Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 106/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz E.W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w K. działając na podstawie art. 166 ust. 2, ust. 10 i ust. 11 oraz art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji E.W. polegającej na budowie przejazdu przez wał rzeki [...] dla gospodarstwa rolnego na działkach nr [...] w miejscowości S., gmina [...], w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Teren inwestycji położony jest częściowo w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obejmującym obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym.

Podstawową funkcją międzywala jest przepuszczenie wód powodziowych. Wykonanie inwestycji stanowiącej przejazd wałowy obejmujący część terenu międzywala będzie skutkowało zmianą przekroju dolinowego poprzez zmniejszenie czynnego pola przepływu wody.

Zdaniem organu lokalizacja inwestycji w międzywalu rzeki [...] na trasie przepływu wód powodziowych może wpłynąć na zmianę warunków przepływu wód w rejonie wału przeciwpowodziowego prowadząc do jego nadmiernego obciążenia a w konsekwencji rozmycia, stanowiąc zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi zamieszkujących na terenie położonym na zawalu oraz utrudniając zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Ponadto, teren inwestycji znajduje się w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału po stronie odwodnej (działki o nr ewid. [...]), na wale (działka o nr ewid. [...]) oraz w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału po stronie odpowietrznej (działka o nr ewid. [...]), gdzie obowiązują zakazy określone w art. 176 ust. 1 Prawa wodnego.

Zgodnie z art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zakazuje się wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym: wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału.

Na podstawie art. 176 ust. 4 Prawa wodnego, jeżeli nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5.

Biorąc pod uwagę, iż część terenu planowanej inwestycji znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, inwestor powinien uzyskać decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zwalniającą z zakazów wynikających z art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wonnego. Dopiero uzyskanie decyzji potwierdziłoby, że inwestycja nie wpłynie na szczelność stabilność wałów przeciwpowodziowych, a w konsekwencji nie spowoduje uszkodzenia bądź zniszczenia wału a tym samym nie będzie stanowiła zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi.

Zgodnie z art. 388 ust. 4 Prawa wodnego wydanie decyzji, o których mowa w art. 176 ust. 4 następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzje zwalniające z zakazów określonych w art. 88n ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm. - dalej jako Prawo wodne z 2001 r.) wydawane przez Marszałka Województwa dotyczyły jedynie wału przeciwpowodziowego oraz pasa 50 m po stronie odpowietrznej obwałowania.

W decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] zmienionej decyzją wydaną przez Likwidatora MZMiUW w K. z [...] listopada 2018 r. znak: [...] zwalniającą z robót tj. na wale i w odległości 50m od stopy wału po stronie odpowietrznej, nie uwzględniono działki o nr ewid. [...], na której planowane są roboty a stanowiącej działkę wałową.

Organ wskazał na toczące się przed SKO w K. postępowanie ws. stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z [...] listopada 2018 r.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania E.W. Prezes Wód Polskich decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy ograniczone jest wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które zgodnie z art. 16 pkt 34 Prawa wodnego, stanowią:

1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%,

2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%,

3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne;

4) pas techniczny.

Na podstawie art. 166 ust. 10 Prawa wodnego uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Teren inwestycji, wskazany na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się na części działek o nr ewid.: [...],[...], [...] i [...] w miejscowości S., gmina [...], na terenie objętym mapami zagrożenia powodziowego (arkusz: M-34-78-B-c-2). Z analizy ww. map wynika, że teren inwestycji znajduje się w rejonie około 48+500 km rzeki [...] i położony jest w części na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią: stanowiących obszar, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, a także w granicach obszaru między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym. Fragment wału przeciwpowodziowego wchodzącego w granice terenu objętego wnioskiem charakteryzuje rzędna korony wynosząca około 209,83 m n.p.m., która zapewnia ochronę terenów zawala od wód powodziowych rzeki [...] (rzędna wody 1% - około 208,15 m n.p.m.).

Celem uzgodnienia jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich jest organem wyspecjalizowanym, który jest uprawniony do oceny czy i jaki wpływ z punktu widzenia ochrony przed powodzią będzie miała realizacja danej inwestycji. Prezes Wód Polskich podzielił stanowisko organu I instancji, że realizacja planowanej inwestycji może stanowić zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym.

W związku z bezpośrednim związkiem planowanej inwestycji z istniejącym wałem przeciwpowodziowym należy mieć na względzie, że zarówno na samym wale jak i na terenach bezpośrednio przyległych do wału, zarówno od strony odpowietrznej jak i odwodnej, obowiązują ograniczenia związane z ich użytkowaniem.

Zgodnie z art. 176 ust. 1 Praw wodnego w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zakazuje się wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym:

1) przejeżdżania przez wały oraz wzdłuż wałów pojazdami lub konno oraz przepędzania zwierząt, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych;

2) uprawy gruntu, sadzenia drzew lub krzewów na wałach oraz w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału;

3) prowadzenia przez osoby nieuprawnione robót lub czynności ingerujących w konstrukcję wałów przeciwpowodziowych, w tym ich rozkopywania, uszkadzania darniny lub innych umocnień skarp i korony wałów, wbijania słupów i ustawiania znaków;

4) wykonywania na wałach przeciwpowodziowych obiektów lub urządzeń niezwiązanych z nimi funkcjonalnie;

5) wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału;

6) lokalizowania cmentarzy w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału.

Przedmiotowe zamierzenie dotyczy budowy przejazdu przez wał, a więc związane będzie bezpośrednio z czynnościami zakazanymi określonymi w art. 176 ust 1.

Zgodnie z art. 176 ust. 4 ustawy Prawo wodne jeśli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, właściwy organ Wód Polskich, może w drodze decyzji zwolnić od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5. Zgodnie z art. 176 ust 5 ww. ustawy postępowanie to prowadzi się na wniosek zainteresowanego.

Posiadanie wymaganej decyzji zwalniającej z zakazu wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność i stabilność wałów w niniejszym przypadku umożliwi stwierdzenie, że realizacja planowanej inwestycji nie będzie miała negatywnego wpływu na wał przeciwpowodziowy, a więc nie przyczyni się do wzrostu ryzyka powodziowego w tym rejonie.

Przepis art. 388 ust. 4 Prawa wodnego wskazuje, że wydanie decyzji zwalniającej powinno nastąpić przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Obowiązujące zakazy, wymienione w art. 176 ust. 1 Prawa wodnego, nie są tożsame z zakazami określonymi w art. 88n ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Oznacza to, że z uwagi na zmianę stanu prawnego związanego z wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne, decyzje zwalniające wydane na podstawie art. 88n ust. 3 Prawo wodne z 2001 r. nie mogą zastępować decyzji o której mowa w art. 176 ust. 4 obowiązującej ustawy, co wynika faktu, iż aktualnie obowiązujące zakazy m.in. zakaz dotyczący wykonywania obiektów budowlanych 50 m od stopy wału, dotyczy obu stron wału, natomiast w poprzednim stanie prawnym zakaz ten obowiązywał wyłącznie dla jego odpowietrznej strony. Powyższe ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu przedłożonej decyzji zwalniającej z [...] grudnia 2016 r., gdzie wskazano, że zabezpieczenie komórkową geokratą PEHD będzie dotyczyło wyłącznie odpowietrznej strony wału, a więc należy stwierdzić, że decyzja ta nie stanowi, że planowane działania nie wpłyną na szczelność i stabilność wałów w zakresie, o którym mowa w art. 176 ust. 4 ustaw Prawo wodne.

Zdaniem organu odwoławczego załączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2016 r. zwalniająca z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 Prawa wodnego z 2001 r. w przedmiocie przejeżdżania pojazdami przez lewy wał przeciwpowodziowy rzeki [...], rozkopania wału, wbijania słupów oraz uszkadzania darniny na wale oraz wykonywania wykopów i obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki [...], w celu realizacji inwestycji pn.: "Wykonanie przejazdu przez wał rzeki [...] w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...], [...] oraz [...] m. S. gm. [...]", nie stanowi decyzji wymaganej w niniejszej sprawie, o której mowa w art. 388 ust. 4 Prawa wodnego.

Obowiązująca mapa zagrożenia powodziowego wskazuje, jak rozległe obszary zawala (w tym duża ilość terenów zabudowanych) narażona byłyby na zalanie wodami powodziowymi w przypadku całkowitego zniszczenia wału. Wobec powyższego należy stwierdzić, że planowane zamierzenie wymaga uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów w brzmieniu określonym w art. 176 ust. 1 Prawa wodnego.

W odniesieniu do informacji przedstawionej w odwołaniu, że Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w K. postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak: [...] uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy Prezes Wód Polskich wskazał, że zgodnie z informacją przedstawioną w piśmie przekazującym odwołanie z [...] maja 2020 r. znak: [...] postanowienie Dyrektora RZGW w K. z [...] marca 2020 r. zostało wydane na postawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a) u.p.z.p. i w opinii organu uzgadniającego w przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy zawarte zostały odpowiednie zapisy dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a) u.p.z.p. odnosi się wyłącznie do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a więc uzgodnienie to mimo, że dotyczyło tego samego projektu miało odmienny zakres prowadzonej analizy. Zgodnie z art. 388 ust. 1 Praw wodnego decyzja, o której mowa w art. 176 ust. 4 stanowi zgodę wodnoprawną, lecz nie jest zakwalifikowana do pozwoleń wodnoprawnych.

Uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. są niezależne i uzgodnienie projektu w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających pozwolenia wodnoprawnego nie przekłada się na konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż inny jest zakres prowadzonej analizy, do przeprowadzenia, której właściwy organ jest zobowiązany.

Podsumowując stanowisko, Prezes Wód Polskich stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji z uwagi na istniejące uwarunkowania będzie stanowiła zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz będzie utrudniała zarządzanie ryzkiem powodziowym. Mając na uwadze zapisy art. 166 ust. 10 pkt 3 oraz pkt 5 Prawa wodnego, Prezes zobowiązany był więc do podtrzymania stanowiska Dyrektora RZGW w K..

III.

Skargę na powyższą decyzję wniósł E. W., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia wpływu planowanej w ramach inwestycji zabudowy i zagospodarowania terenu na zasięg obszarów zagrożenia powodzią; brak uwzględnienia przyjętych przez Skarżącego założeń w zakresie proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz błędne ustalenie, że Skarżący nie legitymuje się decyzją zwalniającą;

2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji;

3. art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 Prawa wodnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że realizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym, podczas gdy organ w żaden sposób nie wykazał wpływu realizacji inwestycji na te okoliczności;

4. prawa procesowego, a to art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona;

5. prawa procesowego, a to art. 8 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie odmiennie, niż uczynił to w analogicznym stanie faktycznym Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w K..

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Jak wyjaśnił, legitymuje się decyzją zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 1,3,4,5 Prawa wodnego z 2001 r. Twierdzenie organu, że decyzja ta nie stanowi decyzji wymaganej w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione. Decyzja jest prawomocna i ostateczna, w żaden sposób nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. WSA w K. w sprawie II SA/Kr 720/20 stwierdził nieważność decyzji SKO w K. odnośnie do wygaśnięcia decyzji zwalniającej. W związku z czym należy stwierdzić, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja zwalniająca i korzysta ona z zasady trwałości decyzji i związania organu z treścią tej decyzji. Ustawodawca wprowadzając ustawę prawo wodne w aktualnym brzmieniu nie przewidział skutku w postaci nieważności lub innego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów. Wskazać należy, że przedmiot decyzji, którą legitymuje się wnioskodawca jest tożsamy z nałożonym obowiązkiem wynikającym z art. 388 ust. 4 Prawo wodne. Skoro zatem wnioskodawca legitymuje się decyzją zwalniającą, twierdzenie organu o braku posiadania decyzji istotnej w ramach niniejszej sprawy jest błędne. W tym miejscu zaznaczyć należy także, że Skarżący posiada decyzję zwalniającą na działki [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. natomiast organ dokonuje odmowy uzgodnienia wskazując także, że aktualnie planowana inwestycja obejmuje także inne działki. Niemniej jednak należy wskazać, że na dwie ze wskazanych aktualnie działek Skarżący posiada decyzję zwalniającą, natomiast co do pozostałych działek nie są one zlokalizowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Postanowieniem z [...] marca 2020 znak: [...] pozytywnie uzgodniono ten sam projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budowy przejazdu przez wał rzeki [...] dla gospodarstwa rolnego na działkach [...],[...], [...], [...] w miejscowości S.. Gmina [...]. Z treści uzasadnienia wynika, że organ uzgadniający nie ma żadnych zastrzeżeń do przedłożonego projektu decyzji. W realiach niniejszej sprawy organ uzgodnił projekt decyzji i postanowienie w tej materii uzyskało przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 k.p.a. w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. W zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że inny jest zakres analizy prowadzonych uzgodnień, jednakże nie do przyjęcia jest sytuacja kiedy organ z jednej strony pozytywnie opiniuje lokalizację inwestycji celu publicznego natomiast w kolejnym rozstrzygnięciu wydaje opinię negatywną, gdyż godzi to w zasadę zaufania obywatela do organu.

Następnie należy wskazać, że organ nie poczynił dokładnych ustaleń odnośnie do terenu inwestycji. Jak sam wskazuje inwestycja znajduje się na terenie objętym mapami zagrożenia powodziowego i po części znajduje się na terenach szczególnego zagrożenia przeciwpowodziowego. Nieprecyzyjne oznaczono lokalizację inwestycji i nie można, w oparciu o zebrane dotychczas dowody jednoznacznie określić zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. W razie ustalenia, że tylko cześć tej działki znajduje się na tym obszarze, organ mógłby rozważyć sformułowanie odpowiednich wymagań oraz warunków co do planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenu.

Odmowna decyzja uniemożliwia Skarżącemu realizację inwestycji i ingeruje w jego prawo własności. Ingerencja winna być ona poprzedzona nie budzącymi wątpliwości ustaleniami faktycznymi (art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.).

Organ wydając decyzję powołał w rozstrzygnięciu art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 Prawa wodnego, które stanowią że realizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym podczas gdy organ w żaden sposób nie wykazał wpływu realizacji inwestycji na te okoliczności. Nie wiadomo w jaki sposób wykonanie przejazdu do gospodarstwa rolnego ma stanowić zagrożenie oraz utrudnienie, tym bardziej nie rozważono ewentualnych możliwych przeciwdziałań adekwatnych do zamierzeń inwestycyjnych.

Na zakończenie należy wskazać, że organ nie odniósł się do kwestii zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, a także przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się do zgromadzonego materiału.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest zasadna.

Analiza okoliczności sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że organy Wód Polskich zdają się nie dostrzegać w jakiej procedurze oraz w jakim charakterze (w istocie służebnym) występują w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisami Prawa wodnego (zob. w szczególności art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego) Wody Polskie są organami uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy, nie zaś organami decyzję tę wydającymi. Sąd wskazuje przy tym na powyższe w kontekście szeroko powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 388 ust. 4 Prawa wodnego, z którego organy błędnie wywodzą wniosek, że już na etapie uzgodnienia inwestycji dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią przez organy Wód Polskich wymagane jest legitymowanie się przez Inwestora decyzją, o której mowa w art. 176 ust. 4 Prawa wodnego. Przepis art. 388 ust. 4 Prawa wodnego rzeczywiście wymaga posiadania decyzji o której mowa w art. 176 ust. 4 (zezwalającej na ingerencję m.in. w wał przeciwpowodziowy), jednakże nie jest to w żadnym razie warunek konieczny dokonania uzgodnienia przewidzianego w art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego. Wody Polskie nie są bowiem organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy (jak wskazuje art. 388 ust. 4) a jedynie organem decyzję tę uzgadniającym, posiadającym własną kompetencję do oceny inwestycji. Już zatem z tej przyczyny odwoływanie się przez Prezesa Wód Polskich do faktu rzekomego nieposiadania przez Inwestora w momencie uzgodnień decyzji z art. 176 ust. 4 Prawa wodnego jest całkowicie chybione. Rola Wód Polskich polega na uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy a nie na jej wydaniu. Wskazywanie więc, że już w momencie uzgadniania tej decyzji, co sugeruje Prezes Wód Polskich, w obrocie prawnym ma pozostawać decyzja, o której mowa w art. 176 ust. 4 Prawa wodnego nie zasługuje na aprobatę. Jej posiadanie przez Inwestora ostatecznie oceniać będzie organ wydający warunki zabudowy.

VI.

Kontynuując niniejsze rozważania należy również zwrócić uwagę na podstawę i okoliczności odmowy dokonania uzgodnienia. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w K. w decyzji z [...] kwietnia 2020 r. odmowę uzgodnienia motywował przesłankami z art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 Prawa wodnego. Zgodnie z tymi przepisami, odmawia się uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

W ocenie organów wykonanie przejazdu przez wał przeciwpowodziowy spowoduje po jego stronie odwodnej (strona pomiędzy wałem a brzegiem rzeki) "zmniejszenie przekroju dolinowego" a w konsekwencji ograniczenie potencjalnego przepływu wód powodziowych oraz w istocie osłabienie wału, mogące prowadzić do jego przerwania a zatem zalania pobliskich terenów zabudowanych. Nadto, wykonanie przejazdu będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym, choć w tym zakresie organy nie przedstawiają jakichkolwiek wyjaśnień takiego założenia.

Odnośnie zatem do podanych przyczyn odmowy uzgodnienia decyzji Sąd ocenia oba kontrolowane rozstrzygnięcia Wód Polskich jako całkowicie gołosłowne, zwłaszcza w kontekście pozostającej w obrocie prawnym decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2016 r. zmienionej decyzją Likwidatora MZMiUW w K. z [...] listopada 2018 r., której postanowienia są przez organy obecnie deprecjonowane.

Wskazać trzeba, że odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a więc w istocie blokując możliwość zabudowy i zagospodarowania na danym terenie, organ ma obowiązek przedstawić, w ramach obowiązków płynących z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. umotywowane i poddające się ocenie stanowisko, które będzie mogło zostać zweryfikowane przez Sąd w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Istota uzgodnienia polegająca przede wszystkim na decydowaniu o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zgody na proponowane zagospodarowanie nieruchomości poprzez jej zabudowę, wymaga przedstawienia niebudzących zastrzeżeń wyjaśnień określonego stanowiska organu. Ingerencja w prawo własności wymaga więc precyzyjnego wyjaśnienia dlaczego naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (w którym zawiera się prawo zabudowy i wykorzystania swojej nieruchomości) jest w danych okolicznościach niezbędne.

W niniejszej sprawie organy Wód Polskich w istocie zwalczają wcześniejszą decyzję ich poprzednika prawnego - Marszałka Województwa [...], udzielającą zgody, o której mowa w art. 88n Praw wodnego z 2001 r. bez wskazania jednakże szerszych powodów takiego działania i odmowy dokonania uzgodnienia.

W kontekście tego należy wskazać, że decyzja Marszałka Województwa z [...] grudnia 2016 r. pozostaje w obrocie prawnym i musi być respektowana (prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 720/20 WSA w K. stwierdził nieważność decyzji SKO w K. stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję Marszałka Województwa [...]). Żaden przepis przejściowy nowego Prawa wodnego nie przewiduje skutku wygaśnięcia wcześniej wydanych decyzji wyrażających zgody wodnoprawne. Zmiana prawa nie spowodowała więc utraty mocy wiążącej wcześniejszych rozstrzygnięć, choć niewątpliwie istotnej zmianie uległy i kompetencje i właściwość organów załatwiających tzw. "sprawy wodne". W związku z tym przy orzekaniu obecne organy Wód Polskich powinny odnieść się do rozwiązań i ocen prawnych wyrażonych w decyzji Marszałka Województwa z [...] grudnia 2016 r. jako dotyczącej zgody na ingerencję w wał przeciwpowodziowy, która to ingerencja widziana jest obecnie jako nieuzasadniona.

W ocenie Sądu w zaskarżonych decyzjach organów Wód Polskich, poza jedynie zdawkowym zrelacjonowaniem postanowień decyzji Marszałka, brak jest szerszej oceny tak skutków jakie wywołuje ona w obrocie prawnym jak i ocen planowanych robót z punktu widzenia bezpieczeństwa powodziowego. Jest zdaniem Sądu nieakceptowalne w państwie praworządnym to, aby organ będący następcą innego organu bez jakiegokolwiek szerszego wyjaśnienia deprecjonował lub podważał oceny dokonane przez swojego poprzednika prawnego w sprawie, w której wyrażone wcześniej stanowisko ma istotne znaczenie dla aktualnie procedowanej sprawy. Zasada kontynuacji władzy i organów państwa nakazuje respektowanie wcześniej wydanych rozstrzygnięć jako wiążących, chyba że istnieje wyraźna podstawa prawna pozbawiająca te rozstrzygnięcia skuteczności.

Oczywiście należy dostrzegać to, że decyzja Marszałka Województwa z [...] grudnia 2016 r. oraz zaskarżone do Sądu decyzje organów Wód Polskich zostały wydane w dwóch różnych procedurach. Pierwsza stanowi zgodę wodnoprawną na ingerencję w wał przeciwpowodziowy i jest elementem całego procesu inwestycyjnego. Druga dotyczy procedury uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej formalną podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę.

Jakkolwiek są to procedury różniące się swoim zakresem rzeczowym i podmiotowym, to jednak ich wspólnym mianownikiem jest ocena zagadnień bezpieczeństwa przeciwpowodziowego związanego z planowaną inwestycją ingerującą w wał przeciwpowodziowy. Jakkolwiek więc w procedurze uzgodnieniowej organ może dojść do odmiennych wniosków niż te wyrażone wcześniej w procedurze zgody na wykonywanie przy wale czynności co do zasady zakazanych prawem, to jednak nie może być tak, że ocena wyrażona w decyzji zezwalającej na ingerencję w wał przeciwpowodziowy jest gołosłownie deprecjonowana w decyzji odmawiającej wydania uzgodnienia warunków zabudowy, mających wprost prowadzić do skonsumowania owej zgody wodnoprawnej.

Sąd zwraca uwagę, że decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2016 r., będąca odpowiednikiem decyzji wydawanej w trybie art. 176 ust. 4 obecnego Prawa wodnego, w sposób szczegółowy opisuje zakres planowanych prac jak i ich wpływ na statykę wału i bezpieczeństwo powodziowe. Z decyzji tej w istocie wypływa wniosek, że wykonanie przejazdu przez wał nie tylko nie zagrozi jego stabilności ale wręcz ją wzmocni, zwiększając bezpieczeństwo powodziowe. Organ orzekający (Marszałek Województwa), odnosząc się do przedłożonych mu opinii specjalistów na czterech stronach owej decyzji wskazał, że projektowany przejazd wałowy nie spowoduje zagrożenia dla szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego, tym bardziej, że obok istnieje już przejazd przez ten wał, co wynika z przeglądu map.

Orzekając zatem w trybie uzgodnieniowym organ Wód Polskich, aby podważyć tego rodzaju ocenę swojego poprzednika prawnego, wyrażającą wprost zgodę na ingerencję w wał przeciwpowodziowy (całą inwestycję), musi przedstawić szczegółowe wyjaśnienia, z odwołaniem się do konkretnych a nie bliżej nieokreślonych twierdzeń, dlaczego obecnie uznaje, że pomimo posiadania wcześniej udzielonej zgody na m.in. rozkopanie wału i umiejscowienie na nim przejazdu, wykonanie takich działań spowoduje zagrożenie powodziowe, co skutkuje odmową uzgodnienia warunków zabudowy. W państwie prawa nie ma miejsca na dowolność organów, czy nierespektowanie wcześniej wyrażonego stanowiska, co Sąd niniejszym podkreśla.

W okolicznościach sprawy stanowisko podważające wcześniej uzyskaną zgodę wydaną przez organ wyspecjalizowany po przeanalizowaniu i ocenie sporządzonej dokumentacji technicznej, nie może polegać na wyłącznie gołosłownym wskazywaniu, że poprzez wykonanie przejazdu przez wał nastąpi "zmiana przekroju dolinowego poprzez zmniejszenie czynnego pola przepływu wody". Kwestia umiejscowienia przejazdu, a więc i zmiany "przekroju dolinowego" była już poddana szczegółowej ocenie organu uprawnionego (Marszałka Województwa), zatem odstąpienie od tej oceny choć co do zasady możliwe, wymaga jednak szczególnego zakwestionowania wszystkich ocen wyrażonych w tej wcześniejszej decyzji, co w tej sprawie nie nastąpiło. Sąd zwraca uwagę, że Marszałek Województwa szczegółowo opisał przewidziane rozwiązania techniczne i ich wpływ na zwiększenie a nie zmniejszenie bezpieczeństwa powodziowego. Nie ma przy tym w sprawie znaczenia to, że owa decyzja została wydana w ramach udzielonej zgody wodnoprawnej a w niniejszej sprawie organ orzeka w ramach procedury uzgadniania warunków zabudowy. Istotny jest przedmiot oceny w jednym i drugim postępowaniu, który jest tożsamy i dotyczy umiejscowienia przejazdu przez wał z możliwością jego rozkopania.

Sąd zwraca także uwagę, że w żaden sposób nie zostało ani udokumentowane ani wyjaśnione w jaki sposób sporny przejazd przez wał utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, które zostało powołane jako przesłanka odmowy uzgodnienia. Brak jest chociażby zdawkowej informacji, dlaczego wykonanie owego przejazdu spowoduje taki skutek, choć niewątpliwie umożliwienie wjazdu na wał np. w trakcie wysokiej wody w celu jego miejscowego umocnienia i prowadzenia akcji zapobiegawczej niewątpliwie nie utrudnia a ułatwia owe zarządzanie ryzykiem. Przesłanka ta w ocenie Sądu nie została przez organ w najmniejszym stopniu wyjaśniona.

Prezes Wód Polskich zwalczając decyzję Marszałka Województwa [...] wskazuje również, że zezwala ona Skarżącemu na wykonanie robót na wale i w odległości 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej oraz nie uwzględnia działki o nr ewid. [...], na której planowane są roboty a stanowiącej działkę wałową. W tym zakresie organ zwraca uwagę na zmianę prawa, tj. art. 176 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 4 Prawa wodnego, który zabrania aktualnie wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału (a więc zarówno od strony odpowietrznej jak i odwodnej wału). Poprzednia regulacja stanowiąca podstawę orzekania Marszałka Województwa tj. art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. zabraniała wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. W ocenie Prezesa Wód Polskich Skarżący nie legitymuje się więc decyzją wyrażającą zgodę w pełnym zakresie wymaganym obecnie, bowiem ta którą posiada nie przewiduje zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych po stronie odwodnej wału i na działce wałowej (samym wale).

O ile niewątpliwie trafne jest spostrzeżenie organu, że obecne Prawo wodne nie ogranicza w art. 176 ust. 1 pkt 5 zakazów i możliwej zgody na odstąpienie od nich od tego, czy działania te mają dotyczyć strony odpowietrznej a poprzednio obowiązujący at. 88n ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego z 2001 r. zawierał takie ograniczenie, o tyle jest to w niniejszej sprawie kwestia indyferentna.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu liczy się to, jak w rzeczywistości brzmi decyzja Marszałka Województwa [...], a nie jak zmieniło się prawo wodne na przestrzeni lat. Jej treść, pomimo niewskazania działki nr [...], niewątpliwie do niej się wprost odnosi gdyż zezwala na ingerencję w sam wał (jego rozkopanie, wbijanie pali, utwardzanie, podnoszenie rzędnej korny). Jest to wręcz istota tej decyzji, zatem twierdzenie organu, że udzielona zgoda jest niekompletna, stanowi wyłącznie próbę usankcjonowania błędnego stanowiska Wód Polskich w zakresie odmowy uzgodnienia decyzji. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do wskazania, że decyzja Marszałka Województwa [...] dotyczy wyłącznie strony odpowietrznej obwałowania, co dodatkowo ma wzmacniać wskazanie w uzasadnieniu owej decyzji, że zabezpieczenie komórkową geokratą PEHD będzie dotyczyło wyłącznie tej strony wału (a więc odpowietrznej). Taka analiza wskazanej decyzji jest wyjątkowo wybiórcza i w istocie stronnicza, bowiem nie odnosi się w żadnym momencie do wprost i jednoznacznie wyartykułowanych zabezpieczeń zarówno po stronie odpowietrznej jak i odwodnej wału oraz jego korony (np. wykonanie obustronnie schodków w skarpach wału, umocnienie obustronne wykonywanych nasypów). Nadto, organ ma własną kompetencję by rzeczonego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonać z jednoczesnym nałożeniem obowiązków na wnioskodawcę, które zapewnią pożądane bezpieczeństwo powodziowe.

Sąd zwraca uwagę, że w państwie prawa nie ma miejsca na tego rodzaju subiektywne i dowolne działania organów. Mają one bowiem prawny obowiązek przedstawić obiektywną rzeczywistość, której oceny się podejmują i w sposób obiektywny i bezstronny ocenić jej wpływ na wynik załatwianej sprawy. Cytowanie wyrwanych z kontekstu wypowiedzi zawartych w decyzji zawierającej zgodę wodnoprawną nie spełni tego wymagania i stanowi istotne naruszenie przepisów procesowych, regulujących procedurę uzgodnieniową i obowiązki organu.

Końcowo należy również zwróci uwagę na wadliwe przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że dokonane przez Dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w K. postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak: [...] uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie ma żadnego wpływu na uzgodnienie tej decyzji dokonywane obecnie przez organ. To, że owo uzgodnienie nastąpiło na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a) u.p.z.p. a więc z uwagi na konieczność uzyskania przez Inwestora pozwolenia wodnoprawnego w ramach inwestycji nie oznacza jeszcze, że nie ma to żadnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, w tym kwestii działania tych samych w istocie organów w sposób budzący zaufanie u obywateli, bowiem oceniających przede wszystkim zagadnienie bezpieczeństwa powodziowego. Jeżeli więc decyzja o warunkach zabudowy w zakresie w jakim dotyczy kwestii pozwolenia wodnoprawnego została pozytywnie uzgodniona gdyż owo pozwolenie wodnoprawne nie naruszy bezpieczeństwa powodziowego, to jest niedopuszczalna taka tez, że nie ma to jakiegokolwiek znaczenia w sprawie uzgodnienia tej samej decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w nico szerszym zakresie dotyczącym w ogóle zlokalizowania inwestycji na terenach szczególnego zagrożenia powodzią.

Co istotne o wymagające podkreślenia, analizując tego rodzaju kwestię prawną organ nie może się opierać na informacjach przekazywanych mu przez organ niższej instancji (a więc z drugiej ręki). W związku z tym organ odwoławczy miał prawny obowiązek pozyskać owo postanowienie uzgodnieniowe Dyrektora RZGW w K. do akt sprawy, czego nie uczynił, i poddać je ocenie. Z uwagi na brak tego postanowienia nie jest możliwa weryfikacja twierdzeń organu o braku jakiegokolwiek powiązania poruszanych w nim kwestii ze sprawą niniejszą.

Sąd zwraca również uwagę, że prowadząc postępowanie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 166 ust. 2 i nast. Prawa wodnego właściwy organ zobowiązany jest zapewnić udział wnioskodawcy (tu: podmiot wnioskujący o wydanie warunków zabudowy), który na mocy art. 166 ust. 6 Prawa wodnego jest stroną tego postępowania. W tej sytuacji organ ma obowiązek stosować art. 10 k.p.a. i zawiadamiać o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, formułowania wniosków oraz prezentowania własnych ocen. W niniejszej sprawie organy obu instancji obowiązku tego zaniechały, co stanowi naruszenie tego przepisu.

W powyższej sytuacji Sąd uznaje, że organy obu instancji naruszyły art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przyczyny odmowy uzgodnienia decyzji są w istocie gołosłownie uzasadnione i nie wytrzymują krytyki w zestawieniu z okolicznościami sprawy, w szczególności w zestawieniu z obowiązującą decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2016 r.

Z tego też względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015) r. poz. 1800 ze zm.).

Augustyniak-Pęczkowska