Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2786/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Skarżący W. K. złożył wniosek z dnia 28 kwietnia 2004 r., uzupełniony pismem z dnia 14 maja 2004 r., o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za maj 1992 r. oraz za okresy: od sierpnia 1992 r. do listopada 1993 r., od września 1995 r. do marca 1996 r. oraz od lipca do listopada

1996 r.

Powołał się na przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. i podniósł, że jego zadłużenie objęte jest pięcioletnim okresem przedawnienia, który nie został przerwany. Wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") umorzył mu należności za okres od lutego 1992 r. do kwietnia 1992 r. z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Ponadto Skarżący podniósł, że w decyzji tej niezasadnie przyjęto dziesięcioletni okres przedawnienia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne własne za wskazane wyżej okresy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na treść art. 28 ust. 1 u.s.u.s. i stwierdził, że może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wyjaśnił, że sytuacje mieszczące się w tym pojęciu i stanowiące przesłanki umorzenia zaległości zostały przez ustawodawcę zdefiniowane w ww. przepisach. W ocenie Zakładu w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła.

Zakład, powołując się na regułę wyrażoną w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stwierdził również, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem

ust. 5-5d, określających należności nie podlegające przedawnieniu. Należą do nich między innymi należności zabezpieczone hipoteką lub zastawem, przy czym po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane wyłącznie z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę, liczonych do dnia przedawnienia.

Zakład wyjaśnił, że zadłużenie Skarżącego z tytułu należności składkowych zabezpieczone zostało hipoteką przymusową na nieruchomości stanowiącej jego własność. Oznacza to, że może dochodzić swojej należności. Ponadto nie można zakładać, iż w przyszłości Skarżący nie będzie uzyskiwał dochodów, czy też posiadał majątku umożliwiającego spłatę zadłużenia.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2004 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że tylko od dobrej woli Zakładu zależy udzielenie wnioskowanej ulgi, co wynika z brzmienia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skarżący przedstawił argumenty natury słusznościowej, przemawiające za umorzeniem ciążącej na nim zaległości, a także powołał się na okoliczności stanowiące zagrożenie dla jego sytuacji majątkowej, w tym na możliwość utraty nieruchomości obciążonej przymusową hipoteką. Załączył kopię odwołania z dnia 3 września 2002 r. do Sądu Okręgowego w G., w którym szczegółowo opisana jest jego sytuacja materialna i życiowa, a także okoliczności powstania zadłużenia.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezes Zakładu, z którego upoważnienia działał Dyrektor ZUS Oddziału w G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że Skarżący nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast wobec niezaistnienia nowych okoliczności faktycznych, przemawiających za umorzeniem przedmiotowych należności, oraz w świetle przedstawionych przez Skarżącego dokumentów, Prezes Zakładu za uzasadnione uznał podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę, wnosząc o "podjęcie pozytywnej dla niego decyzji". Ponownie przedstawił swoją sytuację życiową oraz słusznościowe argumenty, podnoszone uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał również, że wydając kolejne decyzje odmawiające umorzenia przedmiotowych należności organ wciąż powołuje się na okoliczność, która jest w istocie "nierzeczywista", tj. na fakt korzystania przez Skarżącego z pomocy społecznej. Argumentacji tej Skarżący zarzucił "nieżyciowy" i "aspołeczny" charakter. Załączył zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w K, z dnia 17 października 2003 r. i z dnia 14 października 2004 r. potwierdzające, że jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna i nie pobiera zasiłku. Załączył również kopię umowy najmu lokalu, zawartą na czas nieokreślony w dniu 1 marca 2004 r. pomiędzy Skarżącym, jako wynajmującym właścicielem lokalu, a A.. P. (najemcą) oraz oryginał decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. o przyznaniu Skarżącemu zasiłków celowych na żywność w okresie od maja do września 2004 r. oraz na środki czystości w maju 2004 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2005 r., zatytułowanym "Aneks do skargi" Skarżący oświadczył, że okres, którego dotyczy zadłużenie, wiązał się dla niego z bardzo trudną sytuacją rodzinną, opisaną w załączonym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy piśmie do Sądu Okręgowego w G. z dni 3 września 2002 r. Dołączył pismo Powiatowego Urzędu Pracy w K. z dnia 9 grudnia 2004 r. o odmowie przyznania jednorazowo środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej ze względu na zadłużenie Skarżącego wobec Zakładu.

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie odrzucił skargę ze względu na nieusunięcie w terminie jej braków formalnych. Natomiast dwoma postanowieniami z dnia 6 lipca 2005 r. Sąd ten odmówił Skarżącemu przywrócenia terminu do uzupełnienia powyższych braków oraz odmówił mu przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika.

W związku z zażaleniem na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia

13 października 2005 r. uchylił własne postanowienie z dnia 6 lipca 2005 r.

i przywrócił Skarżącemu termin do usunięcia braków formalnych skargi.

Tymczasem postanowieniem z dnia 16 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. o odmowie przyznania Skarżącemu prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika.

Skarżący złożył pismo z dnia 24 lutego 2006 r., do którego, powołując się na "Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Nr 1365 w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne" oraz na "art. 28 ust. 36" u.s.u.s. i "§ 3 .1 pkt 3", załączył kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 lutego 2006 r. o stanie jego zdrowia oraz kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to prawo i o obowiązek Sądu zbadania, czy zaskarżona decyzja nie została wydania z naruszeniem prawa mogącym skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd stwierdza, iż decyzję rozstrzygającą o zasadności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot, że podpisujący decyzję Dyrektor Oddziału działał w imieniu właśnie Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Oznacza to, że inne osoby mogą podpisywać decyzje Zakładu tylko z jego upoważnienia. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służył od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie byli władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączała, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te były zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne

(§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. sygn.akt II GSK 110/05 (niepubl.).

Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie był on zobowiązany do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniósł też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował go pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.