Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2555/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 7, pkt 13, pkt 14; art. 2; art. 5 § 1 pkt 2; art. 19 § 2; art. 26 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 11a ust. 1 pkt 2 ist. 3; art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6; art. 39; art.47 ust. 1;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 5 i  5a ust. 6;
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 54 poz 535
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Protokolant Marta Wyszkowska, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 110/12 w sprawie ze skargi [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego dotyczącego należności za pobyt w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 110/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych (dalej - "Ośrodek") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 5 grudnia 2011 r. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego dotyczącego należności za pobyt w Ośrodku.

Przedstawiając w uzasadnieniu powyższego wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. na podstawie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. zwrócił Ośrodkowi tytuł wykonawczy z dnia 11 sierpnia 2011 r. dotyczący należności za pobyt w tym Ośrodku zobowiązanego D.K.

Organ egzekucyjny wskazał, że w świetle art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., jak również mając na uwadze postanowienia ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", wierzycielem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego w sprawie jest organ wykonawczy gminy, a nie Ośrodek, dlatego też tytuł wykonawczy winien zawierać prawidłowe oznaczenie wierzyciela wraz z pieczęcią urzędową tego organu.

Po rozpatrzeniu zażalenia, w którym Ośrodek zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że mając na uwadze art. 29 § 1 i 2 oraz art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., jak również art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.g.", uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej ustawowo określonych obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku (art. 5 § 1 u.p.e.a.). Zatem wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ wykonujący funkcje władcze. Nie może zaś nim być ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym Prezydent [...] jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Ośrodek wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego.

Zarzucił Dyrektorowi Izby Skarbowej naruszenie art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2, art. 19 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt 14 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że Ośrodek nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w Ośrodku i bezpodstawny zwrot tytułu wykonawczego.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że Ośrodek zakwestionował stanowisko organu egzekucyjnego odmawiające mu przyznania przymiotu wierzyciela. Ośrodek podnosił, że jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Tym samym, wystawiony tytuł wykonawczy jest prawidłowy.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 1a pkt 7, 13 i 14, art. 2 i art. 5 § 1 pkt 2, art. 27 § 1 i 2 i art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 41 ust. 3 i 4 i art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192, z późn. zm.) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie MZ z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie izb wytrzeźwień".

Stwierdził, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g., właściwym organem do ustalenia szczegółowej organizacji izby wytrzeźwień jest rada gminy. Zwrócił również uwagę, że bezspornym w niniejszej sprawie było też, iż Ośrodek jest jednostką budżetową [...].

W związku z tym wyjaśnił, iż w doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej i w obrocie prawnym funkcjonują jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) lub jednostki samorządu terytorialnego (statio municipi). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Statut jest aktem prawa wewnętrznego, określającym wewnętrzną organizację danej jednostki (jej strukturę), tryb działania i zadania.

Ze statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr LXVII/2101/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m.st. Warszawie (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2009 r. Nr 221, poz. 7005), wynika zaś, że Ośrodek jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, nieposiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust. 1 i 2 statutu).

Mając na uwadze, że stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) oraz § 10 ust. 1 i 2 statutu, cechą charakterystyczną jednostek budżetowych jest to, że pełnią one funkcję reprezentanta interesów Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i podejmują za nie czynności. Jednostki budżetowe stanowią formę prawa budżetowego, a nie wykonywania działalności gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego nie mają osobowości prawnej. Korzystają natomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. To zaś oznacza, że nie działają w imieniu własnym.

Zgodnie z § 6 ust. 1, 2 i 3 statutu, Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowo przez Dyrektora, który jest zatrudniany przez Prezydenta [...] i działa na podstawie udzielonego przez niego pełnomocnictwa, ponosząc odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka.

Z treści pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi Ośrodka przez Prezydenta [...], jak i z przedłożonego do akt sprawy tytułu wykonawczego z dnia 11 sierpnia 2011 r. wynika, że tytuł ten został wystawiony na rzecz Ośrodka, na co wskazuje pieczęć podłużna w miejscu oznaczenia wierzyciela oraz umieszczona w polu 45 tytułu pieczęć urzędowa Ośrodka, a także figurujący w polu 52 tytułu podpis i imienna pieczątka służbowa pracownika, z treści której wynika, że działa on z upoważnienia Dyrektora Ośrodka. Treść spornego tytułu wykonawczego wskazuje jednoznacznie, że został on wystawiony w imieniu własnym, choć z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi nie wynika umocowanie do podejmowania czynności w imieniu własnym.

Mając powyższe na uwadze, w tym treść statutu Ośrodka i pełnomocnictwa dla jego Dyrektora, w ocenie Sądu, nie można uznać, aby tytuł wykonawczy był prawidłowy. Dyrektor Ośrodka nie działa bowiem w imieniu własnym, lecz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta [...]. Dyrektor Ośrodka nie mógł również na podstawie przedmiotowego pełnomocnictwa udzielić dalszego pełnomocnictwa pracownikowi do wystawienia tytułu na rzecz Ośrodka. Skoro Dyrektor Ośrodka działa w imieniu i na rzecz Miasta reprezentowanego przez Prezydenta, zatem okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści tytułu wykonawczego. Nawet w przypadku dysponowania pełnomocnictwem li tylko do wystawienia tytułu wykonawczego, okoliczność działania z upoważnienia Prezydenta Miasta, powinna znaleźć wyraz w treści prawidłowo wystawionego tytułu.

Zatem stanowisko reprezentowane przez organ egzekucyjny, który dokonał zwrotu spornego tytułu wykonawczego jako wadliwie wystawionego, według Sądu, należy uznać za zasadne. W świetle poczynionych rozważań Sąd stwierdził, że Dyrektor Ośrodka nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego w swoim imieniu. Nie podzielił tym samym poglądu Ośrodka, który podnosił, że jest uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku, jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Podstawą prawną pobrania opłaty jest art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji "pobierane są opłaty". Przepis ten nie wskazuje podmiotu uprawnionego do odbioru opłaty. Jednakże, jak już zostało to wyjaśnione, Ośrodek jest jednostką budżetową [...] i prowadzi gospodarkę finansową, według zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, co wiąże się, m.in. z odprowadzaniem pobranych dochodów. Niewątpliwie więc pobierane opłaty są dochodem gminy - art. 54 ust. 1 u.s.g. i są pobierane w jej imieniu, gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należy realizowanie zadań wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Opłata pobierana jest w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego, które na podstawie art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Uprawnienia jednostki budżetowej gminy do pobierania opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień są pochodne od uprawnień prezydenta miasta. Jednostka ta nie staje się wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty tylko na skutek faktycznego pobierania tych opłat.

Ośrodek na poparcie swojego stanowiska wskazał na art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 17 rozporządzenia MZ z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie izb wytrzeźwień, jak i na stanowisko judykatury. Jednak regulacja zawarta w art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości dotyczy depozytów, tj. zatrzymania w depozycie pieniędzy, przedmiotów wartościowych i napojów alkoholowych oraz możliwości potrącania należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie z depozytów pieniężnych (ust. 2 i 3), a także ustanawiania prawa zastawu na przedmiotach zatrzymanych w depozycie (ust. 4). Przepisy te pozwalają na dokonanie potrącenia oraz na ustanowienie zastawu. Przywołane zaś unormowanie rozporządzenia pozwala Dyrektorowi Ośrodka na wystawienie wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie wytrzeźwień (podobnie jak kierownikowi placówki i komendantowi jednostki Policji). Uprawnienia do dokonywania tych czynności, w świetle poczynionych powyżej rozważań, nie pozwalają jednak na przyznanie statusu wierzyciela w odniesieniu do spornych opłat. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ponadto z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II FSK 355/12 w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego, a dotyczącą spornej kwestii istnienia przymiotu wierzyciela po stronie Ośrodka. Brak jest bowiem w tymże wyroku oceny zapisów § 6 statutu Ośrodka - jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy i udzielonego w dniu 3 lutego 2010 r. Dyrektorowi Ośrodka pełnomocnictwa przez Prezydenta [...]. Z treści pełnomocnictwa jednoznacznie wynika umocowanie Dyrektora Ośrodka, nie tylko do składania oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań, ale przed wszystkim umocowanie do "reprezentowania m[...] przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka (...)", czyli ujmując to innymi słowy, umocowanie do działania w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Oznacza to możliwość wystawienia tytułu wykonawczego, lecz tylko w imieniu Prezydenta. Uprawnienie do działania w imieniu innego podmiotu, nie wyłącza, a wręcz umożliwia podjęcie czynności w jego imieniu, np. w celu uzyskania należnych mu świadczeń pieniężnych, co nie przekłada się na istnienie po stronie umocowanego podmiotu - przymiotu wierzyciela. W ocenie Sądu, również posiadanie przez Ośrodek statusu podatnika VAT nie może rozstrzygać w żadnej mierze o posiadaniu przymiotu wierzyciela, jak i umocowania do wystawiania tytułów wykonawczych w swoim imieniu.

W konsekwencji poczynionych rozważań, Sąd uznał, że Ośrodek nie posiada uprawnienia do wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym, w ocenie Sądu, za uzasadnioną należało uznać odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez zwrot tytułu do wystawcy.

W skardze kasacyjnej, Ośrodek działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżył w całości wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Wyrokowi zarzucono, mające istotny wpływ na wynika sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 41 ust. 3 i 4 i art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 16-19 rozporządzenia MZ z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie izb wytrzeźwień, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Ośrodkowi nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela, a w szczególności, że Ośrodek nie posiada prawa do wystawienia tytułów wykonawczych;

2) art. 27 u.p.e.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że tytuł wykonawczy nie posiada prawidłowego oznaczenia wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem pełnomocnika Ośrodka, wskazane naruszenia prawa mają istotny wpływ na wynik sprawy, jako że prowadzą do pozbawienia Ośrodka możliwości samodzielnego dochodzenia zapłaty należności za pobyt w izbie wytrzeźwień w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, Ośrodek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że posiadany przez niego status wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1020/11 stwierdzając, że "nie budzi wątpliwości fakt, iż strona skarżąca - Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jako wierzyciel jest stroną postępowania egzekucyjnego przed organem egzekucyjnym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.) oraz w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12.

Wyjaśniając pojęcie wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, obowiązek uiszczenia opłaty jako następstwo pobytu w izbie wytrzeźwień, jak i regulacje dotyczące powoływania, tworzenia i funkcjonowania Ośrodka oraz kosztów jego funkcjonowania stwierdzono, że wpłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień zasilają rachunek bankowy Ośrodka, który jako jednostka budżetowa samodzielnie gospodaruje środkami budżetowymi i rozlicza się z tych wpłat z Miastem na zasadzie comiesięcznych sprawozdań. Przez pobieranie opłat za korzystanie z izb wytrzeźwień, do czego ustawodawca nawiązuje w art. 41 ust. 3 oraz art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 18 rozporządzenia MZ z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie izb wytrzeźwień, należy rozumieć także pojęcie działań w celu egzekwowania opłat, skoro przychody z tych opłat są przeznaczone na finansowanie działalności i uwzględniane w budżecie izb. Możliwość uzyskania środków na działalnie izb wytrzeźwień z budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub w pewnym zakresie budżetu państwa, co wynika z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, nie upoważnia Ośrodka do zaniechania działań w celu uzyskania należnych mu z mocy prawa świadczeń i rezygnacji z przymiotu wierzyciela, ponieważ oznaczałoby to niezgodne z prawem scedowanie uprawnień finansowych, w zakresie których ustawodawca przyznał izbom samodzielność.

Przedstawione okoliczności dowodzą, że Ośrodek jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez obowiązanego obowiązku lub też powołaną do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku, co wyczerpuje definicję wierzyciela przyjętą w art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Przedmiotowy tytuł wykonawczy spełnia zatem wszystkie wymogi formalne zawarte w art. 27 u.p.e.a., a w szczególności posiada prawidłowe oznaczenia wierzyciela, tj. "Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy na gruncie przepisów u.p.e.a. Ośrodek jest wierzycielem przy przymusowym dochodzeniu należności za pobyt w tym Ośrodku, a co za tym idzie, czy był uprawniony do wystawienia w tym zakresie we własnym imieniu tytułu wykonawczego.

Problem ten budził wcześniej wątpliwości i był przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże obecnie w zdecydowanie dominującym nurcie tego orzecznictwa, który akceptuje również skład orzekający w niniejszej sprawie, uznano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego, a kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy, tj. w tym przypadku Prezydentowi [...] (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 3059/11, z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 540/12, z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 733/12, z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 949/12, z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1568/12, z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1601/12).

W art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając, m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5).

Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym, o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.g., do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej.

Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50 000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

Jak wynika ze statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr LXVII/2101/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m.st. Warszawie (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2009 r. Nr 221, poz. 7005), Ośrodek jest jednostką organizacyjną [...], nieposiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust. 1 i 2 statutu).

Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów u.p.e.a. (art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości).

W wydanym w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej rozporządzeniu MZ z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie izb wytrzeźwień postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29).

Indywidualne więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu, bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

Jak z powyższego wynika, Ośrodek jest jednostką organizacyjną [...], podległą Prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. Nr 41, poz. 361, z późn. zm.). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień (Ośrodka) wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem [...] uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierane są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt II FW 4/11, w którym to Prezydent [...], a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego [...], uznany został za organ właściwy rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień [...]. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie Prezydent [...] jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to ten organ jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiania tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa do kierowania statio municipii [...] Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, [...] Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta [...] w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez Dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule - "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych [...]" (pieczęć podłużna), jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie.

Uprawnienia Dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta [...], który reprezentuje [...] i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz treści pełnomocnictwa może działać za gminę kierownik jednostki organizacyjnej. Należy podkreślić, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia.

Należy więc wskazać, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, nie posiadał więc prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym, wystawiony przez Dyrektora Ośrodka tytuł wykonawczy jest wadliwy i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy.

Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., bowiem art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądzają o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Końcowo należy wskazać, że w dniu 24 czerwca 2013 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I FPS 1/13 podjął uchwałę, w której przesądzono, że w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, z późn. zm.), gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).