Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1058/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 4, par. 6, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skarg E. J., J. J., P. J., P. P., R. P., M. L., R. L., P. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz skarżących P. P. i R. P. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote, solidarnie na rzecz skarżących M. L. i R. L. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote oraz solidarnie na rzecz skarżących P. K. i A. K. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2010 r. inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa [A] w C. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa pięciu zespołów domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz dwóch budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną". We wniosku wskazano, że inwestycja ta, o powierzchni 9100 m2, ma być zlokalizowana w C., przy ul. [...], na części działek o nr 1, 2 i 3. Wjazd na nieruchomość ma być zlokalizowany od ul. [...], a usytuowanie budynków minimum 4 m od granic nieruchomości sąsiednich i ok. 2 m od projektowanego przedłużenia ul. [...].

W toku postępowania m.in. obecnie skarżący E. J., J. J., P. J. oraz reprezentowani przez radcę prawnego: P. P., R. P., M. L., R. L., P. K. i A. K., sprzeciwiali się realizacji wnioskowanej inwestycji, składając pisemne zastrzeżenia i odwołania od kolejnych decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji trzykrotnie wydał decyzję ustalającą warunki zgodnie z wnioskiem. Na skutek wnoszonych od tych decyzji odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. dwukrotnie uchylało decyzje organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W końcu zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia

[...]r., nr [...].

Tą ostatnią decyzją organ pierwszej instancji ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu części działki nr 1, 2, 3, obręb [...], położonej w C., przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, a także części działek o nr 4 i 5 dla realizacji infrastruktury technicznej. W decyzji tej ustalono rodzaj zabudowy, funkcje oraz warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, a także ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Nadto, odniesiono się do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosując się do wytycznych organu odwoławczego, dokonano wymaganej analizy istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym. Jej wyniki nie zmieniły wcześniej przyjętych ustaleń, gdyż uznano, że cechy, parametry i wskaźniki zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej winny stanowić podstawę do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, mimo, iż występujące tam wskaźniki zabudowy są niejednokrotnie niższe od występujących w całym obszarze analizowanym. Organ stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w powiązaniu z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Wyjaśnił, że linię zabudowy ustalono biorąc pod uwagę linię zabudowy wyznaczoną przez budynek jednorodzinny przy ul. [...]. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono na nie więcej niż 16 % przyjmując wartość maksymalną występującą przy ul. [...] i znacznie niższą od średniej występującej w obszarze analizowanym. Organ wskazał, że szerokość elewacji frontowej dotyczy jednego segmentu i określono ją na 10 m jako średnią (z tolerancją do 20 %) zabudowy dostępnej z ul. [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalano na 7 m, podając, że jest wartość maksymalna występującą w obszarze analizowanym. Nadto, w odniesieniu do układu połaci dachowych, kąta nachylenia oraz wysokości kalenicy głównej, organ podniósł, że warunki w tym zakresie zostały ustalone odpowiednio do geometrii dachów istniejących w obszarze analizowanym, przy maksymalnej wysokości kalenicy głównej. Organ zaznaczył, że wyniki przeprowadzonej analizy w formie graficznej i tekstowej stanowią odpowiednio załącznik nr 1 i 2 do decyzji.

Odwołania od tej decyzji wnieśli m.in. obecnie skarżący E. J., J. J., P. J. oraz osobno P. P., R. P., M. L., R. L., P. K. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego.

W pierwszym z tych odwołań wskazano na brak uwzględnienia przez organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wytycznych organu odwoławczego, w tym analizy terenu i skutków planowej inwestycji na obsługę komunikacyjną ich nieruchomości oraz kolizję ustaleń decyzji z układem komunikacyjnym przedstawionym w projekcie planu miejscowego. Z kolei w odwołaniu pozostałych skarżących poniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

- § 3 ust. 1, § 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie normatywnych kryteriów ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu,

- § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia i art. 61 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe określenie frontu działki i tym samym błędne ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej;

- art. 54 pkt 2 lit. a i d i art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich nieuwzględnienie i niedostosowanie postanowień decyzji do wymogów normatywnych;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie wskazanych w rozporządzeniu funkcji, parametrów, cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 54 pkt 2 oraz art. 55 u.p.z.p. i § 2 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) poprzez pozbawienie osób trzecich dostępu do drogi publicznej i nieuwzględnienie intensywności wykorzystania terenu.

Zarzucono również naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 2 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej Kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 Kpa, przede wszystkim poprzez nieuwzględnienie wytycznych organu odwoławczego i liczne uchybienia w zakresie postępowania dowodowego.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik odwołujących się podkreślił, że nie kwestionuje ustalonego przez organ wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie zgadza się natomiast z brakiem prawidłowych ustaleń i analizy w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, w odniesieniu do linii drogi dojazdowej, a także w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości jej górnej krawędzi, geometrii dachów oraz projektowanego dojazdu i dostępu drogi publicznej. Uzasadniając poszczególne zarzuty odwołania pełnomocnik wskazał m.in., że organ nie ustalił faktycznie istniejącej linii zabudowy (wynoszącej od 6 do 8 m od krawędzi jezdni) i nie określił jej zgodnie z linią wyznaczoną przez budynek znajdujący się w większej odległości od pasa drogowego, stosownie do regulacji § 4 rozporządzenia. Nadto, organ wyznaczył bieg tej linii wyłącznie wzdłuż planowego przedłużenia ul. [...], nie uwzględniając linii zabudowy wyznaczonej przez działki sąsiednie od strony zachodniej terenu objętego wnioskiem. W odniesieniu do elewacji frontowej pełnomocnik zwrócił uwagę na wyznaczenie przez organ jej szerokości wyłącznie w oparciu o dane budynków położonych przy ul. [...], 6, 7 oraz ul. [...], nie analizując pozostałych budynków znajdujących się obszarze analizowanym, bez podania argumentacji przemawiającej za tym odstępstwem. Organ nie wskazał również sposobu obliczenia średniej szerokości elewacji frontowych. Pełnomocnik zauważył, że przy określaniu wysokości elewacji frontowej organ przyjął wyłącznie działki dostępne z tej samej drogi publicznej, pomijając inne działki sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem, zaś określając geometrię dachów ograniczył się tylko do działek przy ul. [...] 11,12,13 oraz 14 z pominięciem pozostałych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponadto zarzucił, że wnioskowana zabudowa nie zachowuje kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów już istniejących w postaci budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, zatem o niskiej intensywności. Pełnomocnik wskazał także na niedopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, której prawidłowe zastosowanie w przyszłości naruszałoby przepisy prawa budowlanego. Jego zdaniem, w sprawie nie jest możliwe uniknięcie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, gdyż znajdujące się w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji działki nr 8, 9 oraz 10 pozbawione zostaną dostępu do drogi publicznej.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznając oba odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z załączonej do akt sprawy analizy wynika, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 u.p.z.p. Odnosząc się zarzutów pierwszego z odwołań organ odwoławczy podniósł, że zawarte w decyzji ustalenia odnośnie układu komunikacyjnego stanowią odpowiedź na propozycję zagospodarowania terenu przedstawioną we wniosku, inwestora. Natomiast, w sytuacji gdy zostanie uchwalony nowy plan miejscowy, a wnioskodawca nie będzie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja o warunkach zabudowy wygaśnie. Odpierając zaś zarzuty drugiego z odwołań, za niezrozumiałe organ uznał naruszenie art. 138 § 2 Kpa, wobec faktu, że wskazana w odwołaniu działka nr 9 bezpośrednio przylega do drogi publicznej (ul. [...]). Nie zgodził się również z zarzutem odnoszącym się do ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy, podkreślając, że w dokonanej analizie wskazane zostały wszystkie parametry i na ich podstawie wyliczono średnie wielkości. Nadto, wszystkie obiekty znajdujące się na nieruchomościach objętych obszarem analizowanym posiadają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium zwróciło jednocześnie uwagę, że przepisy Prawa budowlanego nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie mogą być stosowane w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy terenu. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie ogólną informację, która nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narusza przyszłych rozwiązań technicznych.

Dwie odrębne skargi na powyższą decyzję wnieśli E. J., J. J., P. J. oraz reprezentowani przez radcę prawnego: P. P., R. P., M. L., R. L., P. K. i A. K..

E. J., J. J., P. J. w swojej skardze wskazali na naruszenie praw osób trzecich poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na posiedzeniu niejawnym, bezpodstawne wskazanie w decyzji możliwości wyboru przez nich korzystniejszego rozwiązania komunikacyjnego, powołanie się na dalszy etap procesu inwestycyjnego – postępowanie o pozwolenie na budowę, w którym właściciele nieruchomości sąsiednich będą już wyłączeni od udziału w sprawie, a także pogorszenie warunków korzystania z ich nieruchomości wobec brak określenia statusu drogi ul. [...].

Z kolei pełnomocnik P. P., R. P., M. L., R. L., P. K. i A. K., zwany w dalszej części pełnomocnikiem skarżących, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

- § 3 - § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie warunków zabudowy względem normatywnych wymogów;

- § 6 rozporządzenia przyjmując, że szerokość elewacji frontowej budynku, w przypadku zabudowy szeregowej, odnosi się do wymiarów jednego segmentu, nie zaś całkowitej szerokości planowej inwestycji;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie ustawowych wymogów określenia warunków zabudowy z uwzględnieniem funkcji, parametrów, cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1), zaś określenie tych warunków w sposób sprzeczny z zabudową istniejącą już w analizowanym obszarze oraz z naruszeniem zasady kontynuacji funkcji tej zabudowy;

- art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wydając decyzję wewnętrznie sprzeczną i faktycznie niewykonalną na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę.

Pełnomocnik skarżących podniósł również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 Kpa. Nadto, zwrócił się o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazał na wadliwą analizę urbanistyczno-architektoniczą, która winna być przeprowadzona w zakresie parametrów określonych w art. 61 u.p.z.p., zaś przepisy rozporządzenia doprecyzowują jedynie niektóre z działań wykonywanych przez organ na analizowanym obszarze. Tymczasem organ pierwszej instancji nie podał, czy wnioskowana zabudowa pozwala na kontynuowanie tej samej funkcji w stosunku do istniejącej już zabudowy, zaś organ odwoławczy jedynie skrótowo wskazał, że wszystkie obiekty w obszarze analizowanym posiadają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powołując się na doktrynę pełnomocnik skarżących podniósł, że kontynuację funkcji należy rozpatrywać w ujęciu celowościowym oraz w zakresie przedłużenia zastanego ładu architektoniczno-budowlanego. Zgodnie zaś z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, warunki zabudowy winny być ukształtowane tak, aby planowane nieruchomości nie naruszały ładu i uzasadnionych oczekiwań właścicieli nieruchomości już istniejących. Pełnomocnik skarżących zaakcentował, że wnioskowana inwestycja w sposób radykalny zwiększy zagęszczenie osób, osiedlających się na terenie objętym wnioskiem, względem zagęszczenia zabudowy już istniejącej. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z decyzją szerokość elewacji frontowej wynosić ma 10 m, co odnieść należy do szerokości jednego segmentu. Jego zdaniem, powyższy parametr winien natomiast być określony w odniesieniu do całej budowli, rozumianej funkcjonalnie jako kompleks odrębnych (własnościowo) nieruchomości. Nie można zatem uznać, że nastąpi kontynuacja funkcji zabudowy już istniejącej, która ma charakter domków jednorodzinnych, wolnostojących o szerokości elewacji frontowej do kilkunastu metrów, zaś szerokość całkowitej elewacji frontowej wnioskowanej budowli może osiągnąć nawet kilkaset metrów. Dodatkowo, szerokość całej elewacji frontowej uniemożliwia usytuowanie wnioskowanej budowli na działce, która w najszerszym miejscu od strony przedłużenia ul. [...] drogą wewnętrzną posiada 195 m. Przepisy prawa budowlanego określają bowiem minimum 4 m oddalenie budynku od granicy działki. Przechodząc do zarzutów proceduralnych pełnomocnik skarżących podał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, lecz dokonując analizy odniósł się wyłącznie do działek bezpośrednio dostępnych z tej samej drogi publicznej, mimo, że jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, pojęcia działki sąsiedniej nie można interpretować zawężająco. Nawiązując do treści odwołania zarzucił organowi brak dokładnych wyliczeń co do średniej szerokości występujących elewacji frontowych, ich wysokości i geometrii dachu.

Udzielając odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów obu skarg Kolegium w pierwszej kolejności, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zwróciło uwagę na wykładnię takich pojęć jak ochrona ładu przestrzennego, zasada dobrego sąsiedztwa, kontynuacja funkcji. Wyjaśniło również, że przeprowadza w sprawie analiza wskazuje, że wszystkie nieruchomości nią objęte posiadają funkcję mieszkaniową - część budynków jest w zabudowie wolnostojącej, a część w zabudowie bliźniaczej. Następnie Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy i obowiązek ten nie wynika również z treści art. 17 ustawy z dnia

12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, zaś stosownie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy, celem przyspieszenia lub uproszczenia tego postępowania. Sprawa była już bowiem kilkakrotnie rozpatrywana. Odnośnie ochrony interesów osób trzecich Kolegium odwołało się do stosownych zapisów decyzji organu pierwszej instancji. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do określenia statusu drogi, gdyż właściwość w tym zakresie należy do Rady Miejskiej, a ze stosownym wnioskiem może wystąpić zarządca drogi.

Na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymując skargę zwrócił szczególną uwagę na uchybienia organów w zakresie postępowania dowodowego. Dodatkowo wskazał na niezgodność ustalonej linii zabudowy z obowiązującym studium, przychylił się również do zarzutu pozostałych skarżących odnośnie pozbawienia działki nr 9 dostępu do drogi publicznej. Kwestionując opiniodawczy charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy podkreślił związanie tą decyzją na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego. Nadto, podniósł zarzut naruszenia art. 8 Kpa. Także P. J. i E. J. podtrzymali swoją skargę, przy czym skarżący nawiązał do argumentacji prezentowanej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącej szerokości przedłużenia ul. [...] w związku z szerokością działki inwestycyjnej, planowanym rozmieszczeniem budynków na tej działce i ich odległością od działek sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty są zasadne. Sąd rozpoznając skargi nie był jednak związany ich zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do regulacji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.),dalej zwanej Ppsa.

Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle tej regulacji Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Po pierwsze, wskazać wymaga, że poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z treści tego przepisu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie tej ostatniej decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest natomiast możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi zatem podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego właściwy organ administracji jest obowiązany przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny będzie można stwierdzić, czy zostały spełnione, czy też nie, powyższe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analiza ta skutkować będzie wydaniem przez ten organ stosownej decyzji. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. wymagania dotyczące nowej zabudowy, a także zasady i tryb prowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie. Jak wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. Kolejne przepisy rozporządzenia wskazują natomiast na konieczność zawarcia w analizie ustaleń dotyczących linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Przenosząc powyższą regulację na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ twierdzi, że dokonano analizy w całym obszarze analizowanym, a kontrolowana decyzja zawiera załącznik nr 2 zatytułowany "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to dokument ten nie może jednak zostać uznany za spełniający wymagania określone przepisami prawa. W ocenie Sądu prawidłowo sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu musi przede wszystkim wskazywać konkretne nieruchomości przyjęte do analizy, jak i parametry nieruchomości nią objętych.

W analizie tej winny znaleźć się wskazane w rozporządzeniu elementy dotyczące określenia wymagań przyszłej inwestycji, ustalone w sposób wskazany przez rozporządzenie. W analizie dokonuje się bowiem szczegółowej charakterystyki terenu, określa funkcję istniejącej zabudowy, jak i jej cechy, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, występującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu. Analiza winna zatem zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i parametrów znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika, gdyż nie jest jasne, zabudowa których działek została przyjęta do analizy i służyła wyznaczeniu parametrów dla przyszłej zabudowy. Nadto, należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, że prawidłowo przeprowadzona analiza winna odnosić się do całego obszaru analizowanego, nie zaś wyłącznie do działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Należy zwrócić uwagę, że pojęcie "działki sąsiedniej", dla którego brak jest definicji legalnej, było przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa, w tym także Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010/6/61, Dz.U. z 2010 r., Nr 137, poz. 926), stwierdził, że interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/06).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu powołanej regulacji należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości i dokonując analizy urbanistyczno-architektonicznej w odniesieniu do wszystkich działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, że działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co wnioskowana inwestycja.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji mimo, że wyznaczył obszar analizowany, określając w sposób prawidłowy jego granice na kopii mapy, stanowiącej załącznik graficzny decyzji (nr 1) to nie sporządził analizy spełniającej wymogi przypisanie rozporządzeniem. Wszak w dołączonym do decyzji załączniku nr 2, oznaczonym przez organ jako wynik przeprowadzonej analizy, w sposób rzetelny obliczony został jedynie wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. Przedstawiona została bowiem analiza wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, zawierającą dane umożliwiające ich sprawdzenie. Tymczasem w odniesieniu już do linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości jej górnej krawędzi, a także geometrii dachu, organ ograniczył swoje ustalenia do budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej, co obszar objęty wnioskiem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z uwzględnieniem ust. 2-4 tej regulacji.

Z załącznika nr 2 do decyzji, wynika natomiast, że organ wyznaczył bieg tej linii wyłącznie wzdłuż planowanego przedłużenia ul. [...], pomijając linie zabudowy wyznaczone przez działki sąsiednie (nieruchomości zlokalizowane przy

ul. [...]). W następnej kolejności wymaga wskazać, że sporządzając analizę organ obowiązany był wyliczyć średnią szerokość elewacji frontowych uwzględniając wszystkie działki w obszarze analizowanym. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji ustalenia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dokonano w oparciu o dane dotyczące wyłącznie wybranych trzech działek przy ul. [...] oraz określonych w ramach zbiorczego zestawienia cech - czterech budynków przy ul. [...]. Poczynione w ten sposób ustalenia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej stoją zatem w oczywistej sprzeczności z regulacją § 6 rozporządzenia. Jednocześnie w odniesieniu do tego ostatniego wskaźnika zabudowy należy zwrócić uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji ustala szerokość elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji na 10 m i tę wartość, w przypadku zabudowy szeregowej, odnosi do szerokości jednego segmentu. W ocenie Sądu ustalenia organu w tym zakresie również należy uznać za nieprawidłowe. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku zabudowy szeregowej szerokość elewacji frontowej oznacza szerokość całej budowli w rozumieniu funkcjonalnym, nie zaś tworzących ją poszczególnych segmentów.

W dalszej kolejności organ ustalił w załączniku nr 2 do decyzji, że wysokość elewacji frontowych do poziomu okapu wynosi od ok.3,5 m do ok. 7 m, wskazując w sposób niezbyt przejrzysty, także w ramach w/w zbiorczego zestawienia cech, cztery nieruchomości, których dotyczą powyższe dane, w odniesieniu jedynie do działek dostępnych z ul. [...]. W samej zaś decyzji ustalano maksymalną wysokość elewacji frontowej do 7 m, mimo, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wartość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok należy przyjąć jej średnią wielkość występującą w danym obszarze. Analogiczne uchybienia w zakresie analizowanego obszaru wytknąć należy również w odniesieniu ustalonej geometrii dachów.

Przedstawione wyżej uchybienia przemawiają wobec tego za prawidłowością stwierdzenia, że w aktach sprawy brak jest analizy tekstowej, która odpowiadałaby wymogom oraz dokumentowała wnikliwie i rzetelnie przeprowadzoną analizę cech zabudowy. Okoliczność ta powoduje, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł służyć poczynieniu ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach, gdyż nie można na jego podstawie stwierdzić, iż spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wobec braku powyższego materiału dowodowego zaskarżoną w sprawie decyzję oraz poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji należy ocenić jako wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nadto, rozpoznanie przez organy sprawy o oparciu o wadliwy materiał dowodowy stanowi naruszenie norm procesowych określających ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 Kpa), zasadę praworządności (art. 6 Kpa), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) i zasadę przekonywania (art. 11 Kpa).

Z kolei, jak stanowi art. 77 Kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero bowiem całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Należy mieć na względzie, że zasady te znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym (art. 140 Kpa). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) oznacza bowiem, że sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji, na skutek wniesionego środka zaskarżenia, podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przed organem drugiej instancji.

Jednocześnie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie należy odnieść się również dalszych zarzutów skarg, w tym kwestii naruszenia przez organ przepisów ustawy – Prawo budowlane, a w szczególności § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Na wstępie podkreślić wymaga, że rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest wydawane w oparciu o przepisy regulujące warunki techniczne obiektów budowlanych, w tym dotyczących ich lokalizacji. Utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd wskazuje, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów techniczno - budowlanych określających paramenty planowej zabudowy. Badając dopuszczalność lokalizacji obiektu w ramach całej szerokości działki na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ rozstrzyga bowiem w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 127/11). Z tego względu nie znajduje uzasadnienia powołanie się przez pełnomocnika skarżących przy lokalizacji wnioskowanej inwestycji na kryterium szerokości działki. Wszak określona w decyzji o warunkach zabudowa nie oznacza, że organ administracji architektoniczno – budowlanej, będąc związany tą decyzją, jest zwolniony z obowiązku badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bada dochowanie warunków określonych przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) i w sytuacji, w której stwierdzi, że nie zostały one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Organ ten obowiązany będzie zatem odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdy ustali, że wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi.

Powyższe rozważania odnieść należy również do kwestii dostępu do drogi publicznej, która na etapie ustalania warunków zabudowy mogła być oceniana tylko na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

w szczególności poprzez definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz wymóg dostępu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny kolejnego z zarzutów nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżących, stosownie do którego sam fakt zabudowy mieszkaniowej, szeregowej narusza zasadę kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących. Choć pełnomocnik słusznie powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny wskazujące na szerokie rozumienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i nie neguje on zasady swobody zabudowy, to jego zdaniem, wnioskodawca w swoim zamierzeniu inwestycyjnym dąży do przełamania ładu architektonicznego na zastanym terenie. Według pełnomocnika należy mieć bowiem na uwadze m.in. znaczne rozbieżności pomiędzy sposobem zagospodarowania terenu przez budowę budynków wolnostojących a zabudowę szeregową.

W istocie, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne, środowisko, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przy czym regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, w szczególności zaś oznaczać uniformizację zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji poprzez zezwalanie na powstanie na danym terenie jedynie obiektów tożsamych z obiektami już istniejącymi (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05 oraz z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06). Zdaniem Sądu nie można zatem przyjmować, że w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej może dojść do realizacji jedynie tożsamej rodzajowo inwestycji. Wszak, jak zauważa sam pełnomocnik, przy szerokim ujęciu zasady dobrego sąsiedztwa, dopuszcza się w ramach zabudowy mieszkaniowej wzniesienie budynków nawet o charakterze komercyjnym. Tym bardziej za dopuszczalną uznać należy wobec tego zabudowę mieszkaniową szeregową. Zaakcentować przy tym należy, że czym innym jest natomiast kwestia ustalenia wymagań dla takiej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się zaś do podniesionej w jednej ze skarg kwestii rozpoznania sprawy przez organy na posiedzeniu niejawnym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 89 § 1Kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa.

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zatem zasada rozpoznania sprawy na rozprawie, zaś postępowanie wyjaśniające prowadzi się poza rozprawą, w tzw. trybie gabinetowym lub kameralnym, chyba że zachodzą przesłanki wskazane w powyższym przepisie. Podkreślić wymaga, że ocena, czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do organu prowadzącego to postępowanie. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy, gdyż sprawa była już kilkakrotnie rozpatrywana przez ten organ i wszystkie argumenty stron były temu organowi znane. Jednocześnie, organ odwoławczy słusznie zauważył, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada obowiązku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zaś zgodnie z treścią art. 17 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, orzeczenia kolegium mogą zapaść także na posiedzeniu niejawnym.

W świetle powyższych rozważań Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji, wobec uwzględnienia skarg, orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 Ppsa. Na ich wysokość składa się wpis sądowy od skarg, uiszczony odpowiednio solidarnie przez P. P. i R. P., M. L. i R. L. oraz P. K. i A. K. oraz wynagrodzenie radcy prawnego, według stawki określonej § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a także uiszczone opłaty skarbowe od pełnomocnictw. Nie postanowiono natomiast o zwrocie kosztów postępowania na rzecz E. J., J. J. i P. J., ze względu na brak stosownego wniosku tych skarżących w przedmiotowym zakresie. Tymczasem, zgodnie z art. 210 Ppsa, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów postępowania, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Wniosek taki nie został zgłoszony przez E. J., J. J. i P. J., mimo, że zostali oni pouczeni o treści art. 210 § 1 Ppsa już w wezwaniu z dnia 28 września 2012 r. (pkt 3 pouczenia). Jednocześnie wyjaśnić należy, że przywołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione przez Sąd ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia. Przede wszystkim przeprowadzi szczegółową analizę urbanistyczno-architektoniczną w kwestii istnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., obejmującą cały obszar analizowany.