Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2418/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta P. reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] Prezydent Miasta P., działając w oparciu o art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego –tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku inwestora Z. T. Sp. z o.o. w P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. L./S. w P. – etap I inwestycji: budynki A[...], A[...], A[...] na terenie działek nr [...], obręb U.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...] Prezydent Miasta P. zmienił ww. decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. poprzez uzupełnienie jej treści w zakresie budowy II etapu – budynki [...] i [...] przy ul. L./S. w P. na terenie działek [...], [...], [...] [...]ark. [...], obręb U.

Po wniesieniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2004 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r.

W związku z powyższym, w dniu [...] lutego 2006 r. inwestor złożył do Prezydenta Miasta P. nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę pozostałego zakresu robót przewidzianych w projekcie budowlanym opracowanym dla budynków B i C, umożliwiającego uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków. Wskazał, że wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przy wniosku o pozwoleniu na budowę znajdują się w Wydziale [...] , złożone przy wniosku z dnia [...] września 2004 r. Do wniosku inwestor dołączył m. in. decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. zatwierdzającą podział działki [...], a przede wszystkim listę robót wykonanych w stosunku do budynku B i C według stanu na dzień [...] stycznia 2006 r. i [...] lutego 2006 r. oraz zakres robót pozostały do wykonania. Z przedmiotowej listy wynika, że w odniesieniu do budynków B i C inwestor wykonał m. in. roboty ziemne z wykopami pod budynek, obsypanie ścian piwnic do wysokości 1,5 m. fundamenty z izolacjami przeciwwilgociowymi, słupy żelbetowe piwnic, podkłady żelbetowe piwnic, ściany murowane konstrukcyjne parteru, I piętra, II piętra oraz nadproża i in.

W dniu [...] marca 2006 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa, Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "Z. T." Sp. z o.o. w P. dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych – budynki B i C przy ul. L./S. w P. w zakresie pozostałych do wykonania robót budowlanych, zgodnie z załącznikiem przedstawionym przez inwestora na dzień [...] lutego 2006 r. na terenie [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb U.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że pilne wydanie przedmiotowej decyzji jest tym bardziej zasadne, iż jej brak stanowi zagrożenie interesu Inwestora oraz 130 osób, które dokonały przedpłat na oczekiwane mieszkania. Zdaniem Prezydenta Miasta P. przemawia za tym także interes społeczny wynikający z art. 7, 8 i 12 kpa oraz konieczność ochrony zaufania obywateli co do słuszności meritum rozstrzygnięć podejmowanych przez administrację publiczną, zaś ewentualny błąd proceduralny organu nie powinien powodować szkody w realizacji słusznych interesów osób trzecich. Organ powołał się także na fakt, ze inwestor przedłożył ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzającą podział nieruchomości nr [...]na dwie działki oznaczone numerami [...] i [...], która to zmiana została uwzględniona w pozwoleniu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając z urzędu, na podstawie art. 158 § 1, art. 156 , 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż Prezydent Miasta P. dokonał niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż uznał, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji z dnia [...] października 2003 r. zmienionej [...] grudnia 2003 r. i [...] grudnia 2003 r. obejmują swoim zakresem również nową inwestycję, przedstawioną we wniosku inwestora z dnia [...] lutego 2006 r. Przede wszystkim wskazał, że Prezydent Miasta P. naruszył art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w omawianym przypadku zatwierdzono lokalizację miejsc postojowych na działkach nieobjętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (25 miejsc postojowych od strony ul. U. i 15 miejsc postojowych od strony ul. Z. S.).

Kolejna niezgodność projektu zagospodarowania terenu z warunkami zabudowy polega – zdaniem Wojewody [...] – na zaprojektowaniu terenów zielonych dla zespołu budynków wielorodzinnych powierzchni mniejszej od określonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]. Zgodnie bowiem z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. P. z 1994 r. dla obszarów "m." plan ten przewidywał zabudowę mieszkaniową w zieleni dla wszystkich terenów mieszkaniowych m1-m5. Minimalny procent zagospodarowania zielenią, przy zabudowie wielorodzinnej, został ustalony w wielkości min. 30 %. Powołał się na § 3 pkt 22 w związku z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, 690 ze zm.), stosownie do których jako tereny zielone rozumieć należy powierzchnię terenu biologicznie czynną. Powierzchnia terenu biologicznie czynna rozumiana jest jako grunt rodzimy oraz woda powierzchniowa na terenie działki budowlanej, a także 50 % sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację. Tymczasem w projekcie zagospodarowania terenu zaprojektowano teren zieleni biologicznie czynnej o powierzchni 2781, 3 m2, co stanowi zaledwie 27,34 % zagospodarowania terenu zielenią.

Ponadto Prezydent Miasta P. naruszył ustalenia dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz sposobu zaprojektowania lokalizacji placu zabaw, którego usytuowanie przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie śmietnika.

W odwołaniu od powyższej decyzji "Z. T." Sp. z o.o. podważyła ustalenia Wojewody [...] w zakresie rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta P..

Przede wszystkim skarżąca Spółka podniosła, iż sam sposób zaprojektowania miejsc postojowych nie jest sprzeczny z przepisami prawa publicznego i nie wymaga dodatkowych uzgodnień poza uzyskanymi, w szczególności dlatego, że miejsca te nie są usytuowane w pasie drogi publicznej. Ponadto zamierzenie budowy budynków B i C wraz z obsługującą je podziemną halą garażową i zamiar budowy dodatkowych miejsc postojowych na obrzeżu terenu inwestycji są funkcjonalnie powiązane, ale nie łączy ich taki związek, by warunkiem realizacji jednego z tych zmierzeń była realizacja drugie. Decyzja o warunkach zabudowy nie konstytuuje żadnych wymagań co do konkretnej liczny miejsc postojowych ani parametrów do jej określenia. Miejsca postojowe – zdaniem inwestora – gwarantują zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkańców, jednakże wykonanie dodatkowych 40 miejsc nie jest prawnie wymagane, a zatem nawet jeżeli pozwolenie na budowę w tej części rażąco naruszyło prawa to i tak organ powinien orzec o nieważności decyzji jedynie w tej części.

Spółka podniosła także, iż ustalenie organu dotyczące niewłaściwej powierzchni terenów zielonych nie zasadza się na niewątpliwym stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, lecz na interpretacji i to błędnej zbiegających się przepisów oraz niewłaściwej subsumcji do istniejącego stanu faktycznego.

Również kwestie naruszenia linii zabudowy oraz niewłaściwej lokalizacji placu zabaw bezpośrednio przy śmietniku budzi - w ocenie skarżącej - poważne wątpliwości.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak:[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił argumentacji przedstawionej przez Wojewodę [...], tym niemniej uznał, że Prezydent Miasta P., wydał decyzję z dnia [...] marca 2006 r. z rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Przede wszystkim wskazał, że inwestor – jak wynika z dołączonego do wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. o pozwolenie na dokończenie robót budowlanych, wykazu robót wykonanych, rozpoczął roboty budowlane i zrealizował część inwestycji. Nie przedłożył natomiast nowego projektu przewidującego zakres robót pozostałych do wykonania, wskazując jednocześnie, iż wszystkie dokumenty znajdują się w Wydziale [...] Urzędu Miasta P. W konsekwencji organ dwukrotnie zatwierdził ten sam projekt architektoniczno budowlany, w sytuacji gdy inwestor zrealizował cześć zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe stanowi zatem rażące naruszenie przepisu art. 28 Prawa budowlanego, w świetle którego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do konieczności zbadania zgodności wykonanych do tej pory robót budowlanych z przepisami prawa. Kompetencje w tym zakresie posiada natomiast , stosownie do art. 83 Prawa budowlanego powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Dopiero zatem ocena dotychczas wykonanych robót budowlanych dokonana przez PINB otwiera inwestorowi drogę do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na dokończenie robót budowlanych do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie pozostałych do wykonania robót budowlanych z pominięciem procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, do której prowadzenia właściwy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest przedwczesne i pozostaje w oczywistej sprzeczności z przedstawionymi przepisami, kwalifikując to naruszenie prawa jako rażące. Ponadto, wskazał, że nie znajduje uzasadnienia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta P. stwierdzenie, ze pilne wydanie decyzji było zasadne ze względu na interes inwestora i osób, które dokonały przedpłat na mieszkania, ponieważ kwestie te nie zwalniają organu od przestrzegania zasady praworządności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Miasta P., reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P., w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Miasto P. podniosło, że zgodnie z art. 10 §1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżącego zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewoda [...], nie uwzględniając Miasta P., jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r. naruszyli zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, określoną w cyt. wyżej przepisie art. 10 kpa, co znajduje potwierdzenie także w rozdzielnikach pism procesowych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewody [...]. Miasto P. wskazało, iż powyższa okoliczność powoduje – w świetle art. 145 kpa – powstanie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego przez organ orzekający w sprawie. Skarżący powołał przy tym na kilka orzeczeń sądów administracyjnych podkreślających wagę właściwego ustalenia stron postępowania administracyjnego. Miasto P. zwróciło uwagę, że interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego, przy czym wywiodło swój interes z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Miasto P. wykonuje zadania publiczne powierzone gminie i powiatowi, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zgodnie z art. 2 ust. 1 Statutu Miasta P.. Ponadto wskazało, że Prezydent Miasta P. sprawuje funkcje starosty, a wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy do zadań starosty, w związku z czym Prezydent Miasta P. wydając decyzję z dnia [...] marca 2006 r. o pozwoleniu na budowę wykonywał zadania władzy publicznej, za które odpowiedzialność ponosi Miasto P., będące jednostką samorządu terytorialnego. Oznacza to, że każda ze stron postępowania, która poniosła szkodę w związku ze stwierdzeniem nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę ma roszczenie o odszkodowanie od Miasta P.. Stan ten powoduje, iż w pełni uzasadniony był udział Miasta P., jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę, zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r.

Ponadto w skardze zawarte zostały zarzuty dotyczące merytorycznej treści zaskarżonej decyzji, odnoszące się do niewłaściwej interpretacji naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazał, że w postępowaniu dotyczącym weryfikacji w trybie nadzoru decyzji określonego organu administracji publicznej udział tego organu w tym postępowaniu w charakterze strony, poza nielicznymi wyjątkami dotyczącymi reprezentacji w sprawach własnych gminy, należy uznać za wykluczony. Również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uznał za chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 50 § 1 przedmiotowej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 ppsa).

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż Miasto P. nie ma interesu prawnego do złożenia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r.

Tytułem wstępu należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd nie ocenił merytorycznie zarzutów zawartych w skardze Miasta P. dotyczących naruszenia przez organ art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego i w tym kontekście legalności zaskarżonej decyzji, lecz dokonał analizy argumentów skarżącego odnoszących się do jego interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji. Należy także podnieść, że Miasto P. nie brało udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi "Z. T." pozwolenia na budowę zespołu budynków B i C. Dlatego Sąd nie oceniał dopuszczalności skargi, w tym m. in. nie badał terminu do jej wniesienia liczonego od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji, zaś podstawą badania skargi przez Sąd w niniejszej sprawie był przepis art. 50 ppsa.

Przechodząc do oceny przesłanki interesu prawnego Miasta P. należy zaznaczyć, że interes prawny oceniany zarówno na gruncie postępowania administracyjnego, w szczególności w oparciu o art. 28 kpa, jak również interes prawny wyrażony w art. 50 ppsa powinien być utożsamiany z określonym w konkretnej normie prawa i chronionym przez to prawo żądaniem wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego ze względu na możliwość uzyskania skonkretyzowanej i prawnie zdefiniowanej korzyści. Innymi słowy interesem prawnym dysponuje ten podmiot, który ma zdolność wszczęcia postępowania ze względu na jego prawa i obowiązki wynikające z obowiązującej normy prawa materialnego i okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie tej normy. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Należy podkreślić, że reprezentowane przez organ wykonawczy Miasto P. występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli, a mianowicie jako jednostka samorządu terytorialnego oraz jako Prezydent Miasta P., czyli organ architektoniczno-budowlany orzekający w I instancji. Ta dwoistość dotyczy problemu ogólniejszej natury, a mianowicie: statusu prawnego i legitymacji procesowej gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy ich organy orzekają w oparciu o upoważnienie ustawowe w zakresie władztwa administracyjnego.

Przede wszystkim nawiązując do podnoszonych przez Miasto P. argumentów dotyczących interesu prawnego tej jednostki samorządu terytorialnego w złożeniu niniejszej skargi do Sądu zauważyć należy, że powoływanie się na ogólnie pojęte i nieskonkretyzowane zadania publiczne np. dotyczące wydawania pozwolenia na budowę nie jest tożsame z wywiedzeniem interesu prawnego z konkretnej normy prawa materialnego. Gmina wykonuje przecież cały szereg zadań publicznych zarówno własnych, określonych w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty i dotyczących np. lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, gminnego budownictwa mieszkaniowego itd., jak i tzw. zleconych z zakresu administracji rządowej. Analogiczna uwaga odnosi się do skutku prawnego wykonywania zadań pozostających w kompetencji powiatu przez organy miasta na prawach powiatu stosownie do art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Fakt wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań o charakterze publicznym nie przesądza w żadnej mierze o dysponowaniu interesem prawnym do wszczęcia postępowania i wzruszenia aktu wydanego w zakresie realizacji właśnie tych zadań. Taki interes może być bowiem wyprowadzony wyłącznie z tzw. "własnej sprawy administracyjnej", czyli możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków w określonym postępowaniu administracyjnym.

Miasto P. wskazało również na przepis art. 417 kodeksu cywilnego, przewidującego odpowiedzialność odszkodowawczą gminy, jako normę, z której można wyprowadzić interes prawny do zaskarżenia decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do tego argumentu, zdaniem Sądu, wprawdzie nie można wykluczyć, na co powołuje się Miasto P., iż inwestor może wystąpić z ewentualnymi roszczeniami wobec miasta jako jednostki samorządu terytorialnego, tym niemniej nie jest to równoznaczne z przyznaniem mu interesu prawnego w rozumieniu art. 50 ppsa. Ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza jednostki samorządu terytorialnego może bowiem pojawić się w związku z jakimkolwiek innym postępowaniem administracyjnym, niekoniecznie związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę, ze względu na niewłaściwe i zawinione działanie osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy i jednocześnie będącej piastunem organu administracji publicznej. W związku z tym należy uznać, że także w niniejszej sprawie Miasto P. nie ma interesu prawnego ze względu na wspomnianą ewentualność odszkodowawczą. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do przyznania jednostce samorządu terytorialnego legitymacji procesowej do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym każdej sprawy, w której orzekał jej organ.

Również nie pozostawia najmniejszych wątpliwości nietrafność wyprowadzania przez skarżącego interesu prawnego z przepisu zawartego w statucie miasta, czyli akcie rangi podstawowej regulującym - stosownie do art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - ustrój gminy oraz organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Przepisy te nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia decyzji wydanej w nadzorczym trybie nieważnościowym w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta P. jako organu administracji publicznej orzekającego w I instancji.

Ponadto należy podkreślić ograniczenia procesowe jednostki samorządu terytorialnego jakie wypływają z wykonywania władztwa administracyjnego przez jej organ wykonawczy występujący w roli organu administracji publicznej. Problem ten był przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak również licznych prac o charakterze doktrynalnym. Tytułem przykładu warto zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w której Sąd wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w postaci decyzji administracyjnej powoduje wyłączenie możliwości dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ze względu na brak legitymacji procesowej. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 460/05 (publ. lex nr 193976) oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05 (publ. Lex nr 194022). W orzeczeniach tych sąd zwracał uwagę, iż rola jednostki samorządu terytorialnego wyznaczona jest normami prawa pozytywnego i może występować jako osoba prawna broniąca swojego interesu prawnego. Włączenie jednak organów samorządu terytorialnego do kategorii organów administracji publicznej orzekających w prowadzonym postępowaniu administracyjnym znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Niedopuszczalne jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy także wskazać, że przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby w istocie do zaprzeczenia rzymskiej zasadzie, zgodnie z którą nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua), co również podkreślał Sąd m .in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 (niepublikowane).

Reasumując, zgodzić się zatem należy z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawartym w odpowiedzi na skargę, że w postępowaniu dotyczącym weryfikacji w trybie nadzoru decyzji określonego organu administracji publicznej udział tego organu w tym postępowaniu w charakterze strony, poza nielicznymi wyjątkami dotyczącymi reprezentacji w sprawach własnych gminy, należy uznać za niedopuszczalny. Dlatego Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę uznał, że skarga podlega oddaleniu ze względu na brak interesu prawnego Miasta P.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.