. Nie będą ani kolejni hurtownicy ani kolejni detaliści dokonujący nimi obrotu. Karze tej podlega jedynie osoba która w sposób niejako "pierwotny" po raz pierwszy wprowadza je do obrotu. Z takim stanowiskiem skarżąca kasacyjnie nie może się zgodzić, gdyż stoi na stanowisku, że pod dyspozycję art.55a (winno być art. 52a u.p.n.) podpada każdy nabywca środków zastępczych, który nie jest ich konsumentem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 u.p.p.s.a. skargę można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, tzw. błąd interpretacyjny, lub niewłaściwe zastosowanie, tzw. błąd subsumpcji (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a to art. 4 pkt 34 w zw. z art.52a ust. 1 u.p.n., przez przyjęcie tezy, że nabycie środków zastępczych celem ich sprzedaży na rzecz bezpośredniego konsumenta nie jest wprowadzaniem ich do obrotu. Sąd I instancji swoje stanowisko argumentował utrwalonym orzecznictwem w sprawach karnych dotyczącym rozróżnienia zachowań polegających na przekazywaniu innym osobom narkotyków, jak też opartych na tym orzecznictwie dwóch wyrokach sądów administracyjnych, sprowadzających się ostatecznie to twierdzenia, że sprzedaż środka zastępczego konsumentom jest udzieleniem tego środka innej osobie, a nie wprowadzeniem go do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n., co wyklucza możliwość wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 52a u.p.n.

Przechodząc do oceny prawidłowości dokonanej wykładni przepisów art. 52 a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. wskazać trzeba wpierw, iż oba te przepisy zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396) jako reakcja na dynamicznie rozwijającą się sprzedaż nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Co równie znamienne ustawodawca nowelizując pod tym kątem ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii nie zdecydował się na penalizację różnorakich zachowań polegających na przekazywaniu innym osobom środków zastępczych (m.in. wprowadzania do obrotu, uczestniczenia w obrocie, czy udzielania innej osobie), pozostawiając zastosowanie sankcji karnych ogólnym przepisom prawa karnego, np. art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego. W zamiarze ustawodawcy jedynym narzędziem realizacji, ustanowionego mocą art. 44b u.p.n., całkowitego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych miało być zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej przewidzianej w art. 52a u.p.n. Taki zabieg legislatora miał niewątpliwie "ułatwić" szybszą i skuteczniejszą reakcję na pojawiające się na masową skalę przypadki zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego po użyciu tzw. "dopalaczy", zwłaszcza w obrębie młodszej generacji społeczeństwa, co było związane z istotą kary administracyjnej, która ma charakter obiektywny i prewencyjny, bez konieczności ustalania winy sprawcy. Konsekwencją wyboru jedynie sankcji administracyjnej w sytuacji stwierdzenia naruszenia zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych jest konkluzja, że w przypadku wymierzania kary pieniężnej, uregulowanej w rozdziale 6a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie ma podstaw do analogicznego stosowania wykładni, wypracowanej na gruncie orzeczeń sądów karnych i Sądu Najwyższego, która odnosi się do przestępstw i wykroczeń opisanych w kolejnym rozdziale ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Na tle badanej sprawy w pełni podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2965/13, iż "wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) i części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych".

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13, że "niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. powinna uwzględniać cel i aksjologię wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.p.n.. Całkowicie chybione było zatem odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji, w procesie ustalanie treści normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n., do poglądów doktryny prawa karnego, orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów powszechnych. Odnoszą się one wprost do regulacji prawnokarnych art. 56, art. 58 i art. 59 u.p.n., uznających, że "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne niż konsumenci środków odurzających, substancji psychotropowych, lub środków zastępczych, albowiem w przypadku, gdy nabywcą jest konsument zachodzi udzielenie określonego środka, a nie wprowadzenie do obrotu. W procesie dekodowania treści normatywnej art. 52a u.p.n., nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego zasadniczo penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków". Podobne stanowisko, stojące w opozycji do cytowanych w zaskarżonym orzeczeniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 326/13, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. II SA/Op 269/13, zostało wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 617/14, i z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 23/15, w których wywiedziono, iż "zawężająca wykładnia definicji zawartej w art. 4 pkt 34 u.p.n. dokonana przez Sąd Najwyższy w sprawie karnej nie może być wykorzystana w postępowaniach administracyjnych toczących się na podstawie przepisów ustawy o PIS [ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Wykładni tego przepisu Sąd Najwyższy dokonywał na potrzeby postępowania karnego w sytuacji, gdy ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje inną odpowiedzialność karną za uczestniczenie w obrocie środkami odurzającymi lub substancjami psychotropowymi lub wprowadzenie ich obrotu (art. 56 u.p.n.) a inną za udzielenie innej osobie (konsumentowi) środka odurzającego. W sprawie chodziło zaś o poniesienie przez osobę odpowiedzialności karnej za popełnienie określonego czynu zabronionego".

Podsumowując rozważania należało stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., gdyż warunkiem niezbędnym do przyjęcia, że doszło do realizacji zdarzenia polegającego na "wprowadzaniu do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., jest udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, bez konieczności określenia roli i statusu tych osób w procesie dystrybucji tych środków. Tym samym zupełnie obojętnym dla zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest dowodzenie czy środki zastępcze udostępniono konsumentowi, tj. osobie nabywającej je w celu własnego spożycia, czy też odbiorcy, który przynajmniej w części nie zużyje ich na własne potrzeby, ale przekaże je dalej kolejnym odbiorcom. Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej organ inspekcji sanitarnej ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy doszło do udostępnienia osobie trzeciej, w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, środka zastępczego zdefiniowanego w art. 4 pkt 27 u.p.n. Przedmiotową karę pieniężną wymierza się każdemu podmiotowi udostępniającemu osobom trzecim środki zastępcze, co oznacza, że nie konsumuje się ona automatycznie po wcześniejszym chronologicznie zdarzeniu wypełniającym powyższe przesłanki "wprowadzenia do obrotu". Innymi słowy wymierzenie kary pieniężnej pierwszemu podmiotowi, który wprowadził do obrotu dane środki zastępcze, nie zwalnia organów inspekcji sanitarnej od wymierzenia stosownych kar pieniężnych kolejnym podmiotom, jeżeli zostanie dowiedzone, że udostępniły one dalszym podmiotom przynajmniej część środków zastępczych uzyskanych od pierwszego podmiotu.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę wniesioną do Sądu i instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 u.p.p.s.a.