Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1622/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 723/13 w sprawie ze skarg J. P. i A. S., D. U., J. U., M. U., M. U. i R. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. Oddala skargę kasacyjną II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz J. U., R. Ś., M. U., M. U., D. U., A. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 723/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J.P. i A. S., D. U., J. U., M. U., M. U. i R. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta R. decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi T. gm. T. o ogólnym obszarze 199,7294 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę J. O.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wnieśli uczestnicy postępowania scaleniowego: S. C., Z. U., Z. O. i J. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej ustawa) stwierdziło niedopuszczalność odwołań.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawą prawną wydania ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest art. 134 K.p.a. Wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie.

W przedmiotowej sprawie, jak zauważyło SKO, zastosowanie miał art. 28 ustawy, który stanowi, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa powyżej, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.

Kolegium wywiodło, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Starosty R. z dnia [...] października 2012 r. była podana do wiadomości uczestnikom postępowania w następujący sposób:

– na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy T. w terminie od 5 października 2012 r. do 19października 2012 r.

– na tablicy ogłoszeń wsi T., N. W. i Ł. w terminie od 5 października 2012 r. do 20 października 2012 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że z powyższego zestawienia wynika, iż publiczne ogłoszenia o wydaniu decyzji dokonywane były w różnych miejscach, za pomocą różnych środków przekazu i w odmiennych terminach. Najwcześniejszym z nich, a więc najkorzystniejszym dla stron na gruncie przedmiotowej sprawy pod względem skutków prawnych, było ogłoszenie publiczne w Urzędzie Gminy T.

SKO wyjaśniło, że doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 19 października 2012 r. - ostatni dzień publicznego ogłoszenia w Urzędzie Gminy T. Odwołanie zaś zostało wniesione przez J. P. w 18 października 2012 r., Z. O. w dniu 17 października 2012 r., Z. U., reprezentowanego przez radcę prawnego, w dniu 18 października 2012 r. - data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, S. C. w dniu 9 października 2012 r., a więc przedwcześnie.

Kolegium stwierdziło, że prezentowane powyżej stanowisko w zakresie obliczania terminu do wniesienia odwołania na gruncie art. 49 K.p.a., stanowiącego regulację podobną do art. 28 ustawy, i jego skutków prawnych, potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższe nie może budzić wątpliwości także w świetle literalnej wykładni art. 28 ustawy, który zakreśla datę początkową, od której termin odwołania rozpoczyna swój bieg. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg dniu, w którym stronie doręczono decyzję, zaś wniesienie odwołania przed poczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Uzasadnia to stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.

Z. U., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., wnosząc o jej uwzględnienie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a), poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 112 K.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, w konsekwencji czego uznano, że wniesione przez uczestnika Z. U. odwołanie jest przedwczesne i tym samym nie wywołuje skutków prawnych;

2. art. 134 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

J. P. w skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. wskazała, że odwołanie zostało złożone prawidłowo, a nie jak podał organ, że było przedwczesne.

S. C., reprezentowany przez adwokata, w skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013r. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 28 ust. 1 i 2 ustawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy odwołanie zostało złożone we właściwym terminie i przez uprawnioną osobę;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że termin do złożenia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji wszystkim uczestnikom scalenia w sytuacji, gdy odwołanie wnosi się terminie 14 dni od dnia ustnego ogłoszenia decyzji, gdy w tym trybie została podana do wiadomości.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim dotyczy jego odwołania oraz o zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S. C. Postanowienie jest prawomocne.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego (2 sierpnia 2013 r.) zmarł skarżący Z. U. W piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. J. U. podała następców prawnych po zmarłym Z. U. Pełnomocnik następców prawnych oświadczył, że wszyscy popierają skargę wniesioną przez Z. U.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1207/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Z. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie jest prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 723/13 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r.

Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w artykułach od 39 do 49 K.p.a. Stosownie do art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach lub innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Jak dalej Sąd wskazał, decyzja Starosty R. z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi T. T., od której skarżący wnieśli odwołania, została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 28 tej ustawy decyzję o scaleniu i zatwierdzeniu projektu scalenia podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust.2).

Sąd stwierdził, że art. 28 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 129 § 2 K.p.a., gdyż wyłącza możliwość zastosowania tej części przepisu, która wiąże obliczanie terminu do wniesienia odwołania od dnia ogłoszenia ustnie decyzji. Przyjąć, więc należy, że obowiązkowe odczytanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na zebraniu uczestników scalenia nie powoduje wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego w rozumieniu art. 129 § 2 K.p.a. Aby decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia została wprowadzona do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie, muszą być spełnione dwa warunki: 1) odczytanie decyzji na zebraniu uczestników scalenia; 2) ponadto jej wywieszenie na okres 14 dni w miejscach wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy.

Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż decyzja Starosty R. z dnia [...] października 2012 r. została odczytana w dniu 5 października 2012 r., co potwierdza protokół z zebrania ogólnego uczestników wokółautostradowego scalenia gruntów wsi T. gm. T. z dnia 5 października 2012 r. oraz dołączona lista obecności do tego protokołu. Z treści protokołu wynika, że podano miejscowości, w których na tablicy ogłoszeń będzie wywieszona decyzja (pkt 3 protokołu) oraz informację, że z chwilą upływu terminu wywieszenia decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną (pkt 5 protokołu), możliwości dokonania odwołania od decyzji Starosty R. do organu drugiej instancji (pkt 6 b protokołu). Jak Sąd wskazał, okolicznością bezsporną jest również to, że wywieszenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nastąpiło w Urzędzie Gminy T. w terminie od 5 października 2012 r. do 19 października 2012 r. oraz na tablicy ogłoszeń we wsiach T., N. W. i Ł. w terminie od dnia 5 października 2012 r. do 20 października 2012 r.

Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., stwierdzając niedopuszczalność odwołań, nie zauważyło, że treść pouczenia o trybie i terminie do wniesienia odwołania, zawarta w decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2012 r., nie odpowiada warunkom, wynikającym z art. 49 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy. Organ pierwszej instancji zawarł pouczenie następującej treści "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 5 października 2012 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w T. oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach: N. W., Ł., T.. Po upływie ww. okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia".

Zdaniem Sądu, przytoczone pouczenie, jak słusznie zarzucili skarżący, jest pouczeniem, które istotnie nie jest precyzyjne i może być odczytywane zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Skoro art. 28 ust. 2 ustawy skutek doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wiąże z upływem 14 dni od dnia wywieszenia w lokalach urzędów gmin, to konsekwentnie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania powinno zostać połączone z pojęciem "doręczenie decyzji", a nie tak jak to uczynił organ pierwszej instancji z datą "ogłoszenia" decyzji. Innymi słowy, pierwsze zdanie pouczenia o sposobie i terminie wnoszenia odwołań od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów powinno brzmieć "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w terminie czternastu dni od daty jej doręczenia". Skutek doręczenia (zdanie 3 pouczenia) połączony z upływem 14 dniowego terminu wywieszenia decyzji w lokalach urzędu gminy został prawidłowo określony. Dzień wywieszenia decyzji na tablicach ogłoszeń był dla organu znany, dlatego też w pouczeniu można było precyzyjnie wskazać stronom termin, w którym można będzie wnosić odwołania.

W świetle wyżej przytoczonej analizy treści zamieszonego pouczenia o terminie odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...] listopada 2012 r., Sąd za nieuprawnione uznał twierdzenie SKO, że odwołania wniesione w okresie 14 dni od wywieszenia decyzji są niedopuszczalne. Strony zachowały się bowiem zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd skonstatował, że zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia w powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/10, Sąd podzielił pogląd, że strona, składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji, wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 K.p.a. przez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] na skutek przyjęcia, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, kiedy odwołania zostały wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania;

2. art. 134 § 1 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie postanowienia, w stosunku do podmiotów, które nie wniosły skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...].

Podnosząc powyższe zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2. zasądzenie od uczestników postępowania kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji wywiódł, że analiza pouczenia zawartego w decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2012 r. nie może być podstawą do przyjęcia poglądu, że strony wniosły odwołanie w terminie. Fakt ewentualnego błędnego pouczenia nie powoduje, że decyzja znalazła się w obrocie prawnym przed datą doręczenia, która jednoznacznie została określona przez art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2).

Jak dalej wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., fakt przedwczesnego wniesienia odwołań ma zatem charakter obiektywny i niezależny od braku po stronie odwołujących się winy w tym zakresie. Organ podniósł, że obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na jego przedwczesność został przesądzony w orzecznictwie sądowym. Powołał się przy tym na dwa wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie Kolegium, błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać. Organ odwołał się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1304/12, w którym wskazano, że mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków i tym samym nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że art. 112 K.p.a. stanowi jedynie podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie daje natomiast podstawy do rozpatrzenia odwołania złożonego przed ustawowym terminem. Wskazał przy tym, że działania takie zostały podjęte przez Z. U., a jego skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, została prawomocnie odrzucona.

Organ stwierdził także, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie postanowienia w stosunku do podmiotów, które nie wniosły skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r., m.in. Z. O., czy S. C., którego skarga została prawomocnie odrzucona. Jak wnoszący skargę kasacyjną skonstatował, uchylone zostało zatem postanowienie w stosunku do osoby, która nie wniosła skargi, a stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zawarte w jednym akcie administracyjnym wywołuje indywidualny skutek dla każdego ze skarżących.

Następcy prawni skarżącego Z. U. (J. U., R. Ś., M. U., M. U., D. U. i A.S.), reprezentowani przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako u.s.w.g., decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2). Powołane przepisy u.s.w.g. stanowią regulację szczególną, o której mowa w art. 49 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako K.p.a., stanowiącym, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Wedle niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywieszenie decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2012 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia nastąpiło w Urzędzie Gminy T. w terminie od 5 października 2012 r. do 19 października 2012 r. oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach T., N. W. i Ł. w terminie od 5 października 2012 r. do 20 października 2012 r. Skutek doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nastąpił więc w dniu 19 października 2012 r.

Odwołania od tej decyzji zostały wniesione przez uczestników scalenia: J. P. – w dniu 18 października 2012 r., Z. O. – w dniu 17 października 2012 r., Z. U. – w dniu 18 października 2012 r. i S. C. – w dniu 9 października 2012 r.

Każde z tych odwołań zostało wniesione po odczytaniu decyzji na zebraniu uczestników scalenia i publicznym udostępnieniu tej decyzji na tablicach ogłoszeń urzędu Gminy w T. i wsi T., N. W. i Ł., to jest po 5 października 2012 r.

Mając powyższe na uwadze, należy w pierwszej kolejności wskazać, że przewidziana w art. 28 u.s.w.g. i art. 49 K.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. W konsekwencji, jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., czy 28 u.s.w.g., to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie.

Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji nie ulegało wątpliwości, że przed wniesieniem odwołań przez J. P., Z. O., Z. U. i S.C., doszło do uzewnętrznienia woli organu pierwszej instancji. Decyzja z dnia [...] października 2012 r. została bowiem odczytana w dniu 5 października 2012 r., a Starosta R. doręczył ją m.in. Wójtowi Gminy T., sołtysowi wsi T., sołtysowi wsi Ł. i sołtysowi N. W., celem wywieszenia na tablicach ogłoszeń. W chwili złożenia odwołań decyzja organu pierwszej instancji niewątpliwie więc została już zakomunikowana i weszła do obrotu prawnego.

Skoro zatem, jak wyżej wywieziono, tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne.

Należy także wskazać, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że odwołania S. C., Z. U., Z. O. i J. P., których niedopuszczalność stwierdzono zaskarżonym postanowieniem, wniesiono zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, w którym wskazano, że "[...] Od decyzji (...) służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. za pośrednictwem Starosty R. w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia [...]".

Zgodnie zaś z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powołany przepisy koresponduje z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, m.in. z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasadą informowania stron (9 K.p.a.). Art. 112 K.p.a., interpretowany w powiązaniu z przywołanymi zasadami postępowania, gwarantuje ochronę strony przed negatywnymi konsekwencjami zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji co do terminu złożenia środka odwoławczego. Weryfikacja decyzji w administracyjnym toku instancji ma bowiem na celu ochronę praw i interesów stron postępowania, stanowi jednocześnie instytucję służącą zapewnieniu praworządności działania administracji publicznej w stosunkach z jednostką. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji ma prawo zakładać, że zawarte w decyzji tego organu pouczenie jest prawidłowe. W przypadku jego wadliwości, nie może zatem zostać obciążona obowiązkiem podjęcia dodatkowych czynności, np. złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Ochrona zagwarantowana w art. 112 K.p.a. polega więc na tym, że jeżeli strona wniesie odwołanie z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu przez organ pierwszej instancji, to wówczas należy przyjmować, że wniosła je w terminie (zob. też np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/10 i z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2287/13. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz J. Borkowski [w:] w B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 534).

Podsumowując, skoro J. P., Z. O., Z. U. i S. C. wnieśli odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2012 r.: 1) po odczytaniu tej decyzji na zebraniu uczestników scalenia, po doręczeniu jej podmiotom usytuowanym poza organem administracji i po publicznym udostępnieniu decyzji na tablicach ogłoszeń - zatem w momencie, kiedy decyzja weszła już do obrotu prawnego oraz 2) w terminie wskazanym w pouczeniu zawartym w decyzji, to nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań, jako wniesionych przedwcześnie.

Z powyższych względów postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. okazał się niezasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym (brzemiennie na dzień wydania zaskarżonego wyroku) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należy wskazać, że granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2737/13, z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 380/14, czy z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 289/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołań wniesionych przez S. C., Z. U., Z. O. i J. P. Wszystkie te osoby miały interes prawny w zaskarżeniu postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, osobom, których odwołań niedopuszczalność stwierdzono zaskarżonym postanowieniem, a które nie wniosły skargi, zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. przysługiwał status uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na to postanowienie. Zaskarżony akt dotyczył bowiem tak samo ich interesu prawnego, jak interesu prawnego skarżących (bądź ich następców prawnych w przypadku Z.U.).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r., rozstrzygnął w granicach sprawy, nie naruszając art. 134 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu

o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.