Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 399/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 - 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. W., R. W. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z 31 stycznia 2017 r. nr [..] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z 28 maja 2013 r. ustalającej na wniosek S. H. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu siłowni wiatrowych (dwie wieże) o mocy 500 kW w miejscowości B., gm. S. na terenie oznaczonym w załączniku nr 1, obejmującym działkę nr [..].

W dniu 10 maja 2013 r. S. H. złożyła do Wójta Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu siłowni wiatrowych (2 sztuki) o mocy 500 kW każda na terenie działki nr [..] w B. Do wniosku dołączyła kopie mapy ewidencyjnej i wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [..], z których wynika, że działka nr [..] obszaru 23,09 ha stanowi użytki rolne: grunty orne - RU obszaru 1.77 ha, RIIIa obszaru 20.98 ha oraz rowy (W) obszaru 0.342 ha.

Wójt Gminy decyzją z 28 maja 2013 r. ustalił na wniosek S. H. warunki zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia na terenie oznaczonym w załączniku nr 1 do decyzji, obejmującym działkę nr [.]. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wskazał między innymi, że teren objęty wnioskiem spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy można wydać w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: zabudowa na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej umożliwia określenie parametrów nowej zabudowy, teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Realizacja inwestycji nie powoduje konieczności wyłączenia gruntu z użytkowania rolniczego. W załączniku nr 2 do decyzji, stanowiącym część tekstową analizy funkcji i cech zabudowy, w pkt 5 wskazano: "Zgoda na zmianę przeznaczenia terenu. Teren stanowi grunt rolny kl. III. Wyłączeniu z użytkowania rolniczego podlegał będzie jedynie teren zajęty pod fundamenty obiektu co może wynieść ok. 40m2. Pozostały teren może być użytkowany rolniczo. Zgoda na zmianę przeznaczenia terenu jest w tej sytuacji bezprzedmiotowa.".

Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest w sytuacji naruszenia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a..

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji sprawę można rozpatrywać jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja obarczona jest jedną z wad wyliczonych w tym wyżej przepisie. W tym postępowaniu nadzwyczajnym bada się zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji kontrolowanej, a nie w dacie złożenia wniosku, czy dacie wydania przez organ wyższego stopnia decyzji w trybie art. 156 i nast. k.p.a.

W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy z 28 maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wójt Gminy uznał, że w sprawie został spełniony warunek wydania decyzji pozytywnej ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4, mimo że teren inwestycji obejmujący użytki rolne klas II-III wymagał w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zatem w sprawie nie został spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści decyzji. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (tak NSA w wyroku z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16).

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił w chwili wydania kwestionowanej decyzji, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wyszczególnionych w cyt. wyżej przepisie skutkować winno odmową ustalenia warunków zabudowy. Natomiast wydanie decyzji pozytywnej w przypadku braku spełnienia wszystkich przesłanek stanowi rażące naruszenie prawa-tj. art. 61 ust. 1 ustawy.

Jednym z podstawowych warunków wydania decyzji pozytywnej wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 4 jest, aby teren (inwestycji) nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Teren inwestycji, określony jednoznacznie we wniosku inwestora, to teren działki nr [..] stanowiący w przeważającej części użytki rolne - grunty orne kl. II-III. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołuje się wprost do instytucji uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji i treści analizy wynika, że Wójt Gminy myli tę instytucję z instytucją wyłączenia gruntu z użytkowania rolniczego (produkcji rolniczej), stosowaną w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisach art. 11 i nast. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 maja 2013 r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;

gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,

(skreślony)

(skreślony)

pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Podkreśliło Kolegium, że kryterium obszarowe, zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III przed dniem 26 maja 2013 r. (tj. dniem wejścia w życie nowelizacji art. 7 ust. 2 pkt 1 dokonanej ustawą z dnia 08 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2013 r. poz. 503) zostało zniesione, a zatem w dniu wydania kwestionowanej decyzji każdy użytek rolny kl. I-III niezależnie od swojej wielkości musiał zostać objęty zgodą ministra na zmianę przeznaczenia rolniczego.

Jak wynika z powyższego teren działki nr [..] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowych - w jego przeważającej części stanowił w dniu wydania kwestionowanej decyzji teren gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy II i III. Nie ustalono w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji, aby działka ta objęta była zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Tym samym teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że w sprawie nie został spełniony warunek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki, ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to w konsekwencji, że w sprawie nie zostały spełnione w sposób łączny wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy, zaś kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Treść kontrolowanej decyzji pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy ustawowe są sformułowane w sposób bezwzględny, ich odczytanie nie wymaga przeprowadzenia wykładni innej niż gramatyczna lub logiczna. Ich stosowanie nie następuje w drodze uznania administracyjnego, nie zawierają one klauzul generalnych.

Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji przez organ wyższego stopnia, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja Kolegium z 31 stycznia 2017 r. orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z 28 maja 2013 r. prawidłowo rozstrzyga sprawę, wobec czego Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało kwestionowaną decyzję w mocy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uznało je za niezasadne. Niezrozumiałym jest w ocenie organu wywód o tym, jakoby w dniu wydania kontrolowanej decyzji istniała luka prawna w okresie, gdy "niektóre przepisy zostały już uchylone, a nowe przepisy w to miejsce nie weszły jeszcze w życie". Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został zmieniony przepisem art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), która weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r. stosownie do regulacji art. 2 noweli, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. W dniu wydania kwestionowanej decyzji - 28 maja 2013 r. - obowiązywał przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. Ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych. W sytuacji, w której prawodawca dokonując zmiany obowiązujących dotychczas przepisów nie zawiera w przepisach nowelizujących żadnych wskazówek odnośnie ich stosowania w toczących się postępowaniach, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa zastosowanie powinna znaleźć nowa regulacja prawna. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie sprawia bowiem, że należy kierować się ogólnymi zasadami prawa, w tym regułą lex posteriori derogat legi priori. W konsekwencji, w tego rodzaju przypadkach od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju: zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe str. 84). W dniu wydania kontrolowanej decyzji nie istniała jakakolwiek luka prawna. Zasadą jest, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji bada się zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. Stąd też wszelkie zarzuty odnoszące się do brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązującego przed dniem 26 maja 2013 r. nie mają w niniejszej sprawie znaczenia.

Kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała, zdaniem Kolegium, nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz nawet ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie może ono więc wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności poprzedzającej pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy (nie stanowiącej podstaw do rozpoczęcia prac budowlanych), czy też decyzji zmieniającej te warunki. Takich konsekwencji nie może spowodować również uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego już obiektu budowlanego (patrz np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.12.2012 r. II OSK 1952/11, z dnia 29.02.2012 r. II OSK 2001/10, z dnia 18.11.2011 r. II OSK 1637/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.11.2009 r. VII SA/Wa 1477/09. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29.10.2007 r. II SA/G1 201/07, CH Beck Legalis). Przeniesienie inwestycji na inny podmiot nie stanowi skutku prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

Skargi na powyższą decyzję wniosła S. H. oraz M. W. i R. W. zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji mimo, że istnieją wątpliwości interpretacyjne co do tego jaki przepis prawa materialnego powinien mieć zastosowanie (czy przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień rozpoczęcia postępowania administracyjnego czy też w brzmieniu na dzień wydania decyzji), co wyklucza kwalifikację przedmiotowej sytuacji jako rażące naruszenie prawa. M. W. dodał, że w sprawie ewentualnie można mówić o naruszeniu prawa, lecz nie w stopniu rażącym.

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na zaskarżoną decyzję tj. art. 8 w związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób sprzeczny z interesem społecznym i niezgodny z treścią tych przepisów – zarzut ten powiązany został ze stanowiskiem, że do decyzji z 28 maja 2013 r. powinien mieć zastosowany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z daty składania wniosku (tj. 17 kwietnia 2013 r.), gdyż zmiana przepisów wywołała niekorzystne skutki prawne dla inwestora, który nie powinien ponosić skutków opieszałości organów w wydaniu decyzji.

3. art. 156 §2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych" podczas gdy organ nie wyjaśnił, czy jego zdaniem tego rodzaju skutki ma wywołać decyzja unieważniona czy unieważniająca, a jeśli ta pierwsza to na czym polega odwracalność skutków w tej sprawie. Brak też ocen czy pojęcie "nieodwracalności skutków decyzji" można odnosić li tylko do stosowania art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. czy też do art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.; do tego brak w ogóle rozważań dotyczących stosowania w sprawie art. 158 § 2 k.p.a., gdy faktem jest, że organ administracji skarżoną decyzję wydał z urzędu, jednak sprawa zainicjowana została przez przeciwników inwestycji (organizacje społeczne). Skarżąca S. H. podała, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że skarżąca zbyła inwestycję w postaci zespołu siłowni wiatrowych i w chwili orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z 28 maja 2013 r. właścicielami tej inwestycji są osoby trzecie, M. W. i R. W.

4. art. 107 § 3 i art. 16 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku analiz w zakresie przepisów intertemporalnych dotyczących nowelizacji ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia.

5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie bez rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominiecie dowodów w postaci faktury z 18 listopada 2014 r., korekty faktury z 31 sierpnia 2016 r. oraz protokołu Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników A. z 10 września 2016 r.

Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W tak zakreślonych granicach kontroli Sąd uznał, że wniesione skargi podlegają oddaleniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 31 stycznia 2017r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 maja 2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch siłowni wiatrowych o mocy 500 kW w miejscowości B. w gminie S., na działce nr [..]. Kolegium stwierdziło wszczynając postępowanie nadzwyczajne z urzędu, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), zwanej dalej u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, dając podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, w związku z poddaniem kontroli sądu decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, że postępowanie to podlega specyficznym regułom, a jego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja ta jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wszczęcie takiego postępowania możliwe jest zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji niewątpliwego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, LEX nr 1654675). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do przyznania bądź odmowy przyznania prawa wbrew przesłankom przepisu. Ze względu na pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego zaostrzono kryteria pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, wskutek czego za niewystarczające uznano wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oczywistość tego naruszenia musiała wywołać skutki społeczno-gospodarcze, niedające się zaakceptować ze względu na wymogi zasady praworządności.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w rozpoznawanej sprawie, jak również podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć i ich uzasadnień, doprowadziła sąd do wniosku, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 28 maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu siłowni wiatrowych wystąpiły okoliczności pozwalające uznać, że wystąpiło naruszenie prawa mające charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zanim Sąd przywoła treść tych przepisów wskazać należy, że organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Tym samym chybione są zarzuty, jak i argumenty strony skarżącej, dążące do wykazania, że w sprawie powinna mieć decydujące znaczenie dla treści zastosowanych przepisów inna data. Treść przepisów prawa materialnego jak i proceduralnego mająca znaczenie dla kontrolowanej decyzji to stan na dzień wydania decyzji przez Wójta Gminy, czyli dzień 28 maja 2013 r. Niezasadny zatem jawi się zarzut, że do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinny mieć zastosowanie przepisy z daty złożenia wniosku oraz zarzut, iż opieszałość organów w wydaniu decyzji spowodowała wydanie decyzji w mniej korzystnych dla inwestora regulacjach prawnych. Ewentualnemu zwalczaniu naruszania przepisów dotyczących terminów procedowania w sprawie służą inne środki niż skarga w postępowaniu nieważnościowym, ponadto wniosek został złożony w dniu 17 kwietnia 2013 r., a decyzja pochodzi z daty 28 maja 2013 r., zatem naruszenie terminów załatwiania sprawy nie miało miejsca.

Przepisy, których rażące naruszenie miało miejsce w decyzji Wójta Gminy w dacie 28 maja 2013 r. miały poniższe brzmienie.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił w chwili wydania kwestionowanej decyzji, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnośnie przesłanki wymienionej w pkt 4 istotne znaczenie dla ustalenia czy teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze miał przepis art. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 maja 2013 r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;

gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,

(skreślony)

(skreślony)

pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Okoliczność, iż teren na który objęty był wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch siłowni wiatrowych był terenem rolnym (grunty orne) klasy II i III, jest niesporna w sprawie.

Strony skarżące zgodne są także co do tego, że planowane przedsięwzięcie (budowa zespołu siłowni wiatrowych) niewątpliwie zmieniłoby charakter gruntu rolnego. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Niesporne jest także, że wskutek nowelizacji przepisem art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), która weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r. zmianie uległa treść art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 noweli, ustawa w wersji zmienionej weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (oznacza to, że wszystkie decyzje wydane po dniu 26 maja 2013 r. powinny zostać oparte na nowym brzmieniu przepisów, gdyż ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych). W dniu wydania kwestionowanej decyzji - 28 maja 2013 r. - obowiązywał przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. Chybiony zatem jest zarzut wskazany w punkcie 4 skargi dotyczący braku analizy przepisów intertemporalnych dotyczących nowelizacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., gdyż ustawa zmieniająca nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, nie można było ich zatem poddać analizie, ani zastosować. Jednak w ocenie Sądu bezdyskusyjne jest stanowisko, że w sytuacji, gdyż w toku postępowania dokonuje się zmiana przepisów i brak jest wyraźnego wskazania, że do spraw w toku czy wszczętych przed zmianą zastosowanie mają regulacje w brzmieniu dotychczasowym to w sprawie muszą znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania. Stanowisko to oznacza, że niezasadny jest także zarzut podniesiony w punkcie 1, gdyż nie ma żadnych wątpliwości co do tego w jakim brzmieniu przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinien mieć zastosowanie. Mylnie więc twierdzi strona skarżąca, że istnieje wątpliwość tego rodzaju i wyklucza ona możliwość wywiedzenia rażącego naruszenia prawa przez decyzje z 28 maja 2013 r.

Nie ma Sąd wątpliwości, że w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy zgoda, o której mowa w tym przepisie, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy.

W konsekwencji powyższego stanowiska logiczne jest uznanie, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy została wydana mimo braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jak już wyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce wyłącznie, gdyż co do inwestycji spełnione są łącznie wszystkie 5 wymieniowych w tym przepisie warunków. Z argumentacji odnoszącej się do art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wynika, że teren objęty wnioskiem wymagał uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze i takiej zgody nie posiadał. Nie można mieć tu żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zestawienie treści decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. interpretowanym łącznie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. pozwala na jednoznacznie stwierdzenie niezgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta Gminy z treścią tych przepisów.

Za chybione uznaje Sąd zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jak już wyżej podkreślono postępowanie nieważnościowe ma na celu zbadanie czy konkretna decyzja w dacie jej podejmowania nie była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mogą zatem odnieść skutku argumenty odnoszące się do zdarzeń mających miejsce po wydaniu decyzji, jakkolwiek byłyby one istotne to nie mogą mieć wpływu na prawidłowość wcześniej podjętej decyzji. Nie może mieć zatem znaczenia okoliczność zbycia inwestycji przez skarżącą S. H., ani też kwestia rozliczeń finansowych z nabywcami tej inwestycji.

Ostatni z zarzutów dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., który m.in. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odnośnie wątpliwości strony skarżącej czy nieodwracalność skutków dotyczyć ma decyzji unieważnianej czy unieważniającej to podkreślić należy, że z treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że decyzji co do której ma być orzeczona nieważność. Sąd tego typu wątpliwości nie ma.

Odnosząc się do przesłanki wyłączającej stwierdzenie nieważności podkreślić należy, że jedynym skutkiem decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. I w kontrolowanej sprawie pomimo wydania przez Starostę pozwolenia na budowę na podstawie naruszającej prawo decyzji o warunkach zabudowy istnieją zarówno prawne, jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie Sądu nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie spełniła się opisana w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego. Skarżąca S. H. nieodwracalność skutków prawnych utożsamia z czynnościami cywilnymi dotyczącymi zbycia wybudowanej inwestycji. Natomiast kwestia ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie. W przypadku hipotetycznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w przepisach prawa - w tym w szczególności w ustawie 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) - znajdują się normy prawne regulujące dalsze postępowania wobec zrealizowanej na podstawie tej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji.

Podkreślenia wymaga, że nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej, (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. II OSK 1638/10, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności również decyzji o pozwoleniu na budowę jako decyzji zależnej, (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie brak jest negatywnych przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.