Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 838/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2003 nr 165 poz 1590
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 604/12 w sprawie ze skarg A sp. j. z siedzibą w Z. oraz M. C., A. N. [...] s.c. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz A. sp. j. z siedzibą w Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 604/12, w sprawie ze skarg A sp.j. w Z. (dalej jako: spółka A) oraz M. C., A. N. [...] s.c. w G. (dalej jako: spółka [...]) na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania – uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Graniczny Lekarz Weterynarii w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 34 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 3 pkt 1 lit. b i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2003 r. nr 165, poz. 1590, z późn. zm.) – dalej jako: ustawa o weterynaryjnej kontroli granicznej, nakazał [...] A. N., M. C. s.c. odesłanie przesyłki poza terytorium Unii Europejskiej w nieprzekraczalnym terminie do dnia 8 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że spółka [...] dokonała zgłoszenia przesyłki pochodzącej z Nikaragui umieszczonej w kontenerze zawierającym skóry bydlęce solone. Podczas kontroli granicznej dokumentów towarzyszących przedmiotowej przesyłce stwierdzono nieprawidłowości. Kolejna kopia dokumentu prezentowanego jako świadectwo zdrowia, z pierwotną datą wystawienia i tym samym numerem lecz bez adnotacji, że jest to dokument wystawiony w miejsce pierwotnego, budziła uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sposobu wystawienia oraz związanych z tym okoliczności. Ujawnione podczas kontroli uchybienia, zarówno w sposobie wystawienia świadectwa zdrowia, jak również w sposobie wystawienia świadectwa zamiennego, nie pozwalały w ocenie organu na przyjęcie, że nie zachodzą w tym względzie nieprawidłowości. Wobec powyższego organ orzekł o odesłaniu przesyłki oraz pouczył, że w wypadku braku wskazania przez osobę odpowiedzialną za przesyłkę miejsca do jakiego winna zostać odesłana przesyłka, zostanie wydana decyzja o jej zniszczeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez A sp. j. z siedzibą w Z. Odwołująca spółka podniosła, że zgłoszenia przedmiotowej przesyłki dokonała spółka [...] działając z upoważnienia spółki A. Zdaniem odwołującej przedstawianie kolejnych (poprawianych) świadectw z niezmienioną datą i znakiem jest jedynie drobnym uchybieniem, omyłką i w żadnym razie nie było działaniem mającym na celu wprowadzenie w błąd służb granicznych w Polsce.

Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z przepisów ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wynika, że stroną postępowania w przedmiocie weterynaryjnej kontroli granicznej, a tym samym adresatem podjętych decyzji administracyjnych, jest osoba odpowiedzialna za przesyłkę. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy osobą odpowiedzialną za przesyłkę jest osoba fizyczna, osoba prawna albo inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która zgodnie z przepisami prawa celnego odpowiada za przesyłkę, we wszystkich przypadkach przewidzianych w tych przepisach, a także przedstawiciel takich osób w rozumieniu przepisów prawa celnego, jeżeli nałożono na niego taką odpowiedzialność, w zakresie czynności kontrolnych przewidzianych ustawą. Dalej wyjaśnił, że stosownie do przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. UE L 302 z 19.10.1992, str. 1 - 5, z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 4, str. 307, dalej jako: rozporządzenie Rady nr 2913/92) osobą odpowiedzialną za przesyłkę jest osoba, która dokonuje zgłoszenia celnego we własnym imieniu albo osoba, w której imieniu dokonywane jest zgłoszenie celne. Zarówno przepisy ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, jak również Wspólnotowy Kodeks Celny dopuszczają możliwość, aby zgłaszający przesyłkę działał przez swojego przedstawiciela (art. 5 rozporządzenia Rady nr 2913/92), przy czym przepisy te przewidują przedstawicielstwo bezpośrednie i pośrednie.

W ocenie organu odwoławczego ani akta sprawy przekazane przez organ pierwszej instancji, ani zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzają, że spółka [...] działała z upoważnienia odwołującej się. Z analizy akt sprawy nie wynika, żeby spółka [...] zgłosiła fakt, że działa na rzecz spółki A. Dlatego też organ drugiej instancji zwrócił się do odwołującej o przesłanie oryginału pełnomocnictwa udzielonego spółce [...] oraz oryginału dokumentu potwierdzającego jego cofnięcie, jednakże odwołująca nie przedstawiła przedmiotowych dokumentów. Jedynie w piśmie z dnia 24 maja 2012 r. pełnomocnik spółki A podniósł, że "brak w aktach sprawy takiego pełnomocnictwa świadczy jak najgorzej o staranności i kompetencji Granicznego Lekarza Weterynarii w G.". Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się z takim stwierdzeniem, gdyż organy inspekcji weterynaryjnej mogą (ale nie muszą) żądać przedstawienia dowodów potwierdzających prawo do występowania w charakterze przedstawiciela. To obowiązkiem przedstawiciela jest zgłoszenie faktu wykonywania działalności na rzecz osoby reprezentowanej. W sytuacji, gdy do takiego zgłoszenia nie dojdzie, zgłaszający jest traktowany jako osoba działająca we własnym imieniu i na własną rzecz.

W świetle wyżej przytoczonych przepisów i okoliczności sprawy organ II instancji stwierdził, że spółka A nie jest osobą odpowiedzialną za przesyłkę, a tym samym stroną postępowania. W związku z tym uznał, że spółka A nie jest uprawniona do złożenia odwołania w niniejszej sprawie, co z kolei stanowiło podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione zarówno przez spółkę A, jak i spółkę [...].

Spółka A zaskarżonej decyzji zarzuciła:

– naruszenie art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2913/92 poprzez błędne zastosowanie tego przepisu;

– naruszenie art. 28 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania poprzez pominięcie jej jako strony postępowania;

– naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie poprzez niepodjęcie działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu właścicieli przesyłki, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania obywateli do organów Państwa.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Natomiast spółka [...] w swojej skardze zarzuciła obrazę przepisów:

I. prawa materialnego:

1) art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej poprzez uznanie, że jej wspólnicy są podmiotami odpowiedzialnymi za przesyłkę, a nie działającymi jako przedstawiciel spółki A;

2) art. 4 pkt 18 rozporządzenia Rady nr 2913/92 poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wspólnicy spółki [...] dokonywali zgłoszenia celnego we własnym imieniu, a nie w imieniu spółki A;

3) art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 2913/92 poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wspólnicy spółki [...] nie działali jako przedstawiciel bezpośredni spółki A;

4) art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2913/92 poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wspólnicy spółki [...] nie zgłosili faktu wykonywania działalności na rzecz spółki A;

II. prawa procesowego:

1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że spółka A nie jest stroną postępowania;

2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zaadresowanie zaskarżonej decyzji;

3) art. 33 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że skarżący działali jedynie jako pełnomocnicy spółki A.

W oparciu o przedstawione zarzuty, wspólnicy spółki [...] wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Głównemu Lekarzowi Weterynarii do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji adresowanej do właściwego podmiotu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Sądu wydanym na rozprawie w dniu 27 grudnia 2012 r. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zasadne było umorzenie przez organ postępowania odwoławczego w związku z tym, że spółka A nie jest stroną tego postępowania, a tym samym nie jest uprawniona do złożenia odwołania.

Sąd za zasadne uznał zarzuty zawarte w obydwu skargach, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że spółka A nie jest stroną postępowania. Sąd uznał, że niewątpliwie spółka A ma interes prawny w toczącym się postępowaniu – jest przecież właścicielem przesyłki dostarczonej statkiem z Nikaragui, zawierającej skóry surowe bydlęce mokrosolone, której to odesłanie poza terytorium Unii Europejskiej nakazał organ pierwszej instancji. Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności Wspólnotowe Świadectwo Weterynaryjne dla wwozu i przewozu (CVED), z którego wynika, że zarówno importerem, jak i odbiorcą przedmiotowej przesyłki jest spółka A, a nie spółka [...], którą to właśnie organ uważa za stronę postępowania.

Sąd I instancji przyznał rację organowi, że zarówno przepisy ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, jak również Wspólnotowy Kodeks Celny dopuszczają możliwość, aby zgłaszający przesyłkę działał przez swojego przedstawiciela. Z art. 4 pkt 18 rozporządzenia Rady nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny wynika, że "zgłaszający" oznacza osobę, która dokonuje zgłoszenia celnego we własnym imieniu, albo osobę, w której imieniu dokonywane jest zgłoszenie celne. Jak zaś wynika z upoważnień załączonych do skargi wspólników spółki [...], spółka ta jako agencja celna była jedynie upoważniona do działania w formie przedstawicielstwa bezpośredniego w imieniu skarżącej spółki A. Przedstawicielstwo agencji celnej jest zaś przedstawicielstwem bezpośrednim, tzn. przedstawiciel taki działa na rzecz i w imieniu innej osoby. Tak więc spółka A udzieliła ww. agencji upoważnienia do dokonania czynności z zakresu kontroli celnej.

Sąd wskazał, że przedmiotowe upoważnienia zostały wystawione w dniu 5 marca 2012 r., a więc przed zgłoszeniem przesyłki w dniu 13 marca 2012 r. Fakt, że upoważnienia te nie znajdują się w aktach administracyjnych sprawy przekazanych przez organ, zdaniem Sądu nie może jednak automatycznie oznaczać, że spółka [...], dokonując zgłoszenia przesyłki, działała we własnym imieniu i na własną rzecz. Ta bowiem kwestia, zwłaszcza w świetle zarzutów zawartych w skardze wspólników spółki [...] dotyczących tego, że organ mimo załączenia upoważnienia do akt uznał je za zbędne, winna wymagać szczegółowego wyjaśnienia w przeprowadzonym przez organ postępowaniu. W ocenie Sądu z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że zgłaszający przesyłkę i jej odbiorca czy też importer to nie ta sama osoba. Organ nie podjął jednak żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy zgłaszający przesyłkę działa we własnym imieniu, czy też w imieniu innej osoby, czym uchybił art. 7 i art. 77 k.p.a.

Za istotne Sąd I instancji uznał, że spółka A pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. cofnęła ww. agencji celnej pełnomocnictwo i zdecydowała o wniesieniu odwołania we własnym imieniu. Sąd podzielił więc stanowisko skarżących, że jest to jednoznaczne ze wskazaniem siebie jako zainteresowanego przebiegiem oraz wynikiem postępowania. Uznał też, że odwołanie pełnomocnictwa nastąpić może w formie dowolnej – nawet w sposób dorozumiany.

Sąd przyjął zatem, że odwołanie przez spółkę A pełnomocnictwa udzielonego wspólnikom spółki [...] było organowi II instancji znane z urzędu, bowiem w dniu 16 maja 2012 r. (przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie) do tego organu wpłynęło drogą elektroniczną pismo informujące o cofnięciu pełnomocnictwa. Nadto, już samo wniesienie odwołania przez spółkę A oznaczało, że podmiot ten postanowił działać dalej w swoim imieniu, bez udziału pełnomocnika. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ II instancji powinien więc zauważyć fakt wypowiedzenia pełnomocnictwa dla ww. agencji celnej i uznać za stronę postępowania spółkę A. Skoro zaś organ pomimo tego wydał jednak decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznając je za bezprzedmiotowe – z uwagi na złożenie odwołania przez podmiot nie będący stroną – to niewątpliwie uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy Wspólnotowego Świadectwa Weterynaryjnego dla wwozu i przewozu (CVED) wynika wprawdzie, że spółka [...] jest osobą odpowiedzialną za ładunek. Zdaniem Sądu organ błędnie jednak z tego powodu wywodzi, że to właśnie ten podmiot ma uprawnienia strony w niniejszym postępowaniu. Zauważył, że spółka [...] jest wprawdzie osobą odpowiedzialną za ładunek, jednakże ma to miejsce jedynie w ograniczonym zakresie, wskazanym w upoważnieniu udzielonym przez spółkę A. Nadto spółka [...] nie była dysponentem przesyłki, a zatem nie była również podmiotem legitymowanym ani uprawnionym do wykonania decyzji organu pierwszej instancji nakazującej jej odesłanie poza terytorium Unii Europejskiej.

Sąd wskazał zatem, że w ponownym postępowaniu organ winien uznać skarżącą spółkę A za stronę i rozpoznać merytorycznie jej odwołanie złożone w sprawie dotyczącej odesłania przesyłki poza granice Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Lekarz Weterynarii. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) przez niezastosowanie art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 2913/92, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że [...] A. N. M. C. s.c., zgłaszając przesyłkę do weterynaryjnej kontroli granicznej, działała w charakterze przedstawiciela bezpośredniego A sp. j.;

b) przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz w związku z art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 2913/92, polegającą na nieuwzględnieniu przy ocenie, kto jest stroną postępowania w zakresie weterynaryjnej kontroli granicznej, konieczności zgłoszenia przez przedstawiciela faktu wykonywania działalności w imieniu i na rzecz innej osoby;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Główny Lekarz Weterynarii naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na złożenie odwołania przez podmiot niemający przymiotu strony postępowania;

b) art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i tym samym uznanie, że Główny Lekarz Weterynarii nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy zgłaszający przesyłkę działał we własnym imieniu, czy też w imieniu innego podmiotu.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od stron przeciwnych na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W ocenie organu Sąd I Instancji błędnie uznał, że spółka [...], zgłaszając do weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłkę skór surowych bydlęcych mokrosolonych, działała w charakterze przedstawiciela bezpośredniego spółki A. W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii błędne określenie przez Sąd I instancji, w jakim charakterze działała spółka [...], wynika z niezastosowania przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 2913/92. W przedmiotowym postępowaniu spółka [...] przedstawiła przesyłkę do weterynaryjnej kontroli granicznej, nie zgłaszając organowi, że wykonuje działalność rzecz i w imieniu spółki A. Potwierdza to fragment pisma Granicznego Lekarza Weterynarii z dnia 2 maja 2012 r. "(...) zgłoszenia przesyłki dokonał M. C. działający w imieniu Agencji Celnej [...] A. N., M. C. s.c. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika by na etapie postępowania przed Granicznym Lekarzem Weterynarii w G. spółka ta działała, jako pełnomocnik innego podmiotu.". W ocenie organu oznacza to, że spółka [...] nie złożyła upoważnienia, nie zgłosiła nawet faktu występowania w charakterze przedstawiciela spółki A, co skutkowało słusznym i zgodnym z prawem uznaniem przez organ, że działa ona we własnym imieniu i na własną rzecz.

W związku z niezastosowaniem art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 2913/9,2 w ocenie organu, Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Sąd stwierdzając, że spółka A ma interes prawny w toczącym się postępowaniu z uwagi na fakt, iż jest właścicielem przesyłki dostarczonej statkiem z Nikaragui, nie podał żadnego przepisu prawa, który wskazywałby na interes prawny spółki A i jednocześnie uzasadniałby przypisanie temu podmiotowi przymiotu strony. Zdaniem organu Sąd I instancji bezzasadnie wywodzi interes prawny strony jedynie z faktu, kto jest właścicielem (dysponentem) przesyłki. Przepisy prawa weterynaryjnego wskazują, że stroną jest osobą odpowiedzialną za przesyłkę, którą nie musi być właściciel przesyłki. To osoba odpowiedzialna za przesyłkę ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego organ podniósł, iż zaskarżonej decyzji obszernie wyjaśniono, na jakich podstawach spółce A odmówiono przymiotu strony postępowania. Z racji tego, że ten właśnie podmiot jako podmiot nieuprawniony złożył odwołanie od decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G., w ocenie organu jedyną słuszną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa decyzją mogło być umorzenie postępowania odwoławczego. Stąd też Sąd I instancji, uchylając zgodną z prawem decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2012 r., dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ dokonał niewłaściwej kontroli działalności Głównego Lekarza Weterynarii. Sąd wskazał, że "organ nie podjął jednak żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy zgłaszający przesyłkę działa we własnym imieniu, czy też w imieniu innej osoby, czym uchybił art. 7 i art. 77 k.p.a.". Organ wyjaśnił, że w związku z wpłynięciem do Głównego Inspektoratu Weterynarii w dniu 17 maja 2012 r. pisma spółki A, w którym wskazano, że spółka ta "cofnęła pełnomocnictwo [...] s.c. do reprezentowania przed Granicznym Lekarzem Weterynarii", Główny Lekarz Weterynarii pismem z dnia 18 maja 2012 r. wezwał spółkę A do złożenia wyjaśnień, jakiego postępowania dotyczyło przedmiotowe pełnomocnictwo oraz do przesłania oryginału tego pełnomocnictwa. Mimo odebrania wskazanego pisma w dniu 24 maja 2012 r. spółka A w żadnym z kolejnych pism, kierowanych do Głównego Lekarza Weterynarii nie ustosunkowała się do powyższego wezwania.

Wskazano ponadto, że spółka A pismem z dnia 15 maja 2012 r. była informowana o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, o prawie do uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń, sporządzania z akt sprawy notatek i odpisów, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik tej spółki w dniu 23 maja 2012 r. skorzystał z powyższego prawa. Również wspólnicy spółki [...] pismami z dnia 28 maja 2012 r. zostali poinformowani o przysługujących im prawach. W odpowiedzi na wskazane pisma w dniu 29 maja 2012 r. do Głównego Inspektoratu Weterynarii wpłynął faks pisma, w którym to A. N. (wspólnik spółki [...]) wskazał, że: "nie będziemy korzystali z tego przywileju".

Organ podniósł również, że spółka [...] w toku postępowania przed organem I instancji nie kwestionowała faktu uznania ją za stronę i skierowania do niej decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. Mimo przysługującego jej prawa nie wniosła odwołania od przedmiotowej decyzji. Również w toku postępowania odwoławczego nie podnosiła, że nie jest stroną postępowania.

Pominięcie przez Sąd I instancji faktu, że w ramach postępowania wyjaśniającego Główny Lekarz Weterynarii podjął szereg czynności, celem wyjaśnienia, kto jest stroną toczącego się postępowania, stanowi kolejną wadliwość zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawione w niej zarzuty, a dotyczące naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Główny Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem spółki A od decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy wnosząca odwołanie spółka A ma interes prawny w toczącym się postępowaniu.

Podstawowymi zarzutami skargi kasacyjnej, które wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności, są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, przede wszystkim art. 5 ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 2913/92. Od oceny tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy bowiem w zasadzie ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia norm prawa procesowego.

Nie budzi wątpliwości, iż osoba dokonująca zgłoszenia celnego może działać osobiście lub też przez swojego przedstawiciela. Możliwość taką przewidują zarówno przepisy rozporządzenia Rady nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, jak i przepisy ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Jak stanowi art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2913/92 przedstawicielstwo może być: bezpośrednie – w tym przypadku przedstawiciel działa w imieniu i na rzecz innej osoby, lub pośrednie – w tym przypadku przedstawiciel działa we własnym imieniu, lecz na rzecz innej osoby. Dalej, zgodnie z art. 5 ust. 4 przedstawiciel musi zgłosić fakt wykonywania działalności na rzecz osoby reprezentowanej, sprecyzować, czy jest to przedstawicielstwo pośrednie czy bezpośrednie, oraz być umocowany do reprezentowania. Stosownie do ust. 5 tego artykułu osoba, która nie zadeklaruje faktu wykonywania działalności w imieniu lub na rzecz innej osoby, lub taka, która zadeklaruje, że działa w imieniu lub na rzecz innej osoby, nie będąc umocowana do reprezentowania, jest traktowana jako działająca we własnym imieniu i na własną rzecz. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wskazuje, że o osobą odpowiedzialna za przesyłkę jest osoba fizyczna, osoba prawna albo inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która zgodnie z przepisami prawa celnego odpowiada za przesyłkę, we wszystkich przypadkach przewidzianych w tych przepisach, a także przedstawiciel takich osób w rozumieniu przepisów prawa celnego, jeżeli nałożono na niego taką odpowiedzialność, w zakresie czynności kontrolnych przewidzianych niniejszą ustawą.

Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie zarzutu niezastosowania art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2319/92 podniósł, iż niedopełnienie przez przedstawiciela takich obowiązków jak: zgłoszenie faktu wykonywania działalności na rzecz osoby reprezentowanej, sprecyzowanie charakteru przedstawicielstwa oraz bycie podmiotem umocowanym do działania, skutkuje uznaniem, że działa on we własnym imieniu i na własną rzecz. W konsekwencji osoba, która nie zadeklaruje faktu wykonywania działalności w imieniu lub na rzecz innej osoby, lub taka, która zadeklaruje, że działa w imieniu lub na rzecz innej osoby, nie będąc umocowana do reprezentowania, jest traktowana jako działająca we własnym imieniu i na własną rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko, aczkolwiek wymaga ono uzupełniania o stwierdzenie, iż ustalenie, czy podmiot działa w charakterze przedstawiciela i jeśli tak – to jakiego, nie może podlegać dowolnej ocenie organów celnych i ograniczać się jedynie do biernego oczekiwania organu na wypełnienie przez przedstawiciela obowiązków nałożonych przywołanym wcześniej art. 5 ust. 4 i być oderwane od zbadania całokształtu okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż nieuzasadniony był brak wątpliwości organu co do występowania spółki [...] na rzecz i we własnym imieniu. W szczególności wskazać należy, że z przedłożonego Wspólnotowego Świadectwa Weterynaryjnego dla wwozu i przewozu (CVED) wynika, że zarówno importerem, jak i odbiorcą przedmiotowej przesyłki jest spółka A, a nie spółka [...], którą to właśnie organ uznał za stronę postępowania. Trafnie Sąd I instancji przyjął na tej podstawie, że spółka [...] jest istotnie osobą odpowiedzialną za ładunek, jednakże w ograniczonym zakresie, zakreślonym w upoważnieniu udzielonym przez spółkę A, tj. dysponenta przesyłki. W przypadku, jeśli rzeczywiście spółka [...] nie dopełniła obowiązków z art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2913/92 (co w rozpoznawanej sprawie nie zostało jednak dostatecznie wyjaśnione – o czym dalej), to nawet pomimo tego nie można było przyjąć automatycznie na tej tylko podstawie, że występuje ona we własnym imieniu i na własną rzecz, pomijając jednocześnie okoliczność wynikającą z zabranego w sprawie materiału dowodowego, iż to spółka A była dysponentem przesyłki.

Dodatkowo przeciwko przyjęciu skutku z art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2913/92 przemawia fakt, spółka A pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. cofnęła pełnomocnictwo udzielone spółce [...] i wniosła odwołanie we własnym imieniu. Fakt cofnięcia pełnomocnictwa był znany organowi odwoławczemu jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji (w dniu 16 maja 2012 r. wpłynęło do organu drogą elektroniczną pismo informujące o cofnięciu pełnomocnictwa). Z tego względu organ nie powinien negować faktu, iż takie pełnomocnictwo zostało udzielone, a przede wszystkim, że pełnomocnictwo to zostało cofnięte i spółka A zdecydowała o dalszym udziale w postępowaniu samodzielnie, bez udziału przedstawiciela. Kwestią odrębną jest natomiast ustalenie, czy przedmiotowe pełnomocnictwo zostało przedstawione organowi I instancji i czy było dołączone do akt sprawy.

Przechodząc tym samym do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż organ naruszył wskazane przepisy procedury administracyjnej, bowiem nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia, czy zgłaszający przesyłkę działa we własnym imieniu, czy też w imieniu innej osoby. Samo jedynie wezwanie spółki A pismem z dnia 18 maja 2012 r. do nadesłania oryginału pełnomocnictwa udzielonego spółce [...], a także oryginału dokumentu stwierdzającego cofnięcie pełnomocnictwa, nie jest wystarczającą podstawą do pominięcia spółki A jako strony postępowania. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy pełnomocnictwo udzielone spółce [...] przez spółkę A było przedstawione organowi I instancji i czy zostało dołączone do akt sprawy, a jeśli nie – dlaczego. Zarzut ten został postawiony organowi jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji – w piśmie pełnomocnika spółki A z dnia 24 maja 2012 r. Organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, iż w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji nie znajduje się żadne upoważnienie potwierdzające, że spółka [...] miała prawo do reprezentowania spółki A w przedmiotowym postępowaniu (pismo organu z dnia 18 maja 2012 r.). Bez wyjaśnienia kwestii, czy organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu kompletne akta sprawy, czy spółka [...] zgłosiła fakt występowania jako pełnomocnik spółki A, a jeśli tak – czy i dlaczego stosowne pełnomocnictwo nie zostało dołączone do akt sprawy, nieuprawnione było przyjęcie, że zgłaszający przesyłkę działa we własnym imieniu i na własny rachunek. Organ odwoławczy nie zwrócił się ani do organu I instancji, ani do spółki [...] o udzielenie stosownych wyjaśnień. W tej sytuacji nieodpuszczalne było wyciągnięcie negatywnych skutków procesowych dla spółki A z faktu nienadesłania przez tę spółkę oryginału pełnomocnictwa udzielonego spółce [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz w związku z art. 5 ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 2913/92. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a., przyznając spółce A status strony postępowania. Interes prawny odwołującego się wynika wprost z przepisów z art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz art. 4 pkt 18 i art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 2913/92. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że zgłaszający przesyłkę i jej odbiorca to nie ta sama osoba. Okoliczność, iż w aktach sprawy (przekazanych Sądowi) brak jest pełnomocnictwa udzielonego spółce [...] przez spółkę A, nie zmienia faktu, iż w innych dokumentów znajdujących się w tych aktach wynika, że spółka [...] działała jako pełnomocnik bezpośredni spółki A – na jej rzecz i w jej imieniu. Spółka [...] była osobą odpowiedzialną za ładunek, ale jedynie w ograniczonym zakresie – wynikającym z upoważnienia udzielonego przez spółkę [...]. Z tego względu, skoro spółka [...] występowała jedynie jako pełnomocnik bezpośredni spółki A, to właśnie spółka A winna być uznana za osobę odpowiedzialną za przesyłkę w świetle przywołanych wyżej przepisów.

Skoro zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej nie znalazły uzasadnienia, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał w rozpoznawanej sprawie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd zasadnie stwierdził, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 28 k.p.a. nie uznał spółki A wnoszącej odwołanie za stronę postępowania, co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt k.p.a. Brak było bowiem podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego – z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną – skoro spółka A miała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i była jego stroną. Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, zatem konieczne było uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.