Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 393/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, ust. 2 , ust. 6 i ust. 7, art. 102 ust. 1, art. 104 ust. 4;
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 116, par. 118, par. 137, par. 143;
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 91 ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 31 maja 2010 r., nr XLVI/349/2010 w przedmiocie zasad odpłatności za usługi opiekuńcze 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 3, § 11 i § 12, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1, 3) zasądza od Gminy Głogówek na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 31 maja 2010 r., Nr XLVI/349/2010 "w sprawie określenia zasad przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania", z powodu istotnego naruszenia prawa tj. art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – zwanym dalej rozporządzeniem. Jednocześnie Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zgodnie z § 137 wskazanego rozporządzenia "w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Tymczasem Rada Miejska w Głogówku w zapisach § 1, § 3 i § 12 powtórzyła regulacje zawarte w art. 50 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1 i 2 oraz w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego powszechnie obowiązujący charakter norm prawnych zawartych w uchwale zobowiązuje organ do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także realizacji delegacji ustawowej w sposób precyzyjny i ścisły, w tym i bez powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych powszechnie obowiązujących aktach normatywnych. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wskazując na powyższe Wojewoda zarzucił przekroczenie przez Radę Miejską w Głogówku zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie w § 11 uchwały, iż odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego i całkowitego zwolnienia od opłat reguluje wydane na podstawie ustawy o pomocy społecznej rozporządzenie właściwego ministra. W ocenie organu nadzoru przedmiotowy przepis ustawy o pomocy społecznej nie daje radom gmin uprawnienia do regulowania tej kwestii, a także w sposób wyraźny wyłącza możliwość podejmowania tego tematu w uchwale rady gminy, gdyż do sytuacji osób z zaburzeniami psychicznymi odnosi się wprost art. 50 ust. 7 ustawy, który wskazuje zarówno właściwy organ do wydania rozporządzenia, jak i tryb jego wydania. Wojewoda podniósł także, iż odsyłanie w uchwale do bliżej nieskonkretyzowanego aktu prawnego należy uznać za wadliwe z punktu widzenia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej." Podkreślił, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność działania organu, który realizuje delegację ustawową, poprzez powtarzanie bądź modyfikację wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Głogówku wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Rada Miejska podzieliła stanowisko zaprezentowane w skardze, że przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych powszechnie obowiązujących aktach normatywnych: ustawach i rozporządzeniach. Przechodząc jednakże na grunt zaskarżonej uchwały organ wskazał, że regulacja zawarta w § 1 uchwały nie jest literalnym odzwierciedleniem odpowiednich ustawowych regulacji i służy jednoznacznemu odczytaniu normy - kręgu jej adresatów. Takie brzmienie § 1 powoduje, że każdy z adresatów tejże normy, samodzielnie może ustalić zakres pomocy i warunki na których świadczona będzie usługa - co sprzyja niewątpliwie poszerzeniu znajomości prawa. Tak więc zapis ten nie narusza istotnie lub rażąco przepisów prawa, nie jest też sprzeczny z prawem. Także § 3 uchwały, zdaniem Rady Miejskiej w Głogówku, nie pozostaje w sprzeczności z prawem. W istocie, bowiem nie powtarza literalnie regulacji ustawowej, a zamierzeniem uchwałodawczym pozostawało jedynie precyzyjne określenie podmiotu, do którego uprawnione osoby mogą składać stosowne wnioski oraz zakreślenie kręgu wnioskodawców. Odnosząc się natomiast do § 11 uchwały, Rada uznała, iż nie narusza on przepisów prawa w stopniu istotnym, a zatem nie jest sprzeczny z prawem. Celem tej regulacji było wskazanie adresatom prawidłowego źródła kształtowania odpłatności w odniesieniu do osób z zaburzeniami psychicznymi oraz wyeliminowanie ewentualnej nieprecyzyjności czy też wątpliwości interpretacyjnej adresatów uchwały, w odniesieniu do zakresu stosowania uchwały w aspekcie podmiotowym. W ocenie Rady Miejskiej w Głogówku także zapis § 12 uchwały nie stanowi powtórzenia zapisów przepisów nadrzędnych, zmierza natomiast do uregulowania wprost stanów faktycznych na gruncie, których to, odbiorca usługi - świadczenia nie jest w stanie finansowo podołać swoim obowiązkom, a zatem nie narusza przepisów prawa w stopniu istotnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd ocenia zgodność z prawem wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) – dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 pkt 5 i 6 ustawy stwierdza, nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje z związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin oznacza ich nieważność- tak: Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 r. str. 310.

Przeprowadzona w w/w sposób kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że obarczona jest ona wadami skutkującymi jej nieważność w części dotyczącej paragrafu: 1, 3, 11, oraz 12.

Badając legalność zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy zauważyć, że Konstytucja RP w art. 87 statuuje hierarchię źródeł prawa wprowadzając podział aktów normatywnych na dwie kategorie to jest akty powszechnie obowiązujące i akty prawa miejscowego. Do pierwszej z nich należą akty powszechnie obowiązujące w stosunku do wszystkich podmiotów prawa na obszarze RP, w tym w stosunku do wszystkich obywateli. Akty prawa miejscowego są zaś źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły - art. 87 ust. 2 Konstytucji. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), w myśl którego gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach zakreślonych upoważnieniem ustawowym. Samorząd terytorialny nie ma, zatem prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Co więcej materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być ona oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Wyrażona, bowiem w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada legalności działań organów władzy publicznej oznacza, iż działają one na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Rada gminy obowiązana jest więc przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Wobec tego, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy(art. 87 ust. 2 Konstytucji) i stąd też musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por. wyrok NSA z 14.XII.2000r., sygn. akt SA/Bk 292/00; podobnie wyrok NSA z 16.03.2001r., sygn. akt IV SA 385/99; czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005r. sygn. akt III SA/Kr 318/05,).

W przedmiotowej sprawie upoważnienie ustawowe do działania dla rady gminy skonkretyzowane zostało w art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362), zwanej dalej ustawą, który stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Delegacja ta dotyczy, więc wyłącznie prawa do określenia przez organ gminy szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Konsekwencją powyższego jest zatem to, że przepis art. 50 ust. 6 ustawy nie obejmuje absolutnie uprawnienia (kompetencji) do określenia przez organ samorządu terytorialnego kręgu osób (podmiotów), które legitymowane są do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie usług (art. 102 ust. 1), ani też podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy, o których stanowi art. 50 ust. 1 i 2 ustawy.

Przepis art. 50 ust. 1 ustawy określa w sposób jednoznaczny krąg osób, którym przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych opiekuńczych. Stanowi on, że pomoc taka przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Ustęp zaś 2 tegoż artykułu określa, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Tymczasem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 31 maja 2010 r., Nr XLVI/349/2010, w sprawie określenia zasad przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, w § 1 określiła krąg osób (podmiotów) uprawnionych do usług opiekuńczych oraz specjalistycznych opiekuńczych. W § 1 zapisano, że usługi świadczone są dla osób samotnych, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawieniu. Usługi takie świadczone są również osobom, które wymagają pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie nie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Porównanie zatem brzmienia § 1 zaskarżonej uchwały oraz art. 50 ust. 1 i 2 ustawy uzasadnia stwierdzenie, że organ gminy dopuścił się powtórzenia zapisów ustawy oraz przekroczył zakres upoważnienia ustawowego. Analogiczna sytuacja występuje w stosunku do § 3 zaskarżonej uchwały, który w sposób odmienny od regulacji ustawowej, zawartej w art. 102 ustawy, dokonuje określenia kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Ustawodawca w art. 102 ust. 1 i 2 ustawy dokonał określenia podmiotów uprawnionych do złożenia wniosków o przyznanie świadczenia. Wskazał, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego, albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może być udzielona z urzędu (ust. 2 art. 102 ustawy). W uchwale natomiast w § 3 po powtórzeniu przepisu ustawowego w miejsce sformułowania "innej osoby" wskazana została "rodzina, sąsiedzi, lekarz, pielęgniarka środowiskowa oraz pracownik socjalny OPS-u. To uszczegółowienie przepisu ustawowego oraz częściowe jego powtórzenie mające na celu, w świetle twierdzeń organu, realizowanie funkcji informacyjnej oraz chęć zapewnienia adresatom norm wiedzy o całości regulacji prawnych w przedmiocie usług opiekuńczych, nie jest dopuszczalne i nie może zostać uznane za wykonanie delegacji ustawowej, która dotyczyła wyłącznie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, o których stanowi art. 50 ust. 3 i 4 ustawy (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz ustanowienia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, w tym trybu ich pobierania. W omawianych przepisach § 1 i § 3 doszło zatem nie tylko do powtórzenia przepisu zawartego w ustawie o pomocy społecznej, ale także przekroczenia delegacji ustawowej, która nie obejmowała uprawnienia, ani do określania kręgu adresatów, którym przysługuje pomoc, ani do określenia, w tym i doprecyzowania podmiotów, które legitymowane są do złożenia wniosku o taką pomoc. Postanowienia §§ 1 i 3 wykraczają poza delegację ustawową, a tym samym wydane zostały bez podstawy prawnej. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że - w myśl art. 94 Konstytucji RP - ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej, ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie, którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że omawiane postanowienia uchwały nie tylko zostały wydane w zaskarżonej części poza zakresem upoważnienia ustawowego, lecz także są niespójne z treścią ustawy, a tym samym są niezgodne z art. 94 Konstytucji RP. Tego rodzaju wadliwości stanowią o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności wymienionych regulacji.

W § 12 uchwały powtórzono i zmodyfikowano jednoicześnie treść przepisu art. 104 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Przepis § 12 zaskarżonej uchwały w zasadniczej części jest literalnym powtórzeniem zapisu ustawowego i reguluje kwestie związane z zachowaniem się organu w przypadku, gdy biorca świadczenia nie posiada możliwości uiszczenia należności związanych ze zwrotem wydatków, co do udzielonych mu świadczeń. Przy czym zauważyć należy, że ustawodawca w przepisie art. 104 ust. 4 ustawy przewidział dla właściwego organu, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności szerszy katalog środków, a mianowicie także możliwość rozłożenia na raty takiej należności oraz możliwość odroczenia terminu jej płatności. Paragraf 12 zaskarżonej uchwały nie zawiera takich możliwość. Taka zatem modyfikacja przepisu nie jest dopuszczalna. Doszło bowiem do sytuacji, że przepis uchwały nie pozwalałby na możliwość rozłożenia na raty takiej należności oraz możliwość odroczenia terminu jej płatności, co powoduje sprzeczność z przepisem ustawy.

Delegacja ustawowa dla stanowienia norm powszechnie obowiązujących na obszarze działania organu, wynikająca w niniejszej sprawie z art. 50 ust. 6 ustawy, nie uprawniała organu do jakichkolwiek regulacji, ani powtórzeń dotyczących specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Przepis § 11 uchwały przewiduje, że odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tryb ustalania i pobierania opłat ze te usługi, jak również warunki częściowego i całkowitego zwolnienia od opłat reguluje na podstawie ustawy o pomocy społecznej rozporządzenie właściwego ministra. W tym miejscu wskazać należy, iż przepis art. 50 ust. 6 ustawy wyłącza w sposób jednoznaczny możliwość regulowanie w drodze uchwały szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Do sytuacji tych osób odnosi się wprost art. 50 ust. 7 ustawy, który nie tylko wskazuje właściwy organ do wydania rozporządzenia, ale i tryb jego wydania. Treść § 11 jest, zatem niezgodna z art. 50 ust. 6 ustawy i stanowi w istocie powtórzenie przepisu art. 50 ust. 7 ustawy. Co więcej, zgodzić należy się ze skarżącym, że zawarte w przedmiotowym paragrafie odesłanie do bliżej nieskonkretyzowanego aktu prawnego należy uznać za wadliwe także z punktu widzenia konstruowania tekstów aktów prawnych i związanych z tym zasad.

Zagadnienia poprawnego konstruowania tekstów aktów prawnych i związanych z tym zasad uregulowane zostało w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 98), zwanego dalej rozporządzeniem. Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej uprawniającej Prezesa Rady Ministrów do ustalania zasad techniki prawodawczej, która została zawarta w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003r Nr 24 poz. 199 ze zm.). Powyższe ustawowe umocowanie nie zostało ograniczone tylko do określenia zasad techniki prawodawczej dla administracji rządowej, co pozwala przyjąć, że ustalone przez Prezesa Rady Ministrów zasady mogą wiązać również organy władzy publicznej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. W przepisie § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazano wprost, że zasady określone m.in. w dziale I rozdział 2-7 tego rozporządzenia mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310).

Przepis § 118 rozporządzenia, zawarty w Dziale V - "Projekt aktu wykonawczego (rozporządzenia)" zakazuje powtarzania w rozporządzeniu przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, zaś § 137 zamieszczony w Dziale VI -"Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń)" stanowi, iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jednocześnie § 116 rozporządzenia zabrania w rozporządzeniu zamieszczać przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala, a § 136 zakazuje zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Niedopuszczalność powtórzeń "zewnętrznych" jest tym bardziej oczywista, że zasady techniki prawodawczej przewidują instytucję odesłań (S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, Wydawnictwo Sejmowe, s. 25). W § 22 ust. 2 rozporządzenia nadmienia się, iż w odesłaniu, jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjętym jest, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna, zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Należy jednak podkreślić, iż powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia pozostaje ilość tych powtórzeń, charakter powtórzonych przepisów prawa i ich istota. Co więcej stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

Reasumując w kwestionowanej uchwale w § 1 powtórzona została treść przepisu z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy w zakresie dotyczącym podmiotów uprawnionych do usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, przy jednoczesnym przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 50 ust. 6 ustawy, w § 3 uchwały powtórzona została treść art. 102 ustawy, przy czym również w tym przypadku przekroczono delegację ustawową z art. 50 ust. 6 ustawy, w § 12 doszło do modyfikacji ust. 4 art. 104 przedmiotowej ustawy. Paragraf zaś 11 zaskarżonej uchwały nie odpowiada delegacji ustawowej i narusza zasady techniki prawodawczej.

Takiego działania rady gminy (miasta) nie usprawiedliwia to, że postanowienia uchwały - jak stwierdza Rada Miejska w Głogówku - "nie są literalnym odzwierciedleniem ustawowych regulacji", a celem zaskarżonej uchwały jest realizacja funkcji informacyjnej oraz chęć zapewnienia jej adresatom wiedzy o całości regulacji w danej sprawie.

Upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 50 ust. 6 ustawy uprawniało organ gminy do stanowienia norm prawnych, ściśle określonych zakresem delegacji ustawowej. Powyższe oznaczało, że skoro przepisy uchwały miały w zamyśle ustawodawcy stanowić źródło prawa i wiązać adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązujące to przepisy te nie mogą odmiennie, w stosunku do dyspozycji ustawowej uregulować takiej samej sytuacji społecznej, ani też uregulować ją w sposób przekraczający ustawową delegację.

Regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Należy, bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka dopuszczalna jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tym zakresie jednak brak.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić nieważność uchwały w zakresie zaskarżonego § 1, 3, 11, 12 uchwały. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a., zaś w punkcie 3 art. 200 P.p.s.a.