Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1493/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt.1, art. 3 pkt. 13, art. 9 ust. 3,4, art. 36 ust. 1 pkt. 8, art. 113 ust. 1 pkt.4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej "organ I instancji"; "[...]WKZ") decyzją z [...] października 2020 r., znak [...], na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr z 2020 r., poz. 282 ze zm.; dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po wydaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2020 r. l.dz. [...] wstrzymującej K.M., właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], wykonywanie wszelkich robót remontowych w przedmiotowym lokalu - nakazał K.M., właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] przywrócenie przedmiotowego lokalu do poprzedniego stanu, to jest do stanu sprzed rozpoczęcia przez niego robót budowlanych, poprzez: demontaż trzech łazienek - dwóch wbudowanych w pokoje, trzeciej na zamknięciu korytarza wraz z doprowadzonymi do nich instalacjami oraz pozostałych wykonanych instalacji (elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych), przywrócenie rzutu pomieszczeń oraz lokalizacji otworów drzwiowych i stolarki, do stanu zgodnego z dostarczoną przez właściciela inwentaryzacją, uzupełnieniu usuniętych tynków - w terminie do dnia [...] stycznia 2021 r.

2. Odwołanie od ww. orzeczenia złożył K.M., zarzucając naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania, jaki jest zakres ochrony zespołu budynków mieszkalnych przy ul. [...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz art. 44 ust. 1 u.o.z. poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w sytuacji, gdy możliwe i uzasadnione było, w ocenie strony, wydanie decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych prac.

3. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") decyzją z [...] maja 2021 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania K.M., od decyzji [...]WKZ z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt. 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o:

- uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych robót budowlanych;

- wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do [...] grudnia 2021 r.;

- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z. w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, badania architektoniczne oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje przywołany przepis jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku, oraz czy możliwe lub celowe jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] stanowi element "zespołu budynków mieszkalnych przy ul. [...] /[...] w [...]" wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] października 1999 r. pod numerem [...].

Wskazany zabytek został objęty ochroną konserwatorską w dacie obowiązywania ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia [...] lutego 1962 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150). Jako przedmiot ochrony w ww. decyzji wskazano: "Zespół Budynków wzniesionych w latach 1909-1911, w zwartej zabudowie pierzei ulicznych, jako wielomieszkaniowe domy pracowników kolei tj. c.k. urzędników i podurzędników kolei państwowych. Budynki murowane, podpiwniczone, 4-kondygnacyjne; o malowniczych bryłach i bogatym wystroju architektonicznym tynkowanych elewacji. Wewnątrz zachowana częściowo stolarka okienna oraz drzwiowa; w budynku przy ul. [...] bogatszy wystrój sieni i klatki schodowej; bramy wejściowe dwuskrzydłowe, rzeźbione z przeszkleniami i dekoracyjnymi kratami". W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że opisane budynki, zaprojektowane zostały przez lwowskiego budowniczego S.U. i zachowane do dziś w swej pierwotnej formie, stanowią najstarszy w [...] zespół wielomieszkaniowych domów pracowniczych będących prototypem późniejszych XX-wiecznych osiedli blokowych. Budynki te łączą ideę wielomieszkaniowej zabudowy z układem przestrzennym wywodzącym się częściowo z XIX-wiecznych kamienic czynszowych i historyzującą neogotycką formą stylową. Stanowią one materialne świadectwo ówczesnych rozwiązań architektonicznych, upodobań estetycznych i przemian społecznych. Ze względu na swoje usytuowanie i kształt architektoniczny domy pracowników kolei przy ul. [...] w [...] posiadają także walor urbanistyczny.

Z uwagi na powyższe zespół ww. budynków mieszkalnych przy ul. [...] /[...] w [...] został wpisany do rejestru zabytków również dla ochrony walorów zabytkowych wnętrz tych budynków, do których należy układ przestrzenny i dyspozycja ich wnętrz.

Minister wskazał, że w karcie ewidencyjnej zabytku nieruchomego opracowanej w 2019 r. wskazano, że w przedmiotowym budynku układ wnętrz na parterze i piętrach jest trójtraktowy z wąskim wydzielonym kosztem głębokości traktu tylnego korytarzem międzytraktowym. Wielkość i kształt komór traktu frontowego pozostaje niemal jednakowa, w trakcie tylnym pomieszczenia zróżnicowane, a komory narożne trójboczne. W trakcie frontowym znajdowały się pokoje i gabinety urzędników, natomiast w trakcie tylnym kuchnie spiżarnie i toalety. Obecnie mieszkania zostały wtórnie podzielone i zmienione zostały funkcje. Ściany wewnętrzne tynkowane. W części mieszkań zachowała się stolarka drzwiowa płycinowa dwu i jednoskrzydłowa oraz parkiety.

Organ odwoławczy wskazał, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się z ograniczeniem możliwości podejmowania w nim działań, w tym robót budowlanych.

Okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje wykonanie w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] przez K.M., robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w ww. przepisie. Jak wynika z akt sprawy, lokal ten składał się, podobnie jak pozostałe w tym pionie, z rozdzielonych korytarzem trzech pokoi od frontu oraz pokoju, kuchni oraz węzła sanitarnego od strony podwórka i niewielkiego pomieszczenia na zamknięciu korytarza. Zrealizowany zakres robót spowodował przekształcenie jego historycznego układu przestrzennego i funkcjonalnego. W dwóch pokojach frontowych wybudowano łazienki. Trzecią zlokalizowano w istniejącym pomieszczeniu na końcu korytarza, po jego powiększeniu kosztem jednego z pokoi, a następnie połączono funkcjonalnie z trzecim pokojem frontowym (na rzucie archiwalnym oznaczanym jako gabinet) poprzez poszerzony hol, wydzielony drzwiami z korytarza. Dawny węzeł sanitarny przebudowano, zmieniając układ ścianek. Wprowadzone zmiany doprowadziły do wyodrębnienia od frontu trzech pokoi z łazienkami i aneksami kuchennymi a do strony podwórka apartamentu. Utrzymano zabytkowe drzwi wejściowe z klatki schodowej oraz szpalety w wejściu do pierwszego pokoju frontowego.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji nakazał przywrócenie lokalu do poprzedniego stanu poprzez: demontaż trzech łazienek - dwóch wbudowanych w pokoje, trzeciej na zamknięciu korytarza wraz z doprowadzonymi do nich instalacjami oraz pozostałych wykonanych instalacji (elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych), przywrócenie rzutu pomieszczeń oraz lokalizacji otworów drzwiowych i stolarki, do stanu zgodnego z dostarczoną przez właściciela inwentaryzacją oraz uzupełnienie usuniętych tynków.

W ocenie Ministra, trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokonana przebudowa w sposób znaczący zmieniła historyczny charakter lokalu i sposób jego użytkowania. Naruszone zostało jego historyczne rozplanowanie poprzez wprowadzenie dodatkowego podziału (wydzielenie łazienek), przesunięto część ścian wewnętrznych (poszerzono część korytarza i zmieniono lokalizację ścianek w pomieszczeniach od strony podwórka). Zmieniono także lokalizację części otworów drzwiowych. Na fragmentach pozbawionych tynków ścian w dwóch pokojach frontowych wyeksponowano wątek ceglany.

Organ I instancji miał zatem podstawy do wydania decyzji zobowiązującej do przywrócenia przedmiotowego lokalu do poprzedniego stanu w określony w orzeczeniu sposób. Celem nakazanych działań jest przywrócenie lokalowi rozplanowania sprzed podjęcia robót oraz utraconych w wyniku ich przeprowadzenia walorów zabytkowych. Wobec podniesionej w odwołaniu możliwości objęcia dokonanych przekształceń pozwoleniem konserwatorskim podkreślenia wymaga, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie przewiduje możliwości wydawania pozwoleń na zrealizowane roboty budowlane. Ponadto z treści zaskarżonej decyzji wprost wynika negatywna ocena wpływu wykonanych robót budowlanych na podlegające ochronie wartości zabytkowe. Objęcie ochroną przez wpisanie zabytku do rejestru nie oznacza zakazu przeprowadzania jakichkolwiek zmian i przekształceń w obiekcie, muszą one jednak zostać poddane ocenie wyspecjalizowanego organu w zakresie wpływu na wartości chronione. Organ ochrony zabytków ma prawo dopuścić tylko takie przekształcenia w chronionych obiektach zabytkowych, które nie doprowadzą do ich zniszczenia i nie spowodują uszczerbku dla wartości zabytkowych. Nakaz, wbrew argumentacji Strony, nie obejmuje przywrócenia wystroju lokalu, a okoliczność wcześniejszych ingerencji w jego układ przestrzenny w stosunku do projektu S. [...] z 1909 r. nie zmienia negatywnej oceny wpływu dokonanego przekształcenia dyspozycji wnętrz poprzez wykonane bez pozwolenia roboty budowlane.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne, obejmujące zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jest zatem władny uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie ją rozstrzygnąć.

Określając termin wykonania tych czynności organ I instancji organ wskazał termin do [...] stycznia 2021 r. niemniej organ odwoławczy uwzględniając czas, który upłynął od wydania tego orzeczenia do dnia rozpatrzenia odwołania, zmienił termin wykonania nakazanych prac w zaskarżonej decyzji i wyznaczył nowy termin ich wykonania do [...] grudnia 2021 r. W pozostałej części orzekł natomiast o utrzymaniu decyzji w mocy, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

4. Skargę do WSA w Warszawie złożył K.M. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że nieruchomość lokalowa obejmująca lokal nr [...] wyodrębniony w budynku przy ul. [...] stanowi przedmiot ochrony na podstawie decyzji z dnia [...] października 1999 znak [...];

b) art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zakres ochrony na podstawie ustawy może być domniemywany z innych okoliczności, a nie wyłącznie z treści sentencji decyzji administracyjnej o wpisie;

c) art. 44 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że właściwym w sprawie będzie nakazanie przywrócenia lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...], podczas gdy jest to rozstrzygnięcie o charakterze wyjątkowym, które to nie usprawiedliwiały okoliczności faktyczne niniejszej sprawy.

W skardze wskazano również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ochrona udzielona na podstawie decyzji o wpisie zespołu budynków przy ul. [...] w [...] określona w sentencji decyzji, rozciąga się również na m.in. na układ pomieszczeń składających się na lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...], które w treści sentencji nie zostały określone,

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie faktu, daty i warunków podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków stanowiącej zespół budynków położonych przy ul. [...] w [...],

c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady proporcjonalności poprzez wydanie decyzji o najdalej idącym skutku, tj. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ocenie skarżącego istniały przesłanki do wydania innej decyzji przewidzianej w art 44 ust. 1 u.o.z. W dalszej części uzasadnienia rozwinięto ww. zarzuty.

Wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że przedmiotową nieruchomość - lokal nr [...] - nabył [...] stycznia 2020 r. a w dacie nabycia przeze niego nieruchomości w księdze wieczystej nr [...] nie widniała informacja o objęciu nieruchomości położonej przy ul. [...] ochroną z tytułu wpisu do rejestru zabytków miasta [...]. Wskazuje również na to, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. W ocenie skarżącego jest on chroniony poprzez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skoro w niniejszej sprawie sentencją decyzji o wpisie do rejestru zabytków został objęty jedynie zespół budynków mieszkalnych kolei, ul [...] -[...], objęty księgą wieczystą nr [...], to uzasadnienia decyzji o wpisie nie można stosować w sposób rozszerzający i przyjmować, że ochroną objęte zostały również lokale mieszkalne wyodrębnione w ramy osobnych nieruchomości w poszczególnych budynkach przy ul. [...] w [...]. Wyłącznie w oparciu o interpretację uzasadnienia decyzji o wpisie zespołu budynków przy ul. [...] do rejestru zabytków, była przesłanką wydania decyzji przez organy I i II instancji o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego. Taka wykładnia jest niedopuszczalna i prowadzi do ingerencji w prawo własności właścicieli poszczególnych lokali.

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których nakazano skarżącemu (właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]) przywrócenie lokalu do poprzedniego stanu, to jest do stanu sprzed rozpoczęcia przez niego robót budowlanych, poprzez szczegółowo określone w decyzjach prace demontażowe. Wskazano również termin ich wykonania.

Zdaniem organów, skoro "Zespół budynków" (a w tym budynek przy ul. [...], gdzie znajduje się lokal nr [...] będący własnością skarżącego) został wpisany do rejestru zabytków, to wpis taki powoduje automatyczne objęcie ochroną konserwatorską również wnętrz tych budynków, a w szczególności wyodrębnionych w nim lokali oraz ich układu przestrzennego. Zatem prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych wewnątrz budynku (w lokalach) wpisanego do rejestru zabytków jako "Zespół budynków" powoduje konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie takich prac budowlanych (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.) a w przypadku prowadzenia takich prac bez pozwolenia konserwatorskiego - powoduje konieczność przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu (art. 45 ust. 1 pkt. 2 u.o.z.). Sąd nie podziela takiego trybu postępowania i w konsekwencji rozstrzygnięcia.

2. Za podstawę prawną rozstrzygnięć organy przyjęły między innymi art. 7 pkt 1 u.o.z. i art. 45 ust. 1 pkt. 2 u.o.z.

Z art. 7 pkt 1 u.o.z. wynika, że jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. W postępowaniu tym organ bada, czy obiekt jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, czy jest dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W takim postępowaniu organ ochrony zabytków dokonuje oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych i wydaje decyzję, która w przypadku wpisania do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1264/11).

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 2 u.o.z. w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Działania przewidziane w tym przepisie stanowią sui generis tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno samym faktem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, jak i oceną, że na skutek tych robót doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót (por. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1684/18).

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt b u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.

3. W ocenie Sądu, wskazać należy na zasadnicze okoliczności faktyczne i prawne, które mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:

- budynek przy ul. [...] w [...] stanowi element "zespołu budynków mieszkalnych przy ul. [...] /[...] w [...]" wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] października 1999 r. pod numerem [...]; budynek ten nie jest zatem objęty wpisem indywidualnym;

- zabytek jako "Zespół budynków" został objęty ochroną konserwatorską w dacie obowiązywania ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r. (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150); zgodnie z art. 5 ww. ustawy przedmiotem ochrony mogą być w szczególności: dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa;

- jako przedmiot ochrony konserwatorskiej wskazano: "ZESPÓŁ BUDYNKÓW" szczegółowo określonych i opisanych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] października 1999 r.;

- w karcie ewidencyjnej zabytku nieruchomego opracowanej w 2019 r. wskazano i opisano układ wnętrz na parterze i piętrach budynków; podkreślić jednak należy, że co do zasady włączenie karty adresowej zabytku do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków; ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych, czy adresowych, traktować należy zatem jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 666/21);

- okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje wykonanie w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] przez skarżącego robót budowlanych (zakres robót budowlanych został szczegółowo opisany i udokumentowany w decyzjach i nie jest sporny).

4. Zdaniem Sądu, można wskazać na kilka zasadniczych powodów wskazujących na to, że zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone jako naruszające przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Różnorodność zabytków doprowadziła do wyodrębnienia w ramach wpisów do rejestru wpisy indywidualne i obszarowe. Wpis do rejestru zabytków rodzi po stronie organów ochrony zabytków określone kompetencje, umożliwiające władczą ingerencję w sferę prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się nawet, że "z chwilą wpisu nieruchomości budynkowej do rejestru zabytków przestaje ona być prywatnym dobrem właściciela, którego interesy mogą z tego powodu doznawać ograniczeń na mocy ustawy" (por. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1418/11). Podkreślić trzeba, że zarówno wpis indywidualny, jak i obszarowy mogą istnieć samodzielnie. Wzajemnie się nie wykluczają i mogą objąć zabytek nieruchomy niejako podwójną ochroną (szerzej zob.: A. Główczewska, Wpis indywidualny a wpis obszarowy do rejestru zabytków w świetle wybranych przykładów z orzecznictwa sądów administracyjnych, Studia Iuridica Toruniensia tom XXVII 2000 r., s. 59 i nast.). Taka okoliczność wynika z art. 9 ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Każdy z wpisów przewiduje ochronę o innym zakresie oraz wymaga spełnienia odmiennych przesłanek. Kryterium warunkującym wpis obszarowy dla historycznego zespołu budowlanego albo układu urbanistycznego lub ruralistycznego jest wartość całego zespołu lub układu, która zniknie lub ulegnie poważnym zmianom, jeśli choć jeden z elementów składowych owego układu ulic, koncepcji architektonicznej czy zespołu budynków zostanie wyizolowany (por. D. Chaciński, Zakres ochrony zabytków nieruchomych na tle wybranych orzeczeń WSA w Warszawie, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 1(40), s. 19). NSA wskazał na istotne różnice dotyczące wpisu "zespołu" i "układu" do rejestru zabytków. W przypadku tego pierwszego chodzi o przestrzennie powiązane ze sobą budynki, które mają wspólne, wyróżniające je cechy, formę architektoniczną, styl, a także wygląd elewacji i widocznych elementów składowych, takich jak stolarka drzwiowa i okienna czy pokrycie dachowe (por. wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11). Wpis układu urbanistycznego natomiast ma zachować wartościowe rozplanowanie i zastosowaną kompozycją przestrzenną. Celem owego wpisu jest utrzymanie w niezmienionym kształcie rozplanowania ulic, przebiegu i szerokości arterii komunikacyjnych, zachowanie proporcji wysokościowych danego układu, gabarytów zabudowy oraz jej charakteru i geometrii. Nie wskazuje się tutaj poszczególnych budynków, ale granice układu. Wpis układu, oznaczony jego granicami, będzie skupiał się na zachowaniu elementów koncepcji przestrzennej i historycznego rozplanowania. We wpisie zespołu budowlanego (zlokalizowanego na terenie układu) istotne znaczenie będą miały wyróżniających owe budynki formy architektoniczne, styl i inne cechy zewnętrzne, które tworzą substancję zabytkową. W każdym z wymienionych wpisów obszarowych ochrona prawna rozciąga się na wszystkie budynki danego obszaru czy zespołu. Dodatkowo może pojawić się także wpis indywidualny obiektu wchodzącego w skład zespołu, który znacznie rozszerzy zakres ochrony danej nieruchomości.

Zatem zabytkiem nie jest tylko zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mogą być "zabytkiem" także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Wpisanie do rejestru zabytków "zespołu budowlanego", w którego skład wchodzi określony budynek oznacza przede wszystkim, że jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 886/11). Przypomnieć jednak trzeba, że ochrona obszarowa nie jest jednolitą formą, a jej zakres wynika każdorazowo z treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Inny jest bowiem zakres ochrony w przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego, a inny w przypadku zespołu budowlanego (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1625/16). Zgodnie z art. 3 pkt 13 u.o.z., za "historyczny zespół budowlany" uznaje się powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zespół budowlany jest zazwyczaj mniejszą jednostką układu urbanistycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 642/20).

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie przedmiotem ochrony był "zespół budynków mieszkalnych przy ul. [...] /[...] w [...]" a nie poszczególne (konkretne) cztery budynki przy ulicy [...] w [...]. W skarżonej decyzji wskazano między innymi, że:

- zespół budynków jest w zwartej zabudowie pierzei ulicznych;

- budynki stanowią najstarszy w [...] zespół wielomieszkaniowych domów pracowniczych będących prototypem późniejszych XX-wiecznych osiedli blokowych;

- budynki przy ul. [...] łączą ideę wielomieszkaniowej zabudowy (związaną z rozwojem przemysłowym technicznym) z układem przestrzennym wywodzącym się częściowo z XIX-wiecznych kamienic czynszowych i historyzującą neogotycką formą stylową;

- budynki stanowią materialne świadectwo ówczesnych rozwiązań architektonicznych, upodobań estetycznych i przemian społecznych;

- ze względu na swoje usytuowanie i kształt architektoniczny domy pracowników kolei przy ul. [...] w [...] posiadają także walor urbanistyczny.

Wskazać trzeba, że w ramach "zespołu budowlanego" ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1864/18). Zatem wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego (np. zespołu kilku budynków) oznacza między innymi, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/12). W użytym w art. 3 pkt 13 u.o.z. pojęciu "formy architektonicznej" i "stylu" mieści się również wygląd elewacji budynku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 460/19). Roboty budowlane przy elewacji budynku wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym, z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W razie wykonania takich robót bez wymaganego pozwolenia zachodzą warunki do zastosowania dyspozycji z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1903/16). Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie roboty budowlane nie miały miejsca "na zewnątrz" budynku, co w sposób oczywisty powodowałoby konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Roboty budowlane były prowadzone "wewnątrz" budynku w jednym z lokali, a więc nie naruszały elewacji budynku, kompozycji przestrzennej zespołu budynków, relacji pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią oraz nie ingerowały w "gabaryty" budynku lub jego zewnętrzne postrzeganie w relacji do innych budynków.

Wpisanie do rejestru zabytków "zespołu budynków" jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 u.o.z.), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest, jak już wyżej wskazano szerszy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1778/16).

Zdaniem Sądu, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organów, że w niniejszej sprawie wpisanie do rejestru "zespołu budynków" obejmuje automatycznie również wpisanie poszczególnych lokali w danym budynku i ich układu przestrzennego. Wskazując na dwa typy wpisów do rejestru zabytków, należy wyraźnie wykazać ich odrębności oraz różny zakres wynikającej z nich ochrony. Podkreślić trzeba, że zarówno wpis indywidualny, jak i obszarowy mogą istnieć samodzielnie, ale wzajemnie się nie wykluczają i mogą objąć zabytek nieruchomy niejako podwójną ochroną. Każdy z wpisów przewiduje ochronę o innym zakresie oraz wymaga spełnienia odmiennych przesłanek. Z uwagi na inny zakres ochrony konserwatorskiej, w zależności od wybranego wpisu, od dysponenta zabytku będzie wymagane pozwolenie na przeprowadzenie prac "wewnątrz" i na "zewnątrz" budynku (wpis indywidualny) lub jedynie na "zewnątrz" (w przypadku wpisu wyłącznie "zespołu budynków" lub innego wpisu obszarowego). Indywidualna ochrona będzie, z punktu widzenia prawa ochrony zabytków i zachowania substancji zabytkowej znacznie dalej idąca niż wpis "zespołu budynków". W przedmiotowej sprawie żaden z budynków wpisanych do rejestru zabytków jako "zespół budynków" nie jest objęty ochroną indywidualną. Dopóki tak nie jest, to nie można twierdzić, że wewnętrzne elementy tych budynków, czy poszczególne lokale i ich układ korzystają z identycznej ochrony konserwatorskiej przewidzianej dla "zespołu budynków". W razie ewentualnego wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład "zespołu budowlanego", przedmiotem ochrony dodatkowej będzie konkretny budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku (zarówno zewnętrznych jak i wewnętrznych czy też samego układu pomieszczeń). Takie postępowanie organów w niniejszej sprawie nie jest bowiem w żadnym razie wykluczone.

Podsumowując, objęcie ochroną "zespołu budynków" nie oznacza samo przez się (automatycznie), że ochrona ta rozciąga się na poszczególne budynki i lokale tego układu. Wpisany do rejestru zabytków aktualnie jest "zespół budynków" ze względu na swoje zabytkowe cechy jako całość. Nie oznacza to jednak, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie elementy tego zespołu. Obiekt wpisywany indywidualnie do rejestru zabytków, jako dzieło architektury i budownictwa posiadać musi samoistne wartości zabytkowe, natomiast w przypadku "zespołu budynków" wartości te przypisane są do obiektów (zespołu, układu przestrzennego) jako pewnego kompleksu zabudowy. Oznacza to, że w sytuacji wpisania do rejestru zabytków "zespołu budowlanego", poszczególne jego elementy, takie jak konkretne działki ewidencyjne, na których zlokalizowany jest zespół nie posiadają możliwych do zdefiniowania wartości indywidualnych. Ich walory zabytkowe są bowiem związane ze współtworzeniem zespołu i nie mają przełożenia na cechy indywidualne, przypisane konkretnej działce ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/20).

Można przyjąć, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie identyczną ochroną obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to nie byłoby potrzeby dodatkowego wpisywania do rejestru indywidualnych obiektów, skoro i tak byłyby one objęte ochroną przez wpis obszaru lub zespołu budynków do rejestru (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1602/10).

5. W ocenie Sądu, nie można jednak zgodzić się z argumentacją skarżącego wskazującą na to, że skoro w księdze wieczystej nabytego w dniu [...] stycznia 2020 r. lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] nie było informacji o tym, że nieruchomość położona przy ul. [...] jest objęta ochroną z tytułu wpisu do rejestru zabytków miasta [...] – to skarżącego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. W kontekście wskazanych wcześniej rozważań dotyczących relacji wpisu "indywidualnego" i wpisu "zespołu budynków" zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia. Nieruchomość przy ul. [...] w [...] nie była bowiem wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany był "zespół budynków", który to "zespół" nie posiada odrębnej księgi wieczystej.

Jednakże należy wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.o.z. wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku. Z treści tego unormowania można wywieść, że decyzja winna być sformułowana w sposób, który umożliwia zidentyfikowanie, na jakich nieruchomościach dany zabytek się znajduje. Może to nastąpić poprzez wskazanie adresu, numeru działki geodezyjnej, lub stosowne oznaczenie na mapie ewidencyjnej stanowiącej integralną część decyzji, bądź w inny sposób umożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, że dany zabytek znajduje się na konkretnej nieruchomości. Brak takich wskazań w decyzji o wpisie do rejestru zabytków skutkuje koniecznością jej modyfikacji we właściwym trybie przewidzianym przez k.p.a. (por. postanowienie Sądu Okręgowego w Toruniu z 30 października 2019 r., sygn. akt VIII Ca 581/19).

W orzecznictwie podkreśla się, że nawet ewentualny brak ujawnienia w księdze wieczystej informacji na temat wpisu do rejestru zabytków konkretnego budynku nie może być podnoszony w kontekście rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Obowiązek opieki nad zabytkiem nie może być uzależniany od tego, czy informacja dotycząca wpisu danego obiektu do rejestru zabytków została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje, czy też nie, albowiem tego rodzaju dane nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1797/20). Zatem skuteczność wpisania nieruchomości do rejestru zabytków nie jest uzależniona od ujawnienia tego faktu w księdze wieczystej. Decyzja administracyjna jest bowiem w pełni skuteczna od chwili, gdy stała się ostateczna.

Tak jak wskazano wcześniej, kwestia ta nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, gdyż budynek przy ulicy [...] w [...] gdzie znajduje się lokal nr [...] nie jest wpisany indywidualnie jako zabytek. Zabytkiem jest "zespół budynków" jako całość wymagający ochrony konserwatorskiej w zakresie ich funkcjonalnego i urbanistycznego układu na danym obszarze miasta [...].

Podobnie bez znaczenia dla niniejszej sprawy są argumenty skarżącego związane z interpretacją art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. (pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru) w zw. z art. art. 113 ust. 1 pkt 4 u.o.z. (grzywna za brak zawiadomienia organów o zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku), gdyż w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest "zespół budynków" a nie indywidualny zabytek nieruchomy wpisany do rejestru. W orzecznictwie wskazuje się, że gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu. W sytuacji, gdy zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku – może to stanowić uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2188/15). Problem ten nie występuje jednak w niniejszej sprawie.

Reasumując, Sąd zwraca uwagę, na konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organy z uwzględnieniem wiążących wytycznych wskazanych w uzasadnieniu.

6. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.