Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 866/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Marek Leszczyński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Zarządu Powiatu B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. znak [...] stwierdzającej uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego "P." działką nr [...], położoną w obrębie [...], gm. [...] – w częściach dotyczących działek nr [...] i nr [...], powstałych z podziału działki nr [...] i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 5433 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gm. [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń zlokalizowanych na tym gruncie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] przekazał, zgodnie z właściwością, Ministrowi Infrastruktury, wniosek Zarządu Powiatu w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. znak [...].

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Zarząd Powiatu w B. doprecyzował ww. wniosek poprzez określenie, iż dotyczy on stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2002 r., w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...], powstałych z podziału działki nr [...], stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną- wojewódzką.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] we wskazanej części. Zdaniem tego organu, zgodnie z art. 200 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stały się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990r. stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] lutego 1986r. znak [...] o przejściu działki nr [...], położonej w C. w zarząd. Wobec powyższego spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., jeżeli nie naruszono praw osób trzecich.

Decyzją Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2009r. znak [...] zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] m.in. na działki nr [...] i nr [...]. Z przedłożonej mapy z projektem podziału ww. działki nr [...] (arkusz [...], [...] i [...]) sporządzonej przez geodetę uprawnionego Pana L. K. zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjno - kartograficznym Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] lutego 2009r. pod nr [...] oraz oświadczenia Geodety Powiatowego Pana C. B. z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] wynika, że działki nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990r. wchodziły w skład drogi publicznej - ulicy [...] w C.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (Dz.U. nr 30, poz. 151), w dniu 5 grudnia 1990 r., ulica [...] w C. była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym - zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.

Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organa drogowe. Zarząd tymi drogami powstał z mocy prawa. Takie stanowisko przedstawił również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990 r. sygn. III AZP 10/90 (OSNC 1991, z. 4, poz. 39) stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych (...)".

Skoro uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, to brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną wojewódzką, tj. stanowiącego aktualnie działki nr [...] i nr [...].

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r. znak [...], w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], powstałych z podziału działki nr [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (prawa osób trzecich). Z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W dniu [...] października 2011 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła P. S.A. z siedzibą w L. Podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2010r., aktem notarialnym, rep. A Nr [...] zawartym w kancelarii notarialnej notariusz B. M., P. Sp. z o.o. odpłatnie nabył od ujawnionego w księdze wieczystej [...] wieczystego użytkownika nieruchomości P. Spółki Akcyjnej ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu na m.in. nieruchomościach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] polegającej na prawie posadowienia i znoszenia istnienia posadowionych na nieruchomościach obciążonych urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii kablowej 15kV (kierunek [...]) w pasie o szerokości 1,00 m (0,5 m od osi kabla w jedną stronę i 0,5 m do granicy działek i długości 3624,00m) służących do przesyłu energii elektrycznej i prowadzenia za pomocą tych urządzeń dystrybucji energii elektrycznej oraz prawie do korzystania z nieruchomości obciążonych w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji, remontów, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren odpowiednim sprzętem przez pracowników Przedsiębiorstwa Energetycznego oraz przez wszystkie podmioty i osoby, którymi Przedsiębiorstwo Energetyczne posługuje się w związku z prowadzoną działalnością. Dnia 1.09.2010 r. w związku z połączeniem spółek w trybie art. 492 § 1 pkt.1 K. cały majątek P. Sp. z o.o. został przeniesiony bez likwidacji do P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przez nieodwracalność skutków prawnych rozumieć należy sytuację w której decyzja wywołała skutek tego rodzaju, że jego cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego (por. wyrok NSA z 26 października 2010 r. sygn. akt. I OSK 63/10). W

przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. poprzez zawarcie umowy dotyczącej odpłatnego ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Stąd nieodwracalność skutków prawnych odnosić się może do decyzji wywołujących skutki pośrednie (por. uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998r., sygn, akt OPK 4/98). Z taką decyzją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pierwotnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002r. znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia użytkowania wieczystego działki [...] położonej w obrębie [...] przez przedsiębiorstwo państwowe "P." a następnie umową sporządzoną w formie aktu notarialnego nastąpiło ograniczenie nabytych w drodze decyzji administracyjnej uprawnień poprzez ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na rzecz P. Sp. z o.o. poprzednika prawnego P. S.A. z siedzibą w L. Specyfika ustanowionego ograniczonego prawa rzeczowego polega na tym, iż użytkownik wieczysty zgodnie z treścią zawartej umowy przyjął na siebie pewne ograniczenia co do sposobu korzystania z części nieruchomości objętej służebnością, za co zostało mu wypłacone stosowne wynagrodzenie. Treść księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości w dniu zawarcia umowy, a także odpłatność czynności związanej z ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego powodują, iż uprawnione jest powoływanie się przez P. S.A. na rękojmię dobrej wiary ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r, Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe z takim zastrzeżeniem, że rozporządzenie prawem nie było nieodpłatne i nie zostało dokonane w złej wierze. Treść aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. rep. A Nr [...], zawartego w kancelarii notarialnej notariusz B. M. jednoznacznie wskazuje, iż ustanowienie służebności przesyłu nastąpiło odpłatnie. Brak jest także przesłanek, które pozwalałyby obalić domniemanie dobrej wiary wynikające z art. 7 Kodeksu Cywilnego.

Reasumując, w sprawie niniejszej doszło do sytuacji w której wydana decyzja uwłaszczeniowa spowodowała pośrednio powstanie nieodwracalnych skutków prawnych, które w obecnej sytuacji tj. wydania decyzji z dnia [...] września 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r. nie mogą zostać zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Skutki umowy cywilno-prawnej w postaci powstania ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomościach wpisanych do księgi wieczystej [...] w żaden sposób nie mogą zostać zniesione na podstawie decyzji organu administracji. Nie mogą również zostać pominięte interesy P. S.A. w L. związane z posiadaniem tytułów prawnych do nieruchomości niezbędnych do budowy infrastruktury przesyłowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. znak [...]stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. znak [...] stwierdzającej uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego "P." działką nr [...], położoną w obrębie [...], gm. [...] – w częściach dotyczących działek nr [...] i nr [...], powstałych z podziału działki nr [...] i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, budowle i inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] lutego 1986r. znak [...] o przejściu działki nr [...], położonej w C. w zarząd. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że działki nr [...] i nr [...], wydzielone z działki nr [...] (por. decyzję Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2009r. znak [...]), ujętej w decyzji z dnia [...] maja 2002r., w dniu 5 grudnia 1990r. wchodziły w skład pasa drogowego drogi publicznej - ulicy [...] w C. Początkowo była to droga wojewódzka, a z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organa drogowe. Zarząd tymi drogami powstał z mocy prawa.

Skoro uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, to brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990r. drogę publiczną, tj. stanowiącego aktualnie działki nr [...] i nr [...].

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, należy zdaniem organu przyjąć, iż decyzja uwłaszczeniowa stwierdzająca uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego "P." działką nr [...], położoną w obrębie [...], gm. [...] - w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (prawa osób trzecich).

Zgodnie jednak z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 k.p.a.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych – w ocenie organu - wielokrotnie było przedmiotem interpretacji dokonywanej przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSN CP 1992/12/211), stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z całkowitą niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Zdaniem organu, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992r., sygn. akt Iii AZP 4/92 (OSNCP 1992/12 poz. 211).

Z przedłożonej przez skarżącego kopii aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Rep. A Nr [...]jednoznacznie wynika, iż na rzecz P. sp. z o.o. w B. oraz na rzecz każdoczesnego właściciela urządzeń elektroenergetycznych - na prawie użytkowania wieczystego m.in. działek nr [...] i nr [...] została ustanowiona odpłatnie służebność przesyłu - na czas nieokreślony. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. W związku z powyższym, wobec ustanowienia ww. prawa rzeczowego na użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, poprzez czynność cywilnoprawną odpłatną, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umowy o charakterze cywilnym.

Reasumując, zdaniem organu, należy stwierdzić, iż zawarcie umowy cywilnoprawnej powoduje, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w drodze administracyjnej, a organ administracji przy pomocy dostępnych mu środków prawnych nie jest władny do decydowania o bycie prawnym umów cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji ocenianej w trybie nadzoru - z naruszeniem prawa oraz wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji.

Skargę od powyższej decyzji wniósł Zarząd Powiatu B. Podniósł w niej, że organ powołując się na interpretację Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, w: OSN CP 1992/12/211) ocenił, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła tzw. nieodwracalność względna przejawiająca się w braku umocowania ustawowego organu administracji do działań na rzecz cofnięcia lub zniesienia określonych skutków prawnych, wskazując, iż zaistniały skutek prawny może być zniesiony na podstawie norm prawa prywatnego.

Zdaniem skarżącego, logiczną i zrozumiałą jest argumentacja Sądu Najwyższego, że ocena odwracalności bądź nieodwracalności skutku prawnego winna być rozpatrywana z uwzględnieniem zakresu właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencji. Należy jednakże zauważyć, że stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w przywołanej uchwale jest odpowiedzią na konkretnie sformułowane pytanie prawne. Jak wynika z sentencji uchwały, w pkt.2 dotyczyło ono obrotu nieruchomościami poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej. Nieodwracalności skutku jaki wywołało zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej nie można utożsamiać z ustanowieniem służebności, co do której ustawodawca w art. 3054 k.c. (Dz. U z 1964 r. Nr 16, poz.93 z późn. zm.) nakazuje stosować przepisy dotyczące służebności gruntowych. Służebność przesyłu, z uwagi na lokalizację urządzeń na konkretnym gruncie, związana jest z nieruchomością. W stanie faktycznym, do którego odnosi się wniosek Zarządu Powiatu B., będący przedmiotem oceny dokonanej przez Ministra Transportu - w drodze umowy cywilnoprawnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego art. 3051 k.c., ustanowiona została służebność przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa P. S.A. w L., nie nastąpiła zmiana właściciela gruntu, którym pozostaje Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym jest spółka P. Służebność przesyłu stanowi określone obciążenie prawa własności gruntu ustanowione w drodze umowy cywilnoprawnej, podlegające wpisowi do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, skuteczne wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości aż do jej wygaśnięcia bądź zniesienia.

Bezsprzecznym pozostaje fakt, iż w przedmiotowej sprawie ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło w sposób naruszający prawo, wywołując niekorzystne skutki społeczne i ekonomiczne. Z logicznego punktu widzenia nie sposób przyjąć możliwości pozostawania w obrocie prawnym decyzji, która drogę publiczną, z mocy prawa stanowiącą własność jednostki samorządu i przezeń de facto zarządzaną, pozostawia w użytkowaniu wieczystym, będącej odrębnym podmiotem, spółki i dodatkowo, kosztem interesu społecznego, stanowi dla tejże spółki potencjalne źródło dochodu. Spółka P. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami była inicjatorem negocjacji w sprawie odpłatnego nabycia przez powiat B. działek stanowiących drogę publiczną. Informowana o wniosku Zarządu Powiatu B. z dnia [...].08.2010 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji Wojewody ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na jej rzecz, zawarła w dniu [...].08.2010 r. odpłatna umowę ustanowienia służebności.

W ocenie skarżącego, decyzja Ministra Transportu z dnia [...] marca 2012 r. poprzez błędną wykładnię, w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego a także zasady tejże procedury administracyjnej (w tym zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. tj. zasadę praworządności) zobowiązujące organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa jak i podejmowania niezbędnych działań w celu załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy jednak podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów.

Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Infrastruktury, a po przekształceniach organizacyjnych mających miejsce w administracji centralnej, przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. stanowił przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w wyniku ustanowienia służebności przesyłu nastąpiły nieodwracalne skutki prawne oraz na naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i ważnego interesu obywateli.

Zdaniem Sądu, organ naruszył prawo poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu wskazanego przepisu. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 241 k.c. (Kodeksu cywilnego) wraz z wygaśnięciem użytkowania wieczystego wygasają ustanowione na nim obciążenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z klasycznym wygaśnięciem użytkowania wieczystego, gdyż do najważniejszych przyczyn wygaśnięcia tego prawa należą:

- upływ czasu, na który użytkowanie wieczyste zostało ustanowione,

- rozwiązanie przez strony umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste,

- zrzeczenie się użytkowania wieczystego,

- konfuzja, czyli przejście użytkowania wieczystego na właściciela,

- rozwiązanie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego ze względu na jej

nienależyte wykonywanie przez użytkownika,

- wywłaszczenie.

Przy stwierdzeniu zaś nieważności decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego sytuacja jest odmienna, ponieważ prawo użytkowania wieczystego w ogóle nie powstało. Oczywiste jest jednak podobieństwo obu sytuacji, przede wszystkim w zakresie praktycznych skutków wygaśnięcia czy też braku powstania prawa. Dotyczy to w szczególności losu ustanowionych obciążeń tego prawa, które bez niego nie mogą istnieć.

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 1995 r. III CZP 119/95 (OSNC 1995/12/180) w razie stwierdzenia nieważności umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i wykreślenie z księgi wieczystej tego prawa ustanowiona na nim hipoteka wygasa (art. 241 k.c.). W uzasadnieniu zaś wskazał, że do przedstawionego przypadku winien być w drodze analogii zastosowany art. 241 k.c. Analogia legis - w ocenie tego sądu - stanowi jedną z technicznych metod wykładni prawa sensu largo. Zachodzi ona wówczas, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia ma być stan faktyczny nie przewidziany w ustawie, lecz zawierający elementy podobne do innego stanu faktycznego, uregulowanego ustawą. W takich wypadkach mamy prawo zastosować ustawę do podobnego stanu faktycznego zgodnie z zasadą ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio.

Zdaniem Sądu, do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, również należy zastosować w drodze analogii art. 241 k.c. Zarówno bowiem w przypadku omawianym przez Sąd Najwyższy, jak i w sprawie niniejszej mamy tak samo do czynienia z użytkowaniem wieczystym, ustanowionym na nim ograniczonym prawie rzeczowym i stwierdzeniu nieważności (umowy, decyzji), na mocy których powstało użytkowanie wieczyste. Oznacza to więc, że ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie powstania z mocy prawa użytkowania wieczystego (w zakresie działek nr [...] i [...]) i wykreślenie z księgi wieczystej tego prawa spowoduje wygaśnięcie również ustanowionej na tym prawie służebność przesyłu. Nie może więc być w tym przypadku mowy o nieodwracalnych skutkach prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wywołanych decyzją uwłaszczeniową.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że o braku nieodwracalnych skutków prawnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy możemy mówić także z innych względów. Otóż w wyniku decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., P. Spółka Akcyjna w L. nie została pozbawiona możliwości posiadania służebności przesyłu na dwóch przedmiotowych działkach. Zgodnie bowiem z art. 3051 k.c. może ona zawrzeć z właścicielem tych działek umowę, mocą której taka służebność zostanie ustanowiona. Jeżeli zaś właściciel nieruchomości odmawia zawarcia takiej umowy, a jest ona konieczna do właściwego korzystania z urządzeń, przedsiębiorca może na mocy art. 3052 k.c. żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem. Oznacza to więc, że P. Spółka Akcyjna w L. ma możliwość skutecznego podjęcia działań prowadzących do ustanowienia służebności przesyłu. Działaniom tym, co wynika z akt sprawy, zdaje się nie być przeciwny nawet skarżący, który podnosił tylko, że "nie sposób przyjąć możliwości pozostawania w obrocie prawnym decyzji, która drogę publiczną, z mocy prawa stanowiącą własność jednostki samorządu i przezeń de facto zarządzaną, pozostawia w użytkowaniu wieczystym będącej odrębnym podmiotem spółki i dodatkowo, kosztem interesu społecznego, stanowi dla tejże spółki potencjalne źródło dochodu".

W ocenie więc Sądu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszył prawo w ten sposób, że nieprawidłowo zastosował przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie interpretowania pojęcia "nieodwracalne skutki prawne".

Rozpoznając zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zobowiązany będzie więc przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględnić dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnię omawianego przepisu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.