Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 283/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 162/06 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 162/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "[...]" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. skierowanym do Starosty R., Spółka "[...]" S.A. z siedzibą w P., na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) dokonała zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej jako działki gruntu o nr ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], obręb O.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Starosta R. odrzucił zgłoszenie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Starosta R. ponownie odrzucił zgłoszenie skarżącej podnosząc, iż pomimo wezwania do uzupełnienia zgłoszenia strona w zakreślonym terminie nie przedstawiła dokumentów, które potwierdzałyby sam fakt i stopień zanieczyszczenia ziemi. Nie przedstawiła także dowodów, z których wynikałoby, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Wskazując na te okoliczności, organ stwierdził, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi ma charakter uznaniowy. Ta okoliczność powoduje, że organ pierwszej instancji winien był wszechstronnie i wyczerpująco wyjaśnić sprawę w myśl art. 7 i 77 § 1 kpa, czego jednak nie uczynił. W szczególności zaś nie zbadał i nie wyjaśnił kwestii następstwa prawnego odwołującego się po "A" S.A., co w ocenie organu odwoławczego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta R. ponownie odrzucił zgłoszenie "[...]" S.A. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżąca nie wykazała wystąpienia zanieczyszczeń ziemi przed dniem 1 października 2001 r.

Zasadniczym jednak motywem uzasadnienia było to, że skarżąca nie udowodniła, iż sprawcą zanieczyszczenia ziemi był inny podmiot niż władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej. W ocenie organu skarżąca, wskutek połączenia Spółek - "B" S.A. z siedzibą w P. i "A" S.A. z siedzibą w W. doszło do tzw. sukcesji uniwersalnej. A zatem po zmianie nazwy spółki "B" S.A. na "[...]" S.A. na tą ostatnią z wymienionych Spółek przeszły w myśl art. 465 § 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Oznacza to, iż w wyniku połączenia spółek skarżąca stała się następcą prawnym "A" S.A.

W odwołaniu od tej decyzji "[...]" S.A. w P. wniosła o jej uchylenie. Zdaniem odwołującej się Spółki jest ona następcą prawnym pod tytułem ogólnym "A". Następstwo tego rodzaju, w rozumieniu prawa cywilnego, nie dotyczy praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, bowiem dopuszczalność przejścia praw i obowiązków administracyjnych na inną osobę wymaga wyraźnego przepisu ustawy. Strona dodała, iż w dacie wykreślenia "A" z rejestru, to jest w dniu [...] września 1999 r. obowiązywał przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego. Dopiero w nowym Kodeksie spółek handlowych (ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych Dz. U. Nr 94, poz. 1037) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnoprawnej. Jednakże zasada ta nie jest nieograniczona bowiem zarówno przed jak i po wejściu w życie nowego Kodeksu spółek handlowych przyjmowano, że wymaga szczególnego przepisu ustawy. Podniosła także, iż obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego był regulowany w dacie połączenia "A" S.A. i "[...]" S.A. przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.). Przepis ten był w mocy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), która wprowadziła ujętą w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odpowiedzialność ta jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. W okresie przejęcia "A" S.A. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym i nie podlegał przekazaniu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tej decyzji organ powołując się na art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej wyjaśnił, iż dla skutecznego dokonania zgłoszenia muszą zostać kumulatywnie spełnione następujące przesłanki: 1) przed dniem wejścia w życie ustawy o wprowadzeniu ustaw winno nastąpić zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu; 2) zanieczyszczenie to, lub niekorzystne przekształcenie winno być spowodowane przez inny niż władający powierzchnią ziemi podmiot; 3) władający powierzchnią ziemi, na której nastąpiło powyższe obowiązany był do zgłoszenia tego właściwemu staroście; 4) zgłoszenie zanieczyszczenia lub niekorzystnego przekształcenia powinno było nastąpić w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2004 r.; 5) do zgłoszenia należało dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu; 6) do zgłoszenia należało załączyć opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot.

Skoro przesłanki te jak zauważono nie zostały spełnione nie mogło dojść do skutecznego dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Ponadto Kolegium podniosło, iż organ pierwszej instancji zbadał również, czy nie zachodzą szczególne powody do uwzględnienia zgłoszonego zanieczyszczenia i stwierdził, iż powody takie nie wystąpiły.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie błędnie uznały, iż "[...]" S.A. jest następcą prawnym "A" S.A. oraz że w dniu dokonywania zgłoszenia wnioskodawca nie przedstawił wyników badań potwierdzających występowanie zanieczyszczeń ziemi, a przedstawione w terminie późniejszym wyniki badań nie potwierdzają dokonania zanieczyszczenia przez inny podmiot.

Za nieuzasadnione uznano twierdzenia organów, iż następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego dotyczy także praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Skarżąca spółka podniosła, iż autorzy Prospektu Emisyjnego "[...]" dostrzegali odmienność zasad sukcesji w zakresie stosunków cywilnych od sukcesji z zakresu prawa administracyjnego.

Podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu, dodatkowo wskazano, że odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego - obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Zgodnie z art. 362 ust. 6 Prawa ochrony środowiska do odpowiedzialności tej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy -Prawo ochrony środowiska o odpowiedzialności administracyjnej, a koszty rekultywacji wykonanej zastępczo przez starostę podlegają egzekucji w trybie przepisów ordynacji podatkowej. Wprowadzenie owej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej udziela władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Jednocześnie stosując zasady interpretacji a contrario wywiedziono, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów było oparte na modelu stosunku rzeczowego. W ocenie skarżącej oznacza to, iż "[...]" S.A. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez "A" na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności w kwestii następstwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyjaśnił , iż w myśl art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, był obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W takim przypadku przepisy art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie znajdowały zastosowania.

Podniesiono, że do zgłoszenia należało załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzając fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art. 12 ust. 2). Z kolei art. 12 ust. 3 i 4 powołanej ustawy stanowi, że właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze, z tym, że może je odrzucić w drodze decyzji w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych, o których mowa w ust. 1. Uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalniało zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji, o którym mowa w art. 102 Prawa ochrony środowiska.

Przywołując powyższe uregulowania Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pierwszorzędne znaczenie ma zatem okoliczność, czy skarżąca, jako podmiot dokonujący zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi jest innym podmiotem w stosunku do podmiotu, który spowodował to zanieczyszczenie. Ustalenia zatem wymaga, to, czy skarżąca Spółka jest następcą prawnym spółki przejętej ("A" S.A.) i jak dalece to następstwo rozciąga się na obowiązki w sferze prawa administracyjnego, w tym w sferze prawa ochrony środowiska.

Za bezsporne uznano w sprawie to, iż uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy "B" Spółka Akcyjna z dnia [...] maja 1999 r., Spółka ta (jako spółka przejmująca), na podstawie art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego połączyła się z "A" S.A. z siedzibą w W. (spółką przejętą) przez przeniesienie całego majątku "A" na "B" S.A. Zwyczajne Walne Zgromadzenie podjęło także uchwałę o zmianie firmy (nazwy) spółki na "C" SA, która to nazwa została zmieniona w miesiącu kwietniu 2000 r. na "[...]" S.A. z siedzibą w P. Wykreślenie z rejestru "A" S.A. z siedzibą w W. nastąpiło w dniu [...] września 1999 r.

Wyjaśniono, iż według art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego obowiązującego w dacie połączenia spółek i dokonania określonych wpisów w rejestrze - połączenie spółek mogło być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki (przejętej) na inną (przejmującą) w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydaje akcjonariuszom spółki przejętej. W myśl art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W razie wykreślenia z rejestru (rejestrów) spółek przejętych, ustaje całkowicie ich byt prawny, a realizowane połączenie spółek staje się definitywne (zakończone). Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółek przejętych przechodzi - w drodze sukcesji uniwersalnej - na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje ex lege. Przez sukcesję uniwersalną rozumie się bowiem tego rodzaju następstwo prawne (pod tytułem ogólnym), w którym następca prawny wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika. Następstwo pod tytułem ogólnym dochodzi do skutku w sytuacjach wyraźnie prawem przewidzianych, np. przy przekształceniach osób prawnych. Chwila wykreślenia spółki przejętej z rejestru jest zatem momentem, w którym następuje przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji uniwersalnej. Pogląd ten był prezentowany na gruncie Kodeksu handlowego, także w zakresie łączenia się spółek akcyjnych .

Podkreślono, że przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego nie zawiera wyłączenia w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a stanowisko doktryny co do braku sukcesji administracyjnoprawnej na gruncie tego przepisu nie jest jednolite. Ukształtowana natomiast została linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i następne Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków

Powyższa teza znajduje zdaniem Sądu potwierdzenie także w literalnym brzmieniu przepisu art. 465 § 3 Kodeksu handlowego. Nie ma w nim bowiem wyłączenia w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Jeżeli zaś w przepisie sformułowano żadnych ograniczeń, co do zakresu następstwa prawnego, szczególności nie wyłączono z niego praw i obowiązków publicznoprawnych należy przyjąć, iż przepis statuuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym (sukcesją generalną, zwaną też uniwersalną), obejmujące ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego, przechodzących na jego następcę. W sytuacji zatem następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również o charakterze publicznoprawnym .

Podobne stanowisko jak zauważono wypracowane zostało tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), który stanowił, że spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. Konsekwencji takiej sukcesji generalnej nie ogranicza okoliczność, że z punktu widzenia przepisów prawa handlowego formalnie powstała i została zarejestrowana nowa spółka.

Rozważając charakter następstwa prawnego i jego zakres wskazano na istotę przekształcenia spółek. Istotą przepisów o przekształceniu jest umożliwienie rozwiązania jednej spółki kapitałowej bez konieczności prowadzenia jej likwidacji, jednakże pod określonym warunkiem. Mianowicie, spółce kapitałowej w innej formie organizacyjnej, ustawodawca nakazuje (i zezwala na) wstąpienie w sytuację prawną spółki poprzedniczki. Dokonuje się zatem sukcesja generalna. Zasada sukcesji uniwersalnej należy do istoty łączenia się spółek, zaś sukcesja administracyjna jest elementem sukcesji uniwersalnej. Kierując się etymologią pojęcia "sukcesja uniwersalna" nie ma podstaw, aby zawęzić zakres sukcesji tylko do określonej dyscypliny prawniczej, np. prawa cywilnego, gdyż wówczas pojęcie to winno brzmieć sukcesja "cywilnoprawna". Wprawdzie doktryna prawa administracyjnego przyjmuje zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, lecz jednocześnie podkreśla, że od tej zasady ustawodawca wprowadził określone wyjątki, dopuszczając tym samym zasadę sukcesji administracyjnoprawnej, kierując się bezpieczeństwem obrotu prawnego. Bezpieczeństwo obrotu prawnego uzyskało w tych przypadkach prymat nad zasadą doktrynalną. Takimi wyjątkami od zasady zakazu sukcesji administracyjnoprawnej są przepisy regulujące łączenie spółek tj. art. 465 § 3 Kodeksu handlowego a obecnie art. 494 Kodeksu spółek handlowych. Zauważyć należy, iż przepis art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych swoim brzmieniem odpowiada art. 465 § 3 Kodeksu handlowego ("spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej") zaś § 2 art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych (poprzez użycie sformułowania "w szczególności) stanowi jedynie wyliczenie przykładowe zakresu przedmiotowego sukcesji administracyjnej. Skoro zaś art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych jest odpowiednikiem art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, to nie można skutecznie dowodzić, iż sukcesję administracyjną, w przypadku łączenia się spółek wprowadził dopiero Kodeks spółek handlowych. Sukcesja uniwersalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, a więc zarówno te znane, jak i nieznane spółce, przez co nie istnieje wymóg ich określania.

Tym samym w świetle art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, podzielając stanowisko organów administracji publicznej, Sąd pierwszej instancji stwierdził że "[...]" S.A. z siedzibą w P. jest następcą prawnym "A" S.A. na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Ustalenie istnienia następstwa prawnego, nie pozwala jeszcze wszakże na prostą konkluzję, iż skarżący nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Następstwo prawne ze swej natury oznacza bowiem zmianę podmiotową, skoro obejmuje przejście praw i obowiązków na sukcesora. Właściwa wykładnia art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej nakazuje jednak interpretowanie określenia "zanieczyszczenia (...) spowodowane przez inny podmiot" poprzez odwołanie się do innych niż językowa metod wykładni.

Jak zaznaczył Sąd celem regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska było dostosowanie prawodawstwa krajowego do uregulowań prawa wspólnotowego, w związku ze spodziewaną akcesją do Unii Europejskiej (i Wspólnot Europejskich). Zgodnie natomiast z treścią art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Gospodarczą, polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony, z uwzględnieniem zróżnicowania sytuacji w poszczególnych regionach Wspólnoty; opiera się ona na zasadzie rozważnego działania oraz zapobiegania szkodom, a także na zasadzie naprawienia, w pierwszej kolejności u źródła, szkód w środowisku, jak również na regule "zanieczyszczający płaci". Uznać należy zatem, iż jedynie brak związku prawnego, organizacyjnego i funkcjonalnego "zanieczyszczającego" z dokonanym zanieczyszczeniem (u źródła) pozwalałby na traktowanie zgłaszającego jako "inny podmiot", w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. W sytuacji natomiast, występowania następstwa prawnego Spółki Akcyjnej "[...]" S.A. w P. w stosunku do Spółki Akcyjnej "A" z siedzibą w W., wskazanej przezeń jako sprawca zanieczyszczenia powierzchni ziemi, niedopuszczalne a w konsekwencji prawnie nieskuteczne jest zgłoszenie przezeń zanieczyszczenia, w celu zwolnienia się z obowiązku rekultywacji terenu. Przyjęcie tezy proponowanej przez skarżącą prowadziłoby bowiem do konkluzji, że każda zmiana organizacyjna osoby prawnej, w następstwie której traci ona osobowość prawną (przejęcie, połączenie), nie związana z jej likwidacją, wyłącza odpowiedzialność za dokonane zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby. Tego rodzaju teza jest natomiast nie do pogodzenia z działaniem racjonalnego ustawodawcy, którego celem, wyrażonym w ustawie Prawo ochrony środowiska, było wprowadzenie daleko idącej i zinstytucjonalizowanej ochrony środowiska.

Sąd pierwszej instancji przyjął , iż przede wszystkim z tej przyczyny zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi w oparciu o art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej podlegało odrzuceniu.

W kontekście poczynionych powyżej rozważań odnośnie następstwa prawnego w ocenie Sądu rzeczą drugorzędną jest ocena skutków niedołączenia do zgłoszenia wymaganych wyników badań, potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby dokonanych przez inny podmiot (art. 12 ust. 1 in fine ustawy wprowadzającej). Wykluczenie bowiem możliwości uznania poprzednika prawnego skarżącego za inny podmiot, w rozumieniu cytowanego przepisu, jak konkludowano czyniło bezprzedmiotowym rozważanie czy i ewentualnie w jakim trybie dowieść należało, iż sprawcą zanieczyszczenia powierzchni ziemi była "A" S.A.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł "[...]" S.A. w P. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego tj. :

- art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001, Nr 100, poz. 1085, ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca spółka nie była uprawniona do złożenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu gruntu przez inny podmiot, gdyż nie jest w rozumieniu tego przepisu podmiotem odrębnym od sprawcy zanieczyszczenia zaś stanowisko to było konsekwencją błędnej wykładni art. 465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57 , poz. 502 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący, jako sukcesor generalny "A" SA, wskutek uregulowania zawartego w tym przepisie przejął odpowiedzialność za szkody w środowisku, spowodowane przez ten podmiot,

- art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3 poz. 6 ze zm.) poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, wynikający z tego przepisu z mocy prawa, został przejęty przez skarżącego w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia Spółek

Natomiast wskazując na naruszenie przepisów postępowania zarzucono obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a nastąpiło na skutek przyjęcia błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt 1.

Przytaczając powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W motywach skargi w szczególności wskazano, że rozstrzygnięcie wydane przez Sąd pierwszej instancji jest efektem błędnej wykładni przepisu art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, który obowiązywał w dniu [...] września 1999 r., tj. w dacie wykreślenia "A" S.A. z Rejestru Handlowego i przejęcia jej przez "B" S.A. Z przepisu tego wynikało, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Wbrew jednak poglądowi Sądu pierwszej instancji sukcesja uniwersalna, o której mowa w art. 465 § 3 Kodeksu handlowego nie mogła dotyczyć praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym jak również praktyka stosowana pod rządami tego Kodeksu. Otóż zdaniem skarżącego zgodnie z interpretacją skutków prawnych łączenia się spółek prawa handlowego, prezentowaną przez doktrynę, na którą powołuje się skarżący - sukcesja uniwersalna, która następowała na podstawie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego obejmowała jedynie następstwo prawne w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. W komentarzach do Kodeksu handlowego oraz piśmiennictwie z tego okresu podkreślano, że przyjęcie poglądu o dopuszczalności automatycznego przejmowania - w procesie łączenia spółek - praw i obowiązków administracyjnoprawnych rodziłoby niepożądane konsekwencje, np. przejmowanie koncesji na prowadzenie działalności, zezwoleń na nabycie nieruchomości. Podkreślano również, że istotą stosunku administracyjnoprawnego jest władcze rozstrzygnięcie właściwego organu i wynikający stąd brak równości stron. Przenoszenie, czy też przejmowanie w drodze czynności cywilnoprawnej obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego wydawało się zatem komentatorom niedopuszczalne z oczywistych względów, chyba że ustawa wyraźnie na to by zezwalała .

Skarżący podniósł, iż interpretowanie przepisu art. 465 § 3 Kodeksu handlowego w sposób przedstawiony przez Sąd w Gliwicach pozostaje również w sprzeczności z istotą zmian wprowadzonych przepisami Kodeksu spółek handlowych. Dopiero bowiem ta ustawa w sposób wyraźny uregulowała sukcesję praw i obowiązków administracyjnych. Z powyższego w ocenie skarżącego płynie wniosek, iż przy łączeniu spółek na gruncie kodeksu handlowego nie dochodziło do sukcesji administracyjno - prawnej.

Skarżący podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej wskazał na rozróżnienie przez ustawodawcę w tym przepisie "podmiotu władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy" od "podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby". Przepis ten zdaniem skarżącej zobowiązuje władającego powierzchnią gruntu w dniu wejścia w życie ustawy do dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia w trybie tego artykułu, o ile zgłaszający jest "innym podmiotem" niż ten, który spowodował zanieczyszczenie. Sposób zredagowania tego przepisu nie wskazuje na wyłączenie spośród kategorii władających ziemią obowiązanych do zgłoszenia zanieczyszczenia gruntów podmiotów będących następcami prawnymi sprawców tych zanieczyszczeń. Podkreślono, że nawet w przypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji uniwersalnej - mamy do czynienia z przejściem praw i obowiązków z jednego podmiotu na drugi, zatem twierdzenie, że w przypadku przejęcia "A" S.A. przez "B" S.A. nie mamy do czynienia z powstaniem "innego podmiotu", o którym mowa w artykule 12 ust. 1 - nie znajduje podstaw prawnych. Dlatego też zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię cyt. przepisu, na mocy której skarżący został wykluczony z grona podmiotów uprawnionych do zgłoszenia zanieczyszczenia środowiska przez inny podmiot, skarżący uznał za błędną .

Rozważając kwestię istnienia bądź braku następstwa prawnego w zakresie stosunków administracyjnoprawnych między skarżącym a "A" S.A., zdaniem skarżącej Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wziął pod uwagę okoliczności, że wiele nieruchomości, na których "A" S.A. prowadziła działalność gospodarczą polegającą na handlu paliwami - a zatem na gruntach zanieczyszczonych produktami ropopochodnymi - została przez tę firmę zbyta na rzecz innych podmiotów jeszcze przed przejęciem "A" S.A. przez "B" S.A. Gdyby zatem przyjąć za trafny pogląd WSA o istnieniu generalnego następstwa prawnego skarżącego w stosunku do poprzednika prawnego tj. "A" S.A., to w konsekwencji "[...]" zobowiązany byłby ponosić do dnia dzisiejszego odpowiedzialność administracyjną za szkody w środowisku wywołane przez tę firmę również w odniesieniu do gruntów obecnie pozostających we władaniu osób trzecich, w tym spółek, które zostały wydzielone z majątku "A" S.A. i sprywatyzowane już dziesięć lat temu. Spółki te nabyły grunty będąc świadome ich stanu i utworzyły w bilansach rezerwy rekultywacyjne .

W świetle powyższych wywodów skarżący nie zgodził się z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, gdyż prowadziłyby one do zwolnienia tych spółek od odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Skoro bowiem publiczno - prawna odpowiedzialność za szkody w środowisku nie ulega przedawnieniu, to właściwy starosta (na wniosek każdego z nabywców nieruchomości wcześniej pozostających we władaniu "A" S.A.) mógłby przeprowadzić rekultywację nieruchomości, a następnie obciążyć skarżącego jej kosztami, zaś podstawą do takiego działania byłby art. 102 ust. 4 pkt 1 lub ust. 5 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska .

W ocenie skarżącego w zakresie publiczno-prawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publiczno - prawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości. Także odpowiedzialność za zanieczyszczenie środowiska "idzie za rzeczą", aczkolwiek nie dochodzi do następstwa prawnego. Taki stan rzeczy obowiązywał przed wejściem z życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska , a także obecnie , gdy nabywca nieruchomości (władający) nie może się powołać na to, że szkodę wyrządził inny podmiot przed dniem objęcia przez niego władania (art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska), a jedynie po tym dniu.

Podniesiono również, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, na mocy której płynący z tego przepisu z mocy samego prawa, obowiązek administracyjny miałby być podmiotem sukcesji a nie pierwotnego nabycia. Sukcesja administracyjna wymaga bowiem istnienia aktu administracyjnego, który mógłby by być przedmiotem sukcesji, natomiast w przypadku nabycia rzeczy obowiązki jej dotyczące nabywca nabywa w sposób pierwotny .

Uznanie zaś naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego w ocenie skarżącego winno spowodować przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Przystępując zaś do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że nieusprawiedliwionym pozostaje zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085 ze zm.), który stanowi, iż władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska nie stosuje się. Z literalnego brzmienia wymienionego przepisu mogłoby wprawdzie wynikać, że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednakże uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji .

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy), jednostki organizacyjne wykonywające działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, jest przepisem przejściowym, stanowiącym "pomost" pomiędzy przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska a przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. Jako przepis intertemporalny, przedmiotowo i podmiotowo stanowi on regulację przejściową (wprowadzającą), pomiędzy art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a art. 102 Prawa ochrony środowiska, co było konieczne z uwagi na zmianę zasad odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, wprowadzonych przez nową ustawę z dniem 1 października 2001 r. Uregulowania w nim zawarte dotyczą sytuacji określonej w art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jednak mają zastosowanie w przypadku, jeżeli zdarzenie tam opisane miało miejsce przed dniem wejścia ustawy w życie, tzn. przed dniem 1 października 2001 r. Jest to klasyczny przepis przejściowy, który nie zmienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego nowej regulacji (art. 102 Prawa ochrony środowiska) a jedynie przesuwa jej zastosowanie (w tym przypadku korzystne dla "władającego") do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy. Gdyby nie było przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to z dniem 1 października 2001 r. do wszystkich "władających", miałby zastosowanie przepis art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, bez możliwości skorzystania z postanowień ust. 2 i 3 tej regulacji, bowiem te przepisy mają zastosowanie jedynie do zdarzeń mających miejsce po wejściu ustawy w życie.

Z porównania brzmienia przepisów art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej i art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wynika jednoznacznie, że "władającymi" w rozumieniu tych ustaw są podmioty władające powierzchnią ziemi w dniu wejścia ustawy w życie, co jest zgodne z art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, który wprowadził to pojęcie. Natomiast zakres czasowy, którego dotyczy art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej w związku z art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nie może dotyczyć okresu wcześniejszego niż od daty objęcia władania przez władającego. Zatem przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

Tak więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został wskazany inny podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby przed wejściem w życie ustawy. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wskazany "A" S.A. jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej z uwagi na historyczne uwarunkowania i skutki prawne połączenia w 1999 r. tej Spółki z inną Spółką prawa handlowego, której sukcesorem jest obecny "[...]" S.A. nie może być uznany za inny podmiot w rozumieniu w/w przepisów. Tym samym "[...]" S.A. jako następca prawny w/w nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.

Dlatego też w opisanych okolicznościach, skoro przedmiotowe zgłoszenie dokonane przez skarżącą spółkę nie spełniało warunków ustawy, tym samym zasadnie na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. je odrzucono.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a to art. 465 § 3 Kodeksu handlowego (połączonego w skardze kasacyjnej z zarzutem błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ) oraz art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3 , poz. 6 ze zm.) również nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem normy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli nawet przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego był powołany w motywach zaskarżonego wyroku to tylko jako niezbędny do innych rozważań i ustaleń .

Wobec powyższego stanowiska jako nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia prawa procesowego a to przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do jego zastosowania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku .