Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2063/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 182 par. 2 i 3, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 5, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1026/19 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1026/19, oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego (przedszkole, apteka, gabinety kosmetyczne i rekreacyjne, poczta, biura, handle artykułami przemysłowymi oraz usługi gastronomii) wraz z parkingiem i infrastrukturą techniczną – na terenie położonym w [...] przy ul.[...] [...], działka [...], w obrębie [...].

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach została przygotowana rzetelnie i spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przy tym Sąd wyjaśnił, że o ile w praktyce organów administracji z reguły dominuje dobry zwyczaj, iż to urbanista przygotowuje analizę, to jednak zgodnie z przepisami nie musi on osobiście zbierać danych i przeprowadzać samej analizy urbanistycznej. Obowiązek taki formalnie leży w gestii "właściwego organu" (§ 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), podobnie jak i w art. 50 ust. 4 tej samej ustawy, zawarł wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie projekt decyzji wraz z wynikami analizy został sporządzony przez uprawnionego urbanistę M.K. Samą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotował 28 stycznia 2019r. Naczelnik Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...]. Analiza znajdująca się w aktach jest bardzo obszerna, zawiera wszystkie wymagane dane, w tym tabele działek z parametrami, cechami i wskaźnikami zabudowy na każdej z nich, a nadto do analizy załączono obszerną mapę zasadniczą w skali 1:1000, w której wyrysowano pełne granice badania. Promień granic analizy przeprowadzono w odległości 3 krotności frontu terenu inwestycji (162 m), a nawet nieco go powiększono, tak aby ująć całe działki geodezyjne na skraju obszaru podlegającego weryfikacji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za niezasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i § 2 ust. 4 rozporządzenia, że obszar analizy wyznaczono nieprawidłowo. Sąd odnotował, że zapewne skarżący zarzut dotyczący nie wyrysowania granic analizy sformułował po zapoznaniu się z załącznikiem graficznym do wyników analizy dołączonym do decyzji z dnia [...] lipca 2019r., który rzeczywiście nie obrazuje całego obszaru analizowanego. Przesłanie stronom tak okrojonego załącznika graficznego było zdaniem Sądu uchybieniem, gdyż skoro wyniki analizy urbanistycznej mają obrazować przyjęte ustalenia, to i załącznik graficzny do tych wyników także całościowo powinien odzwierciedlać proces ustaleń. Uchybienie to nie miało jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy - skarżący był informowany o zebraniu materiału dowodowego i zajmował stanowisko. Ponadto skarżący i jego pełnomocnicy na etapie postępowania administracyjnego prezentowali wiedzę na temat zagospodarowania poszczególnych działek w obszarze analizowanym, które – jak należy wnioskować – jest im dobrze znane. Odnośnie ustaleń, które stały się postawą decyzji odmownej, Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący podał jednoznaczne parametry inwestycji, był informowany w trybie art. 79a k.p.a. o przeszkodach w ustaleniu warunków zabudowy, a mimo to podtrzymał swoje żądanie. Jego intencje są więc jednoznaczne. Następnie Sąd wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich [...] i [...] wynosi odpowiednio 3 i 7 m. To oznacza, że w myśl § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć średnią z obszaru analizowanego. Ta natomiast wynosi 4,1 m, a więc projektowany budynek swą wysokością znacznie przekracza ustalony poziom. Organ zarazem wykluczył możliwość dopuszczenia innego parametru wysokości zabudowy, gdyż naruszyłoby to wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Uprawniona urbanista sporządzając wyniki analizy znała żądanie inwestora i wyraźnie wypowiedziała się, że nie znajduje podstaw do wyznaczenia na danym obszarze innej wysokości elewacji frontowej, jak według § 7 ust. 1 rozporządzenia i dodała, że wartość proponowana przez inwestora prowadzi do odstępstwa, które naruszyłoby wymóg zachowania ładu przestrzennego. Lansując tezę, że projektowany obiekt należy dopuścić w oparciu o wyjątek z § 7 ust. 2 rozporządzenia, czyli mimo tego, że wysokość elewacji frontowej nie odpowiada regule jej ustalania, skarżący podważa w istocie wnioski uprawnionego urbanisty, który w oparciu o analizę urbanistyczną wypowiedział się jednoznacznie: "nie dopuszcza się ustalenia innej wartości ww. parametru (to jest wysokości elewacji frontowej na poziomie średniej z obszaru analizowanego z tolerancją 20% - uwaga Sądu), ponieważ naruszałoby to wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym". W ocenie Sądu zarzuty skarżącego byłyby tylko wtedy skuteczne, jeżeli ustalenie urbanisty jawiłoby się jako ewidentnie błędne, na przykład byłoby przyjęte z pominięciem określonych danych z obszaru analizy. Tymczasem skarżący zgłasza jedynie wątpliwości co do interpretacji ładu przestrzennego, który jego zdaniem będzie kontynuowany, także jeżeli przyjmie się parametr wysokości elewacji frontowej przez niego proponowany – niczym w istocie, w porównaniu z otoczeniem, nie uzasadniony. Zdaniem Sądu, gdyby nawet oceniać powyższe w oderwaniu od wypowiedzi samego urbanisty, podzielić należy stanowisko Kolegium, że ustalenie parametru wysokości elewacji frontowej jako 14 m, jak stanowczo żąda skarżący, nie znajduje oparcia w danych zabudowy w otoczeniu. Dominują w nim zdecydowanie budynki o mniejszych gabarytach, jeśli chodzi o wysokość. W otoczeniu nie ma nawet pojedynczego budynku, który byłby porównywalny do projektowanego w zakresie wysokości elewacji frontowej. Całościowa analiza powołanego wyżej rozporządzenia, łącznie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala wyprowadzić wniosek, że wolą prawodawcy jest w instytucji warunków zabudowy uczynienie "kontynuacji" zabudowy (w tym także jej gabarytów) wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w odniesieniu do poszczególnych wskaźników, cech i parametrów. Dodatkowo Sąd podkreślił, że w skardze i wcześniej w odwołaniu nie przytoczono żadnych argumentów za dopuszczeniem budynku o wysokości elewacji frontowej na poziomie 14 m. Argumentów w tym zakresie nie dostrzegł także urbanista, a wręcz przeciwnie, wyraźnie nie dopuścił stosowania wyjątku z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Sąd zgodził się także z Kolegium co do wniosków dotyczących nie spełnienia przez projektowaną zabudowę warunku z § 8 rozporządzenia, dotyczącego geometrii dachu. W odwołaniu skarżący twierdził, że kwestia wysokości budynku uregulowana została wyczerpująco w § 7 rozporządzenia, natomiast § 8 odnosi się wyłącznie do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym – niezależnie od innych parametrów wynikających z konkretnego rozwiązania w zakresie geometrii dachu. Sąd nie zgodził się z interpretacją § 8 rozporządzenia (w relacji do § 7) zaprezentowaną w skardze. Wskazał, że wedle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy zastanej w otoczeniu między innymi w zakresie "gabarytów i formy architektonicznej". W samym upoważnieniu ustawowym dla rozporządzenia (art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p.) mowa jest z kolei o określeniu wymagań dotyczących ustaleń "wysokości kalenicy", jeśli chodzi o taki zespół cech budynku, który zalicza się do "geometrii dachu". Zdaniem Sądu nie powinno być więc wątpliwości, co do tego, że czym innym jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), a czym innym wysokość kalenicy (§ 8). W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie żądał we wniosku, aby warunki zabudowy ustalono dla wysokości górnej krawędzi elewacji – jej gzymsu lub attyki (nie sprecyzowano) na poziomie 14,0 m. Natomiast wysokość budynku zdefiniował także na poziomie 14,0 m. Powyższe oznacza, że chciałby uzyskać prawo do realizacji budynku o wysokości dachu do 14 m. W pierwszym swoim odwołaniu od decyzji z dnia 11 lutego 2019 r. skarżący zarzucał, że w toku postępowania rozważań nie uwzględniono rozwiązania dla dachu płaskiego i zaznaczył, że "wniosek skarżącego w ogóle nie dotyczył budynku o dachu stromym". Tamto oświadczenie potwierdza, że skarżący zamierza zrealizować obiekt z dachem płaskim, który nie przewyższy elewacji (jej attyki). Równocześnie skarżący, wiedząc, że wysokość dachu także jest przeszkodą w pozytywnym załatwieniu wniosku, żądania swego nie zmodyfikował. Co więcej – jak podkreślił Sąd - gdy przygotowano kolejny projekt decyzji odmownej i czytelnie poinformowano inwestora o nie spełnieniu wymagań kontynuacji zabudowy w zakresie geometrii dachu, ten nawiązał tylko do poprzedniego odwołania i nie zmodyfikował treści wniosku. Nie uczynił tego nawet wiedząc, że w poprzedniej decyzji odmownej właśnie żądanie ustalenia wysokości budynku na poziomie 14 m było przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy. Mając to wszystko na uwadze, biorąc pod uwagę, że żądanie wniosku jest jasne ("wysokość budynku do głównej kalenicy – 14,0 m), organ miał prawo, a nawet musiał zakładać (pozostając związanym wnioskiem), że intencją skarżącego jest dopuszczenie na etapie warunków zabudowy budynku do 14 m wysokości dachu w najwyższym miejscu. Z analizy urbanistycznej, tabeli II.f wynika, że na obszarze analizowanym występują budynki, których wysokość nie przekracza 9 m, a ich wysokość oscyluje od 3 do 9 m, z tym że tylko 4 mają 9 m, a znaczna część od 5 do 8 m. Nie ma więc podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku o najwyższym punkcie dachu do 14 m. Ustalenia innej wysokości dachu nie dopuścił urbanista w wynikach analizy. Sąd zaznaczył, że z analizy urbanistycznej również nie wynikają żadne okoliczności szczególne, które nakazywałyby dopuszczenie budynku przewyższającego wszystkie inne w okolicy, i to znacznie – pry tym należy pamiętać, że 14m wysokości pozwala na budowę 3 kondygnacyjnego budynku.

Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium przyznało rację skarżącemu, gdy chodzi o kwestię szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku - tego parametru Kolegium nie uczyniło podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wnioski organu odwoławczego są w tym zakresie dla skarżącego korzystne i otwierają pole do rozważań nad dopuszczeniem zabudowy o określonej szerokości elewacji frontowej. Wobec tego Sąd – kierując się zasadą zapisaną w art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – odstąpił od zajmowania w tym zakresie stanowiska. Zważył przy tym, że podobne parametry inwestycji mogłyby zostać przedstawione w przyszłości. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Sądu stwierdził, że Kolegium wywiązało się ze swojej roli, gdyż badało sprawę w całokształcie, zwłaszcza analizowało poszczególne parametry inwestycji. Czyniło to w oparciu o własne, samodzielne ustalenia, o czym świadczy chociażby to, że organ odwoławczy przywoływał wiele danych, którymi Prezydent przy okazji poszczególnych wątków się nie posłużył. Sąd wskazał, że w postępowaniu, w którym zastosowano art. 79a k.p.a., organy legitymowane są do tego, aby przyjąć, iż wnioskodawca – skoro został poinformowany o okolicznościach mogących skutkować wydaniem decyzji odmownej, a żądania nie zmodyfikował – podtrzymuje stanowczo swój wniosek w pierwotnej treści. W niniejszej sprawie intencje skarżącego są bardzo czytelne. Skarżący wiedział doskonale o zastrzeżeniach dotyczących wysokości elewacji frontowej, którą chciał ustalić jako 14 m i wysokości kalenicy dachu na poziomie 14 m, tym bardziej, że już w pierwszej wydanej decyzji z dna 11 lutego 2019 r. (którą uchylono) zagadnienia te zostały omówione. Pomimo to skarżący konsekwentnie, także po wysłaniu do niego powiadomienia z dnia 29 maja 2019 r., podtrzymywał swe żądanie, a jedynie poszerzał je o polemikę z organami. Skoro więc budynek o 14 m wysokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy dachu na poziomie także 14 m nie kontynuuje zabudowy zastanej na obszarze analizowanym, to oznacza, że żądania ustalenia warunków zabudowy na takie parametry zabudowy nie można było uwzględnić.

Skargą kasacyjną E. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO, pomimo, że SKO dokonało błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia SKO poprzez:

a) przyjęcie, że Prezydent wskazał skarżącemu przesłanki zależne od niego, które nie zostały spełnione lub wykazane, w konsekwencji czego może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem, kiedy w rzeczywistości pismo Nr [...]z dnia [...]maja 2019 r. takich informacji nie zawiera;

b) przyjęcie, że wniosek skarżącego dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku, o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 14 m, o wysokości budynku (kalenicy) - 14 m oraz kącie nachylenia dachu od 0' do 10', kiedy we wniosku skarżący wyraźnie wskazał, że są to wartości maksymalne, co wprost wynika z użycia przy opisie wnioskowanych parametrów przyimków "do";

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuchyleniu ostatecznej decyzji SKO w całości pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem ww. przepisów poprzez przyjęcie jako dowód w sprawie wyników analizy urbanistycznej sporządzonej niezgodnie z zasadami jej sporządzania;

b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu ostatecznej decyzji SKO pomimo, że organ ten nie uwzględnił sposobu rozstrzygania przez Prezydenta [...] spraw dotyczących parametrów zabudowy, a w szczególności, że utrwalona praktyka tego organu wskazuje, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poszczególnym zainteresowanym stronom (innym niż skarżący), parametry te wyznaczane są odmiennie, niż wynika to z analizy urbanistycznej;

c) art. 79a k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO pomimo, że SKO nie wskazało skarżącemu przesłanek zależnych od niego, które nie zostały spełnione lub wykazane, a w konsekwencji, że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem, w szczególności wobec uwzględnienia przez SKO zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej i wykluczeniu przez organ II instancji tego parametru z katalogu przyczyn stanowiących podstawę odmowy przyjęcia istnienia kontynuacji funkcji.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku WSA w całości, przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., który strona skarżąca wiąże z okolicznością przyjęcia jako dowód w sprawie wyników analizy urbanistycznej sporządzonej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury mgr S. M., a zatem - zdaniem skarżącego - niezgodnie z zasadami jej sporządzania. Zdaniem skarżącego analiza ta powinna być sporządzona przez architekta lub urbanistę, a więc osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych (stosownie do treści art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.).

Przechodząc do oceny powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy (jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Stosownie to treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że sporządzenie analizy urbanistycznej na potrzeby postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie w tym przedmiocie. Jednocześnie ani w przepisach tego rozporządzenia, ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wprowadzono wymogu sporządzenia analizy urbanistycznej przez podmiot, o którym mowa w art. 5 u.p.z.p. Przeprowadzenie analizy należy zatem nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1218/13; z dnia 15 lipca 2016, sygn. akt II OSK 2824/14; z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1380/16; z dnia 28 października 2015, sygn. akt II OSK 422/14 – CBOSA).

Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1827/10– CBOSA).

Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę Izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Wymóg ten służy zapewnieniu odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji. Wprawdzie osoba posiadająca uprawnienia urbanisty może przeprowadzić analizę, lecz nie ma żadnych przeszkód prawnych - brak jest zakazu w obowiązujących przepisach prawa - aby pracownik organu zarówno przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak i w imieniu organu wydał decyzję oraz podpisał załączniki do decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy prowadzi zawsze właściwy organ, do którego należy rozstrzygnięcie sprawy, ocena zebranego w sprawie materiału, w tym analizy funkcji i cech zabudowy oraz wydanie i uzasadnienie podjętej decyzji. Natomiast do obowiązków uprawnionego urbanisty lub architekta należy sporządzenie projektu decyzji zawierającego elementy określone w art. 54 u.p.z.p. wraz z załącznikami. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a to oznacza, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje także przedstawienie wyników tej analizy. W oparciu o taki projekt, po uzyskaniu wymaganych uzgodnień innych organów i po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, właściwy organ administracji publicznej wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, której integralną część stanowią wyniki tej analizy (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1484/15 – CBOSA).

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji posiada stosowne załączniki "Wyniki analizy" (część tekstową i graficzną) i załączniki te prawidłowo zostały opatrzone podpisem pracownika organu I instancji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Nadto w aktach sprawy znajduje się "Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu" sporządzona przez Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, a także projekt decyzji wraz z "Wynikami analizy" sporządzony przez uprawnionego urbanistę M.K.

Z powyższych względów sporządzenie analizy urbanistycznej przez Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], jako dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, uznać należy za prawidłowe. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że poza kwestionowaniem osoby uprawnionej do sporządzenia analizy urbanistycznej, skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważał zawartych w tej analizie ustaleń. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów dotyczących sporządzonej analizy urbanistycznej, nie postawiono zarzutów dotyczących naruszenia określonych przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Materiał zaś dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy jest wystarczający i nie budzi wątpliwości.

Z tych wszystkich względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a. Zasadnie bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że organy uczyniły zadość obowiązkowi unormowanemu w tym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W postępowaniu administracyjnym Prezydent Miasta [...] wypełnił nałożony na niego przepisem art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek, bowiem przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pismem z dnia 29 maja 2019r. (znak [...]) - powołując się na art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. - poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o tym, że w przypadku projektowanej inwestycji nie zostały spełnione łącznie warunki art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie kontynuacji szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów budynków położonych w obszarze analizowanym. A zatem, w piśmie tym - wbrew twierdzeniom skarżącego - wskazano skarżącemu szczegółowo przesłanki zależne od niego, które nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji odmownej, niezgodnej z żądaniem skarżącego (warunki w zakresie kontynuacji szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów budynków położonych w obszarze analizowanym). Podniesiony więc w tym zakresie zarzut nie znajduje potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że organ przed wydaniem decyzji w sprawie nie mógł w powyższym piśmie wskazać jakie zapadnie rozstrzygnięcie, tzn. że z uwagi na niespełnienie wszystkich warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zostanie wydana decyzja odmowna. Użyte w tym piśmie sformułowanie "brak spełnienia ww. warunków może skutkować wydaniem decyzji odmownej, niezgodnej z żądaniem strony" uznać należy za prawidłowe i w żaden sposób nie wprowadzające strony w błąd. Organ I instancji zawarł także w tym piśmie pouczenie, że strony mają prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a niezastosowanie się do powyższego skutkować będzie rozstrzygnięciem sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji były wnioskodawcy znane już wcześniej, bowiem stanowiły podstawę uprzednio wydanej w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący zarzucił naruszenia art. 79a k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając zarzuty odwołania, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019r. podkreślił, że do wnioskodawcy należy określenie żądania i inwestor może zmodyfikować żądanie, zaś rozpoznanie sprawy niezgodnie z żądaniem strony traktuje się jako działanie niezgodne z prawem.

Z uwagi na brak reakcji skarżącego – reprezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika - na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 maja 2019r., w zakresie zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (parametry wnioskowanej inwestycji), zasadnie organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca nie zamierza zmieniać swojego wniosku. W tej sytuacji nie można skutecznie twierdzić, że także organ odwoławczy winien poinformować skarżącego w trybie art. 79a § 1 k.p.a. o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane. To wnioskodawca jest dysponentem wniosku zaś organ nie może narzucić wnioskodawcy wbrew jego woli warunków, które mają być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Nie można tracić z pola widzenia, że stronę obciążają obowiązki mające doprowadzić do należytego określenia żądania.

W niniejszej sprawie organ I instancji wypełnił należycie obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zaś inwestor reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika w istocie nie wypełnił należycie obowiązków, od których zależało rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony - przy uwzględnieniu art. 79a k.p.a. i możliwości sprecyzowania, zmiany żądania zgłoszonego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Z tych względów nie zasługiwała też na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że używając we wniosku sformułowania "do" przy wnioskowanych wartościach dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów, godził się, aby wartości te były mniejsze. Organ związany był parametrami inwestycji podanymi we wniosku. W toku postępowania możliwa była zmiana treści żądania przez inwestora, czego jednak nie uczynił. Organ nie może domniemywać, że inwestor pisząc we wniosku "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: do 14,0m" godzi się na każdą wysokość w przedziale do 14m (np. także na wysokość 2m, 5m, 7m itp.), zwłaszcza, że jako wysokość budynku do głównej kalenicy inwestor wskazał do 14,0m (3 kondygnacje). Inwestor w toku postępowania administracyjnego także tego parametru nie uściślił i nie zmienił np. na 2 kondygnacje.

Nie sposób także przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że organ nie uwzględnił sposobu rozstrzygania przez Prezydenta Miasta [...] spraw dotyczących parametrów zabudowy, a w szczególności tego, że utrwalona praktyka organu wskazuje, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poszczególnym zainteresowanym stronom innym niż skarżący, parametry te wyznaczane są odmiennie niż to wynika z analizy urbanistycznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut taki nie był podnoszony w skardze, ani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, a podniesiono go dopiero w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, lecz skoro Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia art. 8 k.p.a., to nie miał obowiązku odnosić się szczegółowo do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to w sytuacji, gdy powyższe okoliczności nie były wcześniej podnoszone przez stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego, z załączonych do skargi kasacyjnej decyzji ustalających warunki zabudowy dla innych niż skarżący podmiotów, wynika, że decyzje te nie dotyczyły inwestycji zbieżnych co do parametrów z przedmiotową, w której szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku będzie wynosić 30 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 14 m. Ze wszystkich załączonych do skargi kasacyjnej decyzji wynika, że objęte nimi inwestycje mają o wiele mniejsze parametry niż przedmiotowa - w decyzjach tych szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków określono maksymalną wartością 15 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do maksymalnie 8,5 m. Przy tym wartości te są zbieżne z załączonymi do tych decyzji wynikami analiz określającymi funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla poszczególnych, objętych tymi decyzjami nieruchomości. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w przypadku każdej z załączonych do skargi kasacyjnej decyzji organ sporządzał oddzielną analizę urbanistyczną, która z uwagi na objęcie nią różnych działek obejmowała inny obszar przez co stosowne parametry sąsiedniej zabudowy mogły znacznie różnić się od tych, jakie miały znaczenie w przedmiotowej sprawie. Z tych wszystkich względów powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Nie znajdując w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.