Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4985/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano od organu sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2, art. 154 § 6 i 7, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 337/20 w sprawie ze skargi J. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3 i 4 i przyznaje J. M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. II SAB/Wa 337/20, po rozpoznaniu skargi J. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2017 r.:

1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku J. M. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznał J. M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych;

4. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

5. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] marca 2017 r., który wpłynął do organu [...] marca 2017 r., skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej: ustawa zaopatrzeniowa), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), wnosząc o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Następnie, wobec zaniechania organu w rozpoznaniu ww. wniosku, skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego Sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, bądź w terminach określonych w k.p.a., to rozpatrzenie wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. nie zostało zakończone do daty złożenia skargi na przewlekłość postępowania, tj. [...] maja 2020 r., ani też do [...] stycznia 2021 r., tj. daty jej rozpoznania. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy nie budzi zatem wątpliwości, a jej rozmiar jest znaczny.

Organ po otrzymaniu od Prezesa IPN oraz Komendanta Głównego Policji odpowiednio [...] października 2017 r. i [...] maja 2018 r. informacji i dokumentów dotyczących skarżącego, pismem z [...] maja 2018 r. poinformował wnioskodawcę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Od tego czasu do złożenia w dniu [...] stycznia 2020 r. przez skarżącego ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, organ nie podejmował żadnych czynności.

Do dnia rozpatrzenia skargi organ nie zakończył postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Analizując przebieg postępowania nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki podejmował stosowne czynności. Organ co prawda kierował kilkakrotnie do skarżącego informacje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ale żadnego z nich nie dotrzymał. Nie można więc przyjąć, że organ w sprawie wniosku z [...] marca 2017 r. działał efektywnie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów, dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami, wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku, a zatem konieczne było zobowiązanie Ministra do jego rozpatrzenia (pkt 1 wyroku).

Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłości Sąd I instancji wskazał, że konsekwentnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (por.: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić ponad dwuletniego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pismem z [...] maja 2018 r. organ powiadomił wnioskodawcę o zgromadzeniu materiału aktowego w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Od tego czasu nie przejawiał aktywności procesowej. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu, zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).

Sąd I instancji uwzględnił wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku). Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć jednak należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 1.000 zł przemawiał znaczny upływ czasu od daty złożenia wniosku (z [...] marca 2017 r.), który nadal nie został rozpoznany poprzez wydanie decyzji. Tak długi okres przewlekłości organu uzasadniał zrekompensowanie skarżącemu negatywnych skutków tego stanu rzeczy poprzez przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Ponad kwotę 1000 zł Sąd I instancji oddalił skargę (pkt 4 wyroku), gdyż żądana w skardze suma pieniężna 21.473,35 zł jest zawyżona i nie znajduje oparcia w materiale sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2021 r. II SAB/Wa 337/20, wniósł J. M. Zaskarżając wyrok w części, w zakresie pkt 3 i 4, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a, poprzez przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, która to wartość jest rażąco zaniżona, wobec czego nie rekompensuje skarżącemu negatywnych przeżyć wynikających z przewlekłego prowadzenia postępowania, a także nie jest adekwatna do czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz podejmowanych przez niego starań zmierzających do przyspieszenia rozpoznania sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności mających bezpośredni wpływ na wysokość sumy pieniężnej przyznanej na rzecz skarżącego, co przyczyniło się do przyznania sumy pieniężnej w kwocie symbolicznej, nieadekwatnej do przewlekłości organu administracji, oraz negatywnych przeżyć wynikających z przewlekłości dla skarżącego.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku" w zakresie punktu 3 poprzez przyznanie skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Przewlekłość, której dopuścił się organ administracji oceniona została jako dokonana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem przewlekłość ta miała charakter oczywisty i naganny, co powinno się spotkać z adekwatną reakcją Sądu. Trudno jednakże uznać, ażeby suma pieniężna w kwocie 1.000 zł mogła odnieść względem organu administracji skutek dyscyplinujący. Skarżący kasacyjnie wyliczył, że gdyby przeliczyć przyznaną sumę pieniężną na czas trwania postępowania (od złożenia wniosku upłynęły już ponad 4 lata), to kwota ta dałaby 20,83 zł miesięcznie. Jeśli zatem prowadzenia postępowania przez okres 4 lat nie stanowi w ocenie Sądu I instancji rażącej zwłoki w załatwieniu sprawy, to trudno przytoczyć takie okoliczności, które odpowiadałyby powyższemu kryterium, uzasadniając tym samym przyznanie sumy pieniężnej w kwocie, która dla skarżącego stanowiłaby realną rekompensatę, a dla organu administracji skuteczny środek dyscyplinujący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na tle tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiły przynajmniej dwa stanowiska. Pierwsze z nich zakłada, że "Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ" (zob. wyrok NSA z 16.11.2021 r. II OSK 1201/21, LEX nr 3289202).

Z drugiej strony podnosi się także, że brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że zasądzenie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r. II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r. II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. II GSK 1695/16). Ponadto, "Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; z 26 stycznia 2021.r, II OSK 2259/20; z 27 maja 2020 r. II OSK 2324/19). W orzecznictwie trafnie zauważa się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (zob. wyrok NSA z 8.12.2021 r. II OSK 2024/21, LEX nr 3286659).

W niniejszej sprawie, do momentu rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania przez Sąd I instancji, postępowanie przed organem toczyło się niemal cztery lata i nie zakończyło się wydaniem decyzji, mimo że organ już [...] maja 2018 r. informował skarżącego o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeśli zważymy przy tym, że przedmiot sprawy, z punktu widzenia jakości życia strony postępowania, ma dla niej niebagatelne znaczenie (chodzi bowiem o wysokość świadczeń emerytalno-rentowych), to takie zachowanie organu wymaga szczególnego napiętnowania oraz zrekompensowania stronie niedogodności związanych z nieuzasadnionym okolicznościami sprawy oczekiwaniem na wydanie decyzji. Ponadto, w takim wypadku suma pieniężna powinna mieć też charakter represyjno-prewencyjny względem organu, mobilizujący do wydania decyzji, zwłaszcza że zaniechanie organu miało – w ocenie Sądu I instancji – charakter rażący. Z całą pewnością wszystkich tych funkcji nie wypełni zasądzona przez Sąd I instancji kwota 1000 zł, gdyż jest to suma zdecydowanie zbyt niska, w stosunku do możliwości, jakimi na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. dysponował Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, odpowiednią kwotą, która – z jednej strony – może zrekompensować stronie niedogodności wywołane czasem trwania postępowania, a z drugiej strony spełnić funkcję prewencyjno-represyjną dla organu, jest suma 10.000 zł. Jest to bowiem realna i odczuwalna kwota, a jednocześnie mieści się w średnim przedziale możliwej wysokości sumy pieniężnej, przyznawanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. art. 193 i art. 149 § 2 p.p.s.a., uchylił wyrok w zaskarżonej części (dotyczącej pkt 3 i 4) i rozpoznając skargę przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.