Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 228/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marzenna Linska–Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Biskupice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 709/11 w sprawie ze skarg Gminy Biskupice oraz Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy Biskupice kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 709/11, oddalił skargę Gminy Biskupice oraz Spółdzielni Rolniczo-Handlowej "[...]" na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 lutego 2007 r. A. R. i S. R. zwrócili się do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że grunty nieleśne byłego majątku ziemskiego Biskupice, stanowiące byłą własność M. W., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda Małopolski w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję, w której punkcie 1 stwierdził, że dawne parcele katastralne objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh 721, Iwh 708, Iwh 328, Iwh 867, Iwh 868 nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w punkcie 2 umorzył postępowanie w zakresie wydania decyzji stwierdzającej, że parcela katastralna pgr 271 objęta dawnym wykazem hipotecznym Iwh 721 nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że parcele katastralne wskazane w punkcie 1 decyzji stanowiły część nieleśną majątku ziemskiego Biskupice, za wyjątkiem działki wskazanej w punkcie 2 decyzji. Ustalenia, jakim działkom ewidencyjnym odpowiadają aktualnie przedmiotowe parcele katastralne dokonano w oparciu o wykazy zmian gruntowych – równoważniki, sporządzone przez geodetę uprawnionego oraz w oparciu o wykaz porównawczy oznaczeń katastralnych z oznaczeniami aktualnej ewidencji gruntów, również sporządzonego przez geodetę uprawnionego. W decyzji wymieniono działki, stanowiące własność gminy Biskupice, działki, znajdujące się we władaniu Parafii Rzymsko-Katolickiej oraz działki, stanowiące obecnie własność osób fizycznych.

Organ ustalił, że zarówno na dzień 1 września 1939 r., jak i na dzień 13 września 1944 r., tj. na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, prawo własności nieruchomości ziemskiej Biskupice przysługiwało M. W.. Organ ustalił jednocześnie, że wnioskodawcy należycie wykazali swoją legitymację do udziału w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy doprowadził organ do wniosku że w dniu wejścia w życie dekretu PKWN powierzchnia majątku Biskupice wynosiła 118,0505 ha, z czego lasy stanowiły 87,8311 ha; same użytki rolne stanowiły 27,5860 ha. Wskazane powierzchnie organ ustalił na podstawie szczegółowo przeprowadzonych wywodów oraz wyliczeń, opartych o analizę dokumentacji archiwalnej m.in. protokołu przejęcia majątku leśnego z dnia 17 lutego 1947 r., zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 2 grudnia 1952 r., zaświadczeniu Starostwa Powiatowego Krakowskiego z dnia 12 listopada 1948 r. Organ stwierdził, że jego zadaniem w sprawie było ustalenie, czy powierzchnia wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej Biskupice lasów i gruntów leśnych spełniała normy obszarowe określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa i tym samym czy grunty te mogły być objęte powyższym dekretem. Organ zważył, że w stosunku do nieruchomości Biskupice zastosowanie miał dekret z 12 grudnia 1944 r. dotyczący przejęcia lasów, natomiast nieleśne parcele katastralne wymienione w punkcie 1 decyzji, stanowiące własność ziemską Biskupice, z uwagi na niespełnienie przesłanki obszarowej, uzasadniającej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej. Wymieniona w punkcie 2 decyzji parcela katastralna PGR nr 271 stanowiła grunt o charakterze leśnym i wchodziła w skład części leśnej majątku, do której miały zastosowanie przepisy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r., zatem postępowanie administracyjne w przedmiocie tej parceli należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] stycznia 2011 r. uchylił w całości własną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08.

Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister podniósł, iż w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ nie zostały spełnione, bowiem powierzchnia użytków rolnych była niższa niż 50 ha, a w stosunku do lasów zastosowanie miał dekret z dnia 12 grudnia 1944 r., zatem ich powierzchnię należy odliczyć od ogólnej powierzchni majątku. Wobec powyższego będące przedmiotem wniosku parcele nieleśne o pow. 30,2194 ha, nie podpadały pod działanie art. 2 pkt 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej, natomiast parcela nieleśna PGR 271 została przejęta w oparciu o dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.

Gmina Biskupice w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, nieustalenie przedmiotu postępowania, powielenie numeracji parcel bez weryfikacji, czy tereny oznaczone jako parcele są tożsame z aktualnymi granicami działek ewidencyjnych wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji;

2) art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie udziału w postępowaniu jako stron właścicieli działek wchodzących w skład terenów objętych decyzją;

3) naruszenie przepisów postępowania art. 7 oraz art. 77 i 107 k.p.a. przez przyznanie wiarygodności dokumentowi "arkusz posiadłości gruntowej" w sytuacji, gdy jest on sprzeczny z danymi zawartymi w Iwh 708;

4) naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania w sytuacji, gdy przepis ten stanowił podstawę do przejęcia wskazanych w decyzji nieruchomości należących do M. W., których ogólna powierzchnia przekraczała 100 ha, jak również naruszenie rozporządzenia które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez przyjęcie wykładni stosowanych w treści dekretu pojęć "nieruchomości" oraz "nieruchomości ziemskiej" pozostającej w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisów oraz rozporządzenia.

Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła również Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa [...], podnosząc, że decyzja jest krzywdząca, gdyż na spornym terenie Spółdzielnia posiada sklep spożywczy, wybudowany ze środków własnych, a grunt, na którym znajduje się sklep jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. połączył sprawy z obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e/ ww. dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Sąd podkreślił, że dekret PKWN z 1944 r. nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", a w orzecznictwie dla interpretacji tego terminu stosuje się wykładnię wyrażoną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., w której stwierdzono, że "ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemska" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy." Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu "o przeprowadzeniu reformy rolnej" jak też w treści niektórych przepisów dekretu PKWN z 1944 r. (art. 1 ust. 2 lit. a/ i b/, art. 6, art. 11 ust. 1) oraz w przepisach rozporządzenia (§ 6).

Dalej Sąd stwierdził, że powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego ma charakter dyrektywy interpretacyjnej w procesie stosowania prawa. Z uwagi na to Sąd przyjął, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z 1944 r. na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania, w całości przechodziły bezzwłocznie tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych. Wojewódzkie Urzędy Ziemskie (obecnie wojewoda) wydając decyzję w trybie przewidzianym w § 5 rozporządzenia powinny orzekać mając na uwadze tak zinterpretowaną treść art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z 1944 r.

Ponadto, Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie był konieczny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej) w przypadku wyodrębnienia tej części nieruchomości, która przeznaczona była na cel inny niż rolny. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki. Nie muszą być one uwidocznione w terenie. Wystarczy gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach albo też, gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone".

Sąd wskazał, że na podstawie § 5 rozporządzenia, organy administracji państwowej, w drodze decyzji, mogą orzekać o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu (uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123). Z § 6 rozporządzenia wynika natomiast, że strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, winna przedłożyć Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu (obecnie wojewodzie) dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Zwrot "użytków każdego rodzaju" przemawia za przyjęciem stanowiska, że obok sprawdzenia normy obszarowej organ powinien sprawdzić czy jest to nieruchomość rolna nadająca się do realizacji zadań wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu czy też inny rodzaj użytku. W sprawie niniejszej organy ustaliły, że nieruchomość Biskupice zajmowała powierzchnię 118,0505 ha, z czego lasy stanowiły 87,8311 ha, pozostałe użytki 30,2194 ha, z czego użytki rolne stanowiły 27,5860 ha.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że nieruchomości leśne, nie przeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej Biskupice, powinny być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. na podstawie § 5 rozporządzenia, gdyż przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 12 grudnia 1944 r.

Zdaniem Sądu Wojewoda nie naruszył przepisów postępowania dowodowego – art. 7 i 77 k.p.a. – ponieważ w uzasadnieniu odniósł się szczegółowo do kwestii oznaczenia działek, wchodzących w skład majątku Biskupice. Sąd nie stwierdził też zasadności pozostałych zarzutów żadnej z obu skarg.

Z tych względów Sąd Wojewódzki oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Gmina Biskupice w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego:

– art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. przez ich błędną wykładnię w okolicznościach sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie nie są stronami inne niż Gmina Biskupice i Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa "[...]" osoby fizyczne i prawne będące aktualnymi właścicielami nieruchomości;

Zarzucono również naruszenie przepisu postępowania

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka w postaci uchylenia decyzji mimo, że zaskarżone decyzje organów I i II instancji obarczone są wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka w postaci uchylenia decyzji, mimo że organy I i II instancji naruszyły podstawową zasadę postępowania administracyjnego, to jest obowiązek ustaleniu pełnego kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów odmowy zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. polegającym na pominięciu jako stron aktualnych właścicieli działek wchodzących w skład terenów objętych zaskarżoną decyzją oraz dlaczego sąd uznał, że obecne działki ewidencyjne są równoważne i identyczne z dawnymi parcelami gruntowymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia kręgu stron. W ocenie strony skarżącej w sprawie nie brały udziału wszystkie strony postępowania, a to zarówno Lasy Państwowe jako właściciel parceli katastralnej pgr 271 objętej dawnym Iwh 721, co do której postępowanie zostało umorzone, Wspólnota Gruntowa Wsi Biskupice jak i podmioty indywidualne, tj. osoby fizyczne i prawne będące właścicielami działek, które powstały z parcel katastralnych wchodzących w skład majątku ziemskiego Biskupice.

Sąd również nie odniósł się do wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów m.in.: wykazów zmian gruntowych na okoliczność braku tożsamości obszarów będących przedmiotem decyzji.

W ocenie skarżącej również inni niż Gmina aktualni właściciele działek wchodzących w skład terenów objętych zaskarżoną decyzją mają interes prawny uczestniczenia w postępowaniu (art. 28 k.p.a.) i ich pominięcie zagraża pewności obrotu. Decyzja orzeka bowiem o obszarach stanowiących działki wskazane jako działki osób prywatnych.

Naruszenie obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania stanowi wadę procesową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stanowi podstawę uchylanie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Zdaniem skarżącej Gminy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogu wskazanego w z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie zostały przedstawione wszystkie zarzuty skarżącej ani nie wskazano motywów rozstrzygnięcia o braku ich zasadności, w szczególności naruszenia przez organy art. 28 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zasadniczo zarzuty kasacyjne dotyczą naruszenia przepisów postępowania polegającego na tym, że:

– po pierwsze, Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji nie orzekł o jej uchyleniu, mimo że organy obu instancji uchybiły obowiązkowi ustalenia pełnego kręgu stron postępowania, a w rezultacie strony bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu, co oznacza, że decyzje organów obu instancji obarczone są wadą dającą podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

– po drugie, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił motywów rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie zarzutu co do pominięcia w postępowaniu jako stron aktualnych właścicieli działek wchodzących w skład terenów objętych decyzją;

– po trzecie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego Sąd Wojewódzki uznał, że obecne działki ewidencyjne są równoważne i identyczne z dawnymi parcelami gruntowymi objętymi decyzją.

Jako zasadne należało uznać te zarzuty kasacyjne, które powiązane zostały z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd, przy czym ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dalej wskazano, że należy opowiedzieć się za dopuszczeniem możliwości kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały podkreślono słuszne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 12 maja 2005 r. (FSK 21234/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), zgodnie z którym przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy.

Zaznaczono również, że dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje się za prawidłowe, a inne nie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy. Przedstawione stanowisko sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one kwestionowane przez stronę skarżącą.

Podzielając ustalenia organów, sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa.

Wskazać też należy, że brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów i rozpoznania tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych.

Oczywiście obowiązek sądu przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów zawartych w skardze oraz konieczność ich rozważenia dotyczy tych okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy.

Brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do podniesionych przez stronę zarzutów, zwłaszcza ustaleń faktycznych sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego nie może dokonywać samodzielnych ustaleń. Rolą bowiem NSA jest dokonywanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć sądów pierwszej instancji.

W przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska sądu co do istotnych ustaleń oraz podniesionych zarzutów, to w konsekwencji nie jest możliwa kontrola instancyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z: 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05, 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06, 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07, 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/07). W wyroku z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Wskazał też, że konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze.

Uwzględnienie poczynionych rozważań przy badaniu zasadności zarzutu kasacyjnego postawionego w niniejszej sprawie musiało prowadzić do konstatacji, iż Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, że w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Biskupice zarzuciła niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i powielenie w zaskarżanej decyzji przytoczonej przez organ pierwszej instancji numeracji parcel, bez weryfikacji czy tereny oznaczone jako parcele są tożsame z aktualnymi granicami działek ewidencyjnych wskazanych w uzasadnieniu decyzji.

Strona wnioskowała ponadto o przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność braku tożsamości obszarów będących przedmiotem decyzji z określonymi działkami ewidencyjnymi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest natomiast stanowiska Sądu co do złożonego wniosku dowodowego, jak też oceny Sądu co do prawidłowości oznaczenia obszaru objętego rozstrzygnięciem decyzji i ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze przedmiot wydanych w sprawie decyzji, należało uznać za istotne kwestie związane z prawidłowym oznaczeniem nieruchomości gruntowych zarówno w sentencji decyzji, jak również w uzasadnieniu.

Niewystarczające było zatem stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że "rozważenie tych kwestii przez organ I instancji było prawidłowe i konieczne do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na wydanie decyzji zgodnej z prawem" oraz że "Wojewoda w uzasadnieniu odniósł się szczegółowo do kwestii oznaczenia działek wchodzących w skład majątku".

Zgodzić się ponadto należy z autorem skargi kasacyjnej, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższego wymogu nie spełnia ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa. Nie wystarczy też stwierdzenie tylko, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść dokonana samodzielnie przez Sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 522 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Odnosząc się do argumentacji Sądu Wojewódzkiego przedstawionej w uzasadnieniu wyroku stwierdzić należy, że nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia konkluzja, że: "nieruchomości leśne, nie przeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej Biskupice, powinny być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 06.09.1944 r. na podstawie § 5 rozporządzenia, gdyż przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 12 grudnia 1944 r."

Podkreślić należy, że według dominującego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego, organy administracji orzekając na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia mogą orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z 6 września 1944 r., ale też o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2010 r., I OSK 483/09 oraz uchwała NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organów obu instancji wynika, że będące przedmiotem wniosku działki gruntu ujęte zostały w zaświadczeniu Starostwa Powiatowego Krakowskiego z 12 listopada 1948 r. jako nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przy czym w zaświadczeniu wymieniono szereg parcel katastralnych, wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej Biskupice, w tym także parcele leśne o pow. powyżej 80 ha.

Istota oceny prawnej organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ nie zostały spełnione, bowiem powierzchnia użytków rolnych była niższa niż 50 ha, a w stosunku do lasów zastosowanie miał dekret z 12 grudnia 1944 r., zatem ich powierzchnię należy odliczyć od ogólnej powierzchni majątku.

Przy takim stanowisku organu odwoławczego rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zweryfikowanie ustaleń faktycznych pod kątem nie tylko samego leśnego charakteru gruntów, ale też ich przeznaczenia oraz związku funkcjonalnego z pozostałymi gruntami potraktowanymi jako nieruchomość ziemska.

Zauważyć należy w tym miejscu, że nie można zupełnie wykluczyć takiej możliwości, że określone grunty leśne tworzyły łącznie z innymi gruntami nieruchomość ziemską podpadającą pod regulację dekretu o reformie rolnej. Rozstrzygając jednak w tym zakresie badać należy wyłącznie przesłanki tego dekretu i to według stanu na dzień jego wejścia w życie, tj. 13 września 1944 r. Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 17 listopada 2008 r. (I OSK 1563/07) stwierdził, że lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej nie przechodziły "co do zasady na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejęciu na własność Państwa z mocy prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie z 12 grudnia 1944 r."

Na marginesie zastrzec można, że wobec braku definicji "nieruchomości ziemskiej" w ówcześnie obowiązujących aktach prawnych w orzecznictwie sądowym – nawiązującym do uchwały TK z 19 września 1990 r. (sygn. W 3/89) – wypracowano właściwe rozumienie tego przejęcia. Warto przy tym zwrócić uwagę w celach interpretacyjnych na unormowanie ustawy z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi, która w art. 1 ust. 2 określiła, że nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej, leśnej i rybnej.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że nie jest właściwe, aby w sprawie dotyczącej wyłączenia nieruchomości ziemskiej (części lub całości) spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej brać pod uwagę zdarzenia, które wystąpiły po dacie wejścia w życie dekretu, a więc 13 września 1944 r.

Orzekanie w trybie § 5 rozporządzenia MRiRR z dnia 1 marca 1945 r. odnosi się wyłącznie do badania, czy w konkretnym przypadku spełnione były warunki do tego, że dana nieruchomość przeszła ex lege z dniem 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa. Odrębną sprawę jest natomiast kwestia przejścia określonych lasów i gruntów leśnych na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa. Istotne jest przy tym to, że do orzekania w tym przedmiocie nie są właściwe organy administracji ani sąd administracyjny.

Sąd Najwyższy w uchwale z 22 kwietnia 1994 r., III CZP 50/94 oraz w uchwale z 27 kwietnia 1994 r., III CZP 54/94 wyjaśnił, że skoro dekret z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu lasów na rzecz Skarbu Państwa został uchylony na podstawie art. 6 ustawy z 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny i nie ma przepisu, który by przewidywał właściwość organów administracji do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie tego, uchylonego już, dekretu, to spory takie mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W świetle powyższych uwag nie do zaakceptowania jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego zawarte w konkluzji, że przedmiotowe nieruchomości leśne powinny być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej "gdyż przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 12 grudnia 1944 r."

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki – orzekając w granicach sprawy wyznaczonych przedmiotem zaskarżonej decyzji – ma obowiązek ocenić okoliczności istotne w świetle unormowania będącego podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć.

Brak zarzutów kasacyjnych dotyczących przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie uniemożliwia wypowiedzenie się w tym zakresie przez Sąd drugiej instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. – to stwierdzić należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Zgodzić się jednak należy z autorem skargi kasacyjnej, że: po pierwsze – organy administracji obu instancji miały bezwzględny obowiązek ustalenia pełnego kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu; po drugie – Sąd Wojewódzki miał obowiązek zająć stanowisko co do tego zagadnienia. Rzeczą Sądu była jednoznaczna ocena co do określenia podmiotów mających legitymację do działania w sprawie w charakterze strony oraz ocena, czy doszło do uchybień proceduralnych w tym zakresie i jakie są tego skutki dla legalności kontrolowanych decyzji.

Mimo że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się w tym przedmiocie, to jednak uchylenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wyjaśnić bowiem należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, publikowany w zbiorze Lex nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.