Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 313/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S., J. Z. i Ł. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 13 grudnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. S., J. Z. i Ł. Z. kwotę po 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga Ł. Z., J.Z. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 marca 2019 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 5 grudnia 2017 r. A. złożyła w Urzędzie Miasta i Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku handlowego przy ul. S. w S., na działce nr [..], obręb [..] miasta S., gmina S.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z 7 marca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Jednakże, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 czerwca 2018 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z 13 grudnia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1-2 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.), również ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek A.

Określając warunki urbanistyczne dla wnioskowanej inwestycji Burmistrz ustalił, że: 1) budynki usługowe powinny zajmować nie więcej niż 30% wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, 2) wielkość terenu biologicznie czynnego nie może być mniejsza niż 10% powierzchni działki budowlanej, 3) dopuszcza się budowę nowych oraz wykorzystanie, przebudowę, rozbudowę oraz ewentualną likwidację istniejących, wewnętrznych sieci uzbrojenia terenu i urządzeń inżynierskich, 4) obowiązuje maksymalna, nieprzekraczalna linia w pierzei budynku istniejącego od strony ul. S., zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, z możliwością wycofania rozbudowywanych i przebudowywanych części budynku w głąb działki, 5) obowiązuje maksymalna, nieprzekraczalna linia w odległości 25,0 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej (ul. S.), zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, z możliwością wycofania rozbudowywanych i przebudowywanych części budynku w głąb działki, 6) nową infrastrukturę techniczną należy umieścić poza pasem drogowym drogi krajowej nr [..] w odległości min. 25 m od krawędzi jezdni tej drogi za wyjątkiem przejść poprzecznych pod drogą i bezpośrednich włączeń do istniejącej w pasie drogowym infrastruktury, 7) zakazuje się odprowadzania wód opadowych do elementów odwodnienia drogi krajowej nr [..], 8) zabrania się ustawiania reklam w odległości mniejszej niż 25,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [.]., 9) zabrania się umieszczania w sąsiedztwie drogi krajowej nr [..] urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Zarządca drogi krajowej nr [..] nie zezwala na lokalizację reklam świetlnych emitujących zmienne światło (natężenie i obraz), m.in. typu plazma, LED, 10) ustala się rozbudowę istniejącego budynku o pomieszczenia magazynowe wraz z możliwością przebudowy budynku (w tym wydzielenie nowych pomieszczeń mroźni i odpieku pieczywa) na następujących warunkach: a) w rozbudowywanej części budynku nie ustala się realizacji powierzchni sprzedaży, b) rozbudowa parterowa, c) ustala się maksymalną wysokość od otaczającego terenu do najwyższej części projektowanej rozbudowy: nie wyższą niż budynku istniejącego, d) szerokość elewacji frontowej winna wynosić nie więcej niż ok. 37 m + 10%, liczona od ul. S., e) dachy płaskie o dowolnym pokryciu lub strome, dwuspadowe o nachyleniu połaci nie mniejszym niż 200; dachy strome winny być kryte dachówką ceramiczną; f) dopuszcza się zamurowanie i przemurowanie istniejących oraz wybicie nowych otworów okiennych i drzwiowych; przebudowana elewacja winna tworzyć harmonijną całość w zamyśle architektonicznym, 11) w ramach inwestycji dopuszcza się budowę wewnętrznych dróg dojazdowych, placów manewrowych, miejsc parkingowych, ciągów pieszych itp., 12) w ramach inwestycji dopuszcza się realizację małej architektury i zieleni, 13) w celu ograniczenia konfliktów z sąsiadami zaleca się przysłonięcie rampy załadunkowej ekranem akustycznym, zmianę położenia klimatyzatorów oraz zamknięcie parkingu sklepu w porze nocnej.

Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji Burmistrz ustalił, że: 1) obsługa w zakresie zaopatrzenia w wodę, gaz, telekomunikację, energię elektryczną i cieplną, odprowadzenie ścieków sanitarnych i wód opadowych za pośrednictwem istniejących przyłączy i instalacji, 2) ewentualną przebudowę, rozbudowę i likwidację istniejących sieci i przyłączy należy prowadzić na warunkach określonych przez gestorów sieci, 3) usuwanie bytowych odpadów stałych - zgodnie z przepisami odrębnymi, 4) dojazd na dotychczasowych warunkach, 5) w obrębie działki należy zapewnić ilość miejsc postojowych wynikającą z programu inwestycji.

Określając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich Burmistrz ustalił, że: 1) maja one być zgodne z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, 2) obiekty budowlane wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach (m.in. w zakresie ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony środowiska, prawa wodnego, dróg publicznych, przepisów technicznobudowlanych), aby spełnić wymagania zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, 3) zasięg uciążliwości dla środowiska przedmiotowej inwestycji (w tym w stosunku do nieruchomości sąsiednich) należy ograniczyć do granic obszaru objętego wnioskiem, przedmiotową inwestycję należy zaprojektować w taki sposób, aby eksploatacja instalacji nie powodowała przekroczenia standardów emisyjnych w środowisku, 4) zagospodarowanie terenu należy zaprojektować w sposób nie utrudniający dostępu do dróg publicznych, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, 5) projektowany budynek nie powinien zacieniać pomieszczeń w sąsiednich budynkach w stopniu wyższym niż dopuszczonym przez § 13 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 6) nie dopuszcza się dokonywania zmiany spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponadto, inwestycja ta nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Obszar inwestycji nie leży na obszarach chronionych odrębnymi przepisami, tzn. m.in. na terenie nie znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków, nie znajdują się pomniki przyrody, teren leży poza obszarami górniczymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji uzgodniono pozytywnie z: Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad i Burmistrzem Miasta i Gminy w zakresie dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na fakt, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie zachodzą okoliczności określone w art. 53 ust. 4 pkt 1-8, 10, 10a, 11 u.p.z.p., odstąpiono od uzgodnienia niniejszej decyzji z organami wskazanymi w tych przepisach.

Odnosząc się do uwag wniesionych przy piśmie z 20 listopada 2018 r. przez K. i Ł. Z. Burmistrz wyjaśnił, że w toku postępowania nie jest możliwe ustalenie, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja wpłynie na sąsiednie nieruchomości, a na podstawie przeprowadzonej analizy, organ określił parametry dla planowanej inwestycji, które muszą zostać uwzględnione na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, czyli decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, obszar analizy jest zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Działka, której dotyczy wniosek, stanowi działkę położoną przy ul. S. i przy ul. S., przy których istnieją budynki usługowe i budynki mieszkalne jednorodzinne. Za obszar analizy przyjęto teren znajdujący się w odległości do ok. 150 m od granicy terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek (działka nr [..]), obejmujący zabudowę o funkcji usługowej. Jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest kontynuacja funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. W praktyce wymóg kontynuacji funkcji (w tym przypadku rozpatrywanej funkcji usługowej) oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Elementem ładu przestrzennego są m.in. lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki zabudowy, będące istotnym narzędziem planistycznym pozwalającym na kontrolowanie uporządkowania i harmonii miejscowe struktury przestrzennej. Przeanalizowano parametry i cechy zabudowy dla budynków usługowych. Nie wymagana jest analiza parametrów i cech zabudowy funkcji innych niż funkcja, której dotyczy wniosek (w tym przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. S.). W kwestii terenu biologicznie czynnego dokonano szczegółowej analizy, w wyniku której ustalono, iż jego obecna wielkość wynosi ok. 26%, natomiast planowana jest wielkość nie mniejsza niż 10% i mieści się w granicach dopuszczalnych ustaleń dla wnioskowanej inwestycji, w związku z przeprowadzoną analizą sąsiedztwa i planowanej funkcji, która nie ma narzuconej ustawowo minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli A. S. oraz J. Z. i A. Z. a także K. Z. i Ł. Z. - właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

W jednobrzmiących odwołaniach odwołujący się zarzucili, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w taki sposób jak działka [..], żadna z działek nie ma charakteru wyłącznie handlowego oraz nie jest tak intensywnie eksploatowana co do ilości klientów, dostaw (godziny i ilość), wielkości parkingu, godzin otwarcia, codziennych dostaw pomiędzy godziną 2-6 w nocy, remontów i inwentaryzacji prowadzonych po godzinach zamknięcia sklepu dla klientów od 21 do 7 rano, ilości klimatyzatorów, odśnieżania itp. Wskazali, że działki wzięte do analizy o nr [..] i [..] są zamieszkane przez właścicieli, którzy dbają o zasady dobrego sąsiedztwa. Odwołujący się zarzucili także, że decyzja nie jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podali, iż działki przyjęte do analizy leżą przy ulicy S., a działka nr [..] (o pow. zabudowy 209 m2 + parking na 5 aut) i działka nr [..] (o pow. zabudowy 467 m2 + parking na 10 aut) mają charakter usługowo - mieszkaniowy. Wskazali, że działka nr [..] ma charakter użyteczności publicznej (szkoła), a działka nr [..] jest zabudowana wiatą. Z kolei działka nr [..] o pow. zabudowy 1143 m2 + parking na ok. 70 aut (A.) jest zabudowana budynkiem handlowym. W ocenie odwołujących się, budowa i rozbudowa tak dużego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej spowoduje pogorszenie warunków życia, zakłóci mir sąsiedzki, spowoduje dalszy wzrost emisji na sąsiednie działki, będzie miała wpływ na zasadę dobrego sąsiedztwa i przyczyni się do spadku wartości ich nieruchomości. Wskazali też, że zapis punktu 1.13 decyzji, wskazujący, że w celu ograniczenia konfliktu z sąsiadami zaleca się przysłonięcie rampy załadunkowej ekranami akustycznymi, jest dla nich nie do przyjęcia, ponieważ taki ekran, by spełnił swoją funkcję i zasłonił ciężarówkę i miejsce rozładunku musi mieć min. wysokość 4,5 m i długość 40 m. Ich zdaniem, taki obraz nie pasuje do okolicznych nieruchomości i nie jest zgodny z art. 61 u.p.z.p.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że projekt decyzji pozytywnie uzgodniono z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz Burmistrzem Miasta i Gminy w zakresie dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz analizy stanowiącej załącznik do tejże decyzji teren działki nr [..] jest sklasyfikowany jako grunty budowlane Bi o powierzchni 0,4196 ha. Działka nr [..] w obrębie miasta jest uzbrojona i zabudowana wolnostojącym budynkiem handlowym (A.). Budynek jest parterowy, niepodpiwniczony, dach dwuspadowy kryty dachówką, poziom parteru nad terenem 0,00 m, wysokość zabudowy do najwyższego punktu budynku wynosi ok. 10,0 m. Działka objęta wnioskiem nr [..] położona jest przy ulicy S. i przy ulicy S. w S., przy których istnieją budynki usługowe i budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Szerokość frontu działki wynosi 79 m, trzykrotność – 237 m. Za obszar analizy przyjęto teren znajdujący się w odległości 150 m od granic terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek, ze względu na charakter zabudowy położonej przy ulicy S., obejmujący zabudowę o funkcji usługowej. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Analizie poddano działki znajdujące się w obszarze analizowanym z zabudową usługową, tj. działka nr [..]-[..]. W analizie uwzględniono powierzchnię zabudowy istniejących budynków usługowych znajdujących się na wskazanych działkach, uwzględniono ich powierzchnię zabudowy przy wyliczeniu intensywności zabudowy działki, ustalono wskaźnik zabudowy, linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej. W oparciu o poczynione w analizie ustalenia oraz wyliczenia, zaskarżoną decyzją ustalono parametry dla planowanej inwestycji.

Kolegium podkreśliło, że przyjęcie wskazanych w decyzji kryteriów inwestycji wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, a sporządzonej przez uprawnioną osobę. Znajdująca się w aktach sprawy analiza, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji wykazała, że planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji już zastanej – rozbudowa istniejącego budynku handlowego, a ustalone parametry i ustalenia dla wnioskowanej inwestycji są zgodne z parametrami występującymi w obszarze analizowanym.

Dlatego też, w ocenie Kolegium, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a wydanie zaskarżonej decyzji nie narusza praw odwołujących się. Na etapie ustalania warunków zabudowy podnoszona przez skarżących uciążliwość wynikająca z charakteru inwestycji jest przedwczesna. W toku postępowania nie jest możliwe ustalenie w jaki sposób przedmiotowa inwestycja wpłynie na sąsiednie nieruchomości. Na tym etapie nie jest też wymagana ewentualna zgoda właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji czy współwłaścicieli nieruchomości. Ochrona interesów trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona w całości, a podejmowane w ramach tej ochrony czynności nie mogą wykraczać poza ramy określone przepisami prawa i nadmiernie ograniczać właściciela w wykonywaniu swojego prawa do zagospodarowania terenu.

We wniesionej do sądu administracyjnego skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że obszar analizowany na którym organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., został prawidłowo wyznaczony, a w związku z tym uznanie, że znajdująca się w aktach sprawy analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wymogi prawa;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie przez przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w związku z tym uznanie, że znajdująca się w aktach sprawy analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wymogi przywołanego przepisu - podczas gdy żadna z działek wybranych do analizy nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w odległości 150 m od granic terenu inwestycji, nie zaś trzykrotnej szerokości frontu działki, czyli 237 m. Rozporządzenie, zdaniem skarżących, wskazuje minimalne granice obszaru analizowanego i ten wymóg ma charakter bezwzględny. Tymczasem został on naruszony w analizie, stanowiącej faktyczną podstawę wydanej decyzji, a w konsekwencji – ustalenie parametrów zabudowy w oparciu o tak ustalony obszar analizy nie może być prawidłowe. Skarżący podkreślili także, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi być dostępna przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Tymczasem, działka inwestycyjna nr [..], pomimo że położona jest przy ul. S. i ul. S., ma dostęp tylko do drogi publicznej od ul. S. Organ nie wziął pod uwagę do analizy działek dostępnych od ul. S., lecz S., czym naruszył cytowany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 marca 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z 13 grudnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku handlowego przy ul. S. w S., na działce o nr [..], obręb I miasta S., gm. S. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Bezsporne jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte zamiarem inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, organ administracji rozpatrujący wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, a więc również jego rozbudowie i przebudowie, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, przewidziano w rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W kolejnych przepisach zawartych w §§ 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono szczegółowo wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Według regulacji ustawowych, ale też przede wszystkim tych zawartych w rozporządzeniu, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Elementem tej analizy jest też część graficzna, sporządzona na kopii mapy, odzwierciedlającej granice obszaru analizowanego (§ 9 ust. 3 zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia). Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 54/17, dostępny w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza uwzględniana jako materiał dowodowy dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 143/17, dostępny j.w.).

Jedną z przesłanek pozytywnego ustalenia warunków zabudowy, jest spełnienie, wynikającej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Wynika z niej, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, stanowiąca swoisty wzór dla określenia parametrów nowej zabudowy. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z tą zasadą, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669).

Zdaniem sądu, organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Kolegium, akceptując decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w opisanym wyżej kształcie, naruszyły przepis art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jak słusznie argumentują skarżący, obszar analizowany został wyznaczony z naruszeniem bezwzględnego w tym zakresie wymogu co do jego minimalnej wielkości. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego (por. Wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1299/18, Lex nr 2678516). Podkreślić przy tym należy, że wymiar co najmniej 50 m dotyczy sytuacji, gdy front działki inwestowanej jest na tyle mały (np. 12 m), że obszar analizowany nie obejmowałby 50 m, nie jest to natomiast minimalna wartość wyznaczenia obszaru analizowanego w każdym przypadku. Jak wynika z analizy urbanistycznej, szerokość frontu działki nr [..] wynosi 79 m. Trzykrotność tego wymiaru wynosi zatem 237 m. Do analizy przyjęto, jak to wynika z jej treści, ze względu na charakter zabudowy położonej przy ul. S., teren znajdujący się w odległości około 150 m od granicy terenu inwestycji, obejmujący zabudowę o funkcji usługowej. Biorąc pod uwagę brzmienie cytowanego § 3 ust. 2 rozporządzenia, brak było podstaw do modyfikacji obszaru analizowanego, wyliczonego jako trzykrotna szerokość frontu działki, bowiem cytowany przepis nie przewiduje takiej możliwości, jeśli chodzi o wyznaczenie tego obszaru w minimalnej wielkości i w tym aspekcie – ma charakter bezwzględny. Wadliwe jest zatem, jak słusznie argumentują skarżący, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 150 m od granicy terenu inwestycji. Ponadto, z załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, gdzie jest front działki (nie został zaznaczony).

Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Analizowana inwestycja zlokalizowana jest na skrzyżowaniu dróg publicznych przy ul. S. i ul. S. Skarżący argumentują, że wjazd z drogi publicznej możliwy jest wyłącznie od strony ul. S. Wobec tego, że front działki nie został zaznaczony na załączniku graficznym, nie wynika też z opisu w analizie urbanistycznej, sąd nie ma możliwości skontrolowania tej okoliczności, co również przesądza o wadliwości analizy. Zauważyć przy tym należy, że w konsekwencji sąd nie ma możliwości ustalenia, czy właściwie został ustalony front działki, a w szczególności - czy był liczony jako określona wielkość od ul. S., czy też od ul. S. Działka inwestycyjna bowiem, jak wynika z materiału dowodowego, usytuowana jest na krzyżowaniu ulic S. i S., a zatem istotną okolicznością w sprawie jest oznaczenie, z której drogi odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Te wszystkie okoliczności mają bardzo istotne znaczenie dla prawidłowości analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę faktyczną decyzji o warunkach zabudowy.

Przedstawiona wadliwość w zakresie ustalenia frontu działki wpływa z kolei na ustalenie szerokości frontu działki, a to ma wpływ na określenie granic obszaru analizowanego. Natomiast, wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w sporządzonej analizie urbanistycznej wpływa bezpośrednio na potencjalną wadliwość parametrów zabudowy, określonych w § 5 i § 6 rozporządzenia, tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz szerokości elewacji frontowej, które ustalana są na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Skoro zaś obszar analizowany został zmniejszony to poza zakresem analizy mogły pozostać działki z zabudową usługową, które powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu ww. parametrów, istotnych z punktu widzenia planowanej inwestycji. Sąd tej okoliczności jednak nie może skontrolować, wobec stwierdzonych uchybień w podstawowym materiale dowodowym niniejszej sprawy, jakim jest analiza urbanistyczna. Powyższe oznacza, zatem jednocześnie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Należy jednocześnie podkreślić, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczy przebudowy i rozbudowy, a więc inwestycji już istniejącej. Nie wszystkie parametry, wynikające z rozporządzenia ulegną zatem zmianie wskutek realizacji inwestycji (np. wysokość zabudowy). Analiza urbanistyczna musi zatem uwzględniać parametry, jakie inwestycja już spełnia i dostosować je do tych, które na skutek rozbudowy i przebudowy ulegną zmianie (np. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki). W konsekwencji, wadliwość decyzji polega też na tym, że nie wskazuje się w niej parametrów, które na skutek realizacji inwestycji nie ulegną zmianie.

W rezultacie, jak słusznie argumentują skarżący, dostrzeżona sprzeczność z prawem decyzji organu pierwszej instancji oraz utrzymującej ja w mocy decyzji Kolegium w istocie jest wystarczająca dla uchylenia obu decyzji. Sąd dla porządku wskazuje jeszcze na inne wady kontrolowanego postępowania administracyjnego i wydanych rozstrzygnięć, które również miały znaczenie dla ich treści.

Przede wszystkim, jak wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia, podstawę decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części tekstowej oraz graficznej. Część graficzną analizy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Jak wynika zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii ww. mapy, stanowiącej załącznik graficzny do analizy i do decyzji. Analiza tego elementu postępowania, a więc załącznika graficznego do decyzji organu I instancji jak i do analizy urbanistycznej wskazuje, że nie spełnia ona warunków, wynikających z cytowanych przepisów prawa. Została ona wprawdzie sporządzona w prawidłowej skali, lecz nie obrazuje wszystkich niezbędnych elementów, takich jak np. zaznaczenie frontu działki. Biorąc pod uwagę dodatkowo fakt, że obszar analizy został wyznaczony nieprawidłowo, w istocie zatem, sąd nie ma pełnej możliwości skontrolowania ustaleń analizy, wynikających z części tekstowej z częścią graficzną, w szczególności w zakresie wszystkich działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym. W tym zatem zakresie kontrolowane decyzje również naruszają cytowane przepisy prawa. Przypomnieć należy, że co do zasady obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach, odzwierciedlonych w formie tekstowej i graficznej, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie.

Ponownie rozpatrując wniosek inwestora organy dostosują się do przedstawionej oceny prawnej, wiążącej stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., przeprowadzając postępowanie, obejmujące sporządzenie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, uwzględniającej przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2, § 5 i § 6 oraz 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd procedując na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły wymienione w rozważaniach przepisy prawa materialnego i procesowego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił obie decyzje.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., ustalając, że na zasądzone na rzecz każdego ze skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, koszt opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł od każdego skarżącego oraz koszty wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 240 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), tj. po 757 zł na rzecz każdego ze skarżących. Ustalając koszty procesowe podlegające zwrotowi od organu sąd uwzględnił art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Cytowany przepis umożliwia sądowi miarkowanie przy zasądzaniu kosztów postępowania, co dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w 205 p.p.s.a., a więc obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym wkładu pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd uwzględnił w tym przypadku fakt, że ustanowiony pełnomocnik sporządził jedną skargę kasacyjną na rzecz wszystkich swych mocodawców, co bezpośrednio przekłada się na jego nakład pracy. Uzasadnione, zdaniem sądu, było zasądzenie w tym przypadku na rzecz każdego ze skarżących wynagrodzenia adwokackiego odpowiadającego połowie stawki podstawowej, wynikającej z ww. powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. 240 zł).