Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1651/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 110
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1449/16 w sprawie ze skargi I. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1449/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie mianowania na stanowisko służbowe.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o przeniesieniu st. sekc. I. Ł. (na jego wniosek umotywowany zmianą miejsca zamieszkania) z dniem 1 maja 2004 r. ze służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w[...] .

Jednak Miejski Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) zwolnił I. Ł. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 30 kwietnia 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Komendanta PSP w [...] z dnia [...] r. nr[...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez I. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 741/04, skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1243/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprawę ponownie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 671/07, uchylił zaskarżoną decyzję.

[...] Komendant Wojewódzki w [...] rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] r. nr[...] , uchylił zaskarżoną decyzję o zwolnieniu I. Ł. ze służby w części określającej datę zwolnienia i ustalił ją na dzień 27 lipca 2004 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 80/08, uzupełnionym wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., po rozpoznaniu skargi I.Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] r., nr[...] , w przedmiocie zwolnienia ze służby uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] r. oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1400/08 oddalił skargę kasacyjną [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 80/08.

Komendant Powiatowy PSP w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. mianował I. Ł. na stanowisko starszego ratownika w KPPSP w [...] w służbie stałej z dniem 1 marca 2010 r. I. Ł. wniósł odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko służbowe. [...] Komendant Wojewódzki PSP we [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP w [...] nr [...] z dnia[...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 346/10 oddalił skargę I. Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 346/10, wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 504/11 oddalił skargę kasacyjną. NSA stwierdził, że rozważając kwestię daty mianowania I. Ł. na stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowej PSP w [...] nie można w żadnym razie pominąć, że w dniu, z jakim miało nastąpić przeniesienie go do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w [...] (1 maja 2004r.) w obrocie prawnym funkcjonowała już i wywoływała skutki prawne decyzja Komendanta Miejskiego PSP w [...] (z dnia [...] r.) o zwolnieniu ze służby, której postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem do dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 80/08, którym uchylono decyzję o zwolnieniu ze służby, nie mogło nastąpić mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe tak w Komendzie Powiatowej w[...], jak i w jakiejkolwiek innej jednostce organizacyjnej PSP. Mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe może bowiem nastąpić, jeżeli stosunek służby trwa. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż decyzja o mianowaniu na stanowisko ma charakter konstytutywny, konstytuuje bowiem nowy status służbowy strażaka. Cechą zaś tego rodzaju decyzji jest to, że mogą wywoływać skutki jedynie na przyszłość. Sąd kasacyjny podkreślił, że w sprawie tej znaczenie ma to, iż mianowanie nie mogło nastąpić z dniem, z jakim dokonano przeniesienia, tj. 1 maja 2004 r., gdyż wcześniej wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w PSP, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Dopiero po wyeliminowaniu decyzji o zwolnieniu z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r., który stał się prawomocny w dniu 17 lipca 2009 r., mógł zostać reaktywowany stosunek służbowy, po ustaleniu gotowości strażaka do pełnienia służby i to rozumianej nie tylko jako subiektywny zamiar podjęcia służby ale i jako obiektywną możliwość wykonywania zadań strażaka. Wówczas dopiero możliwe było uregulowanie statusu służbowego skarżącego poprzez mianowanie na stanowisko służbowe. NSA podkreślił jednocześnie, że skutki wyroku uchylającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 (lit. a, b lub c) p.p.s.a. zaskarżoną do sądu decyzję administracyjną realizują się z chwilą, kiedy wyrok staje się prawomocny (ex nunc). Inaczej sytuacja się przedstawia, gdy sąd wyrokiem stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prawomocny wyrok sądu stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji znosi skutki nią wywołane, tak jak by nie została wydana (ex tunc). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r. takiego skutku nie wywołał, Sąd uchylił bowiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżone decyzje o zwolnieniu I. Ł. ze służby w PSP. Mianowanie na stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowej PSP w [...] nie mogło więc nastąpić z datą przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w tej jednostce.

W dniu 18 grudnia 2015 r. I. Ł. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z wnioskiem o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko służbowe ustalonej w decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w [...] na dzień 1 maja 2010 r., z uwagi na interes strony oraz interes społeczny, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

[...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] r. Organ wskazał, że decyzja o mianowaniu strażaka jest decyzją konstytutywną, która wywołuje skutki prawne na przyszłość. W ocenie organu nie jest możliwa zmiana decyzji o mianowaniu na stanowisko w taki sposób, że data mianowania strażaka jest wcześniejsza niż dzień wydania decyzji. Ponadto za zmianą daty mianowania strażaka nie przemawia zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny, a spełnienie żądania strony wiązałoby się z naruszeniem obowiązującego prawa i zasad współżycia społecznego.

Wskutek wniesionego przez I. Ł. odwołania Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na treść wyroku WSA we Wrocławiu dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 346/10 i w kontekście rozważań Sądu przedstawionych w powyższym wyroku, za właściwe uznał postępowanie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w sprawie wniosku strony o zmianę własnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie mianowania. Organ wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. pozwala w uproszczony sposób zmienić wydaną uprzednio, prawomocną decyzję administracyjną. Jednakże taka zmiana nie może być dowolna. Niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Natomiast żądanie strony, co do zasady sprowadza się do ustanowienia przez organy nowej daty mianowania na stanowisko - wcześniejszej niż data wydania decyzji o mianowaniu. Decyzja o mianowaniu na stanowisko służbowe konstytuuje stosunek administracyjnoprawny i jako taka może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość. Również jej konstytutywnego charakteru nie zmienia fakt poprzedzenia jej inną decyzją - decyzją o przeniesieniu do innej jednostki organizacyjnej PSP. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że decyzja o mianowaniu strażaka na stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowej PSP w [...] nie została wydana bezpośrednio po wydaniu przez Komendanta Głównego PSP decyzji o przeniesieniu go do tej jednostki organizacyjnej PSP. W okresie tym miało miejsce zwolnienie strażaka ze służby w PSP, które dokonało się decyzją ostateczną. Niewątpliwie, czasowo strażak pozostawał poza służbą w PSP i służby tej nie świadczył. Organ wskazał też, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie zaskarżona decyzja. Stąd też nie jest właściwe w tym miejscu badanie przez organ legalności i zasadności innych decyzji administracyjnych, na które powołuje się strona w swoim odwołaniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę, podzielając stanowisko organu, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. i zmiany w tym trybie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP nr [...] z dnia [...] r. w zakresie daty mianowania na stanowisko służbowe poprzez ustalenie tej daty na dzień 1 maja 2004 r.

Decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP nr [...] z dnia [...] r. w sprawie mianowania na stanowisko służbowe ma charakter konstytutywny, co zostało potwierdzone także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 504/11. Sąd I instancji następnie powołał się treść art. 170 p.p.s.a. i wywiódł, że wobec stwierdzenia już przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, że mianowanie nie mogło nastąpić z dniem, z jakim dokonano przeniesienia, tj. 1 maja 2004 r., gdyż wcześniej wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w PSP, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest możliwa zmiana daty mianowania skarżącego na stanowisko służbowe także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe prowadziłoby bowiem do obejścia przepisów prawa, tj. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 80/08 nie mogło nastąpić mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowej w[...], jak i w jakiejkolwiek innej jednostce organizacyjnej PSP. Okoliczności faktyczne sprawy przesądzają o braku możliwości ustalenia daty mianowania na stanowisko służbowe na dzień żądany przez skarżącego, co trafnie wskazały organy. Choć zatem sama strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, to za zmianą tą nie przemawia zarówno interes strony, jak i interes społeczny. Nie do pogodzenia z interesem społecznym byłoby bowiem ustalenie – poprzez zmianę decyzji – daty mianowania na dzień 1 maja 2004 r., gdy skarżący pozostawał poza służbą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył I. Ł., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego:

a) art. 110 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni i niezastosowaniu skutkującym pogwałceniem prawa w ścisłym znaczeniu (error contra ius in thesi larum) poprzez przyjęcie, że brak jest przepisu, związującego organ po wydaniu przez ten organ decyzji, podczas gdy w obowiązującym stanie prawnym przepis taki istnieje, a wykładnia tego przepisu nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, zaś stanowisko reprezentowane przez skarżone rozstrzygnięcie jest możliwe do obrony jedynie w razie pogwałcenia zasad logiki.

2. Naruszenie przepisów postępowania:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 110 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, mimo że organy administracji naruszyły wskazane wyżej przepisy procedury;

b) art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA do wszystkich wyartykułowanych w skardze zarzutów pod adresem orzeczenia organu administracji II instancji, co uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną oraz ogranicza możliwość prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej z powodu pominięcia w uzasadnieniu istotnej kwestii, która mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak również zawarcia w nim niejasności co do stanu faktycznego ustalonego przez Sąd;

c) art. 170 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie istnieje związanie Sądu, jak również organu II instancji, oceną prawną zawartą w przywołanych wyrokach dotyczących decyzji będącej przedmiotem wniosku o zmianę decyzji, podczas gdy przepis ten stanowi o związaniu wyrokiem, co należy łączyć jedynie z rozstrzygnięciem (sentencją);

- które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na obu powyższych podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione zarzuty nie są usprawiedliwione.

Skarżący kasacyjnie jako podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazał naruszenie art. 110 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem - w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wymaga podkreślenia, że, zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "przepisami materialnoprawnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia)" (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04, LEX nr 165775, i wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, LEX nr 236405). Z uwagi na powyższe kryteria nie można zgodzić się z zakwalifikowaniem art. 110 k.p.a. jako przepisu prawa materialnego.

Nadto nawet przyjęcie naruszenia art.110 k.p.a. jako naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie prowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia art. 110 k.p.a. z żadnym przepisem ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze nie dostrzeżono, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (w tym art. 110 k.p.a.), stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - w tym wypadku art. 110 k.p.a. - skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

Również pozostałe zarzuty okazały się bezzasadne.

Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Powołany przepis ustanawia generalną kompetencję sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej opartej na ustawie p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z innymi przepisami postępowania, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również nie mogły odnieść skutku. Formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał bowiem na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a więc przepisu wyposażającego Sąd I instancji w kompetencje do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie przepisów postępowania. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę na podstawie art.151 p.p.s.a., stosowany. Nadto ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Nie mógł być tym samym skuteczny powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 oraz 110 k.p.a., przejawiający się w tym, że "Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, mimo że organy administracji naruszyły wskazane wyżej przepisu procedury", który to zarzut nie został w skardze kasacyjnej szerzej uzasadniony.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

W powyższym kontekście uprawnione jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że organy uwzględniły wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie powoływał żadnych nowych okoliczności, czy ustaleń, które nie były znane stronie postępowania. Należy zgodzić się z tym, że brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Postępowanie opierało się bowiem na dokumentach znanych stronie. Organ prawidłowo wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie było badanie innych aktów, na które strona powołała się w odwołaniu. Nieprzeprowadzenie dowodów z tych dokumentów nie stanowiło zatem uchybienia procesowego.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można podzielić. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W przedmiotowej sprawie Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału zebranego w aktach sprawy. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.

Kolejny podany jako naruszony (w powiązaniu z art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.) art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 170 p.p.s.a. "polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie istnieje związanie Sądu, jak również organu II instancji, oceną prawną zawartą w przywoływanych wyrokach dotyczących decyzji będącej przedmiotem wniosku o zmianę decyzji, podczas gdy przepis ten stanowi o związaniu wyrokiem, co należy łączyć jedynie z rozstrzygnięciem (sentencją)." Powyższy zarzut jest chybiony.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu (T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016), że zawarte w art. 170 sformułowanie: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko [...] sąd, który je wydał, lecz również inne sądy" nie doczekało się w orzecznictwie wystarczająco precyzyjnej wykładni. I tak, NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., II GSK 1939/12, LEX nr 1447198, przyjął, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw (w rozstrzyganej sprawie był to wyrok sądu powszechnego), niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12, LEX nr 1494706, NSA orzekł, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Pogląd ten został skonkretyzowany w wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88, w którym Sąd ten przyjął, że ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170, w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku [por. również glosa W. Piątka do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11 (OSP 2015, nr 9, s. 1301–1305), aprobującą co do zasady to orzeczenie].

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wskazujące, w ślad za poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 504/11, że mianowanie nie mogło nastąpić z dniem, z jakim dokonano przeniesienia, tj. 1 maja 2004 r., gdyż wcześniej wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w PSP, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie jest możliwa zmiana daty mianowania skarżącego na stanowisko służbowe także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe prowadziłoby bowiem do obejścia przepisów prawa, tj. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 80/08 nie mogło nastąpić mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowej w[...], jak i w jakiejkolwiek innej jednostce organizacyjnej PSP. W konsekwencji nie jest możliwa zmiana decyzji o mianowaniu skarżącego na stanowisko służbowe poprzez określenie daty mianowania na dzień 1 maja 2004 r., ponieważ nie można ustalić daty mianowania na dzień, w którym skarżący nie pozostawał w służbie. Ustalenie takie, jak stwierdził NSA w powołanym wyroku, nie mogło być dokonane w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym i nie mogło zostać dokonane także w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 155 k.p.a. z powodów wskazanych wyżej. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845) W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Zatem skarżący kasacyjnie powinien był wykazać zaistnienie przesłanek do zastosowania art.155 k.p.a. i ich naruszenie przez organ administracyjny i Sąd I instancji, a czego nie uczynił. Wreszcie podnieść należy, że przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem. Sąd I instancji prawidłowo i jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie jest możliwa zmiana, bądź uchylenie decyzji w sprawie mianowania na stanowisko, która była przedmiotem tego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.