Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 702/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołania Pana P. K. i Pani I. K. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zmieniającej decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "[...]" i ww. skrzyżowaniem). Etap II - ode. Węzeł "[...]" - skrzyżowanie z [...]" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przestawił stan faktyczny wskazując, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia 6 września 2013 r. o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "[...]" i ww. skrzyżowaniem). Etap II - ode. węzeł "[...]" - skrzyżowanie z [...]".

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, oraz art. 104 kpa, wydał w dniu [...] września 2014 r. decyzję Nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "[...]" i ww. skrzyżowaniem). Etap II - ode. węzeł "[...]" - skrzyżowanie z [...]". Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji ZRID, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy.

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. inwestor wystąpił do Wojewody [...] o zmianę decyzji w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej.

W uzasadnieniu wniosku inwestor wskazał, że zmiana decyzji jest konieczna z uwagi na zmianę lokalizacji i parametrów technicznych ekranów akustycznych na odcinku od km (JP) 7 + 972 do km (JP) 8 + 834, które wynikają z dodatkowej analizy akustycznej DK 7 oraz weryfikacji zabudowy przeprowadzonej w terenie.

Inwestor wyjaśnił, że wprowadzone do projektu budowlanego zmiany rozwiązań ekranów spowodowały konieczność uzyskania nowych opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczegółowymi, co w konsekwencji czyni te zmiany istotnymi odstępstwami w świetle art. 36a ustawy Prawo budowlane. Wprowadzone zmiany w zakresie inwestycji są zlokalizowane w istniejącym pasie drogowym na działkach z obrębu [...] - [...] nr ew. [...],[...] oraz na działkach nabytych na rzecz Skarbu Państwa, znajdujących się we władaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad: z obrębu [...] – S. nr ew. [...],[...],[...] i z obrębu [...] – S. nr ew. [...],[...].

Jednocześnie inwestor wniósł o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.) oraz o nadanie wnioskowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny.

Uzasadniając swój wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności inwestor wskazał, że budowa drogi [...] na odcinku S. – W. przyczynia się do zwiększenia wartości poziomu hałasu w rejonie Al. K., jak również powoduje zwiększenie wartości stężenia substancji szkodliwych w powietrzu. Ponadto budowa drogi [...] przyczyni się do znaczącego zwiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu, jak również wpłynie na zmniejszenie różnic społeczno - gospodarczych między północnymi i południowymi regionami kraju. Z uwagi na dbałość inwestora o komfort akustyczny mieszkańców, obok których będzie zlokalizowana inwestycja, w ramach jej realizacji zostaną wybudowane ekrany na stosownej długości i wysokości.

Mając na uwadze wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Wojewoda [...], działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora.

Ponadto pismem z dnia 27 maja 2015 r., Wojewoda [...] zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ZRID. Pozostałe strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, działając na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa w związku z art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 specustawy drogowej, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2015 r. decyzję Nr [...], zmieniającą decyzję ZRID, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 30 września 2015 r. (złożonym osobiście w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w tym samym dniu) Pan P. K. oraz Pani I. K. zwrócili się do Wojewody [...] o wyjaśnienie, czy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. złożyła wniosek o zmianę decyzji ZRID oraz czy została wydana decyzja zmieniająca ww. decyzję. Skarżący zwrócili się również z pytaniem, na jakiej podstawie prawnej zmiana decyzji ZRID nastąpiła w innym trybie, niż jej wydanie, co dotyczy w szczególności trybu powiadamiania stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym. W dalszej części pisma Skarżący, powołując się na treść art. 147 kpa, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] w zakresie niezbędnym do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu.

Po zapoznaniu się z ww. wnioskiem Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...]. Uzasadniając powyższe organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu orzekania w sprawie wznowienia postępowania decyzja Wojewody [...] nie była decyzją ostateczną. Tymczasem z treści art. 145 § 1 kpa wynika, że wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną.

Zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...], pismem z dnia 26 października 2015 r., wnieśli Pan P. K. oraz Pani I. K. W uzasadnieniu ww. zażalenia Skarżący wskazali, że zmiany decyzji ZRID dokonano w złym trybie, gdyż w ich ocenie zmiana decyzji powinna nastąpić na podstawie art. 155 kpa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, zwany dalej "Ministrem", po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że skoro wniosek Skarżących, złożony osobiście w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., w dniu 30 września 2015 r., został złożony w terminie otwartym do wniesienia odwołania do decyzji Wojewody [...], to organ pierwszej instancji zobowiązany był do potraktowania tego pisma jako odwołania i stosownie do treści art. 133 kpa, winien był przekazać ww. pismo wraz z aktami sprawy do Ministra jako organu właściwego do jego rozpatrzenia.

Pismem oznaczonym datą 9 maja 2015 r., złożonym osobiście w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu 9 maja 2016 r., Pan P. K. oraz Pani I. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższy wniosek Skarżący wskazali, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji ZRID powinno przebiegać tak samo, jak postępowanie pierwotne. Pan P. K. oraz Pani I. K. powołali się na treść art. 155 kpa, dokonując szczegółowej analizy przesłanek, które uzasadniają zmianę decyzji w tym właśnie trybie. Powołując się na poglądy judykatury oraz piśmiennictwa Skarżący wskazali, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa nie zawsze będzie możliwa. Decyzja wydana w wyniku zmiany musi bowiem dotyczyć tej samej sprawy, co decyzja pierwotna. Tożsamością elementów podmiotowych będzie tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, tożsamością przedmiotową zaś treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Powyższe oznacza w ocenie Skarżących, że "nie można było zastosować innej - uproszczonej procedury rozpatrywania wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] z 2014 roku".

W ocenie odwołujących się decyzja Wojewody [...] wykracza w stosunku do decyzji pierwotnie wydanej w 2014 r. poza zakres określony w decyzji środowiskowej wydanej dla spornej Inwestycji, tj. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "[...]" i ww. skrzyżowaniem), co czyni całe postępowanie i wydaną na jego podstawie decyzję nieważnymi z mocy prawa.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Infrastruktury i Budownictwa w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż w dniu 27 października 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpni 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590), zwana dalej "ustawą zmieniającą", której art. 1 wprowadził zmiany m.in. w przepisach rozdziału 2a specustawy drogowej regulującego postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W myśl zaś art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej do postępowań, o których mowa w ust. 1, na wniosek właściwego zarządcy drogi, stosuje się przepisy art. 11f ust. 1 pkt 8 lub art. 12 ust. 7 i 8 specustawy drogowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Wobec nie złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, w przedmiotowym postępowaniu zastosowano przepisy dotychczasowe.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tejże ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy.

Następnie organ przytoczył treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane odnoszącego się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagających uzyskania zmiany pozwolenia na budowę.

Za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, należy rozumieć wszelkie zmiany w zakresie:

- projektu zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane.

Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane może spowodować, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje (wchłonie) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub też, uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerzy je o inne nowe elementy, bądź w przypadku zmniejszenia zamierzenia inwestycyjnego nawet je unieważni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 461/07).

Mając na uwadze powyższe, w pełni uzasadnione jest dokonanie zmiany na wniosek inwestora, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzji ZRID w zakresie w jakim zatwierdza ona zmiany dotyczące ekranów akustycznych na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] – S. i na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] – S., bowiem bezspornym jest, że zmiana lokalizacji i charakterystycznych parametrów ekranów akustycznych jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonych tą decyzją warunków pozwolenia na budowę (tu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), polegającej na budowie odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "[...]" i ww. skrzyżowaniem). Etap II - ode. Węzeł "[...]" - skrzyżowanie z [...].

Podkreślono, że postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych (tu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2013).

Przed złożeniem wniosku o zmianę decyzji ZRID inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. art. 36a ustawy Prawo budowlane, uzyskał opinie właściwych miejscowe organów, tj.:

- Zarządu Województwa [...] - pismo z dnia 13 lutego 2015 r., znak: [...],

- Zarządu Powiatu P. - pismo z dnia 19 lutego 2015 r., znak: [...],

- Wójta Gminy R. - pismo z dnia 12 lutego 2015 r., znak: [...] oraz z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...].

Do wniosku o wydanie decyzji zmieniającej decyzję ZRID inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 tej ustawy do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją RDOŚ częściowo zmienioną, a w pozostałej części utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją GDOŚ", oraz postanowieniem RDOŚ.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego Minister stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej w związku z art. art. 36a ustawy Prawo budowlane do wniosku inwestor załączył także:

- pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 17 lutego 2015 r., znak: [...],

- pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia 4 marca 2015 r., znak: [...],

- pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 maja 2015 r., znak: [...].

Co do pozostałych opinii, wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, wskazano, iż inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, nie jest wykonywana w obszarze linii kolejowej i terenów górniczych, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego, ministra właściwego do spraw zdrowia, właściwego organu nadzoru górniczego lub właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej.

Ponadto zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w związku z art. art. 36a ustawy Prawo budowlane, do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, tj. decyzję RDOŚ oraz decyzję GDOŚ.

Analizując złożony przez inwestora wniosek z dnia 28 kwietnia 2015 r., znak: [...], Minister uznał, że wniosek ten zawiera elementy wymagane prawem.

W ocenie organu drugiej instancji Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z dnia 27 maja 2015 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ZRID wnioskodawcę. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg inwestycji oraz na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej.

W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wszczęciu przedmiotowego postępowania:

na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od 27 maja 2015 r. do 11 czerwca 2015 r.,

na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy R. w dniach od 3 czerwca 2015 r. do 18 czerwca 2015 r., oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od 17 czerwca 2015 r. do 2 lipca 2015 r., w prasie lokalnej "[...]" - wydanie z dnia 29 maja 2015 r.

W przedmiotowym obwieszczeniu organ pierwszej instancji poinformował o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji.

W związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia 25 maja 2015 r. znak: [...], zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., działając na podstawie art 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia 10 czerwca 2015 r., znak: [...], zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Spełniając powyższy obowiązek, zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z art. 36 i 88 ust. 1 pkt 1 oraz 90 ust.2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Wojewoda [...] poinformował o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków.

Postanowieniem RDOŚ uzgodniona została realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia oraz określone zostały warunki jego realizacji.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2015 r. decyzję Nr [...], zmieniającą decyzję ZRID. Nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Wojewoda [...] podzielił argumenty przedstawione przez inwestora we wniosku z dnia 28 kwietnia 2015 r., znak: [...], o jego nadanie.

Zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej w związku z art. art. 36a ustawy Prawo budowlane Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędzie gminy właściwej w ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowej tej gminy, a także w prasie lokalnej.

W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji:

- na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od 25 sierpnia 2015 r. do 9 września 2015 r.,

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy R. w dniach od 14 września 2015 r. do dnia 1 października 2015 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od 16 września 2015 r. do 1 października 2015 r.,

- w prasie lokalnej "[...]", wydanie z dnia 17 września 2015 r.

Analizując powyższą decyzję Wojewody [...] organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wynikające z konieczności jej zmiany w zakresie ekranów akustycznych. Na mocy decyzji Wojewody [...] zatwierdzono zmiany w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody [...] w zakresie charakterystycznych parametrów ekranów akustycznych zlokalizowanych na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] – S. i na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] – S.. Zamienny projekt budowlany stanowi załącznik, będący integralną częścią decyzji Wojewody [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz pismach uzupełniających, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że za niezasadny należy przede wszystkim uznać zarzut, zgodnie z którym zmiana decyzji ZRID mogła nastąpić wyłącznie w trybie art. 155 kpa. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne" jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 kpa, zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002 r" str. 685-686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy.

Jednym z takich wyjątków jest właśnie ustawa Prawo budowlane, która w art. 36a ust. 1 wprowadziła zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane należy rozumieć jako przepis szczególny sprzeciwiający się stosowaniu art. 155 kpa do zmiany pozwolenia na budowę (zob. J. Dessoulavy - Śliwiński [w] "Prawo budowlane. Komentarz." pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 453 - 454). Podobnie judykatura opowiada się w sposób utrwalony w tym kierunku. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 97/06, zawarto tezę, że artykuł 36a ustawy Prawo budowlane stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 kpa. Podobnie wywiedziono w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 485 - 487/98, z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 84/06, z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2196/99.

Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy, podkreślono, że w uzasadnieniu wniosku z dnia 28 kwietnia 2015 r. inwestor wskazał, że zmiana decyzji ZRID jest konieczna z uwagi na zmianę lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych na odcinku od km (JP) 7 + 972 do km (JP) 8 + 834, które wynikają z dodatkowej analizy akustycznej DK 7 oraz weryfikacji zabudowy przeprowadzonej w terenie. Powyższe spowodowało konieczność dostosowania projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji do wymogów środowiskowych w zakresie tomu nr 11 "Zabezpieczenia ekologiczne" oraz, wynikające z powyższych zmian, w tomie nr 1 "Projekt Zagospodarowania Terenu".

Powyższe oznacza w ocenie organu odwoławczego, że zmiany w zakresie lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych wynikające z analizy akustycznej DK 7 oraz weryfikacji zabudowy przeprowadzonej w terenie stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją ZRID projektu budowlanego i udzielającą zezwolenia na realizację planowanej inwestycji drogowej. Istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest natomiast dopuszczalne jedynie po uzyskaniu, w oparciu o art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzji o zmianie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniu Skarżących, w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 kpa.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Skarżących, że decyzja Wojewody [...] wykracza poza zakres określony w decyzji RDOŚ. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazano, że na mocy zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zatwierdził zamienny projekt budowlany w zakresie lokalizacji oraz parametrów technicznych ekranów akustycznych, przewidzianych już wcześniej w decyzji ZRID, która w tym zakresie uwzględniała zapisy decyzji RDOŚ, częściowo zmienionej, a w pozostałej części utrzymanej w mocy decyzją GDOŚ. Jak wynika z treści decyzji Wojewody [...], decyzja ta nie wywołała skutków prawnych w postaci zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji oraz podziału nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] nie jest zatem nową decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, ale rozstrzygnięciem, na mocy którego dokonano korekt w zakresie usytuowania w kilometrażu oraz charakterystycznych parametrów ekranów akustycznych, których budowę przewidziano już w decyzji ZRID.

Podkreślono, że sama kwestia lokalizacji oraz parametrów technicznych ekranów akustycznych była przedmiotem analizy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W treści postanowienia RDOŚ organ ten wyjaśnił, że zmiana zapisów w decyzji RDOŚ, częściowo zmienionej, a w pozostałej części utrzymanej w mocy decyzją GDOŚ, dotyczy wyłącznie warunków w zakresie lokalizacji i parametrów zabezpieczeń akustycznych oraz uwzględnia aktualny stan prawny dotyczący kwalifikacji budynków pod względem konieczności ich ochrony akustycznej. W ramach przeprowadzonego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. powtórnie przeanalizował oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie emisji hałasu w kontekście uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ustalenia na ich podstawie terenów podlegających ochronie akustycznej. W ramach opisanego postępowania nastąpiło również doprecyzowanie postanowień decyzji RDOŚ. W wyniku przeprowadzonego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w pkt 1 postanowienia RDOŚ nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekranów akustycznych w celu zminimalizowania oddziaływania hałasu na terenach chronionych akustycznie, wskazując jednocześnie lokalizację i parametry techniczne ww. ekranów.

Wskazano dodatkowo, że zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku analizowane postanowienie wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a organ, wydając taką decyzję, musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, z możliwością nałożenia określonych obowiązków lub czynności, o których mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd podkreśla, że wydanie tego postanowienia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2543/11 oraz sygn. akt II OSK 2544/11).

Tym samym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., jako organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji ekranów akustycznych, ustalił ich lokalizację oraz parametry techniczne i te ustalenia były dla Wojewody [...] wiążące. Podkreślono, że organ orzekający w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do decydowania, jakie środki są odpowiednie dla należytej ochrony środowiska, lecz jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, czy strona wykonała i to w prawidłowy sposób zalecenia organu ochrony środowiska, tj. czy projekt budowlany odzwierciedla warunki, wymagania i obowiązki nałożone przez organ ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2319/10).

Mając zatem na uwadze powyższe, zdaniem organu II instancji, decyzja Wojewody [...] nie wykracza poza zakres określony decyzją środowiskową dla przedmiotowej inwestycji, uwzględnia zatem zapisy decyzji RDOŚ, częściowo zmienionej, a w pozostałej części utrzymanej w mocy decyzją GDOŚ, doprecyzowane postanowieniem RDOŚ.

Mając na względzie powyższe stwierdzono, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...], nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na tę decyzję złożył P. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa drogowa) polegające na braku wymaganego tymi przepisami zawiadomienia Skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wszczęciu postępowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 roku znak [...] o zmianę decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 roku oraz o braku zawiadomienia Skarżącego o wydaniu decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku, co skutkowało naruszeniem prawa Skarżącego do udziału w postępowaniu i jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa;

2. naruszenie art. 106 § 1 kpa w zw. z art. 11c, art. 1 1d ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 71 ust, 1-2, art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) polegające na wydaniu skarżonej decyzji mimo braku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie jest konieczne przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 kpa;

3. naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej polegające na braku uwzględnienia w skarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochrony interesów Skarżącego, którego nieruchomość znacząco straciła na skutek działań Organu;

4. naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury) oraz § 127 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie Ministra Transportu) polegające na wybudowaniu w ramach inwestycji kładki KŁ-02 w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi opisanymi w tych przepisach;

5. naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...], która jest nieprawidłowa i nie powinna ostać się w obrocie prawnym.

Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: ustawa lub specustawa drogowa) w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.

Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie wskazać należy w pierwszej kolejności, że podstawą prawną jej wydania były przepisy specustawy drogowej. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że inwestor ubiegając się o wydanie decyzji zmieniającej decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej złożył wszystkie dokumenty wymienione w art. 11d ustawy.

Uznać również trezba, że zaskarżona decyzja czyni zadość art. 11f ust. 1 ustawy zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw prawnych do ich uwzględnienia. I tak nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3 i 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na braku wymaganego tymi przepisami zawiadomienia Skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), działki położone w liniach rozgraniczających teren inwestycji, w tym powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z datą jej ostateczności z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś odszkodowanie za nie jest ustalane i wypłacane na podstawie odrębnie wydanej decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Regulacja ta oznacza, że w chwili wszczęcia postepowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej właścicielem wszystkich działek objętych wnioskiem był Skarb Państwa.

Przypomnieć zatem należy, iż w art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewidziano trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji:, po pierwsze doręczenie decyzji, po drugie, doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, - po trzecie, zawiadomienie w drodze obwieszczeń - odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Pierwsza forma dotyczy wyłącznie wnioskodawcy; tylko wnioskodawcy doręcza się decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji - ta forma miała zastosowanie w stosunku do Skarżącej. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia.

W świetle powyższej argumentacji słuszne jest stanowisko organu co do tego, że Skarżący podlegał zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu wyłącznie w formie obwieszczenia.

Nie jest zasadny także zarzut dotyczący wydania decyzji bez przeprowadzenia postępowania środowiskowego.

Należy bowiem pamiętać, iż decyzje organów w przedmiocie pozwolenia budowlanego miały swoje oparcie także w treści art. 93 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

To właśnie w tym przepisie określona została relacja między (w znacznej mierze autonomicznymi) postępowaniami, prowadzonymi w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a postępowaniem w przedmiocie pozwolenia budowlanego.

Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, uwzględnia warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydane w sprawie postanowienie wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1), a organ, wydając taką decyzję, musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, z możliwością nałożenia określonych obowiązków lub czynności, o których mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu. Jak zwraca się uwagę w literaturze, wydanie tego postanowienia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty (por. M. Górski. Procedura oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć jako element procedury administracyjnej. Ochrona środowiska- Prawo i polityka z 2009 r. Nr 2 (56), str. 16- 17).

Wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej było poprzedzone uzyskaniem decyzji środowiskowej.

Zgodnie z art. 90 ww. ustawy zmiana decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10, kończy się wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Bezpośrednio w odniesieniu do zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym przeprowadzono ponowne postępowanie zakończone wydaniem postanowienia uzgadniającego właśnie w zakresie koniecznych do wprowadzenia zmian. Nie można zatem uznać, że decyzja organu I instancji zmieniająca pierwotną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie została poprzedzona stosownym postępowaniem środowiskowym.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury) oraz § 127 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie Ministra Transportu) polegające na wybudowaniu w ramach inwestycji kładki KŁ-02 w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi opisanymi w tych przepisach.

W kontekście tego zarzutu wskazać należy, że z projektu budowlanego zamiennego wynika, że jedyną zmianą w zakresie przedmiotowej kładki w porównaniu z zatwierdzonym projektem jest usytuowanie filara P 3 oraz rozpiętości przęseł. Długość obiektu, usytuowanie podpór skrajnych oraz pochylni pozostało bez zmian.

Projekt zamienny nie wprowadza też nowych rozwiązań materiałowych. Oznacza to, że na projekt zamienny nie wpływały w żaden sposób przepisy przywołane w skardze.

Skarżący opisując ten zarzut użył określenia "wybudowania", co może oznaczać, w przypadku potwierdzenia tego zarzutu, że inwestor odstąpił od ustaleń projektu, ale sytuacja taka nie podlega kontroli w postępowaniu oceniającym prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W końcu podkreślić należy, że kontrolowana w tym postepowaniu decyzja odnosi się do ekranów akustycznych a nie mienia zapisów dotycz ących przedmiotowej kładki.

Z przyczyn już częściowo wskazanych nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów Skarżącego.

Projekt budowlany zamienny tylko nieznacznie koryguje decyzję pierwotną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zakres tych zmian nie wpływa zasadniczo na wartość nieruchomości Skarżącego. Poza tym organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Przy czym w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego postępowanie organu dotyczy wyłącznie oceny dokonywanych istotnych zmian.

W niniejszej sprawie niewątpliwie zmiany projektu budowlanego, w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego, były tego rodzaju, że nie sposób twierdzić, że mogły doprowadzić do powstania nowej inwestycji, o parametrach diametralnie innych od pierwotnie zatwierdzonej.

Skoro zatem ust. 3 art. 36a Prawa budowlanego nakazuje w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy art. 32-35 jedynie odpowiednio do zakresu zmiany, to nie było podstaw, by organy architektoniczno-budowlane, po złożeniu przez inwestora wniosku o zmianę uzyskanego pozwolenia, dokonały ponownego przeprowadzenia oceny całości zamierzenia inwestycyjnego. Przyjąć należy, że organy w niniejszej sprawie związane były wcześniejszą decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć tylko mogło zmian wprowadzonych do tego projektu. Tylko w tym zakresie zatem organy architektoniczno-budowlane mogły kontrolować postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego.

W ocenie Sądu organy słusznie zastosowały w sprawie procedurę zmiany decyzji określoną w art. 36a Prawa budowlanego a nie 155 k.p.a.

Przepis art. 36a daje możliwość wprowadzenia do projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora zmian rozwiązań projektowych, które mogą ujawnić się po zatwierdzeniu projektu budowlanego i w toku wykonywania robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.10.2016r. sygn. akt II OSK 26/15 wskazał między innymi, że "Zastosowanie trybu z art. 36a p.b. może dotyczyć tylko tych elementów decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które rozstrzygają o kwestiach budowlanych".

W związku z dokonaną oceną stawianych w skardze zarzutów w konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - p.p.s.a. orzekł jak w sentencji