Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 156/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 805/18 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek T. S.A. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 805/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. S.A. z siedzibą w K., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Wrocławia pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia, nieodpłatnie, z mocy prawa, przez Gminę Miejską Wrocław, m.in. własności nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...] jako działka nr [...], o powierzchni [...]ha.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Wrocław z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej we Wrocławiu, w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], arkusz mapy [...] o powierzchni [...]ha (w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr [...], arkusz mapy [...], o powierzchni [...]ha).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa stanowi własność Skarbu Państwa, co zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.). Na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta w operacie ewidencji gruntów i budynków wykazana była jako własność Skarbu Państwa we władaniu Z.

Podkreślono przy tym, że decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] maja 1994 r. zmienioną decyzją z dnia [...] marca 1995 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Z., prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we Wrocławiu przy ulicy [...], oznaczonego geodezyjnie w obrębie [...] jako działka nr [...], [...], o powierzchni [...]ha, jednocześnie stwierdzając nabycie przez Z. prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o pismo Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 20 maja 1974 r. oraz decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 1988 r., ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu. Nadmieniono, że decyzją z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzony został podział działki nr [...], na działki nr [...] o powierzchni [...]ha oraz [...], o powierzchni [...]ha, jak również podał, że umową sprzedaży z dnia 9 listopada 2006 r. Rep. A nr [...] spółka E. S.A. w W. sprzedała Gminie Wrocław prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz prawo własności budowli stanowiących odrębną nieruchomość.

Wojewoda Dolnośląski uznał, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Wrocław z uwagi na fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W trakcie postępowania spółka T. S.A z siedzibą w W. przedłożyła decyzję Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 1988 r. w której orzeczono o zobowiązaniu Z. do uiszczenia opłat rocznych z tytułu zarządu gruntem zabudowanym przekazanym decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. położonym w obrębie [...] oznaczonym na mapach geodezyjny [...] o pow. [...]m2. Na wezwanie organu o przedłożenie decyzji z dnia [...] maja 1974 r. powołanej w decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. przedłożone zostało pismo Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] maja 1974 r. o wskazanym numerze, ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania parceli nr [...] o powierzchni [...]ha. Przedłożono również postanowienie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Psie Pole we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 1959 r. uznające budynki położone we Wrocławiu przy ulicy [...] i [...] nr [...] za zakładowe domy mieszkalne należące do Z. Zdaniem Wojewody przedłożone dokumenty nie dowodzą zarządu bądź użytkowania przedmiotową nieruchomością przez Z., a jedynie wskazują, iż władał on nieruchomością gruntową bez ustanowionego w odpowiednim trybie i formie tytułu prawnego.

Podkreślono dodatkowo, że postępowanie uwłaszczeniowe nie wpływa na postępowanie komunalizacyjne z uwagi na fakt, że dotyczy ono stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r. podczas gdy postępowanie komunalizacyjne dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. S.A z siedzibą w W.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a pozostawała jedynie we władaniu Z., co wynika z wypisu z rejestru gruntów obowiązującego na dzień 27 maja 1990 r. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ani odwołująca się ani jej poprzednicy prawni nie dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości. Wojewoda Dolnośląski, w toku postępowania wystąpił do odwołującej się o nadesłanie dokumentów potwierdzających, że w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. T. S.A bądź jej poprzednicy prawni posiadali prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Nadesłane dokumenty, tj. pismo Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] maja 1974 r. oraz decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 1988 r. ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu, nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, ponieważ opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu.

Komisja podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) odwołująca się spółka nie przedstawiła. Ponadto, organ I instancji prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] maja 1994 r. zmieniona decyzją z dnia [...] marca 1995 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z., prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat przedmiotowego gruntu nie tworzy po stronie odwołującej się tytułu do gruntu eliminującego komunalizację z mocy prawa.

Faktyczne władanie mieniem przez Z. nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Brak tytułu Z. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza z kolei, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła T. S.A. z siedzibą w K., zarzucając m.in.:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 oraz art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że Z. nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź innego dokumentu wydanego na innej podstawie prawnej, z których wynikał by dla Z. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy i użytkowanie, zarząd i użytkowanie, użytkowanie, zarząd).

Sąd podkreślił, że do dnia 31 lipca 1985 r., to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19).

Podobnie regulacje uchylającej powyższy akt prawny ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W ocenie Sądu nie jest uprawnione powoływanie się na fakt uiszczania opłat za korzystanie z gruntu, gdyż w świetle utrwalonego orzecznictwa, decyzje o ustaleniu lub aktualizacji opłat nie stanowią podstawy do uznania istnienia tytułu prawnego do nieruchomości. Prawidłowość przyjętego w tej kwestii orzecznictwa potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, analizując obowiązujące ustawodawstwo przyjął, że tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (lub zarządu) gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Podzielając powyższy pogląd Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie taka decyzja w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana, co wynika z treści decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 1988 r. o ustaleniu opłat z tytułu zarządu gruntem zabudowanym, przekazanym decyzją z dnia [...] maja 1974 r. W decyzji o ustaleniu opłat wyraźnie wskazano, że przedmiotowy grunt został przekazany nieodpłatnie w zarząd poprzednikowi prawnemu strony skarżącej, co w konsekwencji oznacza, że legitymował się on w dacie 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do skomunalizowanego mienia. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że grunt ten nie mógł być zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego jak przyjęły organy orzekające. Sąd dodał, że w związku z tym, że organom orzekającym, mimo podjętych prób, nie udało się pozyskać decyzji z dnia [...] maja 1974 r. nie można przyjąć, że decyzja taka nie została wydana, biorąc w szczególności pod uwagę upływ ponad 40 lat od jej wydania. Przy czym wpis w wypisie z rejestru gruntów na datę 27 maja 1990 r. Z. (poprzednika prawnego skarżącej) jako władającego nie może stanowić miarodajnego dowodu o braku istnienia decyzji o oddaniu przedmiotowego gruntu w zarząd z uwagi na to, że wypisy z rejestru gruntów spełniają jedynie funkcję informacyjną, nie mogą zaś stanowić o istnieniu bądź nie prawa do gruntu ustanowionego w formie prawem przewidzianej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wrocław, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną ich wykładnię, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji;

b) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a także art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, dokonując błędnej wykładni prawa i uznając, że T. S.A. na mocy "decyzji" administracyjnej (pisma z Urzędu Miejskiego Wrocławia Wydziału Geodezji i Gospodarki dnia [...] listopada 1988 r. w związku pismem z Urzędu Miasta Wrocławia z dnia [...] maja 1974 r.) - uzyskał tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej jako obręb [...], działka nr [...] o powierzchni [...]ha obręb [...] (w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr [...] o powierzchni [...]ha) w sytuacji gdy ww. pisma nie były decyzją administracją nadającą tytuł prawny do nieruchomości a w przedmiotowej sprawie nigdy nie została wydana decyzja administracyjna nadająca skarżącej spółce tytuł prawny do ww. nieruchomości i w konsekwencji uznania, iż ww. działka nie podlega komunalizacji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ich zastosowanie, tj. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, tj. w szczególności art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z polegające na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową, w tym ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił całego zgromadzonego materiału dowodowego i nie sporządził prawidłowego uzasadnienia wyroku wbrew wyraźnym obowiązkom ustawowym w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania;

2) zasądzenie kosztów postępowania;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2019 r. T. S.A. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnianiu między innymi podając, że znajdujące się w aktach pismo z dnia [...] maja 1974 r. zawiadamiające o wysokości opłat z tytułu użytkowania spornej nieruchomości nie stanowi wystarczającej okoliczności do zakwestionowania treści decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. wprost odwołującej się do decyzji o przekazaniu gruntu zabudowanego z dnia [...] maja 1974 r. Nie można bowiem wykluczyć, że dwa dokumenty, tj. decyzja i zawiadomienie zostały wydane tego samego dnia i nosiły ten sam numer. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z zasadą domniemania prawidłowości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), a takie domniemanie co do decyzji z dnia [...] listopada 1988 r., która jest decyzją ostateczną nie zostało obalone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 19 października 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wcześniejszymi pismami z dnia 25 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że to strona skarżącą musi prawidłowo wskazać i uzasadnić podstawy skargi kasacyjnej, a w ramach danej podstawy konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, albowiem one wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie rozpoznaje ponownie sprawy, a uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw, sformułowanie zarzutów, a także adekwatne do sformułowanych podstaw i zarzutów ich uzasadnienie ma fundamentalne znaczenie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w podstawie prawnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu materialnoprawnego, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Wskazując, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wskazać jaka powinna być prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów materialnoprawnych, a tym samym jaka ma być prawidłowa treść normy prawnej wynikającej z tych przepisów. Tym samym podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Inaczej ujmując, przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Natomiast druga postać naruszenia prawa materialnego, to niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I FSK 574/18). Odnosząc się zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy jeszcze wyraźnie podkreślić, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, że nie można skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych oraz oceny tych ustaleń poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w tym zwłaszcza poprzez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa. Ta bowiem odnosi się do rozumienia przepisu, a nie do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych (np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11).

Natomiast dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszeniu przepisów postępowania konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami, a także wykazaniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

To odwołanie się do podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka odwoławczego jest konieczne z uwagi, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, jej podstaw, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dlatego też sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1- 2 p.p.s.a. zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

W pkt 1 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa przy ul. [...] we Wrocławiu nie podlega komunalizacji;

b) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a także art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, dokonując błędnej wykładni prawa i uznając, że T. S.A. na mocy "decyzji" administracyjnej (pisma z Urzędu Miejskiego Wrocławia Wydziału Geodezji i Gospodarki dnia [...] listopada 1988 r. w związku pismem z Urzędu Miasta Wrocławia z dnia [...] maja 1974 r.) - uzyskał tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...] we Wrocławiu w sytuacji gdy ww. pisma nie były decyzją administracją nadającą tytuł prawny do nieruchomości a w przedmiotowej sprawie nigdy nie została wydana decyzja administracyjna nadająca skarżącej spółce tytuł prawny do ww. nieruchomości i w konsekwencji uznania, iż ww. działka nie podlega komunalizacji.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzuty te zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. Przede wszystkim w zarzutach tych podano, że naruszenie prawa materialnego, tj. wymienionych przepisów nastąpiło poprzez ich błędną wykładnię. Jak wskazywano już wyżej błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu materialnoprawnego, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Jednym słowem zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe ustalenie stanu prawnego w wyniku naruszenia reguł wykładni, jest to spór o treść prawa. Tym czasem skarżący kasacyjnie nie dokonuje odmiennej wykładni wskazanych jako naruszone przepisów prawa materialnego, nie wywodzi z treści tych przepisów innej normy prawnej, ale błędną wykładnię odnosi do okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy. A ponadto, o czym również było już wyżej, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego w tym również naruszenia poprzez błędną wykładnię nie można podważać i kwestionować ustaleń stanu faktycznego, błędna wykładania odnosi się bowiem do rozumienia określonego przepisu. Mając zatem na uwadze zasady dotyczące formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz sposób sformułowania tego zarzutu w skardze kasacyjnej, zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającej na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową. Są to jedyne przepisy jakie zostały wskazane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Przed odniesieniem się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i w wyniku tej kontroli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że organy dopuściły się naruszenia zarówno prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także prawa procesowego, tj. art. 80, 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzenia materiału dowodowego. Tym samym podnosząc zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania należałoby wskazać, że Sąd rozpoznając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 75 § 1, art. 76 § 1 k.p.a. (a także inne wskazane przepisy k.p.a.) poprzez nieprawidłową kontrolę, a w efekcie błędne przyjęcie przez Sąd, naruszenia tych przepisów przez organ. Dodatkowo zauważyć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. określone zostały wymogi jakie ma spełniać uzasadnienie wyroku, jeżeli zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych wymagań, to zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania należy również objąć art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Nadto należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie bądź niezaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia bądź nieprzyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07, LEX nr 488560). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że orzeczenia organów administracyjnych nie są prawidłowe, a tym samym uwzględnił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Tymczasem skarga kasacyjna zmierza właśnie w tym kierunku.

Nieskuteczność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów skutkowała koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podkreślenia wymaga, że oddalenie skargi kasacyjnej z przyczyn powyżej wskazanych, tj. ze względu na jej wadliwość konstrukcyjną nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do stanowiska Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek T. S.A. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.