Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 689/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 242/11 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 242/11 oddalił skargę T. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Relacjonując przebieg postępowania, Sąd I instancji podał, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] T. P. zostały przyznane płatności ONW w kwocie 1721,28 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchylił wymienioną wyżej decyzję o przyznaniu płatności w całości i odmówił przyznania płatności ONW na rok 2005. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] września 2006 r. została przeprowadzona kontrola sprawdzająca, w wyniku której stwierdzono, iż działki ewidencyjne o nr 436, 495, 562, 564, 748, 821 i 825 nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w latach 2004, 2005 i 2006, co spowodowało zawyżenie powierzchni działek rolnych o łączny areał 2,10 ha. Ze względu na stwierdzenie różnicy przekraczającej 20% pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią działek zgłoszoną do płatności, a stwierdzoną należało odmówić jej przyznania.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 1721,28 zł.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz § 9 ust. 1 i 2 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006 ze zm.), art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania, zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UEL141 z 30.04.2004).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że kwota nienależnie pobranych płatności powstała w związku z nieutrzymywaniem wskazanych działek ewidencyjnych w dobrej kulturze rolnej w latach 2004-2006 i wypłatą wskazanych płatności na mocy decyzji z dnia [...] maja 2006 r.

Beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 2009 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.Urz. WE L 160 z 26.06.1999 ze zm.), tj. prowadzenia działalności rolniczej na obszarze o powierzchni co najmniej 1 ha, prowadzenia działalności rolniczej na obszarze znajdującym się w mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz stosowania dobrej praktyki rolniczej. Z art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki.

Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Prezes Agencji utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że płatności ONW za 2005 r. przyznane T. P. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. w łącznej wysokości 1721,28 zł zostały przekazane na rachunek bankowy. W wyniku wznowienia postępowania decyzja o przyznaniu płatności została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem strona utraciła uprawnienie do uzyskania tych płatności, a przekazane środki pieniężne zostały pobrane nienależnie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. T. P. wniósł o jej unieważnienie i anulowanie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że kontrola przeprowadzona w 2006 r. mogła potwierdzić wyłącznie stan na wrzesień 2006 r., powoływanie się przez organ na lata wcześniejsze jest powoływaniem się na stan czysto hipotetyczny, nie potwierdzony żadnymi dowodami materialnymi. Stwierdził, że sprawa się przedawniła. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia dwuinstancyjności postępowania z uwagi na uznanie, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę na wskazaną decyzję. Sąd I instancji zauważył, że sprawa przyznania skarżącemu płatności za rok 2005 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] kwietnia 2010 r., od której skarżący nie wniósł odwołania i stała się ona ostateczna. Argumenty dotyczące niezasadności odmowy przyznania płatności nie mogły być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym ustalenia, czy w sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków.

Skoro decyzja Kierownika BP ARiMR w W. z dnia [...] maja 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., to wypłacone na jej podstawie środki finansowe należało uznać jako nienależne i podlegające zwrotowi wraz z odsetkami.

Sąd uznał również za nieuzasadniony podnoszony przez skarżącego zarzut przedawnienia. Zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W niniejszej sprawie wypłata płatności nastąpiła w dniu [...] czerwca 2006 r., natomiast decyzja Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2010 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności została doręczona w dniu 19 kwietnia 2010 r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności.

W ocenie Sądu I instancji organ uznał zasadnie, że skarżący nie działał w dobrej wierze, bowiem składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, podpisał oświadczenie z sekcji IX na stronie 4 "Oświadczenia i zobowiązania", że: "zobowiązuje się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa rolnego zwykłej, dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich", a zatem wiedział o ciążących na nim obowiązkach, wynikających z przystąpienia do programu ONW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, która nie została opłacona ani w części ani w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, polegającym na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ARi-MR oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], upoważniające M. D., pełniącego obowiązki Zastępcy Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR, do wydawania w I instancji decyzji administracyjnych oraz postanowień w zakresie ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach ONW. W upoważnieniu zastrzeżono obowiązek każdorazowego powołania się w treści decyzji/postanowień administracyjnych na to upoważnienie oraz to, iż upoważnienie jest ważne w czasie nieobecności Kierownika [...] Biura Powiatowego.

Analiza treści upoważnienia w pełni uzasadnia postawienie tezy, że określony w niej zakres umocowania jednoznacznie wskazuje, że jest to upoważnienie, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na co także jednoznacznie wskazuje powołanie podstawy prawnej w upoważnieniu tj. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy.

Tymczasem w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW, jako podstawę prawną powołano m.in. przepisy art. 29 ust. 1 i 3 cyt. ustawy, zaś jako podstawę umocowania osoby działającej z upoważnienia Prezesa ARiMR, upoważnienie nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Zdaniem skarżącego, powołanie jako podstawy upoważnienia Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. budzi poważne wątpliwości, bowiem pełnomocnictwo M. D. (także z dnia [...] marca 2010 r., jak powołane we wspomnianej decyzji), oznaczone jest innym numerem, tj. nr [...]. Ponadto brak jest możliwości jednoznacznego wskazania, kim jest osoba działająca z upoważnienia Prezesa ARiMR. Pod decyzją widnieje tylko i wyłącznie pieczątka o następującej treści "p.o. Zastępcy Kierownika Biura Powiatowego" opatrzona parafką.

Skarżący podniósł, że jednym z prawotwórczych składników decyzji jest podpis pod decyzją, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpisanie decyzji przez niezidentyfikowaną osobę, bez podania imienia, nazwiska, z którego wynikałoby upoważnienie do jej wydania, uniemożliwia zbadanie przez sąd, czy decyzja stanowi objaw woli uprawnionego podmiotu, czy też podpisana została przez osobę nieupoważnioną.

Podobnie, w ocenie skarżącego, należy ocenić zgodność decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymującej w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Co prawda w aktach sprawy znajduje się upoważnienie Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], upoważniające T. G. do wydania tej decyzji, jednakże w treści pełnomocnictwa widnieje zapis statuujący obowiązek każdorazowego powołania się w treści decyzji na to upoważnienie. Działający z upoważnienia Prezesa ARiMR Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego T. G., którego podpis widnieje pod zaskarżoną decyzją, nie powołał się na upoważnienie nr [...] w treści decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., powinien w niniejszej sprawie zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzając nieważność obu decyzji.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego podlega oddaleniu.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem sprawę nie w jej całokształcie, jak ma to miejsce przy kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, lecz wyłącznie pod kątem przepisów wskazanych w kasacji, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok uznający za zgodną z prawem decyzję w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Składający skargę kasacyjną oparł ją na zarzutach naruszenia przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 151 i 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa polegającym na oddaleniu skargi zamiast stwierdzeniu nieważności decyzji z uwagi na wydanie ich przez nieumocowanych pracowników, którzy oprócz tego nie zostali zidentyfikowani z imienia i nazwiska.

Kasator upatruje przesłanki nieważności postępowania administracyjnego w zaaprobowanym przez sąd administracyjny, takim działaniu organów pierwszej i drugiej instancji, które przejawiło się doręczeniem skarżącemu decyzji zawierających kwalifikowaną wadę, a za taką skarżący uważa brak pełnych danych osób podpisujących rozstrzygnięcia oraz brak dla nich upoważnień. Zarzuty należy uznać za niezasadne.

Przepis art. 107 § 1 k.p.a. do koniecznych składników decyzji zalicza m.in. oznaczenie organu oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Obowiązek oznaczenia organu służy ocenie, czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej, miejscowej czy też instancyjnej. Z kolei, gdy idzie o obowiązek złożenia na decyzji podpisu, to spoczywa on na osobie piastującej funkcję organu administracyjnego lub na osobie, której udzielono pełnomocnictwa czy to na zasadzie art. 268a k.p.a., czy ewentualnie na podstawie przepisów odrębnych. Z chwilą podpisania decyzji przestaje być ona tylko projektem, a staje się obowiązującym organ indywidualnym aktem administracyjnym wchodzącym do obrotu prawnego z chwilą doręczenia go stronie postępowania. Jeżeli doręczona decyzja nie wskazuje i nie pozwala rozpoznać właściwego dla jej wydania organu, a ponadto nie jest podpisana, akt taki w dalszym ciągu jest tylko projektem rozstrzygnięcia i nie ma żadnej mocy sprawczej. Inaczej rzecz się ma w sytuacji, gdy doręczone stronie rozstrzygnięcie jest zaopatrzone w oznaczenie właściwego organu i podpis z pieczęcią umieszczone pod treścią decyzji, lecz ich treść nie jest w pełni identyfikowalna z przyczyn ogólnie rzecz ujmując technicznych np. wskutek niedoskonałego powielenia, czy niedokładnego odbicia pieczęci. W takim przypadku należy przyjąć, że decyzja zawiera wszystkie przewidziane art. 107 § 1 k.p.a. elementy, a ewentualna kontrola prawidłowości wydanej decyzji w części dotyczącej właściwego organu lub osoby upoważnionej do jej podpisania dokonuje się w oparciu o oryginał decyzji znajdujący się w aktach administracyjnych danej sprawy. W kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawie nie było wątpliwości co do identyfikacji organów, bowiem były one wskazane w nagłówku rozstrzygnięć. Nie stanowiło też problemu odczytanie stanowiska osoby podpisującej decyzję (w jednym przypadku działający z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa p.o. Zastępcy Kierownika Biura Powiatowego, a w drugim przypadku działający z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego). Wątpliwości dotyczyły imienia i nazwiska osoby, która podpisała decyzję wydaną przez organ I instancji, a także wadliwego numeru jej upoważnienia wskazanego w treści decyzji. W przypadku decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie powołano się w niej na treść udzielonego upoważnienia.

Podkreślić należy, że ustalenie wskazanych wyżej danych było możliwe przez odwołanie się do dokumentów z akt administracyjnych. I tak decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez M. D. p.o. Zastępcy Kierownika Biura Powiatowego. Fakt ten można w sposób niewątpliwy ustalić, bowiem mimo nieczytelności pieczęci w części dotyczącej jego nazwiska widoczne jest jego imię, wszelkie ewentualne wątpliwości usuwa fakt, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się datowane na dzień [...] marca 2010 r. udzielone tej osobie przez Prezesa ARiMR upoważnienie. Podanie wadliwego numeru upoważnienia M. D. - wobec faktu, że znajduje się ono w aktach sprawy i jest opatrzone tą samą datą, co opisane w decyzji - traktować należy w kategoriach oczywistej omyłki, która może wskazywać na pewną niestaranność organu, ale nie może skutkować nieważnością decyzji.

Brak powołania się w treści decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy na udzielone Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego T. G. w dniu [...] marca 2010 r. upoważnienie nie stanowi wady decyzji, która powodowałaby jej nieważność. Sytuacja taka stanowi o niestaranności organu, jednak w sytuacji, kiedy wskazane upoważnienie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, nie można przyjąć że zachodzi konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, iż niewyraźnie odciśnięta pieczęć i nie w pełni czytelny lub nieczytelny podpis osoby widniejące pod treścią doręczonej stronie decyzji, brak w niej powołania się na umocowanie udzielone w trybie art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, czy powołanie się na takie umocowanie dotknięte omyłką pisarską, w sytuacji, kiedy nie ma wątpliwości, co do tożsamości osoby sygnującej decyzję i posiadania przez nią umocowania do jej wydania, nie stanowią o wadzie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji

Wniosek pełnomocnika skarżącgo w przedmiocie przyznania mu od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z uwagi na brzmienie przepisu art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a. winien zostać złożony do Sądu I instancji i zostanie rozpoznany przez referendarza sądowego.