Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 91/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 8 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 79 ust. 1 i 5.
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 94 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Wrzesińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/Po 649/19 w sprawie ze skargi Powiatu Wrzesińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Wrzesińskiego na rzecz Wojewody Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 października 2019 r., oddalił skargę Powiatu Wrzesińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

objętym skargą rozstrzygnięciem Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511, dalej: u.s.p.), orzekł o nieważności uchwały Rady Powiatu Wrzesińskiego z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 45/VII/2019 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wrzesińskiego w 2019 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Organ nadzorczy wskazał na motywy uchwały Rady Powiaty Wrzesińskiego, z których wynikało, że na terenie powiatu usługi farmaceutyczne świadczą 23 apteki oraz 3 punkty apteczne. Obowiązek zapewnienia mieszkańcom możliwości korzystania z usług farmaceutycznych w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy wypełniała całodobowa A. P. we W. - mieście położonym w centralnym punkcie powiatu wrzesińskiego. W ocenie Rady Powiatu apteka całodobowa, zlokalizowana w mieście o dużej gęstości zaludnienia, posiada bogatszy asortyment, przez co zwiększa prawdopodobieństwo zakupu niezbędnych leków. Funkcjonowanie apteki całodobowej w jednym miejscu stanowi komfortowe rozwiązanie dla mieszkańców. Mieszkańcy skrajnych miejscowości Powiatu Wrzesińskiego mogą korzystać z aptek dyżurujących w sąsiednich powiatach, do których mają bliżej. Nie ma potrzeby szukania informacji o aktualnie dyżurującej aptece, co w trudnych sytuacjach stanowić może dodatkowy stres. Natomiast pełnienie dyżurów w porze nocnej, w mniejszych aptekach na terenie gmin poza Wrześnią, może powodować pewne ograniczenia w systemie funkcjonowania tych aptek w porze dziennej. Proponowany rozkład godzin pracy aptek w powiecie wrzesińskim pozytywnie zaopiniował Burmistrz Miasta i Gminy Września, Burmistrz Miłosławia, Burmistrz Nekli, Burmistrz Pyzdr i Wójt Gminy Kołaczkowo. Wielkopolska Izba Aptekarska w Poznaniu nie wniosła żadnych uwag do rozkładu godzin pracy aptek i wydała pozytywną opinię.

Wojewoda Wielkopolski wskazał w treści swojego rozstrzygnięcia nadzorczego, że ustalenie godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu powinno polegać na włączeniu, w miarę możliwości, wszystkich aptek z danego powiatu do jednolitego systemu dyżurów. Nie powinno ograniczać się do ustalenia dyżuru apteki z terenu tylko jednej gminy.

W ocenie organu nadzorczego, w sytuacji ograniczenia dostęp do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy do jednej apteki, nie zapewnia się nie tylko odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego powiatu, ale również nie przewiduje się możliwości nastąpienia sytuacji nadzwyczajnych, wymagających możliwie najszybszego dostępu do leków i usług fachowego farmaceuty. Nie przewiduje również sytuacji, gdy na skutek nadzwyczajnych okoliczności nastąpi przerwa w działaniu jedynej apteki całodobowej w powiecie wrzesińskim, szczególnie w porze nocnej, w święta i w dni wolne od pracy. Wówczas mieszkańcom tego powiatu może realnie grozić czasowy brak dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w święta oraz w dni wolne od pracy.

Organ nadzorczy podkreślił, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Ograniczenia dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych ustanowiono w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 499 ze zm., dalej: P.f.) w celu ochrony zdrowia publicznego. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego.

Sąd I instancji oddalając skargę na to rozstrzygnięcie, stwierdził, że organ nadzoru nie naruszył art. 79 ust. 1 u.s.p. prawidłowo uznając, że badana przez niego uchwała była nieważna, gdyż w istotny sposób naruszała art. 94 ust. 1 P.f.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że ustalony w załączniku do uchwały rozkład czasu pracy aptek narusza powołany art. 94 ust. 1 P.f. Ustalenie, że tylko jedna apteka na terenie całego powiatu czynna będzie całodobowo nie zapewnia odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego powiatu wrzesińskiego i nie przewiduje, że mogą zaistnieć sytuacje nadzwyczajne, kiedy potrzebny będzie możliwie najszybszy dostęp do leków i usług fachowego farmaceuty. W ocenie Sądu, w świetle uchwały jedynie mieszkańcy Wrześni i miejscowości położonych w jej pobliżu mieliby zapewnioną dostępność do usług aptecznych we wskazanych okresach, natomiast mieszkańcy pozostałych, dalej położonych miejscowości w powiecie w sytuacjach nadzwyczajnych zmuszeni byliby do przebycia znacznych odległości w celu zakupu leków. Sąd wskazał, że nie byłaby również wystarczająca możliwość zrealizowania recepty całodobowo w szpitalu we Wrześni.

Zdaniem Sądu I instancji nie miała wpływu na wynik sprawy okoliczność, że mieszkańcy powiatu wrzesińskiego z miejscowości położonych w znacznej odległości od Wrześni mogą korzystać z usług aptek położonych w innych powiatach. Przedmiotem kontroli było bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze odnoszące się do uchwały dotyczącej powiatu wrzesińskiego, który powinien zapewnić odpowiedni, w świetle art. 94 ust. 1 P.f., dostęp do aptek na własnym terenie.

Za nie mającą wpływu dla sprawy Sąd uznał również okoliczność, że uchwałę podjęto po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, którzy zaakceptowali rozwiązanie zawarte w uchwale. Sąd wskazał, że organ nadzoru jest obowiązany do orzeczenia o nieważności uchwały nawet po uzyskaniu pozytywnych opinii wójtów i samorządu aptekarskiego, jeżeli uchwała nie spełnia przesłanek z art. 94 ust. 1 P.f.

Odnośnie zarzutów dotyczących postępowania dowodowego Sąd I instancji wskazał, że aby zbadać zgodność z prawem uchwały organ nadzoru nie musiał przeprowadzić ani nie przeprowadził żadnych dowodów, zaś skarżący nie wnosił o ich przeprowadzenie. W związku z tym Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p..

Nie naruszono również, w ocenie Sądu, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. Organ nadzoru zasadnie bowiem uznał, że niemożliwa była ochrona określonej w art. 94 ust. 1 P.f. wartości za pomocą środków zastosowanych przez organ powiatu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, to nawet jeżeli takie odstąpienie nastąpiło, stało się to, zdaniem Sądu, z uzasadnionej przyczyny, polegającej na konieczności zapewnienia szybkiego i łatwego całodobowego dostępu do usług farmaceutycznych mieszkańcom całego powiatu wrzesińskiego.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Powiat Wrzesiński, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sąd I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lipca 2019 r. Kasator wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p., polegające na:

- błędnej wykładni art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ nadzoru w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p. ma obowiązek ocenić czy podjęta uchwała przez radę powiatu spełnia przesłanki zawarte w przepisie art. 94 ust. 1 P.f., na podstawie którego rada powiatu określa rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych oraz błędne przyjęcie przez Sąd, że organ nadzoru nie wkracza w kompetencje organu powiatu ponieważ organ nadzoru nie rozstrzyga sprawy, tj. nie określa rozkładu godzin pracy aptek, a jedynie bada czy uchwała spełnia kryteria ustawowe.

Błędna wykładnia przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej art. 79 ust. 1 u.s.p. polegającym na niezrozumieniu intencji prawodawcy.

Prawidłowa wykładnia art. 79 ust. 1 u.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że organ nadzoru winien podejmować działania na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. wyłącznie wtedy gdy w sposób oczywisty zostaną naruszone przepisy prawa przez organ powiatu a nie w sytuacji kiedy organ nadzoru nie podziela przyjętego przez organ powiatu rozwiązania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, to rada powiatu w drodze uchwały, po wcześniejszym zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, decyduje o tym czy rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych jest dostosowany do potrzeb ludności i zapewnia dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Art. 94 ust. 1 P.f. nie przewiduje minimalnej liczby dyżurujących aptek na terenie powiatu dla spełnienia warunku dostosowania rozkładu pracy aptek do potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Gdyby takie unormowanie było wprowadzone a ustalony uchwałą rady powiatu rozkład czasu pracy aptek nie spełniał tych kryteriów ustawowych to byłaby podstawa do ingerencji organu nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak takiej regulacji prawnej powoduje, że nie istnieją podstawy do podejmowania działań przez organ nadzoru.

Jedynie niespełnienie wyraźnie określonych warunków ustawowych uprawnia organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Przykładowo, niezasięgnięcie opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego przed podjęciem uchwały przez radę powiatu stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ale takiej podstawy nie stanowi kwestionowanie przyjętego przez radę rozwiązania poprzez jego ocenę.

W ocenie skarżącego kasacyjnie niedopuszczalne jest aby organ nadzoru w sposób arbitralny, wyłącznie na podstawie własnej oceny, eliminował z obrotu prawnego akty prawne organu powiatu. Tym bardziej, że istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady powiatu w trybie art. 87 u.s.p., który jest przewidzianą prawem podstawą poddania ocenie przez Sąd przyjętego rozwiązania przez radę powiatu, natomiast tryb przewidziany w art. 79 ust. 1 u.s.p. dotyczy wyłącznie i ściśle oczywistego naruszenia prawa;

- niewłaściwym zastosowaniu art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej.

Sąd błędnie przyjął, że organ nadzoru może zastosować art. 79 ust. 1 u.s.p. oceniając uchwałę w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wrzesińskiego.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna a o nieważności w całości lub części orzeka organ nadzoru.

W ocenie skarżącego kasacyjnie podjęta uchwała w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wrzesińskiego nie jest sprzeczna z prawem. Sąd błędnie uznał, że organ nadzoru ma prawo w trybie nadzorczym wydać decyzję o charakterze uznaniowym.

Przyznanie organowi nadzoru możliwości oceniania rozstrzygnięcia organu powiatu sprawiłoby, ze organ nadzoru stałby się de facto organem odwoławczym a nie taka jest jego rola.

Podstawą oceny i zakwestionowania rozstrzygnięcia organu powiatu może być wydanie orzeczenia w związku z wniesieniem skargi na podstawie art. 87 u.s.p. ale nie w trybie nadzorczym w oparciu o art. 79 ust. 1 u.s.p.

W zaskarżonym orzeczeniu Sąd bezzasadnie tolerował błąd subsumcji popełniony przez organ administracji - organ nadzoru. W konsekwencji Sąd powinien zastosować art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U . Nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie treścią art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności co wyklucza opieranie ingerencji nadzorczych na kryteriach innych aniżeli legalność, nawet w sferze wykonywania zadań zleconych administracji rządowej (WSA -V SA/Wa 4684/15). Konsekwencją powiązania instytucji nadzoru wyłącznie ze sferą legalności jest również wymóg wykreowania odpowiednich podstaw prawnych dla samych środków i procedur nadzorczych.

Wbrew temu co zważył Sąd, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa stanowi naruszenie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w omawianej sprawie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym tylko pod względem legalności ponieważ jest ingerencją w rozstrzygnięcie organu powiatu a nie sprawdzeniem podjętej uchwały w zakresie jej zgodności z przepisami prawa.

W związku z powyższym Sąd winien na podstawie art.171 ust. 1 Konstytucji RP zakwestionować rozstrzygnięcie organu nadzoru jako czynność nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego z przekroczeniem kryterium legalności. W konsekwencji Sąd powinien zastosować art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że skarżący kasacyjnie nie miał zapewnionego czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu nadzorczym oraz nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 u.s.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że nie umieszczenie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego informacji, że z datą wszczęcia postępowania organ nadzorczy jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że organ nadzoru nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że organ nadzoru zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie;

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że w sprawach przy takim samym stanie faktycznym i prawnym nie zostały wydane rozstrzygniecie nadzorcze. Zmienność poglądów prawnych organu nadzoru, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znajduje uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł, że została naruszona zasada proporcjonalności oraz nastąpiło odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

f) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 u.s.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że organ nadzoru naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów ponieważ dokonał oceny dowodów bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie.

Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. doprowadziłoby do rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, a wcześniej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewoda Wielkopolski, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego przed sądami administracyjnymi I i II instancji, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia to, aby rozpatrzeć je łącznie.

W tym miejscu należy podkreślić, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów przedstawioną już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na kanwie podobnych stanów faktycznych i prawnych (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19). Słusznie podkreśla się, iż w świetle art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego – zob. uzasadnienie wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19 oraz wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1317/18).

W rozpoznawanej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego został spełniony. Dodać także należy, że w powołanym przepisie ustanowiony został obowiązek zasięgnięcia, przed podjęciem uchwały, opinii samorządu aptekarskiego, która to forma wyrażenia stanowiska z istoty rzeczy nie ma dla organu stanowiącego charakteru wiążącego.

Z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10; z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1559/14; z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18; z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 288/19, z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Analiza art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.

Sąd pierwszej instancji przyjmując w analizowanej sprawie taką wykładnię art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nie dopuścił, jak zarzuca to skarżący kasacyjnie Powiat, do tego, aby organ nadzoru (Wojewoda Wielkopolski) w sposób dowolny, noszący znamiona arbitralności ocenił uchwałę tegoż Powiatu dotyczącą harmonogramu dyżurów w porze nocnej i w dni świąteczne. Przeciwnie, WSA uznał zasadnie, iż organ nadzoru ocenił zaskarżoną uchwałę pod kątem uwzględnienia przez Radę Powiatu Wrzesińskiego ustawowych przesłanek, które powinny być uwzględnione przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego.

Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, iż o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru, którym jest wojewoda (art. 76 ust. 1 u.s.p.). Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), a organ nadzoru stosuje odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 79 ust. 5 u.s.p.). Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji postępowanie nadzorcze nie polega zatem na załatwieniu sprawy, ale na nadzorze, czy uchwała organu powiatu jest ważna albo czy nastąpiły nieistotne naruszenia prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że organ nadzoru uwzględnia specyfikę postępowania nadzorczego. W szczególności: 1) nie stosuje art. 156 § 1 k.p.a.; ). powinien zachować reguły postępowania, a więc: a) zawiadomić o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.), b) zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ może odstąpić od tej zasady wtedy, gdy rozstrzygnięcie nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 10 § 2 k.p.a.); organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczynę odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.; c) prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) i nie odstępować bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Z uwagi na przedmiot postępowania nadzorczego stosowanie przepisów k.p.a. (np. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80) do postępowania dowodowego ma ograniczony charakter. Czynności wyjaśniające sprowadzają się bowiem najczęściej do porównania treści badanej uchwały organu powiatu i towarzyszącej im dokumentacji z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. w niniejszej sprawie art. 94 ust. 1 P.f.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania pomieszczonych w punkcie 2) podpunktach a)-f) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Po pierwsze wskazywany w tych częściach zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 u.s.p. mające, w ocenie autora skargi kasacyjnej, istotny wpływ na wynik sprawy, "przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że nie umieszczenie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego informacji, iż z datą wszczęcia postępowania organ nadzorczy jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie", nie znajduje uzasadnienia. Rację ma Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego tu wyroku, że obowiązek zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego (art. 61 § 4 k.p.a.), nie jest celem samym w sobie, ale służy zapewnieniu stronie postępowania możliwości ochrony jej interesu jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia. "Nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Trudno zatem przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzaniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie, z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organem powiatu a organem nadzoru, czego przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.), sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania (por.: uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt OPS 9/02 - dostępna w CBOSA). Co istotne, w niniejszej sprawie organ nadzoru zawiadomił organ powiatu o wszczęciu postępowania (pismo z 11 lipca 2019 r., k. 13 akt adm.), a jedynie nie zamieścił w zawiadomieniu informacji, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a., czyli o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu nadzorczym żadnych dowodów i materiałów jednakże nie zebrano i nie zgłoszono żadnych żądań. Organ powiatu po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania był zresztą świadomy, że postępowanie się toczy, a organ nadzoru ma jedynie 30 dni od doręczenia mu uchwały na wydanie rozstrzygnięcia (art. 79 ust. 1 zd. drugie u.s.p.). Organ powiatu mógł zatem i bez pouczenia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., samodzielnie przedstawić swoje stanowisko w sprawie, czego nie uczynił. Nawet w skardze nie podniósł okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p." (s. 7-8 uzasadnienia wyroku WSA).

Także pomieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braków w postępowaniu dowodowym nie nogą odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, iż aby zbadać zgodność z prawem kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały organ ten nie musiał przeprowadzić, ani nie przeprowadził żadnych dowodów, a skarżący nie wnosił o ich przeprowadzenie. Nawet w skardze do WSA nie wskazano, jakie czynności dowodowe miałby przeprowadzić organ nadzoru, aby uczynić zadość wymogom dotyczącym postępowania dowodowego. W związku z tym nie można uznać, że organ nadzoru naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że także w skardze kasacyjnej stawiając taki zarzut Powiat nie wskazuje przeprowadzenia jakich dowodów w analizowanej sprawie zaniechał organ nadzoru, co czyni zarzut gołosłownym.

Niewadliwie uznał także Sąd I instancji, iż nie naruszono również art. 8 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. Nie naruszono zasady proporcjonalności, wynikającej z treści art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ skarżący kasacyjnie Powiat "powinien zastosować skuteczne środki prawne mogące zrealizować cele zamierzone przez ustawodawcę. Z kolei organ nadzoru bada, czy zostało to spełnione. Z wyżej wskazanych powodów zasadnie organ nadzoru uznał, że niemożliwa jest ochrona określonej w art. 94 ust. 1 P.f. wartości za pomocą środków zastosowanych przez organ powiatu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, to nawet jeżeli takie odstąpienie nastąpiło, stało się to z uzasadnionej przyczyny (art. 8 § 2 k.p.a.), polegającej na konieczności zapewnienia szybkiego i łatwego całodobowego dostępu do usług farmaceutycznych mieszkańcom." (s. 10 uzasadnienia wyroku WSA).

Rację ma Sąd i instancji wskazując, ze organ nadzoru dokonując w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p. kontroli, czy uchwała narusza prawo i w jakim stopniu (nieistotnym czy też istotnym, dającym podstawę do orzeczenia o jej nieważności) ma obowiązek to uczynić oceniając, czy spełnia ona przesłanki zawarte w przepisie prawa materialnego - tu: w art. 94 ust. 1 P.f., statuującym obowiązek organu powiatu takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, aby był dostosowany do potrzeb ludności i zapewniał dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Organ nadzoru, wbrew zarzutowi pomieszczonemu w skardze kasacyjnej (a wcześniej w skardze do WSA) nie przekracza w ten sposób swych uprawnień i nie wkracza w kompetencje organu powiatu. Organ nadzoru nie rozstrzyga bowiem sprawy (nie określa rozkładu godzin pracy aptek), ale jedynie bada, czy uchwała spełnia kryteria ustawowe. Nie byłoby wystarczające badanie uchwały jedynie pod względem formalnym. Nie naruszono zatem również art. 171 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Stosownie do treści art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Rację ma Sąd I instancji uznając, iż w analizowanej sprawie organ nadzoru nie naruszył art. 79 ust. 1 u.s.p. prawidłowo uznając, że badana przez niego uchwała jest nieważna, gdyż w istotny sposób narusza przepis prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 P.f. Jak już wskazano wyżej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (art. 94 ust. 1 P.f.). Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, wskazując na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w tego typu sprawach, iż dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze, że przy ustalaniu rozkładu pracy aptek w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest możliwe uwzględnienie kryterium potrzeb ludności, bowiem nie sposób przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. Chodzi zatem o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku (por.: wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 585/12). Ustawodawca posłużył się pojęciem "również w porze nocnej" w celu zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych przez cały czas - całodobowo. Jedynie wówczas powstanie pożądany stan najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela pogląd Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że ustalony w załączniku do uchwały rozkład czasu pracy aptek narusza art. 94 ust. 1 P.f. w stopniu istotnym. Ustalenie bowiem, że tylko jedna apteka na terenie całego powiatu (spośród 23 działających aptek i trzech punktów aptecznych), czynna będzie całodobowo nie zapewnia odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego Powiatu i nie przewiduje, że mogą zaistnieć sytuacje nadzwyczajne, kiedy potrzebny będzie możliwie najszybszy dostęp do leków i usługi fachowego farmaceuty. W świetle uchwały jedynie mieszkańcy Wrześni i miejscowości położonych w jej pobliżu mają zapewnioną dostępność do usług aptecznych we wskazanych okresach, natomiast mieszkańcy pozostałych, dalej położonych miejscowości w powiecie w sytuacjach nadzwyczajnych zmuszeni są do przebycia znacznych odległości w celu zakupu leków. W tym kontekście nie jest również wystarczająca możliwość zrealizowania recepty całodobowo w szpitalu we Wrześni. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji: "Nie ma przy tym wpływu na wynik sprawy okoliczność, że mieszkańcy powiatu wrzesińskiego z miejscowości położonych w znacznej odległości od Wrześni mogą korzystać z usług aptek położonych w innych powiatach. Przedmiotem kontroli jest bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze odnoszące się do uchwały dotyczącej powiatu wrzesińskiego, który powinien zapewnić odpowiedni w świetle art. 94 ust. 1 P.f. dostęp do aptek na własnym terenie. Nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność, że uchwałę podjęto po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, którzy zaakceptowali rozwiązanie zawarte w uchwale. Organ nadzoru jest bowiem obowiązany do orzeczenia o nieważności uchwały nawet po uzyskaniu pozytywnych opinii wójtów i samorządu aptekarskiego, jeżeli uchwała nie spełnia przesłanek z art. 94 ust. 1 P.f." (s. 9-10 uzasadnienia wyroku WSA).

Reasumując wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Powiatu nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji, wskazanych w tejże skardze kasacyjnej, przepisów prawa procesowego i prawa materialnego oraz prawa ustrojowego, ponieważ WSA nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, tj. organu nadzoru.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 pkt 2) lit. b) w zw. z § 14 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).