Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1159/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 44/19 w sprawie ze skargi K.H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Białegostoku postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 3, 4 i 5 sentencji i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części obejmującej pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Białegostoku na rzecz K.H. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 44/19 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi K.H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Białegostoku postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Białegostoku do zakończenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego; w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. stwierdził, że nie wymierza organowi grzywny; w pkt 5. stwierdził, że nie przyznaje sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego; w pkt 6. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

I.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W związku z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli pasa drogowego 6 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta Białegostoku pismem z 7 grudnia 2017 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Białymstoku (dz. nr ewid. [...] obręb [...]) oraz ul. [...] w Białymstoku (dz. nr ewid. [...] obręb [...] - [...]), poprzez umieszczenie ogrodzenia i korzystanie z zajętego terenu na wyłączność, bez zgody zarządcy drogi.

Decyzją z [...] marca 2018 r. organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 17.691,70 zł za zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni zajęcia 43,90 m2 od 6 grudnia 2017 r. do 5 stycznia 2018 r.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nakazał rozważenie żądań skarżącego dotyczących przeprowadzenia dowodów, ponadto stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien wskazać przebieg linii granicznych pasa drogowego.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Białegostoku pismem z 3 lipca 2018 r. zawiadomił skarżącego o przeprowadzeniu oględzin w terenie 11 lipca 2018 r.

Pismem z 13 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o sprostowanie protokołu z tych oględzin oraz o dopuszczenie dowodu z ponownych oględzin miejsca.

Zawiadomieniem z 30 lipca 2018 r. – na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. – organ poinformował skarżącego, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność uzyskania nowych dowodów i opinii. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do 31 sierpnia 2018 r. Również 30 lipca 2018 r. organ zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie wznowienia punktów granicznych w terenie celem wyznaczenia granic działki skarżącego nr ewid. [...] od strony pasa drogowego na skrzyżowaniu ulic [...] i [...].

W dniu 9 sierpnia 2018 r. organ przeprowadził kontrolę zajęcia pasa drogowego.

W sierpniu 2018 r. geodeta zawiadomił, że 14 września 2018 r. zostanie przeprowadzone wyznaczenie punktów granicznych określających granice nieruchomości.

Zawiadomieniem z 28 sierpnia 2018 r. organ poinformował stronę, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność uzyskania nowych dowodów i opinii. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do 30 września 2018 r.

W dniu 31 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się o dopuszczenie dowodu z notatki sporządzonej przez uprawnionego geodetę na okoliczność usytuowania ogrodzenia działki poza rzeczywistymi liniami granicznymi pasa drogowego oraz na okoliczność niezajęcia pasa drogowego.

Pismem z 13 września 2018 r. skarżący poinformował, że przebywa na zwolnieniu lekarskim i że 14 września 2018 r. z powodu choroby nie będzie uczestniczył w przeprowadzeniu wyznaczenia punktów granicznych. W związku z tym geodeta zawiadomił, że wyznaczenie punktów granicznych określających granice nieruchomości zostanie przeprowadzone 15 października 2018 r.

Zawiadomieniem z 25 września 2018 r. organ poinformował stronę, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność uzyskania nowych dowodów i opinii. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do 30 października 2018 r.

W piśmie z 1 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o odroczenie czynności wyznaczonych na 15 października 2018 r. z uwagi na kolizję terminów posiedzeń sądowych z jej udziałem. W dniu 12 października 2018 r. skarżący poinformował, że przebywa na zwolnieniu lekarskim i 15 października 2018 r. z powodu choroby nie będzie uczestniczył w wyznaczeniu punktów granicznych.

W dniu 15 października 2018 r. przeprowadzono wyznaczenie punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków określających granice nieruchomości skarżącego.

W dniu 20 grudnia 2018 r. przeprowadzono ponowne oględziny w terenie.

Zawiadomieniami z 30 października 2018 r., 23 listopada 2018 r. i z 21 grudnia 2018 r. organ informował stronę, że sprawa nie może być załatwiona w przewidzianym wcześniej terminie i wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy - do 30 listopada 2018 r., a następnie do 31 grudnia 2018 r. i do 31 stycznia 2019 r.

W styczniu 2019 r. do organu wpłynęła kompletna dokumentacja z czynności geodety przeprowadzonych 15 października 2018 r.

Zawiadomieniem z 28 stycznia 2019 r. organ poinformował stronę, że przed wydaniem decyzji strona może zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ wyznaczył też dodatkowy termin załatwienia sprawy do 15 lutego 2019 r.

Pismem z 6 lutego 2019 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie postępowania i dopuszczenie dowodów z dokumentów.

Zawiadomieniem z 14 lutego 2019 r. organ poinformował stronę, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w piśmie z 28 stycznia 2019 r. z uwagi na konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do 8 marca 2019 r.

Postanowieniem z 7 marca 2019 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko Gminie Białystok o przeniesienie własności części nieruchomości o nr [...] i [...] za wynagrodzeniem, na okoliczność ustalenia powierzchni zajętych działek stanowiących pas drogowy w zakresie pomiędzy wykonanym ogrodzeniem i granicami pasa drogowego ujawnionymi w Ewidencji gruntów i budynków.

Zawiadomieniem z 7 marca 2019 r. organ poinformował, że przed wydaniem decyzji strona może zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie organ wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do 20 marca 2019 r.

W dniu 15 marca 2019 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.

Zawiadomieniem z 20 marca 2019 r. organ poinformował stronę, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w piśmie z 7 marca 2019 r. W związku z nieprawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 7 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bk 592/18, w którym stwierdzono nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających ul. [...] i [...] - organ ustalił nowy termin załatwienia sprawy w terminie miesiąca od uprawomocnienia się ww. wyroku.

W dniu 27 marca 2019 r. skarżący wystosował ponaglenie w związku z powyższym zawiadomieniem.

Postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło, że Prezydent Miasta Białegostoku dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ wyższego stopnia wyznaczył termin załatwienia sprawy do 13 maja 2019 r.

W dniu 16 kwietnia 2019 r. K.H. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta Białegostoku nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 242.060,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi o łącznej powierzchni zajęcia 49 m2 od 6 grudnia 2017 r. do 20 grudnia 2018 r. tj. 380 dni.

II.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro po złożeniu przez skarżącego ponaglenia oraz po wniesieniu skargi do Sądu, organ wydał decyzję nakładającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, to bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało więc umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, i czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym zakresie Sąd wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w grudniu 2017 r. i trwało półtora roku, kończąc się decyzją nakładającą na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Sposób prowadzenia tego postępowania i podejmowane przez organ czynności determinowała w głównej mierze decyzja SKO w Białymstoku z [...] czerwca 2018 r. uchylająca pierwotną decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy zalecił m.in. ustalenie przebiegu linii granicznych pasa drogowego oraz - w razie ustalenia zajęcia pasa drogowego - ustalenie zajętej powierzchni i okresu tego zajęcia bez zgody zarządcy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w pierwszej fazie ponownie rozpatrywanej sprawy organ rozpoczął koncentrowanie materiału dowodowego, przeprowadzając 11 lipca 2018 r. oględziny i dokonując pomiaru odległości od krawędzi jezdni ul. [...] i [...] do ogrodzenia. Następnie - w związku z kwestionowaniem przez skarżącego przeprowadzonej czynności i wnioskiem dowodowym o przeprowadzenie ponownych oględzin celem ustalenia linii granicznej pasa drogowego - organ w lipcu 2018 r. zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie wznowienia punktów granicznych. Wyznaczenie punktów granicznych nastąpiło 15 października 2018 r. (wcześniejszy termin wyznaczony przez geodetę na 14 września 2018 r. nie doszedł do skutku w związku z pismami skarżącego i pełnomocnika o jego przełożenie). Zdaniem WSA, do tego momentu wydłużenie czasu trwania postępowania uzasadnione było koniecznością zebrania dowodów i realizacji wniosków strony, w tym wniosku o przełożenie terminu czynności wyznaczenia punktów granicznych.

Od tego momentu organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, oprócz sporządzania zawiadomień wyznaczających nowe terminy załatwienia sprawy, do grudnia 2018 r., kiedy przeprowadzono oględziny. Sąd przyjął, że powodem takiego stanu rzeczy było oczekiwanie na dokumentację z przeprowadzonego 15 października 2018 r. wyznaczenia punktów granicznych, co oznacza, że była to przyczyna niezależna od organu. Zaznaczył, że od momentu zwrotu akt do ponownego rozpatrzenia sprawy organ informował stronę o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy, wypełniając tym samym obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a.

Na podstawie analizy akt sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kompletną dokumentację, łącznie z operatem technicznym z pomiarów geodezyjnych i szkicem geodety z obliczoną powierzchnią zagrodzonego pasa drogowego, organ dysponował pod koniec stycznia 2019 r. Kolejne wydłużenie terminu załatwienia sprawy determinowane było potrzebą realizacji wniosków strony z 6 lutego 2019 r., a następne dopuszczeniem dowodu z opinii biegłego sporządzonej na potrzeby procesu cywilnego toczącego między skarżącym i gminą o przeniesienie własności części działek o nr [...] i [...].

W ocenie WSA, w tym momencie organ dysponował szerokim materiałem dowodowym umożliwiającym zakończenie postępowania. W sposób nieuprawniony przedłużał je jednak uznając, że okoliczność wydania przez WSA w Białymstoku wyroku z 7 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bk 592/18 stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w zakresie linii rozgraniczających ul. [...] i [...] ma wpływ na prowadzone postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego. Dopiero po interwencji Kolegium, organ [...] maja 2019 r. zakończył postępowanie wydając decyzję.

Reasumując WSA wskazał, że w końcowej fazie postępowania organ prowadził je opieszale, bezpodstawnie uzależniając jego zakończenie od uprawomocnienia się wyroku w sprawie planu miejscowego. O ile w pierwszym etapie postępowania jego czasokres warunkowany był przeprowadzeniem oględzin, wznowieniem punktów granicznych, oczekiwaniem na dokumentację geodezyjną oraz wnioskami strony o ponowne przeprowadzenie oględzin, czy też potrzebą przesunięcia terminu czynności geodezyjnych, o tyle na początku 2019 r. organ posiadał już cały wachlarz dowodów i wstrzymując zakończenie postępowania do uprawomocnienia się ww. wyroku sądowego w sprawie planu miejscowego doprowadził do tego, że postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W ocenie WSA, powołane okoliczności powodowały, że w opisanym momencie Prezydent Miasta Białegostoku powinien zakończyć postępowanie i załatwić sprawę.

Z omówionych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie będąc formalnie w bezczynności, dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii, WSA powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów. Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało cech wskazujących na to, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Stan przewlekłości zaistniał w końcowej fazie postępowania i brak było przesłanek do uznania, że opieszałość w zakończeniu postępowania wynikała z celowego działania organu nacechowanego złą wolą. Opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było znaczne i wynikało z błędnego przekonania o potrzebie oczekiwania na uprawomocnienie się wyroku w sprawie stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Opieszałość organu ustała po interwencji Kolegium rozpatrującego ponaglenie i po wniesieniu skargi do Sądu.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny WSA wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a stopień stwierdzonych naruszeń, które doprowadziły do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny. Sąd uznał, że wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu przewlekłości, tym bardziej, że środki prawne podjęte przez skarżącego doprowadziły do załatwienia sprawy i wydania decyzji.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd przyjął, że ten dodatkowy środek, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem WSA, okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Sąd argumentował, że sprawa została już zakończona, co miało wpływ na ocenę potrzeby zastosowania środka dyscyplinująco-kompensacyjnego. Także sama treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, w którym ogólnie powołano się na krzywdę, nie uzasadnia takiego żądania. Z kolei, wskazane przez skarżącego koszty zastępstwa procesowego i utrudnienia w gospodarowaniu działką nie stanowią ustawowych przesłanek do przyznania sumy pieniężnej, która jest zadośćuczynieniem za przewlekłe prowadzenie postępowania, nie służy zaś wyrównaniu szkód materialnych poniesionych w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ.

III.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia K.H. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1, 3, 4 i 5 wyroku na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez:

a) błędną interpretację granic podlegającego kontroli postępowania w zakresie rażącego naruszenia prawa, poprzez błędne uznanie, że sposób prowadzenia postępowania i zakres podejmowanych czynności organu determinowała w głównej mierze decyzja SKO z [...] czerwca 2018 r., podczas gdy obowiązki organu powstają z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie i są determinowane przepisami prawa, a decyzja Kolegium miała jedynie ocenić w ramach kontroli instancyjnej czy te obowiązki zostały wypełnione, co doprowadziło do błędnego zaniechania oceny działalności organu przed orzeczeniem Kolegium uchylającym sprawę do ponownego postępowania m.in. bezczynności organu na tym etapie postępowania oraz uchybienia art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. a w konsekwencji błędnego uznania, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa,

b) błędną interpretację zwrotu "rażącego naruszenia prawa" i uznanie, iż półtora roczna zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej nie stanowi znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy, a także że usprawiedliwiona jest opieszałość organu spowodowana błędnym przekonaniem o potrzebie oczekiwania na uprawomocnienie się nieistotnego wyroku w innej sprawie, które to okoliczności nie uzasadniają orzeczenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wszelkie okoliczności sprawy, w tym ratio legis przedmiotowej regulacji, prowadzi do odmiennej oceny,

2) art. 3 § 1 i art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środków określonych w art. 149 § 2 powołanej wyżej ustawy, w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że spełniona została przesłanka kwalifikowana, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz został złożony w tym zakresie właściwy wniosek, przy czym inne okoliczności przemawiały za zastosowaniem ww. środków, w szczególności:

a) nie zasądził od organu grzywny wskazując na fakt, że stopień stwierdzonych naruszeń, które doprowadziły do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny oraz wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu przewlekłości, podczas gdy działanie organu sprzecznie z powszechnie obowiązującym prawem wskutek braku staranności w prowadzeniu postępowania na niekorzyść skarżącego, świadome ignorowanie jego wniosków dowodowych, prowadzące do powstania po jego stronie niekorzystnych skutków finansowych oraz krzywdy psychicznej, jest podstawą do zastosowania środków dyscyplinujących o cechach prewencji, celem zapobieżenia niestaranności w działaniach organu w przyszłości,

b) nie zasądził od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej błędnie uznając, że:

- ogólne powołanie się na krzywdę nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej, podczas gdy w skardze zostały opisane szczegółowo okoliczności i rozmiar krzywdy skarżącego, wywołane przewlekłym prowadzeniem postępowania co uzasadniało zastosowanie środka o charakterze kompensacyjnym,

- takie okoliczności jak: poniesione przez skarżącego koszty i utrudnienia w gospodarowaniu działką z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania, są bez znaczenia dla oceny fakultatywnego przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, podczas gdy przy ocenie zasadności i wysokości przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy wziąć pod uwagę m. in. uciążliwości jakich doznał skarżący oraz wpływ niedopełnienia obowiązków przez organ na sytuację majątkową skarżącego,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w zakresie stwierdzenia, że sposób prowadzenia postępowania i zakres podejmowanych czynności determinowała w głównej mierze decyzja SKO z [...] czerwca 2018 r., podczas gdy przy ocenie istnienia przewlekłości postępowania należy uwzględnić całe postępowanie i obowiązki organu od momentu wszczęcia postępowania, a nie jedynie jego ostatni etap po skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO,

b) brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do charakteru przewlekłości postępowania, w kontekście uznania, że prowadzenie postępowania w sposób przewlekły nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa,

c) brak pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w zakresie stwierdzenia, że stopień stwierdzonych naruszeń, które doprowadziły do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uzasadnia wymierzenia grzywny, a przy tym zaniechanie wyjaśnienia jakie okoliczności uzasadniają odstąpienie od zastosowania środka w postaci wymierzenia organowi grzywny,

d) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez skarżącego w skardze krzywd i utrudnień, a tym samym błędne ustalenie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, a przy tym zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w zakresie stwierdzenia, jakie okoliczności uzasadniają odstąpienie od zastosowania środka w postaci zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a.: w punkcie 3 poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4 poprzez wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości wynikającej z 149 § 2 p.p.s.a., tj. w kwocie 45.850,30 zł; w punkcie 5 poprzez przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego w maksymalnej wysokości wynikającej z 149 § 2 p.p.s.a., tj. w kwocie 22.925,15 zł; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku w tym zakresie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 22 kwietnia 2020 r. skarżący kasacyjnie poinformował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] maja 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zmierzały one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym stwierdzone w pkt 2 zaskarżonego wyroku, przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniały wymierzenia organowi grzywny ani przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tożsamym zakresie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do tak zarysowanych kwestii spornych zauważyć przede wszystkim trzeba, że pojęcie rażącego naruszenie prawa użyte w art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zostało zdefiniowane w ustawie. Ma ono charakter niedookreślony i pozostawia do dyspozycji sądu pewien zakres swobody interpretacji oraz prawnej kwalifikacji okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z kolei treść art. 149 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że środki ochrony prawnej przewidziane w tym przepisie tj. wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny i ich zastosowanie pozostaje w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. W obu przypadkach, z punktu widzenia kontroli instancyjnej szczególnie istotne znaczenie ma uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Powinno ono wyjaśniać motywy, którymi kierował się Sąd w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, w sposób dostatecznie wszechstronny i wyczerpujący, zgodny z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Kontrola rozstrzygnięć wydanych na podstawie powołanych przepisów sprowadza się bowiem do oceny, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania i nadużycia luzu decyzyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego, trafnie podnosi autorka skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ukazuje w tym zakresie wyraźne niedostatki.

Pomimo różnic, jakie zarysowały się w doktrynie prawa i w orzecznictwie w kwestii interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa, na tle art. art. 149 § 1a p.p.s.a. (zob.: W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015 r., z. 12, poz. 116 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo) istnieje zasadniczo zgoda co do tego, że zagadnienie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania należy ocenić kierując się kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Powszechnie przyjmuje się też, że w przepisie tym chodzi o naruszenie oczywiste, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Z tego punktu widzenia, Sąd pierwszej instancji rozstrzygając, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinien ocenić, nie tylko czy organ prowadzący postępowanie podejmował jakiekolwiek czynności w toku tego postępowania - na poszczególnych jego etapach, ale też ocenić celowość tych czynności z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy, którym jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną nałożenia tej kary stanowi art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia bądź zajęcia powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy odpowiadać powinna iloczynowi liczby m2 zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 oraz liczby dni.

Definicja pasa drogowego została sformułowana w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast drogą w rozumieniu tej regulacji jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Stąd też za usprawiedliwione dążeniem do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi mogą być uznane tylko te czynności organu administracji, które pozwalają ustalić rzeczywisty przebieg linii pasa drogowego oraz okres i powierzchnię jego zajęcia.

Wedle wynikającej z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady szybkości i prostoty postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Działania administracji powinny się więc charakteryzować tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ nie sprostał tym wymaganiom i przewlekle prowadził postępowanie, o czym orzekł Sąd pierwszej instancji w punkcie 2 zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie to pozostaje niekwestionowane.

Przy ocenie czy działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa należało wziąć pod uwagę nie tylko aktywność strony, która proponowała środki dowodowe w celu wyjaśnienia sprawy i deklarowała chęć udziału w poszczególnych czynnościach procesowych, ale również to, czy organ w postępowaniu prowadzonym od grudnia 2017 r. rzeczywiście podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Trzeba mieć przy tym na względzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] marca 2018 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 17 691, 70 zł stwierdzając, że organ ten nie ustalił, przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ wydał decyzję [...] maja 2019 r., po stwierdzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekłości postępowania oraz skierowaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Podnoszona na etapie postępowania kasacyjnego okoliczność, że również decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] maja 2019 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (decyzją z 7 stycznia 2020 r.) nie była znana Sądowi pierwszej instancji w dacie orzekania. W związku z tym nie może ona świadczyć o wadliwości zaskarżonego wyroku i nie mogła doprowadzić do jego uchylenia w części obejmującej pkt 1 sentencji. W tej części, wobec braku w skardze kasacyjnej jakichkolwiek zarzutów, które podważałyby zgodność z prawem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Natomiast przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji ocenę kwestii czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy uznać za niepełną i przez to niepoddającą się prawidłowej kontroli instancyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznane za wystarczające w tym zakresie odwołanie się do wynikających z judykatury reguł kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego i ogólne stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało cech wskazujących na to, że opieszałość w zakończeniu postępowania wynikała z celowego działania organu nacechowanego złą wolą. Wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, w tym odniesienia się do kwestii celowości działań organu z punktu widzenia ustalenia okoliczności istotnych w sprawie - rzeczywistego przebiegu linii pasa drogowego oraz okresu i powierzchni jego zajęcia, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwiony.

Trafnie też wskazuje autorka skargi kasacyjnej, że WSA nie umotywował w sposób dostateczny zawartych w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięć w przedmiocie wniosków strony o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części jest zbyt powierzchowne. Sąd pierwszej instancji stwierdza w nim ogólnie, że - w jego ocenie - stopień naruszeń, które doprowadziły do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny. Sąd podaje też - w charakterze ogólnej zasady - że skoro środki prawne podjęte przez skarżącego doprowadziły do załatwienia sprawy i wydania decyzji, to stwierdzenie istnienia przewlekłości będzie wystarczająco dyscyplinujące dla organu.

Wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Nie służy temu założenie, że organ uniknie przewidzianych prawem dolegliwości związanych ze stwierdzonym stanem przewlekłości, o ile tylko załatwi sprawę przed datą orzekania w tym przedmiocie przez Sąd pierwszej instancji. Wymierzenie organowi grzywny nie jest też uzależnione od stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika wprost z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych względów - rozkładając akcenty inaczej, niż to zrobił Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzić należy, że uzasadnienie odmowy wymierzenia organowi grzywny nie jest należyte w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny również kwestie związane z odmową przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie można uznać bowiem za wystarczające ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do ogólnikowego stwierdzenia, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu i tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.

Instrument procesowy, o którym mowa, jest rozwiązaniem nowym na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Został przez ustawodawcę wprowadzony, ponieważ dotychczas istniejące środki ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej okazały się niewystarczające. Zapewnić ma on możliwość udzielenia przez sąd administracyjny bardziej efektywnej ochrony jednostki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, standardy demokratycznego państwa prawnego nakazują, by odmowa udzielenia takiej ochrony w konkretnej sprawie była gruntownie umotywowana.

Obok funkcji represyjnej i prewencyjnej, które realizowane są także przez wymierzenie grzywny, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej pełni również funkcję kompensacyjną – za krzywdę której doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz.1843 z późn. zm.). Kwota otrzymywana na tej podstawie jest zatem szczególna formą zadośćuczynienia dla strony postępowania, która wywołuje jednocześnie uboczny skutek w postaci represji finansowej wobec Państwa, zaniedbującego podjęcia określonych działań, w szczególności organizacyjnych, mających na celu zapewnienie sprawnego i rzetelnego postępowania administracyjnego. Jest to surogat zadośćuczynienia za negatywne przeżycia związane z przewlekłością postępowania. Wysokość ewentualnie przyznanej sumy pieniężnej odpowiadać musi okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Suma ta uwzględniać więc musi takie okoliczności, jak: czas trwania przewlekłości, przyczyny przewlekłości oraz wpływ strony na jej powstanie, a także charakter postępowania, w którym stwierdzono przewlekłość i jej dolegliwość dla strony. Wobec tego, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego odmowa jej przyznania winna być szczególnie starannie uzasadniona z uwzględnieniem wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego.

Na zakończenie wymaga podkreślenia, że wymierzenie grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest możliwe w każdym z przypadków uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 149 §1 pkt 1-3 p.p.s.a. Stosowanie tych środków nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę w uchylonej części będzie związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. w związku z związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875) uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 3, 4 i 5 sentencji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaś w pozostałym zakresie - obejmującym pkt 1 sentencji skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 477 zł, na którą składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 złotych, koszty zastępstwa procesowego w osobie adwokata w kwocie 360 zł i 17 zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa.