Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2229/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 10
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 800/10 w sprawie ze skargi Z. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 8 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa – z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – na rzecz radcy prawnego E. S. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 3) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania od Z. Z. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w O..


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 800/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. Z. (dalej: podatnik, strona) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Dyrektor Izby Skarbowej w O., Ośrodek Zamiejscowy w E. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w E. z dnia 9 lipca 2011 r. w przedmiocie nie uznania zasadności wniesionych zarzutów w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Wójta Gminy E.

Decyzją z dnia 15 października 2003 r. Starosta e. ustalił podatnikowi opłatę eksploatacyjną za wydobywanie w 2002 r. kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji w wysokości 1.054.980,80 zł. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę W. decyzją z dnia 1 marca 2004 r. Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 29 lutego 2008r.

Na podstawie decyzji z dnia 15 października 2003 r. Wójt Gminy E. wystawił w dniu 15 lipca 2009r. tytuł wykonawczy o nr [...], obejmujący należność z tytułu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie w 2002 r. kopaliny.

Organ egzekucyjny Urzędu Skarbowego w E. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec podatnika, dokonując zawiadomieniami z dnia 15 września 2009r., zajęcia rachunków bankowych. Zawiadomienia wraz z przedmiotowym tytułem wykonawczym zostały odebrane przez podatnika w dniu 1 października 2009r.

W dniu 7 października 2009r. strona złożyła zarzuty w sprawie wskazując art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.). Podatnik zakwestionował niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Wskazał, że wierzyciel podając w rubryce 30 orzeczenie z dnia 15 października 2003 r. poświadczył nieprawdę, gdyż takie orzeczenie nie istnieje. Istnieje jedynie pismo Starostwa Powiatowego sygnowane tym znakiem i tą samą datą. Pismo wystawione zostało w zastępstwie Starosty przez Starostwo Powiatowe i nie jest decyzją administracyjną zgodną z art. 107 Kpa. W związku z powyższym, przedmiotowy tytuł wykonawczy nie spełnił w ocenie podatnika wymogów formalnych określonych w u.p.e.a.

Ponadto strona zauważyła, że zgodnie z art. 29§1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczynając egzekucję zobowiązany był zbadać z urzędu jej dopuszczalność, zbadać pod względem formalnym wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz sprawdzić czy wymieniona w tytule wykonawczym należność podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. W przedmiotowym postępowaniu czynności tych, zdaniem podatnika, nie wykonano.

Postanowieniem z dnia 26 października 2009r. Wójt Gminy E. uznał zarzut podatnika za nieuzasadniony, wskazując jednocześnie, że zobowiązanie istnieje i powinno być egzekwowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., postanowieniem z dnia 30 listopada 2009r., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy E. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji.

Z uwagi na powyższe Naczelnik Urzędu Skarbowego w E., postanowieniem z dnia 9 lipca 2010r., uznał za nieuzasadnione wniesione zarzuty w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

W zażaleniu strona podtrzymując zgłoszone zarzuty, wniosła o wyeliminowanie z obrotu prawnego wymienionego aktu prawnego z powodu niespełnienia formalnych przesłanek wymaganych dla wszczęcia i przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu podatnik wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w E. stwierdził niedopuszczalność zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie petitum postanowienia.

Strona podtrzymała stanowisko, że wadliwa od początku "decyzja" nie może być konwalidowana przez późniejsze postępowania instancyjne, faktycznie prowadzące do wydania kolejnych błędnych decyzji. W ocenie podatnika, kwestionowany akt nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie spełnia przewidzianych dla decyzji warunków.

Strona zarzuciła, iż organ egzekucyjny oraz rzekomy wierzyciel bezprawnie przyjęły, że decyzjami organów odwoławczych i sądów można zmieniać status prawny pisma wystawionego w zastępstwie Starosty przez Starostwo Powiatowe, w decyzję administracyjną Starosty. Natomiast zgodnie z obowiązującymi zapisami prawa, decyzję mógł wydać tylko i wyłącznie Starosta, który w przedmiotowym postępowaniu działał z upoważnienia rządu wykonując zadanie zlecone przez administrację rządową. Dlatego Starosta nie mógł nikogo upoważnić do wydania decyzji w tej sprawie, ponieważ sam był upoważniony do jej wydania.

W ocenie podatnika, rzekomy wierzyciel nie dysponował wymaganą prawem decyzją administracyjną Starosty, a organ egzekucyjny naruszając prawo bezprawnie nadał klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu, w którym jako podstawę prawną zobowiązania podano nieistniejącą decyzję administracyjną. Ponadto w klauzuli wykonalności tytułu wykonawczego brak było pieczątki nagłówkowej organu egzekucyjnego, do czego Naczelnik Urzędu Skarbowego się nie odniósł.

Za niedopuszczalne strona uznała również, że podniesiony zarzut, w zakresie niespełnienia przez decyzję wymogów określonych w art. 107 Kpa można podnosić tylko w postępowaniu odwoławczym, a nie w ramach zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uwagi na powyższe, postępowanie egzekucyjne prowadzone było z rażącym pogwałceniem prawa i miało na celu, pod pozorem egzekucji rzekomych zobowiązań finansowych, pozbawienie strony posiadanej ziemi.

Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w E. na podstawie art. 18 i art. 34 u.p.e.a.

W ocenie organu, Naczelnik Urzędu Skarbowego nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 pkt 1, wobec zapisu art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowiącego, że wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Wójt Gminy E. jednoznacznie stwierdził, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego z dnia 15 lipca 2009r., nr [...] istnieje i jest wymagalny, a tym samym podlega przymusowemu ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wskazał, że podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wobec majątku podatnika, jest decyzja Starosty e. z dnia 15 października 2003 r.

W ocenie Dyrektora brak było podstaw do uznania w przedmiotowej sprawie, że obowiązek nie istnieje. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 29§ 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczynając egzekucję bada z urzędu jedynie jej dopuszczalność. Może on tylko zbadać elementy formalne wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz sprawdzić czy wymieniona w tytule wykonawczym należność podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Dyrektor wskazał, że SKO w wydanym rozstrzygnięciu poinformowało podatnika o możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 15 lipca 2009r.

Zdaniem organu odwoławczego Naczelnik Urzędu Skarbowego po dokonanym postępowaniu orzekł, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a., ponieważ został wystawiony zgodnie z obowiązującym wzorem i zawiera wszystkie niezbędne elementy.

Podnoszone natomiast w zarzutach kwestie, że w rubryce 30 wpisano decyzję z dnia 15 października 2003r., która nie istnieje, nie zasługują na uwzględnienie.

Dodatkowo Dyrektor zauważył, że na wezwanie organu z dnia 19 sierpnia 2010r. wierzyciel nadesłał decyzję będącą podstawą wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 15 lipca 2009r.,wraz z potwierdzeniem odbioru decyzji przez podatnika.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku umieszczenia przez organ egzekucyjny pieczątki przy nadawaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli wykonalności, Dyrektor stwierdził, że powyższe nie może stanowić podstawy do uznania wniesionego zarzutu za zasadny i umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W pozycji 6 i 7 tytułu wykonawczego z dnia 15 lipca 2009r. umieszczono równocześnie pieczęć nagłówkową oraz imię, nazwisko, stanowisko służbowe i podpis osoby, czym nadano klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, a tym samym wypełniono regulacje zawarte w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podatnik zarzucił naruszenie:

- wyrażonej w art. 10 Kpa zasady czynnego udziału, poprzez brak wydania postanowienia o wszczęciu postępowania odwoławczego oraz zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania do zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów i żądań;

- art. 33 pkt 10 i art. 29 u.p.e.a. w związku z art. 6, 7 i 24 Kpa oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez uznanie przez organ egzekucyjny, że pismo pochodzące ze Starostwa Powiatowego jest decyzją administracyjną Starosty i stanowi wymienioną w rubryce 30 tytułu wykonawczego podstawę prawną do wszczęcia egzekucji i bezprawną zmianę treści zażalenia z dnia 3 sierpnia 2010 r.

Strona podkreśliła, że zarówno Dyrektor Izby Skarbowej jak i Urząd Skarbowy wydając zaskarżone postanowienie w przedmiotowej sprawie zaniechał rozpatrzenia sprawy zgodnie z treścią złożonej skargi poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutu poświadczenia nieprawdy w rubryce 30 tytułu wykonawczego, braku sprawdzenia istnienia wymienionej w tej rubryce podstawy prawnej upoważniającej do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej oraz braku dokonania przez organ egzekucyjny kontroli formalnej tytułu wykonawczego przed nadaniem klauzuli wykonalności.

W ocenie podatnika całe uzasadnienie stanowi nieudolną próbę wykazania, że pismo pochodzące od Starostwa Powiatowego w E., wydane w zastępstwie Starosty przez Starostwo Powiatowe w E., jest decyzją administracyjną upoważniającą do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zdaniem podatnika sprawdzenie pod względem formalnym prawdziwości podanych w tytule wykonawczym danych należało do obowiązku organu egzekucyjnego przed nadaniem tytułowi klauzuli wykonalności. Czynności tych nie wykonano czego dowodem jest żądanie od wierzyciela nadesłania rzekomej decyzji przez organ odwoławczy, Izbę Skarbową.

W związku z powyższym strona wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia i poprzedzających orzeczeń oraz umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że egzekucja administracyjna jest wszczynana przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). W tytule tym wierzyciel wskazuje m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz rodzaju i stawki tych odsetek, o czym stanowi art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne jest zatem prowadzone w oparciu o konkretny tytuł wykonawczy i służy wykonaniu obowiązku wskazanego w tym tytule. W sytuacji gdy podstawą prawną dochodzonej należności jest określone orzeczenie, np. decyzja organu podatkowego, egzekucji podlega kwota należna w świetle tego orzeczenia. Kwotę tę wierzyciel wskazuje w tytule wykonawczym, co skutkuje tym, że w oparciu o ten tytuł wykonawczy postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tak długo, jak długo tytuł zachowuje swoją aktualność. (wyrok WSA w Warszawie, III SA/Wa 1408/07, Lex nr 501563). W przypadku decyzji określającej wysokość zobowiązania pieniężnego podlegającego egzekucji administracyjnej, ta właśnie decyzja stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i dochodzenia należności w kwocie z niej wynikającej.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zmianę zaskarżonego postanowienia i poprzedzających decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie, Sąd wyjaśnił, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne została ograniczona wyłącznie do badania legalności aktów administracyjnych. Sądy administracyjne nie mogą i nie zastępują organów. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego.

Podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. oraz niespełnienie określonych w art. 27 u.p.e.a. wymogów formalnych tytułu wykonawczego (art.33 pkt 10 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie podatnik zgłosił właśnie takie zarzuty, kwestionując prawidłowość ("ważność") decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną oraz podnosząc brak doręczenia upomnienia.

Sąd zauważył, że zarzuty przysługujące stronie w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kpa (wyrok NSA z dnia 27 października 1999r., sygn. akt IV SA 1104/96, Lex nr 47780). Dopóki decyzja ustalająca wysokość opłaty eksploatacyjnej znajduje się w obrocie prawnym, nie ma podstaw do twierdzenia, że określony w niej obowiązek nie istnieje.

Sąd podniósł, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, ustanowiona w art.16 §1 Kpa. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Decyzja z dnia 15 października 2003r. ustalająca opłatę eksploatacyjną wydana przez Starostę e., została utrzymana w mocy przez Wojewodę W., a wierzycielem w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy E. Wierzyciel nie jest zatem w rozpoznanej sprawie organem, który wydawał decyzję, dlatego też nie ma uprawnienia do jej merytorycznej kontroli, tym samym nie może stwierdzić nieistnienia należności. Jest on tak samo związany decyzją jak strona.

W konsekwencji powyższego, Sąd nie stwierdził naruszenia art.33 pkt 1 u.p.e.a.

Bezpośrednio z zarzutem naruszenia art.33 pkt 1 u.p.e.a. podatnik wiązał zarzut naruszenia art.33 pkt 10 u.p.e.a. Sąd wskazał, że określony w polu 30 tytułu wykonawczego rodzaj należności jest prawidłowy. Zatem zarzut ten nie jest zasadny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 i 7 Kpa Sąd zauważył, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie budził sporu. Istnieje ostateczna decyzja, na podstawie której wystawiony został tytuł wykonawczy, tym samym postępowanie organów ograniczyło się do oceny stanu faktycznego z punktu widzenia przepisów prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedziona została skarga kasacyjna, którą strona zaskarżyła tenże wyrok w całości zarzucając naruszenie art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 7 oraz art. 157 § 2 k.p.a. oraz 29 § 2 u.p.e.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie na wadliwość decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, która to wada powodowała jej nieważność z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o przyznanie radcy prawnemu E. S. od Skarbu Państwa wynagrodzenia za udzielenie pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od podatnika na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. pełnomocnik strony, podtrzymując zarzuty skargi, wniósł o sprostowanie fragmentu jej uzasadnienia, podkreślając że kwestionowaną decyzją nie jest decyzja Wójta Gminy E., ale decyzja Starosty e. z dnia 15 października 2003 r. Skarżący wskazał natomiast, że ww. decyzja Starosty e. nigdy nie została wydana (nie istnieje). Wskazując na okrągłą pieczęć Starostwa e. zaakcentował, że pochodzi ona od aparatu pomocniczego organu, a osoba podpisująca ten dokument nie działała z upoważnienia właściwego organu, lecz w jego zastępstwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Z przywołanych w skardze podstaw kasacyjnych, a także z jej uzasadnienia wynika, że strona wadliwości prowadzonego postępowania egzekucyjnego upatruje w tym, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, w oparciu o który postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte, była niezgodna z prawem decyzja ustalająca opłatę eksploatacyjną. W tym kontekście strona podnosi zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 29 § 2 u.p.e.a.

Z pierwszego ze wskazanych przepisów wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Natomiast stosownie do art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie.

Wskazane regulacje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą stanowić podstawy prawnej umożliwiającej podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji, którym dokonano oceny poprawności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, pod kątem ewentualnej zasadności zarzutów, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Powody, dla których stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na aprobatę, wyłuszczył w sposób wyczerpujący Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przypomnieć jedynie wypada, że zaskarżonym wyrokiem dokonano oceny legalności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 8 września 2010 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w E. w przedmiocie uznania za niezasadne wniesionych przez stronę zarzutów w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego przez Wójta Gminy E. Poza granicami rozpoznawanej sprawy pozostaje zatem kwestia oceny legalności postanowienia wierzyciela (tj. Wójta Gminy E.), wydanego w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., zawierającego jego stanowisko w zakresie złożonych zarzutów (w świetle art. 34 § 2 postanowienie takie podlega zaskarżeniu, a co za tym idzie weryfikacji w ramach odrębnego postępowania). Tym bardziej nie mieści się w granicach niniejszej sprawy ocena pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II FSK 168/11, dostępny: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. w przedmiocie wniesionych w trybie art. 33 u.p.e.a. zarzutów zamykało administracyjną fazę postępowania dotyczącego prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W żadnym natomiast wypadku organ egzekucyjny, ani też organ nadzoru nie były uprawnione badać legalności wydanych w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji, mających przy tym przymiot ostateczności. Skarżący pominął w istocie treść art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Z cytowanego unormowania wynika, że organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności ("zasadności") decyzji wymiarowej, ani też "wymagalności" zobowiązania pieniężnego z niej wynikającego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie analizował prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego pod kątem zgodności z przepisami art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem tytuł wykonawczy zawiera wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawę prawną prowadzenia egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) odróżnić należy od podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). O ile przez podstawę prawną wszczęcia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym, natomiast podanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji uzależnione jest od tego, co jest źródłem obowiązku podlegającego egzekucji. W przypadku gdy obowiązek taki wynika z decyzji administracyjnej, to ona winna zostać wskazana w tytule wykonawczym. Jeżeli zaś źródłem egzekwowanego obowiązku jest bezpośrednio przepis prawa, należy wskazać akt prawny, miejsce jego publikacji oraz podać konkretną regulację, z której obowiązek wynika. Przepis prawa musi w tej ostatniej sytuacji jednoznacznie określać rodzaj i zakres egzekwowanego obowiązku.

W rozpatrywanej sprawie egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Starosty e. z dnia 15 października 2003 r., ustalającej Z. Z. opłatę eksploatacyjną za wydobywanie w 2002 r. kopaliny bez wymaganej koncesji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę W. decyzją z dnia 1 marca 2004 r., a skarga na tę decyzję prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Olsztynie z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 343/04. W świetle zatem treści skomentowanego powyżej art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a., zasadnie w rubryce nr 30 tytułu wykonawczego nr [...] ("Podstawa prawna należności"), wystawiający ten tytuł wierzyciel (tj. Wójt Gminy E.) wskazał decyzję Starosty e. z dnia 15 października 2003 r. nr [...]. Jeszcze raz podkreślić wypada, że wymienioną decyzją Starosta e. ustalił podlegające egzekucji zobowiązanie pieniężne, którego wierzycielem jest Wójt Gminy E. Wypełniający formularz tytułu wykonawczego wierzyciel nie jest natomiast uprawniony do podważenia domniemania legalności decyzji mającej przymiot ostateczności, tym bardziej, że była ona weryfikowana w administracyjnym toku postępowania (organ odwoławczy utrzymał ją w mocy), a przed zamknięciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zobowiązany nie zainicjował postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tytuł wykonawczy nie jest więc obarczony formalną wadliwością, na jaką wskazuje Autor skargi kasacyjnej.

Z podanych powodów w rozpatrywanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przytoczonych regulacji art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. W konsekwencji też Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając sytuację finansową skarżącego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od niego kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w O. Zasądzając natomiast koszty na rzecz pełnomocnika strony skarżącej, tj. radcy prawnego ustanowionego z urzędu, NSA uwzględnił postanowienia § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a), w związku z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).