Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 92/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 i 36
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] września 2019 r. [...] Prezydent G., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.) w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn.zm.), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia, przyznania i wypłaty odszkodowania na rzecz E. S., za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w związku z założeniem, przeprowadzeniem i utrzymaniem napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...], zrealizowanej na podstawie zezwolenia Naczelnika Gminy G. nr [...] z [...].04.1974 r.

Organ uzasadnił, że na wniosek E. S. z [...] lutego 2018 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia, przyznania i wypłaty w trybie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (wcześniejsze oznaczenie działki nr [...]) w obrębie nr [...], w związku z posadowieniem na niej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]. Ograniczenie prawa własności nieruchomości nastąpiło na podstawie zezwolenia Naczelnika Gminy G. nr [...] z dnia [...].04.1974 r., które zostało wydane na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ opowiedział się za dopuszczalnością stosowania obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, w tym art. 129 ust. 5 pod warunkiem, że objęte nią uprawnienie nie zostało skonsumowane wcześniej. W szczególności gdy sprawa nie została załatwiona w sposób, który wykluczałby tę możliwość, tzn. nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji. Nowa ustawa może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym tylko skutki zdarzeń prawnych ocenia się na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia.

Organ podjął czynności zmierzające do ustalenia właścicieli nieruchomości w dacie wydania zezwolenia Naczelnika Gminy G. [...] z [...].04.1974 r. ograniczającego korzystanie z nieruchomości tj. małżonków F. i J. S. oraz ich następców prawnych. Ustalono, że F. S. zmarła [...] lipca 1975 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] lipca 1980r., sygn. akt I Ns 945/80, spadek po F. S. nabyli: 1) jej mąż J. S. ur. [...].12.1920 r. w Ľ części, 2) jej dzieci: M. C. ur. [...].4.1939 r., E. F. S. ur. [...].1.1952 r., M. S. ur. [...].5.1948 r., każde z dzieci w Ľ części spadku. Wnioskodawca E. S. nabył przedmiotową nieruchomość w drodze działu spadku po matce F. S., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] marca 1989 r., sygn. akt I Ns 346/87.

Organ stwierdził, że roszczenie byłego właściciela o odszkodowanie jako roszczenie cywilnoprawne stanowi wierzytelność, prawo majątkowe, które wchodzi w skład spadku stosownie do art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2013 r. ustalając wysokość odszkodowania bierze się pod uwagę udziały określone w postanowieniach sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku. Zgodnie z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Tym samym osobami uprawnionymi do udziału w kwocie odszkodowania i wielkości udziału w tym odszkodowaniu będą te osoby, które legitymują się sądowymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku. Należy dokonać podziału kwoty odszkodowania na podstawie postanowień stwierdzających nabycie spadków po uprawnionych do odszkodowania spadkodawcach.

Każdy ze spadkobierców w dacie zgonu nabywa określony ułamkowo udział spadkowy, a nie poszczególne przedmioty wchodzące do spadku. Dopiero odrębna czynność cywilnoprawna, jaką jest dział spadku (uregulowany w art. 1037-1046 Kodeksu cywilnego) powoduje objęcie przez spadkobierców konkretnych przedmiotów spadku. Na skutek działu spadku określone osoby stają się wyłącznymi właścicielami konkretnych rzeczy stanowiących, do chwili działu, przedmiot wspólności. Nadto roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości. W związku z czym osobami uprawnionymi do odszkodowania są spadkobiercy F. S. i J. S., których prawo własności zostało ograniczone.

Uwzględniając powyższe wnioskodawca pismem z [...].11.2018 r., został wezwany do przedłożenia postanowienia o nabyciu spadku po J. S.. Strona takiego dokumentu nie przedłożyła, dlatego organ uznał, że postępowanie nie może być dalej prowadzone. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

W zażaleniu na powyższe postanowienie E. S. zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego. Wnioskodawca podkreślił, że właściciele nieruchomości nie otrzymali należnego im odszkodowania. Jest on jednym ze spadkobierców, któremu w wyniku działu spadku po F. S. przypadła cała przedmiotowa nieruchomość.

Zdaniem wnioskodawcy w przypadku, gdy odszkodowanie ustalane jest po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji Naczelnika Gminy G. z [...] kwietnia 1974 r ograniczającej prawo własności, to jedyną stroną postępowania uprawnioną do dochodzenia odszkodowania jest on jako obecny właściciel nieruchomości, który nabył ją w drodze sukcesji uniwersalnej - w formie spadkobrania, a następnie działu spadku.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zezwolenia Naczelnika Gminy G. nr [...] z [...] kwietnia 1974 r., nastąpiło ograniczenie prawa własności nieruchomości . Zgodnie z treścią art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64). dochodziło do ograniczenia prawa właściciela nieruchomości przez zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach - na podstawie zezwoleń właściwego organu - ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Natomiast w stosownie do art. 36 ust. 1 odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują obecnie przepisy (art. 128-135) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. do stanów przeszłych, pod warunkiem że objęte nią uprawnienie nie zostało skonsumowane wcześniej. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii sieci elektroenergetycznej właścicielami nieruchomości byli J. S. i F. S.. W dniu [...] lipca 1975 r. zmarła F. S., a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] lipca 1980 r. sygn. I Ns 945/80, spadek po niej nabyli; jej mąż J. S. w Ľ części spadku, jej dzieci: M. C., E. F. S., M. S., każde z dzieci w Ľ części spadku. Natomiast E. S. (wnioskodawca) nabył przedmiotową nieruchomość w drodze działu spadku po matce [...] S. j, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] marca 1989 r. sygn. I Ns 346/87. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Prezydent G. pismem z [...] lipca 2018 r. znak: [...], ponowionym pismem z [...] kwietnia 2019 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach tj. [...] i J. S. oraz ewentualnie wszelkich innych postanowień w celu ustalenia stron w postępowaniu o wypłatę odszkodowania. Strona nie wywiązała się z obowiązku dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S..

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości niezbędne jest ustalenie spadkobierców właścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. [...] S. i J. S., której prawo własności zostało ograniczone. Postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone tylko po [...] S. , zatem do dalszego prowadzenia postępowania niezbędne jest przeprowadzenie postępowania spadkowego po J. S.. Tym samym zaistniało zagadnienie wstępne, określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. S., reprezentowany przez radcę prawnego [...], zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego w okolicznościach tego nieuzasadniających. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, analogicznie jak w zażaleniu, że skarżący jest jedyną stroną postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości, zgodnie z art. 28 k.p.a. Stroną tego postępowania jest bowiem każdoczesny właściciel tej nieruchomości, który nabył nieruchomość w drodze sukcesji uniwersalnej - w formie spadkobrania a więc dziedziczenia, a następnie działu spadku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż kryteria powyższe spełnia jedynie jeden ze spadkobierców - skarżący E. S., któremu nieruchomość w drodze działu spadku została prawnie przyznana.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że uprawnionym do odszkodowania jest przede wszystkim właściciel nieruchomości na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności oraz jego następcy prawni, którzy nabyli prawo własności nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej. Kwestionowane są natomiast uprawnienia osób które nabyły prawo własności w drodze sukcesji syngularnej np. w wyniku umowy cywilnoprawnej, jeżeli ograniczenie prawa własności zostało skompensowane w cenie nabycia nieruchomości. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego, z natury rzeczy odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości związane jest z odjęciem lub ograniczeniem prawa własności konkretnej nieruchomości jej właścicielowi. Prawo do odszkodowania związana jest zatem z prawem własności przedmiotowej nieruchomości. W przypadku sukcesji uniwersalnej (spadkobrania) niezrealizowane prawo do odszkodowania przechodzi na spadkobiercę, który odziedziczył nieruchomość. W przypadku, gdy współspadkobiercy dokonali działu spadku przyznając wyłączną własność nieruchomości jednemu z nich, to jedynie ten spadkobierca jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości (częściowe wywłaszczenie). Powyższe przesłanki spełnia wyłącznie skarżący. Skoro dokonano sądowego działu spadku postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z [...] marca 1987 r. sygn. akt I Ns 346/87 przyznając nieruchomość skarżącemu, to na niego wyłącznie przeszło prawo do dochodzenia ustalenia i wypłaty odszkodowania związanego z nieruchomością. Wbrew stanowisku organów administracji publicznej obu instancji brak jest zatem przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zwieszenia postępowania administracyjnego, a przepis powyższy został niewłaściwie zastosowany przez organy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Wojewody z [...] listopada 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] września 2019 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia, przyznania i wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w związku z założeniem, przeprowadzeniem i utrzymaniem napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...], zrealizowanej na podstawie zezwolenia Naczelnika Gminy G. nr [...] z [...] kwietnia 1974 r.

Skarżone postanowienia zostały wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn.zm., dalej "u.g.n."). Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Paragraf 2 art. 97 stanowi, że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

W myśl art. 100 ust. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie ma rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, by następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej (wyroki NSA z 4 kwietnia 2005 r. sygn. II GSK 27/05, z 9 grudnia 2014 r. II GSK 1642/13, z 16 maja 2019 r. sygn. I OSK 1770/17, CBOSA, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 520-521, nb 8 do art. 97).

Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (wyroki NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. I OSK 493/1410, z 10 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2522/16, CBOSA).

Z powyższego wynika, że zależność, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozpatrywać na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy i obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych.

Przede wszystkim zauważyć należało, że organy administracji obydwu instancji uznały za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie konieczność ustalenia kręgu następców prawnych podmiotów, którym przysługiwała własność nieruchomości w dacie dokonania ograniczenia ich prawa własności poprzez zezwolenie na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie na nieruchomości w miejscowości [...] nr [...] wyszczególnionej w dokumentacji i położonej w gminie G. linii energetycznej 110 kV [...], na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – decyzją Naczelnika Gminy G. z [...] kwietnia 1974 r. [...].

W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości.

Art. 36 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Przy czym, w myśl ust. 2 odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Zgodnie z ust. 3 właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (zob. wyroki NSA: z 18 czerwca 2008 r., I OSK 954/07, z 27 października 2017 r., I OSK 3158/15, z 27 sierpnia 2019r. sygn. I OSK 1840/19). Kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują obecnie przepisy rozdziału 5 (art. 128-135) u.g.n. Przy czym podkreślenia wymaga, że przepisy te mają zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie u.g.n. – w oparciu o uchwałę z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, w której stwierdzono, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy (por. np. wyroki NSA z 17 września 2015 r., I OSK 90/14, z 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16).

Podkreślić należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 u.g.n., a odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z art. 128 ust. 1 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. w razie jego ograniczenia (wyroki NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 147/13; z 29 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2306/14). Z kolei stosownie do art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc takiej która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie nie budzi także zastrzeżeń pogląd, że prawo takie przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej.

W niniejszej sprawie E. S. (skarżący) nie był osobą wywłaszczoną, gdyż nie był właścicielem nieruchomości w dacie orzekania o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości. Prawidłowo organy ustaliły, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...] położona w [...] gmina G.) na dzień wydania decyzji byli małżonkowie F. i J. S.. Jednakże prawidłowo organy ustaliły, że jest on spadkobiercą co najmniej jednej z takich osób (F. S. zmarłej [...] lipca 1975 r.), albowiem nabył część spadku po matce (w tym prawdopodobnie przedmiotową nieruchomość) w drodze dziedziczenia - postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [...] lipca 1980 r. sygn. I Ns. 945/80 (prawdopodobnie powinno być [...] lipca "1981 r.") o stwierdzeniu nabycia. Zgodnie z tym postanowieniem

I. spadek po F. S. zd. C. na podstawie ustawy nabyli: a) jej mąż J. S. ur. [...].12.1920 r. w Ľ części spadku, b) jej dzieci: M. C. ur. [...].12.1939 r., E. F. S. ur. [...].01.1952 r., M. S. ur. [...].05.1948 r., każde z dzieci w Ľ części spadku.

II. prawo do dziedziczenia udziału spadkodawczyni w gospodarstwie rolnym wchodzącym w skład spadku na podstawie ustawy nabyli: a) jej mąż J. S. w Ľ części spadku, b) wskazane wyżej dzieci każde w Ľ części spadku.

Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że postanowieniem z [...] marca 1989 r. sygn. I Ns 346/87 Sąd Rejonowy w G., na wniosek J. S. dokonał działu spadku i zniesienia współwłasności. Przedmiotem działu spadku po F. S. i zniesienia współwłasności jest gospodarstwo rolne położone w W. , G., G. i P. objęte księgami wieczystymi prowadzonymi przez PBN w G. i to (pkt I):

a) Kw [...] o pow. 35167 z wyjątkiem działki [...] położone w W. ,

b) Kw [...] o pow. 5.98.00 ha położone w W. ,

c) Kw [...] o pow. 6.97.30 ha położone w G. ,

d) Kw [...] o pow. 2.58.21 ha położone w P. ,

e) Kw [...] o pow. 13.74.94 ha położone w G. ul. [...].

W wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności sad przyznał wnioskodawcy J. S. na wyłączną własność gospodarstwo rolne położone w [...], G. i P. objęte księgami wieczystymi:

a) Kw [...] położone w W. , z wyjątkiem działki [...]

b) Kw [...] o pow. 5.98.00 ha położone w W.

c) Kw [...] o pow. 6.97.30 ha położone w G. ,

d) Kw [...] o pow. 2.58.21 ha położone w P. ,

- bez obowiązku spłaty na rzecz uczestników postępowania (pkt II).

Z kolei zgodnie z pkt III postanowienia w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności sąd przyznał uczestnikowi E. F. S. na wyłączną własność gospodarstwo rolne o pow. 13.74.94 ha położone w G. przy ul. [...] – bez obowiązku spłaty na rzecz pozostałych uczestników postępowania.

Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, jego ojciec J. S. zmarł, nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, bowiem przed śmiercią rozporządził swym majątkiem.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a właścicielem nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej został następca prawny to może on zgłosić takie roszczenie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, które znajduje oparcie w orzecznictwie, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej (por. m.in. wyroki NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 1735/17 i z 31 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 972/17). Zasadne organy wywodzą, że uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości a nie tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa (wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 1840/19). Uwzględnić należy jednak okoliczności konkretnej sprawy.

Organy obydwu instancji orzekające w sprawie zgodnie z powyższym stwierdziły, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie spadkobierców właścicieli ograniczonej w prawie własności nieruchomości tj. F. S. i J. S.. Stwierdzając, że wnioskodawca nie udokumentował przeprowadzenia postępowania spadkowego po J. S., organy uznały to za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania.

Skarżący kwestionując powyższe konsekwentnie zarzuca, że w wyniku działu spadku po matce F. S. przypadła mu cała przedmiotowa nieruchomość. Jest on zatem jedynym spadkobiercą, który legitymowany jest do udziału w zainicjowanym wnioskiem z listopada 2017r. postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności tej nieruchomości, nabytej w drodze sukcesji uniwersalnej. Jego zdaniem bowiem prawo do odszkodowania jest związane z prawem własności konkretnej nieruchomości.

W ocenie sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Mimo jednak niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przez organy administracji i braku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, niepodjęcia nawet próby zawiadomienia o toczącym się postępowaniu chociażby wszystkich następców prawnych F. S. i ogólnikowego uzasadnienia skarżonego postanowienia, co stanowi o naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n., naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej kwestii proceduralnej. Nie mogły zatem stanowić podstawy do uchylenia skarżonego postanowienia, wobec dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie zwraca uwagę niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego dla ustalenia chociażby tego, czy działka nr [...] w gminie G., opisana w decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] kwietnia 1974 r. [...] (niejednoznacznie) to w istocie, jak twierdzi skarżący, obecnie w całości wskazana przez niego we wniosku działka o nr ewidencyjnym [...] ujęta w księdze wieczystej Kw nr [...]. Brak w aktach sprawy materiału dowodowego umożliwiającego poddanie rzeczywistej ocenie tej kwestii. W szczególności brak dowodów dokumentujących stan prawny na dzień wydania decyzji (w szczególności powierzchnia i położenie działki nr [...]), pozwalających na jednoznaczne potwierdzenie dalszych przekształceń geodezyjnych, zmiany numeracji działek ewidencyjnych, przenoszenia pomiędzy różnymi księgami wieczystymi (np. dokumentów z akt ksiąg wieczystych, geodezyjnych złożonych do ewidencji gruntów) mimo wielu nieruchomości małżonków F. i J. S.. Tak istotne okoliczności w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do oceny czy ustalono i wypłacono przedmiotowe odszkodowanie, a jeśli nie, jego ustalenia w sprawie z wniosku zgłoszonego po kilkudziesięciu latach od wywłaszczenia - powinny być bezwzględnie ustalone przez organ administracji publicznej i utrwalone w aktach sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw aby na jego podstawie potwierdzić także i to w skład której, z nieruchomości wskazanych w postanowieniu o dziale spadku i zniesieniu współwłasności z 1989 r. wchodziła działka nr [...] i w skład jakiej konkretnie nieruchomości gruntowej wchodziła [...] kwietnia 1974 r. Nie można zatem bez wątpliwości uznać w tej sprawie za udowodnione i prawdziwe twierdzenia skarżącego, że działka nr [...] to obecnie jest w całości działka nr [...] wchodząca w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], którą to nieruchomość nabył on na wyłączną własność jako spadkobierca F. S. w drodze ww. postanowienia o dziale spadku i zniesieniu współwłasności. Zgodnie z treścią postanowienia SR z [...] marca 1989 r. skarżący nabył gospodarstwo rolne o pow. 13.74.94 ha położone w G. przy ul. [...] objęte księgą wieczystą Kw [...]. W postanowieniu tym nie wskazano numerów działek ewidencyjnych poszczególnych gospodarstw rolnych.

Już nawet z tej przyczyny niekwestionowany fakt, że wnioskodawca należy do kręgu spadkobierców po F. S. zmarłej w 1975 r., nie jest wystarczający dla zaniechania ustalenia wszystkich spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności – w dniu ostateczności decyzji z [...] kwietnia 1974r.

Dodatkowo należy wskazać, że brak na obecnym etapie postępowania w aktach dowodu potwierdzającego, że na rzecz F. lub J. S. ustalono i wypłacono przedmiotowe odszkodowanie w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, nie oznacza jeszcze, że dowody takie nie zostaną odnalezione przed zakończeniem postępowania administracyjnego w sprawie.

Niezależnie od powyższego, zakładając nawet na potrzeby dalszych rozważań, że to skarżący w drodze ww. postanowienia o dziale spadku po F. S. i zniesieniu współwłasności stał się w 1989 r. wyłącznym właścicielem także działki ewidencyjnej (ówcześnie nr [...]), której dotyczyła ww. decyzja z [...] kwietnia 1974r. zezwalająca na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie na niej linii energetycznej 110 kV, nie zwalniało to organu prowadzącego niniejsze postępowanie od ustalenia wszystkich następców prawnych zmarłych współwłaścicieli nieruchomości, których to rzeczywiście prawo własności zostało ograniczone ww. decyzją. Skarżący w istocie bagatelizuje to, że nie był on jedynym spadkobiercą właścicieli nieruchomości, jak również to, że w dacie ograniczenia prawa własności nieruchomości również jego matka F. S. nie była wyłącznym właścicielem nieruchomości. Tym samym przyjmując nawet, że rodzicom skarżącego nie wypłacono na ich żądanie stosownego odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ustawy z 1958r., roszczenie o wypłatę tego odszkodowania, po śmierci F. S. weszło w skład masy spadkowej po niej tylko w odpowiedniej części. Po jej śmierci J. S. nadal żył i sam rozporządzał własnym roszczeniem odszkodowawczym. Sąd nie podziela twierdzenia skarżącego, że tego typu roszczenie o charakterze publicznoprawnym jest związane w konkretną nieruchomością i prawem własności do niej. Podkreślenia wymaga, że E. S. w drodze sukcesji uniwersalnej (dziedziczenia) nigdy nie wstąpił w ogół praw po ówczesnych właścicielach nieruchomości (których prawo własności ograniczono), a nawet w ogół praw spadkowych po F. S.. Nadto nie wynika również z treści postanowienia następczego o dziale spadku po F. S. i jednocześnie zniesienia współwłasności gospodarstw rolnych, aby obejmowało ono ogół wszelkich roszczeń wchodzących w skład spadku oraz majątku J. S. - niewskazanych w tym postanowieniu. Co istotne z treści postanowień, jak i wyjaśnień skarżącego w toku postępowania wynika, że spadek po F. S. z prawem do dziedziczenia gospodarstwa rolnego nabyli mąż J. S. oraz troje jej dzieci (w tym skarżący), każdy w Ľ części.

W związku z powyższym przywołać należy stanowisko Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z 5 czerwca 1991 r. III CRN 125/91 (LEX nr 9058), podkreślił, że spadek - inaczej niż współwłasność rzeczy, a podobnie jak majątek wspólny małżonków - to masa majątkowa skupiająca wiele praw różnego rodzaju (obok prawa własności, także np. prawa rzeczowe ograniczone, posiadanie samoistne, wierzytelności itd.), toteż jej podział regulowany jest odrębnymi przepisami prawa materialnego (art. 1035 i nast., art. 1070 i nast. k.c.) oraz procesowego (art. 680 i nast. k.p.c.). Wśród odrębności wprowadzonych tymi przepisami wymienić trzeba przede wszystkim zasadę zupełności sądowego działu spadku, z której wynika, że dokonywany przed sądem podział powinien obejmować cały spadek i tylko ważne powody - występujące w konkretnej sprawie - mogą tę zasadę ograniczać (art. 1038 k.c. w związku z art. 680, 684 i 686 k.p.c.). SN stwierdził, że skoro wspólność masy majątkowej w postaci spadku nabytego przez kilku spadkobierców - podobnie jak majątek wspólny małżonków - nie stanowi współwłasności, która może być zniesiona w myśl przepisów art. 210 i nast. k.c. oraz art. 617 i nast. k.p.c., konieczne jest zastosowanie przepisów art. 1035 i nast. k.c., art. 1070 i nast. k.c. oraz art. 680 i nast. k.p.c. Dodać należy, że w czasie pomiędzy datą śmierci matki skarżącego, a postanowieniem z 1989 r. zaszły poważne różnice między przepisami prawa materialnego dotyczącymi zasad i sposobu podziału gospodarstw rolnych (np. art. 214 i 1071 k.c.).

W uchwale z 2 marca 1972 r., III CZP 100/71 (OSNCP 1972, nr 7-8, poz. 129) Sąd Najwyższy stwierdził, że w wypadku gdy w skład spadku wchodzi udział spadkodawcy w majątku objętym małżeńską wspólnością ustawową, do dokonania działu spadku niezbędne jest uprzednie albo jednoczesne z działem spadku, połączone w tym samym postępowaniu, przeprowadzenie podziału majątku wspólnego, chyba że zapadł już prawomocny wyrok rozstrzygający o żądaniu ustalenia nierównych udziałów małżonków w majątku wspólnym oraz o żądaniach zwrotu wydatków, nakładów i innych świadczeń z majątku wspólnego na majątek odrębny lub odwrotnie, albo że częściowy dział spadku nie dotyczy udziału spadkodawcy w majątku wspólnym.

Nie budzi wątpliwości, że według art. 684 k.p.c. sąd spadku (art. 628 k.p.c.) w postępowaniu działowym ustala skład i wartość spadku. Z treści postanowienia SR w G. o dziale spadku po F. S. i zniesieniu współwłasności, jak również zalegającego w aktach sprawy kopii uzasadnienia nie wynika, aby w masie spadkowej sąd uwzględniał roszczenie małżonków S. o przedmiotowe odszkodowanie, które wszakże powstało w czasie trwania wspólności majątkowej i jeżeli, jak twierdzi skarżący, nie zostało zrealizowane, to weszło do majątku wspólnego.

Wspólność majątkowa małżeńska ustała pomiędzy małżonkami S. z chwilą śmierci F. S.. Z kolei w chwili otwarcia spadku pomiędzy jej spadkobiercami powstała wspólność majątkowa jedynie co do masy spadkowej, a nie przypadającej odpowiednio J. S. części roszczenia. Sąd w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po F. S. wskazał wszystkich jej spadkobierców oraz wysokość ich udziałów spadkowych. Kady ze spadkobierców nabył – w dacie śmierci – określony ułamkowo udział spadkowy, a nie poszczególne przedmioty czy też nieruchomości wchodzące w skład spadku. Dopiero odrębna czynność cywilnoprawna, jaką jest dział spadku, powoduje objęcie przez spadkobierców konkretnych przedmiotów spadku.

Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Okoliczność, że skarżący nie jest podmiotem w stosunku do którego skierowano decyzję z 1974 r. co do zasady wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ale z uwagi na fakt, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak dowodów świadczących o ustaleniu odszkodowania na rzecz F. (której spadkobiercą jest wnioskodawca) lub J. S. oraz ustaleń, czy takie odszkodowanie zostało wypłacone i czy uprawnieni wystąpili przed dniem [...] stycznia 1998 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n., o wypłatę takiego odszkodowanie w związku z ograniczeniem prawa własności, wynikającym z realizacji decyzji z 1974 r., stwierdzić należało, że w tym stanie faktycznym organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów u.g.n.

Skarżący, powstanie strat z tytułu których domaga się odszkodowania, wiązał z decyzją z [...] kwietnia 1974 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w drodze dziedziczenia, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. Prawo to - nie wynika z faktu nabycia - konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności - ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela (zob. wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. I OSK 3233/15).

Roszczenie odszkodowawcze związane z wywłaszczeniem ma swoje źródło w prawie publicznym, stwierdzane jest w drodze decyzji administracyjnej, która jest aktem władczym, a skoro tak, to temu roszczeniu i samemu odszkodowaniu nie można z pominięciem norm prawa administracyjnego automatycznie w pierwszej kolejności przypisywać wszelkich uniwersalnych cech cywilnoprawnych. W związku z tym jego istoty trzeba w pierwszej kolejności szukać w treści norm prawa administracyjnego zgodnie z jego zasadami i metodą działania. Prawo cywilne znajduje zastosowanie dopiero na zasadzie odesłania wprost lub domyślnego. W ocenie sądu prawny charakter odszkodowania i roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną posiadający wymiar hybrydowy publiczno-cywilnoprawny ogranicza prawne możliwości rozporządzania roszczeniem odszkodowawczym. Stanowisko, że w przeważającej mierze odszkodowanie stanowi instytucję prawa cywilnego nie może prowadzić do pominięcia okoliczności, że istnieje tzw. pogranicze prawa cywilnego i publicznego, w którym właśnie bezsprzecznie jest usytuowana przedmiotowa dla sprawy instytucja odszkodowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. W tym miejscu uzupełniająco wyjaśnić trzeba, że zawarty w art. 36 ust 2 ustawy z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. W niniejszej sprawie mogłoby to obejmować zatem kwestię związaną z wycięciem lasu pod linię energetyczną. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie, przez jego następców prawnych na mocy sukcesji uniwersalnej.

Skarżący nie przedłożył takich dowodów, które wykazywałyby w szczególności, że jak twierdzi wstąpił w drodze sukcesji uniwersalnej w ogół praw i obowiązków obojga zmarłych rodziców F. i J. S., w szczególności w zakresie ewentualnego roszczenia o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości – "działki nr [...]". O ile wykazał, że jest uprawniony do zainicjowania postępowania w tej sprawie, to nie można na obecnym etapie postępowania podzielić jego stanowiska, że jest jedyną osobą uprawnioną do ewentualnego odszkodowania za ograniczenie w prawie własności jego rodziców ww. decyzją administracyjną z 1974 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasadnie organy administracji publicznej stwierdziły, że konieczność ustalenia spadkobierców (czyli następców prawnych pod tytułem ogólnym) J. S. stanowi zagadnienie wstępne, warunkujące rozstrzygnięcie sprawy przedmiotowego odszkodowania. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej we własnym zakresie zagadnienia tego nie może rozstrzygnąć. Może tego dokonać wyłącznie właściwy sąd spadku w drodze stosownego orzeczenia lub notariusz – aktem poświadczenia dziedziczenia.

Zaistniały zatem w sprawie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od wskazanych wyżej przez sąd uchybień i braków dowodowych, w ustaleniu istotnych elementów stanu faktycznego.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że zawieszenie postępowania z tej przyczyny nie zwalania organu administracji publicznej od realizowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Sąd zwraca zatem uwagę na treść art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Wprawdzie w piśmiennictwie przyjmuje się, że wystąpienie do odpowiedniego organu lub wezwanie strony, o którym mowa jest w tym przepisie nie musi stanowić elementu sentencji postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, ale czynność taka musi wynikać z akt sprawy. Lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej wskazuje jednak, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie wystąpił do żadnego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie wskazywanego prejudykatu.

Z kolei art. 100 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. To prowizorium administracyjne znajdzie zastosowanie również wtedy, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (art. 100 §3 k.p.a.).

Nie wynika z akt sprawy aby właściwy organ po zawieszeniu postępowania, postanowieniem zobowiązał strony (w szczególności wnioskodawcę) do wystąpienia do sądu, notariusza, w określonym terminie o ustalenie spadkobierców jego ojca J. S., względnie wykazania, że zwrócono się do tych organów w określonym przez organ terminie. Wymogu tego z pewnością nie spełniają ogólne uprzednie wezwania do przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bez określenia jakiegokolwiek terminu. Nie wynika z akt sprawy aby po zawieszeniu postępowania przez organ I instancji którykolwiek z organów zwracał się do sądów, innych organów administracji, notariusza, celem ustalenia następców prawnych J. S., lub starał się zawiadomić o toczącym się postępowaniu pozostałych następców prawnych po F. S..

Co prawda nie ma to bezpośredniego wpływu na ocenę legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości decyzją z 1974 r., jednak wskazać należy, że formalne zawieszenie postępowania nie zwalnia organu od podejmowania wszystkich niezbędnych czynności, zatem doprowadzenia do jak najszybszego ustania przyczyny zawieszenia. Bierne oczekiwanie tylko na działanie strony może być ocenione w przyszłości jako bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ administracji publicznej.

Podkreślenia wymaga też, że samo wniesienie zażalenia, jak też skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania nie stanowi merytorycznej przeszkody do podejmowania działań na podstawie przepisów zawartych w art. 100 k.p.a. A zatem organ powinien wyrażać swoją aktywność poprzez zobowiązanie strony do wystąpienia do właściwego sądu lub organu, zgromadzenie pominiętego dotychczas materiału dowodowego a dalej ewentualnie zainicjowanie postępowania spadkowego, monitorowanie stanu postępowań prowadzonych przez inne organy i sądy.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.