Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1025/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi T. S. i H. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania T.S. oraz H.P., decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za przejętą, na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1983 r. na własność Skarbu Państwa część gruntu położonego na terenie [...], obejmującego działki nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, o łącznej powierzchni [...] m2, zapisanych w Kw nr [...], stanowiących uprzednio współwłasność H. P. i T.S..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1983 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1983 r. nr [...], poz. [...]) o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego położonego w [...] jednostka "C" oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste, nieruchomość obejmująca działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] m2, zapisane w Kw nr [...], stanowiąca uprzednio współwłasność H. P. i T.S. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne.

Decyzją z [...] grudnia 1986 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] ustalił odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość.

Decyzją z [...] lutego 1987 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 1987 r.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z 28 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Gd 672/87 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 1987 r. oraz decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 1986 r., gdyż ustalone nią odszkodowanie nie uwzględniało aktualnie kształtujących się cen w obrocie, wskazując również, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość winno być ustalone jak za grunt inny aniżeli rolny i leśny, ponieważ utraciła ona w dniu przejęcia charakter rolny.

Decyzją z [...] lipca 1988 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną na terenie [...], obejmującą działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] m2, zapisane w Kw nr [...], stanowiąca uprzednio współwłasność H. P. i T.S.

[...] lutego 2014 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r. nr [...] wystąpiły T. S. i H. P.. W uzasadnieniu zarzuciły zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa - art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w postaci nieuwzględnienia przy ustalaniu odszkodowania aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami. Ponadto wskazano, że rzeczoznawca przy sporządzaniu opinii nie uwzględnił faktu, że wywłaszczona nieruchomość była uzbrojona w sieci elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną, na co wskazywał § 3 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r., z powodu rażącego naruszenia art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" poprzez przyznanie odszkodowania nieuwzględniającego cen kształtujących się w obrocie prawnym. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że wyliczone odszkodowanie nie uwzględniało faktu, że wywłaszczona nieruchomość była uzbrojona w sieć elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną, z powodu którego należało podwyższyć stawki odszkodowawcze zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] grudnia 1985 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r.

T. S. oraz H. P. odwołały się od decyzji organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2016 r. wskazując, że uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1985 r. Nr [...] w sprawie zasad ustalania odszkodowań za wywłaszczone na rzecz Państwa grunty pod zabudowę (Dz. Urz. Woj. [...] z 1985 r. Nr [...], poz. [...]) stanowiła, że odszkodowanie ulega podwyższeniu w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość była uzbrojona. Z kolei w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r. ustalającej odszkodowanie - zdaniem skarżących - nie uwzględniono okoliczności uzbrojenia wywłaszczonej nieruchomości, co spowodowało zaniżenie ustalonego odszkodowania.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jako wyjątkowe przesłanki nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa powinny być ściśle interpretowane. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyduje: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze czyli skutki, które wywołuje ta decyzja.

Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny (czyli rażący) narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie

Minister zwrócił uwagę, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym badaniu pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa podlega decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r., wydana na podstawie art. 59 ustawy, którą ustalono odszkodowanie za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy odszkodowania za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego.

Według art. 59 ust. 4 ustawy odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami.

Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 1986 r. utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] lutego 1987 r. orzekająca o ustaleniu na rzecz T. S. i H. P. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 28 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Gd 672/87. W orzeczeniu tym NSA wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie uwzględniało aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami, na co wskazuje ustawowa dyrektywa zawarta w art. 59 ust. 4 ustawy. NSA podkreślił jednocześnie, że przepis ten posługując się pojęciem cen kształtujących się aktualnie w obrocie gruntami odwołuje się do zasady wynikającej z art. 8 ust. 1 ustawy, tj. nawiązuje do cen stosowanych przy nabywaniu gruntów w drodze umowy zawieraną na ogólnych zasadach. NSA podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest niezastosowanie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] grudnia 1985 r. jako prawa miejscowego, gdyż koliduje ona z ustawą w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, zgodnie z cenami aktualnie kształtującymi się w obrocie gruntami.

Zgodnie z art. 209 kpa obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji państwowej.

Poddaną kontroli decyzją z [...] lipca 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] ustalił odszkodowanie pieniężne w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] m2, zapisane w Kw nr [...], stanowiąca uprzednio współwłasność H. P. i T.S.

W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa wykonana przez rzeczoznawcę T. K., na podstawie której oparta została decyzja z [...] lipca 1988 r. Z treści tego dokumentu wynika, że rzeczoznawca obliczył odszkodowanie na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z [...] grudnia 1985 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za wywłaszczane na rzecz Państwa grunty pod zabudowę i grunty niezabudowane na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] z [...] grudnia 1985 r., poz. [...]) oraz uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1986 r. w sprawie podziału miasta [...] na strefy dla celów związanych z ustalaniem cen gruntów państwowych niezabudowanych i znajdujących się pod zabudową w tym mieście (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] z [...] maja 1986 r., poz. [...]). Z treści opinii szacunkowej wynika, że rzeczoznawca obliczył odszkodowanie na podstawie ustalonych w ww. uchwałach podstawowych stawek odszkodowań za 1 m2 gruntu nieuzbrojonego dla strefy śródmiejskiej miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 721/86, dokonując kontroli legalności decyzji o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wskazał, że organ ustalający odszkodowanie jest uprawniony do odmowy zastosowania w danej sprawie uchwały wojewódzkiej rady narodowej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy w części, w której uchwała ta, określając zasady ustalania odszkodowania, pomija wymóg zawarty w art. 59 ust. 4 ustawy, aby przyznane odszkodowanie uwzględniało aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami.

Zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Przez obrót gruntami należy rozumieć oczywiście wszelkie prawne formy przenoszenia własności (np. zbycie, darowizna, spadek). Zdaniem sądu za cenę stosowaną w obrocie gruntami należy rozumieć nie tylko ceny wykazywane przez strony w odpowiednich umowach, ale także ceny, jakie stosują właściwe organy dla celów podatkowych. Brak takich informacji stanowi istotną wadę postępowania dowodowego, mającą wpływ na wynik sprawy. Świadczy bowiem o tym, że organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i takiego materiału nie zgromadził - art. 77 § 1 i art. 80 kpa. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 1987 r. sygn. akt lV SA/188/87).

Odnosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy Minister zauważył, że z treści opinii szacunkowej z [...] czerwca 1988 r. nie wynika, czy rzeczoznawca oparł się na dokumentach potwierdzających aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. W ww. opinii biegły powołał się na przepisy ustawy, uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z [...] grudnia 1985 r. oraz uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1986 r., na podstawie których obliczył odszkodowanie. Jednakże aby ocenić, czy ww. opinia szacunkowa wskazuje na wartość odszkodowania zgodną z obowiązującymi w dacie wywłaszczenia cenami rynkowymi, należało ustalić jak rzeczywiście ceny te kształtowały się w 1988 r.

Organ ustalający odszkodowanie za wywłaszczony grunt powinien bowiem uwzględnić oprócz zasad zawartych w uchwale wojewódzkiej rady narodowej, również aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Takie rozumienie art. 59 ustawy jest zbieżne z jej ogólną zasadą nabywania nieruchomości przez organy administracji państwowej, przede wszystkim w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych (art. 8 ust. 1, art. 53 ust. 1 ustawy) i pozwala na wydanie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu według aktualnej wartości wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 11 marca 1992 r. sygn. akt l Acr 59/92).

W tym celu organ wojewódzki zlecił sporządzenie opinii dotyczącej określenia wysokości średnich cen kształtujących się w obrocie gruntami [...] lipca 1988 r. uzyskiwanych za nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne w dzielnicy [...] w [...]. Analiza opinii sporządzonej [...] grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. wykazała, że wysokość średniej ceny kształtującej się w obrocie gruntami [...] lipca 1988 r., uzyskiwanej za nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, w dzielnicy [...] w [...], z uwzględnieniem uzbrojenia wynosiła [...] zł za 1 m2.

Z treści ww. opinii wynika, że rzeczoznawca majątkowy swoją opinię oparła na aktach notarialnych umów sprzedaży, dostępnych w Ewidencji Gruntów Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...].

W świetle powyższego Minister zauważył, że średnia cena sprzedaży kształtująca się w obrocie gruntami [...] lipca 1988 r. uzyskiwana za nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne w dzielnicy [...] w [...] znacznie odbiegała od stawek określonych w ww. uchwale z [...] grudnia 1985 r., którą zastosowano przy wydaniu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r. ustalającej odszkodowanie.

Tym samym w wyniku ustalenia kwoty odszkodowania w oparciu o uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z [...] grudnia 1985 r. oraz uchwałę nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1986 r. byli współwłaściciele nieruchomości otrzymali wyższe odszkodowanie aniżeli odszkodowanie jakie powinni byli otrzymać, gdyby zostało ono obliczone z uwzględnieniem średnich cen nieruchomości kształtujących się w obrocie gruntami.

Wobec powyższego zasadnym jest uznanie, że to Skarb Państwa - nie zaś byłe współwłaścicielki nieruchomości, jak wskazują skarżące - poniósł szkodę majątkową bowiem zobowiązany został do wypłaty wyższego odszkodowania.

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju wpływ tego naruszenia na wynik sprawy powinien być rozpatrzony w kontekście przesłanek nieważnościowych, a więc należy mieć na względzie, czy mamy do czynienia z takim naruszeniem tego przepisu, którego społeczno-gospodarcze skutki są możliwe do zaakceptowania z punku widzenia demokratycznego państwa prawa.

W ocenie organu nadzoru skutki społeczno-gospodarcze, ani charakter naruszonego przepisu nie przemawiają w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji. W wyniku błędnego ustalenia kwoty odszkodowania byli właściciele nieruchomości otrzymali wyższe odszkodowanie, a konsekwencje tego poniósł Skarb Państwa, który zobowiązany został do wypłaty wyższego odszkodowania.

Z akt sprawy, w szczególności z treści protokołu z [...] lipca 1988 r. wynika również, że wysokość odszkodowania w przedmiotowej sprawie została ustalona przez organ administracji przy aktywnym udziale oraz niejako za zgodą byłych współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto T. S. i H. P., mimo pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie wniosły odwołania od niej, a zatem po zapoznaniu się z jej treścią nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania. Wnioskodawczynie - byłe współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości - wielokrotnie inicjowały postępowanie odwoławcze w odniesieniu do wcześniejszych decyzji odszkodowawczych dotyczących tej samej nieruchomości, a co za tym idzie aktywnie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym oraz były świadome przysługujących im praw. Mimo powyższego nie kwestionowały w zwykłym toku instancji decyzji objętej niniejszym postępowaniem. Powyższe oznacza, że byłe współwłaścicielki godziły się z tak ustaloną kwotą odszkodowania bowiem decyzja była dla nich korzystna.

Zgodnie z określoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa.

Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

Zdaniem Ministra decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji z[...] lipca 1988 r.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. T. S. oraz H.P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa w związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy. W skardze wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosły, że decyzja z [...] lipca 1988 r. wydana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] rażąco naruszała prawo bowiem wysokość odszkodowania została ustalona z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowił, że odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego.

Takie zasady zostały określone w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1985 r. nr [...] w sprawie zasad ustalania odszkodowań za wywłaszczone na rzecz Państwa grunty pod zabudową i grunty niezabudowane na terenie województwa gdańskiego (Dz. U. Województwa [...] z 1985 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z załącznikiem nr 3 do ww. uchwały podstawowa stawka odszkodowania z tytułu odszkodowania gruntu położonego w strefie śródmiejskiej na terenie [...] wynosiła 1.500 zł/1 za 1m2. Z kolei zgodnie z § 3 tej uchwały podstawowe stawki odszkodowania ulegały podwyższeniu w zależności od stopnia ich wyposażenia w urządzenia komunalne: - za grunt wyposażony w prąd elektryczny - 50 zł za 1 m2; - za grunt wyposażony w wodociąg - 60 zł za 1 m2; - za grunt wyposażony w kanalizację - 140 zł za 1 m2.

Wywłaszczona nieruchomość była uzbrojona w sieci: elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną. Na tę okoliczność wskazał § 3 zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1983 r. o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w [...] jednostka "C" oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste (Dz. U. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1983 r. Nr [...], poz. [...]).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania wysokość odszkodowania winna była wynieść [...] zł, czyli 1.750 zł za 1 m2. Faktycznie zaś została zaniżona o kwotę [...] zł i wyniosła [...] zł, czyli 1.500 zł za 1 m2.

Umknęło uwadze Ministra Inwestycji i Rozwoju, że art. 59 ust. 4 ustawy, według brzmienia ustawy na dzień wydania przedmiotowej decyzji ([...] lipca 1988 r.), stanowił jedynie wytyczną dla ustalania zasad szacowania ustalanych według art. 59 ust. 1 ustawy, w akcie prawa miejscowego, nie mogąc jednak być samodzielną materialną podstawą do określenia wysokości odszkodowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2015 r. sygn. akt lV SA/Wa 753/15).

Biorąc pod uwagę powyższe skarżące stwierdziły, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] czerwca 1988 r. rażąco naruszała prawo, a zatem istnieją przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadmninistracyjnym przy ocenie, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 19 lutego 2002 r. sygn. akt l SA 1834/00, wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1347/10, wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1443/12).

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy T. S. i H. P., a Ministrem Inwestycji i Rozwoju dotyczy tego, czy Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] w decyzji z [...] lipca 1988 r. ustalił odszkodowanie z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez to, że wysokość odszkodowania ustalił na podstawie opinii szacunkowej rzeczoznawcy T.K., odwołującej się do zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczenie gruntów nieuzbrojonych, uregulowanych § 1 pkt 3 uchwały WRN w [...] z [...] grudnia 1985 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy oraz załącznika nr 3 do tej uchwały.

Skarżące utrzymują bowiem (wniosek o stwierdzenie nieważności), że organ wydający decyzję odszkodowawczą rażąco naruszył art. 59 ust. 4 ustawy ustalając odszkodowanie według zasad przyjętych przez rzeczoznawcę w uchwale WRN w [...] nr [...] (1500 zł za 1 m2), gdy – zdaniem skarżących – NSA w wyroku o sygn. akt SA/Gd 672/87, wydanym w niniejszej sprawie, przedstawił stanowisko w zakresie niestosowania tej uchwały i konieczności ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem art. 59 ust. 4 ustawy, tj. aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami, które – zdaniem skarżących - w tamtym czasie były znacznie wyższe.

Dodatkowo skarżące wskazały (wniosek o stwierdzenie nieważności, odwołanie), że gdyby przyjąć pogląd, że w sprawie o ustalenie odszkodowania winna znaleźć zastosowanie uchwała nr [...], to i tak opinia szacunkowa była wadliwa, skoro rzeczoznawca przy wycenie pominął uzbrojenie nieruchomości w sieć: elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną (wskazał na taki stan nieruchomości Prezydent Miasta [...] w § 3 zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 1983 r.), a § 3 uchwały nr [...] zwiększał podstawową stawkę odszkodowania odpowiednio o: 50 zł za 1 m2, 60 zł za 1 m2, 140 zł za 1m2, co dawało odszkodowanie wyższe od ustalonego w decyzji o [...] zł.

Odnosząc się do powyższych zagadnień Sąd zwraca uwagę, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku NSA z 28 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Gd 672/87 sprowadza się do tego, że to art. 59 ust. 4 ustawy wskazuje generalną zasadę w zakresie ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z przepisu tego wynikało, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami (ceny stosowane przy nabywaniu gruntów w drodze umowy zawieranej na ogólnych zasadach). NSA w powyższym wyroku wskazał, że wadliwa była decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne), skoro odszkodowanie to przyznano w niższej wysokości, niż odszkodowanie ustalone w oparciu o art. 59 ust. 4 ustawy.

Poza sporem jest to, że - mimo związania tym stanowiskiem (art. 209 kpa) - Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w [...] ustalił w decyzji z [...] lipca 1988 r. odszkodowanie według zasad z art. 59 ust. 1 ustawy i z pominięciem ustalenia odszkodowania za uzbrojenie wywłaszczonych działek w sieci: elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną.

Wobec tego decyzja z [...] lipca 1988 r. niewątpliwie naruszała art. 59 ust. 1 ustawy w zw. z art. 209 kpa i art. 59 ust. 3 ustawy.

Rację ma jednak Minister Infrastruktury i Rozwoju, że w realiach tej konkretnej sprawy, naruszenie to nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Trafnie wskazał Minister, że naruszenie prawa jakiego dopuścił się organ orzekający o odszkodowaniu nie powodowało sytuacji, w której skutki decyzji odszkodowawczej byłyby nie do pogodzenia z zasadą praworządności. W niniejszej sprawie nie wystąpiła zatem jedna z koniecznych przesłanek świadczących o wydaniu decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd zwraca również uwagę, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 kpa, jest systemowo powiązana z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Z tych przepisów wynika, że uzyskanie prejudykatu w postaci decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji administracyjnej wiąże się z realnie występującą szkodą. Jeżeli chodzi o administracyjne sprawy odszkodowawcze taka korelacja zachodzi wówczas, gdy została ostatecznie stwierdzona nieważność decyzji ustalającej dla strony odszkodowanie w rażąco zaniżonej wysokości.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy odszkodowanie przyznane zostało skarżącym przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej (art. 3 ust. 2 ustawy), reprezentujący Państwo. Skoro w niniejszej sprawie odszkodowawczej organ Państwa wydawał decyzję odszkodowawczą (działał w sferze imperium), to nie mógł jednocześnie reprezentować (w sferze dominium) Państwa, jako strona postępowania odszkodowawczego (art. 28 kpa). Stroną postępowania były tylko osoby wywłaszczone.

Wobec tego przyznane odszkodowanie, w korzystnej dla skarżących wysokości, nie doprowadziło osób wywłaszczonych do sytuacji nieuzyskania ekwiwalentu pieniężnego za utracone mienie. Ustalone odszkodowanie nie powodowało także uszczuplenia w zasobach innej strony postępowania odszkodowawczego.

Skarżące pomijają to, że ze sporządzonej na użytek niniejszej sprawy opinii rzeczoznawcy majątkowego J.K. z [...] grudnia 2015 r. wynika, że w dacie [...] lipca 1998 r. średnia cena kształtująca się w obrocie (umowy sprzedaży) nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, uzbrojonych w sieć: elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, w dzielnicy [...] w [...], wynosiła [...] zł za 1 m2.

Przyznane w decyzji z [...] lipca 1988 r. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, uwzględniające stawkę 1.500 zł za 1 m2 wywłaszczonego gruntu, było zatem korzystne dla H. P. i T. S.. Wysokość ustalonego odszkodowania nie była niższa, niż aktualnie kształtujące się wówczas ceny w obrocie gruntami, do których nawiązywał art. 59 ust. 4 ustawy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 59 ust. 4 ustawy, na które to naruszenie wskazywał NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Gd 672/87.

Sąd zwraca uwagę, że art. 59 ust. 4 ustawy miał charakter gwarancyjny dla stron postępowania w tym sensie, że uniemożliwiał organowi przyznanie odszkodowania w wysokości niższej, niż aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami

Sąd podziela stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że w niniejszej sprawie nie ujawniły się w kwestionowanej decyzji z [...] lipca 1988 r. inne wady nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1,3-7 kpa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.