Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 11/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 28 105 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. R., T. R. i M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku W. i T. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] umarzającą wszczęte na wniosek T. i W. R. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2004 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, stanowiącej drogi publiczne, położonej w jednostce ewid. [...], obr. ewid. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m² utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, stanowiącej drogi publiczne, położonej w jednostce ewid. [...], obr. ewid. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji, w tym działki nr [...] o pow. [...] m².

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wystąpili W. i T. R.

Wskutek złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne, a następnie wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w części dot. komunalizacji nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m².

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia 29 czerwca 2016 r. wystąpili W. i T. R. We wniosku skarżący podtrzymali swoje argumenty z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...].

Ponowna analiza akt, która nastąpiła na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem organu, nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności. Organ zobligowany był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Istniało bowiem domniemanie, że żądanie wynikające z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mieściło się w normie art. 28 kpa, gdyż komunalizacja działki nr [...] mogła naruszać prawa W. i T. R. Jednak z przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że W. i T. R. nie posiadają legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.

Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania zgodnie z art. 28 Kpa jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Jednocześnie od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

Stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa. Fakt ten potwierdza zaświadczenie Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Z zaświadczenia tego wynika, że m.in. droga publiczna ozn. nr działki [...], położona w obrębie [...], gm. [...] została wybudowana przy udziale czynu społecznego w latach 1965-1980 i istniała w dniu 1 października 1985 r. Jak prawidłowo wskazał Minister SWiA w uzasadnieniu decyzji Nr [...], potwierdzenie przejścia na własność Państwa gruntów, wskazanych w art. 51 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych następuje przez wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 Kpa. Zaświadczenie takie jest podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. W tym miejscu organ wskazał, że w księdze wieczystej KW [...] (wskazanej również w karcie inwentaryzacyjnej decyzji Wojewody [...]) jako właściciel działki nr [...] widniał Skarb Państwa. Natomiast w razie sporu o prawo własności gruntów, o których mowa w art. 51 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych ustalenie prawa własności do tych gruntów i rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Organ ustalił, że w ewidencji gruntów obręb [...] założonej w 1964r., widniała działka nr [...] o obszarze [...] ha stanowiąca drogę. Osobą władającą gruntem był PPRN Wydział Komunikacji, natomiast po reformie administracyjnej w 1976 r. zmieniony na Rejonowy Zarząd Dróg Lokalnych w [...]. W 1977r. w ewidencji gruntów dokonana została zmiana w wyniku, której działka ozn. nr [...] została przeniesiona do pozycji rejestrowej nr [...]. W pozycji tej znajdowały się nieruchomości oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha, stanowiące własność E. i C. R. ustanowioną na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1975r., nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy [...] (vide: pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2015r., znak: [...]).

Z ustaleń organu wynika, że przed Naczelnikiem Gminy [...] sporządzona została w dniu [...] grudnia 1979r. umowa przekazania własności i posiadania nr [...], mocą której E. i C. R. przekazali swoje gospodarstwo rolne na rzecz W. i T. R. W aktach sprawy związanej z przekazaniem tego gospodarstwa rolnego znajdują się dwie wersje tej umowy. W jednej przekazują oni gospodarstwo rolne bez działki nr [...], a w drugiej z działką nr [...]. W aktach sprawy jako dokument własności znajduje się tylko ww. akt własności ziemi, dlatego zdaniem Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] umową w wersji z działką nr [...] nastąpiło tylko przekazanie posiadania tej działki. W 1982 r. na terenie Gminy [...] dokonana została modernizacja ewidencji gruntów, w której w obr. [...] T. i W. R. ujawnieni zostali jako właściciele gruntów oznaczonych numerami [...],[...],[...] i [...] o pow. [...] ha, a stan ten odpowiada gruntom, które ich rodzice nabyli na mocy aktu nadania ziemi z [...] listopada 1975 r., a następnie oni przejęli z mocy umowy przekazania własności i posiadania z dnia [...] grudnia 1979 r. (bez działki oznaczonej nr [...]). Po modernizacji działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha oznaczona została jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Jak zostało wyjaśnione w piśmie z dnia 19 października 2015 r. Starostwa Powiatowego w [...] w wyniku porównania mapy z przed i po modernizacji, ustalono, że tylko częściowo na mapie stan ten się pokrywa, gdyż na mapie przed modernizacją działka nr [...] w części miała inny przebieg od ujawnionej po modernizacji działki nr [...].

Uzupełniająco organ podniósł, że z ww. pisma Starostwa Powiatowego w [...] działka nr [...] o pow. [...] ha w rejestrach ewidencji gruntów obrębu [...] tylko w latach 1977 -1982 zapisana była jako władanie E. i C. R., a następnie T. i W. R.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia organ nie zgadza się z twierdzeniami skarżących, zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby to im, przysługiwało prawo własności nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...].

Zdaniem organu, W. i T. R. nie posiadają i nie posiadali w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...] a skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...].

W świetle powyższych faktów oraz obowiązujących przepisów prawa jak słusznie podkreślił Minister SWiA w uzasadnieniu decyzji Nr [...] organ, który podjął czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, przy czym w toku prowadzonego postępowania brak było wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, powinien postępowanie takie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada

2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. R., T. R. i M. R. zarzucając jej naruszenie prawa oraz interesu prawnego skarżących tj. art. 28 Kpa w związku z art. 7 i art. 77 Kpa poprzez wadliwe uznanie, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak interesu prawnego i wnieśli o jej uchylenie.

W uzasadnieniu podnieśli, że ich zdaniem organ błędnie przyjął iż nie przysługuje im status strony w tym postępowaniu w tym ich syna M., który zdaniem skarżących może uczestniczyć w postępowaniu sądowym na podstawie art. 31 § 2 ppsa. Zdaniem skarżących "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego" – (wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r. I OSK 2016/06).

"Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 kc i 144 kc do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności" – postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r. II OZ 394/11.

Zdaniem skarżących ich interes prawny wynika, z tego, że sporna nieruchomość drogowa była i jest elementem gospodarstwa domowego - siedliska rodziny R. Droga ta otoczona jest nieruchomościami, których tytuł prawny jest niesporny i przysługuje skarżącym. Dochodzi ona w terenie m.in. bezpośrednio do budynku gospodarczego znajdującego się na ich nieruchomości, obok domu. Chodzi tutaj o nieruchomości ujawnione w księgach wieczystych nr [...] oraz nr [...] położone w [...], [...].

W dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dn. [...].12.2004 r. ich właścicielami byli małżonkowie W. i T. R. Następnie, aktem notarialnym z dn. [...].12.2012 r., Rep. A [...] przenieśli ich własność na syna M. R. W świetle powyższego oraz przedstawionej interpretacji art. 28 k.p.a. zdaniem skarżących uznać należy, że właściciele bezsporni nieruchomości sąsiedniej mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy własności drogi dojazdowej bezpośrednio do tych nieruchomości i stanowi element gospodarczej całości ich siedliska. Status prawny tej drogi dotyczy ich interesu prawnego, rzutuje na zakres prawa własności oraz ewentualne ułożenie zasad korzystania z tej drogi, w zależności od ustalenia do kogo ona ostatecznie należy.

Zdaniem skarżących sporna droga została błędnie kwalifikowana jako własność Skarbu Państwa i następnie skomunalizowana.

Wchodziła ona pierwotnie, jako działka drogowa nr [...], w skład spadku po małżonkach W. i Z. K. i postanowieniem z dn. [...].09.1961 r. [...] Sąd Powiatowy w [...] przyznał jej własność w drodze działu spadku C. R. Następnie umową o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy z dnia [...].12.1979 r- całość nieruchomości (w tym sporna droga - nosząca już nr [...], a obecnie jest to działka nr [...]) została przeniesiona na skarżących małżonków. Kwestia dwóch umów z tej samej daty, o innej treści będzie przedmiotem postępowania merytorycznego, które na razie zostało bezpodstawnie umorzone. Taki stan rzeczy znalazł następnie odzwierciedlenie w wypisie z rejestru gruntów w którym to jako właściciele figurują małżonkowie R.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie i wyjaśnień skarżących wynika, że jest w niej sporo wątpliwości, na których wyjaśnienie Organ winien zezwolić w procedurze administracyjnej, zamiast umarzać postępowanie z przyczyn formalnych. Dotyczy to zarówno ww. dwóch umów o przekazanie gospodarstwa rolnego, treści wydanego zaświadczenia w powiązaniu z rzeczywistym okolicznościami (kwestionowany jest przez skarżących czyn społeczny), w których powstała sporna droga (której stan w ogóle poddaje w wątpliwość możliwość jej wybudowania).

Skarżący wytoczyli równolegle powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej przeciwko Gminie [...] przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. Akt [...]. Tam, jednak z uwagi na stanowisko prezentowane w orzecznictwie, Gmina kwestionuje w ogóle możliwość badania tej sprawy w procesie cywilnym, z uwagi na stan związania ostateczną decyzją administracyjną o, komunalizacji (w załączeniu stanowisko procesowe gminy). W tych warunkach, zdaniem skarżących powstało tzw. błędne koło logiczne tzn. w każdym z możliwych postępowań - cywilnym czy administracyjnym, Państwo odmawia obywatelowi wyjaśnienia sprawy, która go bezpośrednio dotyczy i narusza jego własność.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że jego zdaniem skarga jest niezasadna.

Organ rozpatrując przedmiotową sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga na decyzję Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016r., utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca, 2016r., nie wskazuje na nowe nieznane organowi okoliczności (poparte dowodami), czy też argumenty do których organ by się nie odniósł w uzasadnieniu skarżonych decyzji.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wyjaśnił, iż z zebranego przez organ materiału dowodowego wynika, że właścicielem działki nr [...] w dacie komunalizacji był Skarb Państwa, co zostało potwierdzone zaświadczeniem Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...]. Z zaświadczenia tego wynika, że m.in. droga publiczna ozn. nr działki [...], położona w obrębie [...], gm. [...] została wybudowana przy udziale czynu społecznego w latach 1965-1985. Potwierdzenie przejścia na własność Państwa gruntów, wskazanych w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) nastąpiło przez wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 Kpa.

Zaświadczenie takie natomiast jest podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. W księdze wieczystej KW [...] (wskazanej również w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody [...]) jako właściciel działki nr [...] widniał Skarb Państwa.

Dodatkowo w toku przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego ustalone zostało, że w ewidencji gruntów obręb [...] założonej w 1964 r., widniała działka nr [...] o obszarze [...] ha, stanowiąca drogę. Osobą władającą gruntem był PPRN Wydział Komunikacji, natomiast po reformie administracyjnej w 1976 r. Rejonowy Zarząd Dróg Lokalnych w [...]. W 1977 r. w ewidencji gruntów dokonana została zmiana w wyniku, której działka ozn. nr [...] została przeniesiona do pozycji rejestrowej nr [...]. W pozycji tej znajdowały się nieruchomości oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha, stanowiące własność E. i C. R. ustanowioną na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy [...].

Przed Naczelnikiem Gminy [...] sporządzona została w dniu [...] grudnia

1979 r. umowa przekazania własności i posiadania nr [...], mocą której E. i C. R. przekazali swoje gospodarstwo rolne na rzecz W. i T. R. W aktach sprawy związanej z przekazaniem tego gospodarstwa rolnego znajdują się dwie wersje tej umowy. W jednej przekazują oni gospodarstwo rolne bez działki nr [...], a w drugiej z działką nr [...]. W aktach sprawy jako dokument własności znajduje się tylko ww. akt własności ziemi, dlatego też jak stwierdził Dyrektor Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] umową w wersji z działką nr [...] nastąpiło tylko przekazanie posiadania tej działki. W 1982 r. na terenie Gminy [...] dokonana została modernizacja ewidencji gruntów, w której obr. [...] T. i W. R. ujawnieni zostali jako właściciele gruntów.

Organ podtrzymał swoje stanowisko dotyczące stron postępowania komunalizacyjnego i podkreślił, że to na wnioskodawcy postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania iż ma legitymację do jego wszczęcia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając niniejszą skargę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. umarzająca postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowania zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co sprawie, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Chodzi o kryterium bezprzedmiotwości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie w sposób formalny kończyć postępowanie. W rozpatrywanej sprawie organ umorzył postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym nieważnościowym trybie postępowania uznając, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony.

Podzielając stanowisko organów przypomnieć należy, że żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje tylko stronie, co wynika z art. 157 § 2 kpa. w przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa albo decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w jego toku, iż wniosek nie pochodzi od strony. Ostatnia z opisanych sytuacji miała miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalić według norm prawa materialnego. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., którą to decyzją Wojewoda, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiącej drogi publiczne położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] w tym działki nr [...] o powierzchni [...] m². Zatem to skarżący powinni wskazać przepis powyższej ustawy, którego zastosowanie przez organ naruszyło ich uprawnienia.

Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżących w prowadzeniu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez nich przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Z utrwalonego w sprawie komunalizacji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby natomiast mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, gdy wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności komunalizowanego mienia, a zatem, że postępowanie komunalizacyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie to stanowi ich własność, a nie własność Skarbu Państwa, czyli odpada zasadnicza przesłanka umożliwiająca przeprowadzenie komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje żeby skarżący posiadali tytułu prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości ani na datę komunalizacji, tj. na dzień 27 maja

1990 r. ani obecnie.

Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu świadczącego o tym, że to właśnie im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do skomunalizowanej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika wprost, że właścicielem działki nr [...] na dzień komunalizacji był Skarb Państwa. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w tym zaświadczenie Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115).

Z zaświadczenia tego wynika, że droga publiczna oznaczona jako działka nr [...] istniała już w dniu 1 października 1985 r. Zaświadczenie to zostało wydane na podstawie art. 217 kpa w związku z art. 51 ust. 1 powyższej ustawy i jest podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Należy podkreślić, że w księdze wieczystej KW [...] (wskazanej również w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]) jako właściciel działki nr [...] widniał Skarb Państwa. Jeżeli istnieje spór o prawo własności tego gruntu, to właściwym do jego rozstrzygnięcia jest jak słusznie podniósł organ droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Ponadto w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy znajduje się akt własności ziemi z [...] listopada 1975 r. z którego wynika, że gospodarstwo rolne przekazane na własność E. i C. R. nie zawierało działki nr [...] (która później po przekształceniach otrzymała nr [...]). Dlatego też Sąd podobnie jak organ uznał, że właściwa jest umowa przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] grudnia 1979 r. przez E. i C. R. na rzecz skarżących, w którym przekazują oni gospodarstwo rolne bez działki nr [...] późniejszej [...].

Nie budzi natomiast wątpliwości, że skarżący korzystali z tej działki na zasadach władania ją.

Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do prowadzenia postępowania nadzorczego, w związku z tym zobligowany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały przez organ prawidłowo zinterpretowane. Dlatego też, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie doszukał się także naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.