Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 46/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 4, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1,3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr 3 w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje wymienionego Dyrektora do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 4) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr 3 w C. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2015 r. A.J. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w C. (dalej "Dyrektor Zespołu Szkół") o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- protokołu ze spotkania Dyrektora z Radą Pedagogiczną z dnia 30 kwietnia 2015 r. wraz z uchwałami i załącznikami,

- pierwszego projektu arkusza organizacyjnego przedstawionego podczas spotkania Dyrektora z Radą Pedagogiczną w dniu 30 kwietnia 2015 r. na rok szkolny 2015/2016 zatwierdzonego przez organ prowadzący,

- protokołów ze spotkania Dyrektora z Radą Pedagogiczną z dnia 26 sierpnia 2015 r., 31 sierpnia 2015 r., 15 września 2015 r., 24 września 2015 r. wraz z uchwałami i załącznikami.

Jednocześnie ww. wniosła o przesłanie powyższych informacji w formie kserokopii, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, pocztą na podany we wniosku adres.

Dyrektor Zespołu Szkół pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. poinformowała wnioskodawczynię, że jej wniosek został przesłany do interpretacji przez prawnika Wydziału Edukacji Miasta C. oraz że po uzyskaniu odpowiedzi zostanie ona powiadomiona o dalszych działaniach.

Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. A.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół polegającą na nie rozpoznaniu jej wniosku z dnia 21 grudnia 2015 r. W skardze domagała się zobowiązania wymienionego Dyrektora do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przytaczając poglądy doktryny oraz judykatury wywodziła, iż wnioskowane przez nią informacje stanowią informację publiczną, a Dyrektor Zespołu Szkół jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Dalej wskazała, że Dyrektor odpowiadając na wniosek poinformowała ją jedynie o przekazaniu pisma do wyspecjalizowanego podmiotu, nie podając przy tym żadnego terminu załatwienia sprawy. W związku z czym, zdaniem skarżącej, zachodzi stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Ponadto w jej ocenie bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie Dyrektora ma na celu przedłużenie postępowania, powodujące trwałe utrudnianie dostępu do informacji publicznej.

W aktach przesłanych Sądowi znajduje się pismo datowane na dzień 1 lutego 2016 r. doręczone skarżącej w dniu 15 lutego 2016 r. wraz z interpretacją prawną. W piśmie tym wskazano, że żądane dokumenty zawierają dane osobowe, które podlegają ochronie, a co za tym idzie, ich udostępnienie wymaga przetworzenia poprzez ukrycie tych danych. W związku z tym wezwano wnioskodawczynię do wykazania interesu publicznego w ich uzyskaniu. Jednocześnie zwrócono uwagę, że forma w jakiej informacja ma być przekazana będzie generować dodatkowe koszty, co oznacza, że podmiot udostępniający może pobrać opłatę od wnioskodawcy.

Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Dyrektor Zespołu Szkół przekazała Sądowi skargę wraz z aktami administracyjnymi jednocześnie podnosząc, że skarżąca jest nauczycielem, a zarazem członkiem Rady Pedagogicznej i ma dostęp do protokołu z posiedzeń rad pedagogicznych na terenie szkoły.

W piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2016 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze dodatkowo wnosząc o wymierzenie organowi grzywny. W jej ocenie wyraźnym celem organu było nie udostępnienie jej wnioskowanych informacji, bowiem dopiero po wniesieniu skargi organ przekazał jej pismo rozpoznające wniosek wraz z opinią prawnika.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną. Ponownie argumentowano, że protokoły z posiedzeń rady pedagogicznej wraz z załącznikami i uchwałami są informacjami, z którymi zapoznawani są wszyscy członkowie rady pedagogicznej, a nadto są one dostępne w sekretariacie szkoły, wobec czego nauczycielka w każdej chwili mogła mieć dostęp do wnioskowanych protokołów. Ponadto wyjaśniono, że w żądanej dokumentacji znajdują się dane osobowe nauczycieli, uczniów, które podlegają ochronie z mocy przepisów szczególnych. W związku z tym uznano, że udostępnienie żądanych informacji, ze względu na ochronę danych osobowych wymaga przetworzenia, dlatego zwrócono się do wnioskodawczyni o wykazanie interesu publicznego w uzyskaniu żądanych dokumentów, nie uzyskując jednak na nie odpowiedzi. Jednocześnie wskazano, że w tej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej. Ponadto podniesiono, że projekt arkusza organizacyjnego dotyczącego organizacji kolejnego roku szkolnego nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Projekt arkusza nie jest bowiem dokumentem prawnym, a jedynie wersją roboczą proponowanej organizacji kolejnego roku szkolnego, która podlega szczegółowej weryfikacji przez organ prowadzący szkołę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie.

Z kolei w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół polegającą na nie załatwieniu jej wniosku z dnia 21 grudnia 2015 r., w którym zwrócił się o udzielenie informacji publicznej.

W związku z tym prawem materialnym, na podstawie którego należało ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) dalej w skrócie "u.d.i.p.". Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny.

W rozpatrywanej sprawie Zespół Szkół Specjalnych nr [...] w C. wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor tej jednostki, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK1469/10, publik. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – dalej "CBOSA"). Zresztą kwestia ta nie była między stronami sporna.

Natomiast aby stwierdzić, że Dyrektor Zespołu Szkół jako podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, niezbędne jest jednocześnie dokonanie oceny tego, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Lex nr 78062 oraz z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Lex nr 1082797). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem.

Skarżąca domagała się udostepnienia protokołów Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół nr [...] w C. wraz z uchwałami i załącznikami. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) rada pedagogiczna jest organem kolegialnym szkoły w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W świetle postanowień art. 43 ust. 1 i 2 ww. ustawy, rada pedagogiczna podejmuje uchwały, nadto zebrania rady pedagogicznej są protokołowane. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądane dokumenty związane są z działalnością tego organu realizującego zadania szkoły publicznej. Zatem protokoły z posiedzeń ww. organu wraz z uchwałami i innymi załączonymi do niego załącznikami, o ile nie są to dokumenty prywatne (np. wnioski w sprawach indywidualnych uczniów) stanowią przedmiot informacji publicznej, gdyż dotyczą działalności publicznej szkoły i jako takie winny być udostępnione na żądanie. Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 22/11 publik w Lex 1088977, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 83/15 publik w CBOSA). Zresztą w tym zakresie organ nie miał wątpliwości co do charakteru tej informacji uznał natomiast, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną.

Przedmiotem wniosku było także udostępnienie pierwszego projektu arkusza organizacyjnego przedstawionego podczas spotkania Dyrektora z Radą Pedagogiczną w dniu 30 kwietnia 2015 r. na rok szkolny 2015/2016 zatwierdzonego przez organ prowadzący. Z treści tego żądania wynikałoby, że skarżącej chodzi o udostępnienie pierwszego projektu arkusza organizacyjnego zatwierdzonego przez organ prowadzący. Zatem o ile pierwszy projekt został zatwierdzony, to powinien być udostępniony. Jeżeli do zatwierdzenia nie doszło wówczas organ powinien poinformować, iż projekt ten nie został zatwierdzony. Natomiast o ile organ miał wątpliwości co do przedmiotu żądania w tym zakresie, a więc czy chodzi tylko o projekt arkusza, czy o arkusz już przyjęty przez organ winien wystąpić do skarżącej o sprecyzowanie wniosku. Bez względu na powyższe należało jednak poczynić kilka dodatkowych uwag co do charakteru prawnego żądanej informacji. Otóż przepis § 10 ust. 1 zał. 5F do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przeszkolą oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm) stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły specjalnej opracowany przez dyrektora szkoły specjalnej, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. W arkuszu organizacji szkoły zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych i rewalidacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę specjalną oraz liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli (ust. 2). Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły specjalnej, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych (ust. 3). Z powyższej regulacji wynika zatem, iż projekt arkusza organizacyjnego szkoły jest sporządzany przez dyrektora szkoły w celu dokładnego rozplanowania liczby oraz rozkładu godzin lekcyjnych i podzielenia ich między nauczycielami. Projekt ten jest następnie zatwierdzany przez organ prowadzący szkołę. Na jego podstawie dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć dla nauczycieli oraz uczniów. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 156/13 (publik. w CBOSA), że projekt arkusza organizacyjnego, podobnie jak arkusz już przyjęty i zatwierdzony przez organ prowadzący szkołę, stanowi dokument urzędowy, a zatem dokument zawierający informacje o sprawach publicznych. Zgodnie z definicją dokumentu zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast jak już wskazano informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, odnosząca się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zatem już powyższe definicje wystarczają na przyjęcie, iż projekt arkusza stanowi dokument urzędowy i jako taki powinien zostać udostępniony w trybie u.d.i.p. Projekt ten został bowiem sporządzony przez uprawniony do tego organ w ramach upoważnienia zawartego w ww. rozporządzeniu tj. dyrektora szkoły (wykonującego funkcje publiczne) i zawiera propozycję organizacji zajęć w szkole na dany rok. Niezależnie od tego należy wskazać, że dokument prywatny, stosowanie do treści art. 245 k.p.c. stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument ten różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie pochodzi od organu państwowego i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza, zatem projekt arkusza organizacyjnego nie jest dokumentem prywatnym. Projekt ten nie jest również dokumentem mającym charakter jedynie wewnętrzny. Podlega on co prawda konsultacjom, lecz nie są to konsultacje wewnętrzne (w ramach tego samego organu) lecz między dwoma zewnętrznymi podmiotami uczestniczącymi w procedurze ustalania na dany rok szkolny organizacji szkoły tj. dyrektorem szkoły, a organem prowadzącym szkołę.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p, co oznacza, że prawo dostępu do tych informacji ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Dyrektor Zespołu Szkół zobowiązana była więc do rozstrzygnięcia wniosku w sposób ustawą przewidziany.

Dla oceny zasadności wniosku bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, czy informacje, o jakie zwróciła się skarżąca były przedmiotem omówienia podczas posiedzenia rady pedagogicznej. Skarżąca jasno sprecyzowała formę, w jakiej żąda udostępnienia jej informacji (kserokopie określonych dokumentów). Nie jest też istotne, czy skarżąca jest pracownikiem Zespołu Szkół. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie może żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego od wnioskodawcy, jak również nie może uzależniać udostępnienia informacji od tego, czy wnioskodawca jest pracownikiem szkoły, czy też nie. Tylko jeżeli przepisy innych ustaw określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, mogą wyłączyć stosowanie u.d.i.p. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem brak jest uregulowań ustawowych, które wskazywałyby na inne zasady i tryb udostępnienia informacji pracownikom szkoły. Natomiast należy w tym miejscu wskazać, że z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wynika, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś dokumenty urzędowe. Poświadczenie zgodności z oryginałem kopii dokumentu, o co wnioskowano, służy nadaniu tej kopii mocy dokumentu urzędowego. Tymczasem celem u.d.i.p. nie jest wydawanie dokumentów urzędowych, ale umożliwienie udostępnienia informacji. Oznacza to, że wydanie wnioskodawcy kserokopii dokumentów wyczerpuje obowiązek organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcia "sposób i forma" zawarte w art. 14 u.d.i.p. odnoszą się do sposobu i formy udostępnienia informacji z punktu widzenia technicznego (pisemnie, elektronicznie, odbiór osobisty, wysłanie), nie uprawniają zaś do domagania się wydania dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 752/12 publik w CBOSA)

Wobec powyższego, na gruncie omawianej u.d.i.p. Dyrektor Zespołu Szkół zobowiązana była bądź udostępnić informacje zgodnie z wnioskiem skarżącej bądź odmówić ich udostępnienia, jeżeli jej zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa, albo umorzyć postępowanie w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1015/12, publik Lex nr 1260013). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji. Brak takiej decyzji oraz nie udostępnienie informacji stanowi bezczynność organu.

Tymczasem, jak już wskazano, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub – wprawdzie – prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności.

Wracając na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że przed wniesieniem skargi, co miało miejsce 1 lutego 2014 r. (wpływ do organu) organ był bezczynny, bo nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2015 r. (data wpływu) w żaden przewidziany w ustawie sposób. Natomiast, stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z tym, że zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia. Wymaga jednak podkreślenia, że z istoty terminu wynika wymóg jego konkretności. Oznacza to, że wskazanie nowego terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., polega na określeniu konkretnego przedziału czasowego (jednostki czasowej – np. 2 tygodnie) bądź oznaczonej daty kalendarzowej. Nie jest zaś dopuszczalne uzależnianie terminu załatwienia sprawy od określonych zdarzeń, ziszczenia się warunku, czy też wykonania przez inne podmioty przyszłych czynności czy innych działań. Nowy termin wyznaczony przez organ w każdym przypadku musi być terminem obiektywnym w takim znaczeniu, że strona i organ podlegają konsekwencji upływu terminu, a jednocześnie możliwa jest kontrola jego upływu. Tymczasem taki termin nie został wyznaczony. Skarżąca została bowiem poinformowana, że odpowiedź na wniosek nastąpi po uzyskaniu interpretacji prawnej, o którą wystąpiono, a więc bez określenia konkretnego terminu załatwienia wniosku, o jakim mowa w cyt. wyżej art. 13 ust. 2. Skoro więc załatwienie wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2015 r. nie nastąpiło w terminie 14 dni od daty jego wpływu, to należało uznać, że po upływie tego terminu, wobec niewyznaczenia nowego terminu załatwienia wniosku, organ pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje wniesioną w dniu 1 lutego 2016 r. skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Dopiero w dniu wniesienia skargi, tj. 1 lutego 2016 r. organ podjął dalsze czynności (wezwał skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego), jednakże do dnia wydania wyroku ani nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, co może nastąpić w sytuacji, gdy istnieją podstawy z art. 5 u.d.i.p., bądź gdy informacja publiczna jest informacją o charakterze przetworzonym, a strona w wyznaczonym terminie nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Jednocześnie należy zauważyć, że organ wzywając do wykazania interesu publicznego winien wyznaczyć stronie termin do dokonania tej czynności, czego jednak nie uczyniono.

Można w tym miejscu także wskazać, że co do zasady informacja prosta, tj. informacja, którą organ może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Za informację przetworzoną można natomiast uznać informację składającą się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, o ile szeroki zakres wniosku wymaga zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, co może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 972/11 publik w CBOSA)

W związku z tym w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkół do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego załatwienia wniosku skarżącej we wskazanym terminie liczonym od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 P.p.s.a.).

W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne w CBOSA).

Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że regulacje dostępu do informacji publicznej powodują wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie było wynikiem takich wątpliwości a nadto błędnego interpretowania przepisów prawa. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a.

W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił, o czym orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł,