Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 558/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i ust. 3, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. P. [...] J. Ś. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej jako SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania R. P. [...] J. Ś. w Z. (dalej także jako skarżąca, strona) od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2020r., Nr [...], ustalającej na rzecz D. W. warunki zabudowy na części działek nr [...] i nr [...] (Obr. [...], [...]) w Z. dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowego złożonego z trzech kontenerów samonośnych pod działalność car-detailingową związaną z pielęgnacją samochodów – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postepowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek D. W. złożony w dniu [...] kwietnia 2018r. W dniu [...] lipca 2018r. organ pierwszej instancji wydał decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Na skutek odwołania decyzją z dnia [...] września 2018r. SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone przez organ I instancji zakończyło się wydaniem w dniu [...] grudnia 2018r. decyzji [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, która uchylona została przez SKO w dniu [...] kwietnia 2019r. z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie warunku posiadania uzbrojenia terenu bądź umów gwarantujących możliwość wykonania uzbrojenia, decyzji środowiskowej dla planowanej decyzji oraz wyjaśnienie, na czym będzie polegać prowadzona działalność w kontekście oddziaływania na środowisko. W dniu [...] czerwca 2019r. wnioskodawca przedłożył: 1/ pismo Wydziału Infrastruktury i Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2019r., w którym stwierdzono, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2/ charakterystykę działalności car-detailingowej, w tym braku oddziaływania na środowisko poprzez zastosowanie nowoczesnych ekologicznych maszyn parowych do czyszczenia samochodów wewnątrz i na zewnątrz, braku używania środków chemicznych, zastosowaniu nowoczesnych mat do osadzania brudu po konserwacji pojazdów, które są czyszczone przez specjalne odkurzacze. Wnioskodawca zapewnił także o braku zapotrzebowania na przyłącza wodnokanalizacyjne oraz o recyklingu odpadów stałych. Organ I instancji pozyskał także oświadczenie D. I. G. X. Sp. z o.o. potwierdzające możliwość podłączenia pawilonu usługowego do instalacji kanalizacyjnej oraz umowę sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług dystrybucji w odniesieniu do planowanej inwestycji.

Rozpatrując zgromadzony materiał dowodowy Burmistrz stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało wydaniem decyzji uwzględniającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Proboszcz R. P. [...] J. Ś. w Z. zarzucił, że organ I instancji nie dopuścił dowodu z opinii biegłego na okoliczność zbadania przedmiotu i charakteru działalności usługowej w zakresie analizy rodzajów, w tym składu chemicznego, substancji emitowanych z parą a także stanu zanieczyszczenia w związku z emisją powietrza i wpływu na działki sąsiadujące w związku z jej usytuowaniem poniżej poziomu sąsiadujących zabudowań - znajdujących się w ciągu powietrzno-kominowym oraz w zakresie oddziaływania hałasu na sąsiednie zabudowania i uciążliwości emisji hałasu do środowiska. Zdaniem odwołującego się, nie było podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji a powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

SKO uznało jednak, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie podstawy prawne rozstrzygnięcia wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm – dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 1, 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) (dalej: rozporządzenie planistyczne) a także biorąc pod uwagę decyzję kasacyjną, która w niniejszej sprawie została wydana przez Kolegium w dniu [...] kwietnia 2019r. organ odwoławczy za konieczne uznał rozważnie, w pierwszej kolejności, czy organ I instancji wykonał zalecenia wynikające z ww. decyzji. Zalecenia te bowiem korespondują z wymogami zawartymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które z kolei warunkują wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium zauważyło, że jednym z ww. wymogów jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice te powinny zostać wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub - w przypadku jej braku - kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zdaniem organu odwoławczego ww. warunek został spełniony w niniejszej sprawie. Z załącznika nr 1 oraz 2b do decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że projekt decyzji został opracowany na kopii map zasadniczych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z zaleceniem z decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji wykazał, że spełniony został warunek o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Pojęcie "uzbrojenia terenu", o którym mowa w ww. przepisie prawa, jest definiowane przez odniesienie się ustawodawcy do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 13 u.p.z.p.). Uzbrojenie terenu, w myśl powołanej regulacji, oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku lub innego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania lub przeznaczeniem. Jak wynika z akt sprawy, w toku prowadzonego postępowania organ zgromadził dokumenty w postaci kompleksowej umowy sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług dystrybucji z dnia [...] sierpnia 2018r., oświadczenie z dnia [...] maja 2020r. o możliwości podłączenia pawilonu usługowego do instalacji kanalizacyjnej Z. P., która jest własnością spółki D. I. G. X. Sp. z o.o., umowa z dnia [...] października 2019r. na wywóz nieczystości płynnych. Burmistrz ustalił także, że woda jest dostarczana zgodnie z zapotrzebowaniem - dowóz własny wody filtrowanej dla potrzeb technologicznych i brak jest zapotrzebowania w zakresie dostawy gazu i ciepła. Z kolei odpady stałe podlegają recyklingowi do odpowiednich pojemników i są okresowo wywożone zgodnie z przepisami odrębnymi. Natomiast wody opadowe są odprowadzane do gruntu na terenie działki. Przedstawione okoliczności wskazują, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., został spełniony. Na marginesie Kolegium zauważyło, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2016r., sygn. akt: II SA/Kr 550/16). Dla spełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające było zatem ustalenie w zakresie rodzaju mediów do których dostęp jest niezbędny aby planowana inwestycja mogła funkcjonować, a także zagwarantowanie dostępu do tych mediów poprzez przedłożenie stosownych umów zawartych z gestorami sieci lub oświadczeń potwierdzających możliwość podłączenia do istniejących sieci. Natomiast w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie podlegają szczegółowemu badaniu (pod kątem technicznym) konkretne warunki podłączenia mediów. W toku tego postępowania inwestor bowiem nie ma obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego, który zawiera konkretne dane dotyczące planowanej inwestycji, w związku z którymi dopiero możliwe jest badanie konkretnych warunków podłączenia mediów do projektowanej inwestycji.

Zdaniem składu orzekającego spełnione także zostało zalecenie Kolegium, aby wnioskodawca wyjaśnił na czym polegać będzie prowadzona działalność w kontekście oddziaływania na środowisko. Wnioskodawca wystąpił do organu gminy o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi uzyskał pismo z dnia [...] czerwca 2019r., że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że w sprawie został również spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest postanowienie organu I instancji z dnia 18 listopada 2019r. o odmowie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z uwagi na fakt, że jego przeprowadzenie jest zbędne dla rozpatrzenia sprawy. Wskazany dowód miał bowiem zostać przeprowadzony celem dokonania analizy rodzajów w tym składu chemicznego substancji emitowanych z parą, stanu zanieczyszczenia w związku z emisją powietrza i wpływu na działki sąsiadujące w związku z jej usytuowaniem poniżej poziomu sąsiadujących zabudowań - znajdujących się w ciągu powietrzno-kominowym oraz w zakresie oddziaływania hałasu na sąsiednie zabudowania i uciążliwości emisji hałasu do środowiska. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że wnioskodawca przedłożył pismo z którego wynika, że ww. inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, co będzie miało miejsce w odrębnym postępowaniu, inwestor będzie zobowiązany do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego. W związku z tym dopiero w ww. momencie będą znane szczegółowe parametry inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Z tego też względu dalsze rozstrzyganie ww. kwestii poruszonych przez odwołującego się nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu. Innymi słowy, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019r., sygn. akt: II SA/Gd 646/18).

Mając powyższe na względzie, a także biorąc pod uwagę pozostałe ustalenia dokonane przez organ I instancji, które Kolegium w całości podzieliło, stwierdzono, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się R. P. [...] J. Ś. w Z. która oprotestowała ją wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj: 1/ art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że postanowienie organu I instancji w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego jest zbędne; 2/ z ostrożności procesowej - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłych w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych.

Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędnie przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu, autor skargi wskazywał na wadliwość stanowiska organu odwoławczego co do odmowy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z uwagi na fakt, że jego przeprowadzenie jest zbędne dla rozpatrzenia sprawy, gdyż dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, inwestor będzie zobowiązany do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego i przedstawienia szczegółowych parametrów inwestycji. Tymczasem, pomimo braku konieczności przedstawienia szczegółowych parametrów inwestycji, użytkowanie terenu wskazanego we wniosku trwa, działalność car - detailingowa jest nieskrępowanie prowadzona przez wnioskodawcę a P. jako właściciel działki sąsiedniej, została pozbawiony możliwości ochrony swoich praw. Fakt ten potwierdza przeprowadzona dnia [...] grudnia 2019 r. wizja lokalna.

Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wskazała, że organ naruszył wynikającą z niego zasadę, niewłaściwie przyjmując, że wnioskowany dowód z przeprowadzenia opinii biegłego jest zbędny dla rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącej analiza składu chemicznego substancji emitowanych z parą i stanu zanieczyszczenia w związku z emisją powietrza i wpływu na działki sąsiadujące w związku z umieszczeniem inwestycji poniżej poziomu sąsiadujących zabudowań - wymaga wiadomości specjalnych. Celem wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy konieczne jest więc przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Autorytatywne stwierdzenia organów odmawiających przeprowadzenia tego dowodu pozbawiają stronę skarżącą prawa do ochrony. W ocenie P., Kolegium błędnie stwierdziło, że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wadliwie przyjął, że objęta wnioskiem inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania i w ten sposób spełnia warunek kontynuacji nowej zabudowy i zgodna jest pod względem funkcjonalnym z bezpośrednim otoczeniem. Przyjmując, poprzez funkcjonalną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że wzmiankowana zasada spełniona jest, gdy przez pojęcie działki sąsiedniej zostanie przyjęte, że odnosi się ona do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym pominął, w ten sposób prawa właściciela nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką inwestora.

Zarządzeniem z dnia 6 maja 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej także jako u.p.z.p) a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowego złożonego z trzech kontenerów samonośnych pod działalność car-detailingową związaną z pielęgnacją samochodów, na części działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] i [...] w Z.

Zgodnie z uregulowaniami przywołanej ustawy określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2). Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl natomiast postanowień zawartych ust. 3 przywołanego przepisu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu o której mowa w ust. 2 (nie wymagającego pozwolenia na budowę) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest - co do zasady - przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowiąc konieczny załącznik do tego wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który przed jej podjęciem, sprawdza zgodność projektu budowlanego z zwartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).

W świetle przywołanych przepisów wniosek o ustalenie warunków zabudowy - co do zasady - może zatem dotyczyć dopiero planowanego przedsięwzięcia budowlanego a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. W stosunku do tych ostatnich inwestycji dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zupełnie wyjątkowo, w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.). W judykaturze akceptowane jest w związku z powyższym stanowisko o możliwości ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej, w sytuacji, gdy jest ona konieczna aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1161/16 z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2084/16; z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2729/15, dostępne w CBOSA). Odnotować należy także pogląd dopuszczający zainicjowanie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej jeszcze przed nałożeniem obowiązku jej uzyskania przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1529/18, CBOSA).Przyjmuje on bowiem, że inwestor ma interes prawny w żądaniu ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji także przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego i przed nałożeniem na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia do jak najszybszej legalizacji inwestycji. W przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej inwestor powinien jednak to zaznaczyć we wniosku oraz wskazać położenie obiektu budowlanego na działce. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora i ustalenie, czy zabudowa ta jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami szczególnymi (por. NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn.akt II OSK 1529/18, CBOSA).

Co do zasady, nie jest jednak możliwe żądanie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku realizacji. W odniesieniu do obiektu będącego w budowie lub już wybudowanego inwestor posiada taką możliwość, jednak jest ona związana z procesem legalizacyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy ma wówczas odpowiedzieć na pytanie czy zabudowa zrealizowana jako nielegalna, ostatecznie nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie których określa się czy ład przestrzenny w okolicy inwestycji nie został naruszony. Nie negując zatem możliwości wystąpienia przypadków kwalifikujących się jako wyjątki od zasady ustalania warunków zabudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, stwierdzić należy, że w żadnym razie nie powinno to prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, a zwłaszcza z procedurą legalizacyjną. W przypadku stwierdzenia takiej kolizji postępowanie w sprawie warunków zabudowy winno być umorzone jako bezprzedmiotowe.

O ile spełnione zostaną powyższe przesłanki uprawniające do wystąpienia o ustalenia warunków zabudowy, wydanie decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Obowiązkiem orzekających w sprawach lokalizacyjnych organów administracji, jest zatem przeprowadzenie szczegółowego badania i dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do ustalenia warunków zabudowy. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli taką zgodność stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję uwzględniającą wniosek. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi też informację o charakterze urzędowym jaki obiekt budowlany i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować nie naruszając przepisów prawa. Decyzja ta określa dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego nie tylko z punktu widzenia przepisów prawa ale też wskazania warunków i zasad którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać. Opisane działania organ podejmuje w ramach postępowania administracyjnego, tym samym, związany jest ogólnymi regułami postępowania wynikającymi z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) znajdującymi swoje uszczegółowienie i rozwinięcie w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie wywiązały się z obowiązków wynikających z przywołanych przepisów prawa procesowego, gdyż nie wyjaśniły okoliczności sprawy mających kluczowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że jest on niekompletny, gdyż po zestawieniu wynikającego z niego stanu faktycznego z przedstawionymi wcześniej przepisami prawa materialnego nie jest możliwe dokonanie wiążącej oceny, czy w świetle art. 59 ust. 1 (i ust.3) u.p.z.p istniały w ogóle podstawy do ustalenia warunków zabudowy a jeżeli tak, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało wyjaśnione, czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył obiektu już istniejącego lub w trackie realizacji, czy też dopiero planowanego, oraz jaki był stan faktyczny w chwili orzekania. Wniosek inwestora złożony w kwietniu 2018 r. wskazuje, że zamierzenie dotyczy planowanej dopiero inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowego składającego się z trzech kontenerów. Dostrzec jednak należy, że rzeczywisty stan zabudowy na objętych wnioskiem działkach był kilkukrotnie przedmiotem uwag zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącą obecnie P. Już w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2018r. zarzucała ona bowiem, że rozpoczęto działalność w obiekcie objętym wnioskiem a okoliczność ta, stanowiła jedną z przyczyn wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2018 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. P. ponownie podniosła, że postępowanie dotyczy istniejącego już pawilonu w którym od lipca 2018r. prowadzona jest działalność a decyzja ma zalegalizować ten stan rzeczy. Zawnioskowano wówczas o przeprowadzenie wizji lokalnej w celu zweryfikowania istniejącej działalności. Pomimo, że organ pierwszej instancji wniosek ten uwzględnił i przeprowadził w dniu [...] grudnia 2019 r. oględziny z udziałem stron, to dowód ten nie wyjaśnia w pełni zgłaszanych przez skarżącą uwag. Protokół z wizji nie zawiera bowiem żadnych spostrzeżeń co do stanu zagospodarowania i zabudowy istniejącej na części działek objętych wnioskiem, a ogranicza się jedynie do spisania oświadczeń stron uczestniczących w tym dowodzie. Odnotowano w nim również, że odbyła się prezentacja działania obiektu, co z kolei wskazywałoby – zgodnie z uwagami strony skarżącej - na fakt istnienia obiektu. Zaznaczyć jednak trzeba, że podczas oględzin, a później w toku dalszego postępowania, nie podjęto żadnych czynności celem wyjaśnienia, czy obiekt w którym dokonano prezentacji jego działania, jest jednocześnie obiektem objętym wnioskiem i czy był przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego.

Wyjaśnienie powyższych okoliczności miało istotne znaczenie dla ustalenia, czy spełnione były warunki określone art. 4 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uprawniające organy do procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wcześniej wskazano, gdyby inwestycja była już częściowo lub całkowicie zrealizowana, to prowadzenie postępowania o wydanie warunków zabudowy możliwie byłoby w ramach postępowania legalizacyjnego. Rozróżniać bowiem należy - czego organy orzekające w niniejszej sprawie nie uczyniły - zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego dopiero legalnie powstać lub dla już istniejącego którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego, wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014r., II OSK 2332/12).

W zaistniałej sytuacji orzekające w sprawie organy zobowiązane zatem były do wyjaśnienia, czy wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy znajduje swoje oparcie w przepisach szczególnych. Organ gminy nie może bowiem ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny.

Dalej zauważyć trzeba, że w przypadku gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy już istniejącego obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej, to inwestor dążąc do jego zalegalizowania (o czym w odrębnym postępowaniu rozstrzyga organ nadzoru budowlanego) winien okoliczność tę wykazać we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazując także lokalizację istniejącego obiektu i przedkładając stosowne postanowienie organu nadzoru budowlanego zobowiązujące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. a więc także w dacie wszczęcia niniejszego postępowania). W niniejszej sprawie brak wystąpienia inwestora spełniającego powyższe warunki a organy nie podjęły w tym zakresie czynności wyjaśniających.

Mając na uwadze, że orzecznictwo nie wyklucza także możliwości prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdy inwestor nie legitymuje się stosownym postanowieniem organu nadzoru budowalnego ale dąży do legalizacji obiektu, Sąd zauważa, że również w takim przypadku rolą organu lokalizacyjnego jest niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego sprawy tj. ustalenie celu wystąpienia o wydanie decyzji oraz rzeczywistego stanu zabudowy i zagospodarowania istniejącego na działce inwestora, gdyż dopiero takie ustalenia pozwolą ocenić, czy istniejąca zabudowa jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami szczególnymi i dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie pomimo, że organ pierwszej instancji dysponował uzasadnionymi przesłankami dla przyjęcia, że inwestycja już została wykonana nie podjął w związku z tym odpowiednich czynności wyjaśniających. Organ wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy opierając się tylko na danych zawartych we wniosku inwestora, bez ustalenia rzeczywistego stanu zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem. Tymczasem w świetle przedstawionych wyżej poglądów orzeczniczych dopuszczających możliwość ustalenia warunków zabudowy dla już istniejącego obiektu, wydanie decyzji lokalizacyjnej nie było wykluczone, ale pod warunkiem dokładanego wyjaśnienia, czy wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej dotyczy przyszłego zamierzenia czy też obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej który objęty jest procedurą legalizacyjną lub który inwestor zamierza zalegalizować - co wiąże się także z koniecznością ustalenia stanu rzeczywistej zabudowy i zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem. Skoro organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w powyższym zakresie, opierając się tylko na wniosku inwestora to uznać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Powyższych uchybień nie wyeliminował organ odwoławczy akceptując w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, przez co także decyzja tego organu dotknięta jest takimi samymi naruszeniami prawa. Należy przy tym zwrócić uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego. W decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2018 r. Kolegium wskazało bowiem na konieczność rozważenia, czy nie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p (w przypadku ustalenia, że działalność objęta jest art. 59 ust. 2 i została rozpoczęta jeszcze przed otrzymaniem przez inwestora decyzji), co wiązało się z koniecznością ustalenia stanu zabudowy na działkach objętych wnioskiem. Odnosząc się do tego zalecenia w kolejnej decyzji, Burmistrz stwierdził jedynie "po wnikliwej analizie, ze względu na fakt, że inwestor wystąpił już z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i ze względu na fakt, że aktualnie trwa już procedura w tym przedmiocie, brak jest podstaw do nakazania w drodze decyzji wstrzymania użytkowania terenu lub przywrócenia poprzedniego zagospodarowania". Organ pierwszej instancji nie wykonał zatem wskazań Kolegium z których wynikała konieczność zbadania stanu faktycznego sprawy dla ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie objęte było art. 52 ust. 2 u.p.z.p i czy działalność została rozpoczęta jeszcze przed otrzymaniem przez inwestora decyzji. Stan taki został milcząco zaakceptowany przez Kolegium, które uchyliło co prawda decyzję pierwszej instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale z innych względów. Kolegium nie zwróciło także uwagi, że wystąpienie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p – do którego to przepisu nawiązuje zacytowana wyżej wypowiedź organu pierwszej instancji – pomijając w tym miejscu ocenę zasadności stosowania tego trybu - wymaga uprzedniego wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu w której organ wyznacza termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystraczający także dla przeprowadzenia oceny spełnienia przesłanek o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dla oceny tej kluczowe znaczenie mają bowiem wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania podczas której dokonuje się weryfikacji, czy na objętym analizą terenie może powstać obiekt o wnioskowanych (lub istniejących już) parametrach i funkcji, z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa i z poszanowaniem ładu przestrzennego.

Ustalenie wymagań kształtowania ładu przestrzennego terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W orzecznictwie przyjmuje się, że wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Powinno ono uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie zachowania ładu przestrzennego, przy czym prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być przez organ uzasadniona, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego (w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki lub z przekroczeniem tego kryterium) było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli, czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie położonego w sąsiedztwie terenu. Co do zasady nie ma ustawowych przeszkód w wyznaczeniu obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność szerokości frontu działki, jednakże musi być to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru a takie powiększenie obszaru analizowanego wynikać musi z okoliczności sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. II OSK 774/16, CBOSA). Nie można bowiem pomijać, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach i proporcjach określonych przepisami ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Tym samym odstąpienie od współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, jako wyjątek od zasady, powinno być szczegółowo uzasadnione.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy najpierw prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu działki – minimum 3,0 (por. NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019r. II OSK 1299/17, CBOSA). Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W rozpoznawanej sprawie, w kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego organ pierwszej instancji w załączniku nr 2a do decyzji (wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 (...) dla części działek nr [...] i [...]) podał, że: "granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy stanowiącej cześć graficzną analizy. Szerokość frontu działki wynosi 130 m, natomiast szerokość frontu działki inwestycyjnej w ramach której zarządca dysponuje działką przeznaczoną na cele budowlane na której znajduje się budynek o funkcji podstawowej, wynosi 275 m. Tym samym przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi 275 x 3 = 825 m (...) w tym wypadku wyznaczono obszar analizy o zasięgu 825 m z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru".

Zauważyć zatem należy, że wniosek inwestora dotyczy terenu obejmującego część dwóch działek oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...]. Na podstawie map zasadniczych znajdujących się w aktach sprawy trudno jednak odtworzyć przebieg granic tych działek ze względu na ich nieczytelność. W aktach nie ma map ewidencyjnych przyjętych do zasobu geodezyjnego z naniesionymi granicami tych działek. Włączono natomiast wydruki map których pochodzenie jest nieznane, z naniesionymi granicami działek. Opierając się na tym materiale można jednak ustalić, że działka nr [...] stanowi długi wąski pas terenu skręcający w stronę ulicy K. Działka nr [...] jest znacznie większa (o dużej powierzchni), ma nieregularny kształt i znajduje się na niej część budynku handlowego (prawdopodobnie C. P.). W wynikach analizy podane zostało, że szerokość frontu działki wynosi 130 m, jednak organ nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił ten parametr (tj. która konkretnie część i której działki uznana została za jej front , czy też odnosi się on do obu działek objętych wnioskiem). Danych takich nie da się także odczytać z wniosku inwestora, gdyż podano w nim jedynie, że dojazd do działki przewidziany został od strony ul. K. lub/i R. W., bez jednoznacznego określenia z której z tych ulic ma odbywać się główny wjazd na działkę. Okoliczności tej nie da się również ustalić na podstawie innych materiałów aktowych. Wynika z nich jedynie, że obie objęte wnioskiem działki przylegają do ul. K. (oddzielone są od niej wąską działką) natomiast część działki nr [...] przylega także do terenu na którym znajduje się R. W.

Pomimo powyższych niejasności, zwłaszcza wobec nie wskazania przez inwestora konkretnej drogi z której miałby się odbywać główny wjazd lub wejście na działkę, organ nie wystąpił o doprecyzowanie tej kwestii lecz dokonał samodzielnych ustaleń w tym zakresie, przyjmując je następnie do wytyczenia granic obszaru analizowanego. Ustalenia organu są przy tym zupełnie niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach. Wyznaczając obszar analizowany organ nie zastosował bowiem mnożnika szerokości 130 m – pomimo, że sam podał tę wielkość jako szerokość frontu działki - lecz przyjął trzykrotność "szerokości frontu działki inwestycyjnej w ramach której zarządca dysponuje działką przeznaczoną na cele budowlane na której znajduje się budynek o funkcji podstawowej" wynoszącą 275 m. Organ nie wyjaśnił przy tym dlaczego podstawę ustalenia obszaru analizowanego stanowiła szerokość frontu działki 275 m a nie 130m. Brak zwłaszcza wyjaśnienia jak w okolicznościach niniejszej sprawy organ rozumie front działki oraz do której działki i dlaczego go odnosi. Można się jedynie domyślać, że do obliczeń powierzchni obszaru analizowanego organ przyjął front działek na których usytuowany jest budynek centrum handlowego, czyli działki nr [...] i działki sąsiedniej od strony R. W. – pomimo, że działka sąsiednia nie jest objęta wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji, jak również w załączniku nr 2a do decyzji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień i argumentacji dla przyjęcia w tej konkretnej sytuacji, frontu działki o szerokości 275 m i odniesienia go do "działki inwestycyjnej w ramach której zarządca dysponuje działką przeznczoną na cele budowlane, na której znajduje się budynek o funkcji podstawowej". Co organ przez tak określoną działkę rozumie i czy mieści się ona w zakresie wniosku inwestora, także nie zostało wyjaśnione. W ocenie Sądu, takie działanie organu wymyka się jakiejkolwiek kontroli i świadczy o całkowicie dowolnym i sprzecznym z obowiązującymi przepisami wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Organ powinien najpierw jednoznacznie ustalić, gdzie jest "front działki", kierując się przy tym definicją wynikającą z § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz uwzględniając fakt, że wniosek dotyczy części dwóch działek. W związku z tym wyjaśniania wymagało na której działce (na jednej czy na obu) objętej wnioskiem, odbywać się będzie (lub odbywa się) główny wjazd i wyjazd, przy uwzględnieniu, że ma być to działka budowlana a nie np. drogowa. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z rozporządzeniem, front działki to część działki budowalnej z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a przez działkę budowlaną rozumie się nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).

Skoro w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że organ w sposób prawidłowy ustalił front działki, to nie było możliwe ustalenie jego prawidłowej szerokości, co bezpośrednio przełożyło się na ocenę prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego a w konsekwencji na wynik analizy urbanistyczno-achitektonicznej.

Sad zauważa, że powyższa okoliczność nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który ocenę prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego przeprowadził tylko pod względem formalnym, skupiając się na zbadaniu, czy zgodnie z zaleceniem zawartym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019r. obszar ten został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Tym samym Kolegium nie wywiązało się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co powoduje, że należy je uznać co najmniej za przedwczesne. Na podstawie akt sprawy jak też uzasadnień obu decyzji nie można bowiem ustalić jaka jest szerokość frontu działki a tym samym nie jest możliwa wiążąca ocena, czy obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami rozporządzenia. Sąd podkreśla, że prawidłowość wyznaczenia tego obszaru ma istotne, wręcz podstawowe znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie innego obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników co do spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust.1 u.p.z.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie i wpływ na decyzję lokalizacyjną powinno być poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, czego w niniejszej sprawie także zabrakło.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa polegające na uchybieniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. prowadzić musiały do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej wywodów. Orzekający w sprawie organ, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku winien usunąć wytknięte przez Sąd wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do tego, czy wniosek dotyczy planowanego zamierzania, czy też obiektu już istniejącego powstałego w warunkach samowoli budowlanej. Podejmie także czynności wyjaśniające konieczne dla prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego.

W kontekście stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa o charakterze procesowym zarzuty skargi dotyczące nie uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w kontekście oddziaływania inwestycji na działkę skarżącej, schodzą na dalszy plan i nie mogą obecnie odnieść oczekiwanego skutku. W pierwszej kolejności organ musi bowiem wyjaśnić wskazane przez Sąd okoliczności które mają decydujące znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.a.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.