Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 713/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 4,11 i 12, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Kolbudy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 297/09 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Rady Gminy Kolbudy z dnia 27 stycznia 2009 r. nr XXIII/177/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 297/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. L., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kolbudy z dnia 27 stycznia 2009 r. nr XXIII/177/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości terenu wsi Bielkówko na terenie Gminy Kolbudy w części dotyczącej działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] położonych w Bielkówku, Gm. Kolbudy.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, skarga A. L. spełnia wszystkie wymogi formalne tj. została wniesiona po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa oraz z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia skargi. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] i współwłaścicielką działek nr [...] i [...], które znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem R. Jest to teren rolny, który w poprzednim planie miejscowym był częściowo przeznaczony na cele budowy mieszkaniowej, a obecnie na terenie tym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. W ocenie Sądu, interes prawny skarżącej został więc naruszony zaskarżoną uchwałą, a zatem ma ona legitymację do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

Sąd wskazał, iż w myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy uchwala rada gminy m. in. po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Stosownie do art. 9 tej ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W ocenie Sądu I instancji, z przedłożonego przez Radę Gminy Kolbudy "Studium uwarunkowań i kierunków za zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy" uchwalonego uchwałą nr XX/108/2000 Rady Gminy Kolbudy z dnia 31 maja 2000 r. zmienionego uchwałą Nr XXXV/322/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r. nie wynikają konkretne, precyzyjne i kategoryczne ustalenia dotyczące działek nr [...], [...] i [...]. W części graficznej studium teren tych działek oznaczony jest jako użytki rolne, przy czym rysunek studium nie jest dokładny, jako że nie zawiera wyrysowanych precyzyjnie granic działek. Zdaniem Sądu w tej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia, że takie przeznaczenie działek nr [...], [...] i [...] w planie stanowi konsekwencję treści studium.

Sąd wskazał, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają jednak granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu I instancji, formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego został w tej sprawie spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego znajduje oparcie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia to powinny być on oceniane z uwzględnieniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Sąd uznał, że Rada Gminy Kolbudy nie wyjaśniła szczegółowo, z jakich względów przeznaczono w planie nieruchomości skarżącej na cele rolnicze i leśne.

Sąd wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tej sytuacji niezasadne było przeznaczenie całości nieruchomości skarżącej pod uprawy rolnicze i lasy. W ocenie Sądu, Rada Gminy nie wykazała, aby istniał w tym zakresie jakiś ważny interes publiczny. Interesu takiego nie stanowi wskazywana przez Radę okoliczność, że wprowadzenie funkcji mieszkaniowej na nieruchomościach skarżącej wymagałoby wprowadzenia zmian w układzie komunikacyjnym, co stoi w sprzeczności z interesem społecznym, czemu dali wyraz mieszkańcy na etapie opracowywania planu, nie wyrażając zgody na poszerzenie drogi. Zdaniem Sądu, nie zostały również sprecyzowane przez organ argumenty dotyczące ochrony kształtowania krajobrazu kulturowego, ochrony wód, gleb i ziemi przed zanieczyszczeniami. Z przedłożonych przez Radę informacji z rejestru gruntów wynika, że na terenie przedmiotowych działek zajmujących łącznie powierzchnię 2,4800 ha gleby klasy III b stanowią 0, 06 ha. Okoliczność ta - wbrew twierdzeniom Rady - nie uzasadnia objęcia strefą gruntów rolnych całego obszaru działek skarżącej.

Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia jest również fakt, że w poprzednim planie nieruchomości skarżącej częściowo były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc miały takie samo przeznaczenie jak sąsiadujące bezpośrednio z nimi nieruchomości. Rada nie wyjaśniła w toku niniejszego postępowania w sposób przekonujący, dlaczego granica zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przebiega właśnie przed terenem należącym do skarżącej, tworząc zresztą uskok przed działką [...].

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w części dotyczącej nieruchomości A. L. stanowiących działki nr [...], [...] i [...]. Skarżąca w piśmie z dnia 10 lipca 2008 r., złożonym w dniu 18 lipca 2008 r. zakwestionowała projektowane w planie rozwiązanie komunikacyjne dotyczące ulicy Ceglanej oraz przekwalifikowanie jej działek nr [...], [...] i [...] na tereny pod zalesianie, wskazując, że częściowo znajdują się one w zasobach przeznaczonych w poprzednim planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uchwalając plan rada gminy rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a rozstrzygnięcia w tej kwestii stanowią załącznik do uchwały. Rozstrzygnięcie przez Radę zgłoszonych uwag stanowi zatem również uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych. Z pkt 12 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, że Rada rozpatrzyła jedynie uwagę dotyczącą rozwiązań komunikacyjnych, która została odrzucona. Nie rozpatrzono natomiast uwagi skarżącej dotyczącej planowanego przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...]. Stanowi to - w ocenie Sądu - istotne naruszenie trybu sporządzania planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w tej części. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd zobowiązał Radę Gminy Kolbudy do ponowienia procedury planistycznej w zakresie dotyczącym wskazanych nieruchomości skarżącej i przeprowadzenia szczegółowych rozważań dotyczących przeznaczenia tych nieruchomości z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy Kolbudy, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla oceny możliwości przeznaczenia działek skarżącej znaczenie ma rodzaj przeznaczenia określony w dawnym, uchylonym planie miejscowym,

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację tych przepisów i nieuzasadnione umniejszanie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu ładu przestrzennego gminy,

- art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na uznaniu prymatu interesu indywidualnego nad interesem publicznym,

a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że nieistotne uchybienie w postaci nierozpatrzenia uwagi skarżącej, dotyczącej przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] stanowi naruszenia trybu sporządzania planu, skutkujące jego nieważnością,

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuzasadnionym umniejszaniu roli studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu ładu przestrzennego,

- art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyważenie interesu indywidualnego skarżącej z interesem publicznym, skutkujące przyznaniem prymaty interesowi indywidualnemu w okolicznościach konkretnej sprawy,

- dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotu sprawy, na których Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie.

Opierając się na powyższych podstawach kasacyjnych, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy Kolbudy podniosła, iż Sąd I instancji bezpodstawnie odwołał się do zapisów poprzedniego planu z 1992 r., który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Sąd wskazał, że w poprzednim planie działki skarżącej były częściowo przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej, lecz nie podjął w ogóle badania, jaka część tych działek była przeznaczona na te cele. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że to nie "stary" plan ma kształtować przestrzeń lub nawet w sposób pośredni na takie kształtowanie wiążąco wpływać, lecz następować to powinno w procesie tworzenia nowych planów miejscowych.

Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż z ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy" nie wynikają konkretne i kategoryczne wytyczne dotyczące przeznaczenia przedmiotowych działek. Studium to jest dokumentem na tyle szczegółowym, że nawet bez nanoszenia granic działek można odczytać, jakie jest przeznaczenie przedmiotowego terenu oraz że nie ma on dostępu do drogi publicznej. Część tekstowa studium określa, że rozwój gminy we wsi Bielkówko ma następować wzdłuż dróg, a sporny teren nie ma w ogóle dostępu do drogi, a mieszkańcy w procedurze planistycznej wyrazili swój sprzeciw wobec projektu poszerzania dróg istniejących i budowy nowych. Skala rysunku studium, zgodna z przepisami ustawy nie pozwala na nanoszenie linii podziałów nieruchomości. W tekście studium wskazano, że we wsi Bielkówko ma obowiązywać zasada nierozpraszania zabudowy oraz zachowania struktury wsi, stanowiąca granice wyznaczania w planie terenów dla inwestowania. Drugą zasadą jest zaniechanie obudowy dróg ponadlokalnych oraz dróg o wysokich walorach widokowych. Ponadto studium wprowadza zasadę ochrony krajobrazu oraz ochrony gleb wysokich klas bonitacyjnych. Studium stwierdza również, że kryteria przestrzenne, przyrodnicze, klimatyczne i krajobrazowe przemawiają za niezabudowywaniem terenów między poszczególnymi wsiami, w szczególnie wzdłuż trasy Gdańsk- Kościerzyna oraz na kierunku Lubiewo – Bielkówko. W przypadku zagospodarowania przestrzennego wsi Bielkówko przewidziano jej rozwój na terenach położonych na południe od istniejącej zabudowy, a tereny o dużych spadkach powinny być przeznaczone pod zieleń. Teren działek skarżącej znajduje się w północno-wschodniej części wsi i jest terenem o dużych spadkach. W strategii rozwoju Gminy Kolbudy studium przewiduje ponadto ograniczenie żywiołowego rozwoju zabudowy, ponieważ dalsza parcelacja i rozproszona zabudowa prowadzi do degradacji krajobrazu i obniżenia atrakcyjności terenów.

Zdaniem organu, Sąd I instancji skupił się w tej sprawie na bezwzględnej ochronie prawa własności skarżącej i przeciwstawił tego rodzaju interes strony interesowi społecznemu, bez dokładnej analizy w czym przejawia się interes społeczny w tej sprawie. Sąd naruszył art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uprawnia gminę do wprowadzenia ograniczeń prawa własności, przyjmując zasadę prymatu interesu prywatnego nad interesem publicznym.

Rada Gminy Kolbudy podniosła ponadto, że stwierdzenie nieważności części uchwały w związku z naruszeniem procedury planistycznej poprzez nierozpatrzenie uwag skarżącej jest zbyt daleko idące. Zdaniem organu wątpliwe jest, czy uwagi A. L. dotyczące planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy z 1992 r. oraz "pozostawienie przeznaczenia w studium" w ogóle można uznać za uwagi do planu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, skarżąca podniosła, że Rada Gminy Kolbudy w ogóle nie brała pod uwagę dotychczasowego przeznaczenia i sposobu użytkowania działek nr [...], [...], [...]. Takie działanie Rady jest sprzeczne z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Skarżąca podniosła ponadto, iż Rada Gminy nadała prymat interesowi publicznemu nad jej interesem prywatnym. Jej zdaniem, twierdzenia Rady Gminy o braku dostępu jej nieruchomości do drogi publicznej świadczą o niedostatecznym zaznajomieniu się przez organ z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Skarżąca wskazała, iż jej działki posiadają dostęp do ul. Ceglanej poprzez działkę nr [...] (służebność gruntowa przejazdu i przechodu wynikająca z umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego nr 4648/2005). Poprzez teren działki nr [...] istnieje więc dojazd do działek nr 72/11, [...], [...], [...] z ul. Ceglanej.

Skarżąca nie zgodziła się ponadto z twierdzeniem organu, iż jej działki znajdują się na terenie o dużych spadkach. Wskazała, że na terenach wyżej położonych od ul. Okrężnej budowane są domy jednorodzinne (np. działki nr 72/8, [...]), a są to tereny o bardzo dużych spadkach. Ponadto wzdłuż całej zachodniej granicy nieruchomości znajduje się zwarta zabudowa jednorodzinna na tym samym poziomie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rada Gminy Kolbudy zasadnie podniosła w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dla oceny możliwości przeznaczenia działek w nowym planie miejscowym znaczenie ma rodzaj przeznaczenia określony w planie poprzednio obowiązującym. Zgodnie ze wskazanym przepisem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rację ma organ, że kształtowanie ładu przestrzennego w gminie polega na tworzeniu nowych planów miejscowych, w których niekoniecznie muszą być powielane rozwiązania przyjęte w planach poprzednio obowiązujących. Wprawdzie powołany przez skarżącą w odpowiedzi na skargę kasacyjną art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a treść studium ma pośrednio wpływ na treść planu miejscowego, lecz nie oznacza to, że organy gminy są bezwzględnie związane przeznaczeniem konkretnych nieruchomości ustalonym w poprzednim planie miejscowym. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą, prowadziłoby do sytuacji, w której organy gminy, tworząc nowy plan miejscowy, nie mogłyby zmieniać ani modyfikować przeznaczenia terenów, dla których w poprzednim planie miejscowym ustalono już jakieś przeznaczenie. Oznaczałoby to istotne ograniczenie tzw. władztwa planistycznego gminy, czyli jej kompetencji do suwerennego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, wynikającej z art. 3 powołanej ustawy. Ponadto zauważyć należy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznej polityki gminy o charakterze bardzo ogólnym, wskazującym podstawowe kierunki rozwoju przestrzennego gminy, w którym nie uwzględnia się przeznaczenia poszczególnych nieruchomości, lecz kierunki rozwoju poszczególnych miejscowości lub ich części. Powołany przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy należy więc odczytywać z uwzględnieniem specyficznego charakteru aktu prawnego, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Na terenie, na którym znajdują się działki skarżącej obowiązywał poprzednio miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kolbudy nr XXVII/173/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 23, poz. 130), który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. W planie tym jedynie część działek skarżącej była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Działka nr [...] przeznaczona była bowiem pod uprawy rolnicze, działka nr [...] w części przeznaczona była pod uprawy rolnicze, a w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast działka nr [...] przeznaczona była w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nowy plan miejscowy, uchwalony zaskarżoną uchwałą zaczął obowiązywać dopiero w 2009 r. Przez ponad 5 lat teren, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej nie był więc objęty żadnym planem. W tym czasie działki nr [...], [...], [...] były również użytkowane przez skarżącą wyłącznie rolniczo, gdyż - jak wynika z dokumentacji fotograficznej, znajdującej się w aktach administracyjnych oraz fotografii złożonych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przez Sądem I instancji w dniu 2 grudnia 2009 r. – są to grunty rolne stanowiące łąki z występującymi gdzieniegdzie drzewami i krzewami. W planie z 2009 r. wszystkie trzy działki skarżącej znalazły się na obszarze oznaczonym symbolem 02. RZ/L – tereny rolnicze i lasy, na którym wprowadzono m. in. zakaz lokalizacji budynków. Przeznaczenie to jest więc zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania tych działek przez skarżącą oraz odpowiednimi zapisami dotyczącymi tych działek w ewidencji gruntów (rodzaje użytków gruntowych na tych działkach to grunty orne i pastwiska trwałe).

Trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione umniejszanie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu ładu przestrzennego gminy. Ze wskazanych przepisów wynika, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4), a rada gminy uchwala ten plan również po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1).

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał w zasadzie oceny porównawczej części graficznej przedmiotowego planu miejscowego z rysunkiem "Studium uwarunkowań i kierunków za zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy" uchwalonego uchwałą nr XX/108/2000 Rady Gminy Kolbudy z dnia 31 maja 2000 r. i zmienionego uchwałą Nr XXXV/322/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r., ograniczając się do stwierdzenia, że rysunek studium nie jest dokładny i nie zawiera wyrysowanych precyzyjnie granic działek, w związku z czym nie można stwierdzić czy przeznaczenie działek skarżącej w planie stanowi konsekwencję treści studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął jednak pod uwagę, iż studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, wyznaczającym kierunki zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości położonych na terenie danej gminy w sposób bardzo ogólny. Konkretyzacja ustaleń studium następuje dopiero w planie miejscowym. Z takim charakterem studium związana jest również forma rysunku studium. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 188, poz. 1233) projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Dla porównania plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000 (art. 16 ust. 1 ustawy). Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. nie wprowadza obowiązku wyznaczenia na rysunku studium granic poszczególnych działek. Byłoby to z resztą bardzo utrudnione ze względu na dużą skalę rysunku studium i czyniłoby taki rysunek mało czytelnym. W niniejszej sprawie z dołączonego do akt sądowych rysunku studium (na którym organ zaznaczył granice działek skarżącej) wynika, iż działki nr [...], [...] i [...] w znacznej części znajdują się na obszarze oznaczonym graficznie jako "użytki rolne/gleby klasy III". Północna część działki nr [...] i wschodnia część działki nr [...] to teren oznaczony jako "zalesienia". Studium wyznaczyło więc w sposób ogólny przeznaczenie tego terenu, a nadanie konkretnego przeznaczenia działkom skarżącej i rozgraniczenie obszarów o różnym przeznaczeniu nastąpiło w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem wytycznych studium.

Należy również zgodzić się z Radą Gminy Kolbudy, iż Sąd I instancji nie dokonał w ogóle analizy zgodności planu z częścią tekstową studium. Z treści studium wynika między innymi, iż rozwój wsi Bielkówko postulowany jest na terenach położonych na południe od istniejącego zainwestowania, tereny o dużych spadkach powinny być przeznaczone pod zieleń (pkt 5.2.1). Jako zagrożenie dla wartości kulturowych wsi wskazano m. in. nadmierny rozwój zabudowy poza strukturą wsi (pkt 1.2.). Uchwałą Rady Gminy Kolbudy Nr XXXV/322/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r. wprowadzono "Zmianę nr 2 do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", w którym to akcie przewidziano na terenie gminy m. in. konieczność zachowania ciągów i panoram widokowych, eksponowanych krawędzi lasów (pkt 2.4.), kontrurbanizację, strukturalizację sieci osadniczej tak, aby nowe tereny rozwojowe łącznie z istniejącymi tworzyły skupione jednostki osadnicze (pkt III, 1.2.), przeciwdziałanie bezplanowej, chaotycznej parcelacji terenu (pkt. III, 1.6). Przy wyznaczeniu terenów do zainwestowania wskazano jako obowiązujące zasady: nierozpraszania zabudowy i zachowania struktury wsi, wyznaczania terenów do zainwestowania tylko w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących zespołów zabudowy, odsunięcia zabudowy od granic lasów, ochronę krajobrazu i walorów środowiska przyrodniczego oraz gleb wysokich klas bonitacyjnych (pkt IV, 2.0.). Wykluczono ponadto powstawanie zabudowy poza zdefiniowaną strukturą wsi oraz wskazano, że kryteria przestrzenne, przyrodnicze, klimatyczne i krajobrazowe przemawiają za niezabudowywaniem terenów między poszczególnymi wsiami, a szczególnie wzdłuż trasy Gdańsk – Kościerzyna i Lublewo – Bielkówko. Mając na uwadze fakt, iż działki skarżącej znajdują się w północno – wschodniej części wsi, na terenie o dużych spadkach, wydawać się może, że ich przeznaczenie w planie na cele rolnicze i leśne mieści się w granicach wyznaczonych przez studium i stanowi konkretyzację jego postanowień co do kierunków rozwoju tej wsi. Analizy zgodności planu z treścią studium nie dokonały jednak również organy gminy, albowiem nie rozpoznały w tym zakresie wniesionej przez skarżącą uwagi do planu.

Zasadny jest także, aczkolwiek częściowo błędnie sformułowany, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyznanie prymatu interesu indywidualnego skarżącej nad interesem publicznym. Na wstępie wskazać należy, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w autonomicznej procedurze uregulowanej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (poza wyjątkiem wskazanym w art. 24 ust. 1 ustawy dotyczącym uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a.) nie mają do tej procedury zastosowania, w związku z czym błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a. Naruszenie prawa własności jednostki na skutek ustaleń planu miejscowego, które nastąpiło w interesie publicznym należy rozpatrywać w kontekście wskazanej przez Sąd I instancji zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a nie w kontekście zasady uwzględniania przez organy administracji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Co do zasady jednak organ trafnie podniósł, iż Sąd I instancji, stwierdzając, że gmina nie wykazała, aby istniał jakiś ważny interes publiczny, którego realizacja uzasadniałaby naruszenie prawa własności skarżącej, nie podjął nawet próby analizy treści studium ani uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w którym wskazano powody wprowadzenia określonych ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności określonych nieruchomości przez skarżącą. Z uzasadnienia tego wynika m. in., iż w zagospodarowaniu wsi uwzględniono konieczność wykształcenia centrum wsi, zachowania ukształtowania terenu i panoram widokowych, w miarę możliwości zakaz zabudowy terenów o wysokich klasach bonitacyjnych. Jako główne założenie planu w stosunku do zabudowy wskazano lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej we wschodniej i południowej części obszaru objętego planem. Twierdzenie Sądu co do bezzasadności przeznaczenia w planie całości nieruchomości skarżącej na cele rolnicze i leśne jest więc w tym zakresie przedwczesne.

Sąd I instancji prawidłowo jednak uznał, że w niniejszej sprawie naruszona została procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób skutkujący stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kolbudy z dnia 27 stycznia 2009 r. w części dotyczącej działek skarżącej oznaczonych numerami [...], [...], [...]. Zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Po upływie tego terminu na organie tym spoczywa obowiązek rozpatrzenia wniesionych uwag w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (art. 17 pkt 12 ustawy). Uwagi, które nie zostały uwzględnione wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje radzie gminy wraz z projektem planu. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, ma obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia przekazanych jej przez organ wykonawczy gminy uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie uwaga skarżącej (pismo z dnia 18 lipca 2008 r.) dotycząca treści projektu planu została rozpatrzona przez Wójta Gminy Kolbudy jedynie w części dotyczącej poszerzenia ul. Ceglanej i połączenia jej z ul. Okrężną (pismo Wójta Gminy Kolbudy z dnia 18 sierpnia 2008 r.). Rada Gminy Kolbudy w Załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały zawierającym rozstrzygnięcia w sprawie wniesionych uwag do planu również rozpatrzyła jedynie sprzeciw skarżącej wobec włączenia działki nr [...] w linie rozgraniczające ul. Ceglanej. Organy gminy nie odniosły się natomiast do uwagi skarżącej w części dotyczącej przeznaczenia działek nr [...], [...], [...]. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Rady, iż naruszenie procedury planistycznej w tym zakresie stanowiło nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym stanowić może istotną ingerencję w prawo własności nieruchomości. Właściciele nieruchomości objętych planem mają w związku z tym prawo zgłaszania wniosków i uwag do projektu planu, które powinny być w całości rozpatrzone przez organy gminy. Na organach tych ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, jakie przesłanki przemawiają za ograniczeniem w planie prawa własności nieruchomości przysługującego danej osobie. W rozpoznawanej sprawie organy gminy nie wywiązały się w sposób prawidłowy z tego obowiązku, pomijając część uwag skarżącej dotyczących ustalenia w planie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...]. Należy więc zgodzić się z Sądem I instancji, iż uchybienie to stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tych działek.

Zaskarżone orzeczenie odpowiada więc prawu, choć częściowo błędne jest jego uzasadnienie. Organy gminy, przeprowadzając ponownie procedurę planistyczną co do tej części zaskarżonej uchwały, której nieważność stwierdził Sąd I instancji, powinny szczegółowo uzasadnić, jakie względy prawne związane z polityką przestrzenną gminy przemawiają za przeznaczeniem nieruchomości skarżącej na cele rolnicze i leśne, a w szczególności działki nr [...], której zmiany przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową najbardziej domaga się skarżąca (protokół rozprawy z dnia 2 grudnia 2009 r., k.102) z uwzględnieniem również takich uwarunkowań, jak dostęp do drogi publicznej działek będących własnością lub współwłasnością skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.