Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. i R. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nakazu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Kujawsko – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących M. S. i R. K. solidarnie kwotę [...](jeden tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy związanej z prowadzeniem robót budowlanych - w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T. (działka nr [...], obręb ewid. nr [...]) na podstawie decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] – które mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) Powiatu Grodzkiego w T. na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze. zm., dalej "pb") stwierdził wykonanie nakazu zawartego w decyzji PINB z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], obejmującego wykonanie przez inwestora ww. robót budowlanych - J. K. niezbędnych robót zabezpieczających ścianę zlokalizowaną na granicy działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] w T., wspólną (ściana w osi 1-1) dla budynku o adresie administracyjnym ul. [...] w T. i budynku o adresie administracyjnym ul. [...] w T., w zakresie:

1. uzupełnia spoin i ubytków w murze ściany w osi 1-1 zaprawą cementowo-wapienną marki M5;

2. zakotwienia ściany w osi 1-1 co kondygnację, poprzez połączenie muru ściany z pozostawioną częścią stropu drewnianego nad Il piętrem na kotwy-śruby M16 co 1 m (zgodnie z zaleceniami przedstawionymi w ekspertyzie technicznej, opracowanej przez W. P. i P. P. w styczniu 2020 r.);

3. wykonania izolacji termicznej grubości 15 cm ściany w osi 1-1 styropianem grubości 10 cm i wełną mineralną grubości 5 cm;

4. montażu szklanych plomb kontrolnych na istniejących na budynku nr [...] rysach, w celu pomiaru ich aktywności, rozwartości (szerokości rozwarcia) i głębokości.

W uzupełnieniu decyzji PINB wskazując na wydaną przez PINB decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. nakazującej wykonanie ww. obowiązków, wyjaśnił że inwestor pismem z dnia [...] lutego 2020 r. zawiadomił organ o wykonaniu obowiązków wynikających z tej decyzji. Do pisma dołączono dokumentację fotograficzną z wykonania robót zanikających, tj. wykonania zabezpieczenia w postaci zakotwienia belek stropowych. Ponadto na fotografiach widoczne jest wykonanie uzupełnienia spoin, które wykonano w technologii natrysku zaprawy cementowo-wapiennej na ścianę oraz przyklejenie płyt z wełny mineralnej na ścianie. Następnie, jak wskazał PINB, w dniu [...] marca 2020 r. przeprowadzono kontrolę wykonania warunków określonych w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., podczas której biorąc pod uwagę dostarczoną dokumentację fotograficzną w zakresie robót zanikowych oraz oględziny wklejonych plomb szklanych, stwierdzono, że nakaz wynikający z ww. decyzji został przez inwestora wykonany. Z uwagi na okoliczność, że o kontroli tej nie zostały poinformowane wszystkie strony postępowania, w dniu [...] czerwca 2020 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w zakresie wykonania warunków z decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. z udziałem stron postępowania, w trakcie której stwierdzono wykonanie przedmiotowych obowiązków. W protokole kontroli przedstawiono oświadczenie Inspektora Nadzoru Inwestorskiego (INI) realizowanej inwestycji - M. K., który poinformował, że szkiełka kontrolne pomiędzy [...] marca 2020 r. a dniem przeprowadzenia kontroli mogły nie być zamontowane, przy czym nie jest w stanie stwierdzić daty stwierdzenia braku tych szkieł na ścianie. Ponadto wskazano w protokole, że z uwagi na stopień zaawansowania robót budowlanych na posesji nr [...], nie jest możliwe stwierdzenie wykonania nakazu w zakresie zakotwienia ścian w poziomie stropów, a ocieplenie widoczne jest powyżej stropu nad I piętrem.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od uprzednio wydanej przez PINB decyzji w sprawie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków, która została uchylona przez organ II instancji, PINB podkreślił, że strona odwołująca nie podważyła prawidłowości dokonanej oceny w sprawie wykonania nałożonych obowiązków, a wyraziła jedynie odmienne stanowisko w sprawie i na jego poparcie nie przedłożyła oceny sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do wykonania takiej oceny. Zdaniem PINB dla skuteczności formułowanego przez odwołujące zarzutu w zakresie poprawności wykonania robót budowlanych, niezbędne byłoby przedstawienie ich w sposób wkraczający ponad czysto polemiczne zgłoszenie zastrzeżeń opierających się na subiektywnym postrzeganiu spornej materii.

W odniesieniu do ekspertyzy opracowanej przez prof. A. P. PINB stwierdził, że nie może być ona uwzględnione jako dowód w niniejszym postępowaniu, gdyż nie jest ona dokumentem potwierdzającym prawidłowość wykonania robót objętych nakazem, lecz stanowi jedynie udokumentowanie w formie zdjęciowej i opisowej uszkodzeń budynku na posesji nr [...] w dniu jej opracowania tj. [...] sierpnia 2020 r., nie zaś w dniu wydania nakazu i jego wykonania, a ponadto zawiera ona jedynie tezę, że udokumentowane uszkodzenia spowodowane są prowadzonymi robotami budowlanymi na terenie nieruchomości przy ul. [...], która to niepoparta jest obliczeniami konstrukcyjnymi i nie wskazuje sposobu naprawy uszkodzeń, i na dodatek została ona wykonana na potrzeby odrębnego postępowania w sprawie oceny stanu technicznego budynku przy ul. [...] [...].

Poza tym PINB podniósł, że w dniu [...] października 2020 r. inwestor dostarczył materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej plomb z dnia [...] kwietnia 2020 r., że poinformował on jednocześnie, iż w dniu [...] czerwca 2020 r. znalazł na ziemi zdemontowane szkiełka w rejonie ich montażu oraz, że uznał on za bardzo prawdopodobne, że szkiełka te mogły być celowo zdejmowane i zwrócił uwagę na fakt, że od czasu wykonywania fundamentów w formie palisady do momentu wykonania stropu na piętrze, prowadzony był monitoring geodezyjny ściany w osi 1-1, a wyniki pomiarów dostarczonych do PINB wskazują na nieznaczne odkształcenia.

Podsumowując PINB wskazał, że rozstrzygnięcie organu zapadło po dokonaniu oględzin budynku z uwzględnieniem zaleceń wynikających z oceny technicznej sporządzonej w sprawie, stosownie do art. 81c ust. 2 pb. Podkreślił, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, a pracownik tut. Inspektoratu legitymuje się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych i posiadaniem wymaganych ustawą uprawnień. Powyższe nakazuje przyjąć, jak zaznaczył PINB, że wszelkie ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do oceny wykonania robót budowlanych może i powinien organ nadzoru rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. W przedmiotowej sprawie zaś organ nie miał żadnych wątpliwości, co do prawidłowości wykonania robót określonych nakazem.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, R. K., M. S. i B. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa"), ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Odwołujący powołali się przede wszystkim na nieprawidłowe przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. zostały w całości wykonane i, że zostały wykonane prawidłowo, w sytuacji gdy zamontowane w sposób niewłaściwy plomby monitorujące rysy i spękania w budynku [...] [...] odpadły, a nadto wykonane zdjęcia nawet nie dowodzą że zostały one zamontowane w budynku przy ul. [...], gdy w oparciu o materiał dowodowy nie jest możliwe potwierdzenie prawidłowego wykonania obowiązku zakotwienia ściany w osi 1-1, a ściana wspólna nie została w całości ocieplona. Skarżący podnieśli też, że w efekcie nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ nie wyjaśnił czy usunięty został (zostanie) stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i mienia [...] 48 i, czy spękania i rysy na budynku przy ul. [...] są następstwem robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...]. Zarzucili też, że organ nie uwzględnił wniosków wynikających z przedłożonej przez właścicieli budynku przy ul. [...] opinii biegłego z dnia [...] sierpnia 2020 r., z której wynika, że roboty budowlane prowadzone są nieprawidłowo, że uszkodzenia budynku wynikają z prowadzonych robót budowalnych i, że pomimo zastosowanych zabezpieczeń nadal dochodzi do spękań i zarysowań ścian w budynku przy ul. [...], co dowodzi, że zastosowane zabezpieczenia są nieskuteczne.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 pb i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pb, a pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji WINB opisał przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów art. 51 ust. 1 i 3 pb. W dalszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek wykonania przez inwestora nakazu wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] lutego 2020 r. Podniósł, że po informacji uzyskanej od inwestora pismem z dnia [...] lutego 2020 r. o wykonaniu nałożonych obowiązków, organ I instancji dokonał kontroli sprawdzającej w dniu [...] marca 2020 r. i ponownie z udziałem wszystkich stron w dniu [...] czerwca 2020 r., podczas których stwierdzono wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2020 r.

WINB podkreśli, że z treści protokołu z kontroli z dnia [...] marca 2020 r. wynika, iż stwierdzono w nim: wykonanie uzupełnienia spoin w murze ściany 1-1 zaprawą M5 (wg oświadcz. foto. INI), zakotwienie ściany 1-1 została według ustaleń z konstruktorem W. P., wykonanie izolacji termicznej częściowo ze styropianu - 10 cm i częściowo z wełny - 5 cm, zamontowanie szkiełek od strony ul. [...]. Wskazano w protokole na wykonanie decyzji, a do protokołu załączono fotografie z dnia [...] lutego 2020 r., z dnia [...] lutego 2020 r. i z dnia [...] marca 2020 r. Również w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r., jak zaznaczył PINB, potwierdzono wykonanie nałożonych obowiązków, tj.: stwierdzono, że uzupełniono spoiny i ubytki w murze ściany w osi 1-1 zaprawę cementowo-wapienną marki M5, że dokonano zakotwienia ściany w osi 1-1 co kondygnację, łącząc mur ściany z pozostawioną częścią stropu drewnianego nad II piętrem na kotwy - śruby M 16 co 1 m (zgodnie z zaleceniami przedstawionymi w ekspertyzie technicznej, opracowanej przez W. P. i P. P. w styczniu 2020 r.), że wykonano izolację termiczną o grubości 15 cm ściany w osi 1-1 styropianem grubości 10 cm i wełną mineralną grubości 5 cm oraz, że dokonano montażu szklanych plomb kontrolnych na istniejących na budynku nr [...] rysach, w celu pomiaru ich aktywności, rozwartości (szerokości rozwarcia) i głębokości. Natomiast do ww. protokołu z dnia [...] czerwca 2020 r. INI oświadczył, że szkiełka kontrolne pomiędzy [...] marca 2020 r. a dniem przeprowadzenia kontroli mogły nie być zamontowane, przy czym nie jest w stanie stwierdzić daty stwierdzenia braku tych szkieł na ścianie oraz, że w dniu dzisiejszym zostały one ponownie zamontowane. Ponadto w dniu kontroli z uwagi na stopień zaawansowania robót budowlanych na posesji nr [...], nie jest możliwe stwierdzenie wykonania nakazu w zakresie zakotwienia ścian w poziomie stropów, a ocieplenie widoczne jest powyżej stropu nad I piętrem. Odnosząc się do powyższej uwagi zawartej w protokole z dnia [...] czerwca 2020 r. WINB podkreślił, że na kontroli w dniu [...] marca 2020 r. PINB stwierdził już wykonanie nakazu m.in. w kwestii zakotwienia ścian, w której uczestniczył INI, wówczas nie wniósł żadnych uwag.

Poza tym WINB powołał się na oświadczenie kierownika budowy - P. C. o wykonaniu robót budowlanych wynikających z nakazu zawartego w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., przedłożone w ramach postępowania uzupełniającego z art. 136 kpa, wskazując że z oświadczenia wynika, że obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. [...] zostały wykonane zgodnie z wyznaczonym terminem i, wykonano następujące prace: uzupełnienie spoin i ubytków w murze ściany w osi 1-1, zakotwienie belek drewnianych na poziomie stropu nad piętrem oraz na poddaszu, wykonanie izolacji termicznej grubości 15 cm w osi 1-1, montaż szklanych plomb kontrolnych na rysach znajdujących się na budynku ul. [...] w T.. WINB pokreślił, że powyższe wynika również z zapisów dziennika budowy, które zostały dokonane w dniu [...] lutego 2020 r. przez INI oraz w dniu [...] czerwca 2020 r. przez PINB.

W świetle powyższego oraz okoliczności, iż na etapie stosowania art. 51 ust. 3 pb organ zobowiązany jest jedynie do sprawdzenia czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb WINB uznał zaskarżoną decyzję w zakresie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków za prawidłową. Jednocześnie wskazał, że PINB w decyzji tej przywołał niewłaściwie podstawę prawną - art. 51 ust. 1 pkt 2 pb. Wskazał jednak, że z uzasadnienia decyzji PINB wprost wynika, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 3 pkt 1 pb. Ze względu na powyższe, jak wyjaśnił, należało w sprawie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pb.

Na powyższą decyzję WINB skargę poprzez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli R. K., M. S. i B. S. (który zmarł w toku postępowania sądowego), zarzucając organowi naruszenie przepisów:

I. postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz dających podstawę do wznowienia postępowania, tj. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w mocy, podczas, gdy nie rozpoznano istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności w zakresie:

a) wadliwego przyjęcia, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wykonał obowiązki nałożone w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., podczas gdy treść protokołów: oględzin z dnia [...] marca 2020 r. oraz kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r., jak również materiał w postaci zdjęć z dnia [...] lutego 2020 r., [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej przez skarżących wykazuje szereg rozbieżności, budzących wątpliwości, co do wykonania nakazanych obowiązków, jak i ich należytego wykonania,

b) wadliwego przyjęcia, że organ I instancji właściwie ustalił, że w rozpatrywanej sprawie inwestor w sposób prawidłowy zamontował plomby monitorujące rysy i spękania w budynku [...] [...], podczas, gdy zarówno z dokumentacji fotograficznej załączonej przez inwestora, jak i protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r. jednoznacznie wynika, że plomby te nie zostały prawidłowo zamontowane na dzień oględzin w dniu [...] marca 2020 r., a od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. nie były zamontowane, ponadto zdjęcia nie dowodzą, że plomby te zostały zamontowane w budynku przy ul. [...],

c) wadliwego przyjęcia, że zakotwienia ściany w osi 1-1 co kondygnację poprzez połączenie muru ściany z pozostawioną częścią stropu drewnianego nad II piętrem na kotwy-śruby M16 co ok 1 m zostały wykonane prawidłowo, podczas, gdy dokumentacja fotograficzna załączona przez inwestora wskazuje, że na fotografii widnieje ściana z rusztowaniem, a ponadto z oświadczenia zawartego w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika, że strona nie jest w stanie potwierdzić wykonania ww. nakazu;

2) oparciu rozstrzygnięcia na okolicznościach, które nie zostały udowodnione: tj.:

a) przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wykonał obowiązki nałożone w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., podczas gdy treść protokołów: oględzin z [...] marca 2020 r. oraz kontroli z [...] czerwca 2020 r., jak również materiał w postaci zdjęć z dnia [...] lutego 2020 r., [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. wykazuje szereg rozbieżności, budzących wątpliwości, co do wykonania nakazanych obowiązków, jak i ich rzetelności, a ze sporządzonych zdjęć jednoznacznie wynika, że ocieplenie nie obejmuje strychu,

b) przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie inwestor w sposób prawidłowy zamontował plomby monitorujące rysy i spękania w budynku [...] [...], podczas, gdy zarówno z dokumentacji fotograficznej załączonej przez inwestora, jak i protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r. jednoznacznie wynika, że plomby te nie zostały prawidłowo zamontowane na dzień kontroli w dniu [...] marca 2020 r., a od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. nie były zamontowane, ponadto zdjęcia nie dowodzą, że plomby te zostały zamontowane w budynku przy ul. [...],

c) przyjęciu, że zakotwienia ściany w osi 1-1 co kondygnację przez połączenie muru ściany z pozostawioną częścią stropu drewnianego nad II piętrem na kotwy-śruby M16 co ok 1 m zostały wykonane prawidłowo, podczas, gdy dokumentacja fotograficzna załączona przez inwestora wskazuje, że na fotografii widnieje ściana z rusztowaniem, a ponadto z oświadczenia zawartego w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika, że strona nie jest w stanie potwierdzić wykonania ww. nakazu,

d) przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie inwestor odnalazł zdemontowane plomby w dniu [...] czerwca 2020 r., podczas, gdy plomby te zostały znalezione podczas kontroli z udziałem wszystkich stron w dniu [...] czerwca 2020 r.;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 kpa przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie przez organ II instancji, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny tj. wykonanie nałożonych nakazów, mimo rozbieżności wynikających zarówno z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2020 r., protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r., jak i dowodu w postaci dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez inwestora (zdjęcia z dnia 24 luty 2020 r., 27 luty 2020 r. i [...] marca 2020 r.) oraz oświadczeń inspektora M. K., kierownika P. C. oraz niejasności, które nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji, podczas, gdy z materiału wynika, że obowiązki nie zostały wykonane, a te które zostały wykonane na dzień oględzin w dniu [...] marca 2020 r. i kontroli w dniu [...] czerwca 2020 r. zostały wykonane w sposób wadliwy, uniemożliwiający weryfikację prawidłowości wykonania nałożonych na inwestora obowiązków;

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 136 kpa pprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organy obu instancji, czy nakazy zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. zostały wykonane, i czy zostały wykonane w sposób prawidłowy, a tym samym, czy usunięty zostanie stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i mienia budynku [...] [...], podczas, gdy powyższe ustalenia pozwoliłyby na prawidłowe ustalenie, czy spękania i rysy powstałe w budynku [...] [...] są następstwem robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości [...] [...], w szczególności w związku z przedłożoną przez właścicieli budynku [...] [...] opinii opracowanej przez biegłego z dnia [...] sierpnia 2020 r., z której jednoznacznie wynika, że roboty budowlane prowadzone są w sposób nieprawidłowy i wyniku tych nieprawidłowości doszło i dochodzi nadal pomimo zastosowanych "zabezpieczeń" do uszkodzeń (m.in. spękań, zarysowań ścian) w budynku [...] [...], co dowodzi, że zastosowane zabezpieczenia nie są skuteczne;

5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 kpa przez zaniechanie przez organy obu instancji uwzględnienia wyjaśnień stron ad. 1-3 zaprezentowanych w opinii biegłego z dnia [...] sierpnia 2020 r. i brak odniesienia się do ww. twierdzeń, podczas, gdy z treści ww. dokumentu jednoznacznie wynika, że zabezpieczenia nie zostały wykonane a ponadto w dokumencie tym, wbrew twierdzeniom organów zostały zawarte zalecenia odnośnie niezbędnych prac, mających na celu usunięcie nieprawidłowości,

6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności niewyjaśnienie rozbieżności w materiale dowodowym, sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, niedoniesienie się do zarzutów skarżących, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasad postępowania administracyjnego: zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa);

7) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez wydanie decyzji w części reformatoryjnej oraz decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, podczas, gdy organ wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 kpa;

II. prawa materialnego tj.:

1) art. 51 ust. 3 pkt 1 pb, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że inwestor wykonał nałożone przez niego obowiązki wskazane w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., podczas, gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie zaprzecza powyższemu i jednoznacznie dowodzi, że nakazy z decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nie zostały wykonane;

2) art. 51 pb przez niewłaściwe zastosowanie polegające na modyfikacji podstawy prawnej w celu uniknięcia wypowiedzenia się odnośnie legalności prowadzonych przez inwestora robót budowlanych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie przez Sąd zastosowania przepisu art. 135 ppsa i uchylenie także decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów sądowych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wnieśli również o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez skarżących na okoliczność niewykonania nakazów z decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., m.in. w zakresie montażu reperów do pomiaru osiadania ściany wspólnej; ocieplenia ściany wspólnej, naprawy i wzmocnienia ściany wspólnej, wykonywania robót w ramach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą potwierdzić stanowisko skarżących, że obowiązki z decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nie zostały w całości wykonane, jak też nie zostały wykonane w sposób prawidłowy, że w sprawie ma miejsca samowola budowalna w związku z realizacją inwestycji po wydaniu przez WSA w Bydgoszczy wyroków eliminujących wydane dla inwestycji pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T., że organ modyfikował podstawę prawną decyzji w celu maksymalnego zawężenia postępowania i uniknięcia konieczności wypowiedzenia się co do kwestii samowoli budowlanej oraz, że wydając decyzję w części reformatoryjną nie będąc do tego obowiązanym orzekł on również o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesioną w sprawie skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W sprawie organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, i w tym zakresie orzekł, że podstawą prawną jest art. 51 ust. 3 pkt 2 pb, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie organu II instancji narusza w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 2 kpa, choć z innych względów niż wskazali na to skarżący.

Wskazać należy, że istota postępowania administracyjnego sprowadza się do rozstrzygnięcia przez organ decyzją administracyjną o indywidualnej sprawie administracyjnej, a więc do rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu – strony postępowania (art. 1 § 1 kpa). Postępowanie administracyjne jest zaś dwuinstancyjne (art. 15 kpa), co oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej.

Artykuł 138 kpa określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zgodnie więc z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Stosowanie do art. 138 § 2 organ odwoławczy może też wydać decyzję kasacyjną, a więc uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Elementy decyzji administracyjnej określa art. 107 kpa, stanowiąc w § 1, że decyzja zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej;

2) datę wydania;

3) oznaczenie strony lub stron;

4) powołanie podstawy prawnej;

5) rozstrzygnięcie;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne;

7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;

9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Ponadto przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2).

Z przytoczonych regulacji i istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu odwoławczego zawsze powinna odnosić się do podstawowego elementu kontrolowanej decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie organ I instancji. Organ II instancji, wydając jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 kpa, weryfikuje zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem decyzja organ II instancji musi dotyczyć rozstrzygnięcia organu I instancji i to w ramach oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia dokonuje się oceny prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej. Utrzymanie więc decyzji organu I instancji w mocy co do przyjętego w niej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 5 kpa) przy jednoczesnym uchyleniu jej w zakresie wskazanej podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4 kpa) należy postrzegać za nieznajdujące oparcia w art. 138 kpa. Sposoby bowiem załatwienia sprawy przez organ odwoławczy ujęte w tym przepisie prawa dotyczą istoty sprawy to jest "rozstrzygnięcia" ujętego w zaskarżonej decyzji, a nie jedynie innych jej elementów (w tym podstawy prawnej). WINB nie mógł więc wydać w postępowaniu odwoławczym decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej z równoczesnym utrzymaniem tej decyzji w mocy w pozostałym zakresie. Zastosowany przez WINB art. 138 § 1 pkt 2 kpa jednoznacznie wskazuje, że uchylenie decyzji w całości lub w części odnosi się do rozstrzygania danej sprawy, bo po uchyleniu organ ma rozstrzygnąć sprawę w całości lub części, skoro przepis wprost wskazuje, że w zakresie uchylonym organ orzeka "co do istoty sprawy". Zatem uchylenie, bez względu na jego zakres, musi być wiązane z merytorycznym załatwieniem sprawy, a nie może być odnoszone do innych elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 kpa. Jeżeli więc decyzja organu I instancji, zadaniem organu odwoławczego, powołuje wadliwą podstawę prawną, to wadliwość ta odnosi się do całej decyzji administracyjnej, tj. zawartego w niej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego też wadliwa podstawa prawna nie może być w sposób samoistny sanowana poprzez uchylenie części decyzji i orzeczenie w tym zakresie, bo nie stanowi ona samodzielnej, niezależnej od rozstrzygnięcia części decyzji, stanowiącej o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie, jak podkreślono, odnosić się musi do określonego sposobu załatwienia sprawy administracyjnej przez organ I instancji, a więc przyjętego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II GSK 508/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1076/20; wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 949/22 z dnia 13 grudnia 2022 r. - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Wydanie więc przez WINB decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekającej o innej podstawie prawnej, oraz w pozostałej części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji istotnie narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie znajduje oparcia w tym przepisie. Obligowało to więc Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na stwierdzone naruszenie ww. przepisu postępowania, determinujące wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Wskazana istotna wadliwość decyzji WINB, polegająca na podjęciu rozstrzygnięcia nieznajdującego oparcia w art. 138 kpa, w tym w zastosowanym w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, wynika – jak wykazano - z tego, iż organ II instancji w zakresie uchylonym nie odniósł się do rozstrzygnięcia organu I instancji i w konsekwencji w tym zakresie nie orzekł "co do istoty sprawy". Natomiast, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, wadliwość decyzji organu II instancji nie jest rezultatem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w "pozostałej części", tj. w zakresie nieuchylonym. Jeżeli bowiem uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również wydanie orzeczenia co do pozostałej – nieuchylonej części decyzji – zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu systemowym, a niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Należy mieć bowiem na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. Ponadto wynikający z art. 107 § 1 kpa obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej odwołania. Samo więc uchylenie w części decyzji organu I instancji i nowe orzeczenie w tym zakresie, oznaczałoby że strona wnosząca odwołanie co do całości decyzji I instancji w istocie nie otrzymałaby orzeczenia co do pozostałej części zaskarżonej decyzji. Wobec takiego załatwienia sprawy w istocie nie wiadomo by było jak organ odniósł się do pozostałej części odwołania. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania, a zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (patrz wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1086/20 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny – dostępny jw.). Z powyższego wynika więc, że organ odwoławczy w sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji w części i nowego rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym, powinien orzec też co do pozostałej części decyzji, tj. że w pozostałej części (zakresie) utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Takie orzeczenie umożliwia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna decyzja o treści nadanej przez organ II instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu także z uwagi na niepełne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności związanych z kwestią wykonania przez inwestora nałożonych decyzją PINB z dnia [...] lutego 2020 r. obowiązków.

W tym kontekście w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie organ wydawał rozstrzygnięcie w ramach tzw. postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 pb. Postępowanie to, w sytuacjach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 pb jest dwuetapowe. Najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 pb, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 pb. W niniejszej sprawie poddane kontroli Sądu zostały decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego już na drugim etapie postępowania naprawczego, a więc na etapie mającym miejsce po nałożenua na inwestora określonych obowiązków wraz z określaniem terminu ich wykonywania. W związku z tym, iż w przypadku spornej inwestycji podstawę nałożonych obowiązków stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, w sprawie postępowanie sprawdzające toczyło się w trybie art. 51 ust. 3 pb. Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Podkreślić należy, że na wskazanym drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej. Podniesione zatem w tym zakresie zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku, gdyż nie dotyczyły one przedmiotu sprawy. Kwestia ewentualnej samowoli budowlanej może być objęta odrębnym postepowaniem administracyjnym. Organy nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 3 pb mają obowiązek i kompetencję sprawdzić jedynie, czy zostały wykonane obowiązki nałożone decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, a nie ustalać czy w sprawie ma miejsce samowola budowlana. Nie są też one zobowiązane do dokonywania weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1099/18 – dostępny jw.). W postępowaniu objętym regulacją art. 51 ust. 3 pb, organ nie weryfikuje celowości i prawidłowości nałożonych obowiązków (od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb służy odrębny środek zaskarżenia, a decyzja z art. art. 51 ust. 3 pb wydawana jest, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb jest już ostateczna). W postępowaniu tym organ sprawdza zatem jedynie czy wykonane zostały obowiązki nałożone decyzją wydaną na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, skoro wyłączną podstawą wydania decyzji wymienionych w art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 pb, jest jedynie stwierdzenie tego czy skierowany do adresata nakazu obowiązek został wykonany, w tym wiec i czy został wykonany prawidłowo. Ustalenie, że nałożony obowiązek został wykonany obliguje do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 3 pkt 1 pb, tj. stwierdzającej wykonanie obowiązku. Natomiast w sytuacji, gdy organ administracji ustali, że inwestor obowiązku nie wypełnił, to wówczas zobowiązany jest on wydać, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 pb, decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pb można więc kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji, a więc ustalenie organu odnośnie wykonania nałożonych obowiązków. Dlatego też wszystkie zarzuty skargi odnoszące się do kwestii niedotyczących przedmiotu rozstrzygnięcia, w tym kwestii samowoli budowlanej, stanu technicznego budynku przy ul. [...], przyczyny powstania uszkodzeń na tym budynku (nałożony obowiązek montażu szklanych plomb na istniejących na tym budynku rysach nałożono w celu pomiaru ich aktywności w związku z prowadzonymi pracami, a więc w celu oceny wpływu aktualnie realizowanych prac na budynek, a dokładnie na "istniejące" rysy na budynku, a nie w celu ustalenia pierwotnych powodów ich powstania), jak też zasadności i skuteczność nałożonych obowiązków (zabezpieczeń), nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro jej przedmiot stanowiła wyłącznie kwestia ustalenia wykonania przez inwestora nałożonych w odrębnym postępowaniu obowiązków, a nie ocena ich skuteczności, czy też tego czy w sprawie ma miejsce samowola budowlana i co spowodowało określony stan techniczny budynku przy ul. [...].

Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 pb kończy postępowanie naprawcze. Nie jest to decyzja uznaniowa, lecz wynikająca wprost z przepisów ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest w każdym przypadku do poczynienia stwierdzenia odnośnie wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb oraz w konsekwencji do wydania jedynie dwóch typów decyzji - o stwierdzeniu wykonania bądź o niewykonaniu obowiązku. Brak jest w art. 51 ust. 3 pb takich postanowień, który uprawniałyby organ do stwierdzenia częściowego wykonania nałożonego obowiązku. Konsekwencją więc niewykonania jakiegokolwiek z nałożonych obowiązków jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 3 pkt 2 pb. Jednocześnie należy podkreślić, że termin z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb ma charakter procesowy i jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień. Tym samym, jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pb, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 2 pb (patrz wyrok NSA z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1976/18 – dostępny jw.). Skoro więc postępowanie objęte zakresem przepisu art. 51 ust. 3 pb sprowadza się do ustalenia czy wykonane zostały obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, i skoro niewykonanie któregokolwiek z nałożonych obowiązków stanowi już podstawę zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 3 pkt 2 pb, to nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązków, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 pb, jest uzależnione od wyjaśnienia i ustalenia istotnych okoliczności dotyczących wykonania każdego z nałożonych obowiązków oraz zebrania w tym zakresie kompletnego materiału dowodowego, jako warunków uprawniających do stwierdzenia, że wszystkie nałożone obowiązki zostały wykonane.

W sprawie, zdaniem Sądu, nie wszystkie okoliczności związane z wykonaniem nałożonych obowiązków zostały w sposób dostateczny ustalone i wyjaśnione. Decyzją PINB z dnia [...] lutego 2020 r. na inwestora zostały nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb cztery obowiązki związane z zabezpieczeniem ściany wspólnej w osi 1-1, tj. 1) obowiązek uzupełnia spoin i ubytków w murze ściany w osi 1-1 zaprawą cementowo-wapienną marki M5; 2) obowiązek zakotwienia ściany w osi 1-1 co kondygnację, poprzez połączenie muru ściany z pozostawioną częścią stropu drewnianego nad Il piętrem na kotwy-śruby M16 co 1 m (zgodnie z zaleceniami przedstawionymi w ekspertyzie technicznej, opracowanej przez W. P. i P. P. w styczniu 2020 r.); 3) obowiązek wykonania izolacji termicznej grubości 15 cm ściany w osi 1-1 styropianem lub wełną mineralną osłoniętą warstwą zbrojoną siatką i klejem; 4) obowiązek montażu szklanych plomb kontrolnych na istniejących na budynku nr [...] rysach, w celu pomiaru ich aktywności, rozwartości (szerokości rozwarcia) i głębokości. Zdaniem Sądu w takim stanie rzeczy, należało odnieść się w uzasadnieniu decyzji do każdego z nałożonych obowiązków, wskazując konkretnie na podstawie jakiego materiału dowodowego organ uznaje poszczególne obowiązki za wykonane. Tego jednak w sprawie zabrakło, tymczasem zachodzą w tym zakresie uzasadnione wątpliwości, które wymagają w związku z tym ustosunkowania się do nich organu. I tak w przypadku nałożonego obowiązku uzupełnienia spoin i ubytków w murze ściany wspólnej w osi 1-1, Sąd nie był w stanie ustalić na podstawie dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez inwestora wraz z informacją o wykonaniu nałożonych obowiązków (pismo z dnia [...] lutego 2020 r. wraz z załączonymi zdjęciami), że obowiązek ten został wykonany, a więc że istnieje zdjęcie potwierdzające wykonanie tego obowiązku; na konkretne zdjęcie, jako dowód wykonania tego obowiązku, nie wskazał też organ. Również we wpisie w dzienniku budowy dokonanym przez INI w dnia [...] lutego 2021 r. nie odnotowano, iż przedmiotowy obowiązek został wykonany. Natomiast w trakcie przeprowadzonej przez PINB kontroli (oględzin obiektu) w dniu [...] marca 2021 r. celem ustalenia wykonania nałożonych decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. obowiązków, ściana budynku w osi 1-1 była już docieplona, zatem istniała fizyczna przeszkoda do stwierdzenia wykonania tego obowiązku. Do tych okoliczności organ powinien był się odnieść, wskazując w ich kontekście, dlaczego uznał, iż pomimo tych okoliczności, w sprawie należało przyjąć, że obowiązek wypełnienia ścian został wykonany i jakie konkretnie dowody uzasadniały takie stanowisko organu. Odnośnie natomiast wykonania obowiązku zakotwienia ściany w osi 1-1 co kondygnację, zabrakło jednoznacznych ustaleń organu co do zakresu wykonania tego obowiązku, tj. czy ściana została rzeczywiście zakotwiona co kondygnację. Tymczasem w sprawie zachodziła taka potrzeba, skoro przedłożona dokumentacja zdjęciowa obrazuje jedynie wykonanie tego obowiązku na jednej kondygnacji (tj. na poziomie stropu nad I piętrem), żadne natomiast znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie nie uwidacznia wykonania tego obowiązku na wysokości stropu II piętra. Ponadto pomimo zarzutu odwołania, organ w ogóle nie wypowiedział się co do zakresu nałożonego obowiązku ocieplenia ściany wspólnej w osi 1-1. W sprawie zachodziła zaś taka potrzeba, skoro dokumentacja zdjęciowa obrazuje wykonanie obowiązku ocieplenia ściany w osi 1-1 jedynie do poziomu 2 piętra (włącznie), a strona skarżąca konsekwentnie zarzucała, w tym w odwołaniu, brak ocieplenia ściany w osi 1-1 na poziomie strychu. W takim stanie rzeczy, WINB zobowiązany był odnieść się do wskazanego zarzutu odwołania, wyjaśniając zarówno jaki był zakres nałożonego obowiązku ocieplenia ściany w osi 1-1 wraz ze wskazaniem podstaw uzasadniających określone stanowiska organu w tym przedmiocie, jak i w jakim zakresie został ten obowiązek wykonany przez inwestora. W sprawie powyższych wyjaśnień i ustaleń zabrakło, tymczasem miały one istotne zaznaczenia dla możliwości stwierdzenia wykonania przez inwestora wszystkich nałożonych decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. obowiązków.

Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne całościowe i samodzielne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie zarzuty i żądania strony podniesione w toku postępowania, po wydaniu decyzji I instancyjnej i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym jej składnikiem, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa) i umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który - sprawując kontrolę, w oparciu o przepisy ppsa - nie zastępuje organu w tym zakresie. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1064/14; wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 958/15; wyrok WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12 – dostępne jw.). Przypomnieć należy jednocześnie, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakładają na organy administracji – i to zarówno orzekających w toku I, jak i II instancji - obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ustanowiona zaś w art. 80 kpa zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 kpa. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje więc, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, niewskazanie konkretnych dowodów, na podstawie których organ uznał poszczególne istotne okoliczności sprawy za udowodnione (w sprawie poszczególne nałożone obowiązki za wykonane przez inwestora) oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa).

W tym stanie rzeczy, Sąd - uznając zaskarżoną decyzję odwoławczą za wydaną z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, zobligowany był do jej uchylenia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów niniejszego wyroku. Organ zobowiązany będzie do wydania rozstrzygnięcia znajdującego umocowanie w art. 138 kpa oraz szczegółowego i merytorycznego odniesienia się do wskazanych przez Sąd niejasności dotyczących kwestii wykonania wszystkich nałożonych na inwestora obowiązków wraz ze wskazaniem konkretnego materiału dowodowego uzasadniającego stanowisko organu odnośnie kwestii wykonania każdego z nałożonych na inwestora obowiązków. Innymi słowy organ zobligowany będzie umotywować i wykazać dowodami odrębnie dla każdego nałożonego obowiązku zajęte stanowisko odnośnie kwestii jego wykonania. Wskazane ustalenia i wyjaśnienia do których poczynienia zobligowany będzie organ, obejmują też zarzuty odwołania o braku zrealizowania w całości obowiązku wykonania izolacji termicznej ściany w osi 1-1 i niewykonania obowiązku zakotwienia ściany w osi 1-1 co kondygnację, do których to zarzutów organ się nie odniósł.

Odnośnie natomiast zarzutów strony skarżącej dotyczących kwestii wykonania obowiązku montażu szklanych plomb kontrolnych na istniejących na budynku nr [...] rysach, należy wskazać – co już pokreślono powyżej – że termin z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb ma charakter procesowy i jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień. Zatem w sytuacji wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku z uchybieniem wyznaczonego przez organ terminu, ale przed wydaniem przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pb, to wówczas nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 pb. Oznacza to, że nawet ponowne doklejenie szkiełek kontrolnych w dniu [...] czerwca 2020 r. z uwagi na ich wcześniejsze odpadnięcie, niezależnie od przyczyny która doprowadziła do odpadnięcia doklejonych szkiełek, wiąże się z wykonaniem nałożonego obowiązku przed wydaniem decyzji z art. 51 ust. 3 pb. Organ zobligowany jednak będzie wypowiedzieć się czy doklejone w dniu [...] czerwca 2020 r. plomby, co została stwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r., zostały zamontowane na ścianie budynku w sposób prawidłowy.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżących odnośnie modyfikowania przez organ podstawy prawnej decyzji w celu maksymalnego zawężenia postępowania i uniknięcia konieczności wypowiedzenia się co do kwestii samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych - w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T. (działka nr [...], obręb ewid. [...]) na podstawie decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2018 r. – które mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (patrz zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2019 r.). Postępowanie to prowadzone było w trybie art. 51 kpa, jako konsekwencja wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 pb, a więc robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 pb, jak podkreślono, jest dwuetapowe. Najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 pb, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 pb. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydane zostały już na drugim etapie postępowania naprawczego, a więc na etapie mającym miejsce po nałożeniu na inwestora przedmiotowych obowiązków. Oznacza to tym samym, że podstawę rozstrzygnięcia wydanego na tym drugim etapie postępowania naprawczego stanowić może art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 pb. W sprawie natomiast organ I instancji błędnie wskazał w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, który jak wyjaśniono właściwy jest dla pierwszego etapu postępowania naprawczego, w którym nakładane są na inwestora określone obowiązki, a nie dla etapu postępowania sprawdzającego, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie. W sprawie zachodziła więc potrzeba modyfikacji podstawy prawnej rozstrzygnięcia PINB, skoro mógł ją stanowić jedynie art. 51 ust. 3 pb (wobec nałożenia na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb), z tym że jak wykazano WINB uczynił to w nieprawidłowy sposób. Tym samym zarzuty skarżących o zmodyfikowaniu podstawy prawnej decyzji w celu maksymalnego zawężenia postępowania i uniknięcia konieczności wypowiedzenia się co do kwestii samowoli budowlanej uznać należy za całkowicie bezpodstawne.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ppsa dopuścił dowód z dokumentacji zdjęciowej załączonej do skargi, w związku z tym, iż załączone zdjęcia obrazowały m.in. wykonane prace przy ścianie w osi 1-1 i doklejone do budynku szkiełka kontrolne. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie skarżących z dnia [...] lipca 2022 r., uznając że objęte nim dowody nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy i tym samym nie wpływają na możliwość rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy.