Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1168/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 98
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 30 września 2015 r. nr PNK-I.4131.523.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, Nr 6, § 3 pkt 1 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, § 3 pkt 2 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, § 3 pkt 4 Załącznika Nr 1, Nr 3, § 3 pkt 5 Załącznika Nr 2, § 3 pkt 3 Załącznika Nr 4, Nr 5, § 5 pkt 7 Załącznika Nr 6, § 3 pkt 5 i pkt 6 Załącznika Nr 1, § 3 pkt 6 Załącznika Nr 2, § 3 pkt 5 i pkt 6 Załącznika Nr 3, § 3 pkt 4 i 5 Załącznika Nr 4, Nr 5, § 3 pkt 7 Załącznika Nr 2 w części "niszczenia jego mienia", § 5 pkt 1 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 2 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 5 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 6 Załącznika Nr 6 do uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr XIII/155/15 z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie regulaminów określających zasady korzystania z parków, skwerów, placów zabaw należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr XIII/155/15 Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2013 r. poz. 594 ze zm.), ustaliła regulaminy określające zasady korzystania z parków, skwerów, palców zabaw należących do miasta Piotrkowa Trybunalskiego.

Zawiadomieniem z dnia 15 września 2015 r. Wojewoda Łódzki poinformował Radę Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie powyższej uchwały. W ocenie organu nadzoru wskazane w zawiadomieniu zapisy załączników do uchwały stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych.

Pismem z dnia 21 września 2015 r. wyjaśnienia złożył Wiceprzewodniczący Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wskazując, że zakwestionowane zapisy nie wprowadzają powtórzeń czy modyfikacji zakazów wynikających z innych obowiązujących przepisów ustawowych. Regulamin określa jedynie zasady postępowania jakie obowiązują osoby przebywające na terenie parków, skwerów i placów zabaw. Żaden przepis uchwały nie zakazuje określonych zachowań. Zdaniem Wiceprzewodniczącego Rady w regulaminach stwierdza się jedynie, że na terenie danego obiektu obowiązują zakazy, które niewątpliwie wynikają z powszechnie obowiązujących ustaw. Zawarte w załącznikach do uchwały, kwestionowane przez organ nadzoru zapisy mają wyłącznie charakter informacyjny i ich zadaniem jest zwrócenie osobom korzystającym z obiektów uwagi na sposób zachowania, który nie może mieć miejsca na danym terenie. Wiceprzewodniczący wskazał również, iż o informacyjnym charakterze tych zapisów świadczy brak w uchwale jakiejkolwiek sankcji o charakterze karnym, za niestosowanie się do przepisów regulaminów.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2015 r. nr PNK-I.4131.523.2015 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594, poz. 645, poz. 1318, z 2014 r., poz. 379, poz. 1072) stwierdził nieważność § 1 pkt 3 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, Nr 6, § 3 pkt 1 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, § 3 pkt 2 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, § 3 pkt 4 Załącznika Nr 1 i Nr 3, § 3 pkt 5 Załącznika Nr 2, § 3 pkt 3 Załącznika Nr 4 i Nr 5, § 5 pkt 7 Załącznika Nr 6, § 3 pkt. 5 i pkt 6 Załącznika Nr 1, § 3 pkt 6 Załącznika Nr 2, § 3 pkt 5 i 6 Załącznika Nr 3, § 3 pkt 4 i 5 Załącznika Nr 4 i Nr 5, § 3 pkt 7 Załącznika Nr 2 w części "niszczenia jego mienia", § 5 pkt 1 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 2 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 5 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 6 Załącznika Nr 6 do uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr XIII/155/15 z 26 sierpnia 2015 r. w sprawie regulaminów określających zasady korzystania z parków, skwerów, placów zabaw należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 1 pkt 3 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, Nr 6, właściciel danych parków, skweru oraz placu zabaw ani ich administrator nie ponoszą odpowiedzialności za osoby nieletnie przebywające w parku bez opieki osoby dorosłej ani za rzeczy pozostawione na jego terenie. Powyższy zapis przekracza zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestie odpowiedzialności dotyczące osób nieletnich oraz odpowiedzialności za rzeczy, które m.in. zostały pozostawione na terenie parku wynikają z przepisów ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.).

W § 3 pkt 1 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5 Rada ustanowiła zakaz zanieczyszczania i zaśmiecania terenu wskazanych parków i skwerów oraz placów zabaw, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 z późn. zm.), zgodnie z którym kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany.

Treść § 3 pkt 2 Załącznika Nr 1l, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, zgodnie z którą na terenie parków i skweru obowiązuje zakaz niszczenia roślinności t.j. drzew, krzewów, trawników, kwiatów i elementów małej architektury jest powtórzeniem i modyfikacją art. 144 kodeksu wykroczeń, na mocy którego kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany.

Zgodnie z § 3 pkt 4 Załącznika Nr 1 i Nr 3, § 3 pkt 5 Załącznika Nr 2, § 3 pkt 3 Załącznika Nr 4 i Nr 5 i § 5 pkt 7 Załącznika Nr 6, na skwerach oraz placu zabaw dla dzieci obowiązuje zakaz spożywania napojów alkoholowy i środków odurzających, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012, póz. 1356 z późn. zm.), zgodnie z którym zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Z kolei odpowiedzialność za wykroczenia związane z posiadaniem i sprzedażą środków odurzających została uregulowana w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012r. póz. 124 z późn. zm.).

Zapisy § 3 pkt 5 i pkt 6 Załącznika Nr 1 (na terenie parku obowiązuje zakaz wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji oraz zakaz palenia ognisk), § 3 pkt 6 Załącznika Nr 2 (na terenie parku obowiązuje zakaz wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji, przy czym używanie materiałów pirotechnicznych jest dozwolone 1 stycznia, 31 grudnia oraz w trakcie imprez organizowanych przez Miasto), § 3 pkt 5 i 6 Załącznika Nr 3 (na terenie parku obowiązuje zakaz wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji oraz zakaz palenia ognisk) i § 3 pkt 4 i 5 Załącznika Nr 4 i Nr 5 (na terenie parku obowiązuje zakaz wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji oraz zakaz palenia ognisk) stanowią powtórzenie i modyfikację regulacji zawartej w art. 82 § 1 ust. 1 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany.

Zgodnie z § 3 pkt 7 Załącznika Nr 2 na terenie parku obowiązuje zakaz wchodzenia na teren amfiteatru miejskiego w czasie, gdy nie trwają imprezy kulturalne oraz niszczenia jego wyposażenia. Powyższy zapis w części "niszczenia jego mienia" stanowi powtórzenie i modyfikację treści art. 288 § l ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 1997, Nr 88, póz. 553 z późn. zm.), na mocy którego kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatna do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.

W § 5 pkt 1 Załącznika Nr 6 Rada ustanowiła zakaz zaśmiecania terenu i niszczenia zieleni w otoczeniu placu zabaw oraz niszczenia wyposażenia placu. Powyższe wynika z art. 144 § l kodeksu wykroczeń (kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do mszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany), art. 145 kodeksu wykroczeń (kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany) oraz z art. 288 § 1 Kodeksu Karnego (kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5).

Treść § 5 pkt 2 Załącznika. Nr 6, zgodnie z którą na placu zabaw obowiązuje zakaz niszczenia nawierzchni placu zabaw, umieszczania graffiti i malowania urządzeń znajdujących się na placu zabaw, stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 63 a § 1 kodeksu wykroczeń (kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny) oraz art. 124 § 1 kodeksu wykroczeń (kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 1/4 minimalnego wynagrodzenia, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny).

Zakaz wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, napojów zawierających alkohol, środków odurzających, szkodliwych substancji chemicznych oraz przedmiotów niebezpiecznych dla zdrowia i życia na terenie placu zabaw ustanowiony w § 5 pkt 5 Załącznika Nr 6 stanowi powtórzenie i modyfikację art. 50 a § 1 kodeksu wykroczeń (kto w miejscu publicznym posiada nóż, maczetę lub inny podobnie niebezpieczny przedmiot, a okoliczności jego posiadania wskazują na zamiar użycia go w celu popełnienia przestępstwa, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny nie niższej niż 3000 zł.), art. 82 § 1 pkt 1 kodeksu wykroczeń (kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany), art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów) art. 16 ust. 1 ww. ustawy (zabrania się wnoszenia napojów alkoholowych na teren zakładów pracy, obiektów wymienionych w art. 14 ust. l pkt 6, jak również stadionów i innych obiektów, w których odbywają się masowe imprezy sportowe i rozrywkowe, a także obiektów lub miejsc objętych zakazem wnoszenia napojów alkoholowych) oraz z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (kto, wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3).

Zapis § 5 pkt 6 Załącznika Nr 6 do uchwały ustanawia na placu zabaw zakaz wstępu i przebywania w stanie nietrzeźwym lub pod wpływem środków odurzających. Powyższe stanowi modyfikacje przepisu art. 51 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

Wojewoda Łódzki podkreślił, że powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnianie przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/PO 170/14, w którym uznano, że "Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633).

W ocenie Wojewody Łódzkiego wymienione powyżej zapisy załączników do przedmiotowej uchwały stanowią powtórzenia wraz z modyfikacją przepisów ustawowych i przekraczają zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada zatem winna uregulować zasady i tryb korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej w zakresie nieuregulowanym przepisami ustaw. Tymczasem w regulaminach znajdują się również zapisy powtarzające i modyfikujące wynikające już z ustaw zakazy obwarowane określonymi sankcjami karnymi oraz zasady odpowiedzialności, które uregulowane zostały m.in. w przepisach kodeksu cywilnego.

Zdaniem organu nadzoru nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia Wiceprzewodniczącego Rady Miasta, iż kwestionowane zapisy stwierdzają jedynie obowiązujące zakazy. W sytuacji gdy niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów ustaw, niedopuszczalne wydaje się również zawieranie w treści uchwał zapisów stwierdzających istnienie m.in. zakazów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w celach informacyjnych. Powyższe jest zbędne i nie wpływa na wyższą komunikatywność aktu. Z upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika uprawnienie Rady do zawierania w treści regulaminów zapisów informujących o istnieniu ustawowych zakazów lub uregulowanej już w ustawodawstwie odpowiedzialności za określone, zachowania. Organ podkreślił, że regulaminy korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej winny ustalać kwestie nieuregulowane dotąd w pozostałych aktach powszechnie obowiązujących, nie zaś powtarzać po raz kolejny przepisy ustaw czy też przypominać mieszkańcom o istnieniu takowych.

W skardze Gmina Miasto Piotrków Trybunalski zarzuciła naruszenie rażące naruszenie przepisów:

. 1. art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie miała prawa podjąć uchwały w brzmieniu uznanym przez organ nadzoru za sprzeczny z prawem,

. 2. art. 91 ust. 1 poprzez jego zastosowanie i art. 18 ust. 1 , ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania przez organ nadzoru, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w zakresie stwierdzonym rozstrzygnięciem nadzorczym jest sprzeczna z prawem.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu strona wskazała, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art.42 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis wyposaża organ gminy w kompetencje do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wydany na tej podstawie akt, w ocenie skarżącego, należy uznać za akt o charakterze organizacyjnym, zawierającym zbiór norm postępowania obowiązujących na terenie obiektów położonych na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Określony aktem sposób zachowania się na terenie wymienionych obiektów pozwoli na respektowanie i przestrzeganie przez osoby korzystające z tych obiektów powszechnie obowiązujących przepisów takich jak m.in. kodeks cywilny czy kodeks wykroczeń, których naruszenie zarzuca organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu.

Zakwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały nie wprowadzają powtórzeń czy modyfikacji zakazów wynikających z innych obowiązujących przepisów ustawowych, zagrożonych jedną z wymienionych w tych przepisach karą (aresztu, pozbawienia wolności, grzywną lub naganą). Regulamin określa jedynie zasady postępowania jakie obowiązują osoby przebywające na terenie parków skwerów i placów zabaw należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Żaden przepis uchwały "nie zakazuje" określonych zachowań. Stwierdza się jedynie, że na terenie danego obiektu "obowiązują zakazy" (np. zanieczyszczania i zaśmiecania terenu, niszczenia roślinności, spożywania napojów alkoholowych i środków odurzających, wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, palenia ognisk), które niewątpliwie wynikają z powszechnie obowiązujących ustaw.

Zdaniem strony skarżącej zawarte w załącznikach do uchwały, a kwestionowane przez organ nadzoru zapisy mają wyłącznie charakter informacyjny i ich zadaniem jest zwrócenie osobom korzystającym z obiektów uwagi na sposób zachowania, który nie może mieć miejsca na danym terenie. O informacyjnym charakterze tych zapisów świadczy brak w uchwale jakiejkolwiek sankcji o charakterze karnym, za niestosowanie się do przepisów regulaminów. W obowiązujących na terenie kraju tego typu regulaminach powszechne jest stosowanie zapisów o obowiązujących zakazach.

Nawet, jeżeli przyjąć, że uchwała zawiera zapisy uznane przez organ nadzoru za "modyfikację" przepisów wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, to przytoczenie ich w formie zawartej w regulaminach powoduje, że taki akt staje się dla podmiotu korzystającego z danego obiektu bardziej czytelny i zrozumiały.

Zdaniem strony, nie do przyjęcia przez skarżącego jest także zarzut dotyczący sprzeczności z prawem zapisu zawartego w § 1 ust. 3 każdego z regulaminów stanowiącego, że "Właściciel parku ani jego administrator nie ponoszą odpowiedzialności za osoby nieletnie przebywające w parku /na skwerze/ bez opieki osoby dorosłej ani za rzeczy pozostawione na jego terenie". Z tak sformułowanego zapisu nie wynika wyłączenie odpowiedzialności właściciela czy administratora obiektu, za szkody których dozna podmiot korzystający z obiektu a wyrządzone z winy właściciela lub administratora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego i została poprzedzona uchwałą Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 29 października 2015 r. w sprawie wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy wydane być może tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu.

Badając treść i uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nadzoru Sąd w toku podjętych w sprawie czynności potwierdził, że w ramach tak określonych przesłanek doszło do istotnego naruszenia prawa, co Wojewoda wykazał w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Jednocześnie stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 powyższej ustawy w razie istotnego naruszenia prawa uchwałą organu gminy organ nadzoru zobligowany jest do orzeczenia o jej nieważności w terminie 30 dni od jej doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr XIII/155/15 z 26 sierpnia 2015 r. w sprawie regulaminów określających zasady korzystania z parków, skwerów, placów zabaw należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Delegacja ustawowa do podjęcia regulaminów określających zasady korzystania z parków, skwerów, placów zabaw zawarta jest w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podkreślić należy, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nim zawarte mają, bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących.

Ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących.

Wskazany przepis precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym regulaminie, przy czym akt ten nie może wykraczać poza te kwestie jak i normować tego co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Na gruncie niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Wojewodą Łódzkim, że postanowienia uchwalonych regulaminów, stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały, wykraczają poza upoważnienie ustawowe do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nadto zawierają niedopuszczalne powtórzenia regulacji ustawowych. Oznacza to, że uchwała we wskazanym przez Wojewodę zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jak i z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji.

Sąd nie podziela przedstawionej w skardze argumentacji strony skarżącej, że "określony aktem sposób zachowania się na terenie wymienionych obiektów pozwoli na respektowanie i przestrzeganie przez osoby korzystające z tych obiektów powszechnie obowiązujących przepisów takich jak m.in. kodeks cywilny czy kodeks wykroczeń, a wprowadzony regulamin określa jedynie zasady postępowania jakie obowiązują osoby przebywające na terenie parków skwerów i placów zabaw należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego przy czym żaden przepis uchwały "nie zakazuje" określonych zachowań. Stwierdza się jedynie, że na terenie danego obiektu "obowiązują zakazy" (np. zanieczyszczania i zaśmiecania terenu, niszczenia roślinności, spożywania napojów alkoholowych i środków odurzających, wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, palenia ognisk), które niewątpliwie wynikają z powszechnie obowiązujących ustaw".

Odnosząc się do powyższej argumentacji wskazać bowiem należy, iż przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). Przepis § 136 tego rozporządzenia wyraźnie ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, opubl. w Lex 507817).

Wprawdzie w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - w takim przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 368/15, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowiska uznając, że tylko w drodze wyjątku dopuszczalne jest powielenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych wyższego rzędu i to, o ile powtórzenie następuje w całości, bez zmian i opuszczeń jak i nie wpływa negatywnie na komunikatywność aktu, w którym taki zabieg zastosowano.

Analiza treści załączników do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że wskazane przez Wojewodę Łódzkiego § 3 pkt 1 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, § 3 pkt 2 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, § 3 pkt 4 Załącznika Nr 1 i Nr 3, § 3 pkt 5 Załącznika Nr 2, § 3 pkt 3 Załącznika Nr 4 i Nr 5, § 5 pkt 7 Załącznika Nr 6, § 3 pkt. 5 i pkt 6 Załącznika Nr 1, § 3 pkt 6 Załącznika Nr 2, § 3 pkt 5 i 6 Załącznika Nr 3, § 3 pkt 4 i 5 Załącznika Nr 4 i Nr 5, § 3 pkt 7 Załącznika Nr 2 w części "niszczenia jego mienia", § 5 pkt 1 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 2 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 5 Załącznika Nr 6, § 5 pkt 6 Załącznika Nr 6, a dotyczące zakazów obowiązujących na terenie wyszczególnionych parków, skwerów, placów zabaw objęte są przepisami ustawy Kodeks karny, Kodeks wykroczeń, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i nie spełniają wskazanych powyższej warunków pozwalających na przyjęcie możliwości dokonania powtórzeń w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowych.

W szczególności nie służą one komunikatywności i nie są to powtórzenia dosłowne, lecz fragmentaryczne lub tylko odnoszące się ogólnie do kwestii uregulowanych w art. 50a § 1, 51 § 1, art. 63a § 1, art. 82 § 1 pkt 1, art.124 §1, art. 144 § 1, art. 145 ustawy Kodeks wykroczeń, art. 62 ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, art. 14 ust. 2a i art. 16 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Godzi się w tym miejscu podnieść, że strona skarżąca nie kwestionuje faktu, że "obowiązujące zakazy" (np. zanieczyszczania i zaśmiecania terenu, niszczenia roślinności, spożywania napojów alkoholowych i środków odurzających, wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, palenia ognisk), niewątpliwie wynikają z powszechnie obowiązujących ustaw.

Zaznaczenia wymaga, że powtórzenie i to w dodatku w niepełnym brzmieniu myli obywatela i deprecjonuje przepisy prawa miejscowego. Obywatel może bowiem dojść do przekonania, że co prawda na terenie parku obowiązują liczne zakazy, ale brak jest sankcji za ich nieprzestrzeganie. W tym kontekście stwierdzenie strony skarżącej, że o informacyjnym charakterze tych zapisów (tj. kwestionowanych przez organ nadzoru obowiązujących zakazów – przyp. Sądu) świadczy brak w uchwale jakiejkolwiek sankcji o charakterze karnym, za niestosowanie się do przepisów regulaminów, nie stanowi argumentu potwierdzającego słuszność stanowiska strony skarżącej, lecz wręcz przeciwnie może wywołać u korzystających z parków, skwerów, placów zabaw, przekonania, że co prawda na tych terenach obowiązują liczne zakazy, ale brak jest sankcji za ich nieprzestrzeganie.

Przy czym podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających ze wskazanych parków, skwerów, placów zabaw o obowiązujących na jego terenie zakazach wynikających z przepisów ustaw, ale organ nie mógł tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej.

Przepisy prawa miejscowego to, w ocenie Sądu, nowa jakość prawna, a to oznacza, niepowtarzanie przepisów ustaw, lecz w ramach delegacji ustawowej, tworzenie nowych przepisów. Zaskarżona uchwała w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie nie stanowi takiej nowej jakości prawnej, skoro w tym zakresie wprowadza zakazy mające odpowiednik w przepisach ww. ustaw. Powyższe zaś świadczy o tym, że wskazane przez Wojewodę Łódzkiego postanowienia regulaminów w istotny sposób naruszają prawo.

Zasadnie organ nadzoru stwierdził również nieważność § 1 pkt 3 Załącznika Nr 1, Nr 2, Nr 3, Nr 4, Nr 5, Nr 6 zgodnie z którym właściciel danych parków, skweru oraz placu zabaw ani ich administrator nie ponoszą odpowiedzialności za osoby nieletnie przebywające w parku bez opieki osoby dorosłej ani za rzeczy pozostawione na jego terenie. Powyższy zapis przekracza zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem upoważnia do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Już tylko z tego powodu przepis ten wykracza poza delegacje ustawową. Kwestia odpowiedzialności za osoby nieletnie przebywające w parku bez opieki osoby dorosłej jak również za rzeczy pozostawione na jego terenie nie mieści się bowiem w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Słusznie również organ nadzoru zauważył, że kwestie odpowiedzialności dotyczące osób nieletnich oraz odpowiedzialności za rzeczy, które m.in. zostały pozostawione na terenie parku wynikają z przepisów ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.).Należy podkreślić, że stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie (tak też w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 113/12, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań Sąd nie podziela więc argumentacji strony skarżącej, że zawarte w załącznikach do uchwały, a kwestionowane przez organ nadzoru zapisy mają wyłącznie charakter informacyjny i ich zadaniem jest zwrócenie osobom korzystającym z obiektów uwagi na sposób zachowania, który nie może mieć miejsca na danym terenie. Należy więc w tym miejscu podkreślić, że kwestionowana uchwała jest bezspornie aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Rolą tych przepisów jest uregulowanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie zwrócenie uwagi na sposób zachowania, który nie może mieć miejsca na danym terenie. Zakwestionowane zakazy wskazane w regulaminach wynikają, jak wykazał organ nadzoru, z aktów prawnych w randze ustawy, z których wynika obowiązek ich stosowania przez obywateli. Uchwalone regulaminy jako akty prawa miejscowego nie służą zatem do przypominania lub informowania obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach lecz mają stanowić nową jakość prawną.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.