Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 163/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. H. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku C. S., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. tj. z 2015, poz. 199) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalno-usługowy na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń organu wynika, ze wnioskowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymagało ono przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren usytuowania zabudowy położony jest poza obszarami prawnie chronionymi w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.), w strefie ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej miasta [...], stanowiącej obszar zabytkowy ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków i Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] Delegatura [...] odstąpił od nałożenia warunków konserwatorskich dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Z przeprowadzonej przez organ analizy wniosku Inwestora wynika, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą kwalifikację do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium RP. Organ administracji odniósł się również do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania A. H., stwierdzając, że podnoszone przez nią kwestie nie mają wpływu na prowadzone postępowanie oraz ustalenie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. H. wskazała, że organ niesłusznie przyjął, że obiekt przedstawiony we wniosku jest budynkiem handlowo-usługowym oraz że jest położony w obrębie działki inwestora [...]. Obiekt ten nie posiadał nigdy zezwolenia na użytkowanie. Ostatnia, aktualna decyzja dla tego budynku (znak [...]) zezwala na nadbudowę pomieszczeń gospodarczych, z dobudową schodów oraz przebudowę istniejącego budynku (wykonanie fundamentu obmurowanie budynku cegłą klinkierową wraz ze słupami z cegły klinkierowej). W ocenie odwołującej celowo zatajono funkcję budynku, bowiem jak wykazało postępowanie w PINB w [...] obiekt nie miał dla części parterowej zmiany sposobu użytkowania na bar. W archiwum UM w [...] istnieją decyzje o warunkach zabudowy dla opiniowanego budynku i z żadnej z nich nie wynika przyjęta funkcja handlowo-usługowa budynku. O tym, że budynek nie posiada funkcji handlowo-usługowej a na parterze nadbudowano pomieszczenia gospodarcze, świadczy również ostatnia decyzja własna organu ustalająca, na wniosek zmarłej żony P. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku (znak [...] z dnia [...].2007r.). Z decyzji tej wynika, że inwestycja miała posiadać inną funkcję niż wskazana we wniosku inwestora z dnia [...] 2015 r. W ocenie odwołującej istotne dla sprawy jest również to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2007r. [...], dotyczącej przebudowy istniejącego budynku. W 2012 r., mimo iż inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonując przebudowy niezgodnie z projektem, bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczono do niezgodnej z prawem budowy, przekraczającej granice działki skarżącej o ok. 80 cm.

Działka nie ma też właściwych wymiarów jeśli chodzi o szerokość i dostęp do schodów ewakuacyjnych. Wymiary działki uniemożliwiają również proponowany sposób zaopatrzenia w ciepło – pompa ciepła. Zdaniem skarżącej kotłowania usytuowana w części parterowej stanowi zagrożenie pożarowe dla jej zabudowań, bowiem nie spełniono wymagań ognioodpornych dla ścian, drzwi i wymaganych odległości dojść i przejść (w niewielkim budynku istnieje 5 otworów drzwiowych zewnętrznych). Nieaktualne/nieważne w dacie wydania decyzji były też umowy na zaopatrzenie w energię, w wodę i odprowadzanie ścieków. Skarżąca zwróciła też uwagę na pominięcie przy wydawaniu decyzji faktu położenie budynku w bezpośredniej strefie ujęcia wody pitnej stacji uzdatniania wody na ulicy [...]. Zmiana funkcji budynku z gospodarczego na lokal handlowo-mieszkalny zwiększa natężenie ruchu w okolicy, a w związku z tym ilość zanieczyszczeń bytowych i komunikacyjnych, brak wyznaczonych miejsc postojowych stwarza zagrożenie dla środowiska naturalnego, jak i zdrowia mieszkańców. Decyzja o zmianie sposobu użytkowania, tak jak poprzednie rozstrzygnięcia zezwalające na rozbudowę, a potem na nadbudowę budynku posadowionego z przekroczeniem granic należącej do niej działki, narusza w sposób rażący jej prawo własności do gruntu, na którym częściowo posadowiono budynek. Zwiększa przy tym uciążliwości dla jej zabudowań, ograniczając dostęp światła.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zmiana sposobu użytkowania dotyczy wprowadzenia funkcji mieszkaniowo-handlowej w miejsce usługowo-handlowej (niezależnie od legalności dotychczasowej funkcji), z czym może się wiązać wykonanie robót budowlanych (adaptacyjnych), co zresztą uwzględnił organ I instancji dopuszczając w warunkach zabudowy (pkt 2 pdpkt 1 lit. f i h) możliwość przebudowy ścian wewnętrznych, rozbiórki istniejących ścian nośnych, budowy nowych ścianek działowych oraz wyposażenia w infrastrukturę techniczną związaną ze stałym zamieszkaniem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ze zmianą sposobu użytkowania wiąże się co najmniej potrzeba zgłoszenia zmian właściwemu organowi administracyjnemu. W związku z nią zmianie ulegną bowiem np. warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne.

Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie przedmiotem jego oceny było ustalenie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalno-usługowy, w związku z czym nie badano legalności dotychczasowego sposobu użytkowania budynku. Podniosło przy tym, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nie stanowi o legalizacji dotychczasowego sposobu użytkowania. Ustalenia decyzji i analiza stanowiąca załącznik do niej odnoszą się bowiem wyłącznie do planowanego sposobu użytkowania. SKO wskazało, że z uwagi na przedmiot sprawy, a także fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jedynie określa dopuszczalne warunki zmiany zagospodarowania na danym terenie, to nie mają bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie również równolegle toczące się postępowania administracyjne, dotyczące zabudowy na działce inwestorskiej, jak i spory graniczne między stronami. Nie tamują one możliwości rozpoznania niniejszej sprawy i wydania decyzji.

Przechodząc do oceny spełniania przez inwestycję wymogów, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wskazało, że analizowany teren został zakreślony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości ustawowego minimum tj. 50 m od granic działki, z uwagi na to, że za front działki przyjęto granicę od ul [...] o szerokość około 15 m.

Odnosząc się do spełniania przez inwestycję warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, Kolegium wskazało, że ocenie w tym zakresie podlegała jedynie zgodności planowanej funkcji do funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, jak i organu I instancji warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony. Z analizy funkcji istniejącej na działkach sąsiednich dostępnych z ul. [...] wynika bowiem, że jest to obszar zróżnicowany, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa z uzupełniającą zabudową gospodarczą, zabudowa handlowa, a także zabudowa o innych funkcjach. Kolegium wskazało, że jeśli chodzi o parametry zabudowy, to ze względu na przedmiot inwestycji, szczegółowe analizowanie tych parametrów dla obszaru analizowanego było bezcelowe. Podniosło także, że działka posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Z uwagi na to, że sprawa dotyczy istniejącego budynku, uzbrojenie terenu w potrzebne media jest wystarczające z punktu widzenia planowanej inwestycji. Teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium nie dopatrzyło się również niezgodności planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...].1996 r. ustanawiająca strefę ochronną m.in. dla wskazanego w odwołaniu ujęcia wody wygasła z dniem [...].2012 r., zatem nie było potrzeby uzgadniania decyzji w tym zakresie. W ocenie Kolegium zasadny był zarzut dotyczący nieudostępnienia metryki sprawy, jednak okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. H. wniosła o jej uchylenie z uwagi na to, że narusza ona rażąco prawo opierając się na błędnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Wprawdzie Kolegium w kwestionowanej decyzji odniosło się do zarzutu samowolnej zmiany sposobu użytkowania dla budynku, jednakże skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami organu odwoławczego, że kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wywiodła, że postępowanie naprawcze dla przedmiotowego budynku obejmuje także inne istotne odstępstwa od istniejącego pozwolenia na budowę i brak określonych dokumentów, jak decyzja o warunkach zabudowy dla lokalizacji przedmiotowego budynku. W przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy, szczególnie na rozbudowę obiektu do granic działki skarżącej, nie jest prawnie możliwa nadbudowa dla tego budynku. W ocenie skarżącej nie można uznać za możliwą obecnej zmiany sposobu użytkowania całego obiektu wybudowanego bezprawnie. Organy przyjmując w niniejszej sprawie w stanie faktycznym, że obiekt posiada funkcję handlowo-usługową przekroczyły, zdaniem skarżącej, swoje kompetencje. Skarżąca zarzuciła Kolegium również, że przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia pominęło fakt, że ściana nośna przedmiotowego obiektu przekracza granicę działki skarżącej o około 80 cm. W ocenie skarżącej konieczne jest wznowienie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla tego budynku. Skarżąca wskazała również, że domaga się precyzyjnego określenia lokalizacji zmienianej funkcji budynku, skonkretyzowania, w której części znajdować się ma część mieszkalna, a gdzie usługowa. Zwróciła przy tym uwagę na ograniczone możliwości techniczne urządzania wejść na trzy kondygnacje budynku ze względu na małą działkę i usytuowanie budynku na granicy działek, a także na samowolnie wykonane schody zewnętrzne w części piwnicznej i wejście do piwnicy. W sprawie powinny zostać dokonane uzgodnienia z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, z uwagi na istnienie bliskiego bezpośredniego ujęcia wody pitnej. Skarżąca wskazała, że nie wydano nigdy zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a zawarte we wniosku oświadczenie o funkcji opiniowanego budynku stanowi poświadczenie nieprawdy, o czym organ powinien zawiadomić odpowiednie służby.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek jej zarzuty tylko częściowo okazały się zasadne.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotyczącą ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalno-usługowy.

Wnioskiem z dnia [...] 2015r. inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na funkcję mieszkalno-usługową dla budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], Wnioskodawca nie opisał w jakikolwiek sposób zakresu robót budowlanych związanych z tą zmianą, a jedynie wskazał, że w wyniku realizacji inwestycji wymiary zewnętrzne istniejącego budynku nie ulegną zmianie, opisując wymiary obiektu budowlanego.

Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; ze zm), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W przepisie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodać należy przy tym, że treść art. 71 ustawy Prawo budowlane, obowiązek dołączenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie został w jakikolwiek sposób uzależniony od tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z przeprowadzeniem robót budowlanych.

Podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, dalej – u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 59 ust. 1 omawianej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmująca m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planuje się realizację inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w aspekcie zagospodarowania ternu i zachowania ładu przestrzennego.

Wskazać należy w tym miejscu, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi. Co do zasady warunki zabudowy określa się dla inwestycji planowanej, zaś wyjątkiem, gdy warunki te określa się dla inwestycji zrealizowanej, jest postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Jednym z warunków ewentualnej legalizacji obiektu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późn.zm.), jest bowiem stwierdzenie zgodności takiego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co strona może wykazać poprzez przedłożenie m.in. decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze zarzuty skarżącej dotyczące braku możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na toczące się postępowania naprawcze i nadzwyczajne dotyczące wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdzić należy, że kwestie te nie mają bezpośredniego wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Trzeba również podnieść, że organy administracji publicznej są związane ustaleniami ostatecznych decyzji administracyjnych i dopiero ich wyeliminowanie z obrotu prawnego (np. w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego), uchyla te skutki.

Nie oznacza to jednak, że organy administracji wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy mogą pominąć całkowicie kwestie toczących się postępowań naprawczych. W świetle bowiem treści przepisu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2016 poz. 23, ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a., kształtującego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając zatem na uwadze podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące legalności istniejącej zabudowy, organy administracji powinny przywiązywać szczególną wagę do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tak aby z decyzji wynikało jednoznacznie dla jakiej inwestycji, na obiekcie budowlanym o jakich parametrach wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego już wszakże budynku.

Dodać należy też, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, kwestia legalności aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości nie pozostaje bez wpływu na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania (vide wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1890/12). Aktualny sposób użytkowania powinien być bowiem zgodny z przepisami budowlanymi oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na ten sposób użytkowania nieruchomości lub ewentualnie obowiązującymi w chwili, w której sposób użytkowania nieruchomości został nielegalnie zmieniony. Organy administracji, mając na uwadze zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą, powinny zbadać zatem jaką funkcję zgodnie z wydanymi wcześniej decyzjami i ewentualnymi postępowaniami ma budynek, co do którego wnioskodawca zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania, w szczególności pozwolenie na jaki sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości zostało wydane.

Oczywistą konsekwencją uprzednio samowolnie wykonanych jakichkolwiek robót budowlanych bądź samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest obowiązek wnikliwego ustalenia przez organ administracji istniejącego stanu faktycznego (tj. stanu zabudowy na działce budowlanej), porównanie go ze stanem wynikającym ze stosownych aktów administracyjnych, a dopiero następnie rozważenie podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu.

Ustaleń w powyższym zakresie nie dokonały organy orzekające w niniejszej sprawie, co powoduje, że decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Dodać należy także, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących tego na czym miałaby dokładnie polegać zmiana sposobu użytkowania, w szczególności w jakiej części obiekt miałby pełnić funkcje mieszkaniową i czy zmiany te miałyby wiązać się z koniecznością przeprowadzenia robót budowlanych (jeśli tak to z jakimi). Wnioskodawca wskazał bowiem tylko na brak zmiany parametrów zewnętrznych w wyniku realizacji inwestycji, pomijając kwestie ewentualnych robót budowlanych służących dostosowaniu części obiektu do nowej funkcji, a organy administracji nie wzywały strony do doprecyzowania wniosku. Oznacza to, że również w tym zakresie organy administracji naruszyły przepisy postępowania.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest tylko wtedy, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren posiada dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga nadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu wcześniej obowiązującego planu miejscowego, a przy tym

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Punktem wyjścia dla ustalenia, czy powyższe wymagania zostały zachowane w konkretnej sprawie jest zebranie odpowiednich informacji o istniejącej zabudowie w otoczeniu przyszłego przedsięwzięcia.

Szczegółowy tryb gromadzenia takich danych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych.

Stwierdzić należy w związku z tym, że w niniejszej sprawie organ I instancji, wskazując na cechy istniejącej zabudowy, do których należą m.in. szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że parametry te nie ulegają zmianie, nie podając przy tym ich wielkości. Takie zapisy w decyzji organu administracji są w ocenie Sądu niewystarczające, nie wynika z nich bowiem jasno w jakim stanie faktycznym zapadła decyzja. Zawarcie w decyzji powyższych informacji jest tym bardziej istotne, że jak już wcześniej wskazywano, strona skarżąca podnosi zarzuty dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych mających wpływ na parametru obiektu budowlanego i jego usytuowanie względem granicy działki. Organ powinien w tej sytuacji ustalić aktualny sposób użytkowania obiektu budowlanego, jego podstawowe cechy, weryfikując informacje podane przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Należy mieć bowiem na uwadze, że brak podania parametrów obiektu i sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania na funkcję niejednorodną bez sprecyzowania jaka część budynku w jakiej funkcji jest użytkowana, a w jakiej ma być użytkowana na skutek zmiany sposobu użytkowania, może doprowadzić do sytuacji, że decyzja ta będzie faktycznie służyła legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Bądź jako podstawa do ubiegania się o pozwolenie lub zgłoszenia wykonania dowolnych robót budowlanych. Uchybienia te nie zostały dostrzeżone i sanowane przez organ II instancji.

Dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy tj. zachowania "dobrego sąsiedztwa", sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W ocenie Sądu w decyzji organu I instancji, czego nie dostrzegło Kolegium, brakuje również ustaleń czy zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny nie doprowadzi do ewentualnego zwiększenia dotychczasowego zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. Organ ograniczył się bowiem jedynie do wskazania na istnienie przyłączy.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, wskazać należy, że wbrew jej twierdzeniom w niniejszej sprawie nie istniał obowiązek uzgadniania decyzji z Kujawsko-Pomorskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych. Nie przewidują bowiem takiego obowiązku żadne aktualnie obowiązujące przepisy, a organ nie może obciążać wnioskodawcy koniecznością uzyskania dodatkowych uzgodnień powołując się na przepisy, które utraciły moc prawną. Jak bowiem wskazało Kolegium decyzja Wojewody z dnia [...].1996 r. ustanawiająca strefę ochronną dla ujęcia wody pitnej stacji uzdatniania wody na ul. [...] [...] wygasła z dniem [...] 2012r. i do tej pory nie została ustanowiona strefa dla tegoż ujęcia wody.

Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia, stwierdzić należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Oznacza to, iż wydane w postępowaniu decyzje administracyjne zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji z uwagi na wadliwość mającą istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Postępowanie wymaga bowiem ponownego przeprowadzenia w całości, zarówno w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, legalności istniejącej zabudowy, jej konkretnych parametrów, zakresu rzeczywiście planowanej inwestycji i robót budowlanych niezbędnych do zmiany sposobu użytkowania budynku wynikającego z właściwych aktów administracyjnych na budynek mieszkalno-usługowy. Organ winien zatem uwzględnić i zweryfikować twierdzenia uczestniczki postępowania co do tego jak jaki jest sposób użytkowania spornego obiektu budowlanego wynikający ze stanu prawnego tej nieruchomości, czy toczą się lub zakończyły postępowania przed organami nadzoru budowlanego związane z ewentualnymi nieprawidłowościami związanymi z budowę lub użytkowaniem obiektu budowlanego. Konieczne jest takie uzupełnienie materiału dowodowego, które pozwoli na jednoznaczną ocenę czy nie doszło do samowoli budowlanej lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania, czego nie można sanować w drodze obecnego postępowania. A zatem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ winien wyjaśnić podstawowa kwestię sprowadzająca się do ustalenia czy wniosek złożony przez inwestora nie zmierza do obejścia prawa poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu, który być może częściowo powstał nielegalnie. W szczególności organ winien poddać analizie i ocenie wskazane we wniosku parametry obiektu wobec parametrów wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, na podstawie których obiekt zosta wzniesiony, ewentualnie rozbudowany. Funkcja obiektu wynika z treści tych aktów administracyjnych. Należy zatem ustalić czy istniejący na działce nr [...] obiekt budowlany ma zgodnie z prawem funkcje obiektu gospodarczego (w części) jak twierdzi skarżąca, czy budynku handlowo-usługowego jak wskazuje inwestor. Dopiero w wyniku prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia powyższych kwestii spornych, umożliwi organom zgodne z wymogami prawa przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, a następnie ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem chronionych prawem interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości).

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. tj. z 2012, poz. 270; ze zm.) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 3 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (500 zł - wpis sądowy oraz 90 zł - koszt dojazdu do Sąd).