Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1207/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. c, art. 152, art. 205, art. 288-298
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odtworzenia akt postępowania administracyjnego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. "[...]"S.A. z siedzibą w "[...]", zwana dalej Spółką, zwróciła się do Starosty D. o dołączenie do akt sprawy odpisów następujących dokumentów wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. lub znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez ten organ:

1) decyzji "[...]"z dnia 26 stycznia 1967 r. w przedmiocie lokalizacji szczegółowej,

2) decyzji z dnia 16 września 1968 r., znak. "[...]"w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części,

3) decyzji z dnia 8 maja 1967 r., znak "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę

4) postanowienia z dnia 7 kwietnia 1966 r., znak "[...]"w sprawie wskazania terenu na budowę,

5) protokołu odbioru z dnia 29 lipca 1968 r.

oraz o odtworzenie akt postępowania administracyjnego, w których znajdowały się wskazane wyżej dokumenty w zakresie niezbędnym do umożliwienia dołączenia ich odpisów do materiału dowodowego sprawy.

W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie stanu faktycznego dotyczącego zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności związane z zabudową wskazane są

w przedmiotowych dokumentach, których kserokopie załączono do wniosku. Spółka wyjaśniła, że nie dysponuje oryginałami i obecnie nie ma obiektywnej możliwości ich uzyskania. Budowa pawilonu "[...]" na przedmiotowej nieruchomości miała miejsce w latach 1966-1968. Postępowanie administracyjne dotyczące tej inwestycji prowadzone było przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. W ramach tego postępowania w aktach sprawy znalazły się dokumenty, o dołączenie, których wnosi strona. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) obecnie organem właściwym do prowadzenia spraw z zakresu uzyskania pozwolenia na budowę jest starosta. Wobec tego w gestii tego organu, jako następcy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jest rozporządzenie dokumentami znajdującymi się w aktach spraw prowadzonych przez ten organ. W przypadku braku możliwości odnalezienia akt postępowania Spółka wniosła o przeprowadzenie procedury odtworzenia tych akt w zakresie niezbędnym do dołączenia odpisów dokumentów.

Starosta D. w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. wyjaśnił, że sprawa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste prowadzona jest na podstawie art. 207 ustawy

o gospodarce nieruchomościami i zgodnie z art. 27 tej ustawy wymaga zawarcia umowy

w formie aktu notarialnego. Sprawa ma więc charakter cywilno-prawny, co powoduje, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., nie mają w tym przypadku zastosowania. Odtworzenie wnioskowanych dokumentów wiązałoby się

z przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego, co jest instytucją nieznaną K.p.a.

Następnie, Spółka wezwała organ pierwszej instancji do usunięcia naruszenia prawa przez: dołączenie do akt sprawy o sygnaturze "[...]" odpisów dokumentów wymienionych we wniosku oraz wszczęcie postępowania zmierzającego do odtworzenia akt postępowania administracyjnego, w którym znajdowały się te dokumenty, w zakresie niezbędnym do umożliwienia dołączenia odpisów dokumentów do materiału dowodowego niniejszej sprawy. Spółka stwierdziła, że przyjęcie stanowiska, że postępowanie prowadzone przez Starostę D. w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest postępowaniem cywilnoprawnym, winno skutkować wszczęciem odrębnego postępowanie w celu odtworzenia akt lub odmową jego wszczęcia, zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. Strona dodała, że wykazała swój interes prawny, gdyż w postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w "[...]", Wydziałem Zamiejscowym w D., Starosta D. (działający w imieniu Skarbu Państwa) kwestionuje autentyczność dokumentów złożonych przez Spółkę w kopiach, żądając równocześnie zobowiązania Spółki do przedłożenia oryginałów. Stwierdziła ponadto, że z uwagi na fakt, że dokumenty, o których odtworzenie wnioskuje zostały wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D., nie była w stanie jednoznacznie ustalić następcy prawnego tego organu. Starosta winien był zatem, w wypadku uznania się za niewłaściwy w sprawie, przekazać wniosek Spółki celem jego rozpoznania przez odpowiedni organ.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. Starosta D., na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił Spółce wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego, w których znajdowały się przedmiotowe dokumenty.

W uzasadnieniu podał, że w aktach sprawy "[...]"znajdują się kserokopie tych dokumentów, jednak ani organ prowadzący postępowanie, ani Spółka, nie dysponuje ich oryginałami. Wobec czego kserokopie te nie mogą stanowić dowodów w sprawie. Spółka zwróciła się więc z wnioskiem o odtworzenie akt postępowania administracyjnego, w których znajdowały się wskazane wyżej dokumenty.

Starosta przyznał, że wniosek został wniesiony przez osobę uprawnioną. Stwierdził jednocześnie, że postępowanie nie mogło zostać wszczęte w związku z wystąpieniem innych uzasadnionych przyczyn. Wyjaśnił, że postępowanie mające na celu oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, wymagające zawarcia umowy w formie aktu notarialnego ma charakter cywilno-prawny. Odtworzenie wnioskowanych dokumentów, niezbędnych do załatwienia sprawy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zgodnie z wolą wnioskodawcy, wiązałoby się z przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego, a postępowanie takie nie zostało uregulowane w K.p.a.

W złożonym zażaleniu Spółka zarzuciła, że przedmiotowe dokumenty znajdują się w aktach toczącego się postępowania administracyjnego i zbędne jest wszczynanie odrębnego postępowania w celu ich odtworzenia. Zadaniem organu jest jedynie wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt tego postępowania. W przypadku gdyby wydanie uwierzytelnionych odpisów nie było możliwe organ, dążąc do załatwienia sprawy, winien był przeprowadzić stosowne czynności zmierzające do odtworzenia dokumentów z akt sprawy. Spółka podkreśliła, że to na skutek działań Starosty w postępowaniu sądowym zaistniała konieczność uzyskania uwierzytelnionych kopii dokumentów. Zarzuciła, że działania Starosty naruszają art. 8 K.p.a., gdyż organ ten w postępowaniu sądowym korzysta na tym, że odmawia odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym. Podniosła też, że Starosta nie podjął żadnych kroków zmierzających do ustalenia, jaki organ może być właściwy do rozpoznania wniosku strony, skoro Starosta uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku, co narusza art. 65 K.p.a. przez zaniechanie przekazania wniosku strony organowi właściwemu.

Postanowieniem z dnia 10 września 2014 r. Wojewoda W. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Spółka wystąpiła o odtworzenie akt sprawy administracyjnej związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustanowienia na rzecz strony użytkowania wieczystego nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Przedmiotowa sprawa ma zatem charakter cywilno - prawny, co oznacza, że jest regulowana przez przepisy Kodeksu cywilnego, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda dodał, że przepisy K.p.a. nie zawierają uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych. Do odtworzenia zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych należy odpowiednio stosować: art. 716, art. 717 § 1, art. 719 § 3, art. 722 - art. 729 Kodeksu postępowania cywilnego.

W złożonej skardze Spółka podniosła, że przedmiotowe dokumenty są niezbędne do ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej, posadowionej w "[...]"stanowiącej działkę nr "[...]". Wskazała, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 1995 r., a jedyną przeszkodą uniemożliwiającą załatwienie tej sprawy jest brak oryginałów dokumentów. Dla rozstrzygnięcia powództwa kluczowe jest ustalenie czy strona legitymowała się decyzją o lokalizacji stałej a w dyspozycji strony jest wyłącznie kopia decyzji o tej treści. Spółka podniosła też, że organy administracji orzekające w sprawie nie są zainteresowane odnalezieniem oryginałów przedmiotowych dokumentów, gdyż Starosta D. przeznaczył przedmiotową działkę do oddania w użytkowanie odpłatnie, a Wojewoda W. wyraził zgodę na sprzedaż. Skarżąca dodała, że odmowa wszczęcia postępowania o odtworzenie akt narusza jej interes prawny, pozbawiając ją możliwości dochodzenia swoich praw.

Skarżąca wywiodła ponadto, że w K.p.a. nie istnieje luka w zakresie podstaw prawnych dla czynności rekonstrukcji akt sprawy administracyjnej. Przepisy te nie zostały formalnie wydzielone w systematyce K.p.a., lecz wynikają z zasad ogólnych K.p.a. (m.in. zasady legalności, prawdy obiektywnej, udzielania informacji, zapewnienia stronie prawa do udziału w postępowaniu, szybkości i prostoty postępowania, pisemności), zasad i środków dowodowych (z zasadą oficjalności postępowania wyjaśniającego), niektórych postaci czynności techniczno-procesowych, zasad stosowania środków przymusu zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania wyjaśniającego. Odtworzenie akt musi zatem zmierzać do uzyskania takich składników, które można uznać za równoważne prawnie ze składnikami pierwotnymi, choć nie zawsze w tej samej formie (np. odtwarzany wniosek zastąpiony zostanie protokołem przesłuchania).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych. Organy obu instancji przyjęły, że brak wyodrębnienia w K.p.a. przepisów dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt jest równoznaczny z uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, co w konsekwencji skutkowało zastosowaniem art. 61a § 1 K.p.a. i wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Przyznać należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisów regulujących wprost sposób odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów tak, jak to uczyniono w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieść jednak należy, że pomimo tego, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale

i konieczne. O konieczności odtworzenia akt administracyjnych sądy wypowiadają się przy okazji rozpoznawania skarg na różnego rodzaju decyzje, np. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wątpliwości, czy dana decyzja została wydana, albo odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu zaginięcia dokumentów, które miały świadczyć o nieważności wywłaszczenia nieruchomości (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,

M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 770). Niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944 oraz M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 693).

Odnosząc się do przepisów, w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone wskazać trzeba, iż stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. IV SA 419/98, LEX nr 47260 i z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96, LEX nr 45944), zaś obecnie właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, że w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu (zob. np. wyroki: NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz WSA

w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, WSA w Poznaniu z dnia

1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Należy mieć też na uwadze, że organ administracyjny w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13 (CBOSA), przyjęcie poglądu, że niedopuszczalne jest prowadzenie w drodze analogii odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, a zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tego dokumentu ma istotne znaczenie nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż abstrahuje on od sytuacji procesowej, w której odtworzenie orzeczenia administracyjnego (na przykład orzeczenia organu administracji o nabyciu własności) jest dla strony istotne ze względu na proces prowadzony przed sądem powszechnym lub administracyjnym. Przedmiotem odtworzenia przez sąd mogą zaś być tylko akta sądowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1967 r., sygn. I CR 657/66, LEX nr 588, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX 2011, teza 10 do art. 288).

Za niezasadne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że skoro oddanie

w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, to zastosowanie winny mieć przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Regułą jest, że akta podlegają odtworzeniu przez ten organ, który je prowadził lub organ właściwy w sprawach danego rodzaju w dacie odtworzenia akt. Akta przez fakt ich przekazania sądowi administracyjnemu lub powszechnemu nie stają się bowiem aktami postępowania sądowoadministracyjnego lub sądowego (zob. M. Romańska, op. cit.).

W konsekwencji, akta administracyjne nie podlegają odtworzeniu przez sąd administracyjny - w trybie uregulowanym w dziale IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub sąd powszechny – na zasadach określonych w art. 716 - art. 729 k.p.c.). Z powyższego wynika, że akta administracyjne powinny być odtwarzane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli zaginą lub ulegną zniszczeniu razem z aktami postępowania sądowego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie w sprawie odtworzenia akt, których dotyczy wniosek Spółki z dnia 14 kwietnia 2014 r., stosując w tym celu przepisy K.p.a. oraz odpowiednio - przepisy działu IX ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 powołanej ustawy.