Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 476/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 23 a ust. 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (autor uzasadnienia) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 616/09 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia od E. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 616/09 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łódź z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Ł. powołaną decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r., na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 23, art. 23a ust. 2 i ust. 5 oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2006 r., nr (...) orzekającą o przyznaniu E. G. zasiłku rodzinnego na dziecko K. G. w wysokości 43 zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 zł we wrześniu 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że z pisma Regionalnego Centrum Polityki Społecznej z dnia (...) kwietnia 2009 r., które wpłynęło do Prezydenta Miasta Ł. w dniu (...) kwietnia 2009 r. wynika, że ojciec K. G. – B. G., podjął zatrudnienie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

E. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, iż jest ona dla niej niezrozumiała i krzywdząca. Podała, że od marca 2005 roku pozostaje z mężem w separacji orzeczonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi i że sama wychowuje córkę. Oświadczyła, że B. G. w 2005 roku wyprowadził się z zajmowanego przez nią mieszkania, a o tym, że pracuje on za granicą, nie wiedziała. Wyjaśniła, że od 30 kwietnia 2007 r. nie pobiera żadnych świadczeń rodzinnych na córkę K. G., ponieważ 25 kwietnia 2007 r. córka urodziła dziecko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, powołaną decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że mąż E. G. w 2006 roku wyjechał do Wielkiej Brytanii. Zatem po ustaleniu przez Marszałka Województwa Ł., że od dnia 2 maja 2006 r. w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ze względu na treść przepisu art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu E. G. świadczeń rodzinnych. Fakt pozostawania przez E. G. w separacji z B. G., zdaniem Kolegium, nie ma wpływu na przedmiotową sytuację.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. E. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc te same zarzuty, co w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, bowiem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ł. naruszają prawo. Sąd nie zgodził się z przyjętym przez organy administracji stanowiskiem, iż wobec skarżącej będzie miał zastosowanie przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd wskazał, iż przepis ten stanowi, że w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ pomocowy właściwy do załatwienia sprawy o przyznanie świadczeń rodzinnych, przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Wówczas to marszałek województwa staje się właściwy do załatwienia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. W sytuacji, gdy wyjazd członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nastąpił już po wydaniu przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ ten występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku właściwy organ uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5). Wówczas marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 ustawy, określającym zadania samorządu województwa w sprawach związanych z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Decyzja ta powinna obejmować okres od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych (art. 23a ust. 6).

W niniejszej sprawie skarżąca, w następstwie wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami otrzymała świadczenia decyzją właściwego organu za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Natomiast mąż skarżącej w 2006 r. wyjechał do Zjednoczonego Królestwa gdzie podjął zatrudnienie i zgodnie z ustaleniem marszałka województwa w sprawie tej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od daty 2 maja 2006r. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organy administracji obu instancji doszły do wniosku, że zastosowanie znajduje wprost przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchyliły decyzję przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.

Nie podzielając takiego stanowiska Sąd zwrócił uwagę, że zagadnienia prawne związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego są między innymi regulowane rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE z dnia 5 lipca 1971 r., Nr L 149, str. 2) oraz rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE z dnia 27 marca 1972 r., Nr L 74, str. 1). Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej wymienione akty prawne stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. Co więcej - dla możliwości skutecznej koordynacji stosowania różnych (krajowych) systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie konieczne jest stosowanie powyższych regulacji w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich. Aczkolwiek przedmiotem postępowania sądowego nie jest badanie legalności decyzji merytorycznej, określającej podmiotowy zakres praw i obowiązków strony, lecz jedynie kontrola decyzji, która formalnie eliminuje z obrotu prawnego inną decyzję administracyjną, czyniąc tym samym "przedpole" dla możliwości wydania decyzji uwzględniającej wskazane powyżej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to jednak należy wskazać, iż potrzeba koordynacji wynika z brzmienia przepisu art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. stanowiącego, że poza określonymi wyjątkami, przewidzianymi w załączniku nr VI do tego rozporządzenia, pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa. W sposób niewątpliwy zachodzi zatem potrzeba stosowania reguł kolizyjnych dla rozwiązywania sytuacji, w których następuje kumulacja praw do świadczeń lub zasiłków rodzinnych (art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r.).

Pomimo obowiązywania powyższych regulacji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej już od momentu akcesji naszego kraju do Wspólnot, krajowy ustawodawca do dnia 6 lipca 2007 r. nie zdecydował się wprowadzić do prawa krajowego szczegółowych rozwiązań prawnych, które regulowałyby postępowanie administracyjne w sytuacji konieczności uwzględnienia w sprawie przepisów odnoszących się do stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. Regulacja prawna zawierająca przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie została wprowadzona do porządku prawnego mocą przepisu art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747). Powyższa nowela w sposób szczegółowy określała między innymi zakres uprawnień marszałka województwa w postępowaniu w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz funkcjonalne powiązania tego organu z organem pomocowym ogólnie właściwym w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne jest to, że przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany do systemu prawnego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r., a więc w dniu 6 lipca 2007 r. Niemniej ważne jest również i to, że ustawa z dnia 24 maja 2007 r. nie zawierała przepisów przejściowych, a w szczególności norm o retroaktywnym działaniu. Okoliczności powyższe - zdaniem Sądu - umknęły z pola widzenia organom podejmującym decyzje w niniejszej sprawie.

Skoro zaskarżoną decyzją, w oparciu o przepis prawa, który pojawił się w systemie prawnym od dnia 6 lipca 2007 r., organy administracji eliminują z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną wydaną w dniu (...) sierpnia 2006 r., która na dodatek ekspirowała w dniu (...) sierpnia 2006 r., to pojawia się zasadnicze pytanie o prawną dopuszczalność retroaktywnego stosowania prawa celem eliminowania z obrotu prawnego decyzji, mocą której strona nabyła określone prawo. Zarówno organ stopnia podstawowego jak i organ odwoławczy nie wykazały, jakimi to kryteriami kierowały się uznając, że dyspozycje wprowadzone przepisem art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, będą miały zastosowanie do świadczeń rodzinnych przyznanych i wypłaconych w czasie, kiedy ustawa ta nie obowiązywała.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jaskrawe naruszenie przez organy administracji tejże normy, które miało oczywisty wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć.

Wobec powyższego organy administracji ponownie rozpoznając sprawę winny wziąć pod uwagę jedynie ten stan faktyczny i prawny, który obowiązywał w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącej przedmiotowe świadczenia rodzinne i odnosił się do materii będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Z punktu widzenia reguł rządzących państwem prawa nie sposób pogodzić się z praktyką odnajdującą podstawę prawną do odbierania słusznie nabytych uprawnień w treści przepisów, które jeszcze nie obowiązywały w momencie nabywania uprawnień.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł., reprezentowane przez radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta nie ma zastosowania w postępowaniach wszczynanych po dniu 6 lipca 2007 r., a odnoszących się do decyzji ostatecznych wydanych przed tą datą, gdy tymczasem organ administracji prowadzi postępowanie w chwili, gdy norma ta obowiązuje i zobowiązany jest do jej zastosowania,

b) art. 21 ust. 1 w związku z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, która pomija konieczność koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mającą miejsce przed dniem 6 lipca 2007 r.,

c ) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem dokonano oceny decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej mając na uwadze względy słuszności, a nie zgodności z prawem, nadto ocena ta nosi znamiona dowolnej;

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, pomimo że organy administracji publicznej prawidłowo i wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, dokonały jego prawidłowej oceny i wydały decyzję zgodną z obowiązującym prawem, bowiem na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek uchylenia decyzji przyznających świadczenia od dnia w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b ) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie błędnej oceny prawnej, która nie przystaje do znanego orzecznictwa sądów administracyjnych, lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz brak wskazań co do dalszego postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na treść art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym po ustaleniu przez marszałka województwa, że w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczania społecznego, organ właściwy ma obowiązek, na podstawie zgromadzonego materiału uchylić swoją decyzję od momentu podjęcia pracy za granicą, a następnie sprawę przekazać marszałkowi województwa.

W ocenie organu, niezasadnie Sąd pierwszej instancji zarzucił organom administracji jaskrawe naruszenie art. 23a, które - zdaniem Sądu - miało oczywisty wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Kolegium nie zgadza się z poglądem Sądu, że skoro ustawa dnia 24 maja 2007 r. nowelizująca ustawę o świadczeniach rodzinnych nie zawierała przepisów przejściowych, a w szczególności normy dopuszczającej retroaktywne działanie wprowadzonego nią przepisu art. 23a, to pojawia się pytanie o prawną dopuszczalność retroaktywnego stosowania prawa w celu eliminowania z obrotu prawnego decyzji, mocą której strona nabyła określone prawo. W tym miejscu autor skargi kasacyjnej powołał się na postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OW 42/07 (niepublik.), w którym stwierdzono: "Ponieważ ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, odnoszących się do spraw wszczętych przez jej wejściem w życie, to uznać należy, że zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego stosowania nowych przepisów proceduralnych przepisy znowelizowane należy stosować również do takich postępowań, o ile nie zostały zakończone decyzja ostateczną". Wszczęcie postępowania jak i wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Ł., a tym samym i wydanie zaskarżonej decyzji, nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Nie zachodzi w takim przypadku sytuacja podkreślona przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nie wykazały, jakimi kryteriami kierowały się uznając, że dyspozycje wprowadzone przepisem art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. będą miały zastosowanie do świadczeń rodzinnych przyznanych i wypłaconych, kiedy ta ustawa nie obowiązywała. Nie można pominąć, że przed dniem 6 lipca 2007 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej) obowiązywały przepisy art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które wyraźnie wskazywały na konieczność dokonywania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji na konieczność eliminowania z obrotu prawnego sytuacji, gdy świadczenia byłyby wypłacane (przyznawane) z dwóch lub więcej systemów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, nie zachodzi w niniejszej sprawie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem działanie organów administracji było zgodne z przytoczonymi i omówionymi wyżej przepisami. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., w ocenie Kolegium, przejawia się w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek obszerne, nie odnosi się do istoty sprawy, a więc do kwestii braku podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdy osoba uprawniona przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i posiada tam uprawnienie do świadczeń rodzinnych. Ponadto niezrozumiałe i nieprzystające do stanu faktycznego sprawy, są wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji pominął znane orzecznictwo sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 549/09, a także wyroki WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 804/09 oraz z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 848/09.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych błędnie przyjmując, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana została zgodnie z obowiązującym prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności

rozpoznał zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania, bowiem do oceny prawidłowości subsumcji można przejść po ustaleniu, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny nie został skutecznie podważony.

Uchybienie przepisom postępowania sądowoadministracyjnego skarżący kasacyjnie organ upatruje w niespełnieniu przez Sąd pierwszej instancji wymogów art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, nie przedstawiający w pełni okoliczności faktycznych sprawy i stanu prawnego w tym względzie, a także przez zawarcie w uzasadnieniu błędnej oceny prawnej. Drugi zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą, mimo że organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego.

Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu odnoszącego się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w jego treści ocenę prawną sprawy stanowiącą podstawę przyjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia i wystarczająco ją umotywował. Za uchybienie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być poczytane przedstawienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku takiej oceny prawnej, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie organ, że wadą uzasadnienia wyroku, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest brak pełnego przedstawienia stanu faktycznego. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy był nieskomplikowany i niesporny, a Sąd pierwszej instancji wyraźnie do niego nawiązał w wywodzie uzasadnienia. Sąd nie pominął także w uzasadnieniu wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, wskazując kierunek działań organu zgodny z przyjętym przez Sąd stanowiskiem w kwestii dopuszczalności zastosowania uregulowań prawnych, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji przyznających E. G. świadczenia rodzinne. Wytyczne Sądu są dostatecznie jasne i nie sposób im zarzucić, iż nie przystają do stanu faktycznego sprawy.

Drugi zarzut procesowy, choć jego podstawę stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jednoznacznie nawiązuje do wyrażonej w zaskarżonym wyroku oceny prawnej co do dopuszczalności zastosowania przepisu art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawie świadczeń przyznanych E. G. ostatecznymi decyzjami wydanymi przed wejściem w życie tego przepisu. Ocena zasadności tego zarzutu będzie więc uzależniona od wyniku rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, który to zarzut podniesiony został w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego.

Wstępnie wypada zauważyć, że uregulowań zawartych w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych co do zasady nie można zaliczyć do norm prawa materialnego; przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", a w jego treści zawarte zostały reguły postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niemniej jednak należy wziąć pod uwagę, że norma prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a bezpośrednio wywiera skutki w sferze uprawnień do świadczenia rodzinnego; nakazuje bowiem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Taki charakter wskazanego przepisu uzasadnia rozpoznanie odnoszącego się do niego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Istota zagadnienia prawnego związanego z zarzutem naruszenia art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - najkrócej rzecz ujmując - sprowadza się do oceny, czy przepis ten może być zastosowany do decyzji przyznających świadczenie rodzinne, wydanych przed dniem 6 lipca 2007 r., tj. przed jego wejściem w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł., wydane z powołaniem się na art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał, że zastosowanie tego przepisu do decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, wydanych przed jego wejściem w życie stanowi jaskrawe naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na niedopuszczalność retroaktywnego stosowania prawa. Takiemu stanowisku skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 23a ust. 5 i art. 21 w zw. z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskutek ich błędnej wykładni.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, iż zasada nieretroakcji wiąże się z zagadnieniem czasowego obowiązywania norm prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Zasada ta stanowi istotny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Jednak, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37), zasada lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego. Konstytucja dopuszcza bowiem wyjątki od tej zasady w szczególnych wypadkach, jeżeli ingerencja w stosunki i sytuacje prawne z przeszłości jest konieczna dla zapewnienia realizacji innej, szczególnie cennej wartości konstytucyjnej, a jednocześnie wartości tej nie można urzeczywistnić w inny sposób.

Przepis art. 23a został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych powołaną wcześniej ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym, która weszła w życie z dniem 6 lipca 2007 r. W art. 23a ustawodawca uregulował sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny przebywa w państwie, w którym stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W ust. 5 tego artykułu przewidziano, że w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 24 maja 2007r. (druk sejmowy nr 1444), proponowane w niej zmiany mają charakter jedynie doprecyzowujący, a dodany art. 23a określa i doprecyzowuje tryb postępowania w sytuacjach współpracy gminy z samorządem województwa przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych w przypadku koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Istotnie, wprowadzenie uregulowań zawartych w art. 23a jest tylko doprecyzowaniem ustawy poprzez określenie mechanizmów realizacji wspólnotowej zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, która znalazła swoje miejsce w polskim porządku prawnym już od dnia 1 maja 2004 r., tj. od daty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Wchodząca w życie z tym dniem ustawa o świadczeniach rodzinnych uwzględniała problematykę koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego postanawiając w art. 21 ust. 1, że zadania z zakresu świadczeń rodzinnych związanych z pełnieniem funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego wykonuje samorząd województwa i że organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego jest marszałek województwa.

Zagadnienie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi przedmiot uregulowań przyjętych przez instytucje Wspólnot Europejskich, które od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej są obowiązującą częścią krajowego porządku prawnego. W tym zakresie, w dacie wydania zaskarżonych do sądu decyzji uchylających decyzje o przyznaniu E. G. świadczenia rodzinnego obowiązywały: rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE. Ł. 71.149.2) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (obecnie zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. 04166.1).

W zakresie świadczeń rodzinnych z powołanych rozporządzeń wynikają następujące zasady:

- pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa (Artykuł 73(8) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r.);

- świadczenia rodzinne udzielane są przez instytucję właściwą państwa, którego ustawodawstwu podlega pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, niezależnie od tego, czy osoba, której mają być wypłacane świadczenia, zamieszkuje lub przebywa na terytorium państwa właściwego lub innego państwa członkowskiego (Artykuł 75 (8) tego rozporządzenia);

- zakaz kumulacji świadczeń przyznawanych w dwóch lub więcej krajach członkowskich z tego samego tytułu na rzecz tych samych osób uprawnionych (Artykuł 12 (9) (11) tego rozporządzenia).

W celu realizacji tych zasad w powołanych rozporządzeniach przewidziano obowiązek eliminowania przez instytucje właściwe państw członkowskich kumulacji uprawnień wynikających z przyznania świadczenia na podstawie ustawodawstwa krajowego i uprawnień pracowników najemnych albo osób prowadzących na własny rachunek działalność gospodarczą na obszarze innego państwa członkowskiego (art. 76 (8) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. oraz Artykuł 10 (12) (13) rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r.).

W analizowanym art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych krajowy ustawodawca określił sposób eliminacji kumulacji prawa do świadczeń rodzinnych poprzez uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na podstawie ustawy krajowej od dnia, w którym członek rodziny osoby uprawnionej podlega ustawodawstwu państwa objętego przepisami o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego. Z brzmienia art. 23a ust. 5 wynika, że stanowi on samodzielną podstawę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której osoba nabyła prawo do świadczenia rodzinnego, a czasową granicę, z jaką następuje uchylenie decyzji wyznaczył na dzień, od którego członek rodziny osoby uprawnionej podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zastosowanie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zaskarżonej do sądu decyzji polegało na ustaleniu, w oparciu o wiążącą organ normę prawną, skutku określonego tą normą, a będącego następstwem ustalenia przez Marszałka Województwa Ł., że ojciec uprawnionej do zasiłku rodzinnego K. G. podlegał od dnia 2 maja 2006 r., a więc w okresie zasiłkowym objętym decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. (zmienioną decyzjami z dnia (...) listopada 2006 r. i z dnia (...) maja 2007 r.), przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z wykonywaniem pracy w Wielkiej Brytanii.

Nie można w takim stanie rzeczy zarzucić organom administracji niezgodnego z art. 2 Konstytucji zastosowania art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Niewątpliwie istotą demokratycznego państwa prawnego jest oparcie działań państwa oraz jego organów na ideach i wartościach takich jak sprawiedliwość społeczna, zasada zaufania do państwa i jego organów, zasada ochrony praw słusznie nabytych, czy też na konstytucyjnych gwarancjach wolności i praw jednostki. Zawarta w treści art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego przede wszystkim jednak oznacza, że działalność państwa opiera się na prawie. W ścisłym związku z tym pozostaje zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji. Związanie organów państwa w ich działalności prawem oznacza, że ingerencja w sferę praw jednostki jest dopuszczalna, jeżeli tak przewiduje ustawa. Ustawa stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa, zawarta zaś w niej norma korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją do czasu jej uchylenia w wyniku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jej niezgodności z Konstytucją (art. 190 ust. 3 Konstytucji).

W świetle powyższego, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał podstaw do oceny, że organy administracji orzekające w sprawie zastosowały przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób naruszający zasadę demokratycznego państwa prawnego poprzez odebranie słusznie nabytych uprawnień na podstawie przepisów, które jeszcze nie obowiązywały w momencie nabywania uprawnień.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że zasada ochrony praw nabytych nie oznacza, że prawa te są niezmienne, ani że nie można ich ograniczyć, czy wręcz ich pozbawić. Tego rodzaju modyfikacje są dopuszczalne, jeżeli przewiduje to ustawa. Skoro w art. 23a ust. 5 ustawodawca związał fakt podlegania ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z obowiązkiem uchylenia przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenie rodzinne w oparciu o przepisy krajowe i wyznaczył termin, od jakiego ma nastąpić uchylenie decyzji, to właśnie niezastosowanie się przez właściwy organ do dyspozycji tego przepisu naruszałoby konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i wpisaną w nią zasadę legalizmu.

Poza tym zasada demokratycznego państwa prawnego nie wyczerpuje się w sferze konstytucyjnej ochrony praw słusznie nabytych. Dokonując oceny działania organów państwa trzeba mieć na względzie cały kontekst wyrażonej w niej treści. W szczególności należy również uwzględnić, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa także w stosunkach zewnętrznych. To oznacza, że działania organów władzy publicznej podjęte na podstawie przepisów realizujących uregulowania wiążących Polskę aktów wspólnotowych należy oceniać także w tym aspekcie zasady demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z art. 9 Konstytucji Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążących ją umów międzynarodowych. Wzgląd na zasadę praw słusznie nabytych nie może przysłaniać tego podstawowego kanonu funkcjonowania Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego we Wspólnocie Europejskiej. Przyjęcie stanowiska, że przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie tylko do decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych wydanych po jego wejściu w życie byłoby równoznaczne ze stwierdzeniem, że Rzeczpospolita Polska rozpoczęła stosowanie wspólnotowych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej, a to jest nie do pogodzenia z przyjętymi przez Polskę zobowiązaniami wynikającymi z Artykułu 2 i Artykułu 53 Traktatu akcesyjnego podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. .

W tych warunkach należy zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię. Prowadzi to do wniosku, że uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ przepis ten nie miał wprost zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Za chybiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Mając na względzie przedstawione okoliczności i wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego

S. NSA Janiny Antosiewicz w sprawie I OSK 476/10

Nie podzielam poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej SKO [...] oraz zawartych w niej zarzutów.

Opowiadam się natomiast za trafnością stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten trafnie zwrócił uwagę na uregulowania zawarte w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenia wykonawczego Rady (EWG) nr 574/2 z dnia 21 marca 1972 r., które z dniem 1 maja 2004 r. stały się częścią polskiego porządku prawnego i stanowią źródło prawa.

Na uwagę zasługuje jednakże to, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych – jak wynika to z jej art. 72 weszła w życie również z dniem 1 maja 2004 r.

Ustawa ta wprawdzie w art. 21 ust. 1 przewidywała kompetencje marszałka województwa w zakresie realizacji zadań związanych z udziałem RP w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego,. jednakże żaden z jej przepisów nie określał w jaki sposób zadania te będą realizowane poza przyznaniem temuż organowi uprawnienia do wydawania decyzji (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2).

Ustawa nie zawierała przepisów pozwalających na rozgraniczenie kompetencji w tych sprawach pomiędzy organami właściwymi (organami gminy), a marszałkiem województwa.

Stan taki trwał aż do uchwalenia w dniu 24 maja 2007 r. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747), która weszła w życie z dniem 6 lipca 2007 r.

Nowela ta wprowadziła cały szereg zmian, wśród których wymienić należy dodanie w przepisie art. 3 stanowiącym tzw. słowniczek, pkt 15a odsyłającego do przepisów obu rozporządzeń Rady (EWG), tj. nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 19971 r. i nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r., przepisu art. 23a w których dopiero określono zakres uprawnień marszałka województwa w postępowaniu w sprawach, w których maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz dokonano podziału zadań w tych sprawach pomiędzy tym organem, a właściwymi w sprawach świadczeń rodzinnych "organami pomocowymi".

Na uwagę zasługuje także zmiana wprowadzona do art. 30 ust. 2 ustawy. Przepis ten, nawiązuje do obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, uregulowanego w ust. 1, określa definicję nienależnie pobranych świadczeń. Do poprzednio obowiązującej regulacji, która w pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenie uważała świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, zaś w pkt 2 za takie nakazywała uznawać świadczenia przyznane i wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo świadomego wprowadzenia w błąd, dodano pkt 3. Przepis ten jako nienależnie pobrane świadczenie uznawał wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, iż konsekwencją przyjęcia takiej definicji jest obowiązek stosowania dalszych przepisów art. 30 regulujących zwrot świadczeń w tym ust. 8, który przewiduje obciążenie ustawowymi odsetkami "od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych".

Przedstawione uregulowania wskazują, iż od dnia 6 lipca 2007 r. w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zostały wprowadzone nowe zasady, odnoszące się nie tylko do przepisów proceduralnych, lecz także normy mające charakter materialnioprawny.

Stosowanie ich wprowadza nie tylko zmiany w zakresie kompetencji organów i procedury, lecz przede wszystkim przy takim założeniu jak czynią to organy, w znacznym stopniu wpływa na sytuację prawną osób, które w okresie po dniu 1 maja 2004 r. korzystały w dobrej wierze z legalnie przyznanych świadczeń rodzinnych, do których nie mogły przecież przed dniem 6 lipca 2007 r. mieć zastosowanie przepisy art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż stosowanie przepisu art. 23a ust. 2 i art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach, w których decyzje o przyznaniu świadczeń zostały wydane przed dniem 6 lipca 2007 r. i stały się ostateczne, nie da się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Sąd ten skoncentrował się na dopuszczalności retroaktywnego stosowania prawa, akcentując to, iż ustawa z dnia 24 maja 2007 r. nie zawierała przepisów przejściowych. A skoro tak to należy podważyć stosowanie jej przepisów w celu eliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której strona nabyła określone prawo.

Moim zdaniem powyższe stanowisko wspiera wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także związana z nią zasada bezpieczeństwa prawnego i zasada przyzwoitej legislacji.

W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż pierwsza z wymienionych zasad opiera się na pewności prawa, czyli takim zespole jego cech, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne umożliwiające jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o możliwie pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą za sobą pociągać. Jednostka powinna móc przewidywać konsekwencje poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak również oczekiwać iż prawodawca nie zmieni ich nagle i w sposób arbitralny (m.in. wyroki TK z 4 stycznia 2000 r. K. 18/99 i z dnia 25 kwietnia 2001 r. K 13/01).

Zasada przyzwoitej legislacji, stanowiąca przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowiącego prawa w myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wymaga od ustawodawcy ustanowienia odpowiedniego vacatio legis oraz należytego sformułowania przepisów przejściowych.

Zasady poprawnej legislacji nakazują aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości do treści, nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznanych praw tak aby treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów.

Niezgodne z tą zasadą będzie więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów, które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i nienadające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa (wyrok TK z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 – OTK 106/9/A 2007). W sytuacji nowelizowania obowiązującego aktu prawnego doniosłe znaczenie mają odpowiednie sformułowane przepisy przejściowe. Brak takich przepisów w ustawie z dnia 24 maja 2007 r. przeczy zasadom przyzwoitej legislacji, co wywołało wątpliwości w kwestii stosowania jej przepisów w praktyce.

Wyjaśnieniem tych wątpliwości zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OW 42/07, w którym Sąd ten stwierdził, że w sytuacji braku przepisów przejściowych odnoszących się do spraw wszczętych przed wejściem wżycie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego stosowania nowych przepisów proceduralnych przepisy znowelizowane należy stosować również do takich postępowań o ile nie zostały zakończone ostateczną decyzją

Zauważyć należy, iż omawiane postanowienie dotyczyło sprawy sporu o właściwość rozstrzygniętej w oparciu o przepis art. 23a ust. 1 ustawy, a więc takiej, w której organ właściwy nie wydał jeszcze decyzji o przyznaniu świadczeń, a jedynie ustalił, iż członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Brzmienie tego przepisu wskazuje, iż może on dotyczyć tylko takich spraw, których stan faktyczny i prawny odpowiada sytuacji jaka mogła zaistnieć po dniu 6 lipca 2007 r., a więc w tej dacie jeszcze organ właściwy nie wydał żadnej decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych.

W sprawie I OSK 477/10 (rozstrzygniętej również w dniu 26 lipca 2010 r.) mamy natomiast do czynienia z sytuacją kiedy organ ds. pomocy społecznej wydał już decyzje o przyznaniu świadczenia rodzinnego w dniu 21 sierpnia 2006 r. a decyzja ta stała się ostateczna. W sprawie tej, w której wyjazd i zatrudnienie B. G. miał miejsce w dniu 2 maja 2006 r. nie można rozważać zastosowania przepisów art. 23a ust. 2 i 5, które dotyczą sytuacji kiedy wyjazd członka rodziny poza granice RP ma miejsce po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenie.

Jeżeli oceniać oba przepisy w ich wzajemnym powiązaniu, to nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby przyjąć, iż jeden z nich (art. 23a ust. 1) reguluje sytuację "na przyszłość", zaś przepis art. 23a ust. 2 i 5 odnosi się do spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi wydanymi przed dniem 6 lipca 2007 r.

Oznacza to, iż przepis art. 23a, jak również związany z nim przepis art. 23a ust. 5 ustawy odnosić się może tylko do takich przypadków gdy wyjazd członka rodziny miał miejsce po wydaniu decyzji i po wejściu w życie noweli z dnia 24 maja 2004 r.

Odmienna interpretacja – jak już wcześniej wspomniano – nie da pogodzić się z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Dodać należy, iż w przedmiotowej sprawie (I OSK 476/10) organy administracji interpretując przepis art. 23a ust. 2 i 5 ustawy sprzecznie z zasadami konstytucyjnymi uchyliły decyzję ostateczną z dnia 18 sierpnia 2005 r. Wskutek tego strona znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej (niepełna rodzina pozostająca w separacji prawnej i faktycznej) została pozbawiona świadczeń od dnia 2 maja 2006 r., mimo iż żaden z dowodów zebranych w sprawie nie wskazywał, że fakty zatrudnienia B.G. poza granicami był skarżącej znany, bądź też organ przyznając jej świadczenie uprzedzał o konieczności ustalenia aktualnej sytuacji ojca dziecka (czy pracuje poza granicami), a sam takich ustaleń nie czynił.

Decyzje organów administracji wskutek których pozbawiono skarżącą świadczeń za okres po dniu 2 maja 2006 r. przy tak niejasnej regulacji prawnej, nieodpowiadającej standardom demokratycznego państwa prawa, naruszały prawo – co trafnie przyjął Sąd Wojewódzki.

Dodać należy, iż naruszony został także wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz uwzględniania dobra rodziny zwłaszcza niepełnej, która w myśl tego przepisu ma prawo do szczególnej ochrony ze strony władz publicznych.

Zwrócił na to uwagę TK. m.in. w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06, i także znalazło to wyraz w orzecznictwie NSA, który w sprawach świadczeń rodzinnych wielokrotnie przyjmował prokonstytucyjną wykładnie przepisów, akcentując potrzebę wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z zachowaniem ich funkcji ochronnych dla osób uprawnionych.

W przedmiotowej sprawie, co należy podkreślić z uwagi na niejasną regulację prawną, opóźnienie w wprowadzeniu zmian w związku z przystąpieniem Polski do UE, brak działań organów administracji w postaci informacji i wyjaśnienia sprawy, przerzucenie na skarżącą skutków tych nieprawidłowości stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji.

Podobne stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07.

Z powyższych względów uważam, iż w sprawie I OSK 476/10 skarga kasacyjna SKO w Ł. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane bez wykazania , iż miały one istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniało to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.

Z uwagi na związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. zbędne jest odniesienie się w tej sprawie do przepisów rozporządzeń Rady (EWG).