Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Specjalista Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopda 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. P., J. P., K. P. i M. P. na uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia 29 listopada 2017 r., nr XXVIII/445/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego Swornegacie "Psia Góra" gm. Chojnice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10KDXe w odniesieniu do działki stanowiącej współwłasność skarżących B. P., J. P., K. P. i M. P. o numerze 985/10, dla której Sąd Rejonowy w Chojnicach prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2. zasądza od Rady Gminy Chojnice solidarnie na rzecz skarżących B. P., J. P., K. P. i M. P. kwotę 848 zł (osiemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. P., K. P., J. P. i M. P., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r. nr XXVIII/445/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego [..] (Dz. Urz. Woj. z 2018 r. poz. 34) w części dotyczącej postanowień zawartych w § 21, w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10 KDXe.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w szczególności:

1) art. 3 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego gminy, poprzez nieuzasadnioną oraz nieproporcjonalną w stosunku do celów, których osiągnięciu ma ono służyć, ingerencję w prawo własności skarżących,

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na rażącym naruszeniu prawa własności, poprzez ustalenie przeznaczenia, które w rzeczywistości zmierza do wywłaszczenia części nieruchomości na cele nie będące celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10 KDXe w ramach działki należącej do skarżących oznaczonej numerem [..] oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 1,4417 ha, położonej w obrębie geodezyjnym S. w gminie C., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]. Zaskarżone postanowienia uchwały w rażący sposób naruszają interes prawny skarżących, wkraczając w chronione przepisami art. 21 i art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. prawo własności, gdyż zmierzają do wywłaszczenia z części nieruchomości na cele, które nie stanowią celów publicznych.

Wskazano, że w myśl § 21 uchwały szerokość terenu oznaczonego jednostką 0.10 KDXe ustalona została zgodnie z rysunkiem planu na 5 i 6 m (§ 21 ust. 2 pkt 1 lit. a). Natomiast szerokość ścieżki edukacyjnej prowadzącej wzdłuż jeziora ograniczono do maksymalnie 2,5 m (§ 21 ust. 2 pkt 2 lit. a). Organ stanowiący wskazał również, że teren 0.10 KDXe przeznaczony jest na realizację inwestycji celu publicznego, na którym dopuszczono jednocześnie możliwość lokalizowania tymczasowych obiektów usługowo - handlowych (§ 21 ust. 4 pkt 2 lit. b).

Zdaniem skarżących, postanowienia § 21 uchwały są sprzeczne z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa cele publiczne, dla jakich możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości. Jak wynika z pkt 9c tego przepisu, celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje jednak podstaw do wywłaszczenia nieruchomości na cele komercyjne, za jakie należy uznać realizację obiektów usługowo-handlowych przewidzianych w ramach terenu 0.10 KDXe.

Według skarżących, ustalenia planu dla terenu 0.10 KDXe przewidują maksymalną szerokość ścieżki edukacyjnej 2,5 m. Oznacza to, że wyznaczenie szerokości dla całego terenu od 5 do 6 m, ze wskazaniem możliwości lokalizowania w ramach terenu (w tym poza ścieżką) obiektów usługowo - handlowych, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wywodzonych z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim dotyczą one poszanowania własności oraz wyznaczają zakres władztwa planistycznego gminy.

Według skarżących tak ukształtowany plan zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wywłaszczenia faktycznego, jak i prawnego skarżących. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne. Zważywszy zatem, że ścieżka edukacyjna ma mieć szerokość do 2,5 m, a szerokość całego terenu ma wynosić nawet 6 m, przy jednoczesnym dopuszczeniu funkcji komercyjnych w ramach terenu, stwierdzono, że jest to próba wywłaszczenia, nie spełniająca konstytucyjnych gwarancji w tym zakresie.

Zdaniem skarżących Rada Gminy nienależycie wyważyła interesy obecnych właścicieli nieruchomości i interesy społeczności, na rzecz której przyjęto publiczny charakter przedmiotowej części działki. W uzasadnieniu uchwały nie sposób bowiem doszukać się wyjaśnienia uzasadniającego tak daleko idącą ingerencję w prawo własności. Ukształtowany przez Radę Gminy plan miejscowy prowadzi do przyznania prymatu interesów nie tylko gminy (jako beneficjenta ewentualnych opłat targowych czy innych danin publicznoprawnych), ale również interesu prywatnego przyszłych właścicieli lub użytkowników obiektów usługowo-handlowych, jako beneficjentów prowadzących w tych obiektach działalność gospodarczą, kosztem prawa własności przysługującego skarżącym.

Skarżący wskazali nadto, że kwestionowana uchwała była już przedmiotem oceny tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 551/18, w której wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. Sąd stwierdził nieważność § 21 w zakresie odnoszącym się do nieruchomości stanowiących własność skarżących w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie w całości. Organ wyjaśnił, że Rada Gminy w dniu 22 maja 2015 r. podjęła uchwałę Nr V/91/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego [..]. Tereny wyznaczone w granicach obszaru objętego opracowaniem planu zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", uchwalonego uchwałą Nr XXV/417/2017 Rady Gminy z dnia 9 sierpnia 2017 r., leżą w większości w granicach obszaru możliwego, docelowego zainwestowania, obejmującego obszary zabudowane i zainwestowane, także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, oraz obszary rozwoju zabudowy o dominującym podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, usług turystyki, obsługi rekreacji i wypoczynku, w tym domy i ośrodki wczasowe, turystyczne, plaże, kąpieliska i zabudowę letniskową.

W związku z powyższym przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, rekreacji indywidualnej, mieszkalno - usługową, usługową, także w zakresie usług turystycznych, tereny sportu i rekreacji, zieleni oraz komunikacji, jest zgodne z polityką przestrzenną gminy określoną w ww. Studium, które wiąże wewnętrznie organ gminy w jej planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Rada Gminy uchwałą Nr XXVIII/445/2017 z dnia 29 listopada 2017 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego [..].

Organ wskazał, że przedmiotowy plan był już skarżony w zakresie paragrafu 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10 KDXe, dlatego za zasadne uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 551/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXVIII/445/2017 Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego [..].

Podjęcie zaskarżonej uchwały po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017, poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwalniało z wymogu poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wnieśli skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1372), zwanej dalej u.s.g. Przepis ten uprawnia do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, Sąd zobowiązany był do zweryfikowania dopuszczalności skargi poprzez zbadanie czy w przypadku skarżących istnieje związek pomiędzy ich własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przez nich uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) ich interes prawny lub uprawnienie.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, tj. działki nr [..] o pow. 1,4417 ha, położonej w obrębie geodezyjnym S., gmina C.

Teren oznaczony symbolem 0.10 KDXe, obejmujący część nieruchomości skarżących, został w uchwale przeznaczony na teren publicznie dostępnego ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora (§ 21 ust. 1). W § 21 ust. 2 planu, regulującego zasady ochrony i kształtowania się ładu przestrzennego, ustalono dla terenu oznaczonego 0.10 KDXe szerokość terenu wynosi 5 m i 6 m – zgodnie z rysunkiem planu (§ 21 ust. 2 pkt 1 lit. a), oraz dopuszczono budowę: ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora jako nieutwardzonych lub utwardzonych o przepuszczalnej powierzchni o szerokości do 2,5 m, wkomponowanych w istniejące uwarunkowania przyrodnicze, z ukierunkowanym ruchem pieszych za pomocą barierek ustawionych wzdłuż ścieżek, punktów obserwacyjnych, tablic informacyjnych, lokalizację stolików, ławek i śmietników oraz sezonowych punktów handlowe (§ 21 ust. 2 pkt 2 lit. a-e). Ustalono nadto nakaz umieszczenia tablic informacyjnych m.in. o konieczności zachowania ciszy i o sezonach lęgowych ptaków (§ 21 ust. 2 pkt 3) oraz zakaz ruchu rowerowego i budowy oświetlenia (§ 21 ust. 2 pkt 4). Ustalono również zakaz wycinki starodrzewu i zadrzewień nawodnych (§ 21 ust. 3). W zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, tereny publicznie dostępnych ciągów pieszych – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora, w tym 0.10 KDXe określono jako przeznaczone pod realizację inwestycji celu publicznego. Na terenach tych ustalono zakaz umieszczania reklam i dopuszczono tymczasowe obiekty usługowo – handlowe, stanowiące sezonowe punkty handlowe. Z § 21 ust. 5 uchwały wynika zakaz budowy budynków i wiat na wskazanych jednostkach planistycznych.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych regulacji interes prawny skarżących został naruszony zaskarżonymi postanowieniami uchwały, ponieważ pozbawiają ich uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości, objętej ustaleniami jednostki planistycznej 0.10 KDXe, dopuszczając w jej obrębie wywłaszczenie z części nieruchomości.

Prawo własności, jego granice i wynikające z niego uprawnienia reguluje art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej k. c., zgodnie z którym - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z treścią art. 112 u.g.n. instytucja wywłaszczenia nieruchomości dotyczy zasadniczo nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Polega ono na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, m.in. prawa własności nieruchomości.

Wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na realizację celu publicznego pozwala na jej wywłaszczenie, a więc pozbawienie prawa własności, które zostaje przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Skoro ustalenia planu w § 21 zawierają postanowienia, w oparciu o które część nieruchomości skarżących została przeznaczona na realizację inwestycji celu publicznego, oznacza to, że skarżących pozbawia się prawa własności w tej części.

W świetle powyższego, uznać należało, że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem ich interes prawny, wyznaczony granicami przysługującego im prawa własności nieruchomości, został naruszony. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do działki będącej własnością skarżących.

Wolą ustawodawcy było przyznanie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami i Konstytucją. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem swoboda gminy istnieje tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja art. 28 u.p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 372 oraz wskazane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rozróżnienie przez ustawodawcę dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności w postaci "zasad sporządzania" i "trybu sporządzania" planu miejscowego wymaga określenia zakresu odniesienia tych pojęć.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego bądź jego zmiany na podstawie art. 14 ust. 1. Kolejne etapy w przypadku planu miejscowego dookreśla art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu) na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej z jego sporządzaniem, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), obejmującej treści merytoryczne. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Z materiałów przyjętych do opracowania zaskarżonego planu miejscowego wynika, że obszar objętym ustaleniami planu, obejmuje zróżnicowane formy ochrony przyrody. Należą do nich: Park Krajobrazowy oraz obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [..]. Teren ten położony jest w północno – wschodniej części wsi S., gm. C., przy północnym brzegu Jeziora K.

W § 21 uchwały przewidziano utworzenie publicznego ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora, który uznano za przeznaczone pod realizację inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 9c u.g.n. celem publicznym jest w szczególności wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu dopuszczalność wydzielenia ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora i zakwalifikowanie jej jako stanowiącej realizację celu publicznego, znajdującego odzwierciedlenie w przepisach prawa.

Zastrzeżenia co do działania w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego budzi natomiast przyjęta w planie szerokość terenów objętych jednostką planistyczną 0.10 KDXe – 5 m i 6 m (§ 21 ust. 2 pkt 1 lit. a) w kontekście ustalenia wynikającego z § 21 ust. 2 pkt 2 lit. a, z którego wynika, że szerokość ścieżek edukacyjnych nie może przekraczać 2,5 m oraz w świetle możliwości sytuowania w jednostce 0.10 KDXe tymczasowych sezonowych obiektów handlowych (§ 21 ust. 4 pkt 2 lit. b).

Z powyższych postanowień wynika, że publicznie dostępny ciąg pieszy i ścieżka edukacyjna wzdłuż jeziora tworzą jednorodną całość, stanowiąc jedno przedsięwzięcie przestrzenne. Innymi słowy ciąg pieszy to ścieżka a ścieżka to ciąg. Takiego charakteru ciągu pieszego realizującego jednocześnie funkcje ścieżki edukacyjnej Gmina nie podważyła.

Wobec takich postanowień planu zarzuty skargi uznać należało za zasadne, z czym zgodziła się Gmina w odpowiedzi na skargę wnioskując o jej uwzględnienie. Rada Gminy przekroczyła bowiem granice władztwa planistycznego, ważąc interes skarżących wyrażający się w ochronie ich uprawnień wynikających z prawa własności z interesem publicznym, polegającym na wytyczeniu ścieżki edukacyjnej jako ciągu pieszego publicznie dostępnego wokół jeziora oraz z interesem prywatnym przyszłych właścicieli (użytkowników) tymczasowych sezonowych obiektów handlowo – usługowych usytuowanych w ramach wytyczonego ciągu pieszego w jednostce planistycznej 0.10 KDXe.

Cytowane postanowienia planu jednoznacznie wskazują, że na realizację ciągu pieszego (będącego celem publicznym) przeznaczono 2,5 m terenu i postanowienie to w zakresie szerokości ciągu znajduje uzasadnienie w celu, jakim jest wyznaczenie ciągu pieszego jako ścieżki edukacyjnej wokół jeziora, którego w toku postępowania nie kwestionowała żadna ze stron. Jednak pozostałe 2,5 m i 3,5 m terenu nie jest przewidziane pod ścieżkę edukacyjną jako taką, a więc należy przyjąć, że przeznaczone zostało pod realizację innych dopuszczonych w planie funkcji – w tym sezonowych punktów handlowych, które nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. W tym zakresie, a więc w ramach objęcia jednostką 0.10 KDXe terenów przekraczających szerokość 2,5 m, w ocenie Sądu, zasadne są argumenty skargi zarzucające przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Rada Gminy nie wykazała, aby interes przyszłych użytkowników oraz właścicieli sezonowych punktów handlowych w wyznaczeniu ciągu pieszego w szerokości przekraczającej 2,5 m był priorytetowy względem przeciwstawianego im interesu prawnego właścicieli nieruchomości. W konsekwencji, przewidziane zapisami planu objęcie nieruchomości skarżących jednostką planistyczną 0.10 KDXe w pasie obejmującym szerokość 5 m i 6 m i przeznaczenie jej na realizację celu publicznego, mimo że faktycznie ciąg pieszy według planu ma mieć szerokość do 2,5 m, przekracza granice władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w miejscowym planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Okoliczność, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy przy określaniu polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności. Rada Gminy, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności prowadzące w tym przypadku do jej pozbawienia powinny być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeby interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia i że ingerencja ta nie przekracza granic niezbędności.

Możliwość ograniczenia prawa własności przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, tj. zakazu nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, dopuszcza art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 57).

Kształtowanie polityki przestrzennej na terenie gminy wymaga uwzględniania wszystkich wartości i wymogów przewidzianych w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierowania się zasadami konstytucyjnymi, proporcjonalności, równego traktowania, ochrony własności. Tak więc organ przy uchwalaniu planu winien dokonać wyboru, którym z wymogów, będących często we wzajemnej konkurencji, takim jak wymagania urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9), przyznać pierwszeństwo.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Rada Gminy nie wykazała, jakie wymogi i wartości uzasadniają przyjętą ingerencję w prawo własności skarżących i nie uzasadniła niezbędności zakresu tej ingerencji prowadzącej w istocie do pozbawienia prawa. W przedmiotowej sprawie było to tym bardziej istotne, że ingerencja we własność polegała nie tylko na przeznaczeniu części nieruchomości skarżących pod realizację celu publicznego w postaci ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej, ale również na dozwoleniu realizacji infrastruktury towarzyszącej w postaci tymczasowych punktów handlowych. W ocenie Sądu, zabrakło uzasadnienia dla konieczności pozbawienia prawa własności nieruchomości w odniesieniu do terenu o szerokości 5 m i 6 m, skoro szerokość samej ścieżki edukacyjnej, stanowiącej w istocie jedno zamierzenie z ciągiem pieszym, ustalono na maksymalnie 2,5 m.

Z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynikają przyczyny, dla których Rada Gminy uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak naruszających prawo własności skarżących. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej, w ocenie Sądu, ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących. Również argumentacja przedstawiona przez Gminę w odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 551/18, podtrzymana przez organ w niniejszej sprawie, znana Sądowi z urzędu, takiego uzasadnienia nie dostarczyła. Organ wskazał bowiem, że wyznaczone wzdłuż linii brzegowej jeziora pasy szerokości 5 m i 6 m nie są terenami pozbawionymi roślinności. Wyznaczone ciągi nie mają za zadanie jedynie umożliwiać przejścia wzdłuż jeziora, czy też służyć wyłącznie do ruchu pieszego (jako chodnik), bowiem wyznaczone zostały w celach edukacyjnych, by podnieść świadomość mieszkańców w zakresie właściwych zachowań społecznych w odniesieniu do dziedzictwa przyrodniczego regionu, a w konsekwencji – by wpływać na poprawę walorów przyrodniczych regionu. Sprzyjać temu celowi ma także możliwość sytuowania tymczasowych obiektów nazwanych punktami handlowymi, według definicji zawartej w § 5 pkt 9 uchwały, wzdłuż ścieżki edukacyjnej, które stanowią jednodniowe, rozkładane rano i demontowane tego samego dnia wieczorem, stoiska małej gastronomii z potrawami regionalnymi i/lub sprzedaży związane z dziedzictwem kulturowym, także zadaszone.

W ocenie Sądu, argumentacja ta nie wyjaśnia powodów, dla których realizacja tymczasowych punktów handlowych w ramach ścieżki edukacyjnej i związany z tym interes prywatny podmiotów, które prowadziłyby działalność gospodarczą w tym zakresie, jest ważniejszy niż interes prywatny skarżących, wynikający z przysługującego im prawa własności. Takiego jednoznacznego wyjaśnienia zabrakło, gdyż w istocie organ gminy nie dokonał konfrontacji interesu skarżących wynikającego z ochrony prawa własności nieruchomości z interesem prywatnym osób, które byłyby ewentualnymi beneficjentami obiektów handlowych. W tej sytuacji brak jest podstaw by uznać, że w zakresie wykraczającym poza rzeczywisty cel publiczny, tj. w zakresie wydzielenia gruntów pod ciąg pieszy wokół jeziora o szerokości do 2,5 m, akceptowalnego tak dla Sądu, jak i dla strony skarżącej, zaistniała podstawa do wyznaczenia jednostki planistycznej 0.10 KDXe, obejmującej tereny o szerokości do 5 m i 6 m.

Podkreślić należy, że gmina nie może nadużywać swoich kompetencji planistycznych poprzez dowolne i nieproporcjonalne ingerowanie w prawa i wolności innych podmiotów, zwłaszcza kiedy rozwiązania planu prowadzą do pozbawienia lub ograniczenia prawa własności. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują postanowienia planu przewidujące dla terenu nieruchomości skarżących przeznaczenie pod realizację celu publicznego, w zakresie nieuzasadnionym rzeczywistymi potrzebami, których Rada Gminy nie wykazała.

Prawo własności pomimo przynależnej mu ochrony konstytucyjnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. W świetle art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści aktu planistycznego powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania aktu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 371/02, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, na każdym etapie postępowania planistycznego, organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i ważyć interes ogólny z indywidualnym, do czego obliguje dyspozycja art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Organ ma zatem obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSN z 1994 r., nr 4, poz. 181). Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 1510/08, LEX nr 597314).

W ocenie sądu, Rada Gminy nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że zachodzi niezbędna konieczność takiego pozbawienia prawa własności skarżących, jak przyjęto w planie, tj. w zakresie przekraczającym uzasadnioną potrzebę wyznaczenia publicznie dostępnego ciągu pieszego o szerokości 2,5 m, a więc, że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością objęcia nieruchomości skarżących w większym, niż tak określony, zakresie.

Opisane wyżej nadużycie zaskarżoną uchwałą władztwa planistycznego stanowi, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i jest podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części.

Rozważając zakres, w jakim zaskarżona uchwała podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego, Sąd stwierdził, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione objęcie jednostką planistyczną 0.10 KDXe nieruchomości skarżących przeznaczonych pod realizację publicznie dostępnego ciągu pieszego - ścieżki edukacyjnej wokół jeziora. Organ bowiem, formułując sporne zapisy planu, nie uzasadnił wprowadzenia dalej idącej ingerencji w prawo własności skarżących, tj. w zakresie wykraczającym poza potrzebę realizacji ścieżki edukacyjnej rozumianej jako ciąg pieszy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność uchwały nr XXVIII/445/2017 Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego [..] w zaskarżonej części tj. obejmującej § 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10 KDXe w odniesieniu do działki stanowiącej współwłasność skarżących B. P., K. P., J. P. i M. P. o nr [..].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących łączną kwotę 848 zł, na którą oprócz zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, kwoty 68 zł łącznej opłaty skarbowej od pełnomocnictw udzielonych przez skarżących, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.