Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 100/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zmiany prawa zabudowy na prawo użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. W. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 3 czerwca 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 18 czerwca 1985 r., nr [...] w sprawie zmiany prawa zabudowy działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 979 m2, położonej w G. przy ul. W. ustanowionego na rzecz F. i F. W. oraz E. W. po ½ niewydzielonej części na prawo użytkowania wieczystego.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 18 czerwca 1985 r., nr [...] w sprawie zmiany prawa zabudowy działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 979m2, położonej w G. przy ul. W., ustanowionego na rzecz F. i F. W. oraz E. W. po ½ niewydzielonej części na prawo użytkowania wieczystego, z uwagi na stwierdzenie braku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1- 5 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją z dnia 10 czerwca 1985 r., nr [...], Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego prawo zabudowy działki nr [...] o powierzchni 448 m2, położonej w G. przy ul. W. ustanowione na rzecz F. i F. W. oraz E. W. po 1/2 niewydzielonej części zamienił na prawo użytkowania wieczystego. Okres trwania prawa użytkowania wieczystego powstałego w wyniku zamiany dotychczasowego prawa wynosiło 75 lat, licząc od dnia 1 czerwca 1933 r. do dnia 1 czerwca 2008 r.

Następnie decyzją z dnia 18 czerwca 1985 r., nr [...], Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego uchylił w całości decyzję z dnia 10 czerwca 1985 r., nr [...] i orzekł, że prawo zabudowy działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 979 m2, położonej w G. przy ul. W. ustanowione na rzecz F. i F. W. oraz E. W. po ½ niewydzielonej części zamienia na prawo użytkowania wieczystego. Okres trwania prawa użytkowania wieczystego powstałego w wyniku zamiany dotychczasowego prawa wynosi 75 lat, licząc od dnia 1 czerwca 1933 r. do dnia 1 czerwca 2008 r.

W dniu 13 lipca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek E. W. zatytułowany "Odwołanie od decyzji, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", w którym wniósł o uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji z dnia 10 czerwca 1985 r. w zakresie 75-letniego okresu trwania ustanowionego mocą tej decyzji prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz rozstrzygnięcia co istoty sprawy poprzez określenie daty rozpoczęcia biegu 75-letniego okresu trwania użytkowania wieczystego na dzień 10 czerwca 1985 r., ewentualnie o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano na podstawę prawną podjętej decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r., w której orzeczono o zamianie ustanowionego w 1933 r. prawa zabudowy na prawo użytkowania wieczystego, jednocześnie określając czas trwania użytkowania wieczystego na 75 lat, licząc od dnia 1 czerwca 1933 r. do dnia 1 czerwca 2008 r. W związku z upływem tego okresu prawo to wygasło z dniem 1 czerwca 2008 r. Według wnioskodawcy decyzja w części określającej czas trwania przekształconego prawa jest błędna, ponieważ okres jego trwania powinien biec od dnia wydania decyzji, a nie od dnia 1 czerwca 1933 r. Wówczas bowiem brak było podstaw prawnych do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z mocą wsteczną licząc bieg okresu, na jaki zostało ono ustanowione wstecz od dnia 1 czerwca 1933 r. W oparciu o przepis § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowanie, w przypadku zmiany istniejących praw podlegających przekształceniu na mocy rozporządzenia (w tym także prawa zabudowy) na prawo użytkowania wieczystego, okres trwania użytkowania wieczystego będzie odpowiadał okresowi trwania dotychczasowego prawa (jeśli było ustanowione na czas określony), wyniesie 99 lat licząc od dnia ustanowienia prawa (jeśli było ono prawem wieczystym) albo zostanie określony przez właściwy organ decyzją (jeśli pierwotnie prawo było ustanowione na czas nieokreślony). Według wnioskodawcy w niniejszej sprawie prawo zabudowy było ustanowione na czas określony, ale nie miało charakteru wieczystego, dlatego tego też przy jego zmianie na prawo użytkowania wieczystego nie można było ustalić okresu jego obowiązywania w mocą wsteczną od daty powstania prawa zabudowy, ale należało jako datę początkową wskazać datę zamiany praw.

Z uwagi na to, że nigdy nie doręczono decyzji E. W. nie rozpoczął również swego biegu 14 -dniowy termin do wniesienia odwołania od niej w stosunku do wnioskodawcy, co zdaniem wnioskodawcy nadal umożliwiało wniesienie odwołania. W razie uznania, że odwołanie w trybie art. 127 k.p.a. nie jest możliwe, wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz w miejsce uchylonej decyzji, wydanie nowej decyzji w przedmiocie ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości na okres 99 lat.

Analizując treść pism procesowych wnioskodawcy SKO uznało, że wnioskodawca w istocie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 18 czerwca 1985 r. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przepisów dotyczących postępowania odwoławczego, wyłączone jest stosowanie przepisów art. 138 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie wniosek o zmianę decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 18 czerwca 1985r. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez określenie daty rozpoczęcia 75-letniego okresu trwania użytkowania wieczystego na dzień 18 czerwca 1985 r. SKO uznało za niedopuszczalny.

Po zbadaniu podstawy prawnej decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r., tj. przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 stycznia 1962 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. nr 15, poz. 67), na okoliczność zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., SKO uznało, że żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności nie wystąpiła.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o zmianę decyzji SKO z dnia 3 czerwca 2014 r. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając naruszenie art. 14 § 1 k.p.a. w związku z art. 39 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i nieuwzględnienie braku doręczenia decyzji skarżącemu, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i wykluczenie możliwości uznania rażącego naruszenia przepisów postępowania w postaci braku doręczenia stronie decyzji, za podstawę uznania decyzji za nieważną jako wydanej z rażącym naruszeniem tego przepisu, oraz art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak rozstrzygnięcia odwołania od decyzji wniesionego przez stronę. Wniósł skarżący o rozstrzygniecie odwołania strony od decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r. oraz ewentualnie o zmianę decyzji SKO z dnia 3 czerwca 2014 r. i stwierdzenie nieważności badanej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że żądaniem wnioskodawcy było w pierwszej kolejności rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r. w trybie postępowania odwoławczego. Jednocześnie w odwołaniu wskazano, że na wypadek uznania odwołania za niedopuszczalne, wnosi się o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego niedoręczenie decyzji nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Brak prawidłowego doręczenia rozstrzygnięcia władczego organu narusza, zdaniem skarżącego, podstawowe prawa jednostki, w tym przede wszystkim prawo poddania prawidłowości rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, skoro z uwagi na treść art. 29 § 2 k.p.a. wyklucza on otwarcie dla strony terminu na wniesienie odwołania, dochodzi do rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję własną.

W uzasadnieniu potwierdzono prawidłowość analizy przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r. dokonanej w pierwszej instancji, w szczególności w zakresie prawidłowości określenia trwania okresu prawa wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zamiany dotychczasowego prawa na 75 lat, licząc od dnia 1 czerwca 1933 r. do dnia 1 czerwca 2008 r.

Kolegium przywołało treść art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159), stanowiącego podstawę prawną decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie z którym, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa własności czasowej, prawa zabudowy i prawa wieloletniej dzierżawy stają się prawem użytkowania wieczystego w przypadkach i na warunkach określonych w rozporządzeniu. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. nr 15, poz. 67) określiło warunki i przypadki zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego oraz ustaliło dwa tryby zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego: zmianę tych praw z mocy prawa stosownie do przepisu § 2 w stosunku do prawa zabudowy ustanowionego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. nr 50 poz. 280) i dekretu z dnia 26 października 1945 r. o tzw. gruntach warszawskich oraz zmianę na podstawie decyzji organu gospodarki mieszkaniowej (§ 8 rozporządzenia), co dotyczy prawa zabudowy ustanowionego przed dniem 26 października 1945 r., czyli w sytuacji jak w niniejszej sprawie.

Kolegium wyjaśniło, że po II Wojnie Światowej prawo zabudowy zostało ustanowione jako instytucja prawa cywilnego dekretem z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. nr 50, poz. 280). Zgodnie z art. 9 tego dekretu, prawa zabudowy ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu podlegały przepisom dotychczasowym. Dekret ten został uchylony z dniem 1 stycznia 1947 r. dekretem z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. nr 57, poz.321). Według tych przepisów, zgodnie z treścią art. XXVI, prawa rzeczowe, istniejące w chwili wejścia w życie prawa rzeczowego, co do zasady pozostają w mocy. Przepis art. XXXI tego dekretu stanowił zaś, że treść praw rzeczowych, których powstanie nie jest od chwili wejścia w życie prawa rzeczowego możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, podlega przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw. Podobną regulację zawiera art. XL ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., nr 16, poz. 94) stanowiąc, że treść praw rzeczowych, których powstanie po chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego nie jest możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, podlega przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.

Z dołączonego do akt sprawy wypisu Nr [...] Tytuł wykonawczy z dnia 7 października 1946 r. wynika, że Sąd Grodzki, po rozpoznaniu sprawy z wniosku W. P. przeciwko Skarbowi Państwa o przywrócenie posiadania mienia opuszczonego postanowił przywrócić W. P. posiadanie nieruchomości, położonej w G. przy ul. W., zapisanej w księdze wieczystej- Z., karta [...]. Na podstawie niniejszego tytułu wykonawczego komornik wprowadził W. P. w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia 30 sierpnia 1958 r., nr Repertorium [...] W. P. i jego żona E. J. P., jako właściciele nieruchomości na prawie zabudowy, położonej w G., przy ul. W., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą Kw, Nr [...],o powierzchni 979 m2 wraz z domem jednorodzinnym o dwóch pokojach z kuchnią, stanowiący połowę domu dwurodzinnego, sprzedali powyższą nieruchomość F. W. oraz jego żonie F. W. Ponadto z dołączonego do akt sprawy skróconego odpisu z księgi wieczystej Kw [...], stwierdzonej za zgodność na dzień 8 marca 1984 r. wynika, że właścicielami prawa zabudowy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, wpisanej w księdze wieczystej C. k. [...] na okres 75 lat licząc od dnia 1 czerwca 1933 r. są F. W. i F. W. w 1/2 części na prawach wspólności ustawowej, wpisanego dnia 12 września 1958 r. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 30 sierpnia 1958r. nr rep. [...] oraz E. J. W., syn F. i F. w XA części (wpisano w dniu 19 grudnia 1966r. na podstawie umowy darowizny z dnia 14 grudnia 1966r. nr rep. [...]).

Z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 stycznia 1962 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. nr 15, poz. 67) wynika, że okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa odpowiada okresowi trwania dotychczasowego prawa. Jeżeli dotychczasowe prawo było prawem wieczystym, okres trwania wieczystego użytkowania wynosi 99 lat, licząc od dnia powstania prawa ulegającego zmianie. Jeżeli ulegające zmianie prawo do gruntu było ustanowione na czas nie określony, okres trwania wieczystego użytkowania określa organ gospodarki mieszkaniowej prezydium właściwej powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej przy uwzględnieniu przepisów art. 13. Osoby zainteresowane mogą wystąpić z wnioskiem o przedłużenie wieczystego użytkowania na okres 99 lat lub na okres krótszy nie niżej 40 lat (art. 13); wniosek taki organ do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydium właściwej rady narodowej uwzględni, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie plany zagospodarowania przestrzennego i jeżeli teren jest używany zgodnie z jego przeznaczeniem (ust. 2).

Kolegium wskazało, że na mocy przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. nr 13 poz. 87 ze zm.), na wniosek W. P. o przywrócenie posiadania mienia opuszczonego, przywrócone zostało posiadanie przedmiotowej nieruchomości położonej w G. przy ul. W., którą to nieruchomość w dniu 30 sierpnia 1958 r. nabyli rodzice wnioskodawcy F. i F. W. Sprzedający przenieśli posiadane prawo zabudowy przedmiotowej nieruchomości na F. i F. W., którzy ½ jej części darowali wnioskodawcy. W przedmiotowej decyzji w pkt 3 okres trwania prawa użytkowania wieczystego powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa zabudowy określono na 75 lat, licząc od dnia 1 czerwca 1933 r. do dnia 1 czerwca 2008 r. Zmiana prawa zabudowy na prawo użytkowania wieczystego dotyczy zatem prawa zabudowy ustanowionego na czas określony. W rozumieniu powołanego § 10 rozporządzenia z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania nie można mówić o rażącym naruszeniu tego przepisu odnośnie określenia daty rozpoczęcia biegu 75-letniego trwania prawa zabudowy, bowiem przepis w zdaniu pierwszym przewiduje, że okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa odpowiada okresowi dotychczasowego prawa. Zgodnie więc z brzmieniem tego przepisu okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany wcześniejszego prawa zabudowy odpowiada okresowi istniejącego prawa zabudowy, w niniejszej sprawie 75 lat. Zatem, gdy pierwotnie prawo jest prawem wieczystym, przekształcenie będzie miało moc wsteczną, liczoną od dnia ustanowienia pierwotnego prawa podlegającego zamianie. Treść przepisu § 10 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje w zdaniu pierwszym, że okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa odpowiada okresowi istniejącego prawa, w przedmiotowej sprawie istniejącego od 1 czerwca 1933 r. prawa zabudowy. Gdyby nawet przyjąć, że brzmienie § 10 rozporządzenia jest na tyle niejednoznaczne, że dopuszcza zarówno wykładnię przyjętą przez organ jak i wnioskodawcę, to nie można by stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa.

Odnosząc się do kwestii nierozpoznania odwołania od decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r. oraz jej niedoręczenia wnioskodawcy SKO wyjaśniło, że decyzja z dnia 18 czerwca 1985 r. została doręczona wszystkim stronom postępowania. Do decyzji dołączone jest bowiem oświadczenie stron, złożone na odwrocie oryginału decyzji, ze wskazaniem miejsca i daty jego sporządzenia o treści "Oświadczam, że od decyzji niniejszej nie wnoszę odwołania G. dn. 1985.06.19", pod którym widnieją trzy podpisy, dwa czytelne: "W. F., W. F." oraz trzeci podpis nieczytelny. Pod powyższym widnieje oświadczenie o treści "Otrzymałem 2 egz. decyzji G., 1985.06.19", pod którym widnieje nieczytelny podpis zgodny z podpisem złożonym powyżej. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że wzór podpisu złożonego pod tym oświadczeniem jest zgodny ze wzorem podpisu E. W., składanym na szeregu innych dokumentach w przedmiotowej sprawie. Ponadto na protokole z dnia 4 grudnia 1991 r. z rozprawy z udziałem E. W. o przyznaniu odszkodowania za grunt, pracownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego poświadczył własnoręczność podpisu złożonego na tym dokumencie przez E. W. Podpis ten jest tożsamy ze wzorem podpisu złożonym przez E. W. pod oświadczeniem o otrzymaniu decyzji dnia 18 czerwca 1985 r. Wobec tego twierdzenie, że nigdy nie nastąpiło doręczenie przedmiotowej decyzji wnioskodawcy jest bezpodstawne.

Skoro przedmiotowa decyzja doręczona została w dniu 19 czerwca 1985 r. wszystkim stronom postępowania, tj. F. i F. W. oraz E. W., a strony nie złożyły od niej w zakreślonym terminie odwołania, stała się ona ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Brak było zatem podstaw do rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym, albowiem odwołanie służy od decyzji nieostatecznej.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czas trwania przekształconego prawa zabudowy na prawo użytkowania wieczystego biegnie od daty powstania pierwotnego prawa tj. 1 czerwca 1933 r., podczas gdy zdanie pierwsze § 10 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zamiany dotychczasowego prawa (niebędącego prawem wieczystym) ustanowionego na czas określony (w niniejszej sprawie na 75 lat) odpowiada okresowi trwania dotychczasowego prawa, natomiast ze zdania drugiego § 1 rozporządzenia a contrario wynika, że czas ten należy liczyć od dnia wydania decyzji w przedmiocie zmiany prawa zabudowy na prawo użytkowania wieczystego, albowiem możliwość przyjęcia daty powstania pierwotnego prawa ulegającego zmianie jako daty początkowej dla obliczenia czasu na jaki zostaje ustanowione nowe prawo, zastrzeżona została jedynie w przypadku kiedy prawo podlegające zmianie było prawem wieczystym; co w konsekwencji powoduje, że decyzja z dnia 18 czerwca 1985 r. narusza zasadę lex retro non agit,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach, w których zachodzi rażące naruszenie przepisu prawnego (§10 ust. 1 rozporządzenia), którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a także w przypadku, w których społeczno-gospodarcze skutki naruszenia przepisu powodują, iż decyzja staje się nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a to m.in. zasady legalizmu, słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady lex retro non agit.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 18 czerwca 1985 r. Z uzasadnienia skargi, w której ponowiono zasadniczą argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że głównym zastrzeżeniem skarżącego jest ustalenie 75-letniego okresu obowiązywania zmienionego prawa, czyli od dnia powstania prawa zabudowy w dniu 1 czerwca 1933 r. do dnia 1 czerwca 2008 r. Według skarżącego organ błędnie bez uzasadnienia prawnego obliczył okres obowiązywania zmienionego prawa od daty powstania pierwotnego prawa, podczas gdy winien był ustalić okres trwania użytkowania wieczystego od dnia jego powstania wskutek przekształcenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2014 r. są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kontrolowane decyzje podjęte zostały w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 18 czerwca 1985 r., mocą której uchylono wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 10 czerwca 1985 r. i orzeczono o zamianie prawa zabudowy działki nr [...] położonej w G. przy ul. W. na prawo użytkowania wieczystego określając okres trwania przekształconego prawa na 75 lat, czyli licząc od dnia 1 czerwca 1933 r. do dnia 1 czerwca 2008 r.

W ocenie sądu organy prawidłowo procedowały w trybie nadzwyczajnym postępowania o stwierdzenie nieważności, albowiem w istocie swojej kwestionowana decyzja z dnia 18 czerwca 1985 r. nabrała przymiotu ostateczności z powodu niezaskarżenia jej w administracyjnym toku instancji przez żadną ze stron. Natomiast materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym w pełni potwierdza stanowisko organu, będące w opozycji względem twierdzeń skarżącego, że E. W. dokonano doręczenia decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r., a zatem organy nie mogły uwzględnić ewentualnych konsekwencji prawnych nieodręczenia tej decyzji, a w szczególności rozpoznać odwołania od niej, gdy odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji nieostatecznych. Sąd podziela taką ocenę organu niejako marginalnie, bowiem w skardze argumentów i zarzutów odnośnie tej kwestii skarżący już nie ponowił.

Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej polega na rozważeniu przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w ściśle określonym kontekście faktycznym i prawnym wyznaczonym przez przepisy stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji.

Podstawę prawną decyzji z dnia 18 czerwca 1985 r. stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 1589 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1961 r., oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. Nr 15, poz. 67).

Zgodnie z art. 40 ustawy z 1961 r. istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy prawa własności czasowej, prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego albo zarząd i użytkowanie gruntu (nieruchomości), ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe, staną się prawem użytkowania wieczystego w rozumieniu niniejszej ustawy w przypadkach i na warunkach, które określi Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. Dotyczy to w szczególności praw ustanowionych na podstawie:

1) dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 71, poz. 389),

2) dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. nr 49, poz. 326),

3) ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. nr 31, poz. 132),

4) dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279),

5) dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31).

Weryfikacja prawidłowości zastosowania powyższego przepisu do rozpoznawanej sprawy wymaga sięgnięcia do istoty cywilistycznej instytucji prawa zabudowy oraz przepisów ją regulujących.

Prawo zabudowy jako prawo rzeczowe w rozumieniu prawa cywilnego zostało wprowadzone na tereny polskie byłego zaboru pruskiego przez niemiecki kodeks cywilny BGB i byłego zaboru austriackiego przez specjalną ustawę z dnia 26 kwietnia 1912 r. o prawie zabudowy. Według definicji zawartej w § 1 tej ustawy prawo zabudowy było prawem rzeczowym, zbywalnym i dziedzicznym, na mocy którego grunt można było obciążyć prawem do utrzymywania budowli nad i pod powierzchnią ziemi. Zgodnie z § 5 (akapit 1) ustawy prawo zabudowy powstawało przez wpis hipoteczny jako ciężar gruntu. W myśl § 5 (akapit 2) dla wpisanego do ksiąg prawa zabudowy należało otworzyć osobny wykaz hipoteczny. Wszystkie wpisy przeciw uprawnionemu do budowy należało umieszczać w tym wykazie. Stosownie do § 6 ustawy uprawnionemu do budowy służyły na budowli prawa właściciela, a na gruncie, o ile w umowie o prawo zabudowy niczego innego nie postanowiono, prawa użytkowcy. Według ustawy wygaśnięcie prawa zabudowy mogło nastąpić w przypadku zwłoki w uiszczaniu czynszu budowlanego przez co najmniej 2 lata po sobie następujące (§ 4). Przepis § 8 ustawy przewidywał możliwość wykreślenia prawa zabudowy przed upływem czasu na jaki zostało ustanowione. Wraz z wygaśnięciem prawa zabudowy budynek przypadał właścicielowi gruntu.

Po II Wojnie Światowej, stosownie do treści art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. nr 50, poz. 280) prawa zabudowy, ustanowione przed dniem wejścia w życie tego dekretu, podlegać miały przepisom dotychczasowym. Równocześnie z wejściem w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) utraciła moc ustawa z dnia 26 kwietnia 1912 r. o prawie zabudowy (Dz. u. p. austr. Nr 86).

Z kolei dekretem z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. nr 57, poz. 321), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1947 r., uchylony został dekret z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy. Stosownie do przepisu art. XXVI dekretu, prawa rzeczowe, istniejące w chwili wejścia w życie prawa rzeczowego, pozostawały w mocy. W myśl art. XXVII dekretu treść praw rzeczowych, istniejących w chwili wejścia w życie prawa rzeczowego, podlegała przepisom tego prawa. Treść prawa rzeczowego ustalona przez czynność prawną przed wejściem w życie prawa rzeczowego, pozostawała w mocy, o ile nie była sprzeczna z przepisami tego prawa (art. XXVIII). Prawo to, jako ustanowione przed dniem wejścia w życie prawa rzeczowego mogło być zmienione przez umowę na własność czasową, przewidzianą w prawie rzeczowym (art. XXXIX).

Kolejną zmianę wprowadziła ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 94). Uchyliła ona dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe oraz przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z dnia 11 października 1946 r. z wyjątkiem wymienionych w niej przepisów w zakresie ksiąg wieczystych i hipoteki. Ustawa stanowiła, że prawa rzeczowe istniejące w chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego pozostają w mocy (art. XXXVII), a ich treść podlega przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy m.in. zniesienia takich praw (art. XL).

Z kolei ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159) przyjęła w art. 40, że istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa własności czasowej, prawa zabudowy i prawa wieloletniej dzierżawy stają się prawem użytkowania wieczystego w przypadkach i na warunkach określonych w rozporządzeniu.

Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. nr 15, poz. 67) określiło warunki i przypadki zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Rozporządzenie ustaliło dwa tryby zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego: zmianę tych praw z mocy prawa stosownie do przepisu § 2 w stosunku do prawa zabudowy ustanowionego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. nr 50, poz. 280) i dekretu z dnia 26 października 1945 r. o tzw. gruntach warszawskich oraz zmianę na podstawie decyzji organu gospodarki mieszkaniowej (§ 8 rozporządzenia), co dotyczyło prawa zabudowy ustanowionego przed dniem 26 października 1945 r., co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że na mocy przepisów dekretu z dnia 8 marca 1944 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r., nr 13, poz. 87 ze zm.), W. P. mocą orzeczenia sądu cywilnego, przywrócono posiadanie mienia opuszczonego stanowiącego nieruchomość położoną w G. przy ul. W. Następnie w 1985 r. W. P. i jego żona E. J. P. sprzedali przysługujące im prawo zabudowy przedmiotowej nieruchomości F. W. i F. W. Państwo W. w 1966 r. na podstawie umowy darowizny ½ część opisanego prawa do nieruchomości przekazali synowi E. W. Wszystkie powyższe zmiany podmiotowe odnotowane zostały i uwidocznione w księdze wieczystej, która potwierdza, że uprawnionymi z tytułu prawa do zabudowy nieruchomości położonej w G. przy ul. W. są F. W., F. W. i E. W. Z księgi wieczystej wynika również, że prawo zabudowy, które nabyli wpisane zostało na 75 lat licząc od dnia jego ustanowienia w dniu 1 czerwca 1933 r.

Na wniosek uprawnionych z tytułu prawa do zabudowy organ decyzją z dnia 18 czerwca 1958 r. prawo zabudowy przekształcił w prawo wieczystego użytkowania określając czas jego trwania do dnia 1 czerwca 2008 r. Podstawą powyższego przekształcenia był przepis art. 40 ustawy z 1961 r. oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z 1962 r.

Zgodnie z § 10 wskazanego rozporządzenia okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa (§ 2 i §§ 4-8) odpowiada okresowi trwania dotychczasowego prawa. Jeżeli dotychczasowe prawo było prawem wieczystym, okres trwania wieczystego użytkowania wynosi 99 lat licząc od dnia powstania prawa ulegającego zmianie. Jeżeli ulegające zmianie prawo do gruntu było ustanowione na czas nie określony, okres trwania wieczystego użytkowania określa organ gospodarki mieszkaniowej prezydium właściwej powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej przy uwzględnieniu przepisów art. 13.

W zdaniu 1 powyższego § 10 rozporządzenia określono regułę podstawową, której brzmienie nie powinno rodzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przewidziano bowiem, że okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa (§ 2 i §§ 4-8), czyli w niniejszej sprawie prawa zabudowy, odpowiada okresowi trwania dotychczasowego prawa. W rozpoznawanej sprawie prawo zabudowy działek nr [...] i [...] ustanowiono w dniu 1 czerwca 1933 r. na okres 75 lat. Okres jego trwania zatem miał zakończyć się w dniu 1 czerwca 2008 r., co znalazło prawidłowe odzwierciedlenie w orzeczeniu organu z dnia 18 czerwca 1985 r.

Skarżący błędnie z dyspozycji § 10 zdanie 2 rozporządzenia wywodzi, że w każdym innym przypadku, czyli w odniesieniu do przekształcenia praw o charakterze niewieczystym, okres trwania prawa przekształconego winien liczony być od daty jego przekształcenia, a nie od daty powstania prawa pierwotnego. Zdanie drugie § 10 rozporządzenia określa drugą równorzędną obok reguły podstawowej ze zdania pierwszego, zasadę określania trwałości przekształconego użytkowania wieczystego. Zdaniem sądu brak podstaw prawnych, ażeby w zaistniałej sytuacji można było do przekształconego z prawa zabudowy prawa wieczystego użytkowania zastosować 99 – letni okres jego trwania i liczyć jego początek od momentu wydania decyzji o przekształceniu, traktując w ten sposób prawo użytkowania wieczystego jako prawo powstałe w sposób pierwotny. Tymczasem prawo to powstało z przekształcenia w sposób wtórny i stanowi swoisty wyraz kontynuacji wcześniejszego uprawnienia o charakterze czasowym. Potwierdza to w sposób jasny treść przepisu § 10 zdanie 1 rozporządzenia.

Prawidłowość zastosowanych wyników wykładni językowej potwierdza również wykładnia historyczna, sięgająca do regulacji już nieobowiązujących, które na przestrzeni lat po zakończeniu II Wojny Światowej regulowały kwestie obowiązywania instytucji prawa cywilnego, m.in. prawa zabudowy, które w nowym porządku prawnym nie mogłyby już powstać, ale które respektowały obowiązywanie praw rzeczowych istniejących, nakazując stosowanie do nich przepisów dotychczasowych. Również obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 94) w przepisie art. XL stanowi, że treść praw rzeczowych, których powstanie po chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego nie jest możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, podlega przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw. Świadczy to o konieczności poszanowania treści prawa zabudowy, na którą składa się m.in. okres jego trwania jako prawa czasowego. W tym miejscu przytoczyć można stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2005 r., sygn. akt SK 24/04, w sprawie w której badano zgodność z konstytucyjną art. XXXVII i art. XL ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny. TK na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził, że "(...) W przypadku przepisów przejściowych, utrzymujących w mocy te dotychczasowe przepisy prawa rzeczowego, których powstanie nie jest już możliwe po dacie wejścia w życie nowego prawa rzeczowego, a następnie kodeksu cywilnego - zauważyć należy, że nie zmieniają one treści tych dotychczasowych praw. Do stosunków powstałych na tle dotychczasowych praw, w tym również ich przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw, stosowane są dalej przepisy dotychczasowe, mimo że nie znalazły swych odpowiedników w nowym porządku prawa rzeczowego." (OTK-A 2005/3/25). Przepisy przejściowe nie zawierają w swej treści żadnych postanowień materialnoprawnych, nie wprowadzają bowiem ani nowych rodzajów praw rzeczowych, ani też nie modyfikują dotychczas istniejących. "Przenoszą" jedynie porządek ukształtowany na podstawie uprzednio istniejących praw rzeczowych, których powstanie następnie było już niemożliwe - do czasów teraźniejszych. Ukształtowany w ten sposób ład prawny wymagał poszanowania dla praw rzeczowych ukształtowanych na własnych zasadach, które dzięki takim regulacjom prawnym jak przepisy ustawy z 1961 r. mogły doczekać się przekształcenia i funkcjonowania na zasadach aktualnie obowiązujących. Jednak ani przepisy ustawy z 1961 r., ani przepisy rozporządzenia wykonawczego z 1962 r. nie dawały podstaw do tego, ażeby niejako przy okazji przekształcenia dotychczasowego prawa rzeczowego uprawnionemu z jego tytułu dodać więcej uprawnień przedłużając okres obowiązywania przekształconego prawa.

Wobec tego sąd nie podzielił argumentacji skarżącego i stwierdził, że organ administracji procedował w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i zastosował właściwie interpretowane przepisy ustawy z 1961 r. oraz rozporządzenia wykonawczego z 1962 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.