Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1050/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3, art. 2, art. 21b, art. 63, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 1899
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.
article: art. art. 189d, art. 189f, art. 105, art. 63
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Energii (zwany dalej Organem/ME) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. z o.o. w W. (zwanej dalej Skarżącą/Spółką) od decyzji Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych (zwanego dalej organem I instancji/Prezesem Agencji) z dnia [...] stycznia 2018 r.

nr [...], w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za wrzesień 2017 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Ustalono, że do Prezesa Agencji, wpłynęła złożona przez Skarżącą, deklaracja składana przez producentów i handlowców na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1210 ze zm.; zwanej dalej ustawą o zapasach), w której Spółka wskazała należną za wrzesień 2017 r. opłatę zapasową w wysokości 382 994,00 zł. Spółka nie dokonała płatności wykazanej w ww. deklaracji opłaty zapasowej na rachunek bankowy Funduszu Zapasów Interwencyjnych w terminie określonym w art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach.

Prezes Agencji wezwał Spółkę w trybie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach

do uiszczenia zaległej opłaty zapasowej za miesiąc wrzesień 2017 r. wraz

z odsetkami podatkowymi liczonymi od dnia wymagalności do dnia zapłaty,

w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W związku z niezastosowaniem się Spółki do wezwania, Prezes Agencji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej

za niedopełnienie obowiązku uiszczenia należnej opłaty zapasowej za miesiąc wrzesień 2017 r.

Spółka złożyła wniosek o umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc wrzesień 2017 r. W ocenie Spółki powyższy obowiązek został w całości wypełniony w dniu [...] grudnia 2017 r. poprzez dokonanie przelewu całej kwoty opłaty zapasowej za wrzesień 2017 r. wraz z odsetkami na konto Agencji Rezerw Materiałowych (zwanej dalej ARM).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...] Prezes Agencji wymierzył Spółce D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną

w wysokości 765 988, 00 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie za miesiąc wrzesień 2017 r.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, iż Spółka dokonała trzech wpłat tytułem opłaty zapasowej za miesiąc wrzesień 2017 r. W dniu [...] listopada 2017 r. dokonała wpłaty kwoty 50 000,00 zł, z której kwota wpłaty

w wysokości 49 770,92 zł zakwalifikowana została na należność główną, a pozostała kwota wpłaty w wysokości 229,08 zł zakwalifikowana została na należne odsetki.

W dniu [...] grudnia 2017 r. Spółka dokonała wpłaty kwoty 332 994,00 zł, z której kwota wpłaty w wysokości 332 193,10 zł zakwalifikowana została na należność główną, a pozostała kwota wpłaty w wysokości 800,90 zł zakwalifikowana została

na należne odsetki. Natomiast w dniu [...] grudnia 2017 r. Spółka dokonała wpłaty kwoty 3 526,00 zł, z której kwota wpłaty w wysokości 3 516,52 zł zakwalifikowana została na należność główną, a pozostała kwota wpłaty w wysokości 9,48 zł zakwalifikowana została na należne odsetki. Organ I instancji wskazał, że wszystkie ww. wpłaty Spółki nastąpiły po dodatkowym terminie 7 dni wynikającym z art. 64

ust. 2a ustawy o zapasach. Uznał, że z tego względu spełniona została przesłanka obligująca Prezesa Agencji do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz w wymaganym terminie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, zawartym we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania, że skoro cała należna kwota opłaty zapasowej za miesiąc wrzesień 2017 r. została wpłacona w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego to niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Kara wynikająca z art. 63 ust 1 pkt 1 a ustawy o zapasach jest wymierzana obligatoryjnie, tj. jej wymierzenie nie zależy od uznania organu. Przesłanką nałożenia kary jest tylko i wyłącznie niedopełnienie przez zobowiązany podmiot obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości. Jego zdaniem, jedyną okolicznością w istocie pozwalającą zmniejszyć wysokość kary - nawet do zera, jest uiszczenie opłaty zapasowej w należnej wysokości, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 64 ust 2a ustawy o zapasach. W ocenie organu I instancji, terminowość wpłaty opłaty zapasowej ma kluczowe znaczenie na wypełnianie przez ARM zadań w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów agencyjnych. Brak systematycznych wpłat z tytułu opłaty zapasowej skutkować może utratą płynności Funduszu Zapasów Interwencyjnych, a w konsekwencji - brakiem możliwości terminowej realizacji zobowiązań ARM w stosunku do dostawców ropy naftowej i paliw oraz podmiotów świadczących usługę magazynowania zapasów agencyjnych, co doprowadzić może do nałożenia na ARM kar pieniężnych.

Wskazał, że niezrealizowanie przez ARM zadań w zakresie tworzenia

i utrzymywania zapasów agencyjnych może doprowadzić do obniżenia poziomu zapasów interwencyjnych poniżej wymagań ustawowych, a w rezultacie nałożenia

na Polskę przez Komisję Europejską kar tytułem niewywiązania się z obowiązków nałożonych dyrektywą Rady 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładającą

na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych - Dz. Urz. UE L 265 z dnia 9 października 2009 r., str. 9.

Spółka złożyła w terminie odwołanie do ME od decyzji Prezesa Agencji.

Zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie:

- art. 63 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach oraz

w związku z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż dla zasadności wymierzenia kary pieniężnej Spółce na podstawie cytowanych przepisów nie ma żadnego znaczenia fakt, iż jeszcze przed dniem wydania decyzji

o ukaraniu Spółka spełniła w całości obowiązek uiszczenia opłaty zapasowej

za miesiąc wrzesień 2017 r. wraz z odsetkami, których uiszczenie spełniało funkcję kompensacyjną względem Skarbu Państwa oraz dyscyplinującą i prewencyjną względem Spółki, a tym samym poprzez wydanie decyzji w oparciu o stan sprawy inny niż na dzień wydawania tejże decyzji (a więc z pominięciem kluczowych dla sprawy okoliczności dotyczących dokonanych przez Spółkę wpłat kwot opłaty zapasowej wraz z należnymi odsetkami);

a w konsekwencji - naruszenie również:

- art. 63 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 2a oraz z art. 64 ust. 2a ustawy

o zapasach oraz w związku z art. 21 Dyrektywy Rady 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. U. UE

z dnia 9 października 2009 r., Seria L., Nr 265, str. 9 i następne), poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z celem wyrażonym wprost we wspomnianej dyrektywie jako "proporcjonalność" nakładanych sankcji do ewentualnego uchybienia przy realizacji obowiązków dotyczących zapasów obowiązkowych;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania

i nieumorzenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo wystąpienia przesłanek ku takiemu umorzeniu, w szczególności spełnienia celów wprowadzenia kary, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2a ustawy o zapasach, tj. niezwłocznego uiszczenia przez Spółkę kwot opłaty zapasowej wraz z odsetkami.

Spółka wskazuje także na pominięcie przez Prezesa Agencji fundamentalnych zasad wynikających z przepisów k.p.a. dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych. I tak Spółka zaskarżonej decyzji zarzuca również naruszenie:

- art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę odstąpienia od wymierzenia kary w niniejszej sprawie

i poprzestanie na pouczeniu Strony w sytuacji, ze względu na niezwłoczność uiszczenia przez Spółkę całości należnej kwoty opłaty zapasowej wraz z odsetkami jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji, tj. w pierwszym możliwym

i wykonalnym dla Spółki terminie, w niespełna miesiąc od skierowania wobec niej wezwania do zapłaty. Waga naruszenia przepisów przez Spółkę powinna zostać oceniona jako znikoma, zaś fakt uiszczenia całości kwoty należnej opłaty zapasowej wraz z odsetkami stanowi zaprzestanie naruszania prawa po stronie Spółki;

- art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach w związku z art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ich zastosowania, tj. pomimo niekwestionowanego spełnienia celu, dla których miałaby zostać nałożona kara pieniężna (tj. wpłaty przez Spółkę całości należnej kwoty opłaty zapasowej wraz

z odsetkami) oraz poprzez odmowę odstąpienia od wymierzenia kary w niniejszej sprawie i poprzestanie na pouczeniu Strony (co nakazywał art. 189f § 3 k.p.a.), jako że samodzielnie przedstawiła ona dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa, tj. dowody uiszczenia kwot należnej opłaty zapasowej wraz z odsetkami, czego Prezes Agencji nie kwestionuje, a wręcz w treści zaskarżonej decyzji sam potwierdza te fakty przytaczając terminy poszczególnych wpłat na rachunek ARM od Spółki;

- art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach w związku z art. 189e k.p.a. poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej pomimo, iż wyłącznym powodem wystąpienia opóźnienia w uiszczeniu przez Spółkę kwot opłaty zapasowej za wrzesień 2017 r. był zator płatniczy powstały wskutek nieterminowego rozliczenia należności wobec Spółki przez jej kontrahentów i brak możliwości alternatywnego źródła zasilenia finansów Spółki. Niezwłocznie po uzyskaniu środków Spółka wpłaciła na rachunek ARM zarówno kwotę należnej opłaty zapasowej jak i należne odsetki liczone do dnia poszczególnych wpłat. Takie powody opóźnienia, jako niezależne od Spółki powinny zostać zakwalifikowane jako skutek działania siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a., co uzasadniało wyłączenie karalności zachowania Spółki;

- art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach w związku z art. 189d k.p.a poprzez pominięcie przez Prezesa Agencji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wystąpienia okoliczności uzasadniających obniżenie do zera wysokości ewentualnej kary,

w oparciu poszczególne przesłanki występujące w pkt 1 - 6 tego przepisu;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia rażąco niesprawiedliwego, krzywdzącego i nieproporcjonalnego do wagi mającego miejsce uchybienia oraz pomijającego fakt skompensowania przez Spółkę ewentualnego uszczerbku

po stronie Skarbu Państwa mogącego wynikać z opóźnienia we wpłacie opłaty zapasowej, a więc wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działań organów.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 oraz 2 a k.p.a.

Wskazała, że w decyzji ujęto wadliwe pouczenie (na str. 2 zaskarżonej decyzji) dotyczące obowiązku uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej,

z pominięciem zasad wynikających z art. 239a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 z późn. zm. zwaną dalej o.p.),

tj. pominięciem pouczenia, iż wykonaniu może podlegać wyłącznie decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji, a więc, że ewentualne wniesienie przez Spółkę odwołania od zaskarżonej decyzji (co niniejszym czyni) powoduje brak przymiotu wykonalności takiej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania Skarżąca wskazała, iż nie była w stanie uiścić należnej opłaty zapasowej za wrzesień 2017 r. ze względu na nadzwyczajne okoliczności w postaci niespodziewanych opóźnień w należnych płatnościach

po stronie kontrahentów Spółki.

Wskazała, że Prezes Agencji pominął praktycznie wszystkie nowe regulacje k.p.a. wprowadzone od 1 czerwca 2017 r. o administracyjnych karach pieniężnych (Dział IVA k.p.a.), które powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Jej zdaniem Prezes Agencji przyznał, iż w braku "szczególnych" regulacji w ustawie

o zapasach dotyczących wymiaru kary czy też regulacji odstąpienia od jej nałożenia, należy stosować nowe regulacje k.p.a., a mimo to odmówił ich stosowania. W ocenie Spółki stanowi to jaskrawe naruszenie zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i to w sposób rażąco krzywdzący dla Spółki.

W ocenie Spółki, organ I instancji przyjął błędne założenie, iż zgodnie z treścią art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach należność wskazana w wezwaniu do zapłaty winna być zapłacona w terminie 7 dni wskazanym w wezwaniu, liczonym od następnego po dniu odebrania tego wezwania, zaś wpłata dokonana po upływie 7-dniowego terminu, a przed wydaniem decyzji w sprawie nie ma znaczenia prawnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Jej zdaniem, termin 7-dniowy wskazany w ww. przepisie wiąże jedynie organ w odniesieniu do tego jaki ma wyznaczyć termin. Tak więc adresatem tego przepisu jest organ, przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. W ocenie Skarżącej nie sposób zaakceptować sytuacji, w której Spółka spóźnia się z płatnością 1 dzień (wyznaczony przez Prezesa Agencji

7-dniowy termin minął 20 listopada 2017 r., a już 21 listopada 2017 r. nastąpiła pierwsza część wpłaty po stronie Spółki), całość opóźnienia nie dochodzi nawet

do 1 miesiąca, a z tego tytułu Spółka ponosi karę sięgającą niemal miliona złotych.

Decyzja o takim skutku jest niesprawiedliwa, a od strony formalnej jest nieakceptowalna z perspektywy art. 7 § 1 k.p.a..

Jej zdaniem decyzja organu I instancji narusza zasadę postępowania administracyjnego, tj. obowiązku rozstrzygania w oparciu o stan sprawy (okoliczności faktyczne i prawne) na dzień wydawania decyzji. W niniejszej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie, tj. na dzień [...] stycznia 2018 r. całość kwoty opłaty zapasowej wraz z należnymi odsetkami został przez Spółkę uiszczona na rachunek ARM.

W ocenie Spółki ze względu na system tworzenia zapasów interwencyjnych uchybienie Spółki polegające na kilkunastu dniach opóźnienia we wpłacie opłaty zapasowej nie mogło przełożyć się na jakiekolwiek ryzyko dla krajowego systemu zapasów (ani agencyjnych, ani obowiązkowych).

Spółka wskazała, że z "nawiązką" zrealizowała swój obowiązek, bowiem uiściła należną opłatę wraz z odsetkami wynikającymi z powstałego, niewielkiego opóźnienia. Jej zdaniem, nakładanie na Spółkę kary, która z wysokim prawdopodobieństwem może skutkować koniecznością zakończenia przez Spółkę działalności jest rozstrzygnięciem nieproporcjonalnym (a tym samym taka interpretacja przepisów ustawy o zapasach skutkowałaby koniecznością uznania ich za sprzeczne z art. 21 dyrektywy 2009/119). Z kolei w Dyrektywie 2009/119 wskazano w art. 21, iż "Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji za naruszenie przepisów krajowych przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą i przyjmują takie środki, które mogą być niezbędne w celu zapewnienia ich zastosowania. Wskazała, że przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające."

ME decyzją z dnia [...] marca 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i wskazał, że nie znajduje podstaw do jej uchylenia zgodnie z żądaniem Spółki.

Organ wskazał, iż wysokość kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie została określona w sposób "sztywny" w art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach i nie ma swobody określania wysokości kary pieniężnej wymierzanej za niedopełnienie obowiązku nieuiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach, gdyż wymiar kary za ww. zaniechanie jest określony przez ustawodawcę i wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. Jego zdaniem od ww. sposobu naliczania kary pieniężnej ustawa o zapasach nie przewiduje wyjątków.

Wskazał, że przepis art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach nie daje możliwości wydania przez organ decyzji uznaniowej co do wysokości kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku nieuiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie. Natomiast wymiar kary zachodzi jedynie w przypadkach, kiedy przepisy prawa określają wysokość kary administracyjnej "widełkowo" albo przez określenie maksymalnej wysokości kary. Wskazał, że w analizowanym przypadku przepis prawa określa wysokość kary w sposób "sztywny", i organ nie ma prawa obniżenia wysokości tej kary, z uwzględnieniem dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawartych w art. 189d k.p.a. Jego zdaniem przepis art. 189d k.p.a. nie znajduje zastawania w przypadku kar, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt.la ustawy o zapasach.

Ponadto Organ stwierdził, że nowelizacja k.p.a wprowadziła zasadę, zgodnie z którą w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.), strona nie podlega ukaraniu (tj. nie wszczyna się postępowania administracyjnego, a wszczęte umarza się, jeżeli stwierdzone zostanie działanie sity wyższej).

W ocenie Organu w analizowanym przypadku nie doszło do braku zapłaty opłaty zapasowej przez Spółkę wskutek działania siły wyższej.

Organ wskazał, że w myśl art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jego zdaniem w analizowanym przypadku przesłanka znikomości naruszenia prawa powinna być interpretowana z uwzględnieniem okoliczności, iż instytucja zapasów interwencyjnych, których utrzymywaniu służy opłata zapasowa, została wprowadzana w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych (art. 3 ust. 1 ustawy). Wskazał, że zgodnie zaś z § 2 tego przepisu, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

usunięcie naruszenia prawa lub

powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ wskazał, że jak stanowi § 3 tego przepisu, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Powołując się na przesłanki zawarte w art. 189f k.p.a. skutkujące odstąpieniem od nałożenia kary, w ocenie ME nie zachodzą one w analizowanej sprawie. Jego zdaniem Spółka niezwłocznie po zidentyfikowaniu naruszenia powinna dobrowolnie zaniechać dalszego naruszania przepisów i w omawianym przypadku zapłacić należną kwotę opłaty zapasowej na rachunek Funduszu Zapasów Agencyjnych. Ponadto Spółka winna przedstawić dowody na to, że usunęła naruszenie prawa. Następnie Spółka powinna wskazać organowi argumenty świadczące o tym, że naruszenie miało charakter znikomy.

Organ wskazał, że analizując stan faktyczny i prawny sprawy nie zdecydował o zastosowaniu fakultatywnego odstąpienia od nałożenia kary. Wyznaczenie takiego terminu jest fakultatywne. Dodatkowo zaś należy mieć na uwadze, iż zgodnie

z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, przed wymierzeniem kary, Prezes Agencji wzywał producenta lub handlowca do uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Uiszczenie opłaty w tym terminie pozwoliłoby na uniknięcie kary. W analizowanym przypadku Spółka

po wystosowaniu wezwania do zapłaty nie uregulowała niezwłocznie swoich zobowiązań względem Funduszu Zapasów Interwencyjnych, gdyż wpłata zaległej należności nastąpiła dopiero po miesiącu od dnia odebrania ww. wezwania. Takiego działania Spółki nie można zdaniem organu odwoławczego zakwalifikować jako niezwłoczne.

W ocenie Organu odsetki podatkowe, które Spółka uiściła wraz z należnością główną na poczet zobowiązania z tytułu opłaty zapasowej nie stanowią dodatkowej "nawiązki", jak uważa Spółka na rzecz Funduszu Zapasów Interwencyjnych. Odsetki za zwłokę są odrębną sankcją administracyjno-prawną, która wynika z nieterminowego opłacania podstawowego zobowiązania podatkowego.

W ocenie organu Prezes Agencji był zobowiązany wszcząć mniejsze postępowanie o ukaranie Spółki, gdyż należna od Skarżącej opłata zapasowa została zapłacona wraz z odsetkami po terminie 7 dni zawartym art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach.

Organ w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do pozostałych zarzutów Skarżącej i stwierdził, że organ I instancji przeprowadził niniejsze postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. i ustawy o zapasach oraz wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku dokonania opłaty zapasowej za miesiąc wrzesień 2017 r., w należnej wysokości, zaś argumentacja przedstawiona

w odwołaniu z dnia [...] lutego 2018 r. nie zasługuje na uwzględnienie..

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, zarzucając:

Naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy

z dnia 16 lutego 2007 r. ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych

i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy w szczególności zbadania, czy

w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach, poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania i nieumorzenie postępowania

w niniejszej sprawie, mimo wystąpienia przesłanek ku takiemu umorzeniu,

w szczególności spełnienia celów wprowadzenia kary, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 a oraz

ust. 2a ustawy o zapasach, tj. niezwłocznego uiszczenia przez Spółkę kwot opłaty zapasowej wraz z odsetkami;

art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy

o zapasach poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ich zastosowania, tj. poprzez odmowę odstąpienia od wymierzenia kary w niniejszej sprawie i poprzestanie na pouczeniu Strony w sytuacji, kiedy ze względu na niezwłoczność uiszczenia przez Spółkę całości należnej kwoty opłaty zapasowej wraz z odsetkami jeszcze w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa ARM, tj. w pierwszym możliwym

i wykonalnym dla Spółki terminie, w niespełna miesiąc od skierowania wobec niej wezwania - waga naruszenia przepisów przez Spółkę powinna zostać oceniona jako znikoma, a nie budzi wątpliwości iż fakt uiszczenia całości kwoty należnej opłaty zapasowej wraz z odsetkami stanowi zaprzestanie naruszania po stronie Spółki;

art. 189d k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wystąpienia okoliczności uzasadniających obniżenie do zera wysokości ewentualnej kary, w oparciu

o poszczególne przesłanki występujące w pkt 1 - 6 tego przepisu;

art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 63 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach oraz w związku z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż dla zasadności wymierzenia kary pieniężnej Spółce na podstawie cytowanych przepisów nie ma żadnego znaczenia fakt, iż jeszcze przed dniem wydania decyzji przez Organ spełniła ona w całości obowiązek uiszczenia.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła argumentację i potwierdziła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezesa Agencji z dnia z dnia [...] stycznia 2018 r.

W związku z powyższym wnosiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARM, zwrot kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Organu z dnia [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r., w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej

za wrzesień 2017 r.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ppsa, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających

w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Zgodnie z art. 3 ust. 1-3 oraz ust. 4 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych, tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych, zwane "zapasami interwencyjnymi". Zapasy interwencyjne obejmują zapasy:

1) obowiązkowe ropy naftowej lub paliw, tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców;

2) agencyjne ropy naftowej i paliw, tworzone i utrzymywane przez Agencję Rezerw Materiałowych.

Zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy o zapasach producentem jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie produkcji paliw, w tym także zlecający taką produkcję innym podmiotom, z wyłączeniem usługowej produkcji paliw na rzecz innych podmiotów.

Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1165 ze zm.; zwanej dalej ustawą z dnia 22 lipca

2016 r.), handlowiec to przedsiębiorca wykonujący samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw lub osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która nie prowadząc działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu wykonuje działalność polegającą na przywozie ropy naftowej lub paliw i zużywa je na potrzeby własne z wyłączeniem przywozu paliw w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 752 ze zm.), lub rozporządza nimi poprzez jakąkolwiek czynność prawną lub faktyczną.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o zapasach - w związku z treścią art. 2 pkt 9

i 12 tej ustawy, przywozem jest sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w ramach:

- nabycia wewnątrzwspólnotowego czyli przemieszczenia ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego z terytorium innego państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym lub,

- importu rozumianego jako import ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym.

Zgodnie z przepisem art. 21 b ust. 1 ustawy o zapasach, koszty tworzenia

i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową. Zgodnie z art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach producenci

i handlowcy są obowiązani wpłacać opłatę zapasową w terminie do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw, na rachunek Funduszu, o którym mowa w art. 28a ustawy o zapasach. Wysokość opłaty zapasowej oblicza się przy zastosowaniu wzoru określonego

w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach, przy czym każdy podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty zapasowej powinien obliczyć i wpłacić tę opłatę bez wezwania. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach do postępowania przed Prezesem Agencji w sprawach określonych w ustawie w tym dotyczących opłaty zapasowej stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 2lb ust. 13 ustawy o zapasach, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2016 r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie,

do należności z tytułu opłaty zapasowej stosuje się odpowiednio przepisy działu III oraz działu V o.p. z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty.

Przepis art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach stanowi, że karze pieniężnej podlega ten kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach. Natomiast, Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, działając, na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, przed wymierzeniem kary, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy, wzywa producenta lub handlowca do uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Niedopełnienie przez Spółkę obowiązku uiszczania opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie stanowi przesłankę wymierzenia Spółce kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach. Zgodnie z art.63 ust 2a ustawy o zapasach przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, kara pieniężna wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. W zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych (art. 66 ust.6 ustawy o zapasach) stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej od dnia doręczenia decyzji Spółka obowiązana jest uiścić wymierzone kary pieniężne w terminie 14 dni od dnia doręczania niniejszej decyzji.

Mając na uwadze, iż Organy prawidłowo uznały, iż wobec Spółki powstało

z mocy prawa zobowiązanie do zapłaty opłaty zapasowej z tytułu prowadzonej przez Spółkę działalności polegającej na przywozie na terytorium Polski oleju napędowego w miesiącu wrześniu 2017 r., co następnie zostało potwierdzone złożoną przez Spółkę do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych deklaracją za miesiąc wrzesień 2017 r., Spółka obowiązana była do uiszczania należnej opłaty zapasowej w terminie określonym zgodnie z treścią przepisu w art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach.

Przechodząc na grunt przedmiotowego postępowania należy wskazać, że organ nie ma swobody określenia wysokości kary wymierzanej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie,

o którym mowa w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach, gdyż wymiar kary za ww. zaniechanie jest określony przez ustawodawcę w sposób "sztywny" i wynosi, stosownie do treści przepisu art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach, dwukrotność kwoty należnej opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą

a należną kwotą opłaty zapasowej. Konstrukcja przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach nie daje organowi orzekającemu w sprawie możliwości wydania decyzji uznaniowej w zakresie wysokości kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie. Możliwość zastosowania dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 189d k.p.a. istnieje wyłącznie w takich przypadkach, gdzie ustawodawca określa wysokość kary

w przepisie prawa materialnego stanowiącego normę sankcjonującą dane zachowanie podlegające karze pieniężnej w sposób zakresowy przewidując jedynie dolną i górną granicę zagrożenia karą albo tylko górną granicę. Jeżeli natomiast wysokość kary jest określona w sposób sztywny, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ nie może stosować dyrektyw wymiaru kary z art.189d k.p.a..

Ustawa nowelizująca k.p.a. wprowadziła zasadę, zgodnie z którą

w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej

(art. 189e k.p.a.) strona nie podlega ukaraniu, tj. nie wszczyna się postępowania administracyjnego, a wszczęte umarza, jeżeli w jego toku zostanie stwierdzone zaistnienie zdarzenia o charakterze siły wyższej. Przy czym przez siłę wyższą należy rozumieć zdarzenie zewnętrzne, niezależne od strony, niemożliwe lub prawie niemożliwe do przewidzenia przez stronę oraz takie którego skutkom nie można było zapobiec. Takie rozumienie pojęcia zdarzenia o charakterze siły wyższej zostało ukształtowane zarówno w orzecznictwie sadów jak i stanowisku doktryny.

W przedmiotowej sprawie brak zapłaty przez Spółkę opłaty zapasowej

za miesiąc wrzesień 2017 r. nie był spowodowany działaniem siły wyższej. W toku prowadzonego przez organ postępowania Spółka miała zapewnione prawo czynnego udziału w każdym jego stadium i mogła tę okoliczność wykazywać. Spółka nie złożyła żadnych wniosków dowodowych ani nie przekazała organowi żadnych informacji, które ewentualnie mogłyby potwierdzać wystąpienie jakiegoś zdarzenia, które uniemożliwiło Spółce zapłatę należnej opłaty zapasowej w wymaganym terminie,

a które to zdarzenie mogłoby być kwalifikowane jako powstałe w wyniku działania siły wyższej.

Organ słusznie twierdzi, że odpowiedzialność za naruszenie art. 21 b ust. 2 ustawy o zapasach nie ma charakteru bezwzględnego. Przepisy art. 189f k.p.a. dają organowi możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji zaistnienia okoliczności wyłączających ukaranie, określonych w art. 189f k.p.a. Niemniej jednak analizując te przesłanki organ nie stwierdził aby one zachodziły. Wskazał, że Spółka niezwłocznie po zidentyfikowaniu naruszenia prawa powinna dobrowolnie zaniechać dalszego naruszania przepisów i w omawianym przypadku zapłacić należną kwotę opłaty zapasowej na rachunek Funduszu Zapasów Interwencyjnych. Ponadto Spółka winna przedstawić dowody na to, że usunęła naruszenie prawa. Następnie Spółka powinna wskazać organowi argumenty świadczące o tym, że naruszenie miało charakter znikomy. W analizowanym przypadku znikome naruszenie prawa powinno być interpretowane z uwzględnieniem stopnia zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i wypełnienia celów ustawy o zapasach zawartych w art. 3 tej ustawy a Spółka takich okoliczności nie wykazała. Jak słusznie Organ wskazuje, opłata zapasowa ma charakter obowiązku pieniężnego, jest daniną publiczną

i stanowi jedną z instytucji systemu bezpieczeństwa paliwowego, który umożliwia bieżące pokrycie zapotrzebowania odbiorców na ropę naftową, produkty naftowe i gaz ziemny, w określonej wielkości i czasie, w stopniu umożliwiającym prawidłowe funkcjonowanie gospodarki. System bezpieczeństwa paliwowego jest zaś częścią szerszego systemu bezpieczeństwa energetycznego, który został zdefiniowany w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220) jako stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska. Terminowość wpłaty opłaty zapasowej ma kluczowe znaczenie na wypełnianie przez Agencję zadań

w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów agencyjnych. Brak systematycznych wpłat z tytułu opłaty zapasowej skutkować może utratą płynności Funduszu Zapasów Interwencyjnych a w konsekwencji brakiem możliwości terminowej realizacji zobowiązań ARM w stosunku do dostawców ropy naftowej i paliw oraz podmiotów świadczących usługę magazynowania zapasów agencyjnych, co doprowadzić może do nałożenia na ARM kar pieniężnych. Dodatkowo należy zaznaczyć, że

niezrealizowanie przez Agencję zadań w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów agencyjnych może doprowadzić do obniżenia poziomu zapasów interwencyjnych poniżej wymagań ustawowych a w rezultacie nałożenia na Polskę przez Komisję Europejską kar tytułem niewywiązania się z obowiązków nałożonych dyrektywą Rady 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładającą na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych - Dz. Urz. UE L 265 z dnia 9 października 2009 r.

Organ słusznie wskazał, że wszystkie wpłaty nastąpiły po dodatkowym terminie wynikającym z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach. W tym stanie rzeczy spełniona została przesłanka obligująca Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz w wymaganym terminie. Organ słusznie wskazał, że niezasadne jest stanowisko Spółki, zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania, zgodnie z którym skoro cała należna kwota opłaty zapasowej za miesiąc wrzesień 2017 r. została wpłacona w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, to niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Zasadne jest twierdzenie, że kara administracyjna wynikająca z art. 63 ust 1 pkt 1 a jest wymierzana obligatoryjnie, tj. jej wymierzenie nie zależy od uznania organu. Przesłanką nałożenia kary jest tylko i wyłącznie niedopełnienie przez zobowiązany podmiot obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo

w terminie. Zostało to szczegółowo opisane w prawomocnym wyroku WSA

w Warszawie w z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2286/16: "przepisy ustawy o zapasach wiążą obowiązek zapłaty kary pieniężnej wskazanej w art. 63 ust. 1 ustawy o zapasach z zaistnieniem jednego z dwóch zdarzeń: nie dopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należytej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach. Zaistnienie którejkolwiek z powyższych okoliczności powoduje obowiązek zapłaty przez producenta lub handlowca kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę – oparł się na materiale prawidłowo zebranym i dokonał jego wszechstronnej oceny.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organy uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107

§ 3 k.p.a..

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ppsa orzekł, jak w sentencji.