Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 615/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 § 1 pkt 2 , art. 1a pkt 13,
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 24, art. 29,
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Artur Adamiec, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1.1 Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...]nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...]nr [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r. nr 1040/EFRG/2014 wystawionego przez kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: kierownika biura powiatowego Agencji ) w S. na zobowiązaną - S. O., obejmującego należności z tytułu nadmiernie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.

1.2 Dyrektor Izby Skarbowej w K. ustalił, że do Urzędu Skarbowego w S. wpłynął tytuł wykonawczy z dnia 6 maja 2014 r. nr 1040/EFRG/2014 wystawiony przez kierownika biura powiatowego Agencji w S. na zobowiązaną – S. O., obejmujący należności z tytułu nadmiernie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., czyli organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego dłużnika. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego S. O. otrzymała w dniu 29 maja 2014 r. Nadwiślański Bank Spółdzielczy w Solcu – Zdroju poinformował organ, że zajęcie nie może być zrealizowane, bowiem na rachunku strony brak jest środków podlegających egzekucji.

Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. ), dalej: ustawy p.e.a. Uznał, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 ustawy p.e.a. z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela. W tytule wykonawczym w miejscu "oznaczenie wierzyciela" jak również w części D w pozycji "45" widnieje bowiem pieczęć kierownika biura powiatowego Agencji. Wskazał, że kierownik nie jest odrębnym organem mogącym występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.

1.3 Dyrektor Izby Skarbowej w K. powołał przepisy ustawy p.e.a.: art. 26 § 1 i 2, art. 29 § 1 i § 2, art. 59 § 1 i § 2, art. 1 a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, oraz przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

( Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej: ustawy a.r.m.r., w tym: art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 7, ust. 8, ust. 10, art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, oraz art. 24. Podniósł, że bezsporną pozostaje okoliczność, że kierownik biura powiatowego Agencji jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jednakże nie jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Posiada jedynie uprawnienia do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 ustawy p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz. W przedmiotowej sprawie nastąpiło wszczęcie egzekucji ( art. 26 § 5 pkt 1 ustawy p.e.a.) dlatego prawidłowe było umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy p.e.a.

2.1 Kierownik biura powiatowego Agencji w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., zarzucając:

I. rażące naruszenie przepisów ustawy p.e.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 29 § 1 i § 2 p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że tytuł wykonawczy wystawiony przez kierownika biura powiatowego Agencji w S. nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy;

2. art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w myśl niniejszych przepisów wierzycielem jest wyłącznie Prezes Agencji jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - kierownik biura powiatowego Agencji;

II. będące konsekwencją naruszenia powyższych przepisów naruszenie art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 10 ustawy a.r.m.r. w brzmieniu wynikającym z art. 5 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r., poz. 243) i obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2012 r., poprzez nieuwzględnienie konstrukcji tego przepisu, który zawiera dwie normy: w ust. 2 - etap wydawania decyzji przez organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 oraz w ust. 10 - gdzie określono sposób prowadzenia egzekucji, jak również że układ tych norm w ramach przepisu sugeruje kolejność realizacji zadań a także ich współzależność, w kontekście pominięcia przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. art. 29 ust. 8, który przyznaje uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie organowi, o którym mowa w ust. 2, zaś organem tym na gruncie niniejszej sprawy jest kierownik biura powiatowego w S., co prowadzi do jedynego wniosku, że kierownik biura powiatowego Agencji w S. może występować samodzielnie w imieniu Agencji jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym celem dochodzenia należności i są to uprawnienia wynikające z już wydanych decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

2.2 W uzasadnieniu skarżący powołał art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 ustawy p.e.a. oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy a.r.m.r. Podniósł, że zgodnie z nowym brzmieniem ww. przepisów uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) przysługują organowi właściwemu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych ustalonych decyzją administracyjną, tj. organowi właściwemu do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 29 ust. 10 ustawy a.r.m.r. do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Celem wprowadzenia zmian do ustawy a.r.m.r. było aby kierownik biura powiatowego otrzymał prawo samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych poprzez nadanie mu uprawnień organu podatkowego, gdyż organy podatkowe są uprawnione do wystawiania tytułów wykonawczych. Kierownik nie jest uprawniony do samodzielnego reprezentowania Agencji, niemniej jednak w toku postępowania administracyjnego samodzielnie jako organ Agencji wydaje decyzje w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych przez beneficjentów. Ratio legis zmiany ustawowej było zupełnie jasne, czego nie dostrzegły organy egzekucyjne.

2.3 Skarżący wskazał, że w myśl art. 32 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. U. L 209 z 11.8.2005 r. str. 1), kwoty odzyskane w wyniku nieprawidłowości lub zaniedbań, wraz z odsetkami, są przekazywane agencjom płatniczym. Mimo, że ww. rozporządzenie przestało obowiązywać w dniu 31 grudnia 2013 r., to z dniem 1 stycznia 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98. (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 55 akapit pierwszy zachowało aktualność regulacji zawartej uprzednio w art. 32 rozporządzenia Rady nr 1290/2005. Na gruncie prawa krajowego regulacje te znajdują odzwierciedlenie m. in. w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), a także w rozporządzeniach Ministra Finansów w sprawie przyznania akredytacji Agencji.

2.4 Skarżący wyjaśnił, że Prezes Agencji nie jest organem administracji rządowej - do sfery administracji rządowej należy Agencja jako agencja płatnicza. Stosownie do art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należności i wierzytelności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przypadające agencjom płatniczym, mogą być w szczególnie uzasadnionych przypadkach umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Powyższy przepis daje podstawę by twierdzić, że wierzycielem należności Wspólnej Polityki Rolnej jest Agencja, nie zaś Prezes.

2.5 Powołując przepis art. 5 § 1 pkt 2 ustawy p.e.a. skarżący podniósł, że Agencja powołana została do realizacji zadań, m. in. w zakresie wypłaty pomocy finansowej pochodzącej z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i jako instytucja dysponująca środkami publicznymi jest bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, tj. zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych i wypłaconych przez Agencję i powołana, jako agencja płatnicza, do czuwania nad jego wykonaniem. W myśl art. 208 § 2 ustawy o finansach publicznych, środki europejskie w części dotyczącej WPR są przekazywane agencjom płatniczym przez BGK na podstawie umowy zawartej z Ministrem Finansów. Środki na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej w części podlegającej refundacji ze środków EFRG oraz EFRROW są przekazywane agencji płatniczej zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Środki na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej w części współfinansowania krajowego są przekazywane agencji płatniczej w formie dotacji celowej przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi lub ministra właściwego do spraw rynków rolnych na podstawie zapotrzebowania składanego przez agencję płatniczą. Agencja uzyskała akredytację jako agencja płatnicza, zgodnie z rozporządzeniami Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa agencja płatniczą (Dz. U. z 2005 r. Nr 257 poz. 2157 ze zm.) oraz z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie przyznania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa akredytacji jako agencji płatniczej w zakresie uruchamiania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2006 r. Nr 204 poz. 1506 ze zm.).

2.6 W ocenie skarżącego, za niedopuszczalne należy uznać pominięcie przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. przepisów Ordynacji podatkowej zawartych w Dziale III, które określają uprawnienia organu podatkowego, a które to przepisy mają zastosowanie do kierownik biura powiatowego na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy a.r.m.r. To właśnie analiza uprawnień wynikających z Ordynacji podatkowej powinna być podstawą do weryfikowania, który organ (instytucja) jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 ustawy p.e.a., bowiem wiele z tych uprawnień bezpośrednio zmierza do egzekucji należności. Na gruncie niniejszej sprawy kierownika biura powiatowego Agencji w S. był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, a tym samym w świetle powyższych uregulowań prawnych posiada on uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych i przysługuje mu prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela.

2.7 Końcowo skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FSK 338/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 317/12. W przepisie art. 29 ustawy a.r.m.r. prawodawca wprost wskazał na obowiązek dochodzenia przez wybrany podmiot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, w tej sprawie jest nim kierownik biura powiatowego agencji w S..

3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że bezzasadne są argumenty dotyczące pominięcia przepisów Ordynacji podatkowej, zawartych w Dziale III, które określają uprawnienia organu podatkowego, a które to przepisy mają zastosowanie do kierownika biura powiatowego na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy a.r.m.r. Przepisy te dotyczą odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, nie regulują zaś kwestii automatycznego uznania organu wydającego decyzję za wierzyciela dochodzonej należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

4.1 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane przez uprawnione organy w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przywołane wyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień naruszających prawo w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo.

4.2 Istotą sporu w sprawie jest to, czy wystawiony przez kierownika biura powiatowego Agencji w S. tytuł wykonawczy jest zgodny z prawem.

W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w K. tytuł wykonawczy z dnia 6 maja 2014 r. nr 1040/EFRG/2014 narusza prawo, albowiem wierzycielem należności obejmujących zwrot nadmiernie pobranych przez S. O. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, nie jest wystawiający tytuł kierownik biura powiatowego Agencji w S.. Tytuł wykonawczy winien być bowiem wystawiony w myśl art. 5 § 1 pkt 2 ustawy p.e.a. przez wierzyciela, którym jest Prezes Agencji będący jej organem.

W ocenie kierownika biura powiatowego Agencji w S., był on wierzycielem objętych tytułem wykonawczym należności, w związku z czym był uprawniony do wystawienia spornego tytułu wykonawczego.

4.3 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. stanowisko organu nie jest prawidłowe. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 1a pkt 13 ustawy p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Oznacza to, że osią sporu jest odpowiedź na pytanie, kto w realiach rozpoznawanej sprawy uprawniony jest do żądania wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Artykuł 2 ust.1 ustawy a.r.m.r. stanowi, że Agencja jest państwową osobą prawną, co oznacza, że wierzycielem będzie organ tej osoby bezpośrednio zainteresowany wykonaniem objętego tytułem obowiązku, czyli ten, w którego kompetencjach znajduje się pobieranie łączących się z tym obowiązkiem należności pieniężnych. Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku.

4.4 W celu ustalenia kto w stosunku do objętego tytułem wykonawczym obowiązku jest organem bezpośrednio zainteresowanym jego wykonaniem, należało dokonać analizy zapisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy organem Agencji jest Prezes, który na co wskazuje ustęp 3 tego artykułu, kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, a swoje zadania wykonuje przy pomocy zastępców Prezesa Agencji oraz dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych. Z art. 10 wynika, że Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, co oznacza, że w tym zakresie każdy z nich jest organem administracji publicznej. Do wyłącznej kompetencji Prezesa Agencji ustawodawca zastrzegł wydawanie decyzji o umarzaniu w całości lub części i rozkładaniu na raty wierzytelności Agencji ( art. 24 ustawy). Jednocześnie z dniem 1 sierpnia 2012 r. na mocy art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw ( DZ.U. z 2012 r. poz. 243 ) ustawodawca pozbawił Prezesa Agencji prawa do wydawania decyzji w sprawie ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nowelizując jej art. 29. Z tą datą co wynika z ust. 3 tego artykułu w związku z art. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. za 2012 r., poz. 1164) decyzje w tym zakresie wydaje właściwy kierownik biura powiatowego Agencji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w badanym stanie prawnym organem upoważnionym do wydawania decyzji w zakresie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest kierownik biura powiatowego Agencji. Skoro, zatem on jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięcia, egzekwowanego w drodze przymusowej egzekucji administracyjnej, to on jako organ administracji publicznej, uprawniony jest do wystawienia tytułu wykonawczego obejmującego ten obowiązek na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy p.e.a. Jak bowiem wskazano wyżej wierzycielem państwowej osoby prawnej jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu obowiązku, czyli organ administracji publicznej w kompetencji którego znajduje się pobieranie łączących się z tym obowiązkiem należności pieniężnych ( patrz komentarz do art. 5 R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji" wyd. 4 C.H BECK, Zb. Kmieciak "Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne" wyd. 3 LEX str. 235, Dariusz Kijowski - Komentarz do art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dostępny w bazie LEX).

4.5 Wskazane wyżej przepisy ustawy p.e.a. jako przepisy o charakterze ogólnym, mają charakter przesądzający, dla ustalenia organu właściwego do wystawienia spornego tytułu wykonawczego. Regulacji tej nie zmieniły przepisy szczególne tj. przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Analiza jej poszczególnych zapisów prowadzi do konstatacji, że ustawa wprost nie wskazuje, który z jej organów uprawnionych do wydawania decyzji jest właściwy do występowania w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym należało sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej.

Z wykładni systemowej wewnętrznej wynika, że art. 29 ust. 1 tej ustawy w stanie prawnym obowiązującym przed 1 sierpnia 2012 r. (tekst pierwotny Dz.U. za 2008 r. Nr 98, poz. 634) stanowił, że Prezes Agencji jest właściwy do ustalania w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jednocześnie z literalnego brzmienia ustępu 5 wynikało, że do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie budzi zatem wątpliwości, że w poprzednim stanie prawnym, tak do wydawania decyzji jak i prowadzenia postępowania egzekucyjnego uprawniony był organ, w kompetencji którego leżało wydawanie decyzji ustalających wierzytelności Agencji tj. jej Prezes. Nowelizacja tego przepisu dokonana od dnia 1 sierpnia 2012 r. ( cyt. wyżej ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. po zmianie ustawy o płatnościach (...), zmieniła jego treść w ten sposób, że zgodnie z ustępem 2 organem właściwym do wydawania decyzji ustalających został organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych tj. kierownik biura powiatowego Agencji. Jednocześnie ustawodawca pozostawił niezmieniony zapis, że do egzekucji tych należności stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( ust. 10). Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym biorąc pod uwagę systematykę przepisu organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego jest ten sam organ, który orzekał o egzekwowanym obowiązku. Gdyby było inaczej ustawodawca nowelizując przepis w zakresie organu właściwego do wydania decyzji znowelizowałby go i w zakresie egzekucji należności. Teza powyższa ma też oparcie w wykładni celowościowej. W uzasadnieniu projektu opisanych wyżej zmian art. 29 ustawy a.r.m.r. (Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 156 ) powołano się na potrzebę usprawnienia postępowania w tym zakresie. Projektodawca wskazał bowiem, że ustalenie jako organu właściwego w sprawie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, organu właściwego w sprawach przyznania płatności, przyczyni się do przyspieszenia i uproszczenia postępowania, a w konsekwencji poprzez objęcie jedną decyzją obu tych kwestii usprawnienie również postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymusowe wykonanie obowiązku zwrotu płatności nienależnie lub nadmiernie pobranych. Oznacza to, że celem uproszczenia i przyspieszenia procedury organem właściwym do egzekucji należności pozostaje organ właściwy do jej ustalenia w drodze decyzji administracyjnej tj. jak w sprawie niniejszej kierownik biura powiatowego Agencji.

4.6 Nie jest zatem uprawnione w świetle omówionych wyżej regulacji twierdzenie, że organem właściwym do wystawienia w badanej sprawie tytułu wykonawczego był Prezes Agencji, gdyż przeczy temu dokonany ustawą a.r.m.r. precyzyjny rozdział kompetencji opisany w pkt 4.3 uzasadnienia. W tym kontekście nie można pominąć okoliczności, że pojęcie podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej ( wierzyciela) traktować należy wyłącznie jako pojęcie prawa procesowego. W znaczeniu materialnym organem Agencji jest jej Prezes, co nie wyklucza, że na gruncie prawa procesowego wierzycielem należności wynikających z nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych może być inny od niego a wskazany ustawą organ administracji publicznej tj. jak w sprawie niniejszej kierownik biura powiatowego Agencji.

4.7 Przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu argumentacja organu ograniczyła się jedynie do cytowania poszczególnych zapisów ustawowych bez dokonania jakiejkolwiek ich wykładni. Nie można podzielić poglądu wyrażonego w przywołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I SA/Gd 209/14 z dnia 25 marca 2014r., że organem wyłącznie właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego w sprawie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest w Prezes Agencji. W rozstrzygnięciu tym pominięto bowiem kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy wykładnię art. 5 § 1 ust. 2 ustawy p.e.a., z której jak wskazano wyżej wynika, że wierzycielem jest organ, w kompetencji którego znajduje się pobieranie łączących się z tym obowiązkiem należności pieniężnych.

4.8 Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej wykładnię prawa wskazującą, że badany w sprawie tytuł wykonawczy wystawiony został przez organ uprawniony.

4.9 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a.