Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1159/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, 2, 3, 4; art. 14 ust. 1;  art. 18 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 7, 8, 11, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. P.S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 732/12 w sprawie ze skargi [...] E. [...] Spółki E. O. w Polsce, w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. M. P. S.A. w K. na rzecz [...] E. [...] Spółki E. O. w Polsce, w K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu skargi [...] Oddział w Polsce z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]; określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzjami z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta T. odmówił [...] Oddział w Polsce z siedzibą w K. (dalej: Spółka, [...], skarżąca) wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w trzech punktach sprzedaży na terenie miasta T.: 1) w sklepie na stacji paliw [...] przy ul. S. L. 109, 2) w sklepie na stacji paliw [...] przy ul. S. B. 30, 3) w sklepie na stacji paliw [...] przy ul. G. 108-112. Podjęte rozstrzygnięcie organ uzasadnił przyjętym przez siebie dodatkowym kryterium - obowiązującym limitem punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa). Natomiast decyzjami z dnia [...] września 2011 r. organ przyznał zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży przedsiębiorcom: 1) [...] SA - punkt sprzedaży przy ul. S. C. 212, 2) T. P. Sp. z o.o. - punkt sprzedaży przy ul. R. 15, 3) J. M. - punkt sprzedaży przy ul. G. 12. Na skutek wniesionych przez Spółkę odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: SKO, Kolegium) decyzjami z dnia [...] i [...] grudnia 2011 r. uchyliło ww. decyzje i przekazało sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dniach od 16 do 25 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta T. przeprowadził nowy nabór wniosków od przedsiębiorców zainteresowanych uzyskaniem zezwoleń.

Mając na uwadze wskazania SKO, organ I instancji przeprowadził jedno wspólne postępowanie dla wnioskodawców, którzy złożyli wnioski w wyznaczonym terminie oraz dla przedsiębiorców, których sprawy zostały przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Rozpatrzono łącznie 33 wnioski o udzielenie zezwoleń na sprzedaż wspomnianych rodzajów napojów alkoholowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm., dalej: "u.w.t.") udzielił na okres do dnia 30 czerwca 2014 r. wnioskowanych zezwoleń siedmiu przedsiębiorcom, w tym [...] S.A. – punkt sprzedaży ul. S. C. 212. Natomiast odmówił udzielenia zezwoleń dwudziestu pięciu przedsiębiorcom w tym: [...] S.A. – punkty sprzedaży ul. P. 180, ul. T. 95 oraz ul. Ł. 116a, ul. P. 17-19, ul. S. 22, ul. B. 20; [...], Oddział w Polsce - punkt sprzedaży ul. S. B. 30, ul. G. 108-112 i ul. S. L. 109. Umorzył postępowanie wobec E. C.- punkt sprzedaży ul. R. 16h z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Organ wskazał, że wszystkie rozpatrywane wnioski spełniły wymagania ustawowe, w tym uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. Organ przyjął dodatkowe kryterium, którym było rozmieszczenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży. Średnia ilość mieszkańców przypadających na 1 punkt sprzedaży na terenie całego miasta przy 87 punktach sprzedaży wykorzystanych dotąd wynosi 2.295 mieszkańców na 1 punkt. Organ wykazał również, których części miasta dotyczą złożone wnioski i w jakiej ilości. W oparciu o powyższe ustalenia organ wskazał, że największa ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży w częściach miasta, których dotyczą wnioski o udzielenie zezwoleń przypada na B. P. (5.239), W. (4.310) oraz na R. (3.437). W oparciu o ww. kryteria organ wyłonił 12 wniosków, które dotyczyły udzielenia zezwoleń w punktach sprzedaży znajdujących się we wskazanych trzech częściach miasta. Następnie przyjął kolejne kryterium w celu dalszego wyboru 7 wolnych miejsc, jakim była odległość od istniejącego już punktu sprzedaży do proponowanego przez przedsiębiorcę. Organ podał, że dokonując wyboru wnioskodawców w obrębie wspomnianych trzech części miasta, dąży do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży.

Co do części miasta – B. P., w którym jest już zlokalizowanych 5 punktów sprzedaży alkoholu, o wydanie zezwolenia ubiegało się czterech przedsiębiorców. Udzielono trzech zezwoleń, oprócz [...]. Co do proponowanego przez Spółkę punktu - ul. S. B. 30 odmówiono, ponieważ w jego pobliżu znajduje się już punkt, w którym prowadzona jest sprzedaż alkoholu.

W odniesieniu do części miasta – R. organ wykazał, że obecnie sprzedaż napojów alkoholowych prowadzona jest w 8 punktach sprzedaży. Dla tego terenu o przyznanie zezwolenia ubiegało się 5 wnioskodawców. Organ kierując się kryterium bliskości udzielił zezwolenia dwóm przedsiębiorcom. Uznał, że w pobliżu dwóch nowych punków nie ma innego punktu sprzedaży. Z kolei w pobliżu proponowanego przez Spółkę punktu sprzedaży ul. S. L. 109 sprzedaży alkoholu dokonuje już inny podmiot. Podobnie kryterium bliskości proponowanych punktów do już istniejących, organ uzasadnił odmowę udzielenia zezwolenia pozostałym przedsiębiorcom.

W odniesieniu do części miasta – W. organ podał, że obecnie sprzedaż napojów alkoholowych prowadzona jest w 3 punktach sprzedaży. Dla tego terenu o przyznanie zezwolenia ubiegało się 3 wnioskodawców. Organ kierując się powyższym kryterium udzielił zezwolenia dwóm przedsiębiorcom.

Mając na uwadze przyjęte dodatkowe kryterium, jak i obowiązujący na terenie miasta T. limit punktów sprzedaży napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) organ odmówił udzielenia zezwoleń pozostałym przedsiębiorcom.

Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji odwołania wnieśli: M. K., R. B., [...] S.A. oraz [...] Oddział w Polsce z siedzibą w K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych może ubiegać się każdy podmiot gospodarczy, z tym, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są reglamentowane. W przedmiotowej sprawie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ustaliła Rada Miasta T. w dniu 15 lipca 1993 r. podejmując uchwałę Nr [...], która w wersji zmienionej uchwałą Nr 106/11 z dnia 12 maja 2011 r., określiła dla miasta T. do dnia 31 grudnia 2012 r. i po tym dniu limit 94 punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu. Uchwałą zaś Nr 365/08 z dnia 24 lipca 2008 r. Rada Miasta ustaliła obowiązujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta.

Organ II instancji nie dopatrzył się naruszeń przepisu art. 18 ust. 1 u.w.t., wskazując, że organ I instancji szczegółowo opisał procedurę udzielania jednym podmiotom zezwolenia, a innym - odmowy jego udzielenia, z którą to argumentacją zgodziło się SKO. Przyjęte przez organ I instancji w decyzji kryterium równomierności rozmieszczenia punktów sprzedaży było obiektywne i jednakowe dla wszystkich wnioskodawców i stanowiło podstawę weryfikacji w stosunku do wszystkich podmiotów, tych którym przyznano uprawnienie i tych którym odmówiono udzielenia zezwolenia w żądanym zakresie. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszenia granic uznania administracyjnego przewidzianego w art. 18 ust. 1 u.w.t.

Organ II instancji na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zlecił uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie, jakie informacje i uzyskane z jakiego źródła stanowiły podstawę do przyjęcia kryterium "rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży". Wydział Ewidencji i Rejestracji w piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. podał ilość mieszkańców miasta T. wg stanu na dzień 31 grudnia 2012r. z uwzględnieniem poszczególnych części miasta. Natomiast wykaz ilości poszczególnych części miasta z uwzględnieniem mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży podano wg stanu na dzień 24 luty 2012 r. dopiero w dniu 24 kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t. oraz art. 7 k.p.a., a nadto naruszenie przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., co istotnie mogło rzutować na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji uznał, że zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a., czyli obowiązku podania rzeczywistych powodów podjętego rozstrzygnięcia jest zasadny. Uzasadniając powyższe Sąd I instancji wskazał, że regulacje wskazane jako podstawa prawna podjętego przez organy rozstrzygnięcia nie precyzują trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa od ilości punktów sprzedaży ilość podmiotów. W ocenie Sądu jednak nie ma przeszkód, aby organ w ramach uznania administracyjnego wprowadzał w celu poszukiwania prawdy obiektywnej kryteria pozaustawowe, w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych. Ważne jest, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane i omówione w stosunku do wszystkich stron postępowania. Sąd I instancji wskazał, że nie można działaniu organów orzekających w sprawie zarzucić dowolności w tym zakresie. Orzeczenia zostały podjęte w ramach uznania administracyjnego. Kryterium przyjęte przez organ I instancji jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organy uzasadniając jego celowość miały na celu zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do części miasta – B. P. o przyznanie zezwolenia dla tego terenu ubiegało się czterech wnioskodawców, a organ przyznał zezwolenia tylko trzem z nich. Zdaniem Sądu I instancji organ przy rozdzielaniu zezwoleń w tym wypadku działał dowolnie, ponieważ nie uzasadnił powodów, którymi się kierował. Uzasadnienie jego stanowiska jest lakoniczne. Nie przeprowadzono analizy w zakresie wpływu każdego z rozdysponowanych miejsc na spadek obciążenia ilością mieszkańców przypadających na jeden punkt. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego organ zlecił uzupełnienie materiału dowodowego. Jednak w ocenie Sądu zachodzi uzasadniona obawa, że organ w sposób dowolny przeprowadził analizę wniosków w oparciu o przyjęte kryterium obciążenia punktu sprzedaży ilością mieszkańców.

W ocenie Sądu jest niewystarczające stanowisko organu I instancji przyjęte dla odmowy udzielenia zezwolenia [...] z uwagi na to, że w pobliżu proponowanego punktu sprzedaży (ul. S. B. 30) znajduje się punkt sprzedaży prowadzony przez Spółkę "T."- sklep "[...]". Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości, która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. W związku z powyższym WSA stwierdził, że działanie takie jest nieprzekonujące. Ponadto, świadczyło o dowolności i przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu w odniesieniu do części miasta – R. wybór podmiotu uprawnionego został przeprowadzony w sposób dowolny z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ przyjmując kryterium odległości wzajemnej od siebie punktów sprzedaży napojów alkoholowych winien jednakowe zasady stosować do wszystkich wnioskodawców. Posługując się odległością, powinien wykazać ją w jednostkach miary, a nie posługiwać się nieobiektywnym określeniem "pobliskiej odległości". Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości, która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. Działanie takie uznał za nieprzekonujące i świadczące o dowolności. Organ stosując przyjęte kryterium odległości powinien był wziąć pod uwagę przy analizie każdego z wniosków również istniejące odległości pomiędzy już funkcjonującymi punktami sprzedaży. Pozwoliłoby to na obiektywne ocenienie sytuacji każdego z wnioskodawców. Mogło bowiem okazać się, że już funkcjonujące punkty sprzedaży usytuowane są w tak niewielkich odległościach od siebie, że przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ kryterium straci rację bytu. Uzasadniony w związku z powyższym pozostawał zarzut Spółki, która wykazała w skardze w oparciu o mapę ze strony internetowej, że w stosunku do niej i Spółki [...], Kolegium dowolnie posłużyło się pobliską odległością punktów i nie poparło stanowiska żadnymi dowodami w tym zakresie.

Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości (podobnie jak przy rozpatrywaniu wniosków w pozostałych częściach miasta), która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. Działanie takie WSA uznał za nieprzekonujące. Świadczyło też o dowolności i przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Podsumowując WSA stwierdził, że przyjęte przez organ w stosunku do wytypowanych wniosków kryteria Kolegium zastosowało w sposób dowolny, bez głębszej analizy, a wniosków nie poparło żadnymi dowodami. W ocenie Sądu przyjęte kryterium pobliskiej odległości jest uzasadnione, ale przede wszystkim nie powinno ono być stosowane w oderwaniu od zakazów wynikających z samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W związku z powyższym organ przyjmując kryterium odległości planowanych punktów sprzedaży w pierwszej kolejności powinien kierować się odległością nie między poszczególnymi punktami sprzedaży, lecz odległościami w stosunku do terenów, na których sprzedaż alkoholu jest zabroniona.

Nie jest w ocenie Sądu dopuszczalny argument, że na danym terenie w ogóle nie ma punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Taki stan będzie zrozumiały, gdy na określonym terenie występuje skupisko instytucji, o których stanowi art. 14 u.w.t. Wręcz przeciwnie wprowadzenie na danym terenie punktu sprzedaży napojów alkoholowych, na którym istnieje skupisko szkół, w tym osób małoletnich będzie stanowiło łatwość dostępu do alkoholu i zwiększy zainteresowanie nim wśród młodzieży.

Sąd podzielił zarzut skargi, że uzasadnienia decyzji obydwu orzekających organów nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., oraz pozostają w sprzeczności z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Z uwagi na powyższe uchybienia organu, WSA zgodził się z zarzutem skarżącej, że uzasadnienie decyzji nie jest przekonujące. Organ nie wykazał na czym polegała analiza wniosków i czym się kierował typując konkretne punkty sprzedaży do udzielenia zezwolenia. Brak stanowiska organu w powyższym zakresie stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to nie pozwalało jednak na stwierdzenie, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S.A. zaskarżając w całości wyrok WSA w B. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2012 r. cechuje logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów, czytelność i umiar, ale nie niedomiar, co czyni zaskarżony wyrok bezpodstawnym;

2. art. 7 k.p.a. - "Uzasadniona obawa", na którą powołuje się WSA w B. na str. 16 to zbyt błahy powód dla uchylenia decyzji. Niezbędne jest wykazanie, jakie naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Niedopuszczalne jest uchylenie decyzji niejako na wszelki wypadek;

3. art. 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie nakazów prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z uwagi na zmienność poglądów wyrażonych w decyzjach oraz w zaskarżonym wyroku na tle tego samego stanu faktycznego. Wywołuje to uzasadnione podważenie zaufania do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawna obywateli;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - Zaskarżony wyrok nie czyni zadość wymogowi wykazania, jaki wpływ przypisywane naruszenie prawa materialnego miało na treść uchylonych decyzji i podobnie wymogowi stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter tzn. wpływającego na określoną treść uchylonego rozstrzygnięcia istotnie. Z ostrożności także zarzuciła, że Sąd I instancji uchylił decyzje w zakresie, który nawet nie był kwestionowany przez [...], a dopuszczalne było jej uchylenie w części.

W ocenie kasatora z powyższych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni ich związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością – gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok i stąd wniosek skarżącej kasacyjnie o istotnym wpływie wymienionych wyżej naruszeń przepisów postępowania na zaskarżony wyrok.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie prawa materialnego:

5. art. 18 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. - Sąd I instancji uchylił decyzję wydaną w granicach uznania administracyjnego i w ramach ustalonej uchwałą rady Miasta T. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, podczas gdy a contrario należało skargę oddalić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Obecny na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. pełnomocnik [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa przez stronę skarżącą, którym uchybić miał sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania kryteriów, które wyznaczyły zakres postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji - zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu na terenie T. oraz uzasadnienia rozstrzygnięć organów w kontekście tego, że decyzje o udzieleniu zezwoleń na sprzedaż alkoholu wydawane są w ramach uznania administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 18 września 1995r. sygn. akt VI SA 10/95, wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 575/11, z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 605/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 18 ust. 1 u.w.t., sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.w.t. zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, oddzielnie na różne rodzaje napojów alkoholowych (art. 18 ust. 3 tego aktu). Natomiast stosownie do treści art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, jak też zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.).

Wobec powyższego organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu musi uwzględnić, oprócz przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, również treść uchwał organów samorządu terytorialnego wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 u.w.t., co do liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), zasad ich usytuowania i podawania napojów alkoholowych. Uchwały rady gminy wydawane w omawianym przedmiocie mają bowiem charakter przepisów prawa miejscowego, które przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wiążą zarówno jednostkę (przedsiębiorcę), jak i organy władzy publicznej.

Równocześnie obowiązuje także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a.

Kasator podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, ograniczył go do przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – art. 18 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2, nie wyjaśniając czy doszło do błędnej wykładni powołanych przepisów, czy też ich niewłaściwego zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przedstawił argumentacji w tym zakresie.

Ze sposobu skonstruowania tego zarzutu wynikałoby zaś, że [...] S.A. kwestionuje poczynione ustalenia, skoro zauważa, że uchylono decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego i uchwały Rady Miasta T., zamiast skargę oddalić.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 96).

Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego uznano za bezzasadny.

Jednocześnie wymagały przedstawienia uregulowania dotyczące zezwoleń na sprzedaż alkoholu, zakreślające granice uznania administracyjnego organów, co z kolei było niezbędne do oceny przeprowadzonej przez WSA kontroli sądowoadministracyjnej zapadłych decyzji.

Bezsporne było, że co do 7 wolnych miejsc do rozdysponowania złożono 33 wnioski. Wszystkie wnioski spełniały kryteria ustawowe i uzyskały pozytywne opinie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Wobec tego Prezydent Miasta T. przyjął dodatkowe kryterium oceny wniosków – kryterium rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt, co miało doprowadzić do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży. Możliwość przyjęcia powyższego kryterium nie była kwestionowana ani przez organ odwoławczy (SKO), ani przez WSA, ani przez strony postępowania.

Jednakże w ocenie Sądu I instancji, organy, działając w granicach uznania administracyjnego, nie wykazały, aby prawidłowo zastosowały to kryterium. Zdaniem WSA nie wykazały, dlaczego dla części miasta – B. P. przydzielono trzy nowe punkty sprzedaży (przy czterech ubiegających się podmiotach, w tym [...]), co doprowadziło do obniżenia obciążenia jednego punktu sprzedaży w tym kwartale z 5.239 mieszkańców do 3.274 mieszkańców, skoro w sąsiadującej części (w której o zezwolenie także ubiegało się [...]) – C. P. obciążenie jednego punktu wynosiło 3.321 mieszkańców i dla tej części nie przewidziano ani jednego zezwolenia. Organy w ogóle nie przeprowadziły symulacji co do rozmieszczenia 7 wolnych miejsc sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, właśnie z uwzględnieniem przyjętego dodatkowego kryterium, np. czy konieczne było lokalizowanie dwóch nowych punktów na R. (wówczas jeden punkt przypadałby na 2.749 mieszkańców, a przed przydzieleniem nowych lokalizacji – 3.437 mieszkańców) przy nowej średniej liczbie mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży na terenie T. – 2.295 osób (po zwiększeniu o 7 liczby punktów sprzedaży), skoro wskutek przydzielenia trzech punktów sprzedaży na B. P. na jeden punkt nadal przypadało 3.274 mieszkańców. Ponadto WSA zauważył, że organy oceniając wnioski, kierowały się również elementem bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży alkoholu względem proponowanych, nie wyjaśniając jednakże, co do pod tym pojęciem rozumieją. Podobnie nie uwzględniły istniejących odległości pomiędzy już funkcjonującymi punktami sprzedaży. Dopiero ustalenie w jednostkach miary wzajemnego położenia istniejących punktów sprzedaży oraz ich położenia względem proponowanych punktów sprzedaży, z uwzględnieniem wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t. terenów, na których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (terenów szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, obiektów zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, rejonów obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych) pozwalałoby, w opinii WSA na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji kontrola, skutkująca stwierdzeniem dowolności przy wyborze wniosków przez organy, jest prawidłowa. Skoro zostało przyjęte dodatkowe kryterium (samo w sobie prawidłowe), to organy powinny w sposób przejrzysty i poddający się kontroli przeprowadzić analizę wniosków, tak aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, także tym z art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wydana w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania decyzja uznaniowa winna spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a., a jej treść powinna być przekonująca pod względem faktycznym i prawnym (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r., sygn. akt SA 234/01, opubl. ONSA z 1981 r., z. 1, poz. 23, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, C.H.BECK, W-wa 2013, s. 422).

Sąd I instancji wykazał mankamenty postępowań przed organami obu instancji i wydanych przez Prezydenta Miasta T.oraz SKO decyzji (brak wnikliwej analizy wniosków w oparciu o przyjęte kryterium). Szczegółowo i przekonywająco uzasadnił, że naruszenia proceduralne mieściły się w kategoriach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. czyli mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przedstawił powody, dla których przyjął, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego zakreślone przez art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t. w zw. z art. 12 u.w.t. w zw. z art. 7 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie zaś nie wykazał w przypadku podnoszonych naruszeń przepisów postępowania – art. 7, 8, 11, 77 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (ten ostatni przepis wskazał dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) ich potencjalnie istotnego wpływu na wynik postępowania, a czego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna sprowadzała się w zasadzie do polemiki z argumentacją WSA.

Zakwestionowanie przez WSA jednolitych stanowisk organów zawartych w obu decyzjach nie mogło stanowić naruszenia art. 8, 11 i 77 § 1 k.p.a., choćby z tego powodu, że postępowanie przed sądem administracyjnym toczy się według uregulowań ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie – Kodeksu postępowania administracyjnego. Co ważniejsze, w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednym z takich środków jest uwzględnienie skargi na decyzję przy wystąpieniu przesłanek określonych w art. 145 p.p.s.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skoro doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (przekroczenie granic uznania administracyjnego) oraz przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Owszem, WSA uchylając obie decyzje powołał także art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten umożliwia sądowi administracyjnemu wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne - sąd może więc sięgnąć również do wadliwych decyzji, wydanych w niższych "warstwach" postępowania (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2001 r., sygn. akt V Sa 2702/00, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 1230/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczenie powyższego przepisu, w sytuacji, skoro zostały prawidłowo uchylone obie decyzje stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W ramach omawianego zarzutu nieskuteczne było także kwestionowanie uchylenia przez WSA w całości, a nie w części, zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji, uchylając obie kwestionowane decyzje w całości, wyjaśnił, że kontrolowane było jedno postępowanie, obejmujące wiele stron. Stanowisko takie jest akceptowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 575/11 i II GSK 742/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem nie mógł Sąd I instancji uchylić kwestionowanych decyzji jedynie w części.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalono.

O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.