Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 699/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 135,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1,  ust. 3,  ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w L. (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynęła skarga J. G. i A. S. w sprawie wykonania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działkach

o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] u zbiegu ulic [...] M. i K.

w L.. W wyniku oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2014 r. ustalono, że na ww. nieruchomości w odległości 30 cm od nieruchomości stanowiącej własność A . S. i 2,26 m od budynku będącego własnością J. G. znajduje się obiekt budowlany o kształcie wielokąta. Ściany wykonano z blachy metalowej, otwory okienne zasłonięte roletami antywłamaniowymi, drzwi usytuowane od strony ul. [...] M.. Spadek dachu skierowany w stronę działki A. S.. Obiekt nie posiada orynnowania i podłączony jest do sieci wodociągowej. Teren wokół obiektu utwardzony został kostką brukową.

W toku postępowania PINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2014 r., nakazał J. S. (dalej: inwestor, skarżący) wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy spornym budynku oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w tym rozstrzygnięciu w terminie do [...] października 2014 r. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2014 r., na wniosek inwestora, organ I instancji przedłużył termin wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2014 r. do [...] listopada 2014 r.

W dniu [...] grudnia 2014 r. inwestor złożył do organu I instancji wniosek

o umorzenie postępowania. Jako podstawę powyższego podał, że sporny obiekt nie jest związany trwale z gruntem ani przez fundament, ani przez przyłącze wodne

i kanalizacyjne, posiada zamontowaną oś i jest mobilny. Obiekt ten może zmieniać swoje położenie codziennie w miarę potrzeb wynikających z prowadzonej przez inwestora działalności.

W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2014 r. oględzin, PINB potwierdził podnoszone przez skarżącego dane co do mobilności obiektu. Nadto ustalił, że sporny obiekt zajmuje powierzchnię działki 9,66 m2, co jest zgodne z umową dzierżawy gruntu zawartą z Wójtem Miasta i Gminy L., a organ ten nie wnosi sprzeciwu co do lokalizacji obiektu.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2014 r. PINB orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie stanu prawnego spornego budynku uznając, że nie wypełnia on dyspozycji budynku określonego w art. 3 pkt 2 p.b. Na skutek złożonego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. orzekł

o uchyleniu ww. decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż w sprawie naruszone zostały zarówno przepisy procedury, jak i prawa materialnego. Nie można uznać za uzasadnioną okoliczność, że skoro sporny obiekt nie jest trwale związany

z gruntem, jest barakowozem, który może być przesuwany i przemieszczany na kołach z miejsca na miejsce, to wykluczona jest możliwość uznania go za obiekt budowalny

w rozumieniu art. 3 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że PINB powinien kontynuować podjęte postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 p.b. i bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że Miasto i Gmina L. nie wnosi sprzeciwu co do lokalizacji obiektu.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 w związku z art. 52 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał inwestorowi rozbiórkę nowopowstałego budynku zlokalizowanego u zbiegu ulic [...] M.

i K. w miejscowości L. na działkach o numerach: [...] i [...]. Jednocześnie określił, iż termin wykonania ww. nakazu rozbiórki jest natychmiastowy.

Uzasadniając decyzję PINB wyjaśnił, iż skarżący nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, wymienionych w postanowieniu nr [...] z [...] czerwca 2014 r.

w terminie w nim wskazanym. Zatem, zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., wobec niespełnienia ww. obowiązku w wyznaczonym terminie niezbędne było orzeczenie rozbiórki spornego obiektu, co wedle art. 52 p.b. winno nastąpić na koszt inwestora.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie wyczerpuje znamion ustawowych obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy dla przedmiotowego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę, co stanowi rażące naruszenie prawa;

2. art. 7, art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz czynnego udziału stron postępowania w szczególności uniemożliwienie uczestnikowi zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co spowodowało naruszenie prawa do obrony;

3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający jej kontrolę, w szczególności odnośnie uzasadnienia faktycznego orzeczenia,

w którym brak jest przedstawienia jakichkolwiek kwestii dotyczących faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, którymi w myśl art. 3 pkt 1 p.b. są nie tylko budynki wraz

z urządzeniami technicznymi i instalacjami, ale także budowle i obiekty małej architektury. O charakterze spornego obiektu (barakowozu) WINB przesądził w decyzji nr [...] uznając, że jego konstrukcja i sposób użytkowania wskazują na to, iż

z punktu widzenia Prawa budowlanego jest on tymczasowym obiektem budowlanym.

W omawianej sprawie, nie budzi wątpliwości, że inwestor posadowił przedmiotowy obiekt na okres dłuższy niż 120 dni, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji zatem, gdy inwestycja pełni funkcje obiektu budowlanego, jej realizacja wymaga pozwolenia na budowę, a w sytuacji braku takiej decyzji, zastosowanie znajduje tryb z art. 48 p.b. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 pkt 5 p.b. oraz definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 p.b., w odniesieniu do takich obiektów jak: barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie,

z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych. Podał dalej, iż na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 5 p.b. możliwe jest odstąpienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zwolnienie to nie dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji

o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W przypadku tymczasowych obiektów budowlanych ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskiwania przez inwestorów pozwolenia na budowę na rzecz zgłoszenia. Przewidział on mianowicie w art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi między innymi budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5a p.b., ale pod warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 5a, to jest w przypadku, gdy są to tymczasowe obiekty budowlane, nie połączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu,

o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b., ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż sporny obiekt jako punkt gastronomiczny jest użytkowany u zbiegu ulic [...] M. i K. w L.

w okresie od [...] marca 2014 r., a więc ponad 120 dni. Właściwie zatem PINB przyjął, że w omawianej sytuacji zastosować należy przepis art. 48 p.b. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w tym rozstrzygnięciu w określonym terminie (który następnie przedłużył). Wymagane dokumenty nie zostały przez inwestora złożone. Skarżący do dnia wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nie wykazał, że starał się podjąć jakiekolwiek czynności zmierzające do wykonania nałożonych na niego obowiązków. Z uwagi na powyższe w okolicznościach niniejszej organ odwoławczy uznał, że skarżący z własnej woli zrezygnował z procedury legalizacji samowoli budowlanej.

Podkreślił także, że o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa,

a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. W przypadku nieprzedłożenia dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 p.b., organ I instancji jest obowiązany do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 48 ust. 4 p.b. Zatem PINB nie miał podstaw do wydania innego niż badane rozstrzygnięcie.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

1. art. 9 k.p.a. określającego obowiązek organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

2. art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które zobowiązują organ administracyjny do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego;

3. art. 48 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie wyczerpuje znamion ustawowych obiektu budowlanego lub jego części będącej w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy dla przedmiotowego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę, co stanowi rażące naruszenie prawa;

4. art. 107 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający jej kontrolę, w szczególności odnośnie uzasadnienia faktycznego orzeczenia,

w którym brak jest przedstawienia jakichkolwiek kwestii dotyczących faktów, które organ uznał za udowodnione.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w sytuacji, gdy dokonywał zmiany zakupionego obiektu tymczasowego, zlokalizowanego w tym samym miejscu (tj.

u zbiegu ul. [...] M. i K. w L. na działkach o numerach: [...] i [...]) na dotychczasowy tymczasowy punkt, o którym mowa w postępowaniu, nie otrzymał informacji o potrzebie posiadania pozwolenia na postawienie go; uzyskał tylko informację, że obiekt niezwiązany na stałe z gruntem nie wymaga takiego pozwolenia. Wskazał, iż jego punkt w żaden sposób nie jest związany z gruntem, zatem art. 48 p.b. został błędnie zastosowany, bowiem sporny obiekt nie wyczerpuje znamion ustawowych obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto, dla przedmiotowego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 3 ust. 5 p.b., przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, dla którego w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Podał również, iż zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że podnoszone w skardze zarzuty nie są zasadne i jako taka skarga podlegała oddaleniu. Nie będąc jednak związany granicami skargi Sąd z urzędu stwierdził nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji

w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

Przedmiotem oceny w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie był obiekt budowlany sytuowany na działce nr [...] i nr [...]. Jak wynika z protokołów oględzin (k.10 i k.46 akt administracyjnych organu I instancji), obiekt ten ma kształt wielokąta o powierzchni 9,66 m2. Ściany tego obiektu wykonane są z blachy metalowej pomalowanej farbą, otwory okienne zasłaniane roletami antywłamaniowymi (z wyjątkiem tylnej ściany). Obiekt nie posiada orynnowania, jest podłączony do sieci wodociągowej, nie ma podłączenia do sieci kanalizacyjnej, posiada jedną oś z zamontowanymi kołami jezdnymi, nie jest trwale związany z gruntem. Budowla ta wykorzystywana jest na potrzeby działalności gastronomicznej.

W ocenie Sądu, orzekające organy prawidłowo przyjęły, iż ww. obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 p.b. Zgodnie z tym przepisem, tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale

z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W języku potocznym przez "barakowóz" rozumie się "barak na kołach", a ponieważ "barak" jest – według słownika języka polskiego – prowizorycznym budynkiem, "barakowóz" będzie prowizorycznym budynkiem na kołach (tak wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2011 r., II SA/Bk 563/10, publ. cbosa).

Zgodnie z generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Zgodnie z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. (organ odwoławczy błędnie podaje art. 29 ust. 1 pkt 5 p.b.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu,

o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast według treści art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 (który dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 12, a więc tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem

i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym

w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b., ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

W niniejszej sprawie sporny obiekt budowlany użytkowany jest od [...] marca 2014 r., sytuowany jest więc na gruncie na działkach o numerach: [...] i [...] dłużej niż 120 dni. Właściwie zatem organy przyjęły, iż sytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na gruncie wymagało uzyskania pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego (por. wyrok NSA oz. w Białymstoku z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II OSK 903/11, publ. cbosa). Na gruncie art. 3 ust. 5 p.b. oraz definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 p.b., w odniesieniu do takich obiektów, jak: barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się w orzecznictwie już samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2007 r., II SA/Bk 506/07, Lex nr 347903, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. II SA/Po 525/12, publ. cbosa).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo przyjęły, iż legalizacja ww. obiektu winna być prowadzona na podstawie art. 48 p.b., bowiem stan faktyczny sprawy i uznanie, iż w sprawie był wymóg uzyskania pozwolenia na budowę kwalifikuje prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie tego przepisu.

Zgodnie z art. 48 (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego

i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

W ramach tego postępowania – co wynika w przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy - organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2014 r. postanowienie umożliwiające legalizację spornego obiektu. Zobowiązał bowiem skarżącego do złożenia: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy L. o zgodności usytuowania budynku gastronomicznego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego; czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym, określony pierwotnie ww. postanowieniem termin złożenia dokumentów

([...] października 2014 r.) został na wniosek skarżącego przedłużony do [...] listopada 2014 r. Pomimo powyższego, inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W tej sytuacji, organ I instancji miał obowiązek zastosować w sprawie art. 48 ust. 4 p.b., nakazujący rozbiórkę spornego obiektu. Wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz wskazać należy, że inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim przypadku winien jednak się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 p.b. w związku z art. 48 ust. 1 p.b. Wówczas żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości odstąpienia przez organ od orzeczenia nakazu rozbiórki. Kategoryczne brzmienie przepisów Prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 p.b.) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego (por. wyrok np. WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2011 r., II SA/Gl 1316/10 publ. cbosa).

Odnosząc się do określonego w decyzji organu I instancji terminu wykonania rozbiórki obiektu zaznaczyć należy, że decyzja administracyjna - poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą jednak być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. W piśmiennictwie i orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej, zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia, mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu I k.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19kwietnia 2016 r., III SA/Kr 999/15, publ. cbosa).

Przywołana wyżej treść art. 48 p.b. nie przewidywała możliwości ustalenia przez organ nadzoru budowlanego terminu wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Nie określono więc ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. W tej kwestii linia orzecznicza przybrała jednolity kierunek, a dokładne uzasadnienie takiego stanowiska wynika z treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA

w sprawie OPS 2/98 z dnia 1 czerwca 1998 r. (ONSA 1998 r., Nr 4, poz. 108). Pogląd, iż określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku, prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (por. wyroki: NSA z 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ. ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 38; NSA z 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97 oraz z 21 maja 1999 r., IV SA 1522/96; wyroki WSA: w Krakowie z 22 grudnia 2008 r., II SA/Kr 1140/08; w Gorzowie Wielkopolskim z 27 stycznia 2016 r., II SA/Go 945/15, wszystkie wyroki opubl. cbosa).

Należy zważyć, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, podlega wykonaniu na tych samych zasadach co każda inna decyzja administracyjna, gdy jest ostateczna lub gdy nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, i organy administracji nie mają podstawy prawnej do ustalania terminów wykonania decyzji według swego uznania.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji określiła termin rozbiórki jako: "termin wykonania natychmiastowy", natomiast organ odwoławczy utrzymał w całości zaskarżoną decyzję. Jak wynika z powyższych wywodów, organy nie miały podstaw prawnych nakładać na adresata decyzji rozbiórkowej jakiegokolwiek terminu zobowiązującego do wykonania obowiązku. Z kontrolowanych decyzji nie wynika również, aby określenie "termin wykonania natychmiastowy" stanowił rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej. Skoro

w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji co do określenia terminu została wydana bez podstawy prawnej, a organ odwoławczy również w tym zakresie utrzymał decyzję PINB w mocy, to obie decyzje w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego wyczerpują przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlegają stwierdzeniu nieważności.

Dlatego Sąd orzekł o tym w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2

w związku z art. 135 p.p.s.a., natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Organy przy orzekaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego nie dopuściły się naruszeń przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ I instancji, działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił skarżącego

o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego i pouczył, że może zapoznać się z aktami sprawy oraz złożyć ewentualne zastrzeżenia i wnioski oraz wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego (dowód doręczenia zawiadomienia w aktach administracyjnych k. 23). PINB zawiadamiał inwestora

o wszystkich przeprowadzanych w sprawie czynnościach, doręczał wydawane orzeczenia. W istocie w aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających zawiadomienie skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji przez PINB i organ odwoławczy. Jednak w orzecznictwie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006/6/157, OSP 2007, nr 3, poz. 26, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, LEX nr 786594). Skarżący nie wykazał powyższego, stąd stwierdzone uchybienie procesowe organów orzekających w tym zakresie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 206 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi Sąd odstąpił od zasądzania od organu na rzecz skarżącego całości kosztów postępowania, uwzględniając je tylko w połowie (1/2 uiszczonego wpisu).