Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 22/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 44 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego

w B. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów m. M., polegającej na tym, że część nieruchomości oznaczonej działką Nr [...] o powierzchni ogólnej 0,0617 ha położonej na terenie m. M. stanowiącej własność M. C. o szerokości 2 m na całej długości nieruchomości oznaczonej działką Nr [...] o powierzchni ogólnej 0,76 ha, stanowiącej własność T.M. wpisać na rzecz właściciela nieruchomości oznaczonej działką Nr[...], tj. na rzecz wnioskodawcy T. M.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Wnioskami z dnia 19 sierpnia 2009 r. i 6 października 2009 r. T. M. zwróciła się do Starosty M. o wyjaśnienie stanu prawnego i faktycznego w stosunku do nieruchomości stanowiących jej własność, położonych na terenie

m. M. W odpowiedzi na powyższe, Starosta M. w pismach z dnia 20 września 2009 r. i 6 listopada 2009 r. udzielił szczegółowych wyjaśnień w sprawie.

Nie godząc się ze sposobem załatwienia powyższych wniosków, T. M. złożyła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na bezczynność Starosty M. Organ odwoławczy uznał zażalenie za zasadne i postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. [...] wyznaczył Staroście termin załatwienia sprawy do dnia 22 marca 2010 r., w formie przewidzianej przepisami kpa.

Na rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] marca 2010 r. T. M. wniosła o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji m. M. polegającej na tym, iż z działki nr [...[ stanowiącej własność M. C. należy wydzielić pasek gruntu o szerokości 2 m na całej długości działki nr [...], stanowiącej jej własność i wpisać w rejestrze jako jej własność.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji decyzja z dnia

[...] marca 2010 r. umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem T. M. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów m. M., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem organu rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, gdyż w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak

i negatywnej.

Powyższe rozstrzygnięcie na skutek odwołania T. M. zostało uchylone decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska prezentowanego w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Organ podkreślił, iż bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania oznacza brak przesłanek do uwzględnienia wniosku i organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu wniosku, wydając merytoryczna decyzję, powinien to wykazać.

Rozpoznając sprawę ponownie, Starosta M. decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów m. M. zgodnie z opisanym na wstępie żądaniem.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, iż granice pierwotnej działki Nr [...] zostały wskazane przez K. M. i J. M. w 1976 r. i zostały zamierzone przez geodetę. Następnie Aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1978 r. Nr [...] stwierdzono, iż własność w/w działki nabyli z mocy samego prawa J. K. M. i jego żona T. M. Akt ten uprawomocnił się w dniu 19 maja 1978 r. W 1999 r. w wyniku modernizacji i odnowienia operatu ewidencji gruntów m. M. działka Nr [...] otrzymała nowy numer [...] i obecnie stanowi własność T. M. Właścicielem zaś działki Nr [...] został uznany F. C. z żoną L. C. na mocy postanowienia II Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] maja 1987 r. sygn. akt. [...].

Zarówno wskazany akt własności ziemi, jak i postanowienie Sądu były wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Granice nieruchomości i ich powierzchnię ustalano na dzień 4 listopada 1971 r., tj. na dzień wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej

Organ I instancji nadmienił, że organy administracyjne nie posiadają legitymacji prawnej do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji, ponieważ stosownie do art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy

z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji uwłaszczeniowych.

W tym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów m. M. zgodnie z wnioskiem T. M., gdyż wpisy zostały dokonane w oparciu o prawomocny akt własności ziemi oraz postanowienie Sądu, które nie zostały wzruszone.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, T. M. złożyła odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., żądając przywrócenia granic i powierzchni działki Nr [...], według aktu notarialnego Rep. [...] i wyroków sądowych. W uzasadnieniu wskazała, że 1984 r. jednostka wykonawstwa geodezyjnego ponownie obliczyła powierzchnie działek metodą kombinowaną, w wyniku czego, powierzchnia jej działek zmalała. Dodatkowo podniosła, iż powierzchnia działki Nr [...] w ewidencji gruntów miała trzy różne powierzchnie: w 1970 r. - 6 arów 35 m², w 1984 r. - 6 arów i w 1999 r. - 6 arów 17 m². Odwołująca wskazała ponadto, że prawo własności do gospodarstwa rolnego nabyła aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1963 r. W jej ocenie powinno to stanowić o niezmienności powierzchni zarówno jej działki o nr [...] (obecnie nr [...]), jak i działki nr [...]. Tymczasem w wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów powierzchnia działki [...] wzrosła, a jej działki nr [...] - zmalała.

Podlaski W. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego

w B. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju

i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami". Wydane zaś z upoważnienia w/w ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w § 44 ust. 2 stanowi, iż "do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy: utrzymanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi". Zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonuję się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w 1975 r. w trakcie pomiaru do uregulowania własności gospodarstw rolnych, w trybie przepisów ustawy z dnia

26 października1971 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 250) pomierzono miedzy innymi działkę nr [...]. W trakcie tych pomiarów w/w działka uległa podziałowi na działki nr: [...], [...] i [...]. Przebieg granic działki nr [...] (obecnie nr [...]) został wskazany na gruncie przez jej samoistnych posiadaczy, tj. K. i J. M. i zamierzony przez geodetę. Prawo własności do wspomnianej działki o pow. 0,7510 ha nabyli J. K. M. i żona T. M. Aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1978 r.

W 1984 r. operat ewidencji gruntów byłej wsi M. został poddany odnowieniu, w wyniku którego działka nr [...] otrzymała powierzchnię 0,76 ha i była przyjęta przez właścicieli. W 1987 r. grunty wsi M. zostały włączone do miasta M. W 1996 r. dokonano modernizacji całego obiektu miasta M. Prace modernizacyjne miały na celu zlikwidowanie podwójnej numeracji działek istniejących dotychczas w ewidencji gruntów obrębu m. M., powstałej w wyniku przyłączenia w 1987 r. do m. M. byłej wsi M. oraz części wsi K., Ś. i P. W trakcie tych prac między innymi zmieniono dotychczasowy numer działki [...] na nr [...] oraz na podstawie materiałów z pomiaru w 1975 r. obliczono powierzchnię działki, która wyniosła 0,7508 ha. W następstwie powyższego Starosta M. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. dokonał zmiany w operacie ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu w miejsce dotychczasowej działki nr [...] o pow. 0,76 ha, działki nr [...] o pow. 0,7508 ha. W wyniku odwołania T. M., organ II instancji uchylił jednakże powyższą decyzję i Starosta M. w dniu [...] września 2000 r. orzekł jedynie o zmianie dotychczasowego numeru działki [...] na nr [...]. Aktualnie w ewidencji gruntów miasta M. działka nr [...] ma powierzchnię 0,76 ha i założoną księgę wieczystą KW [...].

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż działka nr [...] posiada uregulowany stan prawny, na podstawie wyżej opisanych dokumentów. Natomiast żądania skarżącej dotyczące zalegalizowania stanu prawnego między działkami nr [...](wcześniej nr [...]) i nr [...] wykraczają poza kompetencje organu, gdyż ewidencja gruntów nie rozstrzyga sporów o zasięg prawa własności do gruntów,

a tym bardziej nie dokonuje zmian zapisów w rejestrze gruntów w oparciu o własne ustalenia.

Końcowo organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności do nieruchomości nr [...] strona może dochodzić w odrębnym postępowaniu. Zarzuty zaś skarżącej dotyczące działki nr [...], która nie jest jej własnością, pozostawiono bez rozpatrzenia.

Od tej decyzji T. M. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze podobnie jak w postępowaniu administracyjnym wniosła o przywrócenie powierzchni działki nr [...], według aktu notarialnego i wyroku sądu cywilnego. Skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność

z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej,

i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Przeciwnie uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące

w chwili wydawania skarżonej decyzji.

Na wstępie rozważań podnieść należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy dnia

17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji

o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W myśl § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – zwanego rozporządzeniem, "do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi".

Podkreślić również należy, iż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych

w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów

a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów, przy czym - jak wynika

z utrwalonej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego - "w art. 22 ust. 3 ustawy

z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych" (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca

2006 r., IV SA/Wa 721/06, Lex 23593; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01 Lex 156384).

W niniejszej sprawie T. M. wniosła o dokonanie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków m. M. w odniesieniu do działki nr [...], poprzez przywrócenie powierzchni i granic działki nr [...] zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...]. Tymczasem jak wynika z ustaleń organów, granice pierwotnej działki Nr [...] zostały wskazane przez K. M. i J. M. w 1976 r. Aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1978 r. stwierdzono, że własność działki Nr [...] nabyli z mocy samego prawa J. K. M. i T. M. Akt ten uprawomocnił się w dniu 19 maja 1978 r. W wyniku modernizacji i odnowienia operatu ewidencji gruntów m. M. działka Nr [...] otrzymała nowy numer [...] i obecnie stanowi własność T. M. Aktualnie w operacie ewidencji gruntów powierzchnia przedmiotowej działki nr [...] wynosi 0,76 ha i jest zgodna z powierzchnią wykazaną w księdze wieczystej. Właścicielem zaś działki Nr [...] został uznany F. C. z żoną L. C. postanowieniem II Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego

w B. z dnia [...] maja 1987 r. sygn. akt. [...].

W ocenie Sądu powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym

w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości, nie są też, co do zasady kwestionowane przez stronę. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości stanowisko organów obu instancji, iż działka nr [...] (dawniej [...]) posiada uregulowany stan prawny. Wpisy w operacie ewidencji gruntów m. M. zostały dokonane w oparciu o prawomocny akt własności ziemi oraz postanowienie Sądu,

a także decyzję administracyjną, które nie zostały wzruszone, stąd brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy żądanie skarżącej dotyczy zalegalizowania przez Starostę M. nowego stanu prawnego, między działkami nr [...](dawniej [...]) i nr [...]. Żądania te bez wątpienia wykraczają poza kompetencję Starosty, albowiem ewidencja gruntów nie rozstrzyga sporów o zasięg prawa własności do gruntów, a tym bardziej nie dokonuje zmian zapisów w oparciu o własne ustalenia.

W tym miejscu podnieść należy, iż problematyka dotycząca wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, iż zapisy

w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (tak: wyrok z dnia 17.02.1993 r., sygn. akt II SA1155/92, opubl. ONSA 1994/2/61; wyrok z dnia 16.04.1998 r., sygn. akt II SA 258/98, Lex 41288; wyrok z dnia 20.08.1988 r. sygn. akt II SA 766/98, Lex 82005).

Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany powierzchni działek, przy jej rozpatrywaniu nie sposób pominąć orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego tego zagadnienia. W wyroku z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt II SA 566/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Kwestie własnościowe rozstrzygają sądy powszechne. Tylko w zakresie określonym w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane w trybie administracyjnym, a strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać przekazania sprawy sądowi. Nie można natomiast dokonywać żadnych zmian własnościowych a należą do nich zmiany granicy i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów."

Mając na uwadze przedstawianą powyżej specyfikę postępowania ewidencyjnego stwierdzić należy, iż w omawianym postępowaniu nie można domagać się ustalenia praw właścicielskich będących następnie podstawą dokonywania wpisów potwierdzających stan prawny danej nieruchomości. Starosta M. jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków nie posiada uprawnień do rozstrzygania poprzez wpisy do ewidencji o prawie własności nieruchomości, albowiem kompetencje te jak już wyżej wskazano zostały zastrzeżone sądom powszechnym. Stąd podnoszone przez skarżącą zarzuty uznać należy za całkowicie bezzasadne.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 77, 7 i 80 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne.

W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.