Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2472/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 202
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 199
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 196
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Warszawa, 23 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2472/20

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Spedycyjno-Transportowego "[...]" S.A., z siedzibą w [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r, o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, z późn. zm.) o wymierzeniu Przedsiębiorstwu Spedycyjno-Transportowemu "[...]" S.A. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł w związku z gospodarowaniem odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem na wytwarzanie odpadów będącym jednocześnie zezwoleniem na przetwarzanie (odzysk i unieszkodliwianie) odpadów.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w dniach od 6 sierpnia do 4 września 2015 r. w Przedsiębiorstwie Spedycyjno-Transportowym "[...]" S.A. Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany prowadzi działalność w oparciu o uregulowany stan formalno-prawny, tj. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne powstających w instalacji stanowiącej sortownię wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowaną w J. przy ul. [...], wraz ze zmianami z dnia 8 sierpnia 2011 r., 12 września 2012 r. oraz 17 grudnia 2013 r.

Na podstawie posiadanej przez kontrolowany podmiot decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz przedstawionej podczas kontroli ewidencji odpadów i zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania odpadami oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2014 r. ustalono, że kontrolowany poddał procesom odzysku w instalacji do sortowania odpadów zmieszanych 52533.7 Mg odpadów w tym:

1) odpad o kodzie 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe o łącznej masie 34,60 Mg;

2) odpad o kodzie 17 02 03 - tworzywa sztuczne o łącznej masie 8,0 Mg;

3) odpad o kodzie 17 06 04 - materiały izolacyjne inne niż wymienione w 17 06 01 i 17 06 03 o łącznej masie 11.0 Mg:

4) odpad o kodzie 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01,17 09 02,17 09 03 o łącznej masie 1481,3 Mg:

5) odpad o kodzie 20 01 08 odpady kuchenne ulegające biodegradacji o łącznej masie 19,4 Mg;

6) odpad o kodzie 20 02 03 - inne odpady nie ulegające biodegradacji o łącznej masie 70,8 Mg, gdzie dopuszczalna masa określona w decyzji wynosi 50 Mg;

7) odpad o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o łącznej masie 48187.4 Mg, gdzie dopuszczalna masa określona w decyzji wynosi 40000 Mg;

8) odpad o kodzie 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe o łącznej masie 251,1 Mg;

9) odpad o kodzie 20 03 99 - odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach o łącznej masie 2470,1 Mg.

W związku z powyższym stwierdzono, że kontrolowany przekroczył dopuszczalną ilość poddanych do odzysku odpadów o kodzie 20 03 01 oraz odpadów o kodzie 20 02 03 oraz przekroczył dopuszczalną ilość odpadów do wytworzenia o kodzie 19 12 09, która wyniosła 41383.8 Mg, przy dopuszczalnej ilości określonej w decyzji na 20000 Mg/rok. Jednocześnie Strona przekroczyła również w 2014 r. całkowitą dopuszczalną ilość odpadów kierowanych do odzysku w instalacji, która wyniosła 52533,7 Mg, przy dopuszczalnej w ciągu roku ilości, określonej w posiadanym zezwoleniu na 40000 Mg/rok.

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli Nr [...], sygn. [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 4 września 2015 r.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia Przedsiębiorstwu Spedycyjno- Transportowemu "[...]" S.A., kary pieniężnej.

Organ decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] wymierzył Przedsiębiorstwu Spedycyjno-Transportowemu "[...]" S.A., administracyjną karę pieniężną w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w wysokości 50 000 zł w związku z gospodarowaniem odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem na wytwarzanie odpadów będącym jednoczenie zezwoleniem na przetwarzanie (odzysk i unieszkodliwianie) odpadów. Od przedmiotowej decyzji Strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że ze względu na treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) zobligowany był do rozpatrzenia odwołania strony w trybie przepisów dotychczasowych ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Ponadto, z dniem 5 września 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592). Na podstawie art. 1 pkt 15 tej ustawy zmienione zostało brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami.

Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r., "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41". Według art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r., "administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1. wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

Przepis art. 194 ust. 1 pkt 4 od dnia 5 września 2018 r. otrzymał nowe brzmienie. Natomiast to art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, dodany na mocy art. 1 pkt 15 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw stanowi, iż administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

Z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, w przedmiotowym przypadku, tj. postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wszczętym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (tj. przed dniem wejścia w życie przepisów zmienianej ustawy kpa w zakresie wydawania decyzji administracyjnych) organ uznał, że decyzja powinna zostać wydana w oparciu o przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Organ uwzględnił konstytutywny charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną oraz obowiązek nałożony przepisami kpa na organ administracji publicznej o stosowaniu przepisów prawa materialnego i procesowego, obowiązujących w dacie wydania decyzji. Organ podkreślił, że nie miał wątpliwości co do materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji oraz przeprowadzonego przez niego postępowania.

Naruszenie w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem będącym jednocześnie zezwoleniem na przetwarzanie (odzysk i unieszkodliwianie) odpadów, zostało przez organ I instancji stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli Nr [...], sygn. [...] z dnia [...] września 2015 r.

Strona uzyskując decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz ze zmianami z dnia 8 sierpnia 2011 r. 12 września 2012 r. oraz 17 grudnia 2013 r., została zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach, pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Oznacza to, że Strona była zobowiązana do przestrzegania warunków określonych w posiadanym pozwoleniu. Strona poddając procesom odzysku przyjmowane odpady, przekroczyła dopuszczalną ich masę wskazaną w posiadanym pozwoleniu, tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] ze zmianami. Organ podkreślił, że ilości odpadów poddawane odzyskowi oraz wytwarzane w wyniku prowadzonych procesów, są znaczne w stosunku do nałożonych ww. pozwoleniem limitów.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdzając naruszenie był zobowiązany do zastosowania sankcji określonej w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Przez gospodarowanie rozumie się rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Organ I instancji właściwie ocenił stan faktyczny uznając, iż Strona prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów z naruszeniem warunków określonych w decyzji. Tym samym uzasadnione było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy uwzględnił fakt, iż Strona poprzez przetwarzane odpadów nie spowodowała zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska oraz zaprzestała naruszania prawa. W ocenie organu odwoławczego, wymierzona kara pieniężna jest adekwatna do popełnionego czynu, z uwagi na fakt, iż Strona przetwarzała odpady przekraczając znacznie dopuszczalną wartość, tj. dla odpadów o kodzie 20 03 01 o 8187,4 Mg, natomiast dla odpadów o kodzie 20 02 03 przekroczyła wartość o 20,8 Mg. Ponadto całkowita ilość poddanych odzyskowi odpadów w 2014 r. wyniosła 52533,7 Mg. przy dopuszczalnej w ciągu roku ilości określonej w posiadanym pozwoleniu na 40000 Mg. co miało wpływ również na ilość wytworzonych odpadów o kodzie 19 12 09 o masie 41383,8 Mg/rok. przy dopuszczalnej ilości określonej w decyzji na 20000 Mg/rok.

Organ jest obowiązany wymierzyć karę pieniężną, jeżeli w dacie prowadzenia działalności w zakresie przetwarzanie odpadów, podmiot prowadzący taką działalność gospodarował nimi naruszając warunki posiadanej decyzji. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce.

Przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej należało uwzględnić fakt, iż naruszenie w postaci przetwarzania odpadów polegało na przekroczeniu dopuszczalnych ilości odpadów i miało miejsce w 2014 r., jednak biorąc pod uwagę fakt, że nie doszło do bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i środowiska, wymiar administracyjnej kary pieniężnej organ I instancji ustalił w dolnym przedziale ustawowego limitu.

Biorąc pod uwagę stan prawny w momencie orzekania, organ odwoławczy oparł decyzję administracyjną na treści art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna musi mieścić się w granicach od 1 000 zł do 1 000 000 zł. Między tymi granicami organ wymierzający karę może poruszać się swobodnie, ale z uwzględnieniem okoliczności, jakie ustawodawca w art. 199 ustawy o odpadach nakazuje mu uwzględnić, tj.:

1) rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko:

- za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów ze znacznym przekroczeniem dopuszczalnych ilości określonych w posiadanym przez Stronę pozwoleniu;

2) okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności:

- okres trwania naruszenia w zakresie przetwarzania odpadów' z naruszeniem warunków pozwolenia był znaczny, ponieważ zgodnie z ustaleniami organu I instancji dotyczył roku kalendarzowego, co potwierdza brak incydentalności naruszenia,

- Strona prowadziła profesjonalną działalność i powinna postępować w myśl obowiązujących przepisów oraz warunków określonych w regulacjach formalnoprawnych,

3) skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia:

- brak stwierdzonego negatywnego wpływu dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, w tym stwierdzonych szkód w środowisku.

- łączna ilość przetworzonych odpadów niezgodnie z decyzją, jaka została przekroczona, stanowi 20,4 % rocznej mocy przerobowej instalacji, co ocenić należało jako znaczne naruszenie, a co za tym idzie - mimo braku stwierdzonego wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko, taka działalność z pewnością potencjalnie negatywnie wpływa na jakość środowiska oraz może w przypadku permanentnego trwania naruszenia (bądź zwiększania już i tak znacznej jego skali) doprowadzić do emisji zanieczyszczeń. Wzmożona działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów pochodzenia komunalnego może być przyczyną uciążliwości odorowej, z uwagi na skład tego rodzaju odpadów, zawierających co do zasady frakcję ulegającą biodegradacji, podatną na procesy zagniwania, szczególnie w sytuacji wystąpienia wysokich temperatur i nagromadzenia ich znacznych ilości. Tym samym taki sposób prowadzenia działalności może wpływać na pogorszenie stanu psychofizycznego okolicznych mieszkańców. Ponadto niezaprzestanie naruszania warunków decyzji mogłoby również doprowadzić do niekontrolowanych emisji odcieków do środowiska glebowego, w sytuacji znacznego gromadzenia przyjmowanych do przetwarzania odpadów. Zatem wymierzona kara jest uzasadniona, a dodatkowo pełni również funkcję mobilizującą Stronę do dalszego zaprzestania naruszania przepisów prawa oraz posiadanej decyzji, a tym samym nie powodując pogłębiającego się ryzyka z tym związanego.

W związku z powyższym na podstawie przesłanek określonych w ww. art. 199 ustawy o odpadach, a także z uwagi na obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia, na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach organ II instancji orzekł o wymierzeniu kary w wysokości 50 000 zł, która jest uzasadniona ww. okolicznościami sprawy.

Odnosząc się do argumentacji odwołania organ podkreślił, że brak stwierdzonego zagrożenia dla środowiska, w żaden sposób nie uzasadnia możliwości odstąpienia od kary. Natomiast podniesiony w odwołaniu fakt przekazania przez Stronę zwiększonej ilości odpadów (która została przetworzona w posiadanej instalacji) do podmiotów posiadających stosowne zezwolenia na gospodarowanie odpadami nie może być podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż ustawa o odpadach nakłada obowiązek gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów na wszystkich wytwórców odpadów. Strona wykonała jedynie ustawowy obowiązek, który nie zwalnia jej z odpowiedzialności za poczynione naruszenie.

Organ podniósł, że Strona podpisała protokół kontroli bez uwag, nie wnosiła również żadnych zastrzeżeń ani wniosków dowodowych podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, jak również potwierdziła fakt stwierdzonych naruszeń we wniesionym do organu II instancji odwołaniu z dnia [...] października 2015 r.

Spółka wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów:

1) art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich niezastosowanie i wadliwe pominięcie zaistnienia skutku przedawnienia w sprawie;

2) art. 199 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawyżeniu wysokości zastosowanej administracyjnej kary pieniężnej w świetle występujących w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione przy wymiarze kary przez organ administracji;

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 196 ustawy o odpadach poprzez niedopuszczalną zmianę decyzji polegającą na zmianie podstawy jej wydania na nieprawidłową podstawę prawną.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do treści przepisu art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 68 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Ponieważ naruszenie dotyczy 2014 r. ostateczna decyzja w sprawie powinna zostać doręczona skarżącej do końca 2017 r. Tymczasem decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska została doręczona dopiero w dniu 14 września 2020 r., a zatem po upływie biegu terminu przedawnienia.

Jednoznaczne brzmienie art. 199 ustawy o odpadach wskazuje, że to wojewódzki inspektor ochrony środowiska stosuje dyrektywy określone w tym przepisie; zresztą nie mogłoby być inaczej z perspektywy art. 196 ustawy o odpadach. Główny inspektor ochrony środowiska nie jest do stosowania tych dyrektyw uprawniony, bo gdyby tak było przepis brzmiałby "organ administracji", a nie wskazywałby jednoznacznie na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony wyłącznie do kontroli administracyjnej prawidłowości stosowania art. 199 ustawy o odpadach przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a nie do samodzielnego stosowania tego przepisu, ponieważ w ten sposób narusza zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem strony organ drugiej instancji w tym konkretnym przypadku nie jest uprawniony do zmiany decyzji, a wyłącznie do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia. Organ administracji samowolnie w postępowaniu zainicjowanym wyłącznie odwołaniem spółki zmienił podstawę prawną nałożonej kary administracyjnej na przepis, który nie istniał w dniu wydawania decyzji w I instancji. Organ przekroczył swoje uprawnienia wyznaczane swoją odwoławczą rolą tj. koncentrujące się wokół jedynie weryfikacji decyzji w zakresie wyznaczonym odwołaniem, a nie badaniu sprawy na nowo. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy objętym decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 23.11.2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649).

Nie doszło w sprawie do bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i środowiska. Organ w tym miejscu ustalając wysokość kary na poziomie 50.000 zł jednocześnie argumentuje, iż mieści się ona "w dolnym przedziale ustawowego limitu", co jednakże mylnie sugerowałoby niską jej wysokość np. 5.000 zł, podczas gdy wysokość kary jest znaczna i wygórowana w świetle zaistniałych okoliczności. Ponadto, jakikolwiek negatywny wpływ przekroczeń na stan środowiska jest wysoce potencjalny, co zresztą wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ uznaje w tym zakresie jedynie za prawdopodobne: emisję zanieczyszczeń (pod warunkiem zwiększania skali i permanentnego trwania naruszenia), pogorszenie stanu psychofizycznego mieszkańców (o ile doszłoby do nagromadzenia znacznych ilości odpadów i wystąpienia wysokich temperatur generujących łącznie uciążliwości odorowe) czy emisję odcieków do środowiska glebowego (ponownie - w razie znacznego nagromadzenia odpadów w sytuacji niezaprzestania naruszeń).

W ocenie skarżącej za "znaczne" nie sposób uznawać w niniejszej sprawie jednocześnie: okresu naruszenia jak i ilości odpadów w stosunku do limitów wynikających z pozwolenia. Okres trwania naruszenia trwał niespełna rok i na skutek podjętych przez stronę działań do ponownych naruszeń tego typu już nigdy nie doszło. Mając na uwadze długość tego okresu zaistniałe pojedyncze przekroczenia siłą rzeczy nie miały charakteru znacznego, lecz wręcz przeciwnie.

W tych realiach wydaje się, że nałożona kara miałaby jak wskazuje organ przede wszystkim mieć oddziaływanie mobilizujące, lecz co istotne, tego typu funkcjonalność administracyjnych kar pieniężnych nie powinna być brana pod uwagę, skoro odnośne regulacje prawne (art. 199 ustawy o odpadach) nie przewidują takiego celu zastosowania kary. W ocenie skarżącej spółki mając na uwadze okoliczności sprawy wymierzona kara administracyjnej w wysokości 50.000 zł ma charakter przede wszystkim represyjny i jako rażąco wygórowana powinna zostać uchylona, tudzież zminimalizowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu, gdyż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz.797, z późn. zm.).

Stosownie do treści art. 194 ust. 5 tej ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącej spółki naruszenia polegającego na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na wytwarzanie odpadów, które jednocześnie stanowi zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Dokonane ustalenia w wyniku przeprowadzonej w spółce kontroli (w okresie od 6 sierpnia do 4 września 2015 r.), dotyczące przekroczenia przez nią w 2014 r. dopuszczalnej ilości odpadów poddanych odzyskowi (odpady o kodach 20 03 01, 20 02 03), dopuszczalnej ilości odpadów do wytworzenia (o kodzie 19 12 09), całkowitej dopuszczalnej ilości odpadów kierowanych do odzysku, nie są przez spółkę kwestionowane.

Skarżąca spółka podważa prawidłowość wymierzenia jej kary za stwierdzone naruszenie wobec przedawnienia możliwości jej wymierzenia przez organ, naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty w sytuacji zmiany stanu prawnego, nieuprawnione wymierzenie kary przez organ odwoławczy, a także wymierzenie kary w rażąco wygórowanej wysokości.

Stosownie do treści art. 202 ustawy w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Według art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Organ odwoławczy ma rację twierdząc, że w przedmiotowej sprawie okres 3 letni do doręczenia stronie decyzji wymierzającej jej karę należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do stwierdzenia przez organ naruszeń. Protokół kontroli, w którym dokonano ustaleń dotyczących nieprawidłowości w gospodarowaniu przez spółkę odpadami w 2014 r. został podpisany 4 września 2015 r., tak więc decyzja wymierzająca karę administracyjną mogła zostać wydana i doręczona stronie do końca 2018 r. Decyzja organu I instancji wymierzająca karę administracyjną została doręczona spółce 12 października 2015 r., a więc przed upływem 3 lat od momentu stwierdzenia naruszenia. Skarżąca nie ma racji, że okres ten należy odnosić do doręczenia decyzji przez organ odwoławczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że wydanie i skuteczne doręczenie podatnikowi przed upływem okresu przedawnienia decyzji organu I instancji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, skutkuje powstaniem zobowiązania (m.in. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3470/16, z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 109/16). Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 973/18, że "...decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji (art. 233 1 pkt 1 O.p.), nie prowadzi do powstania nowego zobowiązania podatkowego. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) organ odwoławczy aprobuje bowiem całokształt dokonanych ustaleń, w tym zasadność ustalonego zobowiązania. Podobnie zmieniając decyzję nie neguje zasadności ustalenia zobowiązania a jedynie dokonuje jego korekty, źródłem powstania zobowiązania pozostaje decyzja organu I instancji i nie zmienia tego okoliczność, że decyzja utrzymująca ją w mocy wydana została po upływie tego terminu.". Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest niezasadny.

Skarżąca spółka nie ma racji podważając upoważnienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną. Istotnie według art. 196 i art. 199 ustawy o odpadach organem właściwym w sprawach wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i stosowania dyrektyw wymiaru kary jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Jednak należy zauważyć, że w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021., poz. 735 t.j), w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji organów ochrony środowiska Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, której naruszenie zarzuca spółka w tej sprawie, organ wyższego stopnia jest uprawniony i zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Z kolei według art. 138 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo też umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). W określonych w § 2 przypadkach organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Oznacza to, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i wymierzającej spółce karę pieniężną nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 196 ustawy o odpadach.

Nie doszło zdaniem sądu także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z uwagi na zastosowanie przez organ odwoławczy innej podstawy prawnej w związku ze zmianą stanu prawnego. W ocenie sądu nie ma podstaw do zasadnego twierdzenia, że w wyniku uwzględnienia przez organ odwoławczy aktualnego stanu prawnego doszło do zmiany tożsamości sprawy w stosunku do sprawy rozpoznanej przez organ I instancji.

W dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy obowiązywał art. 194 ustawy, zmieniony ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dniem 5 września 2018 r. Zmiana ta nie wyłączyła uprawnienia organów do wymierzenia kary administracyjnej za niezgodne z zezwoleniem gospodarowanie odpadami i w odniesieniu do tego zagadnienia polegała wyłącznie na zmianie jednostki redakcyjnej będącej podstawą jej wymierzania. Kara za tego rodzaju naruszenie została przewidziana w art. 194 ust. 5 zamiast dotychczasowego art. 194 ust.1 pkt 4 ustawy. Co istotne, w przedmiotowej sprawie zmiana ta nie miała wpływu na wymiar kary, która według nowej regulacji wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie więcej niż 1000000 zł. Postępowanie w sprawie wymierzenia spółce kary zostało wszczęte przed wejściem w życie poprzedniej zmiany ustawy dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1479). Na skutek zmiany art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach od 18 sierpnia 2018 r. administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1 (a więc m.in. za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem), wynosiła nie mniej niż 5000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Jednak ze względu na treść art. 23 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że naruszenie, którego dopuściła się skarżąca spółka zarówno przed wejściem w życie zmiany ustawy obowiązującej od 5 września 2018 r., jak też po tym terminie, zagrożone było karą administracyjną z taką samą dolną i górną granicą wymiaru kary.

Z uwagi na brak przepisów przejściowych wskazujących na możliwość zastosowania przepisów dotychczasowych organ uznał, że konieczne jest zastosowanie nowego przepisu jako podstawy materialnoprawnej decyzji.

W ocenie sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy mimo, że naruszenie za które kara miała być wymierzona nastąpiło przed wejściem w życie zmiany ustawy, a więc jest niewątpliwie zdarzeniem o charakterze zamkniętym i zakończonym w starym porządku prawnym, organ mógł zastosować nową podstawę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 wskazał m.in., że "W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych /zdarzeń/ mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy". Dalej podkreślił, że "To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady". Jednocześnie wyjaśnił, że "Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.".

Uwzględniając okoliczności tej sprawy należy podkreślić, że w odniesieniu do naruszenia zagrożonego karą administracyjną zmiana przepisu stanowiącego podstawę jej wymierzania miała charakter wyłącznie techniczny, a więc nie zmieniła się zasada wymierzania kary, ani granice jej wymiaru. Nie zmieniła się więc istota przepisu o charakterze represyjnym. Ustawa przed i po zmianie przewidywała taką samą odpowiedzialność. Nie można więc mówić o rzeczywistym naruszeniu zasady lex retro non agit, ani o pogorszeniu sytuacji podmiotu.

W ocenie sądu nie doszło także do naruszenia art. 199 ustawy o odpadach przez nieprawidłowe uwzględnienie dyrektyw wymiaru kary i ustalenie jej w wysokości nieadekwatnej do stwierdzonego naruszenia. Wbrew zarzutom organ rzetelnie wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy ustalaniu wysokości kary i prawidłowo przyjął, że naruszenie było znaczne o czym świadczy łączna ilość odpadów przetworzonych niezgodnie z posiadanym zezwoleniem wynosząca aż 20,4% rocznej mocy przerobowej instalacji, a także okres trwania naruszenia obejmujący rok kalendarzowy, jak też możliwość spowodowania zagrożenia dla środowiska. Organ uwzględnił określone w ww. przepisie dyrektywy wymiaru kary i był uprawniony do uznania, że choć nie doszło do szkód w środowisku to nieprawidłowa działalność spółki mogła stwarzać realne zagrożenie dla środowiska. W tej sytuacji kara choć stanowi odczuwalną dolegliwość dla strony skarżącej mieści się w dolnych granicach zagrożenia.

Wadliwość argumentacji w uzasadnieniu decyzji dotyczy końcowej jego części, w której organ zapominając o znacznej części uzasadnienia poświęconej wyjaśnieniu przesłanek do zastosowania aktualnej podstawy prawnej, wskazuje na przepis prawa materialnego, który stanowił podstawę prawną decyzji organu I instancji. Ta nieprawidłowość nie miała wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.