Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 859/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1 art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. A.D. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] września 2019 r. skarżący A.D. skierował do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek w formie elektronicznej, działając za pośrednictwem platformy e-PUAP, w treści którego wniósł o udostępnienie:

"a) kalendarza spotkań byłych i planowanych z okresu miesięcy: maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik,

b) wyszczególnienia spotkań z okresu września (wstecz - aby nie było ew. tematu dot. bezpieczeństwa, itp. informacji niejawnych) w zakresie organizacyjnym, godzinowym,

c) wyszczególnienia spotkania w regionie Powiatu [...] o ile takie były we wrześniu, w tym:

1) przekazania informacji, czy:

I. prawdą jest, że Minister MNiSW zrealizował spotkanie w ramach obowiązków służbowych w miejscowości [...] w dn. 2019-09-[...] lub innych dniach (kiedy dokładnie)?

II. prawdą jest, że Minister MNiSW zrealizował spotkanie ramach obowiązków służbowych w dn. 2019-09-[...] lub innych dniach (kiedy dokładnie) w przedsiębiorstwie [...]?

III. prawdą jest, że Minister MNiSW zrealizował spotkania ramach obowiązków służbowych w Powiecie [...] z innymi przedsiębiorstwami? Jakimi?

2) przekazania informacji, jaki interes służbowy był realizowany w przedsiębiorstwie [...]? Czego dotyczyło spotkanie w ramach działań MNiSW?,

d) czy prawdą jest, że w trakcie tych spotkań, jak w pkt. c), dochodziło do agitacji politycznych?

1) czy uzyskiwał w trakcie spotkań Minister jakieś korzyści lub prezenty".

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra, odpowiadając na powyższe pismo skarżącego, ustosunkowując się do wniosku o udostępnienie kalendarza spotkań Ministra - wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, kalendarz spotkań ministra nie ma charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji - nie podlega obowiązkowi udostępnienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p.). W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1083/15, zgodnie z którym "kalendarz nie stanowi dokumentu urzędowego, w znaczeniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy. Jest, co najwyżej, narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy tego organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu i miejsca konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym. Należy uznać, że kalendarz ten jest nośnikiem informacji technicznej, dotyczącej sposobu funkcjonowania danego narzędzia biurowego, użytkowanego przez organ, lecz nie stanowi informacji publicznej".

Ustosunkowując się z kolei do pytań zawartych w punkcie c) ppkt 1 I, II i III Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podniósł, że zakres pytań objętych powyższymi punktami wniosku skarżącego nie ma charakteru informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem pytania sformułowane we wniosku nie dotyczą działalności Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Jednocześnie, organ poinformował skarżącego, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podczas wizyty w przedsiębiorstwie [...] odbył spotkanie z przedsiębiorcami, podczas którego omawiano korzyści płynące z II Filaru Strategii na rzecz doskonałości naukowej, nowoczesnego szkolnictwa wyższego, partnerstwa z biznesem i społecznej odpowiedzialności nauki. Organ podniósł, że Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego stale pracuje nad rozwiązaniami korzystnymi dla naukowców i przedsiębiorców, aby ich współpraca na rzecz rozwoju polskiej gospodarki była jak najbardziej owocna. Organ wskazał ponadto, że Minister podczas powyższego spotkania otrzymał informatory dotyczące działalności wspomnianego przedsiębiorstwa.

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w punktach a), b) i c), w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kalendarza spotkań (informacji o spotkaniach) Ministra.

Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie niedopełnienie przez organ obowiązków służbowych oraz brak stosowania kryterium należytej staranności, a w konsekwencji uchylania się od udostępnienia informacji publicznej i tym samym:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

2) naruszenie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten gwarantuje prawo dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

3) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie w zakresie wskazanym we wniosku;

4) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na brak wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zawierającej adekwatne uzasadnienie w sprawie i tym samym naruszanie wolności słowa i myśli;

5) naruszenie art. 49 Konstytucji RP w zakresie utrudniania rozpowszechniania i przekazywania istotnych informacji na temat działania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, co stanowi formę cenzury ograniczającej analizę działania organu, a także krytykę i debatę publiczną w tym obszarze;

6) naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie utrudniania gromadzenia i rozpowszechniania istotnych informacji na temat działania organu, co stanowi formę cenzury.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła organowi, iż doprowadził do ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji i kontroli organów publicznych poprzez zastosowanie pojęcia "dokumentu wewnętrznego", które nigdzie nie zostało określone w prawie, a którego funkcjonowanie prowadzi do cenzury systemowej i uchylania się przez organy od obowiązku udzielania obywatelom informacji.

Tym samym, zdaniem skarżącego, organ działał na szkodę interesu publicznego i interesu strony, ograniczając prawo dostępu do informacji i demokratycznej kontroli obywatelskiej.

Skarżący zarzucił, że Minister błędnie podniósł, że kalendarz spotkań stanowi dokument wewnętrzny. Skarżący wskazał bowiem, że przyjmując nawet hipotetycznie, iż kalendarz sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie jest on "nośnikiem" informacji publicznej.

Odnosząc się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący podniósł, że bez oparcia w faktach, czy też właściwych aktach prawnych Minister stwierdził niesłusznie, że informacja o odbytych przez organ spotkaniach stanowi dokument wewnętrzny oraz że będące przedmiotem rozważań spotkania nie dotyczą działalności organu.

Według skarżącego pojęcie "dokumentu wewnętrznego" zostało kompletnie wypaczone w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, które jako naruszające art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, uznać należy jako wprost niekonstytucyjne. Skarżący powołał się przy tym na poglądy doktryny prezentowane m.in. przez prof. M. Jaśkowską oraz dr M. Jabłońskiego, którzy odnosząc się do kwestii tzw. "dokumentu wewnętrznego" - stwierdzili m.in., że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, a także wskazywali, iż praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną, do której dostęp może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony.

Skarżący powołał się ponadto na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazujące, iż prawo do "informacji publicznej" jest częścią prawa wyrażonego w art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem skarżącego, z orzecznictwa ETPC wynika, iż prawodawstwo krajowe nie może pozwolić na samowolne ograniczenia, gdyż może to stać się formą pośredniej cenzury.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż jak wynika z informacji zawartych w aktach sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej doręczony został organowi administracji w dniu [...] września 2019 r., a skarżącemu udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2019 r. W ocenie organu, nie było zatem konieczności stosowania dyspozycji art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Minister wskazał, że z uwagi na przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ podtrzymuje stanowisko, że kalendarz spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie stanowi informacji publicznej.

Organ zauważył, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że kalendarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Zdaniem organu, dokument ten jest wyłącznie narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra. Organ zauważył jednocześnie, że umieszczenie w kalendarzu terminu danego wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy np. dane spotkanie miało miejsce. Według organu uznać należy w konsekwencji, że dokument ten nie odnosi się do sfery faktów, ponieważ sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 582/14). W tej sytuacji, organ uznał, że kalendarz stanowi jedynie przedmiot roboczy, biurowy, służący co prawda realizacji zadań publicznych, ale nieprzesądzający o kierunkach działania ministra i nienależący do zakresu jego zadań publicznych określonych prawem.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził ponadto, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 49, art. 54 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Organ zauważył, że przywołane przez stronę skarżącą wolności i prawa nie mają charakteru bezwzględnego i w konsekwencji podlegają ograniczeniom wynikającym zarówno z samej Konstytucji RP, jak i poszczególnych ustaw.

Ustosunkowując się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w przepisach Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), jednakże - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 - "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów", co według organu ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Ponadto, organ wskazał, że gwarantowany przepisami Konstytucji RP dostęp do informacji nie rozciąga się np. na projekty oraz notatki, które nie stanowią części składowej akt postępowania, gdyż podstawowym sposobem realizacji wskazanego prawa jest udostępnianie dokumentów, tj. przede wszystkim dokumentów urzędowych (m.in. akty i inne rozstrzygnięcia administracyjne i sądowe, dokumentacje przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, etc.).

W związku z powyższym, organ stwierdził, że kalendarz spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego bezspornie nie należy do tego katalogu.

Jednocześnie, organ uznał, że nieudostępnienie wnioskowanej informacji w zakresie kalendarza spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie oznacza, iż w niniejszej sprawie zastosowano cenzurę. Według organu, nie mamy tutaj bowiem do czynienia z działaniem organu polegającym na kontroli publikacji, którego efektem byłoby wstrzymanie bądź definitywne zakazanie rozpowszechniania całości bądź fragmentu danej publikacji, albo też usunięcie z publicznego obiegu całości bądź fragmentu danej publikacji już rozpowszechnionej.

W tej sytuacji, organ stwierdził, że rozpatrując przedmiotową sprawę, działał wyłącznie na podstawie norm prawnych określających jego kompetencje, zadania i tryb postępowania. Ponadto, zdaniem organu, dokonano kompleksowej i spójnej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz wniosków zgłoszonych przez skarżącego w ich wzajemnej łączności. Organ uznał, że konkretnie ustosunkował się do żądań i twierdzeń skarżącego, formułując przy tym logiczne wnioski, mające oparcie w obowiązujących przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Mając powyższe na względzie, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznał, że sposób załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2019 r. spełnia wymóg legalizmu, gdyż był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m. in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m. in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m. in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m. in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący A.D. sformułował wobec Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zarzut bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał od organu informacji na temat kalendarza spotkań Ministra w określonych miesiącach 2019 r. (pkt a wniosku skarżącego), informacji dotyczącej wyszczególnienia spotkań Ministra z września 2019 r. w zakresie organizacyjnym i godzinowym (pkt b wniosku), a także informacji dotyczącej spotkań Ministra w regionie Powiatu [...] we wrześniu 2019 r., w tym przekazania informacji dotyczących spotkania w miejscowości [...] w dniu [...] września 2019 r. lub innych dniach, w tym m.in. w przedsiębiorstwie [...] (lit. c wniosku). Skarżący zwrócił się ponadto do organu z wnioskiem o udzielenie informacji, czy prawdą jest, że w trakcie wskazanych w punkcie c spotkań dochodziło do agitacji politycznych, a także czy Minister uzyskiwał w trakcie owych spotkań jakieś korzyści lub prezenty (pkt d wniosku).

Należy zauważyć, że do udostępniania informacji publicznej, w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie organy administracji i podmioty dysponujące mieniem publicznym.

Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje częścią publicznego mienia - a w przypadku Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można bowiem wskazać, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Oczywistym jest również to, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, choć należy bez wątpienia do organów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, nie musi jednak udostępniać informacji, która - w świetle art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, uznać należy, że żądana przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] września 2019 r. informacja w postaci kalendarza spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, organ administracji zasadnie stwierdził, że kalendarz spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r, sygn. akt I OSK 2914/13). Dokument ten jest wyłącznie narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra.

W ocenie Sądu, uznać należy zatem, że organ w sposób prawidłowy odmówił waloru informacji publicznej danym znajdującym się w kalendarzu spotkań Ministra za wskazany we wniosku okres, uznając, że kalendarz ten jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra. Kalendarz spotkań (terminarz) jest dokumentem wewnętrznym, który - jako pozbawiony cechy oficjalności - stanowi przedmiot wyłącznie roboczy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez Ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Nie podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1332/15).

Ocenę ta należy uznać za słuszną, albowiem wspomniany kalendarz nie stanowi dokumentu urzędowego, w znaczeniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., albowiem nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy. Jest, co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy tego organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu i miejsca konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym. Należy uznać, że kalendarz ten jest nośnikiem informacji technicznej, dotyczącej sposobu funkcjonowania danego narzędzia biurowego, użytkowanego przez organ, lecz nie stanowi informacji publicznej.

Nie można więc utożsamiać problematyki regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej z problematyką związaną z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne.

W konsekwencji powyższego, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jak też zarzut naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.d.i.p. Zarzuty ten bazują bowiem na założeniu, iż informacja udostępnienia kalendarza spotkań Ministra jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Skoro jednak żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie można twierdzić o złamaniu powyższych przepisów, które odnoszą się do takiej właśnie informacji, a nie do informacji o cechach informacji technicznej.

Ponadto, należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] października 2019 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielono skarżącemu odpowiedzi na wszystkie zawarte we wniosku pytania, a więc nie tylko poinformowano o tym, iż wnioskowany kalendarz spotkań Ministra nie ma charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji - nie podlega on obowiązkowi udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również wyjaśniono skarżącemu, że zakres pytań zawartych w pozostałych punktach nie ma charakteru informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., albowiem pytania sformułowane we wniosku nie dotyczą działalności Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jednocześnie, należy zauważyć, że we wspomnianym piśmie poinformowano skarżącego, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podczas wizyty w przedsiębiorstwie [...] odbył spotkanie z przedsiębiorcami, podczas którego omawiano korzyści płynące z II Filaru Strategii na rzecz doskonałości naukowej, nowoczesnego szkolnictwa wyższego, partnerstwa z biznesem i społecznej odpowiedzialności nauki. Powiadomiono również, że Minister podczas powyższego spotkania otrzymał informatory dotyczące działalności wspomnianego przedsiębiorstwa.

W tej sytuacji, należy - według Sądu - uznać, że nie sposób skutecznie zarzucić Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego bezczynności w chwili wniesienia skargi, skoro nie ulega wątpliwości, że organ ten podjął stosowne czynności zmierzające do załatwienia sprawy, albowiem w dniu [...] października 2019 r. udzielił skarżącemu stosownej odpowiedzi na interesujące go zagadnienie, informując go jednocześnie w sposób zasadny o braku możliwości udzielenia części informacji również z uwagi na charakter dokumentów.

W konsekwencji, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2019 r., w sposób jednoznaczny i precyzyjny udzielił skarżącemu informacji dotyczących kwestii objętych zakresem jego pytań zawartych w piśmie z dnia [...] września 2019 r.

Zdaniem Sądu, nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie, iż zachodzi przypadek przedstawienia przez podmiot zobowiązany informacji innej, niż ta, na którą oczekiwała strona skarżąca, czy też przypadek, w którym organ udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie i naruszeniu regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, Legalis nr 667093, czy też wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16, Legalis nr 1631907).

W tej sytuacji, w związku z prawidłowym załatwieniem przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosku strony skarżącej, nie sposób podzielić w niniejszej sprawie zarzutów skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.