Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1142/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, art. 141 par 4, art. 174 par 1 i 2, art. 183 par 1, art. 184, art. 204 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 145 par 1 pkt 4, art. 149 par 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 6 i pkt 7, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
article: art. 368
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2150/14 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. G. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VI Sa/Wa 2150/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nałożenia na P. S.A. kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu [...] lipca 2012 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja, organ nadzoru), stosownie do art. 96 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, dalej: ustawa o ofercie), wydała decyzję o nałożeniu na P. S.A. (dalej: P., Spółka) kary pieniężnej w wysokości 400.000 zł, wobec stwierdzenia, iż spółka P. dopuściła się rażącego naruszenia, polegającego na nienależytym wykonaniu obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust 1 pkt 2 lit, a ustawy o ofercie w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 w zw. z § 9 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 259, z późn. zm.). w związku ze sporządzeniem raportów bieżących nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Komisja działając na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, orzekła o nałożeniu na P. G. kary pieniężnej w wysokości 80.000 złotych za rażące naruszenie przez spółkę P. S.A. obowiązków informacyjnych w okresie w którym P. G. pełnił funkcję prezesa zarządu P.

W dniu [...] czerwca 2013 r. organ nadzoru wydał ostateczną decyzję w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej w wysokości 400.000 zł wobec stwierdzenia iż Spółka P. dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. o nałożeniu na P. G. kary pieniężnej w wysokości 80.000 złotych za rażące naruszenie przez spółkę P. obowiązków informacyjnych w okresie, w którym P. G. pełnił funkcję prezesa zarządu P.

P. G. (dalej: Wnioskodawca) w dniu [...] września 2013 r. złożył do Urzędu Komisji wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Komisji z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej. Swoje żądanie Wnioskodawca oparł na przesłance, zgodnie z którą, posiadając status strony, został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym P.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ nadzoru na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.pa. w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym), uchwały Nr 5/2012 Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpoznaniu wniosku P. G. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie nałożenia na spółkę P. S.A. kary pieniężnej w wysokości 400.000 zł., wobec stwierdzenia, iż spółka P. S.A. dopuściła się naruszenia polegającego na nienależytym wykonaniu obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie w związku z § 3 ust. 1,2, 3 w zw. z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 259, z późn. zm.; dalej Rozporządzenie w sprawie informacji bieżących i okresowych"), w związku ze sporządzeniem raportów bieżących: nr [...] z dnia [....] kwietnia 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

Komisja stwierdziła, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło w terminie ustawowym zawartym w art. 148 § 1 k.p.a. Dalej wywiodła, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Komisja podkreśliła, że z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/10, Lex nr 1138088).

Dokonując analizy sprawy objętej wnioskiem P. G., Komisja stwierdziła, iż normą prawa materialnego na podstawie której wydawana jest decyzja wobec spółki jest art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, natomiast przepisem stanowiącym podstawę decyzji wobec członka zarządu – art. 96 ust. 6 tej ustawy. W tej sytuacji jak podał organ decyzje administracyjne w powyższych postępowaniach kierowane są do dwóch różnych adresatów, tj. na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie do spółki, natomiast w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie – do członka zarządu. Oba postępowania są oparte na dwóch różnych normach administracyjnego prawa materialnego i stanowią dwa odrębne postępowania. W rezultacie członek zarządu nie posiada interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki. Postępowanie powyższe dotyczy co najwyżej jego interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem. Niemniej, w obu postępowaniach prawa strony według Komisji (tj. emitenta - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie oraz członka zarządu - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie) są w pełni zagwarantowane. Na każdym bowiem etapie strona może podejmować wszelkie, przewidziane w postępowaniu administracyjnym czynności zmierzające do ochrony jej praw.

W podsumowaniu Komisja stwierdziła, iż ustalenie rażącego charakteru naruszenia dokonywane przez Komisję Nadzoru Finansowego w decyzji wydawanej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie nie pozbawia członka zarządu prawa do kwestionowania charakteru tego naruszenia w postępowaniu prowadzonym wobec niego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W przedmiotowej sprawie brak jest prawnej możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego o charakterze nadzwyczajnym, w związku ze złożonym przez P. G. wnioskiem o wznowienie postępowania prowadzonego w sprawie Spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem badanie pozostałych przesłanek przedmiotowych nie znajduje uzasadnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Wnioskodawca nie zgodził się w całości z postanowieniem Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2013 r., otrzymanym w dniu [...] grudnia 2013 roku, odmawiającym wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komisja utrzymała w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie nałożenia na spółkę P. S.A. z siedzibą w G. (dalej: "P.") kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, iż w ramach postępowania o nałożenie kary na emitenta istnieje tylko jedna norma odnosząca się do strony tego postępowania, która jako stronę tego postępowania, wskazuje wyłącznie emitenta, tj. art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, natomiast w stosunku do wnioskodawcy toczy się postępowanie w oparciu o inny przepis, tj. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Są to dwa odrębne postępowania, w których stroną są inne podmioty i w każdym z tych postępowań brak jest podstaw do stwierdzenia przymiotu strony u innego podmiotu niż wskazuje na to przepis. W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych ku temu, aby stwierdzić status strony osoby pełniącej funkcję członka zarządu spółki publicznej (tutaj Wnioskodawcy) w postępowaniu dotyczącym emitenta (tutaj P.). Osoba pełniąca funkcję członka zarządu spółki publicznej może bowiem przedstawić wszystkie swoje racje we "własnym" postępowaniu. Dodatkowo, jako argument przemawiający za brakiem możliwości przyznania P. G. przymiotu strony w postępowaniu ws. wznowienia postępowania w przedmiocie nałożenia kary na P., Komisja wskazała brak spełnienia wymogu tożsamości katalogu stron w postępowaniu wznowieniowym z katalogiem stron w postępowaniu, którego ma dotyczyć postępowanie wznowieniowe.

Reasumując, Komisja uznała, że Wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym. Bezwzględnym wyznacznikiem oceny statusu Wnioskodawcy w postępowaniu dotyczącym P. pozostaje art. 28 k.p.a., który jest podstawą stwierdzenia, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. Natomiast właściwym przepisem określającym ramy proceduralne dla dokonywania ww. oceny jest art. 149 k.p.a., który definiuje zasady postępowania wstępnego w przypadku wznowienia postępowania. Organ nadzoru przyjął, iż w przypadku wniosku P. G. o wznowienie postępowania dotyczącego P. (jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zasadne jest również posiłkowanie się art. 61a § 1 k.p.a. ab initio.

Odnosząc się do zarzutu wybiórczego przeglądu orzecznictwa, Komisja podkreśliła iż w zaskarżonym postanowieniu dokonała przeglądu stanowisk sądów i doktryny odnoszących się do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez powołanie się na wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1158/10 i zastosowanie czwartego stanowiska zaprezentowanego w cytowanym orzeczeniu. Sprowadzał się on do tego, że we wstępnym postępowaniu należało dokonać zweryfikowania, czy wnioskodawca posiadał przymiot strony i w zależności od wyniku tej weryfikacji powinno być wydane postanowienie o wznowieniu postępowania lub też o odmowie wznowienia. Natomiast w głównym postępowaniu wznowieniowym badać należy, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że strona ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które jest przedmiotem wznowienia.

Komisja uznała, że dokonała szczegółowego uzasadnienia przyjętego poglądu. W przypadku bowiem złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zachowany zostaje zakres warunków badanych w postępowaniu wstępnym (formalnym), w tym w szczególności kwestia statusu strony, a jednocześnie nie zostaje wyłączony przedmiot postępowania głównego (merytorycznego), organ bada merytorycznie przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. ustala w postępowaniu głównym, czy wnioskodawca ze stwierdzonym już statusem strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (natomiast nie prowadzi już weryfikacji warunku formalnego, tj. tego, czy dany podmiot posiada status strony).

Według organu nadzoru nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Postępowanie z art. 149 k.p.a. jest postępowaniem incydentalnym, które kończy wydanie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej jak określa to art. 10 § 1 k.p.a. infine. Zatem brak jest ze strony Komisji obowiązku zapewnienia Wnioskodawcy prawa do ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem orzeczenia, co oznacza również, że na organie nadzoru nie ciążył obowiązek poinformowania Wnioskodawcy o treści tego uprawnienia.

Komisja nie podzieliła zarzutu Wnioskodawcy, że w jego przypadku, występował "brak prima facie przesłanek do odmowy wznowienia postępowania". Podkreśliła przy tym, że w ocenie Komisji Wnioskodawca właśnie już prima facie nie posiadał przymiotu strony. Kwestia tego, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym P. i postępowaniu o nałożeniu kary na P. była oczywista dla organu nadzoru i nie budziła wątpliwości.

Odnosząc się do wskazywanego przez Wnioskodawcę interesu prawnego (który, jego zdaniem, ma wynikać z pośredniego oddziaływania decyzji dotyczącej P. na jego prawa i obowiązki), organ nadzoru stwierdził, iż w przypadku Wnioskodawcy brak jest wystąpienia takiego interesu prawnego. Wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego, które daje innemu podmiotowi (tj. nie temu, któremu decyzją ustalane są "określone prawa i obowiązki, a więc pierwotnej stronie tego postępowania) prawo do wzięcia udziału jako strona w ww. postępowaniu, z uwagi na to, że ww. ustalenie praw i obowiązków strony wpłynęłoby równocześnie na sytuację prawną innego podmiotu. Taka sytuacja zdaniem organu nadzoru nie zachodzi, gdyż w postępowaniu o nałożenie kary na P. doszło do ustalenia obowiązków wyłącznie wobec P. (stwierdzono tu rażące naruszenie prawa przez P. i na ten podmiot nałożono karę). Natomiast powyższe postępowanie nie ukształtowało obowiązków Wnioskodawcy, bowiem te obowiązki w stosunku do niego stwierdzono w odrębnym postępowaniu.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego podtrzymała stanowisko w sprawie. Jednocześnie uznała zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga jest niezasadna. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W ocenie WSA, słusznie wywiódł organ nadzoru, iż w przypadku przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie której podmiot wnoszący wniosek o wznowienie postępowania opiera swoje żądanie w niniejszej sprawie, obowiązek badania statusu strony nabiera szczególnego znaczenia. W sytuacji oparcia wniosku o wznowienie postępowania na powyższej przesłance - "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" - okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie postanowienia o odmowie tego wznowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, Lex nr 1083556).

WSA wskazał, iż ustalenia i analiza treści przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie miały podstawowe znaczenie w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie P. S.A. Nie jest sporne, iż postępowanie (w trybie zwykłym) prowadzone było przez Komisję na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Również poza sporem jest, że w wyniku tego postępowania wymierzona została spółce kara pieniężna, przy czym skarżący nie brał udziału, jako strona w tym postępowaniu. Decydujące znaczenie miało zatem czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania, które ma być wznowione. W ocenie Sądu prawidłowo Komisja uznała, iż w przedstawionym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w postępowaniu dotyczącym P. S.A., przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. posiadał także skarżący. W związku z powyższym, iż organ na postawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 4 czerwca 2013 r., w sprawie nałożenia na spółkę P. kary pieniężnej, niewątpliwie nie przeprowadzał postępowania w zakresie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy merytorycznie. W sprawie nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero wznowienie postępowania skutkowałoby koniecznością zawiadomienia spółki P. jako strony postępowania wznowieniowego. Natomiast w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym Komisja odmawiając skarżącemu wznowienia postępowania nie miała obowiązku traktowania P. jako strony i z tych względów zarzut skargi wywiedziony w pkt I a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącego co do przeprowadzenia analizy akt postępowania zwykłego przez Komisję przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie. W tym zakresie organ nadzoru przywołał jedynie wydane rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, odnosząc się, że są to dwa odrębne postępowania. Nadto dokonał wyjaśnień w zakresie ustalenia legitymacji skarżącego jako "strony" w oparciu o art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ofercie – dotyczącym P. S.A.

W ocenie WSA stwierdzić należy, iż brak interesu prawnego skarżącego, powołującego jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest oczywisty i niewątpliwie nie legitymuje się on legitymacją do wznowienia postępowania dotyczącego wymierzenia kary P. S.A. Tym samym słusznie wskazał organ nadzoru odrębność postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, które ma na celu wymierzenie kary osobie, która w czasie popełnienia przez spółkę naruszenia pełniła funkcję członka zarządu, od postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Podkreślenia wymaga także, że adresatem decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie jest wyłącznie emitent. Jak wynika z decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. spółka P. S.A. była stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie i była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie WSA w tym zakresie uznać za słuszne należy stanowisko Komisji, bowiem skoro Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej na spółkę P. S.A. prowadzonym w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 149 § 3 k.p.a.

Natomiast w odniesieniu do wniosków dowodowych za zasadny Sąd uznał wniosek dopuszczenia dowodu z kopii decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r., bowiem załączone akta administracyjne nie zawierały przedmiotowej decyzji. Jednocześnie Sąd podzielił argumenty organu nadzoru co do braku podstaw połączenia sprawy niniejszej ze sprawą wynikłą ze skargi skarżącego na decyzję Komisji w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej w oparciu o przepis art. 111 § 1 p.p.s.a., z uwagi na brak tożsamości przedmiotu postępowania. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił pozostałe wnioski dowodowe, uznając, iż nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

W ocenie WSA, skoro zostały, zgodnie z zasadami określonymi w art.7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dostatecznie wyjaśnione wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G., domagając się na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Skargą kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a. naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypowiedzenie się przez Sąd, co do szeregu podniesionych w Skardze argumentów uzasadniających zarzut naruszenia przez KNF art. 149 § 3 p.p.s.a., a wskazujących, że wadliwe było wydanie przez KNF na tej podstawie postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania ze względu na (rzekomy) brak interesu prawnego Skarżącego, skoro Skarżący wnosił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jako, że bez własnej winy nie brał udziału w Postępowaniu P., w związku z czym obowiązkiem organu było wznowienie Postępowania P., zbadanie czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania, a następnie rozstrzygnięcie tej kwestii w formie decyzji na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a.; pomimo tego, że argumenty podniesione w Skardze i ich rozpoznanie miały istotne znaczenie dla oceny przez Sąd legalności zaskarżonego Postanowienia Wznowieniowego II; oraz

b. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 §3 p.p.s.a. poprzez oddalenie Skargi, pomimo naruszenia przez KNF art. 149 § 3 p.p.s.a. przez wydanie na tej podstawie postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania ze względu na (rzekomy) brak interesu prawnego Skarżącego, pomimo że Skarżący wnosił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a. ze względu na fakt, że bez własnej winy nie brał udziału w Postępowaniu P., w związku z czym obowiązkiem organu było wznowienie Postępowania P., zbadanie czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania, a następnie rozstrzygnięcie tej kwestii w formie decyzji na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a., czego organ nie uczynił; oraz

c. naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypowiedzenie się przez Sąd w zakresie podniesionych w Skardze argumentów uzasadniających zarzut naruszenia przez KNF art. 28 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 i 6 Ustawy o Ofercie, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w Postępowaniu P. ze względu na brak interesu prawnego, podczas gdy wynik Postępowania P. ma bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków Skarżącego w ten sposób, że w razie uznania, że P. nie naruszył w sposób rażący obowiązków informacyjnych, o czym mowa w art. 96 ust. 1 Ustawy o Ofercie, na Skarżącego nie mogłaby zostać nałożona kara pieniężna w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 96 ust. 6 Ustawy o Ofercie ("Postępowanie PG"); pomimo tego, że argumenty te i ich rozpoznanie miały istotne znaczenie dla oceny przez Sąd legalności zaskarżonego Postanowienia Wznowieniowego II; oraz

d. naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypowiedzenie się przez Sąd w zakresie podniesionych w Skardze argumentów uzasadniających zarzut naruszenia przez KNF art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie P. czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania w przedmiocie nałożenia kary na P. ("Wniosek o Wznowienie", "Postępowanie P."), pomimo że P. ma interes prawny w rozstrzygnięciu Wniosku o Wznowienie, a więc z mocy prawa jest stroną tego postępowania ("Postępowanie Wznowieniowe"); pomimo tego, że argumenty te i ich rozpoznanie miały istotne znaczenie dla oceny przez Sąd legalności zaskarżonego Postanowienia Wznowieniowego II; oraz

e. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 §1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie Skargi, mimo naruszenia przez KNF art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie P. czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania Wniosku o Wznowienie, mimo że P. ma interes prawny w rozstrzygnięciu Wniosku o Wznowienie, a więc z mocy prawa jest stroną Postępowania Wznowieniowego; oraz

f. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 8 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku Skarżącego o przeprowadzenie uzupełniającego dokumentu z kopii publikacji KNF pt. "Wzmocnienie uczestników ochrony rynku kapitałowego" ("Publikacja KNF")1 mimo, że KNF zajął w tej publikacji stanowisko całkowicie sprzeczne z rozstrzygnięciem Postanowienia Wznowieniowego II; co stanowiło naruszenie przez KNF zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.; a co powinno być wzięte przez Sąd pod uwagę z urzędu wobec niezwiązania Sądu zarzutami Skargi; oraz

II. Naruszenie prawa materialnego, tj:

g. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 28 k.p.a. i art. 96 ust. 1 i 6 Ustawy o Ofercie poprzez oddalenie Skargi mimo naruszenia przez KNF art. 28 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 i 6 Ustawy o Ofercie, przez błędną, zawężającą wykładnię polegającą na uznaniu, że o interesie prawnym Skarżącego w Postępowaniu P. można by mówić tylko w przypadku możliwości nałożenia kary na Skarżącego w ramach tego postępowania; podczas gdy prawidłowa wykładnia interesu prawnego powinna uwzględniać istnienie tzw. "norm sprzężonych" rozumianych w ten sposób, że Postępowanie P. miało bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków Skarżącego ponieważ w razie uznania, że P. nie naruszył w sposób rażący obowiązków informacyjnych, o czym mowa w art. 96 ust. 1 Ustawy o Ofercie, brak byłoby podstaw do wszczęcia Postępowania PG, względnie postępowanie to byłoby umorzone, a w każdym wypadku na Skarżącego nie mogłaby zostać nałożona kara pieniężna w odrębnym Postępowaniu PG.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok dokonał oceny zgodności z prawem postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego utrzymującego w mocy postanowienie tegoż organu o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przez KNF o nałożeniu na spółkę P. S.A. z siedzibą w G. kary pieniężnej.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji nastąpiła w odniesieniu do postanowienia wydanego w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i ponownego rozpatrzenia sprawy. Tym samym wznowienie postępowania administracyjnego należy oceniać jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych względów jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na to, że brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące zaistnienie podstawy wznowieniowej określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym istniały przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji wskazanej w art.149 § 3 k.p.a. Niewątpliwie wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad, o których mowa w art.145 § 1 k.p.a. Wśród tych wad wymienia się brak udziału strony w tym postępowaniu bez własnej winy - art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przed wznowieniem postępowania organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych mogących stanowić przeszkodę w wznowieniu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że odmowa wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. W tym miejscu należy także podkreślić, że w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie prezentowane jest stanowisko wskazujące na to, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a więc także w sytuacji, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że składa go podmiot niebędący stroną postępowania. Natomiast, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w oparciu o akta sprawy, to konieczne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art.149 § 1 k.p.a., bowiem istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia - art.149 § 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 7.01..2009 r. II OSK 1747/07, wyrok NSA z 1.12.2011 r. I OSK 246/11, wyrok NSA z 14.01.2014 r. II OSK 1835/12 niepublikowane, M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s.740 ).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w postępowaniu prowadzonym przez KNF w trybie art.96 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (zwanej dalej ustawą o ofercie), stroną tego postępowania był P. G. Stosownie do treści art.96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 lipca 2012 roku, a więc w dacie podjęcia decyzji o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej, w przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w art.56 tej ustawy - Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 złotych albo zastosować obie sankcje łącznie. Z kolei w art.4 pkt 6 i pkt 7 ustawy o ofercie wskazuje się, że emitentem w rozumieniu ustawy jest podmiot emitujący papiery wartościowe we własnym imieniu, a wprowadzającym jest właściciel papierów wartościowych dokonujący oferty publicznej. Oznacza to, że wskazane przepisy prawa w sposób jasny i jednoznaczny określiły krąg podmiotów, którym w postępowaniu prowadzonym w trybie art.96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie, przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Wśród tych podmiotów wskazuje się na emitenta i wprowadzającego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że P. G. nie był emitentem ani wprowadzającym w rozumieniu art.4 pkt 6 i pkt 7 ustawy o ofercie. Z samego faktu sprawowania funkcji Prezesa zarządu spółki P. S.A. nie można wyciągać wniosku o posiadaniu statusu strony tego postępowania. Stosownie do treści art.368 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1578 ze zm., dalej: k.s.h.), zarząd jest organem, przez który spółka realizuje zdolność do czynności prawnych, a więc jest organem wykonawczym, realizującym funkcje zarządzająco-reprezentacyjne. Ponadto wskazać należy, że spółki kapitałowe z chwilą wpisu do rejestru uzyskują osobowość prawną. Ponadto zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż P. G. pełnił funkcję Prezesa zarządu spółki do dnia [...] czerwca 2010 roku, a więc w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2012 roku o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę oraz w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wskazanej wyżej decyzji, to jest w dniu [...] września 2013 roku, P. G. nie był Prezesem zarządu P. S.A. Poza sporem pozostaje także i to, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z [...] lipca 2012 roku spółka P. S.A. brała udział i była należycie reprezentowana przez swojego pełnomocnika.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że P. G. miał interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. Bowiem o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art.28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i stąd musi istnieć norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide wyrok NSA z 14.01.2015 r sygn. akt I OSK 1751/13, wyrok NSA z 26.02.2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 niepublikowane).

Jednocześnie należy podkreślić, że trafnie wskazuje Sąd I instancji, na konieczność rozróżnienia między postępowaniem prowadzonym w trybie art.96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie, a postępowaniem prowadzonym w trybie art.96 ust.6 ustawy o ofercie. W obu tych postępowaniach ustawodawca wyraźnie określił krąg podmiotów, którym przysługuje status strony.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art.134 § 1 p.p.s.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art.134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art.134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należy podkreślić, że art.141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.