Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1884/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 6
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 178 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 451/10 w sprawie ze skargi R. K. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 451/10 w sprawie sprawy ze skargi R. K. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt i orzekł, że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. R. K. zwróciła się do Urzędu Miasta G. o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu marki (...), nr rej. (...), w kwocie 425,00 zł. Pismem z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) Prezydent Miasta G. odmówił zwrotu wnioskowanej opłaty i poinformował, że pobrana opłata była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Powyższy przepis obowiązywał do dnia 14 kwietnia 2006 r., zatem w czasie dokonywania rejestracji przedmiotowego samochodu organ, działając w granicach obowiązującego prawa, miał obowiązek pobrać wymienioną kwotę. Organ wskazał, iż z uwagi na odroczenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U6/04 utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, do dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia pobrane wcześniej opłaty na podstawie powyższego przepisu są opłatami należnymi i brak jest podstaw do ich zwrotu. R. K. pismem z dnia (...) lutego 2010 r. wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot kwoty 425 zł i powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., który ma zastosowanie w tej sprawie. W odpowiedzi organ administracji pismem z dnia 25 lutego 2010 r. ponownie poinformował wnioskodawczynię o braku podstaw do zwrotu części opłaty, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia 19 marca 2010 r. R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na odmowę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Wniosła o uchylenie pisma Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 25 lutego 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pobrana od skarżącej opłata za kartę pojazdu zgodna była z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający za niekonstytucyjną ustaloną w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury opłatę, wyznaczył datę utraty mocy obowiązującej przepisu na dzień 1 maja 2006 r. W konsekwencji organy stosujące prawo zobligowane były do dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu aż do daty wskazanej w wyroku Trybunału. Wskazano przy tym na tę część uzasadnienia wyroku Trybunału, która wyjaśnia motywy odroczenia w czasie wejścia w życie orzeczenia. Powołano się na zasadę określoną w art. 6 K.p.a., a także przytoczono uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07 wywodząc, że skutki wydania niekonstytucyjnego przepisu nie mogą obciążać podmiotów, które zgodnie z zasadą legalności muszą stosować obowiązujące prawo. Późniejsza zmiana przepisów nie może stanowić podstawy do żądania zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazując, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 21). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Co do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd wskazał, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego wydaje, za opłatą, właściwy starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl ust. 4 tego artykułu minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego przepisu ustawodawca wskazał, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury w § 1 ust. 2 rozporządzenia postanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Skarżący uiścił taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. Powołany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 uznany przez za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji R.P. Trybunał stwierdził, że określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona i nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji R.P. Jednocześnie mając na uwadze czas niezbędny do wydania nowego uregulowania tej kwestii, bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności, Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, zdaniem Sądu, że w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i z Konstytucją. Zakwestionowany przepis od chwili jego wydania był niekonstytucyjny, gdyż wykraczał poza zakres udzielonego upoważnienia ustawowego. Wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji R.P., wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

Sąd wskazał ponadto, że z art. 178 Konstytucji R.P. wywodzi się samodzielność sądu w ocenie konstytucyjności przepisów wykonawczych do ustawy w toku rozpoznawania konkretnej sprawy. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W stosunku do aktów wykonawczych sąd może dokonywać samodzielnej oceny ich konstytucyjności. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001 r. nr 2 poz. 63; uchwała NSA z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA z 2001 r. nr 3, poz. 104; uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, ONSA z 2000 r. nr 4, poz. 136; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05).

Dokonując na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji oceny konstytucyjności przepisów omawianego rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 tego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest stwierdzenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta G. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części opłaty uiszczonej przy rejestracji samochodu w 2005 roku pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonej nienależnie.

Sąd zwrócił uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, w którym wskazano, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji R.P. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Tak postawiona teza przemawia dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien ustalić, w jakiej wysokości skarżąca powinna była uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącej uiszczoną kwotę przewyższającą tę wartość.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prezydent Miasta G., reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji R.P. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04,

- art. 178 ust. 1, art. 7 Konstytucji R.P. oraz art. 6 K.p.a. przez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r. oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty,

- art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przez niezastosowanie tych przepisów przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134, art. 146 P.p.s.a.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i art. 146 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, względnie - w razie ustalenia, iż brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem Prezydenta Miasta G., Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując samodzielnej oceny konstytucyjności powyższego przepisu rozporządzenia i stwierdzając, że został on wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w niewłaściwy sposób skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem dyspozycję wynikającą art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym związaną z odroczeniem jego mocy obowiązującej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił fakt, że Trybunał Konstytucyjny, orzekając wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji równocześnie odroczył datę utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu i wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Trybunał Konstytucyjny sam podkreśla, że w razie skorzystania z tej możliwości, do nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu przepis uznany za niezgodny z Konstytucją zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy. Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku od zasady wyrażonej w jej art. 190 ust. 1. Wyjątku takiego nie stanowi w szczególności art. 178 ust. 1 Konstytucji, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie sądów wymienionych w art. 175 Konstytucji. Zasada związania orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wynikająca z art. 190 Konstytucji jest niezależna od rangi przepisu poddanego kontroli konstytucyjnej, co potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r. III CZP 125/07, wydanej w odniesieniu do kwestionowanego rozporządzenia. Sąd ten uznał, że: "(...) skoro zaś z art. 190 Konstytucji wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa, w tym sądy, nie mogą traktować tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. Jedynie gdyby w okresie pomiędzy uznaniem przepisu za niekonstytucyjny a dniem, w którym straci on z woli Trybunału moc prawną, dalsze jego obowiązywanie prowadziło do naruszenia innych wartości chronionych Konstytucją lub umową międzynarodową, sąd może, po rozważaniu wszystkich wchodzących w grę chronionych wartości, nie dopuścić do jego zastosowania w konkretnej sprawie. Taka możliwość powinna być traktowana jednak tylko jako wyjątek od zasady. (...) ".

Tak więc, jak wywodzi pełnomocnik organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, naruszając tym samym przepisy art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. Z uwagi na to, że przedmiotowe rozporządzenie utraciło swoją moc z dniem 15 kwietnia 2006 r. na mocy § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do tego czasu wskazany przepis korzystał z atrybutów obowiązującego prawa, którego wykonanie winno było być respektowane w całej rozciągłości, tak przez organy administracji publicznej, jak i obywateli. Nie bez znaczenia jest także to, że organ administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a. zobligowany był do działania na podstawie przepisów prawa. Organy władzy publicznej nie zostały przy tym wyposażone w kompetencje dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej, pozwalające na odstąpienie od ich stosowania, w tym przypadku pobierania spornej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny podlegając na zasadzie wynikającej z art. 178 ust. 1 Konstytucji tejże Konstytucji oraz ustawom, winien mieć więc tę regulację na względzie przy rozpatrywaniu sprawy. Podkreślono, że jej przedmiotem jest akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07. W tym przypadku, w oparciu o przepisy art. 134 i art. 146 P.p.s.a., ocenie podlegać winno więc, czy skarżąca miała obowiązek wynikający z przepisu prawa do uiszczenia opłaty za wydanie pierwszej karty pojazdu w określonej wysokości. Obowiązek ten musi być badany przy uwzględnieniu całego obowiązującego systemu prawnego, który co podano powyżej, wyznacza określone działania organu administracji publicznej, a które dokonane w granicach prawa nie mogą być uznane jako pozbawione skutków prawnych. Podlegający ocenie obowiązek po stronie skarżącej wyznaczały przepisy art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W związku z powyższym, przy uwzględnieniu faktu obowiązywania ww. przepisów w okresie uiszczenia przez skarżącego spornej opłaty za wydanie karty pojazdu, uznać należało skargę za bezzasadną albowiem na skarżącej ciążył obowiązek jej uiszczenia. Tym samym, nieuzasadnione jest uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego aktu oraz orzeczenie dotyczące zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania uprawnienia sądów do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej. Zagadnieniu temu poświęcono wystarczająco dużo miejsca w dotychczasowym orzecznictwie. Stanowisko judykatury w tym przedmiocie zostało obszernie przedstawione w uzasadnieniu wyroku Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, (ONSAiWSA 2006/2/39). Pogląd, iż sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i to również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony został wprost w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05. Tezę taką wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 (niepublik.) w sprawie o podobnym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza. Uprawnienie sądów do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji R.P. jest powołany do orzekania m. in. w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, a także wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1623/10 (oba niepublikowane). Trzeba odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Dlatego nie można zarzucić sądowi naruszenia art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, gdy odmawia on stosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą i Konstytucją.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznawał skargę na akt odmawiający zwrotu opłaty pobranej w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu, po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 niezgodności będącego podstawą pobrania tej opłaty przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji R.P. Powołując się na samodzielność sądu w ocenie konstytucyjności przepisu rangi podustawowej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia będącego podstawą pobrania opłaty był niezgodny z ustawą i Konstytucją od dnia jego wydania, co uzasadniania odmowę zastosowania takiego przepisu. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niezgodność zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, odroczył datę utraty mocy obowiązującej tego przepisu.

Stanowisko to jest prawidłowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III PK 96/06 (OSNP z 2008 r., nr 5-6, poz. 61) stwierdził, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji R.P. wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od wskazanego dnia staje się niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny jest obarczony tą wadą od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Odmiennie w tej kwestii wypowiadał się co prawda Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu oznacza, iż pomimo obalenia w stosunku do niego domniemania konstytucyjności, winien on być stosowany przez wymiar sprawiedliwości do nadejścia wskazanego terminu, jednak podkreślić należy, że orzeczenia ta dotyczyły stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu ustawy, nie zaś rozporządzenia (por. wyrok TK z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01, OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 60). a także z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK -A z 2004 r. nr 9, poz. 96). W wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. in., że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. W takich przypadkach należy więc brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Orzekając w sprawie niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z przepisami Konstytucji i ustawy Prawo o ruchu drogowym Trybunał wyjaśnił, że przepis ten określa opłatę w zawyżonej wysokości, co wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie, gdyż niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustala opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Odraczając zaś termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Trybunał wskazał na ogólny cel, jakim jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia ma również znaczenie dla oceny jego konstytucyjności dokonanej przez sąd rozpoznający sprawę i pozwala na odmowę jego zastosowania. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że rozpoznanie przez sąd przedmiotowej skargi nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności tego przepisu, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej. Ponadto w dacie wydania zaskarżonego aktu obowiązywało już nowe rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), określające wysokość opłaty w kwocie 75 zł, co - jak słusznie podniósł w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji - również miało wpływ na wynik sprawy.

Z przyczyn wskazanych wyżej za pozbawione podstaw należy uznać zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji R.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był bowiem uprawniony w toku rozpoznawania skargi R. K. do dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia będących podstawą pobrania tej opłaty, zaś po stwierdzeniu, że zakwestionowany przepis był niezgodny z Konstytucją i ustawą już w dacie wydania, Sąd był uprawniony do odmowy jego zastosowania, co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu. Wskazać należy, iż w analogicznych stanach faktycznych i prawnych sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się zajmując stanowisko, iż akt (czynność), w którym odmówiono zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, narusza prawo jako wydany bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przez sądy, że przepis rozporządzenia stanowiący podstawę prawną pobrania opłaty w wysokości 500 zł był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że strona miała obowiązek uiszczenia kwoty wynikającej bezpośrednio z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przysługuje jej uprawnienie do żądania zwrotu kwoty przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu (zob. np. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 727/10, z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1623/10).

Wobec uznania, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji, w ramach przysługujących mu kompetencji, stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z Konstytucją, zamierzonego skutku nie mogą odnieść także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 134 i art. 146 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach nie pominął okoliczności, że przedmiotem sprawy jest ustalenie istnienia po stronie skarżącej obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Sąd ten w sposób wyraźny wskazał, że obowiązek skarżącej uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, ale w rozmiarze ustalonym kryteriami ustawowymi, wynikał z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.