Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 813/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 listopada 2004 r., wniesionym w dniu 23 listopada 2004 r. (data stempla kancelarii) skarżący Z. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład") z wnioskiem o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami za zwłokę, należnych z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej przez niego w okresie od 1 grudnia 1999 r. do 20 stycznia 2000 r. Jak wyjaśnił, przedmiotową działalność rozpoczętą w dniu 17 lutego 1998 r., zawiesił w dniu 21 stycznia 2000 r. ze względu na brak środków finansowych. Skarżący podniósł, że osiągane przez niego dochody z trudnością pozwalają mu utrzymać się przez cały miesiąc i w związku z tym nie jest on w stanie uzupełnić brakującej na jego koncie kwoty zaległych składek.

W tej sytuacji Skarżący za jedyne racjonalne wyjście uznał swoją prośbę o umorzenie zaległości oraz zaliczenie do jego indywidualnego okresu składkowego czasu prowadzenia działalności gospodarczej do 30 listopada 1999 r. tj. momentu opłacenia ostatniej składki.

W dniu [...] grudnia 2004 r. Zakład wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 1999 r. do stycznia 2000 r., na ubezpieczenie zdrowotne za ten sam okres oraz na Fundusz Pracy za okres od grudnia 1999 r. do stycznia 2000 r. w łącznej kwocie 1.804,67 zł, przy czym określając kwoty należności z poszczególnych tytułów wskazał, że przedmiotowe składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego obejmują okres od grudnia 1999 r. do stycznia 2000 r.

Zakład powołał się na art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek (w tym także odsetki) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej i trwałej nieściągalności. Przytoczył tu treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określającego przypadki, gdy nieściągalność ta występuje. Ponadto Zakład podniósł, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. W sprawie niniejszej, zdaniem Zakładu, nie wystąpiły przesłanki wymagane do stwierdzenia całkowitej i trwałej nieściągalności, ani też nie wykazano ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania składek, wobec czego nie było możliwe umorzenie zaległych należności.

Od powyższej decyzji skarżący odwołał się w dniu 5 stycznia 2005 r., wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Wyjaśnił, że w dniu 7 grudnia 2004 r. ostatecznie wyrejestrował zawieszoną uprzednio działalność gospodarczą. Skarżący wskazał ponadto, że osobiście ustalił w siedzibie Oddziału ZUS w C. formalne różnice w stanie swojego konta ubezpieczenia społecznego i w grudniu 2004r. wystąpił od Zakładu z wnioskiem o umorzenie istniejącej zaległości z równoczesnym skróceniem zaliczonego do emerytury okresu pracy, zgodnie z faktycznie opłaconymi składkami. Podniósł także, że od dnia 26 czerwca 2000 r. zatrudniony jest jako pracownik ochrony w firmie "S.". Nie jest to jednakże praca satysfakcjonująca go tak pod względem finansowym, jak i prestiżowym. W ocenie Skarżącego wysokość wynagrodzenia upoważnia go do korzystania z pomocy społecznej, czego jednakże nie czynił i nie czyni, gdyż "uwłaczałoby to jego godności". Skarżący wskazał, że samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, a posiadane środki finansowe po dokonaniu opłat pozwalają na bardzo skromne życie, bez możliwości jakichkolwiek inwestycji. Pomocą służą Skarżącemu rodzice – emeryci. W tej sytuacji skarżący argumentował, że umorzenie zaległej kwoty składek jest dla niego "bardzo ważnym interesem" w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu") postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., tj. odmówić umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek, przy czym kwoty należności podano takie same jak w decyzji organu I instancji, natomiast jako okres którego dotyczą wskazano miesiące od czerwca 1999 r. do stycznia 2000 r. dla składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz grudzień 1999 r. i styczeń 2000 r. dla składek na Fundusz Pracy.

Prezes Zakładu po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznał, iż nadal brak jest podstaw do umorzenia należności, ponieważ na dzień 20 stycznia 2005 r. nie jest ona całkowicie nieściągalna w myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a wnioskodawca nie wykazał w pełni swojego ważnego interesu w tym, aby mu ją umorzyć w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto Prezes podniósł, że uregulowanie przedmiotowej należności w ratach po 30 zł miesięcznie nie powinno stanowić dla Skarżącego niemożliwego do udźwignięcia obciążenia finansowego i narazić go na utratę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Na powyższą decyzję Z. K. w dniu 28 lutego 2005 r. złożył skargę, wnosząc o orzeczenie jak w jego wniosku z dnia 18 października 2004 r. (złożonym 20 października 2004 r.) o umorzenie płatności zaległych składek wraz z odsetkami z jednoczesnym skróceniem zaliczonego do uprawnień emerytalnych okresu pracy.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przyczyny zawieszenia, a następnie zakończenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a mianowicie spadek ilości nowo zawieranych polis na życie i wycofywanie się klientów z już zawartych polis, opóźnienie w otrzymaniu licencji przez OFE Kredyt Banku oraz podwyżki składek na ubezpieczenia społeczne. Wyjaśnił, że ostatnie składki opłacił za listopad 1999 r. Skarżący opisał również okoliczności, w jakich powziął informację na temat zaległości wobec Zakładu. W dniu 1 kwietnia 2004 r. odebrał on wezwanie do Oddziału ZUS w C. w celu wyjaśnienia nieścisłości w deklaracjach ZUS DRA złożonych w 1999 r. Stwierdził, że urzędniczka Zakładu domagała się sprostowania deklaracji za ten rok, odmawiając mu jednocześnie wglądu do dokumentacji. Ostatecznie skarżący ustalił przyczynę powstania zaległości i w czerwcu 2004 r. złożył poprawione deklaracje DRA za lata 1999 i 2000, a 20 października 2004 r. - wniosek o umorzenie zaległych należności z jednoczesnym skróceniem zaliczonego do emerytury okresu pracy. W grudniu tego roku dostarczył żądane przez Zakład dokumenty.

Reasumując Skarżący stwierdził, że: nie wpłacił składek za listopad 1999 r. i 20 dni stycznia 2000 r., a na skutek jego błędu "doszło do wpłat podwyższanych składek z miesięcznym poślizgiem"; przedmiotowe należności nie dotyczą zobowiązań wobec osób trzecich; Zakład przez okres ponad 50 miesięcy od momentu zawieszenia działalności gospodarczej pozostawał bezczynny, nie wzywając go do korekty deklaracji złożonych za lata 1999 i 2000 było świadomym działaniem określanym jako "hodowanie odsetek za zwłokę".

Skarżący ponownie opisał swoją sytuację materialną podkreślając, że wraz ze wzrostem wynagrodzenia (z 830 do 850 zł) rosną także koszty utrzymania, nie posiada on zdolności kredytowej pomimo stałych dochodów, a rynek pracy dla osób powyżej 50-go roku życia jest ograniczony. Brak gwarancji utrzymania pracy nie daje pewności spłaty zadłużenia w sugerowanych przez organ ratach.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 9 maja 2005 r. Skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Prezes Zakładu nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącego o umorzenie składek oraz wniosku o skrócenie okresu pracy wpływającego na wymiar emerytury o miesiące, w których składki nie zostały opłacone i miałyby być objęte umorzeniem. Możliwości skrócenia zaliczanego do uprawnień emerytalnych, jako dodatkowego elementu związanego z umarzaniem zaległych składek, nie przewidują przy tym przepisy o ubezpieczeniach społecznych.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196).

Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (określanego dalej jako "k.p.a.").

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służył od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie byli władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączała, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te były zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. sygn.akt II GSK 110/05 (niepublikowany).

Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

Sąd stwierdza również, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowi to przesłankę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją tą, wydaną w II instancji, Prezes Zakładu postanowił " utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję tj. odmówić umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek". Rozstrzygnięcie jest sformułowane w sposób wadliwy. W oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany w podstawie prawnej tej decyzji, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jeżeli zatem Prezes Zakładu uznał decyzję wydaną w I instancji za prawidłową, obowiązany był po prostu utrzymać ją w mocy, nie orzekając przy tym dodatkowo o istocie sprawy poprzez odmowę umorzenia składek.

Orzeczenie o istocie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kiedy to organ odwoławczy uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję, stwierdzając zatem, iż jest ona nieprawidłowa, a zawarte w niej rozstrzygnięcie wymaga w związku z tym korekty.

W niniejszej sprawie Prezes Zakładu utrzymał wprawdzie w mocy zaskarżoną decyzję, ale jednocześnie odmówił umorzenia należności z tytułu składek, podając przy tym inne niż w decyzji organu I instancji okresy, których składki te dotyczą. Wprawdzie w sentencji swojej decyzji Zakład podał, że odmawia umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 1999 r. do stycznia 2000 r., na ubezpieczenie zdrowotne za ten sam okres oraz na Fundusz Pracy za okres od grudnia 1999 r. do stycznia 2000 r., jednakże określając kwoty należności z poszczególnych tytułów wskazał już jednoznacznie, że przedmiotowe składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego obejmują okres od grudnia 1999 r. do stycznia 2000 r. Taki też okres wynika z akt sprawy np. "wniosku w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności" (k. 13-16) oraz z odpowiedzi na skargę.

Natomiast Prezes Zakładu w swojej decyzji wskazał w odniesieniu do tych należności okres od czerwca 1999 r. do stycznia 2000 r.

W rezultacie, rozszerzając zakres rozstrzygnięcia dopuszczalnego z mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezes Zakładu pomimo utrzymania decyzji w mocy decyzji orzekł o odmowie umorzenia składek za okres inny niż organ I instancji.

Oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa Zakładu z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, iż zapadło ono z rażącym naruszeniem tego przepisu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie był on zobowiązany do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniósł też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował go pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.