Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 780/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej R. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. wymierzył R. T. (dalej zwana skarżącą) karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności w celu konsumpcji w lokalu.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...] stycznia 2021 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kontrolę sanitarną tematyczną w restauracji zlokalizowanej przy ul. [...] w T. (protokół kontroli sanitarnej tematycznej z dnia [...] stycznia 2021 r.). W wyniku dokonanych czynności kontrolnych stwierdzono, iż przed wejściem do lokalu widnieje informacja, że lokal jest otwarty. Na sali konsumenckiej znajdowało się 8 stolików dla konsumentów, z czego zajęte były 3 stoliki 6-osobowe, 1 stolik 3-osobowy oraz 1 stolik 2-osobowy. Mając powyższe na względzie organ I instancji na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.), art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 z późn.zm.), § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316), zastąpionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 367) wydał decyzję z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł stronie skarżącej.

Organ odwoławczy uznał zarzut skarżącej z odwołania w aspekcie niekonstytucyjności za bezzasadny, gdyż organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania prawidłowości wydawanych przez organy

władzy państwowej aktów prawnych, a tym bardziej do badania ich zgodności z Konstytucją RP, jest natomiast zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w z dnia 17 listopada 2020 r., II SA/Bd 834/20.

Organ odwoławczy wskazał, że ww. kara została wymierzona za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającego na przygotowywaniu i podawaniu żywności w celu konsumpcji w lokalu, czyli zakazu zdefiniowanego w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zastąpionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., który w § 9 ust. 11 reguluje, iż do dnia 14 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Organ podkreślił, że ww. kara została nałożona na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który wprowadza czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a także na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zgodnie, z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub art. 46 pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec czego twierdzenie strony jakoby decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej jest bezzasadne.

Organ zauważył, że strona podkreśla, iż warunkiem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest prawidłowe i wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, potwierdzającego, że dana osoba naruszyła określone nakazy lub zakazy.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż podstawą do wydania rozstrzygnięcia były ustalenia poczynione podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].01.2021 r. (protokół kontroli sanitarnej tematycznej z dnia [...].01.2021 r.). Przedmiotowy dokument został sporządzony prawidłowo, w pełni odpowiada warunkom określonym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego dla tego rodzaju dokumentu i posiada cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 ww. ustawy. W opinii organu odwoławczego stwierdzony stan faktyczny bezsprzecznie potwierdza, iż restauracja zlokalizowana przy ul. [...] w T. działała niezgodnie z obowiązującym prawem, nie stosując się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności w celu konsumpcji na miejscu, o czym świadczą zapisy ww. protokołu: "Przed wejściem do lokalu widnieje informacja, iż lokal jest otwarty. Na sali konsumenckiej znajduje się 8 stolików dla konsumentów z czego zajęte były: 3 stoliki 6-osobowe, 1 stolik 3-osobowy i 1 stolik dwuosobowy."

Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji działał zgodnie z art. 10 Kpa. Zgodnie z aktami sprawy w dniu [...].01.2021 r. do strony zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania (data odbioru pisma przez stronę [...].01.2021 r.), a następnie dnia [...].02.2021 r. zostało przekazane pismo, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończenie (data odbioru przez stronę ww. pisma [...].02.2021 r.). Na każdym etapie postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłosić żądania. Istotnym jest fakt, iż strona z ww. prawa nie skorzystała. Wobec przytoczonych powyżej faktów zarzut o naruszeniu art. 10 Kpa jest niezrozumiały dla organu odwoławczego.

Ponadto strona zaznaczyła, że przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej niezbędne jest ustalenie warunków osobistych strony, tak aby jej wysokość odpowiadała dyrektywom, wskazanym w art. 189 Kpa.

Zdaniem organu odwoławczego powoływanie się przez stronę na art. 189 Kpa jest bezzasadne. Z treści powyższego zarzutu wynika, iż strona nawiązuje do kar administracyjnych. Organ zaznaczył, iż kary mają przede wszystkim charakter prewencyjny, bowiem przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków motywują adresatów do wykonywania zobowiązań narzuconych przepisami prawa.

Według organu odwoławczego skarżąca umożliwiając konsumpcję na miejscu potraw w lokalu gastronomicznym stworzyła realne wysokie ryzyko zakażenia swoich klientów wirusem SARS-CoV-2, którzy z kolei mogli stać się źródłem zakażenia kolejnych osób, co w konsekwencji mogło prowadzić do rozprzestrzeniania się epidemii. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że wirus SARS-CoV-2 rozprzestrzenia się drogą kropelkową, a przebywanie wewnątrz lokalu, w zamkniętej przestrzeni, klientów spożywających posiłki, a więc nie mających w tym czasie masek zasłaniających usta i nos stwarza realne niebezpieczeństwo przeniesienia wirusa na inne osoby, a więc zwiększenia skali epidemii. Mając powyższe na względzie organ uznał, że waga naruszenia prawa jest znacząca. Należy wziąć również pod uwagę fakt, że czas trwania naruszenia jest trudny do jednoznacznego określenia, jednakże organ zaznaczył, iż kontrola przeprowadzona przez przedstawicieli organu I instancji w dniu [...].02.2021 r. również wykazała kontynuację procederu polegającego na umożliwieniu klientom konsumpcji na miejscu. Zdaniem organu strona miała możliwość przestrzegania zakazu zdefiniowanego w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez przygotowywanie i podawanie żywności na wynos. Organ stwierdził również, iż ze strony przedsiębiorcy brak było działań podjętych dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie wysokość korzyści, które strona osiągnęła w związku z nieprzestrzeganiem obowiązujących zakazów jest trudna do jednoznacznego określenia i należy ją rozpatrywać w kontekście klientów, którzy korzystali z usług przedmiotowej restauracji. Strona w odwołaniu zaznaczyła, iż przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej niezbędne jest ustalenie warunków osobistych strony, jednakże powyższe odnosi się do osoby fizycznej, zgodnie z art. 189d ust. 7 Kpa. Organ odwoławczy zaznaczył, iż na skarżącą nałożono karę pieniężną w najniższej możliwej wysokości, tj. [...] zł, a organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wymienił przesłanki, którymi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca w odwołaniu podkreśliła, iż w przypadku podawania i konsumowania na miejscu dań gastronomicznych przez osoby przebywające w sali konsumenckiej nie dochodzi automatycznie do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W odwołaniu strona zarzuciła także, że działania organu I instancji były sprzeczne z przepisami art. 7 Kpa.

Organ odwoławczy mając powyższe na względzie ww. zarzuty uznał za chybione.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

* art. 10 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie przez organ stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

* art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 Kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przejawiające się w niewyczerpującym zebraniu i rozparzeniu materiału dowodowego, a także naruszeniu swobodnej oceny dowodów,

* art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

* art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej skarżącej w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia jednoznacznie określonych wymagań zdrowotnych bądź higienicznych,

* art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o akt prawny (tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii), który został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020, sygn. akt II SA/Bd 834/20. Aktualnie jednak zarysowała się wyraźna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentująca odmienne od wyrażonego w tym wyroku stanowisko, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 września 2021 r. sygn. II GSK 427/21 oraz II GSK 602/21; 23 września 2021 r. sygn. II GSK 825/21, II GSK 876/21, II GSK 1011/21, II GSK 844/21, oraz II GSK 939/21; 12 października 2021 r. sygn. II GSK 1245/21 oraz II GSK 1234/21; 19 października 2021 r. sygn. II GSK 1224/21; 28 października 2021 r. sygn. II GSK 1458/21, II GSK 1545/21, II GSK 1448/21 oraz II GSK 1382/21, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej ,,CBOSA").

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316), zastąpionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 447).

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r. poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano (brzmienie na dzień kontroli), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 10 ust. 9 przewidziano, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Analogiczne regulacje wprowadzały kolejne rozporządzenia Rady Ministrów: z dnia 26 lutego 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 447), z dnia 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 512) i z dnia 6 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 861) wydane w oparciu o tę samą delegację ustawową.

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w rozporządzeniu został przez skarżącą naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawę ich wydania nie mógł stanowić przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (podobnie jak i późniejsze regulacje o tożsamym brzmieniu).

Zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Jak wskazano w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. II OSK 1382/21, wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności - a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) - w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., sygn. II GSK 602/21 gdzie zauważono, że w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 Kpa), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (vide: Komentarz do art. 7, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak wskazał NSA, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, (w:) A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia ,,tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane ,,tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. ,,pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Podkreślenia wymaga, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wskazano, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przepis § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności - działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP).

Sąd podkreśla, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w ramach jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

Stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełniało konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć ,,na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i ,,bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że ,,wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie ,,dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie tyle wykonuje ustawowe upoważnienie, ale w istocie uzupełnia treść ustawy o postanowienia, których ona sama nie zawiera i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ,,ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Wskazać należy, że niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jednak, z powyższych względów uznać należało, że konstrukcja przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że określone w powyższym przepisie rozporządzenia ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może być objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako ,,p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1 sentencji wyroku).

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt 2 sentencji wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 Kpa. Wydane orzeczenie Sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym to postępowanie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 3 sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości 400 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535)), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1800 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800)).