Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1324/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 171,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 7 § 1, art. 80, art. 104 § 1, art. 107 § 1,3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143 b ust. 4,5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 159/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz T. K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 159/10, wydanym w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich z tytułu wspierania działalności rolniczej, oddalił skargę.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. przyznał T. K. na rok 2008 jednolitą płatność obszarową w wysokości 31.793,34 zł (po potrąceniu kwoty 6.222,95 zł) oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 12.262,14 zł (po potrąceniu kwoty 974,94 zł).

Organ wskazał, że powierzchnia gruntów rolnych kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynosi 112,04 ha, podczas gdy we wniosku zadeklarowano powierzchnię 121,21 ha. Powierzchnia gruntów rolnych kwalifikująca do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) wynosi 49,15 ha, podczas gdy zainteresowany we wniosku zadeklarował 50,96 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wyjaśnił, że w czasie kontroli przeprowadzonej w roku 2008 stwierdzono zawyżenie powierzchni działki rolnej "G" (deklarowana powierzchnia - 5,36 ha, stwierdzona powierzchnia - 3,55 ha) oraz "I" (deklarowana powierzchnia - 46,68 ha, stwierdzona powierzchnia - 41,42 ha), oraz zaniżenie powierzchni na działce rolnej "B" (deklarowana pow. - 4 ha, stwierdzona pow. - 4,75) oraz "H" (deklarowana pow. - 1,37 ha, stwierdzona pow. - 2,52 ha). Natomiast w oparciu o wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w roku 2004 z płatności wykluczona została działka ewidencyjna nr [...], z uwagi na nieutrzymywanie jej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Według organu nastąpiło więc zawyżenie powierzchni dla JPO o 9,17 ha, a dla UPO o 1,81 ha. Powyższe okoliczności, zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., uzasadniały zmniejszenie w roku 2008 płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną stwierdzoną różnicę, tj. dla JPO – 6.222,95 zł (9,17 ha x 2 x 339,31 zł), a dla UPO - 974,94 zł (1,81 ha x 2 x 269,32 zł).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach [...] września 2004 r. w gospodarstwie T. K., inspektorzy terenowi stwierdzili kod nieprawidłowości DR 10 w odniesieniu do całej działki rolnej o powierzchni 4,80 ha położonej na działce ewid. nr [...] (deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r.). Kod DR 10 oznacza, że "cała działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Kod mający wpływ na naliczenie". Nie stwierdzono uprawy deklarowanej. Stwierdzono, że działka stanowi odłóg oraz, że nie była wykorzystywana rolniczo od kilku lat. Na działce występowały liczne drzewka sosny i brzozy. Odnosząc się do kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie T. K. w dniach [...] września 2008 r. organ odwoławczy szczegółowo przedstawił wynikające z protokołu kontroli nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zgłoszonych do płatności oznaczonych we wniosku literami: "B", "H", "G", "I". Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w części dotyczącej przyznania płatności JPO, organ I instancji w sposób prawidłowy wskazał, iż we wniosku na 2008 r. producent zadeklarował do płatności JPO 121,21 ha. Z kolei powierzchnia, co do której została naliczona płatność JPO wynosiła 112,04 ha.

W związku z zawyżeniem powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej, wynoszącym 8,18%, na podstawie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 organ dokonał pomniejszenia początkowej kwoty płatności JPO wynoszącej 38.016,29 zł, o dwukrotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną i powierzchnią stwierdzoną, tj. w wysokości 6.222,95 zł, określając wysokość należnej płatności JPO za 2008 r. na poziomie 31.793,34 zł, przy stawce płatności JPO w 2008 r. wynoszącej 339,31 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. stwierdzając, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak słusznie ustalił to organ orzekający stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.).

W rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli spełnia szczegółowo określone w tym przepisie warunki.

Wskazana działka na podstawie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie T. K. w dniach [...] września 2004 r., w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2004 w stosunku do całej powierzchni - 4,80 ha została trwale wyłączona z płatności do gruntów ornych, bowiem opatrzono ją kodem dyskwalifikującym z płatności – DR10. Zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z 2004 r. działka ta, na dzień 30 czerwca 2003 r., nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, ponieważ skarżący zadeklarował ją jako łąkę, pastwisko, podczas gdy w rzeczywistości stanowiła ona kilkuletni odłóg, porośnięty drzewami sosny i brzozy.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że skoro działka rolna "Ł" o pow. 4,00 ha, znajdująca się na działce nr ewid. [...] na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, bowiem w 2004 r. opatrzono ją kodem DR10, to skarżący deklarując ją do płatności w 2008 r. w istocie zawyżył powierzchnię działek rolnych kwalifikującą się z mocy obowiązujących przepisów prawa do przyznania płatności, co uzasadniało zastosowanie sankcji przez pomniejszenie wysokości należnych płatności.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż skoro postępowanie administracyjne dotyczące płatności bezpośrednich za rok 2004 nie zostało zakończone decyzją ostateczną i tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 854/09, uchylił zaskarżoną decyzję, to jest to automatycznie podstawa do uwzględnienia skargi dotyczącej płatności za rok 2008. Również za bezzasadny uznał Sąd argument skarżącego, że skoro bez żadnych sankcji w stosunku do działki nr ewid. [...] w latach 2005 i 2006 uzyskał płatności bezpośrednie oraz w latach 2005, 2006 i 2007 przyznano mu płatności ONW, to odmawiając przyznania płatności w roku 2008 organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa przewidzianą w art. 8 k.p.a.

Skład orzekający nie podzielił również argumentacji skarżącego dotyczącej naruszenia przepisów art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że organ prawidłowo uznał, że początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej dla powierzchni uprawnionej - 112,04 ha przy stawce 339,31 zł za 1 ha wynosiła - 38.016,29 i pomniejszył ją zgodnie z regułami wynikającymi z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę – 6.222,95 zł (9,17 ha x 2 x 339,31 zł), co w sumie dało kwotę - 31.793,34 zł.

W ocenie Sądu organ w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pomniejszył o kwotę - 974,94 zł początkową kwotę uzupełniającej płatności obszarowej - 13.237,08 zł (1 ha -269,32 zł).

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w świetle zgromadzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa nie mogły zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tego też powodu Sąd zobligowany był oddalić skargę T. K.

T. K. złożył skargę kasacyjną, w której wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., zaskarżonemu wyrokowi zarzucał:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. art. 2 i art. 78 Konstytucji RP, polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. i bezzasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada przepisom prawa, a w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu przez WSA, że wobec skarżącego "w 2004 roku zastosowano sankcję trwałą" pomimo nieistnienia takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym, a także na zaakceptowaniu ustalenia organu, że działka rolna "Ł" nr ew. [...] na dzień 30 czerwca 2003r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, które to ustalenie, niezależnie od jego nieprawdziwości, i tak nie powinno stanowić faktycznej podstawy rozstrzygnięć w sprawie, gdyż istotny powinien być stan zagospodarowania działki w roku 2008, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta obarczona była istotną obrazą przepisów kpa i Konstytucji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze na zaskarżoną decyzję, a także do zarzutu sformułowanego w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] maja 2010 roku.

- art. 171 p.p.s.a. poprzez związanie się przez WSA treścią samego uzasadnienia (jego: fragmentu stanowiącego ustalenie faktyczne) wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 295/08 w innej sprawie.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 143 b ust 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, ze zm.) – względnie art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określony system wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 270 09.30.15) - poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do mylnego przyjęcia, że rolnicy ubiegający się o płatności bezpośrednie są adresatami zawartej w tych przepisach normy,

- art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L j 04.345.1), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zaakceptowanie wymierzenia sankcji, podczas gdy, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez WSA, zamiast tego przepisu zastosowany powinien być przepis art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 ze zm.).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w sposób szeroki przedstawił argumentację wymienionych zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a mianowicie: błędną wykładnię art. 143b ust. 4 i ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), a mianowicie: art. 141 § 4 p.p.s.a. (formułowany w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 §, art. 107 § i § 2 k.p.a. oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji RP) i art. 171 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Nie mniej jednak, okoliczności stanu sprawy, a także sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a stawianego w powiązaniu z przywołanymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a., uzasadnia jednak, aby w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu z podstawy kasacyjnej wskazanej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., tj. do zarzutu błędnej wykładni art. 143b ust. 4 i ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (sformułowanego, jako alternatywny zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, źródłem wadliwie przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w szczególności w zakresie odnoszącym się do kontroli faktycznych podstaw wydanego w sprawie przez organy administracji rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały następnie, jako prawidłowe, za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji, był błąd w wykładni prawa. Polegał on za zaakceptowaniu przez WSA w Ł. przyjętego przez organy administracji publicznej, nieprawidłowego kierunku wykładni przepisu prawa materialnego art. 143b ust. 4 i ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik na gruncie rozporządzenia Radu (WE) nr 73/2009, art. 124 ust. 2. Błąd w wykładni prawa skutkował bowiem przyjęciem apriorycznego założenia odnośnie braku kwalifikowalności do płatności działki rolnej "Ł" położonej na działce ewidencyjnej nr [...], którą skarżący zadeklarował do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Sąd I instancji zaakceptował bowiem stanowisko organów administracji publicznej, że miarodajnym kryterium oceny o wykluczeniu z płatności wskazanej działki jest to, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, z której to regulacji wynika, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymywanie gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Z protokołu kontroli w gospodarstwie T. K. przeprowadzonej w dniach [...] września 2004 r., w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2004 wynikało bowiem, że działka ta na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej (została zadeklarowana jako łąka, pastwisko, podczas gdy w stanowiła ona kilkuletni odłóg, porośnięty drzewami sosny i brzozy), co skutkowało, zdaniem organów i Sądu I instancji, trwałym wyłączeniem jej z płatności do gruntów ornych w związku z nadaniem jej kodu DR10. (por. s. 10 – 11 uzasadnieni zaskarżonego wyroku; s. 5 – 7 uzasadnienia decyzji zaskarżonej do WSA w Ł.).

U podstaw argumentacji formułowanej przez Sąd I instancji w zakresie odnoszącym się do kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji legło założenie, że adresatem normy prawnej dekodowanej z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik, na gruncie rozporządzenia Radu (WE) nr 73/2009 art. 124 ust. 2, jest producent rolny. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prezentowany w nim kierunek wykładni wskazanego przepisu nie jest jednak prawidłowy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003 jeżeli: posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami; został mu nadany nr identyfikacyjny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, oraz odnośnie adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), który podziela również Sąd w składzie orzekającym w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10).

W jego świetle tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw. Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4 Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich, jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. "Roczną kopertę" dzieli się następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika więc, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Z przywołanego rozporządzenia wynika bowiem, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. odsyła do zdania drugiego art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003, z którego wynika, że "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych".

Regulacja art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nie stanowi więc podstawy do przyjęcia, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2008 r. jest wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek – w tym zwłaszcza spornej działki "Ł" o pow. 4 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Z regulacji unijnych - rozporządzenie Rady (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., rozporządzenie Rady nr 1782/2003 z 29 września 2003 - wynika bowiem, że stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych wskazują one, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności.

Powoływanie się więc na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

W związku z powyższym, brak jest podstaw, aby za prawidłowe i trafne uznać stanowisko, że protokół z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach [...] września 2004 r., w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2004, zwłaszcza zaś rezultat tejże kontroli może stanowić samoistną podstawę do odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Jak wyżej bowiem już podkreślono, wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

Stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia protokołu co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. są miarodajne i wiążące dla oceny kwalifikowalności działek na rok 2008, co dotyczy w rozpoznawanej sprawie działki rolnej "Ł", jest więc błędne.

W konsekwencji powyższego, za zasadne uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów postępowania adresowane wobec przeprowadzonych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych przyjętych następnie, jako prawidłowe, za podstawę wyrokowania w sprawie przez Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy wskazać, że z normatywnej treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, i przez które to naruszenie należałoby rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, 107 § i § 2 k.p.a. oraz jego wpływ na wynik sprawy wyraziło się w tym, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, WSA w Ł. przeprowadził tę kontrolę z pominięciem przywołanych przepisów k.p.a. regulujących zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego, gromadzenia stanowiących ich podstawę dowodów oraz oceny tychże dowodów. Z perspektywy wskazanych wyżej konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 okazuje się, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli dokonanej przez organy administracji rekonstrukcji ustaleń faktycznych w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, w odniesieniu do zadeklarowanej do płatności działki rolnej "Ł". Dokonując nieprawidłowej wykładni przywołanej regulacji rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, za prawidłowe uznał bowiem oparcie się (bazowanie) w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2008, na dowodach przeprowadzonych w innym postępowaniu, które dotyczyło roku 2004.

Tymczasem, jak wynika z już przywołanych argumentów wymogi, jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności - tj. wymóg utrzymywania gruntów dobrej kulturze rolnej - odnoszą się do roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W odniesieniu do spornej działki rolnej "Ł", ustalenia przedmiotem których byłoby wyjaśnienie, czy wskazany wymóg działka ta spełnia, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym roku 2008 nie były prowadzone. Okoliczność tę, w toku przeprowadzanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji powinien był dostrzec.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić również, że strona skarżąca podnosiła, iż w postępowaniach administracyjnych z jej wniosku o przyznanie płatności za lata 2005, 2006, 2007, deklarowała ona do płatności sporną działkę "Ł", w odniesieniu do której organy administracji nie podważały wymogów kwalifikowania jej do płatności. W analizowanym zakresie, nie chodziło więc, jak argumentował Sąd I instancji, o kwestię ostatecznego charakteru decyzji przyznających płatności za wskazane okresy, czy też o weryfikowanie zawartych w nich rozstrzygnięć w postępowaniu dotyczącym roku 2008. Chodziło o to, aby ocenę organów o kwalifikowalności przedmiotowej działki do płatności w latach 2005, 2006, 2007 skonfrontować z oceną sformułowaną w postępowaniu dotyczącym roku 2008, zwłaszcza gdy podkreślić, że ocena ta prezentowana była na podstawie dowodów z kontroli gospodarstwa rolnego strony skarżącej przeprowadzonej w roku 2004. Wymagało to więc przeprowadzenia niezbędnej weryfikacji stanowiska organów administracji.

W związku z powyższym, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., na aktualnym etapie postępowania uznać należy za przedwczesny.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego podważać można poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 249/09). Przy tym, sama wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., tylko naruszenie tych przepisów prawa, których błąd dotyczy (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn., akt I GSK 515/09).

W związku z powyższym, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest bowiem podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art.141 § 4 p.p.s.a.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 171 p.p.s.a.

O jego naruszeniu nie może świadczyć fakt wykorzystania przez Sąd I instancji stanowiska NSA wyrażonego w sprawie sygn. akt II GSK 295/08, jako elementu wspierającego argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi T. K., Sąd I instancji zobowiązany więc będzie uwzględnić wskazany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kierunek wykładni przywołanych regulacji prawa unijnego i krajowego regulujących system wsparcia dla rolnictwa oraz wynikające z niej, a wskazane wyżej, konsekwencje prawne, istotne w zakresie dotyczącym faktycznych podstaw rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.