Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1626/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 54/17 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody [..] z dnia [.] listopada 2016 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 54/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy G. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] listopada 2016 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [..] września 1977 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego im. [..]. Następnie decyzją z [..] maja 1979 r. Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu należącej do H. S. nieruchomości położonej w G., dawniej oznaczonej jako działka nr [..], wskazując, iż nieruchomość jest niezbędna pod budowę ww. osiedla.

Wnioskiem z 24 października 2013 r. G.S. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej aktualnie jako działka nr [..], zapisanej w księdze wieczystej nr [..]. Decyzją z dnia [.] maja 2016 r. Prezydent Miasta Z. orzekł o zwrocie na rzecz G. S. ww. nieruchomości oraz o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 39.735,51 zł oraz zobowiązał G. S. do zwrotu tej kwoty na rzecz Gminy G. w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji Gmina G. złożyła odwołanie.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda [.] decyzją z dnia [..] listopada 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że wywłaszczona w 1979 r. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bowiem pomimo upływu 37 lat od wydania ostatecznej decyzji planowana budowa osiedla mieszkaniowego na działce nr [..] nie została zrealizowana. Z żadnych dowodów nie wynika również, aby nieruchomość ta została zagospodarowana w jakikolwiek sposób. Na podstawie akt sprawy stwierdzić należy całkowity brak urządzenia tego terenu, nie można przy tym uznać, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła bądź stanowi planowaną zieleń i stan jej zagospodarowania nie wskazuje, że znajdujący się na niej teren zielony został urządzony w przemyślany sposób jako rekreacyjne zaplecze osiedla. W ocenie Wojewody operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zasadami wyceny, a kwestia rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości została oceniona przez organ I instancji prawidłowo.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Sąd przychylił się do dokonanej przez organy oceny, że zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, iż wywłaszczona w 1979 r. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bowiem pomimo upływu 37 lat od wydania ostatecznej decyzji planowana budowa osiedla mieszkaniowego na działce nr [..] nadal nie została zrealizowana. Z żadnych dowodów nie wynika, aby nieruchomość ta w okresie po wywłaszczeniu została zagospodarowana w jakikolwiek sposób. Tym samym zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości spadkobiercy byłej właścicielki. Słusznie wprawdzie skarżąca Gmina zauważa, że budowa osiedla to nie tylko bezpośrednio budynki, lecz także cała towarzysząca infrastruktura mająca zapewnić należyty dojazd oraz tereny zapewniające miejsce na zabawę i bezpieczne korzystanie z terenu osiedla przez jego mieszkańców, jednakowoż całkowity brak urządzenia terenu działki nie pozwala na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi bądź stanowiła kiedykolwiek planowaną zieleń i została urządzona w jakikolwiek sposób jako rekreacyjne zaplecze osiedla. Żadnych dowodów, ani choćby poszlak, w tej mierze nie przedstawiła także Gmina. Cel wywłaszczenia, nawet gdyby rozumieć go jak najszerzej, ewidentnie nie został zatem zrealizowany, w sprawie spełniona została zatem przesłanka zbędności w rozumieniu art. 137 pkt 1 u.g.n. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowo organ I instancji orzekł o zwrocie ww. nieruchomości; prawidłowo też orzekł o obowiązku zwrotu przez wnioskodawcę odszkodowania. Zarzuty zaś co do merytorycznych ustaleń wynikających ze sporządzonego w sprawie operatu, na podstawie których określono kwotę należnego, podlegającego zwrotowi odszkodowania, nie mogą podlegać uwzględnieniu. Zdaniem Sądu trafna jest bowiem ocena Wojewody [..], iż operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jego ocena przez organy mieści się w dopuszczalnej prawem ocenie tego typu dokumentu przez organy administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewidującego kontrolę przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej przez zaakceptowanie przez WSA w Gliwicach jako zgodnych z prawem decyzji objętych skargą, tj. decyzji Wojewody [.]. z [.]. listopada 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [..] maja 2016 r., pomimo naruszenia przez w/w organy w postępowaniu I i II instancji

- art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. przez nierzetelnie rozpatrzony materiał dowodowy, a przez to przekroczenie granicy uznania administracyjnego i oparciu rozstrzygnięć na domniemanych okolicznościach i przyjęcie do materiału dowodowego błędnej opinii biegłego,

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 136, 137, 140 i 141 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia na działce o nr [..] w obrębie [..] nie został zrealizowany,

- § 4, § 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędnie wykonaną opinię biegłego na cele postępowania,

W związku z tymi zarzutami oddalenie skargi przez WSA w Gliwicach doprowadziło również do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W toku postępowania strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w celu udowodnienia, czy teren przedmiotowej działki był przewidziany pod jakąkolwiek zabudowę, czy jednak miał pozostać pusty po realizacji inwestycji, a także czy roślinność znajdująca się na gruncie istniała przed wywłaszczeniem, a jeśli tak, to czy miała pozostać na gruncie po wywłaszczeniu, organy powinny pozyskać plany realizacyjne osiedla przed wywłaszczeniem, a następnie ewentualnie zdjęcia lotnicze wykonane przed realizacją inwestycji i po jej realizacji. Tego jednak nie dokonały i oparły się jedynie na koncepcji osiedla z lipca 1982 r. i zdjęciach z oględzin nieruchomości z czasów doczesnych. W ocenie strony, zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w tej sprawie jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Strona podniosła również, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z 18 grudnia 2015 r. stanowiący korektę operatu z 15 maja 2015 r., dopuszczony do postępowania i wzięty pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego sporządzony został błędnie i nie oddaje faktycznej wysokości należności tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się zbiorczo do całości zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W dalszej części uzasadnienia przedmiotem rozważań staną się poszczególne zarzuty.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została sporządzona w sposób odpowiadający w pełni obowiązującym przepisom prawa. Autor skargi kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powiązała z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez zaakceptowanie jako zgodnych z prawem decyzji administracyjnych organu I i II instancji, pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 (co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) i 80 k.p.a. Podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powiązała z naruszeniem przepisów art. 136, 137, 140, 141 u.g.n. W punkcie czwartym skargi kasacyjnej wskazano z kolei zbiorczo na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. bez określenia który z tych przepisów z którą podstawą został powiązany. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, nie tylko nie odpowiada obowiązującym przepisom prawa, lecz jest także nieczytelna i stwarza problemy interpretacyjne. Każda podstawa kasacyjna winna być sformułowana odrębnie i kompleksowo, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny formułować za stronę prawidłowej podstawy kasacyjnej i samodzielnie kompilować wszystkie naruszone zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisy w jedną podstawę kasacyjną. Uwaga ta wynika z tego, iż wyłączną podstawą działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i tylko one w sposób bezpośredni mogą zostać naruszone przez Sąd I instancji. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są nigdy przepisy k.p.a., które stanowią podstawę działania organów nakierowanych na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Całość tych przepisów (tj. k.p.a. i przepisów prawa materialnego) tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (por. wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu wyraźnego powiązania konkretnych norm odniesienia z konkretnymi normami dopełnienia. W punkcie 4. skargi kasacyjnej nastąpiło zbiorcze odwołanie się do przepisów p.p.s.a., co nie jest rozwiązaniem prawidłowym. Stwierdzone mankamenty ograniczają skuteczność skargi kasacyjnej.

Przechodząc do podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie rozpozna zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje w swoim mniemaniu za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z tej przyczyny rolą sądu administracyjnego jest dokonanie w pierwszym rzędzie oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są bezzasadne.

Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy m.in. od tego, czy autor skargi kasacyjnej wyjaśni, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przez niego przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Tego wymogu nie spełnia żaden z zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia expressis verbis wpływu uchybienia przepisów procesowych na treść wyroku WSA.

Realizując jednakże obowiązek nałożony na Sąd II instancji, a wynikający z art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania po analizie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i uznał tym samym, iż sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty powinny zostać rozpoznane merytorycznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji, wynikiem którego było podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Z dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń wynika, że nieruchomość położona w G., dawniej oznaczona jako działka nr [..] (aktualnie oznaczona jako działka nr [.].) o powierzchni 1250 m2, stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na tej nieruchomości. Oceniając w tym zakresie postępowanie administracyjne Sąd I instancji odwołał się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego akcentując, że organy oparły swoje ustalenia o oględziny, zdjęcia fotograficzne oraz inne zgromadzone dokumenty. Skarżąca kasacyjnie Gmina G. zarzuciła niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na zaniechaniu przez organ udowodnienia, czy teren przedmiotowej działki był przewidziany pod jakąkolwiek zabudowę czy miał pozostać pusty po realizacji inwestycji, a także czy roślinność znajdująca się na gruncie istniała przed wywłaszczeniem, a jeśli tak, czy miała pozostać na gruncie po wywłaszczeniu, ewentualnie czy nie została rozsiana po wywłaszczeniu i tym samym spełniona została przesłanka realizacji celu wywłaszczenia. W tym celu organy winny pozyskać plany realizacyjne osiedla sprzed wywłaszczenia, a następnie zdjęcia lotnicze przed realizacją inwestycji i po jej realizacji. Tego nie dokonały i oparły się na koncepcji osiedla z lipca 1982 r. i zdjęciach działki z czasów współczesnych.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie domagała się przeprowadzenia przez organy jakichkolwiek dowodów, na co wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdził on, iż Gmina G. nie przedstawiła żadnych dowodów, ani choćby poszlak w tej mierze, a jej twierdzenie, że "do udowodnienia pozostało bowiem, czy roślinność tam znajdująca się miała pozostać na osiedlu po wywłaszczeniu nieruchomości – nie znamionowałoby realizacji szczegółowego celu wywłaszczenia", uznać należy w konsekwencji za wyłącznie gołosłowne. Zgodnie z art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Obowiązkiem strony postępowania administracyjnego jest naprowadzanie organu na określone czynności dowodowe (co umożliwi przeprowadzenie dowodu z urzędu) przez powoływanie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które muszą jednak pozostawać w związku z rozpoznawaną sprawą. Skarżąca kasacyjnie swoją aktywność w toku postępowania administracyjnego ograniczyła natomiast do podnoszenia abstrakcyjnych twierdzeń i zarzutów, którym nie towarzyszyły skonkretyzowane wnioski dowodowe, istotne z punktu widzenia przedmiotu tej konkretnej sprawy administracyjnej. Konkretyzacja wniosków dowodowych strony nie może następować na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w postaci zarzutu skierowanego przeciwko zaskarżonej decyzji.

Po drugie, skarżąca kasacyjnie żądając przeprowadzenia dowodów z planów realizacyjnych sprzed daty wywłaszczenia nie podjęła próby wyjaśnienia oczywistej sprzeczności występującej w jej rozumowaniu. Nie została bowiem rozstrzygnięta sprzeczność między obiektywnie istniejącym stanem rzeczy na działce a realizacją celu wywłaszczenia, którym według niej miało być pozostawienie terenu pustego. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego (głównie w drodze oględzin) wynika, iż teren działki nr [..]\ jest niezabudowany, niezagospodarowany oraz porośnięty starymi drzewami owocowymi wkomponowanymi w pozostałości po dawnej zabudowie (pomiędzy gruz po budynkach murowanych i pozostałości drewnianej szopy), co świadczy o tym, iż zostały one nasadzone przez wywłaszczonego właściciela. Widoczne są także pozostałości betonowego ogrodzenia. Świadczy to o tym, iż istniejący aktualnie stan rzeczy jest wyłącznie konsekwencją upływu czasu i naturalnych procesów niszczenia zabudowań i wzrostu roślin (starzenia się drzew owocowych, czy pojawienia się młodszych samosiejek). Wypływa z tego wniosek, że po wywłaszczeniu na działce nie podjęte zostały jakiekolwiek działania ukierunkowane na zagospodarowanie jej na potrzeby mieszkańców wzniesionego osiedla. Pozostawienie jej pustej winno zakładać jej oczyszczenie z istniejącej zabudowy i roślinności. Nawet gdyby przyjąć, że działka ta miała pozostać w niezmienionym kształcie i w ten sposób zaspokajać ich potrzeby, to nie sposób logicznie wyjaśnić, w jaki sposób miała być ona używana przez mieszkańców osiedla, skoro nie została ona im udostępniona przez rozebranie ogrodzenia. Istniejący aktualnie stan wskazuje tym samym, że od momentu wywłaszczenia pozostała ona w niezmienionym kształcie, a jedyne zmiany, które na niej zaszły są konsekwencją działania czynnika czasu powodującego m.in. wzrost i starzenie się drzew owocowych, pojawienie się samosiejek, czy wreszcie degradację istniejącej zabudowy i przekształcenie się jej m.in. w gruz. Z tej przyczyny prowadzenie dowodów z planów realizacyjnych sprzed daty wywłaszczenia pozbawione było podstaw, na co słusznie nie zdecydowały się organy i co poprawnie ocenił Sąd I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko i słusznie uznał, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania wskazanych powyżej.

Zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest bezpodstawny. Jest to przepis określający zakres sądowej kontroli działalności lub bezczynności administracji publicznej podejmowanych w różnych formach, zarówno w sprawach indywidualnych, jak i generalnych. Przepis ten może zostać naruszony przez sąd administracyjny tylko w przypadku objęcia kontrolą sądu administracyjnego działania lub zaniechania, które nie zostało wymienione w enumeracji pozytywnej zawartej w treści tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, iż kontroli poddane zostały decyzje administracyjne, które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., objęte są kognicją sądów administracyjnych. Naruszenie tego przepisu postępowania – zdaniem autora skargi kasacyjnej - przez Sąd I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie ulega wątpliwościom – jak już wskazano - iż rozstrzygnięcia organów I i II instancji zapadły w formie decyzji administracyjnych, które podlegają właściwości sądów administracyjnych, a więc w formach prawnych, które podlegają sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Zarzut naruszenia tego przepisu musi być uznany tym samym za bezzasadny.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie § 4 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zarzut ten jest nieuzasadniony z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, § 4 i § 56 cytowanego powyżej rozporządzenia są jednostkami redakcyjnymi wewnętrznie złożonymi składającymi się każdy z pięciu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Ze skargi kasacyjnej, w tym także jej uzasadnienie nie sposób jest wywieść, który z przepisów uregulowanych w § 4 i § 56 został naruszony. Zarzuty te są, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zbyt ogólnikowe, nie precyzują naruszonego standardu wyceny jak też nie wskazują braków w treści operatu. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzut (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2015, s. 689-690, nb 16). Mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Z tej przyczyny zarzut ten nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania.

Po drugie, przepisy § 4 i § 56 nie mają - jak wskazano w skardze kasacyjnej – materialnego charakteru. Regulują one czynności biegłego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby postępowania. W § 4 rozporządzenia określone zostały zasady postępowania biegłego przy zastosowaniu określonego podejścia i metod do ustalenia ceny nieruchomości, a w § 56 rozporządzenia – treść operatu i kwestię przedstawienia w operacie szacunkowym sposobu dokonania wyceny. Przepisy prawa materialnego określają treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 38). Żaden z przepisów § 4 i § 56 cytowanego rozporządzenia nie jest adresowany do strony postępowania i nie określa jej praw lub obowiązków administracyjnych. Nie mają one tym samym charakteru materialnego. Jeśli przyjmiemy, odwołując się do poglądów doktryny (por. G. Łaszczyca, Zagadnienia ogólne, t. 1, w: System Prawa Administracyjnego Procesowego, Warszawa 2017, s. 54-72 i powołana tam literatura), że przepisy, które pomagają w wydaniu aktu administracyjnego i wprowadzają sformalizowane reguły w tym zakresie, zapewniając jednostce obronę jej praw w toku postępowania, to przepisy procesowe, to w konsekwencji uznać należy, iż przepisy § 4 i § 56 mają charakter procesowy.

Oznacza to, iż autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego podnosi zarzut naruszenia przepisów procesowych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika także, iż strona uznaje operat szacunkowy za błędny i nie oddający faktycznej wysokości należnej z tytułu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego kwestionuje tym samym stan faktyczny przyjęty przez sąd i organy. Obowiązek przeprowadzenia kontroli merytorycznej zarzutu rozciąga się tylko na te przypadki, gdy wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż w skardze kasacyjnej doszło do sformułowania zarzutu na niewłaściwej podstawie, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dokonania korekty skargi kasacyjnej przez konwersję naruszenia oznaczonych przepisów z jednej podstawy do innej podstawy kasacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe uwagi nie sposób było uznać, by powyższy zarzut mógł odnieść zamierzony skutek procesowy.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest bezzasadny. Autora skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Każdy z art. 136, 137, 140 i 141 u.g.n. składa się z wielu ustępów (nawet 6 ustępów), a niektóre dzielą się dodatkowo na punkty. Stanowią one przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował, naruszenia którego ze wskazanych wyżej przepisów się dopatruje. Podkreślić należy, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. cytowaną już uchwałę z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Skąpość uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone. Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł okazać się skuteczny.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.