Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 106/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 236 ust. 2, art. 252 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 5 ust. 7, art. 80 ust. 3 i  art. 80 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7, art. 61 par. 4, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie NSA Jerzy Marcinowski, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Zając, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi I. R. i P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. R. i P. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania A. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w wysokości 72. 434,80 zł, w tym należności głównej 63. 359,80 zł i odsetek na dzień wydania decyzji 9.075,00 zł. Jako podstawę decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) – dalej K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 236 ust. 2, art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.).

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nakazał zwrot przez A., prowadzącą Zespól Szkół [...] wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w przedstawionej wyżej wysokości. Organ pierwszej instancji uznał, że przekazane środki finansowe z tytułu dotacji w wysokości 63.359,80 zł zostały wykorzystane niezgodne z przeznaczeniem na zakupy inwestycyjne, obsługę prawną, zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych użytkowanych w siedzibie organu, reklamę i promocję oraz realizację wydatków niezwiązanych z działalnością Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

W odwołaniu od wydanej decyzji skarżąca podnosiła, że organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kwalifikacji ponoszonych wydatków, które w opinii odwołującego się powinny zostać zakwalifikowane jako wydatki bieżące.

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w roku 2010 oraz w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. prowadzone przez Izbę [...] i Szkoła [...]nr [...], tworzące Zespół Szkół [...], funkcjonujące w L. przy ul. [...] otrzymywały dotację podmiotową z budżetu miasta. Dotacja była przekazywana na zasadach określonych przepisami art. 80 ust.3 ustawy o systemie oświaty oraz uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz placówek na terenie miasta prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. L.nr [...], póz. 3190) i uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno - pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. L. nr [...], póz. [...]). Łącznie przekazano szkołom kwotę 4.617.393,00 zł (w 2010 r. – 2.802.933 zł i do 31 sierpnia 2011 r. -1.814.460 zł). Kontrola przeprowadzona przez upoważnionych pracowników Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta w dniach od 3 do 18 października 2011 r. wykazała, że wydatki bieżące szkół z lat 2010 - 2011 według stanu określonego w protokole kontroli z dnia 18 października 2011 r. wyniosły 4.366 600,68 zł. Ponadto w kwocie otrzymanej dotacji zawierają się środki niewykorzystane do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości 187.278,80 zł. Pozostała kwota z przekazanych środków finansowych to jest 63.359,80 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ przeznaczono ją na zakup inwestycyjny, na obsługę prawną, zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych użytkowanych w siedzibie organu, reklamę i promocję, oraz realizację wydatków niezwiązanych z działalnością socjalną Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

Organ drugiej instancji wskazał, że przepis art. art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowi, iż dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Zgodnie natomiast z przepisem art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez wydatki bieżące rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Obejmują one przede wszystkim wydatki na wynagrodzenia i uposażenia wraz z pochodnymi oraz odpisami na fundusze, koszty zakupu towarów i usług niezbędnych do bieżącej działalności, opłaty, składki i inne należności, wydatki związane z funkcjonowaniem administracji samorządowej (urzędów i organów) oraz wydatki na podróże służbowe, a także świadczenia na rzecz osób fizycznych wypłacane z budżetu, niebędące zapłatą za wykonane świadczenia ani wynagrodzeniami ze stosunku pracy. Do wydatków majątkowych zaliczyć należy wydatki inwestycje i zakupy inwestycyjne. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych klasyfikuje zakupy inwestycyjne do środków trwałych niezaliczanych do pierwszego wyposażenia, których wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.) to jest 3.500 zł, a odpisy amortyzacyjne od tych środków trwałych nie są dokonywane jednorazowo.

Organ odwoławczy ustalił, że na kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (63.359,80 zł) złożyły się wydatki na: a) zakup ujętej w ewidencji środków trwałych kserokopiarki o wartości 17.316,68 zł; b) obsługą prawną w ramach umowy zawartej przez Izbę [...] z Kancelarią Radców Prawnych [...] w wysokości 15.499,96 zł; c) zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych użytkowanych przez pracowników organu prowadzącego w jego siedzibie, nie zaś w Zespole Szkół o wartości 13.140,12 zł; d) wydatki na reklamę i promocję w wysokości 12.155,54 zł; e) wydatki na usługi gastronomiczne oraz konsumpcję i wynajem sali w restauracji w wysokości 5.247,50 zł.

Według organu drugiej instancji, wskazanych wyżej wydatków nie można zakwalifikować jako wydatków bieżących i wydatków, których źródłem pokrycia mogła być udzielona dotacja.

Nie można uznać za wydatek bieżący zakupu kserokopiarki o wartości 17.316,68 zł, której wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, to jest 3.500 zł, a odpisy amortyzacyjne od tych środków trwałych nie są dokonywane jednorazowo. Stanowi ona środek trwały, a naliczenie amortyzacji nastąpiło drogą stopniowego umorzenia według stawki amortyzacyjnej 14% (to jest przez okres ponad 7 lat, wg "Karty środka trwałego"). Organ wskazał, że pomoce dydaktyczne służą wyłącznie procesowi dydaktyczno- wychowawczemu i umarzane są jednorazowo w miesiącu przyjęcia do użytkowania, co w opisanym przypadku nie miało miejsca.

Organ odwoławczy ustalił, że obsługę prawną A. prowadziła Kancelaria Radców Prawnych na podstawie umowy o świadczenie usług prawnych na rzecz Izby. Wewnętrzną uchwałą Zarząd Izby podjął decyzję o obciążaniu Zespołu Szkół 1/3 kosztów tej obsługi prawnej. Uchwała została podjęta jednostronnie przez Zarząd, a wysokość udziału Zespołu Szkół w kosztach nie miała odzwierciedlenia w stanie faktycznym, wynikała jedynie z ustaleń Zarządu. W toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono żadnych dokumentów potwierdzających świadczenie usług prawnych na rzecz Zespołu Szkół. Oznacza to, że nie można przypisać wydatków na obsługę prawną w kwocie 15.499,96 zł do wydatków bieżących poniesionych na obsługę dotowanych szkół tylko na podstawie uchwały Zarządu Izby.

Z inwentaryzacji składników majątku zakupionych z dotacji wynika, że część z nich (komputery, monitory i drukarka) użytkowanych było w siedzibie Izby przez jej pracowników. Twierdzenie skarżącej, że sprzęt komputerowy został chwilowo wypożyczony poza Zespół Szkół jest sprzeczne ze stwierdzonym podczas kontroli stanem rzeczywistym i wyjaśnieniem złożonym w toku kontroli przez Dyrektora Izby, z których wynika, że sprzęt ten jest na stałe użytkowany w siedzibie Izby. Podczas kontroli stwierdzono również, że z dotacji finansowano prenumeratę biuletynów wykorzystywanych w siedzibie Izby przez pracowników księgowości w tym "Poradnika VAT", pomimo że to nie Zespół Szkół, a Izba rozliczała się z podatku VAT. Skarżący uzasadniał to potrzebą analizowania przychodów szkół celem ustalenia czy nie spowodują one konieczności rejestracji Zespołu Szkół jako podatnika VAT. Jednak w tym celu nie jest konieczna regularna coroczna prenumerata "Poradnika VAT", który nie służył potrzebom Zespołu Szkół.

Organ ustalił również, że kosztów reklamy i informacji o ofercie edukacyjnej nie można zaliczyć do bezpośrednio związanych z zadaniami szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, ani z uczniami, na których przekazywana jest dotacja. Reklama i promocja polegała na umieszczaniu banerów reklamowych, reklam w autobusach, Panoramie Firm, plakatach, ulotkach, informatorach, kalendarzach, długopisach i innych materiałach reklamowych. Wydatki te nie zostały pokryte z uwagi na udział uczniów w pokazach, konkursach i targach.

Kwota 5.247,50 zł dotycząca zapłaty za trzy faktury wystawiono za usługę gastronomiczną i za konsumpcję oraz za wynajęcie sali z okazji Dnia Nauczyciela rozliczona została z dotacji jako wydatek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (ZFŚS). Zarówno przepisy ustawy o ZFŚS, ani też regulamin ZFŚS Izby nie przewidywały wydatków na konsumpcję i usługi gastronomiczne jako kierunków działalności socjalnej. Przepis art. 2 pkt 1 ustawy o z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 70, poz. 335 ze zm.) stanowi, iż działalność socjalna to usługi świadczone przez pracodawców na rzecz różnych form wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej, sportowo-rekreacyjnej, opieki nad dziećmi w żłobkach, klubach dziecięcych, przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego, udzielanie pomocy materialnej - rzeczowej lub finansowej, a także zwrotnej lub bezzwrotnej pomocy na cele mieszkaniowe na warunkach określonych umową. Organ odwoławczy uznał, że wydatki na działalność socjalną nie obejmują wydatków na konsumpcję i wynajem sal, ani też wydatków o charakterze okolicznościowym i okazjonalnym.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i organ ten zasadnie zastosował przepis art. 252 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, które uzasadniają zwrot dotacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o obowiązku zwrotu kwoty 15.499,96 zł z tytułu comiesięcznego ponoszenia przez Szkół 1/3 wydatków związanych z realizacją umowy zawartej przez Izbę [...] z Kancelarią Radców Prawnych na świadczenie pomocy prawnej oraz kwoty 2.319,00 zł z tytułu odsetek, zarzucając zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że Zespół Szkół nie korzystał z usług prawnych świadczonych przez Kancelarię Radców Prawnych uzasadniających obciążenie go 1/3 kosztów obsługi prawnej;

- art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz pozbawienie skarżącej możliwości końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zwłaszcza w zakresie rzekomego braku dowodów świadczących o korzystaniu przez Zespół Szkół z usług Kancelarii Radców Prawnych;

- art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez niewłaściwą jego wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że część dotacji przyznanej Zespołowi Szkół przeznaczona na pokrycie kosztów świadczenia pomocy prawnej została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w powołanym przepisie.

Skarżąca zakwestionowała skierowanie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dotacji do Izby [...]jako organu prowadzącego, podczas gdy zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty beneficjentem dotacji są niesamorządowe publiczne szkoły a nie ich organy prowadzące. Beneficjentem dotacji w niniejszej sprawie jest Zespół Szkół [...]. Wprawdzie zgodnie z § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz placówek na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, wniosek o udzielenie dotacji składa organ prowadzący, jednakże dotacja jest przekazywana na rachunek bankowy szkoły (art. 80 ust. 3c ustawy o systemie oświaty). Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącej, decyzja zobowiązująca do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie powinna być skierowana do Zespołu Szkół, czyli podmiotu na rzecz którego dotacja została udzielona.

Skarżąca podniosła, że ani w ustawie o systemie oświaty, ani też w przepisach wykonawczych nie zdefiniowano określenia "wydatki bieżące", dlatego też zgodnie z zasadami wykładni systemowej pod zastosowanym w tej ustawie pojęciem wydatków bieżących należy rozumieć "wydatki bieżące" określane w art. 165a ust. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie K 19/07, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawach II GSK 319/07 i II GSK 320/07, uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w K.z dnia [...] sygn. KI-411/246/09).

Według art. 106 ust. 4 pkt 1 - 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2005r., nr 249, poz. 2104 ze zm.). wydatki bieżące obejmują: wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem i realizacją ich statutowych zadań. Na podstawie art. 39 ust. 4 pkt. 1 i ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 nr 157 poz. 1240 ze zm.) Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 38, poz. 207). Zgodnie z załącznikiem Nr 4 do tego rozporządzenia wskazane w nim paragrafy obejmujące różne kategorie wydatków łączy się w grupy. Mając na względzie wskazaną w cytowanym rozporządzeniu klasyfikację wydatków bieżących, zdaniem skarżącej kwota 15.499,96 zł z tytułu comiesięcznego ponoszenia przez Zespół Szkół 1/3 wydatków związanych z realizacją umowy zawartej przez Izbę z Kancelarią Radców Prawnych na świadczenie pomocy prawnej została wykorzystana zgodnie z celami określonymi w art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i z tego względu nie podlega zwrotowi. Obsługa prawna Zespołu Szkół jest związana z jego bieżącą działalnością i stanowi usługę, która zgodnie z § 417 załącznika nr 4 do rozporządzenia może być klasyfikowana jako wydatek bieżący podlegający rozliczeniu ze środków dotacji. Do wydatków bieżących wskazanych w tym paragrafie należą bowiem wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia lub umów o dzieło, w tym dodatkowe wynagrodzenia radców prawnych z tytułu zastępstwa w postępowaniu sądowym wypłacane na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Skarżąca zaznaczyła, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Konsekwencją braku osobowości w rozumieniu prawa cywilnego jest pozbawienie szkół możliwości samodzielnego uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym, czyli między innymi zawierania umów o dzieło. Skoro zatem Zespół Szkół nie posiada zdolności prawnej do zawierania umów cywilnoprawnych to w sytuacji, gdy niezbędne w celu realizacji zadań statutowych jest zatrudnienie na podstawie umowy cywilnoprawnej, stroną takiej umowy będzie zawsze organ prowadzący. Podobnie w tym przypadku, stroną umowy cywilnoprawnej z Kancelarią Radców Prawnych jest organ prowadzący, zaś faktycznie usługi radców prawnych Kancelarii dotyczą również bieżącej działalności statutowej Zespołu Szkół. A. ma podpisaną zryczałtowaną umowę z kancelarią prawną, w ramach której kancelaria reprezentuje także jednostki organizacyjne podlegające Izbie, dlatego też Zespół Szkół partycypuje w części kosztów wynikających z realizacji przedmiotowej umowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że takie rozwiązanie korzystnie wpływa na zmniejszenie kosztów stałej obsługi prawnej w kontrolowanej jednostce.

Skarżąca zarzuciła, że w toku postępowania administracyjnego organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy Zespół Szkół faktycznie korzystał z usług Kancelarii Radców Prawnych, a jeżeli tak to w jakim zakresie i ewentualnie czy zakres tych usług uzasadnia comiesięczne obciążenie Zespołu Szkół kwotą 813,33 zł, czy też jest to kwota zawyżona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz podnosząc, że beneficjentem dotacji i adresatem decyzji jest skarżąca mająca osobowość prawną, w przeciwieństwie do prowadzonego przez nią Zespołu Szkół, natomiast konieczność zwrotu wydatków na obsługę prawną wynika z ustalenia, że świadczenie usług obsługi prawnej na rzecz Zespołu Szkół nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według art.80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty szkoły publiczne prowadzone przez inne podmioty niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Dotacje te, zgodnie z art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Przyznanie dotacji ma charakter podmiotowy, ponieważ jej wysokość pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Celowość dotacji powoduje, że wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć (dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, z zastrzeżeniem wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.) W związku z tym organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 80 ust. 3 e ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, że organy są uprawnione do badania, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Prawidłowo organ drugiej instancji wskazał, że w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem zastosowanie ma art. 252 ustawy o finansach publicznych, według którego dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Przy tym zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega tylko ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 5 ustawy o finansach publicznych).

Prawidłowo także organ nakazał zwrot dotacji w części wydatkowanej na zakup ujętej w ewidencji środków trwałych kserokopiarki o wartości 17.316,68 zł; zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych użytkowanych przez pracowników organu prowadzącego w jego siedzibie, nie zaś w Zespole Szkół o wartości 13.140,12 zł; wydatki na reklamę i promocję w wysokości 12.155,54 zł; wydatki na usługi gastronomiczne oraz konsumpcję i wynajem sali w restauracji w wysokości 5.247,50 zł. W tej części także strona nie kwestionuje ustaleń i opartych na niej decyzji.

Uzasadnione są natomiast niektóre zarzuty skargi dotyczące decyzji w zakresie w jakim skarżąca została zobowiązana do zwrotu dotacji wydatkowanej na obsługę prawną Zespołu Szkół.

Jak wcześniej wskazano dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W ustawie o systemie oświaty nie definiuje się wydatków bieżących, dlatego też zgodnie z zasadami wykładni systemowej zewnętrznej należy odwołać się rozumienia wydatków bieżących w aktach prawnych regulujących problematykę finansów publicznych. I tak zgodnie z art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez wydatki bieżące rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Należą do nich między innymi wydatki na wynagrodzenia i uposażenia wraz z pochodnymi oraz odpisami na fundusze, koszty zakupu towarów i usług niezbędnych do bieżącej działalności, opłaty, składki i inne należności. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 38, poz. 207) do grupy wydatków bieżących zalicza się między innymi wydatki klasyfikowane w paragrafie 417, obejmującym między innymi wynagrodzenia wypłacane na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło oraz dodatkowe wynagrodzenia radców prawnych z tytułu zastępstwa w postępowaniu sądowym wypłacane na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] Kancelaria Radców Prawnych [...] świadczyła Izbie [...] stałą pomoc prawną polegającą w szczególności na udzielaniu ustnych lub pisemnych porad prawnych, konsultacji, sporządzaniu opinii prawnych, projektów umów i innych dokumentów na rzecz zleceniodawcy. Za wykonane usługi zleceniobiorca otrzymywał zryczałtowane miesięczne wynagrodzenie w wysokości 2.000 zł powiększone o podatek VAT. Na podstawie aneksów z dnia [...] i z dnia [...] do uchwały nr [...] Zarządu Izby [...] skarżąca zaliczała w koszty Zespołu Szkół 1/3 kosztów obsługi prawnej. Po wystawieniu faktury przez zleceniobiorcę Izba wystawiała dla Zespołu Szkół noty obciążeniowe na kwotę stanowiącą 1/3 wysokości wynagrodzenia ujętego w fakturze (813,33 zł).

Według przedstawionych wcześniej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych wydatki, o których mowa zalicza się do wydatków bieżących. Z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, że organy nie rozważały, czy tego rodzaju wydatki mogą być uznane za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej). Organ drugiej instancji stwierdził, że w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono żadnych dokumentów potwierdzających świadczenie usług prawnych na rzecz Zespołu Szkół oraz że nie można przypisać wydatków na obsługę prawną do wydatków bieżących poniesionych na obsługę dotowanych szkół tylko na podstawie uchwały Zarządu Izby.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że same uchwały Zarządu Izby wskazujące sposób rozliczenia wydatków na obsługę prawną nie są wystarczające do zaliczenia wydatków do ponoszonych przez Zespół Szkół. Nie stwierdzają one bowiem czy takie wydatki rzeczywiście zostały poniesione. Jednakże z protokołu kontroli oraz załącznika do tego protokołu wynika, że w toku kontroli dyrektor Izby [...] T.K., wyjaśniła na piśmie, że wydatki na obsługę prawną były uzasadnione "ponieważ dotyczą ... wielu wątpliwości związanych z prawem oświatowym i prawem dotyczącym pracowników młodocianych ... również problemów z prawem samych uczniów szkoły. W związku z tym, że uczniowie szkoły w dużej mierze należą do osób z małym dochodem..., to rodzice w razie kłopotów zwracają się do pedagoga szkolnego z prośbą o poradę, a pedagog zwraca się po poradę prawną do kancelarii."

Organ drugiej instancji opierając w omawianym zakresie swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono żadnych dokumentów potwierdzających świadczenie usług prawnych na rzecz Zespołu Szkół nie odniósł się do omówionych wyżej wyjaśnień dyrektora Izby, nie wyjaśnił czy i dlaczego uznaje te wyjaśnienia za niewystarczające do poczynienia ustaleń faktycznych potwierdzających wydatkowanie środków z dotacji na obsługę prawną Zespołu Szkół, nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie wyjaśnił też, czy tego rodzaju wydatki mogą być uznane za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej).

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższych wymogów ze wskazanych wyżej przyczyn nie spełnia zaskarżona decyzja, o ile dotyczy nakazania zwrotu wydatków przeznaczonych według skarżącej na obsługę prawną Zespołu Szkół. Wymienione wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co sprawia, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a.).

Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. przez organ pierwszej instancji. Według art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Według § 2 tego artykułu organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana po złożeniu przez skarżącą sprawozdania z częściowej realizacji zaleceń pokontrolnych bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji (art. 61 § 4 K.p.a.) a także bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 K.p.a.) Nie zwalniało organu z tego obowiązku skierowanie do skarżącej wystąpienia pokontrolnego oraz złożenie przez skarżącą sprawozdania z częściowej realizacji zaleceń pokontrolnych. Składając to sprawozdanie skarżąca mogła pozostawać w przekonaniu, że jej wyjaśnienia zostaną uznane za wystarczające.

Stwierdzając naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. należy jednak równocześnie zauważyć, że naruszenia te samodzielnie nie mogłyby stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu drugiej instancji, bowiem dopuścił się ich organ pierwszej instancji, a skarżąca składając odwołanie mogła powołać się na wszystkie okoliczności, których nie przedstawiła w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Naruszenie to nie może być zatem zakwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a.).

Bezzasadny jest sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący błędnego ustalenia strony postępowania, czyli podmiotu do którego powinna być adresowana decyzja nakazująca zwrot dotacji.

Według art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Podmioty te mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony, czyli posiadają tzw. zdolność administracyjnoprawną. Niewątpliwie Zespół Szkół prowadzony przez skarżącą, ani szkoły wchodzące w skład tego Zespołu nie należą do żadnej z powyższych kategorii. Wobec powyższego Zespół Szkół nie mógł być adresatem decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że zgodnie z art. 80 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacja jest przekazywana na rachunek bankowy szkoły oraz okoliczność, że generalnie według poszczególnych przepisów art. 80 ustawy dotacje otrzymują przedszkola, szkoły i placówki. Ustawodawca określił bowiem w ten sposób jednostki organizacyjne, na których działalność przeznaczone są dotacje. Takie rozwiązanie ustawowe nie powoduje jednak, że jednostki te uzyskują zdolność administracyjnoprawną w sprawach o zwrot dotacji. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Z przepisów wymienionej ustawy wynika, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Odnosząc to do uregulowania art. 29 K.p.a. należy wskazać, że szkoły publiczne, które są zakładane i prowadzone przez inne podmioty niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego nie mogą występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o nakazanie zwrotu dotacji. To podmiot prowadzący szkołę może jedynie być stroną postępowania administracyjnego i skoro art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły, to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Przedwczesne jest rozpatrywanie zarzutu naruszenia art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, skoro według ustaleń organu drugiej instancji nie wykazane zostało poniesienie wydatków na obsługę prawną Zespołu Szkół. Dopiero ponownie rozpatrując sprawę organ administracji w razie ustalenia że takie wydatki zostały rzeczywiście poniesione, będzie miał podstawę do analizy czy wydatki można uznać za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej). Zwrócić przy tym należy uwagę, że przedstawiane w wyjaśnieniach dyrektora Izby udzielanie pomocy prawnej w celu rozwiązywania problemów z prawem uczniów szkoły powinno być ocenione w kontekście zadań szkoły w zakresie profilaktyki społecznej.

Jednak ponownie rozpatrując sprawę organ w pierwszej kolejności powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych dotyczących wydatków na obsługę prawną Zespołu Szkół. W razie potrzeby organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe, ewentualnie po wezwaniu strony do przedstawienia dowodów. Nie wyłącza to oczywiście ustalenia, że takie wydatki nie zostały poniesione. Jednakże będzie to wymagało odniesienia się do omówionych wcześniej wyjaśnień dyrektora Izby, zwłaszcza w sytuacji gdyby okazało się, że nie zostaną przedstawione dodatkowe dowody.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości ma uzasadnienie w przepisie art. 152 tej ustawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 6 pkt 5 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349).