Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2245/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 7 i art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r., znak: [...], umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] – odmówił uchylenia ww. decyzji organu wojewódzkiego z [...]grudnia 2016 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB" bądź "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmówił, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej [...] z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ew. [...].

GINB po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...]. od ww. decyzji Wojewody [...], decyzją z [...] września 2019r. znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu II instancji [...] nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a zatem nie mogła wnieść skutecznego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. Z uwagi na to, iż organ odwoławczy nie może prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób rażąco niezgodny z prawem, koniecznym było umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Prokurator Okręgowy w [...] [...] (zwany dalej także "Prokuratorem" lub "Skarżącym") podaniem z [...] stycznia 2020 r., wniósł sprzeciw, który w świetle wyjaśnień złożonych przez [...] w pismach z [...] lutego 2020 r. oraz [...] kwietnia 2020 r. został zakwalifikowany przez GINB jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r. Prokurator zarzucił, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "p.b."), poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanego obiektu w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] grudnia 2013 r., przewidywał wprost dla terenu oznaczonego symbolem UM1, na którym zlokalizowano inwestycję, zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących w znaczącym stopniu oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Jak jednak ustalił GINB, Prokurator Okręgowy w [...] w ww. podaniu z [...] stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2020 r., oraz pismem z [...] kwietnia 2020 r. wskazał – jako podstawę swojego wniosku - art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W ocenie skarżącego okolicznością wypełniającą ww. przesłankę wznowieniową jest to, że "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, aktualnie nie funkcjonuje w obrocie prawnym".

W zaskarżonym do tutejszego Sądu rozstrzygnięciu z [...] października 2020 r. GINB wskazał, że choć wniosek Prokuratora Okręgowego w [...] dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r., znak: [...], to ww. decyzja GINB z [...] września 2019 r., jest decyzją formalną, dotyczącą przymiotu strony [...] w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...]. Natomiast decyzją merytoryczną kontrolującą w trybie nadzwyczajnym ww. decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2016r., znak: [...]

Tym niemniej GINB wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażany jest pogląd, że w każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ II instancji, to niezależnie od rodzaju wydanego orzeczenia, do organu wyższego stopnia należy w pierwszej instancji rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania. Organ II instancji jest zatem organem właściwym w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. niezależnie od rodzaju ostatecznego orzeczenia, gdyż w przepisie tym nie zastrzeżono, że chodzi wyłącznie o decyzje merytoryczne, tj. rozstrzygające sprawę co do istoty.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB przypomniał, że w świetle art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że wznowienie postępowania i w konsekwencji weryfikacja decyzji ostatecznej są uzasadnione, w sytuacji gdy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przyjętym za podstawę wydanej decyzji ostatecznej, a rozstrzygnięciem dokonanym przez właściwy organ lub sąd zachodzą istotne różnice (zob. B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2004, s. 643).

GINB wskazał, że w postępowaniu, w którym zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], nie wystąpiło żadne zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należałoby do właściwości innego organu lub sądu, i które mogłoby być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), a jednocześnie zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed organem właściwym ani w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii. Organ II instancji podkreślił, że zagadnienie wstępne nie występuje w sytuacji, w której zachodzi konieczność wyjaśnienia wątpliwości, dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz jedynie tych, których wyjaśnienie wymaga odrębnego postępowania, należącego do właściwości innego organu lub sądu.

Wojewoda [...] w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], jak również w uzasadnieniu tej decyzji nie rozstrzygał samodzielnie żadnego zagadnienia wstępnego. W szczególności w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], nie była dokonywana analiza w zakresie tego czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, zostały wydane z naruszeniem bądź z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem GINB, w prowadzonym przed Wojewodą [...] postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]o udzieleniu pozwolenia na budowę organ wojewódzki miał jedynie obowiązek samodzielnie rozstrzygnąć, czy ww. decyzja organu stopnia powiatowego nie narusza rażąco ustaleń decyzji SKO w [...]z [...] października 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...]. Natomiast kwestia zgodności z prawem ww. decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie była objęta zakresem postępowania nieważnościowego, w którym zapadła decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. Ocena legalności decyzji środowiskowych nie należy bowiem do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W świetle powyższych ustaleń, GINB stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., wobec czego organ ten odmówił uchylenia merytorycznej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prokurator Okręgowy w [...] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił:

1. obrazę przepisów art. 156 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie skargi Prokuratora w postępowaniu wznowieniowym pomimo, że podnoszone w niej zarzuty, dotyczące decyzji organu I instancji, winny zostać rozpoznane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji,

2. obrazę przepisu art. 157 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie skargi przez niewłaściwy organ, albowiem właściwy do rozpoznania sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., znak [...] był Wojewoda [...].

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że jego sprzeciw z [...] stycznia 2020r. oraz pisma uzupełniające z [...] lutego i [...] kwietnia 2020 r. kwestionowały w istocie decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej [...] wraz z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...]. W kontekście podnoszonych w sprzeciwie zarzutów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ właściwy do rozpoznania sprawy winien rozpoznać prawidłowość całego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Istotą problemu zdaniem Skarżącego jest bowiem funkcjonowanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu I instancji. Wojewoda [...] badając prawidłowość tej decyzji w postepowaniu nieważnościowym odwołał się m.in. do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Ta ostatnia decyzja została tymczasem wyeliminowana z obrotu prawnego, a zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Według Skarżącego powyższa uchwała przesądza, że w badanej sprawie w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, należy zbadać decyzję o pozwoleniu na budowę w trybie postępowania nieważnościowego.

Wątpliwości skarżącego budzi również, który z organów – Wojewoda [...] czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – jest właściwy do rozpoznania sprawy zainicjowanej sprzeciwem prokuratora. Zdaniem Skarżącego, wszystkie okoliczności uzasadniały rozpoznanie sprzeciwu Prokuratora, kwestionującego w zasadzie decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. przez Wojewodę [...], gdyż to Wojewoda – stosownie do art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. jest organem wyższego rzędu nad organem powiatowym, który wydał w sprawie decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę.

Na wypadek gdyby tutejszy Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przez organy prowadzące postępowanie powyższych naruszeń, Skarżący podnosi również, że nie jest prawidłowe stanowisko GINB, jakoby nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Wojewoda [...] w swojej decyzji z [...] grudnia 2016 r. odwoływał się do decyzji środowiskowej, wskazując wprost, że "organ wydający pozwolenie na budowę, jak i organ prowadzący postępowanie nieważnościowe w stosunku do tej decyzji nie może podważać ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji środowiskowej". Zdaniem Skarżącego w toku postępowania wznowieniowego organ rozpoznający sprawę zobowiązany był do zbadania prawidłowości całego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, a nie jedynie decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w trybie nadzwyczajnym. Istotą postępowania o wznowienie postępowania jest bowiem zbadanie prawidłowości całego procesu wydawania decyzji rodzącej określone skutki prawne, a nie jedynie prawidłowość decyzji wydanej przez określony organ w trybie przewidzianym w przepisach art. 157 § 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że rozpoznając sprzeciw prokuratora w postępowaniu wznowieniowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był rozważyć jaki był wpływ ostatecznego uchylenia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na przebieg całego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Z uwagi na podniesione zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z [...] października 2020 r., znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie nieważności organowi właściwemu, tj. Wojewodzie [...], ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie wznowienia postępowania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w odniesieniu co całego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a nie jedynie w zakresie przeprowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z [...] października 2020 r., znak: [...], którą organ ten, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...], odmówił uchylenia - w trybie wznowienia postępowania - decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...].

Należy wobec tego w pierwszej kolejności podkreślić, że ww. decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej [...] z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ew. [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] jednakże GINB ostateczną decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że ww. Spółka nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a zatem nie mogła wnieść skutecznego środka zaskarżenia od decyzji Wojewody [...]z [...] grudnia 2016 r.

W tych okolicznościach, odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, dotyczących właściwości organu do procedowania w niniejszej sprawie, Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że wyłącznie kompetentny do rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. To ten organ orzekał bowiem w sprawie w ostatniej instancji. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej w sprawach wymienionych w art. 149, a więc także w przedmiocie wznowienia postepowania, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Przyczyną wznowienia postępowania nie była też działalność GINB, wobec czego w sprawie nie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a.

Rację ma przy tym GINB wskazując, że nie ma znaczenia okoliczność, iż ww. rozstrzygnięcie tego organu zapadłe w sprawie miało charakter stricte formalnoprawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że w każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ II instancji, to niezależnie od rodzaju wydanego orzeczenia, do organu wyższego stopnia należy w pierwszej instancji rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania. Organ II instancji jest zatem organem właściwym w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. niezależnie od rodzaju ostatecznego orzeczenia, gdyż w przepisie tym nie zastrzeżono, że chodzi wyłącznie o decyzje merytoryczne, tj. rozstrzygające sprawę co do istoty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1026/09 i 1 października 2014 r. sygn. akt II OSK 726/13 oraz postanowienia NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OW 131/13 i 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II OW 128/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Z oczywistych powodów prawidłowość powyższego zapatrywania uzależniona jest od ustalenia, że sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...]stanowił wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił jednak wątpliwości Skarżącego w tym zakresie, uznając, że taka właśnie kwalifikacja sprzeciwu Prokuratora dokonana przez GINB była ze wszech miar prawidłowa.

Zgodnie z art. 184 § 1 i § 2 k.p.a., prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Prokurator wnosi sprzeciw do organu właściwego do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany.

Sprzeciw prokuratorski, o którym mowa w art. 184 k.p.a., stanowi nadzwyczajny środek prawny umożliwiający zainicjowanie jednego ze szczególnych postępowań administracyjnych (trybów weryfikacji lub zmiany decyzji ostatecznej), wyrażony w piśmie procesowym, w którym prokurator wnosi sprzeciw. Z uwagi na formę i organ, od którego pochodzi - ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2796/15, LEX nr 2440381). Sprzeciw prokuratorski jest jednak przede wszystkim podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. (zob. M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Opublikowano: Wyd. UW-M 2021).

Podobnie zatem jak w przypadku podań wnoszonych przez strony postępowań administracyjnych, organ orzekający nie jest uprawniony do wykraczania poza granice określone w tym wniosku i samodzielnego kształtowania przedmiotu żądania wnioskodawcy. W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie podmiot składający podanie określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2492/16, LEX nr 2400249).

W przypadku więc, gdy organ działa na wniosek jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. Z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 861/17, LEX nr 2400005).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zakres i przedmiot żądania stanowczo i jednoznacznie sprecyzowany w pismach Prokuratora Okręgowego w [...] wiązał organ orzekający w sprawie. Niewątpliwie Prokurator w treści pisma z [...] stycznia 2020 r. wskazał, iż wnosi sprzeciw od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, zarzucając ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 28 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zakaz lokalizacji przedsięwzięć jak zatwierdzone w drodze ww. decyzji. Tym niemniej, już w piśmie z [...] lutego 2020 r. Skarżący wyjaśnił, że "wnosi o rozpoznanie (...) sprzeciwu z [...] stycznia 2020 r. (...) w oparciu o przepis art. 145 § 1 k.p.a.". Jednocześnie Prokurator podkreślił, że zwraca się z prośbą o przekazanie sprzeciwu z [...] stycznia 2020 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "jako wniosku o wznowienie postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. (...), zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r. (...)".

Mając to na uwadze, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z [...] marca 2020 r. wezwał Prokuratora do "jednoznacznego wskazania w terminie 14 dni (...) przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., w oparciu o którą domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] września 2019 r. (...) oraz okoliczności stanowiącej przesłankę wznowieniową."

W pisemnej odpowiedzi z [...] kwietnia 2020 r. Prokurator jednoznacznie wyjaśnił, że "podstawę prawną żądania wznowienia postępowania w sprawie stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., albowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, aktualnie nie funkcjonuje w obrocie prawnym".

W tym stanie rzeczy, nie sposób przyjąć, jak stwierdza Skarżący, że GINB wadliwie zakwalifikował wniosek Prokuratora. Podkreślić trzeba, że nie jest tak również z tego powodu, gdy przedmiotowe żądanie zostało dobitnie wyartykułowane przez profesjonalny podmiot, który domagał się od organu administracji podjęcia ściśle określonego trybu weryfikacji postępowania, w którym GINB umorzył postępowanie odwoławcze od merytorycznego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest również fakt, że Prokurator żądał wznowienia przedmiotowego postepowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Trafne okazały się tu bowiem argumenty GINB, który przypomniał, że w świetle przywołanej normy prawnej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Jak zgodnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, przepis ten dotyczy przypadków opisanych w art. 100 § 2 i niekiedy również w art. 100 § 3 k.p.a., tj. gdy organ prowadzący postępowanie załatwiający sprawę, z przyczyn wskazanych w ww. przepisach, rozstrzygał zagadnienie wstępne występujące w tej sprawie we własnym zakresie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być natomiast tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021).

Wobec powyższego po pierwsze wskazać należy, że Wojewoda [...] w postępowaniu rozpoznanym decyzją z [...] grudnia 2016 r. wydaną w trybie nieważnościowym nie rozpoznawał we własnym zakresie żadnego zagadnienia wstępnego, w rozumieniu przywołanych przepisów k.p.a. Organ ten dokonał jedynie kontroli pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. z punktu widzenia wystąpienia przesłanek kwalifikowanej wadliwości tej decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej zagadnienie takie nie było przedmiotem orzeczenia formalnoprawnego GINB, który decyzją z [...] września 2019 r. li tylko umorzył postępowanie odwoławcze od ww. rozstrzygnięcia Wojewody [...], jako zainicjowane przez podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.

Po drugie, sytuacja opisana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. nie miała nawet miejsca w postępowaniu przed Starostą [...] zakończonym ww. decyzją z [...] sierpnia 2015 r., albowiem organ ten również nie korzystał w sprawie z uprawnień przewidzianych w art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. i nie rozstrzygał we własnym zakresie zagadnienia wstępnego, za jakie skarżący uznaje orzeczenie o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Jak przyznaje sam Prokurator, tego rodzaju zagadnienie wstępne zostało bowiem rozpoznane decyzją innego organu, a mianowicie decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015r., która została następnie wyeliminowana z obrotu wskutek stwierdzenia jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzja z [...] maja 2018 r.). Omawiany przypadek nie wypełnia zatem nawet hipotezy normy prawnej zamieszczonej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Z przedstawionych powodów Sąd doszedł do przekonania, że decyzja GINB – wydana w trybie wznowienia postępowania i odmawiająca uchylenia rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] grudnia 2016r., znak: [...]– była całkowicie uzasadniona.

Jedynie na marginesie wskazać wypada, że niewątpliwie rację ma Prokurator Okręgowy w [...]podnosząc, że w świetle uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższe wymaga jednak prawidłowego zainicjowania właściwego trybu postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie GINB nie mógł zatem dopuścić się naruszenia przepisów art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., skoro ze względu na związanie zakresem podstaw prawnych żądania (sprzeciwu) Skarżącego, organ ten nie rozpoznawał sprawy w oparciu o powyższe przepisy. Z przyczyn wyjaśnionych już wcześniej, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sytuacji, gdy w sprawie nie występowała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.