Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 5  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta T. odmówił H. K. (skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – K. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżąca jest uprawniona do emerytury, co w obliczu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r.") stanowi negatywną przesłankę dla przyznania wnioskowanego świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził prawidłowość stanowiska organu I instancji, że w obliczu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bezsporna okoliczność uprawnienia skarżącej do emerytury stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie SKO skarżąca nie ma możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest też możliwy zbieg obu świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Organ podkreślił związanie zasadą legalizmu, a także zakaz takiego interpretowania spornego przepisu, który prowadziłby do wykreowania nowej normy, sprzecznej z jasnym w swej wymowie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ zwrócił uwagę na istotę świadczenia emerytalnego i pielęgnacyjnego jako – odpowiednio – substytutu wynagrodzenia po osiągnięciu wieku emerytalnego oraz świadczenia przysługującego osobie zdolnej podjąć zatrudnienie, ale pozbawionej tej możliwości z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślił, że emerytura jest świadczeniem pewnym i stabilnym, w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego z żadnego obowiązującego przepisu nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce emerytury, lub obok tego świadczenia w wysokości wyższego z nich. Wskazał, że dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury konieczna jest inicjatywa ustawodawcza w tym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. K., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., podczas gdy zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej prowadzi do odmiennego wniosku. Skarżąca podniosła, że pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego opiekuna, który ma ustalone prawdo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz pomocy osobom niepełnosprawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, toteż podlegają one uchyleniu.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Zasadniczy problem prawny w niniejszej sprawy sprowadził się do konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Na tle wykładni ww. przepisu wywiązał się w orzecznictwie spór co do tego, czy narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Pierwszy z nurtów orzeczniczych opowiadał się za rygorystycznym rozumieniem wskazanego przepisu, wykluczającym możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Wskazywano, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną (świadczenie kompensacyjne), zaś emerytura stanowi odpowiednik wynagrodzenia za pracę uzyskiwany po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku i nie jest świadczeniem przysługującym osobom aktywnym zawodowo, dla których to praca, a nie emerytura, jest podstawowym źródłem utrzymania. Wskazywano, że osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (vide: powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, a także wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15 i z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, dostępne jw.). Z kolei odmienna od powyższej linia orzecznicza – którą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela - akcentowała istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia, i dokonywała interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, zakładającej zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17, dostępny jw.). Akcentowała, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł (na dzień rozpoznawania wniosku świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r., poz. 1031). Ustalenie to prowadziło do wniosków, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne jw.).

Przyjęcie, że uprawnienie do emerytury nie jest bezwarunkową przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego spowodowało wątpliwość co do sposobu realizacji uprawnienia do tego świadczenia przez osobę uprawnioną do emerytury. W orzecznictwie pojawił się pogląd dopuszczający zmiarkowanie kwoty wypłacanego świadczenia pielęgnacyjnego i równocześnie wypłacanej emerytury. W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 (dostępne jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie przywołanych w poprzednim akapicie reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, ale w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

W wyrokach NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 (dostępne jw.) zaprezentowano odmienne stanowisko. Wskazano, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który to przepis wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Należy podzielić stanowisko, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 662/19, dostępny jw.).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera ten z zaprezentowanych wyżej poglądów, który realizację uprawnienia osoby pobierającej emeryturę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje dokonaniem przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Wskazać należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 291), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko wyrażone w powołanych w poprzednim akapicie wyrokach NSA, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury.

Sąd nie podziela zatem stanowiska organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca nie miał możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi do wniosku odmiennego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji skarżącej co do zasady jest możliwe, jeżeli dokona ona wyboru jednego konkurencyjnego świadczenia kosztem drugiego.

Kontynuując powyższy wątek stwierdzić też należy, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek ten wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy (zwłaszcza organ I instancji), ograniczając się do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Nie poinformowano skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (przede wszystkim tych dotyczących zakresu sprawowanej opieki i ewentualnego braku możliwości podjęcia zatrudnienia) wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Wspomniana wyżej kwestia zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką została w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczo pominięta, co zresztą uznać należy za konsekwencję przyjętego przez organy stanowiska co do automatycznej stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wobec wnioskodawców uprawnionych do emerytury. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2178/20, dostępny jw.). Faktyczne sprawowanie opieki oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia są zasadniczymi okolicznościami, którą należy ustalić w sprawie.

Analiza akt sprawy pod kątem kompletności i przydatności dokumentacji, na podstawie której ustalić można zakres sprawowanej przez skarżącą opieki, wykazuje, że nie jest ona wystarczająca. Materiał ten składa się zasadniczo jedynie z oświadczenia skarżącej o zakresie sprawowanej opieki, kwestionariusza o czynnościach wykonywanych podczas opieki (wpływ do organu [...] maja 2021 r.) oraz opisu ustaleń z przeprowadzonego drogą teleinformatyczną wywiadu środowiskowego (z [...] lipca r.)

Na podstawie tak skąpego materiału dowodowego nie sposób dokonać prawidłowej, wyczerpującej oceny tego, czy opieka sprawowana przez skarżącej nad niepełnosprawną matką ma charakter opieki stałej i długotrwałej. Po pierwsze, kwestionariusz o czynnościach wykonywanych przy niepełnosprawnej nie jest miarodajnym dokumentem, na podstawie którego organ byłby w stanie dokonać analizy tego, czy sprawowana opieka wymaga całodobowej gotowości opiekuna do świadczenia pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny, czy jest on jedyną osobą sprawującą taką opiekę, i czy uniemożliwia ona podjęcie zatrudnienia. Zauważyć należy, że kwestionariusz taki w sposób syntetyczny wyodrębnia różnego rodzaju czynności dnia codziennego wraz z przyporządkowaną rubryką co do częstotliwości danych czynności. Wypełnienie kwestionariusza pozostawia się wnioskodawcy, a więc to wnioskodawca w istocie dokonuje samodzielnego ustalenia istotnych z punktu widzenia postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności. Od jego poglądu uzależnia się ocenę, w jaki sposób sprawuje tę opiekę. Tymczasem to organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, traktując kwestionariusze tego typu i oświadczenia stron jako dowody pośrednie, wspomagające. Zasadniczym środkiem dowodowym winien być w przedmiotowych sprawach wywiad środowiskowy oraz sporządzona na jego podstawie protokół (kwestionariusz wywiadu środowiskowego) pracownika organu pomocy społecznej, poświadczający zastany w gospodarstwie domowym stan faktyczny. Dokument taki nie powinien oczywiście abstrahować od stanowisk wnioskodawcy, osoby podopiecznej, innych członków rodziny, czy nawet sąsiadów. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego winno dokonywać się z uwzględnieniem wszystkich możliwych środków dowodowych zgodnych z prawem i relewantnych dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności (art. 75 § 1 k.p.a.). Okolicznościami takimi w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są: czy i w jaki sposób wykonywana jest opieka nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przez kogo, w jakim wymiarze dobowym, jak intensywna jest to opieka. Gdyby organy obu instancji dokonały ustaleń ww. okoliczności jedynie w oparciu o oświadczenie strony, w sposób oczywisty nie spełniłoby to wymogów rzetelnego postępowania dowodowego, sprowadziłoby się bowiem jedynie do oceny stanowiska strony w tym zakresie (wyrażonego w oświadczeniu, kwestionariuszu), a nie analizy samodzielnie przeprowadzonych czynności dowodowych i wniosków z nich wynikających. Jak też wskazano, akta sprawy zawierają protokół z wywiadu środowiskowego. Lakonicznie jednak ujęto w kwestionariuszu kwestię zakresu sprawowanej opieki. Stwierdza się w nim tylko, że skarżąca sprawuje prawidłową opiekę polegającą na "codziennej toalecie, rehabilitacji, przygotowywaniu posiłków, załatwianiu spraw urzędowych, sprzątaniu, robieniu zakupów i wspólnych spacerach". Nie wskazano, w jakim wymiarze dobowym opieka ta jest sprawowana, i czy w istocie jej intensywność uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Weryfikacji winna podlegać także obecność innych osób współsprawujących być może opiekę nad niepełnosprawną, brak jest zaś jednoznacznych stwierdzeń pracownika MOPS w tym przedmiocie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie będzie miało ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Taka bowiem sytuacja wystąpi jedynie wówczas, gdy okaże się (i co zostanie odpowiednio udowodnione), że skarżąca – jako osoba pobierająca emeryturę - do momentu powstania konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką wykonywała jakąś pracę zarobkową (była zatrudniona). Innymi słowy, chodzi o ustalenie, czy w istocie rezygnacja z zatrudnienia spowodowana była koniecznością sprawowania opieki nad matką, czy też była naturalną konsekwencją "przejścia na emeryturę", i dopiero w okresie jej pobierania konieczność sprawowania opieki powstała. Ustalenia wymaga, od kiedy skarżąca przebywa na emeryturze, czy opieka sprawowana była jeszcze przed osiągnięciem uprawnienia do świadczenia emerytalnego, a więc czy skarżąca wcześniej godziła obowiązki pracownicze i opiekuńcze, co wykluczałoby związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaniechaniem pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą stanowi bezpośredni warunek przyznania wnioskowanego świadczenia i wynika to wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Podsumowująco zatem stwierdzić należy, że w sprawie zbadania wymaga - już o uzupełniony materiał dowodowy - czy po stronie skarżącej istnieją przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisane w art. 17 ust. 1 (stała i długotrwała opieka nad matką oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, jego niepodejmowanie). Po ewentualnie pozytywnym zweryfikowaniu powyższych kwestii i wobec bezspornej okoliczności uprawnienia skarżącej do emerytury, organ winien wezwać skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem. Rozstrzygnięcie sprawy uzależnione będzie w tej sytuacji (braku innych przesłanek negatywnych) od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800)., zasądzając od organu kwotę 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem.