Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 593/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30  ust. 6 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 655 złotych (sześćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu W, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania w/opisanych robót budowlanych w budynku i na dachu budynku Centrum Handlowego A., zlokalizowanego przy ul. W. [...] w W. [...], objętego zgłoszeniem z dnia [...] r., dokonanym przez Spółkę A z siedzibą w W.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę korzystają tylko roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 9 tej ustawy, a wiec urządzenia budowlane. Zdaniem organu, chodzi więc w tym przypadku o urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodne z jego przeznaczeniem, jak przyłącza, urządzenia instalacyjne i inne wymienione w art. 3 pkt 9. Obiekt budowlany, w którym przewiduje się wykonanie zgłoszonych prac, użytkowany jest natomiast jako obiekt handlowy, a projektowane zamierzenie nie stanowi urządzenia niezbędnego i koniecznego dla użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Dlatego przedmiotowych robót nie można uznać za zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a to uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu

W odwołaniu od tej decyzji Spółka A z siedzibą w W zakwestionowała stanowisko prawne prezentowane przez organ pierwszej instancji. Odwołująca się zwróciła uwagę, że w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane mowa jest o "urządzeniach budowlanych", a w art. 29 ust. 2 pkt 15 o "urządzeniach" Już samo zestawienie tych terminów nakazuje przyjąć, że zakres terminu "urządzenia budowlane" jest węższy niż zakres terminu "urządzenia". Oznacza to, że każde urządzenie budowlane jest urządzeniem, ale nie każde urządzenie jest urządzeniem budowlanym Tym samym - wbrew stanowisku organu - art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane może znaleźć zastosowanie do wszystkich urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych, a nie tylko do urządzeń budowlanych.

Wojewoda D, po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że dopatrzył się on konieczności zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy z innych względów niż podane przez Starostę W. Analizując dokonane zgłoszenie organ zauważył, że zamierzenie budowlane obejmuje nie tylko montaż anten, ale również wydzielenie pomieszczenia technicznego na galerii budynku Centrum Handlowego A., za pomocą dwóch ścianek w systemie "Rygips", wraz z montażem drzwi antywłamaniowych. Zdaniem organu, roboty budowlane polegające na wydzieleniu nowego pomieszczenia za pomocą ścianek działowych wraz z montażem drzwi nie podlegają zgłoszeniu, lecz - zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane - wymagają pozwolenia na budowę. Takich robót nie można bowiem nazwać remontem, gdyż nie są to, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8). Wobec tego, omawiane zamierzenie budowlane jako całość, podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co wypełnia przesłankę sprzeciwu, o której mowa w art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlanego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka A z siedzibą w W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga ubiegania się o pozwolenie na budowę;

- naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 wskazanej ustawy przez przyjęcie, że wydzielenie ściankami działowymi pomieszczenia technicznego jest robotą budowlaną i w konsekwencji wymaga pozwolenia na budowę;

- naruszenie przepisów art. 15 i 19 kpa w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez orzeczenie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2, mimo że przepis ten nie był podstawą orzeczenia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy w ogóle nie dokonał analizy, czy wydzielenie pomieszczenia technicznego jest objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, poprzestając na przyjęciu takiego założenia bez żadnej argumentacji. W ocenie skarżącej, wykonanie ścianek gipsowych i montaż drzwi antywłamaniowych nie mieści się w zakresie pojęcia robót budowlanych, do których odnosi się przepis art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Wychodząc z definicji "robót budowlanych" zawartej w art 3 pkt 7 przywołanej ustawy wskazano, że sporne roboty nie są ani budową (nie jest to bowiem wykonanie obiektu budowlanego, czy jego odbudowa, rozbudowa czy nadbudowa), ani też nie można ich zakwalifikować do przebudowy obiektu budowlanego. Ustawienie ścianek działowych w sposób niezmieniający konstrukcji budynku, jest bowiem czynnością z zakresu eksploatacji budynku. Skoro zatem wykonanie ścianek działowych i montaż drzwi nie jest robotą budowlaną, nie podlega pod rygor art. 28 ustawy - Prawo budowlane, tym bardziej zaś pod wyjątki określone w art. 29 tej ustawy.

W dalszej części skargi podniesiono, że kwestia zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane po raz pierwszy podniesiona została dopiero w decyzji drugoinstancyjnej Starosta W nie zastosował bowiem tego przepisu.

W tej sytuacji - zdaniem skarżącej - rozstrzygniecie organu odwoławczego opierające się na przywołanym przepisie, narusza - wynikającą z art. 15 k.p.a. - zasadę dwuinstancyjności, oraz zasadę przestrzegania z urzędu właściwości organu (art. 19 k.p.a.).

Wyrokiem z dnia 30 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółki A z siedzibą w W na decyzję Wojewody D z dnia [...] w przedmiocie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia oraz zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd l instancji odniósł się na wstępie do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, dwuinstancyjność postępowania oznacza, że ta sama sprawa, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji, w przypadku złożenia odwołania, musi być rozpoznana przez organ odwoławczy, który nie może poprzestać tylko na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji oznacza to - jak stwierdził Sąd - również możliwość usunięcia przez organ drugiej instancji naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, nie uznającego montażu anten stacji telefonii komórkowej za roboty, o których mowa w art 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. Stanowisko to było efektem wadliwej interpretacji powołanego przepisu - co wykazane zostało również w odwołaniu strony skarżącej. Dalej Sąd odniósł się do pojęcia "roboty budowlane" stwierdzając, że jest to pojęcie zbiorcze używane do wszystkich czynności podlegających regulacji ustawy - Prawo budowlane Nie budzi przy tym wątpliwości, że pod pojęciem robót budowanych ustawodawca miał na myśli zarówno czynności odnoszące się do obiektu budowlanego, jak i do jego części. Zdaniem Sądu, do uznania, że mamy do czynienia z robotami budowanymi nie jest konieczne - jak zdaje się sugerować skarżąca - ich oddziaływanie na elementy konstrukcyjne budynku.

W okolicznościach niniejszej sprawy ustawienie ścianek działowych, nawet w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, należy zakwalifikować do robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę byłoby możliwe - jak ocenił Sąd - tylko w przypadku, gdyby wskazane roboty budowlane były objęte dyspozycją art. 29 ustawy - Prawo budowlane. W przepisie tym wyliczono bowiem enumeratywnie obiekty i roboty budowlane zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak zwolnienie zawarte w art. 29 ustawy - Prawo budowlane zawiera wyjątki od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy, to niedopuszczalne jest stosowanie, w stosunku do treści omawianego przepisu, wykładni rozszerzającej. Analiza gramatyczna przywołanego przepisu - jak wskazał Sąd - wskazuje jednak, że nie wymienia on spornych robót budowlanych, a to oznacza, że do ich wykonania można przystąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie można także w ocenie Sądu uznać, że zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, z tego względu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie oparte zostało na przepisie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a zatem na innej podstawie niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W rozważanym bowiem postępowaniu instancyjnym nie doszło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów wynika, że podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podobnie jak organu pierwszej instancji, był przepis art 30 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy. Natomiast art. 30 ust. 7 pkt 2 powołany został przez organ dodatkowo i informacyjnie. Powołanie omawianego przepisu, jak ocenił Sąd stanowi co prawda o wadliwości uzasadnienia organu odwoławczego, było to jednak naruszenie prawa, które nie miało istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Spółki A z siedzibą w W zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) przepisu art. 28 ust 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wydzielenie ściankami działowymi pomieszczenia technicznego oraz montaż drzwi antywłamaniowych jest robotą budowlaną i w konsekwencji wymaga pozwolenia na budowę;

b) przepisu art. 29 ust 2 pkt 15 oraz pkt 11 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w Centrum Handlowym A. w W. wymaga ubiegania się o pozwolenie na budowę;

c) przepisu art. 2, art 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez rozszerzającą wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i 8 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i przyjęcie w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę

2) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśnienie, który z przypadków określonych w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane przemawia za zakwalifikowaniem prac polegających na wydzieleniu ściankami działowymi pomieszczenia technicznego oraz montażu drzwi antywłamaniowych do kategorii "roboty budowlane".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi l instancji, że kwalifikując opisane wyżej prace do kategorii "roboty budowlane" nie wyjaśnił, który z przypadków wymienionych w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane zastosował w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera - w ocenie skarżącej -rozstrzygnięcia, czy w ocenie Sądu projektowane przedsięwzięcie stanowi "budowę obiektu budowlanego", czy też jego "przebudowę", "montaż", "remont" czy wreszcie "rozbiórkę" Tymczasem wyraźne rozstrzygnięcie w tym zakresie jest wymagane w świetle art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przede wszystkim ma dla rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie. Ponadto zdaniem pełnomocnika strony skarżącej rozważania Sądu l instancji zmierzają do przyjęcia założenia, że wykonanie dwóch ścianek w systemie "Rygips" oraz montaż drzwi antywłamaniowych stanowi przebudowę obiektu budowlanego (Centrum Handlowego A). W ocenie skarżącej, stanowiska takiego nie można jednak zaakceptować. Co prawda w okresie wydawania zaskarżonych decyzji ustawa - Prawo budowlane nie definiowała pojęcia przebudowa", jednak w sprawie posiłkowe można odwołać się do art. 3 pkt 7a ustawy, dodanego ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o mianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, póz. 1364). W świetle tego przepisu, iż wykonanie prac będących przedmiotem niniejszego postępowania nie może zostać zakwalifikowane do kategorii "przebudowa". W wyniku ich wykonania nie następuje bowiem zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie wydaje się również, aby wykonanie ścianek działowych oraz montaż drzwi antywłamaniowych mógł zostać zakwalifikowany jako budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy), jego montaż czy też remont (art. 3 pkt 8 ustawy)

Przyjmując, że w sprawie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, Sąd instancji nie rozważył, czy dla projektowanych prac istnieją podstawy do zastosowania któregokolwiek ze zwolnień wskazanych w art. 29 ustawy - Prawo budowlane. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest analizy, czy projektowane zamierzenie mieści się w zakresie zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 lub art. 29 ust 2 pkt 11 ustawy, mimo że skarżąca konsekwentnie powoływała się na art. 9 ust. 2 pkt 15 ustawy.

Sąd l instancji nie dokonał również wykładni pozostałych przypadków, w których ustawodawca uchyla obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Pominięto m.in. zmianę art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym remont istniejącego obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. W ocenie skarżącej, na gruncie ustawy prawo budowlane można przyjąć, że skoro wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 ustawy) nie wymaga pozwolenia na budowę, to pozwolenia takiego nie wymaga również wykonanie w istniejącym obiekcie drobnych prac (ścianki działowe, montaż drzwi), odmienna wykładnia nadaje pojęciu "roboty budowlane" - jak określiła strona skarżąca nadmiernie szeroki zakres, co może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady ochrony własności.

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2006 r. przekazując sprawę temuż Sadowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż trafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań - obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 powoływanej ustawy). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez Sąd l instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także z art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada na podstawie stanu faktycznego, który przyjął Sąd l instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Innymi słowy, nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd l instancji, a które nie. W art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku wymienia się m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia. Brak natomiast wyraźnej wzmianki o podstawie faktycznej. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika jednak, że przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie, w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu dającego się porównać z wzorcem ustawowym. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że obowiązek przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy.

W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu niedostatecznie

skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji. Przede wszystkim Sąd nie ustosunkował się jednoznacznie do zawartych w skardze argumentów, uzasadniających naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd organu II instancji, iż roboty budowlane polegające na montażu dwóch ścianek w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, wykazane w zgłoszeniu strony skarżącej, mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Nie spełnia jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunku dokonania oceny pod względem zgodności z prawem takiej konstatacji zaniechanie wyjaśnienia, czy zamierzona inwestycja stanowiła budowę rozumianą jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, czy też jako odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, bądź też czy stanowiła inne roboty budowlane, a w szczególności przebudowę lub montaż. Sąd nie wyjaśnił więc czym faktycznie, na gruncie art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlanego - były działania podejmowane przez stronę skarżącą. W tym zakresie zostały natomiast sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżąca postawiła wprost zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że ustawienie dwóch ścianek działowych wykonanych z gipsu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej zatem na Sądzie l instancji, jako sądzie meriti. spoczywał obowiązek wyjaśnienia, czy montaż gipsowych ścianek jest budową, czy też stanowił przebudowę bądź montaż. Brak takiego ustalenia w sprawie stanowi, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Argumentując dalej, Naczelny Sad Administracyjny wskazał, iż Sąd l instancji w uzasadnieniu w sposób jedynie ogólnikowy stwierdził, że mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane nie wyjaśniając o jakie roboty chodzi. Nie spełnia tego obowiązku zawarte w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdzenie, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę byłoby możliwe tylko w przypadku, gdyby wskazane roboty były objęte dyspozycją art. 29 ustawy - Prawo budowlane". Wskazać bowiem należy, że przepis art. 29 powoływanej ustawy odnosi się tylko do robót budowlanych, a przecież nie wszystkie inwestycje mające charakter budowlany, prowadzone we wzniesionym już obiekcie budowlanym, można zakwalifikować jako roboty budowlane. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że definicja robót budowlanych zawarta w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, pomimo swojego szerokiego zakresu przedmiotowego, nie obejmuje np. montażu urządzeń klimatyzacyjnych, robotami takimi nie są także prace polegające na ułożeniu glazury czy nowego tynku w budynku.

Stanowisko Sądu nie może ograniczać się do ogólnikowej aprobaty poglądów organów orzekających. Nie oznacza to co prawda, że Sąd l instancji nie może tych poglądów podzielić, jednakże nie może tego uczynić bez przeanalizowania istotnych przesłanek i wyrażenia własnego stanowiska co do ich prawidłowości. W tej sytuacji, ujawnione naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że przyjęty przez Sąd l instancji stan faktyczny sprawy, w oparciu o który nastąpiło oddalenie skargi, nie został przez Sąd prawidłowo ustalony.

Tym samym wadliwy jest również proces subsumcji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy - Prawo budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznanie tych zarzutów byłoby w chwili obecnej przedwczesne

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają wiążące reguły, którym podporządkowane są działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń. Naruszenie przepisów należących do takiej kategorii norm procesowych powoduje wadliwość orzeczenia uzasadniającą jego weryfikację.

W treść tych przepisów wpisany został m.in. - poprzez jego art. 6 - wymóg bezwzględniej zgodności z prawem każdej czynności organu, podejmowanej w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Sformułowana w tym przepisie zasada praworządności, w sposób zasadniczy przyjęta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza m.in. obowiązek zastosowania przy orzekaniu właściwego przepisu administracyjnego prawa materialnego, stanowiącego podstawę orzekania o uprawnieniu lub obowiązku, będącym przedmiotem indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć też należy, że w doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie czynnością o zasadniczym znaczeniu jest ustalenie obowiązującego w dacie orzekania przez właściwy organ przepisu prawa, którego oznaczenie traktowane jest przez ustawodawcę jako obligatoryjny element strukturalny orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Istotne przy tym jest, że wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis prawa odczytywać należy jako ten, w odniesieniu do którego dokonywana jest przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, ocena istniejących w sprawie okoliczności faktycznych.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu W z dnia [...] r. w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wydzielenia, za pomocą dwóch ścianek w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, pomieszczenia technicznego, przeznaczonego na zainstalowanie urządzeń stacji w galerii budynku Centrum Handlowego A, zlokalizowanego przy ul. W. [...] w W.

Zdaniem Sądu skarga jest zasadna, gdyż decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 107 Kpa. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia.

Stosownie do zasad zawartych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a i art. 8 k.p.a organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji podzielając stanowisko Starosty W co do konieczności wniesienia sprzeciwu w myśl art. 30 ust. 6 pkt.1 ustawy - Prawo budowlane ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż sporne zamierzenie budowlane polegające na wydzieleniu, za pomocą dwóch ścianek w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, pomieszczenia technicznego, przeznaczonego na zainstalowanie urządzeń stacji bazowej nie jest remontem stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i nie podlega zgłoszeniu (art. 29 w związku z art. 30 Prawa budowlanego), natomiast wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ ten nie wyjaśnił w pełni zasadności przesłanek, które skłoniły go do przyjęcia takiej kwalifikacji prawnej wskazanego zamierzenia.

Obowiązkiem organu odwoławczego było bowiem nie tyle autorytatywne, nie poparte żadnymi ustaleniami stwierdzenie, iż rzeczone przedsięwzięcie nie było remontem, a poczynienie takich ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby mu na jednoznaczne przesądzenie co do charakteru prawnego planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności nie spełnia zdaniem Sądu warunku dokonania oceny pod względem zgodności z prawem zaniechanie przez organ wyjaśnienia, czy działania polegające na wydzieleniu, za pomocą dwóch ścianek w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, pomieszczenia technicznego stanowiły budowę rozumianą jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, czy też jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, bądź też czy stanowiły inne roboty budowlane, a w szczególności przebudowę lub montaż. Organ uznając w rozpoznawanej sprawie, iż nie był to remont, nie wyjaśnił czym więc faktycznie, między innymi na gruncie art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane mogły być działania podejmowane przez stronę skarżącą.

Tym samym organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a, gdyż nie przeprowadził tak istotnego z punktu widzenia oceny prawidłowości podjętej decyzji procesu myślowego (w zakresie oceny zgromadzonych dowodów w szczególności w aspekcie ich wiarygodności i mocy dowodowej) który doprowadził go do poczynionych w końcowej części tak kategorycznych a opisanych wyżej stwierdzeń odnośnie konieczności stosowania przez organ I instancji instytucji sprzeciwu przewidzianej art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi oceniać należy z uwzględnieniem komplementarnej zasady zawartej w art. 11 kpa. Statuuje ona powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Treść powołanych wyżej przepisów interpretowana jest przede wszystkim jako obowiązek organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym przedstawienia w wyczerpujący, logiczny i przekonywujący sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem w ocenie Sądu, organ odwoławczy przesądzając o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bez jednoznacznego ustalenia charakteru prawnego opisanego przedsięwzięcia nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Niezupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim w faktycznej jego części, brak między innymi wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia uniemożliwia w istocie Sądowi dokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, co z kolei powoduje, że prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma charakter formalny (stronie nie są bowiem w pełni znane ustalenia i motywy leżące u podstaw tak wydanego rozstrzygnięcia). Strona jak również sąd administracyjny kontrolujący zaskarżony akt, nie może, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, "domyślać" się co kierowało organem wydającym taką decyzję. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie decyzji dostarcza informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję a także przyjętych założeń będących podstawą rozstrzygnięcia. Informacje te są też niezbędne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania, a następnie skargi, może wówczas w pełnym zakresie ocenić i ustosunkować się do argumentów organu administracji. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część.

Reasumując, organ odwoławczy nie dokonał właściwych ustaleń faktycznych jak również nie wyjaśnił stronie w sposób wymagany prawem tych przesłanek które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia.

Brak powyższych ustaleń skutkował w dalszej konsekwencji brakiem możliwości dokonania prawidłowej subsumcji przez organ, gdyż podstawą jej prawidłowości jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, aby prawidłowo móc go odnieść do określonego normy prawnej, w przedmiotowej sprawie wynikającej z ustawy Prawo budowlane, która rozstrzygałaby o właściwej procedurze mającej zastosowanie do tak ustalonego stanu faktycznego.

Mimo tych wskazanych braków organ podjął jednak decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

W tym miejscu należy dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok z dnia 6 listopada 1984 r. I SA 508/84, OSNA 2/84/100).

W związku z przytoczoną argumentacją, stwierdzić należy, że materiał dowodowy, który znajduje się w aktach administracyjnych oraz to co zostało podniesione przez skarżącą spółkę w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze na decyzję wydaną przez Wojewodę D., zostało całkowicie pominięte w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy, przez co materiał dowodowy nie został prawidłowo rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organ ten był zobowiązany, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.

Jak stwierdza T. Woś w Postępowanie administracyjne, Warszawa 2000 str. 305-306: - Podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego, oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie a dotyczące procedury stanowią takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 wymienionej ustawy.

p.k