Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1322/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg: Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku Nr [...] przy ul. [...] w K., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/146/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz każdego ze skarżących: Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku Nr [...] przy ul. [...] w K., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w K. kwoty po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 29 sierpnia 2022 r., nr SKO.ZP/415/146/2022, po rozpoznaniu odwołań: F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. reprezentowanej przez komplementariusza F. sp. z o.o. z siedzibą w K., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. reprezentowanej przez zarządcę I. sp. z o.o. z siedzibą w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku nr [...] przy ul. [...] w K. od decyzji nr AU-2/6730.2/75/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...]. ewid. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K." oraz umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "Budowę infrastruktury technicznej na zachodniej części działek nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.",

- w pkt I uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części:

1) obejmującej załącznik nr 1 pkt II. l lit. c zdanie trzecie i w tym zakresie orzekło w

następujący sposób: "Zaleca się jednak uwzględnienie minimalnej odległości elewacji projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jedni drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na dz. nr [...] i [...] obr. [...] (elewacji wschodniej). W takim przypadku dopuszcza się szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku (elewacji południowej) na poziomie 13 m z tolerancją do 2 m, czyli w przedziale od 11 m do 15 m";

2) obejmującej załącznik nr 1 pkt II. l lit. e od słów "W przypadku" do słów "połaci

dachowych" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: "W przypadku zastosowania dopuszczenia należy zastosować wysokość górnej krawędzi elewacji podokapowej, a tym samym poziomu okapu połaci dachowych w przedziale od 10 m do 14 m od poziomu terenu istniejącego. Natomiast wysokość kalenicy będzie wartością wynikową przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych od 20° do 35° i przyjętej wysokości okapu połaci dachowych od 10 m do 14 m, czyli przy przyjętej maksymalnej wysokości okapu - 14 m, maksymalnej szerokości elewacji - traktu budynku -15 m i maksymalnym kącie nachylenia połaci dachowych - 35°, maksymalna wysokość kalenicy dachu projektowanego budynku wyniesie 19,2 m; przy przyjętej minimalnej wysokości okapu - 10 m, minimalnej szerokości elewacji - traktu budynku - 11 m i minimalnym kącie nachylenia połaci dachowych - 20°, minimalna wysokość kalenicy dachu projektowanego budynku wyniesie 12 m";

- w pkt II orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy.

W podstawie materialnoprawnej decyzji powołano: art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503 - dalej też jako "u.p.z.p."), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), dalej jako "rozporządzenie" oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji streszczono przebieg postępowania przed organem I instancji zakończonego zaskarżonym do SKO rozstrzygnięciem z 3 lutego 2022 r., w którym stwierdzono że planowane zamierzenie w zakresie ustalonych warunków zabudowy, spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Do ww. decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 -warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 -część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

W odniesieniu do części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę infrastruktury technicznej na zachodniej części działek nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] organ I instancji ustalił, iż teren ten znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bulwary Wisły", a zatem w tej części postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

SKO w Krakowie na wstępie uzasadnienia opisanej na wstępie i zaskarżonej do Sądu decyzji z 29 sierpnia 2022 r. powołało treść mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawnych.

W pierwszej kolejności poruszono kwestię dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Wyjaśniono zatem, że teren przeznaczony pod inwestycję kubaturową obejmujący działkę nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez istniejący, przeznaczony do przebudowy zjazd na drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Działka nr [...] stanowi własność inwestora M. sp. z o.o, natomiast działka nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków. Fakt zlokalizowania i istnienia na tych działkach drogi wewnętrznej i zjazdu został potwierdzony przez zarządcę dróg - Zarząd Dróg Miasta Krakowa w opinii z dnia 06.11.2020 r. W rezultacie powyższego SKO uznało, że zapewniony został prawny i faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

Powyższego nie zmienia też fakt, że ewidencyjnie dz. nr [...] ma oznaczenie Bi - inne tereny zabudowane. Dostępu do dróg publicznych terenu inwestycji nie wyklucza również to, że ww. działka stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków, a obecnie korzystają z niej mieszkańcy budynku znajdującego się na dz. nr [...]. Organ II instancji uznał, że skoro bowiem na tej działce znajduje się ogólnodostępna droga wewnętrzna i zjazd z drogi publicznej, to nie jest wymagane legitymowanie się przez inwestora tytułem prawnym do tej nieruchomości. Wg SKO - nie mają racji odwołujący zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu odwołań oraz kwestionowanej wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w drogę z uwagi na odnotowaną w decyzji potrzebę poprawy układu komunikacyjnego planowanej inwestycji poprzez realizację inwestycji drogowej, obejmującej przebudowę łącznicy Mostu [...] stanowiącej połączenie ul. [...] z ul. [...] wraz z przebudową ul. [...], organ II instancji wyjaśnił, że w przepisach ustawy nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśniono, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Następnie, że konieczność realizacji inwestycji drogowej, obejmującej przebudowę łącznicy Mostu [...], stanowiącej połączenie ul. [...] z ul. [...] wraz z przebudową ul. [...], celem poprawy układu komunikacyjnego planowanej inwestycji - nie jest równoznaczna z brakiem faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej czy też niewystarczalnością uzbrojenia terenu inwestycji w drogę.

Podsumowując ten wątek, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest zapewniony, a zawarcie umowy na wykonanie wskazanych w opinii zarządcy drogi z dnia 06.11.2020 r. prac drogowych dla zapewnienia bezpiecznej i prawidłowej obsługi komunikacyjnej procedowanej inwestycji jest warunkiem transponowanym do decyzji organu I instancji, którego spełnienie będzie weryfikowane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie wniosku w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie wskazano, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa. Nie mają więc racji odwołujący kwestionując zaistnienie w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W tym miejscu SKO podkreśliło nawiązując do zarzutów odwołań, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Brak jest tym samym podstaw do wymagania w oparciu o powołane przepisy uzyskania przez inwestora zgody współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości na przeprowadzenie niezbędnych przyłączy do istniejących sieci.

W tym zakresie SKO podkreśliło, że inwestor przedstawił pisma dysponentów sieci, z których wynika, iż jest możliwość zapewnienia wymaganej infrastruktury technicznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zatem, w ocenie organu II instancji, brak jest podstaw do uzależnienia wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Dopiero na etapie wniosku o pozwolenie na budowę inwestor będzie musiał wykazać się odpowiednimi umowami z dostawcami mediów, które zagwarantują odpowiednie uzbrojenie terenu w sposób definitywny.

Nadmieniono, że wbrew twierdzeniu jednego z odwołujących w aktach sprawy zalega aktualne oświadczenie T. S.A. o możliwości podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej z dnia 19.01.2022 r. (k. nr 863).

Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących, że decyzja nie spełnia wymagań ustalenia odpowiedniego wskaźnika liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – SKO wskazało, że organ nie ma obowiązku na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazywania określonej ilości miejsc parkingowych. Jest to bowiem kwestia rozstrzygana na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego, a mianowicie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku kontroli analizy urbanistyczno – architektonicznej z 30.06.2021r., SKO wskazało co następuje:

- prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości poszerzonej do normatywnego minimum 50 m od granic terenu inwestycji. Granice obszaru określono w odległości ok. 66 m, czyli nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego ok. 22 m (na takim odcinku działka nr [...] styka się z działką nr [...] obr. [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji kubaturowej) i nie mniejszej niż 50 m. Wg SKO, słusznie za front terenu inwestycji oraz następczo elewację frontową organ I instancji uznał część działki od strony działki drogowej nr [...] obr. [...], z której ma się odbywać obsługa komunikacyjna terenu inwestycji od drogi publicznej ul. [...].

W ramach tak wyznaczonych granic ustalono, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów (m.in. działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]). (...)

W dalszej części streszczono sporządzoną w sprawie analizę. Wskazano, że usytuowanie planowanego budynku na przedmiotowej działce, w drugiej linii zabudowy, za położonymi wzdłuż ulicy [...] budynkami uzasadnia odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Autorka analizy opisując jak kształtuje się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w badanym obszarze, wskazała jego zróżnicowanie podając, że oscyluje on w przedziale od ok. 25% (dz. nr [...]) do 91% (dz. nr [...]). Opisała charakterystyczne parametry dla działek znajdujących się w obszarze analizy (przedstawione w zestawieniu tabelarycznym) oraz ustaliła średni wskaźnik dla wszystkich działek w obszarze - na poziomie ok. 50 %.

Ponadto w wynikach analizy przybliżono w wartościach procentowych udział powierzchni biologicznie czynnej podając, że wskaźnik ten pozostaje zróżnicowany i mieści się w przedziale od 0% do 46%. W ocenie organu II instancji, w sposób dostateczny opisano też, jak kształtują się w terenie szerokości elewacji frontowej istniejących budynków. Ustalono średnią wartość tego parametru w obszarze na poziomie ok. 28 m. Została też scharakteryzowana występująca w obszarze analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, liczona zarówno do okapu, jak i do kalenicy/ attyki. Ustalono średnie wartości tego parametru w badanym obszarze na poziomie ok. 16,5 m - wysokość elewacji frontowej (do głównej kalenicy/attyki). Dostatecznie opisana została również geometria dachów (rodzaj zadaszenia, kierunki ukształtowania kalenic, kąty nachylenia połaci dachowych.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania braku wyznaczenia przez organ I instancji w decyzji linii nowej zabudowy dla przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił, że inwestycja obejmuje budowę budynku za istniejącą na sąsiednich działkach zabudową, w oddaleniu od drogi publicznej ul. [...], w odległości większej niż linie istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie zmienia istniejącej linii zabudowy. Ze względu na bezpieczeństwo użytkowania istniejących ciągów komunikacyjnych, zalecono zachowanie odległości elewacji projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na dz. nr [...], [...] obr. [...], wynoszącej minimum 3m.

W wynikach analizy wskazano, że w obszarze analizowanym występuje swobodny układ istniejącej zabudowy, za wyjątkiem fragmentu zwartej zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. [...] (m.in. dz, nr [...], [...], [...], [...]), położonej w granicy z działką drogowa ww. ulicy. Istniejące budynki poza wyżej wskazanymi usytuowane są uskokowo w odległości od O m do ok. 3,5 m (dz. nr [...], [...]) od granicy z działkami drogowymi ul. [...]. Odnotowano, że układ nie tworzy wyrazistej struktury, która winna być kontynuowana w sposób bezwzględny. Z kolei teren inwestycji kubaturowej {dz. nr [...]) znajduje się w odległości ok. 20-27 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] ul. [...]. Za istotne uznano też usytuowanie planowanego budynku na przedmiotowej działce w drugiej linii zabudowy, za położonymi wzdłuż ul. [...] budynkami. Z tego względu w wynikach analizy ujęto wniosek, że nowa zabudowa nie ma wpływu na kształtowanie linii zabudowy wzdłuż drogi publicznej ul. [...] i uznano za zasadne odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy dla przedmiotowej działki względem ww. ulicy.

Badając prawidłowość tych ustaleń tut. Kolegium wskazało, że uzasadnienie decyzji wyraźnie wskazuje na dokonanie ustalenia w zakresie linii zabudowy na podstawie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z racji bowiem specyficznego usytuowania dz. nr [...] w oddaleniu od ul. [...], za budynkami istniejącymi w pierwszej linii zabudowy, nie było możliwe wyznaczenie linii zabudowy na podstawie zasadniczych metod ustalania linii z § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust. 1, w nawiązaniu do przepisów odrębnych - 4 ust. 2, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - § 4 ust. 3. Istotnie, wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nie było możliwe w tej sprawie. Linia bowiem zabudowy od ul. [...] (po stronie terenu inwestycji) na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji ukształtowana jest przez zwartą zabudowę pierzejową wzdłuż ul. [...] oraz dz. nr [...], [...], na których wynosi 0 m do ok. 3,5 m od granicy z działkami drogowymi ul. [...]. Przebiega więc tworząc uskok, co sugerowałoby przyjęcie sposobu wyznaczenia linii zabudowy z § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Niestety i takie rozwiązanie nie może być wprost przyjęte, jako że teren inwestycji kubaturowej nie jest usytuowany w porównywalnej odległości od ul. [...], ponieważ jest położony w drugiej linii zabudowy. Zatem zaistniały przesłanki do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. SKO nie podzieliło zarzutów odwołań, w których uznano odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy za bezpodstawne, podnosząc zbyt dużą dowolność tego ustalenia i oddziaływanie inwestycji na komfort mieszkańców budynków w pierwszej linii zabudowy od ul. [...] oraz wskazano na konieczność wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działek nr [...] i [...], w obrębie których przebiega wskazana droga wewnętrzna/droga pożarowa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji szczegółowo i wyczerpująco wskazał przekonujące powody, które uzasadniają odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy od strony ul. [...]. Dodać należy, że obowiązujące przepisy prawa przewidują ustalenie obowiązujących linii zabudowy od strony frontu terenu inwestycji i w odniesieniu do dróg publicznych, a nie w odniesieniu do dróg wewnętrznych i to usytuowanych po innej stronie, niż frontowej - jak chcieliby odwołujący. W związku z powyższym odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy w realiach tej sprawy uznać należy za prawidłowe i pozbawione znamion dowolności - tym bardziej, że organ, bacząc na względy bezpieczeństwa użytkowania istniejących ciągów komunikacyjnych, ujął w decyzji zalecenie zachowania odległości elewacji projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na dz. nr [...], [...] obr. [...], wynoszącej minimum 3m. Takie rozwiązanie jest wystarczające i uzasadnione na tym etapie procedury inwestycyjnej, na którym nie znajdują zastosowania powołane w odwołaniach przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodano też, że powyższej oceny nie zmienia fakt, że w strefie granicznej dz. nr [...] i działek nr [...] i [...] znajduje się mur, na ingerencję w który nie zgadzają się odwołujący. Badana decyzja nie zawiera bowiem żadnych ustaleń, które wpływałyby na integralność tego muru, nie przewiduje też nakazu usytuowania budynku w granicy z działkami sąsiednimi.

Prawidłowo wyznaczono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (dz. nr [...] obr. [...]) na poziomie 45%, z tolerancją do 2%, tj. w przedziale od 43% do 47%, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik 45% została wyznaczony zgodnie z wnioskiem inwestora. Zauważyć jednak należy, że zarówno ten parametr, jak i górna wartość ustalonego w decyzji wskaźnika zabudowy (47%) jest niższa niż średnia z całego obszaru analizy, która wynosi 50%.

Odwzorowanie średniej stanowi zasadniczą metodę wyznaczania omawianego parametru z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na wskaźniki zabudowy i gabaryty sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej autorka analizy i organ uznali za zasadne nawiązanie właśnie do najbliższego otoczenia terenu inwestycji i to działek zabudowanych w mniejszym zakresie. I tak wskaźniki zabudowy w najbliższym sąsiedztwie inwestycji wynoszą: dz. nr [...] - 44%, dz. nr [...] z [...] - 43%, dz. nr [...] - 47%, dz. nr [...] - 54%. Działki nr [...], [...], [...] i [...] są zabudowane od 50% do 91%. Z powyższego wynika, że przyjęte w decyzji wartości graniczne dla nowej zabudowy nawiązują do niżej zabudowanych działek z bezpośredniego otoczenia terenu inwestycji.

Kolegium nie zanegowało takiego sposobu wyznaczenia tego parametru. Organ zasadniczo kierował się średnią obliczoną przy uwzględnieniu parametrów z najbliższego otoczenia terenu inwestycji, która jest niższa od średniej z całego obszaru analizowanego celem jak najlepszego dostosowania nowej zabudowy do najbliższej zabudowy, zaś przyjęta tolerancja mieści się w parametrach zabudowy istniejącej, w tym w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji. Podkreślono, że przyjęcie w decyzji przedziału 43%-47% daje inwestorowi możliwość na wykorzystanie optymalnego rozwiązania urbanistycznego, architektonicznego i technologicznego dla projektowanej zabudowy, bez szkody dla kształtowania istniejącej przestrzeni urbanistycznej, kontynuując charakterystyczną cechę omawianego układu, czyli swobodę i różnorodność w kształtowaniu zabudowy tej części miasta. Co ważne, zarówno zastosowanie skrajnych wartości powyższego przedziału, jak i każdej z wartości mieszczących się w jego obrębie, nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego analizowanego obszaru oraz nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, lecz przeciwnie - pozwoli na spójne uzupełnienie istniejącej tu zabudowy.

Jako pożądane uznano działanie organu polegające na wprowadzeniu na terenie inwestycji konieczności zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 25 %. W decyzji wskazano też, że minimalny wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej ma być zrealizowany na gruncie rodzimym i zalecono zastosowanie zieleni wysokiej. Zdaniem Kolegium nie jest to warunek zaniżony, przeciwnie plasuje się powyżej średniej z całego obszaru (21%) i w pobliżu średnich wartości dla działek z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (najwyższy zaobserwowany w obszarze wynosi 46%, a najniższy 0%). Zatem przyjętą w decyzji wartość, przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa, należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnioną. Nie przeczy temu fakt, że wskaźnik ten jest zgodny z wnioskowanym przez inwestora, bowiem mieści się on w parametrach zabudowy z najbliższego otoczenia terenu inwestycji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołań dotyczącego rozbieżności w ustaleniu tego wskaźnika na str. 12 uzasadnienia decyzji (nie mniej niż 30%) i w zał. nr 1 do decyzji (nie mniej niż 25%) tut. Kolegium wyjaśnia, że na str. 12 uzasadnienia decyzji organ w istocie odwołał się - choć błędnie - do wyników analizy, a nie poczynił ustalenia omawianego parametru. Wyznaczenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej nastąpiło w zał. nr l pkt. II. l lit. b akapit 2, w nawiązaniu do wyników analizy ujętych w zał. nr 3 do decyzji. Z tych załączników jednoznacznie zaś wynika, że organ ustalił wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25%. Tym samym błąd na str. 12 uzasadnienia decyzji nie ma wpływu na prawidłowość ustalenia omawianego parametru i czytelność ustaleń decyzji. Na konkretność tego wskaźnika nic wpływa też użycie pojęcia "gruntu rodzimego", a twierdzenie o naruszeniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest nieuzasadnione.

Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy (elewacji południowej) od strony ul. [...] została ustalona w przedziale od 13 m do 16m - na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, czyli jako odstępstwo od średniej wartości szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego, uzasadnione wynikami analizy. Nadto organ zalecił uwzględnienie minimalnej odległości elewacji projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jedni drogi wewnętrznej na dz. nr [...] i [...] obr. [...], zgodnie z którym dopuszczona została szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na poziomie 13 m z tolerancją do 2 m.

W wynikach analizy wyjaśniono, że szerokości frontowej zabudowy z obszaru są zróżnicowane, uzależnione od funkcji budynków i ich usytuowania względem frontu działek oraz wynoszą od ok. 13 m (dz. nr [...]) do ok. 61 m (dz. nr [...]). Średnia z obszaru analizowanego wynosi 28 m. Ze względu zaś na rodzaj inwestycji oraz zróżnicowanie parametrów budynków w obszarze analizowanym i mając na uwadze kształt działki inwestycji, dla projektowanej zabudowy autorka analizy uznała za możliwe i uzasadnione przestrzennie wyznaczenie powyższego parametru w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych sąsiednich budynków mieszkalnych, zlokalizowanych w obszarze analizowanym (m.in. dz. nr [...], [...], [...], [...]), tj. od 13 m do 16 m. Z danych analizy wynika, że budynki na ostatnio wskazanych działkach mają szerokość frontową: dz. nr [...] - 13 m, nr [...] - 14 m, nr [...] - 15 m, nr [...] - 18m. Zalecono też uwzględnienie minimalnej odległości elewacji projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na dz. nr [...], [...]. Zdaniem autorki analizy, zarówno zastosowanie skrajnych wartości przedziału, jak i każdej z wartości mieszczących się w jego obrębie nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego analizowanego obszaru, lecz przeciwnie - pozwoli na spójne uzupełnienie tkanki urbanistycznej omawianego obszaru.

Organ II instancji zwrócił też uwagę, że szerokości frontowe budynków znajdujących się na pozostałych działkach w obszarze analizowanym są znacznie wyższe (od 19m - dz. nr [...] do 61 m - dz. nr [...]). Mając na uwadze bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji oraz konfigurację terenu inwestycji, zasadnie organ wyznaczył ten parametr na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, rezygnując z powielania średniej z całego obszaru analizowanego. Jednocześnie zauważono, że wyznaczony w decyzji przedział elewacji frontowej jest prawidłowy i nawiązuje do szerokości frontowych zabudowy występujących w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji.

Mając zaś na uwadze podniesiony w odwołaniach zarzut rozbieżności ustaleń decyzji co do sposobu określenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, tut. Kolegium wezwało pismem z dnia 06.06.2022 r. organ I instancji do złożenia wyjaśnień sposobu ustalenia omawianego parametru. W odpowiedzi do akt sprawy wpłynęła notatka służbowa autorki analizy Pani I. I.. Wyjaśniono w niej czytelnie sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej przypominając, że szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy {elewacji południowej) została ustalona od strony frontu terenu inwestycji kubaturowej w przedziale od 13 m do 16 m, zgodnie z wnioskiem, w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych sąsiednich budynków mieszkalnych, zlokalizowanych w obszarze analizowanym (między innymi dz. nr [...], [...], [...], [...]). Za front terenu inwestycji kubaturowej uznano odcinek E-F długości ok. 22 m (odcinek terenu objętego wnioskiem pod inwestycję kubaturową, na długości którego powyższy teren styka się z działką nr [...] obr[...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji kubaturowej). Dodano, że ze względu na bezpieczeństwo użytkowania istniejących ciągów komunikacyjnych, zalecono zachowanie odległości elewacji projektowanego budynku (elewacji wschodniej) od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na dz. nr [...], [...] obr. [...], wynoszącej minimum 3 m. W związku z powyższym wyjaśniono, że dopuszczona została możliwość realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej (elewacji południowej) na poziomie 13 m, z tolerancją do 2 m, czyli w przedziale od 11 m do 15 m. Podsumowując autorka notatki podała, że szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy (elewacji południowej) od strony frontu terenu inwestycji kubaturowej ma zawierać się w przedziale od 13 m do 16 m. Natomiast, jeśli projektowany budynek będzie usytuowany z zachowaniem odległości elewacji wschodniej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na dz. nr [...], [...] obr. [...] wynoszącej minimum 3 m, jego szerokość elewacji frontowej (elewacji południowej) może być na poziomie 13 m z tolerancją do 2 m, czyli w przedziale od 11 m do 15 m. Doprecyzowano, że w decyzji nie został określony warunek odnoszący się do szerokości elewacji bocznej budynku (elewacji wschodniej - od strony dz. nr [...] i [...] obr. [...]).

Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku została ustalona na poziomie od 13 m do 16 m, a jedynie w sytuacji uwzględnienia zalecenia dotyczącego minimalnej odległości elewacji nowej zabudowy od krawędzi drogi wewnętrznej na dz. nr [...], [...] obr. [...] szerokość elewacji frontowej (elewacji południowej) może wynosić 13 m z tolerancją do 2 m, czyli mieści się w przedziale od 11 m do 15 m. Kolegium zmieniło omawiany parametr w sposób określony w sentencji decyzji.

W związku z powyższym, zdaniem organu pozyskane wyjaśnienia usuwają wszelkie ewentualne wątpliwości podniesione w odwołaniach co do tego parametru, a rozstrzygnięcie Kolegium doprecyzowuje go. Jako zalecenie organ wskazał jednocześnie na odsunięcie projektowanego budynku od granicy drogi wewnętrznej, zwracając uwagę inwestora na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przy projektowaniu nowej zabudowy, jednakże konkretne rozwiązania projektowe nie są przedmiotem badania organu rozstrzygającego w przedmiocie warunków zabudowy, a istotne są dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołujących, że dopuszczenie elewacji frontowej o szerokości 16 m, w sytuacji gdy szerokość przedmiotowej działki w adekwatnym miejscu wynosi ok. 18 m, rodzi wątpliwości co do zgodności treści decyzji z przepisami techniczno-budowlanymi tut. Kolegium wyjaśnia, że organ prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi jest przedmiotem oceny organu rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy (wysokość attyki) została wyznaczona na poziomie od 10 m do 15 m w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy.

W analizie zwrócono uwagę, że wysokość budynków w obszarze jest zróżnicowana, uzależniona przede wszystkim od funkcji omawianych obiektów i wynosi od ok. 4 m (dz. nr [...]) do ok. 31 m (dz. nr [...]). Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji wynosi ona: dz. nr [...] -18 m, nr [...] -19 m, nr [...] -19 m, nr [...] -21 m, nr [...] - 18 m, nr [...] - 25 m, nr [...] - 18 m, nr [...] z [...] - 18 m. Z kolei na działkach z zabudową usługową zlokalizowanych po tej samej strome ul. [...], co teren inwestycji wysokość frontowa wynosi: dz. nr [...] - 5 m, nr [...] - 9 m. Wyniki analizy dowodzą, że taka, jak wskazana w decyzji, wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy znajduje nawiązanie w parametrach zabudowy istniejącej, a co istotne należycie wkomponowuje nową zabudowę w jej najbliższe otoczenie.

Kolegium podkreśliło też, że gabaryty wysokościowe nowej zabudowy wyznaczone w decyzji nawiązują do działek z najbliższego otoczenia inwestycji, aczkolwiek z racji różnych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tych budynków zasadnie organ I instancji wykluczył możliwość zastosowania podstawowego sposobu wyznaczania wysokości elewacji frontowej z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że średnia wysokości maksymalna budynków (kalenic lub attyk) w obszarze analizowanym wynosi ok. 16,5 m, średnia wysokość okapów połaci dachowych budynków z dachami połaciowyrni w obszarze analizowanym wynosi ok. 15 m, a średnia wysokość kalenic dachów budynków z dachami połaciowymi wynosi ok, 19 m. Mając na uwadze bezpośredni kontekst przestrzenny terenu inwestycji, położonego między wyższą zabudową mieszkaniową wielorodzinną a niską zabudową usługową, uznano za zasadne ustalenie wysokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako wysokości pośredniej pomiędzy ta zabudową, tj. od 10 m do 15 m. Słusznie więc został w sprawie zastosowany § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem SKO - przyjęte w decyzji rozwiązanie pozwala na zharmonizowanie pod względem wysokości nowej zabudowy z wysokością zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji.

Dla planowanej zabudowy wyznaczono dach płaski o spadku od 0° do 15°. Dopuszczono też w decyzji nad częścią projektowanego budynku (w sąsiedztwie z istniejącym budynkiem na dz. nr [...] obr. [...]) realizację dachu połaciowego dwu lub wielo spadowego, o głównej kalenicy dachu równoległej do ul. [...], o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 35°. W przypadku zastosowania dopuszczenia należy zastosować wysokość górnej krawędzi elewacji podokapowej, a tym samym poziomu okapu połaci dachowych nieprzekraczającej 14 m od poziomu terenu istniejącego. Wysokość kalenicy będzie wartością wynikową przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych.

Z danych z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują zarówno budynki o dachach płaskich (m.in. dz. nr [...], [...], [...]) oraz budynki kryte dachami połaciowymi dwu lub wielospadowymi, o kątach nachylenia połaci dachowych od ok. 20° do ok. 35°(m.in. dz. nr [...], [...], [...], [...]). W omawianym obszarze budynki posiadają zróżnicowaną geometrię dachów, jednakże zdecydowanie dominują obiekty z dachami płaskimi. W związku z powyższym dla kształtowania projektowanej zabudowy wskazane i uzasadnione przestrzennie jest zastosowanie dachu płaskiego, w nawiązaniu do dominującej w omawianym obszarze geometrii dachów.

Kolegium co do zasady potwierdziło też prawidłowość wyznaczonej w decyzji geometrii dachu dla planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium zasługuje ona na uwzględnienie wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Wobec jednak wątpliwości i zastrzeżeń odwołujących podnoszących: a) brak ustalenia wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku w przypadku jego realizacji z dachem połaciowym dwu lub wielospadowym, b) brak określenia, na jakiej części terenu inwestycji - bacząc na jego odległość od granicy z dz. nr [...] obr. [...] - dopuszczalna jest realizacja budynku z dachem połaciowym dwu lub wielospadowym, tut. Kolegium wezwało pismem z dnia 06.06.2022 r. organ I instancji do złożenia wyjaśnień sposobu ustalenia omawianego parametru. W notatce służbowej autorki analizy Pani I. I. wyjaśniono, że w przypadku realizacji dachu połaciowego dwu lub wielospadowego, o głównej kalenicy dachu równoległej do ul. [...], o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 35° nad częścią projektowanego budynku (w sąsiedztwie z istniejącym budynkiem na dz. nr [...] obr. [...]), wysokość górnej krawędzi elewacji podokapowej, a tym samym poziomu okapu połaci dachowych nie może przekraczać 14 m od poziomu terenu istniejącego i nie może być niższa niż 10 m (czyli minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej), tj. wysokość okapu połaci dachowych powinna zawierać się w przedziale od 10 m do 14 m (ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z niższą częścią budynku na dz. nr [...] obr. [...]. Natomiast wysokość kalenicy będzie wartością wynikową przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych od 20° do 35° i przyjętej wysokości okapu połaci dachowych od 10 m do 14 m. Przy przyjętej maksymalnej wysokości okapu -14 m, maksymalnej szerokości elewacji - traktu budynku - 15 m i maksymalnym kącie nachylenia połaci dachowych - 35°, maksymalna wysokość kalenicy dachu projektowanego budynku wyniesie 19,2 m, czyli nie będzie przekraczała wysokości kalenic dachów budynków sąsiednich (dz. nr [...], [...]). Przy przyjętej minimalnej wysokości okapu - 10 m, minimalnej szerokości elewacji - traktu budynku - 11 m i minimalnym kącie nachylenia połaci dachowych - 20°, minimalna wysokość kalenicy dachu projektowanego budynku wyniesie 12 m. Jednocześnie wyjaśniono, że decyzja wz nie warunkuje, na jakiej części terenu inwestycji projektowany budynek będzie mógł mieć dach połaciowy dwu lub wielospadowy, bowiem takie precyzowanie stanowiłoby za daleko idącą ingerencją w proces projektowania inwestycji, a nie ma to znaczenia z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego. Powyższe wyjaśnienia są wyczerpujące i jednoznacznie dowodzą, że sposób wyznaczenia geometrii dachu dla nowej zabudowy uwzględnia wszystkie uwarunkowania przestrzenne istotne z punktu widzenia ustalania warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Dywagacje odwołań, jakoby geometrię dachu nowej zabudowy należało rozstrzygać w odniesieniu do zabudowy na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...] obr. [...] Kolegium uznało za nieuzasadnione. Ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ uwzględnił wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, więc bezzasadne jest domaganie się przez odwołujących innego ustalenia parametru geometrii dachu dla omawianej inwestycji. Za prawidłowe uznano dopuszczenie realizacji nowego budynku z dachem płaskim, przy równoczesnym ustaleniu warunków dla dachu bezpośrednio nawiązującego do dachów obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, pozostawiając do decyzji projektanta zastosowanie odpowiedniego rozwiązania.

Analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, uzupełniona notatką służbową w postępowaniu odwoławczym nie budzi wątpliwości SKO zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Twierdzenia odwołań o zbyt dużym zagęszczeniu istniejącej zabudowy i chaosie architektonicznym, który powstanie na skutek realizacji inwestycji są zdaniem organu dowolne.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołań. W zakresie, w jakim Kolegium nie omówiło uwag stron wyjaśniono, że nietrafiony jest zarzut braku ustalenia w decyzji zasad ochrony istniejącej zieleni na działkach sąsiednich, tj.: [...],[...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...] obr. [...] oraz wskazanie na konieczność ustalenia w warunkach zabudowy konkretnych odległości i parametrów ochrony systemu korzeniowego oraz korony drzew i zieleni istniejącej na działkach sąsiednich od projektowanej zabudowy. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego uzyskano opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 18.11.2020 r., znak: AU-02-3.6730.2.675.2020.MLU w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, gospodarki wodnej i geologii. W opinii tej podkreślono, że występująca w sąsiedztwie terenu inwestycji zieleń nie jest przedmiotem analizy sporządzonej opinii, gdyż nie stanowi jednej z form ochrony przyrody, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody.

Nadto w opinii odnotowano, że z uwagi na obecność na przedmiotowym terenie drzew i krzewów, występowanie chronionych gatunków zwierząt oraz ich siedlisk jest wysoce prawdopodobne. W przypadku stwierdzenia w obrębie drzew lub na budynkach przeznaczonych do rozbiórki gniazd lub siedlisk gatunków chronionych (np. ptaków i nietoperzy) należy zwrócić się ze stosownym wnioskiem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako odpowiedniego w zakresie wydania ewentualnej zgody na odstępstwa od zakazów wymienionych w rozporządzeniach dot. ochrony gatunkowej zwierząt, w tym zgody na zniszczenie siedlisk chronionych gatunków wymienionych w ustawie oraz ustalenie rekompensaty przyrodniczej.

Treść opinii została w całości transponowana do decyzji organu I instancji. W ocenie SKO powyższe ustalenia w sposób dostateczny realizują zasadę ochrony przyrody na terenie inwestycji, nie ograniczając jednocześnie w nadmiernym stopniu prawa własności inwestora i wynikającej z prawa budowlanego zasady wolności budowlanej. Stwierdzono, że żądania odwołujących dotyczące ustalenia zasad ochrony istniejącej zieleni na działkach sąsiednich, zarówno w zakresie ochrony systemu korzeniowego, jak i korony drzewa z podaniem konkretnych odległości i parametrów od projektowanej zabudowy, nie znajdują uzasadnienia w mających zastosowanie na tym etapie przepisach prawa i nie są przedmiotem badania ani ustalania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew twierdzeniom odwołania organ I instancji poczynił także prawidłowe ustalenia w kwestii uwarunkowań środowiskowych terenu inwestycji, przeanalizował kwestię oddziaływania zlokalizowanej w pobliżu stacji bazowej telefonii komórkowej i zawarł w tym zakresie w decyzji kompletne regulacje w ramach zapisów o ochronie przed hałasem i polami elektromagnetycznymi. Skoro jednak inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, kwestia tego, czy w projektowanym budynku nie będą przekroczone dopuszczalne wartości pół elektromagnetycznych będzie badana w ramach zatwierdzenia projektu budowlanego.

Odnosząc się do obaw odwołujących przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem inwestycji na środowisko, w tym na istniejącą na tych terenach roślinność, stosunki wodne na działkach sąsiednich Kolegium stwierdziło, że pozostają one nieuzasadnione.

Zwrócono uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, ze swej istoty wytycza podstawowe kierunki ukształtowania objętej wnioskiem inwestycji budowlanej, podlegającej dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym procesie inwestycyjnym (w toku pozwolenia na budowę). Dotyczy to także kwestionowanych przez strony warunków w zakresie ochrony przyrody, ochrony środowiska, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii. Strony nie mogą zatem obecnie skutecznie domagać się dalszej konkretyzacji obowiązków Inwestora z tym związanych. Podobnie niezasadne jest żądanie zawarcia w decyzji ustaleń gwarantujących ochronę ozdobnej roślinności występującej na sąsiadujących działkach. Wystarczającą na tym etapie ochronę przewidują ustalenia decyzji, jak też zapis w załączniku nr 1 pkt. II ppkt. 5 decyzji, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia możliwości korzystania z wody i należy zapewnić ochronę przed zanieczyszczeniem wody, powietrza i gleby.

W związku z powyższym uznano, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.

Skargi na ww. decyzję SKO z 29 sierpnia 2022 r. wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] przy ul. [...] w K., F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. (dwie ostatnie skargi tożsame).

Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] przy ul. [...] w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

Art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 5) u.p.z.p., § 12 ust. 1 i 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 4 ust. 1 oraz 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przez brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce o nr [...] oraz [...] obr[...], określając jedynie zalecenie zachowania odległości elewacji projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. nr [...], [...] obr. [...], podczas gdy wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy (w postaci nakazu, a nie zalecenia) jest niezbędne (i) do zapewnienia ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa osób korzystających z przedmiotowej drogi wewnętrznej, jak również ochrony mienia znajdującego się na drodze, (ii) z uwagi na fakt, że drogę wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr [...], należy potraktować jako drogę od której następuje zabudowa w pierwszej linii;

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz.U. z 2016 r. póz. 1911), art. 101 pkt 5) lit. a) i b) oraz art. 101 pkt 7) lit. c) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2021 r., póz. 973), § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez brak zdefiniowania zwrotu "gruntu rodzimego", wskazanego w pkt II pkt 1 lit. b) decyzji, podczas gdy przedmiotowy zwrot powinien zostać doprecyzowany jako obszar, który nie może być zabudowany powierzchniowo lub kubaturowo (także w głąb gruntu) w ramach powierzchni terenu inwestycji kubaturowej, analogicznie do zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Miasta Krakowa;

art. 1 ust. 2 pkt 1), 2) oraz 3) u.p.z.p., jak również art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wskazanie, że udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniejszym niż 25%, podczas gdy analizę formy zabudowy, a co za tym idzie powierzchni biologicznie czynnej, należy rozstrzygać w odniesieniu do zabudowy na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...] obr. [...], gdzie udział powierzchni biologicznie czynnej oscyluje w granicach 45%, a zatem również dla planowanej inwestycji decyzja powinna ustalić taki wskaźnik na poziomie nie mniejszym niż 35%;

§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia przez wadliwe wskazanie, że szerokość elewacji frontowej od ul. [...] ustalono od 13m do 16m, podczas gdy szerokość elewacji frontowej od ul. [...] nie powinna być większa niż 12m;

art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz 2) u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez wskazanie, że dla nowej zabudowy ustala się dach płaski, podczas gdy analizę formy zabudowy, a co za tym idzie geometrii dachu, należy rozstrzygać w odniesieniu do zabudowy na dz: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], [...], [...] obr. [...], gdzie zastosowano dachy połaciowe dwu i wielospadowe;

art. 74 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 oraz art. 127 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 200! r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2021 r., póz. 1973) przez brak ustalenia zasad ochrony istniejącej zieleni na działkach sąsiednich, tj.: [...],[...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...] obr. [...], podczas gdy ustalenie przedmiotowych zasad, w szczególności ustalenia konkretnych odległości i parametrów planowanej zabudowy od istniejącej zieleni, jest niezbędne do ochrony istniejących terenów zielonych m.in. wiekowych drzew znajdujących się na działkach graniczących z planowaną inwestycją;

art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez brak wyznaczenia linii zabudowy, brak zdefiniowania "gruntu rodzimego", wskazanie zbyt niskiego poziomu powierzchni biologicznie czynnej, wadliwe określenie szerokości elewacji frontowej, brak ustalenia zasad ochrony istniejącej zieleni, co w konsekwencji spowodowało, że organ, w toku wydawania decyzji, nie uwzględnił interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag odwołującego, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych;

b) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nierozpoznania całego materiału dowodowego przez brak powtórzenia wizji lokalnej, w której skarżący mógłby wziąć czynny udział, jak również ponowne sporządzenie przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK opinii, która uwzględniałaby zasady ochrony zieleni na działkach sąsiednich w sposób precyzyjny z podaniem konkretnych wielkości i parametrów, którymi winien się kierować inwestor sporządzając dokumentację projektową dla obszaru objętego wnioskiem.

Powtórzenie wizji lokalnej jest również zasadne z uwagi na fakt, iż pierwotnie była ona przeprowadzona w sposób ograniczony "z zewnątrz", co mogło skutkować niedokładnym rozeznaniem terenu inwestycyjnego oraz nieruchomości sąsiednich.

Powyższe zarzuty zostały omówione w uzasadnieniu skargi. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. w swoich skargach na ww. decyzję SKO zarzuciły naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez brak podjęcia odpowiednich kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oderwaniu od istniejącej sytuacji, z naruszeniem obowiązujących przepisów, które to nieprawidłowości proceduralne przełożyły się następnie na błędną subsumpcje i nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego,

naruszenie art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o twierdzenia i opinie Inwestora, przyjęte następnie przez organ l instancji, bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego potrzebnego do należytego rozstrzygnięcia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bez wyjaśnienia kwestii ewidentnie wątpliwych,

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. - poprzez pominięcie milczeniem twierdzeń i zarzutów skarżącego, nie odniesienie się i nie wyjaśnienie w sposób należyty i przekonujący poszczególnych okoliczności stanu faktycznego przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia,

2. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 14 upzp, przez przyjęcie że nieruchomość objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej,

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) upzp oraz § 4 Rozporządzenia przez

niewyznaczenie linii zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego,

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) upzp oraz § 5 Rozporządzenia poprzez niekonsekwentne i błędne wyznaczenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego planowaną inwestycją w kontekście usytuowania działki objętej planowaną zabudową, jej powierzchni oraz przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) upzp oraz § 6 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe i nieprecyzyjne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym,

5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) upzp oraz § 7 i 8 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe i nieprecyzyjne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu,

6) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3) upzp, przez przyjęcie że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego,

7) naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a) i c) w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, przez przyjęcie że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki i wymagania dotyczące zapewnienia ładu przestrzennego oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Powyższe zarzuty zostały omówione w uzasadnieniu skarg. Strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

SKO w Krakowie odpowiadając na skargi wniosło o ich oddalenie odnosząc się do zarzutów w uzasadnieniu odpowiedzi.

Postanowieniem Sądu z 23 stycznia 2023 r. zarządzono połącznie spraw z odrębnych skarg do wspólnego rozpoznania ,rozstrzygnięcia a także prowadzenia pod sygn. II SA/Kr 1322/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że nie jest ona prawidłowa. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Skargi zostały uwzględnione również na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozstrzygnięta przez organy z istotnym naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te dotyczą wzorców normatywnych wynikających z art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 art 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

O konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, a nie tylko decyzji zaskarżonej zaważyło przede wszystkim to, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna, a więc dowód spełniający kluczową rolę w procesie ustalania parametrów nowej zabudowy- została sporządzona w wadliwy sposób.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy.

Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Koniecznym warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, to aby wyniki analizy urbanistycznej poprzedzającej decyzję uzasadniały projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17, LEX nr 2445962 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 558/17, LEX nr 2416505). Jak wynika z powyższego, organ nie ma obowiązku bezkrytycznie przyjmować analizy, ale z drugiej strony jest obowiązany oprzeć się na jej wynikach i jego wnioski muszą być oparte i wywiedzione z jej ustaleń.

W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2022 r. ustalającej warunki zabudowy, autorka analizy główny specjalista I. I. stwierdziła wprost, że "obowiązki organu w zakresie sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK realizowane są wspólnie przez odpowiednich pracowników tego Wydziału i Członków Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego" powołanego zarządzeniem nr 336/2019. Zespół w "sposób czynny uczestniczy w opracowywaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych". Autorka analizy przyznała (strona 2 – k. 898 a.a.), że z uwagi na określone w zarządzeniu kompetencje: "Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny w ramach sporządzonej analizy, formułuje wskazania mające wpływ na jej wynik. (...) Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny w sposób czynny uczestniczy w opracowywaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy (...)."

Z powyższego można wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji oraz treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W rozpoznawanej sprawie zachodzi bowiem uzasadnione podejrzenie, że sporządzający analizę działał zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego, które mogły mieć charakter polecenia służbowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Rzecz jednak w tym, że dla tego organu doradczego ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień do władczego ingerowania w treść analizy urbanistyczno - architektonicznej, a w prostej konsekwencji w treść decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko, że projekt sporządzony niesamodzielnie, ale w wykonaniu zaleceń innych osób, nie spełnia wymagań u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia fakt, że ewentualne zalecenia, czy też narzucone parametry inwestycji, pochodzą od osób także posiadających wiedzę specjalistyczną i uprawnienia w dziedzinie urbanistyki.

W tej sprawie - ustalenia Zespołu zostały zatem określone, jako determinujące, przez autora analizy urbanistycznej. Taka relacja między stanowiskiem Zespołu, a analizą urbanistyczną świadczy o naruszeniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 roku, sygn. II OSK 1937/20). Już to stwierdzone uchybienie dyskwalifikuje moc dowodową sporządzonej w sprawie analizy. Zdaniem Sądu, przy pozaustawowym narzuceniu parametrów przez osoby trzecie (niezależnie od ich kompetencji) naruszeniu uległa również zasada praworządności wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Pomimo podnoszonych od dłuższego czasu w orzecznictwie sadowoadministracyjnym krytycznych uwag w związku z tą praktyką, organ w dalszym ciągu konsekwentnie forsuje powyższy sposób procedowania narażając tym samym wnioskodawcę na negatywne konsekwencje w postaci uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi właśnie na wskazaną wadliwość (zob. np. wyr. WSA w Krakowie z dnia: 18.10.2022 r., II SA/Kr 494/22; 11.10.2022r., II SA/Kr 679/22; 7.06.2022r., II SA/Kr 841/21; 16.01.2020r., II SA/Kr 1274/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1937/20 krytycznie odniósł się do udziału Zespołu w procesie sporządzania analizy - "Ocenić należało jednak rzeczywistą rolę, jaką w wydaniu zaskarżonej decyzji odegrały ustalenia dokonane w trakcie prac Zespołu Urbanistycznego związanych z rozpoznaniem wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego. Jak powyżej zasygnalizowano, procedura przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz jej wydania, w indywidualnej sprawie wszczętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, została ustawowo unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie przewiduje ona żadnych kompetencji dla podmiotów innych, niż osoba wskazana w art. 60 ust. 4 oraz organ wskazany w art. 60 ust. 1. Nie jest więc możliwe zaaprobowanie udziału w postępowaniu, polegającym na wpływaniu na czynności procesowe, powołanego przez organ, Zespołu Urbanistycznego".

"Trzeba z całą mocą podkreślić, że tego rodzaju sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów nie może zostać zaakceptowana. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji."( wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r II SA/Kr 1274/19)

Sporządzona w kontrolowanej sprawie analiza jest również wadliwa merytorycznie. Sposób ustalonych w analizie parametrów budzi bowiem istotne wątpliwości. Przykładowo należy wskazać, że wyznaczając parametr wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, urbanista nie uzasadnił w sposób należyty dlaczego nie nawiązał do średniej z obszaru analizowanego. Autor analizy wskazał jedynie, że "dla projektowanej zabudowy możliwe i uzasadnione przestrzennie jest wyznaczenie powyższego parametru, zgodnie z wnioskiem, w nawiązaniu do wskaźników i gabarytów sąsiedniej zabudowy mieszkalnej (wskazując m.in. dz. nr [...], [...], [...], [...])". Krytycznie należy też ocenić niczym nieuzasadnioną dowolność w doborze ww. działek z analizowanego obszaru - stosownie do wskazań inwestora w tym zakresie.

Ustalając warunki zabudowy w zakresie ww. wskaźnika należy kierować się zasadą odnoszącą się do całej analizy – trzeba brać pod uwagę cały obszar analizowany, nie ma podstaw, aby brać pod uwagę wskaźniki funkcji i cechy zabudowy wyłącznie w najbliższym sąsiedztwie (por. podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z 26 lutego 2019 r., II SA/Ol 826/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 20 marca 2019 r., II SA/Rz 1201/18; wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 257/19).

Zastrzeżenia Sądu budzi również sam sposób obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, polegający na błędnym potraktowaniu dwóch odrębnych działek ewidencyjnych o nr [...], [...] (tabela) jako jednej, co przekłada się na obliczoną wielkość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. Działki te powinny być potraktowane rozdzielne, jak ma to miejsce odnośnie pozostałych działek z obszaru analizowanego, bądź szczegółowo należało uzasadnić przyczynę takiej metody obliczeń, czego brak.

Tożsame uwagi należy odnieść również do pozostałych, wyznaczonych w analizie parametrów. W przypadku wyznaczania parametru dotyczącego szerokości elewacji frontowej, autor analizy odstępstwo od reguły uzasadnił rodzajem inwestycji, kształtem działki inwestycyjnej i zróżnicowaniem parametrów budynków w analizowanym obszarze, co pozwoliło ustalić go w nawiązaniu do działek wskazanych przez inwestora we wniosku (tj. [...], [...], [...], [...]). Podobnie do obliczenia średniej szerokości tego parametru wzięto zbiorczo pod uwagę dz. nr [...] i [...] (tabelka).

Z kolei ustalając parametr dotyczący wysokości budynku, autorka analizy odstępstwo od średniej z obszaru analizowanego uzasadniła w nawiązaniu do górnych krawędzi elewacji frontowych sąsiednich budynków, biorąc tym razem pod uwagę dz. o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wymaga również zaznaczenia, że działka nr [...] znajduje się częściowo poza obszarem analizy i szczególnego uzasadnienia wymagało dlaczego została wzięta pod uwagę dla obliczania średniej z obszaru analizowanego (co również ma miejsce w przypadku pozostałych parametrów). Znamienne jest to, że budynek znajdujący się na tej działce jest najwyższy pośród budynków zlokalizowanych na obszarze analizowanym (31 m).

Podobnie w sposób dowolny, bo przez przypadkowy dobór działek, ustalono geometrię dachu.

Powyższe uzasadnia wniosek, że ww. parametry zostały błędnie określone, do ich ustalenia wzięto bowiem pod uwagę dowolne, za każdym razem inne działki - kierując się przy ich wyborze wnioskiem inwestora, co jest niedopuszczalne.

Przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. Rozporządzenie w § 5, § 6 nawiązuje wprost do średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1525/09, LEX nr 583008). O sposobie wykładni przepisów Rozporządzenia traktuje też wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., II SA/Kr 888/17, LEX nr 2394016: " Kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych - jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p. (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) powinny być interpretowane zawężająco".

W notatce służbowej z dnia 13 października 2021 r sporządzająca analizę w sprawie I. I. zauważyła, że budynki zlokalizowane wzdłuż ulicy [...] i ul [...] stanowią pewien kwartał zabudowy, a projektowana zabudowa ma być domknięciem tego kwartału. To spostrzeżenie jest trafne, lecz wbrew temu w sporządzonej analizie nie zdefiniowano szczególnych cech zabudowy w tym kwartale, które mogą determinować nową zabudowę zgodnie z zasadą utrzymania ładu przestrzennego i wkomponowania nowej zabudowy w zastany układ urbanistyczny. Zamiast tego w sporządzonej analizie a następnie decyzji uzasadniając wyniki analizy i parametry zabudowy, w zupełnie ogólny sposób stwierdzono : " Z uwagi na fakt, iż na tym etapie postępowania wymagany jest jedynie koncepcyjny zarys projektowanego zagospodarowania oraz planowanego obiektu, a także nie są znane wszystkie uwarunkowania przestrzenne i architektoniczne oraz techniczne, wynikające z przepisów wykonawczych i istniejącego uzbrojenia terenu, wskazane jest przyjęcie powyższego przedziału, dającego możliwość inwestorowi na wykorzystanie optymalnego rozwiązania urbanistycznego i architektonicznego dla projektowanej zabudowy, bez szkody dla kształtowania istniejącej przestrzeni urbanistycznej, kontynuując charakterystyczną cechę omawianego układu, czyli swobodę i różnorodność w kształtowaniu zabudowy tej części miasta".

Jak z tego można wnosić wspominana "swoboda i różnorodność" może być uzasadnieniem dla każdego nowego obiektu o zupełnie różnych cechach "dających możliwość inwestorowi na wykorzystanie optymalnego rozwiązania urbanistycznego i architektonicznego". Takie założenie i wnioski są błędne.

Biorąc pod uwagę sposób wyznaczania przez urbanistę parametrów dla planowanej zabudowy oraz ich finalne wielkości, w ponownym postępowaniu organ uwzględni ,że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Podstawowym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Konkludując należy stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej przedstawionych wskazań a następnie ponownie oceni zarzuty stron i rozstrzygnie sprawę stosując się do obowiązujących norm prawnych.

W szczególności, ponownego rozważenia wymaga kwestia realnej dostępności do drogi publicznej, w kontekście tego, że jest on przewidziany przez dz. nr [...], która ma oznaczenie Bi – tereny zabudowane. W ocenie Sądu, pożądane jest aby dostęp ten został przedstawiony również graficznie. Kwestia wyznaczenia linii zabudowy od strony wschodniej, drogi na dz. nr [...] wymaga szczegółowego zbadania. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, zlokalizowanego w granicy z działką nr [...], zgodnie z opisanymi zasadami zawartymi w § 4 rozporządzenia. W ustępie 4 tego przepisu, dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Rozważania w tym zakresie muszą być pochodną sporządzonej analizy.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu ze względu na wadliwość sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, na której podstawie wydano decyzję o warunkach zabudowy. Wadliwość ta jest tego stopnia, że analiza wymaga powtórzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wydające decyzję powinny również szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do zarzutów podnoszonych przez strony dotyczących parametrów inwestycji. Odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania, bez prawidłowo sporządzonej analizy było przedwczesne.

Orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a i c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09).

O kosztach postępowania na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.