Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1705/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 5, 6 i 7 pkt 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1705/15

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M. P. jest wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

(dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2015 r. Nr [...].

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem

z [...] stycznia 2015 r. M. B.– reprezentowana przez pełnomocnika J. D. - zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 2320 w Z.

Wydana pierwotnie decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2015 r.

Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy - na skutek odwołania M. P. (właścicielki przyległej działki nr 2319) - została uchylona decyzją SKO z dnia

[...] kwietnia 2015 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po uzupełnieniu wniosku i dokonaniu stosownych uzgodnień, decyzją z dnia

[...] września 2015 r. Nr [...], Burmistrz [...] – działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) - ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie niezbędne do tego, a wynikające z w/w przepisów przesłanki. Wydana decyzja stwarzała wnioskodawczyni możliwość lokalizacji inwestycji przy granicach sąsiednich działek nr 2318 i 2321.

W odwołaniu od tej decyzji M. P. zarzuciła nieprawidłowość sporządzonej na potrzeby postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazała, że błędnie wyznaczono obszar analizowany. Brak jest kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej posadowione są tylko zabudowania gospodarcze lub pomocnicze, a wszystkie budynki są parterowe. Lokalizacja obiektu o kubaturze ok. 600 m3 spowoduje zaciemnienie jej działki, zaburzy cyrkulację powietrza, spływ wód opadowych oraz naruszy ład przestrzenny. Podniosła, że na ul. [...] nie istnieje sieć wodociągowa, a jej doprowadzenie drogą gminą (działka nr 2321 o szerokości ok. 1,5 m) w prześwicie między budynkami na działkach nr 2319 i 2322 spowoduje naruszenie wymaganych odległości sieci od budynków. Brak jest prawidłowego uzbrojenia terenu. Jako niewystarczający odwołująca oceniła również zapis dotyczący sposobu odprowadzania wód opadowych na teren własny działki inwestora (w decyzji powinien znajdować się także zapis o zakazie odprowadzania wód opadowych na teren jej działki nr 2319). Zwróciła uwagę, że adres zamieszkania wnioskodawczyni jest nieprawidłowy, bowiem M. B. od kilkunastu lat zamieszkuje w G. Zarzuciła, że dołączone do wniosku mapy są nieaktualne, zaś w analizie brak odniesienia do konkretnych działek, wg których ustalono parametry techniczne. W jej ocenie wydana decyzja narusza interes osób trzecich.

Opisaną na wstępie decyzją SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uznało, że wytyczne zawarte we wcześniejszej decyzji kasacyjnej zostały wykonane, a uzupełniony wniosek o wydanie warunków zabudowy spełnia wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Nastąpiło określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedłożono mapę odpowiadającą przepisom prawa z zaznaczeniem granic terenu objętego inwestycją, określono planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, co przedstawiono w formie opisowej i graficznej. Określono zapotrzebowanie na energię i wodę. Wskazano główny kierunek kalenicy dachu

w stosunku do frontu działki. Wskazano, że inwestor sprecyzował wniosek określając pow. zabudowy do 70 m2, pow. użytkową do 105 m2, zaś kubaturę do 370 m3. Dodatkowo pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. inwestor ponownie sprostował kubaturę (wskazując na zaistniałą omyłkę) i wyjaśnił, że wyniesie ona 300 m3.

Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że decyzja wydana przez Burmistrza [...] jest zgodna z wymogami zawartymi w tych przepisach. Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego architekta, a ponadto uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Sama decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wydanie decyzji poprzedziło sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie teren objęty granicami obszaru analizowanego obejmuje zwartą zabudowę jednorodzinną, istnieje zatem kontynuacja funkcji zabudowy. Wydana decyzja spełnia wymagania określone art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

SKO zaznaczyło także, że uzbrojenie techniczne w zakresie doprowadzenia wody jest dostateczne dla zamierzonej inwestycji, a dla wydania decyzji wystarczające jest zapewnienie dysponentów mediów. Decyzja nie może zawierać zakazu odprowadzania wód opadowych na teren działki sąsiedniej; kwestie te regulują odrębne przepisy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi.

Końcowo Kolegium zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Bez wpływu na treść decyzji pozostaje kwestia zamieszkiwania czy własności. O wydanie decyzji może zwrócić się każdy, niekoniecznie właściciel. Sprawa zamieszkiwania inwestorki poza granicami kraju również nie ma znaczenia dla rozpatrzenia sprawy, bowiem działała ona przez pełnomocnika.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. P. zarzucając "niezgodność ze stanem faktycznym analizowanego obszaru". Wskazała, że w opracowanych analizach urbanistycznych celowo zawyżono wskaźniki intensywności zabudowy, co ma pozwolić na lokalizację inwestycji o dużych gabarytach na działce o małych parametrach. Wbrew twierdzeniom organu wskazanie kubatury 600 m3 nie jest omyłką, gdyż taka wartość podana jest w licznych dokumentach, w tym w koncepcji architektonicznej budynku na działce nr 2320. W jej ocenie brak również podstaw do twierdzenia, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Podtrzymała argumenty, że na ul. [...] nie ma sieci wodociągowej i brak jest możliwości podłączenia do sieci sanitarnej. Wskazała, że do wniosku powinny zostać dołączone aktualne mapy (od lipca 2014 r. na działce nr 2320 nie istnieją żadne zabudowania, które na dołączonych mapach są nadal widoczne). Zarzuciła, że organ nie odniósł się do podnoszonych przez nią zastrzeżeń, a także nie zażądał potwierdzenia własnoręczności podpisu pełnomocnictwa udzielonego osobie innej niż zawodowy pełnomocnik.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio

w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż tak ona jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu na którym znajduje się objęta zamierzoną inwestycją działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestora oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z przepisem tym koreluje art. 59 ust. 1 tej ustawy, wg którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jej wydanie jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61

ust. 1 ustawy, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz aktem

o charakterze związanym; oznacza to, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1, nie można odmówić jej wydania. W celu ustalenia spełnienia tych warunków powinna zostać przeprowadzona analiza urbanistyczna, której zasady sporządzenia i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.

Nr 164, poz. 1588). W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61

ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

W okolicznościach sprawy istotne jest zatem ustalenie, czy orzekające

w sprawie organy prawidłowo uznały, że dla planowanego zamierzenia spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu

o analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko organów, że planowana inwestycja warunki wynikające z tego przepisu spełnia.

Ust. 1 pkt 1 tego artykułu, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Istotne jest zatem, aby w obszarze analizowanym występowała co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić wymagania dla przyszłego przedsięwzięcia. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy przy tym rozumieć szeroko, tzn. że nie będzie on spełniony tylko wtedy, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią pogodzić. Zgodnie m.in. z wyrokami: NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 586/11, WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r. II SA/Łd 752/12, WSA w Gdańsku z dnia

1 sierpnia 2012 r. II SA/Gd 279/12 i WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2012 r.

II SA/Po 347/12, nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej.

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wiąże się więc

z wymogiem dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, niż tylko działki bezpośrednio graniczące z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Kontynuacja funkcji nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną

i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

a w konsekwencji aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11).

Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego, którego granice wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przez front działki (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) należy przy tym rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie spełnia przepisane prawem wymogi. Jej część graficzna wykonana została na kopii mapy w skali 1:1000, zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej w [...] i zawiera prawidłowo wykreślony obszar analizowany, który przy ok. 5,5 metrowej szerokości działki, objął teren w promieniu ok. 50-60 m (bez wpływu na powyższe pozostaje określenie szerokości działki przez pełnomocnika wnioskodawczyni na 5 m). Prawidłowe są również wnioski płynące

z części tekstowej tej analizy. Wynika z niej, że analizowany obszar stanowi teren zwartej zabudowy mieszkaniowej (odpowiadający zatem planowanej inwestycji), wyodrębniony ul. [...] (przylega do niej front działki), położonym po stronie przeciwnej Pl. [...] (z zabudową ciągłą budynkami mieszkalnymi piętrowymi na całej szerokości działek – w tym budynkiem mieszkalnym stanowiącym własność skarżącej) oraz ulicami [...] i [...]. Zabudowa ul. [...] jest zabudową luźną, parterową lub piętrową, o funkcji mieszanej, tj. mieszkalnej lub garażowo - gospodarczej (nie wszystkie położone przy niej działki są zabudowane). Mimo braku mocy wiążącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu warunków zabudowy (nie jest ono aktem prawa miejscowego), powyższe wnioski korelują z jego zapisami, wg których jest to teren rozwoju osadnictwa wiejskiego o charakterze wielofunkcyjnym w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że na analizowanym terenie występują obiekty budowlane o funkcji mieszkaniowej, a zatem spełniony został warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07), co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Analiza zawiera także wszystkie parametry wymagane przepisami § 6 ust. 1, § 7

ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. co do szerokości elewacji fontowej (równej szerokości działki, z uwagi na możliwość lokalizacji planowanej budowy przy granicy działek sąsiednich nr 2318 i 2321 - wobec szerokości elewacji wynoszącej w obszarze analizowanym od 3 do 13 m), geometrii dachu (dwu- lub wielospadowy ze spadkami w przedziale 15-45°, z główną kalenicą równolegle do frontu działki /ulicy – analogicznie do rozwiązań w obszarze analizowanym) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (przy wymogu nawiązania do wysokości gzymsów budynków sąsiadujących). Jednocześnie przyjęto wysokość budynku do 7 m licząc od poziomu terenu do kalenicy (wobec wysokości istniejących już obiektów w obszarze analizowanym w zakresie 5-9 m); określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około" jest dopuszczalne, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (dowolność w zakresie minimalnej wysokości zabudowy jest wyłączona poprzez określenie rodzaju zabudowy, tj. parterowa z poddaszem użytkowym).

Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną osobę (posiadającą uprawnienia urbanistyczne) i pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami,

tj. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z uwagi na położenie planowanej inwestycji w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej – układu urbanistycznego Zaklikowa wpisanego do rejestru zabytków (także wg tego organu inwestycja swymi parametrami będzie wpisywała się w charakter istniejącej w tym rejonie zabudowy).

Jako niezasadne należy ocenić zarzuty odnoszące się do wskaźników intensywności zabudowy na obszarze analizowanym, które wg skarżącej zostały

w analizie urbanistycznej celowo zawyżone, aby umożliwić lokalizację inwestycji

o dużych gabarytach na działce o małych parametrach.

Pojęciem maksymalnej i minimalnej "intensywności zabudowy" w ramach procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego posługuje się ustawodawca

w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., definiując je jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (jako element ładu przestrzennego ustawodawca traktuje zatem określenie, jaka część powierzchni działki budowlanej może być zabudowana). Ten sam cel w zakresie wymogu zgodności planowanej inwestycji względem intensywności wykorzystania terenu na obszarze analizowanym spełnia również decyzja o warunkach zabudowy, bowiem art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego, w tym sposobu ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zostało to dokonane wskazanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.; stosownie do jego § 5 ust. 1, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy).

Interpretując pojęcie "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" należy uwzględnić, że w przeciwieństwie do art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., w art. 61 ust. 7 pkt 2 tej ustawy nie wskazano na wymóg ustalania "całkowitej" powierzchni zabudowy. Prowadzi to do wniosku, że badając zachowanie tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy należy uwzględniać powierzchnię zabudowy tej części budynku, która jest widoczna ponad poziom terenu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 października 2014 r. IV SA/Po 479/1; zgodnie bowiem m.in.

z wyrokiem NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. II OSK 162/12, użycie przez ustawodawcę określenia "całkowitej" zabudowy przy określeniu wskaźnika intensywności zabudowy oznacza, że nie można pomijać kondygnacji podziemnych.

W zakresie kwestionowanego przez stronę skarżącą wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy należy wskazać, że analiza zawiera szczegółowe zestawienie powierzchni 29 działek znajdujących się na obszarze analizowanym z powierzchnią zabudowy (sumą powierzchni wszystkich kondygnacji budynków występujących na działce). Wyliczone na tej podstawie wskaźniki powierzchni budynków w stosunku do powierzchni działki kształtują się w przedziale 0,35 – 3,0. Pozwoliło to na wyliczenie średniego wskaźnika na obszarze analizowanym na poziomie 1,02 (uwzględniając działki na których występuje jedynie zabudowa gospodarcza, przy możliwości realizacji na nich w przyszłości także zabudowy mieszkaniowej), względem którego adekwatny pozostaje wskaźnik szacowany dla działki nr 2320, tj. 1,1, odnoszony do powierzchni całkowitej budynku ok. 100 m² (przy przewidywanych jego wymiarach 5x9 m) i powierzchni działki 92 m². W tym zakresie brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania prawidłowości wyliczeń przez sporządzającego analizę urbanistę i przyjętych za ich podstawę danych urzędowych, zwłaszcza w odniesieniu do sąsiadującej z przeznaczoną pod inwestycję działki skarżącej (poprzez celowe zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy), co w jej ocenie ma pozwolić na lokalizację zbyt dużej inwestycji na zbyt małej działce. Ona sama nie wskazuje też żadnych dokumentów z których wywodzi odmienną od przyjętej do analizy powierzchnię całkowitą jej budynku, z tym że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć podaną przez nią wartość, nie skutkowałoby to niezgodnością wskaźnika wyliczonego dla działki nr 2320 z podanym wyżej dla obszaru analizowanego przedziałem wartości.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skarżącej dotyczący kubatury planowanego do realizacji budynku, co w jej przekonaniu także świadczy o tym, że inwestycja będzie charakteryzowała się znacznie większymi niż podawane przez inwestora wymiarami . W tym zakresie należy przede wszystkim wyraźnie podkreślić, że przepisy u.p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie przewidują wyznaczania takiego parametru w decyzji o warunkach zabudowy i wydane w sprawie rozstrzygnięcia go nie zawierają. Nie kwestionując, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy pełnomocnik inwestora określił kubaturę budynku na 500 m3, zaś w piśmie z dnia

[...] lipca 2015 r. i dołączonej do niego koncepcji architektonicznej budynku na

ok. 600 m3, to jednak pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. wskazał na zaistniałą w tym względzie omyłkę, precyzując, że należy ją przyjąć do 300 m3. Stanowisko to Sąd

w pełni podziela, gdyż w bezpośredni sposób znajduje ono potwierdzenie

w parametrach planowanej inwestycji narzuconych wielkością działki i wskaźnikami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy; przyjmując szerokość, długość

i wysokość budynku na 5, 9 i 7 m, daje to kubaturę 315 m3, w rzeczywistości znacznie mniejszą, gdyż bryła budynku nie stanowi prostopadłościanu.

Jako bezzasadne należy ocenić również twierdzenie skargi, że projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, gdyż na

ul. [...] nie ma sieci wodociągowej i brak jest możliwości podłączenia go do sieci sanitarnej. W aktach sprawy zalegają pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. określające warunki techniczne i ogólne przyłączenia do stanowiących własność Gminy [...] sieci wodociągowej (z sieci na

Pl. [...], poprzez sąsiadującą z działką skarżącej i inwestorki działkę gminną nr 2321) oraz do kanalizacji (w ulicy [...]); miejsca włączenia do sieci zostały oznaczone na załączniku graficznym. Kwestionowanie w szczególności możliwości doprowadzenia wody z uwagi na niewielką szerokość działki nr 2321 (1,5 m) oraz

w zbytnim w ocenie skarżącej zbliżeniu do ściany jej budynku i przebiegającej także tą działką kanalizacji sanitarnej z uwagi na zapewnienia dysponenta sieci będącego jednocześnie właścicielem działki nr 2321 są całkowicie niezasadne. Zaznaczenia wymaga przy tym, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa, czy dana inwestycja i jej funkcja jest na danym terenie dopuszczalna. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem szczegółowego badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej

(por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. II OSK 2075/10). To właśnie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę badaniu podlegać będą parametry techniczne związane z posadowieniem budynku i zachowaniem wymaganych przepisami odległości. Ponadto – zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek o którym mowa

w ust. 1 pkt 3 (tj. aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu,

z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego) uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane

w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; wg art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi, do których nie należą jednak przepisy wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Również dopiero w postępowaniu

o wydanie pozwolenia na budowę badaniu podlegało będzie – w odniesieniu do konkretnych parametrów inwestycji - ewentualne niekorzystne jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, w tym kwestia zacieniania pomieszczeń w budynkach sąsiednich czy utrudnienia w cyrkulacji powietrza.

Także hipotetyczne, szkodliwe oddziaływanie planowanej inwestycji

w zakresie stosunków wodnych, wynikające z niedostatecznie dużej - wg skarżącej - powierzchni biologicznie czynnej działki 2320 jaka pozostanie w wyniku realizacji zabudowy, nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W decyzji organu I instancji został określony sposób odprowadzania wód opadowych - na teren własnej działki inwestora, a konkretne rozwiązania będą przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Naruszenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, o ile ujawni się w okresie późniejszym - może być także przedmiotem odrębnego postępowania uregulowanego

w przepisach ustawy Prawo wodne. Należy wyraźnie podkreślić, że w przepisach u.p.z.p., w szczególności jej art. 61 ust. 1, ustawodawca nie zawarł wymogu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. II OSK 2043/13 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2015 r. II SA/Po 602/15).

Merytorycznego związku z przedmiotem skargi nie wykazuje zarzut dołączenia przez inwestora do wniosku o wydanie warunków zabudowy nieaktualnej mapy,

z uwidocznionymi na działce nr 2320 starymi zabudowaniami. Abstrahując od niewielkiej różnicy czasowej między wskazywaną rozbiórką tych budynków (lipiec 2014 r.) a złożeniem wniosku (styczeń 2015 r.), nie ma to żadnego wpływu na treść wydanej decyzji, której celem jest ustalenie, czy na objętym wnioskiem terenie zachodzi możliwość realizacji zamierzonej inwestycji. Ponieważ dotyczy to dopiero działań przyszłych, nie stałoby temu na przeszkodzie nawet istnienie starej zabudowy, którą inwestor zamierzałby rozebrać dopiero w przypadku przesądzenia

w decyzji o warunkach zabudowy możliwości realizacji planowanego zamierzenia. Obowiązujące przepisy statuują jedynie wymóg określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), który to warunek w sprawie został spełniony.

W ocenie Sądu, organy administracji przy wydawaniu decyzji prawidłowo uznały również brak podstaw do zakwestionowania podpisu inwestorki na udzielonym przez nią pełnomocnictwie. Niezależnie od tego, że obowiązujące przepisy nie zawierają wymogu potwierdzenia własnoręczności podpisu osoby udzielającej pełnomocnictwa do działania w jej imieniu w toku postępowania administracyjnego, Sąd podziela stanowisko organów o braku jakichkolwiek przesłanek mogących świadczyć o tym, że widniejący na pełnomocnictwie podpis nie został złożony przez inwestorkę M. B. (niewystarczające w tym względzie pozostaje subiektywne przekonanie skarżącej, niepoparte żadnymi dowodami). Ponieważ u.p.z.p. nie wiąże wydania decyzji o warunkach zabudowy z prawem do dysponowania daną nieruchomością, tym bardziej takiego związku trudno się doszukiwać z miejscem zamieszkania osoby wnioskującej o jej wydanie; bez znaczenia pozostaje zatem również podnoszony w toku postępowania argument skarżącej o wieloletnim zamieszkiwaniu inwestorki M. B. poza granicami Polski.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały zaistnienie

w sprawie przesłanek do wydania decyzji ustalającej na wniosek inwestorki warunki zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji. Parametry wskazane w decyzji znajdują potwierdzenie w dołączonej do niej analizie funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, którego granice zostały wyznaczone zgodnie

z obowiązującymi przepisami na przeznaczonej do tego mapie.

Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy następuje w postępowaniu

o wydanie pozwolenia na budowę, w którym to rozstrzygane są konkretne rozwiązania techniczne odnoszące się do projektowanej inwestycji. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje jedynie wiążące zapewnienie organu administracji, że z punktu widzenia ładu przestrzennego i urbanistycznego realizacja wnioskowanej inwestycji jest na wskazanej przez niego działce możliwa. Nie przesądza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do określonej

w projekcie budowlanym inwestycji. Do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych nie upoważnia sama z siebie decyzja o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 107 K.p.a., w zaskarżonej decyzji zawarto także wszystkie wymagane elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w sposób wyczerpujący odnosi się do okoliczności sprawy.

Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.