Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 799/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A S.A. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając z urzędu, stwierdziło nieważność - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa z dnia [...] (nr [...]), stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa, przez przedsiębiorstwo państwowe B z/s w W., prawa użytkowania wieczystego, na okres 99 lat, nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W., położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K. jako działka gruntu nr [...], [...], o powierzchni 2977 m2, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] oraz stwierdzającej nabycie własności budynku podstacji trakcyjnej znajdującego się na tym gruncie i urządzeń wymienionych w wykazie budynków i urządzeń, stanowiącym załącznik do wniosku strony z dnia 8 lipca 1999 r., a także ustalającej warunki użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] (nr [...]), Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. orzekł, że D. Dyrekcja Okręgowa C we W. jest zobowiązana do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem położonym przy ul. [...], oznaczonym w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K. jako działki nr [...] i nr [...], K., o powierzchni 2977 m2.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K. jako działka gruntu nr [...], K., o powierzchni 2977 m2. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. (I SA/Wa 945/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki akcyjnej A na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] (nr [...]).

Decyzją z dnia [...] (nr [...]), organ pierwszej instancji stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa, przez przedsiębiorstwo państwowe B z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości gruntowej oraz stwierdził nabycie własności budynku podstacji trakcyjnej znajdującego się na tym gruncie i urządzeń wymienionych w wykazie budynków i urządzeń, stanowiącym załącznik do wniosku strony z dnia 8 lipca 1999 r., a także ustalił warunki użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego stwierdzono, iż na podstawie decyzji z dnia [...] (nr [...]), nieruchomość położona we W. przy ul. [...], oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., w obrębie K. jako działka gruntu nr [...], K., o powierzchni 3034 m2, została przekazana w użytkowanie na czas ograniczony do 1989 r. (na okres 15 lat) na rzecz Dyrekcji Okręgowej C we W. na cele związane z jej działalnością. Po przeprowadzonej w 1980 r. odnowie operatu ewidencji gruntów w obrębie K., działka gruntu nr [...], K., otrzymała nr [...], K., ze zmienioną powierzchnią 2977 m2. Wskazano także, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] (nr [...]), zobowiązująca D. Dyrekcję Okręgową C do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem położonym przy ul. [...], oznaczonym w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K. jako działki gruntu nr [...] i nr [...], K., o powierzchni 2977 m2, dotyczyła jedynie działki gruntu nr [...], K., ponieważ powierzchnia samej działki gruntu nr [...] wynosi 2977 m2.

Kolegium podniosło, że wydanie decyzji o naliczeniu opłaty rocznej powinno być poprzedzone wydaniem decyzji przekazującej teren w użytkowanie lub zarząd, jak to miało miejsce w tym przypadku. Wyjaśniono również, że w decyzji "opłatowej" stwierdzono, iż nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego, co może świadczyć o tym, że decyzja ta została wydana bez świadomości istnienia decyzji z dnia [...] w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, z późn. zm.), decyzja o naliczeniu opłat jest dokumentem, na podstawie którego stwierdza się prawo zarządu bez konieczności współistnienia decyzji regulującej tytuł do terenu. W ocenie organu pierwszej instancji powyższe nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu faktu posiadania przez przedsiębiorstwo w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu.

Wydając decyzję z dnia [...] Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieważności jest aktem określającym konsekwencje prawne z mocą wsteczną, a zatem nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Wobec tego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji największe znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia, które jest kwestionowane. W związku z tym należało dokonać analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania opisanej na wstępie decyzji organu I instancji z dnia [...] (nr [...]). Materialną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił tu przede wszystkim art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Ustawa o gospodarce nieruchomościami, w art. 200 ust. 1, nawiązuje zaś bezpośrednio do uchylonej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (która utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., na podstawie art. 241 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Celem przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym również art. 200, było umożliwienie dalszej realizacji procesu uwłaszczeniowego rozpoczętego na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Stosownie do art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego B, nabycie przez B na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie. Zgodnie natomiast z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r.Nr91,poz. 455, z 1994 r.Nr51,poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz D, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady :

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Dalej Kolegium podniosło, że proces uwłaszczenia dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli w dniu 5 grudnia 1990 r., legitymowały się tytułem prawnym zarządu do gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego). Z tym dniem niniejsze podmioty, z mocy prawa, nabyły prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruncie (zob. uzasadnienie uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 18 grudnia 2000 r., OPK 19/2000, ONSA 2001/3/103). Decydujące zatem dla procesu uwłaszczenia znaczenie ma stan faktyczny i prawny w dniu 5 grudnia 1990 r. Data 5 grudnia 1990 r. wyznacza przy tym nie tylko podmiot uzyskujący z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntu, ale i organ właściwy do orzekania w przedmiocie uwłaszczenia. W orzecznictwie podkreślono, że "są to, co do samego powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali, decyzje o charakterze deklaratoryjnym i jedynie potwierdzają to, co nastąpiło z mocy prawa. Decyzje te mają również po części charakter decyzji konstytutywnych, ale odnosi się to wyłącznie do określenia warunków powstałego już z mocy prawa użytkowania wieczystego i sposobu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali - odpłatnego lub bezpłatnego, w zależności od tego, z czyich środków obiekty te powstały (ze środków własnych dotychczasowego zarządcy gruntu - państwowej lub komunalnej osoby prawnej - lub jego poprzednika prawnego czy z innych środków)" - zob. uzasadnienie ww. uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 18 grudnia 2000 r.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] (nr [...]), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K. jako działka gruntu nr [...], K., o powierzchni 2977 m2. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. (I SA/Wa 945/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił natomiast skargę Spółki akcyjnej A na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące wskazanej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a więc w trybie przepisów prawa regulujących przejście z mocy samej ustawy, z dniem jej wejścia w życie, to jest w dniu 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie podlega mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły organy administracji inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Wykładni określenia "należące do", użytego w art. 5 ust. 1, dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W.13/91 (Dz. U. Nr 97, poz. 486). Z uchwały tej wynika, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo wykonywało względem tego mienia płynące z ustanowionego zarządu różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne. Grunt niepozostający w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a pozostający jedynie w faktycznym władaniu, nie "należał do" tego przedsiębiorstwa. Powstanie prawa zarządu do gruntu w dniu 27 maja 1990 r. należy oceniać według przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu ustalonym w Dzienniku Ustaw z 1989 r. Nr 14, poz. 74. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy nieruchomości, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie albo użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

W konsekwencji, mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem takie, co do którego wskazane przedsiębiorstwa posiadały tytuł prawny, nie podlegało komunalizacji w trybie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Ponadto skład orzekający Kolegium podkreślił, że przejęcie mienia państwowego przez gminy w omawianym trybie ma charakter pochodny (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., I OSK 1321/11, LEX nr 1397141). Gmina W. nabyła prawo rzeczowe od Skarbu Państwa. Kształt nabywanego przez Gminę prawa do konkretnego składnika mienia państwowego uzależniony był i jest od istnienia oraz charakteru uprawnień do tego składnika mienia po stronie Skarbu Państwa. Jest to przy tym nabycie translatywne, a to oznacza, że nabywca uzyskuje prawo poprzednio już istniejące. Ten sposób nabycia mienia przez gminy jest wyrazem następstwa prawnego między dotychczasowym właścicielem a nabywcą. Poprzednikiem prawnym gminy jest tu zawsze Skarb Państwa, a nie jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej, czy inna osoba prawna, która składnikiem tego mienia np. faktycznie zarządzała.

Wreszcie Kolegium podniosło, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym B (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia B, stanowiąc w art. 16 - między innymi - że mienie B jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak należy zauważyć, że wskazana ustawa nie może być źródłem dowodu wskazującego na istnienie prawa zarządu do spornej nieruchomości, bowiem przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji B, przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu.

Odnosząc się do - przedstawionej w ww. piśmie argumentacji Spółki Akcyjnej A - Kolegium wyjaśniło, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa, jednak podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tego mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 lipca 2009 r., I OSK 1050/08, CBOSA). Z drugiej zaś strony, dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy, bowiem pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Poza tym zarówno art. 34, jak i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego B, nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa, stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zob. np. wyroki NSA z dni: 3 stycznia 2013 r., I OSK 1417/11, CBOSA oraz 8 lutego 2018 r" I OSK 1912/17, CBOSA).

Reasumując, Kolegium podniosło, że skoro 27 maja 1990 r., A S.A. z siedzibą w W. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji do dnia 26 maja 1990 r. sporna nieruchomość należała do rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Wobec tego nie można przyjąć, że w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] przysługiwał tytuł prawny do opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej, skoro w tym okresie - od 27 maja 1990 r. do 5 grudnia 1990 r. - nie wydano decyzji i nie zawarto umowy, na mocy której przedsiębiorstwo to stałoby się użytkownikiem gruntu bądź objęłoby go w zarząd.

Skoro w obrocie prawnym pozostają wcześniej wymienione, ostateczne decyzje stwierdzające nabycie ex lege przez Gminę Miejską W., z dniem 27 maja 1990 r., nieruchomości obejmującej opisany na wstępie grunt, to wyłączona jest w odniesieniu do tego gruntu możliwość uwłaszczenia [...], w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym stwierdzenie nabycia, z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe B, z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego, na okres 99 lat, opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej rażąco naruszyło art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka Akcyjna A, z siedzibą w W. kwestionując zasadność stwierdzenia nieważności opisanej decyzji uwłaszczeniowej. Uzasadniając obszernie złożony wniosek Spółka wskazała, że decyzja komunalizacyjna (decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...]), na którą powołuje się Kolegium nie stała na przeszkodzie wydaniu, przez Prezydenta W., ocenianej decyzji uwłaszczeniowej. Dalej Spółka podniosła, że w jej ocenie, decyzja z dnia [...], zobowiązująca D. Dyrekcję Okręgową C we W. do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem położonym przy ul. [...], oznaczonym w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K. jako działki nr [...] i nr [...], K., o powierzchni 2977 m2, stanowi dowód legitymowania się przez Spółkę prawem zarządu tej nieruchomości. Strona podkreśliła także, że zmiana wykładni przepisów prawa, jaką - w jej ocenie, prezentuje Kolegium - nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] ([...]).

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w chwili wydania ocenianej decyzji: Dz. U. z 2004 r: Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) uwłaszczenie, z mocy prawa, państwowych i komunalnych osób prawnych mogło nastąpić pod warunkiem legitymowania się przez te podmioty, na dzień 5 grudnia 1990 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), prawem zarządu gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa lub własności gminy (związku międzygminnego). Powołana regulacja przesądza, że decyzja uwłaszczeniowa wydana stosownie do art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma jedynie charakter deklaratoryjny, a o nabyciu prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, w tym trybie, decyduje stan faktyczny i prawny na dzień 5 grudnia 1990 r.

Kolegium podkreśliło, że decyzją z dnia [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K., jako działka gruntu nr [...], [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 945/05) oddalił skargę A S.A., z siedzibą w W., na opisaną decyzję komunalizacyjną. Wskazana decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym komunalizacji, w przedstawionym trybie, nie podlega mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły organy administracji inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy tym należy zwrócić uwagę, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeśli było mu przekazane w zarząd w prawem przewidzianej formie, albowiem wówczas przedsiębiorstwo wykonywało względem tego mienia płynące z ustanowionego zarządu różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne. Grunt, który nie pozostawał, w dniu 27 maja 1990 r., w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a pozostawał jedynie w jego faktycznym władaniu, nie należał do tego przedsiębiorstwa w rozumieniu powołanych przepisów prawa. Ponadto, powstanie prawa zarządu do gruntu w dniu 27 maja 1990 r. należy oceniać według przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu ustalonym w Dzienniku Ustaw z 1989 r. Nr 14, poz. 74. Według art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie albo użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W. 13/91, Dz. U. Nr 97, poz. 486).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, czyli takie, co do którego te przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, nie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jeśli zaś określony składnik mienia ogólnonarodowego należał do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym (z powodu braku tytułu prawnego do tego mienia), to wówczas podlegał komunalizacji na podstawie ww. art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.

Kolegium zwróciło również uwagę, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), która regulowała sprawy dotyczące mienia tego przedsiębiorstwa wskazując między innymi, że mienie B jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (art. 16 tej ustawy). Regulacja ta – zdaniem Kolegium - nie może jednak dowodzić istnienia prawa zarządu do opisanej na wstępie nieruchomości, gdyż ww. ustawa nie wskazywała, że do określonego mienia będącego w dyspozycji [...], przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu. Przy tym co do kwestii dysponowania czy zarządzania majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet jeśli jest umocowane ustawowo, odróżnić należy pojęcia "dysponowanie" czy "zarządzanie" od pojęcia "należy do", które wyraźnie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Przywołane okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne dają – zdaniem Kolegium - podstawy do stwierdzenia, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. A S.A. z/s w W. nie legitymowały się tytułem prawnym do przedstawionej nieruchomości, to znaczy, że do dnia 26 maja 1990 r. nieruchomość ta należała do rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej i podlegała komunalizacji z mocy prawa. W konsekwencji tego stwierdzić należy, że w dniu 5 grudnia 1990 r. wskazanej Spółce nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, skoro w okresie od dnia 27 maja 1990 r. do dnia 5 grudnia 1990 r. nie została wydana decyzja lub zawarta umowa, na mocy której przedsiębiorstwo to stałoby się użytkownikiem gruntu bądź objęłoby go w zarząd. Idąc dalej Kolegium uznało, że w sytuacji, gdy w obrocie prawny pozostają decyzje stwierdzającej nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, nieruchomości obejmującej wskazany grunt, to w stosunku do niego brak było możliwości uwłaszczenia [...], na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd dokonane decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stwierdzenie nabycia, z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe B z/s w W., na okres 99 lat, prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawione stanowisko i argumentacja znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym, w orzeczeniach wydanych w sprawach, których stroną sporu sądowego była Spółka. W opisanym zakresie stanowisko Kolegium jest niezmienne i znane stronie. W związku z tym, Kolegium podkreśliło, że decyzja komunalizacyjna, na którą powołuje się strona stanowiła okoliczność, która uniemożliwiała uwłaszczenie Spółki opisaną decyzją Prezydenta W. Ponadto powoływana przez stronę decyzja z dnia [...], zobowiązująca D. Dyrekcję Okręgową C we W. do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu spornym gruntem nie dowodzi istnienia prawa zarządu tą nieruchomością uzasadniającego uwłaszczenie w trybie cyt. przepisu. Tym samym, wobec wystąpienia w rozpatrywanej sytuacji przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy jednoczesnym braku okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., zasadnym było stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...].

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły A S.A. z/s w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które doprowadziło w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji II Instancji, to jest:

a) art. 6,7,11 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja z dnia [...] zobowiązująca D. Dyrekcję B do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością nie stanowi wystarczającej podstawy do uwłaszczenia;

2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, iż Prezydent Miasta W. wydając w 2009 r. decyzję uwłaszczeniową rażąco naruszył prawo, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 127 § 3 k.p.a. przez ich zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji zaistnienia podstaw do jej uchylenia,

b) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "ugn") w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r" Nr 79 poz. 464 ze zm., dalej jako "uzggwn") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

- dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 roku;

- decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] (nr [...]) uchylająca decyzję Wojewody D. z dnia [...] i stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku prawa własności Nieruchomości przez Gminę Miejską W. uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego B w trybie art. 200 ugn, pomimo że przedstawione przez Spółkę dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;

- o ile A nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący Spółce do nieruchomości, o tyle nie można twierdzić, że nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 roku pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego A (B);

- nie ma podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez skarżącą w przypadku, gdy zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w powyższych przepisach warunkujące wskazany skutek prawny w postaci uwłaszczenia,

c) art. 80 ust. 1 (pierwotnie art. 87) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zmianami dalej jako "uggwn") poprzez jego nieuwzględnienie, co skutkowało przyjęciem, iż B nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomością, a tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej;

d) § 4 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., nr 23, poz. 120, dalej jako "Rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o oddaniu działki w użytkowanie na rzecz Dyrekcji Okręgowych C we W. jako jednego z dokumentów potwierdzających zarząd;

e) § 4 ust. 1 pkt 6) cyt. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja opłatowa nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu B do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku, pomimo, iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu B do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku.

Rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca podniosła, że komunalizacja, która nastąpiła z mocy prawa 27 maja 1990 r., nie wykluczała uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, które nastąpiło z mocy prawa 5 grudnia 1990 r. Na potwierdzenie powyższego przywołano uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (W 13/91). Stąd okoliczność, iż własność nieruchomości przeszła z dniem 27 maja 1990 r. na Gminę W., nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu, w oparciu o art. 200 u.g.n., powstania prawa użytkowania na rzecz B, a obecnie A. Analiza bowiem art. 200 ugn pozwala stwierdzić, iż nie zawiera on żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się co do nieruchomości uprzednio skomunalizowanych. Ustawodawca, możliwości uwłaszczenia w oparciu o ten przepis nie obwarował również żadnymi innymi warunkami czy spełnieniem dodatkowych przesłanek. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ugn było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia prawem zarządu gruntami oraz budynkami.

Dalej Kolegium podniosło, że samo podleganie nieruchomości komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. nie wyklucza stwierdzenia jej nabycia przez B z dniem 5 grudnia 1990 roku. Nie ma przy tym sprzeczności w zakresie tego, że w postępowaniu uwłaszczeniowym istnienie zarządu ocenia się na dzień 5 grudnia 1990 r., a w postępowaniu komunalizacyjnym uwzględnia się stan z dnia 27 maja 1990 r. Niniejsze wynika także wprost z brzmienia art. 2 ust. 1 uzggwn gdzie dopuszczono uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych również na mieniu stanowiącym własność gminy.

Wreszcie skarżąca podniosła, że Kolegium całkowicie pominęło okoliczność, na którą wskazano w decyzji uwłaszczeniowej tj. fakt oddania nieruchomości w użytkowanie na rzecz Dyrekcji Okręgowych C we W. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Jak wynika natomiast z art. 80 ust. 1 uggwn (pierwotnie art. 87), grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Tym samym, skoro w dacie wejścia w życie ww. ustawy tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., poprzednikowi prawnemu A przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości to z mocy prawa przekształciło się ono w zarząd na czas nieokreślony. Oznacza to tym samym, iż wbrew twierdzeniom Kolegium, nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] zarówno na dzień 27 maja 1990 r. jak i na 5 grudnia 1990 r. Fakt, iż decyzja opłatowa nie powołuje się na decyzję o użytkowaniu pozostaje zaś irrelewantny dla przysługującego [...] zarządowi. Zarząd ten powstał bowiem z mocy prawa w miejsce użytkowania, które powstało na mocy decyzji administracyjnej.

W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie, nie można w ogóle mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro takie może mieć miejsce jedynie w przypadku sprzeczności decyzji z przepisem, który rozumiany jest w sposób jednoznaczny. W niniejszej sprawie wydana decyzja uwłaszczeniowa nie spełnia żadnej z powyższych przesłanek. Nie miało miejsca bowiem oczywiste naruszenie przepisów poprzez wydanie decyzji z niedopuszczalnym przekroczeniem prawa. Trudno także powołać się na istnienie racji ekonomicznych lub finansowych, które przemawiałyby za eliminacją decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem strony skarżącej brak jest również podstaw, aby twierdzić, iż decyzja uwłaszczeniowa spełnia drugą z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj., że została wydana bez podstawy prawnej. Katalog dokumentów, w oparciu o które wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu został wprost określony w przepisach rozporządzenia, o czym była mowa wyżej. Analiza akt sprawy pozwala uznać, iż A legitymuje się dwoma decyzjami, które przesądzają o przysługującym zarządzie nieruchomością. W ocenie A, okoliczność nieuwzględnienia przez Prezydenta decyzji o użytkowaniu jako jednego z dokumentów potwierdzających zarząd nie może stanowić o wydaniu decyzji uwłaszczeniowej bez podstawy prawnej skutkującej stwierdzeniem nieważności.

Wreszcie skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana w granicach prawa oraz w sposób zgodny z aktualną linią orzeczniczą, obowiązującą w dniu jej wydania. Organ wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej, dokonał zaś de facto ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto skarżąca zauważyła, że analiza uzasadnienia decyzji II instancji przesądza, iż Kolegium głównie skupiło się na analizie faktu przeprowadzonego i ostatecznie zakończonego postępowania komunalizacyjnego. Tymczasem przedmiotem rozważań organu II instancji winna być prawidłowość przeprowadzonego przez Prezydenta W. postępowania i wydanego przez niego rozstrzygnięcia, a nie analiza postępowania prowadzonego przez zgoła inny podmiot i w oparciu o odmienne podstawy prawne i faktyczne. Tymczasem, o ile w ogóle Kolegium odniosło się do kwestii procesowych to wyłącznie w odniesieniu do zakończonego postępowania przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową, bez pogłębionej analizy prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Tym samym Kolegium dopuściło się naruszenia zasady legalności poprzez: nieuwzględnienie decyzji o użytkowaniu jako dowodu potwierdzającego zarząd, pominięcie okoliczności przekształcenia z mocy prawa użytkowania w zarząd, błędne przyjęcie, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu nieruchomością przez A oraz uznanie, iż istniejąca decyzja komunalizacyjna stanowi przeszkodę do wydania decyzji uwłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] (nr [...]), mocą której z urzędu stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] (Nr [...]) stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, przez przedsiębiorstwo państwowe B z/s w W., prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat, nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W., położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K. jako działka gruntu nr [...], K., o powierzchni 2977 m2, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] oraz stwierdzającej nabycie własności budynku podstacji trakcyjnej znajdującego się na tym gruncie i urządzeń wymienionych w wykazie budynków i urządzeń, stanowiącym załącznik do wniosku strony z dnia 8 lipca 1999 r., a także ustalającej warunki użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

W ocenie Sądu zasadnie Kolegium uznało, że decyzja uwłaszczeniowa została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. i jako taka podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 k.p.a.). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).

Wobec zatem tak zakreślonych granic rozpoznawania sprawy koniecznym jest - celem pełnego przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia – poczynienie pewnych uwag odnośnie możności stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba przy tym nadmienić, że problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III) ale zawsze wiąże się z oczywistością naruszenia jako przesłanką wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, jednakże nie ograniczającą się do tego. Stąd o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219). Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych, jakie pociąga.

Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzało o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości oraz stwierdzającej nabycie własności budynku podstacji trakcyjnej znajdującego się na tym gruncie i urządzeń wymienionych w wykazie budynków i urządzeń, stanowiącym załącznik do wniosku strony z dnia 8 lipca 1999 r., a także ustalającej warunki użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Decyzja ta wydana została bowiem z rażącym naruszeniem art. 200 u.g.n., który stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r.Nr91,poz. 455, z 1994 r.Nr51,poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz D, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady :

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Nadto nabycie przez [...] na powyższej podstawie prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie (art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe").

Zdaniem Sądu zasadnie Kolegium uznało, że kluczowe dla procesu uwłaszczenia z mocy prawa państwowych i komunalnych osób prawnych jest legitymowanie się przez te podmioty na dzień 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa lub gminy. W realiach badanej sprawy niniejszego jednak zabrakło. Decyzją bowiem z dnia [...] (nr [...]), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności spornej nieruchomości, a decyzja ta ostała się w obrocie prawnym, gdyż wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. (I SA/Wa 945/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki akcyjnej A na tę decyzję. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja stwierdzająca nabycie ex lege przez Gminę Miejską W., z dniem 27 maja 1990 r., nieruchomości obejmującej opisany na wstępie grunt, to wyłączona była w odniesieniu do tego gruntu możliwość uwłaszczenia B, w trybie art. 200 u.g.n., a pogląd ten jest zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 2/16, z dnia 7 lutego 2017 r., CBOSA). Funkcjonująca bowiem w realiach badanej sprawy w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna wyłącza możliwość uwłaszczenia, a wobec jej przymiotu ostateczności i prawomocności oraz zasady trwałości ostatecznych decyzji podnoszone w skardze zarzuty związane ze zignorowaniem przez Kolegium decyzji z 1974 r. o użytkowaniu gruntu nie mogły być rozważane na niniejszym etapie postępowania. Zdaniem Sądu prawidłowo zatem przyjął organ, iż stwierdzenie – decyzją nr [...] - nabycia, z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego, na okres 99 lat, opisanej nieruchomości miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący został bowiem naruszony przepis, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a nadto mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Ponadto wydanie niniejszej decyzji - wbrew jednobrzmiącej regulacji normatywnej – należy odczytywać jako wywołanie skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej, nawet decyzja zobowiązująca D. Dyrekcję Okręgową C we W. do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotowym gruntem nie stanowi wystarczającej przesłanki do uwłaszczenia w trybie art. 200 u.g.n. Stąd podniesione w tym zakresie w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by naruszała ona prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia decyzji. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organ w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśnił okoliczności stanu prawnego oraz podstawy przyjętej w sprawie oceny, co do kwalifikowanej wadliwości decyzji, której legalność była badana w przedmiotowym nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.