Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1789/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 25 maja 2021 r. nr KR VII C 4/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o odszkodowanie i zadośćuczynienie 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowieniem z 25 maja 2021 r., nr KR VII C 4/21 odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie wniosku A.K. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia w związku z utratą prawa do lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt KR VI R 28/19 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, dalej jako "Komisja", stwierdziła wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z 31 grudnia 1996 r., nr 150/96 z naruszeniem prawa oraz stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 31 grudnia 1996 r., nr 151/96 w całości. Decyzje te dotyczyły nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Powyższa decyzja Komisji z 6 sierpnia 2019 r. stała się - na mocy art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z dnia 9 marca 2017 r.") - ostateczna z dniem jej wydania.

A.K. w dniu 18 stycznia 2021 r. skierowała do Komisji wniosek o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za krzywdę doznaną od nowych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], gdzie mieszkała w lokalu nr [...] - w formie zwrotu jej i jej rodzinie prawa do przedmiotowego lokalu nr [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowieniem z 25 maja 2021 r., nr KR VII C 4/21 odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu wskazała, że w myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. osobie zajmującej lokal nieruchomości warszawskiej w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę z powodu trwałej lub czasowej niemożności korzystania z nieruchomości [...] lub jej części lub podwyższenia czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w stosunku do czynszu dotychczasowego. Ponadto osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju, jeżeli działania te były uporczywe lub w sposób istotny utrudniały korzystanie z nieruchomości lub jej części lub nastąpiło podwyższenie czynszu albo innych opłat, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, co spowodowało istotne pogorszenie sytuacji materialnej osoby zajmującej lokal.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33 ustawy, Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie złożony w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy.

Decyzja Komisji z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt KR VI R 28/19, stała się ostateczna z dniem jej wydania. Dla obliczania trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji) należy brać pod uwagę, jako datę początkową, dzień wydania decyzji. Zatem w przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku upływał w dniu 5 września 2019 r.

Następnie ustawa z dnia 17 września 2020 r. zmieniająca ustawę o Komisji z dniem 20 października 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1709), dalej jako "ustawa nowelizująca", wprowadziła nowy sposób liczenia powyższego terminu, zgodnie z którym wniosek o odszkodowanie lub zadośćuczynienie winien być złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, a jej doręczenie uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości.

W dalszej części uzasadnienia Komisja podniosła, że termin na złożenie wniosku ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu. Przy czym materialnoprawny charakter wniosku należy interpretować w ten sposób, że prawo (art. 33 i 34 ustawy) przyznaje określonej kategorii podmiotów uprawnienie do dochodzenia odszkodowania lub zadośćuczynienia o szczególnym charakterze i w specjalnym trybie określonym w ustawie o Komisji. Po upływie terminu na wniesienie wniosku wierzytelność z tytułu odszkodowania na podstawie art. 33 ustawy wygasa. Zatem należy uznać, że nowy sposób liczenia terminu wprowadzony ustawą nowelizującą nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie może bowiem prowadzić do zmiany samego charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku (wprowadzać możliwości jego przywrócenia w przypadku złożenia wniosku przed wejściem w życie ustawy nowelizującej), a zatem nie dotyczy spraw, gdzie termin do złożenia wniosku zakończył bieg przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.

Komisja stwierdziła, że wnioskodawczyni A.K. złożyła wniosek w dniu 18 stycznia 2021 r. - czyli ponad 16 miesięcy po upływie ustawowego terminu, i to niezależnie od tego, jaki sposób liczenia zastosowano by dla terminu z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Podniosła, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Dodała, że "inne uzasadnione przyczyny" - to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, czy jak w przedmiotowej sprawie, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., II OSK 1064/20, wyrok WSA Białystok z dnia 13 października 2020 r., II SAB/Bk 112/20, wyrok WSA Gdańsk z dnia 8 września 2020 r., I SA/GD 351/20).

Również według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to m.in. " przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. m.in. wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).

W ocenie Komisji taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przekroczenie terminu na wniesienie wniosku jest znaczne, oczywiste i tym samym nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Doszło zatem do sytuacji, która to w sposób ewidentny stanowi przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 33 i 34 ustawy z dnia 9 marca 2017r. - w związku z czym zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania.

Skargę na postanowienie Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.K. - wnosząc o jego zmianę i przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku o wypłatę należnego odszkodowania i zadośćuczynienia.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie została pouczona i nie miała świadomości w jakim okresie należy złożyć stosowny wniosek. Wskazała, że miała świadomość, iż wniosek został złożony po upływie 16 miesięcy oraz, że jest to znaczny czas opóźnienia - jednakże opóźnienie to nie nastąpiło z jej winy. Opóźnienie w złożeniu wniosku wynikało bowiem z jej niewiedzy w tym obszarze. Po decyzji Komisji dotyczącej nieruchomości przy ul [...] w [...] przyjęła, że decyzje nie są jeszcze prawomocne, a więc trzeba poczekać na prawomocne rozstrzygnięcie odwołań m.st. Warszawy. Monitorowanie sprawy skoncentrowała na sprawdzaniu, na jakim etapie są odwołania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Dodała, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Ministerstwa Sprawiedliwości (infolinia) uzyskała informacje, iż ogłoszenia (o wydanych decyzjach i pracach Komisji) pojawiają się na stronie internetowej Ministerstwa oraz, że strona internetowa do ogłoszeń została zmieniona. Jednakże nie potrafiła znaleźć ogłoszenia samodzielnie ani z pomocą pracownika infolinii. Jednocześnie podniosła, że nie korzystała z pomocy adwokata czy radcy prawnego i z tego tytułu nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji braku prawidłowego poinformowania o obowiązujących terminach prawnych. Następnie przytoczyła treść art. 32, 75 i 77 Konstytucji RP stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza jej prawa obywatelskie. Dodała, iż decyzje organów publicznych wydane w przedmiotowej sprawie skazały ją i jej rodzinę na bezdomność, bez jakiejkolwiek pomocy i również obecnie jej krzywda dalej nie zostanie zadośćuczyniona.

W odpowiedzi na skargę Komisja podniosła, że skarga jest w całości bezzasadna i jako taka powinna podlegać oddaleniu z uwagi na zgodność postanowienia z prawem, jednocześnie stwierdzając, iż wniosek o przywrócenie terminu nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jego materialnoprawny charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna - aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 25 maja 2021 r., nr KR VII C 4/21 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku A.K. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia w związku z utratą prawa do lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...].

Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odrębną natomiast przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie zachodzi, a jedyną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia z uchybieniem ustawowego terminu.

Sąd nie podziela stanowiska Komisji, że w takiej sytuacji zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. osobie zajmującej lokal nieruchomości warszawskiej w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę z powodu trwałej lub czasowej niemożności korzystania z nieruchomości [...] lub jej części lub podwyższenia czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w stosunku do czynszu dotychczasowego. Ponadto osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju, jeżeli działania te były uporczywe lub w sposób istotny utrudniały korzystanie z nieruchomości lub jej części lub nastąpiło podwyższenie czynszu albo innych opłat, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, co spowodowało istotne pogorszenie sytuacji materialnej osoby zajmującej lokal.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33 ustawy, Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie złożony w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy.

Tak więc istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest zatem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego.

Zatem zasadna byłaby odmowa wszczęcia postępowania - gdyby sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania.

Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie podmiotu mającego przymiot strony (osoby zajmującej lokal w nieruchomości warszawskiej) i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej, miało oparcie w przepisach prawa materialnego.

Jeżeli zatem strona domaga się rozstrzygnięcia organu - opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego tj. art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. - to stwierdzenie złożenia wniosku z uchybieniem terminu powoduje, że organ orzekający w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania lub zadośćuczynienia obowiązany jest orzec o bezzasadności żądania strony, a nie o odmowie wszczęcia postępowania. Dlatego też jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji - po przeprowadzeniu postępowania - jest merytoryczna decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania lub zadośćuczynienia.

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez merytorycznego rozstrzygnięcia.

Natomiast bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku - a jedną z takich przesłanek w rozpoznawanej sprawie jest złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu.

W niniejszej sprawie A.K. wyraźnie domagała się wydania decyzji merytorycznej, rozpoznającej jej wniosek o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia - wobec tego obowiązkiem Komisji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania, pod kątem jego zasadności w granicach zakreślonych art. 33 i 34 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a więc po zbadaniu przesłanek w nich określonych, w tym również w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku wskazanego w art. 34 ust. 2.

W ocenie Sądu zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być w zasadzie ograniczone tylko do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II SA/Bk 491/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem przedstawiona przez Komisję przesłanka - upływ terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. - nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 445/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 995/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 663/17).

Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez Komisję, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia - mogło nastąpić tylko w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy. Komisja -wyrażając stanowisko w tej kwestii - nie może zatem wydać aktu o charakterze formalnym, ponieważ decyduje o uprawnieniach skarżącej w zakresie możliwości przyznania odszkodowania i zadośćuczynienia.

Przy czym należy zauważyć, że droga administracyjna po wydaniu decyzji jest wyczerpana, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy od decyzji Komisji dotyczącej przyznania odszkodowania czy zadośćuczynienia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego - właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Z wyżej wskazanych względów zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 61 a § 1 k.p.a. - wobec braku przesłanek do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania - a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą Komisja weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.