Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 390/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, d;  art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2020, poz. 1133, dalej: "Pb"), po rozpatrzeniu odwołania spółki A od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia "[...]" r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu dla samochodów ciężarowych znajdującego się na działkach nr "[...]" (obecnie działki "[...]"), "[...]" (obecnie działka nr "[...]") w obrębie "[...]" miasta S - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 22 października 2018 r., w następstwie przeprowadzonej z wniosku spółki A (skarżąca, spółka) kontroli, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego na działkach nr "[...]" obręb "[...]" miasta S. W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż na w/w działkach znajduje się utwardzony parking dla samochodów ciężarowych. Nawierzchnia w wielu miejscach uszkodzona, co jednak nie uniemożliwia korzystania z placu.

Decyzją z dnia "[...]" r. PINB umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w jego ocenie przedmiotowy parking stanowi urządzenie budowlane służące budynkom zlokalizowanym na przedmiotowych działkach. W ocenie organu, skarżąca nie posiada interesu prawnego definiującego ją jako stronę postępowania. Ponadto, stan techniczny "parkingu" pomimo miejscowych ubytków w asfalcie należy zakwalifikować jako zdatny do użytkowania.

Decyzją z dnia "[...]" r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na w/w rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę do WSA w Olsztynie wniosła spółka.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019, sygn. akt. II SA/Ol 357/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił oba rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, iż organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ustaliły istotnych z punktu widzenia sprawy elementów stanu faktycznego oraz dokonały błędnej kwalifikacji obiektu, w odniesieniu do którego prowadzone jest postępowanie.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy decyzją z dnia "[...]" r. PINB odstąpił od nakładania na użytkowników wieczystych działek nr "[...]" i "[...]" obręb "[...]" miasta S. obowiązków wykonania określonych robót budowlanych związanych ze stanem technicznym parkingu dla samochodów ciężarowych oraz nałożył na w/w podmioty obowiązek niezwłocznego założenia książki obiektu budowlanego parkingu i poddawaniu go okresowym przeglądom przez uprawnione osoby. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie udało się uzyskać dokumentacji projektowej związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu uzyskanie w/w dokumentacji ze względu na znaczny upływ czasu jest mało realne. PINB wskazał, iż "baza" została bezsprzecznie zrealizowana legalnie na podstawie pozwolenia na budowę przez nieistniejące już państwowe przedsiębiorstwo budowlane. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy plac był przeznaczony głównie do parkowania samochodów ciężarowych, zaś sposób parkowania ulegał zmianie. Stan techniczny obiektu nie wymaga nakładania obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 Pb.

Decyzją z dnia "[...]" r. WINB uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność podjęcia dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy niezbędnych w kontekście treści wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt. II SA/O 357/19.

Decyzją z dnia "[...]" r. PINB umorzył przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie nawierzchnia placu wymaga naprawy, ale stan techniczny nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa. W ocenie organu plac został zrealizowany legalnie, zaś z posiadanej dokumentacji fotograficznej wynika, iż teren parkingu nie uległ zmianie co najmniej od 1988 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wskazała m.in. na brak faktycznej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie. W ocenie skarżącej, nie ustalono czy obiekt funkcjonuje legalnie, czy nie dokonano jego rozbudowy oraz nie odniesiono się do naruszeń warunków technicznych, jakie stan obiektu powoduje. Dodatkowo wskazano na fakt, iż dokumentacja przełożona do akt sprawy, a dotycząca stanu technicznego przedmiotowego obiektu, została sporządzona w sposób urągający wszelkim zasadom dotyczącym prowadzenia i sporządzania tego typu dokumentów. Strona podkreśliła również, iż w jej ocenie przedmiotowe postępowanie powinno zostać zawieszone do momentu ostatecznego wyjaśnienia, czy przedmiotowy obiekt jest legalny czy też nie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" r. WINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy stanu technicznego obiektu budowlanego - budowli pełniącej funkcję placu postojowego dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego w S. na działkach nr "[...]" (obecnie działki "[...]"), "[...]" (obecnie działka nr "[...]"). WINB podkreślił, że nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 Pb jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 tej ustawy. Przepis art. 66 Pb nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. W związku z powyższym, możliwość wydania potencjalnego rozstrzygnięcia opartego o treść normy art. 66 i kolejnych Pb uzależniona jest od ustalenia okoliczności, iż mamy do czynienia z obiektem funkcjonującym legalnie. W toku prowadzonego postępowania, mając na uwadze wytyczne wyroku z dnia 18 czerwca 2019, sygn. akt. II SA/O1 357/19, organ I instancji podjął czynności mające na celu uzyskanie dokumentacji projektowej oraz pozwolenia na budowę bazy sprzętowo-transportowej przedsiębiorstwa państwowego B zrealizowanego w latach 70/80 ubiegłego wieku. Jednakże brak uzyskania w/w dokumentów, pomimo podejmowanych prób nie może powodować konkluzji, iż mamy do czynienia z obiektem funkcjonującym nielegalnie. Analiza dokumentacji fotograficznej z lat: 1967, 1988, 1997, 2019, pozwala na stwierdzenie, iż plac postojowy bazy "[...]" funkcjonował na przedmiotowym obszarze przez dziesięciolecia i trudno jest przypuszczać, aby tego typu inwestycja (baza "[...]") zrealizowana przez przedsiębiorstwo państwowe była nielegalna. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy stanu technicznego obiektu budowlanego jako całości, nie zaś robót budowlanych zrealizowanych w jego obrębie na przestrzeni lat - w tej kwestii prowadzone jest odrębne postępowanie. WINB podniósł, że materialnoprawną podstawę nałożenia na stronę/strony obowiązków związanych z wyeliminowaniem nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, stwierdzonych zagrożeń życia i mienia ludzkiego lub niewłaściwej estetyki stanowi art. 66 ust. 1 pkt. 1-4 Pb. Możliwość nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 Pb powiązana jest z nieprawidłowościami, powstałymi w trakcie użytkowania budynku, na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika, który przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego, czy estetycznego obiektu. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od zakresu/charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu wydane w omawianym trybie, powinno więc uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto, z istoty działań podejmowanych w trybie art. 66 ust. 1 Pb wynika, że zmierzają one do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym. Podstawę rozstrzygnięcia organu powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, ale koniecznym elementem dowodowym może również być ocena/ekspertyza stanu technicznego, czy też protokoły kontroli okresowych, przy czym rozstrzygnięcie winno dotyczyć aktualnie istniejącego stanu faktycznego. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego zostało wydane w sprzeczności z treścią protokołu kontroli okresowej z dnia 20 lutego 2020 r. bez weryfikacji wykonania zaleceń pokontrolnych o których mowa w w/w dokumencie. Z treści w/w protokołu jednoznacznie wynika, iż nawierzchnia obiektu budowlanego objętego postępowaniem jest w złym stanie technicznym, posiada liczne uszkodzenia w postaci ubytków i dziur. W zaleceniach nakazano w "możliwie" najszybszym terminie podjęcie wykonania robót skutkujących wyeliminowaniem istniejących nieprawidłowości. Zgodnie z treścią art. 70 Pb właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, powinien być potwierdzony w protokole z kontroli obiektu budowlanego. Osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie przesłać kopię tego protokołu do organu nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, po otrzymaniu kopii protokołu, przeprowadza bezzwłocznie kontrolę obiektu budowlanego w celu potwierdzenia usunięcia stwierdzonych uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, o których mowa w ust. 1. WINB wskazał, że odnosząc w/w wywody do stanu faktycznego analizowanej sprawy stwierdzić należy, iż ocena stanu technicznego obiektu zawarta w zaskarżonej decyzji administracyjnej została dokonana bez weryfikacji wykonania zaleceń pokontrolnych zawartych w protokole z dnia 20 lutego 2020 r. Upływ ponad roku od przeprowadzenia kontroli okresowej to zdecydowanie wystarczający okres na wykonanie wskazanych w protokole robót budowlanych, a co za tym idzie na skuteczną kontrolę ich wykonania. Tym samym WINB uznał, iż wydane rozstrzygniecie organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego było co najmniej przedwczesne. Aby ocenić/skontrolować decyzję organu I instancji, organ odwoławczy musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej ponowne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji WINB z dnia "[...]" r., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

przepisów prawa procesowego, w zakresie: naruszenia art. 7, art. 12 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie błędnych wytycznych dla organu I instancji oraz nie uwzględnienia wniosków dowodowych strony.

prawa materialnego w zakresie wadliwego przywołania art. 70 Pb w sytuacji, gdy nie ma on zastosowania.

W uzasadnienie wskazała, że zdaje sobie sprawę, choć to nie wynika to bezpośrednio z przepisów, iż konsekwencją zastosowania art. 138 § 2 k.p.a jest związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji. Jeżeli te wytyczne są błędne lub niekompletne to ponowne rozpoznanie sprawy nie doprowadzi do jej skutecznego wyjaśnienia. To zaś skutkowałoby naruszeniem zasady praworządności (art. 7 k.p.a. i zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a). Podniosła, że nie podziela stanowiska organu co do tego, iż obiekt ten funkcjonuje w obecnym kształcie legalnie. Kwestia funkcjonowania parkingu jest przedmiotem dwóch postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego oraz Burmistrza Miasta. Oba postępowania nie zostały zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, a zgromadzony materiał dowodowy obejmuje szereg istotnych dowodów w sprawie, które nie zostały nawet poruszone w niniejszym postępowaniu. Skoro zaś PINB nie dotarł do pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu oraz ewentualnej dokumentacji technicznej, która obejmowałaby ten obiekt, to nie można w tym postępowaniu (dotyczącym stanu technicznego budowli) jednoznacznie przesądzić, że obiekt ten funkcjonuje legalnie. Dowody zgromadzone w tym postępowaniu mogą służyć w pozostałych sprawach, jednak nie mogą przesądzać o rozstrzygnięciu tego swoistego zagadnienia wstępnego. Ponadto, organ bezkrytycznie powołuje się na dokument okresowego przeglądu technicznego obiektu budowlanego sporządzonego na wniosek PINB, który to dokument odnosi się do bliżej nie określonego obiektu, który tylko częściowo pokrywa się z nieruchomościami, których dotyczy przedmiotowe postępowanie. Niniejsze postępowanie dotyczy nieruchomości nr "[...]" (obecnie "[...]"), "[...]" - obecnie "[...]". Sam dokument protokołu przeglądu dotyczy budowli placu parkingowego w zakresie działek o numerach "[...]" (obecnie "[...]"), "[...]" (błędny numer), "[...]" (na której to działce znajduje się parking dla aut osobowych, co do którego toczy się odrębne postępowanie w sprawie legalności tej budowli). W protokole pominięto działkę "[...]", na której wg. PINB także znajduje się parking dla aut ciężarowych. W książce obiektu budowlanego także pominięto nieruchomość o numerze "[...]" przy czym na szkicu obiektu stwierdzono, iż parking obejmuje całość powierzchni działek (z wyłączeniem zabudowań) o numerach "[...]". Na szkicu pominięto zaś działkę "[...]", która ujmowana jest jednocześnie w zestawieniu działek, na których znajduje się parking. Spółka wskazała, że procedura przywołana przez organ w zakresie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli okresowej dotyczy sytuacji, w której podczas kontroli stwierdzono braki mogące spowodować zagrożenie życia, zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. W przypadku wspomnianego protokołu takie zagrożenia nie zostały stwierdzone. Co więcej, osoba dokonująca kontroli nie przesłała kopii tego protokołu do organu nadzoru a organ nie przeprowadził bezzwłocznie kontroli w tym zakresie. Przywoływanie tej procedury nie jest zatem zasadne. Sam zaś protokół nie odnosi się np. do kwestii zagrożenia środowiska w kontekście braku oceny instalacji deszczowej i funkcjonowania separatora substancji ropopochodnych - wymaganego przepisami odrębnymi dla budowli parkingu. Trudno więc traktować zapis dotyczący nawierzchni parkingu jako przypadek określony w art. 70 Pb w sytuacji, gdy kontrolujący nie zaznaczył w protokole, iż brak ten może spowodować poważne konsekwencje.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W myśl wprowadzonego ustawą nowelizującą (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie zaś z art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji - sąd oddala sprzeciw. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy.

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzja kasatoryjna. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skutkiem wydania takiej decyzji jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem ostatecznie co do kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasatoryjna powoduje, że - co do meritum sprawy - nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Natomiast zadaniem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. II OSK 512/21, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem należy, że w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym.

W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20 -CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją WINB, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB z dnia "[...]" r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu dla samochodów ciężarowych znajdującego się na działkach nr "[...]" (obecnie działki "[...]"), "[...]" (obecnie działka nr "[...]") z powodu jej przedwczesności oraz sprzeczności z treścią protokołu kontroli okresowej z dnia 20 lutego 2020 r., bez weryfikacji wykonania zaleceń pokontrolnych. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" r. PINB nakazał użytkownikom wieczystym działek nr "[...]" niezwłoczne przedłożenie następujących dokumentów: książkę obiektu budowlanego parkingu oraz protokół z okresowego przeglądu jego stanu technicznego. W dniu 20 lutego 2020 r. przeprowadzono kontrolę stanu sprawności technicznej i użytkowej obiektu budowlanego – placu parkingowego. Z treści protokołu kontroli jednoznacznie wynika, iż nawierzchnia obiektu budowlanego objętego postępowaniem jest w złym stanie technicznym posiadając liczne uszkodzenia w postaci ubytków i dziur. W zaleceniach nakazano w możliwie najszybszym terminie podjęcie wykonania robót skutkujących wyeliminowaniem istniejących nieprawidłowości (naprawę nawierzchni). Następnie, decyzją z dnia "[...]" r. (czyli po upływie roku) PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu dla samochodów ciężarowych. W uzasadnieniu wskazał m.in., że nawierzchnia parkingu, wykonana jest głównie z betonu, wymaga naprawy, zwłaszcza w miejscach większych ubytków. Nie można jednak uznać, że jej stan stanowi jakiekolwiek zagrożenie bezpieczeństwa. Stan techniczny parkingu należy uznać za dostateczny, lecz wymagający bieżącej konserwacji. Kontrolując powyższą decyzję organu I instancji, WINB w swoim rozstrzygnięciu kasatoryjnym wskazał, że ocena stanu technicznego obiektu zawarta w zaskarżonej decyzji administracyjnej została dokonana bez weryfikacji wykonania zaleceń pokontrolnych zawartych w protokole z 20 lutego 2020 r. Upływ ponad roku od przeprowadzenia kontroli okresowej to zdecydowanie wystarczający okres na wykonanie wskazanych w protokole robót budowlanych, a co za tym idzie, na skuteczną kontrolę ich wykonania. Organ odwoławczy musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy, inaczej ponowne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe. Wobec tego WINB uznał, że uzasadnione było wydanie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji - jak stwierdził WINB - naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym, mając na względzie poczynione wyżej rozważania oraz wskazane przez WINB przyczyny uchylenia decyzji PINB, stwierdzić należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję w wyniku wniesienia sprzeciwu, Sąd nie miał podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., które legły u podstaw jego zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie badał zatem kwestii związanych z zagadnieniami podnoszonymi w sprzeciwie, a dotyczącymi legalności funkcjonowania parkingu czy też wadliwego zastosowania art. 70 Pb, skupiając się jedynie na ocenie, czy uchybienia stwierdzone przez WINB w zakresie oceny stanu technicznego parkingu dawały podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów postępowania, niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.. Stąd też powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania przed organem I instancji oznacza m.in., że kwestia legalności funkcjonowania parkingu, jego stanu technicznego i użytkowania w kontekście norm Prawa budowlanego pozostaje otwarta. Jeżeli więc w postępowaniu administracyjnym dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej sprawę w toku instancji, zaktualizuje się uprawnienie wszystkich stron tego postępowania do wniesienia skargi. Wówczas to sąd rozpoznający skargę dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania.

Reasumując stwierdzić należy, że braki w ustaleniach faktycznych dawały organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, ze względu na konieczność usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego w oparciu o wszelkie dostępne źródła dowodowe. Dokonanie wskazanych ustaleń, wymagało podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braki w postępowaniu wyjaśniającym, w ocenie Sądu, nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie ar. 136 k.p.a. z uwagi na zakres tego postępowania, który wiąże się z koniecznością dokonania oględzin w terenie, ustalenia zakresu wykonanych robót i ponowną oceną całego zgromadzonego materiału dowodowego poprzedzającą zakończenie sprawy stosownym rozstrzygnięciem, podlegającym ewentualnemu zaskarżeniu na zasadach ogólnych przez wszystkie strony postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie przesądzając o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., o oddalił sprzeciw jako niezasadny.