Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 31 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynął wniosek Burmistrza Miasta J. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Burmistrzem") w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę odcinka drogi klasy "Z" łączącej ulicę [...] z ulicą [...] oraz ulicę [...] z ulicą [...] i przebudowę ulicy [...] (od ul. [...] do mostu na rzece L. ) oraz Ś. (od parkingu do ulicy [...]) w zakresie wydzielenia ścieżki rowerowej w J..

Decyzją z dnia 5 maja 2016 r. Starosta J. (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") udzielił Burmistrzowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz, zgodnie z wnioskiem, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 9 listopada 2016 r., nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji"), po rozpoznaniu odwołań: L. i K. K., M. L., J. R., D. B., H. K., M. i W. S., M. B. (zwanego dalej "Skarżącym"), J. B., A. W. oraz M. R. od wydanej przez Starostę decyzji uchylił ją w zakresie: punktów I, II, V.1., VI, VII.4. i VII.9 oraz załącznika nr 2 (projekt podziału) i załącznika "Projekt budowlany. TOM I, cz. I – projekt zagospodarowania terenu. TOM I, cz. II – projekt architektoniczno-budowlany - branża drogowa", i w tym zakresie orzekł co do meritum. Ponadto Wojewoda zatwierdził mapę zawierającą linie rozgraniczające teren, a także dodał do decyzji Starosty punkty: IX ("Tereny wód płynących"), X ("Roboty realizowane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane") oraz XI ("Termin wydania nieruchomości"). W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał ww. decyzję Starosty w mocy.

Na skutek skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił decyzję Wojewody. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien podjąć stosowne działania celem wydania decyzji o treści uwzględniającej wyrażony przez Sąd pogląd prawny, iż przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - drogi zbiorczej "Z" nie może być objęty parking, mający zaspokajać zapotrzebowanie na miejsca postojowe mieszkańców okolicznych budynków. Organ winien mieć na uwadze również i ten pogląd prawny Sądu, że przedmiotem wywłaszczenia (tu: ingerencji wywłaszczeniowej, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [t.j. Dz. U. z 2020 r. 1363 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"]) może być wyłącznie część nieruchomości niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, a nie cała nieruchomość (działka ewidencyjna).

W związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK [...] oddalił ją. W konsekwencji postępowanie wróciło na etap administracyjnego postępowania odwoławczego.

W toku postępowania, pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika Burmistrza – M. B. do przedstawienia stanowiska projektanta przedmiotowej inwestycji drogowej, w zakresie odpowiedzi na pytanie: czy zamierzenie budowlane objęte wskazaną decyzją będzie mogło samodzielnie funkcjonować bez nieruchomości będących przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jednocześnie organ II instancji poinformował, że w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie konieczne będzie przedłożenie organowi odwoławczemu skorygowanego wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej wraz ze skorygowanym szczegółowym wykazem nieruchomości, a także odpowiednich arkuszy mapy przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, uwzględniającej wyłączenie nieruchomości będących przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z przedmiotowej inwestycji, jak również projektu budowlanego z uwzględnieniem opisanych zmian, wraz z opiniami właściwych gestorów sieci oraz właściwego zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej, jeśli zmiany wynikające z wyłączenia przedmiotowej nieruchomości powodowałyby konieczność uzyskania nowych opinii tych podmiotów. Adresat nie podjął przesyłki mimo dwukrotnego awizowania.

W dniu 2 marca 2020 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło z kolei pismo pełnomocnika Burmistrza z dnia 27 lutego 2020 r., mające stanowić odpowiedź na wezwanie Wojewody z dnia 28 sierpnia 2019 r. Do pisma załączona została opinia projektanta dotycząca przebudowy parkingu przy ul. [...] i [...] w J.. Projektant, odnosząc się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i analizując możliwość wyposażenia drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu wymienione w § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 - stan na dzień złożenia wniosku, zwanego dalej "rozporządzeniem"), stwierdził możliwość ich realizacji w miejscu, gdzie zlokalizowany był sporny parking. Na załączonych planszach pokazano możliwość rozmieszczenia poszczególnych urządzeń segregacji rodzajowej ruchu. Mając na uwadze maksymalną możliwość wykorzystania istniejącej przerwanej budowy, zaproponowano w miejscu zatoki autobusowej miejsca postojowe ukośne do krawężnika jezdni drogi głównej klasy Z. W obrębie parkingu zaprojektowano zatokę autobusową wyposażoną w wiatę i peron do wsiadania i wysiadania podróżnych oraz miejsca postojowe dla autobusów. Do zatoki autobusowej doprowadza się chodniki i dojścia z terenu Osiedla, jak również od skrzyżowania projektowanej drogi z ulicą [...].

Odnosząc się do zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stwierdzenia, że wywłaszczenie działki gruntu do budowy drogi może obejmować wyłącznie taką część nieruchomości, jaka jest niezbędna do realizacji drogi, a nie całą nieruchomość i działkę ewidencyjną, projektant załączył opis wariantów projektu, możliwie najbardziej wykorzystujących teren objęty dotychczas wykonanymi robotami budowlanymi, jak również stwierdził konieczność wykonania nowego projektu podziału działek [...], [...], [...] oraz projektu budowlanego zamiennego na obszar zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Po przeanalizowaniu nadesłanych dokumentów organ II instancji stwierdził, że stanowią one koncepcję zmiany sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości poprzez przearanżowanie parkingu na pętlę autobusową. Taka odpowiedź nie czyniła, zdaniem organu, zadość przedmiotowi wezwania z dnia 28 sierpnia 2019 r. Wojewody, a przekazanej opinii nie sposób było uznać za skorygowany wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wraz ze stosownymi załącznikami.

Wojewoda poinformował o niespełnieniu przez pełnomocnika inwestora wymogów prawnych wskazanych w wezwaniu Wojewody z dnia 28 sierpnia 2019 r. wskazując, że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Organ II instancji zawiadomił także o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin do dnia 27 lipca 2020 r.

Decyzją z dnia 17 lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, w przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z: art. 11d ust. 1 pkt 7a, pkt 8 lit. a, b, e, g ustawy, zaś w aktach sprawy znajduje się opinia Burmistrza z dnia 17 września 2015 r. stwierdzająca brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 11d ust. 4 ustawy do wniosku dołączono również decyzję Starosty z dnia 4 maja 2016 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Wojewody, decyzja Starosty tylko częściowo odpowiadała prawu.

W związku z rozpoznaniem sprzeciwu od decyzji złożonym przez Burmistrza, wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający w oczywisty sposób kasację decyzji organu I instancji w sprawie nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Co więcej o konieczności uchylenia przez Sąd zaskarżonej sprzeciwem decyzji zadecydowały względy nierozważane na żadnym z etapów kontrolowanego postępowania przez którąkolwiek ze stron.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 k.p.a. W warunkach wskazanych w art. 31 ust. 2 ustawy nawet wystąpienie przyczyn nieważnościowych z art. 156 k.p.a. i powodów do wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a. nie uzasadnia uchylenia decyzji ani stwierdzenia jej nieważności (a stwierdzenie jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w tych przepisach), to tym bardziej zaistnienie zwykłych uchybień proceduralnych nie może być podstawą do uwzględnienia skargi.

W orzecznictwie wskazuje się, że z art. 31 ust. 2 ustawy wynika sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu I instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie decyzji organu II instancji, a zatem nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

W sytuacji, gdy organ II instancji uchyla decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności po upływie wspomnianych 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, to Sąd nie może oddalić sprzeciwu od takiej decyzji organu odwoławczego, albowiem w istocie usankcjonowałby uchylenie decyzji organu I instancji, czego – w świetle przytoczonej regulacji art. 31 ust. 2 ustawy – uczynić nie może. Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może zatem badać wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych, ani – konsekwentnie – stwierdzić (art. 31 ust. 2 ustawy), że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 k.p.a.

Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. Wojewoda zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie ustawowym i wskazał nowy termin – 31 marca 2021 r.

Pismem z dnia 15 lutego 2020 r. Wojewoda zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej "PINB") z prośbą o informację, czy roboty budowlane zakończyły się już oraz o nadesłanie wszelkich dokumentów potwierdzających fakt zakończenia budowy.

Pismem z dnia 17 lutego 2021 r. PINB przekazał Wojewodzie pozwolenie na użytkowanie poszczególnych odcinków drogi składających się na przedmiotową inwestycję.

Decyzją z dnia 31 marca 2021 r., nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wszystkimi odwołaniami. W bardzo obszernym uzasadnieniu Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny. Przechodząc do części zważeniowej uzasadnienia, organ II instancji powtórzył za swoją poprzednią decyzją (kasatoryjną), iż decyzja organu I instancji tylko częściowo odpowiada warunkom wskazanym w ustawie. Następnie Wojewoda przeszedł do wyjaśnienia kto jest stroną postępowania w sprawie o realizację inwestycji drogowej. Ponieważ w kwestiach nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a., należało ustalić krąg stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a.

Stronami postępowania są bez wątpienia inwestor, a także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem, natomiast "pozostałymi stronami", o których mowa w art. 11d ust. 5 ustawy są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętymi liniami rozgraniczającymi teren projektowanej drogi publicznej oraz publicznej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami są także podmioty, których nieruchomości znajdują się co prawda poza granicami inwestycji, ale przez którą dochodzi do ograniczenia z możliwości korzystania z nich.

Organ II instancji wytknął Staroście nienależyte ustosunkowanie się do zagadnień uregulowanych w przepisach o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Brak samodzielnego stanowiska organu I instancji odnośnie uwag wniesionych przez strony. Starosta miał jedynie ograniczyć się do zacytowania odpowiedzi udzielonych przez pełnomocnika inwestora.

Dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz biorąc pod uwagę opisane ustalenia organu II Instancji, Wojewoda stwierdził, że nie ma możliwości wydania decyzji o charakterze reformatoryjnym, która wypełniałaby wymogi postawione w pierwszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a jednocześnie nie naruszałaby zasady dwuinstancyjności postępowania. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy obejmował:

1) konieczność dokonania korekty wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie wykazu działek;

2) konieczność wykonania nowego projektu podziału działek nr [...], [...] oraz [...];

3) konieczność wykonania nowego projektu budowlanego na obszar zakwestionowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu;

4) konieczność ustalenia linii brzegowej cieku wodnego L., związaną z uchyleniem decyzji Wojewody z dnia 9 listopada 2016 r. Należy zaznaczyć, że działki przez, które przepływa L. przerywają ciągłość drogi i są niezbędne do realizacji inwestycji. Zamierzenie budowlane nie będzie mogło funkcjonować bez tych nieruchomości.

Wojewoda przywołał także ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniesione w wyroku wydanym po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji. Wojewoda podkreślił, że Sąd w żaden sposób nie podważył wcześniejszych wywodów organu II instancji odnośnie stwierdzonych w analizowanej sprawie licznych naruszeń, braków oraz nieścisłości, uniemożliwiających organowi II instancji wydanie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, w szczególności w zakresie dotyczącym ustalenia zakresu inwestycji oraz konieczności sporządzenia zupełnie nowego projektu budowlanego dla części inwestycji wskutek uwzględnienia pierwszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Pełnomocnik inwestora w roku 2016 miał wskazać, że przeprowadzenie inwestycji w sposób odmienny niż określony we wniosku nie jest możliwe, by w latach 2019-2020 twierdzić przeciwnie. Wojewoda podniósł, że inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty, następnie zmodyfikowanej przez decyzję Wojewody. Mimo wyeliminowania decyzji Wojewody z obrotu prawnego przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, inwestycja ta jest już zakończona.

Wojewoda przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczące niemożności oddalenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Wojewoda stwierdził, że teoretycznie może wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale sąd administracyjny automatycznie uchyli ją z uwagi na przepis art. 31 ust. 2 ustawy. Wojewoda uważa, że nie można analizować powołanego przepisu w oderwaniu od jego ust. 1, gdzie mowa jest o decyzji ostatecznej.

Te wszystkie poglądy doprowadziły Wojewodę do konstatacji, że posiada dwie możliwości – utrzymać w mocy decyzję organu I instancji (pomimo stwierdzonych licznych wątpliwości) albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić, kiedy stało się ono bezprzedmiotowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wskazuje na przesłanki bezprzedmiotowości, dlatego w każdej indywidualnej sprawie należy je przeanalizować odrębnie. Wystąpienie jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, tak jak w art. 105 § 1 k.p.a., skutkować musi umorzeniem postępowania.

Umorzenie postępowania następuje między innymi, gdy nie ma przepisów prawa, według którego można by skonkretyzować uprawnienie albo obowiązek w oparciu o przepisy prawa. Wojewoda wskazał, że nie może wydać decyzji reformatoryjnej, jeżeli inwestycja została już definitywnie zakończona, co zresztą potwierdził PINB przesyłając dokumenty tj. decyzje o zezwoleniu na użytkowanie dróg powstałych w ramach tej inwestycji.

Powołując się na odesłanie do przepisów prawa budowlanego, Wojewoda stwierdził, że skoro elementarnym składnikiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem też pozwolenia musi skutkować umorzeniem takiego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość.

Inwestor rozpoczął roboty budowlane po uzyskaniu ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. po wydaniu decyzji Wojewody z dnia 9 listopada 2016 r., która znacząco modyfikowała decyzję organu I instancji. Decyzja ta była ostateczna, bowiem zakończyła administracyjny tok instancji. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku Sądu I instancji. Rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło po wydaniu decyzji ostatecznej tj. decyzji Wojewody z dnia 9 listopada 2016 r. W oparciu o tę decyzję, wykonanie wszystkich prac, doprowadziło do dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów.

Skoro inwestycja została już zakończona, co potwierdzają decyzje PINB dotyczące zezwolenia na użytkowanie poszczególnych elementów inwestycji, nie można dalej prowadzić postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dla tejże inwestycji, stąd zasadne jest umorzenie postępowania odwoławczego, jako bezprzedmiotowego.

Pełnomocnik Skarżącego – adw. M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowała decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w całości wobec przyjęcia, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe w całości, wobec zakończenia inwestycji drogowej, w sytuacji, gdy zaskarżona początkowo decyzja Starosty, zmieniona decyzją Wojewody dotyczy wyłącznie wywłaszczenia części nieruchomości Skarżącego i J. B. zabudowanej drogą, ale również wywłaszczenia tej nieruchomości, na której nie pobudowano drogi, lecz elementy niestanowiące infrastruktury drogowej wynikającej z ustawy nie pobudowano dotąd nic, mimo wywłaszczenia działki [...] i wpisania jej jako własność Gminy J. do księgi wieczystej [...];

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, w którym Skarżący i J. B. domagali się przywrócenia im własności nieruchomości wywłaszczonej bez związku z inwestycją drogową prowadzoną na podstawie przepisów ustawy, a konsekwencji – zamknięcie Skarżącemu drogi do dochodzenia zwrotu nieruchomości powodujące ograniczenie prawa własności bez podstawy prawnej;

3) art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.n."), poprzez jego pominięcie i przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wobec zakończenia budowy drogi, w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość Skarżącego i J. B. w zakresie działki nr [...] została przeznaczona na cele inne niż wynikające z ustaw tj. na parking dla pobliskich budynków wielolokalowych, na tereny zielone, a częściowo nie zagospodarowano jej wcale;

4) art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie oceny i wskazań sądów administracyjnych zawartych w wyrokach o sygn. akt IV SA/Po [...] oraz II OSK [...] w zakresie braku związku części wywłaszczonej nieruchomości z inwestycją drogową prowadzoną na podstawie ustawy w zakresie dróg publicznych, a w konsekwencji pominięcie wskazania co do konieczności zwrotu Skarżącemu i J. B. tej części nieruchomości, jaka nie została użyta dla celów budowy drogi i związanej z nią infrastruktury (ścieżki rowerowej, chodnika, a nie parkingu dla pobliskich bloków).

Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda całkowicie zignorował istotę sporu, który wywiązał się na skutek odwołania Skarżącego – wywłaszczenie całości nieruchomości należącej do niego i J. B., kiedy to sądy administracyjne w prawomocnych wyrokach jednomyślnie stwierdziły, że wywłaszczenie ponad to, co jest potrzebne na realizację inwestycji drogowej, musi być uznane za niezgodne z prawem. Zakończenie inwestycji drogowej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.

Z przepisów dotyczących umorzenia postępowania administracyjnego, w tym odwoławczego wynika konieczność rozpoznania częściowej albo całościowej bezprzedmiotowości. Dopiero po ustaleniu zakresu bezprzedmiotowości można podjąć taką decyzję, czego, jak wykazano, Wojewoda nie uczynił.

Co istotne, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadały po zakończeniu robót budowlanych, a mimo to Sąd ten nie stwierdził konieczności umorzenia postępowania administracyjnego. Ani sam nie umorzył postępowania, ani nawet nie zasugerował rozpoznania takiej możliwości.

Wywłaszczenie, jakie w świetle Konstytucji RP może nastąpić, co jest ograniczeniem prawa własności, powinno dotyczyć, zgodnie z ustawą, celów związanych z planowaną infrastrukturą drogową. Urządzenie parkingu oraz terenów zielonych nie jest, co potwierdziły sądy administracyjne, związane z tymi celami. Z tych też względów uchylono decyzję Wojewody z 2016 r. Bezprzedmiotowość postępowania, którą orzekł Wojewoda czyni roszczenie Skarżącego i J. B. również bezprzedmiotowym, a przecież wywłaszczenie odbyło się z naruszeniem prawa. Jak wynika z art. 136 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie może nastąpić tylko na cel publiczny ergo, nie może nastąpić na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, w której precyzyjnie opisano cel publiczny.

Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jak i Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco rozstrzygnęły o naruszeniu prawa w zakresie wywłaszczenia nieruchomości Skarżącego. Wojewoda, w myśl art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był związany tymi wyrokami, a mimo to zlekceważył je.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji odniósł się do zarzutów stwierdzając ich niezasadność. Wojewoda podniósł, że to inwestor decyduje, jakie działki zostaną objęte wnioskiem o wszczęcie postępowania. Organ wydający decyzję w sprawie nie może ingerować w prawo inwestora co do kształtu inwestycji. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wywłaszczenie pod inwestycję drogową stanowi przejaw realizacji inwestycji służącej ogółowi społeczeństwa, nie samorządowi, czy też państwu. Co do związania wyrokami sądów administracyjnych, Wojewoda wypowiedział się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 21 października 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzja Wojewody, w której umorzono administracyjne postępowanie odwoławcze w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Zanim Sąd w składzie orzekającym przejdzie do zasadniczych motywów zapadłego rozstrzygnięcia, należy przywołać art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis oznacza, że zarówno organ administracji publicznej, a także ponownie rozpoznający sprawę sąd administracyjny są związani wszystkimi ustaleniami, jakie zostały przedstawione w prawomocnym wyroku. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny: "Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę." (wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt III FSK 920/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Zgodnie z przedstawionym poglądem, który jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie, Sąd w składzie orzekającym nie może przyjąć innych założeń, czy też ustaleń niż te, które zostały przyjęte w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 11 października 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po [...]. Wyrok ten jest prawomocny, a więc to oznacza, że wszystko zostało w nim ustalone, Sąd w składzie orzekającym jest zobowiązany przyjąć za prawdę ze wszystkimi tego konsekwencjami. Oznacza to zatem, iż bezsporny był obowiązek poprawy, tudzież zmiany wniosku inwestora w zakresie dokonanego wywłaszczenia działek jako niezbędnych pod realizację inwestycji drogowej. Jest to twierdzenie, którego Sąd w składzie orzekającym nie może zakwestionować, gdyż od momentu orzekania w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...] nie zmienił się ani stan faktyczny, ani stan prawny w zakresie, w jakim niezbędne byłoby odstąpienie od tychże ustaleń.

Przechodząc już do właściwych rozważań, Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę i przypomina zarazem, że inwestycja drogowa jest realizowana w ramach ustawy o szczególnym statusie prawnym, którą potocznie określa się mianem "specustawy". Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której wydanie wnioskował Burmistrz, zakłada szerokie spektrum spraw, które rozstrzyga się jednym aktem administracyjnym. Dotyczy to między innymi takich zagadnień jak zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie zezwolenia na budowę (art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy), a także podział nieruchomości i ich wywłaszczenie (art. 11f ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust. 1-3 ustawy). Każdy z tych obszarów, mimo iż regulowany jest odrębnymi ustawami, w ramach ustawy o szczególnych warunkach realizacji inwestycji drogowej jest kształtowany w jednym akcie administracyjnym w oparciu o jeden akt normatywny – ustawę.

Uwagę Sądu zwraca to, że Wojewoda skoncentrował swoją uwagę na zagadnieniach prawnobudowlanych. Stwierdził bowiem, że inwestycja drogowa jest już zakończona, co potwierdzają decyzje PINB w przedmiocie udzielenia zezwolenia na użytkowanie poszczególnych elementów inwestycji. To jednak dotyczy zagadnień prawnobudowlanych, a przecież Skarżący wraz z żoną kwestionowali w drodze odwołania zagadnienie dotyczące nieruchomości – podziału ich nieruchomości oraz wywłaszczenia. Jest to o tyle istotne, że tut. Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...] przesądził o nieprawidłowościach co do nieruchomości Skarżącego. Sąd stwierdził wówczas konieczność zaplanowania takiego podziału, aby nie było potrzeby wywłaszczania całej nieruchomości, skoro inwestycja drogowa będzie obejmować tylko jej część, a parking nie jest elementem inwestycji drogowej. Potwierdził to także Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną od wspominanego wyroku tut. Sądu.

Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że cały przepis art. 31 ustawy dotyczy trybu nadzwyczajnego określonego w przepisach k.p.a. Stanowi on, że: "Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio [ust. 1]. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego [ust. 2]". Przepis ten wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym ta stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Te uwarunkowania zostały ujęte w ramach przepisu art. 32 ust. 1 ustawy, natomiast przepisu ust. 2 jest jego kontynuacją. To zaś oznacza, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy także dotyczy sytuacji, w której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to o tyle uzasadniony wniosek, ponieważ gdyby przepis art. 32 ust. 2 ustawy miał stanowić tryb odrębny niż nieważnościowy, ustawodawca ustanowiłby ten przepis jako zupełnie odrębną jednostkę redakcyjną. Potwierdza to racjonalność prawodawcy. Jak bowiem wynika z § 55 ust. 1 i 3 Zasad techniki prawodawczej stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) każda odrębna myśl ustawodawcy jest ujęta w odrębny przepis. Jeżeli ta myśl ma być kontynuowana, przepis powinien być dzielony na mniejszej jednostki redakcyjne, aby stanowiły jednolitą całość. Należy zatem przyjąć, że ust. 2 jest kontynuacją ust. 1, w którym przewiduje się tryb nieważnościowy z art. 156 k.p.a.

Godzi się zauważyć, że przecież niniejsza sprawa nie została zainicjowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności, czy chociażby wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Nie ma w niniejszej sprawie żadnego trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 32 ustawy. Postępowanie odwoławcze, które zostało umorzone w zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane licznymi odwołaniami, które wnieśli właściciele działek sąsiadujących z inwestycją drogową, w tym także Skarżący i jego żona. To z kolei oznacza, że tryb z art. 31 ustawy nie znajduje zastosowania. Od razu należy zaznaczyć za wyrokiem tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po 656/20 jasno stwierdzono, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem nie można dokonać oceny wystąpienia którejkolwiek przesłanki z art. 145, czy art. 156 k.p.a., gdyż w tamtym postępowaniu oceniano jedynie zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd orzekający w tamtej sprawie nie mógł zatem przesądzić jednoznacznie, że doszło albo nie doszło do wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych kontrolowanej decyzji. Twierdzenie sformułowane w uzasadnieniu decyzji, że tut. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej nie zakwestionował podstaw wywiedzionych w poprzednim wyroku tut. Sądu jest błędnie oceniane przez Wojewodę. Istotnie tut. Sąd zaniechał oceny podstaw materialnoprawnych, które podkreślono w poprzednim wyroku, ponieważ podczas rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, Sąd ocenia wyłącznie podstawy określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadnie podnosi się także w skardze, że gdyby argumentacja Wojewody byłaby prawidłowa, już na wcześniejszym etapie tut. Sąd oraz Naczelny Sąd Administracyjny podniosłyby ograniczenia wynikające z art. 31 ustawy, ponieważ wobec rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji oraz przystąpienia przez inwestora do realizacji inwestycji sądy administracyjne orzekały znacznie później. Rygor natychmiastowej wykonalności sprawia, że decyzja mimo iż nieostateczna, wywołuje już skutki w niej zamierzone. Zakończenie procesu budowlanego nie sprawia, że nie może być zmieniona kwestia, która nie ingeruję w tkankę inwestycyjną tj. obiekty wybudowane. Sprawa dotyczy nieruchomości, a ściślej mówiąc, ich podziału i wywłaszczenia.

Sąd w składzie orzekającym podkreśla zasadne poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według pierwszego z nich: "Norma art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie reguluje natomiast w sposób szczegółowy rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 p.p.s.a. w stosunku do tej decyzji." (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2193/20, dostępny w CBOSA). Drugi pogląd tylko potwierdza pogląd Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Mianowicie: "Z przepisu art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych wynika, że sąd administracyjny może korygować »zwykłe« uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a., których wykrycie - w braku art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych - pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji." (wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14, dostępny w CBOSA). Przepis art. 32 ustawy jest "zarezerwowany" dla trybu nadzwyczajnego. Pamiętać należy w niniejszej sprawie, że została ona wywołana odwołaniem Skarżącego oraz odwołaniami innych mieszkańców J.. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo w zacytowanym wyroku, że przepis § 108 rozporządzenia nie jest przepisem jasnym i wymaga dokonania wykładni, co oznacza, że decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Sąd w składzie orzekającym zauważa zatem, że Wojewoda umarzając postępowanie odwoławcze naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. Miał bowiem jasne wytyczne sformułowane przez sądy administracyjne, a mimo to nie postąpił według nich. Jest to zatem wada, która dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję.

Sąd zaznacza, że punkt widzenia Wojewody przedstawiony w zaskarżonej decyzji narusza również art. 78 Konstytucji RP, który zakłada prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Uznając, iż konieczne jest umorzenie postępowania, Wojewoda zamknął możliwość poddania decyzji organu I instancji jakiejkolwiek weryfikacji, co w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do samej podstawy umorzenia postępowania administracyjnego, a więc do art. 105 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że nie było podstaw do jego zastosowania. Powołany przepis stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". O bezprzedmiotowości może być mowa, kiedy jeden z elementów stosunku prawnego trwale zniknie. Bezprzedmiotowość nastąpi kiedy zniknie przedmiot tegoż stosunku albo jego podmiot (w sprawach dotyczących praw i obowiązków o charakterze osobistym). Nie da się stwierdzić, że w niniejszej sprawie którykolwiek z elementów tegoż stosunku prawnego został wyeliminowany przez co nie można rozpoznać wniesionego odwołania. Skarżący wraz z żoną są niezmiennie właścicielami działki, na której ulokowano fragment inwestycji drogowej. Przedmiot także nie uległ zmianie. Sprawa dotyczy realizacji inwestycji drogowej, a sądy administracyjne nakazały uwzględnienie ich stanowisk w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Zakończenie robót budowlanych nie zmienia tego, że w sprawie występują nadal poważne uchybienia prawne stwierdzone przez wspomniane sądy, a sprawa nie została zakończona decyzją prawomocną. Sąd w składzie orzekającym nadal może podejmować kontrolę sądowoadministracyjną.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Wojewoda dopuścił się naruszeń, które przesądzają o niemożności ostania się zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego Skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda rozpozna wniesione odwołania i rozstrzygnie według wskazówek udzielonych przez sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie.