Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 396/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt. 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1341/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od M. C. na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy kwotę 627 zł (słownie: sześćset dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1341/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2015 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 listopada 2014 r. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy (dalej zwana Spółką) zwróciła się do Prezydenta Miasta Bydgoszczy (dalej zwanego organem I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz masztem reklamowym na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...],[...], [...]w obrębie [...], położonej w Bydgoszczy przy ul. G.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. (k. 245) M. C. (dalej zwana skarżącą), powołując art. 28 k.p.a., zgłosiła organowi I instancji swój udział w tej sprawie jako strona postępowania reprezentująca własny interes prawny. Podała przy tym, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, mieszczącego się przy ul. D. w Bydgoszczy. Wywiodła, że zaproponowany przez Spółkę sposób zagospodarowania działki sąsiadującej bezpośrednio z jej lokalem mieszkalnym narusza zasadę dobrego sąsiedztwa przez negatywne oddziaływanie, a ponadto zakłóca w drastyczny sposób ład przestrzenny najbliższej i sąsiadujących działek zabudowanych domami jednorodzinnymi i domami wielorodzinnymi. Podkreśliła, że planowana inwestycja w sposób szczególny utrudni korzystanie z walorów użytkowych jej mieszkania, które jest usytuowane na parterze, poprzez wzmożony hałas wentylatorów, ograniczenie dostępu do światła i widoku. Zwróciła także uwagę na niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania zapachu w związku z planowaną lokalizacją śmietników, ramp załadowczych oraz hałas i spaliny pojazdów mechanicznych korzystających z usług planowanej inwestycji. Ponadto wskazała na ograniczenie komfortu zamieszkania poprzez wzmożony ruch przechodniów, a także na spadek wartości rynkowej jej mieszkania na skutek utraty jego walorów użytkowych i estetycznych. Dodała, że czuje się zagrożona możliwością przeniesienia ognia z planowanego obiektu na jej mieszkanie. Wyraziła także obawy, że składowanie śmieci w bezpośredniej odległości skutkować będzie przenoszeniem nieprzyjemnych zapachów, powodować zagrożenie sanitarno-epidemiologicznym oraz namnożenie gryzoni i insektów. Końcowo wskazała, że ul. D. jest drogą wąską i nieremontowaną od wielu lat, o słabej przepustowości, a otwarcie planowanej inwestycji może znacząco wzmóc ruch na tej ulicy powodując jej niedrożność. Podniosła także, że w poprzednim postępowaniu z 2013 r., prowadzonym również z wniosku Spółki, była uznana przez organ I instancji za stronę postępowania.

Pismem z dnia 6 maja 2015 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji i pouczył skarżącą o prawach i obowiązkach strony w toku postępowania. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., organ I instancji, powołując art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym, zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy (stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Ocenił jednak, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie organ I instancji odwołał się do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków.

Organ I instancji podał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."), wokół terenu, którego dotyczy wniosek, wyznaczono obszar analizowany. Wskazał, że po wykreśleniu tego obszaru w minimalnej odległości, o której mowa w tym przepisie, co dawało obszar o promieniu 144 m, ustalono, że teren ten obejmuje jedynie niewielką część zabudowań kwartałów urbanistycznych, dla których osią jest ul. G. Zauważono, że miejscem rozgraniczenia tych kwartałów, z charakterystycznym układem równoległych dróg (D., R., B. K.) jest węzeł komunikacyjny G. / M., a takie same rozgraniczenie terenów z wyodrębnionym układem dróg zostało ujęte w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; istnienie takiego układu urbanistycznego potwierdzają także ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy (Uchwała Nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r.). Organ I instancji przyjął, że opracowania te, choć nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa, mogą być pomocne w zakresie wyznaczania granic obszaru analizowanego.

Mając na uwadze występujące w terenie zwarte jednostki urbanistyczno-architektoniczne, dla których osią jest ul. G., zaś miejscem rozgraniczenia tych kwartałów jest węzeł komunikacyjny G. / M., organ I instancji za zasadne uznał zwiększenie obszaru analizowanego do ww. węzła, w wyniku czego ustalił obszar analizowany o promieniu 340 m. Po wyznaczeniu takiego obszaru organ I instancji przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analizując wyznaczony obszar w kierunku kontynuacji funkcji ustalił, że w obszarze tym znajduje się: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa handlowa, zabudowa biurowa, zabudowa usługowa, zabudowa usługowa z zakresu oświaty, zabudowa produkcyjna i składowa oraz zabudowa garażowa i gospodarcza towarzysząca zabudowie mieszkaniowej i zespoły garaży. Stwierdził więc, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji handlowo-usługowej, a istniejąca w tym obszarze zabudowa jest wystarczająca do określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na wnioskowanym terenie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie spełnione są także pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Na skutek odwołania złożonego przez skarżącą, decyzją z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej zwane Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada wymogom stawianym przez art. 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Oceniło także, że wyjaśnienia organu I instancji dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego są wyczerpujące, spójne i logiczne. Podało, że z akt wynika, że przedmiotem realizacji ma być obiekt o funkcji handlowo-usługowej (odpiek pieczywa). Wskazało, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej, handlowej, a także funkcji usługowej powiązanej z handlem. Uznało, że z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i objętej wnioskiem inwestora nie można wyprowadzić konkluzji o ich wzajemnej sprzeczności. Przyjęło, że w żadnej mierze nie może być kontestowane to, że budynek handlowo-usługowy to obiekt, który nie wkomponowuje się funkcją w istniejący w obszarze analizowanym charakter zabudowy. Dodało, że kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na obiekty sąsiednie będzie oceniana w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Po rozpoznaniu skargi złożonej przez skarżącą, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1341/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany Sądem I instancji) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji ocenił, że decyzje te naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia Sądu I instancji wzbudziła przede wszystkim zasadność poszerzenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego ponad minimalną odległość określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd I instancji za bezsporne uznał bowiem, że w minimalnym obszarze analizowanym, który również został wyznaczony na graficznym załączniku do decyzji (przedstawiającym wyniki analizy), istnieje zabudowa dająca podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Z kolei fakt, że na skraju rozszerzonego, analizowanego terenu znajdują się budynki, o takich parametrach jak planowany, nasunął Sądowi I instancji wątpliwość, czy granice obszaru analizowanego nie zostały właśnie tak poszerzone, aby obiekty te w nim się znalazły. Sąd I instancji wywiódł przy tym, że takie celowe wyznaczanie obszaru analizowanego może powodować naruszenie ustawowego wymogu zachowania zastanego na danym terenie ładu architektonicznego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obiekty, których parametry stały się podstawą do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych (dotyczy to pawilonu handlowo-usługowego przy ul. M. oraz sklepu [...]). Podał, że z analizy mapy wynika, że znajdują się one po drugiej stronie ul. G., której charakterystycznym elementem jest istnienie stadionu oraz właśnie ww. obiektów handlowo-usługowych, nie ma za to praktycznie zabudowy mieszkaniowej, w szczególności jednorodzinnej, która dominuje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i podstawowym obszarze analizowanym, a w szczególności brak jest tam wielkopowierzchniowych budynków o charakterze handlowo-usługowym. Sąd I instancji nie podzielił poglądu organów, że istniała potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego, ponieważ charakter zabudowy istniejącej w obszarze 144 m, tj. obszarze analizy przed jego poszerzeniem, nie wykazuje żadnych specyficznych uwarunkowań, które uniemożliwiałyby ustalenie warunków zabudowy w ramach tego podstawowego obszaru analizowanego. Podniósł, że we wcześniejszych decyzjach, uchylonych wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2014 r., II SA/Bd 48/14, organy uznały, że obszar 144 m jest obszarem dającym podstawy do dokonania ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie wykazały, iż wielkość przyjętego przez nie obecnie obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Zdaniem Sądu I instancji, wręcz przeciwnie, ustalenie warunków zabudowy w sposób wskazany w decyzji organu I instancji wprowadzi chaos do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Ocenił więc, że doszło do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostało poczynione nieprawidłowo, skoro obejmowało one swoim zasięgiem zabudowę, która nie powinna była się znaleźć w obszarze analizowanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, to jest art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a w konsekwencji wydanie orzeczenia w postępowaniu dotkniętym nieważnością z uwagi na brak legitymacji procesowej strony skarżącej;

2) prawa materialnego, to jest:

- art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obszar analizowany został określony nieprawidłowo, podczas gdy jego poszerzenie było konieczne z uwagi na brak specyficznych uwarunkowań na obszarze analizowanym przed poszerzeniem, a zatem zastosowane przez organ poszerzenie było dozwolone i zgodne z prawem;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na pozbawieniu właściciela nieruchomości prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z jego wnioskiem w sytuacji spełnienia wszystkich kryteriów prawnych do otrzymania decyzji zgodnej z wnioskiem i braku jakiegokolwiek przepisu nakładającego expressis verbis jakieś ograniczenie.

W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zaś w piśmie z dnia 21 września 2016 r. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała na ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 3064/14, który wydany został w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji, lecz w której uczestniczyły te same podmioty. Wywiodła, że jak wynika z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości. Uznała, że wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę i to wspólnocie ustawa o własności lokali nadaje zdolność prawną. Oceniła, że członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Stwierdziła, że nawet gdyby uznać, że pomimo braku bezpośredniego sąsiedztwa, Wspólnota Mieszkaniowa [...] jest stroną w niniejszej sprawie, to skarżąca jako członek tej wspólnoty, na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., nie może wnieść skargi do sądu administracyjnego, gdyż skargę mógł wnieść jedynie zarząd tej wspólnoty.

Co zaś się tyczy oceny prawnomaterialnej zaskarżonego wyroku to Spółka wywiodła, że § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wskazuje granicy maksymalnej obszaru analizowanego, co oznacza, że obszar ten może zostać poszerzony ponad granice minimalne przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Spółka zakwestionowała przy tym stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Podkreśliła, że organ szczegółowo wyjaśnił sposób i przyczyny wyznaczenia obszaru analizowanego o promieniu 340 m. Zdaniem Spółki, przyjęcie obszaru analizowanego o takim promieniu miało na celu zachowanie ładu przestrzennego, a nie jak uznał Sąd I instancji – próbę uzasadnienia dopuszczalności lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Spółka zauważyła bowiem, że w niemal każdej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej usytuowane są budynki pełniące różne funkcje, a funkcje te często się przenikają i uzupełniają. Skonstatowała, że zlokalizowanie budynku handlowo-usługowego na wnioskowanym terenie nie narusza ładu przestrzennego i stanowić będzie naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów mają usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem Spółki o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Spółka zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i przepisów postępowania, to jest: art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie wszystkie z tych zarzutów mają jednak usprawiedliwione podstawy.

Za chybiony w tej konkretnej sprawie należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest między innymi każdy, kto ma w tym interes prawny. W doktrynie słusznie akcentuje się, że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta w art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Dlatego też interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała więc zarówno strona postępowania administracyjnego, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będzie przepis prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (Zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82).

Katalog podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest zatem znacznie szerszy niż ten, z którym mamy do czynienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tych sprawach. Wynika to nie tylko z odrębności regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w tej kwestii, ale także z istoty kontroli sądowoadministracyjnej, której celem jest nie tylko ochrona indywidualnego interesu prawnego jednostek ale także obiektywnego porządku prawnego. Skoro zaś, w kontrolowanej sprawie, zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, a skarżąca została dopuszczona do postępowania w tej sprawie przed organem I instancji, to przyjąć należało, że w tej konkretnej sprawie, niezależnie od podnoszonych przez Spółkę wątpliwości co do posiadania przez skarżącą legitymacji strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, skarżącej przysługuje legitymacja skargowa.

Jednak, pomimo dopuszczalności skargi wniesionej w kontrolowanej sprawie, w świetle podniesionych przez Spółkę w skardze kasacyjnej zarzutów, brak było podstaw do uwzględnienia tej skargi przez Sąd I instancji. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zastrzeżenia Sądu I instancji wzbudziła przede wszystkim zasadność poszerzenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego ponad minimalną odległość określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd ten za bezsporne uznał bowiem, że w minimalnym obszarze analizowanym, który również został wyznaczony na graficznym załączniku do decyzji organu I instancji (przedstawiającym wyniki analizy), istnieje zabudowa dająca podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Z kolei fakt, że na skraju rozszerzonego, analizowanego terenu znajdują się budynki, o takich parametrach jak planowany, nasunął Sądowi I instancji wątpliwość, czy granice obszaru analizowanego nie zostały właśnie tak poszerzone, aby obiekty te w nim się znalazły. Sąd I instancji wywiódł przy tym, że takie celowe wyznaczanie obszaru analizowanego może powodować naruszenie ustawowego wymogu zachowania zastanego na danym terenie ładu architektonicznego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, z takim poglądem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Bo jeżeli analiza mniejszego obszaru wykazała, że istnieje podstawa do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, to analiza większego obszaru również wykazująca taką możliwość nie może być podstawą do wydania decyzji odmownej.

Wymaga również podkreślenia, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy winny dążyć do zachowania proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego zastanego na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Temu celowi służy między innymi regulacja zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., która określa jedynie minimalną granicę obszaru analizowanego, która ma być nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejsza jednak niż 50 m. Natomiast określenie maksymalnej granicy obszaru analizowanego pozostawione zostało organowi prowadzącemu rzeczone postępowanie. Organ ten, bez względu na ustaloną wielkość obszaru analizowanego, zobowiązany jest do uzasadnienia przyjętego rozwiązania z podaniem okoliczności konkretnej sprawy i odniesieniem się do obu wskazanych powyżej zasad. Z obowiązku tego organ nie jest zwolniony nawet wówczas, gdy przyjmuje do rozstrzygnięcia sprawy obszar analizowany wyznaczony w minimalnej granicy. Z powołanych powyżej regulacji prawnych, zawartych w art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie sposób bowiem wyprowadzić wniosku, aby zasadą było wyznaczanie takiego obszaru w minimalnych granicach, a jego poszerzenie ponad te granice nie było możliwe z zachowaniem ładu przestrzennego.

Nie stanowi więc przeszkody do poszerzenia granic obszaru analizowanego, ponad te minimalne, także – akcentowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazującego na istnienie, w granicach minimalnego obszaru analizowanego, zabudowy pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy. Jak już bowiem podano, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ winien uwzględnić nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ale także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. statuujący zasadę wolności właściciela działki do jej zagospodarowania. Ponadto, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie mają usprawiedliwionych podstaw wątpliwości Sądu I instancji co do poszerzenia obszaru analizowanego jedynie po to, aby znalazły się w nim budynki, o takich parametrach jak planowany.

Argumenty podniesione przez organy w uzasadnieniach kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji wskazują bowiem na zasadność ustalenia szerszych niż minimalne granic obszaru analizowanego przede wszystkim w celu zachowania ładu przestrzennego zastanego w danym terenie. Wymaga podkreślenia, że teren dla którego ustalono warunki zabudowy położony jest w obszarze zabudowy dużego miasta. Jak wynika zaś z uzasadnienia decyzji organu I instancji, a co znajduje także potwierdzenie w aktach sprawy, obszar analizowany wykreślony w minimalnych granicach (co dawało obszar o promieniu 144 m) obejmował jedynie niewielką część zabudowań kwartałów urbanistycznych, dla których osią jest ul. G. Miejscem rozgraniczenia tych kwartałów, z charakterystycznym układem równoległych dróg (D., R., B. K.) jest węzeł komunikacyjny G. / M., a takie same rozgraniczenie terenów z wyodrębnionym układem dróg zostało ujęte w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; istnienie takiego układu urbanistycznego potwierdzają także ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy (Uchwała Nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r.). W tych okolicznościach zwiększenie obszaru analizowanego do ww. węzła, w wyniku czego ustalono obszar analizowany o promieniu 340 m, można było uznać za uprawnione. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ma zatem usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość: uiszczonego przez Spółkę wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł.), wynagrodzenia pełnomocnika Spółki będącego radcą prawnym (360 zł.) według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł.).