Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1567/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Dariusz Dudra Protokolant Katarzyna Łysiak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2718/12, w sprawie ze skargi M. K. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. K. P. kwotę 837 zł (osiemset trzydzieści siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2718/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. K. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie wpisu na listę adwokatów.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

M. K. P. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z wnioskiem o wpis na listę adwokatów tej Izby na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm. - zwaną dalej Prawem o adwokaturze).

Uchwałą z dnia [...] września 2012 r. Okręgowa Rada Adwokacka w B. wpisała skarżącą na listę adwokatów tej Izby, wskazując, że spełnia ona przesłanki określone w art. 65 ust. 1 - 3 i art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2012 r. sprzeciwił się wpisowi skarżącej na listę adwokatów Izby Adwokackiej w B. dokonanym uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca w dniu [...] maja 1998 r. ukończyła wyższe studia magisterskie na Wydziale Prawa Uniwersytetu w B., uzyskując tytuł magistra prawa a uchwałą Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w B. z dnia [...] lutego 2012 r. uzyskała stopień naukowy doktora nauk prawnych w zakresie prawa. Podniósł, że od dnia [...] maja 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. była zatrudniona w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu jako prawnik - asystent sędziego.

Zdaniem organu, Rada Adwokacka w uchwale z dnia [...] września 2012 r. błędnie przyjęła, iż wnioskodawczyni spełnia warunki uzyskania wpisu na listę adwokatów określone w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze. Organ wywiódł, że powołany przepis zwalnia od wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej trzech lat zajmowały stanowisko asesora sądowego, asesora prokuratorskiego, referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratorskiego, asystenta sędziego lub asystenta prokuratora. W ocenie organu, skarżąca posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych, lecz nie zajmowała żadnego ze wskazanych stanowisk.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze prowadzi do wniosku, iż przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie stanowisk, których zajmowanie przez okres minimum 3 lat uprawnia do ubiegania się o wpis na listę adwokatów. Konstrukcja tego przepisu oparta została na katalogu zamkniętym, co oznacza, że wyliczenie zawarte w jego treści stanowi wszystkie, a jednocześnie jedynie dopuszczalne kryteria. Przepis ten nie przewiduje możliwości wydania decyzji w oparciu o kryterium uznaniowości, tak jak może to mieć miejsce w przypadku tzw. katalogu otwartego. Nie użyto bowiem w jego treści sformułowań takich jak: "w szczególności" lub "stosuje się odpowiednio do innych stanowisk" umożliwiając rozszerzenie katalogu. Na gruncie omawianego przepisu nie można stosować wykładni rozszerzającej opierającej się na analogii, odwołującej się do podobieństw obowiązków na różnych stanowiskach. Regulacja art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze stanowi wyjątek od reguły określającej, iż kandydat do zawodu adwokata powinien legitymować się odbytą aplikacją adwokacką i złożonym z wynikiem pozytywnym egzaminem adwokackim. Zatem zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni tekstów prawnych regulacja ta powinna być tłumaczona ściśle. Podniósł, że przedmiotem badania, czy kandydat spełnia wymogi, jest fakt zajmowania określonego stanowiska wskazanego w ustawie, a nie dowolnego stanowiska z jednoczesną możliwością sprawowania tożsamych lub podobnych obowiązków.

Zdaniem organu wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze stanowiska są tożsame jedynie z tymi, o których mowa w: ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 z późn. zm.). Wobec tego, chociaż skarżąca w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu była zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego, to w świetle wymagań określonych art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze badać należało nazwę zajmowanego stanowiska oraz organ, w którym było ono zajmowane. Zatem regulacja powyższa nie pozwala na badanie zakresu czynności wykonywanych przez kandydatkę.

W związku z powyższym, skarżąca zdaniem organu nie spełnia kryteriów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze niezbędnych do uzyskania wpisu na listę adwokatów bez odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego. Zatrudnienie w Europejskim Trybunale Praw Człowieka nie stanowi o zajmowaniu stanowiska wymienionego w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze.

M. K. P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który skargę oddalił, uznając ją za niezasadną.

Sąd I instancji odwołując się do regulacji zawartych w art. 10 i art. 155 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w art. 10, art. 27a § 1 i art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu wykonywania czynności przez asystentów sędziów (Dz. U. Nr 192, poz. 1613 ze m. – dalej: rozporządzenie MS z 5 listopada 2002 r.), a także w art. 51 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym i w § 61 oraz § 62 ust. 1 i 2 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2003 r. w spawie regulaminu Sądu Najwyższego (M.P. Nr 57, poz. 898 ze zm. – dalej: regulamin SN) wskazał, że określają one szczegółowe obowiązki i zadania związane ze stanowiskiem asystenta sędziego w sądach powszechnych, w sądach administracyjnych i w Sądzie Najwyższym.

Zdaniem Sądu I instancji ww. regulacje wskazują kryteria, według których oceniana jest praktyka kandydata, niezbędna do uzyskania wpisu na listę adwokatów. Osoby posiadające tytuł doktora nauk prawnych mogą zgodnie z wolą ustawodawcy uzyskać wpis na listę adwokatów bez złożenia egzaminu jedynie poprzez wykazanie praktyki zawodowej, o jakiej mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ i b/ Prawa o adwokaturze. W tej sytuacji Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że konstrukcja powołanego przepisu oparta jest na tzw. zamkniętym katalogu, co oznacza, iż wyliczenie zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze wskazuje wszystkie dopuszczalne kryteria i nie jest możliwe wydanie decyzji w oparciu o kryterium uznaniowości.

Sąd podkreślił, że zajmowane przez skarżącą stanowisko prawnika - asystenta nie należy do wymienionych w powyższym przepisie. Ponadto czynności wykonywane przez skarżącą w Europejskim Trybunale Praw Człowieka nie są tożsame z obowiązkami asystenta sędziego w sądach powszechnych, administracyjnych, czy też w Sądzie Najwyższym. Sprecyzowanie przez ustawodawcę rodzaju zajmowanego stanowiska nie sprowadzało się do określenia go konkretną nazwą, lecz miało na celu ustalenie, iż konkretnie nazwane stanowisko wyraża się (w przepisach podustawowych lub przepisach wewnętrznych wydanych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego) konkretnymi obowiązkami osoby je zajmującej, a nie odwrotnie, że wykonywanie konkretnych zadań i obowiązków kreuje nazwę zajmowanego stanowiska, inną od określonej przepisami właściwego organu.

Ponadto Sąd I instancji, tak jak organ, nie podzielił stanowiska skarżącej, że przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości interpretacja art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze narusza podstawowe zasady prawa międzynarodowego, tj. zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość, swobodę przepływu usług, przedsiębiorczości. Sąd wywiódł, że prawodawstwo europejskie zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące przepływu między państwami Unii Europejskiej osób wykonujących, bądź też chcących wykonywać prawniczy zawód regulowany, w tym zawód adwokata. Dyrektywy Rady: z dnia 22 marca 1977 r., 77/249/EWG w sprawie ułatwienia skutecznego korzystania przez prawników ze swobody świadczenia usług i z dnia 21 grudnia 1988 r., 89/48/EWG w sprawie powszechnego systemu uznawania dyplomów szkolnictwa wyższego uzyskiwanych w rezultacie ukończenia kształcenia i szkolenia zawodowego trwającego przynajmniej trzy lata, jak również Dyrektywa Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 16 lutego 1998 r., 98/5/WE w sprawie ułatwienia prowadzenia stałej praktyki prawniczej w innym państwie Członkowskim niż to, w którym uzyskano kwalifikacje, dopuszczają możliwość, aby prawo krajowe, wymagało spełnienia przez kandydata szczególnych wymogów związanych z uznaniem jego kwalifikacji. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył też art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości wobec prawa, określona w ww. przepisie ustawy zasadniczej, mająca charakter klauzuli generalnej, nie może stanowić samodzielnej, materialnoprawnej podstawy dochodzenia roszczeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I) prawa materialnego, tj.: art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ ustawy Prawo o adwokaturze poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wymienione w tym przepisie stanowiska są tożsame jedynie z tymi, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98 poz. 1070 ze zm.), ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 2008 Nr 7 poz. 39 ze zm.), ustawie z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240 poz. 2052 ze zm.), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w jego dyspozycji mieści się również zajmowanie stanowiska asystenta sędziego w organach międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości;

II/ postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechanie dokonania analizy zakresu wykonywanych przez skarżącą obowiązków na stanowisku asystenta sędziego i roli instytucji, w której była zatrudniona;

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co polegało w szczególności na arbitralnym uznaniu, że skarżąca nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o adwokaturze, bez uprzedniej analizy zakresu wykonywanych przez nią obowiązków na stanowisku asystenta sędziego i roli instytucji, w której była zatrudniona.

Skarżąca wskazała, iż uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie doszło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy ich stwierdzenie uzasadnia stanowisko, iż brak jest podstaw do formułowania tezy, iż czynności wykonywane przez skarżącą w Europejskim Trybunale Praw Człowieka nie są tożsame z obowiązkami asystenta sędziego w sądach powszechnych, administracyjnych czy też w Sądzie Najwyższym.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym poddaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w tym poprzez poprzestanie na ogólnikowym i lakonicznym stwierdzeniu, iż czynności wykonywane przez Skarżącą w Europejskim Trybunale Praw Człowieka nie są tożsame z obowiązkami asystenta sędziego w sądach powszechnych, administracyjnych czy też w Sądzie Najwyższym, w sytuacji gdy analiza obowiązków wykonywanych przez Skarżącą prowadzi do przeciwnego wniosku.

Zarzuciła, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona właściwie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny podniesionych przez Skarżącą zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5a lit. a/ Prawa o adwokaturze, uznając, że stanowisko asystenta sędziego w Europejskim Trybunale Praw Człowieka nie jest tożsame ze stanowiskiem asystenta sędziego w sądach powszechnych, administracyjnych i w Sądzie Najwyższym.

W sytuacji równoważności obowiązków asystenta sędziego uzasadnione jest stosowanie ww. przepisu również do osób zajmujących stanowiska asystenta sędziego w międzynarodowym wymiarze sprawiedliwości będącym częścią krajowego porządku prawnego. Przy ocenie tożsamości obowiązków asystenta sędziego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z obowiązkami asystenta sędziego w krajowym wymiarze sprawiedliwości należy mieć na względzie rolę i charakter prawny ETPCz w Strasburgu, który jest jedynym i wyłącznym organem jurysdykcyjnym działającym w ramach Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jurysdykcja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowi integralną część krajowego porządku prawnego. Zatem zdobyte doświadczenie na stanowisku asystenta sędziego w ETPCz jest równoznaczne pod względem gwarancji uzyskania odpowiedniej praktyki w stosowaniu prawa z wiedzą i umiejętnościami nabytymi w prawniczym rzemiośle na stanowisku asystenta sędziego w polskim wymiarze sprawiedliwości.

Skarżąca podniosła, że wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej oceny sądowej budzi uzasadnienie wyroku, w którym nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia stanowi głównie cytowanie obowiązującego prawa, pozbawione jest natomiast merytorycznej oceny obowiązków wykonywanych przez skarżącą, co znacznie utrudnia kontrolę instancyjną. Nastąpiło to bowiem bez uwzględnienia charakteru prawnego i roli ETPCz w Strasburgu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze.

Zdaniem Sądu I instancji, który zaaprobował pogląd organu, stanowiska wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze są tożsame jedynie z tymi, o których mowa w ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz ustawie o Sądzie Najwyższym.

Według skarżącej natomiast w dyspozycji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze mieści się również zajmowanie stanowiska asystenta sędziego w organach międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości.

Istota sporu sprowadza się więc do wykładni ww. przepisu prawa materialnego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat, zajmowały stanowisko referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratowskiego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora.

Przechodząc do wykładni ww. normy prawnej, przede wszystkim należy mieć na uwadze istotę regulacji zawartej w art. 66 Prawa o adwokaturze. Generalnie przepis ten określa przesłanki dopuszczalności przepływu pomiędzy zawodami prawniczymi, w tym wypadku do zawodu adwokata. Nie budzi wątpliwości, że jest to zawód zaufania publicznego, wobec czego weryfikacja przygotowania do tego zawodu, jak i nabór do tego zawodu nie mogą być pozbawione jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych, których określenie należy do ustawodawcy. W omawianym art. 66 Prawa o adwokaturze ustawodawca zwolnił z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które spełniają przesłanki określone w ust. 1 pkt 1-5 tej normy prawnej. Analiza art. 66 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy wskazuje, że z powyższego wymogu, czyli uzyskania wykształcenia zawodowego (odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego) zostały zwolnione osoby legitymujące się odpowiednio wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz zdobytym stosownym doświadczeniem zawodowym. Wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się bowiem do profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych (art. 66 ust. 1 pkt 1); osób, które co najmniej trzy lata zajmowały stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (art. 66 ust. 1 pkt 2); osób, które zajmowały stanowisko sędziego, prokuratora lub wykonywały zawód radcy prawnego albo notariusza (art. 66 ust. 1 pkt 3); osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po dniu 1 stycznia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat zajmowały stanowisko określone w pkt 4 poz. a/ tego przepisu (np. asesora sądowego, referendarza sądowego, asystenta sędziego) lub wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na warunkach szczegółowo określonych w pkt 4 poz. b/ art. 66 ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Z kolei w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ i b/ Prawa o adwokaturze ustawodawca określił przesłanki dopuszczalności przepływu do zawodu adwokata doktorów nauk prawnych, którzy legitymują się zdobytym odpowiednim praktycznym doświadczeniem prawniczym. Osoby posiadające stopień naukowy doktora nauk prawnych, zajmujące stanowiska określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ lub wykonujące czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na zasadach określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b/ Prawa o adwokaturze, przez okres co najmniej trzech lat, mają kontakt ze stosowaniem prawa materialnego i procesowego. Tym samym praca na stanowiskach wymienionych w ww. przepisie przez wymagany okres ma zapewnić tym osobom zdobycie wymaganego doświadczenia zawodowego. Zatem ratio legis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze polega na tym, że doktor nauk prawnych może uzyskać wpis na listę adwokatów, jeżeli przez wskazany w tym przepisie okres zajmował stanowisko asystenta sędziego, w ramach którego zdobywał wiedzę, doświadczenie prawnicze wymagane jako doświadczenie w zawodzie adwokata. Ustawodawca wymieniając w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze poszczególne zawody prawnicze, których wykonywanie zwalnia z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego, nie określił instytucji, w których mogą być one wykonywane. Ustawodawca w przepisie tym posługuje się nazwą zajmowanego stanowiska: referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratorskiego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora. Zakres tak określonych stanowisk, zważywszy na istotę regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1-5 Prawa o adwokaturze, pozwala wnioskować, że nie chodzi tutaj o samą nazwę zajmowanego stanowiska, lecz o zbadanie, czy zajmowane stanowisko jest związane z możliwością zdobycia odpowiedniego praktycznego doświadczenia prawniczego. Temu służą zatem regulacje zawarte w ustawach lub przepisach podstawowych, czy przepisach wewnętrznych, które określają zakres zadań i obowiązków np. asystenta sędziego. Jednakże nie może to oznaczać, że w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze chodzi wyłącznie o stanowiska tożsame jedynie z tymi, o których mowa w powołanych przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organ ustawach regulujących instytucję asystenta sędziego w krajowych sądach powszechnych, sądach administracyjnych i w Sądzie Najwyższym. Innymi słowy, instytucji "asystenta sędziego" określonej w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze nie można odnosić tylko i wyłącznie do asystenta krajowych organów sądowych z pominięciem międzynarodowych organów sądowych, gdyż z treści tego przepisu takiego wniosku wyprowadzić nie sposób. Przy wykładni przepisu mieć należy na względzie, że nie jest tak, iż językowe reguły wykładni nakazują dokonywać tylko i jedynie jakichś poszczególnych, wypreparowanych z całości tekstu prawnego, przepisów prawnych. Przeciwnie, dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znaczenia większej niż tylko jeden – zrębowy – przepis, przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawa, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz, Glosa do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 24.09.2001 r., sygn. OPK 16/01, opubl. ONSA 2002/1/13).

Należy przy tym podzielić argumentację skarżącej, że organy międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości stanowią część krajowego porządku prawnego.

Konwencja z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zmieniona Protokołem Nr 11 jest umową międzynarodową co oznacza, że jej ratyfikacja rodzi prawno – międzynarodowy obowiązek wykonywania jej postanowień, a sposób jej wykładni i stosowania przebiega w ramach ogólnego prawa traktatów, skodyfikowanego w Wiedeńskiej Konwencji o Prawie Traktatów z 23 maja 1959 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439). Została ona ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską (opubl. Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; Protokół Nr 11: Dz. U. z 1998 r. Nr 147, poz. 962). Tym samym na mocy art. 87 ust. 1 Konstytucji RP Konwencja jest elementem powszechnie obowiązującego prawa. Konwencja ustanowiła szczególny ponadnarodowy organ jurysdykcyjny – Europejski Trybunał Praw Człowieka – właściwy do orzekania, czy państwa w sposób należyty spełniają obowiązek przestrzegania sformułowanych w niej podstawowych praw człowieka. Konwencja ustanowiła m.in. procedurę skargi indywidualnej, przyznając w ten sposób pewne uprawnienia bezpośrednio jednostce. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu został utworzony, aby przestrzegać zobowiązań wynikających dla Wysokich Układających się Stron Konwencji i jej protokołów. Z art. 19 i art. 21 ust. 3 Konwencji wynika, że Trybunał działa w sposób stały, a sędziowie sprawują swój urząd w pełnym wymiarze czasu. Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu ma charakter sądowy, rozpoznaje sprawy (spory) prawne pojawiające się na tle stosowania Konwencji przez państwa członkowskie, składa się z niezawisłych sędziów i wydaje rozstrzygnięcia (wyroki i postanowienia) o ostatecznym i wiążącym charakterze (por. L. Garlicki "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności", Komentarz, Warszawa 2011). Orzecznictwo ETPCz jest uwzględnione przy interpretacji przepisów prawa polskiego (por. wyrok TK z 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK-A 2007, Nr 9, poz. 108), natomiast orzeczenia sądów powszechnych i Sądu Najwyższego mogą być przedmiotem specyficznej kontroli sprawowanej przez ETPCz. Z powyższego wynika, że jurysdykcja ETPCz stanowi integralną część krajowego porządku prawnego, zaś sam Trybunał jest międzynarodowym organem sądowym. Reasumując, określone w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze stanowisko asystenta sędziego należy odnieść do stanowiska asystenta sędziego każdego sądu.

Za trafnością powyższego poglądu przemawia także przygotowywany projekt nowelizacji ww. przepisu poprzez wyraźne określenie, że od wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i zdania egzaminu adwokackiego są zwolnione osoby, które były zatrudnione w Trybunale Konstytucyjnym lub międzynarodowym organie sądowym, w szczególności w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej lub Europejskim Trybunale Praw Człowieka i wykonywały zadania odpowiadające czynnościom asystenta sędziego. W uzasadnieniu projektu powyższych zmian podkreślono, że jest to logiczne dopełnienie (także w odniesieniu do jednolitości pojęć) zmian objętych ustawą deregulacyjną pozwalającą na wyeliminowanie dotychczasowych problemów praktycznych w interpretacji zakresowej stanowiska asystenta sędziego (por. Druk Sejmowy 1590, VII).

Skarżąca wnioskując o wpis na listę adwokatów w oparciu o regulację zawartą w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze powołała się na równoważność obowiązków jakie pełniła jako asystent sędziego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z obowiązkami asystenta sędziego w sądownictwie krajowym.

Sąd I instancji, za organem, przyjął, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze, zajmowane przez skarżącą stanowisko nie należało do wymienionych w powyższym przepisie. Wywiódł przy tym, że sprecyzowanie przez ustawodawcę rodzaju zajmowanego stanowiska nie sprowadzało się do określenia go konkretną nazwą, lecz miało na celu ustalenie, iż konkretnie nazwane stanowisko wyraża się konkretnymi obowiązkami osoby je zajmującej, a nie odwrotnie, że wykonywanie konkretnych zadań i obowiązków kreuje nazwę zajmowanego stanowiska, inną od określonej przepisami właściwego organu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd bliżej nie wyjaśnił przyjętego sposobu wykładni spornego przepisu. Niemniej treść całości motywów jakie Sąd I instancji przedstawił na uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia w pełni akceptującego stanowisko organu, dowodzi, że podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1478/10). Zresztą na to orzeczenie sądowe powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, iż pogląd ten został wyrażony na tle podobnego stanu faktycznego na gruncie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. a/ ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.). Wskazać zatem należy, że pogląd ten został poddany krytycznej ocenie. W glosie do ww. wyroku podkreślono, że ratio legis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze polega na możliwości podniesienia statusu poprzez wpis na listę adwokatów tych osób (wymienionych w tym przepisie), którzy spełniając przygotowawcze funkcje orzecznicze nabywają wiedzy, umiejętności i doświadczenia w prawniczym rzemiośle. Uprawnienie do wpisu mają bowiem wszyscy wymienieni w analizowanym przepisie, ale tylko o tyle, o ile wykonują obowiązki charakterystyczne dla asystentów. Podkreślono przy tym, że status prawny zawodów prawniczych (ściślej "regulowanych zawodów prawniczych") nie należy do kwestii zharmonizowanych na poziomie prawa unijnego. Jednakowoż zasada swobodnego przepływu pracowników obejmuje także i te zawody. Prawo unijne nie stawia zatem samo przez się wymagań co do wykształcenia i kwalifikacji zdobywanych w danym państwie, a tym bardziej nie wprowadza jakiejś nomenklatury nazewniczej, lecz zakłada dopuszczalność porównywalności merytorycznej. (por. E. Łętowska "Redukcjonizm interpretacyjny jako skutek nieprawidłowego posługiwania się wykładnią językową (na tle oceny przesłanek wpisu w trybie uproszczonym na listę radców prawnych) – glosa do wyroku WSA w Warszawie z 16.11.2010 r. – opubl. EPS 2011, V, str. 41 i in.). Dodać należy, że aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 579/11 oddalił skargę kasacyjną strony od ww. wyroku WSA, to jednakże i to orzeczenie zostało poddane krytycznej ocenie w doktrynie (por. M. Grochowski "Uzasadnienie orzeczenia sądu drugiej instancji i jego deficyty" PiP 2014/2/72).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając powyższe, nie podzielił zatem poglądu co do wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze wyrażonego w zaskarżonym wyroku, uznając go za błędny. Należało zaakceptować zaś pogląd dotyczący wykładni tego przepisu wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. (sygn. VI SA/Wa 2358/11) oraz zaakceptowany następnie w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. II GSK 1063/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl), iż przy wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze nie sposób poprzestać na mechanicznym porównaniu nazw zajmowanych stanowisk, a koniecznym jest także w indywidualnej sprawie odniesienie się do zakresu powierzonych obowiązków i oceny faktycznie wykonywanych czynności.

W rozpoznawanej sprawie nie zakwestionowano przyjętego stanu faktycznego, z którego wynikało, że skarżąca uzyskała stopień naukowy doktora nauk prawnych w zakresie prawa oraz że od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. była zatrudniona w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu jako prawnik – asystent sędziego.

Wobec przyjętej błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze zarówno Sąd I instancji, jak i organ uznały, że mimo zatrudnienia skarżącej na stanowisku asystenta sędziego w ETPCz badać należało nazwę zajmowanego stanowiska oraz organ, w którym było ono zajmowane. Przy takiej wykładni ww. przepisu uznano, że bez znaczenia jest zakres czynności wykonywanych przez skarżącą na stanowisku asystenta sędziego. Jednocześnie nie zakwestionowano zakresu czynności wynikających z zaświadczenia wydanego przez ETPCz z dnia 20 lutego 2012 r.

Z powyższych względów w decyzji Ministra Sprawiedliwości i w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ Prawa o adwokaturze poprzez ich błędną wykładnię i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 8 k.p.a. nie miał wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia była skutkiem błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wymogi z tego przepisu i pozwalało na kontrolę instancyjną orzeczenia.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.