Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1020/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. skarżący P. F., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w B., wniósł o: 1) wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury, tj. słupy informacyjno-reklamowe, zajmujące w rzucie pionowym 2 m2 każdy ze zmiennymi formami reklamowymi, zgodnie z ofertą z dnia [...] czerwca 2013 r. do umowy z dnia [...] grudnia 2013 r. i w lokalizacjach określonych w tabelarycznym zestawieniu zamieszczonym w przedmiotowym wniosku; 2) naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez ww. słupy informacyjno-reklamowe, z uwzględnieniem wartości opłaty za konkretne słupy, zależnej od ich lokalizacji, w lokalizacjach określonych w tabelarycznym zestawieniu zamieszczonym w przedmiotowym wniosku – w okresie od [...] czerwca do [...] czerwca 2019 r. Skarżący wskazał jednocześnie, że przedmiotowe obiekty nie będą powodować niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, ani zmniejszać jej trwałości, jak również nie będą zagrać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz że zlokalizowanie obiektów nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego. Podkreślił również, że od wydania ostatniej pozytywnej decyzji organu o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonych we wniosku lokalizacjach, nie doszło do żadnej zmiany stanu prawnego i faktycznego, ani też nie zaistniała żadna przyczyna uzasadniająca odstąpienie przez organ od utrwalonej przez ostatnie kilkanaście lat praktyki.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Prezydent M. B., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 3, 6, 10, 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o drogach publicznych" lub "udp"), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1264, dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 1 czerwca 2004 r. ") oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały nr [...] Rady M. B. z [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (dalej powoływanej jako "uchwały nr [...]"), zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym - wskazanych we wniosku ulic – słupów reklamowych o powierzchni [...] m˛ na okres od [...] do [...] czerwca 2019 r., zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. dopuszczono jako dowód materiał zgromadzony podczas prowadzonego postępowania administracyjnego w tym m.in.: protokół z przeprowadzonej dnia [...] września 2018 r. w obecności skarżącego wizji w terenie w sprawie pomiaru powierzchni reklamowej na słupach reklamowych; dwa oświadczenie z dnia [...] marca 2019 r. pracowników Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej (ZDMiKP) w B. dokonujących pomiaru powierzchni reklamowej i notatkę służbową z dnia [...] lutego 2019 r. wraz z materiałem fotograficznym. Organ wyjaśnił, że w ramach porządkowania pasów drogowych dokonał w dniu [...] września 2018 r. w obecności skarżącego pomiaru miejsca na słupach reklamowych służących do umieszczenia na nich reklam, sporządzając na tę okoliczność ww. protokół, oświadczenia pracowników, notatkę i materiał fotograficzny. Pomiar słupów obejmował pas drogowy ul. [...] i [...], gdyż w tym miejscu znajdują się dwa rodzaje słupów reklamowych, które to dwa rodzaje słupów posiada skarżący. Organ stwierdził, że przeprowadzony pomiar wykazał istotne różnice pomiędzy wnioskowaną przez stronę powierzchnią miejsc reklamowych na słupach, a faktyczną powierzchnią, wynikającą z ww. pomiaru. W tym kontekście wskazał, że skarżący posiada dwa rodzaje słupów reklamowych o powierzchniach [...] m2 ("słup") i [...] m2, ("słup z szybą"), wyjaśniając przy tym sposób dokonania pomiaru powierzchni tych dwóch rodzajów słupów tj. mierząc wysokość i długość na obwodzie słupa powierzchni reklamowej w przypadku "słupa" oraz wysokość i długość trzech paneli powierzchni reklamowej w przypadku "słupa z szybą". Wobec tego, organ I instancji przyjął zwiększoną - zgodną z dokonanym pomiarem - powierzchnię słupów reklamowych i ustalił opłatę z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym, zgodnie z art. 40 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 6 udp, a więc przy uwzględnieniu ilości słupów objętych wnioskiem (9) jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy ([...]), stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalonej zgodnie z regulacjami ww. uchwały nr [...] (1,60 zł i 1,20 zł) i liczby dni zajmowania pasa drogowego (30 dni), co wyniosło łącznie [...] zł. Organ wskazał ponadto, że skarżący niezasadnie podnosi, że organ powinien wydawać decyzje z uwzględnieniem pomiaru takiego samego jak w uprzednio wydawanych decyzjach, jako że każdy wniosek wszczyna nową sprawę, każde postępowanie jest postępowaniem indywidualnym i w każdej nowej sprawie dopuszcza się odmienną interpretację stanu faktycznego. Jednocześnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpił odmienny stan faktyczny i prawny. Organ zaznaczył także, że wskazane w decyzji lokalizacje spełniają wymogi dotyczące umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego lub urządzeń, czego potwierdzeniem jest uzyskane przez stronę zezwolenie na zlokalizowanie ww. reklam w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości [...] m2 i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...] zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

a) art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia [...] czerwca 2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...];

b) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa, polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym w zakresie obliczania powierzchni tablic reklamowych, zgodnie z ofertą z dnia [...] czerwca 2013 r., nie zaś przepisów wskazanych w uchwale nr [...];

c) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, wydawane były decyzje określające powierzchnie reklam, zgodnie z wnioskiem skarżącego według oferty z dnia [...] czerwca 2013 r., która stosowana była przy obliczaniu powierzchni oraz wysokości opłaty za umieszczenie reklam w pasie drogowym.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł: o dopuszczenie - jako dowodów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania - dokumentów w postaci decyzji z okresu od stycznia do sierpnia 2018 r. oraz oferty z dnia [...] czerwca 2013 r., a także o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że choć skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji w części, tj. w punkcie 1 w zakresie dotyczącym ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości [...] m˛ i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym w wysokości [...] zł, to jednak tak sformułowany zakres zaskarżenia obliguje SKO do potraktowania odwołania jak odwołania od całości decyzji, gdyż elementy, które nie zostały zaskarżone, nie stanowią samodzielnych, wyodrębnionych rozstrzygnięć i nie mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a tylko w takiej sytuacji strona jest uprawniona do ograniczenia środka zaskarżenia do fragmentu decyzji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do przedmiotu sprawy SKO podkreśliło, że zaskarżona decyzja została poprzedzona wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., którą organ I instancji zezwoli skarżącemu na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni [...] m˛ w okresie od [...] do [...] czerwca 2019 r. oraz zobowiązał go do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy i ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym. SKO podniosło, że na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną pomiędzy organem I instancji a skarżącym jest wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Zdaniem SKO, argumentacja skarżącego, iż przez kilkanaście lat organ wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m˛, nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż każdy wniosek wszczyna nową sprawę administracyjną. Również zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie może – jak stwierdziło SKO - znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, a wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu na podstawie przepisów prawa. Wobec tego, ustalenia umowne nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. SKO wskazało przy tym, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości. SKO stwierdził również, że dla ustalenia powierzchni reklamowej słupa na gruncie niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę całkowite pole powierzchni walca, gdyż na tym polu znajdują się treści reklamowe, i nie ma znaczenia, iż w danej chwili nie są one widoczne dla jednego użytkownika. Ponadto SKO opisało w sposób tożsamy z organem I instancji, sposób pomiarów dwóch rodzajów słupów, będących w posiadaniu skarżącego, jako postawy do określenia powierzchni reklamowej słupów objętych przedmiotowym wnioskiem skarżącego oraz sposób naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Na powyższą decyzję, P. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, skarżący zarzuci naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na wadliwym przyjęciu przez organ odwoławczy podstaw do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. zaaprobowanie przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

b) art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na uznaniu przez organ odwoławczy za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam, zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. aprobatę przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia [...] czerwca 2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...];

c) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez:

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności, niewzięcie przez organ odwoławczy pod uwagę, że zgodnie z ofertą z dnia [...] czerwca 2013 r., będącą integralną częścią umowy z dnia [...] grudnia 2013 r., zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy;

- nieuwzględnienie przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy, respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego, określony w umowie i przyjmował 2 m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego;

- niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie za organem I instancji, że w niniejszej sprawie, powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 30 ust. 6 upd, nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując na bezsporność stanu faktycznego sprawy oraz na wypracowaną przez strony od wielu lat uproszczoną praktykę postępowania przed organem I instancji i związane z tym odstąpienie od obowiązku spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia [...] czerwca 2004 r. Organ wskazał również, że decyzja organu I instancji stanowiła decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Podniósł także, że ewentualne naruszania w sprawie przepisów prawa materialnego, nie miały wpływu na wynik sprawy.

Na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego powołał się na wydane w tożsamym stanie faktycznym i prawnym wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 716/19 i 719/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji nie odpowiadają prawu w stopniu uzasadniającym uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Istotną kwestią w sprawie jest - biorąc pod uwagę treść wniosku, którym skarżący wszczął postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcia w sprawie - rozróżnienie:

- decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam od

- decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam).

O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1 udp zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 udp (część początkowa) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (art. 39 ust. 3 pkt 3 udp). W decyzji lokalizacyjnej, stosownie do art. 39 ust. 3a pkt 3 udp, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 udp, który w ustępie 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (Sąd pomija dalszą część przepisu, jako nieistotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 udp zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 udp).

Konsekwencją powyższego jest to, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane lub urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy tj. dotyczący umieszczenie w pasie drogowym ww. obiektów nie może być utożsamiany z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) obiektów budowlanych, urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w pasie drogowym – wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 532/2008 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty udzielana jest jednorazowo, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z powyższego wynika, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 udp), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 udp, jest niezbędne do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 udp.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulic [...], [...] przez słupy informacyjno-reklamowe oraz o naliczenie opłaty z tego tytułu w okresie [...] czerwca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. Z treści wniosku wynika, że skarżący wnosił o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tym bardziej że domagał się on ustalenia opłaty z tego tytułu. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (utrzymaną w mocy objętą skargą decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2019 r.) Prezydent M. B., powołując się m.in. na art. 39 ust. 1 i 3 udp zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym - wskazanych ww. ulic – słupów reklamowych o powierzchni [...] m˛ na okres od [...] do [...] czerwca 2019 r., zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w wysokości [...] zł. Tego samego dnia tj. [...] lipca 2019 r., w oparciu o wniosek z dnia [...] maja 2019 r. na zajęcie pasa drogowego ww. ulic została również wydana przez Prezydenta Miast B., częściowo na tej samej podstawie prawnej tj. art. 39 ust. 3 udp, decyzja nr [...] mocą której organ zezwolił skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym ww. ulic słupów reklamowych o powierzchni [...] m˛ na okres od [...] do [...] czerwca 2019 r. W pkt 2 tej decyzji, zobowiązano wnioskodawcę do uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 udp. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego wskazał, iż organ ma praktykę wydawania w oparciu o jeden wniosek zarówno decyzji lokalizacyjnej, jaki i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Tego rodzaju praktyka znajduje również potwierdzenie w znanych Sądowi z urzędu spraw rozpatrywanych przed WSA w Bydgoszczy ze skarg P. F. w sprawach dotyczących zarówno decyzji lokalizacyjnych jaki i decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego.

Z powyższego wynika, że Prezydent M. B. tego samego dnia tj. [...] lipca 2019 r., w oparciu o wniosek o zajęcie pasa drogowego i naliczenie opłaty z tego tytułu, wydał dwie decyzje. Decyzja organu I instancji nr [...], utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją SKO, jako podstawę prawną (i to pierwszą wymienioną) powołuje m.in. art. 39 ust. 1 i 3 udp oraz zezwala ona na umieszczenie w pasie drogowym ww. ulic słupów reklamowych o powierzchni [...] m˛ na okres od [...] do [...] czerwca 2019 r. Również druga z wydanych w tym dniu decyzji, tj. decyzja nr [...] wskazuje na podstawę prawną z art. 39 ust. 3 udp oraz zezwala skarżącemu na zlokalizowanie (umieszczenie) w pasie drogowym ww. ulic słupów reklamowych o powierzchni [...] m˛ na okres od [...] do [...] czerwca 2019 r. Powołanie się w obu wskazanych decyzjach na podstawę prawną do wydania decyzji lokalizacyjnej, wydanie obu wskazanych decyzji w tym samym dniu, a także nie orzeczenie w decyzji nr [...] (utrzymanej w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją SKO) o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie poszczególnych słupów reklamowych w pasie drogowym, lecz zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych, a ponadto wydanie decyzji nr [...] zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) w pasie drogowym słupów reklamowych na wniosek o zajęcie pasa drogowego, wskazuje na niewłaściwe rozumienie i stosowanie przywołanych przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 39, art. 40 udp) oraz nieprawidłowe rozróżnianie charakteru postępowań i decyzji o lokalizacji (umieszczeniu) reklamy w pasie drogowym oraz decyzji o zajęciu pasa drogowego wraz z naliczeniem z tego tytułu opłaty. W sprawie budzi zatem wątpliwości charakter i rodzaj podjętych decyzji w oparciu o wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. oraz kwestia spełnienie wymogu wydania w pierwszej kolejności decyzji lokalizacyjnej, a dopiero następnie decyzji o zajęciu pasa drogowego i naliczeniu opłaty z tego tytułu. W sprawie również rodzi uzasadnione wątpliwości - przy założeniu (zgodnie z wyjaśnieniami SKO zawartymi w odpowiedzi na skargę), iż decyzja nr [...] zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych i ustalająca z tego tytułu opłatę stanowi decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego - czy decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego została poprzedzona decyzją lokalizacyjną wydaną na wniosek skarżącego. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) – jest sam wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2222/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to nie było podstaw do dowolnego, z naruszeniem art. 61 § 1 kpa, gdyż bez wniosku (ewentualnie wezwania dotyczącego zakres wniosku) skarżącego, wydawania zezwolenia na zlokalizowanie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Z treści art. 7 kpa wynika zaś wprost, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz, że z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasady wyrażone w art. 6 i art. 7 kpa, tj. zasada legalizmu, praworządności i prawdy obiektywnej, obligują organy do działania zgodnego z prawem, legalnego oraz do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazana powyżej relacja pomiędzy decyzją zezwalająca na lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego (dotyczącą umieszczenia w pasie drogowym reklamy) skutkuje też tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym w miejscu, jakie zostało wskazane we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Brak takiej decyzji lokalizacyjnej wyklucza a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego. Braku tego nie może organ niwelować poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej bez wniosku w tym przedmiocie, lecz w oparciu o wniosek dotyczący zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty z tego tytułu. Takiego sposobu działania organu, którego efektem jest wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, nie sposób uznać za legalny. Podkreślić należy, że z decyzji orzekających w sprawie organów oraz z akt sprawy nie wynika, jak organy ustaliły stan faktyczny dotyczący posadowienia spornych słupów informacyjno-reklamowych oraz podstawy ich umieszczenia w danych lokalizacjach. Organy nie wyjaśniły, kiedy słupy te zostały posadowione w danych lokalizacjach, czy miało to miejsce na podstawie ostatecznych decyzji, które utraciły moc. W tym kontekście należy stwierdzić, iż brak jest w sprawie ustaleń, które wyjaśniałyby kwestię posadowienia poszczególnych słupów informacyjno-reklamowych, podstaw ich posadowienia, tego czy obowiązywała uprzednio ostateczna decyzja (decyzje) zezwalająca na zlokalizowanie w danym miejscu w pasie drogowym każdego słupa. Tego rodzaju ustalenia, były niezbędne do legalnego wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty z tego tytułu, biorąc pod uwagę długotrwały i niejasny (gdyż niewyjaśniony przez organy) charakter relacji łączących skarżącego i organ I instancji w zakresie dotyczącym kwestii umieszczenia i następnie zajmowania pasów drogowych przez posiadane przez skarżącego słupy informacyjno-reklamowe. Brak więc poczynienia ustaleń w tym zakresie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 6 kpa).

Należy też zauważyć, że wnioskodawca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien złożyć wniosek spełniający wymogi określone w wydanym na podstawie art. 40 ust. 16 udp, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek powyższy, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, winien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (pkt 1), cel zajęcia pasa drogowego (pkt 2), lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy (pkt 3) i planowany okres zajęcia pasa drogowego (pkt 4). Dalej, zgodnie z przepisami rozporządzenia, do wniosku o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia należy załączyć 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy – z podaniem jej wymiarów, 2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych (§1 ust. 3 pkt 1 i 2), zaś w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku należy dodatkowo dołączyć ogólny plan orientacyjny w skali 1:10000 lub 1:25000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu (§ 1 ust. 5 pkt 1) oraz m.in. oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. a) lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. b). Tymczasem złożony przez skarżącego wniosek ww. wymogów nie spełnia, w szczególności w zakresie dotyczącym lokalizacji zajętego pasa drogowego i ww. szczegółowego planu sytuacyjnego. Wniosek zawiera bowiem tabelaryczne zestawienie 9 pozycji określonych wyłącznie nazwami ulic i nadaną przez wnioskodawcę numeracją nośnika, a do wniosku dołączono jedynie zdjęcia słupów oraz kopie map - zrzutów ekranowych z mapy Google ukazujących orientacyjne, a nie dokładne położenie słupa (reklamy). Okoliczność, że dokładna lokalizacja słupa jest prawdopodobnie znana organowi (który – tak jak skarżący, posługuje się nadaną przez niego numeracją nośnika tj. np. B 0001), nie zwalnia organu z dotrzymywania wymogów rozporządzenia. Analiza wniosku w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że nie zawierał on wszystkich danych wymaganych przytoczonymi wyżej przepisami. W sprawie należało zatem wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, a nie przystępować do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Dodatkowo wskazać należy, że orzekające organy nie ustaliły w sposób zindywidualizowany powierzchni reklamowej poszczególnych słupów ogłoszeniowo-reklamowych, objętych przedmiotowym wnioskiem. Z decyzji organów wynika bowiem, że ustaliły one, iż skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych tzw. "słupem" i "słupem z szybą", które to różnią się wielkością zajmowanej powierzchni reklamowej, tj. według obliczeń organów odpowiednio [...] m˛ oraz [...] m˛. Takie też wielkości powierzchni reklamowych przyjęły dla objętych wnioskiem słupów. [...] jednak za podstawę ustalenia tych powierzchni nie przyjęły pomiarów, które dotyczyłyby przedmiotowych słupów (gdyż takich nie wykonano), lecz oparły się na pomiarach wykonanych podczas oględzin w dniu [...] września 2018 r. innych zupełnie słupów (położonych w pasie drogowym [...]), których to słupów – jak wynika z wyjaśnień organów - w dniu wyznaczonym na przeprowadzenie kolejnych oględzin tj. [...] kwietnia 2019 r., a więc w dniu poprzedzającymi złożenie przez skarżącego przedmiotowego wniosku o zajęcie pasa drogowego, nie było już w ww. pasie drogowym. Tym samym w sprawie ustalono powierzchnię reklamową objętych wnioskiem słupów, w oparciu o pomiary innych słupów, których w dniu wszczęcia postępowania w sprawie w ogóle nie było w pasie drogowym [...], a zatem nie było też już możliwości poczynienia weryfikacji przeprowadzonych pomiarów i ich "skonfrontowania" z przedmiotem pomiaru. Zdaniem Sądu brak dokonania pomiarów słupów objętych przedmiotowym wnioskiem, i oparcie się na wykonanych w dniu [...] września 2018 r. pomiarach innych słupów, których nie ma już w pasie drogowym i nie było w dniu wszczęcia postępowania w sprawie, przy jednoczesnej wadliwości protokołu z przeprowadzonych oględzin z dnia [...] września 2018 r. związanego z brakiem podpisów osób dokonujących pomiarów słupów, nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie dokładnie wyjaśniono stan faktyczny (art. 7 kpa) oraz w sposób wyczerpujący zebrano cały materiał dowodowy, konieczny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 § 1 kpa).

W ocenie Sądu nie można też uznać za zgodne z prawem tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 i art. 8 kpa, zupełnie zdawkowe odniesienie się przez organ I instancji - co zostało zaakceptowane przez organ II instancji – do podnoszonej przez skarżącego okoliczności zmiany przez organ i to bez podania przyczyny dotychczasowej wieloletniej praktyki sposobu ustalania powierzchni reklamowej słupów, a w konsekwencji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że każde postępowanie jest postępowaniem indywidulanym oraz, że w sprawie wystąpił odmienny stan faktyczny i prawny, co uzasadniało zmianę dotychczasowego stanowiska w zakresie ustalania powierzchni reklamy. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak w żaden sposób na czym polega i z czego wynika ta zmiana stanu faktycznego i prawnego. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy oraz długoletnich stosunków skarżącego z organem I instancji (zarządcą dróg), obowiązkiem tego organu było wszechstronne i szczegółowe odniesienie się do tej kwestii, w szczególności poprzez omówienie podstaw prawnych uprzedniej praktyki w zakresie sposobu ustalania powierzchni reklamy, wskazanie czy doszło i z jakich konkretnie przyczyn do zmiany dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklamy i rozstrzygania o wysokości opłaty związanej z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy w trybie art. 40 udp. Zgodnie z art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W § 2 zaś wskazano, że bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W sytuacji zatem gdy to organ I instancji odstąpił od własnej utrwalonej praktyki, czemu nie zaprzecza, winien szczegółowo wyjaśnić przyczyny tej zmiany. Dopiero odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu administracji, stwarza stronie możliwość poznania przyczyn, jak wynika z twierdzeń strony, znacząco niekorzystnej dla niej zmiany, i daje możliwość jej zakwestionowania w trybie odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art.15 kpa) zatem organ odwoławczy nie może w tym zakresie zastąpić organu I instancji w wyjaśnieniu powyższych kwestii. Tym bardziej, że jak wynika pośrednio z akt sprawy to organ I instancji odstąpił w tej sprawie od uprzedniego sposobu naliczania opłaty, zatem to ten organ zna wszystkie związane z tym okoliczności i przyczyny, które powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Niemniej jednak, co należy wyraźnie podkreślić, rację ma SKO, że działanie sprzeczne z prawem uzasadnia odstąpienie od dotychczasowej praktyki, gdyż tego wymaga zasada legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 kpa). Dla poczynienia jednak takiej konstatacji niezbędne jest w pierwszej kolejności jednoznaczne określenie i wyjaśnienie jak ukształtowana była dotychczasowa praktyka ustalania powierzchni reklamy i rozstrzygania o wysokości opłaty związanej z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego oraz na jakiej podstawie prawnej się ona opierała (co wymaga określenia i analizy łączących strony stosunków), a następnie do wskazania z jakiej przyczyny i kiedy ta dotychczasowa praktyka została zmieniona, czy zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy, a jeżeli tak to z jakich powodów i w jakim zakresie, czy dotychczasowa praktyka była legalna i ewentualnie na czym dokładnie nielegalność tej dotychczasowej praktyki polegała i z czego wynikała, co wymaga w szczególności odniesienia się do kwestii podstaw i przyczyn przyjmowania dotychczas określonej wielkości powierzchni reklamowej. Tego rodzaju jasnych i niebudzących wątpliwości wyjaśnień i ustaleń zabrakło jednak w przedmiotowej sprawie, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3, art. 8, art. 7 i art. 11 kpa.

Jednocześnie należy wskazać, odnosząc się do samego sposobu ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego, że przepis art. 40 ust. 6 udp wyraźnie różnicuje sposób ustalania przedmiotowej opłaty dla obiektu budowalnego i dla reklamy. Opłatę za zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany ustala się bowiem biorąc pod uwagę liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez "rzut poziomy obiektu budowlanego". Natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego przez reklamę określa się z uwzględnieniem liczby metrów kwadratowych "powierzchni reklamy", a nie powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu. Rozróżnienie to wynika wprost z treści art. 40 ust. 6 udp. Oznacza to tym samy, że o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie decyduje rzut poziomy reklamy, jak zdaje się przyjmuje też skarżący, skoro we wniosku o zajęcie pasa drogowo powołał się on na zajmowaną w rzucie pionowym powierzchnię słupa reklamowego.

Uwzględniając jednak wszystkie wskazane powyżej uwagi oraz wskazane naruszenia przepisów prawa oraz istotne nieprawidłowości podjętych decyzji, a związane w szczególności z niekompletnością złożonego wniosku o zajęcie pasa drogowego i naliczenie opłaty, brakiem wyjaśnienia kwestii podstaw posadowienia i lokalizacji poszczególnych nośników reklamowych, występującymi niejasnościami co do poprzedzenia decyzji o zajęciu pasa drogowego ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację w danym miejscu w pasie drogowym każdego ze słupów objętych wnioskiem, podjęciem w tym samym dniu w oparciu o wniosek o zajęcie pasa drogowego i naliczenie opłaty nie tylko decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i naliczenie opłaty z tego tytułu, ale także decyzji zezwalającej na lokalizację, oparciem ustaleń w zakresie wielkości powierzchni reklamowej objętych wnioskiem słupów o pomiary innych nie znajdujących się już w pasach drogowych słupów, przy jednoczesnej wadliwości protokołów z oględzin tych słupów, nie wyjaśnieniem istotnych okoliczności dotyczących zmiany przez organ dotychczasowej wieloletniej praktyki sposobu ustalania powierzchni reklamowej słupów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę należy uwzględnić ocenę prawną i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uzupełnić braki wniosku i materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia o wszystkich istotnych dla tej sprawy elementach stanu faktycznego i prawnego, poczynić ustalenia co do podstaw posadowienia i lokalizacji poszczególnych nośników reklamowych oraz wyjaśnić w sposób wskazany przez Sąd z jakich konkretnie przyczyn odstąpiono od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklamowej słupów. Koniecznym jest też rozróżnienie decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 udp od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 udp oraz wzajemnych relacji tych decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).