Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 135/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 94ust. 1 ,  ust. 2.
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 11
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w [...] na uchwałę Rady Powiatu Krapkowickiego z dnia 29 listopada 2012 r., nr XXIV/177/2012 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Powiatu Krapkowickiego na rzecz "A" Spółka z o.o. w [...] kwotę 557 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez "A" Spółkę z o.o., jest uchwała Rady Powiatu Krapkowickiego z dnia 29 listopada 2012 r., Nr XXIV/177/2012, w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Krapkowickiego w 2013 r.

Wniesienie skargi poprzedziło następujące postępowanie:

Rada Powiatu Krapkowickiego, działając na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii wójtów i burmistrzów gmin z terenu Powiatu Krapkowickiego oraz opinii samorządu aptekarskiego, podjęła uchwałę Nr XXIV/177/2012 w sprawie ustalenia rozkładu godzin aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Krapkowickiego w 2013 r. W przepisie § 1 tej uchwały postanowiono, że rozkład godzin pracy aptek stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W § 4 zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Z wyciągu protokołu sesji, na której przyjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że Starosta Krapkowicki zaproponował dwie autopoprawki do projektu uchwały, a jedna z nich polegała na zmianie zapisów w załączniku obowiązkowych dyżurów nocnych w ten sposób, że apteka o nazwie "B" przejęłaby dyżury za aptekę "C", przy czym obie apteki należą do tego samego właściciela. Autopoprawka została przyjęta 14 głosami "za", przy 3 głosach "wstrzymujących się." W aktach sprawy znajduje się także odpis pisma skarżącej z dnia 25 października 2012 r., w którym zwrócono się o wykluczenie ze stałych dyżurów aptek, apteki "C". W piśmie tym zawarta jest adnotacja z poparciem wniosku dokonana przez Burmistrza [...]. W aktach znajduje się także odpis pisma Przewodniczącego Samorządu Mieszkańców "[...]" w [...], popierające wskazany wniosek.

Z treścią powyższej uchwały nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. wezwała Radę Powiatu Krapkowickiego do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego uchwałą Nr XXIV/177/2012, polegającego na zobowiązaniu apteki "B" do pełnienia podwójnej ilości dyżurów, w porównaniu do pozostałych aptek funkcjonujących na terenie [...]. Skarżąca wskazała także na okoliczność, że Burmistrz [...] wydał negatywną opinię co do przedstawionego projektu uchwały, a ponadto zaproponowana na sesji przez Starostę Krapkowickiego autopoprawka do uchwały, nie została zaopiniowana przez Burmistrza [...], co stanowi naruszenie ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Prawo farmaceutyczne. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Powiatu Krapkowickiego uchwałą Nr XXVI/195/2013, podjętą w dniu 11 stycznia 2013 r., nie uwzględniła wezwania.

Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. "A" Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Nr XXIV/177/2012 Rady Powiatu Krapkowickiego, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji RP, polegające na nierównym traktowaniu strony skarżącej w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej i dyskryminowaniu jej w tym zakresie, a także naruszenie art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, polegające na nie zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów) gmin z terenu Powiatu Krapkowickiego na temat projektu zaskarżonej uchwały. Skarżąca wniosła ponadto o stwierdzenie nieważności uchwały na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, stanowiącej załącznik do uchwały Nr XXIX/125/2013 Rady Powiatu Krapkowickiego z dnia 19 marca 2013 r., wniesiono o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż skarżąca Spółka nie wykazała, że kwestionowana uchwała naruszyła "interes prawny" lub "uprawnienie". W ocenie organu skarżąca, poza ogólnym twierdzeniem o naruszeniu przez uchwałę art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych prowadzących apteki, polegające na przypisaniu aptece "B" podwójnej ilości dyżurów, nie wykazała na czym owe nierówne traktowanie miałoby polegać. Organ zasygnalizował, że skarżąca posiada dwie apteki funkcjonujące w [...], w tym jedna pn.: "C", która została wyłączona z planu dyżurów na 2013 r. na wyraźną prośbę skarżącej Spółki oraz Burmistrza [...] i mieszkańców [...]. Tym samym, według organu, nie doszło do nierównego traktowania podmiotów, do których adresowana była kwestionowana uchwała, a strona skarżąca nie skonkretyzowała i zindywidualizowała swojego interesu prawnego, a także nie wskazała w jaki sposób ten interes, bądź uprawnienie zostało naruszone. Natomiast Rada Powiatu podejmując uchwałę, kierowała się właśnie art. 32 Konstytucji, w ten sposób ustalając rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, aby spełniona została zasada równego nakładania obowiązków na wszystkie podmioty prowadzące aptekę, co wyraziło się w rozkładzie obowiązujących dyżurów na wszystkich prowadzących apteki w takim samym wymiarze, w stosunku do liczby posiadanych aptek. Odnosząc się do zarzutu niezasięgnięcia opinii wójtów gmin z terenu Powiatu Krapkowickiego, organ wskazał na bezzasadność zarzutu z uwagi na okoliczność, iż w sprawie wyczerpany został przewidziany prawem tryb, a na poparcie tego organ dołączył do akt odpisy ww. opinii. Powołując się na przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne i orzecznictwo sądowadministracyjne wydane w zakresie tych przepisów prawa, organ wywiódł, iż ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ma na celu stworzenie możliwości jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast, to czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć istotnego znaczenia. Tym samym zaskarżona uchwała w pełni odzwierciedla powyższy cel, albowiem apteka skarżącej Spółki, na którą nałożony został obowiązek dyżurowania znajduje się w centrum miasta oraz w sąsiedztwie przychodni lekarskiej, prowadzącej opiekę nocną, co pozwala na najszybsze i najlepsze skorzystanie z niezbędnej pomocy, dla jak największej liczby mieszkańców. Z kolei funkcjonowanie dyżurów w aptece "C" położonej na uboczu miasta, w sposób znaczący utrudniłoby szybki i bezproblemowy dostęp do świadczeń, dlatego tę aptekę z dyżurów zwolniono. W ocenie organu, ustalając zaskarżony akt wzięto pod uwagę szeroko pojęty interes społeczny, a to uwzględniając opinię Burmistrza [...], ale przede wszystkim opinie mieszkańców Powiatu i podmiotów prowadzących apteki na tym terenie. Wszystkie podmioty prowadzące apteki w gminie [...] zostały natomiast obciążone obowiązkiem dyżurowania proporcjonalnie do liczby prowadzonych przez nie na terenie gminy aptek.

Pismem procesowym z dnia 24 kwietnia 2013 r. Starosta Krapkowicki wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na podjęcie przez Radę Powiatu Krapkowickiego w dniu 19 marca 2013 r., uchwały Nr XXIX/216/2013 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Krapkowickiego w 2013 r., w której to uchwale w § 2 uchwalono, że traci moc zaskarżona uchwała. Uchwała uchylająca została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 8 kwietnia 2013 r. (poz. 900). Zdaniem Starosty, wobec wejścia w życie uchwały uchylającej, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak przedmiotu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego poddane są kognicji sądu administracyjnego, a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Stosownie do przepisu art. 147 § 1 sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów powiatów, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z brzmieniem art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę było zatem, uprzednie wystąpienie przez skarżącą Spółkę do Rady Powiatu z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca Spółka dochowała tego wymogu i pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. wezwała Radę Powiatu Krapkowickiego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą z dnia 29 listopada 2012 r., Nr XXIV/177/2012 w sprawie ustalenia godzin dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Krapkowickiego w 2013 r. Dostrzec należy również, że skarżąca jest właścicielką dwóch aptek funkcjonujących na terenie miasta [...], a jedna z nich została kwestionowaną uchwałą objęta obowiązkiem prowadzenia dyżurów nocnych. Co więcej strona twierdzi, że w wyniku przyjęcia planu dyżurów została dwukrotnie więcej obciążona tym obowiązkiem w stosunku do innych aptek mających swoją siedzibę w [...]. W tych okolicznościach, zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy uprawnia Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX 194894; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2). Nie niweczy obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd, także okoliczność uchylenia kwestionowanej uchwały i zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Na skuteczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa bowiem jej późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego. Uchylenie danej uchwały, kolejnym chronologicznie aktem organu powiatu skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy, wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych danej uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy powiatu. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. W stanie faktycznym tej sprawy prawo do unieważnienia zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 905/12, LEX nr 1216782). Z powyższych względów uznać należało, że zaskarżona uchwała miała zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, dlatego należy dokonać kontroli jej zgodności z prawem. Wniosek Powiatu Krapkowickiego z dnia 24 kwietnia 2013 r. o umorzenie postępowania, należało zatem uznać za bezzasadny (por. także wyroki NSA: z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, LEX nr 189170; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt 368/10,LEX nr 745224).

Zaskarżona uchwała została podjęta na zasadzie przepisu art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem farmaceutycznym, w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem w świetle konstytucyjnej regulacji (art. 87 do art. 94 Konstytucji RP) jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne, obowiązującym na obszarze powiatu, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw. Jako źródło prawa powszechnie obowiązującego akt prawa miejscowego charakteryzuje się więc tym, że "może regulować postępowania wszystkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych i prywatnych. Akty prawa miejscowego są więc prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Mogą to być również osoby niebędące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego, np. korzystający ze środków transportu, turyści itp. O tym, czy w danym przypadku dojdzie do zawężenia grupy adresatów poprzez wskazanie kryterium ich wyodrębnienia, decyduje zarówno rodzaj aktu prawa miejscowego (akt wykonawczy lub porządkowy), jak też jego treść, czyli rodzaj regulowanej materii (tak w: Komentarzu Bogdana Dolnickiego do art. 40 u.s.p., zamieszczonym w LEX).

Podmiotami, do których zaadresowana jest zaskarżona uchwała są przedsiębiorcy prowadzący apteki na terenie Powiatu Krapkowickiego, w tym miasta [...], bowiem uchwała nakłada na nich obowiązek prowadzenia sprzedaży w aptekach wymienionych w uchwale, w określonych dniach i godzinach. Z drugiej strony, uchwała w swych zamierzeniach skierowana jest także do potencjalnych klientów aptek, mając na celu zapewnienie bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechnie wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, jak i sytuacjach nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. W ocenie Sądu - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zadania uchwały nie zostały zrealizowane prawidłowo. Z treści uchwały wynika, że Rada Powiatu ustaliła rozkład godzin aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Krapkowickiego w 2013 r., stanowiący załącznik do uchwały (§ 1). Załącznik powyższy nazwany: "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Krapkowickiego w 2013 r." w punktach I, II, III, IV i V wymienia nazwy aptek oraz punktów aptecznych, ich siedziby, a także godziny otwarcia odpowiednio na terenie gmin: Krapkowice, Zdzieszowice, Gogolin, Walce i Strzeleczki. W punkcie II dotyczącym [...] wymieniono 5 aptek, tj. apteki: "B", "C", "D", "E" i "F". Z kolei w ostatnim punkcie VI nazwanym: "Czas trwania dyżurów" w podpunkcie 3 określono wykaz dyżurów aptek miasta [...] w 2013 r., z rozbiciem na dni i miesiące, stanowiącym "załącznik nr 2 do rozkładu godzin aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Krapkowickiego w 2013 r." W podpunkcie 4 punktu VI załącznika, podano czas trwania dyżurów w [...] w 2013 r. w dni powszednie, w dni świąteczne, w soboty oraz w niedziele i święta.

Z przywołanych regulacji uchwały wynika, że wykaz dyżurów aptek miasta [...] powinien zawierać się w załączniku nr 1 do załącznika do uchwały, a wykaz dyżurów aptek miasta [...] w załączniku nr 2 do załącznika do uchwały. W istocie jest jednak na odwrót, to znaczy załącznik nr 1 do załącznika uchwały obejmuje wykaz dyżurów miasta [...], natomiast załącznik nr 2 do załącznika zawiera dyżury aptek z Gminy [...], na co wskazują jednoznacznie nazwy podanych tam aptek. Ponadto, różny czas trwania dyżurów w dni świąteczne, określony w punkcie VI w podpunkcie 2.2 oraz podpunkcie 4.2 załącznika do uchwały jest niejasny w kontekście innych podpunktów załącznika, czyli odpowiednio podpunktem 2.4 i 4.4 załącznika. W jednym z podpunktów bowiem Rada Powiatu określa dyżury w dni świąteczne (od godz. 8ºº do godz. 8ºº dnia następnego), nie precyzując co należy rozumieć pod tym pojęciem, w drugim z podpunktów z kolei określa dyżury w niedziele i święta (od 9ºº do 9ººdnia następnego, jeżeli poniedziałek jest dniem świątecznymi o 8ºº jeśli jest to dzień powszedni). Użyte zwroty ("dni świąteczne" i "w niedziele i święta") można natomiast uznać w istocie za tożsame, a wobec odmiennej regulacji godzin pracy aptek w te dni, wprowadzają nieczytelne, sprzeczne treści w uchwale. Ponadto pojęcie: "dni świąteczne" użyte w uchwale, nie znajduje odzwierciedlenia w art. 91 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, w którym mowa jest o ustaleniu godzin pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Zaistniałe sprzeczności uregulowań rzutują na całokształt uchwały, która z powyższych względów nie powinna w takiej formie znaleźć się w obrocie prawnym. Jak już bowiem wyżej wskazano, uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, jest szczególnym aktem stanowiącym źródło prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego kształtowane są prawa i obowiązki jej adresatów. Tego typu akt prawa musi zatem zawierać przejrzyste i wyczerpujące regulacje, które jednoznacznie kształtują materię w nich zawartą oraz ewentualne jej skutki, a w szczególności zakres obowiązków podmiotów w niej wymienionych. Uchwała taka powinna być więc zrozumiała dla adresatów norm w niej zawartych, a także nie powinna zawierać regulacji odmiennych niż przepis prawa. Nie można przecież zapominać, iż treść przedmiotowej uchwały miała wpływ na funkcjonowanie aptek na terenie gminy i nakładała obowiązek na podmioty prowadzące apteki, zapewnienia pracy aptek w ściśle określonych dniach i godzinach. W związku z tym, organ stanowiący powiatu musiał wykazać się szczególną starannością i dokładnością przy redagowaniu zapisów takiego rodzaju uchwały. Wszystkie elementy wskazane w upoważnieniu ustawowym art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego powinny być określone jasno i precyzyjnie. Mieszkańcy zainteresowanych gmin nie powinni mieć żadnych wątpliwości, co do rozkładu godzin pracy aptek. Wiedzy na temat harmonogramu trudno doszukać się w przedmiotowej uchwale, skoro zamieszczone w załącznikach nr 1 i 2 do załącznika uchwały, rozkłady dyżurów nie odzwierciedlają regulacji wynikających z wcześniejszych zapisów załącznika do uchwały, a użyte w nim sformułowania są niejasne i nieprecyzyjne. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Rada Powiatu Krapkowickiego w istocie nie wyczerpała dyspozycji art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego i nie wywiązała się z postawionego przez ustawodawcę zadania. Nie zawarła także norm nakładających na właścicieli aptek obowiązku zapewnienia ich funkcjonowania w ustalonych w rozkładzie, godzinach pracy.

Zauważyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W art. 79 ust. 1 u.s.p. wskazał jedynie, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast w art. 79 ust. 4 przewidział, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Taki zapis ustawowy pozwolił za istotne naruszenie prawa uznać, co wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95) uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Takie uchybienie stanowi między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Do istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza także niejasność sformułowań uchwał, przyjmując zasadę, że uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, dostępne na stronie internetowej CBOIS).

W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie prawa jest istotnym naruszeniem prawa, a tym samym należało uznać, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. W przypadku bowiem stwierdzenia przez Sąd nieważności wyłącznie załącznika do uchwały, pozostały zakres regulacji objęty uchwałą pozbawiony zostałby sensu, nie byłby kompletny i nie spełniałby ustawowego celu wynikającego z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, jakim jest ustalenie rozkładu godzin pracy aptek.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały, zawarte w § 2 wyroku oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.