Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1389/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 4, art. 59 ust. 1, 63, art. 104 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Nauczycielstwa Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 566/15 w sprawie ze skarg Wojewody Lubelskiego i Prokuratora Okręgowego w Zamościu na uchwałę Rady Gminy Leśniowice z dnia 13 listopada 2014 r. nr XXX/186/2014 w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenie granic ich obwodów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 556/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skarg Wojewody Lubelskiego i Prokuratora Okręgowego w Zamościu na uchwałę Rady Gminy Leśniowice z dnia 13 listopada 2014 r., nr XXX/186/2014, w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów, stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały; w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 13 listopada 2014 r. Rada Gminy Leśniowice, na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę nr XXX/186/2014. Uchwałą tą Rada Gminy ustaliła plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez Gminę Leśniowice wraz z określeniem granic ich obwodów (§ 1 uchwały), plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez Stowarzyszenie Oświatowo Samorządowe wraz z określeniem granic ich obwodów (§ 2 uchwały), stwierdziła utratę mocy obowiązującej wcześniejszej uchwały Rady Gminy Leśniowice nr XXVII/89/10 z 29 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów, oraz uchwały nr XXIX/179/214 Rady Gminy Leśniowice z 4 września 2014 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów (§ 3). Wykonanie uchwały powierzono w § 4 Wójtowi Gminy oraz w § 5 uchwalono, że nowa uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Lubelski w dniu 31 marca 2015 r. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w Zamościu – w dniu 26 czerwca 2015 r.

Wojewoda Lubelski zaskarżył uchwałę w części obejmującej § 5 w brzmieniu "i wchodzi w życie z dniem podjęcia", wnosząc o stwierdzenie nieważności we wskazanym zakresie. Podniósł, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 5 w brzmieniu : "i wchodzi w życie z dniem podjęcia", w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Zamościu, zaskarżonej uchwale Rady Gminy Leśniowice Nr XXX/186/2014 również zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi Wójt Gminy Leśniowice wniósł o oddalenie skarg. Podniósł, że w § 5 uchwały Nr XXX/186/2014 z 13 listopada 2014 r. wystąpił błąd pisarski, który został sprostowany w trybie uchwały zmieniającej pierwotne brzmienie tego postanowienia. W piśmie z 20 maja 2015 r. organ gminy przedłożył uchwałę nr V/30/2015, z 19 maja 2015 r., zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów, poprzez nadanie postanowieniu § 5 uchwały nr XXX/186/2014 nowego brzmienia: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego". Wykonanie tej uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy (§ 2), a w § 3 określono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego.

Związek Nauczycielstwa Polskiego, który został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania krytycznie ocenił rozwiązania przyjęte przez Radę Gminy Leśniowice ze względu na nałożenie się obwodu szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę z obwodami szkół podstawowych prowadzonych przez Leśniowskie Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe, co może skutkować powstaniem sporu kompetencyjnego na gruncie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. ZNP wyraził pogląd, że uchwała jest kolejnym etapem reformy oświaty, której celem jest pozbawienie uczniów zamieszkałych na terenie gminy dostępu do szkół prowadzonych przez samorząd. Dostrzegł także niezgodność § 5 uchwały z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego oraz ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Zamościu na uchwałę Rady Gminy Leśniowice nr XXX/186/2014 z dnia 13 listopada 2014 r., prowadzone dotychczas pod sygnaturami III SA/Lu 566/15 i III SA/Lu 906/15 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą III SA/Lu 566/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest zasadna w zakresie odnoszącym się do części zaskarżonego aktu prawa miejscowego, tj. postanowienia § 5. Sąd stwierdził, że minimalny czternastodniowy okres od daty ogłoszenia uchwały do daty jej wejścia w życie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) – nie został zachowany, chociaż przedmiot regulacji objęty zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Leśniowice, nie uzasadniał skrócenia tego terminu. Z treści przepisu art. 4 ust. 2 powołanej ustawy wynika zresztą jednoznacznie, że skrócenie terminu zarezerwowane jest wyłącznie dla aktów prawnych, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, gdyż te mają charakter lokalny, zatem ważny interes państwa nie może stanowić przesłanki uzasadniającej skrócenie w stosunku do nich czternastodniowego terminu, o którym mowa w ust. 1 ustawy. Tym bardziej brak podstaw do zastosowania w odniesieniu do skarżonej uchwały, przepisu z ustępu 5, pozwalającego na nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Brak ustanowienia w kontrolowanej uchwale ustawowego vacatio legis, Sąd ocenił jako przejaw nieprawidłowej legislacji, stanowiący istotne naruszenie prawa.

Sąd uznał, że należy dać prymat normie prawnej zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zawarte tam kategoryczne sformułowanie: akty normatywne (...), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia (...) wskazuje na to, że przepis ten zawiera normę powszechnie obowiązującą, a więc ma on zastosowanie w sytuacji gdy dany akt normatywny wskazuje termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy, co niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż w § 5 zaskarżonej uchwały, po słowach "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego" – dodano "i wchodzi w życie z dniem podjęcia". O ile pierwsza część postanowienia odpowiada prawu, o tyle druga w sposób oczywisty narusza zawartą w przepisie art. 4 ust. 1 zasadę vacatio legis. Nieprawidłowe wskazania w uchwale co do trybu jej wejścia w życie, nie przesądzają jednak o nieważności tego aktu normatywnego – w całości. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt III GSK 632/10, w którym NSA pokreślił bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wynikający z kategorycznego sformułowania "... wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia ...". Wyraził tam nawet dalej idący pogląd, a mianowicie, że przepis art. 4 ust 1 tej ustawy, ma zastosowanie także do przypadku, gdy dany akt w ogóle "nie zawiera postanowień w tym zakresie". W orzeczeniu tym podkreślono, że obowiązek wprowadzania vacatio legis do aktów normatywnych wynika z zasad: bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych, czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa – wywodzonych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za pozbawieniem mocy obowiązywania – jedynie wadliwie skonstruowanego postanowienia określającego tryb wejścia w życie uchwały organu będącej przedmiotem skargi a następnie skargi kasacyjnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, na gruncie rozpoznawanej sprawy pogląd ten również należy uznać za aktualny. Zdaniem Sądu, istotne jest również, że zasadnicza treść uchwały nie była przez skarżących kwestionowana. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, również nie stwierdził innych naruszeń prawa. Oceny tej nie zmieniają zarzuty podniesione przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. Zwłaszcza wysoki poziom ogólności ich sformułowania nie uzasadniał przekonania o naruszeniu przez organ przepisów art. 17 ust. 4 i 19 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu normatywnego w całości. Tego rodzaju sankcja byłaby nieadekwatna do zakresu naruszenia i zbyt dolegliwa w kontekście następstw jakie uchwała wywołana w sferze praw podmiotowych jednostek, których dotyczy ze względu na rodzaj objętej nią materii (publiczne szkoły podstawowe i gimnazjum prowadzone przez Gminę). Stanowisko to dodatkowo wzmacnia argumentacja zaczerpnięta z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r., sygn. akt K 27/01, że treść przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wskazuje, że został on ustanowiony po to aby nie musieć traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem (OTK 2001/7/209). Stwierdzenie nieważności tylko wadliwie skonstruowanego § 5 zaskarżonej uchwały, prowadzi niewątpliwie do pozbawienia go mocy obowiązywania, jednak brak regulacji w tym zakresie, zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w powołanym wyroku, zostaje niejako zastąpiony (wypełniony) treścią art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Związek Nauczycielstwa Polskiego zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy ma prawo przesądzić w drodze uchwały, iż ten sam obszar gminy stanowi obwód szkolny dla więcej niż jednej szkoły podstawowej,

2) art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy ma prawo przesądzić w drodze uchwały, iż ten sam obszar gminy stanowi obwód szkolny dla więcej niż jednego gimnazjum,

3) art. 17 ust. 4 w zw. z art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rada gminy ma prawo przesądzić, że uchwała określająca granice obwodów publicznych szkół podstawowych i publicznych gimnazjów wejdzie w życie w trakcie roku szkolnego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Związek podniósł, że Sąd nie wziął pod uwagę art. 63 ustawy o systemie oświaty. Początkowa i końcowa data roku szkolnego wskazana w tym przepisie wyznaczają czasookres, w ramach którego winna funkcjonować jednolita organizacja pracy danej szkoły publicznej umożliwiająca realizację przez uczniów obowiązku szkolnego. W tym celu ustawodawca ustanowił m.in. zakaz przeprowadzania likwidacji szkoły podstawowej lub gimnazjum prowadzonych przez gminę z inną datą aniżeli 31 sierpnia danego roku. W związku z tym, że likwidacja szkoły wiąże się z koniecznością zmiany sieci szkół i granic obwodów, także i zmiana sieci nie może zostać przeprowadzona później aniżeli z dniem 31 sierpnia danego roku szkolnego, ze skutkiem na przyszły rok szkolny. Wobec analogicznej zasady w zakresie dokonywania zmiany w określeniu sieci i granic obwodów placówek oświatowych z przyczyn innych niż likwidacja, zmiany te nie mogą być przeprowadzane w trakcie trwania danego roku szkolnego. Ustalenie przez Radę Gminy Leśniowice w trakcie roku szkolnego obwodu dla Publicznego Gimnazjum im. Marii Skłodowskiej-Curie w Sielcu oraz dla Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w Leśniowicach - prowadzonych przez Leśniowskie Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe, w sytuacji gdy gmina Leśniowice nie zlikwidowała prowadzonego przez siebie gimnazjum (którego obwód obejmuje teren całej gminy), jak również nie zlikwidowała gminnej Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w Leśniowicach (której obwód pokrywa się z obwodem Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w Leśniowicach - prowadzonej przez Leśniowskie Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe) w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest sprzeczne z art. 17 ust. 4 w zw. z art. 63 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto postanowienia § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1-4 skutkują nałożeniem na siebie obwodu Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w Leśniowicach prowadzonej przez gminę Leśniowice z obwodami szkół podstawowych prowadzonych przez Leśniowskie Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe. Rozwiązania te naruszają art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż użyty w tym przepisie zwrot "obwód" należy rozumieć jako obszar wydzielony z terenu gminy i przypisany wyłączenie jednej szkole podstawowej albo jednemu gimnazjum. Art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nakłada na gminę obowiązek wskazania granic wyznaczających koniec jednego, a zarazem początek kolejnego obwodu, tak aby obwody te na siebie się nie nakładały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Zamościu oraz Gmina Leśniowice wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

Przed odniesieniem się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji konieczne jest rozważenie legitymacji Związku Nauczycielstwa Polskiego do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 P.p.s.a.). Analizę rozpocząć należy od przypomnienia, że Związek Nauczycielstwa Polskiego przystąpił do postępowania sądowego w niniejszej sprawie ze skargi innych podmiotów, które nie wniosły skargi kasacyjnej. W związku z tym, od razu przywołać warto pogląd, za którym skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się, według którego, podmiot, który przystąpił do postępowania sądowego w sprawie ze skargi innego podmiotu, ma legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy ten inny podmiot nie korzysta z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 836/12, ONSA i WSA 2013/1/6; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 1706/15). Jest niewątpliwe, że z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej podmiot, który został dopuszczony do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, może korzystać w granicach skargi. Kwestie te są rozważane właśnie z tego powodu, że wątpliwości co do legitymacji Związku mogą wynikać z tego, że podstawy kasacji nie są tożsame z zarzutami skarg wniesionych przez organ nadzoru oraz przez prokuratora. Nadto, skarga wniesiona przez Wojewodę Lubelskiego ograniczona była do części, tj. § 5 uchwały Rady Gminy Leśniowice nr XXX/186/2014, z dnia 13 listopada 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Zamościu również postawił zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 296), jednak wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd pierwszej instancji zbadał legalność wszystkich unormowań zaskarżonej uchwały. Obszernie odniósł się do zarzutów Wojewody i Prokuratora Okręgowego, ale stwierdził, że nie doszło także do innych naruszeń prawa. Zauważył, że oceny tej nie zmieniają zarzuty podniesione przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. Nie ma więc wątpliwości, że przedmiotem sprawy przed Sądem pierwszej instancji była cała uchwała. W tej sytuacji, wniesienie skargi kasacyjnej przez uczestnika postępowania, opartej na innych podstawach, niż zarzuty podmiotu wnoszącego skargę do Sądu pierwszej instancji, mieści się w granicach sprawy i nie narusza zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych (co do zakresu zasady dyspozycyjności patrz: wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 71/06, ONSA i wsa 2007/3/64).

Odniesienie się do zarzutów kasacji rozpocząć można od stwierdzenia, że wbrew wnoszącemu kasację, nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.). Rada gminy ma prawo określić w drodze uchwały, że ten sam obszar gminy stanowi obwód szkolny dla więcej, niż jednej szkoły podstawowej. Rada może także określić w drodze uchwały, że ten sam obszar gminy stanowi obwód szkolny dla więcej, niż jednego gimnazjum. Stwierdzenia te odnoszą się do stanu, w którym rada, tak jak w niniejszej sprawie, określa granice obwodów szkół publicznych prowadzonych przez gminę oraz szkół publicznych prowadzonych przez inny podmiot. Przepis art. 17 ust. 4 nie może być wykładany w sposób sprzeczny z ustrojową normą art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiącą, że zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Jest to, zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zadanie o charakterze obowiązkowym. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia placówek oświatowych innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1372/05; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/06). W konsekwencji, dzieci mają prawo do edukacji w publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez gminę. Możliwość spełniania przez dzieci obowiązku szkolnego w szkole publicznej prowadzonej przez podmiot inny, niż gmina nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem, wynikającym z art. 16 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Obwody szkół publicznych (podstawowych i gimnazjów, w tym przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum) prowadzonych przez gminę powinny zatem obejmować teren gminy. Dodać warto, że zgodnie z zastrzeżeniem art. 17 ust. 4, szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego, nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (art. 58 ust. 2 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty). W tej sytuacji, utworzenie szkół publicznych prowadzonych przez inne podmioty skutkuje, wynikającym z art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, obowiązkiem określenia przez radę gminy granic obwodów tych szkół, przy czym obwody te mogą w części pokrywać się z obwodami szkół publicznych prowadzonych przez gminę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 w zw. z art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rada gminy ma prawo przesądzić, że uchwała określająca granice obwodów publicznych szkół podstawowych i publicznych gimnazjów wejdzie w życie w trakcie roku szkolnego. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w zakresie w jakim stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, nie ma zastosowania do określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zakaz ustanowienia takiej regulacji w trakcie roku szkolnego, w rozumieniu art. 63 ustawy o systemie oświaty, nie wynika wprost z art. 17 ust. 4. Nie ma także przepisu odsyłającego, jak chociażby w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Nadto, uchwały o likwidacji lub przekształceniu szkoły mają inny charakter i skutek, niż uchwała określająca granice obwodów. Ta ostatnia nie wywołuje zmian w zakresie kontynuowania nauki w tej samej szkole w której dziecko rozpoczęło naukę na początku roku szkolnego. Zmiany te są następstwem ewentualnej likwidacji lub przekształcenia szkoły. Z przynależnością terytorialną wiąże się proces rekrutacji do szkół. Uchwała określająca granice obwodów nie wywołuje żadnych skutków w tym zakresie w ciągu roku szkolnego, gdyż proces rekrutacji na dany rok szkolny jest już zakończony. Natomiast obowiązki gminy wynikające z art. 17 ust. 2 ustawy, także powiązane z zamieszkiwaniem dziecka w obwodzie szkoły, powinny być realizowane w ciągu roku szkolnego według stanu z początku roku szkolnego. Ewentualne zmiany w granicach obwodów szkolnych dokonane w ciągu roku szkolnego nie mogą pociągać za sobą zmian w tym zakresie. Przepisy art. 17 ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym odczytane w powiązaniu z zakazami ustanowionymi w art. 59 ust. 1 tej ustawy pozwalają na przyjęcie, że dziecko które rozpoczęło z początkiem roku szkolnego naukę w szkole publicznej, ma prawo do kontynuowania nauki w tej szkole do zakończenia roku szkolnego na tych zasadach, na których rozpoczęło naukę, w tym także z zachowaniem uprawnień przysługujących na podstawie art. 17 ust. 2-3a ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji, nie ma podstaw do formułowania tezy o istnieniu normy zakazującej podjęcia uchwały rady gminy określającej granice obwodów szkolnych w trakcie roku szkolnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.