Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1387/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 a pkt 12 b, art. 7 par. 2 i 3, art. 29, art. 33 pkt 8, art. 34, art. 119 par. 1, art. 120 par. 1, art. 121 par. 4 i 5, art. 122 par. 1 i 2, art. 127
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 44/10 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2010r. II SA/Rz 44/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie Nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie – dalej PWINB z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] nakładające na A. C. grzywnę w wysokości 13.577 zł 97 gr w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce domku letniskowego o wymiarach 4,15 m x 4,2 m z tarasem o wymiarach 2,0 m x 4,15 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 1/2 położonej w miejscowości C., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym przez Zespół Elektrowni Wodnych [...] S.A. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ wskazał art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – określanej dalej jako p.e.a.

W uzasadnieniu swojego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że W dniu 12 maja 2004 r. na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gm. Czarna, będącej w wieczystym użytkowaniu przez Zespół Elektrowni Wodnych [...], przedstawiciele Inspektoratu w Ustrzykach Dolnych przeprowadzili z urzędu kontrolę. Przedmiotem kontroli była legalność budowy domku letniskowego, będącego własnością A. C.. Ustalono, że na tej działce postawiony jest wolnostojący, parterowy domek letniskowy z poddaszem użytkowym, nie podpiwniczony. Zgodnie z oświadczeniem A C. domek ten został wybudowany przez poprzedniego właściciela M. K. w 1993 r. od którego został odkupiony na podstawie umowy kupna - sprzedaży z dnia 14 listopada 2000 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego domku letniskowego. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że poprzedni właściciel domku letniskowego nie posiadał imiennego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] nakazał A. C. rozbiórkę tego domku. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...].

Z uwagi na złożenie przez A. C. pisma z dnia 5 kwietnia 2005 r. o odroczenie nakazu rozbiórki domku letniskowego organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] odroczył wykonanie przymusowej rozbiórki do dnia 31 grudnia 2006 r. Z uwagi na ponowną prośbę A. C. ten sam organ decyzją z dnia 19 czerwca 2007 r. po raz kolejny odroczył termin rozbiórki do dnia 31 grudnia 2008 r. Na skutek odwołania od tej decyzji przez Zespół Elektrowni Wodnych [...] S.A. PWINB w Rzeszowie ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie odmówił A. C. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki domku letniskowego, nakazanej decyzją organu I instancji z dnia 9 września 2004 r.

W związku z powyższymi orzeczeniami organ I instancji przesłał zobowiązanemu upomnienie doręczone dnia 28 listopada 2007 r. Z uwagi na nie wywiązanie się z nałożonego obowiązku organ w dniu 23 kwietnia 2009 r. wydał tytuł wykonawczy o charakterze niepieniężnym. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nałożył na A. C. grzywnę w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1a pkt 12 b p.e.a. jednym ze środków egzekucji jest grzywna w celu przymuszenia. Następnie wskazując na art. 119 § 1 p.e.a. wyjaśnił, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności, z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązaną. Ponadto przedstawił jakimi kryteriami się kierował przy ustalaniu wysokości grzywny, uzasadniając przy tym kwotę zastosowanej grzywny.

Zażalenie od powyższego postanowienia złożył A. C. wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 33 pkt 8 w zw. z art. 119 § 1 oraz art. 127 p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających i nie powinna być środkiem karnym, lecz środkiem zmierzającym do wykonania obowiązku nałożonego przez organ administracyjny. Zwrócił uwagę, że organ mógł dodatkowo zastosować przewidziane w art. 127 p.e.a. wykonanie zastępcze. Wnoszący zażalenie wskazał, że niskie dochody wystarczają jedynie na bieżące utrzymanie rodziny stąd nie będzie w stanie zapłacić tak wysokiej grzywny. Podał, że jedynym jego majątkiem jest wspólne z żoną mieszkanie w bloku i emerytura z której się utrzymuje. W związku z powyższym egzekucja może pociągnąć za sobą niekorzystne dla niego skutki natury finansowej, mogące doprowadzić nawet do utraty dorobku życia.

PWINB w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że nie narusza ono prawa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego jest ostateczna, zaś obowiązek rozbiórki przedmiotowego domku jest wymagalny i podlega wykonaniu. Odnosząc się do wydanego wcześniej postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia podał, że inspektor nadzoru budowlanego zasadnie zastosował środek egzekucyjny i prawidłowo określił wysokość grzywny. PWINB podkreślił, że postępowanie egzekucyjne jest prawidłowo wszczęte, zaś wystawiony tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 p.e.a. Z uwagi na uchylanie się zobowiązanego od podjęcia działań zmierzających do realizacji obowiązku, na tle postanowień zawartych w § 1 tego artykułu nie można zarzucić organowi egzekucyjnemu naruszenia tego przepisu. Odnosząc się do innego zarzutu stawianego w zażaleniu, organ wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie kwestionowane w aspekcie § 2 tj. celowości zastosowania w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Na poparcie swojego poglądu organ powołał się na wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 397/06 zgodnie z którym środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z prawa budowlanego. PWINB w Rzeszowie podkreślił, że w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym organ egzekucyjny nie ma, tak jak to jest np. w przypadku egzekucji należności pieniężnych, możliwości wyboru różnych środków egzekucyjnych o różnej dolegliwości dla zobowiązanego. Oceniając wydane w sprawie postanowienie organ ten stwierdził, że wysokość grzywny została wyliczona w sposób prawidłowy, jest adekwatna i nie jest niewspółmierna do zakresu egzekwowanego obowiązku. Podniósł nadto, że grzywna w celu przymuszenia jest jednym z najłagodniejszych środków egzekucyjnych, a powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku została wyliczona prawidłowo.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. C., wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenia prawa procesowego i materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W szczególności wskazał na naruszenie art. 33 pkt 8 w zw. z art. 119 § 1 oraz art. 127 p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i art. 121 p.e.a. poprzez przyjęcie do obliczenia kary grzywny powierzchni tarasu, chociaż z przepisów wynika, że do obliczania wysokości grzywny bierze się pod uwagę powierzchnię budynku lub jego części. W uzasadnieniu skarżący w zasadzie powtórzył argumentację jak w zażaleniu. Nie zgadzając się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, podał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa przy błędnej ocenie materiału dowodowego. Podobnie jak w zażaleniu skarżący zaakcentował, że nałożona grzywna pociągnie za sobą niekorzystne dla niego skutki natury finansowej, akcentując przy tym swoją sytuację materialną. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi II instancji, że w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadnił on swoich ocen odnoszących się do prawidłowości nałożonej grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę, w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, na to że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek nie wykonania przez skarżącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na rozbiórce domku letniskowego, położonego w miejscowości C., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bez wątpienia podstawą tego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] września 2004 r., nr [...], utrzymana w mocy przez PWINB w Rzeszowie decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]. Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. dotyczącą trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie korzystają z domniemania zgodności z prawem i mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Innymi słowy dopóki ostateczna decyzja w przedmiotowej sprawie, będąca źródłem obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest w obrocie prawnym, istnieje w stosunku do niej domniemanie zgodności z prawem i podlega ona przymusowemu wykonaniu. Dalej Sąd wskazał, że skarżący mylnie postrzega charakter nałożonej grzywny jako środka karnego. Grzywna określona w art. 119 p.e.a jest bowiem środkiem zmierzającym do wykonania nałożonego przez organ obowiązku, nie jest zatem jak to określa skarżący formą "kary", lecz stanowić może pewien rodzaj "nacisku", mający na celu skłonienie zobowiązanego za pomocą dolegliwości finansowych do ściśle określonego zachowania się. Bezsporne jest, że zarówno postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...] sierpnia 2009 r., jak i utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r., zawierają uzasadnienia dotyczące okoliczności, jakimi kierowały się organy, określając wysokość orzeczonej grzywny. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w przypadku likwidacji tzw. samowoli budowlanej, organ egzekucyjny nie kieruje się uznaniem w określeniu jej kwoty, kwota ta jest ściśle zdeterminowana przepisami prawa. Jej wysokość jest pochodną powierzchni zabudowy obiektu uznanego za samowolę budowlaną. W związku z powyższym zarzut skarżącego, dotyczący braku należytego uzasadnienia przez organy wysokości nałożonej grzywny Sąd Wojewódzki uznał za chybiony.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Sąd Wojewódzki podkreślił, że niskie dochody skarżącego nie mogą stanowić o wysokości grzywny w celu przymuszenia. Fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, powoduje, że sytuacja majątkowa zobowiązanego i możliwość jej zapłacenia mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Grzywna ta powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 346/08, LEX nr 484148). Wobec tego, argumentacja skarżącego, sprowadzającą się do wniosku, że nie stać go na zapłacenie grzywny, nie może stanowić podstawy do uznania, że została ona wymierzona ponad konieczną potrzebę, czy jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Ustawodawca wprowadził bowiem tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 p.e.a.). Wynika z nich bowiem obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Bez wątpienia takiej dowolności nie można zarzucić organom orzekającym w tej sprawie, w zakresie ustalania grzywny. Organy obu instancji trafnie wskazały, że podstawą nałożonej wysokości grzywny stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części (objętego nakazem przymusowej rozbiórki) i 1/5 ceny za 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Słusznie wskazał organ I instancji, że cena metra kwadratowego powierzchni użytkowej za I kwartał 2009 r. wynosiła 3895 zł stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ogłoszonego w dniu 21 maja 2009 r.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego i materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie tj. Art. 33 pkt. 8 w zw. z art. 119 § 1 oraz art. 127 ustawy p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, art. 121 ustawy p.e.a. poprzez przyjęcie do obliczenia kary grzywny powierzchni tarasu, chociaż z przepisów wynika, że do obliczenia wysokości grzywny bierze się pod uwagę powierzchnię budynku lub jego części, art. 7 § 2 i 3 ustawy p.e.a. poprzez przyjęcie, że nałożona grzywna w wysokości 13.577,97 zł. na emeryta którego dochody łącznie z małżonką wynoszą 2.697,64 zł. spełnia zasady racjonalności i niezbędności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na przepisy art. 119 § 1 i 2 oraz art. 7 § 2 ustawy p.e.a. wskazano, że organ egzekucyjny dążąc do wykonania przez skarżącego egzekwowanego obowiązku miał do wyboru dwa środki egzekucyjne poza grzywną w celu przymuszenia, mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 ustawy p.e.a. wykonanie zastępcze. Ten drugi środek wydaje się znacznie mniej dolegliwy, bowiem grzywna nałożona na stronę skarżącą jest niewspółmiernie wysoka do kosztów rozbiórki domku letniskowego, a przede wszystkim do sytuacji finansowej skarżącego. Dochody skarżącego i jego małżonki wystarczają jedynie na bieżące utrzymanie, w związku z czym nie będzie on w stanie zapłacić tak wysokiej grzywny. Jej egzekucja pociągnie za sobą bardzo niekorzystne skutki natury finansowej. Mogące doprowadzić nawet do utraty całego dorobku życia. Nałożenie tak wysokiej grzywny, która stanowi w swej istocie karę, jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, a przede wszystkim niewspółmierne do wartości domku letniskowego, z pewnością nie przekraczającej wysokości grzywny. Dalej wskazano, że zasada racjonalności została naruszona przez to, iż Sąd uznał że grzywna w celu przymuszenia ustalona została w sposób prawidłowy chociaż mogłaby być niższa. Natomiast z zasady celowości wynika, że przy istniejących zarobkach zobowiązanego niewątpliwie identyczny skutek wywarłaby na zobowiązanego grzywna znacznie niższa, a więc ustalona przez organ grzywna jest z pewnością w tym konkretnym przypadku grzywną za wysoką. Ponadto przy nałożeniu grzywny został naruszony art. 121 ustawy p.z.a. poprzez przyjęcie do obliczenia kary grzywny powierzchni tarasu , który stanowi element nie mieszczący się w definicji powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane dotychczas. Podkreślił w szczególności, że zarzut dotyczący zawyżenia wysokości grzywny poprzez przyjęcie do jej obliczenia powierzchni tarasu na tle akt sprawy nie znajduje uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego który łączy się z zarzutem naruszenia zasady racjonalności i niezbędności. Odnosząc się do tych zarzutów nie sposób pominąć tego, że nakaz rozbiórki przedmiotowego domu letniskowego został orzeczony decyzją z dnia 9 września 2004r. Od tej chwili skarżący musiał mieć świadomość, że w obrocie prawnym jest prawomocna decyzja którą powinien wykonać, i tego że aby uniknąć dolegliwości związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych, należy dobrowolnie wykonać nałożony na niego obowiązek, wówczas będzie mógł liczyć także na uniknięcie kosztów postępowania egzekucyjnego. Skoro zobowiązany przez kilka lat unika wykonania tego obowiązku, musi zatem liczyć się z dolegliwościami związanymi ze wszczętego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród tych środków te najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki budynku możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 b ustawy p.e.a. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania tych środków. Według art. 119 § 1 grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podstawą ogólną nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest art. 119 § 1 zaś art. 119 § 2 jest przepisem szczególnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 397/06). Natomiast wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt i odpowiedzialność (art. 127 ustawy p.e.a.). Z tych regulacji prawnych nie ma podstaw do wyprowadzenia pierwszeństwa stosowania wykonania zastępczego. Nie legitymują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. Podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 122 § 2 nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nadto, warto zwrócić uwagę na przepis art. 128 § 1 pkt 2, zgodnie z którym należy doręczyć zobowiązanemu postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Przepisy zaś art. 128 § 1 pkt 2, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenie, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem, tj. grzywną. Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze ( skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Ta ostatnia sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Zastosowana w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia obiektywnie rzecz biorąc nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącego. Przede wszystkim jak trafnie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez skarżącego daje podstawy do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tym zakresie przepisy prawa nie pozostawiły uznaniu organu egzekucyjnemu umorzenia grzywny. Wydaje się też, że skarżący tkwi w nieuprawnionym przekonaniu, że wykonanie zastępcze pozwoli na wykonanie obowiązku nie ponosząc kosztów lub ponosząc je w mniejszym wymiarze niż jego wykonanie samodzielnie. Wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny. Zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 ustawy p.e.a. uprawnień ma mniejsze możliwości decydowania co do kosztów rozbiórki, sposobu jej prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy rozbiórce zleconej bądź wykonanej własnym staraniem. Co biorąc pod uwagę wielkość budynku i materiał z którego jest zbudowany nie powinno być wielkim wyzwaniem dla skarżącego, nawet przy jego niezbyt dobrej sytuacji materialnej na którą to się powołuje.

Co do naruszenia zasady racjonalizmu i celowości poprzez ustalenie jej w zbyt dużej wysokości w stosunku do wartości domu letniskowego i dochodów skarżącego należy przede wszystkim wskazać, że wbrew wywodom skargi grzywna ta nie mogła być ustalona w mniejszej wysokości. Sąd Wojewódzki podając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca pozostawił organowi egzekucyjnemu uznaniowość w ustaleniu dolnej granicy grzywny w celu przymuszenia, stwierdził to w wywodzie dotyczącym ogólnych zasad jej ustalania wynikających z art. 121 § 1,2 i 3 ustawy p.e.a. Przepisy artykułu 121 § 4 i 5 tej ustawy ( co dalej zauważa też ten Sąd) przewidują inne zasady stosowania grzywien w sytuacjach gdy chodzi o wymuszenie obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Grzywny w celu przymuszenia nie można stosować kilkakrotnie. Ponadto § 5 przewiduje inne zasady obliczania grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Sposób obliczania grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku następuje według zasady, że grzywna ma stanowić iloczyn powierzchni zabudowy i 1/5 kosztów 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego (które ustala i ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego. Grzywna ta charakteryzuje się nie tylko tym, że jest jednorazowa, ale i tym, iż ma ustaloną w sposób sztywny, niepoddającą się miarkowaniu wysokość w przeciwieństwie do grzywien przymuszających do wykonania innych obowiązków. Zatem § 5 stanowi wyjątek od ogólnej zasady miarkowania wysokości grzywny ( tak komentarz R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas Postępowanie egzekucyjne w administracji CH Beck Warszawa 2005 str. 536). Zatem w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie mógł przy ustalaniu wysokości grzywny brać pod uwagę sytuacji majątkowej skarżącego, a na tej możliwości oparto zarzut naruszenia zasad racjonalizmu i celowości, co w konsekwencji przesądza o bezzasadności także tego zarzutu.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 121 ustawy p.e.a. poprzez przyjęcie do obliczenia wysokości grzywny powierzchni tarasu należy wskazać, że z uzasadnienia postanowienia o nałożeniu grzywny (karta 41 akt administracyjnych) w sposób oczywisty wynika, że organy przy ustalaniu wysokości grzywny nie brały pod uwagę powierzchni tarasu. Bowiem kwota grzywny ustalona została w następujący sposób: 4,14m x 4,20m x 1/5 x 3895 zł/m² = 13.577 zł 97 gr. Z niekwestionowanego protokołu kontroli budynku podlegającego rozbiórce ( karta 5 akt administracyjnych) wynika, że budynek ma wymiary 4,20 m x 4,15 m i nie wliczony w tą powierzchnię taras o powierzchni 2m x 4,15 m. Zatem i ten zarzut okazał się bezzasadny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.