Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3507/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 115 ust. 2
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.-S. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 596/18 w sprawie ze skargi T.-S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.-S. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2018r., sygn. akt VIII SA/Wa 596/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.-S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) maja 2018r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw T.-S. sp. z o.o. złożyła w dniu 22 marca 2013r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od dnia 1 lipca 2012r. do dnia 31 grudnia 2012r. W dniu (...) września 2013r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr (...) : przyznał pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 171.970,31 zł, z czego pomoc ze środków UE w wysokości 128.977,73 zł; przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 4.239.870,34 zł, z czego pomoc ze środków UE w wysokości 2.826.580,22 zł; oraz odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 830.007,02 zł. Łączna kwota pomocy finansowej wyniosła 4.411.338,01 zł.

Decyzję tą Prezes ARiMR decyzją z dnia (...) grudnia 2013r. nr (...) uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia (...) lutego 2018r. zawiesił płatność pomocy z wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2012r. do dnia 31 grudnia 2012r. (II półrocze I roku realizacji planu dochodzenia do uznania) złożonego dnia 22 marca 2013r., w części dotyczącej przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 830.007.07 zł, w związku ze śledztwem prowadzonym przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie w sprawie o sygn. akt (...) .

Utrzymując w mocy tę decyzję - Prezes ARiMR podniósł, że w tej sprawie postanowieniem z dnia (...) maja 2017r., sygn. akt (...) Prokuratura Regionalna w W. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008r. i nie później niż w grudniu 2016r. w (...) do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie m.in. przez (...)T.-S. sp. z o.o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego ARiMR w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302.659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zw. z art. 297 § 1 k.k. w zw. 11 § 2 k.k.

Prezes powołał treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L. 157 z 15 czerwca 2011r., str. 1), zwanego rozporządzeniem nr 543/2011, który stanowi, iż państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Wskazał, że czytelna treść tego przepisu wyraźnie wskazuje już na samo podejrzenie popełniania przestępstwa, a nie na wniesienie aktu oskarżenia, czy też wydanie w sprawie wyroku jako podstawę zawieszenia płatności. Dyrektor ARiMR podkreślił, że zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego, jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).

Zdaniem Prezesa ARiMR popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej pomocy. Rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej. Istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej w Warszawie a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem organu bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje podniesiony przez stronę argument, iż w tej sprawie winien mieć zastosowanie art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE L z dnia 25 maja 2017r.), zwanego rozporządzeniem nr 2017/891, zamiast art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011.

Oddalając skargę T.-S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na tę decyzję - Sąd I instancji wskazał, że jej podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), zwanej k.p.a., oraz art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 został uchylony z dniem 1 czerwca 2017r. na podstawie art. 79 pkt 3 w zw. z art. 81 rozporządzenia nr 2017/891. Jakkolwiek zaskarżona decyzja oparta została na art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, niemniej jednak brzmienie tego przepisu jest zbieżne z treścią art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891, z którego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1). Organy administracyjne obowiązane były zatem kierując się treścią tego przepisu rozważyć zasadność jego zastosowania w kontekście wskazanych wyżej niespornych okoliczności faktycznych. Z dokumentów sprawy wynika niewątpliwie, iż zostało wszczęte śledztwo w sprawie usiłowania wyłudzenia dotacji przez zarząd grupy, to jest o przestępstwo kwalifikowane m.in. z art. 286 k.k. – oszustwo. Okoliczność wszczęcia tego postępowania nie jest przez skarżącą kwestionowana. Grupa wskazuje jedynie, iż postępowanie to pozostaje w fazie "in rem" i skoro nie postawiono nikomu zarzutów zawieszenie płatności jest przedwczesne. Zasadniczym celem zawieszenia płatności z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Zdaniem Sądu art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wyraźnie wskazuje już na samo podejrzenie popełniania oszustwa, tak samo jak art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 wskazujący na prowadzone dochodzenie w związku z zarzutem oszustwa. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż wszczęcie śledztwa w takim przedmiocie i pozostawanie tego postępowania w fazie "in rem" nie daje podstaw do zawieszenia płatności. W świetle art. 60 rozporządzenia nr 2017/891, jak i art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie jest bowiem wymagane przedstawienie podejrzanemu zarzutów i przejście postępowania karnego w fazę "in personam", czy też wniesienie aktu oskarżenia lub skazanie. Skoro bowiem w przepisie tym wskazano, iż płatność w ramach pomocy finansowej może być zawieszona w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa, czy prowadzenia dochodzenia w związku z zarzutem oszustwa, to nie sposób uznać, iż o przesłankach zawieszenia płatności mówić można np. dopiero po przedstawieniu podejrzanemu zarzutów czy wniesieniu aktu oskarżenia.

Zdaniem Sądu I instancji popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej pomocy. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej. Organy administracyjne miały zatem prawo uznać, że w okolicznościach tej sprawy istnieje bezpośredni związek między śledztwem, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Kwestia prowadzenia sprawy przez Prokuraturę w zakresie opisanego oszustwa zasadnie uznana została za podstawę do zawieszenia płatności w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Mimo że organy powołały w podstawie prawnej decyzji art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, zamiast art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, nie stanowiło to naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, gdyby organy powołały się w sprawie na art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, to treść decyzji byłaby taka sama.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła T.-S. sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółka, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014r., poz. 1647), zwanej u.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegającego na przyjęciu, iż organy I oraz II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie i tym samym nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. pomimo że organ II instancji nie rozpoznał wniosku skarżącej o zwrócenie się do Prokuratury Regionalnej w W. o wskazanie, czy prowadzone śledztwo obejmuje swoim zakresem wniosek o przyznanie pomocy finansowej za drugie półrocze 2012r. realizacji planu dochodzenia do uznania, a okoliczność, iż zawiadomienie do Prokuratury obejmowało swoim zakresem również wskazany wniosek nie oznacza w sposób automatyczny, że prowadzone śledztwo obejmuje również wniosek dotyczący drugiego półrocza 2012 roku realizacji planu dochodzenia do uznania;

II. przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 polegającej na przyjęciu za organem II instancji, iż samo podejrzenie popełnienia oszustwa jest podstawą do zawieszenia płatności na rzecz skarżącej, a nie postawienie zarzutów w ramach postępowania karnego, pomimo że z treści tego przepisu jasno wynika, że organy zawieszają płatności w związku z zarzutem oszustwa, dopóki zarzut nie zostanie ustalony.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, zgodnie z art. 176 § 2, art. 185 § 1, art. 188 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Prezesa ARiMR w Warszawie z dnia (...) maja 2018r. nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i tym samym zrzeka się przeprowadzenia rozprawy;

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie, zarzuty kasacyjne nie są bowiem zasadne.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję - uznał ją za odpowiadającą prawu, bowiem organy wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, iż w przypadku skarżącej kasacyjnie spółki zachodzi podejrzenie popełnienia oszustwa związanego z wnioskowaną płatnością w części kosztów inwestycyjnych, co stanowi przesłankę określoną w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 i art. 60 rozporządzenia nr 2017/891. Zdaniem Sądu I instancji zaistnienie tej przesłanki potwierdza "postanowienie Prokuratury Regionalnej w W. z dnia (...) maja 2017r., sygn. akt (...), o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008r. i nie później niż w grudniu 2016r. w (...) do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21 302 659,77 zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie przez m.in. (...)T.-S. Sp. z o.o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zw. z art. 297 § 1 k.k. w zw. 11 § 2 k.k.". Sąd I instancji przyjął zatem, że skoro zawieszenie płatności obejmuje II półrocze za I rok płatności, tj. 2012r., a przedmiotem śledztwa był objęty szerszy okres, bo obejmujący okres od 2008r. do grudnia 2016r., włącznie, to oczywistym jest, iż śledztwo to obejmowało również sporny okres. Nie godząc się z tym stanowiskiem zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, iż w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy prowadzone śledztwo obejmuje również II półrocze 2012r., gdyż zakres śledztwa określony w postanowieniu jest bardzo szeroki i może obejmować każde postępowanie dotyczące skarżącej kasacyjnie, a nadto wniosek organu w sprawie podejrzenia popełnienia oszustwa nie wiąże prokuratora co do meritum postępowania karnego, zaś postępowanie dotyczy również innych dwunastu podmiotów. Za istotne skarżąca kasacyjna uważa również upływ roku czasu od daty wszczęcia postępowania karnego do daty wydania decyzji. Nadto zdaniem skarżącej kasacyjnie przesłankę zawieszenia płatności - podejrzenie popełnienia oszustwa należy rozumieć jako wszczęcie postępowania przeciwko osobie, nie zaś w sprawie.

Wskazanego stanowiska skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Zważywszy na istotę zaistniałego w tej sprawie sporu w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzut błędnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, tj. zarzut pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności - pomimo nieco innej redakcji przepisu - regulowało poprzednio obowiązującego rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów nie pozwala na podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie, że nastąpiła diametralna zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia płatności mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). Skarżąca kasacyjnie - zdaniem Sądu kasacyjnego - przywiązuje zbyt dużą wagę do użytego w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 słowa "zarzut", pomijając kontekst jego użycia i całokształt przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa tego nie można interpretować w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy bowiem interpretować w kontekście - pomijanego przez skarżącą spółkę - celu jej ustanowienia. Celem tym jest zaś - co słusznie wyartykułował Sąd I instancji - zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie płatności nie jest tożsame z odmową wypłaty środków z funduszu unijnego, lecz odroczeniem niejako w czasie tej wypłaty, tak aby nie narażać funduszu na straty, które przykładowo z uwagi na sytuację uprawionego lub ustanie jego bytu nie będą mogły być odwrócone. Płatność z funduszu unijnego z tytułu utworzenia grupy producentów rolnych, jej działalnością oraz kosztami zrealizowanych inwestycji służy przecież pokryciu kosztów związanych z tymi celami. W konsekwencji nie oznacza to udzielenia pomocy w każdym przypadku poniesienia kosztów powołania do życia grupy producentów niezależnie od tego, czy koszty te są uzasadnione, zgodne z prawem. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy pomoc z funduszy unijnych jest zasadna w danym przypadku, czy służy ona realizacji celów unijnych. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Pomijając ten aspekt podnieść też trzeba, że dochodzenie w ujęciu normatywnym, ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. A zatem sam fakt prowadzenia tych czynności nie może być utożsamiany z postawieniem zarzutów konkretnym podmiotom, na co błędnie zdaniem skarżącej spółki ma wskazywać sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony". To ostatnie sformułowanie odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia płatności. Płatność podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Natomiast konsekwencją stwierdzenia popełnienia przez uznaną wstępnie grupę producentów rolnych oszustwa jest - stosownie do art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 (analogicznie art. 115 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011) - m.in. odmowa płatności, a w razie jej wypłaty żądanie zwrotu wypłaconych kwot. Uwzględniając więc i ten aspekt udzielania przez krajowe organy pomocy ze środków unijnych dla uznanej wstępnie grupy nie sposób podzielić prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Nie zasługuje bowiem na akceptację dokonywanie interpretacji przepisów prawa w oparciu o wybiórczo traktowaną regulację prawną, w tym kontekst stosowania danej instytucji prawnej. Nie jest też zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, która - zdaniem skarżącej spółki - z uwagi na sankcyjny charakter instytucji zawieszenia płatności jest niedopuszczalna. Skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamia tę instytucję z karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie płatności - jak na to wskazuje sama nazwa - nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Wobec tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że płatność ulega zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem.

Rozpoznając zarzut kasacyjny pkt I petitum skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia przez Sąd I instancji objętych tym zarzutem przepisów prawa procesowego. Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie stan faktyczny sprawy i ocena zgromadzonych w sprawie dowodów zostały dokonane prawidłowo. Nie ma w świetle zaprezentowanej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, na jakim etapie znajdowało się śledztwo w sprawie spornego w sprawie oszustwa, jak i jaki był zakres podmiotowy tego śledztwa. Istotna jest natomiast okoliczność, iż objęło ono tym zakresem II półrocze 2012r. oraz oparto je na zarzucie podejrzenia popełnienia oszustwa przez skarżącą kasacyjnie. Te okoliczności zostały zaś wyjaśnione przez organy obu instancji, co następnie zaakceptował Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż okoliczność wyczerpująca określoną w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 przesłankę zawieszenia wnioskowanej przez spółkę płatności została udowodniona. Sama skarżąca nie kwestionowała też, że prowadzone śledztwo nie dotyczy okoliczności rzutujących na tę przesłankę, a jej wątpliwości co do tej przesłanki są li tylko konsekwencją odmiennej wykładni tej przesłanki, dokonanej przez Sąd I instancji i organy. Nie może też odnieść skutku zarzut oparty wyłącznie na kreowaniu przez stronę nie mających uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym wątpliwości co do relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, czy też sugerowanie nieprawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń i oczekiwanie od organów działania z urzędu na okoliczności odmienne od wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a będące w istocie wynikiem subiektywnego punktu widzenia sprawy przez skarżącą kasacyjnie. Taka postawa skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na aprobatę nie tylko dlatego, że skarżąca jako podmiot, którego dotyczy zawiadomienie popełnienia oszustwa na szkodę finansów publicznych posiada bieżącą wiedzę o przebiegu postępowania karnego i uprawniona była wskazać z własnej inicjatywy okoliczności dotyczące tego postępowania, ale także dlatego, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie potwierdziła prawidłowość ustaleń faktycznych w sprawie, skoro przyznała, że postępowanie to jest prowadzone w oparciu o dokonane przez organ zawiadomienie, a treści tego zawiadomienia nie podważa. Ta okoliczność tym bardziej nie pozwala uznać za zasadne zgłaszane przez skarżącą kasacyjnie wątpliwości co do udowodnienia zaistnienia przesłanki zawieszenia płatności. Nie sposób też pominąć tej okoliczności, że w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła organom wyłącznie naruszenie prawa materialnego, zasadniczo poprzez błędną wykładnię art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, i w tym zakresie wypowiedział się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest więc zrozumiałe kwestionowanie ustaleń faktycznych na etapie postępowania kasacyjnego, gdzie Sąd kasacyjny co do zasady rozpoznaje skargę kasacyjną w zakresie sformułowanych zarzutów kasacyjnych i ma wyłącznie kompetencje kasatoryjne.

Zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 u.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać za zasadne także z innych przyczyn.

Pierwsze dwa ze wskazanych przepisów są - co należy podkreślić - przepisami ustrojowymi, przy czym art. 3 § 1 p.p.s.a. określa w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne; art. 1 § 1 i § 2 u.u.s.a. zaś określa kryterium sądowoadministracyjnej kontroli. Oznacza to, że sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ich działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679). W konsekwencji takiej regulacji prawnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mógłby osiągnąć skutek tylko wówczas, gdyby sąd wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane oraz posiłkował się przy tym innym kryterium niż zgodność z prawem, rozpoznał sprawę nienależącą do jego kognicji (np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2018r., II OSK 3037/17, LEX nr 2493121, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018r., II OSK 1684/16, LEX nr 2524327, wyrok NSA z dnia 15 maja 2018r., I OSK 2619/17, LEX nr 2510611). Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mógłby zaś naruszyć tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli; niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., określający granice sprawy, może zostać naruszony wówczas gdy sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, czy też pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu lub rozpoznając skargę dokona oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpozna skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpozna istoty sprawy (tak wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019r., II OSK 700/17, Lex nr 2645599, wyrok NSA z dnia 13 marca 2019r., II GSK 2349/17, Lex nr 2642204). Może to też mieć miejsce gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019r., II OSK 391/17, Lex nr 2624490).

Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, że Sąd I instancji zastosował kryterium oceny zaskarżonej decyzji inne niż zgodność z prawem czy środek prawny nie przewidziany w ustawie. Nie podnosi też, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę inną niż organy administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie do naruszenia analizowanych przepisów. Sąd I instancji ocenił bowiem zaskarżoną decyzję wyłącznie wedle kryterium legalności, a oddalając skargę zastosował środek prawny określony w art. 151 p.p.s.a. Rozpoznana przez Sąd I instancji sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych a granice jej rozpoznania przez ten Sąd są tożsame podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą rozpoznaną przez organy.

Natomiast zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie także dlatego, że przepis ten posiada mniejsze jednostki redakcyjne, które dla skuteczności sformułowania zarzutu należało przywołać, co jednak nie ma miejsca w tej sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też w uzasadnieniu skargi, że jej wniosek dowodowy w zakresie opisanym w zarzucie kasacyjnym z uwagi na jego istotność dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy powinien zostać uwzględniony, gdyż jego wynik mógł rzutować na rozstrzygnięcie tej sprawy. Podnieć bowiem trzeba, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Uprawnienie strony do żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom ze względu na celowość i szybkość postępowania. Organ nie może pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. A zatem tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie (tak np. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2017r., I OSK 1607/16, LEX nr 2345355). Z tych powodów nie podlegają przeprowadzeniu dowody zgłoszone przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i zgłoszone przez stronę na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami. Organ może więc nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016r., II GSK 3322/15, LEX nr 2230883).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).