Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 5/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 64e, art. 151a, art. 153, art. 182, art. 183, art,. 188, art. 189, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. i Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 331/20 w sprawie ze sprzeciwu M. W. i Ł. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 331/20, oddalił sprzeciw M. W. i Ł. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nakazał Ł. W. i M. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego z przychodnią lekarską w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że pismem z 26 października 2018r. wezwał skarżących do wykonania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] listopada 2005 r., to jest sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku, wobec czego decyzją z [...] grudnia 2018 r. PINB nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową. Decyzją z [...]czerwca 2019 r. WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. WINB wskazał na konieczność ustalenia obecnego stanu budynku, jego wyglądu i stanu zaawansowania prac. Wykonując zalecenia WINB, PINB wyznaczył termin oględzin przedmiotowego obiektu. W piśmie z 24 września 2019r. inwestor stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona. W dniu 25 września 2019r. pracownicy PINB udali się na teren inwestycji w celu przeprowadzenia wyznaczonych oględzin, lecz skarżący nie stawili się i nie udostępnili obiektu do kontroli. Przeprowadzone z zewnątrz oględziny obiektu wykazały, że jego stan jest tożsamy ze stanem zastanym w listopadzie 2005 r. Ustalono, że nie wykonano wszystkich robót wykończeniowych. Pismem z 25 września 2019 r. ponownie PINB wezwał skarżących do przedłożenia projektu zamiennego. Do dnia wydania decyzji obowiązek ten nie został wykonany. Wobec czego, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, PINB nakazał zaniechania prowadzenia robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w sprawie, w tym m.in. treść wyroku WSA w Olsztynie z 22 października 2013r., sygn. akt II SA/Ol 624/13, którym uchylono decyzję WINB z [...] maja 2013r., i wyrok NSA z 18 września 2015r., sygn. akt II OSK 144/14, oddalający skargę kasacyjną WINB od ww. wyroku WSA. Stwierdził ponadto, że ponownie prowadząc postępowanie (po uchyleniu decyzji tego organu z [...] grudnia 2018 r.) PINB przeprowadził 25 września 2019 r. oględziny budynku, lecz w związku z brakiem udziału skarżących, kontrolę przeprowadzono sprzed ogrodzenia posesji. PINB ustalił, że przedmiotowy budynek jest od zewnątrz na etapie wykończeniowym: zadaszenie nad drzwiami wejściowymi było bez pokrycia, brak było balustrady, brak dachówek na części połaci dachowej, nie wykonano w pełni ogrodzenia nieruchomości. Stwierdzono też, że budynek jest najprawdopodobniej nieużytkowany. WINB zaznaczył, że w odpowiedzi na ponowne wezwanie PINB z 25 września 2019 r. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] listopada 2005 r., skarżący stwierdzili, że żądana dokumentacja została w całości złożona w organie i wzywanie inwestorów po 14 latach od wszczęcia postępowania jest niezgodne z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję WINB wskazał, że na etapie realizacji inwestycji w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmieniono usytuowanie budynku i rzędną posadowienia na terenie działki), co uzasadniało przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony przez PINB nie pozwalał jednak na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. PINB przeprowadził wprawdzie oględziny, lecz bez bezpośredniego zapoznania się z budynkiem i bez udziału skarżących. Nie został ustalony całkowity zakres wykonanych robót (zewnątrz i wewnątrz) i zakres koniecznych do wykonania robót (czy pozostałe do wykonania prace polegają na wykończeniu wnętrz, czy mają szerszy zakres). Powyższe naruszenia przepisów postępowania, w ocenie WINB, miały wpływ na właściwe wskazanie nakazu w decyzji kończącej postępowanie i nie mogły być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. WINB wyjaśnił, że warianty wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie mogą być stosowane przez organ dowolnie. Dokonując wyboru jednego z wymienionych w tym przepisie rozstrzygnięć, organ nadzoru budowlanego powinien mieć na uwadze, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych może być wydana, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia w ten sposób wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami prawa. W przeciwnym przypadku organ winien zastosować, w zależności od ustalonych okoliczności, rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zaniechanie dalszych robót budowlanych powinno być zatem stosowane, gdy pozostawienie wykonanych robót, pomimo braku ich legalizacji, nie doprowadzi do pozostawienia robót budowlanych niezgodnych z przepisami prawa. PINB w zaskarżonej decyzji nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych, nie wypowiadając się jednak co do zgodności robót już wykonanych z przepisami prawa. WINB stwierdził ponadto, że z uwagi na zwrócenie przez PINB skarżącym przedłożonych przez nich projektów, nie jest wstanie określić, jakie braki posiadała przedstawiona dokumentacja i czy PINB zasadnie żądał jej uzupełnienia. Podkreślił jednocześnie, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, inwestor zobowiązany jest przedstawić projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. PINB wydał [...] listopada 2005 r. decyzję, w której nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta stała się ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w której nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. WINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przedstawienie przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ma kluczową rolę w legalizacji istotnych odstępstw. Ponadto wyjaśnił, że przedwczesne było złożenie przez stronę zawiadomienia o zakończeniu budowy w toku postępowania mającego na celu doprowadzenie dokonanych przez inwestora odstępstw od projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu będzie możliwe legalne oddanie inwestycji do użytkowania.

Skarżący wywiedli sprzeciw od ww. decyzji WINB. Zarzucili, że zbędne jest prowadzenie postępowania, skoro w sierpniu 2010r. złożyli skutecznie zawiadomienie o zakończeniu budowy. W tej sytuacji PINB powinien wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu i umorzyć toczące się postępowanie naprawcze.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku zaznaczył, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli tego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zapadłych w sprawie wyrokach (o sygn. akt: II SA/Ol 997/09, II SA/Ol 624/13 i II OSK 144/14) przesądzono zasadność zastosowania w sprawie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.), w tym rozstrzygnięcie kwestii, czy wykonany został obowiązek nałożony decyzją PINB z [...] listopada 2005 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazano też m.in., na konieczność ustalenia zakresu i skutków stwierdzonej samowoli oraz możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji WINB wskazał na konieczność ustalenia przesłanek zastosowania cytowanych przepisów w stanie faktycznym sprawy i zasadnie w ocenie Sądu zarzucił brak materiału dowodowego, który pozwoliłby na prawidłowe ich zastosowanie. W uzasadnieniu decyzji zarzucił, że PINB nie ustalił całkowitego zakresu wykonanych robót budowlanych (wewnątrz i zewnątrz) oraz zakresu koniecznych do wykonania robót, to jest czy niezbędne jest wykonanie prac o szerszym, niż wykończeniowy, zakresie. PINB bowiem jedynie zza ogrodzenia posesji ocenił stan zaawansowania robót w przedmiotowym obiekcie. Wobec tego wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie, PINB powinien prawidłowo i z udziałem stron postępowania przeprowadzić dowód z oględzin przedmiotowego budynku i ustalić zakres wykonanych robót, a także zakres niezbędnych jeszcze do wykonania robót. Wskazał też na konieczność ponownego wezwania skarżących do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji zamiennej. Zdaniem Sądu uzupełnienie przez WINB postępowania wyjaśniającego w opisanym zakresie spowodowałoby, że to ten organ rozstrzygnąłby sprawę, pozbawiając tym samym skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przewidzianego w art. 16 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego skutków złożenia przez nich w sierpniu 2010r., a więc w toku postępowania naprawczego, zgłoszenia o zakończeniu budowy, Sąd wyjaśnił, że jeżeli inwestor odstępuje od warunków pozwolenia na budowę, to nie może skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowanego ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 tej ustawy. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 Prawa budowanego jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, zgłoszenie przez skarżących pismem z 5 sierpnia 2010 r. zakończenia budowy, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, nie stanowi przeszkody w kontynuowaniu postępowania naprawczego, wszczętego w 2005 r. Zdaniem Sądu błędnie również skarżący wywodzą, że zmiana rzędnej posadowienia budynku jest nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, powołując się przy tym na art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że przepis ten stanowił, iż nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia warunki wymienione w punktach 1-4. Stwierdzona w niniejszej sprawie zmiana (podniesienie) rzędnej posadowienia budynku, nie jest tożsama ze zmianą wysokości budynku, polegającą na np. zwiększeniu wysokości kondygnacji. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw.

Skargą kasacyjną M. W. i Ł. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji budowlanej II instancji zasadnie uchylił decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy z oświadczenia samego inwestora wynika zakończenie budowy, nadto oględziny obiektu z dnia 25 września 2019 r. nie dostarczyły w tym zakresie odmiennych informacji ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie wykonano wszystkich robót wykończeniowych, przy czym niewiadomy pozostaje, wobec długotrwałego prowadzenia postępowania, charakter rzekomych uzupełnień materiałów o ile one rzeczywiście wystąpiły - czy wiązały się z usunięciem usterek wykonawczych, czy też są to istotne prace wykończeniowe, wobec czego należało przynajmniej zwrócić się do inwestora o stosowne wyjaśnienia w postępowaniu organu II instancji, ewentualnie dopuścić dowód z ponownych oględzin przed wydaniem rozstrzygnięcia, co do którego skierowano sprzeciw. Zdaniem skarżących znikomy zakres czynności, które mogłyby wymagać uzupełnienia i konsekwentna postawa skarżących powodują, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji jest nieuzasadniona i w sposób nadmierny wydłuża okres postepowania.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżących nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego z urzędu, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Słusznie bowiem zarzuca się w niej naruszenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 2 k.p.a., a Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 i § 2a p.p.s.a.), przy czym nie można w pełni podzielić argumentów strony skarżącej podniesionych w skardze kasacyjnej na uzasadnienie tych zarzutów.

Przechodząc do istoty sprawy zakończonej rozstrzygnięciem zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji, należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinno być skontrolowanie kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji - brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzona bowiem przez ten organ oraz Sąd pierwszej instancji analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, która doprowadziła do konkluzji, że konieczne jest dalsze ustalanie całkowitego zakresu przeprowadzonych robót budowlanych oraz zakresu projektu budowlanego zamiennego, zdaje się pomijać ocenę prawną i wytyczne zawarte w wydanych uprzednio w tej sprawie orzeczeniach zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a także wynikającą z zebranego w sprawie materiału okoliczność, że orzekający w pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wielokrotnie wzywał inwestorów do przedłożenia stosownej dokumentacji, a także podejmował próby przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu, które w związku z brakiem udziału inwestora i właściciela posesji przeprowadzone zostały wyłącznie z zewnątrz.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wiążącym w niniejszej sprawie - w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 997/09, wskazano, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kwestii rozstrzygnięcia, czy inwestor wykonał nałożony na niego decyzją z dnia [...] listopada 2005r. (wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) obowiązek przedłożenia - w związku ze stwierdzonym istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie przedmiotowego budynku jednorodzinnego z przychodnią lekarską - projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na braki w przedłożonej przez inwestora dokumentacji. W szczególności Sąd stwierdził, że w aktach znajdują się zarówno projekty domu stanowiące załączniki do decyzji z dnia [...] czerwca 2001r.(pozwolenie na budowę) jak też projekty zamienne podpisane i niepodpisane przez projektantów je sporządzających, niepodpisane przez projektantów kopie dokumentu pierwotnego będącego częścią zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego. Sąd ten wskazał, że skoro przedstawiona przez inwestora dokumentacja zawierała zarówno elementy nowych sporządzonych projektów zamiennych jak i niepodpisane przez ich projektantów kopie dokumentu pierwotnego będącego częścią zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. projektu budowlanego, to organ winien wezwać stronę do usunięcia stwierdzonych uchybień poprzez jednoznaczne wskazanie wszelkich uchybień formalnych przedłożonej dokumentacji.

W wykonaniu wytycznych, zawartych w powołanym wyżej wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 7 maja 2012 r., na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestorów do uzupełnienia braków formalnych złożonego w dniu 20 kwietnia 2006r. wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku o szczegółowo wskazane w tym wezwaniu dokumenty, ze wskazaniem przyczyny zwrotu dokumentacji, z wyszczególnieniem braków, jakimi obarczone były poszczególne dokumenty załączone do wniosku. Następnie, w związku z niewykonaniem przez inwestorów ww. wezwania, organ I instancji, postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012r., ponownie wezwał inwestorów do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego – w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia - poprzez przedłożenie stosownej dokumentacji, wskazując szczegółowo braki w dokumentacji uprzednio złożonej (w tym w projektach zamiennych). Jednocześnie wraz z postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012r. zwrócono inwestorowi całą przedłożoną przez niego wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dokumentację w celu umożliwienia jej uzupełnienia o brakujące podpisy i pieczątki projektanta.

Zakres złożonej i zwróconej inwestorowi dokumentacji wynika z analizy porównawczej "Spisu dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora na podstawie decyzji PINB dla m. [...] z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...]" oraz "Zestawienia dokumentacji zwróconej inwestorowi wraz z postanowieniem PINB [...] z dnia [...].06.2012r." sporządzonego w dniu 5 czerwca 2012r.

Nadto, jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, na powyższe wezwania organu I instancji inwestor udzielił odpowiedzi, że "wszystkie żądane dokumenty posiadał Powiatowy Inspektor i je zwrócił" (pismo z dnia 23 czerwca 2012r.). W odpowiedzi na kolejne wezwania (wystosowane w dniu 26 października 2018r. i 25 września 2019r.) inwestor wskazał, że dokumentacja została w całości złożona w organie i na jej podstawie organy I i II instancji orzekały o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, która to decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 997/09 (pismo z dnia 26 listopada 2018r. i z dnia 20 października 2019r.).

W tym miejscu zauważyć należy, iż – jak już wyżej wskazano - zwrot inwestorowi złożonej dokumentacji nastąpił w czerwcu 2012r., a więc po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 997/09 w celu wykonania wytycznych tego Sądu.

W tych okolicznościach niezrozumiałe jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego – zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji - o konieczności dokonywania przez organ I instancji dalszych czynności w sprawie, w tym ponownego wezwania inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji zamiennej.

W wyroku z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 144/14, wiążącym w przedmiotowej sprawie organy i sądy, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że "nieusunięcie przez inwestora wskazanych w projekcie budowlanym zamiennym nieprawidłowości w ustalonym terminie oznacza w konsekwencji niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stosownie natomiast do ust. 5 powołanego wyżej artykułu, w przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że na [...] Wojewódzkim Inspektorze Nadzoru Budowlanego spoczywał obowiązek merytorycznego zbadania decyzji organu I instancji poprzez dokonanie - w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy - oceny wykonania przez inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz prawidłowości podciągnięcia przez ten organ stanu faktycznego sprawy pod odpowiednie przepisy prawa. Niedokonanie powyższych ustaleń przez organ II instancji czyniło koniecznym uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2020 r.

Jednocześnie podkreślić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, w tym okoliczności przedstawionych powyżej, błędne jest stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na zwrot inwestorowi przez organ I instancji przedłożonych projektów organ odwoławczy na obecnym etapie sprawy nie jest w stanie określić jakie braki posiadała przedstawiona dokumentacja i czy organ słusznie żądał jej uzupełnienia.

Odnośnie podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności dokonania przez inwestora pismem z dnia 5 sierpnia 20010r. zawiadomienia o zakończeniu budowy należy podzielić wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko co do braku skuteczności złożenia takiego zawiadomienia w toku trwającego postępowania naprawczego. Wskazać przy tym należy, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 210/11, oddalono skargę Ł. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2011r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2010r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej budowy. W wyroku tym podkreślono, że "fakt zgłoszenia budynku do użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu administracji publicznej nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, bowiem prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy wyłącznie w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków". Wyrażone w powyższym zakresie w ww. wyroku stanowisko również jest wiążące w przedmiotowej sprawie.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi J. U. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.