Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 217/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 5 ust. 14, § 16 ust. 1, § 17 ust. 5 i 6, § 19, § 20, § 21, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XVIII/204/16 Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy (zwanej dalej uchwałą lub regulaminem) w zakresie przepisów § 5 pkt 14, § 16 pkt 1, § 17 pkt 5, 6 i 7, § 19 pkt 2, 4 i 5 oraz § 20 i § 21 regulaminu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm. dalej jako u.c.p.g.) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 17 pkt 5, 6 i 7 zaskarżonej uchwały na właścicieli zwierząt domowych obowiązku wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego tylko na smyczy, a psów należących do ras uznanych za niebezpieczne - tylko w kagańcu i na smyczy; obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscu publicznym oraz innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku; zakazu wpuszczania psów i kotów do piaskownic i na place dla dzieci oraz zakazu wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej, plaż i miejsc zwyczajowo wykorzystywanych do kąpieli oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz;

2. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 19 ust. 1, 2, 4 i 5 zaskarżonej uchwały, że obowiązek przeprowadzenia okresowej deratyzacji nakłada się właścicieli nieruchomości na obszarach zabudowanych; poprzez nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku zapewnienia zbiorki padłych gryzoni z resztkami trucizn oraz ich unieszkodliwienie; jak również poprzez wskazanie, że kosztami deratyzacji obciąża się właścicieli nieruchomości;

3. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 5 pkt 14 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika obowiązku zarejestrowania kompostownika w gminie i podpisania zobowiązania, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał do własnych potrzeb;

4. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 16 ust. 1 regulaminu zobowiązania właścicieli nieruchomości do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez używanie toreb wielokrotnego użytku, kompostowanie odpadów zielonych, kupowanie produktów bez opakowania lub minimalnie opakowanych, kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym bądź wrzucanie jej do pojemników na odzież, zgniatanie opakowań przed wrzuceniem do pojemnika;

5. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem dotyczącym zasad techniki prawodawczej), poprzez powtórzenie w § 20 i 21 załącznika do zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 10 ust. 2a i 3 u.c.p.g. w postaci przepisów karnych;

Uzasadniając pierwszy zarzut Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywający, tam osobom. Tym samym w jego ocenie unormowanie zawarte w § 17 ust. 6 uchwały stanowiące, że rada gminy wprowadza zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej obsługi ludności, na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci - stanowi określenie obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący, niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc w tym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zakazanie wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Taka swoboda przysługuje wszystkim obywatelom, w tym osobom utrzymującym zwierzęta domowe.

Zdaniem skarżącego, również poza granice delegacji ustawowej wykroczyła Rada Gminy zobowiązując właścicieli psów w § 17 ust. 5 uchwały do wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nakładając na adresatów zbyt rygorystyczne obowiązki, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie skarżącego, generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Prokurator zauważył, że w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 821), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z trzymaniem psa. Ponadto zaznaczył, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1840 ze zm.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela i opiekuna.

Precyzując zarzut niezgodnego z delegacją ustawową nałożenia na właścicieli psów obowiązku uprzątania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę w miejscu publicznym skarżący wskazał, że zgodnie z art. 91 kodeksu wykroczeń, zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, a zatem w takich warunkach nie sposób uznać, ze przepis § 17 ust. 7 uchwały rady gminy może zobowiązać właściciela psa do usunięcia takich zanieczyszczeń z miejsc publicznych.

Odnosząc się do kwestii deratyzacji, Prokurator wskazał, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 19 załącznika do uchwały, poprzez wyznaczenie terminów deratyzacji (ust. 3) oraz określenie, że obowiązkowi deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości na obszarach zabudowanych. Obowiązek ten nałożono na właścicieli nieruchomości, jak również obciążono ich kosztami przeprowadzenia deratyzacji. W ocenie skarżącego, zapis zawarty w ust. 1 § 20 uchwały narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 157/17, Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g. wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś jak uczyniono to w § 19 ust. 2 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych. Skarżący zaznaczył, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowił by on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Ponadto, jego zdaniem, wskazany przepis ustawy nie określa możliwości nakładania na właścicieli nieruchomości jakichkolwiek obowiązków związanych z przeprowadzaniem deratyzacji, w tym obciążania ich kosztami. Tym samym, w ocenie skarżącego zapis ten regulaminu wykracza poza granice ustawowe.

Ponadto, zdaniem skarżącego, poza granice delegacji ustawowej, wykroczyła Rada Gminy zobowiązując w § 5 pkt 14 regulaminu właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika do rejestracji tegoż kompostownika w gminie i podpisania zobowiązania, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał na potrzeby własne. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika bowiem uprawnienie gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości kompostującego odpady biodegradowalne do konieczności rejestracji kompostowników, zaś art. 3 ust. 3 u.c.p.g. wprowadza wobec gmin obowiązek prowadzenia ewidencji; 1) zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej, 2) przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej oraz 3) umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy. Zatem, w ocenie skarżącego, nakładanie na właścicieli nieruchomości korzystających z kompostowników obowiązku rejestracji kompostowników, a co za tym idzie prowadzenie ewidencji takich kompostowników przez organy gminy, jest wychodzeniem poza granice delegacji ustawowej i nie mającym umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innym akcie prawnym rangi ustawowej.

Oceniając § 16 ust. 1 uchwały, w którym wskazano, jakimi zasadami winni kierować się właściciele niechudości w zakresie dążenia do ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, Prokurator stanął na stanowisku, że pozbawiony jest on doniosłości prawnej. Jego zdaniem trudno jest zaakceptować pogląd, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wynika, że prawodawca miejscowy może nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek świadomego wyboru produktów pod kątem ilości i zawartości, jakości opakowań, wielokrotnego używania produktów i opakowań, jak również unikania wyrzucania odzieży. Tego rodzaju przepis stanowi tylko postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej.

Ustosunkowując się do § 20 i 21 regulaminu, w których Rada Gminy zawarła przepis kamy (§ 20) oraz tryb ścigania osób nie wykonujących obowiązków określonych w regulaminie (§ 21), Prokurator wskazał, że w rozporządzeniu dotyczącym zasad techniki prawodawczej zawarto dyrektywy określające podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z art. 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z art. 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Zdaniem skarżącego, Rada Gminy, powtarzając w § 20 i 21 uchwały przepisy art. 10 ust. 2a i ust. 3 u.c.p.g., istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz przytoczone wyżej przepisy § 115, § 118 oraz § 143 załącznika do rozporządzenia dotyczącego zasad techniki prawodawczej.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie. Zaznaczyła, że na mocy uchwały nr XX/237/16 Rady Gminy z 21 czerwca 2016 r. zmianie uległa treść zaskarżonego regulaminu. Na mocy powołanej uchwały bowiem skreślono § 17 ust. 6, w § 19 ust. 5 oraz wykreślono w całości rozdział 9 regulaminu.

W ocenie Rady, kwestionowane postanowienia regulaminu nie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania tego aktu, zaś przyjęte tam rozwiązania uwzględniają zasadę proporcjonalności, w szczególności w stosunku do przedmiotu ochrony, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Rada podkreśliła, że zaskarżony regulamin został, stosownie do art. 4 ust. 1 u.c.p.g., przedłożony właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, który nie zgłaszał zastrzeżeń do jego treści, w tym co do przyjętego w uchwale sposobu określenia terenów podlegających obowiązkowej deratyzacji (§ 19 pkt 2 regulaminu).

Przechodząc do poszczególnych zagadnień poruszonych w treści skargi Prokuratora, Rada w pierwszej kolejności wskazała, że regulacja odnosząca się do utrzymania psów oraz innych zwierząt domowych, nie jest zbyt rygorystyczna, nadto pozostaje w odpowiedniej proporcji do obowiązku ochrony wartości jak zdrowie i życie ludzi wszystkim mieszkańców gminy oraz osób okresowo na jej obszarze przebywających. Zauważyła, że na obszarze gminy stosunkowo rzadko dochodzi do naruszenia bezpieczeństwa ludzi związanego z udziałem zwierząt domowych, w szczególności psów. Niewątpliwie ma to związek z przyjętymi przez organ rozwiązaniami odnoszącymi się do utrzymania psów w miejscach publicznych. Zdecydowana większość nieruchomości zamieszkałych przez ludzi dysponuje odpowiednimi obszarami niezabudowanymi pozwalającymi zwierzętom domowym, a przede wszystkim psom, na swobodne bytowanie. Nie sposób przy tym pominąć, że mieszkańcy gminy nie inicjują postępowań zmierzających do zmiany kwestionowanej regulacji (np. w drodze petycji), doceniając jak się zdaje poziom bezpieczeństwa osób przebywających na terenie gminy w związku z przyjętymi i stosowanymi środkami ostrożności. Z perspektywy kształtowania środków ochrony mieszkańców gminy właściwsza jest prewencja, aniżeli zapobieganie skutkom zdarzeń, których niejednokrotnie dałoby się uniknąć.

W ocenie Rady, zastrzeżenia Prokuratora dotyczące obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe, w tym psy, w miejscach publicznych oraz innych przeznaczonych do wspólnego użytku (ujęty w § 17 ust. 7 regulaminu) nie są trafne. Postanowienie to realizuje wprost obowiązek Gminy określenia zasad ukierunkowanych na zapobieżenie zanieczyszczania miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.). Obowiązek tego rodzaju jest powszechnie stosowany przez inne jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność, że pewne zachowania objęte tym obowiązkiem zostały zakwalifikowane przez ustawodawcę jako wykroczenie, nie stanowi przesłanki negatywnej wprowadzenia tego rodzaju obowiązku przez Radę Gminy w ramach omawianego regulaminu.

Odnosząc się w dalszej części odpowiedzi na skargę do zarzutu naruszenia prawa poprzez zapis regulaminu zawarty w § 19 pkt 2 i 4 uchwały wskazała, że wbrew zapatrywaniu skarżącego, regulamin określa w sposób jasny i konkretny tereny (obszary) położone na obszarze gminy podlegające obowiązkowej deratyzacji. Określenie to niewątpliwie odnosi się do wszystkich nieruchomości położonych na obszarze gminy, stanowiąc tym samym wyznaczenie pewnego obszaru w rozumieniu art 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Mając na uwadze zarzut strony skarżącej dotyczący § 20 i § 21 uchwały Rada wskazała, że w jej ocenie, nie stanowią one naruszenia prawa, gdyż nie są prostym powieleniem norm ustawowych w sensie wprowadzenia tożsamych nakazów lub zakazów uregulowanych w akcie prawnym wyższego rzędu. Ich rolą jest informowanie i edukowanie adresatów regulaminu o ciążących na nich obowiązkach. Niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że wyjątkowo dopuszcza się odstępstwo od unormowania przywołanego przez skarżącego z tego względu, że regulacje kompleksowe jak statuty lub regulaminy, niejednokrotnie są jedynym źródłem zasad, do którego osoby zainteresowane odnoszą się. Taką rolę miały kwestionowany § 20 i 21. Aktualnie paragrafy te nie obowiązują, ponieważ na mocy uchwały nr XX/237/16 Rady Gminy z 21 czerwca 2016 r. zostały w całości uchylone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie zaś do zapisów art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc co do zasady jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Gminy nr XVIII/204/16 z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a art. 4 cytowanej ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. Co więcej, wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień.

Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź tez kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też podkreślić, że przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że na mocy uchwały nr XX/237/16 Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2016 r. z regulaminu, będącego przedmiotem niniejszej kontroli sądowej, wykreślono zaskarżony ust. 6 § 17, ust. 5 § 19 oraz cały rozdział 9, zawierający § 20 i § 21. Uchylenie zaskarżonych zapisów regulaminu nie czyni jednak bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie niektórych zapisów uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego przerywa skutek prawny z dniem ich uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonych zapisów uchwały od wejścia ich do obrotu prawnego do dnia ich uchylenia. Natomiast sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność niektórych jego postanowień, co powoduje, że od samego początku ich uchwalenia (ex tunc) nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 5 ust. 14, § 16 ust. 1, § 17 ust. 5 i 6, § 19, § 20 oraz § 21 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 5 pkt 14 regulaminu. Jak wynika z jego treści nakłada on na właścicieli nieruchomości obowiązek zarejestrowania w gminie kompostownika, jako warunku prowadzenia przy jego zastosowaniu, selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Obowiązku tego nie można bowiem jednak wyprowadzać z kompetencji gminy do uregulowania zasad prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych ( art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g.). W systemie prawnym bowiem nie znajduje się przepis nakazujący rejestrowanie kompostowników. Przypomnieć należy, że podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przepis ust. 1 art. 4 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w ust. 2 został natomiast określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (np. rejestracja kompostowników). Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

Poza zakres upoważnienia ustawowego Rada Gminy wykroczyła także zapisem zawartym w § 16 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania zmierzające do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, w szczególności poprzez:

1) używanie toreb wielokrotnego użytku, w szczególności płóciennych, do codziennych zakupów;

2) kompostowanie odpadów zielonych w pryzmie kompostowej na przydomowym terenie;

2) kupowanie produktów bez opakowania lub minimalnie opakowanych;

3) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych;

4) zgniatanie butelek plastikowych, opakowań materiałowych oraz tekturowych przed wrzuceniem do pojemnika;

5) oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym bądź wrzucanie do pojemników na odzież.

Przywołane zapisy mogą mieć pewien walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może jednak narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, jakiego rodzaju siatek używać, czy też co robić z własną odzieżą. Wskazane postanowienia regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Podobnie, podstawy takiej nie stanowi art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postepowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał również regulację zawartą w § 17 ust. 5 i 6 regulaminu. W postanowieniu § 17 ust. 5 uchwały ustalono, że na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych powinny być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu. Co do zasady, nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Należy zwrócić uwagę na art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.), zgodnie z którym kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Należy przy tym zauważyć, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 586 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia regulaminu) wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 (dostępny na www.nsa.gov.pl), w którym sąd ten wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z tych przyczyn sąd uznał zapis § 17 ust. 5 regulaminu za sprzeczny z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Należy dodatkowo zauważyć, że Rada Gminy posłużyła się w § 17 ust. 5 regulaminu nieznanym prawu określeniem ras niebezpiecznych, uniemożliwiającym obiektywną jego weryfikację, w sytuacji, gdy ustawodawca sporządził jedynie listę ras psów uznawanych za agresywne.

W ocenie sądu, również ustanowiony w § 17 ust. 6 pkt 1 i 2 regulaminu, zakaz wpuszczania psów i kotów do piaskownic i na plac zabaw dla dzieci, a także zakaz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej, plaż i miejsc zwyczajowo wykorzystywanych do kąpieli oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania w regulaminie (akcie prawa miejscowego) zakazów, a upoważnił do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15, dostępne na www.nsa.gov.pl). Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje gminom kompetencji do stanowienia w regulaminie zakazów, to zapis § 17 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały ustanowiono bez upoważnienia ustawowego, a zatem należało go wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślić również należy, że analizowany przepis regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. z tego względu, że może pozostawać w kolizji z regulaminem korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W przypadku treści § 17 ust. 6 pkt 2 skarżonego regulaminu w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Treść § 17 ust. 6 pkt 2 regulaminu, stanowi zatem nieprzewidzianą przez upoważnienie ustawowe zawarte art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., regulację publicznoprawną, którą nakłada się prywatnoprawne akty zarządu. Podsumowując zatem rozważania w kwestii zgodności z prawem regulacji § 17 ust. 5 i 6 regulaminu wskazać należy, że zdaniem sądu, w tym zakresie regulacja ta przekracza ustawową delegację, wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Natomiast, zdaniem sądu, obowiązek z § 17 ust. 7 regulaminu dotyczący usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, w szczególności z terenu ulic, chodników, parków i placu zabaw, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Wprawdzie, jak wywodzi skarżący Prokurator, w art. 91 kodeksu wykroczeń zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, jednak wprowadzony w zaskarżonym przepisie regulaminu nakaz nie jest tożsamy z dyspozycją czynu zabronionego uregulowanego kodeksowo. Normuje on szerszy zakres, nie tylko drogi publiczne. Jak słusznie zauważył WSA w Bydgoszczy w wyroku z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1319/18 (dostępny na www.nsa.gov.pl) Rada gminy może zobowiązywać właściciela zwierząt domowych do usunięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta z przestrzeni publicznej (z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku) bez narażenia się na przekroczenie delegacji lub uznania istnienia pełnej regulacji w innym akcie.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 19 regulaminu. Regulując tę kwestię Rada Gminy określiła ust. 1, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, wójt w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi, poprzez zarządzenie, termin i sposób jej przeprowadzenia. W ust. 2 uregulowała, na kim ciąży obowiązek jej przeprowadzania wskazując na właścicieli nieruchomości. W ust. 3 § 19 regulaminu wyznaczono termin deratyzacji. Ponadto w ust. 4 § 19 określono, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest zapewnienie zbiórki padłych gryzoni z resztkami trucizny oraz ich unieszkodliwienie. Zaś w ust. 5 § 19 regulaminu Rada wskazała, że kosztami deratyzacji obciąża się właścicieli nieruchomości. W ocenie sądu, o ile zapis uchwały określony w § 19 ust. 3 regulaminu realizuje dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zakresie, który obliguje lokalnego prawodawcę do wyznaczania w regulaminie terminów deratyzacji, to już w pozostałym zakresie narusza ten zapis. Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie daje Radzie Gminy upoważnienia do wskazania podmiotów – właścicieli nieruchomości – zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, a jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Na podstawie zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego Rada nie mogła też ustalić osoby, na których koszt przeprowadzana jest deratyzacja. Nie mogła też zobowiązać właścicieli nieruchomości do zbiórki padłych gryzoni z resztkami trucizny oraz ich unieszkodliwienia. Ponadto upoważnienie Wójta w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, w przypadku populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne, do określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz określenia poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia, stanowi także przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy, określenie terminu i obszaru na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta, nie ma umocowania ustawowego. Dotyczy to bowiem przekroczenia kompetencji przez Radę Gminy, która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu.

Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje gminom wyłącznie kompetencji do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, to zapis § 19 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 uchwały ustanowiono bez upoważnienia ustawowego, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Niezależnie od tego wskazać należy, że ust. 3 § 19 regulaminu jest immanentnie związany z regulacją zawartą w ust. 1 tego przepisu, bowiem odnosi się przedmiotowo do jego treści w zakresie wskazania terminów deratyzacji. Z tych przyczyn, uznanie § 19 ust. 1 uchwały za sprzeczny z prawem pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zawartej w § 19 ust. 3 uchwały, jako treściowo powiązanej z wadliwym uregulowaniem głównym w danej materii, co sąd uwzględnił na zasadzie art. 147 w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wreszcie zasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący § 20 regulaminu, zgodnie z którym kto nie wykonuje obowiązków określonych w niniejszym regulaminie, podlega karze grzywny zapisanej w art. 10 ust. 2a u.c.p.g. oraz § 21 regulaminu, w myśl którego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Na wstępie zauważyć należy, że cytowana regulacja jest wadliwa pod względem systemowym i językowym - § 21 uchwały nie ma ustępów, stąd odwołanie się w jego treści do ust. 1 jest całkowicie bezprzedmiotowe. Niezależnie od tego, Rada Gminy wykroczyła poza katalog zagadnień, które stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. winny być uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Kwestie odpowiedzialności karnej za niewykonanie obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostały bowiem uregulowane w rozdziale 5 ustawy "Przepisy karne". Art. 10 ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy podlega karze grzywny. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2a u.c.p.g. karze określonej w ust. 2 podlega ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. W myśl zaś art. 10 ust. 3 u.c.p.g. postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień § 5 ust. 14, § 16 ust. 1, § 17 ust. 5 i 6, § 19, § 20 oraz § 20 regulaminu, uznając, że w sposób istotny naruszają one ww. przepisy prawa, co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego z skutkiem ex tunc. W tym zakresie sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku. W odniesieniu do pozostałego zakresu zaskarżenia, tj. § 17 ust. 7 kontrolowanej uchwały sąd w punkcie 2 sentencji wyroku oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.