Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 336/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 26 a ust. 1 a
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1071/18 w sprawie ze skargi A w O. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A w O. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w części.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1071/18 uchylający decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] grudnia 2017 r. ustalającą P. Z. N. O. W.-M. wysokość miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy czerwiec 2017 r. w kwocie 0,00 zł.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zgodnie z bezspornym stanem faktycznym P. Z. N. O. W.-M. (dalej: skarżący, strona lub Związek) wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Fundusz lub PFRON) z wnioskiem o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w dniu [...] czerwca 2017 r. Wypłaty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres, za który Związek wystąpił o dofinansowanie zostały dokonane [...] czerwca 2017 r.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej; Prezes PFRON) ustalił P. Z. N. O. W.-M. wysokość miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy czerwiec 2017 r. w kwocie 0,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wynika, że na dzień złożenia wniosku Wn-D za czerwiec 2017 r. strona nie wypłaciła wynagrodzeń za czerwiec 2017 r. pracownikom niepełnosprawnym, tym samym miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie art. 26a ust. 1a pkt 1a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2018 poz. 511, dalej: ustawa, lub ustawa o rehabilitacji) nie przysługuje z uwagi na wypłacenie wynagrodzeń po dniu złożenia wniosku.

Strona złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji i przyznanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wymieniony okres z uwagi na ważny interes społeczno-gospodarczy środowiska osób. Podniosła, że wniosek został złożony [...] czerwca 2017 r. przez pracownika niepełnosprawnego (niepełnosprawność ze względu na uszkodzenie narządu wzroku w stopniu znacznym) przez pomyłkę wynikającą z niezawinionego pośpiechu. Tego samego dnia, czyli [...] czerwca 2017 r. pracownik przygotował i wysłał dokumenty rozliczeniowe do ZUS oraz definiował przelewy bankowe wynagrodzeń dla pracowników. Niestety przez pomyłkę zaznaczono datę wykonania przelewów na dzień [...].06.2017 r., czyli datę, od której zwyczajowo w danym miesiącu u wnioskodawcy są wypłacane wynagrodzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...].04.2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: organ odwoławczy) stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096 ze zmianami, dalej: kpa) w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach wskazał, że w myśl art. 26c ust. 3 ustawy w terminie 25 dni od dnia otrzymania kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania Fundusz przekazuje na rachunek bankowy pracodawcy miesięczne dofinansowanie w kwocie ustalonej na podstawie art. 26a i art. 26b oraz informuje pracodawcę o sposobie jej ustalenia, jeżeli kwota ta różni się od kwoty wskazanej we wniosku. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy postępowanie, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzeń wypłaconych po dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepisy ustawy o rehabilitacji nie przewidują żadnych wyłączeń w zakresie odstąpienia od ustalenia czy zaszły przesłanki przewidziane przepisami prawa do wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Jedną z tych przesłanek jest to, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, do których pracodawca ubiega się o dofinansowanie nie mogą zostać wypłacone po dniu złożenia wniosku o wypłatę tego dofinansowania - art. 26a ust. 1a pkt 1a ustawy. W ocenie organu odwoławczego nie mogą zostać uwzględnione argumenty strony dotyczące interesu społeczno-gospodarczego środowiska osób niepełnosprawnych oraz zaniechania, które nie miało znamion celowego działania a wynikało jedynie z omyłki przy sporządzaniu i wysyłaniu Wn-D.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie art. 26a ust. 1a pkt 1a ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wypłaconych w terminie i prawidłowej wysokości, lecz po dacie złożenia wniosku Wn-D, co pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową tego przepisu, jak i art. 69 Konstytucji stanowiącym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa PFRON.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji na wstępie przytoczył treść przepisów ustawy mających zastosowanie w sprawie. Zauważył, że Związek zawsze wywiązywał się ze swoich obowiązków płacowych wobec pracowników niepełnosprawnych. Wynagrodzenia zawsze były przekazywane na ich rachunki bankowe w terminie. Uzasadnieniem wprowadzenia regulacji w kwestii tego, że dofinansowanie jest przyznawane do środków wypłaconych przed dniem złożenia wniosku była chęć wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości polegających na złych praktykach i wypłacaniu pracownikom wynagrodzeń z opóźnieniem lub braku w ogóle ich wypłacania pomimo przyznanego dofinansowania. WSA zauważył też, że wniosek o dofinansowanie w imieniu podmiotu skarżącego wypełniała osoba niepełnosprawna, która na skutek swojego inwalidztwa w sposób błędny określiła datę złożenia wniosku. Sąd I instancji przytoczył też § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 22 czerwca 2016 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, zgodnie z którym wniosek o dofinansowanie składany jest w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, na który jest przyznawane dofinansowanie. Wypłata dofinansowania służy zrekompensowaniu pewnych ułomności zatrudnionych osób niepełnosprawnych, które są z reguły mniej efektywne w wykonywaniu obowiązków pracowniczych. W ocenie WSA w sprawie tej decyzja odmawiająca przyznania dofinansowania krzywdzi właśnie pracowników niepełnosprawnych, podobnie jak i osobę wypełniającą wniosek, która jest niepełnosprawną, gdyż nie dopuszcza tego, że osoba ta na skutek wady wzroku mogła omyłkowo wpisać datę, kiedy wynagrodzenie ma być przelane.

Sąd I instancji uznał, że takie ograniczenie przyznania pomocy osobom niepełnosprawnym mija się z zasadniczym założeniem dofinansowania pracowników niepełnosprawnych, gdyż pozbawia ich dofinansowania w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki materialne zostały spełnione. W jego ocenie wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych poprzez zaaprobowanie wykładni art. 26a ust. 1a pkt 1a ustawy zaprezentowanej przez organy obu instancji pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową, jak i z art. 69 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne udzielają osobom niepełnosprawnym, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.

W ocenie Sądu I instancji wykładnia art. 26a ust. 1a ustawy wymaga powiązania z celem, jakiemu służy finansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Finansowanie pracownika niepełnosprawnego ukierunkowane jest na pomoc pracodawcom osób niepełnosprawnych. Określona w tym przepisie negatywna przesłanka wyłączenia dofinansowania nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy wynagrodzenie za pracę zostało wypłacone w sposób prawidłowy. WSA zauważył, że Związek funkcjonuje w formie stowarzyszenia, nie prowadzi działalności gospodarczej. Celem nadrzędnym jego działania jest zrzeszanie osób niewidomych oraz słabowidzących. W ramach swoich celów statutowych Związek podejmuje szereg działań na rzecz osób niedowidzących. Dlatego też pomoc w formie dofinansowania wynagrodzeń w przypadku skarżącego stowarzyszenia umożliwia funkcjonowanie Związku. Bez dofinansowania wynagrodzenia swoich pracowników Związek nie jest w stanie funkcjonować i realizować swoich celów statutowych ukierunkowanych na pomoc i wsparcie osób niedowidzących. Skarżący nie jest przedsiębiorcą zatrudniającym osoby niepełnosprawne, lecz podmiotem ukierunkowanym na pomoc osobom niepełnosprawnym.

Zdaniem Sądu I instancji wykładnia art. 26 ust. 1a pkt 1a ustawy o rehabilitacji dokonana przez organy obu instancji pozostaje w kolizji z celem ustawy, jak i celem dofinansowania. Założeniem normy wyrażonej art. 26a ust. 1a pkt 1a tej ustawy jest zapobieżenie sytuacjom, w których wynagrodzenie nie zostało wypłacone w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu I instancji należy przyjąć, iż stosując zasadę ius est ars boni et aequi, trzeba zwrócić uwagę na potrzebę, aby wykonując swoje funkcje, administracja zgodnie z tymi zasadami działała w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych. Ma działać z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. Działanie każdego organu pro publico bono (dla dobra ogółu, jak też publicznego), mającego na względzie konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) winno uwzględniać także słuszny interes obywateli (art. Konstytucji RP i art. 6 i 7 kpa).

Sąd I instancji uznał, że w sprawie naruszono ideę proporcjonalności. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r., K 46/07, OTK-A 2008/6/104 (Dz.U. 2008/123/803) WSA zauważył, że zgodnie z zasadą proporcjonalności wykonując swoje funkcje, administracja ma działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych i z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. Państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. Zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć kryteria "nadmierności" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności), a jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Uznanie proporcjonalności ograniczenia prawa wymaga ustalenia, czy wkroczenie prawodawcy w sferę wolności lub praw jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, a nie jedynie "sprzyja" temu celowi, czy też "ułatwia" jego osiągnięcie. Sąd I instancji powołał się na klauzulę generalną "ważnego interesu publicznego" wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim, warunkiem ograniczenia korzystania z wolności lub praw jest "konieczność w demokratycznym państwie", wynikająca z imperatywu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie, z potrzeby ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz z niezbędności ochrony wolności i praw innych osób. Ustawa zasadnicza niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej czyni szczególny, czy też kwalifikowany, rodzaj interesu publicznego, mianowicie interes "ważny". Ustawodawca musi zatem każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Konieczność ograniczenia tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane skutki ograniczeń, są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest – przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń – szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji. WSA wskazał też na treści art. 8 i 9 kpa, które obligują organy administracji publicznej do tego, aby działały z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również, aby działały w taki sposób, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W ocenie Sądu instancji w przedmiotowej sprawie organy nie rozpatrzyły dogłębnie sytuacji skarżącego, biorąc pod uwagę wspomnianą zasadę proporcjonalności, jak i całokształt sprawy, wynikający z zachowania osoby niepełnosprawnej, jak też zbyt formalistycznego podejścia do stosowania norm prawa materialnego.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł też o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: ppsa) w zw. z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 kpa poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy wydanie decyzji zostało poprzedzone wszelkimi czynnościami niezbędnymi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a organ należycie i przekonywująco, kierując się obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nie odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wydał i uzasadnił decyzję;

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 26a ust. 1a1 pkt 1a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że celem przepisu jest jedynie zapobieżenia sytuacjom, w których wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało wypłacone w sposób prawidłowy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, gdyż wypłata miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje w każdym przypadku, gdy wynagrodzenie wypłacono po dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji;

- art. 69 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że utrata prawa do wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w związku z wypłaceniem wynagrodzenia po dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, o czym stanowi art. 26a ust. 1a1pkt 1a ustawy o rehabilitacji, w sytuacji, gdy wynagrodzenie zostało wypłacone w sposób prawidłowy, jest nie do pogodzenia z tymi normami konstytucyjnymi, a w konsekwencji uzupełnienie przez Sąd aktu prawnego o treści, których tam nie zamieszczono i w ten sposób dokonanie legitymizacji swojego rozstrzygnięcia, dla którego nie stworzono właściwej podstawy materialnoprawnej.

P. Z. N. O. W.-M. wniósł zażalenie na rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w pkt 2 wyroku z 25 października 2018 r. zarzucając naruszenie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 poz. 1800 ze zmianami) poprzez jego niezastosowanie, polegające na zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 497 zł zamiast wynagrodzenia w kwocie 3 600 zł liczonego od wartości przedmiotu sporu, to jest 40 773,42 zł.

P. Z. N. O. W.-M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie zażalenia stwierdzając, że wartość przedmiotu sporu wynosiła 0 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstaw do stwierdzenia nieważności nie stwierdzono, zatem należało przystąpić do rozpoznania zarzutów skargi. Mimo, że zwykle w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważa zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to ze względu na istotę sprawy – podważenie przez Sąd I instancji wykładni literalnej art. 26a ust. 1a1 pkt 1a ustawy o rehabilitacji, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia tego przepisu.

Zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 1a ustawy o rehabilitacji pracodawcy nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego (o jakim mowa w art. 26a ust. 1 tej ustawy), wypłaconego po dniu złożenia wniosku o to dofinansowanie. Przepis ten na gruncie wykładni literalnej nie budzi żadnych wątpliwości. Pracodawca ma w pierwszej kolejności wypłacić wynagrodzenie niepełnosprawnemu pracownikowi, a dopiero po dokonaniu wypłaty tego wynagrodzenia wystąpić o dofinansowanie z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

W procesie ustalania znaczenia treści przepisu pamiętać trzeba o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej (zob. L. Morawski: Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 67; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 226). W judykaturze przyjmuje się nawet, że zastosowanie wykładni, w której interpretator odchodzi od sensu językowego przepisu może być uzasadnione tylko w wyjątkowych okolicznościach, ponieważ adresaci norm prawnych mają prawo polegać na tym, co ustawodawca w przepisie rzeczywiście wyraził, a nie na tym, co chciał uczynić lub co uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności. Reguły odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu językowego wynikającego z brzmienia przepisu wymagają szczególnej ostrożności przy ich stosowaniu i zobowiązują do wskazania ważnych racji mających uzasadniać odstępstwo od wyniku poprawnie przeprowadzonej wykładni językowej. W konsekwencji, odejście od jasnego, jednoznacznego sensu przepisu z naruszeniem wskazanych reguł powoduje dokonanie wykładni prawotwórczej, będącej przykładem wykładni contra legem (por. uchwała SN z 1 marca 2007 r., której nadano moc zasady prawnej, III CZP 94/06, OSNC nr 7-8/2007). Jednoznaczność wykładni literalnej wskazanego przepisu czyniła zbędnym, a nawet niedopuszczalnym dokonywanie wykładni celowościowej czy systemowej wbrew literalnemu brzmieniu. Sąd I instancji oparł się przy tym na domniemanym przez siebie celu wskazanego przepisu, jakim miałoby być zapobieżenie nieprawidłowościom polegającym na złych praktykach i wypłacaniu pracownikom wynagrodzeń z opóźnieniem lub braku w ogóle ich wypłacania pomimo przyznanego dofinansowania. Nie wskazał jednak, na czym oparł to domniemanie. Należy też zauważyć, że takiemu celowi służą inne jednostki redakcyjne art. 26a ust. 1a ustawy o rehabilitacji.

Przechodząc do oceny zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej w nim wykładni prawa materialnego należy zastrzec, że przepisy Konstytucji można stosować wprost, z pominięciem przepisów ustawowych, o ile z tych przepisów Konstytucji wynikają wprost wyraźnie określone prawa czy obowiązki, których niedopuszczalne ograniczenie zawarte jest w ignorowanym przepisie ustawowym. Sąd I instancji z art. 69 Konstytucji RP wywiódł istnienie konstytucyjnego prawa do uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia niepełnosprawnych, które to prawo z mocy art. 31 ust. 1 Konstytucji RP nie może być ograniczone z przyczyn innych, niż wymienione w tym ostatnim przepisie.

Sąd I instancji błędnie z art. 69 Konstytucji wywnioskował o istnieniu konstytucyjnego prawa do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zatem nie jest to przepis ustanawiający normę określającą wynikające wprost z Konstytucji prawo do otrzymania dofinansowania do wynagrodzenia niepełnosprawnych.

Znaczenie prawne art. 69 Konstytucji RP osłabia zawarte w tym przepisie odesłanie do ustawy dla określenia sposobu, form i zakresu "udzielania pomocy". Ustawodawca dysponuje tu bardzo daleko idącą swobodą przy konkretyzowaniu tych obowiązków. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny, art. 69 "zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania" (wyrok z 23 października 2007 r., P 28/07). W wyroku z 7 lipca 2015 r. (K 47/12, pkt 4.2) przypomniano (powołując też wyrok P 28/07 oraz wyroki z 13 czerwca 2013 r., K 17/11 oraz z 21 października 2014 r., K 38/13), że "art. 69 nie można uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania" (L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II wyd. II, publ.: Wydawnictwo Sejmowe 2016). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1108/10, art. 69 Konstytucji RP odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych.

Należy też wskazać, że zgodnie z art., 81 Konstytucji praw określonych m.in. w art. 69 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Zatem skoro z przepisu tego nie wynika konstytucyjna wolność czy prawo, to uregulowanie zasad przyznawania dofinansowania wynagrodzeń niepełnosprawnych przez określenie procedur i wymogów formalnych, których dochowanie nie jest związane z nadzwyczajnymi trudnościami, takich jak wynikające z art. 26a ust. 1a1 pkt 1a ustawy o rehabilitacji nie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Takie ustawowe uregulowanie kwestii dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych nie może też być uważane za niedopuszczalne ograniczenie wolności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP.

Ponieważ Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego, konsekwencją tego było wadliwe uznanie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8 i 9 kpa. Ponieważ bezsporne było ustalenie, że wniosek o dofinansowanie został złożony przed wypłaceniem wynagrodzeń, których dotyczył, zatem organy działając na podstawie obowiązującego prawa (art. 26a ust. 1a1 pkt 1a ustawy o rehabilitacji) zobowiązane były nie przyznać dofinansowania za ten okres, co było też zgodne z interesem społecznych i nie naruszało słusznego interesu obywateli. Stosowanie obowiązującego prawa, przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym, nie może być uznane za prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Również w postępowaniu organów nie sposób dostrzec naruszenia art. 9 kpa.

Z uwagi na powyższe, uznając wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok. Uznał jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania z punktu widzenia zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny, co uzasadniało również oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 206 ppsa. Kierując się tym, że skarżący jako organizacja pożytku społecznego, prowadząca działalność nienakierowaną na zysk, zwolniony był też od ponoszenia kosztów sądowych, zasługuje na zastosowanie odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 206 ppsa, zasądzono zwrot kosztów na rzecz organu tylko w wysokości wpisu od skargi kasacyjnej.