Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 110/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 3,  art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spraw.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

A. K. uczynił przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], mocą której organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] uznał A. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] lipca 2004 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Przy piśmie z dnia [...] października 2006 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przesłał do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] o przyznaniu A. K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia [...] grudnia 2005 r. W związku z powyższym, Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekł o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2005 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. A. K. złożył do Starosty [...] wniosek o uzupełnienie treści decyzji z dnia [...] października 2006 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] odmówił uzupełnienia treści decyzji z dnia [...] października 2006 r.

Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. A. K. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez A. K., Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją:

1) z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu podał, że skoro A. K. otrzymał, na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłek stały, to w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "i" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001 ze zm.), nie przysługuje mu status osoby bezrobotnej. W związku z powyższym, w ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki powodujące stwierdzenie nieważności, tj. decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta innymi wadami, określonym w art. 156 § 1 k.p.a.,

2) z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ podał, że skoro na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie przysługiwało zażalenie, to nie mogło być wszczęte postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, gdyż do rozstrzygnięć niezaskarżalnych w administracyjnym toku instancji nie mają zastosowania przepisy art. 156 do 159 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] A. K. złożył odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] uchylił tę decyzję.

Natomiast w wyniku rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W związku z decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja

2009 r. znak: [...] o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem tegoż organu z dnia [...] grudnia 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą podjęcia przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] października 2006 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej było powzięcie, w dniu [...] października 2006 r. przez Powiatowy Urząd Pracy w [...], informacji o decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dnia [...] stycznia 2006 r. o przyznaniu A. K. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od [...] grudnia 2005 r. na czas nieokreślony. Ponadto organ podał, że z akt administracyjnych nie wynika, aby A. K. poinformował organ zatrudnienia o pobieraniu zasiłku stałego z pomocy społecznej w ciągu 7 dni. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, tzn. jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole (...) zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli zgodnie z lit. "i" przepisu nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłku stałego. Oznacza to, że status osoby bezrobotnej nie przysługuje każdej osobie pozostającej bez zatrudnienia, a jedynie tej, która spełnia warunki ustawowe. Zatem, stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ zatrudnienia w przypadku zaistnienia sytuacji w nim przewidzianej, zobowiązany jest pozbawić bezrobotnego statusu. W związku z tym organ podkreślił, że w sprawie trudno wskazać przepis, któremu organ I instancji uchybił. Organ podniósł, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść rozstrzygnięcia decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu stanowiącego jego podstawę prawną. Zdaniem organu, w sprawie niniejszej taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż Starosta [...] wydał decyzję, której treść jest ściśle związana z wyraźnie sformułowanymi przepisami prawa, determinującymi w określonym stanie faktycznym jej rozstrzygnięcie. W związku z tym, zdaniem organu, decyzja Starosty [...] nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta innymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji A. K. wniósł odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie. Zdaniem strony, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., polegającym na niezapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sprawie całego materiału dowodowego, art. 80 i art. 81 k.p.a., polegającym na braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na braku prawidłowego uzasadnienia decyzji.

W ocenie A. K., naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy i tym samym spełnione zostały przesłanki, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 129 § 1 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji w tej części.

W uzasadnieniu Minister podał, że analizując decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. pod względem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, iż decyzja ta jest prawidłowa i nie zaistniała żadna z okoliczności, wymienionych w ww. przepisie. Powyższe wskazuje zatem, że brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w tej części.

Natomiast, analizując decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister wskazał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], orzekającej o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] grudnia 2005 r. Wynika zatem z tego, że w rozpatrywanej sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., tj. decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. i decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. Oznacza to, że decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Ministra, skoro Wojewoda [...] z naruszeniem wskazanych przepisów ponownie rozpoznał sprawę administracyjną, zakończoną decyzją ostateczną, obowiązkiem organu odwoławczego było taką decyzję uchylić i postępowanie - jako bezprzedmiotowe – umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. A. K. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. w części dotyczącej podtrzymania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wniosku podał, że organ wydał decyzję nie rozpatrując całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślił, iż organ pominął istotny dowód - zaświadczenie nr [...] z MOPS w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., z którego wynika, że nigdy nie pobierał zasiłku stałego. Podniósł, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu i tym samym nie mógł bronić swoich praw, a Starosta celowo nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawidłowo ustalił, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. Zdaniem Ministra, w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, Starosta [...] był obowiązany do wydania decyzji o pozbawieniu A. K. statusu osoby bezrobotnej. Wobec powyższego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. była prawidłowa i nie zaistniała żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnośnie zaś stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister ustalił, że w tej sprawie Wojewoda [...] wydał dwa rozstrzygnięcia dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...], a mianowicie: z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] lutego 2011 r. W związku z powyższym Minister zobligowany był do wyeliminowania w tej części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. K. wystąpił, do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 2, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie wymienionych w ww. przepisie nakazów.

W następstwie rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec uchylenia - decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] - decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji w tej części, w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], która nie jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2012 r. A. K. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. Zarzucił, iż w ww. decyzji Minister nie odniósł się do kwestii naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Podkreślił, iż w niniejszym postępowaniu domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Zaznaczył, iż Minister w tym postępowaniu występuje jako organ nadzorczy, więc zakres jego kompetencji ograniczony jest do zbadania ww. decyzji wyłącznie pod kątem zgodności ww. decyzji z prawem, czyli zbadania, czy w decyzji Wojewody nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż poza sporem jest, że A. K. występując z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, tj. Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...].

Organ zauważył, iż byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od decyzji organu odwoławczego. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] została, w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...], uchylona czyli wyeliminowana z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji powoduje, iż nie występuje ona już w obrocie prawnym, co jest jednocześnie zdarzeniem prawnym powodującym niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych, albowiem brak jest przedmiotu postępowania.

Zdaniem organu, skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] została w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego), to nie można było wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jej nieważności w wyżej wymienionym zakresie.

Dalej organ zauważył, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. Wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (Wojewody [...]) powinien być zatem z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji, tj. decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], przy czym organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie.

Następnie organ zauważył, iż wniosku A. K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] nie można było potraktować jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], ponieważ pismem z dnia [...] października 2011 r. A. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. znak: [...].

Jak zauważył Minister, w sytuacji, gdy już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji nadzorczej, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia, obarczone jest wadą nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wobec powyższego, wydanie ww. decyzji spowodowałaby, że kolejna decyzja ministra właściwego do spraw pracy obarczona byłaby wadą powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. W przypadku, gdy organ wszczął w trybie zwyczajnym postępowanie w sprawie, która dotyczy tożsamej sprawy załatwionej już co do istoty wcześniejszą ostateczną decyzją, to postępowanie takie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wynika bowiem z kryterium umorzenia postępowania I instancji, dotyczy zatem wyłącznie przypadków, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Taka sytuacja występuje m.in. wówczas, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. W tej samej sprawie po raz drugi nie może zapaść decyzja oparta o istniejący stan faktyczny i prawny pomiędzy tymi samymi stronami bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji już w sprawie wydanych. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w obowiązującej w art. 16 k.p.a. zasadzie stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione, bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Powyższe oznacza, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym to kolejne postępowanie wszczęte nowym wnioskiem dotyczące tej samej materii i tych samych stron postępowania (tożsamość sprawy) jest bezprzedmiotowe. Natomiast, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.). W przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest zatem ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy, jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. Tożsamość ta istnieje, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, zaś podmiot inicjujący to postępowanie domaga się w istocie rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie już zapadło w poprzedniej sprawie.

W świetle powyższego, zdaniem Ministra, w opisanym powyżej stanie faktycznym i prawnym zaistniała okoliczność wymieniona w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkująca koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] i umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...].

Powyższa decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej organ wyraził dwa odmienne zdania na temat istnienia w obrocie pranym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...].

Ponadto, decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011r. znak: [...] wydana została w innym, niż prowadzone postępowanie odwoławcze, postępowaniu, które zostało wcześniej zakończone decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...]. Oprócz tego, że decyzja Ministra z dnia [...] września 2011 r. dotyczy zakończonego już postępowania, to obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...], którą Minister nakazał Wojewodzie wzięcie pod uwagę okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, których Wojewoda nie wziął pod uwagę i wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., spełniając tym przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, ponieważ również wydał tę decyzję w innym postępowaniu zakończonym ww. decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2008 r. powielając decyzję z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] ww. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., co jest spełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, Minister winien znaleźć sposób na przywrócenie stanu zgodnego z prawem, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego własnych decyzji rażąco naruszających prawo. Skarżący podkreślił, iż do dnia dzisiejszego nie została załatwiona sprawa zainicjowana jego wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. złożonym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Minister naruszył prawie wszystkie zasady ogólne k.p.a., a zwłaszcza tę, wyrażoną w art. 8 k.p.a., w celu świadomego nie dojścia do prawdy obiektywnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] nie narusza prawa.

Rozstrzygając sprawę z wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] organ orzekł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchyleniu wyżej wymienionej decyzji własnej oraz o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...].

Postępowanie to, jak wskazano w części sprawozdawczej uzasadnienia, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., który wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] rozstrzygnął w I instancji sprawę z wniosku A. K. z dnia [...] września 2008 r. orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...]. Powyższa decyzja została poddana kontroli w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji rozpatrzenia odwołania A. K. o od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekł o uchyleniu ww. decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji w tej części.

Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] była przedmiotem postępowania nadzorczego tegoż organu, zainicjowanego wnioskiem A. K. z dnia [...] października 2011r., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na prawidłowe ustalenia odnośnie braku podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. Odnośnie zaś stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. organ ustalił, iż w tej sprawie Wojewoda [...] wydał dwa rozstrzygnięcia, dlatego też decyzją z dnia [...] września 2011 r. wyeliminował w tej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Mając powyższe na względzie, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż przedmiotem postępowania w trybie nadzoru skarżący nie mógł uczynić decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...], skoro decyzja ta została poddana weryfikacji w toku zwykłego postępowania instancyjnego, a w wyniku rozpatrzenia odwołania - w części uchylona decyzją organu II instancji. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji uzależniony jest bowiem w całości od decyzji organu odwoławczego.

Rację ma również organ, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, tj. decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...].

Prawidłowo też Minister wskazał, iż organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej jest właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1520/95, niepubl.; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99, publ.: LEX nr 51478). Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego byłby Minister Pracy i Polityki Społecznej (art. 157 § 1 k.p.a.).

Podkreślania jednak wymaga, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., jako podania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], doprowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, określoną w 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak już bowiem wskazano powyżej, pismem z dnia [...] października 2011 r. A. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. znak: [...].

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie omawianej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny (w zakresie faktów prawotwórczych) oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (por. M. Jaśkowska (w) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks ..., s. 910 (w) A. Matan, Komentarz do art. 156 k.p.a., LEX - stan prawny na 1 sierpnia 2010).

Zdaniem Sądu, w sprawach zainicjowanych wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Ta sama jest osoba wnioskodawcy, ta sama podstawa prawna (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i ten sam przedmiot wniosku sprowadzający się w istocie do żądania wyeliminowania z obrotu prawnego, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a.), decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Świadczy o tym treść obu ww. wniosków, w których skarżący wyraźnie wskazuje, iż wadliwości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzji Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. w części orzekającej o prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., upatruje w niestwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r.

Wobec powyższego w sytuacji, gdy już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji nadzorczej, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia, obarczone byłoby wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W przypadku ustalenia, że - jak w sprawie niniejszej - sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną wydaną w trybie nieważnościowym, organ administracyjny, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W przypadku zaś wszczęcia postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy - uchylając decyzję - winien umorzyć postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 701/10; publ.: CBOSA; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej zasadnie uznał, iż wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2012 r., z uwagi na tożsamość przedmiotową, stanowi istotną przeszkodę do prowadzenia postępowania. W konsekwencji prawidłowo uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] i umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Powołany przepis wprowadza wyjątek od obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wynika bowiem z kryterium umorzenia postępowania I instancji, dotyczy zatem wyłącznie przypadków, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Taka sytuacja występuje m.in. wówczas, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. W tej samej sprawie nie może ponownie zapaść decyzja oparta o istniejący stan faktyczny i prawny pomiędzy tymi samymi stronami bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji już w sprawie wydanej.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu mogła być wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. w kontekście prawidłowości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie zaś decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r., ani tym bardziej decyzja tegoż organu z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a., w sytuacji, gdy organ w sposób należyty uzasadnił przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, czyniąc zadość wymogom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.