Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 463/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kościan z dnia 20 grudnia 2017 r. nr XXXIII/414/17 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług) w obrębie wsi Widziszewo 1. stwierdza nieważność § 11 pkt 4 lit a i b zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Kościan na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIII/414/17 Rady Gminy Kościan z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy techniczno - produkcyjnej (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług) w obrębie wsi Widziszewo (zwaną dalej również "zaskarżoną uchwałą") wnosząc o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 4 lit a i b uchwały oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.") poprzez brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów znajdujących się w obszarze pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 2x 220 kV relacji Plewiska - Leszno - Polkowice,

- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie w § 11 pkt 4 lit b zaskarżonej uchwały obowiązku nie przewidzianego przepisami prawa.

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, ze zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać

m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania ( § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ). Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaki sposób zagospodarowania jest na nim przewidziany i dopuszczony. W § 11 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały dla obszaru objętego planem w odniesieniu do terenów znajdujących się w obszarze pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 2x 220 kV relacji Plewiska - Leszno - Polkowice ustalono: "zakaz realizacji obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku prowadzoną działalnością gospodarczą, odstępstwa od tej zasady może udzielić właściciel linii, na warunkach przez siebie określonych". Zdaniem Wojewody dopuszczono niejednoznaczne przeznaczenie terenu, przy jednoczesnym uzależnieniu sposobu zagospodarowania tego obszaru od decyzji innego niż rada gminy podmiotu - właściciela linii (gestora sieci infrastruktury technicznej). W ocenie Wojewody przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają do przenoszenia przez radę gminy swoich kompetencji w zakresie określania przeznaczenia terenu na inne podmioty Powyższe uregulowanie, uniemożliwiając jednoznacznie określenie przeznaczenia zasad zagospodarowania terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem "P", uzależniając je od decyzji innego, niż rada gminy podmiotu (gestora sieci), stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewoda podniósł również, że w § 11 pkt 4 lit b zaskarżonej uchwały dla tego samego obszaru ustalono "nakaz uzgadniania z właścicielem linii warunków lokalizacji wszelkich obiektów oraz budowli zawierających materiały niebezpieczne pożarowo, i stref zagrodzonych wybuchem w bezpośrednim sąsiedztwie pasa technologicznego". Formułując ustalenia planu miejscowego swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres fakultatywny i obowiązkowy ustaleń planu określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Jednakże wskazany obowiązek nie jest w tym przepisie wyszczególniony. Nie sposób uznać konieczności uzgadniania z właścicielem linii warunków lokalizacji wszelkich obiektów oraz budowli zawierających materiały niebezpieczne pożarowo oraz stref zagrodzonych wybuchem w bezpośrednim sąsiedztwie pasa technologicznego za zasady zagospodarowania danego terenu. Także w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. brak mowy o tym, aby w planie miejscowym można było dopuścić ww. obowiązek.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy wyjaśniła, że zgodnie z dotychczasową praktyką w poprzednich uchwałach zamieszczała podobne, analogiczne zapisy, które dotychczas nie budziły wątpliwości organu nadzoru co do swej treści. Podobne zapisy można zresztą znaleźć także w uchwałach innych Rad Gmin z terenu całej Polski. Rada Gminy Kościan w dotychczasowej praktyce kierowała się podobnym wskazaniem, a zamieszczając zaskarżone zapisy dążyła do tego, aby sprecyzować zasady dotyczące w szczególności przeznaczenia terenów znajdujących się na obszarze pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 2x 220 kV relacji Plewiska-Leszno-Polkowice. W § 11 pkt 4 lit. a i b zaskarżonej uchwały Rada Gminy w sposób należyty oraz jasny sformułowała zakazy oraz nakazy dla wyznaczonego terenu.

Rada Gminy wskazała, że zgodnie z dotychczasową praktyką organów jednostek samorządu terytorialnego dla zagospodarowania pasów technologicznych linii elektroenergetycznych nieodzowne jest zastosowanie ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu tego terenu. Pas technologiczny, często utożsamiany ze strefą ochronną, konieczny jest dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń, zapewniając zakładowi energetycznemu, a szerzej przedsiębiorstwu przesyłowemu możliwość dokonywania okresowych konserwacji linii, jej ewentualnych modernizacji oraz dokonywania napraw w przypadku awarii. Dlatego też koniecznym jest aby uzgodnień w tym zakresie dokonywać z właścicielem linii.

Rada Gminy stwierdziła, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje jakie ustalenia obowiązkowo powinny znaleźć się w planie miejscowym. Nie oznacza to jednak, że brak takich ustaleń zawsze dyskwalifikuje plan, który ich nie zawiera. Ustalenia określone w art. 15 ust. 2 u.p.zp. powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, zastosowała się zatem do ustaleń jakie wynikały ze stanu faktycznego oraz z odpowiedzi spółki Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A., która podczas uzgodnień wskazała, że warunkiem uzgodnienia planu jest wprowadzenie zapisów dotyczących infrastruktury elektroenergetycznej oraz ograniczeń w zabudowie w związku z istnieniem sieci przesyłowej.

Rada Gminy wskazała, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dopuścić należy zatem zastosowanie wykładni rozszerzającej w omawianym przypadku - w szczególności w odniesieniu do pasów technologicznych linii elektroenergetycznych, które stanowią istotny element bezpieczeństwa energetycznego państwa. W ich obszarze działa przecież system linii energetycznej, który zaspokaja potrzeby odbiorców energii elektrycznej, stąd obowiązek taki należy uznać za jak najbardziej racjonalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca zastrzega jednak w powołanym przepisie, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Jak wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. już upłynął, wobec czego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mogło nastąpić tylko przez wniesienie skargi.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyrażenie "zasady sporządzenia planu miejscowego" należy rozumieć jako przepisy wyznaczające treść tego aktu prawa miejscowego lub precyzujące zawarte w nim rozstrzygnięcia. Z kolei określenie "tryb sporządzania planu miejscowego" oznacza sekwencję czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w celu uchwalenia rozważanego aktu prawa miejscowego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie powyższych przepisów powoduje automatycznie konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że tylko istotne, kwalifikowane uchybienie obowiązującym normom prawnym stwarza podstawę do wyeliminowania wspomnianej uchwały lub niektórych jej postanowień z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zakwestionował § 11 pkt 4 lit. a i b zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada Gminu w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustaliła dla terenów znajdujących się w obszarze pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 2x 220kV relacji Plewiska - Leszno -

Polkowice obowiązują następujące ograniczenia ich użytkowania i zagospodarowania: zakaz realizacji obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku prowadzoną działalnością gospodarczą, odstępstwa od tej zasady może udzielić właściciel linii, na warunkach przez siebie określonych (lit. a), nakaz uzgadniania z właścicielem linii warunków lokalizacji wszelkich obiektów oraz budowli zawierających materiały niebezpieczne pożarowo, i stref zagrożonych wybuchem w bezpośrednim sąsiedztwie pasa technologicznego (lit. b).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p do obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalicza się ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1) oraz szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Z kolei zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Obowiązek określenia w miejscowym planie zasad zagospodarowania terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jakie zasady mają obowiązywać. Wszelkie warunki dotyczące zabudowy i zagospodarowania danego terenu wynikające z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego winny zatem znaleźć się w uchwale planistycznej.

W ocenie Sądu treść § 11 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały umożliwia modyfikowanie postanowień planu miejscowego przez osoby trzecie – właściciela linii elektroenergetycznej. Takie rozwiązanie trudno pogodzić z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w świetle którego ograniczenia w sposobie użytkowania nieruchomości powinny być wykazane przed uchwaleniem planu miejscowego, a nie po podjęciu tejże uchwały. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne powszechnie wiążące. Zmiana rozwiązań przyjętych w planie miejscowym nie może zatem nastąpić poza trybem przewidzianym przez ustawodawcę. W szczególności należy wykluczyć modyfikowanie norm powszechnie wiążących w drodze prywatnego porozumienia z właścicielem linii elektroenergetycznej. W świetle zasady wynikającej z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, że odstępstwa od zasad ustalonych w planie zostaną określone, przez inny podmiot dowodzi tego, że Rada Gminy zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie. W ocenie Sądu przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny i nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada, możliwości określenia tego przeznaczenia, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Tym samym dopuszczenie przez Radę Gminy możliwości ustalenia odstępstwa od wprowadzonego w zaskarżonej uchwale zakazu realizacji obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku prowadzoną działalnością gospodarczą, przez właściciela linii elektroenergetycznej i na warunkach przez niego określonych ocenione musi być jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w omawianej części.

Odnosząc się do stanowiska Rady Gminy zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że bez wpływu na dokonaną ocenę zgodności z prawe zaskarżonej uchwały ma dotychczasowa praktyka stosowana przez organ samorządu terytorialnego. Ponadto Sąd nie kwestionuje obowiązku Rady Gminy dokonania uzgodnienia treści planu z gestorem istniejącej sieci elektroenergetycznej. Sąd wskazuje jednak, że w sytuacji uwzględnienia przez Radę Gminy stanowiska gestora sieci elektroenergetycznej wszelkie ograniczenia dotyczące zabudowy w obszarze pasa technologicznego powinny zostać jednoznacznie określone w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich treść nie może być modyfikowana przez nieuprawniony do tego podmiot, poza procedurą planistyczną.

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody w zakresie przekroczenia przez Radę Gminy ustawowej kompetencji, poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 1 lit b zaskarżonej uchwały nakazu uzgadniania z właścicielem linii elektroenergetycznej warunków lokalizacji wszelkich obiektów oraz budowli zawierających materiały niebezpieczne pożarowo, i stref zagrożonych wybuchem w bezpośrednim sąsiedztwie pasa technologicznego. W stosunku do zakwestionowanej przez Wojewodę regulacji w pełni powtórzyć należy uwagi poczynione we wcześniejszej części uzasadnienia. Dodatkowo wskazać należy, że art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten niewątpliwe ma charakter normy kompetencyjnej i wbrew stanowisku Rady Gminy interpretowany musi być ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Z tego względu Sąd nie podzielił argumentacji Rady Gminy zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę mającej przemawiać za dopuszczeniem rozszerzającej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W konsekwencji nakaz uzgodnienia z właścicielem linii elektroenergetycznej warunków lokalizacji wszelkich obiektów oraz budowli zawierających materiały niebezpieczne pożarowo, i stref zagrożonych wybuchem w bezpośrednim sąsiedztwie pasa technologicznego oceniony został jako wykraczający poza zakres władztwa planistycznego gminy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności § 11 pkt 4 lit a i b zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody od Gminy Kościan zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).