Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 359/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicza Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2007 r., nr [...], 2/ orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących G. M. i A. M. 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 listopada 2004 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał skarżącym A. i G. M. prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ulicy C. w S. Następnie decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym sporządzenie inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego dotyczących robót budowlanych wykonanych w tym budynku. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że w budynku przy ulicy C. w S. wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę następujące roboty budowlane: wysunięcie belek stropowych i wykonanie otworu okna balkonowego od strony nieruchomości przy ulicy C., wykonanie otworu okiennego od strony nieruchomości przy ulicy C., zlikwidowanie drzwi prowadzających na pierwszy poziom kondygnacji, rozbiórka górnej części ściany szczytowej od strony nieruchomości przy ulicy C., rozbudowa werandy, w tym wymiana elementów konstrukcyjnych od podwaliny do belek konstrukcji jej dachu, wstawienie nadproży we wszystkich otworach okiennych.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 26 stycznia 2005 r., natomiast decyzja z dnia 24 stycznia 2005 r. została na skutek odwołania skarżących uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 4 marca 2005 r. Podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności zakresu robót budowlanych, które mają być doprowadzone do stanu zgodności z prawem. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, iż niedopuszczalne jest włączenie do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego rozbudowy budynku polegającej na wykonaniu belek balkonowych i otworu na drzwi balkonowe. Zdaniem organu odwoławczego rozbudowa obiektu budowlanego podlega przepisowi art. 48 Prawa budowlanego i w związku z tym wymaga odrębnego postępowania.

Wskazane postanowienia i decyzje zostały uchylone na skutek skargi skarżących przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie II SA/Gd 244/05 Sąd uchylił postanowienia z dnia 26 stycznia 2005 r. i z dnia 5 listopada 2004 r., zaś wyrokiem z tego samego dnia w sprawie II SA/Gd 383/05 Sąd uchylił decyzję z dnia 4 marca 2005 r. i decyzję z dnia 24 stycznia 2005 r. Podstawą uchylenia postanowień było uznanie, iż skarżący nie zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o terminie oględzin budynku w dniu 5 listopada 2004 r., które były podstawą istotnych w sprawie ustaleń. Ponadto Sąd zakwestionował wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na wniosek R. P. bez wykazania, że sprawa dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego. Z kolei podstawą uchylenia decyzji było uwzględnienie skargi na postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, prowadzenie postępowania na wniosek R. P. bez wykazania, iż sprawa dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego, wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego, polegające na przeprowadzeniu oględzin budynku dzień po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i zawiadomienie skarżących o tych oględzinach sześć, a nie siedem, jak wymaga tego art. 79 k.p.a., dni przed terminem, niewłaściwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego oraz niezgodne z prawem sformułowanie rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji. Bliżej wyjaśniając ostatnie ze wskazanych uchybień Sąd przyjął, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji obiektu budowlanego. Obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i orzeczenia technicznego może być nałożony, jak wskazał Sąd, na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego lub na podstawie art. 81c Prawa budowlanego.

Niezależnie od postępowań toczących się przed sądem administracyjnym w sprawach II SA/Gd 244/05 i II SA/Gd 383/05 organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadził postępowanie będące skutkiem uchylenia jego decyzji z dnia 24 stycznia 2005 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym postępowaniu zawiadomieniem z dnia 29 marca 2005 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku przy ulicy C. polegającej na wysunięciu belek oraz wykuciu otworów na drzwi i okno w ścianie od strony nieruchomości przy ul. C. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2005 r., w uzasadnieniu której wskazano m.in., że rozbudowa budynku polegająca na wykonaniu belek balkonowych i otworu na drzwi balkonowe została wyłączona do odrębnego postępowania, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym zamurować otwór w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C. oraz rozebrać okap dachu wystający poza lico tej ściany, a także przedłożyć inwentaryzację budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym robót budowlanych wykonanych w budynku przy ulicy C. Decyzją z dnia 24 maja 2006 r., powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i twierdząc, że decyzja z dnia 6 kwietnia 2005 r. nie została przez skarżących wykonana, nakazał im zlikwidować otwór okienny w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C., rozebrać okap dachu wystający poza lico tej ściany, rozebrać balkon i drzwi balkonowe zlokalizowane w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C., zlikwidować podłużne okno w tej ścianie, zamurować otwory drzwiowe od strony nieruchomości przy ulicy C. i od strony nieruchomości przy ulicy C., rozebrać schody wewnętrzne, rozebrać ściany wewnętrzne za wyjątkiem ściany konstrukcyjnej z kominem i piecem kaflowym, rozebrać drewniane zadaszenie nad drzwiami wejściowymi do budynku od strony wschodniej oraz rozebrać wszystkie instalacje wewnętrzne i przyłącza wykonane bez wymaganych pozwoleń.

Decyzja z dnia 24 maja 2006 r. została uchylona na skutek odwołania skarżących a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia tej decyzji było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 kwietnia 2005 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 września 2006 r. Z kolei powodem stwierdzenia nieważności było uznanie, iż rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożenie na podstawie tego przepisu, a nie art. 50 ust. 3 lub art. 81c ust. 2 obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i orzeczenia technicznego.

4 kwietnia 2006 r. skarżący złożyli trzy skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpoznając jedną z nich Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie II SAB/Gd 24/06 zobowiązał ten organ administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nr [...] prowadzonej w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego i wszczętej zawiadomieniem z 29 marca 2005 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd uznał, że pod tym numerem jest prowadzona sprawa dotycząca rozbudowy budynku przy ulicy C., polegającej na wysunięciu belek oraz wykuciu otworu drzwiowego i okiennego w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C. Sprawa ta jest prowadzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego i w żaden sposób nie została zakończona, w szczególności, jak przyjął Sąd, wbrew odmiennym twierdzeniom organu nadzoru budowlanego nie została ona załatwiona decyzją z dnia 24 maja 2006 r., która dotyczyła sprawy [...] prowadzonej od października 2004 r. W tej sytuacji Sąd uznał, iż skoro organ administracji publicznej wszczął odrębne postępowanie w sprawie nr [...], zawiadamiając o tym strony postępowania, to jego obowiązkiem było to postępowanie zakończyć zgodnie z treścią art. 104 k.p.a.

Po otrzymaniu prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Gd 24/06 postanowieniem z dnia 27 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone przez skarżących roboty budowlane polegające na wysunięciu belek, wykuciu otworu na drzwi i przebudowy otworu okiennego w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C. i nakazał im złożenie w terminie 60 dni od chwili doręczenia tego postanowienia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W części wstępnej tego postanowienia organ administracji publicznej zaznaczył, że wydaje je po rozpatrzeniu sprawy zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku w sprawie II SAB/Gd 24/06. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji publicznej odwołał się do decyzji z dnia 4 marca 2005 r., w szczególności do zawartego w jej uzasadnieniu stwierdzenia, iż rozbudowa obiektu budowlanego podlega przepisowi art. 48 Prawa budowlanego, a nie przepisowi art. 51 tej ustawy i wyjaśnił, że ze względu na takie stwierdzenie wszczął z urzędu postępowanie, o czym zawiadomił strony zawiadomieniem z dnia 29 marca 2005 r. Dalej wskazano, że w dniu 4 kwietnia 2005 r. zostały wyznaczone oględziny budynku oraz że skarżący na te oględziny nie stawili się w związku z czym został im przesłany protokół oględzin. Następnie wobec wniesionych przez skarżących zastrzeżeń wyznaczono ponowne oględziny w dniu 17 maja 2005 r., z których materiał dowody pozwolił na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, które jednakże zostało uchylone a sąd administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem nakazał odrębne prowadzenie sprawy. Dalej organ administracji publicznej w uzasadnieniu swego postanowienia podaje, że na podstawie zgromadzonych akt sprawy należy stwierdzić, że skarżący prowadzili roboty budowlane polegające na przebudowie budynku przy ulicy C. O prowadzeniu przebudowy tego budynku świadczyły wykonane częściowo roboty budowlane polegające na tym, że w ścianie zewnętrznej tego budynku, od strony nieruchomości przy ulicy C., wykonano otwór na drzwi balkonowe oraz otwór okienny a na poziomie stropu nad parterem wysunięto drewniane belki. Wzajemne usytuowanie wykonanego otworu na drzwi i wysuniętych belek świadczyło o tym, że przystąpiono do budowy balkonu. Następnie powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, iż wykonanie okna jest przebudową obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przebudową jest również wykonanie drzwi balkonowych. Niezależnie od tego stwierdził też, że budowa balkonu wymaga pozwolenia na budowę. W końcu wskazał, że dla inwestycji polegającej na wysunięciu belek w budynku przy ulicy C. i na przebudowie tego budynku nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ ten – jak wskazał w uzasadnieniu postanowienia - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć wskazane obowiązki.

Skarżący dwukrotnie występowali do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w postanowieniu z 27 listopada 2006 r. i dwukrotnie (postanowieniami z 12 lutego 2007 r. i 18 czerwca 2007 r.) wydania takiego zaświadczenia im odmawiano wskazując, że z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 27 stycznia 2006 r. i ogłoszonego w dniu 26 lipca 2006 r. wynika, iż budynek przy ulicy C. jest objęty ochroną konserwatorską w zakresie kształtu bryły, formy i detalu elewacji, pokrycia dachowego oraz formy stolarki. Od postanowienia z dnia 18 czerwca 2007 r. skarżący wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został powiadomiony w dniu 27 lipca 2007 r.

Skarżący występowali też do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 27 listopada 2006 r. i otrzymali dwukrotnie (18 grudnia 2006 r. i 12 stycznia 2007 r.) odpowiedź nie w formie postanowienia, że żądanie stwierdzenia nieważności nie jest zasadne, gdyż na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie służy zażalenie i w związku z tym stosownie do art. 126 k.p.a. nie stosuje się do nich przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji.

Decyzją z dnia 12 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozbiórkę "części obiektu budowlanego, wykonanej jako rozbudowa budynku polegająca na wysunięciu belek i wykuciu otworu drzwiowego oraz przebudowie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. C. w S. od strony posesji przy ul. C. w S. wraz z wykonanym balkonem drewnianym opartym na wyżej wymienionych belkach". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż jej podstawą faktyczną było ustalenie, iż skarżący nie złożyli dokumentów, do złożenia których zobowiązano ich postanowieniem z dnia 27 listopada 2006 r.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący twierdzili, iż organ administracji publicznej nie wykazał, aby dopuścili się samowoli budowlanej. W związku z tym zarzutem podnosili, iż organ administracji publicznej winien wskazać jaki był stan pierwotny obiektu budowlanego i następnie wykazać ich "naruszenia i samowole". Ponadto skarżący podali w wątpliwość legalność prowadzonego postępowania administracyjnego wskazując, iż w decyzji z dnia 12 marca 2007 r. napisano, iż postępowanie wszczęto z urzędu na podstawie decyzji z dnia 4 marca 2005 r., gdy tymczasem decyzja ta została uchylona przez Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., który nadto orzekł, iż nie może ona być wykonywana. Skarżący podnieśli też zarzuty dotyczące przeprowadzonych oględzin. Odnośnie do oględzin w dniu 4 kwietnia 2005 r. twierdzili, iż zostali o nich zawiadomieniu po terminie; o oględzinach dokonanych w dniu 15 maja 2005 r. twierdzili, iż miały one charakter "napaści", zaś odnośnie obu podnieśli, iż zostały dokonane przed wszczęciem postępowania, które miało miejsce w dniu 29 marca 2005 r. Pisząc o oględzinach z dnia 15 maja 2005 r. i kwestionując protokół tych oględzin, jak i wykonane zdjęcia, przyznali, że odbudowali istniejący balkon, dokonując wymiany przegniłych belek nośnych. Odnosząc się do zawartych w postanowieniu z 27 listopada 2006 r. pouczeń, co do dalszego trybu postępowania, w tym konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł, zarzucili, iż nie wskazano podstaw prawych ustalenia tej opłaty. W końcu zarzucili też przewlekłość postępowania administracyjnego.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nakazał skarżącym rozbiórkę "belek balkonowych wraz z opartym na nich balkonem drewnianym, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jako rozbudowa budynku mieszkalnego". W uzasadnieniu decyzji, po opisaniu przebiegu postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, skoro nie wykonano obowiązków nałożonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, to nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego było zasadne. Organ odwoławczy uznał jednakże za konieczne skorygowanie decyzji organu pierwszej instancji, co do dwóch aspektów. Po pierwsze uznał, iż należało w decyzji określić funkcję użytkową obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, którą jest budynek mieszkalny. Po drugie uznał, iż należy zmniejszyć zakres nakazanej rozbiórki ograniczając ją do belek balkonowych i opartego na nich balkonu, natomiast wykuty otwór drzwiowy i zmodyfikowany otwór okienny powinny zostać włączone do prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że to inwestor winien dostarczyć dowód legalności wykonanych robót budowlanych w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, czego skarżący nie wykonali. Ponadto wskazał, że uchylający decyzję administracyjną wyrok sądu administracyjnego zobowiązuje organ administracji publicznej do ponownego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, sprawa rozbudowy obiektu budowlanego była jednakże przedmiotem skargi na bezczynność, po rozpoznaniu której Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie II SAB/Gd 24/06 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego Sąd administracyjny poddał ocenie dotychczasowe postępowanie nie wnosząc żadnych, poza bezczynnością, zastrzeżeń do jego przebiegu.

Niezależnie od postępowania dotyczącego balkonu, okna i drzwi balkonowych toczyło się postępowanie dotyczące przebudowy budynku przy ulicy C. W tym postępowaniu w dniu 23 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez skarżących i polegających na przebudowie tego domu oraz o zobowiązaniu skarżących do złożenia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej określającej ich zgodność z przepisami prawa, w dniu 23 czerwca 2007 r. wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w oparciu o ustalenie, iż nie wszystkie obowiązki nałożone we wskazanym postanowieniu zostały wykonane, decyzję, którą nałożono na skarżących szereg obowiązków w tym zlikwidowanie drzwi balkonowych w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C. z zaznaczeniem, iż drzwi te prowadzą na balkon, który jest przewidziany do rozbiórki w odrębnym postępowaniu, a w dniu 21 sierpnia 2007 r., na skutek odwołania skarżących, organ odwoławczy wydał decyzję, którą decyzję z dnia 23 czerwca 2007 r. uchylono i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2007 r. zostały wykonane, jednakże konieczne jest dołączenie do inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych stanowiska miejskiego konserwatora zabytków. Od decyzji z dnia 21 sierpnia 2007 r. skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego, którą zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 621/07. Skarga ta nie została jeszcze rozpoznana.

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2007 r., w której zarzucili naruszenie art. 2, art. 7 i art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. od 6 do 10, art. 12, art. od 35 do 36, art. 61, art. od 67 do 68, art. od 75 do 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego. W oparciu o te zarzuty wnosili o stwierdzenie nieważności postępowania i zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę twierdzili, że organy nadzoru budowlanego dowolnie przyjęły, iż skarżący wykonali nowy balkon i otwór na drzwi bez pozwolenia na budowę. Według skarżących odtworzyli oni istniejący wcześniej i zniszczony balkon. Ponadto podnieśli szereg zarzutów dotyczących postępowania organów nadzoru budowlanego. Między innymi twierdzili, że postępowanie to było przewlekłe (trwa ponad dwa lata), wielokrotnie wydawano w nim decyzje z rażącym naruszeniem prawa, organy nie działały w granicach i na podstawie prawa, lecz wręcz działały w bezprawnej zmowie, ostentacyjnie łamały przepisy postępowania, w tym doszło do nielegalnego wszczęcia postępowania, nielegalnego wdarcia się na nieruchomość, niepowiadamiania o przeprowadzanych dowodach i niezaznajamiania z materiałem dowodowym. Postępowania dotyczą też zarzuty, które polegają na kwestionowaniu, jako nieprzeprowadzonych w sposób legalny, dowodów, przy czym konkretnie skarżący odnieśli się tylko do dowodu z oględzin w dniu 4 kwietnia 2005 r. i 17 maja 2005 r. Ogólnie skarżący wywodzili, iż są przez organy nadzoru budowlanego prześladowani. Ponadto zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego nie stosowały się do obowiązków nałożonych w wyrokach Sądu administracyjnego z dnia 6 lipca i 11 sierpnia 2006 r. Skarżący podnieśli też zarzuty dotyczące pracowników Wydziału Architektury Urzędu Miasta związane z zaświadczeniem w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi zawarto również zarzuty dotyczące postanowienia z 7 listopada 2006 r. w tym dotyczące jakoby wynikającego z niego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący odbudowując balkon w budynku na nieruchomości przy ulicy C. od strony nieruchomości przy ulicy C. dopuścili się samowoli budowlanej. W obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) obowiązuje zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Od tej zasady istnieją wyjątki szczegółowo wskazane w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego na rzecz słabszej formy reglamentacji administracyjnej, mianowicie zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi, czy też na rzecz odstąpienia od jakiejkolwiek formy reglamentacji. Podkreślenia wymaga, że nieliczne roboty budowlane nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Samowola budowlana w Prawie budowlanym nie jest zdefiniowana. Jednakże na podstawie art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy można ją określić jako wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. O samowoli budowlanej można zatem mówić nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale również wtedy, gdy wykonywane są one bez wymaganego zgłoszenia.

Wśród robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwemu organowi jest remont obiektu budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) rozumiany zgodnie z ustawową definicją (art. 3 pkt 8), jako wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, nawet z użyciem innych niż dotychczas wyrobów budowlanych.

W związku z tym, skoro skarżący przyznają (w skardze i na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r.), że balkon, o który w sprawie chodzi, wykonali w ten sposób, że odbudowali poprzednio istniejący balkon, który uległ zniszczeniu, poprzez wysunięcie belek stropowych, to niewątpliwie są to roboty budowlane, które należy zaliczyć co najmniej do remontu obiektu budowlanego. Dalej, skoro skarżący przyznał na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r., że dokonał zgłoszenia robót budowlanych, ale polegających na wymianie stolarki okiennej i remoncie werandy, to nie ulega wątpliwości, iż roboty polegające na wykonaniu balkonu tym zgłoszeniem nie były objęte, a więc te roboty wykonano co najmniej bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, czyli w warunkach samowoli budowlanej.

Jak wskazano, w obecnym stanie prawnym samowoli budowlanej dotyczą trzy przepisy – art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dwa pierwsze dotyczą konkretnie określonych rodzajów samowoli budowlanej, mianowicie samowoli polegającej na wykonaniu robót bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) i samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Dyspozycje wskazanych przepisów różnią się od siebie, co powoduje, że dla ich zastosowania konieczne jest dokładne ustalenie o jaki rodzaj samowoli chodzi. Jednakże art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do obu rodzajów samowoli budowlanej. Przepis ten odnosi się bowiem do robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W tym przypadku nie jest konieczne ustalenie, o który konkretnie rodzaj samowoli budowlanej chodzi.

W przypadku art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego konieczne jest natomiast odgraniczenie zakresu jego stosowania od hipotez art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, gdyż wszystkie one razem wzięte odnoszą się do wszystkich postaci samowoli budowlanych. Kwestię tą rozstrzyga wstępna część art. 50 ust. 1, gdzie mówi się o przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Zatem, skoro zarówno w art. 48 ust. 1, jak i art. 49b ust. 1 mówi się o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, to art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczyć będzie innych przypadków, a więc tych, w których z uwagi na okoliczności faktyczne nie będzie można mówić o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Przy czym za część obiektu budowlanego należy przyjmować taką jego część, która jest na tyle wyodrębniona, że jej rozbiórka jest możliwa bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego.

Taka właśnie sytuacja w ocenie Sądu zachodzi w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie nie można balkonu, którego dotyczy postępowanie, uznać za część domu na tyle wyodrębnioną, aby mogła ona podlegać rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 albo 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż jak ustalono to w decyzji z 24 stycznia 2005 r. i co potwierdzają wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r., balkon ten opiera się na wysuniętych poza obrys budynku belkach stropowych. Nie można więc wykluczyć ingerencji w pozostałą część budynku (belki stropowe) podczas rozbiórki balkonu. Usunięcie samowoli budowlanej polegającej na budowie tego balkonu powinno zatem, tak jak i usunięcie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie budynku przy ulicy C., odbywać się w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy. Pozwoli to też na całościowe i jednolite rozstrzygnięcie odnośnie przebudowy tego domu, a nie dzielenie tej przebudowy na poszczególne elementy.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję naruszono art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż zastosowano ten przepis mimo, że nie chodzi w sprawie o rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

W ocenie Sądu przyjęte rozstrzygnięcie nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Sądu z 11 sierpnia 2006 r. w sprawie II SAB/Gd 24/06. Wbrew odmiennym poglądom organów w wyroku tym Sąd nie przesądził o wydaniu decyzji załatwiającej sprawę budowy balkonu, okna i drzwi balkonowych co do istoty. Sąd wyraźnie w uzasadnieniu wskazał, iż sprawę tą należy załatwić poprzez wydanie decyzji, o któremu mowa w art. 104 k.p.a. W tym przepisie wymienia się zaś decyzje załatwiające sprawę co do jej istoty oraz decyzje w inny sposób kończące sprawę w danej instancji. Decyzją w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji jest m.in. decyzja o umorzeniu postępowania, gdy jest ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Postępowanie jest zaś bezprzedmiotowe, gdy już się w tej samej sprawie toczy inne postępowanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie, o którym była mowa we wspomnianym wyroku, oznaczone symbolem [...] i wszczęte zawiadomieniem z 29 marca 2005 r. dotyczyło tego samego czego dotyczyło postępowanie oznaczone symbolem [...], wszczęte jeszcze w 2004 r., w którym wydano m.in. decyzję z 24 stycznia 2005 r. i decyzję z dnia 24 maja 2006 r. Dokładnie rzecz ujmując drugie ze wskazanych postępowań miało szerszy zakres niż pierwsze. Ważne jest jednak, że obejmowało także roboty budowlane polegające na wybudowaniu balkonu od strony nieruchomości przy ulicy C. W tej sytuacji błędem było wszczynanie odrębnego postępowania w sprawie tego balkonu. Skoro jednak postępowanie to już wszczęto, to po zorientowaniu się, iż dotyczy ono tego samego czego dotyczy wcześniej wszczęte inne postępowanie należało je umorzyć. Nie czyniąc tego naruszono art. 105 § 1 k.p.a., który nakazuje umorzyć bezprzedmiotowe postępowanie. Naruszenie tego przepisu postępowania miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadzi do wydania decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, zamiast decyzji w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na skutek uwzględnienia skargi sprawa budowy balkonu będzie ponownie rozpatrzona, przy czym z uwagi na przedstawioną wykładnię prawa i w związku z tym, że sprawa przebudowy domu przy ulicy C. nie jest jeszcze zakończona, gdyż 21 sierpnia 2007 r., na skutek odwołania skarżących, organ odwoławczy wydał decyzję, którą decyzję z dnia 23 czerwca 2007 r. uchylił i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zostanie ona rozpatrzona łącznie ze sprawą przebudowy domu, zaś postępowanie oznaczone symbolem [...] i wszczęte zawiadomieniem z 29 marca 2005 r. winno być umorzone. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu w sprawie przebudowy budynku wykonano inwentaryzację i ocenę techniczną, którą organ odwoławczy w decyzji dnia 21 sierpnia 2007 r. uznał za wystarczającą. Ocena ta zaś dotyczyła też drewnianego balkonu. Ponadto należy wskazać, że wobec wniesienia skargi przez skarżącego na decyzję z dnia 21 sierpnia 2007 r. postępowanie administracyjne, które toczy się na skutek tej decyzji, winno być zawieszone do czasu zakończenia sprawy przed sądem administracyjnym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż w świetle poczynionych ustaleń, opartych na faktach przyznanych przez skarżących, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić jednakże należy, gdyż może to mieć znaczenie dla sprawności prowadzonych postępowań z udziałem skarżących, że zgodnie z art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu m.in. do obiektu budowlanego, a więc na przykład do domu skarżących, oraz na teren budowy. Stosownie do treści art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W razie nieobecności tych osób w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Prawa budowlanego udaremnianie określonych ustawą czynności właściwych organów, a więc na przykład czynności kontrolnych, jest przestępstwem.

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut, iż organy nadzoru budowlanego nie stosowały się w niniejszej sprawie do obowiązków nałożonych w wyrokach Sądu administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. i 11 sierpnia 2006 r., to należy wskazać, iż istotnie błędnie odczytano znaczenie wyroku z dnia 11 sierpnia 2006 r., czego jednakże skutki są usuwane niniejszym rozstrzygnięciem. Natomiast w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. wskazano na szereg uchybień przepisom postępowania, które – jak już wyjaśniono – w niniejszej sprawie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z wydaniem zaświadczenia w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż w niniejszym postępowaniu nie można podnosić zarzutów dotyczących tego aktu organów administracji publicznej, gdyż może on być odrębnie zaskarżony do sądu administracyjnego.

W końcu odnosząc się do zarzutów dotyczących postanowienia z 7 listopada 2006 r. zauważyć należy, iż polegają one na nieporozumieniu, gdyż tym postanowieniem nie nałożono na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Wobec uwzględnienia skargi i złożonego wniosku Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Także wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 powołanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji.