Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1928/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1-3, art. 98 ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1203/17 w sprawie ze skargi Gminy Nowy Żmigród na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1203/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Gminy N., dalej także "skarżąca", uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz decyzję Starosty Jasielskiego z [...] lutego 2017 r., nr [...] (pkt I.) i umorzył postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją (pkt II.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

B. K., A. K. i M. K. jako współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...] położonej w N. wystąpili z wnioskiem do Wójta Gminy N. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działki ewidencyjne nr [...]/1, [...]/2 i [...]/3. Postanowieniem z [...] września 2011 r. Wójt Gminy N. (Wójt) pozytywnie zaopiniował wstępny projekt ww. podziału działki jako niesprzeczny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Dębicz I".

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Wójt, po rozpoznaniu wniosku B. K., A. K. i M. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,2762 ha, położoną w N., objętą kw nr [...], na działki ewidencyjne nr: [...]/1 o pow. 0,0882 ha, [...]/2 o pow. 0,0563 ha i [...]/3 o pow. 0,1317 ha.

Decyzją z [...] października 2015 r. Wójt odmówił zmiany decyzji z [...] lutego 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania B. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z [...] listopada 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] marca 2016 r. Wójt ponownie odmówił zmiany decyzji z [...] lutego 2012 r. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu [...] marca 2012 r. B. K., A. K. i M. K. wystąpili do Wójta o wypłatę odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...]/1, przejętą pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi z 21 marca 2012 r. Wójt nie wyraził zgody na wypłatę proponowanego przez współwłaścicieli odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W uzasadnieniu podał, że powstała z podziału działka ewidencyjna nr [...]/1 zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczona pod drogę publiczną, nie weszła w skład istniejących ulic znajdujących się na tym obszarze, które są drogami gminnymi zgodnie z ustawą o drogach publicznych (u.d.p.). Według Wójta przedmiotowa działka może być uznana za drogę wewnętrzną, a wydzielenie gruntów pod taką drogę w wyniku podziału nie powoduje pozbawienia prawa własności dotychczasowych właścicieli na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. i w związku z tym nie należy się odszkodowanie.

W dniu 28 marca 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek B. K., M. K. i A. K. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę ewidencyjną nr [...]/1, przeznaczoną pod drogę w planowanym osiedlu mieszkaniowym.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...]/1. Stwierdził, że ww. działka nie weszła w skład istniejących ulic, które są drogami gminnymi. Wyjaśnił, że według treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dębicz I z dnia 16 marca 1999 r. (MPZP) oraz uchwały Rady Gminy N. z dnia 28 września 2005 r., działka ta leży w terenie oznaczonym symbolem 03KD, 02KD - droga dojazdowa wewnątrzosiedlowa i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. Gmina N. nie nabyła prawa własności przedmiotowej działki na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., dlatego żądanie wnioskodawców o przyznanie odszkodowania jest niezasadne.

Po rozpoznaniu odwołań B. K., M. K. i A. K. organ odwoławczy decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymał ją w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli A. K. i B. K..

Wyrokiem z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 140/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu dokonał wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n., stwierdzając, że z regulacji tej wynika, iż dla nabycia prawa własności nieruchomości nie jest konieczne wybudowanie drogi na nowo wydzielonej działce oraz zaliczenie tej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Przeniesienie własności działki na podmiot publiczny następuje ex lege, gdy podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, a działka jest przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Podmiot publiczny staje się właścicielem nieruchomości z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. niezależnie od swoich planów wobec tej budowy drogi. Sąd ten stwierdził m.in., że o przejściu własności nieruchomości z mocy prawa w omawianym trybie decyduje ustalone w MPZP przeznaczenie terenu i odwołując się do przepisów u.d.p. i regulacji ustawowych dotyczących planowania przestrzennego dokonał analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla Gminy N.. Zdaniem tego Sądu teren działki nr [...]/1 jest wydzielony w MPZP pod budowę drogi publicznej, co skutkować musi konsekwencjami dla prawa własności, jakie wynikają z art. 98 ust. 1 u.g.n. Uznając, że organy błędnie zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina N..

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1705/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wskazał, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, która z mocy prawa przechodzi na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z decyzji podziałowej musi więc wynikać, że wydzielona pod drogę działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę wewnętrzną, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Mimo że skutki prawne określone w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, lecz są następstwem z mocy prawa tej decyzji, to z treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji musi wynikać, że z dzielonej na wniosek właściciela nieruchomości zostały wydzielone działki przeznaczone pod drogę publiczną. Na tego rodzaju przeznaczenie działek wskazywać też powinna podstawa prawna decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy, rozpatrując ponownie sprawę, powinny w pierwszej kolejności rozważyć, czy z treści ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym, decyzji podziałowej z [...] lutego 2012 r., która zdaniem organu wydającego tę decyzję jest zgodna z MPZP, wynika, że działka nr [...]/1 wydzielona została pod drogę gminną ze skutkiem, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Od ustaleń w tym względzie zależeć będzie dalszy tok postępowania w przedmiocie wniosku właścicieli nieruchomości wniesionego w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta Jasielski (dalej także Starosta):

I) ustalił odszkodowanie w wysokości:

a) 5095,00 zł na rzecz B. K. za prawo własności w udziale 1/3,

b) 5095,00 zł na rzecz M. K. za prawo własności w udziale 1/3,

c) 5095,00 zł na rzecz A. K. za prawo własności w udziale 1/3,

nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]/1 o powierzchni 0,0882 ha, położonej w N., gmina N., objętej księgą wieczystą nr [...], która stała się z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. własnością Gminy N.;

II) zobowiązał Wójta Gminy N., do wypłaty ustalonego w pkt. II odszkodowania poprzedniemu właścicielowi, jednorazowo, w terminie 14 dni liczonych od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

III) w przypadku gdy podmiot uprawniony odmówi przyjęcia odszkodowania albo jego wypłata natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody, zobowiązał Wójta Gminy N. do złożenia ustalonego w pkt. I odszkodowania do depozytu sądowego w Sądzie Rejonowym w J., na okres 10 lat, jednorazowo, w terminie 14 dni liczonych od dnia odmowy przyjęcia odszkodowania lub powstania trudnej do przezwyciężenia przeszkody;

IV) stwierdził, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 98 ust. 1 u.g.n. Następnie wskazał, że zgodnie z obowiązującym MPZP działka ewidencyjna nr [...]/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 03 KD. Zgodnie z § 10 MPZP "ustala się tereny dróg dojazdowych wewnątrzosiedlowych i istniejących ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami KD i D zgodnie z ust. 2 pkt 3 ww. paragrafu MPZP 03 KD - droga dojazdowa o szerokości w limach rozgraniczających 10,0 m. Szerokość jezdni 6,0 m". Zdaniem Starosty droga na przedmiotowej działce nie stanowi drogi wewnętrznej. Definicja z art. 8 ust. 1 u.d.p. dotyczy dróg istniejących, czyli wybudowanych obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie, w chwili wydawania decyzji podziałowej, droga na działce ewid. nr [...]/1 nie była wybudowana, co uniemożliwiało zaliczenie jej do którejkolwiek kategorii dróg publicznych. Zdaniem organu pierwszej instancji nie można także wywieść wniosku o wewnętrznym przeznaczeniu przedmiotowej działki ewidencyjnej z wyrażeń użytych w § 10 MPZP, tj. droga dojazdowa i droga wewnątrzosiedlowa. Użycie w planie ww. wyrażeń nie pozwala na stwierdzenie, że wskazana działka ma służyć tylko indywidualnym potrzebom właściciela drogi, czyli prawnego dysponenta nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Z analizy MPZP można wywnioskować, że planowana droga ma obsługiwać ruch drogowy na osiedlu poprzez umożliwienie dojazdu do działek przy drodze. MPZP nie definiuje projektowanej drogi w terenie o symbolu 03 KD jako drogi wewnętrznej. Zdaniem Starosty charakteryzowanie drogi jako infrastruktury wewnątrzosiedlowej nie jest wystarczającą przesłanką do wyłączenia jej z sieci dróg publicznych. Z części graficznej MPZP wynika, iż planowana droga (symbol 03 KD) nie może mieć charakteru drogi wewnętrznej, skoro ma razem z projektowanymi drogami w terenach o symbolach 01KD, 02KD, 03aKD, łączyć teren projektowanego osiedla z drogami publicznymi, tj. ul. M. (droga wojewódzka), ul. D. (droga wojewódzka), ul. S. (droga gminna). Zdaniem organu już z tego powodu nie można kwalifikować działki ewidencyjnej nr [...]/1 jako planowanej pod budowę drogi wewnętrznej. Nadto w czasie uchwalania MPZP obwiązywał art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Z treści poprzednio obowiązujących jak i aktualnych przepisów dotyczących planowania przestrzennego można wywieść regułę o publicznym przeznaczeniu nieruchomości, które nie są w planie jednoznacznie określone jako przeznaczone pod budowę dróg wewnętrznych.

Zdaniem Starosty o planowaniu drogi wewnętrznej można mówić wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających o wyraźnie takim przeznaczeniu. Działka ewidencyjna nr [...]/1, położona w N., przeznaczona jest pod budowę drogi publicznej, natomiast w związku z wydaniem przez Wójta decyzji z [...] lutego 2012 r. nastąpiło z mocy prawa przejście prawa własności działki ewidencyjnej nr [...]/1 na rzecz Gminy N..

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz postanowień MPZP przez przyjęcie, że: działka nr [...]/1 położona w N. przeznaczona jest pod drogę publiczną, Gmina N. nabyła jej własność na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., konieczne jest ustalenie odszkodowania za tę działkę. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji dokonał oceny prawnej w sposób sprzeczny z ocenami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1705/13, które dla organów rozpoznających sprawę są wiążące.

Jej zdaniem decyzja podziałowa z [...] lutego 2012 r. nie stwierdza, że działka wydzielona pod drogę, została wydzielona pod drogę publiczną. Wnioskodawcy też nie mieli w tej sprawie wątpliwości, skoro domagali się od Wójta jej zmiany w taki sposób, by można było ustalić, że działka nr [...]/1 została wydzielona pod drogę publiczną.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Podkarpacki (dalej także Wojewoda) utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu przytoczył wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591), w którym to orzeczeniu Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Działka nr [...]/1 wydzielona została pod drogę publiczną i Starosta ustalił za nią odszkodowanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła skarżąca - Gmina N., zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust 1 i 3 u.g.n. oraz postanowień MPZP przez przyjęcie, że przedmiotowa działka nr [...]/1 przeznaczona jest pod drogę publiczną, a Gmina N. nabyła jej własność na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. i ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie wytycznych i wykładni prawa wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1705/13, że z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości powinno wynikać, że wydzielona pod drogę działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie drogę wewnętrzną. Na takie przeznaczenie gruntu powinna wskazywać podstawa prawna decyzji - z przedmiotowej decyzji takie przeznaczenie wydzielonego pod drogę gruntu nie wynika.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podlegała ona uwzględnieniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., wobec stwierdzenia wadliwości wykładni i zastosowania art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. Częściowo usprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 184 p.p.s.a., albowiem organy orzekające ponownie w sprawie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1705/13, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 140/13, pominęły że Sąd kasacyjny – pomimo utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku – dokonał częściowej zmiany zawartej w nim oceny prawnej, uznając, że wyrok ten zawiera częściowo błędne uzasadnienie. Zgodnie z art. 184 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w takiej sytuacji miejsce uznanej za wadliwą części uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji zajmuje uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek z 28 marca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość obejmującą działkę nr [...]/1, która – według wnioskodawców – została przejęta pod drogę publiczną, został złożony w związku z decyzją z [...] lutego 2012 r. zatwierdzającą podział nieruchomości – działki nr [...] na działki o numerach [...]/1, [...]/2 i [...]/3. W toku postępowania przed organami oraz przed Sądem, który wydał wyrok z 9 maja 2013 r., eksponowano i rozważano przede wszystkim zagadnienie przeznaczenia terenu obejmującego wydzieloną działkę nr [...]/1. Sąd pierwszej instancji stwierdził w powyższym wyroku, że teren działki gruntu nr [...]/1 jest przeznaczony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Dębicz I" z 16 marca 1995 r. pod budowę drogi publicznej, wysuwając z tego faktu wniosek, że warunki do zastosowania przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione. Jak jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z 4 grudnia 2014 r., Sąd pierwszej pominął zasadniczą kwestię, że podstawą do przejścia z mocy prawa działki wydzielonej w decyzji zatwierdzającej projekt podziału (tzw. decyzji podziałowej) jest sama treść rozstrzygnięcia podziałowego decyzji, a więc określenie, że wydzielona i konkretnie wskazana działka została wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od tego, że skutek przejścia prawa własności do tego rodzaju działki następuje "z mocy prawa" (art. 98 ust. 1 u.g.n.), z treści rozstrzygnięcia decyzji podziałowej musi wyraźnie wynikać, że z dzielonej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości została wydzielona działka pod drogę publiczną. Sąd kasacyjny podkreślił również, że na tego rodzaju przeznaczenie wydzielanej działki wskazywać też powinna podstawa prawna decyzji". Z powyższym stanowiskiem koresponduje skierowane do organów zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w toku ponownego postępowania w pierwszej kolejności należy rozważyć, "czy z treści ostatecznej" decyzji podziałowej "wynika, że działka nr [...]/1 wydzielona została pod drogę gminną ze skutkiem, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Dopiero bowiem od wyniku ustaleń w tym względzie "będzie zależeć dalszy tok postępowania w przedmiocie wniosku właścicieli nieruchomości" wniesionego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku jest podzielane w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie w związku ze skargą Gminy na decyzje ustalające odszkodowanie za wydzieloną działkę nr [...]/1, stwierdził, że w niniejszej sprawie ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. nie zostały prawidłowo zastosowane i wykonane.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji błędnie przyjęły, że z treści decyzji podziałowej z [...] lutego 2012 r. wynika, że działka nr [...]/1, powstała w wyniku zatwierdzenia przedłożonego przez wnioskodawców projektu podziału, została wydzielona pod drogę publiczną ze skutkiem przejścia prawa własności na rzecz gminy (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Z treści sentencji (osnowy) i uzasadnienia ww. decyzji podziałowej nie wynika, aby w ramach podziału nieruchomości na wniosek doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną w celu wywołania skutku prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest przejścia prawa własności do tego rodzaju działki na rzecz gminy. W podstawie prawnej powyższej decyzji wskazano przepisy art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., pomijając przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. Również w uzasadnieniu decyzji nie stwierdzono, że wydzielona działka nr [...]/1 przechodzi z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność gminy. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że działka nr [...]/1 jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową wewnątrzosiedlową. Sąd ten podkreślił, że do dnia wyrokowania nie nastąpiło ujawnienie gminy w księdze wieczystej jako nowego właściciela spornej działki (zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 u.g.n.), co oznacza, że wnioskujący o ustalenie odszkodowania nie przestali być właścicielami spornej działki, a organ wydający decyzję podziałową nie uznaje, że decyzja podziałowa wywołała skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Warunkiem zastosowania przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. i decyzyjnego ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną i przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jest uprzednia realizacja przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może zatem powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji o powstaniu roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną i przejęte na własność podmiotu publicznego, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., przesądza podstawa prawna i treść rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, która powinna nie tylko odwoływać się do art. 98 ust. 1 u.g.n., lecz także powinna precyzyjnie i bezspornie wyznaczać zakres przedmiotowy skutku wywłaszczeniowego wynikającego z tego przepisu. Jeżeli organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nie skorzysta wyraźnie i bezspornie z kompetencji do wydzielenia działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., to nie można z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne wywodzić, że decyzja podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy. Skutek ten jest bowiem ściśle powiązany z operacją odrębnego wydzielenia w decyzji podziałowej działek w celu ich wywłaszczenia pod drogi publiczne. Bez następującego z urzędu wydzielenia działek pod drogę publiczną – towarzyszącemu wnioskowi o zatwierdzenie podziału – nie może być bowiem mowy o skutkach wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że ponieważ decyzja z [...] lutego 2012 r. zatwierdzająca podział nie wywołała skutku przejścia własności działki nr [...]/1 na rzecz gminy, warunki do zastosowania art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. nie zostały spełnione. W konsekwencji nie doszło również do powstania indywidualnej sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie związania oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2014 r. (art. 153 w zw. z art. 184 p.p.s.a.), Sąd ten, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Jednocześnie Sąd ten stwierdził podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za prawo własności przejęte przez gminę (wobec pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.), o czym orzekł na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Umorzenie postępowania eliminuje konieczność wydania przez organy decyzji o umorzeniu postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne oraz braku powołania się w decyzji podziałowej na ww. artykuł (98 u.g.n.) nie można wywodzić, że decyzja podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy rzutujący na obowiązek organu wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela,

2) art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 98 ust. 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że warunkiem przejścia prawa własność na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku Gminy N.) lub Skarbu Państwa oraz powstania obowiązku zapłaty odszkodowania jest ujawnienie praw nowego własciciela w treści księgi wieczystej,

3) art. 98 ust. 3 u.g.n w związku z art. 91 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (polegające na ich niezastosowaniu), polegające na zakwestionowaniu prawa skarżącej kasacyjnie do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy przedmiotowa działka gruntu powstała w wyniku zatwierdzenia przedłożonego przez wnioskodawców projektu podziału nieruchomości została wydzielona pod drogę publiczną;

2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 153 w związku z art. 184 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty Jasielskiego, w sytuacji, gdy nie zachodziło stwierdzone błędnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszenie prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię i zastosowanie art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie związania oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2014 r. (art. 153 w zw. z art. 184 p.p.s.a.)", jak również poprzez uznanie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za prawo własności przejętej przez Gminę (wobec rzekomej pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Naruszenie powyższe mogło mieć - a w ocenie skarżącej kasacyjnie nawet w rzeczywistości miało - istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało ono uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za prawo własności przejętej przez Gminę, w sytuacji, gdy istniały uzasadnione podstawy do oddalenia skargi, co w rezultacie rzutowało na zastosowanie wobec skarżącej kasacyjnie środków prawnych rażąco naruszających jej interes prawny.

2) 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady jednolitego stosowania prawa oraz zasady przewidywalności poprzez brak zaprezentowania w zaskarżonym wyroku wszechstronnej analizy dotychczasowego orzecznictwa sądowadministracyjnego wydanego na gruncie analogicznych stanów faktycznych, które jednoznacznie staje na stanowisku, iż do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną niezbędnym jest spełnienie dwóch przestanek pozytywnych - istnienia decyzji podziałowej oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną.

Naruszenie powyższe mogło mieć – a w ocenie skarżącego kasacyjnie nawet w rzeczywistości miało - istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przeprowadzenie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji skutkowałoby oddaleniem skargi, nie zaś jej uwzględnieniem (co miało miejsce w niniejszej sprawie).

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, jakoby w uwarunkowaniach zaistniałego w sprawie stanu faktycznego działka [...]/1 rzekomo nie została wydzielona pod drogę publiczną, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że ww. działka gruntu powstała w wyniku zatwierdzenia przedłożonego przez wnioskodawców projektu podziału nieruchomości została wydzielona pod drogę publiczną.

Naruszenie powyższe mogło mieć – a w ocenie skarżącej kasacyjnie nawet

w rzeczywistości miało - istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, względnie brak zaprezentowania w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, każdorazowo prowadzi do sytuacji, w której proces subsumcji przepisów prawa materialnego nie może zostać prawidłowo przeprowadzony (ze względu na brak podstawowego elementu dającego się porównać ze wzorcem ustawowym).

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że z rozważań Sądu pierwszej instancji, tak jak i wyroku z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 140/13, wynika, że działka [...]/1 została wydzielona pod drogę publiczną. Podniosła, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego - do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy, niezbędne jest - zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. - zaistnienie dwóch przesłanek pozytywnych, tj. istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku do zawarcia w treści osnowy bądź uzasadnienia decyzji odwołania się do art. 98 ust. 1 u.g.n. Nadto dla ustalenia odszkodowania nie jest przy tym istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n. jako skutek ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki statuujące obowiązek przyznania odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowych działek tytułem wydzielenia ich na drogi publiczne.

W niniejszym postępowaniu nie można kwestionować, że istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, a wydzielenie na jej podstawie nastąpiło pod drogę publiczną. W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie nie ma też podstaw do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że nie jest on zasadny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną zaskarżonego wyroku.

Niezasadne także okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, a to zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), dalej: "u.g.n.", zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 2 u.g.n. oraz art. 98 ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 98 u.g.n.: "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. (ust. 3).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów prawa. Powołał się przy tym trafnie na wykładnię ww. przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym już w tej sprawie wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1705/13, która to wykładnia wiąże nie tylko organy rozpatrujące sprawę ponownie, ale także sądy, co prawidłowo Sąd pierwszej instancji zauważył wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1705/13, oddalającym skargę kasacyjną Gminy N. od wyroku WSA w Rzeszowie z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 140/13, pomimo utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku – dokonał częściowej zmiany zawartej w nim oceny prawnej, uznając, że wyrok ten zawiera częściowo błędne uzasadnienie. Trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 184 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w takiej sytuacji miejsce uznanej za wadliwą części uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji zajmuje uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ww. wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z akt sprawy, wniosek z 28 marca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość obejmującą działkę nr [...]/1, która – według wnioskodawców – została przejęta pod drogę publiczną, został złożony w związku z decyzją z [...] lutego 2012 r. zatwierdzającą podział nieruchomości, tj. działki nr [...] na działki o numerach [...]/1, [...]/2 i [...]/3. W toku postępowania przed organami oraz przed Sądem, który wydał wyrok z 9 maja 2013 r., eksponowano i rozważano przede wszystkim zagadnienie przeznaczenia terenu obejmującego wydzieloną działkę nr [...]/1. Sąd pierwszej instancji stwierdził w powyższym wyroku z 9 maja 2913 r., że teren działki nr [...]/1 jest przeznaczony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Dębicz I" z 16 marca 1995 r. pod budowę drogi publicznej, wysuwając z tego faktu wniosek, że warunki do zastosowania przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 4 grudnia 2014 r., podkreślił, że Sąd pierwszej pominął zasadniczą kwestię, a mianowicie, że podstawą do przejścia z mocy prawa działki wydzielonej w decyzji zatwierdzającej projekt podziału (tzw. decyzji podziałowej) jest sama treść rozstrzygnięcia podziałowego decyzji, a więc określenie, że wydzielona i konkretnie wskazana działka została wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie tego Sądu, niezależnie od tego, że skutek przejścia prawa własności do tego rodzaju działki następuje "z mocy prawa" (art. 98 ust. 1 u.g.n.), z treści rozstrzygnięcia decyzji podziałowej musi wyraźnie wynikać, że z dzielonej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości została wydzielona działka pod drogę publiczną. Sąd kasacyjny podkreślił również, że na tego rodzaju przeznaczenie wydzielanej działki wskazywać też powinna podstawa prawna decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny zalecił organom, by ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności należy rozważyły: "czy z treści ostatecznej" decyzji podziałowej "wynika, że działka nr [...]/1 wydzielona została pod drogę gminną ze skutkiem, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Dopiero bowiem od wyniku ustaleń w tym względzie "będzie zależeć dalszy tok postępowania w przedmiocie wniosku właścicieli nieruchomości" wniesionego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążące w sprawie, o czym była już mowa wyżej. Ww. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku jest podzielane w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15).

Trafnie w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie w związku ze skargą Gminy na decyzje ustalające odszkodowanie za wydzieloną działkę nr [...]/1, stwierdził, że w niniejszej sprawie ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. nie zostały prawidłowo zastosowane i wykonane. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji błędnie przyjęły, że z treści decyzji podziałowej z [...] lutego 2012 r. wynika, że działka nr [...]/1, powstała w wyniku zatwierdzenia przedłożonego przez wnioskodawców projektu podziału, została wydzielona pod drogę publiczną ze skutkiem przejścia prawa własności na rzecz gminy (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Z treści sentencji (osnowy) i uzasadnienia ww. decyzji podziałowej nie wynika, aby w ramach podziału nieruchomości na wniosek doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną w celu wywołania skutku prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest przejścia prawa własności do tego rodzaju działki na rzecz gminy. W podstawie prawnej powyższej decyzji wskazano przepisy art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., pomijając przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. Podstawa prawna decyzji podziałowej ma istotne znaczenie w sprawie, na co zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1705/13. Również w uzasadnieniu decyzji nie stwierdzono, że wydzielona działka nr [...]/1 przechodzi z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność gminy. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że działka nr [...]/1 jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową wewnątrzosiedlową. Istotne również w sprawie jest, co wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, podkreślił Sąd pierwszej instancji, że do dnia wyrokowania nie nastąpiło ujawnienie gminy w księdze wieczystej jako nowego właściciela spornej działki (zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 u.g.n.), co oznacza, że wnioskujący o ustalenie odszkodowania nie przestali być właścicielami tejże działki, a organ wydający decyzję podziałową nie uznaje, że decyzja podziałowa wywołała skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że warunkiem zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. i decyzyjnego ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną i przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jest uprzednia realizacja przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. Przesłanki te w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że o powstaniu roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną i przejęte na własność podmiotu publicznego, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., przesądza podstawa prawna i treść rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, która powinna nie tylko odwoływać się do art. 98 ust. 1 u.g.n., lecz także powinna precyzyjnie i bezspornie wyznaczać zakres przedmiotowy skutku wywłaszczeniowego wynikającego z tego przepisu. Jeżeli organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nie skorzysta wyraźnie i bezspornie z kompetencji do wydzielenia działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., to nie można z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne wywodzić, że decyzja podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy. Skutek ten jest bowiem ściśle powiązany z odrębnym wydzieleniem w decyzji podziałowej działek w celu ich wywłaszczenia pod drogi publiczne. Bez następującego z urzędu wydzielenia działek pod drogę publiczną – towarzyszącemu wnioskowi o zatwierdzenie podziału – nie może być bowiem mowy o skutkach wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Trafnie sad pierwszej instancji zauważa, że z uwagi na to, że decyzja z [...] lutego 2012 r. zatwierdzająca podział nie wywołała skutku przejścia własności działki nr [...]/1 na rzecz gminy, warunki do zastosowania art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. nie zostały spełnione, a w konsekwencji nie doszło również do powstania indywidualnej sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie związania oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2014 r. (art. 153 w zw. z art. 184 p.p.s.a.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Dokonana przez ten Sąd wykładnia art. 98 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. jest prawidłowa i w niczym przepisu tego nie narusza.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.g.n. zauważyć należy, że przepis art. 91 nie zawiera ust. 1. Zgodnie z treścią art. 91 u.g.n., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, uwzględniając ich przeznaczenie, wyposażenie i lokalizację. Przepis ten zatem zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określonej w nim treści. Adresatem ww. przepisu prawa jest zatem Rada Ministrów. Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował. W żaden sposób nie mógł go zatem naruszyć. Skarżący kasacyjnie nie podał również, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby ów przepis naruszyć. Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie precyzować za skarżącego kasacyjnie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego uznać należało za nieusprawiedliwione.

W ww. niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie okolicznościach sprawy prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za prawo własności przejęte przez gminę, wobec pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. i trafnie na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, po uprzednim uchyleniu wydanych w sprawie decyzji. W tej sytuacji za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać należało zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postepowania.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona przez Gminę N. okoliczność, że skarżąca kasacyjnie B. K. sprzedała działkę nr [...]/1 Z. K.

Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.