Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1668/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g ust. 1, art. 71, art. 71a, art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/10 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/10, oddalił skargę "C." Sp. z o.o. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. ([...]) wymierzył C. Sp. z o.o. w W. karę w wysokości 125000 zł za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w S.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że podczas kontroli w dniu 10 sierpnia 2009 r. ustalono, że ww. budynek jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie, gdyż 14 regałów zapełniono towarami - tym samym rozpoczęto korzystanie z budynku polegające na przechowywaniu towarów, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Organ powołał art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskazując, że ustalenie przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54, art. 55 ww. ustawy obliguje organ do wymierzenia kary, odpowiednio zgodnie z przepisami dotyczącymi kar wymienionych w art. 59 ust. 1 przy dziesięciokrotnym podwyższeniu stawki opłaty.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki C., utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ ten wyjaśnił, iż wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego, to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71 a ww. ustawy przyjął, że jest to wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które nie musi mieć charakteru trwałego. Nie jest kwestionowane, że budynek magazynowy wypełniono towarem składowanym na regałach. Budynek został zatem wykorzystany zgodnie ze jego przeznaczeniem, co obligowało organ do nałożenia kary. Zarzuty Spółki dotyczące sprawdzenia nośności regałów organ II instancji uznał za niezasadne, ponieważ każdy regał winien posiadać tabliczkę, ewentualnie certyfikat informujący o maksymalnym obciążeniu.

Spółka C. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że doszło do użytkowania obiektu oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary, w sytuacji gdy inwestor nie przystąpił do użytkowania;

2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i stwierdzeniem, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu podczas gdy do rozpoczęcia użytkowania nie doszło;

3) art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy,

4) art. 107 ust. 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W skardze podkreślono, że obiekt ma służyć działalności handlowej polegającej na produkcji i sprzedaży. Zdaniem Spółki nie można było więc przyjąć, że doszło do jego użytkowania, skoro nie było w nim sprzętu do wydawania, czy ewidencjonowania towaru. Nie można było również z góry przesądzić, że pozostawienie w magazynie rzeczy było jednoznaczne z przystąpieniem do użytkowania. Organ winien ustalić przyczyny tego stanu, tym bardziej, że w obiekcie nie stwierdzono obecności osób postronnych, tj. personelu, robotników. Spółka podniosła, że na terenie obiektu nie była prowadzona jakakolwiek działalność związana z prowadzeniem przedsiębiorstwa - nieznaczna ilość zapakowanych fabrycznie towarów umieszczono chwilowo, dla rotacyjnego sprawdzenia nośności i stateczności regałów magazynowych. Okoliczność ta wynikała z obowiązku spełnienia podstawowych wymagań dot. konstrukcji, warunków i higieny pracy, co nie może świadczyć o użytkowaniu. W skardze opisano ponadto (z powołaniem na Polskie Normy) zasady korzystania, wymagania i badania dotyczące regałów magazynowych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że każdy przejaw korzystania z obiektu budowlanego w celach do jakich został przeznaczony należy traktować jako przystąpienie do jego użytkowania. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie, w trakcie kontroli prowadzonej w trybie art. 59 Prawa budowlanego, organ powiatowy stwierdził, że skarżąca w obiekcie o charakterze magazynowym umieściła na 14 regałach do pionowego składowania określone towary, to nie można było podzielić stanowiska Spółki, że nie doszło do jego użytkowania tylko dlatego, że towar ułożono w celu sprawdzenia nośności i stateczności regałów magazynowych, czy obciążenia posadzki - takie czynności skarżąca mogła podjąć dopiero po sprawdzeniu przez uprawniony organ w drodze obligatoryjnej kontroli, czy obiekt nadaje się do użytkowania, którego potwierdzeniem jest udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. Zdaniem Sądu nie zmieniają tego faktu podnoszone przez skarżącą okoliczności o nieprzystąpieniu do wykorzystania budynku zgodnie z przeznaczeniem, wobec niepodjęcia w nim działalności polegającej na produkcji i sprzedaży. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie przedmiotowy obiekt miał być dobudowany i funkcjonalnie powiązany z innym istniejącym obiektem produkcyjno - magazynowym Spółki, tym niemniej jego funkcją miało być jedynie magazynowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Starosta G. zatwierdził bowiem projekt i udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowego. Dla stwierdzenia przystąpienia do użytkowania nie musiała być zatem w ww. obiekcie wykonywana działalność związana z produkcją, sprzedażą, obrotem gospodarczym. Wystarczy, że towar był rozmieszczony na regałach tj. magazynowany, co wskazywało, że inwestor przystąpił do jego użytkowania. Na marginesie Sąd stwierdził, że sprawdzenie nośności regałów tego samego typu nie wymagało rozmieszczenia towarów aż na 14 regałach, jak i użycia w tym celu konkretnych towarów. Ponadto zdaniem Sądu nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. - ustalenia protokolarne oraz wykonana podczas kontroli dokumentacja fotograficzna stanowiły wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skargą kasacyjną C. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż w rozumieniu tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu magazynowego położonego na działce nr ewid. [...],[...],[...] w miejscowości S. gmina Ż.

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której w dacie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. skarżąca Spółka nie przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów k.p.a., tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem przez organ stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji – błędnym stwierdzeniem, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego podczas gdy w rzeczywistości do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu nie doszło.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na wypadek natomiast stwierdzenia przez NSA przesłanek, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości poprzez uchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie doszło do wykorzystania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż inwestor nie przystąpił do magazynowania towarów, a jedynie poprzez czasowe umieszczenie towarów na regałach sprawdzał ich nośność i funkcjonalność. Przedmiotowy obiekt służyć ma prowadzeniu działalności gospodarczej Spółki, tak więc posiadany przez nią towar wprowadzany jest do obrotu w celach handlowych. Słusznie wskazał Sąd, iż przedmiotowy obiekt jest obiektem magazynowym, a funkcją takiego obiektu jest magazynowanie. Należy wskazać, że magazynowanie ma służyć prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, w związku z czym aby towar mógł być magazynowany (przyjmowany i wydawany) wymagany byłby sprzęt pozwalający choćby na wydawanie czy ewidencjonowanie towaru – to dopiero prowadziłoby do wykorzystania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżąca Spółka powołała się przy tym na orzeczenie WSA w Gdańsku, w którym Sąd ten wskazał, iż "nie można z góry przesądzić, że samo pozostawienie przez stronę skarżącą w magazynie określonych rzeczy było jednoznaczne z przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu. Rzeczą organu było ustalenie przyczyn zaistniałego stanu rzeczy, tym bardziej, że w toku wizji nie były realizowane roboty budowlane, nie stwierdzono obecności osób postronnych – personelu, pracowników, robotników."

Zdaniem skarżącej, przyjmując za słuszną tezę, iż użytkowanie obiektu wiąże się z jego korzystaniem zgodnie z przeznaczeniem nie można jednocześnie stwierdzić, iż czynności mające jedynie umożliwić przyszłe użytkowanie stanowią użytkowanie obiektu i wobec braku stosownego pozwolenia organu, zasadnym jest nałożenie kary tytułem nielegalnego użytkowania. Nie można użytkować obiektu, który w momencie kontroli do takiego użytkowania nie był jeszcze przystosowany. Skarżąca Spółka wskazała przy tym, że liczne kontrowersje wobec uregulowania z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w kontekście braku definicji użytkowania obiektu oraz wysokość kary, nakazują stosowanie sankcji określonej w ww. przepisie jedynie w sytuacji, gdy oczywistym jest, iż do owego użytkowania doszło. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała natomiast miejsca – na terenie obiektu nie była wykonywana jakakolwiek działalność związana z prowadzeniem przedsiębiorstwa, w tym również z magazynowaniem towarów, na co jednoznacznie wskazuje treść protokołu kontroli z dnia 10 sierpnia 2009 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Towar znajdujący na terenie obiektu nie podlegał obrotowi gospodarczemu (był foliowany i zabezpieczony), na terenie obiektu nie znajdowali się pracownicy, który świadcząc pracę na rzecz Spółki użytkowali by obiekt, obiekt nie został wyposażony w podstawową infrastrukturę magazynowo – biurową umożliwiającą jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem oraz nie został podłączony do sieci komputerowej, co czyniło niemożliwym jego zgodne z przeznaczenie użytkowanie. Ponadto towar znajdował się jedynie na części regałów znajdujących się na terenie obiektu. Nieznaczna ilość zapakowanych fabrycznie towarów znajdująca się na regałach została tam chwilowo umieszczona w celu rotacyjnego sprawdzenia nośności i stateczności regałów po ich zamontowaniu w magazynie, czego wymagają obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Okoliczność ta wynika z obowiązku spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i warunków bezpieczeństwa i higieny pracy. Skarżąca Spółka powołała się przy tym na pkt 4 Polskiej Normy PN-88/M-78321 "Regały magazynowe wolnostojące – Wymagania i badania", znajdującej się w aktach sprawy. Podkreśliła jednak przy tym, że wprawdzie norma ta jest normą archiwalną, to jednak jest elementem zbioru zasad wiedzy technicznej, określa jednoznacznie wymagania i badania jakim podlegają regały magazynowe wolnostojące w zakresie zapewnienia wymagań podstawowych w zakresie bezpieczeństwa i niezawodności. Zgodnie z powyższą normą dopuszczalne jest m. in. badanie regałów metodami doświadczalnymi. W praktyce najczęściej odbywa się to przez rotacyjne obciążanie gniazd regałów magazynowych w magazynie przedmiotami opakowanymi, które w danym momencie mogły znaleźć się w obiekcie, rozmieszczając ładunki w sposób przewidziany instrukcją eksploatacji. W obiekcie w trakcie kontroli znajdowała się informacja, że trwa badanie pomontażowe regałów, o czym informowały kartki z napisami naklejone na ryglach gniazd najniższego poziomu. Organ kontrolny wykonał fotografie dowodowe w taki sposób, aby nie ukazać na nich tych informacji – w rezultacie wszystkie fotografie wykonano przedstawiając stan regałów powyżej poziomu oznakowanych rygli gniazd regałów.

Odnośnie zarzutu, iż towar znajdował się na aż 14 regałach wskazano, że załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie wskazuje na znaczne gabaryty obiektu, wobec czego rotacyjne badanie nośności regałów na ich większej liczbie pomogło znacznie przyspieszyć procedurę. Ponadto podniesiono, że organ stwierdzając na podstawie ww. okoliczności, że doszło do użytkowania obiektu, nie przeprowadził w tym zakresie praktycznie żadnego postępowania wyjaśniającego, nie powołał ewentualnych świadków i nie wyjaśnił, czemu odmówił wiary twierdzeniom inwestorów dążąc jedynie do wymierzenia przedmiotowej kary. Organy administracji dopuściły się zatem obrazy art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, nie podjęły również wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie zostały oparte na nierzetelnej i niekompletnej dokumentacji fotograficznej, która nie oddaje rzeczywistego wyglądu wnętrza obiektu budowlanego w dniu kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. w związku z czym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem przez nie stanu faktycznego sprawy. Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić.

W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji skarżąca Spółka została poinformowana przez organ pismem z dnia 3 sierpnia 2009 r., że w dniu 10 sierpnia 2009 r. o wskazanej godzinie w przedmiotowym budynku przeprowadzona będzie obowiązkowa kontrola obiektu. Organ podkreślił ponadto, że inwestor obowiązany jest uczestniczyć w tej kontroli (tak samo kierownik budowy oraz inspektor nadzoru inwestorskiego jeżeli został ustanowiony). W dniu 10 sierpnia 2009 r. organ dokonał kontroli, w trakcie której ustalono, że przedmiotowy budynek jest użytkowany. W trakcie kontroli obecny był przedstawiciel inwestora, inspektor nadzoru inwestorskiego oraz kierownik budowy. Z kontroli sporządzono protokół, do którego załączono dokumentację fotograficzną. Inwestor pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. złożył do niego wyjaśnienia. Następnie organ I instancji pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie legalności użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego wraz z infrastrukturą. W piśmie tym pouczono inwestora o jego prawie do czynnego udziału, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzeniu dowodu. Inwestora pouczono także o możliwości złożenia stosownych wyjaśnień. Powyższe pismo skarżąca Spółka odebrała 27 sierpnia 2009 r. Następnie pismem z dnia 4 września 2009 r. organ zawiadomił inwestora o zakończeniu postępowania dowodowego. W piśmie tym zawarto pouczenie o prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto podkreślono, że strona może zgłosić przeprowadzenie dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Inwestor w piśmie z dnia 14 września 2009 r. przedstawił swoje stanowisko, do którego organ I instancji ustosunkował się w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ I instancji dał inwestorowi możliwość ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zapewnił mu możliwość czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego stadium. Argument więc, że organ ten nie przeprowadził postępowania w sposób właściwy jest nieuzasadniony.

Ponadto nie można czynić organom zarzutu zebrania materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący - podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane protokolarne ustalenia dokonane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Podkreślenia wymaga także, że skarżąca Spółka nie wnosiła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Zarzuty naruszenia przez organy administracji w niniejszej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię zbierania i oceny dowodów uznać należy zatem za nietrafione. Nie doszło więc również w przedmiotowej sprawie do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie dopuścił się naruszenia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym należało odnieść się do zarzutów naruszenia zaskarżonym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepisów prawa materialnego.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadzają się w istocie do kwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji jak i organy orzekające rozumienia pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego" wskazanego w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego.

Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na którym oparte zostało zaskarżone postanowienie przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W świetle art. 59 g ust. 1 Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59 f ust. 1 właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że przedmiotowy budynek magazynowy nie był przez skarżącą Spółkę w dacie kontroli użytkowany. Wprawdzie w ustawie Prawo budowlane ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć także charakteru trwałego i pełnego. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1715/09, z dnia 10 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 983/09, z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 383/06). W wyroku z dnia 27 lutego 2007 sygn. akt II OSK 383/06, analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odwołał się do pojęcia "użytkowania" w znaczeniu języka powszechnego, wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości. Podał, że jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644) użytkować, to "używać czegoś, korzystać z czegoś..." i stwierdził, że nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń czy modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie idzie w tym przepisie.

Chybione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia ww. przepisu w zw. z art. 59f ust. 1 tej ustawy poprzez ich bezpodstawne zastosowanie. Jak wynika bowiem z prawidłowych i mających uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym ustaleń organów podzielonych przez Sąd I instancji, skarżąca Spółka bezprawnie przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku. Ustalenie tego faktu nastąpiło w wyniku kontroli dokonanej 10 sierpnia 2009 r., udokumentowanej w obecności przedstawiciela inwestora odpowiednim protokołem oraz fotografiami, z których wynika jednoznacznie, że na regałach umieszczonych w przedmiotowym budynku w znacznej części znajdował się towar. Ponadto fakt ten potwierdził sam inwestor w wyjaśnieniach (pismo z dnia 14 sierpnia 2009 r. i z dnia 14 września 2009 r.) składanych na piśmie przed organem I instancji, uzasadniając to koniecznością sprawdzenia nośności regałów i umożliwieniem właściwego ich rozmieszczenia. W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że przedmiotowy obiekt magazynowy nie był użytkowany (wykorzystywany) zgodnie z jego przeznaczeniem. Również okoliczność, że w przedmiotowym budynku nie znajdował się sprzęt pozwalający na wydawanie czy ewidencjonowanie towaru pozostaje bez wpływu na fakt przechowywania w nim towaru. Stwierdzić zatem należy, że w tej sytuacji organy słusznie uznały sprawę za wyjaśnioną i uznały, że skarżąca Spółka przystąpiła do użytkowania obiektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skoro zatem zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.