Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1083/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2019 r. Pan R. S. wystąpił do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że:

1. pismo o znaku [...] Rada Miejska w [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku podpisane przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w [...] nie jest oficjalnym stanowiskiem Rady Miejskiej w [...] a tylko informacją Przewodniczącej;

2. pismo o znaku [...] Rada Miejska w [...] z dnia [...] września 2019 roku podpisane przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w [...] nie jest oficjalnym stanowiskiem Rady Miejskiej w [...] a tylko informacją Przewodniczącej;

3. Rada Miejska w [...] jako organ kolegialny nie zajmowała się od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia wniesienia wniosku, czyli [...] września 2019 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia dóbr osobistych Skarżącego w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...];

4. Rada Miejska w [...] jako organ kolegialny nie zajmowała się od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia wniesienia wniosku, czyli [...] września 2019 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia dóbr osobistych Skarżącego w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] przez jej uchylenie.

Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym w powyższym wniosku. Organ I instancji wskazał na przepis art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. i podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w powyższych przepisach. Nie istnieje bowiem przepis prawa wymagający od wnioskodawcy zaświadczenia o wskazanej przez niego treści, a także nie zachodzi przesłanka istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem organu strona ubiegająca się o zaświadczenie nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, tylko interes faktyczny.

Na powyższe postanowienie Pan R. S. pismem z dnia [...] października 2019 r. wniósł zażalenie domagając się uchylenia postanowienia z [...] września 2019r. ponieważ posiada interes prawny, a organ ma obowiązek wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Żalący się wniósł o orzeczenie, czy Burmistrz lub jego zastępca są właściwymi organami do reprezentowania Rady Miejskiej w [...].

Uzasadniając swoje zażalenie strona postępowania wskazała m.in.: "Obowiązki w postępowaniu administracyjnym wynikają wprost z art. 75, 76 Kpa i pozostałych z Rozdziału 4 "Dowody", zatem, jeżeli nie wynika to wprost z akt czy organ dokonał czynności, niezbędnym jest aby organ wydał zaświadczenia bo obliguje go do tego prawo np. art. 77 § 1 Kpa. Mój interes nie powinien interesować władzę samorządową lecz powinna należycie wykonywać obowiązki nakreślone przez prawo (...)." Wskazał przy tym na: uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010r., nr [...] i nr [...] z dnia [...] września 2019 r., wezwanie pismem OPS w [...] z dnia [...] marca 2010r. o znaku [...] oraz na postępowanie zainicjowane przedmiotowym pismem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2019r., nr [...], na podstawie art. 217 § 2 K.p.a., art. 218 K.p.a. i art. 219 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Na wstępie Kolegium wskazało, że zagadnienie czy Burmistrz lub jego zastępca są właściwymi organami do reprezentowania Rady Miejskiej w [...] nie dotyczy przedmiotu sprawy, niemniej jednak Kolegium wyjaśniło, iż Burmistrz i jego zastępca nie są właściwymi organami do reprezentowania Rady Miejskiej.

Następnie Kolegium przytoczyło przepisy Działu VII K.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń.

Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). W świetle powyższych przepisów organ nie był zobowiązany do wydania zaświadczenia w zakresie potwierdzenia faktów wskazanych we wniosku z [...] września 2019r. Podkreślał, że wnioskodawca ubiegający się o zaświadczenie nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, tylko interes faktyczny.

Pan R. S. uzasadniając swój interes prawny wskazał na: uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i [...] z dnia [...] września 2019 r. W zażaleniu podnosił, że jego interes prawny nie powinien interesować władzy samorządowej i powinna ona należycie wykonywać obowiązki nakreślone przez prawo, a dotyczące: uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010r., nr [...], nr [...] z dnia [...] września 2019 r., wezwania pismem OPS w [...] z dnia [...] marca 2010r. o znaku [...] i postępowania zainicjowanego przedmiotowym pismem. Wskazując na powyższe uzasadnienie Pana R. S. dotyczące posiadania przez niego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści Kolegium uznało, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych we wniosku faktów.

Skargę zwaną "zaskarżeniem" na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. S. wnosząc o uchylenie postanowienia w całości z uwagi na sprzeczność w ustaleniach, uchylenie postanowienia Burmistrza z [...] września 2019r. w całości w związku z wydaniem przez niewłaściwy organ, orzeczenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza, skoro zdaniem skarżącego zostało wydane przez niewłaściwe osoby. Nadto z art. 75 i art. 76 K.p.a. i przepisów rozdziału 4 K.p.a. wynikają kompetencje i obowiązki, które powinny być ujęte w protokole Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w [...] odbytego [...] września 2019r. o godzinie 15 w Urzędzie Miejskim w [...]. Potwierdzenie zatem faktów z akt nie powinno organowi stwarzać problemów, czy dokonał czynności zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca nie pozostawił organowi prawa wyboru i weryfikacji lecz nakazał sposób wyczerpujący. Zdaniem skarżącego organ powielił nieprawdziwe informacje o obywatelu w uchwale Rady Miejskiej Nr [...] z [...] września 2019r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał jakie są kompetencje rady gminy wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem rada nie jest umocowana do wydawania zaświadczeń zarówno w ramach kompetencji stanowiącej, jak i kontrolnej. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowano odrębnie w art. 217 K.p.a i nast. i sprawa ta należy do kompetencji organu wykonawczego gminy – Burmistrza [...].

Ac?

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

W niniejszej sprawie kontroli poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] września 2019r., nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym we wniosku złożonym przez skarżącego.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 K.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 K.p.a organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponadto w świetle art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu K.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że "zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, Monitor Prawny 1996/7/241).

W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, przedmiotem żądania nie może być wniosek zmierzający w swej istocie do określenie przez organ, że pismo podpisane przez Przewodniczącą Rady nie jest oficjalnym stanowiskiem Rady, a informacją Przewodniczącej Rady oraz że Rada nie zajmowania się usunięciem naruszenia dóbr osobistych Skarżącego w uchwale Rady Miejskiej w [...] Nr [...] Organ administracji publicznej nie jest umocowany żadnym przepisem prawa do wyrażania ocen w trybie wydawania zaświadczeń o jakim mowa w art. 217 K.p.a. i nast., w żądnym przez wnioskodawcę zakresie.

Należy zatem podkreślić, że we wniosku złożonym w dniu [...] września 2019r. skarżący wniósł o potwierdzenie, że określone wskazane przez wnioskodawcę pisma podpisane przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w [...] nie są oficjalnym stanowiskiem Rady Miejskiej a tylko informacją Przewodniczącej. Nadto domagał się potwierdzenia w formie zaświadczenia, że Rada Miejska w [...] jako organ kolegialny nie zajmowała się wezwaniem do usunięcia naruszenia dóbr osobistych skarżącego w uchwale Nr [...] W ocenie Sądu, trafnie w niniejszej sprawie przyjął organ II instancji, że skarżący żądał wydania zaświadczenia o określonej treści. Konsekwentnie zatem wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Skarżący nie wskazał przy tym właściwego przepisu, z którego wynikałby obowiązek wydania zaświadczenia o treści określonej w żądaniu wniosku.

W tym miejscu wskazać należy, że rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot ubiegający się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba wnioskująca o wydanie zaświadczenia nie ma interesu prawnego odmawia wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy interes prawny musi być realny i aktualny tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynnościami organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość.

W tym miejscu wskazać należy na utrwalony w judykaturze i orzecznictwie pogląd, że wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.08.2012 r. sygn. akt II SA/Wa 421/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1494/12 (CBOSA) Sąd stwierdził, że obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia odnoszącego się do oceny, czy akty lub stanowiska podpisane przez Przewodniczącą Rady Miejskiej są oficjalnym stanowiskiem Rady, czy też informacją Przewodniczącej. Tak samo ocenić należy żądanie co do zaświadczenia, że Rada Miejska nie zajmowała się wezwaniem do usunięcia, zdaniem wnioskodawcy, naruszenia dóbr osobistych konkretną uchwałą podjętą przez Radę. Potwierdzenie żądanych przez Skarżącego faktów nie wynika bowiem z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w rozumieniu art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Skarżący zmierza do uzyskania oceny organu co do faktów wskazanych przez Skarżącego, czego nie może domagać się w trybie wydawania zaświadczeń uregulowanych w Dziele VII K.p.a.

W takich okolicznościach należy stwierdzić, że Burmistrz [...] zasadnie wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Słusznie wskazało także Kolegium, że Burmistrz jest organem właściwym do wydania zaskarżonego postanowienia skoro jako organ wykonawczy umocowany jest do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Nadto z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r., poz. 713, dalej "u.s.g.") wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że Rada Miejska jako organ kolegialny może podejmować działania związane ze stanowieniem prawa w gminie lub kontrolą. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego, którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g.). Organem wykonawczym w gminie jest natomiast Burmistrz i słusznie wskazuje Kolegium, że w myśl zasady podziału władzy Rada w zakresie własnych kompetencji nie może podejmować czynności ze sfery wykonawczej. Wobec powyższego Rada Miejska i jej Przewodnicząca nie są uprawnieni do wydawania zaświadczeń unormowanych przepisami art. 217 K.p.a. i nast.

Z tych wszystkich względów, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, skutkiem powyższego należało ją oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł w wyroku.