Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3050/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 art. 135 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. Spółdzielni Mieszkaniowej oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 462/14 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 462/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PWINB) z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.) w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (dalej PINB) z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.) i zasądził od PWINB na rzecz skarżącego kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że PINB w wyniku przeprowadzonej kontroli na działkach nr [...] i [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w R., stwierdził, że zostały wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu kostką brukową z betonowymi obrzeżami przed budynkiem administracyjnym. W trakcie kontroli ustalono, że utwardzony teren ma wymiary około 32,00 m x 12,84 m z wjazdem szerokości 4,50 m od strony działek nr 890 i 965 oraz chodnikami o szerokości 3,50 i 2,40 m od strony południowej. W dniu kontroli roboty budowlane były ukończone. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie dokonała zgłoszenia na wykonanie utwardzenia działek.

PINB decyzją z [...] listopada 2013 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie, wskazując, że wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie zachodzi również okoliczność uzasadniająca wydawanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr. bud.), tj. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, a także nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, bądź przywrócenia do stanu poprzedniego, gdyż ww. przepis ma zastosowanie, gdy nie ma możliwości naprawy, tj. dającej się usunąć niezgodności z przepisami, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. C.

PWINB decyzją z [...] lutego 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska PINB, że wykonane roboty budowlane polegające na ułożeniu kostki brukowej na istniejącej nawierzchni pokrytej klińcem, tłuczniem czy żwirem lub na terenie zielonym (z podbudową) – jest utwardzeniem powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud. W ocenie organu odwoławczego argumenty podnoszone w odwołaniu kwestionujące przyjętą kwalifikację robót i zarzucające wykonanie obiektu budowlanego, czyli parkingu, na którym znajduje się ponad 10 miejsc postojowych nie znajdują uzasadnienia. Zdaniem WINB kwalifikacja wykonanych robót i podstawa prawna przyjęta przez organ I instancji do rozpatrzenia sprawy jest prawidłowa. W trakcie ułożenia utwardzenia z kostki brukowej na wskazanych działkach nie zmieniono ukształtowania terenu w taki sposób, który powodowałaby zmianę kierunku spływu wód na tych działkach lub skierowanie wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. Wymogiem i cechą utwardzenia powierzchni jest samo utwardzenie, natomiast parkingi powinny spełniać inne wymagania, określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo zaparkowanie czy pozostawienie samochodu na chwilowy postój nie przesądza jeszcze o konieczności zakwalifikowania utwardzenia kostką brukową jako wydzielonego zgrupowania kilku miejsc parkingowych. Stwierdzenie przez organ stanu faktycznego, w którym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czyli brak jest podstaw do nałożenia obowiązku lub wydania nakazu, a tym samym do wydania decyzji określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 pr. bud., skutkuje zakończeniem postępowania przez jego umorzenie jako bezprzedmiotowego.

W skardze do WSA J. C. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 i ust. 1 pkt 10 w związku z art. 3 ust. 1 pr. bud., art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud., art. 48 pr. bud., art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., a także rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że skarga jako zasadna została uwzględniona. Sąd wyjaśnił, że art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud. i art. 29 ust. 1 pkt 10 tej ustawy dotyczą różnych stanów faktycznych. Zdaniem Sądu art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć postojowi pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 10. Przepis ten obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Sąd wskazał, że ostatni z wymienionych przepisów zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora, który ma zamiar wykonać budowę do 10 miejsc postojowych włącznie. W konsekwencji budowa ponad 10 miejsc postojowych wiąże się dla inwestora z obowiązkiem posiadania ostatecznego pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do ich wykonania. Ustawodawca nie wyjaśnia, czym jest miejsce postojowe. Zdaniem Sądu, jest to miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli zatem utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Sąd wyjaśnił, że budowa do 10 miejsc postojowych została zwolniona z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, brak tego obowiązku należy wiązać z pojęciem placu postojowego, które traktowane jest jako urządzenie budowlane, które nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, co wynika z art. 3 pkt 3 i 9 pr.bud. Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy, a tym samym za urządzenie budowlane niebędące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Budowa takiego urządzenia została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 pr.bud. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał ponadto, że do placów postojowych jako niebędących obiektami budowlanymi nie stosuje się art. 48 pr. bud., lecz art. 50 tej ustawy, w przypadku gdy inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Natomiast utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 pr. bud. Z tych przyczyn w przypadku stwierdzenia nielegalnego powstania miejsc postojowych rolą organu nadzoru budowlanego jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie czy budowa tych miejsc mieści się w zakresie zwolnienia od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, które wynika z art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. Zdaniem Sądu, organy nadzoru błędnie zinterpretowały normę art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. stwierdzając, że utwardzenie powierzchni gruntu kostką brukową nie powoduje powstania miejsc postojowych, jeżeli nie spełniają one warunków technicznych jakie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2002 r.). Błędnie przyjęto, że aby można było mówić o miejscach postojowych, powinny one spełniać wymagania określone w przepisach § 18 – 21. Przepisy tego rozporządzenia, w zakresie w jakim zostały powołane w treści uzasadnienia decyzji PWINB, określają warunki techniczne jakim powinny odpowiadać miejsca postojowe. Niespełnienie przez miejsce postojowe tych warunków nie oznacza, że nie jest bądź przestaje być miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu. PWINB, przyjmując za organem pierwszej instancji, że inwestor wykonał utwardzenie terenu, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. nie wykazał, że teren ten pełni inną funkcję niż ruch i postój pojazdu. W ocenie Sądu, organy obu instancji błędnie interpretując powyższe przepisy prawa materialnego uznały, że utwardzenie powierzchni gruntu za pomocą kostki brukowej zwalnia je z obowiązku zbadania czy wykonane roboty nie wiązały się z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a więc czy na skutek położenia kostki brukowej powstała większa niż 10 liczba miejsc postojowych. Pominięto istotną dla stosowania przepisów prawa materialnego funkcję utwardzenia terenu działek, która w świetle materiału dowodowego może zapewniać postój samochodów osobowych.

Sąd wskazał, że zasadny jest również zarzut strony skarżącej, która podnosi naruszenie przez organy przepisów wymagających od inwestora wykazania przez RSM prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 4 pr. bud., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stąd też nie można twierdzić, że w postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych, ustalenie czy wykonujący roboty posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiono dwie skargi kasacyjne.

W swojej skardze kasacyjnej PWINB, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazał:

I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud., przez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie naprawcze wobec robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych bez dokonania zgłoszenia organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badać funkcję "(...) utwardzenia terenu i działek, która w świetle materiału dowodowego może zapewniać postój samochodów osobowych",

2. art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 pkt 9 pr. bud., przez błędną wykładnię i uznanie, że plac postojowy należy traktować jako urządzenie budowlane, o ile teren tego placu umożliwia postój do 10 samochodów osobowych, natomiast jeśli "(...) w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można przyjąć, że plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10 ustawodawca kwalifikowałby do urządzeń budowlanych",

3. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 pr. bud. w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie naprawcze organ nadzoru budowlanego ma prawo i zarazem obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud.

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postepowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z prawem oraz oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W drugiej skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie RSM, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w całości wyrok WSA zarzucając:

I. stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 29 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych oznaczonych nr [...] i [...], obręb ewid. [...], położonych w R. przy ul. [...], w wyniku którego mogą powstać miejsca mogące służyć dla postoju samochodów, wyklucza zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud. i znajduje wówczas zastosowanie przepis art. 29 ust. 1 pkt 10, który dotyczy konieczności dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych - miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk postojowych, interpretowanych przez Sąd I instancji jako miejsca "które umożliwiają postój pojazdu w rozumieniu przepisów". Błędnie Sąd I instancji przyjął, że nie ma znaczenia czy w wyniku utwardzenia terenu powstają miejsca postojowe, które są w jakiś sposób wydzielone, tzn. zawierają stanowiska postojowe i to czy stanowiska te przeznaczone są dla wszystkich typów samochodów czy tylko dla samochodów osobowych. Błędnie również Sąd konkluduje, że nie ma znaczenia czy miejsca służące do postoju pojazdów spełniają inne wymagania przewidziane przepisami prawa, w tym warunki techniczne określone rozporządzeniem z 2002 r. Tym samym, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud., gdyż z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są (i podlegają jedynie zgłoszeniu) roboty budowlane polegające na wykonaniu "miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie", a więc nie wszystkich miejsc postojowych, ale tylko takich, które zawierają stanowiska (postojowe) i to w ilości nie większej niż 10 oraz tylko dla samochodów osobowych. Natomiast z akt postępowania prowadzonego przez organ administracyjny, tj. PINB wynika bezsprzecznie, że przed budynkiem administracyjnym znajduje się utwardzona nawierzchnia służąca jako dojazd do nieruchomości oraz plac manewrowy. Sąd I instancji nie dostrzega różnicy pomiędzy np. placem wielofunkcyjnym umożliwiającym m. in. postój do 10 samochodów a miejscem postojowym dla samochodów osobowych, które zawiera do 10 stanowisk włącznie. Różnica pomiędzy takimi "urządzeniami budowlanymi" sprowadza się do tego, że miejsce postojowe aby mogło być traktowane jako obiekt budowlany musi zawierać stanowiska postojowe (i to w liczbie większej niż 10), a więc wydzielone w terenie miejsca postojowe przeznaczone do postoju lub obsługi jednego pojazdu określonego rodzaju. Konkretne stanowisko postojowe przeznaczone jest więc i przystosowane dla danego rodzaju pojazdu, co w szczególności limituje jego wymagane wymiary. Tym samym nie można w ogóle mówić o przeznaczeniu danego miejsca dla postoju pojazdów, jeżeli nie spełnia ono wymagań techniczno-budowlanych oraz parametrów eksploatacyjnych, gdyż nie byłoby to miejsce "umożliwiające postój pojazdów w rozumieniu przepisów".

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 oraz art. 3 pkt 11 pr. bud. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie naprawcze organ nadzoru przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora - współwłaściciela nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, koniecznym warunkiem wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 jest taki stan faktyczny, w którym "inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 pr.bud.)", która to sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd I instancji abstrahuje w treści uzasadnienia wyroku od faktu, że istotą postępowania naprawczego nie jest doprowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem m.in. poprzez wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale celem tym jest doprowadzenie do zgodności z prawem tylko takich robót, w stosunku do których stan faktyczny sprawy wymaga wydania takiego właśnie rozstrzygnięcia. Jeśli zatem Sąd I instancji nie wskazał na jakiej podstawie stwierdzić należy, że inwestor nie ma tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (a taką podstawą nie mogą być jedynie oświadczenia drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości), to tym samym bezpodstawnie Sąd zakwestionował twierdzenia organów o braku badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że według twierdzeń organów administracji dotyczących wykonania przedmiotowych robót budowlanych, utwardzenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] zostało wykonane zgodnie z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd więc bezpodstawnie przyjął, że wykonanie przez inwestora - współwłaściciela nieruchomości przedmiotowych robót budowlanych było czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, albowiem nie zawsze wykonanie danego urządzenia budowlanego powoduje dokonanie przez współwłaściciela czynności przekraczającej zwykły zarząd, na którą to wymagana jest zgoda pozostałych współwłaścicieli (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 511/11). Oznacza to, że brak jest podstaw do żądania aby w postępowaniu administracyjnym inwestor wykazywał zasadność cywilnoprawnej podstawy do wykonania danych robót budowlanych w ich aspekcie zgodności z przepisami prawa budowlanego.

II. stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 134 § 1 i 135 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy bez uwzględnienia całości zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, przyjęciu niekonsekwentnych bądź wzajemnie wykluczających się ustaleń w treści uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie, co w szczególności polega na stwierdzeniu, iż:

A) "nastąpiło nie tylko fizyczne (...) ale i techniczne wzmocnienie terenu, przeznaczone do ruchu i postoju pojazdów", jednocześnie zauważając w innym miejscu, że "wykonane zdjęcia potwierdzają ustalenia organu, że roboty budowlane [...] Spółdzielni Mieszkaniowej polegały na utwardzeniu terenu kostką wraz z betonowymi obrzeżami, lecz nie potwierdzają wniosku o innej niż postój samochodu osobowego funkcji utwardzonego terenu, a tym samym nie potwierdzają zaistnienia stanu objętego normą art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud.". Oparcie się bowiem jedynie na fragmencie dokumentacji zawartej w przedmiotowej sprawie, a więc na części zdjęć stanowiących załącznik do dodatkowego protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 14 czerwca 2014 r. i to: a) bez wskazania w jakiej konkretnie działce bądź jej części przedmiotowe utwardzenie powoduje powstanie miejsc postojowych, b) po analizie zdjęć, z których wynika jedynie, że akurat w danym dniu samochód osobowy stał na utwardzonym kostką terenie - nie jest wystarczające do stwierdzenia, że dokonane utwardzenie terenu działek nr [...] oraz [...] (błędnie podano nr [...], chodziło zapewne o [...]) pełni jedynie funkcję miejsca na postój samochodów osobowych (przy czym jak wyżej wskazano Sąd I instancji mówi również, że utwardzenie terenu zostało przeznaczone także dla ruchu pojazdów);

B) "zaniechano ustalenia czy w przypadku miejsc postojowych, ich liczba jest większa niż 10", a jednocześnie Sąd I instancji nie przesądził ostatecznie, że powstały jakiekolwiek miejsca postojowe na utwardzonym terenie zauważając jedynie "możliwość powstania budowli", jak również, że "inwestor nie wykazał, że teren ten pełni inną funkcję niż ruch i postój pojazdów". Jest to co najmniej niekonsekwencja w twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie. Skoro Sąd ten widzi możliwość powstania miejsc postojowych (nie przesądzając o ich powstaniu), to jednocześnie wskazując na to, iż organy administracji nie zbadały liczby miejsc pokrojowych — de facto przesądza nie tylko o istnieniu miejsca postojowego, ale wskazuje dalsze wytyczne dla organów administracji wynikające z takiego stanu rzeczy. Wnioski i twierdzenia w tym zakresie rozmijają się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, np. z protokołem z dodatkowych oględzin nieruchomości z dnia 14 czerwca 2013 r., gdzie znajduje się stwierdzenie organu kontrolnego "iż przed budynkiem socjalnym zostało wykonane utwardzenie kostką brukową z wyznaczonymi miejscami postojowymi w ilości 10 sztuk w odległości 8,5 m od budynku o szerokości 5,00 m" oraz iż "przed budynkiem administracyjnym wykonane zostało utwardzenie kostką brukową oraz wjazd na ul. [...] utwardzony kostką brukową". Już tylko różnica w ich opisie przez organ kontrolny (Sąd I instancji nie wskazuje, gdzie dokonane utwardzenie miało spowodować powstanie miejsc postojowych) wskazuje na brak prawidłowych i precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego przez Sąd I instancji, a więc wadliwe jego ustalenie;

C) "nie zbadano czy celem inwestora było zapewnienie znajdującym się w pobliżu budynkom obsługi komunikacyjnej poprzez postój pojazdów'’ podczas gdy:

a) w przypadku oznaczonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych przy budynku socjalnym RSM przeznaczenie urządzenia budowlanego nie tylko jest oczywiste, ale przede wszystkim brak podstaw prawnych do jego badania bowiem art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. tego nie wymaga;

b) okoliczność ta ma znaczenie tylko w przypadku obiektu przy budynku administracyjnym RSM (utwardzenie terenu), tymczasem w aktach organu I instancji znajdują się zeznania J. M., który wskazał iż "latem 2011 r. [...]SM w R. wykonała utwardzenie terenu kostką brukową placu przed budynkiem administracyjnym (...) Plac służy jako plac manewrowy dla samochodów pogotowia technicznego i WUKO." Sąd I instancji nie zakwestionował zasadności zeznań zawartych w materiale dowodowym organów administracyjnych, jednocześnie bezpodstawnie przyjmując, że nie dokonano w tym zakresie ustaleń.

2) 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 oraz art. 3 pkt 11 pr. bud., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny zgodności z prawem robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką brukową nieruchomości oznaczonych jako działki [...] (błędnie podano nr [...], chodziło zapewne o [...]) i [...], położonych w R., konieczne było złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane bądź też wykazanie prawa poprzez złożenie innego oświadczenia, podczas gdy po stwierdzeniu, że nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51, brak podstaw do żądania np. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub innego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie była w posiadaniu oświadczenia skarżącego J. C. (oświadczenie J. C. z dnia 4 maja 2011 r. w załączeniu), które dawało jej prawo do dysponowania nieruchomością celem wykonania przedmiotowego utwardzenia — współwłaściciel nie kwestionował na etapie wykonania przedmiotowych prac prawa innego współwłaściciela do dysponowania nieruchomością w celu wykonania przedmiotowego utwardzenia. Uwardzenie kostką brukową przedmiotowych nieruchomości było bowiem bezpośrednio związane z użytkowaniem tych nieruchomości w dotychczasowy sposób (oświadczenie J. C. z dnia 4 maja 2011 r. w załączeniu). Podkreśliła, że zaprezentowane przez WSA w Rzeszowie stanowisko w zakresie konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla oceny wymogu legalności wykonanych robót budowlanych, jest nie tylko niezgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym zaznacza się różnice pomiędzy wykonywaniem robót budowlanych w aspekcie administracyjnym i cywilnoprawnym, ale również w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Wskazała, że doprowadzenie do stanu zgodności z prawem przedmiotowych robót budowlanych w świetle art. 51 pr. bud. następuje na podstawie prawa budowlanego nie zaś prawa cywilnego (stąd może na gruncie prawa administracyjnego dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności) z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniosła na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 p.p.s.a. o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od skarżącego J. C. na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie okazały się uzasadnione.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., związany był sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi, które okazały się wszakże niezasadne.

Wyrok z 17 lipca 2014 r. zaskarżony został zarówno przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową (RSM) jak i przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB). Zarzuty kasacyjne w obu środkach odwoławczych częściowo pokrywały się ze sobą. W obu wypadkach skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi I instancji przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych, aczkolwiek jedynie PWINB zarzut ten oparł na art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy RSM zarzut ten wywiódł z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z samego już sformułowania tego zarzutu przez RSM wynika, że nie mógł on przynieść spodziewanego rezultatu, ponieważ WSA dokonał kontroli powstałej sprawy administracyjnej w jej całokształcie (art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a.) w sposób wyraźny wskazując ustalenia faktyczne będące podstawą zapadłego rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez WSA przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Sąd I instancji opierając się na zebranym materiale dowodowym ustalił prawidłowo, że RSM wykonała na działkach nr [...] i [...] obr. [...], położonych przy ul. [...] w R. roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu kostką brukową z betonowymi obrzeżami. Wykonane roboty budowlane nie potwierdzają wniosku o innej aniżeli postój samochodu osobowego funkcji utwardzonego terenu. W oparciu o dokonane ustalenia, WSA działając zgodnie z prawem zobowiązał organ nadzoru budowlanego do wyjaśnienia czy utwardzenie terenu ma pełnić inne funkcje niż postój samochodów osobowych, a w przypadku budowy takich miejsc do ustalenia ich liczby. Sformułowane w ten sposób wskazania są adekwatne do przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku toku rozumowania, a nadto logiczne i precyzyjne. Sądowi I instancji nie można wobec tego postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawione w obu skargach kasacyjnych argumenty na poparcie zarzutów odnośnie poczynienia przez WSA błędnych ustaleń faktycznych mają jedynie charakter polemiczny z wywodami przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku z 17 lipca 2014 r. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnych okoliczności, które znajdowałyby oparcie w materiale dowodowym sprawy, przemawiających za przyjęciem odmiennych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd wypowiedziany w literaturze, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie powinno stanowić celu samego w sobie, gdyż nie takie jest przeznaczenie działki budowlanej. Mało precyzyjne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud. może prowadzić do nadużyć, powodujących faktycznie realizację samowoli budowlanych. Zgodnie z intencją ustawodawcy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 pr. bud., to znaczy na terenie na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 348). W złożonych skargach kasacyjnych nie wskazano w przekonujący sposób innego celu wyłożenia przed budynkiem administracyjnym Spółdzielni kostki brukowej aniżeli ten, który został wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Uznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadne znalazło swoje przełożenie na uchybienia prawu materialnemu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także okazały się nieuzasadnione. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 10 pr.bud. oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud. wskazując, że jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo natomiast niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia z 2002 r. nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę co do miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk.

Orzekając w niniejszej sprawie sąd I instancji nie naruszył art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 4 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 11 pr. bud. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego mogą w określonych wypadkach, kiedy wymaga tego stan faktyczny sprawy, żądać w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 pr. bud. wykazania prawa do dysponowania nieruchomościa na cele budowlane. Nie mogą one natomiast nałożyć na ten podmiot obowiązku uzyskania prawa własności. Co warte podkreślenia, sąd I instancji kwestii tej nie przesądził w sposób ostateczny, nakazując jedynie uwzględnienie i ustalenie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy powtórnym rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesione skargi kasacyjne.