Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1900/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny Wydział II w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor Renata Kubot - Szustowska, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania Oddala skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 1899-1900/03 UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie przepisów art. 5 i art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 6, 7, 8, 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U., Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. M. w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w miejscowości B.-K. dz. nr 164a/9, gmina B., pod budowę baru (lokalu gastronomicznego), Starosta K. zezwolił wyłączyć trwale grunty klasy R IIIa pochodzenia mineralnego o powierzchni 198 m2 / pkt 1 decyzji / i ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia na cele nierolnicze gruntów w wysokości równowartości 108,90 q ziarna żyta w kwocie 2.873,88 zł / pkt 2 decyzji /. Jednocześnie organ określił, że opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów na cele nierolnicze w wysokości 10% należności z 108,90 q żyta, co stanowi równowartość 10,89 q ziarna żyta będzie ustalana corocznie przez Starostę Powiatu K. przez okres 10 lat począwszy od 2003 roku - za podstawę przy ustalaniu opłaty rocznej przyjmowana będzie cena ziarna żyta obowiązująca przy wymierzaniu podatku rolnego za dany rok, ogłaszana przez Główny Urząd Statystyczny / pkt 3 decyzji /.

Powyższą decyzję doręczono J. M. w dniu 3 kwietnia 2002 roku. / potwierdzenie odbioru decyzji - decyzja - akta administracyjne /.

W odwołaniu od powyższej decyzji, nazwanym zażaleniem, wniesionym w dniu 21 października 2002 roku, J. M. zakwestionował prawidłowość naliczenia opłat przez Starostę K./ data nadania pisma listem poleconym nr R [...] w Urzędzie Pocztowym Ł. 44 - akta administracyjne /. Następnie w dniu 27 października 2003 roku J. M., w uzupełnieniu powyższego pisma, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]/ data nadania pisma listem poleconym nr R [...] w Urzędzie Pocztowym Ł. 44 - akta administracyjne /. J. M. podkreślił, że nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu mogłoby spowodować odrzucenie zażalenia / odwołania / i nierozpatrzenie nowych, istotnych przesłanek, które wyszły na jaw i zmieniły dowody w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie przepisów art. 59 w związku z art. 58 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło J. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zainteresowany jest obowiązany wnieść tego rodzaju prośbę w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, przy czym jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie następuje wówczas, jeżeli występująca do organu z takim wnioskiem strona uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, przy czym złożenie wniosku (prośby o przywrócenie terminu) ograniczone jest w czasie (w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., J. M. składając odwołanie nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, a to uzasadnia - zgodnie z art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k. p. a. - odmowę przywrócenia terminu. Jednocześnie organ odwoławczy pouczył stronę, że podnoszony przez stronę argument wystąpienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy może stanowić podstawę wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 149 k.p.a. organ obowiązany jest albo wznowić postępowanie postanowieniem, albo wydać decyzję odmawiającą wznowienia, na które stronie przysługuje odwołanie. Kolegium stwierdziło, iż w piśmie przesyłającym wniosek wraz z aktami sprawy, organ I instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 145 k.p.a., lecz brak jest decyzji w tym przedmiocie.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie przepisu art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło uchybienie ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Starosty K. z dnia [...], znak [...]w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, stronie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Decyzję doręczono w dniu 3 kwietnia 2002 roku. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 17 kwietnia 2002 roku. Z akt sprawy wynika, iż odwołanie zostało przesłane pocztą. Stempel na kopercie nosi datę 21 października 2003 roku. Oznacza to, że wobec nieprzywrócenia terminu do wniesienia odwołania nastąpiło uchybienie ustawowego 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem niezbędnym dla rozpatrzenia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a następstwem tego jest ostateczność decyzji. W związku z powyższym brak jest podstaw do rozpatrzenia wniesionego po terminie odwołania.

Kolegium ponownie podkreśliło, iż podnoszone przez stronę w odwołaniu, nazwanym zażaleniem, argumenty mogą mieć znaczenie dla ewentualnego wznowienia postępowania, o czym stronę poinformowano w uzasadnieniu postanowienia Nr [...].

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] i Nr [...] J. M. podniósł, że istnieją argumenty i dowody istotne dla sprawy, świadczące o tym, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Skarżący zakwestionował zasadność decyzji Starosty K. z dnia [...]. Nadto stwierdził, że organ I instancji powołując się na art. 145 k.p.a. skutecznie uniemożliwił mu prawo do wznowienia postępowania oraz odwołania nie wydając postanowienia jak i decyzji w tym przedmiocie, na domiar nie wskazując właściwego organu odwoławczego i sposobu wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Kolegium ponownie podkreśliło, iż argumenty skarżącego mogą mieć znaczenie dla ewentualnego wznowienia postępowania, lecz nie mogą mieć wpływu na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcia. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż Starosta K. pismem z dnia [...]Nr [...]zwrócił się do J. M. o sprecyzowanie przez stronę żądania dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] Nr [...]. Powyższe pismo załączono do akt administracyjnych - k. 7.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 107 § l k. p. a. jednym z niezbędnych składników decyzji administracyjnej jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Odwołanie zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k. p. a. wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 § 2 k. p. a.

Decyzję Starosty K. z dnia [...] doręczono J. M. w dniu 3 kwietnia 2002 roku. Wspomniana decyzja zawiera pouczenie o przysługującym stronie prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. za pośrednictwem Starosty K. w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, a zatem spełnia wymóg określony w art. 107 § 1 k. p. a. Termin do wniesienia odwołania biegł dla J. M. od dnia 4 kwietnia 2002 roku i upłynął w dniu 17 kwietnia 2002 roku. Skarżący złożył odwołanie, nazwane zażaleniem, w dniu 21 października 2002 roku / data nadania pisma listem poleconym nr R [...] w Urzędzie Pocztowym Ł. 44 /, a więc po upływie przepisanego terminu. Ze wskazanego wyżej pisma wynika jednoznacznie, iż J. M. nie jest zadowolony z wydanej decyzji. Następnie w dniu 27 października 2003 roku J. M., w uzupełnieniu powyższego pisma, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. Tym samym pismo z dnia 21 października 2002 roku organ administracji publicznej potraktował - zgodnie z żądaniem strony - jako odwołanie (art. 128 k. p. a.) z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia (art. 58 § 2 k. p. a.). Powyższa okoliczność nie zmienia jednak faktu, iż pismo stanowiące odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k. p. a.

Terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami ustawowymi. Ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, przede wszystkim utratę prawa do wniesienia odwołania, wskutek czego decyzja staje się ostateczna. Niedopuszczalne jest w zasadzie odwołanie wniesione po terminie. Organ odwoławczy może wprawdzie przywrócić termin do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k. p. a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin - art. 58 § 2 k. p. a. Zgodnie z art. 58 k. p. a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy - §1. W art. 58 § 1 i § 2 k. p. a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był przywracalny termin. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku.

Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności.

J. M. składając odwołanie nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Okoliczności mające, zdaniem skarżącego, skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Starosty K., nie uzasadniają uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Strona niezadowolona z decyzji organu administracji publicznej I instancji może - stosownie do art. 128 k. p. a. - wnieść odwołanie do organu odwoławczego. W przypadku zaś, gdy organ II instancji nie uwzględni odwołania stronie, która kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia sprawy i zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie - art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), a uprzednio art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Jak wyżej wskazano, decyzję organu I instancji doręczono J. M. w dniu 3 kwietnia 2002 roku i w przepisanym terminie skarżący nie wniósł odwołania. Tryb postępowania i zakres działania organów administracji publicznej normuje Kodeks postępowania administracyjnego, odpowiednie ustawy i wydane na mocy delegacji ustawowych przepisy wykonawcze. W celu zagwarantowania przysługujących stronom praw, w tym prawa do sądu, ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej określone obowiązki - m.in. obowiązek pouczenia stron o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź o dopuszczalności wniesienia powództwa do sądu powszechnego (art. 107 § 1 k. p. a). Strona, która - mimo prawidłowego pouczenia - nie stosuje się do tego pouczenia, nie może skutecznie powoływać się na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jeśli nie zaistniały żadne przeszkody uniemożliwiające wniesienie odwołania w przepisanym terminie.

Dodatkowo podnieść należy, iż zarzuty skierowane przeciwko decyzji nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1991 roku - II SA 340/91 z art. 58 k. p. a. wynika, że uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu, a nie być skierowane przeciwko podstawie prawnej lub okolicznościom faktycznym dotyczącym samej decyzji (ONSA z 1991 roku, nr 3-4, poz. 60).

W tej sytuacji zarzuty skarżącego dotyczące zagadnień merytorycznych - oceny przesłanek wydania zaskarżonej decyzji - nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Z powyższych względów postanowieniu Samorządowemu Kolegium Odwoławcze w S. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k, p. a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania.

Stosownie do art. 134 k. p. a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a wystąpi o jego przywrócenie, to organ odwoławczy winien rozstrzygnąć w przedmiocie zgłoszonej prośby.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...]. Termin do wyniesienia odwołania dla J. M. upłynął - jak wyżej wskazano - w dniu 17 kwietnia 2002 roku. Skarżący złożył odwołanie, nazwane zażaleniem, w dniu 21 października 2002 roku, a więc po upływie przepisanego terminu.

W tym stanie rzeczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. stwierdzające na podstawie art. 134 k. p. a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyzji Starosty K. odpowiada przepisom prawa. Dodatkowo wskazać należy, iż stosownie do jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - wyrażonej w art. 8 k. p. a. - organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Organy czuwają nad tym, aby strony ( ... ) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek / art. 9 k.p. a. /. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. potraktowało pisma J. M. zgodnie z żądaniem skarżącego - jako odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia - a jednocześnie pouczyło J. M., że podnoszony przez stronę argument wystąpienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy może stanowić podstawę wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania. Kolegium wskazało także, że zgodnie z art. 149 k.p.a. organ obowiązany jest albo wznowić postępowanie postanowieniem, albo wydać decyzję odmawiającą wznowienia, na które stronie przysługuje odwołanie. A zatem organ odwoławczy nie dostrzegając podstaw prawnych do przywrócenia terminu i rozpatrzenia odwołania pouczył skarżącego o możliwości skorzystania z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. W tej sytuacji organowi odwoławczemu nie można przypisać naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) oddalił skargi.