Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 723/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Renata Owczarzak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Gl 600/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w G. o wymierzenie Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Katowicach grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2011r. (sygnatura akt II SA/Gl 618/10) w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 600/11 oddalił skargę [...] Polska Sp. z o.o. w Gliwicach o wymierzenie grzywny Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Katowicach z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2011 r. (powinno być: 10 listopada 2010 r.) sygn. akt II SA/Gl 618/10 w przedmiocie odpadów.

Wyrok wydany został w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. [...] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Gliwicach (dalej [...]), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się wymierzenia grzywny Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej WIOŚ) z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 618/10. Spółka domagała się ponadto wydania orzeczenia stwierdzającego, że wciągnik łańcuchowy ABUS nie jest sprzętem w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495) i z tegoż tytułu nie podlega ona obowiązkom wynikającym z tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi podała, że wspomnianym wyrokiem WSA w Gliwicach uchylił zarządzenia pokontrolne wydane przez WIOŚ z dnia 15 lutego 2010 r. oraz stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał organowi sposób postępowania, jaki powinien przyjąć ponownie załatwiając sprawę. W szczególności stwierdził, że powinien "jeszcze raz, tym razem dogłębnie, rozważając podniesione przez Spółkę argumenty, ocenić konstrukcję, funkcję i przeznaczenie stanowiących przedmiot kontrowersji wciągników i w zależności od dokonanych ocen jednoznacznie ustalić czy w świetle ustawy, uwzględniając, iż stanowi ona implementację dyrektywy unijnej, należy zaliczyć je do objętego unormowaniem ustawy sprzętu, czy też podlegają one ustawowym wyłączeniom. Dokonując stosownych ocen organ winien mieć na uwadze, iż nałożenie na stronę wynikających z ustawy dnia 29 lipca 2005 r. obowiązków wynikać musi jednoznacznie z ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego i jego odzwierciedlenia w przepisach prawa, nie może zaś opierać się na domysłach co do intencji ustawodawcy bądź dokonywanych przez organ interpretacjach".

Z przywołanego wyroku wynika, że WIOŚ był zobowiązany do ponownego dogłębnego zbadania sprawy, w tym do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego. Mimo że od ogłoszenia wyroku upłynęło już 6 miesięcy, a akta zostały zwrócone temu organowi 27 stycznia 2011 r. nie wykonał on jednak tego wyroku. W ocenie skarżącej tymczasem, jeżeli sąd w wyroku nie określił terminu zobowiązującego organ do wydania aktu lub czynności w sprawie zastosowanie znajdują terminy ustawowe do załatwienia sprawy.

Spółka stwierdziła, że WIOŚ pozostaje w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy skierowała ona do tego organu wezwanie w trybie art. 154 p.p.s.a. z dnia 18 maja 2011 r., które ponowiła pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r. WIOŚ jednoznacznie stwierdził, że świadomie nie ma zamiaru wykonać wyroku Sądu. W ocenie skarżącej skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, bowiem organ ignoruje prawomocny wyrok Sądu.

Z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy strona skarżąca wniosła ponadto o wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego, przez wskazanie, że "wciągnik łańcuchowy ABUS nie jest sprzętem w rozumieniu ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym i z tegoż tytułu Spółka nie podlega obowiązkom wynikającym z tejże ustawy".

Uzasadniając ten wniosek wskazała, że stan niepewności co do istnienia bądź nieistnienia obowiązków ciążących na Spółce nie może trwać w nieskończoność. Skarżąca podała, że po wydaniu przedmiotowych zarządzeń pokontrolnych oraz po wyroku WSA w Gliwicach uzyskała dodatkowe dowody wskazujące, że nie podlega nałożonym na nią obowiązkom wskazanym w zarządzeniach pokontrolnych WIOŚ.

WIOŚ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności wskazał na niezasadność zgłoszonego przez Spółkę żądania opartego na przepisie art. 154 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania wymierzenia grzywny organ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności po wydaniu wyroku uchylającym zarządzenia pokontrolne. Do wykonania w znaczeniu szerokim nie nadają się bowiem wszystkie wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargę. Jeśli uchylony lub unieważniony przez sąd akt został wydany w sformalizowanym postępowaniu, w którym obowiązują oznaczone w ustawie reguły rozpoczęcia czynności procesowych i ich zakończenia, to po wydaniu orzeczenia przez sąd istnieje konieczność podjęcia przez organ czynności zmierzających do zakończenia rozpoczętych niegdyś działań procesowych. Nie każdy jednak akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego jest wydawany w postępowaniu, w którym przepisy regulują terminy wydawania aktów lub dokonywania czynności. Tym samym, jeśli stosownych terminów do wydania aktu lub dokonania stosownej czynności nie ma, to nie można zarzucać organowi, że pozostaje w bezczynności po wyroku sądu uwzględniającym skargę. Mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy załatwiania spraw nie można bowiem rozciągać na wszystkie akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Podkreślenia zdaniem organu wymaga także, że stanowiące przedmiot postępowania sądowego zarządzenia pokontrolne wydane zostały w trybie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). Do takich postępowań nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzona w trybie art. 9 i 11 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. kontrola jest bowiem jednym ze szczególnych sposobów przeprowadzenia dowodu w sprawie, jakie pozostają do dyspozycji organu inspekcji ochrony środowiska, w ramach postępowania wyjaśniającego. Na poparcie tego stanowiska WIOŚ powołał się na pogląd prawny zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1557/09. Zdaniem organu biorąc pod uwagę taką wykładnię przepisów należy przyjąć, że nie miał on obowiązku wydania zarządzenia pokontrolnego w ściśle określonym terminie, a co więcej może się okazać, że zarządzenie takie nie zostanie w ogóle wydane, gdyż jest ono wydawane wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Brak stwierdzenia takich nieprawidłowości nie uzasadnia bowiem – jak stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl126/09 – wydania zarządzenia pokontrolnego.

Tym samym w ocenie WIOŚ nie jest uzasadnione twierdzenie, że nie został wykonany wyrok WSA w Gliwicach dnia 10 listopada 2010 r., skoro orzeczeniem tym nie nałożono żadnego obowiązku na organ administracji, a także brak jest ustawowo określonych terminów, w których należałoby przeprowadzić kontrolę w trybie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Co więcej gdyby nawet uznać, że należy przeprowadzić ponowną kontrolę, to nie oznacza, że w jej wyniku zostanie wydane nowe zarządzenie pokontrolne, gdyż jest ono wydawane wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Organ podkreślił wreszcie, że wydanie nowego zarządzenia pokontrolnego byłoby także przedwczesne z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne przed WSA w Warszawie ze skargi Spółki [...] na decyzję GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za wprowadzenie na rynek sprzętu elektrycznego i elektronicznego bez wpisu do rejestru. Decyzją tą utrzymana została zaś w mocy decyzja WIOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2011 r. Spółka [...], zastępowana przez adwokata K. K.-C., odniosła się do stanowiska WIOŚ zajętego w odpowiedzi na skargę. Wedle Spółki [...] art. 154 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość rozpoznania sprawy co do istoty, jeżeli charakter sprawy pozwoli na zastąpienie aktu lub czynności organu administracji publicznej orzeczeniem sądu oraz okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budzą wątpliwości.

Odwołując się do treści art. 153 p.p.s.a. Spółka zanegowała także stanowisko organu, że wyrok WSA w Gliwicach nie nałożył na WIOŚ żadnego obowiązku. W jej ocenie przywołany przepis i treść uzasadnienia wyroku dowodzi, że o ile pierwotnie organ nie był zobowiązany do wydania zarządzeń pokontrolnych w świetle art. 12 ustawy z o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, to jednak obecnie zobowiązanie takie wynika z treści wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. oraz obowiązujących przepisów prawa i utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Podzielając stanowisko WIOŚ, że zarządzenia pokontrolne wydaje się w przypadku stwierdzenia uchybień, Spółka przyznała, że w jej ocenie brak jest podstaw do wydania w stosunku do niej zarządzeń pokontrolnych w zakresie obowiązków określonych w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Jednakże w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z 10 listopada 2010 r. organ był zobowiązany do podjęcia działań wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem WIOŚ, że wyrok ten nakazywał przeprowadzenie ponownej kontroli, bowiem w jej ocenie nakaz skierowany do organu dotyczył podjęcia oceny materiałów dowodowego z uwzględnieniem wskazań prawnych zawartych w tym wyroku. Czynności takie, o ile nie byłyby ujęte w protokole, powinny być utrwalone w aktach sprawy w formie adnotacji, o których mowa w art. 72 k.p.a.

Zdaniem skarżącej niezgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych jest także stanowisko organu o braku podstaw do stosowania do wystąpień pokontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej kwestii strona ponownie powołała się wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 303/2008, a także na wyrok WSA w Opolu z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 5/08, [w:] LEX nr 486261) wskazując, że stanowisko zajęte w tej kwestii przez WSA w Warszawie w wyroku cytowanym w odpowiedzi na skargę jest odosobnione. Reasumując swój wywód skarżąca Spółka stwierdziła, że WIOŚ będąc związany wyrokiem WSA w Gliwicach winien był, wobec braku podstaw do wydania zarządzeń pokontrolnych, umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a.

W końcowej części pisma skarżąca Spółka wskazała, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 902/11 uwzględniona została jej skarga na decyzję GIOŚ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w postępowaniu wywołanym skargą opartą na przepisie art. 154 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien przede wszystkim ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie niewydanie innego aktu lub niepodjęcie czynności, a zatem niepodjęcie działań wskazanych przepisami art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. W toku tego badania Sąd jest obowiązany w razie stwierdzenia niepodejmowania czynności przez organ do ustalenia czy bezczynność ta była wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.

Odnosząc te ustalenia do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 618/10 WSA w Gliwicach uchylił ze skargi [...] Polska Sp. z o.o. akt WIOŚ z dnia 15 lutego 2010 r. Uchylony akt składał się z dwóch zarządzeń pokontrolnych, które zostały skierowane do strony skarżącej. W pierwszym z tych zarządzeń organ nakazał Spółce przedstawienie WIOŚ kopię potwierdzenia złożenia wniosku do GIOŚ o wpis do rejestru podmiotów wprowadzających sprzęt elektryczny elektroniczny i zbierających ten zużyty sprzęt (w terminie do 15 marca 2010 r.). Natomiast drugim z tych zarządzeń nakazano Spółce wywiązanie się z obowiązków, jakie nakłada na wprowadzających sprzęt elektryczny i elektroniczny nie przeznaczony dla gospodarstw domowych, ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. W wezwaniu skierowanym do organu skarżąca Spółka domagała się w związku z tym wydania nowego zarządzenia pokontrolnego w miejsce zarządzenia uchylonego przez Sąd. W odpowiedzi na to wezwanie WIOŚ wskazał, że przedmiotowym wyrokiem WSA w Gliwicach uchylił wydane przez niego zarządzenia pokontrolne lecz nie zobowiązał go do wydania nowego aktu, a zatem zadośćuczynienie wezwaniu jest niewykonalne.

Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności dostrzec należy specyfikę rozpoznawanych przez sąd administracyjny spraw ze skarg na wydawane przez organy administracji publicznej akty, jakimi są kierowane do podmiotów zewnętrznych zarządzenia pokontrolne. Podstawę materialnoprawną wydania takich zarządzeń stanowi art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). Z przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, w trakcie przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma ono na celu wyeliminowanie tych naruszeń.

Skład orzekający Sądu podzielił w całej rozciągłości stanowisko WIOŚ, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest to bowiem postępowanie odrębne prowadzone na podstawie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), do których to przepisów odsyła art. 12a tej ustawy. Pogląd o braku podstaw do stosowania w omawianym postępowaniu przepisów k.p.a. jest podzielany nie tylko przez WSA w Warszawie w powołanym przez WIOŚ wyroku z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1557/09, ale także w orzecznictwie NSA (vide: wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2036/09 oraz z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 281/10). Tym samym z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy organ nie był związany terminami wynikającymi z przepisów k.p.a. do ponownego przeprowadzenia kontroli działalności skarżącej Spółki.

Wprawdzie ani w wezwaniu skierowanym do WIOŚ, ani też w skardze Spółka nie wskazała, jaką treść winny posiadać ponownie wydane zarządzenia pokontrolne, to jednak z obszernego uzasadnienia skargi należy wnosić, że skarżąca oczekiwała wydania przez organ zarządzeń pokontrolnych uznających, że nie podlega ona obowiązkom wynikającym z ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Potwierdza to w szczególności zawarty w skardze wniosek o wydanie opartego na przepisie art. 154 § 2 p.p.s.a. orzeczenia o nieistnieniu obowiązków wskazanych w uchylonych zarządzeniach pokontrolnych.

Dalej Sąd zaznaczył, że władcze rozstrzygnięcia dotyczące usunięcia stwierdzonych podczas kontroli uchybień wymagają, co do zasady wydania na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej, o jakiej jest mowa w art. 12 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy. W związku z tym nie można nie dostrzegać, że w wyniku przeprowadzonej kontroli WIOŚ wydał nie tylko kwestionowane przez Spółkę zarządzenia pokontrolne, ale także zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2010 r. wszczął postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., która została oparta na przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Wniesiona przez Spółkę [...] w dniu 10 maja 2010 r. skarga do WSA w Gliwicach na wydane przez WIOŚ zarządzenie pokontrolne miała zatem miejsce już po wydaniu przez organ wskazanej wyżej decyzji. Z akt sprawy wynika także, że skargę tę Spółka wniosła nie tylko po doręczeniu jej tej decyzji ale także po złożeniu od niej odwołania do GIOŚ (pismo z dnia 28 kwietnia 2010 r.). W dacie złożenia rozpatrywanej skargi w obrocie prawnym znajdowała się natomiast decyzja GIOŚ z dnia [...] marca 2011 r., którą utrzymana została w mocy decyzja WIOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r. W WSA w Warszawie zawisła zaś pod sygnaturą IV SA/Wa 902/11 sprawa ze skargi Spółki [...] na wskazaną wyżej decyzję GIOŚ.

Mając na uwadze przywołane okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej WIOŚ nie był uprawniony do przeprowadzenia ponownej kontroli, czy wydania nowych zarządzeń pokontrolnych. Organ ten stosownie do art. 110 k.p.a. był bowiem związany swoją decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. od chwili jej doręczenia stronie. WIOŚ nie mógł też, jak domagała się tego strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2011 r., umorzyć prowadzonego postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. Przepis ten może bowiem znaleźć zastosowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu zasadnie WIOŚ wskazał, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska pozostawia do uznania organu kontrolującego kwestię wydania na podstawie wyników kontroli zarządzenia pokontrolnego. Po wyroku WSA z dnia 10 listopada 2010 r. pracownicy WIOŚ przeprowadzili ponowną kontrolę w siedzibie skarżącej Spółki, co miało miejsce w dniu 24 lutego 2011 r. W toku tej kontroli, przeprowadzonej przy udziale przedstawiciela GIOŚ, dokonali oni ponownych oględzin wciągnika łańcuchowego ABUS GM 4 500. Po kontroli organ nie wydał zarządzeń pokontrolnych, do czego uprawniał go przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przywołana okoliczność dowodzi także braku podstaw do postawienia zarzutu niezastosowania się przez WIOŚ do wskazań, które stosownie do art. 153 p.p.s.a. WSA w Gliwicach zawarł w swoim wyroku.

W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. Unormowanie to służy, bowiem do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonywania obowiązków nałożonych na nich przepisami prawa. Tym samym skoro w stanie faktycznym i prawnym sprawy organ nie tylko nie był zobowiązany, ale wręcz nie mógł w dacie wniesienia skargi podjąć działań w kierunku zastosowania się do wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach, a także nie obowiązywały go terminy do załatwienia sprawy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, należało skargę o wymierzenie organowi grzywny uznać za nieuzasadnioną. Wobec braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny za nieuzasadnione należało uznać także żądanie wydanie orzeczenia opartego na przepisie art. 154 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej założonej przez Spółkę [...] Polska powyższemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., poprzez błędną ocenę materiałów postępowania, w tym dowodu z oględzin wciągnika z dnia 24 lutego2011 r., skutkujące błędnymi ustaleniami stanu faktycznego, tj. ustaleniem jakoby WIOŚ w Katowicach po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/GI 618/10 przeprowadził ponowną kontrolę, pomimo że:

– oględziny przeprowadzone w dniu 24 listopada 2010 r. stanowiły czynność dokonaną nie w toku ponownego postępowania kontrolnego prowadzonego przez WIOŚ w Katowicach, lecz czynność przeprowadzoną w ramach postępowania administracyjnego toczącego się przed GIOŚ w Warszawie w wyniku skargi Spółki na decyzję administracyjną w przedmiocie nałożenia kary,

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 154 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i wydanie wyroku na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, pozostającego w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez:

– ustalenie wbrew treści wezwania do wykonania wyroku WSA, jakoby Spółka żądała wydania w miejsce uchylonych wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/GI 618/10 nowych zarządzeń pokontrolnych uznających, że nie podlega ona obowiązkom wynikającym z ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, podczas gdy Spółka w wezwaniu skierowanym do WIOŚ żądała "wykonania wyroku i załatwienia sprawy" zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada2010 r., wypełniając przesłankę z art. 154 p.p.s.a.,

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 154 .p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i wydanie wyroku na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, pozostającego w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez:

– przyjęcie, że po wyroku WSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/GI 618/10 organ dokonując w siedzibie skarżącej Spółki oględzin w dniu 24 lutego 2011 r. przeprowadził ponowną kontrolę, podczas gdy oględziny przeprowadzone w dniu 24 lutego2011 r. stanowiły czynność organu odwoławczego, którą w ramach pomocy prawnej, tj. na mocy art. 52 k.p.a. przeprowadzali pracownicy WIOŚ w Katowicach,

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 154 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność ustaleń Sądu w zakresie ustalonego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, polegającą na przyjęciu na stronie 3 uzasadnienia, iż oględziny wciągnika łańcuchowego przeprowadzone w dniu 24 lutego 2011 r. były czynnością dokonaną w ramach postępowania administracyjnego na etapie odwoławczym przed Głównym inspektorem Ochrony Środowiska w Warszawie, wywołanego wniesieniem skargi na decyzją administracyjną Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach w przedmiocie kary, tymczasem na stronie 11 uzasadnienia znajduje się stwierdzenie, iż po wyroku WSA z dnia 10 listopada 2011 r. pracownicy WIOŚ przeprowadzili ponowną kontrolę w siedzibie skarżącej Spółki, co miało miejsce w dniu 24 lutego 2011 r.,

5) art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 154, art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, pomimo jej zasadności wobec zaniechania przez WIOŚ w Katowicach wykonania wyroku WSA z dnia 10 listopada 2010 r. i załatwienia sprawy z naruszeniem art. 11, 12, 12a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 1991 r. oraz przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 35 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.,

6) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie odmiennej oceny prawnej dotyczącej stosowania przepisów k.p.a. od oceny zaprezentowanej przez WSA w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/GI 618/10,

7) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133, art. 154 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjścia poza granice skargi, pomimo iż Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, powinien był to uczynić, gdyż z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż organ pozostawał w bezczynności po wyroku uchylającym z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/GI 618/10, niezależnie od oceny Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę co do zasadności stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu kontrolnym,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż nie doszło do bezczynności organu po wyroku uchylającym z dnia 10 listopada 2010 r., a w konsekwencji zaniechanie orzeczenia o nieistnieniu obowiązków Spółki, pomimo iż umożliwiał to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez:

1) wymierzenie organowi grzywny;

2) orzeczenie, iż Spółka nie podlega obowiązkom wynikającym z ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1495);

oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wprawdzie zarzuty głównie koncentrują się na kwestionowaniu ustaleń faktycznych odnoszących się do oględzin przeprowadzonych w dniu 24 lutego 2011 r. w siedzibie skarżącej Spółki, przez pracowników WIOŚ w ramach czynności kontrolnych, to ich omówienie nastąpi w dalszej kolejności z uwagi na drugorzędne znaczenie tej kwestii w rozpoznawanej sprawie.

Według zasadniczego zarzutu, do którego należy się odnieść, Sąd Wojewódzki bezpodstawnie oddalił skargę, pomimo zaniechania przez WIOŚ wykonania wyroku WSA z dnia 10 listopada 2010 r. i załatwienia sprawy z naruszeniem art. 11, 12, 12a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i przepisów rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 35 k.p.a., 153 p.p.s.a.

Stwierdzić należy, że postawienie powyższego zarzutu jest wynikiem błędnej interpretacji przepisów w nim powołanych oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2010 r.

Wobec tego, że skarga rozstrzygana przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie złożona została w przedmiocie niewykonania wyroku, to kluczowym zagadnieniem była ocena czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Warunkiem prawidłowej oceny w tym zakresie była jednak właściwa wykładnia wyroku WSA z dnia 20 listopada 2010 r.

Zaznaczyć zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zarządzenia pokontrolne WIOŚ z dnia 15 lutego 2011 r. w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że wydane one zostały przedwcześnie, bez wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd zaznaczył przy tym, że nałożenie na stronę określonych obowiązków w zrządzeniu pokontrolnym "wynikać musi jednoznacznie z ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego i jego odzwierciedlenia w przepisach prawa (...)".

Analizując powyższe wytyczne w kontekście całokształtu rozważań zawartych w wyroku należy wyprowadzić wniosek, że określone zostały przez Sąd wyłącznie działania organu administracji i przesłanki, jakie muszą być spełnione do nałożenia w zarządzeniu pokontrolnym obowiązków służących wyeliminowaniu naruszeń stwierdzonych w ramach kontroli.

Strona skarżąca natomiast w wezwaniu z dnia 18 maja 2001 r. o wykonanie wyroku żądała załatwienia sprawy poprzez: "wydanie zarządzeń pokontrolnych albo stwierdzenie braku podstaw do wydania zarządzeń".

Z kolei w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Spółka domagając się nałożenia grzywny WIOŚ – zarzucała, że: "organ nie wydał zarządzeń pokontrolnych, ani nie wydał decyzji administracyjnej, w której stwierdziłby brak podstaw do wydania zarządzeń pokontrolnych bądź umorzył postępowanie. Co więcej, organ nie podjął zupełnie żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania".

Wojewódzki Sąd, uznając powyższe twierdzenia i żądania za nieuzasadnione, trafnie wskazał na treść przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, według których zarządzenie pokontrolne wydawane jest w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, w trakcie przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma ono na celu wyeliminowanie tych naruszeń.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że władcze rozstrzygnięcia dotyczące usunięcia stwierdzonych podczas kontroli uchybień wymagają, co do zasady wydania na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 12 ust.1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Zgodzić się należy z wnioskowaniem Sądu, że w świetle wymienionych przepisów istotne znaczenie miało to, że WIOŚ w wyniku przeprowadzonej kontroli wydał nie tylko zakwestionowane zarządzenia pokontrolne z dnia 15 lutego 2010 r., ale też wszczął postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. o wymierzeniu kary pieniężnej. W dacie złożenia przez Spółkę skargi na niewykonanie wyroku (21 lipca 2011 r.), w obrocie prawnym znajdowała się decyzja GIOŚ z dnia [...] marca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję WIOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r., a przed WSA w Warszawie zawisła sprawa ze skargi Spółki na decyzję w przedmiocie kary pieniężnej (sygn. akt IV SA/Wa 902/11).

Oceniając powyższe okoliczności Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że WIOŚ – będąc związany swoją decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. – nie był uprawniony do wydania nowych zarządzeń pokontrolnych, a tym samym nie mógł podjąć działań odpowiadających wytycznym zamieszczonym w prawomocnym wyroku.

Prawidłowa była też ocena Sądu Wojewódzkiego, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne.

W konsekwencji w zakresie czynności kontrolnych organu nie obowiązywały terminy do załatwienia sprawy, wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. WIOŚ nie mógł też umorzyć prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., bowiem przepis ten może znaleźć zastosowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

Zaakcentować należy, że pogląd o niestosowaniu przepisów k.p.a. do postępowania kontrolnego organów inspekcji ochrony środowiska znalazł potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Strona skarżąca nie przedstawiła w skardze kasacyjnej argumentacji, która mogłaby doprowadzić do odstąpienia przez Skład Orzekający od stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2036/09 i z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 281/10.

W rezultacie niezasadny okazał się zarzut co do naruszenia art. 35 k.p.a., regulującego terminy załatwienia spraw.

W kontekście omawianego zagadnienia nie mogło też dojść do naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II SA/Gl 618/10 nie zawarł oceny co do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do czynności kontrolnych organów inspekcji ochrony środowiska.

Całkowicie chybiony, w świetle przedstawionych powyżej uwag, okazał się zarzut dotyczący przepisów art. 11, 12, 12a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Uzupełniająco zaakcentować należy, że podjęcie przez WIOŚ decyzji w przedmiocie kary pieniężnej czyniło bezprzedmiotowym ponawianie wstępnych czynności kontrolnych w celu wydania zarządzenia kontrolnego zwłaszcza, że podstawa faktyczna i prawna decyzji zasadniczo pokrywała się z zakresem ustaleń, które poprzedzić musiały zarządzenie pokontrolne.

Uwzględniając taki stan sprawy oraz specyfikę postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez organy inspekcji ochrony środowiska – Sąd Wojewódzki słusznie przyjął, że nie wystąpiła taka bezczynność organu, która oznaczałaby niewykonanie wyroku skutkujące wymierzeniem grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 154 § 2, na mocy którego Spółka domagała się orzeczenia przez Sąd Wojewódzki, że przedmiotowe urządzenie (wciągnik łańcuchowy) nie jest sprzętem w rozumieniu ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym z dnia 29 lipca 2004 r. i z tegoż tytułu Spółka nie podlega obowiązkom wynikającym z tejże ustawy. Ponadto wskazać trzeba, że sporne zagadnienie objęte zostało decyzjami wydanymi w przedmiocie kary pieniężnej, które uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 902/11.

Jak zasygnalizowane zostało na wstępie, bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego pozostawały ustalenia poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszące się do oględzin przeprowadzonych w siedzibie Spółki w dniu 24 lutego 2001 r. Sąd przedstawiając stan faktyczny wskazał na tę okoliczność, co nie oznacza, że dokonanie tych oględzin uznane było za takie działanie organu, które doprowadziło do konkluzji o braku bezczynności w sprawie.

Jak bowiem zostało omówione powyżej, zasadniczą przyczyną usprawiedliwiającą niezrealizowanie wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. było to, że w przedmiotowej sprawie podjęte zostały decyzje w przedmiocie kary pieniężnej i bezprzedmiotowe było ponawianie czynności kontrolnych służących wydawaniu zarządzeń pokontrolnych.

Niezależnie od powyższego dla porządku stwierdzić należy, że nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej przedstawienia przez Sąd sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Nie zachodziła sprzeczność ustaleń Sądu co do przeprowadzonych oględzin, które w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska są jedną z przewidzianych ustawowo czynności kontrolnych.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy miało potraktowanie przez Sąd oględzin jako "ponownej kontroli", mimo że czynność ta dokonana została w związku z postępowaniem odwoławczym toczącym się przed GIOŚ.

Całkowicie nieuprawniony jest również zarzut dotyczący ustaleń Sądu, przedstawiających żądania skarżącej Spółki w sprawie. W przeciwieństwie do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, ustalenia poczynione w tym zakresie przez Sad są zgodne z dokumentami pochodzącymi od skarżącej, tj. wezwania z dnia 18 maja 2011 r., skargi i pisma procesowego z dnia 1 grudnia 2011 r.

Niemożliwe było merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 154 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynikało na czym miałoby polegać wyjście przez Sąd Wojewódzki poza granice skargi.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.