Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 60/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1i2, art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 191 ust. 1, art. 14, art. 18a ust. 1, ust. 4, art. 18 ust. 1i ust. 4, art. 25 ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zlecenia kontroli 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 48 ust. 1 i 4 Statutu Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr 75, poz. 2058 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zlecenia kontroli Komisji Rewizyjnej.

Zlecona kontrola dotyczyła sprawy powstania Prywatnej Szkoły im. [...] w aspekcie wynajmu pomieszczeń w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] oraz udziału radnego A. L. w tej sprawie (§ 1 ust. 1). Uchwalono, iż Komisja Rewizyjna dokona stosownej analizy w terminie do dnia [...] września 2013 r., zaś stanowisko wypracowane przez Komisję Rewizyjną zostanie przedłożone Radzie Miasta [...] na sesji - zwołanej po terminie określonym w ust. 2 - w formie projektu uchwały Rady Miasta (§ 1 ust. 2 i 3).

Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...]. Określono, że uchwała wchodzi w życie w dniem jej podjęcia (§ 2 i 3).

W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że w związku z pismami, które wpłynęły do Rady Miasta w sprawie powstania Prywatnej Szkoły im. [...] w [...] mieszczącej się w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] oraz przedstawienia radnym umowy wynajmu pomieszczeń dla tej Szkoły, Rada zwróciła się z prośbą o zlecenie kontroli powyższej sprawy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. A. L., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, przedstawionym na sesji Rady Miasta w dniu [...] października 2013 r., wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, iż Rada Miasta [...] przekroczyła swe uprawnienia określone w art. 7, art. 18 oraz art. 18a ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący wskazał, że art. 18a ww. ustawy wskazuje, iż "rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną". Przepis te nie przewiduje możliwości kontrolowania przez radę gminy udziału radnego w jakiejkolwiek sprawie oraz kontrolowania powstania prywatnej szkoły. Prywatna Szkoła im. [...] w [...], którą założyła żona skarżącego, nie jest ani gminną jednostką organizacyjną, ani jej jednostką pomocniczą.

Skarżący wskazał również, że na sesji w dniu [...] października 2013 r. wezwał Radę Miasta [...] do uchylenia zaskarżonej uchwały, jednak Rada nie ustosunkowała się do tego wezwania. W tym samym dniu podjęła natomiast uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia sprawozdania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] z przeprowadzonej kontroli, dotyczącej powstania Prywatnej Szkoły im. [...] w aspekcie wynajmu pomieszczeń w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] oraz udziału skarżącego w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...], reprezentujący Miasto [...], wniósł o odrzucanie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż skarżący błędnie określił jako skarżony organ "Radę Gminy [...]", bowiem zgodnie z wykładnią przedstawioną w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 3/12), zdolność sądową ma gmina jako jednostka samorządu terytorialnego. Zatem prawidłowe oznaczenie podmiotu skarżonego winno brzmieć "Miasto [...]" lub "Gmina Miasta [...]". Reprezentantem gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zaś wójt, burmistrz, prezydent miasta z wyjątkiem szczególnego przypadku, w którym rada gminy mogłaby być pozbawiona prawa do ochrony sądowej. Ponieważ rada nie ma zdolności sądowej, skarga radnego jako skierowana przeciwko niewłaściwemu podmiotowi powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi wskazano, iż skarżący nie wykazał naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, które miałoby nastąpić poprzez wejście w życie zaskarżonej uchwały. Podniesiono, iż skarga oparta na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, nie wystarczy zatem wskazanie formalnej niezgodności określonego aktu normatywnego z normą prawną. Zaskarżona na podstawie ww. przepisu uchwała musi godzić w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też umożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano również, że naruszenie dające podstawę do wytoczenia skargi powinno być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu. Składający skargę musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną i prawnie chronioną sytuacją. Tymczasem skarżący wskazał jedynie na formalną niezgodność uchwały Rady Miasta [...] z przepisami uchwały o samorządzie gminnym nie podając w jaki sposób podjęcie zaskarżonej uchwały miałoby negatywnie wpłynąć na jego sytuacje prawną. Tym samym skarga nie zawiera koniecznego elementu zgodnie z wymogami określonymi w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wskazany brak dotyczy podstaw materialnych skargi, a więc powoduje konieczność jej oddalenia.

Końcowo organ podkreślił, iż ani zaskarżona uchwała, ani uchwała nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzająca sprawozdanie Komisji Rewizyjnej w zakresie zleconej kontroli nie zostały uchylone w trybie nadzoru przez Wojewodę [...]. Organ ten nie złożył również skargi na ww. uchwałę.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Miasta [...] wskazał dodatkowo, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2013 r. zostało rozpoznane na sesji Rady Miasta [...] w tym samym dniu. Skoro tak, to termin do wniesienia skargi upływał w dniu [...] listopada 2013 r. Zatem skarga złożona w dniu 14 grudnia 2013 r. winna podlegać odrzuceniu jako złożona po terminie.

Po zamknięciu rozprawy w dniu 17 września 2014 r. do akt wpłynął wniosek dowodowy skarżącego, w którym wniósł on o otwarcie przewodu sądowego oraz o przeprowadzenie dowodu z Protokołu obrad [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. na okoliczność zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog form działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ww. ustawy każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3).

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia następujące wymogi formalne: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że i ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej kontroli sprawy dotyczącej powstania Prywatnej Szkoły im. [...] w aspekcie wynajmu pomieszczeń w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] oraz udziału radnego A. L. w tej sprawie.

W ocenie Sądu, co nie jest sporne w niniejszej sprawie, przedmiot uchwały odnosi się do sprawy z zakresu administracji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postepowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 380; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1267/09, publ. LEX nr 582702), co nie ma miejsca w omawianym przypadku. Zaskarżona uchwała nie ma też charakteru wewnętrznego, a więc skierowanego i dotyczącego organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego, co wyłączałoby ją z kręgu aktów podlegających zaskarżeniu (por. A. Matan Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny na 10 września 2014 r). Ani bowiem wymieniona w uchwale szkoła, ani radny nie są organami funkcjonującymi w strukturze jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższych względów zaskarżona uchwała podlega kontroli sądowej.

Skarżący, co również nie jest w sprawie kwestionowane, pismem z dnia [...] października 2013 r. wystąpił do Rady Miasta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Zatem warunek dopuszczalności skargi w postaci uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego został w niniejszej sprawie spełniony.

Z treści cytowanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż zaskarżyć uchwałę organów gminy można dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia, która musi być w formie uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 794/00, publ. LEX nr 57172; z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1429/11, LEX nr 852955; z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 696/09, publ. LEX nr 590726). Wskazuje się również, że za skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia należy uznać wyłącznie takie, w którego następstwie organ gminy podejmie nową uchwałę lub zmieni dotychczasową, uwzględniając w całości żądania zawarte w wezwaniu. Skutku takiego nie wywołuje w szczególności udzielenie przez organ gminy informacji o zamiarze uwzględnienia żądania bądź podjęcie działań w tym kierunku (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 66/09, LEX nr 570269).

W sprawie niniejszej nie można przyjąć, że Rada Miasta - w sposób wyraźny i jednoznaczny - odmówiła usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu, za taką odmowę nie można bowiem uznać faktu podjęcia przez Radę Miasta [...] w dniu [...] października 2013 r. uchwały o odrzuceniu - zgłoszonego przez radnego A. L. - formalnego wniosku o rozszerzenie porządku obrad Rady o podjęcie uchwały o uchyleniu uchwały [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zlecenia kontroli Komisji Rewizyjnej. Za taką odmowę nie można również uznać okoliczności podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały nr [...] w sprawie przyjęcia sprawozdania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [...] z przeprowadzonej kontroli (Wyciąg z protokołu z obrad [...] sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r.). Formalne załatwienie przez organ wniosku o rozszerzenie porządku obrad nie może być utożsamiane z merytorycznym ustosunkowaniem się do wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Również fakt podjęcia uchwały w przedmiocie innym, aniżeli przedmiot wezwania do usunięcia naruszenia nie jest tożsamy, wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, z rozpoznaniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w sprawie odmowy usunięcia naruszenia interesu prawnego, podjęte w formie uchwały (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym), powinno zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska organu, odnoszące się do argumentów podniesionych przez skarżącego, zwłaszcza gdy się zważy, że wezwanie do usunięcia naruszenia stanowi odpowiednik środka odwoławczego. Strona wzywająca do usunięcia naruszenia ma zatem prawo oczekiwać od organu wyrażenia konkretnego stanowiska, w szczególności przedstawienia przekonywujących argumentów, z których wynikałoby, dlaczego - w ocenie organu - naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) w okolicznościach konkretnej sprawy nie miało miejsca, zaś wezwanie do usunięcia naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z pełnomocnikiem organu, że z opisanych wyżej działań Rady Miasta [...] podjętych na sesji w dniu [...] października 2013 r. wynika, iż Rada Miasta udzieliła skarżącemu negatywnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w ogóle nie została udzielona, bowiem organ nie zajął - w prawem przepisanej formie - merytorycznego stanowiska względem zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2013 r.

Odnosząc się z kolei do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi wskazać należy, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Powyższy pogląd prawny, który podziela Sąd w składzie orzekającym, został zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę w sprawach, w których zastosowanie znajduje wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Przepis ten wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy termin, który dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, dotyczący sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, czyli sześćdziesięciodniowy, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym nieprzekraczalnym terminie (sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga.

Jak już wyżej wskazano, skarżący wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego w dniu [...] października 2013 r., jednakże Rada Miasta nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi w terminie określonym w art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i nie podjęła stosownej uchwały. W związku z powyższym, w sprawie miał zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia, tj. od [...] października 2013 r., natomiast skarga została złożona w dniu 14 grudnia 2013 r., a zatem z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu, który upływał w dniu [...] grudnia 2013 r. W takiej sytuacji, skoro skarga została złożona z zachowaniem terminu, brak było podstaw do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę. W treści skargi wskazana została prawidłowo "Rada Miasta [...]" jako organ, który podjął zaskarżoną uchwałę. Gdy bowiem przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, to organ ten powinien być wezwany do usunięcia naruszenia prawa i za jego pośrednictwem należy również skierować skargę na taką uchwałę (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2340/11, LEX nr 1070387). Zdolność sądowa przysługuje natomiast gminie jako jednostce samorządu terytorialnego - w sprawie niniejszej Miastu [...], reprezentowanemu przez Burmistrza Miasta [...], który udzielił odpowiedzi na skargę.

Konkludując tę część rozważań Sąd stwierdza, iż warunki dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione.

Przystępując do badania legitymacji procesowej skarżącego wskazać należy, iż stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Podmiot wnoszący skargę na uchwałę w omawianym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Analiza przepisu art. 101 ust. 1 ww. ustawy w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że skarżący posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko organu nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W zakresie kontroli prowadzonych przez komisję rewizyjną nie mieści się zatem kompetencja do kontroli działalności podmiotów innych, aniżeli wyżej wymienione, w tym radnych. Przepis art. 18a ust. 1 ww. ustawy, określający kompetencje rady w zakresie podmiotów podlegających kontroli stanowi uzupełnienie przepisu art. 18 tej ustawy, ustalającego zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Przepis ten nie dawał uprawnienia Radzie Miasta [...] do podjęcia uchwały w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej przeprowadzenia kontroli dotyczącej powstania prywatnej szkoły na terenie Miasta [...], ani udziału w tej sprawie radnego. Prywatna Szkoła im. [...] nie jest gminną jednostką organizacyjną ani jednostką pomocniczą Gminy.

Uprawnienia takiego nie dawał organowi również art. 18a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Kompetencje rady gminy jako organu sprawującego funkcję kontrolną zostały uszczegółowione poprzez art. 18a ww. ustawy. Nie budzi wątpliwości, że rada gminy poprzez działalność komisji rewizyjnej prowadzi kontrolę wewnętrzną, do której jest uprawniona. Rada gminy nie może zatem przekazać komisji rewizyjnej kompetencji wykraczających poza własne kompetencje.

Również zapis § 48 ust. 4 Statutu Miasta [...] (stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., [...] z 2009, nr [...], poz. [...] ze zm.), w myśl którego komisja rewizyjna wykonuje inne zadania kontrolne na zlecenie Rady w zakresie i formach wskazanych w uchwałach, nie oznacza, że wniosek o przeprowadzenie kontroli może dowolnie określać podmiot kontrolowany i stanowić podstawę do podjęcia przez Radę uchwały w tym przedmiocie w związku z art. 18 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z § 48 ust. 4 Statutu Komisja Rewizyjna realizuje uprawnienia Rady w zakresie kontroli działalności oraz analizowana skarg na działalność Burmistrza, jednostek organizacyjnych Miasta oraz Zarządów Osiedli. Powołany przepis stanowi doprecyzowanie art. 18 ust. 1 ww. ustawy.

Ustawodawca nie przewidział dla rady gminy możliwości wystąpienia o przeprowadzenie kontroli innych podmiotów aniżeli wskazane w art. 18 ust 1 ww. ustawy. Z tego względu brak jest podstaw do przekazania przez radę gminy komisji rewizyjnej zlecenia przeprowadzenia kontroli prywatnej szkoły oraz radnego. Zaznaczyć należy, że przy interpretacji powołanych przepisów należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogi. Jeżeli organ stanowiący wykracza poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, publ. OTK 2000/5/141). Skoro komisja rewizyjna posiada uprawnienie do kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych to znaczy że innych podmiotów, w tym radnych - kontrolować nie może.

Analogiczne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 371/10 (publ. LEX nr 737769), które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela.

Zaznaczyć należy, że żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie upoważnia komisji rewizyjnej do kontroli radnego. Radny wykonując mandat radnego zobowiązuje się do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji. Jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu radnego (jednak tylko w sferze udziału w pracach rady i jej komisji) jest ustalanie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego (art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym). Poza tą sferą rada gminy nie może nakładać na radnych, wchodzących w skład tego organu, obowiązków, określonego zachowania czy też postępowania.

Wobec powyższego uznać należy, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że prawo gwarantuje radnemu prowadzenie działalności w sferze publicznej na podstawie mandatu i działalność ta pozostaje poza kontrolą Rady Miasta. Zlecenie zaskarżoną uchwałą kontroli radnego w podanym zakresie stanowi więc ingerencję w prawnie chroniony status radnego, a w konsekwencji naruszenie interesu prawnego osoby będącej radnym. Godzi się również podnieść, że jedną z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej demokratycznego państwa prawnego jest wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jest gwarancją swobód obywatelskich, a także ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. W państwie demokratycznym o ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

Końcowo Sąd zauważa, że poddanie uchwały ocenie Wojewody w trybie nadzoru, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, nie stanowi przeszkody do jej wzruszenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przez niezawisły Sąd (art. 178 ust. 1 Konstytucji).

Ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala stwierdzić, że zlecenie przez Radę Miasta [...] Komisji Rewizyjnej kontroli sprawy powstania Prywatnej Szkoły im. [...] oraz udziału radnego Rady Miasta [...] w tej sprawie skutkowało naruszeniem interesu prawnego A. L.. Zaskarżona uchwała, podjęta w istocie bez podstawy prawnej, dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi.

Wykazane uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 94 ust. 1 i 2 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminny, wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd zobligowany był orzec, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.

Końcowo Sąd zauważa, iż w świetle art. 133 p.p.s.a. brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 17 września 2014 r. o otwarcie przewodu sądowego oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Otwarcie rozprawy na nowo, stosownie do art. 133 § 2 p.p.s.a., następuje bowiem z urzędu, nie zaś na wniosek. Nadto, z art. 133 § 3 p.p.s.a. wynika, że otwarcie rozprawy na nowo następuje w sytuacjach wyjątkowych, gdy istotne okoliczności ujawniły się dopiero po zamknięciu rozprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem kwestia terminowości skargi była podnoszona przez strony na rozprawie, zaś "Wyciąg z protokołu z obrad [...] sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r." został złożony do akt sprawy za pismem organu z dnia 6 marca 2014 r.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.