Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 29/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 2 i 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 - 3.
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1152/14 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. W. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

II GSK 29/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę F. W. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: Dyrektor OR ARiMR), z dnia [...] lipca 2014r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu [...] maja 2015 r., Skarżący zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A., z wnioskiem o przyznanie na rok 2011 jednolitej płatności obszarowej, do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,16 ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 6,34 ha. Działki te położone były na czterech działkach ewidencyjnych o nr: [...], w obrębie K., gmina Z.

Wnioskowane płatności zostały przyznanie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., w kwocie 7.536,87 zł.

Po wznowieniu postępowania w dniu [...] maja 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik BP ARiMR), decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczącej przyznania płatności i odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej, do powierzchni upraw podstawowych oraz nałożył sankcję w wysokości 7.536,87 zł potrącanych z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych.

W uzasadnieniu wskazał, że do BP ARiMR w A., wpłynęło pismo R. Z., z którego wynikało, że na podstawie ustnej umowy, dzierżawił on od Skarżącego, działki ewidencyjne nr [...], które uprawiał w latach 2004-2012. Podkreślił też, że nie występował o dopłaty bezpośrednie, w stosunku do wskazanych działek, wnioski takie były natomiast składane przez Skarżącego, który tych gruntów nie uprawiał. Dotyczy to również działki [...], którą przez cztery lata wykaszał.

W związku z powyższymi okolicznościami nastąpiło wznowienie postępowania w którym ustalono, iż faktycznym użytkownikiem spornych gruntów był R. Z. Skutkowało to uznaniem, iż Skarżący nie był uprawnionym do ubiegania się o przyznanie płatności w stosunku do ww. działek.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Dyrektor OR ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu ww. ustawy o płatnościach, należy rozumieć, jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, a więc dokonywanie zasiewów, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, nawożenie, zbieranie plonów, decydowanie o innym przeznaczeniu.

Fakt nieużytkowania przez Skarżącego spornych gruntów potwierdzają zdaniem Dyrektora OR ARiMR, wynikające z treści pism kierowanych do BP ARiMR okoliczności zamiany działek oraz brak ustaleń co do wynagrodzenia R. Z. za wykonywane prace. Trudno bowiem przyjąć, że R. Z. świadczył swoje usługi darmo. Organ zakwestionował, aby Skarżący zachował pełnię władztwa na spornymi gruntami, wskazując, że jedyna faktura dotycząca zakupu pszenicy dostarczona przez Skarżącego, wypisana na jego nazwisko, pochodzi z 2010 r., podczas gdy pozostałe faktury za zakup nasion, nawozów i środków ochrony roślin wystawiane były na nazwisko R. Z. Nic również nie wskazuje, by Skarżący miał decydujący głos w kwestii rodzaju corocznych upraw i harmonogramu prac, co świadczy o tym, że rola R. Z. wykraczała poza usługowe prowadzenie prac polowych na gruncie Skarżącego.

W skardze złożonej na powyższa decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7, 8, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r. poz. 267, dalej: kpa), poprzez niedokładne i wadliwe ustalenie stanu faktycznego, dowolną ocenę materiału dowodowego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego oraz brak podania przyczyn, z powodu których argumentom i twierdzeniom Skarżącego odmówiono wiarygodności,

- art. 24 § 1 ust. 5 w zw. z art. 8 kpa, poprzez dwukrotne rozpoznanie sprawy w I instancji przez pracownika organu, który uczestniczył wcześniej w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy,

- art. 7 ust. 1- 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (dalej: ustawa z dnia 26 stycznia 2007r), poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię pojęcia posiadania, mylne utożsamianie pojęć użytkowania, władania i dzierżenia, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż Skarżący nie był uprawniony do złożenia wniosku i otrzymania dopłat bezpośrednich do gruntów będących jego własnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2016r. oddalił powyższą skargę.

Zdaniem Sądu, Kierownik BP ARiMR zasadnie wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2011 r. Wyszły bowiem na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydawania tejże decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję, a mianowicie to, że działki ewidencyjne Skarżącego nr [...] nie były uprawiane przez Skarżącego, lecz przez inną osobę, R. Z. w latach 2004-2012.

Wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007r., która w brzmieniu z roku 2010, uzależnia przyznanie dopłat m.in. od okoliczności posiadania przez wnioskodawcę gruntów kwalifikujących się do objęcia jednolitą płatnością obszarową (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Nie definiuje ona znaczenia pojęcia posiadania. Tak więc oprzeć należy się na definicji posiadania zawartej w art. 336 k.c. stanowiącym, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Użycie w art. 336 kc, zwrotu "faktycznie włada", oznacza konieczność wystąpienia rzeczywistego, realnego związku konkretnego podmiotu z rzeczą (corpus possessionis), nie wystarczy natomiast na jego gruncie tylko istnienie prawnych możności osiągnięcia władania. Posiadanie jest określonym stanem faktycznym niezależnym od podłoża, w postaci prawa podmiotowego tj. legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania np. prawo własności, umowa dzierżawy. O jego bycie świadczy faktyczne władztwo nad rzeczą przejawiające się np. używaniem rzeczy. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego i psychicznego elementu władania rzeczą dla siebie. Dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, iż pojęcie "posiadania gruntów rolnych" w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 2007r, należy rozumieć, jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Celem płatności (dopłat) bowiem jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie są tylko formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy, w ramach przedmiotowej płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych, w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować.

Tym samym stwierdził, że warunkiem koniecznym do uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego m.in. dokonywanie zasiewów, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia i zbierania plonów. Natomiast właściciel gruntu, nie będący jego faktycznym użytkownikiem, nie może otrzymać płatności. Wsparcie to przysługuje bowiem podmiotom faktycznie gospodarującym na danym gruncie.

Skarżący legitymował się właścicielskim tytułem prawnym do spornych działek, jednakże przesłanką do przyznania wnioskowanych płatności nie jest fakt bycia właścicielem gruntu, na który płatności te miałyby być przyznane, ale stwierdzenie, posiadania gruntu, a więc faktycznego jego rolniczego użytkowania. Zasadnie więc Dyrektor OR ARiMR wskazał, że wnioskodawca może nawet nie posiadać żadnego tytułu prawnego, lecz jeżeli grunty rolne są w jego rzeczywistym posiadaniu, ma on uprawnienie do złożenia skutecznego wniosku o dopłaty. Natomiast załatwianie urzędowych spraw przez Skarżącego dotyczących spornych gruntów nie pozwala uznać, iż był on faktycznym posiadaczem – użytkownikiem działek rolnych.

Sąd podkreślił, że ze zgromadzonej dokumentacji, jak i zeznań Skarżącego, oraz większości świadków zawartych w protokole rozprawy administracyjnej wynika, że na spornych działkach, prace polowe, w latach 2008-2012, prowadził wyłącznie R. Z., uprawiając je, na mocy porozumienia ze Skarżącym, kukurydzę na użytek własny. Fakt ten Skarżący wielokrotnie potwierdzał wskazując, iż w rekompensacie za użytkowanie działek pobierał pożytki z pola będącego własnością R. Z., na których tenże prowadził uprawę zboża.

Wskazał, iż kierowniczej roli Skarżącego, w procesie uprawy gruntu, przeczą stwierdzenia Skarżącego, iż nie dokonywał on żadnych dodatkowych ustaleń w toku trwania porozumienia dotyczących działalności rolniczej R. Z. Skarżący potwierdził, iż sprowadzały się one do okazjonalnych, sporadycznych spotkań, bez regularnych uzgodnień w sprawach polowych. Stwierdził więc, że Skarżący pozostawił R. Z. nie tylko techniczną obróbkę gruntu, ale upoważnił go do samodzielnej uprawy z uwzględnieniem takich elementów jak obsiew, nawożenie, czy pobieranie pożytków dla siebie. Skarżący wskazywał również, iż sam uznał się za niekompetentnego w kwestiach uprawy kukurydzy. Natomiast R. Z. nie tylko miał decydujący głos w sprawach technologii uprawy, ale również w sprawach drobnych, takich jak np. umawianie kombajnisty w związku z planowanym zbiorem, co wynika z rozprawy administracyjnej przed organem odwoławczym.

Tym samym zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, iż prace polowe prowadzone na spornych działkach R. Z. wykonywał w charakterze wynajętego usługodawcy.

Skarżący wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazał, że działalność R. Z. na działkach strony, w istocie nie była ich rolniczym użytkowaniem, lecz wykonywaniem ściśle określonych, zleconych przez Skarżącego usług, za które płacił ściśle określone wynagrodzenie.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Skarżący zarzucił

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd, zarzutu naruszenia, przy wydawaniu decyzji przez organy administracji, przepisów postępowania tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji błędne uznanie, że organy administracji rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły materiał dowodowy w sytuacji, kiedy stan faktyczny został ustalony w sposób odmienny od rzeczywistości oraz stronniczo tj. na niekorzyść Skarżącego,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 i art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a. polegające na odstąpieniu przez Sąd I instancji od zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku samodzielnego stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i skopiowaniu przedstawienia stanu sprawy oraz wszelkich rozstrzygnięć z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1151/14,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię pojęcia posiadania, co skutkowało błędnym przyjęciem, że Skarżący nie był posiadaczem gruntów w rozumieniu powyższych przepisów a tym samym nie był uprawniony do złożenia wniosku i otrzymania dopłat bezpośrednich, kiedy z analizy materiału dowodowego należy wyprowadzić wnioski wprost przeciwne.

W związku z powyższym, Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1151/14, na okoliczność treści tego uzasadnienia, oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez organ i kontroli tego procesu przez Sąd może być dokonana w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest bowiem zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca zarzuca bowiem, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż aprobuje błędne ustalenia i ocenę istotnych dla sprawy okoliczności. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza stawianego zarzutu. Skarżący nie wskazuje na błędy w zakresie ustaleń faktycznych, czy też wady oceny tych ustaleń, dokonanych przez organ i akceptowanych przez Sąd I instancji. W swej istocie zarzut opiera się na założeniu, że świadkowie zeznający w sprawie na etapie postępowania administracyjnego mogli być nieobiektywni, bo pozostawali z R. Z. w różnych relacjach, które mogły podważać ich obiektywizm. Przyjęcie takiego założenia jest jego subiektywną oceną ustaleń dokonanych w postępowaniu, do której ma prawo, ale która nie musi prowadzić do podważenia stanu faktycznego sprawy. Twierdzenia odnoszące się do braku obiektywizmu nie zostały bowiem nawet uprawdopodobnione. Poza tym stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie różnych środków dowodowych, a nie tylko na podstawie zeznań świadków, zatem w tym zakresie nie ma wątpliwości jak kształtowały się fakty, natomiast rozbieżna jest ich ocena.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy ARiMR poprawnie dokonały tej oceny i właściwie zinterpretowały ustalone fakty. Stanowisko to zasługuje na akceptację, co w konsekwencji prowadzi do uznania iż zarzut powyższy należało uznać za nietrafny.

Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 153 i art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegający na nie zawarciu przez Sąd I instancji własnego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z treści art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. wynika, że w przypadku oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony, a treść tego uzasadnienia ma składać się z elementów wskazanych w § 4 tego przepisu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełnia ono wymogi prawa. Z faktu, że to uzasadnienie jest powtórzeniem, w części uzasadnienia sprawy podobnej tej samej strony, nie wynika, że uzasadnienie jest wadliwe, skoro Skarżący nie wykazuje, że rozważania Sądu I instancji odnoszą się do sprawy, której ten Sąd nie rozstrzygał albo że czynione są na kanwie zupełnie innych ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie Skarżący był stroną kilku spraw obejmujących różne lata i różne płatności, stąd wiele rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, jednak materia prawna i faktyczna tych spraw jest podobna, zatem wykorzystanie przez Sąd I instancji swoich rozważań i ustaleń czynionych na użytek innego podobnego postępowania nie jest wadą uzasadnienia, ale nakazem logiki i racjonalności. Taka konstrukcja uzasadnienia wyroku nie narusza więc prawa, a to oznacza, że zarzut podnoszący tego rodzaju naruszenie należało uznać za niezasadny.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący wskazuje na naruszenie art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., polegające na przyjęciu rozszerzającej wykładni posiadania gruntów rolnych, uprawniającego do uzyskania płatności. Zdaniem Skarżącego posiadanie powinno być łączone z tytułem prawnym do gruntu, a nie jego gospodarczym wykorzystaniem dla potrzeb produkcji rolnej. Stanowisko prezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest nietrafne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że na użytek płatności bezpośrednich ocena posiadania musi być dokonywana przez pryzmat faktycznego użytkowania działek dla celów rolniczych. Zatem dla oceny tego faktu, istotnego dla dopłat, należy przede wszystkim wiązać posiadanie z faktycznym użytkowaniem. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący kasacyjnie nie wykorzystywał rolniczo swoich działek, gdyż czyniły to osoby trzecie. Zatem fakt ten przesądzał, że nie był on posiadaczem w rozumieniu przepisów uprawniających do uzyskania dopłat. Z tego powodu nie można przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie ustalił znaczenie posiadania, w ramach przepisu wskazanego w zarzucie kasacyjnym, podnoszącym naruszenie prawa materialnego. Zatem, zarzut tak postawiony należało uznać za chybiony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.