Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1260/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/organ) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak: [...], w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] m2 (aktualnie działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], jedn. ewid. [...]), stanowiącej własność K. Z., J. Z., S. G. i J. G. (pkt 3 decyzji) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, m.in. nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (aktualnie działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], jedn. ewid. [...]), stanowiącej własność K. Z., J. Z., S. G. i J. G. (pkt 3 decyzji). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku K. M., M. M. i T. Z., odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą Nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] m. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Wojewoda [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przekazało do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wniosek T. Z. z dnia [...] maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], Wojewoda [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...], w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (aktualnie działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], jedn. ewid. [...]), stanowiącej własność K. Z., J. Z., S. G. i J. G. (pkt 3 decyzji). Pismem z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], Prezydent Miasta [...], reprezentujący Skarb Państwa oraz Gminę Miejską wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], wskazując, że jakkolwiek w przedmiotowej sprawie, z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej – zachodzą trudności w poszukiwaniu dokumentów, to jednak organy są zobowiązane podjąć szerokie poszukiwania dokumentów mogących wyjaśnić istotne dla postępowania okoliczności. Ponadto odwołujący się stwierdził, że z uwagi na fakt, iż postępowanie nadzorcze wobec decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...], prowadzone jest po upływie prawie 27 lat od jej wydania, przy ocenie legalności kontrolowanej decyzji, nie można stosować standardów i wymagań wypracowanych obecnie przez praktykę i orzecznictwo.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], reprezentującego Skarb Państwa oraz Gminę Miejską [...] oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odwołując się do treści art. 146 § 1 pkt 2 kpa oraz orzecznictwa w tym zakresie wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, dalej jako: "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r."). i w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania dokonał jej oceny. Minister przypomniał, że zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nieruchomość lub jej część mogła być wywłaszczona jeśli była niezbędna na cele określone w ustawie tj. obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, a w szczególności z wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1989 r. oraz uzasadnienia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...], celem wywłaszczenia m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było przełożenie [...] [...], wynikające z przebudowy ul. [...], co było niezbędne w aspekcie miejskiego układu komunikacyjnego, a więc cel mieszczący się w ramach dyspozycji art. 50 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Minister wskazał, że z uzasadnienia ww. decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1989 r., znak: [...] wynika, iż niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona została decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] sierpnia 1989 r., znak [...]. Minister podzielił stanowisko wojewody, że z treści ww. wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1989 r., wynika, że regulacja [...] [...] w [...], nastąpić miała zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak [...], wydaną przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydz. Urbanistyki Arch. Nadzoru Budowl. i Ochr. Środowiska. Minister wskazał, że w aktach organu wojewódzkiego znajduje się kopia opinii urbanistycznej Biura Rozwoju [...], znak [...] z 1988 r. (dokładna data nieczytelna), z której wynika, że decyzja zatwierdzającą plan realizacyjny regulacji [...] [...] opatrzona została datą [...] sierpnia 1987 r. i znakiem [...]. Zdaniem Ministra powyższe prowadzi do wniosku, że uzasadnienie orzeczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...], zawiera oczywistą omyłkę pisarską co do roku (zamiast 1987 r. wpisano 1989 r.) i oznaczenia (zamiast [...] wpisano [...]) decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny potoku [...]. W ocenie Ministra Wojewoda słusznie wskazał, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego musiała poprzedzać weryfikowane orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1989 r. Zatem jej wydanie nie mogło być zdarzeniem późniejszym niż dokonane na jej podstawie wywłaszczenie. Organ wojewódzki bezskutecznie podejmował czynności, mające na celu odszukanie ww. decyzji m.in. w zasobach archiwalnych [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Urzędu Miasta [...] czy Archiwum Narodowym w [...]. A zatem w aktach przedmiotowej sprawy brak jest oryginału czy odpisu ww. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak [...]. Minister podkreślił jednak, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. LexPolonica nr 396973 wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało z urzędu lub na wniosek zainteresowanego organu

administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej. Jak wynika z akt sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1989 r., znak [...], wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była [...] Dyrekcja Inwestycji Oddział [...] w [...], która pismem z dnia [...] marca 1989 r., znak [...] wystąpiła do Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w [...] z wnioskiem o wywłaszczenie przez odjęcie na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości położonych w gminie kat. [...] opisanych w dołączonych do przedmiotowego wniosku wykazie nieruchomości i właścicieli. Minister wskazał, że zgodnie z dołączonym do ww. wniosku z dnia [...] marca 1989 r. załącznikiem stanowiącym "Wykaz nieruchomości i właścicieli ul. [...] zad. 3 - regulacja potoku [...] /od [...] do ul. [...]/" wśród właścicieli objętych ww. wnioskiem wywłaszczeniowym znaleźli się K. Z. (zmarły), J. z N. (zmarła), J. G. (zmarły) i S. G. (zmarła) jako właściciele działki nr [...] o pow. [...] m2 (stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] m2). Natomiast jako władających przedmiotową działką nr [...] wskazano J. G., zamieszkałego w [...] przy ul. [...] i K. Z., zamieszkałego w [...], przy ul. [...]. Powyższy wniosek odpowiadał wymaganiom z art. 54 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Minister wskazał, że stosownie do treści art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wywłaszczenie mogło nastąpić na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

Minister zauważył, że w uzasadnieniu ww. wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1989 r. stwierdzono, że [...] Dyrekcja Inwestycji Oddział [...] w [...] przeprowadziła postępowania ofertowe z właścicielami nieruchomości, jednakże nie wyrazili oni zgody na proponowane warunki bądź nie mają uregulowanych spraw spadkowych. Również w uzasadnieniu nadzorowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. organ wywłaszczeniowy powołał się na rokowania przeprowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia, wskazując, iż rokowania te nie przyniosły rezultatu. Minister podniósł, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r., w którym wezwano właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym do zawarcia notarialnej umowy kupna - sprzedaży nieruchomości położonych w gm. kat. [...] podając, że brak odpowiedzi we wskazanym terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W przedmiotowym piśmie w pozycji Nr [...] wykazu właścicieli wymieniono K. Z. (zmarłego), J. z N. (zmarłą), J. G. (zmarłego) i S. G. (zmarłą) jako właścicieli będącej przedmiotem planowanego wywłaszczenia części działki nr [...], oraz J. G. zamieszkałego w [...], przy ul. [...] i K. Z., zamieszkałego w [...], przy ul. [...] jako władających przedmiotową nieruchomością. Jak wynika z ww. pisma z dnia [...] maja 1989 r., treść ww. wezwania została także podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Minister podał, że jak wskazano w uzasadnieniu nadzorowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r., również rokowania podjęte przez Urząd Dzielnicowy [...] z właścicielami nieruchomości nie przyniosły rezultatu. W myśl art. 51 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzekał terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 58 ww. ustawy wywłaszczenie nieruchomości następowało za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.), w sprawach indywidulanych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - decyzje wydawały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej (art. 136 ust. 1 ww. ustawy). Terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej odpowiedniego stopnia byli kierownicy wydziałów oraz równorzędnych jednostek organizacyjnych urzędów.

Mając na względzie powyższe, Minister wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ właściwy, tj. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...]. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, przed wydaniem decyzji w sprawie wywłaszczenia, w dniu [...] maja 1989 r. została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa - odszkodowawcza. Jednak w dołączonym do akt sprawy protokole z ww. rozprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że brali w niej udział spadkobiercy właścicieli przedmiotowej działki nr [...]. Zgodnie z kolei z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1985 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; 2) określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej: 3) wskazanie, na czyj wniosek i na jakie cele następuje wywłaszczenie, 4) ustalenie odszkodowania; 5) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 6) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie o środkach odwoławczych. Minister wskazał, że kwestionowana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...], zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, zatem wypełnia wymagania zawarte w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1985 r. Jeśli chodzi zaś o kwestię odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości, Minister podniósł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. odszkodowanie za grunty objęte niniejszą decyzją ustalone zostało zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1985 r., przy zastosowaniu obowiązujących od dnia [...] kwietnia 1989 r. cen skupu żyta wynoszących [...] zł za 1 kwintal, w ten sposób, że 1 m2 gruntu położonego w II strefie m. [...], klasy [...] wynosi [...] zł, klasy [...] wynosi [...] zł, [...] wynosi [...] zł, natomiast klasy [...] wynosi [...] zł. Ze znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych map odzwierciedlających przeznaczenie gruntów objętych wywłaszczeniem, stanowiących działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 wynikało, że grunt ten stanowił użytek klasy [...] ([...] m2) oraz użytek klasy [...] ([...] m2). Minister wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się dokument zawierający wyliczenie kwoty odszkodowania m.in. za grunt stanowiący działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 objęty decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] czerwca 1989 r.

Sumę odszkodowania za wywłaszczony grunt stanowiący działkę nr [...] ustalono w wyniku przemnożenia wywłaszczonej powierzchni nieruchomości przez stawkę [...] za 1 m2 (właściwą dla części nieruchomości o powierzchni [...] m2) oraz przez stawkę [...] za 1 m2 (właściwą dla części nieruchomości o powierzchni [...] m2), co dało kwotę [...] zł ([...] m2 x [...] zł + [...] m2 x [...] zł = [...] zł), którą Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] przyjął jako wysokość ustalonego odszkodowania. Minister stwierdził, że odszkodowanie za przedmiotowy grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...] osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] o powierzchni [...] m2 byli K. Z. w [...] cz. (kwota [...] zł), J. Z. w [...] cz. (kwota [...] zł), S. G. w [...] cz. (kwota [...] zł) oraz J. G. w [...] cz. (kwota [...] zł), przy czym odszkodowanie miało zostać wypłacone do depozytu sądowego. Minister wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że przedmiotowe odszkodowanie zostało przekazane do depozytu sądowego oraz brak dokumentów wskazujących, że złożone do depozytu sądowego kwoty odszkodowania zostały podjęte przez uprawnione do tego osoby. Minister podał, że w odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta [...], reprezentujący Skarb Państwa oraz Gminę Miejską [...], wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 1989 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...] postanowił o przyjęciu do depozytu sądowego kwoty [...] zł na rzecz K. Z., J. Z., S. G. oraz J. G., zgodnie z wpisem w rejestrze spraw sądowych - nieznanych z miejsca pobytu, za przedmiotową nieruchomość. Minister podał, że zdaniem odwołującego się ustalenia wymagałyby okoliczności związane z wypłatą odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Jednakże w ocenie Ministra powyższe okoliczności nie mają znaczenia dla przedmiotowego postępowania bowiem dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej nie jest istotne czy przyznane odszkodowanie zostało wypłacone. Kwestia wypłaty odszkodowania związana jest z realizacją decyzji, a nie z jej oceną. Zatem jak wynika z powyższych ustaleń, w ocenie Ministra, nie można stwierdzić, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...] narusza rażąco przepisy stanowiące podstawę jej wydania, tj. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Minister nie podzielił również stanowiska Wojewody [...], że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco naruszała prawo tj. art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez jej skierowanie do osób zmarłych. Minister wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono, że prawo własności nieruchomości objętej [...], składającej się m.in. z parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] przysługiwało K. Z., J. z N, J. G. oraz S. z Z. po [...] części. Ciąg dalszy wykazu hipotecznego stanowiła księga wieczysta KW [...], prowadzona przez Sąd Grodzki w [...]. W dziale I ww. księgi wieczystej zamieszczony został zapis o zmianie oznaczenia parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] na działkę nr [...] z obrębu [...] (zob. kserokopia wykazu hipotecznego [...] i księgi wieczystej Nr [...]). Zgodnie ze znajdującą się w aktach wywłaszczeniowych mapą uzupełniającą podziału działek część II. Obiekt: regulacja potoku [...], wpisaną do ewidencji składnicy geodezyjnej dnia [...] lipca 1998 r. za numerem [...], działka nr [...] o powierzchni [...] obręb [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] o powierzchni [...] i działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Natomiast zgodnie z wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] czerwca 2006 r. za numerem [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2 zmieniła oznaczenie i powierzchnię i aktualnie stanowi działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] jedn. ewid. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Minister wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że K. Z., zmarł w dniu [...] września 1980 r., a spadek po nim nabył w całości T. Z., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1990 r., sygn. akt [...]; J. Z., zmarła w dniu [...] kwietnia 1966 r., a spadek po niej nabył w całości K. Z. i T. Z., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1990 r., sygn. akt [...]; S. G., zmarła w dniu [...] listopada 1957 r., a spadek po niej nabył w całości mąż J. G. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt [...]; J. G., zmarł w dniu [...] marca 1972 r., a spadek po nim nabyła na mocy ustawy żona J. G., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt [...].Mając na względzie powyższe, Minister wskazał, że ww. współwłaściciele nieruchomości, K. Z., J. Z., S. G., J. G., nie żyli w dacie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r., znak: [...]. Zdaniem Ministra jednak bezsporne jest, że zarówno wnioskodawca wywłaszczenia jak i organ

wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicieli nieruchomości tj. K. Z., J. Z., S. G. i J. G.. W ocenie Ministra świadczy o tym fakt, że w aktach wywłaszczeniowych, w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...] znajdował się "Wykaz nieruchomości i właścicieli ul. [...]. - regulacja [...] [...]/od [...] do ul. [...]", w którym w pkt 4 wprost widnieje informacja, że ujawnieni właściciele nieruchomości nie żyją. Ponadto w treści ww. pisma z dnia [...] maja 1989 r., znak: [...] cz. [...], Urząd Dzielnicowy [...], wzywając właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym do zawarcia notarialnej umowy kupna – sprzedaży nieruchomości położonych w gm. kat. [...], wskazał w wykazie właścicieli, pod pozycją Nr [...], że K. Z., J. Z., S. G. i J. G. nie żyją. Należy przy tym wskazać, że określenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że wywłaszcza się osoby, ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], wynika z praktyki stosowania prawa przez organy wywłaszczeniowe, orzekające mimo zgonu hipotecznych właścicieli. Zdaniem Ministra nie można również uznać, że wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje nieżyjącym właścicielom nieruchomości jest równoznaczne ze skierowaniem tego orzeczenia do tych zmarłych osób. Zdaniem Ministra należy mieć na uwadze, że w ówczesnym czasie stan własności nieruchomości często nie odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, natomiast ówcześnie orzekające organy administracyjne ustalały właścicieli wywłaszczonych nieruchomości w oparciu o dokumenty, którymi dysponowały. Minister wskazał, że takie działanie organów wywłaszczeniowych należy oceniać, mając na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana kilkadziesiąt lat temu. Zatem nie można przy ocenie legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. stosować standardów i wymagań analogicznych do wymaganych obecnie. Stosownie do treści art. 35 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 19 poz. 147), właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa w istniejącej księdze wieczystej. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że następcy prawni zmarłych właścicieli nie ujawnili w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przysługującego im prawa własności ww. nieruchomości, mimo spoczywającego na nich w tym zakresie obowiązku. Nie można zatem czynić zarzutu organowi wydającemu decyzję wywłaszczeniową z tego, że oparł się na stanie prawnym ujawnionych w księdze wieczystej. Minister wskazał ponadto, że postępowania spadkowe po ww. współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości zostały przeprowadzone kilka lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. A zatem, ustalenie faktycznego kręgu spadkobierców w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego po zmarłych współwłaścicielach tj.: K. Z., J. Z., S. G. i J. G. nie było możliwe. W ocenie Ministra samo wskazanie w osnowie decyzji współwłaścicieli

hipotecznych, stanowiło jedynie element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem jak wyżej wskazano w dniu wywłaszczenia figurowali oni nadal w obejmującej przedmiotową nieruchomość księdze wieczystej nr [...]. Ponadto, organ wydający decyzję o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania wprost wskazał, że odszkodowanie zostanie złożone do depozytu sądowego, co miało na celu umożliwienie odebrania odszkodowania przez następców prawnych zmarłych właścicieli nieruchomości. Ponadto Minister wskazał, że jak wynika z akt sprawy, oceniana decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...] na okres 14 dni, dlatego uznał, że decyzja ta została skierowana do wszystkich spadkobierców zmarłych współwłaścicieli. Minister podał, że na decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...], znajduje się pieczęć Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], potwierdzająca, że ww. decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] czerwca 1989 r. W związku z powyższym Minister uznał, że doręczenie decyzji zostało dokonane wobec wszystkich osób, które mogły wylegitymować się tytułem prawnym do nieruchomości w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie (prawna fikcja doręczenia). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 Kpa. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jako wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji administracyjnych, mającej na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Podsumowując, w ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydanie przedmiotowej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...], nastąpiło z uwzględnieniem przepisów wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Minister nie stwierdził, by rozstrzygnięcie to naruszało ww. przepisy. W trakcie postępowania nie stwierdził również, aby decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Zdaniem Ministra decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym, w ocenie Ministra, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r., w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (aktualnie działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], jedn. ewid. [...]), stanowiącej własność K. Z., J. Z., S. G. i J. G. (pkt 3 decyzji).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. Z. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego:

- art. 156§1 pkt 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, poprzez wydanie orzeczenia bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

- art. 7a k.p.a. - zasady rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,

- art. 28 kpa - pojęcie strony postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania, poprzez wydanie decyzji która godzi w zaufanie obywateli do organów państwa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. do numeru [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 roku, znak [...] w części orzekającej w pkt [...] o wywłaszczeniu działki nr [...] (aktualnie działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]) stanowiącej własność K. Z., J. Z., S. G. i J. G. oraz o ustaleniu odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w której stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak: [...], w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (aktualnie działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], jedn. ewid. [...]), stanowiącej własność K. Z., J. Z., S. G. i J. G. (pkt 3 decyzji) i odmawiająca stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r.,

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się zatem w opisanym wyżej trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wskazano do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie przepisów powołanej przez organy ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem, jak prawidłowo wskazał organ, w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nieruchomość lub jej część mogła być wywłaszczona jeśli była niezbędna na cele określone w ustawie tj. obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, powoływanych przez organ wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] była regulacja [...] [...] i jego przeniesienie w kierunku północnym, wynikające z przebudowy ul. [...] (dobudowa drugiej jezdni), co było niezbędne w aspekcie miejskiego układu komunikacyjnego (wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] marca 1989 r. , uzasadnienie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...]). Był to zatem cel mieszczący się w dyspozycji powołanego art. 50 ustawy co zostało potwierdzone decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak [...]. Organ właściwie ocenił, że powołanie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej tego wniosku z datą 1989 r. stanowiło wyłącznie omyłkę pisarską. Potwierdza to znajdująca się w aktach kopia opinii urbanistycznej Biura Rozwoju [...], znak [...] z lutego 1988 r., z której wynika, że decyzja zatwierdzającą plan realizacyjny regulacji [...] [...] opatrzona została datą [...] sierpnia 1987 r. i znakiem [...]. Sąd podziela również stanowisko Ministra, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego musiała poprzedzać weryfikowane orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1989 r., gdyż jej wydanie nie mogło być zdarzeniem późniejszym niż dokonane na jej podstawie wywłaszczenie.

Sąd podziela także stanowisko organu, że brak oryginału czy odpisu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak [...] nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Zaznaczyć należy, że organ podjął wszelkie niezbędne czynności w celu jego odnalezienia poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (wyrok NSA z 30.X.2003 R. sygn. akt I SA 3087/2001).

Zgodnie z kolei z art. 52 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało z urzędu lub na wniosek zainteresowanego organu administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej (art. 52 ustawy). Minister prawidłowo ustalił, że wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była [...] Dyrekcja Inwestycji Oddział [...] w [...], która pismem z dnia [...] marca 1989 r., znak [...] wystąpiła do Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w [...] z wnioskiem o wywłaszczenie przez odjęcie na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości położonych w gminie kat. [...] opisanych w dołączonych do przedmiotowego wniosku wykazie nieruchomości i właścicieli. Zgodnie z załączonym "Wykazem nieruchomości i właścicieli ul. [...] - regulacja potoku [...] /od [...] do ul. [...]/" wśród właścicieli objętych ww. wnioskiem wywłaszczeniowym wskazano K. Z. (zmarły), J. z N. (zmarła), J. G. (zmarły) i S. G. (zmarła) jako właścicieli działki nr . o pow. [...] m2 (stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] m2) zgodnie z treścią księgi wieczystej. Natomiast jako władających przedmiotową działką nr [...] wskazano J. G., zamieszkałego w [...] przy ul. [...] i K. Z., zamieszkałego w [...], przy ul. [...]. Jak zasadnie wskazał Minister wniosek ten spełniał wymogi art. 54 ustawy.

Jak wynika kolei z treści art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wywłaszczenie mogło nastąpić na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. W uzasadnieniu wyżej wskazanego wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1989 r. podano, że [...] Dyrekcja Inwestycji Oddział [...] w [...] przeprowadziła postępowania ofertowe z właścicielami nieruchomości, cześć z nich nie wyraziła zgody na proponowane warunki a cześć (władający) nie mieli uregulowanych spraw spadkowych. Również w uzasadnieniu nadzorowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. organ wywłaszczeniowy powołał się na rokowania przeprowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia, wskazując, iż rokowania te nie przyniosły rezultatu (dlatego też w decyzji ujawniono osoby władające nieruchomością i nakazano złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego). Także z pisma Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r., wzywającym właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym do zawarcia notarialnej umowy kupna - sprzedaży nieruchomości położonych w gm. kat. [...] wynika, że w pozycji Nr [...] wykazu właścicieli wymieniono zmarłych K. Z., J. z N., J. G. i S. G. jako właścicieli działki nr [...] będącej przedmiotem wywłaszczenia, jednocześnie wskazując jako władających przedmiotową nieruchomością J. G. zamieszkałego w [...], przy ul. [...] i K. Z., zamieszkałego w [...], przy ul. [...]. Pismo zawierało pouczenie, że brak odpowiedzi będzie skutkował wywłaszczeniem nieruchomości. Z pisma tego wynika również, że jego treść została także podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Spadkobiercy zatem, po uregulowaniu spraw spadkowych, mieli możliwość podjęcia rokowań, zawarcia umowy po uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości a przede wszystkim wzięcia udziału w postępowaniu. W związku z tym jednak, że następcy prawni zmarłych właścicieli, nie mieli tytułu prawnego do nieruchomości (nie mieli uregulowanych spraw spadkowych) nie mogli być skutecznie stroną w rokowaniach podjętych przez Urząd Dzielnicowy [...]. Pierwsze postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych właścicielach zostały bowiem wydane w roku 1990, a część nawet po roku 2000.

W niniejszej sprawie nie było natomiast kwestionowane, że decyzja została wydana przez właściwy organ po przeprowadzeniu rozprawy, która odbyła się [...] maja 1989 r. tj. zgodnie z art. 51 ustawy. Jak wynika z treści protokołu z tej rozprawy spadkobiercy właścicieli działki nr [...] nie brali w niej udziału.

Stosownie do treści art. 58 ustawy wywłaszczenie nieruchomości następowało za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.), w sprawach indywidulanych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - decyzje wydawały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej (art. 136 ust. 1 ww. ustawy). Terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej odpowiedniego stopnia byli kierownicy wydziałów oraz równorzędnych jednostek organizacyjnych urzędów.

Z kolei jak wynika z treści art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1985 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; 2) określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej: 3) wskazanie, na czyj wniosek i na jakie cele następuje wywłaszczenie, 4) ustalenie odszkodowania; 5) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 6) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie o środkach odwoławczych. Sąd podziela stanowisko Ministra, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...], zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Z kolei odszkodowanie za grunty objęte decyzją ustalone zostało zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1985 r., przy zastosowaniu obowiązujących od dnia [...] kwietnia 1989 r. cen skupu żyta wynoszących [...] zł za 1 kwintal, w ten sposób, że 1 m2 gruntu położonego w II strefie [...], klasy [...] wynosi [...] zł, klasy [...] wynosi [...] zł, [...] wynosi [...] zł, natomiast klasy [...] wynosi [...] zł. Za Ministrem przyjąć należy, że ze znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych map odzwierciedlających przeznaczenie gruntów objętych wywłaszczeniem, stanowiących działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 wynikało, że grunt ten stanowił użytek klasy [...] ([...] m2) oraz użytek klasy [...] ([...] m2). Jak wynika z akt sumę odszkodowania za wywłaszczony grunt (działkę nr [...]) ustalono w wyniku przemnożenia wywłaszczonej powierzchni nieruchomości przez stawkę [...] za 1 m2 (właściwą dla części nieruchomości o powierzchni [...] m2) oraz przez stawkę [...] zł za 1 m2 (właściwą dla części nieruchomości o powierzchni [...] m2), co dało kwotę [...] zł ([...] m2 x [...] zł + [...] m2 x [...] zł = [...] zł. Zasadnie Minister uznał, że odszkodowanie za przedmiotowy grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Jako osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] o powierzchni [...] m2 zostali wpisani K. Z. w [...] cz. (kwota [...]zł), J. Z. w [...] cz. (kwota [...]zł), S. G. w [...] cz. (kwota [...] zł) oraz J. G. w [...] cz. (kwota [...] zł), przy czym odszkodowanie miało zostać wypłacone do depozytu sądowego z uwagi na fakt, że osoby uprawnione nie żyły w tej dacie. W aktach brak jest dokumentu potwierdzającego złożenie tej kwoty do depozytu sądowego jednak nie została zakwestionowana podnoszona przez Prezydenta Miasta [...] okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] października 1989 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...] postanowił o przyjęciu do depozytu sądowego kwoty [...] zł na rzecz K. Z., J. Z., S. G. oraz J. G., zgodnie z wpisem w rejestrze spraw sądowych - nieznanych z miejsca pobytu, za przedmiotową nieruchomość. Zasadnie Minister przyjął, że kwestia wypłaty odszkodowania, podjęcia z depozytu sądowego dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie jest istotna. Kwestia ta jest, jak słusznie wskazał organ, związana z realizacją decyzji, a nie z jej oceną. Zwrócić należy także ponownie uwagę, że w decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej zostały również wskazane osoby władające przedmiotową działką nr [...]:J. G., zamieszkały w [...] przy ul. [...] i K. Z., zamieszkały. w [...], przy ul. [...], które w chwili gdy legitymowałyby się tytułem prawnym do nieruchomości mogły zrealizować swoje prawo. Tym samym, w ocenie Sądu właściwa jest konkluzja organu, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., znak [...] nie narusza rażąco przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1800/06), w którym Sąd ten wskazał,(wprawdzie na bazie ustawy z 1958 r.) iż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. "Wspólnym mianownikiem" tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania - dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2644/00 i z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA 1738/03 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04).

Decyzja ta również nie narusza art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez skierowanie jej do osób zmarłych. Jak prawidłowo wyjaśnił Minister prawo własności nieruchomości objętej [...], składającej się m.in. z parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] przysługiwało K. Z., J. z N., J. G. oraz S. z Z. po [...] części. Ciąg dalszy wykazu hipotecznego stanowiła księga wieczysta [...], prowadzona przez Sąd Grodzki w [...]. W dziale I ww. księgi wieczystej zamieszczony został zapis o zmianie oznaczenia parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] na działkę nr [...] z obrębu [...] (zob. kserokopia wykazu hipotecznego [...] i księgi wieczystej Nr [...]). Zgodnie ze znajdującą się w aktach wywłaszczeniowych mapą uzupełniającą podziału działek część II. Obiekt: regulacja [...] [...], wpisaną do ewidencji składnicy geodezyjnej dnia [...] lipca 1998 r. za numerem [...], działka nr [...] o powierzchni [...] obręb [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] o powierzchni [...] i działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Natomiast zgodnie z wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] czerwca 2006 r. za numerem [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2 zmieniła oznaczenie i powierzchnię i aktualnie stanowi działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] jedn. ewid. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Za organem wskazać należy, że analiza akt sprawy wykazała, że K. Z., zmarł w dniu [...] września 1980 r., a spadek po nim nabył w całości T. Z., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1990 r., sygn. akt [...]; J. Z., zmarła w dniu [...] kwietnia 1966 r., a spadek po niej nabył w całości K. Z. i T. Z., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1990 r., sygn. akt [...]; S. G., zmarła w dniu [...] listopada 1957 r., a spadek po niej nabył w całości mąż J. G. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt [...]; J. G., zmarł w dniu [...] marca 1972 r., a spadek po nim nabyła na mocy ustawy żona J. G., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt [...]. Jak już wskazano współwłaściciele nieruchomości, K. Z., J. Z., S. G., J. G., nie żyli w dacie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r., znak: [...], a ich spadkobiercy w tej dacie nie zostali ujawnieni w treści księgi wieczystej, co nie oznacza, że przy dochowaniu należytej staranności swoich praw nie mogli zrealizować.

Reasumując wskazać należy, że wnioskodawca wywłaszczenia jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicieli nieruchomości tj. K. Z., J. Z., S. G. i J. G. Jednakże wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje nieżyjącym właścicielom nieruchomości, w sytuacji gdy ich następcy prawni nie wykazali praw do nieruchomości, nie jest równoznaczne ze skierowaniem tego orzeczenia do zmarłych osób. Jak zasadnie wskazał organ w ówczesnym czasie stan własności nieruchomości często nie odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, natomiast orzekające organy administracyjne ustalały właścicieli wywłaszczonych nieruchomości w oparciu o dokumenty, którymi wówczas dysponowały. Należy za organem przypomnieć, że stosownie do treści art. 35 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 19 poz. 147), właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa w istniejącej księdze wieczystej. Jak już podkreślono wyżej następcy prawni zmarłych właścicieli nie ujawnili w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przysługującego im prawa własności ww. nieruchomości. Jak już również podkreślono wyżej, ustalenie faktycznego kręgu spadkobierców w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego po zmarłych współwłaścicielach tj.: K. Z., J.Z., S. G. i J. G. nie było, w świetle powyższych okoliczności możliwe, organ zaś dokonał wszelkich czynności (publicznego obwieszczenia, złożenie odszkodowania do depozytu sądowego) umożliwiających spadkobiercom zarówno wzięcie udziału w postępowaniu jak i uzyskania kwoty odszkodowania. Należy przy tym zwrócić uwagę na szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, która nie nakładała na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawała im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Ustawa z 1985 r. nie precyzowała także kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania, w sytuacji gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. Wpisanie jako uprawnionego do odszkodowania właściciela hipotecznego nieruchomości, nawet w sytuacji gdy osoba ta zmarła, należy uznać zatem za korzystne dla następców prawnych tej osoby. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Podkreślić należy, że z tego właśnie powodu organ wydający decyzję o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, który miał świadomość, że właściciele hipoteczni nie żyją a ich następcy prawni nie zostali ujawnieni w treści księgi wieczystej, wprost wskazał, że odszkodowanie zostanie złożone do depozytu sądowego (wskazując przy tym osoby władające nieruchomością). Ponadto, co podkreślił organ, oceniana decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...] na okres 14 dni tj. od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] czerwca 1989 r (co wynika z pieczęci umieszczonej na decyzji). Tym samym zasadnie Minister uznał, że doręczenie decyzji zostało dokonane wobec wszystkich osób, które mogłyby się wylegitymować tytułem prawnym do nieruchomości w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie (prawna fikcja doręczenia). Należy także podkreślić że omawiana decyzja była kontrolowana w trybie nadzorczym ponad 30 lat po jej wydaniu i doręczeniu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej natomiast jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, mającej na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Sąd podziela stanowisko organu, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.