Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1242/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del.WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Jaworzna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 353/08 w sprawie ze skargi W. M. na akt Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę W. M. na akt Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. W. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta Jaworzna o, jak stwierdził, zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu wniosku podał, ze w okresie od 2003 do 2006 roku dokonał w Urzędzie Miejskim w Jaworznie rejestracji pojazdów, dla których, po wniesieniu łącznej opłaty w wysokości 8.500,00 zł, zostały wydane karty. Wskazał, że opłata w wysokości po 500,00 zł za każdą kartę wynikała z wówczas obowiązującego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Dalej podniósł, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z zm.) i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jego zdaniem, należna opłata winna wynosić nie 500,00 zł, lecz jedynie 75,00 zł za każdą kartę. Nienależnie zaś pobrana nadpłata winna zostać zwrócona. Jednocześnie W. M. uprzedził organ, iż w razie odmowy zwrotu opłaty będzie zmuszony wystąpić na drogę sądową, co jak stwierdził, spowoduje powiększenie należnej kwoty o odsetki oraz wartość odszkodowania z tytułu poniesionych strat.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Jaworzna uznał, że wniosek został wniesiony do organu niewłaściwego i zwrócił go W. M.. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że sprawa nie podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym, bowiem sprawy zwrotu uiszczonych opłat mogą być rozpatrywane jedynie przez sądy powszechne.

Na powyższe postanowienie W. M. złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło zaskarżone postanowienie wskazując, iż sprawa zwrotu bądź odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu podlega załatwieniu przez organ administracji publicznej, który opłatę pobrał.

Pismem z dnia [...] września 2006 r. W. M. ponownie zwrócił się o rozpatrzenie wniosku o zwrot nadpłaconej części opłat (wg skarżącego nadpłata ta wyniosła 7.225,00 zł) i przekazanie wyliczonej kwoty na wskazany przez siebie rachunek bankowy.

Pismem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Jaworzna odmówił zwrotu nadpłaconych kwot wskazując, iż ich pobranie wynikało z obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Kolejnym pismem z dnia [...] października 2006 r. W. M. wezwał Prezydenta Miasta Jaworzna do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej zwrotu nadpłaconej kwoty.

W odpowiedzi na skierowane wezwanie Prezydent Miasta Jaworzna, pismem z dnia [...] października 2006 r. nr [...], poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Minister Transportu i Budownictwa dokonał usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie nowego rozporządzenia, uchylającego rozporządzenie ustalające opłatę za wydanie karty pojazdu na kwotę 500,00 zł. Zaznaczył jednak, że do tej daty pobrane wcześniej opłaty uiszczone zostały na mocy obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że nie może "usuwać naruszenia prawa w przepisach normatywnych wydanych przez Ministerstwo, ponieważ jest ich wykonawcą".

Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę wskazując, że jej przedmiotem jest czynność administracyjna organu. W skardze domagał się, aby Sąd nakazał Prezydentowi Miasta Jaworzna dokonania zwrotu kwoty nienależenie pobranej z tytułu wydania kart pojazdów. Wniósł także o zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podnoszone już uprzednio przed organem administracji. Wyraził także pogląd, że pobieranie opłat na podstawie przepisów aktualnych w chwili ich stosowania jest obarczone, w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wadą nieważności ze skutkiem ex tunc, co winno skutkować stwierdzeniem, iż pobieranie takich opłat na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów jest władczym skłanianiem strony do uiszczenia świadczenia nienależnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Jaworzna wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pobrana od skarżącego opłata w kwocie po 500,00 zł za każdą kartę pojazdu była zgodna z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Organ zwrócił uwagę, że choć wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym, ustalający opłatę, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jednocześnie wyznaczył datę utraty jego mocy obowiązującej na dzień 1 maja 2006 r. W konsekwencji do dnia wejścia w życie wydanego przez Ministra Transportu i Budownictwa nowego rozporządzenia (15 kwietnia 2006 roku) opłata za kartę pojazdu pozostawała bez zmian, a pobierane wcześniej opłaty na podstawie ww. przepisu były opłatami pobranymi w prawidłowej wysokości i nie ma podstaw prawnych do zwrotu różnicy w tej opłacie wynikającej ze zmiany rozporządzenia.

Postanowieniem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1447/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości dotyczącej właściwej drogi dochodzenia zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. Postępowanie zostało podjęte przez Sąd postanowieniem z dnia 18 marca 2008 r., o tej samej sygnaturze akt .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji na wstępie przytoczył treść art. art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oraz treść art. 146 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Następnie odnosząc się do regulacji art. 3 § 2 P.p.s.a. i określonej w nim właściwości sądu administracyjnego, WSA w Gliwicach stwierdził, że przedmiot skargi mieści się w unormowanym tym przepisem zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym wniesiona skarga jest dopuszczalna.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem w tej mierze stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zatem zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Sąd I instancji uznał również, że W. M. wnosząc skargę dopełnił również obowiązku określonego w art. 52 § 2 P.p.s.a. i poprzedził wniesienie skargi występując do organu ze stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu, Sąd I instancji podniósł, że art. 77 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednak w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów.

W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury w dniu 28 lipca 2003 r. wydał przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Sąd I instancji stwierdził, że, jak wynika z przedłożonych akt sprawy, rozporządzenie to obowiązywało w okresie kiedy W. M. uiścił opłaty za wydanie kart pojazdów.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r.,sygn. akt U 6/04, za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to, ustalając wysokość opłaty, nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem, gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi, nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r.

W ocenie WSA w Gliwicach, odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono, w zakresie ustalenia wysokości opłaty, zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i zgodne z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego.

Sąd I instancji podzielił wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia. Sąd powołując się na treść wyrażonej w art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady niezawisłości sędziowskiej wskazał, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego zastosowania, a uprawnienie Sądu w tym zakresie należy do kwestii utrwalonych w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego.

Wedle WSA w Gliwicach, dokonana zatem, w oparciu art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielna oceny konstytucyjności przepisów powołanego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu I instancji, upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty.

W rezultacie Sąd I instancji uznał, że organ administracji publicznej zastosował w sprawie przepis niekonstytucyjny, a to z kolei oznacza, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] września 2006 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że organ odmówił skarżącemu zwrotu części uiszczonych w latach 2003-2006 opłat pomimo, iż ich pobranie w wysokości 500,00 zł za każdą kartę pojazdu nastąpiło na podstawie przepisu niekonstytucyjnego i to w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według Sądu, uiszczone w tej części opłaty były zatem nienależne.

W końcowej części uzasadnienia wyroku, w ramach zamieszczonych wskazań co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał Prezydent Miasta Jaworzna, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłaty za wydanie każdej z kart pojazdu biorąc pod uwagę kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Jaworzna reprezentowany przez radcę prawnego T. B. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) w zw. z pkt 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04, opublikowanego w Dzienniku Ustaw z dnia 30 stycznia 2006 r. Nr 15, poz. 119.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego pełnomocnik podniósł, że złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło opłat uiszczonych przed utratą mocy, uznanego za niekonstytucyjne, rozporządzenia. Pełnomocnik powtórzył przy tym argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. jako termin utraty mocy niekonstytucyjnego rozporządzenia wskazywał datę 31 maja 2006 r., a zatem uznanie opłat wniesionych przez skarżącego, przed tą datą, za nienależne jest sprzeczne z pkt 2 wyroku Trybunału. Trybunał zaś był uprawniony do orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu po dniu ogłoszenia orzeczenia na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Zaznaczył, że w tej sprawie wypowiedział się również Sąd Najwyższy i powołał dwa orzeczenia tego Sądu, tj. wyrok Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 wrzesnia 2001 r., sygn. II UKN 542.2000 (OSNP 2003/11, poz. 276) oraz postanowienia Sądu Najwyższego – Izba Karna z dnia 13 grudnia z dnia 2005 r., sygn. III KK 318/2005 (OSP 2006/12, poz. 144).

Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik stwierdził, że WSA w Bydgoszczy rozpoznał skargę mimo, iż skarga ta, jako wniesiona po terminie, podlegała odrzuceniu. Pełnomocnik podniósł, ze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł w dniu [...] czerwca 2006 r. (tj. w dniu wskazanym w wyroku Trybunału jako dzień utraty mocy obowiązującej cyt. rozporządzenia), a tymczasem wyrok Trybunału został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 30 stycznia 2006 r. i w tym też dniu skarżący mógł się dowiedzieć o treści wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Toteż, według pełnomocnika, skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. (termin ten upłynął, zdaniem pełnomocnika organu, w dniu 13 lutego 2006 r.), a skarga, jako niedopuszczalna, winna ulec odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. i rozpoznał sprawę ze skargi W. M. w sytuacji, gdy skarga ta podlegała odrzuceniu. Zdaniem pełnomocnika, skarżący przekroczył czternastodniowy termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Jak stwierdził pełnomocnik, termin ten powinien być liczony od dnia 30 stycznia 2006 r., tj. od dnia ogłoszenia Dziennika Ustaw, w którym nastąpiła publikacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że przewidziany w art. 52 § 3 P.p.s.a. tryb wyczerpania środków zaskarżenia odnosi się tylko do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W rozstrzygniętej zatem zaskarżonym wyrokiem sprawie tryb ten odnosił się do zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] września 2006 r. nr [...], a nie, jak to usiłuje wywieść w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, do daty publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Stwierdzona bowiem wskazanym wyrokiem niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowiła wyłącznie podstawę żądania skarżącego o zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, a przedmiotem skargi W. M. od momentu jej wniesienia aż do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji pozostawał akt wydany przez Prezydenta Miasta Jaworzna w dniu [...] września 2006 r.

Z powyższych względów WSA w Gliwicach prawidłowo uznał, że skarżący przed wniesieniem skargi na ww. akt, wyczerpał, przewidziany w art. 52 § 3 P.p.s.a., środek zaskarżenia i w dniu [...] października 2006 r., a zatem w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o wydaniu aktu złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w zw. z pkt 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004.

Sąd administracyjny ma bowiem kompetencje do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP i może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP.

Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w przepisach Konstytucji: w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy.

Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...). Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).

Dopuszczalność odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez sąd administracyjny za niezgodny z Konstytucją i ustawą, dotyczy również rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej w oparciu o art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Trzeba bowiem stwierdzić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdzający niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, wszedł w życie 1 maja 2006 r.; z tym też dniem kontrolowany przepis utracił moc. Wyjaśnić należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju - sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności działań administracji publicznej sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że także przed tą datą przepis ten był niekonstytucyjny (nielegalny). Przypomnieć należy, że sędziowie - na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami. Wobec tego, Sąd I instancji, władny był odmówić zastosowania niekonstytucyjnego § 1 ust. 1 rozporządzenia i uchylić zaskarżony akt, jako niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 940/08, tamże).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.