Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 926/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 156
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 7 stycznia 2008 r. E. G. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o udostępnienie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji dotyczących:

"wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych nie załatwieniu spraw w terminie" poprzez "wskazanie nazwisk, imion oraz stopni służbowych osób, które ponoszą winę za nie wydanie decyzji bez zbędnej zwłoki w latach 2005/2006/2007",

"wskazania funkcjonariuszy publicznych, w tym kolejnych Wojewodów oraz Wicewojewodów i Dyrektorów Wydziałów, którzy celowo z góry powziętym zamiarem zachowywali się w sposób bezczynny wobec osób winnych nie załatwiania spraw w terminie. A w konsekwencji nie wykonywali obowiązku z art. 11 ustawy z dnia 05.06.1998 roku o administracji rządowej w województwie".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r., wyjaśnił wnioskodawcy, że informacje, o udostępnienie których wnosił nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Żaden zaś przepis prawa nie zobowiązuje Wojewody [...], ani Dyrektora Generalnego Urzędu do przygotowania tego rodzaju wyjaśnień na indywidualne żądanie w związku z zamiarem zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa.

E. G. wniósł odwołanie od powyższego pisma do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uznając je za decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, iż pisma Dyrektora Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. wyjaśniającego, że informacje, o udostępnienie których wnosił E. G. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - nie można uznać za decyzję w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (nie rozstrzyga bowiem merytorycznie sprawy indywidualnej). Nie było zatem możliwe zastosowanie środków przewidzianych dla postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Działu II k.p.a.

Postanowienie powyższe w ustawowym terminie nie zostało przez stronę zaskarżone do sądu administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2008 r. E. G. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu wniosku podkreślił, że odmowa udzielenia informacji publicznej może nastąpić tylko w drodze decyzji. Za niedopuszczalne uznał zatem stanowisko organu, że jeżeli Wojewoda wyda decyzję, która nie odpowiada elementarnym nakazom art. 107 k.p.a., ale jest zatytułowana "pismo", to nie podlega kontroli administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, powołując się na przepisy art. 126 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., że weryfikowanie postanowień wydanych przez Ministra w trybie art. 156 i nast. k.p.a. dotyczy tylko tych postanowień, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest postanowieniem ostatecznym, od którego nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, nie może nastąpić.

Na skutek wniosku E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r., podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

W wyniku skargi wniesionej przez E. G. na powyższe postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1123/08 uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania, jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, podlegającym zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest ono zatem postanowieniem ostatecznym, weryfikowalnym w drodze skargi do sądu i dopuszczalne jest stosowanie do niego trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy strona taką skargę do sądu wniosła, czy też nie. Nieprawidłowo zatem organ odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. i przesądził o niedopuszczalności zastosowania tego trybu w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., wydanym na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego.

W ocenie organu analiza zgromadzonej dokumentacji wykazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanego postanowienia nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności ww. postanowienia. W oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdzić trzeba bowiem, iż kontrolowane postanowienie nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostało skierowane do prawidłowo ustalonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, zaś jego wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Postanowienie powyższe nie było też niewykonalne w dniu jego wydania, zaś jego wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Brak jest też przepisu prawa zawierającego klauzulę nieważności, która stanowiłaby o konieczności stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia (brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Nadto istniała podstawa prawna do wydania przedmiotowego postanowienia, miało ono bowiem swoją podstawę prawną w przepisie art. 134 k.p.a.

Ponowna, wnikliwa analiza kontrolowanego postanowienia wykazała zatem, iż nie narusza ono obowiązujących przepisów prawa, a tym bardziej nie narusza przepisów w sposób rażący.

Organ podkreślił, że działania organu administracji publicznej niebędące decyzją, nie podlegają zaskarżeniu środkami prawnymi postępowania administracyjnego, w tym odwołaniem od decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej i jest w posiadaniu jednego z podmiotów, o których mowa w art. 4 ww. ustawy, tzn. w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne, a jednocześnie występuje co najmniej jedna przesłanka negatywna uniemożliwiająca udostępnienie żądanej informacji publicznej. Zatem, decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej może być wydana wyłącznie w ściśle określonych, ustawowych przypadkach i wynikać np. z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych albo prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy.

Organ zaznaczył ponadto, że orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, rozstrzyga wyłącznie co do nieważności tej decyzji lub postanowienia albo wydania jej z naruszeniem prawa, nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Na skutek wniosku E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. G. z dnia [...] marca 2010 r. oraz ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. G. wniósł o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga E. G. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że powyższe postanowienia wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna (postanowienie) dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym).

Zgodnie zaś ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), można mówić tylko wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka lub postanowienie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinien ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności było postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. G. od pisma z dnia [...] stycznia 2008 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek strony skierowany do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej.

Żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r., skarżący oparł na przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając, że postanowienie to rażąco narusza prawo.

Podstawą prawną wydania postanowienia, którego stwierdzenia nieważności skarżący domagał się w niniejszej sprawie, był art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz w orzecznictwie przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postanowieniu z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, z powodu braku przedmiotu zaskarżenia wskazując, iż pismo Dyrektora Wydziału Organizacyjno-Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., którego weryfikacji w postępowaniu odwoławczym domagała się strona, stanowiące odpowiedź na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie jest decyzją administracyjną.

W ocenie Sądu z powyższą oceną dokonaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji należy się w pełni zgodzić. Znajduje ona oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz w utrwalonych już poglądach doktryny i orzecznictwa.

Zgodnie z tymi poglądami ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Zatem decyzja może być wydana tylko wówczas gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej ustawy, a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W sytuacji więc, gdy Wojewoda [...] uznał, że żądana przez E. G. we wniosku z dnia 7 stycznia 2008 r., informacja nie jest informacją publiczną nie miał podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz prawidłowo poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał tym samym podstaw, by powyższe pismo informacyjne organu uznać za decyzję administracyjną, od której przysługuje stronie odwołanie. W takiej sytuacji, jeżeli skarżący nie zgadzał się oceną Wojewody [...], co do charakteru żądanej przez niego informacji, mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Za niezasadny należy uznać tym samym zarzut skarżącego, że postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r., stwierdzające niedopuszczalność jego odwołania od pisma Dyrektora Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., rażąco narusza prawo. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie zawarte w przedmiotowym postanowieniu nie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 134 k.p.a., będącym podstawą jego wydania. Nie zawiera także innych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.