Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 32/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak ( sprawozdawca), Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011r. spraw ze skarg M. W. na decyzje D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stawu rybnego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] , a także decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr[...] ; II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 1000zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w B. na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 53 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 55 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) w pkt I udzielił skarżącemu M. W. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód powierzchniowych, a w szczególności na:

1. pobór wody z rowu melioracyjnego R-A w kilometrze 0+850 m, na potrzeby stawu hodowlano-karpiowego o powierzchni lustra wody 0,63 ha zlokalizowanego na działkach: nr[...],[...] i [...] obręb B., gmina B., w ilości 16730,4 m³/rocznie w tym:

- do zalania zbiornika w marcu w ilości 8858,4 m³,

- na pokrycie strat powstałych ze względu na parowanie w okresie kwiecień-wrzesień w ilości 7872 m³,

2. piętrzenie wody w kilometrze 0+850 m rowu R-A przy pomocy zastawki trapezowej o parametrach podanych w decyzji,

3. zrzut wody ze stawu w czasie 14 godziny w okresie późnej jesieni do rowu R-A,

4. wykorzystywanie zmagazynowanej w zbiorniku wody wyłącznie na potrzeby hodowlane.

W pkt II tej decyzji Starosta Powiatowy podał, iż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w wyżej wymienionym zakresie jest jednoczesnym pozwoleniem na wykonanie następujących urządzeń do tego celu służących:

- zastawki trapezowej o wymiarach podanych w decyzji,

- odprowadzalnika określonego w decyzji.

W pkt III Starosta podał, iż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych w zakresie sformułowanym w pkt I udziela się na czas oznaczony, to jest do dnia 31 grudnia 2011 r.

W pkt IV omawianej decyzji organ podał, że pozwolenie wodnoprawne udziela się pod warunkami:

1. zawiadomienia stron z 14-dniowym wyprzedzeniem o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych,

2. przestrzegania terminów i wielkości poboru wody,

3. pozostawienia w potoku przepływu nienaruszalnego poniżej ujęcia wody o wielkości określonej w decyzji,

4. utrzymania piętrzenia na stawie zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym,

5. zapewnienia eksploatacji stawu i urządzeń stawowych zgodnie z ich przeznaczeniem,

6. nie dopuszczanie do zalewania przyległych gruntów podczas spuszczania stawu,

7. przeprowadzenie co najmniej raz w roku konserwacji rowu R-A na odcinku od zastawki piętrzącej do mnicha piętrząco-spustowego oraz w zasięgu cofki urządzenia piętrzącego, usunięcia wszelkich szkód wyrządzonych osobom trzecim w trakcie wykonywania robót oraz eksploatacji zbiornika.

W uzasadnieniu Starosta Powiatowy w B. wskazał, iż M. W. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór i piętrzenie wody dla potrzeb stawu hodowlano-karpiowego. Organ wywodząc, że nie stwierdzono przeszkód w udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie i na warunkach, które nałożono w trosce o słuszny interes stron i ochrony środowiska, podał, iż podstawę techniczną decyzji oraz jej część składową stanowi "Operat wodnoprawny na staw karpiowy".

Pismem z dnia [...]r. Zakład Energetyczny J. G. S.A. Rejon Energetyczny B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie prowadzenia prac ziemnych w pobliżu konstrukcji wsporczych linii energetycznej średniego napięcia.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał skarżącemu rozbiórkę poprzez zasypanie niecki stawu rybnego usytuowanego na działkach nr[...],[...] i [...]w B. i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego.

W motywach tej decyzji wskazano w szczególności, że na realizację inwestycji objętej zakresem prowadzonego postępowania skarżący nie ubiegał się o wydawane pozwolenia na budowę, a do dokonanego przez niego zgłoszenia rozpoczęcia robót z dnia 31 października 2002 r. został pismem z dnia 26 listopada 2002 r. zgłoszony sprzeciw.

Decyzja ta została uchylona przez D. Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Organ odwoławczy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał na konsekwencje wejścia w życie z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, mocą której wprowadzono nową procedurę legalizacyjną (art. 48 ust. 2 – art. 49b), która daje możliwość zachowania obiektu budowlanego pod warunkiem spełnienia określonych wymagań i uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz zobowiązał inwestora do zabezpieczenia budowy przed dostępem osób trzecich i przedłożenia - w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania niniejszego postanowienia - zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, celem legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej.

Po przeprowadzeniu oględzin budowy stawu w dniu [...]r. i stwierdzeniu, że stan zaawansowania budowy nie zmienił się od czasu wydania postanowienia z dnia [...] r., organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 48 ust.1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę stawu rybnego na działkach nr [...], [...] i [...] w B., przez przywrócenie terenu do stanu poprzedniego, z uwagi na nie przedłożenie - mimo upływu terminu określonego w postanowieniu nr [...] z dnia [...]r. wymaganych dokumentów.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Podniósł, że zakończenie robót budowlanych zgłosił w Starostwie Powiatowym w dniu [...]r. i nie było możliwości ich wstrzymywania. Będąc w posiadaniu operatu wodno-prawnego, który jego zdaniem uprawniał do wykonania stawu jako urządzenia niezbędnego do szczególnego korzystania z wód, w dniu [...]r. dokonał zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Postanowienia o uzupełnieniu wniosku nie wydano - skarżący otrzymał jedynie pismo (opatrzone błędnie datą [...] roku), w którym jest mowa o sprzeciwie, lecz nie ma on formy decyzji, co zdaniem skarżącego uprawniało go do rozpoczęcia prac przy budowie stawu, po upływie 30 dni od złożenia wniosku. Skarżący podniósł, iż dopiero w 2003 r. ustawodawca dokonał zmiany prawa budowlanego wprowadzając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ziemnych stawów hodowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 9a) bez względu na miejsce ich planowanej budowy. Zarzucił organowi I instancji pominięcie art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (stan prawny na dzień zgłoszenia zamiaru budowy stawu - 31 października 2002 r.). Zdaniem skarżącego z powołanych przepisów wynika, że w przypadku przedmiotowego stawu nie było konieczne pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie, którego dokonał.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr[...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził postępowanie w sprawie z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów ustawy prawo budowlane, w tym art. 48. Organ odwoławczy podniósł, że postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z planem miejscowym, co w przypadku braku takiego planu oznaczało w dacie nałożenia przedmiotowego obowiązku konieczność przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, zgodnie przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 w brzmieniu zmienionym z dniem 31 maja 2004 r. przez przepis art. 1 pkt 18 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że ponieważ niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania, a kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest kluczowa dla podjęcia rozstrzygnięcia, w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest przedwczesna i sprawa wymaga ponownego rozpoznania. Organ II instancji podniósł, że od czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] r. Nr [...] do wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 4 lata. W okresie powyższym nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, związana z wyżej powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, którą organ orzekający w sprawie winien wziąć pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie uwzględnił jednakże powyższej zmiany stanu prawnego, co stanowi naruszenie przepisów prawa zarówno materialnego jak i proceduralnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze na decyzję organu II instancji skarżący zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu to, że narusza ono przepisy: art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części w sytuacji istnienia podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji; art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2001 r. Nr 115 poz. 1229 - stan prawny na dzień 31 października 2002 r.) przez przyjęcie, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił także organowi brak odniesienia się do treści art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 551/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. W. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stawu rybnego.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu II instancji, w którym zwrócono uwagę na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P 37/2006, zgodnie z którym art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie sądu organ słusznie podniósł, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego, kiedy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podkreślono, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, jak również rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (o ile termin ten nie zostanie inaczej określony). Dlatego też z tym dniem przepis prawa poddany negatywnej ocenie Trybunału Konstytucyjnego traci obowiązującą moc. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego, nie może nie uwzględnić stanu potwierdzonego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Niedopuszczalne byłoby bowiem zaakceptowanie przez Sąd decyzji wydanej w oparciu o przepis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z prawem.

W opinii Sądu, w rozpoznawanym przypadku organ odwoławczy w sytuacji ustalenia, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z planem miejscowym, co w przypadku braku takiego planu oznaczało w dacie nałożenia tego obowiązku konieczność przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, zgodnie przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1, w brzmieniu zmienionym z dniem 31 maja 2004 r. przez przepis art. 1 pkt 18 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane, zostało wydane z naruszeniem zasad konstytucyjnych poprzez żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania, prawidłowo uznał, że decyzja rozbiórkowa jest przedwczesna i sprawa wymaga ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że nałożenie na inwestora obowiązków dotyczących przedłożenia określonych dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinno uwzględniać konsekwencje prawne wynikające z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i z tych powodów postanowienie to powinno zostać zmienione adekwatnie do obowiązującego stanu prawnego. Z tych też powodów, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie zamiast normy wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, nakazującej uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowania w pierwszej instancji w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, nie jest zasadny. Sąd wyjaśnił, że decyzja kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 kpa może być wydana tylko wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Natomiast w przypadku decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję wówczas, gdy nie znajduje on podstaw do rozstrzygnięcia sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Argumenty skarżącego nie będą mogły zatem być uznane za zasadne, jeżeli zostanie przesądzone, że skarżący budował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Inaczej mówiąc, umorzenie prowadzonego postępowania będzie tylko wówczas możliwe, jeżeli zostanie ustalone, że przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane nie mają charakteru samowoli budowlanej.

W zakresie dokonanej kwalifikacji prawnej charakteru prowadzonych robót budowlanych i obowiązków administracyjnoprawnych z tym związanych, Sąd podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zwrócił jednak uwagę, że uzyskanie wszystkich wymaganych decyzji i pozwoleń uprawnia dopiero do przystąpienia do fazy realizacji danego projektu. Skarżący ostateczne zezwolenie na realizację zrealizowanego przez siebie przedsięwzięcia wiąże z pozwoleniem wodnoprawnym, wskazując, że na jego podstawie otrzymał m.in. zgodę na wykonanie zastawki trapezowej o wymiarach b-0,6 m, h-1,0 m. Sąd w ślad za organem uznał, że na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego skarżący uzyskał jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód, na warunkach szczegółowo opisanych w tym pozwoleniu, nie oznacza to jednak, że jest ono równocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania, ale przede wszystkim nie pozwala w żaden sposób wyinterpretować, że urządzeniem wodnym, na którego realizację uzyskał zgodę jest staw.

Zdaniem Sądu, aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto musi dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. W konsekwencji czego, czynność faktyczno-prawna dokonana w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest czynnością faktyczną a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne, jeżeli taką czynnością naruszono inne przepisy prawa.

W opinii Sądu: "nawet dokonanie zgłoszenia przez skarżącego, w sytuacji gdy biorąc pod uwagę zakres i skalę prac wskazuje, że wymagane było dla nich uzyskanie pozwolenia na budowę - w stanie prawnym na dzień 31 października 2002 r. - data zgłoszenia robót zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz.U. 2001, Nr 100, poz. 1085) pozwolenie na budowę nie było wymagane tylko w przypadku budowy obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1 metra poza rzekami żeglownymi, nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego za dokonaną samowolę budowlaną.

Stanowiska tego nie zmienia wystąpienie, podnoszonych przez skarżącego nieprawidłowości związanych ze zgłaszanym sprzeciwem. Nie miały one bowiem wpływu dla prawnej skuteczności czynności organu. Pismo organu z dnia 26 listopada 2002 r. zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, aby mogło być uznane za kwalifikowany akt administracyjny jakim jest decyzja administracyjna".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa Sąd wywiódł, iż w przedstawionej w skardze argumentacji zachodzi błąd. Z jednej strony skarżący oczekuje od organu, że ten powinien uznać, iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga już przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części i na tej podstawie organ ten powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, z drugiej strony podnoszony jest zarzut braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz braku w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tej sytuacji uznając zasadność tego zarzutu organ odwoławczy, aby nie narażać się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, poprzez sanowanie braków w postępowaniu dowodowym w postępowaniu odwoławczym, taką decyzję winien uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozparzenia. Z tych wszystkich powodów, w ocenie Sądu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa wydając decyzję kasatoryjną. Sytuacja, gdy organ I instancji nie uwzględnił konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiał uchylić wydaną przez organ I instancji decyzję. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, już po wydaniu postanowienia z dnia [...]r., o niekonstytucyjności obowiązującego przepisu, który stanowił podstawę prawną tego postanowienia musiało być kwalifikowane przez organ II instancji jako wadliwość będąca podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145a kpa, a w postępowaniu odwoławczym jako przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. W. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparł na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a., to jest na podstawie mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 6 i 7 kpa, art. 122 ust. 3 oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (stan prawny na dzień 31 października 2002 r. - dzień złożenia zgłoszenia o przystąpieniu do budowy stawu), polegającego na ich niezastosowaniu;

- art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 12 kpa oraz art. 138 § 2 kpa, polegającego na nietrafnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, co skutkowało przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. Urządzeniem wodnym do korzystania z wód w tym przypadku jest staw, bowiem zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 19 lit. c) powołanej ustawy, do urządzeń wodnych zalicza się między innymi stawy. Organ drugiej instancji nie przeprowadził na tę okoliczność uzupełniającego postępowania dowodowego i nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji pomimo tego, że skarżący wskazywał tę okoliczność, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pomimo wskazania tego zarzutu zarówno pisemnie w skardze na decyzję oraz ustnie podczas rozprawy, jedynie w sposób ogólnikowy, bez wyczerpującego wskazywania konkretnych przepisów prawa podzielił stanowisko organu drugiej instancji. Działania takie stanowią w ocenie skarżącego rażące naruszenie art. 6 i 7 kpa. Skarżący uznał, że kwestia legalności przeprowadzenia przez niego robót budowlanych nie została dokładnie wyjaśniona, co można było uczynić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji w trybie art. 136 kpa oraz w trakcie postępowania skargowego, wydając orzeczenie stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W opinii skarżącego, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa było błędne, gdyż w postępowaniu tym, które trwa od kilku lat zgromadzono niezbędne do wydania orzeczenia dowody. Stąd przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego jest zbędne. Organ drugiej instancji ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego mógł dokonać w trybie art. 136 kpa, w przypadku zaistnienia wątpliwości, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy był zobowiązany zdaniem skarżącego zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Stąd też skarżący uznał, że dopuszczono się również obrazy art. 12 kpa.

Skarżący wywodził następnie, iż zgłoszenie robót budowlanych zostało przez niego skutecznie dokonane stosownie do treści pozwolenia wodnoprawnego i nawet gdyby należało uzyskać decyzję pozwolenie na budowę, to organ sprzeciwiając się takiemu zamierzeniu dokonać powinien tego sprzeciwu w przewidzianej przez przepisy prawa procedurze, która - jak wskazywał skarżący - w trakcie tego postępowania została naruszona - stąd nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów prowadzących postępowanie oraz sądu, że skarżący ponosi odpowiedzialność za dokonaną samowolę. Skarżący przywołał zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego – art. 9 oraz art. 10, 11, 12 kpa, które jego zdaniem w niniejszym postępowaniu zostały złamane.

Dalej skarżący podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania wskazywał również, że gdyby w opisanym przypadku zastosowania nie znalazła norma wynikająca z art. 122 ust. 3 oraz art. 9 ust.1 pkt 19 lit. c) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, to stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (stan prawny na dzień 31 października 2002 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, do których zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. zalicza się ziemne stawy rybne. Gdyby nawet zastosować tę normę prawną do niniejszej sprawy, z której jasno wynika, że pozwolenie budowlane na zrealizowanie stawu nie jest konieczne, to wówczas stosownie do treści art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy prawo budowlane należałoby dokonać zgłoszenia zamiaru realizacji takiego obiektu. Zgłoszenia takiego skarżący dokonał stosownie do treści decyzji pozwolenie wodnoprawne w dniu 1 października 2002 r. Skoro zaś w ocenie organu przyjmującego zgłoszenie na wykonanie przedmiotowego obiektu niezbędne było pozwolenie budowlane, to powinien on wszcząć procedurę przewidzianą przez art. 30 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane. Procedura ta przewiduje w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia nałożenie, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia organ wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Organ przyjmujący zgłoszenie nie wydał postanowienia, w którym nałożyłby na skarżącego określone obowiązki, zatem zgłoszenie nie wymagało uzupełnienia. Jedynym pismem, w związku z którym prowadzone jest postępowanie w celu legalizacji lub rozbiórki przedmiotowego obiektu jest pismo, które organy uznają za decyzję sprzeciwu. M. W. zaznaczył, że jest to dokument, który nie został wydany w drodze decyzji, na co wskazywał w toku postępowania wielokrotnie, przytaczając również na potwierdzenie tej okoliczności oświadczenie osoby, która sporządzała to pismo i jednocześnie wskazując na nowelizację ustawy prawo budowlane dokonaną przez ustawodawcę 22 sierpnia 1997 r., przez dodanie zapisu do art. 30 ustawy Prawo budowlane o obowiązku wydania decyzji, która zapobiegać miała naruszeniom prawa dokonywanym przez organy administracji publicznej poprzez dowolność formy sprzeciwu, jaka praktykowana była w kraju przed nowelizacją.

W skardze kasacyjnej podniesiono następnie, że stosownie do art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd nie ustalił jaka norma prawa obowiązuje w niniejszym postępowaniu jedynie ogólnikowo odnosząc się do zarzutów skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1365/09 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 551/08 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podał, że nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy należy stwierdzić, iż trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Nie wystarczy przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd I instancji, a które nie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy nie oznacza bowiem przedstawienia stanu sprawy ze skrótami, lukami w rozumowaniu albo sprzecznościami w argumentacji. Prawidłowe przedstawienie stanu sprawy oznacza obowiązek jego przedstawienia w taki sposób, by strony oraz sąd odwoławczy mogli dokonać oceny prawidłowości rozumowania sądu, a więc oceny czy i jakie ten sąd popełnił błędy.

Dalej Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. niewątpliwym jest, iż samo tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, zaprezentowanie stanowiska strony, zawierające jej zarzuty podniesione w skardze nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 p.p.s.a. o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze" albowiem pojęcie to oznacza rozważenie wszystkich zarzutów oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek sądu wynika także z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), określającego istotę wymiaru sprawiedliwości, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych należy uznać za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a., co też znajduje swoje uzasadnienie w przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 264/06 oraz z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1109/05.

W kontekście powyższych wywodów wskazano na jeszcze jeden aspekt dotyczący ważności uzasadnienia z punktu widzenia kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym, a mianowicie, że uzasadnienie wyroku powinno być jasne i przekonujące nie tylko dla strony, która wniosła o jego sporządzenie, ale przede wszystkim nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po gruntownej analizie akt sprawy i wszystkie wątpliwości zarówno faktyczne, jak i prawne występujące na etapie postępowania administracyjnego, zostały wyjaśnione. Sąd II instancji opiera się bowiem w zasadzie na ustaleniach sądu I instancji i jest związany granicami skargi kasacyjnej, kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia w praktyce sprowadzać się musi do analizy i oceny postępowania sądu I instancji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez możliwości zastępowania sądu I instancji w zakresie uzupełnienia ustaleń faktycznych lub wywodu prawnego, którego nie dokonano w uzasadnieniu wyroku I instancji.

Przechodząc do oceny uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ramach zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono nieustosunkowanie się przez organy administracyjne do dowodów świadczących o tym, że w sprawie nie był wydany sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej, a także do twierdzeń skarżącego, że zgodnie z art. 122 ust. 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, budowa stawu wodnego w ówczesnym stanie prawnym nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie stawu. Sąd I instancji co do tych zarzutów stwierdził, że "w zakresie dokonanej kwalifikacji prawnej charakteru prowadzonych robót budowlanych i obowiązków administracyjnych z tym związanych, sąd podziela stanowisko zawarte w decyzji". Taka zaś argumentacja – w ocenie NSA – nie pozwala przyjąć, iż w postępowaniu przed sądem I instancji miała miejsce prawidłowa, zgodna z wymogami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola legalności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu omawianego wyroku wskazano następnie, że brak odniesienia się przez sąd I instancji do podniesionych przez stronę zarzutów sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego nie może dokonywać samodzielnych ustaleń ani tym bardziej zajmować stanowiska prawnego. Rolą bowiem tegoż Sądu jest dokonywanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Brak zatem istotnych ustaleń oraz stanowiska sądu I instancji co do podnoszonych zarzutów powoduje, że ocena zasadności kontrolowanego rozstrzygnięcia jest niemożliwa. Wobec powyższego Sąd II instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu będzie nie tylko szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, ale także całościowa ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego zobowiązuje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazał przy tym, że koniecznym będzie przede wszystkim dokonanie oceny prawidłowości kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, m.in. wyjaśnienie, czy decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego faktycznie nie obejmuje pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego stawu rybnego skoro "podstawę techniczną decyzji oraz jej część składową stanowi operat wodnoprawny na staw karpiowy".

Po przekazaniu akt przez Naczelny Sąd Administracyjny Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem ponownego rozpoznania powyższa sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 704/10.

Uwzględniając wskazania D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zawarte w opisanej powyżej decyzji z dnia [...]r. nr[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr[...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, nakazał M.W. rozbiórkę stawu rybnego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] w B. – poprzez przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ponieważ M.W. zaniechał przedłożenia wymaganych dokumentów, które pozwoliłyby na legalizację zaistniałej samowoli budowlanej, organ ten zobowiązany był na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W dalszej części organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego odniósł się do podnoszonego przez inwestora argumentu, że na budowę wyżej wymienionego stawu nie było wymagane pozwolenie na budowę. Zdaniem organu I instancji, przedmiotowy staw nie może być uznany za urządzenie melioracji szczegółowej, gdyż zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001, Nr 115, poz. 1229) obiekt taki musi służyć enumeratywnie wyliczonym w art. 70 ust. 1 tej ustawy celom. O tym czy jest on takim urządzeniem decyduje z kolei organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, który w takim pozwoleniu określa w jakim zakresie je wydaje. W niniejszej zaś sprawie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. dotyczące przedmiotowego stawu nie zostało wydane na obiekt będący urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, określony w art. 73 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo wodne, a zatem w świetle wskazanych przepisów staw ten nie stanowi urządzenia melioracji wodnej szczegółowej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw z dnia [...]r. (omyłkowo oznaczony datą [...]r.) zawiera wszystkie niezbędne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej, takie jak np.: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Tak więc chociaż akt ten nie został nazwany decyzją, to jest nią w istocie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W., zarzucając jej rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 12 kpa.

W ocenie odwołującego się przedmiotowa inwestycja wybudowana została w zgodzie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami prawa i nie stanowi samowoli budowlanej. Skarżący wskazał przy tym, że bezspornym jest, że na budowę stawu nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże okoliczność ta nie może stanowić podstawy twierdzenia, że przedsięwzięta przez niego inwestycja jest nielegalna i nie może prowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę bądź prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Wobec powyższego M. W. wywiódł, że wybudowany przez niego, na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...]r., staw rybny - zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego obowiązującego w dacie budowy obiektu – zaliczany jest do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do postanowień art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., obowiązującego w dacie budowy obiektu, tylko wykonanie takiego urządzenia na terenie parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin wymaga pozwolenia na budowę, co też znajduje swoje w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1999 r., IV SA 1814/97. Dalej skarżący podniósł, że dopiero w 2003 r., a więc po wybudowaniu przedmiotowego stawu, ustawodawca dokonał zmiany prawa budowlanego wprowadzając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ziemnych stawów hodowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 9a) bez względu na miejsce ich planowanej budowy.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń organu I instancji zawartych w zaskarżonej decyzji M. W. podkreślił, że to, czy staw rybny jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, czy też nim nie jest, nie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, lecz należy do kompetencji organu właściwego do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Zatem jeżeli organ pierwszej instancji ma wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. dotyczącego przedmiotowego stawu, to winien skierować odpowiednie zapytanie w tej sprawie do organu wydającego tego typu pozwolenia, na co w toku prowadzonego postępowania wskazywano.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ I instancji pomija istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, iż zgodnie z art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (stan prawny na dzień 31 października 2002 roku – tj. dzień złożenia zgłoszenia o przystąpieniu do budowy stawu) pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonywanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. Urządzeniem zaś wodnym do korzystania z wód w tym przypadku jest staw, bowiem zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 19 lit. c) powołanej ustawy do urządzeń wodnych zalicza się między innymi stawy.

W ocenie skarżącego lektura przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie do wybudowania stawu nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego opieranie twierdzenia, iż staw jest samowolą budowlaną jest fałszywe i nie znajduje oparcia w przepisach prawa oraz stanowi rażące naruszenie prawa. To zaś oznacza, że postępowanie w tej sprawie winno być umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość.

M. W. podniósł również, że kwestia złożenia sprzeciwu do jego zgłoszenia z dnia [...] r. jest otwarta, bowiem nie zostały do tej pory wyjaśnione sprzeczności w oświadczeniach organu wydającego ten dokument. Wskazał przy tym, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w B., który jest autorem wymienionego wyżej pisma, w którym stwierdza, że w niniejszej sprawie nie wydał sprzeciwu w drodze decyzji. Oświadczenie takie zostało wyrażone też w piśmie z dnia [...] r. przez Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w B. oraz w oświadczeniu złożonym do protokołu z rozprawy przeprowadzanej w dniu [...] roku przez PINB w B. Skoro zatem w aktach sprawy znajdują się dokumenty, w których organ wydający pismo wyraźnie stwierdza, że pismo to nie ma charakteru decyzji, to nie można twierdzić, że pismo jest decyzją.

Reasumując odwołujący się podkreślił, że przedmiotowa inwestycja została zgłoszona, rozpoczęta i zrealizowana zgodnie z obowiązującym ówcześnie prawem budowlanym i wodnym bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w drodze decyzji, wobec tego postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, a wydana decyzja nakazująca jego rozbiórkę jest błędna, gdyż motywem, dla którego organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę stawu, jest brak decyzji pozwolenia na budowę stawu, która to decyzja nie była konieczna.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr[...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw z dnia [...]r. (omyłkowo oznaczony datą [...]r.), tak jak samo upatrywanie przez skarżącego w tej czynności faktycznej skutków prawnych w postaci uznania, iż skarżący nie dokonał samowoli budowlanej nie jest argumentem przemawiającym za legalnością dokonanych robót budowlanych. Biorąc bowiem pod uwagę zakres i skalę prac wskazać należy, że - w stanie prawnym na dzień 31 października.2002 r., stanowiący datę zgłoszenia robót - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagane było dla nich uzyskanie pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 1 pkt 2, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Z tego przepisu wynika więc, iż pozwolenie na budowę nie było wymagane tylko w przypadku budowy obiektów budowlanych piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł następnie, że w realiach niniejszej sprawy inwestor nie uzyskał akceptacji odpowiedniego organu architektonicznego w postaci uzyskania pozwolenia na budowę, a swoje uprawnienie do realizacji inwestycji wywodzi jedynie z pozwolenia wodnoprawnego, wskazując że na jego podstawie otrzymał m.in. zgodę na wykonanie zastawki trapezowej o wymiarach b-0,6, h-1,0. Z kolei decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatowy w B. udzielił pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczegółowego korzystania z wód powierzchniowych, co też oznacza, że na podstawie tej decyzji skarżący uzyskał jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód, na warunkach szczegółowo opisanych w tym pozwoleniu. Nie oznacza to jednak, że pozwolenie to stanowi równocześnie pozwolenie na wykonywanie urządzeń wodnych. Fakt bowiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 ust. art. 48 Prawo budowlane, stosuje się przepis ust. 1. Powołując się na wskazane w decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślono, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie umożliwiono M. W. legalizację przedsięwziętej inwestycji nakładając - zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego – obowiązek przedłożenia do 1 grudnia 2008 r. określonych dokumentów. Z uwagi jednak na fakt, że inwestor nie wykazał aktywności w postaci chęci wypełnienia obowiązków legalizacyjnych zawartych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...]r., musi ponieść negatywne konsekwencje w postaci rozbiórki stawu rybnego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...]w B. Nakaz rozbiórki bowiem nie ma zastosowania jedynie w sytuacji, gdy samowola jest zgodna z przepisami, a inwestor przedłoży na wezwanie organu w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, dokumenty zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 powyższej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podniósł, że jakkolwiek zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania mający oparcie w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, to jednak pomimo posiadania przez organ I instancji wiadomości o ustanowieniu przez stronę postępowania – M. W., pełnomocnika w postępowaniu, organ ten nie doręczył zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi. Tymczasem naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 10 kpa, nakazuje zapewnić stronie czynny udziału w każdym stadium postępowania, a naruszenie tej zasady jest kwalifikowane jako ciężkie naruszenie przepisów procedury administracyjnej i stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wyjaśniono przy tym, że jedną z gwarancji procesowych zapewniających realizację tej zasady przewiduje przepis art. 40 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, a norma ta nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających organowi na odstępstwo od doręczenia pisma pełnomocnikowi. Konsekwencją zaś doręczenia pisma stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika jest pominięcie samej strony i bezskuteczność tej czynności procesowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/05, LEX nr 198851).

Jak dalej wskazał organ odwoławczy – w aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] r. przez M. W. adwokatowi J. K., które obejmuje swym zakresem umocowanie do działania we wszystkich instancjach, w sprawach administracyjnych, w tym w zakresie budowy stawu rybnego oraz pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] r. przez M. W. S.M. w zakresie reprezentowania w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek w rozdzielniku do postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] r. widnieje pełnomocnik skarżącego J. K., to jednak organ I instancji nie doręczył pełnomocnikowi J. K. zaskarżonej decyzji nr[...]. Powyższe zaś wskazuje na rażące naruszenie uprawnień procesowych strony postępowania, które to naruszenie nie może podlegać sanowaniu w toku postępowania II instancji.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji było prowadzone w sposób naruszający przepisy prawa procesowego w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części w sytuacji istnienia podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji;

- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (stan prawny na dzień 31 października 2002 r.) przez przyjęcie, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organu odwoławczego zawartymi w kwestionowanej decyzji, że inwestor nie uzyskał akceptacji odpowiedniego organu architektonicznego w postaci pozwolenia na budowę, ponieważ pozwolenie wodnoprawne, którym dysponował M. W., uprawnia jedynie do szczególnego korzystania z wód, na warunkach szczegółowo tam opisanych i nie jest równocześnie pozwoleniem na wykonywanie urządzeń wodnych. W jego ocenie, powyższe stanowisko jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, z którego wynika, że na dzień przystępowania do realizacji obiektu był w posiadaniu prawomocnej decyzji z dnia [...]r., wydanej przez Starostę B., w której treści znajduje się wyraźne wskazanie, że pozwolenie niniejsze jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych tam opisanych (pkt II decyzji) - czyli uprawniające do wybudowania tych obiektów. Powyższa decyzja nie została uchylona i nigdy nie toczyło się żadne postępowanie w celu jej usunięcia z obrotu prawnego. W wyniku zaś wykonania przez skarżącego urządzeń wskazanych w powołanej decyzji powstał staw.

Ponadto skarżący wskazał, że organ odwoławczy pominął istotną kwestię, na którą skarżący zwracał w swoich wystąpieniach uwagę, a mianowicie, że - zgodnie z art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (stan prawny na dzień 31 października 2002 r. - dzień złożenia zgłoszenia o przystąpieniu do budowy stawu, dokonane stosownie do treści decyzji z dnia [...]r., [...] i w zakreślonych przez tę decyzję terminach) - pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. Urządzeniem wodnym do korzystania z wód w tym przypadku jest staw, bowiem zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 19 lit. c) powołanej ustawy do urządzeń wodnych zalicza się między innymi stawy. Z normy tej wynika nadto, że osoba dysponująca prawomocną decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym była w ówczesnym czasie, w zakresie w niej wskazanym, z mocy prawa uprawniona również do wykonania obiektów służących do szczególnego korzystania z wód, a zatem miała prawomocne pozwolenie na budowę.

Zaniechanie odniesienia się przez organ II instancji do powyższej kwestii – w ocenie skarżącego - stanowi rażące naruszenie art. 6 i 7 kpa i wskazuje, że zagadnienie legalności przeprowadzenia robót budowlanych przez skarżącego nie zostało dokładnie wyjaśnione, a co można było uczynić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji w trybie art. 136 kpa.

Ponadto M. W. wskazał, że sprawa niniejsza charakteryzuje się znaczną przewlekłością i w ten sposób organy prowadzące postępowanie rażąco naruszają postanowienia art. 35 kpa.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 32/10.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego prowadzenia i rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Wr 32/10 oraz o sygn. akt II SA/Wr 704/10 i postanowił prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 32/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej nie zaszły takie okoliczności. Tak więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1365/09, jest wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekającego obecnie w tej sprawie.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że sprawy II SA/Wr 32/10 i II SA/Wr 704/10 pozostają ze sobą w związku, który uzasadnia połączenie tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] uchyliła decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia, a decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] zapadła w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wszystkie te decyzje zapadły zatem w tym samym postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki stawu rybnego, a uwagi zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1365/09, dotyczą w istocie zarówno sprawy II SA/Wr 704/10, jak i II SA/Wr 32/10, stanowiącej dalszy ciąg sprawy II SA/Wr 704/10 (uprzednio II SA/Wr 551/08).

W motywach przywołanego wyżej wyroku z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1365/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w niniejszej sprawie konieczne jest szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego; dokonanie całościowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w szczególności oceny prawidłowości kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a głównie przyjęcia, że doszło do samowoli budowlanej; wyjaśnienie, czy decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego faktycznie nie obejmuje pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego stawu rybnego, skoro "podstawę techniczną decyzji oraz jej część składową stanowi operat wodnoprawny na staw karpiowy"; w przypadku zaś braku podstaw do zastosowania wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego należy w sposób przekonywujący wyjaśnić, dlaczego w świetle przepisów prawa stanowisko skarżącego jest prawidłowe bądź nieprawidłowe.

Zarzuty skarżącego zawarte w obu skargach sprowadzają się do prezentowania stanowiska, że organy nadzoru budowlanego po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym błędnie przyjęły, że przedmiotowy staw rybny został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy w rzeczywistości – zgodnie z art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (obecnie - t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.; w dniu 31 października.2002 r. - Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), w stanie prawnym na dzień 31 października 2002 r., to jest na dzień stanowiący datę zgłoszenia robót – decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...] pozwalała na zrealizowanie wspomnianego stawu.

Przepis art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia robót, to jest w dniu 31 października.2002 r., stanowił, iż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania.

Stosownie do art. 220 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., z wyjątkiem art. 2 ust. 3 oraz art. 89, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Polemizując ze stanowiskiem skarżącego D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wywodził w motywach decyzji z dnia [...] r. nr[...], że w stanie prawnym na dzień 31 października.2002 r., stanowiący datę zgłoszenia robót - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie - t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; w dniu 31 października.2002 r. - Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) - wymagane było dla nich uzyskanie pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Z tego przepisu wynika więc, iż pozwolenie na budowę nie było wymagane tylko w przypadku budowy obiektów budowlanych piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. W opinii D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego skarżący uzyskał jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód, na warunkach szczegółowo opisanych w tym pozwoleniu, nie oznacza to jednak, że jest ono równocześnie pozwoleniem na wykonywanie urządzeń wodnych. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, fakt uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie zwalniał inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, a w szczególności oceny prawidłowości kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a głównie przyjęcia, że doszło do samowoli budowlanej, stwierdzić trzeba, że organy nadzoru budowlanego nie tylko nie wyjaśniły w należyty sposób, jakie przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ale też nie poczyniły wystarczających ustaleń pozwalających na jednoznaczne rozstrzygnięcie tego problemu. W konsekwencji powyższego – dostatecznie nie wykazały, czy faktycznie w tej sprawie doszło do samowoli budowlanej. Tymczasem rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1365/09, koniecznym jest wyjaśnienie, czy decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego faktycznie nie obejmuje pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego stawu rybnego, skoro "podstawę techniczną decyzji oraz jej część składową stanowi operat wodnoprawny na staw karpiowy".

Skąpy materiał znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy nie pozwala na kategoryczne rozstrzygnięcie powyższej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zauważyć wypada, że w aktach brak w szczególności "Operatu wodnoprawnego na staw karpiowy" wykonanego przez E. N. i M. S. w [...] r., chociaż z uzasadnienia decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]r. nr [...] wynika, że operat ten stanowi podstawę techniczną decyzji oraz jej część składową, a także brak wniosku M.W. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór i piętrzenie wody dla potrzeb stawu hodowlano-karpiowego

Rozważanie zatem przez Sąd, czy decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego faktycznie nie obejmuje pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego stawu rybnego – przy braku wystarczających ustaleń i rozważań dokonanych przez organy nadzoru budowlanego – nie stanowiłoby oceny zgodności z prawem kontrolowanych aktów administracyjnych, lecz w istocie byłoby rozstrzyganiem tej sprawy za organy administracyjne, przy czym brak wystarczającego materiału w aktach sprawy rozważanie powyższego zagadnienia przez Sąd czyni wręcz niemożliwym.

Nadmienić jedynie wypada, że ustalając, czy przedmiotowy staw został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego winny wziąć pod uwagę treść przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego stawu, w tym – oprócz przepisów Prawa budowlanego – także przepisy Prawa wodnego oraz treść decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...]i przepisów, na podstawie których decyzję tę podjęto.

Organy nadzoru budowlanego w szczególności powinny wziąć pod uwagę unormowania obowiązujące w dniu [...]r., a więc w dniu zgłoszenia robót przez skarżącego M. W., zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego (zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin) w związku z art. 73 ust. 1 pkt 4 (w myśl którego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się ziemne stawy rybne oraz groble na obszarach nawadnianych - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1) i art. 70 ust. 1 (stanowiącym, iż melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami) Prawa wodnego, w art. 30 ust. 1 pkt 1 (stosownie do którego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10) i pkt 1a (stanowiącego, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia; do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami; w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji) Prawa budowlanego oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) Prawa wodnego (zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności stawy).

Ponadto należy uwzględnić treść decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr[...] , mając na uwadze zwłaszcza to, że podstawę techniczną tej decyzji oraz jej część składową stanowi "Operat wodnoprawny na staw karpiowy", a także jaki byłby sens wydawania tej decyzji, gdyby nie wykonano przedmiotowego stawu. Niezbędne przy tym byłoby przeanalizowanie treści wspomnianego operatu wodnoprawnego, a także wniosku M. W. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór i piętrzenie wody dla potrzeb stawu hodowlano-karpiowego.

Konieczne dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ponadto ustalenie, czy – jak twierdzi skarżący – w wyniku wykonania urządzeń wskazanych w pkt II decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...] powstał staw. Gdyby bowiem powstanie stawu nastąpiło wskutek wykonania powyższych urządzeń, trudno byłoby przypisać skarżącemu samowolne wybudowanie stawu, skoro jego powstanie byłoby wynikiem realizacji urządzeń, na których wykonanie skarżący uzyskał prawomocne pozwolenie.

Nie można też pominąć faktu, że decyzja z dnia 26 marca 2001 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.). Oprócz przepisów przywołanych w podstawie prawnej decyzji nr [...] należy w szczególności mieć na względzie, że stosownie do art. 53 ust. 3 Prawa wodnego z 1974 r., pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń.

Unormowanie zawarte w art. 53 ust. 3 Prawa wodnego z 1974 r. przeczy stanowisku organu wyrażonemu w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr[...], iż na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]r. skarżący uzyskał jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód, na warunkach szczegółowo opisanych w tym pozwoleniu, co jednak nie oznacza, że pozwolenie to stanowi równocześnie pozwolenie na wykonywanie urządzeń wodnych. Przepis art. 53 ust. 3 Prawa wodnego z 1974 r. wyraźnie bowiem stanowił, iż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń.

Jeżeli zatem skarżący dysponował ostateczną decyzją pozwalającą mu – zgodnie z obowiązującymi w chwili podejmowania tej decyzji przepisami prawa – na szczególne korzystanie z wód i równocześnie pozwalającą mu na wykonanie służących do tego urządzeń, to tylko jednoznaczne i nie budzące wątpliwości wykazanie przez organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowy staw nie jest urządzeniem służącym skarżącemu na szczególne korzystanie z wód, udzielone mu wyżej opisanym pozwoleniem wodnoprawnym, uniemożliwiłoby przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatowego w B.z dnia [...]r. nr [...] pozwalała M. W. na zrealizowanie tego stawu.

Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Po myśli art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów procedury administracyjnej oraz poczynione wyżej uwagi odnoszące się do podjętych w kontrolowanym postępowaniu aktów administracyjnych konieczne jest ponowne przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego znacznie dokładniej i wnikliwiej niż uczyniono to dotychczas, opierając się na prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonych dowodach, a rezultaty należycie przeprowadzonego postępowania winny znaleźć odpowiedni wyraz w uzasadnieniu podejmowanej po jego zakończeniu decyzji. Stwierdzone naruszenie przywołanych wyżej przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że gdyby nie dopuszczono się tych uchybień, treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

Zaskarżone decyzje i akty administracyjne je poprzedzające nie mogą zatem zostać uznane za zgodne z prawem, skoro przed ich podjęciem nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny podstawowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii – to jest czy przedmiotowy staw rybny został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.