Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2742/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Roman Hauser del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 324/16 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w P. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 490 zł (słownie czterysta dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 324/16), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. (Nr [...]) w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lutego 2016r. (nr [...]) oraz orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., (znak: [...]), nakazał Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., jako właścicielowi terenu, wykonanie następujących robót budowlanych:

1. rozbiórkę pozostałych fragmentów muru grożącego przewróceniem w sekcji I, II i IV, wskazanego w załączniku graficznym zawartym w przedłożonej ekspertyzie – rysunek nr B-2, w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji;

2. odtworzenie zniszczonych i rozebranych fragmentów ogrodzenia w pierwotnym położeniu i kształcie, używając do odbudowy tradycyjnych materiałów budowlanych (cegły ceramicznej pełnej) w terminie 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Odwołanie od tego orzeczenia wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. (dalej: ANR). Strona odwołująca się zarzuciła błędną wykładnię art. 66 Prawa budowlanego skutkującą nałożeniem obowiązku wykonania odbudowy rozebranego ogrodzenia. Zdaniem ANR, w przypadku złego stanu obiektu budowlanego, art. 66 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Brak jest natomiast zapisu nakazującego wykonanie nowych robót, dla których wymagane są zezwolenia administracyjne, w szczególności pozwolenia na budowę. Podała nadto Agencja Nieruchomości Rolnych, że w Prawie budowlanym brak podstawy prawnej do określenia w decyzji terminu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak [...]) - uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł w ten sposób, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazał Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie (przemurowaniu i zabezpieczeniu korony muru przed czynnikami zewnętrznymi) fragmentów muru ogrodzeniowego grożących przewróceniem, w sekcji I, II i IV (dz. nr [...] w U.), zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do decyzji, w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WWINB podał, że zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego w opisanych w tym przepisie przypadkach, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania takiego obowiązku. W toku postępowania ustalono, że mur ogrodzeniowy z uwagi na wieloletnie zaniedbania i upływ czasu, jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Fakt ten potwierdza ekspertyza techniczna z kwietnia 2014 r. Stwierdzony stan muru świadczy o naruszeniu m.in. § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie można nakazać rozbiórki obiektu lub jego części, jak również na podstawie tego przepisu nie można zobowiązać do odtworzenia nieistniejącego obiektu lub fragmentów obiektu. Niemniej jednak, w ocenie WWINB, z uwagi na pogłębiający się zły stan techniczny przedmiotowego muru oraz nielegalne działania właściciela polegające na likwidacji poszczególnych elementów tego ogrodzenia, zachodziła konieczność wydania decyzji zmierzającej do poprawienia jego stanu technicznego. Wg organu II instancji, należy wyremontować te elementy muru, które bezpośrednio zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, czy też bezpieczeństwu mienia. W ocenie WWINB, remont wskazanych fragmentów muru powinien polegać na usunięciu zniszczonych i skorodowanych elementów (np. cegieł czy zaprawy) i przemurowaniu wyszczególnionych odcinków z zachowaniem formy oryginalnej, zarówno co do kształtu jak i materiałów (z zastosowaniem ceramicznej cegły pełnej – najlepiej z rozbiórki, kamieni oraz tynków i zapraw wapiennych lub cementowo wapiennych). Szczyt tych odcinków muru należy zabezpieczyć przed działaniem czynników zewnętrznych (na przykład wód opadowych). Zalecił organ odwoławczy aby roboty wykonane zostały zgodnie z wiedzą techniczną i pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami. Organ II instancji podał, że potencjalną zmianę np. konstrukcji fragmentów kamiennych na ławy żelbetowe czy zastosowanie innych materiałów niż historyczne, należy uzgodnić z właściwym konserwatorem zabytków. Zauważył, że decyzja o konieczności remontu pozostałych elementów muru, należy do właściciela obiektu, niemniej jednak na wykonanie tych robót konieczne jest uzyskanie zgody konserwatora zabytków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2016 r. wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. Zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że stanowi on samodzielną podstawę prawną do orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, bez konieczności wskazywania jakie przepisy prawa zostały naruszone stanem technicznym ogrodzenia oraz jakie zagrożenia stwarza stan tego ogrodzenia. W konsekwencji doprowadziło to do uznania przez organ II instancji, że był on uprawniony do nałożenia na stronę skarżącą obowiązków nie wynikających wprost z przepisów prawa oraz do uznania, iż stan ogrodzenia jest nieodpowiedni i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska;

2. przepisów postępowania poprzez:

a) brak podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego (art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a.), a w szczególności poprzez oparcie decyzji na ekspertyzie technicznej sporządzonej w kwietniu 2014 r. i w konsekwencji przyjęcie, iż stan ogrodzenia wskazany w ekspertyzie nie uległ zmianie a nakazane prace remontowe są wystarczające do przywrócenia prawidłowego stanu ogrodzenia;

b) błędne zastosowanie art. 107 § 3 kpa polegające na:

- błędnym określeniu w petitum decyzji sformułowania "właściciela w/w terenu" bez określenia jakiego terenu dotyczy decyzja,

- nieprecyzyjnym podaniu w uzasadnieniu decyzji zakresu nakazanych robót budowlanych, odbiegającego od zakresu zawartego w decyzji, poprzez dodanie do tego zakresu robót polegających na usunięciu zniszczonych i skorodowanych elementów, podczas gdy decyzja nakazuje jedynie remont w postaci przemurowania i zabezpieczenia korony muru przed czynnikami zewnętrznymi.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że organ II instancji oparł się na materiale zebranym w postępowaniu pierwszoinstncyjnym, nie dokonał nowych ustaleń i wydał decyzję reformatoryjną nakazującą remont ogrodzenia. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że w jego ocenie remont powinien polegać na "usunięciu zniszczonych i skorodowanych elementów (np. cegieł czy zapraw) i przemurowaniu wskazanych odcinków muru z zachowaniem formy oryginalnej co do kształtu i materiałów", tymczasem decyzja nakazuje remont fragmentów muru ogrodzeniowego grożących zawaleniem i w nawiasie uszczegóławia "przemurowaniu i zabezpieczeniu korony muru przed czynnikami zewnętrznymi", brak w decyzji mowy o usunięciu elementów ogrodzenia. W ocenie strony skarżącej, zakres prac jest niewykonalny przy obecnym stanie technicznym ogrodzenia. Skarżąca przeprowadziła kontrolę muru, która ujawniła większe pochylenie budowli niż to wynika z w/w ekspertyzy. Na okoliczność aktualnego stanu muru, ANR przedłożyła dokumentację fotograficzną. Podała, że organ II instancji powołał się na stanowisko Powiatowego Konserwatora Zabytków w P., który zalecił dążenie do odbudowy ogrodzenia w historycznej formie. Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja powinna określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, aby stwierdzone przez organ nieprawidłowości zostały usunięte. W ocenie strony skarżącej, wskazane przez organ II instancji prace (roboty) określone są nieprecyzyjnie. Nadto wykonanie decyzji nie doprowadzi przedmiotowego ogrodzenia do należytego stanu technicznego. Skarżąca podała, że organ administracji nie ustalił aktualnego stanu obiektu, gdyż decyzja została oparta na ekspertyzie z 2014 r. Nie zostało ustalone, czy przemurowanie samej korony muru na obiekcie grożącym zawaleniem jest wykonalne. Organ nie uzyskał stanowiska skarżącej, co do możliwości wykonania nakazanych prac w taki sposób, aby wskutek ich wykonania możliwe było zapewnienie zgodnego z prawem stanu obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21.09.2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lutego 2016 r. Podał, że wbrew twierdzeniom skargi nie było wątpliwości jakiego terenu i obiektu dotyczy postępowanie. Bezspornie dotyczyło działki nr [...] położonej w U., dzierżawionej przez J. L. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i jest w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. Stanowi zespół Dworsko–Rolny, wpisany do ewidencji zabytków województwa wielkopolskiego, nr rej [...] z [...] 1975r. i [...] 2007r. Następnie sąd I instancji streścił stan sprawy ustalony przez orzekające organy administracji i zaprezentował ustalenia wynikające z ekspertyzy technicznej z kwietnia 2014 r. Sąd powołał art. 61 oraz art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że prawidłowo uznały orzekające organy, iż obowiązki wynikające z tych przepisów obciążają przede wszystkim skarżącą jako właściciela nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy mur. Toczące się przed Wojewodą postępowanie z wniosku spadkobierców nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej S. z folwarkiem U. o wyłącznie spod działania art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej, nie miało wpływu na prawidłowe ustalenie ANR jako strony postępowania. Dzierżawca terenu J. L. zobowiązana do bieżącej konserwacji i naprawy nie była uprawniona do całkowitej odbudowy ogrodzenia.

W ocenie sądu I instancji, prawidłowo również organy nadzoru budowlanego ustaliły stan techniczny muru na podstawie ekspertyzy technicznej z kwietnia 2014 r. i protokołów z marca i grudnia 2015 r. Wykonana przez skarżącą rozbiórka sekcji III i V nie miała wpływu na stan pozostałej sekcji I, II i IV. Nie było więc konieczności dokonywania w tym zakresie dalszych ustaleń. Organy administracji podały, że wskutek upływu czasu, stan muru uległ pogorszeniu, co wymaga podjęcia określonych działań. Nie miały miejsca jednak takie zmiany (od czasu ekspertyzy), które wpłynęłyby w sposób istotny na stan techniczny ogrodzenia. Skarżąca w toku postępowania takich okoliczności nie wskazała. Sygnalizowane w skardze wychylenie muru nie wskazywało na istotne zmiany w stosunku do ekspertyzy, a miało tylko potwierdzać niewykonalność decyzji poprzez jedynie przemurowanie i zabezpieczenie korony muru.

W ocenie WSA w Poznaniu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo też uznały, że przedmiotowe ogrodzenie (mur) stanowi obiekt budowlany. Organy nadzoru budowlanego podejmując działania dyscyplinujące właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, mają możliwość albo nałożenia obowiązków określonych w art. 66 ustawy Prawo budowlane albo, w przypadku nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia - nakazać na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowlane jego rozbiórkę i uporządkowanie terenu. Zaznaczył WSA w Poznaniu, że od utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie i podejmowania działań zapobiegających powstaniu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz działań eliminujących powstałe zagrożenia, nie zwalnia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zamiar wykonania w przyszłości remontu czy przebudowy tego obiektu. Obiekt budowlany, winien znajdować się w stanie, który nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Zaistnienie tego zagrożenia obliguje do podjęcia działań określonych w art. 66 lub art. 67 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił sąd I instancji, że przedmiotowy obiekt z pewnością nie jest utrzymany w należytym stanie technicznym. Ma wiele ubytków, nie pełni więc faktycznie funkcji ogradzającej teren. Nadto, jest w tak złym stanie, że grozi miejscami zawaleniem, a tym samym stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

WSA w Poznaniu zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego zastosowały art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, uznając, że zarówno z uwagi na stan techniczny, wynikający z ekspertyzy i oględzin, możliwości zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia (groźba zawalenia), konieczny jest nakaz wykonania określonych robót. W ocenie sądu I instancji, WWINB trafnie przyjął, że przepis ten nie może nakazywać rozbiórki, co zostało wskazane w rozstrzygnięciu decyzji PINB. Zmiana decyzji, do której był uprawniony WWINB, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegać miała właśnie na wyeliminowaniu nakazu rozbiórki. Podkreślił sąd I instancji, że zarzut błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ odwoławczy nie był zasadny, gdyż ma on taką możliwość również w sytuacji, gdy nie przeprowadza żadnych dodatkowych dowodów.

W ocenie WSA w Poznaniu zasadne okazały się jednak zarzuty istnienia rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalania stanu faktycznego oraz naruszenie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że w rozstrzygnięciu WWINB, w miejsce nakazanej przez organ I instancji rozbiórki i odtworzenia części muru w sekcji I, II i IV, nałożył obowiązek jej remontu (przemurowanie i zabezpieczenie korony muru). W uzasadnieniu organ ten podał, że remont powinien polegać na usunięciu zniszczonych i skorodowanych elementów (np. cegieł i zapraw) i przemurowaniu wskazanych odcinków muru z zastosowaniem cegły ceramicznej pełnej – najlepiej z rozbiórki, kamieni oraz tynków i zapraw wapiennych lub cementowo wapiennych. W ocenie sądu I instancji, nie są to zatem wyłącznie czynności polegające na przemurowaniu i zabezpieczeniu korony muru. Tym bardziej, że zaznaczone na załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji kolorem zielonym elementy do remontu odpowiadają przewidzianym w ekspertyzie elementom do rozbiórki. Zmiana nazewnictwa nakazanych czynności nie zmienia ich faktycznego znaczenia. Organ II instancji poza tym, że podał, iż na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nie można nakazać rozbiórki, nie wyjaśnił przyczyn nałożenia obowiązku remontu przez przemurowanie i zabezpieczenie korony muru w sytuacji, gdy celowa byłaby rozbiórka zniszczonych, określonych w decyzji elementów muru. Organ II instancji przy niezmienionym stanie faktycznym zalecane roboty nazwał "remontem", w rozstrzygnięciu doprecyzowując, że chodzi o przemurowanie i zabezpieczenie korony muru. WWINB obowiązki określił szerzej m.in. nakazując usunięcie zniszczonych i skorodowanych odcinków muru, tym samym nie ograniczył się tylko do nakazania remontu korony muru, co zresztą jak wynikało z ekspertyzy, byłoby niewystarczające.

Niewątpliwie zakres koniecznych prac winien polegać na rozbiórce części muru i jego odbudowie, która zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest budową. Wg WSA w Poznaniu, takich obowiązków nie można nałożyć na podstawie art. 66 Prawa budowlanego na stronę skarżącą. Celem tej regulacji jest bowiem ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych. Dlatego decyzje wydawane przez organ nadzoru winny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Rozbiórka jest uregulowana w art. 67 Prawa budowlanego i dotyczy jednak ona nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego. Abstrahując od oceny czy przedmiotowy obiekt jest nieużytkowany (brak funkcji ogradzającej z uwagi na zniszczenia) wskazał sąd I instancji, że zgodnie z art. 67 ust. 2 - ustępu 1 tego przepisu nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Nadto, jak wynikało z pisma konserwatora zabytków z 26.09.2016r. ogrodzenie stanowi integralną część założenia parkowego i winno być odbudowane w jego historycznej formie. Obiekty wpisane do rejestru zabytków podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie zabytków. Sąd I instancji powołał art. 2 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem, ustawa o ochronie zabytków nie narusza przepisów prawa budowlanego. Nadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy prawa budowlanego nie naruszają przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wg WSA w Poznaniu, w sprawie prymat nadać należy ochronie wynikającej z ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, przepisu ust. 1 (dotyczący rozbiórki) nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej, nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego muru, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. I choć przedmiotowy obiekt w sensie technicznym nadaje się do rozbiórki, to dążenie do jego odbudowy uzasadnione jest przepisami o ochronie zabytków. Nie można uznać niewłaściwości organów budowlanych w zakresie podejmowania działań na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektów zabytkowych. Organy te mają jednak ograniczony zakres korzystania z tego przepisu, który ma na celu zlikwidowanie istniejącego zagrożenia, a nie przywrócenie dotychczasowej funkcji, czy nakazanie rozbiórki. Na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie nakazu budowy obiektu budowlanego, czy nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, co szczególnie uwidoczniło się w niniejszej sprawie, powodując kolizję między tym co organ budowlany winien i mógłby zrobić w sytuacji, gdyby mur nie miał charakteru zabytkowego, a tym, co ograniczało go przez zaliczenie muru do zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego. Wg sądu I instancji, to organy konserwatorskie mają szerszy zakres uprawnień. Zgodnie z art. 49 ustawy o ochronie zabytków, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, (...) przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Robotami budowlanymi zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków, są roboty budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przy zastosowaniu art. 49 ustawy o ochronie zabytków organ konserwatorski nie ma więc takich ograniczeń jak organ budowlany na podstawie art. 66 prawa budowlanego. Organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie mógł więc nakazać rozbiórki czy odbudowy części muru na podstawie art. 66 prawa budowlanego, nie mógł również nakazać jego rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 prawa budowlanego, bez względu na nazwanie tych czynności. Winien dokładnie ustalić czy istnieje fragment muru, który z uwagi na spełnienie warunków z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego można określonymi działaniami (z wyłączeniem rozbiórki i budowy) doprowadzić do stanu niezagrażającego bezpieczeństwu oraz usunąć nieodpowiedni stan techniczny. Powinien też ustalić, czy działania naprawcze wobec tego fragmentu mogą być prowadzone niezależnie od innych, zniszczonych bądź kierowanych do rozbiórki części muru. Istotne też było zbadanie, czy przed organem konserwatorskim toczyło się postępowanie w trybie art. 49 ustawy o ochronie zabytków, a także rozważenie przesłania temu organowi ekspertyzy sporządzonej w sprawie. Wskazał WSA, że zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego, pozwolenia na rozbiórkę czy budowę wymagają pozwolenia czy uzgodnienia z organem konserwatorskim (§ 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wprawdzie przedmiotowy mur nie jest budynkiem ani urządzeniem budowlanym, celowym jednak jest rozważenie przesłania ekspertyzy organowi konserwatorskiemu, który może nie mieć wiedzy co do aktualnego stanu technicznego muru i który winien podać, czy i na jakim etapie jest postępowanie prowadzone w trybie ustawy o ochronie zabytków. W zależności od dokonanych ustaleń, organ winien rozważyć celowość dalszego procesowania w odniesieniu do przedmiotowego muru, lub jego części, ustalając, czy możliwy jest remont, czynności zabezpieczające przed zawaleniem fragmentów muru, ewentualnie konieczność umorzenia postępowania w zakresie objętym postępowaniem konserwatora zabytków. Organ winien również uzasadnić w decyzji swoje stanowisko odnosząc się do ustaleń dokonanych w trakcie postępowania (ekspertyzy i oględzin muru).

Skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 września 2016 r. wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Wyrok ten zaskarżył w całości. Domagał się uchylenia tego wyroku i oddalenia skargi, a także żądał zasądzenia kosztów postępowania.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone poprzez zarzut:

I. Naruszenia przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 par. 1 tej ustawy, polegające na dokonaniu przez sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych tj., że:

a) WWINB w decyzji nie zajmował się sekcją III i V;

b) istnieją rozbieżności między sentencją decyzji a jej uzasadnieniem w zakresie stanu faktycznego i naruszony został art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego;

c) organ II instancji nie wyjaśnił przyczyn nakazanego remontu przez przemurowanie i zabezpieczenie korony muru w sytuacji gdy celowa była rozbiórka zniszczonych elementów muru;

d) organ II instancji zalecane roboty nazwał "remontem", nakazując jednocześnie usunięcie zniszczonych i skorodowanych odcinków muru, tym samym nie ograniczył się tylko do nakazania remontu korony muru;

e) nie ustalono fragmentu muru, który należy objąć działaniami z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

2) Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 par. 4 tej ustawy przez sformułowanie wewnętrznie sprzecznych nakazów i ocen.

II. Naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ II instancji dopuścił na podstawie tego przepisu rozbiórkę obiektu oraz jego wybudowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na różnice między rozstrzygnięciem PINB, a organu II instancji. Akcentowała skarga kasacyjna, że decyzja PINB zawierała nakaz rozbiórki fragmentów muru grożącego zawaleniem z sekcji I, II, IV oraz odtworzenie ich według pierwotnego kształtu. Decyzja zaś WWINB odnosiła się do remontu istniejących fragmentów tylko w sekcji I, II i IV. Nie dotyczyła sekcji III i V, gdyż te odcinki muru zostały rozebrane lub uległy zawaleniu. Zakres sentencji PINB był więc szerszy niż WWINB. Przyczyny takiego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Sprowadzają się one do tego, że nie można nakazać rozbiórki ani odtworzenia (wybudowania nowego obiektu lub jego fragmentu) w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Można tylko nakazać remont istniejących fragmentów muru. Podkreślała skarga kasacyjna, że wewnętrznie sprzeczne są wypowiedzi sądu wskazujące z jednej strony, iż w sprawie nie można było nakazać rozbiórki obiektu, zaś z drugiej, że organ nie wyjaśnił przyczyn nakazania remontu przez przemurowanie i zabezpieczenie korony muru. Zwracała uwagę skarga kasacyjna, że nie znajduje oparcia w stanie sprawy zarzut sądu I instancji występowania rozbieżności między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem. WWINB podkreślił bowiem, że na podstawie art. 66 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie można nakazać rozbiórki obiektu, jak też zobowiązać do odtworzenia nieistniejącego obiektu lub jego fragmentów. W związku z tym poglądem, organ II instancji orzekł w sposób reformatoryjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła przez wskazanie podstaw kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się bowiem zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenianej sprawie nie było przedmiotem kontrowersji to, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawa budowlanego, organ administracji nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku rozbiórki (choćby częściowej) obiektu budowlanego będącego w nieodpowiednim stanie technicznym lub stwarzającego zagrożenie. Nie budził także wątpliwości pogląd, że w oparciu o wskazany wyżej przepis, organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązki zmierzające do usunięcia stwierdzonych w obiekcie nieprawidłowości. Obowiązki te obejmować mogą remont tego obiektu. Spór sprowadzał się jednak do tego, czy zakres robót orzeczonych w objętej kontrolą sądową decyzji WWINB w Poznaniu z dnia [...].04.2016 r., w nieuprawniony sposób prowadził do faktycznego orzeczenia nakazu rozbiórki spornego muru ogrodzeniowego. Sąd I instancji akcentował bowiem, iż organ odwoławczy w miejsce nakazanej przez PINB rozbiórki części muru, orzekł o jego remoncie, jednak w istocie jest to wyłącznie zmiana nazewnictwa w zakresie określenia nakazanych czynności (robót), która nie powoduje zmiany ich faktycznego charakteru. WSA w Poznaniu podkreślał, że orzeczone przez WWINB roboty budowlane, nazwane "remontem" (przemurowanie i zabezpieczenie korony muru), w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji zostały określone szerzej, m.in. poprzez wskazanie, że inwestor winien usunąć zniszczone i skorodowane odcinki muru, co odpowiada rozbiórce obiektu. Zaprezentowany pogląd sądu I instancji, w realiach sprawy nie jest trafny. Punktem wyjścia do dokonania sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego w sprawie aktu winna być bowiem ocena zakresu robót orzeczonych względem spornego muru decyzją WWINB z dnia 1.04.2016 r., w kontekście normatywnej definicji "remontu". Wskazać zatem należy, iż stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym takich robót budowlanych, które polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowią bieżącej konserwacji. Dopuszczalne jest przy tym stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Podkreślić zatem trzeba, że w przypadku remontu, odtworzenie stanu pierwotnego wymagać będzie napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym, istotą remontu jest konieczność zapobieżenia na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej obiektu budowlanego (jego części), względnie niedopuszczenie do nadmiernego, zbyt szybkiego jego zużycia. Zwrócić zatem należy uwagę, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie "rozbiórka elementów muru" nie może być, w okolicznościach tej sprawy, rozumiane jako czynność polegająca na likwidacji części tego obiektu budowlanego. Rozbiórka (usunięcie) zużytych elementów obiektu, to czynność konieczna, faktycznie wykonywana w związku z przeprowadzanym remontem, celem zastąpienia niefunkcjonalnych elementów obiektu, nowymi i w pełni sprawnymi materiałami. Nie można przecież dokonywać remontu, bazując na skorodowanych, zniszczonych czy zepsutych materiałach. Usunięcie takich właśnie elementów i zastąpienie ich nowymi, niewyeksploatowanymi wyrobami – należy do istoty remontu. Analiza treści zaskarżonej do WSA w Poznaniu decyzji WWINB prowadzi zatem do wniosku, że organ ten nie orzekł o rozbiórce przedmiotowego obiektu, lecz wskazując na konieczność usunięcia zniszczonych i skorodowanych elementów (np. cegieł czy zaprawy), opisał wyłącznie czynności faktyczne, wymagane do przeprowadzenia nakazanego remontu (tj. "przemurowania korony muru"). Oczywiste jest bowiem, że nie sposób byłoby dokonać "przemurowania" części ogrodzenia, wykonując te roboty na zniszczonym (skorodowanym) podłożu. Usunięcie takiego podłoża, przed wykonaniem właściwych prac, jest technologicznie poprawne i nie oznacza orzeczenia rozbiórki obiektu w znaczeniu, którym posługuje się np. przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższego stwierdzić zatem trzeba, że nieuzasadnione było stanowisko sądu I instancji polegające na utożsamianiu kwestii "usunięcia zniszczonych elementów muru" z rozbiórką części tego obiektu budowlanego.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w P. na zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak już wyżej akcentowano, organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, dążąc w reformatoryjnej decyzji, do wyeliminowania stanu zagrożenia stwarzanego przez przedmiotowy mur. W tym też celu, prawidłowo określił obowiązki właściciela nieruchomości, które polegały na remoncie tych elementów muru, które bezpośrednio zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Nadto, podkreślić należy, iż treść kontrolowanego rozstrzygnięcia prawidłowo uwzględnia zalecenia Powiatowego Konserwatora Zabytków w P., który w piśmie z dnia 26.09.2012r. wskazywał, że ogrodzenie stanowi integralną część zabytkowego założenia parkowego i należy dążyć do jego odbudowy w historycznej formie.

O kosztach postępowania sądowego, NSA orzekł na postawie art. 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. Stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się bowiem od skarżącego zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.