Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2116/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt. 11 art. 4, 10, 13, 25, 27 ust. 3 , 28 i 49
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 100/18 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 100/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wydanych w sprawie uprawnienia do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M.K. wnioskiem z [...] maja 2016 r. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie J.K. oraz na kolejne dzieci A.K. i A.K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10. art. 13, art. 25, art. 27 ust. 3, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195, dalej: ustawa), przyznał M.K.: pkt 1 - świadczenie wychowawcze na A.K. w kwocie 500 zł na okres od 01.04.2016 r. do 30.09.2017 r.; pkt 2 - świadczenie wychowawcze na A.K. w kwocie 500 zł na okres od 01.04.2016 r. do 30.09.2017 r.; pkt 3 - świadczenie wychowawcze na J.K. w kwocie 500 zł na okres od 01.04.2016 r. do 30.09.2017 r.

Po wszczęciu w dniu [...] września 2017 r. z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczenia wychowawczego na córkę J.K., Burmistrz K. decyzją z [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 27 ust. 1 oraz art. 2 pkt 11, pkt 19 lit. a, c, e, pkt. 20 lit. c, art. 10 ustawy, uchylił od 01.07.2017 r. świadczenie wychowawcze na dziecko J.K. (pkt 1); pkt 1-2 decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] pozostawił bez zmian (pkt 2). W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dochód rodziny z 2014 r. wynosił [...] zł. Na dochód ten składał się dochód M.K. w kwocie [...] zł oraz jej męża w kwocie [...] zł. Dochód wnioskodawczyni uznano za dochód utracony z tytułu nabycia prawa do urlopu wychowawczego. Dochód męża uznano za dochód utracony z tytułu wyrejestrowania działalności gospodarczej i utraty prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Strona w dniu [...] sierpnia 2017 r. poinformowała organ, że zatrudnienie męża w [...] Sp. z o.o. ustało z dniem [...] kwietnia 2017 r., natomiast od [...] maja 2017 r. podjął on zatrudnienie w firmie [...] Sp. z o.o. uzyskując za czerwiec 2017 r. wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Organ I instancji uwzględniając nową sytuację dochodową rodziny wyliczył, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł ([...] zł : 5 osób) i przekracza ustawowe kryterium dochodowe w kwocie 800 zł.

W odwołaniu od tej decyzji M.K. wniosła o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę J. Jej zdaniem organ naruszył przepisy postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego. Wskazała, że mąż otrzymuje wynagrodzenie w różnej wysokości i biorąc pod uwagę czerwiec, lipiec i sierpień 2017 r. kryterium dochodowe nie zostało przekroczone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1, art. 4, art. 5 ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Dokonując analizy i porównania uzyskiwanych w rodzinie dochodów Kolegium wskazało, że jak wynika z przedstawionych w sprawie dokumentów, dochodem rodziny z 2014 r. były dochody wnioskodawczyni oraz jej męża podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. M.K. uzyskała dochód w wysokości [...] zł z tytułu zatrudnienia, natomiast jej mąż T.K. uzyskał dochód w wysokości [...] zł z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz świadczenia rehabilitacyjnego. Dochód męża strony jest dochodem utraconym w całości z tytułu wyrejestrowania z dniem 13.11.2015 r. działalności gospodarczej oraz utratą prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Po roku kalendarzowym sytuacja rodzinna uległa zmianie, ponieważ T.K. z dniem [...].01.2016 r. podjął zatrudnienie uzyskując za luty 2016 r. dochód w wysokości [...] zł. Łączny przeciętny miesięczny dochód rodziny stanowiący podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego wynosił [...] zł, co na osobę stanowi [...] zł i uprawniał do przyznania świadczenia. Z dniem [...].08.2016 r. M.K. utraciła dochód z 2014 r. uzyskując prawo do urlopu wychowawczego, jednakże okoliczność ta nie wpłynęła na ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W dniu 03.08.2017 r. strona zawiadomiła organ I instancji o zmianie sytuacji dochodowej rodziny przedstawiając na tę okoliczność świadectwo pracy T.K. z firmy [...] Sp. z o.o. potwierdzające ustanie z dniem [...] kwietnia 2017 r. zatrudnienia oraz umowę o pracę zawartą pomiędzy T.K. a firmą [...] Spółka z o.o. na czas nieokreślony, począwszy od 04.05.2017 r. Powyższe okoliczności uprawniały organ I instancji do weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście regulacji art. 2 pkt 19 lit. c ustawy (utraty dochodu), art. 2 pkt 20 lit. c (uzyskania dochodu) i art. 7 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zgodnie z zaświadczeniem pracodawcy za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za czerwiec 2017 r. T.K. uzyskał dochód w wysokości [...] zł i jest to jedyny dochód rodziny. Mając na uwadze nową sytuację dochodową rodziny M.K., dochód rodziny w przeliczeniu na osobę od 01.06.2017 r. wynosi [...] zł ([...] zł : 5 osób) i przekracza ustawowe kryterium dochodowe w kwocie 800 zł uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Jak wskazuje art. 18 ust. 6 ustawy, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Zatem, w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w czerwcu 2017 r., świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie nie przysługuje od lipca 2017 r. Przedstawione okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy skutkujące uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 14 czerwca 2016 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na J.K.. Zatem ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stała się przedmiotem skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, która wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę J.K., zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od 01.09.2017 r. do 30.09.2017 r. w kwocie po 500 zł za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na konto bankowe skarżącej, oraz zasądzenia wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty, ewentualnie uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 5 ust. 3 ustawy, a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na córkę J.K. w okresie od dnia 01.07.2017 r. do dnia 30.09.2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił obie wydane w sprawie decyzje stwierdzając, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie Sad podkreślił, że brzmienie art. 27 ust. 1 ustawy jest tożsame z treścią art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1253 z późn.zm.), a zatem wypracowane na tle art. 32 ust. 1 u.ś.r. poglądy judykatury pozostają niewątpliwie aktualne na tle problematyki świadczeń wychowawczych. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że decyzja zmieniająca lub uchylająca przyznane świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje więc zmianę lub uchylenie dotychczasowych uprawnień danej osoby, jednak może ona wywierać skutki ex tunc, czyli na przyszłość. Skoro więc decyzja wydawana w trybie art. 27 ustawy wywołuje skutki od chwili jej wydania na przyszłość, to datą utraty uprawnienia do świadczenia wychowawczego przez skarżącą winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie za podstawę weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającej skarżącej świadczenia wychowawcze na dzieci A.,A., i J. w trybie art. 27 ust. 1 ustawy, przyjęły przesłankę zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, wynikającą z faktu uzyskania przez męża w miesiącu czerwcu 2017 r. dochodu w wyższej kwocie wynikającej z przyznanej mu premii za miesiąc maj 2017 r. W rezultacie, po uwzględnieniu tak ustalonej przez organy nowej sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, tj. dochodu uzyskanego w przeliczeniu na osobę w rodzinie od 1 czerwca 2017 r., organy przyjęły, że nastąpiło przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego w kwocie 800 zł, uprawniającego do pobierania świadczenia wychowawczego.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów obu instancji w tej kwestii jest wadliwe. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 5 ust. 1 i 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (czyli matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. W świetle art. 7 ustawy dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu zdefiniowanych w art. 2 pkt 19 i pkt 20. Jednocześnie z definicji "dochodu członka rodziny" (art. 2 pkt 2 ustawy) wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu przypadającego na członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu, definiowany przez ustawodawcę jako przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd I instancji podzielił, podkreśla się, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, do obliczanego dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, przy czym odnośnie wysokości owego miesięcznego dochodu bierze się pod uwagę wysokość uzyskaną w miesiącu następnym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu; ponadto ustawodawca zastrzegł, że takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Istotą przepisu art. 7 ust. 3 ustawy jest "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Zatem, przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia.

W przekonaniu Sądu I instancji, przyjęcie stanowiska przeciwnego, prezentowanego przez organ i w rezultacie jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, decydowałoby w sposób znaczący o przyznaniu takiego świadczenia i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach. Praktyka taka stałaby w sprzeczności z art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.), stanowiącym, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd nie podzielił zapatrywań organów obu instancji jakoby uzyskana jednorazowo w miesiącu czerwcu 2017 r. kwota dochodu w wysokości [...] zł przesądzała o braku podstaw do przyznania świadczenie wychowawczego na córkę J. i konsekwencji uzasadniała prezentowane przez organy stanowisko wskazujące na zmianę sytuacji dochodowej rodziny skarżącej skutkującą uchyleniem decyzji z dnia [...]czerwca 2016r. od dnia 1 lipca 2017 r. Uchylenie wspomnianej decyzji będące wynikiem jej weryfikacji w trybie art. 27 ust. 1 ustawy, od dnia 1 lipca 2017 r. w przypadku uzyskania jednorazowej kwoty dochodu (powiększonego o kwotę premii uzyskanej wraz z wynagrodzeniem męża skarżącej za miesiąc czerwiec 2017 r.) wynika z niewłaściwej wykładni art. 7 ust. 3. W ocenie Sądu, przy interpretacji art. 7 ust. 3 ustawy organy pominęły końcowe sformułowanie w nim zawarte, a mianowicie wskazanie, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że dochód uzyskany w czerwcu 2017 r. mógłby rzutować na sytuację dochodową rodziny, gdyby był uzyskiwany w dalszym ciągu od 1 lipca 2017 r., a taka sytuacja nie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Owa premia, która została zaliczona do dochodu męża skarżącej za czerwiec 2017 r., nie ma charakteru stałego, a - jak podnosiła skarżąca - zależy od wykonania planu na dany miesiąc i może być przyznana bądź też nie przez pracodawcę. Oznacza to, że organy nie uwzględniając powyższej okoliczności dopuściły się naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy, co w konsekwencji skutkuje także naruszeniem art. 27 ust. 1 ustawy w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na podstawie bowiem błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy, organy uznały, iż w sprawie wystąpiła przesłanka zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, uprawniająca do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w trybie art. 27 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania. W realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji bez większej refleksji przyjęły, że skoro mąż skarżącej uzyskał jednorazowo wyższy dochód, to automatycznie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie trybu z art. 27 ust. 1 ustawy. W rezultacie stan faktyczny sprawy niniejszej nie został dostatecznie ustalony, co skutkuje naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W tej sytuacji Sąd zobowiązał organy, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zastosowały się do powyższej oceny prawnej, przeprowadziły rzetelne postępowanie wyjaśniające w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącej i podjęły rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, rozważając przy tym zwłaszcza kwestię zasadności weryfikacji decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w trybie art. 27 ust. 1 ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie posiada kompetencji do wydawania decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego i ewentualnych odsetek w zastępstwie organów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że organy administracji nie podjęły w kontrolowanej sprawie ustaleń zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy uzasadniającego zastosowanie trybu weryfikacji ostatecznej decyzji, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że uzyskanie przez członka rodziny dochodu spowodowanego uzyskaniem zatrudnienia na czas nieokreślony, począwszy od 04.05.2017 r. nie jest dochodem uzyskiwanym w okresie na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego, gdyż ma charakter dochodu jednorazowego z powodu otrzymywania przez okres zatrudnienia wynagrodzenia za pracę w różnej wysokości.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności związane z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy, w tym dotyczących ustania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, a w szczególności przekroczenia kryterium dochodowego poprzez ustalenie na podstawie dowodu, jakim jest umowa o pracę na czas nieokreślony, że dochód osiągnięty przez członka rodziny po roku kalendarzowym jest uzyskiwany w okresie na jaki weryfikowane jest prawo do świadczeń wychowawczych i z powodu kontynuacji zatrudnienia dochód ten, nie ma charakteru jednorazowego. Jak wywodzi skarga kasacyjna, odmienna wykładnia przepisu art. 7 ust. 3 ustawy dokonana przez Sąd I instancji, nie może świadczyć o braku pełnego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy. Przepis ten należałoby zaś interpretować w ten sposób, że nie jest w nim mowa o "tożsamości wysokości miesięcznego dochodu uzyskanego" w okresie na jaki jest weryfikowane prawo do świadczenia wychowawczego, a o "dochodzie uzyskanym", zdefiniowanym w art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, który ma być uzyskiwany, a nie "osiągany" w okresie, na jaki jest weryfikowane prawo do świadczenia wychowawczego. Celem postępowania wynikającego z art. 27 ust. 1 ustawy jest jak najszybsza weryfikacja prawa strony do przyznanego jej świadczenia, aby zapobiec nienależnej wypłacie świadczeń. Zatem w dacie kiedy członek rodziny zgłosi uzyskanie dochodu i przedstawi zaświadczenie o wysokości osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, z którego wynika przekroczenie kryterium dochodowego rodziny, a źródło tego dochodu nadal istnieje, wymagane jest zastosowanie instytucji określonej w art. 27 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego sprowadzały się do sporu na tle wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w szczególności w zakresie prowadzenia przez organ niezbędnych ustaleń w postępowaniu związanym z uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. zauważyć przyjdzie, że argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania tezy przyjętej przez Sąd I instancji co do braku wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz przesłanek ujętych w art. 27 ust. 1 ustawy. Z twierdzeniem organu nie sposób się jednak zgodzić. Należy uznać za usprawiedliwioną konstatację Sądu I instancji, że w analizowanej sprawie nie zostało w sposób należyty usprawiedliwione kategoryczne stwierdzenie organu, że skoro mąż skarżącej uzyskał jednorazowo wyższy dochód, to automatycznie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie trybu z art. 27 ust. 1 ustawy. W rezultacie stan faktyczny sprawy niniejszej nie został dostatecznie ustalony, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W powyższe stwierdzenie wpisuje się odpowiedź na podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Wynika to z wykazanej przez Sąd I instancji wadliwości kontrolowanych decyzji wywiedzionej z zastosowania przez organ pewnego automatyzmu w zakresie weryfikowania prawa do świadczenia w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy, w zakresie uzyskania dochodu, w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że uzyskanie przez członka rodziny dochodu spowodowanego uzyskaniem zatrudnienia na czas nieokreślony, począwszy od 4 maja 2017r. nie jest dochodem uzyskiwanym w okresie na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego, gdyż ma charakter dochodu jednorazowego z powodu otrzymywania przez okres zatrudnienia wynagrodzenia za prace w różnej wysokości. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy "w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". W dacie, kiedy członek rodziny zgłosił uzyskanie dochodu i przedstawił zaświadczenie o wysokości osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, z którego wynika przekroczenie kryterium dochodowego rodziny, a źródło tego dochodu nadal istnieje, wymagane jest zastosowanie instytucji z art. 27 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym: "organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego." Zgodnie ze stanowiskiem organów na podstawie art. 2 pkt 19 lit. a, lit. c i lit. e ustawy, mówimy o utracie dochodu jeśli utrata spowodowana jest m.in. uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, dochód rodziny w 2014 r. pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniósł [...] zł, na co złożył się dochód M.K. w kwocie [...]zł, dochód jej męża w kwocie [...]zł. Dochód [...] zł organ uznał za utracony, gdyż M.K. przebywała na urlopie wychowawczym. Dochód męża w kwocie [...]zł również został uznany za utracony gdyż działalność gospodarcza ww. została wyrejestrowana oraz utracone zostało prawo do świadczenia rehabilitacyjnego. W dacie wydana decyzji przez organ I instancji M.K. przebywała na urlopie wychowawczym, natomiast jej mąż od dnia 4 maja 2017r. jest pracownikiem firmy [...]. W związku z zatrudnieniem ww. do dochodu rodziny organ doliczył dochód osiągnięty z tego tytułu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za miesiąc czerwiec 2017r. w kwocie [...]zł. To zdaniem organu spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwota [...]zł stanowiła wynagrodzenie zasadnicze za czerwiec 2017 r. oraz premia miesięczna za maj 2017r. w kwocie [...]zł. Premia uzależniona była od wyników osiąganych w pracy (stopnia realizacji zadań) i wypłacana powinna być w kolejnym miesiącu.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że powyższe ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącej została wyjaśniona. Nie sposób bowiem pominąć istotnych w tym względzie wadliwości prowadzonego postępowania i wyprowadzonych przez organy twierdzeń, które pomijały fakt, że w zaświadczeniu z dnia [...] października 2017 r. dotyczącym wynagrodzenia za miesiąc czerwiec 2017 r. nie została zaznaczona data wypłaty wynagrodzenia. Na uwagę zasługuje przy tym, że przykładowo w zaświadczeniu dotyczącym wynagrodzenia za maj 2017 r. uwidoczniona jest data wypłaty wynagrodzenia (02.06.2017r.). Natomiast w zaświadczeniu z dnia [...] września 2017r., jako data wypłaty wynagrodzenia zaznaczona jest data 4 lipca 2017 r. Przyjmując więc wykładnię "dochodu uzyskanego", jako dochodu fizycznie otrzymanego przez pracownika, to uzyskanie dochodu nastąpiłoby w miesiącu wypłaty (tzn. w lipcu 2017r.). Czyli w zakresie wynagrodzenia zasadniczego z czerwca 2017r., najprawdopodobniej w lipcu 2017r. Podobnie odnośnie do premii za maj 2017r. Zgodnie z adnotacją na zaświadczeniu dotyczącym wynagrodzenia za czerwiec 2017r. premia ta wypłacana jest w kolejnym miesiącu, czyli powinna zostać wypłacona w czerwcu 2017r. Jeżeli powyższy zapis jest zgodny z wewnętrznymi przepisami pracodawcy, to opóźnienie w wypłacie premii (czyli wypłata premii w lipcu 2017r.) nie powinna powodować negatywnych skutków dla prawa do spornego świadczenia. Podobnie jak w sytuacji gdy np. pracodawca wypłaca wynagrodzenie z opóźnieniem miesięcznym.

W świetle powyższego należy przychylić się do poglądu Sądu I instancji, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ było w tym zakresie niepełne i naruszało dyspozycję art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, do obliczanego dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, przy czym odnośnie wysokości owego miesięcznego dochodu bierze się pod uwagę wysokość uzyskaną w miesiącu następnym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie przychodu. Sąd I instancji trafnie wskazał, a skarga kasacyjna stwierdzenia tego nie zdołała podważyć, że ustawodawca zastrzegł, iż takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Istotą przepisu art. 7 ust. 3 ustawy jest "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji przyjął, że w warunkach rozpoznawanej sprawy uchylenie świadczenia wychowawczego od dnia 1 lipca 2017r. do dnia 30 września 2017r. w przypadku uzyskania jednorazowej kwoty dochodu z tytułu premii za maj 2017 r. w jednorazowo wyższej wysokości niż za pozostałe miesiące 2017 r. stanowiło naruszenie wskazanego wyżej przepisu. Nie sposób pominąć, że premia będąc uzależniona od wyników wykonanych zdań, w zakresie wysokości jak i zasad samego przyznania, powinna wynikać z przepisów wewnętrznych pracodawcy (najczęściej jest to regulamin premiowania) i nie jest stałym składnikiem wynagrodzenia. Pracodawca w zakresie ograniczonym przepisami wewnętrznymi może bowiem decydować o wysokości i samym fakcie przyznania premii. W swojej wykładni organy pominęły zatem końcowe sformułowanie przepisu art. 7 ust. 3 ustawy, a mianowicie wskazanie, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że dochód uzyskany w czerwcu 2017r. ma być uzyskiwany w dalszym ciągu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż już w zakresie premii za czerwiec 2017 r. wyniosła ona [...]zł i była znacznie niższa od premii za maj 2017 r. ([...]zł). Podobnie w pozostałych miesiącach objętych spornym okresem.

Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy nie uwzględniając tej okoliczności dopuściły się naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu (premia za maj 2017r.) nie wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego. Z art. 7 ust. 3 ustawy wynika zaś wprost, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, albowiem doliczeniu podlega dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. Z kolei zawarte w omawianym przepisie zastrzeżenie, zgodnie z którym dochód uzyskany po roku poprzedzającym okres świadczeniowy dolicza się do dochodu członka rodziny, pod warunkiem że jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do zasiłku, zakłada doliczenie tylko dochodu długotrwale uzyskiwanego. Tak więc dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpłynie na prawo do świadczeń rodzinnych, natomiast uzyskany w okresie dłuższym będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania. Przedstawiony pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach zaprezentowanych na gruncie przepisu art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego brzmienie jest analogiczne do omawianego w sprawie przepisu art. 7 ust. 3 ustawy, a w szczególności znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2447/14 i z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2094/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.