Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 153/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 508/14 w sprawie ze skargi M. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania X S.A. z siedzibą w K. Oddział w C. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 508/14 oddalił skargę M. P. i J. P. (powoływani dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Skarżący w dniu [...] lipca 2009 r. zawarli z [...] S.A. Oddział w C. – Zakład Energetyczny C. umowę, w której jako właściciele nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w obrębie [...] jako dz. nr [...] i [...], wyrazili zgodę na jej zajęcie w celu ułożenia kabla 15 kV na odcinku ok. 170 m, zgodnie z planem sytuacyjnym dla realizacji inwestycji "Skablowanie linii napowietrznej 15 kV relacji: [...]- 182 15/0,4 kV w rejonie ulic [...] i [...] w C.". W § 3 umowy zawarto zastrzeżenie, że właściciele działki zapoznali się z projektem zamierzenia i nie wnoszą zastrzeżeń, natomiast w § 7 znalazł się warunek, że zmiana postanowień umowy wymaga dla swojej ważności zachowania formy pisemnej. Brak jest w aktach planu sytuacyjnego, o jakim mowa w umowie.

Prezydent Miasta C. decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] ustalił dla inwestora warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla zamierzenia polegającego na realizacji, m.in. na działkach skarżących inwestycji polegającej na budowie kontenerowej stancji transformatorowej, linii kablowych zasilających tę stację, odcinków sieci i urządzeń w przebiegu niezbędnym dla pracy układu. Następnie decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu linii kablowej 15 kV, m.in. na działkach skarżących. Organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane.

J. P. w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. zatytułowanym "Odpowiedź na wezwanie przedsądowe" oświadczył, że skarżący nie wyrażają zgody na wybudowanie przez inwestora na ich działkach odcinka linii kablowej 15 kV, a także na ustanowienie służebności przesyłu. Jako powód podano, że okazany przez geodetę na początku 2013 r. planowany przebieg linii odbiega od pierwotnych ustaleń, zgodnie z którymi kabel miał biec możliwie jak najbliżej ogrodzenia.

Wobec powyższego [...] S.A. Oddział w C. (dalej jako "inwestor") wnioskiem z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wystąpiła do Prezydenta Miasta C. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z prawa współużytkowania przedmiotowych działek, poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń odcinka nowej linii kablowej 15 kV, zgodnie z ostatecznymi decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku inwestor wskazał, że uzyskał decyzje umożliwiające realizację inwestycji w oparciu o zawartą umowę, jednak obecnie użytkownicy wieczyści nie wyrażają zgody na założenie przewodów. Trasa projektowanej linii przedstawiona na mapie dołączonej do umowy z 2009 r., zgodna jest natomiast z mapą stanowiącą część dokumentacji techniczno-prawnej, dla której uzyskano pozwolenie na budowę.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w dniu [...] września 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną.

Prezydent Miasta C. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] odmówił inwestorowi wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym skarżących. Organ wskazał, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest dowodem posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i musi poprzedzać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Inwestor dysponuje już pozwoleniem na budowę zatwierdzającym projekt budowlany, a w konsekwencji ustalającym lokalizację inwestycji. Strony zawarły też umowę o udostępnienie gruntu. Obie te okoliczności wykluczają wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., natomiast spór pomiędzy wnioskodawcą a skarżącymi winieni zostać rozpoznany przez sąd cywilny, skoro jedna ze stron umowy nie wyraża aktualnie zgody na położenie kabla.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podkreślił, że spełnił wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji, dysponuje ostateczną decyzją w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, a użytkownicy wieczyści działki odmawiają zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów, co wynika z pisma z [...] kwietnia 2013 r. Uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie stoi na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku, tym bardziej, że prace na działkach nie zostały rozpoczęte. Przedłożona umowa z 2009 r . dowodzi wyczerpania toku rokowań.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wskazał, że jednym z warunków wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest przeprowadzenie rokowań. O spełnieniu tego warunku świadczy pismo użytkowników wieczystych działek z [...] kwietnia 2013 r. o braku zgody na zajęcie nieruchomości. Choć pismo to zostało podpisane tylko przez jednego małżonka, to prawo użytkowania stanowi ich wspólność małżeńską, która nie jest podzielna. Nie jest także wątpliwe, że użytkownicy wieczyści, mimo pierwotnie zawartej umowy, wycofali się z niej i aktualnie odmawiają udostępnienia swojej działki. Skoro zatem rokowania zostały przeprowadzone i brak jest możliwości ugodowego załatwienia sprawy, a dla inwestycji wydana została decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, to tym samym spełnione są ustawowe przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. Ewentualne natomiast dochodzenie roszczeń z tytułu niewykonania umowy jest odrębną kwestią. Wojewoda wskazał ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku konieczne jest jednoznaczne ustalenie przebiegu inwestycji i zakresu uszczuplenia władztwa użytkowników wieczystych, co wymaga uzupełnienia wniosku.

W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego; art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie interesu skarżących, bowiem nowy przebieg linii odbiega od ustalonego w umowie; art. 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie, że linia może przebiegać po sąsiedniej nieruchomości dewelopera, dla którego jest przeznaczona, bez potrzeby obciążania działek skarżących. W uzasadnieniu skargi wskazali, że umowa z 2009 r. zawarta została przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o tę umowę, a nie zgodę uzyskaną w wyniku rokowań. Skarżący pismem z [...] kwietnia 2013 r. odstąpili od umowy, albowiem jej lokalizacja jest aktualnie odmienna, nadto linia może przebiegać po nieruchomości sąsiedniej, dla której jest przeznaczona. Ich zdaniem wadliwe jest stanowisko Wojewody, że spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem w rzeczywistości uzyskanie pozwolenia na budowę wyklucza zastosowanie tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z 18 września 2014 r. skargę oddalił i wskazał, że zaskarżona decyzja, ze względu na procesowy charakter rozstrzygnięcia, nie załatwia sprawy co do istoty i wbrew twierdzeniom skarżących, nie przesądza o rzeczywistym przebiegu planowanego kabla. Kwestie związane z ustaleniem przebiegu inwestycji będą natomiast rozstrzygane na etapie orzekania przez organ pierwszej instancji. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że warunkiem udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów, jest zgodność zamierzenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nie ma w tym zakresie znaczenia w szczególności projekt budowlany i przewidziany w nim przebieg inwestycji. To, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została dla planowanej inwestycji wydana i pozostaje w obrocie prawnym, nie jest w sprawie kwestionowane. Dotyczy ona w szczególności działek skarżących, co stanowi jedną z okoliczności mogących uzasadniać wydanie zezwolenia. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem, że udzielone pozwolenie na budowę stanowi wystarczającą przeszkodę w zastosowaniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy stwierdzeniem, że zezwolenie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., jako dające inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi poprzedzać udzielnie pozwolenia, dla którego taki tytuł do nieruchomości jest warunkiem koniecznym, a twierdzeniem, że pozwolenie sprzeciwia się w ogóle zastosowaniu art. 124 u.g.n. Po pierwsze, takiego wyłączenia nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po wtóre, pierwsze z przytoczonych stwierdzeń oznacza jedynie, że zastosowanie art. 124 u.g.n. nie może mieć zastosowania do sanowania wadliwie uzyskanego pozwolenia, w warunkach braku przez inwestora tytułu do terenu inwestycji. Taka sytuacja w sprawie jednak nie występuje, albowiem na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dysponował pisemną umową, w konsekwencji złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, które nie zostało zakwestionowane. Wszczęta procedura nie ma zatem na celu usunięcia skutków oświadczenia złożonego niezgodnie ze stanem faktycznym.

Sąd podał dalej, że inwestor nie ma obowiązku wykorzystania uzyskanego pozwolenia na budowę, rodzi ono dla niego uprawnienie, a nie obowiązek realizacji inwestycji w określonym kształcie. Nie można zatem wykluczyć, że mimo uzyskanego pozwolenia na podstawie posiadanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor wystąpi o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., dążąc ewentualnie do modyfikacji posiadanego pozwolenia na budowę. Warunkiem koniecznym jest tu wyłącznie przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n., czyli bezskuteczność rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Odnośnie natomiast do tej kwestii Sąd wskazał, że w sprawie pierwotnie doszło do zwarcia umowy w sprawie udostępnienia działek dla potrzeb inwestycji. Miało to miejsce w przeszłości, przed przystąpieniem do prac. Aktualnie skarżący, jako użytkownicy wieczyści działek objętych lokalizacją inwestycji celu publicznego, zmienili zdanie i nie wyrażają na tę inwestycję zgody. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w sprawie doszło do odstąpienia od zawartej umowy. Organy administracji nie są uprawnione do ustalania takich konsekwencji czynności podejmowanych przez strony umowy. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżący odmawiają udostępnienia nieruchomości pod inwestycję. W ocenie Sądu, uprzedni fakt zawarcia umowy potwierdza przeprowadzenie rokowań, zaś aktualna postawa użytkowników wieczystych świadczy o braku ich zgody na prowadzenie prac. W razie natomiast niewykonywania umowy przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, inwestor może wnioskować o wydanie zezwolenia na czasowe jej zajęcie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i nie jest ograniczony jedynie do możliwości prowadzenia sporu w trybie cywilnym.

W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Wojewody, że w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na założenie i przeprowadzenie urządzeń do przesyłania energii. To zaś, czy zezwolenie takie zostanie udzielone, zależy o merytorycznego rozpoznania wniosku przez organ pierwszej instancji, który obowiązany będzie rozważyć interes inwestora i właścicieli (użytkowników wieczystych) działek tak, aby zakres uszczuplenia praw tych ostatnich był niezbędny dla realizacji inwestycji i równocześnie jak najmniej uciążliwy. W tym zakresie nie będzie miał decydującego znaczenia przebieg inwestycji ustalony w udzielonym pozwoleniu na budowę, ta decyzja nie jest bowiem na gruncie art. 124 u.g.n. prawnie relewantna.

Skargę kasacyjną od wyroku z 18 września 2014 r. wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata M. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 pkt 1 i 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na założenie i przeprowadzenie urządzeń do przesyłania energii, podczas gdy inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę linii kablowej 15 kV przebiegającej przez przedmiotowe działki, co stanowi przeszkodę do wydania decyzji, jak również nie zostały ze skarżącymi przeprowadzone rokowania;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi bez odniesienia się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sprawy poprzez uznanie, że nie mają znaczenia kwestie związane z ustaleniem trasy ułożenia kabla, podczas gdy:

- nowy przebieg odcinka linii kablowej 15 kV przez nieruchomość skarżących znacząco odbiega od wytycznych ustalonych w umowie z [...] lipca 2009 r.;

- trasa ułożenia kabla ma kluczowe znaczenie biorąc przede wszystkim pod uwagę fakt, że nowa linia kablowa 15 kV może przebiegać bezpośrednio przez sąsiadującą nieruchomość dewelopera, dla której linia ta jest przeznaczona, bez potrzeby obciążania nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących kolejną linią kablową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że umowa cywilnoprawna zawarta przez skarżących z poprzednikiem prawnym inwestora, w której wyrazili oni zgodę na ułożenie kabla 15 kV na odcinku ok. 170 m zgodnie z załączonym planem sytuacyjnym, nosi datę [...]lipca 2009 r. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została natomiast dopiero [...] lutego 2010 r. i po jej wydaniu nie prowadzono ze skarżącymi żadnych rokowań. Powołana wcześniej umowa stanowiła z kolei podstawę do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, a więc nie może zostać uznana za podpisaną w wyniku rokowań, o których mowa w art. 124 u.g.n. Nie bez znaczenia jest fakt, że nowo ustalony przebieg odcinka linii kablowej przez nieruchomość skarżących znacząco odbiega od wytycznych ustalonych w zawartej umowie, powodując niekorzystny przebieg przez przedmiotowe działki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w K. Oddział w C. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (jak uczyniono to w pkt 2 skargi kasacyjnej), bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przechodząc wobec tego do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., zmierzają do wykazania, że w niniejszej sprawie nie uwzględniono kwestii związanych z ustaleniem trasy ułożenia linii kablowej 15 kV przez nieruchomość skarżących, która znacząco odbiega od ustaleń umowy z [...] lipca 2009 r. Pominięto też okoliczność, że linia ta może przebiegać również bezpośrednio przez sąsiadującą nieruchomość dewelopera, dla której faktycznie jest przeznaczona, bez potrzeby obciążania nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących kolejną linią kablową.

Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, kwestia przebiegu przedmiotowego kabla nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań Sądu, bowiem jego kontroli podlegała jedynie decyzja kasacyjna Wojewody [...] wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta C. odmawiającą inwestorowi wydania zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Przyczyną uchylenia tej decyzji była, m.in. właśnie konieczność jednoznacznego ustalenia przebiegu inwestycji i zakresu uszczuplenia władztwa użytkowników wieczystych, co w ocenie organu odwoławczego wymaga uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie. Ani zatem organ pierwszej instancji (który odmowną decyzję z [...] października 2013 r. uzasadnił faktem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę przedmiotowej linii oraz nieprzeprowadzeniem ze skarżącymi rokowań), ani też organ odwoławczy, nie zajmowali się na tym etapie postępowania dokładnym przebiegiem linii kablowej. Powyższe kwestie merytoryczne będą rozważane przez organ pierwszej instancji dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji w zakresie wskazanym przez organ, tj. w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124 u.g.n. Inaczej mówiąc, z uwagi na stwierdzone przez Wojewodę [...] uchybienia procesowe przy wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej (konieczność uzupełnienia materiału dowodowego), przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się przez Sąd do kwestii położenia kabla w sposób jak najmniej uciążliwy dla skarżących tak, aby zakres ingerencji inwestora w ich prawa do nieruchomości sprowadzony został do niezbędnego minimum. Okoliczności te będą badane przez Prezydenta Miasta C. dopiero po wykonaniu wytycznych zawartych w decyzji odwoławczej i wyrokach sądów wydanych w niniejszej sprawie.

Po drugie niezrozumiałe są podnoszone przez skarżących zarzuty, że przedmiotowa linia powinna przebiegać przez działkę sąsiednią, dla której jest ona przeznaczona w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że od początku inwestycja miała być prowadzona właśnie na działkach skarżących, na co wyrażali oni zgodę (por. umowa z [...] lipca 2009 r.). Wbrew również twierdzeniom skarżących, kabel ten ma zasilać nie tylko nieruchomość sąsiednią, ale również nieruchomość będącą w ich użytkowaniu wieczystym, jak i około 1900 odbiorców energii elektrycznej na terenie miasta C. Dodatkowo na działce skarżących ma zostać zostawiony zapas kabla 15 kV umożliwiający im włączenie się w przyszłości do nowej sieci transformatorowej (por. wniosek [...] S.A. Oddział w C. z [...] czerwca 2013 r.). W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie, że przedmiotowa inwestycja nie jest tworzona jedynie dla nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność dewelopera, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie skarżących kasacyjnie okoliczność, że inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę, niweczy istotę zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Decyzja o pozwoleniu na budowę w żadnym razie nie może być traktowana jako decyzja zezwalająca na wejście na cudzy grunt i legalizująca tę czynność (por. postanowienie SN z 19 maja 2016 r. sygn. akt IV CSK 522/15; LEX nr 2093034). Jak podniósł Sąd Najwyższy w uchwale z 20 listopada 2015 r. sygn. akt III CZP 76/15 (Biul. SN 2015 nr 11 poz. 10) tytułem wykazującym prawo do dysponowania nieruchomością może być, poza własnością czy użytkowaniem wieczystym, także uprawnienie wynikające z użytkowania, czy ze stosunku obligacyjnego (najem, dzierżawa). Z wydania decyzji o pozwoleniu na budowę można zatem co najwyżej wywieść wniosek, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę przypisał inwestorowi taki tytuł, gdyż była to dla niego jedna z przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o wydanie żądanego pozwolenia.

W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. Samo bowiem pozwolenie na budowę nie zastępuje prawa do dysponowania nieruchomością szczególnie w sytuacji, gdy właściciel po wydaniu pozwolenia nie zgadza się na wejście na grunt. Zgodę taką zastąpić może natomiast zezwolenie wydane w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Na marginesie jedynie wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jeśli zatem w niniejszej sprawie decyzja z [...] marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę walor ostateczności uzyskała z dniem [...] kwietnia 2012 r., to w dniu [...] kwietnia 2015 r., oczywiście w sytuacji nierozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych przez inwestora, decyzja ta wygasła.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powyższa przesłanka została spełniona. Choć faktycznie z akt sprawy wynika, że skarżący umowę z [...] lipca 2009 r., w której wyrazili zgodę na zajęcie dz. nr [...] i [...] w celu ułożenia kabla 15 kV, zawarli przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę przedmiotowego kabla, to jednak z akt tych wynika również, że w 2013 r. skarżący z umowy tej wycofali się i obecnie nie wyrażają zgody na jakiekolwiek działania na ww. działkach (por. skierowane do inwestora pismo skarżących z [...] kwietnia 2013 r. zatytułowane "Odpowiedź na wezwanie przedsądowe"). Powyższe skutkowało wystąpieniem przez [...] S.A. Oddział w C. w dniu [...] lipca 2013 r. (data stempla pocztowego) z wnioskiem o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Również w toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie nie wyrażali zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W toku rozprawy administracyjnej (por. protokół z [...] września 2013 r.) wnieśli o nieuwzględnianie wniosku inwestora i wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. z uwagi na to, że projektowana linia kablowa odbiega swoim przebiegiem od ustaleń poczynionych z uczestnikiem postępowania we wcześniej zawartej umowie oraz z uwagi na dysponowanie przez inwestora pozwoleniem na budowę. Powyższe stanowisko utrzymywane było przez skarżących w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i skardze kasacyjnej rozpatrywanej obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć należy, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska na skutek, np. kwestionowania zasadności położenia kabla na konkretnej nieruchomości (mimo braku wcześniejszych zastrzeżeń w tym przedmiocie), brak zgody na wejście na grunt, na którym prowadzone mają być prace budowlane (mimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na budowę), czy też wycofanie się z uprzednio zawartej umowy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji za prawidłową uznał decyzję kasacyjną Wojewody [...] i skargę oddalił. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta C. dokonana analizy akt sprawy (po ich uzupełnieniu zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z [...] lutego 2014 r.) pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej dokazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. Oddział w C. orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.