Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 458/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14  ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 78 ust. 1, art. 82 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: § 5 ust. 1 ipkt 5 i § 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na akt Starosty [...] z dnia 27 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu 1. stwierdza, że zaskarżony akt w zakresie zatwierdzającym zmianę organizacji ruchu na terenie przylegającym do działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Gmina [...] został wydany z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. M. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W 2016 r. na zlecenie Gminy [...] jako inwestora wykonano projekt docelowej organizacji ruchu pod nazwą "Projekt ulicy [...] w miejscowości [...]".

Projekt zawierający część opisową (s. 2 – 8), część formalno – prawną (s. 9 – 15) oraz część rysunkową (s. 16 – 20) został przedłożony do zatwierdzenia Staroście [...] w 27 października 2016 r.

Starosta [...] aktem z dnia 27 października 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "p.r.d.") oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729 ze zm.) zatwierdził organizację ruchu zgodnie z przedstawionym projektem.

Termin wprowadzenia zatwierdzonej stałej organizacji ruchu określono na dzień 31 grudnia 2017 r.

Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. J. M. (dalej również jako "strona" albo "skarżący") będący właścicielem działki nr [...] obręb [...], sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją drogową przy ul. [...], wystąpił do Starosty [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jakiego w ocenie strony organ dopuścił się zatwierdzając stałą organizację ruchu przy wskazanej ulicy. W tym zakresie J. M. podniósł, że zrealizowanie inwestycji i wprowadzenie na wybudowanej ulicy [...] wraz z przynależną infrastrukturą zatwierdzonej organizacji ruchu spowodowało, że utracił bezpośredni dostęp do drogi publicznej ze swojej działki. Równolegle do ulicy [...] wybudowano bowiem drogę serwisową (techniczną), która zapewniała stronie dostęp do drogi publicznej z działki nr [...], do czasu umieszczenia na tej drodze serwisowej znaków ograniczenia ruchu i znaków ścieżki rowerowej. Tak przyjęta organizacja ruchu pojazdów w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości strony spowodowała zatem brak możliwości poruszania się po tzw. drodze serwisowej pojazdami innymi niż jednoślady.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa J. M. wniósł o uchylenie aktu z dnia 27 października 2016 r. nr [...] i przywrócenie organizacji ruchu w sposób dotychczasowy, to jest likwidację znaków ograniczenia ruchu na drodze technicznej biegnącej wzdłuż ul. [...], jak również znaków ścieżki rowerowej, ewentualnie zmianę oznakowania poprzez dopuszczenie w drodze wyjątku możliwości ruchu na drodze technicznej pojazdami samochodowymi przez mieszkańców i właścicieli nieruchomości graniczących z drogą techniczną.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi ze strony Starosty [...].

Skargą z dnia 6 kwietnia 2020 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. M. zaskarżył w całości akt Starosty [...] z dnia 27 października 2016 r. nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie aktu podtrzymując wyrażone uprzednio stanowisko, że poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu na ulicy [...] został pozbawiony dostępu do drogi publicznej z uwagi na ustawienie znaków drogowych, które zmieniły drogę techniczną, którą skarżący do tej pory dojeżdżał do swojej nieruchomości, w drogę rowerową.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

- naruszenie art. 10 ust. 5 p.r.d. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zmianę organizacji ruchu w sposób niezgodny z normami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem;

- naruszenie § 2 pkt 1 lit. d) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez wprowadzenie ograniczenia jakiegokolwiek ruchu pojazdów osobowych po drodze technicznej – drodze rowerowej stanowiącej jedyny dostęp do drogi publicznej dla skarżącego i umieszczenie odpowiednich dla tego ograniczenia znaków drogowych bez przeprowadzenia analizy możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej skarżącemu i właścicielom sąsiednich nieruchomości;

- naruszenie § 5 i 6 w zw. z § 7 ust. 4 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i sporządzenie projektu zmiany organizacji ruchu w sposób niezgodny z normami wskazanego rozporządzenia, w szczególności bez odpowiednich planów orientacyjnych i sytuacyjnych, bez przeprowadzenia analizy natężenia ruchu i ochrony interesów osób trzecich;

- naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez ograniczenie skarżącemu możliwości korzystania z ogólnodostępnej drogi publicznej poprzez całkowite pozbawienie go dostępu do drogi publicznej i jakiegokolwiek dojazdu do jego nieruchomości budowlanej;

- naruszenie art. 20 i 22 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił w szczególności, że jego nieruchomość jako nieruchomość budowlana przeznaczona pod zabudowę powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skoro zaś ulica [...] jest drogą gminną o charakterze ogólnodostępnym, to w celu zapewnienia odpowiedniej obsługi drogowej nieruchomości ościennych nie powinna posiadać ograniczenia w dostępności do niej z tych nieruchomości. W ocenie skarżącego przy zmianie organizacji ruchu organ nie wziął w ogóle pod uwagę ochrony interesów osób trzecich, skoro jej zatwierdzenie spowodowało wystąpienie takiego rodzaju ograniczenia. Analizując treść projektu zmiany organizacji ruchu skarżący wskazał, że nie zawiera on wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. elementów, w tym przede wszystkim analizy organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zabezpieczenia interesów osób trzecich i uwzględnienia czynnika społecznego, a także planów orientacyjnych i sytuacyjnych pokazujących projektowane zmiany organizacji ruchu, umiejscowienie znaków zakazu poruszania się pojazdów osobowych po tzw. drodze technicznej oraz wskazania innej drogi, którą przedmiotowe pojazdy mogłyby się poruszać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Przedstawiając argumentację uzasadniającą odrzucenie skargi organ z odwołaniem się do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wskazał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego. W ocenie organu, jedyny rodzaj interesu jaki posiada skarżący to interes faktyczny związany z istocie z większą wygodą korzystania z nieruchomości w przypadku zrealizowania wjazdu bezpośrednio z drogi ulicy [...].

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Starosta [...] podkreślił po pierwsze, że zmiana organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku została wprowadzona w uwagi na ważny interes ogólnospołeczny. Budowa ulicy [...] odpowiadała temu interesowi i stanowiła jego wyraz. Nie ma zatem mowy o działaniu organu w sposób arbitralny. Potrzeba realizacji tej inwestycji drogowej w ocenie organu była bezsprzeczna, a ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, została poparta stosownymi analizami i opracowaniami. Droga odciąża ruch z [...] w kierunku [...], omijając gęsto zaludnione tereny [...].

Po drugie, w ocenie organu budowa ulicy [...] nie ograniczyła dostępu skarżącego do drogi publicznej. Zarówno przed budową ulicy [...], jak i po jej wybudowaniu w ocenie organu istniała i istnieje nadal możliwość skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą publiczną poprzez drogę serwisową. Zgodnie bowiem z zasadami obsługi komunikacyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2003 r. nr [...] dojazd do działki nr [...] obręb [...] ustalono w planie "drogą serwisową wzdłuż ulicy [...]". Jednocześnie organ wyjaśnił, że budowa dróg serwisowych nie została ujęta w planie inwestycji, gdyż decyzja o jej budowie, spoczywa na prywatnym inwestorze – właścicielu konkretnej nieruchomości. Do czasu wybudowania ulicy [...] skarżący realizował zatem dojazd do nieruchomości w sposób nieformalny.

W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2020 r. skarżący ustosunkował się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, podnosząc, że pomimo wskazywania przez organ, że wprowadzona organizacja ruchu była istotna ze względu na ważny interes ogólnospołeczny, przy jej wprowadzaniu organ w całości pominął interes lokalnej społeczności - skarżącego i właścicieli ościennych nieruchomości całkowicie pozbawiając ich dostępu do drogi publicznej.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że prowadzona zmiana nie ograniczyła jego dostępu do drogi publicznej. Dostęp drogą serwisową, na którą wskazuje organ nie może być bowiem realizowany właśnie dlatego, że droga ta została oznaczona jako ścieżka rowerowa. Planując wprowadzenie tego rodzaju zmiany organ winien był się skonsultować z lokalną społecznością w zakresie dotyczącym zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej, czego jednak nie uczyniono.

W powyższym piśmie skarżący zakwestionował nadto argumentację organu ukierunkowaną na wykazanie, że nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi.

Po zamknięciu rozprawy przeprowadzonej w dniu 8 października 2020 r. i odroczeniu przez Sąd ogłoszenia wyroku w sprawie do dnia 22 października 2020 r., do Sądu wpłynął datowany na dzień 21 października 2020 r. wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonego aktu poprzez zezwolenie na korzystanie przez skarżącego z drogi technicznej – ścieżki rowerowej, biegnącej wzdłuż ulicy [...] do działki skarżącego do najbliższego zjazdu do czasu wybudowania przez organ drogi serwisowej [...] wzdłuż ulicy [...], ewentualnie o nakazanie organowi przez Sąd wybudowania na wysokości działki skarżącego utwardzonego przepustu biegnącego przez drogę rowerową i nad rowem prostopadle do ulicy [...], umożliwiającego bezpośredni dojazd z działki skarżącego do ulicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił akt Starosty [...] z dnia 27 października 2016 r. nr [...] zatwierdzający projekt docelowej organizacji ruchu dla zadania "Projekt ulicy [...] w m. [...]".

W następstwie kontroli zaskarżonego aktu dokonanej zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (publikator właściwy w dacie podjęcia zaskarżonego aktu: tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej powoływanej nadal w skrócie jako "p.r.d."), drogami gminnymi i powiatowymi zarządza starosta. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych od dnia 29 października 2003 r. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729 ze zm.). Legitymację do wydania wskazanego rozporządzenia stanowił art. 10 ust. 12 p.r.d. zgodnie z którym: "Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności:

1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego,

2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych,

3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem."

W świetle § 2 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, do czynności organizacyjno - technicznych podejmowanych w ramach zarządzania ruchem zalicza się:

- sporządzanie projektów organizacji ruchu,

- przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

- rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

- przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

- nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności oraz

- nadzór na zarządzaniem ruchem.

Działania te realizują odpowiednio do kompetencji m.in. organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia starosta jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych:

1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;

2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;

3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu;

4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji;

5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję;

6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych;

7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;

8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem [...]".

Z kolei § 6 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi.

Z powyższych regulacji wynika wprost, że Starosta [...] jako organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych posiadał kompetencję do zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze (ul. [...]) od centrum handlowego do ul. [...] w miejscowości [...].

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono różne stanowiska co do kwalifikowania aktu polegającego na zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drogach publicznych, czego konsekwencją był odmienny sposób, terminy i tryby jego zaskarżania. W dniu 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 14/13; publ. ONSAiWSA 2015/1/2) w zakresie zatwierdzenia organizacji ruchu jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych, w której stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów.

Wskazać w tym miejscu należy, że do dnia 1 czerwca 2017 r. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (ówczesny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.p.") stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Mocą art. 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) dokonano nowelizacji art. 87 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Od dnia 1 czerwca 2017 r. przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownej zmiany dokonano wtedy również w odniesieniu do art. 53 p.p.s.a., dodając § 2a w brzmieniu "w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie".

Jednocześnie ustawodawca zastrzegł (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej), że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Mając na uwadze powyższe regulacje oraz datę podjęcia zaskarżonego aktu (27 października 2016 r.) skarżący winien był, przed wniesieniem skargi, wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa oraz dochować terminu do wniesienia skargi.

Analiza akt rozpatrywanej sprawy uzasadnia stwierdzenie, że skarżący zachował termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 10 lutego 2020 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to zostało doręczone organowi w dniu 14 lutego 2020 r. Organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a termin 60 dni, o którym stanowił art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu do dnia 1 czerwca 2017 r. rozpoczął swój bieg w dniu następnym po dniu 14 lutego 2020 r. Skarga nadana za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 8 kwietnia 2020 r. jest zatem skargą wniesioną w przewidzianym terminie.

Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt Starosty [...] z dnia 27 października 2016 r. było poza dochowaniem terminu i trybu jej wniesienia, wykazanie przez skarżącego zaistnienia przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, to jest wykazanie, że zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem został naruszony interes prawny wnoszącego skargę.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] zakwestionował legitymację procesową skarżącego wskazując, że skarżący legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, co oznacza, że w realiach rozpatrywanej sprawy swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego.

W odniesieniu do brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. należy zaakcentować, że wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd był zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będący przedmiotem skargi akt narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru tzw. actio popularis), a zatem dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (zob. w tej materii m.in.: uzasadnienie wskazanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 14/13).

W konsekwencji, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony.

Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 472) gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt starosty zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tego przepisu. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd - który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być każdorazowo weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r.; sygn. akt II SA/Gl 1496/14).

Nie sposób pominąć na tle realiów rozpatrywanej sprawy, że dostęp do drogi publicznej jest podstawowym prawem właściciela, wynikającym zarówno z regulacji zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), jak też z regulacji szczególnych wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) wynika wprost, że nie można ustalić warunków dopuszczalnej zabudowy bez dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) wynika z kolei, że nie można dokonać podziału nieruchomości bez dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Z akt sprawy wynika, że przed realizacją inwestycji drogowej na ulicy [...] skarżący dysponował takim dostępem w sposób nieformalny. Skarżący wskazywał, że realizacja inwestycji jak i zmiana organizacji ruchu zatwierdzona przez Starostę [...] rzutuje na jego prawa jako właściciela. Wzdłuż działki skarżącego przebiega bowiem droga techniczna przeznaczona wyłącznie dla ruchu rowerów, po której to może odbywać się jedyny, fizyczny dojazd do nieruchomości skarżącego. Ewentualne dopuszczenie ruchu pojazdów osobowych po drodze rowerowej celem zapewnienia skarżącemu dostępu do drogi publicznej rodzi jednakże niebezpieczeństwo dla osób korzystających ze ścieżki rowerowej.

Organ kwestionując twierdzenia skarżącego wskazał w odpowiedzi na skargę, że zarówno przed budową ulicy [...] jak i obecnie istniała i istnieje możliwość skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą publiczną poprzez drogę serwisową na co wskazuje obowiązujący dla działki nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył przy tym, że budowa dróg serwisowych nie została ujęta w planie inwestycji a decyzja o jej budowie spoczywa na prywatnym inwestorze – właścicielu konkretnej nieruchomości.

Oceniając ten aspekt Sąd uznał, że skarżący jako właściciel działki nr [...] (obręb [...] Gmina [...]) przylegającej bezpośrednio do terenu, odnośnie którego organ zatwierdził docelową organizację ruchu posiada interes prawny w zaskarżeniu wyżej wskazanego aktu Starosty [...] i że interes ten został naruszony zatwierdzoną przez Starostę stałą organizacją ruchu. Należy zaaprobować pogląd, że właściciel czy posiadacz gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią wjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia. Nie ma bowiem wątpliwości, że właściciel czy posiadacz nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z danej drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów.

Należy również podkreślić, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego w dacie wniesienia skargi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w [...] gm. [...] w rejonie ulic: [...], [...] oraz lotniska; Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2004 r., Nr 40, poz. 808; karta terenu 08MU – p.6; ppkt 6.1) dostęp do działki skarżącego ustalono w planie ulicą serwisową wzdłuż ul. [...] (nr 73KZ).

Po rozważeniu wyżej wskazanych problemów Sąd mógł uczynić przedmiotem dalszych rozważań zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu poprzedzić winno wskazanie na istotę pojęć "zarządzanie ruchem" i "organizacja ruchu".

Z treści przytoczonych na wstępie art. 10 ust. 12 p.r.d. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wynika, że organizacja ruchu to mające wpływ na ruch drogowy geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.

Natomiast zarządzanie ruchem to ogół czynności organizacyjno - technicznych podejmowanych przez podmiot zarządzający ruchem, w szczególności wymienionych w cyt. wyżej § 2 ust. 1-3, oraz w § 3 rozporządzenia. Wszystkie działania podejmowane przez uprawnione organy zarządzające ruchem mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, oraz potrzeby społeczności lokalnej. Cele tych działań wynikają wprost z art. 10 ust. 12 p.r.d.

Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 wyżej wskazanego rozporządzenia), które powinny zawierać wszystkie elementy wymienione enumeratywnie w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Na elementy te składają się m.in. : plan orientacyjny (mapa) z zaznaczaniem drogi, której projekt dotyczy (pkt 1), plan sytuacyjny (mapa) zawierający lokalizacje istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych oraz parametry geometrii drogi (pkt 2) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (pkt 5).

Szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

Z przepisów rozporządzenia wynika, że organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z trzech rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Przedmiotowa regulacja oznacza, że prawodawca wymaga od organu właściwego rzeczowo w sprawach zatwierdzenia organizacji ruchu merytorycznej analizy projektu a zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną. Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że działania organów władzy publicznej, w tym te związane z zatwierdzaniem organizacji ruchu nie mogą nosić cechy arbitralności. Wymagają zatem uzasadnienia bądź przez bezpośrednie podanie motywów, bądź przez wnioski wynikające z dokumentacji będącej podstawą ich podjęcia.

Mając na uwadze przedstawione wyżej elementy projektu wskazać należy, że sąd administracyjny kontrolując konkretny akt zatwierdzenia organizacji ruchu powinien dysponować dokumentacją stanowiącą podstawę wydanego aktu.

Ocena zaskarżonego aktu Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia docelowej organizacji ruchu drogowego prowadzi do wniosku, iż akt ten został wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Negatywnie ocenić należy nadto brak dokumentacji doń załączonej, poprzedzającej jego wydanie.

W myśl § 5 rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in.

1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi.

Jak wynika z treści projektu, kwestionowane zatwierdzenie organizacji ruchu nastąpiło na wniosek "A", działającego w imieniu inwestora – Gminy [...], który to podmiot na podstawie § 4 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia może przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu.

Akta administracyjne wraz z przedłożonym projektem organizacji ruchu zawierają część rysunkową w postaci planu orientacyjnego i planu sytuacyjnego (dwie odrębne części). W opisie technicznym plan sytuacyjny zawiera wskazanie skali 1:1000. Plan orientacyjny nie zawiera wskazania identyfikowanej skali. Przedmiotowe uchybienie ma przede wszystkim charakter formalny.

Co jednak istotniejsze dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, projekt nie zawiera wymaganej treścią § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia charakterystyki drogi i ruchu na drodze a tym samym analizy skutków wprowadzanych zmian zwłaszcza wobec potrzeb społeczności lokalnej (to jest właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do ulicy [...]). Zapatrywanie powyższe jest istotne zważywszy, że ten element projektu stałej organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych, w tym tych wprowadzających określone ograniczenia bądź nakazy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13).

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2003 r. organ zarządzający ruchem może (lecz nie musi) odrzucić projekt w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej.

Z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że w przypadku wątpliwości związanych z projektem organ może zasięgnąć opinii rzeczoznawcy w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo. Z § 8 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia wynika z kolei, że może zatwierdzić organizację ruchu po wprowadzeniu określonych zmian.

Przywołane regulacje mają charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z tej możliwości. Na nim też ciąży odpowiedzialność jeżeli okaże się, że przyjęta organizacja ruchu opierała się na błędnych lub niepełnych informacjach.

W ocenie Sądu orzekającego, w realiach niniejszej sprawy Staroście [...] można postawić skuteczny zarzut, że organ zaniechał skorzystania z możliwości ukierunkowanych na wyjaśnienie kwestii budzących wątpliwości. Już pobieżna analiza planu sytuacyjnego projektowanej organizacji zawierająca wskazanie rowów w granicach pasa drogowego jak i utwardzonego ciągu rowerowo – pieszego (wraz z oznakowaniem znakami C 13/16) determinuje uznanie, że organ po otrzymaniu projektu winien był dogłębnie rozważyć, czy proponowana organizacja ruchu wykluczy jakikolwiek dostęp do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z pasem drogowym. Zapatrywanie to jest istotne zważywszy, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał wprost, że możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną istnieje poprzez drogę serwisową. Organ nie wyjaśnił jednakże w żadnym miejscu, czy przebieg wskazanej w odpowiedzi na skargę "drogi serwisowej" pokrywa się z przebiegiem utwardzonego ciągu rowerowo – pieszego czy być może (co obecnie jest oczywiste w świetle przedłożonej na rozprawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 lipca 2020 r. nr (...) w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu) chodzi o odrębną, równoległą do utwardzonego ciągu rowerowo – pieszego i nie istniejącą w dacie wydania zaskarżonego aktu drogę serwisową oznaczoną jako [...] (po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 7 maja 2020 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...] w gminie [...], w rejonie ulicy [...] - etap 1; Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2020 r., poz. 2712).

Odrębną kwestią jest prawidłowość zatwierdzenia oznakowania ciągu rowerowo – pieszego w kontekście lokalizacji tego ciągu w sposób przylegający do działki skarżącego.

Należy w tym miejscu wskazać, że w świetle § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393 ze zm.) znak C-13 "droga dla rowerów" oznacza drogę przeznaczoną dla kierujących rowerami, którzy są obowiązani do korzystania z tej drogi, jeżeli jest ona wyznaczona dla kierunku, w którym oni poruszają się lub zamierzają skręcić. Z § 39 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że znak C-16 "droga dla pieszych" oznacza drogę lub jej część przeznaczoną dla pieszych, którzy są obowiązani z niej korzystać. Z kolei w § 40 ust. 1 rozporządzenia zapisano, że umieszczone na jednej tarczy symbole znaków C-13 i C-16 oddzielone kreską poziomą oznaczają, że droga jest przeznaczona dla pieszych i kierujących rowerami. Kierujący rowerami są obowiązani do korzystania z tak oznakowanej drogi, jeżeli jest ona wyznaczona dla kierunku, w którym oni poruszają się lub zamierzają skręcić. Ruch pieszych i rowerów odbywa się na całej powierzchni tak oznaczonej drogi.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 2 ust. 4 wskazanego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 4a rozporządzenia napis podany na tabliczce może określać:

1) okres obowiązywania znaku,

2) okres wyłączenia określonego tabliczką uczestnika ruchu lub rodzaju pojazdu,

3) uczestnika ruchu, część drogi lub rodzaj pojazdu, których znak dotyczy albo nie dotyczy.

Na tle wskazanych regulacji dotyczących znaków drogowych wymaga podkreślenia, że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie w żaden sposób nie uzasadniono wprowadzenia planowanego oznakowania. W ocenie Sądu takie uzasadnienie było konieczne zważywszy na kwestię dostępu szeregu podmiotów będących właścicielami działek przylegających do drogi publicznej ulicy [...]. Należy w tym miejscu wskazać, że w odpowiedzi na skargę organ podniósł wprost, że zarówno przed budową ulicy [...], jak i po jej wybudowaniu w ocenie organu istniała i istnieje nadal możliwość skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą publiczną poprzez drogę serwisową. Organ wskazał ponadto, że projektowane zmiany nie uniemożliwiają skarżącemu dojazdu do nieruchomości. Zasadnym jest jednakże na tym tle pytanie, jak w istocie, wobec zatwierdzonej organizacji ruchu, skarżący miałby ten dojazd realizować.

Mając na uwadze przebieg ulicy [...], sąsiedztwo okolicznych nieruchomości jak i wskazane wyżej regulacje uznać należy, że projekt zmiany organizacji ruchu, zawierający wprowadzenie określonych znaków, powinien zdaniem Sądu, jasno i przekonująco wyważyć proporcje pomiędzy interesem indywidualnym (interesem skarżącego znajdującego swoje podstawy z wpływu jaki zaskarżony akt wywiera na sposób korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem) a leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem i akcentowanym przez Starostę [...] interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. Argumentacja w powyższym zakresie powinna być więc elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Dokumentacja poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu nie wskazuje jednakże, aby poza wymaganymi opiniami (uzyskanymi zgodnie z § 7 rozporządzenia), oraz pozytywnym zatwierdzeniem projektu (nie zawierającego jakiegokolwiek uzasadnienia) Starosta [...] skorzystał z możliwości, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 albo ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia.

Skoro działania podejmowane przez uprawnione organy zarządzające ruchem mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, oraz - co należy podkreślić w realiach tej sprawy - potrzeby społeczności lokalnej, to do organów tych należy wszechstronne rozważenie wszelkich okoliczności i elementów decydujących o spełnieniu powyższych celów łącznie, przy czym brak podstaw aby o ich spełnieniu miały decydować jakiekolwiek okoliczności pozaprawne.

Wobec wskazanych wyżej braków projektu, dokument ten nie był wystarczający i nie dawał Staroście podstaw do jego merytorycznej oceny. Treść akt administracyjnych przedstawionych Sądowi podważa nadto wiarygodność twierdzeń organu, aby w sprawie przeprowadzono wnikliwą analizę skutków zmian, jakie wystąpią po ich wprowadzeniu. W ocenie Sądu dopiero właściwe uzasadnienie projektu poprzez sporządzenie opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze pozwoliłoby bowiem na dokonanie oceny, czy projektowana organizacja ruchu nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a przedłożony projekt jest zgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, założeniami polityki transportowej, potrzebami lokalnej społeczności oraz jest efektywny. Nie ma przy tym w sprawie wątpliwości, że przedłożony organowi projekt nie stanowił projektu uproszczonego, o którym mowa w § 5 ust. 2 z dnia 23 września 2003 r.

Brak wskazanych czynności prowadzi do uznania, że zaskarżonym aktem naruszony został art. 10 ust. 5 ustawy p.r.d. i § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z przyczyn podanych wyżej. Uznać ponadto należy, że akt ten nie realizuje celów, dla których staroście powierzone zostało zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 p.r.d.).

W ocenie Sądu orzekającego opisane działanie organu stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych przepisów należy uznać, że zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź aktów, podstawy prawnej podejmowania uchwał bądź aktów, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał albo aktów. W ocenie Sądu orzekającego istotne naruszenie może polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. W demokratycznym państwie prawa nie może bowiem dochodzić do zatwierdzenia projektu stałej zmiany organizacji ruchu sprzecznego z wymogami prawa powszechnie obowiązującego, nieuzasadnionego merytorycznie, a więc wydanego sposób dowolny, zwłaszcza, że zatwierdzenie (zmiany) stałej organizacji ruchu tworzy nową sytuację prawną.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania Sąd, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.p., uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżony akt w zakresie zatwierdzającym zmianę organizacji ruchu na terenie przylegającym do działki skarżącego nr [...] obręb [...] Gmina [...] został wydany z naruszeniem prawa (punkt pierwszy wyroku).

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt Starosty [...] został podjęty w dniu 27 października 2016 r., zatem niewątpliwie upłynął rok od daty jego podjęcia. Według przywołanej na wstępie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wprawdzie powołany art. 82 ust. 1 u.s.p. stanowi o uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego, to jednakże uznać należało, że przepis ten ma zastosowanie również do aktów wydawanych przez starostę. Skoro sankcja nieważności bez ograniczenia czasowego odnosi się jedynie do aktów prawa miejscowego, to wydaje się uzasadnione stwierdzenie, że art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. ma zastosowanie również do aktu zatwierdzenia organizacji ruchu, jeżeli od czasu jego wydania upłynął już rok. Taki pogląd, aprobowany w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. (sygn. akt I OSK 1308/19).

Skutki wynikające z punktu pierwszego sentencji wydanego wyroku określa art. 82 ust. 2 zdanie drugie u.s.p.

Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się: wpis od skargi w wysokości 300 zł, wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).