Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1187/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust.1 pkt 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 45 ust 4, art. 57, art. 58 ust 1 pkt 1, art.  61 ust. 8 pkt 2, art. 64;
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 1 i ust. 3a;
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 485/21 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lipca 2021r., sygn. akt III SA/Łd 485/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020r., poz. 818, dalej: "ustawa wdrożeniowa"), oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "wnioskodawca") na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej też: "Zarząd Województwa", "IZ", "organ") z [...] kwietnia 2021r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od oceny merytorycznej projektu.

WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na następujący stan faktyczny:

W dniu 10 lutego 2020r. został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (Zarząd Województwa Łódzkiego, IZ, IZ RPO WŁ) Konkurs Zamknięty, nr [...] dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania Vl.2.1. Rozwój gospodarki turystycznej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od 25 marca 2020r. do 30 czerwca 2020r. W ramach konkursu Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]"([...]).

Pismem z [...] lutego 2021r.( [...]) strona została poinformowana o negatywnej ocenie merytorycznej projektu.

Spółka 8 marca 2021r. wniosła protest.

Uchwałą z [...] kwietnia 2021r., nr [...] podjętą na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020r. poz. 1668), art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020r., poz. 818, dalej: "ustawa wdrożeniowa"), Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu.

W ocenie organu wnioskodawca posiada zdolność instytucjonalną do realizacji projektu oraz zaplecze techniczne gwarantujące wykonalność projekt pod względem technicznym i finansowym. Jednakże zdaniem IZ zatrudnienie [...]- Wójta Gminy [...] w charakterze konsultanta merytorycznego odpowiedzialnego za nadzór nad zgodnością przedmiotowego projektu z jego założeniami oraz strategią rozwoju oferty turystycznej Gminy narusza przepis art. 4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Oddalając skargę na powyższą uchwałę wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 lipca 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostało spełnione kryterium merytoryczne nr 5. Wskazał, że jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w Spółce powołano zespół projektowy składający się z czterech osób. W skład zespołu miał wchodzić Wójt Gminy [...][...], mający pełnić funkcję konsultanta merytorycznego odpowiedzialnego za nadzór nad zgodnością wnioskowanego projektu z założeniami innego projektu realizowanego przez Spółkę w partnerstwie z Gminą [...] a także ze strategią rozwoju oferty turystycznej Gminy. W ocenie WSA udział [...] w zespole projektowym Spółki mógłby wywołać podejrzenie o jego stronniczość. Dotyczyłoby to wszelkich postępowań, w których Spółka byłaby wnioskodawcą lub uczestnikiem postępowania. W opinii Sądu I instancji przy ocenie spełnienia kryterium nr 5 nie można się ograniczyć jedynie do tego czy wnioskodawca posiada odpowiednie zaplecze techniczne i organizacyjne, potencjał finansowy oraz odpowiednie kadry (z odpowiednim doświadczeniem i kwalifikacjami), należy także uwzględnić fakt czy realizacja projektu nie odbędzie się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] Spółka w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie, że ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą - Zarząd Województwa Łódzkiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób budzący uzasadnione wątpliwości, że kontrola legalności postępowania organu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a to poprzez oparcie rozstrzygnięcia w znacznej mierze na założeniach i domniemaniach, wbrew załączonym do wniosku o dofinansowanie załącznikom oraz złożonym w toku postępowania wyjaśnieniom i twierdzeniom;

b) art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 4, art. 57 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a także art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia ogólnego (UE) Nr 1303/2013 poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie zarzutów skarżącej, pomimo że powtórna ocena projektu została przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, bez przeprowadzenia wszechstronnej oceny dokumentacji aplikacyjnej i odniesienia się do argumentacji strony, z wybiórczym oraz arbitralnym uzasadnieniem wyników oceny kryteriów nr 5, a także w sposób wskazujący na naruszenie zasady równego traktowania względem pozostałych wnioskodawców.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w niezasadnym zaaprobowaniu dokonanej przez Instytucję Zarządzającą oceny projektu skarżącej, która to ocena naruszała zasady przejrzystości, rzetelności i równości oraz oparta była na dowolnej interpretacji zapisów kryteriów wyboru projektów przyjętych przez Komitet Monitorujący, stanowiących załącznik IV do Regulaminu konkursu w zakresie kryterium nr 5;

b) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z zapisami kryteriów wyboru projektów, stanowiących załącznik IV do Regulaminu konkursu poprzez brak dokonania należytej oceny w zakresie spełniania przez projekt skarżącej kryterium merytorycznego nr 5, w sytuacji, w której całokształt informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, wspartych argumentacją, wyjaśnieniami oraz zarzutami skarżącej uzasadniały przyznanie pozytywnej oceny merytorycznej w ramach kryterium nr 5;

c) art. 4 pkt 2 ustawy (ustawa z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w ramach projektu nie dochodzi do zatrudnienia ani wykonywania przez osobę pełniącą funkcję publiczną "innych zajęć" w skarżącej Spółce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w tym przypadku organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednakże istota tych zarzutów sprowadza się do podważenia dokonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzenia, że organ prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostało spełnione kryterium merytoryczne nr 5, poprzez powołanie w skład zespołu projektowego Wójta Gminy [...][...], mającego pełnić funkcję konsultanta merytorycznego odpowiedzialnego za nadzór nad zgodnością wnioskowanego projektu z założeniami innego projektu realizowanego przez Spółkę w partnerstwie z Gminą [...] a także ze strategią rozwoju oferty turystycznej Gminy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutu o najdalej idących skutkach prawnych, tj. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że sporządzenie uzasadnienia wyroku budzi uzasadnione wątpliwości, że kontrola legalności postępowania organu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a to poprzez oparcie rozstrzygnięcia w znacznej mierze na założeniach i domniemaniach, wbrew załączonym do wniosku o dofinansowanie załącznikom oraz złożonym w toku postępowania wyjaśnieniom i twierdzeniom (pkt I. a) petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do powyższych zarzutów przede wszystkim należy stwierdzić, że nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. ustawy wdrożeniowej. Należy wskazać, że podstawowym krajowym aktem prawnym regulującym zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności jest ustawa wdrożeniowa. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

W związku z tym przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 2966/17 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd i instancji wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga strony nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie jest wskazanie dlaczego zarzucane uchybienie natury procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli, w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł prowadzić do jego uchylenia.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. ustawy wdrożeniowej.

Podkreślić należy, że podstawowym normatywnym wzorcem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie jest art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten wprowadza zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W związku z tym jego naruszenie może przybierać dwojaką postać. Z jednej strony art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej może stanowić podstawę zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), wówczas, gdy w skardze kasacyjnej zostanie podniesiony zarzut błędnej wykładni postanowień systemu realizacji programu czy też zarzut wadliwego zastosowania tych postanowień w sprzeczności z zasadami regulowanymi tym przepisem, a z drugiej strony może stanowić podstawę zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wówczas, gdy zarzuty odnoszą się do naruszeń procedury.

Naruszenie którejkolwiek z zasad mających charakter normatywny stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada ta nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Realizacji (urzeczywistnieniu) zasady równości służy zasada przejrzystości reguł oceny projektów, która formułuje wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Z kolei zasada rzetelności jest związana z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia natomiast zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów.

W stanie sprawy Sąd I instancji oddalił skargę skarżącej na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Wskazany w podstawie orzeczenia przepis ma charakter wynikowy, stanowi podstawę orzeczniczą dla Sądu I instancji. a jego zastosowanie jest uzależnione od rezultatu przeprowadzonej przez Sąd kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zobowiązywało to Sąd do wykazania, że nieuwzględnienie protestu od oceny merytorycznej projektu było zasadne, a wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 tej ustawy.

Przepis powołany jako pierwszy stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi Sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia.

W okolicznościach sprawy, ponieważ przedmiotem rozpoznania była uchwała w sprawie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, do którego to postępowania co do zasady ma zastosowanie art. 61 ustawy wdrożeniowej, Sąd I instancji nie mógł przekroczyć zakresu kognicji wyznaczonej tym przepisem. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że postępowanie konkursowe przeprowadzono w sposób rzetelny i przejrzysty a ocena projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi regułami i zasadami.

Nietrafny okazał się też zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1, art. 45 ust 4, art. 57 oraz art. 58 ust 1 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013.

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu jej zarzutów, pomimo że jak wskazała powtórna ocena projektu została przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, bez przeprowadzenia wszechstronnej oceny dokumentacji aplikacyjnej i odniesienia się do argumentacji strony, z wybiórczym oraz arbitralnym uzasadnieniem wyników oceny kryteriów nr 5, a także w sposób wskazujący na naruszenie zasady równego traktowania względem pozostałych wnioskodawców.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 125 ust. 1, ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 2013 Nr 347, str. 320; Dz. Urz. UE L 2015 Nr 270, poz.1), zwane dalej: rozporządzeniem ogólnym, Instytucja Zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami oraz sporządza i po zatwierdzeniu stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: (i)zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; (ii) są niedyskryminujące i przejrzyste; (iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8 rozporządzenia ogólnego.

Zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest Zarząd Województwa. W ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej wskazanego przepisu Instytucja Zarządzająca została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia ogólnego oraz do wyboru projektów do dofinansowania w ramach regionalnego programu operacyjnego. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełniania ww. kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych uprzednio przez komitet monitorujący, zaś w myśl art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepisy zaś art. 45 (który nie ma ust. 4), art. 57 oraz art. 58 ust 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej dotyczą ogólnie rzecz biorąc procedury odwoławczej.

W przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej kasacyjnie Spółki wskazać należy, że swoje stanowisko w sprawie organ szczegółowo przedstawiał, tak w informacji o negatywnej ocenie projektu jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu, czyniąc tym samym, wbrew zarzutom skargi, zadość przepisowi art. 37 ustawy wdrożeniowej. Rozstrzygając protest podtrzymano argumentację wyrażoną we wcześniejszej informacji o negatywnej ocenie projektu, w uzasadnieniu zaś rozstrzygnięcia protestu organ przedstawił analizę podstaw negatywnej oceny projektu ze szczegółowym odniesieniem się do zarzutów protestu. Rozstrzygając protest organ dokonał ponownej i samodzielnej oceny projektu , co znalazło swój wyraz w logicznym oraz spójnym uzasadnieniu motywów.

W tym kontekście twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki, że WSA zaaprobował naruszenie przez organ art. 37 ust. 1 , art. 45 ust. 4, oraz art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia ogólnego (UE) Nr 1303/2013 w sposób wskazany w pkt I. b) petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne. Dodatkowo wskazać należy, że nie kwestionowano uprawnień/obowiązków instytucji zarządzającej, lecz jej rozstrzygnięcie.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy poprzedzić je kilkoma uwagami o charakterze ogólnym.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała nr [...] Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] kwietnia 2021r. w sprawie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu zatytułowanego "[...] złożonego przez [...] Spółkę z o.o, w [...].

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną Spółka podniosła zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w powiązaniu z brakiem dokonania przez organ należytej oceny w zakresie spełniania przez projekt skarżącej kryterium merytorycznego nr 5. oraz art. 4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Z analizy treści tego zrzutu wynika, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było de facto zakwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, na co nie pozwala wprowadzony art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową. Tym samym rozpoznanie zarzutu nastąpiło na podstawie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji przy orzekaniu.

W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia spornego sprowadzała się do tego, czy WSA trafnie zaakceptował stanowisko instytucji zarządzającej, iż nie zostało spełnione kryterium merytoryczne nr 5 - Wykonalność instytucjonalna, bowiem w skład zespołu projektowego wchodzi Wójt Gminy [...][...] co stanowi naruszenie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r., o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2019r., poz. 2399 ze zm.).

Przypomnieć należy, że zgodnie z § 6 pkt b.) Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna przeprowadzona jest niezależnie przez co najmniej dwóch ekspertów na podstawie karty oceny merytorycznej. Według § 6 pkt c.) Regulaminu konkursu każdy wniosek o dofinansowanie podlega ocenie spełniania przez niego kryteriów merytorycznych (ocenianych w sposób 0/1). Niespełnienie co najmniej jednego z ww. kryteriów skutkuje negatywną oceną projektu. W myśl Kryterium merytorycznego nr 5 (Wykonalność instytucjonalna) stanowiącego załącznik nr IV do Regulaminu konkursu, w ramach tego kryterium oceniana będzie zdolność instytucjonalna do realizacji projektu, w tym posiadanie kadry i zaplecza technicznego gwarantującego wykonalność projektu pod względem technicznym i finansowym (czy wnioskodawca jest przygotowany do realizacji projektu i czy przygotowano odpowiedni sposób wdrażania projektu). Zgodnie z treścią punktu 6.5 (Potencjał wnioskodawcy i zarządzanie projektem) części VI (Charakterystyka projektu) Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu, we wniosku należy podać informację dotyczącą kadry, która będzie zaangażowana w realizację projektu wymieniając te osoby z imienia i nazwiska i wskazania funkcji, które pełnią.

Podkreślić należy, że niesporne w sprawie jest, że w Spółce powołano zespół projektowy składający się z czterech osób w tym Wójta Gminy [...][...], który ma pełnić funkcję konsultanta merytorycznego odpowiedzialnego za nadzór nad zgodnością wnioskowanego projektu z założeniami innego projektu realizowanego przez Spółkę w partnerstwie z Gminą [...] (o nazwie "[...]") a także ze strategią rozwoju oferty turystycznej Gminy.

Tymczasem zgodnie z treścią art.4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne osoby wymienione w art.1 i 2 (m.in. Wójt) w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach nie mogą być zatrudniani lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność.

Trafne jest więc stanowisko Sądu instancji, że z powołanego przepisu wynika, ze osoby pełniące funkcje publiczne nie mogą wykonywać "innych zajęć" w spółkach prawa handlowego. "Inne zajęcia", o których mowa w wymienionym przepisie to wszelkiego rodzaju działania w spółkach handlowych nie będące "zatrudnieniem" (w oparciu o umowę o pracę lub umowę prawa cywilnego). Obojętna jest przy tym podstawa prawna takiej działalności oraz to czy jest to działalność odpłatna czy też nieodpłatna. Nadto musi to być wykonywanie zajęć "w spółce" czyli zaangażowanie w strukturę organizacyjną spółki prowadzące do konieczności myślenia w kategoriach interesów spółki (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 1993r., W 17/93). Zakaz określony w art.4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. dotyczy nadto takich zajęć w spółce, które mogłyby wywołać podejrzenie osoby publicznej o stronniczość lub interesowność. Określenie "stronniczy" to kierujący się (w postępowaniu i opiniach) osobistymi uprzedzeniami, sympatiami, własnym interesem, pozbawiony obiektywizmu, nieobiektywny, niesprawiedliwy natomiast "interesowny" to mający na celu własny zysk, zabiegający o własną korzyść, wyrachowany, chciwy (Uniwersalny słownik języka polskiego po red. S. Dubisza Warszawa wydawnictwo PWN 2003r. tom I str.1229 i tom III str.1419). Do naruszenia zakazu, o którym mowa w art.4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. wystarcza już więc sama możliwość wywołania wykonywanymi czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność. Nie jest zatem konieczne zaistnienie podejrzenia o stronniczość lub interesowność a tym bardziej wykazanie, że osoba publiczna wykonywała swoje obowiązki stronniczo lub interesownie (wyrok Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1998r., I PKN 188/98 z 10 lutego 2006r. oraz z 10 lutego 2006r.,I PK 157/2005, A. Rzetelska - Gil Komentarz do art.4 ustawy z 21 sierpnia 1997r.).

WSA powołując definicję z Uniwersalnego słownika języka polskiego pod red. S. Dubisza Warszawa wydawnictwo PWN 2003r., tom II str.218) słusznie zauważył, że [...] jako członek zespołu projektowego i konsultant merytoryczny Spółki miał uczestniczyć w podejmowaniu wszelkiego rodzaju decyzji dotyczących wykonania projektu jak również miał udzielać Spółce rad, wskazówek i wyjaśnień w sprawach dotyczących realizacji projektu. W swoim działaniu w tym zakresie miał się kierować interesem Spółki, gdyż działanie to miało służyć temu aby Spółka w sposób prawidłowy wykonała projekt. W przywołanej uchwale w sprawie [...] Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dla oceny zaangażowania osoby publicznej w działalnie Spółki istotne jest to czy osoba ta myśli w kategoriach interesu Spółki. Tym samym udział [...] w zespole projektowym oznaczałby jego zaangażowanie w interesie Spółki. W związku z czym jego udział w zespole projektowym byłby wykonywaniem "innych zajęć" w Spółce, o których mowa w art.4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. bez względu na to, czy zajęcia te są odpłatne czy też nieodpłatne. Należy też uznać, że list intencyjny jest jedynie wyrazem woli stron co do określonego działania i nie stanowi podstawy prawnej zatrudnienia członków zespołu projektowego.

Zgodnie z treścią załącznika nr IV do Regulaminu konkursu w ramach kryterium merytorycznego nr 5 "Wykonalność instytucjonalna" oceniana jest zdolność instytucjonalna do realizacji projektu. W niniejszej nie było sporne, że Spółka dysponuje odpowiednim potencjałem finansowym i organizacyjnym dla wykonania projektu. Posiada także doświadczenie w realizacji projektów dofinasowanych ze środków unijnych a także kadry niezbędne do realizacji projektu (w zakresie posiadania odpowiedniego doświadczenia i kwalifikacji). Jedyną przyczyną niespełnienia kryterium nr 5 wskazaną przez wszystkich ekspertów jest to, że udział [...] w zespole projektowym jako konsultanta merytorycznego stanowiłoby naruszenie ustawy antykorupcyjnej.

Sąd I instancji akceptując stanowisko organu trafnie podkreślił, że przy ocenie spełnienia kryterium nr 5 nie można ograniczyć się jedynie do tego czy wnioskodawca posiada odpowiednie zaplecze techniczne i organizacyjne, potencjał finansowy oraz odpowiednie kadry (z odpowiednim doświadczeniem i kwalifikacjami). Należy także uwzględnić fakt czy realizacja projektu nie odbędzie się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tak jak w niniejszej sprawie z naruszeniem ustawy antykorupcyjnej.

Wypada też zaznaczyć, że wnioskodawca ubiega się o przyznanie środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej. Wydatkowanie środków unijnych musi być zatem przejrzyste, rzetelne i transparentne. Nie może ono służyć finansowaniu projektów, których realizacja miałaby nastąpić z naruszeniem obowiązującego prawa. Przyjęcie zaś poglądu, że spełnienie kryterium merytorycznego nr 5 zależy wyłącznie od posiadania przez wnioskodawcę zdolności finansowej, zaplecza technicznego i organizacyjnego oraz odpowiedniej kadry, oznaczałoby akceptację sytuacji, gdy wnioskodawca zrealizuje projekt z naruszeniem prawa, co byłoby sprzeczne z celem wydatkowania środków unijnych.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał postawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem I instancji.