Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 16/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 2, § 2 , art. 155,  art. 154 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1,art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2008 r., zmieniającej decyzję tego Organu z [...] maja 2008 r., sygn. [...], [...] w sprawie budowy budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, z usługami nieuciążliwymi i garażami w przyziemiu, wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi niezbędnymi dla realizacji inwestycji, na terenie położonych przy ul. [...] dz. Nr [...]. [...], [...] "dr", [...] "dr" z obr. [...] w S.. Kolegium stwierdziło, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 155 K.p.a., bowiem przed zmianą decyzji nie uzyskano wymaganych zgód wszystkich Stron (pierwotnego) postępowania.

2. Od wydanej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła - M. spółka jawna (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), zarzucając naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2008 r. na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy, wydana na skutek wniosku wnioskodawcy (Inwestora), ale bez uzyskania zgody innych osób występujących w sprawie w charakterze strony, narusza prawo w stopniu rażącym, skutkującym jej nieważnością, podczas gdy naruszenie takie nie cechuje się "oczywistością" wymaganą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem pogląd prawny o konieczności uznawania na gruncie art. 155 K.p.a. za "stronę nabywającą prawo" także osób innych, niż inwestor, wynika z pogłębionej wykładni tego przepisu oraz dorobku doktryny i orzecznictwa, nie zaś ze stosowania tego przepisu w bezpośrednim brzmieniu;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego oraz wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto należytej oceny dowodów, w stopniu prowadzącym do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i zastąpienia jej dowolnością, a w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia i rozważenia:

a) wpływu dostrzeżonego naruszenia prawa na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta S., podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy nakazuje przyjąć, że samo to rozstrzygnięcie pozostaje merytorycznie prawidłowe i możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, natomiast zaniechanie uzyskania przez Prezydenta Miasta S. zgody pozostałych strony postępowania wynikało z błędu przy wykładni art. 155 K.p.a.,

b) skutków wywołanych przez decyzję Prezydenta [...], oraz pominięciu, że:

- stanowiła ona podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta S. decyzji nr [...] z [...] stycznia 2010 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi i garażami umieszczonymi w poziomie przyziemia, wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do realizacji inwestycji - S. ul. [...] dz. Nr [...], [...], [...] dr z obr. [...], realizowanej obecnie przez Skarżącą,

- zmiana wprowadzona tą decyzją wpływa w znikomym jedynie stopniu na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym wnioskodawczyń A. S. i I. S.,

- od dnia jej doręczenia stronom upłynęło blisko 12 lat, przez ten okres stanowiąc podstawę do dalszego ukształtowania ich praw i obowiązków, a przez to stwierdzenie jej nieważności po upływie tak długiego czasu prowadzi do skutków, które trudno zaakceptować z punktu widzenia praworządności oraz zaufania do obywateli do władzy publicznej, co nakazuje przyjąć w niniejszej sprawie, że racje gospodarcze i społeczne sprzeciwiają się przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym sprzeciwiają się stwierdzeniu jej nieważności;

art. 10 § 1 K.p.a., poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, na skutek wydania decyzji z [...] sierpnia 2020 r. przed upływem terminu zakreślonego na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a ewentualnie poprzez pominięcie w wydanej decyzji twierdzeń i argumentów przedstawionych w piśmie Skarżącej z 7 sierpnia 2020 r. (doręczonym Kolegium 10 sierpnia 2020 r.), podczas gdy miały one istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

3. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 i art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na quasi odwoławczy charakter postępowania (z art. 127 § 3 K.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji), zainicjowanego przez Stronę skarżącą - postępowanie to toczy się w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2008 r. Oznacza to w ocenie Kolegium, że organ ma za zadanie jej ponowne (pełne) rozpoznanie - uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a - biorąc pod uwagę zarówno konieczność poczynienia całościowych ustaleń faktycznych, jak i zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego.

Kolegium wskazało, że wnioskiem z 5 marca 2020 r. A. S. i I. S. zwróciły się o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta S., kwestionując wprowadzone na mocy tej decyzji zmiany w warunkach zabudowy na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. I. S. w dacie wydania przez Prezydenta Miasta S. decyzji była właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - ul. [...]. Aktualnie zaś I. S. przysługuje doń ograniczone prawo rzeczowe (służebność osobista), zaś obecnie współwłaścicielkami tej nieruchomości są A. S. i N. S. (odpis zupełny KW [...]). Nieruchomość ta bezpośrednio przylega do terenu inwestycji objętego decyzją o ustalenie warunków zabudowy, stąd też, jak uznał Organ, nie sposób nie przyznać ww. osobom przymiotu Stron w postępowaniu. Bez względu na tę okoliczność, postępowanie w sprawie mogłoby toczyć się z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.).

W ocenie Organu odwoławczego jest oczywiste, że Prezydent Miasta S., przed zmianą swojej własnej decyzji z [...] maja 2008 r., nie uzyskał zgód wszystkich stron tego postępowania, zaś takie działanie Organu, w ocenie Kolegium stanowi o rażącym, oczywistym, widocznym na pierwszy rzut oka naruszeniu art. 155 K.p.a. Uchybienie to nie może zostać zakwalifikowane do naruszenia ,mniejszej wagi".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie prowadzi do wywołania nieodwracalnych skutków prawnych - nawet jeżeli na podstawie tej decyzji wydane zostało pozwolenie na budowę. Wyeliminowanie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy ze skutkiem ex tunc spowoduje konieczność przyjęcia, że decyzja z [...] maja 2008 r. nie została nigdy zmieniona, a ewentualne pozwolenia na budowę, które zostały wydane na jej podstawie (i na podstawie jej zmian) będą mogły zostać wzruszone w stosownym trybie.

W odniesieniu do przesłanki negatywnej w postaci upływu czasu (art. 156 § 2 K.p.a.), Kolegium wyjaśniło, że składowi rozpoznającemu sprawę znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W ocenie Organu jednak, ustawodawca w dalszym ciągu nie wykonał wytycznych zawartych w tym orzeczeniu (pominięcie prawodawcze), zaś ewentualne korygowanie treści przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie jest rolą organów administracji publicznej.

Odnosząc się do podnoszonego przez Stronę skarżącą naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny; tymczasem, jak wskazał Organ, Skarżąca nie przedstawiła żadnego przekonującego argumentu, który mógłby stanowić o istotnym naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. - nie wykazała żadnej czynności procesowej, której - wobec braku tego zawiadomienia - nie mogła podjąć, a co nadto miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Kolegium - rozpoznając sprawę ponownie - konwalidowało ewentualne uchybienie i ponownie wyznaczyło Stronie możliwość skorzystania z uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 K.p.a.

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc naruszenia:

1) art. 155 K.p.a., polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż z treści tego przepisu wynika w sposób oczywisty wymóg uzyskania, w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zgód na jej zmianę także od innych stron postępowania zakończonego tą decyzją, podczas gdy istnienie takiego obowiązku po stronie organu wywoływało w przeszłości istotne wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne, wyjaśnione dopiero w orzecznictwie sądów administracyjnych;

2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2008 r. na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy, wydana na skutek wniosku wnioskodawcy (Inwestora), ale bez uzyskania zgody innych osób występujących w sprawie w charakterze strony, narusza prawo w stopniu rażącym, skutkującym jej nieważnością, podczas gdy naruszenie takie nie cechuje się "oczywistością";

3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia oraz oceny skutków wywołanych przez decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2008 r., zmieniającą jego ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., w szczególności w aspekcie racji gospodarczych lub społecznych przemawiających za utrzymaniem jej w obrocie albo stwierdzenie nieważności, która to ocenia powinna uwzględniać również upływ czasu od jej wydania oraz trwałość wywołanych przez nią zmian w sytuacji prawnej podmiotów, na których prawa i obowiązki oddziaływała;

4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż dla oceny wystąpienia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem trybu przewidzianego w tym przepisie pozbawiony znaczenia pozostaje zakres lub charakter zmiany decyzji ostatecznej, podczas gdy okoliczność ta posiada znaczenie dla oceny, czy stwierdzone naruszenie pozostaje rażące, a tym samym, czy uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 i art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego oraz wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto należytej oceny dowodów, w stopniu prowadzącym do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i zastąpienia jej dowolnością, a w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia i rozważenia:

c) wpływu dostrzeżonego naruszenia prawa na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2008 r., podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy nakazuje przyjąć, że samo to rozstrzygnięcie pozostaje merytorycznie prawidłowe i możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, natomiast zaniechanie uzyskania przez Prezydenta Miasta S. zgody pozostałych strony postępowania wynikało z błędu przy wykładni art. 155 K.p.a.,

d) skutków wywołanych przez ww decyzję Prezydenta [...], oraz pominięciu, że:

- stanowiła ona podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta S. decyzji nr [...] z [...] stycznia 2010 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi i garażami umieszczonymi w poziomie przyziemia, wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do realizacji inwestycji - S. ul. [...] dz. Nr [...], [...], [...] dr z obr. [...], realizowanej obecnie przez Skarżącą,

- zmiana wprowadzona tą decyzją wpływa w znikomym jedynie stopniu na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym wnioskodawczyń A. S. i I. S.,

- od dnia jej doręczenia stronom upłynęło blisko 12 lat, przez ten okres stanowiąc podstawę do dalszego ukształtowania ich praw i obowiązków, a przez to stwierdzenie jej nieważności po upływie tak długiego czasu prowadzi do skutków, które trudno zaakceptować z punktu widzenia praworządności oraz zaufania do obywateli do władzy publicznej, co nakazuje przyjąć w niniejszej sprawie, że racje gospodarcze i społeczne sprzeciwiają się przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym sprzeciwiają się stwierdzeniu jej nieważności;

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

6. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19".

7. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy i podnieść, że przedmiotem kontroli w tym postępowaniu sądowym jest decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem A. S. i I. S. , stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej. Sprawa zatem rozpoznawana była w tzw. trybie nadzwyczajnym, odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (tzw. "postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale wyjątkowo także naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, jak te dotyczące toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych - dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6-7).

9. W kontrolowanej sprawie SKO w S. w pierwszej kolejności rozważyło i końcowo uznało, że w trybie art. 155 K.p.a. nie można zmienić decyzji związanych, do których zalicza się decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji Kolegium uznało, że zmiana w tym trybie decyzji, która ustalono warunki zabudowy, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

10. W tej części wywodu w pierwszej kolejności przywołać przepisy prawa materialnego z ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 dalej przywoływana jako: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Oczywistym jest, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 (dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stąd nie jest to decyzja uznaniowa gdyż właściwy organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2018 r., IV SA/Po 34/18).

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego poglądu uznając, iż w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu stricte związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji.

11. Nie ulega wątpliwości, że prowadzone przez Prezydenta Miasta S. postępowanie, zakończone sporną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., toczyło się w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 154 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak wskazują komentatorzy, pogląd o uznaniowym charakterze decyzji wydanych na podstawie art. 155 należy uznać za utrwalony w orzecznictwie (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).

Zgodnie z wyrokiem NSA z 25.02.2011 r., (I OSK 607/10, LEX nr 784233), tryb nadzwyczajny określony w art. 155 może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, natomiast zastosowanie go w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. W wyroku NSA z 9.08.2013 r., (II OSK 756/12, LEX nr 1376778) Sąd uznał, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

Jak wskazuje A. Wróbel, istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (tak M. Jaśkowska et al., op. cit.). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845).

12. W odniesieniu do trybu z art. 155 K.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Ochrona praw nabytych jest zapewniana przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 692). Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 692). Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 4.12.1981 r., (I SA 2408/81, ONSA 1981/2, poz. 121), uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 K.p.;a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2.

Zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (Komentarz, 1995, s. 372). W wyroku NSA we Wrocławiu z 25.06.1985 r., SA/Wr 351/85, ONSA 1985/1, poz. 36, trafnie przyjęto, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody. Z kolei w wyroku NSA w Białymstoku z 27.01.2000 r. (SA/Bk 700/99, ONSA 2001/2/71 stwierdzono, że zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej (art. 155) dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości czy też bezprzedmiotowości postępowania.

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska SKO w S., iż podstawową przesłanką konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. jest wydanie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji tego organu w trybie art. 155 K.p.a.

13. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z § 2, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i ogranicza się wyłącznie do kontroli, czy w danych okolicznościach wystąpiła jedna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a jeżeli tak, to czy stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej nie sprzeciwia się jedna z przesłanek negatywnych, wymienionych w § 2.

Z punktu widzenia tej sprawy istotne znaczenie ma przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten ma charakter blankietowy, co oznacza, że przesłanką twierdzenia nieważności decyzji nie jest per se naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz naruszenie i to w stopniu rażącym, przepisu prawa materialnego lub procesowego, który znalazł zastosowanie w konkretnej sprawie.

Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyrażone np. w orzeczeniu NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 636/20). Słusznie przyjmuje się, że kwalifikowane (rażące) naruszenie prawa musi być zauważalne prima facie. Z rażącym naruszeniem nie mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy naruszenie przepisu prawa jest wynikiem występujących rozbieżności interpretacyjnych.

Podnieść zatem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Z kolei w definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że wydanie w istocie nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 K.p.a., przy braku sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

14. Przenosząc powyższe na tę sprawę podnieść wypada, że po pierwsze decyzją z [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta S. zmienił swoją własną decyzję z [...] maja 2008 r. Po drugie, zmiana polegała na zwiększeniu jednego z parametrów planowanej zabudowy - jej wysokości. Po trzecie, wniosek o dokonanie zmiany złożył Inwestor, zaś Prezydent Miasta S. przed wydaniem decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie uzyskał zgody wszystkich stron pierwotnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak trafnie wskazało Kolegium w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. "nabycie prawa" w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy interpretować szeroko, także jako nałożenie na stronę obowiązków (wpływanie na jej interes prawny). Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo w rozumieniu art. 155 K.p.a. Pogląd ten jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie oraz doktrynie.

Taki stan rzeczy, w ocenie Sądu prowadzi do konstatacji, że wydając decyzję z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło prawidłowo.

15. W ocenie Sądu rację ma Organ odwoławczy wskazując, że dokonanie zmiany decyzji bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na podstawie art. 155 K.p.a., oprócz jego rażącego naruszenia (naruszenia podstawowej przesłanki zastosowania określonego w nim trybu), nie daje się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa (por. wyr. NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 1220/17). Dla oceny wystąpienia przesłanki nieważnościowej indyferentne znaczenie ma zakres ewentualnych zmiany decyzji, czy też ich charakter. Bez zgody wszystkich stron postępowania wykluczone było w ogóle w stosowanie art. 155 K.p.a.

16. W odniesieniu do przesłanki negatywnej w postaci upływu czasu (art. 156 § 2 K.p.a.), Kolegium prawidłowo uznało w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (P 46/13), że ustawodawca w dalszym ciągu nie wykonał wytycznych zawartych w tym orzeczeniu (pominięcie prawodawcze), zaś ewentualne korygowanie treści przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie jest rolą organów administracji publicznej. Sąd podziela pogląd Kolegium, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę organ ani sąd, gdyż mogłoby to prowadzić do dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., I OSK 3340/19). Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji tego przepisu w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał przy tym podkreślił, iż ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych. Przywołany wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy, wskazujący na pominięcie prawodawcze, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu.

Wyeliminowanie ww. zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego może dokonać wyłącznie ustawodawca (tak NAS w wyroku z 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa – tak wyroki NSA: z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2928/16 ; z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15; z 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2940/14).

17. Z powyższych tych przyczyn nie mogą ostać się zarzuty sprecyzowane w skardze.

18. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.