Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 240/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 2, art. 68 ust. 6a, art. 68 ust. 6b, art. 69a ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 127 § 2, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1,  art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1155/10 w sprawie ze skargi Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 8 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1155/10, w sprawie ze skargi Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: skarżąca), stwierdził nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu L. K. na listę adwokatów.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 30 marca 2009 r. L. K. wystąpiła o wpisanie na listę adwokatów w trybie art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) ustawy Prawo o adwokaturze, bez wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu.

Okręgowa Rada Adwokacka w K. uchwałą z [...] lipca 2009 r. odmówiła L. K. wpisu na listę adwokatów Izby [...] z uwagi na nie spełnienie przez nią przesłanek dotyczących wpisu na listę adwokatów w rozumieniu art. 66 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.).

Od powyższej uchwały L. K. złożyła odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. zarzucając naruszenie art. 68 ust. 4 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. uchwałą z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. o odmowie wpisu wnioskodawczyni na listę adwokatów. W uzasadnieniu organ wskazał, że L. K. od 1 października 2005 r. do 30 września 2008 r. odbywała pozaetatową aplikację sądową, zakończoną egzaminem sędziowskim zdanym we wrześniu 2008 r. Od stycznia 2006 r. do maja 2008 r. wnioskodawczyni współpracowała na podstawie umowy o dzieło z kancelarią adw. M. S., znajdującą się w R., pomimo jej stałego zamieszkiwania w K. Od maja 2008 r. do grudnia 2008 r. wnioskodawczyni świadczyła usługi w oparciu o umowę zlecenia na rzecz kancelarii prawnej w R., której jednym z udziałowców jest adwokat. Od stycznia 2009 r. kandydatka nadal współpracuje z tą kancelarią, ale już bez pisemnej umowy. Ponadto w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej wnioskodawczyni określiła zakres czasowego zaangażowania w toku jej współpracy ze wskazanymi kancelariami, który nie przekraczał 8-16 godzin tygodniowo. W przedstawionych okolicznościach sprawy Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdziło, że ORA zasadnie zaliczyła kandydatce: 9 miesięcy jako ¼ z 3 lat aplikacji pozaetatowej, 7 miesięcy jako ½ z 14 miesięcy współpracy z kancelarią prawną w R. (do końca czerwca 2009 r., tj. do dnia orzekania), 14,5 miesiąca jako ½ z 29 miesięcy współpracy z kancelarią adw. S., gdyż wymiar jej obowiązków w obydwu kancelariach nie przekraczał ½ etatu. Wyliczony w powyższy sposób okres stażu w łącznym wymiarze 30,5 miesiąca był jednak krótszy od wymaganego ustawą 3-letniego, co przesądziło o odmowie wpisu na listę adwokatów. Uzasadniając zredukowanie przez ORA długości stażu pracy wnioskodawczyni, organ administracji stwierdził, że ustawodawca w art. 66 ust. 4 ustawy przywołał w całości regulację z art. 66 ust. 1 pkt 4, przez co należy rozumieć, że wykonywanie pracy to takie samo pełnienie obowiązków ze stosunku pracy, jak i z umów cywilnoprawnych. Nie można zatem przyjąć, że wykonujący obowiązki ze stosunku pracy będzie musiał legitymować się pełnym wymiarem etatowym, a wykonujący te same obowiązki ze stosunku zlecenia, czy umowy o dzieło, będzie mógł pracować np. tylko 1 godzinę tygodniowo dla spełnienia warunku wykonywania praktyki przez okres 3 lat.

Od powyższej uchwały L. K. odwołała się do Ministra Sprawiedliwości zarzucając jej błędną wykładnię art. 66 ust. 4 Prawa o adwokaturze. Powtarzając argumentację zawartą w uprzednim odwołaniu skarżąca stwierdziła, że wykonując pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej nie chodzi o świadczenie pracy w określonym wymiarze godzinowym, lecz o osiągnięcie rezultatu. Dlatego do umów cywilnoprawnych nie można odnosić pojęcia "czasu pracy" z umów o pracę. Ustawodawca bowiem wyraźnie rozgraniczył umowy o pracę od umów cywilnoprawnych, a nie dając żadnych wytycznych dotyczących skracania bądź niepełnego zaliczania okresów z umów cywilnych uznał, że okres pracy na podstawie tych umów należy zaliczać w całości.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] lipca 2009 r. i wpisał L. K. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w K.

Minister nie podzielił stanowiska Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej co do tego, że z treści art. 66 ust. 4 Prawa o adwokaturze, wynika iż okres pracy wykonywany na podstawie umowy cywilnoprawnej podlega wydłużeniu tak jak okres wykonywania pracy (praktyki) na podstawie umowy o pracę. Zdaniem organu przepis art. 66 ust. 4 ustawy, przez sformułowanie "wykonywanie pracy", zawęża możliwość stosowania zasady proporcjonalności wyłącznie do przypadków wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę. Minister podkreślił, że wykonywanie czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej nie jest zatrudnieniem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Czynności te regulują przepisy Kodeksu cywilnego dlatego nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Ustawodawca w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy rozróżniając umowy o pracę od umów cywilnoprawnych wiąże z tymi zdarzeniami odmienne skutki prawne od wymienionych w art. 66 ust. 4.

Wskazując na wyliczenia okresów praktyki skarżącej przez Prezydium NRA i ORA w K., Minister stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do opartego na art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy zarzutu skarżącej odnośnie rozróżnienia tych dwóch rodzajów umów w kontekście zaliczenia okresów pracy wykonywanych na ich podstawie. Minister powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 maja 2002 r. (SK 20/00), zgodnie z którym w przypadku niedookreśloności pewnych przesłanek podjęcia decyzji, organ uzasadniając decyzję ma obowiązek przedstawienia pełnej i przekonywującej argumentacji. W ocenie organu obie uchwały nie spełniają tego warunku i zostały wydane w oparciu o błędną interpretację art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy Prawo o adwokaturze.

Minister Sprawiedliwości przyjął, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego dawała podstawę do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, gdyż w jego ocenie L. K. spełniła wszystkie przesłanki do wpisu na listę adwokatów w tym wykazała okres wymaganej praktyki z art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy.

Od wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając decyzji błędną wykładnię art. 66 ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze oraz naruszenie art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 6a ww. ustawy poprzez uznanie uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w przedmiocie wykładni art. 66 ust. 4 Prawa o adwokaturze. Jednocześnie – wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego – Minister uznał, że jest właściwy do dokonania wpisu na listę adwokatów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów nie wynika z przepisu art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze, który stanowi, że od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Przepis ten – w ocenie Sądu – precyzuje jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego), a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu odwołania, gdyż regulacje szczególne ustawy Prawo o adwokaturze nie dają Ministrowi w tym zakresie możliwości zastosowania reformacji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd wyraził pogląd, że organ nadzoru, badając legalność uchwał organów samorządu adwokackiego i stwierdzając naruszenie prawa, może działać wyłącznie kasacyjnie. Dokonując zatem wpisu na listę adwokatów bez podstawy prawnej Minister Sprawiedliwości spełnił przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze wpis na listę adwokatów osoby, o której mowa w art. 66 ust. 1, następuje na jej wniosek, na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia wniosku o wpis. W ocenie Sądu z konstrukcji prawnej wpisu na listę adwokatów przyjętej w powyższym przepisie wynika, że wykonywanie zawodu adwokata, a zatem przyznanie tego uprawnienia jednostce, oparte jest na autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez właściwy organ - okręgową radę adwokacką. Stanowisko to, zdaniem Sądu, potwierdzają następne przepisy art. 68 ustawy (ust. 4 i ust. 5) określające uprawnienia okręgowej rady adwokackiej do odmowy wpisu oraz nakładające na nią obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wpisu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wpis. Tak więc z art. 68 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że kompetencja do przyznania uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata przysługuje wyłącznie okręgowej radzie adwokackiej.

Minister Sprawiedliwości zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze sprawuje natomiast nadzór nad działalnością samorządu w zakresie i formach określonych ustawą. W ocenie WSA w W. przepis ten wyznacza zatem granice działań nadzorczych Ministra Sprawiedliwości, jednakże konkretne działania nadzorcze nie mogą być podejmowane przez niego na podstawie tego przepisu. Musi istnieć bowiem wyraźny przepis ustawy określający zakres i formę nadzoru, np. art. 8a ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze przewiduje ministerialny nadzór nad wykonywaniem przez okręgowe rady adwokackie kontroli spełniania przez adwokatów obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy świadczeniu pomocy prawnej, art. 14 ust. 1 stanowi, że Minister Sprawiedliwości może w ramach nadzoru wystąpić do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izby adwokatury, zwrócić się do Krajowego Zjazdu Adwokatury lub do Naczelnej Rady Adwokackiej o podjęcie uchwały w określonej sprawie należącej do ich właściwości (art. 15), zgłosić sprzeciw od wpisu na listę adwokatów i aplikantów adwokackich (art. 69a), odwołać się od orzeczeń i postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne (art. 88a), jak również uzyskać wgląd do akt w każdym stadium postępowania dyscyplinarnego (art. 95b). Tym samym art. 3 ust. 2 ustawy uniemożliwia Ministrowi Sprawiedliwości podejmowanie tego rodzaju działań nadzorczych, których zakres i forma nie są ustawowo określone przepisami ustawy Prawo o adwokaturze. Zdaniem Sądu pierwszej instacnji żaden przepis ustawy nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów, w szczególności w zakresie dokonywania wpisu na listę adwokatów.

Sąd wskazał, że Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 69a ustawy Prawo o adwokaturze, w realizacji swoich kompetencji nadzorczych, może zgłosić sprzeciw wobec dokonania wpisu na listę adwokatów. Przywołał także pogląd doktryny, zgodnie z którym "(...) w każdym przypadku organ przesądzić musi, czy wyrazić sprzeciw, prowadząc w tym celu stosowne ustalenia. Występuje zatem zawsze etap rozstrzygnięcia poprzedzający wydanie sprzeciwu bądź rezygnację z wyrażenia sprzeciwu czy też zaniechanie wyrażenia sprzeciwu. Wyłącznie jednak w przypadku, gdy organ zamierza się sprzeciwić (wyrazić sprzeciw), zapada rozstrzygnięcie przybierające postać decyzji. Załatwienie sprawy, w przypadku gdy organ wyraża sprzeciw, następuje w drodze wydania aktu administracyjnego przybierającego postać decyzji, natomiast w pozostałych przypadkach (tj. gdy organ nie zamierza wyrazić sprzeciwu) organ nie ma kompetencji do wydania aktu administracyjnego ani też dokonania jakiejkolwiek innej czynności, w tym czynności materialno-technicznej. Nie można, jak się zdaje, przyjąć, że milczenie jest postacią dorozumianą aktu administracyjnego. Sprawa bowiem jest już w takich przypadkach załatwiona (rozstrzygnięta decyzją o wpisie), i to ostatecznie - w tym przypadku przez organ samorządu adwokackiego, a Minister Sprawiedliwości nie ma kompetencji do pozytywnego zakończenia sprawy (wydania decyzji stwierdzającej, że nie wnosi sprzeciwu)" (K.M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 291).

Sąd pierwszej instancji wywiódł z tego, że kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie wpisu na listę adwokatów przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości tylko o tyle, o ile okręgowa rada adwokacka podejmie uchwałę o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Nadzór Ministra Sprawiedliwości nad działalnością samorządu zawodowego adwokatów sprawowany jest zatem tylko w niezbędnym zakresie, co wynika z niezależności przypisywanej przedstawicielom tzw. wolnych zawodów i samorządom zawodowym, które ich reprezentują.

Niezależnie od wydanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości co do zawężenia stosowania zasady proporcjonalności wyrażonej w przepisie art. 66 ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze. Wykonywanie bowiem czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej, określonych w art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy, nie może być tożsame z wykonywaniem tych czynności na podstawie umowy o pracę. Zdaniem Sądu art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy wyraźnie rozgranicza czynności wykonywane w oparciu o te dwa rodzaje umów. O ile bowiem umowa o pracę poddaje się analizie co do czasu poświeconego przez pracownika na wykonywanie czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, o tyle umowa cywilnoprawna, co do czasu poświęconego na wykonanie tych czynności, jest nieweryfikowalna. Tym bowiem różni się praca na podstawie umowy o pracę od pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, że ta pierwsza kończy się o określonej przez pracodawcę godzinie, natomiast druga na wykonaniu zleconego zadania. Zatem i czynności wykonywane zgodnie z umową cywilnoprawną nie kończą się z upływem określonej godziny pobytu w miejscu pracy, co też podkreślała uczestniczka postępowania, wskazując, że często pracowała również w domu do późnych godzin nocnych. W związku z powyższym Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości dokonał prawidłowej interpretacji wskazanych przepisów ustawy Prawo o adwokaturze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Sprawiedliwości. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez błędne ustalenie, że Minister Sprawiedliwości przy wydawaniu decyzji w przedmiocie wpisu L. K. na listę adwokatów przekroczył swoje kompetencje, podczas gdy w rzeczywistości działał w granicach uprawnień przewidzianych przepisami prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne ustalenie, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wpisu na listę adwokatów L. K. jest nieważna, gdyż została wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy w rzeczywistości istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej decyzji, która została w decyzji prawidłowo określona;

- art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Minister Sprawiedliwości działając jako organ odwoławczy posiada jedynie uprawnienia kasacyjne i nie może orzekać co do istoty sprawy w ramach podstawy prawnej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy Minister Sprawiedliwości takie kompetencje posiada;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 4 lit. b) ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez błędne przyjęcie w podstawie zaskarżonego wyroku, iż Minister Sprawiedliwości dokonał oceny wniosku L. K. wykraczając poza przysługujące mu uprawnienie, podczas gdy w rzeczywistości odwołanie zostało rozpoznane w granicach przysługującej Ministrowi kompetencji do rozpatrywania odwołań od uchwał organów samorządu adwokackiego w kwestiach dotyczących wpisu na listę adwokatów;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku dotyczącego braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do merytorycznego rozpoznania wniosku L. K. o wpis na listę adwokatów w toku postępowania odwoławczego od uchwał organów samorządu adwokackiego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, że art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze precyzuje jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium (zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego), a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu tego odwołania oraz, że regulacje szczególne ustawy Prawo o adwokaturze nie dają Ministrowi Sprawiedliwości w tym zakresie możliwości zastosowania reformacji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kasatora rozpatrując sprawę na skutek odwołania złożonego przez zainteresowanego od uchwał organów samorządu adwokackiego odmawiających kandydatom wpisu na listę adwokatów Minister Sprawiedliwości posiada pełne uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze. Podniósł również, że przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze nie pozbawiają Ministra Sprawiedliwości uprawnień reformacyjnych wynikających ze stosowania art. 138 § 2 k.p.a., a także nie ograniczają stosowania art. 138 k.p.a. tylko do części kasacyjnej, jak to sugeruje Sąd pierwszej instancji. Powoływanie się zatem przez Sąd pierwszej instancji na przepisy art. 3 ust. 2 oraz art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze i wnioskowanie na ich podstawie o wynikających z ich treści ograniczeniach dla Ministra Sprawiedliwości w zakresie stosowania procedury administracyjnej jest zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną poglądem nie znajdującym oparcia w przepisach. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera również szczegółowej analizy prawnej wyrażonego poglądu.

W związku z powyższym Kasator stwierdził, że Minister Sprawiedliwości posiadał uprawnienia do orzeczenia o istocie sprawy, czyli dokonania wpisu L. K. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w K., tym bardziej, że kompetencje organu odwoławczego obejmują również sytuacje korygowania wad organów administracyjnych polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok naruszył zatem treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości skoro podstawa prawna do jego działania została wyznaczona przez obowiązujące przepisy art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do pytania, czy Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów może – w przypadku uchylenia decyzji organów korporacyjnych - orzec o wpisie kandydata na listę adwokatów, czy też ma on jedynie kompetencje kasacyjne w tym zakresie, a więc może jedynie uchylić decyzję i zwrócić sprawę do ponownego rozpoznania.

Stosownie do przepisu art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze (dalej p.o.a.) od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, zaś od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz Prezydium NRA służy skarga do sądu administracyjnego ( art. 68 ust. 6b p.o.a.).

Sformułowanie "służy odwołanie" zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym, a do wniesienia odwołania i rozpatrzenia go przez Ministra mają zastosowanie przepisy k.p.a. (rozdział 10 odwołanie). Brak jest jakichkolwiek powodów ażeby w tym sformułowaniu doszukiwać się treści, iż przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do wniesienia odwołania, a nie do jego rozpatrzenia przez Ministra. Oznacza to, że Minister Sprawiedliwości w razie wniesienia odwołania rozpatruje sprawę tak, jak każdy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym. Istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie, przy czym rodzaj rozstrzygnięcia określa art. 138 k.p.a. Wyłączenie stosowania w sprawach w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów któregokolwiek z rozstrzygnięć wymienionych w tym przepisie wymagałoby wykazania, że wynika to z określonego przepisu. Takiego przepisu nie ma w ustawie – Prawo o adwokaturze. Jest wręcz przeciwnie – ustawa ta nakazuje Ministrowi załatwić sprawę zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

To, że wpis na listę adwokatów następuje na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej (art. 68 ust. 2 p.o.a.) nie oznacza i nie może oznaczać, że tylko okręgowa rada adwokacka może wydać pozytywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Zasadą powszechnie stosowaną w ustawodawstwie polskim jest, że w poszczególnych sprawach określa się organ pierwszej instancji, jako właściwy dla rozpatrzenia danej sprawy, natomiast właściwość organu odwoławczego do załatwiania sprawy na skutek wniesienia odwołania wynika z tego, że organ ten jest organem wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). W żadnym razie nie można twierdzić, że wskazanie organu pierwszej instancji jako organu właściwego do rozpoznania sprawy oznacza, że tylko ten organ może wydać pozytywną decyzję, a organ odwoławczy nie ma takiej kompetencji. Jeżeli ustawa stanowi, że określone pozwolenie albo nakaz lub zakaz wydaje wójt (starosta, wojewoda, marszałek województwa itd.) to nie można twierdzić, że takiego pozwolenia albo nakazu lub zakazu nie może wydać organ wyższego stopnia, w toku postępowania odwoławczego. Wręcz przeciwnie – organ odwoławczy ma kompetencje do uchylnie decyzji negatywnej i wydania orzeczenia co do istoty sprawy, a więc decyzji pozytywnej, kończącej postępowanie w sprawie.

Odstępstwo od tej zasady dotyczące spraw należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego określone w art. 138 § 3 k.p.a. zostało wyeliminowanie od 1 stycznia 2004 roku, na skutek skreślenia tego przepisu ustawą z 30 sierpnia 2002 – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnymi i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie ma więc wystarczających podstaw do przyjęcia stanowiska, że z art. 68 ust. 2 p.o.a. wynika, iż wpis na listę adwokatów następuje wyłącznie w wyniku uchwały okręgowej rady adwokackiej, a co za tym idzie, że rozstrzygnięcia o wpisie na listę adwokatów na skutek wniesionego odwołania nie może podjąć Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej ani też Minister Sprawiedliwości rozpoznający sprawę na skutek odwołania od decyzji Prezydium NRA. Ograniczenie Ministra Sprawiedliwości, co do uchylenia uchwały odmawiającej wpisu na listę i wydania rozstrzygnięcia o wpisie na listę adwokatów na skutek wniesionego odwołania od uchwały Prezydium NRA nie wynika z relacji między adwokaturą a organem administracji publicznej, w tym zwłaszcza Ministrem Sprawiedliwości. To że adwokatura jest samorządem zawodowym, skupiającym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego oraz ma określone kompetencje w stosunku do osób, które wykonują zawód adwokata lub zamierzają ten zawód wykonywać nie oznacza, że inne organy państwowe lub organy adwokatury nie mogą załatwiać określonych spraw dotyczących adwokatów, a zwłaszcza osób, które dopiero zamierzają wykonywać zawód adwokata. W bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze wielokrotnie wyrażane było stanowisko, że samodzielność i samorządność adwokatury jako samorządu zawodowego reprezentującego osoby wykonujące zawód zaufania publicznego nie oznacza, że organy państwa, w tym zwłaszcza Minister Sprawiedliwości nie może być w drodze ustawy upoważniony do podejmowania rozstrzygnięcia w określonych sprawach indywidualnych dotyczących naboru i przebiegu aplikacji adwokackiej, czy też rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących wpisu lub skreślenia określonej osoby z rejestru adwokatów. W wyroku z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konsekwentnie stoi na stanowisku, że "kwestia naboru do zawodów prawniczych jest kwestią publiczną i jako taka podlega regulacji ustawowej. Realizacja dyspozycji ustawowych winna zatem spoczywać w gestii właściwych organów państwowych, w tym – odpowiedzialnego przed Sejmem – Ministra Sprawiedliwości". Z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że zakres upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w sprawach dotyczących adwokatury ma uwzględniać, że to samorząd (jego organy) ma obowiązek sprawować pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 konstytucji RP), co oznacza, że zakres kompetencji Ministra w tych sprawach wymaga zrównoważenia z zadaniami samorządu adwokackiego w zakresie wynikającym z art. 17 ust. 1 Konstytucji. W sprawach, w których rozstrzyga się o tym, czy określona osoba ma być adwokatem (wpisana na listę adwokatów) równowaga uprawnień samorządu adwokackiego i Ministra Sprawiedliwości jest wyrażana w ten sposób, który nie narusza art. 17 ust. 1 Konstytucji. To organy samorządu rozstrzygają o wpisie na listę adwokatów, przy założeniu, że odmowa wpisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wpis narusza przepis art. 65 pkt 1-3 p.o.a. Minister Sprawiedliwości w tych sprawach jest upoważniony do załatwiania spraw tylko wtedy, gdy zostało wniesione do niego odwołanie od uchwały Prezydium NRA przez zainteresowanego, któremu organy adwokatury odmówiły wpisu. Ograniczenie kompetencji Ministra w takich przypadkach poprzez wyłączenie uprawnienia do uchylenia uchwały i podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może uzasadniać sama idea samorządności adwokatury w zakresie sprawowania pieczy nad zawodem zaufania publicznego.

Takie ograniczenie kompetencji nie byłoby również racjonalne, gdyż prowadziłoby do tego, że powstałoby źródło konfliktu w sytuacji, gdy Minister uchyla odmowę wpisu, a organy korporacyjne konsekwentnie stoją na stanowisku, że zainteresowany nie będzie wpisany na listę adwokatów. W takiej sytuacji nie można pominąć, że chodzi o załatwienie sprawy określonej osoby, która ubiega się o wpis na listę adwokatów, a rozwiązania prawne mają służyć załatwieniu sprawy tej osoby. Dodać również należy, że ochronę prawną w tym zakresie powierzono sądom, a skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości w tych sprawach może wnieść także Prezydium NRA. Należy wreszcie zwrócić uwagę na istotną kompetencję Ministra Sprawiedliwości w sprawach indywidualnych, dotyczących wpisu na listę adwokatów i wpisu na listę aplikantów adwokackich. Stosownie do przepisu art. 69a ust. 2 p.o.a. Minister Sprawiedliwości może wnieść sprzeciw od wpisu, który niweczy skutki wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Istota tego rozwiązania polega na tym, że sprzeciw Ministra Sprawiedliwości jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, albowiem jeżeli decyzja w tym przedmiocie nie zostanie wzruszona określona osoba, mimo odmiennego stanowiska organów adwokatury, nie będzie adwokatem lub aplikantem adwokackim. Istotne znaczenie ma również to, że uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji o uchyleniu uchwały o odmowie dokonania wpisu było przyjmowane we wcześniejszym orzecznictwie sądowym. Praktykę w tym zakresie na gruncie poprzednio obwiązującego art. 47 ust. 2 p.o.a. ukształtowała uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 września 1988 r., sygn. akt III PZP 53/87 (zasada prawna) oraz uchwała Sądu Najwyższego z 12 października 1989 r., III PZP 27/89, w których przyjęto stanowisko, że Minister Sprawiedliwości uwzględniając odwołanie może zarządzić wpis na listę adwokatów. Wejście w życie Konstytucji RP z 1997 r. w niczym nie podważa racji, które przemawiały i przemawiają nadal za uprawnieniem Ministra Sprawiedliwości, który może w razie uwzględnienia odwołania od uchwały Prezydium NRA uchylić uchwałę i zarządzić dokonanie wpisu, jeżeli odmowa jego dokonania była bezpodstawna. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zgodnie z przepisami art. 31 ust. 2 a) i b) ustawy o radcach prawnych, stanowiących kolejno, że od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, a od jego ostatecznej decyzji zainteresowanemu oraz Prezydium KRRP służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, iż "Minister Sprawiedliwości został w ten sposób organem trzeciej instancji zwyczajnego postępowania administracyjnego, uprawnionym do rozpatrywania odwołania zainteresowanego od uchwały organu II instancji samorządu radcowskiego odmawiającej mu wpisu na listę radców prawnych, a w związku z art. 33 ust. 5 − i aplikantów radcowskich. Również i to unormowanie przejęto z art. 68 ust. 6 a) i b) Prawa o adwokaturze, określając rozdzielnie uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym w stosunku do uchwał organów obu korporacji prawniczych. W rezultacie powiązania służącego zainteresowanemu odwołania z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego przesądzono o sposobie jego rozpatrywania i treści możliwych do wydania decyzji przez ten organ odwoławczy, określonych w art. 138. Należy podkreślić, że chodzi tu o powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnień umiejscowionych na nieznanym art. 15 k.p.a. szczeblu trzeciej instancji, możliwych do wykorzystania w interesie strony postępowania zwyczajnego, w sytuacji, gdy wcześniejsze stadia postępowania administracyjnego kończyły się dla niej negatywnymi rozstrzygnięciami".

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznaje zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 68 ust. 6a ustawy - Prawo o adwokaturze w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku niezasadnie bowiem przyjął, że art. 68 ust. 6a p.o.a. nie daje podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a tym samym Minister Sprawiedliwości działając jako organ odwoławczy w niniejszej sprawie posiadał jedynie uprawnienia kasacyjne. Z tego samego względu zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ konsekwencją błędnej wykładni art. 68 ust. 6a p.o.a. było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej, podczas gdy podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wynikała z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 6a p.o.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, które powinny się składać na uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu polega w istocie rzeczy na tym, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i nie jest przekonana o zasadności tego stanowiska, co jednak jest inną kwestią niż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.