Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 43/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1 i pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 13, art. 112a ust. 2, art. 13,
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 149 par. 1 i par. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi V. M. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przewlekłość ta miała charakter rażący, II. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy, III. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych, IV. wymierza Wojewodzie grzywnę w kwocie [...]([...]) złotych, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego V. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] stycznia 2022 r. V. M. - obywatel [...] (dalej powoływany jako: "Skarżący"), wniósł za pośrednictwem Organu, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę (dalej przywoływany jako: "Wojewoda", "Organ"), w sprawie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2021 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się:

1) stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy;

2) zobowiązania Organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku;

3) przyznania Skarżącemu od Organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł;

4) nałożenia na Organ grzywny w wysokości 3.000 zł

5) zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Organ powinien tę sprawę załatwić [...] listopada 2020 r. a tymczasem Skarżący czeka na rozstrzygnięcie już ponad 1 rok i 6 miesięcy

2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko Organ wskazał, że według art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec ma obowiązek osobistego złożenia wniosku a jeśli tego nie uczyni i złoży wniosek np. za pośrednictwem poczty to na wezwanie organu musi tę czynność konwalidować poprzez osobiste stawiennictwo w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, który to termin nie może być krótszy niż 7 dni. Mając na względzie powyższe wezwano Skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu [...] stycznia 2021 r.

Wojewoda podkreślił, że w tym dniu Skarżący stawił się osobiście i w tym dniu w ocenie Organu zostało wszczęte postępowanie. Jednocześnie w tym dniu wręczono Skarżącemu pismo, z którego wynikało, że termin rozpoznania sprawy determinowany jest liczbą wpływających wniosków oraz stopniem skomplikowania spraw i w związku z tym może wynosić znacznie powyżej 2 miesięcy. W dniu [...] grudnia 2021 r. Skarżący wniósł za pośrednictwem Organu ponaglenie. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] 01.2022 Organ wystąpił do komendanta oddziału SG, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa ABW o udzielenie informacji prawem wymaganych, zaś termin na przekazanie informacji dla powołanych do tego organów wynosi 30 dni lub 60 dni. Organ wskazał też, że w dniu [...] lutego 2022 Wojewoda wydał Skarżącemu decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Wojewoda wskazał też, że z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę wniosków w sprawach legalizacji pobytu możliwości Organu w natychmiastowym rozpatrzeniu każdego wniosku są ograniczone. Powstaje pewien odstęp czasowy od momentu przyjęcia wniosku do momentu pierwszej czynności merytorycznej w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

3. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

4. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Odnosząc się do treści pojęć bezczynność oraz przewlekłość podkreślić trzeba, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Dokonując rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości wskazać należy, że obydwa pojęcia zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest więc pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Przewlekłość z kolei obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

5. Dodać należy, że w dacie rozpatrywania badanej sprawy przez Organ nie obowiązywały inne reguły procesowe, niż wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że z dniem 29 stycznia 2022 r. (zatem po wniesieniu przez Skarżącego skargi), weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej przywoływana jako: "nowelizacja"). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W tej sytuacji podstawowym problemem jest ocena wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną Skarżącego w tej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga została wniesiona [...] stycznia 2022 r. czyli, jak już wskazano - przed wejściem w życie nowelizacji z dnia [...] grudnia 2021 r.

Z przepisu art. 13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy.

Przepisy nowelizacji nie zawierają żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przez stronę przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi a zatem Sąd nie może dokonywać kontroli legalności bezczynności lub przewlekłości w oparciu o przepisy, których strona nie mogła znać na moment jej wniesienia. W konsekwencji niemożliwym jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 2437/21).

6. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął do Wojewody w dniu [...] sierpnia 2021 r. Metryka sprawy załączona do akt administracyjnych wskazuje, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. dokonano rejestracji wniosku w systemie informatycznym Chronos, zaś przedmiotowy wniosek został zarejestrowany w wewnętrznym systemie SI Pobyt w dniu [...] stycznia 2021 r. W dniu [...] stycznia 2021 r. Organ odnotował w rejestrze osobiste stawiennictwo Skarżącego, zaś [...] stycznia 2022 wprowadzono do systemu elektronicznego SI Pobyt ponaglenie. Między [...] lutego 2021 r. a [...] stycznia 2022 r. brak jest wzmianki o jakichkolwiek czynnościach podejmowanych przez Organ.

Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został załatwiony poprzez wydanie w dniu [...] lutego 2022 r. decyzji.

7. Nie zasługuje na akceptację stanowisko Organu, że za datę wszczęcia postępowania należy uznawać datę, w której doszłoby do uzupełnienia braków formalnych wniosku i złożenia odcisków palców, nie zaś moment doręczenia Organowi wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Takie stanowisko stoi w oczywistej sprzeczności z art. 61 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W sytuacji bowiem gdy brak formalny wniosku (podania) zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że wniosek nie był dotknięty brakiem od chwili jego wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 72/21, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 3/21).

Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowego jej zakończenia w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Jeżeli natomiast podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Należy mieć też na względzie, że skoro ustawodawca nie określił dla organu innych niż kodeksowe terminów, w których ma on obowiązek podjąć działania w zainicjowanym wnioskiem postępowaniu, należy przyjąć, iż powinno one następować niezwłocznie. Natomiast jako całkowicie nieakceptowalne jawi się wystosowanie pierwszego wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku dopiero po przekroczeniu terminu, w którym powinna była być załatwiona sprawa.

Zestawienie dat wpływu wniosku inicjującego postępowanie i jego rejestracji (daty te dzieliło 7 dnia – sierpień 2021 r.) i pierwszej czynności Organu w celu załatwienia sprawy (rejestracja wniosku w SI Pobyt w związku z osobistym stawiennictwem Skarżącego w dniu [...] stycznia 2021 r.) wskazuje, że Organ po wpływie niekompletnego wniosku Skarżącego, przez okres 5 miesięcy nie podejmował żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. Wskazać trzeba, że w aktach sprawy brak jest także wezwania do osobistego stawiennictwa, jest natomiast pismo Skarżącego, zatytułowane: "proszenie", w którym Skarżący zwraca się z prośba do Organu o zamianę terminu wizyty w urzędzie w związku z wyjazdem osoby, która miała ustalony termin na dzień [...] stycznia 2021, w którym to dniu Skarżący stawił się osobiście.

Nie ulega wątpliwości, iż w opisanym wyżej czasie Organ nie wykonywał obowiązku wynikającego z art. 64 k.p.a. tj. nie wzywał Skarżącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Należy mieć na względzie, że skoro ustawodawca nie określił dla Organu innych niż kodeksowe terminów w których ma on obowiązek wezwać Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to należy przyjąć, iż działanie takie powinno następować niezwłocznie. Jako więc całkowicie nieakceptowalne jawi się podjęcie pierwszej czynności w celu merytorycznego załatwienia sprawy, dopiero po kilkukrotnie przekroczonym terminie, w którym sprawa powinna być zakończona i dopiero po otrzymaniu ponaglenia ze strony Wnioskodawcy. Tym bardziej jest to niezrozumiałe dla Sądu, że jak sam wskazał Organ w odpowiedzi na skargę uzyskanie odcisków linii papilarnych od Wnioskodawcy ma kluczowe znaczenie dla dalszego toku postępowania z uwagi na art. 109 ustawy o cudzoziemcach.

Nie można też pominąć faktu, iż Organ, pomimo ustawowego obowiązku, nie informował Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwiania sprawy (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.).

Końcowo wreszcie wskazać trzeba, że Organ wydał decyzję po upływie 1,5 roku od daty wpłynięcia wniosku i po upływie roku i miesiąca od daty zarejestrowania kompletnego, pozbawionego braków formalnych wniosku.

8. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę w sprawie i uznał, że Organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i do dnia wniesienia skargi do sądu pozostawał w bezczynności o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

9. Biorąc pod uwagę czas poszczególnych czynności oraz nieuzasadnione ich rozdzielanie, Sąd uznał na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., (sygn. akt II SAB/Ol 21/19) oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 czerwca 2021 r. (sygn. akt. I SAB/Wr 495/21), że dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka na rozstrzygnięcie organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na powyższą ocenę ma również wpływ nieskomplikowany charakter czynności, których nie wykonywał Organ, wśród których były działania o charakterze czysto technicznym jak odebranie odcisków palców w terminie wyznaczonym przez organ. Również wystosowanie wezwania w zakresie uzupełnienia innych braków formalnych wniosku nie sposób uznać za działanie o charakterze skomplikowanym.

10. Odnosząc się do wyrażonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a, Sąd uznał, że opisane wyżej okoliczności dają podstawy do jej przyznania, jednak w niższej wysokości niż tego oczekiwałby Skrażący.

Sąd podziela przy tym argumentację w zakresie sumy pieniężnej, zawartą w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2021 r. (sygn. akt I OSK 259/19) i uznaje ją za swoją, że przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. W wyroku z dnia 11 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 1143/18) wskazano, że w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

10. Zwrócić również trzeba uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14).

Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.).

Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018.75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania), na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103).

Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:

1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,

2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego,

3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz

4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Stan przewlekłości postępowania przed Wojewodą trwał w pierwszym stadium 5 miesięcy (od daty złożenia wniosku do jego rejestracji i osobistego stawiennictwa Skarżącego), w drugim zaś stadium 13 miesięcy (gdy [...] lutego 2022 r. wydana została decyzja przez Organ). Uznać zatem należało, że w świetle powołanych regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie skarżącej 1000 zł jest kwotą adekwatną.

Co prawda podkreślono powyżej, że nie ma żadnych podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy, to Sąd wskazuje, że Skarżący w toku prowadzonego postępowania bardzo wyraźnie wskazał, że przebywa w Polsce bez decyzji pobytowej a stan ten bardzo mocno komplikuje mu życie, w szczególności nie może odbywać ani zaplanować żadnych podróży, bo wygasł mu ruch bezwizowy.

11. Końcowo wskazać także należy, że stwierdzenie przewlekłości otwiera Skarżącemu drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 k.c. w zw. z art. 448 k.c.). Wówczas Skarżący, który w wyniku zwłoki poniósł szkodę, będzie zobligowany udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody, jej wysokość i związek przyczynowy między szkodą, a zwłoką organu (art. 6 k.c.).

12. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.