Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 912/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1, art.2, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.98 ust.1 i ust.1a, art. 98a, art. 144 ust. 2, art. 146 ust.1a, art. 147, art.148 ust.1-3, art.154, art.156 ust.1, art.157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.24, art.78
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], działając z urzędu i na podstawie art. 98a ust. 1, ust. 1 a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą, art. 104 i art. 107 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, § 26 ust. 3 uchwały Nr XXXII/240/06 Rady Gminy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy (Dz. U. W.L. nr 105, poz. 1864) dalej zwanej uchwałą, Wójt Gminy orzekł o ustaleniu M.G. opłaty adiacenckiej w wysokości 52.080 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 2,5189 ha położonej w [...], która na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] została podzielona na 37 działek od nr ewid. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że M.G., właściciel nieruchomości oznaczonej nr działki [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi Księgę Wieczystą Nr [...], wniósł o zatwierdzenie jej podziału na 37 działek. Wnioskowany przez stronę podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy znak: [...] z dnia [...] września 2008r., która stała się ostateczna w dniu 8 października 2008 r.

W związku z powyższym podziałem organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia M.G. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości (zawiadomienie z [...] lutego 2011 r.). Organ I instancji wskazał, że w wyniku podziału wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 260.400 zł, dowodem czego jest operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M.S.. W ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości na skutek geodezyjnego podziału zawartymi w § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wójt Gminy wyjaśnił, że w operacie tym została ustalona zarówno wartość w/w nieruchomości przed jej podziałem (na kwotę 673 300 zł) jak i po podziale (na łączną kwotę 952 200 zł), zaś kwotę różnicy tych wartości (278 900 zł) pomniejszono jeszcze o nakłady poniesione przez stronę na ten podział (w kwocie 18 500 zł). W rezultacie organ I instancji ustalił stronie opłatę adiacencką w kwocie 52 080 zł, która stanowi 20 % różnicy wartości w/w nieruchomości przed i po podziale z uwzględnieniem kosztów poniesionych przez stronę na podział tej nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, że stawka procentowa, zgodnie z którą ustalono wysokość przedmiotowej opłaty adiacenckiej, obowiązuje na terenie gminy na mocy uchwały Nr XXXII/240/06 Rady Gminy (rozdziale VIII § 26 ust. 3 uchwały) z dnia [...] października 2006r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie wykazała, zdaniem Wójta Gminy, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniem i że do wyceny wartości gruntów zastosowano podejście porównawcze metodę korygowanej ceny średniej. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy podał szczegółowy opis działki przed podziałem, jak i działek nowo-wyodrębnionych w wyniku podziału, przeprowadził analizę rynku nieruchomości gminy, obrębów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością wycenioną oraz rynku nieruchomości powiatu w okresie od października 2007 r. do grudnia 2010 r. oraz szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia wartości 1m2 nieruchomości przed i po podziale. W ramach podziału przedmiotowej nieruchomości wydzielono drogi wewnętrzne (działki nr [...]), dla których w operacie rzeczoznawca prawidłowo przyjął wartość jednostkową na poziomie wartości gruntów przed podziałem (brak wzrostu wartości nieruchomości).

Dalej organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2011r. pełnomocnik skarżącego wniósł następujące uwagi i zastrzeżenia do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, tj. :

1) uwagi dotyczące odległości miejscowości [...] od [...],

2) zastrzeżenia co do atrakcyjności rynkowej gruntów w [...],

3) uwagi w zakresie sprzeczności zapisów analizy i charakterystyki rynku,

4) uwagi do aktualizacji cen,

5) uwagi do uzbrojenia gruntów i wysokości atrybutów,

6) uwagi o naruszeniu prawa.

W piśmie z dnia [...] marca 2011r. rzeczoznawca majątkowy (autor przedmiotowego operatu) ustosunkował się do zarzutów strony wyjaśniając, że uwag strony nie mógł uznać za uzasadnione merytoryczne i że uwagi te nie mogły wpłynąć ani na tok obliczeń w operacie szacunkowym ani na ustaloną w operacie wartość nieruchomości. W treści pisma strony z dnia [...] kwietnia 2011 r. strona podtrzymała wcześniejsze uwagi do operatu, nadal wskazując na duże znaczenie dla określenia wartości nieruchomości po podziale odległości nieruchomości od [...] oraz brak jej uzbrojenia. Jednocześnie strona poinformowała organ o podjętych działaniach zmierzających do przedłożenia kontroperatu w tej sprawie. Organ uwzględnił wniosek strony w sprawie kontroperatu, zakreślając przy tym stronie 14-dniowy termin do jego przedłożenia. Termin ten na wniosek strony został następnie wydłużony. Wobec braku przedłożenia kontroperatu w terminie wskazanym przez samą stronę, pismem z dnia [...] maja 2011 r. organ I instancji, ostatecznie wezwał stronę do złożenia kontroperatu w terminie 3 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem pominięcia tego dowodu.

Pismem złożonym w organie w dniu 30 maja 2011r. pełnomocnik strony przekazał organowi oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego – L.H. o dostarczeniu do dnia 30 maja 2011r. operatu szacunkowego oraz przedłożył wyciąg z tego "przyszłego" operatu, po czym w dniu 3 czerwca 2011 r. pełnomocnik strony złożył do akt sprawy w/w kontroperat. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., organ poinformował stronę, że w jego ocenie przedłożony przez stronę operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości na skutek geodezyjnego podziału, zawartymi w § 41 rozporządzenia.

Zdaniem organu I instancji nie można - jak to sugeruje strona - "połączyć" ustaleń obu operatów (operatu sporządzonego na zlecenie strony i operatu sporządzonego na zlecenie organu) poprzez przyjęcie wartości gruntów przed podziałem według operatu organu, a wartość nieruchomości po podziale z operatu zawnioskowanego przez stronę, głównie dlatego, że w każdym z tych operatów rzeczoznawcy zastosowali różne metody szacowania wartości nieruchomości. W operacie sporządzonym na zlecenie organu - została zastosowana metoda korygowanej ceny średniej, a w operacie przedstawionym przez stronę – metoda porównywania parami. Za nieprzyjęciem operatu przedstawionego przez stronę przemawia, zdaniem organu I instancji - także nieprawidłowa (dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej) data ustalenia stanu nieruchomości jak i brak wyceny wartości nieruchomości przed jej podziałem.

Organ I instancji zobowiązał jednocześnie stronę do złożenia - w zakreślonym 14-dniowym terminie operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z § 41 rozporządzenia ewentualnie - do ustosunkowania się do zgłoszonych przez organ uwag. Ponadto poinformowano stronę, że niezajęcie przez stronę stanowiska, w zakreślonym przez organ terminie, nie będzie stanowiło przeszkody w wydaniu decyzji. W dniu 7 lipca 201 Ir. pełnomocnik strony przekazał odpowiedź rzeczoznawcy na wniesione uwagi przez organ.

Organ I instancji, pismem z dnia [...] lipca 2011 r., wyjaśnił stronie, że po analizie w/w pisma, podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, a w szczególności, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę jako kontroperat w tej sprawie - z uwagi na brak określenia w nim wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem - nie może stanowić dowodu w tej sprawie, czyli podstawy do wyliczenia różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale; z przedstawionego operatu wynika bowiem, że na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przyjęto jej stan na dzień [...] maja 2011r., a zgodnie z art. 98a ust. 1ustawy na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości po podziale przyjmuje się jej stan na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (tu: na dzień [...].10.2008 r.). Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat na zlecenie strony wskazał, że duże znaczenie przy wycenie nieruchomości ma uzbrojenie terenu. Wójt Gminy wyjaśnił, że zgadza się z taką oceną co do zasady, jednakże dla potrzeb dokonania wyceny nieruchomości w celu naliczenia opłaty adiacenkiej w tej sprawie, należało wziąć pod uwagę zapisy art. 98a ust. l ustawy, wskazujące daty, na które przyjmuje się stan nieruchomości przed podziałem jak i po podziale. Otóż przy określeniu wartości nieruchomości przed podziałem przyjmuje się stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział (tu : [...].09.2008 r.) a po podziale przyjmuje się stan tej nieruchomości na dzień kiedy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna (tu : [...].10.2008 r.), czyli "uzbrojenie" tej nieruchomości nie ulega zmianie (było takie samo), gdyż różnica czasowa pomiędzy datami przyjętych stanów nieruchomość wnosi 14 dni. Tym samym pismem organ zakreślił stronie 7-dniowy termin do przedłożenia operatu, z którego będzie można "wyliczyć" różnicę wzrostu wartości nieruchomości, pod rygorem pominięcia tego dowodu. W dniu [...] lipca 2011 r. pełnomocnik strony poinformował o braku możliwości dotrzymania zakreślonego terminu i wniósł o jego przesunięcie o dalsze 7 dni. Organ I instancji, pismem z dnia [...].07.2011 r. wyraził zgodę na przesunięcie terminu ustalając go terminem ostatecznym. W wyznaczonym terminie strona nie przedłożyła do akt sprawy powyższego dowodu.

Organ I instancji uzasadniając wydaną decyzję wyjaśnił, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrosła jej wartość wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało siei prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie zaś z art. 148 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stalą się ostateczna.

Od powyższej decyzji M.G.,reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie ze skarżonego rozstrzygnięcia, ądając jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego jej rozpoznania.

Przedmiotowej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. i poprzez zaniechanie podjęcia przez organ działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ustawy poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości przyjętą na dzień opracowania operatu szacunkowego, tj. z dnia [...] stycznia 2011r. Ponadto odwołujący zawnioskował o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony – M.G. - na okoliczność ustalenia stanu nieruchomości przed podziałem oraz stanu nieruchomości po podziale, w szczególności stanu zagospodarowania nieruchomości, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stanu otoczenia nieruchomości oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego wskazanego przez stronę (lub z urzędu przez organ odwoławczy) - na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz wynikającej z tego wysokość opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji, zdaniem odwołującego, zabrakło rzeczowego odniesienia się do uwag zgłoszonych przez stronę do operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującego organ I instancji, określając wartość nieruchomości błędnie ustalił ją w oparciu o dzień opracowania operatu szacunkowego. Odwołujący wskazał na treść art. 98a ust. 1 ustawy zgodnie z którą wartość nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej winna zostać, zdaniem odwołującego, określona według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości dla gruntów przed podziałem oraz na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W obu przypadkach wartość nieruchomości powinna być określona wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Odwołujący podkreślił, iż opłata adiacencka winna być ustalona z uwzględnieniem wartości nieruchomości (przed podziałem oraz po podziale) według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (tj. na dzień [...] sierpnia 2011 r.). Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, iż opłata adiacencka została wydana w oparciu o operat szacunkowy, w którym przyjęty poziom cen nieruchomości odpowiadał cenom na dzień opracowania operatu, tj. [...] stycznia 2011 r. Powyższe - zdaniem strony - świadczyć może, iż opłata adiacencka winna być ustalona w innej wysokości, tj. wg wartości nieruchomości określonej na podstawie cen na dzień [...] sierpnia 2011 r. zwłaszcza, że w gminie zaobserwować można spadek cen zarówno w 2010 r., jak i w 2011 r. Zostało to także potwierdzone przez rzeczoznawcę majątkowego, który w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. zwrócił uwagę, iż po kilkuprocentowym spadku cen w 2010 r., w roku 2011 zanotowano już spadek kilkunastoprocentowy cen nieruchomości.

Z uwagi na kwestionowanie przez skarżącego wyceny nieruchomości ustalonej za pomocą operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem art. 98a ustawy, odwołujący wniósł o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego przez powołanego przez stronę rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości powstałej na skutek jej geodezyjnego podziału. Jednocześnie strona, wskazując na rzekomo skomplikowaną materię oraz, aby kontroperat był miarodajnym źródłem wiedzy, wyjaśniła, że jego przedłożenie do akt sprawy będzie możliwe dopiero ok. 10 października 2011 r.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 1 i 2 ustawy z dna 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa, art. 98a ust. 1, ust., 1a, art. 146 ust. 1a, art. 149, art. 150, art. 151, art. 152, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 26 ust. 3 uchwały Nr XXXII/240/06 Rady Gminy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy, a także § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz 0167 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów) z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomościami i sporządzania operatu szacunkowego, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji ustalając stronie opłatę adiacencką z w/w tytułu w niższej kwocie, tj. w kwocie 51 890,60 zł.

Kolegium wskazało, iż jego ustalenia i ich ocena są zbieżne z istotnymi - co do zasady - ustaleniami organu I instancji, jednakże operat szacunkowy stanowiący w sprawie istotny dowód, zawiera pewne wady skutkujące wadliwością zaskarżonej decyzji. Za udowodniony uznało SKO fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu jej podziału, co zostało wykazane stosownym operatem szacunkowym z dnia [...] stycznia 2011 r. i czego - co do zasady - nie kwestionowała również strona postępowania (strona kwestionowała jedynie wielkość wzrostu wartości nieruchomości), przy czym wielkość tego wzrostu wartości nieruchomości jest rzeczywiście niższa niż wskazana w operacie szacunkowym i wynosi 277.953,60 zł (co stanowi różnicę pomiędzy kwotą 951 255,00 zł -wartość nieruchomości po podziale- i kwotą 673.302,00 zł -wartość nieruchomości przed podziałem), co jak wskazał organ ustalone zostało w oparciu o wartości nieruchomości, przed i po jej podziale, wykazane w przedmiotowym operacie szacunkowym, ale po ich "zaokrągleniu" do pełnych złotych (§ 56 ust 2 rozporządzenia), a nie do pełnych setek złotych, jak to wadliwie podał rzeczoznawca majątkowy. Na marginesie SKO dodało, iż w dacie orzekania przez organ odwoławczy - wskazany przepis § 56 ust. 2 rozporządzenia, po jego nowelizacji z dnia 14 lipca 2011 r., dopuszcza już wyrażanie w operacie szacunkowym wartości nieruchomości w zaokrągleniu nawet do tysięcy złotych, o ile nie zniekształca to wyniku wyceny. W tym jednak zakresie organ odwoławczy uznał, że - po pierwsze: przedmiotowy operat był sporządzony przed datą wejścia w życie w/w nowelizacji rozporządzenia, po wtóre: dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału wyrażanie wartości nieruchomości, zwłaszcza po jej podziale, gdzie przedmiotem wyceny są odrębnie wszystkie działki powstałe w wyniku podziału (tu aż 37 działek) a następnie sumowaniu polegają ustalone, jednostkowe wartości tych działek, niedopuszczalne byłoby zaokrąglanie ich wartości do pełnych tysięcy złotych, bo wypaczałoby to wynik samej wyceny zwłaszcza zważywszy na cel jej sporządzenia (ustalenie opłaty adiacenckiej, czyli nałożenie daniny o charakterze publicznoprawnym),

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wydały przedmiotową decyzje ustalającą opłatę adiacencką z zachowaniem ustawowego terminu, tj. przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, czyli przed dniem [...] października 2011 r. (doręczenie decyzji ostatecznej w tej sprawie, tj. zaskarżonej decyzji tut. Kolegium z dnia [...] września 2011r. nastąpiło również przed upływem w/w ustawowego terminu, bo w dniu [...] października 2011r.)

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że określenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości strony - w związku z jej podziałem - zostało dokonane zgodnie z art. 149 ustawy, w myśl którego to przepisu określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej obligatoryjnie winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Przepisy ustawy w tym zakresie stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Wycena dokonywana jest przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w formie przewidzianej prawem. Przedmiotowa wycena nieruchomości jest zgodna z przepisami zawartymi w rozdziale I działu IV ustawy ("Określanie wartości nieruchomości"), jak też z przepisami rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w myśl w/w przepisów ustawy, jak i rozporządzenia wycena nieruchomości, sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego, musi spełniać określone wymogi. I tak rzeczoznawca majątkowy, wyceniając nieruchomość, dokonuje alternatywnie:

1) określenia wartości rynkowej nieruchomości;

2) określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości;

3) ustalenia wartości katastralnej nieruchomości;

4) określenia innych rodzajów wartości nieruchomości przewidzianych w odrębnych przepisach (art. 150 ust. l ustawy).

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art.150 ust. 2 ustawy). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust.1 ustawy). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ustawy). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust 3 ustawy). Z kolei przepisy rozporządzenia uszczegóławiają zasady dotyczące sporządzania operatów szacunkowych. W myśl § 3 rozporządzenia określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości a określanie wartości nieruchomości musi być poprzedzone analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku, przy czym stosując metodę korygowania ceny średniej (zastosowanej w tej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego – M.S.) do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia).

Zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2. określenie celu wyceny; 3. podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4. ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5. opis stanu nieruchomości; 6. wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7. analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, 8. wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9. przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Jak wskazało SKO z treści art. 154 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje sam rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Dokonując zatem oceny operatu szacunkowego, sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania, w tym uwzględniając dodatkowe wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., organ odwoławczy ocenił, że operat ten jest spójny, kompletny i logiczny, może być wiarygodnym dowodem w sprawie. Rzeczoznawca majątkowy określił w nim wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wyjaśniając przy tym przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania, jak też dokonał ich opisu. Przedmiotowy operat uwzględnia wszelkie dane mające wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, w tym wskazuje na przyjęte w wycenie atrybuty porównawcze nieruchomości, ich wagę i gradację, czyli elementy, mające wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, tj.: jej lokalizację i sąsiedztwo (34 % oceniane w skali czterostopniowej), dostępność komunikacyjną (18 % ocenianą w skali trzystopniowej), uzbrojenie (14 % w skali trzystopniowej), atrakcyjność rynkową (26 % w skali czterostopniowej) i powierzchnię (8% wg rzeczywistej powierzchni gruntów). Operat ten zawiera także wyjaśnienie założeń przyjętych przy dokonywaniu wyceny oraz rzetelnie ukazuje wpływ ustalonych cech rynkowych na wartość nieruchomości. Nie budzą także zastrzeżeń organu przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań, wskazane w operacie (tabela na str. 24, 25, 27, 28, 29 i 30) transakcyjne nieruchomości podobne, zarówno wobec nieruchomości przed podziałem (działka nr [...] o pow. 25 189 m2) jak i po jej podziale (dla 37 działek pow. od 560 m2 do 2 168 m2). Wobec powyższego Kolegium oceniło, że przedmiotowa wycena - wbrew zarzutom strony - jest prawidłowa, tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym (z wyjątkiem dotyczącym tzw. zaokrągleń ustalonych końcowo wartości nieruchomości).

W ocenie SKO nie ulega zatem wątpliwości, iż wartość nieruchomości strony wzrosła na skutek jej podziału, jak też - że wzrost ten wyniósł 277.953,00 zł (różnica pomiędzy wartością nieruchomości po podziale, a jej wartością przed podziałem), co przy zastosowaniu obowiązującej, a wykazanej powyżej stawki procentowej opłaty adiacenckiej (20 %) winno prowadzić do ustalenia stronie tą decyzją opłaty adiacenckiej w kwocie 55 590,60 zł (20 % z 277 953,00 zł), przy czym organ I instancji, ustalił tę opłatę w niższej jeszcze wysokości na skutek odliczenia od różnicy wartości nieruchomości kosztów jakie strona poniosła na jej podział, w łącznej kwocie 18 500,00 zł, czego nie przewidują obowiązujące przepisy (art. 148 ust. 4 ustawy nie ma tu zastosowania). Organ odwoławczy wskazał, iż tego błędnego ustalenia i oceny prawnej organu I instancji nie konwalidował w swoim rozstrzygnięciu, uwzględniając zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego, wynikający z art. 139 k.p.a.

Odnosząc się zaś do wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w odwołaniu SKO oceniło, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż :

1) okoliczności faktyczne, mające być przedmiotem dowodu ze słuchania strony, nie są okolicznościami mającymi znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.),

2) okoliczności faktyczne, mające być przedmiotem dowodu z opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), jakkolwiek istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - zostały dostatecznie wykazane innym dowodem - operatem szacunkowym, włączonym do akt sprawy, autorstwa M.S.. Kolegium podało, iż strona zgłosiła ten wniosek dowodowy po raz kolejny, już po zakończeniu postępowania dowodowego, które drobiazgowo prowadził organ I instancji przez kilka miesięcy. Ten wniosek strony o dopuszczenie dowodu z kontroperatu uwzględnił uprzednio organ I instancji, jednakże pomimo kilkukrotnego zakreślania stronie terminu do przedłożenia tego dowodu, strona pozostała w tej kwestii bierna (pisma organu z dnia [...] czerwca 2011 r., z dnia [...] lipca 2011 r. i z dnia [...] lipca 2011 r. oraz wniosek strony z dnia [...] lipca 2011r.). Ponowne zgłoszenie tego wniosku przez stronę, już na etapie postępowania odwoławczego, bez jednoczesnego załączenia tego dowodu chociażby przy odwołaniu, Kolegium oceniło jako zachowanie pozorowane w tym zakresie i zmierzające do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania i w konsekwencji - do przedawnienia obowiązku strony w zakresie przedmiotowej opłaty adiacenckiej, dlatego nie zasługuje na uwzględnienie w świetle art. 78 § 2 k.p.a.

Z kolei zgłoszony przez stronę operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. ustalający wartość nieruchomości strony, tj. 37 działek od nr [...] (po podziale), położonych w [...], wg ich stanu (i wg cen) na dzień [...] maja 2011 r. (w łącznej kwocie 743 600,00 zł), a sporządzony w celu ich sprzedaży/wniesienia aportu, zdaniem SKO nie może stanowić dowodu w tej sprawie, gdyż przede wszystkim sprzeciwia się temu przepis prawa materialnego, tj. art.156 ust. 3 ustawy, w myśl którego operat szacunkowy może być wykorzystany jedynie do celu, dla którego został sporządzony (przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy).

W ocenie SKO niezależnie od powyższego, na co wskazał także organ I instancji, w/w operat szacunkowy nie może mieć mocy dowodowej w sprawie ustalenia stronie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek dokonania jej podziału albowiem nie zawiera w swej treści takiego ustalenia. Rzeczoznawca ustalił w tym operacie, sporządzonym na zlecenie strony, wg aktualnego bo na dzień [...] maja 2011 r., stanu tej nieruchomości i w zgoła odmiennym celu, jedynie wartość rynkową nieruchomości, która powstała po podziale (37 działek); operat ten nie zawiera zaś ustalenia wzrostu wartości tej nieruchomości (brak w tym operacie ustalenia wartości nieruchomości przed jej podziałem). Już tylko powyższe zastrzeżenia, zdaniem SKO tak co do charakteru prawnego i jak zawartości merytorycznej w/w operatu całkowicie dyskwalifikowały go jako dowód w tej sprawie.

Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, iż zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 7 k.p.a. nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Kolegium organ I instancji wszechstronnie i z poszanowaniem pozostałych zasad postępowania, zbadał sprawę i prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Zarzut strony o braku "rzeczowego" ustosunkowania się organu do zarzutów strony zgłoszonych wobec operatu szacunkowego w toku postępowania, należy uznać za całkowicie chybiony. Również za nieuzasadniony uznało SKO zarzut strony, jakoby operat szacunkowy autorstwa M.S., błędnie ustalał, że nieruchomość strony po podziale jest nieruchomością uzbrojoną, a w konsekwencji wycena tej nieruchomości jest zawyżona, gdyż nieruchomość strony, wyceniana zarówno przed jak i po jej podziale, czyli na dzień [...] września 2008 r. jak i na dzień [...] października 2008 r., znajdowała się w takim samym stanie w zakresie uzbrojenia w media, co zostało uwzględnione przez autorkę operatu szacunkowego (por : str. 8, str. 20, str. 21 oraz obliczenia do tabeli nr 2 na str. 25 do tabeli nr 4 na str. 28 jak do tabeli nr 6 na str. 30 operatu). W ocenie SKO strona błędnie interpretuje ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie, uznając niezasadnie, że powstałe po podziale działki strony są działkami uzbrojonymi w przyłącza niezbędnych mediów, gdy tymczasem rzeczoznawca wskazał jedynie, że nieruchomość strony (przed jak i po podziale) jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie sieci wodociągowej i energetycznej (str. 8 i str. 21 operatu oraz str. 4 wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...].03.2011 r.).

Kolejny zarzut odwołującego, dotyczący naruszenia przez organ I instancji skarżoną decyzją przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z uwagi na określenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny z dnia opracowania operatu szacunkowego, tj. z dnia [...] stycznia 2011 r., a nie z dnia wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, organ odwoławczy także uznał za bezzasadny. Wg odwołującego wartość nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale powinna być określona - jak stanowi w/w przepis, czyli wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej a zatem - w tej sprawie - wg cen na dzień [...] sierpnia 2011r. Takie dosłowne - i do tego w oderwaniu od dyspozycji art. 156 ust. 3 ustawy - rozumienie w/w przepisu prowadzi do absurdu, gdyż operat szacunkowy, jako istotny (podstawowy) dowód w sprawie i o ustalenie opłaty adiacenckiej, który z natury rzeczy musi jeszcze podlegać w toku postępowania ocenie zarówno strony jak i organu, zawsze będzie sporządzany przed, a nie po wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Przyjmowanie zatem przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzanym operacie poziomu cen - dla ustalenia wartości nieruchomości - obowiązujących w dacie, w której organ ustala już stronie opłatę adiacencką jest niewykonalne. Kierując się więc zasadami wykładni prawa, w tym przyjmując racjonalność ustawodawcy, przepis ten zdaniem Kolegium należy interpretować: po pierwsze - poprzez odkodowanie całej normy prawnej zawartej w tym przepisie (sformułowanie, że "wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" ma służyć podkreśleniu różnic w pozostałych a istotnych w datach ustalanych dla szacowania wartości nieruchomości jak i wskazywać na konieczność uwzględniania przy szacowaniu nieruchomości cen aktualnych w czasie, w którym organ prowadzi postępowanie i wydaje decyzję), a po drugie - w ścisłym związku ze wskazanym i przytoczonym powyżej przepisem art. 156 ust. 3 ustawy, w myśl którego operat szacunkowy może być wykorzystany jedynie do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy.

Na przedmiotową decyzję M.G. wniósł skargę żądając stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w tej sprawie) ewentualnie - jej uchylenia wraz z uchyleniem poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając decyzjom naruszenie: prawa materialnego, tj.art. 98a ustawy poprzez ustalenie przedmiotowej opłaty w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na dzień [...] stycznia 2011r. oraz prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu ze słuchania strony oraz - z przedłożonej przez stronę opinii rzeczoznawcy majątkowego L.H..

Ponadto skarżący zawnioskował o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego L.H. w listopadzie 2011 r. ewentualnie o powołanie biegłego sądowego na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału oraz wynikającej z tego wysokości opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu skargi M.G. podniósł przede wszystkim, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia w niniejszej sprawie opłaty adiacenckiej winna być osoba będąca właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Według skarżącego jest nim obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości — R.G., na dowód czego Skarżący przedłożył przy skardze zupełny odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z którego wnika, że mocą umowy darowizny, zawartej w dniu [...] maja 2010r., nastąpiła zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Skarżącego był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości jedynie w dniu wydania decyzji zatwierdzającej jej podział natomiast już w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką właścicielem nieruchomości jest R.G., a zatem to on jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jako aktualny właściciel nieruchomości. Według skarżącego data wydania decyzji o ustaleniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości (adiacenckiej) decyduje, kto jest stroną postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Ma być nią aktualny na datę wydania decyzji właściciel nieruchomości.

Skarżący podniósł ponadto, iż już w toku postępowania przez organem I instancji, podważał bezskutecznie ustalenia operatu szacunkowego, uznanego przez organy orzekające w tej sprawie za dowód w sprawie, m.in. w zakresie odległości miejscowości [...] od [...], jak również w zakresie nieuwzględnienia braku wyposażenia wycenianej nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. W ocenie skarżącego uzbrojenie gruntu ma istotny wpływ na wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie działki powstałe w wyniku podziału nie mają żadnego uzbrojenia. Nadto - przy ocenie nieruchomości nie bez znaczenia jest także stan jej otoczenia. W bezpośrednim zaś otoczeniu nieruchomości brak jest np. sklepu, banku, przychodni, szkół, przystanku autobusowego. Przedmiotowe działki położone są w sąsiedztwie terenów niezabudowanych. Jest to lokalizacja średnio atrakcyjna ze względu na mniejsze zainteresowanie na rynku nieruchomości. Przedmiotowe działki znajdują się także poza sferą komunikacji miasta i są oddalone od centrum miasta ponad 10 km.

Skarżący zarzucił także organowi II instancji, że bezpodstawnie odmówił mocy dowodowej, zgłoszonemu przez stronę, operatowi szacunkowemu z dnia [...] maja 2011 r.

Skarżący nadto zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości z dnia [...] stycznia 2011 r. a nie z dnia wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i odpierając zarzuty zawarte w skardze, szczegółowo argumentując swoje zdanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądż naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. mocą której uchylona została w całości decyzja Wójta Gminy ustalająca M.G. opłatę adiacencką w wysokości 52.080 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 2,5189 ha położonej w [...], która na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] została podzielona na 37 działek od nr ewid. [...] i ustalona została opłata adiacencka z w/w tytułu w niższej kwocie, tj. w kwocie 51. 890,60 zł.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę naliczenia opłaty adiacenkiej jest art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651), zwana dalej ustawą. W myśl art. 98a ust. 1 jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z treścią ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza niniejszej sprawy dowiodła, iż wszystkie warunki do ustalenia opłaty adiacenkiej, wymienione w art. 98 ust. 1 i ust. 1a, zostały spełnione. W sprawie kwestią sporną była wysokość naliczonej opłaty adiacenkiej oraz podniesione w skardze zagadnienie dotyczące podmiotu, na który ta opłata powinna być przez organ nałożona.

Opłata adiacencka stanowi dochód własny gminy, który może zostać osiągnięty w okresie do 3 lat po dokonaniu podziału. Opłata adiacencka może zostać ustalona jedynie w sytuacji, gdy w wyniku podziału nastąpi wzrost wartości nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, że wskazaną opłatą może zostać obciążony jedynie ten podmiot prawa, który w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej jego własność, uzyskał przysporzenie w sferze materialnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowano również pogląd, iż decyzję o ustaleniu opłaty adiacenkiej można skierować do właściciela nieruchomości z chwili wydania tej decyzji (wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r. sygn. akt ISA/1433/00). Jednakże należy wskazać, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości okoliczność, że elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości (por. uchwała NSA z 22 listopada 1999 r.,sygn. akt OPK 21/99, ONSA z 2000 Nr 2 poz. 56, uchwała NSA z 9 pażdziernika 2000, sygn. akt OPK 8/00, ONSA z 2001 r. Nr 1 poz. 15, wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt OPS 5/09).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2008r. Wójt Gminy zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] stanowiącej własność M.G., w ten sposób, że w wyniku podziału powstały działki o numerach ewidencyjnych [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] pażdziernika 2008r. Ponieważ w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenkiej z tego tytułu powinien być właściciel nieruchomości w chwili jej podziału, a zatem – M.G..

Skoro opłata adiacencka to określony procent wzrostu wartości nieruchomości, to należy ustalić najpierw, jaką wartość miała nieruchomość przed dokonaniem podziału, a jaką po podziale. Obie te wartości określają uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi, a szacunki te stanowią podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w odniesieniu do konkretnej dzielonej nieruchomości.

Jak stanowi omawiany przepis, wartość nieruchomości ustala się w tym przypadku według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast stan nieruchomości przed podziałem (na potrzeby oszacowania wartości nieruchomości) przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Z kolei stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu cywilnego o podziale stało się prawomocne.

Jak z tego wynika, na wysokość opłaty adiacenckiej organ wydający decyzję o jej ustaleniu nie ma wpływu, gdyż wysokość ta jest pochodną oszacowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości i stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy. Nie można przy tym zakładać, że sam podział nieruchomości powoduje wzrost jej wartości (musi to uzyskać potwierdzenie w stosownych szacunkach rzeczoznawcy majątkowego) (por. też wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, LEX nr 384151, oraz wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r., I OSK 729/06, LEX nr 325251).

Wzrost wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, sporządzenie takiego operatu przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej jest racjonalnie uzasadnione. Gdyby bowiem ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że na skutek podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości, bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lipca 2009 r., II SA/Ol 581/09, LEX nr 553134).

W toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenkiej organ administracyjny winien dokonać oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a ocena ta powinna być przeprowadzona według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Operat szacunkowy ma spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (DZ.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed podziałem i jaką wartość ma nieruchomość po podziale, a różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty.

Analiza akt sprawy dowodzi, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy ze stycznia 2011 r., spełnia wymogi wynikające z ustawy oraz z rozporządzenia. Przy wycenie nieruchomości przyjęto podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęto dwadzieścia nieruchomości podobnych, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, będące przedmiotem obrotu rynkowego, położone w [...]. Jako współczynniki wpływające na wartość nieruchomości ustalono: lokalizacja (cecha ważności – 34%), atrakcyjność rynkowa rozumiana jako np. możliwość zagospodarowania, topografia terenu (26%), dostępność komunikacyjna (18%), uzbrojenie gruntów (14%), powierzchnia gruntów (8%). Stan techniczno – użytkowy gruntów będących przedmiotem wyceny określono jako położone w terenie uzbrojonym w sieć energetyczną i wodociągową. W wyniku wyceny, wartość 1m2 działki gruntu nr ewid. [...] przed podziałem ustalono na kwotę 26, 73 zł/m2, natomiast po podziale – na kwoty od 26,73 zł – 40, 56 zł. W rezultacie wartość nieruchomości przed podziałem określono na kwotę 673.300, 00 zł, natomiast wartość nieruchomości po podziale określono na kwotę 952. 100, 00 zł. Od różnicy obydwóch wartości odliczono koszty związane z przeprowadzeniem podziału nieruchomości, wynoszące 18. 500, 00 zł. Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] marca 2008r. Nr XIV/88/08 wprowadzono 20% stawkę opłaty adiacenkiej.

Do operatu szacunkowego pełnomocnik strony wniósł uwagi, na które autor operatu – rzeczoznawca majątkowy M.S. ustosunkowała się pismem z dnia [...] marca 2011 r., uznając je za niezasadne.

W toku postępowania strona, kwestionując ustalenia sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie przedłożyła kontroperatu. Pomimo kolejnych, pisemnych deklaracji strony złożenia kontroperatu, dokument taki nie został w toku postępowania administracyjnego, do akt sprawy przedłożony.

Słusznie uznały organy obydwu instancji, iż za dowód taki nie mógł być uznany operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011r. Dokument ten sporządzony został na potrzeby sprzedaży bądź wniesienia nieruchomości jako aportu, nadto jego treść nie pozwala na ustalenie wysokości opłaty adiacenkiej, bowiem określa on wartość nieruchomości jedynie po podziale.

Zasadnym będzie zwrócenie w tym miejscu uwagi na treść przepisu art. 157 ust. 2 ustawy, w myśl którego sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Strona, podważając prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, miała możliwość skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Zgodnie z treścią ust. 1 art. 157 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W myśl ust. 1a art. 157 operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie.

Powyższe uprawnienie nie zostało przez stronę zrealizowane.

Za niezasadny należało również zarzut strony, zgodnie z którym przedmiotowy operat szacunkowy nie jest prawidłowy ze względu na datę jego sporządzenia ([...] stycznia 2011 r.). Należy w tym miejscu przywołać treść przepisu art. 156 ust. 3 ustawy, w myśl którego operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z akt sprawy nie wynika, aby zachodziły okoliczności wymienione w przytoczonym powyżej przepisie ustawy, skutkujące wyłączeniem wykorzystania danego operatu dla potrzeb analizowanej sprawy administracyjnej.

Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie, ustalając opłatę adiacencką w nieco niższej kwocie. Stanowisko organu drugiej instancji ma oparcie w przepisach prawa.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt IOPS 5/09 Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie 7 sędziów, orzekł iż upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.

W analizowanej sprawie termin powyższy został zachowany.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 78 k.p.a., skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji. Do okoliczności co do których miałby wypowiedzieć się - w formie przesłuchania w charakterze świadka – M.G., autor operatu szacunkowego ustosunkował się w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Nadto należy zauważyć, że pogląd strony skarżącej w kwestiach na które miałby być przeprowadzony dowód z przesłuchania skarżącego w charakterze świadka, był prezentowany w toku postępowania. Rozstrzygając sprawę organ zajął stanowisko w powyższym zakresie.

Wnioski zgłoszone w skardze o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego L.H. z listopada 2011 r. ewentualnie o powołanie biegłego sądowego z zakresu wyceny nieruchomości na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz wynikającej stąd wysokości opłaty adiacenkiej, podlegały oddaleniu przez Sąd.

Jak wyżej wywiedziono, sąd administracyjny powołany jest do badania legalności określonych ustawowo działań administracji publicznej. W wypadku stwierdzenia przez sąd, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, zaskarżone rozstrzygnięcie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., podlega uchyleniu. Sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zawnioskowany przez pełnomocnika skarżącego dowód w postaci operatu szacunkowego nie może być traktowany jako dowód uzupełniający z dokumentu, znaczeniem tego dokumentu nie polega jedynie na uzupełnieniu materiału dowodowego, ale zmierza do obalenia ustaleń poczynionych w oparciu o dołączony do akt administracyjnych sprawy operat szacunkowy.

Reasumując, ponieważ zawnioskowane przez pełnomocnika skarżącego dowody, nie mają charakteru o jakim mowa w przytoczonym powyżej przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a, dlatego wniosek podlegał oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.