Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1235/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 133 par 1, art 106 par 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7,8,9,i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1706/12 w sprawie ze skargi Ł.L. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1706/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Ł.L. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 26 lipca 2012 r. nr [..] /S w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z dnia 12 czerwca 2012 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr [..] /S z 26 lipca 2012r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Mińsku Mazowieckim nr 106 z 12 czerwca 2012 r. o odmowie wypłaty Ł.L. wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 16 grudnia 2008 r. do 16 grudnia 2011 r. - określonego na dzień 25 stycznia 2012 r. rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z 5 marca 2012 r.

Do wydania powyższych rozkazów personalnych doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Raportem z 6 czerwca 2011 r. Ł.L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [..] o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od 1 lipca 2003 r. do 2 lipca 2006 r.

Rozkazem personalnym nr [..] z 5 marca 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] ustalił Ł.L. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 25 stycznia 2012 r. w wysokości 11%. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.).

W odwołaniu od ww. rozkazu personalnego Ł.L. zauważył, iż zgodnie z zaskarżoną decyzją uzyskał na dzień 25 stycznia 2012r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 11%. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano natomiast, iż wzrost uposażenia przysługuje mu od 16 grudnia 2011 r. Podniósł, iż oba zapisy są ze sobą sprzeczne i nie wyjaśniają dokładnie, od kiedy przysługuje mu zwiększone uposażenie.

Postanowieniem nr 1 z dnia 18 kwietnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę, zaistniałą w uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego z 5 marca 2012 r., wskazując, iż zamiast wyrażenia "W związku z powyższym na dzień 16 grudnia 2011 r. wymienionemu przysługuje wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 11%" winno być: "W związku z powyższym na dzień 25 stycznia 2012 r. wymienionemu przysługuje wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 11%". Na skutek zażalenia strony, ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Stołecznego Policji nr [..] z 14 maja 2012 r.

Pismem z 20 kwietnia 2012 r. Komendant Stołeczny Policji zwrócił się do Ł.L. o sprecyzowanie zawartych w odwołaniu zarzutów poprzez wskazanie, czy nie zgadza się z decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z 5 marca 2012 r. w zakresie, w jakim ustala ona prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, tj. czy kwestionuje wzięte pod uwagę okresy wysługi lat, stanowiące podstawę wzrostu uposażenia, czy też żąda jedynie wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 25 stycznia 2009 r. do 25 stycznia 2012 r. Nadto organ wskazał, iż kwestia ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest sprawą odrębną od żądania wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres 3 lat wstecz. Żądanie przedmiotowego wyrównania rozpatrywane jest bowiem w oparciu o nowy wniosek strony, poprzez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej.

W piśmie z 4 maja 2012 r. Ł.L. oświadczył, iż nie neguje ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a rozbieżność dat, na którą określono mu prawo do wzrostu uposażenia i brak wyrównania wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres od 16 grudnia 2009 r. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z pouczeniem, zawartym w piśmie z 20 kwietnia 2012 r., wniosek o wyrównanie uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz został złożony do Komendanta Powiatowego Policji w [..] w dniu 4 maja 2012 r. Jednak, w ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie w tej sprawie jest tym samym postępowaniem administracyjnym, które obecnie się toczy, tj. postępowaniem, w którym został wydany rozkaz personalny nr [..] z 5 marca 2012 r.

Pismem z dnia 15 maja 2012 r. Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wnioski Ł.L. z 16 marca 2012 r. oraz z 4 maja 2012 r. do rozpatrzenia Komendantowi Powiatowemu Policji w [..].

W odpowiedzi na wezwanie z 29 maja 2012 r., pismem z 1 czerwca 2012 r. Ł.L. poinformował Komendanta Powiatowego Policji w [..], że wnosi o wypłatę wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 16 grudnia 2008 r., a nie jak błędnie wskazał w piśmie z 4 maja 2012 r. - od 16 grudnia 2009 r.

Rozkazem personalnym nr [..] z 12 czerwca 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] odmówił Ł.L. wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 16 grudnia 2008 r. do 16 grudnia 2011 r. - określonego na dzień 25 stycznia 2012 r. własnym rozkazem personalnym nr [..] z 5 marca 2012 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skarżący zarzucił, iż organ nie mógł wydać decyzji o odmowie wyrównania uposażenia zasadniczego za 3 lata wstecz, ponieważ nie dysponował ostatecznym rozstrzygnięciem co do istoty w przedmiotowej sprawie. Organ nie rozpatrzył bowiem odwołania od rozkazu personalnego nr 57 z 5 marca 2012 r.

Nadto skarżący podniósł, że nie zgadza się z merytorycznym stanowiskiem organu I instancji, które zostało wydane z naruszeniem art. 106 i art. 107 ustawy o Policji.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr [..] /S z dnia 26 lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując treść art. 101 ust. 1, art. 105 ust. 2, art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, organ odwoławczy wskazał, iż z powołanych regulacji wynika, że policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów, co może mieć miejsce na przykład w sytuacji, gdy przy przyjęciu do służby funkcjonariusz nie dysponował dokumentami, potwierdzającymi okresy podlegające zaliczeniu do wysługi lat.

Organ zauważył, iż w aktach osobowych Ł.L. brak jest informacji, że zwracał się on kiedykolwiek wcześniej z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców - poza raportem z dnia 6 grudnia 2011 r., uzupełnionym następnie zeznaniami świadków na dzień 25 stycznia 2012 r. Zatem, w myśl art. 106 ustawy o Policji, okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia z tytułu doliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców było złożenie przez funkcjonariusza w dniu 25 stycznia 2012 r. do organu I instancji kompletu dokumentów, potwierdzających tę pracę. Uwzględniając powyższe, na podstawie rozkazu personalnego z 5 marca 2012 r. ustalono funkcjonariuszowi prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 11% na dzień 25 stycznia 2012 r.

Skoro zatem roszczenie o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców stało się wymagalne z dniem 25 stycznia 2012 r., tj. od dnia złożenia przez funkcjonariusza ww. raportu, uzupełnionego stosowną dokumentacją i z tą też datą ustalono wymienionemu wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w ocenie organu odwoławczego w odniesieniu do skarżącego nie wystąpiło przedawnienie roszczenia w myśl art. 107 ustawy o Policji. Przedawnienie roszczenia miałoby miejsce tylko w sytuacji, gdyby organ, dysponując kompletem dokumentów, nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnął sprawę w późniejszym terminie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ I instancji właściwie odmówił skarżącemu wypłaty należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz od daty złożenia wniosku w tej sprawie, tj. od 16 grudnia 2012 r. Z tych samych względów nie przysługuje wymienionemu prawo do wypłaty należności pieniężnych w związku ze wzrostem uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres 3 lat wstecz od daty powstania roszczenia policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a zarazem daty ustalenia wymienionemu rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z 5 marca 2012 r. wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, tj. od 25 stycznia 2012 r.

Z powyższych względów zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 106 i art. 107 ustawy o Policji są, zdaniem organu odwoławczego, bezzasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony dotyczących nierozpatrzenia odwołania od rozkazu personalnego nr [..] z 5 marca 2012 r., organ stwierdził, iż nie mogą być one poddane rozwadze w niniejszym postępowaniu administracyjnym w sprawie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za ww. okres, z uwagi na to, że są to dwa różne postępowania administracyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 26 lipca 2012 r. Ł.L. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 107 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na odmowie wypłaty zaległego uposażenia zasadniczego za okres od 16 grudnia 2008 r. do 16 grudnia 2011 r., tj. za okres 3 lat od dnia, w którym roszczenie z tytułu wypłaty uposażenia stało się wymagalne,

2) § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na zaliczeniu wzrostu uposażenia zasadniczego od 25 stycznia 2012 r. a nie od daty przyjęcia do służby, tj. od 20 sierpnia 2007 r.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż Komendant Stołeczny Policji nie mógł wydać zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia zasadniczego za 3 lata wstecz, gdyż nie dysponował ostatecznym rozstrzygnięciem co do istoty w przedmiotowej sprawie w związku z odwołaniem od decyzji z 5 marca 2012 r., wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w [..].

W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że do wydania przedmiotowych decyzji doszło w następstwie ustalenia i uznania przez Komendanta Stołecznego Policji, że pismo skarżącego z 16 marca 2012 r. nie stanowi odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z 5 marca 2012 r., lecz nowy wniosek - o wypłatę wyrównania uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres 3 lat wstecz od daty 16 grudnia 2011 r., określonego na dzień 25 stycznia 2012 r. ww. rozkazem personalnym z 5 marca 2012 r. - inicjujący nową, odrębną sprawę administracyjną. Powyższych ustaleń Komendant Stołeczny Policji dokonał wobec odpowiedzi skarżącego na wezwanie organu z 20 kwietnia 2012 r. do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z 16 marca 2012 r. Odpowiedź tę, zawartą w piśmie skarżącego z 4 maja 2012 r., organ potraktował jako nowy wniosek, którego zakres żądania nie mieści się w zakresie przedmiotowym ww. rozkazu personalnego nr [..] z 5 marca 2012 r.

W ocenie Sądu I instancji, analiza ww. korespondencji, prowadzonej pomiędzy skarżącym a Komendantem Stołecznym Policji, prowadzi do wniosku, że organ poczynił całkowicie wadliwe ustalenia odnośnie treści i zakresu żądania skarżącego, zawartego w piśmie z 16 marca 2012 r. W konsekwencji naruszył wynikający z art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu, Komendant Stołeczny Policji błędnie uznał, że żądanie skarżącego, określone w piśmie z 16 marca 2012 r. zatytułowanym "Odwołanie od rozkazu personalnego nr [..] z dnia 5 marca 2012 r.", wymaga doprecyzowania w sposób wskazany w wezwaniu z 20 kwietnia 2012 r. Nie mogło bowiem budzić wątpliwości, że skarżący zakwestionował ww. decyzję, zarzucając w szczególności, iż organ orzekający dopuścił się naruszenia art. 106 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) poprzez błędne ustalenie, że okoliczności uzasadniające podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego powstały dopiero w styczniu 2012 r. Zarzucił również naruszenie art. 107 ust. 1 ww. ustawy, regulującego kwestię przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia w związku z § 5 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie wymienionych przepisów. Stanowisko skarżącego było zatem jasne: wadliwości decyzji upatrywał on w nieprawidłowym - w jego ocenie - ustaleniu terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz zaniechaniu określenia terminu nabycia ww. prawa oraz procentowej wysokości uposażenia z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, zgodnie z dyspozycją § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia. Potwierdza to również treść powołanych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych.

Intencją skarżącego było zatem ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z 5 marca 2012 r. przez organ odwoławczy, nie zaś inicjowanie nowej, odrębnej sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu, powyższej oceny nie zmienia treść pisma skarżącego z dnia 4 maja 2012 r., w którym oświadcza on, iż nie neguje ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a żąda jedynie wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za 3-letni okres. Udzielenie odpowiedzi o wskazanej treści wynikało, zdaniem Sądu, po pierwsze z powodu pewnego rodzaju sugestii, jaką zawierało wezwanie organu do sprecyzowania treści żądania, a po drugie ze względu na fakt, iż skarżący, nie będąc profesjonalistą z zakresu stosowania prawa, nie mógł przewidzieć i ocenić ewentualnych skutków złożonego oświadczenia.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, iż organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie "czy nie zgadza się z decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z dnia 5 marca 2012 r. w zakresie, w jakim ustala ona prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, tj. czy kwestionuje wzięte pod uwagę okresy wysługi lat stanowiące podstawę wzrostu uposażenia, czy też żąda jedynie wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia 25 stycznia 2009 r. do dnia 25 stycznia 2012 r. określonego na dzień 25 stycznia 2012 r. ww. rozkazem personalnym nr [..] z dnia 5 marca 2012 r.". W ocenie Sądu, tak sformułowane wezwanie nie realizuje wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, ani zasady udzielania informacji określonej w art. 9 K.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Następnie Sąd wyjaśnił, iż o tym, że skarżący w istocie nie zrozumiał treści ww. wezwania organu świadczy wypowiedź zawarta w piśmie z 4 maja 2012 r., w której stwierdza: "nadal uważam, że rozstrzygnięcie w tej sprawie (wyrównania uposażenia zasadniczego za okres 3 lat wstecz - przyp. Sądu) jest tym samym postępowaniem administracyjnym, które obecnie się toczy i w którym został wydany rozkaz personalny nr [..] z 5 marca 2012 r.". Powyższe wskazuje, iż skarżący pozostawał w przekonaniu, że brak jest podstaw do inicjowania nowej, odrębnej sprawy administracyjnej w ww. przedmiocie oraz, że jego odwołanie od rozkazu personalnego z 5 marca 2012 r. zostanie rozpatrzone. Stanowisko skarżącego potwierdza treść odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z 12 czerwca 2012 r. oraz argumentacja skargi wniesionej do Sądu, gdzie skarżący konsekwentnie zwraca uwagę na fakt zaniechania rozpatrzenia odwołania, złożonego od rozkazu personalnego z 5 marca 2012 r.

Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji podkreślił, że pismo zatytułowane "Odwołanie od rozkazu personalnego nr [..] z 5 marca 2012 r." skarżący wniósł zgodnie z pouczeniem do Komendanta Stołecznego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [..] w terminie otwartym do wniesienia odwołania. W piśmie tym wyraził swoje niezadowolenie z ww. rozstrzygnięcia, podjętego przez organ I instancji. Spełnił zatem wymogi określone w art. 128 i 129 § 1 i 2 K.p.a., co obligowało organ odwoławczy do rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia. Jak bowiem podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 1996 r. (sygn. akt III ARN 14/96, publ. LEX nr 25844), jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że brak było podstaw do uznania przez Komendanta Stołecznego Policji, iż pismo skarżącego z 16 marca 2012 r. nie stanowi odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] z 5 marca 2012 r., lecz zawiera nowy wniosek inicjujący nową sprawę administracyjną, który winien zostać przekazany do organu I instancji na zasadzie art. 65 § 1 K.p.a. W konsekwencji, brak było podstaw do rozpatrzenia tegoż wniosku w administracyjnym toku instancji i wydania zaskarżonych w sprawie decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty Ł.L. wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Wskazane powyżej błędy proceduralne organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia rzeczywistej woli skarżącego oraz treści jego żądania stanowiły przyczynę uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 133 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 i 232 kpc przez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że skarżący zwrócił się raportem o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wniosek został rozpatrzony - Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym ustalił wzrost uposażenia zasadniczego na dzień 1 styczna 2012 r. w wysokości 11%. Skarżący odwołał się od tej decyzji. W odwołaniu jednak nie kwestionował rozstrzygnięcia zawartego w decyzji tylko wnosił o dodatkowe rozstrzygnięcie dotyczące wyrównania różnicy w uposażenia zasadniczym na okres trzech lat wstecz. Takiego żądania nie zgłaszał w raporcie o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Kwestia ta nie była również przedmiotem rozpoznania sprawy z urzędu. Po wymianie korespondencji została wyjaśniona wątpliwość dotycząca oświadczenia woli skarżącego. Oświadczył, że wnosi on jednak o przyznanie mu wyrównania w wysokości różnicy uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz. Zaskarżoną decyzją Komendant Powiatowy Policji odmówił wypłaty takiego wyrównania i organ II instancji decyzję utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie zapadło w nowej sprawie, która został wszczęta w wyniku pisma skarżącego precyzującego jego żądanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie zarzutami, stanowiącymi podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 106 § 5 Ppsa i art. 227 Kpc oraz art.. 232 Kpc, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do art. 133 § 1 Ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków, czy też orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067).

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. byłby zasadny, gdyby sąd wojewódzki dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Naruszenie cytowanego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd I instancji nie uwzględnił, oraz ich wpływ na wynik sprawy.

W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych aktów administracyjnych w toku postępowania administracyjnego, o ile akty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie sąd na podstawie akt sprawy uznał, że organ nie rozpoznał odwołania funkcjonariusza od rozkazu personalnego z dnia 5 marca 2012r., lecz nieprawidłowo potraktował je jako wniosek w nowej sprawie (wyrównania policjantowi uposażenia ). Ocena sądu w tym zakresie jest odmienna od oceny organu, nie oznacza to jednak że sąd naruszył art. 133 § 1 Ppsa. Sąd nie wyszedł poza akta sprawy, nie poczynił własnych ustaleń, które prowadziłby do naruszenia wymienionego przepisu.

Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 wyraził jednoznaczny pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania.

Odmienna natomiast ocena ustaleń poczynionych w sprawie nie oznacza naruszenia art. 133 § 1 Ppsa.

Wskazanie w skardze kasacyjnej na art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 227 Kpc i art. 232 Kpc jest nieuzasadnione jako, że przepisy te w ogóle nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna w swym uzasadnieniu nie wskazuje też w jaki sposób miałyby zostać naruszone wymienione przepisy.

Z tych względów na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.