Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 159/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art.  149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5  ust.  2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na bezczynność Szpitala Wojewódzkiego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zakresie: a) udostępnienia skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu na dzień wniesienia wniosku w części obejmującej wynagrodzenia; b) udostępnienia informacji o imionach i nazwiskach uczestników szkoleń – personelu oddziału ginekologiczno-położniczego, w latach 2013 – 2015 organizowanych przez Szpital; c) udostępnienia informacji o imionach i nazwiskach osób prowadzących szkolenia opisane w pkt 3 b; 4) w pozostałym zakresie umarza postępowanie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie "A" z siedzibą w W. (dalej strona, wnioskodawca, skarżący lub Stowarzyszenie) zwróciło się do Szpitala Wojewódzkiego w B. (dalej Szpital lub organ) o udostępnienie (oznaczenie punktowe wprowadzone przez Sąd):

1) informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Szpitala,

2) informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających – w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych które miały miejsce w latach 2003 – 2015,

3) informacji o tym, czy Szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne Szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak – to Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie skanów umów, na podstawie których to następuje,

4) skanów umów z ordynatorami, pracującymi w Szpitalu na dzień wniesienia wniosku,

5) informacji o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 – 2015, tj.:

a) informacji o imionach i nazwiskach uczestników szkolenia,

b) informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego (imionach i nazwiskach prowadzących),

c) informacji o zakresie merytorycznym szkolenia,

d) przesłanie skanu umowy na przeprowadzenie tych szkoleń,

6) informacji o tym, czy na oddziale ginekologiczno-położniczym jest zatrudniony psycholog, a jeśli tak to informacji o wymiarze czasu pracy zatrudnionego psychologa; natomiast jeżeli psycholog nie jest zatrudniony Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji o tym, ile razy w 2015 r. był wzywany na ten oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje,

7) informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno-położniczym Szpitala w 2015 r. (w całym roku 2015 i od lipca do grudnia 2015 r.); w tym informacji o liczbie porodów, w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe (w całym roku 2015 i od lipca 2015 r.) oraz informacji o liczbie porodów ukończonych drogą cesarskiego cięcia w 2015 r.,

8) treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015.

Powyższa informacja miała zostać udostępniona na adres mailowy Stowarzyszenia (z którego wysłany został wniosek o udostępnienie tej informacji).

W dniu 16 sierpnia 2016 r. strona drogą elektroniczną ponagliła Szpital, odwołując się w pełnym zakresie do treści swojego wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r.; przypominając, że termin na udostępnienie żądanej informacji publicznej już upłynął.

Pismem z dnia 19 października 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 października 2016 r. strona wniosła skargę na bezczynność Szpitala do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący zażądał uznania, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych oraz zobowiązania Szpitala do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji, a objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną. Na poparcie tego ostatniego twierdzenia skarżący odwołał się do poglądów prezentowanych w judykaturze (wyroków WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 49/16, WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 549/15, WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08).

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu opisał treść wniosku i wskazał, że wniosek nie został załatwiony od razu ze względu na błędną kwalifikację wiadomości e-mail (zarówno wiadomości zawierającej wniosek, jaki ponaglenie). Wniosek został rozpatrzony po otrzymaniu skargi. Zarówno drogą elektroniczną w dniu 24 listopada 2016 r., jak i listem poleconym nadanym w tej samej dacie, przesłano wnioskodawcy odpowiedź zawierającą żądane informacje oraz w kilku kwestiach odmówiono informacji uzasadniając odmowę względnie anonimizację dokumentacji.

W dalszej kolejności odniesiono się do treści odpowiedzi z dnia 24 listopada 2016 r. znajdującej się w aktach sprawy. Odpowiednio do wyżej oznaczonych punktowo żądań wniosku zawiera ona następujący sposób załatwienia wniosku:

ad.1 – wskazano adres www strony podmiotowej BIP Szpitala;

ad. 2- podano adres www strony, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających – w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych które miały miejsce w latach 2003 – 2015; w formie załącznika udostępniono wykaz ww. kontroli;

ad. 3 – podano, że Szpital dzierżawi i wynajmuje pomieszczenia innym podmiotom i przekazano kopie umów, z zastrzeżeniem, że w przypadku umowy najmu nr 1/2016 wyłączono załącznik nr 4 obejmujący wykaz przejmowanych pracowników (pracowników kuchni), z uwagi na ochronę ich danych osobowych – które jednocześnie nie stanowią informacji publicznej, gdyż ci pracownicy nie pełnią funkcji publicznych;

ad. 4 – udostępniono treść umowy zawartej z ordynatorem oddziału zanonimizowaną w zakresie adresu zamieszkania i wynagrodzenia - z uwagi na ochronę prywatności; wskazując, że dane pracowników nie stanowią informacji publicznej i pozostają pod ochroną ustawy o ochronie danych osobowych. Odmówiono udostępnienia informacji, która – jak stwierdzono - nie stanowi informacji publicznej. Podano, że nie zanonimizowano danych obejmujących imię i nazwisko ordynatora, gdyż dane dotyczące osób zajmujących kierownicze stanowiska w Szpitalu są jawne. Nadto wskazano, że oddziałami w Szpitalu kierują lekarze nie będący ordynatorami;

ad. 5 – w załączniku zawarto informację dotyczącą szkoleń i kursów urządzoną w ten sposób, że podano daty i tematykę poszczególnych szkoleń oraz informację, że w szkoleniu uczestniczył lekarz, położna, położna oddziałowa lub zastępca położnej oddziałowej (bez danych osobowych), ze wskazaniem, że tym osobom udzielono urlopów szkoleniowych w celu wzięcia udziału w szkoleniach opłacanych przez personel medyczny we własnym zakresie. Wskazano, że informacja o imionach i nazwiskach uczestników szkolenia nie stanowi informacji publicznej i podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Do odpowiedzi załączono też wykaz szkoleń zleconych przez Szpital – urządzony na tych samych zasadach oraz skany umów na przeprowadzenie tych szkoleń, z których wynika zakres merytoryczny szkoleń; nie podano natomiast danych osobowych szkolących.

ad. 6 – wskazano, że Szpital zatrudnia 2 psychologów, którzy udzielają również pomocy pacjentkom Oddziału ginekologiczno – położniczego. W miarę potrzeb są także udzielane konsultacje psychiatryczne. Podano, że Szpital nie prowadzi ewidencji świadczeń udzielanych przez psychologów i psychiatrów;

ad. 7 – podano liczbę porodów z uwzględnieniem żądanej specyfikacji;

ad. 8 – w załączniku zestawiono treść skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013-2015.

Końcowo pełnomocnik organu wskazał, że żądanie oddalenia skargi motywuje faktem, iż przed dniem orzekania organ udzielił odpowiedzi na wniosek, nie pozostaje już w stanie bezczynności i Sąd nie może już zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt. 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła bezczynności Szpitala Wojewódzkiego w B. w zakresie wniosku strony skarżącej z 29 czerwca 2016 r. o przesłanie na adres mailowy Stowarzyszenia informacji wyżej szczegółowo opisanej, pogrupowanej przez Sąd dla większej przejrzystości w ośmiu punktach. Z treści ponaglenia z dnia 16 sierpnia 2016 r. wprost wynika, że strona występowała o udzielenie informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Bezspornym jest, że organ zareagował na wniosek dopiero po otrzymaniu skargi skierowanej przez stronę do tut. Sądu (wpływ do organu w dniu 25 października 2016 r.). Organ udzielił informacji w części; natomiast co do części poinformował pismem, że nie jest to informacja publiczna, a nadto żądane informacje podlegają ochronie danych osobowych.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać przyjdzie art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej ustawa), która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.

Jak wynika z przytoczonych przepisów prawnych podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien to uczynić bez zbędnej zwłoki; zasadniczo nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jedynie jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, jest obowiązany do powiadomienia wnioskodawcy w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej znajduje podstawę do odmowy udostępnienia winien to uczynić w drodze decyzji administracyjnej. Tę samą formę załatwienia sprawy stosuje w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy – z tym zastrzeżeniem, że decyzja ma w takim przypadku charakter formalny, stanowi o umorzeniu postępowania. W innych sytuacjach ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej jako sposobu załatwienia sprawy. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany ocenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lecz jest obowiązany poinformować o tym wnioskodawcę pismem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 123/14; LEX nr 1623233).

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się także pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd akceptuje również stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 czerwca 2016 roku w sprawie I SAB/Op 36 /16 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest w takim przypadku określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się w wyroku z dnia 29 września 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 192/16 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że Szpital Wojewódzki w B. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Szpital, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2016, poz. 1638 – określanej dalej jako u.d.l.). Przepis art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej statuuje prawo każdego do ochrony zdrowia, a władze publiczne mają konstytucyjny obowiązek zapewnić obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP). Wobec tego zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa. Trybunał Konstytucyjny opisując rolę samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej w realizacji zadań związanych z ochroną zdrowia w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140 LEX nr 41210), stwierdził, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Potwierdzają to przepisy u.d.l. sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.l., rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych; nie będące przedsiębiorcą. Z kolei przez świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 u.d.l.). Według art. 55 ust. 1 pkt 1 u.d.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera z kolei ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1793). Reasumując w tym zakresie, Szpital jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Wojewodę, wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i korzysta ze środków publicznych. Tym samym spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując natomiast wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego przypomnieć trzeba, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Sąd zakwalifikował żądane przez skarżącego informacje jako informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f), danych publicznych w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tired drugie) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do zasad funkcjonowania podmiotu leczniczego, w tym organizacji działalności w ramach takich jednostek organizacyjnych, jak oddział ginekologiczno – położniczy, skarg pacjentów dotyczących funkcjonowania podmiotu leczniczego, zatrudniania psychologów, ilości udzielonych świadczeń, zasad odbywania i odpłatności za uczestnictwo pracowników w szkoleniach, informacji odnośnie kontroli przeprowadzanych w tym podmiocie w latach 2003-2015 oraz wydatkowania środków publicznych w ramach zawieranych umów cywilnoprawnych, mają charakter informacji publicznej.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew wywodom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie - postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14 - LEX nr 1492884, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13 - LEX nr 1582107).

Wbrew oczekiwaniu organu, w realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził jego bezczynność i brak podstaw do oddalenia skargi. Zgodnie bowiem z treścią art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skoro wniosek został złożony 29 czerwca 2016 r., to 14-dniowy termin na udzielenie informacji upływał dnia 13 lipca 2016 r. Jednakże w tym czasie organ nic nie zrobił. I stan taki istniał w dacie wniesienia skargi.

W zakresie wyżej oznaczonym jako punkt 1, 2, 3, 5 c i d, 6, 7 i 8 wniosku skarżącego z 29 czerwca 2016 r. organ pozostawał w bezczynności do dnia udzielenia odpowiedzi pismem z 24 listopada 2016 r. (też w formie elektronicznej, w tej samej dacie); a więc w chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd organ w tym zakresie nie był już w bezczynności – została ona bowiem usunięta, po wniesieniu skargi, co było podstawą do umorzenia postępowania odnośnie tej części wniosku. Załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie daje podstaw do jej oddalenia w sytuacji, gdy stan bezczynności niewątpliwie zaistniał. Jest jedynie podstawą do odstąpienia od nakazania organowi załatwienia wniosku w zakresie w jakim stan bezczynności organ usunął, poprzez zgodne z prawem działania w tym zakresie.

Jednak w pozostałym zakresie bezczynność trwa nadal, organ nie udzielił bowiem żądanej informacji; dokonując błędnej kwalifikacji - przyjmując, że nie jest to informacja publiczna oraz pozostając w przekonaniu, że takie zaniechanie udostępnienia znajduje oparcie w prawnej ochronie danych osobowych. Ta wadliwość powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne co do zobowiązania organu do podjęcia określonych czynności w tym zakresie nie stało się bezprzedmiotowe. Z tego powodu Sąd zobowiązał organ do załatwienia części wniosku; o czym szczegółowo poniżej.

Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakresie udostępnienia skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu na dzień wniesienia wniosku w części obejmującej wynagrodzenia. Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że organ udostępnił treść umowy zawartej z ordynatorem oddziału zanonimizowaną w zakresie adresu zamieszkania i wynagrodzenia - z uwagi na ochronę prywatności; wskazując, że dane pracowników nie stanowią informacji publicznej i pozostają pod ochroną ustawy o ochronie danych osobowych. Stwierdzono, że odmowa dotyczy udostępnienia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Podano jednocześnie, że nie zanonimizowano danych obejmujących imię i nazwisko ordynatora, gdyż dane dotyczące osób zajmujących kierownicze stanowiska w Szpitalu są jawne. Nadto wskazano, że oddziałami w Szpitalu kierują lekarze nie będący ordynatorami

Słusznie zauważył organ, że prawo do informacji publicznej, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże, jeżeli informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Tak więc ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego.

Prawo do prywatności, na które organ powołał się w niniejszej sprawie, jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi bowiem art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) niewątpliwie stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Uznać też należy, że prawo do wynagrodzenia jest - co do zasady - dobrem osobistym i udostępnienie informacji o jego wysokości jest ograniczone właśnie ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy prywatność osób fizycznych. Prawo do prywatności należy natomiast do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 K.c., obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego. Ponadto, dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Ten akt prawny stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Danymi osobowymi, w rozumieniu tej ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (np.: miejsce zamieszkania, numer dowodu osobistego, numer PESEL itp.).

Powyższe zasady ochrony prywatności, nie dotyczą jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne - mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazać należy, że ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA sygn. akt II SA/Gd 5/14 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego nie budzi żadnej wątpliwości kwalifikacja ordynatora jako osoby pełniącej funkcję publiczną; czego nota bene organ nie kwestionuje. W związku z powyższym umowa zawarta przez Szpital z ordynatorem zawiera informację publiczną, gdyż dotyczy osoby pełniącej funkcje zarządzające w Szpitalu, a więc strukturze organizacyjnej podmiotu obowiązanego do udzielania informacji publicznej. Ordynator jest osobą realizującą nałożone na Szpital zadanie publiczne. Organ nie kwestionował obowiązku udostępnienia treści umowy z ordynatorem, jednak część tej umowy zanonimizował (dane adresowe i wynagrodzenie) wywodząc, że w tym zakresie treść umowy nie stanowi informacji publicznej i ze względu na ochronę prywatności nie podlega udostępnieniu.

Sąd ocenił, że organ dokonał wadliwej kwalifikacji. Nie ma podstaw do twierdzenia, że dane zanonimizowane nie stanowią informacji publicznej. Ewentualny obowiązek chronienia prywatności danej osoby nie powoduje utraty przez informację publiczną takiego statusu; stanowić może natomiast podstawę do podjęcia działań ochronnych. Tym samym Sąd stwierdza, że zanonimizowana część umowy również zawiera dane stanowiące informację publiczną.

W sytuacji, gdy organ nieudostępnia skarżącemu żądanej informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy, aby nie pozostawać w bezczynności, musiałby wydać decyzję administracyjną. Z jej treści wynikałoby tym samym, z jakich przyczyn nastąpiła odmowa; pozwalając na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna.

Nie można jednak pominąć faktu, iż akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Zgodnie z poglądem prezentowanym w judykaturze, w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 wskazanej ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istotę żądanej informacji stanowiło ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2267/12; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 115/12 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że udostępnienie umowy z ordynatorem zanonimizowanej w części obejmującej dane adresowe tej osoby mieści się w dopuszczalnym odstąpieniu zarówno od udostępnienia informacji, jak też od wydania decyzji odmownej. Dane te nie mają żadnego związku z pełnioną funkcją publiczną, a należą do danych chronionych. Inaczej sprawa wygląda z wynagrodzeniem ordynatora. Ta informacja pozostaje bowiem w ścisłym związku z pełnioną funkcją i wskazuje na wydatkowanie środków publicznych. Anonimizacja w tym zakresie niweczy pożądany przez stronę rezultat w postaci uzyskania informacji o treści umowy zawartej z ordynatorem. Gdyby wolą żądającego udostępnienia informacji było jedynie pozyskanie danych dotyczących imienia i nazwiska osoby pełniącej funkcję ordynatora, czy okresu trwania umowy; to żądanie udostępnienia informacji zostałoby inaczej sformułowane. Jeżeli natomiast wnioskodawca domagał się udostępnienia treści umowy, to pominięcie wysokości wynagrodzenia stanowi pominięcie elementu istotnego, objętego zakresem informacji publicznej; to postanowienie umowne jest bowiem podstawą do wydatkowania przez Szpital określonych środków pieniężnych w celu wynagrodzenia za pełnienie funkcji publicznej. Tym samym anonimizacja w zakresie wynagrodzenia ordynatora była niedopuszczalna. Nie udostępniając informacji i nie wydając decyzji odmownej organ popadł w bezczynność, która do dnia wyrokowania nie została usunięta; czyniąc koniecznym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

Wykonując w terminie ustawowym niniejszy wyrok w tym zakresie organ będzie uprawniony do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie tej informacji lub wydanie decyzji odmownej.

W tym miejscu, odnosząc się do zaprezentowanego wywodu na okoliczność dopuszczalności anonimizacji, Sąd wskazuje, że nie zakwestionował dopuszczalności anonimizacji danych osobowych pracowników kuchni, zamieszczonych w załączniku nr 4 do umowy najmu nr 1/2016, gdyż osoby te nie pełnią funkcji publicznych, a przetworzenie udostępnionej umowy w zakresie tej anonimizacji nie niweczyło pożądanego przez stronę rezultatu uzyskania informacji o umowach cywilnoprawnych, na mocy których Szpital udostępnił innym podmiotom pomieszczenia i wyposażenie. Z tego względu – jak wyżej wskazano – Sąd ocenił, że w zakresie punktu 3 wniosku bezczynność została usunięta.

Natomiast stanu bezczynności Sąd dopatrzył się w zakresie załatwienia części wniosku skarżącego dotyczącej informacji o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015. Sąd nie kwestionuje sposobu udzielenia informacji co do szkoleń opłacanych przez personel medyczny; gdyż w tym zakresie nie zostały wydatkowane środki publiczne, a skarżący otrzymał informację o przedmiocie i czasokresie szkoleń. Zarzut dotyczy wyłącznie szkoleń organizowanych i opłacanych przez Szpital. Informacje na ten temat wchodzą w zakres informacji publicznej; obejmują bowiem dane dotyczące ukierunkowanego personalnie wydatkowania środków publicznych na pozyskanie wiedzy i umiejętności istotnych dla jakości wypełniania zadań publicznych nałożonych na Szpital. Przypomnieć trzeba, że wnioskodawca jednoznacznie domagał się informacji o imionach i nazwiskach uczestników szkoleń. Organ informację udostępnił, ale ją zanonimizował; podając jedynie stanowiska czy funkcje uczestników. Anonimizacja w tym zakresie niweczy pożądany przez stronę rezultat w postaci uzyskania informacji o imionach i nazwiskach uczestników szkoleń. Tym samym anonimizacja w podanym zakresie była niedopuszczalna. Nie udostępniając informacji i nie wydając decyzji odmownej organ popadł w bezczynność, która do dnia wyrokowania nie została usunięta; czyniąc koniecznym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

Wykonując w terminie ustawowym niniejszy wyrok w tym zakresie organ będzie uprawniony do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie tej informacji lub wydanie decyzji odmownej.

Bezczynności organu Sąd dopatrzył się również co do informacji o imionach i nazwiskach osób prowadzących szkolenia organizowane i opłacane przez Szpital. Informacje na ten temat również wchodzą w zakres informacji publicznej; obejmują bowiem dane dotyczące podmiotowo określonego wydatkowania środków publicznych w celu pozyskania przez personel wiedzy i umiejętności istotnych dla jakości wypełniania zadań publicznych nałożonych na Szpital. Przypomnieć trzeba, że wnioskodawca jednoznacznie domagał się informacji o imionach i nazwiskach osób prowadzących szkolenia. Organ ani nie udzielił tej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Nie stanowi załatwienia wniosku w tym zakresie przesłanie skarżącemu skanów umów na przeprowadzenie tych szkoleń. Po pierwsze z tego powodu, że przesłanie skanów stanowi załatwienie innej części żądania. Po drugie z tego powodu, że umowy nie zawierają postanowień dotyczących personaliów osób prowadzących szkolenia.

Nie udostępniając informacji i nie wydając decyzji odmownej organ popadł w bezczynność, która do dnia wyrokowania nie została usunięta; czyniąc koniecznym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

Wykonując w terminie ustawowym niniejszy wyrok w tym zakresie organ będzie uprawniony do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie tej informacji lub wydanie decyzji odmownej.

Wobec stwierdzenia wyżej opisanej bezczynności należy dokonać oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; wszystkie orzeczenia dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że organ nie zareagował na wniosek z 29 czerwca 2016 r. ze względu na błędną kwalifikację wiadomości e-mail pochodzących od skarżącego. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała więc z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z wadliwości ustawień systemu elektronicznego lub wadliwości w zakresie obsługi tego systemu (art. 149 § 1 a ustawy p.p.s.a.). Po wpłynięciu skargi organ udzielił informacji publicznej w znacznym zakresie, a w części nie zareagował zgodnie z przepisami ze względu na błędne przeświadczenie, że dane chronione nie mają waloru informacji publicznej. Z tych względów w ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd nie znalazł również podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.