Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2600/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 4,  art. 37  ust. 1, 3 i 4,  art. 59  ust. 1 i 2 i  art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 150  ust. 5,  art. 154  ust. 1 i 2,   art. 157  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4  ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 896/13 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 896/13, oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 lipca 2013 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 17 listopada 2005 r. Rada Miasta Lublin podjęła uchwałę nr 825/XXXV/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina – część III, która obejmowała w szczególności teren działek Ew. nr 4/8, 4/10, 4/11 o łącznej powierzchni 4085 m2.

Umową z dnia [...] grudnia 2007 r., zawartą w formie aktu notarialnego, rep. A nr [...], K. C. sprzedała tę nieruchomość za cenę 1 750 000,00 złotych.

Zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Lublin poinformował K. C. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III.

W dniu 8 listopada 2011 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. operat szacunkowy, z którego wynikało, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 790 898,00 złotych, a po jego uchwaleniu 1 019 820,00 złotych.

Wobec stwierdzenia przez organ pierwszej instancji istotnych uchybień w treści powyższego operatu, zlecono wykonanie kolejnego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu T. J.. W dniu 4 października 2012 r. przeprowadzona została wizja nieruchomości, z udziałem przedstawiciela organu, pełnomocnika K. C. – P. C. oraz rzeczoznawcy majątkowego.

W dniu 10 października 2012 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. kolejny operat szacunkowy. Z treści tego operatu wynikało, iż wartość rynkowa omawianej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 704 700,00 złotych, a po jego uchwaleniu 1 099 800,00 złotych.

Opierając się na treści tego operatu szacunkowego, Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 13 marca 2013 r. ustalił dla K. C. opłatę planistyczną w kwocie 118 530,00 złotych z tytułu wzrostu wartości wspomnianej nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że na dzień wejścia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr 4/7 (z podziału której powstały m.in. działki nr 4/8, 4/10, 4/11) była niezabudowana, sklasyfikowana w rejestrze gruntów jako grunty orne – Rll, R IlIa. Po uchwaleniu wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona jest pod:

- "M3" - tereny zabudowy mieszkaniowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów' pod zabudowę mieszkaniową o mieszanej strukturze oraz usług nieuciążliwych o intensywności zabudowy netto 0,6 - 1,0 liczonej w granicach bilansowanego terenu;

- "ZP/SR2" – z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parki, skwery i zieleńce, (...) dopuszcza się w wyznaczonych w rysunku planu rejonach realizację terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych (SR2) - dotyczy części nieruchomości stanowiącej działkę 4/11 (226 m2);

- "KX" – tereny komunikacji pieszej (wąski pas od strony wschodniej) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych.

Obszar obejmujący wycenianą nieruchomość znajduje się również w strefach polityki przestrzennej: "Y2" – Strefa miejska, "SriK1" – Strefa Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji i "ET1" – Strefa ochrony bliskiego tła panoramy śródmieścia

Do dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczenie przedmiotowej działki określone było w ówczesnym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r., nr XV/91/86. W świetle ustaleń tego planu omawiana działka znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "III D 14 ZP" – zieleń parkowa o funkcji wypoczynkowej z możliwością lokalizacji terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych; przez które należy rozumieć niekubaturowe urządzenia jak boiska, place zabaw itp. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (Uchwała nr 359/XXII/2000 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2000 r.) działka nr 4/7 położona była w terenach zieleni pomiędzy terenami zurbanizowanymi.

Ponadto, jak ustalił organ na podstawie informacji znanych mu z urzędu, dla wycenianej nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego T. J., jest prawidłowy, a wynikająca z tego operatu opinia rzeczoznawcy co do zwiększenia wartości ocenianej nieruchomości, wskutek uchwalenia nowego planu, jest logicznie uzasadniona i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Odnosząc się szczegółowo do treści operatu, organ wskazał, że z analizy transakcji nieruchomościami, które rzeczoznawca wybrał do porównania z przedmiotową nieruchomością wynika, iż transakcje te zostały wybrane prawidłowo, to jest uwzględniając pojęcie nieruchomości podobnej, określone w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości, jak podkreślił organ, przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, rzeczoznawca prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Odnosząc się do zarzutów organ stwierdził, iż z części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 listopada 2005 r. ani z umowy sprzedaży z dnia 27 grudnia 2007 r., nie wynika, by działka nr 4/8 była przeznaczona w części pod drogę. Wyodrębnienie z działki nr 4/8 o powierzchni 3097 m2 niewielkiej działki nr 4/13, o powierzchni 60 m2, nastąpiło dopiero po sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i nie miało żadnego wpływu na uzyskane w operacie wartości, jak i prawidłowość wszczęcia postępowania. Nieruchomość samodzielnie spełnia wymagane parametry do zabudowy także wielorodzinnej. Stanowisko rzeczoznawcy majątkowego wyrażone w operacie, zdaniem organu, jest wyważone, o czym świadczy m.in. fakt rozszerzenia rynku o rynek nieruchomości przeznaczonych pod usługi publiczne w przypadku określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego w oparciu o jej przeznaczenie w starym planie. Taki zabieg, uzasadniony okolicznościami sprawy, wpłynął bowiem niewątpliwie na możliwość uzyskania wyższych wartości dla przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu niż wynikałoby to z jej przeznaczenia w starym planie, to jest pod zieleń z możliwością realizacji urządzeń sportowo-rekreacyjnych (niekubaturowe urządzenia typu boiska, place zabaw itp.). Był to zabieg korzystny dla strony, albowiem im wyższa jest wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu, tym niższy jest wzrost tej wartości wskutek jego uchwalenia, a tym samym niższa jest również ewentualna opłata planistyczna. Podobne ostrożne i wyważone działanie rzeczoznawcy organ dostrzegł w przypadku określania wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego. Zestawienie transakcji nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego (tabela na stronie 21 operatu) wskazuje m.in. nieruchomość o cenie 518,16 zł/m2. Właśnie dzięki odrzuceniu cen skrajnych transakcja ta nie była brana pod uwagę, co wpłynęło niewątpliwie na obniżenie ustalonego przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wejścia w życie nowego planu.

W ocenie organu bezsprzecznie wprowadzenie planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem gruntu m.in. pod tereny oznaczone symbolem "M3" i w niewielkiej części pod tereny oznaczone symbolem "ZP/SR2" podwyższyło wartość tego gruntu w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia. Takie wnioskowanie, jak wyjaśnił organ, wynika zarówno z dowodu operatu szacunkowego, jak i zasad logiki czy doświadczenia życiowego. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza przewidywalność przyszłego zamierzenia, jego komercyjny charakter, ponadto poszerza możliwości wykorzystania gruntu, a te cechy czynią przedmiotową działkę niezwykle atrakcyjną dla potencjalnych nabywców. Wskazany plan miejscowy nadał przedmiotowej nieruchomości charakter budowlany, zaś część nieruchomości o przeznaczeniu pod zieleń i tereny sportowo-rekreacyjne (bez możliwości zabudowy kubaturowej, ale z możliwością realizacji terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych) stanowi harmonijną całość w połączeniu z zabudową mieszkaniową wielorodzinną lub jednorodzinną.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do ustaleń powyższego operatu szacunkowego, wzrost wartości nieruchomości omawianej nieruchomości, w wyniku uchwalenia "nowego" planu miejscowego, wyniósł 395 100,00 złotych. Określona w tej uchwale stawka procentowa opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej "u.p.z.p.", wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie wysokość tej opłaty ustalono na kwotę 118 530,00 złotych.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji K. C. zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak obiektywizmu przy ocenie operatu szacunkowego z dnia 10 października 2012 r. Zdaniem strony organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że rzeczoznawca nie wyjaśnił podjętych przez siebie kroków w celu oszacowania wartości omawianej nieruchomości oraz niestarannie opracował sam operat. Uzasadnia to, zdaniem strony stanowisko, iż operat ten służył jedynie udowodnieniu tezy, że wartość wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, wynosiła około 170 zł za m2.

Strona zarzuciła nadto organowi pierwszej instancji nieustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W jej ocenie organ ten błędnie uznał, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., albowiem nie ustalił on, na etapie wstępnej analizy sprawy, czy istnieje związek pomiędzy uchwaleniem "nowego" planu a wzrostem wartości nieruchomości. Tym samym organ ten nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Odwołująca się podkreśliła, że w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego nie odniosła żadnej korzyści ze sprzedaży nieruchomości, gdyż nieruchomość ta weszła w skład gospodarstwa rolnego. Z tego właśnie powodu strona nie uiściła podatku od czynności cywilnoprawnych. Organ pominął tę kwestię, a także nie zbadał, jaki wpływ miało na prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie uchylenie § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w kontekście art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Nadto, jak wskazała strona, krzywdzące jest ustalanie obecnie na rzecz Gminy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z planem zagospodarowania przestrzennego, podjętego jeszcze w poprzednim okresie ustrojowym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2013 r., podzielając w całości wyrażone w niej stanowisko i jego argumentację.

W bardzo obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie oraz wskazał, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego wraz z operatem szacunkowym, którego te wyjaśnienia dotyczyły, są wyczerpujące i jednocześnie wystarczające dla ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Strona, jak podkreślił organ drugiej instancji, pomimo podnoszonych zarzutów co do operatu szacunkowego nie wyraziła woli skorzystania z zaproponowanej przez Kolegium możliwości poddania go ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 u.g.n. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, określone w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p..

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, iż nie dopatrzył się w sprawie naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

K. C. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 61, art. 77 § 1 oraz art. 80, 107 § 1 i § 3 K.p.a.,

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p.,

- art. 154 ust. 1 u.g.n.,

- uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r., nr 825/XXXV/2005, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina – część III,

- § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

Skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazała, że wadliwie określono treść postanowienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W jej ocenie wybrany zbiór nieruchomości podobnych przyjętych do szacowania nieruchomości nie spełnia przesłanek z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem strony, przyjęty na stronie 18 operatu przedział cen od 66 do 202 zł/m2, narusza jedną z "wytycznych", która nie pozwala na rozproszenie cen wokół wartości przeciętnej wyższe niż 20%. Wskazany bowiem § 5 rozporządzenia nie pozwala na taki zabieg rzeczoznawcy. Skarżąca zakwestionowała nadto odrzucenie przez rzeczoznawcę ze zbioru transakcji o cenach ekstremalnych. Świadczy to jej zdaniem o tym, że rzeczoznawca ustalając zbiór nieruchomości podobnych kierował się ceną uzyskaną z ich sprzedaży, co było niedopuszczalne w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. Tym samym naruszono również § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

W ocenie skarżącej rzeczoznawca powinien był wyczerpująco wyjaśnić, dlaczego wyceniając wysokość wzrostu wartości nieruchomości przyjął w operacie podejście porównawcze. Ponadto nie wyjaśnił on stronie, w jakim znaczeniu używa przymiotnika "komercyjny" w operacie. Wadliwie też autor operatu określił przeznaczenie nieruchomości w "starym" planie miejscowym oraz niewłaściwie ustalił nieruchomości podobne w stosunku do nieruchomości wycenianej, po uchwaleniu "nowego" planu. Na terenie wycenianej nieruchomości nie było bowiem możliwe wybudowanie wielorodzinnych budynków mieszkalnych bez wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane. Nieuwzględnienie powyższych wątpliwości świadczy, zdaniem strony, o braku bezstronności organu w niniejszej sprawie.

Ponadto organ pierwszej instancji ustalił opłatę planistyczną z naruszeniem terminu określonego w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Wskazany w tym przepisie termin dotyczy bowiem zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od wejścia w życie nowego planu miejscowego lub jego zmiany, a nie odnosi się do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie opłaty planistycznej, niezależnie od daty zbycia nieruchomości. Gdyby organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie opłaty planistycznej w terminie określonym w art. 37 ust. 6 u.p.z.p., to jest niezwłocznie, to rzeczoznawca nie mógłby posłużyć się danymi co do rynku nieruchomości z lat 2008-2009. Opieszałość organu w tym zakresie wpłynęła więc niewątpliwie na wynik sprawy. Doprowadziła bowiem do rozstrzygania sprawy w stanie prawnym, po uchyleniu § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego też, z uwagi na zmianę przepisów postępowania związanych z wyceną organ pierwszej instancji winien był umorzyć swoje postępowanie, zaś organ odwoławczy – w razie niepodjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji – miał prawny obowiązek stwierdzić nieważność decyzji merytorycznej organu pierwszej instancji. Powyższe świadczy o bezczynności organu w niniejszej sprawie, co niewątpliwie miało, zdaniem skarżącej, wpływ na wadliwość decyzji organów obu instancji.

Skarżąca zarzuciła również organowi drugiej instancji naruszenie art. 10 K.p.a., wskutek niepoinformowania jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o możliwości składania nowych wniosków. Organ drugiej instancji przekroczył również swoje kompetencje żądając od strony zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o wydanie orzeczenia w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w trybie art. 157 u.g.n..

Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie przez Sąd dowodu z zeznań rzeczoznawców majątkowych T. J. i H. K. oraz dowodu z kolejnego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego (zrzeszonego w innym stowarzyszeniu rzeczoznawców niż wyżej wymienione osoby).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (ust. 4). W świetle ust. 11 powołanego artykułu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych, 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W rozpoznawanej sprawie, w myśl zapisów Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr L/500/93 z dnia 23 października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 17, poz. 101) przedmiotowa nieruchomość stanowiąca wówczas działkę nr 4/7 (z podziału której powstały m.in. działki nr 4/8, 4/10, 4/11) położona była w obszarze oznaczonym symbolem "III D 14 ZP" – zieleń parkowa. Przed uchwaleniem tego planu obszar ten stanowił zajęty był pod uprawy polowe oraz ogrody działkowe. Szczegółowe ustalenia realizacyjne planu przewidywały utrzymanie tego terenu jako obszaru wolnego od zabudowy mieszkaniowej, przemysłowej i usługowej, zagospodarowanego zasadniczo pod zieleń parkową o funkcji wypoczynkowej. Dopuszczono jednocześnie możliwość lokalizacji na wskazanym obszarze "terenowych" urządzeń sportowo-rekreacyjnych, a zatem, jak zasadnie wskazał organ pierwszej instancji, obiektów (urządzeń) nie mających charakteru zwartych kubaturowych obiektów budowlanych, takich jak przykładowo: boiska czy place zabaw. Teren obszaru funkcjonalnego o nazwie "III D Bursaki", na którym położona była wspomniana nieruchomość również nie pozwalał na realizację zabudowy mieszkaniowej, lecz przewidziany został zasadniczo pod realizację małych i średnich zakładów przemysłowych, zaplecza technicznego gospodarki komunalnej oraz składów i magazynów resortu usług wymagających transportu kolejowego. W planie zawarto również wymóg konieczności wprowadzenia zieleni izolacyjnej, który realizowany był m.in. przez takie tereny jak obszar oznaczony symbolem "III D 14 ZP", na jakim usytuowana była omawiana nieruchomość (s. 75 i 104 tekstu planu; k. 7 akt adm. I inst.). Plan ten, z mocy art. 87 ust. 3 ustawy, wygasł w dniu 1 stycznia 2004 r.

Przeznaczenie terenu przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 grudnia 1986 r. zostało utrzymane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2000 r., nr 359/XXII/2000, w którym przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarach zieleni pomiędzy terenami zurbanizowanymi (k. 8 akt adm. I inst.).

Zgodnie z "nowym" planem miejscowym, który został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 17 listopada 2005 r., omawiana nieruchomość położona jest w terenie o zróżnicowanym przeznaczeniu. Działka gruntu nr 4/8 o powierzchni 0,3097 ha oraz działka gruntu nr 4/10 o powierzchni 0,0762 ha usytuowane są w ternie oznaczonym symbolem "M3" - tereny zabudowy mieszkaniowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową o mieszanej strukturze oraz usług nieuciążliwych o intensywności zabudowy netto 0,6 - 1,0 liczonej w granicach bilansowanego terenu. Natomiast działka gruntu nr 4/1 o powierzchni 0,0226 ha (mająca kształt wąski, typowy dla drogi) na obszarze oznaczonym symbolami "ZP/SR2" – tereny z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parki, skwery i zieleńce, z możliwością realizacji w wyznaczonych w rysunku planu rejonach terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz "KX" – tereny komunikacji pieszej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych.

Obszar obejmujący wycenianą nieruchomość znalazł się również w strefach polityki przestrzennej: "Y2" – Strefa miejska, "SriK1" – Strefa Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji i "ET1" – Strefa ochrony bliskiego tła panoramy śródmieścia.

W świetle zapisów "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stawka procentowa opłaty planistycznej wynosi 30% (§ 76).

Skarżąca w dniu 27 grudnia 2007 r., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego, to jest 24 stycznia 2006 r., zbyła omawiane działki nr ewid. 4/8, 4/10, 4/11, o łącznej powierzchni 4085 m2, położone w Lublinie, przy al. Smorawińskiego, za kwotę 1 750 000,00 złotych (k. 3 akt adm. I inst.).

Zatem, wbrew zarzutom skargi, w sprawie dochowany został termin określony w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcie postępowania administracyjnego przed upływem terminu 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego świadczy o zachowaniu terminu zgłoszenia przez gminę roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Porównanie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obu planach zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że nie są one tożsame, a tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08 (OTK-A 2010, z. 2, poz. 9), w którym Trybunał orzekł, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Z akt sprawy nie wynika, ani nie podnosiła tego strona skarżąca, by do dnia uchwalenia "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego prowadzone były postępowania administracyjne, związane z ustaleniem warunków zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji na terenie omawianej nieruchomości. W dniu wejścia w życie "nowego" planu miejscowego nieruchomość ta była niezabudowana, sklasyfikowana w rejestrze gruntów jako grunty orne – R ll, R IlIa (wypis z rejestru gruntów, k. 5 akt adm. I inst.). Zadaniem Sądu należało przyjąć, że teren ten aż do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 listopada 2005 r. był użytkowany rolniczo. Nie narusza prawa oparcie się przez organy administracji i rzeczoznawcę – w zakresie ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem "nowego" planu miejscowego – również na zgromadzonym w aktach sprawy materiale fotograficznym, oględzinach nieruchomości oraz analizie porównawczej ortofotomap z 2005 i 2008 r. Sąd wskazał, że na etapie ustalania jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, organ decyzyjny nie ma obowiązku badania, czy wyceniana nieruchomość, dla której warunki zabudowy nie były ustalone, spełniała przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach jej zabudowy w sposób zgodny z wynikającym z uchwalonego planu. Prawidłowo zatem organy administracji obu instancji oceniły, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem "nowego" planu miejscowego.

W "nowym" planie zagospodarowania przestrzennego teren wspomnianej nieruchomości przeznaczono w znacznej części pod zabudowę mieszkaniową wraz z lokalizacją usług nieuciążliwych, o intensywności zabudowy netto 0,6 - 1,0 liczonej w granicach bilansowanego terenu. W sytuacji, gdy nieruchomość ta położona jest w centrum dużego miasta, jest rzeczą niewątpliwą, iż jej wartość – na skutek zmiany przeznaczenia wynikającej z zapisów "nowego" planu miejscowego – znacznie wzrosła.

Wielkość wzrostu wartości tej nieruchomości została oszacowana przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Z akt administracyjnych wynika, że na zlecenie Gminy Lublin sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. J. operat szacunkowy z dnia 10 października 2012 r. W świetle tego operatu, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 704 700,00 złotych, a po jego uchwaleniu 1 099 800,00 złotych. W wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o 395 100,00 złotych.

Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości tego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności.

W świetle art. 84 § 1 K.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że "organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. (...) Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.).

Organy administracji bardzo szeroko odniosły się w uzasadnieniach swych decyzji do treści powyższego operatu szacunkowego, wskazując z jakich przyczyn operat ten oceniły jako prawidłowy, a wnioski końcowe ustalające kwotowy wzrost wartości nieruchomości poddanych analizie i wycenie, przyjęły bez zastrzeżeń jako dające podstawę do wyliczenia wysokości opłaty planistycznej. Sąd nie dopatrzył się uchybień w rozumowaniu organów uznających wskazany operat za logiczny, zupełny oraz sporządzony zgodnie z przepisami prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej Sąd wskazał, że to na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a nie przed wszczęciem tego postępowania, we "wstępnej analizie", organ administracji ma obowiązek ocenić, czy spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Ponadto treść operatu nie uzasadnia stwierdzeń strony skarżącej, że rzeczoznawca dokonując szacunku nieruchomości próbował uzasadnić, "z góry" przyjętą przez niego tezę co do wartości działki gruntu nr 4/7 (z podziału której powstały m.in. działki nr 4/8, 4/10, 4/11).

Zdaniem Sądu z akt sprawy, w tym z umowy kupna-sprzedaży nieruchomości, nie wynika, by nieruchomość ta została zbyta w celu powiększenia gospodarstwa rolnego. Zresztą, jak wynika z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy, Spółka TBV, która nabyła od skarżącej przedmiotową nieruchomość, nie wykorzystała tej nieruchomości na cele rolnicze, lecz pod realizację zabudowy wielorodzinnej.

W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo uwzględnił stan prawny obowiązujący w sprawie, wynikający w szczególności z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, a także ze zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej "rozporządzenie"), która to zmiana polegała na uchyleniu § 50 tego rozporządzenia. Fakt, iż po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji powyższy przepis rozporządzenia został uchylony, wbrew twierdzeniom strony, nie dawał podstaw organowi pierwszej instancji do umorzenia postępowania, ani organowi odwoławczemu do stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej organu pierwszej instancji. Zarzuty strony dotyczące bezczynności organu czy też przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie.

Sąd ocenił, że na wynik sprawy nie ma wpływu podnoszony w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą fakt uchwalenia "starego" planu pod rządami Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. nr 33, poz. 232 ze zm.). Wygaśnięcie tego planu, na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., nastąpiło właśnie z uwagi na uznanie przez ustawodawcę, że plany zagospodarowania przestrzennego podjęte w poprzednim okresie ustrojowym nie odpowiadały obowiązującym wymogom prawa.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia § 5 rozporządzenia. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Przepis ten, jak wynika wyraźnie z jego treści, odnosi się jedynie do cen uzyskanych przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, a nie dotyczy cen uzyskanych przy sprzedaży nieruchomości w inny sposób. Z operatu szacunkowego nie wynika, by rzeczoznawca w zbiorze nieruchomości podobnych uwzględnił nieruchomości zbyte w drodze przetargu. Skarżący nie może więc skutecznie zarzucać nadmiernego "rozproszenia" przedziału cen transakcyjnych wziętych do porównania przez rzeczoznawcę.

W świetle § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Przepis ten nie pozwala na uwzględnienie przy szacowaniu wartości nieruchomości informacji o transakcjach, w których w wyniku "szczególnych" warunków zawarcia transakcji doszło do ustalenia ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Przepis ten jednak nie wyklucza takiego działania rzeczoznawcy majątkowego, który odrzuca transakcje o cenach "ekstremalnych", zwłaszcza, iż czyni on to zarówno w stosunku do transakcji o cenach rażąco niskich, jak i rażąco wysokich. Argumentacja skarżącego w powyższym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna, albowiem z jednej strony zarzuca rzeczoznawcy przyjęcie cen transakcyjnych o wielkości zbyt "rozproszonej", a z drugiej strony uznanie za wadliwe takie jego działanie, które służy zniwelowaniu "rozproszenia" tych cen poprzez odrzucenie wielkości skrajnych. Kwestię te wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy w pkt. 14 swego pisma z dnia 28 grudnia 2012 r. W piśmie tym zresztą autor operatu udzielił obszernych wyjaśnień, ustosunkowując się do kilkunastu innych uwag skarżącej do operatu (k. 44 akt adm. I inst.). Wbrew twierdzeniom strony, nie można stwierdzić, by z powyższego wynikało, iż rzeczoznawca majątkowy ustalając zbiór nieruchomości podobnych kierował się ceną uzyskaną z ich sprzedaży, co było niedopuszczalne w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n.. Przepis ten stanowi, że pojęcie nieruchomości podobnej oznacza nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z treści operatu szacunkowego z dnia 10 października 2012 r. wynika, że rzeczoznawca majątkowy T. J. uwzględniła ten przepis ustalając zbiór nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny. Kryteria wyboru tych nieruchomości opisane zostały przez nią prawidłowo w operacie szacunkowym oraz w piśmie z dnia 28 grudnia 2012 r. (s. 23-24 i 26-27 operatu; s. 2-6 pisma z dnia 28 grudnia 2012 r.).

Ponadto autor operatu szacunkowego z dnia 10 października 2012 r. w należyty sposób wyjaśnił w pkt. 2.2 operatu, dlaczego szacując wzrost wartości omawianej nieruchomości w wyniku uchwalenia "nowego" planu, przyjął podejście porównawcze. Ponadto we wskazanym piśmie z dnia 28 grudnia 2012 r. (pkt 4) autor operatu wyjaśnił pojęcie usług "niekomercyjnych" użyte w operacie, co – a contrario – pozwala na ustalenie jego przeciwieństwa. Precyzyjne wyjaśnienie znaczenia wspomnianego przymiotnika nie ma zresztą, zdaniem Sądu, wpływu na ocenę operatu. Nawet, gdyby przyjąć, iż wybudowanie wielorodzinnych budynków mieszkalnych przez inwestora na omawianej nieruchomości wymagałoby uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w trybie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), to nie dawałoby to podstaw do zakwestionowania prawidłowych ustaleń rzeczoznawcy co do przeznaczenia tej nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 grudnia 1986 oraz z dnia 17 listopada 2005 r.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, iż organ drugiej instancji przekroczył również swoje kompetencje, żądając od niej zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o wydanie orzeczenia w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w trybie art. 157 u.g.n. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Kolegium z dnia 15 maja 2013 r. wynika jasno, że organ ten, mając na uwadze charakter zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących wadliwości operatu szacunkowego z dnia 10 października 2012 r. poinformował jedynie skarżącą o możliwości skorzystania przez nią z przewidzianego w powyższym przepisie sposobu weryfikacji prawidłowości operatu. Jednocześnie organ odwoławczy, mając na uwadze konieczność respektowania zasady szybkości postępowania, zakreślił stronie siedmiodniowy termin na wypowiedzenie się co do tego, czy zamierza ona skorzystać z uprawnienia określonego w art. 157 u.g.n. (k. 12 akt adm. II inst.).

Bezzasadne są także zarzuty skarżącej, iż organy administracji z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. nie zapewniły jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca tymczasem nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazała ona, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji drugiej pierwszej instancji o możliwości ustosunkowania się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania, w tym wskazywanych w zarzutach skargi, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy wskazać, że kwestia oceny uchybienia przez organy terminom załatwiania sprawy nie może być przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, dając temu wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach swych decyzji.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodów wskazanych w skardze. Sąd bowiem, jak wynika z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zasadniczo nie prowadzi odrębnego – od przeprowadzonego przez organy administracji – postępowania dowodowego. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego ani dowód z przesłuchania biegłych rzeczoznawców majątkowych nie stanowią dowodu z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a więc nie mogły być przeprowadzone przez Sąd.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

K. C. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. art. 133, 134, 145 §1 pkt. 1 lit. "c" i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. i z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności art. art. 7, 77 §1,80,84 §1 K.p.a. w zw, z § 3 pkt 1 i 2, § 4 pkt 1,2, 3, § 5 pkt 1 i 3, § 18 pkt 1, § 38 pkt 1 i 2, § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym, iż prawidłowo i w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy oraz wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały należycie udowodnione, podczas gdy zebrany w sprawie materiał nie został należycie rozważony, o czym świadczy wadliwa ocena waloru dowodowego operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

2) art. art. 133, 134, 145 §1 pkt. 1 lit. "c" i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. i z art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności art. art. 7, 77 §1, 80 i 86 K.p.a., a tym samym, iż prawidłowo i w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy oraz wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały należycie udowodnione, podczas gdy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności dotyczące faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości nie zostały należycie ustalone - nawet nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania na te okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

3) art. art. 133, 134, 145 §1 pkt. 1 lit. "c" i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. i z art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, tj. art. art. 6 oraz 61 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 4 i 6 u.p.z.p., a tym samym, iż w momencie wszczęcia postępowania w sprawie istniały uzasadnione podstawy wszczęcia tego postępowania, podczas gdy takich podstaw nie było, a samo wszczęcie było podyktowane jedynie chęcią przerwania biegu pięcioletniego terminu przewidzianego przez prawo, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

4) zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie pierwszych dwóch i niezastosowanie pozostałych, a w konsekwencji przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości miał związek wyłącznie z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było wyłączną przyczyną wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na następujące nieścisłości i sprzeczności sporządzonego przez T. J. operatu szacunkowego będącego podstawą wydania decyzji w sprawie.

Po pierwsze, ortofotomapa z 2005 r. użyta przez biegłą J. w operacie (s. 12 operatu) nie odzwierciedla stanu nieruchomości w tym roku. Biegła posługuje się bowiem podziałem geodezyjnym działek, który w 2005 r. nie wstępował. Na zbliżeniu widoczne są działki ewidencyjne np. 4/10, 4/11, ulica im. Rotmistrza Witolda Pileckiego, których w 2005 r. nie wyodrębniono (stan podziału odpowiada mniej więcej przełomowi 2007/2008 r.).

Po drugie, biegła dwa razy stwierdza, że obiektywnie wielkość działki ma niewielki wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych (s.18 i 20 operatu), i Jednocześnie biegła do prezentowanego zestawienia przyjmuje nieruchomości powyżej 4 000 m2 ;; (tabela nr 2 - s.21 operatu). Skoro wielkość działki ma niewielki wpływ na ceny transakcyjne, to sprzeczne z tym jest dokonywanie delimitacji, która faktycznie ograniczyła ilość potencjalnych transakcji wybranych do analizy. Zawężenie zestawienia transakcji jedynie do działek obejmujących za przedmiot nieruchomości powyżej 4 000 m2 pozostaje w sprzeczności z przywoływanym wyżej stwierdzeniem i razi sztucznością.

Po trzecie, biegła w istocie nie dokonała wyboru nieruchomości podobnych. Nie można uznać, że zbiorem nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest zestawienie z tabeli nr 2 (s. 21 operatu), przynajmniej z dwóch powodów. Mianowicie - w zbiorze tym znajduje się nieruchomość wyceniana, co byłoby sprzeczne z zasadami logiki (zaliczenie wycenianej nieruchomości do zbioru nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości). Kolejny argument związany jest z zakwalifikowaniem do tego zbioru nieruchomości oznaczonej nr Rep A 1204/2008, która też należała do skarżącej i sprzedana została na szczególnych warunkach, o których mowa w § 5 rozporządzenia. Nieruchomość taka nie może znajdować się w zbiorze nieruchomości podobnych. Jeśli więc przedmiotowe zestawienie jest zbiorem nieruchomości podobnych, to zawiera ono przynajmniej jeden istotny błąd merytoryczny, a w konsekwencji powoduje to, że zbiór nieruchomości podobnych został utworzony wadliwie Nieruchomości położone przy ul. Gęsiej w Lublinie stanowią od kilku lat teren wyłącznej eksploatacji deweloperów, którzy notorycznie zawierają transakcje bez natychmiastowej zapłaty ceny - tj. transakcje wyłączone na podstawie przywołanego wyżej § 5 rozporządzenia.

Po czwarte, jeśli uznać, że zestawienie z tabeli nr 2 (s. 21 operatu) nie jest zbiorem nieruchomości podobnych, to jedynymi nieruchomościami znajdującymi się w zbiorze nieruchomości podobnych są nieruchomości wyszczególnione na s. 23-24 operatu (zbiór 4 nieruchomości). Tymczasem jak wynika z metodologii wyceny wartości nieruchomości, biegła powinna przyjąć przynajmniej 7 transakcji nieruchomości (por. prof. dr hab. Józef Czaja, Metody szacowania wartości rynkowej i katastralnej nieruchomości' Kraków 2001, s. 128 -). Biegły H. K. do swojej analizy przyjął 12 nieruchomości, z których wyliczył średnią (s. 18 operatu). Analogiczna uwaga odnosi się do oceny zestawienia sporządzonego przez biegłą w tabeli nr 1 (s. 18 operatu), gdzie umieszczonych jest jedynie 6 transakcji.

Po piąte, biegła wadliwie dokonała analizy sytuacji rynkowej i zaprezentowała je na wykresach zawierających błędy. Na s. 19 operatu znajduje się wykres obrazujący stabilny trend poziomu cen, aż do końca 2009 r.. Tymczasem na kolejnej stronie (s.20 operatu) na tożsamym wykresie (obrazującym z założenia te same dane), lecz poszerzonym o lata 2010-2011 dostrzegamy zupełnie inny trend, tj. trend wzrostowy. Znamiennym jest to, że dla okresu 10.2006 r.- 12.2009 r. na wykresie pierwszym biegła wskazuje trend stabilny, a dla tego samego okresu na wykresie drugim biegła wskazuje trend wzrostowy. Z tej ewidentnej sprzeczności biegła wyciąga następujące sprzeczne wnioski - pod wykresem s.19 operatu stwierdza, że okres 10.2006-12.2009 r. "jest to okres miarodajny dla określenia wartości" a pod wykresem s.20 operatu stwierdza, że okres 01.2006-12.2010 r. "jest to okres niemiarodajny dla określenia wartości". Skoro okres 01.2006 r. -12.2010 r. obejmuje również okres 10,2006 r. - 12.2009 r., to nie może być on jednocześnie niemiarodajny i miarodajny. Wnioski biegłej są ewidentnie sprzeczne z zasadami logiki (notabene zamieszczone wykresy nie zawierają żadnych oznaczeń, jakimi jednostkami biegła się posługuje, co urąga elementarnym zasadom metodologii graficznego przedstawiania danych).

Po szóste, biegła zupełnie bezpodstawnie wyeliminowała z zebranych transakcji obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi dwie transakcje stwierdzając, że zawierają one dane nieprzydatne (s. 23 operatu). Były to transakcje zawierające ceny ekstremalne. Działanie takie jest zupełnie pozbawione podstaw prawnych i metodologicznych oraz wskazuje, że biegła różnicowała nieruchomości nie pod względem cech podobieństwa, lecz różnicowała je z punktu widzenia tylko jednego kryterium, tj. ceny. Zwrócić należy uwagę, że biegła nie dość, iż przyjęła błędne założenie o konieczności wyeliminowania transakcji, to je na domiar złego jedynie wadliwie zrealizowała. Jeśli chodzi bowiem o dobór nieruchomości do zbioru porównawczego dla uchwalenia wartości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (s. 23 operatu), realizując założenie o eliminowaniu transakcji o cenach ekstremalnych biegła powinna do zbioru nieruchomości podobnych zamiast transakcji z ceną 187,35 zł (Rury Jezuickie, ul. Zana) przyjąć transakcję z ceną 170,79 zł (Rury Wizytkowskie, ul. Orkana). Transakcja z ceną 187,35 zł była bowiem obok transakcji z ceną 65,99 zł (Ponikwoda, ul. Rumiankowa) transakcją w cenie ekstremalnej (tabela nr 1, s. 18-19 operatu).

Po siódme, sporządzona przez biegłą analiza rynku nieruchomości budzi wątpliwości. W podsumowaniu na s. 20 operatu biegła stwierdza, że "generalne ożywienie rynku nieruchomości gruntowych (również skokowy wzrost cen) nastąpiło w ostatnim kwartale 2006 r. w ciągu następnych trzech kolejnych lat, czyli do końca 2009 r. stan ten był w miarę stabilny. Kolejne ożywienie i wzrost cen nastąpiło pod koniec I kwartału 2010 r. i znów w miarę stabilny poziom trwał do połowy 2012 r.". Tymczasem jak wynika z analiz Urzędu Statystycznego w przygotowanym i udostępnionym publicznie raporcie: "w 2007 r. w Polsce średnia cena transakcyjna tego rodzaju gruntów (niezabudowanych użytków rolnych i leśnych) przekroczyła 113 zł za 1 m2, natomiast w 2010 r. sięgała 58 zł. Wahania cen gruntów rolnych na obszarach miast odzwierciedlają zarówno spekulację, jak i zmiany koniunkturalne na rynkach. Wydaje się, że spadek cen gruntów rolnych (jak i innych nieruchomości znajdujących się granicach miast na prawach powiatu) w stosunku do 2007 r. wiązał się z załamaniem na globalnych rynkach finansowych, towarowych i rynkach nieruchomości po bankructwie Banku Lehman Bros". Wnioski sformułowane przez biegłą rozmijają się z wnioskami sformułowanymi na podstawie danych statystycznych. Biegła twierdzi, że ceny nieruchomości w 2010 r. wzrosły w stosunku do 2007 r., tymczasem z danych zebranych przez Urząd Statystyczny wynika, iż ceny nieruchomości w 2010 r. spadły w stosunku do 2007 r. i to znacznie. Zdziwienie budzą wnioski biegłej, albowiem wydaje się, że powszechnie znanym jest fakt, iż w 2010 r. w Polsce i na świecie panował kryzys gospodarczy wywołany "krachem" na rynku nieruchomości.

Po ósme, biegła wyceniając wartości nieruchomości pominęła fakt, że była ona obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przechodu i przejazdu. Jak wynika z § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ograniczone prawa rzeczowe uwzględnia się przy określeniu wartości nieruchomości, jeśli wpływają one na zmianę tej wartości. Obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym pod warunkiem rozwiązującym zrealizowania układu komunikacyjnego przewidzianego planem miejscowym (zdarzenie przyszłe niepewne), zawsze wpływa na mniejszą atrakcyjność rynkową takiej nieruchomości, wobec nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń.

Po dziewiąte nota interpretacyjna nr 1 (NI 1) do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) stanowiąca o zastosowaniu podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, w ogólnych założeniach (pkt 3.3.) stanowi; "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia." Tymczasem biegła z uwagi na rzekomy brak transakcji wybrała okres dwóch lat następujący po dacie wyceny (wydłużając okres badany do 4 lat). Błąd ten biegła próbowała tłumaczyć w wyjaśnieniach (s, 3 wyjaśnień), że odstąpiła od stosowania noty interpretacyjnej. Warto zwrócić uwagę, że jeżeli nie było transakcji rynkowych biegła zamiast odchodzić od stosowania noty (odstępując od ustalonej przez środowisko rzeczoznawców metodologii) winna zastosować § 18 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, że "przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cela rolne lub leśne, w przypadku braku transakcji rynkowych, stosuje się metodę wskaźników szacunkowych gruntów". Konkludując biegła winna zastosować inną metodę czego nie zrobiła.

Ponadto wskazano, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której w momencie wejścia w życie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał inny plan zagospodarowania przestrzennego (uprzedni plan bowiem utracił moc obowiązującą z dniem 31.12.2003 r.), dlatego należało ustalić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania. Przepis art. 37 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że dotyczy on "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". Uchwalenie planu nastąpiło w dniu 17 listopada 2005 r. dlatego bezzasadne było odniesienie się przez Sąd do materiału sprawy, a ściślej do oględzin nieruchomości przez biegłego (z 2012 r.), materiału fotograficznego (wykonanego po uchwaleniu planu), czy też analizy porównawczej ortofotomapy (z 2008 r.), jako stanowiących wiarygodne źródło informacji o faktycznym sposobie wykorzystywania nieruchomości. Podstawowy walor dowodowy w ocenie Sądu uzyskał natomiast wypis z rejestru gruntów i budynków, w którym sklasyfikowano nieruchomość jako grunty orne (klasa R1I, R IlIa). Stanowisko to w sposób ewidentny przeczy dominującej linii orzeczniczej, która uznaje taki dowód za niewystarczający i wobec braku definicji ustawowej "faktycznego wykorzystania", nakłada na organy obowiązek dokładnego i wszechstronnego rozważenia tej kwestii, zwłaszcza wyjaśnienia, w jaki sposób nieruchomość mogłaby być wykorzystywana, przy uwzględnieniu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Dalej wskazano, że przesłanką merytoryczną wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie winien być wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na etapie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przesłanka ta nie była spełniona, co więcej - nie była ona nawet uprawdopodobniona żadnym dokumentem. Motywem działania organu pierwszej instancji, wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie było jedynie przerwania biegu pięcioletniego terminu, przewidzianego przez przepis art. 37 ust. 4 u.p.z.p.

Stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że przesłanką zastosowania normy prawnej statuującej, obowiązek ustalenia "opłaty planistycznej" jest bezpośredni związek pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości. Jedynie wiec w sytuacji, w której wpływ wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezpośredni i wyłączny, tj. pozbawiony wpływu innych czynników, można zastosować odpowiedni przepis prawa materialnego. Według strony ustalony w niniejszej sprawie wzrost wartości nieruchomości nie był wyłącznie związany z wprowadzeniem przedmiotowego planu, ale wynikał on również z dynamicznego i nieuzasadnionego (spekulacyjnego) wzrostu cen nieruchomości w związku z tzw. bańką spekulacyjną na rynku nieruchomości, która doprowadziła do wybuchu aktualnego kryzysu gospodarczego. Okoliczności te nie zostały w ogóle uwzględnione w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd dokonując oceny sprawy orzekł, pomimo iż nie spełniona była przesłanka bezpośredniego i wyłącznego związku pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadnicza zarzuty kasacyjne dotyczą stanu faktycznego sprawy, który według strony skarżącej ustalony został na podstawie wadliwego operatu szacunkowego i bez jego właściwej weryfikacji, co skutkowało podjęciem niewłaściwych rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej w postępowaniu przeprowadzonym przez organy obu instancji nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy dotyczące zwłaszcza ustalenia przeznaczenia i faktycznego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości gruntowej przed uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 listopada 2005 r., jak też nie został wykazany bezpośredni związek pomiędzy uchwaleniem nowego planu a wzrostem wartości nieruchomości.

Odnosząc się do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej należy wstępnie zaznaczyć, że zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w postępowaniu administracyjnym determinowany jest unormowaniem zawartym w przepisach prawa stanowiących podstawę rozstrzygania o opłacie planistycznej.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust.1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.

W art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wskazano zaś podstawę prawną w oparciu o którą dokonywana jest wycena nieruchomości, mianowicie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślenia zatem wymaga to, że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 u.g.n.) i do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W związku z tym, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, który był podstawą do obliczenia wysokości opłaty planistycznej zaznaczyć należy, że z punktu widzenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1. Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Tym niemniej należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy.

Wskazać również należy, że w sytuacji, w której strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium w piśmie z dnia 15 maja 2013 r. poinformowało skarżącą o możliwości weryfikacji prawidłowości operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. jednakże nie skorzystała ona ze swojego uprawnienia. Jednocześnie zarzuty skarżącej wobec operatu nie zostały poparte żadnym innym operatem wykonanym na zlecenie strony, do którego organ mógłby się ustosunkować. Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11). Wskazanie przez organ na możliwość odwołania się przez stronę do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców nie dotyczyło obowiązku przeprowadzenia dowodu w zakresie koniecznym dla wyjaśnienia sprawy, ale wskazania środka, którym strona może się posłużyć, usiłując wykazać wadliwość operatu.

Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości skontrolowania operatu szacunkowego. Operat, jak to wyżej wskazano jest opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki doszły do przekonania, że biegła dokonała poprawnej wyceny nieruchomości w sporządzonym operacie szacunkowym.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca sprzedała swoją nieruchomość 27 grudnia 2007 r. Treść operatu szacunkowego wskazuje, że biegła dokonała wymaganej analizy lokalnego rynku nieruchomości. W sporządzonym operacie zastosowano podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że organy administracji przedstawiły szeroko analizę operatu szacunkowego, wskazując z jakich przyczyn oceniły go jako prawidłowy i przyjęły bez zastrzeżeń wnioski końcowe rzeczoznawcy co do kwotowego wzrostu wartości nieruchomości objętych operatem, co z kolei stanowiło podstawę do wyliczenia wysokości opłaty planistycznej.

Trafne jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że operat został sporządzony w sposób zgodny z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest wyczerpująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej. Biegła ustosunkowała się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego składając szczegółowe wyjaśnienia w spornych kwestiach. Operat ten, z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody i wnikliwą analizę istotnych czynników, trafnie został uznany za wiarygodny i nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wyjaśniła, czym się kierowała przyjmując określone nieruchomości do porównania. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art.154 ust.2 u.g.n..) Organy prowadzące postępowanie dokonały oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z przepisami prawa. Natomiast sama metodyka szacowania nieruchomości nie mogła być przedmiotem rozważań organu oraz Sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy.

W świetle powyższego organy orzekające w sprawie, a także Sąd Wojewódzki, nie mogły dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i Sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym ww. wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., o czym mowa już była powyżej.

Nie mogły zatem podlegać szczegółowej weryfikacji merytorycznej zawarte w skardze kasacyjnej uwagi co do operatu szacunkowego odnoszące się do kwestii niewłaściwego zdaniem strony zawężenia zestawienia transakcji do nieruchomości o określonej wielkości (powierzchni), wadliwie utworzonego zbioru nieruchomości podobnych, wadliwej analizy sytuacji rynkowej i trendów w zakresie poziomu cen nieruchomości gruntowych oraz wadliwie zastosowanej metody szacowania wartości nieruchomości.

Z tych względów za bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące sporządzony w sprawie operat szacunkowy.

Jaką nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący wyników postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie nowouchwalonego planu miejscowego. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie dla wyjaśnienia faktycznego stanu analizowanej nieruchomości gruntowej miała z jednej strony treść dokumentów w postaci dokumentacji ewidencyjnej oraz wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium, a z drugiej strony fakt, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę dowody przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym zasadne było wnioskowanie, że nieruchomość była wykorzystywana jako teren niezabudowany o przeznaczeniu pod obszary zieleni, przy czym faktycznie użytkowana rolniczo, co znalazło potwierdzenie w wypisie z rejestru gruntów. Prawidłowe było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skoro strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na inny sposób czy możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki, to organy administracji nie miały obowiązku badania z urzędu czy wyceniana nieruchomość spełniała potencjalnie przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W konsekwencji wobec tego, że według aktualnego planu przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną, usługi nieuciążliwe oraz tereny zielone – to konkluzja przyjęta w decyzjach i wyroku co do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu nie budzi wątpliwości.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana w świetle zasad logiki i doświadczenia prowadzić musiała do akceptacji wyceny nieruchomości zawartej w operacie stanowiącym podstawę ustalonej w sprawie opłaty, zgodnie z artykułem 37 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podstaw do wszczęcia postępowanie w niniejszej sprawie wskazać należy, że jest on bezzasadny. Uchwalenie planu miejscowego może spowodować wzrost wartości nieruchomości. W takim przypadku, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, organ wykonawczy gminy obowiązany jest pobrać jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.p.z.p, przepis ten stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. czyli opłat planistycznych. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. II OSK 207/10). Bez znaczenia dla możliwości wszczęcia przedmiotowego postępowania był sposób w jaki organ powziął informację o sprzedaży nieruchomości oraz fakt, czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, dochodzi do ustalenia czy zaistniały przesłanki do wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia - art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że ustalony w sprawie wzrost wartości nieruchomości nie był wyłącznie związany z wprowadzeniem przedmiotowego planu, ale wynikał on również z nieuzasadnionego (spekulacyjnego) wzrostu cen nieruchomości w związku z tzw. bańką spekulacyjną na rynku nieruchomości, która doprowadziła do wybuchu aktualnego kryzysu gospodarczego, czego organy i Sąd nie wzięły pod uwagę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie się przez skarżącą do "kryzysu gospodarczego" jako okoliczności, która rzekomo wymagała dokonania korekty wyceny nieruchomości, nie zostało poparte wiarygodnymi danymi ekonomicznymi, pozwalającymi na podważenie zasadności odmiennego stanowiska rzeczoznawcy majątkowego (zaakceptowanego przez organy administracji i Sąd Wojewódzki), która na stronie 21 operatu (pkt 1.3 Tendencje rynkowe) podkreśliła, że prawie czteroletni okres od 10.2006 r. do 12.2009 r. wykazał tendencje stabilne w zakresie cen i dlatego uznała ustalony trend czasowy za miarodajny do wyceny nieruchomości według poziomu cen na grudzień 2007 r. W sytuacji gdy strona nie przedstawiła żadnego konkurencyjnego opracowania specjalistycznego, to organy administracji, jak też Sąd Wojewódzki, nie miały podstaw do zakwestionowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego

Jak już wyżej zasygnalizowano ustawodawca przewidział w artykule 157 ust.1 u.g.n. szczegółowy tryb oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego co nie może być pomijane w postępowaniu sądowym Jeżeli więc strona kwestionująca operat nie skorzysta z tego trybu, to nie może skutecznie domagać się w tym zakresie kontroli sądowej przed Sądem pierwszej i drugiej instancji

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.