Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 813/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 50 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. S. na uchwałę Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 14 marca 2019 roku nr 12/38/19 w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej postanawia: odrzucić skargę .


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. wydaną na podstawie art. 7 i 7a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, poz. 12 i poz. 317; dalej: "u.d.p.") Zarząd Powiatu [...] wyraził pozytywną opinię w sprawie wniosku Wójta Gminy [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...], poprzez wyłączenie z użytkowania.

W piśmie z 27 lipca 2020 r. skierowanym do Rady Powiatu [...], L. S. działając na podstawie art. 16 i 16a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 poz. 920, dalej: "u.s.p.") złożyła skargę na działania Zarządu Powiatu [...] jako niezgodne z obowiązującym prawem (ustawą o drogach publicznych) dotyczące wydanej uchwały Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania.

Skarżąca podniosła, że uchwała Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. jest dowodem akceptowania i wspierania od wielu lat przez Zarząd Powiatu [...] na czele ze Starostą [...], bezprawnych działań Wójta Gminy O. dotyczących przedmiotowych działek drogowych strony, zajętych pod drogi publiczne gminne i użytkowanych bez tytułu prawnego do nieruchomości. Strona wskazała, że od 18 lat wciąż prowadzone są postępowania administracyjne z udziałem Starosty [...] dotyczące przedmiotowych działek drogowych, które wynikają z nieprawidłowości prowadzenia ewidencji gruntów i budynków przez Starostę [...], a wcześniej (do października 2011 r.) przez Wójta Gminy [...].

Strona wskazała, że uchwała Zarządu Powiatu [...] Nr 12/38/19 rażąco narusza jej interes prawny, gdyż od 8 sierpnia 2002 r. jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] gm. [...], składającej się z dwóch działek leśnych o nr geodezyjnych 225, 226 i trzech działek drogowych/ulicznych o nr 1113/2, 1113/3, 1105/2 wydzielonych z działek 225 i 226. Z działki nr 226 wydzielono działkę drogową nr 1113/3 stanowiącą fragment ulicy [...] i działkę drogową nr 1105/2 stanowiącą fragment ulicy [...]. Strona podniosła, że działki drogowe o nr 1113/2, 1113/3, 1105/2 są tylko małymi fragmentami ciągów dróg gminnych nr 120205E i nr 120149E.

W ocenie strony uchwała Nr 12/38/19 nie jest opinią projektu uchwały Rady Gminy [...], przesłanego przez Wójta Gminy [...] przy piśmie Wójta Gminy [...] z 26 lutego 2019 r. znak: Nr IRA.7230.4.23.2019, adresowanym do B. J. - Starosty [...], które do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło 5 marca 2019 r. Pismo Wójta Gminy [...] z 26 lutego 2019 r. znak: Nr IRA.7230.4.23.2019 otrzymuje do wiadomości Przewodniczący Rady Gminy [...], który projekt uchwały powinien dobrze znać i sam powinien go podpisać. Strona zwróciła również uwagę, że przywołany w piśmie Wójta Gminy [...] z 26 lutego 2019 r. art. 7a u.d.p., nie znalazł zastosowania w praktyce, gdyż nie wyznaczono żadnego terminu zgłoszenia opinii zgodnie z przepisem zawartym w art. 7a. Strona zwróciła również uwagę na szybkie wydanie przez Zarząd Powiatu [...] uchwały Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r.

L. S. podniosła także, że w uchwale Zarządu Powiatu [...] Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. nie opiniuje się projektu uchwały Rady Gminy [...] lecz opiniuje się bliżej nieokreślony nieznany stronie wniosek Wójta Gminy [...], którego nie otrzymała z Zarządu Powiatu [...]. Wśród dokumentów otrzymanych z Zarządu Powiatu [...] nie ma też żadnego uzasadnienia do podjętej uchwały Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. Nie ma w tej uchwale ani słowa o konkretnych działkach drogowych nr 1113/2, 1113/3 stanowiących fragment ul. [...] oraz 1105/2 stanowiącej fragment ul. [...], o których jest mowa w projekcie uchwały Rady Gminy [...] z załącznikami przesłanej do Starosty [...], lecz jest mowa o wyłączeniu całych ulic [...] i [...]. Ponadto strona wskazała, że projekt uchwały Rady Gminy [...] nie posiada żadnej daty, podpisany jest przez Wójta Gminy [...], a nie przez Przewodniczącego Rady Gminy [...], co jest niezgodne z art. 10 ust. 1, 2, 3 u.d.p.

Strona podniosła dodatkowo, że nie zgadza się też ze stanowiskiem Wójta Gminy [...] przedstawionym w uzasadnieniu do projektu rzekomo uchwały Rady Gminy [...], żę: "Wyłączenie odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] z użytkowania jest zasadne z uwagi na fakt, iż stanowią one własność osoby fizycznej, nie mogą więc dalej pełnić roli dróg publicznych." W ocenie strony wyłączenie odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] z użytkowania jest działaniem niedopuszczalnym, a prawdziwym powodem wyłączenia ich z użytkowania jest uchylanie się Wójta Gminy [...] przez 18 lat od przejęcia działek drogowych strony za należnym odszkodowaniem zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, zdaniem strony, projekt uchwały Rady Gminy [...] podpisany przez Wójta Gminy [...] i uchwała Nr 12/38/19 Zarządu Powiatu [...] z 14 marca 2019 r. są sprzeczne z obowiązującą uchwałą Nr XVIII/132/15 Rady Gminy [...] z . 12 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W uchwale tej nie przewiduje się wyłączenia z użytkowania ulic [...] i [...], ani ich fragmentów położonych w [...] gm. [...]. W uchwale tej działki leśne strony nr 225 i 226 są oznaczone symbolem "MNL Tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i obiektów rekreacji indywidualnej na działkach leśnych", a więc przeznaczone są pod budownictwo. W związku z tym prywatne działki drogowe strony nr 1113/3, 1113/3, 1105/2 nie mogą być wyłączone z użytkowania. W powyższych okolicznościach strona wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] Nr 12/38/19 z dnia 14 marca 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. S. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania w całości, zarzucając jej:

1/ rażące naruszenie obowiązującego prawa poprzez błędnie oznaczoną podstawę prawną i pominięcie art. 10 ustęp 1, 2 oraz 3 u.d.p., wskazując, że przywołany w uchwale art. 7 i 7a u.d.p. nie może być podstawą do pozbawienia dotychczasowej kategorii dróg gminnych ul. [...] i ul. [...] poprzez wyłączenie ich z użytkowania;

2/ brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały;

3/ uchwała opiniuje pozytywnie wniosek Wójta Gminy [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania, a nie uchwałę Rady Gminy [...]. Jest to niezgodne z obowiązującym prawem. Organem posiadającym kompetencje do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest wyłącznie Rada Gminy w [...], a nie Wójt Gminy [...];

4/ uchwała jest sprzeczna z prawomocnymi i obowiązującymi od wielu lat uchwałami Rady Gminy [...] tj. uchwałą Rady Gminy w [...] nr VII/54/07 z 26 kwietnia 2007 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy [...] opublikowaną w Dzienniku Urz. Woj. Łódzkiego z 6 czerwca 2007 r. Nr 169 poz.1603 oraz uchwałą Nr XVIII/132/15 Rady Gminy [...] z 12 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], o czym skarżąca pisała w skardze z 27 lipca 2020 r. do Rady Powiatu [...];

5/ uchwała ta rażąco narusza interes prawny skarżącej, jako właściciela nieruchomości albowiem bez żadnego uzasadnienia pozbawia działki drogowe strony o nr 1113/2, 1113/3, 1105/2 będące fragmentami ulic [...] i [...] dotychczasowej kategorii dróg publicznych gminnych, a działki leśne o nr 225 i 226 pozbawia dostępu do drogi publicznej. Uchwała ta rażąco narusza też uprawnienia strony do obrony jej praw, ponieważ wydana została za jej plecami, a bezpodstawnie wykorzystana przez Wójta Gminy [...] w toczącym się procesie cywilnym. Pełnomocnik Wójta Gminy [...] w odpowiedzi na pozew z dnia 12 czerwca 2020 r. przedłożył tę uchwałę, jako dowód pozbawienia dotychczasowej kategorii odcinków dróg gminnych nr 120205E ul. [...] oraz nr 120149E ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania, co bezpodstawnie komplikuje sprawę i może mieć negatywny wpływ na jej rozstrzygnięcie w sądzie cywilnym;

6/ uchwała Nr 12/38/19, chociaż sama nie wywołuje skutków prawnych, to jej pozytywna opinia wniosku Wójta Gminy [...] może mieć wpływ na uchwałę Rady Gminy [...] w przyszłości naruszającą interes prawny i uprawnienia strony.

Strona w uzasadnieniu skargi wskazała m. in., że uchylenie się Rady Powiatu [...] od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie skargi z 27 lipca 2020 r. dotyczącej konkretnej uchwały Nr 12/38/19 Zarządu Powiatu [...] z 14 marca 2019 r. w sprawie wyrażenia opinii w zakresie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania oraz brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, a w zamian za to zamieszczenie bezpodstawnej informacji o treści art. 239 § 1 k.p.a. jest rażącym naruszeniem uprawnień strony do podejmowania działań w obronie jej praw, w tym złożenia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p.

Skarżąca podniosła także rażące naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela nieruchomości, polegające na uznaniu skargi z 27 lipca 2020 r. jako niezasadnej i zaakceptowaniu bezprawnych działań Zarządu Powiatu [...], który wydał bezprawną, bo sprzeczną z obowiązującym prawem i bez uzasadnienia uchwałę Nr 12/38/19. Zarząd zaakceptował bezprawny wniosek Wójta Gminy [...] dotyczący pozbawienia działek drogowych strony o nr 1113/2, 1113/3, 1105/2 będących fragmentami ulic [...] i [...] dotychczasowej kategorii dróg publicznych gminnych oraz pozbawieniu działek leśnych o nr 225 i 226 dostępu do drogi publicznej. Po pozbawieniu ulic [...] i [...] dotychczasowej kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie ich z użytkowania, działki drogowe nr 1113/2, 1113/3, 1105/2 automatycznie też zostaną pozbawione kategorii dróg gminnych publicznych, a działki leśne nr 225 i 226 będą pozbawione dostępu do dróg publicznych.

L. S. podniosła także, iż o uchwale Nr 12/38/19 Zarządu Powiatu [...] dowiedziała się przypadkowo 22 czerwca 2020 r. w Sądzie Rejonowym w [...] w związku ze złożonym przez stronę pozwem przeciwko Gminie [...] o wydanie i rozgraniczenie nieruchomości drogowej położonej w [...] gm. [...], składającej się trzech działek drogowych/ulicznych o nr 1113/2, 1113/3, 1105/2 będących fragmentami ulic [...] i [...]. W procesie cywilnym pełnomocnik Wójta Gminy [...] przedstawił uchwałę Nr 12/38/19 Zarządu Powiatu [...] jako dowód pozbawienia dotychczasowej kategorii dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gm. [...] poprzez wyłączenie ich z użytkowania, mimo że kompetencje do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii ma wyłącznie Rada Gminy O. po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu [...].

Strona wskazała, że pismem z 2 października 2019 r. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o zmianę przeznaczenia działek leśnych nr 225 i 226 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obie uchwały tj.: Nr XXII/244/20 Rady Powiatu [...] z 17 sierpnia 2020 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działania Zarządu Powiatu [...] jak i uchwała Nr 12/38/19 Zarządu Powiatu [...] z 14 marca 2019 r. w sprawie wyrażenia opinii w zakresie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania są uchwałami wysoce szkodliwymi społecznie nie tylko dla strony ale także dla wszystkich innych właścicieli działek leśnych położonych przy ul. [...] i ul. [...] oraz dla wszystkich innych użytkowników dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ewentualnie oddalenie skargi.

W ocenie organu skarga powinna podlegać odrzuceniu z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. Zarząd powołał się na wyrok WSA w Białymstoku, sygn. II SA/Bk 297/09 z 1 października 2009 r., w którym sąd wskazał, że rozpatrując kwestię opiniowania wniosków organu wykonawczego gmin w zakresie dróg gminnych w przyjmuje się, że na przeszkodzie zaliczenia uchwałą rady gminy drogi do kategorii drogi gminnej, nie stoi fakt wydania negatywnej opinii przez zarząd powiatu, gdyż opinia ta nie ma wiążącego charakteru. Uwzględniając powyższe, podjęta przez Zarząd Powiatu [...] uchwała w żaden sposób nie wpływa na interes prawny skarżącej, gdyż stanowi jedynie niewiążącą opinię w zakresie wniosku złożonego przez Wójta Gminy O.

Ponadto, z daleko idącej ostrożności procesowej organ wskazał, że skarga powinna podlegać oddaleniu, gdyż Zarząd Powiatu [...] miał podstawę prawną do podjęcie zaskarżonej uchwały, a wynika to przede wszystkim z regulacji art. 10 ust. 2 u.d.p., który wskazuje, że pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii.

W piśmie z 14 grudnia 2020 r. L. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem pełnomocnika Zarządu Powiatu [...] przedstawionym w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 13 kwietnia 2021 r. oraz przesłane stronom postępowania zawiadomieniami z 14 kwietnia 2021 r.

Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325, ze zm. dalej: p.p.s.a) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm., dalej: u.s.p.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.

W omawianym zakresie w pełni aktualne i adekwatne jest orzecznictwo powstałe na gruncie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.).

Wskazać także należy, że u podstaw legitymacji skargowej aktu prawa miejscowego leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy (powiatu) otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Wyjaśnienia wymaga również, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

Do wniesienia skargi w trybie art. 87 u.s.p., legitymuje zatem wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Zatem w tym przypadku nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym (tak w wyroku NSA z 12 marca 2019 r., Lex numer 2657323).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że to skarżący winien wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Trzeba bowiem jeszcze raz przypomnieć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu [...] nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie wniosku Wójta Gminy [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania narusza jej własny, indywidualny i aktualny interes prawny. Skarżąca nie wykazała bowiem związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną indywidualną sytuacją prawną, powodującego następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków.

W niniejszej sprawie strona upatruje naruszenie swojego interesu w pozbawieniu stanowiących jej własność działek drogowych o nr 1113/2, 1113/3, 1105/2, będących fragmentami ulic [...] i [...], dotychczasowej kategorii dróg publicznych gminnych, co prowadzi do pozbawienia działek leśnych o nr. 225 i 226 dostępu do drogi publicznej. W ocenie L. S., zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu [...] rażąco narusza też uprawnienia strony do obrony jej praw, ponieważ wydana została za jej plecami i bezpodstawnie wykorzystana przez Wójta Gminy [...] w toczącym się procesie cywilnym, w którym pełnomocnik Wójta Gminy [...] w odpowiedzi na pozew z dnia 12 czerwca 2020 r. przedłożył tę uchwałę, jako dowód pozbawienia dotychczasowej kategorii odcinków dróg gminnych nr 120205E ul. [...] oraz nr 120149E ul. [...] w gm. [...] poprzez wyłączenie z użytkowania, co bezpodstawnie komplikuje sprawę i może mieć negatywny wpływ na jej rozstrzygnięcie w sądzie cywilnym.

Zdaniem Sądu, szczegółowa analiza przytoczonych w uzasadnienia zarzutów zawartych tak w skardze, jak i piśmie strony z 27 lipca 2020 r. prowadzi do wniosku, iż żadnego z podniesionych tam argumentów nie sposób przyporządkować hipotezie normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego dało by się zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu [...] Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie wniosku Wójta Gminy [...] w zakresie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania.

Przede wszystkim wskazać należy, że jak tego wymaga art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.p., organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za akceptację propozycji (art. 7a u.d.p.). Stosownie zaś do art. 10 ust. 2 u.d.p. pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii.

Z powyższego uregulowania wynika zatem, że drogi gminne uzyskują swój status poprzez uchwałę rady gminy, która podejmowana jest po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wskazać przy tym należy, że opinia ta nie ma wiążącego charakteru, co oznacza, że negatywna opinia nie stoi na przeszkodzie zaliczenia (lub pozbawienia) uchwałą rady gminy drogi do kategorii drogi gminnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 1 października 2009 r., II SA/Bk 297/09, Lex numer 569864).

W niniejszej sprawie taka opinia została zasięgnięta (co było niezbędnym warunkiem formalnym stosownie do treści art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 u.d.p.), a mianowicie uchwałą Nr 12/38/19 z dnia 14 marca 2019 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej w zakresie pozbawienia kategorii drogi gminnej, na podstawie przywołanego powyżej przepisu, Zarząd Powiatu [...] pozytywnie zaopiniował zamiar pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych wyszczególnionych w skarżonej uchwale.

Do cech istotnych opinii odróżniających ją od innych form działania należy między innymi: jednostronność (w stosunku do adresata), brak rozstrzygnięcia zawierającego nakazy bądź zakazy określonego zachowania, cel nakierowany na wywołanie skutków faktycznych, a nie bezpośrednich skutków prawnych (polegających na spowodowaniu powstania, zmiany, ograniczenia bądź ustania czyjegoś prawa, uprawnienia lub obowiązku), opisowość zawartej w niej wypowiedzi (oświadczenia wiedzy zawierającego ocenę określonej sytuacji, stanu rzeczy bądź przedstawiającego opis jakiegoś zdarzenia, z określonego punktu widzenia), brak władczego charakteru (brak możliwości odwołania się do środków przymusu na wypadek jej nieuwzględnienia - por. postanowienie WSA w Warszawie z 25.01.2006 r., I SA/Wa 318/05, Lex nr 208961).

Opinia jest oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Krakowie z 1 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/01, Teza 1, opubl. www.nsa.gov.pl ).

Uzyskanie opinii właściwego zarządu powiatu nie jest niezbędne do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia lub pozbawienia kategorii drogi gminnej. Należy więc przyjąć, że przepis art. 7 i art. 10 ust. 2 u.d.p. nie uzależnia wydania uchwały o zaliczeniu (pozbawieniu) drogi do kategorii dróg gminnych od wyrażenia opinii przez właściwy zarząd powiatu. Wymaga jedynie, aby organ odwołujący zwrócił się o wydanie takiej opinii, o czym świadczy także treść art. 7a ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za akceptację propozycji.

Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa zatem na interes prawny skarżącej, gdyż stanowi jedynie niewiążącą opinię w zakresie wniosku złożonego przez Wójta Gminy [...], co potwierdza również sama skarżąca wskazując, że kompetencje do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii ma wyłącznie Rada Gminy [...] po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu [...]. Uchwała Zarządu Powiatu [...] Nr 12/38/19 nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Strona stanęła jednak na stanowisku, że chociaż przedmiotowa uchwała sama nie wywołuje skutków prawnych, to pozytywne zaopiniowanie wniosku Wójta Gminy [...] może w przyszłości mieć wpływ na uchwałę Rady Gminy [...], która doprowadzi do naruszenia jej interes prawnego i uprawnienia.

W ocenie Sądu okoliczność ta nie oznacza jednak, że po stronie skarżącej istnieje interes prawny, który został naruszony. Przewidywanie skutków wyrażonej przez Zarząd Powiatu [...] pozytywnej opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz 120149E - ul. [...] w gminie [...] przez wyłączenie z użytkowania, która nie jest dla Rady Gminy [...] wiążąca, ma wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżącej. Interes prawny nie może być bowiem uzależniony od wyniku ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego lub sądowego. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu [...] z 14 marca 2019 r., jako niewiążąca opinia, nie przesądza o treści przyszłej uchwały Rady Gminy [...] w sprawie zaliczenia/pozbawienia kategorii dróg gminnych. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych.

To, że strona skarżąca wystąpiła również z pozwem przeciwko Gminie [...] o wydanie i rozgraniczenie nieruchomości drogowej położonej w [...] gm. [...], składającej się trzech działek drogowych/ulicznych o nr 1113/2, 1113/3, 1105/2 będących fragmentami ulic [...] i [...] a w procesie cywilnym pełnomocnik Wójta Gminy [...] przedstawił jako dowód pozbawienia dotychczasowej kategorii dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E ul. [...], uchwałę Zarządu Powiatu [...] Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. również nie oznacza, że istnieje po stronie skarżącej interes prawny, który został naruszony.

W ocenie Sądu znaczenie prawne opinii wyrażonej w formie uchwały właściwego zarządu powiatu w przedmiocie zaliczenia (pozbawienia) kategorii dróg gminnych jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, podjęty w trybie właściwym do zaliczenia (pozbawienia) drogi odpowiedniej kategorii. Nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą.

Dopiero postanowienia uchwały organu gminy w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej, jako aktu prawa miejscowego, może kształtować sposób wykonywania prawa własności. Zaskarżona uchwała nie wywołuje natomiast skutków materialnoprawnych. Tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego, które mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej, nie mogła zostać przez Sąd rozpatrzona.

Wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia, stanowi jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, której brak skutkuje odrzuceniem skargi (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., sygn. SA/Bk 947/96, LEX nr 31892, postanowienie NSA z 19 maja 1998 r., I SA/Łd 78/98, LEX 36198). W postanowieniu z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. II FSK 1337/06 (LEX nr 384145) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie po stronie skarżącej występuje oczywisty brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu [...] Nr 12/38/19 z 14 marca 2019 r. w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania.

Z uwagi na stwierdzony brak legitymacji L. S. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Sąd odrzucił skargę, jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

R.T.