Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1276/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 134 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 185 par. 1, art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 6/12 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz J.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 6/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił, zaskarżoną przez J. K., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2011 r. nr [...].

Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołania J. K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy Rokietnica z [...] lipca 2011 r. nr [...], ustalającą J. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, który zatwierdzony został decyzją tegoż Wójta z [...] sierpnia 2009 r. Wójt opłatę ustalił w wysokości 16.739,70 zł, przy czym opisując stan prawny i wartość nieruchomości, wynikające z operatu szacunkowego z 4 kwietnia 2011 r. i 17 maja 2011 r., wskazał wartość działek przed podziałem na kwotę 1.214.374 zł a po podziale na 1.270.173 zł, a następnie w innym miejscu uzasadnienia decyzji jako wartość nieruchomości przed podziałem podał 1.270.173 zł, a po podziale 1.214.374 zł. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Wójt sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu, co do tak podanych kwot, które to postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, postanowieniem z [...] września 2011 r. Uchylając decyzję Wójta w sprawie opłaty i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, Samorządowe Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie dokonał analizy operatu, nie wyjaśnił w uzasadnieniu na jakiej podstawie uznał operat za wiarygodny, skoro w aktach istnieją jego dwie wersje (jedna doręczona 13 kwietnia 2011 r., druga 17 maja 2011 r.), a niewyjaśnienie tej kwestii pociąga za sobą błąd w podanej wartości nieruchomości, wartości się nie sumują, a w takiej sytuacji Wójt powinien zażądać od biegłego wyjaśnienia, który z operatów jest właściwy. Kolegium zaleciło przeprowadzenie ponowne postępowania, celem wyjaśnienia tych kwestii, zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z operatem aktualnym i wydanie decyzji z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. podkreślił, że skoro z decyzji wynika, iż wartość nieruchomości po podziale spadła to postępowanie powinno zostać umorzone.

Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: należy podzielić dokonane przez Samorządowe Kolegium ustalenia, iż decyzja Wójta Gminy Rokietnica z [...] lipca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, np. zawiera wyliczenia (tabela na stronie 5 i 6 decyzji), które nie korespondują z ostatecznymi ustaleniami decyzji – ustaloną kwotą opłaty adiacenckiej, nie wynika też z niej jednoznacznie, która wersja operatu szacunkowego, sporządzonego 4 kwietnia 2011 r., stanowiła dowód, na którym opierał się Wójt Gminy Rokietnica. Jednakże powyższe uchybienia nie stanowią braków postępowania dowodowego, niezbędnego do poczynienia ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, a świadczą o wadliwości sporządzonego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) lub niewłaściwym rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednak organ odwoławczy nie wskazał podstaw uzasadniających odstąpienie przez niego od merytorycznego rozpatrzenia odwołania i wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż mimo stwierdzenia, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania to braki mogą być uzupełnione w ramach dodatkowego postępowania dowodowego – art. 136 k.p.a. Błędna ocena przez organ I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadnia zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i ewentualnie wymaga jedynie uzupełnienia. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium winno samo zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości co do aktualnej wersji sporządzonego operatu szacunkowego, a następnie rozpatrzyć sprawę w oparciu o wskazaną w ten sposób wersję operatu, oceniając go pod względem formalnym.

J. K., adwokat, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zarzucając: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie wadliwej oceny sprawy i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego polegającego na tym, że na skutek rozpoznania skargi z dnia 6 grudnia 2011 r. w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione w skardze, dokonana przez Sąd ocena prawna i zawarte w wyroku wiążące wskazania co do dalszego postępowania, zobowiązują Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu do przeprowadzenia ponownego postępowania odwoławczego w sposób niekorzystny dla skarżącego, tj. z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, że zarzucono tylko naruszenie przepisów postępowania, podczas gdy przynajmniej dwa z nich – naruszenie przepisów k.p.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a. – to naruszenie przepisów postępowania, lub o oddalenie, gdyż zupełnie nie odnosi się ona do art. 138 § 2 k.p.a., który był przesądzający dla rozstrzygnięcia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem postawiony w jej podstawie zarzut naruszenia, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, z naruszeniem art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", należało uznać za usprawiedliwiony.

Istotne w sprawie jest czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zasadnie orzekło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też, jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, nie było podstaw do zastosowania tego przepisu.

W obecnym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy".

W sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości J. K. na skutek jej podziału bezsporne jest, iż w aktach administracyjnych znajdują się dwie wersje operatu szacunkowego, z tej samej daty sporządzenia, ale przekazane organowi I instancji w różnym czasie (13 kwietnia 2001 r. i 17 maja 2011 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z decyzji Wójta Gminy Rokietnica, ustalającej opłatę, nie wynika jednoznacznie, która wersja operatu służyła za podstawę wyliczenia opłaty, wskazało także na błędy w wyliczeniach decyzji, przedstawionych w tabelach, nie korespondujących z ostateczną kwotą opłaty. Takie wady decyzji Samorządowe Kolegium uznało za wymagające przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, zaś Wojewódzki Sąd, za mogące być wyjaśnione przez organ odwoławczy w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a.

Rację jednak należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości zależy od wykazania wzrostu wartości podzielonej nieruchomości, a temu celowi, tj. określeniu wartości nieruchomości przed i po podziale, służy operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy jest w istocie jedynym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, zatem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek umożliwienia zapoznania się z nim stronie postępowania. Wynika to nie tylko z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego jedną z naczelnych zasad jest zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów – art. 10 § 1 k.p.a., ale także z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która nakłada na organ w art. 156 ust. 1a obowiązek udostępnienia osobie, której interesu prawnego dotyczy treść operatu szacunkowego, przeglądanie go, sporządzanie notatek i odpisów. Z korespondujących zatem ze sobą tych przepisów wynika, że strona postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty adiacenkciej ma prawo do zapoznania się z operatem, wyceniającym wartość nieruchomości i wypowiedzenia się co do tego dowodu.

W sprawie, co jest bezsporne, istniały dwie wersje tego samego operatu, a jak stwierdziło Samorządowe Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił która wersja stanowiła podstawę ustalenia opłaty, a z uzasadnienia jego decyzji wynika, że obie, a nadto, że przytoczone przez ten organ dane nie dają ostatecznej kwoty ewentualnej opłaty, to konieczne było, aby postępowanie zostało przeprowadzone ponownie. Ponownie, zatem przez organ I instancji. Powinien on bowiem wskazać, którą wersję operatu uznaje za właściwą, do tego dowodu powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się, aby miała ona pewność, iż to właśnie ta wersja stanowi podstawę ustalenia opłaty. Powinno też to wszystko zostać ujęte w uzasadnieniu decyzji, od której służyć będzie odwołanie. Tak przeprowadzone postępowanie da pewność tak stronie, jak i organowi odwoławczemu jaki dowód przesądził o rozstrzygnięciu.

Nakazanie przez Sąd uzupełnienia tego rodzaju ustaleń prowadziłoby do konieczności działania organu odwoławczego za organ I instancji. W sprawie bowiem organ pierwszoinstancyjny nie tylko nie wykazał, z której wersji korzystał, ale jak ustaliło Kolegium, z obu. W takiej sytuacji wyjaśnienie błędów na szczeblu organu odwoławczego wykraczałoby poza uprawnienia dowodowe wynikające z art. 136 k.p.a. Nie byłoby to bowiem naprawienie zwykłego błędu organu I instancji, ale działanie za ten organ. Konsekwencją tego byłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, wskazanej w art. 15 k.p.a., bowiem strona nie miałaby możliwości rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach, skoro organ odwoławczy przeprowadziłby postępowanie w zakresie wykraczającym poza jego kompetencje.

W takim stanie zasadnie skarga kasacyjna zarzuca rozstrzygnięcie skargi na jej niekorzyść, zatem naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.