Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 653/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. W. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej wnieśli skargi, zarejestrowane pod sygn. akt: odpowiednio II SA/Gd 654/13 i II SA/Gd 653/13 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 czerwca 2013 r. nr [[...]] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z 27 stycznia 2012 r. i przekazującą sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W uchylonej przez Kolegium decyzji Prezydent Miasta odmówił uchylenia wydanej przez siebie ostatecznej decyzji z 9 listopada 2007 r., ustalającej na wniosek A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego częściowo podpiwniczonego z garażem podziemnym na działce nr [[...]] przy ul. U. w G., zmienionej decyzją z 3 września 2008 r. w zakresie planowanej powierzchni zabudowy, linii zabudowy oraz warunków obsługi komunikacyjnej.

Na mocy postanowienia z 2 września 2013 r. w sprawie II SA/Gd 654/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – tekst jedn. ze zm.) połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 654/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 653/13 i zarządził o prowadzeniu ich pod jedną sygnaturą: II SA/Gd 653/13.

Powyższe decyzje wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 9 listopada 2007 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy działki nr [[...]] przy ul. U. dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego częściowo podpiwniczonego z garażem podziemnym na działce nr [[...]] przy ul. U. w G. przez A. Decyzja stała się ostateczna w dniu 3 grudnia 2007 r. Następnie decyzją z 3 września 2008 r. organ zmienił powyższą decyzję w zakresie planowanej powierzchni zabudowy, linii zabudowy oraz warunków obsługi komunikacyjnej. Prezydent Miasta ustalił krąg stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w oparciu o przewidywany zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ustalenia warunków zabudowy dla budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [[...]]. Organ ten uznał, że wnioskowane zamierzenie oddziaływać będzie na działki sąsiednie nr [[...]] i [[...]], stanowiące drogę publiczną (własność Gminy G.), ponieważ z działek tych prowadzić będzie dojazd do planowanego budynku.

W dniu 26 listopada 2009 r. Z. M., R. W., I. K. i M. K. zgłosili wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołanymi wyżej decyzjami ostatecznymi. We wniosku powołali się na przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że jako strony nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wnioskodawcy wskazali, że dowiedzieli się o wydaniu decyzji 23 listopada 2009 r., kiedy to R. W. zapoznał się z aktami sprawy dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji. Wnioskodawcy napisali, że są właścicielami nieruchomości położonych przy ul. H. [[...]]-[[...]], sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, mimo że pomiędzy ich posesjami a terenem inwestycji przebiega droga - ul. H. (omyłkowo nazwana ul. H.), która w dacie wydania decyzji usytuowana była w całości na nieruchomości należącej do inwestora. Ponadto stwierdzili, że droga ta przebiega również po części działek nr [[...]] i [[...]], których są właścicielami. W opinii wnioskodawców powinni oni być stronami w obu postępowaniach nawet wówczas, gdy działki stanowiące ich własność nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji.

Decyzją z 12 maja 2010 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku odwołania, decyzją z dnia 7 października 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W jej następstwie, Prezydent Miasta postanowieniem z 25 października 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie decyzji z 9 listopada 2007 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr [[...]] przy ul. U., a następnie odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 9 listopada 2007 r., ustalającej warunki zabudowy działki dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z 20 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższe rozstrzygnięcie uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego skarżącym przysługuje interes prawny do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, a interes ten wywiodło z art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta w decyzji z 27 stycznia 2012 r. kolejny raz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Zdaniem organu I instancji wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, popartego przepisem prawa materialnego, z którego wynikałby przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr [[...]], to znaczy takim przepisem, którego złamanie godziłoby w prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw. Organ I instancji zakwestionował przy tym okoliczności wyliczone przez wnioskodawców, takie jak "utrudnienia drogowe i zwiększenie intensywności ruchu oraz związany z tym spadek bezpieczeństwa, hałas i zaciemnienie", jako znajdujące oparcie w treści art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, okoliczności te przesądzają o istnieniu interesu faktycznego, który jednak nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. Organ podkreślił przy tym, że we wniosku o wznowienie postępowania należałoby powołać taki przepis prawa, z którego wynikałoby, że lokalizacja budynku wielorodzinnego na działce położonej po przeciwnej stronie ulicy uniemożliwi prawidłowe korzystanie lub zagospodarowanie działek stanowiących własność skarżących, a więc naruszać będzie "chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich". U podstaw żądania o wznowienie postępowania nie mogą lec przypuszczenia, ani też subiektywne odczucia osób, że ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona, a wyłącznie przepisy prawa. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ napisał, że zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych.

Dalej organ wskazał, że funkcja mieszkalna, niezależnie od jej rodzaju, nie należy do inwestycji, których uciążliwość wykracza poza granice własnej działki. Mimo, że realizacja takiej inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób, korzystających np. z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Działka nr [[...]] przy ul. U., dla której ustalono warunki zabudowy, nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami wnioskodawców (granice terenu objętego wnioskiem oznaczone zostały w załączniku graficznym do decyzji i obejmują jedynie działkę nr [[...]]). Pas drogowy ul. H., przebiegający pomiędzy działką nr [[...]] a posesjami wnioskodawców pozostaje we władaniu Gminy G. przynajmniej od roku 1992, co wynika z wypisu z ewidencji gruntów. Natomiast fakt, że obecnie przejazd odbywa się na części działki nr [[...]], należącej do inwestora, nie ma wpływu na ustalenie stron postępowania, a jedynie wymaga późniejszej regulacji faktycznej bądź prawnej. Ulica H. stanowi dojazd do wszystkich posesji położonych przy ul. H. oraz U. i wszyscy właściciele działek w równym stopniu posiadają prawo do obsługi komunikacyjnej z tego pasa drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: R. W., Z. M., I. K. i M. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy i wydanie inwestorowi decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu przede wszystkim zakwestionowano ustalenie organu I instancji odnośnie do braku statusu stron postępowania w osobach odwołujących.

W decyzji z 14 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium napisało, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odmawiająca wnioskodawcom legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajduje akceptacji. Kolegium ponownie, jak w poprzedniej decyzji z 20 czerwca 2011 r. wskazało, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ażeby sprawdzić czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji. Dokonanie takiego sprawdzenia możliwe jest po wznowieniu postępowania. Jak wynika to z brzmienia art. 149 § 1 i 2 k.p.a. organ najpierw wznawia postępowanie w sprawie w formie postanowienia, a następnie przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tak więc dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania umożliwia zbadanie zarówno przyczyn wznowienia oraz ich ewentualnego wpływu na treść decyzji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 25 października 2010 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Kolegium wskazało, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest osoba występująca z wnioskiem o wydanie takiej decyzji oraz właściciel lub użytkownik nieruchomości, na którym ma być realizowana inwestycja. To, czy inne podmioty mają przymiot strony w takim postępowaniu, można ustalić posługując się kategorią interesu prawnego, sformułowaną w art. 28 k.p.a. W ocenie Kolegium, na problem ustalania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa, do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto art. 54 pkt 2 d w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Kolegium wskazało powołując się na wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001r. , sygn. akt IV 594/99 (lex nr 54166), że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Tezę tę należy również odnieść do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które również nakazują określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W sytuacji gdy uciążliwości i oddziaływanie planowanej inwestycji będzie się rozciągać nie tylko na działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, ale także inne nieruchomości, właścicielom tych nieruchomości będzie również przysługiwał przymiot strony postępowania. Zatem stronami postępowania (poza wnioskodawcą i właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości na którym ma być realizowana inwestycja) będą również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na teren których rozciągać będzie się wpływ inwestycji, której dotyczy postępowanie.

Oceniając zebrany materiał dowodowy Kolegium wskazało, że działki skarżących nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora, jednakże znajdują się w najbliższym sąsiedztwie planowanej zabudowy na działce nr [[...]]. Planowany na działce nr [[...]] (o pow. 1500 m2), budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości 9,5 m (czterokondygnacyjny) i pow. zabudowy ok. 546 m2, będzie oddalony od działek skarżących jedynie pasem drogowym ulicy H. - o szerokości ok. 4 m, jak wynika z opinii skarżących. W ocenie Kolegium z uwagi na charakter planowanej inwestycji (zabudowa wielorodzinna, jej znaczne wymiary, odbiegające od wymiarów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym ) oraz w szczególności ze względu na stosunkową niewielką odległość planowanego budynku od granic działek skarżących, realizacja przedmiotowej inwestycji i związane z nią, mogące wystąpić, uciążliwości (np. hałas, zaciemnienie, utrudnienia drogowe, emisja spalin ) oraz późniejszy sposób korzystania z niej - mogą oddziaływać nie tylko na grunty bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestora, ale także na inne położone w pobliżu nieruchomości, w tym na działki skarżących. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji z 9 listopada 2007 r. ( a zatem stanowiącą jej integralną część) wynika, że działki sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem inwestora to:

"[[...]] przy ul. H. [[...]]-[[...]], [[...]], [[...]] przy ul. H., [[...]] przy ul. H.

- [[...]] przy ul. U., [[...]] przy ul. U., [[...]] przy ul. U.".

Jak podkreśliło Kolegium, znamienne jest, że organ I instancji uznał za stronę jedynie i tylko inwestora (jedyna strona postępowania), natomiast zupełnie pominął właścicieli ww. działek, wskazanych w analizie jako działki sąsiadujące z terenem inwestycji. Tym samym organ w sposób rażący naruszył prawo, nie uznając za strony postępowania właścicieli nieruchomości wskazanych w analizie jako nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

W konkluzji Kolegium podkreśliło, że w jego ocenie, właściciele ww. nieruchomości są stronami przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy wskazanych we wniosku inwestora z dnia 13 lipca 2007 r., a organ I instancji, wbrew ustaleniom zawartym w analizie, bezpodstawnie prowadził postępowanie bez ich udziału, czym rażąco naruszył zasady postępowania administracyjnego, wyrażone szczególności w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art.10 § 1 k.p.a. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło że ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Odwołującym przysługuje interes prawny do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, który wynika z przepisów art. 6 ust. 2 pkt. 2 i art. 54 pkt 2 d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z tym jednak, że to Prezydent Miasta jest organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji, jest on organem właściwym do wznowienia i przeprowadzenia postępowania wznowieniowego (art. 150 § 1 k.p.a.). Stąd brak podstaw prawnych do przeprowadzenia tegoż postępowania przez Kolegium.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Okręgowej zarzucił jej wydanie w sposób tożsamy z innym, wcześniejszym rozstrzygnięciem ostatecznym, co prowadzi do jej wadliwości, opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez sąd. Prokurator w uzasadnieniu stwierdził, że rację ma Kolegium, uznając, że wnioskodawcy mają interes prawny w niniejszym postępowaniu wznowieniowym oraz, że w konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z tego punktu widzenia, zdaniem Prokuratora możliwe było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak, w zaistniałej sytuacji, w której organ I instancji nie akceptuje oceny prawnej przedstawionej przez organ odwoławczy, jedynym środkiem w zakresie zwalczania tego bezzasadnego oporu, stosownie do uregulowań k.p.a., jest art. 138 § 1 pkt 2, a więc wydanie decyzji reformatoryjnej. Nie zważając na to i wydając decyzję kasacyjną Kolegium, zdaniem Prokuratora, "wtrąciło sprawę w koleinę, którą w majestacie ośmieszanego prawa wydrążył Prezydent Miasta G.". W tej sytuacji, wydając decyzję tożsamą z wcześniejszą swą decyzją z 20 czerwca 2011 r. Kolegium "unieważniło postepowanie odwoławcze".

R. W. w swej skardze zarzucił naruszenie:

- art. 151 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, skutkiem której był brak zastosowania go przez organ odwoławczy, w efekcie czego – przy interpretacji tegoż przepisu organ ten pominął treść art. 138 k.p.a. i wskutek powyższego błędnie uznał, że rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji w postepowaniu wznowieniowym nie posiada on kompetencji do rozstrzygnięcia o istocie sprawy,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rzez brak wydania przez organ odwoławczy decyzji częściowej w zakresie zaistnienia przyczyn wznowienia, tj. uznania za stronę skarżącego oraz pozostałych wnioskodawców, mimo że w ocenie tego organu osobom tym przysługuje przymiot strony w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skarżący opisał stan faktyczny, który legł u podstaw wydania skarżonego rozstrzygnięcia. W jego ocenie, aby nie dopuścić do kolejnych naruszeń prawa przez organ I instancji, Kolegium winno samodzielnie rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny, czemu nie stoi na przeszkodzie art. 150 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje wyłącznie, który z organów posiada kompetencję do wznowienia postepowania – i tym organem bezspornie jest Prezydent Miasta G. Ten jednak wznowił postępowanie, wydając postanowienie z 25 października 2010 r. Podobnie, taką przeszkodą nie może być art. 151 k.p.a., gdyż stanowi on o rodzajach decyzji merytorycznej, które może podjąć organ ponownie rozpatrujący sprawę. Norma ta nie wypływa w żaden sposób na ogólne kompetencje organu wyższego stopnia z art. 138 k.p.a., przy czym przecież rozstrzygnięcie merytoryczne stanowi zasadę obowiązującą w zakresie orzekania przez organ odwoławczy. Następnie skarżący argumentował, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie znajduje pełnego zastosowania w postępowaniu wznowieniowym. Rozpatrując odwołanie w takim postępowaniu, organ II instancji posiada pełne kompetencje do rozstrzygania w sprawie co do istoty, tym bardziej w sytuacji, gdy organ ten uznaje podstawy wznowieniowe za zasadne i przyznaje status strony wnioskodawcom w tym postepowaniu. Żaden przepis rozdziału 12 k.p.a., dotyczącego wznowienia postepowania, nie wyłącza zastosowania ogólnej normy art. 138 § 1 k.p.a., uprawniającej organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, w postepowaniu wznowieniowym.

W ocenie skarżącego, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którego dopuściło się Kolegium, polegało na nie wydaniu decyzji częściowej w zakresie istnienia przyczyn wznowienia, tj. uznania skarżącego i odwołujących za strony postępowania, mimo że takie stanowisko organ odwoławczy zajął. Zarzut ten jest tym bardziej zasadny w niniejszych okolicznościach faktycznych, które wskazują na ignorowanie przez organ I instancji wytycznych i ocen organu nadrzędnego. Wydanie zaś decyzji częściowej w toku sprawy byłoby dla organu I instancji wiążące.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W razie uznania, że skarga na decyzję jest uzasadniona, Sąd może, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.). W żadnym przypadku Sąd nie może natomiast rozstrzygnąć merytorycznie danej sprawy i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że Prezydent Miasta G. postanowieniem z 25 października 2010 r. wznowił, m. in. na wniosek skarżącego R. W., postępowanie w sprawie decyzji z 9 listopada 2007 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr [[...]] przy ul. U. w G., a następnie w decyzji w 27 stycznia 2012 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 9 listopada 2007 r., stojąc na stanowisku, że wnioskodawcom (w tym skarżącemu) nie przysługuje status strony postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, ustalonych w ostatecznej decyzji z 9 listopada 2007 r. W decyzji z 14 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w.w. decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temuż organowi, w treści uzasadnienia formułując całkowicie odmienną oceną prawną w zakresie statusu odwołujących jako stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Należy zaznaczyć, że stanowisko takie Kolegium sformułowało po raz drugi w tej samej sprawie administracyjnej (pierwszy raz – w decyzji z 20 czerwca 2011 r., następnie w zaskarżonej decyzji z 14 czerwca 2013 r.), jednak wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 20 czerwca 2011 r. okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 - dalej jak k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji I-instancyjnej, organ odwoławczy może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I-instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżących organ odwoławczy powinien był, w okolicznościach niniejszej sprawy, orzec merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia w.w. przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na wstępnie wskazać należy, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożył m. in. skarżący – R. W., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli, w szczególności, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący, domagając się wznowienia postępowania argumentował, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta w przedmiocie warunków zabudowy nie brał udziału jako strona tegoż postępowania mimo, że jego nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej (oraz w wąskim zakresie – postanowienia) dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Nie ulega wątpliwości, że legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10, LEX nr 1138088). W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu głównym (podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), wznowienie następuje tylko na żądanie strony. W doktrynie i orzecznictwie zarysował się spór co do podmiotu legitymowanego do wniesienia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa - czy może być nim każda strona postępowania, czy tylko ta, która nie brała w nim udziału. W orzecznictwie wskazuje się na zasadność tego drugiego poglądu: "Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, LEX nr 509705).

Bezspornym jest, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu głównym, a zatem z formalnego punktu widzenia jest on niewątpliwie podmiotem, który może domagać się wznowienia postępowania właśnie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestią sporną jest natomiast, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie sądu, prawidłowość stanowiska organu odwoławczego w zakresie przyznania skarżącemu i odwołującym statusu strony postępowania nie budzi wątpliwości. Kolegium w sposób wyczerpujący pod względem faktycznym i prawnym uzasadniło, że skarżący oraz odwołujący winni być stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, na tej podstawie, że ich działki sąsiadują z terenem objętym wnioskiem inwestora, co wynika z załącznika do decyzji, a mianowicie analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z rozmiaru inwestycji (budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego) i jej usytuowania względem pozostałych działek. W konsekwencji Sąd w całości podziela ustalenia Kolegium, że w strefie oddziaływania inwestycji znajdują się również inne nieruchomości położone przy ul. H. (nr [[...]]-[[...]]).

Z tych też przyczyn, oceniając legalność zaskarżonej decyzji w punktu widzenia przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. należy stanąć na stanowisku, że jest ona zgodna z prawem, albowiem podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji niewątpliwie zaistniały. Decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, taki zakres naruszenia przepisów prawa stanowi podstawę do uchylenia przez organ wyższego stopnia zaskarżonej decyzji i przekazania jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie, biorąc pod uwagę zakres stwierdzonych uchybień organu I instancji, a także podstawy w zakresie rzeczowej właściwości organu I instancji do orzekania we wznowionym postępowaniu, określone w art. 149 i 150 k.p.a., podkreślić należy, że nie znajduje uzasadnienia prawnego, sformułowane w obu skargach, żądanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ wyższego stopnia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego ostatniego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (taka sytuacja nie dotyczy podstawy wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Powyższe prowadzi do wniosku, że organ wyższego stopnia nie może przeprowadzić za organ I instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy, co do którego przeprowadzenia konsekwentnie w analizowanym stanie faktycznym uchyla się organ I instancji. Tym bardziej jest to niedopuszczalne w analizowanym stanie faktycznym, w którym żądanie wznowienia postępowania dotyczy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Na kanwie analizy wariantów decyzji organu odwoławczego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym – w sytuacji naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej decyzji organu I instancji (co ma miejsce w niniejszej sprawie) w niektórych sytuacjach organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej i pozostaje mu tylko zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W doktrynie w tym zakresie, przedstawiono przykład sytuacji, w której literalna wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. nie może doprowadzić do wydania wyłącznie reformacyjnej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, tj. właśnie sytuacja, gdy "organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent) orzekający w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie na wniosek inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, wydaje decyzję o odmowie uwzględnienia wniosku, a więc dochodzi do przekonania, że wnioskowane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w zakresie projektowanej inwestycji nie jest możliwe. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania i dokonaniu wykładni przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie, stwierdza, że organ pierwszej instancji swoją negatywną dla wnioskodawcy decyzję oparł nie na wadliwym procedowaniu, czego wymaga literalna wykładnia art. 138 § 2, lecz na wadliwej wykładni prawa materialnego. To właśnie ta nieprawidłowa wykładnia prawa materialnego powoduje, że sprawę trzeba i to w całości ponownie rozpoznać, bowiem prawidłowo stosowane prawo materialne w pełni uprawnia do uwzględnienia żądania wniosku, a więc ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji budowlanej. Czy może jednak warunki te ustalić w zakresie swojej kompetencji jako organu odwoławczego organ drugiej instancji? Otóż nie ma takiej możliwości bez naruszenia i to rażącego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wywodzącej się już z wymogów Konstytucji RP. Takich i tym podobnych spraw jest więcej, w związku z czym zradykalizowanie treści art. 138 § 2 odbiera się jako możliwość zaistnienia poważnych perturbacji w orzecznictwie organów administracji publicznej, a także w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, co będzie w efekcie prowadziło do przedłużania postępowania administracyjnego" (por. Alicja Plucińska – Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 138 K.p.a., Lex Omega/el). Powyższy pogląd dotyczy wprawdzie postępowania w wyniku którego nie dochodzi do wydania pozytywnej decyzji o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, jednakże dotyczy on co do zasady kompetencji organu II instancji do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Pogląd ten sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela, dodatkowo przypominając, że organ odwoławczy związany jest treścią cytowanych wyżej art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wyznaczających właściwość rzeczową organu I instancji, orzekającego w postępowaniu wznowieniowym. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czego oczekują skarżący, naruszałoby dyspozycję tych przepisów w związku z art. 15 k.p.a., statuującym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i z tych względów jest nieuzasadnione.

Reasumując Sąd uznał , że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, podzielając dodatkowo ustalenia tego organu dotyczące stron postępowania, które nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo przysługującego im interesu prawnego. Jak to prawidłowo ustaliło Kolegium skoro niezbędnym jest przeprowadzenie, we wznowionym postępowaniu, postępowania z udziałem wszystkich stron, którym przysługuje interes prawny, to z uwagi na przytoczone wyżej podstawy prawne, postępowanie to przeprowadza organ I instancji.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe należało uznać, że zarzuty wskazane w skargach okazały się bezpodstawne. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę - jako nieuzasadnioną – oddalił.