Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 583/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. ,4, art. 107 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 353/20 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 353/30, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 18 października 2019 r. I. B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie m.in. o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego, motywując rozstrzygnięcie brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz odmową wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W wyniku wniesionego przez I. B. odwołania w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie odmawiające przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności.

Organ drugiej instancji, odwołując się do przepisów ustawy o pomocy społecznej, wskazał, że skarżąca wnioskiem z dnia 18 października 2019 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lublinie o udzielenie od miesiąca września 2019 r. wsparcia w postaci dopłaty do czynszu, zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości 150,00 zł miesięcznie, skierowania do otrzymywania pomocy żywnościowej, refundacji kosztów poniesionych na zakup leków od 29 czerwca 2019 r. w kwocie 375,22 zł, ubezpieczenie zdrowotne finansowanie ze środków publicznych.

W celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji dochodowej wnioskodawczyni, w dniu 25 października 2019 r. i 6 listopada 2019 r. w asyście policji pracownicy socjalni wizytowali miejsce zamieszkania I. B. Z uwagi na nieobecność wnioskodawczyni nie doszło do sporządzenia wywiadu. Również wielokrotne próby kontaktu telefonicznego okazały się bezskuteczne. W dniu 28 października 2019 r. I. B. wezwana została do zgłoszenia się w siedzibie organu, celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub nawiązania kontaktu telefonicznego. Ww. pismo nr [...] doręczone zostało stronie w dniu 13 listopada 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 19 listopada 2019 r. strona zadeklarowała obecność w miejscu zamieszkania w dniu 25 listopada 2019 r. w godzinach 9-11 oraz 27 listopada 2019 r. w godzinach 9-11. W dniu 25 listopada 2019 r. I. B. złożyła pismo, w którym poinformowała o tym, że dnia 25 listopada 2019r. nie będzie obecna, wyznaczając termin wizyty pracownikom socjalnym na dzień 28 listopada 2019 r. w godzinach 9-11. W dniu 26 listopada 2019 r. pracownik socjalny wraz z funkcjonariuszem Policji wizytował po raz kolejny miejsce zamieszkania I. B., jednak nikogo nie zastali. W piśmie złożonym w MOPR w dniu 27 listopada 2019 r. strona poinformowała o nieobecności w miejscu zamieszkania w dniu 27 listopada 2019 r. W dniu 29 listopada 2019 r. I. B. przekazała informację, że nie będzie dostępna w miejscu zamieszkania dla celów wywiadu środowiskowego w dniu 29 listopada 2019 r. Dodatkowo wskazała, że gdy jej sytuacja zmieni się poinformuje o tym organ.

W ocenie organu odwoławczego, przy tego rodzaju ustaleniach faktycznych, bezsporne jest, iż strona wielokrotnie przekładała termin wywiadu środowiskowego, co ukierunkowane było na uniemożliwienie aktualizacji sytuacji materialno-bytowej. Organ podkreślił przy tym, że jak wynika z formularza aktualizacji wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 28 listopada 2019 r. przez pracownika socjalnego bez udziału strony w oparciu o materiał dowodowy, jakim dysponuje organ, analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji świadczyć może o zmianie sytuacji dochodowej I. B. w stosunku do ustaleń poczynionych w pierwszej połowie 2019 r. Za tym, iż strona posiada źródło dochodu przemawiać mogą dołączone przez nią faktury wystawione przez placówki medyczne [...] i [...] z dnia 28 października 2019 r., 18 listopada 2019 r. oraz 7 listopada 2019 r. potwierdzające, iż korzysta z odpłatnych usług medycznych. Wizyta prywatna w [...] z dnia 28 października 2019 r. płatna w wysokości 120,00 zł, wizyta stomatologiczna w dniu 18 listopada 2019 r. - płatna w kwocie 50,00 zł, wizyta w [...] z dnia 14 listopada 2019 r. - płatność 79,00 zł, wizyta w Centrum Stomatologicznym [...] z dnia 7 listopada 2019 r. - płatność 30,00 zł. W dacie ww. wizyt lekarskich strona objęta była ubezpieczeniem zdrowotnym, co dawało możliwość korzystania z bezpłatnej pomocy medycznej. Ponadto na podstawie informacji wygenerowanych z systemu Sepi Miejskiego Urzędu Pracy organ ustalił, że I. B. nie jest zarejestrowana, jako osoba bezrobotna. W oparciu o informacje uzyskane od matki wnioskodawczyni D. B. stwierdzono, że matka nie udziela jej wsparcia finansowego, z wyjątkiem ponoszonych wszystkich rachunków za mieszkanie przy ul. [...].

Z uwagi na powyższe ustalenia, w ocenie Kolegium, zasadne było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Pomimo podejmowanych w tym kierunku przez organ działań, w tym dostosowania się do wyznaczanych przez I. B. terminów, wyłącznie stwarzane były pozory podjęcia współpracy. Strona wyznaczała pracownikom socjalnym termin i godzinę, w jakich mogli dokonać ustaleń, a pomimo gotowości pracowników organu do sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, za każdym razem w wyznaczonej przez nią dacie odwoływała możliwość wizytowania. Z tego względu nie doszło do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło ustalenie kryterium dochodowego.

Organ podkreślił przy tym, że decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby albo w miejscu jej pobytu w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego - Dz. U. z 2016 r., poz. 1406). Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub / osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy, co wynika z § 2 ust. 4 rozp. Pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc domagać się złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5). W związku z powyższym to na stronie spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a otrzymanie pomocy społecznej wymaga odpowiedniego zachowania, którego wyrazem jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Natomiast niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a za takie wypada uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez I. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę I. B.

Sąd I instancji uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 107 ust. 4 zd. 2 u.p.s. Przedmiotem wniosku skarżącej i rozstrzygnięcia organów był zasiłek celowy. Przytoczone wyżej przesłanki przyznania zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) wskazują jednoznacznie, że jest to świadczenie doraźne, a nie stała forma pomocy. Zasiłek celowy ma służyć zaspokojeniu konkretnej, niezbędnej potrzeby bytowej, nie jest stałą formą wsparcia, tak jak zasiłek stały (art. 37 u.p.s.). Potrzeba przyznania pomocy doraźnej zawsze wymaga potwierdzenia jej aktualności, dlatego też w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja.

W związku z tym, zdaniem Sądu, pomimo przeprowadzenia wywiadów środowiskowych w czerwcu 2019 r. i w październiku 2019 r. (z zastrzeżeniem, że w świetle wyjaśnień samej skarżącej ten drugi wywiad był przeprowadzony bez jej udziału), po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego, konieczna była aktualizacja wywiadu. Przesądza o tym treść art. 107 ust. 4 zd. 1 u.p.s., jak również konieczność ustalenia aktualności potrzeby udzielenia tego konkretnego wsparcia na rzecz skarżącej. W tej sytuacji wtórnym w istocie argumentem, choć również potwierdzającym konieczność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, był fakt ponoszenia przez skarżącą wydatków na świadczenia opieki zdrowotnej ze środków prywatnych, pomimo, że w tym okresie (październik i listopad 2019 r.) była jeszcze objęta decyzją z [...] października 2019 r. potwierdzającą jej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd I instancji, nie kwestionował argumentów skarżącej, podniesionych w piśmie z 1 listopada 2020 r., że nawet w okresie objęcia prawem do świadczeń finansowanych ze środków publicznych zachodzi niekiedy konieczność skorzystania ze świadczeń sfinansowanych ze środków własnych beneficjenta. Tym niemniej jednak kwestie te były istotne, według Sądu Wojewódzkiego, dla oceny sytuacji bytowej i finansowej skarżącej i powinny zostać wyjaśnione właśnie w toku wywiadu środowiskowego, do którego przeprowadzenia nie doszło wyłącznie z winy skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew argumentom podniesionym w skardze i w piśmie procesowym skarżącej z 1 listopada 2020 r., wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej, przy czym przyczyny te nie były okolicznościami usprawiedliwionymi, lecz świadczą o braku realnej woli współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej.

Sąd wskazał, że podstawą uchylenia decyzji może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 10 § 1, art. 79a i art. 81 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kluczowym problemem w sprawie, który przesądził o konieczności wydania decyzji negatywnej dla strony, był brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn zawinionych przez skarżącą. Organ kilkakrotnie podejmował bezskuteczne próby przeprowadzenia wywiadu z udziałem skarżącej, sama skarżąca kilkakrotnie zmieniała zdanie w kwestii terminu, w którym będzie dostępna w miejscu zamieszkania, dla celów przeprowadzenia wywiadu. Co więcej, skarżąca przedstawiała swoją ocenę sytuacji w licznych pismach procesowych kierowanych do organu, zwłaszcza na etapie postępowania odwoławczego, kiedy to materiał dowodowy był już w sprawie zebrany. W tej sytuacji trudno uznać, że formalne skierowanie do skarżącej pisma w trybie art. 10 i art. 81 k.p.a. oraz w trybie art. 79a k.p.a. mogłoby w jakikolwiek sposób wpłynąć na ocenę sprawy i zmianę rozstrzygnięcia.

Od niniejszego wyroku skargę kasacyjną złożyła I. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

I. naruszenie następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w sytuacji, gdy orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1.art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kpa. w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 tej ustawy poprzez wadliwe, sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a także przekroczenie uznania administracyjnego skutkujące dowolną oceną dowodów i błędnym ustaleniem stanu faktycznego zwłaszcza poprzez:

- błędne przyjęcie, że pisma składane wielokrotnie przez skarżącą z informacją o możliwych terminach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie stanowiły woli współpracy z organem i jedynie ją pozorowały, podczas gdy z uwagi na stan zdrowia skarżącej (udokumentowany złożonymi wraz z pismem skarżącej z dnia 1.11.2020 r. zaświadczeniami lekarskimi) stanowiły usprawiedliwione działania podejmowane bezpośrednio po otrzymaniu pierwszego wezwania organu do nawiązania kontaktu i celem ich było uzgodnienie dogodnego dla obydwu stron terminu;

- pominięciu faktu, że sytuacja materialna i życiowa skarżącej nie uległa jakiejkolwiek zmianie powodującej konieczność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego "w sytuacji gdy fakty te znalazły potwierdzenie w złożonym do akt sprawy zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego z dnia 15 maja 2020 r. o braku dochodów a nadto wynikały z wywiadu przeprowadzonego w październiku 2019 r. (w innej sprawie przed tym organem);

- pominięcie okoliczności związanych z sytuacją faktyczną skarżącej znanych organowi z urzędu w związku z korzystaniem przez nią z różnych form pomocy społecznej od 21 grudnia 2018 r. ostatnio zaś skutkujących wydaniem decyzji z dnia [...] października 2019 r. w sprawie [...] potwierdzających jej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych na okres od 6.09.2019 r. do 4.12.2019 r., dla której również wymagane było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego;

2. art. 10 § 1, art. 79a i art. 81 kpa poprzez ich faktyczne niezastosowanie – pomimo powołania w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia - i przyjęcie, że uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania w sytuacji gdy skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zgromadzonego materiału dowodowego po uprzednim zapoznaniu się z nim a przez to nie mogła należycie usprawiedliwić przyczyn z powodu których przeprowadzenie wywiadu mogło się odbyć tylko w określonych dniach co z kolei zostało potraktowane jako odmowa przeprowadzenia wywiadu i było bezpośrednią przyczyną wydania decyzji negatywnej;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu, w sytuacji, w której orzeczenie wydane zostało wbrew dyspozycji art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) poprzez niesłuszne przyjęcie że zachodziła potrzeba aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas gdy skarżąca korzysta ze stałych form pomocy społecznej od grudnia 2018 r. a ostatni wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu 27 czerwca 2019 r. (oraz aktualizacja w dniu 2 października 2019 r. w innej sprawie przed tym organem) i od tego czasu nie nastąpiła żadna zmiana danych zawartych w wywiadzie, co w konsekwencji nie uzasadniało jakiejkolwiek aktualizacji;

II. naruszenie prawa materialnego - art. 107 ust. 4 zd. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niesłuszne niezastosowanie i przyjęcie, że znajdzie on zastosowanie jedynie w przypadku ubiegania się o świadczenie stanowiące stałą formę wsparcia, którą nie jest zasiłek celowy podczas gdy treść wskazanego przepisu odnosi się do osób korzystających ze stałych form pomocy - do których należy zaliczyć skarżącą, nie zaś stricte do rodzaju otrzymywanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości, natomiast po rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej zmianę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tj. decyzji wydanej upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]i przyznanie skarżącej zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej - świadczonej z urzędu na rzecz skarżącej w ramach prawa pomocy w postępowaniu wywołanym niniejszą skargą według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 17 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącej złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. SKO nie żądało przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził uchybień powodujących nieważność postępowania, co otwiera drogę do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności co oznacza, iż sąd ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a nie na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określający podstawy skargi kasacyjnej zawiera dwie odrębne przesłanki naruszenia prawa materialnego, tj. "błędnej jego wykładni" oraz (lub) "niewłaściwego zastosowania", które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd I instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na dwóch podstawach tj. naruszeniu przepisów postępowania, które - w ocenie autora skargi kasacyjnej -miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszeniu prawa materialnego.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów procesowych, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnio wymienione zarzuty. Co do zasady bowiem, dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych - w toku postępowania (stosowania przepisów proceduralnych) – za podstawę zaskarżonego orzeczenia umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego

Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Spór w sprawie sprowadza się bowiem do oceny prawidłowości zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Przed przystąpieniem do rozważań nad zasadnością podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, należy poczynić uwagę natury ogólnej, mianowicie, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, omawiane zarzuty, jak i przedstawione w ich uzasadnieniu argumenty, nie podważają trafności oceny Sądu I instancji, że ustalenia stanu faktycznego sprawy, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, są prawidłowe.

Zauważyć w tym miejscu należy, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w różnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art.8 i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. Podkreślić przy tym należy, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu tego zasiłku musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust.4 jest wywiad środowiskowy, bądź jego uaktualnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przedstawiony w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. I OSK 3468/15 i przyjmuje za własny, że rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy.

Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego.

Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż warunkiem wydania decyzji przyznającej zasiłek celowy jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja niezależnie od przyznania i korzystania przez uprawnioną ze stałej pomocy.

Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 4 ustawy, w razie ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W odniesieniu do osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W ocenie Sądu wykładnia językowa powołanego przepisu art. 107 ust. 4 zd. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że każdorazowo po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ ma obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Natomiast przepis art. 107 ust. 4 zd. 2 ustawy dopuszcza możliwość przeprowadzania wywiadu środowiskowego w określonych odstępach czasowych, formułując wyjątek od tej zasady w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do wykładni art. 107 ust. 4 zd.2 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem postępowania przed organami był wniosek o zasiłek celowy. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z tego też względu decyzja w tym zakresie musi być, jak to słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzedzona wywiadem środowiskowym lub jego uaktualnieniem. Organ nie mógł w tym zakresie być ograniczony przyznaniem innych świadczeń pomocy społecznej zwłaszcza tych o charakterze stałym. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. O potrzebie aktualizacji w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego mógł świadczyć zgromadzony materiał dowodowy w postaci faktur za usługi medyczne, co w konsekwencji mogło nasuwać przypuszczenie o zmianie sytuacji materialnej wnioskodawczyni w stosunku do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z wnioskodawczynią w dniu 27 czerwca 2019 r. oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego telefonicznie z matką wnioskodawczyni w dniu 2 października 2019. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnienie powyższych kwestii mogłoby nastąpić, gdyby wnioskodawczyni nie unikała kontaktu z pracownikami pomocy społecznej. Z przyczyn powyższych zarzut naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy wskazał brak współdziałania skarżącej polegający na odmowie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło ustalenie jej rzeczywistej sytuacji i obligowało organ do wydania decyzji odmownej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii przyczyn nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego i oceny Sądu, że organ podjął właściwe, niezbędne kroki w celu jego przeprowadzenia. To postawa skarżącej pozorującej chęć współdziałania z organem był przyczyną, która uniemożliwiała przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pracownik socjalny wielokrotnie próbował podjąć kontakt z wnioskodawczynią celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego: pierwsza próbę 25 października 2019 r. (adnotacja urzędowa, k. [...] akt adm. I instancji). Następnie 28 października 2019 r. wezwano skarżącą do skontaktowania się z pracownikiem MOPR celem ustalenia daty spotkania. Pismo to zostało odebrane przez wnioskodawczynię 13 listopada 2019 r. W dniu 6 listopada 2019 r. podjęto kolejną bezskuteczną próbę przeprowadzenia wywiadu. Wnioskodawczyni złożyła w siedzibie organu pismo 18 listopada 2019 informujące, że będzie dostępna w miejscu zamieszkania, na potrzeby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach 25 i 27 listopada 2019 r., w godzinach 9-11. Wskazane przez siebie terminy dwukrotnie przekładała, informując organ w wyznaczonych przez siebie dniach, iż nie będzie dostępna w miejscu zamieszkania. W dniu 29 listopada 2019 r. skarżąca złożyła kolejne pismo, informujące, że w tej dacie nie będzie dostępna dla celów wywiadu oraz stwierdziła, że "gdy tylko jej sytuacja się zmieni, poinformuje o tym na piśmie". W związku z powyższym Sąd prawidłowo ocenił, iż słusznie organy przyjęły, że unikanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, uniemożliwiało dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. W takiej sytuacji wnioskodawczyni nie może kwestionować negatywnych skutków wynikających ze swojej biernej czy negatywnej postawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, że składane przez wnioskodawczynię pisma świadczyły o chęci współpracy z organem. Przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji tok rozumowania organów oceniono jako niebudzący wątpliwości oraz odpowiadający zasadom logiki. Rolą Sądu była ocena, czy wszystkie działania podjęte w toku postępowania były zgodne z prawem, a przedstawiony przez organy ciąg przyczynowo-skutkowy został prawidłowo oceniony. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy rozpoznały w toku postępowania całokształt zebranych dowodów, nie pomijając żadnego z nich i dokonały ich wszechstronnej oceny, kierując się zasadami logiki

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki pominął te wzorce kontroli jej zgodności z prawem, które zobowiązywały do dokonania oceny, czy organ administracji dokonał wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, czy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz czy dokonał swobodnej jego oceny, zobowiązującej do uwzględnienia kryteriów wiedzy, doświadczenia życiowego. Zatem odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7,8, 9, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 140 i 136 § 1 tej ustawy poprzez wadliwe i sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a także przekroczenie uznania administracyjnego skutkującego dowolną ocena dowodów i błędnym ustaleniem stanu faktycznego, zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże należy zauważyć, iż w sytuacji gdy przepisy materialne wymagają od wnioskodawcy określonych zachowań i działania niedopełnienie ich przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków. Skoro więc strona unika przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tym samym uniemożliwiając dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, to nie może, w oparciu o wyżej powołane przepisy, kwestionować negatywnych skutków wynikających ze swojej biernej czy negatywnej postawy.

Wobec uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art.182 §2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 243-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia ( art.254 § 1 p.p.s.a.).