Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1245/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 6, art. 25.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Leśniowice z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XXII/137/2013 w przedmiocie zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda L., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmian w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L.

Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy L. wprowadziła zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...], zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w zakresie obejmującym:

1) wyznaczenie nowych form ochrony środowiska, w tym Natura 2000 w obszarze określonym w załączniku graficznym, zgodnie z granicami i wyróżnieniem zmian według oznaczeń w legendzie na Rysunku Studium oraz wyróżnieniem zmian w tekście Studium,

2) wskazanie lokalizacji farm wiatrowych na terenach określonych w załączniku graficznym, zgodnie z granicami i wyróżnieniem zmian według oznaczeń w legendzie na Rysunku Studium oraz wyróżnieniem zmian w tekście Studium,

3) zmiany zapisu dz. nr 427/3 w S. poprzez rozszerzenie o zabudowę mieszkaniową i usługi na terenie określonym w załączniku graficznym, zgodnie z granicami i wyróżnieniem zmian według oznaczeń w legendzie na Rysunku Studium oraz wyróżnieniem zmian w tekście Studium.

Załącznikami do uchwały są:

1) tekst Studium w formie ujednoliconej z wyróżnieniem kolejnych zmian, stanowiący załącznik nr 1, uzupełniony o uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz Syntezę ustaleń projektu II zmiany studium przyjętych niniejszą uchwałą,

2) rysunek Studium w formie ujednoliconej z wyróżnieniem zmian, stanowiący załącznik nr 2,

3) wykaz nieuwzględnionych przez Wójta Gminy uwag wniesionych do projektu zmian Studium oraz sposób ich rozpatrzenia przez Radę Gminy L., stanowiący załącznik nr 3.

W ocenie Wojewody analiza dokumentacji prac planistycznych uchwalonej zmiany studium Gminy L. daje podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania zmiany studium, jak również zasad sporządzania studium.

W pierwszej kolejności wskazał na naruszenie przez Wójta art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego, że projekt przedmiotowej uchwały nie został uzgodniony z Zarządem Województwa L. Wojewoda wskazał, że jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy L. działając na podstawie art. 11 pkt 6 powyższej ustawy pismem z dnia 6 lutego 2012 r. znak: PP.6720.1.2012 wystąpił do Zarządu Województwa L. o uzgodnienie projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., wyznaczając termin uzgodnień do dnia 16 marca 2012 r. W odpowiedzi Zarząd wydał postanowienie z dnia [...] w sprawie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa L., za wyjątkiem lokalizacji turbin wiatrowych w strefach oznaczonych: "A" - 13 turbin, "B" - 2 turbiny, "C" 1 turbina, "D" - 2 turbiny, "E" - 9 turbin, "F" - 5 turbin. Następnie Wójt Gminy L. pismem z dnia 23 marca 2012 r. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na postanowienie Zarządu Województwa L. z dnia [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa L., w przedmiocie lokalizacji turbin wiatrowych w strefach oznaczonych "A" - 13 turbin, "B" - 2 turbiny, "C" 1 turbina, "D" - 2 turbiny, "E" - 9 turbin, "F" - 5 turbin. Kolegium postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 819/12 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa L. z dnia [...]. W wyroku Sąd wskazał, że "z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepis prawa materialnego - art. 11 pkt 6 oraz art. 9 ust. 2 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie orzeczeń organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Jednocześnie Sąd zobowiązał Zarząd Województwa do ponownego rozpoznania sprawy stwierdzając, iż "rozpatrując ponownie sprawę Zarząd Województwa [...] mając na względzie przedstawione wyżej uwagi winien ocenić wniosek Wójta Gminy o uzgodnienie projektu studium tylko w aspekcie jego zgodności z obowiązującym aktualnie planem zagospodarowania przestrzennego województwa".

Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Województwa poinformował jedynie Wójta Gminy L., iż Biuro Planowania Przestrzennego w L., które pełni rolę pomocniczą przy wykonywaniu przez Zarząd Województwa L. zadań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem dokonania wszelkiej staranności w przedmiocie uzgodnienia projektu studium, zwróciło się dnia 4 kwietnia 2013 r. do Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w C. oraz do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w C. o przesłanie dodatkowych wyjaśnień dotyczących sprawy. Po otrzymaniu dodatkowych wyjaśnień Zarząd Województwa L. dokona czynności uzgadniających projektu zmiany studium Gminy L. niezwłocznie bez zbędnej zwłoki i przedstawi swoje stanowisko w formie postanowienia.

Natomiast Wójt Gminy L. w "Wykazie uzgodnień i opinii uzyskanych na podstawie art. 11 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L." w Lp. 2 "uzgodnienia" w rubryce "uwagi" uznał, iż "po wyroku Sądu - uzgodnienie na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

W przekonaniu Wojewody Wójt Gminy L. nie mógł w sposób skuteczny zastosować art. 25 ust 2 ww. ustawy, uznając projekt studium za uzgodniony z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska w określonym terminie. Jak już bowiem wspomniano, Wójt wyznaczył termin uzgodnień do dnia 16 marca 2012 r. (pismo z dnia 6 lutego 2012 r., znak: PP.6720.1.2012), zaś pismem z dnia 14 marca 2012 r. znak: BPP.L.AG.MK.0612/22/12 doręczono postanowienie Zarządu Województwa L. z dnia [...] znak: [...] w sprawie uzgodnienia projektu zmiany studium, za wyjątkiem lokalizacji wskazanych w nim turbin wiatrowych. Fakt, iż następnie prawomocnym wyrokiem sądowym uchylono ww. postanowienie Zarządu Województwa oraz zobowiązano go do ponownego rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie, nie może zostać uznany za równoznaczny z nieprzedstawieniem przez Zarząd Województwa stanowiska w terminie do dnia 16 marca 2012 r., a tym samym brak było podstaw prawnych - w dacie uchwalenia studium - do uznania przedstawionego projektu za uzgodniony.

Jak wskazał Wojewoda Zarząd Województwa L. został zobowiązany przez WSA w Lublinie do ponownego rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy L. o uzgodnienie projektu studium w aspekcie jego zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Następnie Biuro Planowania Przestrzennego w L. pismem z dnia 25 kwietnia 2013r., znak: BPP.L.WG.PK,LG.4300/25/12/13 poinformowało Wójta Gminy L., iż zwrócono się o przesłanie dodatkowych wyjaśnień w sprawie i po ich otrzymaniu Zarząd Województwa L. dokona czynności uzgadniających projektu zmiany studium Gminy L. i przedstawi swoje stanowisko w formie postanowienia. W dokumentacji prac planistycznych dotyczącej przedmiotowej zmiany studium brak jest zatem postanowienia Zarządu Województwa L. w sprawie ponownego uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Tym samym nie doszło do uzgodnienia projektu przedmiotowej zmiany studium, co narusza także § 9 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewoda wskazał, że do organu nadzoru wpłynęło w dniu 6 listopada 2013 r. pismo, przekazane przez Gminę L., Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia 28 października 2013 r. znak: BPP.L.AG.MK.0612/92/13 w załączeniu przesyłające postanowienie Zarządu Województwa L. z dnia [...], znak: [...] w sprawie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa L., natomiast Rada Gminy L. uchwaliła zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w dniu [...], bez wymaganego prawem uzgodnienia. Ustawowy wymóg z art. 11 pkt 6 ustawy, dotyczy uzgodnienia z zarządem województwa projektu studium, (a nie już uchwalonego studium), co stanowi o niezachowaniu procedury planistycznej.

Wojewoda ponadto zauważył, że zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. została uchwalona z naruszeniem art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ponieważ projekt zmiany studium wymagał uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w części dotyczącej obszaru Natura 2000 - "Kumów Majoracki" PLH060072, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium. Jak wynika z akt sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. pismem z dnia 16 marca 2012 r. znak: WSTII.610.1.2012.DB negatywnie zaopiniował projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. stwierdzając, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie spełnia wymogów ochrony środowiska. Ponadto z dokumentacji prac planistycznych wynika, że Wójt Gminy L. pismem z dnia 6 lutego 2012 r. znak: PP.6720.1.2012 działając na podstawie art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., tylko i wyłącznie o przedstawienie opinii do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., a nie o uzgodnienie dotyczące projektowanego obszaru Natura 2000. Wojewoda uznał zatem, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych że negatywna opinia nie jest uzgodnieniem i nie może tak być potraktowana. Uzgodnienie jest bowiem formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez: uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Zatem, dopóki projekt studium nie zostanie pozytywnie uzgodniony, dopóty nie jest możliwe dalsze (skuteczne) procedowanie nad nim.

Nadto stwierdził Wojewoda, że w procedurze uchwalania zmiany studium naruszony został art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co stanowi naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego. Zgodnie z art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu, które znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie z mocy ww. przepisu przejściowego, wójt gminy ogłasza w sposób określony w pkt 1 o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Tymczasem obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Zmiany II Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy L. w dniach od 12 czerwca 2013 r. do 31 lipca 2013 r., a samo wyłożenie miało miejsce od 17 czerwca 2013 r. do 9 lipca 2013 r. w siedzibie Urzędu Gminy L. Ogłoszenie ukazało się w miejscowej prasie w dniu 10 czerwca 2013 r. (Super Tydzień C. Nr 23). Obwieszczenie Wójta Gminy L. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Zmiany II Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zostało także zamieszczone na stronie internetowej Gminy L. z datą 13 czerwca 2013 r. W związku z powyższym – zdaniem Wojewody - nie zachowano terminu ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia (w przypadku Gminy L. termin ten wynosił 7 dni), a także nie zachowano 30 dniowego terminu wyłożenia projektu zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu (w przypadku Gminy L. zmianę studium wyłożono na okres 23 dni).

Wojewoda podniósł także, że uchwała Rady Gminy L. o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium podjęta została w dniu 1 lipca 2010 r., w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do niniejszej sprawy powinny mieć zatem zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące przed wejściem w życie niniejszej ustawy zmieniającej. Tymczasem organ opracowujący projekt zmiany studium bezpodstawnie korzystał z brzmienia przepisów, obowiązujących po zmianie tej ustawy, co stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wykazał również, że zaistniała w analizowanym studium rozbieżność pomiędzy rysunkiem zmiany studium a tekstem zmiany studium, co stanowi naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego. Na rysunku zmiany studium znajdują się bowiem tereny, które zgodnie z legendą objęte są zmianą, natomiast w tekście studium nie ma jakichkolwiek ustaleń dla tych terenów. Powyższy zarzut dotyczy terenów położonych: 1) na zachód od drogi prowadzącej do m. Rozdziałów (teren przy strefie A lokalizacji farm wiatrowych), 2) na południe od strefy A lokalizacji farm wiatrowych w miejscu lokalizacji stanowisk archeologicznych nr 21, 22, 93, 3) na północ od drogi prowadzącej do m. Wierzchowiny (teren przy strefie B lokalizacji farm wiatrowych), 4) na wschód od strefy F lokalizacji farm wiatrowych (teren przylega do strefy F). Powyższe – w ocenie Wojewody - narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które określa standardy dokumentacji planistycznej. Wojewoda wskazał, że studium stanowi całość składającą się z części tekstowej i jej integralnej części w formie graficznej (art. 9 ust. 2 ustawy). Zatem rozbieżność między tekstem a rysunkiem studium, polegająca na braku ustaleń w tekście studium dla określonych terenów, pomimo ich odzwierciedlenia na rysunkach stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

Poza tym w ocenie Wojewody wprowadzenie stref ograniczonego użytkowania z zakazem zabudowy mieszkaniowej wykraczających poza obszar objęty przedmiotową zmianą studium stanowi naruszenie § 7 pkt 1 lit. a i d rozporządzenia, jak i art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Konieczna jest zatem zmiana granic studium tak, by strefy ochronne zawierały się w granicach opracowania i w granicach administracyjnych Gminy L.

Podsumowując stwierdzono, że opisane wyżej naruszenia prawa w sposób istotny wpływają na ocenę zgodności z prawem uchwalonej zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. Zaistniałe naruszenia dotyczą zasad sporządzania zmiany studium oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania przedmiotowej zmiany, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy L. w całości. Poza tym dodano, że Wójt Gminy L. nie wprowadził także zmian do projektu zmiany studium wynikających z opinii Starosty C., Wójta Gminy C. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o uwzględnienie skargi Wojewody L. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie zasad sporządzania studium i istotne naruszenie trybu jego sporządzania przyznane przez Radę Gminy L. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie: art. 11 pkt 6 u.p.z.p., art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 11 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na rozbieżności pomiędzy rysunkiem zmiany studium a tekstem zmiany studium, ponadto polegające na nieuwzględnieniu opinii o projekcie zmiany studium.

Rada Gminy w części podniosła, że podziela zarzuty podniesione przez Wojewodę i dlatego wnosi o uwzględnienie skargi.

Wojewoda wskazując na art. 11 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu z daty podjęcia uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...], zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

W ocenie Wojewody projekt przedmiotowej uchwały nie został uzgodniony z Zarządem Województwa, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda wskazuje, iż po powrocie sprawy do Zarządu Województwa Wójt Gminy L. nie wyznaczył Zarządowi terminu uzgodnienia projektu studium. Wojewoda uznał, że art. 25 ust. 2 u.p.z.p. nie może mieć zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, argumentując w następujący sposób: "Fakt, iż (...) wyrokiem sądowym (...) uchylono (...) postanowienie Zarządu Województwa L. oraz zobowiązano Zarząd (...) do ponownego rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie, nie może zostać uznany za równoznaczny z nieprzedstawieniem przez Zarząd (...) stanowiska w terminie do dnia 16 marca 2012 r." Rada Gminy nie podziela zarzutu podniesionego przez Wojewodę.

Wójt Gminy L. występując do Zarządu Województwa L. z wnioskiem o uzgodnienie projektu zmian studium w celu ustalenia terminu dokonania uzgodnienia posłużył się wprawdzie wskazaniem konkretnego punktu czasowego (daty kalendarzowej), niemniej - zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. - terminem tym była "wyznaczona liczba dni" (por. art. 57 § 1 k.p.a.). Po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 819/12) i powrocie sprawy do Zarządu Województwa L., organ ten powinien był ponownie rozpatrzyć wniosek Wójta Gminy L. Dokonanie uzgodnienia powinno było nastąpić w okresie równym wyznaczonej tym wnioskiem liczbie dni. Organ tego jednak nie uczynił. Zgodnie z brzmieniem art. 25 ust. 2 u.p.z.p. nieprzedstawienie stanowiska w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem projektu. Podkreślić wypada, że wyrok dotyczył czynności Zarządu Województwa L., nie miał natomiast wpływu na wniosek Wójta Gminy L. o dokonanie uzgodnienia projektu studium.

Rada Gminy uważa, że art. 25 ust. 2 u.p.z.p. stosował się do sytuacji powstałej po wydaniu wyroku przez Sąd. Ustosunkowując się do skargi wskazano, że Rada Gminy nie twierdzi, jakoby Zarząd Województwa L. nie przedstawił stanowiska do dnia 16 marca 2012 r. Poza tym wskazano, że pozyskiwanie dodatkowych informacji przez Zarząd Województwa L. (poprzez zwrócenie się do Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w C. oraz do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w C.) nie jest zasadne - kryterium uzgodnienia powinien być sam plan województwa, na co wskazał ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

W świetle powyższego zarzut Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie.

Rada Gminy wskazała, że nie kwestionuje natomiast, że został naruszony - podniesiony w skardze przez Wojewodę - art. 30 ust. 3 u.o.p.. Podobnie odniosła się do kwestii naruszenia art. 11 pkt 10 u.p.z.p. zw. z art. 4 ust. 2 z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak i wskazała, że Wojewoda prawidłowo zwrócił uwagę na rozbieżność pomiędzy rysunkiem zmiany studium a tekstem zmiany studium, co skutkuje naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rozbieżność ta, w ocenie Wojewody, powoduje naruszenie zasad sporządzania studium.

Zdaniem Rady Gminy zarzut Wojewody, że do projektu zmiany studium nie wprowadzono zmian wynikających z opinii Starosty C., Wójta Gminy C. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., nie zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem wskazał Wojewoda w skardze, w doktrynie i judykaturze wyrażane jest niejednolite stanowisko w przedmiocie tego, czy negatywna opinia organu opiniującego stoi na przeszkodzie u uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający projekt aktu. Rada Gminy w tym przypadku podziela przeważający w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym opinia nie ma jednak charakteru wiążącego. Zatem nawet negatywna opinia nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu przygotowanego aktu planistycznego. Wskazała, że tylko uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. (art. 24 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p.). Opinia natomiast nie jest wydawana w formie postanowienia i z tego względu nie przysługuje na nie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Przy przyjęciu, że opinia ma charakter wiążący, gminie nie przysługiwałby żaden środek prawny umożliwiający skontrolowanie przez organ odwoławczy prawidłowości opinii. Taka interpretacja mogłaby doprowadzić do zablokowania przez organ opiniujący całej procedury planistycznej.

Mając na uwadze uchybienia w procedurze planistycznej wskazane powyżewj niniejszej odpowiedzi, w ocenie Rady Gminy skarga Wojewody jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

Rady Gminy zwraca uwagę na okoliczność, iż Wojewoda w niniejszej sprawie nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W przypadku uwzględnienia skargi skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] Rada Gminy L. zamierza ponownie przeprowadzić procedurę zmiany studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5-7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

- akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 1 § 1 pkt 5);

- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 pkt 6);

- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 pkt 7).

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie należy wskazać, że Wojewoda wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem, po upływie trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w takim trybie nie jest ograniczone żadnym terminem, a zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach takich jak niniejsza nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (nakazujących poprzedzenie skargi wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa).

Przystępując do merytorycznej oceny skargi Sąd wskazuje, że zarzuty Wojewody są uzasadnione. Przepisy regulujące procedurę opracowywania studium zawarte są w art. 9-13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej "ustawa"). Do rodzajów naruszenia prawa, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały należy zaliczyć: wydanie uchwały z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie uchwały bez podstawy prawnej, wydanie uchwały o treści sprzecznej z normą prawną, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 690/08, Lex nr 737990).

Zdaniem Sądu za zasadny należy ocenić zarzut skargi, który także nie został zakwestionowany przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę, dotyczący naruszenia art. 11 pkt 10 ustawy w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. poz. 130, poz. 871). Jak wynika bowiem z akt sprawy organ nie zachował terminu ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia (w przypadku Gminy L. termin wyniósł 7 dni), a także nie zachowano 30-dniowego terminu wyłożenia projektu zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu (w przypadku Gminy L. zmianę studium wyłożono na okres 23 dni). Zdaniem Sądu naruszenie tego terminu to bezsporne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium. Takie działanie rażąco narusza prawo. Już tylko to jedno uchybienie samodzielnie wystarcza do stwierdzenia nieważności uchwały. Niedopuszczalne jest utrudnianie społeczeństwu udziału w składaniu uwag do projektu. Należy podkreślić, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddziaływają na wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Równie rażącym błędem jest nieuzyskanie uzgodnienia organu ochrony przyrody. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 czerwca 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), projekty między innymi studiów uwarunkowań, w części dotyczącej obszaru Natura 2000, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy projekt zmiany studium nie został pozytywnie uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w części dotyczącej obszaru Natura 2000 – "Kunów Majoracki" PLH060072, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. pismem z dnia 16 marca 2012r. negatywnie zaopiniował projekt zmiany studium, stwierdzając, że projekt ten wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie spełnia wymogów ochrony środowiska. Słusznie zatem wskazał Wojewoda powołując wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 482/11 (publ. Lex nr 965710), że uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Zatem, dopóki projekt studium nie zostanie pozytywnie uzgodniony, dopóty nie jest możliwe dalsze (skuteczne) procedowanie nad nim. Negatywna opinia nie jest uzgodnieniem i nie może tak być potraktowana.

Ponadto zasadnie Wojewoda wskazał na rozbieżność pomiędzy rysunkiem zmiany studium a tekstem zmiany studium. Okoliczności tej nie zakwestionował także Wójt Gminy L. Na rysunku zmiany studium znajdują się bowiem tereny, które zgodnie z legendą objęte są zmianą, natomiast w tekście studium nie ma jakichkolwiek ustaleń dla tych terenów. Oznacza to, że poszczególne części uchwały nie są spójne i pozostawiają wątpliwości interpretacyjne, co stanowi naruszenie art. 28 ustawy. Pamiętać należy, że jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie zatem studium ma daleko idące skutki prawne. Z tego też względu powinno być aktem elastycznym, który stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwalając na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 80). Wobec powyższego jego zapisy powinny być sprecyzowane w sposób spójny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.

Poza tym prawidłowo zauważył Wojewoda, że wprowadzenie stref ograniczonego użytkowania z zakazem zabudowy mieszkaniowej wykraczających poza obszar objęty przedmiotową zmianą studium stanowi naruszenie § 7 pkt 1 lit. a i d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), jak i art. 9 ust. 3 ustawy. Konieczna jest zatem zmiana granic studium tak, by strefy ochronne zawierały się w granicach opracowania i w granicach administracyjnych Gminy L. Integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium jest bowiem załącznik ustalający granice obszaru objętego studium. Określenie granic obszaru objętego studium wiąże radę gminy co do terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w studium. Rada gminy, uchwalając studium, nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego studium, tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w studium o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego studium. W ocenie sądu, przedstawiony brak spójności między częścią tekstową i graficzną studium należy pojmować jako naruszenie zasad jego sporządzania, stanowiące także przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Dotyczy on bowiem w istocie wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem studium, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 256/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 25 ustawy należy wskazać, że Sąd przychyla się do stanowiska Wójta Gminy L. wskazując, że interpretacja przyjęta przez Wojewodę jest nieprawidłowa.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Art. 25 ust. 1 a ustawy pozwala organowi uzgadniającemu albo opiniującemu wystąpić, w uzasadnionych przypadkach, do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 ustawy nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1 a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż wniosek Wójta Gminy L. o uzgodnienie projektu zmian studium wpłynął do Zarządu Województwa L. w dniu 8 lutego 2012r. Wójt we wniosku tym, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy, wskazał, iż termin do dokonania tej czynności ustala do dnia 16 marca 2012r. Pismem z dnia 14 marca 2012r. Zarząd przesłał postanowienie z dnia 6 marca 2012r. w sprawie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa L. Jak wynika z akt sprawy Wójt zakwestionował ww. postanowienie, składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zażalenie, które utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Zarządu. Rozstrzygnięcie Kolegium następnie było przedmiotem skargi Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Lu 819/12 uchylił zarówno postanowienie Kolegium, jak i Zarządu Województwa L. Wobec tego sprawa wróciła ponownie do organu I instancji.

Dopiero w dniu 25 kwietnia 2013r. Biuro Planowania Przestrzennego w L. poinformowało Wójta, że podjęło czynności uzgadniające z innymi podmiotami, wobec tego, dopiero po dokonaniu dodatkowych wyjaśnień dotyczących sprawy, "niezwłocznie bez zbędnej zwłoki przedstawi swoje stanowisko w formie postanowienia".

Z powyższego wynika zatem, że Zarząd Województwa L. nie zajął w tym przedmiocie żadnego stanowiska. Postanowienie organu uzgadniającego zapadło dopiero w dniu 22 października 2013r. Oznacza to, że uzgodnienie zapadło po terminie nie tylko określonym przez Wójta, ale i po terminach o jakich mowa w art. 25 ustawy. Wydanie uzgodnienia po terminie powoduje ten skutek, że projekt planu uważa się za uzgodniony przez organ uzgadniający – zgodnie z art. 25 ust. 1 lub ust. 2 ustawy. Inaczej mówiąc, wobec nie zajęcia w terminie stanowiska przez organ uzgadniający doszło do przewidzianej przepisem powstania fikcji prawnej tj. do uzgodnienia projektu planu. W takich okolicznościach działania Zarządu Województwa po dacie upływu terminu na zajęcie stanowiska polegające na uzgodnieniu przedstawionego projektu planu nie wywołały żadnych skutków prawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1763/13, publ. CBOSA).

W świetle art. 25 ust. 1a ustawy Zarząd nie posiadał kompetencji do samodzielnego przedłużenia terminu do zajęcia stanowiska odnośnie projektu studium. Przepis ten stanowi bowiem, że organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że w niniejszej sprawie uprawnionym do przedłużenia terminu do dokonania uzgodnienia był wyłącznie Wójt. Nawet gdyby przyjąć, koncepcję, że brak reakcji ze strony Wójta był równoznaczny z akceptacją przez organ główny nieterminowości działania Zarządu, którego to poglądu Sąd nie podziela, to i tak wydanie przez organ uzgadniający postanowienia z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 25 ust. 1a ustawy powodowałby wydanie postanowienia z naruszeniem tego przepisu prawa materialnego. Ustawodawca w sposób wyraźny ustanowił w tym przepisie nieprzekraczalny termin do wydania opinii, czy uzgodnienia i wskazał skutek o jakim mowa w art. 25 ust.2 tej ustawy.

Sąd podziela także stanowisko Wójta Gminy odnośnie charakteru opinii, podnosząc, że nie jest ona wiążąca. Należy wskazać, że sporządzony projekt studium wymaga zaopiniowania i uzgodnień podmiotów wymienionych w art. 11 pkt 5-6 ustawy. Kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Wspomniane reguły dotyczące wpływu poszczególnych form współdziałania organów administracji publicznej, można przenieść na płaszczyznę procedury sporządzania studium gminnego, zwłaszcza że, zgodnie z art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Mając na względzie powyższe, należałoby przyjąć, iż w przypadku gdy forma współdziałania, o której mowa w art. 11 ustawy przybiera postać "opinii", to organ sporządzający studium jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy treści stanowiska podmiotu opiniującego jako składnika materiału dowodowego, nie ma natomiast obowiązku jej uwzględnienia (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, publ. lex).

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.