Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 135/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Prezydenta Miasta D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 07 września 2016 r. M.R. (dalej: strona skarżąca, skarżący) działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa) wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta D. zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: ustawa lub udip), przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z zakresem żądanym we wniosku z dnia 04 sierpnia 2016 r. Formułując zarzuty, wniósł o:

1) zobowiązanie Prezydenta Miasta D. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa;

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, w tych ramach odnotował, że w dniu 04 sierpnia 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył w trybie ustawy o udostępnienie informacji publicznej wniosek, w którym żądał udzielenia informacji w przedmiocie rozdysponowania środków publicznych w formie pomocy publicznej, przez przedstawienie m.in.: imion, nazwisk, numerów REGON i NIP stron umów o dofinansowanie w latach 2012–2016 r. powstałych w toku postępowania administracyjnego, o którym mowa w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. nr 194 poz. 1403 ze zm.). W dniu 19 sierpnia 2016 r., jak zaznaczył, otrzymał – pisemną – odpowiedź datowaną na dzień 18 sierpnia 2016 r., odmawiającą ujawnienia imion i nazwisk osób, które otrzymały pomoc publiczną w postaci dofinansowania podjęcia działalności gospodarczej przez osoby niepełnosprawne w okresie 2012–2016 r., ze względu na ochronę danych wrażliwych. Pogląd i stanowisko organu w zakresie odmowy jest, na co zwrócił uwagę, wbrew wyrażanemu przez NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03, w którym stwierdzono, że "ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu", zwłaszcza, iż taki obowiązek nakładają np.: ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz m.in: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, informacji o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1065 z późn. zm.), czy też Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie przekazywania sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej i informacji o nieudzieleniu takiej pomocy z wykorzystaniem aplikacji SHRIMP (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 59 ze zm.).

Kontynuując wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2016 r. wezwał organ do uzupełnienia niepełnej informacji publicznej powołując się na wyroki: WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 12/10; WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09; WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 442/11; NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 190/12, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W odpowiedzi na to wezwanie w dniu 06 września 2016 r. otrzymał decyzję z dnia [...] r., podtrzymującą – co uwypuklił – wcześniejsze stanowisko organu.

W tych okolicznościach autor skargi uznał za zasadne wniesienie skargi na bezczynność organu. Odwołując się do poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 09 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 280/10, stwierdził, że udzielenie informacji niepełnej, niewłaściwej lub zbyt ogólnej nie jest traktowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako odmowa udzielenia informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, iż wnioskodawca, któremu została udostępniona informacja niepełna lub niewłaściwa, jest pozbawiony jakiejkolwiek ochrony prawnej. Udostępnienie informacji niepełnej należy zakwalifikować jako nieudzielenie żądanej informacji, tj. brak realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 udip. Tym samym – jak podał – wnioskodawca może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji.

W dalszych motywach zacytował fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13 i z dnia 05 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, wskazując m.in., że "zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi zatem stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej".

Następnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, podając, że przyjęto w niej, iż art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Na zakończenie także zacytował wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, w którym stwierdzono, że "o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 Ppsa). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ".

Za uzasadnione uznał zobowiązanie Prezydenta Miasta D. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta D. wniósł o jej oddalenie, przekazując, jako załączniki, ułożone w porządku chronologicznym spięte i ponumerowane potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie akt sprawy. Argumentując przedstawił tok następujących po sobie zdarzeń, przyjmując schemat analogiczny do prezentowanego w skardze, tj. począwszy od wpłynięcia w dniu 04 sierpnia 2016 r. do Urzędu Miejskiego w D. drogą email wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej co do rozdysponowania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w latach 2012–2016 r. w zakresie przyznawania osobom niepełnosprawnym środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienia wkładu do spółdzielni socjalnej. Następnie przypomniał, że skarżący wniósł o podanie następujących danych: strona umowy, numer i data jej podpisania, kwota dofinansowania, zakres rzeczowego dofinansowania z uwzględnieniem wartości w ujęciu jednostkowym. Dalej wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek w dniu 18 sierpnia 2016 r. została stronie udostępniona informacja publiczna w zakresie obejmującym dane co do rozdysponowania środków publicznych w poszczególnych latach. Przy czym – co ważne – została ona sporządzona zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy w formie tabelarycznego zestawienia zawierającego dane dotyczące: numeru umowy, daty jej podpisania, kwoty dofinansowania, zakresu rzeczowego dofinansowania z uwzględnieniem wartości w ujęciu jednostkowym. Jednocześnie na ów czas wnioskodawca został poinformowany, że nie podlegają udostępnieniu informacje dotyczące wskazania stron umów, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.) stanowią one dane osobowe i podlegają one ochronie danych osobowych. Dodatkowo – jak zaznaczył – beneficjentami środków z PFRON–u są osoby niepełnosprawne, dlatego udzielenie informacji komu przyznano środki wiązałoby się z ujawnieniem informacji o ich niepełnosprawności i naruszałoby art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zakazujący udostępniania danych o stanie zdrowia osoby jako danych wrażliwych.

W dalszych motywach przypomniał, że w dniu 22 sierpnia 2016 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w D. pismo M.R. z dnia 19 sierpnia 2016 r., w którym wezwał Prezydenta Miasta D. w terminie 14 dni do uzupełnienia udostępnionej informacji publicznej o dane stron umów (imię, nazwisko) wraz z ich oznaczeniem NIP i REGON. W dniu [...] r. organ wydał decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci danych stron umów (imię i nazwisko) wraz z ich oznaczeniem NIP i REGON – osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012– 2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej. Wskazał także, że w dniu 07 września 2016 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w D. odwołanie strony z dnia 6 września 2016 r. od tejże decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej – danych stron umów (imię nazwisko) wraz z ich oznaczeniem NIP i REGON – osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012– 2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej. W dniu 09 września 2016 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w D. pismo strony z dnia 8 września 2016 r. dotyczące cofnięcia tegoż odwołania od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. Stosownie do art. 133 i 137 kpa organ pierwszoinstancyjny przesłał odwołanie wraz z pismem o jego cofnięciu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jako organu odwoławczego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w skardze w zakresie naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, a także naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy oraz jej art. 16 ust. 1 podniósł, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem skargi zobowiązany był do rozpoznania otrzymanego w dniu 04 sierpnia 2016 r. wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie w nim zawartym, czyli przedstawienia rozdysponowania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w latach 2012–2016 r. w zakresie przyznawania osobom niepełnosprawnym środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienia wkładu do spółdzielni socjalnej, w sposób wskazany w ustawie. Tym samym podał, że przepisy ustawy przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach oraz w trybie określonym w przepisach ustawy. Umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, co do zasady stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą dysponowania majątkiem publicznym. Żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej, a żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Organ – jak kontynuował – dokonał kwalifikacji wniosku w powyższym zakresie i podjął stosowne czynności celem wywiązania się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Jednocześnie zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, a udostępnienie tej informacji następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Wobec tego w dniu 18 sierpnia 2016 r. (z zachowaniem ustawowego terminu udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) została stronie udostępniona informacja publiczna w zakresie obejmującym dane dotyczące rozdysponowania środków publicznych w poszczególnych latach, sporządzona zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy w formie schematu zawierającego dane dotyczące numeru umowy, daty jej podpisania, kwoty dofinansowania, zakresu rzeczowego dofinansowania z uwzględnieniem wartości w ujęciu jednostkowym.

Podsumowując uznał, że przedmiotowa odpowiedź na wniosek z dnia 04 sierpnia 2016 r. została udzielona stosownie do treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nakazuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany, że nie podlegają udostępnieniu informacje dotyczące wskazania stron umów, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych stanowią dane osobowe i podlegają ochronie danych osobowych. Dodatkowo beneficjentami środków z PFRON–u są osoby niepełnosprawne, dlatego udzielenie informacji komu przyznano środki wiązałoby się z ujawnieniem informacji o ich niepełnosprawności i naruszałoby zapis art. 27 ust. 1 tej ustawy, tj. zakazujący udostępniania danych o stanie zdrowia osoby jako danych wrażliwych.

Przypomniał także, że pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r., którego wpływ odnotowano w organie na dzień 22 sierpnia 2016 r., skarżący wezwał Prezydenta Miasta D. w terminie 14 dni do uzupełnienia udostępnionej informacji publicznej o dane stron umów (imię, nazwisko), żądając dodatkowo wskazania NIP i REGON. W dniu [...] r. Prezydent Miasta D. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej – danych stron umów (imię i nazwisko) wraz z ich oznaczeniem NIP i REGON – osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012–2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej. Jednocześnie wyeksponował, że odmowa udostępnienia informacji w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność, na skutek ograniczeń określonych w jej art. 5 ust. 2. Tym samym zdaniem organu zasadnym było nie udostępnienie imion i nazwisk stron umów cywilnoprawnych wraz z oznaczeniem NIP i REGON – osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012–2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej. Organ uznał, że gdy stroną umowy cywilnoprawnej jest osoba niepełnosprawna – beneficjent dotacji PFRON, to imię i nazwisko, będące w tym przypadku danymi osobowymi, należą do zakresu prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegają ograniczeniu w zakresie udostępniania. Zaakcentował, że stosownie do tegoż przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W jego opinii nie ulega wątpliwości, że beneficjentami dotacji z PFRON nie są osoby pełniące funkcje publiczne, a informacja o niepełnosprawności jest objęta prawem do prywatności i podlega ochronie. Ponadto w przypadku danych osobowych wymienionych w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, tzw. danych wrażliwych, w tym m.in. danych o stanie zdrowia, ustawa zakazuje ich przetwarzania, tym samym obowiązuje zakaz ich udostępniania. Dane wrażliwe podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie danych osobowych i z korzystają z ochrony prawa do prywatności. Zatem jego zdaniem zasadnym było wydanie, z zachowaniem przewidzianego ustawą terminu, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego tj. imion i nazwisk stron umów cywilnoprawnych wraz z oznaczeniem NIP i REGON – osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012–2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej.

Na zakończenie podkreślił, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno – technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Tymczasem – co uwypuklił – w pierwszej kolejności udzielił pełnej informacji publicznej w zakresie danych podlegających udostępnieniu, a w drugiej kolejności, z uwagi na ochronę danych osobowych oraz obowiązujący zakaz udostępniania danych wrażliwych i zachowanie prawa do prywatności osób niepełnosprawnych – beneficjentów dotacji z PFRON, wydał decyzję odmawiającą udostępnienia w zakresie informacji dotyczącej imion i nazwisk stron umów cywilnoprawnych wraz z oznaczeniem NIP i REGON – osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012– 2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej. Tym samym w jego ocenie, organ działając na zasadzie i w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej załatwił sprawę, udzielając jasnej, zgodnej z zakresem wniosku skarżącego informacji publicznej, a odmówił udostępnienia skarżącemu danych, których z uwagi na ograniczenie dostępu (ze względu na ochronę) nie można udostępniać, ponieważ wystąpiły negatywne przesłanki udostępnienia informacji.

Konstatując podał, że nieuzasadnionym jest utożsamianie przez skarżącego odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej z bezczynnością organu administracji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji z uwagi na ograniczenia ich dostępu (z uwagi na ochronę). Niezadowolenie skarżącego z powodu odmowy udostępnienia żądanych informacji w zakresie imion i nazwisk stron umów cywilnoprawnych wraz z oznaczeniem NIP i REGON – osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012–2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej nie stanowi o pozostawaniu w stanie bezczynności przez organ administracji publicznej. Dodatkowo zaznaczył, że art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, niemniej jednak art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, stanowiąc, że prawo to może być ograniczone ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wyjątki od ogólnej zasady dostępu do informacji publicznej wprowadziła ustawa o ochronie danych osobowych, która w art. 27 ust. 1 zabrania m.in. przetwarzania danych o stanie zdrowia, tym samym ich udostępniania, zatem na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie, co zostało wykazane w decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się na ustaleniu czy organ zobowiązany do załatwieniu wniosku strony z dnia 04 sierpnia 2016 r. pozostawał w bezczynności, jak wywodzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie, jak twierdzi organ.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd podkreśla, że badaniem objęto wyłącznie działanie organu, tryb i terminowość podejmowanych czy też brak podejmowanych czynności w sprawie wniosku strony z dnia 04 sierpnia 2016 r. W tym ramach Sąd ustalił następujące okoliczności faktyczne istotne, w ocenie Sądu, dla jej rozstrzygnięcia:

po pierwsze – pismem z dnia 04 sierpnia 2016 r. strona złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie i granicach w nim określonych, a opisanych wielokrotnie powyżej,

po drugie – pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. organ udzielił stronie informacji przekazując do niego załączniki opisane w jego treści, a odpowiadające żądaniu strony oraz poinformował ją, że – stosownie do art. 6 ust 1 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 27 tej ustawy – nie podlegają udostępnieniu dane stron umów objętych zapytaniem,

po trzecie – pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r., data jego wpływu do organu 22 sierpnia 2016 r., strona wezwała Prezydenta Miasta D. w terminie 14 dni do uzupełnienia udostępnionej informacji publicznej o dane stron umów (imię, nazwisko) wraz z ich oznaczeniem NIP i REGON,

po czwarte – decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej danych stron umów (imię i nazwisko) wraz z ich oznaczeniem NIP i REGON, tj. danych osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012- 2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej.

Tym samym jak wskazano powyżej organ, mniej lub bardziej właściwie co do formy prawnej, ustosunkował się do wniosku strony z dnia 04 sierpnia 2016 r. odpowiadając na niego pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. Nie pozostał zatem w bezczynności, i jakkolwiek odmawiając udzielenia informacji w części dotyczącej danych stron umów stanowisko to zwarł w piśmie, a nie w decyzji odmawiającej załatwienie wniosku w części żądającej udostępnienia danych osób korzystających z objętej zapytaniem pomocy, to odnotował w nim wszystkie elementy, które zadecydowały o takim a nie innym jego działaniu, które z kolei co do motywów i podstaw nie jest poddane kontroli w tejże sprawie, w której przedmiotem jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z dnia 04 sierpnia 2016 r., skierowanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W reakcji strony, na to pismo organu, zawartej i wyrażonej w piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 r., negującej de facto wyłącznie odmowę udzielenia informacji w kształcie nakreślonym wnioskiem z dnia 04 sierpnia 2016 r., organ wydał w dniu [...] r. decyzję o odmowie udzielenia informacji co do danych osób korzystających z objętej zapytanie formy pomocy, w której – co ważne – powtórzył argumenty w nim zawarte, co także zauważyła strona skarżąca stwierdzając, że "dnia 6 września 2016 r. otrzymałem decyzje administracyjną z dnia [...] r., nadaną 5 września 2016 r., podtrzymującą wcześniejsze stanowisko".

Zatem wola i stanowisko organu nie budziła na ów czas, ale i później, żadnych wątpliwości, co do sposobu załatwienia przez organ już w dniu 18 sierpnia 2016 r. wniosku strony z dnia 04 sierpnia 2016 r.

Wychodząc zatem z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. Tym samym wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie pismo organu z dnia 18 sierpnia 2016 r. decydujące o niemożności przypisania organowi bezczynności zawiera:

a) oznaczenie organu administracji publicznej, który go wydał – działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta D. – Naczelnika Wydziału Zdrowia, Polityki Społecznej i Aktywizacji Zawodowej, co wynika tak z dekretacji, jak i struktury organizacyjnej Urzędu Miejskiego w D. wyrażonej w pkt. 8.3 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. w sprawie: wprowadzenia tekstu jednolitego Zarządzenia w sprawie: nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w D. i stanowiącego jego załącznik do zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. w sprawie: nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w D.,

b) oznaczenie adresata aktu – M.R. (wraz z adresem),

c) datę jego wydania – 18 sierpnia 2016 r., a także

d) sformułowanie rozstrzygnięcia – poprzez określenie, że "nie podlegają udostępnieniu informacje dot. wskazania stron umów, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 922) stanowią dane osobowe i podlegają ochronie danych osobowych. Dodatkowo beneficjentami środków z PFRON-u są osoby niepełnosprawne, dlatego udzielenie informacji komu przyznano środki wiązałoby się z ujawnieniem informacji o ich niepełnosprawności i naruszałoby zapis art. 27 ust. 1 ww. ustawy tj. zakazujący udostępniania danych o stanie zdrowia osoby jako danych wrażliwych".

e) oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu – jak w pkt a).

O ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, w ocenie Sądu, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdza się, że przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej jednak, nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej – tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1678/14. W wyroku tym, przypomnianym i powtórzonym w wyroku NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2762/14, Sąd ten wskazał, że "przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu (czynności), powinno być możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Z tego względu, jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 kpa tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza".

W skardze wniesionej w tych okolicznościach strona skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 04 sierpnia 2016 r. I jakkolwiek Sąd w przedmiotowej sprawie poddaje ocenie działanie organu w aspekcie jego bezczynności, to powyższe wywody w zakresie cech pisma z dnia 18 sierpnia 2016 r. stają się konieczne.

W związku z tym – prima vista – należy wyjaśnić także, że zgodnie z art. 149 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa (§ 2), tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać także należy, iż nawet jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga, wyda akt lub podejmie czynność, to mimo pozostawania w zwłoce, przestaje prowadzić w sposób przewlekły postępowanie, co jednakże nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organ załatwił sprawę strony, mniej czy właściwej prezentując i zawierając stanowisko w prawnej formie działania, jednakże wymaga li tylko zauważenia z uwagi na argumenty zawarte w skardze – tak też uchwała NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu. Zatem kluczowe dla oceny bezczynności organu w przedmiotowej sprawie jest załatwienie wniosku strony z dnia 04 sierpnia 2016 r., pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r.

W ocenie Sądu będąca poza sporem, wynikająca z akt sprawy, okoliczność przesłania stronie skarżącej rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r., a następnie wskutek pisma strony z dnia 19 sierpnia 2016 r. powtórzonego w nazwanym akcie z dnia [...] r., jako decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej – danych stron umów (imię i nazwisko) wraz z ich oznaczeniem NIP i REGON – osób niepełnosprawnych, którym w latach 2012- 2016 przyznano środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej – powoduje, że nie można przyjąć, że organ pozostawał w realiach przedmiotowej sprawy w bezczynności. Nie wnikając przy tym w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu Sąd uznał, że skoro wniosek strony datowany na dzień 04 sierpnia 2016 r., został załatwiony pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r., którego treść jest jasna i klarowna, gdyż dowodzi tego nie tylko treść ale także odczytanie go przez stronę skarżącą, to brak jest podstaw do uznania bezczynności, czy przewlekłości, w załatwieniu wniosku strony. W przedmiotowej sprawie organ, co do istoty, załatwił sprawę strony w terminie ustawowym.

Z uwagi na zarysowany w sprawie spór – w tym mając na uwadze uruchomione wywiedzionymi przez stronę środkami zaskarżenia postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne – Sąd podnosi, że w przedmiotowym postępowaniu poddano kontroli wyłącznie postępowanie organu w zakresie terminowego załatwienia wniosku strony z dnia 04 sierpnia 2016 r. Tym samym uwzględniając powyższej przytoczone okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz sposób i konkretyzację podejmowanych przez organ czynności sformułowanych w piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r., stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut bezczynności organu.

Toteż na zakończenie podkreślenia wymaga, że sam fakt niezadowolenia czy to z treści pisma organu czy sposobu wyrażenia woli organu i jej skonkretyzowania nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że organ nie wykonał czegoś do czego były zobowiązany, albo wykonał to pozostając w zwłoce czy bezczynności. Zwłaszcza, że – jak wskazano także szerzej powyżej – z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie kończy postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Konkludując, wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione gdy organ administracyjny zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności pozostaje w bezczynności, czyli a contario nie wydaje decyzji lub innego aktu albo nie podejmuje prawem określonych czynności, co w przedmiotowej sprawie jednak nie wystąpiło.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.