Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 739/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art.1,11 a ust.1, art.11c,art.12,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skarg Z. P., R. M., R. M., J. M. oraz D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargi oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 10 maja 2012 r. nr 3/4/2012 działając na podstawie art. 11 a ust.1, art. 11 f ust. 1, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1 – 4, 4c, 4d, art. 16 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 § 1, § 2, art. 107 § 1 – 3 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa al. [.....] oraz ulic: [.....] oraz [.....] wraz z budową odcinka ul. [.....] w Krakowie (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowanym układem drogowym" na działkach nr nr [.....]

Wskazany w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Prezydent Miasta Krakowa działający przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w dniu 2 marca 2013 r. złożył wniosek o zezwolenie na realizację powyżej opisanej inwestycji drogowej. Przebieg projektowanej inwestycji zaznaczony został na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych, wykonanych na mapie zasadniczej i szczegółowo opisany w projekcie budowlanym. Wniosek inwestora zawiera wszystkie wymagane przepisami art. 11 b ust. 1 i art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dokumenty i opinie. Projekt budowlany spełnia wymogi Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta. W mieście na prawach powiatu kompetencja ta przysługuje prezydentowi miasta, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta Krakowa, zgodnie z art. 11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, opublikowanego w internecie w komunikatach UMK. W toku postępowania, jego strony wniosły zastrzeżenia. Podnoszono między innymi, że w rozwiązaniach projektowych nie zostało uwzględnione zapewnienie dojazdu na zaplecze posesji zlokalizowanej przy al. [.....] (zastrzeżenie wniesione przez W.G. ). Z kolei B.W. i P.N. zawnioskowały o spotkanie z Prezydentem Miasta Krakowa oraz zażaliły się na brak wyceny nieruchomości zawierającej się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W dniu 11 kwietnia 2012 r. wpłynęły zastrzeżenia w.S. , który wnioskował o uwzględnienie w projekcie drogi zjazdu z ulicy [.....] na działkę nr [.....] Z.P. wnioskował o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem m.in. rzeczoznawcy w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Dnia 27 kwietnia 2012 r. do organu wpłynęła odpowiedź inwestora, w której poinformował, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 25 lipca 2008 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych linie rozgraniczające terenu ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Teren zawarty w liniach rozgraniczających stanowić będzie pas drogowy i jest niezbędny do zrealizowania inwestycji drogowej. W związku z powyższym jedynie część działki 7/1 (to jest działka 7/4 utworzona po podziale) oraz część działki nr 256 jest niezbędna do zrealizowana ww. zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 13 właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje złożenie wniosku o nabycie pozostałej po podziale części nieruchomości. Inwestor informuje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego wydaje się po nadaniu klauzuli ostateczności decyzji ZRID, natomiast wyceny wartości nieruchomości dokonuje Wydział Skarbu UMK. Ponadto ZIKiT posiada mapy z projektem podziału nieruchomości opatrzone stosowną klauzulą wydaną przez Wydział Geodezji UMK. Mapy podziału nieruchomości wykonane zostały przez uprawnionego geodetę odpowiedzialnego za prawidłowe wykonanie operatów geodezyjnych i przedmiotowych map podziału. Inwestor na dzień 9 maja 2012 r. zorganizował spotkanie zgodnie z wnioskiem stron. Ponadto dojazd z drogi publicznej do posesji zlokalizowanej przy [.....] działka [.....] obr. [.....] został utrzymany. W ramach opracowywania projektu nie zmieniono zagospodarowania przedmiotowej działki, a co za tym idzie nie zmieniono sposobu komunikacji w jej obrębie. Zgodnie z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budynku znajdującego się przy [.....] muszą zostać dotrzymane standardy jakości środowiska, które zostaną potwierdzone analizą porealizacyjną wykonaną po upływie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Inwestor wyjaśnia, że budynek nr [.....] został pozostawiony, gdyż nie koliduje z planowaną inwestycją i znajduje się poza granicami planowanego pasa drogowego. Odnośnie torowiska tramwajowego i zgłaszanym problemie o jego permanentnym stanie awaryjnym ZIKiT informuje, iż w ramach inwestycji torowisko tramwajowe zostanie całkowicie przebudowane przy zastosowaniu rozwiązań redukujących wibrację i hałas związany z eksploatacją linii. Ponadto w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronom zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów i materiałów oraz zgłoszenia uwag do projektowanych rozwiązań zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. W ramach przedmiotowej inwestycji wnioskowany w piśmie W.S. zjazd nie został uwzględniony gdyż w stanie istniejącym działka posiada dostęp do drogi publicznej od [.....] . Prace budowlane przy budynku nr [.....] ul. [.....] położonego na działce nr [.....] obr. [.....] będą prowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną w sposób nie naruszający stanu technicznego istniejącego budynku. W wyniku przeprowadzonej symulacji otrzymano mapę hałasu dla analizowanego terenu, a otrzymane wartości poziomu hałasu drogowego stanowiły podstawę do określenia przynależności terenu do odpowiedniej kategorii obciążenia hałasem. Dla terenów zagrożonych ponadnormatywnym poziomem dźwięku zastosowano bariery ochronne w postaci ekranów akustycznych, które zaprojektowano wszędzie tam gdzie istniały techniczne możliwości. W dniu 9 maja 2012 r. odbyło się spotkanie zainteresowanych stron z inwestorem w sprawie zgłoszonych zażaleń i problemów przedstawionych przez strony postępowania. Ostatecznie rozpatrując przedmiotowy wniosek stwierdzono spełnienie wymagań formalnych wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie niezbędnym do realizacji wyżej wymienionej inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli D.S. i inni......,

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr WI-IX.7821.1.10.2012 uchylił zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej przebudowy sieci trakcyjnej tramwajowej, na odcinkach nieobjętych zakresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj.: od początku przebudowy sieci trakcyjnej w km 0+018,50 al. Jana Pawła II do granicy terenu objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz od granicy terenu objętego zakresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do końca zakresu przebudowy sieci trakcyjnej w km 0+478,00 al. [.....] I, i w tym zakresie odmówił udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przez złożeniem wniosku inwestor zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych uzyskał wymagane opinie. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy inwestor do wniosku dołączył również dokumenty wymagane przepisami odrębnymi tj. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, zawierającą klauzulę, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna 21 czerwca 2011 r. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również załączono analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierającej projekty podziału nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazem zmian gruntowych oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Ponadto do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, warunkami przyłączenia obiektu do sieci oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W ocenie organu II instancji Prezydent prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu podając podstawę prawną, nazwę i zakres inwestycji, wskazał nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz podał informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, a zatem należycie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień pełnomocnika, a także po wprowadzeniu wymaganych korekt projektanta w projekcie budowlanym – zgodnie z wymogami wezwania z dnia 17 sierpnia 2012 r. i postanowienia z dnia 28 sierpnia 2012 r. oraz wezwań z dnia 17 października 2012 r., 17 grudnia 2012 r., 18 stycznia 2013 r., 7 lutego 2013 r. organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest objęta w całości decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o środowiskowych uwarunkowaniach. Na mapie z projektem zagospodarowania terenu projektant zaznaczył zakres terenu objętego wyżej wymienioną decyzją, który nie obejmuje wszystkich robót budowlanych, związanych z przebudową sieci energetycznej (oświetlenie drogi), przebudową sieci trakcyjnej tramwajowej wraz z przebudową przewodu jezdnego sieci tramwajowej, położonych między liniami rozgraniczającymi drogi. Poza zakresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zlokalizowane są też roboty objęte obowiązkiem przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 71 ust. 2 dla inwestycji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Dla przedmiotowej inwestycji kwalifikacja została dokonana przez organ I instancji na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Jedynym rodzajem robót budowlanych zaliczonym do katalogu wymienionego w § 3 ust. 1 tj. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu są: linie tramwajowe, linie napowietrzne lub podziemne, w tym metro, kolejki linowe lub linie szczególnego charakteru wraz z towarzyszącą infrastrukturą, używane głownie do przewozu pasażerów. Na roboty budowlane związane z budową linii tramwajowej, ze względu na zapis § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia, konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast na pozostałe roboty budowlane związane z przebudową i budowę sieci uzbrojenia terenu objętych wnioskiem, lecz położonych poza terenem objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Wobec powyższego Wojewoda Małopolski uchylił w tej części zaskarżoną decyzję, ponieważ inwestor nie wykazał, że posiada na część robót budowlanych decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy znaczył, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/4/2012 została sprostowana przez Prezydenta Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 3 października 2012 r. o sprostowaniu oczywistych błędów pisarskich w wyżej wymienionej decyzji oraz postanowieniem z dnia 28 października 2012 r. zmieniającym postanowienie z dnia 3 września 2012 r. Zmiany sprostowane postanowieniami polegały na precyzyjnym określeniu linii rozgraniczających teren inwestycji w al. [.....] i [.....] i nie zmieniły zakresu wniosku.

Badając zgodność z prawem pozostałej części decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przepisów prawa, tym samym brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa poza częścią uchyloną w punkcie I sentencji niniejszej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, zatwierdziła projekty podziału nieruchomości i projekt budowlany oraz określiła wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych istniejących interesów osób trzecich. W dalszej części decyzji organ odwoławczy obszernie odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.

Od tej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli:

1/ Z.P. , domagając się jej uchylenia w zaskarżonej części i uchylenia poprzedzającej decyzji organu I instancji w zakresie utrzymanym w mocy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a/ art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania ii realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, w której skarżący poinformował organ o toczącym się postępowaniu karnym (przygotowawczym) w przedmiocie zarzutu fałszowania dokumentów tj. map będących podstawą zatwierdzenia podziału nieruchomości i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – a zatem w sytuacji, gdy wystąpiła bezwzględna przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wskazane uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa jako przyczynę nieważności decyzji;

b/ art. 11 f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz poprzez dokonywanie poprawek na mapach zatwierdzających podział nieruchomości i przebieg linii rozgraniczających już po przyjęciu ich do zasobu geodezyjnego, a w konsekwencji – iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia przebiegu linii rozgraniczających teren;

c/ art. 11 c specustawy w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez uznanie kwestionowanych przez skarżącego map zatwierdzających podział nieruchomości i przebieg linii rozgraniczających – w kontekście prowadzonego postępowania karnego oraz w kontekście wskazanych wyżej nieprawidłowości – za niebudzący wątpliwości dowód w sprawie, a w konsekwencji – iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia brzegi egu linii rozgraniczających teren;

d/ art. 11 f ust. 1 pkt 5 i pkt 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy i art. 32 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia przebiegu linii rozgraniczających teren w sytuacji, gdy nie zostały dokonane żadne czynności geodezyjne w terenie zmierzające do dokonania tego podziału;

e/ art. 11 c specustawy w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku art. 11 g ust. 3 a contrario specustawy poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji z.r. i d. w całości w sytuacji, gdy mimo objęcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach tylko odcinka drogi, cała instytucja nie może być realizowana, gdyż decyzja z.r. i d. ma charakter kompleksowy;

f/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał żadnego odszkodowania za nieruchomość, której własności został pozbawiony i nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do jego ustalenia.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że skarżący oraz R.M. zgłosili organowi odwoławczemu, że toczy się postępowanie karne w przedmiocie zarzutu fałszowania dokumentów tj. map będących podstawą zatwierdzenia podziału nieruchomości i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej kwestia szeroko rozumianej prawidłowości map jest okolicznością kluczową, ponieważ decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości i linie rozgraniczające. Ewentualne stwierdzenie fałszowania tych dokumentów eliminuje kluczowy dowód w sprawie. Otrzymując informację o toczącym się postępowaniu karnym organ powinien był zawiesić postępowanie i poczekać na jego wynik, zwłaszcza, że sam powziął wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności poprawek naniesionych na kwestionowanych przez skarżącego mapach geodezyjnych. Skarżący konsekwentnie podnosi, że kwestionowana decyzja w sposób wadliwy dokonuje zatwierdzenia podziału nieruchomości i linii rozgraniczających. Nieprawidłowość ta przejawia się w dwóch zasadniczych aspektach. Po pierwsze podział ten nie został w ogóle dokonany, co oznacza, że decyzja nie miała czego zatwierdzać. Po drugie naniesione w toku postępowania poprawki na mapy budzą istotne wątpliwości w kontekście regulacji dotyczących przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kolejnym czynnikiem składającym się na nieprawidłowość map geodezyjnych, a co za tym idzie, na wadliwe zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie linii rozgraniczających było nieprawidłowe wprowadzenie poprawek do map geodezyjnych. Nie jest dopuszczalne czynienie poprawek na mapach geodezyjnych po ich formalnym zatwierdzeniu i przyjęciu do zasobu. Organ odwoławczy sam powziął wątpliwości co do prawidłowości naniesionych poprawek, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 17 grudnia 2013 r. Poprawki zostały wykonane i naniesione już po ich zatwierdzeniu i wprowadzeniu do zasobu, co jest ewidentnie nieprawidłowe. Niezależnie od powyższego podział nieruchomości jest dokonany niefunkcjonalnie, gdyż działka skarżącego została podzielona według linii obrysowych domu, co jest wyjątkowo uciążliwe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Podał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w ramach postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w związku z informacją skarżącego o wniesieniu do prokuratury wniosku o zbadanie zarzutu fałszowania map na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sad. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zaś sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W przedmiotowej sprawie taki związek nie ma miejsca, bowiem przeprowadzone w ramach postępowania odwoławczego postępowanie wyjaśniające w sprawie wyżej wymienionego zarzutu strony, nie potwierdziło zaistnienia stanu, który obligowałby organ odwoławczy do złożenia zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. wezwał organ I instancji o odniesienie się do zarzutów strony i pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. Urząd Miasta Krakowa wyjaśnił, że dokumenty, których poprawność kwestionuje strona wykonywane są w kilku egzemplarzach i wobec wypożyczenia akt pełnomocnikowi inwestora celem naniesienia korekt i uzupełnień, zaistnieć mogła sytuacja zwrotu innego egzemplarza mapy niż ten pierwotnie znajdujący się w aktach. Podkreślić jednak należy, że rozbieżność dotyczy nie zawartości merytorycznej mapy uprzednio znajdującej się w aktach i tej znajdującej się w aktach obecnie, lecz wyłącznie kwestii znajdowania się w aktach innego egzemplarza tej samej mapy. Ponadto zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to obowiązkiem inwestora jest załączenie do wniosku o wydanie decyzji projektów podziału nieruchomości wykonanych zgodnie z odrębnymi przepisami. Wszystkie czynności materialno – techniczne w sprawie podziału działek zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i brak jest wobec tego podstaw do ich kwestionowania przez organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji. Specustawa wprowadza odrębny od określonego w ustawie o gospodarce nieruchomościami tryb podziału nieruchomości, stanowiąc w art. 12, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tę decyzją stanowią linie podziału. Przepis art. 12 specustawy pozwala wyeliminować w tym postępowaniu odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma tu zatem zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnić ponadto należy, że o zakresie inwestycji decyduje wyłącznie wnioskodawca – zarządca drogi, dołączając do wniosku mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. W związku z powyższym organ wydający decyzję jak i organ odwoławczy upoważniony jest do działania wyłącznie w granicach tego wniosku, bez prawa ingerencji w zakres i przebieg inwestycji. W odniesieniu do podnoszonej w skardze kwestii wadliwości decyzji wynikającej z braku objęcia całości inwestycji decyzją "środowiskową" wyjaśnić należy, że uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej związane było wyłącznie z tą częścią robót budowlanych, która związana jest z budową linii tramwajowej. Zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji w całości, w sytuacji stwierdzenia, że wydana w sprawie decyzja środowiskowa obejmuje mniejszy, aniżeli ten określony we wniosku inwestora zakres robót budowlanych związanych z budowa linii tramwajowej. Ustalenie i wypłata odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości następuje w ramach odrębnych postępowań administracyjnych i ustawodawca dopiero nowelą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dopuścił w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, którym nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, możliwość wydawania decyzji ustalających wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

2/ R.M. w skardze na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2013 r. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 145 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji obarczonej błędami skutkującymi koniecznością wznowienia postępowania na skutek orzekania w sprawie przez osobę, będącą jednocześnie stroną (przedstawicielem strony) postępowania;

- art. 24 § 1 pkt 7 w związku z art. 145 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji obarczonej błędami skutkującymi koniecznością wznowienia postępowania na skutek orzekania w sprawie przez osobę znajdującą się w stosunku podległości służbowej względem strony tegoż postępowania;

- art. 9 i 10 K.p.a. w związku z art. 145 K.p.a. oraz art. 11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez utrzymanie decyzji obarczonej błędami skutkującymi koniecznością wznowienia postępowania na skutek niezapewnienie stronie bez jej najmniejszej winy udziału w postępowaniu i pominięciu faktu niezawiadomienia strony zgodnie z wymogami art. 11 d ust. 5 wyżej wymienionej ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie;

- art. 7 i 8 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy z kompletnym pominięciem słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, poprzez pominiecie jaskrawych naruszeń prawa przez organ I instancji wskazanych powyżej oraz podejmowanie wszelkimi metodami działań mających na celu utrzymanie w mocy decyzji, która z uwagi na ilość uchybień poczynionych przez organ I instancji winna zostać uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą jest Prezydent Miasta Krakowa, on więc jest stroną postępowania w I instancji, złożony wniosek został rozpoznany również przez Prezydenta Miasta Krakowa jako organ I instancji. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 7 K.p.a. Warto wskazać na zapadłe w dniu 19 maja 2003 r. orzeczenie, w którym NSA podjął uchwałę OPS 1/2003 z której wynika, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Oczywistym jest, że pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w taki stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki Prezydenta Miasta. W przypadku ustawowego przedstawiciela strony zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. przyczyna wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w sprawie. Wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przez Prezydenta Miasta działającego jako organ administracji jak i organ gminy i inwestor, który w świetle powyższych rozważań podlega wyłączeniu, narusza art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. co natomiast stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Niezależnie od powyższego w postępowaniu przed organem I instancji skarżący, jako strona nie brał udziału bez swej winy, co również pominął organ II instancji. Zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji tezy, jakoby to na właścicielu budynku spoczywał obowiązek zawiadamiania starosty o zmianach w katastrze nieruchomości, przez co jak należy się domyślać organ II instancji przypisuje winę za zaistniały stan faktyczny skarżącemu są całkowicie chybione. Nie ulega wątpliwości, że od dnia 7 lutego 2012 r. R.M. jest właścicielem samodzielnego lokalu mieszkalnego wyodrębnionego z nieruchomości pozostającej w sferze oddziaływania inwestycji. Od tej daty jest on stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pomimo tego organ I instancji nie powiadomił go odrębnym listem poleconym zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z analizy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wynika, że stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania administracyjnego skutkować winno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego jest uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a., co z kolei stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w ramach postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa jako Starostę będącego jednocześnie zarządcą dróg gminnych. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 wymienionej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działając na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta. Równocześnie zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje zatem prezydent miasta. W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji – zgód na realizację inwestycji drogowych dla dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu, co oznacza, że decyzje w sprawie realizacji drogi gminnej w miastach na prawach powiatu są wydawane przy dopuszczonym przez ustawodawcę zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Powyższe stanowisko jest spójne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym choćby w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10. Następnie organ przytoczył treść art. 11 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Następnie wskazał, że ustawodawca przyjął i dopuścił skuteczność doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W świetle tego organy administracyjne prawidłowo i ze skutkiem prawnym dokonały doręczeń na adres wskazany w ewidencji gruntów, wskazując, że to obowiązkiem strony skarżącej było dokonanie stosownych zmian w ewidencji, w sytuacji ich zaistnienia. Wypis z rejestru gruntów z dnia 2 listopada 2011 r., jak również wypis z rejestru gruntów z dnia 21 marca 2012 r. potwierdzają, że R.M. i nie figurował w wypisie z rejestru gruntów, a zatem na dzień wszczęcia postępowania organ I instancji nie mógł wysłać do skarżącego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Skarżący dopiero w dniu 23 sierpnia 2012 r. udokumentował, że począwszy od 7 lutego 2013 r. winien być traktowany jako strona toczącego się postępowania i od tego momentu ujęty został w kręgu stron postępowania zakończonego zaskarżona decyzją.

3/ R.M. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie utrzymanym w mocy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, w której skarżący poinformował organ o toczącym się postępowaniu karnym (przygotowawczym) w przedmiocie zarzutu fałszowania dokumentów tj. map będących podstawą zatwierdzenia podziału nieruchomości i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – a zatem w sytuacji, gdy wystąpiła bezwzględna przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania (konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd). Wskazane uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa jako przyczynę nieważności decyzji,

- art. 11 f ust. 1 pkt 5 i pkt 2 w związku z art. 12 ust. 1 sepcustawy w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz poprzez dokonywanie poprawek na mapach zatwierdzających podział nieruchomości i przebieg linii rozgraniczających już po przyjęciu ich do zasobu geodezyjnego, a w konsekwencji – iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia przebiegu linii rozgraniczających teren;

- art. 11 c specustawy w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie kwestionowanych przez skarżącego map zatwierdzających podział nieruchomości i przebieg linii rozgraniczających – w kontekście prowadzonego postępowania karnego oraz w kontekście wskazanych wyżej nieprawidłowości – za niebudzący wątpliwości dowód w sprawie, a w konsekwencji – iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia brzegi egu linii rozgraniczających teren;

- art. 11 f ust. 1 pkt 5 i pkt 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy i art. 32 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia przebiegu linii rozgraniczających teren w sytuacji, gdy nie zostały dokonane żadne czynności geodezyjne w terenie zmierzające do dokonania tego podziału;

- art. 11 c specustawy w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku art. 11 g ust. 3 a contrario specustawy poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji z.r. i d. w całości w sytuacji, gdy mimo objęcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach tylko odcinka drogi, cała instytucja nie może być realizowana, gdyż decyzja z.r. i d. ma charakter kompleksowy;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał żadnego odszkodowania za nieruchomość, której własności został pozbawiony i nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do jego ustalenia.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że skarżący oraz Z.P. zgłosili organowi odwoławczemu, że toczy się postępowanie karne w przedmiocie zarzutu fałszowania dokumentów tj. map będących podstawą zatwierdzenia podziału nieruchomości i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej kwestia szeroko rozumianej prawidłowości map jest okolicznością kluczową, ponieważ decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości i linie rozgraniczające. Ewentualne stwierdzenie fałszowania tych dokumentów eliminuje kluczowy dowód w sprawie. Otrzymując informację o toczącym się postępowaniu karnym organ powinien był zawiesić postępowanie i poczekać na jego wynik, zwłaszcza, że sam powziął wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności poprawek naniesionych na kwestionowanych przez skarżącego mapach geodezyjnych. Skarżący konsekwentnie podnosi, że kwestionowana decyzja w sposób wadliwy dokonuje zatwierdzenia podziału nieruchomości i linii rozgraniczających. Nieprawidłowość ta przejawia się w dwóch zasadniczych aspektach. Po pierwsze podział ten nie został w ogóle dokonany, co oznacza, że decyzja nie miała czego zatwierdzać. Po drugie naniesione w toku postępowania poprawki na mapy budzą istotne wątpliwości w kontekście regulacji dotyczących przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kolejnym czynnikiem składającym się na nieprawidłowość map geodezyjnych, a co za tym idzie, na wadliwe zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie linii rozgraniczających było nieprawidłowe wprowadzenie poprawek do map geodezyjnych. Nie jest dopuszczalne czynienie poprawek na mapach geodezyjnych po ich formalnym zatwierdzeniu i przyjęciu do zasobu. Organ odwoławczy sam powziął wątpliwości co do prawidłowości naniesionych poprawek, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 17 grudnia 2013 r. Poprawki zostały wykonane i naniesione już po ich zatwierdzeniu i wprowadzeniu do zasobu, co jest ewidentnie nieprawidłowe. Niezależnie od powyższego podział nieruchomości jest dokonany niefunkcjonalnie, gdyż działka skarżącego została podzielona według linii obrysowych domu, co jest wyjątkowo uciążliwe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Podał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w ramach postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w związku z informacją skarżącego o wniesieniu do prokuratury wniosku o zbadanie zarzutu fałszowania map na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sad. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zaś sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W przedmiotowej sprawie taki związek nie ma miejsca, bowiem przeprowadzone w ramach postępowania odwoławczego postępowanie wyjaśniające w sprawie wyżej wymienionego zarzutu strony, nie potwierdziło zaistnienia stanu, który obligowałby organ odwoławczy do złożenia zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. wezwał organ I instancji o odniesienie się do zarzutów strony i pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. Urząd Miasta Krakowa wyjaśnił, że dokumenty, których poprawność kwestionuje strona wykonywane są w kilku egzemplarzach i wobec wypożyczenia akt pełnomocnikowi inwestora celem naniesienia korekt i uzupełnień, zaistnieć mogła sytuacja zwrotu innego egzemplarza mapy niż ten pierwotnie znajdujący się w aktach. Podkreślić jednak należy, że rozbieżność dotyczy nie zawartości merytorycznej mapy uprzednio znajdującej się w aktach i tej znajdującej się w aktach obecnie, lecz wyłącznie kwestii znajdowania się w aktach innego egzemplarza tej samej mapy. Ponadto zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to obowiązkiem inwestora jest załączenie do wniosku o wydanie decyzji projektów podziału nieruchomości wykonanych zgodnie z odrębnymi przepisami. Wszystkie czynności materialno – techniczne w sprawie podziału działek zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i brak jest wobec tego podstaw do ich kwestionowania przez organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji. Specustawa wprowadza odrębny od określonego w ustawie o gospodarce nieruchomościami tryb podziału nieruchomości, stanowiąc w art. 12, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tę decyzją stanowią linie podziału. Przepis art. 12 specustawy pozwala wyeliminować w tym postępowaniu odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma tu zatem zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnić ponadto należy, że o zakresie inwestycji decyduje wyłącznie wnioskodawca – zarządca drogi, dołączając do wniosku mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. W związku z powyższym organ wydający decyzję jak i organ odwoławczy upoważniony jest do działania wyłącznie w granicach tego wniosku, bez prawa ingerencji w zakres i przebieg inwestycji. W odniesieniu do podnoszonej w skardze kwestii wadliwości decyzji wynikającej z braku objęcia całości inwestycji decyzją "środowiskową" wyjaśnić należy, że uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej związane było wyłącznie z tą częścią robót budowlanych, która związana jest z budową linii tramwajowej. Zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji w całości, w sytuacji stwierdzenia, że wydana w sprawie decyzja środowiskowa obejmuje mniejszy, aniżeli ten określony we wniosku inwestora zakres robót budowlanych związanych z budowa linii tramwajowej. Ustalenie i wypłata odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości następuje w ramach odrębnych postępowań administracyjnych i ustawodawca dopiero nowelą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dopuścił w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, którym nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, możliwość wydawania decyzji ustalających wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

4/ D.S. zaskarżyła decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2013 r. w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w części oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie:

- art. 16 § 1 K.p.a. z uwagi na wydanie decyzji w sprawie, która została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 20 lutego 2012 r. o umorzeniu postępowania;

- art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 9 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana przez organ, który podlega wyłączeniu z uwagi na aktualizację przyczyn wyłączenia odnoszących się do pracownika organu administracji publicznej co powinno mieć w przedmiotowej sprawie zastosowanie również w odniesieniu do organu jakim jest Prezydent Miasta Krakowa;

- art. 26 § 2 zdanie 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wyłączonego od rozpoznania sprawy, pomimo wydania przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia z dnia 23 listopada 2011 r. o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego jako właściwego do rozpoznania niniejszej sprawy;

- art. 16 § 1 K.p.a. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji w sprawie, która częściowo została już rozstrzygnięta innymi decyzjami ostatecznymi tj. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2008 r.; decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 lipca 2009 r.;

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której została zainicjowana procedura prowadząca do udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżoną decyzją w trybie nieobjętym specustawą drogową.;

- art. 89 § 1 K.p.a. w związku z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo obligatoryjnego trybu jej przeprowadzenia;

- art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez objęcie procedurą wywłaszczeniową nieruchomości skarżącej na potrzeby urządzenia ścieżki rowerowej, chodnika, ekranu akustycznego oraz pasa zieleni, co narusza zasadę proporcjonalności ingerencji organów administracji publicznej w prawa i wolności jednostek, zważywszy w szczególności na fakt, że w drodze dokonanego wywłaszczenia skarżąca została pozbawiona nie tylko miejsca zamieszkania, ale także głównego źródlą utrzymania.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2012 r., Starosta Krakowski poinformował strony o toczącym się postępowaniu, którego przedmiotem było wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szczegółowo opisanej w tym zawiadomieniu. Decyzją z dnia 20 lutego 2012 r., Starosta Krakowski umorzył przedmiotowe postępowanie. W dniu 27 marca 2012 r. do stron postępowania zostało zaś skierowane zawiadomienie o wszczęciu przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowania w tym samym przedmiocie, którym objęte było postępowanie poprzednio prowadzone przez Starostę Krakowskiego. Co istotne, postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Krakowa nie zostało zainicjowane wskutek przekazania sprawy przez Starostę Krakowskiego, który uznał się za niewłaściwy w sprawie, lecz wskutek odrębnego wniosku o wszczęcie postępowania. Mając na uwadze powyższe fakty należy stanąć na stanowisku, że zaskarżona decyzja została wydana w sprawie, w której poprzednio wydana została decyzja o umorzeniu postępowania. To zaś prowadzi do wniosku o niedopuszczalności prowadzenia takiego postępowania, a co za tym idzie, również wadliwości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Organu I instancji, z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., która nie wprowadzając żadnych wyłączeń, obejmuje również decyzje umarzające postępowania. W niniejszym postępowaniu przedmiot postępowania - inwestycja drogowa, na której realizację została wyrażona zgoda w drodze zaskarżonej decyzji, jest identyczny, jak w poprzednio umorzonym postępowaniu prowadzonym przez Starostę Krakowskiego. Brak jest zatem nowej sprawy, która mogłaby być przedmiotem kolejnego postępowania. Wadliwe zaś procedowanie przez Starostę Krakowskiego, który w sytuacji uznania się za niewłaściwy nie zastosował się do normy wynikającej z art. 65 § 1 K.p.a., która nakazywała mu w pierwszej kolejności przekazanie sprawy do organu właściwego, nie może być konwalidowane przez Prezydenta Miasta Krakowa poprzez podjęcie nowego postępowania w tej samej sprawie, poprzednio umorzonej. Tożsamość sprawy wynika zaś m.in. z tożsamości wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji.

W sprawie niniejszej doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., określających przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które w niniejszej sprawie mają zastosowanie również do organu administracji publicznej. Organ II instancji nie dopatrując się powyższego uchybienia w sposób wtórny naruszył te przepisy i doprowadził do nadania przymiotu ostateczności rozstrzygnięciu, które dotknięte jest wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja organu I instancji została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa, będącego jednocześnie pracownikiem organu administracji publicznej, jak i reprezentantem tego organu, w sprawie, w której podlegał on wyłączeniu. Pogląd powyższy znajduje swoje oparcie w funkcjonalnej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., prowadzącej do tezy, że niedopuszczalne jest orzekanie przez prezydenta miasta w sprawie, w której strona tego postępowania jest gmina, której ten prezydent jest organem. Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, która choć została wydana w odniesieniu do spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, znajduje swoje zastosowanie w swoich generalnych tezach również w sprawach o wyrażenie zgody na realizację inwestycji drogowej, na podstawie tzw. specustawy drogowej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawidłowe było postępowanie Wojewody Małopolskiego, który postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 roku, wyznaczył Starostę Krakowskiego do prowadzenia postępowania mającego na celu wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zlokalizowanej na terenie miasta Krakowa, z powodu wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa. Podstawy tego wyłączenia Wojewoda Małopolski doszukiwał się w normie wynikającej z art. 25 § 1 K.p.a., stanowiącej o przesłankach wyłączenia organu administracji publicznej. Stanowisko to należy uznać za alternatywne do prezentowanego w skardze, niekoniecznie wykluczające się z poglądem o aktualizacji przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 K.p.a.), co jednak świadczy dobitnie o potrzebie wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od orzekania w przedmiotowej sprawie. Na podstawie jednak poglądu przedstawionego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartego w piśmie z dnia 22 grudnia 2011 r., Starosta Krakowski uznał się za niewłaściwy i umorzył prowadzone postępowanie, co skutkowało wszczęciem postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa i wydaniem decyzji Organu I instancji, który również przyjął za swoje zapatrywania prawne zawarte we wspomnianym piśmie ministerialnym. Nietrafny jest pogląd o tym, że to ustawodawca przewidział sytuację, iż ten sam podmiot będzie zarówno wnioskodawcą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także organem prowadzącym postępowania w tejże sprawie. Taka sytuacja zachodzi bowiem wyłącznie w szczególnej sytuacji, kiedy to przedmiotem decyzji ma być budowa drogi gminnej bądź powiatowej na terenie miasta na prawach powiatu, w którym funkcję starosty spełnia prezydent miasta, W każdym bowiem innym przypadku nie dojdzie do analogicznej konfiguracji podmiotowej. Nie sposób zatem przekonująco twierdzić, iż to zamysłem ustawodawcy objęta została sytuacja, w której prezydent miasta będzie jednocześnie wnioskodawcą oraz organem rozstrzygającym sprawę oraz beneficjentem decyzji mającej skutek wywłaszczenia. W omawianej sprawie należy przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie.

W opisanej sytuacji nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, iż Wojewoda Małopolski, z racji stwierdzenia niewłaściwości Prezydenta Miasta Krakowa, stał się organem wyłącznie kompetentnym do rozpoznania sprawy, a jedynie w drodze przewidzianego ustawą wyjątku, oddelegowuje tę kompetencję wskazanemu organowi niższego stopnia (art. 26 § zd. 1 i 2 K.p.a.). Nie ulega natomiast wątpliwości, iż z chwilą wydania postanowienia o przekazaniu sprawy do rozpoznania innemu organowi - Staroście Krakowskiemu, Wojewoda Małopolski zgodnie z art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a jest związany wydanym przez siebie postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r. Wojewoda Małopolski nie jest zatem władny zmienić wydanego przez siebie postanowienia i przekazać sprawy do rozpoznania innemu organowi. Mając zaś na uwadze fakt, iż postępowanie zakończone decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 20 lutego 2012 r., o umorzeniu postępowania, jak również postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/4/2012, dotyczyły tej samej sprawy administracyjnej, należy uznać że prowadzące postępowanie organy (zarówno Starosta Krakowski, jak i Prezydent Miasta Krakowa, ale także i Wojewoda Małopolski), w sposób nieuzasadniony nie zastosowały się do w/w postanowienia organu II instancji i naruszyły art. 26 § 1 zd. 2 K.p.a. Sprawa niniejsza winna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta przez Starostę Krakowskiego, i to on, na podstawie w/w postanowienia stał się wyłącznie właściwy do jej rozpoznania. Powyższe zapatrywania znajdują oparcie w tezie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2005 r., sygn. akt I OW 204/05.

Zarzucono także , iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały częściowo wydane w sprawie rozstrzygniętej innymi decyzjami ostatecznymi, tj. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/7331/2584/08, znak AU-02-2.TPA.7331-1982/05 z dnia 11 lipca 2008 r. oraz decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/7331/2409/08, znak AU-02-2.TPA.7331-947/06 z dnia 1 lipca 2009 r. Bezpośrednio z tym związane jest naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, toteż zarzuty te zostaną omówione łącznie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji obejmują zamierzenie inwestycyjne, w odniesieniu do którego zostały wydane wyżej opisane ostateczne rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem decyzji organu I instancji, jak również zaskarżonej decyzji, jest całościowo ujmowane zamierzenie inwestycyjne, opisane szczegółowo w osnowie decyzji organu I instancji. Już z pobieżnej lektury wzmiankowanych wyżej decyzji, oraz decyzji Organu I instancji i zaskarżonej decyzji wynika, że częściowo decyzje te obejmują to samo zamierzenie inwestycyjne. Jak wynika natomiast z istoty decyzji wydawanych na podstawie art. 12 specustawy drogowej, decyzje te zawierają w sobie szeroki wachlarz rozstrzygnięć jednostkowych - od rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej do zatwierdzenia projektu budowlanego, pełniąc rolę pozwolenia na budowę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na gruncie specustawy drogowej ustawodawca połączył odrębne dotychczas procedury i rozstrzygnięcia w jedną, której zwieńczeniem ma być decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z powyższego wynika, że relacja specustawy drogowej i wydawanych na jej podstawie rozstrzygnięć ma charakter szczególny do "tradycyjnej" procedury obejmującej rozstrzygnięcia jednostkowe. To zaś prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej nie ma pełnej swobody i nie może w sposób dowolny czerpać środków z obu trybów - na podstawie specustawy drogowej i na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawie Prawo budowlane. Wskutek wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa wyżej opisanych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, sprawa ustalenia przeznaczenia terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, o którym w nich mowa, została ostatecznie rozstrzygnięta. Oznacza to, że powtórne rozstrzyganie w tym przedmiocie zostało wykluczone, a sankcją powtórnego rozstrzygania w tym zakresie z naruszeniem zasady określonej w art. 16 K.p.a. jest nieważność kolejnego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W konkluzji należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim obejmują one rozstrzygniecie o ustaleniu lokalizacji opisanego w nich zamierzenia inwestycyjnego dotknięte są wadą kwalifikowaną opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Wskazano także, iż zaskarżona decyzja została wydana również z pominięciem ustawowego wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, czego zaniechał zarówno organ I, jak i II instancji. Na podstawie bowiem odesłania zawartego w art. 23 specustawy drogowej, do postępowania prowadzonego na jej podstawie stosuje się w sprawach nieuregulowanych przepisy u.g.n. Z uwagi zaś na fakt, iż w specustawa drogowa nie reguluje kwestii rozprawy administracyjnej, a modyfikuje jedynie wybrane zagadnienia dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, należy stanąć na stanowisku, że w pozostałym zakresie, również obejmującym regulacje proceduralne, u.g.n. znajduje pełne zastosowanie.

Dalej podniesiono, iż celem wywłaszczenia w odniesieniu do działki skarżącej, jest urządzenie ścieżki rowerowej, chodnika, zieleńca oraz ekranu akustycznego. Działka ta nie zostanie zatem przeznaczona na urządzenie bądź poszerzenie jezdni czy torowiska tramwajowego, ale na pewne dodatkowe, fakultatywne elementy, niestanowiące samoistnie realizacji celu polegającego na usprawnieniu komunikacji miejskiej poprzez przykładowe rozładowanie natężenia ruchu ulicznego. Tym bardziej wskazane elementy z całą pewnością nie mogą służyć celom w postaci zapewnienia dostępu komunikacyjnego do budowanej hali widowiskowo-sportowej przy ul. Lema w Krakowie. Nie ulega zatem wątpliwości, że rzeczywisty cel oraz funkcja poszczególnych elementów inwestycji drogowej objętej zaskarżona decyzją, są różne, w zależności od charakteru danego elementu inwestycji. I tak, niewątpliwie przebudowa jezdni w obrębie dotychczasowego pasa drogowego, w tym generalna przebudowa trakcji tramwajowej, służą usprawnieniu ruchu i rozładowaniu jego natężenia. Nie sposób jednak twierdzić, że tę samą funkcję spełniać mają elementy inwestycji planowane na działce stanowiącej własność skarżącej. Należy raczej przyjąć, że interes publiczny, jaki kryje się za realizacją powyższych elementów inwestycji, przejawia się przede wszystkim w podniesieniu komfortu ruchu pieszych i rowerzystów, nie natomiast w ogóle w umożliwieniu im tego ruchu, o czym będzie mowa niżej. Tak zarysowana kolizja została przez organy rozstrzygnięta w całości na rzecz prymatu interesu publicznego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji również w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Budzi to zasadnicze zastrzeżenia nie tylko oparte na brzmieniu art. 112 ust 3 u.g.n., ale także wywodzone z art. 7 K.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. organ wskazał, że zgodnie z procedurą administracyjną, jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest bowiem postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z naruszenia przepisów o właściwości, czy to na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. czy to na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. kończy zatem jedynie postępowanie administracyjne w danej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego nie można stawiać tutaj zarzutu naruszenia powagi rzeczy osądzonej. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o rozstrzygnięciu sprawy decyzją merytoryczną przez Starostę Krakowskiego, rozstrzygającą wniosek strony, lecz o umorzeniu postępowania przez organ, wobec stwierdzenia przez organ braku kompetencji do prowadzenia postępowania. W sprawie nie zachodzą zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tj. nie ma miejsca stan rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją administracyjną, a jedynie mamy do czynienia z sytuacją nieprzekazania wniosku przez organ niewłaściwy do organu właściwego. Podkreślić bowiem należy, że w trybie art. 65 § 1 K.p.a. organ przekazuje podanie, a nie sprawę do załatwienia. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działając na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta. Równocześnie zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje zatem prezydent miasta. W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji – zgód na realizację inwestycji drogowych dla dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu, co oznacza, że decyzje w sprawie realizacji drogi gminnej w miastach na prawach powiatu są wydawane przy dopuszczonym przez ustawodawcę zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Powyższe stanowisko jest spójne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym choćby w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10. Wojewoda Małopolski stwierdził że postanowienie w przedmiocie wyznaczenia organu nie jest postanowieniem, co do istoty sprawy i nie można przypisywać mu skutków, których ono nie wywołuje w sferze właściwości organu, o których mowa w art. 19 K.p.a. i art. 25 K.p.a. Tym bardziej, że w każdym stadium postępowania z mocy art. 19 K.p.a. na organie ciąży obowiązek przestrzegania swojej właściwości, jak i zasady, że organ winien orzekać oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, co tym samym nie zwalnia go i nie wyklucza konieczności badania swej właściwości do załatwienia sprawy na każdym etapie postępowania. W przedmiotowej sprawie w związku z umorzeniem postępowania administracyjnego przez wyznaczonego uprzednio do załatwienia sprawy Starostę Krakowskiego, na mocy wydanego przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 23 listopada 2011 r. postanowienia o wyłączeniu Prezydenta w sprawie z wniosku z dnia 23 listopada 2011 r. Prezydent wszczął nowe postępowanie z urzędu, nie stwierdzając, jak uprzednio, wystąpienia przesłanek do wyłączenia. Organ podniósł również, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca przesłanki określone art. 89 § 1 K.p.a., w tym przeprowadzenia rozprawy nie wymagały przepisy prawa.

5/ J.M. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyrażające się prowadzeniem postępowania w sprawie i wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa występującego jako Starosta miasta na prawach powiatu podczas gdy równocześnie Prezydent Miasta Krakowa, jest na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych, a zatem na podstawie wskazanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego podlegał on wyłączeniu z mocy prawa;

- art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego nakazującej organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej a wyrażające się prowadzeniem sprawy w sposób błyskawiczny, bez przestrzegania praw obywateli pomimo tego, że przebieg ul. Lema był znany zarządcy drogi od dawna. Dodatkowo odwołująca się zarzuca organowi, że uczestnicy w żaden sposób nie byli informowani przez organ o ewentualnych wysokościach odszkodowań, a także zostali pozostawieni w głębokiej niewiedzy co do przyszłości, a w szczególności terminu wypłaty odszkodowań;

- art. 10 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez brak poinformowania odwołującej się o zakończeniu postępowania dowodowego w tym o możliwości wypowiedzenia się w niniejszej sprawie w zakresie zebranych przez organ postępowania dokumentów.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że zaskarżona decyzja o lokalizacji drogi gminnej w mięście na prawach powiatu została wydana przy zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Ten sam organ bowiem wnioskował o wydanie decyzji i ten sam organ rozpoznał sam wniosek. Prezydent Miasta Krakowa jako organ orzekający z własnego wniosku dokonał oceny własnego interesu prawnego czy też interesu reprezentowanej przez niego gminy, a ten interes pozostaje w sposób sprzeczny w konflikcie z interesem prawnym odwołującej się. Zaskarżona decyzja w sposób bezsprzeczny oddziaływała na prawa odwołującej się, bowiem wniosek i wydana na podstawie wniosku decyzja wpłynęła na własność nieruchomości odwołującej się. Prezydent miasta na prawach powiatu, zarówno wydając decyzje jako starosta, jak i działając jako zarządca dróg gminnych, pozostaje jednocześnie pracownikiem gminy, która w następstwie decyzji o lokalizacji drogi, przejmuje własność gruntów położonych wskazanych w decyzji. W konsekwencji wydana w niniejszej sprawie decyzja obarczona jest wadą, zgodnie z zaś z art. 156 § 1 K.p.a. taka wada powoduje nieważność całej decyzji i jako taka decyzja winna zostać uchylona. Organ administracyjny orzekający w I instancji uniemożliwił odwołującej się zapoznanie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym a następnie ustosunkowanie się do niego, czym dopuścił się naruszenia art. 10 K.p.a. Co istotne zdaniem skarżącej, pomimo tego, że organ w zawiadomieniu wysłanym na podstawie art. 11 d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazuje stronom termin i miejsce w którym strony mogą się zapoznać z materiałami sprawy, to jednak nie wyłącza to obowiązku organu aby po zamknięciu postępowania dowodowego i przed wydaniem decyzji poinformować stronę o możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału, a następnie umożliwić stronie ustosunkowanie się do tak zebranego w sprawie materiału.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działając na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta. Równocześnie zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje zatem prezydent miasta. W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji – zgód na realizację inwestycji drogowych dla dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu, co oznacza, że decyzje w sprawie realizacji drogi gminnej w miastach na prawach powiatu są wydawane przy dopuszczonym przez ustawodawcę zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Powyższe stanowisko jest spójne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym choćby w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10. Bezpodstawne pozostają ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ zacytował treść art. 11 a ust. 3 wyżej wymienionej ustawy i stwierdził, że w świetle jego treści brak jest podstaw do zarzucenia organowi naruszenia art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy. Wyjaśniono, że ustaw o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wydawane na jej podstawie decyzje, skutkują jednoczesnym z wydaniem pozwolenia na budowę drogi, wywłaszczeniem właścicieli działek znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Brak jest przy tym obowiązku uprzedniego przeprowadzenia postępowań wywłaszczeniowych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie i wypłata odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości następuje w ramach odrębnych postępowań administracyjnych i ustawodawca dopiero nowelą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dopuścił w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, którym nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, możliwość wydawania decyzji ustalających wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygnaturą II SA/Kr 739/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zdaniem sądu skargi są bezzasadne, gdyż decyzje organów obu instancji odpowiadają obowiązującemu prawu.

Postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. z późn. zm. - dalej; ustawa). Zgodnie z dyspozycją art. 11a ust 1 tejże ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Tak więc jedynym podmiotem uprawnionym do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji w przedmiocie zgody na realizacje inwestycji drogowej (dalej decyzja realizacyjna) jest zarządca tej drogi. Będzie to właściwy organ gminy, powiatu lub województwa – w zależności od kategorii jaką jest lub jaka ma być drodze nadana. Z kolei organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zgłoszonego wniosku jest wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich oraz starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Wskazać w tym miejscu należy, iż przepis art. 19 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2007 nr 19 poz. 115) stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1592) przesądza, iż funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Przedstawione wyżej uregulowania wskazują jednoznacznie, iż w miastach na prawach powiatu, podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej oraz podmiot wydający tą decyzje to prezydent miasta. Zamiarem ustawodawcy było zatem powierzenie temu organowi niejako podwójnej roli tj. roli wnioskodawcy (strony) oraz organu administracji wydającego decyzję realizacyjną. Dodatkowo podmiot jest reprezentantem jednostki samorządu terytorialnego na rzecz którego w oparciu o przepis art. 12 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przechodzi własność nieruchomości w liniach rozgraniczających teren przyszłej inwestycji drogowej. Regulacja taka nie jest wewnętrznie sprzeczna. Wbrew stanowisku stron skarżących (zarzuty zgłoszone w skargach D.S. R.M. i J.M. ) w procedurze administracyjnej nie obowiązuje zasada wyrażana paremią: quis iudex in propria causa sit. W postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków, których dopatrują się skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu od orzekania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest od orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z 30 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1463/09.

Widząc konieczność wyłączenia organu administracji od orzekania w sprawie w której występuje także jako strona, ustawodawca wprowadza stosowną normę prawną (np. 124 ust 8 z 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 11f ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Podkreślić też należy, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, gdyż dotyczy ona innego uregulowania – wywłaszczenia w oparciu o ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała ta zresztą skutkowała nowelizacją tej ustawy. Konieczności takiej ustawodawca nie widział w przypadku ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów podkreśla, iż "tego rodzaju rozwiązania prawne łączenie władztwa administracyjnego ze sferą dominium nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Wystarczy tu wspomnieć, że prowadzenie działalności gospodarczej przez te jednostki podlega licznym rygorom, a jego podstawowym celem nie może być w zasadzie osiąganie zysku". Mając więc na uwadze cel jaki ustawodawca zamierzał osiągnąć (przyśpieszenie budowy dróg publicznych), ograniczenia i obowiązki jakie nałożone zostały na organ w związku z wydaniem decyzji w zakresie realizacji inwestycji drogowej oraz końcowy efekt (po zrealizowaniu inwestycji) w postaci obowiązku utrzymania tych dróg, nie sposób dopatrzeć się kolizji interesów prezydenta miasta na prawach powiatu jako organu administracji i jednocześnie strony tego postępowania, która to kolizja skutkować winna wyłączeniem go od orzekania sprawie. Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny na bazie stanu prawnego obowiązującego do 24 lipca 2008 r., kiedy to ustawa przewidywała odrębny tryb lokalizacji drogi, w sposób analogiczny jak obecnie zgody na realizację inwestycji drogowe. Decyzja lokalizacyjna także zatwierdzała podział nieruchomości, które liniach rozgraniczających stawały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego (decyzja ta nie zawierała jedynie pozwolenia na budowę). Wskazać tu można wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10 w którym podniesiono, iż:

1. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw.

2. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Art. 5 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy zastosować, przy tym nie jako wniosku o wszczęcie postępowania a wniosku materialnoprawnego.

3. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, a pogodzenie takie, które nie powoduje pozbawienia państwa działającej przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym ale też Skarbowi Państwa (LEX nr 597931). Takie samo stanowisko zajął NSA w orzeczeniu z dnia 6 października 2011 r. II OSK 1478/11 (LEX nr 1151899).

Nie można także podzielić poglądu, iż prezydent miasta na prawach powiatu (oraz podlegli mu pracownicy) wyłączony jest od udziału w sprawie jako pracownik na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Przepisy te regulują kwestię wyłączenia pracownika organu administracji z udziału w sprawie z uwagi na jego osobistą sytuację w relacji z samą sprawą lub ze stroną tego postępowania. Przepisy te nie mają natomiast na celu wyłączania od orzekania organu administracji jako takiego. Interpretacja taka prowadziłaby do obejścia przepisów o właściwości i skutkowałaby każdorazowym wyłączeniem prezydenta od orzekania bez względu na jego osobę (kto aktualnie urząd ten piastuje) i jego związek czy też brak związku ze sprawą czy stronami tego postępowania. Interpretacja taka w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest nieuprawniona. Okoliczności jakie wskazuje strona skarżąca ( D.K. ) nie wskazują natomiast na jakikolwiek osobisty związek Prezydenta Miasta Krakowa ze sprawą czy stronami tego postępowania.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut braku właściwości Prezydenta Miasta Krakowa do wydania w sprawie decyzji z uwagi na wcześniejsze wyznaczenie przez Wojewodę Małopolskiego Starosty Krakowskiego, jako organu właściwego. Po pierwsze zauważyć należy, iż postępowanie to zostało zakończone jego umorzeniem (jako bezprzedmiotowe) – z uwagi na stanowisko starosty, iż pomimo wyznaczenia go jako organu administracji właściwego do wydania decyzji realizacyjnej uznał się on jednak za organ niewłaściwy w sprawie. Stanowisko to było prawidłowe (jak mowa o tym wyżej właściwym organem był Prezydent Miasta Krakowa). Dalej wskazać należy, iż o rzeczowej właściwości organu decyduje przepis ustawy, a nie postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 26 § 3 K.p.a. Postanowienie takie nie może "konkurować" z zapisem ustawowym, bo nie stanowi dla takiego zapisu alternatywy. Służy ono jedynie rozwiązaniu wyjątkowej sytuacji związanej nie z kompetencją organów administracji publicznej, lecz z wyłączeniem pracownika tego organu. Innymi słowy wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu wskutek przyjęcia wadliwego założenia o istnieniu podstaw do wyłączenia pracownika, nie zmienia rzeczywistej właściwości organu. Postanowienie o wyznaczeniu innego organu tylko wtedy uzasadnia odstępstwa od ustawowo określonej właściwości, kiedy podstawy wyłączenia pracownika (pracowników) rzeczywiście istnieją. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie przyczyny takie nie zaistniały o czym mowa wyżej.

Także sam fakt umorzenia postępowania przez Starostę Krakowskiego i późniejsze merytoryczne orzekanie przez Prezydenta Miasta Krakowa nie narusza zasady res iudicata. Sąd całkowicie popiera tu stanowisko zajmowane przez organ, iż umorzenie postępowania nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem skutkującym powstaniem powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej). Jest to orzeczenie o charakterze proceduralnym, w żadnym razie nie rozstrzygającym istoty sprawy a jedynie kończące sprawę przed danym organem administracji – w niniejszej sprawie z uwagi na stwierdzony brak właściwości. W żaden sposób nie ograniczało to właściwego podmiotu (zarządcy drogi) do złożenia kolejnego wniosku w przedmiocie tego samego postępowania tj. tej samej zamierzonej inwestycji, do właściwego organu – który rozpoznając wniosek orzeka merytorycznie. Zresztą jak wskazuje NSA w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10 postępowanie takie toczy się z urzędu z uwagi na przyznaniu temu samemu podmiotowi kompetencji do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie.

Z uwagi na brak wadliwości postępowania przed organem I instancji utrzymanie decyzji w tym zakresie w mocy przez organ II instancji w żaden sposób nie naruszyło przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Niezasadnym jest także zarzut zgłoszony przez D.K. naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie, która częściowo została już rozstrzygnięta innymi decyzjami ostatecznymi w oparciu o przepisy dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie widzi żadnych podstaw by negować możliwość realizacji inwestycji drogowej (modernizację drogi) na podstawie decyzji wydanej w oparciu o ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sytuacji, kiedy w przeszłości droga ta była już modernizowana w oparciu o inne decyzje ostateczne wydane na podstawie innych ustaw. Uznając stanowisko zajmowane przez skarżącą za poprawne, uznać by należało, iż w stosunku do danej drogi (czy poszczególnych jej fragmentów) można by wydać tylko jedną decyzję i to na tej samej podstawie prawnej. Droga taka mogła by być modernizowana tylko jeden raz - bo kolejna modernizacja, na podstawie innej decyzji naruszała by art. 16 § 1 K.p.a. Stanowisko takie jest w sposób oczywisty nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Brak jakichkolwiek podstaw, by w stosunku do tej samej drogi, w kolejnych latach i w związku z pojawiającymi się potrzebami i zwykłą koniecznością organy administracji wydawały kolejne decyzje związane z modernizacją czy jej przebudową. Wydanie takich decyzji nie narusza przepisu 16 § 1 K.p.a, gdyż nowe orzeczenie nie uchyla ani nie zmienia decyzji zapadłych wcześniej w innych postpowaniach, dotyczących innych inwestycji drogowych, które z inwestycją będącą przedmiotem niniejszego postępowania mają jedynie tą cechę wspólną, iż dotyczyły fragmentów układu drogowego, który obecnie jest przedmiotem w postępowania zakończonym zaskarżoną decyzją. Brak także jakichkolwiek podstaw prawnych, by uznać argument skarżącej, iż zostało naruszone obowiązujące prawo z uwagi na wydanie decyzji o których mowa wyżej, w oparciu o inne niż ustawa przepisy tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującym porządku prawnym nie ma regulacji, która by przy wydawaniu decyzji w stosunku do tej samej drogi czy układu drogowego nakazywałaby organom administracji stosowanie procedury określonej przepisami, które stosowano wcześniej przy okazji innej modernizacji. Mając do dyspozycji przepisy, na podstawie których organ może modernizować drogę w oparciu o różne konkurencyjne procedury, organ może swobodnie wybrać tą którą uważa za najbardziej korzystną w danym okresie i w żaden sposób nie ogranicza go fakt, że wcześniej w innym postępowaniu ale też innym stanie prawnym stosował procedurę określoną inną ustawą.

Zdaniem skarżącej D.S. zaskarżona decyzja jest wadliwa także dlatego, że prowadzi do odjęcia jej własności na cel który nie jest budową drogi ale ścieżki rowerowej, chodnika, zieleńca i ekranu akustycznego. Według skarżącej narusza to konstytucyjną zasadę proporcjonalności gdyż inwestycja w tym zakresie nie jest konieczna - po przeciwnej stronie drogi umiejscowiony już jest ciąg pieszo rowerowy. Stanowisko organu daje zatem prymat interesowi społecznemu a nie uwzględnia z kolei jej słusznego interesu. Poza tym organ w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnił właściwie zajętego stanowiska. Także z tym poglądem nie sposób się zgodzić. Zasadę proporcjonalności w stosowaniu prawa administracyjnego (które związane jest z dominującą pozycją organów administracji w stosunku do stron postępowania) rozumie się jako postulat używania przez te organy takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu o szerszym społecznym znaczeniu z jak najmniejszym kosztem dla jednostek tj. osób i podmiotów, których interesy mogą być narażone poprzez działania organów administracji dążących do realizacji tego celu. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją wyrażająca zgodę na realizację inwestycji drogowej – przebudowy i gruntowej modernizacji jednej z głównych arterii komunikacyjnych K. oraz budowy drogi do nowo budowanej hali sportowej. Realizacja tej decyzji wiąże się odjęciem własności nieruchomości wskazanych w decyzji realizacyjnej. Organ administracji I instancji w wydanej przez siebie decyzji szczegółowo uzasadnił konieczność przejęcia własności nieruchomości w związku z realizacją zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku skarżącej w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż uwzględnienie jej wniosków, składanych na etapie postępowania administracyjnego, naruszałoby przepisy techniczno-budowlane, gdyż powodowałoby brak ciągłości w budowie chodnika i ścieżki rowerowej. To krótkie wyjaśnienie jest w ocenie sądu wystraczające. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, projektowany chodnik i ścieżka rowerowa nie miały mieć swego początku czy końca na nieruchomości skarżącej ale na odcinku tej nieruchomości miały być kontynuowane. Istotnie zatem uwzględnienie interesu skarżącej i rezygnacja z budowy tych urządzeń w zakresie przez nią postulowanym, powodowałaby wyrwę w istniejącym układzie komunikacyjnym. Organ zasadnie zatem żądań skarżącej nie uwzględnił, nie naruszając przy tym zasady proporcjonalności, gdyż realizacja celu społecznego – przebudowy i modernizacji drogi w zamierzonym rozmiarze wymaga nabycia przez gminę własności nieruchomości należącej do skarżącej a rezygnacja z tego, prowadziłaby do nieuzasadnionej niespójności inwestycji w pewnym, znaczącym jej fragmencie.

Zasadne jest także stanowisko organu, który wskazuje, iż w postępowaniu o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na realizację inwestycji drogowej przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obowiązkowe. Przepisy ustawy nie przewidują obowiązku przeprowadzenia takiej rozprawy a z dyspozycji art.1 ustawy który stanowi, iż określa ona (ustawa) zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach - wywieść można że kompleksowo reguluje przebieg tego postępowania. Wprawdzie w art. 23 wskazuje, iż sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ta z kolei w art. 118 stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Tym niemniej nabywanie nieruchomości pod drogi na podstawie ustawy nie następuje w drodze postępowania wywłaszczeniowego, o którym mowa w art.118 o gospodarce nieruchomościami. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. II SA/Lu 368/09, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. W konkluzji wskazać przyjdzie, że regulacje zawarte w ustawie są zabiegiem świadomie przyjętego przez ustawodawcę rozstrzygnięcia szczegółowego w odniesieniu do dróg publicznych (LEX nr 531591). Nabycie własności tych nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - z mocy prawa a nie na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - wywłaszczenia. Nabycie prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest skutkiem (następstwem) wydania decyzji realizacyjnej nie zaś celem tej decyzji. Jak mowa o tym wyżej zgodnie z art. 12 ust 4 ustawy nabycie to następuje z mocy ustawy, zaś sama decyzja realizacyjna żadnego wyrzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nie zawiera (art. 11f ust 1 ustawy). Nie stosuje się tu zatem odpowiednio przepisu art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji stwierdzić należy, iż w postepowaniu o wyrażenie zgody na realizację inwestycji drogowej brak konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Niezasadnym jest także zgłoszony przez R.M. zarzut braku powiadomienia go przez organ I instancji o wszczęciu postępowania, pomimo że był właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącego fakt, iż w chwili wszczęcia tego postępowania nie był ujawniony w rejestrze gruntów jako właściciel tej nieruchomości jest bez znaczenia, gdyż organy administracji obciążał obowiązek dokonania ustaleń w tym zakresie, celem ustalenia kręgu stron postępowania. Stanowisko to jest wadliwe. Jak mowa o tym wyżej w oparciu o przepis art. 1 ustawy, wywieść należy, iż całościowo reguluje ona postępowania w zakresie warunków przygotowywania, realizacji i następstw inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy K.p.a stosuje się w postępowaniu o zgodę na realizację inwestycji drogowej, jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą (art. 11c ustawy). Ta z kolei w przepisie art. 11d ust 5 stanowi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z kolei przepis art. 11f ust. 3 ustawy mówi, iż Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni popiera także stanowisko zajmowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2010 r. VII SA/Wa 1471/10, iż nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Omawiane zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej (LEX nr 759997).

Tak więc ustawa w odmienny sposób niż czyni to K.p.a. reguluje kwestię powiadamiania stron o wszczęciu postępowania, ustalania kręgu stron tego postępowania oraz doręczania wydanej decyzji i w tym zakresie przepisów K.p.a. nie stosuje się. Organ nie miał zatem obowiązku ustalać rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości skarżącego i powiadamiać go o wszczęciu postępowania, gdyż nie figurował on jako właściciel nieruchomości w zapisach rejestru gruntów. Na marginesie dodać można, iż także w oparciu o przepisy K.p.a. uchybienie organów, poprzez wadliwe ustalenie kręgu postępowania bądź też niepowiadomienia ich o wszczęciu tego postępowania a następnie w trybie art. 10 K.p.a o możliwości zapoznania z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie dowodów i materiałów sprawy, jest uchybieniem procesowym, które jednakże nie ma wpływu na rozstrzygnięcie (nie daje zatem podstaw do uchylenia decyzji) chyba że strona wykaże, iż na skutek tego uchybienia (braku wiedzy o toczącym się postępowaniu lub jego zakończeniu) została pozbawiona możliwości dokonania czynności które mogły mieć wpływ na jego przebieg bądź wynik. Jak wynika z akt sprawy skarżący R.M. , pomimo braku powiadomienia go o wszczęciu postępowania nie tylko miał o nim wiedzę, ale też aktywnie w nim uczestniczył poprzez składanie pism z uwagami oraz złożył odwołanie od decyzji I instancyjnej a także skargę do tutejszego sądu na decyzję organu II instancji. Jego zarzuty są zatem całkowicie bezpodstawne.

Te same uwagi dotyczą zarzutów J.M. Organ prawidłowo nie powiadomił jej w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania z aktami sprawy i wypowiedzenia dowodów i materiałów sprawy, gdyż nie miał takiego obowiązku a ponadto nie wykazała ona aby pozbawiło ją to możliwości dokonania czynności, które mogły mieć wpływ na przebieg postępowania bądź jego wynik.

Także zarzut formułowany przez pełnomocnika J.M. jakoby decyzja była wadliwa z powodu skierowania jej do osoby nieżyjącej nie jest zarzutem trafnym. Zgodnie z dyspozycją art. 11f ust 5 ustawy przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Jak mowa o tym wyżej, powiadomienia o których mowa w art. 11f ust 3 ustawy mają walor jedynie informacyjny i nie można z nich wywodzić żadnych skutków analogicznych jak dla doręczenia decyzji w oparciu o przepisy K.p.a. Organ powiadamia jedynie dotychczasowego właściciela nieruchomości, która z mocy praw przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, na adres wskazany w rejestrze gruntów a ten ma możliwość zapoznania się z tą decyzją w siedzibie organu. Nie jest to zatem doręczenie decyzji a jedynie powiadomienie o jej wyłanianiu. Żadne zatem procesowe skutki związane z nieprawidłowym doręczeniem decyzji nie mogą być z tym powiadomieniem związane. Ustawodawca ponadto w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz tych, których właściciele lub użytkownicy wieczyści zmarli a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku (jak wydaje się chodzi tu nie tylko o legitymowanie się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, ale o powiadomienie o tym fakcie organu bądź ujawnienie zmian właścicielskich w rejestrze gruntów) zwalnia organ od obowiązku doręczania jakichkolwiek zawiadomień. W tej sytuacji doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres osoby zmarłej nie ma jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zarzut należy uznać za całkowicie chybiony.

Także bezpodstawne są jej zarzuty w zakresie, w którym skarżąca J.M. wywodzi jakoby wydanie decyzji powinno być poprzedzone postępowaniem odszkodowawczym oraz wskazaniem lokalu zamiennego. Z woli ustawodawcy postępowanie odszkodowawcze jest wyłączone z postępowania w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust 4b ustawy 4b. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest odrębnym w stosunku do postępowania będącego przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie (zgody na realizację inwestycji drogowej) postępowaniem, które jest kończone odrębną decyzją, wydawaną w terminie o którym mowa wyżej przez ten sam organ administracji, który wydał decyzję realizacyjną (art. 12 ust 4a ustawy). Końcowa uwaga zasługuje na podkreślenie, gdyż wiele zarzutów i uwag kierowanych przez strony pod adresem organu administracji dotyczyło wadliwości postępowań odszkodowawczych, które przez sąd w niniejszej sprawie (abstrahując od ich zasadności) uwzględnione być nie mogły – dotyczą bowiem innych spraw, które nie są przedmiotem zaskarżenia. Uwagi te dotyczą także zarzutu zgłoszonego przez skarżących R.M. oraz Z.P. Odnośnie zarzutu braku wskazania nieruchomości zamiennej przed wydaniem decyzji realizacyjnej, wskazać należy iż organ nie ma obowiązku wskazania takiego lokalu przed wydaniem decyzji realizacyjnej. Obowiązek w tym zakresie obciążą nie organ a zarządcę drogi (chyba, że jak w niniejszym postępowaniu to ten sam podmiot) i sprowadza się do wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia nieruchomości (art. 17 ust 4 ustawy).

Bezpodstawne są także zarzuty formułowane przez Z.P. i R.M. Powiadomienie organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa przy realizacji przedmiotowej inwestycji i rozstrzygnięcie w tym zakresie przez te organy nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 ust 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Oznacza to, iż nie każda kwestia, która w przekonaniu strony, czy też organu stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem jest w istocie i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zwrócić należy przy tym uwagę iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Stąd też przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2005 r., II GSK 27/05). Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zatem zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy sprawa co do której rozstrzygać ma organ administracji jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego, pod względem formalnym (nie merytorycznym) rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Sąd nie dostrzega jakiegokolwiek związku o którym mowa wyżej pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem rozpoznania sądu a toczącym się postępowaniem przygotowawczym. Jego wynik w żaden sposób nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Podzielając pogląd skarżącego można by uznać, że dopuszczalne jest zawieszenie zasadzie każdego postępowania administracyjnego (a przez to jego wstrzymanie) w związku z doniesieniem o popełnieniu przestępstwa i wszczęciu w tej sprawie postępowania przygotowawczego przez uprawniony organ. Pogląd taki byłby całkowicie nieuprawniony. Jeżeli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnym dopuszczono się przestępstwa (została wydana w wyniku przestępstwa) jest to przesłanka do wznowienia postępowania ale nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego fakt toczącego się postępowania przygotowawczego, po doniesieniu przez jedną ze stron o możliwości popełnienia przestępstwa w trakcie toczącego się postępowania. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1998 r. II SA/Kr 66/97 prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawie karnej samo przez się nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego przez prokuratora. Do rozstrzygnięcia, czy ktoś popełnił przestępstwo powołany jest sąd powszechny. Dopóki więc sprawa nie zostanie skierowana z aktem oskarżenia do sądu, a więc dopóki znajduje się jeszcze w gestii prokuratora, dopóty zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić.

Wskazać w tym miejscu należy, iż popełnienie przestępstwa przy wydawaniu decyzji jest uwzględniane przez sąd w wydawanym przez siebie rozstrzygnięciu w związku z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1b który stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak mowa o tym wyżej, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa jest przesłanką do wznowienia postępowania. Jak przyjmuje się powszechnie, przestępstwo stanowiące podstawę wznowieniową musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego uprawnionego organu a w innych sytuacjach - gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu publicznego oraz gdy postępowanie przed sądem lub innym organem zmierzające do ustalenia popełnienia przestępstwa nie może być wszczęte na skutek przedawnienia lub zaistnienia innych okoliczności przewidzianych w przepisach prawa tj. w przepisach art. 145 § 2 oraz 3 K.p.a. (por. Robert Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie: 3 Rok wydania: 2010). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ma natomiast żadnych informacji o takich okolicznościach tj. aby przy wydawaniu decyzji dopuszczono się przestępstwa stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu czy też przestępstwa sfałszowania dokumentu które jest oczywiste. Wszelkie zarzuty formułowane w tym zakresie przez uczestników postępowania są zatem bezpodstawne.

Także zarzuty wadliwego podziału nieruchomości nie znajdują usprawiedliwienia w obowiązującym porządku prawnym. Jak mowa o tym wyżej ustawa kompleksowo reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym także ich podział. Brak podstaw by jak chce to pełnomocnik skarżących R.M. i Z.B. , stosować przepisy ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne i to w zakresie dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości (te przepisy zostały wskazane w skargach). Do wydania decyzji realizacyjnej w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się także procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ stosowanie tej ustawy w zakresie podziałów nieruchomości zostało przez ustawodawcę wskazane tylko wobec dokumentacji podziałowej na etapie wniosku o wydanie decyzji - art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2009). Pogląd taki został wyrażony także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przytoczonym już wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. II SA/Lu 368/09 (LEX nr 531591).

Strony wskazały także na niedopuszczalne poprawki jakie miały być naniesione na przyjętych do państwowego zasobu kartograficznego mapach, na których naniesiono projekt podziału nieruchomości (zatwierdzony później decyzją realizacyjną) – nie precyzując o jakie poprawki chodzi. Sąd badając akta sprawy nie dopatrzył się jednak żadnych poprawek naniesionych na tych mapach, których to naniesienie skutkowałoby stwierdzeniem wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego w całości lub częściowo.

Na koniec stwierdzić należy, iż organ odwoławczy dostrzegając wadliwość decyzji organu I instancji prawidłowo uchylił ją tylko częściowo (w zakresie w którym decyzja środowiskowa nie obejmowała całości modernizacji linii trakcyjnej) orzekając w tym zakresie reformacyjnie o odmowie udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej, gdyż wadliwość ta dotyczyła jedynie części decyzji a zgodnie z art. 11g ust 3 ustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.