Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 208/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 25 stycznia 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Spółka z o.o. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Spółka z o.o. w [...] (zwana dalej Spółką lub skarżącą) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: GITD) z dnia 22 marca 2019 r., nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: OWITD) z dnia 25 stycznia 2019 r., nr [...], o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

W dniu 15 czerwca 2018 r. na punkcie kontrolnym [...], ul. [...] ([...]), d.w. – [...], mnpp, miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki [...], o nr rej. [...], którym kierował Ł. J. Kierowca wykonywał przewóz zorganizowanej grupy dzieci na terenie miasta [...]. W trakcie kontroli pobrano dane z pamięci tachografu cyfrowego kontrolowanego pojazdu. Z analizy danych zapisanych w pamięci tachografu nr seryjny [...] [...] wynikało, że w chwili kontroli kierowca prowadził pojazd bez umieszczonej w tachografie karty kierowcy, a w tachografie wpisana był funkcja OUT.

Przesłuchany w charakterze świadka kierowca autobusu zeznał, że w dniu kontroli rozpoczął pracę o godz. 5:00 dnia 15 czerwca 2018 r., prowadząc pojazd na linii regularnej do 50 km na trasie [...], a następnie [...]. Jazdę na linii regularnej zakończył o godz. 8:38 na bazie firmy. Następnie kierowca otrzymał od pracownicy firmy B Sp. z o.o. zlecenie przewiezienia grupy dzieci z przedszkola przy ul. [...] w [...] do [...]. O godzinie 8:58 z bazy firmy kierowca podjechał do przedszkola i zabrał grupę dzieci, którą przewiózł pod [...] w [...], gdzie został poddany kontroli. Kierowca podał również, że otrzymał wiadomość SMS o przedmiotowym zleceniu. Wyjaśnił, że posiada kartę kierowcy, ale "znajduje się w firmie u szefa", w której obowiązuje zasada, że po każdym wyjeździe okazjonalnym karta kierowcy jest zatrzymywana przez szefa do kolejnego wyjazdu.

Czynności z przeprowadzonej kontroli oraz stwierdzone przez organ naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, jak również treść przesłuchania Ł. J. zostały utrwalone w protokole z dnia 15 czerwca 2018 r. oraz w załącznikach do niego.

Zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2018 r. w związku ze stwierdzonym podczas kontroli naruszeniem, organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie wobec przedsiębiorcy: B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: Spółka B) i wezwał stronę do złożenia stosownych wyjaśnień.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 5 lipca 2018 r. Prezes Spółki B wyjaśnił, że kierowca – Ł. J. nie jest pracownikiem przedsiębiorstwa, lecz jedynie współpracuje z nim na podstawie umowy cywilnoprawnej. W dniu kontroli w godzinach porannych wykonywał on na zlecenie Spółki (przy użyciu pojazdu [...], nr rej. [...]) przewozy na liniach regularnych o długości nieprzekraczających 50 km w związku z czym przewóz odbywał się na zasadach zwolnienia z obowiązku rejestracji czasu pracy. Następnie autobus zwrócono właścicielowi pojazdu, tj. skarżącej, a kierowca zobowiązany został do zwrotu dokumentów należących do B. Sp. z o.o. do biura, czego nie uczynił. Prezes podniósł również, że Spółka B. nie wykonywała przewozu drogowego osób w [...] z ul. [...] do [...] przy ul. [...], a zatem, nie jest stroną postepowania. Natomiast fakt, że kierowca podczas kontroli okazał dokumenty wystawione na Spółkę było jego samowolnym, nieuprawnionym działaniem i nie może stanowić o tym, że Spółka B. wykonywała przewóz. W związku z tym Prezes Zarządu wniósł o umorzenie postepowania.

W piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. Dyrektor Niepublicznego Przedszkola "[...] odpowiadając na wezwanie organu, podała, że dla umożliwienia właściwej realizacji zajęć dla dzieci, które odbywały się w [...] placówka oświatowa skorzystała z bezpłatnego użyczenia autobusu wraz z kierowcą od skarżącej. Na potwierdzenie powyższego przedłożono umowę użyczenia z dnia 14 czerwca 2018 r. zawartą pomiędzy Przedszkolem a skarżącą, w której określono, że użyczający użycza i daje w bezpłatne używanie biorącemu do używania przedmiotowy autobus wraz z kierowcą do przewiezienia grupy przedszkolnej na zające edukacyjne. Umowa została zawarta na czas od godziny 8.00 do godziny 13.00 dnia 15 czerwca 2018 r.

Z kolei w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r., skarżąca wyjaśniła, że autokar objęty kontrolą w godzinach od 8.58 do 9.37 był w dyspozycji Spółki B. jako korzystającego.

Następnie zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie wobec przedsiębiorcy: Niepubliczne Przedszkole "[...]", jednocześnie wzywając do złożenia wyjaśnień w związku z naruszeniem stwierdzonym podczas kontroli w dniu 15 czerwca 2018 r.

W piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. skarżąca potwierdziła, że autokar był bezpłatnie użyczony Niepublicznemu Przedszkolu "[...]".

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. Niepubliczne Przedszkole "[...]" wniosło o umorzenie postępowania, argumentując, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego przewozu do przewozu drogowego jest fakt wykonywania go przez przedsiębiorcę. Tymczasem prowadzenie szkoły lub przedszkola nie jest działalnością gospodarczą. Dlatego sporny przewóz należy uznać za przejazd prywatny, który nie podlega ocenie na podstawie przepisów o transporcie drogowym.

Decyzją z dnia 21 września 2018 r., nr [...] , OWITD nałożył na J. ST. - Niepubliczne Przedszkole "[...]", na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie stwierdzone podczas kontroli w dniu 15 czerwca 2018 r.

Decyzją z dnia 24 września 2018 r. OWINTD umorzył postępowanie wszczęte wobec Spółki B. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Na skutek rozpoznania odwołania Niepublicznego Przedszkola "[...]" GITD decyzją z dnia 7 listopada 2018 r. uchylił decyzję z dnia 21 września 2018 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że nie zebrano materiału dowodowego, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie, na czyją rzecz wykonywano przewóz i jaki był jego charakter.

W dniu 4 stycznia 2019 r. w charakterze świadka przesłuchano M. D., który wyjaśnił, że autobus, którym przejazd był realizowany należał do skarżącej. Podał również, że ani skarżąca ani Spółka B. nie realizowała tego przewozu, który odbył się nieodpłatnie. Świadek wskazał, że w dniu kontroli Ł. J. związany był ze Spółką B. umową cywilno-prawną i jako podmiot gospodarczy świadczył na rzecz Spółki usługi kierowania pojazdem. Natomiast obecnie nie jest związany ze Spółką B. Nie był też związany żadną umową ze skarżącą. Świadek stwierdził również, że nikt nie wydał kierowcy polecenia przewiezienia grupy przedszkolnej na zajęcia edukacyjne. Przewóz był wykonany na prośbę świadka nieodpłatnie w czasie i miejscu wskazanym przez Przedszkole na podstawie ustaleń zawartych w umowie użyczenia.

Zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie wobec skarżącej i wezwał do złożenia wyjaśnień.

W piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania wobec braku podstaw do jego prowadzenia wobec Spółki. Dowodziła, że Spółka nie występuje w żadnym aspekcie udokumentowanej protokołem kontroli, a więc nie może być stroną postępowania. Podniosła, że protokół ten zawiera błędy formalne (błędnie ustalony właściciel pojazdu) mogące świadczyć o braku należytej staranności przy prowadzeniu kontroli oraz zdecydowanie podważającymi jego wartość dowodową. Spółka wskazała też, że nie prowadzi działalności polegającej na przewozie osób, nie zatrudnia kierowców oraz nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego osób oraz nie organizuje przewozów. Niezrozumiałym zatem jest dla skarżącej, dlaczego ma odpowiadać za naruszenie spowodowane przez inny podmiot gospodarczy, tj. Ł. J., w trakcie usługi, której nie była organizatorem, ani nie brała w niej czynnego udziału. Spółka nie miała zatem jakiegokolwiek wpływu na powstanie opisanych w protokole naruszeń, a nastąpiły one wskutek niezawinionych przez skarżącą i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń i okoliczności. Spółka nie występuje też w żadnej roli określonej przez ustawę, co do której może być wszczęte postępowanie w związku ze stwierdzonym naruszeniem.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2019 r. OWITD umorzył postępowanie wszczęte wobec J. S. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "[...]" z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Natomiast decyzją z dnia 25 stycznia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, za naruszenie, o jakim mowa w załączniku nr 3 do ustawy - Lp.6.2.1.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na opisane wyżej ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2018 r., na podstawie których stwierdził naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Organ odnotował również stanowisko skarżącej o konieczności umorzenia prowadzonego wobec niej postępowania z powodu braku wpływu Spółki na powstanie naruszenia oraz braku podstaw formalnych i prawnych. Następnie stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie znalazł przesłanek pozwalających na uwzględnienie stanowiska Spółki. W tym zakresie organ zauważył, że z akt sprawy wynika, iż w dniu kontroli kierowca okazał dowód rejestracyjny seria [...], który w części C zawierającej dane posiadacza pojazdu/właściciela pojazdu zawiera wpis A. Sp. z o.o. Organ stwierdził, że nieprawidłowość zawarta w protokole kontroli pozostaje bez znaczenia dla sprawy, a fakt zrealizowania w dniu kontroli przewozu przez skarżącą został ujawniony w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, nie zaś podczas kontroli drogowej. Dalej organ dokonał analizy umowy użyczenia z dnia 14 czerwca 2018 r. i stwierdził, że w istocie nie stanowi ona umowy użyczenia, gdyż niedopuszczalnym jest, aby przedmiotem użyczenia obok rzeczy, tj. autobusu była również osoba, tj. kierowca. Z treści zawartej umowy należy bezsprzecznie zatem wywieść, że przewiezienie grupy przedszkolnej ma zostać wykonane nieodpłatnie i nie jest wymagane od podmiotu realizującego przejazd posiadanie licencji, czy też zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Natomiast przepisy rozporządzenia nr 561/2006 nie przewidują żadnego zwolnienia z konieczności używania karty kierowcy w przypadku przewozu nieodpłatnego. Organ przyjął zatem, że intencją stron było zawarcie umowy o nieodpłatne świadczenie usługi opisanej w jej § 1. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że Spółka nie występuje w żadnej roli określonej przez ustawę o transporcie drogowym, gdyż w świetle zapisów zawartej umowy jest ona podmiotem realizującym przewóz jest właściciel pojazdu, tj. A Sp. z o.o., któremu to pojazd został zwrócony po zrealizowaniu przewozu na linii regularnej do 50 km. Zdaniem organu, bez znaczenia dla realizacji postanowień przedmiotowej umowy pozostaje fakt przy pomocy jakiego kierowcy zostanie ona zrealizowana. Również okoliczność, że kierowca przyznał się do winy i został ukarany za stwierdzone naruszenia nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż kierowca ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 92 ustawy niezależnie od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu realizującego przejazd. Dalej organ przytoczył treść przepisów ustawy, w tym art. 1, oraz art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102 z 1 kwietnia 2006 r.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006 i art. 32, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, wywodząc, że przepisy te niewątpliwie nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń, w zakresie prowadzonej działalności. Reasumując organ stwierdził, że kierowca Ł. J. dokonał ingerencji w działanie urządzenia rejestrującego poprzez nierejestrowanie na własnej karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Jednocześnie Spółka nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie, iż nie miała wpływu na powstanie ww. naruszenia, a nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć ani też dowodów potwierdzających, że za opisane w protokole kontroli naruszenie, na stronę została już nałożona kara przez inny uprawniony organ.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r., dodatkowo wyjaśniając, że prowadzi działalność w zakresie wypożyczania autokarów oraz autobusów dla przedsiębiorców wykonujących transport drogowy lub dla osób fizycznych w celach prywatnych. Zdaniem skarżącej, charakter oraz sposób działania przedsiębiorstwa uzasadnia brak wpływu na powstanie stwierdzonego przez organ naruszenia. Dalej Spółka podniosła, że w dniu kontroli, przedsiębiorca, a zarazem kierowca – Ł. J., prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą C , w godzinach porannych wykonywał przewozy drogowe świadcząc usługi podwykonawcze dla Spółki B. Przewozy te były wykonywane na linii regularnej o długości nieprzekraczającej 50 km, w związku z czym przewóz odbywał się na zasadach zwolnienia z obowiązku rejestracji czasu pracy. Natomiast sporny przejazd był wykonywany wypożyczonym autobusem marki [...] o nr rej. [...] należącym do skarżącej. Przy czym Ł. J. na prywatną prośbę Prezesa Zarządu Spółki, zgodził się na wykonanie bezpłatnego kursu w celu społecznym na trasie przejazdu, która wynosiła 5 km. Jeszcze raz skarżąca podkreśliła, że z kierowcą autobusu nie łączą ją żadne stosunki cywilnoprawne, ani też inne umowy mogące tworzyć zależności służbowe lub biznesowe. Z kolei odnosząc się do zawartej z Przedszkolem umowy użyczenia Spółka podała, że jej celem było nieodpłatne użyczenie pojazdu, co jest zgodne z charakterem wykonywanej przez skarżącą działalności. Spółka zarzuciła, że organ nie przesłuchał stron umowy oraz nie zbadał okoliczności pozatekstowych, obejmujących rzeczywisty cel umowy. Bezzasadne jest również stwierdzenie organu, że przewóz nie był realizowany przez Ł. J. w granicach jego działalności. Organ nie wyjaśnił bowiem od kogo kierowca otrzymał zlecenie. W okolicznościach sprawy, zdaniem Spółki, nie może być mowy o organizacji przewozu przez skarżącą. Końcowo Spółka podniosła, że organ nie zrealizował w toku postępowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ nie przesłuchał skarżącej jako świadka w postępowaniu przeciwko Niepublicznemu Przedszkolu "[...]" oraz nie zapoznał jej z wszystkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie. Zdaniem skarżącej, opisany stan sprawy wzbudza wątpliwości co do przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, GITD decyzją z dnia 22 marca 2019 r., nr [...]., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. oraz art. 4 pkt 3 i pkt 22, art. 92a, art. 92c ustawy w zw. z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 oraz art. 32 i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i odnotował, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 K.p.a. Dalej organ wskazał na ustalenia protokołu kontroli w zakresie stwierdzonego naruszenia i przypomniał stanowisko skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego, umowa z dnia 14 czerwca 2018 r., zwana umową "użyczenia", nie potwierdza wyjaśnień Spółki. Zgodnie z treścią umowy skarżąca użyczyła Niepublicznemu Przedszkolu "[...]" autokar turystyczny wraz z kierowcą. W umowie nie wskazano, że przewóz miałby być zrealizowany przez Ł. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: C. Skoro wykonawcą przewozu miałby być Ł. J. to umowa z dnia 14 czerwca 2018 r. powinna zostać zawarta z nim i to jemu powinien zostać użyczony pojazd. Organ stwierdził, że fakt prowadzenia przez kierowcę działalności gospodarczej nie powoduje, iż staje się on automatycznie podmiotem, który wykonywał przewóz. Zdaniem organu, ani zeznania M. D., ani Ł. J. nie wskazują, że kierowca wykonywał przewóz w ramach swojej działalności gospodarczej. Fakt polecenia, czy jak wskazano w odwołaniu prośby, świadczy, że Ł. J. w dniu 15 czerwca 2018 r. wykonywał przewóz jedynie jako kierowca. Za bezpodstawne należy również uznać tłumaczenia skarżącej jakoby kierowca "z własnej woli dokonał darowizny swojego czasu i umiejętności na rzecz dzieci". Kierowca realizował z całą pewnością przewóz w imieniu i na rzecz strony postępowania. Charakter umowy, niezależnie od jej nazwy wskazuje, iż Spółce zostało zlecone wykonanie przewozu w dniu 15 czerwca 2018 r. Za bezzasadne organ uznał również tłumaczenie przedstawiciela skarżącej, że poprosił kierowcę o przewóz jako osoba prywatna. W ocenie organu, cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przewóz w dniu 15 czerwca 2018 r. był zrealizowany w imieniu i na rzecz skarżącej, dlatego zasadnie nałożono karę pieniężną na ten podmiot. Organ nie uwzględnił również zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie zostały także spełnione przesłanki odnośnie do możliwości zastosowania przepisów egzoneracyjnych, określonych w art. 92c i 92b ustawy. Końcowo organ podniósł, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała, iż postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów K.p.a. i nie naruszono zasady czynnego udziału strony.

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i przedstawioną w tym zakresie argumentację. Ponownie podkreśliła, że celem umowy użyczenia z dnia 14 czerwca 2018 r. było wypożyczenie autokaru, a nie organizacja przewozu. Skarżąca za bezpodstawną uznała opinię organu odwoławczego, że intencją stron było zawarcie umowy o nieodpłatne świadczenie usługi określonej w § 1 umowy. W tej mierze dowodziła, że zgodnie z wykładnią art. 65 § 2 K.c. wskazanego przez organ, zakres przedmiotowy wykładni obejmuje zarówno istnienie, jak i treść złożonych oświadczeń. Nie może się ona ograniczać do oceny pojedynczych fragmentów oświadczenia, zawartego w jednym z dokumentów, gdyż wymaga dokonania wszechstronnej oceny treści wszystkich składanych oświadczeń, a także okoliczności pozatekstowych, obejmujących zamierzony cel czynności, całokształt wcześniejszych i obecnych zachowań stron w aspekcie łączącego je stosunku prawnego. Tymczasem organ nie przesłuchał stron umowy oraz nie zbadał okoliczności pozatekstowych. Spółka podkreśliła, że organ odwoławczy oparł swoją decyzję na podstawie wiadomości SMS, z której treścią się nie zapoznał, a zawierała ona wyłącznie informacje dotyczące miejsca i czasu wyjazdu przekazanej przez Przedszkole. Przedsiębiorstwo otrzymało przedmiotowy SMS od przedszkola, gdyż musiało przygotować odpowiedni autokar, a tym samym pośredniczyło między nim a Ł. J. W tej sytuacji nie może być mowy o organizacji przewozu przez Spółkę. Dalej skarżąca powtórzyła wywody zawarte już w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że w sprawie nie pozostały żadne wątpliwości, co do stosowanych norm prawnych przez organy, ani też w zakresie ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy.

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 208/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Stosownie zaś do ust. 7 pkt 1 tej regulacji wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy dał podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, czyli naruszenie opisane w Lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organów, za stwierdzone - podczas przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2018 r. kontroli drogowej przedmiotowego autobusu - naruszenie, odpowiedzialność ponosi skarżąca jako podmiot, który realizował przewóz dzieci. Z tym stanowiskiem organów nie zgodziła się skarżąca, która w toku postępowania, a następnie w skardze, konsekwentnie wskazywała, że organ z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego błędnie przyjął, że Spółka była organizatorem przewozu, co rzekomo ma wynikać z zawartej umowy użyczenia. Skarżąca podnosiła, że jedynie nieodpłatne użyczyła autokar, co jest zgodne z przedmiotem prowadzonej przez nią działalności polegającej na wynajmie pojazdów samochodowych. Spółka usilnie dowodziła też, że nie prowadzi działalności polegającej na przewozie osób, nie zatrudnia kierowców oraz nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego osób oraz nie organizuje przewozów. Stosownie do powyższego Spółka za nieuprawnione uznała prowadzenie wobec niej postępowania za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że do obowiązku organu nakładającego karę, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy, za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego należy ustalenie: czy wykonywano przewóz drogowy oraz jaki podmiot ten przewóz wykonywał (kto był podmiotem wykonawczym) oraz czy nastąpiło naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 825/17, dostępny są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 6a ustawy definicją przewóz drogowy to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów cyt. wcześniej rozporządzenia nr 561/2006.

Wedle art. 4 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 "przewóz drogowy" oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy.

Z kolei stosownie do treści art. 4 pkt 3 ustawy transport drogowy obejmuje transport drogowy krajowy lub międzynarodowy transport drogowy, których definicję zawarto odpowiednio w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy.

Istotą transportu drogowego jest więc podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi. Natomiast przewoźnikiem drogowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 ustawy).

W ocenie Sądu, dokonując analizy przytoczonych przepisów w kontekście zarzutów skargi, zgromadzonego materiału dowodowego i argumentacji zaprezentowanej w ocenianych rozstrzygnięciach, zgodzić należy się ze skarżącą, że stanowisko organów o zaktualizowaniu się przesłanek pozwalających na przypisanie Spółce odpowiedzialności za naruszenie opisane w Lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy jest przedwczesne. Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie są wystarczające do stwierdzenia, że skarżąca była podmiotem wykonującym przewóz drogowy w dniu 15 czerwca 2018 r.

W przekonaniu Sądu, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 K.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Odnotować również trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i wyjaśniać przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

W ocenie Sądu, w kontrolowanych postępowaniu powyższe obowiązki procesowe nie zostały przez organy Inspekcji Transportu Drogowego dopełnione. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w przytoczonych wcześniej przepisach.

Problem prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego jest, zdaniem Sądu, tym istotniejszy, że dotyczy postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego. Przy czym podkreślić należy, że to, iż regulacja ustawy wymusza na organie Inspekcji Transportu Drogowego ścisłe odniesienie naruszenia do liczby porządkowej załącznika do ustawy i wynikającej z niej kary pieniężnej, a w konsekwencji pewną szablonowość decyzji sporządzanej w formie formularzowej, nie zwalnia jednak organu od przestrzegania wymienionych przepisów procedury. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie jest wyłączany przez schematyzm wydawania decyzji związanej na podstawie ustawy. Żaden przepis ustawy nie zwalnia bowiem organu od prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie którego należy ocenić poszczególne okoliczności, a wydaną decyzję uzasadnić na płaszczyźnie faktów, jak tego wymaga art. 107 § 3 K.p.a.

W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie twierdziła, że jest jedynie właścicielem autokaru, który nieodpłatnie użyczyła dla Przedszkola, natomiast nie prowadzi żadnej działalności w zakresie przewozu drogowego. Z uwagi na to stanowisko skarżącej organy winny uzupełnić materiał dowodowy w sposób pozwalający na bezsprzeczne stwierdzenie, że w dniu 15 czerwca 2018 r. Spółka była podmiotem wykonującym przewóz drogowy. W związku z zaistniałymi wątpliwościami w tym zakresie organy powinny były rozważyć ponowne przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy w celu konfrontacji jego zeznań przede wszystkim z wyjaśnieniami skarżącej, jak pozostałym materiałem dowodowym, w szczególności ze sporną umową użyczenia z dnia 14 czerwca 2018 r. Dostrzec również przyjdzie, że organ odnośnie do stwierdzonego podczas kontroli w dniu 15 czerwca 2018 r. naruszenia, dwukrotnie wszczynał postępowanie wobec Spółki B., czy też Przedszkola, a następnie umarzał je jako bezprzedmiotowe, uznając, że nie ma podstaw do przypisania odpowiedzialności na podstawie art. 92a ustawy. Powyższe również świadczy o tym, że organy miały duże wątpliwości w zakresie ustalenia podmiotu, który wykonywał sporny przewóz, a w przekonaniu Sądu analiza treści ocenianych decyzje dowodzi, że nadal nie zostały one rozwiane.

W rozpoznawanej sprawie również organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów na skutek braku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym braku wyczerpującego rozważenia zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym nie podjął koniecznych działań zmierzających do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie rozważył też wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia oceny w wybranym zakresie, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych zakwestionowanych przez skarżącą. Przede wszystkim organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności i nie wyjaśnił wątpliwości w kwestii, czy przewóz faktycznie był realizowany przez Spółkę. W tym zakresie organ arbitralnie stwierdził, że cały materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że podmiotem organizującym przewóz była skarżąca. Tymczasem przeczą temu wyjaśnienia Spółki i wskazany przez nią zakres prowadzonej działalności gospodarczej, który nie został poddany żadnej weryfikacji ze strony organów. Co więcej, organ odwoławczy oparł swoje twierdzenie, że kierowca nie wykonywał przewozu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na treści wiadomości SMS, z którą - jak słusznie wskazała skarżąca - w ogóle się nie zapoznał oraz nie dopuścił jako dowodu w sprawie. Ponadto zauważyć trzeba, że z zeznań kierowcy autobusu wynika, iż przewóz był wykonywany na zlecenie Spółki B.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącej w spornych kwestiach, zaś z akt administracyjnych nie wynika, aby prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu, skutkowało to tym, że w postępowaniu odwoławczym sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego. Natomiast organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

W konsekwencji powyższego uznać należało, że organy za podstawę swoich rozstrzygnięć przyjęły niekompletny materiał dowodowy, nie wyjaśniając przy tym kwestii podnoszonych przez skarżącą o kluczowym znaczeniu dla możliwości przypisania jej odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu, brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań skarżącego oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, czyni w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym zarzut nierozpatrzenia sprawy przez organy w jej całokształcie. Natomiast jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wszelkie niejasności czy też wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony oraz wywoływać negatywnych skutków w sferze jej praw. Zasada ta znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach dotyczących postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Reasumując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego nastąpiło właśnie na skutek braku rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w szczególności organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w kontekście tego, czy w przypadku skarżącej spełnione zostały przesłanki do nałożenia na nią kary jako podmiotu, który wykonywał przewóz drogowy. Organy obu instancji nie przeprowadziły niezbędnej analizy pod kątem, a organ odwoławczy pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu konkretnych zarzutów, nie odniósł się do nich. Natomiast takie zachowanie jest niezgodne z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), gdyż podane w uzasadnieniach motywy rozstrzygnięcia nie wyjaśniają w sposób logiczny toku rozumowania organów i nie przekonują co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony, jak również nie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Natomiast rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Końcowo zaznaczyć przyjdzie, że Sąd nie kwestionuje tego, iż stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie winno skutkować wymierzeniem kary na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy. Jednakże oceniane decyzje w zakresie tego, czy Spółka była wykonawcą przewozu są nieprecyzyjne i nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego sprawy, co nie pozwala na zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości oceny w zakresie przypisanego skarżącej naruszenia.

W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujące uiszczony od skargi wpis w kwocie 200 zł, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, w szczególności obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie ponownego postępowania w celu dokonania wnikliwej oceny przesłanek dotyczących ewentualnego nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z odniesieniem się do argumentacji skarżącej, a następnie sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.