Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1855/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 4, art. 10, art. 13, art. 24
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi L. L. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutów określonych w uchwale jako punkt 1) i punkt 2); 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz skarżącej L. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 7 września 2006 r. L. L. zgłosiła zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...]- część II, w zakresie odnoszącym się do działek nr ew. [...] i nr ew. [...], stanowiących jej własność. Skarżąca zakwestionowała projektowane przeznaczenie ok. 4000 m2 z działki nr ew. [...] pod bliżej nieokreślone cele użyteczności publicznej, wskazując, iż na takie cele Gmina powinna przeznaczać swoje tereny, a nie tereny prywatne. W konsekwencji skarżąca wniosła o przekwalifikowanie przedmiotowego terenu działki nr ew. [...] pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżąca zakwestionowała również ilość dróg publicznych zaplanowanych w obszarze działki nr [...], oznaczonych symbolami 2KD, 3KD i 3KL, wskazując na wystarczające zapewnienie dojazdu istniejąca ulicą [...] którą należałoby co najwyżej poszerzyć i utwardzić. Nie ma więc potrzeby projektowania takiej ilości dróg publicznych i to w dodatku skumulowanych na działce skarżącej. Ponadto, skarżąca uznała za niedopuszczalne projektowanie drogi publicznej oznaczonej symbolem 2KL w obszarze jej działki nr ew. [...], wskutek czego zostanie jej odjęta własność tej części działki oraz zniszczone zostanie ogrodzenie na tym odcinku granicy działki. Projektowana droga przylegać będzie bezpośrednio do istniejącego budynku mieszkalnego, szkodliwie oddziaływując na ten budynek. Istnieje natomiast możliwość wytyczenia tej drogi poza obszarem działki skarżącej.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy R. uwzględniła zarzut skarżącej dotyczący zaprojektowania drogi o symbolu 2KL poza obszarem jej działki nr ew. [...], natomiast odrzuciła zarzuty dotyczące przeznaczenia części działki nr ew. pod m.in. cele użyteczności publicznej, oznaczone symbolem 2U/ZP oraz pod drogi publiczne o symbolu 2KD, 3KD i 3KL.

W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano na ustawowe uprawnienia gminy, wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), do ustalania przeznaczenia terenów w planie miejscowym, w tym na realizację celów publicznych, niezależnie od tego, kto jest właścicielem tych terenów. Szczególny charakter planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego tworzonych na podstawie ustaw, umożliwia ingerowanie w wykonywanie prawa własności nieruchomości w sposób wyznaczony tymi ustawami. O więc ustaleniami planu miejscowego dochodzi do naruszenia interesu prawnego poszczególnych właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym planem, o tyle istotne, jest, aby to naruszenie miało swoje umocowanie w prawie powszechnie obowiązującym. Wobec zarzutu dotyczącego przeznaczenia części działki nr ew. [...] pod drogi publiczne wskazano, że planowane drogi dojazdowe o symbolu 2KD i 3KD, zalicza są do najniższej klasy dróg gminnych i są niezbędne do obsługi komunikacyjnej i poprowadzenia infrastruktury technicznej dla nowo projektowanych działek budowlanych w tym rejonie, które w przyszłości mogą powstać m.in. z działki skarżącej

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

przekwalifikowanej w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (5.MN). Godząc się na przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną trzeba się liczyć z koniecznością zapewnienia nowo powstałym działkom dostępu do dróg publicznych. Wydzielanie na każdej z dziatek kilkusetmetrowych dróg wewnętrznych prostopadłych do jedynej istniejącej drogi gminnej ul. [...] powoduje nieracjonalne wykorzystanie terenu oraz zakłóca ład przestrzenny. Przebieg drogi o symbolu 2KD na granicy nieruchomości skarżącej umożliwia równe wykorzystanie terenu pod pas drogi tj. po 5 m z działki skarżącej i działki sąsiedniej. Droga o symbolu 3KD stanowi kontynuację układu komunikacyjnego - połączenie ul. [...] z projektowaną drogą o symbolu 2KD i istniejącą drogą o symbolu 1KL - ul. [...]. Szerokość tych dróg określono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Natomiast projektowana droga o symbolu 3KL "zbiera" ruch z włączanych do niej dróg dojazdowych i stanowi oś układu komunikacyjnego w kierunku północ - południe. W wyniku rozpatrzenia szeregu zarzutów droga ta została w projekcie planu, w stosunku do pierwotnie wyłożonej wersji planu z 2003 r. przekwalifikowana z klasy drogi zbiorczej o szerokości 20 m na drogę lokalną o szer. 12m. Przebieg jej ma istotne znaczenie, zapewnia bowiem przepływ ruchu z ul. [...] na północ w stronę W. oraz dodatkowe połączenie z [...]. Szerokość drogi 3KL w projekcie planu została określona zgodnie z przepisami powołanego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Ponadto, na skrzyżowaniu dróg o symbolach 2KD i 3KL nie przewiduje się ronda, zastosowano jedynie narożne ścięcia działki 5 m x 5 m, zgodne z §7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Wobec zarzutu o przeznaczeniu części działki nr ew. [...] na cele użyteczności publicznej o symbolu 2U/ZP stwierdzono, że obszar ten przeznaczony jest pod usługi użyteczności publicznej (w tym kultury, sportu, rekreacji itp.), z wykluczeniem funkcji chronionych typu świata i służba zdrowia oraz zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży z towarzyszeniem zieleni, jako przeznaczenie podstawowe, z dopuszczeniem innych usług nieuciążliwych (np. gastronomia, drobne usługi handlu, podnoszące atrakcyjność terenu) i nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym - §33 ustaleń planu. W skorygowanym projekcie planu w §33 dopuszczona zostanie funkcja mieszkalna w formie lokalu mieszkalnego, stanowiącego max. 30% powierzchni ogólnej obiektu podstawowego. Teren ten, ze względu na centralne położenie, dostępność od projektowanych dróg i usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie [...] stanowi jako jedno z nielicznych miejsc predysponowanych pod lokalizację usług i zieleni dla przyszłych mieszkańców na obszarze objętym planem.

Podsumowując stwierdzono, że dla istniejących działek budowlanych jak i dla nowo tworzonych dziatek budowlanych w projekcie planu organ był zobligowany

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

zapewnić właściwą sieć dróg istniejących i projektowanych, o szerokości umożliwiającej umieszczenie w nich całej infrastruktury technicznej i inżynieryjnej oraz tworzenia odpowiedniego układu komunikacyjnego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, w tym terenom położonym w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...]. Zaprojektowanie spornych ulic z zamiarem usprawnienia podstawowego układu komunikacyjnego i rozwoju usług w zieleni na terenie objętym projektem planu, nie stanowi nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. W warunkach postępującej urbanizacji gminy trzeba się bowiem liczyć ze zmianami polegającymi na kolejnych inwestycjach, oczywiście po stworzeniu przez gminę stosownych podstaw w planach zagospodarowania przestrzennego, w tym stosownego układu komunikacyjnego. Zmiany te nie stanowią zatem naruszenia interesu prawnego skarżącej chronionego przepisami prawa cywilnego.

W skardze na uchwałę z dnia [...] czerwca 2007 r., L. L. zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego oraz naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na treść orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż naruszenie interesu prawnego, polegające na wpisaniu w treść planu miejscowego na działce nr [...] terenów przeznaczonych pod U/ZP (usługi/zieleń parkowa) oraz wpisaniu drogi 3KD stanowiącej nie tylko dojazd do działek mogących powstać z podziału nieruchomości skarżącej, ale również do obsługi terenów nie stanowiących jej własności, nie jest uzasadnione realizacją żadnych obowiązków ustawowych Gminy R. Nie występują przesłanki, które powodują brak możliwości przekwalifikowania części działki nr [...] z terenów użytkowanych rolniczo w tereny mieszkaniowe, co potwierdza zgoda na usługowy charakter przyszłego użytkowania. Jeżeli nie ma przeciwwskazań do zmiany przeznaczenia (w tym wypadku na usługi) to brak zgody na wnioskowaną przeze skarżącą "mieszkaniówkę" stanowi szykanę bez podstawy prawnej. Projektowana droga 3KD, jest drogą publiczną, zgodnie z projektem dojazdową i prywatną. Czyli, pomimo tego, że transport lokalny jest kompetencją Gminy R., nie stanowi ona w świetle powyższego ciągu komunikacyjnego niezbędnego dla potrzeb zapewnienia ruchu gminnego. Faktycznie jest to droga dojazdowa dla potrzeb parcelacji działki nr [...] i kolejnej na działki budowlane. W pierwotnej wersji projektu planu (wykładanej w 2003r -tzw. "pierwsze wyłożenie") była "wrysowana" jako postulatywna, tj. w liniach przerywanych. W związku z tym, że dla potrzeb komunikacji ewentualnych działek powstałych z podziału nr [...] jest zbędna, skarżąca wnosiła o jej wykreślenie z projektu planu miejscowego. Nie jest intencją skarżącej pozbawienie możliwości parcelacji działek sąsiednich, ale w jej ocenie, organ nie rozpatrzył w sposób należyty i merytoryczny innych alternatywnych rozwiązań, które nie byłyby kosztem jej interesu prawnego. Jako strona postępowania planistycznego, skarżąca nigdy nie została poinformowana o trybie w jakim dokonano korekty planu poprzez wykreślenie drogi postulatywnej KDw i wrysowanie drogi 3KD. Skarżąca wskazała również na brak powiadomienia jej przez Wójta Gminy R. o rozpatrywaniu przez niego jej zarzutów do projektu planu miejscowego, co rodzi uzasadnione przypuszczenie o przekroczeniu

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

miesięcznego terminu z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na ich rozpatrzenie.

W ocenie skarżącej, organ decydując się na wprowadzenie do projektu planu treści, które w sposób istotny ograniczają sposób korzystania z jej nieruchomości, nie dał skarżącej możliwości zabezpieczenia w drodze art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienia odszkodowania. Odszkodowanie to jest możliwe do wyegzekwowania na drodze sądowej, ale brak uwzględnienia powyższego w treści projektu stanowi w wadę wynikającą z braku możliwości skutecznego reprezentowania interesu prawnego skarżącej w trakcie prowadzonej procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując motywy uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz wskazując m.in., że przebieg drogi 3KD uzasadniony jest przedłużeniem istniejącej ulicy w połączeniu z układem dróg gminnych dojazdowych - projektowanej drogi 2KD. Droga ta gwarantuje przyszłym działkom budowlanym wymagany w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) dostęp do drogi publicznej. Inne rozwiązanie, np. zakończenie drogi "bez przejazdu" placem manewrowym o wymiarach 20 x 20 m, stosownie do § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), spowodowałoby zajęcie terenu o powierzchni co najmniej 400 m2. Nie możliwe do przyjęcia było również przedłużenie tej drogi w kierunku zachodnim, z przejściem [...], ze względu na zbyt bliskie usytuowanie (w odległości ok. 40 m) kolejnego skrzyżowania na drodze 3KL.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zobowiązuje organu do informowania wnoszącego zarzut o jego rozstrzygnięciu przez wójta, dlatego nie jest zasadny zarzut skargi o braku takiego powiadomienia. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut braku rozstrzygnięcia w projekcie planu miejscowego o prawach skarżącej do odszkodowania z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ problematyka ta jest obecnie uregulowana w art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i nie ma potrzeby powtarzania tych przepisów e treści projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale tylko w części jej zarzutów, w pozostałej zaś części nie mogła być uwzględniona, dlatego została w tej części oddalona.

Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Rolą sądu administracyjnego jest zatem ocena uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu w płaszczyźnie formalnej, tj. czy uchwała ta zawiera ustawowo określone

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

elementy oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Powołane uprawnienie planistyczne nie stanowi jednak samo w sobie podstawy prawnej do naruszania interesu prawnego podmiotów praw przysługujących do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego, jako instrumentem kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa dotyczącymi problematyki projektowanej w planie miejscowym, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona uchwała z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] nie spełnia ustawowego warunku jej prawnego uzasadnienia w sposób przekonywujący wobec zarzutów, oznaczonych w tej uchwale jako pkt 1) i 2).

W niewystarczający bowiem sposób wyjaśniono w zaskarżonej uchwale, dlaczego istnieje konieczność przeprowadzenia przez nieruchomość skarżącej, oznaczonej działką nr ew. [...], drogi publicznej oznaczonej symbolem 3KD. O ile bowiem droga ta ma stanowić drogę publiczną, to sam fakt takiego jej charakteru nie wyjaśnia jeszcze jej niezbędności w tym miejscu, zwłaszcza gdy pod publiczny układ komunikacyjny przeznacza się z działki skarżącej i tak już znaczną jej część powierzchni jako pod drogi publiczne o symbolach 2KD i 3KL oraz pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej o symbolu 1KL.

Niezbędność tą wytłumaczono bowiem w zaskarżonej uchwale koniecznością zapewnienia dojazdu i poprowadzeniem infrastruktury technicznej nowo projektowanym działkom na tym terenie mogącym powstać w ramach podziałów nieruchomości z dotychczasowej ich powierzchni. Nieracjonalne jest natomiast - zdaniem Rady Gminy -zapewnienie takiego dojazdu kilkusetmetrowymi drogami wewnętrznymi.

Takie uzasadnienie, w ocenie Sądu, nie jest jednak wystarczające, ponieważ wbrew przedstawionej argumentacji, w najbliższym otoczeniu działki skarżącej o nr ew. [...] zaprojektowano układ komunikacyjny dróg wewnętrznych o symbolach 1 KDw, 3KDw, 4KDw, 7 KDw i 8KDw, których długość każdej z nich, według skali mapy, przekracza długość odcinka drogi o symbolu 3KD projektowanego jako połączenie istniejącej ul. [...] z projektowaną drogą o symbolu 2KD, który przecina także nieruchomość skarżącej. Wprawdzie, wskazane odcinki dróg wewnętrznych nie są w projekcie planu wiążącymi wytycznymi, lecz mają jedynie charakter postulatywny (jak wszystkie projektowane drogi wewnętrzne w projekcie planu miejscowego), to jednak mają stanowić jedyny sposób zapewnienia dojazdu tym obszarom do dróg publicznych, gdzie wielkość tych obszarów i ich układ przestrzenny tak samo umożliwia powstawanie nowych działek w ramach podziałów, jak w obszarze o symbolu 5MN przylegającym do

5

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

projektowanej drogi o symbolu 3KD. Niezrealizowanie zaś postulowanych dróg wewnętrznych wykluczy zapewnienie dojazdu przyszłym działkom (powstałym w ramach podziałów dotychczasowych nieruchomoci) w sposób zamierzony przez Radę Gminy, jako uzasadniający konieczność zaprojektowania drogi o symbolu 3KD przez nieruchomość skarżącej.

Nie jest również wartością prawnie chronioną, powołana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, okoliczność przeprowadzenia przez działkę skarżącej drogi o symbolu 3KD w celu połączenia istniejącej już ulicy [...] z projektowaną drogą publiczną o symbolu 2KD. Z żadnych bowiem przepisów obowiązującego prawa nie wynika konieczność zapewnienia drogom publicznym wjazdu z obu ich stron. Powołana zaś argumentacja Rady Gminy nie stała na przeszkodzie zaprojektowaniu drogi wewnętrznej o symbolu 3KDw, jako mającej stanowić połączenie projektowanej drogi publicznej o symbolu 3KL z projektowaną drogą publiczną o symbolu 2KD.

Nie wyjaśniono zatem w zaskarżonej uchwale, w sposób odpowiadający art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędności przeprowadzenia drogi o symbolu 3KD przez nieruchomość skarżącej, skoro w obszarze objętym opracowaniem projektu planu miejscowego zastosowano takie rozwiązania obsługi komunikacyjnej, które wobec nieruchomości skarżącej posłużyły za uzasadnienie ich wykluczenia, a w żaden sposób nie wyjaśniono w zaskarżonej uchwale, czym różni się otoczenie nieruchomości skarżącej od innych obszarów ujętych w projekcie planu, aby rozwiązania komunikacyjne z tych innych obszarów nie mogły być zastosowane także wobec nieruchomości skarżącej. Już tylko na marginesie należy dodać, iż podana w odpowiedzi na skargę okoliczność zapewnienia dojazdu projektowaną drogą publiczną o symbolu 3KD możliwym do wydzielenia działkom gruntu w ramach podziału dotychczasowych nieruchomości, w sposób wymagany art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), nie uwzględnia faktu, iż dostęp do drogi publicznej określony w tym przepisie może być zapewniony m.in. poprzez wydzielenie właśnie drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że zakończenie projektowanej drogi publicznej o symbolu 3KD bez przejazdu placem manewrowym będzie wymagało zajęcia terenu o powierzchni co najmniej 400m2. Nie wskazano jednak, jakie ma to znaczenie prawne w sprawie, zwłaszcza iż z obszaru nieruchomości skarżącej, poza projektowanym układem dróg publicznych, przeznacza się dodatkowo m.in. na cele użyteczności publicznej obszar ok. 4000m2 oznaczony symbolem 2U/ZP.

Ustawowe uprawnienia gminy w planowaniu przestrzennym pozwalają na projektowanie publicznych układów komunikacyjnych w sposób zapewniający możliwość zagospodarowania całości obszarów funkcjonalnych, jakie zostały przewidziane do zurbanizowania w projekcie planu miejscowego. Nie jest bowiem możliwe pełne zagospodarowanie terenów bez zapewnienia dostępu do dróg publicznych i wiążącej się z nimi infrastruktury technicznej, takiej, jak elektryczność, gaz, wodociąg, czy kanalizacja. W takim przypadku, gmina ma prawo projektować drogi publiczne także na terenach nie stanowiących jej własności. Musi jednak, w ramach

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

procedury rozpatrywania zarzutów możliwych do zgłoszenia przez właścicieli nieruchomości na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnić dlaczego przyjęte rozwiązanie planistyczne jest ze wszech miar najmniej ingerującym w prywatną własność ze wszystkich prawnie możliwych ale i także prawnie nakazanych. Rolą sądu administracyjnego, oceniającego legalność uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu planu miejscowego nie jest bowiem wyłącznie kontrola formalnej zgodności z prawem uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ale również ocena jej uzasadnienia wobec przyjętych rozwiązań planistycznych w kontekście nieprzekroczenia przez gminę granic ustawowych uprawnień planistycznych, zwanych doktrynalnie władztwem planistycznym. Naruszenie granic tych uprawnień wobec danych nieruchomości uwidacznia się z całą mocą m.in. wtedy, gdy przyjęte wobec nich rozwiązania planistyczne, ingerujące w prywatną własność, uzasadnia się takimi okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania odmienności tych terenów. Oznacza to bowiem odmienne traktowanie poszczególnych obszarów objętych projektem planu miejscowego, bez wykazania istniejących między nimi różnic, dających podstawę do zastosowania odmiennych rozwiązań planistycznych, w tym przypadku dotyczących zapewnienia obsługi komunikacyjnej i infrastrukturalnej.

Uznając uzasadnienie zaskarżonej uchwały w części odrzucenia zarzutu oznaczonej w niej pkt 1)., jako niezgodne z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd miał zatem na uwadze wskazanie, za odrzuceniem tego zarzutu, na okoliczności dotyczące projektowanej drogi 3KD przez nieruchomość skarżącej, które nie wykluczyły przyjęcia przez gminę innych rozwiązań planistycznych w tym zakresie wobec innych, nie wiadomo jednak czy odmiennych, obszarów objętych projektem planu miejscowego. Skarżąca ma natomiast prawo oczekiwać wyjaśnienia odrzucenia jej zarzutu takimi okolicznościami, które stanowią o konsekwencji korzystania przez gminę z ustawowych uprawnień planistycznych wobec całego obszaru objętego projektem planu miejscowego, a nie wobec wybranych tylko jego części, gdy dotyczy to najdalej idącej ingerencji planistycznej we własność prywatną, jaką jest przeznaczanie terenu na cele publiczne.

W tym względzie, powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na dopuszczalność budowy dróg gminnych, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), nie ma znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie, skoro powołana ustawa określa odmienną w tym zakresie procedurę, i nie jest przedmiotem oceny jej zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi wobec projektowanych przez nieruchomość skarżącej dróg publicznych o symbolu 3KL i 2KD, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej uchwały w tej części wskazuje na okoliczności, które w wystarczający sposób wyjaśniają niezbędność zaprojektowania tych dróg, zwłaszcza, że droga o symbolu 2KD projektowana jest równomiernym kosztem terenu

7

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiedniej i ma stanowić publiczną obsługę komunikacyjną terenu o tak znacznej powierzchni, która uzasadnia konieczność przyjęcia jej publicznego charakteru.

Ujęcie jednak przez Radą Gminy zarzutów skarżącej wobec projektowanych dróg publicznych o symbolu 3KL i 2KD łącznie z zarzutem dotyczącym projektowanej drogi o symbolu 3KD i potraktowanie ich, jako jednego zarzutu wobec projektu planu miejscowego, oznaczonego w zaskarżonej uchwale pkt 1), wiązało Sąd w dokonywaniu oceny uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jako dotyczącego całości jednego z zarzutów skarżącej wobec projektu planu miejscowego, dlatego Sąd mógł orzec jedynie wobec takiej części zaskarżonej uchwały, jak odnosi się do całości odrzuconego zarzutu.

W tym względzie, to organ rozpatrujący zarzuty wobec projektu planu miejscowego, nie jest związany ilościowym ich wyodrębnieniem przez osobę zgłaszającą te zarzuty, dlatego powinien je zidentyfikować i wyodrębnić przez pryzmat kwestionowania w nich poszczególnych zamierzeń planistycznych, aby w ten sposób rozpatrzyć zasadność każdego z nich i na tej podstawie ocenić dopuszczalność ich uwzględnienia, bądź odrzucenia.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługują również zarzuty skargi dotyczące przeznaczenia terenu z jej nieruchomości oznaczonej działką nr ew. [...] na cele określone symbolem 2U/ZP, ale tylko z tego powodu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano na dopuszczenie w tym obszarze funkcji mieszkaniowej w formie lokalu mieszkalnego do 30% powierzchni ogólnej obiektu podstawowego, co stanowiłoby częściowe uwzględnienie zarzutu skarżącej, domagającej się uznania tego obszaru za teren w całości przeznaczony na cele mieszkalne. Tymczasem, mimo takiego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, zarzut skarżącej dotyczący tego terenu, oznaczony w zaskarżonej uchwale pkt 2), został w całości odrzucony, co wskazywałoby na pozostawienie przeznaczenia tego terenu w projekcie planu miejscowego w niezmienionym kształcie. Odrzucenie zarzutu skarżącej w całości, oznaczonego jako pkt 2), nie daje bowiem podstaw do uznania, iż zarzut ten w jakiejkolwiek części zostanie następnie uwzględniony. Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno być natomiast spójne z jej rozstrzygnięciem, dlatego też, Rada Gmina powinna dać jednoznaczny wyraz swoim zamierzeniom wobec zgłaszanych zarzutów do projektu planu miejscowego. Jeżeli więc w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dostrzeżono możliwość chociażby częściowego uwzględnienia zarzutu skarżącej, to powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu uchwały, aby w ten sposób wiążąco zapewnić o zamiarze częściowego uwzględnienia tego zarzutu.

Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi wobec samej możliwości przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele podstawowe, jako na cele o charakterze użyteczności publicznej, skoro gmina dysponuje w tym względzie takim uprawnieniem, mającym ustawowe umocowanie w art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w sposób wystarczający wyjaśniono takie przeznaczenie centralnym położeniem tego terenu i dostępnością do projektowanego układu komunikacyjnego dróg publicznych (w tym

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

przypadku do dróg o symbolach 3KL i 2KD) oraz adaptacją istniejącego cieku wodnego dla wykorzystania go w celach sprzyjających rozwojowi urbanizacyjnemu tego obszaru gminy. Należy przy tym podkreślić, iż użyteczność publiczna tego terenu stanowi jego podstawowe przeznaczeniem, jednakże w zaskarżonej uchwale wskazano również na dopuszczenie przeznaczenia uzupełniającego o charakterze handlowo-usługowym i rekreacyjnym. Wskazano także na zamiar częściowego dopuszczenia funkcji mieszkaniowej, co mimo, iż wymaga ponownego rozważenia przez Radę Gminy z racji braku odzwierciedlenia tego zamiaru w samym rozstrzygnięciu zaskarżonej uchwały, to jednak rozpatrywane w całościowym ujęciu przeznaczenia oznacza, iż przeznaczenie to nie stanowi nadużycia ustawowych uprawnień planistycznych gminy, zwłaszcza, że projektowane przeznaczenie uzupełniające może być realizowane przez właściciela nieruchomości, jako podnoszące walory przestrzenno-użytkowe tego terenu.

W żaden również sposób nie można podzielić zarzutów skargi wobec zaskarżonej uchwały wobec uwzględnienia zarzutu oznaczonego w niej pkt 3), ponieważ skarżąca kwestionowała uprzednio zaprojektowanie w obszarze jej nieruchomości - oznaczonej działką nr ew. [...] - części pasa drogowego drogi o symbolu 2KL, domagając się usunięcia tej drogi z obszaru nieruchomości skarżącej, i w odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu, w zaskarżonej uchwale wskazano na jego uwzględnienie, co należy rozumieć, iż omawiana droga nie będzie projektowana na jakimkolwiek obszarze działki nr ew. [...].

Dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały w kontekście kryteriów określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma natomiast znaczenia prawnego zarzucane przez skarżącą przypuszczenie przekroczenia przez Wójta Gminy R. ustawowego terminu jednego miesiąca z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na rozpatrzenie jej zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego, ponieważ nie wynika z akt aby takie przekroczenie na pewno nastąpiło. Pismo skarżącej, zawierające zarzuty do projektu planu miejscowego, wpłynęło do Urzędu Gminy R. w dniu 7 września 2006 r. W tabelarycznym zaś zestawieniu zarzutów do projektu planu miejscowego, w kolumnach oznaczonych nr 8 i 9 wskazano na stanowisko Wójta Gminy z dnia 12 października 2006 r., co wprawdzie wskazuje na datę wykraczającą poza termin jednego miesiąca od dnia 9 września 2006 r., jednakże nie dowodzi, iż właśnie w tym dniu nastąpiło rozpatrzenie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Jakkolwiek nawet doszłoby do przekroczenia tego terminu, to jego skutkiem nie mogło być przecież odstąpienie przez Wójta Gminy R. od rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów, przy jednoczesnym braku w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym określenia skutków naruszenia tego terminu. Termin ten należy zatem uznać za instrukcyjny, zapobiegający nadmiernemu przedłużaniu procedury planistycznej przez organ dokonujący wstępnej oceny zgłoszonych zarzutów do projektu planu miejscowego.

W żaden natomiast sposób, do procedury planistycznej określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym wobec tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania

Sygn. akt IV SA/Wa 1855/07

administracyjnego, jeżeli brak w tym względzie wyraźnego odesłania do ich stosowania, dlatego też, zarzuty skarżącej o naruszeniu przepisów art. 8, art. 9, art. 12 i art. 35 kpa nie są trafne. Z tych względów, skarga na uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., w części uwzględnienia zarzutu oznaczonego pkt 3), podlegała oddaleniu.

Nie jest także zasadny zarzut skarżącej braku uwzględnienia w projekcie planu miejscowego zapisów dotyczących możliwości zgłoszenia przednia roszczeń odszkodowawczych określonych w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ani dopuszczalność, ani też skuteczność takiego roszczenia nie jest zależna od umieszczeniu o nim wzmianki w treści planu miejscowego.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), wobec części zaskarżonej uchwały, dotyczącej zarzutów oznaczonych w niej pkt 1) i 2) oraz na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec pozostałej części zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały we wskazanej w sentencji części, stwierdzono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O częściowym zwrocie kosztów postępowania, z racji częściowego tylko uwzględnienia skargi i to nie w pełnym zakresie zarzutów podniesionych wobec zaskarżonej uchwały, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 i art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu zarzutów skarżącej wobec projektu planu miejscowego, w części stwierdzonej nieważności zaskarżonej uchwały, właściwy organ uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, dotyczące projektowanej drogi publicznej o symbolu 3KD oraz terenu oznaczonego symbolem 2U/ZP.