Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 513/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy G., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. (nr [...]), wydaną m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania M. B. (zwanej dalej także jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - S. B. oraz odmówił płacenia składki zdrowotnej z tego tytułu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie, wnioskodawczyni spełnia warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem wykazała, że pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo - skutkowy. W tym zakresie organ pierwszej instancji podniósł, że M. B. jest córką S. B., tj. osoby nad którą sprawuje opiekę, tym samym jest spokrewniona z ww. osobą w pierwszym stopniu. Wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. B. nie podejmuje zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie ze złożonym w dniu 13 stycznia 2020 r. oświadczeniem M. B. zakończyła pracę zawodową 31 maja 2020 r. Powodem zakończenia pracy zarodowej był ciągle pogarszający się stan zdrowia oraz konieczność sprawowania całodobowej opieki nad mamą. Wnioskodawczyni dołączyła do złożonego wniosku tabelkę czynności oraz oświadczenie dot. sprawowanej rzeczywistej, osobistej i stałej opieki. Do pisemnych wyjaśnień w zakresie okoliczności wskazanych w wezwaniu dołączyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dnia 18 grudnia 2020 r., a ze złożonych wyjaśnień wynika, że S. B. wymaga stałej opieki, która jest jej zapewniona przez córkę M. B.

Pomimo powyższego, organ pierwszej instancji uznał, że należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż z orzeczenia o niepełnosprawności S. B. (orzeczenie z dnia 16 sierpnia 2016 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W.) nie można ustalić, czy jej niepełnosprawność powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ zaznaczył przy tym, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, odnoszącego się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w tym przepisie.

Ponadto, organ pierwszej instancji uznał, że przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie ze złożonymi w dniu 13 stycznia 2021 r. wyjaśnieniami strona nie wystąpiła do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO"), po rozpatrzeniu wniesionego przez M. B. odwołania, w decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Wójta Gminy G.

Uzasadniając swoją decyzję SKO w pierwszej kolejności przedstawiło chronologię zdarzeń wskazując, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 13 lipca 2020 r. M. B., reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata), wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - S. B. Do wniosku dołączono: 1) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 16 sierpnia 2016 r., z którego wynika że S. B. (ur. [...] 1935 r.) została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (02-P, 07-S), ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 28 czerwca 2016 r., nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a orzeczenie wydano na stałe; 2) wypis z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 27 stycznia 2020 r. stwierdzającego, że S. B. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 28 października 2019 r.; 3) decyzję ZUS z dnia 1 marca 2020 r. o waloryzacji emerytury, z którego wynika iż emerytura M. B. od 1 marca 2020 r. wynosi 1894,91 zł (świadczenie do wypłaty – 1.592,37 zł.); 4) oświadczenie M. B. dotyczące opieki nad matką; 5) kartę czynności wykonywanych podczas opieki nad matką.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. zawiadomił pełnomocnika strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, jak również przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Organ w piśmie wyjaśnił także, że w sprawie nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., jak również zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w związku z czym może zostać wydana decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W piśmie z dnia 13 sierpnia 2020 r., skierowanym do organu, pełnomocnik strony przedstawił swoje stanowisko dotyczące stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jak też art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w kontekście wyroków sądów administracyjnych, a także zwrócił uwagę, że strona postępowania nie została poinformowana, że ma możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wstrzymania emerytury i nie została przez organ wezwana do przedłożenia decyzji o wstrzymaniu emerytury.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wezwał stronę postępowania do uzupełnienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania brakujących dokumentów w postaci decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury oraz dokumentów potwierdzających, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi strony postępowania w dniu 26 sierpnia 2020 r.

Decyzją z dnia 28 września 2020 r. Wójt Gminy G. odmówił przyznania M. B. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę - S. B., składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.

Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego i ustalenia w jego toku, czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez M. B. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością zapewnienia opieki swojej matce oraz, czy wnioskodawczyni wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury. SKO odniosło się również do kwestii pobierania przez M. B. świadczenia emerytalnego, wskazując, iż jedynym rozwiązaniem umożliwiającym przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, byłoby zawieszenie prawa do emerytury.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, odebrał w dniu 12 stycznia 2021 r. od M. B. oświadczenie, z którego wynika, że zrezygnowała ona z aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która jest osobą leżącą, nie kontaktową, karmioną przez sondę, nieporuszającą się, wymagającą całkowitej 24 godzinnej opieki w zakresie higieny, pielęgnacji, zmiany pozycji ciała co 2 godz., podawania rozpuszczonych leków, pilnowania pracy koncentratora tlenu. Z oświadczenia wynika także, że jej ostatni stosunek pracy ustał w dniu 31 maja 2020 r. oraz, że nie wystąpiła do ZUS po zawieszenie prawa do emerytury.

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. Wójt Gminy G. ponownie odmówił przyznania M. B. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę - S. B., składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.

Następnie SKO wskazało, że dokonując analizy rozpatrywanej sprawy, zwrócić należy uwagę, iż M. B. jest córką S. B. - osoby wymagającej opieki, wymienionej we wniosku z dnia 13 lipca 2020 r. o ustalenie prawa od świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, należy ona do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i mieści się w kręgu osób uprawnionych do występowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO podkreśliło, że choć ma świadomość, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa, to zdecydowało się przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II SA/Bd 1201/17). Analogiczne stanowisko zajmowane jest także przez inne sądy administracyjne, przykładowo przez NSA w wyrokach: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2920/16; z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, a także przez WSA w Gdańsku w wyrokach: z dnia 12 marca 2020 r., sygn. III SA Gd/662/19; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 470/20, dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, jak również WSA w Rzeszowie w wyrokach: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1356/19; z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1355/19, czy WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. III SA/Kr 60/20). Zatem uznało, że w tym zakresie organ pierwszej instancji ponownie błędnie przyjął, iż istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W dalszej kolejności SKO wskazało, że jego zdaniem zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Bowiem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wprost wynika, że S. B. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji (osoba leżąca, całkowicie unieruchomiona, karmiona przez sondę, nie mówiąca, nieświadoma otaczającej ją rzeczywistości) i tym samym wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje M. B. Rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką wymusił na M. B. rezygnację z pracy zarobkowej wykonywanej na ½ etatu do dnia 31 maja 2020 r. Tym samym, w ocenie SKO, spełniona została przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

SKO zauważyło jednak, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zawarł przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest m.in. ustalenie prawa do emerytury.

Zatem, zdaniem SKO, istota problemu prawnego, który legł u podstaw rozpatrywanej sprawy polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa wart. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W tym zakresie SKO wskazało, że problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Akcentowano w tych wyrokach potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej. Jak wskazywały sądy, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Mając powyższe na względzie sądy administracyjne wskazywały na dwojakiego rodzaju rozwiązanie:

- bądź to polegające na uznaniu, iż ww. przepis wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury, w konsekwencji zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym (np. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 oraz z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19);

- bądź to polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020r., sygn. akt IVSA/Po 824/19, WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19, czy WSA w Gdańsku z dnia 3 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 713/20 i z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1204/20).

SKO nie podzieliło pierwszego z przedstawionych wyżej sposobów rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Zdaniem SKO wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).

Podzielając natomiast stanowisko drugie, SKO zauważyło, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. jeszcze przed wydaniem pierwszego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. wezwał pełnomocnika strony postępowania do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego o brakujące dokumenty, w tym decyzję organu rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma, które doręczono mu w dniu 26 sierpnia 2020 r. W zakreślonym terminie pełnomocnik strony postępowania nie przedłożył żądanego dokumentu. Następnie SKO w swojej decyzji z dnia 10 grudnia 2020 r. wskazało, iż nie jest możliwe przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieraną emeryturą, bowiem pozostawałaby to w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

SKO wyjaśniło także, iż warunkiem przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja przez nią z pobierania świadczenia niższego, tj. emerytury. W kolejnym piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi strony postępowania w dniu 5 stycznia 2020 r., organ pierwszej instancji ponownie wezwał do wskazania, czy wnioskodawczyni wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Z oświadczenia M. B. z dnia 12 stycznia 2021 r. wynika jednoznacznie, iż nie wystąpiła ona do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury. Następnie organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. poinformował pełnomocnika strony postępowania, że w związku brakiem zawieszenia prawa do emerytury, obowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie niezgodne z żądaniem. Do dnia wydania niniejszej decyzji M. B. nie przedłożyła dowodu wystąpienia do organu emerytalno-rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury, a jej pełnomocnik w złożonym odwołaniu zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie będącej różnicą pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością otrzymywanej przez nią emerytury.

W ocenie SKO warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było dokonanie przez M. B. wyboru jednego z tych świadczeń. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec braku wystąpienia przez M. B. do organu rentowego o zawieszenie prawa do emerytury, organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak tylko orzec o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej przyznania M. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. B. SKO podkreśliło również, że organy obu instancji zgodnie z art. 9 k.p.a. kilkakrotnie informowały stronę postępowania, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.

M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G.

Wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy G. pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania;

3. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń - świadczenia przedemerytalnego strony w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tych przepisów poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania przez nią emerytury, co jego zdaniem stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zwrócił uwagę WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Oba sądy zwróciły uwagę, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Podkreślono, że relacja ta utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1.583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Wskazano, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u. ś. r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Powyższy pogląd w całości podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19. W realiach niniejszej sprawy pobierana przez skarżącą emerytura jest niższa, niż wysokość wnioskowanego świadczenia, które od dnia 1 stycznia 2021 r. wynosi 1.971 zł. Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Wszak zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 3 sierpnia 2020 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - S. B. (ur. [...] 1935 r.), załączając m.in. do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 16 sierpnia 2016 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności z informacją, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 czerwca 2016 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Wnioskodawczyni nie pracuje, utrzymuje się z emerytury.

Organ pierwszej instancji uznał, mając na uwadze treść powołanego powyżej orzeczenia o niepełnosprawności, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zatem wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Organ odwoławczy nie zgodził się z tym stanowiskiem.

Natomiast organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia uregulowana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ wnioskodawczyni nie przedłożyła w toku postępowania decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury.

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji błędnie, jak słusznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Odnosząc się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokonanej przez organy, uznać należy, że wykładnia ta (szeroko omówiona w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji) zasługuje w pełni na aprobatę.

W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15), w których opowiadano się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

W wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w tym wyroku, uznając że poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana są zasadne. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd nie podziela jednak takiego sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), jak słusznie zauważył organ odwoławczy, pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych wskazuje się, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK650/20).

Należy zatem uznać, wbrew wywodom pełnomocnika strony skarżącej, za prawidłowe rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę NSA w powołanym powyżej wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm., dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.

Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym. Zawieszenie tego prawa eliminuje jednak negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wykluczyły możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o nie ma już przyznane prawo do emerytury. Zastrzegły jednak, że w celu otrzymania tego rodzaju świadczenia konieczne jest wcześniejsze zawieszenie prawa do emerytury.

Stanowisko to jest prawidłowe i uwzględnia wskazany powyżej pogląd orzecznictwa sądowego co do sposobu, w jaki należy rozwiązać problem kolizji prawa do dwóch konkurujących ze sobą świadczeń (w rozpoznawanej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do emerytury).

Dla oceny prawidłowości działania organu kluczowe jest jednak to, czy skarżącej w toku postępowania, zarówno przez organem pierwszej, jak i drugiej instancji, zapewniono możliwość realnego wyboru, pomiędzy przysługującymi jej świadczeniami.

Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, organ ponownie rozpoznając sprawę (po uchyleniu przez SKO pierwotnej decyzji) wystosował w dniu 28 grudnia 2020 r. pismo, w którym wezwał pełnomocnika skarżącej do złożenia stosownych wyjaśnień, m.in., czy wnioskodawczyni wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., jeśli tak, to czy została w tej sprawie wydana decyzji. Następnie, pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. organ, działając m.in. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadamiając pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów, wskazał że - w jego opinii - nie tylko emerytura jest przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie bowiem z jego ustaleniami wnioskodawczyni nie spełniła również warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powyższemu stanowisku organ ten dał wyraz w wydanej decyzji.

Z kolei SKO, oceniając postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, wskazało że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. jeszcze przed wydaniem pierwszego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. wezwał pełnomocnika strony postępowania do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego o brakujące dokumenty, w tym decyzję organu rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma, które doręczono w dniu 26 sierpnia 2020 r. W zakreślonym terminie pełnomocnik strony postępowania nie przedłożył żądanego dokumentu. Następnie, SKO w swojej decyzji z dnia 10 grudnia 2020 r. prawidłowo wskazało, iż nie jest możliwe przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieraną emeryturą, bowiem pozostawałaby to w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. SKO w tej decyzji wyjaśniło również, iż warunkiem przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja przez nią z pobierania świadczenia niższego, tj. emerytury. W kolejnym piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu 5 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji ponownie wezwał do wskazania, czy wnioskodawczyni wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Z oświadczenia M. B. z dnia 12 stycznia 2021 r. wynika jednoznacznie, iż nie wystąpiła ona do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury. Następnie organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. poinformował pełnomocnika strony postępowania, że w związku brakiem zawieszenia prawa do emerytury, obowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie niezgodne z żądaniem wnioskodawczyni.

Tym samym SKO nie znalazło podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji albowiem, w jego ocenie, warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było dokonanie przez skarżącą wyboru jednego z tych świadczeń, a wobec braku wystąpienia przez M. B. do organu rentowego o zawieszenie prawa do emerytury, nie było innej możliwości jak tylko orzec o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Jednak organ drugiej instancji zupełnie pominął fakt, że w wezwaniu z dnia 19 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji podkreślił, że przedłożenie przez stronę decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury spowoduje jedynie odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., natomiast w dalszym ciągu nie została spełniona przesłanka z przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał dodatkowo, że zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Tym samym z uwagi na dotychczasowy brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i wydanie w tym przedmiocie decyzji ZUS może skutkować pozostawieniem strony przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 u.e.r.f.u.s. następuje nie wcześniej, niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty). Organ pierwszej instancji poinformował więc skarżącą, że zawieszenie prawa do emerytury spowoduje jedynie odpadnięcie negatywnej przesłanki (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), i co ważne, że nie spełnienia ona przesłanki z przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Natomiast w decyzji z dnia 10 grudnia 2020 r. organ odwoławczy uchylając pierwszą decyzję Wójta Gminy G. wskazywał nie tylko na brak zawieszenia emerytury przez wnioskodawczynię, ale również na to, że dotychczasowy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie daje podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem nie ustalono w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., (tj. czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez M. B. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia opieki swojej niepełnosprawnej matce). Ponownie zaś rozpatrując sprawę, SKO ustaliło spełnienie przez skarżącą wymaganych przez ustawodawcę przesłanek, oprócz braku wyeliminowania przesłanki negatywnej.

Zatem dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r., wynikało, że - jedyną przeszkodą - do uwzględnienia wniosku skarżącej było nie zawieszenie przez nią prawa do świadczenia emerytalnego. Jednak takiej informacji od organu odwoławczego strona skarżąca nie otrzymała. Do tej pory, co istotne, organy obu instancji upatrywały niemożności przyznania wnioskowanego świadczenia nie tylko w samym fakcie pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego.

Należy w tym miejscu podnieść, że wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do sposobu rozstrzygania spraw w przypadku kolizji praw do konkurencyjnych świadczeń, istotnego znaczenia nabiera skierowanie do strony odpowiedniego wezwania (informacji), w którym organ klarownie przedstawiłby swoje stanowisko ze wskazaniem, której przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego strona nie spełniła oraz w jaki sposób powinna ona wykazać spełnienie warunku koniecznego do uwzględnienia jej wniosku. Należy jednocześnie pamiętać, że zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. wywołuje daleko idące skutki dla strony, gdyż w jego wyniku strona świadczenia emerytalnego nie otrzymuje. Trudno więc wymagać od strony, aby ta zawiesiła prawo do świadczenia niejako z "góry" w sytuacji gdy nie ma żadnej pewności, że otrzyma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zwłaszcza, że jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, strona na różnych etapach postępowania była informowana przez organy, że istnieją również inne przeszkody, niż tylko pobieranie emerytury, aby przyznać jej wnioskowane świadczenie. Dotychczasowe stanowisko organów wskazywało, że nawet w przypadku zawieszenia przez skarżącą prawa do emerytury, nie spełnia ona przesłanek, warunkujących przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.

Niewątpliwie o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować (na co trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji). Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja, powinna być udzielona stronie zwłaszcza, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie jej wniosku a - jedyną przeszkodą - jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt I OSK 727/21).

W realiach niniejszej sprawy, jak już zaznaczono, żadnej informacji ani wezwania, skarżąca od organu odwoławczego nie otrzymała. Skoro organ drugiej instancji na etapie ponownego procedowania uznał, że - jedyną przeszkodą - do przyznania skarżącej świadczenia jest brak zawieszenia prawa do emerytury, to zdaniem Sądu orzekającego, ciążył na nim przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, obowiązek udzielenia takiej informacji stronie, wynikający z przywołanych powyżej przepisów k.p.a.

Zaznaczyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają, ani też nie ograniczają zakresu zasady wyczerpującego informowania stron w sytuacji, gdy są one reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd odstąpił od możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 135 p.p.s.a., tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, uznając że w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa, wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu drugiej instancji.

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji związany powyższą oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) zobowiązany będzie do uwzględnienia dokonanego przez wnioskodawczynię wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, informując ją jednocześnie, że - jedyną przeszkodą - do przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobierana przez nią emerytura. Zatem, aby przyznać jej wnioskowane świadczenie konieczne będzie zawieszenie emerytury, wstrzymanie jej wypłaty i przedłożenie decyzji w tym zakresie. Organ będzie musiał przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).