Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 877/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136,76,76a,7,12,15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1547/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1547/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C., dalej także skarżący, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu wskazał, że Naczelnik Gminy w B. decyzją z dnia [...] września 1981 r. nr [...] orzekł o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie 3/4 części gospodarstwa rolnego, na które przypada 7,90 ha gruntów, położonego w K., gm. B., stanowiących własność Z. C. oraz o przydzieleniu do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o pow. 0,30 ha w działce nr [...] w zamian za rentę.

Pismem z dnia 28 października 2009 r., sprecyzowanym następnie pismami z dnia 24 listopada 2009 r., 8 i 29 grudnia 2009 r., 18 i 27 czerwca 2010 r. oraz 11 lipca 2010 r., skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. W uzasadnieniu wniosku podał, że organ orzekł o przejęciu części gospodarstwa rolnego mimo, że gospodarstwo to stanowiło majątek wspólny małżonków M. i Z. C., natomiast M. C. zmarła przed wydaniem decyzji i nie przeprowadzono po niej postępowania spadkowego. Tym samym Z. C. nie był uprawniony do wystąpienia o przejęcie tego gospodarstwa na rzecz Państwa.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z dnia [...] września 1981 r. uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że wprawdzie wnioskodawca w piśmie z dnia 27 czerwca 2010 r. podał, że o wydaniu decyzji z dnia [...] września 1981 r. dowiedział się w październiku 2009 r., jednak stanowisko to nie zostało w żaden sposób udowodnione. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ doprowadziło do odmiennych wniosków co do daty uzyskania przez wnioskodawcę wiedzy o okoliczności mogącej stanowić podstawę wznowienia postępowania.

Organ podał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 1980 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B., po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa - Naczelnika Gminy B., stwierdził nabycie spadku po zmarłej w dniu [...] października 1978 r. M. C. Jeżeli zatem wnioskodawca podał, że Naczelnik Gminy w B. nie mógł wydać decyzji z dnia [...] września 1981 r. z uwagi na brak orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C., to wiedzę w tym zakresie posiadał już w momencie doręczenia mu kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Stąd, zdaniem organu, ewentualny wniosek o wznowienie postępowania winien zostać złożony w 1981 r., po doręczeniu decyzji z dnia [...] września 1981 r.

Organ wskazał ponadto, że wnioskodawca wiedzę na temat wydania ww. decyzji bez przeprowadzonego postanowienia spadkowego posiadał ponownie w toku toczącego się na jego wniosek postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po M. i Z. C. prowadzonego przed Sądem Rejonowym w B. pod sygn. akt [...], a zakończonego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Tym samym data [...] października 2007 r., jako najpóźniejsza, otwiera bieg terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął zatem w dniu [...] listopada 2007 r., podczas gdy podanie złożono w dniu 2 listopada 2009 r.

Na skutek odwołania skarżącego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił wydaną w sprawie przez organ pierwszej instancji decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podał, że wydając decyzję organ pierwszej instancji opierał się na niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kopiach dokumentów. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że kserokopii dokumentu nie można uznać za dokument urzędowy określony w art. 76 k.p.a. Zaniechanie natomiast przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Organ pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić postępowanie, w którym zgromadzone zostaną niezbędne dokumenty, a także przedstawić wyniki ich przeanalizowania oraz argumentację, na podstawie której zostanie podjęte rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący wskazując, że część znajdujących się w aktach sprawy kserokopii sporządzona została przez organ pierwszej instancji z okazanych przez niego oryginałów dokumentów. Wobec powyższego skarżący na żądanie organu może nadesłać ponownie oryginały dokumentacji, aby nie wstrzymywać rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy może skorzystać z tej możliwości jedynie wtedy, gdy nie może wyeliminować błędów organu pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie dowodowe mieści się zatem w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są natomiast wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien zatem wskazać przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 66/09, w którym wskazano, że uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego określone zostały w art. 138 k.p.a. Przyjęty w k.p.a. model administracyjnego postępowania odwoławczego przesądza o tym, że organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia kontrolowanej decyzji załączenie do akt postępowania przed organem pierwszej instancji kserokopii dokumentów. Taki brak nie wymaga bowiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a jedynie potwierdzenia ww. dokumentacji za zgodność z oryginałem, który to brak niewątpliwie może zostać konwalidowany w trybie art. 136 k.p.a., mając na względzie zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 k.p.a. Dopiero gdy dokumenty, na których organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, zostaną potwierdzone za zgodność z oryginałem, organ odwoławczy będzie mógł ocenić, czy powyższe uchybienie miało, a jeśli tak to jaki, wpływ na rozpatrzenie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] września 1981 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zawarte w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji krytyczne uwagi odnoszą się jedynie do braku mocy dowodowej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, nie zaś do ewentualnych braków postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Wskazane w zaskarżonej decyzji zalecenia również nie wskazują na potrzebę uzupełnienia postępowania przez organ pierwszej instancji w określonym kierunku.

W związku z tym uznać należało, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 12 k.p.a.

Sąd tern wskazał, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi najpierw w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnił materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu, w szczególności zażądał uzupełnienia dokumentów, które jego zdaniem winny się znajdować w aktach w oryginale. Dopiero bowiem tak uzupełniony materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w zaskarżonym wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktu 1 i 2, domagał się jego uchylenia w tej części i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 12 k.p.a. mimo, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. była prawidłowa.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku jest, biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy, niezasadne.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych rozpatrując sprawę opierał się na niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kopiach dokumentów.

Podniósł, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wa 1574/06 (lex nr 328839), że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, "kserokopii dokumentu nie można uznać za dokument urzędowy określony w art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokumentem urzędowym, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt". "Niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu, na to co jest w nich zapisane", co wynika z wyroku NSA z dnia 21 września 1999 r., sygn. III SA 7375/98 (lex nr 40052).

Podał, że w jego ocenie, decyzja Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych została wydana bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które było niezbędne dla ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na kserokopiach dokumentów, z których żadna nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1997 r., (lex nr 50764) podniósł, że kserokopie takie nie mają zatem mocy dowodowej.

Wskazał, że w wyroku z dnia 29 września 1997 r., sygn. I SA/Wr 700/97 (lex nr 30873) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Mając na uwadze powyższą argumentację Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że jego zdaniem, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, załączenie do akt sprawy kserokopii dokumentów stanowi brak postępowania uzasadniający uchylenie decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie jest natomiast wystarczające jedynie potwierdzenie kserokopii za zgodność z oryginałem. Zauważyć bowiem należy, że skoro kserokopia w ogóle nie może być uznana za dokument i nie ma żadnej mocy dowodowej, to organ pierwszej instancji orzekał bez uprzedniego zebrania materiału dowodowego. Nie można zatem mówić, w realiach niniejszej sprawy, o błędach postępowania dowodowego podlegających uzupełnieniu w trybie 136 k.p.a., ale o naruszeniu przepisów postępowania w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co obligowało organ drugiej instancji do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, na przeszkodzie uzupełnieniu postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. stał również fakt, że naruszałoby to wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotne dla sprawy dokumenty zostałyby bowiem zebrane dopiero w postępowaniu przed organem odwoławczym i podlegałaby ocenie jedynie przez ten organ.

Powołując się na wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 1997 r., sygn. SA/Rz 770/97 oraz wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. I SA/Po 1237/96 autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z aprobowanym w orzecznictwie poglądem, popełnienie istotnych uchybień w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym nie może sanować tego rodzaju uchybień, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinastnacyjności postępowania, która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni (por. wyroki NSA: z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. IV SA 1283/97, lex nr 47910; z dnia 25 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1409/96, lex nr 43238).

Reasumując powyższe rozważania, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaniechanie przez organ pierwszej instancji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji uzasadniającą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodał przy tym, że w zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. zostało zawarte wskazanie, że ponownie rozpatrując sprawę Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe mające na celu uzupełnienie znajdującej się w aktach dokumentacji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, doszedłby do przekonania, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. była prawidłowa i w konsekwencji nie doszłoby do jej uchylenia.

Z tych względów zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania miało w ocenie jej autora istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonego wyroku było konsekwencją rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1, dlatego i ono zdaniem skarżącego kasacyjnie nie może się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok w niczym nie narusza przepisów postępowania, w szczególności wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r., którą to decyzją organ ten uchylił decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] września 1981 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że wydając decyzję zaskarżonej treści Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 12 k.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz.18), zmieniającej z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.): "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy może skorzystać z możliwości przewidzianej ww. przepisem prawa jedynie wtedy, gdy nie może wyeliminować błędów organu pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie dowodowe mieści się zatem w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są natomiast wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien zatem wskazać przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Dodać należy, że niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.

Zgodnie z ugruntowanym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego model postępowania odwoławczego przesądza o tym, że organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów nie mają mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W świetle przepisów k.p.a. jednym ze środków dowodowych są dokumenty. Zgodnie z art. 76 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zauważy należy, że w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również urzędowo poświadczone odpisy z dokumentów oraz poświadczone za zgodność odpisy z dokumentów, co wynika z art. 76 a k.p.a. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r. sygn. IV SA/Wa 84/07 oraz z dnia 21 marca 2005 r., sygn. I SA/Wa 203/04 dostępne w https://cbois.nsa.gov.pl, uchwała SN z 29 marca 1994 r., sygn. IIICZP 37/94, lex nr 4066, wyrok NSA z 21 września 1999 r., sygn. III SA 7375/98, lex nr 40052). W wyroku z dnia 6 października 2010 r. , sygn. akt II OSK 1508/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego, jak to również wskazał Sąd Najwyższy w ww. uchwale z 29 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 37/94.

Z powyższego wynika, że nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów nie mogą korzystać z mocy dowodowej oryginałów dokumentów. Mogą być środkiem dowodowym w sprawie, który to środek dowodowy - z powodu braku właściwego uwierzytelnienia - musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego.

Wbrew jednak odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. załączenie do akt postępowania przed organem pierwszej instancji niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że taki brak nie wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a jedynie potwierdzenia ww. dokumentacji za zgodność z oryginałem, który to brak może zostać konwalidowany w trybie art. 136 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a.

W świetle art. 136 k.pa., organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również jest uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. W postępowaniu administracyjnym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej twierdzenia, że na przeszkodzie uzupełnieniu postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w niniejszej sprawie stoi wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania dodać należy, że organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale także inne podstawowe zasady postępowania wynikające z przepisów k.p.a., jak choćby wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postepowania, na którą powołał się także Sąd pierwszej instancji, czy wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli. Brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród innych zasad postępowania ustanowionych przepisami k.p.a.

W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne - zdaniem autora skargi kasacyjnej - przyjęcie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 12 k.p.a., uznać należało za niezasadny.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.