Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1713/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 77 art. 97 § 1 art. 124 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 58 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1022/20 w sprawie ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., nr KOC/7455/Ar/19 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1022/20 oddalił skargę E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z 10 marca 2020 r., nr KOC/7455/Ar/19 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w wyniku rozpatrzenia wniosku B. R. z 27 marca 2019 r. decyzją z 16 maja 2019 r., nr L-73/2019 na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole publiczne na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. X. [...] w Warszawie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. P., wnosząc o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Y.

SKO postanowieniem z 25 października 2019 r. nr KOC/3535/Ar/19, działając na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., zawiesiło ww. postępowanie do 27 marca 2020 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, SKO stwierdziło, że działka objęta wnioskiem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Y. znajduje się na terenie oznaczonym jako [...]. Dla tego terenu, zgodnie z § 88 ust. 2 lit. b projektowanego planu, w przypadku realizacji w bryle budynku mieszkalnego lokalu usługowego zakazuje się realizacji m.in. usług oświaty. Występuje zatem sprzeczność między zamierzeniem inwestora a ustaleniami projektowanego planu, co stanowi podstawę do zawieszenia wszczętego postępowania na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., przy czym termin zawieszenia postępowania należy ustalić w oparciu o datę wpływu wniosku inwestora do organu I instancji. SKO wyjaśniło w kontekście wniosku odwołującej, że w świetle powołanego przepisu nie jest możliwe zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Pismem z 19 listopada 2019 r. E. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu SKO naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Odwołująca wniosła o jego zmianę w części dotyczącej terminu zawieszenia postępowania.

SKO postanowieniem z 10 marca 2020 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 25 października 2019 r. Organ w jego uzasadnieniu wyjaśnił, że zawiesił toczące się postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do 27 marca 2020 r., przyjmując, iż zgłoszona wnioskiem inwestycja planowana jest na terenie objętym procedurą planistyczną, a projekt planu przewiduje na działce wyłączenie usług oświaty, co koliduje z inwestycją związaną z prowadzeniem przedszkola publicznego. Projekt został na dzień zawieszenia wyłożony publicznie i ta okoliczność stanowiła przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem SKO, nie może budzić wątpliwości, że ww. przepis nie daje możliwości zawieszenia postępowania do czasu uchwalenie planu miejscowego.

E. P. złożyła skargę na ww. postanowienie SKO, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77, art. 105 i art. 107 k.p.a. poprzez: 1) brak ustalenia, na jakim etapie znajduje się procedura planistyczna dla nieruchomości; 2) brak zbadania przesłanek zawieszenia postępowania wynikających z k.p.a.; 3) uznanie ograniczenia dotyczącego terminu zawieszenia postępowania przewidzianego w art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p. za wiążący organ II instancji; 4) uznanie, że dłuższy okres zawieszenia postępowania byłby naruszeniem konstytucyjnego prawa własności, następstwem czego było wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie, podczas gdy organ powinien był je zmienić i zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji przytoczył treść art. 58 ust. 1 u.p.z.p. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że porównanie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż mają one inne funkcje, zakres i przesłanki stosowania. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę obligatoryjnego zawieszenia każdego postępowania administracyjnego (przy założeniu spełnienia przesłanki istnienia zagadnienia wstępnego), a art. 58 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy tylko i wyłącznie fakultatywnego zawieszenia postępowania jedynie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie (oraz od procedury sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z tego względu art. 58 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy SKO prawidłowo odniosło się do wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 20 września 2019 r., w którym podniesiono sprzeczność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektem planu miejscowego. Bezsporną okolicznością w sprawie pozostawało, że w chwili zawieszenia postępowania procedura planistyczna była na etapie wyłożenia projektu planu, co umożliwiało zastosowanie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli organ nie posiadał informacji o istnieniu przesłanek zawieszenia postępowania z k.p.a., których zresztą skarżąca nie powoływała w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze, zaś z okoliczności sprawy wynikało, że trwa procedura planistyczna, to trafnym było zastosowanie regulacji art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie do długości okresu zawieszenia postępowania Sąd I instancji wyjaśnił, że ww. przepis nie pozostawia wątpliwości co do jego maksymalnej długości. Nie miało znaczenia, czy orzekał w tym przedmiocie organ I, czy II instancji. Istotna była data złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w niniejszej sprawie nastąpiło 27 marca 2019 r. Wobec tego postępowanie mogło być zawieszone najwyższej do 27 marca 2020 r., tak jak orzekło o tym SKO. Zdaniem Sądu I instancji, organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne i doszedł do prawidłowych wniosków, nie naruszając zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało również we właściwy sposób uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd dodał, że zaskarżone postanowienie nie wyklucza wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na zasadach ogólnych, jeżeli oczywiście w sprawie występują przesłanki z art. 97 § 1 k.p.a.

E. P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 154 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 58 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 4 pkt 9 i 11 u.p.z.p., a także art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania przez SKO jest zasadne w zakresie, w jakim zawiesza postępowanie na okres 12 miesięcy od daty złożenia wniosku, pomimo że:

- zawieszenia na podstawie ww. przepisu może dokonać jedynie organ I instancji, albowiem jedynie on posiada uprawnienie do podjęcia postępowania z mocy art. 58 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p.;

- w sytuacji zawieszenia postępowania przez organ II instancji odwieszenia go dokonać mógłby jedynie organ I instancji, co wyklucza stosowanie ww. przepisu (art. 58 ust. 1 u.p.z.p.) przez organ II instancji;

- żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (co Sąd I instancji sam przyznaje) i stąd wniosek o zawieszenie postępowania został rozpoznany jedynie na podstawie art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co wprost wynika z uzasadnienia;

- złożony przez skarżącą w odwołaniu wniosek został rozpoznany jedynie co do części przesłanek wskazanych w odwołaniu, pominięte bowiem zostały brane pod uwagę z urzędu (art. 54 ust. 4 pkt 9 i 11 u.p.z.p.) podniesione w odwołaniu braki co do stanowiska Wód Polskich oraz zarządcy drogi, przy jednoczesnym braku w aktach sprawy nawet oświadczenia inwestora co do niewystąpienia okoliczności, które powodowałyby odstąpienie od wzywania ww. organów do zajęcia stanowiska w sprawie, skutkujące w przyszłości w tym postępowaniu albo przyznaniem organowi II instancji de facto sprzecznej ze zdaniem drugim art. 58 ust. 1 u.p.z.p. kompetencji i tym samym przeniesieniem uprawnień organu I instancji na organ II instancji, pomimo braku upoważnienia ustawowego albo też powstaniem postępowania, które nie będzie mogło być podjęte na nowo na tej samej podstawie prawnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie -uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Uzasadnionej podstawy nie może stanowić postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 p.p.s.a.). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.). Wskazany w skardze kasacyjnej przepis obejmuje uregulowanie uprawnienia skarżącego w sytuacji niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewykonanie przez organ tego rodzaju wyroku następuje, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu uwzględniającym na podstawie art. 149 p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do obowiązku tego nie zastosował się. Powyższy przepis mógłby zostać naruszony przez Sąd I instancji w przypadku, gdyby skarżąca z uwagi na wydany w sprawie uprzednio wyrok uwzględniający jej skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zaskarżyła zaniechanie organu, żądając wymierzenia mu grzywny, a Sąd to żądanie (skargę) wadliwe rozpoznał. W kontrolowanej sprawie tenże przypadek jednakże nie występuje, jeżeli niesporne pozostaje, że przedmiotem wniesionej przez skarżącą skargi jest postanowienie SKO zawieszające postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i pomiędzy działaniami podejmowanymi przez organ odwoławczy w celu rozpatrzenia sprawy w toku instancji a okolicznościami, które ustawodawca uznał za relewantne do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 154 § 1-7 p.p.s.a. nie występuje jakikolwiek uchwytny związek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie wyjaśniła powodów odwołania się do ww. przepisu, co sprawia, że zarzut jego naruszenia przez Sąd I instancji musi być uznany za oczywiście nieuprawniony.

Analogiczną oceną objąć trzeba wymieniony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraził prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 97 § 1 k.p.a. określa przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, a przesłanki zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wymienionej w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nie powinno się traktować jako przesłanki uzupełniającej katalog zdarzeń, których wystąpienie sprawia, że kontynuacja postępowania na gruncie regulacji kodeksowej jest niemożliwa. Wskazany przepis u.p.z.p. normuje przesłankę zawieszenia postępowania mającą związek z prowadzeniem przez organ gminy procedury planistycznej, której zaistnienie daje organowi możliwość wstrzymania toku postępowania w sprawie na ściśle określony czas. Odmienne pozostają funkcje art. 97 § 1 k.p.a. i art. 58 ust. 1 u.p.z.p., charakter przesłanek ujętych w tych przepisach, jak i zakres kompetencji organu z nimi powiązanej. Konstrukcja art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 97 § 1 k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji oparł się na takim wniosku, trafnie równocześnie przyjmując, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest przypadek, z którym ustawodawca powiązał kompetencję organu do zawieszenia na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji z 16 maja 2019 r., jak również zauważenia w piśmie z 20 września 2019 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, że zamierzenie inwestora pozostaje sprzeczne z ustaleniami projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Y., SKO wskazaną przez stronę kwestię poddało merytorycznej ocenie. Jej formalnym wyrazem było wydanie zaskarżonego postanowienia, w którym organ w sposób wiążący wypowiedział się odnośnie do możliwości prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole publiczne na działce nr ew. [...], obręb [...] w Warszawie w kontekście przysługującej Radzie Miasta Stołecznego Warszawy kompetencji do wszczęcia procedury planistycznej i określenia przeznaczenia terenu, na którym planowana jest inwestycja, w planie miejscowym. Kontrolowane postanowienie dotyczyło tego zagadnienia prawnego i brak jest podstaw do uznania, by wpływ na legalność zaskarżonego postanowienia miały inne kwestie nieujęte w art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Dostrzegana przez skarżącą wadliwość zaskarżonej decyzji z 16 maja 2019 r., łączona przez stronę m.in. z brakiem prawidłowego uzgodnienia jej projektu, nie stanowiła zagadnienia wstępnego, które powinno skutkować zawieszeniem przez SKO postępowania odwoławczego. Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. motywowany przyjętym przez skarżącą tego rodzaju błędnym poglądem, w tych warunkach pozostaje nieuzasadniony, niezależnie od powiązania go z niewystępującą w u.p.z.p. regulacją prawną odnoszoną do "art. 54 ust. 4 pkt 9 i 11".

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wadliwie poddał ocenie zgodność podjętych przez SKO czynności z wymaganiami art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 107 k.p.a. Odnośnie do wskazanego przepisu przypomnieć trzeba, że określa on elementy składowe decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiło wydane przez SKO postanowienie. Wymagania, jakie ustawodawca stawia postanowieniu jako aktowi administracyjnemu, zostały odrębnie określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Stosownie do art. 126 k.p.a., na zasadzie odpowiedniości do postanowień zastosowanie ma wyłącznie art. 107 § 2-5 k.p.a. Nieskonkretyzowanie w uzasadnieniu postawionego zarzutu, z czym skarżąca wiąże naruszenie powołanego przepisu, którego zakres zastosowania określa odmienne kwestie procesowe, uniemożliwiło merytoryczne odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przyjmując, że kompetencja do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje nie tylko wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, ale również skorzystać z niej może właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które jako organ odwoławczy rozpatruje ww. sprawę w toku instancji uruchomionej wskutek zaskarżenia decyzji organu I instancji. Sformułowanie, jakim posłużył się ustawodawca w art. 58 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że "[w]ójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie [...]" nie stanowi przeszkody do oparcia się na powyższym wniosku interpretacyjnym. Wykładnia systemowa i celowościowo-funkcjonalna art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem przyjąć, że wymieniając wskazane organy, ustawodawca odwołał się w sposób ogólny do przypisanej im właściwości rzeczowej w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, działanie takie nie służyło natomiast zastrzeżeniu, że kompetencja do zawieszenia postępowania i jego podjęcia przysługuje wyłącznie wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta jako organom prowadzącym w tejże sprawie postępowanie w I instancji. Nieuprawnione jest zamieszczone w skardze kasacyjnej twierdzenie, że nadane ww. przepisowi przez ustawodawcę brzmienie "jawi się jako nieudolność legislacyjna", która może prowadzić do "niepewności lub ograniczenia praw jednostki", a rozstrzygnięcie Sądu I instancji powinno być postrzegane jako "legitymizowanie braków ustawodawczych".

Należy mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice rozpoznania sprawy wyznacza zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę, a zatem do tego organu należy rozważenie wszystkich kwestii związanych ze stosowanymi w sprawie przepisami prawa materialnego w trybie uregulowanym przepisami prawa procesowego administracyjnego. Jeżeli treść art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wskazującego, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest rozumiana w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności, jako niesprzeciwiająca się możliwości wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ w tym przepisie niewymieniony, tj. samorządowe kolegium odwoławcze, a ewentualne wątpliwości budzi jedynie problem zakresu przeprowadzanego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w formie przyjętej w przepisach u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2022 r., II OSK 1413/22; wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19; wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19), to brak jest powodów, by tenże wniosek odpowiednio nie był odnoszony również do sposobu rozumienia kompetencji przewidzianej w art. 58 ust. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie dotyczącym art. 58 ust. 1 u.p.z.p. i zbliżonej do niego regulacji art. 62 ust. 1 u.p.z.p. odnoszącej się do sprawy ustalenia warunków zabudowy trafnie przyjmuje się, że kompetencję do zawieszenia postępowania należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15). Powyższa potrzeba może ujawnić się zarówno na etapie prowadzenia postępowania przed organem I instancji, ale również dopiero w toku postępowania odwoławczego, co powoduje, że w sytuacji niezamieszczenia w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnego ograniczenia przyznającego kompetencję do zawieszenia postępowania wyłącznie wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, postanowienie, o którym mowa w ww. przepisie, może wydać również samorządowe kolegium odwoławcze.

Kwestią wtórną jest to, na ile uwarunkowania konkretnej sprawy związane z procedurą rozpatrywania złożonego przez stronę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego będą uzasadniały zawieszenie przez organ odwoławczy postępowania, uwzględniając, że maksymalny termin jego zawieszenia wynosi 12 miesięcy i jego bieg uruchamia już złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, co organ odwoławczy, rozważając celowość wstrzymania toku postępowania na etapie odwoławczym, zawsze powinien mieć na uwadze. Nie może budzić wątpliwości, że analizowana kompetencja organu odwoławczego do zawieszenia postępowania po upływie wskazanego terminu wygasa (por. wyrok NSA z 8 maja 2015 r., II OSK 2441/13).

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 23 sierpnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.