Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1550/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 33, art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi K.P. (strona skarżąca) jest decyzja nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku Wójta Gminy [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w [...] i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].

Powyższa decyzja została wydana w świetle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło Wójta Gminy [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy o rozgraniczenie działek nr 1179, 1199, 1182, 1200, 1189/4, 1183/3, 1189/5 położonych w [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 roku Wójt Gminy [...] wszczął na podstawie art. 30 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) na wniosek Burmistrza Gminy [...] postępowanie o rozgraniczenie pomiędzy działką ewidencyjną nr 1171/3 (zgodnie z wydaną na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. powyższa nieruchomość stanowiła w dniu 5 lipca 1963 r. mienie gromadzkie, które na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz w zw. z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stało się z mocy prawa własnością Gminy [...]) a działkami nr 1179 (właściciele: [...]), nr 1199 (właściciel: [...]), nr 1182 (współwłaściciele: [...]), nr 1189/3 i 1189/4 (współwłaściciele: [...]), nr 1189/5 (właściciel: [...]), nr 1200 (właściciel: [...]) oraz w zakresie punktów wspólnych z działkami nr 1188/2 i 1188/3 (właściciele: [...]), nr 1202 (właściciel: [...]) oraz nr 1178 (właściciel: [...]).

Z protokołu granicznego podpisanego w dniu 12 sierpnia 2013 roku (k. 48-51 akt sprawy) wynika, że w dniu 16 lipca 2013 roku rozpoczęto czynności ustalania przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami objętymi niniejszym postępowaniem. Pomimo wezwania strona K.P. nie stawiła się bez usprawiedliwienia, natomiast M.P. Działający w imieniu własnym oraz w imieniu K.P. (zgodnie z pełnomocnictwem z dnia 5 lipca 2013 r. M.P. został upoważniony do działania jedynie w dniu 16 lipca 2013 r., k. 56 akt sprawy) nie stawił się z powodu usprawiedliwionej nieobecności. W związku z powyższym nowy termin czynności ustalania granic wyznaczono na dzień 12 sierpnia 2013 roku.

Z treści protokołu granicznego (k. 50 akt sprawy) wynika, że w dniu 12 sierpnia 2013 roku M.P. oświadczył, że "granice jego działek nr 1199 i 1189/5 z działką nr 1171/3 powinny być takie, jak na mapie z uwłaszczeń z 1967 r.", natomiast pełnomocnicy Gminy [...] "początkowo również uważali, że granice działki nr 1171/3 z pozostałymi biorącymi udział w rozgraniczeniu powinny być takie, jak na mapie uwłaszczeniowej z 1967 r. – później jednak się z tego wycofali i nie podpisali protokołu granicznego". Pozostałe strony obecne na gruncie nie zajęły stanowiska w przedmiocie przebiegu granic.

Z akt sprawy wynika, że w toku czynności rozgraniczeniowych w dniu 12 sierpnia 2013 roku przed uprawnionym geodetą działającym na podstawie upoważnienia Wójta Gminy [...] została zawarta ugoda w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy położonymi w [...] nieruchomościami objętymi działką nr 1171/3 (władający: Gmina [...]) oraz działką nr 1200, stanowiącą własność K.P.. Podpisany przez K.P. (działającą osobiście) oraz pełnomocników Gminy [...] akt ugody granicznej (k. 46-47 akt sprawy) stanowi, że "strony czyniąc sobie wzajemnie ustępstwa polegające na przyjęciu jako obowiązującej granicy wynikającej z mapy uwłaszczeń z 1967 roku" ustaliły granicę w sposób wynikający ze stanowiącego integralną część ugody szkicu granicznego, na odcinku od punktu A do punktu B. Zgodnie z pkt. 7 ugody strony zgodnie oświadczyły, że "uważają spór za wygasły", a ustalone granice "uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu". Ponadto strony zostały poinformowane, że ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sadowej. W pkt. 9 aktu ugody zawarto zastrzeżenie pełnomocników Gminy [...], że "ich podpisy (...) są ważne jedynie wtedy, gdy zostanie podpisany akt ugody na granicę pomiędzy działkami 1171/3 oraz 1189/3. W przeciwnym wypadku wycofują się z tego aktu ugody".

Z akt sprawy wynika ponadto, że w toku czynności rozgraniczeniowych w dniu 12 sierpnia 2013 roku przed uprawnionym geodetą działającym na podstawie upoważnienia Wójta Gminy [...] została zawarta również ugoda w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy położonymi w [...] nieruchomościami objętymi działką nr 1171/3 (właściciel: [...]) oraz działką nr 1199, stanowiącą własność M.P.. Podpisany przez M.P. (działającego osobiście) oraz pełnomocników Gminy [...] akt ugody granicznej (k. 44-45 akt sprawy) stanowi, że "strony czyniąc sobie wzajemnie ustępstwa polegające na przyjęciu jako obowiązującej granicy wynikającej z mapy uwłaszczeń z 1967 roku" ustaliły granicę w sposób wynikający ze stanowiącego integralną część ugody szkicu granicznego na odcinku od punktu B do punktu C. Zgodnie z pkt. 7 ugody strony zgodnie oświadczyły, że "uważają spór za wygasły", a ustalone granice "uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu". Ponadto strony zostały poinformowane, że ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sadowej. W pkt. 9 aktu ugody zawarto zastrzeżenie pełnomocników Gminy [...], że "ich podpisy (...) są ważne jedynie wtedy, gdy zostanie podpisany akt ugody na granicę pomiędzy działkami 1171/3 oraz 1189/3. W przeciwnym wypadku wycofują się z tego aktu ugody".

W protokole granicznym podpisanym w dniu 12 sierpnia 2013 roku w pkt. 11.6 (k. 49 akt sprawy) zawarto stwierdzenie, że po podpisaniu aktów ugody pełnomocnicy (przedstawiciele) Gminy [...] oświadczyli, że "wycofują się z podpisanych aktów ugody". Protokół graniczny nie został podpisany przez strony.

Z oświadczenia pełnomocników Gminy [...] (k. 54 akt sprawy) wynika, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. po podpisaniu przez pełnomocników Gminy oraz strony: K.P.i M.P. ugody co działki nr 1200 oraz ugody co do działki nr 1199, w momencie gdy uprawniony geodeta rozpoczął spisywanie treści trzeciej ugody co do działki nr 1189/3 strona postępowania: K.P. oświadczyła, że nie podpisze trzeciej ugody, gdyż musi się jeszcze zastanowić. W odpowiedzi na powyższe oświadczenie pełnomocnicy Gminy oświadczyli, że jeżeli w/w strona nie podpisze trzeciej ugody, to oni "wycofują swoje podpisy na spisanych już aktach ugody". Ostatecznie K.P. nie podpisała protokołu trzeciej ugody, a pełnomocnicy Gminy stwierdzili, że zostali "podstępnie" wprowadzeni w błąd i oszukani, dlatego "wycofują swoje wszystkie podpisy i oświadczenia na aktach ugód działki ew. nr 1171/3".

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku (k. 129 akt sprawy) Wójt Gminy [...] orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w zakresie granic działki nr 1171/3 z działkami nr 1200 oraz 1189/5 i 1199 położonych na terenie wsi [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Świlcza sprostował oczywistą omyłkę w sentencji powyższej decyzji poprzez wykreślenie działki nr 1189/5. W uzasadnieniu organ wskazał, że w decyzji błędnie wymieniono działkę nr 1189/5, co do której strony nie zawarły ugody.

W wyniku zażalenia strony w osobie M.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2014 roku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 maja 2015 roku wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 1663/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższe postanowienie, uznając że organy prawidłowo dokonały sprostowania sentencji decyzji umorzeniowej poprzez wykreślenie z niej danych dotyczących działki nr 1189/5.

Decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2014 roku (k. 93a akt sprawy) Wójt Gminy [...] orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w zakresie granic działki nr 1171/3 z działkami nr: 1179, 1182, 1189/3, 1189/4, 1189/5, 1199, 1200, położonych na terenie wsi [...], oraz o przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].

Odwołania od powyższej decyzji wniosły strony postępowania rozgraniczeniowego w osobach K.P. i M.P..

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Wójtowi Gminy [...] do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że kluczowe znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność zawarcia przez strony postępowania ugody, na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym od punktu A do punktu B, pomiędzy Gminą [...], a K.P., a także na odcinku od punktu B do punktu C, pomiędzy Gminą [...], a M.P. Nie ulega wątpliwości, iż przynajmniej trzy spośród kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego, zawarły skuteczną pod względem prawnym ugodę, składając pisemne oświadczenie, że każda z nich akceptuje ustalony w tym akcie przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami. Powyższy fakt – zdaniem Kolegium – jest bezsporny. Nie oznacza to jednak, iż organ I instancji, w świetle obowiązujących regulacji prawnych, uprawniony był do umorzenia postępowania i przekazania sprawy związanej oceną ich poprawności z prawem do rozpatrzenia sądowi. Zauważyć bowiem wypada, iż zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 p.g.k., ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Ugoda ta jest z jednej strony czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania administracyjnego przez jego umorzenie oraz jednoczesnego wywołania skutków w sferze prawa materialnego. Nie jest to ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114-122 k.p.a., nie podlega więc kontroli ani przez właściwy organ w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani przez sąd administracyjnego na skutek skargi od tej decyzji. Stosuje się do niej regulacje przewidziane w art. 917 i 918 kodeksu cywilnego, a ponadto ogólne przepisy prawa cywilnego, w tym dotyczące wad oświadczenia woli. Tym samym ewentualna wadliwość ugody zawartej przed geodetą nie ma wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Powyższe – w ocenie Kolegium – wskazuje, że możliwe jest uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego skuteczność podlegać będzie weryfikacji w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., 1 OSK 376/06, LEX nr 290621). Uchylenie się od skutków prawnych ugody zawartej w oparciu o przepis art. 31 ust. 4 p.g.k. wymaga jednak pozwu zainteresowanego podmiotu o uznanie przez sąd ugody granicznej za nieważną. Sama zaś okoliczność jej zawarcia powoduje jedynie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i obliguje organ administracyjny do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Decyzję o umorzeniu postępowania organ ma obowiązek wydać także wówczas, gdy treść ugody jest podważana przez jedną ze stron (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 382/12). W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu właściwemu sądowi może być wydana wyłącznie wtedy, gdy istnieje spór co do przebiegu linii granicznych i nie dojdzie do zawarcia ugody lub gdy nie ma podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.g.k.

Po uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 roku w ponownym postępowaniu w protokole granicznym z dnia 15 października 2014 r. podjęto próbę ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1171/3 i 1189/5. Powyższy protokół został podpisany jedynie przez geodetę i właściciela działki nr 1189/5 w osobie M.P.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku Wójt Gminy [...] orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką ewidencyjną nr 1171/3 a działkami nr 1179 (właściciele: [...]), nr 1182 (współwłaściciele: [...]), nr 1189/3 i 1189/4 (współwłaściciele: [...]), nr 1189/5 (właściciel: [...]) oraz w zakresie punktów wspólnych działek nr 1188/2 i 1188/3 (właściciel: [...]) z działkami nr 1202 (właściciel: [...]) oraz nr 1178 (właściciel: [...]) oraz o przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia przebiegu granic były otrzymane z Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego: mapa z uwłaszczeń w skali 1:2880 zaktualizowane w 1967 roku oraz szkic z 1967 roku wykonany przez [...]; mapa oraz szkic polowy z 1983 roku wykonane przez [...]; mapa ewidencji gruntów skali 1:1000 powstała w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków wraz z zarysem pomiarowym oraz wykazem współrzędnych punktów granicznych; mapa zasadnicza w skali 1: 1000. Oświadczenia dotyczące przebiegu granic złożyły dwie strony postępowania: M.P. (stwierdził, że granica jego działki nr 1189/5 z działką nr 11713, powinna być taka jak na mapie z uwłaszczeń z 1967 r.) oraz pełnomocnicy Gminy [...] (początkowo również uważali, że granice działki nr 1171/3 z pozostałymi biorącymi udział w rozgraniczeniu powinny być takie jak na mapie uwłaszczeniowej z 1976 roku, później się z tego wycofali i nie podpisali protokołu granicznego). Pozostałe strony obecne na gruncie podczas rozprawy rozgraniczeniowej nie złożyły żadnych oświadczeń na temat przebiegu granicy. W wyniku przeprowadzonego wywiadu terenowego stwierdzono istnienie ogrodzeń betonowych, których usytuowanie, jest zgodne z przebiegiem linii granicznych na mapie z uwłaszczeń z 1967 roku. W trakcie rozprawy na gruncie w dniu 12 sierpnia 2013 r. nie doszło do zawarcia ugody granicznej na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym jako punkty D - Dl - D2 - GR3 oraz (6) - (14) - (1-597) - (1- 5739). Z analizy złożonej dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, że brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Przebieg granic nie został ustalony pomimo nakłaniania stron do ugody. W dniu 15 października 2014 roku podjęto czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1171/3 , będącą we władaniu Gminy [...]. a działką nr 1189/5. będącą własnością MP. W punkcie 12 protokołu granicznego z dnia 15.10.2014r. opisano, że nie wykonano stabilizacji granicy na gruncie w punkcie D. Pełnomocnicy Gminy [...]. obecni na rozprawie, nie podpisali protokołu granicznego, nie podając powodu.

Organ wskazał w dalszej kolejności, że podczas rozprawy rozgraniczeniowej na gruncie w dniu 12.08.2013r. podpisano ugodę na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym od punktu A do punktu B, (działka nr 1171/3 z działką nr 1200) pomiędzy Gminą [...] a KP, a także na odcinku od punktu B do punktu C (działka nr 1171/3 z działką nr 1199) pomiędzy Gminą [...]., a MP. W związku z tym, że został spisany akt ugody pomiędzy punktami A - B oraz B - C (dotyczy działki nr 1171/3 z działkami nr 1200 i nr 1199) Wójt Gminy w [...] umorzył postępowanie administracyjne, wydając w dniu [...].03.2014r. decyzję nr [...].

Odwołania od decyzji z dnia 17 grudnia 2014 roku wniosły strony postępowania: KP, MP. Strona odwołująca się w osobie KP, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia, zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione o czynnościach postępowania oraz poprzez niepowiadomienie skarżącej o czynnościach ustalania granic w dniu 12 sierpnia 2013 roku i prowadzenie czynności z jej pominięciem. Strona odwołująca się w osobie MP, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia, zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że strony postępowania nie zawały ugody w dniu 12 sierpnia 2013 roku w zakresie działki nr 1189/5.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 roku Wójta Gminy [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na gruncie przepisów obowiązującej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2, postępowanie rozgraniczeniowe może się zakończyć na kilka sposobów, tj. poprzez zawarcie ugody między zainteresowanymi stronami, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Zakończenia postępowania rozgraniczeniowego poprzez jego umorzenie i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi dotyczy trzeci z wymienionych przepisów. Stosownie do jego brzmienia, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 tejże ustawy, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi - ust. 2. Z kolei przepis art. 33 ust. 1 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Powołane przepisy wyraźnie wskazują, iż ustalenie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami w postępowaniu administracyjnym ma mediacyjny charakter. Tym samym nieustalenie tych granic w postępowaniu przed organem administracji musi skutkować umorzeniem postępowania i przekazaniem sprawy rozgraniczenia, jako sprawy z istoty cywilnoprawnej, do rozpatrzenia we właściwym dla tego rodzaju sporu o własność postępowaniu przed sądem powszechnym.

W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie winny mieć zastosowanie reguły rozgraniczania nieruchomości zawarte w przepisach art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z ustaleń dokonanych w oparciu o akta niniejszej sprawy wynika, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji merytorycznej o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, w sposób określony w art. 33 ust. 1 tejże ustawy. Analiza dokumentacji sporządzonej przez geodetę pozwala stwierdzić, iż nie jest możliwy jeden, akceptowany przez ogół uczestników wariant załatwienia tej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Upoważniony przez organ do dokonywania czynności rozgraniczeniowych geodeta w sporządzonym na użytek postępowania operacie technicznym dopuścił wprawdzie możliwość rozgraniczenia spornych nieruchomości w oparciu o ich stany prawny powstały z uwłaszczeń dokonanych w 1967 r. Z akt sprawy wynika jednak, że strony nie były skłonne do zakończenia sporu poprzez złożenie zgodnego oświadczenia co do przebiegu granic między nieruchomościami oraz zawarcia w tej kwestii ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 ww. ustawy. Tym samym stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji był uprawniony do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości do rozpatrzenia sądowi, skoro wyczerpane zostały prawne możliwości załatwienia tej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy, w ocenie Kolegium, obowiązującego prawa nie narusza, a uwarunkowany jest wyłącznie obiektywnym brakiem podstaw do wydania decyzji merytorycznej.

Konkludując – podniosło Kolegium – skoro w ramach postępowania odwoławczego nie stwierdzono, aby przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji doszło do naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogłyby prowadzić do uchylenia bądź zmiany zakwestionowanej decyzji, należało orzec o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że artykułowany przez KP w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na uniemożliwieniu jej wzięcia udziału w czynnościach ustalania granic wyznaczonych przez geodetę na dzień 12 sierpnia 2013 r., nie wytrzymuje krytyki w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Z treści protokołu granicznego wynika, że nowy termin podjęcia czynności ustalania granic wyznaczony został na dzień 12 sierpnia 2013 r. Stawiając się w tym dniu osobiście w miejscu dokonywania tych czynności, odwołująca się KP podpisała przed geodetą akt ugody. Nie można więc twierdzić, że odwołującej się uniemożliwiono udział w czynnościach rozgraniczeniowych w tym dniu. Nieuzasadniony jest również – zdaniem Kolegium – zarzut podnoszony przez MP, iż wydając zakwestionowaną w odwołaniu decyzję organ błędnie przyjął, że strony postępowania nie zawarły w dniu 12 sierpnia 2013 r. ugody, w części kończącej spór, co do przebiegu granic działki nr 1189/5. W treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ stwierdził bowiem, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. podpisano ugodę na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym od punktu A do punktu B (działka nr 1171/3 z działką nr 1200) pomiędzy Gminą [...]., a KP, a także na odcinku od punktu B do punktu C (działka nr 1171/3 z działką nr 1199) pomiędzy Gminą [...] ., a MP , w wyniku czego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. organ umorzył w tym zakresie postępowanie administracyjne. Z akt sprawy wynika, że ugoda co do działki nr 1189/5 nie została zawarta.

W skardze na decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] KP zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oraz podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., albowiem a) "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób błędny uznało, że przy wydaniu decyzji przez organ I instancji nie doszło do naruszeń materialnego lub przepisów postępowania; b) "nie polegają na prawdzie twierdzenia zawarte w decyzji [...], że w aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia wezwania K na dzień 12 sierpnia 2013 roku, jak również twierdzenie, że w dniu 12 sierpnia 2013 roku KP była reprezentowana przez pełnomocnika" MP, albowiem pełnomocnik ten miał pełnomocnictwo szczególne do reprezentowania KP tylko w dniu 16 lipca 2013 roku. W uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo podniosła, że w dniu 12 sierpnia 2013 roku została "namówiona" przez geodetę do podpisania "ugody na działkę 1200", a ponadto uprawniony geodeta miał zamieścić w aktach ugody wpisy, które nie były zgodne z jej wolą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego są oczywiście bezzasadne, a przeprowadzona przez Sąd w pełnym zakresie – niezależnie od zarzutów skargi – kontrola legalności procesowej oraz materialnoprawnej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji bezsprzecznie wskazuje, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.

Strona skarżąca zasadniczo dążyła w niniejszej sprawie do podważenia ważności i skuteczności materialnoprawnej zawartego w dniu 12 sierpnia 2013 r. przed uprawnionym geodetą aktu ugody rozgraniczeniowej co do działki nr 1200 poprzez kwestionowanie legalności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku Wójta Gminy [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Uwadze strony skarżącej uszło jednak, że zakresem rozstrzygnięcia powyższych decyzji zostało objęte rozgraniczenie pomiędzy działką ewidencyjną nr 1171/3 a działkami nr 1179, nr 1182, nr 1189/3 i 1189/4, nr 1189/5 oraz w zakresie punktów wspólnych działek nr 1188/2 i 1188/3 z działkami nr 1202 i nr 1178. Kwestionowane przez stronę skarżącą decyzje z dnia [...] sierpnia 2015 roku oraz dnia [...] grudnia 2014 roku nie dotyczą zatem działki nr 1200 oraz powiązanej z nią ugody rozgraniczeniowej z dnia 12 sierpnia 2013 r. Natomiast postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr 1200 zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku (k. 129 akt sprawy) Wójta Gminy [...] o umorzeniu postępowania w zakresie granic działki nr 1171/3 z działkami nr 1200 oraz 1189/5 i 1199 położonych na terenie wsi [...], która to decyzja została następnie sprostowana postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójta Gminy [...] poprzez wykreślenie z sentencji decyzji działki nr 1189/5, co do której strony nie zawarły ugody. W wyniku zażalenia strony w osobie MP Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2014 roku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 maja 2015 roku wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 1663/14 oddalił skargę na powyższe postanowienie, uznając że organy prawidłowo dokonały sprostowania sentencji decyzji umorzeniowej poprzez wykreślenie z niej danych dotyczących działki nr 1189/5.

Z powyższego zestawienia wynika zatem, że strona skarżąca zmierzając do kontroli legalności rozstrzygnięć organów rozgraniczeniowych w zakresie działki nr 1200 powinna była uczynić przedmiotem weryfikacji decyzję o umorzeniu postępowania w zakresie granic działki nr 1171/3 z działką nr 1200, a więc decyzję nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 roku (k. 129 akt sprawy). Trzeba jednak mieć na względzie, że brak zaskarżenia powyższej decyzji organu pierwszej instancji w drodze odwołania skutkował niedopuszczalnością skargi ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Konsekwencją niewłaściwego wyznaczenia przedmiotu zaskarżenia jest nieadekwatność oraz błędne określenie zarzutów skargi. Zarzuty te – co trzeba ponownie podkreślić nie dotyczą bezpośrednio zakresu rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku Wójta Gminy [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] – jednak ze względu na ich podniesienie w odwołaniu oraz w skardze zostaną poddane ocenie.

Po pierwsze, oczywiście chybione są zarzuty związane z rzekomą wadliwością wezwania skarżącej na dzień 12 sierpnia 2013 roku w celu uczestnictwa w czynnościach rozgraniczeniowych co do działki nr 1200, skoro z treści ugody rozgraniczeniowej z dnia 12 sierpnia 2013 r. wynika, że skarżąca osobiście uczestniczyła w jej sporządzeniu, składając swój podpis na dokumencie ugody (k. 46-47 akt sprawy).

Po drugie, zarzut, że w zaskarżonej decyzji organy błędnie wskazały, iż skarżąca w dniu 12 sierpnia 2013 r. w zakresie rozgraniczenia co do działki nr 1200 była reprezentowana przez pełnomocnika – MP (k. 145 akt sprawy), nie ma znaczenia dla oceny legalności powyższej decyzji, gdyż z całościowej treści uzasadnienia bezsprzecznie wynika, że skarżony organ odwoławczy prawidłowo przyjął w dalszej części rozważań ("Stawiając się w tym dniu osobiście w miejscu dokonywania tych czynności, podpisała przed geodetą akt ugody"), że skarżąca w dniu 12 sierpnia 2013 r. działała osobiście.

Po trzecie, zasadniczy zarzut wadliwości materialnoprawnej ugody zawartej przed uprawnionym geodetą w dniu 12 sierpnia 2013 roku w zakresie działki nr 1200 nie może zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu nie tylko ze względu na brak związku – co zostało wyjaśnione powyżej – przedmiotowej ugody z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim z uwagi na brak właściwości organów administracji i sądów administracyjnych do bezpośredniego badania ważności i legalności ugód zawieranych przed uprawnionymi geodetami w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że uchylenie się od skutków prawnych ugody rozgraniczeniowej (mającej moc ugody sądowej) i ocena jej skuteczności mogą być przedmiotem badania jedynie w postępowaniu cywilnym przez sądem powszechnym, natomiast ewentualna wadliwość ugody zawartej przed geodetą nie ma wpływu na zgodność z prawem decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1981 r. sygn. akt I Cr 225/81, OSPiKA 1982/12/215; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 376/06; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 382/12). Zawarcie ugody rozgraniczeniowej (art. 31 ust. 4 p.g.k.) kończy spór graniczny, a postępowanie rozgraniczeniowe w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody przed geodetą podlega zaskarżeniu w toku instancji, oraz do sądu administracyjnego. Jednak zakres kontroli takiej decyzji - tak instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej - ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania, a nie treści zawartej ugody. Kontrola administracyjna i sądowoadministracyjna w tym zakresie ograniczona jest do faktu zawarcia ugody oraz zgodności aktu ugody z postanowieniami § 21 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453) w sprawie rozgraniczania nieruchomości, zawierającego wzór ugody. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 4 p.g.k. ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, co oznacza, że stanowi ona umowę, do której zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego (z wyjątkiem art. 917 i 918 k.c.). Ugoda rozgraniczeniowa nie jest zatem ugodą administracyjną uregulowaną w art. 114-122 k.p.a, która zatwierdzona przez organ wywołuje skutki właściwe dla decyzji administracyjnej. Zatem do oceny ugody zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz kontroli właściwe będą sądy powszechne, a nie sądy administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 738/14). Ponieważ zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza fakt zawarcia ugody rozgraniczeniowej pomiędzy działkami nr 1171/3 i nr 1200 w zakresie objętym linią pomiędzy punktami A i B oznaczonymi na szkicu granicznym, a akt ugody z dnia 12 sierpnia 2013 r. został sporządzony i podpisany zgodnie z wymogami wynikającymi z treści §§ 13-14 oraz § 21 i załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, dlatego brak jest podstaw do negowania prawidłowości wniosku, że postępowanie rozgraniczeniowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

Jeżeli natomiast chodzi o stanowiącą przedmiot bezpośredniej oceny w niniejszej sprawie decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku Wójta Gminy [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w zakresie działki nr 1171/3 z działkami nr 1179, nr 1182, nr 1189/3 i 1189/4 (co do których skarżąca jest współwłaścicielem), nr 1189/5 oraz w zakresie punktów wspólnych działek nr 1188/2 i 1188/3 z działkami nr 1202 i nr 1178 oraz o przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...], to również w tym zakresie Sąd działając z urzędu nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem w sprawie nie doszło do naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję Sąd w moc obowiązującą zaskarżonych decyzji. Organy orzekające w tym zakresie – wobec niezawarcia przed uprawnionym geodetą ugody rozgraniczeniowej co do powyższych działek oraz wobec stwierdzenia braku podstaw do wydania na podstawie art. 33 p.g.k. decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości – prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 p.g.k., umarzając postępowanie administracyjne i przekazując sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.

Mając na względzie powyższe argumenty, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, uznając ją za oczywiście bezzasadną.