Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4284/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 844/14 w sprawie ze skargi E[...], Z[...], M[...], R[...] i R[...] na decyzję Wojewody L[...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr GN[...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., II SA/Lu 844/14 oddalił skargę E[...], Z[...], M[...], R[...]i R[...]na decyzję Wojewody L[...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr GN[...]utrzymującą w mocy decyzję Starosty B[...] z dnia 27 czerwca 2014 r. znak GK[...], odmawiającą wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta B[...] z dnia 10 lipca 1984 r. znak Z[...].

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiódł Z[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku:

a) dlaczego Sąd przyjął, że z faktu przesłuchania świadków, byłych pracowników Referatu Finansowego Urzędu Miejskiego w B[...], którzy w swoich zeznaniach nie potwierdzili wypłaty odszkodowania przyznanego J[...]ani przekazania odszkodowania do depozytu sadowego wynika, że J[...]takie odszkodowanie otrzymał;

b) dlaczego Sąd przyjął, iż jedynymi wiarygodnymi świadkami są byli i obecni pracownicy Urzędu Miasta B[...], a pominięto fakt pominięcia w przesłuchaniach złożonych przez skarżącego świadków – mieszkańców ul. B[...], ul. P[...] i ul. Ż[...], łącznie 26 osób, którzy byli w tym samym czasie i na ten sam cel wywłaszczeni; choć część z tych osób przyjęła odszkodowanie, większość, tak jak J[...], odmówiła przyjęcia zbyt niskich ich zdaniem odszkodowań;

c) dlaczego Sąd przyjął, że Starosta B[...] z należytą starannością sprawdził losy przyznanej wypłaty odszkodowania, skoro nie sprawdził księgi wieczystej wywłaszczonej nieruchomości, w której winna znajdować się decyzja wywłaszczeniowa z adnotacją o sposobie wypłaty odszkodowania;

d) dlaczego Sąd przyjął art. 151 p.p.s.a., pomimo rażących naruszeń przez organ przepisów prawa, a mianowicie:

- art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia z urzędu niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności braku przesłuchania zgłoszonych przez skarżącego świadków będących w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej jak J[...];

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niweczący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a wręcz w sposób chaotyczny, nieprzemyślany, niekonsekwentny i błędny;

- art. 12 § 1 k.p.a. przez opieszałe działanie w sprawie;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy oraz przez brak oceny zebranego w sprawie materiału;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w szczególności brak wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 153 p.p.s.a. polegające na braku zastosowania się przez organy do wskazań i ocen zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 r., II SA/Lu 808/10;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającego na odmowie uwzględnienia skargi w sytuacji rażących naruszeń przez organy opisanych powyżej przepisów prawa;

3. art. 153 p.p.s.a. polegające na braku zastosowania się przez Sąd I instancji do następujących wskazań i ocen zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia "10 listopada 2009 r." (winno być: 4 lutego 2011 r.), II SA/Lu 808/10, nakazującym kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem wykonania obowiązku przeprowadzenia przez Wojewodę L[...] i Starostę B[...] postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania odpowiada prawdzie, w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego oraz zasadności zarzutów skarżącego, który wskazywał na naruszenie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto kontrolę uzasadnienia zaskarżonej decyzji pod kątem wymogów określonych w art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na względzie zasadę oficjalności, obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu i zarzutu, że organy nie przeprowadziły tego postępowania w sposób należyty, mając na celu weryfikację okoliczności podniesionych przez skarżącego, a w konsekwencji błędnie uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę uchylenie" zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Do skargi kasacyjnej załączono kserokopie notarialnie poświadczonych oświadczeń H[...] i M[...]. Autor skargi kasacyjnej nie inicjował jednak postępowania dowodowego w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania nietrafności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości związanie w toku dalszego postępowania sądem o prawnej wartości niniejszej sprawy wyrażonym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 t., II SA/Lu 808/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 869/11. Dla możliwości rzeczowej analizy postawionego w tym zakresie zarzutu niezbędne jest przytoczenie owej oceny prawnej i będących jej konsekwencją wskazań co do dalszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem powyższej oceny była decyzja umarzająca postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczony grunt oraz drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr 5[...] w B[...]. Ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zakwestionował możliwość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a nadto jako naruszone wskazał przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego ustalania stanu faktycznego sprawy. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., oddalając skargę kasacyjną Wojewody L[...], zwrócił organom administracji uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez wyjaśnienie, czy wypłata odszkodowania nie nastąpiła w przeszłości za pośrednictwem placówki pocztowej. Analizując działania organów administracji podjęte dla wykonania powyższych ocen i wytycznych, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy przeprowadziły bowiem postępowanie wyjaśniające obejmujące poszukiwanie dokumentów finansowych związanych z wypłatą odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta B[...] z dnia 10 lipca 1984 r. W tym zakresie zwróciły się także do P[...]P[...] S.A. wykonując precyzyjnie wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto w toku postępowania administracyjnego organy przeprowadziły dowody z osobowych źródeł, przesłuchując w charakterze świadków pracowników Referatu Budżetowo-Finansowego Urzędu Miejskiego w B[...], a także wszystkich świadków wskazanych przez skarżącego kasacyjnie podczas rozprawy administracyjnej w dniu 10 kwietnia 2014 r. Należy wyraźnie wskazać, iż skarżący kasacyjnie nie inicjował wówczas postępowania dowodowego w szerszym zakresie, również wnioskodawcy nie zgłaszali dalszych wniosków dowodowych. W tej sytuacji trafnie uznał Sąd I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego został zgromadzony materiał dowodowy w sposób wypełniający dyrektywy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., umożliwiający ocenę okoliczności sprawy w warunkach art. 80 k.p.a. Tym samym nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Nie jest także dowolną ocena okoliczności niniejszej sprawy dokonana w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowana zaskarżonym wyrokiem. Wymogu wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Sytuacja tego rodzaju nie wystąpiła w niniejszej sprawie bowiem nieodnalezienie dokumentu finansowego potwierdzającego dokonanie wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta B[...] z dnia 10 lipca 1984 r. nie zostało uznane za dowód przesądzający o niedokonaniu wypłaty tegoż odszkodowania. Zasadnie organy ustalając powyższą okoliczność odwołały się do dowodów pośrednich, wskazujących, iż ww. decyzja Naczelnika Miasta B[...] stała się ostateczna i została przekazana do realizacji wypłaty w dniu 30 sierpnia 1984 r., zaś nieodnalezienie dokumentów finansowych potwierdzających dokonanie wypłaty odszkodowania wynika z upływu okresu archiwizacji tego rodzaju dokumentów urzędowych. Również niezłożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego wskazuje, iż brak było przeszkód do wypłaty tegoż odszkodowania. Okoliczności te korespondują z zeznaniami świadków będących w 1984 r. pracownikami Referatu Budżetowo – Finansowego Urzędu Miejskiego w B[...]. Jakkolwiek świadkowie ci nie pamiętali okoliczności wypłaty przedmiotowego odszkodowania na rzecz J.G. – dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, to przedstawili precyzyjnie sposoby wypłaty odszkodowań dokonywanych przez ww. Referat i nie mieli wątpliwości co do tego, że skoro decyzja została przekazana do realizacji, to nastąpiła wypłata odszkodowania. Powyższe dowody wyraźnie wskazują na określony przebieg wydarzeń prowadzący do konkluzji o wypłacie dawnemu właścicielowi odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Za taką oceną okoliczności sprawy przemawia także fakt niekwestionowania przez dawnego właściciela wysokości ustalonego odszkodowania, a jednocześnie niezgłaszania roszczeń odszkodowawczych w zakresie wywłaszczonego gruntu i nasadzeń. Tym bardziej, że decyzją Naczelnika Miasta B[...] z dnia 22 marca 1985 r. ustalone zostało kolejne odszkodowanie, tym razem za zabudowania pozostawione na wywłaszczonej nieruchomości, którego fakt wypłaty nie jest kwestionowany. Dawny właściciel miał zatem sposobność upomnienia się o wypłatę wcześniejszego odszkodowania. Skoro okoliczności sprawy nie wskazują na takie zachowanie, to ocenę okoliczności sprawy uznać należy za odpowiadającą dyrektywom art. 80 k.p.a. Odpowiada ona zasadom doświadczenia życiowego i pozostaje w zgodzie z zasadami logiki. Trafnie przy tym wskazują organy, iż oceny tej nie podważają dowody z zeznań świadków wskazanych przez skarżącego kasacyjnie. Dowody te nie odnoszą się bowiem do kwestii wypłaty ustalonego odszkodowania, a jedynie w sposób pośredni wskazują na powody odsuwania w czasie przez dawnego właściciela wykonania obowiązku przesunięcia ogrodzenia z terenu nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Skoro jednak dawny właściciel do końca życia nie formułował wobec organu pretensji związanej z wysokością przyznanego odszkodowania a także z jego niewypłaceniem, to nie sposób aktualnie uznać, iż zeznania świadków wskazanych przez skarżącego kasacyjnie winny być ocenione jako wiarygodny dowód niewypłacenia ustalonego odszkodowania. Powyższe przeczy zasadności zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., a ponieważ kwestie te zostały w sposób szczegółowy wyłożone w motywach zaskarżonej decyzji nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Niestaranny sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. uniemożliwia jego ocenę w postępowaniu kasacyjnym. Przewidziany w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, z których każdy reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. z uwagi na opieszałe działanie organu. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia związana z szybkością prowadzenia postępowania administracyjnego, ta bowiem stanowi domenę spraw ze skarg na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto stawiając zarzut opieszałego działania organów autor kasacji nie wskazuje, wbrew treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jaki wpływ na zaskarżoną decyzję miało ewentualne naruszenie tegoż przepisu.

Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Regulacja ta stanowi o funkcji sądów administracyjnych i określa kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Nie ma ona charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Natomiast nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zaakceptowany w wyroku Sądu I instancji, sposób zgromadzenia materiału dowodowego lub też jego ocena. Jeśli autor kasacji kwestie te uznaje za błędnie ocenione w zaskarżonym wyroku, będąc profesjonalistą, winien zagadnienia te poruszyć przez przytoczenie stosownych podstaw kasacyjnych.

Niezasadność ww. zarzutów nie pozwala potwierdzić trafności naruszenia przepisów wynikowych (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Przy czy należy dostrzec brak związku pomiędzy uznawanym za naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. a wskazanymi na jego poparcie przepisami k.p.a., które stanowią przepisy postępowania, nie zaś normy prawa materialnego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.