Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 748/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6, art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1481
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 88 par. 2 pkt 4
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do  międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Tekst mający znaczenie dla  EOG).
article: art. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant st. ref. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

A. K. (dalej też, jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji" lub "GITD") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "WITD" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości dziesięciu tysięcy złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej także jako "k.p.a."), ), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58) oraz lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ust. 2 Ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481).

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2018 r. na ul. [...], zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował A. K.. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażera z ul. [...] pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Za wykonanie usługi pasażer zapłacił opłatę w wysokości 7,62 zł. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. kartę Polaka, prawo jazdy oraz dowód rejestracyjny pojazdu. Natomiast kierowca nie okazał do kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 14 września 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10000 złotych za stwierdzone w toku kontroli naruszenia. Zdaniem WITD, nie ulegało wątpliwości, że skarżący nie wykonywał, ani przewozu grzecznościowego, ani też nie był to przewóz wykonywany w celach społecznych czy też "altruistycznych". Zarówno przewożony pasażer jak również skarżący mieli świadomość konieczności pobrania i uiszczenia opłaty za wykonany przejazd. Po zakończeniu przewozu skarżący pobrał od pasażera opłatę w wysokości 7,62 zł. Tymczasem każdorazowy przewóz osób, za który realizujący przewóz ma otrzymać zapłatę, bez względu na sposób jej otrzymania (czy to w formie gotówkowej czy bezgotówkowej), jest przewozem odpłatnym – zarobkowym, do którego konieczne jest posiadanie odpowiednich licencji. W ocenie organu I instancji, przedmiotowy przewóz okazjonalny osób wykonywany był bez wymaganej licencji, której posiadanie stanowi ustawowy warunek podjęcia i wykonywanie takiej działalności. Tego rodzaju postępowanie wyczerpuje znamiona czynu opisanego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w postaci: wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto na podstawie wpisu w protokole kontroli oraz informacji zamieszczonej w dowodzie rejestracyjnym pojazdu stwierdzono, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 5 osób łącznie z kierowcą. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 4a i ust. 4b ustawy o transporcie drogowym przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. W związku z powyższym WITD stwierdził wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej zawartej w lp. 2.10. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ pierwszej instancji wskazał, że suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli naruszenia wyniosła szesnaście tysięcy złotych, natomiast, mając na względzie dyspozycję art. 92a ust. 2 u.t.d., ograniczył karę do wysokości dziesięciu tysięcy złotych.

Skarżący, w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebrane i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności oparcie się podczas ustalania stanu faktycznego sprawy na protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r., z którego w żaden sposób nie wynika, na jakiej podstawie kontrolujący uznał, że skarżący wykonywał transport drogowy,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego,

- art. 5b ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do wskazanej ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej),

- art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy w o transporcie drogowym w zw. z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że prowadzi on działalność gospodarczą i organ powinien ewentualnie zastosować sankcję z załącznika nr 1 do ustawy o transporcie drogowym, a nie z załącznika nr 3 do ustawy, który stanowi kary pieniężne dla przedsiębiorców wykonujących transport drogowy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r.

Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej A. K. wykonywał przewóz osób we własnym imieniu. W chwili zatrzymania do kontroli w pojeździe znajdował się jeden pasażer - [...]. Pasażer korzystał z usługi przewozu wykonywanej przez skarżącego. Usługa została zamówiona za pośrednictwem aplikacji [...]. Skarżący przewoził pasażera z ul. [...] w [...]. Za wykonany przejazd pasażer zapłacił 7,62 zł. Była to więc usługa odpłatna. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że strona w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinna posiadać stosowną licencję. GITD podkreślił, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została zgłoszona, jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Przeprowadzone postępowanie dowodowego jednoznacznie wykazało również, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Podczas przeprowadzonej kontroli kierujący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Również z pisma Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. wynika, że skarżący nie posiada żadnych uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący wykonywał zarobkowo przewóz drogowy osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji odnośnie prawidłowego zakwalifikowania przewozu z dnia kontroli, jako wykonywanego bez licencji, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Kontrolowany pojazd jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynikało z protokołu kontroli drogowej. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał. Ponadto przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu, co jednoznacznie wynikało z zapisanego w protokole kontroli oświadczenia pasażera. Dlatego zasadnym było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 do tej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego niezasadne są zarzuty podnoszone w odwołaniu ponieważ organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną za stwierdzone w toku kontroli naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 5 b ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu na to, że czynności Skarżącego nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej)

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 4 pkt U, art. 18 ust 4a b ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...]. świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 18 ust 4 b pkt 1 lit c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd Skarżącego był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest [...];

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenia kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego.

5) naruszenie art. 7 i 77 § I kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

6) naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 roku), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

7) naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;

8) Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

9) art. 107 § 3 kpa poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji Organu I stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy czy też konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji [...];

10) art. 8 kpa poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił podnoszone zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nie naruszają przepisów prawa. W ocenie Sądu, przy ich wydawaniu, organy nie naruszyły ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie została na skarżącego nałożona kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego umożliwiającego dokonywanie takiego rodzaju przewozu.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym. Ustawa ta określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego i odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, zasady i tryb wyznaczania dworców, w których jest udzielana pomoc osobom niepełnosprawnym i zasady ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym).

W powyższej ustawie, na mocy art. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481), wprowadzono szereg zmian, w tym w art. 92a tej ustawy. Jednakże, stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W realiach przedmiotowej sprawy samo naruszenie wyczerpujące znamiona deliktu administracyjnego, jak i jego ujawnienie miało miejsce w [...] sierpnia 2018 roku a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Tym samym zastosowanie znajdą w tym przypadku przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ww. zmiany. Wobec powyższego, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu dotychczasowym), podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Przy tym, jak stanowi art. 92a ust. 2 tej ustawy, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych.

Stosownie do treści art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz wskazanych w tym przepisie rozporządzeń, decyzji i innych ustaw. W myśl art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE .

W myśl natomiast art. 5b ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1. samochodem osobowym,

2. pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3. taksówką,

- wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 jak i licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu określonych wymagań wskazanych w art. 5c i art. 6 ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z kolei z art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Dopuszcza się, jak stanowią postanowienia art. 18 ust. 4b ustawy, przewóz okazjonalny:

1. pojazdami zabytkowymi;

2. samochodami osobowymi:

a. prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b. na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c. po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przez rozpoczęciem przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa,

- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Jednocześnie podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, stosownie do art. 87 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (...), a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym definicja legalna przewozu okazjonalnego, nie jest precyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym. W związku z tym uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" zawarte w przepisach prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300.88, zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1073/2009), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi", które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". W orzecznictwie przyjmuje się także, iż zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (p. Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, publ. Lex nr 384423). Przenosząc powyższe ramy prawne, definiujące pojęcie "przewozu okazjonalnego", na grunt ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zgodzić należy się z organami inspekcji transportu drogowego, że skarżący wykonywał w dniu [...] sierpnia 2018 r. odpłatny przewóz okazjonalny osób, bez jednoczesnego dopełnienia wszystkich wymagań określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym.

Ustalony bowiem w tym zakresie przez organy stan faktyczny nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dacie przeprowadzonej kontroli drogowej skarżący wykonywał odpłatny przewóz pasażera, którego przewoził z ulicy ul. [...]. Przewóz ten wykonywany był samochodem marki [...], posiadającym, jak ustalono, 5 miejsc siedzących łącznie z kierowcą. Pasażer, jak wynika z jego oświadczenia zawartego w protokole kontroli, zamówił przejazd, za pomocą aplikacji [...]. Za wykonaną usługę przewozu pasażer uiścił kwotę 7,62 zł. Niezrozumiała jest wobec tego argumentacja zmierzająca do podważenia prawidłowości dokonanej przez organ subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego, z uwagi na postulowaną konieczność zastosowania w realiach niniejszej sprawy wyłączenia stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie, bowiem z zacytowanym przepisem, istotnie przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, jednakże dotyczy to niezarobkowego przewozu drogowego osób. Tymczasem, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że czynności wykonywane przez skarżącego miały ścisły związek ze złożonym zamówieniem i usługą przewozu, za którą skarżący pobrał opłatę. Prawidłowo więc organ uznał, że objęty kontrolą w dniu [...] sierpnia 2018 r. przewóz, nie miał charakteru grzecznościowego, czy też altruistycznego, lecz był to bezsprzecznie przewóz odpłatny.

Obojętnym jest przy tym fakt, że skarżący nie prowadzi zarejestrowanej działalności gospodarczej. Działalność wykonywana w taki sposób, w jaki działał skarżący, jest działalnością gospodarczą odpowiadającą definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawie prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.). Działalność ta była wykonywana pojazdem zarejestrowanym w Polsce i bez przekraczania granic Polski. Wypełnia ona zatem kryteria krajowego transportu drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W tej sytuacji aktualizuje się obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, który dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, a zatem nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez ten podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Podkreślić należy, że wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktycznie polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, iż nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; Legalis nr 219202). Co więcej, wykonywaniem transportu jest nawet nie tylko samo przemieszczanie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie, ale już złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów, czego wyrazem może być choćby oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonywania usługi przewozowej (p. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1059/10, CBSA). Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzuty niewystarczającego udokumentowania przez organy prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Z przepisów art. 4 pkt 1-3, art. 5-5b oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Jak wskazuje się zresztą w orzecznictwie, gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, czy też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 623/18).

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo więc uznały, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, a przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał wymaganych uprawnień. Skarżący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Także z informacji Starosty [...] wynika, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób.

Skarżący, wykonując przewóz okazjonalny, nie spełnił przy tym wymogów wynikających z art. 18 ust. 4a oraz ust. 4b pkt 2 u.t.d., ponieważ samochód osobowy marki [...], którym w dniu kontroli dokonano przewozu pasażera, nie spełniał kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Nie był bowiem przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, lecz do przewozu 5 osób wraz z kierowcą.

Organy obu instancji słusznie zatem wskazały, iż skarżący popełnił dwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wymienione w Ip. 1.1 i Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., za które każde z osobna ustawodawca przewidział karę administracyjną w wysokości 8 000 zł. W sprawie też prawidłowo została nałożona kara w wysokości 10 000 zł, ponieważ zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł.

Sąd uznał, że ustalenia dokonane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, odpowiadają wymogom postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym normom wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, materiał dowodowy, na którym organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie, jest wyczerpujący i pozwala na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.

Reasumując, skoro wykonywanym przewozem skarżący dopuścił się naruszenia art. 5b ust. 1 i 2 i art. 18 ust. 4 a i 4b omawianej ustawy to organy administracji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z lp.1.1 i Ip. 2.10. załącznika nr 3 do tej ustawy, nakładając karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.