Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 113/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 marca 2015 r. znak [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy, z wniosku spółki A. S.A. z siedzibą w K. , dla zamierzenia inwestycyjnego, pn. "przebudowa budynku głównego wraz z oficyną boczną oraz tylną w granicy działek nr [...] oraz [...] obr. [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K".

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta K. sprostował oczywistą omyłkę pisarką w powyższej decyzji, w ten sposób, że sformułowania obejmujące działkę drogową nr [...] zastąpiono działką drogową nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak: [...] .

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Uprzednio wydana decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył K.D. wnosząc o jej uchylenie w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia; art. 10 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zgromadzeniu całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji i uniemożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w związku z tym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego - w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej prawem analizy architektoniczno-urbanistycznej i w związku z tym niewykazania istnienia co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z oknami w ścianie szczytowej (oddzielenia pożarowego) w granicy z działką sąsiednią pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarzucono naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zarzucono także naruszenie art. 54 pkt 2c w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz z art. 156 § 1 pkt 5-6 K.p.a. poprzez ustalenie niewykonalnych w dniu wydania decyzji warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz brak określenia wymaganej ilości miejsc postojowych; art. 4 pkt 2d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji naruszającej chroniony uzasadniony interes prawny odwołującego, art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i trwale niewykonalnej na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła również M.S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wydanie decyzji pomimo braku spełnienia przesłanki zapewnienia, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Zarzucono również naruszenie § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak wskazania w decyzji precyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych, mając na uwadze rodzaju planowanej na nieruchomości działalności. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...] sp. z o.o. w K. , ale zostało ono złożone z uchybieniem ustawowego terminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 4 grudnia 2015 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 marca 2015 r. znak: [...] .

W uzasadnieniu decyzji podano, że poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Prezydenta Miasta K.

Jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej, a stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podał, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Sporządzenie tego rodzaju analizy jest bezwzględnym wymogiem formalnym postępowania przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy w tym miejscu podkreślić ustosunkowując się do jednego z zarzutów odwołania, że analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu przeprowadza się na potrzeby postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem analiza architektoniczna - urbanistyczna została w niniejszej sprawie sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego i stanowi wystarczający dowód pozwalający ustalić warunki zabudowy.

Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia.

W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...] obr. [...] , nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i działki inwestycji nr [...] ,[...] obr. [...] . W świetle materiału dowodowego bezspornym jest, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ramach zamierzenia przewiduje się przebudowę wnętrza budynku głównego wraz z oficyną boczną oraz tylną w granicy działek nr [...] oraz [...] obr. [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działkach nr nr [...] ,[...] ,[...] obr.[...] . Nie jest przewidziana zmiana funkcji obiektu, jak również parametrów istniejącego obiektu.

Z uwagi na charakter i zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego odstąpiono od wyznaczania parametrów urbanistycznych, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zwrócono również uwagę, że niniejsze zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] , a zamierzenie spełnia wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że inwestorowi zalecono, aby poza pasami dróg publicznych zapewnił miejsca postojowe w celu prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z przyjętą uchwałą Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr [...] określającą liczbę miejsc postojowych i wskaźników liczby miejsc postojowych.

Jednocześnie zauważono, że sporządzona ponownie w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Projekt decyzji został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. postanowieniem z dnia 2 marca 2015 r. oraz przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. pismem z dnia 25 lutego 2015 r. Warunki określone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zostały wprowadzone do decyzji.

Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, że postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta K. sprostował oczywistą omyłkę pisarką w zaskarżonej decyzji, w ten sposób, że sformułowania obejmujące działkę drogową nr [...] zastąpiono działką drogową nr [...] . Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że z uwagi na sąsiedztwo terenu inwestycji z droga publiczną - ul. [...] , zakres przedmiotowej inwestycji obejmował również działkę drogową obejmującą powyższą ulicę. W świetle dokumentacji kartograficznej stanowiącej załączniki graficzne do wniosku, jak również do samej decyzji należy stwierdzić, że to jedynie działka nr [...] obejmuje teren ulicy [...] , który na całej długości przylega do działki nr [...] (budynek główny) i tylko ta działka ([...] ) stanowić mogła jednocześnie element zakresu przedmiotowego zamierzenia. Tymczasem wskazana w sentencji decyzji organu I instancji, jak również w załącznikach działka nr [...] nie mogła stanowić elementu tego zamierzenia, a to z uwagi na fakt, że jest w istocie bardzo niewielkim fragmentem środkowej części ulicy [...] znajdującym się wewnątrz obszaru rozległej działki nr [...] . Oczywistym jest, że działka nr [...] ze względu na okoliczności faktyczne nie mogła wchodzić w zakres zamierzenia, ponieważ nie przylega do obiektów będących przedmiotem przebudowy, a poza tym wyklucza to jej niewielka powierzchnia. W świetle okoliczności faktycznych sprawy oraz mając na uwadze rzeczywisty i nie budzący wątpliwości zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego, Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie zachodziły podstaw do sprostowania oczywistej omyłki opisanej powyżej. Wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje dopuszczalność podejmowania określonych działań inwestycyjnych w precyzyjnie określonym miejscu, a niniejsze sprostowanie w sposób bezsporny eliminuje nieistotną, lecz oczywistą wadę (omyłkę) zaistniałą w tej decyzji.

Na zakończenie podano, że ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1323/06, opubl. w LEX 283553).

Podsumowując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kolegium Odwoławcze w świetle aktualnie obowiązującego art. 138 § 2 K.p.a. nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z powyższą decyzją nie zgodził się K.D. zaskarżając ją, w ustawowym terminie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, a w szczególności:

a) art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, co rzutowało na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również brak uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, a w związku z tym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego;

b) art. 10 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zgromadzeniu całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji i uniemożliwienie stron wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w związku z tym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

c) art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez strony okoliczności istotnych dla sprawy oraz zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu od decyzji;

2) przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 54 pkt 2c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi w związku § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez ustalenie niewykonalnych w dniu wydania decyzji warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz brak określenia wymaganej ilości miejsc postojowych;

b) art. 54 pkt 2d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji naruszającej chroniony prawem interes odwołującego się do zabudowania własnej nieruchomości w sposób zgodny z prawem i brak ustalenia w tym zakresie warunków chroniących uzasadniony interes prawny odwołującego;

c) art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i trwale niewykonalnej na etapie postępowania o pozwolenie na budowę;

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy urbanistyczno-architektonicznej i w związku z tym niewykazanie istnienia co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z oknami w ścianie szczytowej (oddzielenia pożarowego) w granicy z działką sąsiednią pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

e) art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi powołał przepisy prawa i orzecznictwo na poparcie swych twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." i sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, wskazane zostały w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga strony skarżącej jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

W tej sprawie organy administracji trafnie przyjęły, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji należy zarzucić jej przedwczesność, została ona bowiem wydana zanim ustalono spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Pierwszą wadliwością, która jednak nie przesądzała o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jest oznaczenie zamierzenia inwestycyjnego przez wnioskodawcę. To wnioskodawca (inwestor) samodzielnie określa, dla jakiego rodzaju inwestycji wnosi o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli jednak sam wniosek inwestora budzi wątpliwości, to wówczas obowiązkiem organu jest takie wątpliwości usunąć. W tej sprawie takie wątpliwości występują. Jak wynika z zakresu zamierzenia inwestycyjnego opisanego przez wnioskodawcę, polega ono na przebudowie znajdującego się na działkach nr [...] i [...] budynku głównego wraz z oficyną boczną oraz tylną w granicy działek nr [...] i [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi na celem mieszkalne. Ale już z dołączonego do wniosku opisu graficznego planowanej inwestycji wynika, że zamierzenie to obejmuje taką przebudowę budynku, w wyniku której powstanie 19 odrębnych i samodzielnych mieszkań (akta administracyjnego organu I instancji, tom I, karty nr [...] ). Tym samym wyraźnie wynika ze złożonego wniosku, że wnioskodawca złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy wielomieszkaniowej (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Określenie we wniosku zamierzenia inwestycyjnego przebudowy budynku na cele mieszkalne nie wskazywało, czy będzie to przebudowa na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego, czy też wielorodzinnego. W związku z tym powinny organy zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, czy wniosek ten dotyczy zabudowy jednorodzinnej, czy wielorodzinnej. Samo wskazanie na przebudowę dla celów mieszkalnych jest w tej sprawie zbyt ogólne.

To uchybienie ma bezpośredni związek z kolejną wadą, która przesądziła o uchyleniu decyzji II–instancyjnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem w zakresie wykonania uzbrojenia terenu. Niezbędne uzbrojenie działki budowlanej określone zostało w § 26 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422). Jest to przepis, który ma zastosowanie na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak wyjątkowo może on pełnić pomocniczą rolę także przy wykładni pojęcia "uzbrojenia terenu" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej.

W tej sprawie organy obu instancji uznały, że na podstawie informacji dołączonych do wniosku przez wnioskodawcę, zapewnione zostały dostawy tzw. mediów.

Sąd takiego stanowiska nie podziela. Żaden z dostawców tzw. mediów nie wskazał, aby zapewnił dostawy energii elektrycznej, gazu, wody lub odprowadzanie ścieków od 19 mieszkań zlokalizowanych w budynku przy ul. [...]

Jak wynika z kart nr 18-19 (tom I akt administracyjnych sprawy) pomiędzy Spółką [...] sp. z o.o. a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. została zawarta umowa nr [...] o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Umowa ta została zawarta w dniu 17 października 2013 r. i z jej § 1 wynika, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. (dalej MPWiK S.A.) zobowiązało się do zaopatrzenia w wodę budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] na podstawie dokumentacji projektowej [...] , a także pośrednie odprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych zgodnie z dokumentacją projektową [...] . Nic więcej z akt nie wiadomo, a w szczególności nie wiadomo, czy ta umowa (zawarta 17 października 2013 r.) dotyczyła zobowiązania do dostarczania wody dla nowo projektowanych 19 mieszkań, czy tylko do budynku, w którym tych lokali mieszkalnych nie wyodrębniano. Wątpliwości Sądu budzi odesłanie w tejże umowie do dokumentacji projektowej pochodzącej najprawdopodobniej z 1995 r. (numer [...] . Nie wiadomo, czy dokumentacja sprzed 20-lat przewidywała przekształcenie budynku przy ul. [...] w celu wyodrębnienia 19 dodatkowych mieszkań. Także ze znajdujących się dokumentów na kartach nr 20-21 (tom I, akta administracyjne sprawy) nie wynika, aby MPWiK S.A. zapewniał odbiór ścieków od 19 nowo projektowanych mieszkań.

Następnie oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej o mocy przyłączeniowej większej niż 40 kW (karta nr [...] tomu I akt administracyjnych sprawy) straciło swą ważność z dniem 12 marca 2015 r. (czyli przed wydaniem decyzji przez organ I instancji) i z tego oświadczenia także nie wiadomo, czy oświadczenie to obejmowało dostawy energii elektrycznej dla 19 projektowanych mieszkań. Z treści tego oświadczenia wynika jedynie, że projektowany obiekt to obiekt wielolokalowy a przyłączenie będzie wymagało budowy przyłącza kablowego. W szczególności inwestor nie wskazał, że planowana wielkość poboru energii elektrycznej to wielkość dotycząca poboru mocy przez dodatkowych 19 mieszkań.

Ostatnim dowodem od dostawców mediów jest umowa kompleksowa dostarczania paliwa gazowego nr [...] z 22 października 2013 r. (karty nr [...] tomu I akt administracyjnych sprawy) z których wynika, że Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. zobowiązało się do dostarczania paliwa gazowego do wykorzystania przez dwa kotły gazowe c.o. o mocy 168 kW. Także nie wiadomo, czy zamawiana ilość paliwa gazowego na rok w wysokości 15400 m3 dotyczy nowych 19 mieszkań, czy też nie.

Jak wynika z powyższych dokumentów, z żadnego z nich nie wynika, aby projektowana inwestycja polegająca na przebudowie budynku celem otrzymania 19 mieszkań, była przedmiotem oświadczeń dostawców mediów. Żaden z dystrybutorów mediów nie wskazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie budynku celem uzyskania nowych 19 mieszkań.

Tym samym nie wiadomo, czy wnioskodawca uzyskując oświadczenia od dostawców mediów informował ich, że planowana inwestycja ma polegać na przebudowie celem uzyskania nowych 19 mieszkań, czy też nie. Z żadnej także umowy nie wynika, że miało miejsce zagwarantowanie wykonania uzbrojenia terenu.

Brak wyjaśnienia tych okoliczności stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie może bowiem organ administracyjny nie dokonywać oceny dokumentów przedkładanych przez wnioskodawcę, w tym także i tych, z których ma wynikać istnienie lub zapewnienie istnienia w przyszłości wystarczającego uzbrojenia dla konkretnej inwestycji projektowanej przez inwestora.

Tym samym zaskarżona decyzja jest przedwczesna i zanim organ II instancji rozstrzygnął sprawę, należało ustalić spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W związku z powyższym zasadnym jest zarzut skarżącego co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, co rzutowało na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również brak uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, a w związku z tym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Ten zarzut jest zasadny co do braku ustalenia, czy przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne ma zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu dla realizacji zamierzenia budowlanego.

Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zgromadzeniu całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji i uniemożliwienie stron wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w związku z tym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej – nie jest zasadny.

Jak wynika z akt sprawy pismami z dnia 17 lutego 2015 r. (akta administracyjne sprawy,[...] ) Prezydent Miasta K. poinformował strony o możliwości zapoznania się w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o zgromadzonym materiale dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy, po tej dacie miało miejsce jedynie wydanie postanowienia uzgadniającego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pismo w sprawie braku podstaw do uzgodnienia projektu decyzji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (akta administracyjne sprawy, [...] ). Postanowienie uzgadniające Konserwatora Zabytków nie może zostać skutecznie zaskarżone przez inne strony niż sam wnioskodawca, a tym samym organ I instancji nie mógł co do tak wydanego postanowienia prowadzić odrębnego postępowania dowodowego. W związku z tym należy stwierdzić, że organ I instancji zasadniczo bez istotniejszych uchybień zastosował art. 10 § 1 K.p.a. Organ II instancji nie miał obowiązku stosowania art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ nie prowadził żadnego odrębnego (uzupełniającego) postepowania wyjaśniającego. Tym samym postępowanie organu II instancji skupiło się na ocenie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego.

W ocenie Sądu nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta K . W ocenie Sądu Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniach. Zaskarżona decyzja z dnia 4 grudnia 2015 r. zawiera skrótowe (aczkolwiek w pełni uzasadnione) przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przedstawienie treści odwołań wraz z zawartymi w nich zarzutami i argumentacją, a także dokonanie oceny stanu faktycznego i zastosowanych przepisów przez organ I instancji i to niezależnie od zarzutów zawartych w odwołaniach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się odniesienie do parametrów analizy urbanistyczno-architektonicznej i zasad ich ustalania w tej sprawie oraz zakresu określania przedsięwzięcia w decyzjach ustalających warunki zabudowy.

Sąd nie znajduje potwierdzenia w kolejnym zarzucie skargi, zgodnie z którym organy administracji naruszyły art. 54 pkt 2c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez ustalenie niewykonalnych w dniu wydania decyzji warunków w zakresie komunikacji oraz braku określenia wymaganej ilości miejsc postojowych.

Zarzut ustalenia niewykonalnych w dniu wydania decyzji warunków w zakresie infrastruktury technicznej jest częściowo zasadny w tym zakresie, że z akt sprawy nie wynika, czy istnieje lub jest planowana taka infrastruktura techniczna, która będzie odpowiednia dla projektowanej inwestycji.

Co do liczby miejsc parkingowych i związanej z tym komunikacji należy stwierdzić, że nie ma jednolitego stanowiska sądów administracyjnych w kwestii, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określić wymaganą liczbę miejsc postojowych. Według jednego stanowiska, decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określić liczbę wymaganych dla danego inwestycji miejsc postojowych (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1229/12, opub. w LEX nr 1613198). Według przeciwnego stanowiska, w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma podstaw do precyzyjnego wskazania na liczbę miejsc postojowych.

Wskazuje się, że zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych lub postojowych. Art. art. 54 pkt 2 lit.c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych, a z tego przepisu wynika jedynie wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Ponadto nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisem takim nie jest § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który ma zastosowanie na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Takim przepisem szczególnym nie jest § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo należy podnieść, że § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy wydawana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę związaną z "projektowaniem, budową i przebudową oraz zmianą sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków". § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nakazuje wprawdzie ustalanie obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Przepis ten stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści, aby organ ustalający warunki zabudowy miał dokonywać analizy, jaka to konkretna ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Co ważne, decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy zawiera ogólne zalecenia co do zasad określenia liczby miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji. Zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje uzasadnienie miedzy innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10; z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 346/14; z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 128/13 i z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2435/13. Sąd w tym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym brak precyzyjnego ustalenia liczby miejsc postojowych nie stanowi wady decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 54 pkt 2d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji naruszającej chroniony prawem interes odwołującego się do zabudowania własnej nieruchomości w sposób zgodny z prawem i brak ustalenia w tym zakresie warunków chroniących uzasadniony interes prawny odwołującego. Tak jak organy administracyjne orzekające w tej sprawie wskazały, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie kreuje żadnego prawa dla wnioskodawcy. Taka decyzja ustala parametry przyszłej inwestycji i jej wydanie jest warunkiem skutecznego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ale to dopiero pozwolenie na budowę przyznaje uprawnienia inwestorowi. Wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże organ w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ale to związanie nie oznacza obowiązku każdorazowego wydania pozwolenia na budowę w przypadku, gdy inwestor posiada decyzje ustalająca warunki zabudowy. Obowiązkiem inwestora jest bowiem dodatkowo także spełnienie warunków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, a w tym w szczególności z przepisów technicznych dotyczących lokalizowania budynków. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zmieniać czy ingerować w treść warunków technicznych. Tym samym jeżeli inwestor nawet otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy, ale sporządzony w związku z treścią takiej decyzji projekt budowlany nie będzie respektował warunków technicznych, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi jedynie informację dla inwestora, że dany rodzaj inwestycji jest możliwy do realizacji na danym terenie, ale nigdy nie będzie zawierała żadnej gwarancji udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. polegający na wydaniu decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i trwale niewykonalnej na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Jak już zostało to wyjaśnione, samo wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie oznacza, że inwestor nie będzie miał obowiązku respektowania warunków technicznych dotyczącej danej inwestycji, w tym także i takiej inwestycji, która polega na przebudowie bądź zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Nie jest niewykonalnością decyzji ustalającej warunki zabudowy sytuacja, w której inwestor na podstawie takiej decyzji nie będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie kreuje żadnego prawa dla inwestora.

Także kolejny zarzut naruszenia przez organy art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy urbanistyczno-architektonicznej i w związku z tym niewykazanie istnienia co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z oknami w ścianie szczytowej (oddzielenia pożarowego) w granicy z działką sąsiednią pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – nie jest zasadny. Kwestia istnienia lub dopuszczalności istnienia ściany z otworami okiennymi w granicy między działkami budowlanymi nie może być przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie ma możliwości, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy określiła, że dana ściana budynku z otworami okiennymi ma być lokalizowana w granicy z działką sąsiednią. Nie było potrzeby na etapie sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzanie istnienia w obszarze analizowanym takiej zabudowy, która polegałaby na usytuowaniu ściany z otworami okiennymi w granicy z działką sąsiednią. Istotnym jest to, że w obszarze analizowanym są budynki zabudowy wielorodzinnej, bo ustalenie warunków dla takiej właśnie zabudowy (wielorodzinnej, a nie mieszkaniowej) było przedmiotem analizy. W każdym przypadku ustalanie warunków zabudowy winno opierać się o wyniki analizy, w tej jednak sprawie, w której wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków tylko dla takiej przebudowy, która polegała na zmianie sposobu wykorzystania istniejącego budynku bez jakichkolwiek prac budowlanych polegających na zmianie wysokości budynku, układu dachu, szerokości lub intensywności zabudowy. Tym samym rzeczywiście nie było podstaw do ustalania większości parametrów inwestycji, która już istnieje. Oczywiście sytuacja mogłaby się zmienić, gdyby np. właściwy organ oprowadził postępowanie legalizacyjne w ramach którego inwestor zostałby zobowiązany do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i wówczas taka decyzja – nawet dla budynku istniejącego – musiałaby ustalać wszystkie parametry (np. wysokość, szerokość, itd.). Ta sprawa dotyczyła wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie przebudowy obejmującej zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń wewnątrz budynku.

Reasumując należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji bez dostatecznej podstawy prawnej przyjął, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa, a w szczególności wnioskodawca wykazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W ocenie Sądu ten warunek w ogóle nie został ustalony jako spełniony, a tym samym zaskarżona decyzja jest przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w tej sprawie decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i w związku z tym decyzję tą należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylić. Zasadnym jest twierdzenie o naruszeniach przepisów postępowania (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i także uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając odwołanie organ II instancji winien zobowiązać wnioskodawcę do wykazania spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 12 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym ponownie dokonać oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 u.p.z.p., kierując się wskazówkami zawartymi w tym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.