Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1915/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 52 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 229/12 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 229/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawia się następująco:

J. Z., działając jako producent rolny, wystąpiła w dniu [...] czerwca 2005 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w E., stwierdził spełnienie przez J. Z. niezbędnych warunków do przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, o których mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.). Następnie, postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. przekazał sprawę do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T..

W dniu [...] maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynęło oświadczenie J. Z. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] czerwca 2005 r., do którego załączono zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2006 r. z Nadleśnictwa M. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał beneficjentce płatności z tytułu wsparcia na zalesianie w wysokości 13.251,00 zł płatnej jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premii pielęgnacyjnej w wysokości 1.584,60 zł płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości 3.598,00 zł płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu [...] maja 2011 r. w gospodarstwie J. Z. została przeprowadzona kontrola na miejscu przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., w wyniku której stwierdzono: na działce rolnej C o zadeklarowanej powierzchni 1,68 ha powierzchnię 0,89ha, brak udokumentowania zakupu repelentów oraz nieuprawnione korzystanie z płatności wynikającej z utrudnień w wykonaniu zalesienia i pielęgnacji zalesienia (nachylenia stoku powyżej 12 stopni) oraz inne uchybienia szczegółowe.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych zakończonych decyzją z dnia [...] maja 2006 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2011r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. oświadczyła, że nie zgadza się z protokołem z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. na działce nr [...]. Skarżąca stwierdziła, że część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,64 ha znajduje się na terenie o nachyleniu powyżej 12º oraz, że w roku 2008/2009 została przeprowadzona kontrola przez Regionalną Dyrekcję Lasów pod względem kąta nachylenia stoku, z której wynika, iż taki stok istnieje. Ponadto stwierdziła, że po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r. wynajęła uprawnionego geodetę w celu ponownego pomiaru przedmiotowej działki, który ustalił, że powierzchnia terenu zalesionego wynosi 2,47 ha, a kąt nachylenia terenu wynosi 19º. Przyznała, że z przyczyn leżących po jej stronie nie uzyskała potwierdzenia (faktur) zakupu repelentów, zaznaczając jednocześnie, że środki te stosowała.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie bez wątpienia wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w T., tj. kontrola na miejscu stwierdziła różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną dla działki rolnej C, na całej powierzchni zalesiania nie stwierdzono spadku powyżej 12º oraz stwierdzono brak faktur na zakup repelentów, a zatem wystąpiły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a..

Wyjaśnił, że Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., w odpowiedzi na pytanie organu, stwierdził, że przeprowadzona szczegółowa kontrola dokumentacji kontrolnej z [...] maja 2011 r. w szczególności protokołu z czynności kontrolnych oraz załączników, nie wykazała błędów, które skutkowałyby ponowną kontrolą na miejscu lub zmianą wyników.

Organ II instancji odnosząc się do wyników z operatu technicznego przedstawionego przez stronę wskazał, że w stosunku do nachylenia powyżej 12° strona w deklaracji z dnia [...] maja 2005 r. załączonej do planu zalesienia wskazała działkę rolną z oznaczeniem A o powierzchni 0,64 ha z opisem i klasą gruntu (PsV). W trakcie kontroli pomiaru nachylenia stoku nie stwierdzono spadku o wskazanym nachyleniu na całej powierzchni działki rolnej A, a ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w szczególności w wyniku analizy operatu geodezyjnego wnioskować należy, że wskazany przez geodetę stok o nachyleniu powyżej 12 stopni ma charakter lokalny i występuje na powierzchni, która nie była zalesiana (skarpa), a wiek drzewostanu wskazuje, że obszar ten był zadrzewiony przed wykonaniem nasadzeń, co jednoznacznie potwierdza materiał zdjęciowy.

Odnośnie stwierdzonej powierzchni wskazał, że strona zadeklarowała powierzchnię na podstawie wypisu z rejestru gruntów, natomiast obowiązkiem przeprowadzających kontrolę jest zmierzenie powierzchni kwalifikującej się do płatności, tj. powierzchni faktycznie wykonanego przez skarżącą zalesiania. Działka ewidencyjna nr [...] została zmierzona w kompleksie działek rolnych A, B i C. Pomiar został wykonany wzdłuż granic zalesienia, a łączna ich powierzchnia wyniosła 1,78 ha. Ponadto na działce znajdują się liczne fragmenty nie kwalifikujące się do płatności ze względu na rozrastające się krzewy.

Dlatego w opinii organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T., w związku ze stwierdzoną podczas kontroli na miejscu różnicą pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną stanowiącą 30,74 % powierzchni stwierdzonej, właściwie wskazał, że zastosowanie winien mieć przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.4.2004 ze zm.), który stanowi, że "jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcja 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i w tytule IV rozdział 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa."

Ponadto wskazał, że strona potwierdziła w odwołaniu brak posiadania dowodów zakupu repelentów, podkreślając, iż środki te stosowała. W kontekście tych twierdzeń strony, organ powołując się na § 3 ust. 1, § 12, § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia podkreślił, że skarżąca wobec braku dowodów zakupu repelentów nie spełniła wymogów określonych w tych przepisach.

Końcowo, organ odwoławczy wskazując na unormowanie art.146 § 1 k.p.a. stwierdził, że termin 5 lat od doręczenia stronie decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2006 r. upłynął w dniu [...] czerwca 2011 r., co w kontekście art. 151 § 2 k.p.a. uzasadniało, aby organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których jej nie uchylił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. J. Z. zaskarżyła decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G., wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo.

W uzasadnieniu skargi, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, skarżąca wskazała, że na jej zlecenie został wykonany przez uprawnionego geodetę operat techniczny stwierdzający, iż stan faktyczny zalesionej działki wynosi 2,47ha, a kąt nachylenia wynosi 19 stopni, co stanowi mniej niż 5% obszaru stwierdzonego dla danej grupy upraw.

Odnosząc się do stwierdzonego w trakcie kontroli stopnia nachylenia skarżąca wyjaśniła, że na określonym jako "skarpa" terenie znajdują się dosadzenia (a nie nasadzenia), zgodnie z Planem Zalesienia, co mogło wprowadzić w błąd osoby przeprowadzające kontrolę. Dodatkowo omawiany obszar zalesienia graniczy bezpośrednio z powierzchnią starego zadrzewienia, co mogło utrudnić kontrolującym prawidłowy osąd stanu faktycznego. Ponadto Plan Zalesienia sporządzony przez Nadleśnictwo M. stwierdza jednoznacznie, że na powierzchni 0,64 ha znajduje się kąt nachylenia powyżej 12 stopni.

Wskazując, że w roku 2008 pracownicy Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych przeprowadzili kontrolę kąta nachylenia stoku, po której zapewniono skarżącą ustnie, że kąt nachylenia jest powyżej 12 stopni, strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w O.

Ustosunkowując się do stwierdzonej powierzchni zalesienia, skarżąca wyjaśniła, że przeprowadzone przez geodetę na jej zlecenie pomiary, ujawnione w operacie technicznym zostały również wykonane wzdłuż granic zalesienia, a łączna ich powierzchnia wyniosła 2,47 ha. Ponadto Plan Zalesienia sporządzony przez Nadleśnictwo M. stwierdza jednoznacznie, że powierzchnia gruntu przeznaczona pod zalesienie ma wielkość 2,57 ha. Dodatkowo w protokole odbioru zalesienia gruntu rolnego w ramach P.R.O.W. działanie 5, Nadleśnictwo M., potwierdziło wykonanie zalesienia powierzchni 2,57 ha, prawidłowo i w całości. Również decyzja z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] wydana przez Starostwo Powiatowe w E. o przekwalifikowaniu w działce Nr [...] powierzchni stanowiącej wcześniej pastwiska trwałe oraz grunty orne na lasy i grunty leśne, określa powierzchnię przekwalifikowanych gruntów jako 2,57 ha.

Na wypadek gdyby miało się okazać, że pomiary wykonane w trakcie kontroli są prawidłowe, skarżąca z ostrożności procesowej, powołując się na brak swojej winy, wniosła o zastosowanie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę

Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., w tym postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w trybie zwykłym. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, zmierzało do wyjaśnienia, czy J. Z. spełniła warunki do przyznania płatności z tytułu wsparcia na zalesienie płatnej jednorazowo, premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia i premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Sąd wskazał, że na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Nr 187, poz. 1929 - dalej: rozporządzenie ) płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) zobowiązał się do: a) zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach; 3) zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

Sąd wyjaśnił, że płatność na zalesianie dzieli się na: 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia ( § 4 ust. 1 rozporządzenia ). Sąd wskazał również, że jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny: 1) nie realizuje planu zalesienia, 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12 wsparcie na zalesienie albo premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu.

WSA stwierdził, że skoro skarżąca nie posiada dowodów zakupu repelentów, co sama przyznała, to naruszyła obowiązki określone w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu, a wysokość zmniejszeń jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA stwierdził, że ustalanie obszaru upraw, dla których przyznawana jest płatność rolna, w tym na zalesianie gruntów rolnych, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt II GSK 259/07, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008r., sygn. akt: II GSK 598/08, – opubl. www.cbois.nsa.gov.pl). Wynika to m.in. z tego, że w myśl zarówno przepisów prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego przyznawanie płatności pomocowych odnosi się do pojęcia działek rolnych, a nie ewidencyjnych.

Dla potrzeb ustalania dopłaty z tytułu zalesienia gruntów rolnych faktyczne określenie działki rolnej następuje w planie zalesienia, który będąc podstawą złożenia wniosku o dopłatę, wyznacza obszar zalesiany.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 35 ust. 5 ustawy o lasach i § 9 rozporządzenia wynika, że nadleśniczy, na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia, sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i że zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające wykonanie planu zalesienia producent rolny przedkłada właściwemu organowi. Współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych ogranicza się do potwierdzania okoliczności faktycznej wykonania planu zalesienia w formie zaświadczenia, do którego odnoszą się art. 217 i nast. k.p.a. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończonego w formie decyzji. Nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Potwierdzeniu przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków.

W rozpoznanej sprawie organy wykazały, innym niż zaświadczenie nadleśniczego dowodem, tj. protokołem kontroli na miejscu, że plan nie został wykonany w sposób określony we wniosku. Z protokołu kontroli jednoznacznie wynika bowiem, że działka ewidencyjna nr [...] została zmierzona w kompleksie działek rolnych A, B i C, zaś pomiar został wykonany wzdłuż granic zalesienia.

Z tych powodów Sąd nie podzielił argumentów strony dotyczących, jej zdaniem, faktycznego obszaru zalesienia. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała się m. inn. na zaświadczenia Nadleśnictwa M. odnośnie powierzchni gruntu przeznaczonej na zalesienie i wykonania zalesienia powierzchni 2,57 ha w całości.

Sąd podkreślił, że podstawowe znaczenie dla ustalenia płatności pomocowej ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

W niniejszej sprawie obszar zalesionych działek rolnych został stwierdzony i ustalony przez organy w oparciu o dane z protokołu kontroli na miejscu, na podstawie pomiarów wykonanych urządzeniem GPS Trimble Geo XT.

Odwołując się do sporządzonej w dniu 24 maja 2010 r. przez inspektorów kontroli notatki służbowej ( karta 84 akt adm. ) stwierdził, że kontrolerzy dokonując analizy danych z Planu Zalesienia i oświadczeń beneficjentki ustalili, że powierzchnia deklarowana zalesienia została podana według wypisu z ewidencji gruntów. Stąd znaczna jej rozbieżność z wynikiem pomiaru z kontroli. Działka jest położona wzdłuż rzeki – od czasu wykonania ostatniej klasyfikacji użytków, powierzchnia gruntów rolnych zmniejszyła się znacznie na rzecz rozrastających się przez lata nadrzecznych zadrzewień i zakrzaczeń.

WSA stwierdził również, że na całej powierzchni zalesienia nie występują spadki powyżej 12º, co ustalono wykonując pomiary tachimetryczne w miejscach największych nachyleń. Przy czym z dokumentacji fotograficznej oraz wyników pomiaru wynika, że stok o nachyleniu powyżej 12º ma charakter lokalny i występuje na powierzchni, która nie była zalesiana ( skarpa ). Co więcej, z materiału zdjęciowego wynika także, że wiek drzewostanu na skarpie wskazuje, iż obszar ten był zadrzewiony przed wykonaniem nasadzeń.

Podsumowując tę część rozważań Sąd podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie zalesiła całej działki ewidencyjnej nr [...] w kompleksie działek A, B i C wskazanej we wniosku o przyznanie dopłat na zalesianie.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, że skoro różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną – 2.47 ha, a powierzchnią rzeczywistego zalesienia – 1,78 ha przekracza 30,74 %, to należało odnieść się do treści art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 ( Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 ze zm. ). Zgodnie z treścią tego unormowania, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust.3 i 5, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Natomiast jeżeli różnica ta przekracza 20% stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

Wobec ustalenia, że powierzchnia zgłoszona przez J. Z. we wniosku o przyznanie płatności w roku 2006 wynosiła 2,47 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu wyniosła 1,78 ha, to ta okoliczność uzasadniałaby, przy stwierdzonej na niekorzyść beneficjentki różnicy procentowej rzędu 10,74%, odmowę przyznania przez organ płatności związanej z programem zalesienia spornej działki.

Sąd nie podzielił także stanowiska strony, że zaistniała sytuacja była konsekwencją jej niezawinionych działań. W ocenie Sądu, wykazanie braku zawinienia w podaniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym spoczywa na deklarującym powierzchnię działek rolnych do płatności, producencie rolnym. Oznacza to, że ciężar dowodu braku winy obciąża wnioskującego o przyznanie płatności rolnika, a nie organ. W tym zakresie nie ma zastosowania art. 7, art.77 i art. 80 k.p.a., a więc obowiązek działania organu z urzędu i dochodzenia prawdy materialnej ( por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r, sygn. Akt II GSK 598/08, opubl. Legalis ). Ponieważ skarżąca powołuje się na powyższe okoliczności, jej obowiązkiem było wykazanie, że stwierdzona choćby w postaci dokumentacji fotograficznej powierzchnia zalesienia odpowiada zadeklarowanej i jest zgodna z jej wnioskiem zalesieniowym. A to, jak wynika z akt sprawy, nie polega na prawdzie.

WSA stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie budzi też wątpliwości sposób rozstrzygnięcia sprawy w świetle przesłanek art. 146 k.p.a., w związku z treścią przepisu art. 151 § 2 k.p.a.

Ponadto w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższy wyrok w jego punkcie 1 J. Z. zaskarżyła skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w punkcie 1 i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Zaskarżonemu w punkcie 1 wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. naruszenie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, poprzez błędne uznanie, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez skarżącą we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wynosiła 10,74% i w związku z tym uzasadniałaby odmowę przyznania przez organ płatności związanej z programem zalesienia działki Skarżącej, podczas gdy z okoliczności sprawy i przedłożonych przez Skarżącą dokumentów jednoznacznie wynika, że powierzchnia zalesienia nie stanowiłaby podstawy do odmowy przyznania płatności,

b. naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie zalesiła całej działki ewidencyjnej nr [...] w kompleksie działek A, B i C położonej w gminie P., obręb ewidencyjny M., wskazanej we wniosku o przyznanie dopłat na zalesienie, podczas gdy z przedłożonych dokumentów wynika, że Skarżąca dokonała zalesienia całej działki wskazanej we wniosku w sposób prawidłowy i zgodny z wnioskiem, co wynika m.in. z postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. z dnia [...] listopada 2005 r. oraz z decyzji z dnia [...] maja 2006 r.,

c. naruszenie § 3 ust.1, § 12, § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędne uznanie, że Skarżąca nie posiadała dowodów zakupu repelentów, w sytuacji gdy w momencie przeprowadzonej kontroli przez inspektorów Biura Kontroli upłynął już 5-letni termin, w którym Skarżąca miała obowiązek przechowywać potwierdzenia zakupu repelentów,

a także

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że WSA bez dostatecznej podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji, a nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych przez skarżącą, ani przedstawionych przez nią dowodów. Podniosła, że działała w dobrej wierze, a wszystkie dane wskazane przez nią we wniosku wynikały z posiadanych przez nią dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy. Podniosła również, że potwierdzeniem prawdziwości podanych przez nią danych jest wydanie dnia [...] listopada 2005 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. postanowienia stwierdzającego spełnienie przez nią niezbędnych warunków do przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych, a organ przyznając jej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. płatności z tytułu wsparcia na zalesianie potwierdził to spełnienie warunków.

Zarzuciła, że organ nie dokonał pomiarów jej działki przed przyznaniem płatności, przeprowadzając kontrolę dopiero po pięciu latach.

Powołała się na pomiary wykonane przez geodetę na jej zlecenie, z których wynika, że granice zalesienia wskazują powierzchnię 2,47 ha oraz sporządzony przez Nadleśnictwo M. protokół odbioru zalesienia potwierdzający wykonanie zalesienia na powierzchni 2,47 ha.

Podniosła również, że fakt iż część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,64 ha znajduje się na terenie o nachyleniu powyżej 12 stopni został stwierdzony w latach 2008/2009 podczas kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych, ponadto geodeta dokonujący na jej zlecenie pomiarów działki stwierdził, że kąt nachylenia wynosi 19 stopni, co stanowi mniej niż 5% obszaru stwierdzonego dla danej grupy upraw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zostały zawarte sformułowane zarzuty dotyczące zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego.

Pierwszy z zarzutów określonych jako zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art.51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędne uznanie, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez skarżącą we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wynosiła 10,74% i w związku z tym uzasadniałaby odmowę przyznania przez organ płatności związanej z programem zalesienia działki Skarżącej, podczas gdy, w ocenie skarżącej, z okoliczności sprawy i przedłożonych przez Skarżącą dokumentów jednoznacznie wynika, że powierzchnia zalesienia nie stanowiłaby podstawy do odmowy przyznania płatności. Pierwsza część zarzutu jest nieuzasadniona dlatego, że w sprawie ustalono, że różnica między powierzchnią zgłoszoną przez skarżącą we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wynosiła 30,74%, co Sąd I instancji wyraźnie stwierdził na str. 15 uzasadnienia wyroku i co wynika z zestawienia pow. deklarowanej - 2,47 ha i stwierdzonej – 1,78 ha. Taka różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wskazuje, że zaistniały przesłanki do odmowy przyznania pomocy.

Zapis na str.16 uzasadnienia wyroku o "różnicy procentowej rzędu 10,74%" stanowi oczywistą omyłkę pisarską.

W drugiej części zarzut tego zarzutu strona zmierza w istocie do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organy orzekające i zaakceptowanego przez Sąd, w zakresie dotyczącym ustalenia powierzchni zalesienia. Tymczasem zarzucając naruszenie prawa materialnego nie można skutecznie podważać dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd za podstawę orzekania, wobec czego zgłoszony zarzut nie mógł odnieść skutku.

Naruszenie §7 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.Nr 187, poz.1929 ze zm., dalej: rozporządzenie) polegać ma, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, na uznaniu przez organy orzekające i zaakceptowaniu tego ustalenia przez Sąd I instancji, że dane zawarte we wniosku o płatność na zalesianie były niezgodne ze stanem faktycznym, w sytuacji gdy dane te zostały zaakceptowane w postanowieniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdzającym spełnienie przez wnioskodawczynię warunków do przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych.

Zarzut jest nieuzasadniony. Na podstawie §7 ust.1 i ust.2 rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji weryfikuje wniosek o przyznanie płatności; weryfikując wniosek ustala łączną powierzchnię działek rolnych przewidzianych do zalesienia we wniosku i spełnienie warunków określonych w §3. Z brzmienia przepisu wynika, że weryfikacji podlega wniosek, a w odniesieniu do działek, ich powierzchnia przewidziana do zalesienia we wniosku. Jest to więc ocena o charakterze formalnym, która nie polega na sprawdzeniu zgodności danych z wniosku ze stanem faktycznym, weryfikacja wniosku nie polega na wykonaniu pomiaru działek w terenie.

Przepis §7 ust.4 rozporządzenia stanowi, że jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie płatności zostanie ustalone, że wnioskodawca spełnia warunki określone w § 3 ust. 1 oraz działki rolne przewidziane do zalesienia we wniosku odpowiadają wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 lub 3 - kierownik biura powiatowego Agencji wydaje postanowienie o spełnieniu tych warunków w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku.

Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia kierownik biura wydaje postanowienie o spełnieniu warunków określonych w §3 ust.1 – w odniesieniu do wnioskodawcy oraz §3 ust.2 lub 3 – w odniesieniu do działek rolnych, przy czym w ust.3 zostały określone sytuacje, które nie mają miejsca w rozpoznanej sprawie.

W odniesieniu do producenta rolnego, który jest osobą fizyczną lub spółdzielnią produkcji rolnej, kierownik biura potwierdza, że producent został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz że zobowiązał się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, do pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia, zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach oraz do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

W odniesieniu do działek kierownik biura potwierdza, że są to działki rolne, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, które są użytkowane jako grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe albo sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i stanowią własność tego producenta rolnego albo jego małżonka lub współwłasność tego producenta rolnego. Są działkami rolnymi powierzchni co najmniej 0,3 ha, jeżeli ich szerokość wynosi co najmniej 20 m lub mniej niż 20 m - w przypadku gdy działki rolne graniczą z lasem.

Postanowienie z [...] listopada 2005 r. o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, potwierdziło, na podstawie wniosku spełnienie wymienionych wyżej warunków. Postanowienie to nie stwierdzało jaka jest rzeczywista powierzchnia działek przeznaczonych do zalesienia. Nie mogło potwierdzać również, ze względu na to że wydane zostało przed zalesianiem, jaka powierzchnia została rzeczywiście zalesiona.

Zarzut naruszenia §7 ust.4 rozporządzenia jest nieuzasadniony, ponieważ, wbrew twierdzeniu skarżącej postanowienie nie potwierdzało, że skarżąca wykonała zalesienie całej działki w sposób prawidłowy i zgodny z wnioskiem.

W sposób oczywisty nie stanowi takiego potwierdzenia również wydanie decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie.

Co do zarzutu związanego z nieposiadaniem przez skarżącą dowodu zakupu repelentów, w sytuacji gdy uważała ona, że upłynął 5 letni termin, w którym miała obowiązek przechowywania tych dokumentów, wyjaśnić należy, że stosownie do §12 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesianie, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesiania dowody zakupu repelentów. W §5 ust.5 rozporządzenia wskazano, że plan zalesiania realizuje się do dnia wypłaty ostatniej premii pielęgnacyjnej. Oznacza to, że zakończenie realizacji planu zalesiania następuje wraz z wypłatą ostatniej premii pielęgnacyjnej. Zgodnie z punktem 2 decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] maja 2006 r., którą przyznano skarżącej premię pielęgnacyjną, premia pielęgnacyjna w wysokości 1 584,60 zł płatna jest corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Oświadczenie o wykonaniu zalesienia skarżąca złożyła w kwietniu 2006 r. Zgodnie z przywołanymi przepisami 5 letni termin, w którym istnieje obowiązek przechowywania dowodów zakupu repelentów, rozpoczyna bieg po zakończeniu realizacji planu zalesiania, czyli po 5 latach od wykonania zalesienia, co oznacza, że dla skarżącej rozpoczął on bieg w 2011 r. Dlatego nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, że po 5 latach od wykonania zalesienia, czyli w 2011 r. nie miała już obowiązku przechowywania dowodu zakupu repelentów, w konsekwencji nieuprawniony jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia.

Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art.3§1 p.p.s.a. i art.145§1 pkt1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.145§1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wznowienie postępowania należy przypomnieć, że art.145§1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Organy orzekające w sprawie wskazały, że w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia [...] maja 2011 r. na działce nr [...] stwierdzono, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do korzystania z płatności wynikającej z utrudnień w wykonaniu zalesienia i pielęgnacji zalesienia o nachyleniu stoku powyżej 12 stopni, nie posiada dowodów zakupu repelentów, a powierzchnia zalesiona stwierdzona podczas kontroli na miejscu jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o więcej niż 20%.

Niewątpliwie fakt braku uprawnień do korzystania z płatności wynikającej z zalesienia na działce położonej na stoku o nachyleniu przekraczającym 12 stopni oraz zalesienie powierzchni mniejszej niż zadeklarowana we wniosku są okolicznościami istotnymi dla sprawy i nieznanymi organowi w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności i jako takie mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania. Akceptując postępowanie organów administracji w tym zakresie Sąd nie naruszył art.3§1 p.p.s.a. i art.145§1pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Zarzut ten nie może stanowić podstawy zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego, wobec niewskazania naruszenia jakich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dopuściły się organy orzekające, ustalając w wyniku tych naruszeń w sposób nieprawidłowy, w ocenie skarżącej, stan faktyczny.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.