Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2548/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. S.A. z siedzibą w W. decyzją z [...] sierpnia 2013r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia E. oraz Stowarzyszenia Z. od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2012r. (nr [...]) o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów mieszkaniowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha oraz garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0.5 ha w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na działce ew. nr [...] z obr. [...] w rejonie ul. P. w W.:

1) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia E. oraz 2) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z odwołania Stowarzyszenia Z..

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

D. S.A. złożył w dniu [...] grudnia 2011r. do Prezydenta W. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obr. [...] w rejonie ul. P. w W..

Organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, na podstawie art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 3 października 2008r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej jako: uouioś, przeprowadził postępowanie mające na celu uzgodnienie i zaopiniowanie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2012r. wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ podkreślił, że teren planowanej inwestycji jest położony w obrębie [...] korytarza wymiany powietrza, który jest elementem planistycznego Systemu Przyrodniczego W. określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego . W.. Zdaniem organu przedstawione do uzgodnienia przedsięwzięcie nie spowoduje zagrożenia dla prawidłowej wymiany powietrza.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem z [...] marca 2012r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem organu emisja gazów i pyłów nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji wprowadzonych do powietrza atmosferycznego określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). W konsekwencji, zdaniem Państwowego Inspektora Sanitarnego, zrealizowanie zamierzonej inwestycji nie będzie stwarzać zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.

Prezydent. W. postanowieniem z [...] marca 2012r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 2 uouioś, odstąpił od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Następnie, decyzją z [...] kwietnia 2012r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia.

Organ pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze tworzącym [...] korytarz wymiany powietrza. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W. obszary korytarzy wymiany mas powietrza muszą być zagospodarowane w sposób sprzyjający wymianie mas powietrza. W związku z tym na tych terenach obowiązuje: zakaz lokalizowania urządzeń i instalacji mogących niekorzystnie wpływać na jakość powietrza, zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza.

Biorąc to wszystko pod uwagę organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie zaburzy swobodnego przepływu mas powietrza, ponieważ wysokość planowanych budynków mieszkalnych (do 24 metrów, jeden budynek, stanowiący dominantę - 27 metrów) będzie porównywalna z wysokością drzew (ok.20-25 metrów).

Stowarzyszenia: E. oraz Z. złożyły odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2012r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenia od tej decyzji, decyzją z dnia [...]10 września 2012r. (nr [...]):

1) na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 2 uouioś stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie E.; organ stwierdził bowiem, że w niniejszym postępowaniu stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu poprzedzającym zaskarżoną decyzję (wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło tylko Stowarzyszenie Z.);

2) na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem SKO Prezydent. W. nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej i garażowej na napowietrzanie miasta. Teren planowanego zamierzenia jest bowiem położony w obrębie jednego z klinów napowietrzających miasto, co wymaga daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu tego rodzaju obszarów. Zdaniem Kolegium organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "wysokość planowanej zabudowy [...] będzie podobna do wysokości drzew [...], a swobodny przepływ powietrza odbywa się ponad drzewami". Natomiast nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w kwestii odstąpienia od obowiązku sporządzenia oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne. W ocenie SKO wpływ ten będzie "jednoznacznie negatywny" w sytuacji, gdy klin napowietrzający zostanie zabudowany i spowoduje nadmierne ograniczenie lub nawet uniemożliwi wymianę powietrza w centralnej części miasta.

D. S.A. zaskarżył tę ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 2482/12) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu drugiej instancji została wydana po dniu [...] maja 2012r., a więc po wejściu w życie uchwały Rady Miasta . W. z dnia [...] marca 2012r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Ż.(Dz. Urz. Woj. [...].). Po wejściu w życie tego planu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna brać pod uwagę ustalenia zawarte w planie. Przepis art. 80 ust. 2 uouioś stanowi bowiem, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan został uchwalony (wyłączenia, o których mowa w tym przepisie nie mają w sprawie zastosowania). Tymczasem organ odwoławczy nie uwzględnił tej nowej okoliczności. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do ustaleń planu, kwestię tę pominął również formułując zalecenia dla organu pierwszej instancji. W ten sposób naruszył art. 80 ust. 2 uouioś. W kwestii natomiast odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie E. Sąd stwierdził, że konieczne jest nie budzące wątpliwości wyjaśnienie, czy organizacja ta składała wniosek o dopuszczenie do udziału przed organem I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie, decyzją z [...] sierpnia 2013r. (nr [...]):

1) na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 2 uouioś, ponownie stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie E.od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2012r.; organ podkreślił, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, że Stowarzyszenie E. występowało o dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się przez Prezydentem W., a z treści odwołania wynika, że odwołanie było pierwszym pismem w sprawie złożonym przez Stowarzyszenie;

2) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że stosownie do art. 63 ust. 1 pkt 2 uouioś o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rozstrzyga organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę m.in. usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem uwarunkowań m.p.z.p. oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania inwestycji. Przed wydaniem tej decyzji organ zasięga opinii właściwych organów (regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego). Organy opiniujące wydają swoje rozstrzygnięcia w oparciu m.in. o wypis i wyrys z m.p.z.p., jeżeli plan taki został uchwalony (art. 64 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zatem w przypadku, gdy dla danego obszaru obowiązuje m.p.z.p., organ właściwy w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej - poza ogólną oceną, czy konkretne zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu - bierze te ustalenia pod uwagę przy badaniu, czy istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniając opinię dyrektora ochrony środowiska i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, wydane w oparciu o ustalenia tego samego planu.

Organ odwoławczy realizując wytyczne sądu zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013r. stwierdził, że w przypadku zmiany stanu prawnego (wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego) po zaopiniowaniu, lecz przed wydaniem decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, konieczne jest uzyskanie nowej opinii, uwzględniającej zmianę stanu prawnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie pozwala na uzyskanie stanowisk organów uzgadniających na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wytknął jednocześnie organom opiniującym, że nie ustosunkowały się one do kwestii wpływu planowanej inwestycji na ruchy mas powierza (Powiatowy Inspektor Sanitarny w W.) lub uczyniły to w sposób lakoniczny (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska). Stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym (tj. po wejściu w życie ustaleń m.p.z.p.) organy opiniujące zobowiązane są przy formułowaniu opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwzględnić § 5 ust. 1 m.p.z.p. (zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) oraz § 6 ust. 2 m.p.z.p.(dotyczący zagospodarowania korytarzy wymiany powietrza, w tym m.in. wprowadzający zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza).

D. S.A. z siedzibą w W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2013r. w części objętej pkt II. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 6, art.8, art.11, art. 15 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.,

3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 2 pkt 3 uouioś,

4) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).

Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. przez to, że uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na tej podstawie, że nastąpiła zmiana stanu prawnego (uchwalenie m.p.z.p.) i w związku z tym wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tej sprawie, polegającego na uzyskaniu nowych opinii organów uzgadniających w kwestii potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem skarżącej ze względu na podane przez organ uzasadnienie rozstrzygnięcia kasacyjnego (zmiana stanu prawnego) decyzja nie ma podstawy prawnej w art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ przepis ten pozwala na wydanie takiego rozstrzygnięcia jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, prowadzącym do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca twierdzi, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadzony w życie w czasie po wydaniu decyzji I-instancyjnej, a przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy jest bowiem aktem prawa miejscowego (aktem prawa).

W rozwinięciu tego wątku skarżąca podnosi, że w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy jest obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Może więc wydać orzeczenie kasacyjne jedynie wyjątkowo, w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według skarżącej w celu określenia granic dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy należy uwzględnić przepis art. 136 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na usunięcie we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ odwoławczy wydając orzeczenie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien wskazać, jakie okoliczności mają prawne znaczenie w sprawie i powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem okoliczności faktyczne w tej sprawie zostały należycie wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji. Etap współdziałania w tym postępowaniu został bowiem zakończony uzyskaniem wymaganych przepisem art. 64 ust. 1 uoiuoś postanowień stwierdzających brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Organ I instancji prawidłowo ocenił ten materiał dowodowy, uwzględnił treść tych postanowień i wydał decyzję stwierdzającą brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. A zatem, zdaniem skarżącej postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. oraz uouioś i nie miały miejsca żadne naruszenia prawa procesowego.

Strona skarżąca podnosi ponadto, że okoliczności podane w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. pozwalają również na postawienie temu organowi zarzutów naruszenia art. 6, art. 8 art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił dostatecznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji i nie wskazał jakie okoliczności faktyczne niewyjaśnione w postępowaniu I-instancyjnym mają znaczenie prawne. Tym samym poza naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. naruszył również określoną w art. 6 k.p.a. zasadę działania organu na podstawie przepisów prawa (zasadę praworządności), a także wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i określony w art. 11 k.p.a. obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu tej sprawy.

Zdaniem skarżącej organ uchylając się wskutek wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy naruszył też zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Skarga zawiera także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w niezastosowaniu się organu odwoławczego do wytycznych sądu, z których zdaniem skarżącej wynika zalecenie merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy (z uwzględnieniem "konieczności stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"). Zdaniem skarżącej na organie II instancji spoczywa obowiązek wydania merytorycznej decyzji w sprawie, jeżeli w toku postępowania odwoławczego zmienił się jedynie stan prawny. Wówczas organ II instancji ma obowiązek uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji II instancji.

Skarżąca podkreśliła, że wskazania co dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu sądu dotyczą sposobu działania organu ponownie rozpatrującego sprawę oraz kierunku, w którym powinno zmierzać ponowne postępowanie w tej sprawie. Te wskazania wiążące organ obejmują zarówno zastosowanie prawa materialnego, jak i procesowego. Organ II instancji nie zastosował się jednak do zalecenia Sądu co do konieczności uwzględnienia art. 80 ust. 2 uouioś i nie ocenił, czy planowana inwestycja jest zgodna z nowo uchwalonym planem.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że w przypadku zmiany stanu prawnego (uchwalenia m.p.z.p.) nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że jest konieczne pozyskanie nowych opinii organów współdziałających, uwzględniających ten nowy stan prawny. Zatem argumentację SKO, że owe opinie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stały się nieaktualne wskutek wprowadzenia planu należy, zdaniem skarżącej "uznać za absurdalną". Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 25 marca 2010r., sygn. akt II SA/Op 145/10 (publikowany na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślając, że w razie zmiany stanu prawnego ustalenia faktyczne, dokonane na gruncie przepisów, które utraciły moc mogą stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy na podstawie nowych przepisów. Zdaniem strony skarżącej wspomniane opinie organów współdziałających w sprawie nie mogą być przeprowadzone powtórnie, ponieważ pozostają w obrocie prawnym i korzystają z powagi rzeczy osądzonej, jako że kasacyjne orzeczenie organu odwoławczego nie objęło stanowisk organów współdziałających.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z [...] stycznia 2014r. stanowiącym uzupełnienie skargi, Spółka rozwinęła argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Sąd uwzględnienia skargę na decyzję administracyjną lub postanowienie jeżeli stwierdzi, naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a.).

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu orzeczenia, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.) zakończyć "merytorycznie" postępowania.

Sąd podkreśla, że kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej, jest zobowiązany ocenić, czy organ wydający to rozstrzygniecie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i w ten sposób nie naruszył art. 8 i art. 12 k.p.a. Według pierwszego z tych przepisów, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Z kolei przepis art. 12 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do szybkiego działania, posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Szybkość prowadzonego postępowania nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 942/11, publ. LEX nr 1218905). Innymi słowy wnikliwość i sprawność działania organu administracji, o których mowa w art. 12 k.p.a., nie mogą polegać na nieuzasadnionym pośpiechu i związanym z nim naruszeniem gwarancji procesowych strony postępowania.

Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w sposób dostateczny wyjaśniło powody rozstrzygnięcia.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania tej decyzji. Nie jest sporne, że w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji odwoławczej wszedł w życie m.p.z.p. Ż.. Z tego właśnie powodu organ II instancji uwzględnił odwołanie i orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podał, że w przypadku zmiany stanu prawnego, który ma znaczenie dla uzgodnienia wymaganego przepisami prawa konieczne jest pozyskanie nowej opinii uzgadniającej uwzględniającej te zmiany.

Zdaniem Sądu skarżąca wyprowadziła z tej mało precyzyjnej wypowiedzi organu, a także wypowiedzi Sądu zawartej w wydanym poprzednio wyroku co do tego, że SKO ponownie rozpoznając sprawę będzie obowiązane mieć na uwadze "konieczność stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu", niewłaściwe wnioski.

Należy rozpocząć od przypomnienia, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miały m. in. przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 1 i 2 uouioś. Z przepisów tych wynika, że istnienie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie opinii organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Organy te są obowiązane uwzględnić w swoich opiniach m. in. informacje wynikające z wyrysu i wypisu z miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 64 ust. 2 pkt 3). Postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko stanowi przesłankę wydania przez organ I instancji decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co istotne - te przepisy nie zmieniły się w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Oczywiście ma rację strona skarżąca, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy ma kompetencje do ponownego rozpatrzenia sprawy. Może ją rozstrzygnąć merytorycznie, niejako za organ I instancji, ale tak jak organ I instancji rozstrzyga sprawę merytorycznie według stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w chwili wydania merytorycznej decyzji odwoławczej. W czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji i wydaniem decyzji przez organ II instancji , za sprawą wejścia w życie m.p.z.p. zmienił się nie tylko stan prawny w tej sprawie. W świetle wspomnianego art. 64 ust. 2 pkt 3 ustalenia m.p.z.g. stanowią bowiem przesłankę faktyczną, a nie prawną wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1, i co za tym idzie – decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ta okoliczność faktyczna pojawiła się przed wydaniem decyzji odwoławczej i dlatego musiała być uwzględniona przez organ odwoławczy, co oznacza, że organ odwoławczy nie mógł wydać w tej sprawie decyzji merytorycznej kierując się stanem faktycznym (m in. opiniami) istniejącymi w chwili wydania decyzji I- instancyjnej, a więc opiniami, które były wydane kiedy nie obowiązywał jeszcze plan miejscowy.

Skarżąca powołała się na wyrok WSA Opolu sygn. akt II SA/Op 145/10 z którego wynika, że w razie zmiany stanu prawnego ustalenia faktyczne, dokonane na gruncie przepisów, które utraciły moc mogą stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy na podstawie nowych przepisów. Otóż w tej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wprowadzenie w życie m.p.z.p. sprawiło, że dotychczas zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający, ponieważ opinie stanowiące podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, będące elementem stanu faktycznego sprawy nie były aktualne na dzień wydania ewentualnej merytorycznej decyzji odwoławczej. Nie były aktualne, ponieważ nie uwzględniały ustaleń m.p.z.p. W tej sytuacji nie ma znaczenia, czy i w jakim zakresie ustalenia m.p.z.p. pokrywają się z treścią wcześniej obowiązującego Studium uwarunkowań. Istotny jest sam fakt, że ustalenia faktyczne zawarte w tych opiniach nie zostały poczynione z uwzględnieniem ustaleń planu, czego wymagają wspomniane przepisy ustawy.

Trzeba podkreślić, że opinie o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wchodzą w zakres ustaleń faktycznych w sprawie, służą jako uzasadnienie faktyczne dla podjęcia decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Mając to na uwadze należy uznać za całkowicie bezzasadny zarzut skargi, że postanowienia zawierające te opinie mają powagę rzeczy osądzonej i są dalej wiążące w tym postępowaniu, ponieważ nie zostały objęte zaskarżoną decyzją kasacyjną. Można tylko zauważyć, że skarżąca sama podważa to stwierdzenie. Twierdzi bowiem, że organ współdziałający uczestniczy w załatwieniu sprawy administracyjnej w różnych formach. Najluźniejszą formą tego współdziałania jest opinia, która według skarżącej nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę (skarżąca nie kwestionuje tego, że w myśl art. 64 ust.1 pkt 1 i 2 organy współdziałające zajmują stanowisko w sprawie właśnie w formie opinii).

Sąd nie podziela również zarzutów skargi co do naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zawartych w wyroku WSA z 15 lutego 2013r. wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie. Należy podkreślić, że ocena prawna sądu i wynikające z niej wskazania co dalszego postępowania nie mogą obejmować narzucenia organowi ponownie rozpatrującemu sprawę sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy (np. wydania określonego rozstrzygnięcia). Tą bowiem drogą sąd naruszyłby kompetencje organu do ponownego rozpatrzenia sprawy i ponownego jej rozstrzygnięcia. Skarżąca niewłaściwie więc interpretuje wypowiedzi Sądu, wyprowadzając z nich wniosek, że organ odwoławczy uzyskał zalecenie wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej, uwzględniającej "konieczność stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, że ten naruszył art. 80 ust. 2 uouioś, ponieważ nie odniósł się do ustaleń m.p.z.p. W konsekwencji Sąd zalecił organowi odniesienie się do ustaleń m.p.z.g. To zalecenie nie może być uznane za równoznaczne z zaleceniem przeprowadzenia przez organ odwoławczy we własnym zakresie oceny zgodności zamierzonej inwestycji z planem, skoro obowiązek taki nie spoczywa na organie I instancji. Przepis art. 64 ust. 1 wymaga bowiem posiłkowania się przez organ I instancji opiniami wymienionych tam organów. Organ odwoławczy odniósł się więc do ustaleń planu, w taki sposób, w jaki w jego ocenie wymagały tego okoliczności faktyczne sprawy - zalecając w orzeczeniu kasacyjnym uwzględnienie tych ustaleń w toku postępowania przed organem I instancji. Również zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie Sądu, że organ odwoławczy jest obowiązany wziąć pod uwagę "konieczność stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie może być rozumiane, co oczywiste, jako zalecenie organowi wydania w tej sprawie określonej co do rodzaju i treści decyzji administracyjnej.

Zdaniem sądu wyżej podniesione okoliczności dotyczące oceny charakteru ustaleń zawartych w opiniach przewidzianych w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 (jako ustaleń faktycznych, a nie prawnych), dawały organowi odwoławczemu podstawę do wydania decyzji kasacyjnej w tej sprawie. W świetle tych przepisów organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, na podstawie art. 136 k.p.a. To dodatkowe postępowanie polegałoby na zwróceniu się o opinie do organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i następnie na wydaniu postanowienia na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu kompetencja organu odwoławczego do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy nie obejmuje kompetencji do wydania przez organ odwoławczy postanowienia w postępowaniu wpadkowym, służącym ustaleniu podstaw faktycznych wydania decyzji w postępowaniu głównym, w sprawie potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Za zasadnością wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w tej sprawie przemawia również fakt, że Sąd w wyroku z dnia 15 lutego 2013r. nie podważył zasadności stwierdzeń zawartych w decyzji kasacyjnej SKO co do tego, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpująco postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływu planowanej zabudowy na funkcję klina napowietrzającego. Sąd "poszedł dalej" i zarzucił organowi odwoławczemu nierozpoznanie na nowo sprawy przez nieuwzględnienie uchwalonego m. p. z. p. Jednakże Sąd nie zakwestionował przez to potrzeby szerszego wyjaśnienia kwestii wpływu inwestycji na klin (korytarz powietrzny) nad obszarem objętym planowaną inwestycją. Oznacza to, że potrzeba przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowych ustaleń faktycznych, ale z uwzględnieniem m.p.z.p., i w związku z tym nowych opinii, pozostała aktualna.

Skarżący wniósł także o poinformowanie - w trybie art. 155 p.p.s.a. "właściwych organów lub organów zwierzchnich organu" o nieprawidłowościach w działaniu SKO w W., polegających na niezastosowaniu się do wytycznych WSA zawartych w wyroku z 15 lutego 2013r. a w konsekwencji rażącym naruszeniu prawa.

Odnośnie wniosku o zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny instytucji sygnalizacji, przypomnieć trzeba, że w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Zauważyć należy, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. Jest to środek dyscyplinujący i służy celom informacyjnym (por. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2008, s. 258). W szczególności ma na celu informowanie organów administracji publicznej o nieprawidłowościach w ich funkcjonowaniu, które - w ocenie sądu - stanowią przyczynę skargi na ich działalność. Przez określone w art. 155 p.p.s.a. "istotne naruszenie prawa", należy rozumieć naruszenie prawa tego rodzaju, że choć nie stanowi ono bezpośredniej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, to świadczy w sposób oczywisty o nieprawidłowościach w rozumieniu lub/i stosowaniu prawa przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie dostrzegł naruszeń prawa, o których stanowi art. 155 p.p.s.a., a tym samym uznał wniosek skarżącego zawarty w skardze za nieuzasadniony.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego czy też postępowania innych niż podniesione w skardze, skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.a. orzekł jak w sentencji.