Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1520/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Zarząd Dzielnicy [...] ww. decyzją z [...] grudnia 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego, pylonu reklamowego, parkingu naziemnego, infrastruktury technicznej w tym stacji transformatorowej, ekranu akustycznego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekle o pojemności do 10 m² na działce ewid. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli [...]. SKO wskazało, że obowiązujące przepisy ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (dalej: "m.p.z.p.") - art. 4 ust. 2 ustawy. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

SKO przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (będącego materialno-prawną podstawą zaskarżonej decyzji) i stwierdziło, że ocena spełnienia tam wymienionych warunków powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, podano definicję funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicję cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. geometrię dachu.

Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę.

Zdaniem SKO, analizowany obszar został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu i wynika z niej, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach analizowanego obszaru występuje zabudowa o funkcji usługowej i handlowej. W wyniku planowanej inwestycji ma powstać również budynek o funkcji handlowo-usługowej. Zatem organ I instancji zasadnie ustalił, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy handlowo-usługowej. Parametry projektowanej analizy również zostały prawidłowo ustalone i wynikają z przeprowadzonej analizy przez organ I instancji. Linia zabudowy została ustalona w sposób prawidłowy.

Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w analizowanym obszarze kształtują się od 0,03 do 0,46, przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu, szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Organ I instancji ustalił wskaźnik dla ww. działki, będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości 0,25 jako średni wskaźnik w analizowanym obszarze. Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

W myśl § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 13 m. Szerokość elewacji frontowej waha się od 7m do 91 m. Organ I instancji ustalił ten wskaźnik zabudowy na 60 m z tolerancją 10%.

W ocenie SKO, powyższe ustalenia organu I instancji należało uznać za prawidłowe, gdyż mieści się w wartościach szerokości elewacji frontowej występującej w analizowanym obszarze.

Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. I, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Zatem, również powyższe ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku, jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie należało uznać za prawidłowe.

Z kolei, w myśl § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym budynki posiadają zróżnicowane dachy.

Zdaniem SKO, dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu o takich parametrach. Planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy dodał, że planowana inwestycja (jak wynika z przeprowadzonej analizy), ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Zatem, wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał także, że zarzuty podnoszone w odwołaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na dzień 11 czerwca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

"1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do zarzutów wskazanych w odwołaniu z dnia 13 stycznia 2021 r. od decyzji organu I instancji m.in. (i) brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego dostępu działki ewidencyjnej o nr [...] (dalej: "działka inwestycyjna") do drogi publicznej od strony ul. [...], jak również ul. [...] , a w konsekwencji błędne uznanie, że cyt. "prawidłowo została ustalona linia zabudowy", (ii) brak odniesienia się do zarzutu wadliwego przyjęcia, że front działki inwestycyjnej stanowi jej strona od ul. [...], (iii) brak uzasadnienia, dlaczego zdaniem organu II instancji obszar analizowany dla działki inwestycyjnej został wyznaczony w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), (iv) brak odniesienia się do zarzutu wadliwego przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w zakresie infrastruktury technicznej służącej odprowadzaniu wód opadowych, wobec braku możliwości ich odprowadzania do miejskiej sieci kanalizacyjnej, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie obiektu handlowo-usługowego, o wymiarach jak w zaskarżonej decyzji oraz do zarzutu pominięcia zagadnienia gospodarki wodno-ściekowej i zaniechanie wskazania konieczności budowy zbiorników retencyjnych na wody opadowe w aspekcie braku sieci gminnych kanalizacyjnej (a nawet braku uzgodnień z tym zakresie z [...] S.A.),

2. naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że zabudowa działki inwestycyjnej polegająca na budowie obiektu handlowo- usługowego, pylonu reklamowego, parkingu naziemnego, infrastruktury technicznej w tym stacji transformatorowej, ekranu akustycznego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu objętego analizą urbanistyczną, podczas gdy obszar analizowany zdominowany jest przez funkcje mieszkaniową, zaś nieruchomość o funkcji usług lub handlu nie będzie stanowić kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym".

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że SKO, rozpatrując zarzuty skarżących wskazane w odwołaniu (dotyczące dostępu do drogi publicznej od ul. [...] oraz ul. [...], a w konsekwencji ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki inwestycyjnej) uznało, że "planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy, ma dostęp do drogi publicznej" (nie wskazując jednocześnie do której drogi ma dostęp, czy do ul. [...] czy ul. [...] czy obu ww.) oraz uznało, że "prawidłowo została ustalona linia zabudowy".

SKO nie odniosło się również do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia frontu działki inwestycyjnej, jako strony od ul. [...]. W odpowiedzi na zarzut wadliwego ustalenia obszaru analizowanego dla działki inwestycyjnej stwierdziło, że ww. obszar został wyznaczony w sposób zgodny z rozporządzeniem.

Skarżący podkreślili, że organ I instancji wadliwie przyjął, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w zakresie infrastruktury technicznej służącej odprowadzaniu wód opadowych, wobec braku możliwości ich odprowadzania do miejskiej sieci kanalizacyjnej, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie obiektu handlowo-usługowego o wymiarach jak w zaskarżonej decyzji oraz zarzutu pominięcia zagadnienia gospodarki wodno-ściekowej i zaniechanie wskazania konieczności budowy zbiorników retencyjnych na wody opadowe w aspekcie braku sieci gminnych kanalizacyjnej (a nawet braku uzgodnień z tym zakresie z [...] S.A.), a organ II instancji wskazał, że "teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy".

Powyższego stwierdzenia organu II instancji nie można uznać za uzasadnienie faktyczne lub prawne w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. SKO ograniczyło się jedynie do stwierdzeń, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Jednocześnie nie przytoczyło żadnych dowodów ani argumentów, na których oparło rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Skarżący przywołali uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych, wskazujących m.in. na obowiązek prawidłowo zredagowanego przez organ w wydanej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób przekonujący i jasny do zrozumienia. Przytoczyli także treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponownie podkreślili, że organ II instancji nie podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów świadczących o tym, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej, ani nie wskazał, do której drogi publicznej ww. posiada dostęp. W związku z powyższym organ II instancji nieprawidłowo ocenił, że planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ II instancji wskazał, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji usługowej i handlowej oraz podkreślił, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy handlowo-usługowej. Jednakże, jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze objętym analizą znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, w zabudowie bliźniaczej oraz szeregowej, a także zabudowa usługowa i handlowa - 4 nieruchomości. Powyższe oznacza, że w granicach analizowanego obszaru znacznie przeważa zabudowa mieszkaniowa. Skarżący przywołali treść wyroku WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 290/20, zgodnie z którym "celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest zaś obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy".

Zatem, zarówno organ I, jak i II instancji nie wykazali, że działka inwestycyjna spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie został spełniony, gdyż nowa zabudowa koliduje już z istniejącą sąsiednią zabudową i nie stanowi jej kontynuacji. Organ odwoławczy był zobowiązany do rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących, a także do uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanego rozstrzygnięcia w odniesieniu do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Tut. Sąd, prawomocnym postanowieniem z [...] września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/21, odrzucił skargę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO i decyzja organu I instancji były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Wyjaśnić na wstępie należy, że ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z pkt 1 – 3 tego przepisu przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego.

Kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.

Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

Odnosząc powyższą ocenę prawną do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprawnie utrzymało w mocy tą decyzję.

Analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że ustalone przez ten organ warunki zabudowy, oznaczone szczegółowo w pkt. 1.1 – 1. 4. 2 decyzji z [...] grudnia 2020 r., ustalone zostały w sposób zgodny z wymaganiami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia wykonawczego. Zarówno treść przedmiotowa tych warunków, jak i sposób ich ustalenia został zaś przez organ przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i nie sposób doszukać się w tym zakresie zarzucanego w skardze braku uzasadnienia faktycznego lub prawnego (a więc naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Organ pierwszoinstancyjny, aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w prawidłowej odległości i przeprowadził w tak wyznaczonym obszarze wymaganą prawem analizę. Z jej wyników należało – co słusznie zauważył organ II instancji - wysnuć wnioski, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej analizie urbanistycznej organ wyraźnie wskazał, że wprawdzie rozmiar elewacji frontowej projektowanego budynku będzie się wyróżniał pośród najbliżej położonych budynków o charakterze zabudowy jednorodzinnej, ale nie przekroczy w sposób niedający się zaakceptować maksymalnych szerokości elewacji frontowych innych budynków, które również w analizowanym kwartale się znajdują. Słusznie też w tym zakresie organ I instancji przywołał § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i odnosił dopuszczalną szerokość elewacji objętego wnioskiem budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] do analogicznych elewacji innych budynków o takim też charakterze, już istniejących na wskazanych w analizie nieruchomościach, znajdujących się w obszarze analizowanym.

Skoro – co wynika z analizy - średnia szerokość istniejących na wymienionych przez organ działkach elewacji frontowych wynosi 63 m, to tym samym mógł on ustalić ten wskaźnik zabudowy na 13 - 60 m od ulicy [...] (zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia).

Tym samym też planowana budowa stanowić mogła kontynuację już istniejącej zabudowy, ale – z natury rzeczy - nie mieszkalnej (jednorodzinnej), jak oczekiwał pełnomocnik skarżącego, ale handlowo-usługowej, zaś linia zabudowy została poprawnie ustalona. Linia zabudowy prawidłowo bowiem ustalona została przez organ I instancji, jako kontynuacja już istniejącej linii zabudowy (od ul. [...] i od ul. [...] – pkt. II.1 analizy).

Wysokość projektowanego obiektu budowlanego (do 7 m) ustalona została przy uwzględnieniu wysokości innych budynków w obszarze analizowanym, których ustalona przez organ wysokość zawierała się w przedziale 4 – 16 m. Należy więc podzielić ocenę SKO, które wskazało, że ustalenie przez organ I instancji wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku, jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie należało uznać za prawidłowe i – tym samym - odpowiadające dyspozycji § 7 ust. 1 – 4 ww. rozporządzenia).

Organ – zgodnie z przeprowadzona analizą – niewadliwie ustalił też, że wskaźniki powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosiły od 0,03 do 0,46, wskazując w tabeli w pkt. I analizy urbanistycznej konkretne, oznaczone numerami ewidencyjnymi, nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Stąd też ustalenie organu średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze na 0,25 było prawidłowe (§ 5 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia).

W ocenie tut. Sądu prawidłowo też ustalił organ I instancji geometrię dachu projektowanej zabudowy, nie naruszając przy tym § 8 rozporządzenia. Skoro bowiem ustalił, że już istniejące w obszarze analizowanym budynki posiadają zróżnicowane dachy (płaskie lub o spadkach do 45o), to tym samym ustalenie dla przedmiotowego budynku geometrii dachu 0 – 45o stanowiło kontynuację geometrii już istniejącej w analizowanym obszarze.

Należy też wyjaśnić, że organ I instancji ustalił w wyniku dokonanej analizy, że – wbrew zarzutom skargi – projektowane zamierzenie budowlane ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (pkt II.2 analizy) – zarówno stanowiącej ulicę [...], jak i ulicę [...]. Ustalenie to potwierdza załączona do decyzji mapa. To, że nie zostały zaznaczone na niej zjazdy (publiczne lub indywidualne) z drogi publicznej na nieruchomość inwestycyjną nie oznacza bowiem braku takiego dostępu; konieczność uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi na lokalizację zjazdu nie przesądza o braku dostępu do drogi publicznej, ale powoduje konieczność stosownego zaprojektowania zjazdu i wystąpienie do zarządcy drogi na zgodę na połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się dopiero miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a zezwolenie takie jest wymagane dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 29 ust. 3a ustawy o drogach), a nie na etapie udzielania warunków zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 6 ww. ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skoro ponadto w aktach organu I instancji znajdują się pisma dostawcy energii ([...] sp. z o.o. z 6 marca 2019 r.) i dostawcy wody oraz odbiorcy ścieków (pismo [...] S.A. z 13 marca 2020 r.) potwierdzające możliwość zarówno dostawy ww. mediów, jak i odbioru ścieków, to zasadnie (art. 80 k.p.a.) uznał organ I instancji, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Jak wynika z powyższego, w sprawie zaistniały łącznie wszelkie istotne przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro organ I instancji poprawnie ustalił ten fakt – w oparciu m.in. o przeprowadzoną analizę urbanistyczną i zebrane dowody (w tym w postaci zapewnień dostawców mediów i odbiorcy ścieków) – to jego obowiązkiem było ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego - budowy obiektu handlowo-usługowego, pylonu reklamowego, parkingu naziemnego, infrastruktury technicznej w tym stacji transformatorowej, ekranu akustycznego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekle o pojemności do 10 m² na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] róg ul. [...] w [...].

Dlatego też SKO nie miało podstawy prawnej do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż dyspozycja art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji wadliwych. Nie było też podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie można było uznać, aby pierwszoinstancyjna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny jeszcze do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd też SKO nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym też aspekcie zarzuty pełnomocnika skarżącego, ujęte w pkt. 1 i 2 skargi, były niezasadne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – wbrew zarzutom skarżącego z pkt. 1.i oraz ii – wyjaśniło, dlaczego organ I instancji zasadnie uznał, że działka inwestycyjna ma dostęp do rogi publicznej (s. 4 decyzji) i czemu prawidłowo ustalona została linia zabudowy (s. s. 3 decyzji). Wyjaśniło też w sposób wystarczający (s 2 – 3 decyzji), dlaczego obszar analizowany dla działki inwestycyjnej został wyznaczony w sposób zgodny z cyt. rozporządzeniem (zarzut 1.iii).

Należy podkreślić, że organ planistyczny ustalając warunki zabudowy nie dokonuje zatwierdzenia projektu budowlanego, a więc nie dokonuje oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami. Ustala bowiem graniczne wymogi, którym musi odpowiadać planowana budowa i które będą stanowiły punkt odniesienia dla organu administracji architektoniczno budowlanej w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym, jeśli organ planistyczny dysponuje potwierdzeniem odbiorcy ścieków, z których wprost wynika, że możliwy jest ich odbiór z obszaru zamierzenia budowlanego, to jest to dla niego wystarczające; tym samym nie dokonuje ustaleń, będących istotą późniejszego zatwierdzania projektu budowlanego i dokonywanych w takim postępowaniu ocen i ustaleń innego organu (zarzut 1.iv).

Z uwagi na dokonaną przez tut. Sąd, w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku, ocenę prawną w zakresie łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (mających w sprawie znaczenie) do wydania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, niezasadnym okazał się też zarzut 2 skargi - naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.