Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 558/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, 2, 4, 6, 7
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 104 i art. 108
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. W., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]

Ostatnio wymienioną decyzją Prezydent Miasta L. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie M. P. W. i K. w L. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] [...], oznaczoną jako działki nr [...] o powierzchni 0,4330 ha i nr [...] o powierzchni 0,0797 ha ([...] - [...] G. [...], arkusz [...]), ujawnioną w księdze wieczystej [...] 1 [...], stanowiącą własność H. W., stwierdzając że zakres ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] i nr [...] określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego K. B., przyjęta w dniu [...] października 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] Organ orzekł, że na jednostce otrzymującej zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z zadaniem inwestycyjnym, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty - wnioskodawca jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania oraz, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości obowiązany jest udostępnić nieruchomość dla wykonania czynności związanych z zadaniem inwestycyjnym, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów i przewodów, a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jako podstawę decyzji organ powołał przepisy art. 124 ust. 1, 2, 4, 6, 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., dale powolywanej jako u.g.n.) oraz art. 104 i art. 108 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z projektowaną budową sieci kanalizacji sanitarnej M. P. W. i K. w L. wystąpiło o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w L. w przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Inwestycja realizowana będzie zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości uregulowany jest w księdze wieczystej [...] [...]/[...], w której jako właściciel wpisana jest H. W.. Jak wynika jednak z dokumentów dołączonych do wniosku, rokowania z H. W. nie doprowadziły do podpisania stosownej umowy. W trakcie spotkań oraz w prowadzonej korespondencji H. W. wielokrotnie poruszała kwestie zasadności posadowienia kanału oraz jego parametrów technicznych, a M. P. W. i K. w L. wielokrotnie informowało właścicielkę działek nr [...] i nr [...] o parametrach technicznych kanału, odległościach, w jakich kanał będzie znajdował się od zabudowań oraz od granicy działek, przysługującym właścicielowi wynagrodzeniu i zasadach jego przyznania, a także możliwych zmianach w projekcie, w celu zaspokojenia oczekiwań właścicielki, proponując w tym zakresie zmianę posadowienia studni oraz zaprojektowanie przyłącza do budynku mieszkalnego.

W związku z negatywnym skutkiem rokowań Prezydent Miasta L. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W toku postępowania uzgodniono z właścicielką nieruchomości termin do dnia [...] grudnia 2016 r. na zajęcie stanowiska i podjęcie negocjacji z wnioskodawcą. M. P. W. i K. w L. w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformowało, że mimo stawienia się właścicielki nieruchomości w siedzibie Spółki w dniu [...] grudnia 2016 r., przeprowadzenia w dniu [...] grudnia 2016 r. wizji terenowej oraz podtrzymania propozycji umiejscowienia studzienki w miejscu wskazanym przez właścicielkę, nie doszło do polubownego załatwienia sprawy. Po raz kolejny przekazano H. W. wyjaśnienia dotyczące kanału sanitarnego.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017 r. właścicielka nieruchomości podniosła, że projektowany kanał sanitarny nie spełni swojej roli grawitacyjnej, a nieczystości będą gromadziły się na jej nieruchomości. Oświadczyła, że wyraża zgodę na budowę sieci kanalizacji sanitarnej pod warunkiem, iż zostanie ona posadowiona 1-1,5 m od granicy nieruchomości z działką nr [...] (w protokole rozprawy podano błędny numer działki [...]). H. W. wniosła o zlecenie wykonania opinii technicznej, która potwierdziłaby brak innej możliwości posadowienia sieci oraz o zmianę lokalizacji przyłącza. W odpowiedzi przedstawiciele M. P. W. i K. wyjaśnili, że przebieg sieci kanalizacji sanitarnej [...] został uzgodniony przez Zespół Uzgodnień Dokumentacji Projektowej na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym. Sieć kanalizacji sanitarnej została zaprojektowana w sposób najmniej uciążliwy, z uwzględnieniem ukształtowania terenu. Na terenie nieruchomości H. W. brak jest możliwości zaprojektowania kanału w odległości 1-1,5 m od granicy z działką nr [...] z uwagi na ukształtowanie terenu oraz konieczność zachowania linii prostej w celu uzyskania grawitacyjnego spływu ścieków. Projekt kanału został dostosowany do ukształtowania terenu, tak aby nie doszło do zatrzymania nieczystości. Przedstawiciele Spółki poinformowali, że zgodnie z warunkami technicznymi odległość, jaką należy zachować od budynku mieszkalnego, wynosi 4 m od osi sieci z każdej strony.

W świetle wyników postępowania dowodowego Prezydent Miasta L. uznał, że w sprawie zachodzą przewidziane przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w zakresie oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Zgodnie z tym załącznikiem strefa ochronna wynosi 42 m2 na działce nr 149 oraz 9m2 na działce nr [...], zaś strefa wykonywania koniecznych robót wynosi – odpowiednio – 169 m2 oraz 35m2.

Powołując się na treść art. 108 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji uznał za zasadny wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na ważny interes społeczny, jak również wyjątkowo ważny interes strony.

H. W. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L., domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda podzielił stanowisko tego organu, uznając za niezasadne podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 124 u.g.n. oraz art. 104 § 2, art. 107 § 3, art. 108 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że M. P. W. i K. w L. planuje realizację inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnych i uzupełnienie wodociągu w rejonie ulic [...] w dzielnicy [...] w L. w latach 2016-2020. Wykonanie tej inwestycji jest uzależnione od pozyskania środków z Unii Europejskiej, a w tym celu konieczne jest uzyskanie 100 % dostępności gruntów pod planowane budowy. Budowa kanalizacji sanitarnej realizowana przez wnioskodawcę jest inwestycją publiczną o znaczeniu lokalnym, która ma na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb sanitarnych zgłaszanych przez mieszkańców. Jest ponadto uwarunkowana implementacją dyrektywy unijnej 91/271/EWG, która nakłada na Polskę obowiązek rozbudowy sieci kanalizacyjnych i likwidację szamb domowych. Planowana inwestycja będzie ekologicznie oddziaływać na środowisko naturalne. Skanalizowanie znacznych obszarów południowych rejonów miasta podniesie komfort i jakość życia mieszkańców, zaś likwidacja niejednokrotnie nieszczelnych szamb pozwoli na uniknięcie skażenia wód gruntowych, przenikania do nich chorobotwórczych zarazków oraz toksyn. Inwestycja, przebiegająca m. in. przez działki nr [...] i [...], jest zgodna z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...]- [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej.

Organ podniósł, że pomimo korespondencji oraz spotkań między stronami nie osiągnięto porozumienia dotyczącego dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. Właścicielka nieruchomości proponowała zamianę trasy kanalizacji sanitarnej uzgodnionej już przez Zespół Uzgodnień Dokumentacji Projektowej, jednakże wnioskodawca wskazywał, że sieć kanalizacji sanitarnej ma charakter grawitacyjny, w związku z czym przy jej projektowaniu należy wziąć pod uwagę głębokość posadowienia kanału i zachowanie linii prostej w celu uzyskania grawitacyjnego spływu ścieków bytowych. Wnioskodawca wyjaśnił, że odległość kanału od granicy nieruchomości na sąsiednich działkach nie jest jednakowa z uwagi na ukształtowanie terenu, to jest występowanie skarpy i obniżenia terenu. Wprawdzie sieć powinna być przeprowadzona w linii prostej, jednak bliskość rzeki Bystrzycy, naturalny jej nurt oraz ukształtowanie terenu powoduje kilkumetrowe odchylenie od linii prostej. Biorąc pod uwagę trudny teren oraz uwzględniając zasady projektowe, zapisy decyzji o lokalizacji celu publicznego oraz wytyczne techniczne, jest to jedyna możliwa do zrealizowania trasa przedmiotowej sieci.

Wojewoda stwierdził, że z opisanych rokowań wynika, iż strony postawiły sobie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w toku rozprawy administracyjnej H. W. zgłosiła zastrzeżenia co do spełnienia przez projektowany kanał roli grawitacyjnej, jednakże z wyjaśnień przedstawicieli wnioskodawcy wynika, iż opracowany projekt sieci kanalizacyjnej [...] został uzgodniony przez Zespół Uzgodnień Dokumentacji Projektowej na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2015 r., a kanał został zaprojektowany w sposób najmniej uciążliwy, z uwzględnieniem ukształtowania terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie właścicielka nieruchomości złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na budowę kanalizacji sanitarnej 1-1,5 m od granicy nieruchomości, ale wnioskodawca podtrzymał wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ze względu na brak możliwości uwzględnienia takiego żądania, z uwagi na ukształtowanie terenu i konieczność zachowania linii prostej w celu uzyskania grawitacji spływu ścieków.

W związku z podniesionymi w odwołaniu zarzutami dotyczącymi określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, że zakres ten określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z tą dokumentacją strefa ograniczenia oznaczona jest na mapie kolorem zielonym oraz w przypadku działki nr [...] cyframi: 1,2,3,4,1 i obejmuje powierzchnię 0,0042 ha, a w przypadku działki nr [...] cyframi: 3,10,11,4,3 i obejmuje powierzchnię 0,0009 ha, zaś strefa robót oznaczona jest kolorem żółtym oraz dla działki nr [...] cyframi: 5, 1, 2, 6, 7, 3, 4, 8, 5, o powierzchni 0,0169 ha, zaś dla działki nr [...] cyframi: 7, 9, 10, 11, 12, 8, 4, 3, 7, o powierzchni 0,0035 ha. Załącznik graficzny do decyzji, stanowiący mapę z zaznaczonym zakresem i powierzchnią ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowi integralną całość z decyzją i określa precyzyjnie zakres orzeczonego ograniczenia, jak również przebieg inwestycji na przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że realizacja budowy sieci kanalizacji sanitarnej stanowi cel publiczny o znaczeniu lokalnym (gminnym) przewidziany w art. 6 pkt 2 u.g.n., a jak wykazało postępowanie wyjaśniające, budowa przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] i [...] została zaprojektowana w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w prawo właściciela.

Wskazując na powyższe okoliczności, Wojewoda stwierdził brak podstaw do uwzględnienia odwołania, gdyż decyzja organu pierwszej instancji usunie podstawową przyczynę do wystąpienia o pozwolenie na budowę planowanej inwestycji, jaką jest wykazanie się prawem do dysponowania terenem oraz pozwoli na pozyskanie na ten cel środków z Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę dokonane w sprawie ustalenia oraz okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna wnioskodawcy do wykonania prac związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej, co stanowi cel publiczny przewidziany w art. 6 u.g.n., organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy.

H. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona;

2. art. 124 u.g.n. poprzez przyjęcie, że organ był legitymowany do wydania przedmiotowej decyzji wobec braku wyrażenia zgody przez skarżącą, podczas gdy skarżąca wyrażała zgodę, ale chciała aby inwestor uwzględnił korektę przebiegu linii inwestycji, a inwestor występując z wnioskiem o wyrażenie zgody do skarżącej nie przedstawił żadnych propozycji porozumienia, stąd nie może być mowy o "nieuzgodnieniu warunków";

3. art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości gruntowej i poprzestaniu jedynie na podaniu w załączniku graficznym powierzchni działek objętych ograniczeniem, a przez to nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty;

4. art. 112 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym podstawy wywłaszczenia lub ograniczenia własności mogą być stosowane tylko, gdy brak jest możliwości wykonania inwestycji w inny sposób;

5. art. 8 k.p.a poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek, w związku z czym naruszona została zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;

6. art. 7, art. 77 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji niezbędnych składników, które decyzja wydana w tym trybie powinna zawierać, w szczególności brak precyzyjnego określenia zakresu, jaki inwestycja będzie obejmować, jakiej części nieruchomości to ograniczenie dotyczy i jak ta część jest usytułowana względem granic działki, bo za taki nie można uznać załącznika graficznego, czasu, na jaki organ udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wejście na teren nieruchomości;

7. art. 64 Konstytucji RP (w skardze oczywiście omyłkowo powołano art. 61 Konstytucji) obligującym do szczególnej ochrony prawa własności, poprzez nierozważenie przez organ w sposób wnikliwy istniejących możliwych alternatywnych rozwiązań przeprowadzenia inwestycji;

8. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów w postępowaniu i udzielania informacji podmiotem ze słabą znajomością prawa.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja przewidziana w art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna określać terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli wskazywać precyzyjnie, jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy. Takie wymóg pośrednio wynika też z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia powyższego wymogu, odwołując się do załącznika w postaci dokumentacji geodezyjnej. Zarówno w samej decyzji, jak i w załączniku brak precyzyjnych oznaczeń odległości sieci oraz obszaru ograniczenia od granic działki.

Ponadto w ocenie skarżącej organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości, gdyż skarżąca proponowała inwestorowi trasę alternatywnego przebiegu linii kanalizacji. Jednakże podczas rozprawy administracyjnej organ uwzględnił tylko sugestie inwestora, pomijając składane przez skarżącą dowody. Tym samym doszło do naruszenia zasad przewidzianych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła również nieuwzględnienie jej wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii technicznej, która określałaby, z jakich powodów linia kolektora nie może być posadowiona w odległości do 1,5 m od granicy działek. Ponadto wskazała, że niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie nastąpiła zmiana granic działek oraz scalenie działki skarżącej z działką, której właścicielem jest osoba trzecia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W świetle unormowania art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie może polegać między innymi na pozbawieniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, lub też na ograniczeniu tych praw. Art.124 ust 1 u.g.n. normuje drugi z wymienionych rodzajów wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Przepis ten przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zatem ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w trybie art.124 u.g.n. dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego na danej nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje poza sporem, że decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta L. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ulicy [...] w L. na wymienionych w decyzji działkach ewidencyjnych, w tym na działkach nr [...] oraz [...], których właścicielem zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] 1 [...] jest H. W..

Jednakże warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości - jak wynika z treści art. 124 ust 1 u.g.n. - jest nie tylko wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ewentualnie ustalenie lokalizacji danej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Udzielenie zezwolenia powinno być więc poprzedzone - w myśl ust 3 art. 124 u.g.n. - rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy zaś dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W niniejszej sprawie - jak zasadnie uznały organy obu instancji - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] było uzasadnione, ponieważ rokowania z właścicielką działek o dobrowolne jej udostępnienie, w niezbędnym na potrzeby inwestycji zakresie, nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy dokumentacja z przebiegu rokowań dołączona do akt sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Podkreślić przy tym należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera szczegółowych wytycznych co do formy i sposobu prowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, a skoro tak, to za dopuszczalne i wypełniające dyspozycję tego przepisu należy przyjąć działanie inwestora ukierunkowane na polubowne załatwienie kwestii związanych z wykorzystaniem w trakcie prowadzenia inwestycji cudzej nieruchomości. Powołana regulacja nie wymaga określonego zakończenia prowadzonych rokowań. Należy zatem przyjąć, że mogą one zostać zakończone w każdym czasie i w dowolny sposób, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, LEX nr 2100561 oraz z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, LEX nr 574097 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 202/16).

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie o spełnieniu warunku określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. świadczy okoliczność, iż właścicielce działek nr [...] i [...] przedstawiono szczegółowe warunki realizacji inwestycji w obrębie jej nieruchomości, a także, w celu zaspokojenia oczekiwań właścicielki, proponowano zmianę posadowienia studzienki oraz zaprojektowanie przyłącza do budynku mieszkalnego, natomiast właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na wykonanie spornej inwestycji w obrębie jej działek w zaproponowany sposób. Wskazują na to jednoznacznie dokumenty dołączone do wniosku M. P. W. i K. w L., a mianowicie informacja o przebiegu rokowań, a także pisma kierowane do skarżącej w dniach: [...] sierpnia 2015 r., [...] września 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] sierpnia 2016 r., [...] sierpnia 2016 r., [...] września 2016 r., [...] września 2016 r., jak również pisma H. W. z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r. Ponadto rokowania były kontynuowane także po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, co znalazło wyraz w pismach Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. [...] akt administracyjnych).

Powyższej oceny nie podważa akcentowana przez skarżącą okoliczność, iż w toku postępowania administracyjnego wyraziła zgodę na budowę sieci kanalizacji sanitarnej pod warunkiem, że zostanie ona posadowiona 1-1,5 m od granicy nieruchomości z działką nr [...]. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżąca nie wyraziła zgody na budowę przedmiotowej sieci kanalizacji w sposób proponowany przez wnioskodawcę, a jednocześnie w sprawie powołane zostały okoliczności, które przemawiały za taką właśnie lokalizacją inwestycji, a przeciwko możliwości usytuowania sieci kanalizacji sanitarnej w sposób postulowany przez skarżącą.

Przede wszystkim wskazać należy, że w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ulicy [...] w L., zgodnie z ideogramem trasy sieci przedstawionym na załączniku graficznym nr [...] do tej decyzji (decyzja oraz załącznik nr [...] k. [...] akt administracyjnych). Zatem usytuowanie terenu ograniczenia korzystania z nieruchomości wynika z treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż stosownie do art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.n.g. ograniczenie, o którym mowa w przywołanym artykule, w przypadku braku planu miejscowego następuje zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak podniesiono w decyzjach organów obu instancji, przebieg przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej został uzgodniony przez Zespół Uzgodnień Dokumentacji Projektowej na podstawie wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] września 2015 r.

Żądanie w niniejszym postępowaniu przez skarżącą przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej w inny sposób nie mogło zostać przez organ administracji uwzględnione, gdyż właśnie budowy tej sieci dotyczyła wiążąca organy w sprawie decyzja Prezydenta miasta L. z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym. Wymaga podkreślenia, że decyzja ta jest ostateczna od dnia [...] listopada 2015 r., a H. W. była stroną postępowania, w którym decyzja została wydana.

Jednocześnie w niniejszym postępowaniu zostały wyjaśnione względy, dla których sieć kanalizacji sanitarnej nie może zostać usytuowana w proponowanej przez skarżącą odległości 1-1,5 m od granicy z działką nr [...], to jest równolegle do tej granicy, biegnącej ukosem w kierunku skarp w rejonie rzeki [...]. Jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji, a co znajduje potwierdzenie w treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, brak możliwości zaprojektowania przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej w sposób proponowany przez skarżącą wynika z ukształtowania terenu oraz konieczności zachowania linii prostej w celu uzyskania grawitacyjnego spływu ścieków. Jak wyjaśniło M. P. W. i K., sieć powinna być przeprowadzona w linii prostej, przy czym z uwagi na bliskość rzeki [...], przebieg jej nurtu i ukształtowanie terenu, niezbędne jest kilkumetrowe odchylenie od linii prostej, w związku z czym przy uwzględnieniu zapisów decyzji o lokalizacji celu publicznego oraz zasad projektowania i wytycznych technicznych, opracowana trasa jest jedyną możliwą do zrealizowania przedmiotowej sieci (k. [...] akt administracyjnych). Powołane okoliczności znajdują potwierdzenie w piśmie Biura Projektów Systemów Wodno-Ściekowych "[...]" w L., w którym wskazano, że teren zabudowy przy ul. [...] w L. ma spadek w kierunku rzeki [...], a różnica poziomu terenu wynosi około 5 m, kanał powinien umożliwić przyjęcie ścieków z całej istniejącej i planowanej budowy, trasa kanału powinna być jak najkrótsza z uwagi na konieczność zachowania właściwego spadku przy zapewnieniu grawitacyjnego włączenia do istniejącej kanalizacji, usytuowanie kanału powinno zapewniać właściwe jego przykrycie (1,40 m) oraz wymagana odległość od skarp rzeki [...], a lokalizacja kanału nie powinna kolidować z istniejącą i planowaną zabudową oraz w miarę możliwości z istniejącym drzewostanem (k. [...] akt administracyjnych). Ponadto argumenty odwołujące się do trudnego z punktu widzenia inwestycji ukształtowania terenu znajdują oparcie w planie sytuacyjno-wysokościowym trasy kolektora kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [...] w L. (k. [...] akt administracyjnych) oraz planie przebiegu projektowanego kanału (k. [...] akt administracyjnych). Na wymienionych planach widoczne są bowiem skarpy, o różnym stopniu nachylenia i nieregularnym przebiegu, opadające w kierunku koryta rzeki [...], w rejonie działek skarżącej oraz działek sąsiednich, co niewątpliwie ma wpływ na możliwości usytuowania kanału, przy zachowaniu jego funkcji, to jest odprowadzania ścieków. W tych okolicznościach prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważa skutecznie zarzut nieprzeprowadzenia przez organ wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii technicznej dla wyjaśnienia powodów, dla których linia kolektora nie może być posadowiona w odległości 1,5 m od granicy działek.

W konsekwencji uznać należy, że przyjęte w zaskarżonej decyzji usytuowanie terenu ograniczenia korzystania z nieruchomości, wynikające przy tym z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie może być ocenione jako nieuprawnione. Trafnie stwierdzono w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że sieć kanalizacji została zaprojektowana w sposób najmniej uciążliwy, z uwzględnieniem ukształtowania terenu.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Jednocześnie art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W świetle przytoczonych przepisów trzeba wskazać, że korzystanie z prawa własności nie jest prawem bezwzględnym, choć gwarantowanym przez Konstytucję. Prawo to podlega ograniczeniom, zwłaszcza, gdy stanowią tak ustawy i gdy jest to podyktowane celem publicznym, jak w sprawie niniejszej. Należy zauważyć, że jednak naruszenie tych praw nie może doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. II OSK 2062/11, LEX nr 1152132). Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem, jakim jest ograniczenie prawa lub wolności, a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny.

Przepisem, który uprawnia do ograniczenia własności w niniejszej sprawie jest art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Korzyści społeczne i gospodarcze, jakie płyną z realizacji sieci kanalizacyjnej, są niewątpliwe i powszechnie znane. Należy do nich zaliczyć podwyższenie standardu życia mieszkańców, zmniejszenie zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska, poprawę jakości wód powierzchniowych i podziemnych oraz gleby, czy likwidację uciążliwych zapachów, które powstają przy odprowadzaniu ścieków do szamb. Korzyści ekonomiczne z realizacji tej inwestycji to przede wszystkim zmniejszenie strat w środowisku oraz strat wody dostarczanej odbiorcom i zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej terenu,

Z uwagi jednak na dopuszczenie w art. 124 u.g.n. ograniczenia prawa własności przepisy tego artykułu muszą być interpretowane ściśle. W decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. zakres ograniczenia prawa własności musi być dokładnie określony, co oznacza jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Wbrew zarzutom skarżącej warunki te w okolicznościach sprawy zostały spełnione.

Nie zasługują na podzielenie zarzuty skarżącej dotyczące treści decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności nie jest zasadne stanowisko, że za uchyleniem decyzji miałaby przemawiać okoliczność odwołania się w jej treści, w odniesieniu do zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do załącznika w postaci dokumentacji wykonanej przez uprawnionego geodetę.

W decyzji jednoznacznie orzeczono, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] i [...] określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego K. B., przyjęta w dniu [...] października 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] Taki sposób oznaczenia zakresu ograniczenia nie może być uznany za wadliwy tylko z tej przyczyny, że zakres ograniczenia nie jest wprost opisany w samej sentencji decyzji, ale sentencja ta odwołuje się do załączonej do decyzji dokumentacji w postaci ściśle określonej i zaewidencjonowanej pod podanym w decyzji numerem mapy. Wymaga bowiem podkreślenia, że właśnie posłużenie się mapą pozwala na precyzyjne wskazanie obszaru ograniczenia prawa własności skarżącej. Na mapie, do której odwołuje się decyzja organu pierwszej instancji, nie tylko przedstawiono w sposób graficzny obszar ograniczenia, z wyodrębnieniem strefy do przeprowadzenia koniecznych robót, oznaczonej kolorem żółtym oraz strefy dalszego korzystania, oznaczonej kolorem zielonym, ale także podano powierzchnię każdej z tych stref, jak również odległości w stosunku do granic działek.

Błędne jest także stanowisko skarżącej, że okres, na który ma nastąpić ograniczenie prawa własności w stosunku do nieruchomości, powinien znaleźć się w treści decyzji. Otóż w świetle tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3500/15 (LEX nr 2106481), którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego, nie znajduje oparcia w jego treści.

Niezasadnie skarżąca zarzuca dokonanie zmiany granic działek oraz scalenie działki skarżącej z działką stanowiącą własność osoby trzeciej. Z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wynika, że skarżąca mylnie upatruje wskazanych zmian w numerach administracyjnych nieruchomości. Natomiast w decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo opisano nieruchomość, którą identyfikują przede wszystkim numery ewidencyjne działek geodezyjnych.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.