Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 201/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4 i par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie budowy obory oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. (dalej: PINB) z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiające podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem PINB w W. M. z dnia [...] maja 2011 r. utrzymanym w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] czerwca 2011 r., do czasu ponownego rozpatrzenia wniosku J. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę obory na działce nr [...] we wsi J. P.

Decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], Wójt Gminy S. ustalił J. P., na jego wniosek z [...] października 2000 r., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości J. P. dla inwestycji w postaci budowy budynku obory. Z adnotacji na rozstrzygnięciu wynika, że organ ustalił jego ostateczność na dzień [...] listopada 2000 r.

Starosta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 roku, znak: [...], udzielił J. P. pozwolenia na budowę obory wraz z obiektami towarzyszącymi i budowę szamba na nieczystości ze zlewni mleka na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych we wsi J. P., gmina S..

Na wniosek H. D. z dnia [...] października 2003 r. PINB w W. M. wszczął postępowanie administracyjne, w sprawie prowadzonych robót budowlanych przez J. P. przy budowie opisanego obiektu. Ustaliwszy, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków w/w pozwolenia na budowę, organ nadzoru postanowieniem z [...] czerwca 2004 r., znak: [...], działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku, nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy nakazał mu w terminie do [...] marca 2005 r. wykonanie określonych czynności.

PWINB w B. uwzględniając odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia, decyzją z [...] stycznia 2005 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania J. P. rozebranie zbiornika na gnojówkę zlokalizowanego wewnątrz budynku od strony drogi gminnej i granicy działki i orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W wyniku skargi H. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 r. (II SA/Bk 195/05) uchylił w/w decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB w W. M. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wskutek utrzymania powyższego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. (II OSK 1439/05) oddalił skargę kasacyjną, sprawa powróciła do ponownego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., PINB w W. M. wstrzymał ponownie, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na budowie przez J. P. obory w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego. Postanowienie te zostało następnie zaskarżone przez H. D., ale postanowieniem z dnia [...]października 2007 r. PWINB w B. utrzymał je w mocy.

Konsekwencją powyższego było wydanie przez PINB w W. M. decyzji z dnia [...] października 2007 r., nr [...], którą to decyzją organ w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał J. P. dokonanie określonych czynności w terminie do dnia [...] lipca 2008r.

PWINB w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 135/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wywiedzioną przez H. D. skargę na ww. decyzję.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2009r. (II OSK 1741/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 66/10 uchylił zaskarżoną decyzję PWINB w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB w W. M. z dnia [...] października 2007 roku.

W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sposób jednoznaczny, istotną dla przedmiotowej sprawy kwestię, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie decyduje ostatecznie o zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane w opisanym wyroku, Sąd uznał, że postanowienie to ma wyłącznie charakter wstępny i po jego wydaniu organy nadzoru budowlanego zobowiązane są prowadzić dalsze postępowanie legalizacyjne, nie będąc związanymi wskazanym w postanowieniu zakresem istotnych odstępstw. Sąd stwierdził, iż ustalenia organów nadzoru budowlanego w świetle materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie oraz ocena dowodów nie były dostatecznie wyczerpujące, by potwierdzić prawidłowość stanowiska zajętego przez organy obu instancji, co do zaistnienia podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało, bowiem wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organy administracji obowiązane będą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organy nadzoru budowlanego winny w szczególności ustalić rzeczywistą odległość przedmiotowej obory do granicy działki skarżącej, a następnie przeanalizować, czy jest zgodna z wymogami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zadaniem organów będzie również ponowne przeanalizowanie nałożenia na inwestora obowiązku przebudowy dachu budynku z dwuspadowego na jednospadowy z uwzględnieniem § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organy winny przy tym pamiętać o zasadzie, że budowa przy granicy sąsiedniej nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją ku temu szczególnie uzasadnione przyczyny i gdy nie narusza to zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.

W międzyczasie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak [...], stwierdziło nieważność decyzji z dnia[...]listopada 2000 r. o ustaleniu J. P. warunków zabudowy jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, organ nie ustalił w decyzji warunków wynikających z obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 1989 r., wynikających z przepisów szczególnych, warunków w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a na mapie załączonej do decyzji nie wskazano linii rozgraniczających teren inwestycji.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę po wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2010 r., PINB w W. M. na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. (k. [...]) zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie stwierdzając, że kwestia wydania przez Wójta Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie, w związku z czym wydanie rozstrzygnięcia przez organ na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne, gdyż nie pozwoliłoby doprowadzić przedmiotowego budynku do zgodności z prawem. Postępowanie zostało zawieszone do czasu ponownego rozpatrzenia wniosku J. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowienie niniejsze zostało utrzymane w mocy postanowieniem PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] (k. [...]), a skarga H. D. na niniejsze postanowienie została przez WSA w Białymstoku odrzucona, jako złożona po terminie (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 633/11).

H. D. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia PWINB z dnia [...] czerwca 2011 r., jednakże Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, zaś na skutek ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Na powyższe postanowienie skargę do WSA w Warszawie wniosła H. D., jednakże sąd ten, wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1626/12 skargę tę oddalił.

W międzyczasie, po przedłożeniu przez inwestora dokumentów w postaci dwóch map i pisemnego oświadczenia, Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalił J. P. warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji, jednak decyzja ta, w wyniku odwołania złożonego przez H. D., została przez SKO w Ł. w dniu [...] sierpnia 2011 r. uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy S., po kolejnym pisemnym wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie, decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], ustalił J. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej składającej się z murowanego budynku inwentarskiego podzielonego na oborę i garaż na maszyny rolnicze, obiektów towarzyszących w postaci zamkniętego, szczelnego zbiornika na nieczystości zwierzęce, płyty obornikowej i szamba na ścieki komunalne. Na skutek odwołania wniesionego przez H. D., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po zaskarżeniu jej przez H. D., WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 38/12 uchylił obie ww. decyzje.

W dniu [...] listopada 2012 r. H. D. złożyła do PINB w W. M. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż w jej ocenie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem decyzja niniejsza nie rozstrzygnie kwestii odległości budynku inwestora od granicy z należącą do niej działką.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], PINB w W. M. odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego stając na stanowisku, że nie ustały jeszcze przyczyny zawieszenia postępowania określone w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r. Organ powołał się na wytyczne WSA w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 13 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 66/10), które wiążą organ rozpoznający sprawę, m.in. w zakresie dokonania analizy wysokości budynku obory oraz przebudowy konstrukcji jej dachu. Wydanie zaś przez PINB w W. M. orzeczenia merytorycznego dot. doprowadzenia budynku obory do stanu zgodnego z prawem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podkreślił także, iż postanowienie zawieszające postępowanie jest prawomocne, a GINB odmówił stwierdzenia jego nieważności.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła H. D. podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], PWINB w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, że brak na obecnym etapie postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy stanowi znaczną przeszkodę w sprawnym doprowadzeniu spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też organ nadzoru budowlanego I instancji stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. był zobligowany do zawieszenia postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu wydania przez Wójta Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2011r., PINB w W. M. , uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 13 maja 2010 r., przeprowadził ponownie oględziny dotyczące między innymi usytuowania przedmiotowego budynku obory na nieruchomości J. P.. Biorąc pod uwagę, iż nałożenie na inwestora obowiązku polegającego na przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego (co ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu naprawczym), stosownie do przepisu art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga, aby projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo spełniał wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, tj. wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a rozstrzygnięciem o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zagadnienie wstępne nie zostało do tej pory rozstrzygnięte, stąd też brak jest w ocenie organu odwoławczego podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, H. D. wniosła w dniu 25 lutego 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu naruszenie jej interesu prawnego poprzez nieuzasadnione wydłużenie postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów prawa budowlanego zastosowanych w postępowaniu naprawczym i wytycznych prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 66/10. Mając na uwadze ww. zarzuty wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym wstrzymanie wszelkich innych działań nadzoru budowlanego, do których obliguje wspomniany wyrok. Kluczowym zagadnieniem, zdaniem skarżącej, jest ustalenie odległości budynku obory od granicy z należącą do niej działką, czego nie określa decyzja o warunkach zabudowy. W jej ocenie, po wstrzymaniu robót organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne ustawowe postępowanie wyjaśniające i dopiero ewentualnie odpowiednią decyzją wdrożyć postępowanie naprawcze, o ile jest to możliwe. Skarżąca podniosła także, że jej budynki są notorycznie zalewane wskutek tego, że przedmiotowy budynek obory nie spełnia warunków lokalizacyjnych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w W. M. z dnia [...] grudnia 2012 r., które odmówiło podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem PINB w W. M. z dnia [...] maja 2011 r. utrzymanym w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] czerwca 2011 r., do czasu ponownego rozpatrzenia wniosku J. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę obory na działce nr 167/1 we wsi J. P.. Postępowanie zaś w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji zostało zawieszone przez PINB w W. M. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy S. zagadnienia wstępnego w postaci rozpatrzenia wniosku J. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tej inwestycji.

W sprawie nie jest kwestionowane, że do dnia orzekania przez PWINB w B. w dniu [...] stycznia 2013 r. taka decyzja nie została wydana. Na rozprawie, w dniu 3 września 2013 r., skarżąca złożyła do akt kserokopię decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dotyczy przedmiotowej inwestycji) z dnia [...] sierpnia 2013 r., która nie jest jednak ostateczna. Nie budzi zatem wątpliwości, że w rozumieniu art. 97 § 2 k.p.a. nie ustąpiła przyczyna określona w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r., jako uzasadniająca zawieszenie postępowania.

Skarżąca w skardze podniosła, że w jej ocenie, wniosek o podjęcie postępowania jest zasadny, gdyż na tym etapie postępowania decyzja o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym, które dawałoby podstawę do zawieszania postępowania w niniejszej sprawie. Organ zamiast zawieszać postępowanie powinien przeprowadzić niezbędne ustawowe postępowanie wyjaśniające polegające na prawidłowo przeprowadzonych oględzinach i dopiero wtedy ewentualnie wdrożyć odpowiednią decyzją postępowanie naprawcze. W jej ocenie, w sprawie powinien być zastosowany tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i organy winny nakazać inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej nie jest zasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że przy ocenie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy nie ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, nie ma żadnych przeszkód do zbadania zasadności samych przyczyn zawieszenia postępowania i dokonania oceny, czy istniało zagadnienie wstępne powodujące zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1477/10, wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08).

Przechodząc, zatem do badania legalności decyzji odmawiających podjęcie zawieszonego postępowania, na samym początku wyjaśnienia wymaga, że w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zostały przewidziane trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwszy następuje, gdy brak jest możliwości naprawy, tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa (art. 51 ust. 1 pkt 1). Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu, faktycznym nakazem odbudowy. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w sytuacji, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 2). Trzeci zaś przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 1 ust. 1 pkt 3). W tym przypadku, w zależności od wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, dalsze postępowanie jest prowadzone w oparciu o art. 51 ust. 4 bądź 5 Prawa budowlanego, tzn. wydawana jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (ust. 4), albo w przypadku niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, wydawana jest decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

Podkreślenia przy tym wymaga, że to organy prowadzące postępowanie dokonują na podstawie poczynionych przez siebie ustaleń, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, oceny i wyboru jednego z trzech wskazanych wyżej sposobów prowadzenia postępowania naprawczego i nie mogą się w tym względzie kierować dowolnością. Stanowisko odnośnie wyboru wyrażają zaś w jednej z trzech decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, że zamiast wydania takiej decyzji organ zawiesił postępowanie, zaś w uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie naprawcze toczy się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może być kontynuowane do czasu uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Podobną, aczkolwiek pogłębioną argumentację, organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji odmawiających podjęcie postępowania.

W ocenie Sądu, stanowisku organów odnośnie wyboru sposobu prowadzenia postępowania naprawczego nie można zarzucić dowolności. W uzasadnieniu postanowienia odmawiającego podjęcie postępowania w sprawie z dnia [...] grudnia 2012 r., PINB w W. M. nie tylko powołał się na brak ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, ale ponadto nawiązał do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie II SA/Bk 66/10, który uchylił decyzje obu organów i dokonał oceny prawnej oraz wskazań odnośnie dalszego postępowania w sprawie. Wytyczne te, w ocenie organu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiązały organy orzekające w niniejszej sprawie i nie dawały podstaw do podjęcia postępowania.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe. Wskazany wyrok dotyczył decyzji PWINB w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nakładającej na J. P., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, szereg obowiązków, w tym opracowanie i przedłożenie w PINB w W. M. projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz wnioski i rozwiązania wynikające z ekspertyzy przedłożonej przez inwestora w dniu [...] marca 2005 r. Zauważenia jednak wymaga, że przedmiotowe decyzje były już wcześniej oceniane przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 135/08 oddalającym skargę H. D., a następnie wyroku NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1741/08, który uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. pojawiły się stwierdzenia, że brak było podstaw do przypisania inwestorowi samowoli sankcjonowanej art. 48 Prawa budowlanego oraz, że przepis art. 51 ust. 1 punkt 3 Prawa budowlanego został w sprawie prawidłowo zastosowany, a także, że obowiązek sporządzenia dokumentacji projektowej zamiennej jest - w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – oczywisty.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 listopada 2009 r. stwierdzono, że "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie przesądza ostatecznie, jak przyjął to Sąd I instancji, o zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Postanowienie to ma charakter wstępny w tym znaczeniu, że po jego wydaniu organ nadzoru budowlanego prowadzi dalsze postępowanie legalizacyjne. W razie stwierdzenia w toku dalszego postępowania, że inwestor dopuścił się innych jeszcze istotnych odstępstw niż wskazane w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych bądź też w przypadku stwierdzenia, że inwestor dopuścił się jedynie niektórych istotnych odstępstw wyszczególnionych w tym postanowieniu, organ nadzoru budowlanego winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązki stosowne do "zrewidowanego" zakresu istotnych odstępstw."

Analizując wskazane orzeczenia, stwierdzić należy, że ani WSA w Białymstoku, ani NSA w cytowanych wyrokach nie zanegowali prawidłowości prowadzonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wręcz przeciwnie. WSA w Białymstoku jednoznacznie wskazał na prawidłowość zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś NSA nakazał natomiast wyjaśnienie sprawy i nałożenie na inwestora obowiązków stosownych do zakresu stwierdzonych istotnych naruszeń w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Oceną tego Sądu, z mocy art. 190 p.p.s.a., związane były zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i obecnie orzekający skład sądu.

Z uzasadnienia natomiast wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie II SA/Bk 66/10 (rozpoznawał sprawę po uchyleniu wcześniejszego wyroku przez NSA) wynika, że Sąd ten stwierdził, iż ustalenia organów nadzoru budowlanego w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz ocena dowodów nie były dostatecznie wyczerpujące, by potwierdzić prawidłowość stanowiska zajętego przez organy obu instancji, co do zaistnienia podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dalej Sąd ten wyjaśnił, że "w ponownym postępowaniu organy administracji obowiązane będą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. (...) winny w szczególności ustalić rzeczywistą odległość przedmiotowej obory do granicy działki skarżącej, a następnie przeanalizować, czy jest zgodna z wymogami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zadaniem organów będzie również ponowne przeanalizowanie nałożenia na inwestora obowiązku przebudowy dachu budynku z dwuspadowego na jednospadowy z uwzględnieniem §28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego."

W ocenie niniejszego składu Sądu, powyższe wskazania co do dalszego postępowania również nie wykluczały zastosowania przez organy trybu legalizacyjnego przewidzianego w art. 51 § 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z przepisu tego zaś wynika, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (...). Z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego wynika zaś, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest wymagana. Powyższe oznacza, zatem, że w przypadku, gdy organy prowadzące niniejsze postępowanie legalizacyjne doszły do przekonania, że zastosowanie ma tryb przewidziany właśnie w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to nie mogły zakończyć tego postępowania bez istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do takiego przekonania były zaś uprawnione, gdyż realizując wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 13 maja 2010 r., PINB w W. M. w dniu [...] marca 2011 r. przeprowadził ponownie oględziny dotyczące między innymi usytuowania przedmiotowego budynku obory na nieruchomości J. P., czym wykonał nałożony na niego w tym wyroku obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w możliwym zakresie. Brak więc stosownej decyzji powodował, że nie było do czego odnieść projektu budowlanego zamiennego, a to oznacza, że nie mógł on zostać sporządzony.

W tym miejscu, w ocenie Sadu, podkreślić należy, że projekt zamienny, o którym mowa w cytowanym przepisie nie pełni funkcji samej inwentaryzacji wykonanych robót, a jest sporządzony w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Gd 189/12) i służy doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tegoż projektu z przepisami prawa. Działania naprawcze przewidziane m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mają bowiem na celu doprowadzenie robót budowanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem uruchamiając omawianą procedurę naprawczą organ winien stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Bk 936/12. Organy wiedząc więc, że brak jest w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogły inwestorowi na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazać sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w określonym terminie, a następnie, po bezskutecznym upływie tego terminu zastosować sankcje przewidziane w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Działanie takie naruszałoby bowiem wprost zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a., a mianowicie obowiązek prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Nie mogły także w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w określonym czasie pod rygorem zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1725/09 i wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. II OSK 1451/09).

W sytuacji niemożności wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ze względu na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organy nie mogły także pominąć tego trybu i przejść do trybów postępowania naprawczego określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 tego przepisu, gdyż przepisy te nie przewidują takiej możliwości. Brak warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był więc zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Musi ono dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 111/12).

W kontekście rozważań powyższych przyjąć należy, że w niniejszej sprawie organy nie miały możliwości rozpoznać merytorycznie sprawy i stąd zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania, a następnie odmowy jego podjęcia. Organy, a w szczególności organ II instancji, dokładnie wyjaśniły swoje stanowisko i je prawidłowo uargumentowały. Przy odmowie podjęcia postępowania trafnie powołały się także na ostateczne postanowienie GINB z dnia [...] maja 2012 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczącego zawieszenia przedmiotowego postępowania, jako na argument dodatkowo uzasadniający twierdzenie o zasadności takiego rozstrzygnięcia.

Na marginesie należy tylko wskazać, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w razie jej ostateczności stanie się podstawą do podjęcia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.