Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 952/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 15 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 18a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 33a ust. 3c, art. 34a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo przewozowe.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 2 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 1564/07 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie taryf opłat za usługi przewozowe 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2) zasądza od Gminy C. na rzecz Wojewody Ś. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2008 r. o sygn. akt III SA/Gl 1564/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 14 maja 2007 r. nr 105/XI/2007 w zakresie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie cen, stwierdził nieważność pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika numer 2 określonego w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, oddalił skargę w pozostałej części i stwierdził, że nie podlega wykonaniu pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika numer 2 określonego w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że Rada Miasta C., powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - j.t.), wskazaną wyżej uchwałą nr 105/XI/2007 z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C., w § 1 ustaliła: opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym określone w załączniku nr 1 do uchwały (pkt 1), w załączniku numer 2 kategorie osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności za usługi przewozowe (pkt 2). W § 2 tej uchwały ustalono, że opłaty za przejazdy na liniach specjalnych, rekreacyjnych, imprezowych ustala przewoźnik.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Wojewoda Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Zdaniem organu nadzoru, uchwała została podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, który nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały ustalającej taryfy za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, a jedynie do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Podstawę prawną dla uchwalenia taryf za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Ponadto organ stwierdził, że ustalona na podstawie przepisów o gospodarce komunalnej taryfa za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym nie powinna zawierać przepisów o charakterze porządkowym, bowiem ta materia podlega regulacji w drodze aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w nieznacznej części.

Sąd wyjaśnił, że art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość, ale nie obowiązek, ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy. Rada Miasta C. ustalając w załączniku numer 1 zaskarżonej uchwały opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy. Ustalone zatem ceny biletów (normalnych i ulgowych) mają charakter maksymalnych cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie Gminy C.. Jeżeli Rada posiadała kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, to - zdaniem Sądu - posiadała również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności (§ 1 ust. 2 - zał. numer 2 do uchwały). Przywileje te obowiązywać będą na takich samych zasadach u wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe, których dotyczy zaskarżona uchwała. Sąd stwierdził, że skoro Rada Miasta C. podjęła uchwałę na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, to nie miała obowiązku, zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ustalenia wysokości cen albo określenia sposobu ustalania cen za usługi z zakresu komunikacji miejskiej.

Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera również postanowienia dotyczące opłat manipulacyjnych i dodatkowych - zał. numer 1 pkt IX lit. d-k. Podstawa prawna do podejmowania w tym zakresie uchwały przez radę gminy wynika z art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe. Okoliczność, że Rada Miasta C. nie powołała tego przepisu, w ocenie Sądu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Wadliwe określenie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały była podstawa prawna do jej wydania przez organ, który ją wydał.

Sąd wyraził pogląd, że uchwały podjęte na podstawie art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego i art. 8 ust. 1 ustawy o cenach są aktami prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy mogła więc wydać dwie odrębne uchwały w tym zakresie, ale też nic nie stoi na przeszkodzie, aby - tak jak w rozpatrywanej sprawie - podjąć jedną uchwałę.

Istotne naruszenia prawa Sąd stwierdził jedynie w pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika numer 2 do zaskarżonej uchwały, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności. W pkt 5 części I załącznika numer 2 ustalono, że do korzystania z bezpłatnych przejazdów uprawnieni są "pracownicy M. w C. Sp. z o.o. oraz emeryci i renciści Przewoźnika na zasadach określonych w regulaminie wynagradzania lub układzie zbiorowym pracy obowiązującym u Przewoźnika - na podstawie karty elektronicznej". Przyjęta przez Radę regulacja, dotycząca potwierdzenia wynikających z przepisów prawa pracy uprawnień określonej grupy pracowników, nie znajduje - zdaniem Sądu - oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Z kolei w pkt 1 części II załącznika numer 2 ustalono, że do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy uprawnione są dzieci do lat 4. Wcześniej, tj. w pkt 1 części I załącznika numer 2 uchwały, dzieci do lat 4 zostały wskazane jako osoby uprawnione do korzystania z bezpłatnych przejazdów. W ocenie Sądu uregulowanie dwukrotnie, w tym samym akcie, tej samej kwestii w sposób odmienny stanowi istotne naruszenie prawa.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Ś. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o cenach polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta C. ustalając opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach;

- błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o cenach w związku z art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe oraz z art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że ogłoszenie treści uchwały w sposób przewidziany dla taryf i cenników sprawi, że przewoźnicy wykonujący usługi w zakresie lokalnego transportu zbiorowego będą zobowiązani do stosowania ustalonych przez Radę Miasta cen biletów - bez możliwości ich samodzielnego ustalenia, w granicach wyznaczonych wysokością "cen maksymalnych";

- błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o cenach poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do wprowadzenia ulg i zwolnień od opłat za usługi przewozowe - w związku z art. 18a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

- błędną wykładnię art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do obniżenia przez Radę Miasta wysokości opłat dodatkowych - w związku z art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego;

- błędne zastosowanie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 1 i art. 34a ust. 2 ustawy o cenach poprzez przyjęcie, że wszystkie przepisy kwestionowanej uchwały posiadają podstawę prawną;

- błędne zastosowanie art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) w związku z art. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na unieważnieniu jednego z dwóch równorzędnych (a sprzecznych ze sobą) przepisów uchwały.

W uzasadnieniu Wojewoda Ś. wskazał, że w uchwale podejmowanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach winno określić się wyłącznie ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego, mające - w myśl art. 9 ustawy o cenach - charakter cen maksymalnych. Akt wydany na tej podstawie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest skierowany do wszystkich podmiotów realizujących tego typu usługi, a jego postanowienia powinny znaleźć odzwierciedlenie w ustalanych i stosowanych przez przewoźników taryfach. Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta C., wbrew twierdzeniom Sądu, nie zrealizowała upoważnienia wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, ale ustaliła "taryfę". W treści załącznika 1 do uchwały pn. "Cennik opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C." Rada nie ograniczyła się do wskazania "nieprzekraczalnego poziomu cen", ale ustaliła, i to w sposób bardzo szczegółowy, ceny biletów obowiązujące w komunikacji miejskiej.

Ponadto w § 4 uchwały Rada postanowiła o ogłoszeniu tekstu uchwały m.in. "w środkach komunikacji miejskiej". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brak podstaw, by w ten sposób ogłaszać ceny ustalone w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Przewoźnik ogłasza w ten sposób wyłącznie stosowane przez siebie taryfy bądź cenniki. O tym, że Rada traktowała ustalone przez siebie opłaty za przejazdy jako element taryfy świadczy również zawarcie w ust. IX pkt d - f załącznika 1 do uchwały regulacji dotyczących obniżenia opłaty dodatkowej w przypadku uiszczenia jej u kontrolera lub w ciągu 7 dni od daty wystawienia wezwania do zapłaty. Tymczasem z przepisu art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego wynika, że decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do poszczególnych przewoźników, a nie do rady gminy. Podstaw do regulowania takich kwestii w uchwale Rady Miasta nie można także upatrywać, wbrew twierdzeniom Sądu, w art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego. W uchwale podejmowanej na tej podstawie powinny znaleźć się wyłącznie kwestie, o których mowa w art. 34a ust. 1 ustawy.

Zdaniem Wojewody Ś., uchwała podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach ma walor przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym z normatywnego charakteru tego aktu wynika konieczność formułowania jego postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Określenie w takiej uchwale cen biletów ulgowych oraz kategorii osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności za usługi przewozowe nie znajduje żadnego uzasadnienia w delegacji ustawowej.

Organ wskazał, że dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że rada gminy nie może w drodze aktu prawa miejscowego (jaki to charakter posiada uchwała ustalająca ceny maksymalne) wprowadzać ulg i zwolnień za przejazdy jest brzmienie art. 18a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym dla tego, czy przewoźnik będzie stosował ulgi inne niż ustawowe decydujące znaczenie winna mieć umowa zawarta z podmiotem wprowadzającym ulgi, a dotycząca warunków zwrotu poniesionych kosztów z tytułu ulg określonych uchwałą rady gminy. Zdaniem organu nadzoru, rada gminy może wprowadzać ulgi i zwolnienia obowiązujące wyłącznie przewoźników komunalnych, podejmując uchwałę na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Odnosząc się do stwierdzenia przez Sąd nieważności m. in. pkt 1 części II załącznika numer 2 zaskarżonej uchwały, organ stwierdził, że Sąd nie był uprawniony do podjęcia decyzji o tym, który ze sprzecznych ze sobą przepisów uchwały należy unieważnić. Skoro Sąd nie zakwestionował legalności wprowadzenia ulgi (zwolnienia) za przejazdy dla dzieci, które nie ukończyły czwartego roku życia, nie powinien samodzielnie decydować o tym, który z przepisów wyeliminować z obrotu prawnego. W ten sposób bowiem ograniczona została samodzielność gminy jako osoby prawnej (art. 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz właściwość rady do stanowienia w sprawach gminy (art. 15 ust. 1 tej ustawy). Zdaniem organu, to Rada powinna podjąć decyzję, czy dzieci takie korzystają z bezpłatnych przejazdów, czy z 50% ulgi. Skoro zatem nie jest możliwe równoczesne stosowanie pkt 1 części I i pkt 1 części II załącznika numer 2 do uchwały, właściwe było unieważnienie obu tych przepisów.

Gmina C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podzieliła pogląd Sądu, że Rada Miasta C. działała w ramach umocowania przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G..

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a., z tym jednak, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do wykazania, iż rozpoznając sprawę Sąd I instancji dopuścił się naruszenia zasady oficjalności, bowiem nie będąc związany granicami skargi, nie dokonał oceny zaskarżonego aktu prawa miejscowego pod kątem jego zgodności z prawem, przy wykorzystaniu możliwości, jakie daje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., a więc wykraczając poza argumenty, zarzuty i żądania wskazane w skardze skierowanej do tegoż sądu. Przedstawiony zarzut został powiązany z treścią art. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - j.t.), a więc przepisami konkretyzującymi konstytucyjną zasadę podmiotowości i samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2) oraz określającymi status prawny i charakter prawny rady gminy (art. 15). Jednocześnie wskazać należy, iż biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., niewątpliwym jest, że został on skierowany do tej części wyroku Sądu I instancji, który wydany został w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć więc należy, że jedynie w przypadku ustalenia, iż zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. i wskazuje się, że ustawowe unormowania nie zawierają kryteriów zezwalających na określanie "istotności" naruszeń prawa, a tym samym kwestia ta została pozostawiona do oceny sądów administracyjnych (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 310 i n., B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 434 i n.).

Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że zasadnie strona skarżąca wskazuje, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji polegające na stwierdzeniu nieważności punktu 5 części I i punktu 1 części II załącznika numer 2 określonego w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza wskazane wyżej przepisy prawa. Z treści załącznika numer 2 do uchwały Rady Miasta C. z 14 maja 2007 r. nr 105/XI/2007 wynika, że w punkcie 1 części I tegoż załącznika ustalono, że dzieci do lat 4 są uprawnione do korzystania z bezpłatnych przejazdów lokalnym transportem zbiorowym w C., a w punkcie 1 części II tegoż załącznika wskazano, iż dzieci do lat 4 są uprawnione do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C.. Oczywistym jest, że załącznik do w/w uchwały oraz zawarte w nim uregulowania stanowią integralną część samej uchwały. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności postanowień zawartych w punkcie 1 części II załącznika numer 2 do uchwały Rady Miasta C. z 14 maja 2007 r. nr 105/XI/2007 stanowi naruszenie uprawnień przewidzianych dla jednostek samorządu terytorialnego, wkroczenie w zakres kompetencji przeznaczonych dla organów gminy (rady gminy). Niewątpliwie samodzielność gminy, o której mowa w art. 2 ustawy o samorządzie gminnym oznacza możliwość decydowania o wszystkich sprawach lokalnych, odnoszących się do ustroju, lokalnego porządku prawnego, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Zasadnie więc strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość rozwiązań legislacyjnych winna skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu przepisów prawa miejscowego. Natomiast w odniesieniu do uprawnień pracowników M. w C. Spółki z o.o. oraz emerytów i rencistów przewoźnika podnieść należy, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji zapadło bez uwzględnienia treści rozwiązań przyjętych w przepisach określonych w regulaminie wynagradzania lub układzie zbiorowym oraz zasad określonych w art. 18a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 - j.t.).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że nie wszystkie ze zgłoszonych zarzutów zasługują na ich uwzględnienie.

Za zasadne należy jedynie uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na błędną wykładnię przepisu art. 34a ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 - j.t.) w związku z art. 33a ust. 3c tejże ustawy, a także zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania normy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe.

Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w punkcie IX oraz w części nazwanej "pozostałe ustalenia" załącznika numer 1 do uchwały Rady Miasta C. z 14 maja 2007 r. nr 105/XI/2007 znajdują się rozwiązania prawne dotyczące opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe. Przepis art. 34a ust. 1 pkt. 1 lit. a, b, c, d w/w ustawy zawiera ustawową delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) dotyczącego sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Jednocześnie z treści art. 34a ust. 2 w/w ustawy wynika, że w odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1 określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawa - Rada miasta stołecznego Warszawy.

Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych.

Niewątpliwie zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podjecie przez Radę Miasta C. uchwały określającej sposoby ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe nastąpiło w oparciu o ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Jednak realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły, precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania. Skoro ustawodawca wskazał w art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, iż upoważnienie to obejmuje wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, to brak jest podstaw do uznania, iż dopuszczalne było takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wysokości wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość. Taka konstrukcja treści przepisów zawartych w załączniku numer 1 punkt IX i części nazwanej "pozostałe ustalenia" powoduje, iż opisane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za skuteczne.

Natomiast nie są zasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do błędnego określenia podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. W omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wskazujące na dopuszczalność powołania jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.). Niewątpliwie sprawy lokalne transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy - art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zasady i formy gospodarki komunalnej gmin, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że jeżeli nic innego nie wynika z przepisów szczególnych, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek wykonać postanowienia zawarte w/w przepisie i to także w zakresie usług przewozów transportu zbiorowego. Natomiast przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego. Jeżeli rada gminy skorzysta z przysługującego jej uprawnienia, określi w ten sposób ceny urzędowe obowiązujące wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy. Oznacza to, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach mógł stanowić podstawę prawną zaskarżonej uchwały (vide wyrok NSA z 19.07.2005 r. I OSK 130/05, niepublikowany).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.