Wyrok NSA, sygn. akt III SA 524/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1, art. 86, art. 91 ust. 1 i 4, art. 99 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 11, art. 12
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz. 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
Teza: 1. Uprawnienia nadzorcze wojewody mogą dotyczyć tylko działalności komunalnej sejmiku z wyłączeniem jednakże spraw budżetowych, które należą do kompetencji właściwej Regionalnej Izby Obrachunkowej /art. 99 ust. 1 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

2. Granice nadzoru Regionalnej Izby Obrachunkowej wyznaczają art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o Regionalnych Izbach Obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/ oraz przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Sprawy budżetowe, dotyczące tylko części gospodarki finansowej gminy i sejmiku, obejmują tylko uchwały budżetowe oraz uchwały o nieudzieleniu absolutorium, które Regionalna Izba Obrachunkowa bada w zakresie ich zgodności z prawem.

3. Organ nadzoru stwierdzający na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nieważność uchwały obowiązany jest wskazać przepis prawa uchwałą tą naruszony oraz wykazać, iż naruszenie ma charakter istotny.

Niewykonanie powyższych obowiązków stanowi naruszenie art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, które powoduje uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

TEZY

1. Uprawnienia nadzorcze wojewody mogą dotyczyć tylko działalności komunalnej sejmiku z wyłączeniem jednakże spraw budżetowych, które należą do kompetencji właściwej Regionalnej Izby Obrachunkowej /art. 99 ust. 1 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

2. Granice nadzoru Regionalnej Izby Obrachunkowej wyznaczają art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o Regionalnych Izbach Obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/ oraz przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Sprawy budżetowe, dotyczące tylko części gospodarki finansowej gminy i sejmiku, obejmują tylko uchwały budżetowe oraz uchwały o nieudzieleniu absolutorium, które Regionalna Izba Obrachunkowa bada w zakresie ich zgodności z prawem.

3. Organ nadzoru stwierdzający na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nieważność uchwały obowiązany jest wskazać przepis prawa uchwałą tą naruszony oraz wykazać, iż naruszenie ma charakter istotny.

Niewykonanie powyższych obowiązków stanowi naruszenie art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, które powoduje uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.


UZASADNIENIE

Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność par. 1 ust. 2 uchwały Sejmiku Samorządowego w sprawie ustalenia wysokości diet dla członków Kolegium Odwoławczego przy Wojewódzkim Sejmiku Samorządowym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że w par. 1 ust. 2 uchwały przyznano wynagrodzenie w formie diety za czynności redakcyjno-techniczne związane z przygotowaniem projektów orzeczeń i odpowiedzi na skargi. Ta część uchwały jest sprzeczna z prawem, gdyż dieta jest wynagrodzeniem dziennym z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków lub funkcji, a do takich nie należą czynności redakcyjno-techniczne. Mogą one być realizowane ewentualnie na podstawie umów-zlecenia.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, sejmik zarzucił, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności par. 1 ust. 2 wymienionej wyżej uchwały. Zróżnicowanie wysokości diet przyznawanych nieetatowym członkom Kolegium Odwoławczego, w zależności od wnoszonego wkładu pracy, związanego z opracowywaniem projektów orzeczeń, nie jest sprzeczne z prawem oraz nie narusza zasad celowości, rzetelności i gospodarności, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wojewoda nie jest uprawniony do oceny, czy określone w uchwale kwoty zryczałtowanych diet są odpowiednie, czy też nie. Znaczna ilość spraw wpływających do Kolegium oraz różnorodność ich problematyki powoduje, że niezbędne jest angażowanie nieetatowych członków Kolegium, posiadających odpowiednie kwalifikacje do przygotowania projektów orzeczeń oraz ich ostatecznej redakcji. Na podobnych zasadach sprawy te zostały uregulowane w większości kolegiów odwoławczych na terenie kraju. Problematyka finansowa kolegiów odwoławczych nie została dotąd ustawowo rozwiązana - pomimo oficjalnych wystąpień Krajowej Reprezentacji Kolegiów Odwoławczych. W skardze wyrażono ponadto wątpliwości, czy wojewoda ma uprawnienia nadzorcze w stosunku do sejmiku.

Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, podkreślając, że nie kwestionuje kompetencji sejmiku do ustalenia wysokości diet dla nieetatowych członków Kolegium, lecz samą zasadę przyznawania takich diet za czynności redakcyjno-techniczne. W piśmie procesowym złożonym w czasie toczącego się postępowania przed NSA, sejmik dodatkowo zarzucił, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo także dlatego, że uchwała dotyczy problematyki finansowej i budżetowej, a w tych sprawach organem właściwym do nadzoru jest właściwa Regionalna Izba Obrachunkowa.

Sąd, rozpatrując niniejszą sprawę, stwierdził, że nietrafny jest zarzut, że wojewoda nie był uprawniony do zakwestionowania wymienionej wyżej uchwały. Uprawnienia wojewody w tej kwestii wynikają wprost z art. 99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis ten bowiem stanowi, że przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio również do sejmików. Skoro więc jednym z organów nadzoru nad działalnością komunalną jest wojewoda /art. 86 ustawy/, to oczywiste jest, że na podstawie powołanych wyżej przepisów ma on uprawnienia nadzorcze również nad Sejmikiem. Uprawnienia nadzorcze wojewody mogą dotyczyć tylko działalności komunalnej sejmiku, z wyłączeniem jednak spraw budżetowych, które należą do kompetencji właściwej Regionalnej Izby Obrachunkowej. Przedstawiony wyżej pogląd zbieżny jest ze stanowiskiem zaprezentowanym również w doktrynie /por. Eugeniusz Ochendowski: Nadzór nad sejmikiem samorządowym - Samorząd Terytorialny 1992 nr 10/. Nie jest też zasadny zarzut, że problematyka zakwestionowanej przez wojewodę uchwały należy do kategorii spraw, które podlegają nadzorowi właściwej Regionalnej Izby Obrachunkowej. Z ustawy z dnia 7 października 1992 r. o Regionalnych Izbach Obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/ wynika bowiem, że Izby te powołane są wprawdzie do kontroli gospodarki finansowej, m.in. również sejmików /art. 1 ust. 1 ustawy/, to jednak sprawują nadzór nad działalnością komunalną tylko w zakresie spraw budżetowych /art. 1 ust. 2/. Granice tego nadzoru wyznaczają art. 11 i art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Sprawy budżetowe, dotyczące tylko części gospodarki finansowej gminy i sejmiku, obejmują tylko uchwały budżetowe oraz uchwały o nieudzieleniu absolutorium, które regionalna izba obrachunkowa bada w zakresie ich zgodności z prawem. Wszystkie inne uchwały, dotyczące np. podatków i opłat lokalnych, czy też - jak w rozpoznawanej sprawie - ustalenia diet i określenia ich wysokości nie należą do kategorii spraw budżetowych i podlegają nadzorowi wojewody /por. w tej kwestii: Eugeniusz Stobiecki: "Ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych" - Samorząd Terytorialny 1993 nr 3/.

Uzasadniony jest natomiast zarzut, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie podano, czy i jaki konkretnie przepis został naruszony zakwestionowaną przez wojewodę uchwałą. Jest to istotne naruszenie art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, które musiało spowodować uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z przepisów tych wynika, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem /z wyjątkiem nadzoru nad sprawami zleconymi, który obejmuje również kryterium celowości, rzetelności i gospodarności/, a ponadto, iż stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części następuje tylko wówczas, gdy narusza ona prawo w sposób istotny. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się tylko do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle takiej regulacji oczywiste jest - na co wskazywano już w orzecznictwie NSA - że organ nadzoru, stwierdzający na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nieważność uchwały, obowiązany jest wskazać przepis prawa uchwałą tą naruszony oraz wykazać, iż naruszenie ma charakter istotny. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że organ nadzoru obowiązku tego nie wykonał. Nie wskazano bowiem naruszonego przepisu i w konsekwencji również nie dokonano oceny charakteru tego naruszenia, co uniemożliwia sądowi kontrolę legalności rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tej sytuacji NSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.