Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 502/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 37 ust. 4, 4a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 710 i n.
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Sobków z dnia 26 marca 2013 r. nr XXIX/268/2013 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy I. stwierdza nieważność § 15 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2013 r. Rada Gminy Sobków, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4 i art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej u.g.n., podjęła uchwałę nr XXIX/268/2013 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy.

W § 13-15 podjętej uchwały zawarto następujące regulacje:

"§ 13

1. Upoważnia się Wójta do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

2. Wójt upoważniony jest do zawierania bez odrębnej zgody Rady Gminy kolejnych umów dzierżawy lub najmu z tym samym najemcą lub dzierżawcą w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość lub przedłużają dotychczasową umowę na okres dłuższy niż trzy lata w przypadkach gdy najemca lub dzierżawca nie zalega z czynszem i innymi opłatami oraz korzysta z nieruchomości zgodnie z umową.

§ 14.

1. Najemców i dzierżawców nieruchomości, lokali użytkowych, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata wyłania się w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Postanowienia ust. 1 nie mają zastosowania do nieruchomości, budynków i lokali użytkowych:

1) przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, gminnych jednostek organizacyjnych,

2) przeznaczonych na potrzeby działalności w zakresie ochrony zdrowotnej,

3) przeznaczonych na rzecz podmiotów realizujących cele publiczne dla których są to cele statutowe i których dochody przeznaczone są na działalność statutową,

4) przeznaczonych na rzecz podmiotów realizujących działalność charytatywną, humanitarną, których są to cele statutowe i których dochody przeznaczone są na działalność statutową,

5) oddanych w najem, dzierżawę, użytkowanie na czas oznaczony do 3 lat gdy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość,

6) gdy przedmiotem dzierżawy są grunty niezbędne do racjonalnego korzystania z lokalu mieszkalnego lub użytkowego stanowiącego własność Gminy,

7) nie wyłonienia dzierżawcy, najemcy, użytkownika nieruchomości, lokalu użytkowego w drodze przetargu,

8) nieruchomości przylegającej bezpośrednio do lokalu użytkowego z prowadzoną w nim działalności gospodarczej (ogródki gastronomiczne itp.)

9) w szczególnych przypadkach uzasadnionych interesami Gminy.

§ 15.

1. Nieruchomości mogą być oddawane do korzystania na podstawie umowy użyczenia:

1) jednostkom organizacyjnym Gminy, Skarbowi Państwa, organizacjom pożytku publicznego na realizację zadań statutowych, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy,

2) innym niż wymienionym w pkt 1 organizacjom pozarządowym działającym na terenie gminy,

3) innym jednostkom samorządu terytorialnego oraz podległym im jednostkom organizacyjnym.

2. Nieruchomość może być oddana w użyczenie bez zgody Rady Gminy również w przypadku, gdy umowa użyczenia zawarta zostaje na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony."

Skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez umieszczenie w w/w uchwale zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikający z przedmiotowego przepisu prawa, tj. poprzez wskazanie w § 13 ust. 2 zasad odnoszących się nie do wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości, tylko dotyczących obowiązków najemcy lub dzierżawcy, określenie w § 14 ust. 2 przypadków odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy w sposób wykraczający poza regulacje zawarte w przepisie art. 37 ust 4 w zw. z ust. 4a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uregulowanie w § 15 zasad oddawania nieruchomości w użyczenie i zawężenie kręgu podmiotów, którym nieruchomości mogą zostać oddane w użyczenie.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 13 ust. 2 we fragmencie "... w przypadkach gdy najemca lub dzierżawca nie zalega z czynszem i innymi opłatami oraz korzysta z nieruchomości zgodnie z umową", § 14 ust. 2 i § 15.

Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że przepisy gminne nie mogą regulować materii uregulowanej w przepisach wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. Szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa, co według wnoszącego niniejszą skargę między innymi nastąpiło w zakresie określenia w § 14 ust. 2 katalogu kiedy jest możliwe odstąpienie od trybu przetargowego w przypadku zawierania umów dzierżawy i najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony niezgodnie z regulacją zawartą w art. 37 ust. 4a u.g.n.

Skarżący zwrócił również uwagę, że zakresem unormowania przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. objęte są nieruchomości, a nie ich nabywcy, najemcy, dzierżawcy, etc., co uczyniono w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Uchwała tego rodzaju bowiem dotyczy spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i odnosi się tylko i wyłącznie do zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości ich wydzierżawiania i wynajmowania. W żadnym razie w zakres tej regulacji nie wchodzi określanie przesłanek podmiotowych wiążących się z obrotem nieruchomościami będącymi w zasobie publicznym.

Ponadto zdaniem Prokuratora norma wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie stanowi upoważnienia dla rady gminy do uregulowań w zakresie użyczenia. Oznacza to, iż użyczenie winno zostać zakwalifikowane jako czynność z zakresu zwykłego zarządu. W takiej sytuacji oddanie nieruchomości w użyczenie należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, który jest właściwy w sprawach gospodarowania mieniem komunalnym.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Op 465/19, zgodnie z tezą którego "Wykładnia językowa, systemowa oraz celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego". Organ podniósł ponadto, że § 15 zaskarżonej uchwały w swej treści wskazuje na możliwość, a nie obowiązek, a zatem w ocenie organu jest to nadinterpretacja zapisu, co stoi w opozycji z właściwymi normami u.g.n. Ponadto podkreślono, że zaskarżona w części uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa przez organ nadzoru - Wojewodę Świętokrzyskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

W ocenie Sądu skarga była zasadna wyłącznie w zakresie dotyczącym § 15 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada Gminy uregulowała przypadki kiedy może nastąpić oddanie nieruchomości do korzystania na podstawie umowy użyczenia.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego też przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. Wśród czynności prawnych wskazanych w tym przepisie ustawodawca wymienia czynności związane z nabywaniem, zbywaniem i obciążaniem nieruchomości oraz ich wydzierżawianiem lub wynajmowaniem. Użyczenie, będące umową nazwaną regulowaną w art. 710 i n. Kodeksu cywilnego, nie jest objęte zakresem którejkolwiek z wymienionych wyżej kategorii. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie upoważnił zatem rady do stanowienia zasad użyczenia nieruchomości w zasadach gospodarowania tymi nieruchomościami. Zawieranie umów użyczenia nieruchomości należy do czynności zwykłego zarządu, a tym samym stanowi czynność prawną leżącą w wyłącznej gestii organu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 62/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2010 r., sygn. II SA/Ol 609/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II SA/Rz 1034/14). Z tych powodów regulację zawartą w § 15 zaskarżonej uchwały należało uznać za istotnie naruszającą dyspozycję art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i w tym zakresie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność tej uchwały.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący § 14 ust. 2 uchwały. Skarżący odwoływał się w tym zakresie do treści art. 37 ust. 4a u.g.n., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego. Zdaniem Prokuratora wskazanie w kwestionowanym zapisie uchwały przypadków odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów najmu i dzierżawy (przewidzianego w art. 37 ust. 4 u.g.n.) stanowi nieuprawnioną ingerencję w materię, która została już uregulowana w ustawie – właśnie w art. 37 ust. 4a u.g.n.

Tak sformułowany zarzut Prokuratora dotyka szerszej problematyki, związanej z tym, czy ustanowione w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy lokali usługowych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, powinno nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie uchwały jednostkowej, indywidualnej, poprzedzającej zawarcie jednej z takich umów, czy też mogło nastąpić poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, opartego na treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., udzielającego organowi wykonawczemu ogólnie zgody na zawieranie takich umów w przyszłości.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 37 u.g.n. w ust. 4 stanowił, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Zagadnienie konieczności zindywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy bądź też możliwości wyrażenia takiej zgody w sposób generalny, nie jest – i na przestrzeni lat nie było (również po wprowadzeniu przez ustawodawcę ust. 4a art. 37 u.g.n., o czym także w dalszej części uzasadnienia) – rozstrzygane w sposób jednolity, zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu.

Z jednej strony podnosi się, że użyte w art. 37 ust. 4 ustawy sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę" jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe więc odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Podkreśla się tutaj wyjątkowy charakter takiej zgody, jako odstępstwa od zasady przetargowego trybu zawierania umów, a także fakt, że generalna zgoda pozbawiłaby właściwy organ uprawnień kontrolnych. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w komentarzu pod red. Gerarda Bieńka ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz", Lexis Nexis, Warszawa 2005), a także w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. II SA/Gl 770/06, WSA w Olsztynie z dnia 1 października 2015 r., sygn. II SA/Ol 859/15, WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2017 r., sygn. II SA/Wr 397/17, WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 208/20.

Według drugiego z prezentowanych stanowisk przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. nie rozstrzyga wprost, czy przedmiotowa zgoda musi być indywidualno-konkretna, czy też może mieć charakter generalny, a wykładnia językowa i systemowa oraz celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje wręcz na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego. Z wykładni językowej wynika, że zgoda może dotyczyć "tych umów", zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wykładnia celowościowa uwzględnia cel regulacji, którym było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów, najczęściej w bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Sesje rady miejskiej nie będą wówczas w znaczącej części poświęcane debatowaniu w kwestii oddawania w dzierżawę ogródków przydomowych. Wykładnia systemowa nakazuje uwzględnić, że rada gminy jako organ uchwałodawczy zajmuje się ustaleniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Ponadto ust. 4 następuje po ust. 3 art. 37 u.g.n., w którym ustawa zawiera upoważnienie do zwolnienia generalnego z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości. Dlaczego zatem w kwestiach mniej doniosłych wykluczać zgodę generalną i wymagać rozstrzygnięć indywidualnych. Podjęcie uchwały generalnej wcale nie pozbawia rady uprawnień kontrolnych. Funkcja kontrolna obejmuje przecież kontrolę sposobu stosowania uchwały generalnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), więc podjęcie uchwały dopiero umożliwia kontrolę, nie zaś ją wyklucza. Jest rzeczą rady gminy, będącej przecież organem podmiotu samodzielnego na zasadzie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Tego rodzaju pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 442/09, WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r., II SA/Wr 627/18, z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 615/18, WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Op 465/19, WSA w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 353/20.

Powoływany przez Prokuratora przepis art. 37 ust. 4a u.g.n. dodany został – w przywołanym wyżej brzmieniu – z dniem 12 marca 2010 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28 poz. 146). Wprowadzono nim ustawowy wyjątek od przewidzianej w art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n. zasady trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej z dnia 22 stycznia 2010 r., wskazana zmiana legislacyjna miała umożliwić organizacjom pożytku publicznego zawieranie umów najmu, dzierżawy i użytkowania nieruchomości na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego w drodze bezprzetargowej na okres dłuższy niż trzy lata, bez konieczności uzyskania zgody wojewody albo odpowiedniej rady lub sejmiku. Jak zatem należy wnosić, celem tej regulacji nie było wyczerpujące uregulowanie w trybie ustawowym wyjątków od zasady przewidzianej w art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n., ale wskazanie – z określonych powodów – przypadku, który sam ustawodawca uznał za uzasadniający odstąpienie od przetargu. Przede wszystkim zaś treść art. 37 ust. 4 zd. 1 tej ustawy pozostała w tej sytuacji bez zmian. W dalszym ciągu zatem – zgodnie z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. – rada gminy mogła wyrażać zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Jak pokazuje treść orzeczeń przywołanych w poprzednim akapicie, ww. zmiana nie wpłynęła w sposób istotny na sposób wykładni omawianych przepisów – w szczególności poprzez przyjęcie pierwszego z przytoczonych wyżej sposobów wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Co więcej, już po tej zmianie legislacyjnej modyfikacji uległ pogląd wyrażony w wydaniu komentarza pod red. Gerarda Bieńka z 2005 r. o braku możliwości wyrażenia zgody w sposób generalny. W wydaniu tego komentarza z 2012 r., przygotowanym pod redakcją Stanisławy Kalus, stwierdzono bowiem (teza 24 do art. 37 ust. 4 u.g.n.), że "brak jest przeszkód, aby zgoda rady gminy miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości".

Trzeba także zaznaczyć, że w komentarzu E. Bończak-Kucharczyk ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2020, t. 6 do art. 37 u.g.n.), opowiadając się ostatecznie za możliwością wyłącznie indywidualnego wyrażenia zgody (przy stwierdzeniu, że nietrafny "wydaje się" pogląd wyrażony w wyroku WSA w Opolu z 27 lutego 2020 r., II SA/Op 465/19, o tym, że art. 37 ust. 4 u.g.n. dopuszcza wyrażanie przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego), przywołano jednocześnie fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 442/09, z którego wynika m.in., że możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc.

Niezależnie od prawidłowości któregokolwiek z powyższych zapatrywań nie można nie dostrzec, że rozstrzygane zagadnienie prawne budziło i budzi nadal wątpliwości interpretacyjne. Należy mieć na względzie, że nieważność uchwały rodzi daleko idące skutki, z mocą od daty jej podjęcia. Adekwatne do wagi tych skutków muszą być zatem powody stwierdzenia nieważności aktu. Implikacje orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy zostały określone poprzez posłużenie się określeniem nieostrym, niemniej jednak wskazującym na doniosłość uchybienia. Niezbędna do podjęcia takiego orzeczenia przesłanka sprzeczności z prawem oznacza naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, przy czym niezgodność z nim musi polegać na takim naruszeniu, którego skutki stoją w opozycji do reguł prawa, stanowiąc w konsekwencji stan przeciwny od regulowanego lub dopuszczonego przepisami. Sprzeczność jest stanem stanowiącym zaprzeczenie stanu powinnego, jego odwrotnością. Orzekanie o sprzeczności uwarunkowane jest zatem uprzednim ustaleniem stanu zgodnego z prawem jako stanu modelowego. Sytuacja staje się skomplikowana, gdy stan modelowy nie jest jednoznaczny, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Niezależnie zatem od zasadności każdego opisanych stanowisk odnośnie do wykładni art. 37 ust. 4 u.s.g. w brzmieniu z daty podjęcia uchwały i ich oceny przez sąd orzekający, faktem jest istniejąca rozbieżność wykładni przywołanego wcześniej unormowania. Skoro zaś nie doszło do jednoznacznego ujednolicenia wykładni, to stan odpowiadający jednej z dopuszczanych interpretacji nie może zostać uznany za sprzeczny, czyli ewidentnie niezgodny z prawem. Z tych względów w ocenie sądu nie mógł odnieść skutku zarzut skargi polegający na ewidentnym ("istotnym") przekroczeniu delegacji ustawowej przez organ stanowiący gminy (por. też wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 627/18, z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 633/18, z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 615/18, z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 603/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Ke 472/20).

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut odnoszący się do § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Jak wynika z treści przytaczanego już art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który stanowił podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika zatem kompetencja rady gminy do określenia zasad wynajmowania lub wydzierżawiania nieruchomości w sytuacji gdy dotychczas wiązała strony umowa zawarta na czas do 3 lat i ma być zawarta kolejna umowa dotycząca tej samej nieruchomości. Takiej sytuacji dotyczy § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały, czego skarżący nie kwestionuje. W powołanym zapisie uchwały przewidziano, że wójt może zawrzeć kolejną umowę (lub przedłużyć dotychczasową) bez zgody Rady Gminy wówczas gdy najemca lub dzierżawca nie zalega z czynszem i innymi opłatami oraz korzysta z nieruchomości zgodnie z umową. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu Prokuratora, tak sformułowany przepis uchwały określa właśnie zasady, na jakich może dojść do wynajęcia lub wydzierżawienia nieruchomości w opisanej sytuacji. Przez pojęcie zasad na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rozumie się zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy z nabywcą nieruchomości. Takie też reguły zostały w kwestionowanym zapisie przewidziane i nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa. Trudno zarzucić organowi uchwałodawczemu takie naruszenie w sytuacji gdy stawia wymóg wywiązywania się z dotychczas obowiązującej umowy dla możliwości zawarcia takiej umowy na kolejny okres. Ubocznie należy wskazać, że z przyczyn omówionych powyżej nie można organowi zarzucić także w tym przypadku istotnego naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że doszło tu do uregulowania kolejnej możliwości zawarcia umowy z pominięciem trybu przetargowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II wyroku, oddalając skargę w pozostałej części.