Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2952/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 416/12 w sprawie ze skargi Z.W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego z miejscami parkingowymi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Wr 416/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] kwietnia 2012 r., nr [..] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z miejscami parkingowymi, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [..] Wojewoda Dolnośląski – podając w podstawie prawnej art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia Z.B., A.B., L.Ł., T. i W.N., Z.P. reprezentowanej przez T.B., M.S., M.S., T.T. i Z.U. na postanowienie Prezydenta Wrocławia Nr [..] z dnia [..] stycznia 2012 r., którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z miejscami parkingowymi przy ul. [..] w W., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski podał, że decyzją nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z.W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z miejscami parkingowymi przy ul. [..] w W. (działki nr [..], [..], [..], obręb [..]).

Następnie do Urzędu Miejskiego Wrocławia wpłynęły pisma: Z.P. z dnia 22 września 2011 r., M.S., H.S., T.T., L.Ł., M.S., E.L., M.K., E.H., B.Ż., Z.B., A.B. i Z.U. z dnia 7 października 2011 r., G. i J.S. oraz G.M. z dnia 10 października 2011 r. - zatytułowane jako "skarga" i zawierające żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ prowadzący postępowanie ustalił, że intencją wnioskodawców było wznowienie postępowania, a także, że spełniony jest warunek, wynikający z przepisu art. 148 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. poinformowano wnioskodawców, że "zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - jeżeli toczy się w jednej sprawie postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną - to zostanie wydana jedna decyzja".

Dalej podano, że Prezydent Wrocławia postanowieniem Nr [..] z dnia [..] stycznia 2012 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu Nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że stosownie do dyspozycji art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odmawia wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia Nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r., nie są stroną tego postępowania. Wprawdzie nieruchomości przy ul. [..], [..], [..] znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku, to prawnym reprezentantem współwłaścicieli tych nieruchomości jest – na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. 2003 r. Nr 119 poz. 1116 z późn. zm.) – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]".

Na postanowienie organu pierwszej instancji zażaliły się następujące osoby: Z.B., A.B., L.Ł., Z.P., M.S., M.S., T.T. i Z.U. Ponadto zażalenie złożyli T. i W.N., nieuwzględnieni w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Osoby składające zażalenie wywodziły, że status strony przysługuje im na mocy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także jako współwłaścicielom nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania. Zarzuciły organowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze decyzji". Ponadto twierdziły, że "nieruchomości ul. [..], [..] oraz samowola budowlana [..] pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej jak również brak ustanowionych prawnie służebności", a lokale, które są ich własnością, stracą na wartości. Ponadto wskazano na negatywne skutki (pęknięcia ścian) prowadzonych robót budowlanych.

Odnosząc się do argumentów zażalenia organ drugiej instancji stwierdził, że niesłuszny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) i od dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje w formie: "odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia".

Następnie wskazano, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z miejscami parkingowymi przy ul. [..] w W. (działki nr [..], [..], [..], obręb [..]), organ pierwszej instancji ustalił jako obszar obejmujący następujące nieruchomości: działki nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] obręb [..]. Wskazano, że działka nr [..] należy do inwestora, działka nr [..] pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, działka nr [..] należy do wspólnoty zarządzanej przez "P.S." Sp. z o.o., działki nr [..] i [..] są w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]", a działki nr [..], [..], [..] zabudowane budynkami mieszkalnymi są współwłasnością Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" i osób, które mają wyodrębnioną własność lokali. Osoby, które mają spółdzielcze prawo do lokalu nie są ujęte w ewidencji Biura Katastru Miejskiego. Dalej wskazano, że działka nr [..] - wnętrze podwórzowe połączona jest z działkami nr [..], [..], [..] zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz z działką nr [..] stanowiącą łącznik komunikacyjny z ulicą [..]. Na działce nr [..] zlokalizowane są urządzenia związane z otaczającymi ją budynkami przy ul. [..], [..] i [..]. Zarządzającym terenem, obejmującym działki nr [..], [..], [..], [..], [..], na których znajdują się budynki wielorodzinne oraz wnętrze blokowe zagospodarowane na potrzeby mieszkańców tych budynków, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]". Dalej podano, że organ pierwszej instancji wskazał, że na mocy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia mieszkaniowa jest "przymusowym zarządcą" nieruchomości, w której znajduje się lokal wyodrębniony (do czasu wyodrębnienia ostatniego lokalu, kiedy to stosuje się przepisy ustawy o własności lokali). Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" brała udział w postępowaniu na prawach strony, reprezentując zarówno swoich członków, jak i właścicieli lokali wyodrębnionych. W przypadku, gdy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomość lub budynek jako całość, stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę jest zarządca. Istnieją jednak sytuacje - i taką jest opisywany przypadek - gdy w obszarze oddziaływania znajdują się pojedyncze lokale. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji badał oddziaływanie inwestycji na lokale, których okna kuchenne znajdują się w ścianie szczytowej budynku przy ul. [..] do której dobudowany będzie projektowany budynek. Są to lokale nr [..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..] w budynku [..]. Właściciele lokali wyodrębnionych zostali ujęci w rozdzielniku decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r. Natomiast z uzasadnienia postanowienia Nr [..] wynika, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę jedynie właścicieli lokali wyodrębnionych, pomijając osoby posiadające własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu. Ponadto, rozpatrując sprawę wznowienia postępowania, organ uwzględnił stan prawny, obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej decyzji.

Następnie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że stosownie do prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu za strony należy uznać zarówno właścicieli lokali wyodrębnionych jako przedmiot prawa własności, jak i osoby, posiadające spółdzielcze własnościowe prawo do lokali, na które inwestycja bezpośrednio oddziałuje. Wskazuje się w orzecznictwie, że status strony wynika przede wszystkim z prawa do ochrony ograniczonego prawa rzeczowego, w tym spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (art. 244 Kodeksu cywilnego), do której to ochrony wskazywanego prawa stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 Kodeksu cywilnego). Fakt uwzględnienia lub nie tych osób w ewidencji Biura Katastru Miejskiego nie jest źródłem ich praw i obowiązków, nie może zatem stanowić o ich statusie, wynikającym z tytułu prawnego do nieruchomości. Stronami w przedmiotowej sprawie winny być zatem, oprócz inwestora i stron, które brały udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, także osoby posiadające prawo własności lokali wyodrębnionych lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, w odniesieniu do lokali znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Chodzić tu będzie o lokale, których okna kuchenne znajdują się w ścianie szczytowej budynku [..],do której dobudowany będzie projektowany budynek.

Dalej Wojewoda wskazał, że w przypadku wznowienia postępowania należy wziąć pod uwagę status wnioskodawców w dniu wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Stronami postępowania będą zatem te osoby (oprócz inwestora), którym przysługuje odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości lub do lokalu, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sytuacji, gdy interes prawny stron wynikał będzie z następstwa prawnego po osobach, które były (powinny być) stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przy badaniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy brać pod uwagę to, czy poprzednik prawny posiadał wiedzę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - w rozpatrywanej sprawie o wydaniu decyzji Nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r. Rekapitulując Wojewoda stwierdził, że nie wszyscy wnioskodawcy posiadają ten sam status w sprawie, a zatem niewłaściwe było rozpatrzenie wszystkich wniosków łącznie.

Natomiast w uchylonym przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowieniu Prezydenta Wrocławia nr [..] z dnia [..] stycznia 2012 r., którym odmówiono wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r., jako podstawę prawną działania organu podano art. 123 i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wskazano, że organ rozstrzygał sprawę po rozpatrzeniu wniosku: Z.P. z dnia 22 września 2011 r., M.S., H.S., T.T., L.Ł., M.S., E.L., M.K., E.H., B.Ż., Z.B., A.B., Z.U. z dnia 7 października 2011r., G. i J.S. oraz G.M. z dnia 10 października 2011 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r. Wnioskodawcy złożyli skargi do Wojewody Dolnośląskiego "na nieuznanie skarżących za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z miejscami parkingowymi przy ul. [..] w W.", jednocześnie w pismach tych zawarto żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w tejże sprawie. Z oświadczeń wnioskodawców wynikało, że od momentu, kiedy wnoszący o wznowienie postępowania dowiedzieli się o decyzji pozwolenia na budowę budynku przy ul. [..]do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie upłynął miesiąc.

Zawiadomieniem z dnia [..] grudnia 2011 r. poinformowano wnioskodawców o tym, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - jeżeli toczy się w jednej sprawie postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną - to zostanie wydana jedna decyzja. Następnie podano, że decyzją nr [..] z dnia [..] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy ustalono na działce nr [..] przy ul. [..] w W. budowę budynku mieszkalno-usługowego uzupełniającego zwartą zabudowę pierzejową ulicy [..]. Wymagania, zawarte w decyzji o warunkach zabudowy (ostatecznej), kontynuacji zwartej zabudowy ulicy [..] w gabarytach podobnych do istniejących budynków uniemożliwiały zaprojektowanie budynku zgodnie ze wszystkimi obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Projektowany budynek znacząco ograniczy naturalne oświetlenie pomieszczeń kuchennych w istniejącym budynku przy ul. [..] w W., szczególnie kuchni położonych na niższych kondygnacjach. Dlatego na wniosek inwestora Prezydent Wrocławia postanowieniem nr [..] z dnia [..] czerwca 2011 r., działając z upoważnienia Ministra Infrastruktury, udzielił odstępstwa od obowiązujących przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odstępstwo dotyczy: § 12 ust. 1 pkt 1 - usytuowania ściany projektowanego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy działki nr [..] - wnętrza blokowego w odległości od 1,68 do 1,98 m, zamiast wymaganych 4,0 m; § 13 ust. 1 - ograniczenia przez projektowany budynek naturalnego oświetlenia pomieszczeń kuchennych w istniejącym budynku przy ul. [..] w W., z oknami w ścianie szczytowej, która usytuowana jest w granicy działek [..] i [..]; § 39 - zmniejszenia powierzchni działki przeznaczonej na urządzenie terenu biologicznie czynnego z wymaganych 25% do 6,7%. Decyzją z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] udzielono pozwolenia na budowę na działce nr [..] budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z miejscami parkingowymi przy ul. [..] w W. Projektowany budynek przylega do istniejącego budynku położonego na działce [..] przy ul. [..]. W miejscu styku projektowanego budynku z budynkiem istniejącym przewidziano dołem kontynuację przejazdu do wnętrza blokowego oraz wewnętrzną "studnię" o wymiarach 4,47 x 3,05m umożliwiającą naturalne oświetlenie i dostęp powietrza do okien pomieszczeń kuchennych usytuowanych w ścianie szczytowej budynku istniejącego. Miejsca postojowe dla osób korzystających z budynku zostały zaprojektowane w całości w jego części podziemnej i pokrywają w 100% potrzeby jego użytkowników. W zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku przy ul. [..] w W. projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującymi przepisami, z wyłączeniem przepisów, na które udzielono ww. odstępstwa.

Następnie Prezydent Wrocławia zauważył, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia budowę budynku przy ul. [..] była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]", która reprezentuje na zewnątrz ogół członków, oraz dwie osoby będące współwłaścicielami działki nr [..] przy ul. [..]. O przebiegu postępowania administracyjnego strony, w szczególności SM "[..]" była informowana w każdym stadium tego postępowania. Żaden uprawniony przedstawiciel SM "[..]", działający w imieniu członków spółdzielni, nie wnosił uwag w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 26, który stanowi, że dopiero po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy o własności lokali. Spółdzielnia zatem niezależnie od woli osoby na rzecz której przeniesiona została własność lokalu jest "przymusowym zarządcą nieruchomości, w której znajduje się wyodrębniony lokal". Art. 21 ust. 3 ustawy o własności lokali nie obowiązuje, a spółdzielnia wykonuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu bez pełnomocnictw udzielanych przez właścicieli lokali. W świetle art. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.), który stanowi, że spółdzielnia prowadzi działalność na podstawie niniejszej ustawy, nie uznano za strony postępowania osoby posiadające lokale mieszkalne w zasobach spółdzielni. Pierwszeństwo mają przepisy Prawa spółdzielczego, które przewidują właściwość organów spółdzielni do podejmowania uchwał. W związku z powyższym członek spółdzielni winien wyczerpać drogę wewnątrz-spółdzielczą poprzez działania statutowe oraz w następnej kolejności poprzez zaskarżenie uchwały organu spółdzielni do sądu powszechnego.

W dalszej kolejności Prezydent Wrocławia wskazał, że w momencie wydawania decyzji pozwolenia na budowę osoby wnoszące o wznowienie postępowania były reprezentowane w toczącym się postępowaniu przez ustawowego przedstawiciela tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "[..]" na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i nie miały przymiotu strony, zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W pojęciu tym nie mieszczą się uciążliwości związane z prowadzeniem robót budowlanych, na które skarżą się wnioskodawcy oraz szkody wywołane wskutek ich prowadzenia. Przepis ten sprowadza oddziaływanie obiektu do ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, a mimo że nieruchomości przy ul. [..],[..],[..] znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku, to prawnym reprezentantem współwłaścicieli tej nieruchomości jest, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie postanowienie Wojewody Dolnośląskiego wniósł Z.W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A." z siedzibą we W.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez przyjęcie, że osoby posiadające spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu posiadają status strony, a także naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zasadnym jest wskazanie przez organ drugiej instancji w treści zaskarżonego postanowienia, jakie rozstrzygnięcie winien podjąć organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Na uzasadnienie żądania podano, że skarżący na nieruchomości objętej decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] prowadzi inwestycję w postaci budowy obiektu budowlanego (którego to postępowania dotyczą wnioski o wznowienie), co uzasadnia interes skarżącego w utrzymaniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości gruntowej pozwalającego na kontynuowanie rozpoczętego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw uzasadniających rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. W świetle przedstawionego stanowiska nieuprawnionym będzie więc wywodzenie odrębnego od spółdzielni interesu prawnego dla jej członka. Powyższe stanowisko jest konsekwencją tego, że przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest sam lokal mieszkalny, a nie budynek z gruntem. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze nie przyznają członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego, którym może rozporządzać w rozumieniu art. 140 KC tylko spółdzielnia jako osoba prawna poprzez swoje organy. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd (art. 48 § 1 ustawy). W konsekwencji powyższego według skarżącego przyjąć należy, że w sprawie nie było powodów do uchylenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał krąg podmiotów zainteresowanych wynikiem sprawy dokonując niebudzących ustaleń w tym względzie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [..] lipca 2010 r. organ aktualność listy stron (uczestników postępowania) sprawdzał na bieżąco przy pomocy zasobu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu. Dlatego też brak jest możliwości uczynienia zarzutu co do sposobu prowadzenia postępowania w tym zakresie, a nieujawnienie danych w rejestrze przez ewentualnych następców prawnych lub osoby zainteresowane winno obciążać jedynie tychże. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Potwierdza to prawidłowość działania organu w zakresie ustalania kręgu podmiotów, mogących uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu, w oparciu o informacje ujawnione w rejestrze publicznym.

Skarżący wyraził pogląd, że organ prowadzący rejestr, a tym bardziej organ prowadzący postępowanie administracyjne nie ma możliwości samodzielnej weryfikacji czy ustalania informacji przewidzianych w jakimkolwiek urzędowym rejestrze, w tym księgach wieczystych, gdyż brak jest podstawy prawnej umożliwiającej takie działanie. W tym względzie opierać może się on jedynie o akty takie jak: prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, a także inne akty normatywne. Mając więc na uwadze fakt, że dane zgromadzone w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią podstawę planowania przestrzennego, a organ prowadzący postępowanie administracyjne jest nimi związany, to brak ujawnienia zmian własnościowych przez zainteresowanych (niedołożenie należytej staranności w tym zakresie) nie może powodować ujemnych następstw natury proceduralnej.

Następnie skarżący wyjaśnił, że jego zdaniem interes prawny ewentualnych następców prawnych w postępowaniu administracyjnym nie jest tożsamy z interesem prawnym, jaki posiadał spadkobierca. Interes prawny w takim postępowaniu mogą mieć następcy prawni strony, jednak podkreślić należy, że interes ten nie wypływa automatycznie z następstwa prawnego. Domagając się udziału w postępowaniu następca prawny w każdym przypadku musi bowiem wykazać własny, indywidualny interes, który nie jest tożsamy z interesem prawnym jego poprzednika. W każdym przypadku musi on wykazać, że nabyte prawa lub obowiązki są tego rodzaju, że decyzja, która ma być wydana może na nie wpłynąć i je zmienić. W niniejszym postępowaniu nie zostały natomiast wykazane interesy prawne hipotetycznych spadkobierców. Ponadto nie wykazywali oni zainteresowania sprawą, a organom obu instancji nie przedłożono postanowień właściwego sądu powszechnego stwierdzających nabycie przez ewentualnych następców prawnych wskazanych osób praw do spadku, a tylko w ten sposób można by wykazać, że osoby należą do kręgu spadkobierców, przy czym – zdaniem skarżącego - nie byłoby to jednoznaczne z wykazaniem, że osoby te posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu.

W dalszej części skargi wskazano, że wątpliwe jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem nie ma żadnego oparcia w obecnie obowiązujących przepisach prawnych pisemne polecenie organu drugiej instancji w przedmiocie określonego sposobu załatwienia sprawy przy przekazaniu do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego wskazanie przez Wojewodę Dolnośląskiego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kręgu osób, którym przysługuje status stron postępowania, narusza niewątpliwie art. 138 § 2 k.p.a. Nie sposób bowiem skutecznie twierdzić, że wskazany przepis uprawnia organ drugiej instancji do jednoznacznego wskazania organowi pierwszej instancji, jakie rozstrzygnięcie winien on podjąć. Organ drugiej instancji powinien wskazać jedynie okoliczności, które wymagają rozpoznania przez podmiot, któremu sprawa została przekazana, a nie doprowadzić do rzeczywistego i przedwczesnego rozstrzygnięcia tejże sprawy. Abstrahując już od naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, to – jak podkreślono w skardze - stwierdzić należy, że taka bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym – w opinii skarżącego – zaskarżone postanowienie winno zostać uznane za naruszające przepisy postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ stwierdził, że rozważania dotyczące statusu stron w omawianym postępowaniu zawarto w zaskarżonym postanowieniu. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. organ uznał, że szczegółowe omówienie poszczególnych kwestii w zaskarżonym postanowieniu jest w istocie wypełnieniem dyspozycji tego przepisu, a nie jego naruszeniem.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego do Sądu złożono pisma uczestników postępowania – T.T. (data wpływu: 27.08.2012 r.), A.F. (data wpływu: 30.08.2012 r.), Z.B. (data wpływu: 30.08.2012 r.), A.B. (data wpływu: 30.08.2012 r.), Z.M. (data wpływu: 30.08.2012 r.) i M.S. (data wpływu: 31.08.2012 r.). Wnoszący niemal jednobrzmiące pisma podkreślili, że uważają się za strony postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę spornego budynku. Wskazano w pismach, że pozwolenie na budowę udzielone "A." pozbawiło nieruchomości sąsiednie dostępu do drogi publicznej i prowadzi do braku miejsc parkingowych i szeregu uciążliwości (spękane ściany itp.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego została oddalona.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego, którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna tego rodzaju rozstrzygnięcia opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja (postanowienie), prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu itp.). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatnią z możliwości jest okoliczność naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania danego rodzaju decyzji, to jest wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, LEX 2012).

Wziąwszy pod uwagę powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istotne jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że należało postanowienie organu pierwszej instancji uchylić i sprawę przekazać mu do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu ustalenia poczynione w zaskarżonym postanowieniu w tym zakresie przez Wojewodę Dolnośląskiego były prawidłowe, a w szczególności prawidłowe było uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane przez kilkanaście osób, które zamieszkują w lokalach położonych w pobliżu spornej inwestycji i dowiedziawszy się o udzieleniu pozwolenia na budowę zwróciły się do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania podając, że uważają się za strony tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego stwierdzając, że żadna z osób, które żądały wznowienia nie legitymuje się przymiotem strony, albowiem reprezentantem współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących ze sporną inwestycją jest tamtejsza spółdzielnia mieszkaniowa. Jak podkreślił organ pierwszej instancji zagadnienie to ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Natomiast uchylając postanowienie organu pierwszoinstancyjnego Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że niektóre z osób wnoszących o wznowienie postępowania dysponują spółdzielczym własnościowym prawem do lokali, na które sporna inwestycja bezpośrednio oddziaływa, a inne dysponują prawem własności lokali wyodrębnionych, a jeszcze inne osoby są lokatorami lokali spółdzielczych. Wobec tego, zdaniem Wojewody, niewłaściwe było rozpatrzenie wszystkich wniosków o wznowienie postępowania łącznie, lecz należało wydać odrębne rozstrzygnięcia w poszczególnych sprawach.

Zdaniem Sądu rozpoznającego opisywaną sprawę, rozstrzygnięcie dokonane na etapie postępowania zażaleniowego było w zasadzie prawidłowe. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wobec okoliczności, że poszczególni wnioskodawcy żądający wznowienia postępowania wywodzą swoją legitymację procesową (albo inaczej: legitymacja ta wynika) z różnych tytułów prawnych do poszczególnych lokali, na które sporna inwestycja oddziałuje, to nieprawidłowe było negatywne rozstrzygnięcie sprawy jednym postanowieniem przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięciem sprawy w tym wypadku jest kwestia, czy zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, a co za tym idzie, czy należało odmówić wznowienia postępowania w danym konkretnym przypadku wszystkim wnioskodawcom z argumentacją, że nie mają oni przymiotu strony. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ drugiej instancji ustaliwszy, że wśród osób żądających wznowienia postępowania znajdują się osoby dysponujące spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu (ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości) uznał, że w tym zakresie zabrakło w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym istotnych ustaleń, czy osoby te mają przymiot strony. Jak wynika z lektury postanowienia Prezydenta Wrocławia "stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku przy ul. [..] była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]", która reprezentuje na zewnątrz ogół członków, oraz dwie osoby będące współwłaścicielami działki" i dalej: "w momencie wydawania decyzji pozwolenia na budowę osoby wnoszące o wznowienie postępowania były reprezentowane w toczącym się postępowaniu przez ustawowego przedstawiciela, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "[..]".

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w tym stanie rzeczy należy rozważyć, czy którakolwiek z osób żądających wznowienia postępowania była stroną zakończonego postępowania, której ewentualnie nie zapewniono czynnego udziału w zakończonym już postępowaniu administracyjnym. Przymiot strony postępowania administracyjnego nie jest bowiem abstrakcyjnym korelatem prawa własności nieruchomości lub ograniczonego prawa rzeczowego, lecz aktualizuje się w zależności od przedmiotu danego postępowania administracyjnego. Jednostka nie jest stroną każdego postępowania administracyjnego, które w jakikolwiek sposób może mieć wpływ na jej życie i mienie, ale jedynie tego postępowania, które dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie wnioskodawcy mogą być zainteresowani wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Istotnym pytaniem jest jednak to, czy którykolwiek z przepisów prawa daje im legitymację procesową w ewentualnym postępowaniu dotyczącym tego problemu. Należy powiedzieć, że legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym może wynikać również z przepisów prawa cywilnego, jednakże w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, czy i który z wnioskodawców będzie mógł być uważany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, która to strona była pozbawiona możliwości udziału w tamtym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych osoba legitymująca się własnościowym prawem do lokalu może mieć własny indywidualny interes w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, o ile nowo projektowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na lokal, do którego podmiot ma tytuł prawny. Należy bowiem pamiętać, że do ochrony własnościowego prawa do lokalu stosuje się przepisy o ochronie własności (art. 222 i n. Kodeksu cywilnego) i ustawodawca traktuje taki podmiot (w zakresie ochrony jego ograniczonego prawa rzeczowego) podobnie jak właściciela. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2006 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 254/06: "...członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje prawo strony, ale od tego stanowiska dopuszczalny jest wyjątek w sytuacji gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. W ocenie Sądu właściciel lokalu, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazano, że rzeczą organu rozpoznającego sprawę ponownie będzie ocena przymiotu strony skarżącej przez zbadanie, czy jej lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania, który objęty został przedmiotową decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ będzie miał na uwadze, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar związany z projektowanym obiektem, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Uzyskanie zaś statusu strony w niniejszym postępowaniu wiąże się ze wskazaniem przez skarżącą konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jej lokalu, ze względu na powstanie w miejsce strychu lokalu zaadaptowanego zgodnie z kontrolowaną decyzją" (LEX nr 283057). Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Przystępując do rozpoznania sprawy w zakresie wznowienia postępowania rzeczą organu pierwszej instancji będzie udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, które osoby posiadające własnościowe prawo do lokalu lub odrębną własność lokalu w budynku wybudowanym w sferze oddziaływania inwestycji mają samodzielny indywidualny interes prawny, a co za tym idzie winny posiadać przymiot strony.

Sąd podkreślił, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na obecnym etapie Sąd nie był zatem uprawniony do rozstrzygania kwestii wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego w opisywanej sprawie, ponieważ właściwe w sprawie pozostają organy administracji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skargi odnoszące się do powyższych kwestii są nietrafne, albowiem nie można zaakceptować bezkrytycznie i w każdym wypadku poglądu, jakoby członek spółdzielni mieszkaniowej zawsze i we wszystkich postępowaniach administracyjnych, w których jako strona działa także spółdzielnia był pozbawiony samodzielnego interesu prawnego. Przyjmowanie takiego założenia stałoby w sprzeczności z koncepcją indywidualizmu i wolności człowieka do realizowania swoich potrzeb, także w sferze postępowań administracyjnych i sądowych. O ile jednostka będąca członkiem spółdzielni mieszkaniowej jest w stanie udowodnić swój indywidualny interes prawny, którego dotyczy dane postępowanie administracyjne, to nie można osoby takiej pozbawiać automatycznie statusu strony. Idące w tym kierunku rozważania organu drugiej instancji były – w ocenie Sądu – słuszne i w sposób wyczerpujący wskazały organowi pierwszej instancji konieczny do dokonania w sprawie zakres ustaleń. Wobec tego zaskarżone postanowienie w tym zakresie jest prawidłowe.

Sąd podkreślił, że nie jest i nie może być na obecnym etapie postępowania przesądzone, która z osób inicjujących postępowanie nadzwyczajne posiada przymiot strony. Określenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.

Za całkowicie nieuzasadniony uznano zarzut skargi co do trudności, na jakie miał napotkać organ pierwszej instancji przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Organ ten był bowiem zorientowany, jaka spółdzielnia mieszkaniowa zarządza budynkiem z lokalami wnioskodawców. Wystarczyło zatem sięgnąć w tym zakresie do ewidencji tejże spółdzielni, aby uzyskać w tym zakresie pełną wiedzę. Z zasady oficjalności doręczeń (art. 39 k.p.a.) wynika, że to organ ustala adresy zamieszkania poszczególnych stron, a czynić ma to tak, aby ustalenia w tym zakresie były wyczerpujące, co oznacza, że stosować może wszystkie środki, których prawo nie zabrania. Brak jest natomiast na gruncie k.p.a. przepisu, który stanowiłby, że należy pominąć w postępowaniu stronę, która (przykładowo) nie zaktualizowała danych w ewidencji gruntów i budynków. Uwagi skarżącego stwierdzające brak w aktach postępowania dokumentów potwierdzających, że poszczególne osoby są spadkobiercami dawnych stron postępowania tym bardziej potwierdzają, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniono należycie wszystkich istotnych kwestii, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu drugiej instancji było słuszne, albowiem pozwoli na naprawienie tych uchybień zgodnie z procedurą.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wywiódł Z.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie, polegające na niezbadaniu sprawy oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi,

- art. 62 w związku z art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego pominięcie i niewłaściwą wykładnię, a to poprzez uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do postępowania prowadzonego w trybie wznowienia postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię, a to poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie zbadał statusu wnioskodawców w niniejszym postępowaniu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych osoba legitymująca się własnościowym prawem do lokalu może mieć własny indywidualny interes w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, o ile nowo projektowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na lokal, do którego podmiot ma tytuł prawny. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2006 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 254/06: "członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje prawo strony". Co więcej jako bezsporny przyjęto fakt, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" była prawidłowo reprezentowana w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji (w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę). Dlatego też w tym zakresie brak jest możliwości uczynienia zastrzeżeń rozstrzygnięciu organu I instancji.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, w tym zakresie przeważa stanowisko, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygnatura akt VII SA/Wa 473/04). W powołanym wyroku faktycznie zauważono, że w szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego, co jednak istotne członek spółdzielni musi się legitymować spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (podobnie wyrok NSA z dnia 9 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2995/01).

Podniesiono, że wnioskodawcy nie wykazali, aby wystąpiły w niniejszej sprawie takie okoliczności faktyczne, które uzasadniałby przyznanie wnioskodawcom statusu strony. Dlatego też, zdaniem autora skargi kasacyjnej, mając na uwadze przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, należy uznać poczynione ustalenia za prawidłowe, a zarzut wnioskodawców i twierdzenia Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia art. 28 k.p.a. za całkowicie bezzasadne. Równocześnie wnioskodawcy we wnioskach o wznowienie postępowania nie wykazali w żaden sposób, że legitymują się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy tym inwestycja, której dotyczyło postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Wnioskodawcy nie wskazali, w jaki sposób inwestycja ogranicza swobodę korzystania z ich lokalu, biorąc pod uwagę przepisy prawa materialnego obowiązujące w tym zakresie.

Wskazano dodatkowo na słuszne stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2009 r. sygnatura akt II SA/Sz 836/2008, gdzie zauważono, że "przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z przepisu tego wynika nadto, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby sens wprowadzenia regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Celem tego przepisu było między innymi wyeliminowanie sytuacji, w których jeden właściciel mieszkania w budynku wielomieszkaniowym spółdzielczym lub stanowiącym wspólnotę mieszkaniową może blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej". Powyższe koresponduje z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 listopada 2009 r. sygnatura akt II SA/GI 344/2009, z którego wynika, że "celem art. 23 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich własnych nieruchomości, Tylko zatem wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu za wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę". Tym samym rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy uznać za nietrafione.

Dlatego też organ pierwszej instancji rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania dokonał oceny, czy podmioty żądające wznowienia postępowania posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i doszedł do przekonania, że żądanie wszczęcia postępowania złożyły jednostki niebędące stroną w sprawie. Jednostki te we wnioskach o wznowienie postępowania nie wskazały na istnienie jakiegokolwiek interesu prawnego, co stanowi przesłankę formalnej niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Uwadze Sądu uszło przy tym, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, przepis art. 62 k.p.a. dopuszcza możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, a tym samym możliwość załatwienia sprawy jednym aktem administracyjnym. Niezrozumiały wobec tego jest postawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut, że "nieprawidłowe było negatywne rozstrzygnięcie sprawy jednym postanowieniem przez organ pierwszej instancji". Niewłaściwe wydaje się przy tym przyjęcie przez Sąd poglądu o niedopuszczalności rozpatrzenia wszystkich wniosków o wznowienie postępowania łącznie i konieczności wydania odrębnych rozstrzygnięć w poszczególnych sprawach. Uwadze Wojewody Dolnośląskiego, jak i Sądu uszło bowiem, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze sprawą, w której łączność uprawnień i obowiązków jest nie tylko "zewnętrzna" (formalna), ale i materialna, gdyż wynika z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej. Tym samym zapatrywań Sądu w zakresie niedopuszczalności negatywnego załatwienia wniosków o wznowienie postępowania jednym aktem administracyjnym w przypadku, gdy "poszczególni wnioskodawcy wywodzą swoją legitymację procesową z różnych tytułów prawnych do poszczególnych lokali, na które sporna inwestycja oddziałuje", nie da się pogodzić z dyspozycją art. 62 w związku z art. 149 § 3 k.p.a.

Wyżej przedstawione twierdzenia znajdują oparcie, zdaniem skarżącego kasacyjnie w dotychczasowym orzecznictwie, jak chociażby wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r. II OSK 12/2010, w którym stwierdzono, że badanie czy rzeczywiście zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zbędne, jeśli z ustaleń wstępnych wynika, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie ma przymiotu strony, czyli nie legitymuje się interesem prawnym w dacie wydania decyzji. Dlatego też ustalenia i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, pozostają w całej rozciągłości prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.N. i W.N. wnieśli o jej oddalenie.

Wskazali, że są właścicielami mieszkania spółdzielczego przy ul. [..] w W. znajdującego się na działce [..], a odmówienie im przymiotu strony postępowania traktują jako uniemożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu i przedstawienia szeregu dowodów istotnych dla sprawy, takich jak np. lokalizacja inwestycji znajdującej się w granicy działki, bezpośrednio oddziaływająca na ich własność, co spowodowało obniżenie wartości ich mieszkania.

W ocenie T.N. i W.N., stosownie do prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, za strony należy uznać zarówno właścicieli lokali wyodrębnionych jako przedmiot prawa własności, jak i osoby posiadające spółdzielcze własnościowe prawo do lokali, na które inwestycja bezpośrednio oddziaływuje. Podniesiono, że wskazuje się w orzecznictwie, że status strony wynika przede wszystkim z prawa do ochrony ograniczonego prawa rzeczowego, w tym spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (art. 244 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny Dz. U. nr. 16 poz. 93 z póź. zm.), do której to ochrony wskazywanego prawa stosuje się odpowiednio przepisy w ochronie własności (art. 251 ustawy Kodeks Cywilny). Fakt uwzględnienia lub nie tych osób w ewidencji Biura Katastru Miejskiego nie jest źródłem ich praw i obowiązków, nie może zatem stanowić o ich statusie, wynikającym z tytułu prawnego do nieruchomości.

Podniesiono, że SM "[..]" uznawana przez Sąd pierwszej instancji jako strona, z tytułu zarządcy terenu nie wywiązała się ze swoich obowiązków względem własnych członków. Wskutek swojej negatywnej działalności doprowadziła do spadku wartości mieszkania, do drastycznego pogorszenia komfortu mieszkalnego i uszkodzenia konstrukcji budynku spowodowanego zbyt bliskim wykopem pod inwestycję prowadzona przez firmę "A." W. Okno kuchenne mieszkania uczestników zostało zabudowane konstrukcją murowaną w kształcie szybu windy, z oknem na przeciwnej ścianie w odległości ok. 5 m, a opis w decyzji Nr [..] pozwolenia na budowę wraz z dołączonym projektem wyraźnie pokazuje, że okno kuchenne mieszkania zostało na stałe zaciemnione bez względu na aurę. Wspomniano o zwiększonych rachunkach energetycznych spowodowanych koniecznością sztucznego doświetlania pomieszczeń mieszkalnych. Zbyt bliski wykop pod inwestycję prowadzoną przez firmę "A." W. spowodował naruszenie gruntu, uszkodzenie fundamentów bloku, a w efekcie pęknięcia ścian, sufitów i uszkodzenia stolarki okienno-drzwiowej.

W ocenie uczestników są to wystarczające powody do uznania, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] kwietnia 2012 r. jest zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 62, art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sadowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 62, art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżący nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie polegające na niezbadaniu sprawy oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II GSK 1061/11, LEX nr 1413625). Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Prawidłowości ustalenia stanu faktycznego nie można też podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem unormowanego w tym przepisie postępowania dowodowego nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 539/09 - Lex nr 596920). Postępowanie dowodowe unormowane w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwić ma realizację oceny legalności działania bądź bezczynności organu administracji publicznej, a w tym zakresie sprawdzenie, czy stan faktyczny przyjęty przez organ administracji ustalony został prawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 861/08 - Lex nr 525675). Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Skarżący kasacyjnie wskazując, że naruszenie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało na niezbadaniu sprawy oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego nie wykazał, jakie istotne wątpliwości w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wymagały zastosowania przez Sąd tego przepisu.

Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie powyższego przepisu poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że "w niniejszej sprawie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność zaskarżonej uchwały". Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a zwłaszcza nie stanowi regulacji odnoszącej się do trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadzał z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wniosku w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a zatem zarzut błędnej wykładni tego przepisu jest nieuzasadniony. Zarzut ten nie jest uzasadniony również w kontekście uzasadnienia skargi kasacyjnej, z którego wynika, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinna prowadzić do wniosku, zgodnie z którym członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje co do zasady przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Wyjątkowo członek spółdzielni mieszkaniowej może uzyskać status strony postępowania administracyjnego, o ile legitymuje się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony, co obowiązany jest wykazać, a realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie zakwestionował prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie powyższego poglądu. Sąd stwierdził, że niektóre z osób wnoszących o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie dysponowały spółdzielczym własnościowym prawem do lokali, na które sporna inwestycja bezpośrednio oddziaływa, a inne prawem własności lokali wyodrębnionych, a jeszcze inne osoby są lokatorami lokali spółdzielczych, a rolą organu administracji jest ustalenie, czy osobom tym przysługuje status stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że osoba legitymująca się własnościowym prawem do lokalu może mieć własny indywidualny interes w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, o ile nowo projektowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na lokal, do którego podmiot ma tytuł prawny. Sąd nie wyrażał stanowiska w stosunku do lokatorskiego spółdzielczego prawa do lokalu wyraźnie wskazując, że "przystępując do rozpoznania sprawy w zakresie wznowienia postępowania rzeczą organu pierwszej instancji będzie udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, które osoby posiadające własnościowe prawo do lokalu lub odrębną własność lokalu w budynku wybudowanym w sferze oddziaływania inwestycji mają samodzielny indywidualny interes prawny, a co za tym idzie winny posiadać przymiot strony". W tym kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie zakwestionował pogląd, że w każdej sytuacji każdy członek spółdzielni mieszkaniowej zawsze i we wszystkich postępowaniach administracyjnych, w których jako strona działa także spółdzielnia jest pozbawiony interesu prawnego. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne i znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że osoba posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, pomimo ograniczeń wynikających z przepisów Prawa budowlanego i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, może mieć przymiot strony w postępowaniu (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., IV SA 1610/99; wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., II OSK 634/05; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., II OSK 794/05; wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., II OSK 722/08, wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1283/09; wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 494/09). Kwestia ta wymaga zbadania przez organ na gruncie stanu faktycznego sprawy, przy czym nie można podzielić poglądu strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, aby być stroną tego postępowania, to członek spółdzielni mieszkaniowej, któremu jednocześnie przysługuje prawo odrębnej własności lokalu, musi wykazać, że naruszony został jego interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1283/09). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym "ustawodawca wprowadzając przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chcąc ograniczyć podmiotowo krąg stron w tym postępowaniu, wymienił tam tylko niektóre podmioty mające interes prawny w sprawie, co nie oznacza, że inne podmioty nie mają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak np. wymienione w art. 3 pkt 11, czy też w art. 5 ust. 1 pkt 9 cytowanej ustawy, co należy w pewnych wyjątkowych przypadkach też brać pod uwagę" (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 69/10).

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.