Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2696/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Portu Lotniczego B. S.A z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszeń przez zarządzającego Portem Lotniczym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2015r.; II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Portu Lotniczego B. S.A z siedzibą w B. kwotę 457 zł czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 29 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez Zarządzającego Portem Lotniczym B.-S. obowiązków określonych w przepisach prawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 11-13 marca 2015 r. zespół audytorski Urzędu Lotnictwa Cywilnego przeprowadził kontrolę kompleksową spełniania wymagań i realizacji obowiązków z zakresu ochrony lotnictwa cywilnego przez zarządzającego Portem Lotniczym B. S.A. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono szereg niezgodności z wymogami dotyczącymi ochrony portu lotniczego określonymi w przepisach załącznika do rozporządzenia Komisji UE Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego (Dz. Urz. UE L [...]z dnia [...] marca 2010r. - dalej zał. do rozp. [...]), załącznika do decyzji Komisji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustanawiającej szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego (niepubl. - dalej zał. do dec. [...]) załącznika do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego (Dz. U. z 2012 poz. 912 - dalej KPOLC) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospoda Morskiej z Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla lotnisk użytku publicznego podlegający obowiązkowi certyfikacji (Dz. U. z 2013 poz. 1020 - dalej: rozp. ws. wymagań technicznych). Wszystkie stwierdzone uchybienia zostały sklasyfikowane jako uchybienia kategorii 3, zgodnie z kategoryzacją zawartą w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie Krajowego Programu Kontroli Jakości w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1148 - dalej: Rozporządzeni KPKJ).

W stosunku do stwierdzeń zespołu audytorskiego w protokole kontroli zawartych zostało 17 zaleceń, odnoszących się zarówno do niezgodności (kategorii 3), jak i obszarów, które nie stanowiły niezgodności, jednak wymagały usprawnienia (kategorii 2).

W trakcie kontroli audytorzy zaobserwowali, że na granicy strefy ogólnodostępnej i strefy operacyjnej na odcinku graniczącym z Wojskowymi Zakładami Lotniczymi ([...]) znajduje się przeszkoda w postaci ruchomej zapory o wysokości ok. 80 centymetrów. Ponadto obserwacja przebiegu bariery w postaci ogrodzenia wojskowego potwierdziła ubytki w postaci wyłamanych płyt betonowych, które umożliwiały swobodny dostęp do strefy operacyjnej lotniska. Powyższe obserwacje dały podstawę do stwierdzenia niezgodności z przepisami pkt 1.1.1.2. zał. do rozp. [...].

Dodatkowo zespół audytorski stwierdził luki w podbudowie ogrodzenia części krytycznej strefy zastrzeżonej spowodowane podkopami przez zwierzęta. Zaobserwowano ponadto, iż dolna część ogrodzenia nie była trwale przymocowana do podłoża. W związku z tą obserwacją stwierdzono niezgodność z § 11 ust. 1 pkt 4 rozp. ws. wymagań technicznych.

W związku z powyższymi nieprawidłowościami zespół audytorski w protokole kontroli zawarł zalecenie dotyczące dostosowania ogrodzenia do wymogów opisanych w rozp. ws. szczegółowych wymagań technicznych oraz zalecenie związane z ustanowieniem na całym odcinku granicy pomiędzy strefą ogólnodostępną a strefą operacyjną lotniska bariery fizycznej zgodnej z wymogiem określonym w pkt. 1.1.1.2. zał. do rozp. [...].

Ponadto, w trakcie wskazanej powyżej kontroli zespół audytorski stwierdził naruszenie przez Port Lotniczy B. S.A. następujących przepisów: pkt 1.2.1.1., 1.2.2.4., 4.1.2., 11.1.3., zał. do rozp. [...]; pkt 12.5.1. zał. do dec. [...] oraz § 17 oraz § 31 ust. 1 KPOLC.

Pismem z dnia 31 marca 2015 r. strona skarżąca skierowała do organu podpisany egzemplarz protokołu kontroli z uwagami dotyczącymi zaleceń nr 2, 3, 5 oraz 6, a także załączyła program naprawczy dotyczący wszystkich zaleceń za wyjątkiem zalecenia nr 2, z którym skarżąca się nie zgodziła. W piśmie skarżąca wnioskowała również o zmianę charakteru zalecenia z trybu "pilny" na "planowy" w odniesieniu do zalecenia nr 5 i 6.

W kolejnym piśmie skarżąca argumentowała brak zgody na wykonanie zalecenia nr 2 związanego z koniecznością usunięcia braków w ogrodzeniu lotniska w części krytycznej strefy zastrzeżonej. Skarżąca wskazała, że pozytywnie przeszła proces konwersji certyfikatu na podstawie przepisów Unii Europejskiej tj. w szczególności Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (dalej – rozp. [...]) oraz Rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] (dalej – rozp. [...]). Skarżąca podniosła, że w toku procesu konwersji certyfikatu Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, że Port Lotnicy B. spełnia warunki oznaczone jako [...].

Pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. skierowanym do Zarządzającego Portem Lotniczym B. S.A., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nakazał realizację zaleceń pokontrolnych nr 2 i 3, nr 5 oraz wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania w zakresie stwierdzenia naruszeń przepisów do dnia [...] lipca 2015 r.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez Port Lotniczy B. S.A. przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego, określając zakres naruszenia przepisów stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 11-13 marca 2015 r., w tym:

- pkt 1.1.1.2, 1.2.1.1, 1.2.2.4, 4.1.2., 11.1.3. zał. do rozp. [...]

- 12.5.1. zał. do dec. [...];

- § 17, § 32 ust. 1 KPOLC,

- § 11 ust. 1 pkt 4 rozp. ws. wymagań technicznych.

Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. Port Lotniczy B. S.A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt. 4 rozp. ws. wymagań technicznych.

Zarządzający Lotniskiem B. – S. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie stwierdzenia naruszeń prawa w odniesieniu do stanu ogrodzenia strefy zastrzeżonej lotniska B. – S., w szczególności z uwagi na błędne i niedopuszczalne zastosowanie wobec Portu Lotniczego B. wymogów wynikających z § 11 ust. 1 pkt. 4 rozp. ws. szczegółowych wymogów technicznych. Zgodnie z wyjaśnieniami Zarządzającego lotniskiem niedopuszczalność zastosowania wobec Portu Lotniczego B. wymogów wynikających z § 11 ust. 1 pkt. 4 rozp. ws. wymagań technicznych związana jest z faktem pozytywnego przejścia procesu konwersji certyfikatu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, tj. rozp. [...] oraz rozp. [...].

Zdaniem Zarządzającego lotniskiem B. – S. decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie stwierdzającym naruszenie obowiązków wynikających z § 11 ust. 1 pkt. 4 rozp. ws. wymagań technicznych, nakazująca usunięcie niniejszych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, została wydana z obrazą podstawowej zasady prawa wspólnotowego o prymacie prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Zarządzający lotniskiem stwierdził, że Prezes Urzędu w sposób nieuprawniony zastosował uregulowania określone w rozp. ws. szczegółowych wymogów technicznych, pomimo posiadania wiedzy o dokonanej konwersji certyfikatu, zgodnie z unijnymi standardami.

W ocenie strony skarżącej, biorąc pod uwagę prawodawstwo wspólnotowe, Zarządzający Portem Lotniczym jest obowiązany do realizacji wyłącznie wymagań określonych w przepisach unijnych, a nie krajowych (w zakresie, w jakim przepisy te regulują te same kwestie co przepisy europejskie).

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy podniósł, że Departament Ochrony w Lotnictwie Cywilnym, właściwy do spraw certyfikacji lotnisk przekazał do organu informację, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w Porcie Lotniczym B. w dniach 11-13 marca 2015 r. nie stwierdzono poważnych uchybień mających bezpośredni wpływ na ochronę kontrolowanego podmiotu. Organ zwrócił jednak uwagę, że niezgodności stwierdzone podczas kontroli sklasyfikowane jako niezgodności kategorii 3 (stanowiące drobne uchybienia), jako odpowiadające niezgodnościom oznaczonym kategorią 2 w Rozporządzeniu w sprawie certyfikacji, nie stanowią przesłanek uniemożliwiających wydanie decyzji w przedmiocie konwersji certyfikatu. W ocenie organu odwoławczego niezależnie od spełnienia przez Zarządzającego Portem Lotniczym B. wymogów w innych obszarach prowadzenia lotniczej działalności gospodarczej, w tym w zakresie uzyskania konwersji certyfikacji, Zarządzający Portem Lotniczym jest zobowiązany do realizacji działań naprawczych mających na celu całkowite usunięcie niezgodności stwierdzonych w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy wskazał, że zarówno załącznik Va do rozp. [...] jak i załącznik do Decyzji Dyrektora Wykonawczego Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego EASA nr [...]w zakresie odnoszącym się do wymagań, jakie powinno spełniać ogrodzenie lotniska charakteryzuje duży stopień ogólności. W ocenie organu odwoławczego zarówno Specyfikacje certyfikacyjne (CS) jak i Materiały zawierające wytyczne (GM) nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał ponadto, że przepisy mające zastosowanie w postępowaniu o uzyskanie konwersji certyfikatu nie określają szczegółowych, wiążących parametrów, jakie powinno spełniać ogrodzenie lotniska, w tym m.in. materiału, z jakiego ogrodzenie powinno być wykonane, wysokości ogrodzenia, jego położenia, wykończenia i zainstalowania czy zamocowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego, prawo krajowe może być stosowane jedynie w zakresie, w jakim nie pozostaje ono w sprzeczności z normami wspólnotowymi. Natomiast mając na uwadze fakt, że prawo wspólnotowe w zakresie dotyczącym wymagań dotyczących lotnisk w sposób bardzo uproszczony określa wymogi, jakie powinno spełniać ogrodzenie lotniska. Zdaniem organu skoro na gruncie przepisów wspólnotowych ustawodawca wspólnotowy nie określił wiążących, szczegółowych parametrów, jakie powinno spełniać ogrodzenie lotniska, przepisy krajowe statuujące konkretne wymogi w tym zakresie nie mogą, w sposób oczywisty pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, o ile realizują cel wyrażony w załączniku Va do Rozporządzenia 216/2008. W związku z powyższym brak szczególnej regulacji na poziomie wspólnotowym odnoszącej się do wymagań do ogrodzeń lotnisk powoduje, w ocenie organu odwoławczego, obowiązek odwołania się do przepisów powszechnie obowiązujących w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję złożył Port Lotniczy B. S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia naruszenia obowiązków określonych w §11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7, 77 i 107 k.p.a., art. 8,9,11 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa lotniczego:

Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę rady [...], rozporządzenie (WE) nr [...]i dyrektywę [...].

Rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...]

Specyfikacji Certyfikacyjnych stanowiących załącznik do Decyzji nr [...] Dyrektora Wykonawczego Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)

art. 3 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo lotnicze poprzez nieuwzględnienie i niezastosowanie ww. przepisów prawa,

art. 29 ustawy - Prawo lotnicze, poprzez nieprecyzyjne określenie zakresu naruszenia, które nie określa w sposób konkretny i w związku z tym nie pozwala prawidłowo zrozumieć, na czym owe naruszenia polegają i w jaki sposób należy je usunąć, czyli prawidłowo wykonać decyzję oraz jaki jest oczekiwany przez organ sposób działania ze strony adresata decyzji cel - skutek tego działania.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie zasad wynikających z 91 Konstytucji RP oraz art. 9, art. 87 i art. 91 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie.

W skardze Zarządzający Portem Lotniczym B. S.A. uznał za niedopuszczalne i niezgodne z obowiązującym stanem prawnym, w szczególności z obowiązującym prawodawstwem wspólnotowym, stosowanie (w zakresie wymogów odnoszących się do ogrodzenia strefy zastrzeżonej lotniska) przepisów krajowych tj. rozp. ws. wymagań technicznych.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto rażące naruszenie ustaleń faktycznych i stanu prawnego, wynikających z prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wydanie na rzecz Portu Lotniczego B. S.A. na czas nieokreślony certyfikatu lotniska nr [...] upoważniającego do eksploatacji lotniska B.-S.. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, powyższe prowadzi do naruszenia zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad krajowym. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że przepisy wspólnotowe ustanawiają mniej rygorystyczne, a bardziej zrównoważone wymogi, aniżeli wynikają z dotychczasowych przepisów krajowych zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, co jest wyrazem dążenia do zapewnienia wszystkim lotniskom w całej Unii Europejskiej jednolitych standardów, a przez to równych warunków funkcjonowania i szans rozwojowych, a także możliwości konkurencyjnych.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego po przeprowadzeniu kontroli lotniska w kwietniu 2015 r. podjął decyzję o wydaniu dla Portu Lotniczego B. S.A. certyfikatu lotniska na czas nieokreślony, co oznacza, że zarządzający lotniskiem wykazał spełnienie wymogów wynikających z obowiązującego prawa wspólnotowego. Zdaniem skarżącej Lotnisko B.-S. spełnia wymogi określone w przepisach Rozporządzeń unijnych.

Skarżąca podniosła zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę, że w powołanym w zaskarżonej decyzji jako pierwsze piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r., Prezes Urzędu nakazał Portowi Lotniczemu B. S.A. zrealizować powyższe zalecenie nr 2 "poprzez usunięcie stwierdzonych braków w podbudowie ogrodzenia Portu Lotniczego B. oraz poprzez trwałe przymocowanie dolnej części ogrodzenia do podłoża" oraz ustalił termin wykonania zalecenia do dnia 1 września 2015 r. Następnie jednak, w powołanym w zaskarżonej decyzji (jako uzupełniającym) piśmie z dnia 18 czerwca 2015 r. Prezes Urzędu nakazał ponownie realizację zalecenia pokontrolnego nr 2, jednakże tym razem stwierdził, że "Zespół audytorski nie wskazał konkretnego sposobu usunięcia stwierdzonej niezgodności, dając jednocześnie możliwość zaproponowania przez Zarządzającego lotniskiem odpowiedniego rozwiązania, które pozwoliłoby na spełnienie wymogów zarówno w zakresie odpowiedniego zabezpieczenia granicy pomiędzy strefą operacyjną a ogólnodostępną, jak też sposobu innego trwałego osadzenia ogrodzenia w gruncie". W ocenie skarżącej z powyższych pism, na które powołał się organ, nie sposób uznać, by Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sposób jednoznacznie i klarownie oznaczył w wydanej decyzji sposób realizacji zalecenia pokontrolnego nr 2.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dot. braku wskazania sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ zaznaczył, że decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem elementy tj. zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości, co wynika wyraźnie z art. 29 ustawy Prawo lotnicze. W ocenie organu zarzut braku wskazania sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest nieuzasadniony i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ zaznaczył, że obowiązek określenia sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wynika z Rozporządzenia KPKJ i obciąża podmiot kontrolowany. Jak wynika z ustaleń w niniejszej sprawie, Port Lotniczy B. S.A. nie uwzględnił w programie naprawczym informacji dotyczącej sposobu i terminu realizacji działania naprawczego w odniesieniu do zalecenia nr 2. Stąd, na podstawie § 25 ust. 3 Rozporządzenia KPKJ Prezes Urzędu wyznaczył termin i sposób usunięcia nieprawidłowości w piśmie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. uzupełnionym pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jeśli Zarządzający Lotniskiem nie wiedział jakie obowiązki nałożył na niego Prezes Urzędu, mógł on wystąpić do Prezesa Urzędu z wnioskiem na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej wskazane były zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, że prowadzone wobec skarżącego przez Prezesa ULC postępowania administracyjne w sprawie, w której wydano decyzję na podstawie art. 29 ustawy Prawo lotnicze, stanowi wynik przeprowadzonej przez Prezesa ULC kontroli przestrzegania przepisów wspólnotowych i prawa krajowego dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego. Obowiązek kontrolowania systemów bezpieczeństwa na lotniskach cywilnych znajduje swoje źródło w przepisach wspólnotowych i krajowych.

Parlament Europejski i Rada w Rozporządzeniu Nr [...] przyjętym dnia 16 grudnia 2002 r. ustanowili wspólne dla państw członkowskich zasady w dziedzinie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego. W akcie tym, obowiązującym od dnia akcesji w Rzeczpospolitej Polskiej, przewidziano konieczność przyjęcia przez każde państwo członkowskie krajowego programu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego oraz odpowiedniego programu kontroli jakości i programu szkolenia. Dla celu zapewnienia koordynowania i monitorowania wykonywania programów bezpieczeństwa każde państwo członkowskie zobowiązane jest powołać jeden właściwy organ odpowiedzialny za powyższe zadanie. Takim organem jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a jego uprawnienia określone zostały w art. 21 ust. 2. Wykonuje on również, zgodnie z ust. 2a pkt 11), uprawnienia państwa członkowskiego Unii Europejskiej, właściwego organu państwa członkowskiego, o których mowa w rozporządzeniu Nr [...]. Umożliwieniu realizacji zadań i kompetencji Prezesa ULC służyć ma prawo kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego.

W rozpatrywanej sprawie taka kontrola została przeprowadzona przez zespół audytorski Urzędu Lotnictwa Cywilnego 11-13 marca 2015 r. Z kontroli sporządzony został protokół w którym zostały zawarte zalecenia pokontrolne. Wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy Prawo lotnicze, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, określając zakres naruszenia stwierdzonego w trakcie kontroli oraz wyznaczając termin do jego usunięcia, zmierza do osiągnięcia celu strategicznego jakim jest stworzenie i utrzymanie stanu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w danym porcie lotniczym, aby stan ten odpowiadał obowiązującym przepisom. Decyzję w tym przedmiocie Prezes ULC wydaje, jeżeli podmiot kontrolowany w toku prowadzonych czynności kontrolnych lub prowadzonego już postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 29 ustawy Prawo lotnicze nie usunie stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie nie wszystkie nieprawidłowości zostały przez Zarządzającego Portem Lotniczym usunięte, w związku z powyższym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję, w której wskazał stwierdzone naruszenia powołując przepisy prawa oraz wskazał terminy usunięcia niezgodności.

Skarżący wskazał, że Port Lotniczy B. S.A. jest zarządzającym lotniskiem użytku publicznego B.-S. i posiada certyfikat lotniska użytku publicznego wydany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 160 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze wydanie certyfikatu musi być poprzedzone procesem certyfikacji, który jest sprawdzeniem trwałej zdolności podmiotu do bezpiecznego wykonywania określonej działalności lotniczej. Natomiast przepis art. 162 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze stanowi, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przeprowadza okresowe i doraźne kontrole w celu sprawdzenia, czy posiadacz certyfikatu nadal spełnia ustalone przepisami prawa wymagania potrzebne dla wydania i utrzymania ważności certyfikatu. Należy jednocześnie podkreślić, że postanowienia rozporządzenia Ministra Gospodarki stanowią właściwie konkretyzację obowiązków, które nakłada na zarządzającego lotniskiem użytku publicznego ustawa Prawo lotnicze. Wykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotami prowadzącymi działalność podlegającą certyfikacji, nie zwalniało organu z wykonywania nadzoru powierzonego na podstawie ustawy.

Jednocześnie należy zgodzić się z organem administracji, że prawo wspólnotowe w zakresie dotyczącym wymagań dotyczących lotnisk w sposób bardzo uproszczony określa wymogi, jakie powinno spełniać ogrodzenie lotniska, używając pojęcia "zapewnia się odpowiednie środki" nie precyzując, o jakie konkretnie środki chodzi. Rację ma organ administracji, że skoro ustawodawca wspólnotowy nie określił wiążących, szczegółowych parametrów, jakie powinno spełniać ogrodzenie lotniska, przepisy krajowe statuujące konkretne wymogi w tym zakresie nie mogą w sposób oczywisty pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, o ile realizują cel wyrażony w załączniku Va do Rozporządzenia [...].

Jednakże zauważyć należy, że przepis art. 29 ustawy Prawo lotnicze stanowi, iż decyzja powinna wskazywać na naruszenie przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Choć organ nie musi narzucać podmiotowi kontrolowanemu sposobu usunięcia niezgodności, to sformułowanie decyzji winno wyraźnie stwierdzać zakres naruszeń i zakres obowiązków do wykonania których zobowiązano adresata decyzji. Organ może akceptować różne sposoby usunięcia niezgodności, o ile zapewnią one odpowiedni poziom bezpieczeństwa operacji lotniczych, jednak nie może tak sformułować decyzji aby obowiązki pozostawione były domysłowi i aby nie było wiadomo jakiego skutku organ wymaga.

Rozstrzygniecie zawarte w "osnowie" decyzji wydawanej w trybie postępowania organu nadzoru, stanowiło w tym przypadku ukształtowanie obowiązków, dlatego musiało być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było jej wykonanie - dobrowolne czy z zastosowaniem środków przymusu. Nadto musiało być sformułowane w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do zakresu nałożonych obowiązków. Przedmiotowa decyzji tych wymogów nie spełnia. Tym samym decyzja nie ustala prawnych powinności zarządcy lotniska, w sposób charakterystyczny dla władczych działań organu nadzoru.

Decyzja organu - jej "osnowa", wskazuje przepisy, których naruszenie organ stwierdził, bez konkretnego określenia wymaganych działań zarządcy lotniska, w zakresie zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa.

Przyjęty w zaskarżonej decyzji sposób określenia nieprawidłowości bez wskazania obowiązków mających na celu ich usunięcie jest ujęciem nieostrym, z którego można jedynie domyślać się i wywodzić przypuszczenia, jakie mogłyby z nich wynikać obowiązki względem adresata decyzji. W tym znaczeniu zarzuty skargi były zasadne, a wskazana przez Sąd wadliwość decyzji skutkowała naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Jednocześnie zauważyć należy, że decyzja organu I instancji została zaskarżona jedynie w części dotyczącej stwierdzenia naruszenia obowiązków, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i tylko w tym zakresie organ odwoławczy powinien dokonać kontroli decyzji jej kontroli. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dopuszczalne jest zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 912/12).

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.