Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2242/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106, 134, 141 par. 4, 183,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 149/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji lotniska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 149/13 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji lotniska.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o. o. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn: "Rozbudowa i przebudowa lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie — budynku Terminala 1" - umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340, z późn. zm.), została uzupełniona postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", zwane dalej "inwestorem ", działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, wystąpiło do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem z dnia 14 maja 2012 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn: "Rozbudowa i przebudowa lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie - budynku Terminala 1".

Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] sp. z o. o. informując, że jest najemcą sklepu z akcesoriami "[...]" i sklepu lotniskowego "[...]" prowadzonych pod marką "[...]." Najem tych lokali wynika z umowy najmu zawartej z inwestorem w dniu 24 października 2008 r. oraz umowy najmu z dnia 9 września 2008 r. Pismem z dnia 20 września 2012 r. inwestor wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, z uwagi na fakt, że spółka [...] nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniósł o oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że ponieważ [...] sp. z o.o. w odwołaniu z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz w pismach wniesionych w toku postępowania nie wykazała, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, Minister był obowiązany ustalić na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy odwołującą się spółkę można uznać za stronę tego postępowania. Organ wskazał, że z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami", zgodnie z art. 22 ust. 3 oraz art. 23 ust. 5 ustawy, są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Dlatego też, zdaniem organu, spółka [...] nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, jako że nie przysługują jej żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Minister wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielem działki o nr ewid. [...] jest Skarb Państwa. Skarżąca spółka była najemcą sklepu z akcesoriami "[...]" i sklepu lotniskowego "[...]", prowadzonych pod marką "[...]". Najem tych lokali wynikał z umowy najmu zawartej z inwestorem w dniu 24 października 2008 r. nr [...] oraz umowy najmu z dnia 9 września 2008 r. nr [...]. Ze względu na planowany remont dawnego budynku Terminala 1 Lotniska Chopina, umowy najmu zostały wypowiedziane ze skutkiem natychmiastowym w dniu 16 lutego 2012 r.

Organ stwierdził, że ugruntowany jest pogląd orzecznictwa i doktryny, że interes prawny legitymujący stronę postępowania, musi być oparty na prawie materialnym, czyli (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może zaś wywodzić się tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04, LEX nr 171196; uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 102). Organ zauważył również, że legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami (J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck 2006, str. 229). Organ stwierdził, że umowa najmu, na którą powołuje się [...] tworzyła jedynie więź obligacyjną pomiędzy najemcą a wynajmującym. W ramach stosunku prawnego najemcy przysługuje względem wynajmującego jedynie prawo podmiotowe względne, które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes, a więc w stosunku do wszystkich. Jedynie własność, użytkowanie wieczyste lub prawo rzeczowe ograniczone są prawami bezwzględnie skutecznymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 300/12).

Zdaniem organu, spółka [...] posiada jedynie interes faktyczny a nie prawny, a zgodnie ze stanowiskiem doktryny, interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania (J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck 2006, str. 229). Skoro odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, to zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 kpa. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119), stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej, zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 i 78 Konstytucji RP, poprzez pozbawianie skarżącego prawa udziału w postępowaniu dotyczącym praw skarżącego oraz poprzez pozbawianie skarżącego prawa zaskarżenia orzeczenia, którym nałożono na skarżącego obowiązek świadczenia,

2. art. 28 kpa oraz art. 22 ust. 3, art. 23 ust. 5 oraz art. 27 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący nie miał statusu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uzupełniona postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...],

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 § 1 i 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz uchybienie obowiązkowi wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy,

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie,

5. mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 138 § 2 kpa poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uzupełnionej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje tylko stronie. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Stroną jest zatem podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W rozumieniu art. 28 kpa stroną będzie zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 kpa lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Sąd I instancji podał, że podziela pogląd, iż "Interes prawny nie jest pojęciem wyimaginowanym, lecz związanym z prawem, o którym właściwy i kompetentny organ orzekać ma w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem podstawy prawnej, a więc z przywołaniem konkretnych przepisów prawa pozytywnego" (System Prawa Administracyjnego. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel. Tom 9 - Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas; Wydawnictwo C.H. BECK, Instytut Nauk Prawnych PAN; Warszawa 2010, s. 118 -119).

Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98 (LEX nr 47969) stwierdził, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Niniejszy skład orzekający również ten pogląd podziela w zupełności. Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest zatem na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wprowadza szczególne podstawy statusu strony postępowania, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12, s. 130) - przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę zacieśnia w drodze enumeracji krąg osób, które są stronami, a są one nimi w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa.

Nie budzi zdaniem Sądu Instancji żadnych wątpliwości, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, a zatem nie należy do niego stosować wykładni rozszerzającej, lecz należy stosować wykładnię zawężającą. Przepis ten wymaga zatem ustalenia, czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości w formie czy to prawa własności, użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu. Samo dopuszczenie określonej osoby przez organ do udziału w postępowaniu nie powoduje, w ocenie Sądu I instancji, iż z tej tylko przyczyny ta osoba uzyskała interes prawny w sprawie o pozwolenie na budowę, bowiem statusu strony nie można nabyć per facta concludentia. Skoro zatem, jak wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oprócz inwestora, stroną może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu, to należy, w ocenie Sądu I instancji, wykluczyć z kręgu stron osoby mające inny niż wymienione tytuł prawny do nieruchomości. Przez zarządcę nieruchomości należy rozumieć podmiot sprawują trwały zarząd, o którym mowa w art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651). Z przepisów tych wynika, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną, a w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się do niej przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, przez pojęcie "zarządca" nie można rozumieć osoby, której przysługują prawa obligacyjne, które wiążą tylko podmioty stosunku cywilnoprawnego. A stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może być osoba, która nie ma żadnego tytułu do nieruchomości, lecz jest jedynie posiadaczem. Sąd I instancji podzielił także pogląd, że użytkownik wieczysty jest uprawniony do takiego korzystania z nieruchomości, które nie narusza uprawnień właściciela i nie przekracza zakresu prawa wieczystego użytkowania jako prawa na rzeczy cudzej, oraz dodać, że dotyczy to tym bardziej zarządcy nieruchomości (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 5. wydanie. C.H.BECK, Warszawa 2013, s. 340-347).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji podzielił pogląd organu przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i stwierdzić, że [...] sp. z o.o. nie wykazała, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym, że przysługuje jej przymiot strony. Inwestorem w niniejszym postępowaniu jej Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", właścicielem działki ewid. nr [...] jest Skarb Państwa, a strona skarżąca była jedynie najemcą sklepów prowadzonych pod marką "[...]" na podstawie umów najmu, które to umowy, ze względu na planowany remont zostały wypowiedziane ze skutkiem natychmiastowym w dniu 16 lutego 2012 r. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że strona skarżąca posiada jedynie interes faktyczny a nie prawny, a interes faktyczny może być chroniony tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania, a zatem stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Słusznie, w ocenie Sądu I instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami", zgodnie z art. 22 ust. 3 oraz art. 23 ust. 5 tej ustawy, są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Dlatego też, jak słusznie, zdaniem Sądu I instancji, zauważył organ, spółka [...] nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, jako że nie przysługują jej żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej planowaną inwestycją.

Skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. i zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzuciła:

mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("PPSA") poprzez niedokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej ("Minister Transportu") w granicach sprawy, a to poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz następujących zarzutów skargi z dnia 19 grudnia 2012 r.:

- naruszenia przez organ administracji art. 2 i 78 Konstytucji RP poprzez pozbawianie podmiotu administrowanego, przeciwko któremu przeprowadzono egzekucję administracyjną statusu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję administracyjną, która to decyzja administracyjna była podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzonej egzekucji (decyzję wskazano w tytule wykonawczym jako źródło egzekwowanego obowiązku),

- naruszenia przez organ administracji art. 22 ust. 3 i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego ("Ustawa Lotniskowa") poprzez ich błędną wykładnię,

- naruszenia przez organ administracji art. 27 ust. 2-4 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 Ustawy Lotniskowej poprzez ich niezastosowanie przy badaniu interesu prawnego po stronie skarżącego,

- naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, 9, 77, 80 oraz 107 § 1 i 3 KPA.

2) art. 141 § 4 PPSA poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia jak również poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, w związku z czym kontrola instancyjna rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku nie jest możliwa,

3) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 19 ust. 2 Ustawy Lotniskowej oraz art. 28 KPA - poprzez oddalenie skargi mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 KPA polegającym na:

- niezastosowaniu przez organ administracji art. 28 KPA przy ustalaniu, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r nr [...] ("Decyzja Wojewody"),

- uznaniu, że stronami w rozumieniu art. 28 KPA są wyłącznie podmioty legitymujące się interesem prawnym wywodzonym z normy prawa materialnego podczas gdy art. 28 KPA przyznaje także status strony każdemu, czyjego obowiązku dotyczy dane postępowanie,

4) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 28 KPA - poprzez wadliwą wykładnię art. 28 KPA przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy czym wadliwość ta polegała na pominięciu przez Sąd przesłanki z art. 28 KPA stanowiącej, że "stroną jest każdy (...) czyjego obowiązku dotyczy postępowanie" i ograniczeniu podmiotów będących stronami w rozumieniu art. 28 KPA do podmiotów legitymujących się interesem prawnym wywodzonym z konkretnej normy prawa materialnego.

5) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 19 ust. 2 Ustawy Lotniskowej oraz art. 7, 8, 9, 77, 80 oraz 107 § 1 i 3 KPA - poprzez oddalenie skargi mimo że:

- uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wadliwe w stopniu uniemożliwiającym odtworzenie rozumowania organu, gdyż nie określało w sposób jednoznaczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiocie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym Decyzją Wojewody i nie zawierało rozstrzygnięcia (wraz z wymaganym wyjaśnieniem), czy przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano Decyzję Wojewody winien być ustalany na podstawie art. 28 KPA czy też na podstawie przepisów Ustawy Lotniskowej (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 3 oraz 23 ust. 5) mających charakter przepisów lex specialis,

- organ administracji nie zbadał i nie wyjaśnił, czy umowy najmu zawarte pomiędzy skarżącym i uczestnikiem postępowania obowiązują, czy też zostały skutecznie rozwiązane na skutek oświadczeń woli złożonych przez uczestnika postępowania, podczas gdy istnienie stosunku najmu jest kwestią istotną dla ustalenia interesu prawnego skarżącego, wywodzącego ten interes z art. 27 ust. 2-4 Ustawy Lotniskowej.

6) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 KPA poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego naruszało art. 138 § 1 pkt 3 KPA,

7) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) PPSA poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna ona zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez Ministra Transportu art. 27 ust. 2-4 Ustawy Lotniskowej poprzez jego niezastosowanie przy badaniu interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym Decyzją Wojewody,

8) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna ona zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez Ministra Transportu art. 26 ust. 2 pkt 2 Ustawy Lotniskowej poprzez jego niezastosowanie przy badaniu interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody,

9) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez zastosowanie przedmiotowego przepisu w niniejszej sprawie pomimo że przepis ten:

- nie był podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym,

- nie był powoływany jako podstawa rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

10) art. 217 i 236 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 5 PPSA poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze,

11) art. 233 i 244 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 5 PPSA poprzez poczynienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowolnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z załączonymi dokumentami urzędowymi, objętymi wnioskami dowodowymi zawartymi w skardze.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

12) art. 2 i 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem norm wynikających z przedmiotowych przepisów,

13) art. 22 ust. 3 oraz 23 ust. 5 Ustawy Lotniskowej - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pozbawionym podstaw normatywnych uznaniu, że przedmiotowe normy prawa materialnego wyczerpująco definiują podmioty, które są "pozostałymi stronami" w rozumieniu w rozumieniu art. 7 ust. 1 Ustawy Lotniskowej,

14 ) art. 26 ust. 2 pkt 2 Ustawy Lotniskowej - poprzez nich niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te stanowią normy prawa materialnego będące źródłem interesu prawnego skarżącego w postępowaniu, w którym wydano Decyzję Wojewody,

15) art. 27 ust. 2-4 Ustawy Lotniskowej - poprzez nich niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te stanowią normy prawa materialnego będące źródłem interesu prawnego skarżącego w postępowaniu, w którym wydano decyzję Wojewody.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto uzasadnienie przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

Odpowiedź na skargę złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 134 ppsa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz części zarzutów zawartych w skardze z dnia 19 grudnia 2012 r., a także art. 141 § 4 ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej, w uzasadnieniu odpowiedzi Minister wskazał, że w jego ocenie uzasadnienie zakwestionowanego wyroku zostało sporządzone w sposób prawidłowy - jest logiczne i wyczerpujące, zawiera rozważania dotyczące wszystkich niezbędnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania przesłanek rozstrzygnięcia. Skoro sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył tym samym art. 1 § 2 pusa. Natomiast nie może być utożsamiana z naruszeniem tego przepisu wątpliwość, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 pusa jest zatem całkowicie niezasadny. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ administracji art. 28 kpa, przy ustalaniu czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony oraz wadliwego uzasadnienia decyzji z uwagi na niejednoznaczne określenie podstawy prawnej w przedmiocie przymiotu strony, organ wskazał, iż są one bezzasadne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania w zakresie legitymacji odwołujących się, przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przepisy ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340, z późn, zm.), zwanej dalej "ustawą", nie zwierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację lotniska użytku publicznego. Zatem w sprawach, w których przedmiotem jest ww. zezwolenie zastosowanie będzie miał art. 28 kpa. Jako, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 2 zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" do postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stosuje się przepisy kpa. Mając zatem na uwadze przepis art. 127 § 1 kpa, wskazać należy, iż odwołanie od decyzji może wnieść jedynie strona postępowania zakończonego tą decyzją. W myśl art. 28 kpa: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że ugruntowany pozostaje pogląd zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może zaś wywodzić się tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada.

W uzasadnieniu odpowiedzi Przedsiębiorstwo podniosło, że minister Transportu prawidłowo ustalił, że umowy najmu zawarte pomiędzy skarżącym a inwestorem zostały wypowiedziane w dniu 16 lutego 2012 r. w trybie natychmiastowym. Brak jest również podstaw, aby mając na względzie zasady postępowania sądowoadministracyjnego WSA w Warszawie miał podstawy do przyjęcia odmiennego stanowiska. Ponadto, przeprowadzenie wobec skarżącego egzekucji obowiązku wydania posiadanych przez niego bez tytułu prawnego lokali znajdujących się na terenie inwestycji objętej decyzja lotniskową nie jest okolicznością, która sama w sobie przesądza o posiadaniu statusu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji lotniskowej. Bezzasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 134 ppsa. WSA w Warszawie rozpoznał sprawę będącą przedmiotem skargi i odniósł się do zarzutów skarżącego wydając wyrok odpowiadający prawu. Niezadowolenie skarżącego z treści wydanego rozstrzygnięcia nie uzasadnia natomiast postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 134 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. 2002.153.1270 ze zm., dalej p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawał przymiot strony [...] spółka z oo. w W.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należało się z sądem I instancji, który za organem II instancji przyjął, że ww. spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji pn. Rozbudowa i przebudowa lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie – budynku Terminala1.

Decyzja Wojewody oparta została na przepisach ustawy z dnia 12 lutego 2009r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego( Dz.U. 2009.42.340 ze zm., dalej ustawa lotniskowa)

Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( art. 14 ustawy lotniskowej).

Od decyzji o zezwoleniu na realizację celu publicznego w zakresie lotniska użytku publicznego stronie służy odwołanie do właściwego ministra (art. 12 ust.1 i 2 ustawy lotniskowej).

Stroną tego postępowania co do zasady jest ten kto wykaże czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek( art. 28 kpa)

Przepis art. 28 kpa ma zastosowanie poprzez art. 19 ust.2 ustawy lotniskowej.

O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa.

Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania.

Przymiot strony niniejszego postępowania przysługuje poza inwestorem każdemu, kto wykaże że jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego są dotknięte skutkami decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji lotniskowej.

W istocie nie sposób przyjąć by postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w postaci rozbudowy i przebudowy lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie – budynku Terminala1

dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku najemców sklepu na jego terenie.

Decyzja ta nie skutkuje wygaśnięciem uprawnień płynących ze stosunków obligacyjnych.

Stanowić może jedynie podstawę do wypowiedzenia umów dzierżawy, użytkowania, najmu, użyczenia ze skutkiem natychmiastowym.

Ustawodawca przewidział dla dzierżawcy, najemcy, biorącego w użyczenie odszkodowanie za straty poniesione na skutek rozwiązania umów z powodu wydania tej decyzji.

Stanowiska tego nie zmienia okoliczność iż decyzji zgodnie z art. 26 ust. 1 i ustawy lotniskowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, po uzyskaniu którego decyzja uprawniała do rozpoczęcia robót budowlanych, faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez inwestora, zawierając jednocześnie zobowiązanie do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Redakcja przepisu art. 26 ust.2 cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż skutki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w postaci wydania nieruchomości, opróżnienia lokali nie zostały przez ustawodawcę odniesione do konkretnie oznaczonych podmiotów. Oznacza to że ustawodawca odniósł skutek wobec każdego kto jest posiadaczem nieruchomości, lokalu, czy innych pomieszczeń objętych skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji lotniskowej.

Z tak skonstruowanej normy nie sposób wywodzić uprawnień strony dla każdego posiadacza nieruchomości, lokalu, pomieszczenia, znajdujących się na terenie objętym decyzją, w tym także dla osoby uprawnionej z tytułu najmu., dzierżawy, użyczenia.

W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, by kwestionowana decyzja Wojewody Mazowieckiego dotyczyła interesu prawnego [...] spółka z oo. w Warszawie i to niezależnie od skuteczności wypowiedzenia umów najmu pomiędzy skarżącą spółką, a Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]".

Skargę kasacyjną zmierzającą do podważenia przyjętego stanowiska co do braku przymiotu strony [...] spółka z oo. w W. należało oddalić.

Wprawdzie rację miał skarżący kasacyjnie, iż uzasadnienie sądu I instancji z uwagi na swą lakoniczność( brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi) narusza przepis art. 141§4 p.p.s.a., sąd ten dopuścił się także z tego powodu naruszenia art. 134 p.p.s.a., wadliwości te jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie uniemożliwiły dokonania kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia sądu I instancji możliwe bowiem było odczytanie przyczyn z powodu których odmówiono skarżącej spółce przymiotu strony.

Wprawdzie wadliwym okazało się stanowisko co do konieczności zastosowania w tym zakresie normy art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane( Dz.U.201.243.1623 ze zm.), a co za tym idzie za słuszny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tej normy, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.

Z poczynionych wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań wynika, że badanie przymiotu strony winno nastąpić poprzez art. 28 kpa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, dającymi podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego.

W niniejszej sprawie poszukiwanie to dało wynik negatywny o czym także była już mowa powyżej.

Za niezasadne uznać należało pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w postaci naruszenia norm procesowych zawartych w:

-art. 1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 §1 p.p.s.a.,

-145§1 pkt.1lit.c. p.p.s.a. w związku z art. 19 ust.2 ustawy lotniskowe oraz art. 28 kpa, 7, 8,9 ,77, 80, 107§ 1 i 3, 138§1pkt.3 kpa,

-art. 145§1pkt.1lit a. p.p.s.a. w związku z art. 26 ust.2pkt.2 ustawy lotniskowej, art. 217 kpc, art. 236, kpc w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.,

norm prawa materialnego zawartych w :

art. 2, 78 Konstytucji RP, 22 ust. 3 oraz 23 ust.5, 26 ust. 2pkt.2, 27ust.2-4 ustawy lotniskowej.

Podkreślić należało, że jeśli chodzi o wskazywane przepisy ustrojowe, to z unormowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych( Dz.U. z 2002r., Nr !53, poz.1269 ze zm.) wynika, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności organów administracji publicznej, a podstawowe kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem. Wobec tego naruszenie wskazanej regulacji mogłoby polegać na odmowie rozpoznania skargi w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego, która to skarga została wniesiona w terminie, względnie w przypadku rozpoznania skargi, przy zastosowaniu innego, niż legalność, kryterium. Nie można mówić natomiast o naruszeniu przepisu ustrojowego, jeżeli sąd administracyjny rozpoznał skargę. W niniejszej sprawie skarga została przez Sąd I instancji rozpoznana, gdyż zapadło orzeczenie o jej oddaleniu i choć w ocenie skarżącego kasacyjnie orzeczenie Sądu jest wadliwe, to taka ocena nie wystarcza dla skutecznego zarzucenia naruszenia ww. przepisów. Identycznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 3 §1 p.p.s.a.

Z kolei przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów k.p.c. Tylko w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c.

Z normy zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Tym samym, nieprzeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012r., wydany w sprawie o sygn. I OSK 2155/11, wyrok NSA z dnia 17.06.2012r, wydany w sprawie II OSK 165/11).

Niezasadność pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika z poczynionych na wstępie rozważań, w tym odnośnie braku podstaw, by w normach zawartych w art. 26 ust.2pkt.2 , art. 27 ust.2-4 upatrywać interesu prawnego spółki, zgodności przeprowadzonego postępowania administracyjnego z art. 7, 8, 9, 77, 80, 107§ 1 i 3 kpa w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia, ustaleniu i badaniu podlegają bowiem jedynie fakty, mające istotne znaczenie dla sprawy.

Stwierdzony brak przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby dla skarżącego podmiotu określone prawa lub obowiązki skutkować musiał przyjęciem braku przymiotu strony tego podmiotu. Osobie nie legitymującej się statusem strony nie przysługuje prawo do zaskarżania w rozumieniu art. 78 Konstytucji RP. Stąd w okolicznościach sprawy za nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia tej jak i zawartej w art. 2 normy konstytucyjnej.

W tym stanie rzeczy mając na względzie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji