Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 661/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 11, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 39,
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 72 ust. 1-3, ust. 4, 5
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej T. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego Nr XLI/376/2009 z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotowe Studium zostało uchwalone z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu (...), aktów wykonawczych oraz innych ustaw. W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), wprowadzając m.in. zmiany w procedurze sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawa ta nie przewidziała przepisów przejściowych dla rozpoczętych procedur planistycznych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 46 ww. ustawy przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają m.in. projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy przez strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko należy rozumieć m.in. zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W ocenie organu nadzoru nie spełniono tego wymogu w zakresie, o jakim mowa w art. 39 ww. ustawy. Przede wszystkim organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa (prognozę oddziaływania na środowisko) nie podał, bez zbędnej zwłoki, do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie. Poza tym - zdaniem Wojewody - w podstawie prawnej obwieszczenia (ogłoszenia) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą brak jest art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), nie znalazła się w nim także pełna informacja o możliwości, trybie oraz terminie składania uwag również do prognozy oddziaływania na środowisko, a nie tylko do projektu Studium. Dlatego też błędne są wyjaśnienia Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, iż ponowne wyłożenie projektu Studium do publicznego wglądu zapewniło udział społeczeństwa, o którym mowa w art. 39 ww. ustawy, a tym samym możliwość zgłaszania uwag również do opracowywanej prognozy oddziaływania na środowisko.

W ocenie Wojewody naruszony został także art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233), ponieważ opracowanie ekofizjograficzne z 1995 r., które zostało załączone do dokumentacji formalnoprawnej uchwalonego Studium nie spełnia wymogu aktualności na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Nie sposób bowiem zaakceptować wyjaśnień Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, iż opracowanie ekofizjograficzne z 1995 r. jest nadal aktualne, skoro przepisy wykonawcze dotyczące zakresu i sposobu wykonania takich opracowań weszły w życie w 2002 r.

Dodatkowo, przy sporządzaniu przedmiotowego aktu planistycznego doszło do naruszenia zasad sporządzania Studium, a mianowicie niektóre tereny na planszy "Uwarunkowania rozwoju wynikające z zagospodarowania przestrzennego miasta" pozostawiono bez określenia ich przeznaczenia (białe plamy), co świadczy o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania, zarzucając naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu (...), poprzez błędne uznanie, iż w odniesieniu do uchwały Nr XLI/376/2009 Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 27 maja 2009 r. zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności w całości.

Zdaniem strony skarżącej przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) przewiduje trzy rodzaje wad studium gminnego powodujących nieważność, w całości lub części, uchwały rady gminy w tym przedmiocie. Są nimi: naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania studium. Wskazanie w ust. 1 art. 28 ustawy podstaw nieważności uchwały w sprawie studium powoduje, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), co oznacza, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie gminnego studium może nastąpić jedynie w przypadku zajścia jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu (...). Pozostałe naruszenia, niewymienione w tym przepisie, należy traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały.

W ocenie Rady, spośród trzech uchybień zarzucanych przez Wojewodę, dwa w ogóle nie dotyczą procedury planistycznej, pozostając tym samym poza zakresem stosowania art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu (...). Tak jest w odniesieniu do zarzutu naruszenia procedury opracowywania prognozy oddziaływania na środowisko oraz zastrzeżeń dotyczących opracowania ekofizjograficznego.

Jeśli chodzi o opracowywanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, to procedura przygotowania tego dokumentu uregulowana została w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czyli pozostaje poza zakresem regulacji ustawy o planowaniu (...) i przewidzianym w niej trybem sporządzania aktów planistycznych, będąc procedurą towarzyszącą pracom planistycznym - regulowanych w przypadku studium w art. 11 ustawy o planowaniu (...). Z tego też powodu ewentualne uchybienia zaistniałe w toku opracowywania oceny oddziaływania na środowisko nie mogą stanowić podstawy do automatycznego orzekania o nieważności uchwały w przedmiocie studium.

Zdaniem strony skarżącej analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku opracowania ekofizjograficznego, które zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) sporządzane jest na potrzeby studium.

W konsekwencji rozróżnienia procedury przygotowywania studium, czy też zmian do studium, od prac nad oceną oddziaływania na środowisko oraz sporządzania opracowania ekofizjograficznego, zachodzi konieczność każdorazowego dokonania oceny wpływu ewentualnych uchybień popełnionych w toku prac towarzyszących na ważność uchwały w sprawie studium. Ocena taka winna być przeprowadzona na podstawie ustalenia zakresu wpływu uchybienia prawnego na ostateczną treść studium.

W rozpoznawanej sprawie natomiast organ nadzoru nie przeprowadził tego rodzaju oceny, poprzestając jedynie na wyliczeniu przepisów spoza ustawy o planowaniu przestrzennym, które jego zdaniem zostały naruszone i w rezultacie bezpodstawnie przyjął, iż automatycznie pociąga to za sobą nieważność uchwały w sprawie zmiany studium.

Niezależnie od tego Rada Miejska podniosła, że zarzuty Wojewody dotyczące naruszenia art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pozostają bez wpływu na ostateczną treść zmian wprowadzonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tomaszowa Mazowieckiego uchwałą, co do której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, albowiem są to uchybienia nieistotne, nie mieszczące się w wadach skutkujących nieważnością. Znaczącym jest bowiem fakt, iż udział społeczeństwa w procedurze opracowywania oceny oddziaływania na środowisko ostatecznie został dochowany. Nastąpiło to na etapie ponownego wyłożenia projektu zmiany studium wraz z prognozą i w ten sposób zapewniona została możliwość zgłaszania wniosków oraz uwag także do opracowanej prognozy oddziaływania na środowisko i z całą pewnością gdyby takie wnioski, czy uwagi do prognozy, zostały zgłoszone, podlegałyby rozpatrzeniu.

Według strony skarżącej nie bez znaczenia dla oceny postępowania w zakresie opracowania oceny oddziaływania na środowisko jest ponadto okoliczność, że obowiązek opracowania takiej oceny dla projektu studium został wprowadzony powołaną wyżej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku (...) z dniem 15 listopada 2008 r. W momencie wejścia w życie ustawy prace nad zmianami w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego były na ukończeniu, projekt studium był już bowiem wyłożony do publicznego wglądu. Wejście w życie przepisów nakładających dodatkowy obowiązek skomplikowało prace nad zmianami studium i w efekcie spowodowało, że projekt zmian w studium wraz z nowym dokumentem w postaci oceny oddziaływania na środowisko ponownie podlegał wyłożeniu. W tym kontekście brak podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowania oceny oddziaływania na środowisko nie powinien być traktowany jako poważne uchybienie.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu Wojewody o braku aktualności opracowania ekofizjograficznego Rada Miejska wskazała, iż organ nadzoru nie wziął pod uwagę zawartości merytorycznej opracowania, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skoro opracowanie pochodzi z 1995 roku, a więc z okresu poprzedzającego wydanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. nr 155, poz. 1298), to nie można przypisać mu waloru aktualności.

Opracowanie ekofizjograficzne dla terenu Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, datowane na grudzień 1995 r., spełnia wymóg aktualności, ponieważ dotyczy elementów środowiska, które od daty sporządzenia opracowania do chwili obecnej nie uległy zmianie. Z samego faktu, iż rozporządzenie wykonawcze w sprawie opracowań ekofizjograficznych pochodzi z późniejszej daty, nie można wyprowadzać wniosku, iż treść merytoryczna uległa dezaktualizacji, tym bardziej, że żaden przepis prawa nie określa ram czasowych obowiązywania tego opracowania. Rada Miejska dodała przy tym, że zmiany do studium uchwalone uchwałą Nr XL1/376/2009 Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego, która zakwestionowana została zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, są już kolejnymi zmianami dotyczącymi materii Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, pierwotnie uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr III/3 5/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. Poprzednie zmiany wprowadzone uchwałami Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego nr XLV/412/05 z dnia 5 października 2005 r. oraz nr LX/502/06 z dnia 1 sierpnia 2006 r. nie wzbudzały zastrzeżeń organu nadzoru, pomimo tego, że zarówno pierwotny tekst studium, jak i kolejne zmiany wprowadzane do tego studium sporządzane były w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne z 1995 r. Trudno uznać, aby także obecnie istniała konieczność sporządzenia nowego opracowania ekofizjograficznego, skoro brak jest prawnego obowiązku wykonywania odrębnych opracowań ekofizjograficznych dla każdej kolejnej zmiany studium w sytuacji, gdy gmina dysponuje aktualnym opracowaniem. Opracowanie takie może stanowić podstawę prac planistycznych dotyczących kilku zmian do studium.

Ponadto rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych, na które powołuje się Wojewoda, reguluje kwestie sporządzania tego rodzaju opracowań w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa. W związku z tym powoływanie się na tę regulację w kontekście zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest - w przekonaniu Rady - nieuzasadnione.

Na marginesie strona skarżąca podniosła, że w odniesieniu do innych gmin z obszaru właściwości organu nadzoru, które opracowały studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w tym samym stanie prawnym, jak miało to miejsce w przypadku Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki, Wojewoda nie zgłaszał zastrzeżeń pomimo braku opracowań ekofizjograficznych. Dotyczyło to w szczególności studium dla P. z sierpnia 2005 r., które w ogóle nie zawiera opracowania ekofizjograficznego. Ponadto należy wskazać i na studium dla gmin Z. i K., co prawda leżących w powiecie łowickim, opracowane w 2008 r., które również nie zawierają opracowań ekofizjograricznych.

Ta rozbieżność w traktowaniu jednostek samorządu terytorialnego przez organ nadzoru budzi wątpliwości w kontekście konstytucyjnej zasady równego traktowania.

Strona skarżąca nie podzieliła również zarzutu organ nadzoru dotyczącego pozostawienia niektórych terenów na planszy "Uwarunkowania rozwoju wynikające z zagospodarowania przestrzennego miasta" bez określenia ich przeznaczenia i wyjaśniła, iż tzw. "białe plamy" na planszy uwarunkowań, to obszary na terenie Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki, na których nie występują uwarunkowania decydujące kierunku rozwoju miasta i sposobie zagospodarowania przestrzennego. W trakcie opracowywania studium przeprowadzono analizę zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru miasta, zaś decyzje merytoryczne zapisane zostały w postaci planszy wynikowej, tj. planszy kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta. Stosując się do nakazu wynikającego z art. 10 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględniono (tj. wzięto pod uwagę, zważono na) uwarunkowania, które pozwoliły w dostatecznym stopniu na diagnozę aktualnego stanu, warunków i potrzeb miasta, dającą rozpoznanie obiektywnych okoliczności rozwoju. Plansza uwarunkowań w wystarczający sposób obrazuje zatem istniejące i wiodące w mieście przeznaczenie terenu oraz wszystkie czynniki i przesłanki mające znaczenie dla sposobu prowadzenia polityki przestrzennej miasta. Należy mieć na uwadze, że art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu (...) stanowi, iż w studium "określa się" (tj. precyzuje, definiuje, formułuje) kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego gminy.

Analizując użyte w ustawie sformułowanie w odniesieniu do uwarunkowań "uwzględnia się", Rada stwierdziła, że ma ono mniejszą moc niż w przypadku kierunków "określa się", a co za tym idzie - przemawia za nadrzędnością opracowania kierunków w stosunku do uwarunkowań.

Reasumując, strona skarżąca podkreśliła, iż jakkolwiek w planszy uwarunkowań występują obszary bez określenia ich przeznaczenia, to jednak nie miało to wpływu na wyznaczenie kierunków rozwoju miasta, a więc głównego celu, jakiemu służy studium, tym bardziej, że nie wszystkie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone w gminach w województwie łódzkim zawierają załączone plansze uwarunkowań jako część studium. Przykładem jest tu część graficzna studium dla P. z marca 2006 r. oraz studium dla P. z sierpnia 2005 r., które zawierają jedynie plansze kierunków rozwoju.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w motywach zaskarżonego aktu nadzorczego.

Na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. stawili się pełnomocnik Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego – radca prawny B. J. oraz pełnomocnik Wojewody [...] – radca prawny H. P.

Pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśniając, że plansza uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest elementem obligatoryjnym i tzw. "białe plamy" znajdujące się na tej planszy nie mają żadnego wpływu na kierunki rozwoju i z tego też powodu mogły pozostać nieokreślone. Natomiast plansza kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta jest elementem obligatoryjnym Studium. Została ona załączona do Studium i nie ma na niej żadnych tzw. "białych plam". Dodatkowo pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w aktach sprawy znajduje się dokument nazwany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z podtytułem "Kierunki rozwoju miasta. Struktura...", który to dokument jest rysunkiem studium w rozumieniu art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Wojewoda [...] zasadnie stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego nr XLI/376/2009 z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego.

Według organu nadzoru w toku niniejszego postępowania doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego, bowiem Rada Miejska w trakcie prac na Studium, nie uwzględniała zmian wynikających z wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze m.), a nadto naruszyła art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), ponieważ opracowanie ekofizjograficzne z 1995 r., załączone do dokumentacji formalnoprawnej uchwalonego Studium, nie spełnia wymogu aktualności na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu.

Dodatkowo - w ocenie Wojewody - przy sporządzaniu wspomnianego aktu planistycznego doszło do naruszenia zasad sporządzania Studium, ponieważ niektóre tereny na planszy "Uwarunkowania rozwoju wynikające z zagospodarowania przestrzennego miasta" pozostawiono bez określenia ich przeznaczenia, jako tzw. "białe plamy", co świadczy o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...).

Zdaniem składu orzekającego stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczące naruszenia trybu procedury uchwalenia zmiany Studium jest - w świetle zgromadzonej dokumentacji oraz obowiązujących przepisów prawa - zasadne i zasługuje w pełni na aprobatę.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, iż przesłanki nieważności uchwały rady gminy dotyczącej studium lub planu miejscowego zostały uregulowane przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Należą do nich mianowicie:

1. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego,

2. istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu,

3. naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Pod pojęciem "trybu sporządzania" aktu planistycznego należy - w ocenie Sądu – rozumieć swego rodzaju kolejność czynności, jakie podejmują organy, w celu doprowadzenia do uchwalenia studium bądź planu miejscowego.

W przypadku studium, bo z tego rodzaju aktem planistycznym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, pierwszym takim etapem w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy jest podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia (zmiany). Kolejne etapy, według Sądu, określa natomiast co do zasady art. 11 wspomnianej ustawy oraz przepisy ustaw odrębnych. Czynnością wieńczącą rzeczoną procedurę jest natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia studium wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag, o czym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy.

Jak zostało to już wcześniej podniesione przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej uchwalenia studium jest istotne naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego.

Użyte w treści art. 28 ust. 1 pojęcie "istotne" naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego oznacza, że nie każde naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością takiego aktu. W doktrynie przedmiotu dominuje stanowisko, iż naruszenie trybu, poprzez zaniechanie którejś z czynności przewidzianych w ramach procedury sporządzania studium stanowić będzie niejednokrotnie istotne naruszenie trybu postępowania skutkujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (...). Istotne naruszenie trybu postępowania należy bowiem rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wydanie 3, Wydawnictwo C. H. Beck, W-wa 2006, s. 250 i 251).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż regulacja zawarta w rozważanym art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), dająca wojewodzie możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w razie stwierdzenia określonych naruszeń prawa nie wyłącza ogólnie zakreślonych w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) kompetencji wojewody do stwierdzenia nieważności uchwał sprzecznych z prawem. Dlatego też pełna podstawa prawna rozstrzygnięć nadzorczych w zakresie dotyczącym uchwał podejmowanych w procesie planistycznym powinna zawierać wskazanie obu przepisów, czyli art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...).

Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II OSK 759/07 (Lex nr 384425).

Przechodząc do meritum, w niniejszej sprawie, jak wynika to z załączonej dokumentacji, Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego uchwałą z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXIII/170/2008 rozpoczęła prace nad zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego, które ostatecznie zakończyły się podjęciem w dniu 27 maja 2009 r. zaskarżonej uchwały nr XLI/376/2009 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego.

W trakcie procedury planistycznej, a mianowicie w dniu 15 listopada 2008 r., weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), która - co istotne, nie zawierała przepisów przejściowych dotyczących regulacji, jakie należało zastosować w przypadku postępowań wszczętych na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 r., a nie zakończonych do dnia wejścia w życie powyższej ustawy.

W takiej więc sytuacji - w przekonaniu Sądu - organy administracji publicznej pracując nad Studium powinny uwzględnić podstawową zasadę wynikającą z art. 6 k.p.a., czyli zobligowane były działać na podstawie przepisów prawa, co w praktyce oznacza, że od dnia wejścia w życie omawianego aktu normatywnego, właściwe organy zobowiązane były postępować zgodnie z jego normami.

W doktrynie prawa przyjmuje się, iż "milczenie", co do tego, czy i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa (vide: S. Wronkowska: Zmiany w systemie prawnym, PiP 1991/8/6). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1789/08).

Przepis art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w stosunku do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nałożył na organy uczestniczące w procedurze planistycznej obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Innymi słowy, ustawodawca zobowiązał organy administracyjne do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmującego w szczególności uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy).

Szczegółowe zasady postępowania, którego celem jest zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w ramach opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, unormowane zostały w art. 39 ust. 1 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informację o:

1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie;

2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;

3) możliwości składania uwag i wniosków;

4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania;

5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;

6) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.

Według art. 39 ust. 2 do niezbędnej dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 2, należą:

1) założenia lub projekt dokumentu;

2) wymagane przez przepisy załączniki oraz stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków.

Przytoczony przepis, którego literalne brzmienie jest jasne i zrozumiałe, stanowi zatem podstawowy instrument gwarantujący udział społeczeństwa w procesie opracowywania dokumentów, w których jest on obligatoryjny.

W ramach rzeczonego procesu pierwszym i zarazem podstawowym obowiązkiem organu jest podanie do publicznej wiadomości bez zbędnej zwłoki informacji o przystąpieniu do opracowania projektu dokumentu i o jego przedmiocie, który to obowiązek w przypadku sporządzania w niniejszej sprawie prognozy oddziaływania na środowisko, jak trafnie zauważył Wojewoda, nie został spełniony.

Co więcej, z analizy załączonej do akt dokumentacji wynika, iż także pozostałe obowiązki, wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy, nie zostały w trakcie prac nad Studium wykonane. Zwłaszcza rację ma Wojewoda, twierdząc, że w podstawie prawnej obwieszczenia Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 11 marca 2009 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu: projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, powołano wyłącznie art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomijając przy tym przepis art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dodatkowo, w rozważanym obwieszczeniu brak było - w przekonaniu Sądu - rzetelnej informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków; sposobie, miejscu i terminie składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do rozpatrzenia uwagi i wniosków dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko.

Obwieszczenie zawierało informacje tylko i wyłącznie, jeśli chodzi o projekt Studium, wskazując przy tym, iż dyskusja dotyczyć będzie przyjętych w tym projekcie rozwiązań, oraz informując o możliwości wnoszenia uwag wyłącznie w stosunku do projektu Studium.

Co istotne, z załączonego do akt protokołu z dnia 23 kwietnia 2009 r. wynika, że dyskusja publiczna przeprowadzona w trybie art. 11 pkt 10 ustawy po planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosiła się tylko do rozwiązań przyjętych w projekcie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co zresztą było logiczną konsekwencją informacji zawartych w omawianym wcześniej obwieszczeniu.

W tych okolicznościach nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, iż przewidziana w art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji i środowisku (...) procedura została zachowana i de facto społeczeństwo miało zapewnioną możliwość udziału w procedurze opracowywania prognozy oddziaływania na środowisko, skoro z załączonej dokumentacji planistycznej wynika wniosek przeciwny.

Powyższe uchybienie, świadczące niewątpliwie o naruszeniu trybu sporządzania Studium, miało - w przekonaniu składu orzekającego - istotne znaczenie i skutkowało nieważnością zaskarżonej uchwały, zgodnie zresztą z regulacją art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...). Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego nie dostrzegła bowiem, że Studium uchwalone po wejściu w życie omówionych przepisów powinno spełniać rygory wprowadzone przywołaną na wstępie ustawą. Na marginesie dodać jeszcze trzeba, że omówione wyżej błędy same w sobie stanowiłyby dostateczną podstawę do zastosowania rygoru z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...).

Sąd, przechodząc w następnej kolejności do kwestii opracowania ekofizjograficznego załączonego do dokumentacji formalnoprawnej uchwalonego Studium, podzielił w całości stanowisko organu nadzoru, iż rzeczone opracowanie pochodzące z 1995 r., nie posiada waloru aktualności, tak jak wymaga tego § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) w zw. z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.).

Po myśli art. 72 ust. 1 - 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w studium zapewnia się: warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska; przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia; a nadto określa się także sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych w wyniku działalności człowieka, klęsk żywiołowych oraz ruchów masowych ziemi.

Wymagania, o których wyżej mowa, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (ust. 4).

Przy czym przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania (ust. 5).

Minister Środowiska korzystając z delegacji ustawowej zawartej w art. 72 ust. 6 ustawy w dniu 9 września 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. nr 155, poz. 1298).

Wobec powyższego zasadny jest, według Sądu, wniosek, że rzeczone opracowanie sporządzone w 1995 r., czyli prawie 14 lat temu, nie było aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia projektu zmiany Studium, czyli na dzień 30 stycznia 2008 r., tak jak wymaga tego § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium (...).

Co więcej, bez wątpienia dokument z 1995 r. nie mógł odpowiadać wymaganiom przewidzianym w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 9 września 2002 r., uchwalonym prawie 7 lat po jego opracowaniu. Poza tym nie można jednoznacznie stwierdzić, tak jak chce tego strona skarżąca, że na przestrzeni 14 lat elementy środowiska takie jak chociażby rzeźba terenu, warunki wodne, szata roślinna, gleba, warunki klimatyczne, nie uległy zmianie.

Podkreślić jeszcze w tym miejscu trzeba, że argumentacja strony skarżącej, iż zmiany do studium przyjęte zaskarżoną uchwałą są już kolejnymi zmianami i poprzednie zmiany nie budziły zastrzeżeń organu nadzoru, czy też, że w przypadku Studium Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki, Gminy Z. i K. brak było opracowań ekofizjograficznych, nie może - według składu orzekającego - rzutować na legalność zaskarżonego aktu nadzoru, który Sąd zobowiązany był ocenić w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego i formalnego.

Sąd, rozważając następnie zagadnienie tzw. "białych plam", czyli pozostawienie niektórych terenów na planszy "Uwarunkowania rozwoju wynikające z zagospodarowania przestrzennego miasta" bez określenia ich przeznaczenia i wyjaśnienia, doszedł do przekonania, iż stanowisko Wojewody w tej kwestii jest wadliwie. Z pewnością zaś nie sposób uznać, że w tym przypadku Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego naruszyła zasady sporządzania Studium, a w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

W ocenie Sądu rację ma Rada, twierdząc, że plansza "Uwarunkowania rozwoju wynikające z zagospodarowania przestrzennego miasta" jest elementem fakultatywnym przy opracowywaniu projektu Studium, wobec czego tzw. "białe plamy" znajdujące się na rzeczonej planszy, nie mają wpływu na kierunki rozwoju i z tego chociażby powodu mogły pozostać bliżej nieokreślone, w odróżnieniu natomiast od planszy "Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta", będącej obligatoryjnym elementem, załączonym zresztą do spornego Studium, na której nie ma żadnych "białych plam".

Dodać w tym miejscu trzeba, że fakt, iż zarzut strony skarżącej, dotyczący tzw. "białych plam", Sąd ocenił jako trafny, nie mógł - w świetle poczynionych wcześniej uwag - skutkować wyeliminowaniem spornego aktu nadzoru z obrotu prawnego.

Reasumując, w toku prac poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały doszło - w ocenie składu orzekającego - do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium. Omówione wyżej wadliwości obligowały Wojewodę [...], jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, do stwierdzenia w całości nieważności uchwały Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd zobligowany był oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

K.O.