Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 977/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 ust 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 132/16 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 132/16 oddalił skargę Gminy O. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2015 r. Gmina O. (dalej Beneficjent lub Skarżący) złożyła wniosek o dofinansowanie modernizacji i budowy infrastruktury sportowej w postaci kompleksu boisk sportowych wraz z zapleczem socjalnym dla sportowców na terenie Gminy. Projekt uzyskał pozytywną ocenę i został wybrany do dofinansowania, na skutek czego Zarząd Województwa Podkarpackiego, zawarł w dniu [...] marca 2010 r. z Gminą umowę o dofinansowanie ww. projektu. Wydatki kwalifikowane w ramach projektu wyniosły 2.432 734,18zł a kwota dofinansowania z EFRR – 1.702.913,92 zł.

Po przeprowadzeniu kontroli realizacji projektu stwierdzono nieprawidłowości w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, polegające na naruszeniu art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 2164 ze zm. dalej u.p.z.p. ). W konsekwencji uznano część wydatków za wydatki niekwalifikowane, co ostatecznie doprowadziło do nałożenia korekty w wysokości 379.932,47 zł.

Mając na względzie powyższe, Zarząd Województwa Podkarpackiego wydał w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 379 932,47 zł.

Zarząd Województwa Podkarpackiego po rozpoznaniu wniosku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę gminy wskazał, że Zarząd Województwa wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa procesowego ani też materialnego, określając kwotę 379.932,47 złotych, jako przypadająca do zwrotu, w związku z wykorzystaniem środków przeznaczonych na realizacje programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur w ramach umowy o dofinansowanie projektu.

W zaskarżonej decyzji organ wykazał wszystkie przesłanki, których zaistnienie determinuje konieczność nałożenia korekty w związku z nieprawidłowościami w trakcie procesu realizowania projektu.

Przepis art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 nakłada na państwo członkowskie obowiązek dokonywania korekty finansowej w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty te polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Beneficjent projektu – Gmina O. realizowała dwa zamierzenia inwestycyjne w postaci Modernizacji i budowy kompleksu boisk wraz z infrastruktura towarzyszącą oraz Budowy zaplecza socjalnego dla sportowców.

W ramach tych dwóch postępowań doszło do nieprawidłowości, przy czym w tym pierwszym przypadku obejmowały one naruszenie trzech norm regulujących zamówienia publiczne, zaś w tym drugim przypadku tylko jednej.

Chodzi tutaj o naruszenie normy art. 25 ust.1 u.p.z.p. precyzującej uprawnienia podmiotu realizującego zamówienia publiczne do żądania od oferentów uczestniczących w przetargu dokumentów poświadczających spełnianie przez nich różnorakich wymogów niezbędnych do udziału w realizacji zamówienia. Przepis ten wskazuje expressis verbis, że zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Jednocześnie w art. 25 ust.2 u.p.z.p. ustanowiono delegację ustawową dla Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzenia regulującego in concreto kwestię składania oświadczeń lub dokumentów odnośnie poszczególnych wymagań koniecznych do wykazania w trakcie konkursu. Prezes Rady Ministrów w Rozporządzeniu z dnia 30 grudnia 2009r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2009r. Nr 226, poz. 1817) w § 1 ust. 1 pkt 7 wskazał, że organ zamawiający ma prawo żądania od oferenta oświadczenia, że osoby, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia, posiadają wymagane uprawnienia, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień. Treść przepisu nie pozostawia żadnej wątpliwości, że uprawnienie zamawiającego ogranicza się jedynie do żądania oświadczenia nie zaś dokumentu potwierdzonego fakt posiadania uprawnień przez osoby, które będą realizować prace związane z wykonaniem zamówienia. W związku z tym sformułowanie na etapie procedury konkursowej wymogu, aby do oferty dołączone były dokumenty potwierdzające posiadanie takich uprawnień stanowi naruszenie tego przepisu, a tym samym nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 ust.7 Rozporządzenia 1083/2006. Naruszenie to zaistniało zarówno przy postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na budowę boisk, jak i przy przetargu na udzielenie zamówienia publicznego na budowę zaplecza socjalnego.

Nieprawidłowość taka stwarza zagrożenie powstania potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego w postaci ograniczenia konkurencji w trakcie postępowania przetargowego. Stawianie wymogów dokumentacyjnych większych niż rzeczywiście dopuszczalne, zawsze ogranicza konkurencyjność przetargu z uwagi na fakt, że podmioty mogą mieć trudności ze skompletowaniem takiej nie przewidzianej przez przepisy dokumentacji, a tym samym nie uczestniczyć w przetargu w takiej sytuacji. Jakkolwiek nie można wykazać rzeczywistej szkody, to jednak z pewnością występuje szkoda potencjalna, poprzez stworzenie sytuacji mogącej skutkować ograniczeniem grona oferentów biorących udział w przetargu. Zachowanie takie powoduje więc szkodę potencjalną.

Konsekwencje zaistnienia nieprawidłowości zostały określone w dokumencie opartym na decyzji Komisji z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia i zatwierdzenia wytycznych w sprawie korekt finansowych nakładanych przez Komisje na wydatki finansowane przez Unie w ramach zarządzania dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych.

Słusznie organ stwierdził naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynikało z ustaleń Instytucji Zarządzającej, w przedłożonej dokumentacji przetargowej nie zostały dokładnie określone parametry budowanego boiska, a w szczególności nie określono wymogów dotyczących podłoża, na jakim boisko to ma być posadowione z uwzględnieniem kategorii gruntu, jaki ma zostać położony, tak aby boisko to spełniało wszystkie swoje funkcje i mogło służyć mieszkańcom gminy. Jak wskazano, nie zawarto w projekcie określonych przekrojów z uwzględnieniem warstw ziemi zapewniających odpowiednią przepuszczalność gruntu, prowadzącą do właściwego odprowadzania wód opadowych z powierzchni boiska. Wymagania w tym zakresie nie zostały odpowiednio sprecyzowane. Brak ten spowodował zakłócenie procesu wykonywania robót budowlanych w postaci niewłaściwego wykonywania boiska w zakresie jego posadowienia na gruncie nawiezionym przez wykonawcę, co spowodowało następnie konieczność wykonywania dodatkowych prac, bez których boisko to nie mogłoby normalnie funkcjonować, gdyż utrudniony byłby odpływ wód opadowych. Zakres prac do wykonania nie został więc we sposób wyczerpujący wskazany. Spowodowało to naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 u.p.z.p.

Naruszenie nakazu zawartego w tym przepisie również skutkowało powstaniem potencjalnej szkody w budżecie ogólnym, rodząc ryzyko konieczności opłacenia dodatkowych prac, jak także ograniczając konkurencję wobec możliwej niechęci wykonawców do udziału w konkursie o niedostatecznie sprecyzowanym zakresie robót.

Uchybienie w tym zakresie zostało również opisane w powołanym powyżej dokumencie określającym sposób nakładania korekt pod poz. 22, gdzie przewidziano korektę w wysokości 10 %. Korekta ta mogła ulec obniżeniu do 5 % w zależności od wagi nieprawidłowości. Jeżeli jednak wziąć pod uwagę utrudnienia w procesie realizacji inwestycji wynikłe z niedokładnego opisania przedmiotu zamówienia należy wskazać, że Instytucja Zarządzająca nie naruszyła prawa materialnego nie dokonując obniżenia. Wskazać trzeba na uznaniowy charakter zastosowania obniżenia ("może zostać obniżona").

Organ rozważył i wskazał dlaczego brak jest podstaw do obniżenia wartości korekty w przypadku tego, jak również poprzedniego wskaźnika korekty w oparciu o uchwałę Zarządu Województwa. Argumentacja ta nie narusza prawa w związku z czym brak podstaw by ją zakwestionować.

Skargę kasacyjną złożyła Gmina O., którą oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając naruszenie:

1) art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady [WE] nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dot. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie [WE] nr 1260/1999 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pojawienie się chociażby zagrożenia wystąpienia szkody stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do ustalenia, iż dopiero wystąpienie szkody realnej, rzeczywistej może stanowić podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006;

2) art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE] nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dot. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że między naruszeniem norm przepisów prawa regulujących zasady realizowania projektu, a możliwą do wystąpienia szkodą, czy też szkodą realną wystąpił związek przyczynowy tego typu, że wystąpienie szkody realnej lub potencjalnej jest skutkiem zaistniałych nieprawidłowości po stronie Gminy O., w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego połączona z właściwym zastosowaniem ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pomiędzy działaniem Beneficjenta - Gminy O., a powstałą szkodą lub szkodą potencjalną nie zachodzi związek przyczynowy - dający możliwość stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń art. 2 ust. 7 Rozporządzenia nr 1083/2006;

3) art. 25 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia w/w przepisu - poprzez żądanie przez podmiot realizujący zamówienie publiczne od oferentów uczestniczących w przetargu dokumentów poświadczających spełnienie przez nich różnorakich wymogów niezbędnych do udziału w realizacji zamówienia już w początkowym etapie zamówienia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Gminę O. art. 2 ust. 7 Rozporządzenia 1083/2006, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do ustalenia, iż Gmina swoim działaniem nie naruszyła dyspozycji art. 25 ust. 1 u.p.z.p, a żądane przez nią dokumenty oraz oświadczenia w początkowej fazie realizacji zamówienia stanowiły jedynie próbę zabezpieczenia należytego wykonania zamówienia publicznego;

4) art. 25 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądanie przez Gminę O. oświadczeń oraz pozostałych dokumentów już we wstępnej fazie realizacji zamówienia stanowi zagrożenie powstania potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego w postaci ograniczenia konkurencji w trakcie postępowania przetargowego, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do ustalenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do ograniczenia konkurencji, a żądanie dodatkowych dokumentów oraz oświadczeń przez Gminę stanowiło formę zabezpieczenia należytego zrealizowania projektu i związane było ściśle z zakresem przedmiotu zamówienia;

5) art. 29 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych - poprzez błędne przyjęcie, że Beneficjent dokonał opisu przedmiotu zamówienia pn: "Zwiększenie dostępności infrastruktury sportowej dla mieszkańców Gminy O." objętego umową z dnia [...] marca 2010 r., w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący oraz nie uwzględnił wszystkich niezbędnych okoliczności mających wpływ na sporządzenie oferty pomimo, iż w toku przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego żaden podmiot nie zarzucał niejednoznaczności i braków opisu przedmiotu zamówienia, zaś zarzuty Wykonawcy w tym zakresie powstały w związku z odmową realizacji przez skarżącą żądań z tytułu ewentualnych robót dodatkowych;

6) art. 29 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych - poprzez błędne przyjęcie, że naruszeniu nakazu zawartego art. 29 ust. 1 u.p.z.p. - tj. poinformowanie wykonawcy wykonującego zamówienie poprzez przekazanie mu dokumentacji projektowej o parametrach wykonywanego obiektu - skutkowało powstaniem potencjalnej szkody w budżecie ogólnym, rodząc tym samym ryzyko konieczności opłacenia dodatkowych prac, jak również ograniczając konkurencję wobec możliwej niechęci wykonawców do udziału w konkursie o niedostatecznie sprecyzowanym zakresie robót, w sytuacji gdy działanie Gminy O. w zakresie informowania Wykonawców o przedmiocie zamówienia wykonywane było z należytą starannością, żaden z podmiotów nie zarzucał braków opisów przedmiotu zamówienia, a nadto pomiędzy działaniem Gminy w zakresie poinformowania wykonawcy, a powstałą szkodą realną lub potencjalną nie występuje związek przyczynowy - uzasadniający zastosowanie w/w przepisu;

7) art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegającego na błędnym sposobie przeprowadzania dowodów i ich wadliwej ocenie, a w konsekwencji podzielenie błędnie ustalonego w toku kontroli stanu faktycznego sprawy, sprowadzające się do stwierdzenia, że skarżąca dokonała naruszeń ustawy prawo zamówień publicznych.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 132/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Podkarpackiego. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Gmina O. złożyła wniosek o dofinansowanie modernizacji i budowy infrastruktury sportowej w postaci kompleksu boisk sportowych wraz z zapleczem socjalnym dla sportowców na terenie Gminy. Projekt uzyskał pozytywną ocenę i został wybrany do dofinansowania, na skutek czego Zarząd Województwa Podkarpackiego, zawarł [...] marca 2010 r. z Gminą umowę o dofinansowanie projektu. Wydatki kwalifikowane w ramach projektu wyniosły 2.432 734,18zł a kwota dofinansowania z EFRR – 1.702.913,92 zł. Po przeprowadzeniu kontroli realizacji projektu stwierdzono nieprawidłowości w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, polegające na naruszeniu art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych. W konsekwencji uznano część wydatków za wydatki niekwalifikowane, co ostatecznie doprowadziło do nałożenia korekty w wysokości 379.932,47 zł. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ strona skarżąca zarzucając Sądowi I instancji w pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 oraz pkt 6 naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie posługując się zwrotami "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie"; "poprzez błędne przyjęcie" w istocie zarzuca błędną wykładnię przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, jak również kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Podkarpackiego, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Ponadto stawiając w pkt 7. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. strona nie wskazała jednostki redakcyjnej artykułu 77 k.p.a. składającego się z czterech paragrafów, jak również stawianego zarzutu nieuzasadnił przez skonkretyzowanie, na czym polegało naruszenie każdego z tych przepisów. Wobec braku uzasadnienia w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nieuprawdopodobnił istnienia potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Nieuprawdopodobnił, że ewentualne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej Gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na błędnym sposobie przeprowadzenia dowodów i ich wadliwej ocenie, a w konsekwencji zaakceptowania ustalenia że strona dokonała naruszeń ustawy Prawo zamówień publicznych. Tak postawiony zarzut, aby mógł być skuteczny winien zostać powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, określającego kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kastor nie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenia żadnego z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, co jest niezbędne aby skutecznie kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Zarząd Województwa Podkarpackiego niepodważonym przez autora skargi kasacyjnej było to, że po przeprowadzeniu kontroli realizacji projektu stwierdzono nieprawidłowości w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego polegające na naruszeniu art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Gmina zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winna zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji nie zarzucono naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast według art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Dokonując niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Podkarpackiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał wykładni przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Następnie działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Zarząd Województwa Podkarpackiego ustalił, że zwrotowi podlega kwota 379.932,47 zł.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.