Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 760/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 3b,
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 464/13 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 464/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę po rozpoznaniu sprawy ze skargi K Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

K. Z. (dalej: skarżąca) [...].06.2010 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS, powołując się na trudną sytuację finansową i rodzinną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...].09.2010 r. odmówił umorzenia należności w łącznej kwocie 87 209,81 zł.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z [...].11.2010 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję z [...].09.2010 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem z dnia [...].04.2011 r. sygn. akt I SA/Bd 53/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].11.2010 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...].07.2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].09.2010r. odmawiającą umorzenia należności.

K. Z. ponownie złożyła skargę do WSA w B. zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 28 ust. 1-3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej "u.s.u.s."), dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz naruszenie art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej "kpa").

Wyrokiem z dnia [...] listopada 2011r. sygn. akt I SA/Bd 670/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...].04.2012 r. Zakład uchylił decyzję nr [...] z dnia [...].09.2010 r. w części dotyczącej wysokości zobowiązania wobec ZUS, z uwagi na umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na jego własne ubezpieczenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w łącznej kwocie 41.881,90 zł, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję ZUS nr [...] z dnia [...]r. o odmowie umorzenia należności składkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po ponownym rozpoznaniu skargi skarżącej na drugi punkt decyzji - wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 556/12 uchylił decyzję ZUS z dnia 2 kwietnia 2012 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Zdaniem Sądu całe uzasadnienie decyzji dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym sentencji tj. umorzenia należności, brak jest natomiast jakiegokolwiek wywodu w zakresie utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji w części odmowy umorzenia należności składkowych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...].09.2010 r. odmawiającą umorzenia należności składkowych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zobowiązana K. Z. utrzymuje się z emerytury w kwocie 1.059,97 zł brutto miesięcznie z czego potrącenia wynoszą 264,99 zł, a do wypłaty pozostaje kwota 697,58 zł. Z kolei jej syn A. Z. (z którym skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe) pobiera rentę inwalidzką w wysokości 831,15 zł, z czego potrącenia wynoszą 207,78 zł, a do wypłaty pozostaje kwota 509,57 zł. Zatem łączny dochód netto rodziny wynosi 1.207,15 zł miesięcznie, a po odliczeniu kosztów utrzymania domu w kwocie ok. 310 zł, rodzinie pozostaje na wyżywienie i ubranie kwota ok. 897 zł.

Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie ustalono, że skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie produkcji artykułów spożywczych - piekarnia na podstawie wpisu z dnia [...].07.1989 r. do ewidencji działalności gospodarczej zarejestrowanego pod nr [...]. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej zatrudniała pracowników w okresie od [...] do [...].

Organ zaznaczył, że w dniu [...].04.2012 r. podjął decyzję o częściowym umorzeniu należności składkowych na własne ubezpieczenia skarżącej na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w łącznej kwocie 41.881,90 zł, z uwagi na trudną sytuację rodzinną i finansową. Wyjaśnił, że pozostała do uregulowania kwota nie może być rozpatrywana w oparciu o ww. przepis, gdyż dotyczy należności finansowanych przez płatnika składek na ubezpieczonych.

Analizując sytuację skarżącej pod kątem przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład podał, iż potrącenia z świadczenia emerytalnego w kwocie 264,99 zł czynią egzekucję skuteczną. Organ dodał, że nie jest jedynym wierzycielem skarżącej.

Po dokonaniu analizy zgromadzonych dokumentów w sprawie, organ uznał, że nie zachodzi przesłanka określona brzmieniem art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Zakład nie stwierdził również wystąpienia przesłanki, o której stanowi art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., tj., że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, albowiem właściwy w sprawie organ egzekucyjny nie przyjął za słuszne umorzenie postępowania w oparciu o art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2012r. poz. 1015). Ponadto, organ uznał, że w sprawie pozostałe przesłanki umorzenia nie mają zastosowania. Zatem, w jego ocenie nie ma podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Zakład wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności składkowych na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551 dalej: ustawą abolicyjną). W dniu [...].02.2013 r. ZUS wydał decyzję nr 25/2013 o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku dotyczącego umorzenia składek za okres od [...] do [...] oraz decyzję nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Od decyzji tych strona nie złożyła odwołania do Sądu Okręgowego w B. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

K. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej, organ rentowy nie rozważył wnikliwie zebranego materiału dowodowego i nie dokonał właściwej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W szczególności organ nie wziął pod uwagę tego, że obecnie skarżąca żyje w ubóstwie i nie jest w stanie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb w szczególności wykupienia wszystkich lekarstw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji orzekającego w sprawie, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS uwzględnił wskazania zawarte w wyroku.

Przedmiotem obecnie rozstrzyganej sprawy pozostaje kwestia odmowy umorzenia zadłużenia za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwiecie 47.587,83 zł, w tym z tytułu:

- składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...]–[...],[...]–[...],[...]–[...] w kwocie 22.354,34 zł,

- składek na ubezpieczenie zdrowotne za m-c [...] w kwocie 40,39 zł,

- odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...].06.2010r. w kwocie 21.274 zł.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko organu, zgodnie z którym do powyższych zaległości nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie pozostała do uregulowania kwota zaległości dotyczy należności finansowanych przez płatnika składek na ubezpieczonych nie może być ona rozpatrywana w oparciu o art. 28 ust. 3a oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Przedstawiona w skardze argumentacja i dowody wskazujące na trudną sytuację finansową zobowiązanej nie mogą być uwzględnione w sprawie.

Prawidłowo organ uznał, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia, zasadnie przeprowadził badanie możliwości umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, że w przypadku skarżącej nie zachodzą przypadki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ wziął przede wszystkim pod uwagę, że skarżąca posiada stały miesięczny dochód z tytułu emerytury, z którego prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne przez Komornika Sądowego.

Reasumując, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ administracji prawidłowo odmówił umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych.

K. Z. złożyła skargę kasacyjna na powyższe orzeczenie Sąd I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów, w szczególności art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) poprzez uznanie, że przepis w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania – z uwagi na fakt, że w przypadku skrzącej nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, wbrew istnieniu okolicznościom przeciwnym.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację wniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- naruszenie przepisów prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne zastosowanie tych przepisów prawa i uznanie, że wskazane przepisy prawa w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania z uwagi na to, że w stosunku do skarżącej nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania przed Sadem I instancji była oceny zgodności z prawem decyzji pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, w części finansowanej przez płatnika, a więc przedsiębiorcę składającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B..

Ocenę zasadności podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego poprzedzić należy uwagą, iż ocena ta może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone zgłoszonymi zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania sądowadministracyjnego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W zakresie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie odwołując się do tego co zostało wcześniej wskazane należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, zawiera zarzut oparty na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego ale jego uzasadnienie wskazuje, że jej autor kwestionuje ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że nie można uzasadniać naruszenia prawa materialnego okolicznościami wskazującymi na kwestionowanie ustaleń faktycznych, bowiem próba zwalczania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia może być dokonywana wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 30.10.2014 r. I GSK 186/13, wyrok NSA z 4.11.2014 r. I GSK 824/13 niepublikowane).

W związku z powyższym podkreślić należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (vide wyrok NSA z 8.01.2014 r. II GSK 1484/12, wyrok NSA z 24.01.2012 r. II GSK 1488/10 niepublikowane).

Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość umarzania w całości lub w części przez organ należności z tytułu składek jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. Zasadnie więc Sąd I instancji wskazał, że przy umarzaniu nieuiszczonych przez przedsiębiorcę składek na swoje ubezpieczenie społeczne należy uwzględniać zaistnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, a w sprawach rozpoznawanych w trybie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. należy badać istnienie przesłanki całkowitej nieściągalności.

Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.