Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 471/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit b art. 183, art. 185 par. 1 art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.), sędzia del. NSA Anna Żak, , Protokolant : starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Śląskiego oraz Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1203/13 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1203/13, po rozpoznaniu skargi J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonej jako "Przebudowa i budowa ulicy R. od ul. P. do ul. M. w P. (inwestycja realizowana na działkach numer [...], [...][...], [...], [...] i [...]) oraz związana z nią budowa i przebudowa infrastruktury technicznej (realizowanej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...])". Decyzja ta została wydana z powołaniem się na art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa drogowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Organ podał, że postępowanie w sprawie został wszczęte z wniosku z dnia 4 kwietnia 2012 r. złożonego przez Prezydenta Miasta P., a projektowana przebudowa dotyczy drogi gminnej dojazdowej łączącej drogę gminną ( ul. M.) z drogą powiatową (ul. P.).

W nawiązaniu do treści z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej organ I instancji stwierdził m.in., że powiązanie projektowanej z drogą powiatową zaprojektowano jako skrzyżowanie zwykłe, poprzez przesunięcie wlotu skrzyżowania w kierunku północnym oraz poszerzenie istniejącej ul. R. na odcinku od działki nr [...]. Podał jednocześnie, że nie ulegnie zmianie powiązanie przebudowywanej ul. R. z ul. M., gdyż znalazło się ono poza zakresem opracowania. Dalej wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone kolorem czerwonym na rys. 5 wchodzącym w skład projektu budowlanego. Odnosząc się do zapisu art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy Prezydent podał, że przedmiotową decyzją nie zatwierdza podziału nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję. Stosownie zaś do art.. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy stwierdził, że z dniem uzyskania przez decyzję waloru ostateczności na własność gminy przejdą nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...]. W oparciu o art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej organ zatwierdził następnie projekt budowlany przebudowy i budowy ul. R. (realizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz związaną z nią budowę i przebudowę infrastruktury technicznej, realizowanej na działkach numer : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Wreszcie w punkcie X.1 lit e decyzji organ orzekł o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami ograniczającymi pas drogowy a to: znajdujących się w P. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie P..

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że projektowana inwestycja uzyskała wymagane pozytywne opinie organów wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Wskazał, że o wszczęciu postępowania zawiadomił właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją, a pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczeń zamieszczonych na stronie internetowej urzędu oraz w prasie lokalnej. Stwierdził następnie, że sprzeciw wobec planowanej inwestycji zgłosili współwłaściciele działki nr [...] i działki nr [...]. W swoich dwóch pismach wskazali oni, że obie te działki stanowią integralną zabudowaną całość, a do podziału ich nieruchomości doszło w latach 70-tych z zamiarem przeznaczenia działki nr [...]pod budowę drogi. Inwestycja ta nie została jednak zrealizowana i po wieloletnich staraniach odzyskali oni w 2010 r. własność wywłaszczonej działki. Sprzeciw wobec projektowanej realizacji inwestycji na działce nr [...] zgłosił z kolei jej współwłaściciel, który domagał się ponadto wyłączenia Prezydenta Miasta P. od orzekania w tej sprawie. Odnosząc się do tych żądań organ stwierdził, że przebieg planowanej drogi jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2006 r. Następnie zauważył, że działka nr [...] stanowi ogrodzony, niezabudowany użytek drogowy. Organ przyznał jednocześnie, że cel na jaki zostały wywłaszczone działki nr [...]oraz nr [...] nie został zrealizowany i w związku z tym zostały one zwrócone poprzednim właścicielom. Obecnie jednak jest on związany wnioskiem inwestora – zarządcy drogi, który ma zamiar wybudować na tych działkach drogę publiczną zachowującą parametry przewidziane w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych. Odnosząc się do żądania wyłączenia go od orzekania w przedmiotowej sprawie Prezydent stwierdził, że brak jest ku temu podstaw. Stosownie bowiem do art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych organem właściwym do orzekania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest starosta. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na oprawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 155 ze zm.) stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. W świetle powołanych przepisów skoro P. są miastem na prawach powiatu, to prezydent tego miasta jest podmiotem uprawnionym zarówno do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych, jak również do wydania wnioskowanej decyzji w odniesieniu do tych dróg. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się także na wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 247/11 oraz NSA z dnia [...] marca 2010 r., II OSK 88/10.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli odrębnymi pismami: K. D., C. i M. L. – współwłaścicielki działki [...], A. i T. D. - współwłaściciele obok C. L. działki nr [...] oraz J. F. właściciel działki nr [...]. Trzy pierwsze odwołania wniesione przez współwłaścicielki działki nr [...] i współwłaścicieli działki nr [...] były identycznej treści, a wnoszący je stwierdzili, że wydana decyzja stanowi dla nich duże zaskoczenie, bowiem wcześniejszą decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie wszczęte wcześniejszym wnioskiem, który dotyczył także przebudowy i budowy ul. R., gdyż wniosek ten został cofnięty. Zdaniem odwołujących się, między pierwszym a kolejnym wnioskiem nie wystąpiły żadne nowe okoliczności wskazujące na zasadność wpierw jego wycofania, a następnie ponowienia. W ich ocenie działania te prawdopodobnie miały na celu ich zdezorientowanie i uniemożliwienie zgłoszenia zastrzeżeń do wydanej decyzji. Potwierdza to także zachowanie urzędniczki wręczającej im tę decyzję, która sugerowała, że bezzasadne jest wnoszenie odwołania, gdyż decyzja już zapadła, a Wojewoda jej nie uchyli. Wskazane wyżej strony domagały się zmiany lokalizacji planowanej inwestycji zwracając uwagę że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta B. zwrócił działkę [...]C. L., K. D. i M. L., a na zwróconej nieruchomości planowana była przez nich budowa nowego ogrodzenia i budynku mieszkalnego. Wreszcie współwłaściciele działek nr [...] i nr [...] stwierdzili, że planowana rozbudowa drogi nie tylko godzić będzie w ich prawa właścicielskie ale powodować będzie także niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, gdyż pas gruntu pozostawiony między drogą a garażem będzie zbyt wąski aby zmieściło się na nim auto, a tym samym każdy wjazd na posesję i wyjazd z niej będzie powodował częściowe zablokowanie pasa ruchu.

J. F. w swoim odwołaniu zarzucił natomiast naruszenie przez Prezydenta art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej przez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Ponadto w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenia tych przepisów upatrywał on w braku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji jego słusznego interesu i przyjęcie, że wywłaszczenie działki nr [...], wykorzystywanej przez niego na cele prowadzonej działalności gospodarczej, było uzasadnione realizacją celu publicznego podczas gdy tak nie jest.

Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., w I części sentencji uchylił punkty 1 i 2 decyzji Prezydenta Miasta P., w których wskazano działki znajdujące się w liniach rozgraniczających pas drogowy oraz znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu. W miejsce tego wskazał w pkt. 1 sentencji decyzji, że w liniach rozgraniczających pas drogowy znalazły się działki [...], [...]i [...], a w pkt. 2 określił działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy: [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...]. W II części sentencji swojej decyzji Wojewoda uchylił część postanowień zawartych w decyzji organu I instancji. I tak w miejsce postanowień oznaczonych numerem X pkt 1 lit e tej decyzji wskazał, że "w związku z obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej oraz dróg innej kategorii w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g powołanej na wstępie specustawy drogowej, określa się ograniczenia w korzystaniu z następujących nieruchomości: działki nr [...] przebudowa przyłącza elektroenergetycznego oraz teletechnicznego, działka nr [...] przebudowa przyłącza teletechnicznego, działka nr [...] przebudowa przyłącza teletechnicznego, działka nr [...] przebudowa sieci elektroenergetycznej, działka nr [...] wykonanie nawierzchni chodnika oraz zabezpieczenia gazociągu, działka nr [...] wykonanie chodnika i działka nr [...] wykonanie chodnika. W tym fragmencie swojej decyzji Wojewoda podał także, że "na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h (...) specustawy drogowej zezwala się na ograniczenie w korzystaniu z w/w nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego". W III części sentencji swojej decyzji organ odwoławczy uchylił pkt 2 zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz pkt X ppkt 1 lit e w zakresie działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i umorzył w tym zakresie postępowanie. W części IV sentencji Wojewoda uchylił pkt VII ppkt 1 decyzji Prezydenta P. w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości i w oparciu o art. 16 ust. 2 specustawy drogowej orzekł o obowiązku wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W części V Wojewoda utrzymał w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji.

Uzasadniając tę decyzję Wojewoda stwierdził, że w trakcie postępowania odwoławczego ponownie zanalizował wniosek inwestora, całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a także treść zaskarżonej decyzji. W wyniku tego ustalił, że do wniosku inwestora nie dołączono wypisów z ewidencji gruntów pozwalających na ustalenie stron postępowania. Składający ten wniosek pełnomocnik O. S. nie dołączył też pełnomocnictwa Prezydenta Miasta P., z którego jednoznacznie wynikałoby, że był umocowany do jego złożenia. Wniosek ten nie został także zaopiniowany przez Prezydenta Miasta. Powyższe braki organ uzupełnił przy piśmie Prezydenta Miasta P. z dnia 13 września 2012r.

Kontrolując zaskarżoną decyzję organ II instancji dopatrzył się także szeregu nieścisłości w zakresie wskazania nieruchomości objętych inwestycją, a w szczególności podlegających ograniczeniu w korzystaniu. W wyniku analizy złożonego wniosku oraz projektu budowlanego, w tym mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stwierdził, że wskazane w pkt 2 oraz w pkt. X ppkt 1 lit e decyzji Prezydenta działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu, które znalazły się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy, nie zostały wskazane we wniosku inwestora. Dotyczyło to działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Także analiza załącznika graficznego do decyzji nie wykazała, aby działki te oznaczono jako przewidziane do ograniczenia w ich korzystaniu. W decyzji nie wskazano też jaki charakter będzie miało ograniczenie w korzystaniu z tych działek. Organ odwoławczy stwierdził także, że liniami rozgraniczającymi pas drogowy winny zostać objęte tylko działki nr [...], [...]oraz [...], tymczasem w decyzji organu I instancji błędnie wskazano, że w obrębie tych linii znajdą się także działki nr [...], [...], [...], które podlegać będą ograniczeniu w korzystaniu ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz drogi. Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że na załączniku mapowym sporządzonym w skali 1:1000 nie sposób było zidentyfikować części działek, w tym działki nr [...]. Z kolei działka nr [...] zgodnie z tym załącznikiem winna zostać podzielona. Mając powyższe na względzie wzywał on dwukrotnie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi wynikające z przepisów specustawy drogowej, bowiem w odpowiedzi na pierwsze wezwanie otrzymał mapę ewidencyjną, która była niezgodna z kolei z projektem zagospodarowania terenu. Prawidłowo sporządzoną mapę Prezydent przesłał dopiero przy piśmie z dnia 20 marca 2013 r.

Po zapoznaniu się z drugą poprawioną mapą stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji Wojewoda uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz [...], które błędnie zostały wskazane jako znajdujące się w liniach rozgraniczających pas drogowy i stwierdził, że będą one podlegały ograniczeniom w korzystaniu z nich z uwagi na konieczność przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu. W ocenie Wojewody konieczna była także zmiana pkt VII ppkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej bowiem niezgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej określono w nim termin wydania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach C. i M. L., K.D. oraz A. D. i T. D. Wojewoda stwierdził, że nie kontroluje decyzji umarzającej postępowanie wszczęte z poprzedniego wniosku inwestora lecz decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Stwierdził także, że strony wnoszące odwołania zgodnie z art. 11 d ust. 6 specustawy drogowej zostały imiennie powiadomione o wszczęciu kontrolowanego postępowania, a organ umożliwił im czynny w nim udział, w tym możliwość składania wniosków i zastrzeżeń. Organ ten stosownie do art. 10 k.p.a. umożliwił również tym stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zawiadomił ich zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią. Wojewoda stwierdził także, że rozpoznał sprawę na nowo analizując cały zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W kwestii zgłoszonego żądania zmiany przebiegu projektowanej drogi Wojewoda stwierdził, że zarówno on, jak i organ I instancji upoważnieni byli do sprawdzenia czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, a także czy przedłożony projekt był zgodny z przepisami. Zauważył następnie, że jeżeli wniosek spełnia wymogi ustawowe, obliguje to organ do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Orzekające w sprawie organy nie mogą natomiast wyznaczać czy korygować tras inwestycji, ani też wprowadzać zmian do proponowanych rozwiązań, bowiem to inwestor samodzielnie wybiera najbardziej korzystne dla niego rozwiązania lokalizacyjne. Wojewoda dodał, że pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. wystąpił do inwestora o rozważenie możliwości przeprojektowania proponowanej lokalizacji inwestycji, ten jednak poinformował go w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r., że przyjęte rozwiązania w najmniejszym stopniu ingerują w działki prywatne, a ukształtowanie włączenia ul. R. do ul. P. wynika z konieczności zachowania kąta skrzyżowania najbardziej zbliżonego do kąta prostego. W uzupełnieniu organ ten wskazał, że w trakcie prac studialnych rozważane było także wykonanie ciągu pieszo-jezdnego zamiast chodnika. Pomysł ten jednak porzucono, gdyż stanowiłoby to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pieszego.

W ocenie Wojewody bezzasadne były także zarzuty J. F. dotyczące naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej. Przepisy tej ostatniej ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów k.p.a. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta. Organ powołał także przepisy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w których wskazano zarządców dróg powiatowych i gminnych, a także dróg publicznych znajdujących się w granicach miast na prawach powiatu. W oparciu o te regulacje, a także powołując się na pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, wywiódł, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję.

Zdaniem Wojewody nie można się zgodzić także z zarzutem naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a., a także art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że stanowiąca własność skarżącego działka nr 1169/842 znalazła się w całości w liniach rozgraniczających pas drogowy. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części stają się w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Zatem własność nieruchomości znajdującej się w obrębie projektowanego pasa drogowego powinna zostać na mocy ostatecznej decyzji ZRID przeniesiona na rzecz konkretnego podmiotu, którym w tym przypadku jest gmina P.. Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi zaś wprost, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Chronione przepisami art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji prawo własności nie jest też prawem chronionym bezwzględnie, bowiem Konstytucja dopuszcza możliwość jego ograniczenia, gdy następuje to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Realizacja systemu dróg publicznych służąca poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu pozostaje zaś w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażającą się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę chronionych praw i wolności.

Skargą J. F. zaskarżył powyższą decyzję domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze powtórzone zostały i dodatkowo rozwinięte wszystkie zarzuty podniesione już w odwołaniu wniesionym przez skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta. W szczególności skarżący zarzucił naruszenie: art. 24 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 11c specustawy drogowej; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 7 w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego i przyjęcie, że wywłaszczenie należącej do niego nieruchomości wykorzystywanej dla celu prowadzonej działalności gospodarczej jest uzasadnione realizacją celu publicznego, podczas gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej celu takiego nie realizuje; art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżącego dokonana decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości, a nadto nie naruszała prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego oraz nie nadała w sposób nieuprawniony prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podniósł przy tym, że nie podzielił jednak części podniesionych w skardze zarzutów oraz ich uzasadnienia, stosownie jednak do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie był związany zarzutami i wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu.

Zdaniem Sądu trafny okazał się zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów regulujących właściwość organów orzekających w niniejszej sprawie aczkolwiek chybione było uzasadnienie tego zarzutu. Skład orzekający podzielając bowiem utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej, stwierdził jednakowoż, że nie dotyczy to decyzji ZRID wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w związku z ciążącymi na inwestorze obowiązkami przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu czy przebudowy dróg innej kategorii, o jakich jest w art. 11 f ust. 1 lit g specustawy drogowej i w zamieszczonym w ust. 2 tego artykułu odesłaniu do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej: u.g.n.).

Stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis ten nie pozostawia zatem wątpliwości, że ustawodawca dopuścił możliwość wydawania przez starostę zezwoleń na realizację dróg powiatowych mimo, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wchodzi on w skład zarządu powiatu, który zarządza tą przebudowywaną drogą bądź będzie zarządzał nowo wybudowaną drogą. W miastach na prawach powiatu, do których zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) zaliczane jest miasto P., funkcje przypisane staroście sprawuje zaś zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent tego miasta. Prezydent ten jest też jednocześnie zarządcą dróg gminnych i powiatowych znajdujących się w obszarze jego miasta ( art. 19 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Specustawa drogowa nie reguluje zatem kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowych dotyczących dróg gminnych. Organ ten z tytułu wykonywania funkcji starosty jest zatem nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dotyczącej drogi gminnej znajdującej się w obszarze jego właściwości jako zarządcy tej drogi. Sąd dodał przy tym, że powołany w skardze przepis art. 11c specustawy drogowej nakazuje stosować do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów k.p.a., lecz powinno się to odbywać z zastrzeżeniem przepisów powołanej ustawy. Jeżeli zatem w przepisach specustawy drogowej nie przewidziano generalnego obowiązku wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowych dotyczących zarządzanych przez niego dróg gminnych czy powiatowych to brak jest podstaw prawnych do zastosowania do tego organu przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. z uwagi na to, że pozostaje on ze stroną w takim stosunku prawnym, iż wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki lub z uwagi na reprezentowanie przez niego strony wnioskującej o wszczęcie postępowania.

Odnosząc się do powołanej w skardze nieobowiązującej już uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, Sąd zauważył, że podjęto ją w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta na prawach powiatu. NSA w tej uchwale dokonał celowościowej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wskazując, że na podstawie tych przepisów prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, a w konsekwencji nie może on także upoważnić do załatwienia tej sprawy swoich zastępców oraz pozostałych pracowników urzędu. Rozważając zatem możliwość powoływania się na omawianą uchwałę w pierwszym rzędzie dostrzec należy istotne różnice między postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należącej do gminy, a postępowaniem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w którego ramach może dojść do przeniesienia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości znajdujących się w pasach drogowych. Nie od rzeczy przyjdzie też podkreślić, że ustawodawca zaakceptował pogląd NSA wyrażony w analizowanej uchwale nowelizując ustawę o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). W wyniku tej nowelizacji do art. 142 dodany został przepis ust. 2 stanowiący, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania oraz zwrotu nieruchomości zamiennej, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie wyłączył natomiast prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne, w których wnioskodawcą jest ten organ wykonawczy gminy.

Sąd wyjaśnił też, że nie było trafne powołanie się przez skarżącego na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2011 r. , sygn. akt II SA/Ol299/11. Wprawdzie teza tego wyroku zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej Lex zdaje się potwierdzać stanowisko strony skarżącej o konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawie lokalizacji drogi gminnej na podstawie przepisów specustawy drogowej, jednakowoż z treści uzasadnienia tegoż wyroku wynika wręcz coś przeciwnego. WSA w Olsztynie zajął bowiem w omawianej kwestii stanowisko zbieżne z poglądem prawnym zawartym w wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 88/10.

Kontynuując prowadzone rozważania Sąd wskazał, że powołane wyżej wyroki NSA i WSA w Olsztynie zapadły na gruncie nieobowiązujących już przepisów zamieszczonych w rozdziale 2 specustawy drogowej, regulujących tryb wydawania zezwoleń na lokalizację dróg publicznych. Przepisy tego rozdziału zostały bowiem uchylone w całości ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 154, poz. 958). W sprawach prowadzonych w trybie specustawy drogowej wszczętych po dniu 10 września 2008r. nie są już zatem prowadzone odrębne postępowania w sprawie lokalizacji drogi i w sprawie pozwolenia na jej budowę, a w miejsce tego wydawana jest jedna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów specustawy drogowej nieco inaczej przedstawia się również kwestia wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych dotyczących dróg gminnych i powiatowych. Ustawodawca postanowił bowiem wyłączyć ten organ od orzekania o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości, o jakich jest mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit g specustawy drogowej. Do wskazanych w tym przepisie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez ich właścicieli w związku z realizacją inwestycji drogowej może dojść w sytuacjach określonych w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i lit. f ustawy, a to w związku z obowiązkiem dokonania przez inwestora przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, czy w przypadku konieczności przebudowy dróg innych kategorii. W przypadku tego rodzaju rozstrzygnięć zamieszczanych w decyzjach zezwalających na realizację inwestycji drogowych przepis art. 11f ust. 2 specustawy drogowej nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie przepisu art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. W świetle tego unormowania w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć więc nakaz zawarty w ust. 8 art. 124 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w sprawach o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu nas zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zaś mowa o ograniczeniu w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń , jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Sąd podniósł następnie, że z wniosku złożonego w kontrolowanej sprawie przez pełnomocnika zarządcy drogi wynika, że w związku z koniecznością przebudowy sieci infrastruktury technicznej na działkach nie stanowiących własności gminy konieczne będzie wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z kilku nieruchomości leżących poza pasem drogowym. Nie ulega także wątpliwości, że przynajmniej część właścicieli tych nieruchomości nie wyraziła zgody na tego rodzaju ograniczenia (np. skarżący J. F. współwłaściciel działki [...] czy uczestnicy postępowania współwłaściciele działki nr [...]). Konstrukcja odesłania zawartego w art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, w którym ustawodawca wyraźnie wskazuje art. 124 ust. 8 u.g.n. powoduje, że w przypadku zamieszczenia w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ustaleń wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości leżących poza pasem drogowym, które nie stanowią własności gminy, powinny znaleźć wprost zastosowanie przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. nakazujące wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w takich sprawach. Wobec tego, skoro we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przewidywana była konieczność wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości leżących poza pasem drogowym budowanej i przebudowywanej drogi, Prezydent Miasta P. działający jako starosta podlegał wyłączeniu od rozpoznania tej sprawy na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oraz w zw. z art. 124 ust. 8 u.g.n. Naruszenie wskazanego wyżej obowiązku stanowi stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji nakłada to na Sąd obowiązek uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, jako wydanych z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że w związku ze stwierdzonym rodzajem naruszenia prawa jest zwolniony z obowiązku szczegółowej analizy pozostałych zarzutów skargi. Wskazał jedynie, że rację ma co do zasady Wojewoda stwierdzając, że organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest związany wnioskiem inwestora i z tego powodu nie powinien wprowadzać do tego wniosku oraz dołączonego do niego projektu budowlanego zmian dotyczących przebiegu projektowanej budowy czy przebudowy drogi. Organ II instancji jednak nie był konsekwentny w zastosowaniu się do tej reguły, bowiem odmawiając wprowadzenia do przedmiotowego projektu zmian, jakich domagał się skarżący, zmienił jednocześnie w sposób istotny decyzję organu I instancji w zakresie wskazanych w niej działek ewidencyjnych, tak znajdujących się w liniach wyznaczających pas drogowy, jak i leżących poza tymi liniami. Część tych zmian, wbrew stwierdzeniom organu, nie została wskazana we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 2 kwietnia 2012 r. Nota bene na wniosku tym ręcznie też naniesiono kilka poprawek dotyczących numerów ewidencyjnych działek. Poprawki te dotyczyły m.in. należącej do skarżącego działki [...], na której miała być realizowana budowa ulicy i zarazem przebudowa i budowa infrastruktury technicznej.

Omawiając stopień związania złożonym wnioskiem inwestora organu zezwalającego na realizację inwestycji drogowej nie można też zdaniem Sądu pominąć art. 11i ust. 1 specustawy drogowej nakazującego w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane za wyjątkiem art. 28 ust. 2. Tym samym organ wydający decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek skontrolowania projektu budowlanego pod kątem spełniania przez niego wymogów wynikających m.in. z odpowiednio stosowanego art. 35 Prawa budowlanego W szczególności winien on zbadać zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jest on w związku z tym uprawniony do nałożenia na inwestora w drodze postanowienia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego), co w efekcie może prowadzić do zmiany pierwotnego projektu przebiegu drogi.

Nie znajduje natomiast, w ocenie Sądu, oparcia w przepisach prawnych podnoszony w skardze zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej przepisów tych nie stosuje się w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowej.

Sąd podniósł, iż ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda wyznaczy do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ właściwy do załatwienia wniosku Prezydenta Miasta P.. Wyznaczony organ zanalizuje w pierwszej kolejności zgodność złożonego wniosku zarządcy drogi z dołączonym do tego wniosku projektem budowlanym. Organ ten kierując się zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a. wyjaśni także w sposób niebudzący wątpliwości, czy złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zmierza rzeczywiście do realizacji wskazanego w nim celu czy też w istocie zmierza do osiągnięcia innych celów niekoniecznie związanych z budową drogi.

Skargą kasacyjną Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit. g, art. 11 f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez uznanie, że organy orzekające błędnie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności do wyłączenia organu,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania.

W ocenie Wojewody odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 124 u.g.n. w sprawach dotyczących orzekania o ograniczeniach, zawarte w art. 11 f ust. 2 specustawy, nie modyfikuje przepisów specustawy wskazujących organ właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej wyraźnie określają organy właściwe do wydania decyzji ZRID a także podmioty uprawnione do występowania z wnioskiem o jej wydanie co oznacza, iż ustawodawca przewidział sytuację iż ten sam podmiot będzie zarówno wnioskodawcą jak i organem prowadzącym postępowanie w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Rozstrzygnięcie o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków określonych w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i f specustawy drogowej nie stanowi odrębnej decyzji administracyjnej wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n., ale jest jednym z elementów orzeczniczych decyzji ZRID.

Skargę kasacyjną do ww. wyroku wniósł również Prezydent Miasta P.. Organ ten zaskarżył wyrok w zakresie, w jakim uchylono decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 a specustawy w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Prezydent Miasta P. powinien ulec wyłączeniu w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwagi na fakt, iż stroną postępowania była Gmina P., w sytuacji gdy ww. przepisy nie przewidują w takiej sytuacji konieczności wyłączenia organu.

Mając powyższe na względzie Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Istotą niniejszego sporu jest to, czy prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone już przez ten Sąd w podobnym przedmiotowo wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 3015/13, zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie jest wyłączony od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Słusznie w wyroku tym podniesiono, że kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydawania ww. decyzji wynika już wprost z treści art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.), który wymienia radę miasta i prezydenta miasta jako organy pełniące funkcje organów powiatu w mieście na prawach powiatu oraz zgodnie z którym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie oraz z treści art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zasadnie zwrócono przy tym uwagę, że obecnie w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustawodawca, zdając sobie sprawę z faktu, iż wiele miast w Polsce ma status miast na prawach powiatu, a prezydenci tych miast sprawują funkcję starosty, nie wprowadził w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11 a ust. 1 tej ustawy. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, również z treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 11f ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika aby Prezydent Miasta P. działający jako starosta podlegał wyłączeniu od rozpoznania przedmiotowej sprawy. Przepis art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1 (w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń), w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe odesłanie do k.p.a. jest jednak nieprecyzyjne, albowiem nie wskazano przyczyny wyłączenia i żadna z przyczyn wyłączenia wymienionych w k.p.a. nie obejmuje sytuacji wymienionych w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zgodnie z art. 11 f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie odpowiednie. Oznacza to, że odesłanie obejmuje jedynie określenie obowiązków inwestora i właściciela nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w tym przepisie. Za taką interpretacją tych przepisów przemawia argument, że decyzja wydawana przez prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty na podstawie art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w bardzo istotny sposób ingeruje w prawo własności nieruchomości (wyznacza linie podziału nieruchomości i zatwierdza podział nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego oraz zatwierdza projekt budowlany). Zatem niecelowe byłoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu tylko w zakresie rozstrzygnięcia o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu czy obowiązku przebudowy dróg innych kategorii. Trudno bowiem uznać za racjonalne rozwiązanie prawne, w którym prezydent miasta na prawach powiatu wydałby decyzję o zezwoleniu na lokalizację drogi gminnej na podstawie art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zawierającą szereg rozstrzygnięć wymienionych w tym przepisie, które są dalej idące, jeżeli chodzi o ingerencję w prawo własności nieruchomości, niż rozstrzygnięcie przewidziane w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g tej ustawy, a jednocześnie organ ten byłby wyłączony od wydania rozstrzygnięcia dotyczącego ograniczeń w korzystaniu z innych nieruchomości (poza terenem wyznaczonym liniami rozgraniczającymi) dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowy dróg innych kategorii.

Zauważyć należy ponadto, że nowelizacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prowadziły do kumulacji wszelkich rozstrzygnięć dotyczących realizacji inwestycji drogowych w ręku jednego organu celem uproszczenia i skrócenia procesu decyzyjnego. Nie do zaakceptowania jest więc taka interpretacja art. 11 f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., która prowadziłaby do przedmiotowego podziału kompetencji pomiędzy dwa organy do wydania decyzji zezwalającej na realizację jednej inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11 f ust. 1 ustawy. Takie rozwiązanie przeczyłoby ponadto celom tej szczególnej ustawy, która miała przyśpieszyć i ułatwić realizację inwestycji drogowych. Istotne jest także, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jako przepisy szczególne – zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali - mają pierwszeństwo zastosowania przed przepisami ogólnymi (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13).

Mając powyższe na względzie za uzasadnione uznać należało podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 11a, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji słuszny jest także zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko, iż prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10; wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10; wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11; wyrok z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12; wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach będzie miał na względzie wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.