Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2303/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 320/17 w sprawie ze skargi J. P., [...] na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 320/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę J. P., L. P., M. K., J. T., W. A., D. K., A. M., J. D., K. C., J. K., A. K., M. H., N. R., L. H. i J. S., stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu S. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie na wniosek mieszkańców referendum lokalnego dotyczącego dalszego funkcjonowania szpitala w S. poprzez zadanie pytania: "Czy chcesz aby w Strzelinie nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?".

W uzasadnieniu uchwały powołano się na opinię Komisji Doraźnej do sprawdzenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego i wskazano, że wniosek przedłożony dnia 17 czerwca 2016 r. nie spełnia wymagań ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 400) w zakresie ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, określonej w art. 4 pkt 1 tej ustawy.

Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. P., L. P., M. K., J. T., W. A., D. K., A. M., J. D., K. C., J. K., A. K., M. H., N. R., L. H. i J. S. – inicjatorzy referendum, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym przez dokonanie błędnej i sprzecznej z Konstytucją RP jego interpretacji, która w konsekwencji skutkowała odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o jej oddalenie, kwestionując prezentowaną w skardze wykładnię przepisów ustawy o referendum lokalnym, w tym art. 14 ust. 4 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1032/16, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Na skutek wywiedzionej przez Powiat S. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2914/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W okolicznościach tej sprawy, NSA przesądził, że Rada Powiatu przyjęła zbyt restrykcyjną wykładnię art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym w odniesieniu do weryfikacji prawidłowości złożonych podpisów poparcia pod referendum, uznając nieprawidłowość list oparcia z uwagi na niepełny lub nieczytelny adres oraz z uwagi na pominięcie roku w dacie złożonego podpisu. Natomiast NSA uznał zarzut dotyczący braku rozstrzygnięcia o dopuszczalności zadanego pytania, co doprowadziło do naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto NSA stwierdził, że WSA wadliwie przyjął, że zaskarżoną uchwałą o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum pośrednio naruszono art. 170 Konstytucji RP przez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty, w sytuacji gdy nie ocenił, czy wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego spełniał wymogi ustawy oraz czy mógł prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (prawidłowość zasadnego pytania referendalnego w świetle charakteru referendum). Ocena Sądu I instancji ograniczyła się wyłącznie do formalnej strony wniosku mieszkańców z dnia 17 czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum, Sąd natomiast nie dokonał merytorycznej oceny tego wniosku także z punktu widzenia wywoływanych skutków, tj. czy nie prowadzi on do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Skupiając się na kwestiach dotyczących prawidłowości podpisów popierających wniosek, całkowicie pominął ocenę, czy zagadnienie będące przedmiotem pytania referendalnego co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu powiatu, bądź czy dotyczy istotnych spraw społecznych gospodarczych, czy kulturowych więzi łączących wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym). W świetle powyższego NSA zgodził się z zarzutem skargi nienależytego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli legalności i nieustosunkowanie się do wszystkich, podnoszonych przez Radę Powiatu S. w zaskarżonej uchwale, argumentów uzasadniających odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum, a także brak rozpoznania oraz dokonania oceny prawnej w zakresie zasadności oraz dopuszczalności przeprowadzenia referendum, a zwłaszcza, czy nie będzie ono prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W konsekwencji Sąd naruszył też art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 320/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji, uwzględniając ocenę prawną zawartą w ww. wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego, wskazał, że zupełnie zbędne staje się ponowne odniesienie się do formalnej strony wniosku mieszkańców z dnia 17 czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum w kontekście prawidłowości weryfikacji wniosku referendalnego pod kątem zebrania wystarczającej liczby podpisów poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum. Natomiast jeżeli idzie o spełnienie pozostałych warunków formalnych to zdaniem Sądu brak jest przesłanek świadczących o tym, że wniosek inicjatorów referendum nie spełnia wymogów ustawy o referendum lokalnym.

W ocenie Sądu, z akt administracyjnych wynika, że wymogi określone w art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 12 ust. 4, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1-3, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym do przeprowadzenia referendum zostały spełnione. Ponadto z analizy dokumentów wynika, że referendum ma mieć charakter opiniodawczy, ponieważ będzie stanowić tylko wyraz niewiążącej opinii społecznej co do oczekiwanego poziomu opieki zdrowotnej świadczonej w ramach powszechnie dostępnego lecznictwa szpitalnego i podjęcia w przyszłości przez samorządowe władze powiatowe działań zmierzających do realizacji celu rozstrzygniętego w referendum.

Zdaniem Sądu, proponowane pytanie jest jasno postawione, jednowariantowe i nie wprowadza potencjalnych uczestników referendum w błąd co do rzeczywistych jego skutków, gdyby zakończyło się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pytanie referendalne dotyczy szpitala funkcjonującego od 1 marca 2008 r. jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "S." Sp. z o.o. w S., który powstał w wyniku przekształcenia Powiatowego Szpitala im. Wojciecha Oczki w Strzelinie w spółkę prawa handlowego. Dla przeciętnego mieszkańca tego powiatu wiadomym jest również zakres oferowanych obecnie w przedmiotowym szpitalu świadczeń (usług) medycznych (5 oddziałów: wewnętrzny, dziecięcy, neonatologiczny, ginekologiczno-położniczy i chirurgiczny oraz działy, w tym zwłaszcza diagnostyczny i anastezjologiczny) oraz fakt trudnej sytuacji finansowej szpitala, w wyniku której szpitalowi groziła upadłość, a obecnie konieczność korzystania ze znacznej pomocy finansowej powiatu. W tej sytuacji tak zadane pytanie referendalne zmierza do uzyskania stanowiska ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców powiatu co do dalszego funkcjonowania szpitala wykonującego całodobowo kompleksowe świadczenia zdrowotne polegające na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji, które nie mogą być realizowane w ramach innych stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych lub ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych.

Sąd, przystępując z kolei do merytorycznej oceny prawnej dopuszczalności przeprowadzenia referendum powiatowego w przedmiocie dalszego funkcjonowania w Strzelinie szpitala o niezmniejszonym zakresie usług medycznych, wskazał, że zagadnienie będące przedmiotem pytania referendalnego co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu powiatowego. W myśl bowiem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. promocji i ochrony zdrowia. Określone zasady w tym zakresie wynikają także z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1916 ze zm.). Ponadto art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W ocenie Sądu, o zakresie i sposobie realizacji zadań publicznych przez powiat nie mogą decydować jego możliwości ekonomiczne, gdyż jest on zobowiązany wykonywać określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w tym w szczególności w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Obowiązkiem powiatu jest tak prowadzić działalność, by zaspokajać potrzeby społeczności lokalnej, przy czym realizacja tego obowiązku, nie zaś odpowiedzialność za jego wykonanie, może odbywać się bezpośrednio przez jednostki samorządowe, bądź też może być scedowana na podmioty zewnętrzne. Przedmiotowy szpital do dnia 28 lutego 2008 r. funkcjonował wpierw jako Zespół Opieki Zdrowotnej w S., a następnie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej pn. Szpital Powiatowy [...] w S.; zaś w dniu 1 marca 2008 r. został przekształcony w Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "S." Sp. z o.o. w S., który powstał w wyniku przekształcenia Powiatowego Szpitala [...] w S., którego 100% udziałowcem jest Powiat S.. Przekształcenia dokonano na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Obecnie obowiązujące uregulowania art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.) przewidują, że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej, jednostki budżetowej lub samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

W przekonaniu Sądu za dopuszczalnością przeprowadzenia referendum powiatowego w przedmiocie dalszego funkcjonowania w S. szpitala o niezmniejszonym zakresie usług medycznych przemawia również to, że poruszane w pytaniu referendalnym zagadnienie dotyczy istotnej sprawy dla każdej normalnie funkcjonującej wspólnoty, bowiem potrzeba zapewnienia opieki zdrowotnej dla potencjalnie wszystkich potrzebujących członków tej społeczności ma pierwszorzędne znaczenie dla budowania i utrzymania więzi lokalnych oraz poczucia bezpieczeństwa socjalnego i zdrowotnego.

Podsumowując rozważania Sąd uznał, że przedstawiony Staroście S. wniosek grupy inicjatywnej z dnia 17 czerwca 2016 r. podlegał uwzględnieniu, gdyż wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonej uchwale spełnia wymogi ustawy o referendum lokalnym oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, w tym zwłaszcza dotyczących art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o referendum lokalnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła Rada Powiatu S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, wiążących wskazań i ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 31 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 2914/16, co do oceny zagadnienia, które może być przedmiotem referendum lokalnego oraz co do prawidłowości sformułowania pytania referendalnego.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 14 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 1 oraz art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego jest zgodny z wzorcem określonym w ustawie o referendum lokalnym, tj. zawiera poparcie (podpisy), liczby co najmniej 10% mieszkańców Powiatu S.; wobec faktu, że wyrok sądu administracyjnego zastępuje uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego i na jego podstawie komisarz wyborczy postanawia o przeprowadzeniu referendum, winien on w sposób jednoznaczny stwierdzać, czy wniosek o przeprowadzenie referendum spełnia wymogi ustawy, w przeciwnym razie jego wykonanie może prowadzić do przeprowadzenia referendum, co do którego wniosek był niezgodny z przepisami prawa;

- art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w związku z faktem, że referendum ma charakter opiniodawczy, zagadnienie referendalne jest zgodne z dyspozycją art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, albowiem będzie wyrazem zapatrywania mieszkańców na dalsze funkcjonowanie jedynego w powiecie szpitala, co do oczekiwanego poziomu opieki zdrowotnej, a zatem mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu powiatowego; tymczasem prawidłowe zastosowanie przepisów będących treścią podstawy kasacyjnej prowadzi do wniosku, że pytanie referendalne w przedmiocie dalszego funkcjonowania szpitala (działającego w formie spółki prawa handlowego) o "niezmniejszonym zakresie usług medycznych", jest niedopuszczalne, albowiem nie dotyczy materii, która jest przedmiotem procesów decyzyjnych organów powiatu w związku z faktem, że szpital jest spółką prawa handlowego; zatem wynik referendum doprowadziłby do rozstrzygania kwestii nie należących do kompetencji organów Powiatu, a mieszczących się w kompetencjach zarządu spółki prawa handlowego;

- art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na rozstrzygnięciu, że pytanie referendalne jest prawidłowo sformułowane, jasno postawione i nie wprowadza potencjalnych uczestników referendum w błąd co do rzeczywistych jego skutków; podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno skutkować uznaniem pytania referendalnego za wadliwe, albowiem nie wynika z niego jednoznacznie, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy przesądzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przedmiotem referendum może być działalności szpitala, który w tym przypadku jest spółką prawa handlowego. Istotną okolicznością jest bowiem to, że niezależnie od prawnej formy organizacyjnej takiego szpitala, jego funkcjonowanie związane jest z obowiązkiem realizacji zadań własnych powiatu w zakresie ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym), co jest zagadnieniem jednym z najbardziej istotnych jeśli chodzi o funkcjonowanie społeczności samorządowej na szczeblu lokalnym. Taką ocenę potwierdza okoliczność, że Powiat S. jest jedynym udziałowcem przedmiotowego Szpitala, który obecnie funkcjonuje w obrocie prawnym jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. To, że przedmiotowy Szpital uzyskał w znaczeniu cywilistycznym osobowość prawną jako osoba prawna, na gruncie prawa administracyjnego nie oznacza, że nie realizuje zadań powiatu w zakresie ochrony zdrowia. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w aktualnym stanie prawnym – art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – powiat jako jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim podmiotem leczniczym (szpitalem), ponieważ Powiat S. posiada 100% udziałów, co spełnia wymóg określony w art. 6 ust. 9 ww. ustawy, który pozwala na stwierdzenie, że w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej, a więc na gruncie prawa administracyjnego, Powiat S. prowadzi podmiot leczniczy, którym jest "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym oraz w części zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie pytaniem referendalnym jest bowiem objęta działalność prowadzona przez Powiat S., co wynika z przepisów ustawy o działalności leczniczej. Ponadto w pozostałej części zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. także nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji dokonał stosownej oceny sprawy w zakresie "prawidłowości sformułowania pytania referendalnego" we wskazywanym przez NSA zakresie, a mianowicie w dostosowaniu do charakteru referendum. W tym miejscu na uwagę zasługuje, że NSA w ww. wyroku nie przesądził, czy w tym zakresie przedmiotowe pytanie referendalne jest prawidłowe. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia aby Sąd I instancji, wypowiadając stosowną ocenę, uczynił to niezgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku NSA.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazania wymaga, że Sąd I instancji, choć prawidłowo uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2914/16 odnośnie "nadmiernego rygoryzmu" przy sprawdzaniu wymogów formalnych wniosku referendalnego, jednak w oparciu o tę ocenę nie dokonał ustalenia, czy rzeczywiście wniosek referendalny spełnia wymóg formalny dotyczący zebrania wymaganej liczby podpisów mieszkańców Powiatu S.. Tym samym zawiera usprawiedliwione podstawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 14 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 1 oraz art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Jednak w świetle powyższej wskazanej wady dla wyniku sprawy najistotniejszą kwestią wymagającą oceny jest, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił prawidłowość zadanego pytania referendalnego. Należy wyraźnie wskazać, że w przywołanym na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02, akcentowano możliwość wyróżnienia kilku rodzajów referendów, w tym o charakterze opiniodawczym, jednocześnie nieróżnicując kryteriów formalnych (w tym wymogu precyzyjności pytania) dla tych kategorii referendów. W związku z tym należy ocenić, że Sąd I instancji choć prawidłowo dostrzegł, że przy referendum opiniodawczym pytanie powinno spełniać wymóg "jasno postawionego", jednak w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji wadliwie ocenił, że "proponowane pytanie jest jasno postawione, jednowariantowe i nie wprowadza potencjalnych uczestników referendum w błąd co do rzeczywistych jego skutków, gdyby zakończyło się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum". Co prawda, pytanie referendalne dotyczy szpitala – "S." Sp. z o.o. w Strzelinie, jednak pytanie to już nie precyzuje zakresu usług medycznych jakie miałyby podlegać niezmniejszeniu. Sąd I instancji gołosłownie przyjął, że przeciętnemu mieszkańcowi powiatu znany jest zakres usług szpitala. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno jest oczekiwać, że każdy mieszkaniec powiatu jako uprawniony do wzięcia udziału w referendum szczegółowo zna zakres oferowanych obecnie w szpitalu świadczeń/usług. Ponadto takie niedoprecyzowanie może powodować określone skutki, np. w przypadku ewentualnej zmiany tego zakresu usług w trakcie postępowania referendalnego. Może zatem powstać kolejna wątpliwość jakiego zakresu usług dotyczy pytanie i w oparciu o jaką datę należałoby ustalić owy zakres usług. Oznacza to, że takie niedoprecyzowanie może wprowadzić potencjalnych uczestników referendum w błąd co do rzeczywistych jego skutków. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym zawiera usprawiedliwione podstawy. Ocena ta zaś oznacza, że Rada Powiatu S. niewadliwie wydała zaskarżoną uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie na wniosek mieszkańców referendum lokalnego dotyczącego dalszego funkcjonowania szpitala w S.. Postawione bowiem przez inicjatorów referendum pytanie nie spełnia wymogu formalnego dotyczącego jego treści. Warunkiem przeprowadzenia referendum jest prawidłowo sformułowana treść pytania poddawanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Pytanie referendalne musi zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2014 r., II OSK 825/14; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 2988/13).

Z tych względów, skarga ww. inicjatorów referendum powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec stwierdzonej wyżej wady formalnej wniosku referendalnego w zakresie treści sformułowanego pytania referendalnego. Dlatego należało uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę.

Dodatkowo należy wskazać, że dokonana powyżej ocena nie wyklucza w ogólności możliwości przeprowadzenia referendum w sprawie ww. szpitala, co jednak wymaga odpowiedniego sformułowania pytania referendalnego i w związku z tym spełnienia pozostałych wymogów formalnych wniosku w sprawie referendum lokalnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.