Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 668/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia[...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.), a także na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 11 ust. 3 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1817 ze zm.) oraz § 17 uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...]), odmówił [...] S.A. w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednostronnego nośnika reklamowego o nr [...], o całkowitej wysokości 8,2 m, wymiarach tablicy reklamowej 6,3 m x 3,5 m mocowanej do słupa zakotwiczonego w fundamencie w gruncie na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. N. w W. na terenie Dzielnicy [...] w ramach legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to działka o powierzchni 12.890 m2 stanowiąca współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz osób fizycznych. Na działce znajdują się trzy jedenastokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne, pawilony usługowe i zieleń osiedlowa. Przedmiotowy nośnik zlokalizowany jest we wschodniej części działki. Planowana inwestycja znajduje się w eksponowanej części miasta, w pobliżu stacji [...].

W granicach obszaru analizowanego znajduje się funkcja mieszkaniowa i usługowo-biurowa. W rejonie skrzyżowania al. N. i ul. W. w W. znajdują się wielkogabarytowe nośniki reklamowe (28 szt.), małopowierzchniowe nośniki reklamowe (6 szt.) oraz nośniki reklamowe w formie walców (3 szt.). Część tych nośników, strona południowa ul. W. i strona wschodnia al. N., zlokalizowana jest na terenach gdzie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego S. w rejonie ul. K., rejonu K. i W. w rejonie ul. K..

Organ wymienił nośniki reklamowe wielkopowierzchniowe znajdujące się na obszarze analizowanym, tj.:

A. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 8 m. W lokalizacji tej przy al. N. na działce [...] z obrębu [...] było przyjęte zgłoszenie w dniu [...].12.1999 r. dla T. ale dla innego nośnika o wymiarach ok. 3 x 6 x H 6m,

B. A. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 8m - w procesie legalizacyjnym,

C. C. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 8 m - w procesie legalizacyjnym,

D. A. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 8 m - w procesie legalizacyjnym,

E. S. nr [...] wymiarach ok. 3 x 6 x H 8 m - w procesie legalizacyjnym,

F. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 8 m - w procesie legalizacyjnym,

G. C. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 9 m - w procesie legalizacyjnym,

H. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 9 m, przy al. N., działka nr [...] z obrębu [...] - w procesie legalizacyjnym,

I. C. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 10 m - w procesie legalizacyjnym

J. C. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 10 m - w procesie legalizacyjnym,

K. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 10 m, przy ul. W., strona południowa, dz. [...] z obrębu [...]. Dla nośnika wydana była decyzja nr [...] z dnia [...].02.2003 r. na tablicę dwustronną. Zrealizowano natomiast 2 tablice usytuowane względem siebie pod kątem ok. 30 stopni co jest niezgodne z decyzją nr [...] (dane archiwalne),

L. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 10 m przy ul. W., strona południowa, dz. [...] z obrębu [...]. Dla nośnika wydana była decyzja nr [...] z dnia [...].02.2003 r. na tablicę dwustronną. Zrealizowano natomiast 2 tablice usytuowane względem siebie pod kątem ok. 30 stopni co jest niezgodne z decyzją nr [...] (dane archiwalne),

M. Brak nazwy o wymiarach ok. 4 x 9 x H 10 m - brak danych w archiwum,

N. A. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 10 m - brak danych w archiwum,

O. Brak nazwy o wymiarach ok. 4 x 9 x H 10 m - brak danych w archiwum,

P. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 10 m - brak danych w archiwum,

Q. A. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 5 x H 10 m - brak danych w archiwum,

R. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 12 x H 10 m - brak danych w archiwum,

S. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 10 m - brak danych w archiwum,

T. Brak nazwy o wymiarach ok. 4 x 8 x H 10 m - brak danych w archiwum,

U. A. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 10 m - brak danych w archiwum,

V. Brak nazwy o wymiarach ok. 4 x 8 x H 6 m - brak danych w archiwum,

W. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 5 m - brak danych w archiwum,

X. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 5 m - brak danych w archiwum,

Y. S. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 x H 5 m - brak danych w archiwum,

Z. C. nr [...] o wymiarach ok. 3 x 6 m x H 5 m, nakaz rozbiórki, decyzja PINB nr [...] z dnia [...].08.2019 r.,

AA. Brak nazwy o wymiarach ok. 3 x 6 m na dachu budynku - brak danych w archiwum,

AB. Brak nazwy o wymiarach ok. 3 x 6 m na dachu budynku - brak danych w archiwum.

Organ zwrócił również uwagę na 6 nośników reklamowych małopowierzchniowych dwustronnych o wymiarach ok. 1,5 x 3 x 4 m należących do C..

W decyzji wskazano także nośniki reklamowe w formie walców o wymiarach ok. 1,30 m H 4,50 m, oznaczone cyframi I, II i III na załączniku graficznym nr 2:

I. słup reklamowy - walec o wymiarach ok. 1,30 m, H 4,50 m przy ul. W., strona południowa, na skwerze M., dz. [...] z obrębu [...] - brak danych w archiwum,

II. słup reklamowy - walec o wymiarach 1,30 m, H 4,69 m - sprzeciw uchylony przez Wojewodę decyzją nr [...] z [...].01.2011 r., dla A. S.A.

III. słup reklamowy - walec o wymiarach ok. 1,30 m, H 4,50 m przy al. N., dz. [...] z obrębu [...] - sprzeciw uchylony przez Wojewodę.

Odnosząc się do określenia obszaru analizowanego organ wskazał, że w niniejszej sprawie szerokość frontu działki [...] wynosi 140 m. Trzykrotna szerokość wynosi zatem 420 m i została pokazana na załączniku graficznym nr [...] linią przerywaną w formie elipsy wokół działki [...]. Ponieważ tak wyznaczony obszar analizy przecina niektóre działki ewidencyjne dlatego obszarem analizy objęto wszystkie takie działki w całości i oznaczono linią przerywaną i cyframi od 1 do 94.

Na podstawie akt archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] organ stwierdził w zasadzie brak informacji świadczących o legalności stwierdzonych na obszarze analizowanym nośników reklamowych, poza dwoma nośnikami reklamowymi w formie walca oznaczonych cyframi II i III (uchylone sprzeciwy). Nośniki te o wysokości 4,69 m i 4,50 m i średnicy 1,30 m są nieporównywalne do planowanej inwestycji, której wysokość wynosi 8,2 m a wielkość tablicy ekspozycyjnej 6,30 x 3,50 m, ze względu zarówno na wielkość, formę jak i intensywność oddziaływania na otoczenie.

Usytuowane w granicach obszaru analizowanego wolnostojące wielkogabarytowe nośniki reklamowe i nośniki małopowierzchniowe nie są wzniesione zgodnie z przepisami a te w formie walca nie dają podstaw do wyznaczania na ich podstawie parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Obiektów posadowionych niezgodnie z prawem nie można uznać za obiekty stałe i docelowe, wpisujące się w istniejący sposób zagospodarowania terenu. Wywiedzenie z ich istnienia możliwości kontynuacji funkcji byłoby sprzeczne z podstawowym założeniem zasady dobrego sąsiedztwa, że nowa zabudowa ma się wpisywać harmonijnie w dotychczasową zabudowę, tworząc w tym zakresie ład przestrzenny. Ponieważ nośniki te powstały poza tym ładem, nie mogą stanowić punktu odniesienia dla kształtowania zabudowy w ich sąsiedztwie.

Planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji ponieważ mimo, że nawiązuje do funkcji reklamowej dwóch nośników reklamowych w formie walca, dla których uchylony został sprzeciw przez Wojewodę, godzi w zastany ład przestrzenny. Olbrzymia podświetlana tablica reklamowa o powierzchni 6,3 x 3,5 m umieszczona na stalowym słupie wysokości całkowitej 8,2 m o zmieniających się obrazach zaburza istniejącą przestrzeń miejską. Na analizowanym obszarze nie ma ani jednego wielkopowierzchniowego obiektu reklamowego w formie tablicy na wysokim słupie zrealizowanego legalnie, pozwalającego na stwierdzenie, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwołał się do wyroku tutejszego Sądu z 20 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1292/17 w którym wskazano, że przy ocenie dopuszczalności lokalizowania na danym terenie reklam decydujące znaczenie mają nie tyle względy kontynuacji funkcji zabudowy, co zachowanie ładu przestrzennego.

Ład przestrzenny jest głównym celem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 4 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to decyzja a warunkach określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.

Wywiedzenie z posadowionych nielegalnie nośników możliwości kontynuacji funkcji byłoby sprzeczne z podstawowym założeniem zasady dobrego sąsiedztwa, że nowa zabudowa ma się wpisywać harmonijnie w dotychczasową zabudowę, tworząc w tym zakresie ład przestrzenny.

Kierując się zasadą, że ład przestrzenny powinien cechować porządek w zakresie układu elementów zagospodarowania i proporcji między nimi przeprowadzono analizę wpływu lokalizacji nośnika reklamowego pod kątem relacji planowanej inwestycji z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania.

Objęty wnioskiem nośnik to wielkogabarytowa konstrukcja stalowa umiejscowiona w pasie zieleni przy zachodniej granicy dz. ew. nr [...] stanowiącej teren osiedla mieszkaniowego "[...]". Analiza wykazała, że planowany obiekt nie mieści się w granicach zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. Jego posadowienie potęguje chaos jaki powstał w tej przestrzeni na skutek samowolnych lokalizacji wielkoformatowych konstrukcji reklamowych.

Zlokalizowany w przedmiotowym miejscu nośnik przesłania pas zieleni składający się z zaewidencjonowanych drzew wzdłuż al. N. oddzielający budynki mieszkalne osiedla "[...]" od intensywnie użytkowanej arterii jaką jest droga powiatowa al. N. doprowadzając do degradacji przestrzeni publicznej i do dysonansu przestrzennego w zestawieniu z terenem po przeciwnej stronie ulicy - al. N. objętej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy K.

Ta przytłaczająca wymiarem konstrukcja stalowa jest elementem niedopasowanym do charakteru miejsca, prowadzącym do degradacji przestrzeni publicznej.

Inwestycja polegająca na budowie nośnika reklamowego nie mieści się zarówno w podstawowej jak i uzupełniającej funkcji obszaru. Funkcją podstawową jest funkcja mieszkalna i komunikacyjna. Funkcja uzupełniająca ma na celu zapewnienie podstawowych potrzeb mieszkańców osiedla.

Wnioskowany nośnik reklamowy to wielkogabarytowa konstrukcja stalowa będąca w dysharmonii z zastanym zagospodarowaniem obszaru, która nie wpisuje się w reprezentacyjny charakter al. N..

Podstawowa zasada dobrego sąsiedztwa polega na tym, że nowa zabudowa ma się wpisywać harmonijnie w dotychczasową zabudowę, tworząc w tym zakresie ład przestrzenny. Nie została ona tutaj spełniona.

Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała brak łącznego spełnienia warunków zawartych w punktach 1 - 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także niezgodność z art. 2 pkt 1 tej ustawy.

II.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S.A. w W. zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić w zakresie funkcji - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy Skarżącej będzie stanowił kontynuację kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że znajdujące się w obszarze analizowanym nośniki reklamowe nie mogą stanowić punktu odniesienia dla dokonania oceny spełniania przez inwestycję przesłanki przedłużenia istniejącej linii zabudowy z uwagi na stwierdzony brak legalizacji nośników znajdujących się w obszarze analizowanym,

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. nie kontynuuje funkcji analizowanego terenu.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania A. S.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ wyjaśnił, że w sprawie prawidłowo wyznaczono wokół działki inwestycyjnej granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 140 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości 420 m od granic terenu inwestycji.

Dalej SKO wskazało, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy czym na względzie należy mieć, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy zagospodarowania obszaru wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterze, zabudowa usługowa, usługi sakralne, biura i pawilony handlowe, a w części znajduje się teren ogródków działkowych. W rejonie skrzyżowania al. N. i ul. W. znajduje się [...] nośników reklamowych wielkopowierzchniowych, 6 nośników reklamowych małopowierzchniowych dwustronnych oraz 3 nośniki reklamowe w formie walców. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie wydawano decyzji ustalających warunki zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla wolnostojących wielkogabarytowych nośników reklamowych, co oznacza że nie zostały one posadowione w sposób legalny i jako takie nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy ani w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, ani w zakresie parametrów nowej zabudowy. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (patrz wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, wyrok WSA w Szczecinie z 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 659/19).

Wobec braku legalnej zabudowy reklamowej w obszarze analizowanym, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Poza przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje zatem kwestia rozważań jakiego rodzaju funkcję zabudowy pełni reklama. Brak zabudowy o danym charakterze i parametrach skutkować musi wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nadto należy podkreślić że samowolnie wybudowane w tym rejonie nośniki reklamowe zaburzają i deformują ład przestrzenny. Nośniki te bowiem umiejscowione są w pasie zieleni, którego zadaniem jest oddzielenie drogi publicznej od zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Jak wynika ze zdjęć załączonych do analizy, zabudowa reklamowa po jednej stronie ulicy powoduje dysonans w odniesieniu do drugiej strony ulicy i w sposób ewidentny zaburza ład przestrzenny okolicy.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. S.A. w W. (dalej jako Skarżąca, Spółka) zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) pobieżnie zdaniem Skarżącej przeprowadzenie analizy funkcji i zagospodarowania terenu, która nie uwzględnia m.in. usług mieszkaniowych znajdujących się na działkach sąsiadujących z działką nr [...];

b) błędne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo i bezsprzecznie ustalił, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa reklamowa jest nielegalna, a w konsekwencji nie może stanowić punktu odniesienia dla dokonania analizy spełnienia przez Skarżącą przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy;

c) sztampowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzające się do tego, że skoro w okolicy reklamy Skarżącej nie ma innych legalnych reklam, to nie można ustalić warunków zabudowy.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W opinii Skarżącej SKO mechanicznie załatwiło sprawę zamiast ocenić materiał dowodowy i popatrzeć na inwestycję taką jaka jest, a nie jak na inwestycję, która istotnie ma zmienić sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, wystarczyło dla SKO stwierdzenie, że na obszarze analizowanym nie ma innej legalnej budowli o podobnej formie architektonicznej i wysokości, która mogłaby stanowić bezpośredni wzorzec do ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego nośnika reklamowego. Oczywistym jest, że punktem odniesienia powinny być legalnie posadowione reklamy, jednak zdaniem Skarżącej nie sposób uznać, że dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym są wyczerpujące, albowiem oceny legalności zabudowy dokonują organy nadzoru budowlanego, do których kompetencji należy prowadzenie postępowań legalizacyjnych oraz wydawanie decyzji rozbiórkowych w stosunku do obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a Prawa budowlanego, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wobec tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym znajdą się nośniki reklamowe, co do których organ I instancji nie wydawał pozwolenia na budowę lub zamiar ich posadowienia nie został skutecznie zgłoszony, organ I instancji winien zwrócić się do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zapytaniem, czy w stosunku do tych obiektów nie były prowadzone postępowania legalizacyjne, a jeśli tak, to jakiej treści orzeczenia zapadły w toku tych postępowań i czy są one ostateczne - celem ustalenia czy obiekty te nie zostały zalegalizowane. Przedwcześnie zatem zdaniem Skarżącej orzekające w sprawie organy przyjęły tezę o braku legalności sąsiednich urządzeń reklamowych.

Zdaniem Strony organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie określać w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy obiekty budowlane uznają za samowolnie wzniesione. Pominięcie określonego obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej możliwe jest bowiem jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny, np. poprzez otrzymanie informacji od organów nadzoru budowlanego albo poprzez skierowanie do nich stosownego wystąpienia.

Z materiału sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakąkolwiek próbę weryfikacji ogólnego stwierdzenia zawartego w analizie urbanistycznej o nielegalnym wzniesieniu nośników reklamowych, z których co najmniej jeden posiadał parametry zbliżone do inwestycji reklamowej Skarżącej. W konsekwencji więc pominięcie tych czynników ma charakter arbitralny, bowiem dopiero przedstawienie dowodu na okoliczność wzniesienia wspomnianych w uzasadnieniu decyzji nośników niezgodnie z prawem zwalniałoby organy administracji publicznej z zarzutu dowolności.

Organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz nie rozważył ponownie zgromadzonego materiału dowodowego, uznając za udowodnione okoliczności podniesione przez organ I instancji bez ich weryfikacji i podzielając jego poglądy prawne bez ich dostatecznej analizy.

V.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy (według stanu z daty orzekania SKO) zawiera art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazujący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, którym jest budowla w postaci nośnika reklamowego, wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej, z oczywistych przyczyn nie wymagały większej uwagi organów kwestie uregulowane w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., które zresztą nie są w sprawie kwestionowane. Działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, odpowiednią infrastrukturę (przy czym dla realizacji inwestycji nie jest wymagany dostęp do mediów szczególnego rodzaju) oraz nie jest potrzebne odrolnienie lub odlesienie gruntu. Nadto, Sąd podziela uwagi organu odwoławczego o prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, co w sprawie również nie jest kwestionowane.

W głównym nurcie zainteresowania organów pozostawała zatem przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przede wszystkim organy zasadnie wskazały, że aby można było w ogóle mówić o możliwości analizy sąsiedniej zabudowy w aspekcie porównawczym, konieczne jest to aby była ona legalna. W wyroku WSA w Szczecinie z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1063/19 trafnie wskazano więc, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Powyższe stanowisko znajduje umocowanie w ugruntowanej w tym względzie linii orzeczniczej sądów administracyjnych (patrz orzeczenia przywołane zarówno w decyzji jak i w skardze).

W konsekwencji nie może stanowić materiału do porównań zabudowa, która jest niezgodna z porządkiem prawnym, a taką jest zabudowa, która powstała samowolnie. Jej uwzględnienie w procesie wydawania warunków zabudowy dla innej inwestycji powodowałoby umacnianie negatywnego, bo nielegalnego zagospodarowania danego terenu.

Podstawowy zarzut skargi w istocie sprowadza się do negowania ustaleń organu I instancji, które w całości zostały zaaprobowane przez organ odwoławczy, a które dotyczą wadliwego w ocenie Strony przyjęcia, że wszystkie wymienione nośniki wielkogabarytowe, które mogłyby stanowić podstawę do oceny "kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" istnieją nielegalnie. W tym względzie Strona twierdzi, że organ nie mógł dokonać samodzielnie takich ustaleń a winien był zasięgnąć informacji na ten temat u właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego do ustalania i przesądzania czy dana inwestycja istnieje legalnie.

Sąd tego stanowiska nie podziela.

Po pierwsze, na aprobatę zasługuje skrupulatne wyliczenie przez organ wszystkich nośników reklamowych, w szczególności wielkogabarytowych, znajdujących się na obszarze analizowanym, do którego nie można mieć jakichkolwiek zastrzeżeń.

Po drugie, rację ma Skarżąca, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie może sam decydować jaka zabudowa z obszaru analizowanego nie jest legalna. Należy się z tym stanowiskiem zgodzić, tyle tylko, że Strona nie uwzględnia specyficznych okoliczności sprawy, w tym charakteru organu w niej właściwego, którym w rzeczywistości jest Prezydent [...], który oddelegował swoje kompetencje na rzecz właściwych Zarządów Dzielnic.

W podstawowym zatem schemacie administracyjnym państwa, w szeroko pojętym procesie budowlanym mamy w I instancji do czynienia z organami: architektoniczno-budowlanymi (starostowie), organami odpowiedzialnymi za ład przestrzenny i wydawanie warunków zabudowy (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast) oraz organami nadzoru budowlanego (PINB), uprawnionymi do weryfikacji legalności m.in. inwestycji budowlanych. Każdy z tych organów ma więc odrębne od pozostałych kompetencje, w które nie może wkraczać inny organ. Słuszne jest więc co do zasady twierdzenie, że o tym, czy dana inwestycja została wykonana w warunkach samowoli budowlanej może decydować organ nadzoru budowlanego.

Niemniej jednak w niniejszej sprawie chodzi o coś zupełnie innego. Organ właściwy do wydania warunków zabudowy, a więc do zdecydowania co na danym terenie może zostać wzniesione, jest jednocześnie właściwy w sprawie wydania pozwoleń budowlanych i przyjmowania zgłoszeń. To bowiem prezydenci miast na prawach powiatu pełnią w nich również funkcję starostów, a zatem są organami architektoniczno-budowlanymi. Tym samym w sprawie mamy zbieg kompetencji po stronie organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz do ewentualnego wydawania pozwolenia na budowę. Organ ten ma zatem z urzędu wiedzę o wszystkich decyzjach budowlanych jak i o wszystkich decyzjach określających warunki zabudowy jakie dotychczas zostały na terenie jego właściwości wydane. Tym samym jest oczywiste, że wiedzę tę może w sprawie wykorzystać, tym bardziej że jest ona również udostępniana każdemu zainteresowanemu, taką bowiem funkcję pełni portal mapowy Miasta [...] dostępny pod adresem http://mapa. [...].[...].pl

Sąd przeanalizował zarówno wskazania organu zaprezentowane w decyzji, które w całości podziela, jak również zweryfikował je z uwagi na istnienie podobnych do spornego obiektów, znajdujących się na obszarze analizowanym, które dla legalnego istnienia powinny posiadać pozwolenie na budowę i decyzję o warunkach zabudowy (z uwagi na brak planu). Bez wątpienia informacja o tym, o ile by istniała, znajdowałaby się na wskazanym portalu mapowym, będącym wprost odwzorowaniem rejestrów prowadzonych przez organ oraz danych przekazywanych Miastu przez inne podmioty. Zestawiając zatem powyższe dane ze skrupulatnie wymienionymi nośnikami wielkogabarytowymi, a więc dokładnie takimi samymi jakie byłyby brane pod uwagę w ramach sporządzanej na postawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. analizy obszaru, organ słusznie przyjął, że choć te nośniki w rzeczywistości istnieją, to jednak posadowione zostały nielegalnie i nie mogą być uwzględniane w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, umożliwiającej dalszą kontynuację funkcji. Zaznaczyć należy, że dokonana przez organ ocena nie jest właściwa ocenie dokonywanej przez organy nadzoru budowlanego, a więc w procesie legalizacji samowoli budowlanych i nie wkracza w kompetencje PINB. Stanowi ona ocenę prowadzoną w ramach rozważań spełnienia przesłanki ze wspomnianego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i tylko tak ją należy rozumieć. Z uwagi jednak na to, że w tym przypadku organ jest zarówno właściwy do wydania pozwoleń budowlanych jak i decyzji o warunkach zabudowy, to wiedza jaką dysponuje, w zestawieniu z charakterem obiektów (trwale związane z gruntem nośniki reklamowe wielkogabarytowe) uprawniała go - wobec ustalenia braku zarówno pozwoleń budowlanych jak i decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tego rodzaju obiektów budowlanych - do wyciągnięcia wniosku o braku legalności ich posadowienia, a w konsekwencji braku możliwości uwzględnienia ich w sporządzonej analizie. Nie było zatem konieczności poszukiwania dodatkowych informacji na ten temat we właściwym miejscowo organie nadzoru budowlanego, wystarczająca była bowiem wiedza jaką organ dysponował z urzędu.

Tym samym słusznie w sprawie przyjęto, że na terenie analizowanym nie ma ani jednego legalnego nośnika reklamowego o rozmiarach i formie relewantnej do nośnika objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Trafnie zatem uznano, że względem obiektu tego rodzaju nie zostały spełnione wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest więc możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela również twierdzenia organów, że nośnik objęty wnioskiem przesłania pas zieleni wzdłuż al. N. oddzielający budynki mieszkalne osiedla "[...]" od intensywnie użytkowanej arterii drogowej i doprowadza do degradacji przestrzeni publicznej w tym do "dysonansu przestrzennego" w zestawieniu z terenem po przeciwnej stronie al. N. objętej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (w rejonie ulicy K.. Nośniki reklamowe tego rodzaju są w tym miejscu zupełnie oderwane od funkcji otaczającej je zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie niesie w sobie uprawnienia i potrzeby do lokalizowania wielkich nośników reklamowych.

Słusznie wskazano także, że nośnik jest w tym miejscu całkowicie niepasującym elementem otoczenia, niedopasowanym do charakteru przestrzeni.

Nośnik ten nie mieści się - jak trafnie wskazał Zarząd Dzielnicy a co słusznie podtrzymało SKO - zarówno w podstawowej jak i uzupełniającej funkcji obszaru analizowanego, na którym dominuje wysoka zabudowa wielorodzinna, gdyż funkcja uzupełniająca ma na celu zapewnienie podstawowych potrzeb mieszkańców osiedla, osób przebywających na jego terenie i terenie służącym pod komunikację, jak i osób korzystających z funkcji rekreacyjnej ogródków działkowych. Nie jest realizacją tej funkcji informowanie tym nośnikiem np. o trwającej akcji reklamowej kontrahentów Skarżącej lub promocjach w sklepach wielkopowierzchniowych. O ile bowiem nie można ograniczać pojęcia kontynuacji funkcji wyłącznie np. do budynków dokładnie tego samego rodzaju i przeznaczenia, o tyle istnieje zasadniczy rozdźwięk pomiędzy inwestycją w postaci bloku mieszkalnego a wielką tablicą reklamową skierowaną w stronę [...] i z niej jedynie widoczną.

Wnioskowany nośnik reklamowy to wielkogabarytowa konstrukcja stalowa będąca w dysharmonii z zastanym zagospodarowaniem obszaru, która nie wpisuje się w reprezentacyjny charakter [...] .

Podstawowa zasada dobrego sąsiedztwa polega na tym, że nowa zabudowa ma się wpisywać harmonijnie w dotychczasową zabudowę, tworząc w tym zakresie ład przestrzenny. Sąd to stanowisko podziela podkreślając "obcy" i niezwiązany z funkcją terenu charakter nośnika. To, że tego rodzaju nośniki istnieją w przestrzeni publicznej i w otoczeniu budynków mieszkalnych lub wprost na nich nie oznacza, że jest to cecha zawsze pożądana lub mieszcząca się w trwale rozumianym przeznaczeniu obiektów mieszkalnych. Tablice reklamowe w żaden sposób nie wspomagają funkcji mieszkaniowej budynków wielorodzinnych.

W kontekście powyższego stanowisko SKO ani nie jest pobieżne w zakresie analizy funkcji i zagospodarowania terenu, gdyż usługi związane ze znajdującymi się dookoła blokami mieszkalnymi nie są kontynuowane przez sporny nośnik, ani też nie jest ono sztampowe, bowiem niezależnie od braku legalnej zabudowy nośnikami w pełni akceptuje prawidłowe wywody organu I instancji. Nadto, o czym była już mowa, organy słusznie i zasadnie przyjęły, że brak jest legalnej zabudowy danego typu tj. nośnikami reklamowymi w obszarze analizowanym, która - wbrew twierdzeniom skargi - ma istotne znaczenie dla ustalenia istnienia zasady dobrego sąsiedztwa.

Tym samym rozpatrywaną skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).