Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 868/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 17 art. 21 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 293/14 w sprawie ze skargi J. C., B. C., R. K. i T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. C. na rzecz Gminy [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 868/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi J. C., B. C., R. K. i T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla części wsi: P., Ł., S. i W..

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] marca 2013 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla części wsi P., Ł., S. i W. (opublikowaną w Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2013 r., poz. 2035 ).

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. C., reprezentując również mieszkańców wsi: Ł., P. i W., wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały w całości.

Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówiono uwzględnienia ww. wezwania do usunięcia naruszeń prawa.

W dniu [...] marca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J. C., działając w imieniu mieszkańców miejscowości Ł., P. i W., zarzucając uchwale naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie zmian m.p.z.p. bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, albo ich pominięcie, m.in. poprzez dokonywanie pomiarów i wizji w zakresie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wzniesionej na terenie objętym zmianą planu miejscowego w latach 2010 i 2011 dopiero w dniu [...] stycznia 2014 r., a także bez ponowienia uzgodnień z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K.;

2. art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP – poprzez nierówne traktowanie oraz naruszenie nakazu równej ochrony prawa własności i praw majątkowych, a także przez działalnie na rzecz konkretnego podmiotu w drodze aktu prawa miejscowego;

3. art. 15 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) – poprzez brak uzyskania opinii dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w przedmiocie ochrony wód podziemnych występujących pod nazwą "[...];

4. § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz § 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 i § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1298) w zw. z art. 72 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego sporządzenia kompletnego i ostatecznego problemowego opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego zmianą planu, co uniemożliwia merytoryczną ocenę poprawności tego opracowania;

5. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) poprzez powoływanie się jedynie na wskazane tamże poziomy hałasu z pominięciem hałasu wywołanego infradźwiękami i ich oddziaływanie na człowieka i otoczenie, także w zakresie innych organizmów żywych;

6. art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie "zasady przezorności";

7. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 21 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie do poniesienia kosztów zmiany m.p.z.p. w zaskarżonym zakresie przez inwestora bezpośrednio zainteresowanego lokalizacją elektrowni wiatrowych na terenie ww. miejscowości;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarga została wniesiona z uchybieniem sześćdziesięciodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie skargi, podnosząc że skarżący nie wykazali w sposób niebudzący wątpliwości, że naruszenie ich interesu prawnego, jako właścicieli nieruchomości przekroczyło granicę przysługującego Gminie zgodnie z art. 1 u.p.z.p władztwa planistycznego. Podkreślono przy tym, że przed podjęciem zakwestionowanej uchwały został wyczerpany tok postępowania przewidziany w art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 ust 1-14 u.p.z.p. Uchwała o przystąpieniu do zmiany m.p.z.p. została poprzedzona analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia tej zmiany oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Uzyskano przy tym wszystkie wymagane opinie, prognoza oddziaływania na środowisko została przesłana do wszystkich jednostek uzgadniających i opiniujących w wersji elektronicznej, a dodatkowo do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. i Wojewody Świętokrzyskiego w wersji papierowej (organy te zaparafowały przedmiotowy dokument). Ponadto w dniu [...] maja 2012 r. wystąpiono do RZGW w K. o uzgodnienie projektu zmiany m.p.z.p. wraz z prognozą, jednakże w zakreślonym terminie nie otrzymano stanowiska, co było równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem. Zasada z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wszystkich organów uprawnionych do opiniowania i uzgadniania planu. Następnie przeprowadzono wymagane konsultacje społeczne i ogłoszono o wyłożeniu projektu zmiany planu wraz z prognozą do wglądu publicznego, zamieszczono w prasie ([...] lipca 2012 r.), obwieszczono na tablicy ogłoszeń organu i w BIP organu (od 27 lipca 2012 r. do 3 października 2012 r.). Plan był wyłożony do publicznego wglądu w Urzędzie Miejskim w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2012 r. Wyłożenie planu przewidywało dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie, która odbyła się w dniu [...] września 2012 r. Z czynności tej została sporządzona lista obecności i protokół. Po upływie terminu na zgłaszanie uwag rzez zainteresowanych mieszkańców, w dniu [...] września 2012 r. Burmistrz wydał oświadczenie o braku uwag w trakcie wyłożenia projektu zmiany planu, a następnie przedłożył Radzie Miejskiej projekt zmian m.p.z.p., które zostały uchwalone w dniu [...] października 2012 r. Po podjęciu tej uchwały wykonano szereg wymaganych czynności, w tym zamieszczono na stronach BIP Gminy informację o zmianie planu, prognozie oddziaływania na środowisko i opracowaniu ekofizjograficznym z dniem [...] października 2012 r. – zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Organ podkreślił przy tym, że opracowanie ekofizjograficzne podstawowe Gminy S. dla potrzeb zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. oraz opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zostało wykonane w sierpniu 2010 r. i stanowiło materiał wyjściowy do opracowania prognozy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność ww. uchwały, uzasadniając to brakiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Z tego też względu ponowiono procedurę w kwestii brakującego dokumentu – uzyskując w tym zakresie pozytywną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie Rada Miejska w S. podjęła uchwałę z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie zmiany m.p.z.p. – w stosunku do której Wojewoda Świętokrzyski nie wniósł już żadnych zastrzeżeń.

Organ, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazał na prawidłowe wykonanie wszystkich obowiązków i przestrzeganie przepisów przy wprowadzaniu zmian m.p.z.p. Za chybiony uznano również zarzut naruszenia przepisów art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, podkreślając m. in. że:

- na etapie projektowania zmian nie zgłaszano żadnych zastrzeżeń,

- poprzez ustalenia przyjęte w planie, w efekcie końcowym charakter przeznaczenia działek skarżących nie ulega zmianie, stanowią one w znacznej mierze tereny rolne i nadal mogą być w ten sposób wykorzystywane,

- uchwalenie treści zmian planu miało na uwadze interesy właścicieli nieruchomości dotkniętych zmianami z zachowaniem zasady proporcjonalności interesów.

Za nietrafną uznano także argumentację skarżącego o braku sporządzenia kompletnego i ostatecznego, bezproblemowego opracowania ekofizjograficznego – jako że dokument ten powstał w sierpniu 2010 r., odnosząc się w sposób zasadniczy do celów i przedmiotu zmiany planu (w szczególności w zakresie planowanych turbin wiatrowych). Brak również podstaw, aby uznać że uchybiono zapisom rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, gdyż podstawą zatwierdzania zmiany m.p.z.p. była "Prognoza oddziaływania na środowisko projektu zmiany m.p.z.p. Gminy S. dla części wsi: P., Ł., S. i W.". W dziale "Klimat akustyczny" tej Prognozy dokonano pozytywnej dla planowanych turbin wiatrowych analizy hałasu (Rozdział 7.2.4).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia "zasady przezorności", wskazano że przyjęte w zaskarżonej uchwale zapisy planu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, które wprost nie warunkują budowy wiatraków od określenia minimalnej odległości elektrowni od zabudowań. Jeśli chodzi zaś o zlokalizowanie turbin, tak by nie wpływały niekorzystnie na zdrowie mieszkańców i ich otoczenie, to służyło temu opracowanie przez właściwe i kompetentne podmioty wnikliwej prognozy oddziaływania na środowisko. Zapisy tejże oceny znalazły swoje odzwierciedlenie w postanowieniach planu. Ustosunkowując się do argumentacji o naruszeniu art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz art. 21 u.p.z.p., wyjaśniono że ostatni z powołanych przepisów nie ustanawia zakazu korzystania przez Gminę w ramach procedury planistycznej z pomocy podmiotów zewnętrznych w zakresie poniesienia kosztów zmiany m.p.z.p.

Po ustaleniu stosownych ustaleń Sąd uznał za skarżących J. C., B. C, R. K. oraz T. K..

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że jest ona niezasadna.

Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek zaskarżonym aktem prawa miejscowego niewątpliwie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, to okoliczność ta nie skutkuje automatycznym uwzględnieniem wniesionej przez nich skargi, a jedynie otwiera drogę do jej merytorycznej oceny i zbadania, czy doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zmiany do m.p.z.p., które miały zostać wprowadzone poprzednią uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2012 r. nie weszły w życie z uwagi na stwierdzenie nieważności tego aktu rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Organ nadzorczy wskazał, że "analiza prac planistycznych, dołączonych do uchwały (m. in. oryginalnych map, na których sporządzono przedmiotową zmianę planu miejscowego) wykazała, że wyznaczone liniami rozgraniczającymi tereny elektrowni wiatrowych, zarówno na załączniku nr 1a do uchwały (oznaczone symbolami EW2, EW3 i EW4), jak też na załączniku nr 1b do uchwały (oznaczone symbolami EW6 i EW7) oraz tereny projektowanych dróg wewnętrznych (oznaczone symbolem KDWp) znajdują się na gruntach rolnych klasy III, których zwarty obszar przekracza 0,5 ha. W dokumentacji prac planistycznych brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze".

Kierując się stanowiskiem zawartym w cyt. rozstrzygnięciu nadzorczym organ w sposób prawidłowy uzupełnił poprzednio prowadzone postępowanie planistyczne stosownie do art. 17 pkt 6 c u.p.z.p., występując w dniu [...] grudnia 2012 r. z wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, którą uzyskano na podstawie decyzji w dniu [...] lutego 2013 r. Następnie w dniu [...] marca 2013 r. Rada Miejska w S. podjęła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę.

Sąd zauważył, że obydwie uchwały są tożsame treściowo, a zasadniczą zmianę w stosunku do poprzednio obowiązującego m.p.z.p. wyraża regulacja § 10 ust. 1, 2 i 3 tych uchwał. Tymczasem skarżący podnoszą zarzut braku ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, albo ich pominięcie. Sąd wyjaśnił, że obowiązku ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 25 u.p.z.p. nie można odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie. Uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. nie dokonano jakichkolwiek modyfikacji ustaleń planistycznych, zawartych w poprzedniej uchwale z dnia [...] października 2012 r. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość postępowania poprzedzającego podjęcie ostatniej z powołanych uchwał (za wyjątkiem braku uzyskania zgody, o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. – sanowanego następnie przez organ), którego przebieg został szczegółowo opisany w odpowiedzi na skargę i udokumentowany w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżący zasadniczo nie kwestionują prawidłowości przeprowadzenia tego (poprzedniego) postępowania, wskazując przede wszystkim na konieczność jego powtórzenia.

Odnosząc się do kwestii braku uzyskania przez organ opinii dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w przedmiocie ochrony wód podziemnych [...], Sąd zauważył, że z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz Miasta S. przedstawił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. do zaopiniowania projekt zmiany m.p.z.p. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – stosownie do wymogu określonego w art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), a zmiana m.p.z.p. została milcząco pozytywnie zaopiniowana. Z kolei pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko projektu zmiany m.p.z.p.

Jeśli chodzi o zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały bez uprzedniego sporządzenia ostatecznego opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego zmianą m.p.z.p., to w aktach administracyjnych znajduje się "opracowanie ekofizjograficzne podstawowe Gminy S. dla potrzeb zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. oraz opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", które powstało w sierpniu 2010 r., przed sporządzeniem projektu uchwały dotyczącej zmian w m.p.z.p. Wbrew zarzutom skarżących w toku prowadzonego postępowania zachowano, zgodnie z art. 17 (pkt 4) u.p.z.p., właściwą sekwencję czasową przeprowadzanych czynności. Sąd zwrócił uwagę, że opracowanie to odnosi się do celów i przedmiotu zmiany – to jest do planowanych elektrowni wiatrowych. W tym zakresie w ekofizjografii uwzględniono kwestie różnorakich uwarunkowań związanych z turbinami wiatrowymi – fizjograficznych, ekologicznych, akustycznych, elektroenergetycznych, prawnych (dział 7.2.4). Z tych też względów na podstawie opracowania ekofizjograficznego można było sporządzić projekty: studium, zmiany m.p.z.p., a przede wszystkim prognozy oddziaływania na środowisko. Kwestionowane opracowanie stanowiło część dokumentacji, która towarzyszyła procedurom związanym z opiniowaniem, wykładaniem do publicznego wglądu, przy sporządzaniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. jak również przy zmianie m.p.z.p. Żadna z instytucji biorących udział w opiniowaniu wprowadzanej zmiany nie zakwestionowała prawidłowości, zasadności i celowości tego dokumentu, zaś żaden z mieszkańców gminy nie zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie tego dokumentu.

Za nieuzasadniony uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 21 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie do poniesienia kosztów zmiany m.p.z.p. w zaskarżonym zakresie przez inwestora bezpośrednio zainteresowanego lokalizacją elektrowni wiatrowych na terenie ww. miejscowości. Przepisy art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz art. 21 u.p.z.p. nie ustanawiają zakazu korzystania przez gminę w ramach procedury planistycznej z pomocy podmiotów zewnętrznych. Jakkolwiek zasadą jest obciążenie kosztami sporządzenia planu miejscowego budżetu gminy (art. 21 ust. 1 u.p.z.p.), to wyjątkiem w tym zakresie jest obciążenie tymi kosztami m.in. inwestora realizującego inwestycję celu publicznego – w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji (art. 21 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest przekazanie przez firmę W. środków finansowych na pokrycie kosztów opracowania "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S." i "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.", co potwierdza pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2014 r. Powyższe nie może jednak – w ocenie Sądu – stanowić podstawy do uznania, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest nieważna. Kwestia ponoszenia kosztów sporządzenia planu miejscowego została bowiem uregulowana wyczerpująco w u.p.z.p. i oznacza, że gmina nie może domagać się ponoszenia i pokrywania tych kosztów (poza wypadkami przewidzianymi w art. 21 ust. 2) przez np. właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami planu, czy też od innych osób fizycznych lub prawnych zainteresowanych sporządzaniem planu. Natomiast pokrycie tych kosztów przez inny podmiot, w zaistniałej sytuacji, jest kwestią wewnętrzną Gminy, i wobec zachowania wszelkich wymogów procedury planistycznej nie może stanowić samoistnej podstawy dla stwierdzenia nieważności uchwały.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. C., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji publicznej, co wynika z uzasadnienia wyroku, a w szczególności z tego, że Sąd nie przeprowadził własnej analizy akt sprawy i badania uchwały, lecz powielił odpowiedź organu na skargę;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Radę Miejską w S. przepisów prawa materialnego i procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy;

2) prawa materialnego, tj.:

• art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 17 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, na skutek czego naruszono tryb sporządzania planu, polegający na wprowadzeniu zmian bez ponowienia czynności, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie planu miejscowego bądź ich pominięcie poprzez dokonywanie pomiarów i wizji w zakresie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wzniesionej na terenie objętym zmianą planu w latach 2010 i 2011 dopiero w dniu [...] stycznia 2014 r., a także bez ponowienia uzgodnień z PWIS w K.;

• art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. poprzez dopuszczenie do poniesienia kosztów zmiany planu przez inwestora bezpośrednio zainteresowanego lokalizacją elektrowni wiatrowych, podczas gdy planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że nie można zaakceptować sytuacji, w której sąd administracyjny bezkrytycznie przekopiował treść stanowiska organu, zawartego m.in. w odpowiedzi na skargę, nie ustosunkował się natomiast do zarzutów skargi odnoszących się np. do dokonywania pomiarów i wizji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na terenie objętym zmianą planu w dniu [...] stycznia 2014 r., a więc po upływie niemal roku od daty podjęcia zaskarżonej uchwały czy do zarzutu naruszenia zasady przezorności. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się, że brak było podstaw do dokonania ponownego postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały, gdyż poprzednia uchwała została podjęta [...] października 2012 r. Mając na uwadze znaczny upływ czasu między uchwałami, jak również lokalizację, typ i rozmiar przedsięwzięcia oraz konsekwencje, jakie niesie ono dla lokalnej społeczności, zwłaszcza dla życia i zdrowia mieszkańców, a także dla środowiska, skarżący kasacyjnie uznał, że ponowienie czynności planistycznych było konieczne.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach była uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla części wsi: P., Ł., S. i W..

Przystępując do rozważań warto w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na szczególne okoliczności, jakie towarzyszyły uchwaleniu przez Radę Miejską w S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które musiały mieć wpływ na ocenę zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej.

Otóż nie można tracić z pola widzenia, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność poprzedniej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, której wymagały przepisy odrębne. Uchwała z dnia [...] października 2012 r. poprzedzona została jednak procedurą, wymaganą przepisami art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 ust 1-14 u.p.z.p. Między innymi sporządzona została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia tej zmiany, stopnia zgodności planowanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., uzyskane zostały wymagane opinie, prognoza oddziaływania na środowisko została przesłana do wszystkich jednostek uzgadniających i opiniujących. Co istotne zostały przeprowadzone wymagane konsultacje społeczne, dokonano ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany planu wraz z prognozą do wglądu publicznego (w prasie, na tablicy ogłoszeń organu i w BIP organu, a sam plan miejscowy był wyłożony do publicznego wglądu w Urzędzie Miejskim w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2012 r. Publiczna dyskusja nad postanowieniami projektu uchwały odbyła się w dniu [...] września 2012 r. Po upływie terminu na zgłaszanie uwag w dniu [...] września 2012 r. Burmistrz wydał oświadczenie o braku uwag w trakcie wyłożenia projektu zmiany planu, a następnie przedłożył Radzie Miejskiej projekt zmian m.p.z.p., które zostały uchwalone w dniu [...] października 2012 r.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 19 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w treści art. 19 u.p.z.p. nakazał ponowienie czynności, o których mowa w art. 17, ale ponowienie to wymagane jest w takim zakresie, w jakim jest to "niezbędne do dokonania tych zmian".

Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podważyło w całości procedury poprzedzającej podjęcie uchwały z dnia [...] października 2012 r., a jedynie kwestionowało brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, której wymagały przepisy odrębne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnione było przyjęcie, że wobec tożsamości ustaleń planu miejscowego i braku dezaktualizacji pozostałych czynności, jedyną czynnością, jaka była niezbędna było uzyskanie pozytywnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższe czyni zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 17 u.p.z.p. niezasadnym.

Wskazać również wypada, że formułując zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 17 u.p.z.p. autor skargi kasacyjnej nie podał, jaki zakres czynności wymagających ponowienia uważa za niezbędny ani czym uzasadnia twierdzenie o owej niezbędności. Co istotne, skarżący kasacyjnie nie wskazał również, aby brak ponowienia konkretnej czynności mógł mieć wpływ na prawidłowość podjętej uchwały.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że u źródeł kwestionowania uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2013 r. leży niepokój mieszkańców Gminy związany z wpływem ewentualnej farmy wiatrowej na zdrowie i warunki życia ludzi i nieuwzględnienie faktu istnienia zabudowy mieszkaniowej w pobliżu obszaru objętego planem miejscowym. W tym miejscu warto zauważyć, że interesy mieszkańców zabezpieczają przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961), która określa wymogi lokalizowania elektrowni wiatrowych. Z treści art. 15 ust. 3 tej ustawy wynika, że jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie tej ustawy przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 (przepis ten dotyczy odległości elektrowni od zabudowań).

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia 21 ust. 1 i 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie do poniesienia kosztów zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmiot bezpośrednio zainteresowany zmianą, to jest on niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się bowiem do poglądu, że art. 21 ust. 1 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że wprowadza on zakaz nakładania obowiązku ponoszenia kosztów sporządzania planów miejscowych na podmioty prywatne, nie wyłącza zaś możliwości partycypowania w takich kosztach przez te podmioty na zasadach dobrowolności (por. wyr. NSA z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12). Dopuszczenie przez Radę Miejską w S. poniesienia kosztów zmiany planu miejscowego przez inwestora w przypadku inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego nie narusza zatem art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., należy zauważyć, że częściowe powielenie treści odpowiedzi organu na skargę w odniesieniu do poszczególnych zarzutów nie stanowi podstawy do zakwestionowania przeprowadzenia przez Sąd I instancji samodzielnej kontroli zaskarżonego aktu, zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej nie podważył w sposób skuteczny prawidłowości wyniku tej kontroli.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.