Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1116/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.2 pkt 1b, pkt 2, pkt 6, art. 5 ust.1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Kodrąb z dnia 8 lutego 2013 r. nr XXVII/206/13 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kodrąb 1. stwierdza nieważność § 3 i § 15 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1-3, ust. 4 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Radomsku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Kodrąb z dnia 8 lutego 2013r. nr XXVII/206/13 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kodrąb stanowiącym załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej jako "ustawa" poprzez:

nałożenie w § 3 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

nałożenie w § 8 ust. 1 pkt. 1-3 dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym;

wprowadzenie w § 15 obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów - wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne - w smycz i w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Kodrąb.

W motywach skargi Prokurator podkreślił, że Rada Gminy Kodrąb wydając przepis prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej zobowiązana była ściśle do uwzględniania wytycznych zawartych w upoważnieniu. Odnosząc się do poszczególnych zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały Prokurator podniósł, że Rada Gminy Kodrąb w § 3 nałożyła na właścicieli nieruchomości nowe dodatkowe obowiązki, które nie wynikają z treści ustawy. W jego ocenie naruszeniem prawa jest także uregulowanie dotyczące obowiązku należytego utrzymania pojemników na odpady, z tego względu, że stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Prokurator wskazał ponadto, że brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej dla Rady Gminy do przyjęcia § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały. W tym zakresie skarżący wskazał, że ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zdaniem skarżącego wprowadzenie w regulaminie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt domowych. Prokurator dodał ponadto, że zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej, Rada Gminy winna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Z powyższych względów Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do wyżej wymienionej uchwały zawierającej regulamin utrzymania czystości i porządku w części obejmującej przepisy § 3, § 8 ust. 1 oraz § 15 ust. 2, 3, 4.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kodrąb wniosła o jej oddalenie. Organ gminy podniósł, że kwestionowany przez Prokuratora Rejonowego w skardze § 3 regulaminu w pełni nawiązuje do brzmienia przepisów rangi ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i dokładne określenie obowiązku właścicieli nieruchomości było konieczne celem dookreślenia szczegółowych zasad i sprecyzowania zakresu podmiotowo - przedmiotowego. Zdaniem Rady Gminy § 3 regulaminu zgodnie z dyspozycją ustawową nakazuje właścicielom nieruchomości uprzątnąć część drogi publicznej służącą do użytku publicznego, a zatem ruchu pieszych po chodniku położnym bezpośrednio przy granicy nieruchomości i nie statuuje jakichkolwiek dodatkowych obowiązków, którymi zdaniem skarżącego mieliby być obciążeni mieszkańcy Gminy. Przedmiotowy regulamin nie rozszerza obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a jedynie precyzuje zapis ustawowy.

W zakresie zarzutu § 8 ust. 1 regulaminu organ gminy wyjaśnił, że akt prawa miejscowego doprecyzowuje w granicach kompetencji prawodawczej pojęcia "odpowiedniego stanu sanitarnego, porządkowego i technicznego", więc zarzut próby powielenia regulacji przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jest nieuzasadniony. Organ podał, że Gmina Kodrąb nie przejęła obowiązku utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, tym samym była zobowiązana w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania tychże pojemników we właściwym stanie przez właścicieli nieruchomości. Nadto Rada Gminy zauważyła, że przewidziane w regulaminie obowiązki nie czynią utrzymywania pojemników w należytym stanie zbyt uciążliwym ani nie nakładają na mieszkańców Gminy obowiązków abstrahujących od tych, które zostały wskazane w ustawie. Podniosła, że przyjęty w przedmiotowej uchwale sposób udostępnienia pojemników na odpady dla odbierającego je przedsiębiorcy nie był i nie jest podważany przez właścicieli nieruchomości, a utrzymywanie pojemników w należytym stanie jest zgodne z oczekiwaniami społeczności gminnej i wpływa na estetykę oraz porządek na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Organ dodał nadto, że ustalone standardy utrzymywania pojemników na śmieci nie naruszają aktów prawnych wyższego rzędu.

W odniesieniu do § 15 regulaminu Rada Gminy wskazała, że ustawa wyposażyła ją w pełnię kompetencji niezbędnych do ustanowienia przedmiotowej regulacji. Podniosła, że regulamin nie zakazuje wprowadzania zwierząt do wszystkich obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne, lecz wskazuje jedynie, aby zwierzęta nie były wprowadzane na tereny nieprzeznaczone dla zwierząt, co ma służyć zapewnieniu czystości i bezpieczeństwa, zgodnie z dyspozycją ustawową. Rada Gminy wyjaśniła, że intencją wprowadzenia w § 15 regulaminu było zagwarantowanie w jak największym stopniu bezpieczeństwa ludziom mogącym doznać szkody na skutek działań psów ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne albo zachowujące się w sposób, nad którymi w pewnych okolicznościach można by utracić kontrolę. Nakazanie niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne podyktowane było dążeniem do eliminacji chorób, których nosicielami są psy, a którymi mogą zarazić się w szczególności dzieci przez kontakt ze zwierzętami. W ocenie organu gminy również zasadność ustanowienia obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy nie budzi wątpliwości. Ustanowienie obowiązku prowadzenia psów na uwięzi stanowi uregulowanie, które jest w stanie zapewnić względne bezpieczeństwo mieszkańcom Gminy i stwierdzenie jego nieważności doprowadziłoby do istotnych naruszeń zasad bezpieczeństwa przez właścicieli zwierząt domowych. Zdaniem organu przedmiotowa skarga nie wskazuje, w jaki sposób naruszono prawo i przekroczono kompetencje ustawowe, statuując przepisy § 15.

Podsumowując Rada Gminy stwierdziła, że stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części doprowadziłoby do istotnego zachwiania zasad bezpieczeństwa, porządku i czystości w gminie, gdyż aktualne brzmienie regulaminu zapewnia odpowiednie zachowanie właścicieli zwierząt domowych i nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy wskazanej już wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1a.

Następnie wyjaśnić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyroki NSA: z dnia 9 września 2014r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13, w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Sz 238/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011r. w sprawie IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 515/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały wskazać należy, że § 3 załącznika do owej uchwały stanowi, iż od właścicieli nieruchomości wymaga się uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego. Powołany zapis stanowi niewątpliwe nieuprawione powtórzenie regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1b regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, wskazując że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości i właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wprawdzie zgodzić się trzeba z Radą Gminy Kodrąb, że zapis § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie statuuje jakichkolwiek dodatkowych obowiązków dla mieszkańców gminy, jednakże jak już wyżej wskazano w istocie jest niezasadnym powieleniem wyżej wskazanych regulacji ustawowych, co obliguje Sąd od wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego zapisu.

W dalszej kolejności należy wskazać, że wbrew zarzutom Prokuratora Rejonowego Rada Gminy w treści § 8 ust.1 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym. W ocenie Sądu wyżej wskazany zapis załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezbędnym sprecyzowaniem obowiązku ustawowego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, statuującego konieczność określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jednocześnie nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora Rejonowego, iż § 8 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem ustalając zasadę poddawania pojemników czyszczeniu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na 3 miesiące, niezwłocznego naprawiania uszkodzonych pojemników oraz zapewniania niewydzielania przez pojemniki nieprzyjemnych zapachów po ich opróżnieniu, jest dopuszczalnym uszczegółowieniem i konkretyzacją regulacji ustawowej w zakresie obowiązku właścicieli nieruchomości utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie (vide wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 lutego 2016r. w sprawie II SA/Łd 1114/15 oraz z dnia 26 lutego 2016r. w sprawie II SA/Łd 1/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia prawa treścią § 15 regulaminu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W celu wykonania powyższej delegacji ustawowej Rada Gminy Kodrąb uchwaliła § 15 regulaminu. I tak w ust. 1 Rada Gminy określiła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, które utrzymują i szkody przez nie wyrządzone. Do obowiązków właścicieli zwierząt należy sprawowanie stałego i skutecznego dozoru nad posiadanymi zwierzętami (ust. 2 pkt 1), niedopuszczanie do długotrwałego zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, szczególnie w godzinach 22:00-6:00 (ust. 2 pkt 2). Do obowiązków osób utrzymujących psy należy w szczególności: wyprowadzanie psa na smyczy, zastrzeżeniem pkt 2 (ust. 3 pkt 1) , wyprowadzanie psa na smyczy, w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe – w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne (ust. 3 pkt 2), niewprowadzanie psów do obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne, a w szczególności na place zabaw z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt np. lecznice, przy zaznaczeniu że postanowienie to nie dotyczy osoby niewidomej korzystającej z psa przewodnika (ust. 3 pkt 3); usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez psy w obiektach, budynkach, na ulicach, chodnikach, skwerach i zieleńcach (ust. 3 pkt 4). Ponadto w § 15 ust. 4 Rada Gminy ustaliła, że zwolnienie psa ze smyczy, ale z założonym kagańcem jest dozwolone jedynie w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość sprawowania całkowitej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia.

W ocenie Sądu zapisy § 15 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1-3 oraz ust. 4 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały stanowią wystąpienie poza delegację ustawową. W tym względzie wskazać trzeba, że ustanowiony w § 15 ust. 2 pkt 2 regulaminu zakaz długotrwałego zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe jest zapisem dalece nieprecyzyjnym, mogącym być interpretowanym na różne sposoby. Ponadto zaznaczyć należy, że tychże do kwestii odnosi się już ustawa z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r. poz. 121 ze zm.), normując w art. 144 zagadnienia immisji sąsiedzkich oraz ustawa z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015r. poz. 1094 ze zm.), normując w art. 51 odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i spoczynku nocnego. Tym samym stwierdzić trzeba, że regulacja § 15 ust. 2 pkt 2 regulaminu narusza upoważnienie ustawowe art. 4 ust. 2 pkt 6 oraz wkracza w materię uregulowaną już przepisami wyżej wymienionych aktów prawnych.

Odnosząc się do § 15 ust. 3 pkt 1-2 wskazać trzeba, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia ich cech i innych uwarunkowań jest nadmierną restrykcją nałożoną na właścicieli psów mogącą prowadzić do niewłaściwego traktowania zwierzęcia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie mogącą nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmiernie ograniczające swobodę poruszania się zwierząt, mogą tę zasadę naruszać, zwłaszcza gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami, w tym ustawą o ochronie zwierząt i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto należy zauważyć, że pojęcie "osoby dorosłej" użyte w § 15 ust. 3 pkt 2 regulaminu jest pojęciem nieostrym i może wywoływać liczne wątpliwości interpretacyjne (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2014r. w sprawie II OSK 2003/14; wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. w sprawie II OSK 1492/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konsekwencji uznać trzeba, że § 15 ust. 3 pkt 1-2 są niezgodne z zakresem delegacji ustawowej.

Następnie godzi się wskazać, że również treścią § 15 ust. 3 pkt 3 regulaminu ustanawiającego zakaz wprowadzania psów obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne, a w szczególności na place zabaw z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, doszło do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W kompetencjach rady miejskiej wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się bowiem wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt w tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 792/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie IV SA/Po 784/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 404/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 153/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przejawem dowolnej inicjatywy uchwałodawczej niewynikającej z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy jest także zapis § 15 ust. 4 regulaminu. Niewątpliwe użycie przez uchwałodawcę gminnego w treści owego zapisu niejasnego sfomułowania "miejsca mało uczęszczane" może prowadzić do licznych nieporozumień w zakresie istnienia w danej sytuacji odstępstwa od obowiązku prowadzenia psa na uwięzi wraz z założonym kagańcem. Wprowadzając przedmiotowy zapis § 15 ust. 4 regulaminu organ nie zauważył, że art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.) odnosi się już do kwestii puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna i dodatkowa regulacja owego zagadnienia nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym art. 4 ust. 2 pkt 6.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił zarzuty i argumentację Prokuratora Rejonowego w zakresie naruszenia prawa treścią § 3 i § 15 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1-3, ust. 4 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały, jednocześnie uznając za nienaruszające delegacji ustawowej zapisy § 8 ust.1 oraz § 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 4 regulaminu. Zakres i waga naruszeń prawa, o których mowa, świadczą o istotnym naruszeniu prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku, zaś w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

ds