Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1890/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skarg I. B. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1963 r. [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. jako "Nieruchomość w mieście W. przy ulicy [...] pod Nr [...] " znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie ze świadectwem Sądu Okręgowego w [...] z [...] sierpnia 1945 r. nr [...] tytuł własności tej nieruchomości przysługiwał Z. B. co do połowy, S. B., J. B., M. z B. i M. z B. w częściach równych co do połowy.

Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt ww. nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy [...], a z chwilą likwidacji gmin - na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy-Gmin [...] (decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r. nr [...]). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), grunt ten stał się własnością Miasta [...]. Obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (KW nr [...]), nr [...] (KW nr [...]) oraz [...] (KW nr [...]) z obrębu [...]. Na działce [...] znajduje się budynek wielomieszkaniowy, stanowiący współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i osób fizycznych.

Powyższa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 10 z 19 kwietnia 1948 r. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 19 października 1948 r.

Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej 13 października 1948 r., z zachowaniem terminu, złożyły M. M. (M. M.), M. W., J. S. i J. B. (wdowa po S. B.).

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1963 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...] wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości [...] przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne.

M. M., M. W. i J. S. 24 września 1963 r. złożyły pismo, w którym powiadomiły, że nie skorzystają z prawa do odwołania, przyjmując do wiadomości uzasadnienie odmowy, zastrzegając sobie prawo do odszkodowania.

Następnie I. B. (następczyni prawna poprzednich właścicieli nieruchomości) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] września 1963 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia podnosząc, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia zapisy obowiązującego planu zagospodarowania (planu zabudowy) nie pozwalały na korzystanie przez dawnego właściciela (osobę fizyczną, czyli inwestora prywatnego) z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania. Zgodnie z planem grunt powinien zostać zabudowany budynkami wielorodzinnymi. Oznacza to, że organ nie mógł przyznać prawa własności czasowej byłym właścicielom, bowiem osoby fizyczne nie mogły realizować tak określonej w planie funkcji terenu - zabudowy wielorodzinnej - co w konsekwencji prowadziło do odmowy przyznania prawa własności czasowej.

I. B. oraz M. S. wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2020 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając ponownie sprawę przytoczyło przepisy kpa, zasady oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne regulujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zaznaczyło, że w niniejszej sprawie organ nadzoru uznał, że orzeczenie z [...] września 1963 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przepis ten stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Jeżeli zatem nieruchomość [...] objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] znajdowała się w posiadaniu wnioskodawcy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony został w odpowiednim terminie, a korzystanie z nieruchomości dało się pogodzić z obowiązującym planem zabudowania, to organ gminy ma obligatoryjny obowiązek uwzględnić wniosek. Taki stan prawny obowiązuje do chwili obecnej. Jeżeli te trzy warunki łącznie są spełnione, byłym właścicielom przysługuje roszczenie o wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, a następnie prawo wpisu nabytego prawa w księdze wieczystej. Organ rozpoznający wniosek złożony w trybie dekretu powinien przede wszystkim ustalić, czy zostały spełnione przez wnioskodawcę wymienione warunki.

Organ nadzoru zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie oraz przez podmiot uprawniony.

SKO w [...] przytoczyło stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreśliło, że z art. 7 ust. 2 ww. dekretu wynika zobowiązanie organu administracji rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Organ orzekający, aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musi zatem udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego). Stosowanie innych negatywnych przesłanek uwzględnienia wniosku złożonego w dekretowym terminie nie znajduje żadnych podstaw prawnych w przepisach dekretu, które stanowią samodzielną podstawę prawną do rozstrzygania wniosków byłych właścicieli złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

Organ nadzoru zaznaczył, że Prezydium Rady Narodowej w [...] w uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. W dacie wydania badanego orzeczenia zapisy obowiązującego planu zagospodarowania (planu zabudowy) nie pozwalały na korzystanie przez dawnego właściciela, tj. osobę fizyczną czyli inwestora prywatnego z gruntu, zgodnie z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania. Zgodnie z ogólnym planem z dnia [...] stycznia 1961 r., zatwierdzonym uchwałą nr [...], grunt przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod zabudowę wielorodzinną. Oznacza to, że organ nie mógł przyznać prawa własności czasowej byłym właścicielom, bowiem osoby fizyczne nie mogły realizować tak określonej w planie funkcji terenu - zabudowy wielorodzinnej. Dla osób fizycznych zarezerwowane było budownictwo jednorodzinne oraz budowa małych domów mieszkalnych. Natomiast budownictwo wielorodzinne, a więc o rozmiarach wykraczających poza indywidualne potrzeby mieszkaniowe jednostki stanowiło domenę Państwa oraz spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.

SKO w [...] podkreśliło, że plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa powszechnie obowiązującego uchwalanymi przez organy terenowe. Plan zagospodarowania przestrzennego [...] z 1961 r. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. obowiązywał i wywoływał określone skutki prawne (wbrew zarzutom wniosku), o czym świadczyły okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych na podstawie, których wznoszono inwestycje. Uchwała Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego [...] została uchylona uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] na rok 1985 (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 15, poz. 94). Niewątpliwie przedmiotowa opublikowana uchwała potwierdza fakt obowiązywania przedmiotowego planu z 1961 r. (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2627/13)

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących orzekania w postępowaniu dekretowym o nieruchomości zamiennej Kolegium przytoczyło wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 967/10, Lex 1081091, w którym stwierdzono, że wykładnia funkcjonalna art. 7 ust. 4 dekretu prowadzi do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach odmowy uwzględnienia wniosku z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 tego aktu. Oznacza to, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu (podobnie NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1874/10 Lex 1220278). Zdaniem organu wskazany przez skarżącego art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach jako umożliwiający dokonywanie zamiany gruntów nie mógł mieć więc zastosowania.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. B. oraz M. S.

I. B. w złożonej skardze zarzuciła:

1. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

- art. 68 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.),

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia w toku postępowania wyczerpującego materiału dowodowego, który dałby podstawę do przyjęcia, że od daty złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej - 13 października 1948 r. do daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego w 1961 r. korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując m.in., że zgodnie z art. 68 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. wniosek poprzedników prawnych skarżącej powinien być rozstrzygnięty w ciągu trzech miesięcy od daty złożenia, a zatem do dnia 9 stycznia 1949 r. Wniosek ten został rozpatrzony po upływie prawie piętnastu lat od daty jego złożenia decyzją z [...] września 1963 r. SKO w [...] nie dokonało żadnych ustaleń co do planów zabudowania obowiązujących w okresie od daty złożenia wniosku do daty uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 roku. Ustalenia takie mogły wskazywać, że gdyby decyzja została wydana w terminie przewidzianym w art. 68 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. to korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dałoby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Zdaniem skarżącej ustalenie prawa do nieruchomości nie było i nie jest przedmiotem regulacji prawa budowlanego. Prawo budowlane reguluje sprawy projektowania, budowy, rozbiórki i utrzymania obiektów budowlanych. Z tych względów przepisy prawa budowlanego nie mogły stanowić podstawy do oceny czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jeżeli były właściciel otrzymałby prawo własności czasowej to nie oznacza, że musiał sam rozpocząć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisy obowiązującego wówczas prawa rzeczowego (dekret z dnia 11 października 1946 r.) umożliwiały zbycie prawa własności czasowej (art. 107 dekretu). Obowiązujący w 1963 r. plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość realizowania na nieruchomości przy ul. [...] budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego co nie oznacza, że osoba której przyznano prawo własności czasowej musiała sam zostać uczestnikiem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ prawo takie było zbywalne. Orzeczenie administracyjne z [...] września 1963 r. wydane zatem zostało z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

M. S. w złożonej skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1, 2 i 4 dekretu z 26 października 1945 r. w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), polegające na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1963 r., w sytuacji gdy obowiązek przyznania gruntu zamiennego opisanego w art. 7 ust. 4 dekretu, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddanie gruntu we własność czasową, został doprecyzowany postanowieniem art. 42 ust. 1, w związku z czym ww. orzeczenie z [...] września 1963 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił, że przesłanką do podjęcia decyzji negatywnej w 1963 r. był plan zagospodarowania przestrzennego przejęty po upływie prawie 13 lat od złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej. Skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za zaniechania organów administracji publicznej przez 13 lat. Zdaniem skarżącego Kolegium nie dokonało ustaleń w zakresie planu zabudowy przedmiotowej nieruchomości na datę 19 października 1948 r., ani też nie sprawdziło, czy istniały grunty w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, które mogły być zamienione na nieruchomość poprzednika prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargi SKO w [...] wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1891/21 postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1890/21 (ze skargi I.B.) i I SA/Wa 1891/21 (ze skargi M.S.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 1890/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, wobec czego skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu.

Przedmiotem skarg jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] grudnia 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1963 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Z uzasadnienia Prezydium wynika, że organ odmówił przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...], gdyż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że wskazane orzeczenie zapadło z poszanowaniem obowiązujących wówczas przepisów prawa, gdyż w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia zapisy obowiązującego planu zagospodarowania nie pozwalały na korzystanie przez dawnego właściciela z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania, skoro grunt ten był przeznaczony był pod zabudowę budynkami wielorodzinnymi. Osoby fizyczne nie mogły bowiem być inwestorami zabudowy wielorodzinnej.

Sąd w pełni akceptuje ustalenia i oceny dokonane przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a także podziela przedstawioną w nim argumentację. Nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.

Odnosząc się do istoty sporu podkreślić należy, że organ nadzoru trafnie dostrzegł, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia teren spornej nieruchomości objęty Ogólnym Planem Zabudowania miasta [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., zatwierdzonym uchwałą nr [...], przeznaczony został pod budownictwo wielorodzinne, które pozostawało w sferze uprawnień Państwa oraz spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.

Trzeba wskazać, że budownictwo mieszkaniowe typu osiedlowego było ujmowane w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych [pkt II i pkt III, lit. E uchwały Sejmu PRL z dnia 12 lipca 1957 r. o Planie Rozwoju Gospodarczego w latach 1956-1960 (Dz.U. Nr 40, poz. 179); § 24 ust. 4 zarządzenia z dnia 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 67, poz. 408 ze zm.)].

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego zadania w zakresie realizacji budownictwa mieszkaniowego wielokondygnacyjnego (np. kwaterunkowego, społecznego,) były zarezerwowane dla podmiotów państwowych i spółdzielni mieszkaniowych (art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 13 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz.U. Nr 5, poz. 16). Podobna sytuacja dotyczyła budownictwa mieszkaniowego typu pracowniczego i służbowego realizowanego przez podmioty państwowe (uchwała Nr 496 Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1951 r. o rozdziale i wykorzystaniu mieszkań pracowniczych i służbowych – M.P. Nr A-68, poz. 887 ze zm.).

Osoby fizyczne mogły realizować inwestycje w zakresie budownictwa mieszkaniowego indywidualnego niskiego poprzez budowę domów jednorodzinnych bądź małych domów mieszkalnych. Osoby fizyczne mogły również nabywać na własność tego typu domy mieszkalne. Z kolei inwestorem w zakresie realizacji inwestycji dotyczących budownictwa wielomieszkaniowego mogły być jednostki gospodarki uspołecznionej w postaci spółdzielni mieszkaniowych i właściwe służby inwestycyjne prezydiów rad narodowych. Spółdzielnie mogły też nabywać na własność nieruchomości zabudowane budynkami wielomieszkaniowymi [§ 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] marca 1957 r. w sprawie pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności (M.P. Nr 22, poz. 157); Część C – wstęp i pkt 9.10 Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1959 r. w sprawie przyjęcia tez dotyczących typizacji w budownictwie (M.P. Nr 70, poz. 365 ze zm.); Część C – wstęp i pkt 9.10 Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1959 r. w sprawie uzupełnienia tez dotyczących typizacji w budownictwie (M.P. z 1960 r. Nr 23, poz. 109); § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1959 r. w sprawie budowy przez prezydia rad narodowych dodatkowych domów mieszkalnych przeznaczonych na sprzedaż ludności (M.P. Nr 17, poz. 70); art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz.U. Nr 31, poz. 131); art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132)].

W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje, że osoba fizyczna (wnioskodawca dekretowy) nie mogła w sposób bezpośredni wykazać, że mogłaby po przyznaniu prawa własności czasowej realizować przeznaczenie gruntu pod budownictwo wielomieszkaniowe. To uprawnienie zarezerwowane było bowiem, jak wskazano wyżej, dla Spółdzielni, które stanowiły odrębne osoby prawne. Do założenia spółdzielni wymagane było co najmniej 10 członków – osób fizycznych lub co najmniej 3 osoby prawne [art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz.U. z 1950 r. Nr 25, poz. 232 ze zm.), 8 § 1, art. 4 § 2 i art. 12 ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz.U. Nr 12, poz. 61)].

Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że inwestor prywatny w ówczesnych warunkach prawnych mógł realizować budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Jakkolwiek jest oczywistym, że przepisów nacjonalizacyjnych nie można interpretować w sposób rozszerzający, ale nie można ich także oceniać według aktualnie obowiązujących regulacji prawnych. O ile bowiem obecnie prywatny inwestor może bez wątpienia realizować budownictwo wielorodzinne, o tyle ówczesne – obowiązujące w 1963 r. - przepisy na to nie pozwalały. Z art.15 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane wynika wprost, że inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych i najbliższej rodziny. Natomiast już samej nazwy "budownictwo wielorodzinne" wynika, że chodzi o budownictwo mieszkaniowe dla wielu rodzin, czyli budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji organ nadzoru prawidłowo uznał, że art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłego właściciela nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego).

W odniesieniu do podnoszonych w skargach zarzutów zauważyć trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym Sąd (tak jak organ administracji) dokonuje kontroli decyzji według stanu prawnego jej wydania. Organ nadzoru nie miał zatem obowiązku dokonywania ustaleń co do planów zabudowania obowiązujących w okresie od daty złożenia wniosku do daty uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r.

Zgodzić się jednocześnie trzeba z podnoszonymi przez skarżąca twierdzeniami, że ustalenie prawa własności czasowej do nieruchomości nie było i nie jest przedmiotem regulacji prawa budowlanego. Nie ulega jednak wątpliwości, że stosunki polityczne, społeczne i gospodarcze nie dopuszczały możliwości realizowania budownictwa wielorodzinnego inwestorom prywatnym i do przedmiotowych kwestii odnosiły się obowiązuje wówczas stosowne przepisy prawa budowlanego.

Za chybione uznać ponadto trzeba ponoszone przez skarżącą twierdzenia, że przepisy obowiązującego wówczas prawa rzeczowego (dekret z dnia 11 października 1946 r.) umożliwiały zbycie prawa własności czasowej (art. 107 dekretu). Interpretacja taka prowadziłaby do wniosku, że wszystkie działki pod inwestycje publiczne mogłyby być zbyte. Założeniem przyjętych rozwiązań było zaś ustalenie czy dany podmiot, który wystąpił z wnioskiem miał upoważnienie do realizacji inwestycji zgodnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się zaś do podnoszonych przez M. S. zarzutów dotyczących orzekania w postępowaniu dekretowym o nieruchomości zamiennej zauważyć trzeba, jak słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wykładnia funkcjonalna art. 7 ust. 4 dekretu prowadzi do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach odmowy uwzględnienia wniosku z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 tego aktu. Oznacza to, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu (wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 967/10, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1874/10). Wskazany przez skarżącego art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach jako umożliwiający dokonywanie zamiany gruntów nie miał więc w niniejszej sprawie zastosowania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesione skargi są bezzasadne i brak jest podstaw do ich uwzględnianie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.