Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 356/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 88 ust. 1, art. 89
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 544/17 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 września 2017 r.,

sygn. akt III SA/Kr 544/17 oddalił skargę W. W. (dalej: "skarżący") na

decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2017 r., nr

[...] w przedmiocie opróżnienia lokalu

mieszkalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący jest osobą nieuprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych z

MSWiA. Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w [...] nad [...]

położonym w budynku Posterunku Policji stanowiącym własność Skarbu Państwa,

pozostającym w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i w

dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Lokal ten pierwotnie

przydzielono ojcu skarżącego - S. W. Na podstawie art. 42 ust. 3

ówcześnie obowiązującej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji

Obywatelskiej, w brzmieniu obowiązującym w dniu śmierci ojca skarżącego -

S. W. (tj. 26 sierpnia 1980 r.), skarżący uzyskał jako niepełnoletni syn

zmarłego uprawnienia do renty rodzinnej z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które

utracił w 1989 r., po zakończeniu edukacji. Uprawnienia do lokalu uzyskała również

matka skarżącego, a wdowa po zmarłym S. W. - J. W. Na

podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu

emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,

Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu,

Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r.,

poz. 708, ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") z J. W.

zawarto umowę najmu lokalu. J. W. zmarła [...] lipca 2016 r., a w lokalu

pozostał jedynie W. W.

Komendant Miejski Policji w [...] [...] września 2016 r., na podstawie

art. 92 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz.

1782), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia zajmowanego

przez skarżącego lokalu mieszkalnego. W trakcie postępowania organ ustalił, że

skarżący na podstawie uchylonych już przepisów lokalowych dotyczących byłych

emerytowanych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej posiadał prawo do lokalu

mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji jako członek rodziny S.

1

Sygn. akt I OSK 356/18

W., a następnie J. W. Skarżący posiadał również własne uprawnienia,

nie krócej niż na czas pobierania renty rodzinnej. Uprawnienie to wygasło z chwilą

zakończenia przez niego edukacji w 1989 r. W latach późniejszych jego uprawnienie

do lokalu wynikało jedynie z faktu zamieszkiwania wspólnie z matką, która

nieprzerwanie do dnia śmierci posiadała uprawnienia do renty rodzinnej, a więc

również do przedmiotowego lokalu.

Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr

[...], nakazał opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta

Wojewódzkiego Policji w [...].

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] marca 2017 r., znak

[...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż krąg osób uprawnionych do lokalu

mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, jest zawężony i

wyczerpująco wymieniony w art. 89 ustawy o Policji oraz ustawie o zaopatrzeniu

emerytalnym, której postanowienia art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich

mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do

renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki

wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach

lub rencistach. Skarżący, urodzony [...] listopada 1969 r., nie jest i nigdy nie był

funkcjonariuszem Policji, nie posiada już także uprawnień do policyjnej renty

rodzinnej (gdyż ukończył 25 lat) i nie jest również (w chwili obecnej) członkiem

rodziny zmarłego emeryta policyjnego w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo do lokalu

służbowego przysługuje wyłącznie policjantom oraz emerytom i rencistom

policyjnym. Małżonkowie i dzieci emeryta (rencisty) nie posiadają samoistnego prawa

do lokalu i mogą w nim mieszkać wyłącznie w charakterze członków rodziny.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozpatrując wniosek o "prawo pozostania

w lokalu na zasadach ogólnych", złożony przez zainteresowanego po śmierci matki

musiał brać pod uwagę stan faktyczny i prawny w dniu złożenia takiego wniosku, to

jest na 19 lipca 2016 r. W tym dniu skarżący nie był osobą uprawnioną do lokalu

pozostającego w dyspozycji Policji. Skarżący nie posiada uprawnień do renty

rodzinnej, nie posiada również umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego i

ponosi koszty odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu w wysokości

2

Sygn. akt I OSK 356/18

dotychczas naliczanego czynszu i opłat za media. Skarżący utracił już prawo do

renty rodzinnej, ukończył bowiem 25 lat życia, jest więc osobą nieuprawnioną do

jakichkolwiek świadczeń z resortu MSWiA. Stąd zajmowanie lokalu mieszkalnego

bez tytułu prawnego skutkuje koniecznością wydania decyzji o opróżnieniu lokalu.

Organ podkreślił, że art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie pozostawia dysponentowi

lokalu prawa dowolności. Wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu jest w stosunku do

osób nieuprawnionych obligatoryjne. Organ dodał, że opróżnienie lokalu

mieszkalnego zajmowanego przez osobę nieuprawnioną leży również w interesie

społecznym.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł

ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej

decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że problematyka

mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach

resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji

prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw

lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw

lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z

2016 r., poz. 1610 ze zm.) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali

będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych

mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby

Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji

Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne

dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji

ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi

przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia

6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do

funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg

osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także

zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są

przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w

3

Sygn. akt I OSK 356/18

dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca

2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu

cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a

więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu

takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c.

Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu

prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji,

to jest wskazanych wyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym

zostają w tej materii wyłączone.

Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może

otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy

o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie

posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do

zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant.

Natomiast na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tytuł prawny do

lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki

tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej

wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego

przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby

uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał

warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub

rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w

dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki

członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.

Sąd pierwszej instancji podał, że w niniejszej sprawie tytuł prawny do

przedmiotowego lokalu posiadał zarówno ojciec skarżącego, jak i - po jego śmierci -

skarżący oraz matka skarżącego. Tytuł prawny do lokalu matki skarżącego, jako

osoby uprawnionej do renty rodzinnej po mężu S. W., wygasł w chwili

jej śmierci. Natomiast sam skarżący dysponował tytułem prawnym do lokalu w

okresie, gdy był uprawniony do renty rodzinnej po ojcu S. W..

Uprawnienie do renty rodzinnej wygasło jednak z chwilą zaprzestania przez

skarżącego edukacji. Tytuł prawny skarżącego do przedmiotowego lokalu był

powiązany z uprawnieniem do renty rodzinnej po S. W. i wygasł z

chwilą wygaśnięcia powyższego uprawnienia. Skarżący zamieszkiwał w

4

Sygn. akt I OSK 356/18

przedmiotowym lokalu nadal z matką, która miała uprawnienie do renty rodzinnej i

związane z tym prawo do lokalu. Od chwili jej śmierci po stronie skarżącego brak jest

tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Konsekwencją zajmowania lokalu

mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada

tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą

prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje

wydanie decyzji związanej, przy wydaniu której nie ma podstaw do stosowania

zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze

względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.

Zdaniem Sądu prawo do lokalu zastępczego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o

zaopatrzeniu emerytalnym jest ściśle uzależnione od posiadania przez członka

rodziny uprawnienia do renty rodzinnej. Brak praw do renty rodzinnej wyklucza

uprawnienie do uzyskania lokalu zastępczego.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 65 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym utraciła

moc ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy

Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. poz. 210, ze zm.).

Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego

wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi

pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie

na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa procesowego, tj.:

1) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369

ze zm., dalej: "p.p.s.a.:), przez niewłaściwe zastosowanie, powodujące

nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej wskutek zaakceptowania

błędnych ustaleń faktycznych i prawnych organu, wynikłych z naruszenia przez organ

art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, których to Sąd nie zauważył, a polegających na zaakceptowaniu przez

bez analizy ustalenia organu, że wygasło prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego,

które nabył z 26 sierpnia 1980 r. wskutek śmierci ojca – S. W.,

emerytowanego milicjanta, jako niepełnoletnie dziecko zmarłego, uprawnione do

policyjnej renty rodzinnej,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak zastosowania z uwagi na niepodanie

5

Sygn. akt I OSK 356/18

podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w przedmiocie wygaśnięcia prawa

skarżącego do lokalu mieszkalnego, albowiem Sąd jedynie w enigmatyczny sposób

określił, że prawo to wygasło, ale nie podał, na jakiej podstawie prawnej, co

uniemożliwia ocenę poprawności rozstrzygnięcia,

II. prawa materialnego, tj.:

3) art. 29 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przez błędną

wykładnię, wynikłą z założenia, że przepis ten zawiera alternatywę w wyniku, czego

Sąd ustala, że prawo do lokalu mieszkalnego wygasło wskutek utraty uprawnień do

renty rodzinnej, w sytuacji gdy przepis zawiera jasną normę, że prawo do lokalu

mieszkalnego przysługuje do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego,

nie krócej niż na czas posiadania uprawnienia do policyjnej renty rodzinnej, co

oznacza, że po utracie uprawnień do renty rodzinnej trwa nadal do czasu

przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego,

4) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 144 ustawy o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez niewłaściwe zastosowanie

skutkujące zaakceptowaniem przez Sąd niezgodnej z prawem decyzji organu o

opróżnieniu lokalu mieszkalnego bez przydzielenia skarżącemu zastępczego lokalu

mieszkalnego, w sytuacji gdy skarżącemu nie został przydzielony zastępczy lokal

mieszkalny, a niezgodność z Konstytucją przepisów postępowania administracyjnego

o eksmisji z lokalu mieszkalnego bez przyznania lokalu zastępczego stwierdził

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt: K 27/15,

5) art. 88 i 89 ustawy o Policji, przez ich zastosowanie w sytuacji, w

sytuacji gdy skarżący nie jest funkcjonariuszem Policji, a jego prawo do lokalu

mieszkalnego wynika z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i poprzedzającej ją

ustawy z 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej w

brzmieniu obowiązującym na 26 sierpnia 1980 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację

wskazującą na zasadność zarzutów w niej zawartych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje

sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie

6

Sygn. akt I OSK 356/18

nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne

związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres

rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku

sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to

mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać

przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny

Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to

sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny

może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia,

wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych

podstawach. W skardze kasacyjnej przywołano obie podstawy kasacyjne.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa

materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut.

Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym

zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który

mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w

skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący

błędnych ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ, które nie zostały

zauważone przez Sąd pierwszej instancji. W ramach tego zarzutu skarżący

kasacyjnie kwestionuje wygaśnięcie jego tytułu prawnego do spornego lokalu

mieszkalnego.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że konieczność poczynienia

określonych ustaleń faktycznych jest zawsze zdeterminowana treścią normy prawnej

znajdującej zastosowanie w danej sprawie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że

problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną

w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z

innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też

7

Sygn. akt I OSK 356/18

ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o

ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu

cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji

ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali

będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali

pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych

lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra

właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami

odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia

1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy

Policji, a przez art. 29 o zaopatrzeniu emerytalnym mają również zastosowanie do

emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w

sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są

uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady

postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez

osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w

dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca

2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu

cywilnego.

Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w

dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają

zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem

prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez

członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych

powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii

wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (por.

wyroki NSA z 16 grudnia 2012 r., ! OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r., I OSK

220/12).

Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może

otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy

o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi

(małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym

utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są

8

Sygn. akt I OSK 356/18

niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i

macochę oraz osoby przysposabiające) - nie posiadają samodzielnego tytułu

prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu

prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy o

zaopatrzeniu emerytalnym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w

dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści

policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość

uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i

wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po

funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub

renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny

do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta

policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do

renty rodzinnej po zmarłym. Regulacja zawarta w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu

emerytalnym w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie jest zbieżna z przepisami

obowiązującymi w dacie śmierci ojca skarżącego. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z

dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji

Obywatelskiej oraz ich rodzin prawo do mieszkania służbowego określone w ust. 1

przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po

funkcjonariuszach, których śmierć pozostaje w związku ze służbą lub którzy w chwili

śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury milicyjnej, oraz po

zmarłych emerytach lub rencistach, których inwalidztwo pozostawało w związku ze

służbą.

Skarżący taki tytuł prawny do spornego lokalu mieszkalnego uzyskał zatem na

czas posiadania uprawnień do renty rodzinnej. W momencie gdy uprawnienia do

renty rodzinnej wygasły, wygasł też tytuł prawny do zajmowanego lokalu, co w

sposób jednoznaczny wynika z przywołanych regulacji prawnych. Organ ustalił, i nie

zostało to skutecznie zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że skarżący

prawo do renty rodzinnej utracił w 1989 r. po zakończeniu edukacji. W tej też dacie

wygasł tytuł prawny skarżącego do lokalu mieszkalnego położonego w [...] nad

[...], immanentnie związany z uprawnieniem do renty rodzinnej.

Okoliczność, iż skarżący nadal zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu wraz z matką

posiadającą uprawnienie do renty rodzinnej, nie tworzyła po jego stronie żadnych

uprawnień do spornego lokalu. Z chwilą śmierci matki ustała możliwość

9

Sygn. akt I OSK 356/18

zamieszkiwania skarżącego w tym lokalu. Nieuprawnione są więc twierdzenia

skarżącego kasacyjnie, że Sąd zaakceptował bez analizy ustalenia organu dotyczące

wygaśnięcia prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego. Stanowisko Sądu w tym

zakresie jest szczegółowe. Sąd przywołał istotne w sprawie okoliczności faktyczne i

odniósł je do obowiązujących przepisów prawa, w tym do art. 29 ustawy o

zaopatrzeniu emerytalnym. Pozbawiony podstaw jest zatem zarzut naruszenia art.

141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. został

postawiony nieprawidłowo, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej

podstawy kasacyjnej, co w orzecznictwie jest utrwalone, zwłaszcza na gruncie

uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS

9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39). Wedle jej tezy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może

stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy

uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego

przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w

rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Poza tym za pomocą zarzutu jego

naruszenia niepodobna podważać ustaleń faktycznych ani zastosowania czy

wykładni prawa materialnego. Generalnie reguluje on materię konstrukcji

uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wedle jego brzmienia uzasadnienie

winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w

skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej

wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu

można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku

nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada

ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drodze zarzutu naruszenia przepisu

art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a

nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa

materialnego i procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego

wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w

skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W

orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja

uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można

mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4

10

Sygn. akt I OSK 356/18

p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11). W tej sprawie

takich okoliczności nie dostrzeżono, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie

uchyla go spod kontroli instancyjnej. Natomiast to, czy stanowisko Sądu i

argumentacja przywołana na jego poparcie jest zasadna i przekonująca, jest innym

zagadnieniem i nie może być kwestionowane omawianym zarzutem.

Nie można też uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd I instancji trafnie ocenił, że przepis ten nie ma

zastosowania wobec skarżącego, skoro zostało ustalone, że nie należy on do kręgu

osób wymienionych w art. 29 ust. 2 . Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy, prawo do

lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w

ust. 2, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak

niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Prawo do lokalu

zastępczego jest więc ściśle uzależnione od posiadania przez członka rodziny

uprawnienia do renty rodzinnej. Brak prawa do renty rodzinnej wyklucza uprawnienie

do uzyskania lokalu zastępczego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., I OSK

1521/10).

Podkreślenia dodatkowo wymaga, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji

"Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu

mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością

tych organów zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z

resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb

jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o

ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu

cywilnego, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do

zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 95 ust. 3

pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego

wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w

art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu

prawnego.

Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji

organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest

wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis

art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie został

11

Sygn. akt I OSK 356/18

zastosowany prawidłowo. Przewiduje on wydanie decyzji związanej (decyzję o

opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się...) W sprawach, w których wprowadzona

jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady

uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na

jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.

Wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony przez niewłaściwe

zastosowanie przepis art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

nie został naruszony, albowiem nie znajdował on zastosowania w sprawie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu. Nie jest to

zatem etap postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że przepisy ustawy o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie były w niej przez organ stosowane.

Dodatkowo wskazać należy na wyrok Trybunał Konstytucyjny z 15 listopada

2017 r., sygn. akt SK 29/16, w którym Trybunał orzekł, że art. 90 w związku z art. 95

ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6

kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3

ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym

zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z

2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1

Konstytucji RP.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m.in., że osoba bez tytułu

prawnego do policyjnego lokalu mieszkalnego powinna zostać wykwaterowana na

podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal

mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem określonym przepisami

ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom

zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te

lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu - sama

przez się - nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się

w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci

przyznania tymczasowego dachu nad głową. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że

zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu

widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie

regulującym prowadzenie egzekucji w administracji. Ustawa o Policji nie jest aktem

właściwym do normowania trybu eksmisji z mieszkań służbowych zajmowanych

przez osoby nieuprawnione. Ponadto Trybunał Konstytucyjny, powołując wyrok

12

Sygn. akt I OSK 356/18

Trybunału z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, którym orzeczono, że

art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do

egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu

potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art.

75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji

gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w

stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych - uznał, że

dzięki stwierdzonej w tym wyroku zakresowej niekonstytucyjności art. 144 ustawy o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w systemie prawa polskiego został

zapewniony minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego

mieszkania służbowe, tj. ochrona przed eksmisją na bruk. Wskazując zaś na

szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom, Trybunał w

wyroku z 15 listopada 2017 r. na marginesie poczynionych rozważań zaznaczył, że

przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle

powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi

pozostającemu w służbie stałej. Stąd trudno oczekiwać, by ustawodawca - bez

wzruszenia zasad przydziału lokali służbowych - eksmisję z tych lokali poddał

reżimowi powszechnemu, wynikającemu z ustawy o ochronie praw lokatorów.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 88 i 89

ustawy o Policji. Zarzut ten został sformułowany w sposób nieprawidłowy.

W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe

podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby

wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z

wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych

jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na

wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny

Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie

się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż

nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać

kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi

naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego

2006 r., I GSK 1348/05). W rozpoznawanej sprawie powyższy wymóg nie został

zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że konfrontując

13

Sygn. akt I OSK 356/18

uzasadnienie zaskarżonego wyroku z omawianym zarzutem możliwe jest odniesienie

się do powyższego wytuku, zważywszy, że Sąd pierwszej instancji w swoich

rozważaniach odwołał się do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zaś odnosząc się do art.

89 ww. ustawy wskazał jacy członkowie rodziny policjanta uwzględniani są przy

przydziale lokalu mieszkalnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie odnosił

tych przepisów do okoliczności przedmiotowej sprawy, prawidłowo uznając, iż

uprawnienia skarżącego do uzyskania tytułu prawnego do spornego lokalu należy

poszukiwać w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższe przepisy

zostały przywołane przez Sąd w ramach szerszej argumentacji, tak odnoszącej się

do instytucji mieszkań służbowych dla funkcjonariuszy Policji, jak i pierwotnych

uprawnień skarżącego do zajmowania przedmiotowego lokalu. Niewątpliwie te

rozważania Sądu były istotne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie

oznaczają one jednak, że Sąd pierwszej instancji odnosił je do sytuacji skarżącego,

będącego członkiem rodziny zmarłego funkcjonariusza i nieposiadającego obecnie

uprawnienia do renty rodzinnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art.

184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

14