Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 480/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 134, art. 153, art. 154, art. 146 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 146,  art. 142, art. 93 pkt 3,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Klaudia Kruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi W. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania W. w G. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oddalającej odwołanie W. w G. od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...], w zakresie: świadczenia w zakresie [...] na obszarze województwa [...]– utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] lutego 2013 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju [...], w zakresie: świadczenia w zakresie [...] na obszarze województwa [...], z okresem obowiązywania umowy od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia może być nie większa niż [...] zł

W postępowaniu wpłynęły 4 oferty, w tym oferta W. w G. (dalej zwanego "skarżącym").

W części jawnej konkursu komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert, a następnie wezwała dwóch oferentów (wśród których nie było skarżącego) do uzupełniania braków formalnych. Następnie komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u jednego z oferentów. Jednocześnie komisja konkursowa wezwała oferentów, w których ofertach stwierdzono występowanie elementów spornych harmonogramu personelu, do złożenia wyjaśnień w sprawie. Stosowne wyjaśnienia w sprawie zostały złożone przez wezwane podmioty

W dniu [...] maja 2013 r. komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącego zajęła 3 pozycję w rankingu, z łączną liczbą punktów oceny 49,000 pkt, w tym za:

■ ofertę cenową – 10,000 punktów;

■ jakość – 33,000 punktów;

■ dostępność – 6,000 punktów.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania konkursowego. W dniu [...] czerwca 2013 r. został podpisany przez skarżącego i złonków komisji konkursowej protokół końcowy z negocjacji, w którym ustalono zbieżne stanowiska stron negocjacji, gdyż skarżący i członkowie komisji konkursowej podpisując przedmiotowy protokół końcowy z negocjacji doszli do porozumienia w kwestii ilości udzielanych świadczeń oraz ich ceny jednostkowej. Strony negocjacji zaakceptowały liczbę świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia w zakresie [...] w wysokości - [...] oraz ich cenę jednostkową w wysokości - [...] zł.

W dniu [...] czerwca 2013 r. komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny komisja konkursowa w dniu [...] czerwca 2013 r. dokonała wyboru oferenta, który w rankingu końcowym uzyskał najwyższą łączną liczbę punktów. W rankingu końcowym oferty uczestników postępowania były sklasyfikowane na dwóch pozycjach - jedna oferta na pierwszej pozycji oraz trzy oferty razem na drugiej pozycji. Wybrano ofertę jednego podmiotu zajmującego w rankingu końcowym pierwszą pozycję. Oferta podmiotu wybranego uzyskała w rankingu końcowym 61,000 punktów. Oferta skarżącego uzyskała w rankingu końcowym 2 pozycję z łączną liczbą punktów oceny 59,000 punktów, w tym za:

■ ofertę cenową –20,000 punktów;

■ jakość – 33,000 punktów;

■ dostępność – 6,000 punktów..

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia [...] czerwca 2013 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano ofertę I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Oferta skarżącego nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert uzyskując zbyt niską liczbę punktów.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący złożył na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W odwołaniu skarżący wskazał, że jako jeden z pierwszych ośrodków w kraju oraz pierwszy na [...] już w 1997 roku otworzył poradnię [...] przeznaczoną dla osób z grupy wysokiego ryzyka zachorowania na [...]. Do poradni zgłaszają się najczęściej osoby, u których w rodzinie wystąpiła agregacja zachorowań na tak powszechne [...] jak [...], ale też na różne inne [...]wchodzące w skład różnych rzadkich zespołów [...]. [...] kliniczna [...] jest zatem dziedziną, która łączy umiejętność identyfikacji komponenty [...] w częstych [...] człowieka, właściwego postępowania lekarskiego w tej grupie chorych, a także wykorzystania aktualnych doniesień dotyczących rzadkich zespołów [...]. Do właściwego prowadzenia rodzin z [...] rodzinnymi i dziedzicznymi potrzebna jest zatem dobra znajomość specyfiki [...].

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oddalił odwołanie skarżącego, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowe postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a oferta skarżącego została oceniona według takich samych kryteriów jak pozostałe oferty.

Od powyższej decyzji skarżący pismem z dnia [...] lipca 2013 r. złożył odwołanie do Prezesa NFZ, wskazał, że W trakcie przeprowadzonego konkursu ofert wybrano jednego świadczeniodawcę, któremu przyznano 4 500 punktów (Iiczby świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia w zakresie [...]) podczas gdy zaplanowano do zakupu w niniejszym postępowaniu ilość świadczeń wynosiła 9 760 punktów (liczby świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia w zakresie [...]). Jednocześnie niezrozumiale jest też stwierdzenie Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału NFZ, iż mimo, że w postępowaniu konkursowy nie rozdzielono zaplanowanych do zakupu świadczeń, to świadczenia w tym zakresie zostały zabezpieczone. W świetle tego stwierdzenia podnieść należy, że nie wybranie oferty odwołującego się, który w rankingu ofert zajął drugą pozycję bezpośrednio po wybranym oferencie spowoduje znaczne utrudnienie dostępności dla pacjentów onkologicznych. ".

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Prezes NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż podczas przedmiotowego postępowania wybrano ofertę jednego podmiotu, który zapewnia realizację 4 500 jednostek rozliczeniowych (świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie [...]), w sytuacji, gdy w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania oraz w planie postępowań dotyczących wyłonienia świadczeniodawców do udzielania stosownych świadczeń opieki zdrowotnej wskazano, że postępowanie nr [...] dotyczy wyłonienia ofert zapewniających realizację 9 760 jednostek rozliczeniowych (świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie [...]). Tym samym bezspornym jest, iż dokonanie wyboru jednego podmiotu podczas przedmiotowego postępowania, który zapewnia realizację tylko 4 500 jednostek rozliczeniowych (świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie [...]), jest okolicznością wskazującą, że komisja konkursowa wybrała ofertę, która będzie realizowała tylko 46,10% ilości świadczeń opieki zdrowotnej będący przedmiotem postępowania omawianego postępowania. W treści decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji nie odniósł się w należyty sposób do zarzutu skarżącego wskazującego, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania nie zabezpieczono udzielania świadczeń będących przedmiotem wskazanego postępowania na poziomie oczekiwanym w ogłoszeniu postępowania, ponieważ nie rozdysponowano wszystkich zaplanowanych do zakupu świadczeń. Organ I instancji nie przedstawił w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. powodów zakupu tylko 4 500 jednostek rozliczeniowych (świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie [...]), w sytuacji gdy poziomem oczekiwanym w ogłoszeniu postępowania było zakupienie 9 760 jednostek rozliczeniowych (świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie [...]), a z rankingu końcowego wynika, że w przedmiotowym postępowaniu swoje oferty złożyły jeszcze trzy inne podmioty oprócz oferenta wybranego. W związku z powyższym w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji nie odniósł się w należyty sposób do przedstawionych powyżej wątpliwości związanych z działalnością komisji konkursowej prowadzącej postępowanie.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 3, w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 i art. 148 ustawy o świadczeniach ponownie oddalił odwołanie. Organ I instancji ponownie wskazał, że przedmiotowe postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a oferta skarżącego została oceniona według takich samych kryteriów jak pozostałe oferty.

Organ podkreślił, że komisja konkursowa dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczny planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonym w ogłoszeniu. W przypadku, gdy jedna z ofert, które uzyskały w rankingu końcowym tą samą liczbę punktów oceny, znalazła się poza wartościowym lub ilościowym zakresem zamówienia, komisja może zakończyć postępowanie nie wybierając oferentów o tej samej liczbie punktów lub zaproponować oferentom o tej samej liczbie punktów zmniejszenie liczbie punktów lub zaproponować oferentom o tej samej liczbie punktów zmniejszenie liczby świadczeń proporcjonalnie do wynegocjowanych warunków, o ile wszyscy ci oferenci wyrażą na to zgodę. W omawianym postepowaniu 3 oferentów: U., W.C.O. oraz G. Sp. z o.o. zyskało taką samą ocenę i zajęło ex aequo 2 miejsce w rankingu końcowym. Oferta G. Sp. z o.o. znalazła się poza wartościowym zakresem zamówienia. W związku z niską kwotą zamówienia, wobec faktycznej wartości ofert ww. oferentów, która pozostała do podziału po wyborze oferenta zajmującego pierwsze miejsce w rankingu końcowym, komisja konkursowa zdecydowała o zakończeniu postępowania bez wyboru ww. oferentów o tej samej liczbie punktów. Organ wskazał, że celem zabezpieczenia dostępu do świadczeń w zakresie [...] na obszarze województwa [...] w dniu [...] marca 2013 r. Dyrektor [...] oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił uzupełniające postępowanie konkursowe nr [...] na obszarze województwa [...] na kwotę 36.575 zł, na które skarżący złożył ofertę. Powyższe postępowanie zostało rozstrzygnięte w dniu [...] września 2013 r. , a oferta skarżącego nie została wybrana.

Skarżący pismem z dnia [...] października 2013 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji, stawiając zarzuty:

- nieważności ww. decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 5 k.p.a. ze względu na podjęcie w dniu [...] września 2013 r. decyzji nr [...] oddalającej odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia postepowania nr [...] przed rozstrzygnięciem przedmiotowego postępowania w związku z uchyleniem przez Prezesa NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nieprawomocnej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r., co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej,

- nieprzestrzegania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz prowadzenia postepowania w sposób niegwarantujący uczciwej konkurencji, w wyniku czego interes prawny skarżącego doznał uszczerbku w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach,

- nieuwzględnienia specyfiki poradni [...] działającej w strukturach skarżącego oraz zapotrzebowania na badania [...] w zakresie [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powtarzając argumentację w niej zawartą. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z warunkami określonymi w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ oraz w załączniku nr 3 część a do zarządzenia Nr 71/2012/DSOZ, nie oceniano ofert pod względem ciągłości i kompleksowości. Ustalone w zarządzeniach kryteria oceny dotyczące świadczeń w zakresie: świadczenia w zakresie [...] wskazywały, iż w tym zakresie świadczeń ocena pod względem ww. kryteriów nie była dokonywana, co znalazło odzwierciedlenie w treści pytań ankietowych, a następnie w dokonanej przez komisję konkursową ocenie ofert. Wszyscy oferenci biorący udział w przedmiotowym konkursie ofert na udzielanie świadczeń w przedmiotowym zakresie świadczeń zostali ocenieni jednakowo, w oparciu o kryteria ustalone przez Prezesa Funduszu na podstawie uprawnień wynikających z art. 146 ustawy o świadczeniach.

Organ odwoławczy podniósł, że analiza treści zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ, w oparciu o które oferty złożone do przedmiotowego postępowania zostały ocenione, dowodzi, iż oferta mogła uzyskać:

1. w kryterium jakości:

- za personel - maksymalnie 30 punktów;

- za zewnętrzną ocenę jakości - maksymalnie 3 punktów;

- za wyniki kontroli przeprowadzonych przez Narodowy Funduszu Zdrowia - maksymalnie 0 punktów (minimalnie -5 punktów);

2. w kryterium dostępności:

- za odpowiedni harmonogram pracy komórki organizacyjnej - maksymalnie 10 punktów;

- za odpowiedzi dotyczące dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo - maksymalnie 5 punktów;

3. w kryterium ceny - maksymalnie 20 punktów.

Powyższe oznacza, że w toku przedmiotowego postępowania każda z ofert mogła uzyskać maksymalnie 68 punkty.

Analiza oferty złożonej przez skarżącego do przedmiotowego postępowania wykazuje, iż nie uzyskała ona maksymalnej możliwej do zdobycia ilości punktów ponieważ:

1. w kryterium dostępności:

- skarżący nie zapewniał tygodniowego czasu pracy poradni udzielającej świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w wymiarze powyżej 48 godzin, w związku z powyższym jego oferta nie uzyskała 10,000 punktów oceny, którą mogła uzyskać, gdyby Oferent zapewniał tygodniowy czas pracy poradni udzielającej świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w wymiarze powyżej 48 godzin,

- skarżący zapewniał tygodniowy czas pracy poradni udzielającej świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w wymiarze powyżej 12 godzin do 24 godzin - w związku z czym jego oferta uzyskała 1,000 pkt.;

- skarżący zapewniał:

- co najmniej jedno pomieszczenie sanitarne przystosowane dla osób niepełnosprawnych,

- podjazd oraz dojście o nachyleniu nie większym niż 5%,

- przy lokalizacji miejsc udzielania świadczeń powyżej pierwszej kondygnacji: dźwig umożliwiający transport chorych na wózkach, a w budynkach do dwóch kondygnacji możliwe inne urządzenia techniczne umożliwiające wjazd niepełnosprawnych albo lokalizacja na parterze - w związku z czym jego oferta uzyskała 5,000 pkt.

2. w kryterium jakości:

- skarżący zapewnił udzielanie świadczeń będących przedmiotem postępowania przez lekarza specjalistę z [...] w wymiarze czasu pracy równym 100% czasu pracy poradni - w związku z czym jego oferta uzyskała 30,000 pkt.;

- skarżący posiadał certyfikat ISO w zakresie usług medycznych, ważny w dniu zawarcia umowy, w związku z czym jego oferta uzyskała 3,000 pkt.;

3. w kryterium ceny - ofercie skarżącego przyznano 20,000 pkt. na 20 punktów możliwych do uzyskania w tym kryterium, gdyż w wyniku negocjacji, skarżący zaproponował cenę jednostki rozliczeniowej za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie [...] na obszarze województwa [...] w wysokości 8,50 zł, która to cena była ceną niższą od ceny minimalnej ustalonej zgodnie ze wzorem wskazanym w załączniku nr 2 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ.

Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, wskazana powyżej punktacja przyznana ofercie skarżącego nie była wystarczająca, aby została ona wybrana w toku przedmiotowego postępowania.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w decyzji z dnia [...] października 2013 r. zastosował się do wskazówek zawartych w decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskazując, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania nr [...] nie zostały zabezpieczone świadczenia opieki zdrowotnej będące przedmiotem wskazanego postępowania konkursowego w ilości oczekiwanej w ogłoszeniu tego postępowania. Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę na powód niezabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem omawianego postępowania w ilości oczekiwanej w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania oraz poinformował o podjętych działaniach mających na celu zabezpieczenie świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem tego postępowania.

Także organ odwoławczy podkreślił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2013 r. ogłosił uzupełniające postępowanie nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...], w zakresie: świadczenia w zakresie [...] na obszarze województwa [...]. Celem przedmiotowego postępowania uzupełniającego było zabezpieczenie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...], w zakresie: świadczenia w zakresie [...] na obszarze województwa [...] w ilości oczekiwanej w ogłoszeniu postępowania nr [...]. Skarżący ostatecznie złożył swoją ofertę do przedmiotowego postępowania ale punktacja przyznana jego ofercie podczas postępowania uzupełniającego nie była wystarczająca, aby została ona wybrana w toku przedmiotowego postępowania. Oferta podmiotu wybranego w postępowaniu uzupełniającym uzyskała w rankingu końcowym 62,316 pkt., natomiast oferta skarżącego - 59,000 pkt.

Zdaniem Prezesa NFZ nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w wyniku rozstrzygnięcia omawianego postępowania, w sytuacji, gdy komisja konkursowa nie dokonała wyboru w przedmiotowym postępowaniu ofert trzech podmiotów zajmujących w rankingu końcowym ex aequo drugą pozycję, w tym oferty skarżącego, gdyż wybór ofert zajmujących pierwszą i drugie pozycję w rankingu końcowym postępowania spowodowałby, iż łączna wartość kwot zadeklarowanych przez oferentów z pierwszej i drugich pozycji przekraczałaby wartość wskazaną w ogłoszeniu postępowania. Dlatego też komisja konkursowa wybrała ofertę podmiotu, który zajął pierwszą pozycję w rankingu końcowym i uzyskał wyższą ilość punktów w rankingu końcowym od ilości punktów przyznanych w przedmiotowym rankingu ofertom podmiotów sklasyfikowanym na drugiej pozycji. Jednocześnie organ zauważył, iż ogłoszenie postępowania uzupełniającego nr [...] dawało skarżącemu możliwość uzyskania kontraktu z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...], w zakresie: świadczenia w zakresie [...] na obszarze województwa [...], w sytuacji złożenia oferty o potencjale odpowiednio wysoko ocenianym. Tym samym bezspornym jest, iż interes skarżącego nie mógł ucierpieć podczas postępowania nr [...].

Z uwagi na powyższe, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. W. w G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie jakie zapadło w zaskarżonej decyzji zostało dokonane z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji I instancji oznacza bowiem rozstrzygnięcie jedynie o części postępowania, w której nadal nie dokonano wyboru oferty w części przekraczającej 4 500 punktów (ilości świadczeń). Decyzja utrzymuje więc z mocy brak prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie pozostałej do wykorzystania części środków oraz prawa skarżącego do wyboru jego oferty w tym postępowaniu. Nie można uznać za prawidłowego rozumowania, które dla rozstrzygnięcia prawidłowości w niniejszej sprawie powołuje się na fakt dokonania wyboru oferenta w innym postępowaniu. Skarżący, składając ofertę w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, ma prawo do rozstrzygnięcia tego postępowania w zakresie dotyczącym złożonej oferty. To, iż organ I instancji ogłosił równolegle postępowanie uzupełniające na określony zakres świadczeń pozostaje bez związku z niniejszym postępowaniem. Skarżący mógł bowiem, ale nie musiał złożyć oferty w innym postępowaniu, co jednak nie niweczy w żadnym razie jego prawa do uzyskania prawidłowego rozpatrzenia złożonej przez niego oferty w niniejszej sprawie. W nowym postępowaniu skarżący, podobnie jak każdy inny oferent uzyskuje nowe, dotyczące tego postępowania prawa jako strona, co nie wpływa w żaden sposób na jego prawa jako strony w postępowaniu niniejszym. Tym samym zdaniem skarżącego organ bezzasadnie uznał, iż fakt ogłoszenia postępowania uzupełniającego, będącego nowym postępowaniem w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, niweczy jego prawo do prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania niniejszego.

Skarżący uważa także, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie dokonane zostało z naruszeniem treści art. 148 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 142 i art. 93 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Zarządzenie Prezesa NFZ nr 71/2012/DSOZ z 7 listopada 2012 r., w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (NFZ.2012.71), które stanowiło podstawę przeprowadzenia postępowania, nie zawierało definicji "dostępności" oferowanych świadczeń. Należy więc przyjąć, iż jego rozumienie i ocena w toku postępowania następować będzie z uwzględnieniem i w zakresie przepisów ustawy o świadczeniach, na podstawie której zostało wydane. Zgodnie zaś z przepisem art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy kolejność kryteriów wymienionych w ustawie nie jest przypadkowa, co prowadzi do wniosku, iż kryteriami jakie winny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności przez zamawiającego są: ciągłość, kompleksowość, dostępność oraz inne kryteria wskazane przez ustawodawcę w pkt 1 winny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, zaś dopiero w drugiej kolejności - cena, liczba świadczeń i kalkulacja kosztów.

Zdaniem skarżącego potwierdzeniem powyższego jest art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie oparte na niezgodnym z prawem rozumieniu kryterium dostępności, które w ocenie skarżącego winno być interpretowane w świetle art. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym reguluje ona wyłącznie warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W świetle powyższych zapisów dostępność świadczeń winna być oceniania jako ilość godzin wykonywania świadczeń na rzecz świadczeniobiorców, nie zaś jako liczba godzin pracy świadczeniodawcy, w ramach których udzielane są zarówno świadczenia finansowane ze środków publicznych (na rzecz świadczeniobiorców w rozumieniu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) jak i świadczenia pełnopłatne (udzielane na rzecz pacjentów prywatnych). Ten drugi sposób rozumienia dostępności prowadzi do sytuacji, w której do zawarcia umowy dochodzi ze świadczeniodawcą wykazującym dużą ilość godzin pracy poradni, z których jednak tylko nieliczna część przeznaczona jest na wykonywanie świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Wolą ustawodawcy wyrażoną w treści art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach było zobligowanie podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych do zbadania dostępności na rzecz świadczeniobiorców, których świadczenia podlegać będą finansowaniu na podstawie umowy zawartej w wyniku postępowania konkursowego, nie zaś dostępności oferowanej również poza czasem realizacji umowy.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 97 ust. 3 ustawy o świadczenia do zakresu działania Funduszu należy w szczególności określanie jakości i dostępności oraz analiza kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie konkursu, utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nastąpiło z naruszeniem art. 148 oraz art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, tj. poprzez przyznanie ilości punktów za dostępność bez zbadania, jaka ilość wykazywanych przez poszczególnych oferentów godzin pracy poradni dostępna będzie dla świadczeniodawców, na rzecz których zawarta zostaje umowa. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją ilość punktów za dostępność świadczeń, która zdecydowała o wyborze oferty innej niż oferta skarżącego przyzna została właśnie z pominięciem takich ustaleń, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie przepisów wskazanych na wstępie.

Jednocześnie skarżący stwierdził, iż wskazana przez niego w treści oferty dostępność świadczeń oznaczała w 100% ich dostępność na rzecz świadczeniobiorców, czyli udzielania świadczeń na podstawie umowy o zawarcie której skarżący ubiegał się w niniejszym postępowaniu. Skarżący nie udziela bowiem świadczeń na rzecz osób nieubezpieczonych (odpłatnych dla pacjentów).

Skarżący podniósł, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 152 ustawy o świadczeniach. Jak wskazano bowiem w samej treści zaskarżonej decyzji, uszczerbek oferenta uzasadniający przyjęcie iż do takiego naruszenia doszło winien polegać na zmniejszeniu jego możliwości uzyskania zamówienia. Jak wykazano zaś powyższej, przeprowadzenie oceny oferowanej dostępności z naruszeniem art. 1 ust. 1, art. 142 i art. 93 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej doprowadziło do ograniczenia możliwości uzyskania zamówienia przez skarżącego, ostatecznie zaś skutkując nieuzyskaniem tego zamówienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności czy też zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej cyt. jako "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez NFZ celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zatem z treści powołanego przepisu wynika, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta.

Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli NFZ naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy.". Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10).

Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1458/1, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odwołanie się do poglądu wyrażonego już przez NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (II GSK 748/08), w którym NSA stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. NSA zauważył, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto NSA stwierdził, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

W myśl tezy postawionej w cytowanym wyżej wyroku NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Należy podkreślić, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Tak, więc zadaniem organu – Prezesa NFZ -, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Art. 148 omawianej ustawy wskazuje zakres porównania ofert.

Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ.

W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

1. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postepowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719),

2. zarządzeniu nr 71/2012/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna,

2. zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

4. zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 148 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 142 i art. 93 pkt 3 ustawy o świadczeniach., albowiem rozstrzygnięcie przedmiotowego postepowania oparte zostało na niezgodnym z prawem rozumieniu kryterium dostępności, które w ocenie skarżącego winno być interpretowane w świetle art. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym reguluje ona wyłącznie warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Skarżący wskazał, że wolą ustawodawcy wyrażoną w treści art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach było zobligowanie podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych do zbadania dostępności na rzecz świadczeniobiorców, których świadczenia podlegać będą finansowaniu na podstawie umowy zawartej w wyniku postępowania konkursowego, nie zaś dostępności oferowanej również poza czasem realizacji umowy. Zdaniem Sądu komisja konkursowa porównując oferty w toku postepowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod względem kryterium dostępności bada jedynie dostępność u danego oferenta określonej kategorii świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przyznawanych na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach. Tym samym komisja konkursowa nie jest zobligowana do przeprowadzania dodatkowego postępowania cele zbadania, jaja ilość godzin wykonywania świadczeń danego oferenta przeznaczona jest na wykonywanie świadczeń ze środków publicznych (na rzecz świadczeniobiorców w rozumieniu ustawy o świadczeniach), a jaka na świadczenia pełnopłatne (udzielane na rzecz pacjentów prywatnych). Oferty powinny zawierać jedynie dane odnoszące się do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Podkreślić należy, że w myśl § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postepowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Natomiast w już po zawarciu umowy, podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, w tym kontrolę organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności (art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

Należy zgodzić się z organem, że oferty świadczeniodawców zostały ocenione prawidłowo, zgodnie z warunkami określonymi w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ oraz w załączniku nr 3 część a 2 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 71/2012/DSOZ.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. wskazać należy, iż są one bezzasadne. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, twierdzeniem skarżącego, iż podczas przedmiotowego postępowania wybrano ofertę jednego podmiotu, który zapewnia realizację 4 500 jednostek rozliczeniowych (świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie [...]), w sytuacji, gdy w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania oraz w planie postępowań dotyczących wyłonienia świadczeniodawców do udzielania stosownych świadczeń opieki zdrowotnej wskazano, że postępowanie nr [...] dotyczy wyłonienia ofert zapewniających realizację 9 760 jednostek rozliczeniowych (świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie [...]). Tym samym bezspornym jest, iż dokonanie wyboru jednego podmiotu podczas przedmiotowego postępowania, który zapewnia realizację tylko 4 500 jednostek rozliczeniowych (świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie [...]), jest okolicznością wskazującą, że komisja konkursowa wybrała ofertę, która będzie realizowała tylko 46,10% ilości świadczeń opieki zdrowotnej będący przedmiotem postępowania omawianego postępowania. Jednakże słusznie organy NFZ wskazały, że konkursowa dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczny planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonym w ogłoszeniu. W przypadku, gdy jedna z ofert, które uzyskały w rankingu końcowym tą samą liczbę punktów oceny, znalazła się poza wartościowym lub ilościowym zakresem zamówienia, komisja może zakończyć postępowanie nie wybierając oferentów o tej samej liczbie punktów lub zaproponować oferentom o tej samej liczbie punktów zmniejszenie liczbie punktów lub zaproponować oferentom o tej samej liczbie punktów zmniejszenie liczby świadczeń proporcjonalnie do wynegocjowanych warunków, o ile wszyscy ci oferenci wyrażą na to zgodę. W omawianym postepowaniu 3 oferentów: U., W. oraz G. Sp. z o.o. zyskało taką samą ocenę i zajęło ex aequo 2 miejsce w rankingu końcowym. Oferta G. Sp. z o.o. znalazła się poza wartościowym zakresem zamówienia. W związku z niską kwotą zamówienia, wobec faktycznej wartości ofert ww. oferentów, która pozostała do podziału po wyborze oferenta zajmującego pierwsze miejsce w rankingu końcowym, komisja konkursowa zdecydowała o zakończeniu postępowania bez wyboru ww. oferentów o tej samej liczbie punktów. Jednakże celem zabezpieczenia dostępu do świadczeń w zakresie [...] na obszarze województwa [...] w dniu [...] marca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ prawidłowo ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] na obszarze województwa [...] na kwotę 36.575 zł, które zostało rozstrzygnięte w dniu [...] września 2013 r.

W ocenie Sądu, tak przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie, było zgodne z obowiązującymi przepisami. Zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia omawianego postępowania, poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy wskazały, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazały także, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert. Ponadto, w sposób wystarczający odniosły się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne.

W niniejszym postępowaniu, co już na wstępie podkreślono, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach oraz z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Jak już wcześniej wskazano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając decyzję ostateczną Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącego.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.