Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 979/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odmówiono wstrzymania wykonania aktu
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 r. na skutek wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania skarżonej uchwały - p o s t a n a w i a - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 979/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 r.

W skardze M. G. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 dalej jako u.s.g.) uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Wykonanie tej uchwały oznacza niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum i odwołania wójta. W razie zaś późniejszego stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały o nieudzieleniu absolutorium może się okazać, że brak było podstaw do wszczęcia procedury referendum i odwołania wójta, a przywrócenie stanu sprzed podjęcia uchwały nie będzie możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), sąd na wniosek skarżącego może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności (w całości lub w części), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zatem we wskazanych sytuacjach szczególną, a jednocześnie przejściową formą zabezpieczenia ważnych interesów strony.

O trudnych do odwrócenia skutkach decyzji mówić można w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych następstw decyzji, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił

i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/2006, Lex Polonica nr 1241556).

Niezbędnym warunkiem, poprzedzającym wydanie postanowienia

w przedmiocie ochrony tymczasowej, jest jednakże ustalenie, czy zaskarżony akt jest wykonalny. Możliwość wstrzymania wykonania aktów prawa miejscowego jest uzależniona od stwierdzenia, czy zawierają one normy, których zrealizowanie

w rzeczywistości wiązałoby się z koniecznością podjęcia określonych działań (określonego postępowania). Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu prawa miejscowego wskazać należy, że udzielenie ochrony tymczasowej jest możliwe w przypadku ustalenia, że realizacja postanowień danego aktu przyczyni się do powstania chociaż jednej z powyższych przesłanek. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, że wejście w życie aktu prawa miejscowego, i związany z tym obowiązek przestrzegania jego postanowień, przyczyni się do pogorszenia sytuacji ekonomicznej strony (przesłanka ryzyka wyrządzenia znacznej szkody) lub też przyczyni się do niekorzystnej zmiany sytuacji faktycznej lub prawnej strony, a ewentualny powrót do stanu sprzed wejścia aktu w życie może okazać się niemożliwy lub też znacznie utrudniony (przesłanka trudnych do odwrócenia skutków). Podkreślenia wymaga jednakże, że normatywne znaczenie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków powstaje dopiero

w momencie konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści

z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy (por. B. Dolnicki, J. P. Tarno: Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, WKP 2012, nr 145084).

Podkreślenia wymaga, że granice dopuszczalności skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiąc, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć ją do sądu administracyjnego". W związku z tym zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stanowiąc,

że "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Granice właściwości sądów administracyjnych do kontroli uchwał organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, została przedmiotowo ograniczona do spraw z zakresu administracji publicznej.

W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Gminy [...]

w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu, przy czym skarga została wniesiona przez Wójta Gminy.

Wykonywanie mandatu wójta w istocie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. do zadań wójta należy m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym i wykonywanie budżetu, a w myśl art. art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że pełniąc swoją funkcję wójt wykonuje szereg zadań o charakterze publicznym, które składają się na treść mandatu.

Nie należy jednak tracić z pola widzenia, że absolutorium jest instytucją prawa budżetowego. W prawie samorządowym oznacza skwitowanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego z wykonania budżetu tej jednostki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 1127/08). Ocena wykonania budżetu przez wójta jest elementem kontroli działalności wójta, jako organu wykonawczego gminy, przez radę gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 199 ustawy o finansach publicznych, ocena wykonania przez wójta budżetu przeprowadzana jest co roku, w terminach określonych tą ustawą. Procedura oceny wykonania budżetu jest wieloetapowa i przeprowadzana z udziałem wójta, komisji rewizyjnej gminy oraz regionalnej izby obrachunkowej. Nieudzielenie absolutorium nie skutkuje odwołaniem osoby pełniącej funkcję wójta. Uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Podjęcie przez radę gminy inicjatywy przeprowadzenia referendum powoduje wszczęcie określonej procedury, której ostateczny wynik zależy od wyborców. Przed podjęciem uchwały w sprawie referendum rada gminy zapoznaje się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały

o nieudzieleniu absolutorium oraz wysłuchuje wójta (art. 28a u.s.g.). Decyzja

o odwołaniu lub nieodwołaniu wójta należy do wyborców, którzy w referendum mogą ocenić całokształt jego działalności i podjąć rozstrzygnięcie, które wpłynie na jego sferę prawną, tj. dalsze piastowanie funkcji wójta. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 206/09).

Według stanowiska NSA, uchwała w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu nie doprowadza w sposób bezpośredni (ani nawet pośredni) do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej funkcję wójta. Nic się w jej sferze prawnej nie zmienia, natomiast zapoczątkowane zostają procedury, które mogą, ale nie muszą, doprowadzić w przyszłości do zmian. Zarówno konieczność poddania się w przyszłości procedurom ocennym ze strony wyborców, ani niechęć osoby pełniącej funkcję wójta do poddania się takiej weryfikacji nie uzasadnia wstrzymania wykonania uchwały o odmowie udzielenia absolutorium wójtowi. Przedmiotowy akt, nie przyczynia się bowiem do niekorzystnej zmiany sytuacji faktycznej lub prawnej strony, ani nie pogorsza sytuacji ekonomicznej skarżącego (tj. nie powoduje wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji postanowienia