Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 739/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008r. sygn. akt II SA/Sz 9/08 w sprawie ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie likwidacji Technikum [...], [...] Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...], Gimnazjum Nr [...] i [...] Ośrodka Dokształcenia Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr [...] w S. ul. [...], włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w S. ul. [...], Gimnazjum Nr [...] w S., ul. [...] oraz zmiany Uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie założenia gimnazjum 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od Miasta S. na rzecz J. J. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 marca 2008r. sygn. akt II SA/Sz 9/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji Technikum [...],[...] Liceum [...],[...] Szkoły Zawodowej Nr [...], Gimnazjum Nr [...] i [...] Ośrodka Dokształcenia Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr [...] w S. ul. [...], włączenia do Zespołu Szkół [...] nr [...] w S. ul. [...] Gimnazjum Nr [...] w S., ul. [...] oraz zmiany Uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie założenia gimnazjum - oddalił skargę.

W uzasadnieniu podał, że skarżący J. J. wniósł na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwały Rady Miasta S. podjęte na sesji w dniach [...] w sprawie likwidacji placówek oświatowych, w tym na uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Technikum [...],[...] Liceum [...],[...] Szkoły Zawodowej Nr [...], Gimnazjum Nr [...] i [...] Ośrodka Dokształcania Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr [...] w S. ul. [...], włączenia do Zespołu Szkół [...] Nr [...] w S. ul. [...] Gimnazjum Nr [...] w S., ul. [...] oraz zmiany Uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie założenia gimnazjum.

Zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5c, art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na uchybieniu powiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkół.

W uzasadnieniu skargi podał, że na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy do uchylenia w/w uchwały zarzucając, że zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Prezydent nie wykonał uchwał Rady Miasta z dnia [...] w przedmiocie skutecznego powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji placówek oświatowych przez Radę Miasta S.. W [...] w trakcie spotkań z radami rodziców, radami pedagogicznymi Prezydent powiadamiając rodziców o powyższym nie posiadał stosownych upoważnień. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - Prezydent wykonuje uchwały Rady Gminy. Upoważnienie do powiadamiania rodziców wynikające z podjętej uchwały Rady Miasta Prezydent uzyskał dopiero w dniu [...].

Skarżący podniósł, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji dokonane jest skutecznie wtedy, gdy dotrze do wszystkich osób lub organów, które powinny zostać o tym poinformowane, najpóźniej w terminie wskazanym w art. 59 ust. 1 w/w ustawy, który jako termin należy obliczać stosując art. 112 k.c. Termin ten zatem upływa w dniu [...] tego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji. Zdaniem skarżącego nie wystarczy powiadomić jednego z rodziców dziecka. Informacja o likwidacji powinna być adresowana do obojga z nich.

Odnosząc się do Gimnazjum nr [...], którego siedziba, zgodnie z uchwałą nr [...] ma być przeniesiona, a następnie włączona do nowotworzonego Zespołu Szkół [...] nr [...] skarżący podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty placówka ta faktycznie podlega przekształceniu. Wobec braku w ustawie definicji przekształcenia, posługując się definicją ze Słownika Języka Polskiego PWN skarżący wywiódł, że zmiana siedziby oraz zmiana struktury fizycznej szkoły jest zmianą jej formy zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który określa główne cechy szkoły takie jak: nazwę, typ i siedzibę. W takim zaś przypadku należy stosować przepisy art. 59 ust. 1 i 5, tj. powiadomienie rodziców. Nadto wobec włączenia szkoły do nowotworzonego zespołu stosuje się art. 62 ust. 3 ustawy, odnoszący się do opinii rad pedagogicznych szkół wchodzących w skład zespołu.

Mając na uwadze powyższe skarżący podniósł, że nie wypełniono obowiązku wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dotyczącego skutecznego powiadomienia rodziców uczniów likwidowanych szkół o zamiarze ich likwidacji.

Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 62 ust. 5 organ prowadzący szkoły lub placówki może wyłączyć lub włączyć do zespołu inne szkoły oraz rozwiązać zespół szkół za zgodą kuratora oświaty. W ocenie skarżącego likwidacja szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Nr [...] w S. przy ul. [...] jest likwidacją zespołu, ponieważ likwidacja polega na całkowitym zaprzestaniu działalności tej jednostki. Utworzenie nowego Zespołu Szkół [...] nr[...] w S. przy ul. [...] w ocenie skarżącego nie jest zmianą nazwy, ale likwidacją i powołaniem w tym miejscu nowej jednostki oświatowej, czyli Zespołu Szkół [...] nr [...].

Skarżący wskazał również, że Rada Miasta S. stanowiąc w zaskarżonej uchwale, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, naruszyła art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem skarżącego uchwały rady gminy dotyczące zmiany granic obwodów szkolnych są aktami prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, powinny wejść w życie po upływie 14 dni od opublikowania w dzienniku urzędowym województwa.

W ocenie skarżącego Rada Miasta nie dopełniła również obowiązku uzyskania opinii kuratora dotyczących proponowanych zmian obwodów szkolnych.

Skarżący zarzucił ponadto, że w kwestionowanej uchwale przywołano niepełną podstawę prawną, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, podczas, gdy w czasie podejmowania w/w uchwał podstawę prawną stanowił art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5c ust. 1, art. 18 pkt 9 ust. 2 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dodał, że uchwała rady miasta jako akt prawa miejscowego musi posiadać delegację ustawową do uregulowania określonych kwestii w drodze lokalnych aktów prawnych generalnych i abstrakcyjnych. Ustawa o systemie oświaty jako przepis szczególny w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym w art. 5c stanowi, że w przypadku przedszkoli i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 5 ust. 9, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 2 i 5 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. Natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rada gminy podejmuje wszelkie działania zmierzające do tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Nie daje zatem radzie gminy bezpośredniej delegacji do podejmowania czynności zmierzających do likwidacji placówek oświatowych. Delegacja ta wynika bezpośrednio z art. 5c ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle powyższego należy zdaniem skarżącego uznać, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ustawą o systemie oświaty.

Skarżący podniósł również, że decyzje o zmianach dotyczących obwodów szkolnych bezwzględnie wymagają przywołania w podstawie prawnej przepisu prawa miejscowego art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako wniesionej po terminie, ewentualnie oddalenie wobec braku wykazania przez skarżącego naruszenia przedmiotową uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego wniesione zostało w dniu [...], na które udzielona została odpowiedź w dniu [...] przez Zastępcę Prezydenta Miasta, a nie organ, jakim jest Rada Miasta. W świetle powyższego w ocenie organu skarga wniesiona została po upływie 60- dniowego terminu od daty wezwania. Ponadto organ podniósł, że skarżący nie wskazał wbrew art. 57 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, zpo.1270 ze zm.), jakie prawo lub interes prawny naruszone zostały zaskarżonymi uchwałami.

Mając powyższe na uwadze Sąd pismem z dnia [...] wezwał skarżącego do określenia naruszenia prawa, bądź interesu prawnego.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego podał, że interes prawny skarżącego polega na tym, że jest on przewodniczącym Rady Rodziców Gimnazjum nr [...] w S., którego likwidacji dotyczy zaskarżona uchwała Rady Gminy S. nr [...], a dziecko skarżącego uczęszcza do tej szkoły. Powołał się na art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy rok życia do ukończenia gimnazjum oraz art. 18 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu, a mianowicie: dopełnienie czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 5c ust. 1 przez niezastosowanie procedury właściwej dla likwidacji szkoły do przekształcenia Gimnazjum nr [...] w S. polegającego na włączeniu go do Zespołu Szkół nr [...] przy ul. [...] w S.;

2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 17 ust. 4 i 6 ustawy o systemie oświaty przez to, że uchwały zawierające w swej treści regulacje dotyczące granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i weszły w życie z dniem podjęcia;

3) art. 59 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez przekazanie dokumentacji zlikwidowanych szkół publicznych podmiotom innym niż organ prowadzący szkołę;

4) art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przez to, że zmiana struktury szkół dokonana w zaskarżonej uchwale przyczynia się do zwiększenia różnic w warunkach kształcenia dzieci z różnych dzielnic S. ze względu na wydłużenie odległości od szkół;

5) art. 1 pkt 10 w/w ustawy przez to, że połączenie gimnazjów nr [...] i [...] w S. w jedną szkołę stwarza zagęszczenie uczniów i niebezpieczne oraz niehigieniczne warunki nauki.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność gminy w postaci dwu instytucji prawnych, tj. nadzoru nad legalnością działania gminy oraz skargi każdego podmiotu na działania organów gminy naruszające jego interes prawny lub uprawnienie. Zauważył, że skarga obywatelska służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone działaniem organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji rozpatrywane w niniejszej sprawie zagadnienia dotyczące likwidacji i przekształcenia szkół pozostają w zakresie administracji publicznej. Skarżący natomiast nie wykazał drugiej przesłanki, tj. naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia na skutek działania organów gminy podjętego w formie uchwały. Powołując się na orzecznictwo dotyczące pojęcia "interesu prawnego" zauważył, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Sąd orzekający w sprawie podzielił pogląd orzecznictwa, że interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i realny. Legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, w związku z czym skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnik skarżącego wezwany przez Sąd do sprecyzowania naruszenia interesu prawnego podał, że interes prawny skarżącego polega na tym, że jest on Przewodniczącym Rady Rodziców Gimnazjum Nr [...] w S., którego likwidacji dotyczy zaskarżona uchwała nr [...], a dziecko skarżącego uczęszcza do tej szkoły. Pełnomocnik zaznaczył też, że należy to połączyć z art. 15 ust. 2, który ustanawia obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy rok życia do ukończenia gimnazjum oraz art. 18 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu jak np. zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne. Wobec tego należy uznać, że uchwała wpływa na warunki wykonywania tych obowiązków, czyli dotyczy interesu prawnego skarżącego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe nie daje legitymacji do wniesienia skargi.

Powołując się na literaturę Sąd ten wskazał, że w myśl art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do wniesienia skargi stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub upoważnienia skarżącego, wynikające z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała nr [...] nie uniemożliwia kontynuacji nauki przez dziecko skarżącego. Gimnazjum, do którego dotychczas uczęszczało dziecko skarżącego nie zostało zlikwidowane a jedynie włączone do struktury Zespołu Szkół [...] Nr [...] w S. Może to powodować pewne niedogodności faktyczne dla opiekunów dziecka, ale w żaden sposób nie narusza normy dotyczącej obowiązku szkolnego. W ocenie Sądu I instancji pełnomocnik skarżącego przedstawił zagrożenie dla interesów faktycznych, ale nie wskazał, jaki interes prawny został naruszony przez podjęcie uchwały.

Również to, że skarżący jest Przewodniczącym Rady Rodziców Gimnazjum Nr [...] w S., a więc wykonuje funkcję społeczną, nie jest w ocenie tego Sądu wykazaniem naruszenia interesu prawnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest spełnienie dwóch przesłanek, to jest sprawa musi dotyczyć administracji publicznej, a skarżący musi wykazać, że jego interes prawny lub uprawienie zostały naruszone. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał w sprawie naruszenia interesu prawnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący J. J., zaskarżając wyrok w całości.

Podniósł w niej zarzut:

1) naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie likwidacji Technikum [...],[...] Liceum [...], Zasadniczej Szkoły [...] Nr [...], Gimnazjum Nr [...] i [...] Ośrodka Dokształcania Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr [...] w S. ul. [...], włączenia do Zespołu Szkół [...] Nr [...] w S. ul. [...] Gimnazjum Nr [...] w S., ul. [...] oraz zmieniającej Uchwałę Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie założenia gimnazjum,

2) naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez jego częściowe niezastosowanie poprzez uznanie, że wykazanie jedynie interesu prawnego skarżącego warunkuje udzielenie przez Sąd ochrony prawnej w trybie art. 101 w/w ustawy, podczas gdy ustawodawca wymaga od skarżącego legitymowania się interesem prawnym "lub uprawnieniem",

3) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie istoty sprawy.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie podał, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 27.09.2004r. sygn. W 10/93 (OTK 1994, Nr 2, poz. 46) stwierdził, że wszelka działalność gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego wykonywana przez nie bezpośrednio i w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznoprawnych i mieści się w kategorii administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nr [...] spełnia wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż zgodnie z art. 7 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej.

Interes prawny w rozumieniu art. 101 owej ustawy należy interpretować w powiązaniu z umowami międzynarodowymi, których sygnatariuszami jest Rzeczpospolita Polska. Art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (ogłoszonej w Dz. U. z 1994r., Nr 124, poz. 607) stanowi, że: "samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców". Z tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2000r. sygn. I SA 1670/99 wywiódł tezę, że interes mieszkańców gminy ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i przyznał mieszkańcom gminy prawo do zaskarżenia uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły. Sąd ten uznał, że samo przeświadczenie mieszkańców gminy, że dana uchwała narusza ich interes jest wystarczające do uznania, że posiadają oni interes prawny w rozumieniu w/w przepisu.

Nie sposób zdaniem skarżącego nie uznać, że skarżący - będący mieszkańcem gminy S. - uznając, że uchwała Rady Miasta S. o likwidacji szkoły położonej na terenie gminy, w której mieszka narusza jego interes, posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia tejże uchwały.

Także interpretacja polskich przepisów prowadzi do uznania interesu prawnego skarżącego. Skoro bowiem naruszenie interesu prawnego następuje aktem o charakterze miejscowym, to interes ów również musi mieć aspekt miejscowy, w tym znaczeniu, że powinien wiązać się z obszarem oddziaływania danego aktu. Dlatego uznając, że skoro sprawa publiczna, w której organ administracji podejmuje uchwałę, nie może mieć charakteru indywidualnego, tylko generalny, również interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie musi być interesem indywidualnym skarżącego. Może to być także interes grupowy, czy wręcz powszechny, jako że likwidacja szkół dotyka wszystkich mieszkańców, których dzieci do tych szkół uczęszczają. Skarżący jako członek społeczności lokalnej ma interes w tym, by zaskarżyć uchwałę o likwidacji szkół. Ponadto zgodnie z orzecznictwem naruszenie indywidualnego interesu prawnego i indywidualnego uprawnienia bezspornie występuje, gdy dziecko skarżącego uczęszcza do szkoły w momencie jej likwidacji.

Skarżący wywiódł dalej, że z brzmienia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że oceny przesłanki wystąpienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy dokonać w/g daty bezpośrednio sprzed wezwania do usunięcia naruszenia, albowiem ten, którego interes prawny bądź uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą został zobligowany do uprzedniego wezwania organu do usunięcia tegoż naruszenia, a jedynie w przypadku odmowy usunięcia naruszenia przysługuje mu legitymacja skargowa sądowoadministracyjna.

Przyjęcie założenia, że skarżący może utracić legitymację skargową wobec faktu zakończenia naruszania kwestionowaną uchwałą jego prywatnego interesu prawnego bądź uprawnienia, faktu powstałego już po skutecznym wszczęciu procedury z art. 101, prowadziłoby do nieuprawnionego na gruncie interpretowanego przepisu wniosku, że nie jest poddana sądowoadministracyjnej kontroli odmowa organu usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź obowiązku, o ile takie naruszenie interesu bądź uprawnienia nastąpiło.

Skarżący podniósł, że w momencie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły dziecko skarżącego uczęszczało do likwidowanego gimnazjum i nie było jeszcze pewne, czy zakończy naukę w gimnazjum w roku szkolnym [...]. Zauważył, że z art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy roku życia do ukończenia gimnazjum, nie później jednak niż do 18 roku życia. Z żadnego przepisu nie wynika obowiązek ukończenia szkoły w postulowanym przez ustawodawcę terminie, a wręcz przeciwnie, obowiązek uczęszczania do szkoły aż do czasu jej zakończenia, nawet jeśli z różnych powodów dziecko klasy powtarza, aż do ukończenia 18 roku życia. Wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzedzające skargę do sądu administracyjnego zostało złożone w dniu [...], a więc w dacie, w której syn skarżącego gimnazjum jeszcze nie ukończył i nie było pewne, że ukończy. Skarżący miał więc w dacie złożenia wezwania do usunięcie naruszenia skonkretyzowany interes prawny w kwestionowaniu skarżonej uchwały, albowiem jego syn uczęszczał do likwidowanej szkoły.

Powołując się na powyższe wywiódł, że skonkretyzowany interes prawny skarżącego polega na tym, że dziecko skarżącego uczęszczało do szkoły w dacie podejmowania uchwały o likwidacji, a jednocześnie nie było pewne, że naukę zakończy przed likwidacją szkoły. W związku z art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy roku życia do ukończenia gimnazjum oraz z art. 18 ustawy o systemie oświaty, który ustanawia szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu należy zdaniem skarżącego uznać, że uchwała wpływająca na warunki wykonywania tych obowiązków dotyczy interesu prawnego skarżącego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym poprzez jego częściowe niezastosowanie w zakresie wyrażenia "lub uprawnienie" podniósł, że kwestionowaną uchwałą naruszono uprawnienie skarżącego do bycia powiadomionym o fakcie likwidacji szkoły w trybie określonym art. 59 ust. 1 o systemie oświaty, a więc na 6 miesięcy przed jej likwidacją, w tym także o zapewnieniu przez Radę Miasta możliwości kontynuowania nauki jego synowi w innej publicznym gimnazjum, na wypadek gdyby syn gimnazjum nie ukończył, czym był on osobiście zainteresowany w sensie wypełniania obowiązków wynikających z art. 18 ustawy o systemie oświaty. Powołując się na "Komentarz do ustawy o systemie oświaty" autorstwa Mateusza Plicha wskazał, że: "Rodzice (opiekunowie prawni) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej. Wiąże się to często z ważną sferą ich spraw życiowych. Ratio legis art. 59 o systemie oświaty jest bowiem, jak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08.5.2002r. sygn. K29/2002, wyważenie interesów różnych uczestników stosunków prawno-oświatowych: organów prowadzących z jednej strony, a użytkowników szkół i placówek z drugiej strony. Interes zaś mieszkańców lokalnych wspólnot samorządowych może być zagrożony w szczególności wówczas, gdyby wskutek zmian organizacyjnych zostali oni pozbawieni możliwości korzystania z usług publicznych szkół i placówek w takim zakresie, jaki im do tej pory przysługiwał". W ocenie skarżącego tak ujęta przez Trybunał Konstytucyjny "możliwość korzystania z usług publicznych szkół i placówek w takim zakresie, jaki im do tej pory przysługiwała" jest niczym innym, jak skonkretyzowanym uprawnieniem w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, które zostało naruszone.

Skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach ograniczył się tylko i wyłącznie do badania interesu prawnego skarżącego, pominął zaś całkowicie, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymaga od skarżącego legitymowania się interesem prawnym lub uprawnieniem. Kwestia uprawnienia skarżącego nie została przez WSA przeanalizowana, co oznacza, że skarga została bezzasadnie oddalona.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniósł, że Sąd pierwszej instancji, stwierdzając brak interesu skarżącego bądź uprawnienia, a w konsekwencji brak legitymacji materialnej do wniesienia skargi doprowadził do pominięcia istoty sprawy, a mianowicie Sąd ten nie rozpoznał skargi w zakresie zarzutów dotyczących sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem, podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto Sąd w uzasadnieniu wyroku nie rozważył, czy zostało naruszone uprawnienie skarżącego, a jedynie ograniczył się do badania naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Wymienia on trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, a mianowicie:

- opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego;

- prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania;

- stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszystkie wymienione wyżej elementy zawiera. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący upatruje w nierozpoznaniu istoty sprawy. Tak postawiony zarzut naruszenia omawianego przepisu prawa nie może odnieść zamierzonego skutku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznawania skargi, które zostaną zarzucone zgodnie z wymogami formalnymi jakie formułuje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2006r. sygn. II FSK 862/05, LEX nr 242945 oraz wyrok NSA z dnia 30.08.2006r. sygn. II OSK 1109/05, LEX nr 266425).

Skoro skarżący nie połączył podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi, a uzasadnienie wyroku dopowiada wymogom omawianego przepisu prawa, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Zasadnie natomiast skarżący zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie likwidacji Technikum [...],[...] Liceum [...],[...] Szkoły Zawodowej Nr [...], Gimnazjum Nr [...] i [...] Ośrodka Dokształcania Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr [...] w S. ul. [...], włączenia do Zespołu Szkół [...] Nr [...] w S. ul. [...] Gimnazjum Nr [...] w S., ul. [...] oraz zmieniającej Uchwałę Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie założenia gimnazjum.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sprawa dotycząca likwidacji i przekształcenia szkół jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że spełniona została w sprawie jedna z przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkująca wniesienie skargi w trybie owego przepisu prawa. Do rozważenia zatem pozostaje, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym, aby móc zaskarżyć wymienioną wyżej uchwałę do Sądu administracyjnego.

Trafnie, odwołując się do bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje Sąd I instancji, że legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje interes prawny, a nie faktyczny oraz, że interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Podkreśla się również, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie można zgodzić się jednak z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że sam fakt przynależności skarżącego do społeczności gminnej daje mu legitymację do zaskarżenia uchwały o likwidacji szkół. W wyroku z dnia 01.03.2005r. sygn. OSK 1437/04 (Wokanda 2005/7-8/69) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym." Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.02.2005r. sygn. OSK 1563/04 (LEX nr 171196): "Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę." Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do Sądu administracyjnego skarżący powołał się na to, że jest Przewodniczącym Rady Rodziców Gimnazjum nr [...] w S. oraz na fakt uczęszczania jego dziecka do tegoż Gimnazjum nr [...] w S. położonego przy ul. [...], które według zaskarżonej uchwały ma być włączone do Zespołu Szkół [...] nr [...] w S. położonego przy ul. [...]. Fakt ten skarżący wiąże z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który ustanawia obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy rok życia do ukończenia gimnazjum oraz z art. 18 tej ustawy, który ustanawia szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu, a mianowicie: dopełnienie czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne. Skoro zatem dziecko skarżącego uczęszcza do Gimnazjum nr [...] w S., które według zaskarżonej uchwały ma być włączone do Zespołu Szkół [...] nr [...] w S. położonego przy ul. [...], a wyżej powołane przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają na rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu określone obowiązki, należy przyjąć, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w powyższym zakresie. Odmienne stanowisko Sądu I instancji w tym względzie uznać należy za naruszające przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co zasadnie skarżący w skardze kasacyjnej zarzuca. Powyższe naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni owego przepisu prawa, czyni usprawiedliwioną wskazaną w skardze kasacyjnej jej podstawę w postaci naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i skutkuje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Wbrew jednak odmiennemu przekonaniu skarżącego w tym względzie, sam fakt pełnienia przez niego funkcji Przewodniczącego Rady Rodziców Gimnazjum nr [...] w S. nie daje mu legitymacji w świetle treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia kwestionowanej uchwały do Sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że skarżący działa w niniejszej sprawie we własnym imieniu, a nie w imieniu Rady Rodziców Gimnazjum nr [...] w S. W toku postępowania nie przedstawił umocowania do występowania w imieniu Rady Rodziców Gimnazjum nr [...] w S.

Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez jego częściowe niezastosowanie poprzez uznanie, że wykazanie jedynie interesu prawnego skarżącego warunkuje udzielenie przez Sąd ochrony prawnej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy ustawodawca wymaga od skarżącego legitymowania się interesem prawnym "lub uprawnieniem", zauważyć należy, że tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogowi art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z przepisu tego bowiem wynika, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Obie te formy naruszenia nie wykluczają się wzajemnie. W wyroku z dnia 14.05.2007r. sygn. akt I OSK 1247/06 (LEX nr 342527), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez niezastosowanie czy pominięcie określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu, który został w sprawie zastosowany, a jego naruszenie przez Sąd I instancji może polegać wyłącznie na błędnej wykładni albo niewłaściwym zastosowaniu." W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegający na naruszeniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez jego częściowe niezastosowanie uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien mieć na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, a ponadto także to, że interes prawny, o jakim mowa w art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być nie tylko konkretny ale także realny, tak jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.09.2003r. sygn. akt II SA 2637/02 (LEX nr 80699).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a.