Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1189/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2011 nr 244 poz 1454
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 usr. 2-3, art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] o nałożeniu na J. G. kary pieniężnej w wysokości 12.200 zł oraz nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.250 zł z tytułu naruszeń:

- 1p. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r. poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., w kwocie 1.500 zł;

- 1p. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w kwocie 1.800 zł;

- 1p. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. w kwocie 6.300 zł;

- 1p. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d. w kwocie 650 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku kontroli ustalono, że w dniu kontroli, jak i w okresie sześciu miesięcy poprzedzających kontrolę, przedsiębiorca zatrudniał trzech kierowców w oparciu o umowę o pracę, a w kontrolowanym okresie, to jest: między 1 kwietnia 2011r. i 1 kwietnia 2012r., stwierdzono: przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku. Na podstawie tych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] nałożył na stronę karę pieniężną z tytułu naruszenia przepisów u.t.d. w wysokości 12.200 zł.

W odwołaniu J.G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6 – 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. oraz art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006r.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006. Organ w żaden sposób nie udowodnił, że nieznacznie przekraczając czas jazdy ciągłej lub skracając dzienny okres odpoczynku kierowca stwarzał zagrożenie w ruchu drogowym. Organ nie wyjaśnił w czytelny sposób, z jakich pobudek odmówił zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Zapisy decyzji są sprzeczne, gdyż organ przykładowo wskazał, że M.W. rażąco i wielokrotnie naruszył normy czasu pracy, podczas gdy jeden raz przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu. Organ nie rozpatrzył całościowo materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 K.p.a. Kierowcy opisywali wykresówki w sytuacjach wyjątkowych, a opisywanie tarcz tachografu nie miało charakteru zwyczajowego. Skarżący podkreślił, że nie wykonuje przewozów na stałych trasach. Bardzo często są to przewozy jednorazowe na rzecz własnej firmy nasiennej.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i nakładając na J.G. karę pieniężną w nowej wysokości, Główny Inspektor Transportu Drogowego w pierwszej kolejności przedstawił ustalenia w zakresie naruszenia dziennego czasu wypoczynku przez kierowców. W ocenie organu drugiej instancji Ł.S. w dniach 1/2 i 22 września, 6/7 października, 7/8, 17/18, 18/19, 21/22, 24/25, 28/29 listopada i 30 listopada/1 grudnia oraz 6/7 i 9 grudnia 2011r., S.R. w dniach 8/9 i 9/10 września, 19/20 i 24/25 października oraz 21/22 i 22/23 grudnia 2011r. oraz M.W. w dniach 16 września, 31 października/1 listopada oraz 8 grudnia 2011r. naruszyli dzienny czas wypoczynku w wymiarze od 30 minut do 6 godzin i 5 minut, przy czym w większości przypadków naruszenia nie przekraczały godziny. Wykresówki zawierały adnotacje o różnej treści, z których wynikało, że przekroczenie czasu jazdy było spowodowane: problemami ze znalezieniem miejsca parkingowego/postoju, poleceniem właściciela opuszczenia parkingu, utrudnieniami w ruchu i objazdami, kolizjami i zblokowaniem drogi, awarią innego pojazdu, koniecznością dostarczenia cennego ładunku do odbiorcy oraz wymianą żarówki. Adnotacje te nie wpływały jednak na fakt powstania naruszenia. W sytuacji, w której kierowca otrzymał polecenie od właściciela parkingu jego opuszczenia przed zajęciem miejsca na parkingu kierowca powinien się upewnić, czy wybrane miejsce jest do tego przystosowane. Z kolei odnosząc się do adnotacji o utrudnieniach w ruchu i objazdach organ drugiej instancji wskazał, że skrócenie odpoczynku spowodowane zostało w tych wypadkach zbyt późnym jego rozpoczęciem. Na tarczach nie wskazano, na jakiej drodze oraz w jakich godzinach miały miejsce utrudnienia w ruchu. Odnosząc się do konieczności terminowego dostarczenia ładunku odbiorcy organ drugiej instancji stwierdził, że okoliczność ta nie jest okolicznością, której nie dało się wcześniej przewidzieć. Konieczność wymiany żarówki nie została przez stronę udowodniona. Ponadto w przypadku naruszenia dziennego wypoczynku przez Ł.S. 17/18, 18/19 oraz 24/25 listopada 2011r. organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił rzeczywisty czas wypoczynku tego kierowcy (w istocie jego wypoczynek był jeszcze krótszy), jednak z uwagi na art. 139 K.p.a. statuujący zasadę nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się, nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości określonej przez organ pierwszej instancji. W odniesieniu do czasu dziennego wypoczynku Ł.S. 16/17 listopada i 20 grudnia 2011r., S.R. 5/6 i 17/18 października 2011r. oraz M.W. 19 października 2011r. organ drugiej instancji uznał, że albo nie doszło do naruszenia, albo też naruszenie to było usprawiedliwione. Jako należycie uzasadnione przyczyny naruszenia organ uznał zatrzymanie pojazdu w związku z awarią innego pojazdu, opuszczenie parkingu w związku z koniecznością udostępnienia wjazdu na parking innym samochodom ciężarowym, konieczność zwolnienia miejsca dla cysterny z dostawą paliwa oraz awarię pojazdu. W ocenie organu drugiej instancji opisane przypadki skracania dziennych okresów odpoczynku uzasadniały nałożenie na skarżącego kary pieniężnej z tytułu naruszeń popełnionych przez Ł.S. w wysokości 4.000 zł, S.R. – 1.800 zł oraz M.W. – 500 zł, to jest łącznie – 6.300 zł. Przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu dotyczyły w przypadku S.R. – 19/20, 20, 24/25 i 25/26 października oraz 8 grudnia 2011r., a w przypadku M.W. – 8 grudnia 2011r. S.R. na odwrocie tarczy z 19/20 października 2011r. zawarł adnotację o treści: "W związku z wyznaczonym objazdem drogowym doszło do znacznych opóźnień a jednocześnie występowała konieczność dostarczenia cennego ładunku do odbiorcy i w wyniku kontynuowania jazdy doszło do wydłużenia jazdy i skrócenia odpoczynku dziennego, art. 12 WE 561 R.". W ocenie organu drugiej instancji powyższe nie miało wpływu na naruszenie, skoro kierowca zbyt wcześnie wznowił jazdę, tj. przed odebraniem 9 godzin odpoczynku. Konieczność dostarczenia terminowego ładunku nie była też okolicznością, której nie dało się wcześniej przewidzieć. Z kolei naruszenie zaistniałe 24/25 oraz 25/26 października 2011r. uzasadnione było wyznaczonym objazdem oraz koniecznością dostarczenia cennego ładunku do odbiorcy. W tym również przypadku powyższe okoliczności nie miały wpływu na powstałe naruszenie – kierowca zbyt wcześnie wznowił jazdę, wykonywał w międzyczasie krótkie podjazdy, a ponadto powinien przewidzieć konieczność terminowego dostarczenia ładunku. Z kolei M.W. powołał się na wymianę żarówki w liczniku, dojazd od miejsca załadunku, jazdę w korku z powodu wypadku na drodze. Odnosząc się do tych okoliczności organ odwoławczy wskazał, że nie wskazano, w jakich godzinach oraz na jakiej drodze miała miejsce kolizja drogowa oraz nie przedłożono rachunku za wymianę żarówki. Ponadto fakt terminowego załadunku nie stanowił okoliczności, która była nieznana. W związku z przekraczaniem przez kierowców dziennych okresów prowadzenia pojazdu za zasadne organ drugiej instancji uznał nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Naruszenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy miały miejsce w przypadku Ł.S. – 27/28 października 2011r., w przypadku S.R. – 1/2, 12/13 i 28/29 września, 14/15 oraz 26/27 października 2011r. i w przypadku M.W. – 16 września oraz 20 grudnia 2011r. Za nieuzasadnione organ drugiej instancji uznał podane przez kierowców przyczyny tych naruszeń: wypadek i zablokowanie drogi, objazd na drodze, brak miejsca parkingowego, polecenie właściciela posesji. Nie podzielił natomiast ustalenia przez organ pierwszej instancji naruszenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez S.R. 14/15 września 2011r. z uwagi na faktyczne nie przekroczenie 4,5 godzinnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. W ocenie organu drugiej instancji uzasadniało to nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w łącznej kwocie 1.800 zł. Uzasadniając nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 650 zł ze względu na naruszenie tygodniowego czasu odpoczynku, organ ten wskazał na naruszenie w tym zakresie popełnione przez S.R. w okresie 3 – 9 października 2011r. W ciągu sześciu kolejnych okresów 24 godzinnych najdłuższy odpoczynek odebrany przez kierowcę wyniósł 38 godzin i 11 minut od godziny 11:45 w dniu 8 października 2011r. do godziny 01:55 w dniu 10 października 2011r. Kierowca skrócił wymagany 45 godzinny regularny czas odpoczynku tygodniowego o 6 godzin i 49 minut. W ocenie organu drugiej instancji w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c u.t.d. mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie. Okoliczności sprawy i dowody nie wskazywały, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Stwierdzając brak podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. organ drugiej instancji podniósł, że strona nie wykazała, iż organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Sam fakt przeszkolenia kierowcy z zakresu czasu pracy kierowców, czy też podpisanie regulaminu obowiązującego w przedsiębiorstwie nie świadczył o tym, że wykonywanie przewozów drogowych w przedsiębiorstwie było prawidłowo zorganizowane. Ponadto z oświadczenia strony z 12 kwietnia 2012r. wynikało, że w badanym okresie żaden z kontrolowanych kierowców nie został ukarany karą porządkową wymienioną w art. 108 K.p. W stwierdzonych przypadkach skracania dziennych okresów odpoczynku, czy też przekraczania dziennego oraz 4,5 godzinnego czasu prowadzenia pojazdu, kierowcy w większości przypadków opisywali rewersy wykresówek w sposób ogólny, bez podawania szczegółów zdarzeń, jakie miały miejsce na drodze. Z kolei przepis art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, na który powoływali się kierowcy i strona, ma charakter wyjątku i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Okoliczność dostarczenia ładunku na określoną godzinę nie jest niczym wyjątkowym ani niemożliwym do przewidzenia. Planując więc zadanie przewozowe przedsiębiorca powinien uwzględniać fakt możliwych do wystąpienia na drogach korków oraz objazdów oraz fakt, że kierowca prowadzący pojazd samodzielnie zobowiązany jest do odbioru odpoczynku w ciągu 24 godzin od rozpoczęcia jazdy.

W skardze na powyższą decyzję J.G. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6 – 8 K.p.a., a także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006.

Zdaniem skarżącego organ administracji bezzasadnie nałożył nań kary pieniężne na łączną kwotę 2.800 zł w szczegółowo wymienionych sytuacjach, to jest: w związku ze skróceniem odpoczynku dziennego Ł.S. w dniach 1, 22 i 28 września, 7 listopada, 6 i 9 grudnia 2011r. oraz M.W. w dniach 16 września, 31 października/1 listopada i 8 grudnia 2011r., a także przekroczeniem czasu dziennego prowadzenia pojazdu przez M.W. w dniu 8 grudnia 2011r. oraz S.R. w dniach 1 i 12 września oraz 14 i 26 października 2011r., gdyż kierowcy w tych przypadkach prawidłowo skorzystali z odstępstwa i w sposób właściwy to opisali. Uzasadnienie nieuznania przez organ odstępstwa od przepisów przez kierowcę, w sytuacji gdy z przyczyn niezależnych od kierowcy doszło do zbyt późnego rozpoczęcia odpoczynku było kontrowersyjne. Organ wskazywał, że skrócenie odpoczynku spowodowane zostało zbyt późnym rozpoczęciem (dokładnie tak samo jak wynika z opisu kierowcy) i dalej stwierdzał zasadność nałożenia kary pieniężnej. Organ szczególnie rażąco ignorował możliwość korzystania z odstępstwa od przepisów w przypadku skrócenia odpoczynku przez kierowcę M.W. w dniu 16 września 2011r. Kierowca wracał wówczas z trasy do miejsca zamieszkania i będąc w odległości 25 km od celu stwierdził, że zgodnie z przepisami powinien zatrzymać pojazd i wykorzystać 9 godzinny odpoczynek dzienny. Kierowca skorzystał z odstępstwa z art. 12 rozporządzenia 561/2006 i dojechał do odpowiedniego miejsca postoju, gdzie mógł w porze nocnej zjeść ciepły posiłek, wykąpać się i wyspać, tj. do swojego miejsca zamieszkania i zapisał na odwrocie wykresówki adnotację o treści "dojazd do domu w odległości 25 km". W wymienionych w skardze przypadkach kierowcy prawidłowo korzystali z odstępstwa od stosowania się od przepisów z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 i również zgodnie z przepisami dokumentowali zastosowanie odstępstwa na drugiej stronie wykresówki z tachografu. Organ zignorował to, że kierowcy prawidłowo korzystali z odstępstwa i zgodnie z przepisami opisywali wykresówki, odstępstwa były krótkotrwałe i na 9 przypadków skrócenia odpoczynku dziennego 8 było krótszych niż 1 godzina. Jedyne skrócenie odpoczynku dziennego powyżej jednej godziny wystąpiło w okresie zimowym w grudniu, kiedy to nie każdy parking jest odpowiednim miejscem postoju (ze względu na zalegający śnieg, brak miejsca przy parkingu, gdzie można zjeść ciepły posiłek, odpocząć w ogrzewanym miejscu poza kabiną kierowcy). Organy pominęły również fakt, że kierowcy korzystali z wymaganych przepisami odpoczynków, jednak z przyczyn od nich niezależnych dochodziło do zbyt późnego rozpoczęcia odpoczynku, a także prezentowały bardzo rygorystyczne podejście do prawidłowo zastosowanego przez kierowcę odstępstwa, gdy w podobnej sytuacji przekroczenie przez kierowcę dopuszczalnego czasu jazdy nawet w złej wierze o 14 minut lub skrócenie czasu odpoczynku nie podlegało karze. Zdaniem skarżącego żadne z wymienionych w skardze odstępstw nie zagrażało bezpieczeństwu drogowemu, co potwierdza wniosek, że organ zakwestionował prawidłowo zastosowane odstępstwa od stosowania się do przepisów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądów administracyjnych jest więc wyłącznie badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Stosownie jednak do art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przedstawione wyżej zasady, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Analiza skargi prowadzi do wniosku, że chociaż zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji nałożył na skarżącego kary pieniężne w łącznej wysokości 10.250 zł, to skarżący w istocie kwestionuje dokonaną przez ten organ kwalifikację wymienionych w skardze sytuacji jako naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdu i odpoczynku skutkującą nałożeniem na niego kar w łącznej wysokości 2.500 zł, gdyż według niego kierowcy w prawidłowy sposób korzystali z możliwości odstąpienia od norm czasu pracy przewidzianej w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Spór dotyczy zatem wyłącznie tego, czy stwierdzone przez organ naruszenia przepisów winny skutkować w świetle przepisów u.t.d. oraz rozporządzenia nr 561/2006 nałożeniem na skarżącego kar pieniężnych.

Z uwagi na to, że kontrola dotycząca przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowców przeprowadzona w przedsiębiorstwie skarżącego dniach 12 kwietnia – 21 czerwca 2012r. objęła okres od 1 września do 31 grudnia 2011r., zaś podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.t.d., w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011r. nr 244, poz. 1454 z późn. zm.), wskazać przede wszystkim trzeba, że kwalifikacja objętych kontrolą zdarzeń, jako sankcjonowanych naruszeń oraz wymierzenie sankcji w postaci kar jednostkowych za zaistniałe naruszenia, nastąpiła na podstawie przepisów prawa materialnego, które nie obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń powodujących odpowiedzialność administracyjną. Ustawa nowelizująca u.t.d. z dnia 16 września 2011r. weszła bowiem w życie w dniu 1 stycznia 2012r., zaś zgodnie z dyspozycją art. 10 tej ustawy przepisy u.t.d., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. W rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania miało jednak miejsce dopiero w dniu 21 czerwca 2012r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej u.t.d. z dnia 16 września 2011r., wobec czego rozważyć należało, czy zastosowanie nowego prawa nastąpiło z poszanowaniem zakazu działania prawa wstecz wynikającego z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że kara administracyjna za czyn zakazany mający charakter zdarzenia jednorazowego, czasowo zamkniętego, powinna być wymierzana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. Analiza okoliczności rozpoznawanej sprawy, w szczególności zaś porównanie opisów czynów zakwalifikowanych przez organy jako naruszenia w załączniku do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 września do 31 grudnia 2011r., jak i grożących za nie sankcji (kar pieniężnych) do opisów sankcjonowanych czynów i grożących za nie kar w załączniku nr 3 do u.t.d. w brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wskazuje, iż nie wystąpiła jednak sytuacja by w stosunku do któregokolwiek zdarzenia uznanego za naruszenie doszło do zastosowania przepisów przewidujących kary wyższe niż przewidziane w przepisach obowiązujących w dacie zaistnienia tych zdarzeń. Porównanie opisu czynów i sankcji prowadzi do wniosku, iż w zakresie naruszeń za jakie skarżącemu wymierzone zostały kary, zasadniczo wysokość kar i opis sankcjonowanych zdarzeń nie uległy zmianie. W przypadkach, w których zmiany takie wystąpiły, były one korzystne dla skarżącego z uwagi na łagodniejszą sankcję lub zmianę opisu sankcjonowanego zdarzenia w wyniku czego karze podlega dopiero większe niż przed 1 stycznia 2012r., przekroczenie obowiązujących norm czasowych. I tak z tytułu naruszenia wskazanego w lp.10. 4 lit. a (przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego), wysokość kary przed nowelizacją wynosiła 150 zł, za to samo naruszenie, po nowelizacji opisane w lp.5.1.1 załącznika nr 3 do ustawy przewidziana jest kara niższa i wynosi 100 zł. W poprzednim stanie prawnym zgodnie z lp. 10.2. lit. a, sankcjonowane było skrócenie dziennego czasu odpoczynku już o czas do 1 godziny. Zgodnie zaś z lp. 5.3.1 sankcjonowane jest skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny. Nowa regulacja jest zatem korzystniejsza dla strony, bowiem nie jest już sankcjonowane przekroczenie obowiązującej normy czasowej w zakresie od 1 do 15 minut. Zastosowanie przepisów u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011r., nie doprowadziło zatem do sytuacji wymierzenia skarżącemu – kontrolowaną decyzją – wyższych kar pieniężnych niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną. Nie doszło też do nałożenia na skarżącego kar pieniężnych z tytułu zdarzeń, które nie były sankcjonowane w dacie ich zaistnienia.

Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji również przeprowadzone zostało przez organy w sposób wolny od wad i uchybień, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie aktu rozstrzygającego sprawę uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Przepisy prawa materialnego determinują bowiem przebieg postępowania dowodowego, wyznaczając jego kierunek i zakres.

Nie budzi wątpliwości, że ustalając, iż doszło do naruszenia określonych w art. 6 – 9 rozporządzenia nr 561/2006 zasad dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdu, tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku kierowcy należy uwzględnić dyspozycję art. 12 tego rozporządzenia. Stosownie do treści tego przepisu pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6 – 9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Powołany art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 może zatem stanowić podstawę do odstąpienia przez prowadzącego pojazd od obowiązujących norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami. Warunki te, jako wyjątki od zasady, muszą być interpretowane ściśle. Jednym z nich jest wskazanie przez kierowcę odręcznie na wydruku z urządzenia rejestrującego, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój przyczyny, powodującej konieczność odstąpienia od obowiązującej normy. Podkreślenia w związku z tym wymaga, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zasadą przy wykonywaniu transportu drogowego jest obowiązkowa rejestracja czasu pracy kierowcy przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego – tachografu. Stosownie do art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Obowiązek ten wynika również z przepisów rozporządzenia nr 561/2006. W tym kontekście wykładnia językowa, jak i systemowa art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, prowadzi do wniosku, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy sporządzona w okresie, o którym mowa w art. 12. Przytoczone uregulowanie wyraźnie ogranicza zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach K.p.a., gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Nie jest bowiem sprzeczne z zasadami wyrażonymi w tych przepisach ustalenie, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, w sytuacji istnienia ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z 24 listopada 2011r., II GSK 1183/10 oraz z dnia 30 listopada 2012r., II GSK 1776/11, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r., II GSK 137/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też okoliczności uzasadniające odstępstwo od przepisów art. 6 – 9 rozporządzenia nr 561/2006 (brak zagrożenia bezpieczeństwu drogowemu, umożliwienie osiągnięcia przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku) nie mogą zostać wskazane w sposób ogólnikowy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zablokowanie drogi związane z kolizją, czy awarią innego pojazdu wymaga w takiej sytuacji wskazania podstawowych danych, które ewentualnie pozwolą na zweryfikowanie tych twierdzeń. Podobnie naprawy pojazdu, którym prowadzony jest transport (np. wymiana żarówki), powinny być wykazane w dający się zweryfikować sposób. Analiza wykresówek prowadzi do wniosku, iż trafne jest stanowisko organu, że brak było podstaw do zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Wyjątkowe sytuacje zostały natomiast przez organ dostrzeżone w następstwie czego odstąpiono od ukarania skarżącego w tych wypadkach. Uwzględniono między innymi konieczność zwolnienia miejsca dla cysterny z dostawą paliwa, udostępnienia wjazdu na parking innym samochodom ciężarowym, zatrzymania pojazdu w związku z awarią innego pojazdu. W myśl art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 to przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Z art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że obowiązkiem przedsiębiorstwa transportowego jest organizowanie pracy kierowców zatrudnionych lub pozostających w jego dyspozycji, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów o czasie prowadzenia pojazdu i okresach odpoczynku kierowcy, jak również wydawanie kierowcy odpowiednich poleceń i przeprowadzanie regularnych kontroli przestrzegania tych przepisów. Przedsiębiorstwo transportowe w myśl art. 4 lit. p) rozporządzenia nr 561/2006 oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub związek lub grupę osób nieposiadającą osobowości prawnej, niezależnie od tego, czy działa zarobkowo, lub jednostkę państwową, niezależnie od tego, czy posiada ona osobowość prawną, czy też podlega organowi posiadającemu osobowość prawną, która zarobkowo lub na potrzeby własne wykonuje przewozy drogowe. Wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą, zaś przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Nie można przy tym wykluczyć, że w konkretnych przypadkach mimo dochowania przez przedsiębiorcę wszelkich aktów staranności dojdzie do naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W takiej sytuacji przedsiębiorca będzie mógł uwolnić się od odpowiedzialności, o ile zaistnieją przesłanki wymienione w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.

Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970r. (Dz.U. z 1999r. nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stosownie zaś do art. 92c ust.1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Zawarta w tych przepisach regulacja prowadzi do wniosku, iż dla zwolnienia się z odpowiedzialności za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, podmiot wykonujący przewóz winien zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, a naruszanie wskazanych przepisów przez kierowcę musi być wynikiem takich zdarzeń i okoliczności, na powstanie których podmiot ten nie miał wpływu lub których nie mógł przewidzieć. Dopiero wówczas spełnione są ustawowe przesłanki zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności za naruszanie przepisów u.t.d., która zbliżona jest do odpowiedzialności ukształtowanej na zasadzie ryzyka. W takim przypadku to na podmiocie wykonującym transport drogowy spoczywa ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł on przewidzieć. Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Nie mieszczą się tu takie sytuacje, które są wprawdzie wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Takimi okolicznościami, co do zasady, nie może być brak miejsca parkingowego, konieczność podjazdu w celu załadunku, opuszczenie miejsca parkowania przez kierowcę na polecenie Policji i przerwanie czasu odpoczynku, czy też nieuwaga kierowcy skutkująca niewłączaniem przełącznika w urządzeniu rejestrującym czas pracy kierowcy (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r., II GSK 137/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wprowadzając możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy połączył tę odpowiedzialność tylko z takimi okolicznościami i zdarzeniami, które są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w tego rodzaju działalności. Doświadczenie życiowe natomiast wskazuje, że utrudnienia w ruchu drogowym spowodowane robotami drogowymi, kolizjami pojazdów, problemy ze znalezieniem odpowiedniego miejsca parkingowego/postoju, zmienne warunki atmosferyczne, konieczność terminowego dostarczenia ładunku, dojazdu kierowcy do domu, a nawet wymiany żarówki, należą do tych zdarzeń, które można przewidzieć przy właściwym zaplanowaniu trasy i czasu wykonania transportu. Z tych też względów to nie organ, lecz przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności, podjęcia działań zapewniających właściwą organizację i dyscyplinę pracy, w tym dotyczącą czasu pracy kierowców, nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów u.t.d., gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowców lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. W niniejszej sprawie organy nie stwierdziły, aby zaistniały przesłanki wymienione w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., umożliwiające skarżącemu uwolnienie się od odpowiedzialności. Skarżący również takich okoliczności nie wykazał. Nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt prawidłowej organizacji zadań zlecanych pracownikom. Nie wykazał, aby zlecał kierowcom zadania do wykonania w sposób umożliwiający przestrzeganie norm czasu pracy. Co więcej, z oświadczeń złożonych w toku kontroli w dniu 12 kwietnia 2012r. wynika, że w firmie skarżącego nie jest wyznaczona osoba zarządzająca transportem. Polecenia dotyczące wykonywania przez kierowców zadań przewozowych skarżący wydawał osobiście. W okresie od 12 kwietnia 2011r. do 12 kwietnia 2012r. nie ukarał kontrolowanych kierowców żadną z kar porządkowych wymienionych w art. 108 K.p. Stwierdzone naruszenia miały nadto charakter powtarzający się. Nie można zatem uznać, że były to sytuacje nadzwyczajne, nie dające się przewidzieć. Organ drugiej instancji w wystarczający sposób wyjaśnił przyczyny niezastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa.

Stwierdzone przez Sąd omyłki zarówno w komparycji (błędna data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji "[...]" zamiast "[...]."), jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (błędne wskazanie osoby, wobec której prowadzone było postępowanie "E.B." oraz okresu objętego kontrolą "od 01.04.2011 do 01.04.2012"), nie miały natomiast wpływu jej prawidłowość, skoro nie budzi wątpliwości to, kiedy została wydana decyzja przez organ pierwszej instancji ([...]), kto był stroną tego postępowania (skarżący), jak również to, że kontrola dotyczyła okresu od 1 września do 31 grudnia 2011r. Tego rodzaju omyłki podlegają sprostowaniu przez organ administracji publicznej z urzędu lub na żądanie strony w trybie określonym w art. 113 § 1 K.p.a.

Z tych wszystkich względów, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

U.K.