Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 127/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano wniosek do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Starosty Bolesławieckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 709/20 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi Podmiotu A na akt Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 709/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił wniosek Podmiotu A (dalej zwanej "Skarżącą"), wstrzymując wykonanie zaskarżonego aktu Starosty Bolesławieckiego z [...] marca 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...] (dz. nr [...], [...]).

WSA wskazał, że Skarżąca zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, podnosząc że wykonanie tegoż aktu doprowadzi do znacznego ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem przez Skarżącą stacji paliw płynnych i autogazu (na dz. nr [...] i nr [...] w obrębie [...] w gminie [...]), usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady. Skarżąca stwierdziła, że wspomniana działalność jest ukierunkowana na obsługę samochodów ciężarowych i że istotą tego rodzaju działalności jest zapewnienie odpowiedniego wjazdu i wyjazdu, ponieważ klienci nie będą korzystać ze stacji, do której wjazd jest utrudniony. Zdaniem Skarżącej, nowa organizacja ruchu doprowadzi do znacznych strat finansowych po jej stronie. Ponadto Skarżąca zaznaczyła, że poczyniła dodatkowe nakłady w kwocie 478 837 zł polegające na remoncie nawierzchni wjazdu na wspomnianą stację paliw w celu zwiększenia bezpieczeństwa ruchu, a postawienie bariery betonowej oznacza, że nakłady te zostały poniesione niepotrzebnie. Skarżąca wskazała też, że ustawienie znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (nie dotyczy właściciela posesji), na jedynym wjeździe na teren planowanej przez Skarżącą inwestycji na terenie działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] w gminie [...] spowoduje, że planowana inwestycja staje się nieopłacalna, ponieważ brak bezpośredniego dojazdu z drogi łączącej się z autostradą na planowaną stację paliw, myjnię samochodów ciężarowych i sklep oznacza, że tego rodzaju inwestycja w tym miejscu nie ma racji bytu. W ocenie Skarżącej, rozwiązanie to powoduje znaczną szkodę w postaci zamknięcia legalnie wybudowanego zjazdu, którego koszt wykonania wynosił netto 151 286,46 zł oraz oznacza niepotrzebny wydatek kwoty netto 325 645,72 zł na prace związane z opracowaniem projektu budowlanego inwestycji znajdującej się już na etapie zatwierdzenia przez Starostę Bolesławieckiego, jak również bezcelowy wydatek na zakup działek nr [...] i nr [...] w wysokości netto 1 229 055 zł.

WSA podzielił stanowisko Skarżącej, że wykonanie zaskarżonego aktu doprowadzi do znacznego ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem stacji paliw płynnych i autogazu. Zdaniem WSA, klienci nie będą korzystać ze stacji, do której wjazd będzie utrudniony, co niewątpliwie może spowodować znaczne straty finansowe.

Starosta Bolesławiecki złożył zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) art. 61 § 3 ppsa przez:

- wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, który został w całości wykonany jeszcze przed wniesieniem przez Skarżącą skargi do WSA;

- błędne uznanie, że wykonanie spornego aktu spowoduje trudne do odwrócenia skutki i znaczne szkody po stronie Skarżącej, podczas gdy klienci stacji paliw w dalszym ciągu mają do niej niczym nieograniczony dojazd poprzez dwa sąsiednie zjazdy, zaś zjazd z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr [...] i działki nr [...], obręb [...], na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki, został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia;

2) § 113 pkt 7 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) przez brak jego zastosowania, a tym samym zdecydowanie o wstrzymaniu aktu, co może doprowadzić do realnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W odpowiedzi Skarżąca wniosła o oddalenie zażalenia. Zakwestionowała stanowisko Starosty Bolesławieckiego, wskazując w szczególności, że wykonanie zaskarżonego aktu mogło być wstrzymane i zaistniały przesłanki do takiego wstrzymania. Nie podzieliła też argumentacji Starosty odnośnie do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Zawarty w zażaleniu wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 § 3 ppsa przez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, który został w całości wykonany jeszcze przed wniesieniem przez Skarżącą skargi do WSA. Ustawienie określonych znaków drogowych pionowych, czy zapór betonowych jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno - technicznej jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Wobec tego ustawienie bariery betonowej przy dotychczasowym wjeździe na stację paliw Skarżącej, czy ustawienie znaku drogowego B-1 przy wjeździe na inną nieruchomość Skarżącej nie stoi na przeszkodzie wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w postaci zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OZ 1860/17).

Wbrew zarzutowi zażalenia, WSA nie naruszył też § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W zaskarżonym postanowieniu WSA oceniał wyłącznie wystąpienie w okolicznościach tej sprawy przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, określonych w art. 61 § 3 ppsa. W ramach tej oceny WSA nie był uprawniony do badania zasadności skargi, w tym oceny, czy konkretne elementy zatwierdzonego przez Starostę Bolesławieckiego projektu stałej organizacji ruchu zmierzają do zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec tego orzeczenia w przedmiocie zastosowania ochrony tymczasowej nie można postrzegać jako podważającego materialnoprawne przesłanki wydania zaskarżonego aktu administracyjnego.

Przechodząc natomiast do przyczyn uchylenia zaskarżonego postanowienia WSA, zauważyć należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Natomiast obowiązkiem sądu jest odniesienie się do wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności w kontekście przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 ppsa. Sąd jest przy tym uprawniony do uwzględnienia z urzędu okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu, jak również okoliczności stojących w opozycji do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2017, s. 397), natomiast nie jest uprawniony do wyjścia poza granice wniosku.

W niniejszej sprawie WSA wyszedł poza granice wniosku Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżąca na s. 3 skargi jednoznacznie wskazała, że wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczącego zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w części naruszającej jej interes prawny tj.: 1) ustawienia bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...] i nr [...] w obrębie [...], gm. [...]; 2) ustawienia znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" - nie dotyczy właściciela posesji, na jedynym wjeździe na teren planowanej przez skarżącego inwestycji na terenie działek: nr [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...] [...], nr [...] i w obrębie [...], gmina [...]. Nie ulega wątpliwości, że zatwierdzony przez Starostę Bolesławieckiego projekt stałej organizacji ruchu obejmował również inne elementy, niż wskazane we wniosku Skarżącej. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu WSA orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu bez określenia zakresu tegoż wstrzymania, a zatem wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu w całości, wychodząc tym samym poza granice wniosku Skarżącej. WSA naruszył zatem art. 61 § 3 ppsa, a naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również dokonanej w zaskarżonym postanowieniu oceny wystąpienia przesłanki wstrzymania wykonania aktu administracyjnego polegającej na wystąpieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody wskutek utrudnienia wjazdu na stację paliw płynnych i autogazu , a przez to ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem tejże stacji. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przewidziane w zatwierdzonym przez Starostę Bolesławieckiego projekcie stałej organizacji ruchu zagrodzenie betonowymi zaporami wjazdu na stację paliw Skarżącej usytuowanego tuż za skrzyżowaniem drogi zjazdowej z autostrady z drogą gminną nr [...] nie uniemożliwi wjazdu na tę stację, ponieważ ok. 100 i 150 metrów dalej (na drodze poprzecznej do wspomnianej drogi gminnej) znajdują się dwa kolejne wjazdy, na co trafnie zwrócił uwagę Starosta Bolesławiecki w zażaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierujący zjeżdżający z autostrady A4 tuż obok stacji paliw prowadzonej przez Skarżącą będą mogli skorzystać z usług oferowanych na tej stacji również przy stałej organizacji ruchu zatwierdzonej zaskarżonym aktem, korzystając z wjazdów usytuowanych zaledwie 100 metrów dalej w stosunku do wspomnianego wjazdu, który został zagrodzony w ramach działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie węzła autostradowego. W tych okolicznościach nie ma podstaw do twierdzenia, że ewentualne zmniejszenie zainteresowania korzystaniem z usług stacji paliw Skarżącej (o ile do takiego zmniejszenia w ogóle dojdzie) doprowadzi (przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu) do szkody, która dla Skarżącej byłaby znaczna, a tylko niebezpieczeństwo wyrządzenia takiej szkody mogłoby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

Zauważyć należy, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Skarżąca podniosła również argumentacją odnoszącą się do skutków postawienia przy wjeździe na inną nieruchomość Skarżącej (na której planuje inwestycję w postaci budowy m.in. stacji paliw, myjni samochodowej) znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" - nie dotyczy właściciela posesji. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ocenił tych argumentów, mimo że część z nich przytoczył. Ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, WSA oceni wspomnianą argumentację Skarżącej z punktu widzenia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dokonując tej oceny, WSA weźmie pod rozwagę dotyczącą tej kwestii dokumentację, zarówno przedstawioną przez Skarżącą, jak i przez Starostę Bolesławieckiego.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.

PG