Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 243/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 107.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 31 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego T. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. B., jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej w skrócie: ARiMR) z dnia 31 marca 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach z dnia 30 listopada 2016 r., mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach z dnia 6 czerwca 2016 r. i odmówił przyznania skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2015 oraz nałożył sankcję w wysokości 10.026,06 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 10 czerwca 2015 r. T. B. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach o przyznanie płatności ONW na rok 2015. W sekcji VII wniosku – "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" skarżący zadeklarował do płatności min. działki ewidencyjne o numerach: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l oraz m (obręb ewidencyjny [...]).

Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r., organ wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie faktycznego posiadania i użytkowania działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. W treści wezwania organ wskazał, że dla działek o numerach: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l oraz m wystąpił błąd kontroli krzyżowej, albowiem powyższe działki zostały zgłoszone do płatności przez innego producenta rolnego.

Udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie, T. B. wyjaśnił, że płody rolne znajdujące się na działkach a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l oraz m, położonych w miejscowości [...], należały do niego, ponadto na dzień 31 maja 2015 r. był i jest nadal faktycznym użytkownikiem tych działek. Do złożonego oświadczenia dołączył umowę dzierżawy z dnia 5 września 2003 r. oraz wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 7 listopada 2011 r. Oświadczył ponadto, iż pole w [...] zostało obsiane zbożem własnej produkcji, a jako świadka na tę okoliczność wskazał J. L.

Pismem procesowym, które wpłynęło do organu w dniu 12 stycznia 2016 r., ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego - adwokat I. J., wskazał, że T. B. jest jedynym podmiotem uprawnionym do ubiegania się o przyznanie płatności na rok 2015, a jego władztwo wynika z umowy dzierżawy z dnia 5 września 2003 r., zawartej z E. W.

W toku postępowania organ przeprowadził rozprawę administracyjną, której przedmiotem było ustalenie faktycznego użytkownika działek ewidencyjnych o nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l oraz m, położonych w [...], na dzień 31 maja 2015 r. i przesłuchał w charakterze stron J. J. oraz T. B. a także w charakterze świadków: T. S., R. C., P. Z. oraz J. L.

Następnie, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach dopuścił do postępowania w sprawie o przyznanie T. B. płatności ONW na rok 2015 dowody zgromadzone w aktach sprawy o sygn. akt [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Kolejnym postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach dopuścił do postępowania w sprawie dowody zgromadzone w sprawie J. J. o przyznanie płatności na rok 2015, nr sprawy [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach odmówił przyznania T. B. płatności do obszaru ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami i wymierzył karę w wysokości 10.026,06 zł.

Na skutek rozpoznania odwołania skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z dnia 30 września 2016 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., z uwagi na wadliwe doręczenie tej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji zawiadomił pełnomocnika strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i doręczył postanowienie o dopuszczeniu dowodów zgromadzonych w aktach sprawy sygn. akt [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Wnioskodawca nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wypowiedział się w sprawie zebranych dowodów i materiałów, nie zapoznał się również z włączonym do sprawy materiałem dowodowym.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 30 listopada 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015, poz. 349, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą PROW 2014-2020", a także § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015, poz. 364), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW PROW 2014-2020" oraz art. 104 K.p.a., uchylił w całości decyzję własną z dnia 6 czerwca 2016 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami i odmówił przyznania T. B. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2015 oraz nałożył na skarżącego sankcję w wysokości 10.026,06 zł. Zdaniem organu, na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że T. B. w okresie do 31 maja 2015 r. był użytkownikiem działek ewidencyjnych o nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l i m położonych w [...] i na wymienionych działkach prowadził działalność rolniczą w swoim imieniu i dla siebie, wykonując wszelkie zabiegi agrotechniczne i ponosząc wymagane nakłady. Poza swoimi oświadczeniami oraz zeznaniami świadka – J. L. (osoby bliskiej), skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających faktyczne użytkowanie przez niego spornych działek. Organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza stan faktyczny polegający na tym, iż działki ewidencyjne nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m (położone w obrębie [...]), zadeklarowane przez T. B. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, były faktycznie użytkowane przez inną osobę. Odnosząc się do płatności ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami, organ wyjaśnił, że powierzchnia deklarowana, kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności w tej strefie, wynosiła 93,95 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wynosiła 42,04 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono zawyżenie dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania płatności obszarowych o 51,91 ha. Konsekwencją stwierdzonych zawyżeń jest pomniejszenie deklarowanych płatności. Organ wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli wynosi 100%. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia UE nr 640/2014, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Dodatkowo rolnik podlega karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. W tych okolicznościach organ uznał, że zachodzą przesłanki do odmowy przyznania płatności do obszaru ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami i wymierzył karę w wysokości 10.026,06 zł. Organ wskazał też, że kara ta został wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha na obszarze ONW, a jej wysokość została określona w rozporządzeniu ONW PROW 2014-2020 i wynosi 264,00 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. - przez zebranie materiału dowodowego oraz przeprowadzenie jego oceny w sposób wadliwy, w szczególności poprzez:

- ustalenie, że to J. J. był posiadaczem gruntów położonych w [...] - od września 2014 r. (w tym również w dniu 31 maja 2015 r.) i że to on, a nie skarżący wykonywał w tym okresie wszystkie prace polowe na ww. gruncie,

- ustalenie, że brak oficjalnego odniesienia się do twierdzeń o dokonaniu prac na gruncie w [...] miałoby świadczyć o niekwestionowaniu tego faktu przez skarżącego,

- pominięcie przy ocenie wiarygodności świadków będących pracownikami J. J. oraz tego, że są to osoby ściśle powiązane z J. J. i zależne od niego finansowo,

- pominięcie przy ocenie wiarygodności świadków będących pracownikami J. J. - wybiórczej szczegółowości tych zeznań,

- pominięcie przy ocenie zeznań A. O., złożonych w innym postępowaniu, że jest to osoba skonfliktowana ze skarżącym i J. L., wskutek natomiast podważenia przez nich w sprawach cywilnych opinii A. O. zostali powołani kolejni biegli,

- przyjęcie istnienia ścieżek technologicznych o szerokości 36 m, pomimo braku wiarygodnych dowodów, które by to potwierdzały, co dotyczy także oględzin dokonywanych bez udziału skarżącego,

2) art. 336 k.c. - poprzez uznanie, że w świetle tego przepisu posiadaczem gruntów w [...] od września 2014 r. był J. J.

Stosownie do powyższych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania na jego rzecz pełnej kwoty płatności ONW za 2015 r. zgodnie z wnioskiem (czyli z uwzględnieniem wszystkich gruntów objętych wnioskiem) oraz odstąpienia od nałożenia sankcji. W uzasadnieniu odwołania skarżący nie godził się ze stanowiskiem organu, że to J. J. był posiadaczem działek położonych w [...] oraz by to on dokonywał zasiewów i wszelkich zabiegów rolnych. Podkreślił, iż nigdy nie potwierdził skuteczności rozwiązania przez J. J. umowy dzierżawy, w zakresie działek położonych w [...]. Rozwiązanie umowy nastąpiło całkowicie bezprawnie i nie wywołało skutków prawnych. Akcentował również, że świadkowie, na których zeznaniach oparł się organ, są pracownikami J. J. i jako osoby podległe i uzależnione finansowo nie są osobami wiarygodnymi. Ponadto, zdaniem skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był także wystarczający do przyjęcia przez organ ścieżek technologicznych o szerokości 36 m na przedmiotowych gruntach. Zarówno dokumentacja fotograficzna, jak i oględziny dokonane przez pracowników Komendy Policji, tej okoliczności nie potwierdzają. W ocenie skarżącego, niezależnie od tego, kto w rzeczywistości użytkował grunty w [...] w dniu 31 maja 2015 r. oraz kto dokonał spornych zasiewów, organ nie był uprawniony do przyznania płatności obszarowych J. J. Zdaniem skarżącego, treść art. 336 k.c oraz odwołanie się do posiadania działek, jako podstawy płatności, tylko dodatkowo potwierdzają (niezależnie od faktu dokonania zasiewów przez T. B.), że to skarżącemu przysługiwały płatności do spornych działek. Hipotetyczna sytuacja, w której osoba bezprawnie obsiewa cudzy grunt, nie świadczy o tym, że to ta osoba na skutek bezprawnych działań staje się posiadaczem tego gruntu. Powyższe świadczyć może najwyżej o naruszeniu tego posiadania. Uprawniony do posiadania dzierżawca w dalszym ciągu pozostaje jego posiadaczem jeśli tylko wyraża wolę takiego posiadania. Zdaniem skarżącego, w sposób wystarczający wykazał on swoje uprawnienie do uzyskania płatności oraz to, że był w przedmiotowym okresie posiadaczem gruntów położonych w [...]. Ponadto, jako spójne i logiczne uznał dowody, które przedstawił w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 marca 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ omówił stan faktyczny sprawy, po czym odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, regulujących tryb i warunki przyznawania płatności ONW. W ocenie organu, zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, w sposób jednoznaczny dowodzi, iż T. B. nie był faktycznym użytkownikiem spornych działek. Działki te były użytkowane nieprzerwanie (od września 2014 r. do lipca 2015 r.) oraz ciągle przez innego użytkownika, co zostało ustalone na podstawie m.in. spójnych i współgrających ze sobą zeznań świadków, którzy opisywali poszczególne czynności agrotechniczne dokonywane na tych działkach. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że T. B. w postępowaniu odwoławczym nie przedstawił dodatkowych dowodów, które wymagałyby ich oceny w ramach prowadzenia postępowania odwoławczego. W dalszej kolejności odniósł się również do zarzutów odwołania, szczegółowo je uzasadniając. Wskazał także, że w wyniku kontroli administracyjnej wykryto błąd dotyczący zawyżenia dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania płatności obszarowych, a łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wynosi 51,91 ha. Konsekwencją stwierdzonych zawyżeń jest pomniejszenie deklarowanych płatności. Z kolei, wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW (strefa ze specyficznymi utrudnieniami) zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wynosi 100%, a zatem prawidłowo odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanej i wymierzono karę w wysokości 10.026,06 zł. Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, oprócz rozstrzygnięcia w postaci przyznania płatności w ramach płatności bezpośrednich, zarówno w nazwie zaskarżonej decyzji jak i w sentencji postanowił o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach z dnia 6 czerwca 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która została uchylona na mocy ostatecznej decyzji Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 września 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego, powyższy błąd nie ma istotnego znaczenia, albowiem podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 104 K.p.a., a z uzasadnienia prawnego i faktycznego tej decyzji nie wynika, aby rozstrzygnięcie to zostało wydane w trybie nadzwyczajnym. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że skoro decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności nie istnieje już w obrocie prawnym, to wystarczającym jest tylko wskazanie powyższego błędu.

W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego T. B. -reprezentowany przez pełnomocnika, powtórzył zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 75 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie dowodu z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracownika KPP w [...] w ramach odrębnego postępowania karnego, jako dowodu potwierdzającego twierdzenia J. J. co do szerokości ścieżek technologicznych. Mając powyższe na uwadze, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, jednakże uczynił to w sposób wadliwy, powielając błędy popełnione przez organ pierwszej instancji. Argumentował nadal, że spornym okresie był posiadaczem gruntów położonych w [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należało, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, co uzasadniało jej uchylenie. Powyższa wadliwość proceduralna stanowiła natomiast przeszkodę do dokonywania przez Sąd dalej idącej oceny zaskarżonych rozstrzygnięć, tj. pod względem merytorycznym.

Na wstępie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiego wniosku, koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 K.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia danej sprawy i jaka jest jej treść, po czym dokonanie subsumpcji udowodnionego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie ustalenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów co do treści i formy, przewidzianych przepisami prawa procesowego, w tym w szczególności powinna zawierać elementy określone w art. 107 K.p.a. Należy do nich między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania decyzji z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zatem na gruncie dotychczasowych wywodów uznać trzeba, że orzeczenie to stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ drugiej instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które w pełni należy podzielić, utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. III SA 730/85, opubl. GAP 1987, nr 5, s. 43). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się również, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1442/14, LEX nr 1768132). Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest przy tym obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe rozważania o charakterze ogólnym, uznać należy, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ drugiej instancji nie tylko naruszył normy prawa procesowego, ale uchybił także przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dostrzec bowiem trzeba, iż zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2017 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, w sentencji której organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu w całości decyzji z dnia 6 czerwca 2016 r., wyeliminowanej z obrotu prawnego na mocy ostatecznej decyzji organu odwoławczego z dnia 30 września 2016 r. Zatem, organ pierwszej instancji rozstrzygnął w sentencji o uchyleniu decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym i to w dacie orzekania przez ten organ. Nieprawidłowość tę zauważył organ odwoławczy, ale jej nie usunął, stwierdzając, że powyższe uchybienie nie ma wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia, albowiem decyzja organu pierwszej instancji "została wydana na podstawie art. 104 K.p.a., ponadto nie została podjęta w trybie nadzwyczajnym."

W ocenie Sądu, decyzja organu pierwszej instancji, z uwagi na jej wadliwą sentencję, nie może zostać uznana za decyzję prawidłową. Jak już sygnalizowano wyżej, zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcie organu jest jej najważniejszym elementem, stanowi bowiem o ustaleniu danego prawa lub nałożeniu na dany podmiot obowiązku. Rozstrzygnięcie powinno być zatem dostosowane do przedmiotu postępowania, a jako "rdzeń decyzji" musi być sformułowane ze szczególną dbałością i mieć oparcie w przepisach prawa.

Zdaniem Sądu, zawarte przez organ pierwszej instancji w sentencji decyzji rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego na mocy ostatecznej decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy oznacza, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, akceptując takie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak wskazano powyżej, organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W przedmiotowej sprawie, sformułowana sentencja decyzji organu pierwszej instancji jest dla strony niezrozumiała, a oceniana przez pryzmat przepisów art. 107 K.p.a., jako istotna wada winna podlegać usunięciu przez organ odwoławczy w ramach przysługujących mu kompetencji wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodać trzeba, iż w tej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego omówionej wady, czyli tej niedoskonałości, nie koryguje.

Wobec powyższego, Sąd uznał, iż ujawnione naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, zawarte w punkcie drugim wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do wydania przez organ odwoławczy prawidłowego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem odzwierciedlającym podjęcie stosownej decyzji w trybie art. 138 K.p.a.

Wyjaśnienia poza tym wymaga, że Sąd nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd miał na uwadze okoliczność, że termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę.