Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 957/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. i K. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. F. oraz E. Z. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję tego organu z [...] lutego 2010 r., w następujący stanie faktycznym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie administracyjne dotyczące budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej (osiem lokali mieszkalnych jednorodzinnych, II kondygnacyjnych), na terenie nieruchomości przy ul. F. [...] (obecnie ul. B. [...]) w W. Postępowanie to organ powiatowy prowadził w związku z pismami K. F. i E. Z. odpowiednio z 1 lutego 2002 r. oraz z 30 kwietnia 2002 r., w których wskazano na niezgodności ww. budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz na brak pozwolenia na użytkowanie.

Przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenie na budowę. Decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2000 r. nr [...] wskazane pozwolenie na budowę przeniesiono na L. Sp. z o. o. z siedzibą w [...].

Czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego w dniu 5 marca 2002 r. wykazały, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi m.in. na niewykonaniu przez inwestora poddaszy użytkowych (co wpłynęło na zmianę wysokości i kubatury budynku) oraz na nie wykonaniu schodów na poddasza.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] września 2002 r. nr [...] nałożył na L. Spółkę z o.o. obowiązek przedstawienia opinii technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego. Natomiast, decyzją z [...] września 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na L. Spółkę z o.o. obowiązek dostarczenia w zakreślonym terminie inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, sporządzonej odrębnie dla każdego segmentu i uwzględniającej zakres wprowadzonych w nim zmian oraz aktualnej opinii kominiarskiej, oceniającej prawidłowość obsługi przewodów dymowych i wentylacyjnych.

Na skutek środków zaskarżenia wniesionych od ww. rozstrzygnięć organu powiatowego przez K. F. i E. Z., postanowieniem z [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz decyzją z tej samej daty nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone orzeczenia w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, a w pozostałej części (tj. co do istoty) zaskarżone orzeczenia utrzymał w mocy.

Postanowienie oraz decyzja [...]WINB zostały zaskarżone przez K. F. i E. Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargi te zostały rozpoznane już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 19 sierpnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 543/03 stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2002 r. i poprzedzającej ją decyzji organu szczebla powiatowego z [...] września 2002 r., wskazując na wadliwe zastosowanie przez organy orzekające art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast wyrokiem z tej samej daty sygn. akt 7/IV SA 526/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na postanowienie [...]WINB w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia opinii technicznej.

Dalej, z akt administracyjnych wynika, iż organ powiatowy prowadził bezskuteczne postępowanie celem wyegzekwowania od Spółki L. opinii technicznej. Spółka nałożonego na nią obowiązku nie wykonała. Skutkiem tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoczął czynności zmierzające do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wyrokiem z 22 marca 2006 r. sygn. akt VII SAB/Wa 92/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. F. z [...] sierpnia 2005 r. na bezczynność organu powiatowego, uznał podjęte przez organ powiatowy ww. czynności za nieprawidłowe i zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia. Wskazał jednocześnie, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Po tym wyroku Sądu, organ powiatowy podjął działania zmierzające do wyegzekwowania od Spółki L. zaliczki na ocenę techniczną. Skargę na niewykonanie ww. wyroku Sądu z 22 marca 2006 r. złożyła K. F.. Po jej rozpoznaniu Sąd wyrokiem z 17 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 690/07 wymierzył organowi grzywnę, zauważając w uzasadnieniu wyroku, iż organ błędnie odczytał wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu niewykonanego wyroku.

W końcu, akta sprawy zostają uzupełnione przez organ powiatowy o opinię techniczną, z której wynika, że przedmiotowy w spawie budynek mieszkalny z zabudowie segmentowej stanowi konstrukcyjną całość i wszelkie roboty budowlane naprawcze muszą być wykonywane kompleksowo.

Po zapoznaniu się z uzyskaną opinią techniczną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie spornego w sprawie budynku mieszkalnego oraz nakazał K. F., U. i A. K., A. i W. C., E. Z., R. M., I. i A. P., J. T. oraz U. i D. K. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu powołał się na uzyskaną opinię techniczną budynku, w której stwierdzono, że 8 segmentów mieszkalnych stanowi pod względem konstrukcyjnym jednolitą bryłę i stanowi jeden budynek, w którym znajduje się 8 zależnych od siebie lokali mieszkalnych. I dalej wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem wielorodzinnym z 8 lokalami, którego właścicielami poprzez akty notarialne umowy sprzedaży z 2001 r. są osoby wymienione w sentencji orzeczenia. Wskazał także, że inwestor firma L., dla której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jest w stanie upadłości, a w czasie postępowania upadłościowego firmy niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z masy upadłościowej przeciw upadłemu. Tym samym wszelkie obowiązku wynikające z postępowania administracyjnego nakładane są na następców prawnych.

Następnie, decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. organ powiatowy nałożył na obecnych właścicieli lokali mieszkalnych w przedmiotowym w sprawie budynku obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zalecenia wskazane w opinii technicznej.

Oba te rozstrzygnięcia zostały zaskarżone przez K. F. i E. Z.. W odwołaniach od decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego odwołujący się podnieśli, iż decyzja została niewłaściwie skierowana. Obowiązek z niej wynikający winien być bowiem nałożony na inwestora, ewentualnie obciążać sam organ powiatowy, który przez kilka lat pozostawał w bezczynności. Odwołujący się wskazali wyraźnie, że nie mogą być traktowani jako następcy prawni inwestora, czyli Spółki L., a wobec tego decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Postanowieniem z [...] października 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych. Natomiast decyzją z tej samej daty o nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Powyższa decyzja organu wojewódzkiego z [...] października 2008 r. nr [...] została zaskarżona przez K. F. i E. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przy piśmie [...]WINB z [...] grudnia 2008 r. skargi te zostały przekazane do Sądu z wnioskiem o ich oddalenie. Skargi ww. na decyzję organu wojewódzkiego zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt VII SA/Wa 2145/08 oraz VII SA/Wa 2146/08.

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] -działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)- uchylił własną decyzję z [...] października 2008 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2007 r. nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jakkolwiek w pełni uzasadnione jest nakazanie przez organ I instancji przedłożenia projektu budowlanego zamiennego spornej inwestycji, to jednak obowiązek ten powinien być adresowany do inwestora przedmiotowego budynku. Zaznaczył przy tym, iż inwestorem budynku mieszkalnego z 8 lokalami jest L. Spółka z o.o. w upadłości.

Na skutek wydania ww. decyzji w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniami z 28 i 29 kwietnia 2009 r. umorzył postępowania sądowe ze skarg odpowiednio K. F. i E. Z. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w trybie autokontroli wystąpił A. P., tj. jeden z właścicieli lokalu w budynku przy ul. B. [...] w [...]. Wskazał z uzasadnieniu swojego podania, że organ przed wydaniem rozstrzygnięcia w dniu [...] stycznia 2009 r. nie przeprowadził postępowania dowodowego i w konsekwencji niesłusznie przyjął, że inwestorem spornego w sprawie budynku jest Spółka L. w upadłości. Podniósł, iż Spółka ta nie istnieje, a właścicielami obiektu są osoby wymienione w uchylonej decyzji PINB.

Pismem z 26 stycznia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w trybie nieważnościowym na żądanie A. P., a następnie decyzją z [...] lutego 2010 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 i 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. nr [...].

W motywach swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Organ zauważył przy tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, iż decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 § k.p.a. Wskazując na orzecznictwo zaznaczył też, że organ administracji działający w trybie autokontroli, który uchyla swoją decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia działa bez podstawy prawnej. Reasumując stwierdził, że skoro wydając decyzję w trybie autokontroli organ nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., to badaną decyzję z [...] stycznia 2009 r. należało uznać za wydaną bez podstawy prawnej, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Nadto, mając na uwadze treść tej decyzji wskazującej, że decyzja organu powiatowego z [...] listopada 2007 r. oraz decyzja organu wojewódzkiego z [...] października 2008 r. winna być adresowana "do inwestora przedmiotowego obiektu" zauważył, że z dniem [...] grudnia 2008 r., uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego [...] [...], mocą którego z dniem 24 listopada 2008 r., dokonano wpisu w KRS polegającego na wykreśleniu L. Sp. z o.o. z Krajowego Rejestru Sądowego. Powołał się przy tym na odpis pełny KRS z 14 maja 2009 r., z którego dodatkowo wynika, że w dniu 13 września 2007 r., zapadło postanowienie Sądu stwierdzające zakończenie postępowania upadłościowego.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili K. F. oraz E. Z. zarzucając decyzji, iż została wydana z naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2010 r., ponawiając argumentację, jak we wcześniejszej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w okolicznościach sprawy niedopuszczalne prawnie byłoby kierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu, tj. Spółki L., na co błędnie wskazał organ wojewódzki w zakwestionowanej decyzji z [...] stycznia 2009 r.

Skargi na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. F. oraz E. Z.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. E. Z. zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 i 7 k.p.a. Zwrócił się ponadto, aby Sąd wydał wyrok nakazujący organom nadzoru budowlanego doprowadzenie na ich koszt budynku przy ul. B. [...] do stanu zgodnego z prawem, w zakresie zaleceń wskazanych w opinii technicznej.

K. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła natomiast, iż kwestionowana decyzja jest stronnicza, ponadto posiada wady interpretacyjne i "małą wiedzę o sprawie". Dalej, skarżąca podniosła zarzuty odnoszące się w głównej mierze do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku przy ul. B. [...]. Wskazała także, że wszelkie obowiązki związane z doprowadzeniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem powinny być nakładane na inwestora, a nie na właścicieli, którzy zawarli z nim umowy. Zaistniałą zaś w sprawie sytuacją obarczyła organy nadzoru budowlanego. Ponadto wskazała, że domaga się zasądzenia od organów nadzoru odszkodowania w wysokości 100.000 zł za bezskutecznie prowadzoną, długo "ciągnącą się" sprawę oraz w związku z niedopełnieniem obowiązków przez inwestorów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

W pismach procesowych z 19 maja 2010 r., uzupełnionych pismami z 6 lipca 2010 r., w związku z otrzymanymi odpisami skarg, uczestnicy postępowania A. i R. M. -reprezentowani przez r. pr. I. R.- przedstawili swoje stanowisko w sprawie i wnieśli o ich oddalenie.

W pismach procesowych z 19 maja 2010 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawili także pozostali uczestnicy postępowania, tj. U. K., A. K., A. C., W. C., I. P., A. P., J. T., U. K. i D. K.. Wskazani uczestnicy postępowania podkreślili, że ich jedynym celem jest jak najszybsze uregulowanie stanu prawnego mieszkań, dokończenie ich budowy i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. To co najbardziej utrudnia osiągnięcie tego celu, to bezustanne skarżenie przez K. F. i E. Z. wszystkich decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego.

W piśmie procesowym z 15 lipca 2010 r., E. Z. reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika w osobie r. pr. D. B., wniósł o przedstawienie w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnień i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2145/08. Wskazał, że w wyniku umorzenia postępowania sądowego w wyżej powołanej sprawie i w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] stycznia 2009 r. został pozbawiony prawa obrony i możliwości rozpatrzenia skargi na decyzję z [...] października 2008 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi K. F. i E. Z., połączone postanowieniem Sądu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. -w oparciu o art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)- do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skargi te dotyczyły decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. wydanej w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, odrębnym od innych postępowań. Ma charakter nadzwyczajny i ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. To zaś oznacza, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny, i rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku -w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Tym samym należy wyraźnie w tym miejscu zauważyć, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie mógł odnieść się tylko do badanej w tym postępowaniu decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2009 r., przy czym tylko w kontekście przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. GINB był bowiem obowiązany ustalić, czy wskazana decyzja z [...] stycznia 2009 r. jest prawidłowa, czy też dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Nie mógł w tym postępowaniu odnosić się do żadnych innych okoliczności występujących w sprawie, a związanych z budową budynku przy ul. B. [...] w [...], w tym na przykład do trwającej zdaniem skarżących kilka lat ewentualnej bezczynności organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, w wyniku której niemożliwym stało się skierowanie decyzji do inwestora, Spółki L..

Także Sąd orzekając w niniejszej sprawie, a więc rozpoznając skargi na decyzję GINB z [...] marca 2010 r., mógł odnieść się tylko do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją GINB i tylko w tym zakresie -dotyczącym zaskarżonej decyzji i jej prawidłowości- mógł wypowiedzieć się w sprawie. Stanowi o tym wyraźnie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym stwierdzić trzeba, iż Sąd nie mógł -orzekając w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji GINB z [...] marca 2010 r.- odnieść się i uwzględnić tej części skargi E. Z., która dotyczy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Sądu umarzającym postępowanie sądowe z 28 i 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2145/08 i 2146/08. Żądanie to nie dotyczy "danej sprawy" w rozumieniu ww. art. 134 § 1 p.p.s.a., w której Sąd rozstrzyga, ale zupełnie nowego postępowania sądowoadministracyjnego, które rozpoznawaną skargą nie zostało zainicjowane. Z tego samego powodu Sąd nie mógł przychylić się do wniosku pełnomocnika skarżącego, w którym wnosi on o wskazanie ewentualnej podstawy prawnej do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 2145/08. Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie czuje się w obowiązku do wskazywania podstawy wznowienia podstępowania w sprawie ww. i pouczania o tym trybie skarżącego, również na podstawie art. 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny powinien udzielać stronom potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, ale tylko wówczas gdy strony występują w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego. Zauważyć zaś należy, iż skarżący korzysta z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie trzeba dodać, iż wskazany przepis nie stwarza obowiązku udzielania przez sąd pomocy co do wszelkich możliwych zachowań strony, tym bardziej w sytuacji, gdy wykraczają one poza granice rozpoznawanej sprawy.

Wracając do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć zaś trzeba, iż kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem A. P., który w piśmie z 29 października 2009 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W kontekście treści rozpoznawanych skarg zauważyć należy, że skoro wniosek ten dotyczył decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, to -na podstawie art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.)- organem właściwym do jego załatwienia był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Sąd nie stwierdził w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Wniosek A. P. został prawidłowo zakwalifikowany jako złożony w trybie uregulowanym w art. 156 i przepisach następnych k.p.a., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był kompetentny do jego załatwienia, a więc zbadania, czy kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 stycznia 2009 r. nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Tym samym, przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w trybie stwierdzenia nieważności uznał, iż badana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i należało wyeliminować ją z obrotu prawnego

Oceniając tę decyzję z [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na uwadze, iż została ona wydana w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a.

Na podstawie tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, ma możliwość w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. GINB zwrócił uwagę na wyjątkowy charakter tego przepisu, podkreślając przy tym, iż decyzja wydana w tym trybie może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, badając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. (uchylającą decyzję własną tego organu z [...] października 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2007 r. oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji), GINB uznał, że jest ona dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem zawiera rozstrzygnięcie, które w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. w okolicznościach sprawy i w kontekście wskazań zawartych w jej uzasadnieniu, nie mogło być wydane.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadłe w sprawie jest zasadne i nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w stopniu wymagającym jego co najmniej uchylenia.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż [...]WINB wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2009 r. miał obowiązek (z uwagi na tryb, w którym orzekał) uwzględnić w całości skargi wniesione przez K. F. i E. Z. na decyzję tego organu z [...] października 2008 r. W skargach tych skarżący wywodzili, iż zaskarżona decyzja niezgodnie z prawem obciąża ich obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy obowiązek ten winien obciążać inwestora - Spółkę L., z którym zawarli umowy o wykonanie segmentów. [...]WINB w decyzji z [...] stycznia 2009 r. podał, że organ działający w trybie autokontroli może ograniczyć się do uprawnień kasacyjnych, o ile stwierdzi, iż w postępowaniu zakończonym kontrolowanym rozstrzygnięciem wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. I dalej wskazał, że Spółka L. w upadłości nie brała czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją i tym samym możliwym jest uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie. Jednocześnie [...]WINB wskazał, że obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego spornej inwestycji przy ul. B. [...] jest zasadny, ale winien być nałożony na inwestora, tj. ww. Spółkę w upadłości.

Badając tę decyzję, GINB słusznie zwrócił uwagę na to, że przed jej wydaniem, bo w dniu 27 grudnia 2008 r., uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego [...], mocą którego z dniem 24 listopada 2008 r. dokonano wpisu w KRS polegającego na wykreśleniu L. Spółki z o.o. z Krajowego Rejestru Sądowego, a w dniu 13 września 2007 r. zapadło postanowienie ww. Sądu stwierdzające zakończenie postępowania upadłościowego. Z tychże okoliczności wynika bezspornie, że w dacie wydania badanej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł podzielić skarg w całości, ograniczyć się jedynie do uprawnień kasacyjnych oraz nakazać w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnić Spółkę L. i nałożyć na wskazaną Spółkę obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Po pierwsze, za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż Spółka L. w dacie wydania badanej przez GINB decyzji nie istniała, została wykreślona z rejestru przedsiębiorców. Nie możliwe w takich okolicznościach było więc przychylenie się do skarg K. F. i E. Z. i uwzględnienie ww. podmiotu prawa handlowego w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Po drugie, skoro ww. Spółka zostało prawomocnie wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, to wykonanie decyzji z [...] stycznia 2009 r. poprzez skierowaniem orzeczenia do nieistniejącego podmiotu i obciążenie go obowiązkiem wynikającym z Prawa budowlanego prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia wadliwego, bo nie nadającego się do wykonania.

Po trzecie, trzeba dostrzec, iż decyzja z [...] października 2008 r. została zaskarżona jedynie przez dwie osoby spośród tych, na które nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, tj. K. F. i E. Z. Pozostałe osoby wymienione w tej decyzji, orzeczenia tego nie kwestionowały, a co więcej wykonały obowiązek z niego wynikający, składając do akt wymagany przez organ projekt budowlany zamienny całego obiektu z 8 lokalami mieszkalnymi. Zatem, orzekając w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylając wydane w sprawie decyzje, [...]WINB wyszedł poza granice interesu prawnego skarżących. Skutkiem tego pomimo, że osoby nie kwestionujące rozstrzygnięcia organu odwoławczego z [...] października 2008 r. oraz decyzji organu I Instancji z [...] listopada 2007 r. wykonały prawidłowo nałożony na nie obowiązek, to nie mogły wznowić robót budowlanych przy ul B. [...] w [...], aby w końcu uzyskać pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. [...]WINB uchylił bowiem decyzję organu powiatowego z [...] listopada 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny z tego powodu, iż decyzją wydaną w trybie autokontroli wyeliminowano z obrotu prawnego rozstrzygnięcie nakładające obowiązek sporządzenia i przedłożenia tego projektu. W ten sam sposób [...]WINB orzekł [...] stycznia 2010 r. Uchylił wówczas ponownie wydaną w ww. przedmiocie przez PINB decyzję z [...] października 2009 r. Z powyższego jednoznacznie -w ocenie Sądu- wynika, iż pozostali właściciele segmentów przy ul. B. [...] dążą do załatwienia sprawy, tj. uzyskania wszelkich decyzji zezwalających na użytkowanie budynku. Decyzja z [...] stycznia 2009 r. wydana na skutek skarg dwóch osób znacznie to utrudniła i wpłynęła negatywnie na sytuację prawną tychże osób, tj. pozostałych właścicieli lokali przy ul. B. [...].

Konkludując, nawet jeśli [...]WINB dostrzegał pewne ułomności w postępowaniu zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2008 r., to w okolicznościach faktycznych, w których orzekał w dniu [...] stycznia 2009 r. nie mógł skarg wniesionych na ww. rozstrzygniecie uwzględnić w całości. Nie mógł bowiem stwierdzić, że obowiązek wynikający z przepisów ustawy – Prawo budowlane należy nałożyć na Spółkę L., skoro podmiot ten przestał istnieć.

Powyższe musiało spowodować wyeliminowanie decyzji z [...] stycznia 2009 r. z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dlatego też za prawidłowe Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie GINB z [...] marca 2010 r. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie własne tego organu o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2009 r. Przy czym, w ocenie Sądu, jako powód stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego należało wskazać przesłankę rażącego naruszenia prawa wynikającą z ww. normy prawnej (a nie przesłankę braku podstawy prawnej, jak podał GINB w uzasadnieniu wydanych decyzji).

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu, orzekając w dniu [...] stycznia 2009 r. [...]WINB dopuścił się właśnie takiego kwalifikowanego naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., stanowiącego podstawę prawną jego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu wypada ponownie przypomnieć, iż decyzja zapadła w oparciu o ww. przepis art. 54 § 3 jest rozstrzygnięciem organu dokonanym w trybie autokontroli. Wydanie decyzji w ramach autokontroli jest możliwe jedynie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Wyjątkowy charakter tego przepisu a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to co wynika z treści skargi i jej żądania. Warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest więc uwzględnienie skargi w całości, przez które należy rozumieć uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej a także wniosków. Nie można więc z góry wykluczyć (jak to uczynił w sprawie GINB), iż decyzja wydana w tym trybie nie może mieć charakteru jedynie kasacyjnego. Zależy to bowiem od treści uwzględnianej skargi. W wyroku z 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 280/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. zakazuje wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a więc jest ono możliwe pod warunkiem, że wiąże się z uwzględnieniem skargi w całości (lex nr 491265). W przypadku jednak niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości wniosków organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, lex nr 525966).

Orzekając w dniu [...] stycznia 2009 r. w oparciu o wskazaną regulację prawną, [...]WINB wprawdzie uwzględnił żądania skarżących (sprowadzające się do uchylenia wydanych decyzji i spowodowania nałożenia obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego na Spółkę L.), natomiast nie dostrzegł, iż w okolicznościach faktycznych powyżej przedstawionych, związanych z wykreśleniem z rejestru przedsiębiorców pierwotnego inwestora budynku przy ul. B. [...], uwzględnić tych żądań nie mógł. Skoro nie istniał podmiot, który zdaniem skarżących winien być obciążony wszelkimi obowiązkami wynikającymi z przepisów ustawy – Prawo budowlane w związku z budową przy ul. B. [...], to skargi nie mogły być w ww. trybie uwzględnione. W konsekwencji wadliwego działania, [...]WINB wydał decyzję niemożliwą do zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wykonanie tej decyzji, utrudniającej niewątpliwie zalegalizowanie przedmiotowego w sprawie obiektu, prowadzić może jedynie (na co Sąd zwracał już uwagę) do wydania orzeczenia również obarczonego wadą nieważności, tj. nie nadającego się do wykonania od samego początku, tj. już w dniu jego wydania (v. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Z tych też powodów Sąd orzekł o oddaleniu skargi K. F. i E. Z. Nie znalazł bowiem żadnych podstaw do innej oceny badanej przez GINB decyzji z [...] stycznia 2009 r. Natomiast uchybienia jakie dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (w którym błędnie wskazano jako podstawię stwierdzenia nieważności działanie bez podstawy prawnej), nie uzasadniały jego wzruszenia w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a., nie miały bowiem żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy.

Na koniec Sąd zauważa, iż skutkiem ostatecznej decyzji GINB z [...] marca 2010 r. kontrolowanej przez Sąd -a wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2009 r.- jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z [...] listopada 2007 r. o nałożeniu na właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. B. [...] obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz decyzji [...]WINB z [...] października 2008 r. nr [...] utrzymującej w mocy ww. orzeczenie. Tym samym nie ma żadnych przeszkód do tego, aby organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego (z uwagi na decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylającą rozstrzygnięcie tego organu z [...] października 2009 r.), mógł ocenić sporządzony i przedłożony na podstawie ww. decyzji do akt sprawy projekt budowlany zamienny, i podjąć stosowne orzeczenie celem zalegalizowania spornego w sprawie obiektu.

Z wymienionych powodów, nie znajdując żadnych podstaw do uwzględnienia skarg, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

O przyznaniu na rzecz r. pr. D. B. wynagrodzenia Sąd orzekł w oparciu o art. 250 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).